T-598-16
Sentencia T-598/16
ACCION
DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE DERECHOS PENSIONALES-Procedencia
excepcional cuando el amparo lo solicita un sujeto de especial protección
constitucional
ACCION
DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia
excepcional por afectación al mínimo vital y vida digna de sujetos de especial
protección
Es
procedente el amparo por vía de tutela de manera excepcional, en la medida en
que se trata de proteger los derechos fundamentales de aquellas personas que,
por su condición de discapacidad, se encuentran en situación de debilidad
manifiesta y son merecedores de una especial protección constitucional.
PENSION
DE INVALIDEZ-Requisitos para obtener reconocimiento y
pago
PENSION
DE INVALIDEZ Y MINIMO VITAL-Orden a Fondo de
Pensiones reconocer y pagar pensión de invalidez
Referencia:
Expediente T-5.612.408
Demandante: Martha Fernández
González
Demandado:
Administradora
de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos
mil dieciséis (2016)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio,
Gloria Stella Ortiz Delgado y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, quien  la
preside en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por el Juzgado 2º Penal
Municipal con Funciones de Conocimiento de Santa Marta, en el trámite
de la acción de tutela promovida por Martha Fernández González contra la
Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A.
El
presente expediente fue escogido para revisión por la Sala de Selección Número
Siete, por medio de auto del 14 de julio de 2016 y repartido a la Sala Cuarta
de Revisión.
I.
ANTECEDENTES
1. Solicitud
Martha Fernández González presentó acción de tutela
contra la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A.,
con el objeto de que le fueran protegido sus derechos fundamentales a la
seguridad social, a la salud, petición y al mínimo vital, los cuales estima
vulnerados por la entidad demandada, al negar el reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez a la que considera tener derecho.
2. Hechos:
2.1. La accionante presenta un diagnóstico de
retardo mental moderado, con deterioro del comportamiento de grado no
especificado, trastorno de disco lumbar y otros, con radiculopatía y
gonartrosis primaria bilateral.
2.2. El 23 de agosto de 2012, fue calificada por la
Junta Regional de Calificación de Invalidez del Magdalena, obteniendo como
resultado una pérdida de capacidad laboral del 54.08%, con fecha de estructuración
el 1º de junio de 2010, dictamen que no fue objeto de impugnación.
2.3. Manifiesta que el 30 de abril de 2015, presentó
la documentación requerida ante Protección S.A., con el objetivo de que se le
reconociera la pensión de invalidez, petición que fue reiterada el 26 de
octubre del mismo año. Sin embargo, sostiene que a la fecha de presentación de
la acción de tutela, no había obtenido respuesta.
2.4. Indica que en la actualidad no se encuentra
trabajando, por lo que su subsistencia depende de personas allegadas, aunado a
que debe estar bajo prescripción médica para el manejo de su enfermedad.
3.
Pretensiones
La accionante solicita el amparo de sus derechos
fundamentales a la seguridad social, a la salud, petición y al mínimo vital y,
en consecuencia, se ordene a la entidad demandada que de manera prioritaria
proceda al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
4. Pruebas
En el expediente obran las siguientes pruebas:
-
Copia
del escrito de petición de fecha 26 de octubre de 2015, dirigido a Protección
S.A., (folio 3, cuaderno 2).
-
Copia
del dictamen realizado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del
Magdalena (folios 5 a 8, cuaderno 2).
-
Copia
del extracto de cotizaciones al fondo de pensiones obligatorias (folio 9,
cuaderno 2).
-
Copia
de la historia laboral de la actora (folios 10 a 13, cuaderno 2).
5. Respuesta de las partes demandadas
Administradora de Fondos de Pensiones y
Cesantías Protección S.A.
Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el
representante legal de la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías
Protección S.A., solicitó
denegar el amparo requerido, bajo los siguientes argumentos:
En
primer lugar, indicó que una vez recibida la solicitud de reconocimiento y pago
de la pensión de invalidez, se remitió a la accionante a la Comisión Médica
Laboral contratada por la entidad para que surtiera la valoración de su pérdida
de capacidad laboral. No obstante, aduce que una vez revisada la documentación,
se evidenció que la actora ya había sido objeto de calificación por parte de la
Junta Regional de Calificación de Invalidez del Magdalena, el 23 de agosto de
2012, lo que, en su sentir, va en contravía del debido proceso, pues la
situación bajo estudio no se enmarca en ninguna de las causales establecidas en
el artículo 29 del Decreto 1352 de 2013, para acudir directamente a las
mencionadas juntas.
Aunado
a lo anterior, sostuvo que el dictamen emitido por la Junta Regional no fue
notificado a la entidad, motivo por el cual, no pudo ser controvertido lo que
constituye una vulneración al debido proceso. Por tanto, considera que dicho
documento no le es oponible a Protección S.A.
En
esa medida, manifestó que el 26 de noviembre de 2015, se le comunicó a la
actora que se procedió a negar la solicitud de reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez “por no contar con un dictamen válidamente emitido por
la entidad responsable de calificarlo en primera instancia.”
Así
las cosas, considera que al brindársele respuesta a la accionante y haber
actuado de conformidad con las normas que regulan la materia, no se le puede
atribuir a la entidad la vulneración de derecho fundamental alguno. No
obstante, señala que, de estimar que el amparo es procedente, este debe
concederse de manera transitoria.
6.
Declaración de nulidad
El
10 de diciembre de 2015, el Juzgado 2º Penal Municipal con Funciones de
Conocimiento de Santa Marta, resolvió amparar el derecho fundamental de
petición de la accionante, por lo que ordenó a la entidad se resolviera la
solicitud presentada en relación con el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez. Lo anterior, al considerar que se presentó una vulneración, pues no
se otorgó respuesta de fondo al requerimiento sin motivo que lo justificara,
aduciendo que si no se había dado tramite a la misma por causas atribuibles a
un tercero, la entidad debió informar dicha situación a la peticionaria.
Protección
Pensiones y Cesantías S.A., al encontrarse inconforme con lo resuelto en
primera instancia impugnó la decisión, bajo el argumento de que para brindar
una respuesta de fondo a la accionante se debía vincular al proceso a la
Compañía de Seguros Bolívar, entidad encargada de cubrir el seguro previsional
para el cubrimiento de la pensión que se requiere. En esa medida, solicitó la
revocatoria de la sentencia.
Concedida
la impugnación, el Juzgado 5º Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento
de Santa Marta, en decisión del 8 de febrero de 2016, resolvió declarar la
nulidad de todo lo actuado partir del auto admisorio, para que se vinculara a
la mencionada aseguradora, al considerar que, a pesar de presentarse la
vulneración del derecho fundamental de la actora, no se había conformado
adecuadamente el litisconsorcio pasivo.
En
cumplimiento de lo anterior, el juez de primera instancia procedió a vincular a
la Compañía de Seguros Bolívar.
7.
Respuesta de las entidades vinculadas
7.1 La Compañía de Seguros Bolívar, a través de su
representante legal, solicitó ser desvinculada de la acción de tutela al
considerar que, por parte de la entidad, no ha existido vulneración de los
derechos fundamentales alegados. Lo anterior al señalar que:
ING Administradora de Fondos de Pensiones y
Cesantías a través de póliza No. 6000000001401 contrató con la entidad el
seguro previsional IS para la cobertura de los riesgos de invalidez y
sobrevivencia, en lo que tiene que ver con los amparos de “suma adicional”
necesaria para el complemento del capital destinado para financiar las
pensiones de invalidez y sobrevivencia por riesgo común. No obstante, indicó
que dicho contrato perdió su vigencia el 31 de diciembre de 2012, puesto que el
1º de enero de 2013, ING fue absorbida por Protección Pensiones y Cesantías
S.A., entidad cuya póliza previsional es responsabilidad de la Compañía
Suramericana de Seguros de Vida.
Adujo también, que el 23 de septiembre de 2015, la
entidad fue notificada por parte de Protección S.A., del dictamen emitido por
la Junta Regional de Calificación del Magdalena en el que se establece la
pérdida de capacidad laboral de la accionante. Bajo ese orden, en el entendido
de que quien debe llevar a cabo ese proceso es la aseguradora del seguro
previsional, el 25 de septiembre de 2015, Seguros Bolívar solicitó a la entidad
demandada la calificación realizada por Suramericana Seguros de Vida,
reiterando el requerimiento el 22 de enero de 2016.
Consideró importante resaltar que la actora acudió
directamente a la Junta Regional sin haber solicitado a Protección S.A., la
correspondiente calificación, como lo consagra el artículo 142 del Decreto 019
de 2012. Resaltando que, a su juicio, es deber de las mencionadas juntas
verificar que dentro de los documentos que se allegan con la solicitud de
valoración de pérdida de capacidad laboral, se encuentre la notificación del
dictamen emitido en primera oportunidad por la aseguradora responsable del
seguro previsional pues, de no existir tal soporte, se debe devolver el
expediente al primer calificador.
En ese orden, estima que la Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Magdalena carece de competencia para evaluar a la
accionante en primera oportunidad, pues tal actuar se muestra en contravía de
lo previsto en el artículo 29 del Decreto 1352 de 2013, dado que su facultad de
calificar únicamente surge cuando existe conflicto entre el solicitante y la
seguradora responsable de cubrir el seguro previsional.
Por tanto, en su sentir, la señalada Junta debió
devolver la solicitud a Protección S.A., con el objetivo de que dicha entidad
solicitara a la compañía de seguros con la que suscribió el respectivo
contrato, que efectuara la calificación de conformidad con las normas sobre la
materia.
7.2 De igual manera, a través de oficio del 29 de
febrero de 2016, se dispuso la vinculación de la Junta Regional de Calificación
de Invalidez del Magdalena, pero no se encontró en el expediente su intervención.
II.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
Primera
instancia
El
Juzgado 2º Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Santa Marta, en
fallo del 3 de marzo de 2016, resolvió negar el amparo solicitado, al
considerar que la accionante no logró demostrar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, pues el único argumento que se esboza al respecto es que subsiste
gracias a las ayudas otorgadas por allegados, sin que exista prueba de ello.
Expone
también, que la demandante pasó por alto el conducto regular para el
reconocimiento y pago de la prestación solicitada, por tanto, a su juicio, no
se puede legitimar ese tipo de conductas que van en contravía del debido
proceso. En esa medida, su pretensión se torna improcedente.
La
decisión no fue objeto de impugnación.
III. PRUEBAS SOLICITADAS EN SEDE DE
REVISIÓN
Mediante auto del 15 de septiembre de 2016, el
magistrado sustanciador consideró necesario recaudar algunas pruebas para
verificar los supuestos de hecho que originan la presente solicitud. En
consecuencia, resolvió lo siguiente:
“PRIMERO. Por Secretaría
General, OFÍCIESE a Martha Fernández González, para que en el término de
dos (2) días hábiles contados a partir de la notificación de este Auto, informe
a esta Sala, lo siguiente:
•        Si tiene personas a cargo,
indicando quiénes y cuántos?
•        Quiénes integran actualmente su
núcleo familiar, de donde derivan sus ingresos económicos y si tienen alguna
profesión, arte u oficio?
•        Si es dueño de bienes muebles o
inmuebles, indicando, en caso positivo, cuál es su valor y la renta que pueda
derivar de ellos?
•        Cuál es su situación económica
actual?
•        Informe si se encuentra
afiliado a alguna entidad de salud y si es en calidad de cotizante o
beneficiario?
Adicionalmente, sírvase remitir a esta
Corporación la documentación que soporta su respuesta al presente
requerimiento.
Igualmente, allegue a esta Sala lo
siguiente:
La relación de gastos mensuales por todo
concepto (alimentación, vestuario, salud, recreación, vivienda, préstamos,
etc.), con los correspondientes soportes que así lo acrediten.
SEGUNDO.- ORDENAR a la
Secretaría General de la Corporación que, una vez se hayan recepcionado las
pruebas requeridas, le informe a las partes que estas estarán a disposición en
la Secretaría de la Corporación, para que, en caso de considerarlo necesario,
se pronuncien sobre las mismas, en el término de dos (2) días hábiles, de
acuerdo con el artículo 64 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional.”
Vencido el término, la accionante allegó un escrito
en el que manifestó que vive en la casa de una amiga quien le da posada, pues
no tiene personas a cargo ni familia cercana. Aduce que depende de la ayuda de
amistades, dado que se encuentra desempleada y su situación económica es
precaria, por lo que no le es posible efectuar una relación de gastos mensuales.
Sostiene que es fisioterapeuta, pero debido a las afectaciones de salud que
padece no ha podido conseguir trabajo. Afirma también, que no posee ningún bien
y se encuentra afiliada al Sisben,[1]
motivo por el cual considera de suma urgencia le sea reconocida la pensión.
Por su parte, la Compañía de Seguros Bolívar reiteró
la petición realizada en el escrito de contestación de la acción de tutela en
el sentido de no amparar los derechos fundamentales de la actora, remitiéndose
a los mismos argumentos esbozados en su oportunidad.
IV. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
A través de esta Sala de Revisión, la Corte
Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida dentro del
proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y
241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
Corresponde
a la Sala Cuarta de Revisión, determinar si la entidad demandada vulneró los
derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de Martha
Fernández González, al negarle el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez, bajo el argumento de que el dictamen allegado como fundamento de la
solicitud no fue válidamente emitido por la entidad encargada en primera
instancia.
Para
resolver este asunto, se abordarán los siguientes temas: (i) procedencia
excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de
prestaciones sociales, (ii) la pensión de
invalidez y los requisitos exigidos para su reconocimiento para, finalmente, (iii) analizar y
resolver el caso concreto.
3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de
prestaciones sociales. Reiteración de jurisprudencia
La jurisprudencia constitucional, en reiteradas
oportunidades, ha señalado que debido a la implementación por parte del
ordenamiento jurídico de  mecanismos judiciales para la solución de
controversias tendientes al reconocimiento de derechos pensionales y al pago de
prestaciones sociales, como es el caso de la pensión de invalidez, cuando se
pretenda resolver este tipo de conflictos se debe acudir a la jurisdicción
ordinaria laboral o a la contencioso administrativa por regla general. Por tal
motivo, esta Corte ha sostenido que, en principio, la acción de tutela no es la
vía adecuada para lograr hacer efectiva la resolución de esta clase de
solicitudes, en razón de su carácter subsidiario.
Sin
embargo, es importante resaltar que quienes requieren la pensión de invalidez
son sujetos que sufren algún tipo de discapacidad, ya sea física o mental, y en
la mayoría de los casos, precisan de esta prestación en razón a que se
convierte en el único medio posible para subsistir, por ende, se logra deducir
que son personas que debido a su situación de vulnerabilidad merecen que el
Estado les brinde una especial protección, según lo dispuesto en el artículo 13
de la Constitución.[2]
Acorde
con ello, si bien se deben agotar los mecanismos de defensa que existen en el
ordenamiento jurídico para obtener la pensión de invalidez, antes de acudir a
la protección por vía de tutela, dichos mecanismos pueden resultar ineficaces,
pues en estos casos, se requiere una pronta solución que, en la mayoría de las
oportunidades, los medios ordinarios no están en capacidad de otorgar, en
consecuencia, no garantizan adecuadamente el amparo de los derechos
fundamentales, ante la probable respuesta tardía que pueden ofrecer.
En ese orden, este Tribunal ha manifestado que,
excepcionalmente, cuando se evidencian las condiciones mencionadas, el amparo a
través de la acción de tutela se torna procedente, con el objetivo de
materializar, de forma efectiva, los derechos fundamentales de quienes pueden
sufrir un perjuicio irremediable, a causa del no reconocimiento de la
prestación solicitada y de la ineficacia de los mecanismos judiciales
establecidos para la defensa de tales derechos.[3]
Al respecto, la Corporación ha señalado que:
“En conclusión, si bien la tutela, en
principio, no es procedente para reclamar un derecho pensional, puede serlo
excepcionalmente cuando se trate de una persona de especial protección que,
ante la falta del reconocimiento del pago de la pensión de invalidez, ve
vulnerado su mínimo vital y su derecho a la vida en condiciones dignas,
trascendiendo el rango del conflicto meramente legal para adquirir relevancia
ius-fundamental.”[4]
Bajo la anterior perspectiva, resulta evidente que,
aun cuando, en principio, esta acción constitucional no es el mecanismo idóneo
para obtener el reconocimiento de la pensión de invalidez, es procedente el
amparo por vía de tutela de manera excepcional, en la medida en que se trata de
proteger los derechos fundamentales de aquellas personas que, por su condición
de discapacidad, se encuentran en situación de debilidad manifiesta y son
merecedores de una especial protección constitucional.
4. Pensión de invalidez y los requisitos
exigidos para su reconocimiento
El artículo 48 de la Constitución consagró la
seguridad social como un derecho de carácter irrenunciable que debe
garantizarse a todos los habitantes del territorio colombiano y como un
servicio público obligatorio, bajo el control del Estado, que debe ser prestado
con sujeción a los principios de solidaridad, eficacia y universalidad.
Acorde con lo dispuesto por el citado artículo, la
jurisprudencia de esta Corte ha determinado que el derecho fundamental a la
seguridad social se encuentra definido como aquel “conjunto de medidas
institucionales tendientes a brindar progresivamente a los individuos y sus
familias, las garantías necesarias frente a los distintos riesgos sociales que
puedan afectar su capacidad y oportunidad, en orden a generar los recursos
suficientes para una subsistencia acorde con la dignidad del ser humano”[5].
Con miras a la materialización de ese conjunto de
medidas por parte del Estado, la misma disposición constitucional citada, le
atribuye al legislador la facultad para desarrollar el derecho a la seguridad
social. En ejercicio de esa competencia el Congreso de la República expidió la
Ley 100 de 1993 “por medio de la cual se crea el Sistema General de
Seguridad Social”, con el objetivo de otorgar amparo frente a aquellas
contingencias a las que puedan verse expuestas las personas y que afecten su
salud y su situación económica. En ese orden, el sistema fue estructurado con
los siguientes componentes: (i) el Sistema General en Salud, (ii) el Sistema
General de Riesgos Profesionales y (iii) el Sistema General en Pensiones.
El Sistema General de Pensiones, que interesa a esta
causa, comprende la pensión de invalidez, es decir, que esta prestación hace
parte integrante del derecho a la seguridad social, siendo creada con el fin de
mitigar los efectos de una discapacidad y la afectación de ciertos derechos
fundamentales, como el mínimo vital de aquellas personas que, como consecuencia
de sufrir una deficiencia significativa de su condición física o mental, no se
encuentran en capacidad de desempeñar actividades que les permitan acceder a un
ingreso económico y, en la mayoría de los casos, se convierte la prestación de
invalidez en su único medio de subsistencia.[6]
La
pensión de invalidez, como garantía del derecho a la seguridad social, se
encuentra regulada en la Ley 100 de 1993 y las demás normas que la modifican,
complementan y desarrollan. Así, a través del artículo 38 de la citada ley, el
legislador estableció que una persona se considera inválida cuando su capacidad
laboral se ha disminuido en un porcentaje equivalente o superior al 50 %, con
lo cual, a partir de tal porcentaje de incapacidad laboral, el trabajador
cuenta con la posibilidad de acceder a la prestación, siempre que cumpla con
los restantes requisitos legales exigidos para su reconocimiento.
Por su
parte, el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, señala cuáles son los demás
requisitos que debe acreditar la persona que solicita esta pensión.
Inicialmente, dicha norma, en su versión original, establecía que para acceder
a la pensión de invalidez el afiliado debía haber cotizado por lo menos 26
semanas en cualquier tiempo al momento de producirse el estado de invalidez o,
en caso de estar desafiliado, haber efectuado aportes durante por lo menos 26
semanas en el año anterior al momento en que se produjo el estado de invalidez.
Esta
norma fue modificada por el artículo 1° de la Ley 860 de 2003, el cual  aumentó
tanto el período de cotización, como el número de semanas que deben ser
aportadas.[7]
Actualmente, se exige que quien solicite la pensión de invalidez, además de
contar con un 50% o más de pérdida de capacidad laboral, haya cotizado al
Sistema de Seguridad Social en Pensiones, dentro de los 3 años anteriores a la
fecha de estructuración de la invalidez, por lo menos 50 semanas, como
únicos requisitos para acceder a la mencionada pretensión.
Así las
cosas, para determinar tanto el porcentaje de pérdida de capacidad laboral como
la fecha de estructuración de la misma, tiene que llevarse a cabo la
calificación de la invalidez que, por mandato legal, se hace con sujeción a lo
establecido en el Decreto 917 de 1999, por medio del cual el Gobierno Nacional
expidió el Manual Único de Calificación de Invalidez. Este manual, en su
artículo 3°, estipula que la invalidez se estructura en el instante en que se
genera una pérdida de capacidad para el sujeto de manera permanente y
definitiva y la fecha puede coincidir con la calificación o presentarse
anteriormente.[8]
En
consecuencia, es usual que la fecha de estructuración de la invalidez se fije
en momentos próximos al instante en que se realiza la respectiva calificación,
ya que se presume que es cuando efectivamente la persona no puede desplegar más
su fuerza laboral. Así, la fecha en que se estructura la invalidez,
generalmente debe corresponder a la del dictamen que califica, cuando la
pérdida de capacidad se presenta como consecuencia de un accidente o de
situaciones que generan la afectación de salud de manera inmediata.
No
obstante, pueden presentarse casos en que, estructurada la invalidez, la
persona puede seguir activa en su vida laboral, y el hecho de que se fije como
fecha de estructuración el momento en el que sigue siendo productiva y continua
realizando los respectivos aportes, puede afectar sus derechos fundamentales.
Lo
anterior, toda vez que, al indicar una fecha de estructuración previa al
momento en que, en efecto, se pierde la capacidad laboral, a pesar de que el
sujeto sigue contribuyendo al sistema, puede implicar el no cumplimiento del
requisito de las semanas exigidas, y por consiguiente, el no reconocimiento de
la pensión de invalidez.[9]
En ese
orden de ideas, se ha determinado por este Tribunal que, al estar en presencia
de esta clase de situaciones, la fecha razonable para establecer la
estructuración, es aquella en la que efectivamente la persona pierde de manera
definitiva y permanente su capacidad para trabajar, que generalmente, es aquel
momento en el que, debido a la gravedad de la incapacidad, se limita aún más la
vida productiva o esta cesa definitivamente, lo que amerita una calificación
posterior.[10]
Bajo ese
entendido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando es posible
evidenciar que el afectado logró seguir efectuando los correspondientes aportes
a seguridad social, en razón a que continuó trabajando aun después de
dictaminada la fecha de estructuración, dicha circunstancia no puede ser
desconocida y entonces debe considerarse que la persona sufre una pérdida de
capacidad permanente y definitiva en el momento en que suspende la cotización
al sistema en razón a su discapacidad.[11]
En relación
con lo mencionado la Corporación ha indicado lo siguiente:
“La interpretación
más favorable del artículo 3º del Decreto 917 de 1999 debe ser aquella que
acoge la noción de discapacidad real o material, según la cual, la pérdida de
la capacidad laboral de la persona se infiere a partir del momento en que esta
sufre la pérdida ‘definitiva y
permanente’ de sus aptitudes físicas o psicológicas para  trabajar, por
tanto, el juez debe valorar el conjunto de los elementos que permitan inferir
el acaecimiento de tal suceso al estudiar las solicitudes de pensión de
invalidez, o los dictámenes proferidos por las administradoras de pensiones o
por las juntas de calificación de invalidez. Ceñirse, de manera exclusiva, a
verificar el pago de las 50 semanas cotizadas con anterioridad a la fecha de
estructuración de la invalidez, cuando la persona siguió trabajando y cotizando
al sistema de seguridad social, es reducir la actividad judicial a un mero
trámite administrativo, y obviar aspectos fácticos que indican de manera clara
que la persona pudo seguir desarrollando su actividad física y mental para
solventar sus necesidades básicas.”[12]
En
conclusión, se reitera entonces, que tratándose del reconocimiento de la
pensión de invalidez, deben tenerse en cuenta las circunstancias particulares
del caso concreto, puesto que hay ocasiones en las cuales la fecha en que se
estructura la invalidez no corresponde al momento en que efectivamente la
persona queda imposibilitada para seguir prestando su fuerza laboral. De ser
así, el sistema no puede desconocer dicha situación, y deben tenerse como
válidos aquellos aportes que se realicen después de la fecha de estructuración
hasta que la cotización se suspenda, ya que es este último instante en el que
se infiere que la persona pierde definitivamente su capacidad para trabajar. De
lo contrario, se estaría atentando de manera grave contra los derechos
fundamentales de quienes, por su condición de discapacidad, merecen una
especial protección constitucional.
5. Caso
concreto
Con
fundamento en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a analizar si
efectivamente se presentó la vulneración de los derechos fundamentales de Martha
Fernández González, por parte de la Administradora de Fondos de Pensiones y
Cesantías Protección S.A., al negarle el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez, bajo el argumento de que el dictamen allegado como fundamento de la
solicitud no fue válidamente emitido por la entidad encargada en primera
instancia.
En el
asunto bajo estudio, está acreditado en el expediente que la accionante
presenta un diagnóstico de retardo mental moderado, con deterioro del
comportamiento de grado no especificado, trastorno de disco lumbar y otros, con
radiculopatía y gonartrosis primaria bilateral, por lo que,  el 23 de agosto de
2012, fue calificada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del
Magdalena, obteniendo como resultado una pérdida de capacidad laboral del
54.08%, con fecha de estructuración el 1º de junio de 2010.
El 30 de abril de 2015, presentó la documentación
requerida ante Protección S.A., con el objetivo de que se le reconociera la
pensión de invalidez, petición que fue negada por la entidad, bajo el argumento
de que en vista de que el dictamen allegado había sido emitido por la Junta Regional
de Calificación de Invalidez del Magdalena y no por la Administradora, a quien
le correspondía en primera instancia, este no fue válidamente expedido y, por
tanto, no le es oponible.
Analizados los elementos fácticos del caso
presentado, la Sala advierte que, en primer lugar, Martha Fernández González al
contar con una pérdida de capacidad laboral superior al 50%, es considerada
como una persona en condición de invalidez según el artículo 38 de la Ley 100
de 1993 y, por tal razón, merece una especial protección constitucional, por lo
que el requisito de subsidiariedad para la procedencia de la acción de tutela
se torna más flexible.
De otro lado, el artículo 39 de la Ley 100 de 1993,
modificado por el artículo 1° de la Ley 860 de 2003, estableció como únicos requisitos
para el reconocimiento de la pensión de invalidez (i) contar con una pérdida de
capacidad laboral equivalente a un 50% o más y (ii) haber cotizado un mínimo de
50 semanas al sistema dentro de los últimos 3 años inmediatamente anteriores a
la fecha de estructuración.
En esa medida, dado que la actora padece una pérdida
de capacidad laboral equivalente al 54.08% se puede afirmar que cumple con el
primer requisito antes mencionado. Ahora, según la historia laboral aportada al
expediente, se evidencia que en los 3 años anteriores a la fecha de
estructuración de la invalidez, esto es, 1º se junio de 2010, no se encontraron
semanas cotizadas, por lo que, en principio, no cuenta con el segundo elemento
necesario para obtener la prestación solicitada.
No obstante, como se observó en precedencia, la
determinación de la fecha de estructuración de la invalidez debe hacerse con
sujeción a lo dispuesto en el artículo 3° del Manual Único de Calificación de
Invalidez, el cual establece que la mencionada fecha tiene que corresponder a
aquel momento en el que el afectado sufre de manera permanente y definitiva la
disminución de su capacidad para desplegar su fuerza de trabajo.
En este caso, la actora fue valorada el 23 de agosto
de 2012, dictamen en el que se determinó la fecha de estructuración antes
mencionada. Sin embargo, la Sala, al remitirse nuevamente al historial de
cotización, logró constatar que desde la fecha de estructuración hasta el mes
de junio de 2014, la demandante continuó realizando aportes al Sistema General
de Pensiones.
De esta manera, resulta evidente que la fecha de
estructuración determinada no corresponde al momento en que, efectivamente, la
accionante sufre la pérdida permanente y definitiva de su capacidad laboral y,
en consecuencia, no se ajusta a lo que el Manual de Calificación de Invalidez,
en su artículo 3°, exige al respecto, es decir, que la fecha de estructuración
sea aquella en que ocurre tal situación.
Por el contrario, se infiere que el momento en el
que se presenta la pérdida definitiva es en junio de 2014, último mes en el que
se realizaron los aportes al sistema al quedar imposibilitada para seguir
trabajando.
Bajo esta perspectiva y, en concordancia con lo
manifestado por esta Corporación en casos similares,[13]para
efectos de contabilizar las semanas requeridas, se entenderá como momento de
pérdida definitiva y permanente de capacidad laboral, la fecha de la última
cotización que la demandante realizó al sistema y, por tal motivo, los aportes
que se tendrán en cuenta son aquellos realizados en los 3 años inmediatamente
anteriores a esta fecha.
En ese orden, si se toma como fecha de
estructuración el momento en que la actora suspende las cotizaciones al
sistema, esto es, junio de 2014, los aportes que se deben tener en cuenta son
aquellos realizados en los 3 años inmediatamente anteriores. Acorde con ello,
la Sala observa que durante ese período se cotizaron al sistema un total de 96
semanas[14],
razón por la cual se encuentra debidamente acreditado el cumplimiento de los
requisitos estudiados en esta sentencia.
En efecto, de la historia laboral aportada se
desprende que la actora inició sus cotizaciones al sistema en el mes de enero
de 1997, continuando de manera interrumpida, en algunos casos como empleada y
en otros como independiente. Se observa también, que desde el 2004 los aportes
se efectuaron en esta última calidad mencionada de manera definitiva, siendo
suspendidos en enero de 2005. No obstante, fueron retomados nuevamente en julio
de 2012 (antes de ser calificada, descartando de esta manera algún tipo de
fraude al sistema) siendo constantes hasta el mes de julio de 2014, para lograr
un total de 434.86 semanas.[15]
De esta manera, se reitera que la actora cumple con
los dos únicos requisitos establecidos en la ley para que proceda el
reconocimiento de la pensión de invalidez que solicita. Por tanto, no es de
recibo que Protección S.A., imponga como exigencia adicional que el dictamen
que califica la pérdida de capacidad laboral sea emitido en primera instancia
por la entidad para acceder a la pretensión de la demandante, más cuando en
virtud del artículo 41 la Ley 100 de 1993, las Juntas de Calificación de
Invalidez, al igual que otras entidades como las EPS y las ARP, pertenecientes
al Sistema General de Seguridad Social, les corresponde llevar a cabo la
calificación del estado de invalidez de los usuarios[16], y
el numeral 7º del artículo 10 del Decreto 1352 de 2013. Aunado a que no hay
lugar a discusión sobre la idoneidad del dictamen emitido por la Junta Regional
de Calificación de Invalidez del Magdalena, como prueba de la pérdida de
capacidad laboral de la actora.
En esa
medida y como lo ha señalado la Corte en previas decisiones[17], los
fondos administradores de pensiones únicamente deben verificar el cumplimiento
de los requisitos dispuestos en los artículos 38 y 39 de la Ley 100 de 1993,
este último, modificado por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, pues, de lo
contrario, se vulneran los derechos fundamentales a la seguridad social y
mínimo vital de los afiliados.
De conformidad con lo expuesto, la Sala
advierte la vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social y
mínimo vital de la actora por parte de la entidad demandada toda vez que, a
pesar de cumplir con los únicos requisitos dispuestos en la ley para acceder a
la pensión de invalidez, se le exige uno adicional no contemplado en las normas
que rigen la materia.
Situación que lleva a cuestionar
también, los argumentos esbozados por el juez de instancia quien afirmó que no
se pueden avalar conductas como las de la accionante de acudir de manera
directa a la Junta Regional de Calificación de Invalidez, pero estima acertado
legitimar que se estén exigiendo
requisitos no establecidos en la ley para el reconocimiento de la pensión,
afirmación que, no solo implica la vulneración de los derechos fundamentales de
la actora, sino que de igual forma, contraría de manera abierta la
jurisprudencia de esta Corporación sobre la materia.
Esta Corte no puede dejar de advertir
que si alguna duda tiene la entidad demandada en relación con el aludido
dictamen, bien puede impugnarlo a través de los recursos o medios judiciales
que al efecto existen, a saber, tiene la posibilidad de acudir a la
jurisdicción ordinaria laboral[18]
Así las cosas, la Sala
procederá a revocar la sentencia dictada en primera instancia de tutela por el Juzgado 2º Penal
Municipal con Funciones de Conocimiento de Santa Marta, y, en su
lugar, concederá el amparo solicitado, ordenando que en el término de los diez (10) días siguientes contados a partir
de la notificación de esta providencia, proceda al
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a favor de Martha Fernández
González, así como su inclusión en nómina de pensionados.
IV.    DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado 2º Penal
Municipal Con funciones de Conocimiento de Santa Marta, el 3 de marzo de
2016,
dentro de la acción de tutela instaurada por Martha Fernández
González, contra la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías
Protección S.A y, en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de la accionante, por las
razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Administradora
de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A., que en
el término de los diez (10) días siguientes contados a partir de la
notificación de esta providencia, proceda al
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a favor de Martha Fernández
González, a partir de la fecha de estructuración de la invalidez, es decir el
30 de julio de 2014, así como su inclusión en nómina de pensionados.
TERCERO.- LÍBRESE por
Secretaría General las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
A
LA SENTENCIA T-598/16
Referencia:
Expediente T-5.612.408
Accionantes:
Martha Fernández González
Accionados:
Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A.
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento a
continuación las razones que me conducen a salvar mi voto en la
sentencia T-598
de 2016,
aprobada por la Sala Cuarta de Revisión en sesión del 31 de octubre de 2016.
1. En la decisión
de la referencia,
esta Corporación amparó los derechos fundamentales a la seguridad social y al
mínimo vital de Martha Fernández González, los cuales estimó vulnerados por la
omisión de la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A.
respecto del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez reclamada por la
actora.
La accionante elevó una petición ante la entidad
demandada con el fin de obtener la prestación económica anteriormente aludida,
con fundamento en un dictamen proferido el 23 de agosto de 2012 por la Junta
Regional de Calificación de Invalidez del Magdalena, el cual determinó que la
tutelante tenía un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 54.08%, con
fecha de estructuración del 1 de junio de 2010. Sin embargo, ante el silencio
de la AFP Protección, presentó la acción de tutela de la referencia.
2. En la contestación del amparo constitucional, la
demandada afirmó que, una vez recibida la solicitud de la accionante encaminada
al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, se evidenció que la actora
había sido valorada por la referida Junta Regional sin que la entidad hubiera
conocido de dicha evaluación. La accionada indicó que tal circunstancia
desconocía el debido proceso, toda vez que el caso de la tutelante no se
enmarcaba dentro de las causales para acudir directamente a las Juntas
Regionales, establecidas por el artículo 29 del Decreto 1352 de 2013. Además,
expresó que el dictamen proferido por la referida Junta Regional no fue
notificado a la AFP Protección, por lo que no pudo ser controvertido y no le
resultaba oponible. Por lo tanto, la institución consideró que la ausencia de
un dictamen válidamente emitido por la entidad responsable de efectuar la
calificación en primera instancia impedía acceder a lo pretendido por la actora
y, con base en ello, se negó a reconocer la pensión de invalidez.
3. El 3 de marzo de 2016, el Juzgado Segundo Penal
Municipal de Santa Marta negó el amparo solicitado, por estimar que no se
hallaba acreditada la ocurrencia de un perjuicio irremediable y que la actora
obvió el conducto regular para promover el reconocimiento y pago de la pensión
de invalidez, conducta que, en criterio del juzgador, desconoció el debido
proceso.
4. Con fundamento en tales hechos, mediante
la sentencia T-598 de 2016, la Sala Cuarta de Revisión revocó la decisión de
instancia y, en su lugar, concedió el amparo de los derechos fundamentales
invocados por la actora.
La providencia resaltó que los únicos
requisitos que establece la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de la
pensión de invalidez son: (i) el porcentaje de pérdida de capacidad laboral
igual o superior al 50%, y (ii) la cotización de 50 semanas en los tres años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de dicha disminución de
capacidad ocupacional.
Por ende, la decisión verificó el
cumplimiento de cada uno de los presupuestos señalados en el caso de la actora.
Sobre el particular, encontró acreditado que la accionante tiene un 54.08% de
invalidez, de conformidad con el aludido dictamen de la Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Magdalena. Igualmente, con fundamento en la
jurisprudencia constitucional sobre la materia, estimó que la fecha de
estructuración de la pérdida de capacidad laboral que debía tenerse en cuenta
era la del último aporte al Sistema General de Seguridad Social, en lugar del
momento determinado en el aludido dictamen.
De conformidad con lo anterior, el fallo
consideró que la AFP Protección impuso un requisito adicional a los
contemplados en la ley, al exigirle a la peticionaria agotar la calificación en
primera oportunidad ante la accionada para reconocer su pensión de invalidez.
En tal sentido, la providencia indicó que las AFP no pueden solicitar
exigencias distintas de las contempladas por el artículo 39 de la Ley 100 de
1993 para el reconocimiento de la pensión de invalidez. Agregó que la entidad
demandada está facultada para impugnar el dictamen proferido por la Junta
Regional de Calificación de Invalidez del Magdalena ante la jurisdicción
laboral ordinaria, de conformidad con el artículo 44 de la citada norma legal.
Finalmente, la sentencia de la cual me
aparto ordenó a la entidad accionada que, en el término de los 10 días
siguientes a su notificación, procediera al reconocimiento y pago de la pensión
de invalidez en favor de la actora (a partir de la fecha de estructuración de
la pérdida de capacidad laboral) así como su inclusión en la nómina de pensionados.
5. En mi criterio, la sentencia T-598 de
2016 se funda en un supuesto equivocado, en la medida en que la controversia no
se deriva de una exigencia adicional impuesta por la AFP demandada. En
realidad, la discusión gira en torno a la idoneidad de la prueba con que la
actora pretende demostrar su invalidez. Igualmente, mi desacuerdo con el citado
fallo se basa en que el mismo reconoció la pensión de invalidez a la accionante
sin llevar a cabo análisis alguno de la copia del dictamen de pérdida de capacidad
laboral  proferido
el 23 de agosto de 2012 por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del
Magdalena, medio probatorio que simplemente se tuvo por demostrado. Por
último, considero que la decisión de la cual me aparto debió profundizar en la
posible vulneración al debido proceso alegada por la entidad accionada.
6.
En primer lugar, se debe precisar que la controversia que suscita el presente
asunto no se enmarca en una exigencia adicional formulada por la AFP Protección
para el reconocimiento de la pensión de invalidez. En su lugar, lo que se
debate es la idoneidad de la prueba del requisito de un porcentaje de
invalidez igual o superior al 50%, previsto en el artículo 39 de la Ley 100
de 1993. Así, la discusión se refiere a la validez del dictamen aportado como
prueba por la accionante, más que a la existencia de un requisito adicional
impuesto por la entidad encargada del reconocimiento y pago de la prestación.
En
el asunto analizado por la Sala en esta oportunidad, la AFP Protección se negó
a acceder a la solicitud de la actora por considerar que el dictamen de pérdida
de capacidad laboral no le resultaba oponible, por cuanto el mismo nunca le fue
notificado a la entidad accionada y, además, la tutelante no se encontraba
dentro de las causales para acudir directamente a las juntas regionales de
calificación de invalidez.
7.
Como se evidencia de lo anterior, la razón esgrimida por la accionada para
negarse al reconocimiento de la pensión de invalidez no fue el incumplimiento
de un requisito diverso a los contemplados en el artículo 39 de la Ley 100 de
1993. En realidad, se trata de fundamentos que se dirigen a cuestionar el
procedimiento que determinó el porcentaje de invalidez, el cual es uno de los
presupuestos contemplados en la citada norma. Por ende, la accionada no formuló
ninguna exigencia adicional a la actora, aspecto que incide en la valoración de
su conducta frente a la jurisdicción laboral.
8.
En segundo lugar estimo que el fallo, para su adecuada fundamentación, requería
un análisis del dictamen proferido por la Junta Regional de Calificación de
Invalidez del Magdalena (que no tuvo ocasión de ser controvertido por la
AFP Protección) como prueba idónea de la pérdida de capacidad laboral.
En
este sentido, en
virtud de los principios de necesidad de la prueba y congruencia, así como del
deber de motivar las decisiones judiciales, resulta imprescindible que las
providencias tengan fundamento en los hechos, pretensiones y medios probatorios
allegados al proceso y que estos sean analizados debida y expresamente en la
decisión.
Por consiguiente, en razón de que el dictamen de pérdida de capacidad laboral
proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Magdalena fue
el elemento probatorio decisivo para que la Sala encontrara acreditado el
requisito de pérdida de capacidad laboral para acceder a la pensión de
invalidez, resultaba indispensable establecer si dicha prueba era válida y
había sido practicada en debida forma. Lo anterior, por cuanto la decisión de
la cual me aparto tuvo por acreditada la validez de dicha prueba, pese a los
señalamientos de ausencia de oponibilidad por no haberse notificado en debida
forma a la parte demandada.
9. En este sentido, la sentencia
debió determinar si, con base en un concepto proferido directamente
por una Junta Regional −sin
que se hubiera agotado el trámite para la calificación de pérdida de capacidad
laboral en primera oportunidad previsto por la ley− era posible reconocer el derecho a la
pensión de invalidez a través de la acción de tutela. Dicho análisis era
indispensable y necesario en desarrollo de los principios antes mencionados con
el fin de sustentar adecuadamente el reconocimiento de la aludida prestación
económica.
Así las cosas, en mi criterio, la
decisión de la cual me aparto tenía la carga de analizar la posible vulneración
al debido proceso alegada por la demandada y reconocida por el juez de
instancia. Así, considero que en el fallo se debieron exponer los fundamentos
que condujeron a la Sala a otorgar plena validez a dicho medio probatorio y a
desestimar las aseveraciones de la accionada en relación con una posible
violación de sus garantías procesales.
10. De esta
manera, expongo las razones que me motivan a salvar mi voto respecto de las
consideraciones formuladas en la decisión que, en esta oportunidad, ha tomado
la Sala Cuarta de Revisión.
Fecha ut
supra,
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Anexó el listado de fichas
histórico de Sisben.
[2] Sentencia T-200 de 2011.
[3] Sentencia T-188 de 2011.
[4] Sentencia T-016 de
2011.
[5] Sentencia T-1040 de 2008.
[6]Sentencia T-032 de 2012.
[7]Cabe resaltar que esta norma fue objeto de
análisis de constitucionalidad, en Sentencia C-428 de 2009, la cual declara
exequible el aparte relacionado con el periodo y las semanas de cotización, más
declara  inexequible el requisito que exigía una fidelidad de cotización para con el sistema de al menos el
veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió
veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de
invalidez, al considerar que se trataba de una medida regresiva.
[8] Decreto 917 de 1999 artículo 3.
[9] Sentencia T-710 de 2009.
[10] Sentencia T-143 de 2013.
[11] “No pueden desconocerse las circunstancias
particulares de este caso y tomar como punto de partida la fecha de
estructuración dictaminada sobre conceptos técnico-científicos, cuando está
demostrado que el interesado pudo cotizar a pensiones luego del dictamen que
estructuró su pérdida de capacidad laboral desde el mes de octubre de dos mil
diez (2010). Para este caso debe considerarse el momento en que realmente al actor no le resulto posible
continuar desarrollando su actividad económica, el cual se infiere a partir de
instante en que cesa su cotización al sistema de seguridad social.” Sentencia T-143 de 2013.
[12] Sentencia T-143 de 2013.
[13] Sentencia T-143 de 2013.
[14] Folios 12 y 13, cuaderno 2.
[15] Folios 10 a 13, cuaderno 2.
[16] Al respecto, ver sentencia T-045
de 2013.
[17] Al respecto ver sentencia T-336
de 2015.
[18] Adicionalmente
el artículo 44 de la Ley 100 de 1993 establece que “El estado de invalidez
podrá revisarse:
a)  Por solicitud
de la entidad de previsión o seguridad social correspondiente cada tres (3) años,
con el fin de ratificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió
de base para la liquidación de la pensión que disfruta su beneficiario y
proceder a la extinción, disminución o aumento de la misma, si a ello hubiere
lugar.”