C-009-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-009/96
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
Ref.: Proceso No.  D-968.
Acción pública de inconstitucionalidad
contra los artículos 116 inciso 1o. (parcial) de la Ley 6a. de 1992 y 1o.
(parcial) del Decreto 2108 de 1992.
Actor:
Nelson González Guete
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA
Aprobado por Acta
No. (1) de 1996.
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Enero dieciocho (18) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I.       ANTECEDENTES
Procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional a resolver la demanda instaurada por el
ciudadano NELSON GONZALEZ GUETE contra los artículos 116 inciso 1o.
(parcial) de la Ley 6a. de 1992 y 1o. (parcial) del Decreto 2108 de 1992.
Mediante providencia
fechada 23 de junio de 1995, el Magistrado Sustanciador rechazó la demanda
formulada contra el artículo 1o. del Decreto 2108 de 1992, por carecer de
competencia la Corte Constitucional para conocer de decretos de naturaleza
reglamentaria. A su vez, resolvió admitir la demanda promovida contra el inciso
1o. del artículo 116 de la Ley 6a. de 1992.
En el mismo proveído
se ordenó la fijación en lista del negocio en la Secretaría General de la Corte
por el término de diez (10) días para efectos de asegurar la intervención
ciudadana; enviar copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación
para que rindiera el concepto de rigor; comunicar la iniciación del proceso al
Presidente del Congreso, al Secretario Jurídico de la Presidencia de la
República, a los señores Ministros de Salud y de Trabajo y Seguridad Social, a
fin de que si lo estimaren oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de
las disposiciones atacadas.
II.      TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
El aparte impugnado
es el que se subraya en la transcripción del inciso primero del artículo 116 de
la Ley 6a. de 1992, la que se toma de la publicación oficial de la Ley que tuvo
lugar en el Diario Oficial No. 40.490 del treinta (30) de junio de mil
novecientos noventa y dos (1992).
"LEY 6a. DE 1992
"por la cual se expiden normas en
materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública
interna, se
dispone un ajuste de pensiones del sector
público
nacional y se dictan otras disposiciones”.
(....)
Artículo 116. Ajuste a pensiones del
sector público nacional. Para compensar las diferencias de los aumentos
de salarios y de las pensiones de jubilación del sector público nacional,
efectuados con anterioridad al año de 1989, el Gobierno Nacional dispondrá
gradualmente el ajuste de dichas pensiones, siempre que se hayan reconocido con
anterioridad al 1o. de enero de 1989.
Los reajustes ordenados en este artículo,
comenzarán a partir de la fecha dispuesta en el decreto reglamentario
correspondiente, y no producirán efecto retroactivo”.
III.    LOS
CARGOS FORMULADOS.
El ciudadano NELSON
GONZALEZ GUETE considera que la norma parcialmente demandada viola los
artículos 1°, 13, 25, 48 y 53 de la Constitución Política, con base en los
siguientes argumentos:
Señala que cuando el
legislador institucionaliza el pago de reajustes del sector público nacional
está desconociendo el carácter social del derecho, en el cual no es viable
mejorar injustificadamente a través de un mandato general, a un grupo
particular de jubilados en detrimento de otro conglomerado de pensionados con
igual derecho, pues se desconoce el interés general de los pensionados, el cual
presupone un trato igualitario en relación con los beneficios que el Estado
reconoce en su favor, omitiendo así el carácter social del derecho y
configurándose de esa manera una clara discriminación y desconociendo el
derecho fundamental a la igualdad -CP. artículo 13-.
Estima el actor que
este privilegio en favor de los pensionados del sector público nacional se negó
a los del nivel territorial, así como a los del sector privado, sin tener en
cuenta que estos cumplieron los mismos presupuestos para pensionarse, a saber,
edad y tiempo de servicio, hecho agravado en razón a que se reconoce el
reajuste para quienes se pensionaron antes del 1o de enero de 1989, cuando lo apropiado era ampliar el campo
de acción a todos los jubilados.
De esa forma,
sostiene que se legisló en favor de una minoría desconociéndose el principio de
la generalidad de las leyes en los casos en que todos adquieren sus derechos
mediante los mismos requisitos, lo cual conlleva, afirma, a que todos disfruten
de iguales beneficios.
Por lo tanto,
concluye solicitando la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “del
sector público nacional” contenida en el inciso 1o. del artículo 116 de la Ley
6a. de 1992, por violación del derecho a la igualdad.
IV.    INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, mediante apoderado judicial, presentó escrito
durante el término de fijación en lista defendiendo la constitucionalidad de la
norma parcialmente impugnada.
Señala que “la razón
por la cual el ajuste de pensiones a que se refiere la Ley 6 de 1992 no se
ordenó para los servidores públicos de las entidades territoriales, es la de
que en su momento no se consideró conveniente por razones de tipo fiscal, crear
una erogación adicional para los presupuestos departamentales y municipales,
que son los que tendrían que soportar los efectos del reajuste pensional en
comento. Se espera dentro del proceso de descentralización que se está viviendo
en el país, el momento oportuno para presentar la iniciativa legislativa
correspondiente. Como no se trata de violar los derechos pensionales de los
servidores de las entidades territoriales, los reajustes deberán en su momento
ser avaluados de la misma manera como se hizo a nivel nacional”.
Por su parte, el Ministerio
de Salud, a través de apoderado, presentó memorial dentro de la oportunidad
legal, defendiendo la constitucionalidad de la disposición cuestionada.
Señala que con
fundamento en los artículos 7o,
13, 39, 40 y 44 de la Carta Política, se observa cómo dichas disposiciones
establecen diferencias, excepciones y prevalencias para grupos de personas que
hacen parte del contexto de la Nación colombiana, lo cual no atenta contra el
principio de igualdad.
Indica el
representante del Ministerio de Salud, que la gestión administrativa de los
entes territoriales es autónoma y descentralizada, por lo que le corresponde a
cada ente territorial a través de sus gobernadores, alcaldes y asambleas
departamentales, racionalizar los gastos a efectos de comprometer sólo en la
medida de lo posible los dineros que manejan para la atención de todos los
frentes de trabajo. Ello por cuanto además el artículo 364 de la Constitución
Política establece que el endeudamiento interno y externo de la Nación y de las
entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago, dejando a la ley
la regulación de tal materia. En consecuencia, señala que mal podría una norma
como la que es objeto de ataque, hacer extensiva la carga económica que supone
los ajustes de pensiones a todos los entes territoriales sin tener en cuenta su
capacidad de pago.
Así pues, expresa
que cuando las disposiciones censuradas hicieron referencia al sector público
del orden nacional, no estaban atentando contra el principio de la igualdad,
sino simplemente cumpliendo con claros preceptos constitucionales por una
parte, y comprometiendo dineros de la Nación para los funcionarios de ese
orden, dejando al buen criterio de las entidades territoriales el manejo de los
pensionados dependientes directamente de ellos, según sus presupuestos de
gastos de funcionamiento.
Tampoco se vulnera
el derecho al trabajo, señala el mencionado funcionario por cuanto según deja
expuesto, el hecho de que los niveles económicos de las pensiones no sean
exactamente iguales para todos los trabajadores de Colombia no significa el desamparo
a ese derecho sino que simplemente refleja las diferencias que la realidad
social del país y del mundo dan por aceptadas.
En síntesis,
manifiesta que “quizás en ningún lugar del mundo existe un tratamiento
similar para los pensionados, esto es, que todos los que cumplan con los
requisitos esenciales de edad y tiempo de servicio, resulten beneficiados con
idénticas mesadas pensionales, o lo que es lo mismo, que haya absoluta igualdad
entre los pensionados de diverso orden, ya sea público, privado, nacional o
territorial”.
V.       CONCEPTO
DEL PROCURADOR (E) GENERAL DE LA NACION.
Mediante oficio No.
717 del 18 de agosto de 1995, el señor Procurador General de la Nación (E),
doctor Orlando Solano Bárcenas, envió el concepto de rigor en relación con la
demanda que se estudia, solicitando a esta Corporación la declaratoria de Inexequibilidad
de la expresión “del sector público nacional” que aparece en el título del
artículo 116 de la Ley 6a. de 1992, así como la frase “de jubilación del sector
público nacional” contenida en la referida normatividad.
En concepto del
señor Procurador (E), la atribución conferida al Congreso para fijar el régimen
prestacional de los servidores públicos tiene la finalidad de darle un mismo
tratamiento a los empleados de todos los niveles de la administración pública.
Expresa que como
antecedentes del reconocimiento de los reajustes pensionales, se tiene en
primer lugar que la Ley 4a. de 1976 estableció un reajuste de oficio y anual
para las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes de los
sectores públicos, oficial, semioficial en todos sus órdenes y en el sector
privado, con excepción de las pensiones por incapacidad permanente parcial. La
fórmula equivalía a una suma fija cuyos reajustes eran inferiores al incremento
del salario mínimo mensual más alto.
Posteriormente se
expidió la Ley 71 de 1988 que prescribió en su artículo 1o. el reajuste de las
pensiones citadas en forma anual y de oficio en el mismo porcentaje en que se
haya incrementado por el Gobierno el salario mínimo legal mensual. En 1989
salió el Decreto Reglamentario 1160 de 1989 en el que se estableció que tal
reajuste se realizaría simultáneamente con el aumento del salario mínimo legal,
con lo que se buscaba que las pensiones no tuvieran un incremento inferior al
porcentaje en que se aumentaba el salario mínimo legal.
De esa forma,
señala, a los pensionados cobijados por la Ley 4a. de 1976 les fueron
reajustadas sus pensiones en un porcentaje inferior al incremento del salario
mínimo, colocando a este grupo en inferioridad con respecto a los pensionados
de la Ley 71 de 1988.
Este hecho en
criterio del concepto fiscal, condujo a la expedición del artículo 116 de la
Ley 6a. de 1992, que consagró un ajuste a las pensiones de jubilación del
sector público nacional siempre que su reconocimiento se haya realizado con
anterioridad al 1o. de enero de 1989; ello con el fin de compensar las
diferencias ocurridas entre los aumentos de salarios y el valor de las
pensiones de jubilación.
Estima que con esta
disposición se restringen en forma evidente los reajustes a las pensiones de
jubilación del sector público del orden nacional únicamente, dejando por fuera
a las de retiro por vejez, sustitución e invalidez reconocidas con anterioridad
al 1o. de enero de 1989 de ese mismo orden, las del nivel territorial y del
sector privado.
En ese orden de
ideas, considera que el legislador al consagrar reajustes de las pensiones de
jubilación nacional reconocidas con anterioridad al 1o. de enero de 1989, está
excluyendo de este beneficio a los pensionados arriba mencionados sin
fundamento alguno, infringiendo de esta manera el principio de la igualdad.
Expresa que “no
se puede desconocer que la norma acusada persigue altos propósitos cuando
reconoce los reajustes pensionales. Pero falla cuando sólo lo hace respecto de
los pensionados del orden nacional cuya prestación fue reconocida antes del 1o.
de enero de 1989, afectando con esta medida a los pensionados de otros órdenes,
quienes estarán excluídos de la especial protección a la tercera edad y como
consecuencia de lo anterior, no podrán tener una ancianidad digna porque el
monto de sus reajustes será inferior a los incrementos realizados al salario
mínimo”.
Y agrega que si bien
las normas aplicables a los pensionados del orden nacional son distintas a las
del nivel territorial, la situación de los pensionados anteriores al 1o. de
enero de 1989 es igual, mereciendo un tratamiento igual para compensar las
diferencias con los aumentos de salarios. Se trata entonces, de los mismos
supuestos de hecho (pensionados en una economía inflacionaria) y por tanto
merecen igual tratamiento, porque los pensionados excluídos no tienen ningún
mecanismo compensatorio que supla el reajuste pensional y su régimen prestacional,
condición ésta que no tuvo en cuenta el legislador al momento de limitar el
beneficio a un grupo reducido de jubilados.
Esta medida a su
juicio, no es razonable ni proporcional en razón a que si bien los fines que se
persiguen son la protección de la tercera edad y el respeto a una vida digna,
el beneficio del reajuste debe extenderse a todos sin importar el orden al cual
pertenecen los pensionados, como así lo expresó la Corte Constitucional en
sentencia No. C-409 de 1994.
Así pues, estima el
señor Procurador General de la Nación (E) que los reajustes a las pensiones de
jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes de los sectores público, oficial,
semioficial y privado decretados en el artículo 1o. de la Ley 4a. de 1976 y
luego por el artículo 1o. de la Ley 71 de 1988 fueron para todos los órdenes y
no se circunscribieron exclusivamente al nivel nacional y a las pensiones de
jubilación, como sí lo prescribe la norma acusada, generando de esta forma un
trato discriminatorio respecto de todos los pensionados del orden territorial y
de los de retiro por vejez, sustitución e invalidez del orden nacional y
privado.
Señala que tal como
están las cosas, a los pensionados de jubilación del orden nacional cuya
prestación fue reconocida en la fecha citada en la norma impugnada, se les
reconocen los reajustes de la Ley 4a. de 1976 y los de la Ley 6a. de 1992, que
no son incompatibles, quedando los demás pensionados en un plano de
inferioridad porque a éstos últimos sólo se les reajustará según lo dispuesto
por la Ley 4a. de 1976 y el artículo 14 de la Ley 100 de 1993.
Concluye entonces,
que el artículo 116 acusado incurre en manifiesta infracción al principio de
igualdad cuando restringe la aplicación de los reajustes pensionales previstos
en esa norma al sector público del orden nacional, excluyendo
injustificadamente a los demás pensionados de los sectores público y privado y
del orden territorial.
VI.      CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
La competencia.
Con base en que la
disposición acusada forma parte de una ley de la República -Ley 6a. de 1992-,
esta Corporación es competente para decidir definitivamente sobre su
constitucionalidad, conforme a lo dispuesto por el numeral 4o. del artículo 241
de la Constitución Política.
Segunda.     Cosa Juzgada Constitucional
Frente a la norma
parcialmente acusada, encuentra la Corte que se ha producido el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional, ya que el artículo 116 de la Ley 6a. de 1992
demandado ya fue objeto de pronunciamiento por la Sala Plena de esta
Corporación, la cual mediante sentencia No. C-531 del veinte (20) de noviembre
de 1995 con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, declaró
inexequible el artículo 116 de la Ley 6a. de 1992.
Sobre el particular,
sostuvo esta Corporación en la providencia aludida:
“Es pues indudable que el tema de la Ley 6
de 1992 es tributario. En cambio, el artículo 116 regula un asunto prestacional
pues ordena un ajuste a las pensiones de jubilación del sector público
nacional, siempre que su reconocimiento se haya realizado con anterioridad al 1o de enero de 1989, con el fin de
corregir desequilibrios y desigualdades que habían sido provocados por la
existencia, en el pasado, de diferentes sistemas de reajuste pensional. El
interrogante que se plantea es entonces si existe una relación razonable entre
estas dos temáticas. Y para esta Corporación es claro que no es posible
establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o
sistemática del artículo acusado con la materia dominante de la ley.
En efecto, por más de que el término
“materia” debe tomarse, como esta Corte lo ha señalado, “en una acepción
amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario
referente”, es claro que la Ley 6a de
1992 se refiere a un tema totalmente distinto del tratado por el artículo 116.
...
12.- Es pues claro que el artículo
116 desconoce la unidad de materia de la Ley 6a de 1992. Ahora bien, el actor no demandó en su
integridad ese artículo sino únicamente la expresión “nacional” del título y
del inciso primero. Sin embargo, no puede la Corte declarar únicamente
inexequibles esas palabras, por cuanto se estaría manteniendo en el
ordenamiento el resto de ese artículo, que no sólo forma indudable unidad
normativa con las expresiones acusadas, sino que también desconoció la regla de
la unidad de materia. Por ello la Corte, aplicando el artículo 6o Decreto 2067 de 1991, procederá a
declarar inexequible, en su integridad, el artículo 116 de la Ley 6a de 1992” (negrillas y
subrayas fuera de texto).
Por lo anterior, en
virtud de que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional que
ampara las decisiones de esta Corporación, de conformidad con lo dispuesto por
los artículos 243 de la Constitución Política y 46 del Decreto 2067 de 1991, no
hay lugar a emitir un nuevo pronunciamiento en relación con el artículo 116 de
la Ley 6a. de 1992, por lo que en la parte resolutiva de esta providencia se
ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia No. C-531 de 1995, proferida por
la Sala Plena de la Corte Constitucional.
VII.         DECISION.
En mérito de lo
expuesto, oído el concepto del Procurador General de la Nación (E) y cumplidos
los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V  E :
ESTESE A LO
RESUELTO en la sentencia
No. C-531 del 20 de noviembre de 1995 que declaró INEXEQUIBLE el
artículo 116 de la Ley 6a. de 1992.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional cúmplase y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General