T-377-97
Sentencia T-377/97
Sentencia
T-377/97
FUNCION CATASTRAL-Finalidad
En términos
generales, la función catastral, constituye una función pública desarrollada
por autoridades públicas encargadas de adelantar la formación, actualización y
conservación de los catastros del país según la normatividad que para el efecto
se expida.
PROCESO DE
FORMACION CATASTRAL-Finalidad
ACTUALIZACION DE
LA FORMACION CATASTRAL-Finalidad
CONSERVACION
CATASTRAL-Finalidad
FUNCION CATASTRAL-Procedimiento especial administrativo
La función
catastral, dada su finalidad y actividades que la caracterizan, constituye un
procedimiento especial administrativo y no está sujeto a los procedimientos
administrativos ordinarios que regula dicho ordenamiento administrativo sino en
lo no contemplado y siempre y cuando resulte compatible. La formación,
conservación y actualización de la formación catastral revisten una naturaleza
administrativa especial que se concreta en una regulación legal propia para los
distintos aspectos que requiere su desarrollo, como ocurre con la determinación
de las garantías procesales específicas destinadas a proteger los derechos de
los afectados.
PROCESO DE
FORMACION CATASTRAL-Garantías
para la defensa de los derechos fundamentales/REVISION DEL AVALUO CATASTRAL-Observancia
del debido proceso
Las etapas de
formación catastral, conservación catastral y actualización de la formación
catastral, poseen una regulación específica sobre garantías procesales para que
los propietarios o poseedores afectados controviertan las decisiones allí
adoptadas ante las autoridades que las profirieron. La normatividad ofrece la
posibilidad de que los avalúos catastrales resultantes del sometimiento de un predio
a un proceso de formación catastral o de actualización de la formación
catastral puedan ser revisados mediante el mecanismo legalmente establecido de
la revisión del avalúo dentro del proceso de conservación catastral. En
el presente caso, el mecanismo de revisión del avalúo de los resultados de las
etapas de formación y actualización de la formación catastral, de origen legal,
detenta toda la entidad jurídica para asegurar que los cuestionamientos que
resulten de las decisiones adoptadas por las autoridades catastrales se
tramiten con observancia de los derechos al debido proceso y defensa y con
protección de los derechos e intereses de los administrados, en el entendido de
que se desarrolla bajo los mandatos de los principios de publicidad, doble instancia,
contradicción de la prueba, revisión de la decisión, impugnación de la
providencia que desata la solicitud de revisión, en la forma y términos
previamente establecidos. Su vigencia, además, presenta una regulación
específica que en concepto de la Sala garantiza los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben
imperar en el ejercicio de la función administrativa.
DECISIONES DE LA
ADMINISTRACION-Mecanismos
de revisión
Acerca de la
especialidad normativa de un recurso propio de naturaleza administrativa para
controvertir las decisiones de la administración, la Sala estima necesario
resaltar que no siempre los recursos administrativos dentro de la etapa
gubernativa constituyen los instrumentos apropiados para controvertir en forma
uniforme todos los actos proferidos por la administración; tan es así que
contra los actos de carácter general, de trámite, preparatorios o de ejecución
aparecen como improcedentes, salvo norma expresa. El mismo ordenamiento
jurídico puede disponer, entonces, de otros mecanismos específicamente
consagrados para la revisión de las decisiones que por la administración se
adopten o, eventualmente, establecer la sola posibilidad de ejercer las acciones
directamente ante la jurisdicción competente, según lo considere conveniente el
legislador dentro de su facultad de configuración normativa. De otro lado, la
Corte en varios pronunciamientos se ha referido a los presupuestos básicos que
deben reunir las actuaciones administrativas a fin de dar efectividad al
derecho fundamental al debido proceso.
PROCESO DE
FORMACION CATASTRAL-Trámite
especial para controvertir decisiones/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-No
utilización revisión del avalúo en etapa de conservación catastral
Ante la
administración, los propietarios y poseedores de los predios sometidos a un
proceso de formación catastral cuentan con un trámite de naturaleza especial
para controvertir e impugnar la decisión allí adoptada sobre el avalúo
catastral de sus predios y que por ende habrá de incluir los resultados de los
estudios que sustentaron la toma de la decisión, permitiendo en esa instancia
controlarlos. Adicionalmente, se evidencia que también tienen las garantías de
defensa en la instancia judicial ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, una vez concluida la revisión del contenido de la resolución
que culmina el proceso de formación catastral o de la actualización de la
formación, mediante el uso de acciones contenciosas administrativas, los cuales
presentan la idoneidad y eficacia suficiente para salvaguardar inmediata y
directamente los derechos fundamentales que se puedan ver afectados. La
utilización de la acción de tutela por la actora en este caso es improcedente,
ya que con ella se ha pretendido encausar la controversia planteada por una vía
inadecuada, cuando existen otros medios de defensa judiciales para salvaguardar
los derechos fundamentales. Como se puede deducir, el no haberse utilizado la
revisión del avalúo en la etapa de la conservación catastral no da lugar a
enmendar la situación descrita a través de la acción de tutela.
PERSONAS
JURIDICAS-Titularidad de
derechos fundamentales
Referencia: Expedientes
acumulados T-124.976 y T-125.619.
Peticionaria:
Constructora La Loma Dos Ltda.
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santafé de Bogotá,
D.C., quince (15) de agosto de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Sala Sexta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,  integrada por los Magistrados
Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz,
procede a revisar los fallos proferidos en los procesos de la referencia.
I.       ANTECEDENTES
La sociedad “Constructora
La Loma Dos Ltda.”, por intermedio de apoderado judicial, formuló acción de
tutela contra el Departamento Administrativo de Catastro Distrital de la ciudad
de Santafé de Bogotá, con el fin de obtener la protección de sus derechos
fundamentales de petición, debido proceso, defensa y acceso a la administración
de justicia, los cuales consideró vulnerados en virtud del rechazo que esa
entidad efectuó con respecto a los recursos interpuestos contra el acto
administrativo que culminó el proceso de formación catastral adelantado en
relación con algunos predios de su propiedad, solicitando en consecuencia que
se le ordene a esa entidad adelantar dicho trámite en un término prudencial
determinado por el juez de tutela.
2.      Los
hechos.
1.      La sociedad “Constructora La Loma Dos
Ltda.” es propietaria de los lotes : El Recreo, El Ensueño, El Cerezo,
Bellavista, El Arrayán, Los Alisos, El Chilco, Los Pencos y la Loma Dos (antes
La Ucrania) ubicados en la localidad de Suba, barrio Los Naranjos, sector 709-01,
identificados en los folios de matrícula inmobiliaria como consta en los
respectivos expedientes (T-124.976 a fols. 89 al 111 y T-125.619 a fols. 85 al
86), bienes inmuebles que obtuvo como aporte para su constitución, por parte de
la socia señora Sofía Muñoz de Villegas.
2.      El Departamento Administrativo de
Catastro Distrital[1]
y la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá[2]
ordenaron la iniciación del proceso de formación catastral para una parte de la
Unidad Catastral del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, el cual comprendió
el mencionado barrio Los Naranjos. Para llevar a cabo dicha actuación, mediante
la Resolución No. 1042 del 26 de diciembre de 1995, se aprobó el estudio de las
zonas homogéneas físicas y de las geoeconómicas urbanas y suburbanas en los
sectores en donde se hallan ubicados los predios de la actora, así como el
valor de los tipos de edificaciones y se ordenó la liquidación de los avalúos
catastrales en relación con esos predios. El día 27 de diciembre de 1995, el
Departamento Administrativo de Catastro Distrital expidió la Resolución No.
1043 que clausuró el proceso de formación catastral, ordenando incorporar los
predios formados en los archivos catastrales y asignándoles el correspondiente
avalúo catastral, con vigencia a partir del primero de enero de 1996.
3.      La sociedad accionante interpuso
recurso de reposición contra la Resolución No.1043 de 1995 por cuanto consideró
que los avalúos catastrales asignados incrementaron el valor fiscal de sus
predios en un porcentaje no justificado (más del 3.600%), excediendo los
valores comerciales de los mismos, con un carácter confiscatorio. Así mismo, censuró
el hecho de que el Departamento, con violación al derecho de defensa, no le
hubiese notificado personalmente de esa decisión impidiéndole recurrirla a fin
de agotar la vía gubernativa, a pesar de la naturaleza particular, individual y
concreta de dicho acto.
4.      Mediante las Resoluciones No. 782 del 30 de
agosto de 1996 y 865 del 1 de octubre del mismo año, el Director del
Departamento Administrativo de Catastro Distrital rechazó los recursos
interpuestos por improcedentes, dada la naturaleza de trámite del acto que
concluyó la formación catastral, lo que impidió su impugnación a través de los
recursos ordinarios en sede administrativa y en virtud de la posibilidad de
revisión del acto dentro de la etapa de conservación catastral, según el
procedimiento legal especial que rige la función pública catastral.
5.      La sociedad demandante estimó dicha
decisión contraria al ordenamiento constitucional y consideró que ella vulneró
los derechos constitucionales fundamentales -de petición, debido proceso, defensa
y acceso a la justicia-, por lo cual instauró las acciones de tutela objeto de
estudio. En su escrito, alegó la imposibilidad de ejercer una debida defensa
dentro del proceso de formación catastral respecto de las actuaciones
administrativas que allí se realizaron, en contradicción de los artículos 14,
28, 34 y 35 del C.C.A., con desconocimiento del debido proceso por la falta de
notificación personal del acto que culminó la formación catastral y por el
rechazo a tramitar los recursos de la vía gubernativa en contra del mismo.
Con ello, en su
concepto, se frustró la posibilidad de acceder a la jurisdicción contenciosa
administrativa, a pesar de que dicho acto presenta una naturaleza definitiva
con afectación directa a los intereses de los propietarios o poseedores una vez
ocurrida su expedición, por cuanto crea una situación particular y concreta con
la identificación que produce en forma individual de los predios y con la
asignación a los mismos del respectivo avalúo, que sirve de base para la liquidación
del impuesto predial, de la renta presuntiva y para la fijación de la
contribución por valorización.
Recibidos los
expedientes en la Corte Constitucional para su eventual revisión, la Sala de
Selección Tercera escogió el proceso identificado como T-124.976, mediante auto
del 18 de marzo de 1997, y la sala de Selección Quinta hizo lo mismo con el
proceso radicado como T-125.619, mediante auto del 8 de mayo de 1997, ordenando
su acumulación al primer expediente para ser fallado en una misma sentencia , correspondiéndole
por reparto a la Sala de Revisión Sexta.
II.    LAS
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1.     Proceso
T-124.976
1.1.   Primera Instancia:      Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca - Sección Cuarta.
La Sección Cuarta
del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del
23 de enero de 1997, negó la tutela instaurada por la sociedad demandante dada
la naturaleza de trámite del acto administrativo que permite controvertirlo a
través de otros medios administrativos y judiciales de defensa y con base en la
especialidad del régimen legal que lo regula, el cual establece la revisión del
avalúo, según la Ley 14 de 1983 y el D.R. 3496 de 1983 y de conformidad con los
criterios expuestos en la Sentencia del 7 de febrero de 1991 proferida por el
Consejo de Estado.
Así las cosas, el
Tribunal no encontró violación del derecho al debido proceso, ya que la
actuación del director del Departamento Administrativo de Catastro Distrital se
ciñó a los lineamientos consignados en la normatividad vigente para el proceso
de formación catastral. Tampoco observó quebranto alguno del derecho de
petición, ya que la administración respondió efectivamente la solicitud de la
actora cuando impugnó la Resolución No. 1043 del 27 de diciembre de 1995 ;
ni advirtió vulneración del derecho de defensa, por cuanto que en la revisión
del avalúo catastral la accionante podía hacer valer sus derechos. Por último,
frente al derecho de acceso a la administración de justicia manifestó que éste
no se desconoció, toda vez que la recurrente podía acudir ante la jurisdicción
contencioso administrativa a fin de cuestionar los actos administrativos
expedidos en ese proceso de revisión del catastro.
La aclaración de
voto que acompaña a este fallo puntualizó que no había necesidad de entrar a
estudiar la naturaleza del acto que culminó el proceso de formación catastral,
ya que al tratarse de una acción de tutela dirigida en contra de actos
administrativos, éstos “ de suyo tienen el adecuado medio judicial de
defensa”.
1.2.  La
impugnación.
La sociedad
demandante impugnó la sentencia del Tribunal por estimar que no tiene sentido
atribuirle el carácter de acto de trámite al que concluye la formación
catastral sin indicar entonces cuál es el acto definitivo en ese caso, ni
señalar que un acto de trámite puede generar la plenitud de sus efectos
jurídicos una vez en firme si sólo los actos definitivos están llamados a
producirlos, y mucho menos manifestar que contra ese acto no proceden recursos,
cuando la misma Ley 14 de 1983, al otorgar facultades extraordinarias al
Presidente de la República, le confirió la potestad para “e) Establecer
las normas de procedimiento para tramitar los recursos interpuestos contra el
avalúo del predio o la liquidación del impuesto predial...” (Subrayó el
impugnante), como tampoco llegar a concluir que por la eventualidad de la
revisión del avalúo, el acto de formación catastral debe reputarse como acto de
mero trámite, porque de ser así, se tendría como consecuencia que ese acto sólo
se cumpliría para que el propietario solicitara la revisión del avalúo.
Así mismo, señaló en
relación con el desconocimiento de los derechos fundamentales lo
siguiente : el debido proceso se vulneró con la aplicación del
procedimiento legal y reglamentariamente establecido para la formación
catastral -Ley 14 de 1983, D. R. 3496 de 1983 y Resolución 2555 de 1988 del
Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”-, por ser contrario a la Constitución ;
el de petición, por no presentar un pronunciamiento de fondo al resolverse los
recursos por él formulados ; el de defensa, por no habérsele permitido
controvertir mediante la vía gubernativa ese acto acusado a pesar de sostener
que es individual y concreto ; y el de acceso a la justicia, ya que al no
poder agotar la vía gubernativa se negó el acceso al control jurisdiccional
contencioso-administrativo, como indicó lo ha hecho la Sección Primera del
Consejo de Estado.
1.3.   Segunda instancia:     Consejo de Estado - Sección Quinta.
Mediante Sentencia
del 6 de febrero de 1997, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó la
decisión del A-quo y declaró la improcedencia de la tutela por existir
otros mecanismos de defensa de los derechos cuya protección se reclaman por la
vía contenciosa administrativa. En efecto, esa alta Corporación Contenciosa
Administrativa manifestó lo siguiente:
“3-) Se observa que
la presenta tutela se está ejercitando contra un acto administrativo como lo es
la resolución No. 00782 expedida por el Departamento Administrativo de Catastro
Distrital y contra la cual se puede ejercitar otro medio de defensa por la vía
contencioso administrativa, por esta razón, debe declararse improcedente la
presente Acción de Tutela por contar el apoderado de la sociedad con otro medio
de defensa, tal como lo consagra el Decreto 2591 en su artículo 6o.”
2.     Proceso
T-125.619.
2.1.
Primera instancia :     Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca - Sección Cuarta.
El Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, mediante sentencia
del 23 de enero de 1997, denegó la tutela instaurada por no encontrar
vulnerados los derechos fundamentales mencionados por la actora. En sustento de
lo anterior, señaló que el acto administrativo que concluyó la etapa de
formación catastral en discusión en cierta forma era general, no obstante la
afectación individual para cada predio con esa decisión, que no lo hacía
susceptible de recursos en la vía gubernativa y, en consecuencia, no requería
de notificación personal a los interesados o presuntos interesados sino,
solamente, de publicación como lo establece el artículo 43 del C.C.A.
Para llegar a esa
decisión el Tribunal profundizó en la naturaleza del acto que puso fin al
proceso de formación catastral, definiéndolo como de trámite, por cuanto no
culminó la actuación en forma definitiva sino que con posterioridad al mismo se
produjeron otras actuaciones que contemplaban recursos propios para
controvertirlas, y que comoquiera que para el acto que dió fin a la formación
catastral se preveía la revisión del avalúo dentro del proceso de conservación
catastral, en su concepto, los derechos constitucionales fundamentales gozaban
de una amplia garantía de protección, concretada en otros recursos y medios de
defensa judiciales.
Por último, respecto
de la aclaración de voto presentada se observa que adicionalmente a las
precisiones citadas anteriormente para el Expediente T-124976, se hace
referencia a que no existen recursos por la vía gubernativa para controvertir
el acto que termina el proceso de formación catastral, con fundamento en la
legislación especial que lo rige, aun cuando el mismo presenta una naturaleza
individual y concreta por fijar el avalúo catastral a los predios.
2.2.  La
impugnación.
La actora impugnó la
sentencia del Tribunal con los mismos argumentos sintetizados en el expediente
T-124976.
2.2.   Segunda
Instancia :    Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección “B”.
Mediante providencia
del 6 de febrero de 1997 la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la
decisión del A quo que denegó el amparo, pero con una sustentación
distinta, referida ésta a la improcedencia de la acción de tutela para proteger
la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales de las
personas jurídicas, condición que en el presente caso reúne la actora.
III.  CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas en los
procesos de tutela de la referencia, en desarrollo de la facultad conferida en
los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política y en el
Decreto 2591 de 1991.
2. La materia sub-examine.
El asunto resuelto
por las providencias judiciales de tutela se refiere a una eventual vulneración
de derechos constitucionales fundamentales de una persona jurídica de derecho
privado -“Constructora La Loma Dos Ltda.”- por las decisiones administrativas
adoptadas por una autoridad pública -el Departamento Administrativo de Catastro
Distrital de Santafé de Bogotá D.C.-, durante el desarrollo de un proceso de
formación catastral que involucró algunos predios de esa sociedad.
En efecto, la
demanda formulada pretende demostrar la existencia de una vía de hecho en la
actuación adelantada en el mencionado proceso de formación catastral, ante el
quebrantamiento de los derechos al debido proceso, defensa, petición y acceso a
la administración de justicia, que se concretó por la actora en la negativa de
la entidad accionada para tramitar los recursos de reposición interpuestos por
la demandante en contra de la Resolución No. 1043 de 1995, por medio de la cual
“se clausura el proceso de formación catastral y se ordena la incorporación en
los archivos catastrales de los predios del área urbana y sub-urbana de la
ciudad de Santafé de Bogotá, D.C.”. La actuación denunciada como violatoria de
los derechos fundamentales de la demandante está contenida en las Resoluciones
Nos. 782 del 30 de agosto de 1996 y 865 del 1 de octubre del mismo año, que
rechazaron por improcedentes los recursos interpuestos por existir otro
mecanismo especial para tramitar cualquier inconformidad respecto de la
resolución que clausuró el proceso de formación catastral.
Como se puede
colegir, la controversia planteada ante los jueces de tutela por la sociedad
actora y el D.A.C.D. se circunscribe al ámbito de las actuaciones
administrativas de naturaleza catastral ; por lo tanto, sin entrar a
resolver sobre materias litigiosas objeto de estudio y de decisión del juez
competente, la Sala estima necesario pronunciarse acerca de si las decisiones
que se produjeron en el proceso de formación catastral mencionado,
específicamente en lo que respecta al acto que lo clausura, cuentan con las
garantías de defensa suficientes para asegurar la protección de los derechos
fundamentales de los propietarios y poseedores de los predios sometidos a ese
proceso, que permitan hacer prevalecer el goce y ejercicio de los mismos, sin
necesidad de recurrir a la acción de tutela como mecanismo excepcional y
subsidiario.
a.     La
función catastral y el proceso especial administrativo de formación catastral.
La eventual
vulneración de los derechos fundamentales que la actora pone de presente versa
sobre la actuación surgida dentro de un proceso administrativo de naturaleza
catastral, denominado proceso de formación catastral.
En términos
generales, la función catastral, constituye una función pública desarrollada
por autoridades públicas encargadas de adelantar la formación, actualización y
conservación de los catastros del país según la normatividad que para el efecto
se expida. Luego de un amplio desarrollo normativo la regulación vigente se
encuentra, principalmente, contenida en la Ley 14 de 1983, con la cual
se pretendió fortalecer los fiscos de las entidades territoriales estableciendo
algunas reformas a la actividad catastral y su Decreto Reglamentario No.
3496 de 1983 y la Resolución No. 2555 de 1988, de la Dirección General del
Instituto Geográfico Agustín Codazzi que reglamentó los procesos de formación,
actualización de la formación y conservación del catastro nacional. En tales
disposiciones, los catastros vienen a configurarse como los inventarios
o censos, debidamente actualizados y clasificados, de los bienes inmuebles
pertenecientes al Estado y a los particulares, a fin de obtener su correcta
identificación física, jurídica, fiscal y económica (D.R. 3496 de 1983, arts.
1o., 2o. 3o. 4o. 5o. y 6o.), aspectos que pretenden determinar las siguientes
características de los inmuebles  :
1. el aspecto físico, se refiere a los
linderos de los terrenos y edificaciones del predio especificados sobre
documentos gráficos o fotografías aéreas u ortofotografías, que describen y
clasifican las edificaciones y el terreno ; 2. el aspecto jurídico,
consiste en la descripción de la relación jurídica entre el sujeto activo del
derecho, bien sea propietario o poseedor, y el objeto o bien inmueble
respectivo con anotación en los documentos catastrales ; 3. el aspecto
fiscal, atinente a la información sobre los avalúos de los predios que se
prepara y entrega a los tesoreros municipales y a las administraciones de
impuestos nacionales respectivas para determinar el cobro de los gravámenes que
tengan como base el avalúo catastral ; y 4. el aspecto económico
que supone la determinación del avalúo catastral del predio, obtenido de la
adición de los avalúos parciales independientes para los terrenos y
edificaciones en él comprendidos.
Con el propósito de
estructurar esos catastros y mantenerlos actualizados y vigentes, la
normatividad en vigor consagra tres actuaciones administrativas de naturaleza
catastral que consisten en lo siguiente :
En primer término, el
proceso de formación catastral pretende conseguir la información de un
predio en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico mediante el avalúo
de la formación catastral, para las zonas homogéneas geoeconómicas según
los valores unitarios que determinen las autoridades catastrales tanto para las
edificaciones como para los terrenos, y culmina con la resolución que, de un
lado, ordena la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados
y, de otro, establece que el proceso de conservación se inicia al día siguiente
a partir del cual el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del
avalúo, según lo señalado en el artículo 9o. de la Ley 14 de 1983.
Vale la pena
destacar que acerca del acto que culmina ese proceso y ordena la inscripción de
los predios formados, el Consejo de Estado ha señalado que configura un acto
que no pone fin a un proceso catastral sino que constituye un simple acto con
el cual se finaliza una etapa dentro de ese proceso, el cual no es susceptible
de recursos ni acciones.[3]
Adicionalmente, la
etapa de la actualización de la formación catastral cuyo fin es renovar
los datos de la formación catastral con base en los cambios en los aspectos
físico y jurídico del catastro, eliminando cualquier inconsistencia en el
económico por las alteraciones causadas por alteraciones físicas, variaciones
de uso o de productividad, obras públicas o condiciones del mercado
inmobiliario, y se concreta en el avalúo de la actualización de la formación
catastral, el cual se obtiene de las correcciones operadas al avalúo
catastral para eliminar las disparidades por esos cambios. Culmina con una
resolución que ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los
predios sujetos a actualización y ordena que el proceso de conservación
comienza al día siguiente, en el cual el propietario o poseedor podrán pedir la
revisión del avalúo en los términos del artículo 9o. de la Ley 14 de 1983.
Por último, la
conservación catastral permite mantener vigente la información de los
documentos catastrales respecto de los cambios que presente la propiedad raíz
en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico. Comienza al día siguiente
de la inscripción de la formación o la actualización de la formación del
catastro ; allí resulta el avalúo de la conservación catastral y se
formaliza con la resolución que ordena la inscripción en los documentos
catastrales de esas transformaciones en los respectivos inmuebles.[4]
De lo anterior se
desprende que la función catastral, dada su finalidad y actividades que la
caracterizan, constituye un procedimiento especial administrativo consagrado en
la normatividad mencionada, el cual se encuentra previsto en el inciso 2o. del
artículo 1o. del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) y no
está sujeto a los procedimientos administrativos ordinarios que regula dicho
ordenamiento administrativo sino en lo no contemplado y siempre y cuando
resulte compatible.
La anterior
situación ha sido corroborada en diferentes pronunciamientos del Consejo de
Estado al señalar que “...Las normas catastrales establecieron un
procedimiento administrativo especial para el ejercicio de la función
catastral.”.[5]
En este orden de
ideas, la formación, conservación y actualización de la formación catastral
revisten una naturaleza administrativa especial que se concreta en una
regulación legal propia para los distintos aspectos que requiere
su desarrollo, como
ocurre con la determinación de las garantías procesales específicas destinadas
a proteger los derechos de los afectados con las características que a
continuación se señalan.
b.    Garantías
procesales en la actuación que culmina la formación catastral.
Partiendo del
supuesto de que el proceso catastral es un procedimiento administrativo
especial con unos fines determinados y una regulación particular, resulta
necesario entrar a revisar las garantías para la defensa de los derechos
fundamentales existentes en la etapa de la formación catastral, respecto de las
decisiones que allí se adopten.
Las etapas de
formación catastral, conservación catastral y actualización de la formación
catastral consagradas en los artículos 11o. 12o. y 13o. del Decreto 3496 de
1983, poseen una regulación específica sobre garantías procesales para que los
propietarios o poseedores afectados controviertan las decisiones allí adoptadas
ante las autoridades que las profirieron, como lo ha establecido la Sección
Primera del Consejo de Estado, en la forma que se anota en el siguiente texto
jurisprudencial: [6]
“Por su parte, los
artículos 29 a 40 del mismo decreto [D.N. 3496 de 1983], regulan
detalladamente lo referente a la “revisión” de los avalúos y a la vía
gubernativa aplicable en ese caso.
En ese sentido, el
art.29 prevé que “las autoridades catastrales informarán por medios usuales de
comunicación, sobre la fecha de inscripción catastral y de vigencia de los
avalúos obtenidos por formación o por actualización de la formación.”
A su vez, el art. 3o
insiste en que “el propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo
en la Oficina de Catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor no se
ajusta a las características y condiciones del predio” y repite que “dicha revisión
se dará dentro del proceso de conservación catastral”. Agrega, además, que “el
propietario o poseedor podrá presentar la correspondiente solicitud de revisión
del avalúo de su predio o mejora a partir del día siguiente al de la fecha de
la resolución mediante la cual se inscribe el predio o la mejora en el catastro
acompañándola de las pruebas que la justifiquen”..
A continuación los
arts. 31 a 40 regulan lo referente a la notificación de los cambios ocurridos
durante la conservación catastral, las instancias que tiene el procedimiento
gubernativo en el catastro, los recursos de reposición y apelación contra a
resolución que desata la solicitud de revisión, la forma y términos de los
recursos, la no obligatoriedad del recurso de reposición, el carácter directo o
subsidiario del recurso de apelación, el agotamiento de la vía gubernativa, los
plazos para resolver sobre las solicitudes de revisión y los recursos y los
sitios donde debe presentarse la solicitud de revisión.”.
De ahí que, la
normatividad en mención ofrezca la posibilidad de que los avalúos catastrales
resultantes del sometimiento de un predio a un proceso de formación catastral o
de actualización de la formación catastral puedan ser revisados mediante el
mecanismo legalmente establecido de la revisión del avalúo dentro del
proceso de conservación catastral, el cual se inicia al día siguiente de la
clausura del proceso de formación catastral o de la actualización de la misma
(Ley 14 de 1983, art. 9o., el D.R. 3496 de 1983, art. 30, y la Resolución 2555
de 1988, art. 129).
Como lo señala esa
misma regulación, a través de esa revisión, los propietarios o poseedores de
los predios objeto de la formación o de la actualización, en forma directa o
por conducto de sus apoderados o representantes legales, pueden solicitar ante
la autoridad catastral de la jurisdicción en que se encuentre ubicado el
respectivo inmueble o en su defecto ante el Tesorero Municipal, que la
administración revise la decisión adoptada durante esas etapas, con el
propósito de que la modifique, siempre y cuando se demuestre por el interesado
que el avalúo asignado no se ajustó a las características y condiciones del
predio formado o actualizado mediante las pruebas necesarias, tales como
planos, certificados de autoridades administrativas, financieras, declaraciones
extrajuicio, etc., que una vez decretadas se practicarán en un término de 10
días. Esas características y condiciones hacen referencia a los límites,
tamaño, uso, clase y número de construcciones, ubicación, vías de acceso,
clases de terreno y naturaleza de la producción, condiciones locales del
mercado inmobiliario y demás informaciones pertinentes.
La efectividad en la
utilización de ese instrumento depende, de un lado, de la apertura de la etapa
de conservación catastral que debe ser ordenada por la autoridad catastral
competente en la resolución que culmina el proceso de formación catastral o de
la actualización de aquella y, de otro, del conocimiento oportuno que puedan
tener los interesados de las decisiones adoptadas por dichas autoridades en las
citadas actuaciones, por lo que las mismas están obligadas a informar por los
medios usuales de comunicación la fecha de la inscripción catastral y de la
vigencia fiscal de los avalúos obtenidos durante la formación catastral (D.R.
3496 de 1983, art. 29).
Ahora bien, la
decisión que resulte de esa revisión admite su impugnación mediante una
regulación especial que consagra un trámite que permite el ejercicio de los
recursos de reposición, ante el mismo funcionario que pronunció la providencia,
y el de apelación, ante el inmediato superior, con el objeto de que se aclare,
modifique o revoque. En los demás casos, y siempre que no haya modificaciones
del avalúo, como por ejemplo en el cambio de nombre, etc. las autoridades
catastrales actúan en única instancia. La forma y términos para formular los
recursos, plazos para decidir, entre otros, claramente se encuentran regulados
en el D.R. 3496 de 1983, arts. 32-40 y en la Resolución No. 2555 de 1988, el
Título V, Capítulo I.
En cuanto a la
notificación de las providencias que se expidan en la conservación catastral,
ésta se hará en la forma prevista en el inciso 4° del artículo 44 del Código
Contencioso Administrativo, salvo las providencias que decidan
peticiones en interés particular como, v.g, la de revisión de los
avalúos, que se notifica personalmente o por edicto, de conformidad con lo
establecido en el Código Contencioso Administrativo (Resolución No. 2555/88,
art. 138).
Acerca de la especialidad
normativa de un recurso propio de naturaleza administrativa para controvertir
las decisiones de la administración, la Sala estima necesario resaltar que no
siempre los recursos administrativos dentro de la etapa gubernativa constituyen
los instrumentos apropiados para controvertir en forma uniforme todos los actos
proferidos por la administración ; tan es así que contra los actos de
carácter general, de trámite, preparatorios o de ejecución aparecen como
improcedentes, salvo norma expresa (C.C.A., art. 49). El mismo ordenamiento
jurídico puede disponer, entonces, de otros mecanismos específicamente
consagrados para la revisión de las decisiones que por la administración se
adopten o, eventualmente, establecer la sola posibilidad de ejercer las acciones
directamente ante la jurisdicción competente, según lo considere conveniente el
legislador dentro de su facultad de configuración normativa.
De otro lado, la
Corte Constitucional en varios pronunciamientos se ha referido a los
presupuestos básicos que deben reunir las actuaciones administrativas a fin de
dar efectividad al derecho fundamental al debido proceso, como se puede
observar en la Sentencia T-467 de 1995, con ponencia del Magistrado Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa, en la cual se expresó lo siguiente:
"El debido
proceso debe entenderse como una manifestación del Estado que busca proteger al
individuo frente a las actuaciones de las autoridades públicas, procurando en
todo momento el respeto a las formas propias de cada juicio. El artículo 29 del
ordenamiento constitucional lo consagra expresamente "para toda clase de
actuaciones judiciales o administrativas".
Así entonces, las
situaciones de controversia que surjan de cualquier tipo de proceso, requieren
de una regulación jurídica previa que limite los poderes del Estado y
establezcan el respeto de los derechos y obligaciones de los sujetos
procesales, de manera que ninguna actuación de las autoridades dependa de su
propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados
en la ley o los reglamentos."
(...)
En lo que se refiere
a las actuaciones administrativas, éstas deben ser el resultado de un proceso
donde quien haga parte del mismo, tenga oportunidad de expresar sus opiniones e
igualmente de presentar y solicitar las pruebas que demuestren sus derechos,
con la plena observancia de las disposiciones que regulan la materia,
respetando en todo caso los términos y etapas procesales descritas.”.
Lo anterior
significa que cualquier actuación de naturaleza administrativa tendrá que
realizarse dentro del marco constitucional antes descrito, en aras de la
prevalencia del derecho fundamental de los administrados al debido proceso
administrativo consagrado en el artículo 29 de la Carta Política.
En el presente caso,
la Sala observa que el mecanismo de revisión del avalúo de los resultados de
las etapas de formación y actualización de la formación catastral, de origen
legal (Ley 14 de 1983, art. 9), detenta toda la entidad jurídica para asegurar
que los cuestionamientos que resulten de las decisiones adoptadas por las
autoridades catastrales se tramiten con observancia de los derechos al debido
proceso y defensa (C.P., art. 29) y con protección de los derechos e intereses
de los administrados, en el entendido de que se desarrolla bajo los mandatos de
los principios de publicidad, doble instancia, contradicción de la prueba,
revisión de la decisión, impugnación de la providencia que desata la solicitud
de revisión, en la forma y términos previamente establecidos.
Su vigencia, además,
presenta una regulación específica que en concepto de la Sala garantiza los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad que deben imperar en el ejercicio de la función administrativa
(C.P., art. 209).
c.       Análisis
del caso concreto.
La sociedad actora
expresa que la violación al derecho al debido proceso y defensa ocurrió por
la imposibilidad de intervenir para objetar los estudios técnicos que arrojaron
la información en virtud de la cual se profirió la resolución que culminó con
el proceso de formación catastral de sus predios, a pesar de estar directamente
interesada en sus resultados, así como por la falta de notificación personal de
esa resolución y por la negativa del D.A.C.D. a tramitar la vía gubernativa de
ese acto, no obstante que en su criterio se trata de un acto definitivo que
establece situaciones jurídicas concretas e individuales, como era la formación
de los predios y el señalamiento del avalúo catastral que sirve de base para
recaudar el impuesto predial y otros gravámenes.
Igualmente, señala
que el desconocimiento del derecho de petición ocurrió con el rechazo por
improcedentes que el D.A.C.D. dio a los recursos de reposición interpuestos
contra el acto que culminó el proceso de formación catastral, en cuanto dicha
decisión no comprendió una resolución de fondo y que por lo tanto derivó en la
vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, ya que al no
poder agotar la vía gubernativa contra el acto que clausuró el proceso de
formación catastral se le negó el acceso al control jurisdiccional
contencioso-administrativo.
Como ya se indicó,
con base en el pronunciamiento de la Sección Primera del Consejo de Estado del
7 de febrero de 1991, el proceso catastral lo integran distintas etapas
concatenadas entre sí, de las cuales forma parte el proceso de formación
catastral que produce el avalúo catastral de los predios formados,
controvertible mediante el uso del mecanismo legalmente establecido para ello
-la revisión del avalúo dentro de la etapa final de conservación catastral-,
instancia que después de surtida permite acceder a la jurisdicción contenciosa
administrativa en ejercicio de las respectivas acciones.
De lo expuesto, la
Sala encuentra que, ante la administración, los propietarios y poseedores de
los predios sometidos a un proceso de formación catastral cuentan con un
trámite de naturaleza especial para controvertir e impugnar la decisión allí
adoptada sobre el avalúo catastral de sus predios y que por ende habrá de
incluir los resultados de los estudios que sustentaron la toma de la decisión,
permitiendo en esa instancia controlarlos, desvirtuándose así la procedencia de
los artículos 49 y 50 del C.C.A alegada por la sociedad actora.
Adicionalmente, se
evidencia que también tienen las garantías de defensa en la instancia judicial
ante la jurisdicción contenciosa administrativa, una vez concluida la revisión
del contenido de la resolución que culmina el proceso de formación catastral o
de la actualización de la formación, mediante el uso de acciones contenciosas
administrativas, con ocasión de la remisión que hace el artículo 1o. inciso 2o.
del C.C.A. al régimen general de los procedimientos administrativos en lo no
regido y siempre que sean compatibles, los cuales presentan la idoneidad y
eficacia suficiente para salvaguardar inmediata y directamente los derechos
fundamentales que se puedan ver afectados. Además, tampoco se encuentra
demostrado por la actora la existencia de un perjuicio irremediable que haga
procedente la acción de tutela como mecanismo de protección transitorio.
De manera que, en el
caso en estudio existían otros medios procesales idóneos de defensa que la
actora pudo haber intentado con el propósito de obtener una protección de sus
derechos al debido proceso, defensa, petición y acceso a la administración de
justicia frente a la decisión adoptada en la Resolución No. 1043 de 1995, la
cual goza de la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos y
es susceptible de ser anulada por la jurisdicción competente.
Por todo lo
expuesto, la Sala encuentra que la utilización de la acción de tutela por la
actora en este caso es improcedente, ya que con ella se ha pretendido encausar
la controversia planteada por una vía inadecuada, cuando existen otros medios
de defensa judiciales para salvaguardar los derechos fundamentales. Como se
puede deducir, el no haberse utilizado la revisión del avalúo en la etapa de la
conservación catastral no da lugar a enmendar la situación descrita a través de
la acción de tutela; de manera que hicieron bien los jueces de instancia al
estar atentos a no traspasar las fronteras de los trámites, recursos y de las
competencias ordinarias reivindicando así el verdadero significado atribuido a
tan importante instrumento de defensa de los derechos fundamentales de origen
constitucional.
Finalmente, la Corte
Constitucional considera necesario referirse a la posición conceptual adoptada
por la Sección Segunda en la providencia expedida el 6 de febrero de 1997,
según la cual la acción de tutela fue concebida para proteger, exclusivamente,
los derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales y no de
las personas jurídicas, lo que es contrario a la jurisprudencia de la
Corporación sobre la materia.
En relación con este
asunto, no sobra reiterar que la doctrina constitucional ha reconocido
válidamente a las personas jurídicas la titularidad sobre algunos de estos
derechos, que requiere “...en primer término, que así lo permita la
naturaleza del derecho objeto de la vulneración o amenaza, y, en segundo lugar,
que exista una relación directa entre la persona jurídica que alega la
vulneración y una persona o grupo de personas naturales, virtualmente
afectado.”[7],
en casos como el derecho a la igualdad, al debido proceso, la libre
asociación, entre otros, que pueden verse gravemente amenazados o vulnerados
con la acción u omisión de las autoridades o particulares en los eventos
expresamente establecidos por la ley y sobre los cuales se afianza nuestro
sistema político y las sociedades democráticas contemporáneas. De manera que,
corresponde al intérprete abrir los cauces por los cuales los derechos
constitucionales puedan hacerse realmente efectivos y no interponer obstáculos
que impidan su desarrollo.
En conclusión, la
Sala Sexta de Revisión confirmará la decisión proferida por la Sección Quinta
del Consejo de Estado que declaró improcedente la tutela en el proceso
T-124.976, por existir otros medios de defensa judiciales, y revocará los
fallos emitidos por la Sección Cuarta del Tribunal Contencioso Administrativo
de Cundinamarca y la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso
T-125.619, y en su lugar rechazará por improcedente la tutela allí resuelta, en
virtud de la existencia de otros medios de defensa judiciales, dando así
cumplimiento al inciso 3o. del artículo 86 de la Carta Política y al artículo
6o. del Decreto 2591 de 1991.
IV.    DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, el día 6 de febrero de 1997 en el proceso de tutela radicado con el No.
T-124.976.
Segundo.- REVOCAR
los fallos de tutela dictados por la Sección Cuarta del Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca y por la Sección Segunda del Consejo
de Estado en el proceso radicado con el No. T-125.619, y en su lugar rechazar
por improcedente la tutela formulada por la sociedad “Constructora la Loma Dos
Ltda.” para proteger sus derechos al debido proceso, defensa, petición y acceso
a la administración de justicia.
Tercero.- LIBRESE
por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Resoluciones Nos.485 y 1268 de 1987, 2003
de 1988, 026 y 922 de 1992, 276 y 841 de 1993, 633 de 1994 y 428 de 1995.
[2] Resolución No. 307 de 1990.
[3] Consejo de Estado, Sentencia del 7 de
febrero de 1991, Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo).
[4] Ver la Sentencia del Consejo de Estado
del 26 de febrero de 1988, C.P. Dr. Simón Rodríguez Rodríguez.
[5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, 7de febrero de 1991. C.P. Dr. Libardo
Rodríguez Rodríguez.
[6] Idem
[7] Sentencia C-360/96, M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.