C-852-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-852/05
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No
interpretación rígida
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Flexibilización
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Necesidad de establecer el núcleo
temático de la ley de la cual hace parte la norma acusada
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Elementos a tener en cuenta para la
determinación del núcleo temático
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Necesidad de analizar las circunstancias
concretas en las que se desenvuelve cada proyecto de ley
El análisis del principio de unidad de materia exige una
consideración de las circunstancias concretas en las que se desenvuelve un
proyecto de ley, sin que, para el caso que ahora ocupa a la Corte, quepa afirmar
que dado que, tanto las modalidades de educación técnica y tecnológica, como la
profesional de pregrado, tienen en común el ser modalidades de la educación
superior, ello sea suficiente para que se considere cumplido el principio de
unidad de materia, porque, en determinados supuestos, esa general relación de
conexidad,  podría no ser suficiente a efectos de establecer la conformidad de
una determinada disposición con el principio de unidad de materia.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No
vulneración porque la enunciación de los programas de pregrado guarda
relación con el objetivo y contenido de la ley de la que hace parte
En el caso que ahora es objeto de consideración, por ejemplo, si el
proyecto hubiese estado orientado a regular, exclusivamente, las instituciones
de educación técnica y tecnológica, resultaría ciertamente contrario al
principio de unidad de materia incluir una regulación específica propia del
ámbito de regulación de las universidades. Por su nivel de especificidad, el
debate en torno a un proyecto de esa naturaleza resultaría ajeno a las
preocupaciones inmediatas de las universidades, cuyos voceros podrían optar por
mantenerse al margen del mismo y se verían sorprendidos si, al final, la ley
que se aprobase incluyese disposiciones que afectasen a las universidades y
sobre cuyo contenido y alcance habrían tenido algo que expresar, de haberlas
conocido oportunamente. Encuentra la Corte que
la referencia a los programas profesionales de pregrado  contenida en la
disposición acusada, guarda estrecha relación con el objetivo y el contenido
específico de la ley de la que hace parte y que, si bien la regulación tiene
alcance general, esto es, se aplica a los programas de pregrado en general, no
solo a los ofrecidos por las instituciones técnicas y tecnológicas, ello no
viola el principio de unidad de materia, no solo por la íntima relación de
conexidad de los temas y porque carecería de sentido que en virtud de tal
principio debieran regularse por separado de tal manera que los programas de pregrado
tuviesen un  régimen si se ofrecen en tales instituciones y otro distinto
cuando se ofrecen en universidades, cuando, precisamente, el propósito de la
ley fue el de estandarizar el tratamiento de los niveles de la educación
superior, independientemente de la institución que los brindase.
EDUCACION SUPERIOR-Antecedentes
normativos
SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION-Competencia
sobre regulación, inspección y vigilancia
El artículo 67 de la Constitución señala que corresponde al Estado
regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación. Se trata
de un principio general, que, en cuanto no se refiere a un órgano específico
del Estado, no contienen atribución específica de competencias, las cuales,
para los efectos previstos en la norma constitucional, deben establecerse con
base en las reglas generales de distribución de competencias contenidas en la
propia Constitución, y en las previsiones específicas que en relación con la
educación o con los servicios públicos,  se realizan en ella. De acuerdo con la
distribución general de competencias, la función de regulación, entendida en
este caso en su dimensión genérica, no como modalidad de intervención
administrativa, sino como referida a la expedición de normas imperativas de
carácter general y abstracto, corresponde al Congreso de la República, por
medio de leyes, en virtud de la cláusula general de competencia que tiene para
el desarrollo de la Constitución. A su vez, de acuerdo con lo dispuesto en los
numerales 21 y 22 del artículo 189, la función de inspección y vigilancia de
los servicios públicos en general y de la educación, en particular, corresponde
al Presidente de la República.
SERVICIOS PUBLICOS-Competencia del
gobierno en materia de regulación está subordinada a la ley
A diferencia de lo que ocurría en la Constitución anterior, el
gobierno, en el actual contexto constitucional, carece en esta materia de
competencias de regulación autónomas y las que le atribuye el ordenamiento
superior, están siempre subordinadas a la ley. También es preciso anotar, que,
tal como se desprende del propio artículo 67 de la Constitución, una es la
función de regular la educación, y otra distinta, la de ejercer la inspección y
vigilancia de la misma, y que ésta última debe adelantarse de conformidad con
la ley. De este modo se tiene que, ni la potestad reglamentaria, ni la
competencia de inspección y vigilancia, habilitan al gobierno para la
expedición de reglamentos autónomos o independientes y que, en ambos casos, sus
competencias están subordinadas a la ley.
FACULTAD REGLAMENTARIA-Preexistencia de contenido material legislativo
como requisito esencial para ejercerla
RESERVA DE LEY EN MATERIA EDUCATIVA-Alcance
La educación está sometida a una reserva general de ley, que se
manifiesta en la cláusula general de competencia legislativa de que está
revestido el Congreso de la República para el desarrollo de la Constitución
mediante leyes, y a las específicas reservas contenidas en los artículos 68, 69
y 189 numeral 21 de la Constitución.  Por consiguiente, en esta materia, la
remisión a la potestad reglamentaria solo es válida, a la luz de la
Constitución, si la misma se inscribe en el marco de  lo que se ha denominado
un mínimo de materialidad legislativa, sin que sea posible trasladar al
gobierno las competencias de regulación que conforme a la Constitución,
corresponden al legislador.
EDUCACION SUPERIOR-Atribución del
gobierno para reglamentar registro de programas académicos, estándares mínimos
y exámenes de calidad de estudiantes de pregrado es contraria a la Constitución
El actor demanda el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, en cuanto
dispone que corresponde al gobierno reglamentar el registro calificado, los
estándares mínimos de calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de
educación superior en los programas de formación profesional de pregrado. En su
criterio no hay en la Ley 749 de 2002 ningún parámetro normativo a partir del
cual pueda el ejecutivo ejercer su potestad reglamentaria. Del examen de los
antecedentes sobre el régimen de la educación superior realizado por la Corte
es posible concluir que a) En la ley demandada, si bien existen unos contenidos
normativos orientados a regular el alcance del registro y los estándares de
calidad de los programas de educación superior en las modalidades de formación
técnica profesional y tecnológica, sobre cuya suficiencia no se pronuncia la
Corte, porque corresponde a apartes no acusados de la norma parcialmente
demandada, no hay regulación alguna, en esas mismas materias, aplicable a los
programas profesionales de pregrado. b) No existe en las normas generales que
rigen la educación superior una definición legal, ni desarrollo legislativo
específico de los conceptos de estándares mínimos de calidad,  registro
calificado y exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior para
los programas profesionales de pregrado, y que, c) tales materias, por su
naturaleza y alcance están sujetas en el ordenamiento constitucional colombiano
a reserva de ley. La Ley 749 de 2002 no hay una sola previsión relativa al
registro calificado de programas, los estándares mínimos de calidad y los
exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior en los programas
profesionales de pregrado, el contenido normativo conforme al cual corresponde
al gobierno la reglamentación de tales aspectos, resulta contrario a la
Constitución.
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Carácter excepcional y motivación
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Condiciones para que proceda
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Procedencia
En el presente caso, la norma que se ha encontrado contraria a la
Constitución defería al gobierno la regulación del registro de programas
académicos de pregrado, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los
estudiantes de educación superior. Es claro que, por un lado, tal como se pudo
constatar por la Corte, en desarrollo de esa habilitación se han expedido un
conjunto de disposiciones reglamentarias y, por otro, las materias sobre las
cuales versa la habilitación reguladora que resulta inconstitucional, se
caracterizan por un alto dinamismo que exige la actuación permanente de la
potestad reglamentaria. De este modo la declaratoria de inexequibilidad con
efecto inmediato de esa norma de habilitación produciría un vacío normativo y
de competencias de regulación con un impacto potencialmente muy considerable
sobre un aspecto tan sensible como es el aseguramiento de la calidad de la
educación superior. Si bien es cierto que el defecto encontrado por la Corte
dista mucho de ser de poca monta, en la medida en que por virtud de ese
traslado de competencias de regulación, el Congreso de la República deja de ser
el escenario en el que se discuten y se adoptan las grandes decisiones en
materia de educación superior, no es menos cierto que sobre la materia se ha
procedido dentro de un escenario participativo y de concertación. Así, mantener
temporalmente esas competencias de regulación, sin perjuicio de los controles
de legalidad que resultan aplicables, no se traduce, per se, en una lesión del
ámbito de autonomía universitaria o del derecho de fundar establecimientos
educativos, y si significa, por el contrario brindar una oportunidad suficiente
para que el legislador asuma la tarea de expedir las normas generales que
habrán de regir la materia.
Referencia: expediente D-5623
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8 (parcial) de la
Ley 749 de 2002, “por la cual se organiza el servicio público de la
educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y
tecnológica.
Actor: Germán Villegas González
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D. C.,  diecisiete
(17) de agosto de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Germán Villegas González demandó
parcialmente el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, “por la cual se organiza
el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación
técnica profesional y tecnológica”.
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto
del siete de febrero de 2005, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista,
y simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación para lo
de su competencia. En la misma providencia, ordenó comunicarla al Presidente
del Congreso de la República, al Ministro del Interior y la Justicia, al
Ministro de Educación Nacional, al Presidente de la Federación Colombiana de
Educadores (FECODE), al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y
a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario,
Externado y Javeriana de Colombia, para que intervinieran si lo consideraban
conveniente.
Una vez
cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.      NORMA
DEMANDADA
A continuación
se transcribe la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario
Oficial número 44.872 de julio 19 de 2002, subrayando el aparte demandado:
“LEY
749 DE 2002
“Por la cual se organiza el servicio público de la educación
superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica”
Artículo 8º. Del Ofrecimiento y Desarrollo de Programas Académicos
de Educación Superior. Para poder ofrecer y
desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica, y
profesional de pregrado, o de especialización, nuevo o en
funcionamiento, se requiere obtener registro calificado del mismo. El Gobierno
Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los estándares
mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior,
como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de
inspección y vigilancia de la educación superior.”
III.
LA DEMANDA
2.Normas constitucionales que se
consideran infringidas
El accionante considera que la expresión “y
profesional de pregrado”, contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de
2002, vulnera los artículos 69, 113, 114, 150 numeral 8º,  158 y 189 numerales
11º y 21º de la Constitución Política.
3.Fundamentos de la demanda
El demandante
comienza por plantear el contexto general de la norma acusada y sobre el cual
se desarrollan los cargos de la demanda. En ese sentido, señala que a lo largo
del texto de la Ley 749 de 2002 se regula el servicio público de la educación
superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica,
servicio que se encuentra a cargo de las Instituciones Técnicas Profesionales y
de las Instituciones Tecnológicas. El artículo 8º de la referida ley, por su
parte, enuncia la facultad de regulación de tales programas, específicamente
con relación a los temas de registro calificado, estándares mínimos y exámenes
de calidad, señalando, en los artículos siguientes, los criterios que deberá
seguir el Gobierno Nacional para tales efectos, por lo que, respecto de las
instituciones técnicas profesionales y de las instituciones tecnológicas, la
misma ley fija el ámbito de competencia del ejecutivo.
Sin embargo, y
en criterio del actor de ahí se deriva la inconstitucionalidad del aparte
acusado, el artículo en mención incluyó también en su enumeración los programas
profesionales de pregrado, es decir, aquellos que son ofrecidos por las
universidades, sin que ningún otro artículo de la Ley haga referencia a éstos.
Por tal razón, el demandante considera que la facultad de regulación de los programas
de pregrado que el artículo 8º de la Ley 749 establece en cabeza del
Gobierno Nacional, es una facultad ilimitada y abierta, ya que respecto de
estos programas solamente se hace mención en el artículo 8º,  por lo que, los
límites y parámetros que se establecen a lo largo del texto de la Ley 749, solo
dirigirían la actividad de regulación de los programas de formación técnica
profesional y tecnológica, no así la regulación que el Gobierno desarrolle
respecto de los programas profesionales de pregrado.
En conclusión,
la posibilidad de regular las materias establecidas en el artículo 8º  de la
Ley 749 de 2002, en cuanto a los programas profesionales de pregrado, quedó en
manos del Gobierno Nacional sin ningún tipo de parámetro legal que garantice
que dicha regulación obedece a la voluntad democrática debatida y discutida
dentro del órgano de representación popular, este es, el Congreso de la
República.
Partiendo de esa
consideración, el actor señala como razones de inconstitucionalidad de la
expresión “y profesional de pregrado”, contenida en la norma demandada
las siguientes:
2.1.En primer lugar
considera que se viola el principio de reserva de ley, establecido por el
artículo 69 de la Constitución Política, cuando se permite que la regulación de
los programas profesionales de pregrado a cargo de las universidades, en lo que
se refiere al registro calificado, los estándares mínimos y los exámenes de
calidad, sea entregada de forma abierta y sin limitación al gobierno.
En ese sentido sostiene que, si bien existe un fundamento
constitucional para la intervención legislativa del Estado en materia de
educación, así como para sus labores de inspección y vigilancia, las
universidades gozan de una garantía constitucional de autonomía que implica,
principio que, en su núcleo esencial, no puede ser vulnerado, ni siquiera por
la actividad ordinaria del legislador o con la autorización de éste. Agrega que
la regulación de la autonomía universitaria debe hacerse por el legislador, sin
perjuicio de la función subsidiaria que cumpla el gobierno en desarrollo de su
potestad reglamentaria o de sus competencias de inspección y vigilancia. Según
el accionante, el Congreso en el presente caso renuncio a su potestad-deber de
normar el derecho a la autonomía universitaria y dejó en manos del gobierno,
sin ningún tipo de límites, la regulación del registro calificado, las
condiciones de desarrollo y los estándares de calidad de los programas
profesiones de pregrado a cargo de las universidades, violando el artículo 69
constitucional que le asigna dicha función de forma directa y expresa a la ley.
El actor señala además que, siendo la autonomía universitaria un
derecho, no se puede desconocer el principio de reserva de ley, el cual asegura
que la delimitación y regulación de los derechos y libertades públicas de los
ciudadanos corresponde exclusivamente a sus representantes, excluyendo en
consecuencia competencias directas y autónomas por parte del ejecutivo. La
norma demandada viola la autonomía universitaria y el principio de reserva de
ley en la medida que permite que aspectos esenciales de la vida universitaria,
que son propios de cada ente educativo, sean regulados por el Gobierno Nacional
sin ningún tipo de límite.
2.2.En segundo lugar,
estima que la expresión demandada desconoce los artículos 113 y 114 de la
Carta, en cuanto traslada una potestad legislativa al ejecutivo para que éste
la ejerza mediante simples decretos reglamentarios. Para el actor, se presenta
un fenómeno de deslegalización e indebida entrega de funciones legislativas al
Gobierno, ya que resulta contrario a los mandatos contenidos en los artículos
referidos que, mediante una simple remisión normativa, el legislador habilite
sin ningún límite al Gobierno para reglamentar el registro de programas
académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes
de educación superior, incluyendo los programas profesionales de pregrado a
cargo de las universidades.
2.3.El actor sostiene
que la expresión controvertida vulnera también el artículo 189 numeral 11º de
la Constitución, referente a la potestad reglamentaria del Gobierno, ya que
ésta es una facultad subordinada a la ley, por lo que el Gobierno no tiene una
competencia constitucional directa y autónoma de regulación de la autonomía
universitaria. Señala además que aún cuando la norma se entendiera como la
ratificación de la potestad reglamentaria del Gobierno, se violaría el sentido
y alcance del numeral 11º del artículo 189 de la Constitución, en cuanto
desborda el ámbito de dicha función, ya que ella es subordinada a la Ley y no
sustitutiva de ésta.
2.4.Considera,
también, que se contrarían los artículos 150 numeral 8º y 189 numeral 21º de la
Carta, al señalar que el Gobierno, en ejercicio de su función de inspección y
vigilancia, está facultado para reglamentar el registro de programas académicos
profesionales de pregrado, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de
los estudiantes de educación superior, pues esa regulación es de orden legal,
corresponde a una facultad legislativa, y no puede ser sustituida por actos
administrativos, mucho menos entendiendo que éstos se expiden en ejercicio de
la potestad de inspección y vigilancia del Gobierno.
Señala que el objeto de la inspección y vigilancia es garantizar la
calidad del servicio educativo, función que debe ejercerse de acuerdo a la ley
y no como facultad autónoma del Presidente.
Según el actor, la norma acusada viola la Constitución, cuando permite
que en desarrollo de las labores de inspección y vigilancia, el Gobierno pueda
reglamentar los requisitos mínimos de los programas profesionales de pregrado,
así como los estándares y exámenes de calidad.
2.5.Finalmente,
considera el actor que la inclusión de la expresión “y profesional de
pregrado” en el artículo demandado desconoce el principio de unidad de
materia establecido en el artículo 158 de la Carta.
Señala el accionante que por medio de la Ley 749 de 2002 se organizó
el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación
técnica profesional y tecnológica. Sin embargo, prosigue, cuando se
analiza el artículo 8º demandado, se evidencia que con fundamento en él, el
Gobierno queda habilitado para regular los programas profesionales de
pregrado a cargo de las universidades, con lo cual se puede concluir que en
la ley, cuyo objeto era la regulación de las instituciones técnicas y
tecnológicas,  se reguló adicionalmente a las universidades, pero de forma
soslayada y oculta, desconociendo la publicidad, transparencia y claridad que
debe tener el debate legislativo, a cuya garantía se orienta, entre otras, el
principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la
Constitución.
En ese sentido concluye que la expresión demandada no tiene ningún
tipo de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia
dominante de la Ley 749 de 2002. Según el accionante la norma demandada al ser
oculta, resulta sorpresiva, sin que se haya brindado a los interesados la
posibilidad de  discutirla, clara y abiertamente, dentro del marco de la
democracia participativa.
IV.    INTERVENCIONES
1.      Ministerio
de Educación Nacional
Mediante
apoderado especial, el Ministerio de Educación Nacional intervino en el proceso
de la referencia para defender la constitucionalidad de la disposición
demandada.
Señala el interviniente que el actor es reiterativo en los
argumentos expuestos en el sentido de orientar los mismos a destacar que
tratándose de autonomía universitaria su regulación está sujeta a reserva de
ley, y que en la disposición acusada el legislador cede su facultad al
gobierno, afirmación que a su juicio resulta desacertada.
Considera que la finalidad de lo dispuesto en el artículo 8º de la
Ley 749 de 2002 no es la de desconocer el desarrollo legal del principio de
autonomía universitaria, ni entregar total potestad al Gobierno sobre la
materia, ni desconocer la reserva de ley  que pueda tener el artículo 69 de la
Constitución, sino ratificar que el Gobierno, en ejercicio de sus facultades
constitucionales y legales, debe velar por la calidad en la prestación de un
servicio público y con ese fin, debe regular lo relacionado con unas
condiciones mínimas de calidad aplicables a los programas académicos de
educación superior.
Señala también que el desarrollo del principio de la autonomía
universitaria debe ser en principio legal, pero que corresponde al legislativo
y al Presidente de la República establecer los límites y las excepciones al
ejercicio de ese principio. Por esa razón señala que el Gobierno Nacional es
titular de la suprema inspección y vigilancia sobre la educación superior (con
fundamento en los artículos 189 numerales 21, 22 y 26 de la Constitución, y 31
de la Ley 30 de 1992), atribución que ejerce exigiendo el cumplimiento de la
ley y de los decretos que expide con base en la potestad reglamentaria
conferida al Presidente de la República por la Carta Política, lo cual descarta
la violación del cánon constitucional número 69.
Considera que las universidades gozan de autonomía, pero que ésta no
es absoluta, pues sus límites están fijados en la ley y en los decretos
reglamentarios y es el Gobierno Nacional el encargado de ejercer la inspección
y vigilancia sobre la prestación del servicio público de la Educación Superior
con el fin de velar por el cumplimiento de los fines y objetivos que el
legislador les ha determinado a las instituciones que prestan el servicio, en
orden a garantizar a todos los colombianos un servicio de calidad. El
cumplimiento de esos fines es objeto de evaluación por parte del Estado en
ejercicio de la función de inspección y vigilancia, la cual le corresponde
ejercer al Gobierno de la República y no al legislativo, función que desarrolla
mediante la expedición de normas que regulan el ofrecimiento y desarrollo de
los programas de Educación Superior, como los estándares mínimos de calidad o
los requisitos para la obtención del registro calificado. Para el
interviniente, con ello el Gobierno no esta interfiriendo en el ejercicio de la
autonomía universitaria ni abrogándose potestades que no le son propias, sino
cumpliendo con los mandatos constitucionales que definen y regulan el servicio
público de la educación superior, fijando unas condiciones mínimas que tiendan
a garantizar su ofrecimiento.
Así mismo el interviniente considera que el actor se contradice en
tanto afirma por una parte que el legislador no puede regular sin limitaciones
la actividad de las universidades sino que debe respetar el derecho a la
autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la CP y de otra parte
manifiesta que es el legislador quien, por virtud del principio de reserva de
ley, debe regular la autonomía universitaria y que no puede trasladar tal
potestad al Gobierno.
Finalmente señala que no se viola el principio de unidad de materia
ya que si bien la ley 749 de 2002 regula la formación técnica profesional y
tecnológica, la norma tiene como línea central la Educación Superior, siendo
parte de ella, tanto los programas de formación técnica profesional y
tecnológicos como los programas de pregrado. En ese sentido, el artículo 16 de
la Ley 30 de 1992 determina que son  instituciones de educación superior: 1)
Las instituciones técnicas profesionales, 2) las instituciones universitarias o
escuelas tecnológicas y 3) las Universidades.
Dado que todas ellas son programas de educación superior, no hay
violación al artículo 158 de unidad de materia toda vez que hay coherencia y
relación directa de la ley y las normas y principios contenidos en ella.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación,
en su concepto solicita a la Corte declarar la exequibilidad del aparte acusado
del artículo 8º de la Ley 749 de 2002.
En primer lugar sostiene que con fundamento en el artículo 69
constitucional, corresponde al Estado garantizar el derecho a la autonomía
universitaria y correlativamente velar por la calidad del servicio que se
preste. Para el cumplimiento de tal obligación, la propia Constitución ha
dotado al Presidente de la República de las facultades de inspección y
vigilancia de la educación como herramientas para garantizar la consecución de
los fines sociales comprometidos en este servicio; por tal razón, el control
estatal en esta materia surge con claridad de los mandatos constitucionales.
Señala el señor Procurador que, entendiendo que la autonomía
universitaria no es absoluta sino que se trata de un derecho limitado y
complejo, ya que su ejercicio se conjuga con otros derechos y garantías que
persiguen también fines sociales, el Estado está obligado, mediante el
ejercicio de la vigilancia e inspección de la educación, a garantizar que los
programas de educación superior diseñados y ofrecidos libremente por las
universidades, cumplan con los niveles de calidad señalados por el Gobierno a
través del Ministerio de Educación, con el fin de formar profesionales idóneos
y calificados para desempeñar adecuadamente la labor para la cual se
prepararon.
La órbita de la autonomía universitaria en la que en principio no
puede penetrar el Estado, hace referencia especialmente a materias que
comprenden la organización académica o administrativa, por lo que, en su
opinión, el texto de la norma no esta contraviniendo ninguno de los aspectos que
comprende el derecho a la autonomía universitaria, ya que la disposición en
ella establecida no se relaciona con aspectos del ámbito de acción propio de
las universidades.
Señala que la norma parte de la base de que son las mismas
universidades quienes en ejercicio de su derecho a la autonomía universitaria
pueden determinar cuáles son sus programas profesionales de pregrado y luego
del ejercicio de ese derecho es que se establece que deben obtener el registro
calificado, según lo establece la norma bajo estudio.
Según la interpretación del señor Procurador, lo que establece el
artículo es que mediante el ejercicio de la facultad de inspección y vigilancia
que detenta el Presidente de la República, el Gobierno reglamente la forma en
que se va a implementar el registro de los programas académicos de educación
superior, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes,
con lo cual la ley busca implementar herramientas que sirvan para medir la
calidad y nivel del programa respectivo, con el fin de cumplir con el mandato
constitucional contenido en el artículo 189 numeral 21, lo cual no solo no es
contrario a las normas constitucionales sino que configura un deber del Estado.
Afirma que es equivocado entender que el Congreso de la República
arbitrariamente está dejando en manos del gobierno la facultad de legislar
sobre el derecho a la autonomía universitaria. Para el señor Procurador esa es
una interpretación subjetiva del demandante, que desconoce el sentido de la
norma y el mandato que la Constitución Política impone al Presidente de la
República para ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la
ley. Es en desarrollo de esa función que el Gobierno debe desplegar su potestad
reglamentaria, no por voluntad del legislador como lo señala el actor en la
demanda, sino por mandato expreso de la Carta, con el fin de asegurar a los
ciudadanos la prestación de un servicio de educación con calidad, lo que se
logra entre otros, con el registro de los programas profesionales de pregrado,
con la verificación de los estándares mínimos y con los exámenes de calidad de
los estudiantes de Educación Superior.
Finalmente señala que si bien la autonomía universitaria es un
derecho que goza de protección constitucional, el ámbito de discrecionalidad de
las universidades se encuentra limitado por el respeto de los derechos
fundamentales de los miembros de la comunidad académica y las garantías
necesarias para la prestación adecuada del servicio de educación, las cuales
debe procurar el Gobierno mediante el ejercicio de la función de inspección y
vigilancia de la calidad de la educación.
Por consiguiente, el Procurador General de la Nación solicita a ésta
Corporación que se declare exequible la expresión “y profesionales de
pregrado”, contenida en la artículo 8º de la Ley 749 de 2002, solo por las
razones expuestas.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad
con lo dispuesto por el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política,
esta Corte es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia puesto que las disposiciones parcialmente
demandadas forman parte de una ley de la República.
2.      El asunto bajo revisión
De acuerdo con la demanda de inconstitucionalidad que se ha
presentado, debe la Corte determinar si es contraria a la Constitución la
disposición contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, conforme a la
cual corresponde al gobierno nacional, en relación con los programas de
formación profesional de pregrado, reglamentar el registro de programas
académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes
de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e
instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior.
Para el demandante la disposición acusada
resulta contraria a la Constitución porque, no obstante que la ley de la que
hace parte se orienta a regular el servicio público de la educación superior en
las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica, y no tiene
contenido normativo alguno referido a la formación profesional de pregrado,
incluyó esta última modalidad de la educación superior entre aquellas cuya
reglamentación, en las materias enunciadas en el artículo demandado, se confía
al Gobierno Nacional. De este modo, en criterio del demandante, se viola el
principio de reserva de ley consagrado en el artículo 69 de la Constitución
Política, que garantiza la autonomía universitaria, por cuanto se permite que
la regulación del registro calificado, los estándares mínimos y los exámenes de
calidad de los estudiantes de educación superior, en los programas
profesionales de pregrado, se adelante por el Gobierno Nacional, de manera
abierta y sin limitación legal. En el mismo sentido, considera que la norma
acusada desconoce la distribución de competencias realizada por la Constitución
y conforme a la cual corresponde al Congreso hacer las leyes, por cuanto, por
fuera de las condiciones previstas en la Constitución para ello, se ha trasladado
una potestad legislativa al gobierno, al permitirle regular, sin parámetro
legal alguno, los temas enunciados en la disposición acusada. Ello equivaldría
a una deslegalización de tales materias, en contra de las expresas reservas de
ley consagradas en la Constitución. De igual manera, se presentaría una
desnaturalización de la potestad reglamentaria, por cuanto se atribuye al
gobierno una competencia de regulación que carece de referentes legislativos
para su ejercicio. Finalmente, considera que también se violan los artículos
150, numeral 8º y 189, numeral 121º de la Constitución, por cuanto se atribuye
al gobierno una competencia de regulación que excede el ámbito de las funciones
de  inspección y vigilancia previstas en tales normas. De manera adicional,
considera que la disposición acusada es contraria al principio de unidad de
materia, debido a que, no obstante que el objeto de la
Ley 749 de 2002 es el de organizar el servicio público de la Educación Superior
en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica, en esa norma
se incluyó la previsión según la cual el Gobierno debe regular los programas
profesionales de pregrado a cargo de las Universidades, inclusión que no tiene
ningún tipo de conexidad causal, teleológica, o sistemática con la materia
dominante, razón por la cual desconoce la publicidad, transparencia y claridad
que debe tener el debate legislativo.
Para el Ministerio Público y para quien interviene por el
Ministerio de Educación, por el contrario, la disposición acusada no resulta
violatoria de la Constitución. En su criterio, el aparte demandado del artículo
8º de la Ley 749 de 2002 no es contrario a la reserva de ley que se desprende
del artículo 69 Superior, ni desconoce el principio de autonomía universitaria,
sino que se limita a reiterar una facultad del gobierno, que tiene raigambre
constitucional, y conforme a la cual le corresponde velar por la calidad en la
prestación del servicio público de educación. En concepto de estos
intervinientes, la autonomía universitaria no es absoluta, y el Gobierno, en
ejercicio de sus competencias de inspección y vigilancia, contenidas en la
Constitución y en la ley, está obligado a garantizar que en los programas de
educación superior diseñados y ofrecidos por las universidades, se cumpla con
los niveles de calidad necesarios para que la educación superior cumpla con sus
cometidos. Tal función, en criterio de la Procuraduría , se ejerce por el
Gobierno en virtud de una facultad reglamentaria que proviene, no de la ley,
como se afirma en la demanda, sino directamente de la Constitución, que le
atribuye al Gobierno la responsabilidad por la inspección y vigilancia de la
educación, para asegurar su calidad, lo cual se logra, entre otras maneras, con
el registro de programas, los estándares mínimos de calidad y los exámenes de
calidad de los estudiantes de educación superior. Quien interviene por el
Ministerio de Educación, finalmente, señala que la norma acusada tampoco es
contraria al principio de unidad de materia, porque si bien en la Ley 749 de
2002 se regula la formación técnica profesional y tecnológica, la norma tiene
como eje central la educación superior y de esta última categoría hacen parte
tanto los programas de formación técnica profesional y tecnológicos, como los
de pregrado.
Con base en los
anteriores planteamientos se tiene que la Corte debe resolver los siguientes
problemas jurídicos:
2.1.   ¿Es la
disposición acusada contraria al principio de reserva de ley que protege la
autonomía universitaria, en la medida en que transfiere al gobierno una
competencia de regulación que es propia del legislador? Esta cuestión implica
el examen del ámbito propio de la potestad reglamentaria y de las facultades de
inspección y vigilancia del gobierno en relación con la educación superior.
2.2.   ¿El
aparte acusado es contrario al principio de unidad de materia, porque contiene
una regulación sobre la educación profesional de pregrado que se inserta en una
ley específicamente orientada a regular la formación superior en las
modalidades de técnica profesional y tecnológica?
Por razones
metodológicas, la Corte abordará en primer lugar el problema relacionado con la
unidad de materia. Luego, y si la disposición acusada supera ese primer examen,
continuará la Corte con el análisis del cargo por violación del principio de
reserva de ley. Para ello se procederá a (i) hacer un recuento general del
régimen jurídico de la educación superior en Colombia; (ii) estudiar la
distribución constitucional de las competencias normativas sobre la materia,
para, finalmente, (iii) examinar si la disposición acusada resulta compatible
con ese esquema constitucional.
3.      La disposición acusada no desconoce el principio de unidad
de materia
El principio de
unidad de materia está consagrado en los artículos 158 y 169 de la
Constitución, de conformidad con los cuales, “[t]odo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella ...” (Art. 158) y  “[e]l
título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido ...”
(art. 169).
De conformidad con la jurisprudencia  constitucional, este principio
pretende “… no sólo que los debates legislativos sean ordenados y
transparentes, en la medida en que evita que los congresistas sean sorprendidos
con la introducción de temas que carecen de relación con el asunto globalmente
debatido, sino que además asegura que el cuerpo de leyes aprobadas tenga una
mínima lógica y coherencia, que facilite su consulta por la ciudadanía, puesto
que cada ley estará referida exclusivamente a un tema, que deberá corresponder
a su título …”[1]
La Corte, de manera reiterada ha señalado que, a fin de no afectar
el principio democrático[2],
el principio de unidad de materia no puede interpretarse con un sentido
estrecho y rígido. Ha sostenido, por otra parte, que esa flexibilidad en la
aplicación del principio, sin embargo, no puede llevarse hasta el extremo que
lo prive de todo contenido. Así, por un lado, una interpretación estrecha y
rígida del principio podría lleva a desconocer “… las relaciones
sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las
finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o
resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del
proyecto legal.” Así, el principio de unidad de materia solo puede
considerarse afectado cuando “… existe absoluta falta de conexión o
incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre las distintas
aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma”.[3]  Por otro lado,
sin embargo, también ha dicho la Corte que no es posible que la flexibilización
en la aplicación del principio se lleve hasta tal punto que lo haga inocuo,
sino que lo que se impone es un equilibrio, de tal manera que, mediante una interpretación razonable y proporcionada se pueda descubrir si
entre la norma acusada y la ley de la que forma parte existe una conexidad
temática, porque “lo que impone el principio de unidad de materia es que
exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese
núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de
conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”.[4]
Ha dicho la Corte que, en ese contexto,  “resulta
fundamental determinar el núcleo temático de una ley pues es ese núcleo el que
permite inferir si una disposición cualquiera vulnera o no el principio de
unidad de materia.” Y que, para ese efecto “… resultan valiosos
elementos como el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se
exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función
legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se
pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las
comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre
los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos
jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o
exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc.”.[5]
El análisis del principio de unidad de materia no puede ser,
entonces, ni muy rígido, ni muy flexible. Para ello debe tenerse en cuenta que
la fijación del núcleo temático de una ley, a partir del cual es posible
derivar las relaciones de conexidad entre las distintas disposiciones que la
integran, no se da en abstracto, si no que se realiza por el propio legislador
en el caso concreto, al establecer el contenido del proyecto, el propósito del
mismo, las partes que lo integran, todo lo cual encuentra expresión, en primer
lugar en el texto del proyecto inicial y en el de las modificaciones y
adiciones que se le hagan, y luego, en el contenido de la exposición de
motivos, las ponencias y los distintos debates.
El grado de flexibilidad en la aproximación del tema, entonces,
depende de las circunstancias concretas en las que se desenvuelve cada proyecto
de ley. Así, por ejemplo, en el momento de ejercer el control de
constitucionalidad desde la perspectiva del principio de unidad de materia, es más
flexible la apreciación de las relaciones de conexidad que puedan existir entre
las disposiciones que hagan parte de una ley, si las mismas estaban incluidas
desde el origen del proyecto de ley, su presencia se desprende claramente del
texto y fueron objeto de deliberación explícita, al paso que la flexibilidad es
menor cuando se trata disposiciones que se introducen después, sin clara
advertencia y sin suficiente debate, o cuyo contenido normativo no es
fácilmente inteligible en una aproximación desprevenida a la ley.
En ese contexto pueden considerarse parte de la materia de un
proyecto asuntos aparentemente faltos de conexidad entre si, pero que sí la
tienen en función del objetivo específico del legislador. Esto es, el concepto
de “materia” es definido por el propio ámbito del proyecto, que puede incluir
asuntos con diversos niveles de conexidad. En sentido opuesto, materias que en
principio parecerían ser afines y estrechamente relacionadas, pueden no serlo,
desde la perspectiva del principio de unidad de materia, si se incluyen en un
determinado proyecto, en razón, por ejemplo, del nivel de especificidad en el
que el mismo se desenvuelve.
En el caso que ahora es objeto de consideración, por ejemplo, si el
proyecto hubiese estado orientado a regular, exclusivamente, las instituciones
de educación técnica y tecnológica, resultaría ciertamente contrario al
principio de unidad de materia incluir una regulación específica propia del
ámbito de regulación de las universidades. Por su nivel de especificidad, el
debate en torno a un proyecto de esa naturaleza resultaría ajeno a las
preocupaciones inmediatas de las universidades, cuyos voceros, entonces,
podrían optar por mantenerse al margen del mismo y se verían sorprendidos si,
al final, la ley que se aprobase incluyese disposiciones que afectasen a las
universidades y sobre cuyo contenido y alcance habrían tenido algo que
expresar, de haberlas conocido oportunamente.
En ese contexto, entonces, el análisis del principio de unidad de
materia exige una consideración de las circunstancias concretas en las que se
desenvuelve un proyecto de ley, sin que, para el caso que ahora ocupa a la
Corte, quepa afirmar, como se hace en la intervención del Ministerio de
Educación, que dado que, tanto las modalidades de educación técnica y
tecnológica, como la profesional de pregrado, tienen en común el ser
modalidades de la educación superior, ello sea suficiente para que se considere
cumplido el principio de unidad de materia, porque, en determinados supuestos,
esa general relación de conexidad,  podría no ser suficiente a efectos de
establecer la conformidad de una determinada disposición con el principio de
unidad de materia.
Con todo, el análisis de los antecedentes legislativos muestra que
en este caso no se ha desconocido el principio de unidad de materia, porque la
disposición que se censura por el actor desde este punto de vista, tiene una
relación de conexidad específica con el objeto del proyecto de ley y con la
materia que fue objeto del debate legislativo, tal como pasa a establecerse.
La Ley 749 de 2001 tuvo su origen en el Proyecto de Ley número 210
de 2001 de la Cámara de Representantes, “por la cual se organiza el servicio
público de la educación superior en la modalidad tecnológica.” Dicho
proyecto, según su exposición de motivos, se orientaba, fundamentalmente, a
superar los equívocos que en el régimen de la educación superior en Colombia,
existían en relación con la formación tecnológica y que la relegaban al
carácter de ser una formación de corta duración y terminal para personas
destinadas a desempeñar oficios subalternos. En esa exposición de motivos se
señalaba que, por el contrario, “[s]i la tecnología es concebida como un
campo del saber, existe la posibilidad de asumirlo desde diferentes niveles de
profundización, por medio de un itinerario formativo, secuencial y coherente,
brindado en una misma institución o a través e convenios mediados por un
currículo único. Esto significa abordar ciclos formativos de carácter
propedéutico, concebidos en el contexto de una educación continua y permanente,
y en la cual, las competencias adquiridas en un ciclo habilitan para otro
posterior de mayor profundización en el objeto tecnológico, así: el primer ciclo
orientado la formación de las competencias profesionales del tecnólogo,
habilita para el segundo orientado a la formación de las competencias
profesionales del ingeniero o profesional. El tercer ciclo es la formación de
posgrado en cualquiera de sus modalidades.”[6]
Esas consideraciones sirvieron de base y de guía para la discusión y
la aprobación del proyecto, que en el curso de los debates se vio adicionado
con la inclusión de la modalidad de formación técnica profesional como objeto
del mismo[7],
y algunas disposiciones complementarias de las inicialmente previstas, entre
las que se encuentra la norma ahora demandada. De este modo, encuentra la Corte
que tal norma, mediante la cual se señala que corresponde al gobierno
reglamentar, para los programas de formación profesional de pregrado, el
registro calificado de programas, los estándares de calidad y los exámenes de
evaluación de los estudiantes de educación superior, tiene una clara relación
de conexidad con el núcleo temático del proyecto original y con las materias
que fueron objeto de debate durante el trámite  del mismo, por cuanto, si lo
que se buscaba era permitir que, dadas ciertas condiciones, la formación
técnica, tecnológica, profesional, e incluso de especialización, se ofreciese,
por cualquier institución de educación superior, dentro de un criterio de
ciclos formativos, era preciso incorporar una norma que dispusiese la manera
como las instituciones de educación superior podían ofrecer los programas en
los distintos niveles, incluido el profesional de pregrado.
Esa relación de conexidad se constata cuando se examinan las
consideraciones que sobre el esquema de la Ley 749 de 2002 se han hecho por el
Ministerio de Educación y conforme a las cuales el mismo se orienta a permitir
que las instituciones de educación superior ofrezcan ciclos propedéuticos en
todos los niveles y programas de las áreas de ingeniería, administración e
informática, siempre y cuando reorganicen sus planes de estudio y soliciten el
correspondiente registro calificado. Esa organización de los programas por
ciclos propedéuticos se orienta a permitir que el estudiante ascienda dentro de
los distintos niveles de la formación: el primero, técnico profesional; el
segundo, tecnológico, y el tercero, profesional, con la posibilidad, al
concluir cada ciclo, de obtener un título que le facilita su inserción en el
mercado laboral.  Puede así apreciarse cómo, desde el proyecto inicial, el
objetivo del legislador se encontraba íntimamente relacionado con la educación
profesional de pregrado, y que la norma que se introdujo después, no es sino un
desarrollo de ese propósito inicial.
De este modo, la regulación referente a los estándares mínimos de
calidad, las condiciones para el registro de los programas y otros instrumentos
de control de la calidad de la educación superior, como los exámenes de calidad
de los estudiantes de educación superior, en todas la modalidades de la
educación superior, tiene una relación de conexidad directa con el núcleo
temático de la ley, sin que el carácter más amplio que adquiere la regulación,
en cuanto que no se limita a los programas que guardan íntima relación con la
formación técnica o tecnológica, pueda considerarse un vicio desde la
perspectiva de la unidad de materia, porque es claro que si el legislador
encuentra necesario regular una materia que toca con determinada modalidad de
la formación superior, puede hacerlo de manera general, sin que, por imperativo
del principio de unidad de materia, deba expedir una regulación sectorizada en
asuntos que por su naturaleza son uniformes en todas las modalidades de la
educación superior.
Encuentra la Corte que la referencia a los programas profesionales
de pregrado  contenida en la disposición acusada, guarda estrecha relación con
el objetivo y el contenido específico de la ley de la que hace parte y que, si
bien la regulación tiene alcance general, esto es, se aplica a los programas de
pregrado en general, no solo a los ofrecidos por las instituciones técnicas y
tecnológicas, ello no viola el principio de unidad de materia, no solo por la
íntima relación de conexidad de los temas y porque carecería de sentido que en
virtud de tal principio debieran regularse por separado de tal manera que los
programas de pregrado tuviesen un  régimen si se ofrecen en tales instituciones
y otro distinto cuando se ofrecen en universidades, cuando, precisamente, el
propósito de la ley fue el de estandarizar el tratamiento de los niveles de la
educación superior, independientemente de la institución que los brindase.
Habiéndose establecido que la disposición acusada no es contraria al
principio de unidad de materia, pasa la Corte al examen de los cargos que
plantean una oposición material entre el contenido normativo acusado y la
Constitución, para lo cual, conforme se señaló atrás, se procederá, en primer
lugar, a presentar unos antecedentes normativos sobre el sistema de educación
superior en Colombia.
4.      Antecedentes normativos del sistema nacional de educación
superior
Tal como se ha
puesto de presente por estudiosos del tema, no había existido un ordenamiento
sistemático de la educación superior en el país hasta la expedición del
Decreto Ley 80 de 1980. Dicho decreto se expidió por el gobierno con base en
las facultades extraordinarias conferidas en la Ley 8ª de 1979, que lo
habilitaban para, entre otros asuntos, “… definir la naturaleza del Sistema
de Educación Post-secundaria …”  y “… fijar los requisitos y
procedimientos para la creación y funcionamiento de instituciones públicas y
privadas pertenecientes al sistema…”. En ese decreto se reguló, entonces,
entre otros asuntos, el Sistema de Educación Superior (Titulo Segundo),
señalando sus componentes, objetivos y organización (Capítulo I), las
modalidades educativas (Capítulo II) y las instituciones de educación superior
(Capítulo III).
En 1991, con la expedición de la nueva Constitución, surgió la
necesidad de actualizar la regulación existente en relación con la educación
superior. La Constitución sobre la materia dispone que la educación es un
derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social, y que
corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de
la educación (Art. 67). Se señala igualmente que los particulares tendrán
libertad para fundar establecimientos educativos, en las condiciones que
establezca la ley para su creación y gestión (Art. 68) y se garantiza la
autonomía universitaria, de acuerdo con la ley (Art. 69).
En ese nuevo contexto constitucional se expidió la Ley 30 de 1992,
por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior, norma a
partir de la cual se han producido numerosos desarrollos orientados a la
conformación de un sistema nacional de educación superior.
Así, se tiene que a partir de la Ley 30 de 1992, el Ministerio de
Educación inició un proceso orientado a asegurar la calidad de la educación
superior, que se plasmó en una serie de decretos que, en conjunto, configuraban
el llamado Sistema Nacional de Educación Superior, del cual, entre otros
instrumentos, hacían parte los estándares mínimos de calidad y el registro
calificado de programas, la acreditación voluntaria de instituciones y de
programas, los exámenes de calidad de la educación superior y el sistema de
créditos académicos. De estos mecanismos, sólo el de acreditación voluntaria,
y, parcialmente el de los exámenes del Estado,  tienen desarrollo directo en la
Ley 30 de 1992; los demás se elaboraron en disposiciones reglamentarias, que
invocan como fundamento el deber del Estado de asegurar la calidad de la
educación superior y la atribución del gobierno de ejercer la inspección y
vigilancia en ese campo.
Así, el gobierno, en ejercicio de la potestad reglamentaria y con
base en la Ley 30 de 1992, expidió una serie de decretos por medio de los
cuales se reglamentaban los “… estándares de calidad para programas
profesionales de pregrado …” en distintas áreas.[8] Para expedir esos
decretos se tuvieron como consideraciones, en líneas generales, las siguientes:
“Que la Educación Superior es un servicio público esencial de
carácter cultural con una función social que le es inherente y, que como tal
corresponde al Estado ejercer la regulación, el control y la vigilancia, en
procura de garantizar la calidad y eficiencia en su prestación;
Que le corresponde al Estado, de acuerdo con el artículo 67 de la Constitución
Política y el artículo 3° de la Ley 30 de 1992, velar por la calidad de la
educación a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia;
Que la Ley 30 de 1992 señala como objetivo de la educación superior y de sus
instituciones, prestar a la comunidad un servicio con calidad referido a los
resultados académicos, a los medios y procesos empleados, a la infraestructura
institucional, a las dimensiones cualitativas y cuantitativas del mismo y a las
condiciones en que se desarrolla cada institución;
Que los procesos de evaluación que apoyen, fomenten y dignifiquen la educación
superior deberán velar por su calidad, según lo dispuesto en el artículo 32 de
la Ley 30 de 1992;
Que el artículo 31 de la Ley 30 de 1992, faculta al Presidente de la República
para propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los
programas académicos que ofrecen las Instituciones de Educación Superior;
Que los estándares de calidad constituyen un mecanismo de evaluación de la
calidad de los programas académicos de educación superior, y una herramienta para
garantizar a los estudiantes y a la sociedad en general, la calidad del
servicio que ofrecen las Instituciones de Educación superior;
Que es necesario reglamentar los estándares para el ofrecimiento y
funcionamiento de los programas profesionales de pregrado de derecho;
Que corresponde al Presidente de la República expedir los decretos necesarios
para la cumplida ejecución de las leyes …”[9]
En esos decretos
se establecía la información que las instituciones de educación superior debían
presentar a las autoridades en relación con los programas académicos de
pregrado, a fin de asegurar que cumplan con las condiciones básicas de calidad
para su ofrecimiento y funcionamiento. Dicha información comprendía lo
relacionado con a) Justificación del programa; b) Denominación académica del
programa; c) Aspectos curriculares básicos; d) Organización de las Actividades
Académicas; e) Formación Investigativa; f) Proyección social; g) Sistema de
selección; h) Sistemas de evaluación; i) Personal docente; j) Dotación de
medios educativos; k) Infraestructura física; l) Estructura
académico-administrativa; m) Autoevaluación; n) Egresados; o) Bienestar
universitario y p) Publicidad del programa. En un acápite sobre los
procedimientos de evaluación de la información, se disponía que a partir de la
fecha de la expedición del respectivo decreto, para poder ofrecer y desarrollar
un programa profesional nuevo o en funcionamiento en el área correspondiente,
se requería obtener el registro calificado del mismo, efecto para el cual, la
institución de educación superior debía presentar al Ministro de Educación
Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación
Superior, Icfes, la documentación relacionada con los estándares de calidad que
se definían en el mismo decreto. El Icfes, con el apoyo de pares académicos,
debía emitir concepto debidamente motivado y soportado, sobre el cumplimiento
de los estándares de calidad. Correspondía al Ministro de Educación Nacional
decidir sobre la autorización del registro calificado del programa, el cual
tendría una vigencia de siete años contados a partir de la notificación de la
respectiva resolución. Los programas que para el momento de expedirse los
referidos decretos estuviesen debidamente registrados y en funcionamiento, y a
los cuales se les negase el registro calificado por no aportar la información
que demostrase el cumplimiento de los estándares de calidad, no podrían
matricular nuevos estudiantes, ni abrir nuevas cohortes.
Cabe observar que la Ley 30 de 1992 no contiene una regulación
específica sobre el registro calificado de programas de educación superior, ni
sobre las condiciones o requisitos para su creación y funcionamiento. Sobre el
particular se limita, en el artículo 36, a señalar que corresponde al Consejo
Nacional de Educación Superior (CESU), que es un organismo de carácter
permanente del Gobierno Nacional, vinculado al Ministerio de Educación
Nacional, con funciones de coordinación, planificación, recomendación y
asesoría, e integrado por a) El Ministro de Educación Nacional, quien lo
preside, b) El Jefe del Departamento Nacional de Planeación, c) El Rector de la
Universidad Nacional de Colombia, d) El Director del Fondo Colombiano de
Investigaciones Científicas y Proyectos Especiales "Francisco José de
Caldas", Conciencias, e) Un Rector de la universidad estatal u oficial, f)
Dos Rectores de universidades privadas, g) Un Rector de universidad de economía
solidaria, h) Un Rector de una institución universitaria o escuela tecnológica,
estatal u oficial, i) Un Rector de institución técnica profesional estatal u
oficial, j) Dos representantes del sector productivo, k) Un representante de la
comunidad académica de universidad estatal u oficial, l) Un profesor
universitario, m) Un estudiante de los últimos años de universidad, y n) El
Director del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
(Icfes), con voz pero sin voto, proponer al Gobierno Nacional, la
reglamentación y procedimientos para, entre otros asuntos, “[e]stablecer los
requisitos de creación y funcionamiento de los programas académicos.”
Por su parte, en el Decreto 1781 de 2003 se definieron los Exámenes
de Estado de
Calidad de la Educación Superior, ECAES, como pruebas académicas de
carácter oficial y obligatorio, que junto con otros procesos y acciones,
constituyen un  instrumento a cargo del Gobierno Nacional para evaluar la
calidad del servicio público educativo.
Al igual que con el registro calificado y con los estándares mínimos
de calidad, la Ley 30 de 1992, que en su artículo 27 se refiere a los “Exámenes
de Estado” en un contexto más restringido[10],
no contiene un desarrollo normativo sobre los exámenes de calidad de la
educación superior, mas allá de los dispuesto en el numeral a) de la referida
disposición, y su regulación se produjo por el gobierno en ejercicio de la
potestad reglamentaria y con base en consideraciones, similares a las que había
tenido en cuenta para la reglamentación de los estándares mínimos de calidad de
los programa  de educación superior:
“Que le corresponde al Presidente de la República, de acuerdo con
los artículos 67 y 189 numeral 21 de la Constitución Política, y el artículo 31
de la Ley 30 de 1992, ejercer la inspección y vigilancia de la educación con el
fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor
formación moral, intelectual y física de los educandos;
Que de conformidad con lo dispuesto en el literal c) del artículo 6º
de la Ley 30 de 1992, uno de los objetivos de la educación superior y de sus
instituciones, es prestar a la comunidad un servicio con calidad, el cual hace
referencia a los resultados académicos, a los medios y procesos empleados, a la
infraestructura institucional, a las dimensiones cualitativas y cuantitativas
del mismo y a las condiciones en que se desarrolla cada institución;
Que de conformidad con lo establecido en el literal h) del artículo
31 de la Ley 30 de 1992, corresponde al Presidente de la República propender
por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los programas
académicos de las instituciones de educación superior;
Que la información que se obtiene mediante los Exámenes de Estado
constituye un elemento externo, distinto y complementario a la evaluación que
realiza cada institución y a las prácticas de valoración y acreditación de
programas académicos de educación superior, cuya combinación busca fomentar la
calidad de la educación y aportar insumos que generen procesos de reflexión
institucional conjunta con el Estado, el sector productivo y la comunidad
académica y científica;
Que es procedente reglamentar los Exámenes de Estado que se
aplicarán a los estudiantes del último año de los programas de pregrado de
educación superior,”[11]
En ese estado de la cuestión se expidió la Ley 749 de 2002, en la
cual, de manera expresa, se señala que corresponde al gobierno reglamentar el
registro calificado de programas, los estándares mínimos de calidad y los
exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior.
En ese nuevo
contexto legal, el Presidente de la República, “… en ejercicio de las
facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren el
artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, los artículos 31 a 33 de
la Ley 30 de 1992 y el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, …” expidió el
Decreto 2566 de 2003, “… por medio del cual se establecen las condiciones
mínimas de calidad y demás requisitos para el ofrecimiento y desarrollo de
programas académicos de educación superior y se dictan otras disposiciones …”.
Dicho decreto desarrolla de manera general la materia y deroga expresamente los
decretos mediante los cuales hasta entonces se habían establecido esas
condiciones y requisitos para las distintas áreas.[12] En el Decreto 2566 de 2003,
de manera expresa se señala que para obtener el registro calificado las
instituciones de educación superior deben acreditar el cumplimiento de las condiciones
mínimas y las características específicas de calidad. En el mismo
decreto se enuncian las condiciones mínimas de calidad y se dispone que las
características específicas de calidad para cada programa serán fijadas por el
Ministerio de Educación Nacional con el apoyo de las instituciones de educación
superior, las asociaciones de facultades o profesionales o de pares académicos,
siguiendo los parámetros establecidos por el Gobierno Nacional. Para
especificar el contenido del Decreto 2566 de 2003, el Ministerio de Educación
Nacional ha expedido distintas Resoluciones por medio de las cuales se definen
las características específicas de calidad para cada uno de los programas de
pregrado.[13]
En relación con los programas de formación técnica profesional y
tecnológica, en la propia Ley 749 de 2002 se establece que “[e]l Gobierno
Nacional, con la participación de la comunidad académica y el sector productivo
del país, definirá en un término no mayor de un año, los estándares mínimos de
calidad de los programas de formación técnica profesional y tecnológica y los
criterios para la evaluación de los mismos, los cuales serán tenidos en cuenta,
tanto por las instituciones de educación superior que los ofrezcan, como por
quienes efectúen la evaluación de la información presentada por las mismas.” (Art.
9) Se señala, igualmente que “… las instituciones técnicas profesionales y
tecnológicas podrán ofrecer programas profesionales solo a través de ciclos
propedéuticos, cuando se deriven de los programas de formación técnica
profesional y tecnológica, siempre que cumplan con los requisitos mínimos de
calidad y una vez obtengan la acreditación de excelencia de los dos primeros
ciclos por el Consejo Nacional de Acreditación.” (Art. 11) La acreditación
de la excelencia de los programas técnicos y tecnológicos se regula en el
artículo 12 de la ley, en el cual se establece que la misma será presupuesto
indispensable para que las instituciones técnicas profesionales y tecnológicas
puedan ofrecer y desarrollar el ciclo profesional. Se contemplan, así mismo, en
el artículo 14, las condiciones para que las instituciones técnicas
profesionales y tecnológicas que decidan ofrecer la formación por ciclos
propedéuticos se reacomoden a las previsiones genérales establecidas en la
propia ley para ele efecto, para lo cual se dispone  que “[e]l Ministerio de
Educación Nacional en un plazo no mayor a un año contado a partir de la
expedición de la presente ley, con el apoyo técnico del Instituto Colombiano
para el Fomento de la Educación Superior ICFES, de la comunidad académica y del
sector productivo del país, definirá los requisitos mínimos que deberán cumplir
las instituciones técnicas profesionales y tecnológicas que deseen redefinirse
o cambiar su carácter académico al de Instituciones Universitarias o Escuelas
Tecnológicas, y los criterios para su evaluación en el proceso al que se
refieren los artículos anteriores …”.
Como síntesis de este recuento normativo, y en cuanto hace al asunto
objeto del presente proceso de constitucionalidad, puede señalarse que las
materias cuya reglamentación se confía al gobierno en la disposición acusada,
esto es el registro calificado de programas, los estándares mínimos de calidad
y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, no surgen
con la Ley 749 de 2002, sino que hacen parte de lo que se ha denominado el
Sistema Nacional de Educación Superior, y se encuentran desarrolladas en
distintas normas legales y reglamentarias, y que en cuanto hace específicamente
a los programas de formación técnica profesional y tecnológica, en la propia
Ley 749 de 2002 se incluyeron algunas previsiones sobre el particular.
5.      La articulación de las fuentes formales de derecho en
materia de educación superior.
Tal como se ha señalado, la Constitución concibe la educación como
un derecho de la persona y como un servicio público (Art. 67). La propia Carta
define, en esos dos frentes, la articulación de las fuentes de producción
normativa.
El artículo 67 de la Constitución señala que corresponde al Estado
regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación. Se trata
de un principio general, que, en cuanto no se refiere a un órgano específico
del Estado, no contienen atribución específica de competencias, las cuales,
para los efectos previstos en la norma constitucional, deben establecerse con
base en las reglas generales de distribución de competencias contenidas en la
propia Constitución, y en las previsiones específicas que en relación con la
educación o con los servicios públicos,  se realizan en ella.
De acuerdo con la distribución general de competencias, la función
de regulación, entendida en este caso en su dimensión genérica, no como
modalidad de intervención administrativa, sino como referida a la expedición de
normas imperativas de carácter general y abstracto, corresponde al Congreso de
la República, por medio de leyes, en virtud de la cláusula general de competencia
que tiene para el desarrollo de la Constitución. (C.P. Arts 14 y 150) A su vez,
de acuerdo con lo dispuesto en los numerales 21 y 22 del artículo 189, la
función de inspección y vigilancia de los servicios públicos en general y de la
educación, en particular, corresponde al Presidente de la República.
De este modo, en general, el desarrollo de los postulados
constitucionales en materia educativa corresponde al legislador, al paso que la
inspección y vigilancia de la enseñanza se ejerce por el presidente de la
República “conforme a la ley” (C.P. Art. 189 num. 21).
Adicionalmente, en relación con los servicios públicos la
Constitución señala, en el numeral 23 del artículo 150, que corresponde al
Congreso expedir las leyes que regirán la prestación de los servicios públicos,
y en el artículo 365, que los servicios públicos  estarán sometidos al régimen
jurídico que fije la ley.
En relación con los parámetros constitucionales que rigen la
asignación de competencias en materia de servicios públicos la Corte, en la
Sentencia C-263 de 1996[14]
expresó que “[l]a competencia para la 'regulación' de las actividades que
constituyen servicios públicos se concede por la Constitución a la ley, a la
cual se confía la misión de formular las normas básicas relativas a: la
naturaleza, extensión y cobertura del servicio, su carácter de esencial o no,
los sujetos encargados de su prestación, las condiciones para asegurar la
regularidad, permanencia, constancia, calidad y eficiencia en su prestación,
las relaciones con los usuarios, en lo que atañe a sus deberes, derechos, al
régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y
fiscalización de las empresas que presten el servicio, el régimen tarifario, y
la manera como el Estado ejerce el control, la inspección y la vigilancia para
asegurar su prestación eficiente (arts. 1, 2, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y
370 C.P.)”
A su vez, en materia educativa, la Constitución dispone, en el
artículo 68, que corresponde a la ley establecer las condiciones en las cuales
los particulares podrán crear y gestionar establecimientos educativos, y en el
artículo 69 que se garantiza la autonomía universitaria, y que las
universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos,
de acuerdo con la ley.
En ese contexto, al Ejecutivo le corresponde, por un lado, en
ejercicio de la potestad reglamentaria, expedir  los decretos, resoluciones y
órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes que se profieran
para la regulación de la educación, y, por otro, ejercer, de conformidad con la
ley, la inspección y vigilancia de la enseñanza.
Cabe observar, que a diferencia de lo que ocurría en la Constitución
anterior, el gobierno, en el actual contexto constitucional, carece en esta
materia de competencias de regulación autónomas y las que le atribuye el
ordenamiento superior, están siempre subordinadas a la ley. También es preciso
anotar, que, tal como se desprende del propio artículo 67 de la Constitución,
una es la función de regular la educación, y otra distinta, la de ejercer la
inspección y vigilancia de la misma, y que ésta última debe adelantarse de conformidad
con la ley. De este modo se tiene que, ni la potestad reglamentaria, ni la
competencia de inspección y vigilancia, habilitan al gobierno para la
expedición de reglamentos autónomos o independientes y que, en ambos casos, sus
competencias están subordinadas a la ley.
Por otra
parte, tal como se puso de presente por la Corte en la reciente Sentencia C-675
de 2005[15],
el ejercicio de la potestad reglamentaria requiere la existencia previa de un
contenido o una materia legal que pueda ser reglamentada. En la Sentencia C-734
de 2003[16]
la Corte precisó que “… si bien no puede exigirse al Legislador, sea este
ordinario o  extraordinario, que regule en detalle las materias que de acuerdo
con su competencia le corresponda reglar - en razón de las consideraciones de
orden fáctico y  técnico a tomar en cuenta[17]-,
éste  no puede dejar de sentar unos parámetros generales que orienten la
actuación de la administración.” Agregó la Corte que “… un elemento esencial para que se pueda ejercer la  facultad
reglamentaria es la de la preexistencia de un contenido material legislativo
que sirva de base para el ejercicio de dicha potestad”, y puso de presente
que sobre el particular ha señalado la Corporación lo siguiente:
“Es posible que la rama legislativa con la utilización de un
lenguaje amplio reconozca a la autoridad administrativa competente un margen
suficiente para el desarrollo específico de algunos de los supuestos definidos
en  la ley con el propósito de concretar la aplicación de ciertos preceptos
legales a circunstancias diversas y cambiantes. Eso es propio de un Estado
regulador. Sin embargo, en esos eventos la acción de la administración y el
cumplimiento de las políticas públicas que animan la ley y las regulaciones
administrativas que las materializan dependen de que las disposiciones legales
establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores dentro de los cuales
ha de actuar la administración de tal forma que se preserven los principios
básicos de un estado social y democrático de derecho.”[18]
De manera más general, la Corte, en la Sentencia C-530 de 2003[19], había señalado que en
virtud de la cláusula general de competencia que la Constitución radica en el
legislador, “… en principio las reglas a las cuales se sujeta la sociedad
son expedidas por el Congreso, mientras que el Presidente ejerce su potestad
reglamentaria para asegurar la debida ejecución de las leyes (CP art. 189 ord
11).” Agregó la Corte que, tal y como la Corporación lo ha indicado en
varias oportunidades[20],
ese reparto general de competencias normativas entre la ley y el reglamento
responde a importantes finalidades, aspecto sobre el cual  expresó:
“Así, la sentencia C-710 de 2001, indicó que esa estructura de
competencias atiende al desarrollo del principio de división de poderes y a la
necesidad de que el derecho, además de ser legal, sea democráticamente legítimo
(CP arts 1°, 2°, 3° y 113). La legitimidad del derecho se encuentra vinculada
al principio democrático de elaboración de las leyes. Las normas que rigen una
sociedad deben ser el resultado de un procedimiento en el que se garanticen en
especial dos principios: el principio de soberanía popular, y el principio del
pluralismo.
Conforme a lo anterior, si un asunto no es expresamente atribuido
por la Constitución a una autoridad específica, como el Gobierno, la rama
judicial, los organismos de control, o las entidades territoriales, entre otros
órganos estatales, se entiende que, conforme a la cláusula general de
competencia, se trata de una materia que corresponde desarrollar primariamente
al Legislador.”
En particular, en relación con los ámbitos propios de la ley y el
reglamento se señaló en esa Sentencia que la jurisprudencia constitucional ha
precisado que “… la extensión del campo para ejercer la potestad
reglamentaria no la traza de manera subjetiva y caprichosa el Presidente de la
República, sino que la determina el Congreso de la República al dictar la ley,
pues a mayor precisión y detalle se restringirá el ámbito propio del reglamento
y, a mayor generalidad y falta de éstos, aumentará la potestad reglamentaria”[21].
Puntualizó la Corte que, “[s]in embargo, lo que no puede el Legislador es
atribuir integralmente la reglamentación de la materia al Gobierno, pues el
Congreso se estaría desprendiendo de una competencia que la Carta le ha
atribuido.” Expresó a este respecto que:
“… este Tribunal ha señalado que el desarrollo de la potestad
reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya configurado previamente una
regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno
puede ejercer la función de reglamentar la ley con miras a su debida
aplicación, que es de naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la
ley. Y es que si el Legislador no define esa materialidad legislativa, estaría
delegando en el Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia
de reglamento sino de ley. El “requisito fundamental que supone la potestad
reglamentaria”, ha dicho esta Corte, es “la existencia previa de un
contenido o materia legal por reglamentar”[22].
Por ello no puede admitirse que en este caso se trate del ejercicio de la
potestad reglamentaria.”
Por consiguiente, en razón de la cláusula general de competencia
legislativa, y más aún cuando existen específicas reservas de ley en una
materia, no es posible que el legislador, por fuera de las condiciones que
excepcionalmente le permiten conferir facultades extraordinarias al Presidente
de la República para expedir normas con fuerza de ley, traslade al gobierno la
facultad de regulación sobre determinada materia. Cuando ello ocurre, porque se
defiere al reglamento la regulación de una materia, sin que la propia ley fije
los parámetros mínimos que permitan el ejercicio de la potestad reglamentaria,
habría una “deslegalización” contraria a la Constitución, debido a que
contenidos que de acuerdo con ésta son propios de la ley serían adoptados por
el gobierno, formalmente en ejercicio de su potestad reglamentaria, pero en
realidad, en desarrollo de una facultad de regulación que le habría sido
conferida por la ley, para desarrollar de manera autónoma y con unos
inexistentes o muy tenues referentes legislativos, una materia cuya regulación,
de acuerdo con la Constitución, debe hacerse en la propia ley, sin perjuicio
del ámbito propio del reglamento.
La educación, como se ha visto, está sometida a una reserva general
de ley, que se manifiesta en la cláusula general de competencia legislativa de
que está revestido el Congreso de la República para el desarrollo de la
Constitución mediante leyes, y a las específicas reservas contenidas en los
artículos 68, 69 y 189 numeral 21 de la Constitución.  Por consiguiente, en
esta materia, la remisión a la potestad reglamentaria solo es válida, a la luz
de la Constitución, si la misma se inscribe en el marco de  lo que se ha
denominado un mínimo de materialidad legislativa, sin que sea posible trasladar
al gobierno las competencias de regulación que conforme a la Constitución,
corresponden al legislador.
En ese contexto, pasa la Corte al análisis de los cargos de
inconstitucionalidad que se han planteado en el presente proceso.
6.      Análisis de los cargos
El actor demanda el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, en cuanto
dispone que corresponde al gobierno reglamentar el registro calificado, los
estándares mínimos de calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de
educación superior en los programas de formación profesional de pregrado. En su
criterio no hay en la Ley 749 de 2002 ningún parámetro normativo a partir del
cual pueda el ejecutivo ejercer su potestad reglamentaria.
Del examen de los antecedentes sobre el régimen de la educación
superior realizado por la Corte es posible concluir que a) En la ley demandada,
si bien existen unos contenidos normativos orientados a regular el alcance del
registro y los estándares de calidad de los programas de educación superior en
las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica, sobre cuya
suficiencia no se pronuncia la Corte, porque corresponde a apartes no acusados
de la norma parcialmente demandada, no hay regulación alguna, en esas mismas
materias, aplicable a los programas profesionales de pregrado. b) No existe en
las normas generales que rigen la educación superior una definición legal, ni
desarrollo legislativo específico de los conceptos de estándares mínimos de
calidad,  registro calificado y exámenes de calidad de los estudiantes de
educación superior para los programas profesionales de pregrado, y que, c)
tales materias, por su naturaleza y alcance están sujetas en el ordenamiento
constitucional colombiano a reserva de ley.
En ese contexto, el aparte acusado del artículo 8º de la Ley 749 de
2002, no contiene una remisión a la potestad reglamentaria de contenidos
legislativos presentes en la propia ley o en otra que verse sobre la materia
educativa, sino que consiste en una habilitación para que el gobierno asuma
directamente la regulación de los estándares mínimos de calidad, el registro
calificado y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior
para los programas profesionales de pregrado, sin referente alguno en la ley.
Observa la Corte que la potestad reglamentaria se ejerce por el
Presidente de la República por virtud de una atribución constitucional, sin
necesidad de que la ley, en cada caso, así lo disponga. Esto es, en virtud de
lo dispuesto en el numeral 11º  del artículo 189 Superior, corresponde al
Presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida
ejecución de las leyes. De este modo, toda regulación legislativa cuyo
contenido requiera, para su cabal ejecución, ser especificado, es susceptible
de ser reglamentado por el Presidente de la República, sin que para ello se
necesite una expresa habilitación legislativa. Así, una norma de habilitación
presente en una ley que carece de materialidad legislativa en las materias para
cuya regulación remite al reglamento, no puede tenerse sino como una irregular
transferencia de competencias legislativas al Gobierno, contraria a la
Constitución.
Como quiera que la Ley 749 de 2002 no hay una sola previsión
relativa al registro calificado de programas, los estándares mínimos de calidad
y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior en los
programas profesionales de pregrado, el contenido normativo conforme al cual
corresponde al gobierno la reglamentación de tales aspectos, resulta contrario
a la Constitución y habrá de ser declarado inexequible.
7.      Estudio de los efectos
temporales del fallo
No obstante que la Corte ha constatado que la disposición acusada es
contraria a la Constitución, porque defiere al gobierno, sin ningún parámetro
normativo, la regulación de aspectos de la educación superior que están sujetos
a reserva de ley, en el curso del proceso de constitucionalidad se ha podido
apreciar que con base en ella se han expedido una serie de disposiciones
reglamentarias que quedarían sin soporte como consecuencia de la declaratoria
de su inexequibilidad. Igualmente quedaría sin piso la posibilidad de que el
gobierno expidiera hacia el futuro reglamentos  sobre el particular.
Para hipótesis como ésta, en las cuales la declaratoria de
inexequibilidad puede producir un vacío normativo que ocasionaría “una
situación peor, desde el punto de vista de los principios y valores
constitucionales”, se ha previsto la posibilidad de que la Corte emita una
sentencia de inconstitucionalidad diferida, o de constitucionalidad temporal en
la cual se establezca “un plazo prudencial para que el Legislador corrija la
inconstitucionalidad que ha sido constatada” [23]
7.1.   Tal como se puso de presente en
la Sentencia C-737 de 2001, en varias ocasiones, la Corte Constitucional ha
recurrido a ese tipo de sentencias de constitucionalidad temporal o
inconstitucionalidad diferida.[24]
Sin embargo, también ha precisado la Corporación que la procedencia de esa
clase de pronunciamientos es excepcional y que los mismos se justifican “…
únicamente en aquellos casos en los que la  Corte  ha constatado que la
regulación impugnada es inconstitucional, pero no procede su declaración de
inexequibilidad inmediata, por cuanto esa determinación afectaría de manera aún
más grave los principios y valores constitucionales.”[25]
A partir de esa consideración la Corte ha señalado que sólo resulta
legítimo recurrir a una sentencia de constitucionalidad temporal, si (i) se
justifica expresamente esa modalidad de decisión; (ii) claramente se desprende
del expediente que la declaración de inexequibilidad inmediata ocasionaría un
vacío normativo que conduciría a una situación constitucionalmente peor que el
mantenimiento en el ordenamiento de la disposición acusada; (iii) se explica
que esa solución es más adecuada  que la de recurrir a una sentencia
integradora, para lo cual debe tenerse en cuenta, entre otras cosas, el margen
de configuración que tiene el Legislador en la materia, y qué tan lesivo a los
principios y valores constitucionales es el mantenimiento de la disposición
acusada en el ordenamiento y, finalmente si, (iv) el juez constitucional
justifica la extensión del plazo conferido al legislador, el cual depende, en
gran medida, de la complejidad misma del tema y del posible impacto de la
preservación de la regulación en la vigencia de los principios y derechos
constitucionales.[26]
En el presente caso, la norma que se ha encontrado contraria a la
Constitución defería al gobierno la regulación del registro de programas
académicos de pregrado, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los
estudiantes de educación superior. Es claro que, por un lado, tal como se pudo
constatar por la Corte, en desarrollo de esa habilitación se han expedido un
conjunto de disposiciones reglamentarias y, por otro, las materias sobre las
cuales versa la habilitación reguladora que resulta inconstitucional, se
caracterizan por un alto dinamismo que exige la actuación permanente de la
potestad reglamentaria. De este modo la declaratoria de inexequibilidad con
efecto inmediato de esa norma de habilitación produciría un vacío normativo y
de competencias de regulación con un impacto potencialmente muy considerable
sobre un aspecto tan sensible como es el aseguramiento de la calidad de la
educación superior. Como quiera que, de acuerdo con el artículo 67 de la
Constitución, corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y
vigilancia de la educación, con, entre otros fines, el de velar por su calidad,
la inexequibilidad inmediata de la disposición acusada tendría un impacto
constitucional muy significativo, en la medida en que generaría un vacío
normativo que produciría incertidumbre en el ámbito del aseguramiento de la
calidad de la educación superior y podría interferir en la función de control y
vigilancia que el Estado debe ejercer sobre la materia.
Encuentra la Corte que, por otro lado, en el extremo opuesto,
mantener temporalmente la norma en el ordenamiento no tiene tanta gravedad, por
cuanto el problema de inconstitucionalidad que se ha encontrado tiene que ver
con el ámbito de las competencias de regulación en materia educativa, sin que
hayan surgido cuestionamientos en torno al contenido de las normas que en
ejercicio de la habilitación legislativa se hayan expedido por el gobierno. Si
bien es cierto que el defecto encontrado por la Corte dista mucho de ser de
poca monta, en la medida en que por virtud de ese traslado de competencias de
regulación, el Congreso de la República deja de ser el escenario en el que se
discuten y se adoptan las grandes decisiones en materia de educación superior,
no es menos cierto que sobre la materia se ha procedido dentro de un escenario
participativo y de concertación. Así, mantener temporalmente esas competencias
de regulación, sin perjuicio de los controles de legalidad que resultan
aplicables, no se traduce, per se, en una lesión del ámbito de autonomía
universitaria o del derecho de fundar establecimientos educativos, y si
significa, por el contrario brindar una oportunidad suficiente para que el
legislador asuma la tarea de expedir las normas generales que habrán de regir
la materia.
Dada la amplitud y la complejidad del tema y las múltiples
posibilidades que tiene el legislador para regularlo, se advierte fácilmente
que no cabe que la Corte llene, mediante una sentencia integradora, el vacío
normativo que surge de la inexequibilidad de la disposición acusada. La Corte
concluye entonces que la decisión adecuada es diferir en el tiempo la inexequibilidad
de la disposición acusada, a fin de permitir que el Congreso, en ejercicio de
su potestad de configuración, expida el régimen aplicable en materia de
exámenes de calidad, estándares mínimos de los programas de pregrado y registro
calificado de los mismos.
VII.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.    Declarar la INEXEQUIBILIDAD
de la expresión “y profesional de pregrado”, contenida en el artículo 8º de la
Ley 749 de 2002.
Segundo.   De acuerdo con lo expuesto en el apartado 7 de las consideraciones de esta
sentencia, los efectos de la anterior declaración de inexequibilidad quedan
diferidos hasta el 16 de diciembre de 2006.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
NO FIRMA
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CON ACLARACIÓN DE VOTO
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor JAIME ARAUJO RENTERIA, no estuvo
presente al momento de la votación de la sentencia C-852/05 y por lo tanto, de
conformidad con el artículo 35 del Reglamento de la Corte Constitucional no la
firma.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA
GENERAL
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO SIERRA PORTO A LA
SENTENCIA C-852 DE 2005
RESERVA DE LEY-Concepto (Salvamento de
voto)
La técnica
especial denominada reserva de ley, se refiere al establecimiento incontestable
en el texto constitucional de que la normación
de determinadas materias se realice mediante normas de rango legal. O, lo que
es lo mismo, la técnica de reserva de ley prohibe que la regulación de un
asunto se haga primariamente mediante reglamentos.
RESERVA DE LEY EN MATERIA EDUCATIVA-Alcance/RESERVA DE LEY EN MATERIA
EDUCATIVA-Regulación de la educación como derecho/RESERVA DE LEY EN MATERIA EDUCATIVA-Regulación
de la educación como deber del Estado/FACULTAD REGLAMENTARIA-Inspección y vigilancia de la educación/RESERVA DE LEY EN MATERIA EDUCATIVA-Inspección y vigilancia de la educación (Salvamento de voto)
No de todas
las materias se puede pregonar que nuestra Constitución exija que se deban
desarrollar en sus aspectos principales por parte del legislador. Ha sido claro para este Tribunal Constitucional, que por ejemplo, en materia
de derechos fundamentales, es el legislador el llamado a regular su régimen
jurídico. También, sobre otros asuntos, la Carta de 1991 asigna su desarrollo
al Congreso. Pero sobre otros por el contrario,
es perfectamente posible que la Administración establezca métodos y criterios
mediante reglamentos, con el único límite de los preceptos constitucionales y
sin perjuicio de las regulaciones que establezca el legislador. En lo relativo
a la norma declarada inexequible, su contenido
está referido a la educación. Pero, no regula aspectos de la educación como
derecho, sino lo relativo a la relación entre el Estado y las Universidades con
ocasión de las facultades de inspección y vigilancia del primero sobre las segundas, es decir, en la dimensión de la educación
como deber del Estado. En efecto, una cosa es el derecho fundamental a la
educación y otra el deber del Estado en materia educativa. La regulación
constitucional de este deber, cuya fuente principal
la ubica acertadamente la Sala en el inciso 5º del artículo 67 superior, no
determina en manera alguna una reserva de ley. El deber estatal en materia de
educación, en cuanto a la inspección y vigilancia debe ejercerse de acuerdo a
la ley, en su dimensión de derecho fundamental.
Esto es, inspección y vigilancia del cumplimiento de lo que ley diga sobre el
derecho a la educación. Pero no necesariamente que la ley diga previamente cómo
se debe ejercer la inspección y vigilancia en comento.
Referencia: expediente D-5623
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
1.- Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la
Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar el salvamento de voto
manifestado en la Sala Plena respecto de la sentencia C-852 de 2005.
2.- En dicha providencia se resolvió excluir del ordenamiento
jurídico la obligación de las Instituciones de Educación Superior de obtener un
registro calificado de los programas de pregrado de las carreras profesionales,
siempre que pretendieran ofrecerlos y desarrollarlos. Lo anterior, mediante la
declaratoria de inexequibilidad de la expresión “y profesional de pregrado”
contenida en el artículo 8º de la ley 749 de 2002. Dicho artículo dispone por
un lado, la mencionada obligación también en relación con los programas de
formación técnica profesional, tecnológica y de especialización. Y por otro,
remite al Gobierno Nacional la reglamentación del registro, calificación y
evaluación general de estos programas.
3.- En opinión de la Sala, la regulación de las materias
relacionadas con la evaluación general por parte del
Ejecutivo de los programas de educación superior, están sujetas a reserva de
ley. Ello quiere decir que el ordenamiento constitucional colombiano exige que
sea la ley y no el reglamento la que regule lo propio. Ahora bien, según su
parecer, en primer lugar la norma acusada dispone que
dicha materia sea regulada por el reglamento, sin que la misma ley u otra de
este rango “fije los parámetros mínimos que permitan
el ejercicio de la potestad reglamentaria, (por lo
que) habría una `deslegalización´ contraria a la Constitución, debido a que los contenidos que de
acuerdo con ésta (la Constitución) son propios de la ley serían adoptados por el Gobierno”. Y en segundo lugar, como complemento de esto, dicha potestad
reglamentaria “habría sido conferida por la ley, para desarrollar de manera autónoma y con unos
inexistentes o muy tenues referentes legislativos, una materia cuya regulación,
de acuerdo con la Constitución debe hacerse en la propia ley, sin perjuicio del
ámbito propio del reglamento”.
De lo anterior se concluye en la Sentencia
de la cual disiento que, “(c)omo quiera que en la Ley 749 de 2002
no hay una sola previsión relativa al registro calificado de programas, los
estándares mínimos de calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior en los programas profesionales de pregrado,
el contenido normativo conforme al cual corresponde al gobierno la
reglamentación de tales aspectos, resulta contrario a la Constitución”.
4.- La Sala estructuró el anterior argumento a partir del siguiente razonamiento:
-
Las reglas generales constitucionales de
distribución de competencias establecen que cuando para el desarrollo de un
principio constitucional, como el de la regulación y suprema inspección y
vigilancia de la educación por parte del Estado (art.
67 C.N), la Constitución no haga referencia a un órgano específico, corresponde
al Congreso de la República desarrollarlo en el ámbito de “la expedición de normas interpretativas de carácter general y
abstracto”.
-
A su turno, en el caso concreto de la educación,
su tratamiento constitucional y su estipulación en la Carta como servicio
público, refuerzan la obligación de que sea el legislador el que fije mediante
la ley su régimen jurídico. Pues, el ejercicio de inspección
y vigilancia de la enseñanza deberá hacerse de conformidad con la ley (art
189-21 C.N) y el Congreso deberá expedir las leyes que regirán la prestación de
los servicios públicos (art. 150-23 y 365 C.N).
A partir de los dos anteriores postulados la
Corte derivó la existencia de una reserva de ley, cuyo sentido impediría que el
Gobierno reglamentara de manera autónoma la materia para la que la norma
acusada lo habilita. Y de manera autónoma quiere decir, sin establecer un “mínimo de materialidad legislativa” conforme a la cual enmarcar el ejercicio de la potestad
reglamentaria.
-
Se hizo referencia a los principios
jurisprudenciales que la Corte Constitucional ha derivado de la mencionada
regla general de competencia. Según la jurisprudencia
en comento, en aplicación de la cláusula general de competencia, “lo que no puede el legislador es atribuir integralmente la
reglamentación de la materia al Gobierno, pues el Congreso se estaría
desprendiendo de una competencia que la Carta le
ha atribuido[27]”. Además de que el “requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria, ha
dicho esta Corte, es la existencia previa de un contenido o materia por
reglamentar[28]”.
Sobre lo anterior fundamentó la Corte Constitucional la
inexequibilidad del aparte normativo señalado.
5.- En mi opinión, el punto de partida de la argumentación que
adoptó la mayoría de la Sala Plena de esta Honorable Corporación, no corresponde a lo que la Constitución de 1991 estableció
en materia de reserva de ley y su implementación respecto de la relación entre
el deber del Congreso de legislar y la potestad reglamentaria del Ejecutivo.
6.- En primer lugar, en el presente caso no
existe reserva de ley. La técnica especial denominada reserva de ley, se
refiere al establecimiento incontestable en el texto constitucional de que la
normación de determinadas materias se realice mediante normas de rango legal.
O, lo que es lo mismo, la técnica de reserva de ley
prohibe que la regulación de un asunto se haga primariamente mediante
reglamentos.
Ahora, si bien es cierto – como lo manifiesta la Sala – que “si un asunto no es expresamente atribuido por la Constitución a una
autoridad específica, como el Gobierno, la rama
judicial, los organismos de control, o a las entidades territoriales, entre
otros órganos estatales, se entiende que conforme a la cláusula general de
competencia, se trata de una materia que corresponde desarrollar primariamente al legislador” [29]; no lo es menos que el principio de legalidad que subyace a esta cláusula de competencia se encuentra matizado en nuestro orden
constitucional.
Esto es, no de todas las materias se puede pregonar que nuestra
Constitución exija que se deban desarrollar en sus aspectos principales por
parte del legislador. Ha sido claro para este Tribunal
Constitucional, que por ejemplo, en materia de derechos fundamentales, es el
legislador el llamado a regular su régimen jurídico. También, sobre otros
asuntos, la Carta de 1991 asigna su desarrollo al Congreso. Pero sobre otros por el contrario, es perfectamente posible que la Administración
establezca métodos y criterios mediante reglamentos, con el único límite de los
preceptos constitucionales y sin perjuicio de las regulaciones que establezca
el legislador.
7.- En lo relativo a la norma declarada
inexequible, su contenido está referido a la educación. Pero, no regula
aspectos de la educación como derecho, sino lo relativo a la relación entre el
Estado y las Universidades con ocasión de las facultades de inspección y
vigilancia del primero sobre las segundas, es decir, en
la dimensión de la educación como deber del Estado. En efecto, una cosa es el
derecho fundamental a la educación y otra el deber del Estado en materia
educativa.
La regulación constitucional de este deber,
cuya fuente principal la ubica acertadamente la Sala en el inciso 5º del
artículo 67 superior, no determina en manera alguna una reserva de ley. De su
texto se desprende por el contrario que el mencionado deber está irrestrictamente en cabeza del Ejecutivo, y que comprende a éste
desarrollarlo de conformidad con aspectos de rango constitucional tales como
calidad, formación moral, física e intelectual, adecuado cubrimiento, etc.
Pero, no prescribe la necesidad de que para hacerlo lo
regule primero la ley.
8.- No obstante, consideró la Sala que la referencia del numeral 21
del artículo 189 constitucional, en el sentido que la vigilancia de la
enseñanza se ejerza por parte del Gobierno conforme
a la ley, reforzaba entonces la configuración de una reserva de ley en dicha materia. Sobre esto,
considero que la mencionada conformidad a la ley se refiere a aquellos aspectos
de la educación que precisamente, en nuestra Constitución tienen reserva de
ley. Tal como lo expresé más arriba, no todos los
aspectos que conforman la regulación de la educación superior hacen relación a
ésta como derecho fundamental. El deber estatal en materia de educación, en
cuanto a la inspección y vigilancia debe ejercerse de acuerdo a la ley, en su
dimensión de derecho fundamental. Esto es, inspección y
vigilancia del cumplimiento de lo que ley diga sobre el derecho a la educación.
Pero no necesariamente que la ley diga previamente cómo se debe ejercer la
inspección y vigilancia en comento.
9.- Igual sucede con el argumento referido a
la estipulación constitucional de la educación como servicio público, y la
reserva legal para regular éstos. La educación como servicio público es uno de
los aspectos de la educación para ser regulados exclusivamente por la ley, al menos en sus parámetros generales. Así lo establece el
artículo 365 de la Constitución. Pero de nuevo, la regulación de su prestación
es la que debe necesariamente fijar la ley, además de los aspectos que
desarrollan dicha prestación en los artículos 366 a 370
superiores. Su control, inspección y vigilancia en cabeza del Ejecutivo
sugieren sujeción a la ley, respecto de lo que ésta diga que debe ser su
prestación. Derivar de ello la necesidad de una ley previa que se pronuncie
sobre cómo se debe hacer dicha vigilancia, implica
hacer caso omiso de los parámetros que para esto establece la misma
Constitución. La referencia a la Superintendencia de Servicios Públicos en
artículo el 370 de la Carta, demuestra que el Gobierno se sujeta a la ley para
dirigir el sentido de su facultad de inspección y
vigilancia, y no para el sólo hecho de ejercerla.
10.- Por lo anterior, la norma no debió ser declarada inexequible,
pues ello asumió que la facultad constitucional del Ejecutivo de ejercer
inspección y vigilancia sobre la educación, carece de
contenido y debe ser llenado por la ley. Cuando lo cierto es que lo que
pretende nuestro orden constitucional es que no se vacíe de contenido el
sentido de lo que el constituyente quiso que fuera la educación. Lo cual difiere de cómo se ejerce dicho deber por parte del Estado. Pues la
facultad de hacerlo es constitucional y no puede omitirse so pena de colocarle
como requisito la existencia previa de una ley que lo autorice y le fije
parámetros, para lo que la Constitución ya lo ha
autorizado y ya le ha fijado parámetros.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO PARCIAL DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA, EN
RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-852 DE 17 DE AGOSTO DE 2005.
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Improcedencia (Salvamento parcial de voto)
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Corte Constitucional, salvo parcialmente el voto en relación
con lo resuelto en la Sentencia C-852 de 17 de agosto de 2005.
Este salvamento parcial, se explica por
cuanto estoy de acuerdo con la declaración de inexequibilidad de la expresión “y
profesional de pregrado”, contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de
2002.  Pero me encuentro en desacuerdo absoluto con la decisión del numeral 2º
de la parte resolutiva de la sentencia aludida, según la cual los efectos de
esa declaración de inexequibilidad “quedan diferidos hasta el 16 de
diciembre de 2006”.
Para el suscrito magistrado, en esta como
en ocasiones anteriores en las que se ha diferido la eficacia de la declaración
de inexequibilidad de una norma jurídica, es un imposible desde el punto de
visto constitucional en Colombia, pues no existe ninguna norma en la Carta
Política que así lo autorice.  Además, es claro que si una norma viola la
Constitución, de manera inmediata debe ser expulsada del ordenamiento por la
Corte Constitucional cuando decida sobre el particular.
Fecha ut supra.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALVARO TAFUR GALVIS A LA SENTENCIA C-852 DE 2005
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración
(Aclaración de voto)
SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION-Competencia
sobre regulación, inspección y vigilancia (Aclaración de voto)
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD TEMPORAL O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Procedencia (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-5623
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8 (   parcial) de
la Ley 749 de 2002, “por la cual se organiza el servicio público de la
educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y
tecnológica”.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Si bien comparto la decisión adoptada por la Sala debo reiterar en
relación con la motivación de la misma, los siguientes aspectos expuestos por
mí en la sesión correspondiente:
1°      En el presente caso, además de
las razones en las cuales se funda la decisión, ha debido tenerse como
fundamento la violación del principio de unidad de materia toda vez que si bien
las modalidades de formación técnica, profesional y tecnológica que conforman
el núcleo de la Ley 749 de 2002 son evidentemente  modalidades de educación
superior, es lo cierto que ellas no agrupan toda la educación superior. Por
ello la referencia que hace el aparte demandado del artículo 8° resulta
extraña  a ese núcleo central de la ley y en esas condiciones se desconoció el
artículo 158 de la Constitución.
2°      Si bien es cierto que lo
relativo a la inspección y vigilancia en materia de educación tiene una
regulación específica en el numeral 21 del artículo 189 de la Constitución, el
cual califica esa actividad como  propia del Presidente de la República, es
cierto también que ella debe ejercitarse conforme a la ley. Esta última
disposición, de otra parte, está  en armonía con lo dispuesto en el artículo
150 numeral 8 de la Constitución  a cuyas voces corresponde al Congreso “expedir
las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las
funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución”.
En este punto debe también considerarse que si bien al Presidente
corresponde el ejercicio de la potestad reglamentaria que recae sobre todas las
leyes y que se ejerce mediante la expedición de los decretos, resoluciones y
órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes es lo cierto que
tratándose de las funciones de inspección y vigilancia, al legislador
corresponde una competencia específica con fundamento en los ya citados artículos
150 numeral 8 y 189 numeral 21, que imponen la existencia de  un claro marco
normativo legal dentro del cual se ejercita la función administrativa de
inspección y vigilancia que sin perjuicio de la adopción de medidas de carácter
legal en las que amerite la correcta ejecución de la ley se manifiesta
primordialmente a través de actos concretos precisamente de inspección y
vigilancia.
Todo lo anterior, valga aclarar, por cuanto las funciones de
reglamentación y de inspección y vigilancia tienen fuentes normativas
diferentes y sus alcances y efectos son también diversos.
3°      En cuanto a la modulación de los
efectos de la decisión de inconstitucionalidad que se difieren hasta el 16 de
diciembre de 2006, es pertinente aclarar que el suscrito magistrado siempre ha
considerado   que el ejercicio de esas medidas  de modulación debe ser
excepcional y debe consultar las características propias de cada presupuesto de
declaración de inexequibilidad. Por el ello el suscrito magistrado considera
que en el presente caso, habida cuenta de los efectos que se generarían para el
cabal funcionamiento del servicio público de la educación superior y en
particular de la educación superior universitaria, comparte la decisión de
modulación en el tiempo de los efectos de la decisión  de inconstitucionalidad.
Fecha ut supra
ÁLVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
[1]    Sobre las
funciones de este principio de unidad  de materia, ver, entre otras, las
sentencias C-535 de 1995, y  C-501 de 2001.
[2]   Al respecto ver, entre otras, las
sentencias C-025 de 1993, C-407 de 1994, C-055 de 1996, , C-478 de 1998,  C-551
de 2001 y C-1025 de 2001.
[3]    Sentencia C-352 de 1998, M.P. Antonio
Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra.
[4]
Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[5]    Sentencia C-501 de 2001.
[6]    Exposición de motivos al Proyecto de Ley No. 210 de 2001 –
Cámara. Gaceta del Congreso 191 de 2001, pp. 2 y 3.
[7]   Ver ponencia para segundo debate en el Senado de la República,
Gaceta del Congreso No. 207 de 2002, pp. 19 a 21.
[8]    Así, mediante Decreto 2802 de 2001 se
reglamentaron los estándares de calidad para programas profesionales de
pregrado en Derecho; el Decreto 917 de 2001 había establecido los estándares de
calidad en programas académicos de pregrado en ciencias de la salud; El Decreto
972 de 2001 establecía los estándares mínimos de calidad en programas
académicos de pregrado en Ingeniería. Con anterioridad, mediante Decreto 272 de
1998, y con similares considerandos, se habían establecido  “… los requisitos de creación y funcionamiento de los
programas académicos de pregrado y postgrado en Educación ofrecidos por las
universidades y por las instituciones universitarias …”.
[9]
Estas consideraciones corresponden al Decreto 2802 de 2001, por medio del cual
“[e]l Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades
constitucionales y legales, en especial las que le confieren el numeral 11 del
artículo 189 de la Constitución Política y la Ley 30 de 1992”, reglamentó  los
estándares de calidad para programas profesionales de pregrado en Derecho.
[10]    Ley 30 de 1992, Artículo 27. Los Exámenes de Estado son pruebas
académicas de carácter oficial que tienen por objeto: a) Comprobar niveles
mínimos de aptitudes y conocimientos.  b) Verificar conocimientos y destrezas
para la expedición de títulos a los egresados de programas cuya aprobación no
esté vigente. (Literal CONDICIONALMENTE exequible, Sentencia C-1093 de 2003) c)
Expedir certificación sobre aprobación o desaprobación de cursos que se hayan
adelantado en instituciones en disolución cuya personería jurídica ha sido
suspendida o cancelada. d) Homologar y convalidar títulos de estudios de
Educación Superior realizados en el exterior, cuando sea pertinente a juicio
del Consejo Nacional para la Educación Superior (CESU).
[11]    Considerandos del Decreto 1781 de 2003, por medio del cual “El
Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades
constitucionales y legales y en especial de las conferidas en los artículos 67
y 189 numerales 11, 21 y 22 de la Constitución Política y artículos 3º, 6º, 27,
31 literal h), 32 y 33 de la Ley 30 de 1992,”reglamenta los Exámenes de Estado
de Calidad de la Educación Superior, ECAES, de los estudiantes de los programas
académicos de pregrado.
[12]   El Decreto 2566 de 2003 derogó expresamente los siguientes
Decretos: 1403 de 1993, 837 de 1994, 2790 de 1994, 1225 de 1996, 807 de 2000,
272 de 1998, 792, 917 y 2802 de 2001, 808, 936, 937, 938, 939, 940, 1527 y 1576
de 2002.
[13]    Asi, se ha expedido la Resoluciones No. 2767 de 2003: Programas
de pregrado en Administración; No. 2768 de 2003: Programas de pregrado en
Derecho; No. 2769 de 2003: Programas de pregrado en Ciencias Exactas y
Naturales; No. 2770 de 2003: Programas de pregrado en Arquitectura; No. 2772 de
2003: Programas de pregrado en Ciencias de la Salud; No. 2773 de 2003:
Programas de formación profesional de pregrado en Ingeniería; No. 2774 de 2003:
Programas de formación profesional de pregrado en Economía. No. 3456 de 2003:
Programas de formación profesional en Artes; No. 3457 de 2003: Programas de
Comunicación e Información; No. 3458 de 2003: Programas de Agronomía, Veterinaria
y Afines; No. 3459 del 30 de diciembre de 2003: Programas de Contaduría
Pública; No. 3461 de 2003: Programas de formación en Psicología. No. 3462 de
2003: Programas de formación hasta el nivel profesional por ciclos
propedéuticos en las áreas de Ingeniería, Tecnología de la Información y
Administración. No. 3463 de 2003: Programas de formación profesional en
Diseños; No. 1036 de 2004: Programas de pregrado y especialización en
Educación. No. 3460 de 2003: Programas de formación en Humanidades.
[14]    M.P. Antonio
Barrera Carbonell. Este tema fue luego desarrollado por la Corte en la
Sentencia C-150 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[15]    M.P. Jaime Araujo Rentería
[16]    M.P. Alvaro Tafur Galvis. En esa Sentencia la Corte se planteó
la necesidad de examinar si  en el caso de los disposiciones entonces acusadas
(parágrafos de los artículos 9, 10, 12, 26 y 32 del Decreto 1278 de 2002), el
Presidente de la República, actuando como legislador extraordinario, había
cumplido con la carga mínima de intensidad normativa  que se impone por razón
de la reserva de ley , o si, por el contrario, con dichas disposiciones se
atribuyó  una competencia que desbordaba el ámbito de la potestad
reglamentaria. Sobre la materia remite a las sentencias C-508/02 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra A.V. Magistrados Manuel  José Cepeda Espinosa  y Alvaro Tafur
Galvis  y C-313/03  M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[17]    Al respecto la Corte ha señalado que:
“De acuerdo con los postulados de la doctrina clásica del derecho
administrativo, la ejecución de los mandatos legales es la esencia de la función
Administrativa del Estado. En este contexto, mientras el ejercicio de la
función legislativa -que en primer lugar se le asigna al Congreso (Art. 150
C.P.) y, en circunstancias excepcionales, al Ejecutivo (Arts. 150-10, 212
C.P.)- va encaminado al establecimiento de normas obligatorias de carácter
general, impersonal y abstracto, el de la función administrativa tiene por
tarea la ejecución de esas medidas en el plano de lo particular y concreto. “Es
la prioridad, pues, de la función administrativa, resolver en el terreno
práctico los cometidos fijados por las reglas del legislador, pues dada la
generalidad de estas últimas es poco probable que su implementación pueda
lograrse por sí misma.” (Sentencia C-917 de 2002)
[18]    Sentencia C-265 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En
esta ocasión la Corte declaró la inexequibilidad del
inciso tercero del artículo 64 de la Ley 675 de 2001, que permitía la
constitución de unidades residenciales cerradas. Consideró la Corte que condicionar la posibilidad del cerramiento a una autorización
administrativa, sin señalar criterios que impidan la apropiación del espacio
público resulta insuficiente para proteger los bienes constitucionalmente
garantizados.
[19]    M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Salvamento parcial de voto M.
Jaime Araujo Rentería.
[20]    Ver, entre otras, las sentencias C-234 de 2002 y C-710 de 2001.
[21]    Sentencia C-508 de 2002. Fundamento  4.6.
[22]    Sentencia C-290 de 1997, Consideración Quinta.
[23]    Ver sentencias C-700 y C-747 de 1999 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo y Alfredo Beltrán Sierra,  respectivamente; C-112 de 2000. MP
Alejandro Martínez Caballero y C-737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y
C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En la tres primeras
sentencias citadas los magistrados José Gregorio Hernández Galindo y Alfredo
Beltrán Sierra, aclararon el voto en relación con “… la ‘inconstitucionalidad
diferida’ o ‘constitucionalidad temporal’ de una norma que se declare
inconstitucional por la Corte”. En las sentencias C-700 y C-747 de 1999,
salvaron el voto, por otro tipo de consideraciones, los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Vladimiro Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Galvis.  En la Sentencia
C-737 de 2001, el Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra salvó el voto por
discrepancias con la decisión mayoritaria en torno a los principios de unidad
de materia y de identidad en el proceso legislativo. En la misma sentencia,
los magistrados Clara Inés Vargas Hernández y Alvaro Tafur Galvis presentaron
salvamento parcial de voto, porque, en su criterio, la decisión de diferir los
efectos de la inexequibilidad debe tener un carácter verdaderamente excepcional
y no estaban dados, en el caso concreto, los presupuestos para que ello
ocurriera. También salvó el voto en esa sentencia el Magistrado Jaime Araujo
Rentería, con consideraciones en torno al principio de unidad de materia, por
un lado, y por otro, en relación con el efecto diferido de la inexequibilidad.
Finalmente, en esa sentencia también salvo parcialmente el voto el Magistrado
Alfredo Beltrán Sierra, por no compartir la decisión de diferir los efectos del
pronunciamiento.
[24]   Así, la sentencia C-221 de 1997 declaró la constitucionalidad
temporal, por un plazo de cinco años, del literal a) del artículo 233 del
decreto 1333 de 1986; la sentencia C-700 de 1999 postergó por varios meses los
efectos de la declaratoria de inexequibilidad del sistema UPAC; la sentencia
C-141 de 2001 aplazó por dos legislaturas los efectos de la inexequibilidad del
artículo 21 del Decreto 2274 de 1991 y en la propia Sentencia C-737 de 2001 se
dispuso que los efectos de la inexequibilidad allí declarada quedaban diferidos
“… hasta el 20 de junio de 2002, a fin de que el Congreso, dentro de la
libertad de configuración que le es propia, expida el régimen que subrogue la
Ley 619 de 2000”.
[25]    Sentencia C-737 de 2001
[26]    Ibid.
[27] C-530 de 2003 M.P Eduardo Montealegre Lynett.
[28] C-290 de 1997 [Citada en la C-530 de 2003]
[29] A mi modo de ver, este argumento más que referirse a la técnica de
reserva de ley, sugiere la base del principio de legalidad en nuestro
ordenamiento jurídico.