C-255-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-255/03
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Representación de las partes en la
firma del Tratado
LEY APROBATORIA DE TRATADO
INTERNACIONAL-Ausencia
de vicios de forma
TRATADO INTERNACIONAL-Propósitos
TRATADO INTERNACIONAL-Objetivos desarrollan fines y
fundamentos del Estado Colombiano
TRATADO INTERNACIONAL-Perfecta armonía con los principios
que desarrollan las relaciones exteriores
SOBERANIA-Atributo del Estado y doble connotación
TRATADO INTERNACIONAL-Suscripción y aprobación no atenta
contra la soberanía nacional
TRATADO INTERNACIONAL-Incorporación a la legislación
TRATADO INTERNACIONAL-Asistencia humanitaria
ASISTENCIA HUMANITARIA-Concepto
ASISTENCIA HUMANITARIA-Constituye principio fundamental que
le asiste a todo ciudadano en cualquier país del mundo
ASISTENCIA HUMANITARIA-Objeto
ASISTENCIA HUMANITARIA-Parte de los derechos humanos
denominados “Derechos de solidaridad de tercera generación”
ASISTENCIA HUMANITARIA-Organismos que prestan ayuda
humanitaria
ASISTENCIA HUMANITARIA-Organizaciones no gubernamentales que
prestan ayuda
ASISTENCIA HUMANITARIA-Presupuestos y límites
DERECHOS FUNDAMENTALES-Prevalencia sobre el concepto
absoluto de soberanía
TRATADO INTERNACIONAL-Modalidad de ayuda
Se dan cita
dos modalidades de ayuda internacional de origen público: una asistencia
humanitaria consistente en el envío de bienes y servicios para las víctimas del
conflicto armado interno y de los desastres naturales, y la otra encaminada a
mejorar el acceso y la prestación de los servicios médicos a las personas de
escasos recursos del país, es decir, en términos de la doctrina especializada,
se está en presencia de un instrumento de cooperación para el desarrollo. Ambas
formas de ayuda internacional se ajustan a los principios y valores que
inspiran al Estado Social de Derecho.
TRATADO INTERNACIONAL-Instrumento de
cooperación para el desarrollo
TRATADO INTERNACIONAL-Normas
sustanciales corresponden al objeto
TRATADO INTERNACIONAL-Aspectos
procedimentales
TRATADO INTERNACIONAL-Destinatarios de
la asistencia humanitaria
TRATADO INTERNACIONAL-Límites en caso de
instituciones privadas
TRATADO INTERNACIONAL-Ayuda destinada a
sector público únicamente para instituciones de beneficencia
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Control
administrativo
TRATADO INTERNACIONAL-Control
administrativo debe ir acompañado de control sanitario
TRATADO INTERNACIONAL-Doctrina non self
executing
ESTADO COLOMBIANO-Límite en el manejo de
sus relaciones exteriores
ASOCIACION COLOMBIANA DE CABALLEROS DE MALTA-Naturaleza y objetivos
ASOCIACION COLOMBIANA DE CABALLEROS DE MALTA-Función
ASOCIACION COLOMBIANA DE CABALLEROS DE MALTA-Fines de su creación encajan con objetivos de Tratado Internacional
ASOCIACION COLOMBIANA DE CABALLEROS DE MALTA-Función de control y vigilancia por Alcaldía Mayor de Bogotá
TRATADO INTERNACIONAL-Destinatarios
finales de la asistencia humanitaria
TRATADO INTERNACIONAL-Exenciones
tributarias no contrarían la Constitución
TRATADO INTERNACIONAL-Justificación de
las exenciones tributarias
Referencia:
expediente LAT-230
Revisión constitucional de la Ley 767 del 31 de
julio de 2002 “Por medio de la cual se aprueba el Tratado para la Asistencia
en materia Humanitaria entre La Soberana Orden de Malta y el Gobierno de la
República de Colombia”.  Firmado en Roma el 30 de septiembre de 1999.
Magistrada
Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de marzo de
dos mil tres (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto  2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El día dos (2) de agosto de dos mil dos (2002), la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta
Corporación, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 241
de la Carta Política, fotocopia auténtica de la Ley 767 del 31 de julio de 2002
“Por medio de la cual se aprueba el Tratado para la Asistencia en materia
Humanitaria entre La Soberana Orden de Malta y el Gobierno de la República de
Colombia”,   firmado en Roma el 30 de septiembre de 1999.
El día
veintitrés (23) de agosto de dos mil dos (2002), la Magistrada Ponente asumió
el conocimiento del presente asunto, y ordenó la práctica de algunas pruebas relacionadas con el trámite
legislativo de la citada ley.
Recibidas las
mismas se ordenó que por Secretaría General, se procediera a la fijación en
lista del proceso para permitir la intervención ciudadana y se corrió traslado
del expediente al señor Procurador General de la Nación,
para efectos de recibir el respectivo concepto.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de este tipo de procesos la Corte
Constitucional procede a decidir acerca del asunto de la referencia.
II. EL TEXTO
DEL TRATADO QUE SE REVISA Y DE SU LEY APROBATORIA
A continuación,
se transcribe el texto de la Ley cuya constitucionalidad se revisa, conforme a
su publicación en el diario oficial No. 44.889 del 5 de agosto de 2002.
LEY 767 DE 2002
(julio 31)
Por
medio de la cual se aprueba el Tratado de Cooperación para la asistencia en
materia humanitaria entre la Soberana Orden de Malta y el Gobierno de la
República de Colombia.
El
Congreso de la República
Visto el texto del Tratado de
Cooperación para la asistencia en materia humanitaria entre la Soberana Orden
de Malta y el Gobierno de la República de Colombia, firmado en Roma el 30 de
septiembre de 1999.
(Para ser transcrito: Se adjunta
fotocopia del texto íntegro del instrumento internacional mencionado).
«TRATADO DE COOPERACION PARA LA
ASISTENCIA EN MATERIA HUMANITARIA ENTRE LA SOBERANA ORDEN DE MALTA Y EL
GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
La Soberana Orden de Malta, y el
Gobierno de la República de Colombia, en adelante, las Partes:
Animados por
el propósito de fortalecer y desarrollar las relaciones, de amistad existentes
entre sus entidades soberanas y en facilitar la ayuda humanitaria que presta la
Soberana Orden de Malta a instituciones privadas, hospitalarias y de
beneficencia en Colombia.
Teniendo en
cuenta que la Soberana Orden de Malta y la República de Colombia mantienen
relaciones diplomáticas desde hace más de cuarenta años.
Recordando
que la Soberana Orden de Malta en su calidad de persona jurídica del Derecho
Internacional, ha venido auspiciando el envío de diversos auxilios a
instituciones privadas de beneficencia en la República de Colombia, con el
beneplácito del Gobierno Nacional, tal como sucedió con ocasión de la tragedia
de Armero y del terremoto de 1999.
Deseando
regularizar las labores de cooperación que viene realizando la Soberana Orden
de Malta al servicio de los pobres y enfermos de Colombia.
Han resuelto
celebrar el presente Tratado, suscrito por el delegado del Príncipe y Gran
Maestre de la Soberana Orden de Malta, señor don Carlo Marullo di Condojanni,
Príncipe de Casalnuovo, Bailli Gran Cruz de Obediencia, Gran Canciller de la
Orden quien ha sido designado como su Plenipotenciario y el doctor Nicolás
Rivas de Zubiria Viceministro de Europa, Asia, Africa y Oceanía en
representación del Gobierno de la República de Colombia.
Artículo 1°.
La Soberana Orden de Malta continuará auspiciando el envío a las instituciones
privadas hospitalarias y de beneficencia de la República de Colombia, las
diversas prestaciones de colaboración, auxilios, asistencia, en especial
equipos y medicinas, así como otros artículos, necesarios para que los
hospitales y dispensarios privados de escasos, recursos puedan atender a los
pacientes más pobres, incluyendo ayuda en casos de desastres naturales, y de
personas desplazadas o refugiadas.
Artículo 2°.
Para los efectos del artículo anterior, la Soberana Orden de Malta a través de
su Embajada y por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores, hará
llegar al Gobierno de Colombia, las listas de los elementos cuya donación desea
hacer a las entidades colombianas.
Artículo 3°.
Una vez aprobada dicha lista por el Ministerio de Relaciones Exteriores, la
Soberana Orden de Malta podrá ingresar tales donaciones a la República de
Colombia, libres de todo impuesto, tasa o derecho nacional, departamental o
municipal sobre aquéllas. La Asociación Colombiana de Caballeros de Malta hará
la distribución, supervisión y control del buen uso de los elementos donados.
Artículo 4°.
Este Tratado entrará en vigor transcurridos treinta (30) días a partir de la
fecha en que las partes realicen el canje de los respectivo, instrumentos de
ratificación, el cual se efectuará en la ciudad de Santa Fe de Bogotá.
Artículo 5°.
El presente tratado tendrá una duración indefinida, sin perjuicio de que
cualquiera de las partes pueda denunciarlo mediante nota diplomática, en cuyo
caso cesarán todos sus efectos seis (6) meses después de la recepción de la
nota por la otra parte.
En testimonio
de lo cual se firma el presente Acuerdo en dos ejemplares idénticos en idiomas
español e italiano en la ciudad de Roma, a los 30 días del mes de septiembre de
1999.
Por la
Soberana Orden de Malta,
Carlo Marullo
Di Condojanni.
Por la República
de Colombia,
Nicolás Rivas
de Zubiría.»
RAMA
EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA
DE LA REPUBLICA
Santa Fe de
Bogotá, D. C., 16 de febrero de 2000
Aprobado.
Sométase a la consideración del honorable Congreso Nacional para los efectos
constitucionales.
(Fdo.) ANDRES
PASTRANA ARANGO
El Ministro
de Relaciones Exteriores,
(Fdo.)
Guillermo Fernández de Soto.
DECRETA:
Artículo 1°. Apruébase el Tratado de
Cooperación para la Asistencia en Materia Humanitaria entre la Soberana Orden
de Malta y el Gobierno de la República de Colombia, firmado en Roma, el 30 de
septiembre de 1999.
Artículo 2°. De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 1° de la Ley 7ª de 1944, el Tratado de Cooperación
para la Asistencia en Materia Humanitaria entre la Soberana Orden de Malta y el
Gobierno de la República de Colombia, firmado en Roma, el 30 de septiembre de
1999, que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a
partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del
mismo.
Artículo 3°. La presente ley rige a
partir de la fecha de su publicación.
El Presidente del honorable Senado de la
República,
Carlos García Orjuela.
El Secretario General (E.) del honorable
Senado de la República,
Luis Francisco Boada Gómez.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
Guillermo Gaviria Zapata.
El Secretario General de la honorable
Cámara de Representantes,
Angelino Lizcano Rivera.
REPUBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO
NACIONAL
Comuníquese y cúmplase.
Ejecútese,
previa revisión de la Corte Constitucional, conforme al artículo 241-10 de la
Constitución Política.
Dada en Bogotá, D. C., a 31 de julio de
2002.
ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro de Relaciones Exteriores,
Guillermo Fernández de Soto.
El Ministro de Salud,
Gabriel Ernesto Riveros Dueñas.
III. EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACIÓN
El señor
Procurador General de la Nación en concepto No. 3089, recibido el día veintiuno
(21) de noviembre de dos mil dos (2002), solicita a la Corte declarar la
exequibilidad del “Tratado de Cooperación para la asistencia en materia
humanitaria entre la Soberana Orden de Malta y el Gobierno de la República de
Colombia”, firmado en Roma el 30 de septiembre de 1999; y de la Ley 767 de
2002 aprobatoria del mismo, con fundamento en las siguientes consideraciones:
En primer término, analiza el trámite de ley aprobatoria del
Tratado, para indagar si cumplió con lo exigido en la Constitución. Sobre el
particular señala que la Carta no dio un procedimiento especial para las leyes
aprobatorias. La iniciación de la misma debe efectuarse en el Senado de la
República, toda vez que está dentro de la órbita de las relaciones
internacionales. (artículo 154 de la C.N.)
Manifiesta que
el proyecto de ley lo presentó al Senado el Ministro de Relaciones Exteriores,
Guillermo Fernández de Soto, el día 25 de Julio de 2000, cumpliéndose con el
requisito referente a la iniciación de esta clase de asuntos, igualmente se
publicó el proyecto de ley antes de darle curso en la Comisión respectiva.
(Gaceta del Congreso Nº 295 del 1º de agosto de 2000).
De la misma
manera, indica que el proyecto se publicó y posteriormente fue aprobado en
primer debate en la Comisión 2ª del Senado el 7 de diciembre de 2000, y se
cumplió con el quórum decisorio que exige la Carta Política, artículo 146,  ya
que 9 de los 13 senadores que la conforman dieron su voto a favor.
Siguiendo con el
trámite, la ponencia para 2º debate fue presentada en la Plenaria del Senado de
la República y se publicó en la Gaceta del Congreso Nº 498 del 11 de diciembre
de 2000; y fue aprobado por unanimidad el 18 de abril de 2001 con una votación
decisoria de 91 senadores de los 102 que hacen parte de él.
Con relación al
trámite que se efectuó en la Cámara de Representantes, observa, que se cumplió
con los requisitos constitucionales exigidos, tanto en la Comisión 2ª de la
Cámara como en segundo debate en Plenaria.
El 31 Julio de
2002, el Presidente de la República sancionó la Ley aprobatoria del instrumento
internacional objeto de examen.
El  jefe del
Ministerio Público argumenta con relación al contenido y finalidad del tratado:
“La finalidad del tratado de cooperación es facilitar la ayuda humanitaria que
viene prestando la Soberana Orden de Malta a instituciones privadas
hospitalarias y de beneficencia en Colombia y la de regularizar las labores de
cooperación que en ese sentido viene realizando la Orden mencionada en nuestro
país. Además de las actividades descritas, la Soberana Orden de Malta se
compromete también, mediante el  Tratado en examen, a prestar ayuda en casos de
desastre y de personas refugiadas y desplazadas”.
Con relación a
la constitucionalidad del Convenio estima que se enmarca dentro del principio
fundamental de nuestra Constitución de solidaridad, origen filosófico –
Jurídico del Estado Social de Derecho.
Igualmente,
indica que siendo finalidades esenciales del Estado Social, servir a la
comunidad y asegurar la vigencia de un orden justo se observa que, el auspicio
en la asistencia humanitaria prevista en el Tratado en examen, coincide con las
finalidades que la Carta Política le otorga al Estado Colombiano.
Analizado así el
Tratado y su Ley aprobatoria solicita se declare ajustado a la Constitución.
IV.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. La competencia y
el objeto de control
Según lo previsto en el artículo 241 numeral 10 de la
Constitución Política corresponde a la Corte el control automático de
constitucionalidad sobre los tratados internacionales y las leyes que los
aprueban.
2. La
constitucionalidad del tratado y de la ley aprobatoria en sus aspectos
formales.
La revisión de
constitucionalidad del tratado materia de estudio, así como de su ley
aprobatoria, por aspectos de forma, comprenderá tanto la facultad de
representación del Estado Colombiano para la firma del respectivo instrumento
internacional, como la verificación del trámite legislativo de la Ley
aprobatoria del mismo en el Congreso de la República.
2.1. La
representación de las partes en la firma del tratado
Con base en los
documentos allegados al expediente se aprecia que el tratado sub examine
fue suscrito por José Nicolás Rivas de Zubiría, viceministro de Europa, Asia,
Africa y Oceanía del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, para la
época,  quien en nombre del Gobierno Nacional suscribiera dicho instrumento
internacional el treinta (30) de septiembre de  mil novecientos noventa y nueve
(1999), a quien de conformidad con lo previsto en el documento que allegó el
Ministerio se le otorgó Plenos Poderes, el 24 de septiembre de 1999, para que
actuara en el trámite del mencionado Convenio.
Por La Soberana
Orden de Malta suscribió el Convenio objeto de examen de constitucionalidad el
Delegado del Príncipe y Gran Maestre, Señor don Carlo Marullo Di Condojanni,
Príncipe de Casalnuovo, Bailli Gran Cruz de Obediencia y Gran Canciller de la
Orden.
Sobre la
capacidad jurídica internacional de La Soberana Orden de Malta cabe destacar
que el Estado colombiano, mediante Decreto 0145 del 28 de enero de 1953, la
reconoció como “entidad internacional independiente”, lo que implica que
aceptó su personalidad como sujeto de derecho internacional, es decir con todos
los derechos y deberes que para uno y otro determina el derecho internacional.
En el mismo Decreto se establecieron relaciones diplomáticas plenas, a nivel de
embajadores residentes en Bogotá y Roma, sede de la Orden. Mediante Decreto
0010 del 11 de enero de 1995, se le confirió a la Embajada de Colombia ante la Santa
Sede, la simultánea representación ante la Soberana Orden de Malta. Desde 1960,
la Soberana Orden de Malta cuenta con representación diplomática ante el
Gobierno colombiano. En la actualidad, la Orden mantiene relaciones
diplomáticas con la Santa Sede y 83 Estados [1].
La doctrina
especializada, por su parte, al momento de analizar el tema de los sujetos del
derecho internacional alude a determinados miembros de la comunidad
internacional que si bien no constituyen un Estado en el sentido clásico del
término,
se les ha reconocido competencia funcional para celebrar determinados tratados
internacionales y mantener relaciones diplomáticas con Estados y participar,
con estatus de observador en algunas Organizaciones Internacionales. Este es el
caso de la Soberana Orden de Malta[2].
2.2.   Examen del trámite de la Ley 767
de 2002.
Con fundamento
en los antecedentes legislativos, las actas publicadas en las Gacetas del
Congreso de la República y las certificaciones remitidas a la Corte por el
Senado de la República y la Cámara de Representantes, se pudo determinar que el
trámite surtido en esa Corporación para la expedición de la Ley No. 767 de
2002, fue el siguiente:
1. El día 25 de
julio de 2000, el Gobierno Nacional por intermedio del Ministro de Relaciones
Exteriores presentó ante el Senado de la República el proyecto de ley
aprobatoria del tratado materia de estudio, el cual fue radicado bajo el número
32/00 Senado y publicado junto con la respectiva exposición de motivos en la
Gaceta del Congreso No. 295 del 1° de agosto de 2000 (páginas 1 a 16)
2. La ponencia
para primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República, fue
presentada por la congresista Martha Catalina Daniels (q.e.p.d.), siendo
publicada en la Gaceta del Congreso No. 470 del 24 de noviembre de 2000
(páginas 4 y 5)
3. De
conformidad con la certificación expedida por el Secretario de la Comisión
Segunda del Senado de la República de fecha 6 de septiembre de 2002, dicha
comisión aprobó en primer debate el proyecto de ley en la sesión llevada a cabo
el día 7 de diciembre de 2000, con una votación de 9 senadores a favor y
ninguno en contra.
4. La ponencia
para segundo debate fue presentada por la Senadora Martha Catalina Daniels, la
cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 498 del 11 de diciembre de
2000 (páginas 4 y 5) [3]
5. De
conformidad con la certificación expedida por el Secretario General del Senado
de la República, el proyecto de ley fue aprobado en la plenaria del Senado el
18 de abril de 2001, con un quórum de 91 senadores de 102 que conforman la
plenaria.
6. Radicado el
proyecto de ley en la Cámara de Representantes con el número 190/01, se le
repartió a la Comisión Segunda Constitucional Permanente, siendo designado como
ponente el Representante Julio Angel Restrepo Ospina, cuya ponencia fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 247 del 29 de mayo de 2001 (páginas 3 y
4)[4].
7. La Comisión
Segunda de la Cámara de Representantes, aprobó por unanimidad en primer debate
el proyecto de ley en la sesión llevada a cabo el día 29 de mayo de 2002.
8. La ponencia
para segundo debate presentada por el Representante Julio Angel Restrepo, fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 224 del 13 de junio de 2002 (página 5 y
6).
9. De
conformidad con la certificación expedida por el Secretario General de la
Cámara de Representantes el proyecto de ley fue aprobado en la plenaria de esta
corporación legislativa el día 18 de junio de 2002, mediante 147 votos
afirmativos.
10. El Presidente de la República, Doctor Andrés Pastrana
Arango, sancionó la Ley 767 el 31 de julio de 2002.
11. El texto de dicha Ley fue remitido a la Corte
Constitucional para su revisión el día 2 de agosto del mismo año, dentro del
término máximo de 6 días señalados para el efecto por el artículo 241 numeral
10 de la Carta Política.
Por lo tanto la Corte concluye que no existe ningún vicio
de forma en el trámite de la Ley 767 de 2002, por cuanto el Congreso de la
República gestionó el proyecto de ley de acuerdo a lo dispuesto por la
Constitución. Inicio  su curso en el Senado de la República como lo exige el
artículo 154 de la Constitución; fue publicado antes de comenzar el procedimiento
en las comisiones respectivas; aprobado en primero y segundo debates en cada
una de las cámaras legislativas; las ponencias respectivas tanto en las
comisiones como en las plenarias fueron publicadas antes de iniciarse los
debates correspondientes; y, entre el primero y segundo debates en cada Cámara
mediaron los términos a que alude el artículo 160 de la Constitución
3. Examen material del tratado objeto de
revisión
El examen de fondo que le corresponde efectuar a la Corte
Constitucional, consiste en comparar las disposiciones del texto del tratado
internacional que se revisa, con la totalidad de las disposiciones
constitucionales para determinar si las primeras se ajustan a ésta,
independientemente de consideraciones de conveniencia, oportunidad, efectividad,
utilidad o eficiencia las cuales son ajenas a la competencia de esta
Corporación.
El Tratado de
cooperación para la asistencia en materia humanitaria entre La Soberana Orden
de Malta y Colombia, consta de un preámbulo y 5 artículos.
3.1 Preámbulo del
tratado
El  tratado sub
examine, adoptado en Roma, el treinta (30) de septiembre de  mil
novecientos noventa y nueve (1999), establece que las Partes, la Soberana Orden
de Malta y el Gobierno de la República de Colombia, estarán animadas por el propósito
de fortalecer y desarrollar las relaciones de amistad existentes, se facilitará
la ayuda humanitaria que presta La Soberana Orden de Malta a instituciones
privadas, hospitalarias y de Beneficencia en Colombia; igualmente se recuerda
que la mencionada Orden viene auspiciando el envío de diversos auxilios a
instituciones privadas de beneficencia en nuestro país tal como sucedió con
ocasión de la tragedia de Armero y del terremoto de 1999.
Por lo cual, se
desea regularizar este trabajo de cooperación que viene desempeñando la
Soberana Orden de Malta al servicio de los pobres y enfermos de Colombia; es
así como se ha resuelto celebrar el Tratado materia de examen.
3.2 Articulado del tratado
El artículo I
contiene el compromiso que asume la Soberana Orden de Malta de continuar con el
auspicio a las instituciones privadas  hospitalarias y de beneficencia, en el
envío de equipos y medicinas, así como otros artículos necesarios para que los
hospitales y dispensarios privados de escasos recursos puedan atender a los
pacientes más pobres, incluyendo a las personas afectadas en desastres
naturales y  personas desplazadas o refugiadas.
En el artículo II
se establece que para dar cumplimiento a lo consignado en el artículo
anterior, la Soberana Orden de Malta  a través por de su embajada y por
intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores, hará llegar al Gobierno
colombiano, el listado de los elementos cuya donación desea hacer a las
entidades en nuestro país.
El artículo III
dispone que una vez sea aprobada dicha lista por el Ministerio de Relaciones
Exteriores, se podrán ingresar tales donaciones a la República de Colombia,
libres de todo impuesto, tasa o derecho nacional, departamental o municipal
sobre aquéllas. La Asociación Colombiana de Caballeros de Malta hará la
distribución, supervisión y control del buen uso de los elementos donados.
El artículo IV
regula la entrada en vigencia del mencionado Tratado, el cual entrará en
vigor transcurridos treinta (30) días a partir de la fecha en que las partes
realicen el canje de los respectivos instrumentos de ratificación.
El artículo V
finalmente establece que el Tratado tendrá una duración indefinida, sin
perjuicio de que cualquiera de las partes pueda denunciarlo mediante nota
diplomática, en cuyo caso cesarán todos sus efectos seis (6) meses después de
la recepción de la nota a la otra parte.
3.3. El Tratado de Cooperación para la asistencia en
materia  humanitaria y su compatibilidad con la Carta Política.
3.3.1. El tratado
internacional frente a los fines del Estado colombiano.
Los
propósitos enunciados en el preámbulo del Tratado en estudio se ajustan
plenamente al artículo 1º superior el cual establece que Colombia es un Estado
Social de Derecho y como tal se funda en el respeto a la dignidad humana, en el
trabajo y  la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia
del interés general, lo cual lleva a esta Corporación a concluir que los
objetivos consignados en el instrumento internacional lejos de contradecir los
fines y fundamentos del Estado Colombiano, los desarrolla.
El tratado en
estudio igualmente se ajusta a lo dispuesto en el artículo 2º constitucional,
el cual indica los fines del Estado, dentro de los cuales se encuentra servir a
la comunidad y promover la prosperidad general, es decir, el Estado colombiano
debe procurar por todos los medios cumplir con los objetivos que se ha impuesto
frente a sus habitantes,  y al celebrar el convenio con la Soberana Orden de
Malta se evidencia que lo único que se trata es realizar lo señalado en el
Estatuto Superior.
En efecto, de
una lectura integral del tratado se observa que La
Soberana Orden de Malta se compromete a continuar enviando a las instituciones
privadas hospitalarias y de beneficiencia auxilios, asistencia, en especial
equipos y medicinas, así como los artículos necesarios para que los hospitales
y dispensarios de escasos recursos puedan atender a los pacientes más pobres,
incluyendo ayuda en casos de desastres naturales y de personas desplazadas o
refugiadas.
3.3.2. El instrumento internacional y el principio de
cooperación internacional.
El tratado
internacional sub examine guarda perfecta armonía con lo previsto en el
artículo  9º  Superior que establece que las relaciones exteriores se
fundamentan en la soberanía nacional y en el reconocimiento de los principios
del derecho internacional aceptados por Colombia, los cuales no resultan
vulnerados con los objetivos plasmados en el Preámbulo y articulado del
instrumento internacional.
Al respecto, cabe
mencionar que Colombia ha ratificado otros instrumentos internacionales que
persiguen como fin esencial  la cooperación en materia humanitaria[5],
ya que lo único que se busca es adelantar planes que venía desarrollando La
Soberana Orden de Malta en el país, programas que se deben seguir llevando a
cabo contando ahora con un marco jurídico, cual es, el Tratado internacional y
su ley aprobatoria, para que aquélla siga prestando asistencia humanitaria a
Colombia en los ámbitos de la salud y el servicio social.
La soberanía, en
tanto que atributo del Estado, no tiene solamente una connotación interna sino
que también se refleja en el ámbito externo. Los problemas graves existentes
hoy en día en nuestro país y para cuya superación se requiere de la
colaboración de otros Estados, hace pensar que se deba permitir el recibo de
auxilios extranjeros a fin de atender la ayuda humanitaria, bajo el entendido
que se proteja el núcleo de la libertad Estatal propio de la autodeterminación
y sin desconocer reglas y principios de aceptación universal. El concepto de
soberanía ha perdido, hoy en día, su carácter absoluto y excluyente para
someterse a la regulación de la comunidad internacional.
Por lo anterior
considera la Corte, que la suscripción y aprobación del tratado que nos ocupa,
no atenta contra la soberanía nacional pues con él se persiguen fines legítimos
los cuales van encaminados a ofrecer a nuestro país una ayuda humanitaria y de
cooperación dirigidos a darle alivio a la gente más  necesitada y pobre o a la
que ha sido víctima de un desastre natural o del fenómeno del desplazamiento o
refugio, a  lo cual Colombia no se puede negar, ya que debe procurar el
bienestar de todos las personas que hacen parte de ésta nación y más aún cuando
se trata de las más necesitadas.
De la misma
forma la incorporación del tratado a nuestra legislación se convierte en una
herramienta indispensable hacia la búsqueda y realización del principio
universal de la solidaridad y la cooperación entre las naciones.
3.3.3. El objeto del tratado
internacional:  la asistencia humanitaria.
La Corte debe
ahora estudiar lo que significa el concepto “asistencia humanitaria”, ya
que es este el objeto sobre el cual versa el Tratado internacional.
A partir de los
años noventa, la Asamblea General de las Naciones Unidas ha venido empleando la
expresión “asistencia humanitaria”, para referirse a una variedad de
actividades internacionales, incluyendo la ayuda a las víctimas de conflictos e
intervenciones armadas para reinstaurar la democracia. Algunos autores como
Weiss[6],
tomando como base la jurisprudencia sentada por el Tribunal Internacional de
Justicia en el caso del Estrecho de Corfú[7]
entre el Reino Unido y Albania y el asunto de las actividades militares
y paramilitares de los Estados Unidos en Nicaragua[8],
así el texto de la resolución 45/100 titulada “Asistencia humanitaria a las
víctimas de las catástrofes naturales y situaciones de urgencia del mismo
orden”, de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 14 de diciembre de
1990, sostienen incluso que nos encontramos ante un “Nuevo orden humanitario
internacional”, uno de cuyos pilares es la asistencia humanitaria. El presente
asunto, en consecuencia, se inscribe en esta tendencia del derecho
internacional público que propende por la colaboración, auxilio y asistencia de
los más pobres, incluyendo ayuda en casos de desastres naturales, hambruna,
terremotos, epidemias y conflictos armados internos.
La asistencia
humanitaria, en palabras de Hardcastle y T.L. Chua[9], se diferencia de
la ayuda del extranjero por su carácter de urgencia y porque se utiliza para
socorrer a las víctimas perjudicadas con las emergencias anteriormente
señaladas.
El objeto sobre
el cual recae la asistencia humanitaria es la protección a los derechos
humanos. Sin embargo, desde hace tiempo, se reconoce que para mantener la
importancia del concepto, este debe responder a las diferentes necesidades y
percepciones de las personas y de la comunidad internacional, por lo que se
hace necesario equilibrar el dinamismo manteniendo la integridad y credibilidad
de los derechos humanos “como un ideal común por el que todos los pueblos y
naciones deben esforzarse.”[10]
Cabe señalar
que, en el Derecho consuetudinario no es nuevo el debate acerca de la
asistencia humanitaria.  A la par con el derecho al desarrollo, a la paz y a
beneficiarse del patrimonio común de la humanidad, la asistencia humanitaria
hace parte de los derechos humanos denominados “derechos de solidaridad de
tercera generación”, de igual modo se establece que el derecho a recibir y
a brindar asistencia humanitaria constituye un principio fundamental que le
asiste a todo ciudadano en cualquier país del mundo. Como lo sostiene la
doctrina iusinternacionalista francesa[11],
en algunas situaciones el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, incluso ha
instado a un Estado, como  fue el caso de Irak mediante la Resolución 688 de
1991, a permitir el acceso de ayuda humanitaria destinada a socorrer a
determinadas poblaciones víctimas de los conflictos armados y de las
violaciones masivas y sistemáticas de sus derechos humanos.
Ahora bien,
es preciso mencionar los organismos internacionales que, por su naturaleza y
fines específicos, usualmente prestan ayuda humanitaria. Así pues, en el
panorama de las Organizaciones Internacionales se destacan, en ámbito mundial, la
Organización de las Naciones Unidas, la cual mediante su Oficina de
Coordinación de Asuntos Humanitarios facilita una reacción más eficaz y pronta
en esos momentos; y en el ámbito regional, la Organización de Estados
Americanos que mediante su Fondo Interamericano de Emergencia ha canalización
ayuda internacional para atender a las víctimas de las desastres naturales,
como fue el caso del huracán Mitch. De igual manera, en el Viejo Continente, la
Unión Europea, a pesar de ser una Organización Internacional de raigambre
económica, una importante vertiente de su política exterior, en los últimos
años, se ha encaminado hacia la cooperación para el desarrollo y la asistencia
humanitaria. Es así como el 3 de marzo de 1997 adoptó el Reglamento 443/97
“Relativo a las acciones en el ámbito de la ayuda a las poblaciones
desarraigadas en los países en desarrollo de América Latina y Asia”,
instrumento mediante el cual la Oficina de Asuntos Humanitarios de la Comisión
Europea (ECHO) ha enviado ayuda importante para atender a los desplazados
internos en diversos Estados de la región, incluyendo a Colombia[12].
Aunado a lo
anterior, existen algunas Organizaciones no Gubernamentales cuyo mandato
consiste en prestar ayuda a las víctimas de los conflictos armados y de los
desastres naturales, entre las que se destacan el Comité Internacional de la
Cruz Roja y las Sociedades de la Media Luna Roja y del León y Sol Rojos;
también se encuentra “Médicos sin fronteras”, conocida como la mayor
organización de asistencia médica en el mundo. Adicionalmente, de manera mucho
más irregular, esporádica y sin que se cuente muchas veces con un tratado
internacional, los Estados y otros  sujetos del Derecho Internacional público,
como es el caso de la Soberana Orden de Malta, envían ayuda humanitaria a
determinados Estados.
Como en la
práctica se evidencia que existe incapacidad de muchos Gobiernos para prestar
ayuda humanitaria a sus conciudadanos o solicitar con prontitud asistencia
exterior, lo que provoca graves daños a los perjudicados en caso de tragedias,
se hace necesario celebrar convenios internacionales en esta materia que de
ninguna manera chocan con la doctrina de soberanía nacional y la no-injerencia
en los asuntos internos de otros Estados, en los cuales se establezca un
conjunto de criterios, principios  y reglas que determinen los mecanismos
administrativos que los Estados acepten  para la asistencia humanitaria sin que
se pueda argumentar la intromisión o pérdida de la soberanía nacional.
El derecho a
recibir asistencia humanitaria no sólo es acorde con el actual Derecho
Internacional en relación con los derechos humanos, sino que es necesario para
la realización de los derechos fundamentales como la vida, la salud, la
alimentación, la vivienda, entre otros; por lo que se impone la responsabilidad
básica de cada Estado de no obstruir el ingreso y entrega de la asistencia
humanitaria proveniente del exterior encaminada a atender a los afectados
(obligación de no hacer) y asimismo, la carga de remover todos los obstáculos,
incluidos los arancelarios, para que esa ayuda ingrese al país sin dificultades
(obligación positiva).
En el derecho
internacional clásico, de ninguna manera se le imponía a los Estados aceptar
ayuda en casos de urgencia, aún cuando sus habitantes se encontraran en un alto
peligro. Este concepto, si bien pudo haber tenido acogida en otra época, en la
actualidad resulta inaplicable, porque el derecho internacional y los derechos
humanos hoy en día indican que se debe dar una prevalencia a los derechos
fundamentales sobre el concepto absoluto de soberanía, atributo del Estado que
obviamente no ha desaparecido del panorama internacional pero cuyo ejercicio
debe ser acorde con  el disfrute de los derechos de las personas, más cuando se
trata de víctimas de desastres naturales, de enfermos, de personas de escasos
recursos económicos, cuyos derechos priman sobre cualquiera otra consideración
que pretenda darle prioridad a la soberanía.
Así las cosas,
en el caso concreto del “Tratado de cooperación para la asistencia
humanitaria entre la Soberana Orden de Malta y el Gobierno de la República de
Colombia”,  se dan cita realmente dos modalidades de ayuda internacional de
origen público: una asistencia humanitaria consistente en el envío de bienes y
servicios para las víctimas del conflicto armado interno y de los desastres
naturales, y la otra encaminada a mejorar el acceso y la prestación de los
servicios médicos a las personas de escasos recursos del país, es decir, en
términos de la doctrina especializada, se está en presencia de un instrumento
de cooperación para el desarrollo[13].
Ambas formas de ayuda internacional se ajustan a los principios y valores que
inspiran al Estado Social de Derecho, en los términos del artículo 1
constitucional.
4. Manejo y
destinación de los bienes donados por la Soberana Orden de Malta.
En el
instrumento internacional sub examine se regula lo concerniente al
contenido, destinatarios y ejecución de la ayuda humanitaria y para el
desarrollo brindada por la Soberana Orden de Malta para que a través de
determinadas entidades colombianas públicas y privadas se cumplan los
propósitos del tratado. Coexisten, por tanto, en el texto del tratado
disposiciones de orden sustancial y procedimental.
En lo que
concierne a las normas sustanciales, la Corte encuentra que la Orden se
compromete a continuar enviando a Colombia “las diversas prestaciones de
colaboración, auxilios, asistencia, en general equipos y medicinas, así como
otros artículos necesarios para que los hospitales y dispensarios privados de
escasos recursos puedan atender a los pacientes más pobres, incluyendo ayuda en
casos de desastres naturales, y demás personas desplazadas o refugiadas”;
es decir, este es el objeto del tratado. En tal sentido nótese cómo la
ejecución del mismo depende, en algunos casos, de la ocurrencia de un hecho
futuro incierto, cual el acaecimiento de un desastre natural, y de una
situación permanente en nuestro medio: la pobreza, el desplazamiento interno y
el refugio.
En relación con
los aspectos procedimentales, es decir, la gestión de la ayuda humanitaria y
para el desarrollo, del tratado se desprende que la Soberana Orden de Malta,
por medio de su Embajada y por intermedio del Ministerio de Relaciones
Exteriores, hará llegar al Gobierno de Colombia, las listas de los elementos
cuya donación desea realizar a las entidades colombianas.  Una vez aprobadas
aquéllas, la Orden podrá ingresar tales donaciones a la República de Colombia,
libres de todo impuesto, tasa o derecho nacional, departamental o municipal
sobre aquéllas. Posteriormente, la Asociación Colombiana de Caballeros de Malta
hará la distribución, supervisión y control del buen uso de los elementos
donados a las instituciones privadas hospitalarias y de beneficencia de la
República.
Pues bien, de
conformidad con el primer artículo del instrumento internacional, los
destinatarios últimos de la ayuda humanitaria, se insiste, son los pacientes
más pobres, las víctimas de los desastres naturales y las personas desplazadas
o refugiadas; es decir, que la Asociación Colombiana de Caballeros de Malta y
las entidades hospitalarias públicas o privadas Colombianas a las que se les
hagan las donaciones objeto del tratado, constituyen tan sólo un canal o
instrumento de la ayuda humanitaria más no sus receptores o destinatarios.
En el caso de
las instituciones privadas, el tratado internacional establece un claro limite
en el sentido de que debe tratarse de hospitales y dispensarios de escasos
recursos. En lo que concierne a la ayuda internacional destinada al sector
público, el tratado internacional alude simplemente a instituciones “de
beneficencia de la República”, por lo que, de conformidad con la regla
general de interpretación que aparece recogida en el artículo 31 de la
Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969, un instrumento
internacional debe interpretarse “conforme al sentido corriente que haya de
atribuirse a los términos” y en tal sentido, debe entenderse que la
mencionada expresión se refiere a las instituciones que prestan servicios
médicos y asistenciales a personas que por sus escasos recursos no pueden
retribuir económicamente dicha atención, así como aquellas que atienden
desastres naturales, o personas desplazadas o refugiadas.
En suma, las
Partes contratantes fijaron claros límites al contenido de las donaciones
públicas de origen extranjero, establecieron un mecanismo de control de orden
administrativo radicado en cabeza del Ministerio de Relaciones Exteriores;
encomendaron a una asociación colombiana de derecho privado la función de
distribución, supervisión y control sobre el buen uso de los elementos donados
por la entidad soberana extranjera; se dispuso que éstas ingresarán al país “libres
de todo impuesto, tasa o derecho nacional, departamental o municipal”;
acordaron que únicamente determinadas entidades públicas y privadas podía
servir como instrumento para canalizar la ayuda humanitaria y para el
desarrollo, y sobretodo, determinaron con precisión los destinatarios reales de
la mismas, es decir, los pacientes más pobres, las víctimas de los desastres
naturales, los desplazados y los refugiados.
4.1. La
competencia asignada por el tratado internacional al Ministerio de Relaciones
Exteriores.
De conformidad
con el artículo II del tratado internacional sub examine, le corresponde
al Ministerio de Relaciones Exteriores aprobar la lista de los elementos cuya
donación desee realizar la Soberana Orden de Malta a las entidades colombianas.
Una vez se cuente con la mencionada aprobación, las donaciones podrán ingresar
a la República de Colombia, libres de todo impuesto, tasa o derecho nacional,
departamental o municipal sobre aquéllas.
Nótese, sin
embargo, que si bien del texto del instrumento internacional le corresponde al
Ministerio de Relaciones Exteriores ejercer un control administrativo encaminado
a constatar que la ayuda humanitaria y para el desarrollo enviada desde el
extranjero se ajuste a lo prescrito en el instrumento internacional, en cuanto
al contenido de la misma y a sus destinatarios, como es un deber constitucional
del Estado velar por la salud pública de los ciudadanos, la Corte considera,
que dado que objeto del tratado consiste, en donaciones de medicinas y otros
artículos necesarios para los fines del mismo,  es imperioso que el mencionado
control administrativo vaya acompañado de otro de carácter sanitario realizado
por las autoridades correspondientes, asunto que, deber ser objeto de
reglamentación.
Lo anterior es
perfectamente posible en términos de la doctrina internacionalista anglosajona
contemporánea, que admite que puedan existir normas internacionales non-self-executing[14],
es decir, disposiciones que aparecen recogidas en un tratado y que no son lo
suficientemente completas, y por ende, es necesario reglamentarlas por el
legislador interno.
4.2. Examen de constitucional sobre la
escogencia de la Asociación Colombiana de Caballeros de Malta como
intermediario de la ayuda humanitaria y para el desarrollo.
En el manejo
de sus relaciones exteriores, el Estado colombiano está limitado, de
conformidad con el artículo 9 constitucional, por el respeto a la
autodeterminación de los pueblos y el reconocimiento de los principios del
derecho internacional aceptados por Colombia. Quiero ello decir que, el
Presidente de la República, en su calidad de Jefe de Estado, cuenta con amplio
margen de discrecionalidad al momento de suscribir tratados internacionales con
otros Estados, Organizaciones Internacionales y otros sujetos del derecho
internacional, como es el caso de la Soberana Orden Militar de Malta. En
efecto, actuando siempre en el ámbito de los referidos principios
internacionales,  y por supuesto de la Constitución Colombiana, el Jefe de
Estado o quien lo represente, negocia con la otra Parte cada una de las
cláusulas que conformarán un instrumento internacional.
En el caso
concreto, fruto de la referida negociación política, las Partes decidieron
acordarle un papel de primer orden a la Asociación Colombiana de Caballeros de
Malta en cuanto a la distribución, supervisión y control del buen uso de la
ayuda humanitaria y para el desarrollo que La Soberana Orden de Malta se
comprometió a seguir enviando, sin contraprestación alguna, hacia Colombia con
destino a los pacientes de escasos recursos, las víctimas de los desastres
naturales, los desplazados y los refugiados.  A juicio de la Corte, esta
decisión se ajusta a la Carta Política por las razones que pasan a explicarse.
Cabe destacar
que la Asociación Colombiana de Caballeros de Malta, es una entidad sin ánimo
de lucro, con personería jurídica reconocida por el Ministerio de Justicia,
mediante Resolución 2250 del 24 de julio de 1958, que se encuentra vigente
hasta la fecha. Y, dentro de sus objetivos está asistir a las víctimas de las
calamidades naturales y a las víctimas de la guerra y ejercitar las obras de
misericordia, especialmente socorriendo a los enfermos, emigrantes, refugiados
y exiliados, a la niñez abandonada y a los pobres. Hasta la fecha, numerosos
hospitales, clínicas, fundaciones, entidades de salud, ancianatos, hogares y
escuelas han recibido asistencia por parte de la Asociación Colombiana de
Caballeros de Malta.[15]
De la lectura
de los estatutos de la mencionada Asociación se desprende la existencia de unos
claros vínculos funcionales entre ésta y La Soberana Orden de Malta. En efecto,
en el Preámbulo de los mismos se dispone que “La Asociación es parte
integrante de la Soberana Orden Militar de Malta y como tal está sujeta, en sus
relaciones con la Orden, a las normas de la carta Constitucional, del Código y
a las Reglas y costumbres seculares de la Orden”. Por ello, “sus estatutos
y reglamentos iniciales fueron aprobados por el Gran Maestre con el Soberano
Consejo de la Soberana Orden Militar de Malta en su reunión del 16 de mayo de
1956 (Decreto número 2287)”. Aunado a lo anterior, el artículo 9 de los
Estatutos de la Asociación estipula lo siguiente “Los miembros de la
Asociación están obligados a cumplir la Constitución, el Código, las Reglas y
Costumbres tradicionales de la Soberana Orden Militar de Malta y lo dispuesto
en estos Estatutos”.
Dados estos
vínculos funcionales fue la voluntad del sujeto de derecho internacional
público donante que la distribución, supervisión y control de los elementos que
envía la hiciera esta Asociación, como garantía del cumplimiento de la misma,
es decir, el querer del donante no se limitó a designar una institución para
que hiciera la distribución de la ayuda humanitaria y para el desarrollo sino
que fue más allá estableciendo un mecanismo que garantizase que su voluntad
fuese cumplida por las entidades receptoras de la donación, intención que fue
respetada por el Estado colombiano quien convino que así fuera, decisión que es
conforme con la Constitución. En tal sentido la Corte en sentencia C-327 de
1999, con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz resaltó la importancia de
respetar la finalidad perseguida por los donantes, tratándose de ayuda para
socorrer a las víctimas de los desastres naturales:
“La
integración de las donaciones al patrimonio de los organismos señalados si no
fueron expresamente asignadas por el donante a tales entidades, podría vulnerar
el artículo 62 del estatuto superior, puesto que se estaría desconociendo la
voluntad de los donantes, la cual no puede ser variada por el legislador
ordinario y, mucho menos, por el extraordinario.
En
efecto: dicha disposición constitucional prescribe:
“El
destino de las donaciones intervivos o testamentarias, hechas conforme a la ley
para fines de interés social, no podrá ser variado ni modificado por el legislador,
a menos que el objeto de la donación desaparezca. En este caso, la ley asignará
el patrimonio respectivo a un fin similar.
El Gobierno fiscalizará el manejo y la inversión de tales
donaciones.”
Si
los elementos donados (dinero o bienes muebles o inmuebles) ingresan al
patrimonio de los entes públicos señalados en la norma que se revisa, sin ser
ésta la voluntad expresa de los donantes, éllos necesariamente, entran a formar
parte de los bienes de la respectiva entidad o del presupuesto general de la
Nación y, por consiguiente, podrían ser utilizados para fines diferentes al
querido por los donantes.
La
finalidad perseguida por los donantes ante la tragedia ocurrida en el eje
cafetero es clara y contundente: ayudar a las personas afectadas con el terremoto
para que puedan atender sus necesidades básicas. Entonces, no se entendería
cómo el legislador de excepción pueda desconocer esa orden y autorizar que los
elementos donados ingresen al patrimonio de los entes públicos indicados,
desviando de esta manera la voluntad de los donantes, en el evento de que éstos
no hubieran indicado expresamente el deseo de hacerlas en pro de esas entidades
públicas.
Más allá de
los referidos lazos funcionales existentes entre la Parte contratante en el
instrumento internacional y la Asociación Colombiana de Caballeros de Malta,
conviene resaltar que los fines para los cuales fue creada esta última encajan
perfectamente con los objetivos perseguidos por el tratado sub examine.
En efecto, de conformidad con el artículo 2 de los Estatutos de la Asociación
ésta busca “ejercitar obras de misericordia, especialmente socorriendo a los
enfermos, emigrantes, refugiados y exiliados, a la niñez abandonada y a los
pobres...”; y asimismo “asistir a las víctimas de las calamidades
extraordinarias y a los heridos de la guerra”.
Al respecto,
conviene señalar que a lo largo de su existencia la Asociación Colombiana de
Caballeros de Malta ha canalizado importante ayuda humanitaria internacional
con destino a numerosos hospitales y dispensarios del país, y otro tanto
adelantó con ocasión del terremoto del Eje Cafetero.
En este orden
de ideas, la escogencia de la Asociación Colombiana de Caballeros de Malta como
instrumento para distribuir, supervisar y controlar el buen uso de la ayuda
humanitaria y para el desarrollo enviada desde La Soberana Orden de Malta,
constituye una decisión razonable que no contraría ninguna norma de la
Constitución.
Al respecto
cabe señalar que en la actualidad el Estado colombiano, por intermedio de la
Alcaldía Mayor del Distrito Capital, viene ejerciendo una labor de inspección y
vigilancia sobre la mencionada Asociación. En efecto, en virtud  del numeral 26
del artículo 189 constitucional le corresponde al Presidente de la República
cumplir dicha función la cual, con fundamento en el artículo 2 de la Ley 22 de
1987, delegó en los Gobernadores de los Departamentos y en el Alcalde Mayor del
Distrito Especial de Bogotá, hoy Distrito Capital. La Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia[16]
confirmó la viabilidad jurídica de esta delegación, y por ende, el Gobierno
Nacional expidió el decreto número 1318 de 1988 por medio del cual se ejerció
tal facultad y se dispuso que para efectos de la inspección y vigilancia el
representante legal de la institución controlada debía presentar a estudio y
consideración de los Gobernadores o del Alcalde Mayor de Bogotá, los estatutos
de la misma, los proyectos de presupuesto, los balances de cada ejercicio y
determinados actos y contratos en función de una determinada cuantía. El
mencionado decreto fue modificado por el decreto nacional  número 1098 de 1989,
a efectos de precisar que los presupuestos y balances de cada ejercicio debían
presentarse “con arreglo a las normas vigentes sobre la materia”[17]. Posteriormente, el
Presidente de la República mediante decreto núm. 432 del 10 de marzo de 1988[18], le confirió al
Alcalde Mayor del Distrito Especial, la función de controlar las sesiones que
realicen las asambleas de las instituciones de utilidad común y tomar las
medidas que estime convenientes “para salvaguardar los intereses de la
comunidad”. De igual manera, el Decreto Distrital núm. 59 del 21 de febrero
de 1991, “Por el cual se dictan normas sobre trámites y actuaciones
relacionadas con la personería jurídica de entidades sin ánimo de lucro y con
el cumplimiento de las facultades de inspección y vigilancia sobre
instituciones de utilidad común” desarrolló las competencias asignadas por la
ley y los mencionados decretos nacionales al Alcalde Mayor de Bogotá.
Además,
teniendo en cuenta que en virtud del artículo 62 constitucional le corresponde
al Gobierno Nacional fiscalizar el manejo y la inversión que se realice de las
donaciones, le corresponde a la Alcaldía Mayor del Distrito Capital extender la
vigilancia y control que ejerce sobre la Asociación Colombiana de Caballeros de
Malta a todas las donaciones provenientes de La Soberana Orden de Malta a fin
de que cumplan la finalidad prevista en el tratado internacional.
4.3. Los
destinatarios finales de la asistencia humanitaria: los pacientes más pobres,
las víctimas de los desastres naturales, los desplazados y los refugiados.
El tratado
internacional sub examine constituye un instrumento de cooperación
internacional encaminado a prestarle una ayuda a un grupo concreto de personas:
los pacientes más pobres, las víctimas de los desastres naturales, los
desplazados y los refugiados. De allí que sea necesario insistir en que no se
trata de simples donaciones, provenientes del extranjero, a instituciones
hospitalarias públicas o privadas colombianas sino de unos recursos con una
destinación específica.
Al respecto,
conviene traer a colación la sentencia C-327 de 1999, con ponencia del
Magistrado Carlos Gaviria Díaz, en la cual se enfatizó el respeto por la
voluntad de los donantes nacionales y extranjeros en el caso del terremoto de
Eje Cafetero:
“En consecuencia, la Corte declarará exequible, en forma
condicionada, el artículo 2º. del ordenamiento que se revisa, bajo el
entendimiento de que las donaciones pueden ingresar al patrimonio de entidades
públicas, si ésta es la voluntad expresa del donante, y siempre y cuando se
utilicen con el fin de atender las necesidades básicas de las personas
afectadas por el sismo, o se dirijan a cumplir una de las actividades señaladas
en el artículo 1º. del mismo decreto. Si no es así, tales entes única y exclusivamente
pueden actuar como receptores de las donaciones con el fin de administrarlas en
favor de la comunidad afectada con el terremoto. No sobra insistir en que, en
ambos casos, debe respetarse la finalidad antes señalada.”
4.4.  Las
exenciones tributarias consagradas en el tratado.
El artículo III
del tratado internacional sub examine dispone que la Soberana Orden de
Malta podrá ingresar tales donaciones  a la República de Colombia, libres de
todo impuesto, tasa o derecho nacional, departamental o municipal sobre
aquéllas. Se trata, en consecuencia, de una prohibición establecida por
instrumento internacional que tiene efectos no sólo sobre las finanzas de la
Nación, sino además sobre aquéllas de las entidades territoriales
En lo que
concierne a dicha prohibición la Corte no encuentra reparo alguno de
constitucionalidad, por las razones que pasan a explicarse.
En sentencia
C-137 del 9 de abril de 1996 esta Corporación consideró que, en términos
generales, la concesión mediante un tratado internacional, de exenciones
tributarias a un Estado extranjero o a un organismo internacional eran
conformes con la Carta Política y encontraban plena justificación en el ámbito
de aplicación del derecho internacional público, en los siguientes términos:
“Las exenciones tributarias, tienen pleno sentido en el contexto del
derecho internacional público. Se trata de conceder, en condiciones de
reciprocidad, ciertos privilegios fiscales y aduaneros, que se justifican
plenamente tanto por la naturaleza de los organismos beneficiados como del
interés público que reviste la función a ellos confiada por el conjunto de
Estados que los crean.”
Aunque en
algunos casos de tratados internacionales en materia de cooperación recíproca[19] entre Estados la Corte
ha considerado contrario a la Constitución el otorgamiento de exenciones
tributarias que afectaban las finanzas de las entidades territoriales, en el
caso  del “Tratado de Cooperación para la Asistencia en materia humanitaria
entre La Soberana Orden de Malta y el Gobierno de la República de Colombia”, la
prohibición de gravar con cualquier impuesto, tasa o derecho nacional,
departamental o municipal se encuentra por el contrario justificado por el  fin
que se persigue alcanzar con la ejecución del instrumento internacional, cual
es socorrer a las víctimas de los desastres naturales y de los conflictos
armados internos (desplazados) e internacionales (refugiados), así como a la
población más necesitada del país, además de que se realiza la exención sin
exigir reciprocidad alguna, y por ello no viola el artículo 294 constitucional.
Aunado a lo
anterior la Corte señala que ha habido otros casos de tratados internacionales
suscritos entre el Estado colombiano y un sujeto del derecho internacional,
cuya finalidad ha sido la de facilitar el ingreso al país de ayuda humanitaria.
Es el caso del “Acuerdo de Sede entre el Gobierno de la República de Colombia y
el Comité Internacional de la Cruz Roja”, firmado en Bogotá el 19 de mayo de
1980 e incorporado mediante Ley 42 del 21 de abril de 1981, en el cual se
dispuso lo siguiente en su artículo VI:
“El CICR
estará exento de derechos de aduana, de prohibiciones y de restricciones
respecto de los bienes que importe o exporte para uso oficial o que estén
destinados a sus programas asistenciales. Se entiende, sin embargo, que los
bienes que se importen libres de derechos no se venderán en el país sino
conforme a las condiciones que se acuerden con el Gobierno”.
En este orden de
ideas, la Corte no encuentra oposición alguna entre la exención tributaria
prevista por el tratado internacional y la Constitución.
V.  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el
“Tratado de Cooperación para la asistencia en materia humanitaria
entre la Soberana Orden de Malta y el Gobierno de la República de Colombia”, adoptado en Roma,
el treinta (30) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Segundo. Declarar EXEQUIBLE la Ley 767 del
31 de julio de 2002 “Por medio de la cual se aprueba el Tratado de Cooperación
para la asistencia en materia humanitaria entre la Soberana Orden de Malta y el
Gobierno de la República de Colombia”, adoptado en Roma, el treinta (30) de septiembre de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
Tercero. ORDENAR la comunicación de la presente sentencia al
Presidente de la República, a los Ministros de Relaciones Exteriores y Salud,
para los fines contemplados en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta
Política.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNTETT
Presidente
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE
LYNTETT, no firma la presente sentencia por encontrase en comisión debidamente
autorizada por la Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
Aclaración de voto a la Sentencia
C-255/03
DERECHO INTERNACIONAL-Sujetos discutidos
(Aclaración de voto)
SOBERANA ORDEN DE MALTA-Reconocimiento
como sujeto de Derecho Internacional (Aclaración de voto)
DERECHO INTERNACIONAL-Relaciones con
sujetos discutidos (Aclaración de voto)
SOBERANA ORDEN DE MALTA-Carácter
íntimamente religioso y confesional (Aclaración de voto)
Con respecto a la Sentencia C-255 de 25 de marzo de
2003, mediante la cual se declaró la exequibilidad del “Tratado de Cooperación
para la asistencia en materia humanitaria entre la Soberana Orden de Malta y el
Gobierno de la República de Colombia”, así como la exequibilidad de la Ley 767
de 31 de julio de 2002 que le impartió aprobación por el Congreso de la
República al Tratado mencionado, me veo precisado a aclarar mi voto por las
razones que a continuación se expresan:
1ª.  La República de Colombia, como sujeto de
Derecho en el ámbito internacional puede celebrar tratados o convenios con
otros Estados o con entidades que tengan también, conforme al Derecho
Internacional Público la calidad de sujetos para ese efecto.
2ª. La denominada “Soberana Orden de Malta” forma
parte de lo que se ha conocido como “sujetos discutidos” en el Derecho
Internacional Público, o “entidades estatales discutidas” de las que formaron
parte, entre otros la Santa Sede y la Autoridad Palestina.
3ª.  Por tal razón, “la Soberana Orden de Malta”, no
había sido reconocida por Colombia como sujeto de Derecho Internacional Público
y sólo vino a tener tal calidad frente al Estado Colombiano porque así se
dispuso mediante Decreto 0145 de 1953 (enero 28), dictado por el entonces Presidente
de la República doctor Roberto Urdaneta Arbeláez y su Ministro de Relaciones
Exteriores Juan Uribe Holguín, publicado en el Diario Oficial No. 28.126 de 13
de febrero de 1953, aduciendo para ello, entre otras razones que “la
Soberana Orden Militar de Malta mantiene relaciones diplomáticas con un gran
número de Estados”; que “dicha orden subsiste en su régimen interno y en
sus relaciones exteriores sin intervención de estado alguno, de acuerdo con la
organización que ella se ha dado libremente”; y que, por ello ha de
reconocerse, “dada la importancia de las obras de beneficencia y asistencia
social que desarrolla en la actualidad”.
Además, en el artículo 2º del Decreto mencionado se
reconoce “como expresión de la autoridad de la Soberana Orden Militar de
Malta a Su Alteza El Gran Maestre de la Orden”.
4ª. La discutida calidad de
sujeto de Derecho Internacional que se atribuye a la “Soberana Orden de Malta”
podría llevar entonces a que, de no mediar el Decreto 0145 de 1953 a que se
hizo alusión, el Estado Colombiano podría no reconocerle ese carácter a esa
entidad; y, en tal caso, ni el Congreso podría aprobar tratados o convenidos
suscritos con ella, ni mucho menos la Corte Constitucional declarar la
exequibilidad  de leyes, como la 767 de 2002 aprobatorias de ellos.
Sin embargo, la
existencia del Decreto aludido, abre paso a que se les imparta aprobación a
tratados celebrados por Colombia con la Soberana Orden de Malta, como el
suscrito en Roma el 30 de septiembre de 1999 en materia humanitaria entre esa
entidad y el Gobierno de Colombia.  Por ello, no quedaba a la Corte camino
distinto al de estudiar la exequibilidad de la ley aprobatoria por los demás
aspectos, como en efecto se hizo por la Corte al proferir la Sentencia C-255 de
25 de marzo de 2003.
5ª.  Con todo, a mi juicio, la
República de Colombia, en ejercicio de su Soberanía, no debería sostener
relaciones internacionales, ni suscribir tratados ni convenios con sujetos
discutidos de Derecho Internacional, como ocurre en este caso, máxime si con la
Constitución de 1991 se afianzó la separación de la Iglesia y el Estado y el
carácter laico de este último, lo que per se, debe alejarlo de otorgar
preeminencia alguna a confesiones o sectas religiosas o a órdenes de este
carácter pertenecientes a una religión determinada, o auspiciadas por las
autoridades eclesiásticas de cualquier especie.
6ª.  Por lo que
hace a la “Soberana Orden Militar de Malta”, ha de observarse que ella fue
fundada durante la primera de las cruzadas cristianas, año de 1099, como una
orden monástica dedicada a la veneración de San Juan Bautista, para servir a
los propósitos de esa “Guerra Santa”, estrechamente vinculada a ella, como
quiera que tenía por entonces la administración de un asilo-enfermería para
darle asistencia a los peregrinos que se aventuraban a llegar a tierras
discutidas por la cristiandad con el islamismo.
No queda pues,
duda alguna del carácter íntimamente religioso y confesional de la Orden de
Malta, antes Orden de San Juan, cuyo hospital fue puesto bajo la égida y
protección de la Iglesia a tal punto que el Papa Pascual II, mediante una Bula
del año 1113 transformó el hospital en una Orden que, dada la evolución
político-militar de las cruzadas se transformó luego para asumir la defensa
militar de los enfermos cristianos, de los peregrinos de esa religión y de los
territorios que a los mulsumanes les habían sido conquistados. Es decir,  la
Orden, de ahí en adelante tuvo dos objetos: uno el de la asistencia a los
enfermos, otro el de la defensa militar de la cristiandad.
Avanzando el
tiempo, y como una consecuencia del devenir de las guerras, la Orden hubo de
abandonar Jerusalén y establecerse primero en Chipre, luego en Rodas y por
último en Malta. De allí, pasó finalmente a Roma donde se encuentra actualmente
su sede desde 1801. Y enclavada en la capital del Estado Italiano, para poder
celebrar tratados con éste, la República de Italia ha acudido, como lo hizo en
1938, a una ficción de extraterritorialidad, lo que acentúa aún más su carácter
discutido y discutible de persona de Derecho Internacional Público.
Acorde con lo
expuesto, queda entonces que la Orden mencionada obedece en su creación, en sus
inicios, en sus propósitos y en su actividad a finalidades específicas de orden
religioso, confesional, militante y militar con respecto a una religión
determinada y a las obras pías, queda bajo el abrigo del Papado y, por eso
mismo no debería un Estado laico como el nuestro, ni reconocerle personería de
Derecho Internacional Público ni celebrar tratados o convenios con ella, pues
no reúne ninguno de los atributos que el Derecho Internacional Público exige
para ello.
Por otra parte,
la asociación de sus miembros en Colombia conforme a sus estatutos y según lo
recuerda la Sentencia C-255 de 25 de marzo de 2003, “es parte integrante de la
Soberana Orden Militar de Malta y como tal está sujeta, en sus relaciones con
la Orden, a las normas de la Carta Constitucional, del Código y a las reglas y
costumbres seculares de la Orden”.
Es decir,
tenemos entonces que en Colombia cualquier tratado o convenio que se celebre
con la Orden Militar de Malta para cuya ejecución actué como intermediaria la
asociación de los caballeros de la misma, implica aceptar que unos colombianos
se encuentran simultáneamente representados por su Estado Soberano y le deben
sujeción al mismo tiempo a una asociación universal extranjera que se rige por
otra Carta Constitucional, un código interno y unas reglas y costumbres de
obligatorio acatamiento, diferentes de la del resto de los colombianos. Así,
para ellos, por lo menos existiría la posibilidad de un conflicto de lealtades:
la debida como colombianos a su propio Estado y la que también le deben a la
Soberana Orden Militar de Malta a la que pertenecen.  Esto pone en duda, a mi
juicio, la viabilidad jurídica de la celebración de tales convenios o tratados
con una entidad que hunde sus raíces en el medioevo y que luego de la
Revolución Francesa, la Revolución Industrial, los avances filosóficos que
imponen el reconocimiento del pensamiento ajeno, la libertad y la tolerancia
como valores universales, no es, en la hora presente, sino un ente supérstite
de la confusión que existió otrora entre el poder religioso de los Papas y el
poder civil que ejercen los Estados.
Es, a no
dudarlo, la supervivencia de la época feudal, de la dominación eclesiástica,
del oscurantismo político y religioso, al que se le dio entrada desafortunada
en la legislación colombiana con el Decreto 0145 de 1953, suscrito precisamente
en el mismo año que el Convenio de Misiones, para mantener privilegios hoy
inaceptables a una religión determinada que, conforme a la Constitución de
1991, se encuentra en igualdad de condiciones con las demás confesiones
religiosas.
En los
anteriores términos, dejo pues aclarado mi voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
[1] Folio 264 del cuaderno principal.
[2] La Orden de San Juan, hoy de Malta, fue fundada antes
de la conquista de Jerusalén (1099- primera cruzada) como comunidad monástica
dedicada a San Juan Bautista, la cual administraba un asilo-enfermería para dar
asistencia a los peregrinos de Tierra Santa. La comunidad, vinculada en sus
comienzos esperitualmente con los Benedictinos, se convirtió en autónoma, bajo
la dirección del Beato Gerardo Sasso diu Scala ( 1120 ). El Papa Pascual II,
con una bula dirigida a Gerardo con fecha 1113, aprobó la fundación del
Hospital San Juan, lo puso bajo la tutela de la Iglesia y le otorgó el derecho
de elegir libremente sus superiores. En virtud de tal Bula y de otros
documentos pontificios sucesivos, el Hospital se convirtió en una Orden exenta
de la Iglesia. La situación política  que siguió a la fundación del Reino de
Jerusalén, por obra de los cruzados, obligó a la Orden, ya bajo el mandato de
su segundo Superior, Frey Raimundo del Puy a asumir la defensa militar de los
enfermos, de los peregrinos y de los territorios cristianos que los cruzados
habían recuperado a los musulmanes. Aún prodigándose en el amplio campo
hospitalario ( obsequium pauperum, el servicio de los pobres ), una de
sus dos finalidades, la Orden prosiguió eficazmente la otra, es decir, la defensa
de la cristiandad. En 1291 se perdió San Juan de Acre, último baluarte
cristiano en Tierra Santa y la orden se estableció en Chipre. La independencia
de cualquier Estado, en virtud de documentos pontificios, junto con el derecho,
universalmente reconocido de mantener y emplear fuerzas armadas, constituyó la
base de la soberanía internacional de la Orden. Con la ocupación de la Isla de
Rodas, concluida en 1310 bajo la dirección del Gran Maestre Frey Foulques de
Villaret, la Orden adquirió plena soberanía territorial. El Gran Maestre llegó
a ser soberano de Rodas y de Malta. En 1798 Bonaparte, durante la campaña de
Egipto, ocupó la Isal ade Malta. La Orden se vio obligada a abandonar la Isla.
En 1801 los ingleses ocuparon Malta pero, a pesar de haber sido reconocidos los
derechos soberanos de la Orden sobre Malta en el Tratado de Amiens ( 1802 ), la
Orden no pudo valerse de ellos. Después de haber residido en temporalmente en
Mesina, Catania y Ferrar, la Orden se estableció en Roma, donde posee, gozando de
extraterritorialidad, el Palacio de Malta, en vía Condotti, y la Villa
Magistral en el Aventino.
[3] Folios 35,36.
[4] Folios 146,147.
[5] Ver especialmente Ley 42 de 1981,  Acuerdo de Sede
entre el Gobierno Colombiano y el Comité Internacional de la Cruz Roja.
[6] Pierre Weiss, Relations internationales: le nouvel
ordre mondial. París, Edit.Eyrolles, 1993, p. 192.
[7]Corte Internacional de Justicia de La Haya, sentencia
de fondo del 9 de abril de 1949, asunto del Estrecho de Corfú, en L.
Gardiner, The Eagle Spreads his Claws: A History of the Corfu Channel
Dispute and of Albanian Relations with the West, 1945-1965, Blackwood &
Sons, Edinburgh, London, 1966, p. 286.
[8] Corte Internacional de Justicia de La Haya, sentencia
del 27 de junio de 1986, asunto de las actividades militares y paramilitares de
los Estados Unidos en Nicaragua, en Lang, “L’affaire Nicaragua/Etats Unis
devant la CIJ”, LGDJ, 1990, pp. 861-900.
[9] Rohan J. Hardcastle y Adrian T.L.Chua.,
« Asistence Humanitaire: vers un droit d´ácces aux victimes des
guerres », Révue Internationale de la Croix Rouge, decembre de
1998, p.p. 633 – 654.
[10] Ibídem.
[11] Ver al respecto, Allan Pellet y Patrick Daillier, Droit
International Public, París, Edit. LGDJ, 1999, p. 445.
[12] Así por ejemplo, en 1996, la Comisión Europea financió un proyecto
por 800.000 euros para atender a los desplazados del nordeste del país, en Diario
Oficial de las Comunidades Europeas, Núm. 68 del 8 de marzo de 1997, pp. 1-
4.
[13] Luchaire, F, “L’aide au développement », París,
Ed. PUF, 1999, p. 56.
[14] Para los Profesores Stefan A. Riesenfeld y Frederick
Abbot, en su artículo “The scope of  U.S. control over the conclusion and
operation of treaties”, Parliamentary participation in the making and operation
of treaties: a comparative study, Netherlands, Ed. Nijhoff, 1994,  una disposición de un tratado
internacional es calificada como self-executing, cuando no requiere de
una legislación  interna para ser aplicada, y puede crear directamente derechos
y obligaciones  en cabeza de los particulares, invocables ante los tribunales
nacionales o precisa con exactitud el ejercicio de una competencia por parte de
una autoridad pública. Por el contrario, algunas normas internacionales,
incorporadas a los ordenamientos internos, debido a su carácter incompleto o
ambiguo, precisan de la intermediación de una ley o de un decreto para poder
ser invocadas ante los tribunales o administraciones estatales. En este último
caso, nos encontraremos ante una norma convencional not-self-executing.
Sobre el contenido y alcance de la noción de self-executing, ver
además,  T. Buergenthal, “Self-executing and not-self-executing treaties in
national and international law”, R.C.A.D.I., Tome 235, 1992, pp. 235 y
ss.
[15] Folios 268-270 del cuaderno principal.
[16] Sentencia del 18 de febrero de 1988
[17] Decreto número 1098 del 23 de mayo de 1989
“Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1318 de 1988”, Diario
Oficial  núm. 38.829, p. 2.
[18] Decreto  núm. 432 del 10 de marzo de 1988,
“Por el cual se ejerce parcialmente la facultad conferida por el artículo 2 de
la Ley 22 de 1987, en relación con las instituciones de utilidad común”, Diario
Oficial núm. 38.252, p. 2.
[19] Sentencias C-160 de 2000 y C-1333 de 2000.