C-315-08
SENTENCIA C- /04
Sentencia C-315/08
OBJECION PRESIDENCIAL AL PROYECTO DE LEY DE
REBAJA EN LAS SANCIONES PARA LOS REMISOS DEL SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO
OBJECION PRESIDENCIAL-Cómputo de términos
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-No se vulnera por la publicación del
informe de objeciones en la misma fecha en que se lleva a cabo el anuncio
previo de discusión y votación
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN
TRAMITE DE OBJECIONES-Utilización
de la expresión anuncio en el marco de los debates legislativos, acredita
cumplimiento del requisito
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Análisis
circunscrito a los problemas jurídicos propuestos por el Gobierno
AMNISTIA TRIBUTARIA-Concepto
Las amnistías han sido comprendidas por la
jurisprudencia constitucional como eventos extintivos de la obligación
tributaria preexistente, en el cual opera una condonación o remisión, es decir,
que el conjunto de sujetos beneficiarios de la amnistía no son exonerados
anticipadamente del pago del tributo, sino que posteriormente al acaecimiento
de la obligación y encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les
condona el pago de sumas que debían cancelar por concepto de sanciones,
intereses , etc. Dicha remisión supone el cumplimiento de ciertos requisitos
por parte del sujeto pasivo de la obligación, es decir, para ser sujeto de los
beneficios debe encontrarse dentro de los supuestos de hecho consagrados en la
norma.
EXENCION TRIBUTARIA-Características fundamentales
Las exenciones son instrumentos a través de los cuales
el legislador determina el alcance y contenido del tributo, ya sea por razones
de política fiscal o extrafiscal, teniendo en cuenta
cualidades especiales del sujeto gravado o determinadas actividades económicas
que se busca fomentar. Por esencia, el término exención implica un trato
diferente respecto de un grupo de sujetos, ya que este conjunto de individuos
que ab initio se encuentran obligados a contribuir son sustraídos del ámbito
del impuesto. Como lo ha señalado esta Corte “a partir de su misma definición,
toda exención de impuestos comporta que alguien sea excluido de antemano y por
vía general del deber de Contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado”, definición de la cual se desprenden las dos
características fundamentales de este tipos de beneficios: En primer lugar, la
relativa a la exclusión de manera anticipada por parte del órgano que detenta
el poder impositivo, de un conjunto de sujetos del ámbito del hecho generador
del impuesto; y, por otra parte, la relativa a la generalidad que debe ostentar
dicha exclusión
LIBRETA MILITAR-Cuota de compensación/LIBRETA MILITAR-Laminación
y expedición
La determinación del valor a pagar por concepto de
laminación de la libreta militar no es un asunto que pertenezca al ámbito
tributario, por lo que recae dentro de la iniciativa legislativa ordinaria.
MULTA-Concepto/MULTA-Reducción de su valor a los
remisos del servicio militar obligatorio
La reducción del valor de la multa oponible
a los remisos es una determinación que no recae dentro del concepto de exención
tributaria, sino que, simplemente, se circunscribe a la delimitación, para un
caso concreto, de una sanción pecuniaria que el mismo legislador había previsto
en norma anterior. En efecto, el artículo 42 de la Ley 48 de 1993 establece el
régimen de multas aplicables a los ciudadanos que al incumplir con las
obligaciones legales relativas a la prestación del servio militar obligatorio,
adquieren la condición de remisos. Así las cosas, la objeción presidencial
planteada.
AMNISTIA TRIBUTARIA-Asunto del ámbito de la iniciativa
ordinaria del Congreso
EXENCION TRIBUTARIA-Reserva de iniciativa gubernamental
OBJECION PRESIDENCIAL-Infundada por cuanto la norma no establece
una exención sino una amnistía tributaria
El hecho que el legislador en el inciso
segundo del artículo 1º del proyecto de ley objetado determine que “Estos
ciudadanos no pagarán cuota de compensación militar…” es prueba suficiente de
que la iniciativa estipula la condonación de una obligación tributaria
preexistente, respecto de un grupo de agentes responsables de la misma, que
para el presente caso son los remisos del servicio militar obligatorio mayores
de 25 años. Se está, en este orden de ideas, ante una amnistía tributaria a
favor de un grupo poblacional definido, inicialmente responsable del pago de la
contribución, cuya materia hace parte de aquellas de iniciativa ordinaria de
los miembros del Congreso.
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Exigencia a toda iniciativa que contraiga
gasto o que otorgue beneficios tributarios
La norma obliga a que toda iniciativa que contraiga
gasto o que otorgue beneficios tributarios (i) tiene que hacer explícito su
impacto fiscal, el cual deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo; y (ii) deberá incluir expresamente en su exposición de motivos y en sus
ponencias para cada uno de los debates, sus costos fiscales y la fuente de
ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. En ese
sentido, como las normas orgánicas gozan de una prerrogativa especial que las
convierten en requisito de la actividad legislativa, su incumplimiento afecta
la constitucionalidad del precepto correspondiente.
CONTENIDO Y ALCANCE DE LA
PREVISION DEL IMPACTO FISCAL EN PROYECTOS DE LEY-Reglas
Las obligaciones previstas en el artículo
7º de la Ley 819/03 constituyen un parámetro de racionalidad legislativa, que
está encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos
el orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la
aplicación efectiva de las leyes. Esto último en tanto un estudio previo de la
compatibilidad entre el contenido del proyecto de ley y las proyecciones de la
política económica, disminuye el margen de incertidumbre respecto de la
ejecución material de las previsiones legislativas. El mandato de adecuación
entre la justificación de los proyectos de ley y la planeación de la política
económica, empero, no puede comprenderse como un requisito de trámite para la
aprobación de las iniciativas legislativas, cuyo cumplimiento recaiga
exclusivamente en el Congreso. Ello en tanto (i) el Congreso carece de las
instancias de evaluación técnica para determinar el impacto fiscal de cada
proyecto, la determinación de las fuentes adicionales de financiación y la
compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo; y (ii) aceptar una
interpretación de esta naturaleza constituiría una carga irrazonable para el
Legislador y otorgaría un poder correlativo de veto al Ejecutivo, a través del
Ministerio de Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer las
leyes. Un poder de este carácter, que involucra una barrera en la función
constitucional de producción normativa, se muestra incompatible con el balance
entre los poderes públicos y el principio democrático. Si se considera dicho
mandato como un mecanismo de racionalidad legislativa, su cumplimiento
corresponde inicialmente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, una vez
el Congreso ha valorado, mediante las herramientas que tiene a su alcance, la
compatibilidad entre los gastos que genera la iniciativa legislativa y las
proyecciones de la política económica trazada por el Gobierno. Así, si el
Ejecutivo considera que las cámaras han efectuado un análisis de impacto fiscal
erróneo, corresponde al citado Ministerio el deber de concurrir al
procedimiento legislativo, en aras de ilustrar al Congreso sobre las
consecuencias económicas del proyecto. El artículo 7º de la Ley 819/03 no puede
interpretarse de modo tal que la falta de concurrencia del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público dentro del proceso legislativo, afecte la validez
constitucional del trámite respectivo.
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Competencias correlativas del ejecutivo en
las iniciativas legislativas
Conforme a las reglas jurisprudenciales
descritas, en caso que el Gobierno Nacional no compartiera las razones
planteadas por el Legislativo, tenía a su alcance las herramientas técnicas y
jurídicas necesarias para concurrir al trámite de discusión de la iniciativa, a
fin de informar a los parlamentarios sobre la necesidad de hacer compatible el
proyecto con las directrices del marco fiscal de mediano plazo y con la
necesidad de determinar fuentes supletorias de financiación. Sin embargo, la
Corte advierte que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no realizó
intervención alguna durante el citado trámite. Así, es evidente que la objeción
planteada por el Gobierno Nacional parte de considerar que el acatamiento del
mandato de adecuación entre el proyecto de ley y las metas fiscales, es una
carga que corresponde exclusivamente al Congreso, contraviniéndose con ello lo
previsto en la jurisprudencia constitucional, respecto del contenido y alcance
del artículo 7º de la Ley Orgánica del Presupuesto.
OBJECION PRESIDENCIAL-Infundada por incumplimiento parcial
El incumplimiento parcial de dicha norma no
constituye un vicio de procedimiento que afecte la constitucionalidad del
proyecto objetado, razón por la cual la censura propuesta por el Ejecutivo
resulta infundada.
Referencia: expediente OP-098
Objeciones presidenciales al proyecto de
ley No. 18/06 Senado - 207/07 Cámara, “por la cual se establecen rebajas en
las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio”
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C., nueve (9) de abril
de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
previstas en el artículo 241, numeral 8 de la Constitución Política, y
cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. REGISTRO DE LAS OBJECIONES
PRESIDENCIALES
Mediante oficio recibido en esta Corporación el 18 de enero
de 2007, la Presidenta del Senado de la República remitió el Proyecto de ley
n.° 18/06 Senado - 207/07 Cámara, “por la cual se establecen rebajas en las
sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio”. Respecto de
este proyecto, el Gobierno Nacional formuló objeciones por razones de
inconstitucionalidad, las cuales fueron consideradas infundadas por el Congreso
de la República, situación que motiva el presente trámite, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 167 de la Carta Política
2. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY
OBJETADO
El texto del proyecto de ley No. 18/06
Senado - 207/07 Cámara, objetado en su integridad por el Gobierno Nacional por
razones de inconstitucionalidad, es el siguiente:
“Ley ______
“POR LA CUAL SE ESTABLECEN REBAJAS EN LAS SANCIONES
PARA LOS REMISOS DEL SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 1º.- La Dirección de Reclutamiento y Control Reservas del
Ejército efectuará durante seis (6) meses, las convocatorias necesarias en todo
el territorio nacional, para la definición de la situación militar de los
ciudadanos remisos del servicio militar obligatorio mayores de 25 años.
Estos ciudadanos no pagarán cuota de
compensación militar, solo pagarán el cinco (5%) por ciento de un (1) salario
mínimo mensual legal vigente por concepto de laminación y expedición de la
tarjeta militar.
Artículo 2º.- Los ciudadanos beneficiados con esta ley, deberán
pagar una multa equivalente al cinco (5%) por ciento de un (1) salario mínimo
mensual vigente.
Artículo 3º.- La primera convocatoria se realizará el año siguiente
a la entrada en vigencia de la presente ley.
Artículo 4º.- La presente ley rige a partir de su promulgación y
deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
LA PRESIDENTA DEL HONORABLE SENADO DE LA
REPÚBLICA
NANCY PATRICIA GUTIÉRREZ CASTAÑEDA
EL SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO
DE LA REPÚBLICA
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD
EL PRESIDENTE DE LA HONORABLE CÁMARA DE
REPRESENTANTES
OSCAR ARBOLEDA PALACIO
EL SECRETARIO GENERAL DE LA HONORABLE
CÁMARA DE REPRESENTANTES
ANGELINO LIZCANO RIVERA”
3. EL TRÁMITE LEGISLATIVO
El trámite legislativo del proyecto de ley
objetado fue el siguiente:
3.1. El proyecto fue presentado ante la
Secretaría del Senado de la República el 27 de julio de 2006 por los senadores
Alexandra Moreno Piraquive y Manuel Antonio Virgüez Piraquive, al igual que por
la representante Gloria Stella Díaz. El mismo fue publicado en la Gaceta del
Congreso n.° 243 del 25 de julio de 2006.[1]
3.2. En la Comisión Segunda Constitucional
Permanente del Senado de la República fue designada como ponente la senadora Alexandra
Moreno Piraquive. La ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del
Congreso n.° 375 del 18 de septiembre de 2006.[2]
3.3. De acuerdo con el informe de
sustanciación, suscrito por el Secretario de la Comisión[3]
el proyecto fue discutido y aprobado por la Comisión Segunda del Senado de la
Cámara, en la sesión del 7 de noviembre de 2006. Igualmente, el mencionado
informe hace constar que la aprobación del proyecto fue anunciada previamente
en la sesión del 2 de noviembre de 2006.
3.4. Para rendir ponencia en segundo debate
en el Senado de la República se designó a la senadora Alexandra Moreno
Piraquive. La ponencia respectiva fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 649
del 12 de diciembre de 2006.[4]
3.5. De acuerdo con lo certificado en
informe de sustanciación,[5] el proyecto de ley fue
aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República el 13 de diciembre de
2006. En el mismo informe se hace constar que el proyecto fue anunciado en la
sesión plenaria de la que da cuenta el Acta n.° 37 del 12 de diciembre de 2006.
Por lo tanto, a través de oficio del 29 de enero de 2007,[6]
la Presidenta de esa célula legislativa envió el expediente del proyecto de ley
a la Presidencia de la Cámara de Representantes, con el fin que continuara su
trámite.
3.6. En la Comisión Segunda Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes Senado de la República se designó
como ponentes a los representantes Luis Felipe Barrios Barrios, Pedro Nelson
Pardo Rodríguez, Gonzalo García Angarita, Wilmer David González Brito, Jairo
Alfredo Fernández Quessep, Fabiola Olaya Rivera y Silfredo Morales Altamar. La
ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 188 del
17 de mayo de 2007.[7]
3.7. El proyecto fue aprobado por la
mencionada Comisión el 30 de mayo de 2007. Al respecto, en informe de
sustanciación[8] de la misma fecha, señala
que “el anuncio de la votación y discusión de este proyecto de ley fue
anunciada en las sesiones de los días 22 y 29 de Mayo de 2007,
respectivamente.”
3.8. Se designó como ponentes para segundo
debate en la Cámara de Representantes a los congresistas Luis Felipe Barrios
Barrios, Pedro Nelson Pardo Rodríguez, Gonzalo García Angarita, Wilmer David
González Brito, Jairo Alfredo Fernández Quessep, Fabiola Olaya Rivera y
Silfredo Morales Altamar. La ponencia para segundo debate fue publicada en la
Gaceta del Congreso n.° 285 del 14 de junio de 2007.[9]
3.9. De acuerdo con el informe de
sustanciación suscrito por el Secretario General de la Cámara de
Representantes,[10] el proyecto fue aprobado
en sesión plenaria del 11 de septiembre de 2007, consignada en el Acta 069 de
la misma fecha. En el mismo sentido, el citado informe señala que la aprobación
del proyecto se llevó a cabo previo su anuncio, efectuado en la sesión plenaria
del 4 de septiembre de 2007, según Acta 068 de la misma fecha.
3.10. Debido a las discrepancias entre las
cámaras sobre el texto del proyecto, debió surtirse el trámite de conciliación.
Así, el informe de la Comisión accidental de mediación fue aprobado en la
Plenaria de la Cámara de Representantes el 2 de octubre de 2007 y en la
Plenaria del Senado de la República el 13 de noviembre de 2007, como consta en
los informes de sustanciación proferidos por los secretarios generales de ambas
células legislativas.[11]
Respecto al anuncio para la votación del
informe de conciliación, éste fue efectuado en la plenaria del 25 de septiembre
de 2007 (Acta n.° 073), para el caso de la Cámara de Representantes. En lo que
tiene que ver con el Senado de la República, el requisito en mención fue
corroborado en la sesión plenaria del 6 de noviembre de 2006 (Acta n.° 17).
3.11. A través de oficio del 16 de noviembre
de 2007, recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República el 22 de noviembre del mismo año, el Presidente de la Cámara de
Representantes remitió el proyecto de ley al Presidente de la República para su
sanción.
3.12. El 29 de noviembre de 2007, el
proyecto de ley fue devuelto por el Gobierno Nacional, sin la correspondiente
sanción ejecutiva, por objeciones de inconstitucionalidad, a la Presidenta del
Senado de la República. El documento contentivo de las objeciones fue radicado
en dicha dependencia el 30 de noviembre de 2007.[12]
3.13. Mediante escrito del 11 de diciembre
de 2007, el senador Manuel Virgüez Piraquive y la representante Gloria Stella
Díaz Ortiz, presentaron informe sobre las objeciones presidenciales al proyecto
de ley, en el que solicitaron su rechazo.
3.14. El anterior informe fue considerado y
aprobado por las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes el 12 de diciembre de 2007, como consta en los informes de
sustanciación presentados por los Secretarios Generales de ambas células
legislativas.[13]
En relación con los anuncios para votación,
estos fueron realizados para el caso de la Cámara de Representantes, en la
plenaria del 11 de diciembre de 2007, según consta en el Acta No. 007 de esa
fecha. En lo que respecta al Senado de la República, el anuncio fue llevado a
cabo en la sesión plenaria del 11 de diciembre de 2007, como consta en el Acta
No. 27 del mismo día.
3.15. Desestimadas las objeciones por el
Congreso de la República, la Presidenta del Senado de la República remitió a la
Corte el proyecto para que decida sobre su exequibilidad.
4. OBJECIONES FORMULADAS
POR EL GOBIERNO NACIONAL
A través de comunicación del 29 de noviembre de 2007
el Presidente de la República, en concurrencia con el Comandante General de las
Fuerzas Militares, encargado de las funciones del despacho del Ministro de
Defensa Nacional, formuló objeción de inconstitucionalidad al proyecto de ley
por considerar que algunas de sus disposiciones vulneran la Carta Política. Estas
objeciones versan sobres los siguientes aspectos:
4.1. Objeción presidencial por violación del principio
de reserva de iniciativa gubernamental
En criterio del Ejecutivo, el proyecto de ley está
viciado de inconstitucionalidad, puesto que al prever una exención tributaria,
requería de la iniciativa o el aval del Gobierno Nacional. Ello en tanto la
disposición “en términos económicos tiene un costo y en consecuencia su
implementación generaría menores ingresos para el erario, el que no fue
considerado (sic) ni avalado por el Gobierno Nacional durante el trámite
del proyecto de ley.”
Sobre este último particular, la objeción advierte que
si bien el parágrafo del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992 permite que el
Gobierno coadyuve cualquier iniciativa, antes de su aprobación en plenarias, la
jurisprudencia constitucional[14] ha entendido que dicha
potestad, “no impide al legislador tener iniciativa en las leyes que
autoricen gasto público, pero condicionada su constitucionalidad a la
coadyuvancia por parte del Gobierno antes de las plenarias, o al aval de éste,
de no darse la coadyuvancia a que se refiere la citada ley, el proyecto de ley
en estudio deviene en inconstitucionalidad”.
4.2. Objeción presidencial por desconocimiento de la
Ley Orgánica del Presupuesto
A juicio del Gobierno Nacional, el proyecto de ley es
inconstitucional, en la medida en que omitió dar cumplimiento a los requisitos
que impone la Ley Orgánica de Presupuesto en relación con las iniciativas
legislativas que involucren impacto fiscal. Así, puso de presente que de
acuerdo con el artículo 7º de la Ley 819/03, este tipo de proyectos debe hacer
explícito su impacto fiscal, el cual deberá ser compatible con el Marco Fiscal
de Mediano Plazo. Para cumplir este deber, la exposición de motivos y las
ponencias de trámite del proyecto de ley deberán incluir expresamente los
costos fiscales de la iniciativa, al igual que la fuente de ingreso adicional
generada para el financiamiento de dicho costo.
Las normas orgánicas, como lo ha previsto la
jurisprudencia constitucional, hacen parte del parámetro de control de las
leyes ordinarias.[15] Por ende, la
pretermisión del requisito anteriormente señalado conlleva la inexequibilidad
del proyecto de ley.
5. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
El Congreso de la República insistió en la
aprobación del proyecto, pues considera infundadas las objeciones
presidenciales. Para este efecto, el informe sobre las objeciones
presidenciales rendido por el senador Manuel Virgüez Piraquive y la
representante Gloria Stella Díaz Ortiz, suministra argumentos en contra de las
dos objeciones por inconstitucionalidad propuestas por el Gobierno.
En cuanto a la objeción por violación del
principio de reserva en la iniciativa legislativa, el Congreso trae a colación
las reglas fijadas por esta Corporación en la sentencia C-804/01, que declaró
infundadas las objeciones presidenciales a un proyecto de ley sobre una materia
similar. A partir de este precedente, concluyó que el “el legislador tiene
la investidura legal para que a posteriori haga una valoración sobre la
problemática social de aquellos conciudadanos que no tienen capacidad económica
para hacer una contribución y fuera de eso pagar una multa de 1 a 10 salarios
mínimos, cuando es de conocimiento que la Ley 48 de 1993 en el momento de su
promulgación, expresamente confió la administración de su definición por vía
reglamentaria al Gobierno Nacional – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército
Nacional – Dirección de Reclutamiento y Movilización, a efectos de reglamentar
en forma unilateral el cobro de la Cuota de Compensación Militar y las multas impuestas
por el Ejecutivo.”.
Respecto a la segunda objeción, relacionada
con el desconocimiento de las normas de la Ley Orgánica de Presupuesto, el
informe partió de advertir lo siguiente:
“En cuanto a éstas observaciones expresamos
las inconsistencias que se han presentado por parte del Ministerio de Hacienda
ante la Corte Constitucional, en momento que fue demandado el artículo 22 de la
Ley 48 de 199, hizo saber que los recaudos respecto de la Cuota de Compensación
Militar, que estimaron en $53.6 mil millones, eran destinados a la adquisición
y mantenimiento de equipos y material de guerra y construcción de vivienda
fiscal para los miembros de la Fuerza Pública, lo que pierde credibilidad ante
lo manifestado por el Ministro de Defensa ante la Comisión Segunda del Senado,
al informar que:
“Los recursos recaudados por concepto de la
Cuota de Compensación Militar ingresan a un fondo cuenta denominado Fondo de
Defensa Nacional, el cual es administrado por el Ministerio de Defensa
Nacional. En general, los recursos son utilizados para atender las emergencias
operacionales, las recompensas y el fortalecimiento del bienestar de los
miembros de la Fuerza Pública, en casos especiales.”
Lo que corrobora la premisa de la Corte
Constitucional en el sentido de señalar que dichos recursos no tenían una
destinación específica. Además se infiere que la ejecución de los mismos al
interior del Ministerio de Defensa tampoco tiene un control fiscal y plan de
ejecución seria y concreta.
Lo que nos permite colegir que el recaudo
que venía haciendo el Ministerio de Defensa por el cobro de la cuota de
compensación militar, no tiene un soporte de ejecución presupuestal, por lo
tanto el proyecto está presentado dentro de los factores de legalidad de una
ley ordinaria , teniendo en cuenta que las multas para los remisos se encuentra
establecida en el artículo 42 de la Ley 48 de 1993, tema relacionado con el
Servicio Militar Obligatorio y el Decreto 2048 de 1993, siendo de competencia
de las Comisiones Segundas del Congreso de la República.”
A juicio del Congreso, las razones
precedentes justificaron la decisión de la Corte en el sentido de declarar, a
través de la sentencia C-621/07, la inexequibilidad de la expresión “El
Gobierno determinará su valor y las condiciones de liquidación y recaudo”, contenida
en el artículo 22 de la Ley 48 de 1993.
Con base en los anteriores argumentos, el
informe concluye que existen suficientes razones fácticas y jurídicas que hacen
compatible la decisión legislativa contenida en el proyecto de ley objetado y
las normas sobre impacto fiscal. Sobre este particular, el Congreso insiste en
que el presupuesto nacional para el año 2008 confirió al sector defensa una
partida de $18.37 billones de pesos, recursos a los que debe sumarse los montos
que apropian los establecimientos públicos y otros reasignados para vigencias
futuras, conforme lo dispuesto en el Documento Conpes 3460. Así las cosas, los
costos del proyecto de ley no tienen impacto fiscal alguno, puesto que “no
van a afectar ni el presupuesto nacional, ni el funcionamiento del Ministerio de
Defensa Nacional, pues son dineros de dudoso recaudo. || Al contrario, la ley
va a permitir que estos ciudadanos legalicen su situación militar y con ello se
descongestionará la Dirección de Reclutamiento a través de sus Distritos
Militares con ingerencia en la congestión judicial de la Justicia Penal
Militar, en lo que tiene que ver con los delitos de Deserción, pues se va a
disminuir el costo para dispensar justicia en procesos que se van a investigar
en ausencia de procesados, mal incorporados.”
Por último, el informe insiste en que el
proyecto de ley objetado se ajusta a criterios de equidad y progresividad, en
tanto permite que grupos poblacionales significativos, entre ellos las personas
objeto de programas de reinserción y desmovilización, se incorporen a la vida
laboral y, en consecuencia, puedan cotizar al sistema general de seguridad
social.
6. INTERVENCIÓN CIUDADANA
Para efectos de hacer efectiva la
intervención ciudadana, mediante Auto del 30 de enero de 2008 el magistrado
sustanciador ordenó fijar en lista el presente proceso por el término de tres
(3) días, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991.
En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General lo fijó en lista el día 31
del mismo mes y año.
Vencido el término mencionado, no se presentaron intervenciones ante
esta Corporación. No obstante, de manera extemporánea, el Representante Manuel
Virgüez Piraquive allegó un escrito ante la Corte, en el que expone algunos
motivos de conveniencia política que, en su sentir, apoyan la
constitucionalidad de la iniciativa.
7. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en
ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278-5 de la Constitución
y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, intervino en el presente proceso
con el fin de solicitar a la Corte que se inhiba de emitir un pronunciamiento
de fondo respecto de las objeciones propuestas o, de manera subsidiaria, las
declare fundadas.
7.1. De manera preliminar, el Ministerio Público advierte que no
todo el proyecto de ley está referido a la exención de la cuota de compensación
militar, tal y como parece entenderlo la Presidencia de la República.
En efecto, aun cuando de manera general se objeta la totalidad del
proyecto de ley, a juicio de la Vista Fiscal la única objeción que se argumentó
someramente en el escrito de la Presidencia de la República, es la referida a
la exención contenida en el inciso 2o. del artículo 1º, por violación de la
iniciativa gubernamental exigida por el artículo 154 constitucional.
Pero, por otra parte, el escrito de objeciones señala que en el
trámite legislativo del proyecto no se dio cumplimiento del artículo 7o. de la
Ley 819 de 2003. Al respecto, la Presidencia se limitó a transcribir esa
disposición y la sentencia C-892 de 2002, para luego concluir sin más que “En
ese sentido, según se expuso a la luz del artículo 7o. del artículo 819 citada,
era necesario que se estableciera claramente en la exposición de motivos y en
la ponencia del proyecto de ley, el impacto fiscal del mismo por los ingresos
que se van a dejar de percibir.”. Sin embargo, en este punto tampoco se
aclaró cuáles normas debían cumplir con el requisito de análisis de impacto
fiscal. Para el Procurador, resulta evidente que no todas las normas del
proyecto ordenan gasto ni otorgan beneficios tributarios.
Desde esa perspectiva, aun
cuando se objeta indiscriminadamente todo el articulado del proyecto, lo cierto
es que el escrito de objeciones no hace la más mínima referencia en relación
con las disposiciones contenidas en las demás normas, es decir, frente a lo
prescrito por el inciso 1o. del artículo 1o., y los artículos 2o., 3o. y 4o. En
ese orden, el Ministerio Público entiende que la única norma objetada es el
inciso 2o. del artículo 1o., por (i) violación de la iniciativa
gubernamental en materia de exenciones y (ii) porque la expresión que
establece la exención de la cuota de compensación a favor de los remisos es la
única que en principio debería cumplir con el requisito de la Ley 819 de 2003,
artículo 7º, en tanto las leyes que ordenen gasto o que otorguen beneficios
tributarios, son las que requieren en su trámite un análisis de impacto fiscal.
7.2. Realizada esta aclaración, el Procurador indica que para el
presente proceso se está ante una carencia actual de objeto, que impide a la
Corte proferir un pronunciamiento de fondo. Ello en tanto la cuota de
compensación militar contenida en el artículo 22 de la Ley 48 de 1993, perdió
su validez cuando esta Corporación, mediante sentencia C-621 de 2007, declaró
inexequible la expresión “El Gobierno determinará su valor y las condiciones
de liquidación y recaudo”, por considerar que dicha disposición era
violatoria del principio de determinación de los tributos consagrado en el
artículo 338 de la Constitución Política.
Sobre este particular, el Concepto señala que aunque en la
actualidad, el Congreso está dando trámite a una iniciativa gubernamental que
revive la cuota de compensación (Proyecto de Ley No. 188 de 2007 Senado / 167
de 2007 Cámara "Por la cual se regula la cuota de compensación militar y
se dictan otras disposiciones".); en la actualidad el mismo no se
ha convertido en ley de la República y, por lo tanto, no ha nacido a la vida
jurídica el mencionado tributo.
En este orden de ideas, no existiendo tributo, esto es, cuota de
compensación militar, no es procedente su exención. En efecto, el artículo 22
de la Ley 48 de 1993 señala:
“Cuota de compensación militar. El inscrito que no ingrese a filas y
sea clasificado debe pagar una contribución pecuniaria al Tesoro Nacional,
denominada “cuota de compensación militar”.
Para el Procurador, la norma transcrita si
bien determina los elementos de existencia del tributo, esto es, el sujeto
activo, los sujetos pasivos y el hecho gravable de la obligación, no contiene
los elementos que fijan el cuantum, es decir, que no existe una magnitud o
criterio de referencia para cuantificar el hecho generador que aplicada a una
tarifa determine la obligación a pagar.
7.3. De manera subsidiaria, el Procurador General considera que la
primera de las objeciones propuestas por el Ejecutivo se muestra fundada. Esto
debido a que, según lo dispuesto en el artículo 154 C.P., la iniciativa objeto
de análisis debió contar con la iniciativa o aval del Gobierno, requisito que
fue evidentemente pretermitido.
A fin de apoyar esta conclusión, la Vista
Fiscal pone de presente que la exención es la liberación del deber de tributar
que efectúa el legislador, y funge como un instrumento de hacienda pública de
estímulo fiscal con múltiples finalidades. Sin embargo, la libertad de
configuración política del legislador en relación con las exenciones, se rige
por los siguientes criterios: “i) los principios del derecho
tributario (artículos 13 y 363 Constitución Política); ii) iniciativa
legislativa del Ejecutivo para establecer exenciones del orden nacional; iii)
autonomía territorial en materia fiscal; iv) protección y límite en
relación con los tributos territoriales; v) igualdad frente a las cargas
públicas (artículo 95 numeral 9 ibídem); vi) consonancia con los
valores, principios y derechos fundamentales, políticos, económicos, fiscales,
sociales y ambientales.”(Negrillas originales).
Así las cosas, de existir la cuota de compensación militar, la
objeción por ausencia de iniciativa gubernamental estaría llamada a prosperar.
II. TRÁMITE SURTIDO ANTE LA CORTE
Una vez recibido el expediente en esta Corporación y ante la
necesidad de contar con elementos de juicio sobre el trámite legislativo de las
objeciones presidenciales, el Magistrado Sustanciador solicitó a los
Secretarios Generales de las Cámaras que enviaran la información pertinente. Ante
esta solicitud, dichos funcionarios indicaron que las actas en que constaba el
trámite de las objeciones, en especial en las que se hizo el anuncio previo y
se procedió a la discusión y votación del informe de objeciones, no habían sido
publicadas en la Gaceta del Congreso.
Visto lo anterior y habida consideración del carácter imprescindible
de este material probatorio para resolver acerca de la constitucionalidad del
asunto de la referencia, la Sala Plena, a través de Auto 026 del 6 de febrero
de 2008, se abstuvo de decidir hasta tanto no fueran allegados los documentos
mencionados y el magistrado sustanciador verificara que las pruebas fueran
aportadas debidamente.
En cumplimiento de lo ordenado por la Corte, fueron enviadas las
Gacetas del Congreso correspondientes, por lo que el magistrado sustanciador,
mediante auto del 28 de marzo de 2008, ordenó continuar con el trámite de
revisión de constitucionalidad de las objeciones presidenciales.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
Conforme a lo dispuesto por los artículos 167, inciso 4 y 241, numeral
8 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el
Gobierno Nacional.
2. El término para formular las objeciones y su trámite en el
Congreso de la República
2.1. El artículo 166 C.P. establece reglas
precisas en relación con los términos para la devolución con objeciones, por
parte del Ejecutivo, de los proyectos de ley aprobados por el Congreso. Al
respecto, la norma constitucional señala que el Gobierno dispone de seis días
para devolver con objeciones cualquier proyecto de ley cuando el mismo no
conste de más de veinte artículos. El término se extiende a diez días cuando el
proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta veinte días en el
caso que sean más de cincuenta artículos. Adicionalmente, la disposición en
comento prevé que si transcurridos los términos indicados, el Ejecutivo no
hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y
promulgarlo. Por último, debe tenerse en cuenta que al tenor de la
jurisprudencia constitucional,[16] los términos en comento
constan de días hábiles y completos, de forma que su contabilización debe
realizarse a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido
para la correspondiente sanción presidencial.
En el presente caso se advierte que
mediante oficio del 16 de noviembre de 2007, recibido en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República el 22 de noviembre del mismo
año, el Presidente de la Cámara de Representantes remitió el proyecto de ley al
Presidente de la República para su sanción. Del mismo modo, el proyecto de ley
fue devuelto con objeciones de inconstitucionalidad, el 29 de noviembre de
2007, documento radicado en el Congreso el 30 de noviembre del mismo año.
Si se tiene en cuenta que el proyecto de
ley contiene cuatro artículos, motivo por el cual el término aplicable era el
de seis días, las objeciones fueron presentadas dentro del plazo previsto en la
Carta Política.
2.2. Una vez devuelto el proyecto de ley
con objeciones, se presentó ponencia conjunta de rechazo a las mismas e
insistencia en el proyecto, la cual fue considerada y aprobada por las Plenarias
de la Cámara de Representantes y del Senado de la República.
2.2.1. Para el caso específico del Senado
de la República se tiene que el informe de objeciones presidenciales fue
publicado en la Gaceta del Congreso n.° 651 del 11 de diciembre de 2007.[17]
Del mismo modo, el Secretario General de esa corporación, a través de informe
de sustanciación del 17 de diciembre hizo constar que “En sesión plenaria
del Senado de la República del día miércoles doce (12) de diciembre del año dos
mil siete (2007), fue considerado y aprobado el informe presentado por el
Honorable Senador MANUEL VIRGUEZ PIRAQUIVE, miembro de la Comisión Accidental
para rendir informe sobre las objeciones de inconstitucionalidad presentadas
por el Ejecutivo, al Proyecto de Ley (…) Publicado en la Gaceta del
Congreso No. 651/07. || La presente sustanciación se hace con base en registro
hecho por la Secretaría General de esta Corporación, en ésta misma sesión
Plenaria y con el quórum Constitucional correspondiente.|| La aprobación de
esta iniciativa se realizó previo su anuncio en la Sesión Plenaria del día 11
de diciembre del presente año, como consta en el Acta de plenaria No. 27.”[18]
(Subrayas originales).
El Acta de Plenaria n.° 27 del 11 de
diciembre de 2007 fue publicada en la Gaceta del Congreso 59 del 26 de febrero
de 2008. En relación con el anuncio previo, en dicha acta se lee lo siguiente:
“Por instrucciones de la Presidencia y de
conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia
los proyectos que se discutirán y aprobarán para la siguiente sesión
Sí, Señora Presidenta los proyectos son los
siguientes:
Proyectos con informe de Objeciones
Proyecto de ley número 18 de 2006 Senado,
2007 de 2007 Cámara, por
el cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del Servicio
Militar Obligatorio.
(…)”.[19]
Del mismo modo, al finalizar la sesión, la
Presidencia convocó la siguiente “para el día miércoles 12 de diciembre de 2007,
a las 10:00 a.m.”[20]
El Acta n.° 28 de la sesión plenaria del 12
de diciembre de 2007 fue publicada en la Gaceta del Congreso 60 del 26 de
febrero de 2008. En dicho documento se observa que el informe fue sometido a
discusión y posterior aprobación por votación ordinaria.[21]
Por último, debe resaltarse que la publicación del
informe de objeciones presidenciales fue efectuada en la misma fecha en que se
llevó a cabo el anuncio previo de discusión y votación. Al respecto, la Sala
considera que esta circunstancia no vulnera el principio de publicidad,
previsto en el artículo 157-1 C.P., en tanto, como lo ha previsto la
jurisprudencia de la Corte,[22] el requisito de
publicación del informe de ponencia tiene una relación inescindible con la
debida formación de la voluntad democrática al interior de las cámaras
legislativas, puesto que su cumplimiento impide que los congresistas adopten
decisiones desinformadas e intempestivas sobre la discusión y aprobación de los
proyectos de ley. Esta condición guarda unidad de propósitos con la exigencia
del anuncio previo, puesto que en ambos casos se trata de condiciones fijadas
por la Constitución para que el trámite legislativo guarde un mínimo de
racionalidad, en el sentido que las decisiones que se adopten, en términos de
producción legislativa, sean conscientes y, por ende, legítimas desde la
perspectiva de la representación democrática. Así, tanto el anuncio como la
publicación del informe de ponencia deben preceder a la discusión y votación de
la iniciativa legislativa de que se trate. Para el asunto objeto de análisis,
esta condición es cumplida debidamente.
Según lo expuesto, la Sala concluye que el
procedimiento legislativo de consideración y aprobación del informe de
objeciones presidenciales, para el caso del Senado de la República, cumple con
los requisitos constitucionales previstos para el efecto. Lo anterior en tanto (i)
se cumplió con el requisito de publicidad, en la medida que el informe fue
publicado en la Gaceta del Congreso antes de la iniciación del debate (Art.
157, Ley 5ª/92); (ii) el anuncio de que trata el inciso final del
artículo 160 C.P. se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en la que se
llevó a cabo la discusión y votación del informe y para una fecha determinada
en la que efectivamente se aprobó la iniciativa; y (iii) la aprobación
del informe de objeciones contó con las mayorías constitucionales exigidas, tal
y como lo certificó el Secretario General del Senado y se infiere de la lectura
del acta de la plenaria correspondiente.
2.2.2. En lo que tiene que ver con la
Cámara de Representantes, el informe de objeciones presidenciales fue publicado
en la Gaceta del Congreso n.° 647 del 11 de diciembre de 2007.[23]
De otro lado, el Secretario General de la Cámara de Representantes, a través de
informe de sustanciación del 12 de diciembre de 2007, hizo constar que “En
sesión plenaria de la fecha, fue considerado y aprobado, el informe sobre las
Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley (…). Según consta en el
Acta de Sesión Plenaria No. 091 de diciembre 12 de 2007, previo su anuncio en
Sesión Plenaria del día 11 de diciembre de 2007, según consta en el Acta de
Sesión Plenaria No. 090.”
El Acta de Plenaria n.° 90 fue publicada en
la Gaceta del Congreso 64 del 28 de febrero de 2008. Así, en lo que tiene que
ver con el anuncio de la discusión y votación del informe de objeciones, se
señaló lo siguiente:
“Dirección de la Presidencia,
doctor Bérner León Zambrano Erazo:
Lea señor Secretario los
proyectos para mañana a las 10:00 de la mañana.
Intervención del honorable
Representante Venus Albeiro Silva Gómez:
Presidente, o sea que con eso
ya usted está aplazando este, entonces aplace y mañana terminamos de exponerla.
Dirección de la Presidencia,
doctor Bérner León Zambrano Erazo:
Hay 10 intervenciones.
Intervención del honorable
Representante Venus Albeiro Silva Gómez:
Por eso pues aplácelo
formalmente, porque por ejemplo la explicación que dio el doctor Simón Gaviria
no se la escuchó nadie.
Dirección de la Presidencia,
doctor Bérner León Zambrano Erazo:
Quedan inscritos, para mañana.
Porque es que hay 10 inscritos y son las 11 y ½, no queremos correr el riesgo,
queden enunciados los proyectos para mañana a las 10 de la mañana, lea los
proyectos señor Secretario.
Subsecretaria doctora, Flor
Marina Daza informa:
Informe de objeciones
Presidenciales
Proyecto de ley número 207 de
2007 Cámara, 018 de 2006 Senado, por la cual se establecen rebajas en las
sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio.
(…)
Secretario General, doctor
Jesús Alfonso Rodríguez C. informa:
Han sido anunciados señor
Presidente los proyectos para ser debatidos y votados en la próxima Sesión en
que se debatan proyectos de ley...
Dirección de la Presidencia,
doctor Bérner León Zambrano Erazo:
Secretario levanta la Sesión y
se convoca para mañana a las 10:00.”[24]
De esta trascripción, la Sala concluye que el informe
de objeciones fue anunciado para la sesión siguiente, a celebrarse el 12 de
diciembre de 2007. Del mismo modo, aunque la mesa directiva de la Cámara
utilizó la simple expresión “anuncio”, sin indicar el propósito del
mismo, la jurisprudencia reiterada de la Corte ha considerado que esta afirmación,
usada en el marco de los debates legislativos con la finalidad de mencionar los
proyectos que serán debatidos en una sesión futura, permite acreditar el
cumplimiento del trámite previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. Esto
en la medida en que un procedimiento de esta naturaleza sólo es exigido durante
el trámite legislativo para los efectos previstos en la citada norma
constitucional.[25]
Respecto a la discusión y aprobación del
informe de objeciones, se tiene que este trámite se verificó en la sesión
plenaria del 12 de diciembre de 2007, contenida en el Acta n.° 91 de la misma fecha,
publicada en la Gaceta del Congreso 74 del 6 de marzo de 2008. De la lectura de
la misma la Corte concluye que la iniciativa fue debidamente aprobada, a través
de votación ordinaria y según las mayorías exigidas por la Carta.[26]
Por último, para el caso del anuncio previo
y su relación con la publicación del informe de objeciones presidenciales ante
la plenaria de la Cámara, son enteramente aplicables las consideraciones
realizadas en el fundamento jurídico anterior, respecto del trámite análogo en
el Senado de la República, razones que justifican la constitucionalidad de
dicha publicación frente a lo preceptuado en el artículo 157-1 C.P.
Según lo expuesto, la Sala advierte que
para el caso de la Cámara de Representantes están igualmente cumplidos los
requisitos que impone la Carta Política para el trámite objeto de análisis. Así,
(i) se cumplió con el requisito de publicidad, en la medida en que el
informe fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de la iniciación del
debate (Art. 157, Ley 5ª/92); (ii) el anuncio de que trata el inciso
final del artículo 160 C.P. se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en
la que se llevó a cabo la discusión y votación del informe, verificándose la
votación en la fecha determinable de anuncio; y (iii) la aprobación del
informe de objeciones contó con las mayorías constitucionales exigidas, habida
cuenta la certificación realizada por el Secretario General en el informe de
sustanciación citado y el procedimiento desarrollado durante la sesión plenaria
respectiva, al cual se hizo alusión.
De esta manera, se demuestra que el
Congreso de la República se pronunció sobre las objeciones presidenciales dentro
del término máximo de dos legislaturas y, adicionalmente, cumplió con las
exigencias constitucionales para la discusión y aprobación del informe de
objeciones presidenciales. Por lo tanto, superado el análisis de las objeciones
por su aspecto formal, pasa la Corte a analizar la materia de fondo.
3. Examen material de las objeciones
3.1. El contenido del proyecto de ley
objetado
El Proyecto de Ley n.° 18/06 Senado -
207/07 Cámara, “por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los
remisos del servicio militar obligatorio”, consta de cuatro artículos. El
primero de ellos impone a la Dirección de Reclutamiento y Control de Reservas del
Ejército, la obligación de realizar, durante seis meses, las convocatorias
necesarias en todo el territorio nacional, a fin que los ciudadanos remisos
mayores de 25 años, definan su situación militar. De acuerdo con el artículo
3º, la primera convocatoria se realizará el año siguiente a la entrada en
vigencia de la disposición.
El inciso segundo del artículo primero y el
artículo segundo establecen tres consecuencias fiscales en relación con los
beneficiarios de la norma: (i) los exime del pago de la cuota de
compensación militar; (ii) les prescribe la obligación de pagar el cinco
(5%) por ciento de un salario mínimo mensual vigente, por concepto de
laminación y expedición de la tarjeta militar; y (iii) les impone el
pago de un multa equivalente al mismo porcentaje del salario mínimo mensual.
Finalmente, el artículo 4º establece las
previsiones ordinarias sobre vigencia y derogatoria de disposiciones
contrarias.
3.2. La solicitud de inhibición ante la
carencia actual de objeto
De manera preliminar al análisis material
de las objeciones presidenciales, la Corte considera necesario asumir el
estudio de la cuestión planteada por el Procurador General, en el sentido que
para el asunto de la referencia este Tribunal debe proferir un fallo
inhibitorio ante la carencia actual de objeto.
A fin de sustentar su posición, la Vista
Fiscal pone de presente que a través de la sentencia C-621/07, fue declarada la
inexequibilidad de la expresión “El Gobierno determinará su valor y las
condiciones de liquidación”, contenida en el artículo 22 de la Ley 48 de
1993, norma que regula la cuota de compensación militar. Esta disposición, a
juicio del Ministerio Público, hace inferir que dicho tributo perdió su validez
en razón del fallo, sin que hasta el momento haya sido expedida una nueva
normatividad que regule la materia. Por lo tanto, el proyecto de ley objetado
versa sobre una contribución inexistente, lo que impediría a la Corte
pronunciarse sobre las objeciones propuestas por el Ejecutivo.
Para resolver el interrogante expuesto, debe
la Corte advertir que recientemente fue sancionada la Ley 1184 del 29 de
febrero de 2008 “por la cual se regula la cuota de compensación militar y se
dictan otras disposiciones”. Esta norma determina los elementos de la cuota
de compensación militar en tanto contribución especial (Art. 1º), determina las
condiciones y procedimientos para su recaudo (Arts. 3º, 4º y 5º), identifica
los grupos poblacionales exentos del pago de la contribución (Art. 6º), otorga
la competencia al Gobierno para determinar los documentos e información
requeridos para el cumplimiento de las disposiciones de dicha Ley (Art. 8º) e
indica un límite del valor de los gastos de elaboración de la tarjeta militar
(Art. 9º).
De este modo, en la actualidad se
encuentran suficientemente regulados los elementos que conforman el tributo,
razón por la cual la solicitud de inhibición efectuada por la Procurador
General pierde su sustento.
Solucionada la cuestión preliminar
propuesta por el Procurador General y acreditados, por lo tanto, los
presupuestos para adoptar una decisión de fondo, procede la Corte a resolver
las objeciones planteadas por el Gobierno Nacional al proyecto de ley.
3.3. Objeción fundada en la violación de la
reserva de iniciativa gubernamental
El Ejecutivo considera que el proyecto de
ley confiere una exención tributaria a favor de los ciudadanos varones mayores
de 25 años que no hubieren resuelto su situación militar. No obstante, el
Congreso desconoció lo previsto en el artículo 154 C.P., según el cual los
proyectos de ley que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales deben contar con la iniciativa gubernamental. Así, el proyecto de
ley resultaría inexequible. Ante esta objeción, el Congreso insistió en la
constitucionalidad de la iniciativa por este aspecto, esencialmente a partir de
las consideraciones realizadas por esta Corporación en la sentencia C-804/01.
El contenido de la objeción es compartida
por el Ministerio Público, quien advierte que en el caso que no fuera
procedente su solicitud de inhibición, debía aceptarse el cuestionamiento
propuesto por el Gobierno, en tanto el proyecto de ley efectivamente contenía
una exención fiscal, desprovista de iniciativa o aval del Ejecutivo.
A fin de dar respuesta al problema jurídico
planteado, la Sala considera pertinente utilizar las reglas jurisprudenciales
fijadas por la Corte en la sentencia C-804/01, que resolvió, entre otros
asuntos, una materia análoga a la que ahora se debate. En efecto, en esa
ocasión fueron resueltas las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley Nº
39/99 Cámara y 204/99 Senado “Por medio de la cual se expiden normas para
facilitar la definición de la situación militar”.[27]
Entre las cuestiones planteadas por el Gobierno estuvo el desconocimiento
de la reserva de iniciativa legislativa, respecto de las normas del proyecto
que preveían dos tipos de exenciones para la cuota de compensación militar: La
primera, que cobijaba a los remisos de los estratos 1 y 2 durante los primeros
seis meses de vigencia de la ley, los cuales quedaban eximidos de la cuota, y
la segunda, que se refiere a los ciudadanos que no pertenezcan a dichos
estratos, los cuales pagarían solamente el 20%. Así, se consideró por el
Presidente de la República que por tratarse de exenciones el proyecto de ley
objetado debió presentarse por iniciativa del Gobierno.
Para resolver esta objeción, la Corte realizó un análisis de las
diferencias conceptuales entre las exenciones y las amnistías tributarias, con
base en el cual concluyó que las previsiones contenidas en el precepto objetado
no podían considerarse como una exención tributaria sino como una amnistía. Al
respecto, argumentó que “la obligación de pagar la cuota de compensación, es
accesoria de la de presentarse a definir la situación militar, en la medida en
que, en ese momento, si el ciudadano, es eximido de prestar el servicio militar
por mediar una causal de exención, una inhabilidad o una falta de cupo, deberá,
dentro de los 30 días siguientes, pagar la mencionada contribución. Por
consiguiente, en la medida en que lo accesorio corre la suerte de lo principal,
los destinatarios de las disposiciones objetadas, ya se encuentran en mora de
cumplir con su obligación de pagar la cuota de compensación militar.|| En
cuanto al ámbito de aplicación del beneficio, las disposiciones objetadas se
refieren, de acuerdo con lo previsto en el artículo primero del proyecto de
ley, a los mayores de 28 años, de los estratos 1 y 2, que no hayan solucionado
su situación militar. Como se desprende de la anterior previsión, la norma se
orienta a un grupo de individuos sobre los cuales pesa una obligación
tributaria insoluta, cual es la de cancelar la cuota de compensación militar
con el objeto de obtener su libreta militar. No se está en este evento, ante
una técnica desgravatoria ex ante, de un grupo de individuos, sino frente a la
condonación de una obligación tributaria preexistente, ya consolidada. || Se
concluye entonces, que estamos en presencia de una amnistía y no de una
exención como lo afirma el Gobierno en su escrito de objeciones. Si bien, la
norma del parágrafo 4 utiliza la palabra “exento” para referirse al beneficio
que concede a los mayores de 28 años para definir su situación militar, esto
corresponde más a una falta de técnica legislativa, pues si se analiza a fondo
la disposición en comento, se encuentra que el legislador buscó dar una
oportunidad a los contribuyentes morosos, para que pudieran definir su
situación fiscal en concordancia con la determinación de su situación militar.”
En criterio de la Corte, la regla fijada en
la sentencia C-804/01 resulta plenamente aplicable para el presente asunto,
pues el contenido material de las normas objetadas en uno y otro acaso es
análogo. Así, se advierte que el proyecto de ley objetado contiene varias
proposiciones normativas, que deben analizarse de manera detallada, a fin de
determinar su armonía con las disposiciones de la Carta Política.
El artículo 1º del proyecto de ley exime del
pago de la cuota de compensación militar a ciudadanos varones, mayores de 25
años, que no hayan resuelto situación militar. Este beneficio está vinculado, según
lo prevé el mismo artículo, a las convocatorias que cada seis meses realice la
Dirección de Reclutamiento y Control de Reservas del Ejército. De igual manera,
el artículo 2º impone a los beneficiarios el deber de asumir un monto equivalente
al cinco (5%) por ciento de un salario mínimo mensual y legal vigente, suma
destinada a la elaboración y laminación de la tarjeta militar. Por último, el mismo
artículo 2º establece una rebaja del valor de la multa imponible a los
beneficiarios con la medida, estableciéndola en el cinco (5%) por ciento de un
salario mínimo legal vigente.
En cuanto a la primera de las previsiones contenidas en el proyecto
de ley objetado, la Sala encuentra que la iniciativa exonera al citado de grupo
de personas del pago de una obligación tributaria preexistente, regulada en la
actualidad por el artículo 1º de la Ley 1184 de 2008 y exigible a los
ciudadanos que, de conformidad con lo previsto en la Ley 48 de 1993, incurren
en la condición de remisos.[28] En ese sentido, a partir
de la forma en que el Congreso asumió la materia y desde una perspectiva
meramente procedimental, la Corte advierte que lo previsto en el proyecto de
ley se ubica en el contexto propio de las amnistías tributarias. Estas
amnistías han sido comprendidas por la jurisprudencia constitucional[29]
como eventos extintivos de la obligación tributaria preexistente, en el cual
opera una condonación o remisión, es decir, “que el conjunto de sujetos
beneficiarios de la amnistía no son exonerados anticipadamente del pago del
tributo, sino que posteriormente al acaecimiento de la obligación y
encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les condona el pago de
sumas que debían cancelar por concepto de sanciones, intereses etc. Dicha
remisión supone el cumplimiento de ciertos requisitos por parte del sujeto
pasivo de la obligación, es decir, para ser sujeto de los beneficios debe
encontrarse dentro de los supuestos de hecho consagrados en la norma”[30]
Este instituto jurídico se contrapone al de
la exención tributaria, caso en el cual el beneficio se origina en el acto
mismo de creación del tributo. Por ende, es al momento en que el legislador
estipula la obligación tributaria en el que se determinan determinados grupos
de sujetos o de hechos generadores que son excluidos ab initio del pago
de la obligación tributaria, de modo que la obligación fiscal no nace a la vida
jurídica para esos casos. Como lo ha resaltado el precedente en comento, “las
exenciones son instrumentos a través de los cuales el legislador determina el
alcance y contenido del tributo, ya sea por razones de política fiscal o
extrafiscal, teniendo en cuenta cualidades especiales del sujeto gravado o
determinadas actividades económicas que se busca fomentar. Por esencia, el
término exención implica un trato diferente respecto de un grupo de sujetos, ya
que este conjunto de individuos que ab initio se encuentran obligado a
contribuir son sustraídos del ámbito del impuesto. Como lo ha señalado esta
Corte “a partir de su misma definición, toda exención de impuestos comporta que
alguien sea excluido de antemano y por vía general del deber de Contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado”[31],
definición de la cual se desprenden las dos características fundamentales de
este tipos de beneficios: En primer lugar, la relativa a la exclusión de manera
anticipada por parte del órgano que detenta el poder impositivo, de un conjunto
de sujetos del ámbito del hecho generador del impuesto; y, por otra parte, la relativa
a la generalidad que debe ostentar dicha exclusión.”[32]
Aplicados estos criterios al caso, se
observa que el hecho que el legislador en el inciso segundo del artículo 1º del
proyecto de ley objetado determine que “Estos ciudadanos no pagarán cuota de
compensación militar…” es prueba suficiente de que la iniciativa estipula
la condonación de una obligación tributaria preexistente, respecto de un grupo
de agentes responsables de la misma, que para el presente caso son los remisos
del servicio militar obligatorio mayores de 25 años. Se está, en este orden de
ideas, ante una amnistía tributaria a favor de un grupo poblacional definido,
inicialmente responsable del pago de la contribución.
Esta caracterización, como se estudió en
apartado anterior de esta providencia, tiene consecuencias definidas respecto
de la exigencia de la reserva de iniciativa gubernamental. En efecto, el
artículo 154 de la Carta Política establece que dicha restricción a la
capacidad de los congresistas para promover proyectos de ley se aplica, entre
otros eventos, al decreto de exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales.  De la literalidad del precepto constitucional no se advierte que
la reserva de iniciativa legislativa se extienda a otros beneficios de
naturaleza tributaria, como es el caso presente de la amnistía respecto de la
cuota de compensación militar. Por lo tanto, la primera de las objeciones
planteadas por el Ejecutivo resulta infundada, habida cuenta que la materia del
proyecto de ley cuestionado hace parte de aquéllas de iniciativa ordinaria de
los miembros del Congreso.
Bajo esta perspectiva, es claro que en el
caso del proyecto de ley objetado resultan aplicables las reglas utilizadas por
la Corte en la sentencia C-804/01, en la que se concluyó que la amnistía
tributaria consistente en eximir a determinado grupo de la población del pago
de la cuota de compensación militar era un asunto que pertenecía al ámbito de la
iniciativa ordinaria del Congreso, por lo que no resulta aplicable la exigencia
de aval gubernamental previsto en el artículo 154 C.P., en relación con el
decreto de exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
Sin embargo, sobre este particular es
necesario hacer énfasis en que este análisis de constitucionalidad de
disposiciones de dicha naturaleza, se circunscribe a la materia de la exigencia
de iniciativa del Ejecutivo, sin que el mismo se extienda a la exequibilidad de
las amnistías tributarias en sí mismas consideradas. Al respecto, debe tenerse
en cuenta que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, las
amnistías se oponen prima facie a los principios constitucionales
aplicables al sistema tributario, en especial el de la equidad. (Art. 363
C.P.). Como lo ha señalado la Corte, “las amnistías tributarias,
transformadas en práctica constante, erosionan la justicia y la equidad tributaria.
Se produce, en el largo plazo, un efecto desalentador, en relación con los
contribuyentes que cumplen la ley y, respecto de los que escamotean el pago de
sus obligaciones, un efecto de irresistible estímulo para seguir haciéndolo. La
ley no puede contribuir al desprestigio de la ley. Resulta aberrante que la ley
sea la causa de que se llegue a considerar, en términos económicos, irracional
pagar a tiempo los impuestos.”[33] No
obstante, en lo que respecta al presente análisis y de conformidad con las
precisas condiciones que fija el artículo 167 Superior, la Corte no entra a
estudiar la constitucionalidad material de la amnistía prevista por el proyecto
de ley, sino que restringe su decisión a los problemas jurídicos propuestos por
la objeción presidencial, como se explicita en la parte resolutiva de esta
sentencia.
De otro lado, la Sala considera importante
indicar que si bien en el presente asunto se reitera la regla contenida en la
sentencia C-804/01, ello no soslaya las diferencias entre las normas materia de
análisis en uno y otro caso. Así, en aquella decisión, las disposiciones
objetadas ligaban el beneficio tributario a determinadas condiciones
socioeconómicas, en tanto la amnistía se dirigía a los ciudadanos remisos
mayores de 28 años, pertenecientes a los niveles 1 y 2 del SISBEN, quienes
quedaban eximidos del pago de la cuota de compensación militar. En la materia de
la referencia, el legislador no ha previsto un criterio de identificación de
los beneficiarios de esta naturaleza, adscribiendo en cambio el beneficio
tributario a los remisos mayores de 25 años, al margen de su pertenencia a
determinado nivel socioeconómico.
Empero, examinados los antecedentes del
proyecto de ley objetado, la Corte encuentra que el Congreso tuvo en mira
expedir una normatividad que solucionara la problemática social de aquellos
ciudadanos mayores de 25 años que no han podido definir su situación militar,
por carecer de la capacidad económica para asumir el pago de la cuota de
compensación militar y la multa impuesta a los remisos, prevista en el artículo
42 de la Ley 48 de 1993.[34] De ahí, que desde un
comienzo y habida consideración de las reglas que había fijado la Corte en la
sentencia C-804/01, las cámaras legislativas concibieron la condonación de una
obligación pendiente, a través de la amnistía anteriormente analizada, la cual
permitiera que ese grupo de ciudadanos pudieran obtener su tarjeta militar y,
en consecuencia, materializar su derecho al trabajo a través del acceso al
empleo. En ese sentido, la exposición de motivos del proyecto de ley indicó lo
siguiente:
“Dicha política del Estado nos obliga a
mirar a la población mayor de veinticinco (25) años, que no ha cumplido su
deber para con la patria y que tampoco reúnen los requisitos legales para ser
incorporados como soldados profesionales, de acuerdo con el artículo 4º del
Decreto 1793 de 2000, literal f, que establece como requisito indispensable ser
reservista de primera clase de contingente anterior o último contingente y
presentar certificado de buena conducta expedida por el comandante de la unidad
a la cual perteneció; o ser reservista de primera clase de contingentes
anterior a los dos últimos, o de segunda o tercera clase, que se encuentre en
condiciones de recibir un entrenamiento especial, además el literal g, exige:
“Reunir las condiciones psicológicas de acuerdo con las disposiciones legales
vigentes para el personal de las Fuerzas Militares”.
Marco legal que nos permite analizar la
situación de los remisos mayores de veinticinco (25) años, que se encuentran
sin resolver su situación militar y que dadas las infracciones y sanciones
consagradas en los artículos 41 y 42 de la Ley 48 de 1993 y artículos 53 al 68
del Decreto 2048 de 1993, les hace imposible cancelar el valor de dichas
multas, circunstancias que tienen repercusión en la vida socioeconómica del
país, toda vez que dichos varones ante la imposibilidad económica se ven
obligados a incrementar el desempleo, la delincuencia común y a engrosar los
lazos de las economías informales, como quiera que para poder engrosar la vida
productiva laboral del país, se requiere de la libreta militar.
Factores legales que se trataron de
proteger con la expedición de las Leyes 694 de 2001 y 924 de 2004, como quiera
que únicamente se cobijaron a los varones mayores de veintiocho (28) años y de
los estratos 1 y 2, dejándose por fuera el resto de la población mayor de
veinticinco (25) años, que dado el desarrollo de las políticas laborales de
Colombia, hay entidades que no emplean a los mayores de veinticinco (25) años
de edad, a pesar que se ha legislado sobre el asunto. Para estos varones es una
carga más que tienen que afrontar ante su problemática social y que dicho sea
de paso, en un momento dado tampoco reunirían los requisitos psicofísicos que
exige el Decreto 1793 de 2000 para incorporarse como soldados profesionales,
dado su perfil psicológico como renuente y que implicaría para la Fuerza
Pública el aplicarles el rigor de la ley en caso de alistados al servicio
militar obligatorio por el delito de deserción.
Circunstancias de tiempo modo y lugar que
estudiados a la luz del Código Penal Militar y las estadísticas de la
problemática del delito de Deserción, en la Justicia Penal Militar nos demuestran
que estos jóvenes cuando les obliga a prestar el servicio militar, desertan del
mismo ante las justificaciones de su entorno económico y familiar; pues la
mayoría de estos hombres tienen que responder por sus padres, hermanos menores
y en la mayoría de los casos con uniones maritales de hecho, con dos o tres
hijos menores, conllevando dichos factores a que sean judicializados,
congestionando los despachos de la justicia penal militar en la averiguación de
estas investigaciones y que estadísticamente el delito de Deserción representa
un 85% de los delitos que se investigan en esa jurisdicción y que a la postre
culminen con una cesación de procedimiento al reconocérsele las causales de
justificación y de inculpabilidad, consagrados en los artículos 34 y 35 de la
Ley 522/99 - Código Penal Militar.
Esta ley ayudará a descongestionar de paso
la jurisdicción penal militar, teniendo en cuenta que la mayoría de los remisos
y condenados en contumacia por el delito de Deserción, podrán legalizar ante el
Estado su situación militar y reactivarse en la vida productiva del país.
Momento que le va a servir al Ejecutivo a través del Ministerio de Defensa,
tener parámetros exactos sobre la población que se requiere para la
incorporación de soldados profesionales, como lo señala el Decreto 1793 de 2000
- Régimen de Carrera de los Soldados Profesionales.
No hay otra solución inmediata al problema,
la cual está en manos del Congreso de la República, entrando a considerar y
aprobar esta exención en tiempo de paz para los varones mayores de veinticinco
(25) años remisos, a que se refieren los artículos 28, 41 y 42 de la Ley 48 de 1993.”[35]
Con base en lo expuesto, resulta evidente
que el Congreso, al determinar el contenido del proyecto de ley objetado, se
fundó en consideraciones de eficacia material de derechos constitucionales como
fundamento para la concesión del beneficio tributario. Esta decisión
legislativa, en cuanto escapa al decreto de exenciones respecto de ingresos
tributarios del orden nacional, hace parte de la iniciativa legislativa
ordinaria, en los términos del artículo 150 Superior.
Finalmente, en cuanto a las demás
proposiciones normativas previstas por la norma objetada, la Corte encuentra
que ninguna de ellas se encuadra dentro de los argumentos de la objeción. Así,
en primer lugar, debe advertirse que la determinación del valor a pagar por la
laminación de la tarjeta militar no es un asunto que pertenezca al ámbito
tributario, por lo que recae dentro de la iniciativa legislativa ordinaria, sin
que sean aplicables las restricciones sobre la materia, en especial las
previstas en el artículo 154 Superior.
Similares consideraciones son aplicables
para el caso de la reducción del valor de la multa oponible a los remisos
puesto que, en criterio de la Corte, una determinación de esta naturaleza no
recae dentro del concepto de exención tributaria, en los términos expuestos,
sino que, simplemente, se circunscribe a la delimitación, para un caso
concreto, de una sanción pecuniaria que el mismo legislador había previsto en
norma anterior. En efecto, el artículo 42 de la Ley 48 de 1993 establece el
régimen de multas aplicables a los ciudadanos que al incumplir con las
obligaciones legales relativas a la prestación del servio militar obligatorio,
adquieren la condición de remisos. A juicio de la Sala, la decisión congresional
de fijar un régimen particular de sanciones pecuniarias, previstas por el mismo
legislador, a favor de determinado grupo de la población, es un asunto que no
guarda conexión con las exenciones de que trata el artículo 154 C.P., en tanto
no refiere a la determinación del contenido y alcance de impuesto alguno, sino a
la regulación de ingresos fiscales sin naturaleza tributaria, como es el caso
de las multas.[36] Así las cosas, la
objeción presidencial planteada, fundada en la necesidad de aval gubernamental,
no afecta la constitucionalidad de dicho apartado del proyecto de ley.
3.4. Objeción fundada en el desconocimiento
de las normas orgánicas sobre presupuesto
El Gobierno Nacional objeta por
inconstitucionalidad el proyecto de ley, fundado en el hecho que incumplió con
lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 – Orgánica de Presupuesto,
norma que obliga a que toda iniciativa que contraiga gasto o que otorgue beneficios
tributarios (i) tiene que hacer explícito su impacto fiscal, el cual
deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo; y (ii) deberá
incluir expresamente en su exposición de motivos y en sus ponencias para cada
uno de los debates, sus costos fiscales y la fuente de ingreso adicional
generada para el financiamiento de dicho costo. En ese sentido, como las normas
orgánicas gozan de una prerrogativa especial que las convierten en requisito de
la actividad legislativa, su incumplimiento afecta la constitucionalidad del
precepto correspondiente.
Esta censura fue desestimada por el
Congreso, al considerar que la medida no tenía impacto fiscal, en tanto el
presupuesto asignado para el sector defensa era abultado, por lo que los costos
del proyecto de ley no tendrían incidencia alguna en las actividades de dicho
sector. Antes bien, el proyecto respondía a criterios de equidad y
progresividad, que permiten a personas de escasos recursos resolver su
situación militar y, por ende, acceder al mercado laboral. Por último, se
encuentra que el concepto del Procurador General no hizo alusión a la citada
objeción.
El artículo 7º de la Ley 819/03, norma que
fundamenta la objeción presidencial, estipula lo siguiente:
“ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO
FISCAL DE LAS NORMAS. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley,
ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios,
deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo.
“Para estos propósitos, deberá
incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de
trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
“El Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el
Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de
lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en
contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la
Gaceta del Congreso.
“Los proyectos de ley de
iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de
ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución
de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
“En las entidades
territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la
respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.”
Distintas decisiones de este Tribunal han
asumido el estudio de las implicaciones de la norma transcrita. Una síntesis
comprehensiva de la naturaleza de los deberes que la disposición orgánica
presupuestal impone al Congreso fue realizada por la Corte en la reciente
sentencia C-502/07. Este fallo estudió la constitucionalidad del proyecto de
ley estatutaria número 34/05 Senado y 207/05 Cámara “Por la cual se
desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, con relación a la
elección directa de parlamentarios andinos.”. Dentro de dicho trámite de
constitucionalidad, fue abordado el tópico referido a la presunta
inconstitucionalidad de la iniciativa, en tanto había incumplido con el
requisito de incorporar su impacto fiscal y la compatibilidad del mismo con el
Marco Fiscal de Mediano Plazo. Ello debido a que el proyecto de ley fijaba
algunas tareas a cargo de la Organización Electoral que, en criterio del
Procurador General y algunos intervinientes, involucran la ejecución de gasto
público.
Luego de analizar cada uno de los fallos
que asumían la problemática expuesta, la sentencia concluyó las reglas que
definen el contenido concreto de las obligaciones del Congreso en relación con
el cumplimiento del artículo 7º de la Ley 819/03. Del mismo modo, la decisión
identificó las competencias correlativas que debe ejercer el Ejecutivo, en aras
de procurar la compatibilidad entre las iniciativas legislativas y los
mecanismos de planeación presupuestal. En consideración a la importancia de
este análisis para resolver la objeción propuesta, la Corte transcribirá, in
extenso los apartes pertinentes del fallo en mención.
“El art. 7° de la Ley 819 de 2003 exige que
en todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gastos u conceda
beneficios tributarios se explicite cuál es su impacto fiscal y se establezca
su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo que dicta anualmente el
Gobierno Nacional. Para el efecto dispone que en las exposiciones de motivos de
los proyectos y en cada una de las ponencias para debate se deben incluir
expresamente los costos fiscales de los proyectos y la fuente de ingreso
adicional para cubrir los mencionados costos. De la misma manera, establece que
durante el trámite de los proyectos el Ministerio de Hacienda debe rendir
concepto acerca de los costos fiscales que se han estimado para cada uno de los
proyectos, así como sobre la fuente de ingresos para cubrirlos y sobre la
compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
“Evidentemente, las normas contenidas en el
art. 7° de la Ley 819 de 2003 constituyen un importante instrumento de
racionalización de la actividad legislativa, con el fin de que ella se realice
con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las
leyes aprobadas por el Congreso de la República. También permiten que las leyes
dictadas estén en armonía con la situación económica del país y con la política
económica trazada por las autoridades correspondientes. Ello contribuye
ciertamente a generar orden en las finanzas públicas, lo cual repercute
favorablemente en la estabilidad macroeconómica del país.
“De la misma manera, el cumplimiento de los
requisitos establecidos en el mencionado art. 7° ha de tener una incidencia
favorable en la aplicación efectiva de las leyes, ya que la aprobación de las
mismas solamente se producirá después de conocerse su impacto fiscal previsible
y las posibilidades de financiarlo. Ello indica que la aprobación de las leyes
no estará acompañada de la permanente incertidumbre acerca de la posibilidad de
cumplirlas o de desarrollar la política pública en ellas plasmada. Con ello,
los instrumentos contenidos en el artículo 7 analizado pueden contribuir a la
superación de esa tradición existente en el país – de efectos tan deletéreos en
el Estado Social de Derecho - que lleva a aprobar leyes sin que se incorporen
en el diseño de las mismas los elementos necesarios –administrativos,
presupuestales y técnicos- para asegurar su efectiva implementación y para
hacer el seguimiento de los obstáculos que dificultan su cabal, oportuno y
pleno cumplimiento.
“Así, pues, el mencionado art. 7° de la Ley
819 de 2003 se erige como una importante herramienta tanto para racionalizar el
proceso legislativo como para promover la aplicación y el cumplimiento de las
leyes, así como la implementación efectiva de las políticas públicas. Pero ello
no significa que pueda interpretarse que este artículo constituye una barrera
para que el Congreso ejerza su función legislativa o una carga de trámite que
recaiga sobre el legislativo exclusivamente.
“35. Ciertamente, dadas las condiciones
actuales en que se desempeña el Congreso de la República, admitir que el art.
7° de la Ley 819 de 2003 constituye un requisito de trámite, que crea una carga
adicional y exclusiva sobre el Congreso en la formación de los proyectos de
ley, significa, en la práctica, cercenar considerablemente la facultad del
Congreso para legislar y concederle al Ministerio de Hacienda una especie de
poder de veto sobre los proyectos de ley.
“Por una parte, los requisitos contenidos
en el artículo presuponen que los congresistas – o las bancadas - tengan los
conocimientos y herramientas suficientes para estimar los costos fiscales de
una iniciativa legal, para determinar la fuente con la que podrían financiarse
y para valorar sus proyectos frente al Marco Fiscal de Mediano Plazo. En la
realidad, aceptar que las condiciones establecidas en el art. 7° de la Ley 819
de 2003 constituyen un requisito de trámite que le incumbe cumplir única y
exclusivamente al Congreso reduce desproporcionadamente la capacidad de
iniciativa legislativa que reside en el Congreso de la República, con lo cual
se vulnera el principio de separación de las Ramas del Poder Público, en la
medida en que se lesiona seriamente la autonomía del Legislativo.
“Precisamente, los obstáculos casi
insuperables que se generarían para la actividad legislativa del Congreso de la
República conducirían a concederle una forma de poder de veto al Ministro de
Hacienda sobre las iniciativas de ley en el Parlamento. El Ministerio de
Hacienda es quien cuenta con los elementos necesarios para poder efectuar
estimativos de los costos fiscales, para establecer de dónde pueden surgir los
recursos necesarios para asumir los costos de un proyecto y para determinar la
compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. A él
tendrían que acudir los congresistas o las bancadas que quieren presentar un
proyecto de ley que implique gastos. De esta manera, el Ministerio decidiría qué
peticiones atiende y el orden de prioridad para hacerlo. Con ello adquiriría el
poder de determinar la agenda legislativa, en desmedro de la autonomía del
Congreso.
“Pero, además, el Ministerio podría decidir
no intervenir en el trámite de un proyecto de ley que genere impacto fiscal o
simplemente desatender el trámite de los proyectos. Ello podría conducir a que
el proyecto fuera aprobado sin haberse escuchado la posición del Ministerio y
sin conocer de manera certera si el proyecto se adecua a las exigencias
macroeconómicas establecidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En realidad,
esta situación ya se presentó en el caso analizado en la Sentencia C-874 de
2005 – atrás reseñada – y el Presidente de la República objetó el proyecto por
cuanto el Ministerio de Hacienda no había conceptuado acerca de la iniciativa
legal. Sin embargo, como se recordó, en aquella ocasión la Corte manifestó que
la omisión del Ministerio de Hacienda no afectaba la validez del proceso
legislativo.
“36. Por todo lo anterior, la Corte
considera que los primeros tres incisos del art. 7° de la Ley 819 de 2003 deben
entenderse como parámetros de racionalidad de la actividad legislativa, y como
una carga que le incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez que el
Congreso ha valorado, con la información y las herramientas que tiene a su
alcance, las incidencias fiscales de un determinado proyecto de ley. Esto
significa que ellos constituyen instrumentos para mejorar la labor legislativa.
“Es decir, el mencionado artículo debe
interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se
dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras
insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto
legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de
racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio de
Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la
experticia en materia económica. Por lo tanto, en el caso de que los
congresistas tramiten un proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el impacto
fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad
del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, le corresponde al Ministro
de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para ilustrar al Congreso
acerca de las consecuencias económicas del proyecto. Y el Congreso habrá de
recibir y valorar el concepto emitido por el Ministerio. No obstante, la carga
de demostrar y convencer a los congresistas acerca de la incompatibilidad de
cierto proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo recae sobre el Ministro de
Hacienda.
“Por otra parte, es preciso reiterar que si
el Ministerio de Hacienda no participa en el curso del proyecto durante su
formación en el Congreso de la República, mal puede ello significar que el
proceso legislativo se encuentra viciado por no haber tenido en cuenta las
condiciones establecidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003. Puesto que la
carga principal en la presentación de las consecuencias fiscales de los
proyectos reside en el Ministerio de Hacienda, la omisión del Ministerio en
informar a los congresistas acerca de los problemas que presenta el proyecto no
afecta la validez del proceso legislativo ni vicia la ley correspondiente.”
Del precedente transcrito pueden sintetizarse
las siguientes reglas, en cuanto al contenido y alcance de la previsión del
impacto fiscal al interior de los proyectos de ley:
-
Las obligaciones
previstas en el artículo 7º de la Ley 819/03 constituyen un parámetro de
racionalidad legislativa, que está encaminado a cumplir propósitos
constitucionalmente valiosos, entre ellos el orden de las finanzas públicas, la
estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes. Esto último
en tanto un estudio previo de la compatibilidad entre el contenido del proyecto
de ley y las proyecciones de la política económica, disminuye el margen de
incertidumbre respecto de la ejecución material de las previsiones
legislativas.
-
El mandato de
adecuación entre la justificación de los proyectos de ley y la planeación de la
política económica, empero, no puede comprenderse como un requisito de trámite
para la aprobación de las iniciativas legislativas, cuyo cumplimiento recaiga
exclusivamente en el Congreso. Ello en tanto (i) el Congreso carece de
las instancias de evaluación técnica para determinar el impacto fiscal de cada
proyecto, la determinación de las fuentes adicionales de financiación y la
compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo; y (ii) aceptar una
interpretación de esta naturaleza constituiría una carga irrazonable para el
Legislador y otorgaría un poder correlativo de veto al Ejecutivo, a través del
Ministerio de Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer las
leyes. Un poder de este carácter, que involucra una barrera en la función
constitucional de producción normativa, se muestra incompatible con el balance
entre los poderes públicos y el principio democrático.
-
Si se considera dicho
mandato como un mecanismo de racionalidad legislativa, su cumplimiento
corresponde inicialmente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, una vez
el Congreso ha valorado, mediante las herramientas que tiene a su alcance, la
compatibilidad entre los gastos que genera la iniciativa legislativa y las
proyecciones de la política económica trazada por el Gobierno. Así, si el
Ejecutivo considera que las cámaras han efectuado un análisis de impacto fiscal
erróneo, corresponde al citado Ministerio el deber de concurrir al
procedimiento legislativo, en aras de ilustrar al Congreso sobre las
consecuencias económicas del proyecto.
-
El artículo 7º de la
Ley 819/03 no puede interpretarse de modo tal que la falta de concurrencia del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público dentro del proceso legislativo, afecte
la validez constitucional del trámite respectivo.
En relación con la objeción propuesta por
el Gobierno Nacional, la Corte encuentra que, en primer término, tanto la exposición
de motivos del proyecto de ley como los informes de ponencia para cada uno de
los debates, tienen referencias explícitas a las implicaciones fiscales del
proyecto de ley. Así por ejemplo, para el caso de la exposición de motivos, los
autores de la iniciativa indicaron que “la puesta en marcha de esta ley
permitirá que el Ministerio de Defensa, Dirección de Reclutamiento y
Movilización, reciban de manera expedita la cuota de compensación militar
acorde, las cuales ingresarán a las arcas del Estado; y el costo fiscal por la
expedición de este documento de identificación para los varones, será sufragado
por el solicitante remiso, si que tenga repercusión en el erario público.”[37]
Del mismo modo, en el informe de ponencia
para primer debate en el Senado de la República, se señaló que “de otra
parte, no en las cuantías del régimen actual, pero sí de alguna manera se
producirá un incremento de los recaudos por este concepto, que de acuerdo con
el plan de gestión de la Dirección de Reclutamiento y Reservas de la Fuerza
Pública, recibirá un ingreso correspondiente a la cuota de compensación, es
decir al pago de la libreta militar.”[38] Esta
consideración es replicada en el informe de ponencia para segundo debate en la
misma célula legislativa.[39]
Igualmente, en lo que respecta al informe
de ponencia para primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de
Representantes, se indicó que el proyecto guardaba unidad de criterio con las
Leyes 694/01 y 924/04, que habían concedido amnistías similares. Por lo tanto, se
estaba ante una “política social… que en su aplicación no generó para el
Estado pérdida fiscal en la legalización y expedición de las anteriores leyes y
que hoy nos permiten sostener que con la aprobación del presente proyecto, el
gobierno tendrá una mayor cobertura en esta gestión administrativa,
favoreciendo a un sector importante de la población y paralelamente generando
beneficios al sistema productivo del país.”[40] Finalmente,
para el caso del informe de ponencia para segundo debate, se señaló que el
proyecto de ley tenía por objeto que “estos ciudadanos [remisos mayores
de 25 años] legalicen su situación militar ante la Dirección de
Reclutamiento, lo que sin duda permitirá un incremento de los recaudos por este
concepto.”[41]
Como se observa, las implicaciones fiscales
del proyecto fue un asunto recurrentemente analizado durante el trámite
legislativo. Así, en criterio del Congreso, la posibilidad de modificar el
régimen de la cuota de compensación militar, para el caso de los ciudadanos
remisos, lejos de afectar las finanzas públicas, potencialmente aumentaría los
ingresos fiscales. Esto debido a que la concesión de una amnistía tributaria,
sumada a la imposición de una contribución de bajo costo, permitiría que las
personas de escasos ingresos solucionaran su situación militar; escenario que
contrasta con el mantenimiento de multas elevadas de dudoso recaudo.
Al margen de la discusión acerca de la
conveniencia, desde la perspectiva de la política económica, de las razones
sobre impacto fiscal que tuvo en cuenta el Congreso en la justificación del
proyecto de ley objetado, la Corte concluye que, efectivamente, existió un
análisis sobre la materia en la exposición de motivos y en los distintos
informes de ponencia. Por ende, conforme a las reglas jurisprudenciales fijadas
anteriormente, en caso que el Gobierno Nacional no compartiera las razones
planteadas por el Legislativo, tenía a su alcance las herramientas técnicas y
jurídicas necesarias para concurrir al trámite de discusión de la iniciativa, a
fin de informar a los parlamentarios sobre la necesidad de hacer compatible el
proyecto con las directrices del marco fiscal de mediano plazo y con la
necesidad de determinar fuentes supletorias de financiación.
Sin embargo, una vez revisado el expediente
legislativo, la Corte advierte que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
no realizó intervención alguna durante el citado trámite. Así, es evidente que
la objeción planteada por el Gobierno Nacional parte de considerar que el
acatamiento del mandato de adecuación entre el proyecto de ley y las metas
fiscales, es una carga que corresponde exclusivamente al Congreso,
contraviniéndose con ello lo previsto en la jurisprudencia constitucional,
respecto del contenido y alcance del artículo 7º de la Ley Orgánica del
Presupuesto. Así, el incumplimiento parcial de dicha norma no constituye un
vicio de procedimiento que afecte la constitucionalidad del proyecto objetado,
razón por la cual la censura propuesta por el Ejecutivo resulta infundada y así
lo declarará la Sala.
De acuerdo con los argumentos anteriores, la
Corte concluye que ninguna de las objeciones planteadas por el Gobierno
Nacional en contra de la constitucionalidad del Proyecto de ley n.° 18/06
Senado - 207/07 Cámara, “por la cual se establecen rebajas en las sanciones
para los remisos del servicio militar obligatorio” se muestra fundada. Por
lo tanto, se declarará la exequibilidad de la iniciativa, circunscribiéndose
los efectos de la cosa juzgada constitucional a la materia de las objeciones
estudiadas en la presente decisión.
DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar INFUNDADAS las objeciones
presidenciales formuladas al Proyecto de Ley n.° 18/06 Senado - 207/07 Cámara,
“por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del
servicio militar obligatorio”.
Segundo.- En consecuencia de lo anterior y exclusivamente
respecto de las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional, declarar EXEQUIBLE
el Proyecto de Ley n.° 18/06 Senado - 207/07 Cámara, “por la cual se
establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar
obligatorio”.
Tercero.- DÉSE cumplimiento a lo previsto en el artículo 167 de la
Constitución Política.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Presidente de la República y a la Presidenta del
Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA
C-315 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN
TRAMITE LEGISLATIVO-No se
cumple con el anuncio por parte del Secretario “para la próxima sesión en que
se debatan proyectos de ley”/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Vicio insubsanable (Salvamento de voto)
La exigencia de que el anuncio lo haga la presidencia
de cada Cámara o comisión trae importantes consecuencias jurídicas a saber: (i)
en primer lugar, que si el anuncio no lo hace la presidencia de cada Cámara o
comisión, entonces no existe anuncio alguno; (ii) en segundo lugar, que si se
llega a presentar una discrepancia entre lo anunciado por la presidencia frente
a lo anunciado por el secretario, prevalece en todo momento el anuncio hecho
por la presidencia; (iii) en tercer lugar, que esta función se le otorgó a la
presidencia de la Cámara o comisión correspondiente, con el fin de que no
existiera duda respecto de cuándo se va a votar de forma cierta y determinada
el proyecto legislativo, al otorgarle mayor seriedad, solemnidad y certeza al
anuncio. En síntesis la exigencia constitucional establecida en el artículo 160
determina como norma de producción del derecho, que ningún proyecto de ley será
sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya
anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia
de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará
la votación. Requisitos de producción del derecho, como el del anuncio previo,
establecido en la propia Constitución hace que el vicio que respecto de éste se
presente sea insubsanable.
AMNISTIA TRIBUTARIA-Rebajas en las sanciones para los remisos
del servicio militar obligatorio/AMNISTIA TRIBUTARIA-Inconstitucional
por cuanto desgravación vulnera principios de justicia y equidad (Salvamento de
voto)
CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Falta de regulación por parte del
legislador constituye inexistencia (Salvamento de voto)
Para el suscrito magistrado es claro que si de acuerdo
con la posición adoptada por la Corte no se puede cobrar la cuota de compensación
militar, los remisos no tendrían que pagarla para que se les expida la libreta
militar y por lo tanto mal puede cobrarse el pago de una multa por causa de
algo que no existe en el ordenamiento jurídico, ya que la exención siempre se
refiere a algo que preexiste.
SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO-Situación de remisos difiere de quienes no
resulten sorteados para la prestación del servicio militar (Salvamento de voto)
El suscrito magistrado advierte que es distinto el
grupo de quienes no resulten sorteados para la prestación del servicio militar
de aquellos que son llamados al servicio militar y no se presentan. En este
sentido, considero que la norma examinada en la sentencia C-804 de 2001 era
distinta pues regulaba la situación de quienes se presentaron a prestar el
servicio militar pero al no ingresar al servicio y no tener recursos para pagar
la cuota de compensación, se les rebajó su valor para que pudieran obtener la
libreta militar, de la cual depende el ejercicio de derechos fundamentales.
CAMBIO DE JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Procedencia en el presente caso (Salvamento
de voto)
En este caso, se lleva a cabo un cambio de la
jurisprudencia constitucional respecto de la inconstitucionalidad de las
amnistías, y considero que debió afirmarse abierta y expresamente tal cambio,
por cuanto se condona una obligación que surge del incumplimiento de un deber.
Referencia: expediente OP-098
Revisión oficiosa de las Objeciones
Presidenciales al proyecto de Ley No. 18/06 Senado, 207/07 Cámara, “Por la
cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio
militar obligatorio”
Magistrado Ponente:
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Corte Constitucional, procedo a salvar mi voto a la presente
decisión, mediante la cual se declaran infundadas las objeciones presidenciales
formuladas al proyecto de ley de la referencia, y en consecuencia se declara
exequible, por cuanto considero que el proyecto de ley bajo estudio es
inconstitucional tanto por razones de forma como de fondo, como me permito
exponer a continuación:
1. Examen formal
En cuanto se refiere al trámite de las
objeciones presidenciales en el Congreso, considero que aunque se haya aceptado
por la Corte que el aviso previo de la votación del proyecto de ley de que se
trate lo puede hacer el secretario autorizado por el presidente, en el presente
caso existe un vicio de forma insubsanable, por cuanto en la Plenaria del
Senado el secretario anunció el proyecto de ley objetado para la “próxima
sesión en que se debatan proyectos de ley”, lo cual no permite determinar
cuándo efectivamente se efectuaría la votación y aprobación del proyecto de ley
bajo estudio.
A este respecto, me permito reiterar los argumentos
con base en los cuales sostengo que el requisito del anuncio previo para
votación con el lleno de todas las exigencias constitucionales es fundamental
para la validez de las normas jurídicas y su falta constituye un vicio
insubsanable. A este respecto me referiré (i) en primer lugar, al problema de
teoría del derecho respecto de la producción de las normas jurídicas, la
validez de las mismas, y su importancia en el control constitucional; y (ii) en
segundo lugar, a la naturaleza del anuncio previo para votación de los
proyectos como requisito constitucional.
1. El problema de la producción de las normas
jurídicas, la validez de las mismas, y su importancia en el control constitucional
El problema de la producción de las normas jurídicas
dentro de un sistema jurídico, el cual apareja a su vez el de la validez de las
normas jurídicas, supone una posición de principio de teoría y filosofía del
derecho, que tiene importantes consecuencias teóricas y prácticas para el tema
del control constitucional.
Se hace necesario entonces tomar una postura clara de
teoría y filosofía del derecho, en relación con el concepto de norma jurídica,
el cual entraña el concepto de validez de las mismas, lo cual a su vez conlleva
necesariamente la pregunta por el modo de producción jurídico-institucional de
las normas. De este modo, tenemos que en un sistema jurídico es fundamental
determinar en primer término, qué es norma jurídica, elemento básico y esencial
del derecho, como el concepto de “célula” para la biología. Por ello, la
primera parte de teoría del derecho se encuentra dedicada al análisis y
determinación de lo que es norma jurídica, parte esencial de la cual, es la
pregunta de cuándo un enunciado normativo hace parte del sistema jurídico, o en
otros términos, a la pregunta por la validez de los preceptos jurídicos[42].
Esta problemática corresponde a la teoría de las normas y aborda la parte
estática del derecho[43].
No obstante, el derecho no está compuesto por una sola
norma sino por una pluralidad de normas jurídicas. En consecuencia, la segunda
parte de la teoría del derecho es la que se refiere a la teoría del
ordenamiento jurídico que aborda la parte dinámica de las normas[44].
En esta parte se encuentra el análisis de lo que son las antinomias jurídicas,
para resolver las cuales hay que acudir a los criterios de vigencia en el
tiempo y/o jerarquía de los enunciados jurídicos validos, así como los
problemas de unidad, coherencia y plenitud de los ordenamientos jurídicos.
Vista la estructura fundamental de la teoría del
derecho, es claro entonces que el primer problema fundamental del sistema
jurídico es la determinación de qué es una norma jurídica, cuándo una norma
nace al ordenamiento jurídico, o en otros términos, qué normas pertenecen y cuáles
no al sistema jurídico, problema que se encuentra analítica e intrínsecamente
ligado al problema de la validez de la norma jurídica, el cual es un problema
tan fundamental y esencial en el derecho que es anterior al problema de la
vigencia y de la eficacia de las normas, puesto que la respuesta a este primer
interrogante permite esclarecer la cuestión de la carta de nacimiento o
naturaleza jurídica propiamente dicha de las normas, la pertenencia de
las normas a un sistema jurídico, o con otras palabras, la cuestión del reconocimiento
de las normas como jurídicas o pertenecientes a un sistema jurídico, es decir,
como enunciados normativos jurídicos-positivos.
En este orden de ideas, aparece claro que la pregunta
fundamental en el derecho es la pregunta por la existencia y validez de las
normas jurídicas, por qué es norma jurídica, cuestiones que determinan la
teoría de los actos jurídicos y la teoría de la nulidad en el derecho, desde la
inexistencia de norma, la nulidad de la norma, hasta la existencia de norma con
vicio o sin vicio de producción o formación. De manera que el cuestionamiento
esencial en el derecho es entonces el de cómo surgen las normas en el mundo
jurídico, esto es, cuándo una norma ha surgido correctamente en el mundo
jurídico, es decir, con el lleno o cumplimiento de todos los requisitos
establecidos para su creación. Este cuestionamiento corresponde exactamente a
la pregunta por la validez.
La pregunta por la validez de las normas jurídicas, es
decir, por la cuestión de si un enunciado normativo es norma jurídica, o en
otros términos, si  pertenece al sistema jurídico, de conformidad con las
reglas prefijadas por el propio sistema para su reproducción, es la pregunta
fundamental que se debe hacer en el derecho, para posteriormente, y sólo si es
contestada afirmativamente esta pregunta por la validez, se pueda continuar
preguntando por la vigencia y la eficacia de las normas jurídicas válidas.
Esta característica propia de las normas jurídicas
como válidas, es lo que llevó  a Hans Kelsen a afirmar que el derecho pertenece
al mundo del “deber ser” y no al mundo del “ser”, ya que la
pregunta por el derecho es la pregunta por la validez de la norma jurídica, es
decir, por la existencia deontológica, y no la pregunta por la existencia fenomenológica
de las cosas, lo que condujo al filósofo del derecho austriaco a sostener que
por ello mismo la lógica formal no funciona para el derecho, por cuanto su
finalidad es la constatación de una correspondencia con un fenómeno del mundo
del ser, mientras que en cambio en el derecho de lo que se trata es de
constatar si una norma es válida, es decir de si existe en el mundo del derecho
o del “deber ser” y ello de acuerdo con aquellas reglas que estipulan y
prevén los presupuestos para su producción jurídica[45].
Así mismo, esta característica de la validez, propia del derecho, es lo que
permite explicar, según Kelsen, que se puedan encontrar normas válidas que se
opongan entre sí y sin embargo sigan siendo válidas.
A este respecto, hay que recordar que el sistema
jurídico es como el ave fénix que se crea y se reproduce a sí mismo, y contiene
por tanto normas que estipulan la forma de la reproducción de las normas jurídicas,
las cuales Hart denomina “reglas secundarias”[46].
Así mismo, a este problema fundamental del derecho acerca de la determinación
de la pertenencia o no de una norma a un sistema jurídico de conformidad con
las normas o reglas previstas por el propio sistema para su reproducción, es lo
que Hart identificó como el problema del reconocimiento de las normas jurídicas
como tales, a cuyo problema contribuyó con su teoría de la “regla de
reconocimiento y validez jurídica”[47].
Así entonces, el
derecho será válido siempre y cuando satisfaga los requisitos que se establecen
para la producción del mismo derecho y que están señalados por las reglas de
producción del derecho en la Constitución.
Lo anterior, lo
ejemplifica el filósofo del Derecho H.L.A. Hart de la siguiente manera: “Si
se plantea la cuestión sobre si una cierta  regla es jurídicamente válida, para
resolverla debemos usar un criterio de validez suministrado por otra regla. ¿Es
válida esta pretendida ordenanza del County Council de Oxfordshire? Sí:  porque
fue dictada en ejercicio de potestades conferidas y de acuerdo con el
procedimiento especificado, por un decreto del Ministerio de Salud Pública. A
este primer nivel, el decreto suministra los criterios para apreciar la validez
de la ordenanza.  Puede no haber necesidad práctica de seguir adelante; pero
existe la posibilidad de hacerlo.  Podemos cuestionar la validez del decreto y
apreciarla en términos de la ley que faculta al Ministro a adoptar tales
medidas“[48]
Así también
nuestra Constitución contempla para la producción de normas con fuerza de ley,
por ejemplo, el requisito de publicación previa del proyecto de ley (inc.1 art.
157 CN);  cuatro (4) debates, dos en cada una de las cámaras, y en cada una de
ellas un primero en la comisión correspondiente y un segundo en plenaria (inc.
2 art. 57, 165); la existencia de quórum deliberatorio y de determinadas
mayorías (p.e. art. 153); el cumplimiento del anuncio de votación del proyecto
en cuestión, con el cumplimiento de los requisitos establecidos por la propia
Carta (art. 160 C.P); términos específicos entre cada debate en cada Cámara y
entre los debates en una y otra Cámara (art. 160); límites de trámite en los
periodos legislativos (art. 162), la sanción presidencial (art.168), entre
otros.
Ahora bien, cuando se hace control de
constitucionalidad, éste apunta en primerísimo lugar a comprobar la validez de
la norma jurídica, a constatar si se respetó o no el camino demarcado por el
propio sistema jurídico, esto es, los procedimientos de producción del derecho,
para que pueda catalogarse tal norma como norma válida. El control
constitucional en este aspecto no es por tanto cosa de poca monta, ya que
cuando el constituyente dice que exige ciertos requisitos para poder otorgar
carta de validez a las normas jurídicas, al Tribunal Constitucional le
corresponde controlar y verificar que dichos requisitos se hayan respetado y
cumplido a cabalidad. Por tanto esta labor es de suma importancia, este control
constitucional sobre la forma de producción de las normas jurídicas y sobre la
validez de las mismas, es lo más importante, porque a partir de este control se
debe determinar qué norma es reconocida como válida, es decir, qué norma
pertenece al sistema jurídico, o en otros términos, qué enunciado normativo es
en realidad norma jurídica. En este sentido, el control constitucional formal
no es una cuestión de simple formalismo, por cuanto no puede existir derecho
sin que se respeten las condiciones procedimentales de formación de las normas
jurídicas preestablecidas por el propio ordenamiento, lo cual es una
característica fundamental de un Estado de Derecho.
La pregunta por la validez jurídica de las normas y el
control constitucional respecto de dicha validez jurídica, sigue siendo por
tanto un tema de trascendental importancia para el derecho y esto es
precisamente lo que controla en primera instancia el Tribunal Constitucional,
la pregunta sobre cuáles enunciados normativos pertenecen efectivamente o no al
ordenamiento jurídico. Todos los demás temas son por tanto posteriores al tema
de la validez, es decir, el tema de la vigencia, de la eficacia y el análisis
de si el contenido sustancial de la norma es acorde o no con la Constitución.
Es por esta razón
que la producción del Derecho y sus formas, permiten entender al pueblo que el
producto realizado está acorde con el objetivo popular y con la misma
existencia del Estado, y les otorga una presunción de validez.  Los trámites y
cauces en los cuales se encamina la producción normativa deviene de la misma
legitimidad que el pueblo otorga al producto final, es decir el Derecho.
En consecuencia,
sólo pueden valorarse o reconocerse como válidas y legítimas las reglas de
obligación si provienen de las reglas de reconocimiento y de su aplicación
adecuada. Situación del Estado de Derecho totalmente contraria al Estado
absolutista donde el único criterio para identificar algo como derecho era
aquello sancionado por el rey.   En palabras más sencillas, debe decirse que la
manera para identificar el derecho aceptado por los individuos esta basada en
aquel derecho que provenga o sea el resultante de las reglas de reconocimiento
o formas de producción establecidas en la Constitución.
Cualquier otra
cosa que se obtenga como resultado sin el cumplimiento de estas reglas de
reconocimiento constitucionales no puede avalarse como derecho legítimo
aceptado por los individuos. Es decir, existe la posibilidad de que el
legislador produzca “derecho” sin el cumplimiento de las reglas de
reconocimiento.  Evento en el cual, este “derecho” no es válido, a la luz de
poder político en cabeza del pueblo.
En síntesis, la
suplantación de la forma de producción de derecho, sin dudas elimina la
legalidad y legitimidad que éste debe tener, afecta inmediatamente su validez y
hace no obligatorio su cumplimiento.  Y esto es así, por cuanto es el propio
derecho el que determina su forma de producción y ello es la garantía que el
pueblo mismo tiene que la producción de parámetros de convivencia social
pacífica se realice acorde con lo preestablecido por él mismo, en cabeza del
Estado de Derecho y su ordenamiento jurídico y no por fruto del capricho o el
deseo de quien produzca normas, lo que estaría más cercano a la vivencia del
Estado absolutista y el poder de dictar parámetros de un ente diferente del
soberano.
2. El anuncio previo como requisito constitucional para votación de los proyectos de ley
(Artículo 160 C. P)
Respecto de la trascendencia constitucional del
requisito establecido en el artículo 160 constitucional, esta Corte ha
manifestado:
“El inciso final del artículo 160 de la
Constitución Política dispone que ningún proyecto de ley será sometido a
votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado.  En
el mismo sentido, establece que el aviso de que un proyecto será sometido a votación
lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella
en la cual se realizará la votación.
Como lo ha señalado la jurisprudencia de esta
Corporación sobre la materia,[49] el
anuncio de la votación pretende hacer eficaces valores y principios
constitucionales primordiales para la actividad legislativa.  En efecto, el
anuncio permite que los congresistas conozcan con la debida antelación qué
proyectos de ley van a ser sometidos a votación, requisito indispensable para
la concreción del principio de publicidad propio de la actividad congresional
y, por ende, para la adecuada formación de la voluntad democrática al interior
de las cámaras. Además, el cumplimiento del requisito mencionado facilita la
actuación de los ciudadanos y las organizaciones sociales en el trámite de
aprobación de los proyectos de ley, lo cual materializa la democracia
participativa y el ejercicio de los derechos políticos previstos en el artículo
40 C.P.
Este precedente ha previsto, además, las condiciones
fácticas requeridas para acreditar el cumplimiento de la obligación del anuncio
de la votación.  Así, resultará comprobado el requisito cuando (i) el anuncio
de la votación de un proyecto de ley se realiza en sesión anterior y, por ende,
distinta a la que se lleve a cabo la aprobación de la iniciativa (ii) la
Presidencia de la cámara correspondiente informa expresa y claramente a sus
integrantes que determinado proyecto de ley será sometido a votación en sesión
posterior; y (iii) la fecha de esa sesión posterior para la cual fue convocada
la votación sea determinada o, al menos, determinable.
En el mismo sentido, la Corte ha estimado que el
incumplimiento del requisito mencionado es un vicio de naturaleza insubsanable,
que acarrea la inexequibilidad de la disposición.  Ello debido a que se trata
de una instancia del procedimiento legislativo prevista de forma expresa por la
Carta Política.  Por ende, hace parte de las disposiciones que conforman el
parámetro superior para la validez del procedimiento legislativo destinado a la
creación de normas jurídicas, por lo cual debe ser aplicada de forma preferente
en virtud del principio de supremacía constitucional (Art. 4 C.P.).
Bajo la misma perspectiva y de conformidad con lo
expresado anteriormente, esta exigencia busca hacer eficaces tanto el principio
de publicidad y transparencia en el trámite legislativo, como la democracia
participativa y el respeto de las minorías parlamentarias. Así, se trata de un
presupuesto formal relevante para la adecuada formación de la voluntad
democrática de las cámaras legislativas, esto es, que hace parte del mínimo de
requisitos exigibles para que el procedimiento de formación de las leyes cumpla
con sus propósitos constitucionales.
Por último, la omisión del anuncio para la votación es
un vicio de procedimiento que afecta el trámite subsiguiente puesto que, en
atención del principio de consecutividad, la validez de cada una de las etapas
del procedimiento para la formación de las leyes depende, a su vez, de la validez
de las actuaciones antecedentes.  En esa medida, no sería posible aplicar la
facultad de subsanación prevista en el parágrafo del artículo 241 C.P.
( … ) La Sala insiste en que el requisito para el procedimiento
legislativo previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. obliga a que al
interior de las cámaras legislativas sean anunciados, de manera específica,
cierta y expresa, cuáles son los proyectos de ley que serán sometidos a
votación en la siguiente sesión y la fecha, determinada o determinable, en que
se realizará esa reunión (…)”[50](Negrilla fuera de texto)
En conclusión, el cumplimiento del anuncio previo con
el lleno de las exigencias constitucionales hace efectivo al interior del
trámite parlamentario de leyes y actos legislativos una serie de principios
constitucionales, dentro de los que se realza el Estado Social de derecho.
Principios éstos que pretenden que los congresistas conozcan qué
proyectos van a ser sometidos a debate y votación.  Lo anterior, como resultado
del principio de contradicción, pilar de las sociedades democráticas, el cual
busca que las normas que rigen la sociedad sean debatidas, discutidas y
posteriormente sean votadas. Para lo anterior, es indispensable que los
congresistas conozcan de manera cierta y clara en qué momento del trámite
parlamentario los proyectos serán debatidos, discutidos y votados.
Ahora bien, de no cumplirse dicho conocimiento
antecedente por parte de los congresistas, no existiría la idónea formación de
la ley o del acto legislativo como expresión de la voluntad democrática. Esto
por cuanto dicho desconocimiento impediría la oportunidad de debatir, discutir
y hasta votar dichos proyectos por parte de los congresistas. En consecuencia,
la norma resultante de un proceso que adolece del requisito señalado, no
responde a la expectativa cierta de los asociados quienes depositan su
confianza en los órganos del Estado, en este caso el Congreso, de que las
normas se guiarán por los causes de producción que la Constitución, como norma
de normas, establece para su fabricación.
Adicionalmente, otras cuatro razones fortalecen y
ratifican la exigencia, dentro del trámite de aprobación de una ley, del
requisito establecido en el artículo 160 Constitucional.  Estas son:
a.  La Constitución Política de Colombia establece en
su artículo 183 las causales de pérdida de  investidura de los congresistas;
dentro de las cuales se encuentra la señalada en el numeral segundo que indica:
“Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones
plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley
o mociones de censura. “  (Negrilla fuera de texto)
Así las cosas, el ordenamiento superior prevé que un
congresista de la República puede perder su investidura por el hecho de no
asistir en un mismo período de sesiones a seis reuniones plenarias en las que
se voten proyectos de ley.  En este orden de ideas, el anuncio previo de los
proyectos de ley que serán debatidos y votados en sesión posterior cierta y
determinada (artículo 160 constitucional) es sin duda una garantía que la misma
norma superior estableció para los congresistas, los cuales, conocedores de que
un proyecto se debatirá y votará en sesión posterior cierta y determinada y, de
las consecuencias señaladas en el artículo 183 numeral 2 de la Constitución,
asumen las responsabilidades que la propia Constitución y la ley les exigen.
Por el contrario, el no cumplimiento del anuncio
previo de que trata el artículo 160 constitucional, deja sin sustento la
garantía constitucional que la norma superior ha otorgado a los congresistas
para que asuman sus funciones con la responsabilidad que les es debida.  En
otras palabras, el no cumplimiento del requisito esbozado impediría exigir
responsabilidad a los congresistas con base en el artículo 183 numeral 2
constitucional, por falta de conocimiento de la reunión plenaria en la que se
votaría un proyecto de ley.
b. En este mismo orden de ideas, cualquier ciudadano
necesita conocer, de manera cierta y determinada, cuándo se va a votar un
proyecto de ley que lo puede afectar, ya que se debe legislar consultando el
interés general. Lo anterior, con el propósito de que pueda hacer valedero el
principio constitucional de participación en las decisiones políticas en cabeza
de todos los ciudadanos, consagrado entre otros artículos en el 2, 40, 103,
153, 154, 155, 159 de la Constitución Nacional.  Así las cosas, el ciudadano
puede ejercer no sólo la vigilancia y el control social sobre la producción de
las normas jurídicas que le van a ser aplicadas sino que igualmente puede
participar de manera activa en la toma de esas decisiones, lo cual es un
presupuesto del ordenamiento jurídico democrático y la cultura participativa.
Así pues, el desconocimiento del anuncio previo
expresado en la norma constitucional ya mencionada con anterioridad, impide que
el ciudadano vigile y controle socialmente la producción de las normas
jurídicas y que participe, como lo señala la Constitución Política, y asista,
como  lo permite el artículo 71 de la Ley 5ª de 1992 al desarrollo de las sesiones
y toma de decisiones por parte del Congreso. Específicamente, el ciudadano,
carecería del conocimiento respecto de la sesión cierta en la cual se va a
debatir y aprobar un proyecto de ley que sin dudas le incumbe.
c.  El artículo 160 de la Constitución al exigir que
ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente de aquella
que previamente se haya anunciado y que por consiguiente dicho aviso debe
realizarse en sesión distinta a aquella en la cual se realiza la votación, en
realidad lo que está señalando es un prerrequisito de competencia del
Congreso de la República para votar proyectos de ley y actos legislativos.
En otras palabras, la Constitución establece que el
Congreso de la República, sea las comisiones o sea las Cámara en pleno, será competente
para votar un proyecto de ley, como en el presente caso, solamente y de
manera única cuando se haya efectuado en debida forma el anuncio de que trata
el artículo 160 constitucional.  De no ser así, el congreso carece de la
competencia constitucional necesaria para votar un proyecto de ley. Lo anterior
por falta del anuncio previo exigido en la norma de la Constitución
mencionada.
Por tanto, si el Congreso vota un proyecto de ley sin
la realización o la mala realización del anuncio previo, tantas veces mencionado,
estaría actuando por fuera de las competencias asignadas constitucionalmente y
por consiguiente el acto constituye una irregularidad superlativa a la luz de la
Constitución por ser contrario a ésta, lo cual acarrea una sanción mayor por no
respetar el procedimiento establecido, sanción ésta consistente en la expulsión
del ordenamiento jurídico.
Así pues, al señalar la Constitución de manera expresa
una prohibición – que ningún proyecto de ley será sometido a votación en
sesión diferente de aquella que previamente se haya anunciado y que por
consiguiente dicho aviso debe realizarse en sesión distinta a aquella en la
cual se realiza la votación – su no cumplimiento genera de manera inmediata
la incompetencia del Congreso de la República – comisiones o Cámara en pleno –
para votar dicho proyecto de ley. En consecuencia, de votarse un proyecto de
ley sin el cumplimiento pleno de los requisitos exigidos para el anuncio previo
para votación consagrado en el artículo 160 constitucional se estaría violando
la prohibición constitucional anotada, se estaría actuando sin competencia y
dicho acto traería consigo un vicio mayor que aparejaría como sanción su
expulsión del ordenamiento jurídico.
d. Adicionalmente, el inciso adicionado al artículo
160 por el Acto Legislativo 01 del 2003, consagra que “(e)l aviso de que un
proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o
comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”
(negrilla fuera de texto), con el fin de darle mayor seriedad, solemnidad y
certeza a la determinación de la sesión en la cual se llevará a cabo la
votación.
De conformidad con esta disposición superior es claro
que la obligación del anuncio para votación tiene que ser realizada por la
presidencia de cada Cámara o de la comisión correspondiente, de lo cual resulta
evidente que el cumplimiento de este requisito constitucional es tan importante
que el mismo constituyente no se lo dejó a cualquier persona sino que lo asignó
al propio presiente(a) de cada Cámara o de la comisión respectiva.
A juicio de la Corte, la exigencia de que el anuncio
lo haga la presidencia de cada Cámara o comisión trae importantes consecuencias
jurídicas a saber: (i) en primer lugar, que si el anuncio no lo hace la
presidencia de cada Cámara o comisión, entonces no existe anuncio alguno; (ii)
en segundo lugar, que si se llega a presentar una discrepancia entre lo
anunciado por la presidencia frente a lo anunciado por el secretario, prevalece
en todo momento el anuncio hecho por la presidencia; (iii) en tercer lugar, que
esta función se le otorgó a la presidencia de la Cámara o comisión
correspondiente, con el fin de que no existiera duda respecto de cuándo se va a
votar de forma cierta y determinada el proyecto legislativo, al otorgarle mayor
seriedad, solemnidad y certeza al anuncio.
Pues bien, en síntesis la exigencia constitucional
establecida en el artículo 160 determina como norma de producción del derecho,
que “ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a
aquella que previamente se haya anunciado.  El aviso de que un proyecto será
sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión
distinta a aquella en la cual se realizará la votación“
Así las cosas, requisitos de producción del derecho,
como el del anuncio previo,  establecido en la propia Constitución hace que el
vicio que respecto de éste se presente sea insubsanable, por la alta
trascendencia que al interior de un Estado de Derecho posee la decisión popular
vertida en la Constitución Política, al optar por  la forma de producción del
derecho que va a seguir.
3. Con fundamento en lo anterior, el
suscrito magistrado reitera, como lo he sostenido en innumerables
oportunidades, que la exigencia de cumplimiento del anuncio para votación
contenido en el artículo 160 Superior no es un simple formalismo sino que es de
fundamental importancia en un Estado constitucional y democrático de Derecho
puesto que atañe directamente al problema de la  validez de las normas
jurídicas y de su legitimidad democrática, y que su falta o irregularidad
constituye un vicio procedimental insubsanable por ser una exigencia de origen
constitucional que insisto, se encuentra fundamentada en la exigencia de
validez de las normas jurídicas y en la garantía de la transparencia y la
participación en el procedimiento democrático de creación de leyes.
II. Examen material
1. En lo que se refiere a las razones de
fondo, considero que el presente proyecto de ley objetado es inconstitucional,
por cuanto a la luz de los principios de justicia y equidad el legislador no
puede desgravar a quien ha incumplido con un deber constitucional.
A este respecto debo señalar que en
principio y tal y como lo ha señalado la Corte, las amnistías tributarias son
inconstitucionales y sólo en circunstancias excepcionales, plenamente
justificadas, puede aceptarse la validez de una medida que exime del pago de
una obligación fiscal, circunstancias que no se dan en el presente caso. Así
para la Corte las amnistías tributarias son inconstitucionales, toda vez que no
se puede premiar a quien incumple con su deber.
En este sentido, el argumento central de
inexequibilidad consiste en que las amnistías tributarias son
inconstitucionales en cuanto el legislador no se encuentra autorizado desde el
punto de vista constitucional para desgravar el incumplimiento de un deber
constitucional.
2. De otra parte, en mi criterio esta
decisión de la Corte respecto del proyecto de ley objetado implica que mientras
el legislador no regule la cuota de compensación militar ésta no existe en el
ordenamiento jurídico y por tanto no se puede exonerar de la misma.
Ahora bien, para el suscrito magistrado es
claro que si de acuerdo con la posición adoptada por la Corte no se puede
cobrar la cuota de compensación militar, los remisos no tendrían que pagarla
para que se les expida la libreta militar y por lo tanto mal puede cobrarse el
pago de una multa por causa de algo que no existe en el ordenamiento jurídico,
ya que la exención siempre se refiere a algo que preexiste.
A este respecto reitero mi posición
jurídica anteriormente expuesta, en cuanto no se puede eximir del pago a quien
incumple con su deber, además de que las amnistías tributarias, como lo ha
señalado a jurisprudencia (sentencia C-511/96 y otras), son inconstitucionales.
3. En relación con la jurisprudencia de la
Corte, considero que el supuesto que contempla el proyecto de ley objetado,
difiere del  analizado en la Sentencia C-804/01, en la que se declararon
infundadas las objeciones presidenciales en relación con una amnistía del pago
de parte de la cuota de compensación militar para los individuos de cierto
grupo social, en consideración a su edad y estrato socioeconómico.
Así las cosas, este caso no es igual al
fallado en la sentencia C-804/01, al que no obstante lo asimila la presente
decisión. Sobre este punto, el suscrito magistrado advierte que es distinto el
grupo de quienes no resulten sorteados para la prestación del servicio militar
de aquellos que son llamados al servicio militar y no se presentan. En este
sentido, considero que la norma examinada en la sentencia C-804 de 2001 era
distinta pues regulaba la situación de quienes se presentaron a prestar el
servicio militar pero al no ingresar al servicio y no tener recursos para pagar
la cuota de compensación, se les rebajó su valor para que pudieran obtener la
libreta militar, de la cual depende el ejercicio de derechos fundamentales.  De
otra parte, este magistrado advierte que la Ley 48 de 1998 regula las dos
situaciones antes mencionadas.
En este orden de ideas, reitero que se
trata de supuestos distintos, ya que el supuesto tratado anteriormente por la
Corte, se trataba de individuos que se presentaron a prestar el servicio
militar y al no ingresar al servicio y no tener como pagar la cuota de
compensación, no obtuvieron la libreta militar con la consecuencia de que no
podían trabajar. En este caso, se trata de remisos mayores de 25 años sin
consideración a su estrato socio-económico.
4. No obstante lo anterior, considero
conveniente reiterara aquí que nuestro sistema jurídico no es un sistema de
precedentes, puesto que la Corte puede rectificar su jurisprudencia cuando así
lo considere. En este caso, se lleva a cabo un cambio de la jurisprudencia
constitucional respecto de la inconstitucionalidad de las amnistías, y
considero que debió afirmarse abierta y expresamente tal cambio, por cuanto se
condona una obligación que surge del incumplimiento de un deber.
5. Adicionalmente, para el suscrito
magistrado no es necesario afirmar que esta cuota constituye un tributo
especial, ya que en mi opinión se trata de una multa. Sobre el tema de la
compensación militar como tributo coincido con la posición expuesta en su
momento por el magistrado Manuel José Cepeda en aclaración de voto, en cuanto a
que la cuota de compensación militar no es un tributo y por lo tanto no puede
hablarse de amnistía tributaria. A la vez, considero que debe distinguirse
entre la existencia de un deber reglado y el deber de pagar un tributo que es
de tipo económico. Otra dificultad de esta sentencia que considero necesario
evidenciar, es el problema de la posible retroactividad de la disposición
objetada.
6. Por último, el suscrito magistrado
considera necesario mencionar que en el trámite del proyecto de ley objetado el
comandante de las FFMM objetó la rebaja de la contribución de que trata la
norma por tratarse de recursos que estaban destinados a pagar recompensas. Al
respecto, considero este tipo de objeción es improcedente e inaceptable desde
el punto de vista jurídico, ya que en el Estado de Derecho no puede haber actos
que no sean consecuencia de normas jurídicas previas y resulta contrario a
derecho pagar recompensas, por ejemplo por el asesinato de un delincuente, ya
que esto se encuentra por fuera del  orden jurídico, que prohíbe el asesinato
de toda persona.
Por las anteriores razones en criterio del
suscrito magistrado el proyecto de ley objetado en esta oportunidad es
inconstitucional, razón por la cual discrepo de la presente decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
A LA SENTENCIA C-315 de 2008
EJERCICIO DE LA MAGISTRATURA EN LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Aspectos en
los que se refleja su pluralismo (Aclaración de voto)
En Colombia existe una sólida y saludable tradición de
pluralismo en el ejercicio de la magistratura que se refleja en: i) el voto de
los magistrados es conocido y divulgado, usualmente en un comunicado oficial de
la Corte, lo que permite a los ciudadanos conocer la posición de cada
magistrado; ii) las sentencias son firmadas por todos los magistrados, lo que
permite a cada uno señalar, debajo de su rúbrica, si aclara o salva el voto;
iii) las deliberaciones constan en un acta accesible al público inmediatamente
después de ser aprobadas por el pleno de la Corte donde se recogen los
argumentos de cada magistrado; y iv) a la correspondiente sentencia se deben
adjuntar las opiniones disidentes de los magistrados, si las hay, o sea, los
salvamento o aclaraciones de voto.
EJERCICIO DE LA MAGISTRATURA EN TRIBUNALES
CONSTITUCIONALES EN DERECHO COMPARADO-Francia (Aclaración de voto)
EJERCICIO DE LA MAGISTRATURA EN TRIBUNALES
CONSTITUCIONALES EN DERECHO COMPARADO-Estados Unidos (Aclaración de voto)
EJERCICIO DE LA MAGISTRATURA EN TRIBUNALES
CONSTITUCIONALES EN DERECHO COMPARADO-Alemania (Aclaración de voto)
ACLARACION DE VOTO-Sentido y contenido de opinión disidente/SALVAMENTO
DE VOTO-Sentido y contenido de opinión disidente (Aclaración de voto)
En nuestro contexto hay cuestiones constitucionales de
enorme relevancia sobre las cuales cabe anticipar una evolución, lo cual es un
aliciente para que la opinión disidente sea escrita, no para atacar a la Corte,
sino para sentar bases sólidas que propicien un cambio de jurisprudencia, y
dada la misión trascendental que cumplen las sentencias de la Corte de fijar el
significado de la Constitución, la decisión de escribir una opinión separada o
disidente también implica una responsabilidad, articular una crítica útil a la
sentencia de la Corte, en especial cuando dicha sentencia puede llegar a
constituirse en un precedente. Si una opinión separada o disidente no puede ser
orientada en ese sentido, el juez que salve o aclare su voto puede satisfacer
sus convicciones jurídicas simplemente anunciando que no esta de acuerdo con la
Corte.
Referencia: expediente OP-098
Objeciones presidenciales al proyecto de
ley No. 18/06 Senado - 207/07 Cámara, “por la cual se establecen rebajas en
las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio”
Magistrado Ponente:
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
En esta oportunidad me limitaré a reiterar lo que he
señalado en otras aclaraciones o salvamentos de voto, puesto que no considero
pertinente explicar en extenso mi posición sobre lo decidido en la presente
sentencia. Basta con señalarla públicamente al votar y firmar la sentencia, y
con expresar mi criterio sobre las opiniones disidentes.
A diferencia de lo que sucede en otros países de
tradición romano-germánica, en Colombia existe una sólida y saludable tradición
de pluralismo en el ejercicio de la magistratura.[51]
Esta se refleja en cuatro aspectos: (i) el voto de los magistrados es conocido
y divulgado, usualmente en un comunicado oficial de la Corte, lo cual permite a
los ciudadanos conocer la posición de cada magistrado, (ii) las sentencias son
firmadas por todos los magistrados, lo cual le permite a cada uno señalar
públicamente, debajo de su rúbrica, si aclara o salva el voto, (iii) las
deliberaciones constan en un acta accesible al público inmediatamente después
de ser aprobada por el Pleno de la Corte donde se recogen los argumentos de
cada magistrado, y (iv) a la correspondiente sentencia se deben adjuntar las
opiniones disidentes de los magistrados, si las hay, o sea, los salvamentos o
aclaraciones de voto. Además, la Secretaria General puede certificar cómo voto
cada magistrado, si un interesado así lo solicita.
Estos cuatro aspectos - que constituyen una de las
fortalezas de nuestra tradición judicial - son separables, como lo demuestra el
derecho comparado.[52] O sea que es
perfectamente posible que un magistrado opte por disentir, pero deponga su
interés en criticar la sentencia correspondiente, cultivar el individualismo,
hacer gala de su conocimiento o mostrar soluciones alternativas que considera
más apropiadas. Todo en aras de contribuir a fortalecer a la institución
judicial a la cual pertenece y a que las sentencias fijen el sentido de la
Constitución con sólida autoridad.
Habrá, por supuesto, casos en que dicha contribución
se logre mejor escribiendo una opinión separada, siempre dentro del mayor respeto
por la institución. Así lo estimé necesario, por ejemplo, en la sentencia sobre
el aborto (C-355 de 2006), la cual compartí enteramente. Escribí una aclaración
de voto a dicha sentencia para agregar algunos argumentos fundados en el
derecho comparado, con el fin de dar elementos de juicio orientados a impulsar
desarrollos futuros en la materia, no para criticar la sentencia.[53]
En cambio, en la primera sentencia en la cual participé sobre la igualdad de
las parejas del mismo sexo (SU-623 de 2001), escribí un salvamento de voto
conjunto para tratar de abrir el camino hacia evoluciones jurisprudenciales
encaminadas a proteger a las parejas del mismo sexo, como en efecto sucedió
varios años después sobre bases distintas a las que en el 2001 dividieron a la
Corte.
Lo mismo hice en temas menos “duros” pero importantes
en el contexto colombiano, como la posibilidad de subsanar algunos vicios de
procedimiento (C-333 de 2005). Mi orientación anti-formalista me conduce a
declarar el vicio pero también a admitir, como lo dice expresamente la
Constitución desde 1991, que si se reúnen ciertas condiciones la ley puede ser
devuelta para que la falla en el procedimiento pueda ser subsanada. Así sucede
ahora frecuentemente con las leyes aprobatorias de tratados públicos. Es que en
nuestro contexto hay cuestiones constitucionales de enorme relevancia sobre las
cuales cabe anticipar una evolución, lo cual es un aliciente para que la
opinión disidente sea escrita, no para atacar a la Corte, sino para sentar
bases sólidas que propicien un cambio de jurisprudencia. Ello también ocurrió,
por supuesto, antes de la Carta de 1991. Un buen ejemplo de ello es el
salvamento de voto del magistrado Luis Sarmiento Buitrago a favor del control
material de los decretos declarativos de un estado de excepción durante la
vigencia de la Constitución de 1886. Si bien la Corte Suprema de Justicia nunca
dio ese paso, en la Constitución de 1991 se plasmaron los fundamentos para que la
Corte Constitucional avanzara en esa dirección, como en efecto aconteció.
Fue este espíritu constructivo el que me animó a
abstenerme de seguir repitiendo el mismo salvamento de voto (ver, por ejemplo,
el que escribí a la T-080 de 2006) a las sentencias de tutela que ordenaban la
terminación indiscriminada de cualquier proceso ejecutivo hipotecario
denominado en UPAC[54]. Una vez que la Sala
Plena decidió asumir el conocimiento de varias tutelas acumuladas con el fin de
unificar la jurisprudencia, dejé de escribir una opinión disidente en las Salas
de Revisión en las cuales participé y tampoco lo hice en la sentencia de
unificación donde la Corte construyó un enfoque diferente sobre nuevas premisas
compartidas por casi todos los magistrados (SU- 813 de 2007).
Ahora bien, las sentencias de la Corte cumplen una
misión trascendental consistente en fijar el significado de la Constitución.
Por lo tanto, la decisión de escribir una opinión separada o disidente también
implica una responsabilidad primordial: articular una crítica útil a la
sentencia de la Corte, en especial cuando dicha sentencia puede llegar a
constituirse en un precedente. Si una opinión separada o disidente no puede ser
orientada en ese sentido, el juez que salve o aclare su voto puede satisfacer
sus convicciones jurídicas simplemente anunciado que no esta de acuerdo con la
Corte.
Así interpretó el famoso jurista Roscoe Pound el
dilema de escribir o no opiniones disidentes, en un artículo publicado en 1953[55].
Para Roscoe Pound la actitud de varios jueces movidos por la vanidad o el
orgullo personal, que creían que tenían que escribir una opinión individual
para cualquier caso, era contraproducente desde el punto de vista del progreso
del derecho. Por eso destacó el siguiente canon de ética judicial: “Un juez
no debe ceder a la vanidad de su opinión ni valorar de manera más alta su
reputación individual que la de la Corte a la cual le debe lealtad.” (Canon
19, parágrafo 3, ABA, 1924). De tal forma que hay una diferencia entre anunciar
un desacuerdo y, adicionalmente, escribir en extenso una crítica de la
sentencia de la cual el magistrado difiere.
Frecuentemente se pasa por alto que inclusive en
Estados Unidos donde, a diferencia de Europa, existe una larga tradición de
admitir las opiniones disidentes, varios magistrados entendieron que, en
determinadas circunstancias, tanto la certeza del derecho como la solidez de la
Corte aconsejan reducir el disenso y promover la unanimidad. Es bien sabido,
por ejemplo, que el jurista Earl Warrem trabajó
arduamente para conseguir que la sentencia Brown v. Board of  Education –
mediante la cual se puso fin a la segregación racial en los colegios públicos-
fuera unánime. Así mismo, John Marshall solo escribió nueve opiniones
disidentes en cuarenta y cuatro años de ejercicio de la magistratura, puesto
que comprendió que el nacimiento del control constitucional y la consolidación
de la Corte investida de la autoridad para decir qué dice la Constitución,
requería de una clara cohesión institucional. Por esa misma razón, Marshall
aceptó ser magistrado ponente de sentencias con las cuales estaba en
desacuerdo.[56]
Además, en este caso el ímpetu de afinar la pluma para
criticar la sentencia se ha desvanecido después de tranquilas reflexiones en
torno al sentido de las opiniones separadas o disidentes. Estas me han llevado
a darme cuenta de que aun los juristas admirados por la claridad, elocuencia,
pertinencia y seriedad de sus opiniones disidentes, estimaban que no tenía
sentido insistir, una y otra vez, en escribir de manera individual la posición
que expresaron en las deliberaciones y mucho menos las que habían sostenido a
lo largo del tiempo. No se debe olvidar que Oliver Wendel Holmes - denominado
el gran disidente - sostenía que cuando un magistrado escribe un salvamento o
aclaración de voto debe recordar que “esta dando su punto de vista sobre el
derecho, no peleando con otro gallo”. Esto llevó en múltiples ocasiones al
magistrado Holmes a señalarles a los colegas de la Corte con los cuales
compartía una opinión disidente, que debían modificar los términos empleados en
el escrito correspondiente para respetar el principio ético de la civilidad en
el disentimiento.
No se trata de seguir una regla de consenso,
inapropiada en un contexto pluralista y en todo caso superada por la
divulgación de los votos de cada magistrado. El objetivo esencial es contribuir
a la consolidación de una institución que, como la Corte Constitucional, adopta
decisiones que definen el rumbo del país en temas que despiertan enorme
sensibilidad, tienen un impacto profundo o están sujetos de manera recurrente a
la dura prueba del litigio constitucional.
Entonces, honro esa responsabilidad consustancial a la
administración de justicia, que ha de ser tenida en cuenta por el juez
constitucional cuando - más allá de hacer pública su posición al advertir que
salva o aclara el voto - decide escribir una opinión disidente: la voz
individual del magistrado debe contribuir a esclarecer el derecho, en lugar de
confundir, y debe inscribirse en el respeto por la majestad de la justicia, en
lugar de tratar de deslegitimarla.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1]
Cfr. Folio 298-299 del
expediente.
[2]
Cfr. Folio 208-209 del expediente.
[3]
Cfr. Folio 228 (reverso) del
expediente.
[4]
Cfr. Folios 171-172 del expediente.
[5]
Cfr. Folio 150 del expediente.
[6]
Cfr. Folio 149 del expediente.
[7]
Cfr. Folio 95-97 del expediente.
[8]
Cfr. Folios 74-75 de expediente.
[9]
Cfr. Folios 53-54 del
expediente.
[10]
Cfr. Folio 36 del expediente.
[11]
Cfr. Folios 29 y 32 del expediente.
[12]
Cfr. Folios 21 al 25 del expediente.
[13]
Cfr. Folios 1 y 11 del
expediente.
[14]
Sobre el particular, la objeción hace referencia a la decisión C-1707/01.
[15]
Para sustentar este aserto, la objeción hace referencia al fallo C-892/02.
[16]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-510/96, C-063/02 y C-068/04.
[17]
Cfr. Folios 15-17 del cuaderno de pruebas 1.
[18]
Cfr. Folio 1 del expediente.
[19]
Cfr. Folio 46 del cuaderno de pruebas 6.
[20]
Cfr. Folio 49 del cuaderno de pruebas 6.
[21]
Al respecto, en el Acta citada se lee lo siguiente, que obra a folios 60 a 61
del cuaderno de pruebas 6:
“Proyecto de ley número
18 de 2006 Senado, 207 de 2007 Cámara, por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los
remisos del Servicio Militar Obligatorio.
La Presidencia concede el
uso de la palabra al honorable Senador Manuel Antonio Virgüez Piraquive.
Palabras del honorable
Senador Manuel Antonio Virgüez Piraquive.
Con la venia de la
Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Manuel Antonio Virgüez
Piraquive, quien da lectura al informe para segundo debate presentado por la
Comisión Accidental designada por la Presidencia, para estudiar las objeciones
formuladas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número 18 de 2006 Senado, 207 de
2007 Cámara, por la
cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio
militar obligatorio.
Gracias señora Presidenta,
se trata del proyecto de ley que ya fue aprobado aquí por el Congreso por ambas
Cámaras para rebajarle la sanción a los remisos mayores de 25 años, es una ley
de amnistía por seis meses donde el Gobierno las objeta porque dice que eso es
de iniciativa exclusiva del Gobierno y que va a constituir un impacto Fiscal,
presentamos el informe y dijimos que hay unos antecedentes, ya hay Leyes de
Amnistía, la 694 y la 924 del 2004 donde también fueron objetadas y la Corte
Constitucional declaró infundadas esas objeciones porque lo que busca con esto
es un beneficio para los estratos 1, 2 y 3 que no han podido pagar su libreta
militar.
Por eso señora Presidenta,
yo les solicito a esta Plenaria y a usted para que declaren infundadas las
objeciones de este proyecto.
(…)
Con la venia de la
Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Manuel Antonio Virgüez
Piraquive:
Gracias señora Presidenta,
son proyectos totalmente diferentes Senador Arenas, si usted observa el título
dice, ¿Por el cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos¿,
los dos proyectos que están es para no cobro de la compensación que es
totalmente distinto, eso para solucionarle l a situación militar a casi 200 mil
jóvenes que están en esta situación de remisos y que no han podido pagar esa
sanción que oscila entre los 800 mil y 8 millones de pesos, con esta Ley van a
pagar solamente en promedio máximo 100 mil pesos para que les definan su
situación militar.
Entonces son dos proyectos
totalmente distintos señora Presidenta, esta es una amnistía que va a durar 6 meses
mientras que la que presenta el Gobierno, es una ley permanente para regular el
cobro de la cuota de compensación que beneficia es a los niveles 1, 2 y 3 del
Sisbén como fue aprobado ayer en la Cámara de Representantes, señora
Presidenta, por eso solicito que someta este proyecto fue discutido y que no
tiene ningún inconveniente.
Con la venia de la
Presidencia y del orador, interpela la honorable Senadora Daira de Jesús Galvis
Méndez:
Señora Presidenta, me voy a
referir a los tres tópicos que están en discusión, yo soy coponente junto con la
Senadora Zuccardi y junto con el Senador Villegas, del proyecto 188, que es el
que crea unos incentivos y lo que reglamenta la cuota de compensación militar
que no tiene absolutamente nada que ver con remisos, existe otro proyecto el
cual es de iniciativa de la Senadora Zuccardi sobre tópicos que tienen que ver
con el 188, pero en ningún caso con el objetado que es en materia de discusión
en este momento.
Yo quería decir lo
siguiente, el proyecto presentado por la Senadora Zuccardi necesita el visto
bueno del Gobierno Nacional, no lo tiene pero está supeditado al desarrollo que
tenga el 188, sin embargo, quiero aclararle que el Ministerio de Defensa junto
con los ponentes, acordaron en segundo, para el segundo debate resolver la
situación de las personas que no tienen definida su situación militar y es una
proposición que ya está en Cámara y estamos esperando a ver si se aprobaba
ayer, sobre las personas que no tienen definida su situación militar a partir
de los 25 años y que no tienen nada que ver con los del estrato 1, 2 y 3 sino que
en general tienen su situación subyúdice (sic), ese es la claridad que quiero
hacer.
Yo pienso o que bien se
puede diferir lo de objeción para introducir e identificar en el proyecto 188
lo que el Gobierno Nacional objetó, pero en todo caso yo quería hacer esa
claridad.
La Presidencia abre la discusión del Informe en
el cual se declaran infundadas las objeciones presentadas por el Ejecutivo y,
cerrada su discusión, el Senado le imparte su aprobación.”
[22]
Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-665/07 y C-927/07 y auto
A-232/07.
[23]
Cfr. Folio 32-35 del cuaderno de pruebas 1.
[24]
Cfr. Folios 66 a 67 del cuaderno de pruebas 3.
[25]
Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-1040/05 y auto A-311/06.
[26]
Sobre el particular, en la citada Gaceta, cuyo apartado pertinente obra a
folios 158 a 159 del cuaderno de pruebas 3, se comprueba lo siguiente:
“El Subsecretario General
de la Cámara de Representantes, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo,
informa:
Señor
Presidente, tal como lo aprobó la Plenaria, en la modificación del Orden del
Día, en razón a que ya se surtió el principio de publicidad y desde las horas
de la mañana se dispone de las Gacetas 652, de 2007, y 647 de 2007,
procedemos a considerar los siguientes asuntos:
Informes de Objeciones
Presidenciales al Proyecto de ley 207 de 2007 Cámara, 018 de 2006 Senado,
por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del
servicio militar obligatorio.
El informe de ponencia es
como sigue: En cumplimiento de la honrosa designación y conforme a lo dispuesto
en el Reglamento del Congreso, de manera atenta rendimos informe a las
objeciones presidenciales por inconstitucionalidad al proyecto de ley de la
referencia en los siguientes términos: Se hace el informe a 8 folios publicados
en la Gaceta.
Por las anteriores
consideraciones, a la detención por la falta de previsión de los criterios
sostenidos por el Gobierno Nacional sobre inconstitucionalidad, y en vista de
la fortaleza de los argumentos en los que se sustenta el proyecto de ley,
solicitamos a la Cámara de Representantes declarar infundadas las objeciones
presidenciales al proyecto de ley.
"Por la cual se
establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar
obligatorio e insistiendo en su aprobación conforme al texto conciliado por el
Senado y la Cámara de Representantes." Firma: Manuel Virgüez, Senador de la
República; Gloria Stella Díaz Ortiz, Representante a la Cámara.
Someta a consideración el
informe, Presidente.
Dirige la sesión el Primer
Vicepresidente de la Cámara de Representantes, doctor Bérner Zambrano Erazo:
En consideración el informe
de objeciones, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado.
¿Aprueba la Cámara el
informe?
El Subsecretario General
de la Cámara de Representantes, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo,
informa:
Aprobado, señor Presidente.
Este expediente será
trasladado a la honorable Corte Constitucional, según lo ordena la Constitución
Política.”
[27]
El texto del proyecto de ley era el siguiente:
Artículo
1. La Dirección de reclutamiento y Control
de Reservas del Ejército, en el término de un año, contado a partir de la fecha
de expedición de la presente ley, efectuará convocatorias especiales en todo el
territorio nacional, para la definición de situación militar, de los mayores de
veintiocho (28) años.
PARAGRAFO
1.La cuota de compensación militar tendrá
un costo del veinte por ciento (20%) del salario mínimo mensual vigente.
PARAGRAFO
2.El proyecto está dirigido a los
ciudadanos de estratos 1 y 2 de acuerdo a la clasificación dada por el Sistema
Subsidio de Beneficiarios (SISBEN).
PARAGRAFO
3. Costo sin perjuicio del valor de
laminación y expedición de la tarjeta militar equivalente al diez por ciento
(10%) del salario mínimo mensual vigente.
PARAGRAFO
4. Por una sola vez y por el término de
seis (06) meses, a partir de la vigencia de la presente ley para los estratos
mencionados 1 y 2 quedarán exentos del pago de la cuota de compensación las
personas que se presenten a legalizar.
Posteriormente y hasta el final de la vigencia de la presente ley, las
personas mayores de 28 años de los estratos, 1 y 2 pagarán las cuotas de
compensación establecidas en los parágrafos primero y tercero del artículo
primero.
ARTICULO
2. La liquidación de la contribución
pecuniaria individual que pagarán los ciudadanos que definan su situación
militar mediante estas jornadas será el equivalente al veinte por ciento (20%)
del salario mínimo mensual vigente, el cual será cancelado por una sola vez a
favor del Tesoro Nacional.
ARTICULO
3. Los Distritos Militares a través de la
Dirección de Reclutamiento y Control Reservas del Ejército harán convocatorias
especiales en todo el Territorio Nacional durante la vigencia de la presente
ley y previamente a cada convocatoria realizarán programas de divulgación a
través de la radio, televisión, prensa y demás mecanismos de publicidad
necesarios para enterar a la población sobre lugares y fechas de convocatorias
así como los requisitos exigidos.
ARTICULO
4. Será responsabilidad de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, mantener actualizado el sistema de comunicación
para agilizar la verificación por parte de la Dirección de reclutamiento, de
los datos reportados por los solicitantes y abreviar el cumplimiento de los requisitos.
ARTICULO
5. Los beneficiarios de estas
convocatorias serán exonerados de cualquier tipo de multa contemplada en el
artículo 42 de la ley 48 de 1993.
ARTICULO
6. Amplíase estas facultades al ciudadano
mayor de veintiocho (28) años, natural residente y domiciliado en el
Departamento de San Andrés y Providencia, cualquiera que sea su estado
aplicándoseles las normas establecidas en la presente ley.
ARTICULO
7. La presente ley rige a partir de la
fecha de sanción y promulgación.
[28] Al respecto, el artículo
41 de la Ley 48/93 establece que son infractores de las normas sobre prestación
del servicio militar obligatorio, entre otros responsables, los que habiendo sido citados a concentración no se
presenten en la fecha, hora y lugar indicados por las autoridades de
Reclutamiento, son declarados remisos.  Estos ciudadanos, de conformidad con la
misma norma, podrán ser compelidos por la Fuerza Pública, en orden al
cumplimiento de sus obligaciones militares, previa orden impartida por las
autoridades del Servicio de Reclutamiento. Dentro de la misma lógica, el
artículo 43 ejusdem señala que los remisos definirán
su situación militar mediante incorporación para prestar el servicio militar,
salvo las excepciones legales determinadas por la Junta para Remisos, organismo
regulado por el Ministerio de Defensa Nacional.
[29]
Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-804/01.
[30]
Ibídem.
[31]
Sentencia C-1320/00 M. P. Fabio Morón
[32]
Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-804/01.
[33]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-511/96.
[34] Ley 48/93. Artículo
42. Sanciones. Las personas contempladas en el artículo anterior, se harán
acreedoras a las siguientes sanciones:
a. El infractor de que trata el
literal a), será sancionado con multa del 20% de un salario mínimo mensual
vigente, por cada año o fracción que dejara de inscribirse reglamentariamente,
sin que sobrepase el valor correspondiente a dos (2) salarios mínimos mensuales
vigentes.
En caso de que el infractor sea
incorporado al servicio militar, quedará exento del pago de la multa.
Para los bachilleres, la multa se
contabilizará a partir de la fecha en que se gradúen como tales.
b. Los infractores de que tratan
los literales b) y c) pagarán una multa correspondiente al 20% de un salario
mínimo mensual legal vigente.
c. El infractor de que trata el
literal d) será sancionado con multa del 25% sobre el valor decretado
inicialmente como ordinario. Si no paga esta cuota extraordinaria, será
reclasificado y se incrementará en otro 25%.
d. Los infractores determinados
en los literales e) y f) serán sancionados de acuerdo con las normas
establecidas en las leyes penales o en el Reglamento de Régimen Disciplinario
para las Fuerzas Militares.
e. Los infractores contemplados
en el literal g), serán sancionados con multa equivalente a dos (2) salarios
mínimos mensuales legales vigentes, por cada año de retardo o fracción, sin
exceder 20 salarios.
El remiso que sea incorporado al
servicio militar quedará exento de pagar dicha multa.
f. Los infractores contemplados
en el literal h) serán sancionados con multa de cinco (5) salarios mínimos
mensuales vigentes, por cada ciudadano vinculado ilegalmente o que no reintegre
en sus respectivos cargos, a partir de la vigencia de la presente Ley.
[35] Cfr. Folios 298 y 299
del expediente.
[36]
La jurisprudencia constitucional ha insistido en el carácter no tributario que
tiene las multas, en tanto sanciones pecuniarias. Así, se ha considerado que “las
multas son sanciones pecuniarias que derivan del poder punitivo del Estado, por
lo cual se distinguen nítidamente de las contribuciones fiscales y
parafiscales, pues estas últimas son consecuencia del poder impositivo del
Estado. Esta diferencia de naturaleza jurídica de estas figuras jurídicas se
articula a la diversidad de finalidades de las mismas. Así, una multa se
establece con el fin de prevenir un comportamiento considerado indeseable,
mientras que una contribución es un medio para financiar los gastos del Estado.
Por consiguiente, si una autoridad disciplinaria impone multas a los servidores
públicos, no con el fin de sancionar o prevenir la comisión de faltas
disciplinarias sino para aumentar sus recursos, estaríamos en frente de una
típica desviación de poder que -conforme al artículo 88 del C.C.A- implicaría
la nulidad de la actuación, pues la autoridad habría utilizado sus atribuciones
con una finalidad distinta a aquella para la cual le fueron conferidas por la
normatividad. Pero esa eventualidad no implica la inconstitucionalidad del
mandato, según el cual, las multas impuestas como sanciones disciplinarias
deben destinarse a la entidad en la cual preste o haya prestado sus servicios
el funcionario. En efecto, se reitera, la multas no tienen naturaleza
tributaria, como lo demuestra precisamente el artículo 27 del Decreto No. 111
de 1995 que las sitúa dentro de los ingresos no tributarios, subclasificación
de los ingresos corrientes de la Nación.”. Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-280/96.
[37]
Cfr. Folio 299 del expediente.
[38]
Cfr. Folio 209 del expediente.
[39]
Cfr. Folio 172 del expediente.
[40]
Cfr. Folio 96 del expediente.
[41]
Cfr. Folio 54 del expediente.
[42] Sobre el concepto y la
validez de las normas jurídicas ver Hans Kelsen, Contribuciones a la Teoría
Pura del Derecho, Fontamara, México, 1992, Págs. 52-60, 62-65. Así mismo,
Riccardo Guastini, Distinguiendo, estudios de teoría y metateoría del
derecho, Editorial Gedisa, Barcelona, 1999, págs. 92-110, 307-343.
[43] Norberto Bobbio, Teoría
del Derecho, Editorial Temis, 2007, Págs. 3-139.
[44] Ibidem, Págs. 143-265.
[45] Sobre este tema
consultar Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho, Porrua, 1998.
[46] Ver H.L.A. Hart, El
concepto del Derecho, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Págs. 99-125.
[47] Ver H.L.A. Hart, El
concepto del Derecho, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Págs.
125-137.
[48] Ibidem, Pág. 133.
[49] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencias C-533/04, C-644/04,  C-333/05,  C-400/05, y
C-473/05.
[50] Corte
Constitucional Sentencia C- 930 de 2005.
[51]
Desde el siglo XIX los magistrados han podido salvar o aclarar el voto. Sin
remontarnos más allá de la vigencia de la Constitución de 1886, cabe resaltar
que en la primera sentencia en la cual se juzgó, en control previo, un acto del
legislador, se presentaron salvamentos de votos.
[52] En efecto, en Francia
están prohibidas las opiniones disidentes en el Consejo Constitucional, pero
las actas de sus deliberaciones son públicas, varias décadas después de su
aprobación. En Estados Unidos están permitidas las opiniones disidentes, pero
no existen actas de las deliberaciones. Mucho de la evolución del pensamiento
de la Corte estadounidense queda consignado por escrito en los memorandos y
notas oficiales que se cruzan los magistrados, los cuales son públicos también
después de varias décadas. En Alemania, después de un complejo y extenso
proceso, se pasó de la interdicción de las opiniones disidentes a su admisión.
Ello sucedió a raíz del famoso caso Spiegel, resuelto en 1966, en el cual los
magistrados se dividieron 4 contra 4. Ante la ausencia de mayoría por la
inconstitucionalidad, el acto controvertido en dicho caso se consideró
convalidado. Para entonces, las opiniones disidentes no estaban permitidas.
Entonces, la Corte Constitucional alemana optó por publicar las dos opiniones
enfrentadas como parte de la sentencia misma, sin divulgar los nombres de los
magistrados. Ello suscitó un debate sobre si las opiniones disidentes deberían
ser permitidas. En 1968 se llevó a cabo un debate apasionado al respecto en el
Congreso de Derecho, organizado por la asociación de juristas. Luego de una
votación, los juristas se inclinaron a favor de permitir las aclaraciones y
salvamentos de voto, a pesar de que los magistrados que integraban las cinco
altas cortes alemanas votaron en contra (158 contra 65). En 1970, el Parlamento
modificó la Ley Orgánica de la Corte Constitucional Federal alemana para
permitir las opiniones disidentes.
[53]
Inclusive respecto de estas cuestiones tan álgidas, algunos magistrados han
preferido abstenerse de hacer públicas las razones de su posición. En Alemania,
en la primera sentencia sobre el aborto, dos magistrados escribieron sus
opiniones disidentes. Por eso, se cree que la votación fue 6 contra 2. No
obstante, en realidad fue una sentencia 5 contra 3, ya que uno de los magistrados
de la minoría decidió no escribir un salvamento de voto.
[54]
Los puntos de mi disenso se originaron en que a mi juicio la tutela no debía
ser concedida sin verificar si el interesado había solicitado la terminación
del proceso, si el inmueble estaba efectivamente destinado a vivienda, si el
deudor había aceptado la reliquidación del crédito  o si el inmueble ya había
sido adjudicado a una familia que lo adquirió de buena fe para vivir en él
[55] Roscoe Pound. Cacoethes Dissentiendi: The Heated Judicial
Dissent. 39 A.B.A.J. (1953), 794.
[56] El justicia Antonin
Scalia, un vigoroso disidente en la Corte Suprema de Justicia de los Estados
Unidos, critica esta actitud en un ensayo sobre la opinión disidente. Ver The
Dissenting Opinion. 1994 J. Sup. Ct. Hist. 33.