T-491-99
Sentencia T-491/99
Sentencia
T-491/99
COMPETENCIA A
PREVENCION EN TUTELA-Alcance
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de acreencias
laborales
Constituye
criterio consolidado de esta Corporación, resaltar el carácter subsidiario de
la acción de tutela frente a los medios ordinarios de defensa judicial que
brinda el ordenamiento jurídico, cuando se trata de las reclamaciones atinentes
a obtener el pago de acreencias laborales adeudadas al trabajador por su
respectivo patrono. Sin embargo, en forma excepcional, se ha aceptado su
procedencia cuando dichos medios no resultan idóneos para alcanzar la eficacia
del derecho solicitado o en el evento de estimarse aptos para tal fin, aparezca
como inminente la ocurrencia de un perjuicio irremediable que torne en
imperiosa la protección superior en forma transitoria, por afectar su mínimo
vital, en clara salvaguarda del derecho al trabajo en condiciones dignas y
justas.
DERECHO AL MINIMO
VITAL DEL TRABAJADOR-Pago
oportuno de salarios
DERECHO AL
TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS-Pago oportuno de salarios
DEPARTAMENTO-Previsión presupuestal para pago de nómina
EMPLEADOR-Responsabilidad por mora en aportes a la
seguridad social
ENTIDAD PROMOTORA
DE SALUD-Responsabilidad
por no perseguir el pago efectivo de aportes patronales
DERECHO AL
SUBSIDIO FAMILIAR DEL NIÑO-
Procedencia de tutela
Referencia:
Expediente T-214.231
Acción
de tutela de Leonardo Herrera Carvajal contra el Departamento del Huila
Magistrada
Ponente (E):
Dra.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Santafé de Bogotá,
D. C., nueve (9) de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999).
En desarrollo de sus atribuciones constitucionales y
legales, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados Martha V. Sáchica Méndez, Alejandro Martínez
Caballero y Fabio Morón Díaz, procede a revisar la sentencia proferida en el
proceso de la referencia.
I.     ANTECEDENTES
El señor Leonardo
Herrrera Carvajal es docente vinculado al departamento del Huila, en el cargo
de "Secc.E.R.M.ZULUAGA-GARZON Grado 1o. Dec.No.230/83", según acta de
posesión de fecha mayo 2 de 1.983 (fol. 9). Señala el actor, que dicha entidad
le adeuda los salarios correspondientes a los meses de diciembre de 1998 y
enero de 1999, los cuales constituyen la única fuente de su sostenimiento
personal y familiar y que además ha dejado de cancelar a su favor, los aportes
a la Caja de Compensación Familiar del Huila -COMFAMILIAR desde junio de 1998,
entidad encargada de reconocer el subsidio familiar y a EMCOSALUD, a partir de
julio del mismo año, empresa que le brinda los servicios de salud, [1] lo cual agrava su débil
situación económica.
Relata que los
sueldos de los docentes al servicio del departamento no se incluyeron en el
presupuesto ordinario para la actual vigencia, sino mediante un
"presupuesto complementario" que en su concepto "no tiene
respaldo de ingresos ciertos y seguros, sino meras posibilidades de ingresos
por venta de activos u otros bienes o partidas nacionales", y por lo tanto
no garantiza los respectivos pagos de los salarios del personal docente a su
cargo.
Por lo tanto,
instaura acción de tutela contra el departamento del Huila, representado por el
gobernador, a fin de que le amparen sus derechos fundamentales al trabajo, la
salud en conexidad con la vida y los derechos de los niños, los cuales estima
vulnerados con la actitud omisiva de esa entidad respecto de sus derechos
laborales.
Lo anterior, por
cuanto el  trabajo goza de especial protección por el Estado y de este
modo su retribución, ya que el no pago del salario afecta directa y gravemente
su situación personal y los derechos fundamentales y prevalentes de sus hijos
menores, como a la alimentación equilibrada, la educación, la cultura y la
recreación , así como a la salud de la familia en íntima conexión
con la vida, por la falta de cancelación de los aportes a la respectiva
E.P.S.
Agrega que sus
gastos personales se han afectado, de suerte que se encuentra atrasado en el
cumplimiento de sus obligaciones bancarias con destino a vivienda, debiendo
recurrir a préstamos a interés para atender las necesidades básicas e
inaplazables del núcleo familiar como el pago de matrículas, salud y comida.
Anexa copia de recibos que constatan la deuda frente algunos de los conceptos
señalados.
Por consiguiente,
solicita se ordene al gobernador del Huila que de manera inmediata, proceda a
efectuar el pago de los salarios adeudados, correspondientes a los meses de
diciembre de 1998 y enero de 1999,  provea lo necesario para que los salarios
de los docentes al servicio del departamento del Huila sean incluidos en el
presupuesto ordinario de la actual vigencia, gire los recursos adecuados a las
empresas EMCOSALUD y COMFAMILIAR y por último, prevenga al Gobernador del
departamento del Huila para que no vuelva a incurrir en la omisión que dio
lugar a la presentación de la acción.
II.      TRAMITE PROCESAL DE LA ACCION DE TUTELA
1.      Intervención
en defensa de la entidad territorial demandada.
El Gobernador del
departamento del Huila, mediante escrito de fecha 1o. de marzo de 1999 (fl.
35), con el cual se allegan distintas certificaciones de dependencias de esa
entidad, se precisaron las razones en virtud de las cuales no ha podido
efectuar el pago que reclama el actor.
Mediante la
constancia del Jefe de la División de Políticas y Descentralización de la
Secretaría de Educación del Departamento, de fecha 10 de febrero de 1999, se
indica que en el Presupuesto para la vigencia de 1.998 "... no existía
disponibilidad presupuestal para el pago de salario del mes de Diciembre de
1998 del educador tutelante y el Gobierno Departamental no tenía facultades de
la Honorable Asamblea Departamental para efectuar movimientos presupuestales.
Luego, con el fin de solucionar esta situación se convocó la Asamblea a
sesiones extraordinarias en 1999 para modificar el presupuesto, lográndose
efectuar los traslados necesarios para cubrir esta obligación según la
ordenanza 001 de 1999 "Por la cual se modifica el presupuesto del
Departamento, para la vigencia fiscal del primero de enero al treinta y uno de
diciembre de 1999", que dispone (...) la suma de $584.374,941, con la cual
se pretende cancelar el derecho tutelado (...)".
Adicionalmente,
informa que se están adelantando los trámites correspondientes para la
ejecución de dicho pago y que con respecto al mes de enero de 1999 "el
presupuesto de la vigencia  ha ubicado (...) la suma de $14.623.955.000, dentro
de los Recursos Complementarios, pendientes de la gestión del ejecutivo para
allegar los fondos necesarios, Fondos que se obtendrán de la venta de los
inmuebles de propiedad del Departamento." (fl. 22).
Se anexa igualmente,
copia de la Ordenanza 001 del 9 de febrero de 1.999 "Por la cual se
modifica el presupuesto del Departamento, para la vigencia fiscal del primero
de enero al treinta y uno de diciembre de 1999" (fls. 23-27) y copia
(incompleta) del Decreto 1184 de 1998 "Por el cual se liquida el
Presupuesto General del Departamento para la vigencia fiscal de 1999, se
detallan las apropiaciones y se clasifican y se definen los gastos". (fls.
27-29).
Alrededor del tema
del incumplimiento de los aportes en salud y subsidio familiar, acompaña la
Gobernación, un certificado del Tesorero y Jefe de Pagaduría del departamento
del Huila de fecha 24 de febrero de 1999, donde se hace constar que éste
"ha cancelado aportes a la Caja de Compensación Familiar del Huila hasta
el mes de junio de 1998 y a EMCOSALUD se ha cancelado el aporte del 4% por
concepto de servicios médico asistenciales a los docentes departamentales hasta
el mes de julio de 1998." Agrega que desde 1998 la Administración
Departamental ha actuado "dentro de la más alta crisis Fiscal y Financiera
que haya atravesado el Departamento", lo cual no le ha permitido su normal
funcionamiento y el pago oportuno de los aportes parafiscales, como lo salarios
de los servidores públicos, aunque la Secretaría de Hacienda está realizando
los trámites necesarios para acceder a un crédito de tesorería, por lo que
manifiesta que una vez obtenidos estos recursos, se procedería a  cancelar los
pagos adeudados a  terceros. (fls. 30 y 34)
Por último, se
adjunta una fotocopia del oficio suscrito por el tesorero y la pagadora del
departamento de fecha 16 de febrero, dirigido al Gerente de la Caja Agraria de
Neiva, en el cual donde se ordena debitar la suma de $278.497.850 , para ser
abonados a las cuentas de los docentes para el pago del mes de diciembre de
1998 en los diferentes Municipios. (fls. 31-32).
2.      Pruebas
solicitadas
Mediante auto para
mejor proveer de fecha 16 de junio del presente año, se solicitó información a
la Secretaría de Educación del Departamento del Huila, relacionada con la
circunstancia del incumplimiento en el pago de los salarios del actor y los
aportes debidos a EMCOSALUD y COMFAMILIAR, por concepto de seguridad social y
subsidio familiar, a fin de reunir mayores elementos de juicio para la decisión.
Vencido el término
probatorio otorgado para dicha respuesta, de los documentos enviados por la
referida entidad (Constancia suscrita por el Tesorero y la Pagadora
Departamentales del 24 de junio de 1999), se deduce que se han realizado
algunos pagos en materia prestacional para los docentes del departamento,
dentro de los cuales se encuentran: la cancelación del salario del mes de
diciembre de 1998 al docente Leonardo Herrera Carvajal y de algunos aportes a
la Caja de Compensación Familiar, que para el caso de esos docentes,
solamente cubrió hasta el mes de septiembre de 1998 y la consignación a
EMCOSALUD de los descuentos efectuados a los salarios de los docentes hasta el
mes de diciembre de 1998. En cuanto a los aportes patronales señalan los
citados funcionarios, que se han venido cancelando en la presente vigencia “a
medida en que el Departamento ha tenido recursos, de los cuales el Departamento
adeuda de la anterior vigencia la suma de OCHENTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS
CINCUENTA Y OCHO MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y UN PESOS ($82.658.881.oo) M/CTE.”.
Por último,
manifiestan los mismos funcionarios, que en lo concerniente a la atención
médica de los docentes éstos siempre la han recibido por parte de EMCOSALUD.
3.      La
decisión judicial que se revisa
Asumido el
conocimiento del asunto por el Juzgado Primero de Familia de Neiva (Huila),
luego de que el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Pitalito se declarara
incompetente para fallar por el factor territorial, mediante sentencia del 11
de marzo de 1.999, denegó la tutela solicitada por Leonardo Herrera Carvajal,
no obstante reiterar el carácter fundamental del derecho al trabajo y al pago
de un salario proporcional como remuneración mínima vital, por las siguientes
razones:
Dedujo de los
documentos allegados por la parte demandada que "existen las partidas
pertinentes trasladada (sic) a la Secretaría de Educación para su total
funcionamiento según la Ordenanza 001 de Febrero 3 de 1.999, y que en la
actualidad no existe partida presupuestal para cubrir esta erogación salarial
que reclama el tutelante LEONARDO HERRERA CARVAJAL".
Además, sostuvo que
en la sentencia T-063 de 1995 de esta Corte se indicó que "...la acción de
tutela no es el mecanismo adecuado para obtener que se ajusten partidas
presupuestales, pues ello requiere por su misma naturaleza, la apreciación y
evaluación por parte del ejecutivo a nivel Nacional, departamental, distrital o
Municipal en cuanto a las prioridades de los gastos e inversiones y en relación
con el momento propicio para acometer obras específicas dentro de la vigencia
fiscal".
Por lo tanto, al no
existir presupuesto disponible para el pago de salarios a los docentes por
cuenta del departamento del Huila, el juez de instancia concluyó denegando el
amparo solicitado aunque señaló el deber de la administración departamental de
adelantar las gestiones pertinentes para efectuar dicho pago en el menor
término posible.
III     CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.     Competencia
La Corte
Constitucional es competente para revisar la anterior providencia proferida por
el juez de tutela dentro del proceso de la referencia, en desarrollo de las
facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9) de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991,
y en cumplimiento del auto de fecha 13 de mayo de 1999, expedido por la Sala de
Selección de Tutelas Número Cinco de esta Corporación.
2.      La
materia a examinar
En
el presente caso, el amparo constitucional que se solicita se fundamenta
en una posible vulneración de los derechos al trabajo, a la salud en conexidad
con la vida y los derechos de los niños, por el no pago de algunos salarios del
actor y de los aportes a entidades de previsión social, por el departamento del
Huila, toda vez que se trata de un docente vinculado a ese ente territorial,
situación que en su opinión le ha ocasionado perjuicios y que sólo se
solucionarían con el pago inmediato de esos conceptos.
En este orden de
ideas, para la revisión del fallo de tutela que se propone realizar la Sala
resulta imperioso reiterar algunos criterios ampliamente expuestos por la Corte
Constitucional, de un lado, sobre la competencia territorial a prevención de
los jueces de tutela y, de otro, sobre la procedencia de la acción de tutela a
fin de obtener el pago de acreencias laborales, en especial en lo atinente a la
remuneración debida por el trabajo desempeñado y por la vinculación del mismo
al mínimo vital, así como por el incumplimiento del empleador en el pago de los
aportes destinados a la seguridad social y al subsidio familiar de su
trabajador.
3. Competencia a prevención de los jueces de
tutela por razón del factor territorial
Como ya se destacó,
el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Pitalito, ante quien se presentó
inicialmente la presente acción de tutela, se declaró incompetente para
conocerla, remitiéndola a los jueces de familia de Neiva (reparto), por
tratarse del incumplimiento en el pago de salarios de un educador a cargo del
departamento del Huila y como quiera que la sede de las dependencias de esta
entidad territorial se encuentran ubicadas en dicha ciudad.
El artículo 86 de la
Carta Política atribuye a toda persona la titularidad para ejercitar la acción
de tutela a fin de reclamar ante los jueces en todo momento y lugar, la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que estos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de
cualquier autoridad pública.
Por su parte, el
Decreto 2591 de 1991, en su artículo 37 establece que: "Son
competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o
tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza
que motivaren la presentación de la solicitud."
Con base en esa
normatividad y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la
afirmación antes indicada por el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de
Pitalito para fundamentar su incompetencia, no tiene cabida dentro del marco de
competencia atribuido a los jueces constitucionales cuando se erigen en sede de
tutela, pues la misma es a prevención, es decir, determinada por el
lugar donde ocurrió la amenaza o vulneración de los derechos y no por la
ubicación de la entidad administrativa demandada.
Sobre el particular
la Corte ha manifestado lo siguiente:
"(...) la
competencia enunciada se tiene "a prevención" por los jueces o
tribunales con jurisdicción, no en el sitio en el cual tenga su sede principal
el ente administrativo al que pertenecen aquellos a quienes se sindica de
vulnerar o amenazar con sus hechos u omisiones los derechos fundamentales, sino
"en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motiva la
presentación de la solicitud".
Por tanto, si, como
acontece en el presente caso, el juez ante quien la acción se ha instaurado
encuentra que los hechos y situaciones objeto de la controversia han tenido
lugar en el área de su jurisdicción, goza en principio de competencia para
decidir y está obligado a hacerlo.
En ese orden de
ideas, el domicilio del demandado o el lugar en el cual habitualmente despacha
no son factores determinantes de la competencia del juez de tutela. Bien puede
ocurrir, por ejemplo, que la actividad en virtud de la cual se vulneran o
amenazan derechos fundamentales se desarrolle en un lugar ajeno por completo a
la sede o al ámbito de competencia del servidor público contra quien se propone
la tutela y, más aún, no puede descartarse que precisamente esa circunstancia
sea uno de los elementos que configuran la arbitrariedad o el abuso que ante el
juez de amparo se denuncia. Mal puede éste, entonces, abstenerse de tramitar el
proceso y de decidir con la celeridad que la materia demanda, remitiendo las
diligencias a los jueces con jurisdicción en el lugar de la sede del
funcionario y desconociendo la norma legal que deduce la competencia del sitio
en el cual han ocurrido los hechos." (Sentencia T-731 de 1998, M.P. Dr.
José Gregorio Hernández Galindo).
En consecuencia, no
le era factible al Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Pitalito declarar
tal incompetencia y remitir el expediente a los jueces de Neiva, pues la
entidad estatal respecto de la cual se cuestionaba la actuación, presuntamente
violatoria de los derechos fundamentales invocados por el accionante, como era
el departamento del Huila, tenía su radio de acción en toda esa entidad
territorial; de manera que, para los fines de la tutela, en ella se encuadraba
la jurisdicción de dicho juez, independientemente de que la sede administrativa
de sus autoridades fuera la capital del referido departamento.
No obstante, y en
vista de que el conocimiento del asunto fue asumido por el Juzgado Primero de
Familia de Neiva , también competente para resolver sobre la acción de tutela,
la Sala no encuentra óbice para proceder a revisar el fallo de tutela que se
expidió en el presente asunto, no sin antes reiterar la importancia de que en
estos eventos, los jueces de tutela den estricta aplicación a las normas sobre
competencia fijadas en forma específica en el ordenamiento jurídico que regula
sobre los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, más aún cuando
se trata de un mecanismo de protección “inmediata” de derechos fundamentales
(C.P., art. 86 y D.2591 de 1.991, art. 37).
4.      Procedencia
excepcional de la acción de tutela respecto del derecho de los servidores
públicos al pago oportuno de su salario cuando la entidad territorial los
adeuda, por deficiencias en el manejo del respectivo presupuesto
Constituye criterio
consolidado de esta Corporación, resaltar el carácter subsidiario de la acción
de tutela frente a los medios ordinarios de defensa judicial que brinda el
ordenamiento jurídico, cuando se trata de las reclamaciones atinentes a obtener
el pago de acreencias laborales adeudadas al trabajador por su respectivo
patrono. Sin embargo, en forma excepcional, se ha aceptado su procedencia
cuando dichos medios no resultan idóneos para alcanzar la eficacia del derecho
solicitado o en el evento de estimarse aptos para tal fin, aparezca como
inminente la ocurrencia de un perjuicio irremediable que torne en imperiosa la
protección superior en forma transitoria, por afectar su mínimo vital, en clara
salvaguarda del derecho al trabajo en condiciones dignas y justas (C.P., art.
25). Estos presupuestos de procedencia de la acción de tutela deberán darse
bajo los siguientes parámetros:
"En el campo
laboral, aunque está de por medio el derecho al trabajo en condiciones dignas y
justas y existen motivos para que en casos excepcionales pueda la acción de
tutela ser un instrumento con mayor aptitud para salvaguardar aquél y otros
derechos fundamentales, tiene lugar la regla general expuesta, ya que las
controversias originadas en una relación de trabajo, bien por vinculación
mediante contrato o por nexo legal y reglamentario con entidades públicas,
tienen suficientes mecanismos de control, defensa y resolución en los procesos
ordinarios, ampliamente desarrollados de tiempo atrás en nuestro sistema
jurídico.
La jurisprudencia de
la Corte ha sido enfática en sostener que la liquidación y pago de obligaciones
laborales escapa al ámbito propio de la acción de tutela, y si bien es cierto
ha admitido su procedencia en algunos casos, ellos han sido excepcionales y
primordialmente sustentados en la falta de idoneidad del medio ordinario, en
los términos que se dejan expuestos, relativos siempre de manera específica y
directa a las circunstancias en las que se encuentra el actor, lo cual excluye
de plano que pueda concederse el amparo judicial para los indicados fines,
masiva e indiscriminadamente.
Así, ha encontrado
la Corte que puede tutelarse el derecho del trabajador a obtener el pago de su
salario cuando resulta afectado el mínimo vital (Cfr. sentencias T-426 del 24
de junio de 1992, T-063 del 22 de febrero de 1995 y T-437 del 16 de septiembre
de 1996); que es posible intentar la acción de tutela para que se cancelen las
mesadas pensionales dejadas de percibir por una persona de la tercera edad en
circunstancias apremiantes y siendo ese su único ingreso (Cfr. sentencias T-426
del 24 de junio de 1992, T-147 del 4 de abril de 1995, T-244 del 1 de junio de
1995, T-212 del 14 de mayo de 1996 y T-608 del 13 de noviembre de 1996); que
cuando la entidad obligada al pago de la pensión revoca unilateralmente su
reconocimiento, procede la tutela para restablecer el derecho del afectado
(Cfr. Sentencia T-246 del 3 junio de 1996); que es posible restaurar, por la
vía del amparo, la igualdad quebrantada por el Estado cuando se discrimina
entre los trabajadores, para fijar el momento de la cancelación de
prestaciones, favoreciendo con un pago rápido a quienes se acogen a determinado
régimen y demorándolo indefinidamente a aquellos que han optado por otro (Cfr.
Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996); que resulta admisible la tutela
para eliminar las desigualdades generadas por el uso indebido de los pactos
colectivos de trabajo con el objeto de desestimular la asociación sindical
(Sentencia SU-342 del 2 de agosto de 1995. M.P.: Dr. Antonio Barrera
Carbonell).
En todos los casos
mencionados la jurisprudencia ha entendido que se desvirtuaría la Carta
Política, en cuanto se quebrantaría la prevalencia del derecho sustancial, el
acceso efectivo a la justicia y el principio de economía procesal, en
detrimento de los derechos fundamentales en juego, si se forzara el uso del
medio judicial ordinario, a sabiendas de su ineptitud en el caso concreto,
cerrando de manera absoluta la vía contemplada en el artículo 86 de la
Constitución.
Pero, se repite,
estamos ante situaciones extraordinarias que no pueden convertirse en la regla
general, ya que, de acontecer así, resultaría desnaturalizado el objeto de la
tutela y reemplazado, por fuera del expreso mandato constitucional, el sistema
judicial ordinario." (Sentencia T-01 de 1.997, M.P. Dr. José Gregorio
Hernández Galindo).
Con base en lo
indicado, uno de los casos excepcionales a la regla general enunciada, lo
configura el cobro de la deuda laboral al patrono por el no pago de los
salarios a su trabajador, cuando del mismo se derive una afectación de sus
condiciones mínimas de subsistencia y las de su familia.
Lo anterior, por
cuanto no puede desconocerse que el pago oportuno y periódico de los salarios
“se erige como un derecho del trabajador y una correspondiente obligación por
parte del empleador[2]
y su incumplimiento constituye un desconocimiento del derecho de los
trabajadores al trabajo en condiciones dignas y justas y a obtener una remuneración
mínima vital (C.P., arts. 25 y 53) obligación que el empleador debe cumplir de
manera completa y oportuna, por cuanto su omisión además de vulnerar tales
derechos, pone en peligro otros como la seguridad social y la vida.[3]
En el caso sub
lite, el actor alega haber sido conminado por el departamento demandado a
una situación que afecta su normal status económico personal y familiar
por el incumplimiento del departamento accionado en el pago de sus salarios, a
punto tal que ha tenido que recurrir a préstamos y fianzas para poder sufragar
los gastos mínimos de mantenimiento de su núcleo familiar, en la medida en que
él deriva la totalidad de sus ingresos de la actividad laboral como docente de
ese ente territorial.
Dentro de las
obligaciones atribuidas a los funcionarios estatales a cuyo cargo está velar
por la ejecución del presupuesto de la entidad a la cual representan, se
encuentra la de disponer lo necesario para que la cancelación de su nómina se
produzca en debida forma, es decir oportuna y completa. La solución de las
dificultades y la eliminación de los escollos que dicha actividad por lo
natural presenta, forman parte del cumplimiento efectivo de las atribuciones
asignadas a esos funcionarios por la Carta Política y la ley.
Es más, dentro de la
órbita de protección de los derechos laborales de los servidores del Estado, es
inaceptable que para el incumplimiento en la cancelación de los mismos, las
autoridades públicas aleguen como excusa la inexistencia de la respectiva
apropiación presupuestal, argumento aplicable a la situación descrita y
ampliamente expuesto por esta Corporación en un caso similar, en la sentencia
T-234 de 1.997[4],
en el sentido de impedir cargar injustificadamente al trabajador con las
consecuencias resultantes de un inadecuado manejo presupuestal por las
autoridades públicas, cualquiera que sea su fundamento.
En dicha providencia
se señaló:
“ La periodicidad y
oportunidad de la remuneración buscan precisamente  retribuir y compensar el
esfuerzo realizado por el trabajador, con el fin de procurarle los medios
económicos necesarios para una vida digna y acorde con sus necesidades. Es por
ello que el incumplimiento en su pago, ya sea por mora o por omisión, afectan
gravemente a trabajadores como los que en este evento demandan, que solo
cuentan con los ingresos que perciben de su actividad como docentes del
Departamento y que deben soportar además del impacto de una economía
inflacionaria y de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, el fracaso de
no lograr créditos y préstamos  que solventen su precaria situación, en un
Departamento que padece serias crisis financieras.
Ha reiterado la jurisprudencia
de esta Corporación que el amparo de los derechos fundamentales, como los que
aquí se solicitan, es viable cuando el motivo de la violación es la negligencia
u omisión de las autoridades públicas ocasionada en los eventos en que
conociendo la necesidad de cumplir con los compromisos y acuerdos laborales,
como el efectuado en estos casos entre la Gobernación y la Asociación de
Educadores del Putumayo, la administración  no paga los salarios de sus
trabajadores  y con ello afecta su mínimo vital, lesiona el derecho al trabajo
y compromete otros como la seguridad social y la vida.
Corresponde entonces
a las entidades públicas, efectuar con la debida antelación, todas las
gestiones presupuestales y de distribución de partidas que sean indispensables
para garantizar a sus trabajadores el pago puntual de la nómina.
Cuando la
administración provee un cargo está abocada a verificar la existencia del rubro
presupuestal que le permita sufragar la respectiva asignación, y de ahí que su
negligencia no excuse la afectación de los derechos pertenecientes a los
asalariados - docentes, sobre quienes no pesa el deber jurídico de
soportarla.”.
De los documentos
puestos en conocimiento por el departamento del Huila, se colige ciertamente
que el mismo se encuentra atravesando por una difícil situación presupuestal y
financiera, con insuficiencia en la disponibilidad presupuestal para los años
de 1998 y 1999 para el pago de los salarios del educador tutelante
correspondientes a los meses de diciembre y enero de esas vigencias,
respectivamente, y por la cual sus autoridades han adelantado ante la Nación-
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Educación, las gestiones conducentes
a obtener los recursos para dicho pago; sin embargo, como en forma reiterada lo
ha establecido esta Corporación, dicha situación económica y presupuestal que
afronta el departamento del Huila es similar a la de otros departamentos y
municipios, lo cual “no justifica la súbita suspensión de los salarios, hasta
el punto de no adoptar las medidas preventivas necesarias para evitar el cese
de pagos[5].”.[6]
Por consiguiente,
realizado el pago del salario correspondiente al mes de diciembre de 1998 y
vigente la mora en el pago del mes de enero de 1999 por el departamento del
Huila, corresponde, a diferencia de lo realizado por el juez de tutela, amparar
al actor en su derecho al trabajo en lo que hace a la cancelación oportuna y
completa de su remuneración, por cuanto se ha afectado su ingreso habitual
económico, desmejorando las condiciones mínimas de subsistencia propia y de su
familia, no obstante existir otros medios de defensa que no resultan aptos para
impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, como se determinará en la
parte resolutiva de esta providencia.
5.      El no
pago del empleador de los aportes por seguridad social y subsidio familiar
puede dar lugar a un amparo constitucional por la vía de la acción de tutela
Resta por analizar
la denuncia también formulada por el actor para sostener la violación de sus
derechos fundamentales a la salud en conexidad con la vida y a los derechos de
sus hijos a unas condiciones mínimas satisfactorias, en virtud de la deuda del
departamento accionado en materia de seguridad social y subsidio familiar en su
favor, ante los entes EMCOSALUD y COMFAMILIAR.
Esta Corporación, en
materia de mora en el pago de los aportes patronales a las entidades de
previsión social o en el traslado a aquellas de lo deducido a los trabajadores
por ese concepto, ha manifestado que constituye una afrenta a distintos
derechos fundamentales debiendo el empleador sufragar los costos que se
deduzcan de la atención de la salud de los trabajadores afiliados y de sus
beneficiarios y, eventualmente, correspondiendo a la respectiva E.P.S. asumir
la atención, para luego repetir contra el patrono incumplido.
Así se pronunció
esta Corte en la sentencia T-382 de 1998[7]:
“ Debe decirse en
primer lugar que la mora o la omisión del empleador en trasladar a las E.P.S. y
demás entidades de seguridad social los aportes correspondientes -tanto en
salud como en pensiones-, y la de cancelar sus propios aportes con idéntico
destino, constituye indudablemente un atentado contra varios derechos
constitucionales, entre ellos la salud, la vida, el trabajo, los derechos de la
persona de la tercera edad y, por supuesto, el derecho a la seguridad social,
ya que el sistema requiere de recursos y sólo puede operar si los aportantes
cumplen. Las deficiencias económicas de las entidades de seguridad social
repercuten necesariamente, tarde o temprano, en enormes perjuicios para los
afiliados y sus familias.
Lo que pretende la
cobertura en seguridad social es precisamente amparar a los trabajadores y
beneficiarios en los daños o deterioros a los que está expuesta la salud y la
vida, y los riesgos de accidentes de trabajo, enfermedades profesionales y
vejez.
El mencionado tema
ha sido tratado por esta Corte en múltiples fallos de tutela pues, aunque están
de por medio principios constitucionales como los de trabajo, solidaridad (art.
1 C.P.) y cumplimiento de los deberes, que siempre son correlativos a los derechos
(art. 95 C.P.), los patronos incurren frecuentemente en la omisión que ha
ocasionado la demanda en este caso (ver, por ejemplo, las sentencias  T-406 y
T-520 de 1993; T-83 de  1994;  T-154A,  T-158 y T-502A de 1995;  T-72,  T-103,
T-171,  T-202, T-334, T-364, T-398, T-451, T-606, T-669 de 1997), siendo
entonces imperativo que una vez más sea reiterada la doctrina constitucional al
respecto.”.
Y en la sentencia
C-177 de 1998[8],
afirmó:
“29- En ese orden de
ideas, la Corte entiende que en principio la regla prevista por la norma
impugnada, según la cual la falta de pago de la cotización implica la
suspensión de los servicios por parte de la EPS es válida, por cuanto de todos
modos el patrono responde por las prestaciones de salud y el Legislador tiene
una amplia libertad para regular la materia. Sin embargo, en determinados
casos, y si está de por medio un derecho fundamental, y el juez considera que
no es posible que el patrono preste el servicio de salud necesario para evitar
un perjuicio irremediable, puede ser procedente que se ordene a la EPS, como lo
ha hecho la Corte en algunas de sus decisiones de tutela, que atienda al
trabajador y repita contra el patrono que ha incumplido.
Igualmente, la Corte
también considera que en aquellos eventos en que se verifique que es
verdaderamente imposible que el patrono que ha incurrido en mora pueda
responder por las prestaciones de salud, la aplicación de la norma puede
resultar inconstitucional incluso si no está en juego un derecho fundamental,
ya que en tal caso habría una restricción desproporcionada del derecho a la
salud del trabajador,  pues éste habría cotizado las sumas exigidas por la ley,
y sin embargo no puede reclamar los servicios a que tiene derecho. Por ende en
tales eventos, la Corte considera que también podría el trabajador exigir la
prestación sanitaria a la EPS, la cual podrá repetir contra el patrono.”.
Más adelante, en la
sentencia T-382 de 1998 ya citada, se señaló que el empleador que no deposita los
valores correspondientes a los aportes descontados a su trabajador, incurre en
una actuación omisiva sancionable por el ordenamiento jurídico, la cual puede
hacerse extensiva a la E.P.S respectiva, que no haya dispuesto lo necesario
para lograr el pago efectivo de los mismos. En efecto:
“ En las decisiones
adoptadas por la Corte Constitucional al dirimir este tipo de conflictos, en
los cuales resulta involucrado el patrono, en especial por su desidia o
incumplimiento, se ha estimado que el objetivo primordial es la protección del
trabajador, pues se tiene por sabido que éste en modo alguno debe asumir las
consecuencias negativas de una omisión ajena, ya sea del empleador, de la
E.P.S. o compartida entre ambos. La obligación de depositar los aportes que han
sido descontados al trabajador está radicada en forma primigenia en el
empleador, quien, por incumplir dicho deber, se convierte en acreedor de las
sanciones legales (artículos 22, 23, 161 y 210 de la Ley 100 de 1993), según
las cuales debe reconocer los intereses moratorios y asumir en su totalidad
"la atención de los accidentes de trabajo, riesgos y eventualidades por
enfermedad general, maternidad y ATEP".
Ahora bien, como lo
explica la sentencia de constitucionalidad antes citada, [C- 177/98], la responsabilidad
generada en ese tipo de incumplimiento no es en todos los casos exclusiva del
patrono, sino que muchas veces es compartida por la E.P.S., cuando ésta no ha
puesto en funcionamiento los mecanismos que la ley dispone para lograr el pago
efectivo de los aportes dejados de realizar por aquél, entre los cuales se
encuentra la acción de cobro establecida en el artículo 24 de la Ley 100 de
1993."
En consecuencia, de
lo anterior y con base en la sentencia T-202 de 1997[9], se declaró procedente
la acción de tutela para, en forma preventiva, impedir la ocurrencia de un daño
irremediable en el derecho a la seguridad social en conexidad con los derechos
a la salud y a la vida, y hacer prevalecer el principio constitucional a la
irrenunciabilidad a la seguridad social (C.P., arts. 11, 48 y 49), cuando el
trabajador no pueda acceder al sistema de salud debido a la falta de
transferencia de los aportes obrero patronales, en el evento de que hayan sido
deducidos del salario del mismo.
Por último, según la
misma jurisprudencia aplicable para el presente caso, se ha señalado que la
posibilidad procesal de defensa a través de la ación de tutela por las razones
antes anotadas, no está supeditada a que exista una necesidad urgente de
atención médica y hospitalaria por el trabajador o sus beneficiarios, pues la
viabilidad de la misma radicaría en la amenaza que se cierne sobre sus derechos
fundamentales en virtud de que el incumplimiento patronal ha potenciado el
riesgo de no recibir esa atención en forma oportuna, afectando la vida y la
salud, toda vez que la “mora en el pago efectivo de las cotizaciones implica la
suspensión de los servicios”.
Adicional a todo lo
anterior, el actor argumenta el no pago del subsidio familiar por la entidad
territorial accionada. Al respecto, la Sala estima necesario plantear las
siguientes consideraciones:
De un lado, tal y
como lo ha reconocido la Corte, el sistema de subsidio familiar consiste en el
“reconocimiento de un subsidio en dinero a los trabajadores cabeza de familia
que devengan salarios bajos, subsidio en servicios, a través de programas de
salud, educación, mercadeo y recreación.” Además, es “un mecanismo de
redistribución del ingreso, en especial si se atiende  que el subsidio en
dinero se reconoce al trabajador en razón a su carga familiar y de unos niveles
de ingreso precarios, que le impiden atender en forma satisfactoria las
necesidades más apremiantes en alimentación, vestuario, educación y
alojamiento.”.[10]
El subsidio familiar
constituye entonces una prestación derivada del derecho a la seguridad social
que “puede ser reclamado por vía de tutela cuando el afectado es un menor de
edad, pues la Constitución lo eleva en estos casos a la categoría de derecho
fundamental.”.[11]
En el caso sub examine  el actor instaura la acción de tutela para que
el departamento gire los aportes debidos a la caja de compensación familiar, de
manera que le sea  pagado ese subsidio y así se garantice la protección de los
derechos de sus hijos menores.
De las mismas
certificaciones expedidas por el departamento del Huila ,se constata que éste
consignó algunos aportes para la Caja de Compensación Familiar del Huila,
COMFAMILIAR en favor de los docentes del departamento, pero adeuda todavía “los
meses de octubre, noviembre y diciembre de 1.998 y lo que va corrido de la
presente vigencia”, así como a EMCOSALUD, no obstante el intento de ponerse al
día en la transferencia de los descuentos efectuados a los salarios de los
docentes hasta el mes de diciembre de 1998 y en los aportes patronales, razones
por las cuales se mantiene aún la deuda por este concepto, en una suma elevada
para la anterior vigencia ($82.658.881.oo).
De manera que
denunciado el incumplimiento en el pago de los aportes a EMCOSALUD y a
COMFAMILIAR por concepto seguridad social y del subsidio familiar y aceptado
por la entidad accionada como se vio, con base en las anteriores
consideraciones, se emitirá la respectiva orden de amparo de los derechos a la
salud, vida y seguridad social y condiciones mínimas de vida de sus hijos que
esta Sala ha encontrado amenazados por el demandado.
6.     Contenido
de la protección de los derechos vulnerados
Con base en las
consideraciones señaladas en el presente asunto, se procederá a revocar la
decisión del fallador de instancia que negó el amparo del derecho al trabajo y
seguridad social y en su lugar se otorgará su tutela en favor del actor, como
en otras oportunidades ha sucedido[12],
toda vez que, si bien se han hecho algunos pagos por los conceptos reclamados,
aún se adeudan algunas cuantías que amenazan los derechos del accionante y de
sus hijos. En consecuencia, se ordenará cancelar el mes de salario atrasado
(enero de 1999) y lo adeudado hasta la fecha en materia de descuentos y aportes
a EMCOSALUD y COMFAMILIAR, por concepto de seguridad social y subsidio
familiar, sobre la base de que exista suficiente partida presupuestal para la
respectiva erogación.
En el evento de que
el departamento del Huila no cuente aún con la partida presupuestal que le
permita realizar las anteriores erogaciones, el gobernador deberá iniciar las
gestiones presupuestales pertinentes para que en un plazo máximo de dos meses,
contados a partir de la notificación de la presente providencia, se realice su
pago efectivo.
Se ordenará, igualmente,
a EMCOSALUD para que continúe prestando la atención médica y hospitalaria que
el actor y sus beneficiarios requieran, pudiendo repetir en contra del
departamento del Huila para la cancelación de los costos que la misma demande,
mientras éste se actualiza en el pago de los respectivos aportes.
Así mismo, se
prevendrá al gobernador del Huila para que tome las medidas tendientes a evitar
que esta situación se repita, so pena de las sanciones legales
correspondientes.
IV.    DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
REVOCAR la decisión del
Juzgado Primero de Familia de Neiva, del 11 de marzo de 1999.
Segundo.-
CONCEDER la tutela impetrada y, en consecuencia, ORDENAR al
gobernador del Huila para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de la presente sentencia,  se cancele el salario
adeudado al señor LEONARDO HERRERA CARVAJAL por el mes de enero de 1999 y los
aportes debidos a EMCOSALUD y COMFAMILIAR del Huila, por concepto de seguridad
social y subsidio familiar del mismo, sobre la base de que exista suficiente
partida presupuestal para la respectiva erogación ; de lo contrario,
deberá iniciar las gestiones presupuestales pertinentes para que dentro de los
dos (2)  meses siguientes a la notificación de esta providencia se produzcan
dichos pagos.
Tercero.- ORDENAR
a EMCOSALUD para que continúe prestando la atención médica y hospitalaria
que el actor y sus beneficiarios requieran, con la advertencia que pude repetir
en contra del departamento del Huila para la cancelación de los costos que la
misma demande, mientras éste se actualiza en el pago de los aportes atrasados.
Cuarto.- PREVENIR
al gobernador del Huila a fin de que en el futuro no vuelva a incurrir en
las omisiones ilegítimas que dieron origen a esta acción, so pena de las
sanciones legales correspondientes.
Quinto.-
LIBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1.991, para los fines allí establecidos.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL
RUIZ
Secretario General
(E)
[1] Según constancia del Tesorero y jefe de Pagaduría del
Departamento del Huila, a folio 30.
[2] Sentencia T-103/99, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] Sentencia T-006/97, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4] M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[5] Cuando el incumplimiento del empleador, público o
privado, afecta el mínimo vital del trabajador y su familia, esta Corproación
ha reiterado que se hace procedente la acción de tutela para solicitar la
protección requerida (Cfr. T-01 de 1997, T-030 de 1998 y T-787 de 1998 entre
otras).
[6] Sentencia T-237/99, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7] M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[8] M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[9] M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[10] Sentencia T-223/98, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[11] Ver las sentencias T-703/96, T-202/97 y T-223/98.
[12] Ver las Sentencias T-565/96, T-641/96 y T-006/97.