T-074-97
Sentencia T-074/97
Sentencia
T-074/97
DERECHO DE
PETICION-Alcance
Esta Corporación
ha manifestado que el derecho de petición goza de la naturaleza de fundamental,
fue consagrado como un derecho de los ciudadanos tendiente a morigerar el poder
omnimodo del Estado, es decir, es un instrumento de particular importancia para
que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades y hacer valer sus derechos;
igualmente, este derecho ha dejado de ser expresión formal de la facultad
ciudadana de elevar solicitudes a las autoridades para pasar a garantizar los
intereses ciudadanos y los derechos subjetivos, como elemento fundamental de la
democracia participativa  por ende, la pronta resolución de las peticiones por
parte de la Administración, debe ser rápida, coherente y referirse a la materia
consultada.
DERECHO DE
PETICION-Solicitud de
informaciones/DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Organización de
entidades públicas
El derecho de
petición, como género envuelve el derecho de solicitar informaciones por parte
de los ciudadanos; el acceso a la información sobre las actividades de la
administración y el derecho a pedir y obtener copia de sus documentos lo cual
constituye  una forma de su ejercicio y una garantía ciudadana esencial en
cualquier democracia. En consecuencia, los particulares pueden, verbigracia,
conocer la forma como están organizadas las entidades públicas, su naturaleza
jurídica, sus funciones o la manera como se tramitan y deciden los diversos
asuntos de las mismas.
DOCUMENTO
RESERVADO-Motivación
decisión negativa
En cuanto a la
información de tipo particular y especial, de las entidades públicas, el Código
Contencioso Administrativo, se limitó a establecer que sólo en aquellos casos
en que la Constitución y la ley hayan dado carácter reservado a ciertos
documentos podrá negarse la petición o la solicitud de copias; no obstante lo
anterior, estima la Sala que para garantizar el derecho de petición el
legislador estableció en forma expresa, la obligación, por parte de las
autoridades de motivar la decisión negativa y, además, la de notificarla al
peticionario y al agente del Ministerio Público e inclusive de someterlo
eventualmente al control jurisdiccional.
SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO-Obtención
de información solicitada/DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Motivación
decisión negativa/DERECHO DE PETICION-Calificación modalidad
nombramiento de notario
Si pasados 10
días de la petición de documentos no se ha dado la respuesta, se entenderá para
todos los efectos legales que la respectiva solicitud ha sido aceptada y los
correspondientes documentos deberán ser entregados dentro de los 3 días
siguientes; el peticionario, en virtud del silencio administrativo positivo,
adquirió el derecho de obtener las certificaciones y la información solicitada.
Todas las personas tienen derecho a acceder a documentos públicos, salvo los
casos que establece la ley. Por consiguiente la decisión negativa debió
motivarse señalando su carácter reservado e indicando las normas jurídicas
pertinentes que establecen excepcionalmente la reserva, con lo cual se
desconoció la garantía al derecho de petición y el acceso a documentos
públicos, así como el debido proceso administrativo.
Referencia:
Expediente T-110632
Actor: Hernando
Camacho Rios
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá
D.C.,  febrero  dieciocho (18) de mil novecientos noventa y siete (1997)
La Corte
Constitucional, Sala de Revisión No. Ocho integrada por los H. Magistrados
JORGE ARANGO MEJIA, VLADIMIRO NARANJO MESA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, procede a revisar la sentencia
relacionada con la acción de  tutela de la referencia, proferida por la Sección
Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 19 de septiembre de
1996.
I. ANTECEDENTES
a.  La Petición
El ciudadano
HERNANDO CAMACHO RIOS, presentó escrito de acción de tutela contra el
Superintendente de Notariado y Registro, con el fin de que se le tutele su
derecho fundamental de petición, y mediante sentencia se ordene a la entidad
resolver la petición formulada el día 26 de julio de 1996.
b.  Los Hechos de
la Demanda
El actor aduce que
mediante escrito presentado a la Superintendencia de Notariado y Registro, el
día 26 de julio de 1996, solicitó se le expidiera certificación sobre el
nombramiento de los notarios de primera categoría realizado en el período
notarial comprendido entre los años de 1990 a 1994, precisando la modalidad de
nombramiento, así : a) interinos sin determinar el tiempo hasta cuando
desempeñaron el cargo, b) interinos hasta el vencimiento del período y c)
interinos hasta proveer el cargo en propiedad mediante concurso,  señalando en
cada caso cada uno de tales actos, el nombre de la persona favorecida y la
Notaría a la cual accedieron, así como las confirmaciones o remociones
producidas.
De otra parte,
argumenta el demandante, que si bien mediante oficio número 09808 del 15 de
agosto del año en curso le comunicaron que, "se ha iniciado el trámite
pertinente pero que se requiere de un tiempo prudencial para responderle",
lo cierto es que hasta la fecha de la presentación de la acción de tutela no se
había satisfecho su requerimiento.
II. LA DECISION DE PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, en sentencia de 26 de julio de
1996, luego de solicitar el informe a la autoridad frente a la cual se propuso
la acción, resolvió negar la tutela formulada por el ciudadano Hernando Camacho
Ríos, contra el Doctor Pedro Bonett Locarno, Superintendente de Notariado y
Registro, previas las siguientes consideraciones:
"4. Del
contenido de la información suministrada por el Señor Superintendente de
Notariado y Registro, de los documentos acompañados con la misma, así como de
los allegados por el peticionario con el escrito dirigido a este Tribunal, se
desprende que, efectivamente, el 26 de julio de 1996 el Señor Camacho Ríos, invocando
el ejercicio del derecho de petición, solicitó a esa entidad se le expidiera
certificación sobre el nombramiento de notarios realizado en el período
comprendido entre los años de 1990 a 1994, precisando la modalidad del
nombramiento -interinos sin determinar el tiempo hasta cuando desempeñarían el
cargo, interinos hasta el vencimiento del período e interinos hasta que se
provea el cargo en propiedad mediante concurso-, los actos administrativos
expedidos para ese efecto, el nombre de la persona favorecida con la
designación, ratificaciones o remociones producidas (folios 5 y 6). Igualmente
se encuentra establecido que, inicialmente, mediante oficio número 09808 del 15
de agosto del año en curso, la Coordinadora Actividades Notariales, Secretaría
General de la mencionada entidad, informó al peticionario sobre la iniciación
de los trámites pertinentes y la necesidad de un tiempo prudencial para
constatar la información requerida, señalando que, una vez obtenida  la misma,
le sería remitida (folio 7). Y, posteriormente, mediante oficio número 11587
del 11 de los corrientes, el Jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendencia
de Notariado y Registro se dirigió al peticionario para informarle que no es
posible acceder a la solicitud formulada y exponerle las razones de esa
decisión (folio 18). Dicho oficio, según se desprende de su contenido, fue
remitido a la misma dirección suministrada por el peticionario en el escrito
dirigido a este Tribunal.
"5. Lo anterior
permita a la sala concluir que, si bien es cierto, para la fecha de la
presentación de la solicitud de tutela, el Señor Hernando Camacho Ríos no había
recibido respuesta de fondo a la petición formulada el 26 de julio de 1996, lo
evidente es que durante el trámite de la misma aquella se produjo, aunque en
forma negativa. Es decir que, para este momento, el objeto de la acción de
tutela ya ha sido satisfecho, lo cual descarta la violación actual del derecho
de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Nacional, pues éste
se entiende satisfecho con la respuesta que la administración ofrezca al
ciudadano para resolver de fondo la solicitud que le ha sido propuesta, sin
interesar, por tanto, si la decisión es favorable o desfavorable. A esta
conclusión se llega si se tiene en cuenta que es a la respectiva autoridad
pública a la cual el corresponde adoptar la decisión que de acuerdo con la ley
se debe tomar. El juez de la tutela no se encuentra facultado para calificar la
determinación que la administración asuma con respecto a una determinada
solicitud."
III. CONSIDERACIONES  DE LA CORTE
Primera:
Competencia
De conformidad con
lo dispuesto por los artículos 86 inc. 3 y 241 numeral 9 de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991, esta Sala es competente para revisar la sentencia que resolvió la acción
de tutela de la referencia.
Segunda.  La
Materia
El derecho de
petición y el acceso a documentos públicos.
El actor presenta
demanda de tutela para que se le proteja el derecho fundamental de petición
consagrado en el artículo 23 de la Constitución, pues estima que éste fue
vulnerado por parte de la entidad accionada, al abstenerse de otorgarle la
información solicitada el día 26 de julio de 1996.
Con relación al
derecho de petición y el acceso a documentos públicos, esta Corporación
recientemente en sentencia T-605 de 1996 afirmó:
"La
Constitución, en su artículo 74, señala: "Todas las personas tienen
derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la
ley". Así mismo, la ley 57 de 1985 "por la cual se ordena la
publicidad de los actos y documentos oficiales", en su artículo 12
preceptúa que: "Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que
reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos,
siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la
Constitución o la ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad
nacional."
Interpretando
sistemáticamente las distintas normas de la Constitución, esta Corporación ha
declarado que el derecho a acceder a documentos públicos está directamente
relacionado con el derecho de petición, al ser una manifestación específica del
mismo. El derecho de petición es el género, y el acceso a documentos públicos o
a determinadas informaciones, es la especie."
De otra parte,
estima la Sala de Revisión que, en reiterada jurisprudencia: T-464 de 1992,
T-473 de 1992, T-010 de 1993, T-315 de 1993, T-262 de 1993, T-119 de 1993 y
T-219 de 1994, esta Corporación ha manifestado que el derecho de petición goza
de la naturaleza de fundamental, fue consagrado como un derecho de los
ciudadanos tendiente a morigerar el poder omnimodo del Estado, es decir, es un
instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda
controlar a sus autoridades y hacer valer sus derechos; igualmente, ha estimado
la Corte, que este derecho ha dejado de ser expresión formal de la facultad
ciudadana de elevar solicitudes a las autoridades para pasar a garantizar los
intereses ciudadanos y los derechos subjetivos, como elemento fundamental de la
democracia participativa  por ende, la pronta resolución de las peticiones por
parte de la Administración, debe ser rápida, coherente y referirse a la materia
consultada, es decir, este derecho fundamental de petición, no sólo incluye la
facultad de elevar solicitudes respetuosas a los funcionarios del Estado, por
motivos de interés general o particular; su núcleo esencial también incorpora
el derecho a obtener una respuesta sobre el fondo de la solicitud, ya sea
negativa o positiva, valga decir, la pronta resolución no se reduce al simple
deber estatal de dar contestación, la respuesta debe ser coherente y referirse
al fondo de la materia sometida a análisis por parte de los interesados y no basta
con que la autoridad pública esgrima cualquier razón o circunstancia para dar
por respondida la petición.
En sentencia T-605
de 1996, la Corte estimó que:
"De un lado, se
tiene que el derecho fundamental de acceder a los documentos públicos, está
protegido específicamente por la ley 57 de 1985. En el caso que nos ocupa, son
aplicables, sin lugar a dudas, los artículos 12 y 25 de esta ley. Ello, por
consiguiente, constituye un desarrollo legal del derecho de petición, derecho
fundamental consagrado por el artículo 23 de la Constitución, en forma general.
Tampoco hay lugar a basarse exclusivamente en el artículo 74 de la
Constitución. No: peticiones como la que originó esta demanda de tutela, están
expresamente previstas en el la ley 57 citada, que establece concretamente cómo
se presentan y resuelven."
Ahora bien, estima
la Sala que el derecho de petición, como género envuelve el derecho de
solicitar informaciones por parte de los ciudadanos; el acceso a la información
sobre las actividades de la administración y el derecho a pedir y obtener copia
de sus documentos lo cual constituye  una forma de su ejercicio y una garantía
ciudadana esencial en cualquier democracia,  por ello el artículo 74 de la
Carta, señala: "Todas las personas tienen derecho a acceder a los
documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley", en
consecuencia de lo anterior, los particulares pueden, verbigracia, conocer la
forma como están organizadas las entidades públicas, su naturaleza jurídica,
sus funciones o la manera como se tramitan y deciden los diversos asuntos de
las mismas,  para lo cual el legislador reguló y expidió la ley 57 de 1985:
"por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos
oficiales". En cuanto a la información de tipo particular y especial, de
las entidades públicas, el C.C.A., se limitó a establecer que sólo en aquellos
casos en que la Constitución y la ley hayan dado carácter reservado a ciertos
documentos podrá negarse la petición o la solicitud de copias; no obstante lo
anterior, estima la Sala que para garantizar el derecho de petición el
legislador estableció en forma expresa, en los artículos 12 a 25 de la Ley 57
de 1985, la obligación, por parte de las autoridades de motivar la decisión
negativa y, además, la de notificarla al peticionario y al agente del
Ministerio Público e inclusive de someterlo eventualmente al control
jurisdiccional. Es así como para el caso de documentos reservados, el artículo
19 del C.C.A. prohibe la expedición de documentos oficiales que según la
Constitución y la ley tengan carácter de reservados y el artículo 12 del mismo
Código extiende dicha prohibición a aquellos que "hagan relación a la
defensa de la seguridad nacional", agregando que dicha reserva
"cesara a los 30 años" de haber sido expedida, al cabo de los cuales
"el documento adquiere carácter histórico y puede ser consultado por
cualquier ciudadano".
En este orden de
ideas, y para el caso de documentos reservados precisa en su artículo 21, la
Ley 57 de 1985, que la decisión negativa deberá motivarse indicando las
disposiciones legales pertinentes, que otorgan al documento tal carácter,
permitiendo al ciudadano insistir contra la decisión negativa, en una especie
de recurso jurisdiccional que debe ser resuelto por el Tribunal Administrativo
que tenga jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, en única
instancia, dentro del términos de diez (10)  días.
Pero además, el
artículo 25 de la Ley, establece el silencio administrativo positivo frente a
este tipo de peticiones al señalar que si dentro del plazo máximo de 10 días no
se ha dado respuesta al peticionario se entenderá para todos los efectos
legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada, debiendo entregarse el
documento dentro de los 3 días siguientes:
El caso concreto.
El actor, mediante
escrito de 26 de julio de 1996, solicita a la entidad acusada, certificación
sobre las modalidades de nombramiento de notarios interinos de primera
categoría, durante el período notarial de los años 1990 a 1994, así: a)
interinos sin determinar el tiempo hasta cuando desempeñaron el cargo, b)
interinos hasta el vencimiento del período y c) interinos hasta que se provea
el cargo en propiedad mediante concurso, así mismo determinar el nombre de la
persona favorecida con la designación y la Notaría a desempeñar y sus
confirmaciones y ratificaciones, en caso afirmativo, determinar el nombre y la
Notaría de quienes fueron favorecidos.
La coordinadora de
actividades notariales de la Secretaría General de la Superintendencia de
Notariado y Registro, dió respuesta a la solicitud, el día 15 de agosto de
1996, manifestando que "se ha iniciado el trámite pertinente por parte de
esta oficina, pero se requiere de un tiempo prudencial en razón a que se debe
recurrir a los archivos de la Superintendencia con el fin de constatar la
información de todos los Notarios, la que una vez obtenida oportunamente le
será remitida" (folio 7 del expediente).
Posteriormente,
luego de iniciada la acción de tutela, el Jefe de la Oficina Jurídica de la
Superintendencia de Notariado y registro, mediante oficio No. 11587 de 11 de
septiembre de 1996, contesta la petición negando la solicitud, manifestando
que:
"El derecho de
petición que usted dice ejercer a través del escrito citado en la referencia,
involucra necesariamente el también derecho fundamental de acceso a la
información previsto por el artículo 74 de la Constitución Política de Colombia
que, como debe ser bien conocido por usted, tiene limitaciones inspiradas en
una objetiva prevalencia del interés general.
Y es virtud de esa
limitaciones que los funcionarios se encuentran autorizados para no permitir el
acceso a aquellos documentos cuya consulta o comunicación pueda vulnerar, entre
otros, el derecho a la intimidad, consagrado por el artículo 15 de la Carta
Política. La noción de documento público comprendida por el artículo 74 que se
ha citado, para efectos del acceso a ellos, comporta el hecho objetivo de su
contenido y, por tanto, es necesario observar el que no exista prohibición
legal para publicarlos o comunicarlos, entre los cuales la jurisprudencia ha
hecho mención de los bancos de datos pero no personales.
"La constancia
por usted solicitada hace referencia a información que necesariamente ha de ser
extraídas de las hojas de vida de los notarios que usted menciona, ante lo cual
no es posible acceder a su petición, ejercida en interés particular, por las
razones expuestas."
De conformidad con
el artículo 25 de la Ley 57 de 1985, las respuestas de la Administración fueron
extemporáneas, pues las peticiones han debido resolverse "en el término
máximo de diez (10) días" el cual venció el día agosto 12, y la primera
respuesta sólo se produjo el día 15 de agosto, y la segunda el día 11 de septiembre
de 1996. Por consiguiente, estima la Sala que de conformidad con el artículo 25
de la Ley 57 de 1985 la solicitud elevada por el actor debe entenderse aceptada
y la información debe entregarse dentro de los 3 días siguientes, en efecto, el
citado artículo 25, establece que:
"artículo
25. Las peticiones a que se refiere el artículo 12 de la presente ley
deberán resolverse por las autoridades correspondientes en un término máximo de
diez (10) días. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario se entenderá,
para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada.
En consecuencia, el correspondiente documento será entregado dentro de los tres
(3) días inmediatamente siguientes.
"El funcionario
renuente será sancionado con la pérdida del empleo".
De lo anterior se
desprende que la conducta de la entidad pública no encaja dentro de lo
preceptuado en el artículo 25 de la Ley 57 de 1985, que subrogó el artículo 22
del Código Contencioso Administrativo, como quiera que si pasados 10 días de la
petición de documentos no se ha dado la respuesta, se entenderá para todos los
efectos legales que la respectiva solicitud ha sido aceptada y los
correspondientes documentos deberán ser entregados dentro de los 3 días
siguientes; el peticionario, en virtud del silencio administrativo positivo,
adquirió el derecho de obtener las certificaciones y la información solicitada,
por ende la Corte así lo ordenará.
Finalmente, extraña
a esta Sala de Revisión la respuesta emanada de la Oficina Jurídica en el
oficio No. 11587, en el sentido de la existencia de limitaciones para no
permitir el acceso a aquellos documentos cuya consulta o comunicación pueda
vulnerar, entre otros, el derecho a la intimidad, consagrado por el artículo 15
de la Carta Política; en efecto, considera la Corporación que para el caso de
documentos reservados, el artículo 74 de la C.P., en armonía con el artículo 21
de la Ley 57 de 1985, precisa que todas las personas tienen derecho a acceder a
documentos públicos, salvo los casos que establece la ley. Por consiguiente la
decisión negativa debió motivarse señalando su carácter reservado e indicando
las normas jurídicas pertinentes que establecen excepcionalmente la reserva,
situación que no se cumplió en el oficio referido, con lo cual se desconoció la
garantía al derecho de petición y el acceso a documentos públicos, así como el
debido proceso administrativo, por cuanto limitó  la  posibilidad  eventual
del ciudadano  para  interponer  el  recurso  de insistencia contra la decisión
que para el caso concreto era  en  el  único mecanismo judicial con que
contaba   el   peticionario,   el  cual  debía  ser  resuelto  (art.  21  ley
57
de 1985) por el
Tribunal Contencioso Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se
encuentren los documentos; en consecuencia, la tutela es el único mecanismo de
defensa judicial que surge para proteger el derecho fundamental de petición y
de acceso a los documentos públicos.
En mérito de lo
expuesto, la Sala de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.   REVOCAR
la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día
19 de septiembre de 1996, y en su lugar se concederá la tutela del derecho de
petición del señor HERNANDO CAMACHO RIOS, contra la Superintendencia de
Notariado Y Registro.
Segundo.  ORDENAR
al Superintendente de Notariado y Registro, que en el término de 48 horas
siguientes a la notificación del presente fallo, proceda a entregar las
certificaciones y demás documentos solicitados dentro de la petición elevada el
día 26 de julio de 1996, a la mencionada entidad por parte del señor HERNANDO
CAMACHO RIOS.
Tercero. LÍBRENSE
las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General