C-254-98
Sentencia C-254/98
Sentencia
C-254/98
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Delegación
de facultad para suprimir o fusionar entidades
La función que de
conformidad con el ordinal 7° del artículo 150 superior compete al Congreso
para suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional,  fue delegada por la norma en comento, en el presidente de la República.
Sin embargo, esta delegación, además de ser pro tempore y precisa, fue
condicionada o enmarcada por límites muy claros, ya que el presidente sólo
podía suprimir o fusionar las entidades, órganos y dependencias que
desarrollaran las mismas funciones que otros, o que fueran ineficientes en el
cumplimiento de sus competencias. La delegación también estaba limitada por la
finalidad de la competencia, pues ella sólo debía ejercerse para buscar la
racionalización y reducción del gasto público. Además, el ejercicio de la
competencia delegada se supeditaba a la observancia de ciertos requisitos,
cuales eran la consulta previa a la Comisión de Racionalización del Gasto
Público, y la asesoría de una comisión parlamentaria integrada por tres
senadores y tres representantes, conformada ad hoc para este cometido.
Finalmente, la ley habilitante no permitía el ejercicio de las facultades
conferidas respecto de los órganos, dependencias o entidades a los cuales la
Constitución les reconoce un régimen de autonomía.
FONDO NACIONAL DE
NOTARIADO-Constitucionalidad
de la supresión
Para la Corte, la
Ley 344 de 1996, que delegó en el presidente las facultades para la reforma de
la Administración Pública, lo facultaba para llevar a cabo un análisis sobre
las funciones a cargo de todas las entidades de la Administración Central. Y,
cuando a consecuencia de este examen, dentro de una razonable discrecionalidad
llegara a la conclusión de que se presentaba  duplicidad funcional, podía
legítimamente suprimir la entidad que considerara oportuno, sin que el solo
factor de eficiencia justificara su mantenimiento, ya que el propósito
fundamental señalado por la Ley de facultades era el de reducir y racionalizar
el gasto público. Dentro de un criterio de racionalización del gasto público,
que justamente delimita el alcance de las atribuciones delegadas al presidente,
el Gobierno hizo un adecuado uso de las facultades conferidas, pues procedió a
suprimir una entidad que acusaba duplicidad funcional, dejando a salvo la labor
de interés público que le competía, consistente en manejar los recursos
parafiscales destinados a mejorar a los notarios de bajos recursos;  y ello con
un costo operacional considerablemente menor al que venía originándose por
dicha actividad, y rescatando para el funcionamiento de otras entidades de la
Administración Central los bienes que constituían la infraestructura física de
Fonanot.
Referencia: Expediente D-1776 Y 1795
Demanda de
inconstitucionalidad  contra el Decreto 1672 de 1997
Actores: Sergio González Rey y Juan Manuel Charry Urueña
Magistrado Sustanciador:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA.
Santafé de Bogotá,
D.C., veintisiete (27) de mayo de mil novecientos noventa y ocho (1998)
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos
Sergio González Rey y Juan Manuel Charry Urueña, en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la
Constitución Política, demandaron la inexequibilidad total del Decreto 1672 de
1997 “por el cual se suprime el Fondo  Nacional de Notariado ‘FONANOT’ y se
ordena su liquidación”.
Admitida la demanda,
el despacho del magistrado ponente ordenó oficiar al Congreso de la República y
a la Comisión de Racionalización del Gasto Público para que remitieran a esta
Corporación la información relacionada con el proceso de supresión de FONANOT,
de acuerdo con los lineamientos establecidos en la Ley 344 de 1996. Una vez
recaudadas las pruebas, el accionante Juan Manuel Charry Urueña presentó
memorial aditivo de la demanda en el cual solicitaba la declaratoria de inconstitucionalidad
de los tres primeros incisos del artículo 5° del decreto demandado, pero el
magistrado ponente denegó la adición mediante Auto que posteriormente fue
confirmado por el Pleno de la Corte Constitucional, al resolver el recurso de
súplica contra él interpuesto. Posteriormente se efectuaron las comunicaciones
constitucionales y legales correspondientes, se fijó en lista el negocio en la
Secretaría General de la Corporación para efectos de la intervención ciudadana
y, simultáneamente, se dio traslado al procurador general de la Nación, quien
rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el decreto
2067 de 1991,  procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de
la norma acusada es el siguiente:
“DECRETO No. 1672 DE 1997”
(JUNIO 27)
“Por el cual se suprime el Fondo Nacional
de Notariado  ‘Fonanot’ y se ordena su liquidación”.
“El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por  el artículo 30 de
la Ley 344 de 1996, consultada la opinión de la Comisión de Racionalización del
Gasto y de las Finanzas Públicas y previa asesoría del Honorable Congreso de la
República
DECRETA
CAPITULO I
SUPRESION Y LIQUIDACION
“Artículo 1°.
Supresión y liquidación.  Suprímese, a partir de la fecha de publicación del presente Decreto, el
Fondo Nacional de Notariado “Fonanot”, Establecimiento Público del Orden
Nacional adscrito al Ministerio de Justicia y del Derecho, creado por la Ley 29
de 1973 y organizado por el Decreto  27 de 1974.
“En consecuencia,
a partir de la vigencia del presente Decreto, dicho Establecimiento entrará en
proceso de liquidación,  el cual deberá concluir a más tardar el 31 de octubre
de 1997 y, utilizará para todos los efectos la denominación Fondo Nacional de
Notariado  “Fonanot” en liquidación.
“La liquidación
se realizará conforme a las disposiciones  del presente Decreto, a la
reglamentación que para el efecto  establezca el Gobierno Nacional  y a las
normas vigentes sobre la materia.
“Artículo 2°.
Liquidador.  El
Presidente de la República designará el liquidador del Fondo Nacional de
Notariado “Fonanot”  en liquidación, quien deberá reunir  las mismas calidades
exigidas para el Director de esa Entidad,  devengará su remuneración y estará
sujeto a las inhabilidades, incompatibilidades, responsabilidades y demás
disposiciones  previstas para éste.
“El  Liquidador
ejercerá las funciones asignadas al Director de la Entidad, en cuanto no sean
incompatibles con la liquidación y las disposiciones del presente Decreto y
responderá por la infracción a las disposiciones legales aplicables, así como
por la no liquidación de la Entidad dentro del plazo  previsto en el inciso 2°
del artículo 1° del presente Decreto.
“Parágrafo.  Hasta tanto se posesione el Liquidador, el
Director de la Entidad continuará  desarrollando sus funciones, siempre y
cuando no sean incompatibles  con lo consagrado en el presente Decreto.
“Artículo 3°.
Junta Liquidadora.  Para
el cumplimiento de sus funciones, el Liquidador será asistido por una Junta
Liquidadora que tendrá la misma composición de la Junta Directiva de la
Entidad, con excepción del representante del Presidente de la República, el
cual será reemplazado  por el Director del Departamento Administrativo de
Función Pública, o su delegado.
“Los miembros de
la Junta Liquidadora estarán sujetos a las inhabilidades, las
incompatibilidades y las responsabilidades previstas  en la Ley para los
miembros de juntas directivas  de entidades descentralizadas del orden
nacional, y serán igualmente responsables cuando por defecto del
incumplimiento  de las funciones a ella asignadas, el proceso de liquidación de
la Entidad no se desarrolle de manera oportuna.
“La Junta
Liquidadora ejercerá las funciones establecidas para la Junta Directiva de la
Entidad, en cuanto no sean incompatibles con la liquidación y las normas de
este Decreto.
“Artículo 4°.
Prohibición para iniciar nuevas actividades.  Sin perjuicio de los programas y
actividades que se requiera ejecutar durante el proceso de liquidación,
conforme lo Determine el Gobierno Nacional, en el reglamento a que hace
referencia el artículo 1° del presente Decreto el Fondo Nacional de Notariado
“Fonanot” en liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de
su objeto y conservará su capacidad jurídica, únicamente, para expedir los
actos y celebrar los contratos necesarios para su liquidación.
“Artículo 5°.
Traspaso de bienes. Los
recursos actualmente destinados a mejorar las condiciones económicas de los
Notarios de insuficientes ingresos, a la capacitación de los Notarios y a la
divulgación  del Derecho Notarial, de que trata el artículo 11 de la Ley 29 de
1973 y concordantes, serán administrados por la Superintendencia de Notariado y
Registro  a través de un fondo o sistema especial de manejo de cuentas,  sin
personería jurídica,  estructura administrativa ni planta de personal propia.
El traspaso definitivo de estos recursos, deberá estar concluido  antes del 31
de octubre de 1997.
“El Fondo será
administrado por el Superintendente de Notariado y registro, quien podrá
delegar ésta función en el Secretario General, con la asesoría de un  Consejo
integrado por:  El Ministro de Justicia y del Derecho,  o su delegado quien lo
presidirá; El presidente del Colegio Nacional de Notarios o su delegado; un
Notario de tercera categoría, o su suplente elegido por los de su misma
categoría.  El Consejo adoptará su propio reglamento para la toma de
decisiones.
“El
Superintendente de Notariado y registro será el representante legal del Fondo y
el ordenador del  gasto.
“Los bienes
muebles que pertenecen al Fondo Nacional de Notariado “Fonanot” en liquidación
pasarán a la Superintendencia de Notariado y Registro.
“Los bienes
inmuebles que pertenecen al Fondo Nacional de “Fonanot” en liquidación, pasarán
al instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, para el desarrollo del
Programa de Prevención Integral de la Drogadicción en el Sistema Penitenciario
Colombiano.
“Artículo 6°.
Traspaso de otros derechos y obligaciones.  Una vez concluida la liquidación de la Entidad, todos
sus derechos, obligaciones y archivos pasarán a la Superintendencia de Notariado
y Registro.
“Artículo 7°.
Terminación de la existencia  de la Entidad.  Vencido  el término señalado para la
liquidación, quedará terminada la existencia jurídica del Fondo Nacional de
Notariado “Fonanot” en liquidación, para todos los efectos.
“CAPITULO II
“DISPOSICIONES LABORALES
“Artículo 8°.
Supresión de empleos.  Dentro del término previsto para la liquidación  del Fondo Nacional de
Notariado  “Fonanot”, la Junta liquidadora suprimirá los empleos, desempeñados
por empleados públicos.  Dicha supresión se adelantará  de acuerdo con el
Programa de Supresión de Empleos que para tal efecto la Junta Liquidadora
establezca dentro  de los dos (2) meses siguientes a la vigencia del presente
Decreto.
“Al vencimiento
del término de la liquidación, quedarán automáticamente suprimidos los cargos
todavía existentes.
“Artículo 9°.
Indemnizaciones.  Los
empleados  públicos de carrera desvinculados del Fondo Nacional de Notariado
“Fonanot” en liquidación, como consecuencia de su supresión, tendrán derecho a
la indemnización consagrada en la Ley 27 de 1992, su Decreto Reglamentario 1223
de 1993 y las normas que los modifiquen o sustituyan.
“CAPITULO III
“DISPOSICIONES VARIAS
“Artículo 10.
Obligaciones  de los empleados de manejo y confianza y los responsables  de los
archivos  de la Entidad.  Los empleados que desempeñen empleos de manejo y confianza y los
responsables de los archivos de la Entidad, deberán rendir las
correspondientes  cuentas fiscales e inventarios, y efectuar la entrega de los
bienes  y archivos a su cargo, conforme a las normas y procedimientos
establecidos por la Contraloría General  de la República, la Contaduría
General de la Nación y el Archivo General de la Nación, sin que ello implique
exoneración de la responsabilidad de la que haya lugar en caso de
irregularidades.
“Artículo 11.
Vigencia.  El
presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las
disposiciones  que le sean contrarias y en especial los artículos pertinentes
del Decreto 2539 de 1993 y los artículos 9° y 13 de la Ley 29 de 1973 y el
Decreto 27 de 1974.
“Publíquese y
cúmplase.”
“Dado en Santafé
de Bogotá D.C., a 27 de junio de 1997
ERNESTO
SAMPER PIZANO
“La Ministra de
Justicia y del Derecho,
Almabeatriz
Rengifo López
“El Viceministro
de Hacienda y Crédito Público, encargado de las funciones del Despacho del
Ministro de Hacienda  y Crédito Público.
Eduardo
Fernández Delgado
El Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública
Edgar
Alfonso González  Salas
III. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales que
se consideran infringidas
Estiman los
demandantes que la disposición acusada es violatoria de los artículos 1°, 2°,
4°, 6°, 58, 113, 114, 121, 122, 123, 150-1, 150-7, 150-10 y 209 de la
Constitución Política.
2. Fundamentos de la demanda
Los demandantes
aseguran que por virtud de la Ley 344 de 1996, el Congreso de la República le
concedió al Presidente, previa consulta a la Comisión de Racionalización del
Gasto Público y con el fin de racionalizar y reducir dicho gasto, la facultad
extraordinaria de suprimir o fusionar dependencias, órganos y entidades de la
rama Ejecutiva del orden nacional que desarrollasen las mismas funciones o que
tratasen las mismas materias o que cumpliesen ineficientemente sus funciones.
Sin embargo, dicen los impugnantes, el Gobierno Nacional abusó de sus
facultades y procedió a suprimir el Fondo Nacional de Notariado (Fonanot), sin
tener en cuenta que esta entidad tenía un eficiente desempeño y, además, no
cumplía con las mismas funciones ni trataba materias similares a las de
cualquiera otra entidad del Estado.
El demandante
González Rey señala que el Gobierno ni siquiera “se tomó el trabajo de
investigar” el desenvolvimiento y estructura de Fonanot para expedir el decreto
demandado, ya que, de haberlo hecho, se habría percatado de la importante labor
que la entidad desarrollaba en el campo de la promoción económica  y educativa
de los notarios; se habría enterado de la poca incidencia de la entidad en los
gastos generales de la Nación, con lo que habría descartado su
desaparecimiento. Además, dice que los aportes parafiscales recibidos por el
fondo suprimido fueron sencillamente expropiados por el Gobierno en favor de la
Superintendencia de Notariado y Registro.
El demandante Charry
Urueña señala, por su lado, que la decisión del ejecutivo de acabar con el
fondo no estuvo objetivamente sustentada, pues aquél no llevó a cabo evaluación
alguna sobre las características operativas ni sobre el desempeño de la entidad.
El demandante, además, presenta un detallado estudio sobre los programas
realizados por Fonanot para demostrar su alta eficiencia y el papel protagónico
en el desarrollo de la actividad notarial en el país; así como para demostrar
su óptima gestión presupuestal. Agrega que Fonanot adelantó programas de
capacitación gremial, implementó políticas de subsidio notarial y se encargó de
divulgar información de mucho interés para el sector; y que, a la fecha de la
demanda, no existía otra entidad que se encargara de realizar las mismas
actividades.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho
Dentro de la
oportunidad legal prevista intervino la abogada Sandra Morelli con el fin de
defender la constitucionalidad del decreto acusado.
La interviniente
aclara que el decreto hace parte del paquete de normas que el presidente de la
República expidió en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por
la Ley 344 de 1996. Además, que de acuerdo con los preceptos constitucionales,
la entidad suprimida, por no tener autonomía constitucional sino legal, era de
aquellas que podían ser suprimidas o fusionadas por la rama Ejecutiva del Poder
Público, por lo cual, el Gobierno, analizadas ciertas consideraciones de
conveniencia, optó por la primera alternativa.
De otro lado, el
interviniente señala que la Superintendencia de Notariado y Registro tiene a su
cargo el desarrollo de programas institucionales similares a los que realizaba
la entidad suprimida, por lo que los argumentos relacionados con la
exclusividad de las actividades  ejecutadas por Fonanot no tienen sustento
admisible. Aduce además que de la supresión de Fonanot se deriva un ahorro para
el erario de 8.08%, sin contar con la eliminación de los gastos administrativos
y con el precio de los inmuebles en donde funcionaba la entidad. En relación
con la posible destinación ilegítima de los recursos parafiscales que
administraba el fondo, la interviniente aclara que ese dinero tiene carácter
público, amén de que su fin no es el de confundirse con el patrimonio de la
Superintendencia de Notariado y Registro, en la medida en que conserva intacta
su específica destinación.
Desde el punto de
vista formal, la interviniente indica que la norma acusada es el producto de un
juicioso análisis efectuado por el Comité de Reforma de la Administración
pública en conjunción con el Gobierno, y que por ello no puede hablarse de la
inexequibilidad de sus normas.
2. Intervención de  Beatriz
Eugenia Sánchez Mojica
La ciudadana de la
referencia procedió a coadyuvar la demanda presentada contra los tres primeros
incisos del artículo 5° del Decreto 1672 de 1997, pero como se aclaró en el
aparte I de estos Antecedentes, la acción contra dichas normas fue rechazada
por la Corte Constitucional por haberse adosado de manera extemporánea. En
consecuencia, no se hará referencia adicional a esta intervención.
3.
Intervención de la Superintendencia de Notariado y Registro
De manera
extemporánea, la Superintendencia de Notariado y Registro intervino en el
proceso para solicitar la declaratoria de constitucionalidad del decreto
demandado.
Para el
representante de la Superintendencia, en la expedición del decreto acusado el
Gobierno Nacional utilizó con el mayor cuidado y la mejor racionalidad las
facultades concedidas por el Congreso de la República. Los objetivos
consignados en la ley 344 de 1996, fueron cumplidos a cabalidad por el decreto
1672 de 1997 y en manera alguna riñen con los principios de igualdad,
moralidad, eficacia y economía previstos en la Constitución Política.
Adicionalmente,
asegura que no es correcta la afirmación de que Fonanot se sostuviera
exclusivamente con recursos parafiscales, porque el Gobierno estaba
comprometido también a suministrarlos. La destinación de dichos aportes, por
otro lado, tampoco se desvió, pues actualmente la Superintendencia de Notariado
y Registro es la encargada de administrarlos en favor del sector notarial.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre la demanda y
solicitó a esta Corporación declarar constitucional el Decreto 1672 de 1997 con
fundamento en los argumentos siguientes.
En concepto del
Ministerio Público, el decreto fue expedido dentro del límite temporal de seis
meses establecido por la Ley 344 de 1987. Además, al ser Fonanot una entidad
del orden nacional perteneciente a la Rama Ejecutiva, el presidente estaba
legítimamente facultado para suprimirla.
En cuanto a los
criterios formulados por la ley para que las entidades pudieran ser suprimidas,
es decir, los relacionados con la eficiencia, el cumplimiento de labores
similares, etc., la vista fiscal asegura que el gobierno efectivamente los tuvo
en cuenta, como lo demuestra la consulta que elevara a la Comisión de
Racionalización y las Finanzas Públicas, concretada a la sazón en el concepto
emitido por ésta el 23 de junio de 1997. Adicionalmente, el Congreso designó
tres miembros de cada cámara para que asesoraran al Gobierno en el ejercicio de
las funciones extraordinarias; asesoría que, por demás, no vinculaba la
decisión del ejecutivo.
A todo lo anterior
se agrega que el Gobierno constituyó el Comité para la Reforma de la
Administración Pública Nacional, el cual, en su reunión del 12 de junio de 1997
(Acta #7), llegó a la conclusión de que el fondo Nacional de Notariado debía
suprimirse. En estas condiciones, la vista fiscal concluye que las decisiones
del Gobierno lejos de ser inconsultas o caprichosas, fueron el resultado de una
evaluación técnica ponderada acerca del desempeño de la entidad suprimida.
Por último, el
Ministerio Público es del parecer que la supresión del fondo no perjudicó al
gremio de los notarios, pues los recursos que aquél administraba, fueron
asignados a la Superintendencia de Notariado y Registro para que cumpliera los
mismos fines perseguidos por Fonanot. Los activos fijos remanentes de la
entidad, que no eran más que bienes públicos, se reservaron para satisfacer
programas de tipo social, sin que por ello se pueda afirmar que fueron
violentadas normas de rango constitucional.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Competencia
1. Por dirigirse la
demanda contra normas que forman parte de un decreto dictado por el presidente
de la República en ejercicio de facultades extraordinarias, al tenor de lo
dispuesto en el numeral 5 del artículo  241 de la Carta, corresponde a esta
Corporación decidir sobre su constitucionalidad.
Lo que se debate
2. Para los
demandantes, lo dispuesto en  el decreto-ley  impugnado excedió el marco de las
competencias delegadas al presidente por el artículo 30 de la Ley 344 de 1996,
por cuanto procedió a suprimir un establecimiento público y a ordenar su
liquidación, irrespetando los condicionamientos impuestos en la mencionada
norma habilitante.
En efecto, en el
sentir de los impugnantes, las entidades que se suprimieran deberían ser
organismos que se encontraran en uno o varios de los siguientes supuestos :
a) que desarrollaran las mismas funciones de otras entidades estatales, b) que
se ocuparan de las mismas materias que otros organismos públicos y c) que
fueran ineficientes en el cumplimiento de sus funciones.  En el caso de
Fonanot, ninguno de ellos se daba, por lo que el presidente no podía suprimir
la referida entidad. Como lo hizo, excedió el marco de la ley de facultades y
desconoció con ello la Constitución.
Por lo tanto debe la
Corte precisar cuáles eran los límites señalados por la norma de facultades y
constatar si ellos fueron transgredidos o no por el legislador extraordinario.
Análisis del
contenido de la norma que otorgó facultades extraordinarias al
presidente :
3. La norma que concedió facultades extraordinarias al
presidente de la República, es del siguiente tenor :
“Art. 30.
Revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el
término de seis meses, contados a partir de la publicación de la presente ley,
para suprimir o fusionar, consultando la opinión de la Comisión de
Racionalización del Gasto Público, dependencias, órganos y entidades de la rama
ejecutiva del orden nacional que desarrollen las mismas funciones o que traten
las mismas materias o que cumplan ineficientemente sus funciones, con el
propósito de racionalizar y reducir el gasto público. Igualmente, tendrá
facultades para separar la Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y aduanas Nacionales DIAN.
Parágrafo 1°. El
ejercicio de las facultades que se confieren en el presente artículo no incluye
los órganos, dependencias o entidades a los cuales la Constitución les reconoce
un régimen de autonomía.
Parágrafo 2°.
Para el ejercicio de estas facultades el gobierno solicitará a las Mesas
Directivas de las respectivas comisiones de Senado y Cámara, la designación de
tres Senadores y de tres Representantes que lo asesoren en el tema propio de
acuerdo con las funciones de cada una de ellas. “
4. En relación con
la norma transcrita, reitera la Corte la jurisprudencia sentada en la Sentencia
C-140 de 1998 (M. P. Dr. Carlos Gaviria Díaz), según la cual la función que de
conformidad con el ordinal 7° del artículo 150 superior compete al Congreso
para suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional,  fue delegada por la norma en comento, en el presidente de la
República. Sin embargo, esta delegación, además de ser pro tempore y
precisa, fue condicionada o enmarcada por límites muy claros, ya que el presidente
sólo podía suprimir o fusionar las entidades, órganos y dependencias que
desarrollaran las mismas funciones que otros, o que fueran ineficientes en el
cumplimiento de sus competencias.
5. De otra parte la
delegación también estaba limitada por la finalidad de la competencia, pues
ella sólo debía ejercerse para buscar la racionalización y reducción del gasto
público. Además, el ejercicio de la competencia delegada se supeditaba a la
observancia de ciertos requisitos, cuales eran la consulta previa a la Comisión
de Racionalización del Gasto Público, y la asesoría de una comisión
parlamentaria integrada por tres senadores y tres representantes, conformada ad
hoc para este cometido. Finalmente, la ley habilitante no permitía el
ejercicio de las facultades conferidas respecto de los órganos, dependencias o
entidades a los cuales la Constitución les reconoce un régimen de autonomía.
6. Vistos cuáles
eran los límites impuestos por la norma de atribución, corresponde a la Corte
establecer si, como lo aducen los demandantes, ellos fueron excedidos con la
expedición del decreto demandado, pues es sabido que las facultades
extraordinarias deben ejercerse dentro de los estrictos parámetros señalados
por el legislador en la norma que confiere las facultades, como lo ha señalado
esta Corporación en reiterada jurisprudencia como la que a continuación se
transcribe :
“La Corte
Constitucional debe insistir en que la atribución de legislar ha sido confiada,
tanto en el régimen derogado como en el nuevo, al Congreso de la República y
que, por tanto, las funciones legislativas del Presidente son excepcionales, lo
cual implica que únicamente tienen validez cuando se ejercen dentro de los
estrictos límites establecidos por la Constitución y en los casos que ella
determina. En este contexto, es obligada la interpretación restringida de las
atribuciones invocadas.
“Así, en el campo
de las facultades extraordinarias, cuando los decretos leyes son expedidos
después del tiempo que haya previsto la norma habilitante, o cuando tocan
asuntos diversos de los que precisa y literalmente estaban incorporados por el
legislador ordinario, es decir, en cuanto el objeto definido de las facultades
otorgadas resulta excedido por la actividad legislativa desbordada del
Gobierno, éste invade la órbita reservada al Congreso de la República y
desempeña una función que no es la suya dentro del Estado de Derecho.
“Para que pueda
el Gobierno legislar amparado en una ley de la naturaleza mencionada, además de
hacerlo durante el término perentorio de su excepcional ejercicio, ha de obrar
dentro del limitado y específico ámbito que tengan las autorizaciones de las
que es investido, las cuales deben ser expresas, de tal forma que, para
reclamar su constitucionalidad, las materias tratadas en los decretos que se
expidan encajen de modo exacto en el objeto señalado por el Congreso. Esto
excluye las facultades implícitas.
“El exceso en el
uso de las facultades extraordinarias provoca necesariamente la
inconstitucionalidad de las normas proferidas por fuera de la habilitación
legislativa.
“Pero, desde
luego, como corolario de lo dicho, para que la acción de inconstitucionalidad
pueda prosperar por este concepto, el abuso de la facultad conferida tiene que
ser establecido con claridad y evidencia, de tal modo que no quepa duda acerca
de la total carencia de atribuciones legislativas por parte del Ejecutivo.”[1]
Eficiencia del
Fondo Nacional de Notariado y Registro
7. Para los
demandantes, Fonanot era una entidad altamente eficiente, por lo cual el
Gobierno no podía proceder a su supresión con base en la ineficiencia de la
misma.  En sustento de esta opinión aducen varios argumentos :
En primer lugar,
señalan que en la “Memoria al Congreso Nacional” correspondiente al período de
1995 a 1996, el propio Ministerio de Justicia sostuvo que el Fondo
“contribuyó al mejoramiento de la calidad del servicio público de notariado en
Colombia, mediante la ejecución de planes y programas orientados a facilitar
los medios que permiten agilizar y reducir los trámites, y a proporcionar los
sistemas de información para que la ciudadanía en general obtenga un servicio
oportuno y en mejores condiciones”.
Uno de los
demandantes es profuso en traer al expediente numerosos indicadores de gestión,
relativos a las actividades de mejoramiento de las condiciones económicas de
los notarios de escasos ingresos, especialmente en lo referente al
reconocimiento de subsidios,  y de facilidades para acceder al crédito para
mejoramiento de equipos. También menciona los logros del Fondo en lo referente
a capacitación del personal vinculado al servicio público notarial,
capacitación que se extiende a la implementación de un software
notarial; y pone de presente la actividad de divulgación del derecho notarial
adelantada por la entidad. Todo lo anterior es sustentado con profusión de
cifras y datos complementarios que se orientan a demostrar la eficiencia de la
entidad suprimida.
Especial importancia
conceden las demandas a la eficiencia en la administración del presupuesto
asignado a la entidad y al bajo porcentaje que representaban los gastos de
nómina (8%) dentro del total de la ejecución presupuestal del Fondo.
8. Por su parte el
Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de apoderada, sostiene que “para
establecer el grado de eficiencia de una determinada entidad se impone realizar
una comparación entre medios y recursos disponibles y cantidad y calidad del
servicio prestado”. Y que una prueba de esta índole no ha sido aportada al
expediente. Por otro lado, sostiene la apoderada del Ministerio, el ahorro del
8% correspondiente al costo de la nómina que se logra con la supresión de la
entidad,  “comporta una mayor eficiencia, y devela algún grado de
ineficiencia de Fonanot.”
9. En relación con
esta disparidad de criterios, para la Corte no puede pasarse por alto que en el
informe presentado por el Ministerio de Justicia al Congreso Nacional en 1996,
se reconoció la contribución de la entidad suprimida al mejoramiento del
servicio público de notariado, lo cual constituía su objeto. Y que, por tanto,
resulta un poco sorpresivo el cambio de calificación que el mismo Ministerio
produce en el presente expediente, antes de que finalice el año de 1997.
Sorprende también
que durante todo el proceso que surtió el Gobierno para la reforma de la
Administración Pública Nacional, no se mencionó ni se consideró la ineficiencia
de Fonanot, ni se adujo esta razón para suprimir la entidad, como sí sucedió,
en cambio, con  otros organismos que fueron suprimidos en razón de su
ineficiencia, como fue el caso del Idema, para citar un ejemplo. La única
referencia expresa a Fonanot que se encuentra en todas las actas del Comité
para la Reforma de la Administración Pública Nacional, es la transcrita en el
fundamento número 12 de la presente Sentencia, que en nada se refiere a la
eficiencia o ineficiencia de la entidad.
Tampoco en el
concepto rendido en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 30 de la Ley
344 de 1996 por la Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas
Públicas, se contiene ninguna mención expresa a la ineficiencia de ninguna
entidad gubernamental en particular.
De igual manera, no
se observa que dentro de las reuniones del Comité para la Reforma de la
Administración Pública Nacional, a las cuales fueron citados los representantes
y senadores designados para asesorar al Gobierno, estos hubieran expresado nada
concreto en torno de la eficiencia o ineficiencia de la entidad cuya supresión
se demanda de inconstitucional.
Todo lo anterior
lleva a concluir que no fue la ineficacia  de Fonanot la razón  con base en la
cual el Gobierno fundamentó su decisión de suprimir la entidad. Antes bien,
obran en el expediente pruebas  que llevan a la conclusión contraria: que se
trataba de un organismo eficiente y que su supresión no tomó  pie en
consideraciones relativas a su supuesta ineficacia.
Análisis de las
funciones de Fonanot frente a las de otras entidades y organismos de la rama
ejecutiva del orden nacional.
10. Fonanot era un
establecimiento público adscrito al Ministerio de Justicia, creado por la Ley
29 de 1973. De conformidad con el artículo 2° del decreto 027 de 1974,
reglamentario de la Ley mencionada, sus objetivos perseguían “mejorar las
condiciones económicas de los notarios de insuficientes ingresos y propender
por la capacitación del personal vinculado al servicio de Notariado y a la
divulgación del derecho notarial.” Sus funciones, enumeradas en el artículo
3° del mismo decreto, eran las siguientes:
“a. Liquidar y
pagar un subsidio anual o mensual a los Notarios de bajos ingresos .
“b. Organizar
cursos de capacitación para el personal vinculado  al servicio de Notariado y
propender por la divulgación del derecho notarial.
“c. Promover
ciclos de conferencias de profesionales calificados y concursos sobre temas de
especial importancia doctrinaria.
“d. Propender por
la vinculación del notariado colombiano a los organismos internacionales del
Ramo y su concurrencia activa a los certámenes que estos organicen.
“e. Realizar
estudios, investigaciones, compilaciones y codificaciones en materia de
notariado.
“f. Establecer
cátedras de notariado  en las universidades del país.
“g. Crear
institutos de especialización en dicho campo.”
h. Colaborar en la redacción de proyectos de
ley y actos gubernamentales tendientes al perfeccionamiento de la función
notarial.”
La primordial labor
adelantada por esta entidad consistía en la administración de los aportes que
los notarios debían hacer al Fondo, así como de los aportes hechos por el
gobierno nacional o por los particulares, y el pago del subsidio a los notarios
de bajos recursos.  Aportes y subsidios a los que se refieren, respectivamente,
los artículos 11 y 14  de la Ley 29 de 1973.
Mediante la
administración del Fondo así constituido y el pago del subsidio a los notarios
de bajos recursos, que constituyen más del 50% del total de los notarios del
país, Fonanot cumplía con el propósito de mejorar las condiciones económicas de
estos últimos.
Determinadas así las
funciones de Fonanot, corresponde confrontarlas con las que competen a las
demás entidades de la Administración Pública Nacional relacionadas directamente
con la prestación del servicio público de notariado. Son ellas La
Superintendencia de Notariado y Registro y Fonprenor .
11. En lo relativo a
la Superintendencia de Notariado y Registro, el decreto 2158 de 1992, por medio
del cual se reestructuró dicho ente administrativo, en su artículo 1° indica
como objetivos suyos la “dirección, inspección y vigilancia de los servicios
públicos de notariado y registro de instrumentos públicos y la asesoría al
Gobierno Nacional en la fijación de las políticas y los planes relacionados con
los servicios por ella regulados.”
Para el cumplimiento
de los anteriores objetivos, el artículo 2° del mismo decreto le asigna el
cumplimiento de las siguientes funciones :
“Articulo 2.
Funciones. La Superintendencia de Notariado y Registro desarrollará sus
objetivos mediante el ejercicio de las siguientes funciones:
1.  Velar por la adecuada y eficaz prestación
de los servicios públicos de notariado y registro y orientar a los notarios y
registradores sobre el particular.
2.  Instruir a los notarios y registradores de
instrumentos públicos sobre la aplicación de las normas que rigen su actividad
y establecer criterios, pautas y procedimientos para su cumplimiento.
3.  Ejercer la inspección y la vigilancia sobre
las notarias y las oficinas de registro de instrumentos públicos e imponer
sanciones por la violación de las normas vigentes que rigen los servicios a su
cargo.
4.  Practicar visitas de inspección a las
notarias y oficinas de registro, cuando de oficio o por medio de denuncias se
evidencien irregularidades en el desarrollo de sus funciones.
5.  Establecer de conformidad con las
disposiciones legales y reglamentarias, criterios y reglas claras que guíen las
visitas de inspección periódicas que realice la superintendencia a los entes
vigilados.
6.  Llevar a cabo, con la debida observancia de
las formalidades legales, las investigaciones necesarias para obtener
información probatoria relacionada con el desarrollo de sus funciones de
inspección y vigilancia.
7.  Ordenar, cuando fuere pertinente, la suspensión
inmediata de aquellas actuaciones irregulares y disponer que se adopten las
medidas correctivas del caso.
8.  Establecer sistemas administrativos y
operativos para lograr la eficiente atención de los servicios de notariado y de
registro de instrumentos públicos, procurando su racionalización y
modernización.
9.  Proponer al Gobierno Nacional la creación o
supresión de Notarias y de oficinas de registro y de instrumentos públicos.
10.Proponer al
Gobierno nacional la fijación de tarifas para el cobro de derechos por la
prestación de los servicios de notariado y de registro de los instrumentos
públicos.
11.Asignar a
las oficinas de registro de instrumentos públicos el presupuesto necesario para
que su funcionamiento garantice una adecuada y eficiente prestación del
servicio público que les ha sido encomendado.
12. Adelantar y
auspiciar estudios, investigaciones y compilaciones en materia de notariado y
de registro de instrumentos públicos y divulgar sus resultados.
13.Prestar el
apoyo técnico y administrativo que se requiera para el ingreso y la permanencia
en el servicio de notarios y registradores.
14. Llevar a
cabo, directamente o a través de entidades especializadas los programas de
especialización que se requieran para las personas que presten sus servicios
para la superintendencia.
15.Impulsar
actividades de los colegios de notarios y registradores de instrumentos
públicos de Colombia, tendientes a lograr la adecuada y eficaz prestación de los
servicios.
16.Preparar y
presentar a consideración del Ministro de Justicia proyectos de ley o de
reglamentos de notariado y del registro de instrumentos públicos.
17.Las demás
que señale la ley.”
12. Confrontando las
funciones anteriores con aquellas que competían a Fonanot, la Corte observa que
se presenta una clara duplicidad respecto de las correspondientes a los
numerales 12 y 16 del decreto 2158 de 1992, que reestructura la
Superintendencia de Notariado y Registro. En efecto, “adelantar y auspiciar
estudios, investigaciones y compilaciones en materia de notariado y de registro
de instrumentos públicos y divulgar sus resultados (numeral 12) , es una
actividad que parcialmente se identifica con la de  “realizar estudios,
investigaciones, compilaciones y codificaciones en materia de notariado”,
que le atribuía  el literal e) del artículo 3° del Decreto 027 de 1974 a
Fonanot. Y, de otra parte, también puede constatarse duplicidad entre las
funciones asignadas a esta última entidad por el literal h) del artículo 3° del
mismo decreto y las asignadas a la Superintendencia por el numeral 16 del
artículo 2° del Decreto 2158 de 1992, puesto que ambas se refieren a la
colaboración en la elaboración de proyectos de ley en materia notarial.
13. En cuanto a las
funciones adelantadas por Fonprenor, a juicio de la Corte no se daba la
duplicidad, toda vez que esta institución era un establecimiento público del
orden nacional, adscrito también al Ministerio de Justicia, definido por la ley
como una entidad de seguridad social dotada de personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio independiente, cuyas funciones se circunscribían a
atender el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales correspondientes
al personal vinculado al servicio de notariado y registro en todo el país y a
la Superintendencia de Notariado, Fonanot y el mismo Fonprenor.
La disimilitud de
las funciones asignadas a esta entidad respecto de las que adelantaba Fonanot,
se explica por si misma con la sola enunciación de tales funciones.
14. La duplicidad
parcial de funciones que se presentaba entre la Superintendencia de Notariado y
Registro y Fonanot, fue reconocida como tal, es decir como parcial, y con base
en ella se decidió la supresión de esta última entidad. Así parece deducirse de
lo que se expresó en relación con Fonanot en la reunión del Comité para la
Reforma de la Administración Pública Nacional llevado a cabo el 12 de Junio de
1997. En efecto, el acta correspondiente a dicha reunión da cuenta de la
propuesta para el ejercicio de las facultades extraordinarias en relación con
Fonanot, propuesta consignada en los siguientes términos :
“Supresión del
Fondo Nacional de Notariado- FONANOT-
“El objetivo
social de este fondo es mejorar las condiciones económicas de los notarios de
insuficientes ingresos y propender por la capacitación del personal vinculado
al servicio de notariado, además de la divulgación del Derecho Notarial ;
Existe duplicidad funcional con el Ministerio de Justicia en lo relativo a la difusión
del Derecho Notarial ; el cumplimiento de las otras dos finalidades se
haría a través de un fondo cuenta manejado directamente por la superintendencia
de Notariado y Registro.”
15. Como puede
apreciarse, el mismo Gobierno tomó la decisión de suprimir con base en la
duplicidad parcial de funciones. Cabe entonces preguntarse si esta duplicidad
relativa tan solo a una parte de las labores adelantadas por el organismo
suprimido, permitía al Gobierno adoptar la decisión de supresión.
Para la Corte, la
Ley 344 de 1996, que delegó en el presidente las facultades para la reforma de
la Administración Pública, lo facultaba para llevar a cabo un análisis sobre
las funciones a cargo de todas las entidades de la Administración Central. Y,
cuando a consecuencia de este examen, dentro de una razonable discrecionalidad
llegara a la conclusión de que se presentaba duplicidad funcional, podía
legítimamente suprimir la entidad que considerara oportuno, sin que el solo
factor de eficiencia justificara su mantenimiento, ya que el propósito
fundamental señalado por la Ley de facultades era el de reducir y racionalizar
el gasto público.
16. En el caso de
Fonanot, si bien la actividad de administrar el fondo constituido con recursos
parafiscales con miras a lograr con ellos los objetivos señalados por la ley,
primordialmente el de “mejorar las condiciones económicas de los notarios de
insuficientes ingresos”, - lo cual se cumplía con el pago de un subsidio a
los notarios de escasos recursos - era labor que no era adelantada por ningún
otro organismo, también es cierto que dicha actividad seguirá adelantándose, en
lo sucesivo por la Superintendencia de Notariado, a través del fondo cuenta
previsto en el Decreto 1672 de 1997, cuyo artículo 5º literalmente que
literalmente reza :
“El Fondo será
administrado por el Superintendente de Notariado y registro, quien podrá
delegar ésta función en el Secretario General, con la asesoría de un  Consejo
integrado por:  El Ministro de Justicia y del Derecho,  o su delegado quien lo
presidirá; El presidente del Colegio Nacional de Notarios o su delegado; un
Notario de tercera categoría, o su suplente elegido por los de su misma
categoría.  El Consejo adoptará su propio reglamento para la toma de
decisiones.
“El
Superintendente de Notariado y registro será el representante legal del Fondo y
el ordenador del  gasto.”
De esta manera,
dentro de un criterio de racionalización del gasto público, que justamente
delimita el alcance de las atribuciones delegadas al presidente, el Gobierno
hizo un adecuado uso de las facultades conferidas, pues procedió a suprimir una
entidad que acusaba duplicidad funcional, dejando a salvo la labor de interés
público que le competía, consistente en manejar los recursos parafiscales
destinados a mejorar a los notarios de bajos recursos;  y ello con un costo
operacional considerablemente menor al que venía originándose por dicha
actividad, y rescatando para el funcionamiento de otras entidades de la
Administración central los bienes que constituían la infraestructura física de
Fonanot.
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, se despacharán como improcedentes los cargos
de las demandas.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de Nación, y cumplidos los trámites previstos por el Decreto
2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el Decreto Ley 1672 de 1997.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
CARMENZA ISAZA DE GOMEZ
Magistrada (e)
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-039 de 1995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo