C-599-10
Sentencia C-599/10
Sentencia C-599/10
REQUISITO
DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD ELECTORAL-Inhibición por
ineptitud sustancial de la demanda de inconstitucionalidad
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Elementos
El
ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma
determinada, debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la
violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del
asunto. Estos son los tres elementos, desarrollados en el texto del aludido
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte en sus pronunciamientos, que
hacen posible el pronunciamiento de fondo por parte de este Tribunal. Así,
tendrá que identificar, en primer lugar, el objeto sobre el que versa la
acusación, esto es, el precepto o preceptos jurídicos que, a juicio del actor,
son contrarios al ordenamiento constitucional.  Esta identificación se
traduce en (i.) “el señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales” (artículo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991).  Pero
además, la plena identificación de las normas que se demandan exige (ii.) ‘su
transcripción literal por cualquier medio o la inclusión de ‘un ejemplar de la
publicación de las mismas’ (Artículo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991). Se
trata de una exigencia mínima ‘que busca la indispensable precisión, ante la
Corte, acerca del objeto específico del fallo de constitucionalidad que habrá
de proferir, ya que señala con exactitud cuál es la norma demandada y permite,
gracias al texto que se transcriba, verificar el contenido de lo que el demandante
aprecia como contrario a la Constitución’. El segundo elemento de toda demanda
de inconstitucionalidad es el concepto de la violación, que supone la
exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de
una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto
de  la demanda.  En este orden de ideas, al ciudadano le
corresponderá (i.) hacer ‘el señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas’ (artículo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de 1991),
pues ‘si bien cada ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere
conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y
cuando respete los parámetros fijados por la Corte), considera la Corte que… el
[particular] tiene el deber de concretar el o los cargos contra las
disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo por identificar de
manera relativamente clara las normas constitucionales violadas’. Este
señalamiento supone, además, (ii.) la exposición del contenido normativo de las
disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es
decir,  manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son
relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan.
No basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir la norma
constitucional o a recordar su contenido. Finalmente, (iii.) tendrán que
presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan
la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).  Esta es
una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte
Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción
pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia
La
efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de
que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes..  De lo contrario, la Corte terminará
inhibiéndose, circunstancia que frustra ‘la expectativa legítima de los
demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte
Constitucional’. La claridad de la demanda es un requisito indispensable para
establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque ‘el
carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general],
releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica
sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental’, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa. Adicionalmente, las razones que respaldan
los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda
recaiga sobre una proposición jurídica real y existente ‘y no simplemente
[sobre una] deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas
vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.  Así,
el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la
confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido
verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de
control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto
normativo no se desprenden’. De otra parte, las razones son específicas si
definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera
la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada’. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar
la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de
constitucionalidad. La pertinencia también es un elemento esencial de las
razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere
decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza
constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de
ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ‘el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico’; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia, calificándola ‘de inocua, innecesaria, o
reiterativa’ a partir de una valoración parcial de sus efectos. Finalmente, la
suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad
guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de
juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo,
cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición
del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué
procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4
del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los
hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no
se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante.
Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance
persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque
no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Incremento de la carga
argumentativa/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Caducidad
La acción pública de
inconstitucionalidad se ejerce, dentro de determinados parámetros establecidos
por la Constitución Política, la Ley y la jurisprudencia. Siguiendo lo
dispuesto en los artículos 241-1 y 379 de la Carta Política, esta acción
también puede ser ejercida contra Actos Legislativos, pero únicamente dentro
del año siguiente a su promulgación e invocando como causal la violación de los
requisitos establecidos en el título XIII de la misma Carta. Resulta lógico que
por tratarse de un juicio en el que se impugna un texto que después de
promulgado hace parte de la Constitución Política, es decir, materialmente
incorporado a ella y, por lo mismo, considerado parte de la Carta Política, se
imponga al demandante una mayor carga argumentativa que aquella requerida para
incoar acciones contra leyes infraconstitucionales. La jurisprudencia ha
explicado el incremento del deber de argumentar en estos casos, en cuanto el
actor ha de demostrar que el Acto Legislativo comprende una sustitución de la
Constitución, circunstancia que generaría un vicio de competencia del
reformador de la Carta. La línea jurisprudencial relacionada con esta materia
tiene un hito específico en la sentencia C-551 de 2003, que sirvió a la Corte
para revisar la Ley 796 de 2003, mediante la cual se convocaba a un referendo
para reformar varios artículos de la Constitución.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO POR SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Exigencias
En una demanda por sustitución constitucional contra
una reforma constitucional el actor debe sustentar plenamente en qué consiste
la sustitución denunciada. No le basta, por tanto, afirmar que con la
modificación de una disposición en concreto se sustituyó o se derogó la
Constitución precedente, sino que debe justificar, con argumentos suficientes,
que tal cambio implica la abrogación de la Constitución vigente. La Corte
reconoce que la carga argumentativa se incrementa considerablemente cuando se
trata de descalificar una reforma constitucional por considerarla constitutiva
de sustitución constitucional. No obstante, la Corte acepta que dicha exigencia
es necesaria si se tiene en cuenta la magnitud de la pretensión, la
trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio
democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan”
SUSTITUCION
DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia de la Corte Constitucional/JUICIO DE
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Criterios básicos que lo gobiernan/PODER
DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Competencia limitada/PODER DE REFORMA DEL
CONSTITUYENTE DERIVADO-Límites
La Corte
reitera su jurisprudencia en el sentido de que el reformador de la Constitución
no es soberano y ejerce una competencia limitada por las normas adoptadas por
la Asamblea Constituyente en 1991. Se subraya que, de conformidad con el
artículo 374 de la Carta, la Constitución puede ser “reformada” por el
Congreso, no derogada, subvertida o sustituida. A su vez, el artículo 380 de la
Carta  permite distinguir entre la derogación de una Constitución, de un
lado, y las reformas introducidas a una Constitución, de otro, reformas que si
bien pueden cambiar el contenido de las normas constitucionales no sustituyen
la Constitución  por otra Carta opuesta o integralmente diferente, como
sucedió cuando se promulgó la nueva Constitución en 1991. En el artículo 379 de
la Carta  se establece que la Corte debe controlar que el reformador
respete todos “los requisitos” establecidos en el Título XIII de la
Constitución, el primero de los cuales es precisamente la competencia del
órgano que expide la reforma regulada en el primer artículo de dicho Título.
Esta competencia es un presupuesto para que dicho órgano, en este caso el
Congreso de la República, pueda luego seguir el trámite para modificar
validamente la Constitución. El requisito que debe verificar la Corte es que el
Acto Legislativo sea una reforma, no una derogación o sustitución de la Constitución,
como lo ordena el artículo 374 en concordancia con el artículo 380 de la
Constitución Política. La Corte enfatiza que el único titular de un poder
constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del artículo 3º de la
Carta.  En 1991 el poder constituyente originario estableció un poder de
reforma de la Constitución, del cual es titular, entre otros, el Congreso de la
República que es un órgano constituido y limitado por la propia Constitución y,
por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias “en los términos que esta
Constitución establece”, no de manera ilimitada. El Congreso, aun cuando
reforma la Constitución,  no es el detentador de la soberanía que “reside
exclusivamente en el pueblo”, el único que puede crear una nueva Constitución.
Adicionalmente, la Corte constató que el pueblo puede investir a una Asamblea
Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitución,
posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta. Solo por
medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente por una
opuesta o integralmente diferente”.
Referencia: expediente
D-7973
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2009.
Actor: Pedro
Felipe Gutiérrez Sierra
Magistrado
Ponente:
Dr. JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D. C.,
veintisiete (27) de julio de dos mil diez (2010).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, una vez
cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad el ciudadano      Pedro Felipe Gutiérrez Sierra
presentó demanda contra el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2009.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad,
previo concepto del Procurador General de la Nación,  la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  TEXTO  DE  LA  NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el
texto de la norma demandada:
“ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2009
(julio 14)
Diario Oficial No. 47.410 de 14 de julio de 2009
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA
REPÚBLICA
Por el cual se modifican y adicionan unos artículos de
la Constitución Política de Colombia.
(…)
ARTÍCULO 8o. -Artículo corregido por el artículo 1 del
Decreto 3259 de 2009-. El nuevo texto es el siguiente: Artículo 8°. El artículo
237 de la Constitución Política tendrá un nuevo numeral, así:
‘7. Conocer de la acción de nulidad electoral con
sujeción a las reglas de competencia establecidas en la ley.
PARÁGRAFO. Para ejercer el Contencioso Electoral ante
la Jurisdicción Administrativa contra el acto de elección de carácter popular
cuando la demanda se fundamente en causales de nulidad por irregularidades en
el proceso de votación y en el escrutinio, es requisito de procedibilidad
someterlas, antes de la declaratoria de elección, a examen de la autoridad
administrativa correspondiente, que encabeza el Consejo Nacional Electoral’”.
III. LA
DEMANDA
Para el demandante, la
disposición transcrita viola lo dispuesto en los artículos 1, 13, y 40 de la
Constitución Política. Considera que la norma impugnada estableció un requisito
de procedibilidad para el ejercicio de la acción pública de nulidad electoral,
condicionamiento que implica restringir la atribución reconocida en el artículo
40 superior, en virtud del cual todo ciudadano puede ejercer acciones públicas
en defensa de la Constitución y de la ley.
Explica el actor que la acción
electoral tiene por objeto la guarda del orden jurídico como garantía de la
voluntad popular expresada en las urnas y como finalidad hacer efectivo el
sistema democrático mediante la dilucidación jurídica de los conflictos
electorales. Como quiera que se trata de modificar el texto del artículo 237 de
la Constitución Política, mediante el cual se establecen las competencias del
Consejo de Estado, el demandante considera violatorio de las normas superiores
el hecho de obligar el previo agotamiento del procedimiento de reclamaciones
ante la autoridad administrativa.
En su concepto, este trámite se
encuentra regulado en el Código Electoral permitiendo a las candidatos
inscritos, sus apoderados y a los testigos legalmente constituidos interponer
reclamaciones ante el Consejo Nacional Electoral o sus delegados. Considera que
es inexequible que sólo los sujetos procesales mencionados estén legitimados
cuando haya que agotar el trámite administrativo de las reclamaciones
electorales, pues este hecho “… necesariamente implica la vulneración de los
artículos 1 y 40 de la Constitución Política, en el sentido que sustituye el
carácter de Estado social de derecho y Estado constitucional democrático
previsto por el constituyente de 1991, que tiene como pilar el reconocimiento
del derecho fundamental político de todo ciudadano para cuestionar los actos
declaratorios de elección política”. (Pág. 5 de la demanda).
Según el accionante, el derecho a
la igualdad resulta vulnerado por cuanto se impide a todos los ciudadanos
ejercer la acción de nulidad electoral, quedando habilitados únicamente quienes
según el Código Electoral están facultados para formular las reclamaciones
administrativas ante el Consejo Nacional Electoral.
Mediante auto del 9 de diciembre
de 2009, la demanda fue inadmitida. El 16 de diciembre del mismo año el
demandante corrigió su escrito señalando que la Carta Política no es pétrea ni
inmodificable, pero que su derogatoria o reforma bien puede ser competencia
exclusiva del constituyente primario y no del derivado.
Respecto del artículo 1º de la
Constitución Política, el demandante explica que los principios que allí se
consagran significan implementación de los mecanismos de democracia
participativa para permitir a los ciudadanos tomar parte en las decisiones que
afectan el futuro político del país o de su comunidad, lo cual supone el
ejercicio de acciones ciudadanas en defensa de la Constitución y de la ley
frente a decisiones que afecten su futuro político.
“Los ciudadanos en un Estado
Constitucional Democrático están en el deber de servir como veedores del
ejercicio político y, por tanto, están legitimados para cuestionar el ejercicio
del poder político.
Limitar mediante el
agotamiento de un trámite administrativo el derecho que tiene todo ciudadano de
ejercer la acción de nulidad electoral respecto de quienes son elegidos para
dirigir el futuro político de una comunidad, desconoce los principios
democráticos y participativos en prevalencia del interés general que da forma
al Estado Colombiano.
Implica la sustitución de la
Constitución Política de 1991, ya que el constituyente primario quiso que todos
los ciudadanos pudieran participar democráticamente, no sólo mediante la
elección de sus gobernantes, sino también mediante el ejercicio de la acción
pública electoral contra quienes resulten elegidos fraudulentamente en el
proceso electora”. (Páginas 5 y 6 del escrito de corrección de la demanda).
En cuanto al derecho a la
igualdad, considera el actor que la norma demandada desconoce lo establecido en
el artículo 13 superior al impedir a todos los ciudadanos interponer la acción
pública de nulidad electoral, cuando consideren que los votos escrutados no
respetan la voluntad popular expresada en las urnas. En este orden, limitar el
ejercicio de la acción de nulidad electoral permitiendo que ella sólo pueda ser
empleada por determinados ciudadanos legitimados por el Código Nacional
Electoral, significa desconocimiento de  la igualdad reconocida a todos los que
cuentan con derechos cívicos y políticos.
Mediante auto del 22 de enero del
presente año la demanda fue admitida, se ordenó la respectiva fijación en
lista, como también correr traslado del expediente al señor Procurador General
de la Nación y comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del
Interior y de Justicia, al Consejo Nacional Electoral y al Registrador Nacional
del Estado Civil para que interviniera; igualmente, fueron invitadas las
facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de
Colombia, Libre, Pontificia Universidad Javeriana, del Rosario, de lo Andes,
Sergio Arboleda y la Pontificia Universidad Bolivariana de Medellín, como
también la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Comisión Colombiana de
Juristas, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y el Centro Colombiano de
Derecho Procesal Constitucional, para que emitieran su opinión sobre el asunto
de la referencia.
IV. INTERVENCIONES
1. Comisión colombiana de
juristas
Mediante escrito recibido en la
Secretaría General de la Corte Constitucional el día 11 de febrero de 2010, la
coordinadora de promoción y debates de la Comisión Colombiana de Juristas,
doctora Fátima Esparza Calderón, solicitó excusar a la organización por no
presentar concepto debido a compromisos previos.
2. Consejo Nacional Electoral
El presidente del Consejo
Nacional Electoral intervino en defensa de la constitucionalidad de la norma
demandada, explicando que ésta ratifica la competencia de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo para conocer de las acciones de nulidad electoral e
introdujo un requisito de procedibilidad para acudir a ella, en virtud del cual
el litigio debe ser planteado previamente en sede administrativa ante el
Consejo Nacional Electoral. Recuerda el interviniente que según el parecer del
actor tal requisito de procedibilidad debe seguir los trámites previstos en el
Código Electoral para las reclamaciones que se presenten dentro de los
escrutinios, reclamaciones que cuentan con actores cualificados, toda vez que
sólo pueden ser presentadas por los candidatos, sus apoderados y testigos,
según lo establecido en el artículo 192 del Código Electoral[1].
Para refutar al demandante, el
Presidente del Consejo Nacional Electoral sostiene que el actor confunde las
reclamaciones que en vía gubernativa electoral puedan presentarse durante el
trámite de los escrutinios, y a las cuales el legislador dio un sujeto activo
calificado, con la acción de nulidad electoral, que según la norma demandada
puede ser ejercida después de agotar ante el Consejo Nacional Electoral los
trámites allí previstos.
En criterio del interviniente se
trata de dos instituciones jurídicas distintas, con características propias en
la medida que el legislador las ha configurado de manera diferente, con
causales y medios probatorios distintos y con actores también diferentes.
Explica el vocero del Consejo
Nacional Electoral, que para las reclamaciones reguladas en el artículo 192 del
Código Electoral, este mismo artículo prevé las causales que las originan,
mientras que el requisito de procedibilidad consagrado en la norma demandada
está referido a las causales propias de la acción de nulidad electoral
contempladas en los artículos 223 y siguientes del Código Contencioso
Administrativo. Por tanto, mientras las causales de reclamación están
restringidas en cuanto a los medios probatorios, ya que según el artículo 192
del Código Electoral sólo pueden apreciarse los “documentos electorales”, para
decidir la acción de nulidad electoral y agotar el requisito de procedibilidad,
existe libertad de medios probatorios, siendo válidos tanto los documentos
electorales como todas las pruebas que en criterio de las partes sean
pertinentes para establecer los hechos que le sirvan de fundamento.
Continúa el representante del
Consejo Nacional Electoral explicando que las diferencias entre la acción de
nulidad electoral y la reclamación gubernativa originada en los escrutinios,
impide concluir que sólo los actores cualificados para reclamar son los únicos
legitimados para agotar el requisito de procedibilidad, más aún cuando en la
instancia administrativa previa se trata de debatir temas que en el marco de
una acción pública no admiten la restricción planteada por el demandante.
Concluye el interviniente
expresando que el Consejo Nacional Electoral, como órgano autónomo e
independiente del poder público, ha venido recibiendo un importante
fortalecimiento como suprema autoridad electoral, tanto como órgano de
inspección, vigilancia y control de la misma organización electoral y de los
distintos actores políticos y electorales, como de garante de los derechos de
esta misma naturaleza, proceso de fortalecimiento institucional del que cada
vez ha asumido mayores y más relevantes funciones, entre ellas la sometida a
examen en este proceso.
3. Mauricio Torres Cuervo
–Presidente de la Sección Quinta del Consejo de Estado-.
Para el ciudadano Torres Cuervo,
la norma demandada debe ser declarada exequible por cuanto el litigio deriva
del indebido entendimiento que el demandante hace del requisito de
procedibilidad consagrado en la norma impugnada.
Como elemento previo el
interviniente explica que en el sistema consagrado en el Código Electoral, el
Consejo Nacional Electoral no escruta directamente los resultados electorales,
sino que esta función está a cargo en su orden, de los jurados de votación, las
comisiones escrutadoras y la elección es declarada por éstas comisiones en lo
municipal o los delegados electorales de la Registraduría Nacional en lo
distrital y departamental y el Consejo Nacional Electoral en lo Nacional.
Agrega que normalmente los recursos de reposición los conocen las comisiones
escrutadoras y los recursos de alzada sus superiores funcionales y como las
etapas son preclusivas el Consejo Nacional Electoral conoce solamente las
impugnaciones contra los actos de los delegados departamentales, por lo cual
hasta la reforma constitucional de 2009, el Consejo Nacional Electoral no
revisaba los documentos electorales  ni los escrutinios en el área municipal o
distrital, salvo lo departamental por vía de recursos.
Continúa su exposición señalando
que con el Acto Legislativo No 01 de 2009, al Consejo Nacional Electoral se le
otorgó autonomía administrativa y presupuestal para atender todas las funciones
que le son propias y por mandato constitucional le corresponde de oficio o a
solicitud revisar escrutinios y documentos electorales concernientes a
cualquiera de las etapas del proceso de elección para garantizar la verdad de
los resultados.
Luego de narrar el origen de la
norma demandada, el interviniente se refiere a su alcance y entendimiento. En
su criterio, el requisito de procedibilidad se exige únicamente para las
demandas contra actos de elección popular por las causales que la
jurisprudencia denomina objetivas, es decir las que recaen en documentos
electorales de la votación y escrutinio, en contraste con las llamadas subjetivas
que aluden a las calidades y requisitos personales  del candidato elegido o
nombrado.
Valiéndose de la experiencia del
Consejo de Estado, el interviniente asevera que la mayor parte de los litigios
que allí se tramitan provienen de irregularidades o vicios de hecho
relacionados con el proceso administrativo de votación y escrutinios, derivados
de la falsedad en el conteo de votos, la suplantación de electores, el trasteo
de votos y otras formas de fraude al voto.
Explica que son las autoridades
administrativas electorales quienes conocen de primera mano el conteo de votos
y escrutinios que permiten luego declarar la elección mediante acto
administrativo, cuya nulidad, en caso de ser demandada, corresponde al juez
electoral de lo contencioso administrativo.
En cuanto al requisito de
procedibilidad previsto en la norma demandada, considera el interviniente que
se trata de un asunto que debe tramitarse antes de la declaratoria de elección,
siendo importante la decisión previa adoptada por las autoridades
administrativas escrutadoras sobre las irregularidades formuladas por el
ciudadano con respecto a los documentos electorales y escrutinios, antes de que
se declare la elección, para que así la actuación administrativa quede
debidamente concluida de fondo antes del eventual control que sobre el acto
administrativo declaratorio de la elección corresponde a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
En conclusión, “el requisito
de procedibilidad es para instaurar la acción pública de nulidad electoral
contra el acto de elección de carácter popular y no suprime ni subsume el
trámite de las reclamaciones del código electoral”.
Según el Consejero de Estado, el
requisito de procedibilidad consagrado en la norma impugnada no afecta el
trámite y decisión de los hechos constitutivos de causales de reclamación, de
los cuales conoce el Consejo Nacional Electoral con fundamento en el artículo
192 del Código Electoral. Es decir, el requisito de procedibilidad allí
previsto no suprime ni subsume las reclamaciones existentes en la legislación
electoral.
Aclara el interviniente que “El
requisito de procedibilidad, como quedó plasmado, no restringe la
legitimación de cualquier persona para demandar en ejercicio de la acción
de nulidad electoral, así se concluye claramente de su lectura. Por el
contrario desde su inicio se observa el total respeto a la connotación pública
de la acción de nulidad electoral cuando se dice: ‘Para ejercer el Contencioso
Electoral contra acto de elección de carácter popular…’. La legitimación
universal se mantiene para que cualquier persona formule ante la
autoridad administrativa electoral su inconformidad con el escrutinio o el
conteo de votos”.
Agrega el Magistrado que el
trámite de la reglamentación del requisito de procedibilidad a cargo del
Congreso de la República permitió al Consejo de Estado intervenir para proponer
que en aras de la verdad electoral quedara consignado lo siguiente:
“REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD
PARA EJERCER LA ACCIÓN ELECTORAL. Cuando se pretenda la nulidad de un acto de
elección de carácter popular ante la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo con fundamento en las causales de nulidad por irregularidades en
el proceso de votación y en los escrutinios, es requisito de procedibilidad que
cualquier persona los haya formulado mediante escrito razonado, por los
mismos motivos, ante la autoridad escrutadora correspondiente que encabeza el
Consejo Nacional Electoral, que deberá ser decidido antes de que se declare
la elección”.
Concluye  su exposición el
interviniente expresando que el derecho de todo ciudadano para participar en el
ejercicio del poder político, en virtud del cual puede elegir y ser elegido,
como también ejercer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley,
cuenta con determinadas regulaciones jurídicas. Así, en materia electoral la
acción de nulidad se desarrolla en dos etapas: una administrativa, ante las
autoridades escrutadoras electorales, con su órgano de cierre el Consejo
Nacional Electoral, encargadas de verificar la veracidad de los documentos
electorales y de escrutar los votos, autoridades que finalmente declaran la
elección por acto administrativo; y una etapa jurisdiccional que asume su
competencia a partir de la demanda contencioso electoral que cualquier persona
puede presentar.
4. Ministerio del Interior y
de Justicia
El representante del Ministerio
solicita a la Corte que declare exequible la norma demandada por cuanto el
demandante parte de un erróneo entendimiento del concepto de sustitución de la
Constitución, porque no plantea cómo la norma demandada sustituye el principio
democrático inherente al Estado social de derecho, por otro completamente
diferente, o lo vacía completamente de contenido, sino que enjuicia una posible
contradicción de la misma Constitución creada a partir de la norma reformatoria
demandada, al contemplar un requisito que limita una de las expresiones del
principio democrático como es la posibilidad de instaurar acciones públicas
judiciales contra actos normativos que desconozcan la Constitución o la ley.
Añade que en ninguna disposición
constitucional está consagrado de manera indirecta o directa, expresa o tácita,
que la acción electoral sea pública y mucho menos que lo sea en todos los
casos, pues en ningún momento la Constitución se ha ocupado de regular de
manera expresa dicha acción, la cual está consagrada y desarrollada
directamente en normas de rango legal, no constitucional.
En su criterio, lo que hizo el
Congreso de la República fue constitucionalizar una norma de carácter legal,
con algunas modificaciones a esa misma norma de carácter legal, como queda en
evidencia al cotejar la disposición demandada con los preceptos del Código
Contencioso Administrativo que regulan la acción electoral, esto es los
artículos 128, 129 y 132 del mencionado estatuto.
Concluye el interviniente
explicando que la reforma constitucional es coherente con lo dispuesto en la
Carta Política sobre la garantía de veracidad de los resultados por parte del
Consejo Nacional Electoral, entidad a la que corresponde conocer de las
reclamaciones respectivas.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación solicita a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo
en relación con los cargos planteados por el demandante. En su concepto, el
actor incurre en un error de interpretación y sobre el mismo pretende edificar
cargos que no son ciertos en cuanto no surgen del contenido de la norma que
demanda.
Para la Vista Fiscal, el
requisito de procedimiento consagrado en el parágrafo del artículo 8º del acto
legislativo 01 de 2009, tiene como destinatario a todas las personas que
pretendan incoar la acción electoral por las causales enunciadas. Advierte que
para la efectividad de la acción no es necesaria reglamentación alguna, es
decir, estamos en presencia de una norma autónoma con valor normativo
constitucional que dan al requisito de procedibilidad las siguientes
características: 1. carácter obligatorio, 2. sólo aplica para acciones
electorales contra actos de elección popular, 3. aplica en presencia de
causales objetivas fundadas en irregularidades en el proceso de elección o en
el de escrutinio, y 4. el examen previo a la acción contenciosa debe hacerse
por la autoridad electoral en aplicación del principio finalista y, por ello,
versará sobre las posibles causales de nulidad del acto administrativo.
Para el jefe del Ministerio
Público, la disposición demandada es una norma nueva que establece un requisito
de procedibilidad para el ejercicio de la acción electoral y no guarda relación
con lo establecido en el ordenamiento legal. Por esta razón, no son ciertas las
afirmaciones del demandante, para quien: “Esa reforma constitucional impuso,
como requisito de procedibilidad para demandar los actos declaratorios de
elección con fundamento en las causales objetivas reguladas en el artículo 223
del Código Contencioso Administrativo, el previo agotamiento del procedimiento
de reclamaciones ante la autoridad administrativa.
Dicho trámite está regulado
por el Código Electoral, que sólo faculta a los candidatos inscritos, sus
apoderados y a los testigos legalmente constituidos para interponer
reclamaciones ante el Consejo Nacional Electoral, sus delegados y ante las
comisiones escrutadoras municipales o distritales durante el trámite de los
escrutinios. Sólo esos sujetos tienen legitimación para adelantar el trámite
administrativo ante el Consejo Nacional Electoral o sus delegados.
De ese modo en aplicación del
parágrafo del artículo 237 de la Constitución, artículo 8º del Acto Legislativo
No 1 de 2009, sólo los candidatos inscritos, sus apoderados y los testigos
electorales, estarían legitimados para demandar los actos declaratorios de
elección, en el evento en que agoten el trámite administrativo de las
reclamaciones electorales”.
En criterio del Procurador
General la interpretación del demandante es equivocada, toda vez que el
requisito de procedibilidad establecido por la Constitución es diferente de las
reclamaciones previstas en el Código Electoral, si se tiene en cuenta que en
este último caso los destinatarios de las normas son los candidatos, sus
apoderados o los testigos electorales,  mientras en la norma demandada el
requisito de procedibilidad no cuenta con destinatarios específicos, pues lo
son los potenciales actores en ejercicio del contencioso electoral en virtud de
su legitimación universal; además, si la norma acusada tratara aspectos ya
regulados en el Código Electoral, no podría ser de recibo una interpretación
que le dé mayor fuerza vinculante al ordenamiento legal que a un precepto de
jerarquía constitucional.
La errónea interpretación de la
norma demandada conduce al Ministerio Público a afirmar que los cargos carecen
del requisito de certeza consagrado por la jurisprudencia como desarrollo del artículo
segundo del decreto 2067 de 1991. Es decir, los cargos no surgen del texto
constitucional demandado, sino que obedecen a la injerencia subjetiva del
demandante.
Concluye el Procurador General
recordando que la falta de certeza en los cargos genera el vicio procesal de
ineptitud sustantiva de la demanda, lo cual conduce a la inhibición por parte
de la Corte Constitucional.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
1.  Competencia
En virtud de lo dispuesto por los
artículos 241-1 y 379 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2. Requisitos de la demanda
contra Actos Legislativos
Como condición previa al examen
de constitucionalidad planteado en todo juicio de control abstracto, la Corte
tiene el deber de verificar si el escrito mediante el cual se busca expulsar
del ordenamiento jurídico una determinada norma, cumple adecuadamente con los
requisitos establecidos en la Carta Política, en la ley y en la jurisprudencia.
El propio constituyente estableció que la demanda sólo puede ser presentada por
un ciudadano, ante la Corte Constitucional, contra actos reformatorios de la
Constitución, invocando vicios de procedimiento (C. Po. Arts. 241-1 y 379); además,
la acción puede ser ejercida contra las normas y actos jurídicos taxativamente
mencionados en el artículo 241 superior.
Por tratarse de una acción
pública destinada a la defensa del orden jurídico objetivamente considerado, en
principio al actor no le es exigible un especial grado de conocimiento de las
distintas disciplinas jurídicas ni le es impuesto el deber de demostrar
erudición como jurisconsulto; por esta razón, la Corte asume el principio pro
actione  como método para interpretar los escritos y las actuaciones de
quienes, según la Norma Superior, están legitimados para instaurar demandas en
defensa de la supremacía e integridad de la Constitución.
2.1.  Nuestro sistema jurídico es
amplio y generoso en instrumentos de participación y de control para ser
empleados ante las autoridades judiciales, si se tiene en cuenta que la calidad
de ciudadano (C. Po. Arts. 40-6 y 95-5), es la única condición exigible para
ejercer acciones como la de nulidad por inconstitucionalidad (C. Po Art.
237-2), de cumplimiento (C. Po Art. 87), popular (C. Po Art. 88 y Ley 472 de
1998, Art. 12) y la de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional.
Sin embargo, el ejercicio de
estas acciones requiere cumplir un mínimo de requisitos, ya que el escrito
respectivo debe ser presentado (i) ante la autoridad judicial competente, (ii)
según el caso, dentro del término establecido, (iii) precisando las normas en
las cuales se funda la pretensión, (iv) como también exponiendo los motivos,
las razones, los argumentos o los conceptos que llevan al actor a formular la
demanda y con ella a poner en movimiento el aparato jurisdiccional del Estado.
2.2. Con el propósito de
garantizar el ejercicio adecuado de la acción pública de inconstitucionalidad
ante la Corte Constitucional, el legislador, mediante el Decreto 2067 de 1991[2],
precisó las condiciones mínimas o básicas que debe cumplir el demandante para
que su escrito sea atendido y tramitado. Es decir, con el mencionado estatuto
el legislador pretendió facilitar la actividad de quien se muestre interesado
en acudir ante la jurisdicción constitucional en defensa del orden jurídico
objetivamente considerado.
El artículo 2º del Decreto 2067
de 1991 consagra los requerimientos a tener en cuenta para esta clase de
actuación. Su texto es el siguiente:
“ARTICULO 2o. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
1. El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mimas;
2. El señalamiento de las normas constitucionales que
se consideren infringidas;
3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman
violados;
4. Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite
impuesto por la Constitución para expedición del acto demandado y la forma en
que fue quebrantado; y
5. La razón por la cual la Corte es competente para
conocer de la demanda”.
2.3.  La lectura de
esta disposición pone en evidencia el interés del legislador por propiciar el
ejercicio de la acción pública allí regulada, señalando condiciones de fácil
comprensión. Sin embargo, puede ocurrir que algunos escritos no atiendan del
todo a estos requerimientos, razón por la cual la Corte los ha explicado de la
siguiente manera:
“(…) el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisión
el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por
la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos son los
tres elementos, desarrollados en el texto del aludido artículo 2 del Decreto
2067 de 1991 y por la Corte en sus pronunciamientos, que hacen posible el
pronunciamiento de fondo por parte de este Tribunal.
3.4.1. Así, tendrá que identificar, en primer lugar,
el objeto sobre el que versa la acusación, esto es, el precepto o
preceptos jurídicos que, a juicio del actor, son contrarios al ordenamiento
constitucional.  Esta identificación se traduce en (i.) “el
señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales” (artículo 2
numeral 1 del Decreto 2067 de 1991).  Pero además, la plena identificación
de las normas que se demandan exige (ii.) ‘su transcripción literal por
cualquier medio o la inclusión de ‘un ejemplar de la publicación de las mismas’
(Artículo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991). Se trata de una exigencia
mínima ‘que busca la indispensable precisión, ante la Corte, acerca del objeto
específico del fallo de constitucionalidad que habrá de proferir, ya que señala
con exactitud cuál es la norma demandada y permite, gracias al texto que se
transcriba, verificar el contenido de lo que el demandante aprecia como
contrario a la Constitución’.
3.4.2. El segundo elemento de toda demanda de
inconstitucionalidad es el concepto de la violación, que supone la
exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de
una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto
de  la demanda.  En este orden de ideas, al ciudadano le
corresponderá (i.) hacer ‘el señalamiento de las normas constitucionales
que se consideren infringidas’ (artículo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de
1991), pues ‘si bien cada ciudadano es libre de escoger la estrategia que
considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto
(siempre y cuando respete los parámetros fijados por la Corte), considera la
Corte que… el [particular] tiene el deber de concretar el o los cargos contra
las disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo por identificar
de manera relativamente clara las normas constitucionales violadas’. Este
señalamiento supone, además, (ii.) la exposición del contenido normativo
de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es
decir,  manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son
relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se
impugnan.  No basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir
la norma constitucional o a recordar su contenido.
Finalmente, (iii.) tendrán que presentarse las
razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución
(artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).  Esta es una materia que
ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que
se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de
inconstitucionalidad como forma de control del poder público.  La
efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de
que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes..  De lo contrario, la Corte
terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra ‘la expectativa legítima de
los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte
Constitucional’.
La claridad de la demanda es un requisito
indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues
aunque ‘el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla
general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y
técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental’, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos
de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga
sobre una proposición jurídica real y existente ‘y no simplemente [sobre una]
deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes que,
en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.  Así, el ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’.
De otra parte, las razones son específicas si
definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera
la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada’. El
juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin duda,
esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión
propia del juicio de constitucionalidad.
La pertinencia también es un elemento esencial
de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto
quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de
naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de
una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este
orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ‘el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico’; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia, calificándola ‘de inocua, innecesaria, o
reiterativa’ a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se predica de
las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer
lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha
sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué
consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991),
circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la
Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las
pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la
suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime
facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad
de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[3].
2.4. En estos
términos la jurisprudencia ha precisado el contenido de la norma que, inspirada
en el deber de promover el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, señaló condiciones mínimas a ser tenidas en cuenta por
los demandantes.
3. Incremento de la carga
argumentativa en demanda contra Acto Legislativo
La acción pública de
inconstitucionalidad se ejerce, entonces, dentro de determinados parámetros
establecidos por la Constitución Política, la Ley y la jurisprudencia.
Siguiendo lo dispuesto en los artículos 241-1 y 379 de la Carta Política, esta
acción también puede ser ejercida contra Actos Legislativos, pero únicamente
dentro del año siguiente a su promulgación e invocando como causal la violación
de los requisitos establecidos en el título XIII de la misma Carta.
Resulta lógico que por tratarse
de un juicio en el que se impugna un texto que después de promulgado hace parte
de la Constitución Política, es decir, materialmente incorporado a ella y, por
lo mismo, considerado parte de la Carta Política, se imponga al demandante una
mayor carga argumentativa que aquella requerida para incoar acciones contra
leyes infraconstitucionales.
3.1. La jurisprudencia ha
explicado el incremento del deber de argumentar en estos casos, en cuanto el actor
ha de demostrar que el Acto Legislativo comprende una sustitución de la
Constitución, circunstancia que generaría un vicio de competencia del
reformador de la Carta. La línea jurisprudencial relacionada con esta materia
tiene un hito específico en la sentencia C-551 de 2003, que sirvió a la Corte
para revisar la Ley 796 de 2003, mediante la cual se convocaba a un referendo
para reformar varios artículos de la Constitución.
En aquella oportunidad la Corte
precisó que el poder de reforma de la Constitución se concreta en una
competencia cuyo alcance no es ilimitado, por lo que no es posible la
sustitución, derogación o subversión de su texto. En la mencionada providencia
quedó consignado:
“El Constituyente derivado no tiene entonces
competencia para destruir la Constitución. El acto constituyente establece el
orden jurídico y por ello, cualquier poder de reforma que el constituyente
reconozca únicamente se limita a una revisión. El poder de reforma, que es
poder constituido, no está, por lo tanto, autorizado, para la derogación o
sustitución de la Constitución de la cual deriva su competencia. El poder
constituido no puede, en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder
constituyente, y por ello no puede llevar a cabo una sustitución de la Constitución,
no sólo por cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente originario sino
además porque estaría minando las bases de su propia competencia”.
3.2. Posteriormente esta doctrina
también fue aplicada a los Actos Legislativos, particularmente a partir de lo
establecido en la sentencia C-1040 de 2005[4].
En esta providencia la Corte expresó:
“a. Que el poder de reforma definido por la
Constitución colombiana está sujeto a límites competenciales.
b. Que por virtud de esos límites competenciales el
poder de reforma puede reformar la Constitución, pero no puede sustituirla por
otra integralmente distinta u opuesta.
c.  Que para establecer si una determinada
reforma a la Constitución es, en realidad, una sustitución de la misma, es
preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento
constitucional que le dan su identidad.
d. Que la Constitución no contiene cláusulas
pétreas ni principios intangibles y que, por consiguiente, todos sus preceptos
son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto  para ello.
e.  Que el poder de reforma no puede, sin
embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constitución.
f. Que sólo el constituyente primario tendría la
posibilidad de producir una tal sustitución”.
3.3. Al avanzar sobre el concepto de sustitución, la
Corte, en la misma sentencia, precisó:
“Primero, como la competencia de un órgano es el
presupuesto para analizar el procedimiento que dicho órgano ha de seguir para
expedir una norma, el análisis de si el reformador de la constitución actuó
dentro de su órbita de competencia es una cuestión diferente y previa a la de
juzgar si el procedimiento se llevó a cabo respetando las formas establecidas.
También es una cuestión distinta a juzgar si el contenido material del acto
acusado contradice la Constitución, lo cual escapa al control constitucional que
ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales.
Segundo, la especificidad del juicio relativo a la
competencia del reformador radica en que en éste la Corte se circunscribe a
estudiar si el reformador sustituyó la Constitución, sin que por ello efectúe
un control material ordinario del acto acusado. Es decir, en el juicio de
sustitución no hay una comparación entre la reforma y la Constitución con miras
a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por definición, una
reforma constitucional contradice la Constitución por ella reformada.
Tercero, el concepto de sustitución refiere a una
transformación de tal magnitud y trascendencia, que la Constitución anterior a
la reforma aparece opuesta o integralmente diferente a la que resultó después
de la reforma, al punto que ambas resultan incompatibles. La jurisprudencia ha
aludido a sustituciones totales y a sustituciones parciales y ha sostenido que
el reformador tampoco puede introducir sustituciones parciales entendiendo por
tales aquellas en las cuales un eje definitorio de la identidad de la
Constitución sea remplazado por otro opuesto o integralmente diferente. En
ninguna de sus sentencias la Corte ha declarado inexequible una reforma
constitucional por haber llegado a la conclusión de que el reformador excedió
su competencia y sustituyó la Constitución, en todo o en parte. No obstante, la
Corte ha suministrado ejemplos para ilustrar cuándo se estaría ante una
sustitución total o parcial de la Constitución. Además, en las sentencias en
las cuales declaró exequibles artículos de actos reformatorios de la
Constitución  -fuesen estos referendos o actos legislativos- la Corte
estableció que dichos actos no representaban sustituciones parciales de la
Carta.
Cuarto, la Corte ha subrayado que el concepto de
sustitución se distingue de otros con los cuales no puede confundirse, tales
como los de intangibilidad e irreversibilidad, o afectación y vulneración de
contenidos, los cuales aluden a juicios materiales de las reformas constitucionales
que escapan a la competencia de la Corte Constitucional. La Corte solo tiene
competencia para verificar que el poder de reforma, que es constituido, no haya
adoptado un acto mediante el cual sustituya la Constitución que lo habilitó
exclusivamente para reformarla.
Quinto, la Corte ha fijado criterios de prudencia
judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e
impedir que el subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución.
En esa dirección, esta Corporación ha delineado los rasgos generales del método
que ha de aplicarse para identificar sustituciones totales o parciales de la
Carta, aunque no ha desarrollado ni precisado sus componentes.
Sexto, la Corte ha dicho que la aplicación del método
para identificar sustituciones en ningún caso puede conducir a volver
irreformables normas de la Carta porque no hay normas pétreas ni principios
intangibles en la Carta de 1991. Toda ella es reformable, más no sustituible.
De este modo, en la presente oportunidad la Corte
reitera su jurisprudencia en el sentido de que el reformador de la Constitución
no es soberano y ejerce una competencia limitada por las normas adoptadas por
la Asamblea Constituyente en 1991. Se subraya que, de conformidad con el
artículo 374 de la Carta, la Constitución puede ser “reformada” por el
Congreso, no derogada, subvertida o sustituida. A su vez, el artículo 380 de la
Carta  permite distinguir entre la derogación de una Constitución, de un
lado, y las reformas introducidas a una Constitución, de otro, reformas que si
bien pueden cambiar el contenido de las normas constitucionales no sustituyen
la Constitución  por otra Carta opuesta o integralmente diferente, como
sucedió cuando se promulgó la nueva Constitución en 1991. En el artículo 379 de
la Carta  se establece que la Corte debe controlar que el reformador
respete todos “los requisitos” establecidos en el Título XIII de la
Constitución, el primero de los cuales es precisamente la competencia del
órgano que expide la reforma regulada en el primer artículo de dicho Título.
Esta competencia es un presupuesto para que dicho órgano, en este caso el
Congreso de la República, pueda luego seguir el trámite para modificar
validamente la Constitución. El requisito que debe verificar la Corte es que el
Acto Legislativo sea una reforma, no una derogación o sustitución de la
Constitución, como lo ordena el artículo 374 en concordancia con el artículo
380 de la Constitución Política. La Corte enfatiza que el único titular de un
poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del artículo 3º
de la Carta.  En 1991 el poder constituyente originario estableció un
poder de reforma de la Constitución, del cual es titular, entre otros, el
Congreso de la República que es un órgano constituido y limitado por la propia
Constitución y, por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias “en los
términos que esta Constitución establece”, no de manera ilimitada. El Congreso,
aun cuando reforma la Constitución,  no es el detentador de la soberanía
que “reside exclusivamente en el pueblo”, el único que puede crear una nueva
Constitución. Adicionalmente, la Corte constató que el pueblo puede investir a
una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva
Constitución, posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la
Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución
vigente por una opuesta o integralmente diferente”.
3.4. Como se observa, la Corte ha
establecido que una demanda que plantee la sustitución de la Constitución
mediante un Acto Legislativo para cumplir con los requisitos establecidos en el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, debe sustentar plenamente en qué consiste
dicha sustitución. Al respecto ha dicho:
“(…) en una demanda por
sustitución constitucional contra una reforma constitucional el actor debe
sustentar plenamente en qué consiste la sustitución denunciada. No le basta,
por tanto, afirmar que con la modificación de una disposición en concreto se
sustituyó o se derogó la Constitución precedente, sino que debe justificar, con
argumentos suficientes, que tal cambio implica la abrogación de la Constitución
vigente.
La Corte reconoce que la carga argumentativa se
incrementa considerablemente cuando se trata de descalificar una reforma
constitucional por considerarla constitutiva de sustitución constitucional. No
obstante, la Corte acepta que dicha exigencia es necesaria si se tiene en
cuenta la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la
Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las
disposiciones que se cotejan”.[5]
4. Inhibición para ejercer
control material de un Acto Legislativo
La necesidad
de argumentar de manera suficiente cuando la acción es ejercida contra un Acto
Legislativo se demuestra, además, con la lectura del artículo 241-1 superior,
según el cual no es posible llevar a cabo la revisión de constitucionalidad de
esta clase de actos por su contenido material, ya que la competencia de la
Corte se limita a conocer de la posible inconstitucionalidad por vicios de
procedimiento en la formación de los mismos (C. Po. Art. 379).
4.1. La
demanda contra un Acto Legislativo ha de tener en cuenta: (i) los requisitos
generales previstos en la Constitución sobre legitimación para instaurarla (ser
ciudadano); (ii) presentación ante la Corte Constitucional; (iii) dentro del
año siguiente a la promulgación del Acto que se pretende impugnar; (iv) invocar
como fundamento el desconocimiento de los requisitos establecidos en el título
XIII de la Constitución. Como se ha explicado, el demandante no podrá fundar su
pretensión en la confrontación material entre el texto nuevo y una parte de la
Constitución reformada.
A los
requisitos generales se añaden las condiciones previstas en el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991, particularmente en cuanto a las razones de la demanda,
las cuales deben atender a lo dispuesto en la jurisprudencia. Finalmente, quien
pretende la declaratoria de inconstitucionalidad de un Acto Legislativo
alegando que la Constitución Política ha sido cambiada o sustituida, asume el
incremento de la carga argumentativa a partir de la cual la Corte
Constitucional determinará si la Carta Política ha sido remplazada por otra en
su estructura axiológica esencial.
4.2.
Demostrar la sustitución o derogación de la Norma Superior requiere  del actor
el especial cuidado de escribir la demanda justificando plenamente y de manera
suficiente con argumentos claros, ciertos, específicos y pertinentes, que el
cambio introducido por el Congreso de la República (órgano constituido),
implica la abrogación de la Constitución Política vigente.
El
incremento de la carga argumentativa se justifica por cuanto se trata de la
impugnación contra una reforma constitucional elaborada por un órgano que
representa al pueblo (C. Po. Arts. 3º[6]
y 133[7]),
conforma una de las tres ramas del poder público (C. Po. Art. 113[8]),
ejerce función constituyente (C. Po. Art. 114[9])
y, en general, está habilitado para introducir reformas a la Carta Política,
dentro de los límites establecidos por el propio constituyente.
Estos
límites han sido explicados en la jurisprudencia, particularmente a través de
la doctrina sobre sustitución de la Constitución, con argumentos que deben ser
tenidos en consideración por el ciudadano que mediante la acción pública de
inconstitucionalidad pretenda la declaratoria de inexequibilidad de un Acto
Legislativo.
5. Análisis del presente caso
5.1. Consideración preliminar.
Ausencia de caducidad de la acción
De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 379 de la Carta Política, la acción pública contra los actos
reformatorios de la Constitución sólo procede dentro del año siguiente a su
promulgación.
En el presente caso, el Acto Legislativo 01 de 2009 fue publicado en el
Diario Oficial No. 47.410 del 14 de julio de 2009, mientras la demanda fue
instaurada el 20 de noviembre de 2009; es decir, la acción fue ejercida dentro
del término previsto en el artículo 379 de la Constitución Política.
5.2. Vicios de trámite en la formación del Acto Legislativo
En el asunto sub examine la Corte no adelantará el estudio del
trámite legislativo que sirvió para la elaboración del Acto Legislativo 01 de
2009, por cuanto el demandante no formuló acusaciones basadas en el
desconocimiento de las normas que regulan esta materia.
5.3. Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
Como quedó reseñado, inicialmente la demanda fue
inadmitida por cuanto el actor fundó las pretensiones en apreciaciones
personales relacionadas con el alcance de la norma demandada. En la providencia
respectiva[10]
se precisó que los argumentos esgrimidos adolecían de falta de razones
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Posteriormente, el
accionante presentó el escrito de corrección dentro del término señalado para
ello.
En aplicación del principio pro actione la
demanda fue admitida, se le imprimió el trámite que corresponde a esta clase de
asunto, se recibieron conceptos de autoridades públicas y, como es obligatorio
en este proceso, fue recibido el concepto del Procurador General de la Nación.
El análisis del escrito de corrección y de los conceptos enviados conducen a la
Sala a establecer que la demanda no cumple con los requerimientos establecidos
en el ordenamiento jurídico, circunstancia que impone la inhibición por
ineptitud sustantiva.
5.4. Problema jurídico
Considera el actor que la norma demandada impide a
todos los ciudadanos el ejercicio de la acción pública de nulidad contra el
acto de elección de carácter popular cuando la demanda se fundamente en
causales de nulidad por irregularidades en el proceso de votación y en el
escrutinio, acción que según el artículo 237-6 de la Carta se ejerce ante el
Consejo de Estado y que, en su parecer, ha sido limitada quedando legitimados
para ejercerla únicamente los candidatos inscritos, sus apoderados y los
testigos legalmente constituidos.
A esta conclusión llega el accionante después de
explicar que sólo los candidatos inscritos, sus apoderados y los testigos
legalmente considerados, pueden cumplir el requisito de procedibilidad
relacionado con el previo agotamiento del procedimiento de reclamaciones
fundadas en las causales objetivas reguladas en el artículo 223 del Código
Contencioso Administrativo, trámite que se surte ante la autoridad
administrativa. Concluye, entonces, que limitar la legitimación por activa en la
acción de nulidad electoral, implica desconocimiento de los artículos 1º, 13 y
40-6 de la Constitución Política.
5.5.  Resulta ilustrativo traer a colación las
explicaciones suministradas mediante el concepto elaborado por el Magistrado
Mauricio Torres Cuervo, Presidente de la Sección Quinta del Consejo de Estado,
quien considera que:
“El
contenido de la norma permite concluir con claridad los siguientes extremos:
El requisito de procedibilidad se
exige únicamente para las demandas contra actos de elección popular por las
causales que la jurisprudencia denomina: objetivas que son las que recaen en
documentos electorales de la votación y escrutinio; en contraste con las
llamadas subjetivas que aluden a las calidades y requisitos personales del
candidato elegido o nombrado.
(…)
El requisito de procedibilidad debe
surtirse antes de la declaratoria de elección.
(…)
El requisito de procedibilidad es
para instaurar la acción pública de nulidad electoral contra el acto de elección
de carácter popular y no suprime ni subsume el trámite de las reclamaciones
del Código Electoral.
(…)
El requisito de procedibilidad,
como quedó plasmado, no restringe la legitimación de cualquier persona para
demandar en ejercicio de la acción de nulidad electoral, así se concluye claramente
de su lectura. Por el contrario desde su inicio se observa el total respeto a
la connotación pública de la acción de nulidad electoral cuando se dice: ‘Para
ejercer el Contencioso Electoral contra acto de elección de carácter popular…’.
La legitimación universal se mantiene para que cualquier persona formule
ante la autoridad administrativa electoral su inconformidad con el escrutinio o
el conteo de votos.
(…)
… no se ha restringido el derecho a
demandar la nulidad de las elecciones populares, basta que exista el precedente
de cualquier persona que objete las irregularidades o vicios de la elección
para que, de igual forma, con base en las irregularidades formuladas, cualquier
persona presente demanda contra el acto administrativo que declara la elección
si lo considera pertinente.
(…)
Por último debe quedar claro que el
requisito de procedibilidad que obliga a acudir en primer término ante la
autoridad administrativa electoral está limitado a situaciones de carácter
fáctico y de circunstancias anteriores a la expedición del acto administrativo
de declaratoria de elección y, en consecuencia el control de legalidad de éste
continúa siendo competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”.
5.6. De su parte, el Presidente del Consejo Nacional
Electoral expuso:
“Mientras
que para las reclamaciones de que trata el artículo 192 del Código Electoral,
este mismo artículo dispone precisas causales que las dan origen (sic), ya
enunciadas al transcribir el artículo en cita, para el requisito de procedibilidad,
las causales son las mismas de la acción de nulidad electoral, y que contemplan
los artículos 223 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.
En este mismo orden de ideas, se
tiene que mientras para las causales de reclamación existe una restricción en
cuanto a los medios probatorios exigibles, y que al tenor del pluricitado
artículo 192 del Código Electoral, solo pueden apreciarse como tales los ‘documentos
electorales’, para decidir la acción de nulidad electoral y de contera el
requisito de procedibilidad existe libertad de medios probatorios, por lo que
además de los documentos electorales, pueden hacerse valer todos las pruebas
que en criterio de las partes sean pertinentes para establecer los hechos que
les sirven de fundamento.
Es por ello, que dadas las
diferencias entre la acción de nulidad electoral y la reclamación gubernativa
durante los escrutinio, que no puede concluirse que sólo los actores
cualificados legitimados para interponer las reclamaciones, son los únicos
legitimados para poner el requisito de procedibilidad, máxime cuando, de lo que
se trata de debatir en instancia administrativa son temas a resolver en el
marco de una acción pública para la cual no existe la restricción planteada por
el doctor GUTIERREZ SIERRA.
De lo expuesto, se desprende con
claridad, que contrario a lo expuesto por el actor, en la presentación del
requisito de procedibilidad para interponer la acción de nulidad electoral,
contemplado en el parágrafo del artículo 237 Constitucional, modificado por el
artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2009, no se requiere de un sujeto activo
cualificado, sino que cualquier ciudadano puede ejercerla de conformidad a lo
previsto en el artículo 277 del Código Contencioso Administrativo, el que es
claro al señalar que para ello esta legitimada ‘cualquier
persona’ de manera directa”.
5.7. En coincidencia con las intervenciones reseñadas,
el representante del Ministerio del Interior y de Justicia consideró: “… que
el accionante parte de un erróneo entendimiento del concepto de sustitución de
la Constitución, porque no plantea cómo la norma demandada sustituye el
principio democrático inherente al Estado Social de Derecho, por otro
completamente diferente, o lo vacía completamente de contenido, sino que
enjuicia una posible contradicción de la misma Constitución, creada a partir de
la norma reformatoria demandada, al contemplar un requisito que limita una de
las expresiones del principio democrático como es la posibilidad de instaurar
acciones públicas judiciales contra actos normativos que desconozcan la
Constitución o la Ley, en este caso, la acción electoral.
Efectivamente, la sola introducción de una figura que
no estaba contemplada antes en la Constitución al momento de la reforma, (el
requisito de procedibilidad para instaurar la acción electoral cuando la causa
de nulidad de una elección sea una irregularidad en la votación o en los
escrutinios) no constituye una sustitución de la Carta Política, sino una
reforma de la misma, para lo cual está autorizado el constituyente derivado.”
5.8. Al solicitar a la Corte que se declare inhibida
para decidir por ineptitud sustantiva de la demanda, el Procurador General de
la Nación concluye que es equivocada la interpretación que el actor hace de la
disposición atacada, porque el requisito de procedibilidad establecido en la
Constitución es diferente de las reclamaciones previstas en el artículo 192 del
Código Electoral, por cuanto en éste los destinatarios de la norma son los
candidatos, sus apoderados o los testigos electorales, mientras en la norma
superior el requisito de procedibilidad no tiene destinatarios específicos,
pues lo son todos los ciudadanos en virtud de su legitimación universal en
materia electoral.
En palabras del Procurador General “… la errónea
interpretación de la norma demandada frente a su comparación con lo estatuido
en el Código Electoral, permite afirmar que los cargos carecen del requisito de
certeza que, de acuerdo con la interpretación jurisprudencial, exige el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 –Régimen de las Acciones y Procedimientos
que se surten ante la Corte Constitucional-. Lo anterior, por cuanto tales
cargos no surgen del texto constitucional aprobado –Artículo 8º del Acto
Legislativo No 01 de 2009-, pues los mismos obedecen a la inferencia que desde
un punto de vista subjetivo, alejado de la realidad normativa, como se dejó
analizado, hace el actor.”
5.9. Los tres intervinientes, es decir, el Presidente
de la Sección Quinta del Consejo de Estado, el Presidente del Consejo Nacional
Electoral y el representante del Ministerio del Interior y de Justicia, son
acordes en señalar que la demanda ha sido instaurada a partir de una errónea
interpretación de la norma demandada; con el mismo argumento, el Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que se declare inhibida, por ausencia
de certeza en los cargos formulados por el accionante.
La Sala comparte el criterio jurídico de los
intervinientes, como también el concepto del Procurador General de la Nación, y
estima que la univocidad respecto de la falta de certeza en las razones
expuestas por el demandante, es suficiente para establecer que la demanda no
reúne los requisitos formales y, por lo tanto, no permite a la Corte adentrarse
en el juicio que sobre sustitución de la Constitución pretendió plantear el
actor.
5.10. Como lo ha
explicado la Corte[11],
la certeza de la argumentación está relacionada con la necesidad de fundar los
cargos a partir de la confrontación entre normas (disposición demandada vs.
precepto constitucional), considerando proposiciones jurídicas verificables y
existentes, no fundadas en  interpretaciones subjetivas o personales del actor,
las cuales conducirían a resolver litigios inter partes ajenos a la
naturaleza de la acción de inconstitucionalidad.
5.11. En el presente
caso, el actor considera que la norma demandada impuso como requisito de
procedibilidad para demandar los actos declaratorios de elección con fundamento
en las causales objetivas reguladas en el artículo 223 del código Contencioso
Administrativo, el previo agotamiento del trámite relacionado con las
reclamaciones ante la autoridad administrativa, procedimiento que está regulado
por el Código Electoral y que sólo faculta a los candidatos inscritos, sus
apoderados y a los testigos legalmente constituidos para interponer
reclamaciones ante el Consejo Nacional Electoral y, según el accionante, sólo
estos sujetos están legitimados para adelantar el trámite administrativo ante
el Consejo Nacional Electoral.
5.11.1. El artículo
223 del Código Contencioso Administrativo establece:
“CAPITULO IV.
DE LOS PROCESOS ELECTORALES
ARTICULO 223. CAUSALES DE NULIDAD. (Modificado por el
artículo 17 de la Ley 62 de 1988). El nuevo texto es el siguiente: Las actas de
escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral son nulas
en los siguientes casos:
1. Cuando se haya ejercido violencia contra los
escrutadores o destruido o mezclado con otras las papeletas de votación, o éstas
se hayan destruido por causa de violencia.
2. Cuando aparezca que el registro es falso o
apócrifo, o falsos o apócrifos los elementos que hayan servido para su
formación.
3. Cuando aparezca que las actas han sufrido
alteraciones sustanciales en lo escrito, después de firmadas por los miembros
de la corporación que las expiden.
4. Cuando los votos emitidos en la respectiva elección
se computen con violación del sistema del cuociente electoral adoptado en la
Constitución Política y leyes de la República.
5. Cuando se computen votos a favor de candidatos que
no reúnen las calidades constitucionales o legales para ser electos.
6. Cuando los jurados de votación o los miembros de
las comisiones escrutadoras sean cónyuges o parientes de los candidatos de
elección popular en el segundo grado de consanguinidad o afinidad o en el
primero civil. En este evento no se anulará el acta de escrutinio sino los
votos del candidato o los candidatos en cuya elección o escrutinio se haya
violado esta disposición”.
5.11.2. De su parte,
el artículo 192 del Código Electoral estipula:
“CAPITULO VII.
CAUSALES DE RECLAMACION
ARTICULO 192. El Consejo Nacional Electoral o sus
Delegados tienen plena y completa competencia para apreciar cuestiones de hecho
o de derecho y ante reclamaciones escritas que les presenten durante los
escrutinios respectivos los candidatos inscritos, sus apoderados o los testigos
electorales legalmente constituidos y apreciando como pruebas para
resolver únicamente los documentos electorales, podrán por medio de resolución
motivada decidir las reclamaciones que se les formulen con base en las
siguientes causales:
1. Cuando funcionen mesas de votación en lugares o
sitios no autorizados conforme la Ley.
2. Cuando la elección se verifique en días distintos
de los señalados por la Ley, o de los señalados por la autoridad con facultas
legal para este fin.
3. Cuando los cuatro (4) ejemplares de las actas de
escrutinio de los jurados de votación estén firmados por menos de tres (3) de éstos.
4. Cuando se hayan destruido o perdido los votos
emitidos en las urnas y no existiere acta de escrutinio en la que conste el
resultado de las votaciones.
5. Cuando el número de sufragantes de una mesa exceda
al número de ciudadanos que podían votar en ella.
6. Cuando el número de votantes en una cabecera
municipal, un corregimiento, una inspección de policía o un sector rural exceda
al total de cédulas aptas para votar en dicha cabecera, corregimiento,
inspección de policía o sector rural, según los respectivos censos electorales.
7. (Numeral modificado por el artículo 15 de la Ley 62
de 1988). El nuevo texto es el siguiente: Cuando los pliegos electorales se
hayan recibido extemporáneamente, a menos que el retardo obedezca a
circunstancias de violencia, fuerza mayor o caso fortuito, certificados por un
funcionario público competente, o a hechos imputables a los funcionarios
encargados de recibir los pliegos.
8. Cuando el acta se extienda y firme en sitio
distinto del lugar o local en donde deba funcionar la respectiva corporación
escrutadora, salvo justificación certificada por el funcionario electoral
competente.
9. Cuando las listas de candidatos no se hayan
inscrito o modificado en la oportunidad legal o cuando los candidatos no
hubieren expresado su aceptación y prestando el juramento correspondiente
dentro de los términos señalados por la Ley para la inscripción o para la
modificación, según el caso.
10. Cuando en un jurado de votación se computen votos
a favor de los candidatos a que se refiere el artículo 151de este Código.
11. Cuando aparezca de manifiesto que en las actas de
escrutinios se incurrió en error aritmético al sumar los votos consignados en
ella.
12. Cuando con base en las papeletas de votación y en
las diligencias de inscripción aparezca de manera clara e inequívoca que en las
actas de escrutinios se incurrió en error al anotar los nombres o apellidos de
uno o más candidatos.
Si las corporaciones escrutadoras encontraren fundadas
las reclamaciones deberán ordenar en el mismo acto que las actas o registros
afectados se excluyan del computo de votos y de los escrutinios respectivos.
Si las corporaciones escrutadoras encontraren fundadas
las reclamaciones deberán ordenar en el mismo acto que las actas o registros
afectados se excluyan del cómputo de votos y de los escrutinios respectivos.
Si las corporaciones escrutadoras encontraren fundadas
las reclamaciones con base en las causales 11 y 12 de este artículo, en el
mismo acto decretarán también su corrección correspondiente.
La exclusión de un principal no afecta a los suplentes
si la causa fuere la carencia de alguna calidad constitucional o legal del
candidato o su inhabilidad para ser elegido. Igualmente, la exclusión de los
suplentes o de algunos de estos, no afecta al principal ni a los demás
suplentes, según el caso. Cuando se excluya al principal que encabezó una
lista, por las causas señaladas en el inciso anterior, se llamará a ocupar el
cargo al primer suplente de la lista.
Si las corporaciones escrutadoras no encontraren
fundadas las reclamaciones, lo declararán así por resolución motivada. Esta
resolución se notificará inmediatamente en estrados y contra ella el
peticionario o interesado podrá apelar por escrito antes de que termine la
diligencia de escrutinios y allí mismo deberá concederse el recurso en el
efecto suspensivo”. (Subrayas no originales).
5.12.  El demandante
interpreta el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2009 a partir de lo
dispuesto en los artículos 223 del Código Contencioso Administrativo y 192 del
Código Electoral; es decir, entendiendo que la modificación del texto
constitucional limita el ejercicio de la acción de nulidad electoral.
Considera la Sala que
el actor pretende explicar la sustitución de la Constitución a partir de la
eventual contradicción entre el parágrafo del artículo 8º del Acto Legislativo
01 de 2009 y el texto del artículo 192 del Código Electoral que legítima
únicamente  a los candidatos inscritos, sus apoderados o los testigos electorales
legalmente constituidos para presentar reclamaciones y, por ende, para ejercer
posteriormente la respectiva acción ante la jurisdicción contencioso
administrativa.
5.13. En este orden
de ideas, podría tratarse de la inconstitucionalidad sobreviniente de una parte
del artículo 192 del Código Electoral, que, según el actor, limita las
atribuciones que tiene todo ciudadano para ejercer la acción de nulidad
electoral, circunstancia que solamente sería dilucidada mediante un juicio de
constitucionalidad en el cual se cotejara lo establecido en el artículo 8º del
Acto Legislativo 01 de 2009, con lo estipulado en el artículo 192 de la
mencionada codificación.
La falta de certeza
en los argumentos empleados en el presente caso por el demandante queda en
evidencia, pues a partir de la interpretación subjetiva de la norma que
impugna, pretende estructurar cargos relacionados con una presunta sustitución
de la Carta Política, cuando en realidad se trata de una eventual contradicción
entre lo dispuesto en la Norma Superior y lo establecido en el artículo 192 del
Código Electoral.
5.14. La ausencia de
razones ciertas en los argumentos empleados por el actor, lleva a la Sala a
inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo, debido a la ineptitud
sustantiva de la demanda.
De acuerdo a los
anteriores criterios se pasa a analizar los cargos de la demanda.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARARSE
INHIBIDA para proferir fallo en relación con el artículo 8º del Acto
Legislativo 01 de 2009, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
Cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Presidente
Aclaración de voto
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente con
permiso
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Aclaración de
voto
Sentencia C-599/2010
CONGRESO-Poder
de reforma que la Carta le reconoce, no implica desnaturalización de la
Constitución (Aclaración de voto)
TEORIA DE
LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Interpretación y aplicación (Aclaración
de voto)
Referencia:
Expediente D-7973
Demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 8° del Acto Legislativo 01 de 2009,
“por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución
Política de Colombia”.
Magistrado
Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio
Con todo respeto, expongo los motivos que me llevan a aclarar mi voto
frente a la sentencia adoptada por la Sala Plena de la Corporación el 27 de Julio
de 2010, en especial frente a temas como el vicio de competencia y la teoría de
la sustitución de la Constitución:
En el presente caso, si bien
comparto la posición de la Sala en torno a la decisión inhibitoria, considero
que no solamente a partir de la pretensión del actor por sustentar su cargo de
sustitución de la Constitución a partir de la “eventual contradicción entre
el parágrafo del artículo 8° del Acto Legislativo 1 de 2009 y el texto del
artículo 193 del Código Electoral que legitima únicamente a los candidatos
inscritos, sus apoderados o los testigos electorales legalmente constituidos
para presentar reclamaciones y, por ende, para ejercer posteriormente la
respectiva acción ante la jurisdicción contencioso administrativa”[12],
es que debía descartarse la demanda del actor, sino además porque la
modificación constitucional introducida por el Art. 8 del Acto Legislativo 01
de 2010 no afecta la
identidad propia de nuestra constitución, desconoce los valores o principios
fundantes de la misma o la transforma en una sustancialmente diferente, y por
ende no podría considerarse que sustituye la Carta.
Los aspectos procesales relacionados con el ejercicio de
una acción pública como la de nulidad electoral son una cuestión accesoria, que
puede perfectamente modificar el Congreso de la República en ejercicio del
poder de reforma que la Carta le reconoce, de modo que el hecho de imponer el
requisito de agotar un procedimiento administrativo antes de acudir al
jurisdicción contencioso administrativa, o eliminarlo si existiere, no implica
la desnaturalización de la Carta Política. Admitir una interpretación
diferente, supondría sin duda la petrificación de la Constitución y el
desconocimiento de las competencias y posibilidades que el Título XIII de la
Constitución reconoce al pueblo y a las instituciones.
Finalmente, debo llamar la atención sobre la
interpretación y aplicación de la teoría de la sustitución de la
Constitución, que desafortunadamente ha llevado a ejercer un control
material de las reformas constitucionales, excediendo con ello la competencia
que le atribuye la Constitución a la Corte, a la vez que ha conducido al
señalamiento de límites al ejercicio del poder de reforma no fijados en la
Carta Política y por tanto inoponibles a los titulares de dicho poder.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
[1] El artículo 192 del Código Electoral, refiriéndose a la legitimación
para interponer reclamaciones, establece:
“ARTICULO 192. El Consejo Nacional Electoral o sus Delegados
tienen plena y completa competencia para apreciar cuestiones de hecho o de
derecho y ante reclamaciones escritas que les presenten durante los
escrutinios respectivos los candidatos inscritos, sus apoderados o los testigos
electorales legalmente constituidos y apreciando como pruebas para resolver únicamente
los documentos electorales, podrán por medio de resolución motivada decidir
las reclamaciones que se les formulen con base en las siguientes causales:
(…)”.
[2]  El Decreto 2067 fue expedido el 4 de
septiembre de 1991 y publicado en el Diario Oficial No. 40.012 de la misma
fecha. Mediante este decreto se estableció “el régimen procedimental de los
juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional.”.
[3] Corte
Constitucional, sentencia C-1052 de 2001.
[4] Esta doctrina ha sido reiterada en las sentencias C-1200 de
2003, C-970, C-971 de 2004 y C-588 de 2009.
[5] Sentencia
C-1124 de 2004.
[6] C. Po. art. 3º. La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del
cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio
de sus representantes, en los términos que la Constitución establece.
[7] C. Po. art. 133. Los miembros de cuerpos colegidos de elección directa
representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien
común.
El elegido es
responsable políticamente y frente a sus electores del cumplimiento de las
obligaciones propias de su investidura.
[8] C. Po. art. 113. Son ramas del poder público la legislativa, la
ejecutiva y la judicial.
Además de los
órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el
cumplimiento de las demás funciones del Estado.
Los
diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines.
[9] C. Po. art. 114. Corresponde al Congreso de la República reformar la
Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el Gobierno y la
administración.
El Congreso
estará integrado por el Senado y la Cámara de Representantes.
[10] Folios 9
y s.s. del expediente.
[11] Cfr. Sentencia
C-1052 de 2001.
[12] Sentencia
C-599/2010, Folio 24.