T-071-21
Sentencia
T-071/21
Referencia:
Expediente T-7.892.268
Acción de
tutela interpuesta por María Emma Gómez de Páez en contra de la Administradora
Colombiana de Pensiones (Colpensiones)
Magistrada
ponente:
PAOLA
ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D.C.,
veintitrés (23) de marzo de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Quinta
de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
funciones constitucionales y legales, en particular de las previstas por los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, profiere la siguiente:
SENTENCIA
1.
Síntesis. María Emma Gómez de Páez promovió acción
de tutela en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante,
Colpensiones), por la presunta vulneración de sus derechos a la seguridad
social, a la vida digna, a la igualdad y al debido proceso[1].
Esto, por cuanto Colpensiones negó el reconocimiento de la sustitución
pensional, con ocasión del fallecimiento de su cónyuge, señor Orlando Páez
Gómez. El Juzgado Séptimo Penal del Circuito para Adolescentes con Función de
Conocimiento de Bogotá y la Sala Mixta de Asuntos Penales para Adolescentes del
Tribunal Superior de Bogotá, en primera y en segunda instancia,
respectivamente, declararon improcedente la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES
2.
Hechos relacionados
con la accionante y el causante. Mediante Resolución No. 024695 del 25 de agosto de 2004, el extinto
Seguro Social reconoció en favor del señor Orlando Páez Gómez pensión de vejez,
de conformidad con lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[2].
2.1.
La señora María Emma
Gómez de Páez, de 90 años, contrajo matrimonio con el señor Orlando Páez Gómez el
24 de enero de 1970[3], en
la ciudad de Bogotá. Además, indicó que desde el día que contrajo matrimonio
con su esposo, convivió con él de manera ininterrumpida hasta su muerte.
2.2.
De dicha unión fueron
concebidas dos hijas, Diana Inés Páez Gómez y Gina Liliana Páez Gómez[4].
2.3.
Adujo la peticionaria
que, en el año 2006 su esposo empezó a padecer de Alzheimer, motivo por el
cual, se inició un proceso de interdicción ante la jurisdicción civil-familia, donde
se nombró como curadora a la Señora Gina Liliana Páez Gómez, hija del causante.
2.4.
En el año 2014, debido
al deterioro de salud del señor Gómez Páez, y, como consecuencia del elevado
costo de los medicamentos para el tratamiento de su patología, su hija Diana,
quien estableció su residencia en Italia, les propuso a sus progenitores y a su
hermana trasladarse allí, con el fin de que el susodicho gozara de forma
gratuita de los beneficios del sistema de salud italiano, pudiendo así, mejorar
su calidad de vida.
2.5.
El 19 de noviembre de
2014, la pareja de esposos en compañía de su hija arribaron a la ciudad de
Perugia (Italia) y allí se radicaron.
2.6.
Manifestó la accionante
que un hijo extramatrimonial del señor Páez Gómez inició proceso de remoción de
curador, y como consecuencia de ello, la Juez Tercera de Familia de Ejecución
de Sentencias de Bogotá, ordenó exhortar al Consulado de Colombia en Roma para
que estableciera “las condiciones personales, familiares y el entorno de la
persona declarada en interdicción”. Así, mediante oficio SCITRM 17-037 del
30 de enero de 2017, suscrito por la Dra. Carolina María Cardona Suárez,
encargada de las funciones consulares, el Consulado remitió el informe de la
diligencia, en el cual señaló que “en la vivienda [habitaban] con el
interdicto la curadora Gina Liliana Páez y su señora esposa María Emma Gómez,
quienes a su vez [eran] las encargadas de sus cuidados. Igualmente, se [anexaron]
soportes de su historia clínica y del progreso del estado de salud”[5].
2.7.
Relata la accionante
que el 1 de marzo de 2018, la familia se trasladó a la ciudad de Monza
(Italia), pero, debido a su delicado estado de salud, el señor Páez Gómez
finalmente falleció el 1 de mayo de 2018, tal como obra en el Registro Civil de
Defunción identificado con número de serie 0479984, expedido por la
Registraduría Nacional del Estado Civil[6].
Además, se allegó Registro Civil del “Libro de Familia de Orlando Páez Gómez”,
expedido por la municipalidad de Monza (Italia), en el cual se acreditó que “el
occiso [convivió] en el bien inmueble con su hija Gina Liliana Páez Gómez y su
esposa María Emma Gómez de Páez, desde el 13 de marzo de 2018 (fecha en la cual
se realizó su inscripción), hasta el día de su defunción”[7].
3.
Solicitud de
reconocimiento de la sustitución pensional. La cónyuge supérstite, accionante en este proceso de
tutela, mediante escrito del 8 de febrero de 2019, solicitó ante Colpensiones la
sustitución pensional de la prestación que devengaba en vida el de cujus.
Para ello aportó los siguientes documentos: “Formato de Solicitud de
Prestaciones Económicas; Registro Civil de Defunción del Causante; Registro
Civil de Nacimiento del Solicitante; Registro Civil de matrimonio;
Declaraciones extrajuicio de convivencia; Formato información EPS y Declaración
de no pensión”[8].
4.
Trámite
administrativo. El 26 de
marzo de 2019, mediante Resolución SUB 72676, Colpensiones negó la solicitud de
reconocimiento pensional[9].
La entidad adujo que la accionante no “acreditó convivencia con el causante
durante los últimos cinco años inmediatamente anteriores a su muerte”[10].
Esto, por cuanto “las declaraciones rendidas por los terceros, se rindieron
en un departamento diferente al de la muerte del señor Páez Gómez, motivo por
el cual se ordenó la práctica de una investigación administrativa que no
acreditó el contenido y veracidad de la solicitud presentada, por cuanto: (i)
no se pudieron realizar labores de campo con vecinos donde residieron en
Colombia, debido a que no [recordaba] la dirección donde se produjo la
convivencia; y (ii) no se logró obtener testimonios de familiares del causante
debido a que no se aportó ninguna línea telefónica”[11].
El 26 de abril de 2019, la accionante interpuso recurso de reposición y en
subsidio apelación en contra de la Resolución SUB 72676. El 5 de julio de 2019,
mediante Resolución SUB 175230[12] y
el 6 de agosto de 2019, mediante Resolución DPE 7383[13],
Colpensiones resolvió los respectivos recursos y confirmó su decisión de negar
“la prestación solicitada”. Esto, al constatar que la accionante “no [logró]
acreditar la convivencia con el causante”. La accionante no controvirtió
estas decisiones ante la jurisdicción ordinaria laboral.
5.
Solicitud de tutela.
El 28 de enero de 2020, la
señora María Emma Gómez de Páez, por intermedio de su apoderado, interpuso
acción de tutela en contra de Colpensiones, por la presunta vulneración de sus
derechos a “la seguridad social, a una vida digna, a la igualdad y al debido
proceso”[14]. La
accionante se refirió a dos cuestiones. Primero, indicó que la solicitud de
tutela es procedente en su caso, toda vez que tiene “88 años,… padece de
diabetes, enfermedad diverticular del colon, hipertensión arterial sistémica,
anemia crónica multifactorial, hipotiroidismo post-quirúrgico en terapia
sustitutiva, espondiloartrosis con estenosis del canal vertebral y sepsis
de E.Coli en las vías urinarias”[15],
por lo que “someter[se] a un proceso ordinario resultaría muy
complejo”[16].
Segundo, adujo que la jurisprudencia constitucional y de la Corte Suprema de
Justicia han reiterado que “la convivencia a la que se refiere el artículo
47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003,
puede ser acreditada en cualquier tiempo”[17].
Por tanto, la accionante solicitó que se le ordene a Colpensiones que: (i) reconozca
y pague en su favor “la sustitución pensional a la que tiene derecho, con
ocasión del fallecimiento de su cónyuge” y, en consecuencia, (ii) se
ordene el pago de la misma “a partir del 1 de mayo de 2018”[18].
6.
Admisión de la
solicitud de tutela. El
29 de enero de 2020, el Juzgado Séptimo Penal del Circuito para Adolescentes
con Función de Conocimiento de Bogotá avocó el conocimiento de la acción de
tutela sub examine, y ofició a Colpensiones para que se pronunciara
sobre los hechos de la tutela.
7.
Contestación de
Colpensiones. El 31 de
enero de 2020, Colpensiones solicitó al a quo declarar “la
improcedencia”[19]
de la acción de tutela incoada. Al respecto, Colpensiones señaló que “de los
medios probatorios allegados por la accionante, resulta evidente que cuenta con
otros mecanismos de defensa judicial, hecho que impide [la] configuración del
requisito de subsidiariedad” [20] y,
además, no acreditó “la existencia de un perjuicio irremediable que
justifique su excepción”[21] y
la intervención inmediata del juez de tutela.
8.
Sentencia de primera
instancia. El 4 de febrero
de 2020, el Juzgado Séptimo Penal del Circuito para Adolescentes con Función de
Conocimiento de Bogotá declaró improcedente la acción de tutela sub examine.
El Juzgado consideró que la acción no cumplió con el requisito de inmediatez,
como quiera que la misma “se interpuso cinco (5) meses después de emitida la
última decisión por parte de Colpensiones”[22]
por ende, al no acreditarse situación alguna que justificara su inactividad y,
más aún “cuando [actuó] por intermedio de apoderado judicial, resulta un
tiempo excesivo e injustificado”. Asimismo, adujo que, “si este tiempo
se [consideraba] razonable, también lo es que el fallecimiento de su esposo
ocurrió hace aproximadamente veinte (20) meses y la solicitud para el
reconocimiento económico se elevó pasados nueve (9) meses [después] de
su deceso, lo que permite determinar la inexistencia de la configuración de un
perjuicio irremediable”[23]. Igualmente,
indicó que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, en tanto “la
vía ordinaria, es el mecanismo idóneo para controvertir” los actos
administrativos emanados de la accionada y, finalmente, adujo que, “la
accionante reside en otro país y [actuó] a través de apoderada general y
apoderado especial, lo que determina con contundencia que cuenta con los
recursos necesarios para lograr una representación judicial, [la] cual
no incide negativamente en sus condiciones personales”[24].
9.
Impugnación. El 10 de febrero de 2020, el apoderado de la
accionante impugnó la decisión del a quo[25].
A su juicio, el juez de primera instancia (i) desconoció los criterios
que ha establecido la jurisprudencia constitucional acerca de la procedencia de
la acción de tutela, (ii) no analizó el actuar arbitrario de
Colpensiones al decretar la práctica de la investigación administrativa y,
finalmente (iii) presumió la existencia de recursos económicos por parte
de la accionante. Primero, indicó que la Corte Constitucional ha reconocido
unos criterios de flexibilización para la procedencia de la acción de tutela “como
la edad avanzada del accionante, la calidad de sujeto de especial protección
constitucional y las condiciones de salud, como ocurre en su caso”[26].
Así que, habida cuenta de que la accionante tiene 89 años, no reside en el país
y, además, padece de diversas enfermedades que afectan su salud, era posible otorgarle
un trato diferenciado y preferente para no someterla a la espera de un proceso
judicial que puede resultar aún más lesivo. Segundo, señaló que “la práctica
de la investigación administrativa [que decretó] Colpensiones, no [fue] procedente
para acreditar la veracidad de la información allegada por la accionante,
puesto que, los medios de prueba [allegados] al proceso dan fe de su
convivencia con el causante”[27].
Y, por último, indicó que “el hecho de recibir ayuda de sus hijas y
supuestamente tener recursos económicos, no era un elemento suficiente para
desconocer los derechos fundamentales de su mandante”[28].
10.
Sentencia de segunda
instancia. El 5 de marzo
de 2020, la Sala Mixta de Asuntos Penales para Adolescentes del Tribunal
Superior de Bogotá confirmó la sentencia de primera instancia. El ad quem consideró
que en el caso sub examine, “no se [acreditó] la configuración de un
perjuicio irremediable del que pueda ser víctima la accionante”[29]
y, por ende “[debía] ejercer los medios de defensa judiciales previstos en
el ordenamiento jurídico”. Además, señaló que “Colpensiones no incurrió
en una vía de hecho cuando decretó la práctica de la investigación
administrativa”, dado que, “las declaraciones extrajuicio
fueron rendidas en un departamento diferente al de la muerte del causante”[30]
y, en ese sentido, “se tornaban en abstractas, genérica e indefinidas para
verificar el arraigo domiciliario y la coexistencia mutua con el de
cujus”[31].
11.
Actuaciones en sede
de revisión. El 29 de
septiembre de 2020, la Sala de Selección de Tutelas Número Cuatro seleccionó el
expediente T-7.892.268 para revisión[32],
y lo repartió a la Sala Primera de Revisión. El 12 de noviembre de 2020, la
Sala Primera de Revisión decretó la práctica de pruebas[33],
así como la suspensión de términos dentro del proceso.
12.
Pruebas recaudadas. Mediante escrito del 26 de noviembre de
2020, la señora María Emma Gómez de Páez respondió que: “(i) actualmente
reside en Italia; (ii) es pensionada del Ministerio de Educación; (iii) con
ocasión del fallecimiento de su esposo le fue reconocida pensión de
supervivencia de la Caja de Sueldos de la Policía Nacional; (iv) sus ingresos
mensuales son alrededor de $4.500.000 y sus gastos [ascienden] a $5.100.000;
(v) no tiene bienes inmuebles en Colombia y, (vi) debido a sus diversas
patologías, está inscrita a un programa de asistencia a domicilio del manejo
del dolor [pero, únicamente,] debe asumir el costo de fisioterapias y
[medicina] especializada”[34].
Respecto de su núcleo familiar informó que tiene 2 hijas, las cuales
conformaron sus hogares con ciudadanos italianos y, laboran junto a ellos en el
sector del comercio y servicios. Finalmente, adujo “que en el año 2003
decidió hacer una separación de bienes con su difunto esposo”[35]
como consecuencia de una demanda de paternidad, pero, aun así, el vínculo
matrimonial como la convivencia se extendieron hasta el día de su
fallecimiento. Además, aportó copia del Libro de Familia expedido por la
municipalidad de Perugia (Italia)[36].
13.
Mediante oficio del 26
de noviembre de 2020, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP),
informó a la Corte que “una vez consultada la página de bonos pensionales
del Ministerio de Hacienda y crédito Público, se [constató] que la accionante
se encuentra recibiendo mesada pensional por pensión gracia desde el 15 de
septiembre de 1992[37],
[la] cual fue reconocida por la extinta CAJANAL, [con un valor actual] de
$2.168.821, [y, cuyo] pago se realiza por medio del CONSORCIO FOPED, los
días 25 de cada mes”[38].
También señaló que “la accionante presuntamente goza de una pensión de
jubilación reconocida por el Distrito Bogotá. Sin embargo, no [lo pudo] afirmar
al no contar con [los] elementos fácticos necesarios para arribar a dicha
conclusión”[39].
Finalmente, indicó que no se configuraría una incompatibilidad pensional de la
pensión gracia con: (i) la supuesta pensión de jubilación reconocida por
el Distrito Bogotá “si ésta comprende tiempos prestados exclusivamente como
docente de carácter territorial”[40]; ni
(ii) con la pensión de sobrevivientes “teniendo en cuenta que las
pensiones percibidas por concepto de sustitución pensional, se exceptúan de la
prohibición de recibir más de una asignación que provenga del tesoro público,
[de conformidad] con lo establecido en el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992”[41].
14.
El Subdirector de
Prestaciones Sociales de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional en
oficio del 26 de noviembre de 2020, indicó a este Despacho que “mediante
Resolución No. 2171 del 11 de abril de 2019, le fue reconocida sustitución
de asignación mensual de retiro a la Señora María Emma Gómez de Páez [desde el
1 de mayo de 2018], en calidad de cónyuge supérstite del señor Orlando Páez
Gómez”[42].
Además, señaló que el valor mensual de la mesada pensional asciende a la suma
de $ 1.723.572[43].
15.
La Coordinadora de
Gestión de Afiliación al Sistema General de la Seguridad Social en Salud de EPS
Sanitas, mediante oficio del 30 de noviembre de 2020, informó que “(i) la
accionante se encuentra actualmente activa al plan obligatorio de salud de su
entidad, (ii) su tipo de afiliación es pensionada, (iii) una de las entidades
pensionales es el Consorcio Foped 2019, cuyo ingreso base de cotización es de
$2.168.822 y, la otra entidad pensional es el Fondo de Pensiones Públicas de
Bogotá, cuyo ingreso base de cotización es $1.848.390”[44].
16.
Mediante oficio del 26
de noviembre de 2020, la Viceveedora Distrital   señaló que “la accionada no
ha estado vinculada a la planta de personal de la entidad, y tampoco le ha sido
reconocida pensión o prestación económica por el riesgo de invalidez, vejez o
muerte”[45].
17.
La Directora de
Acciones Constitucionales de la Administradora Colombiana de Pensiones
(Colpensiones), mediante oficio del 30 de noviembre de 2020, allegó: (i)
la historia laboral unificada del señor Orlando Páez Gómez y (ii) las
actuaciones administrativas surtidas en el proceso de reconocimiento de
sustitución pensional promovida por la accionante[46].
Asimismo, indicó que “a pesar de existir declaraciones extrajuicio [que
fueron rendidas] por terceros y la accionante, no fue posible demostrar
la dependencia económica dentro de la investigación administrativa realizada
por Colpensiones”[47].
Finalmente, señaló que no obra solicitud de otros reclamantes de la pensión
sustitutiva con ocasión del  fallecimiento del señor Orlando Páez Gómez.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Asunto objeto de
análisis, problema jurídico y metodología de la decisión
18.
Objeto de la
decisión. La decisión de
tutela sub examine versa sobre la presunta vulneración de los derechos
de la accionante a la seguridad social, a la vida digna, a la igualdad y al
debido proceso. Esto, como consecuencia de la negativa de Colpensiones a
reconocer la sustitución pensional, con ocasión del fallecimiento de su cónyuge
señor Orlando Páez Gómez.
19.
Problemas jurídicos. De conformidad con lo expuesto,
corresponde a la Sala Quinta de Revisión examinar si la solicitud de tutela sub
examine cumple con los requisitos de procedibilidad. De ser procedente,
será necesario determinar si Colpensiones vulneró los derechos a la seguridad
social, al debido proceso, a la vida digna y a la igualdad de la accionante.
20.
Metodología. Para dar respuesta a los anteriores
problemas jurídicos, la Sala Quinta de Revisión: (i) examinará el
cumplimiento de los requisitos relativos a la legitimación y el principio de
inmediatez, (ii) el principio de subsidiariedad y la procedencia
excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones
económicas de carácter pensional y (iii) resolverá el caso concreto.
2.
Análisis de
procedibilidad
21.
La acción de tutela
cumple los requisitos de legitimación en la causa. La Sala constata que en el caso sub examine se
cumplen los requisitos de legitimación en la causa por activa y por pasiva. De
un lado, la legitimación por activa se encuentra acreditada porque la señora
María Emma Gómez de Páez es quien alega tener derecho a la sustitución
pensional y, por ende, es la titular de los derechos fundamentales
presuntamente vulnerados como resultado de la negativa de Colpensiones al no
reconocer su calidad de cónyuge supérstite del señor Orlando Páez Gómez. De
igual modo, existe legitimación en la causa por pasiva porque la entidad
accionada, Colpensiones[48],
es la entidad pública que tendría la aptitud legal y constitucional para
responder por el supuesto desconocimiento de los derechos fundamentales
invocados por la tutelante.
22.
La acción de tutela
satisface el requisito de inmediatez. En virtud del artículo 86 de la Constitución
Política, esta Corporación en reiterada jurisprudencia ha sostenido que la
acción de tutela se puede interponer “en todo momento y lugar” y, por
ende, no tiene término de caducidad[49].
No obstante, si bien no existe un término de caducidad para presentar la acción
de tutela, ésta debe hacerse en un tiempo razonable y proporcionado a partir
del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos
fundamentales, so pena de que se determine su improcedencia[50].
23.
En el presente caso, se
observa que la última decisión emitida por parte de Colpensiones, mediante la
cual se confirmó la negativa de reconocimiento de la sustitución pensional data
del 6 de agosto de 2019, y, frente a ella, el apoderado judicial de la
accionante interpuso acción de tutela el 28 de enero de 2020. En este sentido,
la Sala constata que trascurrieron 5 meses y 22 días entre la negativa de
reconocimiento de la sustitución pensional en calidad de cónyuge supérstite del
señor Orlando Páez Gómez y la solicitud de amparo.
24.
En consecuencia, el
término entre la fecha de ocurrencia de la presunta afectación de los derechos
fundamentales de la accionante y su cuestionamiento en sede de tutela es
razonable. Por un lado, dicho término fue breve, y de otro, la presunta
afectación a sus derechos fundamentales subsistía a la presentación de la
tutela. Por ende, en el caso sub judice se cumple con el requisito de
inmediatez.
3.
El principio de
subsidiariedad y la procedencia excepcional de la acción de tutela para el
reconocimiento de prestaciones económicas de carácter pensional
25.
El principio de
subsidiariedad, conforme al artículo 86 de la Constitución, implica que la
acción de tutela sólo procederá cuando el afectado no tenga a su disposición
otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable.
26.
Frente a dicho mandato,
la Corte ha expresado que la procedencia subsidiaria de la acción
constitucional se justifica en razón a la necesidad de preservar el orden de
las competencias asignadas por la ley a las distintas autoridades
jurisdiccionales, buscando con ello no solo impedir su paulatina
desarticulación, sino asegurar así el principio de seguridad jurídica[51].
27.
En este sentido, la
norma determina que si el ordenamiento jurídico ofrece mecanismos de defensa
judicial que son idóneos y eficaces para solicitar la protección de los
derechos fundamentales que se consideran vulnerados o amenazados, se debe
recurrir a ellos y no a la acción de tutela, de tal forma que se impida el uso
indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia
judicial adicional[52].
28.
La inobservancia de tal
principio es causal de improcedencia de la tutela[53]
y la consecuencia directa de ello es que el juez constitucional no puede entrar
a discernir el fondo del asunto planteado.
29.
Sin embargo, en
reiterada jurisprudencia constitucional también se ha sostenido que el presupuesto
de subsidiariedad que rige la acción de tutela, debe analizarse en cada caso
concreto. En consecuencia, si bien pueden existir otros medios de defensa
judicial, deben ser analizadas dos condiciones que justifiquen su
procedibilidad:
(i)
cuando el medio de
defensa judicial dispuesto en el ordenamiento jurídico no es idóneo ni eficaz
para evitar la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, procede
el amparo como mecanismo definitivo; y,
(ii)
cuando, pese a que
existe un medio de defensa idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, caso en el cual procede la acción constitucional como mecanismo
transitorio.
30.
Respecto al primer
planteamiento, debe hacerse una valoración de la aptitud del medio de defensa
que tiene el afectado a su alcance para conjurar su situación actual, y, si se
evidencia que la acción ordinaria no permite la satisfacción de su cuestión o
no permite adoptar las medidas necesarias para la protección de sus derechos
fundamentales afectados, procedería en tal caso el amparo.
31.
Ahora bien, frente a la
segunda hipótesis, su objetivo principal es el de evitar una afectación grave e
inminente a un derecho fundamental. No obstante, para dar trámite a una
petición de amparo como mecanismo transitorio se requiere demostrar[54]:
(i)
una afectación inminente
del derecho fundamental, es decir que se trate de una amenaza que está por concretarse;
(ii)   la gravedad del perjuicio, esto es,
que el daño material o moral en la persona sea de gran intensidad;
(iii)  la urgencia de las medidas que se requieren
para prevenir o remediar el perjuicio irremediable; y finalmente,
(iv)
el carácter impostergable
de las medidas para la efectiva protección de derechos fundamentales en
riesgo.
32.
Cabe señalar que, el
juez constitucional debe efectuar un análisis de las anteriores reglas en cada
caso en concreto para determinar si, aun cuando existen otros medios judiciales,
éstos no resultan idóneos y/o eficaces para proteger los derechos fundamentales
invocados.
33.
Por otra parte, esta
Corporación ha insistido en que, por regla general, la acción de tutela no
procede para el reconocimiento y pago de prestaciones pensionales, en razón a
su carácter eminentemente subsidiario y residual, por cuanto este tipo de
controversias deben ser resueltas ante la jurisdicción contencioso
administrativa o la ordinaria laboral, según sea el caso.
34.
En efecto, el mecanismo
judicial vigente que resulta principal e idóneo para obtener el reconocimiento
y pago de prestaciones pensionales, es el proceso ordinario laboral, el cual está
regulado en el Capítulo XIV del Decreto Ley 2158 de 1948, Código Procesal del
Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS)[55].
Además, este  proceso judicial ordinario es prima facie, un mecanismo eficaz,
pues la normativa que lo regula contiene un procedimiento expedito para su
resolución[56].
Igualmente, en el marco del proceso ordinario es posible exigir al juez el
cumplimiento del deber que le impone el artículo 48 del CPTSS[57],
según el cual, deberá asumir “la dirección del proceso y adoptar las medidas
necesarias para garantizar el respeto de los derechos fundamentales y el equilibrio
de las partes, la agilidad y rapidez en su trámite”.
35.
No obstante, en
reiterada jurisprudencia se ha admitido la procedencia de esta acción
constitucional para el reconocimiento de un derecho pensional, siempre que del
material probatorio se pueda concluir que: (i) el accionante pertenece a
un grupo de especial protección constitucional, (ii) la falta de
reconocimiento de la prestación y su pago genera un alto grado de afectación de
los derechos fundamentales, en particular el derecho al mínimo vital y, en
consecuencia, una vida en condiciones dignas, (iii) el accionante ha
desplegado cierta actividad administrativa y judicial tendiente a obtener la
protección de sus derechos, y (iv) se acredite siquiera sumariamente,
las razones por las cuales el medio de defensa judicial ordinario es ineficaz
para lograr la protección inmediata de sus derechos fundamentales presuntamente
afectados en el caso concreto[58].
36.
En razón de lo
planteado, el juez debe valorar cuáles son las circunstancias personales del
accionante para determinar si las herramientas judiciales ordinarias son
idóneas y efectivas. En caso contrario, “el accionante puede reclamar por
vía del amparo constitucional el derecho a percibir el pago de prestaciones
pensionales, puesto que pueden verse afectadas garantías superiores[59].
En efecto, en relación con los sujetos de especial protección
constitucional, como lo es el caso de las personas de la tercera edad, esta
Corporación ha indicado que someterlos al rigor de un proceso judicial podría
resultar desproporcionado y lesivo de sus derechos fundamentales[60].
37.
Para la Corte, es claro
que este tipo de prestaciones suelen ser trascendentales en la vida de las
personas, máxime cuando con el paso del tiempo se ven disminuidas sus funciones
vitales y se evidencia un deterioro grave en su estado de salud que le impiden
llevar una vida plena. Sin embargo, si bien la edad avanzada del accionante puede
constituir un factor de significativa relevancia para declarar que el amparo,
dirigido a obtener el pago de una prestación pensional, es procedente pese a la
existencia de otros medios judiciales[61],
el juez de tutela debe entrar a valorar otras circunstancias que justifiquen su
intervención, tal y como se indicó en la sentencia T-391 de 2013[62]:
“(…) la condición de sujeto de la
tercera edad no constituye per se razón suficiente para admitir la
procedencia de la acción de tutela. En efecto, reiterando lo expuesto por la
Corte en distintos pronunciamientos sobre la materia, para que el mecanismo de
amparo constitucional pueda desplazar la labor del juez ordinario o
contencioso, según se trate, es también necesario acreditar, por una parte, la
ocurrencia de un perjuicio irremediable derivado de la amenaza, vulneración o
afectación de derechos fundamentales como la vida digna, el mínimo vital y la
salud; y, por otra, que someterla a la rigurosidad de un proceso judicial común
puede resultar aún más gravoso o lesivo de sus derechos fundamentales”.
38.
Por lo anteriormente
expuesto, en el caso sub examine corresponde a la Sala determinar si la
acción de tutela procede ante la negativa de Colpensiones a “reconocer y
pagar la sustitución pensional”, o si por el contrario el amparo no es
viable bajo el principio de subsidiariedad, en virtud a (i) que los
mecanismos ordinarios de defensa son eficaces para la protección de los
derechos fundamentales o (ii) que no existe inminencia de un daño
irreparable que justifique la protección transitoria por vía de tutela.
4.
Caso concreto
39.
Conforme a lo enunciado,
debe la Sala resolver, en primer lugar, si en el caso en concreto se cumplen
los requisitos generales que hacen procedente la acción de tutela.
40.
Supuesto (i).
Los mecanismos
ordinarios de defensa son idóneos y eficaces para garantizar la protección de
los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o amenazados.
40.1.    La accionante, en la actualidad tiene 90
años de edad, hace parte de la categoría de los sujetos de especial protección
constitucional, y, además, sufre de diversas patologías que afectan su estado
de salud. No obstante, si bien la edad de la accionante es un factor de
significativa relevancia, es necesario en el caso en concreto evaluar la
eficacia de los otros medios judiciales, en virtud del carácter residual y
subsidiario de la acción de tutela. Para ello se le solicitó a la actora
información que permitiera establecer si se configuraban circunstancias
especiales que implicaran una situación de vulnerabilidad. En particular, que
precisara su situación económica, la relación entre sus ingresos y gastos
mensuales, si es propietaria de bienes inmuebles en Colombia y la conformación
de su núcleo familiar.
41.
Atendiendo a las
circunstancias fácticas descritas y a los elementos de prueba obrantes en el
expediente, esta Sala encuentra acreditados los siguientes hechos:
(i)
Que, la señora
María Emma Gómez de Páez, es pensionada del Ministerio de Educación y, recibe
mensualmente su mesada pensional la cual asciende a la suma de $2.168.821[63].
(ii)
Que, goza de una
pensión de jubilación reconocida por el Distrito Bogotá, la cual está a cargo
del Fondo de Pensiones Públicas de Bogotá, según reporte allegado por EPS
Sanitas[64]
por la suma de $1.848.390.
(iii)
Que con ocasión del
fallecimiento de su esposo le fue reconocida sustitución de asignación mensual
de retiro, en calidad de cónyuge supérstite por la suma de $1.723.672[65].
(iv)
Qué, reside en
Italia junto a sus dos hijas, quienes laboran en el área de comercio y
servicios.
(v)
Qué, puede acceder
a todos los servicios y tratamientos médicos que requiere para tratar sus
diversas patologías.
41.1.    Tras aplicar al caso concreto, en las
circunstancias descritas, los criterios que ha valorado esta Corporación en
casos similares para declarar la procedencia de la acción de tutela, es posible
concluir que la edad de la accionante en el caso sub examine no es
suficiente para disponer que el amparo solicitado deba estudiarse de fondo. Por
el contrario, lejos de poder presumir que existe una afectación al mínimo vital
y a la vida digna de la accionante, la Sala comprobó que: (i) la señora
María Emma Gómez de Páez percibe tres pensiones, cuyos ingresos mensuales son
superiores a cinco salarios mínimos, (ii) no acudió a los medios
judiciales que tiene a su disposición, ni (iii) cumplió con la carga de
probar la falta de eficacia o de idoneidad de la jurisdicción ordinaria laboral
para ventilar la controversia acerca del reconocimiento de su prestación
pensional.
41.2.    Tampoco advierte esta Corte que los
problemas de salud sufridos por la accionante determinen la procedencia de la
presente acción de tutela, en consideración a que en Italia recibe los
tratamientos médicos correspondientes para la atención de sus diversas
patologías. Por ende, no existen circunstancias especiales que denoten la
existencia de un riesgo sobre la continuidad de los servicios requeridos.
41.3.    Así las cosas, el asunto por el cual se
acude a la acción de tutela, el proceso ordinario de la jurisdicción laboral,
en principio, es el medio idóneo y eficaz para hacer efectivo el objeto de su
pretensión, en la medida en que allí podrá presentar los elementos probatorios
para desvirtuar la decisión de la accionada, máxime cuando dicha jurisdicción
se caracteriza por contar con un procedimiento expedito.
42.
Supuesto (ii).
No existe inminencia de
un daño irreparable que justifique la protección transitoria por vía de tutela.
42.1.    La Sala advierte que pese a que, en
principio, la señora María Emma Gómez de Páez podría considerarse inmersa en un
estado de debilidad manifiesta y, consecuentemente, amparada por una especial
protección constitucional, la Sala de revisión concluye que la accionante
no logró demostrar: (a) la afectación inminente de los derechos
fundamentales invocados; (b) la gravedad del perjuicio que se le
está causando; (c) la urgencia de las medidas para prevenir la
afectación y, (d) el carácter impostergable de las mismas para la
efectiva protección de los derechos fundamentales en riesgo, toda vez que la
situación económica de la tutelante no es precaria puesto que, ha podido
solventar sus necesidades básicas con los ingresos provenientes de sus
pensiones de jubilación y de la sustitución de asignación de retiro de su
cónyuge fallecido. Adicionalmente, cuenta con una red de apoyo familiar
consolidada y estable.
42.2.    En consecuencia, tampoco es viable que
proceda la acción de tutela como mecanismo transitorio.
5.
Síntesis
43.
La tutela en este caso
resulta improcedente por cuanto que no satisface el requisito de
subsidiariedad, toda vez que la accionante cuenta con otro mecanismo de defensa
judicial el cual es idóneo y eficaz para la protección de sus derechos
fundamentales que consideró vulnerados por la accionada. Asimismo, no se acreditó
la ocurrencia de un perjuicio irremediable que permita la procedencia de la
acción de tutela como mecanismo transitorio, pues la accionante cuenta con dos
pensiones de jubilación y una pensión sustitutiva con lo cual puede sufragar su
sustento y asegurar una vida en condiciones dignas.
44.
Con base en las
anteriores razones, la Sala Quinta de Revisión de Tutelas confirmará las
decisiones de instancia, que declararon improcedente el amparo solicitado.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada por medio del auto
de 12 de noviembre de 2020.
Segundo.- CONFIRMAR la sentencia proferida el 5 de marzo de 2020 por la Sala Mixta de Asuntos Penales para
Adolescentes del Tribunal Superior de Bogotá, que confirmó la proferida el 4 de febrero de 2020
por el Juzgado Séptimo Penal del
Circuito para Adolescentes con Función de Conocimiento de Bogotá, en la cual se declaró improcedente el
amparo solicitado por el apoderado judicial de la señora María Emma Gómez de
Páez.
Tercero.- LIBRAR por Secretaría General la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese y cúmplase,
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cno. 1, f. 1.
[2] Cno. 1, f. 27.
[3] Cno. 1, f. 17.
[4] Cno. 1, ff. 18 a 19.
[5] Cno. 1, ff. 47 a 70.
[6] Cno. 1, f. 20.
[7] Cno. 1, ff. 71 a 73.
[8] Cno. 1, f. 28.
[9] Cno. 1, ff. 28 a 32.
[10] Cno. 1, f. 32.
[11] Cno. 1, f. 29.
[12] Cno. 1, ff. 34 a 37.
[13] Cno. 1, ff. 39 a 45.
[14] Cno. 1, ff. 1 a 13.
[15] Ib.
[16] Ib.
[17] Ib.
[18] Ib.
[19] Cno. 1, ff. 127 a 131.
[20] Ib.
[21] Ib.
[22] Cno. 1, ff. 132 a 135.
[23] Ib.
[24] Ib.
[25] Cno. 1, ff. 139 a 144.
[26] Ib.
[27] Ib.
[28] Ib.
[29] Cno. 2, ff. 3 a 9.
[30] Ib.
[31] Ib.
[32] Cno. de revisión, f. 10.
[33] La Sala Primera de Revisión decretó la práctica de las siguientes
pruebas: (i) a la accionante, la requirió para que rindiera declaración
sobre: a) su lugar actual de residencia; b) si tiene reconocida
alguna pensión o prestación económica en su favor; c) sus ingresos y
gastos mensuales y, finalmente, d) la actividad económica que ejercen
sus hijas; (ii) a la Cancillería, por intermedio del Consulado de
Colombia en Roma, la requirió para que solicitara a la Alcaldía de Perugia
(Italia) copia del registro civil (Libro de Familia) del señor Orlando Páez
Gómez y la señora María Emma Gómez de Páez. No obstante, mediante oficio del 24
de noviembre de 2020, el Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Asuntos
Consulares y Cooperación Judicial de la Cancillería de Colombia, informó al Despacho
que “no fue posible tramitar la solicitud por tratarse de una entidad
extranjera y sugirió librar nuevo oficio en virtud de la Convención del 18 de
marzo de 1970 sobre la Obtención de Pruebas en el Extranjero en Materia Civil o
Comercial, suscrito en la Haya [y] aprobado mediante la  Ley 1282 de 2009”;
(iii) a la Entidad Promotora de Salud SANITAS, la requirió para que
informara si la accionante se encuentra afiliada al plan obligatorio de salud
de dicha entidad y si actualmente se encuentra activa, indicando el ingreso
base de cotización; (iv) a Colpensiones, la requirió para que remitiera
copia de la historia laboral del causante y la actuación administrativa surtida
en el proceso de reconocimiento de sustitución pensional; (v) a la Caja
de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur), la requirió para que
informara si había reconocido alguna prestación económica a la accionante, en
calidad de cónyuge supérstite de Orlando Páez Gómez; (vi) a la Unidad de
Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) y a la Veeduría Distrital, las requirió
para que informaran si habían reconocido alguna pensión o prestación económica
en favor de la accionante, con indicación de su valor y fechas de pago.
[34] Cno. de Revisión, escrito del 26 de noviembre de 2020, ff. 37 a 38.
[35] Ib., ff. 37 a 38 vto.
[36] Cno. de Revisión. f. 40.
[37] Cno. de Revisión, Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales
(UGPP), oficio del 26 de noviembre de 2020, ff. 73 a 78.
[38] Ib.
[39] Ib.
[40] Ib.
[41] Ib.
[42] Cno. de Revisión, Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional,
oficio del 26 de noviembre de 2020, ff. 66 a 67.
[43] Cno. de Revisión, f. 119.
[44] Cno. de Revisión, EPS Sanitas, oficio del 30 de noviembre de 2020, f.
45.
[45] Cno. de Revisión, Veeduría Distrital, oficio del 26 de noviembre de
2020, f. 71.
[46] Cno. de Revisión, Colpensiones, oficio del 30 de noviembre de 2020,
ff. 47 a 64.
[47] Ib.
[48] Colpensiones es una empresa industrial y comercial del Estado del
orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
independiente, vinculada al Ministerio del Trabajo según lo dispuesto en el
artículo 155 de la Ley 1151 de 2007.
[49] Corte Constitucional, Sentencia SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[50] Corte Constitucional, Sentencia T-406 de 2019, M.P. Carlos Bernal
Pulido.
[51] Corte Constitucional, Sentencias T-268 y T-604 de 2013, M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio.
[52] Corte Constitucional, Sentencia T-375 de 2018, M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[53] Decreto Ley 2591 de 1991, “[p]or el cual se reglamenta la acción
de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, art.
6, num. 1º.
[54] Corte Constitucional, Sentencia SU-544 de 2001, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett; Sentencia T-375 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[55] Modificado por las leyes 712 de 2001 y 1149 de 2007.
[56] Corte Constitucional, Sentencia SU-005
de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido.
[57] Modificado por el artículo 7º de la Ley 1149 de 2007.
[58] Corte Constitucional, Sentencia T-1046 de 2007, M.P. Jaime Córdoba
Triviño; Sentencia T-597 de 2009, M.P.M. Juan Carlos Henao Pérez; T-353 de
2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[59] Corte Constitucional, Sentencia T-194 de 2016, M.P. Jorge Ignacio
Pretelt.
[60] Corte Constitucional, Sentencia T-194 de 2016, M.P. Jorge Ignacio
Pretelt.
[61] Corte Constitucional, Sentencia T-169 de 2017, M.P. Alejandro
Linares Cantillo.
[62] Corte Constitucional, Sentencia T-391 de 2013, M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martello.
[63] Cno. de Revisión, f. 73.
[64] Cno. de Revisión, f. 45.
[65] Cno. de Revisión, f. 119.