C-748-99
Sentencia
C-748/99
DECRETO
COMPILADOR-Competencia del
Consejo de Estado o de la Corte Constitucional/INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL POR CARENCIA DE JURISDICCION
Se precisa que los artículos integrantes de
decretos compiladores habrán de acusarse ante la Corte Constitucional cuando el
ataque se origine en una posible discrepancia entre el contenido de los
artículos y el de una disposición constitucional, mientras que la demanda
contra las mismas disposiciones habrá de instaurarse ante el Consejo de Estado
cuando se trata de criticar - en forma global o individualizada - la labor de
compilación. En el proceso bajo estudio se presenta precisamente esta
situación, puesto que todas las acusaciones se refieren al trabajo de
recopilación realizado por el gobierno. En consecuencia, la Corte deberá
inhibirse para decidir sobre la demanda instaurada, por carencia de
jurisdicción.
Referencia: Expediente D-2255
Actor: Ricardo
Vanegas Beltran
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Decreto 1818 de 1998 y los artículos 64, 121,
126, 135, 136, 163, 138 (parcial) y 155 (parcial).
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de
Bogotá, D.C., octubre seis (6) de mil novecientos noventa y nueve (1999)
Aprobada por acta Nº
53
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Muñoz y por
los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos
Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero,
Fabio Morón Díaz, Alvaro Tafur Galvis y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra el Decreto 1818 de 1998 y los artículos 64, 121, 126,
135, 136, 163, 138 (parcial) y 155 (parcial) del mismo.
I. ANTECEDENTES
1. El Presidente de
la República expidió el Decreto 1818 de 1998, publicado en el Diario Oficial N°
43380, del 7 de septiembre de 1998.
El ciudadano Ricardo
Vanegas Beltrán demandó la inconstitucionalidad de la totalidad del decreto y,
subsidiariamente, de los artículos 64, 121, 126, 135, 136 y 138, y de los
numerales 4 y 5 del artículo 155 y 3 del artículo 163, por considerarlos
violatorios del artículo 150, numerales 2 y 10, de la Constitución Política.
En su intervención,
el Ministerio de Justicia y del Derecho solicita que se declare la
constitucionalidad del artículo 64, que  los artículos 135 y 136 sean
sustituidos por el artículo 19 del decreto 2651 de 1991 y que se retiren del
ordenamiento jurídico tanto los artículos 121, 126 y 138, como los numerales 4
y 5 del artículo 155 y 3 del artículo 163.
En su concepto, el
Procurador General de la Nación solicita que se declare la constitucionalidad
del artículo 64 y la inconstitucionalidad de los artículos 121, 126, 135, 136 y
138, y de los numerales 4 y 5 del artículo 155 y 3 del artículo 163.
TEXTO DE LAS
NORMAS DEMANDADAS
DECRETO NUMERO 1818 DE 1998
“septiembre 7”
Por medio del cual se expide el Estatuto de
los mecanismos alternativos de solución de conflictos.
El presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las
conferidas por el artículo 166 de la Ley 446 de 1998, y
CONSIDERANDO
Que la Ley 446 en su artículo 166 facultó
al Gobierno Nacional para que dentro de los dos (2) meses siguientes a la
expedición de dicha ley, compile las normas aplicables a la conciliación, al
arbitraje, a la amigable composición y a la conciliación en equidad, que se
encuentren vigentes en esta ley, en la Ley 23 de 1991, en el Decreto 2279 de
1989 y en las demás disposiciones vigentes;
Que el presente decreto se expide sin cambiar
la redacción, ni contenido de las  normas antes citadas,
D E C R E T A:
ESTATUTO DE LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE
SOLUCIÓN DE CONFLICTOS
"ARTÍCULO
64. Homologación. Los
trámites de conciliación en materia Contencioso-Administrativa que se surtan
ante Centros de Conciliación autorizados por el Gobierno en los términos de
esta ley, deberán ser comunicados al Procurador Judicial acreditado ante el
Tribunal Contencioso Administrativo de la sede donde funciona el Centro de
Conciliación, quien podrá acudir e intervenir durante el trámite conciliatorio
si lo estima pertinente.
"Si el
Procurador no asiste a la audiencia, el Centro deberá enviarle el acta de
conciliación y, si no está conforme con el acuerdo conciliatorio, dentro de los
cinco (5) días siguientes a su comunicación, deberá solicitar la homologación
judicial, cuyo trámite será previsto para las conciliaciones prejudiciales ante
los agentes del Ministerio Público. (Artículo 79 Ley 446 de 1998)".
"ARTÍCULO
121. Las partes
indicarán si los árbitros deben decidir en derecho, en conciencia o fundados en
principios técnicos. Si nada se estipula, el fallo será en derecho.
"Cuando el laudo deba proferirse en
conciencia, los árbitros podrán conciliar pretensiones opuestas. (Artículo 6º
Decreto 2279 de 1989)".
"ARTÍCULO
126. Si en el
compromiso o en la cláusula compromisoria no se señalare el término para la
duración del proceso, éste será de seis (6) meses, contados desde la primera
audiencia de trámite.
"El término
podrá prorrogarse hasta seis (6) meses, a solicitud de las partes o de sus
apoderados con facultad expresa para ello. A este término se adicionarán  al
término (sic) los días en que por causas legales se interrumpa o suspenda el
proceso (Artículo 19 Decreto 2279 de 1989)".
"ARTÍCULO
135. Si al decidirse
sobre el impedimento o recusación de uno de los árbitros haya (sic) empate, o
si el árbitro es único, las diligencias serán enviadas al juez civil del
circuito del lugar donde funcione el tribunal de arbitramento para que decida
de plano. Contra esta providencia no procede recurso alguno. (Artículo 15
Decreto 2279 de 1989)".
"ARTÍCULO
136. Cuando todos los
árbitros o la mayoría de ellos se declaren impedidos o fueren recusados, el expediente
se remitirá al juez civil del circuito para que decida de plano.
"Si se aceptare
el impedimento o prosperare la recusación, la correspondiente decisión se
comunicará a quien hizo el nombramiento para que proceda al reemplazo en la
forma prevista para la designación.
"Si el
impedimento o la recusación se declaran infundados, el juez devolverá el
expediente al tribunal de arbitramento para que continúe su actuación.
(Artículo 16 Decreto 2279 de 1989)".
"ARTÍCULO
138. Cuando se trate
de arbitramento en derecho, las partes deberán comparecer al proceso arbitral
por medio de abogado titulado, a menos que se trate de asuntos exceptuados por
la ley. La constitución de apoderado implica la facultad para notificarse de
todas las providencias. (Artículo 26 Decreto 2279 de 1989)".
"ARTÍCULO
155. En todo proceso
las partes de común acuerdo pueden, antes de que se dicte sentencia de primera
o única instancia o laudo arbitral, realizar los siguientes actos probatorios:
(...)
"4. Presentar
documento en el cual consten los puntos y hechos objeto de una inspección
judicial. En este caso se incorporará al expediente, y suplirá esta prueba. El
escrito deberá autenticarse como se dispone para la presentación de la demanda.
"5. Solicitar,
salvo que alguna de las partes esté representada por curador ad litem,
que la inspección judicial se practique por las personas que ellas determinen.
(....)
"ARTÍCULO
163. Son causales de
anulación del laudo las siguientes:
(...)
"3. No haberse hecho
las notificaciones en la forma prevista en este decreto, salvo que de la
actuación procesal se deduzca que el interesado conoció o debió conocer la
providencia".
(...)
CARGOS DE LA
DEMANDA
2. El ciudadano
Ricardo Vanegas Beltrán expuso dos cargos en su demanda de
inconstitucionalidad. El primer cargo lo dirigió contra la totalidad del
Decreto 1818 de 1998, el cual considera violatorio del artículo 150, numerales
2 y 10, de la Constitución Política.
El actor sostiene
que el decreto constituye un código y que la función de expedir códigos
corresponde al Congreso y no al Gobierno. Señala que este decreto fue expedido
con fundamento en las facultades que el artículo 166 de la Ley 446 de 1998
confirió al Gobierno para compilar las normas aplicables a la conciliación,
arbitraje, amigable composición y conciliación en equidad, que se encontraban
vigentes en las Leyes 446 de 1998 y 23 de 1991, el Decreto 2279 de 1989 y demás
disposiciones vigentes. Para el demandante, el Decreto 1818 no cumplió este
cometido sino que se constituye en una verdadera codificación porque: 1) No
incorporó normas que se encuentran vigentes; 2) “expidió nuevos textos legales,
repitiendo los que contenían normas anteriormente derogadas, aún expresamente”;
y 3) modificó el contenido de algunas de las normas que hacen parte de su
articulado.
Considera el
demandante que cuando el gobierno expidió el Decreto 1818 de 1998 “creó un
ordenamiento jurídico nuevo, pues no se limitó a cumplir con labores de
compilación, sino que, visto en su conjunto, creó un nuevo ordenamiento. Este
nuevo ordenamiento contiene nuevos textos que reproducen normas que habían sido
anteriormente derogadas de manera expresa. Otros textos del mismo decreto
corresponden a normas que so pretexto de ser compiladas sufrieron modificación.
También fueron dejados por fuera de la compilación otros varios textos legales
que se encuentran vigentes”. Más adelante concluye que “si se compara el
decreto ley 1818 de 1998, con lo que podría haber sido el conjunto de la
compilación para la que facultaba al Gobierno Nacional el art. 166 de la Ley
446/98, se encuentra que el sistema normativo ha sido cambiado en esencia y que
las modificaciones que se introdujeron con nuevos textos - reproduciendo normas
derogadas - y eliminando otros vigentes es de una categoría tal que entra en la
órbita de competencia del Congreso de la República señalada en el numeral 2°
del art. 150 de la Constitución Nacional, es decir que debía corresponder a una
ley de la República contentiva de un código sobre la materia de los mecanismos
alternativos de solución de conflictos”.
Asimismo, el
demandante afirma que cuando la Ley 446 otorgó facultades al gobierno para la
compilación de las normas relativas a los métodos alternativos de solución de
conflictos perseguía “facilitar a la comunidad la consulta de la normatividad
que sobre esas materias se encontraba dispersa básicamente en los Decretos 2279
de 1989, Ley 23 de 1991, Decreto 2651 de 1991 y Ley 446 de 1998”. Sin embargo,
continúa, “como el Decreto 1818 de 1998 no incluye varios textos legales que se
encuentran vigentes y en cambio incluyó otros que corresponden a normas
expresamente derogadas ha generado una mayor confusión de la que podía existir
previamente a su expedición...”
3. Mediante auto del
27 de noviembre de 1998, el Magistrado Sustanciador  inadmitió  el primer cargo
presentado por el demandante y le concedió a éste 3 días para que procediera a
corregirlo. Los argumentos expuestos para la inadmisión del cargo se exponen a
continuación:
“(...) Que el
demandante acusa el Decreto 1818 de 1998, en su integridad, por cuanto
considera que el Presidente de la República ha expedido, sin tener facultad
para ello, un código.
3. Que en sentencia
C-508/96 [la Corte Constitucional] sostuvo que:
‘Desde el punto de
vista formal, estos decretos compiladores no tienen fuerza de ley, pues se
limitan a compilar unas normas legales sin cambiar su redacción y contenido,
todo con el único fin de facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas.
Tienen únicamente una finalidad sistemática, pero no derogan ni crean nuevas
normas legales. En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al
servicio de la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposición
legal autónoma...
“4.  Que, en
consecuencia, la Corte ha señalado claramente que tales decretos compilatorios
no suponen la derogatoria de las normas compiladas, la creación de nuevas, ni
tienen fuerza normativa alguna. En esa medida, carecen, en absoluto, del
carácter de códigos.
“5. Que, el cargo en
cuestión está sustentado en el hecho de que en el decreto se incluyeron normas
supuestamente derogadas, se eliminaron otras vigentes y, adicionalmente, se
modificó el texto de algunas.
“6. Que, en estos
términos, la supuesta inconstitucionalidad no puede predicarse del decreto en
su integridad sino de las normas derogadas incluidas en el mismo, de las normas
modificadas en el decreto y de la supuesta omisión del Gobierno Nacional al
momento de compilar.
“7. Que, por lo expuesto,
este cargo no es susceptible de debatirse constitucionalmente (...)”.
Vencido el término para corregir, sin que
el demandante lo hiciera, el Magistrado Sustanciador procedió a rechazar el
cargo señalado, mediante auto de fecha 10 de diciembre de 1998.
4. El segundo cargo de inconstitucionalidad
formulado por el actor - que sí fue admitido por el Magistrado Sustanciador
mediante auto del 27 de noviembre de 1998 - se relaciona directamente con el
primero, en la medida en que a través de él se hace un "señalamiento
específico de las normas que hacen que el Decreto 1818 del 7 de septiembre de
1998 constituya una verdadera codificación." Las normas a las que se
refiere el demandante se pueden aglutinar en dos grupos: el primero se conforma
con disposiciones vigentes sobre conciliación, arbitraje, amigable composición
y conciliación en equidad que hacen parte de las Leyes 23 de 1991 y 446 de 1998
y del Decreto 2651 de 1991, y que, a pesar de ello, no fueron incluidas dentro
del Decreto 1818 de 1998. El segundo grupo se compone de disposiciones que sí
fueron incorporadas en el Decreto 1818, pero habrían sido modificadas al
momento de su compilación o se encontraban derogadas - expresa o tácitamente -
antes de su recopilación.
4. 1. Las normas sobre
las cuales el actor manifiesta que también deberían haberse incorporado al
Decreto 1818 de 1998, son el artículo 63 de la Ley 23 de 1991, el 65B de la
misma ley - el cual fue agregado a la Ley 23 de 1991 mediante el artículo 75 de
la Ley 446 -, el 90 de la Ley 446 de 1998, y los artículos 19 y 20 del decreto
2651 de 1991 - los cuales fueron adoptados como legislación permanente por
medio del artículo 162 de la Ley 446 de 1998.
4. 2. Asimismo, el
actor considera que las siguientes normas contenidas en el Decreto 1818 de 1998
fueron modificadas en el momento de ser compiladas o se encuentran derogadas
expresamente por los artículos 162 y 167 de la Ley 446 de 1998, o bien han sido
tácitamente abrogadas:
-
Artículo 64 del decreto ley 1818 de 1998. Sobre este artículo el demandante
sostiene que hace parte del capítulo II del Decreto 1818 de 1998, que versa
sobre la conciliación prejudicial. Aclara que el artículo compila el artículo
79 de la Ley 446 de 1998, el cual está ubicado en el capítulo III del capítulo
1 del título 1 de la parte III de  dicha ley, que trata sobre conciliación
extrajudicial. En su concepto, la ubicación del artículo dentro de capítulos
con títulos distintos modifica el alcance de la norma puesto que la
conciliación extrajudicial, que se celebra ante un centro de conciliación,
“pasó a ser aplicable también a la conciliación extrajudicial que se tramita
ante los agentes del Ministerio Público”. Considera que lo anterior se traduce
en una extralimitación de funciones por parte del Gobierno nacional.
-
Artículo 121 del Decreto 1818 de 1998. Afirma que este artículo compiló el
contenido del artículo 6 del Decreto 2279 de 1989, el cual se encuentra
expresamente derogado por el numeral 2° del art. 167 de la Ley 446 de 1998.
Considera que al compilar esta norma el Gobierno “creó un nuevo texto legal” y
“legisló”, puesto que introdujo un texto que no existía previamente.
-
Artículo 126 del Decreto 1818 de 1998. Señala que mediante este artículo el
Gobierno pretendió compilar el artículo 19 del Decreto 2279 de 1989. Aclara,
sin embargo, que este artículo ya había sido modificado por el artículo 103 de
la Ley 23 de 1991. Por eso, asevera que “se compiló como texto del artículo 19
del Decreto 2279 de 1989, un contenido que había sido subrogado por la Ley 103
de 1991 y, por lo tanto, el contenido del artículo 126 del Decreto 1818 de 1998
no existía en el mundo jurídico al momento de la expedición de ese decreto”.
Concluye, entonces, que en este caso el Gobierno “legisló” y que, además, se
extralimitó en sus facultades al dejar de incluir el verdadero texto del
artículo 19 del Decreto 2279 de 1989.
-
Artículos 135 y 136 del Decreto 1818 de 1998. Afirma que a través de estos
artículos el gobierno buscaba la compilación de los artículos 15 y 16 del
Decreto 2279 de 1989. Sin embargo, añade que el trámite de los impedimentos y
recusaciones ante los jueces civiles del circuito, consagrado en los artículos
135 y 136, “fue derogado tácitamente por el art. 19 del Decreto 2651 de 1991”,
el cual fue adoptado como legislación permanente por la Ley 446 de 1998 y no
fue incluido en la compilación que efectuó el Decreto 1818 de 1998. Por lo
tanto, asevera que los artículos 135 y 136 del Decreto 1818 corresponden a un
texto inexistente al momento de su expedición. De esta manera, sostiene que “el
gobierno nacional legisló sobre el tema y de paso eliminó una norma vigente que
le da un destino particularmente diferente al trámite de impedimentos y
recusaciones en materia arbitral, como desarrollo del propósito de descongestionar
los despachos judiciales”.
-
Artículo 138 del Decreto 1818 de 1998. Sobre este artículo expone que perseguía
la compilación del artículo 26 del Decreto 2279 de 1989, el cual fue
expresamente derogado por el artículo 167 de la Ley 446 de 1998. De esta
manera, el Gobierno “legisló” al introducir un texto nuevo dentro del Decreto
1818.
-
Numerales 4 y 5 del artículo 155 del Decreto 1818 de 1998. Con estos numerales
ocurre lo mismo que se señaló en el párrafo anterior: mediante ellos se buscaba
la compilación de los numerales 4 y 5 del artículo 21 del Decreto 2651 de 1991.
Empero, los mencionados numerales del artículo 21 fueron derogados expresamente
por el artículo 162 de la Ley 446 de 1998.
-
Numeral 3 del artículo 163 del Decreto 1818 de 1998. Afirma el actor que el
Gobierno Nacional pretendía con esta norma compilar el numeral 3 del artículo
38 del Decreto 2279 de 1989. Sin embargo, éste se encontraba expresamente
derogado por el numeral 2 del artículo 167 de la Ley 446 de 1998, lo cual significa
que se “dio vida a una norma inexistente al momento de entrar en vigencia el
citado Decreto 1818 de 1998”.
Para sintetizar su
argumentación, el actor expone que con la expedición del Decreto 1818 de 1998
el Gobierno violó el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política en
la medida en que “superando ampliamente las facultades que le fueron conferidas
por el citado artículo 166, eliminó normas, expidió nuevos textos legales y
reordenó algunas materias en forma tal que creó un verdadero nuevo estatuto de
los mecanismos alternativos de soluciones de conflictos, de un contenido
sustancialmente diferente del que habría arrojado una labor de simple
compilación, que era la que le facultaba la Ley 446 de 1998”.
INTERVENCIONES
Intervención del
Ministerio de Justicia y del Derecho
5. La apoderada del
Ministerio de Justicia y del Derecho defiende la constitucionalidad del
artículo 64 demandado y solicita a esta Corporación que retire del Decreto 1818
de 1998 las demás normas acusadas. Siguiendo el orden de la demanda, la
apoderada analiza primero el cargo contra la totalidad del decreto y luego
estudia cada uno de los artículos  a los que hace alusión el actor.
En primer lugar,
sostiene que el Decreto 1818 “en forma alguna puede considerarse como una
codificación”. Al respecto cita la sentencia C-252 de 1994, en la que se
establece que un código es un conjunto de normas “que regulan de manera
completa, metódica, sistemática y coordinada, las instituciones constitutivas
de una rama del derecho”.
Señala que la
compilación contenida en el Decreto 1818 “está dirigida a los usuarios de la
justicia y más concretamente a la comunidad de personas que actualmente no
conocen muchos de estos métodos...” Explica que fue con el fin de configurar un
medio útil de consulta que el Gobierno “consideró la exclusión de normas que no
tuvieran fuerza de ley, es decir, decretos reglamentarios, resoluciones etc., a
fin de darle solución de permanencia al Estatuto”. En busca de este objetivo
excluyó también normas cuyos destinatarios son las autoridades judiciales o
administrativas, los centros de conciliación o los centros de arbitraje, “por
su calidad de entes dentro de los cuales se maneja la normatividad aplicable a
la estructura y funcionamiento de los mismos de manera cotidiana, pero haciendo
referencia a aspectos ajenos al interés y necesidades del usuario”. Ello, por
cuanto, “si la intención es dar a conocer a la comunidad las normas aplicables
a los mecanismos alternos de solución de conflictos, tal como encontramos en la
norma de la ley que ordena la realización de dicha compilación, como un cuerpo
de fácil consulta, es lógico excluir de dicho trabajo aquellas disposiciones
que no tengan incidencia en el desenvolvimiento usual de quienes acuden a
dichos mecanismos de solución de conflictos.”
Por lo anterior,
concluye que “el contenido del decreto discutido obedece a una metodología
clara y coherente dirigida a la obtención de un medio útil de divulgación y
consulta para el ciudadano común, pero por tal carácter renuncia a contener
absolutamente toda la normatividad aplicable en estricto sentido, siendo
contradictorio por lo que respecta a este razonamiento y al contenido
definitivo de la compilación, concluir que se trata de una codificación”.
En segundo lugar, la
apoderada aclara que el Decreto 1818 de 1998 es un decreto ejecutivo y no un
decreto ley como lo asegura en su demanda el actor. Al respecto aclara que las
facultades otorgadas por el artículo 166 de la Ley 446 no son facultades
extraordinarias y que esa norma “simplemente ordena al Gobierno Nacional
realizar una compilación dentro de un lapso de tiempo determinado”. Expresa que
el Gobierno y el Congreso tuvieron siempre claro que el artículo 166 no
perseguía otorgar facultades al Gobierno para legislar, “primero por la forma
en que se redactó la norma que ordena compilar y segundo por la expresa
prohibición que hace el numeral 10 del artículo 150 de la Carta, en el cual se
excluye la posibilidad de hacer lo propio para la expedición de códigos.”
En tercer lugar,
sostiene que la orden impartida por el artículo 166 de la Ley 446 de 1998
expresaba que el gobierno debía realizar una compilación dentro de un lapso de
tiempo determinado, “haciendo clara referencia a la reunión de las normas
aplicables  vigentes, por lo que no comprende el otorgar vigencia a
disposiciones distintas a las que rigen en el momento de la expedición de la
ley, esto es, no apunta a facultar para la expedición de normas, sino que
ordena que las mismas sean agrupadas en un cuerpo idóneo para proveer su
consulta y divulgación”. De lo anterior concluye que “las normas contenidas en
el decreto demandado están vigentes por razón de que fueron expedidas en debida
forma y no han sido derogadas expresa o tácitamente, nunca por el hecho de su
inclusión en la compilación”. Aclara que “por la misma causa, las normas que
por errores en el estudio de recopilación y vigencia se incluyeron en el
Decreto 1818 de 1998 no obstante encontrarse derogadas, no recuperan por ello
su vigencia, aunque es necesario aceptar, conforme a la intención expresada por
el Gobierno, que su inclusión puede inducir a equívocos para las personas que
entren a consultar el estatuto, por lo que este despacho no se manifiesta en
contra de una resolución de la H. Corte tendiente a eliminar del mismo las
normas que en apartes posteriores sean efectivamente consideradas ajenas al
ordenamiento jurídico vigente”.
Por último, analiza
el cargo subsidiario del actor contra diversas normas del decreto 1818.
Primero, sostiene que no es procedente el argumento del actor respecto a que el
Gobierno violó la Constitución por no haber incluido algunas normas dentro de
la compilación realizada por el Decreto 1818, puesto que es potestad del
Gobierno  decidir cuáles normas deben incluirse dentro de la compilación “con
el fin de hacer útil, coherente y fácil su manejo y consulta por parte de sus
destinatarios, sobre todo teniendo en cuenta que el objetivo perseguido por el
artículo 166 de la Ley 466 de 1998 no es el de expedir una regulación de la
materia como ya vimos, sino proveer a la divulgación de los mecanismos
alternativos de solución de conflictos”. Señala que, de acuerdo con lo
anterior, “no se consideró conveniente la inclusión de normas sin rango
legal... ni aquellas que no fueran relevantes o hicieran del compilado un
cuerpo de difícil consulta para el ciudadano común”.
De otra parte,
respecto a lo sostenido por el actor acerca de que el artículo 64 del decreto
es inconstitucional por haber sido incluido dentro de un capítulo distinto al
que pertenecía en la ley de origen, afirma que el decreto dividió la
normatividad aplicable a la conciliación contencioso administrativa en tres
apartes, con el fin de brindarle un orden lógico y claro a los usuarios. Agrega
que la ubicación del artículo 64 corresponde a esa división y que ésta es
lógica y coherente, razón por la cual no comparte la acusación del actor.
En relación con el
cargo que menciona que en el Decreto 1818 se incluyeron normas que se
encuentran derogadas, la apoderada del Ministerio de Justicia sostiene, en
primer lugar, que, el 15 de octubre de 1998, la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado “determinó la suspensión provisional de
los artículos 121, 138, 155 numerales 4 y 5 y art. 163 numeral 3 del Decreto
1818, dentro del proceso radicado en el expediente N° 5191 que se adelanta para
determinar la procedencia de la declaratoria de nulidad de los artículos 121,
126, 138, 155 numerales 4 y 5 y art. 163 numeral 3 del mismo estatuto”. Añade
que las normas que fueron incorporadas en la recopilación a través de los
artículos 121 y 138, y de los numerales 4 y 5 del artículo 155, y 3 del
artículo 163, habían sido expresamente derogados por la Ley 446 de 1998, y que
su inclusión dentro del Decreto 1818 “obedeció a errores en el trabajo de
compilación, los cuales se presentaron también respecto del artículo 126 pero
ya respecto de la transcripción del texto real resultante de la modificación
emprendida por el artículo 103 de la Ley 23 de 1991, pues tal como se observa,
dicho texto ni siquiera corresponde al original artículo 19 del Decreto 2279 de
1989”.
Por otra parte,
afirma que, tal como lo indicó el demandante, respecto de los artículos 135 y
136 acusados operó la derogatoria tácita, puesto que los mecanismos que
consagraban no operan actualmente, por disposición del artículo 19 del decreto
2651 de 1991. Por lo tanto, considera que estos artículos han de ser excluidos
del Decreto 1818 y que, en su lugar, debería ser incluido el artículo 19 del
Decreto 2651.
Resume su concepto
de la siguiente manera: “el artículo 166 de la Ley 446 de 1998 sólo autorizó al
Gobierno Nacional para compilar las normas vigentes, este despacho no expresa
objeción para que se excluyan del texto del Decreto 1818 de 1998 los artículos 121,
126, 138, 155 numerales 4 y 5 y art. 163 numeral 3, así como solicitará también
que se resuelva que en lugar de los artículos 135 y 136 del mismo, debe
entenderse incluido el artículo 19 del Decreto 2651 de 1991”.
Concepto del Procurador General de la Nación
6. El Procurador
General de la Nación solicita que se declare la  constitucionalidad del
artículo 64 del Decreto 1818 de 1998 y la inconstitucionalidad de los artículos
121, 126, 135, 136, 138, 155 (numerales 4 y 5) y 163 (numeral 3).
La Vista Fiscal
inicia su concepto con la afirmación de que la Corte Constitucional  es
competente para “revisar la constitucionalidad de los decretos compiladores,
porque no obstante ser su naturaleza jurídica la de un decreto ‘ejecutivo’,
cuya finalidad es la de facilitar la consulta de las leyes compiladas, los
artículos que la integran son materialmente legales.”
A continuación, el
representante del Ministerio Público formula una aclaración preliminar, en la
que expone que como los cargos presentados giran en torno a un asunto
relacionado con el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al
Gobierno, su análisis de la demanda se concentrará en la precisión del Gobierno
al desarrollar la habilitación legal, “sin que sea necesario estudiar la materialidad
de las normas cuestionadas, puesto que ella no fue objeto de reparo
constitucional”.
En primer lugar,
estudia el alcance de las facultades otorgadas al Gobierno por el artículo 166
de la Ley 446 de 1998. Sostiene que “el Congreso quiso delegar la función
legislativa en el Presidente, sólo para compilar normas en las materias
referidas en la disposición que otorga facultades...” y que el mismo artículo
166 dispuso expresamente que la labor debía ser ejercida “recopilando
únicamente disposiciones vigentes, y respetando su redacción y contenido”. De
lo anterior concluye que “siendo la única función de esta clase de decretos
[compiladores] la de reunir sistemáticamente un grupo de normas referidas todas
ellas a una materia o área del derecho determinada, no puede válidamente el
Presidente de la República, so pena de excederse en las facultades legales a él
otorgadas crear nuevas normas, modificar las existentes o revivir las ya
derogadas”.
De otra parte,
afirma que la no inclusión de normas vigentes dentro del decreto compilador no
constituye un vicio de inconstitucionalidad que afecte la validez del decreto
por omisión legislativa y que el marginamiento de esas normas en la labor
compiladora no afecta la vigencia ni la validez de las mismas, razón por la
cual  esas normas “siguen produciendo efectos en la esfera de lo jurídico”. Por
eso, propone desestimar los cargos formulados en relación con los artículos 63
y 65B de la Ley 446 de 1998 y 19 y 20 del Decreto 2651 de 1991.
Sobre la acusación
contra el artículo 64 del decreto sostiene que, si bien el legislador
extraordinario modificó tanto la ubicación de éste como la de la norma
relacionada con el proceso conciliatorio adelantado ante los Agentes del
Ministerio Público, ello no afecta el alcance de los trámites conciliatorios
previstos en la Ley 446, “puesto que no se varió para nada el contenido ni la
redacción de las dos normas legales, correspondiendo el texto del artículo 79
de esa ley a lo preceptuado en el artículo 64 impugnado”. Por lo tanto,
solicita que se declare la constitucionalidad del artículo 64.
Por ultimo, el
Procurador General sostiene que la reproducción del contenido de disposiciones
derogadas o modificadas dentro del Decreto 1818 constituye una extralimitación
de las facultades conferidas al Presidente. A renglón seguido el Procurador
analiza cada una de las normas demandadas por esta causa y concluye que todas
reproducen disposiciones derogadas o modificadas, razón por la cual deben ser
declaradas inconstitucionales.
II.  FUNDAMENTOS
1. El actor demandó
la inconstitucionalidad de la totalidad del Decreto 1818 de 1998 y,
subsidiariamente, de los artículos 64, 121, 126, 135, 136 y 138 y de los
numerales 4 y 5 del artículo 155 y 3 del artículo 163, por considerarlos
violatorios del artículo 150, numerales 2 y 10, de la Constitución Política.
2. La apoderada del
Ministerio de Justicia intervino para defender la constitucionalidad del
artículo 64 y para solicitar que la Corte Constitucional excluyera del texto
del Decreto 1818 de 1998 los artículos 121, 126 y 138, y los numerales 4 y 5
del artículo 155 y 3 del artículo 163. También solicita que se ordene que se
incluya el texto del artículo 19 del Decreto 2651 de 1991, en lugar de los
artículos 135 y 136 del Decreto 1818 de 1998.
3. El Procurador
General de la Nación defiende la constitucionalidad del artículo 64 y solicita
la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 121, 126, 135, 136 y
138, y de los numerales 4 y 5 del artículo 155 y  3 del artículo 163.
4. La demanda contra
la totalidad del Decreto 1818 de 1998 fue rechazada, mientras que las demandas
relacionadas con artículos específicos fueron admitidas.
La nulidad de la
sentencia C-518 de 1999
5. En la sesión del
día 22 de julio de 1999, reseñada en el acta N° 33, esta Corporación aprobó la
sentencia N° C-518 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, dictada sobre la
demanda que dio origen al expediente D-2555. En los fundamentos de la sentencia
se señalaba que por medio de la misma la Corte Constitucional  rectificaba su
jurisprudencia alrededor del punto de los códigos y las compilaciones. Sin
embargo, la sentencia obtuvo cuatro (4) aclaraciones y un salvamento de voto,
en los cuales se hacía patente que no se había presentado realmente la voluntad
de rectificar la jurisprudencia sobre esta materia. Por lo tanto, mediante auto
del día 6 de octubre de 1999, se decidió anular la mencionada sentencia C-518
de 1999 y se acordó dictar un nuevo pronunciamiento, en el cual se debía
eliminar la mención acerca del cambio en la jurisprudencia de la Corporación.
Por eso, se procede ahora a dictar la nueva sentencia, de acuerdo con los
lineamientos señalados en el aludido auto.
El problema
planteado
6. El Gobierno
Nacional dictó el Decreto 1818 de 1998 con base en la autorización que le fuera
concedida por el artículo 166 de la Ley 446 de 1998 para expedir el estatuto de
los mecanismos alternativos de solución de conflictos y compilar las normas
sobre conciliación, arbitraje, amigable composición y conciliación en equidad,
consagradas en las Leyes 23 de 1991 y 446 de 1998, los Decretos 2651 de 1991 y
2279 de 1989 y las demás disposiciones vigentes. El actor estima que el
gobierno vulneró la Constitución al dictar el Decreto 1818 de 1998, por cuanto
no incorporó distintas normas sobre la materia en el mencionado decreto,
compiló otras que se encontraban derogadas o subrogadas y ubicó una en un lugar
diferente al de su normatividad de origen. Las acusaciones del actor habrían de
conducir a la Corte a analizar cada uno de los artículos a los que hace
referencia. Sin embargo, antes de pronunciarse sobre ellos, la Corte debe
resolver si es competente para conocer sobre la demanda instaurada.
La jurisprudencia de la Corte acerca de los
conceptos de código y de compilación
7. El artículo 166
de la Ley 446 de 1998 autorizó al gobierno para compilar las normas vigentes
aplicables a los mecanismos alternativos de resolución de conflictos.  El
mencionado artículo dispone:
ART. 166. - Estatuto
de los mecanismos alternativos de solución de conflictos. Se faculta al Gobierno Nacional para que,
dentro de los dos (2) meses siguientes a la expedición de esta ley, compile las
normas aplicables a la conciliación, al arbitraje, a la amigable composición y
a la conciliación en equidad, que se encuentren vigentes en esta ley, en la Ley
23 de 1991, en el Decreto 2279 de 1989 y en las demás disposiciones vigentes,
sin cambiar su redacción, ni contenido, la cual será el estatuto de los
mecanismos alternativos de solución de conflictos”.
El día 7 de septiembre de 1998, el
Presidente de la República dictó el Decreto 1818, “por medio del cual se expide
el estatuto de los mecanismos alternativos de solución de conflictos.” En el
encabezamiento y el considerando inicial del mismo se precisa que el decreto se
dicta con base en las facultades constitucionales y legales del Presidente de
la República y, en especial, de las que le fueron conferidas por el artículo
166 de la Ley 446 de 1998.
La demanda del actor parte de la base de
que el Decreto 1818 de 1998 es un decreto ley, por cuanto habría sido dictado
por el gobierno con base en las facultades extraordinarias que le habría
conferido el legislador mediante el artículo 166 de la Ley 446 de 1998. Tanto
el encabezamiento como el primer considerando del mencionado decreto refuerzan
el argumento del actor acerca de que el decreto constituye un decreto ley, en
la medida en que allí se señala que el decreto se dicta con base en las
facultades legales que le fueran otorgadas al Gobierno para compilar las
normas.
Esta Corporación considera, sin embargo,
que las características del Decreto 1818 permiten concluir que no es un decreto
ley, sino un decreto ejecutivo. Ello, por cuanto el fin del decreto no es el de
crear nuevas normas jurídicas acerca de los mecanismos alternativos de solución
de conflictos, sino el de organizar las ya existentes, para facilitar su
consulta y comprensión a los asociados. Tanto el texto del artículo 166 de la
Ley 446 de 1998 como el de los dos considerandos del Decreto 1818 confirman
este aserto, puesto que en ellos se expresa claramente que el objeto del
decreto es la compilación de las disposiciones sobre los mecanismos
alternativos de solución de conflictos  y se aclara que su articulado no cambia
la redacción ni el contenido de las normas compiladas.
La aludida situación no es modificada por
el hecho de que en el decreto mismo se señale que él se dicta especialmente con
fundamento en las facultades conferidas al gobierno por medio de la Ley 446 de
1998. El gobierno cuenta de manera permanente con la autorización
constitucional para compilar las normas legales, con el fin de hacerlas
asequibles y fáciles de entender al ciudadano común, todo dentro de su
obligación de velar por el estricto cumplimiento de las leyes (C.P. art. 189,
numeral 10). Esa tarea forma, pues, parte de sus labores como suprema autoridad
administrativa, y no requiere de una autorización legal.[1] En consecuencia, se
puede concluir que el otorgamiento de facultades extraordinarias al gobierno
para compilar las normas sobre una determinada materia persigue inducir - u
ordenar, según el caso - al último para que realice esa compilación, pero no
agrega nada a las facultades propias del Ejecutivo.
La competencia para conocer sobre los
decretos de compilación
8. La Corte ya ha precisado que el examen
de los decretos compiladores no es de su competencia, sino que le corresponde
al Consejo de Estado, dado que estos decretos no tienen por sí mismos fuerza de
ley, sino que son una expresión de la actuación administrativa del Estado. Como
ya se ha señalado, estos decretos no tienen por objeto modificar el contenido
normativo de las disposiciones que recopilan y, por lo tanto, no le agregan ni
le restan valor jurídico a las normas que contienen - ni a las que marginan de
la actividad compilatoria -, las cuales derivan su vigencia de los cuerpos
normativos de los que son tomados originalmente. Sobre este punto se pronunció
ya esta Corporación en su sentencia C-508 de 1996, M.P. Alejandro Martínez
Caballero:
"Ahora bien, en
decisiones precedentes, esta Corporación[2]
consideró que esos decretos compiladores no tienen fuerza de ley sino que son
decretos ejecutivos, ya que no pueden derogar, suprimir ni modificar ninguna de
las normas legales que compilan. La Corte señaló entonces que, por tal razón,
el conocimiento de esos decretos no correspondía a la Corte Constitucional sino
al Consejo de Estado (CP art. 237 ord 2º)...
"3- Para la
Corte sigue siendo indudable que, desde el punto de vista formal, estos
decretos compiladores no tienen fuerza de ley, pues se limitan a compilar unas
normas legales sin cambiar su redacción y contenido, todo con el único fin de
facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas. Tienen entonces
únicamente una finalidad sistemática, pero no derogan ni crean nuevas normas
legales. En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al servicio de
la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposición legal
autónoma. Tal fue la razón por la cual la Corte consideró que esos decretos
eran 'ejecutivos', y no normas legales, pues tienen 'una mera fuerza
indicativa' ya que 'su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta' de
las leyes compiladas[3]".
Precisamente, el primer cargo expuesto por
el actor de la presente demanda fue rechazado, por cuanto se consideró que no
le correspondía a la Corte el examen sobre la totalidad del Decreto 1818, dado
que éste era un decreto compilador, cuyo conocimiento le atañía al Consejo de
Estado.
9. Las diferentes acusaciones del actor que
configuran el segundo cargo de inconstitucionalidad - el cual sí fue admitido
-  están referidas todas a la forma en que se realizó la compilación, al acto
mismo de la recopilación. En el cargo, el demandante señala que el Presidente
desacató el mandato contenido en el artículo 166 de la Ley 446 de 1998, en la
medida en que no recopiló todas las normas que debían haber sido reunidas,
compiló algunas derogadas o subrogadas y modificó el alcance de otra al cambiar
su ubicación. Es por eso que el actor considera que el Gobierno vulneró los
numerales 2 y 10 del artículo 150 de la Constitución Política, puesto que su
actuación habría significado la expedición de un código.
Como se observa, ninguna de las acusaciones
contra los artículos atacados hace referencia a que el contenido mismo de cada
uno de los artículos sea vulneratorio de una norma constitucional. El reproche
de inconstitucionalidad se centra nuevamente en el resultado del trabajo de
recopilación de normas realizado por el gobierno, bien sea porque se ignoraron
algunas normas sobre la materia, bien porque se agruparon algunas derogadas o
subrogadas o bien porque se modificó el sitio de una disposición. El actor
considera que la labor compiladora del gobierno fue defectuosa y que ello
produjo que se extralimitara en sus facultades, lo que lo habría inducido a
“legislar”, y a incurrir en la expedición de un código, actuación que le está
prohibida por la Constitución.
El Ministerio de Justicia y el Derecho y la
Procuraduría General de la Nación  coinciden con el actor en la afirmación de
que el trabajo compilatorio desarrollado por el gobierno en el Decreto 1818 de
1998 fue deficiente y que ello condujo a múltiples errores.
Con todo, como se señaló anteriormente, el
hecho de que realmente se hayan presentado equivocaciones en la labor de
recopilación no significa que la naturaleza del decreto se haya transformado -
para dejar de ser un decreto ejecutivo de compilación, y convertirse en un
decreto ley que expide un código. A pesar de los errores en los que se afirma
que incurrió el Decreto 1818, éste conserva su carácter de decreto compilador y
ello significa que la competencia para analizar si el trabajo de compilación se
realizó en forma adecuada continúa radicada en el Consejo de Estado.
Otra sería la situación si se hubiera
demandado el contenido mismo de cada uno de los artículos, bajo la acusación de
que vulneraba disposiciones constitucionales. En ese caso, la competencia para
el examen de la demanda recaería en la Corte Constitucional, pues las normas
compiladas que han sido demandadas fueron expedidas como parte de una ley o de
un decreto  ley, y conservan su carácter legal.
Cabe anotar que en la mencionada sentencia
C-508 de 1996 esta Corte ya había señalado que mientras el Consejo de Estado
conocía sobre las demandas contra los decretos compiladores, a la Corte le
correspondía juzgar sobre las acusaciones contra los artículos
individualizados:
"Por todo lo
anterior, y con el fin de respetar la distribución de competencias establecida
por la Carta entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que
el control constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias inseguridades
jurídicas, es necesario concluir que, conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Carta,  corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado,
conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien
el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son
materialmente legales. La Corte es entonces competente para el estudio del
artículo  106 del Decreto 111 de 1996.
"5- ¿Significa
lo anterior un cambio de la jurisprudencia de la Corte en este campo? En manera
alguna, pues nótese que en la sentencia C-305/96 la Corte se inhibió de conocer
de una acusación contra la totalidad de un decreto compilador, pero no contra
uno o varios de los artículos que lo integran, pues consideró que el decreto
como tal es de naturaleza ejecutiva y, por ende, su conocimiento corresponde al
Consejo de Estado.  Esta tesis se reafirma en esta sentencia, por lo cual
corresponde al supremo tribunal de lo contencioso conocer de las acusaciones
que pongan en cuestión el decreto compilador como tal, por ejemplo, porque se
considere que hubo vicios de forma en su expedición. Sin embargo, no puede ese
tribunal pronunciarse sobre los artículos y los contenidos normativos que
integran tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia
corresponde a la Corte Constitucional. Es pues obvio que las decisiones del
Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores sólo recaen sobre
la compilación misma, pero no pueden afectar las normas materialmente legales
que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte
Constitucional.
"Se trata pues
de una compleja distribución de competencias, la cual deriva de la particular
naturaleza de esos decretos compiladores."
En esta sentencia se reitera esa
jurisprudencia, pero al mismo tiempo se precisa que los artículos integrantes
de decretos compiladores habrán de acusarse ante la Corte Constitucional cuando
el ataque se origine en una posible discrepancia entre el contenido de los
artículos y el de una disposición constitucional, mientras que la demanda
contra las mismas disposiciones habrá de instaurarse ante el Consejo de Estado
cuando se trata de criticar - en forma global o individualizada - la labor de
compilación. En el proceso bajo estudio se presenta precisamente esta
situación, puesto que todas las acusaciones se refieren al trabajo de
recopilación realizado por el gobierno. En consecuencia, la Corte deberá
inhibirse para decidir sobre la demanda instaurada, por carencia de
jurisdicción.
10. Para finalizar
es importante mencionar que, mediante providencia del 8 de abril de 1999 -
Consejero Ponente Juan Alberto Polo Figueroa -, dictada dentro del expediente
N° 5191, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado declaró la nulidad de varios de las normas objeto de demanda
dentro del presente proceso, a saber: los artículos 121, 126 y 138 y los
numerales 4 y 5 del artículo 155 y 3 del artículo 163 del Decreto 1818 de 1998.
En la providencia se aclara que la nulidad de las mencionadas disposiciones se
declara "solo en cuanto compilaron normas que no podían serlo, por no
encontrase vigentes, pues no se presta a discusión alguna que no estando
vigentes no podían ser revividas por el Gobierno Nacional, independientemente
de su contenido material".
En la providencia -
que se fundamenta en la ya mencionada sentencia C-508 de 1996 y en el Auto de
la Sala Plena de la Corte Constitucional del día 27 de enero de 1999, expedido
dentro del proceso D-2267 -, el Consejo de Estado ratifica la concepción de la
Corte Constitucional acerca de que las demandas contra los decretos
compiladores son de competencia del Consejo de Estado, siempre y cuando las acusaciones
no se dirijan a indicar que el contenido mismo de su articulado se opone a
normas constitucionales. Por eso, rechaza la solicitud del Ministerio Público
de inhibirse para conocer sobre la demanda, petición que había sido elevada
bajo el argumento de que el tribunal competente era la Corte Constitucional.
El Consejo de Estado
manifiesta en su fallo: "...esta Corporación precisa que si bien es cierto
que las normas compiladas en el Decreto 1818 de 1998 tienen rango legal, en la
medida en que provienen de ordenamientos con tal carácter, también lo es que en
el asunto sometido a su consideración no se está controvirtiendo la
constitucionalidad de dichas normas, cuestión que en efecto corresponde a la
Corte Constitucional, sino que simplemente el demandante está cuestionando la
inclusión de dichas normas en el decreto, cuando las mismas ya no estaban
vigentes”.
Como se observa,
existe una clara coincidencia entre la Corte Constitucional y el Consejo de
Estado acerca de la delimitación de competencias entre los dos tribunales en el
caso de las demandas contra los decretos compiladores. Por eso, la inhibición
de la Corte para conocer sobre la demanda elevada por el actor, se complementa
en la práctica con la decisión del Consejo de Estado de resolver sobre
acusaciones similares instauradas contra varios de los artículos que fueron
objeto del presente proceso.
III.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
INHIBIRSE, por falta de competencia, para
conocer sobre los cargos formulados contra los artículos 64, 121, 126, 135,136
y 138 y, contra los numerales 4 y 5 del artículo 155 y 3 del artículo 163 del
Decreto 1818 de 1998.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Auto 061/99
-SALA PLENA-
Referencia: Expediente N° D-2255
Sentencia C-518 de 1999
Magistrado Ponente:
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., octubre seis (6)
de mil novecientos noventa y nueve (1999)
Aprobada por acta N° 53 del 6 de octubre de
1999
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
integrada por su Presidente, Eduardo Cifuentes Muñoz, y los Magistrados Antonio
Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio
Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, Alvaro Tafur
Galvis y Vladimiro Naranjo Mesa
CONSIDERANDO
1. Que el día 22 de julio de 1999, la Sala
Plena de esta Corporación dictó la sentencia N° C-518 de 1999, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz, dentro del proceso D-2255, instaurado contra el decreto 1818
de 1998 y contra los artículos 64, 121, 126, 135, 136, 138 (parcial) y 155
(parcial) del mismo;
2. Que en los fundamentos de la mencionada
sentencia N° C-518 de 1999 se manifiesta que la Corte Constitucional había
aprobado una rectificación de su jurisprudencia acerca de la materia de los
códigos y las compilaciones;
3.  Que al observar la votación realizada
en la Sala Plena alrededor del texto de la sentencia se observa que ésta contó
con un salvamento y cuatro aclaraciones de voto;
4. Que del texto de las aclaraciones y el
salvamento de voto se deduce que en aquella ocasión no se aprobó el cambio de
jurisprudencia al que hace mención la sentencia anotada, razón por la cual es
necesario corregir lo allí señalado.
RESUELVE
Primero.- Declarar la nulidad de la
sentencia N° C-518 de 1999.
Segundo.- Pronunciar una nueva sentencia,
en la que se preservará la parte resolutiva, pero se eliminará toda referencia
al cambio de jurisprudencia sobre el punto aludido.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
PRESIDENTE
ANTONIO BARRERA CARBONELL                      ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
(MAGISTRADO)                                               (MAGISTRADO)
CARLOS GAVIRIA DÍAZ                       JOSÉ
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
(MAGISTRADO)                                                (MAGISTRADO)
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO                                   FABIO
MORÓN DÍAZ
(MAGISTRADO)
(MAGISTRADO)
ALVARO TAFUR GALVIS                                                VLADIMIRO
NARANJO MESA
(MAGISTRADO)
(MAGISTRADO)
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
(SECRETARIA)
Salvamento de
voto a la Sentencia C-748/99
DECRETO
COMPILADOR-Competencia del
Consejo de Estado o de la Corte Constitucional (Salvamento de voto)
Que el Consejo de Estado tenga competencia
para conocer sobre el examen de los decretos compiladores, la tiene sin duda,
siempre que en realidad lo sean; es decir, no la tiene, según las voces de la
Carta, cuando se cumple la función codificadora y tampoco cuando se ejerce la
atribución legislativa de reproducir normas ya derogadas, o cuando se trata de
cambiar el orden o modificar -aun en mínima parte- el contenido de la
disposición legal supuestamente "compilada" y en realidad
"codificada", y menos cuando se desarrollan facultades
extraordinarias conferidas por el Congreso al Ejecutivo y expresamente
invocadas por éste. Que los decretos compiladores, cuando en efecto lo son, no
tienen fuerza legislativa es también cierto. Pero cuando la tienen, como en el
caso de normas que codifican, o en el de aquellas que reproducen normas legales
derogadas, o en el de los decretos dictados en ejercicio de facultades
extraordinarias, no puede inhibirse la Corte Constitucional para resolver sobre
su exequibilidad, consintiendo en trasladar sus atribuciones constitucionales
al Consejo de Estado. La Corte parece haber resignado el ejercicio de su propia
función, por un mar de confusiones surgido de la manera en que fue redactada la
ponencia.
DECRETO
COMPILADOR-No requiere
facultades extraordinarias (Salvamento de voto)
Para compilar no se requieren facultades
extraordinarias. Ellas sí son indispensables para ejercer función legislativa.
La de codificar es función legislativa, pero al respecto no pueden ser
otorgadas facultades extraordinarias, por expresa y contundente prohibición del
artículo 150, numeral 10, de la Constitución.
Referencia:
Expediente D-2255
Con el debido respeto, me aparto de las
consideraciones y de la decisión adoptada por la Corte en esta oportunidad.
El Gobierno, al expedir el Decreto 1818 de
1998, invocó sus facultades constitucionales y legales e hizo uso, según el
encabezamiento del estatuto, "en especial, de las conferidas por el
artículo 166 de la Ley 446 de 1998", que dice textualmente:
"Ley 446 de 1998
(julio 7)
Por la cual se adoptan como legislación
permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del
Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del
Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso
Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia
y acceso a la justicia.
(...)
Artículo 166.
Estatuto de los mecanismos alternativos de solución de conflictos. Se faculta
al Gobierno Nacional para que, dentro de los dos (2) meses siguientes a la
expedición de esta Ley, compile las normas aplicables a la conciliación, al
arbitraje, a la amigable composición y a la conciliación en equidad, que se
encuentren vigentes en esta Ley, en la Ley 23 de 1991, en el Decreto 2279 de
1989 y en las demás disposiciones vigentes, sin cambiar su redacción, ni
contenido, la cual será el estatuto de los mecanismos alternativos de solución
de conflictos".
Como bien dice el demandante, en realidad
el Decreto constituye un Código, atendiendo a lo expuesto por la jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia y de esta Corporación, o cuando menos, si el
conjunto no lo fuera, por medio de las normas demandadas el Ejecutivo ejerció
la función de "codificar", exclusivamente atribuida por la Carta
Política al legislador ordinario, e invadió, en consecuencia, la órbita del
Congreso.
A mi juicio, se hizo algo más que
"compilar" disposiciones, lo que aparece de bulto en el hecho,
también resaltado por el actor, de que se reprodujeron normas que ya habían
desaparecido del ordenamiento jurídico por haber sido expresamente derogadas.
Para citar apenas uno de los casos, traído
en la demanda y corroborado mediante la consulta de las respectivas
disposiciones, propuse sin éxito a la Sala analizar el del artículo 121 del
Decreto 1818 de 1998, por el cual "se compiló", o mejor, se revivió
el contenido del artículo 6 del Decreto 2279 de 1989.
Veamos:
El artículo 6 del Decreto 2279 de 1989
decía:
"Artículo 6.
Las partes indicarán si los árbitros deben decidir en derecho, en conciencia o
fundados en principios técnicos. Si nada se estipula, el fallo será en derecho.
Cuando el laudo deba
proferirse en conciencia, los árbitros podrán conciliar pretensiones
opuestas".
El artículo 121 del Decreto 1818 de 1998
dispuso:
"Artículo 121.
Las partes indicarán si los árbitros deben decidir en derecho, en conciencia o
fundados en principios técnicos. Si nada se estipula, el fallo será en derecho.
Cuando el laudo deba
proferirse en conciencia, los árbitros podrán conciliar pretensiones
opuestas".
La identidad entre las dos normas es
incontrovertible.
El artículo 167, numeral 2, de la Ley 446
de 1998, justamente la Ley de facultades invocada por el Gobierno, dispuso:
"Artículo 167.
Derogatorias. Deróganse:
(...)
2. Los artículos 5,
6, 8, 9, 25 a 27, 29, 38 numeral 3, 42, 45 y 47 a 54 del Decreto 2279 de 1989.
(...)".
Es decir, la Ley de facultades derogó el
artículo mencionado, y el Ejecutivo, en desarrollo de las atribuciones
legislativas que mediante ella le fueron otorgadas, dio nueva vida a tal
disposición.
Quien diga que ello corresponde al
cumplimiento de una tarea puramente compiladora está equivocado. Y creo que lo
está la Corte al admitir que cuando así obra el Gobierno, en ejercicio de
facultades extraordinarias, desarrolla apenas una función administrativa sujeta
al control del Consejo de Estado y no al de la Corte Constitucional, contra el
texto, también incontrovertible e inequívoco, del numeral 5 del artículo 241 de
la Constitución, a cuyo tenor corresponde a esta Corporación "decidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra
los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los
artículos 150, numeral 10, y 341 de la Constitución, por su contenido material
o por vicios de procedimiento en su formación".
Ahora bien, que el Consejo de Estado tenga
competencia para conocer sobre el examen de los decretos compiladores,
la tiene sin duda, siempre que en realidad lo sean; es decir, no la tiene,
según las voces de la Carta, cuando se cumple la función codificadora y tampoco
cuando se ejerce la atribución legislativa de reproducir normas ya derogadas, o
cuando se trata de cambiar el orden o modificar -aún en mínima parte- el
contenido de la disposición legal supuestamente "compilada" y en
realidad "codificada", y menos cuando se desarrollan facultades
extraordinarias conferidas por el Congreso al Ejecutivo y expresamente
invocadas por éste.
Que los decretos compiladores, cuando en
efecto lo son, no tienen fuerza legislativa es también cierto. Pero cuando la
tienen, como en el caso de normas que codifican, o en el de aquellas que
reproducen normas legales derogadas, o en el de los decretos dictados en
ejercicio de facultades extraordinarias, no puede inhibirse la Corte
Constitucional para resolver sobre su exequibilidad, consintiendo en trasladar
sus atribuciones constitucionales al Consejo de Estado.
Por otra parte, aun aceptando en gracia de
discusión que lo aquí hecho hubiese sido "compilar" disposiciones
legales, de la doctrina de la Corte y del Consejo de Estado se desprende que si
lo que constituye objeto de la decisión de este último alto tribunal es lo
referente a la "compilación" en cuanto tal, la eventual nulidad que
decrete cobija la norma correspondiente en cuanto sea norma compiladora,
pero no afecta el contenido material de la disposición compilada, que es legal
y que, en todo caso, queda sujeta al examen privativo y exclusivo de la Corte
Constitucional.
Así las cosas, podía controvertirse ante
esta Corte, como lo hizo el impugnante, si, en cuanto disposiciones legales
materialmente consideradas, las normas acusadas violaban o no la Carta
Política.
Pero la Corte parece haber resignado el
ejercicio de su propia función, por un mar de confusiones surgido de la manera
en que fue redactada la ponencia.
Considero que, como se dijo en Sala, para compilar
no se requieren facultades extraordinarias. Ellas sí son indispensables para
ejercer función legislativa. La de codificar es función legislativa,
pero al respecto no pueden ser otorgadas facultades extraordinarias, por
expresa y contundente prohibición del artículo 150, numeral 10, de la
Constitución.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
Aclaración
de voto a la Sentencia C-748/99
DECRETO
COMPILADOR-No
puede alterar legislación (Aclaración de voto)
El
compilador en nada puede alterar la legislación objeto de su trabajo como tal,
ni a pretexto de ejercer aquella labor efectuar cambios en la ordenación de las
normas que compila, pues, por esa vía, podría introducirse una variación de tal
magnitud que al aplicar las reglas de hermenéutica se llegue a conclusiones
equivocadas, pues, como se sabe, la disposición posterior tiene preferencia
sobre la anterior y, tratándose de un mismo código o de un mismo cuerpo legal
cuando hubiere normas que discrepan será de aplicación la que corresponda a la
numeración ulterior, así como la ley especial desplaza para aplicarla a la ley
general, razones todas estas que sacan avante  la jurisprudencia de esta
Corporación a que ya se ha hecho alusión en el numeral que antecede y que, en
manera alguna, ha sido objeto de rectificación por la Corte en la sentencia
respecto de la cual aclaramos nuestro voto.
Los
suscritos magistrados, con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas
por la Corte, en esta ocasión nos vemos precisados a aclarar el voto en
relación con la Sentencia C-748 de 6 de octubre de 1999, por las razones que
van a expresarse. Ellas son:
1ª.
La Corte, mediante auto de 6 de octubre de 1999, declaró la nulidad de la
Sentencia C-518 de 22 de julio de 1999, por cuanto en ella se incluyeron
algunas consideraciones distintas a los fundamentos que llevaron a la
Corporación a la inhibición, "por falta de competencia, para
conocer sobre los cargos formulados contra los artículos 64, 121, 126, 135, 136
y 138  y, contra los numerales 4º y 5º del artículo 155  y 3º del artículo 163
del Decreto 1818 de 1998", mediante el cual se compilaron las normas
que habrían de formar parte del "Estatuto de los Mecanismos Alternativos
de Solución de Conflictos", consideraciones aquellas que la Sala Plena
encontró luego de un examen al respecto, que no habían sido adoptadas por ella
con la votación requerida, por lo que, tampoco se produjo, entonces, como en la
sentencia anulada se decía una rectificación de la jurisprudencia sobre el
particular.
2ª.
En la nueva sentencia proferida por la Corte en reemplazo de la que fue anulada
en este proceso, según ya se dijo en el numeral precedente, en el numeral 7º de
los fundamentos se insiste "el Gobierno cuenta de manera permanente con
la autorización constitucional para compilar las normas legales", dentro
"de su obligación de velar por el estricto cumplimiento de las leyes
(C.P. art. 189, numeral 10)", labor que "no requiere de una autorización
legal", lo que significa que el otorgamiento de facultades
extraordinarias al ejecutivo para esa labor resulta innecesario.
3ª.
Como quiera que, en ese preciso punto se mantiene nuestra discrepancia con el
texto final de la Sentencia C-748 de 6 de octubre de 1999, ha de reiterarse,
ahora, lo expresado en la aclaración de voto formulada a la Sentencia C-518 de
22 de julio de 1999, ya anulada, en la cual manifestamos que:
"
(..)
"A
nuestro juicio, en un Estado democrático como se autodefine el nuestro
(preámbulo y artículo 1º de la Constitución Política), la separación de
funciones ejercidas por las ramas del poder público es uno de los principios
básicos de la organización estatal, como en efecto así se consagra por el
artículo 113 de la Carta, si bien, como en ella se ordena "colaboran
armónicamente" para la realización de sus fines.
"
Ello quiere decir, entonces, que la ley como manifestación soberana de la
voluntad del Estado, corresponde elaborarla al Congreso de la República y, sólo
de manera excepcional puede el Presidente de la República, cuando para el
efecto sea investido de facultades extraordinarias expedir decretos leyes, todo
conforme al artículo 150, numeral 10 de la Carta, pues, se repite, la cláusula
general de competencia para legislar le corresponde al Congreso.
"
De esta suerte, resulta claro que, tal como se dijo por esta Corporación en
Sentencia C-129 de 30 de marzo de 1995, son esencialmente distintas las labores
de "expedir códigos y la de compilar normas jurídicas: la primera es del
resorte exclusivo del Congreso, mientras que la segunda, al tratarse de una
facultad que nada debe alterar la naturaleza misma de las normas agrupadas,
puede ser desarrollada por cualquier particular o entidad pública, o puede igualmente
ser delegada en el Ejecutivo a través de las facultades de que trata el numeral
10 del artículo 150 superior", sin que, en esta última hipótesis, "la
facultad de compilar, esto es, de agrupar en un solo texto normas jurídicas
referentes a un determinado tema" pueda conducir a "la expedición de
un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e
independiente".  (Gaceta de la Corte Constitucional, 1995, Tomo 3, página
271, magistrado ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa), doctrina ésta que fue
reiterada en Sentencia C-397 de septiembre 7 de 1995 (Gaceta de la Corte
Constitucional Tomo 9, páginas 109 y siguientes, magistrado ponente, doctor
José Gregorio Hernández Galindo),  y, posteriormente, precisada aún más, en
Sentencia C-508 de octubre 8 de 1996 (Gaceta de la Corte Constitucional Tomo
10, páginas 82 y 83, magistrado ponente, doctor Alejandro Martínez Caballero),
en la que se deja por sentado que, "desde el punto de vista formal, estos
decretos compiladores no tienen fuerza de ley, pues se limitan a compilar unas
normas legales sin cambiar su redacción y contenido, todo con el único fin de
facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas", por lo que "no
constituyen una nueva disposición legal autónoma".
"
Por ello, el compilador en nada puede alterar la legislación objeto de su
trabajo como tal, ni a pretexto de ejercer aquella labor efectuar cambios en la
ordenación de las normas que compila, pues, por esa vía, podría introducirse
una variación de tal magnitud que al aplicar las reglas de hermenéutica se
llegue a conclusiones equivocadas, pues, como se sabe, la disposición posterior
tiene preferencia sobre la anterior y, tratándose de un mismo código o de un
mismo cuerpo legal cuando hubiere normas que discrepan será de aplicación la
que corresponda a la numeración ulterior, así como la ley especial desplaza
para aplicarla a la ley general, razones todas estas que sacan avante  la
jurisprudencia de esta Corporación a que ya se ha hecho alusión en el numeral
que antecede y que, en manera alguna, ha sido objeto de rectificación por la
Corte en la sentencia respecto de la cual aclaramos nuestro voto".
Fecha
ut supra.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA                        FABIO MORÓN DÍAZ
[1]
Esta posición ya había sido expuesta en las sentencias C-129 y C-397 de 1995.
En la primera de las mencionadas se expuso que la compilación, "al
tratarse de una facultad que en nada debe alterar la naturaleza misma de las
normas agrupadas, puede ser desarrollada por cualquier particular o entidad
pública, o puede igualmente ser delegada en el ejecutivo a través de las
facultades de que trata el numeral 10 del artículo 150 superior." También
la Corte Suprema de Justicia se había pronunciado en este sentido. Así, en la
sentencia de Sala Plena N° 102 de 1986, M.P. Hernán Gómez Otálora, se
manifestaba que la facultad de compilación “dado su carácter mecánico no
requiere de facultades extraordinarias, por no ser en sí misma función
legislativa, como sí lo es la tarea codificadora.”
[2]Ver
sentencias C-541 de 1995 y C-305 de 1996.
[3]Sentencia
C-541 de 1995 MP Jorge Arango Mejía. Consideración de la Corte 4º.