C-216-99
Sentencia C-216/99
Sentencia
C-216/99
EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Elementos
constitutivos
Los elementos
constitutivos o esenciales del estado de emergencia económica, social y ecológica
corresponden, en su orden, a unos hechos causales, a unos objetivos específicos
que se propone la declaración de la medida y a unos medios o instrumentos
mediante los cuales el Ejecutivo produce las decisiones que requiere la
solución de las situaciones derivadas de la emergencia. Los acontecimientos, no
sólo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que
logren  conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo
cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se
presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones
y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus
competencias normales.
DECLARATORIA DE
EMERGENCIA-Legitimidad
La
legitimidad de la declaratoria de emergencia está condicionada a la ocurrencia
de una situación de hecho que perturba o amenaza perturbar de manera grave,
inminente o  intempestiva, el orden económico, social y ecológico, o al suceso
de una  calamidad pública, es decir, una desgracia o infortunio que afecta
intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella. En cualquiera
de dichos eventos la Constitución legitima el ejercicio de poderes específicos
y excepcionales, diferentes y superiores a los que ordinariamente utiliza el
Estado en el manejo ordinario de sus asuntos, para poder afrontar con éxito y
de manera inmediata las situaciones de crisis que representan dichas
situaciones excepcionales.
Referencia:
Expediente R.E.-107
Revisión automática
del Decreto Legislativo No. 195 del 29 de enero de 1999, "por el cual se
decreta el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de
grave calamidad pública".
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C., abril catorce (14) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES.
El Presidente de la
República, en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 215 de la
Constitución, expidió el Decreto Legislativo No. 195 del 29 de enero de 1999,
"Por el cual se decreta el estado de emergencia económica, social y
ecológica por razón de grave calamidad pública".
Con oficio de
febrero 1º. De 1999, el Presidente de la República envió a esta Corporación,
para los efectos del control constitucional, copia auténtica del referido
decreto 195 del 29 de enero de 1999.
En los términos del
artículo 241-7, la Corte Constitucional es competente para revisar y decidir
sobre la constitucionalidad del referido decreto.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales del caso, procede la Corte a proferir
sentencia.
II. TEXTO DEL
DECRETO.
Se transcribe a
continuación el texto del decreto 195 del 29 de enero de 1999, el cual es
objeto de revisión, así:
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
DECRETO 195
29 DE ENERO DE 1999
Por el cual se decreta el estado de
emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política, y
CONSIDERANDO:
Que el día 25 de
enero de 1999 se produjo un terremoto cuyo epicentro fue el municipio de
Córdoba en el Departamento del Quindío que afectó gravemente la zona, causando
gran cantidad de muertos y heridos en importantes poblaciones ubicadas en los
Departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca.
Que igualmente se
produjo una considerable destrucción de inmuebles, se interrumpió la prestación
de servicios públicos esenciales, se afectaron las vías de comunicación y se
perjudicó gravemente el desarrollo de la actividad económica y social en dicha
zona del territorio nacional.
Que millares de
viviendas, oficinas, locales comerciales y edificios públicos se encuentran
completamente destruidos y así mismo muchos otros no son habitables por cuanto
amenazan ruina, razón por la cual la población de la zona se ha visto obligada
a vivir a la interperie, con grave riesgo, particularmente para las personas en
situación de debilidad, como los ancianos y los niños, y se ha interrumpido la
actividad pública y privada.
Que el desastre
afectó el suministro de agua potable y los alimentos en la zona.
Que estos hechos
constituyen grave calamidad pública en esta zona del país, tal como se declaró
por el Gobierno Nacional en el Decreto 182 del 26 de enero de 1999.
Que dada la
magnitud de la calamidad pública a que se ha hecho referencia, las funciones
legales y los recursos asignados al Sistema Nacional de Atención y Prevención
de Desastres son insuficientes para conjurar la crisis y evitar la extensión de
sus efectos.
Que igualmente el
Gobierno Nacional carece de facultades ordinarias que le permitan disponer de
los recursos presupuestales necesarios para conjurar eficazmente la crisis.
Que de la misma
manera es indispensable establecer disposiciones especiales en materia
presupuestal, crediticia, fiscal, dotación de vivienda, locales y servicios
públicos, transferencia de bienes, endeudamiento, regulación sobre la
declaratoria de muerte presunta, para lograr la recuperación de la actividad
productiva y el fortalecimiento institucional y financiero de los entes
territoriales, con el fin de atender las necesidades básicas de las personas
afectadas y lograr la reconstrucción y rehabilitación de la zona.
Que de
conformidad con el artículo 215 de la Constitución Política "Cuando
sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá
el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de
Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no
podrán exceder de 90 días en el año calendario".
Que así mismo la
norma constitucional citada dispone que en el decreto que declare el Estado de
Emergencia, el Gobierno convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido,
para los diez días siguientes al vencimiento del término de la misma.
DECRETA:
ARTICULO PRIMERO:
Declárase el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en los
municipios de los departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda, Tolima y Valle
del Cauca, que se detallan más adelante, contados a partir de la fecha de
entrada en vigencia de este decreto, hasta las veinticuatro horas del día 27 de
febrero de 1999, con el fin de conjurar y evitar la extensión de los efectos de
la crisis producida como consecuencia de la calamidad pública a que se refieren
los considerandos enunciados.
Los municipios
afectados son los siguientes:
DEPARTAMENTO
MUNICIPIOS
CALDAS
Chinchiná
QUINDIO
Armenia
Buenavista
Calarcá
Circasia
Córdoba
Filandia
La Tebaida
Montenegro
Pijao
Quimbaya
Salento
RISARALDA
Pereira
Dosquebradas
Santa Rosa de
Cabal
Marsella
TOLIMA
Cajamarca
Roncesvalles
VALLE DEL CAUCA
Alcalá
Caicedonia
Obando
Ulloa
Sevilla
La Victoria
Argelia
Bolivar
Tulúa en el
corregimiento Barragán
ARTICULO
SEGUNDO: Convócase al Congreso de la República a partir del día 9 de
marzo de 1999, de conformidad con lo establecido en el artículo 215 de la
Constitución Política.
ARTICULO
TERCERO: El
Gobierno Nacional adoptará mediante Decretos Legislativos, las medidas que se
requieran en desarrollo del presente Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica por Calamidad Pública y dispondrá las operaciones presupuestales
necesarias.
ARTICULO
CUARTO: Este
Decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
III.
INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PUBLICAS.
1. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Intervino en el
proceso, por medio de apoderado, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
quien analiza la constitucionalidad del decreto desde los puntos de vista
formal y material, así:
En cuanto al
aspecto formal anota que el decreto de emergencia económica, social y ecológica
se encuentra fundado en hechos diferentes a los previstos en los artículos 212
y 213 de la Constitución, que son constitutivos de calamidad pública.
Dicho decreto se
encuentra motivado, respeta la temporalidad prevista en el art. 215 del mismo
estatuto, pues se señala el término dentro del cual se va a hacer uso de las
facultades extraordinarias; se encuentra debidamente suscrito por el Presidente
en asocio de sus Ministros del Despacho o quienes hacen sus veces y,
finalmente, contiene la convocatoria del Congreso para que dentro de los diez
días siguientes al vencimiento del término del estado de emergencia proceda a
ejercer el control político sobre las causas que determinaron la declaración de
dicho estado, las medidas adoptadas y la conveniencia y oportunidad de las
mismas.
En relación con el
presupuesto objetivo necesario para declarar la referida emergencia observa:
El 25 de Enero de
1999, tuvo lugar un evento sísmico de grandes proporciones que comprometió
considerablemente municipios de los departamentos de Caldas, Quindío,
Risaralda, Tolima y Valle del Cauca, que indudablemente es un hecho
sobreviniente que constituye una calamidad pública.
Luego de relacionar
los pormenores del acontecimiento, de describir la magnitud de sus efectos
sobre las vidas de la población, la infraestructura física y sobre los
servicios públicos de las zonas afectadas, y de comparar tal acontecimiento con
los ocurridos en el país en otras oportunidades, con datos que toma de los
diferentes informes oficiales, concluye el apoderado del Ministerio en
"que se encuentra plenamente comprobado que el mismo tuvo una magnitud
mucho mayor a la presentada por otros eventos de ese carácter ocurridos en nuestro
país en los últimos cinco años".
Finaliza el
interviniente señalando en este aparte de su intervención lo siguiente:
"Con base en lo
anterior se concluye que no sólo se trata de un hecho con las características
ya descritas, sobreviniente, sino que tiene una dimensión tal que, a no
dudarlo, constituye una calamidad pública".
Pone de presente el
interviniente los efectos producidos por la catástrofe, asi como las medidas
iniciales adoptadas por el Gobierno para afrontar la situación, las cuales
resultaron insuficientes y lo motivaron para decretar la emergencia e,
inclusive, para incorporar al plan de desarrollo, que por esta época se
encontraba en discusión ante el Congreso, las medidas necesarias para reactivar
la economía de la zona afectada.
"Hoy en día se
puede decir que se ha creado un andamiaje normativo que, por una parte, permite
la conjura de los efectos de la tragedia y, de otro lado, se logra impedir la
extensión de sus consecuencias. Sobre esa base se está trabajando para depurar
tanto en el nivel ya indicado como en lo atinente a la infraestructura y
organización con miras al buen resultado del propósito acometido".
Después de
destacar una serie de normas y principios constitucionales, distintos a los
previstos en el art. 215 de la Constitución, que a juicio del apoderado del
Ministerio, justifican la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica, como los referentes a la unidad nacional que se construye sobre la
base de la solidaridad de las personas (arts. 1 y 95-2), a los fines esenciales
del Estado y a la misión asignada a las autoridades (art. 2), a la igualdad
real y efectiva y a la protección que se debe a las personas que se encuentran
en condiciones de debilidad manifiesta (art. 13), y a la protección especial
que el Estado debe dispensar a los niños (art. 44), concluye solicitando que la
Corte declare exequible el decreto objeto de revisión.
2. Intervención
del Ministerio del Interior.
El Ministerio
del Interior por conducto de apoderada defiende la constitucionalidad del
decreto en revisión, de la siguiente manera:
En términos
generales, el análisis formal de la constitucionalidad del decreto coincide
esencialmente con las consideraciones que aparecen en el escrito de
intervención del apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Desde el punto de
vista material, considera que el decreto objeto de análisis reúne los
requisitos que la Carta Política exige para que pueda ser declarado el estado
de emergencia económica, social y ecológica. En efecto:
Los hechos
sobrevinientes fueron diferentes a los que deben tenerse en cuenta para
declarar el estado de guerra exterior o la conmoción interior, como fueron los
ocasionados por el terremoto del 25 de enero, que constituyen un hecho natural
de ocurrencia repentina.
El referido
acontecimiento alteró de manera dramática las condiciones normales de la vida
social y económica en la región, pues dejó gran cantidad de pérdidas humanas y
la destrucción de inmuebles, afectó la prestación de los servicios públicos
esenciales, hechos todos que constituyen una grave calamidad pública.
“Dada la magnitud de
los hechos se desbordó la capacidad ordinaria del Estado para conjurar la
crisis y la extensión de sus efectos, pues si bien existe en Colombia una
legislación en materia de atención y prevención de desastres, lo cierto es que
a las entidades que integran el Sistema Nacional para la Prevención y Atención
de Desastres, regulado por la ley 46 de 1988 y el decreto 919 de 1989, entre
otros, les fue imposible atender en debida forma y en el menor tiempo posible
la rehabilitación y reconstrucción de la zona afectada por la trascendencia del
desastre, la extensa dimensión del área afectada y la destrucción de las vías,
además de la insuficiencia de los recursos asignados a dicho Sistema”.
Todo lo anterior,
según la apoderada, justifica el estado de emergencia declarado por el Gobierno
y, por lo mismo, un pronunciamiento favorable a la exequibilidad del decreto
por la Corte Constitucional.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor
Procurador en escrito del 16 de marzo de 1999 solicita a la Corte declarar la
constitucionalidad del decreto en revisión, y con tal fin expone los siguientes
argumentos.
En primer término
señala que la expedición del decreto se sometió a los requisitos formales que
el artículo 215 constitucional exige para la declaración de la emergencia
económica, social y ecológica, si se tiene en cuenta que fue motivado, suscrito
por el Presidente de la República y sus Ministros, que su duración encuadra
dentro del límite temporal previsto para tal fin y, finalmente, que se convocó
al Congreso para los efectos del control político que le corresponde.
El señor Procurador
encuentra que los hechos que sirvieron de fundamento a la declaración de
emergencia están debidamente acreditados, pues efectivamente el terremoto del
25 de enero, con su secuela de daños en los territorios a que alude el
pronunciamiento oficial, constituye causa sobreviniente y extraordinaria que
justifica plenamente el pronunciamiento del Gobierno.
Por lo demás, como
lo señala el Ejecutivo, los esfuerzos que hizo a través del Sistema Nacional de
Atención y Prevención de Desastres fueron insuficientes para enfrentar la calamidad
pública y fue por ello necesario acudir a la declaración de emergencia para
conjurar la situación y evitar la extensión de sus efectos, decisión que a
juicio de la Procuraduría, "se adecua al artículo 215 de la Carta que
contempla la posibilidad de decretar la emergencia económica ante la ocurrencia
de tales eventos".
Después de sopesar
las pruebas solicitadas por la Corte y aportadas por el Ministerio del
Interior, las cuales confirman la veracidad de los motivos invocados para
adoptar la medida que se revisa, afirma el Procurador que las circunstancias a
que alude el decreto en revisión constituyen un hecho notorio y corresponden a
situaciones que son distintas a las que dan origen a las medidas excepcionales
previstas por los artículos 212 y 213 de la Carta Política.
"Igualmente
–agrega el concepto- los hechos acaecidos son sobrevinientes, toda vez que el
terremoto es un hecho natural inhabitual y de irrupción repentina que produjo
grandes pérdidas humanas y materiales en la población afectada. Es evidente,
así mismo, que la dimensión del evento sísmico rebasó la capacidad ordinaria
con que cuenta el Sistema Nacional de Desastres para atender situaciones de
calamidad generadas por la naturaleza".
V. PRUEBAS
DECRETADAS DENTRO DEL PROCESO.
El Magistrado Ponente mediante auto de
fecha 8 de febrero de 1999, decretó la práctica de pruebas sobre los hechos
relevantes de la situación de emergencia para establecer su ocurrencia y
magnitud. En tal virtud se aportó el siguiente material probatorio:
1. Informe del
Ministerio del Interior.
El Ministerio del
Interior preparó un informe sobre la ocurrencia del terremoto, su naturaleza y
magnitud, y los principales efectos generados en el área de su influencia, que
se resume de la siguiente manera:
"En un hecho
sin precedentes en la historia del país, la naturaleza sacudió a Colombia y en
especial a su eje cafetero, cuando el 25 de enero de 1999 se presentó un evento
sísmico que fue registrado en 20 estaciones de la Red Sismológica Nacional de
Colombia, con epicentro en el Departamento del Quindío, en cercanías del
Municipio de Córdoba, a 16 Km. Al sur oeste de la ciudad de Armenia, con
localización:
Tiempo de origen:                  1:19
p.m. (hora local)
Latitud:                         4.40
grados norte
Longitud:                      75.71
grados oeste
Profundidad:                 Intermedia
entre 30 y 50 Km.
Magnitud:                     6.2
en escala de Richter
El mismo día se
registraron 13 réplicas siendo la más representativa la de las 5:40 p.m. con
una magnitud de 5.8 en escala de Richter. Hasta el día 9 de febrero se
presentaron un total de 92 réplicas".
“Como consecuencia
de este fenómeno natural, se vieron afectados los siguientes municipios:
Armenia, Buenavista,
Calarcá, Circasia, Córdoba, Filandia, La Tebaida, Montenegro, Pijao, Quimbaya y
Salento en el Departamento del Quindío; Pereira, Dosquebradas, Santa Rosa de
Cabal y Marsella en el Departamento de Risaralda; Alcalá, Argelia, Bolívar,
Caicedonia, La Victoria, Obando, Sevilla, Tulúa y Ulloa en el Departamento del
Valle del Cauca; Cajamarca y Roncesvalles en el Departamento del Tolima;
Chinchiná en el Departamento de Caldas”.
“Según el último
reporte de la DNPAD el balance de víctimas arroja una cifra de 94
desaparecidos, 34 NN, 907 muertos, al igual que el número de afectación de
viviendas que se aprecia a continuación:
MUNICIPIO
MUERTOS
HERIDOS
VIVIENDAS
AFECTADAS
Armenia
536
1.714
26.452
Barcelona
14
150
280
Iglesia destruida
Est. Policía,
hospital
Averiados.
Calarcá
116
334
80%
Circasia
12
142
395 zona urbana
286 zona rural
Córdoba
2
50
539 averiadas
77 destruidas
Montenegro
19
350
1188 destruidas
zona urbana
2.000 averiadas
450 averiadas zona
rural
Pijao
3
35
950 destruidas
230 averiadas
centros
educativos, Alcaldía, hospital, etc.
Quimbaya
1
45
354 averiadas zona
urbana
100 averiadas zona
rural
300 destruidas
zona rural
La Tebaida
33
280
80%
Albania (Corregimiento Calarcá)
30
5
Filandia
1
34
37 destruidas zona
urbana
285 averiadas zona
urbana
75 destruidas zona
rural
359 averiadas zona
rural
Salento
2
19
15 destruidas
80 averiadas
55 daños
estructurales
Pereira
50
650
844 destruidas
zona urbana
1.015 averiadas
Santa Rosa de
Cabal
1
40
109 averiadas zona
urbana
55 destruidas zona
urbana
55 destruidas zona
rural
143 averiadas zona
rural
Caicedonia
78
80
154 destruidas
zona urbana
898 averiadas zona
urbana
158 averiadas zona
rural
25 destruidas zona
rural
Alcalá
5
30
8 destruidas zona
urbana
91 averiadas zona
urbana
20 destruidas zona
rural
63 averiadas zona
rural
Obando
2
100
184 averiadas zona
urbana
42 destruidas zona
rural
42 averiadas zona
rural
Cajamarca
2
50
75 destruidas
82 por demoler
668 averiadas
TOTAL
907
4.108
2. Informe de
Ingeominas.
Según el informe de
Ingeominas, incorporado a los autos, que corresponde a un resumen del informe
técnico preliminar del terremoto del Quindio publicado por esta entidad el 8 de
febrero del año en curso, las causas, caraterísticas y efectos devastadores del
mismo se concretan, así:
"1. El sismo
del pasado 25 de enero de 1999 se constituye sin duda en uno de los eventos
impredecibles más catastróficos ocurridos en Colombia en la presente centuria.
El desastre sucedido destaca una vez más la necesidad de contar con una mayor
voluntad y compromiso para planificar a largo plazo con base en estudios rigurosos
de los fenómenos naturales.....".
"Aparte del
lamentable número de muertos, heridos y damnificados, los principales efectos
físicos del sismo fueron daños en edificaciones para vivienda, oficinas e
instalaciones vitales, rotura y avería en conducciones de acueducto,
alcantarillado, redes de energía y de teléfonos. El sismo también provocó una
gran cantidad de deslizamientos, la mayoría de los cuales sin embargo fueron de
poco volumen, no obstante que alcanzaron a interrumpir varios sectores de vías.
La gravedad de los daños en edificaciones variaron desde el colapso de las
mismas hasta grietas leves en muros. Los efectos más graves y extensos sobre
distintos tipos de estructuras ocurrieron en la ciudad de Armenia y poblaciones
vecinas como Calarcá, Barcelona, Córdoba, Pijao, Buenavista, Caicedonia, La
Tebaida y Montenegro, distanciadas a no más de 15 kilómetros alrededor del
epicentro sísmico. Con menor extensión pero igual rango de gravedad, sufrieron
daños varias edificaciones de la ciudad de Pereira y de otros 16 municipios
localizados en mayor distancia del epicentro. Con relación a los
deslizamientos, la mayoría de estos ocurrieron en los taludes de corte de las
vías y en menor cantidad en laderas naturales. Se estima que la gran mayoría de
las víctimas fueron causadas por el colapso total o parcial de las
edificaciones".
"2. Efectos del
sismo.
Los efectos del
sismo del Quindío permiten catalogar a este evento como uno de los más
desastrosos del presente siglo. En términos de pérdidas tanto absolutas como
relativas a otras poblaciones cercanas, Armenia fue indudablemente la ciudad
más afectada, en especial su sector suroccidental. Aparte del elevado número de
fallecidos, heridos y damnificados, con los datos preliminares se estima que
los efectos físicos más notables fueron en su orden: Colapso de edificaciones y
vivienda sencillas, daño grave en edificaciones, deslizamientos, daño en redes
y servicio público y agrietamiento de la banca en algunos tramos de la
carretera".
"De acuerdo a
las comisiones técnicas enviadas a la zona afectada, y en particular a los
municipios de Salento, Barcelona, La Tebaida, Montenegro, Circasia, Filandia,
Cajamarca y Anaime, se observó que los daños en las edificaciones variaron en
gravedad desde el colapso total de la estructura hasta daños leves. Con el
reconocimiento visual desde el exterior de las edificaciones, se delimitaron
aproximadamente las zonas urbanas aparentemente más afectadas por el sismo,
como es el caso del Municipio de La Tebaida, el cual fue uno de los más
afectados".
"Igualmente, de
acuerdo con el grado de susceptibilidad a fenómenos de remoción en masa se
zonificaron cualitativamente dichos municipios. Aunque preliminares, se
considera que dentro de sus limitaciones estas zonificaciones constituyen una
herramienta de ayuda para las decisiones urgentes que en el momento deben
enfrentar las autoridades locales, regionales y nacionales, tales como
establecer el orden de magnitud de los daños, los sectores más afectados, las posibles
zonas para la relocalización de viviendas y la definición de algunas acciones
prioritarias".
"Los
deslizamientos por otra parte afectaron un buen número de taludes y laderas
naturales. Sin embargo, la mayor proporción de daños ocurrió en taludes de
cortes viales y otras obras de infraestructura ubicados en las cabeceras
municipales. La excepción a esta regla ocurrió, tal y como se preveía, en
cercanías de la zona epicentral".
"En términos
generales, se trató de movimientos relativamente menores a medianos, que
corresponden al desprendimiento del suelo residual que se crea como producto de
la meteorización de las rocas metamórficas e ígneas presentes en la región, y a
suelos de origen volcánico. Esta capa de suelo residual que se desprendió, es
de naturaleza areno-arcillosa, y tiene un espesor que varía entre 0.5 y 3.0 m.
Varios de los movimientos en masa aparecieron como consecuencia inmediata del
sismo principal, y otros se han desarrollado debido a que el suelo quedó
debilitado y prefallado, así como a la ocurrencia de réplicas y a las
precipitaciones que sucedieron al sismo principal. Estas lluvias han caído
sobre materiales debilitados y relativamente saturados, lo que reduce además la
resistencia al corte de esta".
"Faltando
información de otras zonas, las vías más afectadas fueron el parecer Pijao –
Rio Verde y un sector intermedio entre Calarcá y la Línea. En estas zonas es
previsible que con nuevas lluvias o sismos vuelvan a presentarse
deslizamientos".
“La severidad de los
daños tuvo una distribución particular en la zona alrededor del epicentro y sus
réplicas. Se presenta el porcentaje de daño aparente para cada municipio
visitado, de acuerdo con las inspecciones de campo y sobrevuelo en helicóptero.
Como se observa, los daños parecen haberse concentrado en un área de forma
aproximadamente triangular, con sus vértices en el Sur de Armenia y las
poblaciones de Pijao y la Tebaida. Mención especial requiere la ciudad de
Armenia, en donde se observó una marcada diferencia en daños entre la zona suroccidental
y la parte nororiental. En la primera los daños pueden corresponder a más de
80% del área, mientras al nororiente el área severamente afectada puede ser de
menos del 20%. En sectores al SE y NW de Armenia el área afectada pudo ser del
orden del 40%".
"Los daños
ocurridos a la infraestructura presentan en general una distribución bastante
particular, y caso especial lo constituye la ciudad de Armenia. Sin duda la
distribución de daños debió obedecer a la combinación de varios factores y
amerita un análisis especial con base en datos más precisos".
"Preliminarmente
se podrían mencionar, entre otros, los siguientes factores para este
comportamiento:
a) La presencia de
la falla de Armenia con dirección aproximada NS que atraviesa el Casco Urbano de
Armenia".
"b) La
existencia de fallas transversales con dirección EW, que de alguna manera
actuaron parcialmente como barreras a la propagación de las ondas sísmicas en
dirección SN".
"c) Existencia
de una dirección predominante de rompimiento de la falla".
"d) Efectos
locales como amplificaciones de ondas sísmicas por efectos topográficos y la
presencia de rellenos poco consolidados que pudieron sufrir compactación,
densificación o colapso al ser sometidos a las fuertes vibraciones
dinámicas".
"e) Construcciones
con deficientes especificaciones sismo-resistentes, debido a la antigüedad de
las mismas, la tradición constructiva y la falta de aplicación de las normas
vigentes".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Alcance del
pronunciamiento de la Corte.
Siguiendo la
doctrina establecida por la Corte desde la sentencia C-004/92 y reiterada
últimamente en la sentencia C-122/99, el control constitucional del decreto
declaratorio de la emergencia económica, social y ecológica, se hará de modo
integral, esto es, tanto en sus aspectos de forma como de fondo.
2. Revisión de
los aspectos formales del Decreto 195/99.
La Corte
encuentra que el decreto legislativo No. 195/99 cumple en su integridad los
requisitos formales establecidos en el art. 215 de la Constitución, como se
demuestra a continuación:
2.1. La medida se
adoptó mediante decreto motivado en razones de hecho, diferentes a los que se
exigen por los artículos 212 y 213 constitucionales, las cuales, a juicio del
Gobierno, se consideraron válidas para justificar la declaración de emergencia
económica, social y ecológica.
2.2. El decreto
objeto de revisión fue suscrito por el Presidente de la República y sus
ministros, debiéndose anotar que para la fecha de expedición del decreto se
encontraban encargados de las funciones de los respectivos Despachos, los
Viceministros de Hacienda, Agricultura y Desarrollo Rural y Desarrollo
Económico.
2.3. La duración del
estado de emergencia se fijó, a partir de la fecha de vigencia del decreto
declaratorio de la misma (29 de enero) y hasta las 24 horas del día 27 de
febrero, término que se encuentra dentro del límite autorizado por el artículo
215 de la Constitución.
2.4. En el art. 2
del decreto se dispuso la convocatoria del Congreso de la República a partir
del 9 de marzo de 1999, en los términos de la norma habilitante.
En razón de lo
expresado la Corte considera que por el aspecto analizado el decreto que se
revisa se ajusta a la Constitución.
3. Revisión
material del Decreto 195/99 .
3.1. Según el art. 215 de la Constitución, los
elementos constitutivos o esenciales del estado de emergencia económica, social
y ecológica corresponden, en su orden, a unos hechos causales, a unos objetivos
específicos que se propone la declaración de la medida y a unos medios o
instrumentos mediante los cuales el Ejecutivo produce las decisiones que
requiere la solución de las situaciones derivadas de la emergencia.
El elemento causal
hace referencia a los presupuestos materiales del Estado de Emergencia, es
decir, a los hechos sobrevinientes que perturben o amenacen perturbar en forma
grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país o que
constituyan grave calamidad pública, diferentes, desde luego, a los hechos que
deben tenerse en cuenta en los casos a que se refieren los artículos 212 y 213
de la Constitución.
Lo anterior
significa que los acontecimientos, no sólo deben tener una entidad propia de
alcances e intensidad traumáticas, que logren  conmocionar o trastrocar el
orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que,
además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los
que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las
situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la
sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta
el Estado mediante la utilización de sus competencias normales.
El objetivo de la
emergencia se dirige a conjurar de manera inmediata la crisis económica, social
o ecológica, y a detener o minimizar la extensión de sus efectos.
Es natural,
entonces, que la motivación y dinámica de las medidas que adopte luego el Ejecutivo,
tienen que estar dirigidas exclusivamente a esos objetivos que justificaron la
declaración de emergencia, pues ésta busca justamente recomponer el orden
económico o social, subvertido por los hechos que perturban la estabilidad
pública.
Por otra parte,
conforme a la norma constitucional referenciada, los instrumentos jurídicos de
que dispone el Gobierno para adoptar las medidas que, a su juicio, resulten
conducentes y eficaces para enfrentar la situación coyuntural y devolverle al
país la estabilidad económica, social y ecológica quebrantada son, en primer
término, el  decreto legislativo mediante el cual reconoce y describe la
situación excepcional, y declara que se ha presentado la hipótesis objetiva
predeterminada por la Constitución y, en segundo lugar los decretos
legislativos que adoptan las medidas instrumentales encaminadas a enfrentar y
resolver la situación de crisis.  Es claro, entonces, que estas últimas
disposiciones únicamente pueden referirse a materias que buscan, de manera
directa y específica, enervar los hechos y circunstancias que provocaron el
estado de emergencia y a restablecer la normalidad.
3.2. Como se deduce de las previsiones del artículo 215 de la
Constitución, la legitimidad de la declaratoria de emergencia está condicionada
a la ocurrencia de una situación de hecho que perturba o amenaza perturbar de
manera grave, inminente o  intempestiva, el orden económico, social y
ecológico, o al suceso de una  calamidad pública, es decir, una desgracia o
infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante
de ella. En cualquiera de dichos eventos la Constitución legitima el ejercicio
de poderes  específicos y excepcionales, diferentes y superiores a los que
ordinariamente utiliza el Estado en el manejo ordinario de sus asuntos, para
poder afrontar con éxito y de manera inmediata las situaciones de crisis que
representan dichas situaciones excepcionales.
3.3. En el decreto 195/99 el Gobierno aduce,
como presupuesto de la declaración del Estado de Emergencia, los siguientes
motivos:
- El 25 de enero de
1999 se produjo un sismo con epicentro en el municipio de Córdoba, departamento
del Quindío, que afectó gravemente la zona comprendida en importantes
poblaciones de los departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda, Tolima y Valle
del Cauca, causando una gran cantidad de muertos y heridos, la considerable
destrucción de inmuebles, la interrupción de la prestación de servicios
públicos esenciales, daños en las vías de comunicación y, en general, grave
perjuicio en el desarrollo de la actividad económica y social en dicha zona del
territorio nacional.
- También se señala
que millares de viviendas, oficinas, locales comerciales y edificios públicos
se encuentran completamente destruidos y otros muchos no son habitables por
cuanto amenazan ruina, razón por la cual la población de la zona se ha visto
obligada a vivir a la intemperie, con grave riesgo, particularmente para las
personas en situación de debilidad, como los ancianos y los niños; en síntesis,
se ha visto interrumpida la actividad pública y privada.
- Se advierte que de
inmediato el Gobierno hizo uso de los mecanismos especiales que le otorga el
Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres (decreto 919/89) para
enfrentar y solucionar las situaciones de calamidad pública, y expidió con tal
fin el decreto 182 del 26 de enero de 1999, mediante el cual se declaró la
existencia de una situación de desastre de carácter nacional en el área
afectada por el sismo. Con fundamento en dicha determinación y en la
elaboración y expedición de un Plan de Atención Específico preparado por la
Dirección Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, se adoptaron las
medidas conducentes para facilitar la atención inmediata de la población y
coordinar y organizar la participación de las entidades oficiales
comprometidas, por razón de sus funciones, en el proceso de recuperación y
rehabilitación del eje cafetero.
- Para el Gobierno,
los acontecimientos anteriores constituyen grave calamidad pública en esa zona
del país y, por lo mismo, la simple atención de emergencia, con los recursos de
que dispone el Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres, resultan
insuficientes para controlar la crisis que dichos acontecimientos han provocado
y evitar la extensión de sus efectos.
Sin embargo, el
Gobierno Nacional carece de facultades que le permitan disponer de los recursos
presupuestales necesarios para conjurar eficazmente la crisis, de manera que
resulta indispensable establecer disposiciones especiales en materia
presupuestal, crediticia, fiscal, de dotación de vivienda, locales y servicios
públicos, transferencia de bienes, endeudamiento, regulación sobre la
declaratoria de muerte presunta, para lograr la recuperación de la actividad
productiva y el fortalecimiento institucional y financiero de las entidades
territoriales afectadas, con el fin de atender las necesidades básicas de las
personas y lograr la reconstrucción y rehabilitación de la zona.
3.5. De las pruebas aportadas al proceso y especialmente del
"Informe Ejecutivo Sismo del Quindío", elaborado por Ingeominas, se
establece que efectivamente el 25 de enero de 1999, a las 13:19, hora local, se
presentó un sismo con epicentro en la localidad de Córdoba, en el Departamento del
Quindío, con una magnitud de 6.2 en la escala de Richter, fenómeno que fue
sucedido de numerosas réplicas de variada intensidad, asociadas a la misma
falla o zona de debilidad que causó el evento principal.
Por sus efectos,
este sismo se cataloga como uno de los más desastrosos del presente siglo que
hayan sucedido en el país. Se calcula que causó, según el estimativo inicial
presentado por el Ministerio del Interior, con base en los datos reportados por
el Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres, una cifra de 94
desaparecidos, 34 NN, 907 muertos y 4209 heridos, y sus efectos físicos más
notables fueron el colapso de edificaciones y viviendas, deslizamientos, daños
en redes de servicio público y agrietamiento de la banca en algunos tramos de
las carreteras.
El sismo afectó los
municipios de Armenia, Buena Vista, Calarcá, Circasia, Córdoba, Filandia, La
Tebaida, Montenegro, Pijao, Quimbaya y Salento, en el Departamento del Quindío,
Pereira, Dosquebradas, Santa Rosa de Cabal y Marsella, en el Departamento de
Risaralda; Alcalá, Argelia, Bolívar, Caicedonia, La Victoria, Obando, Sevilla,
Tulúa y Ulloa, en el Departamento del Valle del Cauca; Cajamarca y
Roncesvalles, en el Departamento del Tolima, y Chinchiná en el Departamento de
Caldas.
Por ser hechos
notorios, conocidos por el país con lujo de detalles en virtud de las
informaciones que suministraron los diferentes medios de comunicación y por
haberse acreditado cabalmente mediante las pruebas reseñadas, no cabe duda de
que la Nación se enfrentó el 25 de enero del presente año a una suceso con los
perfiles de una calamidad pública, desde luego imprevisible por tratarse de un
fenómeno natural imposible de controlar, la cual generó consecuencias
devastadoras en la región de su influencia que, naturalmente, alteraron de
manera abrupta las condiciones normales de la vida social y económica de dicha
región.
Es claro para la
Corte, que por la magnitud del fenómeno ocurrido y la gravedad de sus efectos,
el país y particularmente la zona afectada se vio de improvisto enfrentada a
una grave calamidad pública, frente a la cual, resultaban insuficientes las
facultades ordinarias de que disponía el Ejecutivo para adoptar las medidas de
carácter económico, social y ecológico, destinadas a conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos.
Los instrumentos
operativos y los apoyos logísticos y financieros que podía ofrecer para
entonces el Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres, se adecuan
para asumir la solución de situaciones de esta índole dentro de ciertos rangos
de gravedad, que podrían calificarse de ordinarios, pero en manera alguna son
suficientes, cuando los hechos generadores adquieren la magnitud de una
calamidad pública, es decir, de un acontecimiento de consecuencias
catastróficas.
4. En conclusión estima la Corte, en los términos del análisis precedente, que en el
presente caso se dieron los presupuestos objetivos, formales y materiales, que
la Constitución y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (art. 46)
exige para la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica que dispuso el Gobierno mediante el Decreto 195 de 1999.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARAR
EXEQUIBLE el Decreto 195
del 29 de enero de 1999, "Por el cual se decreta el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública".
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada (E)
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)