C-666-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-666/07
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ANUAL
DE PRESUPUESTO-Alcance
respecto a cifras o partidas específicas/ CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Condiciones en que procede declaratoria de
inconstitucionalidad de cifras o partidas específicas
Cuando una norma es declarada
inconstitucional por razones de fondo, ello equivale a afirmar que aquello que
la norma manda, permite o prohíbe, resulta contrario a uno o más preceptos
constitucionales específicos. La situación es diferente cuando se trata de
partidas presupuestales, sean ellas de ingreso o de gasto, y especialmente
cuando lo cuestionado es apenas uno o más rubros concretos relacionados con una
entidad determinada incluida en el presupuesto nacional. En estos casos lo que
se declararía inexequible no es entonces un determinado postulado normativo,
sino apenas una cifra de carácter indicativo que marca, bien un estimado de
ingresos, bien un monto máximo de gastos o egresos, que se espera registrar
durante un período fiscal. Así las cosas, para que se justifique en estos casos
una declaratoria de inexequibilidad, sería necesario que la cifra fijada por el
legislador resulte excesiva, o bien ostensiblemente exigua para el cumplimiento
del propósito o misión que a través de esa partida presupuestal debe atenderse.
Ello impone entonces la necesidad de un análisis que excede la tradicional
confrontación entre la norma de carácter legal cuya constitucionalidad se
cuestiona y el precepto superior que se dice vulnerado por aquélla. La
principal razón para ello es que, a diferencia de los contenidos normativos,
que en cuanto tales tienen un significado propio y autónomo, las partidas
presupuestales sólo pueden evaluarse en cuanto a su eventual inexequibilidad,
mediante una comparación de las cifras fijadas con otros elementos externos,
que son los que en últimas determinan la adecuación constitucional o no de los
montos fijados por el legislador.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY
ANUAL DE PRESUPUESTO-Requisitos
de los cargos cuando se demanda cifras o partidas específicas
Reitera la Corte que cuando la norma legal demandada
sea una o más partidas de ingreso o de gasto, de las que hacen parte de la Ley
Anual de Presupuesto, la eventual infracción constitucional debe derivarse
directamente de esa ley, la misma que es cuestionada por el actor. En estos
casos es necesario que la Corte sea particularmente rigurosa y exigente en
verificar que, en efecto, los cargos traídos a su consideración se refieran de
manera directa a dicha ley, pues de lo contrario sería ineludible adoptar una
decisión inhibitoria.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR
INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Incumplimiento de los requisitos de certeza, especificidad y
pertinencia
En el presente caso, como bien puede
observarse, los reproches planteados por el censor no se derivan en realidad de
los montos presupuestados, presumiblemente calculados tomando en consideración,
respectivamente, el alcance de las fuentes de financiación disponibles y el de
la misión institucional que a la Superintendencia Nacional de Salud le
corresponde desarrollar. Según se evidencia, sus cuestionamientos provienen en
realidad de un hecho claramente diferente, como es la observación según la cual
la tasa que la citada Superintendencia cobra a sus vigilados, que
indudablemente constituye su principal fuente de financiamiento, resultaría
excesiva, bajo otras consideraciones. Siendo este el principal motivo que da
lugar a la crítica planteada por el demandante, se evidencia que los cargos que
formula se enfocan exclusivamente a cuestionar lo atinente al monto de la tasa
que la Superintendencia de Salud ha sido autorizada para recaudar, tema que se
encuentra regulado por el artículo 98 de la Ley 488 de 1998 (la norma que crea
la tasa) y por el Decreto 1405 de 1999 (que contiene y desarrolla las reglas
para la fijación de su monto), preceptos que en manera alguna fueron objeto de
la demanda que ahora se decide. Por ello, también es claro entonces que los
cargos planteados no satisfacen el criterio de certeza, a que antes se hizo
referencia. En adición a lo anterior, es del caso indicar que los cargos
carecen así mismo de las necesarias especificidad y pertinencia, en el sentido
que sobre estos conceptos dilucida la sentencia C-1052 de 2001, antes citada.
Falla la especificidad, por cuanto los argumentos expuestos no se relacionan de
manera directa y precisa con la norma que fuera demandada. Tampoco concurre
entonces la pertinencia dado que, de una parte, los cuestionamientos planteados
se apoyan de manera excesiva en consideraciones de orden legal e incluso en normas
del nivel ejecutivo y apenas excepcionalmente en el análisis de los preceptos
constitucionales; y de otra, no es claro que el propósito de la acción sea en
realidad la exclusión de una norma de carácter legal por desconocer mandatos
superiores, sino el planteamiento de un problema puntual, que estaría afectando
a los sujetos vigilados por la Superintendencia Nacional de Salud. Por todo lo
anterior, visto que los cargos formulados por el demandante no llenan los
requisitos exigidos por las normas correspondientes (Decreto 2067 de 1991) y
por la jurisprudencia de esta corporación para dar lugar a una decisión de
mérito, la Corte se declarará inhibida para decidir al respecto.
Referencia: expediente D-6683
Demandante: Francisco José García Lara.
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 1° y 2° (parciales) de la Ley 1110 de 2006, “por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2007”.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA.
Bogotá, D. C.,  veintinueve (29) de agosto
de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública prevista en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Francisco José García
Lara solicitó ante esta corporación la declaratoria de inexequibilidad de los
artículos 1° y 2° (parciales) de la Ley 1110 de 2006, “por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de
2007”.
Mediante auto de 23 de febrero de dos mil
siete (2007), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra las normas
antes mencionadas y ordenó fijar en lista el presente proceso. Dispuso correr
traslado del asunto al señor Procurador General de la Nación con el objeto de
que rindiera el concepto de rigor. De igual manera comunicó la iniciación de
este proceso a los señores Presidente de la República, Presidente del Congreso,
Ministros de Protección Social y de Hacienda y Crédito Público, a la
Superintendencia Nacional de Salud y a la Empresa Territorial para la Salud,
ETESA.
Así mismo, extendió invitación al Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a
la Federación de Loterías de Colombia FEDELCO, a la Asociación Colombiana de
Empresas de Medicina Integral ACEMI, a la Federación Colombiana de Municipios y
a las facultades de derecho de las Universidades Javeriana, Externado de
Colombia, Industrial de Santander, de Antioquia, del Rosario y Nacional de
Colombia, para que, si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de los segmentos demandados.
Cumplidos los trámites propios de esta
clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la
referencia.
II. LAS NORMAS DEMANDADAS
El siguiente es el texto de la preceptiva
demandada, advirtiéndose que se subrayan las partes que han sido señaladas como
inexequibles:
“Ley 1110 de 2006
(diciembre 27)
Diario Oficial N° 46.494, de 27 de diciembre de 2006
Por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital
y la Ley de Apropiaciones para la vigencia
fiscal
del 1° de enero al 31 de diciembre de
2007.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…   …   …)
ARTÍCULO 1°. Fíjense los cómputos del presupuesto de rentas y
recursos de capital del Tesoro de la Nación para la vigencia fiscal del 1° de
enero al 31 de diciembre de 2007, en la suma de CIENTO DIECISEIS BILLONES
CUATROSCIENTOS TREINTA Y UN MIL DOSCIENTOS TREINTA Y TRES MILLONES QUINIENTOS
TRECE MIL DOSCIENTOS UN PESOS MONEDA LEGAL ($116.431.233.513.201), según el
detalle del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital para el 2007, así:
(…   …   …)
360800
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
A- INGRESOS CORRIENTES
20,998,443,000
B- RECURSOS DE CAPITAL
1,806,600,000
(…   …   …)
ARTÍCULO 2°. PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE
APROPIACIONES. Aprópiese para atender los gastos de funcionamiento, inversión y
servicio de la deuda pública del Presupuesto General de la Nación durante la
vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2007 una suma por valor
de: CIENTO DIECISEIS BILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y UN MIL DOSCIENTOS TREINTA
Y TRES MILLONES QUINIENTOS TRECE MIL DOSCIENTOS UN PESOS MONEDA LEGAL
($116.431.233.513.201), según el detalle que se encuentra a continuación:
(…   …   …)
SECCION: 3608
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
A. PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO.
Aporte Nacional
400,000,000
Recursos Propios
20,028,995,000
Total
20,428,995,000
C. PRESUPUESTO DE INVERSION.
2,146,558,278
2,776,048,000
4,922,606,278
440
ACTUALIZACION DE INFORMACION PARA PROCESAMIENTO
2,146,558,278
2,776,048,000
4,922,606,278
300
INTERSUBSECTORIAL SALUD
2,146,558,278
2,776,048,000
4,922,606,278
TOTAL PRESUPUESTO SECCION
2,546,558,278
22,805,043,000
25,351,601,278
(…   …   …)”
III.    LA DEMANDA
Antes de abordar el concepto de la
violación, el ciudadano García Lara pone de presente el hecho de que la
Superintendencia Nacional de Salud, tal como ocurre con otros organismos
públicos de esa misma naturaleza, deriva la mayor parte de sus ingresos de una
tasa que se cobra a los sujetos sometidos a su inspección y vigilancia, la cual
fue creada por el artículo 98 de la Ley 488 de 1998.
A continuación, el demandante llama la
atención sobre el hecho de que el cobro de esta tasa afecta el ingreso y la
disponibilidad de recursos de las entidades vigiladas por esta Superintendencia,
por lo que tal exacción debe estar estrictamente limitada a las sumas que
resulten necesarias para garantizar el cumplimiento de la función de inspección
y vigilancia que la citada superintendencia debe desarrollar conforme a la
Constitución y la ley, por cuanto todo cobro que exceda este parámetro, como,
según afirma, ocurre en este caso, debe ser considerado inexequible por
contrariar el principio contenido en el inciso cuarto del artículo 48
constitucional, de conformidad con el cual “No se podrán destinar ni
utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines
diferentes a ella”.
Para evidenciar la alegada destinación
indebida de recursos provenientes de esta tasa a fines diferentes a las
actividades de la seguridad social, el demandante acude a los anexos del
decreto de liquidación del presupuesto de la vigencia fiscal 2007, del cual
resulta que la suma de $ 9.359’394.000 del total de $ 20.998’443.000 de
ingresos corrientes incluidos en la partida 360800 del artículo 1° de la
demandada Ley Anual de Presupuesto 2007, serían destinados a transferencias,
previo concepto de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional,
DGPPN.
Adicionalmente, según argumenta, esta
práctica indebida se habría presentado también durante la ejecución del
presupuesto nacional de la vigencia fiscal 2006, así como en otras vigencias
anteriores, lo que de manera indirecta demuestra que la Superintendencia
Nacional de Salud recauda y apropia anualmente sumas muy superiores a las
necesarias para atender a sus gastos de funcionamiento e inversión durante la
respectiva vigencia fiscal.
Según continúa explicando el censor bajo
este mismo razonamiento, los segmentos demandados vulneran también el contenido
del artículo 49 constitucional, específicamente relacionado con el derecho a la
salud, para lo cual se apoya en las consideraciones efectuadas por esta
corporación en la sentencia C-731 de 2000 (M. P. Antonio Barrera Carbonell),
mediante la cual se declaró exequible el ya citado artículo 98 de la Ley 488 de
1998, norma a través de la cual el legislador estableció la tasa a cargo de los
sujetos vigilados por la Superintendencia Nacional de Salud, a que viene
haciendo referencia.
De acuerdo con ese fallo, la tasa resulta
exequible bajo el supuesto de que las sumas recaudadas sean las mínimas que
resulten suficientes para cumplir la función de inspección y vigilancia de los
prestadores del servicio de salud, lo que es constitucionalmente posible por
cuanto dicha función se entiende como esencial e inherente a la prestación de
tales servicios.
Añade el actor que el cobro de una tasa
superior a lo necesario obstruye, al menos parcialmente, la posibilidad de que
los prestadores del servicio de salud, públicos y privados, contribuyan a
cumplir los objetivos previstos por el artículo 49 superior, relacionados con
el acceso universal a los servicios de promoción, protección y recuperación de
la salud a que dicha norma se refiere, derecho que con frecuencia adquiere el
carácter de fundamental, tal como lo evidencia la copiosa jurisprudencia de
tutela que en este sentido ha venido consolidando esta Corte desde su entrada
en funcionamiento.
A continuación, el actor presenta
información complementaria destinada a demostrar las diferencias existentes a
lo largo de los últimos cinco años entre los montos recaudados por las tasas
canceladas por las entidades vigiladas y aquellos efectivamente invertidos en
el desarrollo de las actividades de inspección y vigilancia que a la
Superintendencia Nacional de Salud le compete realizar. De igual manera
presenta información relacionada con la forma como se invierten temporalmente
dichos excedentes, todo ello con el fin de contribuir a demostrar el exceso
cuantitativo que denuncia en relación con las sumas recaudadas y, consiguientemente,
la alegada vulneración de los artículos 48 y 49 superiores por los segmentos
normativos demandados.
Por lo anterior, el ciudadano demandante
solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de los apartes
acusados.
IV. INTERVENCIONES
Durante el término de fijación en lista se
recibieron cinco escritos, provenientes de los Ministerios de Hacienda y
Crédito Público y Protección Social, de la Superintendencia Nacional de Salud y
de las facultades de derecho de las Universidades Externado de Colombia y del
Rosario.
Una vez vencido dicho término se recibieron
dos escritos más, el primero de la Asociación Colombiana de Empresas de
Medicina Integral, ACEMI y el segundo de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia.
A continuación se presenta un resumen sobre
el contenido de las intervenciones que fueron oportunamente recibidas:
4.1. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
Intervino en nombre de este Ministerio el
apoderado especial Federico Alfonso Núñez García, quien comienza por hacer una
reflexión acerca del contenido de las leyes orgánicas del presupuesto (hoy
compiladas en el Decreto 111 de 1996), los principios que rigen este sistema y
el proceso de preparación, discusión, aprobación y ejecución del presupuesto
que anualmente realizan las ramas ejecutiva y legislativa del poder público, en
cuyo contexto señala que las partidas del presupuesto de gastos no constituyen
erogaciones en firme o que forzosamente deberán realizarse, sino apenas
autorizaciones máximas del valor por el cual la respectiva entidad puede
adquirir compromisos.
A partir de ello, a continuación descarta
que las llamadas “transferencias previo concepto DGPPN”, que
aparecen mencionadas en el decreto de liquidación del Presupuesto 2007 puedan
llegar a ser transferidas a entidades distintas a la Superintendencia Nacional
de Salud como lo denuncia el demandante, destacando que la autonomía
presupuestal de que goza este organismo impide que mediante maniobras de otras
personas o autoridades una entidad pública pueda ser despojada de partidas
presupuestales oficialmente asignadas a ella por la Ley Anual de Presupuesto.
También indica que los recursos
contemplados en la Ley 1110 de 2006 y concretamente en las partidas de ingresos
y gastos de la Superintendencia Nacional de Salud, fueron aprobados por el
legislador para ser invertidos en actividades propias de dicha entidad, sin que
sea posible variar su destinación en la forma en que refiere el demandante.
Asimismo, señala que los recursos que fueron objeto de operaciones de créditos
y contra-créditos efectuados por la Superintendencia Nacional de Salud durante
la vigencia fiscal del año 2006, fueron utilizados exclusivamente en gastos
relacionados con las funciones de la citada superintendencia.
De otra parte alude al concepto de tasa y
trae a colación la reflexión que al respecto hizo la Corte Constitucional en la
sentencia C-731 de 2000, por la cual se declaró exequible la tasa creada por la
Ley 488 de 1998 a cargo de las entidades vigiladas por la Superintendencia
Nacional de Salud. Reitera que los recursos que se recauden por este concepto
sólo pueden destinarse a atender los gastos que se requieran en desarrollo de
las actividades de inspección y vigilancia que corresponde adelantar a dicha entidad.
Finalmente señala que son las normas
orgánicas del presupuesto las que ordenan que los excedentes de liquidez sean
invertidos en títulos de tesorería TES, lo cual es una medida apropiada para no
mantenerlos ociosos, por lo que esa circunstancia no resulta indebida, ni puede
ser indicativa de la inconstitucionalidad denunciada.
A partir de estas consideraciones indica
que las reflexiones del actor no logran demostrar la inexequibilidad de los
apartes acusados, por lo cual concluye solicitando a la Corte que los declare
ajustados a la Constitución.
4.2. Ministerio de Protección Social
La apoderada de este Ministerio Fanny
Suárez Higuera, hace una reflexión de carácter general sobre las normas que
establecieron la tasa que actualmente cobra la Superintendencia Nacional de
Salud a sus vigilados.
Enumera las fuentes de las cuales provienen
los recursos de la seguridad social (cotizaciones de los afiliados, copagos,
deducibles y cuotas moderadoras), de donde deduce que lo recaudado a través de
la tasa no tendría la connotación de recursos del sistema de la seguridad
social, presupuesto indispensable de los cargos de inconstitucionalidad que en
este caso ha edificado el demandante con respecto a los artículos 48 y 49
superiores.
A partir de esas breves reflexiones,
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los apartes demandados,
adhiriéndose a la posición que el Ministerio de Hacienda y la Superintendencia
Nacional de Salud adopten en torno al tema.
4.3. Superintendencia Nacional de Salud
En representación de esta Superintendencia,
Alexander Pacheco Montañez solicita que la Corte se declare inhibida para
pronunciase de fondo, por ineptitud sustancial de la demanda, al estimar que
los cargos incluidos en la demanda no cumplen en debida forma los criterios de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, que de tiempo
atrás ha definido la jurisprudencia de esta Corte.
A este respecto, resalta que la crítica
planteada por el accionante no puede entenderse referida a los apartes normativos
acusados, ya que de ellos no se deriva exceso de recaudo por parte de esa
Superintendencia, ni la destinación cierta o eventual de una parte de esos
recursos a funciones o actividades de otras autoridades. Por estas razones,
tampoco podría resultar de estos textos la violación de los artículos 48 y 49
constitucionales que alega el demandante.
4.4. Centro de Estudios Fiscales, CEF, de
la Universidad Externado de Colombia
El Director del Departamento de Derecho
Fiscal y del Centro de Estudios Fiscales de esta Universidad, Julio Roberto
Piza Rodríguez, considera que la Corte debe declararse inhibida para decidir de
fondo, ya que los cargos que el accionante formula no se dirigen en realidad
contra los apartes acusados de la Ley 1110 de 2006, sino aparentemente contra
el Decreto 1405 de 1999 (reglamentario de la tasa establecida mediante la Ley
488 de 1998) y/o contra el decreto de liquidación del presupuesto para la
vigencia fiscal 2007 y sus anexos. Siendo así, la demanda falta a los
requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, por lo que la Corte no
puede pronunciarse sobre ella.
También analiza las principales críticas
del demandante, como son: i) el cobro a través de esta tasa de recursos en
cuantía superior a la necesaria para garantizar el adecuado desarrollo de las
actividades de inspección y vigilancia que competen a la Superintendencia
Nacional de Salud; ii) el eventual traslado de los excedentes a otras entidades
públicas distintas a aquellas que hacen parte del sistema de la seguridad social,
para señalar que ambas serían eventualmente merecedoras de un reproche de
inconstitucionalidad, pero no provienen ni se derivan del contenido de los
segmentos demandados de la Ley 1110 de 2006, sino posiblemente de otras normas
cuyo control de constitucionalidad corresponde a la jurisdicción contencioso
administrativa.
4.5. Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario
Los profesores de esta institución
educativa Edilberto Peña González y Gustavo Andrés Rodríguez también plantean a
la Corte la necesidad de declararse inhibida, por cuanto la demanda no reúne
los requisitos exigidos por el Decreto 2067 de 1991 y por la jurisprudencia
constitucional, para proferir una decisión de fondo.
De manera subsidiaria indican que el hecho
de que la contribución establecida en la Ley 488 de 1998 haya sido
específicamente designada como una tasa, impide que se presenten las
situaciones que el demandante plantea, porque i) no puede recaudarse tasa sino
únicamente para atender el costo generado por el servicio prestado por la
autoridad pública (en este caso la labor de inspección y vigilancia); ii) las
tasas tienen una destinación específica, por lo que los recursos recaudados a
partir de ella no ingresan a la caja común de los dineros estatales, lo que
impide que se confundan con los demás recursos públicos o que sean destinados
para una finalidad diferente.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Mediante concepto Nº 4295 recibido en la
Secretaría General de esta corporación el 24 de abril de 2007, el Jefe del
Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad
condicionada de los segmentos demandados, bajo el entendido de que en ningún
caso los excedentes de entidades públicas que hagan parte del sistema de la
seguridad social (como es el caso de la Superintendencia Nacional de Salud)
podrán ser transferidos a entidades ni finalidades distintas a las de dicho
sistema.
Como sustento de esta premisa y de la
consiguiente solicitud, efectúa un recuento de los principales conceptos
presupuestales relevantes, a partir de los cuales, en primer término, llama la
atención sobre el hecho de que tanto la norma que creó la tasa a favor de la
Superintendencia de Salud, como la que estableció los parámetros necesarios
para el cálculo y liquidación de la misma,[1]
fueron declaradas exequibles por las autoridades judiciales encargadas del
respectivo control. A partir de esta consideración, descarta la posibilidad de
afirmar que a las entidades vigiladas se les cobran sumas mayores a las
necesarias para financiar adecuadamente las actividades de inspección y
vigilancia que a esta entidad corresponde desarrollar.
A continuación, a efectos de determinar la
existencia de excedentes en la ejecución presupuestal de la Superintendencia de
Salud, el Procurador plantea la necesidad de realizar un análisis integral de
la ley anual de presupuesto, el cual incluiría el respectivo decreto de
liquidación y sus anexos, así como los documentos relacionados con la ejecución
presupuestal de vigencias anteriores, de donde concluye que, en efecto, hubo
excedentes en la ejecución presupuestal de la vigencia 2006 y en las de otros
años anteriores, con respecto a lo cual agrega que, no habiéndose presupuestado
los respectivos excedentes para ser invertidos por la entidad en el año
inmediatamente siguiente, las correspondientes autorizaciones de gasto han
caducado de manera irremediable, por lo que corresponde al CONPES decidir sobre
la asignación de estos excedentes[2].
Explora también las posibles causas de la
recurrente existencia de sobrantes presupuestales en esa entidad, concluyendo
que posiblemente no se trata del logro de mejores economías de escala, sino de
ineficiencia en la realización de las actividades de inspección y vigilancia
que a esa entidad le corresponde, a partir de lo cual propone como el principal
problema que en este caso debe dilucidarse, si es cierta o no la premisa
planteada por el demandante en el sentido de que cualquier excedente positivo
en las cuentas de la Superintendencia de Salud debe obligatoriamente aplicarse
a actividades propias del sistema de seguridad social en salud, concluyendo
que, en efecto, y de conformidad con lo previsto en el artículo 48
constitucional, tales excedentes tendrían esa destinación específica.
En vista de esta conclusión, teniendo en
cuenta que de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1° del artículo 16
del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto) corresponde al
CONPES decidir sobre la destinación de los excedentes de los establecimientos
públicos (como lo es la Superintendencia Nacional de Salud), el Procurador
plantea a la Corte la necesidad de realizar una integración normativa, de tal
manera que al decidir sobre la demanda propuesta, la Corte se pronuncie también
sobre la exequibilidad de esta última norma, fuente de la ya indicada
competencia del CONPES para decidir al respecto.
Analiza pormenorizadamente diversos
aspectos relacionados con las sumas presupuestadas y ejecutadas durante las más
recientes vigencias fiscales por la Superintendencia Nacional de Salud, para
concluir que en efecto se han presentado importantes saldos a favor. Sin
embargo, esos recursos sobrantes no han sido transferidos a entidad alguna
distinta a la Superintendencia, sino que han sido objeto de operaciones
presupuestales al interior de ésta, por lo que no se habría incurrido en años
recientes en la situación de indebida desviación de recursos de la salud, que
fuera planteada por el actor.
A partir de estas consideraciones, pide a
la Corte condicionar la exequibilidad de los apartes demandados, así como el
parágrafo 1° del artículo 16 del Decreto 111 de 1996, cuya integración
normativa solicita, bajo el entendido de que los excedentes financieros
anteriores y futuros de la Superintendencia Nacional de Salud han de ser
destinados a la prestación del servicio público de salud, de acuerdo con lo
establecido en el inciso cuarto del artículo 48 de la Constitución Política.
Así mismo, propone que esta decisión tenga
efectos retroactivos a partir del 1° de enero de 2007, de manera que estas
reglas sean de obligatoria observancia cuando se decida por parte del CONPES la
destinación de los excedentes generados durante la vigencia fiscal de 2006,
cuya existencia a la fecha se encuentra confirmada.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.- Competencia
De acuerdo a lo dispuesto por el artículo
241 numeral cuarto de la Constitución, la Corte es competente para conocer la
presente demanda.
2.- Los puntos jurídicos que deberían
resolverse
A partir de lo planteado por el demandante,
la Corte debería en esta oportunidad pronunciarse sobre la validez
constitucional de unas cifras incluidas en la Ley Anual de Presupuesto de la
vigencia fiscal 2007, concretamente de las partidas de ingresos y de gastos
correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud, las cuales, al decir
del accionante, violan apartes de los artículos 48 y 49 de la Constitución
Política.
De la demanda puede deducirse que el actor
cuestiona las indicadas cifras por considerarlas muy superiores a lo que
resultaría adecuado en caso de darse una recta aplicación de varias normas
constitucionales atinentes, en especial el principio conforme al cual “No se
podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad
social para fines distintos a ella”.
El planteamiento del accionante consiste en
que el monto de las partidas de ingresos y gastos aquí discutidas revelan la
existencia del siguiente problema: La Superintendencia Nacional de Salud exige
a sus vigilados el pago de una tasa periódica, cuyo monto efectivo permite el
recaudo de sumas muy superiores a las necesarias para garantizar la
financiación de las actividades de inspección y vigilancia que a dicho ente
estatal le corresponde desarrollar. El exceso en el recaudo sería probado por
el hecho de que, anualmente, al cierre de cada vigencia fiscal, quedan en la
ejecución presupuestal de dicha superintendencia importantes saldos sin
ejecutar. No obstante lo anterior, el monto estimado de ingresos y gastos de la
Superintendencia, que anualmente se incluye en la respectiva ley de
presupuesto, continúa incrementándose en proporción semejante a la de los
restantes rubros del presupuesto nacional.
Así, según el razonamiento del demandante,
el monto de ingresos estimados para la Superintendencia Nacional de Salud
durante la vigencia fiscal 2007 es muy superior a lo que ella requeriría
recaudar, mientras que el monto de gastos autorizados es excesivo frente a lo
que aquélla necesita gastar.
De esta situación se desprendería la
vulneración a las normas constitucionales que el accionante cita como
infringidas (artículos 48 y 49), ya que, de una parte, con una exacción mayor a
la necesaria se detraen recursos de la instituciones de la seguridad social,
que en alguna medida reducen la capacidad de las entidades vigiladas para
prestar y proveer servicios de salud, y de otra, con la eventual destinación de
los excedentes al cubrimiento de transferencias, tales recursos estarían siendo
destinados para fines diferentes a la seguridad social.
Sin embargo, la Corte debe comenzar por
definir, como solicitaron algunos intervinientes, si debe inhibirse de adoptar
en este caso una decisión de fondo.
3.- Solicitudes de inhibición
Esos planteamientos de intervinientes
proponen abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre esta demanda,
teniendo en cuenta que lo cuestionado por el actor no podría en realidad
entenderse dirigido contra el contenido de la Ley 1110 de 2006, sino contra
normas de inferior jerarquía, que no fueron demandadas y cuyo control de
constitucionalidad no corresponde a la Corte Constitucional.
Ante los términos reiteradamente definidos
por esta corporación[3],
surgirían entonces falencias, especialmente frente a los criterios de especificidad,
pertinencia y certeza, al no contener la demanda una proposición
jurídica real y existente, derivada de la normatividad atacada, sino de una deducida
por el actor, o de críticas que en realidad deben entenderse referidas a normas
que no fueron objeto de esta acción, ni podían serlo en este ámbito.
Para resolver sobre estas observaciones, es
necesario que la Corte discurra brevemente sobre el sentido que tienen los
cuestionamientos de inconstitucionalidad que se dirigen contra cifras
específicas, que hacen parte del presupuesto de ingresos y gastos anualmente
aprobado por el Congreso de la República, posibilidad que de tiempo atrás ha
sido reconocida y aceptada por esta Corte sin sombra de dudas[4].
3.1. Posibilidad de declarar la
inconstitucionalidad de cifras o partidas específicas que hacen parte de la Ley
Anual de Presupuesto
Tal como viene de mencionarse, la
jurisprudencia ha aceptado sin ambages que es posible demandar como
inconstitucionales cifras o partidas específicas que hagan parte de una Ley
Anual de Presupuesto. Sin embargo, es muy importante reparar en los supuestos
bajo los cuales tales guarismos podrían ser considerados inexequibles.
Cuando una norma es declarada
inconstitucional por razones de fondo, ello equivale a afirmar que aquello que
la norma manda, permite o prohíbe, resulta contrario a uno o más preceptos
constitucionales específicos. La situación es diferente cuando se trata de
partidas presupuestales, sean ellas de ingreso o de gasto, y especialmente
cuando lo cuestionado es apenas uno o más rubros concretos relacionados con una
entidad determinada incluida en el presupuesto nacional. En estos casos lo que
se declararía inexequible no es entonces un determinado postulado normativo,
sino apenas una cifra de carácter indicativo que marca, bien un estimado de
ingresos, bien un monto máximo de gastos o egresos, que se espera registrar
durante un período fiscal.
Así las cosas, para que se justifique en
estos casos una declaratoria de inexequibilidad, sería necesario que la cifra
fijada por el legislador resulte excesiva, o bien ostensiblemente exigua para
el cumplimiento del propósito o misión que a través de esa partida presupuestal
debe atenderse.
Ello impone entonces la necesidad de un
análisis que excede la tradicional confrontación entre la norma de carácter
legal cuya constitucionalidad se cuestiona y el precepto superior que se dice
vulnerado por aquélla. La principal razón para ello es que, a diferencia de los
contenidos normativos, que en cuanto tales tienen un significado propio y
autónomo, las partidas presupuestales sólo pueden evaluarse en cuanto a su
eventual inexequibilidad, mediante una comparación de las cifras fijadas con
otros elementos externos, que son los que en últimas determinan la adecuación
constitucional o no de los montos fijados por el legislador.
Llegados a este punto es del caso precisar
que, no obstante la posibilidad y aún la necesidad de incluir en el análisis
elementos de juicio adicionales a la norma acusada (que en este caso sería la
cifra cuestionada), la vulneración constitucional alegada debe derivarse de la
norma misma y no de las demás normas y/o elementos de interpretación a que el
juez constitucional tenga la necesidad de acudir. Así por ejemplo, e independientemente
de la decisión concreta que en cada caso haya adoptado esta corporación, es
claro que el cuestionamiento que en varias ocasiones se ha planteado frente a
las cifras totales del presupuesto nacional, por ser presuntamente
insuficientes para permitir los incrementos salariales periódicos a que tienen
derecho los servidores públicos, atañe directamente a las cifras incluidas en
la respectiva Ley Anual de Presupuesto, y no a ninguna otra norma o decisión
pública administrativa, antecedente o posterior a ella[5].
Reitera entonces la Corte que cuando la
norma legal demandada sea una o más partidas de ingreso o de gasto, de las que
hacen parte de la Ley Anual de Presupuesto, la eventual infracción
constitucional debe derivarse directamente de esa ley, la misma que es
cuestionada por el actor. En estos casos es necesario que la Corte sea
particularmente rigurosa y exigente en verificar que, en efecto, los cargos
traídos a su consideración se refieran de manera directa a dicha ley, pues de
lo contrario sería ineludible adoptar una decisión inhibitoria, como lo
postulan en este caso algunos de los intervinientes.
A partir de lo anterior, pasa la Corte a
analizar preliminarmente los cargos formulados en la demanda que ahora se
decide, a efectos de constatar si están dadas las condiciones para proceder al
correspondiente análisis de constitucionalidad.
3.2. Los cargos formulados no se dirigen en
realidad contra las partidas presupuestales incluidas en la Ley 1110 de 2006 y
no cumplen los demás requisitos necesarios para adoptar una decisión de fondo
Como se explicó anteriormente, las glosas
formuladas por el actor se sustentan en el hecho de que las cifras incluidas en
los renglones de ingreso y gasto del presupuesto de la Superintendencia
Nacional de Salud para la vigencia fiscal de 2007 serían excesivas,
desproporción que, en su criterio, se origina en el hecho de que la tasa que
recauda dicha Superintendencia entre sus vigilados es muy superior a lo
requerido para solventar adecuadamente los gastos derivados de la función de
inspección y vigilancia que a esa dependencia le corresponde desarrollar. La
principal dificultad se deriva entonces del hecho de que, al recaudar más de lo
necesario, se detraen recursos de la instituciones de la seguridad social los
cuales, afirma el demandante, terminarían además destinándose para fines
diferentes a ella (la seguridad social), lo que infringiría el 4° inciso
del artículo 48 superior.
Ahora bien, los montos específicos de
ingresos estimados y de gastos autorizados para una entidad incluida en el
presupuesto nacional, que finalmente se incorporan en la Ley Anual de
Presupuesto, son definidos por el legislador en ejercicio de su facultad de
configuración normativa, dentro de los parámetros fijados en el Capítulo 3° del
Título XIII de la Constitución Política y el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Para ello, con la anticipación necesaria, las distintas entidades que integran
el presupuesto nacional, envían a la Dirección General de Presupuesto del
Ministerio de Hacienda sus anteproyectos, que una vez estudiados y
consolidados, se presentan a consideración del Congreso de la República, al
inicio de la correspondiente legislatura.
Así, de acuerdo con lo explicado en los
acápites anteriores, se reitera que es posible solicitar y obtener la
declaratoria de inconstitucionalidad de partidas presupuestales específicas que
resulten, bien excesivamente altas, bien exiguas, como ingreso estimado o como
gasto máximo autorizado, siempre y cuando, insiste la Corte, las razones de
inconstitucionalidad que se aduzcan se deriven de manera directa del contenido
de las partidas presupuestales de que se trata. Ello es consecuencia de la
aplicación al caso concreto del criterio de certeza de los cargos de
inconstitucionalidad, conforme al cual es necesario que “la demanda recaiga
sobre una proposición jurídica real y existente ‘y no simplemente sobre una
deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes que,
en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda”[6].
En el presente caso, como bien puede
observarse, los reproches planteados por el censor no se derivan en realidad de
los montos presupuestados, presumiblemente calculados tomando en consideración,
respectivamente, el alcance de las fuentes de financiación disponibles y el de
la misión institucional que a la Superintendencia Nacional de Salud le
corresponde desarrollar. Según se evidencia, sus cuestionamientos provienen en
realidad de un hecho claramente diferente, como es la observación según la cual
la tasa que la citada Superintendencia cobra a sus vigilados, que
indudablemente constituye su principal fuente de financiamiento, resultaría
excesiva, bajo otras consideraciones.
Siendo este el principal motivo que da
lugar a la crítica planteada por el demandante, se evidencia que los cargos que
formula se enfocan exclusivamente a cuestionar lo atinente al monto de la tasa
que la Superintendencia de Salud ha sido autorizada para recaudar, tema que se
encuentra regulado por el artículo 98 de la Ley 488 de 1998 (la norma que crea
la tasa) y por el Decreto 1405 de 1999 (que contiene y desarrolla las reglas
para la fijación de su monto), preceptos que en manera alguna fueron objeto de
la demanda que ahora se decide[7].
Por ello, también es claro entonces que los cargos planteados no satisfacen el
criterio de certeza, a que antes se hizo referencia.
Lo mismo ocurre con las repetidas
referencias que el demandante hace en torno al tema de las transferencias que
desde el presupuesto de la Superintendencia de Salud se harían a otras
entidades; alude, sin señalarlo expresamente por su número, al decreto de
liquidación del presupuesto para el año 2007. Encuentra la Corte que en este
caso el demandante no se limita a tomar en cuenta dicho decreto como un recurso
interpretativo para sustentar sus cuestionamientos a la ley demandada, sino que
en realidad dirige su demanda contra contenidos propios de aquél, precepto que
no hace parte de las normas aquí demandadas y que bajo ninguna consideración
podría ser objeto de análisis por parte de esta Corte, dado su carácter de
decreto ejecutivo, accesorio pero en todo caso diferente a la Ley Anual de
Presupuesto[8].
Por ello, tampoco a este respecto se cumple el presupuesto de certeza de
los cargos formulados en la demanda.
En adición a lo anterior, es del caso indicar
que los cargos carecen así mismo de las necesarias especificidad y pertinencia,
en el sentido que sobre estos conceptos dilucida la sentencia C-1052 de 2001,
antes citada. Falla la especificidad, por cuanto los argumentos
expuestos no se relacionan de manera directa y precisa con la norma que fuera
demandada.
Tampoco concurre entonces la pertinencia
dado que, de una parte, los cuestionamientos planteados se apoyan de manera
excesiva en consideraciones de orden legal e incluso en normas del nivel ejecutivo
y apenas excepcionalmente en el análisis de los preceptos constitucionales; y
de otra, no es claro que el propósito de la acción sea en realidad la exclusión
de una norma de carácter legal por desconocer mandatos superiores, sino el
planteamiento de un problema puntual, que estaría afectando a los sujetos
vigilados por la Superintendencia Nacional de Salud, asunto que no obstante su
innegable relevancia, no estaría llamado a ser resuelto mediante los trámites
propios de la acción pública de inconstitucionalidad.
Así, no obstante reconocer la gran
importancia económica y social del debate planteado por el demandante, es del
caso admitir que les asiste la razón a los intervinientes que consideran que en
este caso no hay en verdad cargo contra los apartes demandados de la Ley 1110
de 2006, y que en consecuencia, la Corte debe declararse inhibida para decidir
sobre la demanda planteada. En consecuencia, tampoco resulta pertinente
pronunciarse sobre la integración normativa propuesta en su concepto por el
Procurador General de la Nación.
En relación con este tema es del caso
advertir, tal como se ha expresado en otras ocasiones[9], que el hecho de
haberse admitido la demanda no garantiza per sé que al final del proceso
sea posible emitir una sentencia de fondo, ni impide que la Sala Plena de la
Corte adopte una decisión inhibitoria, por constatar que en realidad no se
reúnen a plenitud las condiciones requeridas para pronunciarse sobre la
exequibilidad.
Ello es claro por cuanto la decisión de
admisión depende fundamentalmente del cumplimiento externo de los requisitos formales
a que se refiere el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, como son el
señalamiento de las normas demandadas, la cita de la preceptiva constitucional
que se entiende infringida, así como la presentación de las razones por las
que, en concepto del demandante, aquéllas se oponen a éstas, exigencias que, en
lo esencial, se cumplieron en el presente caso. De otra parte, y en la misma
línea, es de resaltar que las condiciones formales pueden exhibir otro matiz,
que inicialmente no era definitorio, pero que varía al analizarse lo expuesto
por el Procurador General y los intervinientes, realzando defectos en los
cargos formulados, sobre un tema que desde el momento inicial se vislumbra como
controversial.
Por todo lo anterior, visto que los cargos
formulados por el demandante no llenan los requisitos exigidos por las normas
correspondientes (Decreto 2067 de 1991) y por la jurisprudencia de esta
corporación para dar lugar a una decisión de mérito, la Corte se declarará
inhibida para decidir al respecto.
VII.   DECISION
En mérito
de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
INHIBIRSE para proferir una decisión de mérito respecto de los apartes
demandados de los artículos 1° y 2° de la Ley 1110 de 2006, “Por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de
2007”.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente. Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
AUSENTE EN COMISION
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CATALINA BOTERO MARINO
Magistrada (E)
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
El artículo 89 de la Ley 488 de 1998 fue declarado exequible por la Corte
Constitucional mediante sentencia C-731 de 2000 (M. P. Antonio Barrera
Carbonell) y el Decreto 1405 de 1999 fue declarado ajustado a las normas
superiores mediante sentencia de abril 24 de 2003, de la Sección Primera del
Consejo de Estado.
[2]
Parágrafo 1° del artículo 16 del Decreto 111 de 1996 (actual compilación de las
normas orgánicas del presupuesto público nacional).
[3]
Sobre los requisitos de los cargos de inconstitucionalidad,
cfr. especialmente la sentencia C-1052 de 2001 (M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa). Específicamente sobre la certeza como atributo de dichos cargos, ver
C-1516 de 2000 (M. P. Cristina Pardo Schlesinger), C-1544 de 2000 (M. P. José
Gregorio Hernández Galindo) y C-362 de 2001 (M. P. Álvaro Tafur Galvis).
[4]
A este respecto, cfr. entre otras las sentencias C-1433 de
2000 (M. P. Antonio Barrera Carbonell), C-1064 de 2001 (Ms. Ps. Manuel José
Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño), C-1017 de 2003 (Ms. Ps. Manuel José
Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil), C-931 de 2004 (M. P. Marco Gerardo
Monroy) y C-1170 de 2004 (M. P. Rodrigo Escobar Gil).
[5]
Cfr. a este respecto las sentencias C-1433 de 2000, C-1064 de
2001, C-1017 de 2003, C-931 y C-1170 de 2004 antes citadas.
[6]
Cfr. C-1052 de 2001 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa),
ampliamente reiterada.
[7]
Además de no ser estas normas objeto de la presente demanda,
debe tenerse en cuenta, tal como lo hizo notar el Procurador General, que ambas
fueron ya examinadas en cuanto a su constitucionalidad por las autoridades
judiciales competentes, circunstancia que refuerza que no es pertinente el
debate aquí planteado.
[8] La Corte se refirió a la naturaleza del decreto de liquidación del
presupuesto, entre otros pronunciamientos, en la sentencia C-629 de 1996 (M. P.
Carlos Gaviria Díaz).
[9]
Cfr. a este respecto, entre los fallos más recientes, las
sentencias C-074 de 2007 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla) y C-111 de 2007 (M. P.
Álvaro Tafur Galvis).