T-289-93
NOTA DE RELATORIA: Las sentencias Nos
NOTA DE
RELATORIA: Las sentencias Nos. T-279 a T-289/93 corresponden a las acciones de
tutela interpuestas contra Cajanal y el ISS. Se publica únicamente la tesis de
la sentencia T-279/93, ya que los mencionados fallos se profirieron en el mismo
sentido.
Sentencia No.
T-289/93
REF:
Expediente No 12941
Peticionario:
Manuel Arcadio Mora
Corredor.
TEMA:
Derecho de petición,                                                                                       silencio
administrativo
Procedencia:
Tribunal Administrativo de                                                     Cundinamarca.
MAGISTRADO
PONENTE:  DR. HERNANDO                                                                                 HERRERA
VERGARA
Santafé de Bogotá,
D.C., veintiseis (26) de julio de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Sexta de
Revisión, integrada por los Honorables Magistrados ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA, previo estudio del
Magistrado Ponente, procede a revisar la sentencia que para decidir la acción
de la referencia fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
sección Segunda, subsección A, el día veinte (20) de Abril de mil novecientos
noventa y tres (1993).
I. INFORMACION
PRELIMINAR
El Primero de Abril
de 1993, el señor, MANUEL ARCADIO MORA CORREDOR impetró la acción de tutela
prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, en contra de la CAJA
NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, con el fin de que se le ordene el reconocimiento
y pago de la pensión de jubilación.
A. HECHOS
Según el
peticionario, sirven de fundamento para el ejercicio de la acción de tutela los
siguientes hechos:
1. Refiere que prestó sus servicios al Estado
Colombiano durante 32 años, "desempeñando cargos tales como: alcalde,
juez, personero, secretario de alcaldía, secretario de juzgado y por un término
de dieciseis años como notario único del circuito de Medina (Cundinamarca).
2. El veintinueve de septiembre de 1989, el
señor MORA CORREDOR presentó ante la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL
solicitud de reconocimiento y pago de su pensión de jubilación, luego de haber
reunido los requisitos de ley y presentado los anexos respectivos.  La petición
fue radicada bajo el número 010914.
3. Han transcurrido más de tres años  y la
entidad no ha dado respuesta a la solicitud.
En sentir del
accionante, la actitud omisiva de la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL vulnera
su  derecho a la Seguridad Social y al trabajo.
II. LA SENTENCIA
OBJETO DE REVISION
A. PRIMERA
INSTANCIA
El Tribunal
Administrativo del Meta estimó que carecía de competencia "por el factor
territorial" y mediante providencia de dos (2) de abril de mil novecientos
noventa y tres (1993), remitió las diligencias al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca; Corporación  ésta que en providencia  de veinte (20) de abril del
mismo año decidió negar la tutela solicitada. de conformidad con las siguientes
consideraciones:
1. La no actuación de la CAJANAL produjo un
acto administrativo presunto denegatorio de la petición.
2: Existe otro medio de defensa judicial
"constituido por la correspondiente acción contencioso administrativa de
nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo presunto
de decisión negativa...".
3. La acción de tutela no puede ser utilizada
"para hacer respetar derechos que sólo tienen rango legal, ni para hacer
cumplir las leyes, como en el caso de reconocimiento y pago de las pensiones
legales y su reajuste periódico a que se refire el artículo 53 inciso 3o de la
Constitución o las leyes sobre la Seguridad  Social que desarrolla el artículo
48 de la misma Carta".
4. " Los derechos  a la Seguridad Social
y al trabajo, consagrados en los artículos 48 y 53 de la C.N.  invocados como
fundamento de derecho de la acción de tutela, no son de aplicación inmediata,
según el artículo 85 de la misma carta política y necesitan de desarrollo y
regulación por la ley".
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. LA COMPETENCIA
En atención a los
dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer de la sentencia que
resolvió acerca de la acción de tutela de la referencia. Se procede entonces a
la revisión en virtud de la selección practicada por la Sala correspondiente y
del reparto efectuado según lo establecido por el reglamento de esta Corporación.
B. LA MATERIA
El caso sub-exámine
permite exponer algunas consideraciones acogidas en varios pronunciamientos
proferidos por diversas Salas de esta Corporación, y que habrán de reiterarse
ahora a propósito de la solicitud que el actor presentó ante la Caja Nacional
de Previsión Social. El derecho de petición (artículo 23 de la C.N.), ha sido
reconocido como fundamental por la jurisprudencia de esta Corte; así en la
sentencia No 12 de mayo 25 de 1992, con ponencia del H. Magistrado José
Gregorio Hernández Galindo, se dijo:
"Se trata de
uno de los derechos fundamentales cuya efectividad resulta indispensable para
el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente el servicio a la
comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y la
participación de todos en las decisiones que los afectan, así como para
asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las cuales han sido
instituidas (art. 2o Constitución Política)".
El texto
constitucional vigente, recogiendo exigencia igualmente prevista en la Carta de
1886 contempla el derecho a obtener "la pronta resolución" de
las peticiones respetuosas presentadas ante las autoridades "por motivos
de interés general o particular", aspecto que hace parte del núcleo
esencial del derecho fundamental de petición, ya que "sin la posibilidad
de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad este
derecho" y puede "incluso llegar a afirmarse que el derecho
fundamental sería inocuo si solo se formulara en términos de poder presentar la
respectiva petición.  Lo que hace efectivo el derecho es que la petición
elevada sea resuelta rápidamente.  De nada serviría el derecho de petición, si
la misma Constitución no consagrara el correlativo deber de las autoridades de
proferir pronta resolución.  Es en la resolución y no en la formulación donde
este derecho fundamental adquiere toda su dimensión como instrumento eficaz de
la participación democrática, el derecho a la información y la efectividad de
los demás derechos fundamentales".  (sentencia T-426 de junio 24 de 1992
M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz y sentencia T-495 de agosto 12 de 1992 M.P.
Dr. Ciro Angarita Barón)
Además de lo
anotado, la Corte, por intermedio de sus salas de Revisión, ha tenido
oportunidad de precisar las notas esenciales que caracterizan la "pronta
resolución" como parte integrante del derecho de petición, a saber:
"a) Su
pronta resolución hace verdaderamente efectivo el derecho de petición.
b) Es una
obligación inexcusable del Estado resolver prontamente las peticiones
presentadas por los ciudadanos.
c) Únicamente la
ley puede fijar los términos para que las autoridades resuelvan prontamente las
peticiones. Ello se desprende del carácter constitucional y fundamental que
tiene este derecho.
d) Cuando se
habla de 'pronta resolución' quiere decir que el Estado está obligado a
resolver la petición, no simplemente a expedir constancias de que la recibió.
Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada
caso y, en esa medida, podrá ser positiva o negativa.  La obligación del Estado
no es acceder a la petición, sino resolverla".  (Sentencia T-495 de 1992).
Ahora bien, acerca
de este último aspecto resulta pertinente recordar los criterios vertidos en la
antecitada sentencia No. 12 de 1992:
"Pero no se
entiende conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al
peticionario aunque la respuesta sea negativa.  Ella, siempre y cuando se
produzca dentro de los términos que la ley señala, representa en sí misma,
independientemente de su sentido, la satisfacción del derecho de petición.
Cuando al absolver la petición se resuelve negar lo pedido, no se está
desconociendo el derecho de petición y, en consecuencia, ningún objeto tiene la
tutela para reclamar la protección de este.
"Cuestión
muy diferente es la relativa a la validez del acto administrativo en que
consiste la respuesta, frente al cual el peticionario dispone los recursos por
vía gubernativa, en guarda de sus intereses.  En esta hipótesis no cabe la
acción de tutela, dada la existencia de otros medios de defensa judicial, a
menos que se intente como medida transitoria para evitar un perjuicio
irremediable".
Sin embargo, frente
al planteamiento que se acaba de transcribir, conviene destacar que reiterada
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la operancia de la figura
conocida como "silencio administrativo" en modo alguno satisface la
efectividad del derecho de petición. La ya referida sentencia No T-426 de 1992,
sobre el particular deja en claro que, "la posibilidad de las
autoridades de no contestar reclamaciones o solicitudes que conlleva la
configuración del fenómeno del silencio administrativo (arts 40 a 42 código
contencioso administrativo) no debe entenderse como vía expedita para el
desconocimiento del núcleo esencial del derecho fundamental de petición". Y
en sentencia No T-481 de agosto 10 de 1992, con ponencia del H. Magistrado
Jaime Sanín Greiffenstein se consignaron conceptos que en lo pertinente se
transcriben:
"...Es de
notar también el (derecho de petición) consiste no simplemente en el derecho de
obtener una respuesta por parte de las autoridades sino de que haya una
resolución del asunto solicitado, lo cual si bien no implica que la decisión
sea favorable, tampoco se satisface sin que se entre a tomar una posición de
fondo, clara y precisa, por el competente; por esto puede decirse también que
el derecho de petición que la Constitución consagra no queda satisfecho con el
silencio administrativo que algunas normas disponen, pues esto es apenas un
mecanismo que la ley se ingenia para que el adelantamiento de la actuación sea
posible y no sea bloqueada por la administración, especialmente con vista en la
promoción de las acciones judiciales respectivas, pero en forma ninguna cumple
con las exigencias constitucionales que se dejan expuestas y que responden a
una necesidad material y sustantiva de resolución y no a una consecuencia
meramente formal y procedimental, así sea de tanta importancia".
Por esta razón se
dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia que, en ejercicio del
Derecho Fundamental de Petición, la CAJA NACIONAL DE PREVISION deberá resolver
la reclamación elevada en el presente asunto dentro del témino de cuarenta y
ocho (48) horas, contados a partir de la notificación de esta sentencia, si
para la fecha de ésta última no ha sido resuelta la solicitud, amparando el
Derecho de Petición.
Ahora bien, el
objeto de la acción instaurada, en este proceso no es exclusivamente la
proteción del Derecho fundamental de petición. En efecto, según el texto de la
demanda el actor solicita que:
1. " ...Se ordene el reconocimiento y posterior
pago de mi pensión por parte de la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL".
Del examen del
escrito de la demanda se desprende en forma indubitable que lo perseguido
mediante el ejercicio de la acción de tutela es "el reconocimiento y
pago inmediato de la pensión mensual Vitalicia de Jubilación" y
también "el pago inmediato de las mesadas atrasadas. Un
pronunciamiento orientado a dar cabal  satisfacción a las pretensiones del
peticionario, formuladas de la manera transcrita, rebasa el ámbito de la
competencia del Juez de tutela, a quien, en eventos similares al presente, no
le corresponde señalar el contenido de las decisiones que deban tomar las
autoridades  públicas en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, pues fuera de carecer de competencia para ello, no cuenta con los
elementos de juicio indispensables a la finalidad de resolver sobre los
derechos por cuyo reconocimiento y efectividad se propende. En este sentido ha
sido clara la jurisprudencia de la Corte Constitucional en indicar que los
fallos emitidos en materia de acción de tutela no tienen virtualidad para
declarar derechos litigiosos, menos aún cuando de estos se predica su carácter
legal. Así en sentencia No T-08 de 1992 se precisó que "se dirige pues
la acción de tutela no a la discusión jurídica  sino  al  hecho  (acción u
omisión) concreto, irrefragable de desconocimiento del derecho fundamental...
el punto lo sabe el Juez, es bien nítido. De  manera que el Juez de la tutela
no puede reemplazar al Juez competente para fallar en lo que le autoriza la
ley, sino que su accionar es un medio de protección de derechos propios de la
persona humana en su primacía".
La acción de tutela
encaminada a la concreción de propósitos semejantes a los planteados en el caso
sub lite, no está llamada a prosperar porque, se repite, es a la autoridad
encargada a quien corresponde determinar, conforme a sus facultades, si
reconoce o no las prestaciones demandadas y de acuerdo con ello si procede o no
al pago de las mismas; cualquier motivo de inconformidad con lo decidido por la
autoridad respectiva debe ventilarse, según las prescripciones legales, ante
ella o ante los Jueces de la República una vez reunidos los presupuestos
necesarios; la existencia, en la última hipótesis reseñada, de otros medios de
defensa judicial torna improcedente el ejercicio de la acción de tutela al
tenor de lo dispuesto por el inciso tercero del artículo 86 de la Carta,
criterio que la Corte Constitucional ha acogido en numerosas ocasiones,
atribuyéndole a la acción de tutela un señalado carácter subsidiario o residual
ya que:
"no ha sido
consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos
de los ordinarios o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los
diversos ámbitos de competencia de los Jueces, ni para crear instancias
adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de
rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y definido,
estricto y específico que el propio artículo 86 de la Constitución indica, que
no es otro diferente de brindar a la persona protección inmediata y subsidiaria
para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta
le reconoce" (sentencia No 1 de 1992 M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo).
Asimismo en
sentencia No T-201 de 1993, con ponencia del suscrito Magistrado Ponente se
dijo:
"Según el
artículo 86 de la Carta, la acción de tutela no procede  cuando el afectado
disponga de otro medio para la
defensa judicial
de su derecho, a menos que intente la acción como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.
El sentido de la
norma es el de subrayar el  carácter supletorio del mecanismo, preservando asi
su integridad al ordenamiento jurídico como un todo armónico estructurado sobre
la base de brindar a todas las personas medios eficaces de acceso a la
administración de justicia para la defensa de los derechos que les
corresponden.
Su efectiva
aplicación entonces, sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que
el ordenamiento jurídico ofrece para la realización de los derechos no exista
alguno que resulte idóneo para proteger inmediata y objetivamente al que
aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o
negativa de una autoridad pública o de un particular".
De modo que la
causal de improcedencia surge cuando existen otros recursos o medios de defensa
judiciales para reclamar el derecho que se pretende, salvo que la acción "se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable",
hipótesis que tampoco se configura en el caso sub exámine o tal perjuicio no ha
sido acreditado en debida forma.
En atención a las
consideraciones anteriores, se abstiene la Sala de pronunciarse acerca del
reconocimiento y pago de las prestaciones económicas demandadas por no ser  de
competencia del Juez de tutela la definición de los Derechos litigiosos; se
confirmará en este sentido la providencia revisadas cuyos pronunciamientos
guardan relación con lo expresado por la Corte respecto de este punto.
Finalmente, resulta
oportuno reiterar lo que ha expresado la Corporación acerca de la procedencia
de la acción de tutela, planteamientos que esta Sala prohija.
"El artículo
86 de la Constitución Politica contempla tres (3) hipótesis sobre la
procedencia de la acción de tutela: la primera, según la cual toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar ante los Jueces la protección inmediata
de sus derechos constitucionales fundamentales, de suerte que sólo será
procedente esta acción para solicitar el amparo de derechos de esa
naturaleza.(inciso 1o); la segunda, que dispone que esta acción sólo
'procederá', es decir sólo tendrá lugar la anterior hipótesis, cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, lo que le otorga al
proceso el señalado carácter subsidiario, salvo que se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable (inciso 3o) y, la tercera,
que defiere a la ley el establecimiento de los casos en los que la acción de
tutela ' procede contra particulares encargados de la prestación del servicio
público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o
respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o
indefensión (inciso 5o)".(sentencia T-468 de 1992 M.P. Fabio Morón Díaz).
De todo lo anterior
se desprende que cuando la acción de tutela verse sobre solicitudes de
reconocimiento de prestaciones sociales, no es procedente su ejercicio para
decretar éstas, por existir otro medio de defensa judicial, (art. 86 C. N.,
decreto 2591 de 1991). salvo que se trate de amparar sólamente el Derecho de
petición, ante el silencio injustificado de la entidad, con respecto a la
petición o decisión sobre los recursos gubernativos.
Cosa distinta ocurre
cuando la administración reconoce el derecho e inclusive ordena su pago sin que
este se haya hecho efectivo por algún motivo, evento en el cual la Corporación
ha hecho los pronunciamientos de rigor, tendientes a hacer viable el precepto
constitucional que garantiza el pago oportuno de las pensiones legales de
jubilación con sus reajustes periódicos.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.  CONFIRMAR
la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
sección Segunda, Subsección A, el veinte (20) de abril de mil novecientos
noventa y tres (1993), en cuanto niega la acción de tutela con respecto a las
pretensiones del demandante a que se ha hecho referencia en la parte motiva de
esta providencia.
Segundo.  MODIFICAR
la sentencia mencionada y conceder la tutela por violación del Derecho
fundamental de petición y en tal virtud se ordena a la CAJA NACIONAL DE
PREVISION SOCIAL resolver la petición elevada por MANUEL ARCADIO MORA CORREDOR,
dentro del término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, contado a
partir de la notificación de esta sentencia, si para la fecha de esta última no
ha sido resuelta la solicitud.
Tercero.  LIBRENSE
por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991 para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General