T-619-19
Sentencia
T-619/19
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
REGIMEN DE TRANSICION REFERENTE AL IBL-Precedente constitucional
REGIMEN DE TRANSICION REFERENTE AL IBL-Desarrollo jurisprudencial
MONTO E INGRESO BASE DE LIQUIDACION EN EL MARCO DEL
REGIMEN DE TRANSICION-Precedente
establecido en la sentencia C-258/13
(i)
No puede extenderse el régimen pensional fijado en la Ley 4ª de 1992 a quienes,
con anterioridad al 1 de abril de 1994, no se encontraban afiliados al mismo,
(ii) solo constituyen factor salarial para efectos del cálculo del IBL los
ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, que tengan
carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren efectuado
aportes pensionales, (iii) las reglas para fijar el IBL de los beneficiarios de
este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso
tercero, de la Ley 100 de 1993, (iv) las mesadas no podrán superar los
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º
de julio de 2013 y, por último, (v) las pensiones reconocidas por virtud del
artículo 17 demandado, con abuso del derecho o con fraude a la ley, deberán ser
revisadas por las instituciones de seguridad social competentes, dentro de un
determinado plazo
TOPE MAXIMO DE PENSIONES-Jurisprudencia constitucional/TOPE MAXIMO DE
PENSIONES-Tránsito legislativo
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Necesidad de no permitir la continuidad de
interpretaciones del régimen de transición que den lugar a ventajas pensionales
desproporcionadas
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia por defecto sustantivo, por
indebida interpretación del art. 36 de la ley 100/93
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por desconocimiento de
precedente constitucional en C-258/13 y demás consolidadoras de línea
Referencia: expediente
T-7.437.586
Demandante: Administradora Colombiana de
Pensiones - Colpensiones
Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena y
Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta
Magistrado Ponente:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D.C.,
diecinueve (19) de diciembre de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las Magistradas Gloria
Stella Ortiz Delgado y Cristina Pardo Schlesinger, y el Magistrado Antonio José
Lizarazo Ocampo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
En la revisión de la decisión
judicial proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que confirmó la
dictada por la Sección Primera de la misma Corporación, dentro del expediente
T-7.437.586.
El presente expediente fue escogido para revisión por la Sala de
Selección Número Siete mediante Auto de 18 de julio de 2019 y repartido a la
Sala Quinta de Revisión.
I. ANTECEDENTES
1. La solicitud
La Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante Colpensiones,
por intermedio de su representante legal, promovió acción de tutela contra el
Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado Primero Administrativo Oral
del Circuito de Santa Marta, con el propósito de obtener el amparo de sus
derechos fundamentales al debido proceso, al acceso efectivo a la administración
de justicia “en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del
sistema pensional y el desconocimiento del principio de la seguridad jurídica”[1], presuntamente
vulnerados por las autoridades judiciales acusadas con las decisiones que
profirieron en el curso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
que promovió en su contra la señora María Claudia Castañeda López en tanto que,
en su opinión, incurrieron en el desconocimiento del precedente dictado por la
Sala Plena de la Corte Constitucional con relación al IBL para liquidar una
mesada pensional y, por tanto, carecen de motivación y afectan la
sostenibilidad financiera del sistema pensional.
2. Hechos
2.1. La señora María Claudia Castañeda López, el 30 de diciembre de 2014,
le solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de vejez.
Pedimento al que accedió la referida entidad y, por consiguiente, mediante
resolución Nro. GNR 299024 de 28 de septiembre 2015, liquidó su mesada
pensional según la Ley 33 de 1985, correspondiéndole un valor mensual de
$5.246.547.
2.2. Contra dicha determinación, la señora Castañeda presentó recurso de
reposición y, en subsidio apelación, solicitando la reliquidación de la mesada
conforme al artículo 6 del Decreto 546 de 1971[2],
de modo que se incluyeran todos los factores salariales devengados en el último
año laborado.
2.3. Respecto a lo anterior, Colpensiones, a través de la resolución
Nro. 401736 de 11 de diciembre 2015, reliquidó la mesada pensional teniendo en
cuenta el ingreso base de cotización de los 10 últimos años y fue fijada en
$5.473.121. Pero por no haber acogido los argumentos expuestos por el apoderado
de la señora Castañeda, impugnaron la decisión.
2.4. Surtida la alzada, la entidad demandada, mediante resolución Nro.
VPB 19947 de 29 de abril de 2016, negó la liquidación de la mesada con base en
el IBL del último año, y aclaró que, al aplicar el Decreto 546 de 1971, los
valores reconocidos serían los mismos. Sin embargo, a través de Resolución GNR
Nro. 299024 de 28 de septiembre de 2015, la entidad decidió fijar la cuantía en
$6.118.787 con base en las 1.417 semanas que cotizó la afiliada.
2.5. Contra esa decisión la señora Castañeda ejerció el medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho, decidido en primera instancia por el
Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta, que, en
sentencia de 30 de noviembre de 2016, concedió las pretensiones y ordenó que el
reconocimiento pensional se realizara sobre el 75% de la asignación mensual más
elevada que haya tenido la solicitante, incluyendo los factores salariales que
devengó ese año.
2.6. Sin embargo, Colpensiones aclaró en su escrito de demanda que,
surtida la primera instancia del proceso contencioso, la Procuraduría General
de la Nación, en adelante PGN, solicitó en dos ocasiones la inclusión en nómina
de la señora Castañeda[3].
Frente a lo anterior, se acogió el llamado del Ministerio Público, pero se
liquidó la mesada pensional de conformidad con el Decreto 546 de 1971, más no
siguiendo lo señalado en dicho fallo[4].
2.7. La decisión judicial fue apelada por Colpensiones y, en segunda
instancia, mediante fallo de 17 de mayo de 2017, se confirmó la decisión y se
modificó el numeral que fijó la base de liquidación para, en su lugar, establecerlo
en el 75% de la asignación más elevada del último año de servicios.
2.8. Así las cosas, mediante resolución Nro. SUB 196361 de 2017, le
reliquidaron el pago a la señora Castañeda, estableciendo una mesada mensual
equivalente a $18.227.467 y un retroactivo de $68.956.457.
2.9. Colpensiones, inconforme con los fallos que resolvieron la demanda
de nulidad y restablecimiento del derecho al desconocer el precedente
constitucional[5],
acudió a la acción de tutela por ser el mecanismo idóneo para evitar
afectaciones a la estabilidad fiscal del sistema pensional.
En su opinión,
con la interpretación que los jueces demandados le dieron al artículo 36 de la
Ley 100 de 1993, se genera en favor de la señora Castañeda una mesada pensional
muy elevada que desfinancia el sistema y no es proporcional a lo que durante su
vida laboral percibió, la cual también es producto de una vinculación precaria
en un cargo en provisionalidad, en los últimos 18 meses previos a la pensión y
que le aumentó el ingreso base de liquidación en un 219%.
Concretamente,
la entidad señaló que los ingresos de la señora Castañeda, tuvieron una
modificación excesiva y precaria a menos de dos años para retirarse, pues en el
2013 estos sumaban $6.360.939[6],
en los meses anteriores a su retiro llegó a devengar $22.508.256, como
consecuencia de su nombramiento en el cargo provisional de “Procuradora II”.
Relacionando los ingresos de la mencionada señora, de la siguiente manera:
Concepto
2008
2009
2010
2010
09 oct - 31 dic
01 ene - 31 dic
01 ene – 02 may
03 may – 30 nov
Sueldo
3,334,341
3,590,085
3,771,744
2,727,229
Gastos representación
-
-
-
909,077
Prima Esp. Salarial
-
-
-
1,558,417
Total Mensual
3,334,341
3,590,085
3,771,744
5,194,723
Concepto
2010
2011
2012
2013
01 dic - 31 dic
01 ene - 31 dic
01 ene - 31 dic
01 ene - 31 dic
Sueldo
2,727,229
2,813,682
2,954,367
3,055,998
Gastos Representación
909,077
937,895
984,789
1,018,666
Prima Esp. Salarial
1,558,417
1,607,819
1,688,210
1,746,284
Decreto 1251
1,379,829
179,441
188,413
-
Bonificación Judicial
-
-
-
539,991
Total Mensual
6,574,552
5,538,837
5,815,779
6,360,939
Concepto
2014
2014
2014
2015
01 ene - 31 ago
01 sep - 05 oct
06 oct - 31 dic
01 ene - 31 dic
Sueldo
3,145,844
2,696,438
3,383,514
3,541,186
Gastos Representación
1,048,615
1,498,021
3,383,511
3,541,183
Prima Esp. Salarial
1,797,625
1,797,625
1,856,439
1,942,949
Bonificación Judicial
1,059,365
1,059,365
-
-
Bonificación Compensación
-
-
12,212,566
12,781,671
Total Mensual
7,051,449
7,051,449
20,836,030
21,806,989
Concepto
2016
01 ene - 30 abr
Sueldo
3,816,336
Gastos Representación
3,816,333
Prima Esp. Salarial
2,093,916
Bonificación Compensación
12,781,671
Total Mensual
22,508,256
3.
Pretensiones
La demandante pretende que se le amparen sus derechos y, en
consecuencia, se deje sin efectos la decisión dictada el 17 de mayo de 2017 por
el Tribunal Administrativo de Magdalena que, a su vez, confirmó parcialmente la
proferida el 30 de noviembre de 2016 por el Juzgado Primero Administrativo Oral
de Santa Marta y se ordene proferir unas nuevas providencias en las que se
subsanen los yerros alegados, acaten el precedente constitucional y se ejerza
una efectiva defensa del patrimonio público.
4. Pruebas
En el expediente
obran las siguientes pruebas:
-
Copia de la certificación de factores salariales
expedida por la Coordinadora del Grupo de Nómina de la PGN, el 13 de mayo de
2016 (folios 57 al 59 del cuaderno 2).
-
Copia de la sentencia proferida el 8 de agosto
de 2016 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta,
en el curso de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho que presentó
la señora María Claudia Castañera López contra Colpensiones (folio 32 y 33 del
cuaderno 2).
-
Copia del Acta de Posesión Nro. 118 del 1 de
septiembre de 2016, proferida por la Procuraduría Regional de Antioquia, en la
que toma posesión del cargo de Procurador Judicial II, la persona que ganó el
concurso realizado (folio 55 del cuaderno 2).
-
Copia simple del Acta Nro. 76 de 30 de noviembre
de 2016, por medio de la cual se adelantó la audiencia inicial del artículo 180
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
en adelante CPACA, dentro del curso del proceso de nulidad y restablecimiento
que promovió la señora Castañeda contra Colpensiones, surtida en el Juzgado
Primero Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta (folios 38 al 44 del
cuaderno 2).
-
Copia del Acta Nro. 88, proferida el 14 de
diciembre de 2016, por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de
Santa Marta, con relación a la audiencia de conciliación de que trata el
artículo 192 del CPACA, dentro del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho que promovió la señora Castañeda contra
Colpensiones (folio 45 del cuaderno 2).
-
Fotocopia de la certificación que expidió el 28
de diciembre de 2016, el Jefe de la División de Gestión Humana de la PGN, en la
que hace constar que la señora Castañeda ingresó a laborar en esa entidad desde
el 9 de octubre de 2008 y se retiró el 2 de septiembre de 2016, desempeñando,
como último cargo, el de Procurador Judicial II, “en el (la) PROC 35 JUD II
TRABAJO SEG SOCIAL MEDELL, con funciones en PROC 35 JUD II TRABAJO SEG SOCIAL
STA MA, con sede en SANTA MARTA” (folio 56 del cuaderno 2).
-
Copia del oficio Nro. SIAF 214789, proferido el
28 de diciembre de 2016, por el Coordinador del Grupo de afiliación y aportes a
seguridad social de la PGN, dirigido al Gerente Nacional de Reconocimiento de
Colpensiones, en el que solicita de manera urgente la inclusión en nómina de
pensionados sin solución de continuidad de la señora Castañeda (folio 62 del
cuaderno 2).
-
Copia simple de la sentencia proferida el 17 de
mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Magdalena en el curso del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora
Castañeda contra Colpensiones (folios 46 al 54 del cuaderno 2).
-
Copia de la resolución Nro. DIR 20126 de 9 de
noviembre de 2017, por medio de la cual Colpensiones confirmó la resolución
Nro. SUB 197192 del 15 de septiembre de 2017 (folio 63 al 66 del cuaderno 2).
-
Copia simple, sin firma y sin sello de
radicación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada
por la apoderada de la señora Castañeda contra Colpensiones (folios 34 al 37
del cuaderno 2).
5. Respuesta
de las autoridades judiciales demandadas y de terceros vinculados al proceso
5.1. Juzgado
Primero Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta
El precedido
juzgado dio respuesta a la demanda y, al respecto, rindió un informe[7] de las actuaciones adelantadas en el curso del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho que promovió la señora Castañeda. Luego de
detallar las etapas surtidas, concluyó que la controversia no se originó en la
aplicación del régimen que le corresponde a la demandante, como quiera que la
entidad acusada fundamentó su estudio pensional en el artículo 6 del Decreto
546 de 1971, luego de que corroborara que la petente era beneficiaria del
régimen de transición.
Por el
contrario, señaló que la controversia versó sobre la cuantía de la pensión y
los factores salariales a tener en cuenta, por lo que, en aplicación de la
normativa vigente, tenía derecho a que su pensión se reliquidara con el 75% del
salario más elevado que hubiera devengado en el último año de servicio.
Añadió que la
sentencia dictada fue allegada como título ejecutivo para el cumplimiento de
las obligaciones que de la misma emanan, por lo que cursa un proceso ejecutivo
en el que se libraron mandamiento de pago y medidas cautelares de embargo de
bienes y recursos de Colpensiones.
Por último,
allegó un CD que manifestó contener el expediente del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho cuyo fallo se estudia en tutela.
5.2. Tribunal
Administrativo del Magdalena
La magistrada
sustanciadora negó haber incurrido en “vía de hecho” [8], toda vez que, al momento de proferir la decisión, lo hizo conforme
a las normas legales preexistentes y los lineamientos jurisprudenciales
vigentes proferidos por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional
aplicables al caso, dentro de los que destacó, las sentencias del tribunal
contencioso dictadas el 25 de febrero de 2016[9]
y de unificación del 4 de agosto de 2010[10] y la T-615 de 2016[11], dictada por esta Corporación.
Por otro lado, añadió
que si bien es cierto que mediante sentencia de unificación del Consejo de
Estado de 28 de agosto de 2018[12] se precisó que “el Ingreso Base de Liquidación del inciso
tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de
transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con
los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de
pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”[13], en dicha providencia también se indicó la necesidad de respetar,
en virtud del principio de seguridad jurídica, las decisiones judiciales
ordinarias que se hayan proferido con anterioridad, respecto de las cuales ha
operado la cosa juzgada. Por tanto, disiente de los planteamientos formulados
en la demanda de tutela, pues la decisión cuestionada se encuentra debidamente
sustentada y soportada en los medios probatorios que, en su momento, fueron
allegados.
Añadió que no se
acredita el requisito de inmediatez, como quiera que entre la fecha de
notificación de la sentencia (23 de mayo de 2017), y la presentación del
recurso de amparo (22 de octubre de 2018), transcurrieron más de 18 meses sin
que se efectuara algún tipo de reparo en torno a la decisión controvertida.
En ese sentido,
solicitó que se declarara la improcedencia del amparo, por la falta de
cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad y porque los hechos
narrados no fueron demostrativos de una presunta vulneración de las garantías
fundamentales cuestionadas.
5.3. María
Claudia Castañeda López
La señora
Castañeda señaló que son ciertos los hechos de la demanda relacionados con su
solicitud pensional, el beneficio del régimen de transición que ostenta y el
curso del proceso judicial. Sin embargo, aclaró que “los cargos en la
Procuraduría General de la Nacion (sic) durante fechas anteriores a mi retiro
todos fueron en provisionalidad, ingrese (sic) a partir del 09 de octubre de
2008 hasta el 02 de septiembre cuando fui retirada del servicio. O sea labore
(sic) en esa entidad durante 7 años, 10 meses, 23 días y como Procurador II
casi dos años, no fue un encargo, ni fueron unos días, no fue efímera o
precaria como lo expresa el Consejo de Estado en su última decisión. Los
procuradores judiciales I y II estuvieron en provisionalidad hasta cuando se
llevó a cabo el concurso de méritos el cual se hizo en el año 2015, con base en
lo dispuesto por la Corte Constitucional, y los nombramientos se generaron en
agosto de 2016”[14].
Acto seguido
señaló que la tutela bajo estudio debe ser considerada improcedente, como
quiera que no cumple con el requisito de inmediatez, pues el tiempo
transcurrido entre el día en que se profirió el fallo cuestionado (26 de mayo
de 2017) y la presentación de la tutela (19 de octubre de 2019), rebasó en
exceso el señalado por la jurisprudencia de las altas cortes[15], pues transcurrió 1 año y 4 meses. Además, aunque la entidad trajo
a colación la interpretación efectuada por el Consejo de Estado[16], atinente al término de caducidad para promover la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho (art. 136 del anterior Código de
Procedimiento Administrativo), advirtió que dicho lapso se daba para iniciar la
referida acción frente a actos administrativos, no para sentencias en firme
como se trata en el presente caso.
Adicionalmente,
indicó que la demandante dejó transcurrir en exceso el término para presentar
el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 251 del CPACA,
pues debía interponerlo dentro del año siguiente a la ejecutoria de la
sentencia, lo cual no ocurrió.
Por otro lado,
se apartó de la posibilidad de que, con fundamento en la “Sentencia SU 023
del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de
Estado”[17], se pretenda revivir la argumentación expuesta por los jueces
demandados. Agregó que la Corte, en la Sentencia C-816 de 2011, expuso la
necesidad de respetar la cosa juzgada en virtud del principio de seguridad
jurídica.
Añadió que en
dicha providencia en su resolutivo se ordenó que: “Tercero: Las
pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición,
con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de
Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a
la ley.” (Subrayas del tercero).
Por último
agregó que Colpensiones no acreditó prueba alguna que permitiera demostrar que
el Tribunal Administrativo del Magdalena conocía el auto 229 de 2017[18], antes de dictar la providencia de segunda instancia. Además, la
Sentencia T-615 de 2016 constituyó el único fundamento del fallo de segunda
instancia.
En consecuencia,
solicitó declarar la improcedencia de la tutela o, en su defecto, negar lo
pedido por la demandante.
II.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1. Decisión
de primera instancia
El asunto le fue repartido, en primera instancia, a la Sección
Primera del Consejo de Estado que, mediante providencia de 10 de diciembre de
2018, declaró improcedente el amparo al considerar que no se acreditó el
requisito de inmediatez, toda vez que el recurso fue radicado el 19 de octubre
de 2018 y la decisión que ataca fue notificada el 23 de mayo de 2017, por lo
que transcurrieron más de seis meses sin que se justifique la razón de dicha
omisión.
Adicional a lo anterior, consideró que Colpensiones no agotó todos
los medios de defensa judicial que tenía a su alcance puesto que el mecanismo
especial de revisión, funge como medio idóneo[19]
para controvertir la decisión, y no fue presentado.
2.
Impugnación
La entidad demandante, por intermedio de su representante legal, impugnó el
fallo proferido en primera instancia por considerar que el asunto cumple el
requisito de inmediatez, pues el daño perdura a pesar del paso del tiempo y se
genera una grave afectación de los recursos públicos con la determinación
adoptada. Explicó que ya la Corte había sostenido que “(…) la
relectura y alcance que esta oportunidad fija la Sala al artículo 136 del
Código Contencioso Administrativo, en cuando dispone que los actos que
reconocen prestaciones periódicas pueden demandarse en cualquier tiempo, no
apunta sólo a aquéllos que literalmente tienen ese carácter, sino que
igualmente comprende a los que las niegan. (…)”. Por tanto, consideró que,
en este caso, existe un daño continuado impuesto por el pago de una obligación
de tracto sucesivo consolidada a partir de un abuso palmario del derecho, por
lo que la tutela es procedente para impedir la apropiación injustificada y
arbitraria de los recursos.
Con relación a
la subsidiariedad señaló que, si bien la Sentencia SU-427 de 2016 supuso que,
ante la existencia del recurso extraordinario de revisión, las tutelas que
cuestionen decisiones judiciales con base en el abuso del derecho son
improcedentes, lo cierto es que esa misma providencia aclaró que existe una
excepción cuando se advierta una afectación del erario público con ocasión de
una prestación que fue evidentemente reconocida con abuso del derecho,
escenario que hace viable el amparo.
En ese sentido,
las finanzas públicas están padeciendo un perjuicio irremediable pues (i) se
avizora una vinculación precaria en virtud de un cargo de provisionalidad que
generó el aumento significativo de los ingresos de la señora Castañeda en sus
últimos años de servicios, el cual distorsiona la relación entre el monto de
cotización y el monto de la pensión, y (ii) el cumplimiento del fallo
contencioso sobrellevó que la mesada pensional de la precedida señora se
incrementa en un 167% de lo que realmente le correspondería aplicando el
precedente constitucional fijado en la SU-230 de 2015 respecto al IBL.
En consecuencia,
mantuvo las solicitudes presentadas en su escrito de tutela y pidió que se
dicte un fallo que acoja los argumentos, fundamentos y jurisprudencia contenida
en su escrito de demanda y la que mencionan en la impugnación.
3. Decisión
de segunda instancia
La decisión
impugnada fue confirmada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante
sentencia de 2 de mayo de 2019. Al efecto, se despacharon negativamente los
argumentos señalados en la impugnación referidos al cumplimiento del requisito
de inmediatez, en tanto en esta ocasión, lo que se reprocha es una providencia
judicial, y, en lo que tiene que ver con la subsidiariedad, indicó que la
SU-427 de 2016 expuso que las administradoras pensionales están legitimadas
para presentar el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797
de 2003, por lo que, ante la falta de agotamiento de las vías judiciales
ordinarias, el amparo se torna improcedente.
III.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
A través de esta
Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar las
decisiones proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Procedibilidad de la Acción de Tutela
2.1.
Legitimación activa
Colpensiones
está legitimada en la causa por activa para interponer la presente acción de
tutela contra las autoridades judiciales que resolvieron la demanda en el
ejercicio del control de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por
la María Claudia Castañeda López, toda vez que las personas jurídicas están
legitimadas para ejercer el recurso de amparo, puesto que son titulares de
derechos fundamentales, a lo que se suma el hecho que acudió como parte
demandada en estos procesos.
Por
un lado, por ser titulares directas de las garantías que por su naturaleza son
predicables de estos sujetos de derecho[20] o, por
el otro, indirectamente cuando la vulneración puede afectar las prerrogativas
fundamentales de las personas naturales que las integran[21].
En
ese sentido, teniendo en cuenta que, en atención a lo señalado en el artículo
10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ser presentada por medio
de representante, la Sala evidencia que, en este asunto, la representante legal
facultada de conformidad con el acuerdo número 129 de 23 de enero de 2018[22],
presentó el amparo, de manera que se encuentra acreditada dicha legitimación.
2.2.
Legitimación pasiva
El Tribunal
Administrativo del Magdalena y el Juzgado Primero Administrativo Oral del
Circuito de Santa Marta, son autoridades judiciales públicas, por tanto, de conformidad con el numeral 2° del artículo 42 del
Decreto 2591 de 1991, están legitimadas como parte pasiva en el proceso de
tutela bajo estudio, en la medida en que se les
atribuye la violación de los derechos fundamentales en discusión, por las
decisiones judiciales que dictaron en el curso de un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho.
3. Problema
Jurídico
De encontrarse
acreditados los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra
providencia judicial, le corresponde a la Sala Quinta de Revisión establecer si
las autoridades judiciales demandadas vulneraron los derechos fundamentales al
debido proceso y acceso a la administración de justicia de Colpensiones, por
cuenta de las decisiones adoptadas en el curso del procedimiento de control de
nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto que fijó el IBL para liquidar
la mesada pensional en desconocimiento del precedente fijado por la Corte
Constitucional.
Para ello, la Sala examinará el precedente de la Corte
Constitucional con relación al IBL en el régimen de transición y, seguidamente,
efectuará el análisis del caso concreto.
4. Procedencia excepcional de la acción de
tutela contra decisiones judiciales. Reiteración jurisprudencial
Según el
artículo 86 de la Constitución Política, es viable acudir a la acción de tutela
para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales “cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de
cualquier autoridad pública”, por regla general, cuando no se cuente en el
ordenamiento jurídico con otro mecanismo ordinario de defensa al cual se pueda
acudir o si este existe, no se torne idóneo o eficaz por las circunstancias del
caso, las cuales hacen necesario desplazar las competencias del juez común en
aras de evitar que el afectado padezca un perjuicio irremediable.
Además de lo
anterior, en tratándose del uso de la acción de tutela para evitar la
afectación del derecho fundamental al debido proceso, cuando se alegue su
vulneración con una determinación judicial dictada en el curso de un proceso,
se ha señalado que, con el fin de salvaguardar los principios de autonomía
judicial y seguridad jurídica que podrían verse comprometidos por la revisión,
el mecanismo de protección constitucional contra providencias judiciales
procede de manera excepcional y, siempre y cuando, se cumplan los estrictos
requisitos que han sido señalados por vía jurisprudencial.
Así las cosas, para habilitar la viabilidad procesal del amparo, la tutela debe
satisfacer integralmente los siguientes requisitos generales de procedibilidad[23]:
-
Que la cuestión que se discuta tenga
relevancia constitucional, esto es, que el caso involucre la posible
vulneración de los derechos fundamentales de las partes;
-
Que se cumpla con el presupuesto de
subsidiariedad que caracteriza la tutela, o sea, que se hayan agotado todos los
medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que estos
carezcan de idoneidad o que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
irremediable;
-
Que se cumpla el requisito de inmediatez, es
decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a
partir del hecho que originó la vulneración;
-
Que cuando se trate de una irregularidad procesal,
esta tenga un efecto decisivo en la providencia que se impugna;
-
Que la parte actora identifique -de manera
razonable- tanto los hechos que generaron la vulneración, como los derechos
vulnerados; y
-
Que la decisión cuestionada no sea una
sentencia de tutela.
Por su parte,
este Tribunal ha puntualizado que los requisitos de carácter específico
determinan la prosperidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, pues ante la presencia de alguno de ellos, se vulnera el derecho al
debido proceso[24].
Estos son:
-
Defecto orgánico: ocurre cuando el administrador de justicia que profirió la
providencia impugnada carece en forma absoluta de competencia;
-
Defecto procedimental absoluto: se origina cuando el administrador de justicia actuó completamente
al margen del procedimiento establecido;
-
Defecto fáctico: se presenta cuando el administrador de justicia
carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el
que se sustenta la decisión, o cuando la valoración de la prueba fue
absolutamente equivocada;
-
Defecto material o sustantivo: ocurre cuando el operador de justicia decide con base en normas
inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto, o
cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y
la decisión;
-
Error inducido: sucede cuando el administrador de justicia fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión
que afecta derechos fundamentales;
-
Decisión sin motivación: implica el incumplimiento del administrador de justicia del
deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
-
Desconocimiento del precedente: se configura cuando por vía judicial se ha fijado el alcance sobre
determinado asunto y el administrador de justicia desconoce la regla
jurisprudencial establecida;
-
Violación directa de la Constitución: se estructura cuando el administrador de justicia adopta una
decisión que desconoce, de forma específica, postulados de la Constitución.
Así las cosas,
la Sala estudiará si en este asunto se satisfacen los requisitos generales y,
de encontrarse acreditados, continuará con el estudio de fondo, luego del cual
analizará si se cumple alguno de los requisitos específicos.
4.1. Examen de los requisitos generales de procedencia de la tutela
contra providencias judiciales en el caso en concreto
En el presente
caso, la Sala observa que se reúnen todos los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que han sido
fijados por la jurisprudencia de esta Corporación.
La relevancia
constitucional se encuentra acreditada (i) al tratarse de la presunta
vulneración del derecho al debido proceso de una de las partes dentro del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; y (ii) al ser un caso en el
que se aduce la vulneración del erario como consecuencia de la presunta
afectación del derecho fundamental cuestionado.
Requisito de
subsidiariedad.
La tutela
procede, excepcionalmente, para desplazar las competencias del juez natural
cuando se acredite que el mecanismo ordinario no resulta idóneo y eficaz para
evitar un perjuicio irremediable, como ocurre cuando pretende cuestionar un
reconocimiento pensional obtenido por abuso palmario del derecho.
Las razones de
la excepcionalidad se fundamentan en el hecho de que, con dichos
reconocimientos pensionales se afecta el SGSSP que es solidario, se impone un
tratamiento inequitativo que genera desventajas irrazonables para la persona
beneficiada, con relación a otros pensionados y se causa un daño a la
sostenibilidad financiera del sistema al imponerle el pago de sumas elevadas
que no corresponden con lo que el trabajador laboró y cotizó durante toda su
vida laboral, de modo que lo desfinancia[25].
Ante ese escenario, la intromisión del juez constitucional es necesaria, por
los relevantes intereses en juego y porque el daño, con el paso del tiempo, no
mengua sino que se acrecienta por el carácter periódico de la pensión.
Ahora, para
determinar el abuso palmario del derecho, la Corte ha señalado que se presenta
cuando: (i) se evidencia un incremento pensional significativo en los últimos
años de servicios, que escapa del sendero ordinario de la carrera pensional del
beneficiario y que conduce a que su pensión no guarde ninguna relación o
correspondencia con los aportes que acumuló en su vida laboral[26] y (ii) que el aumento
sea consecuencia de una vinculación precaria en un cargo con ingresos
salariales superiores como, por ejemplo, las suplencias en el caso de los
Congresistas, el encargo como magistrados y la asignación en cargos
provisionales[27].
Sin embargo, los
anteriores supuestos, no restringen a las Salas de Revisión para que, en virtud
de su autonomía interpretativa y en atención a los casos concretos, puedan
acoger un criterio en torno a la acreditación del abuso palmario del derecho[28], de cara a la
relevante afectación que se causa a los intereses públicos, al sistema
pensional, a la igualdad y a la equidad entre los beneficiarios del SGSSP.
En el caso
concreto, la Sala encuentra acreditado el requisito de subsidiariedad, pues si
bien Colpensiones tiene la posibilidad de recurrir al recurso de revisión
previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, lo cierto es que, por la
afectación al interés general y al erario, causado con la consolidación de una
prestación económica que se alega haber sido obtenida a partir de un abuso
palmario del derecho, la entidad está ante un perjuicio irremediable y su
afectación repercute en las finanzas públicas.
En
efecto, esta Corporación encuentra que con las decisiones cuestionadas se elevó
el monto de la pensión reconocida a la señora Castañeda de $6.118.787 pesos
m/cte a $18.227.467 pesos m/cte, con fundamento en una vinculación precaria en
provisionalidad que tuvo la mencionada ciudadana como Procuradora Judicial II
por menos de dos años, período en el cual se incrementó considerablemente su
asignación salarial, en un porcentaje equivalente al 167%. En consecuencia,
este Tribunal proseguirá con el análisis de los demás requisitos de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales.
El requisito
de inmediatez.
Si bien ni la
Carta Política ni la ley, fijaron un término expreso para analizar su
cumplimiento, por la lógica que caracteriza a dicho mecanismo, puede decirse
que debería presentarse en un tiempo razonable ante la necesidad pronta de
evitar la afectación de un derecho fundamental, cuya verificación le
corresponde a cada juez teniendo en cuenta las circunstancias del caso concreto[29].
Lo anterior, por
cuanto su exigencia no puede constituir una barrera que trunque el acceso a la
tutela, como mecanismo al que se puede “acceder en todo momento”[30]. Así las cosas, “en
varias providencias, ha sostenido [esta Corte] que ante la inexistencia de un
término definido, en algunos casos se ha considerado que el plazo oportuno es
de seis meses, luego de lo cual podría declararse la improcedencia de la
tutela, a menos que, atendiendo las particularidades del caso sometido a
revisión, se encuentren acreditadas circunstancias que justifiquen la
inactividad del accionante[31].
En esas hipótesis, por ejemplo, se ha llegado a considerar que bajo ciertos
supuestos, un término de dos años puede llegar a ser considerado
razonable[32]”[33].
Vale la pena
aclarar que en tratándose de tutela contra providencia judicial, el juez debe
ser muy cuidadoso en la constatación de este requisito por estar en riesgo la
seguridad jurídica y, aunque se ha destacado un periodo determinado (6 meses),
lo cierto es que también se ha extendido dicho lapso, pues para su fijación se
debe acudir a criterios como el de razonabilidad y proporcionalidad en cuya
valoración le corresponde al juez tener en cuenta las circunstancias que
caractericen al caso concreto[34].
Por tanto, en
la determinación del tiempo razonable, en tratándose de tutelas contra
providencia judicial, el juez debe tener en cuenta el daño que se puede causar
para la seguridad jurídica, los derechos adquiridos, la cosa juzgada y la
confianza legítima.
Sin embargo,
en el desarrollo de dicho análisis también debe tener en cuenta si la
providencia cuestionada (i) incurrió en mala fe o en fraude a la ley,
afectación al interés general y a los principios y fines constitucionales del
Estado Social de Derecho, y si (ii) la vulneración al derecho fundamental
perdura a pesar del paso del tiempo.
Además de lo
anterior, el juez debe valorar todas aquellas situaciones que en el caso
concreto se presenten y que sean relevantes en aras de garantizar la
prevalencia del derecho sustancial[35], de la justicia
material[36] y el deber del juez
de prevenir los actos contrarios a la dignidad de la justicia, la lealtad, la
probidad y la buena fe[37].
Por lo que
cuando se ha acudido a obrares fraudulentos, de mala fe, de aprovechamiento del
error ajeno o de abuso del derecho para obtener algún beneficio en detrimento
del interés general y del erario, y dicho actuar es atacado en sede de tutela,
el juez no puede negarse a estudiar el caso con fundamento en la cosa juzgada,
ni avalar el respeto de los supuestos derechos adquiridos[38]. Tampoco puede ser estricto en el
requisito de inmediatez. Lo que se le impone, es dirigir el análisis hacia la
salvaguardia del orden justo.
Por tanto, en
cumplimiento de lo anterior, esta Corporación ha sido enfática en reiterar que
el orden constitucional no protege situaciones en las que se aprovechan del
error ajeno o del abuso de derecho, mala fe o fraude y, en consecuencia, ha
avalado la tutela contra providencias judiciales en las que se han efectuado
reconocimientos a partir de situaciones anómalas[39].
Ahora, la Corte
ha considerado la flexibilización del requisito de inmediatez con relación a
las prestaciones económicas periódicas, como se vio en la Sentencia T-073 de
2019, en la que, al estudiar la procedibilidad de una tutela en contra de una
tutela, señaló que: “(…) El
requisito de inmediatez se flexibiliza ante el pago de una prestación periódica
que implica una afectación de carácter continua, directa y grave al patrimonio
público[40]. En efecto, esta
Corporación ha sostenido que la exigencia del plazo oportuno y razonable debe
flexibilizarse ante esta situación, pues “el período empleado para la
defensa de los derechos fundamentales (…) se torna adecuado y por ende la
acción es procedente ante la grave afectación de recursos públicos”[41]”. Como también había sido
estudiado en la Sentencia SU-637 de 2016[42].
Así las cosas,
la Corte ha flexibilizado el criterio de inmediatez cuando se estudian (i)
cuestiones en las que se alega fraude a la ley y mala fe en detrimento del erario
y, además, en los supuestos en los que (ii) la afectación alegada, a pesar del
paso del tiempo, se mantiene.
Teniendo en
cuenta lo anterior, la Sala encuentra acreditado el requisito de inmediatez
toda vez que, si bien entre la providencia atacada y la presentación de la
acción de tutela, transcurrió un año y cinco meses, lo cierto es que por los
intereses en riesgo, surgidos de una actuación consolidada bajo un supuesto de
abuso del derecho, hacen que se deba dar prevalencia al interés general y, en
consecuencia se opte por la flexibilización de la inmediatez. Además, la
afectación de los derechos de Colpensiones se mantiene a pesar del paso del
tiempo, pues le corresponde efectuar el pago de la mesada pensional ordenada en
las providencias judiciales atacadas, de manera periódica.
Por otro lado,
en el caso concreto, no se alegó la existencia de una irregularidad procesal, por lo que no es necesario ahondar en el
cumplimiento de este requisito.
Identificación
de los hechos que causan la vulneración y los derechos vulnerados
Se corrobora que Colpensiones
alegó la vulneración de los derechos invocados por parte de las autoridades
judiciales accionadas, porque desconocieron el precedente constitucional con
relación a la fijación del IBL de las pensiones consolidadas bajo el régimen de
transición.
Finalmente, las
providencias judiciales cuestionadas no son sentencias de tutela, sino
que se trata de fallos proferidos por jueces de la jurisdicción contenciosa en
el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
5. Precedente de la Corte Constitucional con relación al IBL en el
régimen de transición. Reiteración jurisprudencial
5.1. Sentencia C-258 de 2013
En la referida providencia, la Corte estudió unos cargos contra del
artículo 17 de la Ley 4 de 1992[43] y su parágrafo[44], y centró su análisis en el artículo 48 de la Constitución y su
reforma mediante Acto Legislativo 01 de 2005, que procuró establecer un sistema
único y universal en materia pensional. A partir de entonces, no es posible
consagrar condiciones pensionales diferentes o preferentes a las establecidas
en el SGSSP y, aunque la enmienda constitucional respetó la existencia de un
régimen de transición en asuntos pensionales, puso unos límites temporales y
materiales.
Así las cosas,
la Corporación manifestó que el régimen especial que contenía la disposición
acusada generó inequidad y desconocía los principios de universalidad,
eficiencia y solidaridad del componente de seguridad social. Por tanto,
consideró que debía ser entendido según los siguientes parámetros:
- El régimen de
transición buscó proteger las expectativas ciertas y existentes de quienes se
encontraban cotizando en una normativa pensional especial a la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993. Por tanto, para ser beneficiario de la Ley 4ª
de 1992, es imperioso que el Congresista o Magistrado tuviera tal calidad con
anterioridad a la vigencia de la precitada disposición legal[45].
- Con
independencia de la fecha en que se haya causado la prestación económica, las
pensiones reconocidas y liquidadas según el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992,
están sometidas a un tope máximo. De lo contrario, se establecería un sistema
de privilegios en favor de un grupo que se encuentra en una posición favorable
respecto de las condiciones actuales de la mayoría de la sociedad y
transgrediría el postulado de igualdad.
Dicha situación
de desigualdad se evidencia también en el hecho de que, por el diseño del
Régimen de Prima Media con Prestación Definida, en adelante RPMPD -solidario y
subsidiado-, (i) se encaminarían sus recursos a ayudar a quienes tienen mayores
ingresos, afectando la cobertura y las posibilidades pensionales de quienes
tienen ingresos más bajos, y (ii) pues con la ausencia de un tope máximo,
aunado a la forma especial de liquidación de tales pensiones especiales, no
existiría una correspondencia entre el esfuerzo individual y el monto a
percibir.
- Para
determinar el IBL de los beneficiarios del régimen especial, se deben aplicar
las previsiones descritas en el artículo 21[46] y en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[47]. Lo anterior, toda vez que esa interpretación legal es la que mejor
se ajusta a los principios descritos en el artículo 48 Superior; a la cláusula
de Estado Social de Derecho, que impone un mandato de distribución equitativa y
a la voluntad del legislador, el cual, al aprobar el SGSSP, hizo énfasis en la
necesidad de restringir las reglas del IBL para evitar la evasión con
situaciones como la denominada “carrusel” de pensiones. Por tanto,
declaró inexequible la expresión “durante el último año”.
- No es
posible que para liquidar tales pensiones se tenga en cuenta todos los rubros
sino que solo constituyen factores de liquidación aquellos que sean salariales
y prestaciones que tengan la característica de ser remunerativos del servicio,
sobre los cuales los beneficiarios hayan realizado aportes, luego es
inconstitucional que el IBL de tales mesadas se fije sobre lo percibido “por
todo concepto”, como lo prevé el artículo 17 demandado.
Además de lo
precedido, la Corte decidió declarar inexequible el privilegio dado a dichas
pensiones según el cual su incremento anual se fijaba de conformidad con el
salario mínimo[48], pues tal tratamiento preferencial es solamente para las personas
con los ingresos más bajos. Por tanto, estas deben ser sometidas a las normas
generales.
Aclaró,
igualmente, que no puede hablarse de derechos adquiridos ni considerar el “justo
título” que exige el artículo 58 de la C.P., cuando se ha actuado de mala
fe o infringiendo el orden jurídico, pues, en tales casos, no se está frente a
derechos “adquiridos con arreglo a la ley”.
Por tanto, la
Corporación enfatizó que en materia pensional, las conductas de abuso del
derecho y fraude a la ley, hacen alusión a la obtención del reconocimiento de
derechos pensionales ventajosos mediante interpretaciones amañadas de la
normativa, contrarias a las finalidades y principios del SGSSP y que conducen a
la defraudación del erario.
Por ende, cuando
un servidor público o un particular se aprovecha de una norma para obtener una
ventaja que rompe la equidad y defrauda el SGSSP, está abusando del derecho y
actuando con fraude a la ley, situación que no puede generar un justo título ni
mucho menos un derecho adquirido legítimamente, pues la Constitución consagra,
como un deber de todo ciudadano, el de respetar los derechos ajenos y no abusar
de los propios.
En síntesis, la
Corte concluyó que las expresiones “durante el último año”, “por todo
concepto”, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el
salario mínimo legal”, contenidas en el 1º inciso del artículo 17 de la Ley
4ª de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su
parágrafo son inexequibles. En consecuencia, determinó que (i) no puede
extenderse el régimen pensional fijado en la Ley 4ª de 1992 a quienes, con
anterioridad al 1 de abril de 1994, no se encontraban afiliados al mismo, (ii)
solo constituyen factor salarial para efectos del cálculo del IBL los ingresos
que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, que tengan carácter
remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren efectuado aportes
pensionales, (iii) las reglas para fijar el IBL de los beneficiarios de este
régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero,
de la Ley 100 de 1993, (iv) las mesadas no podrán superar los veinticinco (25)
salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013
y, por último, (v) las pensiones reconocidas por virtud del artículo 17
demandado, con abuso del derecho o con fraude a la ley, deberán ser revisadas
por las instituciones de seguridad social competentes, dentro de un determinado
plazo.
5.2. Sentencia SU-230 de 2015
En el mencionado precedente, la Corte estudió el
caso de una persona que presentó una tutela contra la Sala de Casación Laboral y una entidad bancaria, luego de
considerar que,
en el curso de un proceso judicial y administrativo que adelantó ante estas, se
le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital, toda vez que le liquidaron su mesada
pensional con base en el promedio de los aportes cotizados durante los últimos
10 años, con fundamento en la Ley 100 de 1993, y no le tuvieron en cuenta el
salario promedio que sirvió de base a los aportes en el último año de servicio,
como consagra la Ley 33 de 1985.
Para resolver,
se realizó un estudio de la Sentencia C-258 de 2013 en la que se consideró que
constituía un precedente aplicable al caso concreto, en cuanto a la
interpretación que se acogió en dicha oportunidad con relación al monto y el
IBL. Por consiguiente, reafirmó
la lógica según la cual el modo de promediar el IBL, no puede ser de
conformidad con lo estipulado en la legislación anterior, en razón de que el
régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de
cotización, pero excluyó dicho elemento.
Además de lo anterior, la Corte reconoció que si bien
existía un precedente reiterado por las distintas Salas de Revisión en cuanto a
la aplicación del principio de integralidad del régimen especial, en el sentido
de que el monto de la pensión incluía el IBL como un aspecto a tener en cuenta
en el régimen de transición, aclaró que ello obedeció a que la Corporación no
se había pronunciado en sede de constitucionalidad acerca de la interpretación
que debía otorgarse al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
estudio que le permitió concluir que el IBL no es un elemento del régimen de
transición.
Por consiguiente, la Corte confirmó los fallos de
tutela que negaron el amparo de los derechos del demandante y, en consecuencia,
avaló las decisiones que los falladores ordinarios dictaron y que ordenaron,
entre otras cosas, liquidar la mesada pensional teniendo en cuenta el promedio
devengado por el trabajador durante los últimos 10 años.
En consecuencia, mantuvo la línea jurisprudencial
según la cual el IBL no transitaba como consecuencia del artículo 36 de la Ley
100 de 1993 y, por tanto, las mesadas pensionales no podían ser liquidadas con
el IBL de la legislación anterior, sino que se debía recurrir a la forma
prevista en los artículos 21 y 36, inciso 3 de la referida disposición. En
consecuencia, extendió la interpretación fijada en sede de control abstracto a
las mesadas de servidores públicos pensionados con sujeción a la Ley 33 de 1985
por virtud del régimen de transición, con independencia de que pertenezcan o no
a un régimen especial, pues los únicos conceptos aplicables para el
reconocimiento de las pensiones regidas por las normas anteriores a la entrada
en vigencia de la Ley 100 de 1993, eran: “(i) la edad para consolidar el acceso al beneficio prestacional;
(ii) el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas para el
efecto; y (iii) el monto de la misma”.
5.3. Sentencia SU-427 de 2016
En esta ocasión, la Corte estudió acciones de tutela
contra providencias judiciales, presentadas por la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social –UGPP, en las que se efectuaron reconocimientos pensionales.
En su momento, la Corte Constitucional analizó la
tensión entre los derechos fundamentales de la entidad y los principios de
seguridad jurídica y sostenibilidad del sistema de seguridad social.
Este estudio le permitió concluir que el mecanismo al
que, por excelencia, debe recurrir la UPGG para atacar las providencias en las
que presuntamente se incurrió en un abuso del derecho, es el de revisión
señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, salvo en aquellos casos en
los que, de manera palmaria, se evidencie la ocurrencia de dicha irregularidad.
En ese sentido, en caso de configurarse un abuso del
derecho, el juez constitucional se encuentra habilitado para desplazar las
competencias del juez común.
Adicionalmente, reiteró que el régimen de transición
previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debía aplicarse al régimen
prestacional de la Rama Judicial (Decreto 546 de 1971), pero solo en lo
relacionado con los requisitos de edad, tiempo y taza de reemplazo, pero
excluyendo el ingreso base de liquidación, respecto del cual debía utilizarse
los parámetros del sistema general.
5.4. Sentencia SU-395 de 2017
En esta ocasión, la Corte Constitucional enfatizó en
las discusiones que doctrinal y jurisprudencialmente se presentaban en torno a
qué debe entenderse por “monto”, en los términos del artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 y, además, decantó lo relacionado con el “abuso del derecho”.
Al respecto, frente al primer punto, reiteró lo que la
SU-230 de 2015 había señalado, esto es, que en distintos fallos proferidos por
Salas de Revisión de esta Corporación (entre otras, las Sentencias T-631 de
2002, T-526 de 2008 y T-210 de 2011), dictados de manera previa a la expedición
de la Sentencia C-258 de 2013, se había avalado que el IBL hiciera parte de la
noción de “monto” por lo que los beneficiaros del régimen de transición
tenían derecho a que el ingreso base y el monto de la pensión fueran
determinados con base en el régimen anterior.
Sin embargo, enfatizó en que, con posterioridad al
precedente de constitucionalidad establecido en la Sentencia C-258 de 2013, la
jurisprudencia (Sentencias T-078 de 2014 y SU-230 de 2015) dispuso que el
régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
únicamente cobija los requisitos relacionados con la edad, el tiempo de
servicios y la tasa de reemplazo, pero no así el ingreso base de liquidación,
el cual debe ser promediado, para todos los efectos, con la base del régimen general,
esto es, el promedio de los últimos 10 años de servicios. En ese sentido,
reiteró lo precedido con relación al monto en la Sentencia SU-230 de 2015.
Y, con
relación al “abuso del derecho”, manifestó que, según lo expuesto en las
Sentencias C-258 de 2013 y SU-427 de 2016, con la
utilización de dicho concepto o de la expresión “fraude a la ley”, no se busca establecer la existencia de
conductas ilícitas o amañadas, sino que son situaciones que surgen del “empleo
de una interpretación de la ley que resulta contraria a la Constitución y como
resultado de la cual, la persona accedió a una pensión, por fuera del sentido
conforme a la Carta del régimen pensional y que produce una objetiva
desproporción y falta de razonabilidad en la prestación”.
En efecto, trajo a colación lo concluido en la
Sentencia SU-427 de 2016, en la que se dispuso que, cuando bajo el amparo de
una tesis sobre las reglas de la transición y del IBL defendida por alguna
corporación judicial de cierre se obtuvieron ventajas irrazonables frente a la
verdadera historia laboral del peticionario, lo cual “suele presentarse en
situaciones en las que servidores públicos beneficiarios del régimen especial
anterior a la Ley 100 y cobijados por la transición, obtienen, en el último año
de servicios, un incremento significativo de sus ingresos que en realidad no
corresponde con su vida laboral, y por el contrario, representa un salto
abrupto y desproporcionado en los salarios recibidos en toda su historia
productiva (…).” (Subrayas de la Sala).
Además
reiteró lo expuesto en la Sentencia C-258 de 2013, según la cual los aumentos significativos de los
ingresos del funcionario en sus últimos años de servicios, derivan en una
pensión que no guarda relación alguna con los aportes que acumuló en su vida
laboral, imponiéndole al Estado la obligación de proveer un subsidio muy alto
para poder pagar la pensión reconocida.
En conclusión, reiteró lo que la Sentencia SU-230 de
2015 había manifestado y, en consecuencia, indicó que el beneficio señalado en
el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 “consiste en la aplicación
ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario,
pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o
cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación. Lo
anterior, evita que se reconozcan pensiones con abuso del derecho, en especial,
con fundamento en vinculaciones precarias derivadas de encargos que buscan
distorsionar la relación entre el monto de cotización y el monto de la pensión.”.
5.5. Sentencia SU-023 de 2018
En dicha
decisión, la Corte reiteró lo señalado en los fallos anteriores y,
adicionalmente, enfatizó que quienes pertenecen al régimen de transición no
tienen una suerte de derecho adquirido, sino una expectativa. En los demás
puntos mantuvo los aspectos precedidos encaminados a señalar la finalización
del régimen de transición por virtud del Acto Legislativo 01 de 2005; que los
beneficiarios se les aplican las reglas previstas en las normas
anteriores a la Ley 100 de 1993 en lo que respecta a la edad para
consolidar el derecho, el tiempo de servicios o semanas cotizadas
y el monto de la pensión y, este último, corresponde a la tasa de reemplazo.
Se advierte, igualmente, sobre la uniformidad de
criterios en torno al alcance e interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de
1993, sostenidos por la Corte Suprema de Justicia y esta Corporación, y
descartan las razones por las cuales el Consejo de Estado disiente de esa
lógica, al considerar que no
son compatibles con la jurisprudencia constitucional de unificación de la Sala
Plena de la Corte Constitucional.
En efecto, el Consejo de
Estado, argumentó, grosso modo: “(i) que el artículo 36 da lugar a varias
interpretaciones y que, ante esa situación, debe acudirse a la interpretación
más favorable para quien se pretende pensionar, es decir, la que resulte más
conveniente en cada caso; (ii) que el concepto de “monto”, desde una perspectiva gramatical, no excluye per se, la noción de IBL;
y (iii) que
aplicar de forma “fraccionada” el
régimen de transición, esto es, determinando la edad, el tiempo de servicios o
cotizaciones y el “monto” con
la norma derogada, y el IBL con la norma vigente, implica el desconocimiento de
los principios de inescindibilidad normativa y de seguridad jurídica.”
Sin embargo, la Corte, con
relación a la favorabilidad, enfatizó en lo que la Sentencia C-198 de 1995[49]
manifestó que “opera cuando existe conflicto entre dos normas de distinta
fuente formal o entre dos normas de idéntica fuente y, adicionalmente, cuando
existe una sola norma que admite varias interpretaciones” por lo que no se puede alegar
su desconocimiento puesto que: (i) las normas que se aplican de forma
ultractiva en virtud del régimen de transición no están vigentes y, por ende,
en estricto sentido no puede predicarse un conflicto entre dos normas
válidas, y (ii) porque el mencionado artículo 36, de todas formas, no
tiene varias interpretaciones; tiene una que fue fijada, en ejercicio del
control abstracto de constitucionalidad, por la Sala Plena en la Sentencia
C-258 de 2013.
Además, aclaró
los reparos gramaticales frente a la palabra “monto”, descartando los
otros alcances que pudiera tener pues con independencia de las distintas
acepciones que pueda gozar dicho vocablo, lo cierto es que “ (…) el legislador excluyó del régimen de
transición lo relacionado con el IBL, toda vez que, en el mencionado numeral,
dispuso: “[e]l
ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el
inciso anterior [numeral 2º]” debe ser el promedio de lo devengado
en el tiempo que les hiciere falta para adquirir el derecho, si es que para
ello faltasen menos de diez años, o el cotizado durante “todo el tiempo” cuando
faltaren menos de diez años para adquirir ese derecho”.
La
Sala agregó que dicha interpretación no atenta contra la seguridad jurídica,
dado que el régimen de transición busca beneficiar a quienes tenían una
expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían
derogadas y así garantizar la vigencia de sus derechos e intereses pensionales.
Además,
descartó que una interpretación en ese sentido desconozca el principio de “inescindibilidad”
de la ley[50], pues indicó que el mismo no es
absoluto, sino que el legislador está facultado para determinar la forma en la
que se debe aplicar una disposición, como ocurrió en el artículo 36 de la Ley
100 de 1993[51].
En ese sentido,
a partir del precedente fijado en la Sentencia C-258 de 2013, la Corte
Constitucional ha enfatizado en una única interpretación con relación al
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y la forma en que este señala que para
liquidar el IBL de las personas beneficiarias del régimen de transición que
consagra se debe acudir al promedio cotizado en los últimos 10 años.
Lógica que se
acompasa con el enfoque que el legislador quiso brindarle y el principio de
igualdad del SGSSP, que pretende evitar que trabajadores, como consecuencia de
distintas interpretaciones, obtengan incrementos significativos en sus ingresos
que no correspondan con la realidad de su vida laboral, representando saltos
abruptos y desproporcionados con relación a los salarios que percibió durante
toda su historia productiva.
6. Caso
concreto
El presente
asunto versa sobre la tutela que presentó Colpensiones en contra de las
providencias judiciales que, en el curso de un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho promovido por la señora María Claudia Castañeda
López, fueron dictadas por las autoridades judiciales demandadas y que
culminaron en la nulidad parcial de las resoluciones Nros. GNR 299024 de 28 de
septiembre de 2015, GNR 401736 de 11 de diciembre de 2015 y VPB 19947 de 29 de
abril de 2016.
Lo anterior, por
cuanto, en la opinión del juez de primera instancia, la referida administradora
pensional, no tuvo en cuenta para la liquidación del IBL de la pensión de vejez
que reconoció, el 75% de la asignación mensual de vejez más elevada y todos los
factores salariales devengados en el último año, fallo que fue confirmado en
segunda instancia, con la modificación de que el porcentaje fijado correspondía
a la asignación percibida en el último año de servicios.
En efecto,
resulta importante tener en cuenta que la señora Castañeda solicitó, el 30 de
diciembre de 2014, el reconocimiento pensional por vejez ante Colpensiones,
frente a lo cual dicha entidad accedió a sus pretensiones y, mediante
Resolución Nro. GNR 299024 de 2015, concedió la prestación, en virtud de lo
dispuesto en la Ley 33 de 1985, por ser beneficiaria del régimen de transición
previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en cuantía equivalente a
$5.246.547. Sin embargo, su ingreso a nómina quedó en suspenso hasta tanto se
acreditara el retiro definitivo del servicio público.
No obstante, la
trabajadora continuó laborando e inconforme con la disposición legal empleada
en su estudio pensional –Ley 33 de 1985-, interpuso los recursos de reposición
y apelación, encaminados a que su prestación económica se fijara con sujeción a
lo previsto en el Decreto 546 de 1971. Dicha solicitud fue resuelta mediante
las Resoluciones GNR 401736 del 11 de diciembre de 2015 y VPB 19947 de 29 de
abril de 2016. En la primera, se reliquidó su mesada, teniendo en cuenta el
ingreso base de cotización de los últimos diez años, fijándola en $5.473.121 y,
en la segunda, se negó la pretensión de liquidación con base en el IBL del
último año laborado. Sin embargo, aclaró la entidad que, al aplicar el Decreto
546 de 1971, se generan los mismos valores que le fueron reconocidos, aunque le
incrementó la cuantía reconocida a $6.118.787 con ocasión a las 1417 semanas
que cotizó.
Así las cosas,
la entidad demandante se encontró inconforme con las determinaciones judiciales
adoptadas, en tanto que le impusieron liquidar la mesada pensional tomando
únicamente los ingresos percibidos en el último año laboral, orden que no
corresponde con la interpretación que desde la Sentencia C-258 de 2013, la
Corte le había otorgado al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, máxime si se
tiene en cuenta que la señora Castañeda tuvo un incremento significativo en sus
ingresos, en los dos últimos años previos a su retiro laboral, producto de una
vinculación precaria. Este tipo de determinación ha sido cuestionado por la
Corte Constitucional en la Sentencia SU-230 de 2015 y SU-028 de 2018, lo que
genera un perjuicio irremediable al sistema pensional y al erario, precedentes
que consideró desconocidos por las autoridades acusadas.
Por tanto,
Colpensiones alegó que con dicha vulneración del debido proceso, se le impone
una orden que genera una afectación patrimonial irreparable para las finanzas
públicas y para la sostenibilidad financiera del sistema pensional, lo que
termina redundando en un daño a la comunidad en general, producto del
desconocimiento de los principios constitucionales previstos en el artículo 48
Superior y decantados en las providencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y
SU-028 de 2018.
En ese sentido,
procederá la Sala a constatar si las providencias atacadas incurrieron en algún
defecto específico que haga viable el amparo en sede de tutela.
Las
providencias atacadas incurrieron en un defecto sustantivo.
Lo anterior, por cuanto, en virtud del régimen de transición -art.
36 de la Ley 100 de 1993, del que es beneficiaria la actora, procedieron a reconocer la pensión de vejez, aplicando el régimen prestacional del
Decreto 546 de 1971, incluyendo el IBL, interpretación errada de la ley, pues
como se vio en la parte considerativa de este fallo, este no es uno de los
componentes sometidos a transición.
Además de lo
anterior, se evidenció un abuso palmario del derecho pues: (i) le concedió a la
señora Castañeda unos ingresos pensionales que no corresponden con lo que
durante su vida laboral percibió y cotizó. Interpretación legal que terminó
incidiendo significativamente en su derecho pensional, pues en la actualidad,
en lugar de percibir una mesada equivalente a $7.328.073 mensuales como
correspondería si se liquidara su pensión tomando como referencia el promedio
de los diez últimos años laborados, percibe $19.573.310 en cumplimiento del
fallo proferido por las autoridades judiciales cuestionadas[52], lo que supuso un
aumento en su mesada equivalente al 167%[53].
Dicha situación
supone un beneficio superior al que le correspondía percibir de acuerdo con su
esfuerzo individual. Por tanto, con la interpretación que las autoridades le
otorgaron a la norma -art. 36 de la Ley 100 de 1993-, se causó una prestación
ventajosa en favor de la señora Castañeda que pone en riesgo el principio de
equidad y defrauda el SGSSP. Por lo anterior, respecto a dichas providencias no
puede pregonarse el respeto de los derechos adquiridos o la existencia de un
justo título, como se vio en la parte considerativa de este fallo.
Además, en el caso se evidencia que: (ii) la última vinculación de
la señora Castañeda, a menos de dos años de su retiro, fue precaria, toda vez
que se desempeñó en un cargo en provisionalidad, cuyo salario terminó
incidiendo significativamente en el incremento desproporcionado de su actual
mesada con relación a lo que devengó en toda su vida laboral, como fue
acreditado por Colpensiones.
En efecto, la
señora Castañeda ingresó a laborar en el año 2008 en la PGN, siendo nombrada,
en provisionalidad, en el año 2015 como Procuradora Judicial II Laboral en la
ciudad de Medellín, pero con la habilitación para dar cumplimiento a sus
funciones en la ciudad de Santa Marta, desempeñándose hasta septiembre de 2016,
cuando fue reemplazada por la persona que ganó el concurso de méritos.
Dicho
nombramiento, además de ser precario, por un tiempo menor a los dos últimos
años previos a su retiro, significó unos ingresos que no correspondían a lo que
durante su vida laboral percibió la trabajadora, pues supuso recibir unos
ingresos mensuales superiores a los veinticinco millones de pesos, que
terminaron incidiendo significativamente en su derecho pensional, pues en la
actualidad, en lugar de percibir una mesada equivalente a $7.328.073 mensuales
como correspondería si se liquidara su pensión tomando como referencia el
promedio de los diez últimos años laborado, percibe $19.573.310 en cumplimiento
del fallo proferido por las autoridades judiciales cuestionadas[54], lo que supuso un aumento en su mesada equivalente al 167%[55].
Por tanto, la
Sala no solamente encuentra acreditado el abuso palmario del derecho, sino que
también, la afectación al debido proceso pues las autoridades demandadas
efectuaron un reconocimiento pensional en contravención a lo que el artículo 36
de la Ley 100 de 1993 señala y, con esa interpretación, procedieron a ordenar
que la mesada pensional de la señora Castañeda fuera fijada teniendo en cuenta
los ingresos del último año laborado, por lo que el valor ordenado no guarda
relación alguna con los aportes que acumuló durante su vida laboral,
imponiéndole al Estado la obligación de proveer un subsidio muy alto para poder
pagarla.
Así las cosas,
en este asunto convergen factores que, claramente, conducen a concluir que
existe una afectación a las garantías fundamentales de la demandante y,
consecuentemente, un daño al erario y al sistema pensional pues, entre otras
cosas, impone una carga desproporcionada a un sistema solidario, poniendo en
riesgo la seguridad social de todos los colombianos.
Las
providencias atacadas incurren en un desconocimiento del precedente
Adicionalmente,
es claro que los fallos cuestionados desconocieron el precedente constitucional
fijado en la Sentencia C-258 de 2013, pues, contrario a lo señalado en esa
ocasión, los jueces procedieron a considerar que el IBL hacía parte del régimen
de transición, lo que a su vez, contraviene lo resaltado en las Sentencias
SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-028 de 2018, en las que con suficiencia se
había aclarado la imposibilidad de que transitara el IBL, por virtud del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En ese sentido,
se desconocieron precedentes de obligatorio cumplimiento de esta Corporación,
por lo que las decisiones adolecen de unos defectos que justifican el amparo
del derecho de Colpensiones al debido proceso.
Por tanto,
teniendo en cuenta que en el asunto está probada la afectación al debido
proceso y el abuso palmario del derecho, que se mantiene a pesar del paso del
tiempo con el pago periódico de la mesada pensional, ordenará dejar sin efectos
las providencias cuestionadas.
Por todo lo
anterior, se revocarán los fallos de tutela proferidos y, en su lugar, se
ampararán los derechos alegados por Colpensiones y se dejarán sin efectos las
decisiones judiciales cuestionadas en este caso concreto.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.-
REVOCAR el fallo de tutela proferido, en segunda
instancia, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 2 de mayo de 2019
que, a su vez, confirmó el dictado, en primera instancia, por la Sección
Primera de la misma Corporación, el 10 de diciembre de
2018, por medio de la cual se declaró la improcedencia
de la acción y, en su lugar, AMPARAR el derecho
fundamental al debido proceso de la Administradora Colombiana de Pensiones
-Colpensiones.
SEGUNDO.-
DEJAR SIN EFECTOS las decisiones judiciales
dictadas, el 8 de agosto de 2016, por el Juzgado Primero Administrativo Oral
del Circuito de Santa Marta, y el 17 de mayo de 2017, por el Tribunal
Administrativo del Magdalena, en el curso del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho que promovió la señora María Claudia Castañeda
López, por las razones señaladas en esta providencia.
TERCERO.- DISPONER que la Administradora Colombiana de Pensiones -
Colpensiones, en el término de 15 días contados a partir de la notificación de
esta providencia, reliquide la pensión reconocida a la señora María Claudia
Castañeda López teniendo como ingreso base de liquidación el promedio de los
factores salariales sobre los cuales la afiliada realizó cotizaciones en los
diez últimos años de servicio.
CUARTO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese y
cúmplase.
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHELESINGER
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Folio 21 del cuaderno 1.
[2]
“Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los
funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de
sus familiares. (…) ARTÍCULO 6o. Los funcionarios y empleados a que se
refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son
hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o
discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los
cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o
al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia
de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que
hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.”.
[3]
El 30 de diciembre de 2016 y el 6 de febrero de 2017.
[4]
Proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Santa
Marta, que, en sentencia de 30 de noviembre de 2016, concedió las pretensiones
y ordenó que el reconocimiento pensional se realizara sobre el 75% de la
asignación mensual más elevada que haya tenido la solicitante, incluyendo los
factores salariales que devengó ese año.
[5]
Fijado, entre otras, en las Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-023
de 2018.
[6]
Monto que incluía todos los factores salariales.
[7]
En cumplimiento de lo solicitado por el magistrado
sustanciador de la tutela en primera instancia, quien en auto del 19 de octubre
de 2018, le solicitó el informe de que trata el artículo 19 de Decreto 2591 de
1991. Norma que prevé lo siguiente: “INFORMES. El juez podrá requerir
informes al órgano o a la autoridad contra quien se hubiere hecho la solicitud
y pedir el expediente administrativo o la documentación donde consten los
antecedentes del asunto. La omisión injustificada de enviar esas pruebas al
juez acarreará responsabilidad. El plazo para informar será de uno a tres días,
y se fijará según sea la índole del asunto, la distancia y la rapidez de los
medios de comunicación. Los informes se considerarán rendidos bajo juramento.”.
[8]
Mediante auto del 26 de octubre de 2018.
[9]
Radicado Nro. 25000-23-25-000-2002-02392-01 (0265-07).
[10]
Sin indicar número de radicación.
[11]
De la cual resaltó que estaba vigente a la fecha en que se profirió la
sentencia bajo examen.
[12]
Radicado Nro. 520001-23-33-000-2012-000143-01.
[13]
Folio 87 del cuaderno 2.
[14]
Folio 94 (respaldo) y 95 del cuaderno 2.
[15]
Sin que indicara concretamente alguna sentencia.
[16]
Radicación Nro. 25000-23-25-000-2002-06050-01 (0363-08).
[17]
Folio 96 del cuaderno 2.
[18]
Proferido el 10 de mayo de 2017 por la Corte Constitucional,
por medio del cual se declaró la nulidad de la Sentencia T-615 de 2016.
[19]
Al respecto, trajo a colación lo manifestado en la Sentencia
SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. De la cual adujo que las
administradoras están habilitadas para cuestionar las providencias judiciales
que reconozcan pensiones con cargo al Estado, por medio de la revisión prevista
en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
[20]
En efecto, en la Sentencia T-317 de 2013 se indicó que: “una persona jurídica tiene
derecho a la igualdad, a la inviolabilidad de domicilio, petición, debido
proceso, libertad de asociación, acceso a la administración de justicia y el
derecho al buen nombre, sin que esta enunciación pretenda ser exhaustiva.”. Precepto que también fue
reiterado en la SU-427 de 2016.
[21]
Así fue concluido en la SU-427 de 2016.
[22]
Por medio
del cual se efectuó su nombramiento en el cargo de Presidente de dicha entidad.
[23]
Corte Constitucional; Sentencias C-590 de
2005 y T-038 de 2017.
[24]
Ídem.
[25]
En torno al tema, puede verse, entre otras, la Sentencia
SU-631 de 2017.
[26]
Como se ha indicado, en las Sentencias C-258 de 2013, SU-427
de 2016 y SU-631 de 2017.
[27]
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-258 de 2013.
[28]
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-212 de 2018.
[29]
Al respecto, puede verse, por ejemplo, la Sentencia SU-108 de 2018.
[30]
Como lo señala el artículo 86 Superior.
[31]
“Sentencias T-328 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio)
y T-1063 de 2012 (M.P. Alexei Julio Estrada).”
[32]
“Ibídem. Sobre el particular también se puede consultar la
Sentencia T-013 de 2015 (M.P.) Rodrigo Escobar Gil).”.
[33]
Corte Constitucional de Colombia, Sentencia SU-427 de 2016.
[34] Como puede verse, entre otras, en lo ocurrido en la Sentencias
T-606 de 2004, T-284 y T-361 de 2018.
[35]
Artículo 228 de la Constitución Política de 1991.
[36]
En efecto, esta Corte, en Sentencia T-361 de 2018 indicó que:
“el artículo 228 Superior impone que el fin de la actividad
jurisdiccional y de la actividad procesal sea la justicia material, entendida
como la realización de las garantías consagradas en abstracto en el derecho
objetivo”. Planteamiento que también ha sido acogido, entre otras, en la
Sentencia T-1306 de 2001.
[37]
Artículo 42 del Código General del Proceso. Numeral 3.
[38] Ahora,
con relación a los derechos adquiridos, debe analizarse por parte de los
falladores que estos se configuran cuando durante la vigencia de la ley en la
que nacen, el sujeto satisface en su integridad los requisitos establecidos al
efecto. De no haber cumplido dichos requisitos, se tratará de meras
expectativas (Sentencia        C-192 de 2016). Adicionalmente, la Sentencia C-333 de 2010, la Corte
declaró inexequibles las normas acusadas por cuanto fueron aprobadas en contravía de lo expresamente dispuesto
por varias disposiciones constitucionales, por lo que concluyó que, de allí que
resulte imposible resguardar el interés de los beneficiarios de aquéllas, so
pretexto de supuestas situaciones consolidadas o pretendidos derechos
adquiridos, los cuales nunca pueden generarse en abierto desacato a los
imperativos mandatos de la Carta Política.
[39] Una muestra clara de ello, se evidenció en Sentencia SU-182 de 2019, en la cual rechazó la cultura de “el vivo”, entendida este como la promovida por la
persona que busca aprovecharse del error ajeno y desconocer sus deberes de cara
a la sociedad. Menos aún, en tratándose del sistema pensional, en el que la
suerte de la seguridad social y el mínimo vital de todos los colombianos,
incluyendo las generaciones por venir, se encuentra entrelazado.
[40]
“Sentencia T-060 de 2016 reiterada por la
Sentencia T-360 de 2018.”
[41]
“Ibíd.”
[42]
En la que la Sala estudiaba una tutela contra providencia judicial y encontró “cumplido el requisito de inmediatez en tanto que, a pesar de que
la última sentencia atacada data de 2004, consideró que la jurisprudencia
constitucional ha establecido en repetidas oportunidades que en el caso de
reclamaciones tendientes al reconocimiento de prestaciones pensionales el
requisito de inmediatez adquiere un matiz especial por cuanto la vulneración
puede extenderse en el tiempo, dado el carácter periódico de este tipo de
prestaciones.”.
[43] “Mediante
la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el
Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores
Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en
el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.”
[44] Dichas normas, textualmente indicaban: “Artículo 17º.- El Gobierno
Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las
mismas para los Representantes y Senadores.
Aquellas
y estas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que,
durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista, y se
aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.
Parágrafo. La
liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en
cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los
representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el
reajuste, o la sustitución respectiva.”.
[45]
La Ley 100 de 1993 entró a regir el 1 de abril de 1994 y dicho
condicionamiento en la aplicación del régimen de transición había sido
precisado en la Sentencia C-596 de 1997.
[46] Artículo 21. “Se
entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el
promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado
durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en
todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de
invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del
índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. (…)”.
[47]
Inciso 3 del artículo 36. “El ingreso base para liquidar la pensión de vejez
de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez
(10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el
tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si
este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice
de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.”.
[48]
El aparte declarado inexequible señalaba: “Y
se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”.
[49]
Providencia en la que se aclaró el alcance de la
favorabilidad, al estudiar los incisos 2° y 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
[50]
Entendido este como el que impone que la ley deba “aplicarse de manera íntegra en su
relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece, sin que sea
admisible escisiones o fragmentaciones tomando lo más favorable de las
disposiciones en conflicto, o utilizando disposiciones jurídicas contenidas en
un régimen normativo distinto al elegido”. Como fue señalado en la Sentencia T-832A de 2013.
[51]
Aunque la providencia aclaró que “de todas formas, dicho
principio admite diversas limitaciones por parte del juez, las cuales, en todo
caso, tienen que ser valoradas atendiendo a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.”.
[52]
Como fue indicado por Colpensiones, folio 54 del cuaderno 1.
[53]
Folio 51 del cuaderno 1.
[54]
Como fue indicado por Colpensiones, folio 54 del cuaderno 1.
[55]
Folio 51 del cuaderno 1.