T-935-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-935/07
DEBER DE ATENCION EN SALUD-Exigible a favor de los afiliados al
sistema/PRINCIPIO DE CONTINUIDAD EN SALUD
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Caso en que no está obligada a prestar
servicios de salud al peticionario pese a no encontrarse afiliado al Régimen
Contributivo
AFILIACION AL SISTEMA DE RIESGOS
PROFESIONALES-Deficiencias
no pueden dejar sin efectos los derechos de los afiliados/AFILIACION AL
SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-Año 2001 en el que se presentó accidente
de trabajo del demandante no se había reglamentado el tema de afiliación
Es importante recordar que el accidente de
trabajo del accionante se presentó el 15 de diciembre de 2001 y el Decreto 2800
de 2003, por medio del cual reglamentó la afiliación al sistema de riesgos
profesionales de los trabajadores independientes, entró a regir el 29 de
diciembre del año 2003. Por consiguiente, es obvio que la afiliación del
peticionario no estaba obligada a cumplir con los requisitos y condiciones
señaladas en esa normativa y, en consecuencia, no son válidos los argumentos de
la A.R.P. demandada al señalar irregularidades en la afiliación por no cumplir
con esas disposiciones. De otra parte, para la Sala es evidente que, a pesar de
que el accionante no señaló expresamente en el formulario de inscripción que
era su intención afiliarse al sistema de riesgos profesionales, esa voluntad
resultaba inequívoca y se evidenció no sólo con el pago continuo de la
cotización por más de 20 meses, sino mediante el diligenciamiento de los
documentos que La Equidad puso a disposición de accionante para ese efecto.
Luego, tampoco es válido sostener que existió una deficiencia que justifica la
objeción del accidente de trabajo.
SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-Caso en que el demandante no tenía vínculo
laboral con la empresa por medio de la cual se inscribió/SISTEMA DE RIESGOS
PROFESIONALES-En sentencia C-858/06 se declaró inexequible expresión “En
forma voluntaria” del literal b del artículo 13 del Decreto 1295/94
La expresión subrayada fue declarada inexequible por la
Corte Constitucional en sentencia C-858 de 2006. Sin embargo, por expresa
disposición de esa providencia, los efectos del fallo se difirieron a partir
del 20 de junio de 2007. Eso significa que, al momento de producirse la
afiliación del peticionario, la vinculación al sistema de riesgos profesionales
para los trabajadores independientes era voluntaria y dependía de la
reglamentación que debía expedir el gobierno nacional. La norma que reglamentó
la vinculación voluntaria al sistema de riesgos profesionales de los
trabajadores independientes fue expedida el 2 de octubre de 2003 (Decreto 2800
de 2003), por lo que es lógico concluir que esa disposición tampoco debía regir
las reclamaciones derivadas del accidente de trabajo que sufrió el accionante,
pues la afiliación se produjo el 15 de diciembre de 2001 y el accidente en el
mes de diciembre de 2002. Para la Sala es evidente que, antes de la vigencia
del Decreto 2800 de 2003, si una persona quería afiliarse al sistema de riesgos
profesionales debía manifestar su vinculación mediante contrato de trabajo. En
otras palabras, a pesar de que la ley autorizaba al trabajador independiente a
vincularse voluntariamente al sistema de riesgos profesionales, en la práctica,
esa afiliación sólo era viable si existía relación laboral. Lo dicho muestra,
precisamente, que el accionante no tenía más remedio que afiliarse al sistema
de riesgos profesionales por intermedio de la empresa que constituyó un grupo
de personas que se desempeñaban como taxistas
SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-Con la precariedad de las normas que
regulaban la afiliación del demandante, éste la hizo de buena fe
En consideración con el fundamento legal
del sistema de riesgos profesionales, con la precariedad de las normas que
regulaban su afiliación al momento en que se vinculó el demandante, la buena fe
en la actuación del actor porque su conducta simplemente se dirigía a obtener
protección del sistema de seguridad social en la forma que había sido
autorizado por la ley, y el pago de cotizaciones continuas a la A.R.P.
demandada por un tiempo anterior al que se produjo el accidente de trabajo (que
por demás consiste en un hecho involuntario), la Sala considera que el
argumento de la demandada no es suficiente para negarle al peticionario la
posibilidad de obtener alguna de las prestaciones asistenciales derivadas de
los accidentes de trabajo.
ADMINISTRADORA DE RIESGOS PROFESIONALES-Caso en que no podía negarse a estudiar si
el demandante tenía derecho al pago de alguna de las prestaciones económicas
derivadas del accidente de trabajo
La Sala concluye que la A.R.P. demandada no podía
negarse a estudiar si el actor tenía derecho al pago de alguna de las
prestaciones económicas derivadas de accidentes de trabajo, pues al hacerlo
desconoció el derecho constitucional a la seguridad social de personas que
gozan de especial protección del Estado (artículos 48 y 13 de la Constitución).
De hecho, negarse a estudiar si una persona que ha sufrido un accidente de
trabajo, que le podría generar discapacidad permanente o transitoria, porque
años atrás se presentaron inconsistencias en la afiliación, podría afectar el
derecho a la vida en condiciones dignas de sujetos de especial protección del
Estado.
ACCIDENTE DE TRABAJO Y PRESTACIONES
ECONOMICAS QUE SE ORIGINAN-Caso
en que se debe reconocer en el porcentaje señalado legalmente la indemnización
por incapacidad permanente parcial
El peticionario sufrió una disminución
parcial, pero definitiva de su capacidad laboral que le dificulta desempeñarse
como taxista, por lo que es posible concluir que la A.R.P. demandada está en la
obligación de reconocer, en el porcentaje señalado en la ley, la indemnización
por incapacidad permanente parcial, pues la falta de reconocimiento de ese
derecho genera una grave afectación del derecho a la seguridad social del
accionante en conexidad con el derecho a la vida en condiciones dignas, puesto
que él se encuentra en un precario estado de salud, no tiene empleo que le
permita proveer sus necesidades básicas, cuenta con 66 años de edad que le
dificultan acceder a las fuentes de trabajo y no tiene una familia que le
brinde apoyo en sus necesidades. Cabe señalar que en vista de que el accionante
se encuentra en una difícil situación económica y de salud que requiere la
protección inmediata de sus derechos fundamentales, la acción de tutela resulta
procedente como mecanismo definitivo, pues el proceso ordinario laboral no es
idóneo para resolver la controversia que originó el presente asunto, pues como
lo ha advertido esta Corporación en reiteradas oportunidades, la falta de
idoneidad del medio de defensa judicial ordinario autoriza la intervención del
juez constitucional. Se concederá la tutela del derecho a la seguridad social
en conexidad con la vida en condiciones dignas del actor y ordenará a la A.R.P.
Seguros La Equidad que reconozca y pague la indemnización por incapacidad
permanente parcial a que tiene derecho.
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Pago de honorarios/JUNTA DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Si la Administradora de Riesgos Profesionales
solicita la calificación de invalidez o pérdida de capacidad laboral, debe
asumir los costos/JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Si quien la
solicita es el aspirante a pensión, es él quien debe asumir los costos/JUNTA
DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Caso en que el interesado tiene derecho al
reembolso de lo pagado
En aquellos casos en los que la
administradora de riesgos profesionales solicita la
calificación de invalidez o de pérdida de la capacidad laboral, debe asumir
todos los costos que le ocasione la solicitud y, como es lógico, debe sufragar
los honorarios de los miembros de la Junta Regional de Calificación encargada
de proferir el dictamen. Pero, si quien solicita la calificación es el
aspirante a pensión, es él quien debe asumir el total de los costos que se
generen por concepto de honorarios de la Junta de Calificación, a menos que la
junta hubiere dictaminado el estado de invalidez o la pérdida de capacidad
laboral, caso en el cual el interesado tiene derecho al reembolso de lo pagado
por la entidad administradora del régimen de seguridad social (artículo 50 del
Decreto 2463 de 2001). De este modo, en este asunto es evidente que el
accionante tiene derecho a que la A.R.P. a la que se encontraba afiliado
reembolse de los recursos pagados a la Junta Regional de Calificación de
Invalidez del Valle del Cauca, por cuanto ésta dictaminó pérdida de capacidad
laboral correspondiente al 15%.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para reembolso de sumas
pagadas a seguridad social por existir otro medio de defensa judicial
La jurisprudencia reiterada de esta
Corporación ha señalado que la acción de tutela no procede para solicitar el
reembolso de sumas pagadas por los afiliados a la seguridad social para obtener
la prestación de servicios médicos, asistenciales, el suministro de
medicamentos o para la valoración de la capacidad laboral. A esa conclusión ha
llegado al considerar el carácter residual y subsidiario de la acción de
tutela, puesto que, por regla general, los medios judiciales ordinarios de
defensa resultan idóneos para cobrar sumas adeudadas. De igual manera, es
razonable sostener que la pretensión dirigida a cobrar dineros adeudados por
las empresas prestadoras del servicio público de seguridad social no busca
proteger derechos de rango ius fundamental sino que tiene un contenido
puramente económico que no puede ser satisfecho por vía de la acción de tutela.
En consecuencia, como el actor pretende que la A.R.P. Seguros La Equidad le devuelva
el valor que pagó como honorarios de los miembros de la Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Valle, esto es, que le sean reembolsados recursos
sufragados, es fácil concluir que el accionante cuenta con otro medio de
defensa judicial idóneo ante la jurisdicción ordinaria, por lo que la acción de
tutela resulta improcedente para este efecto.
Referencia: expediente T-1632464
Peticionario: Henry Ibarra Ceballos
Accionada: E.P.S. SALUDCOOP y la A.R.P. La
Equidad.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA.
Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre de dos
mil siete (2007).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Humberto
Antonio Sierra Porto y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de la sentencia
del 7 de marzo de 2007, proferida por el Juzgado 34 Civil Municipal de Cali, en
el proceso de tutela promovido por el señor Henry Ibarra Ceballos contra la
E.P.S. SALUDCOOP y la A.RP. La Equidad.
I. ANTECEDENTES
1. Derechos fundamentales invocados
El señor Henry Ibarra Ceballos instauró acción de tutela para que se le
protejan sus derechos fundamentales a la vida, la salud y la seguridad social.
Para ese efecto, solicitó “ordenar a SALUDCOOP EPS y ARP LA EQUIDAD que me
practique en forma inmediata la valoración por medicina legal y la Junta
calificadora de invalidez, además de ordenar el servicio de salud, y el
respectivo pago de la pensión o indemnización más la devolución de los $408.000
que pagué a la Junta Calificadora, que me quedaron devolver por la EPS”.
Como petición especial, requirió “al señor juez que considere mi grave
situación y por lo tanto ordene a SALUDOOP EPS a que me siga prestando el
servicio de salud y a su vez ordene a la ARP LA EQUIDAD que me pensione o me indemnice
pero con base en una nueva valoración realizada por la junta de CALIFICACIÓN DE
INVALIDEZ y por LOS MEDICOS FORENSES de medicina legal, por encontrarme como lo
reitero: en muy malas condiciones de salud y cada vez con mayores dolencias”.
2. Hechos
La situación fáctica que origina la
presente acción de tutela, tal y como fue descrita por el accionante, se resume
así:
- En diciembre de 2002, época en que se
desempeñaba como taxista, el accionante tuvo una caída que le produjo graves
secuelas. Inmediatamente después del accidente fue operado por la E.P.S.
demandada, quien le reconoció y pagó incapacidades por más de 6 meses.
-  Debido a la incapacidad tan prolongada,
la empresa por medio de la cual estaba afiliado a riesgos profesionales como
trabajador independiente, lo desvinculó de la E.P.S. El accionante pagó
directamente la cotización pocos meses después porque sus ahorros se agotaron.
- El peticionario cotizó para riesgos
profesionales con Seguros La Equidad. Sin embargo, mediante decisión del 18 de
enero de 2007, esta entidad negó el reconocimiento de la pensión de invalidez
porque no estaba vinculado mediante contrato de trabajo sino como trabajador
independiente.
- Manifestó el accionante que, después de
la intervención quirúrgica, quedó impedido para trabajar porque tiene “tembladera
en todo el cuerpo, quedo con tartamudez y con impedimento de caminar
normalmente y sostener objetos con las manos, entre otras dolencias que me
están apareciendo día a día”. Adujo que, antes de que se le practique la
cirugía, fue valorado por la Junta de Calificación de invalidez con un
porcentaje de pérdida de la capacidad laboral del 15%, pero con posterioridad a
ella, la enfermedad se agravó de tal forma que, en la actualidad, no le es
posible trabajar.
3. Contestación de la solicitud de tutela
3.1. La Administradora de Riesgos Profesionales La
Equidad contestó la solicitud de tutela para oponerse a las pretensiones
del accionante y manifestar que no ha violado sus derechos fundamentales, por
lo siguiente:
- Radicado el informe de accidente de trabajo,
el 11 de julio de 2003, la entidad procedió a investigar lo sucedido,
estableciéndose que el señor Ibarra Ceballos no tenía vínculo laboral con la
empresa con la que cotizaba, pues conducía un taxi de propiedad del señor Marco
Tulio Arango. Por esta razón, la aseguradora objetó el accidente de trabajo.
- La afiliación realizada por el señor
Ibarra Ceballos fue irregular porque, a pesar de que era trabajador
independiente, cotizó como si estuviere vinculado laboralmente. Entonces,
resulta evidente que los aportes realizados por el accionante no cumplen con lo
establecido en el Decreto 2800 de 2003 y, por lo tanto, la entidad no está
obligada a reconocer la pensión de invalidez solicitada. Además, el accionante
nunca especificó el lugar donde desempeñaría la actividad contratada, ni
diligenció el formulario establecido por la Superintendencia Bancaria para
trabajadores independientes, ni consta la intención expresa del trabajador de
afiliarse o no al Sistema General de Riesgos Profesionales.
-En virtud de lo dispuesto en el artículo
13 del Decreto 1295 de 1994, los afiliados obligatorios al sistema de riesgos
profesionales son los trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo, por
lo que la vinculación del señor Ibarra con esa entidad fue irregular. Ahora, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley 776 de 2002, el origen de
la lesión determina a cargo de cuál sistema se imputan los gastos, puesto que
serán a cargo del sistema de seguridad social en salud si el origen de la
enfermedad es común o del sistema de seguridad social en riesgos profesionales
si el origen es profesional, esto es, si hay vínculo laboral.
- De acuerdo con la calificación de la
Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca del 23 de
noviembre de 2006, el accidente que sufrió el demandante tiene origen
profesional y la pérdida de la capacidad laboral corresponde al 15%. Y, si
existía desacuerdo con esa valoración, el accionante podía interponer recurso
de reposición contra esa decisión (artículo 33 del Decreto 2463 de 2001).
3.2. La E.P.S. SALUDCOOP contestó la solicitud de
tutela para oponerse a las pretensiones de la demanda.  Para el efecto, la
E.P.S. dijo que el accidente que incapacitó al accionante fue calificado como
accidente de trabajo, de ahí que, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto
1295 de 1994, correspondería asumir cualquier tipo de prestación económica a la
administradora de riesgos profesionales a la que se encuentra afiliado el señor
Ibarra Ceballos. Por esta razón, existe falta de legitimación en la causa por
pasiva y la tutela debe declararse improcedente.
De todas maneras, la E.P.S. reconoció que
el señor Henry Ibarra estuvo afiliado al régimen contributivo en salud desde el
30 de agosto de 2000 hasta enero de 2005, con un total de 202 semanas de
cotización y que el último pago se realizó el 3 de febrero de 2005.
4. Decisión judicial
Mediante
sentencia del 7 de marzo de 2007, el Juzgado 34 Civil Municipal de Cali
resolvió negar la tutela impetrada y prevenir al accionante “para que en
caso de que no pueda seguir cotizando dentro del régimen contributivo, se
dirija a la Secretaría de Salud Pública municipal de la ciudad, a efecto de
iniciar el trámite para hacerse acreedor a los beneficios del régimen
subsidiado y que de esa forma hacer (sic) efectivos los principios que
rigen el Sistema General de Seguridad Social”. Para sustentar su decisión,
en resumen, el juzgado manifestó:
- En virtud
de lo dispuesto en los artículos 48 de la Constitución, 156 y 157 de la Ley 100
de 1993, los afiliados al régimen contributivo de seguridad social en salud
deben pagar una cotización mensual para financiar el sistema. En el presente
caso se tiene que el accionante se encuentra desvinculado de la E.P.S. desde
hace más de 2 años, por lo que no está obligada a prestar la atención en salud
requerida.
-
Adicionalmente, a pesar de que el juzgado requirió al accionado para que
informe al despacho, él no dijo cuál es el tratamiento médico que requiere, ni
si ha sido ordenado por un médico adscrito a la E.P.S. accionado, de ahí que no
se demostró la afectación del derecho a la salud. No obstante, precisó que si
el peticionario necesita atención médica, puede recurrir al sistema de
seguridad social en salud mediante el régimen subsidiado.
- En cuanto a
la inconformidad del demandante con la valoración médica realizada por la junta
de invalidez y con la negativa de la A.R.P. a reconocerle pensión, él debe
acudir a la jurisdicción ordinaria laboral, tal y como lo dispone el artículo
2, numeral 4, del Código Procesal del Trabajo, modificado por la Ley 712 de
2001, pues no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable ni la
afectación del mínimo vital del accionante.
- En relación
con la pretensión dirigida a obtener la devolución de unos recursos, el a
quo citó apartes de la sentencia T-1476 de 2000 de la Corte Constitucional,
en la que se dejó en claro que la tutela no procede para resolver conflictos de
tipo patrimonial.
5. Pruebas
en sede de Revisión
Para aclarar puntos dudosos en el asunto de
la referencia, mediante auto del 2 de octubre de 2007, la Sala Quinta de
Revisión de tutelas decretó la práctica de pruebas. Para el efecto, ordenó i)
la valoración del estado de salud del señor Henry Ibarra Ceballos a Medicina
Legal, Seccional Cali; ii) oficiar al accionante para que informe cuál era su
relación con la empresa “Grupo de Amigos, La Cumbia del Café” y el por qué
figuraba como afiliado a ella al momento de presentarse el accidente que
describe en el escrito de tutela; iii) oficiar a la Administradora de Riesgos
Profesionales La Equidad de la Seccional Cali para que informe cuánto tiempo
cotizó con esa entidad y cuál fue la modalidad de afiliación del señor Henry
Ibarra Ceballos.
De acuerdo con el informe de Secretaría
General de la Corte Constitucional del 29 de octubre de 2007, se recibieron los
documentos solicitados al accionante, al Instituto de Medicina Legal y a la
administradora de riesgos profesionales La Equidad.
5.1. El señor Ibarra Ceballos allegó copia
de la cédula de ciudadanía, de tres comprobantes de egreso de la empresa “grupo
Amigos de La Cumbia y el Café”, del 7 de marzo y 7 de mayo de 2003, en los que
consta el pago de $99.603, $263.000 y $35.450, por concepto de incapacidades.
De igual manera, aportó copia de la carta dirigida por la Gerente de la Agencia
Cali de Seguros La Equidad al Presidente de la empresa “grupo Amigos de La
Cumbia y el Café” en la que objeta el accidente de trabajo del accionante por
considerar irregular la inscripción. Finalmente, aportó copia de la
calificación de la Junta Regional de Invalidez que valoró la pérdida de la
capacidad laboral del accionante en un 15% (folios 13 a 26 del cuaderno 2).
5.2. El doctor Luis Carlos Pérez Gutiérrez,
perito forense del Instituto de Medicina Legal con sede en Cali, dijo que “de
acuerdo con el marco legal, la determinación de la pérdida de la capacidad
laboral, debe ser fijada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez,
para tal fin su petición deberá ser remitida a la carrera 44 No. 5C-43… y
coordinar lo necesario para la remisión del accionante” (folios 27 a 29 del
cuaderno 2).
5.3. El gerente de la Agencia de Cali de
Seguros La Equidad informó que el señor Ibarra Ceballos estuvo afiliado a esa
administradora de riesgos profesionales entre el 15 de diciembre de 2001 al 1º
de septiembre de 2003. Y, su vinculación se realizó como trabajador dependiente
de la empresa “grupo Amigos de La Cumbia y el Café”, quien actualmente tiene la
razón social “Radio Taxis Grupo Amigos” (folio 31 del cuaderno 2).
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia.
1. De conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución y 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991,
esta Sala es competente para revisar la sentencia del 7 de marzo de 2007,
proferida por el Juzgado 34 Civil Municipal de Cali, mediante la cual se negó
el amparo solicitado.
Presentación del caso y de los problemas
jurídicos.
2. El accionante sufrió un accidente cuando
se desempeñaba en su trabajo como taxista. Como consecuencia de ello solicitó a
la administradora de riesgos profesionales, a la que se encontraba afiliado, el
reconocimiento de la pensión de invalidez, la cual requiere para vivir en
condiciones dignas, pues no sólo no tiene otros ingresos, sino que necesita
dinero para cotizar en salud y obtener la atención médica que requiere. La
prestación solicitada le fue negada por la A.R.P. La Equidad por dos razones
principales: La primera, porque la vinculación al sistema de riesgos
profesionales fue irregular en tanto que, de un lado, se afilió como trabajador
dependiente, pese a que, en la realidad, se desempeñaba como trabajador
independiente y, de otro, no llenó el formulario de conformidad con lo exigido
en la ley. La segunda razón para negar la pensión de invalidez se refirió a la
pérdida de la capacidad laboral del accionante, puesto que, en virtud de lo
conceptuado por la Junta de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca,
corresponde a un 15%.
Por lo anterior, el peticionario solicita
que el juez constitucional ordene: i) que la E.P.S. a la que se encontraba
afiliado varios meses atrás preste la atención médica requerida, ii) el
reconocimiento de la pensión de invalidez, iii) o la nueva valoración por parte
de la Unta de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca y, iv) la
devolución de $408.000 que pagó a la Junta de calificación de invalidez, a
cargo de la E.P.S.
Después de acoger los argumentos de las
entidades demandadas, el juez de instancia negó el amparo solicitado porque
consideró, de un lado, que la acción de tutela no procede para ordenar el
reconocimiento de la pensión de invalidez ni para ordenar la devolución de los
recursos pagados y, de otro, la E.P.S. demandada no está obligada a prestar la
atención médica, cuya necesidad no se probó en el proceso, porque el accionante
no se encuentra afiliado al régimen contributivo hace aproximadamente 2 años.
3. Corresponde a la Sala, entonces,
determinar varios aspectos: i) si la E.P.S. demandada está obligada a prestar
los servicios en salud al peticionario, pese a que no se encuentra afiliado al
régimen contributivo; ii) si la A.R.P. demandada puede negarse a estudiar si un
afiliado tiene derecho al pago de prestaciones económicas derivadas de
accidentes de trabajo, porque la vinculación fue irregular; iii) si la A.R.P. La
Equidad tiene el deber jurídico de reconocer la pensión de invalidez o
cualquiera de las prestaciones económicas derivadas de la disminución de la
capacidad laboral del accionante y, iv) si el peticionario tiene derecho al
pago del valor que asumió para que la Junta de Calificación de invalidez evalúe
su pérdida de capacidad laboral y si ello puede solicitarse por vía de tutela.
El deber de atención en salud, en
principio, sólo es exigible a favor de los afiliados al sistema. Principio de
continuidad en salud
4. En virtud de lo dispuesto en el artículo
5º del Decreto Ley 1295 de 1994, los trabajadores que sufran accidentes de
trabajo tendrán derecho a asistencia médica, quirúrgica, terapéutica y
farmacéutica, suministro de medicamentos, servicios de hospitalización y otros.
Esos servicios “serán prestados a través de la Entidad Promotora de Salud a
la cual se encuentra afiliado en el Sistema General de Seguridad Social en
Salud, salvo los tratamientos de rehabilitación profesional y los servicios de
medicina ocupacional que podrán ser prestados por las entidades administradoras
de riesgos profesionales”.
Ahora, la afiliación a las Entidades
Promotoras de Salud en el régimen contributivo, de acuerdo con lo dispuesto en
los artículos 157 y 202 de la Ley 100 de 1993, supone el pago de la cotización
en salud, pues este sistema de seguridad social parte de la base de que los
afiliados tienen capacidad económica para sufragar los costos en salud,
mantener la viabilidad del sistema y contribuir a la aplicación práctica del
principio de solidaridad de la seguridad social. De hecho, a diferencia del
régimen subsidiado en el cual los afiliados requieren del apoyo del Estado y la
sociedad para acceder a los servicios médicos, el régimen contributivo
requiere, en forma inevitable y categórica, el pago oportuno y completo de la
cotización.
5. Incluso, al respecto la Corte
Constitucional ha dicho en muchas oportunidades que los aportes a la seguridad
social en salud constituyen contribuciones parafiscales que “se caracterizan
por su obligatoriedad, puesto que se exigen en desarrollo del poder coercitivo
del Estado; singularidad porque gravan únicamente un grupo, gremio o sector;
destinación, por cuanto se invierten exclusivamente en beneficio del mismo
grupo, gremio o sector que los tributa. Además, de ser recursos públicos ya que
pertenecen al Estado, aunque solamente vayan a favorecer al grupo, sector o gremio
que las tributa. El manejo, la administración y ejecución de esas
contribuciones debe hacerse en la forma que lo establezca la ley que las crea”[1].
En consecuencia, la Corte ha concluido que
“las contribuciones parafiscales son gravámenes establecidos con carácter
obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o
económico y se utilizan para beneficio del propio sector. Así, el grupo social
destinatario de la seguridad social en salud está en la obligación, como sujeto
pasivo y beneficiario de dicha contribución, de realizar las cotizaciones en
los montos establecidos por mandato legal. De igual manera, ellos deben estar
destinados exclusivamente al beneficio del mismo grupo, gremio o sector que los
tributa”[2]
Con base en lo expuesto resulta evidente
que una Empresa Promotora de Salud no se encuentra obligada a prestar la
atención médica que requiere una persona si ella no se encuentra afiliada al
sistema o si no ha pagado las correspondientes cotizaciones.
6. No obstante lo anterior, en aplicación
de los principios de continuidad e integralidad del servicio público de salud
contemplados en los artículos 49 y 365 de la Constitución y 2º de la Ley 100 de
1993, los cuales, a su vez, también derivan de los principios constitucionales
de eficacia y universalidad, la jurisprudencia constitucional ha señalado con
precisión que, en muy contadas excepciones, las personas que se encuentran en
el régimen contributivo pueden acceder al servicio de salud sin que se
encuentren cotizando al momento de requerir la atención médica, en tanto que “el
servicio de salud es considerado un servicio público esencial, éste no debe ser
interrumpido, sin justificación constitucionalmente admisible”[3].
Las principales razones en las que la Corte se ha apoyado para exigir la
prestación continua de los servicios asistenciales de salud son:
“… (i) las prestaciones en salud, como servicio público esencial,
deben ofrecerse de manera eficaz, regular, continua y de calidad, (ii) las
entidades que tiene a su cargo la prestación de
este servicio deben abstenerse de realizar actuaciones y de omitir las
obligaciones que supongan la interrupción injustificada de los tratamientos,
(iii) los conflictos contractuales o administrativos que se susciten con otras
entidades o al interior de la empresa, no constituyen justa causa para impedir
el acceso de sus afiliados a la continuidad y finalización óptima de los
procedimientos ya iniciados.”[4]
Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia
reiterada de esta Corporación, los criterios adoptados para garantizar la
continuidad en la prestación del servicio de salud a pesar de que en el momento
en que requiere la atención médica el usuario no se encuentra afiliado a una
E.P.S., exigen que el accionante demuestre: i) si cuando se inició el
tratamiento médico se encontraba afiliado al sistema de seguridad social en
salud[5], ii) si la interrupción
del tratamiento o servicio médico afecta derechos fundamentales, tales como la
vida, integridad física o mental o dignidad humana[6],
iii) si cuando el paciente se retiró del sistema se había iniciado un
tratamiento que todavía no ha culminado[7], iv) si el médico
tratante adscrito a la E.P.S. ordenó la prestación de servicios requeridos para
mejorar la salud o la vida en condiciones dignas del paciente. Dicho de otro
modo, si existe orden médica que disponga la prestación de servicios
asistenciales[8] (sentencia T-127 de 2007.
7. En el asunto que ocupa la atención de la
Sala, el accionante solicitó que se ordene a la E.P.S. de SALUDCOOP que le siga
prestando los servicios asistenciales que necesita para combatir sus dolencias.
Sin embargo, en el expediente aparece que el señor Ibarra Ceballos se retiró
del sistema de seguridad social en salud a partir del 2 de julio de 2005 (folio
21), puesto que, según lo afirmado por el propio accionante, no cuenta con los
recursos económicos suficientes para pagar la cotización en salud (folios 1 y
2). De otra parte, a pesar de que el peticionario afirma que se encuentra
enfermo no aportó al expediente prueba alguna que permita inferir que, al
momento del retiro del sistema de seguridad social en salud, le hubieren
iniciado un tratamiento médico que necesita continuar o un médico adscrito a
SALUDCOOP le hubiere recetado medicamentos u ordenado cirugías que al no
haberse practicado afecta sus derechos fundamentales.
En consideración con lo expuesto, la Sala
concluye que la E.P.S. de SALUDCOOP no está obligada a prestar los servicios en
salud al peticionario, puesto que no se configuran las condiciones señaladas
por la jurisprudencia para ordenar la prestación continua del servicio público
de salud a pesar de que exista retiro del régimen contributivo de seguridad
social. Luego, no es posible acceder a la pretensión del accionante.
8. Cabe advertir que lo dicho no significa
que el derecho a la salud del peticionario se encuentre desprotegido, puesto
que, en caso de que él y su familia no cuenten con los recursos económicos
suficientes para afiliarse a una E.P.S., podrá acudir al régimen subsidiado de
seguridad social en salud, cuya prestación del servicio público es sufragado
con los recursos del sistema en los que aporta el Estado y los particulares con
capacidad de pago que, en aplicación del principio de solidaridad, se
encuentran obligados a aportar al mismo.
Deficiencias en la afiliación al sistema de
Riesgos Profesionales no puede dejar sin efectos los derechos de los afiliados.
9. El accionante se vinculó a la A.R.P.
Seguros La Equidad el 15 de diciembre de 2001, como trabajador de la empresa
Grupo Amigos de la Cumbia y el Café. El 23 de diciembre de 2002, sufrió un
accidente que, calificado por la Junta de Calificación de Invalidez del Valle
del Cauca, fue de tipo profesional. La A.R.P. objetó el carácter profesional
del accidente y lo consideró de tipo común –lo cual no los obliga a reconocer
prestaciones económicas- en consideración con tres argumentos: i) el
peticionario se afilió como trabajador dependiente, pero eso no obedece a la
verdad porque se desempeñaba como taxista al servicio de un particular y no de
la empresa por medio de la cual se vinculó al sistema. Ello desconoció la buena
fe de la empresa porque “en el caso de haber conocido que no existía vínculo
laboral entre las partes, no hubiera procedido a permitir su afiliación”;
ii) la afiliación no cumple con lo dispuesto en el artículo 18 del Decreto 2800
de 2003 que exige que en el formulario de inscripción debe especificarse el
lugar dónde se desarrollará la labor contratada; iii) la afiliación no cumple
con lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 2800 de 2003 que señala la afiliación
al sistema de riesgos profesionales mediante el diligenciamiento del formulario
autorizado por la Superintendencia Bancaria y, iv) en el formulario de
inscripción no aparece manifestación escrita por parte del trabajador sobre su
intención de afiliarse al sistema.
Procede la Sala a averiguar si la A.R.P.
demandada podía objetar el accidente de trabajo del señor Ibarra Ceballos
porque, a su juicio, la vinculación al sistema de riesgos profesionales fue
irregular.
10. En primer lugar, es importante recordar
que el accidente de trabajo[9] del accionante se
presentó el 15 de diciembre de 2001 y el Decreto 2800 de 2003, por medio del
cual reglamentó la afiliación al sistema de riesgos profesionales de los
trabajadores independientes, entró a regir el 29 de diciembre del año 2003. Por
consiguiente, es obvio que la afiliación del señor Ibarra Ceballos no estaba
obligada a cumplir con los requisitos y condiciones señaladas en esa normativa
y, en consecuencia, no son válidos los argumentos de la A.R.P. demandada al
señalar irregularidades en la afiliación por no cumplir con esas disposiciones.
De otra parte, para la Sala es evidente
que, a pesar de que el accionante no señaló expresamente en el formulario de
inscripción que era su intención afiliarse al sistema de riesgos profesionales,
esa voluntad resultaba inequívoca y se evidenció no sólo con el pago continuo
de la cotización por más de 20 meses, sino mediante el diligenciamiento de los
documentos que La Equidad puso a disposición de accionante para ese efecto.
Luego, tampoco es válido sostener que existió una deficiencia que justifica la
objeción del accidente de trabajo.
11. Finalmente, en relación con la objeción
derivada de la afiliación irregular al sistema porque el señor Ibarra Ceballos
no tenía vinculo laboral con la empresa por medio de la cual se inscribió al
sistema de riesgos profesionales se tiene lo siguiente:
El artículo 13 del Decreto 1295 de 1994
señala que son afiliados al sistema general de riesgos profesionales:
“a. En forma obligatoria:
1. Los trabajadores dependientes nacionales
o extranjeros, vinculados mediante contrato de trabajo o como servidores
públicos;
2. Los jubilados o pensionados, excepto los
de invalidez, que se reincorporen a la fuerza laboral como trabajadores dependientes,
vinculados mediante contrato de trabajo o como servidores públicos, y
3. Los estudiantes que deban ejecutar
trabajos que signifiquen fuente de ingreso para la respectiva institución, cuyo
entrenamiento o actividad formativa es requisito para la culminación de sus
estudios, e involucra un riesgo ocupacional, de conformidad con la
reglamentación que para el efecto se expida.
b. En forma voluntaria
Los trabajadores independientes, de
conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida el gobierno
nacional.
La expresión subrayada fue declarada
inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-858 de 2006. Sin
embargo, por expresa disposición de esa providencia, los efectos del fallo se
difirieron a partir del 20 de junio de 2007. Eso significa que, al momento de
producirse la afiliación del peticionario, la vinculación al sistema de riesgos
profesionales para los trabajadores independientes era voluntaria y dependía de
la reglamentación que debía expedir el gobierno nacional.
La norma que reglamentó la vinculación
voluntaria al sistema de riesgos profesionales de los trabajadores
independientes fue expedida el 2 de octubre de 2003 (Decreto 2800 de 2003), por
lo que es lógico concluir que esa disposición tampoco debía regir las
reclamaciones derivadas del accidente de trabajo que sufrió el accionante, pues
la afiliación se produjo el 15 de diciembre de 2001 y el accidente en el mes de
diciembre de 2002.
En consideración con lo anterior, para la
Sala es evidente que, antes de la vigencia del Decreto 2800 de 2003, si una
persona quería afiliarse al sistema de riesgos profesionales debía manifestar
su vinculación mediante contrato de trabajo. En otras palabras, a pesar de que
la ley autorizaba al trabajador independiente a vincularse voluntariamente al
sistema de riesgos profesionales, en la práctica, esa afiliación sólo era
viable si existía relación laboral.
12. Lo dicho muestra, precisamente, que el
accionante no tenía más remedio que afiliarse al sistema de riesgos
profesionales por intermedio de la empresa que constituyó un grupo de personas
que se desempeñaban como taxistas (folio 2 del cuaderno 1), pues como lo dijo la
A.R.P. demandada “en caso de haber conocido que era un trabajador
independiente no hubiera procedido a permitir su afiliación” (folio 7 del
cuaderno 1). De este modo, es claro que el demandante también actuó de buena fe
cuando se afilió a la A.R.P. como trabajador vinculado a la empresa Grupo de
Amigos, la Cumbia del Café, pues si bien la ley permitía que los trabajadores
independientes se afilien al sistema de riesgos profesionales, en la práctica,
eso sólo era posible mediante la afiliación de una empresa.
13.  No obstante lo anterior, el artículo
2º del Decreto 1295 de 1994 señala como objetivos del sistema general de
riesgos profesionales, entre otros, el de promocionar, prevenir y mejorar las
condiciones del trabajo y la salud para la población trabajadora (literal a);
fijar las prestaciones de atención de la salud de los trabajadores (literal b)
y reconocer y pagar a los afiliados las prestaciones económicas derivadas de
las contingencias de accidente de trabajo o enfermedad profesional y muerte de
origen profesional. Eso muestra que el objeto del sistema está centrado en la
defensa de los intereses de la clase trabajadora, lo cual desborda el interés
de si el desempeño laboral se realiza mediante contrato de trabajo o como
trabajador independiente.
A esa misma conclusión se llega al analizar
las características del sistema de riesgos profesionales reguladas en el
artículo 4º del Decreto 1295 de 1994, entre las cuales, se destaca su carácter
universal (literal c: “todos los empleadores deben afiliarse al Sistema
General de Riesgos Profesionales”), vinculante (literal d: “La
afiliación de los trabajadores dependientes es obligatoria para todos los
empleadores” y literal e: “El empleador que no afilie a sus trabajadores
al Sistema General de Riesgos Profesionales, además de las sanciones legales,
será responsable de las prestaciones que se otorgan en este decreto”),
fundada en su libre escogencia (literal f: “La selección de las entidades
que administran el sistema es libre y voluntaria por parte del empleador”)
y con vigencia inmediata (literal k: La cobertura del sistema se inicia
desde el día calendario siguiente a la afiliación”).
14. En consideración con el fundamento
legal del sistema de riesgos profesionales, con la precariedad de las normas
que regulaban su afiliación al momento en que se vinculó el demandante, la
buena fe en la actuación del señor Ibarra Ceballos porque su conducta
simplemente se dirigía a obtener protección del sistema de seguridad social en
la forma que había sido autorizado por la ley, y el pago de cotizaciones
continuas a la A.R.P. demandada por un tiempo anterior al que se produjo el
accidente de trabajo (que por demás consiste en un hecho involuntario), la Sala
considera que el argumento de la demandada no es suficiente para negarle al
señor Ibarra Ceballos la posibilidad de obtener alguna de las prestaciones
asistenciales derivadas de los accidentes de trabajo.
Luego, la Sala concluye que la A.R.P.
demandada no podía negarse a estudiar si el señor Henry Ibarra Ceballos tenía
derecho al pago de alguna de las prestaciones económicas derivadas de
accidentes de trabajo, pues al hacerlo desconoció el derecho constitucional a
la seguridad social de personas que gozan de especial protección del Estado
(artículos 48 y 13 de la Constitución). De hecho, negarse a estudiar si una
persona que ha sufrido un accidente de trabajo, que le podría generar
discapacidad permanente o transitoria, porque años atrás se presentaron
inconsistencias en la afiliación, podría afectar el derecho a la vida en
condiciones dignas de sujetos de especial protección del Estado. Por
consiguiente, ahora entra a estudiar si la entidad demandada tenía el deber
jurídico de reconocer la pensión de invalidez o cualquiera de las prestaciones
económicas derivadas de la disminución de la capacidad laboral del accionante.
Prestaciones económicas que se originan con
los accidentes de trabajo
15. En virtud de lo dispuesto en el
artículo 7º del Decreto 1295 de 1994, un trabajador que sufra accidente de
trabajo o enfermedad profesional tendrá derecho al reconocimiento y pago de una
indemnización por incapacidad permanente parcial o de una pensión de invalidez,
entre otras. La primera se encuentra definida en el artículo 5º de la Ley 776
de 2002, así:
“INCAPACIDAD
PERMANENTE PARCIAL.
Se considera como incapacitado permanente parcial, al afiliado que, como
consecuencia de un accidente de trabajo o de una enfermedad profesional,
presenta una disminución definitiva, igual o superior al cinco por ciento 5%,
pero inferior al cincuenta por ciento 50% de su capacidad laboral, para lo cual
ha sido contratado o capacitado.
La incapacidad permanente parcial se
presenta cuando el afiliado al Sistema General de Riesgos Profesionales, como
consecuencia de un accidente de trabajo o de una enfermedad profesional, sufre
una disminución parcial, pero definitiva en alguna o algunas de sus facultades
para realizar su trabajo habitual, en los porcentajes establecidos en el inciso
anterior”
Por su parte, el artículo 9º de la Ley 776
de 2002, define el estado de invalidez para los efectos del sistema de riesgos
profesionales de la siguiente manera:
“Para los efectos del Sistema General de
Riesgos Profesionales, se considera inválida la persona que por causa de origen
profesional, no provocada intencionalmente, hubiese perdido el cincuenta por
ciento (50%) o más de su capacidad laboral de acuerdo con el Manual Único de
Calificación de Invalidez vigente a la fecha de la calificación.
En primera instancia, la calificación de
los porcentajes de pérdida de la capacidad laboral se hará por el equipo
interdisciplinario establecido en el artículo 65o. de la presente ley, dentro
del mes siguiente a la fecha en que hubiere concluido el proceso de
rehabilitación integral, de existir discrepancias se acudirá a las Juntas de
Calificación de Invalidez, quedando a cargo de la entidad de Seguridad Social
correspondiente el pago de honorarios y demás gastos que se ocasionen.
El costo del dictamen será a cargo de la
Administradora de Riesgos Profesionales, pero el empleador o el trabajador
podrán acudir directamente ante dichas juntas”.
Por disposición de los artículos 47 del
Decreto 1295 de 1994 y 41 de la Ley 100 de 1993, la calificación de invalidez y
su origen será determinado por las Juntas de Calificación de Invalidez, en
primera instancia del orden regional y, en segunda instancia del orden
nacional. En caso de desacuerdo con la decisión de la Junta Regional de
Invalidez, el afiliado o la entidad administradora del sistema de riesgos
profesionales podrá interponer los recursos de reposición y apelación, dentro
de los 10 días siguientes a la notificación del dictamen. De todas maneras,
conforme a lo dispuesto en el artículo 47 en cita, la calificación de la
invalidez podrá revisarse a solicitud de la entidad administradora de riesgos
profesionales, en cualquier tiempo.
16. En el asunto objeto de estudio se tiene
que, mediante dictamen 0152-1476 del 23 de noviembre de 2006, la Junta Regional
de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca concluyó que el señor Henry
Ibarra Ceballos perdió su capacidad laboral con ocasión del accidente de
trabajo ocurrido el 23 de diciembre de 2002, en un porcentaje equivalente al
15%. Esa decisión fue notificada al accionante el 23 de noviembre de 2006
(folio 26 del cuaderno 2), pese a lo cual no la recurrió.
De este modo, se evidencia que, de acuerdo
con el dictamen expedido por la autoridad competente, el accionante no se
encuentra en estado de invalidez, pues la pérdida de su capacidad laboral fue
calificada en un porcentaje inferior al 50% que exige la ley para ello.
17. No obstante, de acuerdo con esa misma
calificación, el peticionario sufrió una disminución parcial, pero definitiva
de su capacidad laboral que le dificulta desempeñarse como taxista, por lo que
es posible concluir que la A.R.P. demandada está en la obligación de reconocer,
en el porcentaje señalado en la ley, la indemnización por incapacidad
permanente parcial, pues la falta de reconocimiento de ese derecho genera una
grave afectación del derecho a la seguridad social del accionante en conexidad
con el derecho a la vida en condiciones dignas, puesto que él se encuentra en
un precario estado de salud, no tiene empleo que le permita proveer sus
necesidades básicas, cuenta con 66 años de edad que le dificultan acceder a las
fuentes de trabajo y no tiene una familia que le brinde apoyo en sus
necesidades (folios 1 y 2).
18. Cabe señalar que en vista de que el
accionante se encuentra en una difícil situación económica y de salud que
requiere la protección inmediata de sus derechos fundamentales, la acción de
tutela resulta procedente como mecanismo definitivo, pues el proceso ordinario
laboral no es idóneo para resolver la controversia que originó el presente
asunto, pues como lo ha advertido esta Corporación en reiteradas oportunidades[10],
la falta de idoneidad del medio de defensa judicial ordinario autoriza la
intervención del juez constitucional.
Por lo expuesto, la Sala revocará el fallo
impugnado en cuanto negó el amparo solicitado. En su lugar, se concederá la
tutela del derecho a la seguridad social en conexidad con la vida en
condiciones dignas del señor Henry Ibarra Ceballos y ordenará a la A.R.P.
Seguros La Equidad que reconozca y pague la indemnización por incapacidad
permanente parcial a que tiene derecho.
Pago de los honorarios a las Juntas de
Calificación de Invalidez. Reiteración de jurisprudencia
18. Finalmente, el accionante
solicitó que, dada su precaria situación económica, el juez de tutela ordene a la
A.R.P. Seguros La Equidad que devuelva el valor que debió pagar para que la
Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca califique su
situación de discapacidad. Procede la Sala a estudiar si la acción de tutela
procede para ordenar dicho pago.
En relación con este tema, la
Sala Sexta de Revisión de tutelas realizó un recuento jurisprudencial que vale
la pena traer a consideración:
“Los integrantes de las Juntas de Calificación de Invalidez no
reciben salario sino honorarios. Por eso, los artículos 42 y 43 de la ley 100
de 1993 establecen que los honorarios de los miembros de las Juntas serán
pagados por la entidad de previsión o seguridad social a la cual se encuentre
afiliado el afectado por la invalidez.
Dichos artículos fueron reglamentados por el decreto 2463  de 2002,
que se aplica a todos los trabajadores y servidores públicos del territorio
nacional de los sectores público y privado, trabajadores independientes
afiliados al Sistema de Seguridad Social y pensionados por invalidez (inciso 1°
del artículo 1° del citado decreto).
En ejercicio de la facultad reglamentaria, el artículo 50 del
decreto 2463 de 2001, estableció en su primer y segundo inciso:
“Salvo lo dispuesto en el artículo 44 de la ley 100 de 1993, los
honorarios de los miembros de las Juntas de Calificación de Invalidez serán
pagados por la entidad de previsión social, o quien haga sus veces, la
administradora, la compañía de seguros, el pensionado por invalidez, el
aspirante a beneficiario o el empleador.
“Cuando el pago de los honorarios  de las Juntas de Calificación de
Invalidez  hubiere sido asumido por el interesado, tendrá derecho al respectivo
reembolso por la entidad administradora de previsión social o el empleador, una
vez la junta dictamine que existió el estado de invalidez o la pérdida de
capacidad laboral”.
La duda que arrojare la anterior determinación queda aclarada
jurisprudencialmente cuando la Corte Constitucional decidió la acusación que se
formuló al  artículo 43 del Decreto 1295 de 1995 que establecía: “Controversias
sobre la incapacidad permanente parcial, [...]Los costos que genere el
trámite ante las juntas de calificación de invalidez serán de cargo de quien
los solicite, conforme al reglamento que expida el Gobierno  Nacional.” La
sentencia C-164 de 2000  declaró inexequible la anterior determinación.
La razón para considerar que es
inconstitucional que el costo del dictamen sea sufragado por el trabajador
solicitante,  se predica para toda clase de controversias sobre incapacidad. En
efecto, la Corte expresó lo siguiente:
“La seguridad social es un servicio público
de carácter obligatorio, que se prestará bajo la dirección, coordinación y
control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, según los términos del artículo 48 de la Constitución, razón por
la cual no entiende la Corte cómo, mediante la norma examinada, pretende
condicionarse la prestación de un servicio esencial en materia de seguridad
social -la evaluación de una incapacidad laboral- al pago, poco o mucho, que
haga el trabajador accidentado o enfermo -por causas de trabajo- para sufragar
los costos de un organismo creado por el legislador para el efecto. Ese
criterio legal elude la obligatoriedad y la responsabilidad del servicio
público en cuestión, y promueve la ineficiencia y la falta de solidaridad de
las entidades de seguridad social, a la vez que convierte en ilusorio el
principio de la universalidad”.
De la anterior premisa concluye la sentencia C-164 de 2000:
“Así, teniendo establecido que el servicio a la seguridad social es
un servicio público obligatorio que debe garantizar los derechos fundamentales
de los trabajadores y de los discapacitados, artículos 25 y 48 de la
Constitución Política, no es de recibo que la entidad de previsión o seguridad
social a la que se encuentra afiliado el trabajador, le imponga la obligación
de pagar por la realización de una valoración de invalidez, cuando éste
necesita conocer un dictamen que le permitirá acceder a la pensión de
invalidez.
Con posterioridad, sentencia T-204 de 2002,
se generalizó así:
“Como fue ya analizado, en la Sentencia
C-164 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se estableció que no es el
empleado quien debe asumir el pago de los honorarios de tales juntas. El
artículo 42 de la Ley 100 de 1993 señala que ello corresponde a la entidad de
previsión o seguridad social o la sociedad administradora del caso...”
“Así pues, sobre este particular, la Sala
se limita a señalar que: 1) existe una obligación de las juntas de calificación
de invalidez de practicar los exámenes definidos en la ley; 2) esta actividad
debe ser remunerada; 3) no corresponde al empleado asumir dicha remuneración;
4) no hay claridad respecto de quién sea el obligado en esta oportunidad; 5)
existe un proceso laboral ordinario para establecer los derechos y obligaciones
a cargo de las partes comprometidas en el mismo.”
En  la sentencia T-701/02 también se dijo
lo siguiente:
“Entonces, de la pregunta hecha, hay que decir que, a quien le
corresponde pagar el examen para calificar una invalidez es a la entidad de
previsión o seguridad social correspondiente, tal como lo ha dicho la
jurisprudencia de la Corte y el artículo 43 de la Ley 100 de 1993, que al tenor
expresa:
“Junta Nacional de Calificación de
Invalidez. Los honorarios de los miembros de la junta serán pagados, en
todo caso por la entidad de previsión o seguridad social correspondiente”.
“Es claro entonces que, conforme a lo
expresado por la Corte en sentencia C-164 de 2000 en la cual se declaró la
inexequibilidad parcial del artículo 43 del Decreto 1295 de 1995, en caso de
incapacidad permanente parcial que exija la evaluación médica del trabajador
para establecer si existe o no y, en caso afirmativo, en qué grado una
invalidez que le imposibilite o disminuya su desempeño laboral, su derecho a la
seguridad social incluye, también, la practica de los exámenes médicos que se
requieran para que se rinda a la junta de invalidez el dictamen pericial
correspondiente, pues, de no ser así, podría hacerse nugatorio el derecho a la
pensión de quien, por su invalidez, más la necesita precisamente por las
circunstancias personales en que ahora se encuentra.”  (…)”[11].
En consecuencia, en aquellos casos en los
que la administradora de riesgos profesionales
solicita la calificación de invalidez o de pérdida de la capacidad laboral,
debe asumir todos los costos que le ocasione la solicitud y, como es lógico,
debe sufragar los honorarios de los miembros de la Junta Regional de
Calificación encargada de proferir el dictamen[12].
Pero, si quien solicita la calificación es el aspirante a pensión, es él quien
debe asumir el total de los costos que se generen por concepto de honorarios de
la Junta de Calificación, a menos que la junta hubiere dictaminado el estado de
invalidez o la pérdida de capacidad laboral, caso en el cual el interesado
tiene derecho al reembolso de lo pagado por la entidad administradora del
régimen de seguridad social (artículo 50 del Decreto 2463 de 2001).
De este modo, en este asunto es
evidente que el accionante tiene derecho a que la A.R.P. a la que se encontraba
afiliado reembolse de los recursos pagados a la Junta Regional de Calificación
de Invalidez del Valle del Cauca, por cuanto ésta dictaminó pérdida de
capacidad laboral correspondiente al 15%.
19. Sin embargo, la jurisprudencia
reiterada de esta Corporación[13] ha señalado que la
acción de tutela no procede para solicitar el reembolso de sumas pagadas por
los afiliados a la seguridad social para obtener la prestación de servicios
médicos, asistenciales, el suministro de medicamentos o para la valoración de
la capacidad laboral. A esa conclusión ha llegado al considerar el carácter
residual y subsidiario de la acción de tutela, puesto que, por regla general,
los medios judiciales ordinarios de defensa resultan idóneos para cobrar sumas
adeudadas. De igual manera, es razonable sostener que la pretensión dirigida a
cobrar dineros adeudados por las empresas prestadoras del servicio público de
seguridad social no busca proteger derechos de rango ius fundamental
sino que tiene un contenido puramente económico que no puede ser satisfecho por
vía de la acción de tutela.
En consecuencia, como el actor pretende que la A.R.P. Seguros La
Equidad le devuelva el valor que pagó como honorarios de los miembros de la
Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle, esto es, que le sean
reembolsados recursos sufragados, es fácil concluir que el accionante cuenta
con otro medio de defensa judicial idóneo ante la jurisdicción ordinaria, por
lo que la acción de tutela resulta improcedente para este efecto.
20. Por las razones expuestas, debe
concluirse que, si bien es cierto la tutela de la referencia no procede contra la
E.P.S. SALUDCOOP porque no afectó derechos fundamentales del accionante ni
contra la A.R.P. Seguros La Equidad para ordenar el reembolso de valores
pagados por el actor, no lo es menos que, como se vio en precedencia, se probó
que la A.R.P. demandada afectó los derechos fundamentales invocados por el
señor Ibarra Ceballos al negarse a analizar si tenía derecho al reconocimiento
y pago de la indemnización por incapacidad permanente parcial derivada del
accidente de trabajo que sufrió en el mes de diciembre de 2002, por lo que la
acción de tutela debe prosperar.
De esta forma, se revocará la decisión de
instancia en cuanto negó el amparo solicitado en relación con la A.R.P. Seguros
La Equidad, para que, en su lugar, se protejan los derechos al mínimo vital y a
la seguridad social en conexidad con la vida del peticionario y se confirmará
ese mismo fallo en cuanto negó la tutela contra la E.P.S. SALUDCOOP.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: LEVANTAR LA SUSPÉNSIÓN DE
TÉRMINOS, que fue ordenada
mediante auto del 2 de octubre de 2007.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia del 7 de marzo de 2007,
proferida por el Juzgado 34 Civil Municipal de Cali en el proceso de la
referencia, en cuanto negó la tutela interpuesta por el señor Henry Ibarra
Ceballos en contra de la A.R.P. Seguros La Equidad. En su lugar, CONCEDER
la tutela de los derechos al mínimo vital y a la seguridad social en conexidad
con el derecho a la vida digna del accionante.
TERCERO: ORDENAR a la A.R.P. Seguros La Equidad que, dentro
de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, reconozca
y pague la indemnización por incapacidad permanente parcial a que tiene derecho
el señor Henry Ibarra Ceballos.
CUARTO: CONFIRMAR la sentencia del 7 de marzo de 2007,
proferida por el Juzgado 34 Civil Municipal de Cali en el proceso de la
referencia, en cuanto negó la tutela interpuesta por el señor Henry Ibarra
Ceballos en contra de la E.P.S. SALUDCOOP y respecto de las demás pretensiones
de la solicitud de tutela.
QUINTO: Por la Secretaría, líbrese las comunicaciones de que
trata el  artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-363 de 2001
[2] Sentencia
T-1056 de 2002.
[3] Sentencia
T-148 de 2007
[4]
Sentencia T-1198 de 2003.
[5] La Sentencia T-281 de 1996 concedió la tutela a una
persona que a pesar de que ya no estaba afiliado a la E.P.S., pues había sido
desvinculado porque terminó el contrato de trabajo, requería la práctica de una
cirugía. La Corte ordenó practicar una operación que requería con urgencia,
pues la atención médica había sido iniciada en vigencia de la afiliación, pero
la operación requerida había sido postergada como consecuencia de un
diagnóstico equivocado respecto del estado de salud del paciente. Igualmente, en sentencia T-048 de 2005, la Sala Novena
de Revisión consideró que el hecho de que CAJANAL estuviere en liquidación no
autoriza a negar la prestación del servicio médico o la cirugía requerida, así
al momento de interponer la tutela no exista la entidad como Empresa Promotora
de Salud.
[6]Ver sentencias T-764 de 2006, T-1198 de 2003 y T-1210
de 2003, entre otras.
[7] En aplicación del principio de continuidad, la sentencia
T-837 de 2006, concedió la tutela a una señora que padecía de cáncer y
epilepsia focal, a quien la Entidad Promotora de Salud le suspendió el servicio
porque el ex esposo afilió como beneficiaria a su nueva compañera. A ella le
venían adelantando los tratamientos requeridos para combatir sus enfermedades. La
Sala Séptima de Revisión ordenó “a la Sanidad de la Policía Nacional,
Departamento de Policía del Meta, que en el término de 48 horas contado a
partir de la fecha de notificación de la presente sentencia le suministre a la
señora Aguedita Riveros de Gutiérrez los medicamentos ordenados por el médico
tratante y necesarios para garantizar su derecho fundamental a la continuidad
en la prestación del servicio de salud hasta tanto la señora Riveros de
Gutiérrez no reciba la respectiva carnetización en el Sisbén y le sea asignada
una ARS que le suministre los medicamentos necesarios para el tratamiento de su
enfermedad”. En el mismo sentido, la sentencia T-572 de 2002, tuteló el
derecho a la continuidad del servicio en atención a que un médico tratante de la
E.P.S. había determinado el tratamiento de infertilidad de la peticionaria, mediante
la aplicación de inyecciones; dicho tratamiento ya se había iniciado y la
suspensión del servicio no obedeció a capricho de la paciente sino a su falta
de capacidad económica.
[8] En Sentencia T-396 de 1999, la Sala de Revisión
ordenó al I.S.S. culminar un tratamiento quirúrgico en el sistema óseo, a pesar
de que la persona que lo requería había alcanzado su mayoría de edad. El médico
adscrito a la E.P.S. ordenó la cirugía porque la consideró indispensable para
recuperar la salud del accionante.
[9] La
caída que sufrió peticionario al bajar del vehículo que conducía y que origina
las dolencias que en la actualidad sufre, fue catalogada como accidente de
trabajo por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca
(folios 23 a 26 del cuaderno 2)
[10] Ver, entre muchas otras, las sentencias T-595 de 2006, T-292 de 2006,
T-246 de 1996, T-967 de 2002, T-580 de 2006 y SU-133 de 1998.
[11] Sentencia T-033 de 2004
[12] Tal y como lo dispone el artículo 37 del Decreto 2463
de 2001.
[13] Entre muchas otras, pueden verse las sentencias T-064
de 2006, T-701 de 2002, T-427 de 2006, T-299 de 2004, T-902 de 2006, T-015 de
2003, T-342 de 2004 y T-616 de 2004