C-280-14
Sentencia C-280/14
Sentencia
C-280/14
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
DECRETOS QUE ORDENAN APLICACION PROVISIONAL DE TRATADOS INTERNACIONALES-Competencia de la Corte constitucional para
decidir
DECRETO QUE DISPONE APLICACION PROVISIONAL AL ACUERDO
COMERCIAL ENTRE COLOMBIA Y PERU POR UNA PARTE Y LA UNION EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA-Inexequibilidad
diferida
APLICACION PROVISIONAL AL ACUERDO COMERCIAL ENTRE
COLOMBIA Y PERU POR UNA PARTE Y LA UNION EUROPEA Y SUS ESTADOS MIEMBROS POR
OTRA-Aplicación
excepcional y solo puede referirse a tratados de naturaleza económica y
comercial, acordados en el ámbito de organismos internacionales que así lo
dispongan
APLICACION PROVISIONAL AL ACUERDO COMERCIAL ENTRE
COLOMBIA Y PERU POR UNA PARTE Y LA UNION EUROPEA Y SUS ESTADOS MIEMBROS POR
OTRA-Efectos jurídicos
DECRETO QUE DISPONE APLICACION PROVISIONAL AL ACUERDO
COMERCIAL ENTRE COLOMBIA Y PERU POR UNA PARTE Y LA UNION EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA-Resulta
incompatible con el artículo 224 de la Constitución Política
CORTE CONSTITUCIONAL-Criterios para definición de competencias
en materia de control abstracto
La Corte
en distintas oportunidades, cuando ha revisado la constitucionalidad de actos
normativos que no fueron expresamente previstos en el artículo 241 superior,
pero que en todo caso sí pueden ser reconducidos a los que se encuentran
comprendidos en dicho precepto, a partir de una línea hermenéutica abierta y
flexible que sea consistente con el modelo de control constitucional estatuido
en la Carta Política. (i) Este es el caso de los decretos con fuerza de ley
expedidos con anterioridad a la promulgación de la Constitución de 1991. En
efecto, pese a que los artículos 241.4 y 241.5 de la Carta Política asignan a
la Corte la revisión de constitucionalidad de las leyes y de los decretos del
gobierno nacional dictados con fundamento en las facultades artículo 150.10
superior, es decir, con base en una ley de facultades que habilita al gobierno
para asumir temporalmente la función legislativa, mientras que los decretos del
gobierno nacional dictados antes de la entrada en vigencia de la Constitución
de 1991 con fundamento en una ley de facultades tenían como sustento el
Artículo 76.12 de la Constitución de 1886, la consideración de que en ambos
casos se trata de decretos que tienen como sustento una ley habilitante del
Congreso para asumir el rol legislativo dentro ciertos límites temáticos y
temporales, permitió a esta Corporación equiparar los decretos leyes anteriores
a 1991, o bien a las leyes previstas en el Artículo 241.4, o bien a los
decretos-leyes previstos en el Artículo 241.5 superior, y por esta vía, asumir
la competencia para efectuar el control sobre tales actos. (ii) Con una lógica
y una dinámica argumentativa semejante, este tribunal ha revisado ha examinado
la constitucionalidad de decretos compilatorios de leyes. En un principio, se
circunscribió la competencia a las disposiciones contenidas en tales decretos,
pero sin extenderlo a la labor compilatoria como tal; en este sentido, se
argumentó que aunque se trataba de decretos ejecutivos, cuya revisión en
principio correspondía al Consejo de Estado en virtud de su facultad residual,
en todo caso su contenido era materialmente legislativo, susceptible de ser
revisado por esta corporación. Posteriormente se sostuvo que por la dimensión y
complejidad del trabajo de compilación, éste debía efectuarse a través de
decretos leyes precedidos de una ley habilitante, y no mediante un decreto
ejecutivo, por lo que, en ese entendido, la Corte tendría competencia para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de los preceptos que lo integran, y
sobre el trabajo de compilación como tal. (iii) Análogamente, se ha entendido
que los decretos que declaran un estado de excepción son objeto de control por
la Corte Constitucional, pese a que desde una interpretación textual y
restrictiva del Artículo 241.7 de la Carta Política, podría entenderse que la
atribución se circunscribe a los decretos dictados con fundamento en tales
declaratorias. Desde esta perspectiva se llegó a plantear, o bien que se trata
de actos políticos que propiamente no tienen un contenido legislativo ni
suspenden o derogan leyes, y que por tanto no están sujetos a revisión
constitucional, o bien que, por tratarse de decretos expedidos por el gobierno
nacional que no tienen una connotación legislativa, deben ser objeto de
revisión por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Corte
Constitucional, sin embargo, arribó a la conclusión contraria, sobre la base de
que, en estricto sentido, el Artículo 241.7 superior se refiere genéricamente a
los decretos legislativos sin hacer ninguna salvedad para los que declaran el
estado de excepción, y sobre la base de que son actos que contienen una
habilitación legislativa que debe ser revisada por el órgano judicial encargado
del control de las leyes, vale decir, de la Corte Constitucional. (iv) Otro
tipo de actos que llegaron a suscitar una controversia semejante, fueron los
decretos expedidos con fundamento en las facultades conferidas al ejecutivo en
las disposiciones transitorias. En efecto, el Artículo 10 transitorio de la
Carta Política asignó a la Corte la revisión de los decretos dictados por el
gobierno nacional con fundamento en las facultades previstas en los artículos
transitorios precedentes, vale decir, en los artículos 1 a9. No obstante, como
en los artículos subsiguientes también se otorgaron potestades normativas al
Ejecutivo, y respecto de los actos respectivos no existía una previsión
explícita sobre el órgano de control judicial, surgió la duda sobre si éstos
eran susceptibles de revisión, y en caso afirmativo, sobre si ésta correspondía
a la Corte o a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Nuevamente,
este tribunal consideró que tales actos eran equiparables a los previstos en
los artículos 1 a 9 transitorios, por implicar, al igual que en los casos
anteriores, el ejercicio de atribuciones materialmente legislativas que de
manera extraordinaria el constituyente asignó al Ejecutivo, y que por
consiguiente, su control correspondía a la Corte. De igual modo, se hizo notar
que la previsión normativa que aparentemente circunscribe la facultad de esta
Corporación a la revisión de los decretos dictados con fundamento en las
facultades conferidas al Ejecutivo en los artículos 1 a 9 transitorios, en
realidad estaba destinada a operar respecto de todos los actos normativos del
gobierno nacional que implicaran el ejercicio de facultades legislativas
asignadas por el constituyente, pero que en el trabajo efectuado por el
compilador final, y no por la Asamblea Constituyente, la deficiente ubicación
del articulado había provocado esta confusión. (v) Lo mismo acontece con los
decretos y otros actos dictados con fundamento en las facultades normativas
conferidas por un acto legislativo a órganos distintos al Congreso, con el
objeto de desarrollar una disposición constitucional. En efecto, algunos actos
reformatorios de la Carta Política han radicado en ciertos órganos del poder
público algunas competencias normativas que envuelven el ejercicio de roles
legislativos, bien sea directamente, o de manera subsidiaria cuando el Congreso
no cumple esta labor dentro de ciertos límites temporales. Como en todas estas
hipótesis el acto normativo suple la función legislativa, y como por esta razón
es equiparable a las leyes, cuyo control corresponde a la Corte, la revisión de
constitucionalidad se ha radicado en este órgano, pese a que no existe ninguna
disposición de la Carta Política que prevea expresamente esta competencia. (vi)
La Corte también ha ejercido el control respecto de acuerdos con sujetos de
derecho internacional en los que el Estado colombiano asume nuevas obligaciones
internacionales, las amplía, o las modifica, aun cuando el respectivo
instrumento no haya asumido la forma de un tratado internacional sino de un
acuerdo simplificado u otra categoría análoga. A esta conclusión se arribó tras
estimar que la asignación competencial de la Corte respecto de los tratados
internacionales respondía a la necesidad de que este tribunal examinara los
actos a través de los cuales se adquieren compromisos internacionales, más allá
de que asumiesen la forma específica de tratados internacionales, y tras
considerar que existen otros instrumentos que tienen el mismo efecto jurídico,
pese a no tener este carácter. (vii) Por último, la Corte ha concluido que
tiene competencia para pronunciarse sobre la exequibilidad de los actos de
carácter general expedidos por órganos distintos del Gobierno Nacional, cuando
tengan contenido material de ley, sobre la base de que, desde una perspectiva
sustancial, son equiparables a las leyes de la República, respecto de las
cuales esta Corporación debe ejercer el control abstracto, en los términos del
Artículo 241.4 superior. Es así como en la Sentencia C-400 de 2013, en la que
se declaró la exequibilidad condicionada del Artículo 135 de la Ley 1437 de
2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo), precepto que  faculta a cualquier ciudadano a proponer
acciones de nulidad por inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado, en contra
de los decretos de carácter general cuya expedición corresponda a órganos
distintos al gobierno nacional, se aclaró que aunque en términos generales esta
disposición se ajusta al esquema de distribución de competencias entre la Corte
y los órganos que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
cuando el acto cuestionado cumple una función o un rol materialmente
legislativo, debe ser demandado ante la Corte Constitucional. En definitiva,
esta Corporación es competente para examinar la constitucionalidad del
ordenamiento jurídico en los términos del Artículo 241 superior, respecto de
las categorías jurídicas allí previstas, y respecto  de las que sean
equiparables a aquellas en virtud de su contenido, efectos, función dentro del
ordenamiento jurídico o del rasgo esencial determinante de la asignación
constitucional de competencias, aunque difieran en su denominación,
procedimiento u órgano de expedición.
acuerdo suscrito entre
Colombia y PerU POR UNA PARTE y la UniOn Europea y sus Estados Miembros POR
OTRA-Competencia de la Corte Constitucional para
verificar constitucionalidad de decretos que ordenan aplicación provisional de
tratados internacionales
Se debe determinar si esta Corporación es competente
para evaluar la constitucionalidad de los decretos que ordenan la aplicación
provisional de los tratados internacionales, y en particular, del Decreto 1513
de 2010, que ordenó lo propio en relación con el acuerdo suscrito entre
Colombia y Perú, y la Unión Europea y sus Estados Miembros. Tal como se expresó
anteriormente, la Corte Constitucional es competente para determinar la
exequibilidad de los actos normativos comprendidos dentro de las categorías
previstas en el Artículo 241 superior, y de aquellos otros actos que les sean
asimilables en virtud de su contenido y función dentro del sistema de fuentes
del derecho, y en general, en virtud del rasgo esencial en consideración del
cual se asignó la competencia. En el caso que nos ocupa, el acuerdo entre los
Estados de dar aplicación provisional a un tratado, y los decretos que ejecutan
este compromiso, cumplen dentro del sistema una función análoga a la que tienen
los tratados internacionales y las leyes, respectivamente, y en consideración a
la cual se asignó el control constitucional a esta Corporación. En efecto, la
Carta Política radicó en cabeza de la Corte Constitucional la revisión de los
acuerdos entre Colombia y otros sujetos de derecho internacional que implicaran
la adquisición de nuevos compromisos u obligaciones frente a otros estados o
frente a la comunidad internacional, así como de los actos normativos mediante
los cuales se materializan y concretan en el orden interno estos compromisos.
En la hipótesis propuesta, los acuerdos entre Colombia y otros Estados de
anticipar la aplicación de los convenios, y los decretos que dan cumplimiento a
tal compromiso, se asimilan para efectos del control constitucional,
respectivamente, a los tratados internacionales y a las leyes en sentido
material. En el primer caso, existe un acuerdo entre dos sujetos de derecho
internacional que regula un asunto propio de los tratados, como es la entrada
en vigencia de los compromisos internacionales; y en el segundo caso, el
decreto da cumplimiento al referido compromiso, disponiendo la aplicación anticipada
del acuerdo internacional mientras se surten los procedimientos necesarios para
el perfeccionamiento del instrumento. Por este motivo, para efectos de
determinar el órgano competente para efectuar el control constitucional, el
Decreto 1513 de 2013 es equiparable a las leyes en sentido material, en cuanto
concreta en el derecho interno el acuerdo entre Colombia y  la Unión Europea de
hacer entrar en vigencia, el tratado suscrito entre ambos sujetos.  Así las
cosas, la Corte es competente para resolver las pretensiones de la presente
demanda en relación con la constitucionalidad del Decreto 1513 de 2013, con
fundamento en los artículos 241.4 y 241.10 de la Carta Política.
APLICACION PROVISIONAL AL ACUERDO COMERCIAL ENTRE
COLOMBIA Y PERU POR UNA PARTE Y LA UNION EUROPEA Y SUS ESTADOS MIEMBROS POR
OTRA-Efectos jurídicos
APLICACION PROVISIONAL AL ACUERDO COMERCIAL ENTRE
COLOMBIA Y PERU POR UNA PARTE Y LA UNION EUROPEA Y SUS ESTADOS MIEMBROS POR
OTRA-Aptitud de la demanda en
relación con el cargo por presunta infracción del artículo 241.10 de la
Constitución Política
APLICACION PROVISIONAL DE TRATADO INTERNACIONAL-Jurisprudencia constitucional/TRATADO INTERNACIONAL-Cláusula
de aplicación provisional/CLAUSULAS PROVISIONALES DE ACUERDOS
INTERNACIONALES-Jurisprudencia constitucional/ACUERDOS DE ALCANCE
PARCIAL-Categorías/ACUERDO DE ALCANCE REGIONAL-Concepto/ACUERDO
DE COMPLEMENTACION ECONOMICA-Jurisprudencia constitucional
TRATADO INTERNACIONAL-Criterios para definir si fue acordado en el ámbito de
un organismo internacional
En la medida en que no existe una línea
jurisprudencial decantada que precise el alcance de la exigencia del Artículo
224 superior, la Corte debe determinar, a partir de una interpretación
teleológica y contextual del ordenamiento superior, los criterios con arreglo a
los cuales se establece si un tratado internacional fue suscrito en el ámbito
de un organismo internacional, y si, por tanto, es susceptible de ser aplicado
provisionalmente. Con tal propósito, y habida cuenta de que el Artículo 224 de
la Carta Política consagra una excepción a la regla general sobre la entrada en
vigencia de los tratados internacionales en la que ésta se supedita a la
aprobación parlamentaria y al control constitucional, para determinar el alcance
de las condiciones para la procedencia de la regla exceptiva, se seguirá el
siguiente procedimiento: (i) Primero, se explicará el procedimiento que según
el texto constitucional debe ser agotado para el perfeccionamiento de los
tratados internacionales de los que surgen nuevas obligaciones para el Estado
colombiano, así como la finalidad subyacente a tales exigencias; (ii) en
segundo lugar, se indicará el efecto jurídico fundamental de la figura de la
aplicación provisional, en relación con el régimen general, señalando en qué
sentido constituye una excepción al mismo; (iii) por último, a partir del
análisis anterior, se identificará el sentido de la exigencia del Artículo 224
de la Carta Política que, pese a exceptuar la regla general sobre las condiciones
para el perfeccionamiento y aplicación de los convenios internacionales,
asegura los propósitos constitucionales subyacentes a este sistema.
TRATADO INTERNACIONAL-Intervención del Congreso responde a distintos
e importantes objetivos
La intervención del Congreso responde a distintos e
importantes objetivos, todos ellos relacionados entre sí, así: (i) por un lado,
dado que el Congreso es el órgano de representación democrática por excelencia,
la condición de que el tratado internacional sea aprobado por éste e
incorporado al derecho interno mediante una ley, pretende dotar las relaciones
internacionales de una base democrática; (ii) por otro lado, y estrechamente
vinculado con lo anterior, dado que la actividad parlamentaria constituye el
escenario específicamente diseñado para la deliberación y el debate público y
abierto sobre los asuntos de interés general, la exigencia de que estos
instrumentos sean aprobados mediante una ley, está orientada a asegurar que las
obligaciones y los compromisos adquiridos por el Estado colombiano sean
precedidas de un amplio proceso de reflexión, discusión y ponderación, pública
y abierta, sobre la conveniencia, dimensión e impacto del acuerdo, a nivel
económico, político, social y ecológico, y en el corto, mediano y largo plazo.
TRATADO INTERNACIONAL-Finalidades de control constitucional previo a
ratificación del instrumento
El
control constitucional previo a la ratificación del instrumento responde a tres
finalidades específicas: (i) por un lado, dado que el examen de
constitucionalidad recae no solo sobre el instrumento internacional sino sobre
la ley que lo aprueba e incorpora al derecho interno, la verificación efectuada
por la Corte Constitucional respecto de la regularidad del proceso de aprobación
parlamentaria asegura, de manera indirecta, los dos objetivos anteriores,
relacionados con la necesidad de otorgar un fundamento democrático a las
relaciones internacionales, y con la de asegurar la conveniencia nacional de
los compromisos y obligaciones internacionales, previo proceso de deliberación
pública y abierta; (ii) por otro lado, el control constitucional asegura la
compatibilidad del instrumento con el ordenamiento superior, y por esta vía la
supremacía e integridad de éste, en el entendido de que la Carta Política y las
demás normas que tienen su misma fuerza jurídica dentro del sistema jurídico,
constituyen un referente ineludible al cual se debe sujetar todo el proceso de
producción normativa y todas las dinámicas políticas, económicas y sociales,
incluso cuando éstas tiene origen en las relaciones internacionales; (iii)
finalmente, en la medida en que el examen de constitucionalidad es previo a la
ratificación de los tratados, el procedimiento en cuestión fortalece y dota de
estabilidad y seriedad las relaciones internacionales, al impedir que
compromisos adquiridos frente a un sujeto de derecho internacional o frente a
la comunidad internacional en su conjunto, puedan ser desconocidos invocando su
oposición con el derecho interno.
APLICACION PROVISIONAL DE TRATADOS-Requisitos
TRATADOS DE NATURALEZA ECONOMICA Y COMERCIAL-Aplicación provisional por parte del Gobierno Nacional
APLICACION PROVISIONAL DE TRATADOS POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL-Deber de ser acordado en el ámbito de un organismo internacional
Dado que el efecto jurídico de la aplicación
provisional de tratados internacionales es el diferimiento del procedimiento de
aprobación parlamentaria y de control constitucional, orientados éstos a
asegurar la buena fe, y el respeto y el fortalecimiento de las relaciones
internacionales, la base democrática de los compromisos internacionales, la
conveniencia nacional de los mismos y su sujeción al ordenamiento superior, y
en particular a los estándares de derechos humanos, la exigencia prevista en el
Artículo 224 superior de que el acuerdo internacional cuya aplicación
provisional se persigue haya sido suscrito en el ámbito de una organización
internacional, debe ser entendida en el sentido de que el tratado debe ser un
desarrollo y una concreción directa y específica del objeto de la mencionada
organización internacional. La razón de ello es que como el instrumento
constitutivo del ente que determina su objeto sí ha sido objeto del
procedimiento de aprobación parlamentaria y de control constitucional, la
aplicación anticipada del instrumento que desarrolla y concreta dicho objeto no
conlleva o no lleva aparejados los riesgos inherentes al diferimiento del
trámite regular para la entrada en vigencia de los tratados internacionales.
ORGANIZACION MUNDIAL DEL COMERCIO-Funciones
ACUERDO COMERCIAL ENTRE COLOMBIA Y PERU POR UNA PARTE
Y LA UNION EUROPEA Y SUS ESTADOS MIEMBROS POR OTRA-No adscripción al objeto de la Organización Mundial
del Comercio
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para determinar los efectos de sus propias
decisiones
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Reglas para establecer efectos temporales
La Corte ha seguido las siguientes reglas para
establecer los efectos temporales de las declaratorias de inexequibilidad de
una disposición o de un cuerpo normativo: 1. En primer lugar, este tribunal
tiene la potestad para determinar los efectos temporales de sus decisiones en
materia de control abstracto de constitucionalidad, como quiera que su misión
de garantizar jurisdiccionalmente la supremacía e integridad de la Carta
Política exige no solo establecer si una disposición vulnera el ordenamiento
superior, sino también el momento desde el cual se deben entender retirados del
sistema jurídico aquellos preceptos que son incompatibles con la Constitución.
Lo anterior significa que las reglas con arreglo a las cuales se determinan los
efectos temporales de estos fallos son fijadas por la propia Corte, y no se
encuentran pre-determinadas por el ordenamiento legal. 2. En segundo lugar, en
principio, la declaratoria de inexequibilidad tiene efectos hacia el futuro.
Esta regla se encuentra establecida en función, tanto del principio
democrático, que implica la presunción de constitucionalidad de las normas que
integran el sistema jurídico, como de los principios de buena fe y seguridad
jurídica. Es por esta razón que el Artículo 45 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia dispone que “las sentencias que profiera la Corte
Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del
artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futura a
menos que la Corte resuelva lo contrario”. 3. En tercer lugar, y por la razón
anterior, deben existir razones de orden constitucional que pongan en evidencia
la necesidad de variar la regla general anterior, bien sea para diferir la
aplicación de la parte resolutiva del fallo, o bien sea para retrotraer sus
efectos. 4. En cuarto lugar, la evaluación anterior se estructura a partir de
dos tipos de análisis, así: 1. Por un lado, se debe efectuar una aproximación
de tipo consecuencialista, teniendo en cuenta el perjuicio, en términos
constitucionales, del retiro inmediato de la norma declarada inexequible, del
ordenamiento jurídico. A partir de la valoración del impacto de los fallos
judiciales, la Corte ha entendido que cuando el retiro inmediato del sistema
jurídico de la disposición legal o el cuerpo normativo declarado inexequible
envuelve un menoscabo o detrimento de los valores, principios y reglas del ordenamiento
superior, podrían ser viables los fallos de inexequibilidad diferida o con
efectos retroactivos. De este modo, para hacer esta evaluación se deben tener
en cuenta los siguientes factores: (i) En primera instancia, se debe realizar
una tasación del impacto del retiro inmediato de la disposición declarada
inexequible, teniendo en cuenta el perjuicio que podría provocar un eventual
vacío normativo. La Corte ha considerado como particularmente graves los vacíos
que generan un impacto nocivo en la economía, la reviviscencia de normas que
podrían ser inconstitucionales, la falta de regulación de aspectos esenciales
de un derecho fundamental, o la afectación o alteración del funcionamiento de
los sistemas o esquemas de atención diseñados para satisfacer prestaciones
asociadas a la educación o a la salud. (ii) De igual modo, se deben estimar los
efectos de una orden diferida o retroactiva. A este análisis se debe incorporar
la tasación del perjuicio que implica diferir o retrotraer los efectos de una
declaratoria de inconstitucionalidad, pues en la primera hipótesis se mantiene
la vigencia de una disposición contraria al ordenamiento superior, y en el
segundo, se afecta la presunción de buena fe y la presunción de validez del
sistema jurídico. (iii) Finalmente, se debe efectuar un cotejo entre una y otra
valoración, de modo que cuando la primera de estas alternativas decisionales
implica un perjuicio sustancialmente superior, en términos constitucionales,
que el que envuelve la segunda de ellas, la Corte puede variar la regla general
sobre los efectos inmediatos hacia el futuro de la declaratoria de
inexequibilidad. 2. El segundo tipo de análisis no apunta ya a los efectos del
fallo, sino al tipo de transgresión o vulneración del ordenamiento superior que
dio lugar a la declaratoria de inexequibilidad. En este sentido, el juez
constitucional debe evaluar, tanto la gravedad de la infracción del
ordenamiento superior por parte del acto normativo sujeto a control, como la
notoriedad de la transgresión constitucional. Así las cosas, existe una especie
de relación de proporcionalidad inversa entre la gravedad y la notoriedad de la
vulneración, y la flexibilidad en la aplicación de la norma declarada
inexequible, de modo que entre mayor sea la gravedad y mayor sea la notoriedad
de la violación del ordenamiento superior, el juez constitucional es más
reticente a permitir la aplicación de la norma, o a validar su aplicación
pasada. También se ha exceptuado la regla general sobre el retiro inmediato de
la norma declarada inexequible, cuando el juez constitucional verifica que la
afectación del ordenamiento superior es manifiesta y palmaria. En la medida en
que la regla general sobre los efectos inmediatos hacia el futuro se soporta en
la presunción de constitucionalidad de las disposiciones que integran el
sistema jurídico y en el principio de buena fe, y en la medida en que en las
hipótesis de vulneración abierta, manifiesta y palmaria de la Carta Política
decae el fundamento de esta presunción, en estos casos se podrían justificar
los efectos retroactivos de los fallos de inexequibilidad. Por el contrario,
este tribunal se ha abstenido de variar la regla general sobre los efectos
temporales de los fallos de inconstitucionalidad, cuando la vulneración del
ordenamiento superior no reviste estas notas de gravedad y notoriedad.
Finalmente, cuando el juez constitucional opta por diferir los efectos de una
declaratoria de inexequibilidad, la extensión del diferimiento está en función
del periodo en el que razonablemente el órgano de producción normativa podría
superar el vacío normativo producido con el fallo de inconstitucionalidad,
teniendo en cuenta la complejidad de la materia sobre la cual recae la
regulación normativa, la dinámica del órgano parlamentario o del órgano encargado
de subsanar el vacío, y cualquier otro factor que tenga una incidencia análoga.
Referencia: expediente D-9869
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1513
de 2013, “por el cual se da aplicación provisional al Acuerdo Comercial
entre Colombia y el Perú, por una parte, y la
Unión Europea y sus Estados Miembros, por otra, firmado en Bruselas, Bélgica,
el 26 de junio de 2012”
Actor: Luis Guillermo Albán Córdoba
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
D. C.,  ocho (8) de mayo de dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
profiere la presente sentencia con fundamento en los siguientes
I.
ANTECEDENTES
1.     La demanda de inconstitucionalidad y el escrito de
corrección
En
ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, el ciudadano Luis
Guillermo Albán Córdoba demandó el Decreto 1513 de 2013, “por el cual se da
aplicación provisional al Acuerdo Comercial entre Colombia y el Perú, por una
parte, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otra, firmado en
Bruselas, Bélgica, el 26 de junio de 2012”.
1.1.
Disposición demandada
A
continuación se transcribe el cuerpo normativo impugnado:
“MINISTERIO DE RELACIONES
EXTERIORES
DECRETO N° 1523 DE 18 DE
JULIO DE 2013
“por el cual se da aplicación
provisional al “Acuerdo Comercial entre Colombia y el Perú, por una parte, y la
Unión Europea y sus Estados Miembros, por otra”, firmado en Bruselas, Bélgica,
el 26 de junio de 2012”
El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y
legales, en especial las conferidas por el artículo 224 de la
Constitución Política, y
CONSIDERANDO:
Que en uso de las facultades
establecidas en el artículo 189, numeral 2, de la
Constitución Política, el Gobierno Nacional suscribió el “Acuerdo
Comercial entre Colombia y el Perú, por una parte, y la
Unión Europea y sus Estados Miembros, por otra”, firmado en Bruselas,
Bélgica, el 26 de junio de 2012;
Que el numeral 3 del artículo
330 del precitado Acuerdo establece la posibilidad de aplicarlo de forma
provisional, íntegra o parcialmente. Para estos efectos, cada Parte notificará
el cumplimiento de los procedimientos internos exigidos para la aplicación
provisional de este Acuerdo al Depositario y a todas las otras Partes. La
aplicación provisional del Acuerdo entre la
Parte UE y un País Andino signatario, comenzará el primer día del mes
siguiente a la fecha de recepción por el Depositario de la última notificación
por parte de la Parte UE y el respectivo País Andino signatario;
Que el artículo 224 de la
Constitución Política de Colombia, establece que el Presidente de la
República puede dar aplicación provisional a los tratados de naturaleza
económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales que
así lo dispongan;
Que Colombia y la
Unión Europea son miembros fundadores de la
Organización Mundial del Comercio y que al amparo de los artículos XXIV
del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT)
de 1994 y V del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) han decidido profundizar sus
relaciones comerciales mediante la adopción del Acuerdo Comercial entre
Colombia y el Perú, por una parte, y la
Unión Europea y sus Estados Miembros, por otra, firmado en Bruselas, Bélgica,
el 26 de junio de 2012;
Que en el texto del preámbulo
y en el artículo 5° del “Acuerdo Comercial entre Colombia y el Perú, por una
parte y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otra”, las Partes afirman
y convienen en desarrollar los derechos y obligaciones establecidos en el
Acuerdo de Marrakech por el que se funda la
Organización Mundial del Comercio;
Que los Anexos 1A Acuerdos
Multilaterales sobre el Comercio de Mercancías, 1B Acuerdo General
sobre el Comercio de Servicios, 1C Acuerdo sobre los Aspectos de los
Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio, forman
parte integral del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la
Organización Mundial del Comercio;
Que el Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1994, es parte integral del Anexo
1A Acuerdos Multilaterales sobre el Comercio de Mercancías del Acuerdo
de Marrakech por el que se establece la
Organización Mundial del Comercio;
Que el Honorable Congreso de la
República aprobó el Proyecto de ley número 133 de 2012 Senado, número 238 de
2012 Cámara, por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo Comercial entre
Colombia y el Perú, por una parte, y la
Unión Europea y sus Estados Miembros, por otra”, firmado en Bruselas, Bélgica,
el 26 de junio de 2012;
Que mediante nota verbal del
27 de febrero de 2013, el Consejo de la
Unión Europea notificó a Colombia del cumplimiento de la
Unión Europea de los requisitos exigidos para la aplicación provisional
del “Acuerdo Comercial entre Colombia y el Perú, por una parte, y la
Unión Europea y sus Estados Miembros, por otra”, firmado en Bruselas,
Bélgica, el 26 de junio de 2012, con excepción de los artículos 2°, 202 párrafo
primero, 291 y 292 del mismo;
Que por todo lo expuesto,
dará aplicación provisional a los compromisos adquiridos en el citado “Acuerdo
Comercial entre Colombia y el Perú, por una parte, y la
Unión Europea y sus Estados Miembros, por otra”, firmado en Bruselas,
Bélgica, el 26 de junio de 2012, con excepción de los artículos 2°, 202 párrafo
primero, 291 y 292;
DECRETA:
Artículo 1°. Aplíquese
provisionalmente el “Acuerdo Comercial entre Colombia y el Perú, por una
parte, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otra”, firmado en Bruselas,
Bélgica, el 26 de junio de 2012, salvo lo dispuesto en los artículos 2°, 202
párrafo primero, 291 y 292.
Artículo 2°. En los términos del
numeral 4 artículo 330 del precitado Acuerdo, cuando se aplique
provisionalmente una disposición del Acuerdo, cualquier referencia en la misma
a la fecha de entrada en vigor del Acuerdo se entenderá como la fecha a partir
de la cual comience la aplicación provisional.
Artículo 3°. El presente decreto
rige a partir de la fecha de su publicación y surte efectos a partir del 1° de
agosto de 2013.
Publíquese, comuníquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a los 18 días del
mes de julio de 2013”.
1.2.
Solicitud
La
demanda contiene dos requerimientos: (i) Por un lado, se pide la declaratoria
de inexequibilidad del Decreto 1513 de 2013; y de manera complementaria, (ii)
se solicita adoptar las medidas necesarias para retrotraer los efectos de la
puesta en marcha del instrumento internacional cuya aplicación anticipada se
ordenó en el acto normativo impugnado.
1.3.
Fundamentos de la solicitud
La demanda y el escrito de corrección contienen dos
tipos de consideraciones: (i) por un lado, las razones por las que el actor
estima que este tribunal es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del acto normativo demandado; y, por otro, (ii) los cargos
que fundamentan el requerimiento de declaratoria de inexequibilidad. A
continuación se hará una breve reseña de ambos tipos de reflexiones.
1.3.1.      La competencia de la
Corte Constitucional para efectuar el control constitucional sobre el Decreto
1513 de 2013
Con respecto a la competencia de esta Corporación para
determinar la exequibilidad del acto demandado, el actor esboza dos argumentos:
En primer lugar, se expresa que, dada la fuerza
normativa de la Constitución y su superioridad jerárquica dentro del
ordenamiento jurídico, no existe ninguna disposición dentro del derecho
positivo que no sea susceptible de revisión judicial[1]. Y dado que el Consejo de
Estado ha negado enfática y reiteradamente su potestad para pronunciarse sobre
la constitucionalidad de las normatividades que impliquen la fusión de la
voluntad de distintos Estados[2],
la forzosa conclusión es que la Corte debe afirmar su competencia en esta
materia, propia de los tratados internacionales, so pena de que ésta quede
exenta de control.
En segundo lugar, el accionante afirma que las
competencias de este tribunal, previstas en el Artículo 241 superior, deben ser
entendidas a partir de tres criterios: (i) Primero, estas facultades deben
tener una interpretación finalista, de modo que cuando existan dudas sobre su
alcance, éste debe corresponder al que “mejor permita la guarda de la
supremacía de la Carta”[3];
(ii) Segundo, se debe seguir un criterio material, en virtud del cual son
susceptibles de ser revisados los actos normativos que en razón de su
contenido, encuadran dentro de las categorías previstas en el texto
constitucional; así las cosas, los actos que regulan las obligaciones
internacionales propias de un tratado se encuentran dentro de la órbita de las
competencias de la Corte, aunque se les confiera otra denominación o no se haya
seguido el procedimiento de expedición propio de estos instrumentos, como
ocurre justamente con el Decreto 1513 de 2013[4];
(iiii) Y finalmente, la interpretación de las competencias previstas en el
Artículo 241 superior debe responder a un criterio jerárquico, en virtud del
cual el control efectuado por esta Corporación recae sobre todas las
disposiciones que tienen el rango de los actos normativos previstos en el
referido precepto constitucional; en este contexto, cuando un instrumento que
no es formalmente un tratado internacional tiene su misma fuerza jurídica, de modo
que incluso puede derogarlo, subrogarlo o modificarlo, este tribunal tiene la
potestad para pronunciarse sobre su exequibilidad[5]; ahora bien, dado que el
acto acusado ordenó la entrada en vigencia de un tratado internacional y
modificó la cláusula de entrada en vigencia del acuerdo entre Colombia y la
Unión Europea, la conclusión inexorable es que la revisión judicial de su
constitucionalidad corresponde a la Corte.
1.3.2.      Cargos de la demanda
A juicio del peticionario, el Decreto 1513 de 2013
desconoce los artículos 241.10 y 224 de la Carta Política, porque se dispuso la
aplicación provisional de un tratado internacional sin cumplir con las
exigencias constitucionales previstas para este efecto.
La razón de ello radica en que el Artículo 224
superior establece como regla general, que la entrada en vigencia de los
tratados internacionales está supeditada a la aprobación parlamentaria y a la
revisión judicial de constitucionalidad, y como excepción, la posibilidad de
aplicar provisionalmente los referidos instrumentos, cuando tienen una
naturaleza económica y comercial, y además, son acordados en el marco de un
organismo internacional[6].En
el caso examinado, sin embargo, el Decreto 1513 de 2013 ordena la aplicación
anticipada de un tratado internacional, que aunque tiene naturaleza comercial y
económica, no fue suscrito en el marco de un organismo internacional.
En efecto, en los considerandos del referido decreto
se afirma que el acuerdo comercial cuya entrada en vigencia se dispuso fue
suscrito en el marco de la OMC, en razón de las siguientes circunstancias: (i)
las partes contratantes (Colombia y la Unión Europea) son miembros fundadores
de tal organismo; (ii) el instrumento persigue la misma finalidad de la OMC,
como es la profundización y el fortalecimiento de los vínculos comerciales
entre las partes; (iii) el contenido del acuerdo coincide con las directrices
establecidas en los anexos del Acuerdo de Marrakech, relativas al comercio de
mercancías, al comercio de servicios y a los aspectos comerciales de la
propiedad intelectual.
Pese a la justificación anterior, el tratado cuya
aplicación se dispuso, no fue suscrito en el marco de la OMC, ni en el marco de
ninguna otra organización internacional, pues del solo hecho de que las partes
contratantes sean miembros de tal organismo, de que el acuerdo tenga por objeto
profundizar y fomentar el comercio internacional, o de que exista una
normatividad común, no se infiere que el instrumento sea parte del orden
jurídico de la OMC, como erróneamente se supuso en el decreto acusado.
Lo que sucede, por el contrario, es que el mismo
Acuerdo de Marrakech, por medio del cual se creó la OMC, autoriza que las
relaciones económicas y comerciales bilaterales o plurilaterales sean
profundizadas por fuera del marco de la misma organización, y que se
establezcan excepciones al régimen general del comercio de bienes y servicios a
través de los tratados de libre comercio, la constitución de uniones aduaneras,
y figuras semejantes. Desde esta perspectiva, el tratado en cuestión, si bien
está permitido a la luz del Acuerdo de Marrakech, y coincide con éste en el
propósito de liberalizar el comercio, no se encuadra dentro de la organización,
y más aún, viene a constituir una excepción a las cláusulas de nación más
favorecida y de trato nacional, así como al principio de reciprocidad, que
constituyen las directrices fundamentales del acuerdo que dio lugar a la OMC.
Prueba de que el acuerdo cuya aplicación provisional
se ordenó se sustrajo del ámbito de la OMC, es que “no fue celebrado ni en
la sede de la OMC situada en la ciudad de Ginebra, Suiza, ni en el marco de una
conferencia o convención auspiciada por la OMC para el efecto. Es así como no
hubo intervención o autorización de un órgano de esa Organización, o de la
Organización en pleno para adelantar la negociación en su nombre y/o a sus
instancias. Tampoco se puede decir que se celebró en el ámbito de los
instrumentos normativos y constitutivos de la OMC pues los mismos establecen
que los acuerdos de creación aduanera y los que crean zonas de libre comercio
no son complementarios o conexos con ellos”.
De este modo, en la medida en que el Acuerdo Comercial
entre Colombia y Perú, y la Unión Europea y sus Estados Miembro, no fue
suscrito en el ámbito de la OMC ni de ninguna otra organización internacional,
constitucionalmente estaba vedada la posibilidad de anticipar su entrada en
vigencia, y por este motivo, el decreto que así lo dispuso es incompatible con
el Artículo 224 superior, y debe ser declarado inexequible de manera
retroactiva[7].
2.
Trámite procesal
2.1.    Inadmisión
Mediante Auto del 13 de septiembre de 2013, el
magistrado sustanciador inadmitió la demanda, al estimar que como la revisión
judicial de los decretos expedidos por el gobierno nacional por regla general
corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y que como la
preceptiva acusada tampoco encuadra dentro de las categorías normativas
previstas en el Artículo 241 de la Carta Política para su revisión excepcional
por parte de esta Corporación, el actor debía señalar las razones por las que a
pesar de las circunstancias anteriores, a su juicio la Corte Constitucional
debía dar trámite al escrito de acusación.
2.2.    Corrección de la demanda
El 20 de septiembre de 2013 el actor presentó escrito
de corrección de la demanda. El ajuste fundamental consistió en señalar las
razones por las que, a su juicio, este tribunal tiene la potestad para efectuar
la revisión judicial de los decretos que disponen la aplicación provisional de
un tratado internacional, y en particular, para pronunciarse sobre la
exequibilidad del Decreto 1513 de 2013.
2.3.    Auto admisorio
Mediante Auto del 4 de octubre de 2013, el magistrado
sustanciador admitió la demanda, y ordenó:
-
Correr traslado de la misma al
Procurador General de la Nación, para la presentación del correspondiente
concepto.
-
Fijar en lista el decreto acusado
para las respectivas intervenciones ciudadanas.
-
Comunicar la iniciación del
proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, al
Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio del Interior, al Ministerio
de Justicia y del Derecho y a la Defensoría del Pueblo.
-
Invitar a participar a los decanos
de las facultades de derecho de las universidades Javeriana, del Rosario,
Externado de Colombia y de los Andes, a la Comisión Colombiana de Juristas y a
la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
3.
Intervenciones
3.1.    Ministerio de Relaciones Exteriores
3.1.1. Mediante escrito presentado el día 30 de octubre de 2013, el Ministerio
de Relaciones Exteriores intervino en el proceso para solicitar a la Corte que
se inhiba de pronunciarse sobre la constitucionalidad del decreto impugnado, o
que, en su defecto, se declare la exequibilidad del mismo.
3.1.2. Con respecto al primero de los asuntos, el interviniente sostiene que
este tribunal carece de la competencia para efectuar el control sobre el acto
demandado, en consideración a que el mismo no tiene naturaleza legislativa, y a
que tampoco es un decreto legislativo dictado con fundamento en los artículos
212 a 215 de la Carta Política, ni un decreto-ley expedido con fundamento en
una ley de facultades. Por el contrario, como se trata de un decreto expedido
por el gobierno nacional invocando las prerrogativas del Artículo 224 superior,
la facultad para determinar su validez está asignada en el Artículo 237.2
superior, al Consejo de Estado, órgano con la competencia general para conocer
de la constitucionalidad de los decretos expedidos por el gobierno nacional.
3.1.3. Ahora bien, aunque la entidad considera que a este tribunal no le
corresponde pronunciarse sobre la validez del decreto, en el escrito señalan
también las razones por las que a su juicio, el acto impugnado carece de los
vicios alegados por el actor por la supuesta transgresión de los artículos
241.10 y 224 de la Carta Política.
3.1.4. Con respecto al primero de estos artículos, se aclara que aunque el
actor no explicó el sentido de la supuesta incompatibilidad normativa entre el
acto impugnado y el Artículo 241.10, en todo caso, el decreto acusado no
desconoce el referido precepto constitucional, pues no dispone que el tratado
internacional suscrito entre Colombia y la Unión Europea se sustraiga al
proceso de control por parte de la Corte Constitucional, ni al trámite de
aprobación legislativa.
3.1.5. Con respecto a la presunta transgresión del Artículo 224 superior, se
indica que el tratado cuya aplicación se ordenó en el decreto demandado no solo
es de naturaleza económica, por cuanto tiene por objeto la liberalización del
tráfico de bienes y servicios entre las partes a través de la conformación de
una zona de libre comercio, sino que además, fue suscrito en el ámbito de la
Organización Mundial del Comercio. Para justificar esta última aserción, la
entidad argumenta, por un lado, que los criterios que tuvo en cuenta el
peticionario para arribar a la tesis contraria, son inadmisibles a la luz de la
preceptiva constitucional, y por otro, que las pautas que la Corte ha esbozado
para resolver esta cuestión conducen, de manera clara e inequívoca, a la
conclusión de que la suscripción del tratado objeto de la aplicación
provisional se encuadra dentro de la OMC.
Así,
por un lado, son insostenibles: (i) la tesis institucional, que hace
depender la constitucionalidad del decreto impugnado de que en la elaboración
del tratado internacional objeto de la orden de aplicación provisional, hayan
participado los organismos adscritos a la OMC, como la Conferencia Ministerial,
el Consejo General o los Consejos Sectoriales; (ii) el criterio geográfico, para
el cual la validez del acto demandado está en función de que el tratado
internacional cuya entrada en vigencia se dispuso, haya sido negociado o
suscrito en la sede de la ONU, vale decir, en Ginebra (Suiza); (iii) el
criterio orgánico, a la luz del cual la naturaleza del tratado depende
del órgano encargo de controlar y monitorear su cumplimiento y ejecución.
Por
el contrario, según el Ministerio debe acogerse el criterio normativo adoptado
por la Corte Constitucional, a la luz del cual un tratado se inscribe en el
marco de una organización internacional, cuando su contenido coincide total o
parcialmente con la normatividad del acuerdo de creación, como ocurre en este
caso, en el que el decreto cuestionado reconoce o desarrolla los compromisos
adquiridos en el Acuerdo de Marrakech, razón por la cual se presume suscrito en
el marco de la OMC[8].
Esta coincidencia normativa tendría, a juicio de la entidad, las siguientes
manifestaciones: (i) En primer lugar, el tratado entre Colombia y la Unión
Europea está inspirado en los mismos principios orientadores del sistema
multilateral de comercio estatuido por la OMC, referidos a la liberación del
comercio de bienes y servicios, la libre competencia y la prohibición de
discriminación, entre otros; (ii) en segundo lugar, estos acuerdos están
permitidos expresamente por el Acuerdo de Marrakech, que faculta a los Estados
para constituir zonas de libre comercio y uniones aduaneras; (iii) en tercer
lugar, la OMC debe ser informada oportunamente de los procesos de negociación
de los acuerdos comerciales regionales, así como de los resultados de tales
procesos; (iv) en cuarto lugar, en el texto mismo del tratado entre Colombia y
la Unión Europea se afirma que el instrumento tiene por objeto desarrollar los
derechos y obligaciones adquiridas en el Acuerdo de Marrakech, y una parte
significativa del mismo reproduce o remite a la normativa correspondiente del
GATT y del AGCS.
3.1.6. A partir de las consideraciones anteriores, el Ministerio de Relaciones
Exteriores solicita a la Corte un fallo inhibitorio, o, en su defecto, que
declare la exequibilidad del acto impugnado.
3.2.    Intervención del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo
3.2.1.
El día 30 de octubre de 2013,
el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo presentó escrito de intervención
en el que solicita a esta Corporación inhibirse de resolver sobre la presente
acción de inconstitucionalidad y, subsidiariamente, declararse inhibida para
pronunciarse sobre el cargo por la vulneración del Artículo 241.10 superior,
así como declarar la exequibilidad del decreto impugnado por el cargo por el
presunto desconocimiento del Artículo 224 de la Carta Política.
3.2.2.
Con respecto al primero de los
requerimientos, la entidad sostiene que la competencia para determinar la
constitucionalidad del acto impugnado corresponde al Consejo de Estado y no a
este tribunal, por las siguientes razones:
-
A la luz de un criterio formal[9], según el
cual la Corte Constitucional tiene la potestad para pronunciarse sobre la
exequibilidad de los decretos del gobierno nacional únicamente cuando invocan
como fundamento de su expedición las facultades previstas en los artículos 212,
213 y 215 de la Carta Política para los decretos legislativos, las contempladas
en el Artículo 150.10 superior para los decretos-leyes, o las establecidas en
el Artículo 341 de la Constitución para el Plan Nacional de Inversiones, la
conclusión necesaria es que este tribunal carece de la competencia para
examinar la validez del Decreto 1513 de 2013, en la medida en que en él se
invocaron las facultades de los artículos 189.2 y 224 superior y no las
señaladas anteriormente.
-
Al mismo resultado se llega a
partir de un criterio material, según el cual el control constitucional
por parte de este tribunal se extiende solo a los decretos del gobierno
nacional cuyo contenido sea de naturaleza legislativa, en atención a que
justamente el Artículo 224 de la Carta Política habilita al Presidente de la
República para ordenar la aplicación de ciertos tratados internacionales sin la
mediación de una ley, y por esta vía, sustrae del ámbito legislativo esta
materia. Así las cosas, como el Decreto 1513 de 2013 dispone la aplicación
provisional de un tratado internacional en desarrollo de la previsión
constitucional reseñada, que expresamente califica este asunto como
no-legislativo, la Corte no puede fallar sobre su exequibilidad.
-
Tampoco podría inferirse la
competencia del tribunal constitucional con fundamento en el criterio de la
fuerza jurídica, según elcual la facultad de este tribunal recae sobre los
actos normativos del gobierno nacional que tienen fuerza de ley. En efecto, los
decretos que ordenan la aplicación provisional de un tratado internacional no
tienen rango jerárquico de ley dentro del sistema jurídico, y por tanto, no
pueden modificar las leyes aprobatorias de los instrumentos respectivos; por
este motivo, el decreto que ordenó la “aplicación provisional del TLC con la
Unión Europea no tiene la capacidad jurídica de modificar la Ley 1669 de 2013,
y en cambio se podría interpretar que es un desarrollo del artículo 330.3 del
señalado TLC, y del artículo 25 de la “Convención de Viena sobre el derecho de
los tratados internacionales o entre organizaciones internacionales”. En otras
palabras el contenido del Decreto 1513 de 2013 no cambia las condiciones en las
cuales se utilice en un futuro la figura de aplicación provisional de los
tratados consagrada en el artículo 224 de la Constitución Nacional”.  En
este sentido, es incorrecta la tesis de que el decreto impugnado obliga a
cumplir un tratado internacional que no se ha perfeccionado, pues justamente,
tanto la Carta Política como el instrumento mismo, permiten su aplicación antes
de la expedición del acto ratificatorio.
-
Finalmente, la propia Corte
Constitucional ha absuelto el interrogante planteado, al sostener clara,
inequívoca y enfáticamente que esta función corresponde a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. En este sentido, el interviniente cita la Sentencia
C-1341 de 2000[10]
en la que se afirma que “si la aplicación provisional del Convenio en
estudio se sujeta a lo previsto al respecto por el artículo 224 de la
Constitución Política y esta disposición asigna al Gobierno Nacional la
facultad de tomar dicha decisión, (…) corresponde a la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo determinar si el acto que lo puso en aplicación
cumplió con los requisitos y condiciones impuestas por el mandato superior”.
3.2.3.
En cuanto al requerimiento
subsidiario para que la Corte se declarare inhibida para resolver sobre el
cargo por la supuesta afectación del Artículo 241 superior y declare la
exequibilidad del decreto impugnado por la presunta vulneración del Artículo
224 de la Carta Política, se presentan dos tipos de consideraciones.
De
una parte, se sostiene que el peticionario sustentó la solicitud de
declaratoria de inconstitucionalidad en la supuesta transgresión de los
artículos 224 y 241.10 de la Carta Política. No obstante, como en la demanda no
aparece ninguna acusación específica con respecto al último de los preceptos,
no hay lugar a ningún pronunciamiento en relación con él.
Por
otro lado, el interviniente afirma que el tratado internacional negociado entre
Colombia y la Unión Europea y sus Estados miembro fue suscrito en el marco de
la Organización Mundial del Comercio, por las siguientes razones:
-
En primer lugar, pese a que el
instrumento no fue negociado ni suscrito en la sede de la OMC, y a que no es una
normativa resultado de las rondas de negociaciones de la referida organización,
en todo caso sí desarrolla sus principios rectores, entre ellos la
liberalización del comercio y la prohibición de discriminación, todo ello
encaminado a la promoción del crecimiento y el desarrollo económico mundial[11]. Prueba de
lo anterior es que en el mismo Preámbulo del acuerdo se expresa que los
compromisos adquiridos constituyen un desarrollo de los “derechos y
obligaciones establecidos en el Acuerdo de Marrakech por el que se establece la
Organización Mundial del Comercio”.
-
En segundo lugar, el tratado en
cuestión fue acordado por miembros de la Organización Mundial del Comercio,
pues tanto Colombia como los países miembros de la Unión Europea hacen parte de
la misma.
-
En tercer lugar, existe una
coincidencia en el contenido del tratado suscrito con la Unión Europea y el que
dio lugar a la OMC, pues los artículos XXIV del GATT y V del AGCS expresamente
facultan a los Estados Miembro a suscribir acuerdos bilaterales o plurilaterales,
como el que fue objeto del acto acusado.
-
En cuarto lugar, la negociación y
suscripción del tratado internacional con la Unión Europea fue notificada a la
OMC, es susceptible de ser examinado y evaluado por sus grupos de trabajo, y
además, se deben rendir informes periódicos a los mismos para que se verifique
su conformidad con las reglas del Acuerdo de Marrakech, para que eventualmente
formulen recomendaciones[12].
Este deber de notificación de los acuerdos de zona de libre comercio y de unión
aduanera a la OMC es, a juicio del interviniente, una prueba irrefutable de que
los mismos fueron suscritos en el ámbito de la referida organización.
En
razón de las consideraciones anteriores, la propia Corte Constitucional ha
arribado a la misma conclusión, tal como se expresó en la Sentencia C-446 de
2009, con ocasión de la revisión constitucional del Tratado de Libre Comercio
entre Colombia, y las Repúblicas de El Salvador, Guatemala y Honduras suscrito
en 2007. En esta oportunidad se sostuvo que “en el caso particular del TLC
con los países del Triángulo Norte, se establece que la zona de libre comercio
se crea de conformidad con el GATT y el AGCS de la OMC  (…) Así, y dado que el
tratado bajo análisis cumple los requisitos para que se de su aplicación
provisional, no se encuentra que la disposición analizada vaya en contravía de
la Constitución”.
3.3.
Intervención de la
Universidad del Rosario
3.3.1 El día 14 de noviembre de 2013, la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario presentó escrito de intervención,
en el que se solicita declarar la inexequibilidad de la preceptiva demandada.
A juicio de la entidad, la orden impartida en el
decreto impugnado de dar aplicación provisional del acuerdo internacional entre
Colombia y Perú y la Unión Europea y sus Estados Miembro, no satisface las
condiciones establecidas en el Artículo 224 superior para este efecto, en la
medida en que no fue suscrito en el ámbito de una organización internacional.
3.3.2. A juicio del interviniente, existen tres
criterios para determinar si un tratado fue expedido en el marco de una organización
internacional, y ninguno de ellos permite inferir que el convenio suscrito con
la Unión Europea se enmarca dentro de la Organización Mundial del Comercio,
como se sostiene en el acto que dispuso su aplicación provisional.
De una parte, el sistema de fuentes del derecho de la
OMC se encuentra pre-determinado en el propio Acuerdo de Marrakech, pues la
organización cuenta con escenarios y procesos específicos para negociar los
compromisos en materia comercial entre los países; así, la Conferencia ministerial,
órgano supremo de la OMC, e integrado por los representantes de cada uno de los
Estados Miembro, tiene la cláusula general de competencia para tratar y definir
los asuntos comprendidos en el ámbito de los Acuerdos Comerciales
Multilaterales; por su parte, el Consejo General tiene poder decisorio en
aquellas materias no asumidas por la Conferencia ministerial; y finalmente,
existen otras instancias que se encargan de desarrollar normativamente los
acuerdos de comercio en las distintas temáticas, como ocurre con los múltiples
consejos y comités de la OMC. Así por ejemplo, dentro de este marco se expidió
recientemente el Programa de Doha para el Desarrollo (PDD), que fue aprobado en
las últimas rondas de negociaciones de la OMC.
El tratado suscrito entre Colombia y la Unión Europea,
sin embargo, no responde al esquema anterior, por lo que la forzosa conclusión
es que “no se negoció en el ‘ámbito’ ni institucional, ni normativo de la
OMC”.
3.3.3. Por otro lado, debe tenerse en cuenta la
naturaleza de la normativa suscrita en el marco de la OMC, pues por principio,
y en virtud de su objeto y finalidad, los acuerdos conforman una unidad íntegra
y coherente, que es aplicable íntegramente a todos los Estados Parte. Es así
como el Órgano de Solución de Diferencias ha reiterado que los Miembros de la
OMC deben ajustarse a todo el orden jurídico de la organización, salvo en casos
realmente excepcionales que pueden ser vinculantes respecto de tan solo algunas
de las partes, como ocurre con el Acuerdo sobre Tecnología de la Información.
Desde esta perspectiva, el acuerdo entre Colombia y la
Unión Europea  “tampoco corresponde a la naturaleza de la OMC y en
consecuencia se encuentra fuera de su ámbito”.
3.3.4. En tercer lugar, el interviniente sostiene que
el tratado cuya aplicación provisional se ordenó en el decreto impugnado, se
aparta de los principios y directrices que informan el ordenamiento jurídico de
la OMC, a la luz de los cuales el comercio multilateral de bienes, servicios y
en materia de propiedad intelectual, se rige por el principio de igualdad y no
discriminación, la cláusula de la nación más favorecida, y por la obligación
general de trato nacional.
En efecto, según el Artículo 1 del Acuerdo de
Marrakech, “cualquier ventaja favor, privilegio o inmunidad concedido por
una parte contratante a un producto originario de otro país o destinado a él,
será concedido inmediata e incondicionalmente a todo producto similar
originario de los territorios de todas las demás partes contratantes o a ellos
destinado”, de modo que cada Estado debe establecer las mismas condiciones
de importación y exportación a todos los productores extranjeros de bienes y
servicios similares, y de modo que las ventajas y beneficios comerciales
otorgados a un país, se deben extender automáticamente a todos los demás[13].Se trata
entonces de una concreción de la prohibición general de discriminación que está
reforzada por el hecho de que es incondicional, porque no está sometida a
reciprocidad. Por su parte, la cláusula de la nación más favorecida, que
también concreta el principio de igualdad y la prohibición de discriminación,
exige otorgar un tratamiento al menos igual a los productores y proveedores
extranjeros, que el ofrecido a los nacionales. El sistema normativo de la OMC
vendría a ser, en estricto sentido, el desarrollo y la concreción de estos
principios fundantes.
Así las cosas, aunque el propio ordenamiento de la OMC
y admite y prevé la conformación de zonas de libre comercio y de uniones
aduaneras establecidas a través de acuerdos bilaterales o multilaterales de
comercio, se trata de en realidad de una concesión efectuada a título de excepción
a los principios que orientan el comercio multilateral establecido en el marco
de la OMC, pues los países podrían acordar que los privilegios acordados entre
las partes no se extienden a terceros países.
En este contexto, aunque el acuerdo suscrito entre
Colombia y la Unión Europea  no es incompatible con el Acuerdo de Marrakech,
difícilmente puede inferirse a partir de esta circunstancia que el mencionado
tratado “participe de los principios fundamentales, los principios de la
OMC, (…) que se encuentre dentro de su ‘ámbito’”.
3.3.5. Finalmente, se advierte que la negociación
general e indiscriminada de estos acuerdos exceptivos a los principios de
igualdad y no discriminación, trato nacional y cláusula de la nación más favorecida,
han sido cuestionados por la misma OMC, por desdibujar el esquema multilateral
de comercio establecido en el Acuerdo de Marrakech, y por “terminar minando
los poderes del espacio multilateral mundial como escenario de negociación
comercial”. En particular, se ha controvertido la tesis de que los acuerdos
comerciales bilaterales y multilaterales complementan la liberalización
multilateral del comercio, y se ha afirmado que existe más bien una tensión
entre ambos esquemas y modelos comerciales.
De este modo, si este tipo de acuerdos como los
suscritos entre  Colombia y la Unión Europea, chocan con los principios
fundantes de la OMC, y más bien tienen la potencialidad de debilitarlos, mal
pueden ser entendidos como parte integral del ordenamiento jurídico de la
referida organización. Tampoco podría inferirse esta conclusión por el hecho
que en el cuerpo de tales instrumentos se hagan menciones puntuales o
remisiones específicas a la normativa de la OMC.
3.3.6. De acuerdo con este razonamiento, la entidad
concluye que “los tratados de libre comercio, como el que se encuentra en
estudio, aunque son aceptados por la Organización Mundial del Comercio,
constituyen una clara excepción a sus principios y reglas y hoy son objeto de
importantes cuestionamientos por parte de la misma Organización, lo cual nos
permite afirmar que no es posible considerar al Acuerdo Comercial entre
Colombia y la Unión Europea como un tratado que se encuentre dentro del
‘ámbito’ de la OMC, más bien pareciera todo lo contrario, es decir, una forma
de dar prevalencia al escenario bilateral por encima del multilateral (…) una
simple referencia normativo o incluso la incorporación de normas concretas de
la Organización Mundial del Comercio al mencionado Acuerdo, no cuentan con la entidad
suficiente para considerarlo, como lo exige la norma constitucional pertinente,
acordado en el ámbito de organismos internacionales’.
Y dado que el decreto impugnado ordenó la aplicación
provisional de un tratado que no fue acordado en el marco de ninguna
organización internacional, la forzosa conclusión es que se incumplió el
requisito constitucional previsto en el Artículo 224 de la Carta Política, y
que por tanto, debe ser declarado inexequible.
4.
Concepto del Ministerio
Público
4.1.
El día 26 de noviembre de 2013, la
Procuraduría General de la Nación presentó el correspondiente concepto, en el
que se solicita un fallo inhibitorio por carencia de competencia de la Corte para
pronunciarse sobre la exequibilidad del decreto impugnado.
Para arribar a esta conclusión, el escrito de la Vista
Fiscal contiene dos tipos de razonamientos: en primer lugar, se encuentra una
argumentación positiva, encaminada a demostrar que el control constitucional
del decreto impugnado corresponde al Consejo de Estado y no a la Corte
Constitucional. Para este efecto, se enuncia y explica el criterio básico para
determinar las potestades de ambos tribunales en esta materia, y con
fundamento en estos parámetros se descarta la competencia de la Corte para dar
trámite a la demanda en contra del Decreto 1513 de 2013. Y en segundo lugar, se
evalúan y rebaten los argumentos del demandante, que apuntan a demostrarla
facultad de esta Corporación para determinar la validez del acto acusado.
4.2.
En primer lugar, la entidad sostiene
que existe un criterio formal, a la luz del cual el Consejo de Estado ejerce de
manera general el control abstracto de constitucionalidad sobre los decretos
expedidos por el gobierno nacional, y que solo de manera excepcional éste
corresponde a la Corte Constitucional, cuando así lo prevea expresamente el
ordenamiento superior en el Artículo 241 superior o en otras normas específicas
de la Carta Política. En este sentido, este tribunal debe efectuar la revisión
de los decretos-ley expedidos con fundamento en el Artículo 150.10 superior, de
los decretos legislativos que declaran o enfrentan un estado de excepción, de
los decretos de planificación, y de los decretos expedidos con fundamento en
las facultades de las disposiciones transitorias de la Carta Política del 91.
Por su parte, en virtud de la facultad residual del Consejo de Estado, a este
tribunal le fue asignada la revisión judicial de los demás decretos expedidos
por el gobierno nacional, que pueden ser clasificados en cuatro categorías
generales: los decretos reglamentarios de las leyes, los decretos ejecutivos o
administrativos, los reglamentos constitucionales o autónomos, y los decretos
reglamentarios de las leyes marco.
Desde esta perspectiva, como ninguna disposición
constitucional asigna a la Corte la competencia para ejercer el control sobre
los actos normativos que ordenan la aplicación provisional de tratados
internacionales, y como éste tipo de decretos no se encuadra dentro de ninguna
de las hipótesis señaladas anteriormente (es decir, no se trata de un
decreto-ley, de un decreto legislativo, de un decreto de planeación o de un
decreto expedido con fundamento en disposiciones transitorias), la forzosa
conclusión es que la revisión de constitucionalidad fue asignada tácitamente al
Consejo de  Estado. A juicio de la Procuraduría, esta tesis vendría a coincidir
con las líneas jurisprudenciales esbozadas en las sentencias C-508 de 1994[14], C-041 de
1995[15]
y C-1438 de 2000[16],
que con ocasión de la revisión del Decreto 1421 de 1993, recogieron estas
mismas pautas.
4.3.
Ahora bien. Dado que el demandante
sostiene que a partir de un criterio material y del criterio de la fuerza
jurídica el decreto acusado sí se encuadra dentro de las categorías normativas
cuyo control corresponde a esta Corporación, el escrito de la Vista Fiscal
evalúa y descarta cada uno de estos argumentos.
4.3.1. Con respecto a la tesis de que desde una perspectiva material el
decreto impugnado regula asuntos propios de un tratado internacional, cuya
revisión en todo caso está asignada a este tribunal, se hacen las siguientes
precisiones: (i) Por un lado, se advierte que cuando la Corte Constitucional ha
asumido el conocimiento de demandas contra actos que formalmente no son un
tratado internacional pero que sí pueden ser considerados como tales desde un
punto de vista sustancial, la Corte ha exigido que al menos se trate de actos
que materialicen un acuerdo de voluntades entre sujetos de derecho
internacional, y en este caso el Decreto 1513 de 2013  no es la expresión de un
acuerdo semejante. Así, el Auto de 288 de 2010, citado por el actor para
justificar sus tesis, se refiere a los acuerdos simplificados, y no a los
decretos que ordenan la aplicación provisional de tratados internacionales,
como erróneamente supuso el peticionario; (ii) Por otro lado, se aclara que
incluso suponiendo que el decreto acusado fuese equiparable a un acuerdo
simplificado, la Corte sería incompetente para resolver sobre su constitucionalidad,
en atención a que por regla general éstos no son objeto de revisión por esta
Corporación, sino únicamente cuando se creen o modifiquen obligaciones no
previstas en el tratado internacional al cual deben su existencia; (iii)
También se explica que estos decretos tienen los rasgos propios de la función
administrativa, entendida ésta como la realización y materialización de los
cometidos estatales, mediante una actuación concreta, continua y espontánea; en
la hipótesis examinada, los referidos decretos ponen en marcha y activan un
instrumento internacional, aunque dentro de ciertos límites temporales, por lo
que no podría adjudicársele fuerza o naturaleza legal. Se trata entonces de un
acto materialmente administrativo; (iv) Finalmente, se aclara que el acto
demandado es, en estricto sentido, un reglamento constitucional o autónomo y no
una ley, cuyo control está asignado a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo; este tipo de decretos tienen fuente directa en la Carta
Política, tal ocurre con la competencia asignada al presidente en el Artículo
224 superior para ordenar al aplicación provisional de los tratados
internacionales de naturaleza económica y comercial, suscritos en el ámbito de
una organización internacional[17];
si bien la Corte Constitucional ha negado de manera general la existencia de
los denominados reglamentos constitucionales en la nueva Carta Política[18], esta
postura ha sido incluida en consideraciones tipo obiter dicta cuya
vinculatoriedad es reducida, y en todo caso se trata de discusiones académicas
de las que no depende la competencia de esta Corporación.
4.3.2. Por su parte, con respecto a la tesis de que en virtud de la fuerza de
ley del decreto acusado, su revisión corresponde a la Corte y no al Consejo de
Estado, el Ministerio Público concluye que el argumento es inadmisible, por las
siguientes razones: (i) el Artículo 224 de la Carta Política no atribuye a este
decreto un rango jerárquico de ley, por lo que la conclusión del peticionario carece
de soporte normativo; (ii) los decretos que ordenan la aplicación provisional
de un tratado no derogan, modifican o subrogan una norma legal, porque en todo
caso el Artículo 224 superior dispone que cuando el Congreso no apruebe el
tratado mediante la correspondiente ley, se debe suspender la aplicación
ordenada previamente, y esta circunstancia descarta de plano la tesis de que
tales actos tienen fuerza de ley; (iii) el parámetro de control constitucional
es distinto en el caso de los actos dictados con fundamento en el Artículo 224
superior, que en el caso de los tratados internacionales, pues en el primer
caso la validez del decreto depende del cumplimiento de las condiciones
previstas en el Artículo 224 de la Carta Política, relacionados con la naturaleza
comercial y económica del instrumento, y con el hecho de que éste haya sido
acordado en el marco de una organización internacional, mientras que en el
segundo caso es el ordenamiento superior en su integridad. Esta distinción
reforzaría la tesis de que el decreto impugnado no tiene la fuerza jurídica de
un tratado internacional, de una ley aprobatoria, ni de una ley ordinaria.
4.3.3.
Finalmente, la Procuraduría se
refiere al argumento del peticionario, en el sentido de que el Consejo de
Estado se ha inhibido de pronunciarse sobre la validez de actos como el
acusado, lo que a su juicio, sería una prueba adicional de la competencia de la
Corte Constitucional, dentro de la lógica de que todo acto jurídico debe ser
susceptible de control judicial. En este sentido, la Vista Fiscal aclara que
los casos referidos por el actor se refieren a hipótesis distintas de la
examinada en esta oportunidad, pues en todas ellas el Consejo de Estado ha
sostenido que no le corresponde ejercer el control respecto del canje de
instrumentos de ratificaciones, pero en modo alguno tal aserción se extiende a
los decretos que disponen la aplicación provisional de un tratado
internacional.
4.4.
Por las razones expuestas, el
Ministerio Público solicita a esta Corporación que se declare inhibida para
conocer del Decreto 1513 de 2013.
II. CONSIDERACIONES
1.
Asuntos a resolver
Teniendo
en cuenta los antecedentes expuestos, corresponde a esta Corporación resolver
los siguientes asuntos:
En
primer lugar, en la medida en que el Ministerio de Relaciones Exteriores, el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y la Procuraduría General de la
Nación sostienen que la Corte carece de competencia para pronunciarse sobre la
exequibilidad del decreto impugnado, se debe determinar si el control abstracto
de constitucionalidad que corresponde efectuar a este tribunal comprende los
actos que ordenan la aplicación provisional de los tratados internacionales, y
si, en consecuencia, es viable la revisión respecto del Decreto 1513 de 2013.
En
segundo lugar, y en consideración a que el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo sostiene en su escrito de intervención que la Corte debe expedir un
fallo inhibitorio en relación con el cargo por la presunta infracción del
Artículo 241.10 de la Carta Política, en la medida en que no se formuló ninguna
acusación específica que diera cuenta de la contradicción entre el acto
normativo demandado y el referido precepto constitucional, se debe establecer
si hay lugar a un pronunciamiento con respecto a este cargo.
Finalmente,
y de concluirse que esta Corporación está facultada para revisar la
constitucionalidad de los decretos que disponen la aplicación provisional de un
tratado internacional, se resolverán las pretensiones de la demanda, referidas
a: (i) la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 1513 de 2013, por haberse
ordenado la aplicación anticipada de un tratado internacional, que pese a tener
un carácter económico y comercial, no fue suscrito en el ámbito de una
organización internacional, en contravía de las exigencias contenidas en los
artículos 224 y 241.10 de la Carta Política; y (ii) la adopción de las medidas
necesarias para retrotraer los efectos de la aplicación irregular del
instrumento internacional.
2.     Competencia de la Corte Constitucional para resolver
sobre la constitucionalidad de los decretos que ordenan la aplicación
provisional de tratados internacionales, y en particular, del Decreto 1513 de
2013
2.1.
Planteamiento del problema
2.1.1.
A juicio de la Vista Fiscal y
de los ministerios de Comercio, Industria y Turismo, y de Relaciones
Exteriores, la Corte debe expedir un fallo inhibitorio, en la medida en que sus
potestades no se extienden a la revisión constitucional de los decretos que
ordenan la aplicación provisional de tratados internacionales. La incompetencia
de esta Corporación se explicaría porque estos actos no encuadran dentro de
ninguna de las categorías normativas previstas en el Artículo 241superior, así:
(i) No corresponden a los decretos del gobierno nacional susceptibles de
revisión por este tribunal, a saber, los decretos–leyes, los decretos
legislativos o los decretos de planeación; (ii) no son asimilables a un tratado
internacional susceptible de control, en cuanto en los referidos decretos no se
plasma ningún acuerdo entre el Estado colombiano y otros sujeto de derecho
internacional, y en cuanto, además, no crean o modifican obligaciones
internacionales; (iii) no son asimilables a las leyes, en la medida en que la Carta
Política no les ha atribuido su rango jerárquico, ni pueden derogarla,
modificarla o subrogarla, y porque además, son expresión de la función
administrativa del Estado y no de la función legislativa, y derivan de una
atribución asignada directamente por la Constitución al Presidente, por lo que
se trata, en estricto sentido, de decretos constitucionales, cuyo control está
asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Por su parte, el actor sostiene que la potestad de
esta Corporación para determinar la exequibilidad de estos actos se explica por
dos razones: (i) primero, porque la Carta Política asignó a este tribunal la
revisión de los actos normativos que regulan los compromisos adquiridos por el
Estado colombiano ante otros sujetos de derecho internacional o ante la
comunidad internacional y, desde una perspectiva material, el referido acto se
corresponde con los contenidos propios de estos compromisos; (ii) segundo,
porque los decretos en cuestión tienen la misma fuerza y rango jerárquico de
los tratados internacionales, por poderlos modificar y hacerlos entrar en
vigencia.
2.1.2.
Teniendo en cuenta los
planteamientos anteriores, la Corte encuentra que tanto el actor como los
intervinientes comparten las siguientes premisas: (i) En virtud de la
supremacía y fuerza vinculante de la Carta Política, todo acto normativo debe
ser susceptible de control judicial para la verificación de su conformidad con
el ordenamiento superior; (ii) este mecanismo es efectuado por la Corte
Constitucional o por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (iii)
las categorías normativas sobre las cuales recae el control de la Corte
Constitucional deben corresponder a las previstas en el Artículo 241 superior,
y a las asimilables a estas; (iv) la revisión de los decretos expedidos por el
gobierno nacional corresponde, por regla general, al Consejo de Estado, y
excepcionalmente a este tribunal, cuando verse sobre los actos normativos
contemplados en el referido Artículo 241 superior, y a los que sean equiparables
a éstos; (v) los decretos del gobierno nacional que disponen la aplicación
provisional de un tratado internacional, no encuadran dentro de ninguno de los
decretos enunciados en precepto constitucional aludido, pues no corresponden a
un decreto legislativo expedido con fundamento en un estado de excepción, a un
decreto-ley expedido con fundamento en una ley de facultades, ni a un decreto
de planeación.
Por el contrario, el disenso entre el actor y los
intervinientes se origina en que mientras para el primero este tipo de actos sí
son equiparables a los tratados internacionales, a las leyes aprobatorios de
los mismos y a las leyes ordinarias, en cuanto a su juicio tienen su misma
fuerza jurídica y versan sobre las mismas materias, para los segundos esta
asimilación no es posible, en cuanto no plasman ningún acuerdo de voluntades
entre sujetos de derecho internacional, sino únicamente materializan y
concretan obligaciones adquiridas previamente, por lo que desde una perspectiva
sustancial, son expresión de una función administrativa, propia de los actos
administrativos, cuyo control corresponde al Consejo de Estado y a los demás
órganos que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
2.1.3.
En este escenario, se debe
determinar si la revisión judicial de los decretos que ordenan la aplicación
provisional de un tratado internacional corresponde al Consejo de Estado, en
razón de sus competencias residuales respecto de los decretos expedidos por el
gobierno nacional cuyo conocimiento no esté asignado expresamente a esta
Corporación, o si corresponde a la Corte Constitucional, en razón a que se
trata de un acto normativo asimilable a alguna de las categorías normativas
previstas en el Artículo 241 superior, susceptible de control por este tribunal.
Para resolver este interrogante, a continuación se indicarán las pautas
jurisprudenciales para la definición de las potestades de la Corte en materia
de control abstracto de constitucionalidad, para luego establecer su competencia
en relación con los decretos aludidos.
2.2.
Los criterios para la
definición de las competencias de la Corte Constitucional en materia de control
abstracto
La Carta Política estableció el diseño general del
sistema de control constitucional, definiendo los lineamientos básicos de orden
procedimental, competencial y sustancial. En este sentido, el ordenamiento
superior determina los sujetos que están habilitados para actividad el
mecanismo, los operadores jurídicos a los que corresponde ejercer esta función,
los actos sobre los cuales recae, los parámetros del control, las medidas que
pueden ser adoptadas por el juez constitucional, y los efectos de los fallos
judiciales. A partir de este diseño general, este tribunal ha precisado las
reglas con arreglo a las cuales se determina el juez competente encargado de
efectuar la revisión judicial, según el tipo de acto sobre el cual recae. Tales
reglas son las siguientes:
2.2.1.
En primer lugar, en razón de
la supremacía y fuerza vinculante de la Carta Política, todo acto normativo
debe ser susceptible de control judicial constitucional, para que en caso de
que sea contrario al ordenamiento superior, sea retirado del sistema jurídico.
Por tanto, los criterios que se adopten para asignar las competencias en esta
materia, deben garantizar que todo acto con la potencialidad de producir
efectos jurídicos, pueda ser revisado por un órgano judicial idóneo.
2.2.2.
El control judicial de
constitucionalidad no está concentrado en la Corte Constitucional, sino que se
encuentra distribuido entre este tribunal y la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. Es así como el Artículo 241 de la Carta Política atribuye a la
Corte la potestad para determinar la exequibilidad de los actos reformatorios
de la Constitución y de las convocatorias a referendo o a Asamblea para su
reforma (Arts. 241.1 y 241.2 C.P), de tratados internacionales y sus leyes
aprobatorias (Art. 241.10), de leyes, referendos sobre leyes y consultas
populares del orden nacional (Arts. 241.3 y 241.4),y excepcionalmente de los
decretos dictados por el gobierno nacional, cuando se trata de decretos
legislativos, de decretos leyes o de decretos de planeación (Arts. 241.5, 241.7
y 241.8). Por su parte, el Artículo 237 superior asigna al Consejo de Estado la
competencia para resolver las demandas de nulidad por inconstitucionalidad
contra los decretos dictados por el gobierno nacional, cuyo conocimiento no
corresponda a la Corte Constitucional (Art. 237.2).
2.2.3.
En virtud del principio de
legalidad, y en la medida en que el ordenamiento superior no consagra una
competencia general de la Corte para llevar a cabo el control constitucional de
todo el orden jurídico, sino que enumera los actos normativos cuya revisión
corresponde a esta Corporación, este tribunal carece de la potestad para
determinar la exequibilidad de actos jurídicos cuya revisión no le haya sido
asignada en el propio texto constitucional.
2.2.4.
Sin perjuicio de que este
tribunal solo puede ejercer el control respecto de las categorías normativas
cuya revisión le ha sido asignada en el ordenamiento superior, el alcance de
esta enunciación de actos jurídicos susceptibles de revisión judicial debe ser
consistente con el modelo general, así como con la racionalidad y con la lógica
interna del sistema de distribución de competencias, a partir de una
interpretación teleológica y sistemática del ordenamiento superior.
Así las cosas, las indeterminaciones que surjan cuando
un acto normativo no pueda ser ubicado directamente en el catálogo de
categorías previstas en los artículos 237 y 241 de la Carta Política, que
establecen las competencias del Consejo de Estado y de este tribunal
respectivamente, deben ser superadas a partir de una interpretación contextual
y finalista de tales preceptos, para establecer si tales actos pueden ser
reconducidos a alguna de tales categorías comprendidas explícitamente en el
ordenamiento superior. Siendo así, cuando un acto normativo difiere o no
coincide en su denominación, órgano o procedimiento regular de expedición con
los que si fueron previstos expresamente en el Artículo 241 superior, pero
cumple su misma función y efecto dentro del ordenamiento, de modo que la razón
por la cual se asignó a la Corte Constitucional la revisión de tales actos es
aplicable a la norma de categorización dudosa, la competencia de este tribunal
se extiende a estos últimos.  Desde esta perspectiva, a esta Corporación
corresponde la revisión de las categorías normativas previstas explícitamente
en el Artículo 241 superior, y también, de las que sean asimilables a ellas,
teniendo en cuenta para ello el fundamento que da lugar a la asignación
competencial: cuando el acto cuyo órgano de revisión no está determinado
directa y expresamente en el texto constitucional, pero comparte el rasgo
esencial de otro acto cuya revisión fue adjudicada a la Corte, deben ser
equiparadas ambas categorías jurídicas, y la revisión judicial se extiende a
ambos actos.
2.2.5.
Esta dinámica interpretativa
ha sido utilizada por la Corte en distintas oportunidades, cuando ha revisado
la constitucionalidad de actos normativos que no fueron expresamente previstos
en el artículo 241 superior, pero que en todo caso sí pueden ser reconducidos a
los que se encuentran comprendidos en dicho precepto, a partir de una línea
hermenéutica abierta y flexible que sea consistente con el modelo de control
constitucional estatuido en la Carta Política[19].
(i)
Este es el caso de los decretos
con fuerza de ley expedidos con anterioridad a la promulgación de la
Constitución de 1991. En efecto, pese a que los artículos 241.4 y 241.5 de
la Carta Política asignan a la Corte la revisión de constitucionalidad de las
leyes y de los decretos del gobierno nacional dictados con fundamento en las
facultades artículo 150.10 superior, es decir, con base en una ley de facultades
que habilita al gobierno para asumir temporalmente la función legislativa, mientras
que los decretos del gobierno nacional dictados antes de la entrada en vigencia
de la Constitución de 1991 con fundamento en una ley de facultades tenían como
sustento el Artículo 76.12 de la Constitución de 1886, la consideración de que
en ambos casos se trata de decretos que tienen como sustento una ley
habilitante del Congreso para asumir el rol legislativo dentro ciertos límites
temáticos y temporales, permitió a esta Corporación equiparar los decretos
leyes anteriores a 1991, o bien a las leyes previstas en el Artículo 241.4, o
bien a los decretos-leyes previstos en el Artículo 241.5 superior, y por esta
vía, asumir la competencia para efectuar el control sobre tales actos[20].
(ii)
Con una lógica y una dinámica
argumentativa semejante, este tribunal ha revisado ha examinado la
constitucionalidad de decretos compilatorios de leyes. En un principio,
se circunscribió la competencia a las disposiciones contenidas en tales
decretos, pero sin extenderlo a la labor compilatoria como tal; en este sentido,
se argumentó que aunque se trataba de decretos ejecutivos, cuya revisión en
principio correspondía al Consejo de Estado en virtud de su facultad residual,
en todo caso su contenido era materialmente legislativo, susceptible de ser
revisado por esta corporación[21].
Posteriormente se sostuvo que por la dimensión y complejidad del trabajo de
compilación, éste debía efectuarse a través de decretos leyes precedidos de una
ley habilitante, y no mediante un decreto ejecutivo[22], por lo que, en ese
entendido, la Corte tendría competencia para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de los preceptos que lo integran, y sobre el trabajo de
compilación como tal.
(iii)
Análogamente, se ha entendido que
los decretos que declaran un estado de excepción son objeto de control
por la Corte Constitucional, pese a que desde una interpretación textual y
restrictiva del Artículo 241.7 de la Carta Política, podría entenderse que la
atribución se circunscribe a los decretos dictados con fundamento en tales
declaratorias. Desde esta perspectiva se llegó a plantear, o bien que se trata
de actos políticos que propiamente no tienen un contenido legislativo ni
suspenden o derogan leyes, y que por tanto no están sujetos a revisión
constitucional, o bien que, por tratarse de decretos expedidos por el gobierno
nacional que no tienen una connotación legislativa, deben ser objeto de
revisión por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Corte
Constitucional, sin embargo, arribó a la conclusión contraria, sobre la base de
que, en estricto sentido, el Artículo 241.7 superior se refiere genéricamente a
los decretos legislativos sin hacer ninguna salvedad para los que declaran el
estado de excepción, y sobre la base de que son actos que contienen una
habilitación legislativa que debe ser revisada por el órgano judicial encargado
del control de las leyes, vale decir, de la Corte Constitucional[23].
(iv)
Otro tipo de actos que llegaron a
suscitar una controversia semejante, fueron los decretos expedidos con
fundamento en las facultades conferidas al ejecutivo en las disposiciones
transitorias. En efecto, el Artículo 10 transitorio de la Carta Política
asignó a la Corte la revisión de los decretos dictados por el gobierno nacional
con fundamento en las facultades previstas en los artículos transitorios
precedentes, vale decir, en los artículos 1 a9. No obstante, como en los
artículos subsiguientes también se otorgaron potestades normativas al
Ejecutivo, y respecto de los actos respectivos no existía una previsión
explícita sobre el órgano de control judicial, surgió la duda sobre si éstos
eran susceptibles de revisión, y en caso afirmativo, sobre si ésta correspondía
a la Corte o a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Nuevamente,
este tribunal consideró que tales actos eran equiparables a los previstos en
los artículos 1 a 9 transitorios, por implicar, al igual que en los casos
anteriores, el ejercicio de atribuciones materialmente legislativas que de
manera extraordinaria el constituyente asignó al Ejecutivo, y que por
consiguiente, su control correspondía a la Corte. De igual modo, se hizo notar
que la previsión normativa que aparentemente circunscribe la facultad de esta
Corporación a la revisión de los decretos dictados con fundamento en las
facultades conferidas al Ejecutivo en los artículos 1 a 9 transitorios, en
realidad estaba destinada a operar respecto de todos los actos normativos del gobierno
nacional que implicaran el ejercicio de facultades legislativas asignadas por
el constituyente, pero que en el trabajo efectuado por el compilador final, y
no por la Asamblea Constituyente, la deficiente ubicación del articulado había
provocado esta confusión[24].
(v)
Lo mismo acontece con los decretos
y otros actos dictados con fundamento en las facultades normativas conferidas
por un acto legislativo a órganos distintos al Congreso, con el objeto de
desarrollar una disposición constitucional. En efecto, algunos actos
reformatorios de la Carta Política han radicado en ciertos órganos del poder
público algunas competencias normativas que envuelven el ejercicio de roles
legislativos, bien sea directamente, o de manera subsidiaria cuando el Congreso
no cumple esta labor dentro de ciertos límites temporales. Como en todas estas
hipótesis el acto normativo suple la función legislativa, y como por esta razón
es equiparable a las leyes, cuyo control corresponde a la Corte, la revisión de
constitucionalidad se ha radicado en este órgano, pese a que no existe ninguna
disposición de la Carta Política que prevea expresamente esta competencia[25].
(vi)
La Corte también ha ejercido el
control respecto de acuerdos con sujetos de derecho internacional en los que
el Estado colombiano asume nuevas obligaciones internacionales, las amplía, o
las modifica, aun cuando el respectivo instrumento no haya asumido la forma
de un tratado internacional sino de un acuerdo simplificado u otra categoría
análoga[26].
A esta conclusión se arribó tras estimar que la asignación competencial de la
Corte respecto de los tratados internacionales respondía a la necesidad de que
este tribunal examinara los actos a través de los cuales se adquieren
compromisos internacionales, más allá de que asumiesen la forma específica de tratados
internacionales, y tras considerar que existen otros instrumentos que tienen el
mismo efecto jurídico, pese a no tener este carácter.
(vii)
Por último, la Corte ha concluido
que tiene competencia para pronunciarse sobre la exequibilidad de los actos
de carácter general expedidos por órganos distintos del Gobierno Nacional,
cuando tengan contenido material de ley, sobre la base de que, desde una
perspectiva sustancial, son equiparables a las leyes de la República, respecto
de las cuales esta Corporación debe ejercer el control abstracto, en los
términos del Artículo 241.4 superior. Es así como en la Sentencia C-400 de 2013[27], en la que se
declaró la exequibilidad condicionada del Artículo 135 de la Ley 1437 de 2011
(Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo),
precepto que  faculta a cualquier ciudadano a proponer acciones de nulidad por
inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado, en contra de los decretos de
carácter general cuya expedición corresponda a órganos distintos al gobierno
nacional, se aclaró que aunque en términos generales esta disposición se ajusta
al esquema de distribución de competencias entre la Corte y los órganos que
integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando el acto
cuestionado cumple una función o un rol materialmente legislativo, debe ser
demandado ante la Corte Constitucional.
2.2.6.
En definitiva, esta
Corporación es competente para examinar la constitucionalidad del ordenamiento
jurídico en los términos del Artículo 241 superior, respecto de las categorías
jurídicas allí previstas, y respecto  de las que sean equiparables a aquellas
en virtud de su contenido, efectos, función dentro del ordenamiento jurídico o
del rasgo esencial determinante de la asignación constitucional de
competencias, aunque difieran en su denominación, procedimiento u órgano de
expedición.
2.3.
La competencia de la Corte
Constitucional para verificar la constitucionalidad de los decretos que ordenan
la aplicación provisional de los tratados internacionales, y en particular, del
Decreto 1513 de 2013.
2.3.1.
Teniendo en cuenta el marco
conceptual anterior, se debe determinar si esta Corporación es competente para
evaluar la constitucionalidad de los decretos que ordenan la aplicación
provisional de los tratados internacionales, y en particular, del Decreto 1513
de 2010, que ordenó lo propio en relación con el acuerdo suscrito entre
Colombia y Perú, y la Unión Europea y sus Estados Miembros.
2.3.2.
Tal como se expresó
anteriormente, la Corte Constitucional es competente para determinar la
exequibilidad de los actos normativos comprendidos dentro de las categorías
previstas en el Artículo 241 superior, y de aquellos otros actos que les sean
asimilables en virtud de su contenido y función dentro del sistema de fuentes
del derecho, y en general, en virtud del rasgo esencial en consideración del
cual se asignó la competencia.
En el caso que nos ocupa, el acuerdo entre los Estados
de dar aplicación provisional a un tratado, y los decretos que ejecutan este
compromiso, cumplen dentro del sistema una función análoga a la que tienen los
tratados internacionales y las leyes, respectivamente, y en consideración a la
cual se asignó el control constitucional a esta Corporación.
En efecto, la Carta Política radicó en cabeza de la
Corte Constitucional la revisión de los acuerdos entre Colombia y otros sujetos
de derecho internacional que implicaran la adquisición de nuevos compromisos u
obligaciones frente a otros estados o frente a la comunidad internacional, así
como de los actos normativos mediante los cuales se materializan y concretan en
el orden interno estos compromisos.
En la hipótesis propuesta, los acuerdos entre Colombia
y otros Estados de anticipar la aplicación de los convenios, y los decretos que
dan cumplimiento a tal compromiso, se asimilan para efectos del control
constitucional, respectivamente, a los tratados internacionales y a las leyes
en sentido material. En el primer caso, existe un acuerdo entre dos sujetos de
derecho internacional que regula un asunto propio de los tratados, como es la
entrada en vigencia de los compromisos internacionales; y en el segundo caso,
el decreto da cumplimiento al referido compromiso, disponiendo la aplicación
anticipada del acuerdo internacional mientras se surten los procedimientos
necesarios para el perfeccionamiento del instrumento.
Por este motivo, para efectos de determinar el órgano
competente para efectuar el control constitucional, el Decreto 1513 de 2013 es
equiparable a las leyes en sentido material, en cuanto concreta en el derecho
interno el acuerdo entre Colombia y  la Unión Europea de hacer entrar en
vigencia, el tratado suscrito entre ambos sujetos.
Así las cosas, la Corte es competente para resolver
las pretensiones de la presente demanda en relación con la constitucionalidad
del Decreto 1513 de 2013, con fundamento en los artículos 241.4 y 241.10 de la
Carta Política.
2.3.3.
La Corte toma nota de las
observaciones de los intervinientes que descartan la potestad de este tribunal
para pronunciarse sobre la exequibilidad del decreto impugnado. Esta
apreciación se sustenta en tres tipos de argumentos: (i) Por un lado, se
sostiene que el acto acusado no encuadra dentro de ninguna de las categorías
normativas previstas en el Artículo 241 de la Carta Política, de modo que como
el Consejo de Estado detenta una competencia residual respecto de los decretos
del gobierno nacional, es a este órgano al que corresponde determinar la
compatibilidad entre el referido decreto y el ordenamiento superior; (ii) Por
otro lado, se afirma que el decreto tampoco es asimilable a los actos
normativos susceptibles de ser examinados por la Corte, porque no reviste las
características propias, ni de un tratado internacional, ni de una ley, por lo
que la competencia de esta Corporación tampoco podría sustentarse en su
proximidad o afinidad con estos actos; (iii) Finalmente, se indica que la
propia jurisprudencia constitucional avala esta tesis, pues en la Sentencia
C-1314 de 2000 expresamente se sostuvo que esta labor era del resorte del
Consejo de Estado.
La Corte disiente de tales apreciaciones, por las
razones que se expresan a continuación.
-
En cuanto al primero de los
argumentos, la Corte comparte la idea de que las competencias de este tribunal
se circunscriben a las establecidas en el ordenamiento superior, y en especial,
en el Artículo 241 de la Carta Política. Sin embargo, difiere de la conclusión que
de allí se extrajo, porque ésta se sustenta en una interpretación textual
restrictiva de tales potestades, que no solo limitan el alcance de un mecanismo
que tiene por objeto garantizar la supremacía e integridad del texto
constitucional, sino que además, prescinde del diseño y de la lógica general
del sistema de control constitucional del ordenamiento jurídico.
En efecto, como la Corte puede determinar la
exequibilidad de los actos previstos en el Artículo 241 superior, y sobre
aquellos otros que les sean asimilables en virtud de su contenido y efecto
dentro del sistema jurídico, para descartar la atribución de este tribunal no
bastaba con argumentar que el Decreto 1513 de 2013 no es un decreto-ley, un
decreto legislativo o un decreto de planeación, sino que, además, debía
mostrarse que tampoco podía ser equiparado a ninguno de estos ni a ningún otro
acto previsto en el Artículo 241 superior.
-
Con respecto al argumento según el
cual el decreto acusado no es equiparable a los tratados internacionales ni a
las leyes, y que por tal motivo la competencia de esta Corporación no podría
fundamentarse en los artículos 241.10 o 241.4 de la Carta Política, tampoco se
halla razón a los intervinientes.
En efecto, aun cuando el decreto en cuestión no puede
ser asimilado a un tratado internacional, porque no formaliza un acuerdo entre
sujetos de derecho internacional, debe tenerse en cuenta, por un lado, que el
Artículo 241.10 superior prevé el control no solo sobre los acuerdos que crean
nuevas obligaciones para el Estado colombiano, sino también sobre los actos
normativos mediante los cuales se incorpora el instrumento al derecho interno,
y  por otro, que el artículo 241.4 asigna a la Corte el control sobre las leyes
que, desde una perspectiva material, cumplen, entre otras funciones, la de
desarrollar y ejecutar el contenido de los compromisos internacionales.
Y desde esta perspectiva, los decretos que ordenan la
aplicación provisional vienen a cumplir el mismo rol dentro del ordenamiento
jurídico en relación con los tratados internacionales, que el que cumplen las
leyes ordinarias que desarrollan y ejecutan las obligaciones emanadas del
tratado, así como el de las leyes aprobatorias de tratados internacionales en
relación con tales instrumentos. Así las cosas, la razón por la que se asignó a
la Corte la revisión de las leyes aprobatorias de tratados internacionales y de
las leyes ordinarias, es la misma por la que debe conocer de la
constitucionalidad de los referidos decretos.
-
Finalmente, la Corte también
disiente de la apreciación según la cual, las afirmaciones de esta Corporación
vertidas en la Sentencia C-1314 de 2000, en el sentido de que la decisión del
Presidente de la República de dar aplicación provisional a los tratados
internacionales, debe ser revisada por la jurisdicción de lo contencioso
administrativa descarta automáticamente la competencia de este tribunal.
En el referido fallo, la Corte abordó el estudio del
“Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de Delfines” y de
su ley aprobatoria (Ley 577 de 2000), cuya cláusula XXIX habilitaba a las
partes a aplicar provisionalmente el acuerdo, una vez notificada esta
circunstancia por escrito al depositario[28].
En dicha oportunidad, este tribunal sostuvo que como el precepto en cuestión no
obligaba a los Estados a dar aplicación provisional al instrumento sino que se
trataba de un asunto potestativo de cada uno de ellos, el hecho de dejar la
aplicación anticipada a la decisión soberana de las partes según las
previsiones de su ordenamiento interno, descartaba cualquier incompatibilidad
con la Carta Política; la providencia aclara, no obstante, que la decisión del
ejecutivo de dar aplicación al tratado internacional mediante el Decreto 2483
de 1999, era susceptible de ser revisado en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo[29].
Aunque en su momento efectivamente se sostuvo que el
control constitucional de la orden de dar aplicación provisional a un tratado
internacional correspondía al Consejo de Estado, tal aserción no obliga a la
Corte a seguir esta pauta, por las siguientes razones: (i) Analizada la
afirmación en el contexto general de la jurisprudencia, se evidencia que en
realidad no existe un precedente consolidado en torno a esta cuestión, sino,
por el contrario, un silencio general en esta materia, y una repuesta aislada y
puntual en un fallo específico; (ii) dado que no existe una línea
jurisprudencial para este problema jurídico, la fuerza de la afirmación
contenida en la Sentencia C-1314 de 2000 no deriva de la autoridad del
precedente, sino de la pertinencia y solidez de los argumentos en que se apoyó;
no obstante, en la referida providencia no incluyeron razones de orden
constitucional que respalden tal posición; (iii) por lo demás, la afirmación en
cuestión se efectuó a manera de obiter dicta, pues el asunto puesto a
consideración de esta Corte versaba en aquella oportunidad sobre la
constitucionalidad de una cláusula de un tratado internacional que preveía
genéricamente su aplicación provisional según las previsiones del derecho
interno de cada país, más no de la orden impartida por el Ejecutivo, de
anticipar su entrada en vigencia; es decir, se trató de una consideración que
solo guardaba una relación accesoria y marginal con el problema jurídico
abordado en aquel momento.
Por este motivo, esta Corporación no podría sustentar
su competencia en esta solA afirmación, prescindiendo de sus precedentes
consolidados sobre la forma en que deben ser entendidas las competencias
previstas en el Artículo 241 para el control constitucional del sistema
jurídico.
-
Por estas mismas razones, la Corte
tampoco podría negar el control constitucional del acto acusado con fundamento
en las afirmaciones efectuadas por el Consejo de Estado, en las que se
califican los decretos de aplicación provisional de tratados internacionales
como decretos constitucionales autónomos susceptibles de ser examinados por
dicha Corporación[30].
En efecto, se trata de enunciaciones que no tienen un vínculo conceptual o
fáctico con las problemáticas objeto de la decisión,  que se inscriben dentro
de un ejercicio de reflexión académica sobre la clasificación de los actos
expedidos por el Ejecutivo, y que postulan una categoría normativa que ya ha
sido cuestionada por esta Corporación, a saber, la de los reglamentos
constitucionales autónomos[31].
Adicionalmente, para la Corte constituye un hecho
relevante la posición adoptada de manera sistemática y reiterada por el mismo
Consejo de Estado, en el sentido de que éste órgano carece de toda competencia
para ejercer el control constitucional respecto de los actos que reflejan el
acuerdo de voluntades entre sujetos de derecho internacional. Tal como lo
expuso el actor en el escrito de acusación, en distintas oportunidades el
referido órgano judicial ha inadmitido demandas en contra de memoriales de
entendimientos entre el gobierno de Colombia y otros estados, en el entendido
de que la constitucionalidad de estos tipo de actos, que reflejan la fusión de
sus voluntades, escapa a la órbita de sus potestades. Aunque en esta
oportunidad no se impugnó un instrumento de este tipo, el Decreto 1513 de 2013
es un acto que hace efectivo en el derecho interno un acuerdo internacional,
por lo que bajo la misma lógica del Consejo de Estado, es de suponer que
tampoco tiene competencia para determinar su validez
Es así como en el Auto del 15 de julio de 1994, la
Sección Primera del Consejo de Estado, al resolver un recurso de súplica contra
un auto que inadmitió una demanda de nulidad contra el “Memorial de
Entendimiento sobre Cooperación e Investigación Judicial entre el Gobierno de
la República de Colombia y el Gobierno de la República de Guatemala”, se
afirmó que no podía determinar su validez, pues el mismo fue el producto de
un acuerdo de voluntades de los representantes de los países signatarios”[32]. En
el mismo sentido, el Consejo de Estado se consideró incompetente para dar
trámite a una demanda de nulidad contra el “Memorial de Entendimiento sobre
Cooperación Judicial entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de la República de Costa Rica”, sobre la base de que a ella no
corresponde determinar la constitucionalidad de actos bilaterales regulados por
el derecho internacional[33].
Y en el Auto del 25 de noviembre de 1993se adoptó una decisión semejante en
relación con el Acta de Canje de Instrumentos de Ratificación celebrada entre
los representantes del Estado colombiano y del Vaticano en 1975 y 1985, con el
argumento de que el referido acto “no es más que la reiteración de la
voluntad o consentimiento bilateral, de obligarse en virtud de un Tratado que
se ha celebrado, y tal característica lo excluye de la naturaleza de acto
administrativo por ser unilateral, lo que hace que no sea susceptible de
control jurisdiccional por esta Corporación”[34].
En definitiva, pese a que en una única providencia el
Consejo de Estado calificó los decretos de aplicación provisional como
reglamentos autónomos, susceptibles de ser controlados por dicha Corporación,
no solo nunca se ha pronunciado sobre su constitucionalidad ni ha ejercido la
potestad correspondiente, sino que además, sus precedentes reflejan una clara
reserva frente a la posibilidad de asumir el control respecto de actos
normativos que expresen los acuerdos entre sujetos de derecho internacional.
2.3.4.
De acuerdo con la conclusión
anterior, la Corte encuentra que es competente para pronunciarse sobre la
exequibilidad del Decreto 1513 de 2013, que ordenó la aplicación provisional
del Acuerdo Comercial suscrito entre Colombia y la Unión Europea en el año
2012. El referido Decreto contiene tres artículos, así: (i) El primero de ellos
dispuso la aplicación provisional parcial del Acuerdo, haciendo la salvedad en
relación con los artículos 2, 202.1, 291 y 292 del tratado, referidos,
respectivamente al desarme y no proliferación de armas de destrucción masiva, a
la obligación de adhesión al “Protocolo de Madrid” en materia de propiedad
intelectual, al deber de publicar y dar a conocer los destinatarios las medidas
de carácter general adoptadas con fundamento en el acuerdo internacional, y a
la necesidad de diseñar e implementar procedimientos judiciales, cuasi
judiciales o administrativos imparciales para la revisión y corrección de
procedimientos administrativos relativos a la aplicación del instrumento
internacional[35];
(ii) El Artículo 2 aclara que cuando en el Acuerdo se haga mención a la fecha
de entrada en vigencia del tratado, se entenderá que se refiere a la fecha de
aplicación provisional[36];
(iii) Finalmente, el Artículo 3 dispone que el decreto rige a partir de su
publicación, y que surte efectos a partir del 1 de agosto de 2013[37].
De acuerdo con las previsiones anteriores, el decreto
en cuestión tiene los siguientes efectos jurídicos:
-
En relación con las disposiciones
constitucionales que regulan la negociación, suscripción, incorporación al
derecho interno, la ratificación y el canje de notas, el acto demandado, si
bien no suprime el procedimiento constitucional regular, sí invierte el orden
del mismo, pues mientras por regla general los tratados comienzan a regir luego
de haberse surtido el trámite anterior, en este caso, en virtud del Artículo 1
del Decreto 1513 de 2013, el acuerdo internacional entró a regir antes de que
concluyera el trámite constitucionalmente requerido, que comprende a la
discusión y aprobación parlamentaria, el control constitucional del instrumento
y de la ley aprobatoria, así como la manifestación formal del consentimiento a
través del acto de ratificación. En el caso examinado, el Decreto 1513 de 2013
fue expedido el día 18 de julio de 2013, dos días después de que fuere expedida
la Ley aprobatoria 1669 de 2013, y sin que, por obvias razones, se hubiere
surtido el trámite de control constitucional ni la ratificación ulterior.
-
En relación con el tratado
internacional, el acto acusado ordena su entrada en vigencia anticipada, y
por tanto, torna exigibles las obligaciones allí previstas, en el lapso
temporal comprendido entre el 1º de agosto de 2013 y la ratificación del
instrumento, con excepción de las previsiones contenidas en los artículos 2,
202.1, 29 y 292.
De este modo, a partir de la fecha indicada en el
decreto, entraron a operar los acuerdos entre Colombia y la Unión Europea, en
una amplia gama de temáticas, dentro de las que se encuentran comprendidas las
siguientes: (i) el comercio de mercancías (Título III), que incluye las medidas
arancelarias, inclusive el cronograma de desgravación, y las medidas no
arancelarias como las salvaguardias, los obstáculos técnicos al comercio, las
medidas sanitarias y fitosanitarias, y las medidas de defensa comercial; (ii)
el comercio de servicios, sobre establecimientos y el comercio electrónico
(Título IV); (iii) los pagos corrientes y movimientos de capitales (Título V);
(iv) la contratación pública (Título VI); (v) la propiedad intelectual (Título
VII), incluida la protección a la biodiversidad y el conocimiento tradicional,
la lista de indicaciones geográficas y la transferencia de tecnología; (vi) y
el comercio y el desarrollo sostenible (Título VIII).
De esta regla general de entrada en vigencia se
exceptúan las disposiciones contenidas en los artículos 2, 202.1, 291 y 292,
cuya entrada en vigencia se somete a las reglas generales de los tratados
internacionales.
-
En relación con el Artículo
303.3 del acuerdo internacional, que prevé la figura de la aplicación
provisional, aunque el decreto impugnado tiene como fundamento normativo
esta previsión del instrumento internacional, la obligación de poner en marcha
anticipadamente el acuerdo entre Colombia y la Unión Europea no proviene
directamente de la referida cláusula, pues en ella la aplicación provisional es
potestativa de los Estados, y no fija el momento desde el cual debe regir, sino
del acuerdo posterior entre ambos sujetos de derecho internacional, de que el
tratado sea aplicado antes de que se surta la totalidad de procedimiento
requerido para el perfeccionamiento del instrumento y para su incorporación al
derecho interno de cada país.
Así, el Artículo 330.3 del Acuerdo establece lo
siguiente: “Las partes podrán aplicar este acuerdo de forma provisional,
íntegra o parcialmente. Cada parte notificará el cumplimiento de los
procedimientos internos exigidos para la aplicación provisional de este acuerdo
al Depositario y a todas las otras Partes. La aplicación provisional del
Acuerdo entre la Parte Unión Europea y un País Andino signatario comenzará el
primer día del mes siguiente a la fecha de recepción por el depositario de la última
notificación por parte de la Parte Unión Europea y dicho País Signatario”.
Como puede evidenciarse, el precepto aludido no fija
una obligación de aplicar provisionalmente el tratado, sino que únicamente
faculta a las partes a acordar su entrada en vigencia anticipada, en todo o en
parte, a partir del primer día del mes siguiente en el que se las partes
informen sobre el cumplimiento de los requisitos para este fin. Por este
motivo, en estricto sentido, el Decreto 1513 de 2013 no puede ser entendido como
la ejecución o como la concreción de una obligación adquirida previamente en el
Convenio internacional, sino que, por el contrario, la obligación tiene origen
en el acuerdo posterior entre la Unión Europea y el Estado colombiano, cuya
materialización en el derecho interno se produjo a través del decreto en
cuestión.
-
Finalmente, en relación con las notas
verbales cruzadas entre el gobierno colombiano y el Consejo de la Unión Europea,
que dan cuenta del cumplimiento de los procedimientos internos requeridos para
la aplicación provisional del convenio, el Decreto constituye el instrumento
mediante el cual se incorpora al derecho interno el compromiso adquirido frente
la Unión Europea y sus Estados Miembro.
2.3.5.
De acuerdo con esto, el
referido acto incorporó al derecho interno el instrumento internacional en el
que se acordó la aplicación anticipada del acuerdo comercial entre Colombia y
la Unión Europea, y además, dio cumplimiento y ejecutó el compromiso adquirido.
Es decir, el Decreto 1513 de 2012 cumplió dentro del sistema jurídico la
función que cumplen las leyes aprobatorias de tratados internacionales y las
leyes ordinarias, y en consideración de la cual se otorgó a la Corte la
competencia para ejercer el control constitucional. Por tal motivo, esta
Corporación se pronunciará sobre la exequibilidad del referido acto.
3.
Aptitud de la demanda en
relación con el cargo por la presunta infracción del Artículo 241.10 de la
Carta Política
3.1.
El Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo solicitó, de manera subsidiaria al fallo inhibitorio por
incompetencia de la Corte para avocar el conocimiento del decreto impugnado,
que este tribunal se abstenga se pronunciarse sobre el cargo por la supuesta
infracción del Artículo 241.10 de la Carta Política, por cuanto no existe
ninguna acusación específica en relación con este precepto. Se procede entonces
a evaluar esta solicitud.
3.2.
La Corte coincide con la
apreciación del interviniente, porque ni en la demanda ni en el escrito de
corrección que se presentó posteriormente, se indican las razones de la
presunta incompatibilidad normativa entre el contenido del acto acusado y el
artículo 241.10 superior, a la luz de las cuales se pueda estructurar el juicio
de constitucionalidad. Y dado que en el sistema jurídico colombiano no existe
un control oficioso de la legislación, sino que éste se activa a partir de las
acciones presentadas por los ciudadanos, y el examen de constitucionalidad se
configura a partir de los cargos formulados por el demandante y de las respuestas
que a los mismos presentan los intervinientes en el proceso judicial, cuando en
la demanda no se indican las razones de la oposición normativa, ni siquiera de
manera sucinta, la Corte carece de los elementos de juicio para evaluar las
acusaciones, y por tanto, está impedida para entrar a determinar la prosperidad
de los cargos que carecen en lo absoluto de todo principio de justificación.
3.3.
Adicionalmente, aunque el
actor señala que el Decreto 1513 de 2013 vulnera los artículos 224 y 241.10 de
la Carta Política, la indicación de cada una de estas normas cumple una función
distinta dentro del escrito de acusación. En efecto, analizados globalmente los
documentos presentados por el peticionario, se infiere que mientras la
referencia al Artículo 224 superior tiene por objeto poner en evidencia la
oposición del decreto impugnado con el ordenamiento superior, la referencia al
Artículo 241.10 superior apunta más bien a demostrar que la Corte
Constitucionales competente para determinar la exequibilidad de los decretos
que ordenan la aplicación provisional de los tratados internacionales, en tanto
estos materializan y concretan el compromiso del Estado colombiano frente a
otros sujetos o frente a la comunidad internacional, de anticipar la entrada en
vigencia del respectivo instrumento.
3.4.
Así las cosas, la Corte se
abstendrá de pronunciarse sobre la prosperidad del cargo por la presunta
infracción del Artículo 241.10 de la Carta Política, sin perjuicio de haberlo
tenido en cuenta para establecer la competencia de esta corporación para
pronunciarse sobre la validez del decreto demandado.
4.
Examen del cargo por la
presunta infracción de Artículo 242 de la Carta Política
4.1.
Planteamiento del problema
El actor y la Universidad del Rosario consideran que
el Decreto 1513 de 2013 debe ser declarado inexequible, en tanto no satisface
las condiciones previstas en el Artículo 224 de la Carta Política para ordenar
la aplicación provisional del tratado internacional acordado entre Colombia y
la Unión Europea, pues aunque este último tiene un contenido económico y
comercial, no fue suscrito en el ámbito de una organización internacional.
A su juicio, pese a que en el acto acusado se afirma
que el convenio comercial cuya aplicación provisional se ordenó fue negociado y
firmado en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC), en cuanto
Colombia y los Estados que integran la Unión Europea son miembros de la
referida organización internacional[38],
que además se orienta hacia el objetivo de la OMC de profundizar los lazos
comerciales y desarrollar los derechos y obligaciones previstas en el Acuerdo
de Marrakech[39],
y que además este último instrumento autoriza expresamente este tipo de
acuerdos[40],
ninguna de estas razones permite arribar a esta conclusión, así: (i) En primer
lugar, el sistema jurídico de la Organización Mundial del Comercio establecido
en el Acuerdo de Marrakech no comprende los acuerdos bilaterales o
plurilaterales de comercio suscritos entre dos o más países miembros de la
referida organización, sino únicamente las normas expedidas por la institucionalidad
de la OMC, como son la Conferencia Ministerial, el Consejo General, y los
múltiples consejos y comités; (ii) En segundo lugar, pese a que bajo el esquema
normativo de la OMC se admiten, bajo ciertas condiciones, tratados bilaterales
o multilaterales como el acordado entre Colombia y la Unión Europea, en
realidad se trata de excepciones a los principios que rigen la mencionada
organización, como son el de igualdad y no discriminación, la cláusula de la
nación más favorecida, y la obligación de trato nacional; aún más, la
celebración indiscriminada de este tipo de acuerdos ha limitado el alcance del
modelo de comercio previsto por la OMC.
Por su parte, el decreto acusado y los intervinientes
que defienden su constitucionalidad, afirman que el acuerdo entre Colombia y la
Unión Europea se enmarca dentro del organismo internacional, en atención a las
siguientes circunstancias: (i) El tratado fue suscrito por países miembro de la
mencionada organización; (ii) existe una afinidad en la finalidad perseguida en
el tratado y la de la OMC, como es la profundización de las relaciones
comerciales, en aras del desarrollo económico mundial; (iii) el tratado cuya
aplicación provisional se ordenó, o bien contiene remisiones normativas a los
instrumentos de la OMC, o bien reproduce sus contenidos, por lo que existe una
afinidad material entre ambas preceptivas; (iv) este tipo de acuerdos está permitido
expresamente por el Acuerdo de Marrakech, que admite la constitución de zonas
aduaneras y zonas de libre comercio; (v) teniendo en cuenta las exigencias del
Acuerdo de Marrakech, la negociación y suscripción del tratado entre Colombia y
la Unión Europea fue notificada oportunamente a los órganos de la OMC, para que
verifiquen su conformidad con la correspondiente normativa, y, eventualmente,
formulen las observaciones que a bien tengan.
De acuerdo con este planteamiento, se debe establecer
si la orden impartida en el Decreto 1513 de 2013 de ejecutar del tratado
comercial suscrito entre Colombia y la Unión Europea y sus Estados Miembros[41], contraviene
la exigencia prevista en el Artículo 224 superior, de que el instrumento cuya
vigencia se anticipa sea acordado y suscrito en el ámbito de un organismo
internacional.
Para este efecto se precisarán las pautas para evaluar
la constitucionalidad de las cláusulas de aplicación provisional de tratados,
para luego examinar la validez del decreto impugnado a la luz de tales
parámetros.
4.2.
Recuento jurisprudencial
sobre las líneas hermenéuticas en torno a la figura de la aplicación
provisional
4.2.1.
Lo primero que debe advertirse
es que pese a que en múltiples oportunidades la Corte se ha pronunciado sobre
la exequibilidad de las cláusulas de tratados internacionales que prevén la
aplicación provisional del instrumento, no existe un precedente consolidado que
de cuenta de los criterios para definir si un acuerdo fue suscrito en el ámbito
de un organismo internacional. Distintos factores explican este fenómeno.
4.2.2.
En primer lugar, los
pronunciamientos de este tribunal han versado, no sobre las órdenes específicas
del Ejecutivo de anticipar la ejecución de un tratado internacional, sino sobre
las estipulaciones de tales instrumentos que prevén la aplicación provisional
del convenio. En efecto, hasta el momento esta Corporación ha examinado la
constitucionalidad, no de los decretos que el gobierno nacional ha expedido
para anticipar la puesta en marcha de un acuerdo internacional, sino de las
disposiciones de los tratados que contemplan esta figura. Por el contrario, en
esta oportunidad el juicio de constitucionalidad recae sobre la orden misma
impartida por el Presidente de aplicar el acuerdo comercial entre Colombia y la
Unión Europea.
4.2.3.
Además, en términos generales,
las cláusulas contenidas en los instrumentos internacionales plurilaterales que
han sido objeto de revisión por este tribunal, no obligan a las partes a dar
aplicación provisional al correspondiente tratado, sino que únicamente las
facultan para ello, de acuerdo con los requerimientos sustantivos y
procedimentales del orden interno de cada Estado, y con las decisiones
políticas de las instancias internas. Por este motivo, cuando la Corte ha
emprendido el control de este tipo de previsiones, por lo general no lo ha
hecho a la luz el Artículo 224 superior, y por lo mismo, no ha entrado a
determinar si la previsión normativa se enmarca en un tratado de carácter
comercial o económico, ni tampoco, si éste fue suscrito en el ámbito de un
organismo internacional.
Así,
la Corte ha revisado las cláusulas habilitantes de los siguientes acuerdos
internacionales: (i) El Artículo 14 del Acuerdo Internacional del Café[42]; (ii) La
Convención sobre Municiones en Racimo[43];
(ii) el Convenio Internacional de Maderas Tropicales[44]; (iii)
El Protocolo Adicional al Tratado de Libre Comercio entre Colombia, México y
Venezuela[45];
(iv) el Tratado de Libre Comercio suscrito entre Colombia y el Salvador,
Guatemala y Honduras[46];
(v) la “Convención sobre la Pronta Notificación de Accidentes Nucleares”[47]; (vi) El
Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de Delfines[48]; (vii) el
“Acuerdo sobre el Sistema Global de Preferencias Comerciales entre Países en
Desarrollo”[49].En
ninguno de estos casos se estableció la obligación de aplicar provisionalmente
el tratado, sino que se habilitó a los estados para hacerlo en la medida en que
así lo dispusiesen las instancias internas competentes, y en la medida en que
fuese posible según el orden interno de cada Estado[50].
Ahora
bien. Dado que en todos estos casos el acuerdo internacional no obliga a
anticipar la entrada en vigencia del acuerdo, el cotejo normativo efectuado por
la Corte no se ha estructurado en relación con el Artículo 224 superior, y en
consecuencia, no se abordado directa y explícitamente la pregunta por los
criterios con fundamento en los cuales evalúa su cumplimiento. En este
contexto, en la mayor parte de ocasiones se ha dejado a salvo la
constitucionalidad de este tipo de cláusulas argumentando que “no hacen nada
distinto que reiterar la hipótesis normativa (…) que inviste al Presidente de
esta facultad de aplicación provisional, cuando se trate de tratados de
naturaleza económica y comercial. Además, el Protocolo Modificatorio supedita
tal posibilidad a que se realice ‘de conformidad con su legislación nacional’,
lo que refuerza la constitucionalidad de la medida”[51].
En
definitiva, como en otros fallos el control constitucional recae sobre cláusulas
que prevén genéricamente la figura de la aplicación provisional del instrumento
internacional, dejando a discreción de las partes, y con sujeción del derecho
interno de cada uno, la posibilidad de ordenar este tipo de aplicación,
mientras que en este caso el control versa sobre una disposición del Presidente
de la República de aplicar provisionalmente un tratado, el examen difiere en
una y otra hipótesis: en la primera, el análisis se orienta a establecer si la
facultad discrecional contraviene alguna cláusula constitucional, mientras que
en la segunda se encamina a determinar si la orden específica de anticipar la
entrada en vigencia se ajusta a los requerimientos del Artículo 224 de la Carta
Política, relacionados con la naturaleza comercial y económica del acuerdo, y
con su suscripción en el marco de una organización internacional. Se trata
entonces de preceptos con un sentido, alcance y efectos jurídicos diversos,
cuyos parámetros de constitucionalidad son igualmente distintos.
4.2.4.
Tan solo de manera excepcional
los tratados internacionales revisados por este tribunal contienen una orden
incondicional de aplicación provisional. Sin embargo, tampoco en el contexto de
estos fallos se ha consolidado una línea jurisprudencial que de cuenta del sentido
y alcance de la exigencia contenida en el Artículo 224 de la Carta Política.
De una parte, en algunos casos se ha declarado la
inexequibilidad de la respectiva cláusula, pero no sobre la base del
incumplimiento de esta exigencia, sino sobre la base de que no tienen un
contenido comercial o económico. Así por ejemplo, en la Sentencia C-378 de 1993[52] se declaró
la inconstitucionalidad de la previsión normativa respectiva de un convenio
cultural y educativo entre Colombia y Cuba, con fundamento en que el acuerdo no
tenía un carácter comercial o económico, por lo que, habiéndose constatado la
invalidez de la disposición por esta razón, no había lugar a ningún examen
ulterior en relación con el Artículo 224 superior. Análogamente, en la
Sentencia C-369 de 2002[53]
la Corte encontró que el instrumento examinado había sido puesto en vigor de
manera irregular, pero la anomalía se configuró, no por el hecho de que el
instrumento no fuese susceptible de aplicación provisional, sino por el hecho
de que la firma del acuerdo por parte del representante del Estado colombiano
ha debido ser a título “ad referéndum”¸ es decir, con la salvedad de que
su obligatoriedad estaba sujeta al cumplimiento de los requisitos en el derecho
interno para su perfeccionamiento, y por el hecho de que, habiéndose firmado
sin este condicionamiento, no se remitió el tratado de manera inmediata al
Congreso; por este motivo, en este fallo tampoco se entró a definir el alcance
de la previsión normativa examinada en esta oportunidad.
En otras ocasiones, la Corte ha declarado la
exequibilidad de las cláusulas de aplicación provisional, pero sin que la
correspondiente determinación estuviese precedida den un examen del sentido y
alcance del requisito del Artículo 224 de la Carta Política. Dentro de esta
categoría se encuentran los siguientes acuerdos: (i) El Convenio Marco Relativo
a la Ejecución de la Ayuda Financiera y Técnica de la Cooperación Económica en
la República de Colombia en virtud del Reglamento “Ala”, suscrito con la Unión
Europea en el año 2000, y cuya cláusula de aplicación provisional se consideró
ajustada al ordenamiento superior en la Sentencia C-280 de 2004[54], sobre la base de que “esta
norma guarda conformidad con lo establecido en el Artículo 224 de la
Constitución”; (ii) El Acuerdo entre Colombia y el Programa Mundial de
Alimentos suscrito en 1994, cuya cláusula de aplicación provisional fue
declarada exequible en la Sentencia C-109 de 1996[55]; en este fallo el
análisis estuvo orientado a determinar si el Programa Mundial de Alimentos
estaba habilitado para suscribir un acuerdo de esta naturaleza, más o no a
establecer si el instrumento se enmarcaba dentro de una organización
internacional[56];
(iii) el “Acuerdo entre Colombia y Brasil para la Recíproca Exención de Doble
Tributación en Favor de Empresas Marítimas o Aéreas de Ambos países”, cuya
cláusula de aplicación provisional fue declarada exequible  en la Sentencia
C-149 de 1994[57],
con el argumento de que “en el presente caso, y por la naturaleza misma del
acuerdo que aquí se revisa, se ajusta a la Constitución Política la aplicación
provisional del acuerdo, mientras se surten todos los trámites establecidos
para su ratificación”.
4.2.5.
Especial atención merecen los
acuerdos comerciales suscritos en el marco de la ALADI que prevén su aplicación
provisional, bien sea a través de una cláusula genérica habilitante que
supedita la entrada en vigencia anticipada a las previsiones del derecho
interno y a la decisión discrecional de los Estados, o bien sea a través de
cláusulas que contienen una orden incondicionada de anticipar la aplicación del
instrumento. Aunque ninguno de los fallos de esta Corporación que examinó su
exequibilidad determinó explícitamente las reglas con fundamento en las cuales
se establece si un tratado es suscrito en el marco de una organización
internacional, el tipo de acuerdos allí examinados ofrece elementos de juicio
para resolver la cuestión planteada.
En efecto, la Corte se ha pronunciado sobre la
exequibilidad de las cláusulas de aplicación provisional de distintos Acuerdos
de Alcance Parcial, así: (i) En la Sentencia C-248 de 2009[58] se declaró la
constitucionalidad de la disposición del Séptimo Protocolo al Acuerdo de
Complementación Económica entre Colombia, México y Venezuela, según el cual “lo
establecido en el párrafo anterior no impide que Colombia, conforme a su
legislación, de aplicación provisional al presente Protocolo”, sobre la
base de que se trata de un instrumento de contenido económico y comercial
suscrito en el marco de la ALADI; (ii) en el Auto 078 de 2007[59] y en la Sentencia C-923
de 2007[60],
por su parte, se hizo una declaración semejante respecto de la cláusula del
Sexto Protocolo al Acuerdo de Complementación Económica entre Colombia, México
y Venezuela, que en los mismos términos del Protocolo anterior, habilita a
Colombia para que aplique provisionalmente el acuerdo; sin mayores
consideraciones, la Corte sostuvo que la previsión normativa se ajusta al
ordenamiento superior, por cuanto se trata de un instrumento “de naturaleza
comercial acordado en el ámbito de la ALADI, que es un organismo
internacional”; (iii) en la Sentencia C-864 de 2006[61] se adoptó la misma
decisión en relación con la disposición del Acuerdo de Complementación
Económica suscrito entre los países del Mercosur y los países de la Comunidad
Andina y del Protocolo, según la cual “las partes signatarias podrán
disponer la aplicación provisional del Protocolo en la medida en que sus
legislaciones nacionales así lo permitan”; (iv) en la Sentencia C-334 de
2002[62]
la Corte determina la exequibilidad del Acuerdo de Alcance Parcial de
Complementación Económica entre los países miembros de la Comunidad Andina y
Brasil de 1999, sin hacer mención expresa y sin hacer un análisis independiente
y autónomo de la cláusula que habilitaba a las partes a disponer, según las
previsiones de su legislación,“la aplicación provisional de este Acuerdo,
hasta tanto se surtan los trámites constitucionales para su entrada en vigor”; (v)
en la Sentencia C-581 de 2002[63]
se adoptó una decisión semejante en relación con el Acuerdo de Alcance Parcial
de Complementación Económica entre Argentina y los países de la Comunidad
Andina del año 2000, sin presentar un análisis específico e individualizado en
relación con la cláusula de aplicación provisional, en el entendido de que “las
disposiciones del acuerdo en materia de adhesión, vigencia y denuncia del
acuerdo reproducen las regulaciones propias del derecho de los tratados
aceptadas comúnmente en estos asuntos”.
Aunque en ninguno de estos fallos la Corte se detuvo a
hacer un análisis de  las referidas cláusulas a la luz de la exigencia del
Artículo 224 superior, debe hacerse notar que en todos estos casos la revisión
recae sobre convenios suscritos en el marco de la ALADI, organización regional
integrada por 13 países de América Latina, que pretende, entre otras cosas,
constituirse en una plataforma para la concertación intrarregional en materias
como la promoción del comercio, la complementación económica, el comercio
agropecuario, la cooperación en materia tributaria y aduanera, y el medio
ambiente. Es así como su tratado constitutivo, el Tratado de Montevideo de
1980, previendo que la ALADI sería el escenario por excelencia para la
concertación intra-regional, contempla, además de los denominados “Acuerdos
Regionales, los “Acuerdos de Alcance Parcial”, y dentro de estos, los “Acuerdos
de Complementación Económica” como uno de los instrumentos propios de la
organización. Así las cosas, de acuerdo con el Tratado de Montevideo, el orden
jurídico de la ALADI se encuentra conformado, por una parte, por la normativa
institucional, es decir, por las Resoluciones y las Declaraciones del Consejo
de Ministros, las Resoluciones de la Conferencia de Evaluación y Convergencia,
y las Resoluciones y los Acuerdos del Comité de Representantes; y por otra
parte, por los tratados suscritos entre las partes, bien sea que se trate de
los llamados “Acuerdos de Alcance Regional”, o los “Acuerdos de Alcance
Parcial”[64].
Es en este contexto específico en el que la Corte Constitucional ha concluido
que las disposiciones de los acuerdos de alcance parcial que prevén la
aplicación provisional de los mismos, y que las órdenes específicas de
anticipar su entrada en vigencia, son compatibles con el Artículo 224 superior,
por cuanto los tratados correspondiente tienen un contenido económico y
comercial, y fueron suscritos en el ámbito de una organización internacional
como la ALADI, cuyo objeto consiste, justamente, en promover este tipo de
acuerdos. Estos tratados servirán como referente para evaluar la adscripción
del tratado suscrito entre Colombia y la Unión Europea, a la Organización
Mundial del Comercio (OMC).
4.2.6.
Finalmente, debe tenerse en
cuenta que recientemente, en la Sentencia C-132 de 2014[65], la Corte abordó
explícitamente la pregunta planteada, concluyendo, a partir de una
interpretación textual de las expresiones “ámbito” y “organización
internacional”, que la exigencia del Artículo 224 de la Carta Política se
satisface únicamente en dos hipótesis: primero, “cuando el procedimiento de
negociación y/o adopción del tratado haya sido administrado por el organismo
internacional o como consecuencia del ejercicio de una facultad, actividad o
atribución asignada al organismo internacional y desarrollada por aquel o por
un órgano del mismo comisionado para tal efecto; y segundo, “cuando la
negociación y/o adopción del tratado es la consecuencia de un mandato expreso
del organismo internacional de que se negocie en su nombre o a sus instancias”.
A partir de esta premisa se revisó la constitucionalidad del Artículo 10
del Acuerdo de Transporte Aéreo entre Colombia y Estados Unidos de 2011, según
el cual “el presente Convenio se aplicará provisionalmente a partir de la
fecha de su firma y hasta el momento de su entrada en vigor definitiva”, afirmando
que del examen de los objetivos y finalidades de la Agencia Internacional de
Aviación Civil era claro que el instrumento no se enmarcaba dentro de las
funciones de la Agencia Internacional de Aviación Civil (OACI), que tampoco
había suscrito en desarrollo de un mandato otorgado por esta última, y que
tampoco era administrado por dicha organización o por un órgano comisionado
para este efecto. Con fundamento en esta consideración, se declaró la
inexequibilidad del referido aparte normativo.
4.3.
Los criterios para definir
si un tratado fue acordado en el ámbito de un organismo internacional
4.3.1.
En la medida en que no existe
una línea jurisprudencial decantada que precise el alcance de la exigencia del
Artículo 224 superior, la Corte debe determinar, a partir de una interpretación
teleológica y contextual del ordenamiento superior, los criterios con arreglo a
los cuales se establece si un tratado internacional fue suscrito en el ámbito
de un organismo internacional, y si, por tanto, es susceptible de ser aplicado
provisionalmente.
Con
tal propósito, y habida cuenta de que el Artículo 224 de la Carta Política
consagra una excepción a la regla general sobre la entrada en vigencia de los
tratados internacionales en la que ésta se supedita a la aprobación
parlamentaria y al control constitucional, para determinar el alcance de las
condiciones para la procedencia de la regla exceptiva, se seguirá el siguiente
procedimiento: (i) Primero, se explicará el procedimiento que según el texto
constitucional debe ser agotado para el perfeccionamiento de los tratados
internacionales de los que surgen nuevas obligaciones para el Estado
colombiano, así como la finalidad subyacente a tales exigencias; (ii) en
segundo lugar, se indicará el efecto jurídico fundamental de la figura de la
aplicación provisional, en relación con el régimen general, señalando en qué
sentido constituye una excepción al mismo; (iii) por último, a partir del
análisis anterior, se identificará el sentido de la exigencia del Artículo 224
de al Carta Política que, pese a exceptuar la regla general sobre las
condiciones para el perfeccionamiento y aplicación de los convenios internacionales,
asegura los propósitos constitucionales subyacentes a este sistema.
4.3.2.
Con respecto al primero de
estos puntos, debe tenerse en cuenta que los artículos 224 y 241.10 de la Carta
Política establecen, como regla general, la condición de que los tratados sean
aprobados por el Congreso e incorporados al derecho interno mediante una ley, y
que además, su compatibilidad con el ordenamiento superior sea declarada por la
Corte Constitucional, para que puedan ser ratificados, y así, aplicados. Es así
como el primero de estos preceptos establece que “los tratados, para su
validez, deberán ser aprobados por el Congreso”, y el Artículo 241.10, que
cuando la Corte declare la exequibilidad de los referidos instrumentos y de sus
leyes aprobatorias, “se puede efectuar el canje de notas”. Lo anterior
significa que el texto constitucional exige para el perfeccionamiento de los
tratados, y para su entrada en vigencia, el agotamiento de este procedimiento
previo[66].
La intervención del Congreso responde a distintos e
importantes objetivos, todos ellos relacionados entre sí, así: (i) por un lado,
dado que el Congreso es el órgano de representación democrática por excelencia,
la condición de que el tratado internacional sea aprobado por éste e
incorporado al derecho interno mediante una ley, pretende dotar las relaciones
internacionales de una base democrática; (ii) por otro lado, y estrechamente
vinculado con lo anterior, dado que la actividad parlamentaria constituye el
escenario específicamente diseñado para la deliberación y el debate público y
abierto sobre los asuntos de interés general, la exigencia de que estos
instrumentos sean aprobados mediante una ley, está orientada a asegurar que las
obligaciones y los compromisos adquiridos por el Estado colombiano sean
precedidas de un amplio proceso de reflexión, discusión y ponderación, pública
y abierta, sobre la conveniencia, dimensión e impacto del acuerdo, a nivel económico,
político, social y ecológico, y en el corto, mediano y largo plazo.
Por su parte, el control constitucional previo a la
ratificación del instrumento responde a tres finalidades específicas: (i) por
un lado, dado que el examen de constitucionalidad recae no solo sobre el
instrumento internacional sino sobre la ley que lo aprueba e incorpora al
derecho interno, la verificación efectuada por la Corte Constitucional respecto
de la regularidad del proceso de aprobación parlamentaria asegura, de manera indirecta,
los dos objetivos anteriores, relacionados con la necesidad de otorgar un
fundamento democrático a las relaciones internacionales, y con la de asegurar
la conveniencia nacional de los compromisos y obligaciones internacionales,
previo proceso de deliberación pública y abierta; (ii) por otro lado, el
control constitucional asegura la compatibilidad del instrumento con el
ordenamiento superior, y por esta vía la supremacía e integridad de éste, en el
entendido de que la Carta Política y las demás normas que tienen su misma
fuerza jurídica dentro del sistema jurídico, constituyen un referente
ineludible al cual se debe sujetar todo el proceso de producción normativa y
todas las dinámicas políticas, económicas y sociales, incluso cuando éstas
tiene origen en las relaciones internacionales; (iii) finalmente, en la medida
en que el examen de constitucionalidad es previo a la ratificación de los
tratados, el procedimiento en cuestión fortalece y dota de estabilidad y
seriedad las relaciones internacionales, al impedir que compromisos adquiridos
frente a un sujeto de derecho internacional o frente a la comunidad
internacional en su conjunto, puedan ser desconocidos invocando su oposición
con el derecho interno.
4.3.3.
Ahora bien. Aunque por regla
general el perfeccionamiento, entrada en vigencia y aplicación de los tratados
internacionales por medio de los cuales el Estado colombiano contrae nuevas
obligaciones está precedido de este procedimiento, el Artículo 224 de la Carta
Política contempla una hipótesis especial a través de la figura de la
aplicación provisional de tales instrumentos. Es así como el referido precepto
dispone que “el Presidente de la República podrá dar aplicación provisional
a los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de
organismos internacionales, que así lo dispongan. En este caso tan pronto como
un tratado entre en vigor provisionalmente, deberá enviarse al Congreso para su
aprobación. Si el Congreso no lo aprueba, se suspenderá la aplicación del
tratado”. Como puede evidenciarse, en estos casos el Presidente puede poner
en marcha el instrumento sin que se haya surtido previamente el procedimiento
constitucional explicado en el acápite anterior, cuando se satisfacen tres
condiciones: (i) el acuerdo tiene un contenido económico y comercial; (ii) el
instrumento fue negociado y suscrito en el ámbito de un organismo
internacional; (iii) el tratado prevé expresamente su aplicación anticipada. En
este entendido, el efecto jurídico de la previsión constitucional no es el de
liberar del trámite general para la incorporación de los tratados al derecho
interno, sino el de diferirlo en el tiempo, permitiendo que estos instrumentos
sean aplicados y puestos en marcha antes de haberse expedido la ley
aprobatoria, de haberse surtido la revisión constitucional por parte de esta
Corporación, y de haberse ratificado.
4.3.4.
Así las cosas, la disposición
del Artículo 224 superior, según la cual la aplicación provisional de los
tratados económicos y comerciales opera únicamente cuando éstos han sido
negociados y suscritos en el ámbito de una organización internacional, debe ser
interpretada y entendida dentro de este modelo, a partir de los principios que
orientan, explican y justifican su diseño.
En
primer lugar, este requisito, al igual que las demás condiciones para la
aplicación provisional, debe ser objeto de una interpretación restrictiva, toda
vez que en estas hipótesis se permite la aplicación del instrumento sin haberse
surtido el procedimiento orientado a asegurar su base democrática, la
deliberación y la reflexión sobre su conveniencia e impacto económico, social y
político, y sobre su compatibilidad con el ordenamiento superior. En otras
palabras, dado que el trámite general no constituye un mero formalismo carente
de contenido, sino que está en función de objetivos constitucionalmente
legítimos, las hipótesis en las que este trámite se difiere en el tiempo, deben
ser excepcionales, y por tanto, sus requisitos deben ser objeto de una
interpretación de esta naturaleza.
En
segundo lugar, dado que la figura de la aplicación provisional debe enmarcarse
dentro del modelo diseñado por el constituyente para el desarrollo de las
relaciones internacionales, la Corte encuentra que el requisito en cuestión
previsto en el Artículo 224 de la Carta Política preservaría los objetivos
señalados anteriormente, en la medida en que el instrumento cuya vigencia se
anticipa, constituya un desarrollo, una concreción o una materialización del
objeto del organismo internacional. En efecto, para la creación de tales
entes, se ha debido definir con precisión, también mediante un acuerdo
internacional, sus objetivos y ámbito de acción, y el sistema jurídico que la
rige, de modo que la producción normativa posterior vendría a ser, en estricto
sentido, una concreción de estos derroteros definidos previamente, y frente a
los cuales, en principio, ya se han surtido los procedimientos constitucionales
requeridos para asegurar su base democrática, la deliberación y el proceso
reflexivo que antecede a la adopción de compromisos internacionales, así como
la compatibilidad del acuerdo con el ordenamiento superior, y por ende, el
cumplimiento del compromiso. En tales circunstancias, como en estas hipótesis
el instrumento internacional a ser aplicado provisionalmente constituye tan
solo una derivación de aquel otro que sí fue objeto del procedimiento de
aprobación legislativa y de control constitucional, en principio los objetivos
perseguidos a través de tales procedimientos corren un menor riesgo cuando se
faculta al Ejecutivo para ponerlo en marcha antes de que se surtan tales
trámites. Entendido así el precepto constitucional, en el sentido de que el
tratado objeto de aplicación provisional debe constituir un desarrollo o una
concreción del objeto institucional del organismo internacional, determinado en
otro tratado que sí estuvo precedido del proceso de aprobación parlamentaria y
del control constitucional, la exigencia se convierte en una herramienta que
blinda al instrumento de los peligros y dificultades constitucionales asociadas
al diferimiento del proceso de aprobación legislativa y de la revisión de
exequibilidad.
En
este entendido, para establecer si un tratado fue suscrito en el ámbito de una
organización internacional, el criterio determinante es que la negociación y
suscripción del referido instrumento se encuentre comprendido dentro del objeto
institucional del organismo internacional, determinado en el tratado
constitutivo. Es decir, el punto de referencia es el mismo acto constitutivo
del ente internacional en el que se define su objeto, los principios que
orientan su estructura y funcionamiento, las reglas de orden sustantivo y de
orden procedimental a la que se sujeta su actividad, así como el sistema normativo
que la rige. Cuando a partir de este referente se concluye que la celebración
del convenio cuya aplicación provisional se pretende, hace parte del objeto
del  organismo internacional, es viable, desde la perspectiva constitucional,
la utilización de esta figura.
4.3.5.
En definitiva, dado que el
efecto jurídico de la aplicación provisional de tratados internacionales es el
diferimiento del procedimiento de aprobación parlamentaria y de control
constitucional, orientados éstos a asegurar la buena fe, y el respeto y el
fortalecimiento de las relaciones internacionales, la base democrática de los
compromisos internacionales, la conveniencia nacional de los mismos y su
sujeción al ordenamiento superior, y en particular a los estándares de derechos
humanos, la exigencia prevista en el Artículo 224 superior de que el acuerdo
internacional cuya aplicación provisional se persigue haya sido suscrito en el
ámbito de una organización internacional, debe ser entendida en el sentido de
que el tratado debe ser un desarrollo y una concreción directa y específica del
objeto de la mencionada organización internacional. La razón de ello es que
como el instrumento constitutivo del ente que determina su objeto sí ha sido
objeto del procedimiento de aprobación parlamentaria y de control
constitucional, la aplicación anticipada del instrumento que desarrolla y
concreta dicho objeto no conlleva o no lleva aparejados los riesgos inherentes
al diferimiento del trámite regular para la entrada en vigencia de los tratados
internacionales.
4.4.
La adscripción del acuerdo
entre Colombia y la Unión Europea al objeto de la OMC
4.4.1.
Teniendo en cuenta los
parámetros anteriores, se debe determinar si el acuerdo entre Colombia y la
Unión Europea fue suscrito en el ámbito de la Organización Mundial del
Comercio, vale decir, si, según las previsiones del Acuerdo de Marrakech, la
negociación y suscripción del acuerdo que ahora se revisa, encuentra
comprendida dentro del objeto institucional de la OMC.
4.4.2.
El Acuerdo de Marrakech tuvo
por objeto fundamental consolidar un régimen común y general al que se debía
someter el comercio mundial en sus tres grandes componentes, a saber, el
comercio de mercancías, el comercio de servicios y los aspectos comerciales de
la propiedad intelectual, sustentado en la eliminación de toda forma de
discriminación, que supone el reconocimiento de la cláusula de la nación más
favorecida y la obligación de trato nacional, y en la idea de un comercio
abierto, libre, previsible y transparente[67].
Así pues, el referido instrumento apuntó, por un lado, al establecimiento de
unos estándares mínimos a los cuales se debía sujetar el tráfico interestatal
de bienes, servicios y en materia de propiedad intelectual, independientemente
del esquema o modelo de comercio exterior adoptado por cada país, y por otro
lado, a orientar el comercio según estos parámetros materiales.
4.4.3.
Dentro de este objetivo
general, la Organización Mundial del Comercio tiene las siguientes funciones:
(i)
En primer lugar, el ente debe
servir como soporte institucional para el desarrollo de las relaciones
comerciales entre los países, en los asuntos y materias vinculadas con este
régimen general. En este sentido, el Artículo II del referido acuerdo dispone
que “la OMC constituirá el marco institucional común para el desarrollo de
las relaciones comerciales entre sus Miembros en los asuntos relacionados con
los acuerdos e instrumentos jurídicos conexos incluidos en los anexos del presente
Acuerdo”; por su parte, el Artículo III del mismo instrumento dispone que “la
OMC facilitará la aplicación, administración y funcionamiento del presente
Acuerdo y de los Acuerdos Comerciales Multilaterales y favorecerá la
consecución de sus objetivos”; es decir, la OMC viene a ser el fundamento
institucional de estas reglas comunes y generales que orientan el comercio
multilateral, y que se encuentran en  el Anexo 1(el GATT de 1994, al AGCS y los
ADPIC).
(ii)
En segundo lugar, la OMC debe
servir como plataforma para las negociaciones entre los países miembros en sus
relaciones comerciales multilaterales, en los asuntos comprendidos y en los
términos previstos en los anexos del Acuerdo de Marrakech relativos al comercio
de bienes, de servicios y a los aspectos comerciales de la propiedad
intelectual. En este punto debe aclararse que esta función de la OMC es
sustancialmente distinta de la de servir como foro de negociación para
consolidación de relaciones comerciales bilaterales o plurilaterales en el marco
de otros esquemas de comercio exterior;  la razón de ello es que la negociación
a la que sirve de apoyo el ente internacional, es la que se da en el marco de
este régimen multilateral de comercio, y no la que se da en el ámbito del
comercio bilateral o plurilateral, que se aparta del régimen general del
comercio establecido en los anexos del acuerdo de Marrakech; es decir, la OMC
no es el foro de todo tipo de negociaciones comerciales entre los países, sino
únicamente aquellas que se enmarcan dentro del referido instrumento; es en este
sentido que debe ser entendido el Artículo III.2 del Acuerdo de Marrakech,
cuando dispone que “la OMC será el foro para las negociaciones entre sus
Miembros acerca de sus relaciones comerciales multilaterales en asuntos tratados
en el marco de los acuerdos incluidos en los anexos del presente acuerdo.
La OMC podrá también servir de foro para ulteriores negociaciones entre sus
Miembros acerca de sus relaciones comerciales multilaterales, y de marco para
la aplicación de los resultados de estas negociaciones, según decida la
Conferencia Ministerial”.
(iii)
En tercer lugar, la OMC constituye
el escenario institucional para la resolución de conflictos surgidos con
ocasión de la aplicación de la normativa multilateral de comercio. Es así como
el Artículo III.3 del Acuerdo de Marrakech dispone que “la OMC administrará
el Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la
solución de diferencias (…) que figura en el Anexo 2 del presente acuerdo”.
(iv)
En cuarto lugar, la OMC se encarga
de vigilar y monitorear las políticas comerciales de los Estados, para promover
su sujeción a estos estándares generales del comercio mundial; por ello, el
Artículo III.4 del referido instrumento dispone que “la OMC administrará el
Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales (denominado en adelante
“MEPC”), establecido en el Anexo 3 del presente Acuerdo”. Esto explica que
dentro de la estructura de la OMC existan órganos cuyo rol es justamente el de
vigilar el comportamiento de los Estados en esta materia, tal como ocurre con
el Consejo General de la OMC, que puede actuar como órgano de Examen de
Políticas Comerciales, y con distintos consejos, comités y grupos de trabajo,
cuya actividad se orienta a esta labor de verificación. En este marco, la
obligación de los Estados de notificar la suscripción de acuerdos bilaterales o
plurilaterales, y la función de la referida organización de examinarlos y de
presentar las observaciones del caso, se explica, no porque tales acuerdos se
inscriban en el marco del Acuerdo de Marrakech, sino porque los mismos podrían
comprometer el cumplimiento de las obligaciones adquiridas en el referido
instrumento.
4.4.4.
A estos objetivos básicos
responde el esquema de fuentes del derecho de la OMC. En este, sentido, el
orden jurídico de dicha organización se encuentra constituido por dos tipos de
normatividades:
Por
un lado, se encuentran los acuerdos suscritos entre los países miembros, en los
que se determinó la creación de la entidad, su estructura y su funcionamiento,
y los acuerdos básicos en materia de comercio mundial. Es así como dentro de
esta categoría se encuentra, por un lado, el “Acta Final de Marrakech” de 1994,
y por otra, el “Acuerdo por el que se establece la OMC”, que incluye los
correspondientes anexos en las siguientes materias: el comercio de mercancías (
GATT - anexo 1A), el comercio de servicios (AGCS – anexo 1B)[68], propiedad intelectual
(ADPIC – anexo 1C), los mecanismos de solución de diferencias (Anexo 2), el
examen de políticas comerciales (Anexo 3), y los Acuerdos plurilaterales (Anexo
4[69]). Es
decir, en estos instrumentos se plasmaron las reglas fundamentales del comercio
mundial en los componentes anotados (comercio de bienes, comercio de
mercancías, y los aspectos de la propiedad intelectual relacionados con el
comercio), y las reglas para vigilar su cumplimiento, así como para la solución
de diferencias surgidas con ocasión de la interpretación y aplicación de este
régimen.
Y
por otro lado, se encuentran los instrumentos o normatividades expedidas por
los órganos que integran la OMC, vale decir, las Decisiones y Declaraciones de
la Conferencia Ministerial, del Consejo General cuando actúa como Órgano de
Examen de Políticas Comerciales y como Órgano de Solución de Diferencias, de
los Consejos (Consejo de Comercio de Mercancías, Consejo del comercio de
Servicios, y Consejo de los ADPIC), de los Comités y de los Grupos de Trabajo.
4.4.5.
Las consideraciones anteriores
descartan la adscripción del acuerdo entre Colombia y la Unión Europea al
objeto de la OMC, por las razones que se indican a continuación:
(i)
En primer lugar, el Acuerdo de
Marrakech regula un ámbito de relaciones distintas de las que se ocupa el
tratado en cuestión, pues mientras el primero tiene por objeto el comercio
multilateral, este último versa sobre las relaciones bilaterales de comercio.
(ii)
En segundo lugar, ambos acuerdos
responden a principios que desde una perspectiva material, son sustancialmente
distintos. En efecto, el Acuerdo de Marrakech apunta a un modelo de comercio
fundado la prohibición de discriminación, que implica el reconocimiento de la
cláusula de la nación más favorecida y la obligación de trato nacional, y en la
idea de que el tráfico de bienes y servicios debe ser libre, abierto,
previsible y transparente. Por el contrario, la constitución de zonas de libre
comercio, como ocurre en el caso del acuerdo entre Colombia y la Unión Europea,
constituye justamente una excepción a estos principios generales, y en
especial, a la prohibición de discriminación y a la cláusula de la nación más
favorecida. Ahora bien, aunque las cláusulas de los acuerdos sobre el comercio
de mercancías (GATT) y sobre el comercio de servicios (AGCS) admiten los
acuerdos entre países tendientes a conformar zonas de libre comercio y zonas
aduaneras, lo hace a título a título de excepción a los principios que orientan
el comercio multilateral, y en todo caso, se trata de excepciones
condicionadas, porque los referidos acuerdos deben someterse a unos estándares
mínimos[70].
Así las cosas, el acuerdo suscrito entre Colombia y la Unión Europea no debe
ser entendido como un desarrollo de los lineamientos del Acuerdo de Marrakech,
ni tampoco como la realización o la materialización de los objetivos del ente
internacional, sino como la aceptación, por parte de esta organización
internacional, de la realidad innegable de la existencia de distintos esquemas
de comercio exterior.
De hecho, como se puso de presente por la Universidad
del Rosario en su intervención, la celebración indiscriminada de tratados
bilaterales y multilaterales de comercio se ha convertido en una fuente de
preocupación para la misma OMC, en la medida en que lo que fue concebido como
un fenómeno excepcional, ha pasado a convertirse en la regla general. Para la
Corte, independientemente de que los regionalismos abiertos y cerrados, o de que
la multilateralización del regionalismo sean compatibles con el modelo abierto
de comercio previsto en el Acuerdo de Marrakech, cuestión que en todo caso está
abierta y para la cual no se ha dado una respuesta definitiva, lo cierto es que
la celebración de acuerdos bilaterales o plurilaterales de libre comercio, no
hace parte del objeto de la referida organización[71].
(iii)
En tercer lugar, si bien una de
las funciones de la OMC es servir como foro de negociación entre los Países
Miembros, lo debe hacer en relación con los acuerdos multilaterales de comercio
que definen las reglas fundamentales en el tráfico interestatal de bienes,
servicios y en los aspectos comerciales de la propiedad intelectual, según la
normatividad contenida en los acuerdos del Anexo 1.
(iv)
En cuarto lugar, aunque la OMC fue
notificada de la negociación y suscripción del acuerdo para su examen y
evaluación, tal notificación, y las verificaciones que se lleguen a efectuar,
no se realizan porque el instrumento haga parte del orden jurídico del ente
internacional, sino porque éste debe verificar que los acuerdos bilaterales y
plurilaterales de comercio que crean uniones aduaneras y zonas de libre
comercio, se sujeten a los estándares mínimos del comercio multilateral.
(v)
Por esta misma razón, dentro del
orden jurídico de la OMC tampoco se encuentran comprendidos los tratados de
libre comercio o los tratados mediante los cuales se crean uniones aduaneras,
porque no corresponden a la naturaleza ni al objetivo del organismo de fijar
las bases comunes para el comercio internacional. Aunque estos tratados fueron
admitidos por el Acuerdo de Marrakech y sus documentos anexos, previo el
cumplimiento de ciertos requisitos, en modo alguno integran el orden jurídico
del ente internacional.
4.4.6.
Desde esta perspectiva,
ninguno de los criterios esbozados por los intervinientes que defienden la
constitucionalidad del decreto acusado, permite inferir que el tratado suscrito
entre Colombia y la Unión Europea se encuentra comprendido dentro del objeto de
la OMC, así: (i) Que ambos extremos pertenezcan a la referida organización solo
indica que para la suscripción del tratado, tanto Colombia como la Unión
Europea debían respetar las reglas del Acuerdo de Marrakech; (ii) Que el
convenio tenga por objeto la profundización y el fortalecimiento de las
relaciones comerciales, solo significa que es un acuerdo de naturaleza
económica y comercial, pero en modo alguno que por esta circunstancia, y que
por el hecho de que la OMC también promueva el comercio internacional, haya
sido negociado en el ámbito del mencionado ente; (iii) Que el acuerdo remita o
reproduzca el contenido de algunas secciones del Acuerdo de Marrakech, solo
demuestra que éste último fijó las bases generales del comercio internacional
de bienes, mercancías y de la propiedad intelectual, a las cuales se deben
someter las negociaciones bilaterales o plurilaterales; (iv) Que el Acuerdo de
Marrakech admita la creación de zonas de libre comercio o de uniones aduaneras,
solo significa que la OMC, consciente de la existencia de múltiples modelos de
comercio internacional, no pretendió constituirse en una barrera para la
adopción de tales esquemas, sino exclusivamente plasmar unas “reglas el juego”
elementales para todos los actores, bajo las cuales pueden optar por uno u otro
modelo, o por la fusión de varios de ellos; y, (v) que Colombia y la Unión
Europea hayan notificado de la negociación a las instancias pertinentes de la
OMC sobre la negociación y suscripción del tratado, se explica por el objeto
fundamental de esta organización internacional de vigilar que todos los
procesos relacionados con el comercio mundial, incluidas las negociaciones de
este tipo, se sujeten a unos estándares elementales plasmados en el Acuerdo de
Marrakech y sus correspondientes anexos.
4.4.7.
Por último, la Corte aclara
que la aplicación provisional examinada en esta oportunidad contrasta
sustancialmente con las cláusulas equivalentes acordadas en los tratados
suscritos en el marco de la ALADI. Como se expresó anteriormente, esta última
organización, a diferencia de la OMC, no persigue únicamente regularizar y
unificar el régimen del comercio externo, sino también, y fundamentalmente,
facilitar y promover las negociaciones comerciales bilaterales y plurilaterales
entre los países; es por ello que al lado de los denominados “Acuerdos
Regionales”[72],
se encuentran los “Acuerdos de Alcance Parcial”, y dentro de estos los
“Acuerdos de Complementación Económica”, cuya facilitación y promoción
constituye una de las funciones propias de la ALADI. Esta circunstancia
explicaría y justificaría que las cláusulas de aplicación provisional de tales
acuerdos regionales suscritos por Colombia, hayan sido declaradas exequibles.
4.5.
La constitucionalidad del
Decreto 1513 de 2013 a la luz del Artículo 224 de la Carta Política
Teniendo
en cuenta que el Artículo 224 de la Constitución exige para la aplicación
provisional de los tratados internacionales que éstos tengan un contenido
comercial y económico, y que además hayan sido acordados en el marco de una
organización internacional, y teniendo en cuenta que el Decreto 1513 de 2013 dispuso
la aplicación provisional de un tratado que no fue acordado en el marco de la
organización internacional que se afirma en los considerandos del acto
normativo, es decir, de la OMC, el referido decreto es incompatible con el
Artículo 224 superior, y deberá ser declarado inexequible.
5.       Los efectos de la declaratoria de inexequibilidad
5.1.
En la medida en que el actor
solicitó a la Corte dar efectos retroactivos a la declaratoria de
inconstitucionalidad del Decreto 1513 de 2013, a continuación se sistematizan
las pautas que ha utilizado esta Corporación en esta materia, para luego
determinar la prosperidad de dicho requerimiento.
5.2.
La Corte ha seguido las
siguientes reglas para establecer los efectos temporales de las declaratorias
de inexequibilidad de una disposición o de un cuerpo normativo[73]:
5.2.1. En primer lugar, este tribunal tiene la potestad para determinar los
efectos temporales de sus decisiones en materia de control abstracto de
constitucionalidad, como quiera que su misión de garantizar jurisdiccionalmente
la supremacía e integridad de la Carta Política exige no solo establecer si una
disposición vulnera el ordenamiento superior, sino también el momento desde el
cual se deben entender retirados del sistema jurídico aquellos preceptos que
son incompatibles con la Constitución. Lo anterior significa que las reglas con
arreglo a las cuales se determinan los efectos temporales de estos fallos son
fijadas por la propia Corte, y no se encuentran pre-determinadas por el
ordenamiento legal.
5.2.2. En segundo lugar, en principio, la declaratoria de inexequibilidad
tiene efectos hacia el futuro. Esta regla se encuentra establecida en función,
tanto del principio democrático, que implica la presunción de
constitucionalidad de las normas que integran el sistema jurídico, como de los
principios de buena fe y seguridad jurídica. Es por esta razón que el Artículo
45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia dispone que “las
sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su
control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen
efectos hacia el futura a menos que la Corte resuelva lo contrario”.
5.2.3. En tercer lugar, y por la razón anterior, deben existir razones de
orden constitucional que pongan en evidencia la necesidad de variar la regla
general anterior, bien sea para diferir la aplicación de la parte resolutiva
del fallo, o bien sea para retrotraer sus efectos.
5.2.4. En cuarto lugar, la evaluación anterior se estructura a partir de dos
tipos de análisis, así:
5.4.2.1. Por un lado, se debe efectuar una
aproximación de tipo consecuencialista, teniendo en cuenta el perjuicio,
en términos constitucionales, del retiro inmediato de la norma declarada
inexequible, del ordenamiento jurídico. A partir de la valoración del
impacto de los fallos judiciales, la Corte ha entendido que cuando el retiro
inmediato del sistema jurídico de la disposición legal o el cuerpo normativo
declarado inexequible envuelve un menoscabo o detrimento de los valores,
principios y reglas del ordenamiento superior, podrían ser viables los fallos
de inexequibilidad diferida o con efectos retroactivos. De este modo, para
hacer esta evaluación se deben tener en cuenta los siguientes factores:
-
En primera instancia, se debe
realizar una tasación del impacto del retiro inmediato de la disposición
declarada inexequible, teniendo en cuenta el perjuicio que podría provocar un
eventual vacío normativo. La Corte ha considerado como particularmente graves
los vacíos que generan un impacto nocivo en la economía[74], la reviviscencia de
normas que podrían ser inconstitucionales[75],
la falta de regulación de aspectos esenciales de un derecho fundamental[76], o la
afectación o alteración del funcionamiento de los sistemas o esquemas de
atención diseñados para satisfacer prestaciones asociadas a la educación o a la
salud.
-
De igual modo, se deben estimar
los efectos de una orden diferida o retroactiva. A este análisis se debe
incorporar la tasación del perjuicio que implica diferir o retrotraer los
efectos de una declaratoria de inconstitucionalidad, pues en la primera
hipótesis se mantiene la vigencia de una disposición contraria al ordenamiento
superior, y en el segundo, se afecta la presunción de buena fe y la presunción
de validez del sistema jurídico.
-
Finalmente, se debe efectuar un
cotejo entre una y otra valoración, de modo que cuando la primera de estas
alternativas decisionales implica un perjuicio sustancialmente superior, en
términos constitucionales, que el que envuelve la segunda de ellas, la Corte
puede variar la regla general sobre los efectos inmediatos hacia el futuro de
la declaratoria de inexequibilidad.
El ejemplo paradigmático de este tipo de casos, se
encuentra en aquellos fallos en los que se difieren los efectos de las
declaratorias de inexequibilidad de leyes con fundamento en vicios de
procedimiento, cuando el retiro inmediato del sistema jurídico del respectivo
cuerpo normativo genera un vacío en el ordenamiento que provoca un detrimento o
menoscabo considerable en la vigencia efectiva de los principios y reglas de la
Carta Política. Este es el caso, por ejemplo, de la Sentencia C-737[77], que declaró
la inconstitucionalidad de la  ley que contenía el “Régimen de Regalías Petroleras”
(Ley 619 de 2001), por encontrar vicios de procedimiento insubsanables
relacionados con el desconocimiento del principio de unidad de materia y de
identidad flexible; teniendo en cuenta que los vicios generadores tenían una
naturaleza meramente procedimental y formal, y que el vacío normativo
provocaría un detrimento significativo a la economía, por la importancia del
renglón petrolero dentro de la economía nacional, además de la afectación en la
inversión en este renglón por la inseguridad jurídica que se generaría con el
vacío normativo, la Corte adoptó la línea decisional descrita. Con una lógica
semejante, en la Sentencia C-366 de 2011[78]
se difirieron los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del Código
de Minas, declarada por haberse omitido la consulta previa a los pueblos
indígenas y afro-descendientes; a juicio de la Corte, el retiro inmediato de la
ley provocaría un vacío normativo que podría afectar gravemente el equilibro
ambiental en aquellas zonas donde se efectúa la actividad minera, y tal daño
sería considerablemente superior al que genera la permanencia en el sistema
jurídico, de una norma viciada por razones meramente procedimentales. Y
finalmente, en la Sentencia C-818 de 2011[79],
se difirió el retiro del sistema jurídico de las disposiciones del Código de
Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo relativas al
derecho de petición, que fueron declaradas inconstitucionales por no haber sido
tramitadas bajo las reglas de las leyes estatutarias; nuevamente, la Corte
sostuvo que el vacío normativo provocado por el retiro inmediato de tales
disposiciones del sistema jurídico, generaría una lesión directa del
correspondiente derecho fundamental, muy superior al que se genera con la
permanencia en el ordenamiento de normas viciadas por razones de procedimiento.
5.4.2.2. El segundo tipo de análisis no apunta ya a
los efectos del fallo, sino al tipo de transgresión o vulneración del ordenamiento
superior que dio lugar a la declaratoria de inexequibilidad. En este
sentido, el juez constitucional debe evaluar, tanto la gravedad de la
infracción del ordenamiento superior por parte del acto normativo sujeto a
control, como la notoriedad de la transgresión constitucional. Así las
cosas, existe una especie de relación de proporcionalidad inversa entre la
gravedad y la notoriedad de la vulneración, y la flexibilidad en la aplicación
de la norma declarada inexequible, de modo que entre mayor sea la gravedad y
mayor sea la notoriedad de la violación del ordenamiento superior, el juez
constitucional es más reticente a permitir la aplicación de la norma, o a
validar su aplicación pasada.
5.4.2.2.1. Un ejemplo emblemático de la utilización
del criterio de la gravedad de la infracción constitucional, se encuentra
representado en los casos en los que el acto normativo o la disposición
declarada inconstitucional implica la suspensión total o parcial de un elemento
estructural del ordenamiento superior, como ocurre con los actos legislativos
declarados inexequible. En estas hipótesis, la Corte ha llegado a concluir que
la lesión calificada de la Constitución impide no solo diferir los efectos del
fallo de inexequibilidad, sino también validar los efectos que ya se han
producido con su aplicación anterior, por lo que se ha concluido que la única
alternativa viable es la de ordenar retrotraer los efectos de la declaratoria
de inexequibilidad. Este es justamente el caso del  Acto Legislativo No. 1 de
2003, que permitía inscribir en la carrera administrativa, de manera
extraordinaria y sin concurso, a los servidores que al momento de entrar a
regir la Ley 909 de 2004 ocupaban vacantes en los cargos de carrera en calidad
de provisionalidad o en encargo. En la Sentencia C-588 de 2009[80], al constatarse la
sustitución de un elemento definitorio de la Carta Política, a saber, la
carrera administrativa, no solo se declaró la inexequibilidad del acto
legislativo, sino que además se otorgaron efectos retroactivos a la decisión,
ordenando reabrir los concursos públicos que habían sido suspendidos, así como
dejar sin efectos la inscripciones extraordinarias a la carrera administrativa,
efectuadas en aplicación del acto declarado inconstitucional[81].
Algo semejante acontece cuando la declaratoria versa
sobre los decretos que declaran o prorrogan un estado de excepción, así como
sobre los que se dictan con fundamento en ellos. En efecto, como en estos
períodos de anormalidad se alteran de manera sustancial las reglas
fundamentales sobre la organización y distribución del poder, y además se
restringen significativamente las libertades fundamentales, la aplicación de un
decreto de esta naturaleza, que sea contrario a la preceptiva constitucional,
tiene un efecto negativo ampliado en la vigencia de los derechos fundamentales,
que eventualmente puede justificar una declaratoria de inexequibilidad con
efectos retroactivos. Es así como en diferentes oportunidades la Corte ha
optado por esta forma de modulación temporal de los efectos de su fallos; este
es el caso de la Sentencia C-619 de 2003[82],
en la que el fallo respecto del Decreto 900 de 2003, mediante el cual se
adicionó el Presupuesto General de la Nación para el año 2003, tuvo efectos
desde el momento de la expedición misma del acto normativo. De igual modo, en
la Sentencia C-619 de 2003[83]
se adoptó la misma línea decisional respecto de Decreto Legislativo 900 de
2003. Por su parte, en la Sentencia C-187 de 1997[84] se dispuso que el fallo
de inexequibilidad tendría efectos desde el momento en que se notificó la
sentencia que declaró la inconstitucionalidad del decreto en que se sustentó la
expedición de aquel, vale decir, el Decreto 080 de 1997.
Lo mismo aconteció con los denominados “bonos de
guerra”[85], cuya consagración se consideró incompatible con la
Carta Política, por ser en realidad una forma encubierta de impuestos y de
inversiones forzosas, orientados a financiar la terminación del conflicto por
la vía armada; en esta oportunidad, este tribunal dio efectos retroactivos a su
decisión, ordenando la devolución de las sumas pagadas por los contribuyentes,
así como la cesación inmediata de los procedimientos investigativos y
sancionatorios en contra de los contribuyentes que no cancelaron oportunamente
su valor, en el entendido de que la aplicación de la norma inconstitucional
habría afectado justamente a quienes actuaron de manera más diligente en el
cumplimiento de sus deberes tributarios[86]. De modo semejante, cuando se declaró la
inexequibilidad de la disposición que ordenaba la extinción de la pensión de
sobrevivientes de oficiales o suboficiales de la Policía Nacional en razón del
matrimonio, este tribunal dio efectos retroactivos a la decisión, aclarando que
los pensionados que perdieron el derecho a la respectiva prestación por haber
contraído nupcias, podían solicitar el pago de las mesadas dejadas de percibir
y reclamarlas hacia el futuro[87]. Análogamente, cuando la Corte concluyó que la
reducción de términos de prescripción y caducidad de las acciones en  materia
penal desconocía los derechos de las víctimas de los delitos, se dio efectos
retroactivos al fallo[88]. Asimismo, en la Sentencia C-389 de 2009[89] se declaró
la inexequibilidad, con efectos retroactivos, de la disposición que modificaba
la base de cotización mensual para la contribución al sistema de salud por
parte de los pensionados desde antes de la entrada en vigencia de la respectiva
norma[90].
Y en la Sentencia C-444 de 2011[91],
se adoptó una decisión análoga respecto de la disposición del Código Penal
Militar que ordenaba la aplicación del respectivo cuerpo normativo para los
delitos cometidos antes de su entrada en vigencia. Una línea semejante se
encuentra en las sentencias C-444 de 2011[92], C-421 de 2006[93], C-754 de 2004[94], C-744 de 1999[95], C-080 de 1999[96], C-002 de 1999[97] y C-037 de 1994[98].
5.4.2.2.2. También se ha exceptuado la regla general
sobre el retiro inmediato de la norma declarada inexequible, cuando el juez
constitucional verifica que la afectación del ordenamiento superior es
manifiesta y palmaria. En la medida en que la regla general sobre los efectos
inmediatos hacia el futuro se soporta en la presunción de constitucionalidad de
las disposiciones que integran el sistema jurídico y en el principio de buena
fe, y en la medida en que en las hipótesis de vulneración abierta, manifiesta y
palmaria de la Carta Política decae el fundamento de esta presunción, en estos
casos se podrían justificar los efectos retroactivos de los fallos de
inexequibilidad. Así se expresó en la Sentencia C-333 de 2010[99], cuando se encontró que la infracción de los
principios de unidad de materia y de identidad flexible había sido tan evidente
y flagrante, que la declaratoria de inexequibilidad del respectivo “mico” debía
tener efectos retroactivos[100].
Esto mismo se argumentó en la Sentencia C-978 de 2010[101], cuando la Corte
declaró la inexequibilidad de la disposición del Plan Nacional de Desarrollo
que ordenó la destinación de recursos del sistema de salud a la financiación de
la entidad agremiadora de los municipios colombianos; la violación abierta de
la Carta Política, con el agravante de la potencial afectación a la
sostenibilidad del sistema de salud, justificó la decisión de otorgar efectos
retroactivos a la declaratoria. Lo mismo acontece cuando el fundamento
normativo invocado para la expedición del decreto-ley es del todo inexistente,
es decir, cuando el vicio no consiste en la sola extralimitación en las
facultades extraordinarias sino en su inexistencia absoluta[102], o cuando el referente normativo para la delimitación
material de las competencias y facultades del Ejecutivo es inexistente[103], se ha declarado, con efectos retroactivos, la
inexequibilidad.
Por el contrario, este tribunal se ha abstenido de
variar la regla general sobre los efectos temporales de los fallos de
inconstitucionalidad, cuando la vulneración del ordenamiento superior no
reviste estas notas de gravedad y notoriedad.
Finalmente, cuando el juez constitucional opta por
diferir los efectos de una declaratoria de inexequibilidad, la extensión del
diferimiento está en función del periodo en el que razonablemente el órgano de
producción normativa podría superar el vacío normativo producido con el fallo
de inconstitucionalidad, teniendo en cuenta la complejidad de la materia sobre
la cual recae la regulación normativa, la dinámica del órgano parlamentario o
del órgano encargado de subsanar el vacío, y cualquier otro factor que tenga
una incidencia análoga.
5.3.
De acuerdo con estos
parámetros, la Corte encuentra que en este caso particular no solo no se
presenta ninguna de las condiciones que habilitan a la Corte para retrotraer
los efectos del fallo, sino que, por el contrario, resulta indispensable
diferir la declaratoria de inexequibilidad.
En primer lugar, desde la perspectiva del impacto
de los fallos, tanto el retiro inmediato del Decreto 1513 de 2013 del orden
jurídico, como la orden de otorgar efectos retroactivos a la declaratoria de
inconstitucionalidad, ocasionarían un perjuicio grave y significativo desde la
perspectiva constitucional.
En efecto, dado que el referido decreto
ordenó la aplicación provisional de un tratado internacional, como consecuencia
de un acuerdo entre el gobierno colombiano y el Consejo de la Unión Europea, la
desaparición inmediata del decreto del sistema jurídico envolvería
automáticamente un desconocimiento de los compromisos y obligaciones del estado
colombiano frente a un sujeto de derecho internacional como la Unión Europea.
Este desconocimiento, por sí solo, reviste una especial gravedad a la luz del
ordenamiento superior, en la medida en que éste se sustenta en el
reconocimiento de los principios del  derecho internacional (Art. 9 C.P.), y en
el deber de promover la internacionalización de las relaciones políticas,
económicas, sociales y ecológicas (Art. 226 C.P.), y la integración con otros
países (Art. 227 C.P.); es tal la relevancia constitucional de este imperativo,
que el mismo ordenamiento superior prohíbe el referendo respecto de tratados
internacionales (Art. 170 C.P.), y establece un control constitucional previo a
su ratificación, para garantizar que las eventuales incompatibilidades entre
los acuerdos internacionales y el derecho interno, no se traduzcan en un
incumplimiento de las obligaciones adquiridas frente a un sujeto de derecho
internacional o frente a la comunidad internacional en su conjunto (Art.
241.10). Es decir, una infracción semejante no solo configura un incumplimiento
del derecho internacional, sino también, y fundamentalmente, una infracción de
la Carta Política.
Pero además, este perjuicio se
potencializa por dos circunstancias: (i) En primer lugar, se agrava en función
del contenido del acuerdo objeto de la aplicación provisional, pues este regula
de manera integral las relaciones comerciales entre Colombia y los países
miembros de la Unión Europea, y así, contiene una muy amplia gama de medidas
relacionadas con materias tan importantes y sensibles como el comercio de
bienes, el comercio de servicios, los aspectos comerciales de la propiedad
intelectual, los movimientos de capitales, la contratación pública, y el
desarrollo sostenible, todas las cuales dejarían ser reguladas a la luz del
instrumento internacional. (ii) Y en segundo lugar, los fuertes e importantes
lazos y vínculos que históricamente Colombia ha mantenido con los países que
integran la Unión Europea, podrían verse afectados por una orden intempestiva
de interrumpir la aplicación del convenio comercial. Así las cosas, se trata de
un perjuicio calificado.
Por su parte, la pretensión de dar efectos
retroactivos al presente fallo, además de provocar  el perjuicio anterior,
implicaría desconocer las situaciones jurídicas consolidadas en virtud de la
aplicación del convenio internacional, incluso en los aspectos relativos al
programa de desgravación arancelaria. Una orden semejante no solo es inviable
desde el punto de vista práctico, sino que además, de poder ser materializada,
desconocería los derechos de los sujetos cuyas relaciones jurídicas se han
amparado en el convenio en cuestión.
En segundo lugar, desde la perspectiva de
la gravedad y notoriedad de la infracción constitucional, en este caso
la vulneración encontrada por la Corte se encuentra matizada por dos
circunstancias constitucionalmente relevantes: (i) Por una parte, las
restricciones a la aplicación provisional de los tratados, contenidas en el
Artículo 224 de la Carta Política, se explican porque en estos casos se difiere
en el tiempo, tanto el proceso de aprobación parlamentaria del tratado, como el
control constitucional correspondiente, procedimientos que a su vez, se
orientan a otorgar una base democrática a los compromisos internacionales de
Colombia, a permitir un debate y una reflexión amplia, abierta y profunda sobre
la conveniencia del acuerdo, y la constitucionalidad del instrumento. En este
caso, sin embargo, la orden de dar aplicación al tratado fue impartida luego de
haberse surtido el proceso de aprobación legislativa; tal como se explicó en
los acápites precedentes, el decreto fue expedido el día 18 de julio de 2013,
dos días después de haberse expedido la correspondiente ley aprobatoria, vale
de decir, la Ley 1669 de 2013. Así las cosas, la orden del Ejecutivo de poner
en marcha se surtió después de que en virtud de la aprobación legislativa, el
convenio contaba con una base democrática, y con el proceso de debate y
reflexión que se surte en el escenario parlamentario; (ii) Adicionalmente, dado
que el Decreto 1513 de 2013 fue expedido luego de haber entrado en vigencia la
Ley 1669 de 2013, cuyo control es automático, la revisión constitucional de
ambas normativas se ha surtido simultáneamente, y en los próximos días la Corte
tendrá un pronunciamiento definitivo sobre la constitucionalidad del acuerdo
entre Colombia y la Unión Europea; así las cosas, si se declara la
inexequibilidad de la ley aprobatoria y del convenio internacional, la orden de
retiro inmediato declarada en la presente providencia carecería de utilidad; y
si al contrario, se declara exequibilidad, la decisión de retirar inmediatamente
del ordenamiento el Decreto 1513 de 2013 resultaría nociva y traumática, toda
vez que implicaría dar solución de continuidad al tratado, cuya validez ha sido
declarada por esta Corporación; (iii) Finalmente, tal como se indicó y explicó
ampliamente en los capítulos precedentes, no existe un precedente
jurisprudencial consolidado sobre el alcance de la exigencia prevista en el
Artículo 224 de la Carta Política con fundamento en la cual se declaró la
inexequibilidad del Decreto 1513 de 2013; por el contrario, como dentro de los
precedentes existentes, la Corte había hecho una interpretación altamente
flexible del referido requisito, y como el único fallo en el que se hizo una
interpretación más restrictiva del mismo fue expedido recientemente[104], y
en todo caso después de haberse dado la orden de aplicación provisional, el
gobierno pudo haber concluido razonablemente, y de buena fe, que en esta
ocasión se habían satisfecho las condiciones previstas en la Carta Política
para anticipar la puesta en marcha del tratado internacional. En otras
palabras, la infracción no reviste las notas de notoriedad y gravedad que
obligarían a retirar inmediatamente del ordenamiento el decreto declarado
inexequible.
5.4.
Así las cosas, la Corte
encuentra que en esta oportunidad hay lugar a un diferimiento de la
declaratoria de inexequibilidad. Dado que esta medida tiene por objeto no
provocar una interrupción injustificada en la aplicación del Convenio entre
Colombia y la Unión Europea, tanto en el escenario de que sea declarado
exequible, como inexequible por razones de orden formal o procedimental, o por
razones de orden material, se ordenará el diferimiento por el término de seis
meses, contados a partir de la fecha de la presente providencia.
Lo anterior, sin perjuicio de la previsión
contenida en el Artículo 330.2 del Acuerdo, según el cual “el presente
Acuerdo entrará en vigor entre la Parte UE y cada país signatario el primer día
del mes siguiente a la fecha de recepción por el Depositario de la última
notificación prevista en el párrafo 1 correspondiente a la Parte UE y dicho
País Andino signatario, a menos que tales partes acuerden una fecha distinta”(subrayado
por fuera de texto).
6.       Recapitulación
6.1.    El ciudadano Luis Guillermo Albán Córdoba presentó
demanda de inconstitucionalidad en contra del Decreto 1513 de 2013, “por el
cual se da aplicación provisional al Acuerdo Comercial entre Colombia y el
Perú, por una parte, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otra,
firmado en Bruselas, Bélgica, el 26 de junio de 2012”. A su juicio, el
decreto vulnera los artículos 241.10 y 224 de la Carta Política, en la medida
en que ordena la aplicación de un tratado internacional sin el cumplimiento de
los requisitos constitucionales para este efecto, relacionados con la necesidad
de que el tratado internacional objeto de la medida de aplicación, haya sido
acordado en el ámbito de una organización internacional; contrariamente a las aserciones
de los considerandos del decreto, el acuerdo internacional en cuestión,
suscrito entre Colombia y la Unión Europea y sus Estados Miembros, no fue
negociado en el marco de la OMC. Por tal motivo, se requirió la declaratoria de
inexequibilidad del acto normativo acusado, con efectos retroactivos.
6.2.
La Corte es competente para
resolver sobre la constitucionalidad de los decretos que ordenan la aplicación
provisional de tratados internacionales, y en particular, del decreto
impugnado, en la medida en que éste incorpora al derecho interno el compromiso
entre el gobierno colombiano y un sujeto de derecho internacional, de anticipar
la entrada en vigencia de un instrumento internacional, y por tanto, puede ser
asimilado, desde una perspectiva material, a las leyes ordinarias y a las leyes
aprobatorias de tratados internacionales, cuyo control corresponde a esta
Corporación, en los términos de los artículos 241.4 y 241.10 de la Carta
Política.
6.3.
En la medida en que el efecto
jurídico de la aplicación provisional de tratados internacionales es el
diferimiento del procedimiento de aprobación parlamentaria y de control
constitucional, orientados éstos a asegurar la buena fe, el respeto y el
fortalecimiento de las relaciones internacionales, la base democrática de los
compromisos internacionales, la conveniencia nacional de los mismos y su
sujeción al ordenamiento superior, la exigencia prevista en el Artículo 224
superior de que el acuerdo internacional cuya aplicación provisional se
persigue haya sido suscrito en el ámbito de una organización internacional,
debe ser entendida en el sentido de que el tratado debe ser un desarrollo y una
concreción directa y específica del objeto de la mencionada organización
internacional.
En el caso examinado, pese a que en los
considerandos del Decreto 1513 de 2013 se afirma que el tratado suscrito entre
Colombia y la Unión Europea fue acordado en el marco de la OMC, la negociación
de tratados bilaterales o plurilaterales de comercio no hacen parten parte del
objeto del referido organismo, y aunque no se encuentran prohibidos a la luz
del Acuerdo de Marrakech, constituyen una excepción a los principios generales
que rigen el comercio mundial, relacionados con la igualdad y la no
discriminación, la obligación de trato nacional, y la cláusula de la nación más
favorecida.
Por
este motivo, el Decreto 1513 de 2013 no satisface las condiciones previstas en
el Artículo 224 superior para la aplicación provisional de los tratados
internacionales, y  debe ser declarado inexequible.
6.4.
Finalmente, habida cuenta de
los efectos nocivos del retiro inmediato del decreto 1513 de 2013 del orden
jurídico, que implicaría el desconocimiento de un compromiso internacional y
el debilitamiento de los vínculos con los países de la Unión Europea, en una
materia tan importante y sensible como las relaciones comerciales, tanto en el
ámbito del comercio de bienes, como en el comercio de servicios y los aspectos
comerciales de la propiedad intelectual, y habida cuenta de que la gravedad de
la infracción se encuentra  matizada por el hecho de que la orden de aplicación
provisional del convenio se impartió luego de haberse surtido el proceso de
aprobación parlamentaria, y por el hecho de que no existe una línea
jurisprudencial consolidada sobre el alcance de la exigencia constitucional del
Artículo 224 superior con base en la cual se declaró la inexequibilidad, la
Corte diferirá los efectos del fallo por seis meses.
III.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia y en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar
la INEXEQUIBILIDAD del Decreto 1513 de 2013, “por el cual se da
aplicación provisional al Acuerdo Comercial entre Colombia y el Perú, por una
parte, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otra, firmado en
Bruselas, Bélgica, el 26 de junio de 2012”.
SEGUNDO.- La
inexequibilidad que se declara mediante esta sentencia comenzará a producir
efectos seis (6) meses después, contados a partir de la fecha de la presente
providencia.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Ausente con excusa
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con permiso
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-280/14
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Fallos
de inexequibilidad diferida deben ser excepcionales (Salvamento parcial de
voto)
Referencia: expediente D-9869
Decreto N° 1523 de 18 de julio de  2013 “Por el cual
se da aplicación provisional al “Acuerdo Comercial entre Colombia y el Perú,
por una parte, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otra”, firmado en
Bruselas, Bélgica, el 26 de junio de 2012”
Magistrado
Ponente:
LUÍS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Con
el acostumbrado respeto salvo parcialmente mi voto,  pues considero que los
fallos de inexequibilidad diferida deben ser excepcionales, en tanto suponen
prolongar la ejecutabilidad de normas ya juzgadas por esta Corte como
contrarias a la Constitución. Los casos en los cuales es admisible diferir los
efectos de una decisión de inexequibilidad, deben ser entonces determinados con
enfoque restrictivo, y serían admisibles sólo cuando se demuestre que los
efectos de la inexequibilidad inmediata generarían afectaciones más graves a la
Constitución, que los producidos por la permanencia definida de la norma
declarada inexequible en el ordenamiento colombiano. Esa circunstancia
excepcional no se acreditó en este caso, donde se examinaba un decreto, que
versaba sobre un asunto comercial, y cuya inexequibilidad inmediata tenía
implicaciones preminentemente particulares. Es posible, que la
Sala se hubiera depurado por diferir los efectos del fallo, debido al carácter
internacional de la materia regulada por el decreto. Sin embargo, esta razón,
llevada a los demás casos de decretos que inconstitucionalmente apliquen de
forma provisional tratados internacionales, tendría la inaceptable consecuencia
de convalidar la elusión de los procedimientos constitucionales de
incorporación de los acuerdos internacionales.
Fecha
ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-280/14
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Decreto 1513 de 2013, “Por el cual se da aplicación
provisional al ‘Acuerdo Comercial entre Colombia y el Perú, por una parte, y la
Unión Europea y sus Estados Miembros, por otra’, firmado en Bruselas, Bélgica,
el 26 de junio de 2012”
Aclaro
mi voto frente a la Sentencia de constitucionalidad C-280 de 2014, aprobada por
la Sala Plena en sesión de fecha ocho (8) de mayo de dos mil catorce (2014).
Si bien comparto la decisión adoptada, en estricta observancia de lo dispuesto
por la Sala Plena en la Sentencia C-132 de 2014, considero pertinente formular
las siguientes observaciones, en relación con el “criterio determinante”
–al que alude la precitada Sentencia– para reconocer la adopción de un tratado
“en el ámbito de un organismo internacional”.
En efecto, el Decreto 1513 de 2013 vulnera
el artículo 224 de la Constitución Política, en la medida en que el instrumento
internacional cuya aplicación provisional se dispuso no surte la totalidad de
los requisitos constitucionales exigidos, en particular, no haber sido adoptado
“en el ámbito de un organismo internacional”. No obstante, la Sentencia
señala que “para establecer si un tratado fue
suscrito en el ámbito de una organización internacional, el criterio
determinante es la negociación y suscripción del referido instrumento
comprendida dentro del objeto institucional del organismo internacional,
determinado en el tratado constitutivo. Es decir, el punto de referencia es el
mismo acto constitutivo del ente internacional en el que se define su objeto,
los principios que orientan su estructura y funcionamiento, las reglas de orden
sustantivo y de orden procedimental a la que se sujeta su actividad, así como
el sistema normativo que la rige. Cuando a partir de este referente se concluye
que la celebración del convenio cuya aplicación provisional se pretende, hace
parte del objeto del  organismo internacional, es viable, desde la
perspectiva constitucional, la utilización de esta figura”.
En el mismo sentido, se anota que la
exigencia prevista en el artículo 224 de la Constitución Política, en relación
con la adopción en el ámbito de un organismo internacional, “debe ser
entendida en el sentido de que el tratado debe ser un desarrollo y una
concreción directa y específica del objeto de la mencionada organización
internacional”.
Considero
que ese entendimiento reduce el contenido y alcance de las locuciones “adopción
en el ámbito de un organismo internacional”, conforme precisó la Sala Plena
en Sentencia C-132 de 2014 –reiterada en Sentencia C-269 de 2014–. La expresión
consagrada en el artículo 224 de la Constitución Política, en relación con la aplicación provisional de los tratados que se hayan “acordado
en el ámbito de un organismo internacional”, no se restringe,
exclusivamente, a aquellos instrumentos internacionales previstos en el tratado
constitutivo de la correspondiente organización interestatal o internacional,
sino a su vez, a: (i) aquellos instrumentos internacionales cuyo procedimiento
de negociación y/o adopción haya sido administrado por el respectivo organismo
internacional o como consecuencia del ejercicio de una facultad, actividad o
atribución asignada al organismo internacional y desarrollada por aquel o por
un órgano del mismo comisionado para tal efecto; y (ii) aquellos en los que su
negociación y/o adopción es la consecuencia de un mandato expreso de la organización
interestatal o internacional para concertarlo en su nombre o a sus instancias.
En ese sentido, para considerar que un
tratado ha sido acordado “en el ámbito de un organismo internacional”,
no basta con que se acredite una relación de conexidad temática con la
organización interestatal o internacional, considerando que no todo tratado que
se negocie y suscriba sobre un asunto específico –que tenga relación con el
eje, propósito, tema u objetivo central de algún organismo internacional–,
conlleva, de suyo, la consecuencia de haber sido concertado “dentro de su
ámbito”. Sobre el particular, la Sentencia C-132 de 2014 expresó:
“La conexidad temática de agendas de
los Estados y de los organismos internacionales -considerando que son aquellos,
en su condición de miembros, los que fijan, usualmente, la de los segundos- es
susceptible de asemejarse. Ello no implica, sin embargo, que todo tratado que
haga referencia a asuntos similares a los que pudiere ocupar la agenda de un
organismo internacional en un término determinado, impliquen, de suyo y de
manera automática, el consentimiento del organismo internacional para negociar
el tratado en su nombre y a sus instancias, máxime cuando sólo dos sujetos de
derecho internacional –los negociadores signatarios– y no todos los miembros
allí representados, convienen el proyecto a celebrarse.
Por consiguiente, un tratado concertado
entre dos sujetos de derecho internacional, de manera bilateral, en el que no
mediare negociación, adopción y suscripción en nombre y representación del
organismo internacional, sino, exclusivamente, motu propio, no puede
considerarse en el ámbito de aquel, considerando que el propio organismo
internacional no intervino, ni emitió un mandato para el efecto y, en
consecuencia, tampoco consintió su conclusión”.
Como corolario de lo anterior, me permito señalar que las locuciones “adopción
en el ámbito de un organismo internacional”, en tratándose de requisitos
constitucionales de aplicación provisional de tratados, no se restringen,
exclusivamente, a los instrumentos internacionales previstos en el tratado
constitutivo de la correspondiente organización interestatal o internacional,
sino a los dos supuestos indicados, de manera expresa, en la Sentencia C-132 de
2014.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-280/14
DECRETO POR EL CUAL SE DA APLICACION
PROVISIONAL A TRATADO INTERNACIONAL-Falta de competencia de la Corte Constitucional para
efectuar control (Salvamento de voto)
Expediente D-9869
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Decreto 1513 de 2013, “Por el cual se da aplicación provisional al Acuerdo
Comercial entre Colombia y el Perú, por una parte, y la Unión Europea y sus
Estados Miembros, por otra, firmado en Bruselas, Bélgica, el 26 de junio de
2012”.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Mi discrepancia con la decisión de mayoría obedece a
que no comparto las consideraciones esbozadas para llegar a concluir que esta
Corte es competente para conocer de demandas de inconstitucionalidad contra
actos administrativos como los decretos, dictados por el Gobierno Nacional en
ejercicio de las competencias que expresamente le confiere el artículo 224
constitucional que lo habilitan para dar aplicación provisional a los tratados
de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos
internacionales que así lo dispongan”. Sin duda alguna, el respectivo acto lo
emite el Presidente en el ámbito de las funciones administrativas que le vienen
asignadas, encaminadas, en este caso, a darle aplicación a una norma
constitucional que claramente lo faculta a disponer la vigencia provisional de
tratados de la indicada naturaleza. Esa clase de actos administrativos no están
enlistados en el artículo 241 constitucional en el que se relacionan,
taxativamente, los asuntos de que conoce esta Corporación como órgano encargado
principalmente de preservar la vigencia de la Constitución sobre cualquier otra
regla de derecho. Por el contrario, todo lleva a concluir que el control
constitucional al que debe estar sometido el acto en cuestión debe ejercerlo el
Consejo de Estado como máxima instancia de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, según las reglas de competencias previstas en el artículo 237
superior, cuyo numeral 2º establece que son atribuciones del Consejo de Estado:
“Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos
dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no corresponda a la Corte
Constitucional”.
Vistas así las cosas, la Corte No debió conocer de la
demanda instaurada en este caso contra el Decreto 1523 de 18 de julio de 2013,
por el cual se da aplicación provisional al “Acuerdo comercial entre Colombia y
el Gobierno del Perú, por una parte, y la Unión Europea y sus Estados Miembros,
por la otra. El conocimiento del asunto correspondía al Consejo de Estado por
vía de la acción de nulidad por inconstitucionalidad de que trata la norma
constitucional citada.
Es de advertir que la misma fuerza normativa debe
atribuirse a la disposición constitucional acogida en el artículo 224 según la
cual los tratados deben ser aprobados por el Congreso, antes de entrar a regir,
como aquella que exceptúa de esa regla a los tratados de naturaleza económica y
comercial, acordados en el ámbito de organizaciones internacionales, cuya
aplicación inmediata puede disponerla el Presidente de la República previo a la
revisión del Congreso y de esta Corte.
En este último caso se estaría frente a un acto que
debería conocer, en lo que a su avenimiento a la Constitución se refiere, el
Consejo de Estado.
La anterior aclaración cobra importancia por cuanto
con ella se destaca la circunstancia de que es por mandato inequívoco de la
Constitución que procede excepcionalmente, la vigencia provisional de un
tratado en las condiciones ya indicadas, antes de que se produzca su revisión
por el Congreso y por esta Corte. El control del acto respectivo en cuanto a si
se acompasa o no con la norma que lo autoriza,  al no estar asignado a la Corte
Constitucional, debe corresponder al Consejo de Estado, en el ámbito de la
acción de nulidad por inconstitucionalidad (Art. 237 constitucional). Y es claro
que para los efectos de dicho control constitucional, si lo que se quiere es
garantizar su eficacia, no cabe duda que la acción de nulidad por
inconstitucionalidad es la mas apropiada, pues desde la presentación misma de
la demanda proceden medidas cautelares de suspensión del acto (Art. 238
constitucional) lo que no está previsto para la acción de inconstitucionalidad
que se tramita en la Corte. Al efecto también habría que tener en cuenta que
dicha acción de nulidad, por su naturaleza, siempre produce efectos
retroactivos en tanto que la de inexequibilidad, en principio, solo los
proyecta hacia el futuro.
En sustento complementario de mi posición sobre el
punto me remito a lo que, en idéntico sentido esbozaron, con sólidos
argumentos, que obviamente comparto, el Ministerio Público, y el Ministerio de
Relaciones Exteriores, el Ministerio de Comercio Industria y Turismo.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] Como respaldo de esta tesis, el peticionario cita y transcribe
fragmentos de distintas providencias de este tribunal en las que a su juicio,
se sostiene que la vinculatoriedad y el mayor rango jerárquico de la
Constitución dentro del sistema jurídico, conlleva necesariamente a que todo
cuerpo normativo pueda ser objeto de este examen en sede judicial. En
particular, se cita el Auto 288 de 2010,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, así como las sentencias C-1154 de 2008,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-319 de 2007,
M.P. Jaime Araujo Rentería; C-428 de 2002,
M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1290 de 2001,
M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-037 de 2000,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-560 de 1999,
M.P: Carlos Gaviria Díaz; C-400 de 1998,
M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-319 de 1994,
M.P. Hernando Herrera Vergara; y C-179 de 1994,
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[2] En particular, se citan las siguientes providencias del Consejo de
Estado: (i)  Auto de la Sección Primera del 15 de julio de 1994, rad. 2928, en
el que se rechaza una demanda contra el “Memorando de Entendimiento sobre
Cooperación Judicial entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de la
República de Costa Rica”, suscrito el 3 de marzo de 1992; (ii) Auto de la
Sección Primera del 15 de julio de 1994, rad. 2932, en el que se rechaza una
demanda contra el “Memorando de Entendimiento sobre Cooperación e Investigación
Judicial entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la
República de Guatemala”, suscrito el 31 de agosto de 1991); (iii) Auto del 4
de mayo de 1994, exp. 2802; (iv) Auto del 26 de julio de 1993, rad. 2105; (v)
Autos del 27 de marzo y del 14 de septiembre de 1989, exp. 1144; (vi) Sentencia
del 28 de enero de 1976, C.P. Carlos Galindo Pinilla; (vii) Auto del 30 de
marzo de 1971, rad. 1498, C.P. Lucrecio Jaramillo Vélez.
[3] Para justificar esta aserción, el peticionario transcribe un
fragmento de la Sentencia C-400 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero),
según la cual “es cierto que la Corte ejerce su control en los
estrictos y precisos términos del artículo 241 de la Carta. Pero la función de
este tribunal es preservar la supremacía e integridad de la Constitución, por
lo cual, cuando existen dudas sobre el alcance de una de las competencias
consagradas en el artículo 241 superior, es natural que se prefiera aquella
interpretación que mejor permita la guarda de la supremacía de la Carta (…)”.
[4] Para acreditar que el decreto impugnado es el resultado de una
fusión de voluntades entre distintos Estados, el peticionario anexa cuatro
notas verbales en las que se informa al sujeto de derecho internacional
contratante, que se han satisfecho las condiciones para la aplicación
provisional del acuerdo comercial entre Colombia y la Unión Europea.
[5]
Como respaldo de esta afirmación se cita el Auto 288 de 2010, M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, y  la Sentencia C-1154 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[6] El accionante transcribe algunos apartes de la Sentencia C-400 de
1998, en la que esta Corporación reitera las condiciones para la aplicación
provisional de los tratados internacionales, dentro de la misma línea planteada
por el actor.
[7]
Con respecto a la solicitud de otorgar efectos retroactivos a la declaratoria
de inexequibilidad, el lpeticionario no presenta ninguna justificación
específica.
[8] El interviniente reseña y transcribe ampliamente fragmentos de
varias sentencias de esta Corporación, en las que, a su juicio, se adopta el
criterio normativo. Tales fallos son los siguientes: (i) La Sentencia
C-369 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, en la que se revisó la
constitucionalidad del “Cuarto Protocolo Anexo al Acuerdo General sobre el
Comercio de Servicios con la lista de compromisos específicos de Colombia”, y
en la que se sostuvo que la OMC no solo persigue la creación de instituciones y
mecanismos que facilitan el comercio internacional, sino también una serie de
principios que orientan el comercio internacional, como el de no discriminación
en las relaciones comerciales; (ii) la Sentencia C-864
de 2006, en la que se examinó el “Tratado de Libre Comercio entre la República
de Colombia, la República de Venezuela y los Estados Unidos Mexicanos”. En este
fallo la Corte afirmó que el acuerdo se celebraba de conformidad con las
disposiciones del GATT y del Tratado de Montevideo, y que la cláusula de
aplicación provisional era viable, en tanto se limitaba a reproducir el
contenido del Artículo 224 superior; (iii) la Sentencia C-750 de 2008,M.P.
Clara Inés Vargas Hernández, en la que se determinó la exequibilidad del
“Acuerdo de Promoción Comercial entre la república de Colombia y los Estados
Unidos de América”. En esta oportunidad se afirmó que el tratado preservaba los
compromisos adquiridos en el marco de la OMC, y que el Acuerdo de Marrakech
admitía expresamente los acuerdos encaminados a la liberalización del comercio;
(iv) la Sentencia C-031 de 2009,M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, que examinó
la constitucionalidad del “Tratado de Libre Comercio entre la República de
Colombia y la República de Chile. Protocolo Adicional al Acuerdo de
Complementación Económica para el Establecimiento de un Espacio Ampliado entre
Colombia y Chile”. En la referida providencia se afirmó que el instrumento se
enmarca dentro de los propósitos de la ALADI y de la OMC de liberalizar el
comercio, y que se encuentra permitido expresamente por tales organizaciones;
(V) La Sentencia C-446 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo[8],
que se pronunció sobre la exequibilidad de la ley aprobatoria del “Tratado de
Libre Comercio entre la República de Colombia y las Repúblicas de El salvador,
Guatemala y Honduras”, y que, siguiendo las mismas líneas anteriores, sostuvo
que como el acuerdo respetaba los compromisos adquiridos en el marco de la OMC,
era viable su aplicación provisional.
[9]
Para justificar este criterio formal se citan las sentencias C-1154 de 2008,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-698 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[10]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[11]  En este sentido, la
entidad transcribe parcialmente el Artículo XXIV.4 del GATT, en el que se
expresa que las partes reconocen la necesidad de incrementar el comercio
mediante acuerdos que tienen por objeto la integración de las economías.
[12] En efecto, el Artículo V
del AGCS establece que los países Miembro que suscriban esos acuerdos, “notificarán
prontamente al Consejo del Comercio de Servicios ese acuerdo y toda ampliación
o modificación significativa del mismo. Facilitarán también al Consejo la
información pertinente para éste pueda solicitarles. El Consejo podrá establecer
un grupo de trabajo para que examine tal acuerdo o ampliación del mismo y le
rinda informa sobre su compatibilidad con el presente artículo (…) y basándose
en los informes de los grupos de trabajo a que se refieren los apartados a) y
b), el Consejo podrá hacer a las partes las recomendaciones que estimen
apropiadas”. Por su parte, el Artículo XXIV del GATT establece que los
acuerdos mediante los cuales se crea una unión aduanera o una zona de libre de
comercio, deben ser notificados “sin demora a las Partes Contratantes,
facilitándoles, en los que concierne a la unión o zona en proyecto, todas las
informaciones que les permiten someter a las partes contratantes los informes y
formular las recomendaciones que estimen pertinentes (…) toda modificación substancial
del plan o del programa (…) deberá ser comunicada a las partes contratantes”.
[13]  Esta fórmula diseñada
originalmente para el comercio de bienes, se aplica también en materia de
propiedad intelectual, comercio de servicios, y personas.
[14] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[15] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[16]  M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[17]De
manera tangencial, el Ministerio Público se refiere a dos problemáticas
asociadas a los reglamentos autónomos: por un lado, a la tesis expuesta a
manera de obiter dicta por la Corte Constitucional en algunos fallos,
como la Sentencia C-1290 de 2001, según la cual el ordenamiento superior no
contempla la existencia de tales preceptivas, con la única excepción de los
reglamentos autónomos que tienen fundamento en el Artículo 355 de la Carta
Política. Y por otro lado, las discusiones doctrinales y jurisprudenciales en
torno al rango jerárquico de estos decretos. A juicio de la Vista Fiscal, tales
discusiones no son relevantes para determinar la constitucionalidad del decreto
impugnado por lo que “superan el objeto de este concepto”.
[18] Esta tesis se ha sostenido, a juicio de la Vista Fiscal, en la
Sentencia C-1290 de 2001, en la que se hace la salvedad de los decretos
previstos en el Artículo 355 de la Constitución Política, que sí podrían ser
catalogados como reglamentos autónomos.
[19] Sobre
las competencias especiales de esta Corporación en el marco del control abstracto
de constitucional, cfr. la sentencia C-049 de 2012, M.P. Mauricio
González Cuervo.
[20] Así ha ocurrido, a modo de ejemplo, con los
siguientes decretos: (i) El Decreto 1900 de 1990, sobre las operaciones de los
medios de comunicación, dictado en desarrollo de las facultades conferidas al
Presidente en la ley 72 de 1989, y cuya revisión se emprendió en la Sentencia
C-189 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz; (ii) El Decreto 1400 de 1970,
contentivo del Código de Procedimiento Civil, y dictado a partir de la
habilitación legislativa de la ley 4ª de 1969, así como el Decreto 2282 de 1989
que reformó el correspondiente código, dictado en desarrollo de la Ley 30 de
1987. La Corte ha avocado conocimiento de las demandas en su contra en
múltiples ocasiones (Sentencias C-522 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla;
C-094 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-790 de 2006, M.P. Álvaro Tafur
Galvis; C-927 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-217 de 1996, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo; C-250 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz); (iii) El
Decreto 100 de 1980, por medio del cual se expidió el ya derogado Código Penal,
con fundamento en las facultades previstas en la Ley 5 de 1979, y respecto del
cual esta Corporación ha efectuado el control constitucional en múltiples
oportunidades (Sentencias C-621 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-740 de
2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-472 de 1997, M.P. Jose Gregorio Hernandez
Galindo; C-456 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía y Eduardo Cifuentes Muñoz;
C-032 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-557 de 1994, M.P. Jorge Arango
Mejía); (iv) El Decreto 410 de 1970, mediante el cual se adoptó el Código de
Comercio, y cuya expedición se sustentó en la habilitación legislativa
contenida en la Ley 16 de 1998  (Sentencias C-909 de 2007, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández; C-990 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-602 de 2000, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; C-232 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía); (v) El
Decreto 1230 de 1990, expedido con base en las facultades extraordinarias
previstas en la Ley 166 de 1989 (Sentencias C-061 de 2005, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa); (vi) El decreto 2241 de 1986, por medio del cual se adopta el
Código Electoral, con fundamento en la Ley 96 de 1985 (Sentencia C-230A de
2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[21]Sentencias
C-508 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en la que se examinó la
constitucionalidad del Artículo 106 del Decreto 111 de 1996, compilatorio de
las leyes 38 de 1989 y 179 de 1994 y 225 de 1995 (Estatuto Orgánico de
Presupuesto); y C-748 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la que la Corte
se inhibió de pronunciarse sobre la constitucionalidad del trabajo compilatorio
efectuado por el Ejecutivo, por ser competencia del Consejo de Estado.
[22]
Sentencias C-839 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño;  C-259 de 2008; M.P. Jaime
Córdoba Triviño;  y  C-655 de 2007, M.P: Manuel José Cepeda Espinosa.
[23] Sobre
la competencia de la Corte para ejercer el control de los decretos que declaran
un estado de excepción, cfr. las sentencias C-156 de 2011, M.P. C-802 de
2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-004 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[24] Es así como en distintas
oportunidades la Corte se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de
distintos preceptos que integran el Decreto 2067 de 1991 (Sentencias C-323 de
2006, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-105 de 1993, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo; C-113 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía; C-003 de 1993, M.P.
Alejandro Martínez Caballero; C-513 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo), que regula los procedimientos ante esta Corporación, así como de los
decretos 2274 de 1991 y 1421 de 1993 (Sentencias C-1991 de 2008, M.P. Jaime
Córdoba Triviño; C-141 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-891 de
1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis; y C-126 de 1993, M.P. Antonio Barrea
Carbonell).
[25] Es así como el Acto
Legislativo 1 de 2003 asignó al gobierno nacional la facultad para expedir un
decreto sobre las elecciones municipales y departamentales y su financiación,
en caso de que el Congreso no reglamentara la materia en un plazo determinado,
y al Consejo Nacional Electoral la reglamentación de la cifra repartidora y el
voto preferente en las elecciones de las entidades territoriales. Por su parte,
en el Acto Legislativo 3 de 2003 se atribuyó al Ejecutivo la facultad normativa
al Presidente para la implementación del sistema acusatorio, si el Congreso no
expidiese la normatividad en el plazo determinado allí previsto. Teniendo en
cuenta el contenido de los actos normativos expedidos por estas autoridades, la
Corte los asimiló, o bien a leyes ordinarias, o bien a leyes estatutarias, y
por esta vía asumió el control de constitucionalidad respectivo, con fundamento
en las competencias previstas en los artículos 241.4 y 241.7 superior. Dentro
de esta categoría de competencias atípicas, se encuentran las siguientes
sentencias: (i) En la Sentencia C-523 de 2005 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández), se declaró la inexequibilidad del Decreto 2207 de 2003 que,
con fundamento en la facultad normativa prevista en el Acto Legislativo 1 de
2003, reguló aspectos específicos de las elecciones departamentales y
municipales y su financiación; según la Corte, como el acto versaba sobre
contenidos estatutarios, debía tener un control previo, por lo que su omisión
constituía un vicio insalvable; (ii) Por su parte, en la Sentencia C-672 de
2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) se declaró la inexequibilidad del Decreto
2637 de 2004, dictado a partir de las facultades conferidas en el Acto Legislativo
3 de 2002 para la implementación del sistema acusatorio, ya que la normatividad
no se orientó a este objetivo sino que reglamentó asuntos y materias que no
eran objeto de reglamentación por esta vía. (iii)  En la Sentencia C-1081 de
2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte declaró la inxequibilidad de
algunos apartes del Reglamento 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral,
expedido con fundamento en las facultades conferidas a este órgano en el Acto
Legislativo 1 de 2003; nuevamente, la Corte sostuvo que su competencia para
efectuar el control constitucional se explicaba porque el acto normativo era
asimilable a una ley estatutaria en virtud de su contenido, categoría normativa
cuya revisión judicial ha sido asignada a la referida corporación judicial;
(iv) Finalmente, en la Sentencia C-1154 de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández) se examinó la constitucionalidad del Artículo 21 del Decreto 28 de
2008, en el que se fijaba la estrategia para la monitoreo, seguimiento y
control integral del gasto efectuado con los recursos del sistema general de
participaciones, con fundamento en las competencias normativas atribuidas al
Ejecutivo en el Acto Legislativo 4 de 2007; nuevamente, considerando que desde
una perspectiva material se trataba una acto asimilable a una ley, la Corte
asumió el control del mismo sustentando en la competencia prevista en el
Artículo 241.4 superior.
[26] Al
respecto cfr. las sentencias C-369 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre
Lynett, C-400 de 1998, Alejandro Martínez Caballero y C-574 de 1992 , M.P. Ciro
Angarita Barón, así el Auto 288 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[27] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[28] El
Artículo XXIX del referido acuerdo dispone al respecto lo siguiente: “El
presente acuerdo será aplicado provisionalmente por el Estado u organizacional
regional de integración económica que notifique por escrito al Depositario su
consentimiento en aplicar provisionalmente el presente Acuerdo. Dicha
aplicación provisional será efectiva a partir de la fecha en que se reciba la
notificación”.
[29] La
Corte sostuvo al respecto lo siguiente: “El Acuerdo sobre el Programa
Internacional para la Protección de Delfines se ajusta a la Constitución
Política y los cargos contra el Decreto 2483 de 1999, que lo puso en vigencia,
por quebrantar el artículo 224 ibídem, corresponde valorarlos a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo”.
[30] Este es
el caso de la Sentencia del 14 de agosto de 2008 de la Sección Tercera del
Consejo de Estado (rad. 16230-01, C.P. Mauricio Fajardo Gómez), en la que se
expresa lo siguiente: “Acerca de los reglamentos constitucionales autónomos
expedidos por el Presidente de la República cabe destacar que el control
judicial de los mismos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, instancia a la cual los artículos 237 numeral 2 de la
Constitución y 97.7 del C.C.A. atribuyen la función de conocer de las acciones
de nulidad por inconstitucionalidad que contra ellos formulen. Ahora bien,
entre los decretos constitucionales de alcance general, impersonal y abstracto,
esto es, entre los reglamentos constitucionales propiamente dichos, cabe hacer
alusión, a título ilustrativo, a los siguientes: (…) aplicación provisional de
los tratados internacionales de naturaleza económica y comercial que así lo
dispongan, acordados en el seno de organismos internacionales”.
[31]  Sobre los reglamentos
constitucionales autónomos cfr. las sentencias C-1250 de 2001, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa; C-700 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo; C-188 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; y C-021 de 1993, M.P.
Ciro Angarita Barón. También el Auto A048 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[32] Auto
del 15 de julio de 1994 de la Sección Primera del Consejo de Estado, rad. 2928,
C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez.
[33] Auto
del 15 de julio de 1994 de la Sección Primera del Consejo de Estado, rad. 2932,
C.P. Yesid Rojas Serrano.
[34] Auto
del 25 de noviembre de 1993 de la Sección Primera del Consejo de Estado, rad.
2105, C.P. Miguel González Rodríguez.
[35]El
Artículo 1 del Decreto 1513 de 2013 establece lo siguiente: “Aplíquese
provisionalmente el “Acuerdo Comercial entre Colombia y el Perú, por una parte,
y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otra”, firmado en Bruselas,
Bélgica, el 26 de junio de 2012, salvo lo dispuesto en los artículos 2, 202 párrafo
primero, y 291 y 292”.
[36] El
Artículo 2 del Decreto 1513 de 2013 establece lo siguiente: “En los términos
del numeral 4 del artículo 330 del precitado Acuerdo, cuando se aplique
provisionalmente una disposición del Acuerdo, cualquier referencia en la misma
a la fecha de entrada en vigor del Acuerdo se entenderá como la fecha a partir
de la cual comienza la aplicación provisional”.
[37] El Artículo
3 del Decreto 1513 de 2013 dispone lo siguiente: “El presente Decreto rige a
partir de la fecha de su publicación y surte efectos a partir del 1 de agosto
de 2013”.
[38] En los
considerandos del Decreto 1513 de 2013 se expresa al respecto lo siguiente: “El
Presidente de la República (…) considerando (…) que Colombia y la Unión Europea
son miembros fundadores de la Organización Mundial del Comercio (…)”.
[39] En los
considerandos del Decreto 1513 de 2013 se expresa al respecto lo siguiente: “El
Presidente de la República (…) considerando (…) que Colombia y la Unión Europea
(…) han decidido profundizar sus relaciones comerciales mediante la adopción
del Acuerdo (…) y que en el texto del preámbulo y en el artículo 5º del acuerdo
(…) las partes afirman y convienen en desarrollar los derechos y obligaciones
establecidas en el Acuerdo de Marrakech por el que se funda la Organización
Mundial del Comercio”.
[40] En los
considerandos del Decreto 1513 de 2013 se expresa al respecto lo siguiente: “El
Presidente de la República (…) considerando (…) que Colombia y la Unión Europea
(…) al amparo de los artículos XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATT) de 1994 y V del Acuerdo General sobre el Comercio
de Servicios (AGCS) han decidido profundizar sus relaciones comerciales (…)”.
[41] El tratado ya fue aprobado mediante la Ley 1669 de 2013.
[42] La
totalidad del acuerdo fue declarado exequible en la Sentencia C-089 de 2014,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[43] El instrumento y su ley
aprobatoria fueron declarados exequibles en la Sentencia C-910 de 2013, M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[44] El
tratado mencionado y la correspondiente ley aprobatoria  fueron objeto de
control en la Sentencia C-196 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.
[45] El tratado
y la ley aprobatoria respectiva fueron declarados exequibles Sentencia C-248 de
2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[46] Tanto
el l convenio mencionado como la ley aprobatoria fueron declarados exequibles
en la Sentencia C-446 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo.
[47] El
tratado y la ley aprobatoria fueron objeto de control en la Sentencia C-536 de
2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[48]  El tratado y su ley
aprobatoria fueron declarados exequibles en la Sentencia C-1314 de 2000, M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[49] Esta
cláusula fue objeto de control en las sentencias C-084 de 1993, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz, y C-564 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[50]  A modo de ejemplo: (i)
el Artículo 38 del Convenio Internacional de Maderas Tropicales establece que “todo
gobierno signatario (….) podrá en todo momento notificar al depositario que aplicará
el presente Convenio provisionalmente, de conformidad con sus leyes y
reglamentos”; (ii) en el mismo sentido, el Protocolo Adicional al Tratado
de Libre Comercio entre Colombia, México y Venezuela dispone que “lo
anterior no impide que Colombia, conforme a su legislación, de aplicación
provisional al Presente Protocolo”; (iii) según el Artículo 21.6 del
Tratado de Libre Comercio suscrito entre Colombia y el salvador, Guatemala y
Honduras, “el presente tratado podrá ser aplicado provisionalmente por la
República de Colombia, de conformidad con sus requisitos constitucionales, a
partir de la fecha de su firma y hasta el momento de su entrada en vigor
definitivo”; (iv) según el Artículo 27 del Acuerdo sobre el Sistema Global
de Preferencias Comerciales entre Países en Desarrollo, “todo Estado
signatario que tenga intención de ratificar, aceptar o aprobar el presente
Acuerdo, pero que aún no haya depositado su instrumento, podrá, dentro de los
60 días siguientes a la entrada en vigor del Acuerdo, notificar al depositario
que aplicará el Acuerdo provisionalmente. La aplicación provisional no excederá
un período de dos años”.
[51] Sentencia C-051 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[52]
M.P. Fabio Morón Díaz.
[53]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[54]
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[55]
M.P. Fabio Morón Díaz.
[56]  En este sentido, en el
fallo se sostuvo lo siguiente: “el Constituyente, en lo referido a los
requisitos para la suscripción de este tipo de instrumentos, reconoció la
capacidad para el efecto, de los organismos internacionales en cuanto tales, y
de éstos a través de las instancias e instrumentos creados por ellos, en el
ámbito de sus competencias, para atender los diversos frentes de acción en los
que operan; (…) se constata entonces, en el caso analizado, que el instrumento
objeto de control cumple con la segunda característica de un tratado de
naturaleza económica y comercial, esto es, haber sido celebrado en el ámbito de
organismos internacionales”.
[57]
M.P. Jorge Arango Mejía.
[58]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[59]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[60]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[61]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[62]
M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[63]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[64] Existe
un amplia tipología de Acuerdos de Alcance Parcial, dentro de los cuales se
encuentran las siguientes categorías: (i) los acuerdos de complementación
económica; (ii) los acuerdos agropecuarios; (iii) los acuerdos de promoción del
comercio; (iv) los acuerdos que desarrollan el Artículo 14 del Tratado de
Montevideo; (v) los acuerdos que desarrollan el Artículo 25 del Tratado de
Montevideo.
[65] M.P. Mauricio González Cuervo, con salvamento de voto del
magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[66]  Esto sin perjuicio del
proceso de negociación y suscripción del instrumento adelantado por el
Ejecutivo, sobre la base de que como jefe de Estado, el Presidente dirige las
relaciones internacionales, y sobre la base de que sus actuaciones y decisiones
responden al interés general de país, así como a los principios de
reciprocidad, conveniencia nacional y equidad. En ese sentido, el Artículo 66
de la Carta Política establece que “el Estado promoverá la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional”.
[67]  Según la OMC, los ejes del modelo son los
siguientes: (i) un comercio sin discriminación, que supone el
reconocimiento de la cláusula más favorecida y la obligación de trato nacional;
(ii) un comercio abierto y  libre; (iii) un comercio previsible y
transparente; (iv) un comercio orientado al desarrollo. World Trade
Organization, Entendiendo la OMC. Documento disponible en: http://www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_s/tif_s/utw_chap1_s.pdf.
[68] Incluye
los protocolos anexos, en materia de servicios financieros, movimiento de
personas físicas y telecomunicaciones.
[69] Dentro
de estos acuerdos se encuentran, por ejemplo, los referidos a aeronaves
civiles, la contratación pública, los productos lácteos y la carne de bovino.
[70]  Así, el Artículo XXIV
del GATT de 1994 establece que la conformación de uniones aduaneras y de zonas
de libre comercio son viables a condición de que: “en el caso de una unión
aduanero o de un acuerdo provisional tendiente al establecimiento de una unión
aduanera, los derechos de aduana que se apliquen en el momento en que se
establezca dicha unión o en que se concierte el acuerdo provisional no sean en
conjunto, con respecto al comercio con las partes contratantes o en que se
concierte el acuerdo provisional no sean en conjunto con respecto comercio con
las partes contratantes que no formen parte de tal unión o acuerdo, de una
incidencia general más elevada, ni las demás reglamentaciones comerciales
resulten más rigurosas que los derechos y reglamentaciones comerciales vigentes
en los territorios constitutivos de la unión antes del establecimiento de ésta
o de la celebración del acuerdo provisional, según sea el caso; b) en el caso
de una zona de libre comercio o de un acuerdo provisional tendiente al
establecimiento de una zona de libre comercio, los derechos de aduana
mantenidos en cada territorio constitutivo y aplicables al comercio de las
partes contratantes que no formen parte de tal territorio o acuerdo, en el
momento en que se establezca la zona o en que se concierte el acuerdo
provisional, no sean más elevadas, ni las demás reglamentaciones comerciales
más rigurosas que los derechos y reglamentaciones comerciales vigentes en los
territorios constitutivos de la zona antes del establecimiento de ésta o de la
celebración del acuerdo provisional, según sea el caso; y c) todo acuerdo
provisional a que se refieren los apartados a)y b) comprenda un plan y un
programa para el establecimiento, en un plazo razonable, de la unión aduanera o
de la zona de libre comercio”.
[71]  En el año 2009 la
Organización Mundial del Comercio realizó un gran foro público para abordar las
cuestiones cruciales del comercio mundial, de cara hacia el futuro. Temáticas
como el vínculo entre el comercio y el cambio climático, la reducción de la
pobreza, la producción agropecuaria, el maltrato animal, la situación de los
Países Menos Adelantados (PMA) y de los Países en Desarrollo (PED), la crisis
alimentaria y las nuevas tecnologías, fueron algunos de los ejes del foro. Y
justamente, uno de los grandes capítulos del mismo se refirió, justamente a la
posibilidad de desarrollar y dar aplicación al esquema de comercio previsto en
el Acuerdo de Marrakech, en el contexto del regionalismo global; en particular,
se planteó el interrogante sobre la forma y el nivel en que el regionalismo “representa
un problema importante para el sistema multilateral de comercio centralizado en
Ginebra”, así como la función de los acuerdos comerciales para el sistema
multilateral de comercio, y en especial, su contribución al desarrollo de los
países en desarrollo y de los menos adelantados. Al respecto cfr., Organización
Mundial del Comercio, Foro público de la OMC. Con el comercio hacia el
futuro, Suiza, 2009. Documento disponible en: http://www.wto.org/spanish/res_s/booksp_s/public_forum08_s.pdf.
Último acceso: 23 de abril de 2014.
[72]  En materias como la
apertura de mercados, las preferencias arancelarias regionales, la cooperación
científica y tecnológica, la cooperación e intercambio de bienes en las áreas
cultural, educacional y científica, y la superación de los obstáculos técnicos
al comercio.
[73] La
sistematización de estas pautas se encuentran en la Sentencia C-473 de 2013,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[74]  Este es el caso, por
ejemplo, de la Sentencia C-423 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz, en la que se
difirieron los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del numeral 2.7.
del Artículo 1 de la Ley 168 de 1994, que establecía que lo recaudado por
concepto de concesión del servicio particular de telefonía celular corresponde
a un ingreso de capital, no susceptible de ser transferido a las entidades
territoriales. Dada el impacto que esta decisión tendría en la economía, se
aplazaron los efectos de la declaratoria para la siguiente vigencia fiscal. Con
fundamento en una consideración semejante, la Corte ha tomado decisiones
análogas en las Sentencia C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero
(sobre el Artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, que habilitaba a los concejos municipales
y distritales a crear y organizar el cobro del impuesto a la extracción de
arena, cascajo y piedra de lecho de los ríos) y  C-737 de 2001, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett (sobre la Ley 619 de 2000 que regulaba el régimen de
regalías petroleras).
[75]  Este es el caso, por
ejemplo, de la Sentencia C-700 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo,
en la que se difirieron los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de
algunos artículos del Decreto 663 de 1993 que regulaban el sistema UPAC para el
pago de los créditos de vivienda; a juicio de esta Corporación, el retiro
inmediato de las normas declaradas inconstitucionales implicaría la
reviviscencia de decretos preconstitucionales en esta materia que afectarían de
modo aún mas grave el derecho a la vivienda digna.
[76]  Un ejemplo
paradigmático de esta hipótesis se encuentra en la Sentencia C-620 de 2001,
M.P. Jaime Araujo Rentería, en la que se difirieron los efectos del fallo de
inconstitucionalidad respecto de las normas de la Ley 600 de 2000 que regulaban
el hábeas corpus, sobre la base de que el retiro inmediato de esta preceptiva
haría nugatorio el derecho fundamental mientras se expedían nuevamente las
normas correspondientes. Lo mismo aconteció en la Sentencia C-818 de 2011, M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, que adoptó una decisión semejante, y con
fundamento en las mismas razones, respecto de las normas del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que regulaban
el derecho de petición.
[77]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[78]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[79]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[80] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[81] En las
sentencias C-461 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-015 de 2010
(M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-641 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva), la Corte ordenó estarse a los resuelto en la Sentencia C-588 de 2009.
[82] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[83] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[84] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[85] Bonos para Desarrollo Social y Seguridad
Interna.
[86]
Sentencia C-149 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[87]
Sentencia C-870 de 1999., M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[88]
Sentencia C-1033 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[89] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[90] Artículo 1 de la Ley 1250 de 2008.
[91] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[92] M.P. Juan Carlos Henao.
[93] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[94] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[95] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[96]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[97] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[98] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[99] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[100]“La Corte resalta que
los vicios de constitucionalidad encontrados en este caso, tales como la
violación a los principios de unidad de materia  identidad flexible (…) son de
aquellos que de ordinario resultan de difícil apreciación, justifican que el
juez constitucional sea aún más prudente y cauteloso (…) En contraste, en el
presente caso la Corte ha considerado que la configuración de todos estos
defectos es palmaria (…) Estima al Corte que en este caso de trató de lo que,
tanto en el argot popular como dentro del ámbito del trabajo legislativo, se
conoce en Colombia como “mico”, esto es, una propuesta manifiestamente ajena y
diferente al contenido predominante de la ley aprobada, que se inserta de
manera oculta y silenciosa durante el trámite legislativo (…) en desarrollo de
la facultad que la Corte Constitucional tiene por determinar el efecto temporal
de sus propias decisiones, y como única alternativa para evitar que resulte
nugatorio el control constitucional cumplido a través de la presente sentencia,
la Corte dispondrá que ella tenga efectos retroactivos, a partir de la fecha de
promulgación (…)”.
[101] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[102] Sentencia C-665 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[103] Sentencia C-1316 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[104]
Sentencia C-132 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo, del 11 de marzo del año
2014.