T-183-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-183/09
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Reiteración
de jurisprudencia cuando se interpone a nombre de persona discapacitada
Corresponde
al juez de tutela verificar en cada caso si el titular de los derechos cuya
protección se busca por esta vía judicial no puede en efecto ejercer la defensa
de sus propios derechos. Así, en el presente caso, es claramente entendible que
la limitación física y dificultad de la accionante para trasladarse, así como
los permanentes dolores que hace aún más traumática su situación de salud,
comprometen de manera seria sus derechos fundamentales, y le dificultan en
grado sumo su movilidad, no le permite actuar directamente en defensa de sus
derechos fundamentales.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD Y A LA PRESTACION DEL SERVICIO
PUBLICO DE SEGURIDAD SOCIAL/PRINCIPIO DE EFICIENCIA EN SALUD/PRINCIPIO DE
SOLIDARIDAD EN SALUD
REVOCATORIA DE FUNCIONAMIENTO PARA ADMINISTRAR EL REGIMEN CONTRIBUTIVO
DE LA EPS DEL ISS Y RESPONSABILIDAD A PREVENCION DE LA NUEVA EPS
Es claro
advertir que las diferentes actuaciones de carácter administrativo y
organizacional que se implementaron como parte de las decisiones asumidas por la
Superintendencia Nacional de Salud, con ocasión de la suspensión de la licencia
de funcionamiento de la E.P.S. del I.S.S., pretendieron garantizar la
continuidad en la atención en salud de todos sus afiliados, evitando
traumatismos en los servicios médicos que se venían prestando y de aquellos que
se llegasen a ordenar durante ese periodo de transición, todo ello con el único
fin de asegurar el respeto de los principios de que orientan el servicio
público de salud como son universalidad, solidaridad y eficiencia.
DERECHO A LA SALUD, VIDA DIGNA Y SEGURIDAD SOCIAL DE PERSONA QUE
REQUIERE ESPECIALISTA EN REUMATOLOGIA-Caso en que
se ordena a la Nueva EPS autorizar la atención médica con especialista y
proveer transporte adecuado para traslado
Advertida de
manera clara y cierta la vulneración de los derechos fundamentales a la salud,
a la vida en condiciones dignas, y a la seguridad social de la señora Alba Inés
Zapata de Grajales, esta Sala de Revisión revocará la sentencia objeto de
revisión, y en su lugar, concederá la tutela de los derechos fundamentales ya
señalados. Para ello, se ordenará a la NUEVA E.P.S. para que en el término de
cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente
decisión, y si aún no lo hubiere hecho, proceda de manera prioritaria, a
autorizar la atención médica de la señora Zapata de Grajales con un médico
especialista en Reumatología, de acuerdo al diagnóstico previo que ya le fuera
hecho y que obra en su historia clínica, debiendo asumir además, y hacia
futuro, todas las previsiones para la adecuada y oportuna atención en salud que
requiera la accionante. Para ello, la NUEVA E.P.S. deberá contratar los
servicios de un médico especialista en Reumatología para el cumplimiento de la
orden aquí impartida, así como de los demás servicios complementarios que se
requiera para la adecuada atención de la peticionaria. De igual forma, y previo
dictamen médico, a la accionante se le proveerá del transporte adecuado para su
traslado tanto al interior de la ciudad de Manizales, o a la ciudad a la cual
ella debiera ser traslada para ser atendida por el especialista en
Reumatología, si el mismo no lo hubiere en dicha ciudad. En esta última
hipótesis, la Nueva E.P.S. deberá contemplar la asunción de los gastos de
traslado y manutención del paciente y acompañante siempre que se cumplan con
los requisitos jurisprudencialmente establecidos por la Corte para tales
efectos.
Referencia: expediente T-2.095.008
Acción de tutela instaurada por Ana Doris Zapata López como agente
oficioso de Alba Inés Zapata de Grajales contra la E.P.S. del Seguro Social, la
I.P.S. CAPRECOM y la Nueva E.P.S.
Magistrado Ponente:
Dr. JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Bogotá, D.C., diecinueve
(19) de marzo de dos mil nueve (2009).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados CLARA
ELENA REALES GUTIÉRREZ, LUIS ERNESTO VARGAS SILVA y JUAN CARLOS HENAO PÉREZ,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y
en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
dentro del
trámite de revisión del fallo dictado por el Juzgado Primero Penal del Circuito
de Manizales, que resolvió la acción de tutela interpuesta por Ana Doris Zapata
López como agente oficioso de Alba Inés Zapata de Grajales contra la E.P.S. del
Seguro Social y la I.P.S., CAPRECOM y la Nueva E.P.S.
I. ANTECEDENTES
Ana Doris Zapata
López actuando como agente oficiosa de su hermana Alba Inés Zapata de Grajales interpuso acción de tutela en contra de la E.P.S. del
Seguro Social y la I.P.S. CAPRECOM. al considerar
vulnerados sus derechos fundamentales a la salud en conexidad con la vida, la
dignidad humana, la integridad personal y la seguridad social. Esta acción de
tutela fue admitida el 21 de julio de 2008 por el Juzgado Primero Penal del Circuito de
Manizales.
Fundamentó su
acción en los siguientes:
1. Hechos
1.1 La señora
Alba Inés Zapata de Grajales, de 63 años de edad es afiliada al Seguro Social
como beneficiaria de su esposo Hernán Grajales Orozco.[1]
1.2 Desde hace
aproximadamente tres meses, la accionante viene padeciendo de fuertes dolores
en todas las articulaciones del cuerpo, en especial en sus miembros inferiores
y superiores, lo que la ha obligado a ir a varios controles con un médico
general en la I.P.S. CAPRECOM en la ciudad de Manizales, la cual le presta los
servicios de salud de urgencia ordenando su remisión a reumatología[2].
En vista del diagnostico inicial, el cual consta en el formato de referencia de
su IPS CAPRECOM,[3] la
accionante debió ser remitida a un especialista en Reumatología, pues los
síntomas sugerían una OSTEOARTRITIS[4] –
ARTRITIS REUMATOIDEA.[5]
1.3 Con la orden
de remisión al especialista, la accionante se acercó a las oficinas del Seguro
Social para obtener la respectiva autorización, la cual le fue negada con el
argumento de que no se contaba con un médico en tal especialidad.
1.4 Ante tal
situación, la accionante considera que es inadmisible que una entidad como la
accionada no cuente con un especialista en Reumatología o un contrato con un
médico en dicha especialidad. Señala que requiere atención de manera urgente e
inmediata ante los fuertes dolores que la aquejan, y que la están
incapacitando, pues ya le es muy difícil levantarse de la cama, además de que
presenta presión alta, fiebre y vómito.
1.5 Indica
finalmente, que es sabido que la atención en salud, en los términos de ley, ha
de ser integral, tal y como se planteó por la Corte Constitucional en la
sentencia T-492 de 2007.
2. Solicitud
de tutela
Con fundamento
en las consideraciones y hechos descritos anteriormente, la accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la salud en
conexidad con la vida, la dignidad humana, la integridad personal y la
seguridad social. Para ello, pide que se le ordene a la E.P.S. del Seguro
Social  que de manera urgente e inmediata le autorice la cita con un especialista
en Reumatología.
Pide además, que
la atención le sea prestada de manera integral y con un cubrimiento del ciento
por ciento para la adecuada protección de sus derechos fundamentales, incluyendo
la entrega de medicamentos NO-POS. Ahora, si por algún motivo la cita es autorizada
para otra ciudad o para fuera del país,  pide igualmente el cubrimiento total
de los gastos que genere su traslado y estadía y los de un acompañante.
3. Petición
de medida previsional.
El día 24 de
julio de 2008 y después de la admisión de la demanda de tutela, el juez de
conocimiento recibió de la agente oficiosa un escrito adicional en el que
solicita se tome una medida previa, ordenando a la E.P.S. del Seguro Social que
autorice inmediatamente la consulta médica con especialista en Reumatología, en
vista de que la condición de salud de su hermana es cada vez peor, pues ya
presenta una limitación casi absoluta para desarrollar cualquier actividad, y porque
los calmantes recetados ya no surten mayor efecto. Señala finalmente, que su
hermana no cuenta con los recursos económicos para asumir el costo de una
consulta médica con un especialista.
4. Actuación
previa cumplida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Manizales.
4.1 En respuesta
a la petición presentada el día 24 de julio de 2008 por la agente oficiosa, el
juez de instancia, luego de advertir el riesgo que podría sufrir la paciente en
su salud y de considerar la urgencia de que los derechos fundamentales de la
accionante fuesen protegidos, resuelve en decisión del 25 de julio de ese mismo
año ordenar al señor Gerente de la E.P.S. del Seguro Social Seccional Caldas,
Dr. César Caicedo Osorio, o a quien hiciera sus veces, para que a través de la
IPS pública o privada con la que tuviese contrato o contratase para el efecto, procediera
a expedir de manera inmediata y sin dilación alguna, la autorización
correspondiente para que la señora Alba Inés Zapata de Grajales fuese valorada
por Reumatología. Además, ordenó realizar todas las gestiones tendientes para
que la referida valoración y entrega de medicamentos se cumpliese en forma inmediata,
así como los exámenes y tratamientos que por Reumatología se ordenen, hasta que
por sentencia posterior se profiriera una decisión diferente, en caso de que eso
sucediera.
Señaló
finalmente, que de incumplir las ordenes impartidas en esta medida provisional,
la entidad sería sancionada de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591
de 1991.
5. Respuesta de
las entidades accionadas
5.1 Respuesta
de la IPS CAPRECOM
Mediante
documento recibido por el Juzgado de primera y única instancia el 25 de julio
de 2008, el Asesor Jurídico de la referida IPS, dio respuesta a la presente
tutela en los siguientes términos:
- Se confirma
que en efecto a la accionante se le han venido prestando los servicios de salud
en dicha institución.
- Si bien la IPS
Caprecom no se opone a ninguna de las pretensiones elevadas por la accionante,
hace algunas consideraciones:
·
Dentro de la red de prestadores de servicios de
salud vinculados con la E.P.S. del I.S.S. se encuentra la IPS CAPRECOM CLÍNICA
VILLA PILAR, la cual no tiene la función ni competencia de asegurador, razón
por la cual no tiene la función de autorizar procedimientos.
·
De igual forma, la IPS CAPRECOM no cuenta dentro
de sus servicios con la especialidad de Reumatología, razón por la cual no está
en capacidad técnico científica para prestar el servicio requerido por la
accionante. De esta manera, y en tanto la IPS no ha celebrado contrato alguno
con la E.P.S. accionada para prestar el servicio en la referida especialidad,
las pretensiones de la accionante en esta tutela no pueden vincular a la IPS.
·
Ciertamente, la entidad competente para la
autorización y designación del servicio reclamado por la señora Zapata de
Grajales es su respectiva E.P.S., la cual deberá suscribir un contrato con una
IPS en la especialidad requerida.
- Consecuente
con las anteriores razones, es claro que al no tener la IPS de Caprecom -Clínica
Villa Pilar- especialidad en Reumatología, considera que no ha vulnerado los
derechos fundamentales de la accionante, además porque los derechos en litigio
no afectan ni aprovechan en algo a esa institución, pues ciertamente la
responsabilidad y competencia en la presente acción de tutela es de la E.P.S.
5.2 Respuesta
de médico de CAA San Rafael.
En escrito
recibido por el juez de instancia el día 25 de julio de 2008 y que fuera
suscrito por el Médico José Augusto Hoyos Giraldo, del CAA San Rafael, éste
manifestó lo siguiente:
“Para dar respuesta al oficio No. 950 del 21 de julio, y recibido en
esta Dirección el 23 de julio del presente año, me permito informar lo
siguiente sobre la señora ALBA INÉS ZAPATA DE GRAJALES con cédula No.
24.293.300:
1. La paciente ha sido manejada por poliartralgias de muñecas,
manos, espalda, rodillas y pies, y con los hallazgos físicos se generó sospecha
de artritis reumatoidea.
2. Prioridad ordinaria: ante las dificultades en la oportunidad de
la atención con medicina interna se optó la interconsulta a reumatología.
3. Si no es valorada por especialista y no recibe un manejo
adecuado, habrá una progresión mayor de su enfermedad e implicaría
consecuencias de salud y para su vida, situaciones que podrían ser mejor
descritas por el especialista tratante.
“(…).
8. La valoración por Reumatología se considero como una alternativa
ante la dificultad actual para acceder a la especialidad de Medicina Interna:
pero bien podría ser esta última especialidad la encargada de realizar una
valoración inicial para aclarar su diagnóstico aún no confirmado.”[6]
5.2 E.P.S.
del I.S.S.
Mediante oficios
948 y 969 del 21 y 25 de julio respectivamente, se notificó a la E.P.S. del ISS
la admisión de la demanda y el proferimiento de la medida provisional, más sin
embargo, dicha entidad guardó silencio.
5.3
Constancia expedida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Manizales.
En oficio de
fecha 1° de agosto de 2008, el Oficial Mayor del Juzgado Primero Penal del
Circuito de Manizales, deja constancia de lo siguiente:
“En la fecha me comunique con la señora Ana Doris Zapata López,
quien me informó que el 28 de julio en la EPS del ISS le dijeron que hoy 1° de
agosto llevara la Medida Provisional a la NUEVA EPS, lo que hizo en horas de la
mañana, y que en esa entidad le manifestaron que el próximo Lunes 4 de agosto
la llamarían. Lo anterior para lo que corresponda proveer.”
6. Sentencia
que se revisa
La acción de
tutela fue tramitada ante el Juzgado Primero Penal del Circuito  de Manizales, el
cual mediante sentencia del 4 de agosto de 2008 resolvió negar el amparo
constitucional de los derechos fundamentales de la accionante.
Consideró el
juez de instancia que si bien en un principio no se consideró el derecho a la
salud como un derecho fundamental per se, en reciente decisión de la
Corte Constitucional (sentencia T-412 de 2008), se estableció que tal derecho
si era fundamental autónomo e inescindible a la naturaleza propia del
individuo, así como el derecho a la vida y a la libertad, entre otros derechos.
De esta manera y
luego de citar otros pronunciamientos de la Corte Constitucional en relación
con el derecho a la salud y a la seguridad social, advierte el juez de
conocimiento, que en efecto, en el presente caso, la E.P.S. del Seguro Social vulneró
flagrantemente los derechos fundamentales de la agenciada, “de no ser por la
especial circunstancia de extinción que operativa y jurídicamente tiene la
entidad, por virtud de la sanción que le fue impuesta el 15 de enero de 2007
por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante la Resolución No. 028,
confirmada a través de la Resolución No. 263 de marzo 26 del presente año, y que
cumplió con lo dispuesto por el Decreto Presidencial No. 055 de 2007, circunstancias
que procesalmente y de manera análoga, conforme a lo prescrito en el art. 168
del Código de Procedimiento Civil, torna improcedente emitir orden alguna
en contra de una entidad que ya no existe, lo que genera una
imposibilidad jurídica de cumplir lo que se le ordene, por la interrupción
procesal que se presenta.”[7]
(Negrilla y subraya fuera del texto original).
Con todo,
siguiendo con la exposición de sus argumentos, el juez de instancia manifiesta
que tiene conocimiento que la entidad NUEVA E.P.S. S.A. sería la entidad que a
prevención recibiría a los otrora afiliados de la E.P.S. del ISS, razón por la
cual procedió a exhortar a la primera –“por no existir impedimento procesal
para ello”- para que en cumplimiento de los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad que deben caracterizar el derecho constitucional a
la seguridad social, procediera a partir de la expedición de esta providencia,
a brindar a la accionante todos y cada uno de los servicios de salud que requiera
por su presunta patología reumatológica, o la que le sea diagnosticada, de tal
manera que se garantice la continuidad en el aseguramiento y prestación del
servicio público de salud a que tiene derecho, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 1°, y 4° numeral tercero del Decreto Presidencial 055 de 2007.
7. Pruebas
- A folio 9,
obra fotocopia de la cédula de ciudadanía de Ana Doris Zapata López, quien obra
como agente oficioso de su hermana Alba Inés Zapata de Grajales.
- Folio 10,
fotocopia del carné de afiliación y cédula de ciudadanía de la señora Alba Inés
Zapata de Grajales.
- Folios 11 a
23, fotocopia de las diferentes consultas médicas recibidas por la accionante, iniciando
en el mes de junio en el CAA San Rafael, luego pasando su atención directamente
la IPS CAPRECOM – Clínica Villa Pilar, así como de las fórmulas médicas y de
exámenes clínicos y de laboratorio realizados a la accionante.
Entre estos
documentos médicos sobresalen los que obran a folios 13 y 17, en los que se
constata que la accionante ingresó inicialmente por urgencias a la IPS de
CAPRECOM, de donde, luego de ser valorada fue remitida a un médico especialista
en Reumatología, en vista de los síntomas que evidenciaban la patología
denominada Osteoartritis y Artritis –Reumatoidea (folio 13). Esta remisión a
Reumatología se confirma días después en la consulta médica ocurrida el 17 de
julio de 2008, confirmándose el referido diagnóstico (folio 17).
- Folio 32,
Oficio de fecha 1° de agosto de 2008, suscrito por el Oficial Mayor del Juzgado
Primero Penal del Circuito de Manizales, en el que deja constancia que la
agente oficiosa le manifestó que la medida provisional tomada por dicho juzgado
en el trámite de esta acción de tutela, fue comunicada por ella misma a la
NUEVA E.P.S.
8. Actuación
cumplida por la Corte Constitucional.
8.1 Por Auto del
4 de febrero del presente año, la Sala Primera de Revisión de Tutelas de esta
Corte, en aras de garantizar el debido proceso y derecho de defensa de la Nueva
E.P.S. y teniendo en cuenta que dicha entidad podía verse afectada por las
ordenes que pudiesen impartirse en sede de revisión, ordenó la notificación del
auto admisorio de esta acción de tutela, así como la demanda de la misma para
que se pronunciara acerca de los hechos y pretensiones en las que se funda
dicha solicitud, para lo cual se le otorgó un plazo de cuarenta y ocho (48)
horas, contadas a partir de la comunicación de dicho auto.
8.2 Sin embargo,
por oficio del 20 de febrero de esta misma anualidad, la Secretaría General de
esta Corporación informó al Despacho del Magistrado Sustanciador, que el
término señalado en el auto del 4 de febrero venció en silencio.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
1.
Competencia
De conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991 y con la selección y el reparto efectuados el dieciocho
(18) de noviembre de 2008, esta Sala es competente para revisar la decisión
judicial mencionada.
2. Reanudación de los términos suspendidos
Teniendo en cuenta que en virtud de auto
dictado el 4 de febrero del presente año la Sala de
Revisión dispuso suspender los términos del proceso mientras se allegaban y se
examinaban las pruebas, en esta providencia se ordenará su reanudación.
3. Problema
Jurídico
La señora Ana Doris Zapata de López, actuando como agente oficioso
de su hermana Alba Inés Zapata de Grajales, solicitó la protección de los
derechos fundamentales a la salud en conexidad con la
vida, la dignidad humana, la integridad personal y la seguridad social, y para ello pidió que se ordenará a la E.P.S. del ISS que autorizará
la atención con el especialista en reumatología, así como la entrega de
medicamentos, realización de exámenes y cubrimiento total para su enfermedad,
encuéntrese o no incluido en el POS. De igual manera señaló que si la referida
cita se ordena en otra ciudad o fuera del país, la E.P.S. accionada asuma los
gastos de estadía en dicho lugar de la paciente y su acompañante.
En vista del
anterior marco fáctico, corresponde a esta Sala abordar primeramente el tema
referente a la agencia oficiosa en materia de tutela. Luego de ello, se
procederá a determinar si en el presente caso se encuentran vulnerados los
derechos fundamentales de la accionante, en cuanto a que la E.P.S. del I.S.S. y
posteriormente la Nueva E.P.S., no autorizaron la remisión de la accionante al
especialista en Reumatología, por no tener contrato con un médico en dicha
especialidad, circunstancia que ha afectado la adecuada prestación en salud que
requiere la accionante.
Ha de advertirse
en consecuencia, que la situación particular de la accionante requiere una
atención médica urgente, pues ante la afirmación hecha por su agente oficiosa,
en el sentido de que los fuertes dolores en las articulaciones de miembros inferiores
y superiores la tienen literalmente incapacitada, y aunado al hecho de que los
medicamentos recetados para calmar el dolor ya no tienen gran efecto, resulta
necesario entrar a determinar si la entidad accionada podía  excusarse en la no
existencia de contrato con un especialista en reumatología, restringiendo de
esta manera, la atención de la accionante a consultas con un médico general.
Con todo y con
el pleno conocimiento de que la E.P.S. del I.S.S. fue liquidada y de que en
dicho proceso se tomaron las medidas legales pertinentes para que los afiliados
a dicha entidad en liquidación no tuvieran ningún percance o suspensión en la
atención en salud, éstos fueron trasladados a prevención a la NUEVA E.P.S.
S.A., motivo por el cual la Sala de Revisión procedió a vincular en sede de
revisión a la referida EPS.
Así, para dar
solución al problema jurídico que aquí se plantea y que corresponde a la
continuidad en la prestación del servicio médico de salud, la Sala deberá
pronunciarse inicialmente acerca i) del derecho a la salud y la
obligación del Estado en garantizar su protección; posteriormente señalará ii)
cómo operó la revocatoria de funcionamiento para administrar el régimen
contributivo de la Empresa Promotora de Salud del Instituto de Seguros Sociales
y cuáles han sido las medidas tomadas para dar continuidad en la prestación del
servicio de salud a sus afiliados, para finalmente iii) analizar y
resolver el caso concreto.
4.
Legitimación para incoar acción de tutela a nombre de persona incapacitada para
ejercer su propia defensa. Reiteración de Jurisprudencia.
La agencia
oficiosa se define en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[8],
de la siguiente forma:
“La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos
cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia
defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y
los personeros municipales.”
En estas
condiciones la Corte ha señalado en qué circunstancias se pueden agenciar
derechos de otra persona en el ejercicio de la acción de tutela. De esta manera
señaló: “(i) la necesidad de que el agente oficioso manifieste
explícita­mente que está actuando como tal y (ii) que el titular
de los derechos invocados no se encuentre en condiciones para instaurar la
tutela a nombre propio”.[9]
Por lo anterior,
corresponde al juez de tutela verificar en cada caso si el titular de los
derechos cuya protección se busca por esta vía judicial no puede en efecto
ejercer la defensa de sus propios derechos.
Así, en el
presente caso, es claramente entendible que la limitación física y dificultad
de la accionante para trasladarse, así como los permanentes dolores que hace aún
más traumática su situación de salud, comprometen de manera seria sus derechos
fundamentales, y le dificultan en grado sumo su movilidad,  no le permite
actuar directamente en defensa de sus derechos fundamentales.
Dadas las
circunstancias del caso, es entendible que esta acción de tutela fuera
promovida por su hermana Ana Doris Zapata López, con lo cual se cumplen con los
lineamientos atrás señalados.
5. Del
derecho fundamental a la salud y a la prestación del servicio público de
seguridad social
5.1  En numerosos fallos, esta
Corporación ha indicado que el derecho a la salud se caracteriza por ser (i)
un servicio público a cargo del Estado, y (ii) un derecho susceptible de
protección constitucional[10].
En tanto servicio público, su prestación
se rige por los principios de eficiencia, universalidad, y solidaridad tal y como
lo prevé la ley (Ley 100 de 1993), y al mismo se puede acceder en sus
diferentes ámbitos de promoción, protección y recuperación de la salud.
5.2 En cuanto al
principio de universalidad como expresión directa del derecho a la igualdad, la
Corte se ha pronunciado en los siguientes términos:
“[l]a cobertura
en la protección de los riesgos inherentes a la seguridad social debe amparar a
todas las personas residentes en Colombia, en cualquiera de las etapas de su
vida, sin discriminación alguna por razones de sexo, edad, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, etc.”[11]
Así, todas las
personas pueden acceder al servicio público de salud, en procura de la garantía
en la prestación de todos sus servicios reclamables en sus diferentes ámbitos
(prevención, promoción y recuperación), permitiendo de esta manera confirmar la
fundamentabilidad del derecho a la salud en los términos del mismo artículo 49
Superior. [12] De esta manera, no es de
recibo la restricción en la prestación de los servicios reclamados por las
personas, ni la imposición de condicionamiento alguno en cuanto a las calidades
del sujeto que lo reclame.[13]
5.3 Sin embargo,
asunto muy distinto es la forma como el Estado debe, de manera progresiva, ampliar
la cobertura en la prestación del servicio público de salud, ampliación que se
proyecta en dos dimensiones: por una parte, en cuanto al espectro poblacional que
debe ser incluido en las políticas públicas de aseguramiento en salud; y por
otra parte, en la eficiencia para la adecuada distribución y ejecución de los
recursos económicos con que se cuenta para que dicho servicio público, involucre
cada vez más, y de manera sostenible, continua y permanente, los requerimientos
médicos que soliciten las personas aseguradas.
Es por ello que,
las excusas de orden administrativo o presupuestales que conlleven un lento y
restringido desarrollo de los planes y programas de ampliación en la prestación
del servicio público de salud, son en principio inaceptables, pues consecuencia
directa de esta restricción es la vulneración y desconocimiento de los derechos
fundamentales a la vida, la integridad física, etc. de los afiliados.
Sobre el
particular es pertinente recordar lo dicho por la Corte Constitucional en
sentencia C-130 de 2002:
“La consagración del derecho a la salud y la aplicación al sistema
general de salud de los principios de solidaridad, universalidad e
integralidad, no apareja la obligación del Estado de diseñar un sistema general
de seguridad social que esté en capacidad, de una sola vez, cubrir
integralmente y en óptimas condiciones, todas las eventuales contingencias que
puedan afectar la salud de cada uno de los habitantes del territorio[14].
[…]. Sin embargo, es claro que ello se debe hacer en forma gradual y
progresiva, pues tratándose de derechos prestacionales los recursos del Estado
son limitados, de ahí la existencia del principio de solidaridad, sin el cual
la población de bajos recursos o sin ellos no podría acceder a tales
servicios.”
“(…):
“[…]. De ahí que la Corte Interamericana de Derechos Humanos haya
reiterado, refiriéndose al derecho a la salud, que si bien el nivel de
desarrollo juega un papel fundamental para ese fin, ello ‘no se debe
entender como un factor que excluya el deber del Estado de implementar estos
derechos en la mayor medida de sus posibilidades. El principio de progresividad
exige mas bien que, a medida que mejora el nivel de desarrollo de un Estado,
mejore el nivel de compromiso de garantizar los derechos económicos, sociales y
culturales.’
Este punto de vista concuerda con el expuesto por la Corte
Constitucional en la sentencia C-1165/00, en el que expresó respecto de la
disminución de recursos para el régimen subsidiado lo siguiente: ‘esa disminución
de los recursos para el régimen subsidiado, de ninguna manera realiza el
postulado constitucional de la ampliación progresiva de la cobertura de la
seguridad social que ordena el artículo 48 de la Carta, pues salta a la vista
que a menores recursos y mayores necesidades insatisfechas en salud, dadas las
circunstancias económico - sociales que vive el país, en lugar de aumentar la
cobertura de la seguridad social, así como la calidad del servicio, se verán
necesariamente afectados en forma negativa, en desmedro del bienestar de
quienes más requieren de la solidaridad de los asociados y de la actividad
positiva del Estado por encontrarse en situación de debilidad por sus escasos o
ningunos recursos económicos, aún estando en capacidad de trabajar, pero
azotados por el desempleo y otros flagelos sociales.”
5.4 Ahora bien
en cuanto a los otros dos principios en los que se soporta el servicio público
de salud, que corresponden a la eficiencia y solidaridad, ésta misma Corporación
los definió conceptualmente en la sentencia C-623 de 2004:
“El principio de solidaridad exige la ayuda mutua entre las personas
afiliadas, vinculadas y beneficiarias, independientemente del sector económico
al cual pertenezcan, y sin importar el estricto orden generacional en el cual
se encuentren. Este principio se manifiesta en dos subreglas, a saber:
En primer lugar, el deber de los sectores con mayores recursos
económicos de contribuir al financiamiento de la seguridad social de las
personas de escasos ingresos, por ejemplo, mediante aportes adicionales
destinados a subsidiar las subcuentas de solidaridad y subsistencia del sistema
integral de seguridad social en pensiones, cuando los altos ingresos del
cotizante así lo permiten.
En segundo término, la obligación de la sociedad entera o de alguna
parte de ella, de colaborar en la protección de la seguridad social de las
personas que por diversas circunstancias están imposibilitadas para procurarse
su propio sustento y el de su familia. En estos casos, no se pretende exigir un
aporte adicional representado en una cotización en dinero, sino que, por el
contrario, se acuden a otras herramientas del sistema de seguridad social en
aras de contribuir por el bienestar general y el interés común, tales como, (i)
el aumento razonable de las tasas de cotización, siempre y cuando no vulneren
los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna; (ii) la
exigencia proporcional de períodos mínimos de fidelidad o de carencia, bajo la
condición de no hacer nugatorio el acceso a los derechos de la seguridad social
y, eventualmente; (iii) el aumento de las edades o semanas de
cotización, con sujeción a los parámetros naturales de desgaste físico y
psicológico, como lo reconocen los tratados internacionales del derecho al
trabajo.”
En lo pertinente al principio de eficiencia la referida sentencia dijo
igualmente lo siguiente:
“Por último, el principio de eficiencia cuyo propósito consiste en
obtener la mejor utilización económica de los recursos administrativos y
financieros disponibles para asegurar el reconocimiento y pago en forma
adecuada, oportuna y suficiente de los beneficios a que da derecho la seguridad
social. Este principio en materia pensional se manifiesta en el logro de la
sostenibilidad financiera autónoma del sistema integral de seguridad social en
pensiones, en aras de garantizar “el derecho al pago oportuno y al reajuste
periódico de las pensiones legales”, en los términos previstos en el artículo
53 del Texto Superior.”
5.5 Ahora bien, siempre que se reclame
la protección constitucional del derecho a la salud, junto a éste se encontrarán
vinculados estrechamente otros derechos personalismos y fundamentales tan
importantes como la vida e integridad personal, lo que lleva inevitablemente a
que al entrarse a proteger el derecho a la salud, necesariamente se protejan
aquellos otros derechos. No obstante, debe hacerse claridad en el hecho de que la
protección constitucional que se puede impartir al derecho a la salud, no se
supeditará únicamente a aquellos eventos en los que el derecho a la vida o a la
integridad física se encuentren comprometidos de alguna manera.
5.6 Sobre el particular la Corte ha señalado
en reiterada jurisprudencia que el concepto de vida no se restringe a la simple
interpretación conceptual de la existencia biológica del ser, sino que ésta
interpretación incorpora el concepto de dignidad, razón por la cual el
derecho a la vida habrá de entenderse como “(i) la autonomía o posibilidad
de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características (vivir
como se quiere), (ii) ciertas condiciones materiales concretas de existencia
(vivir bien), (iii) la intangibilidad de los bienes no patrimoniales,
integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones).”[15]
Por tal motivo,
el pleno goce del derecho a la vida pasa previamente por la garantía de la
dignidad humana, y por ello resulta inaceptable someter a una persona que ve
vulnerados sus derechos, entre ellos el de la salud, a tener que tolerar graves
afecciones, o soportar dolores insufribles, cuando de manera injustificada se
le impide por un tiempo prolongado e indefinido, el acceso efectivo y oportuno
a los medios que aseguren una mejoría en su existencia.
5.7 De esta
manera, el derecho a la vida digna involucra el concepto de una existencia sana
y coherente con la condición humana, circunstancia frente a la cual la salud
adquiere especial relevancia, ya sea por encontrarse disminuida, o porque su
afectación pueda llegar comprometer su propia existencia. Sobre el particular, la
Corte en sentencia T-171 de 2003 sostuvo que el derecho a la salud se entiende
como “la facultad que tiene todo ser humano de mantener la normalidad
orgánica y funcional, tanto física como en el plano de la operatividad mental,
y de restablecerse cuando se presente una perturbación en la estabilidad
orgánica y funcional de su ser. Implica, por tanto, una acción de conservación
y otra de restablecimiento”.[16]
Así, la garantía
del derecho a la salud supone el acceso al servicio público de  salud mediante
una efectiva y real materialización de todos los medios posibles que aseguren tal
protección.
5.8 En este
contexto, la materialización del derecho a la salud supone una atención
integral, que se inicia con los cuidados y atenciones básicas requeridas por la
persona enferma, pasando por el suministro de medicamentos, realización de
intervenciones quirúrgicas, práctica de procesos de rehabilitación, toma de
exámenes de diagnóstico, hasta el seguimiento médico pertinente, para buscar el
pleno restablecimiento de la salud del paciente.[17]
Incluso, si por
alguna causa la patología que afecta al paciente ya no puede ser objeto de
algún tratamiento médico de carácter curativo, se deberá adoptar las medidas
médicas necesarias para mitigar las dolencias o síntomas de tal enfermedad,
todo ello con el fin de garantizarle al enfermo unas condiciones de vida más
dignas.
Así, la protección del derecho a la salud se logrará
de manera amplia si se atienden de manera oportuna las prescripciones médicas
diagnosticadas, aún sí dichas órdenes médicas no están incluidas dentro de
aquellas a las que la entidad prestadora de los servicios médicos se encuentra
obligada a dispensar a sus afiliados.
“En este orden de ideas, la Corte ha sintetizado este criterio
afirmando que el carácter prestacional y progresivo del derecho a la salud
conlleva tres obligaciones por parte del Estado: en primer lugar, el deber del
Estado de tomar todas las medidas –económicas, jurídicas y políticas- para su
realización plena; en segundo lugar, el deber del Estado de garantizar unos
contenidos mínimos y esenciales de prestación de servicios a una cobertura
universal de los mismos y la obligación de maximizarlos en cuanto sea posible;
y en tercer lugar, el nivel de protección alcanzado no se puede afectar o
disminuir.”[18]
En vista de lo
anterior, la protección constitucional tendrá por finalidad la de impartir
órdenes de carácter jurídico para proteger los derechos fundamentales de las
personas, dejando en manos de los médicos y demás personal especializado, la
práctica de aquellos procedimientos y tratamientos que aseguren la mejoría y
materialización del derecho a la salud.
5.9 Si bien, el servicio
público de salud se rige por lineamientos legales y reglamentarios que aseguran
una adecuada atención de sus usuarios, permitiéndole imprimir a la atención
médica que estos reclaman, un orden administrativo, económico y científico que haga
eficiente tal servicio, ello no puede ser óbice para que, justificados en tales
parámetros legales, se retrase o altere la adecuada atención en salud requerida
por las personas, pues en el evento de privilegiar tales criterios frente a los
derechos fundamentales de los afiliados, ello supondrá la desnaturalización del
propio sistema general de seguridad social en salud.
Frente a este
tipo de situaciones, la Corte ha definido algunas subreglas que permiten la
inaplicación excepcional de dichas normas legales cuando: (i) la falta
del medicamento, tratamiento o prueba de diagnóstico vulnera o amenaza los
derechos a la vida y a la integridad física de quien lo requiere; (ii)
ese tratamiento, medicamento o prueba de diagnóstico no puede ser sustituido
por otro que se encuentre incluido en el POS; (iii) el interesado no
puede directamente costear el tratamiento, el medicamento o la prueba de
diagnóstico, ni puede acceder a éstos a través de otro plan de salud que lo
beneficie, ni puede pagar las sumas que por acceder a éstos le cobre, con
autorización legal, la EPS y (iv) el tratamiento, medicamento o prueba
de diagnóstico ha sido prescrito por un médico adscrito a la EPS de quien se
está solicitando el tratamiento.[19]
5.10 Por ello,
se ha considerado igualmente que la no prestación de atención médica o suspensión
injustificada de la que ya se dio inicio, bajo argumentos meramente
administrativos, económicos o de operatividad, supone una clara trasgresión del
derecho a la salud, en el entendido que la continuidad en la atención médica de
un paciente es uno de los factores de mayor importancia para su adecuada recuperación
en su salud. Lo anterior fue confirmado recientemente por la Corte en la
sentencia T-760 de 2008, en la que de manera general se abarcaron muchos
ámbitos de la atención en salud, como servicio público y como derecho
fundamental amparable por esta vía constitucional. En ella se indicó la importancia
de la continuidad en la atención en salud como faceta fundamental del efectivo
acceso a la salud.[20]
6.
Revocatoria de funcionamiento para administrar el régimen contributivo de la
Empresa Promotora de Salud del Instituto de Seguros Sociales y la
responsabilidad que a prevención le concierne a la Nueva EPS para atender a los
afiliados de la E.P.S. del ISS.
6.1 La
Superintendencia Nacional de Salud en uso de sus facultades legales revocó la
licencia de funcionamiento del Instituto de Seguros Sociales E.P.S., debido a
su insolvencia económica. En efecto, en la Resolución 28 de 2007[21],
se señaló que era “innegable la imposibilidad de la EPS para demostrar la
solvencia económica en el inmediato futuro, ni largo plazo, y teniendo en
cuenta que ello constituye un requisitito sine qua non para el adecuado
funcionamiento y la prestación oportuna, permanente y eficiente del servicio de
seguridad social en salud, es deber proceder a revocarle la autorización que le
fuera otorgada al instituto, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 230
de la Ley 100 de 1993”, decisión que fue reiterada por la Superintendencia
en la Resolución 263 de 2007[22] en la
que señaló que “el déficit estructural que aqueja a la EPS del ISS pone en
riesgo la prestación del servicio de salud y los derechos de sus afiliados y
por ello la Superintendecia está obligada a intervenir en defensa de cada uno
de ellos”.
6.2 Al revocar
el certificado de funcionamiento de la E.P.S. del I.S.S., la Superintendencia
Nacional de Salud tuvo a bien considerar en el artículo 1º de la referida
Resolución 28 de 2007 que, “para garantizar la continuidad del aseguramiento
y la prestación del servicio público de salud a los afiliados y beneficiarios
de los regímenes contributivo del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, éste deberá
adoptar el mecanismo excepcional de traslado de sus afiliados al régimen
contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, consistente en
afiliar a prevención, a una o a varias Entidades Promotoras de Salud públicas o
donde el Estado tenga la participación, la totalidad de la población que se
encuentra afiliada a la entidad objeto de la medida de revocatoria de
autorización de funcionamiento para administrar el régimen contributivo, de
conformidad con el artículo 3° del Decreto 055 de 15 de enero de 2007”.
Ahora bien, el
traslado a prevención de la totalidad de la población afiliada a la liquidada
E.P.S. del I.S.S. se cumplió de conformidad con el procedimiento señalado en el
artículo 4° del Decreto 55 de 2007[23] el
cual hace referencia a que la empresa objeto de la revocatoria decidirá a cuál
o cuáles “EPS o en donde el Estado tenga participación” se trasladarían
los afiliados, actuación que debía ser notificada a la Entidad receptora de
tales afiliados, en un término máximo de once meses[24]
contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriado el acto de revocación.
En lo que atañe
al derecho a la libre escogencia de E.P.S. por parte de los afiliados, se dispuso
que “tan pronto el traslado se haga efectivo, la Entidad o Entidades
promotoras de salud receptoras de los afiliados trasladados deberá informarles,
como mínimo dos veces dentro de los cinco (5) días calendario siguientes
contados a partir del traslado efectivo, en un medio de comunicación de amplia
circulación en los lugares en que cumple funciones de aseguramiento, que
disponen de cuarenta y cinco (45) días calendario, a partir de la publicación
del último aviso, para ejercer el derecho de libre escogencia de otra Entidad
Promotora de Salud” (Destaca la Sala).
6.3 Adicionalmente
la Superintendencia en Resolución 263 de 2007 adujo que su intervención “podría
haberse dado aplicando automáticamente las disposiciones legales vigentes
tomando únicamente en consideración el incumplimiento de los parámetros
expresamente consagrados en la ley para retirar el certificado de
funcionamiento, pero ello no sólo atentaría contra la protección de los
afiliados, sino que se iría en contravía de los principios constitucionales tan
expresamente desarrollados en la jurisprudencia citada”, es decir, como servicio
público de carácter obligatorio sujeto a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad y al derecho fundamental autónomo a recibir la
atención de salud. Por ello se dispuso en el momento[25]
la suspensión de la medida hasta tanto se hubiere hecho efectivo el traslado de
los usuarios a la E.P.S. receptora, lapso durante el cual la E.P.S. I.S.S. debía
seguir prestando el servicio de salud, con lo cual se garantizaba así la
continuidad de la prestación del servicio público de salud y se garantizaba la
protección efectiva de los derechos de sus afiliados[26].
La nueva E.P.S.
a la que alude la Resolución 263 de 2007, se relaciona con la previsión que
realizó el documento Conpes 3456[27]
referente a su “creación … con la participación del Estado a través de La
Previsora Vida S.A. y las Cajas de Compensación Familiar de clara orientación
social y con experiencia en el manejo del régimen contributivo comoquiera que
la mayoría de ellas tiene una EPS en operación”.
Así, mediante Resolución
371 del 3 de abril 2008, la Superintendencia Nacional de Salud autorizó la
constitución y entrada en funcionamiento de la Nueva EPS[28]
que reemplazó a la EPS del Seguro Social, Al entrar a operar, los usuarios de la
extinta E.P.S del I.S.S. que fueron trasladados a prevención a la Nueva EPS, tuvieron
45 días para optar por quedarse en la nueva EPS o pasarse a algunas de las ya
existentes.
De esta manera,
es claro advertir que las diferentes actuaciones de carácter administrativo y organizacional
que se implementaron como parte de las decisiones asumidas por la
Superintendencia Nacional de Salud, con ocasión de la suspensión de la licencia
de funcionamiento de la E.P.S. del I.S.S., pretendieron garantizar la
continuidad en la atención en salud de todos sus afiliados, evitando
traumatismos en los servicios médicos que se venían prestando y de aquellos que
se llegasen a ordenar durante ese periodo de transición, todo ello con el único
fin de asegurar el respeto de los principios de que orientan el servicio
público de salud como son universalidad, solidaridad y eficiencia.
7. Caso concreto.
7.1 La señora
Alba Inés Zapata de Grajales, mujer de 63 años y afiliada a la E.P.S. del
I.S.S. como beneficiaria de su esposo, manifiesta que a raíz de fuertes dolores
que viene presentando particularmente en las articulaciones de sus piernas y
brazos, solicitó atención médica en la ciudad de Manizales, lugar en donde
reside.
Como parte de la
atención médica y de los diferentes exámenes médicos realizados por la IPS
Caprecom, le fue ordenada a la accionante su remisión a un médico especialista
en Reumatología, por considerarse que los síntomas que presentaba podían
corresponder a una Osteoartritis - Artritis reumatoidea. No obstante, y a pesar
de tener la orden médica de remisión, la E.P.S. del I.S.S. no le autorizó tal
remisión por no contarse con un médico en tal especialidad de la medicina.
De igual forma, a
la accionante le prescribieron medicamentos como Tramadol, Naproxeno,
Ibuprofeno entre otros, para calmar los dolores, pero su estado de salud ha
venido deteriorándose aceleradamente, restringiendo su movilidad al punto de
incapacitarla.
La decisión de
única instancia de esta acción de tutela negó la tutela en contra de la E.P.S.
del I.S.S. por haberse ya suspendido su licencia de funcionamiento, pero de
todos modos conminó a la Nueva E.P.S. para que prestara y asistiera a la
accionante en todos los servicios de salud que ésta requiera para solucionar
sus dolencias articulares.
7.2 Expuesto así
el marco fáctico del caso objeto de revisión y antes de entrar a resolver de
fondo el problema jurídico aquí planteado, debe la Sala de Revisión señalar que
en tanto la Nueva E.P.S. fue vinculada al proceso por auto del 4 de febrero de
éste año para que se pronunciara en relación con los hechos allí expuestos, y
visto que dicha E.P.S. guardó silencio, se dará aplicación a la presunción de
veracidad de los hechos expuestos en esta acción de tutela en virtud de lo
dispuesto en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.
7.3 Ahora bien,
analizado el caso objeto de revisión, observa la Sala que es clara la vulneración
de los derechos fundamentales de la accionante a la salud, a la seguridad
social y a la vida digna, pues su delicado estado de salud, solo ha encontrado
una limitada atención médica en manos de los médicos generales que han conocido
su caso, en tanto no se cuenta con un especialista en Reumatología,
circunstancia que ha impedido la eficiente y oportuna atención de su enfermedad.
En efecto, el
médico de la IPS Caprecom que dio respuesta a esta acción de tutela, fue muy
claro en señalar la necesidad de que la paciente fuese atendida de manera
prioritaria por un médico especialista en Reumatología, pues sólo tal
especialista, podía con su concepto, descartar las dudas acerca de la
enfermedad que aqueja a la accionante, o por el contrario, confirmar la posible
artritis reumatoidea diagnosticada a ella. Recalcó además dicho médico, que de
no darse atención oportuna, la afectación a la salud de la accionante podría
tener graves consecuencias en su vida.
7.4 Es claro
entonces, que los síntomas y dolencias que expone la accionante, aunados al
diagnóstico médico inicialmente dado, que fuera confirmado por los otros
médicos que la atendieron posteriormente en la Clínica Villa Pilar, suponen una
enfermedad que puede causar graves consecuencias a la salud, a la vida y a la integridad
personal de la accionante, circunstancia que ya se avizoran, pues dichas
dolencias están llevando a la accionante a un estado de incapacidad física que ha
restringido sustancialmente su movilidad, impidiéndole cumplir con algunas actividades
cotidianas.
7.5 Ciertamente la
accionante interpuso la acción de tutela en contra de la extinta E.P.S. del
I.S.S, por ser ésta la responsable de su atención en salud. Sin embargo, y como
se explicó al inicio de estas consideraciones, la Nueva E.P.S. fue vinculada al
trámite de esta acción de tutela, en razón a la obligación que le impusiera la
ley de recibir a los afiliados de la referida E.P.S,. del I.S.S. la cual entró
en liquidación por las razones ya de todos conocidas. Además, el traslado de
los afiliados de la EPS del ISS a la Nueva EPS, se hizo de manera preventiva, de
acuerdo a las previsiones legales ya señaladas, y ello se presupuestó con el
único fin de evitar la alteración, suspensión o negación en la continuidad de los
servicios de salud de los referidos afiliados.
7.6 Pero este
traslado a prevención de los afiliados no supone únicamente la entrega a la
Nueva E.P.S. de un simple listado de afiliados, sino que comporta una mayor
obligación cual es la continuidad en la prestación de los servicios de salud
que se venían prestando, así como la asunción de aquellas contingencias médicas
que iniciaron su trámite en existencia de la E.P.S. del I.S.S. y que a pesar de
lo señalado en el artículo 1° del Decreto 781 de 2008[29]
, éstas no pudieron ser resueltas antes de su liquidación.
Así, como se
advirtió en el numeral 5 de estas consideraciones, el traslado a prevención que
se hiciera de los afiliados, de la E.P.S. del I.S.S. a la Nueva E.P.S., se hizo
por mandato de la ley, traslado que se encaminaba esencialmente a evitar
cualquier alteración en la atención médica. Además, en el presente caso, es
dable concluir que la accionante luego de haber sido trasladada a la Nueva
E.P.S. ha permanecido en ella, pues no se advierte que hubiesen optado por su
traslado a otra E.P.S. dentro del plazo fijado por la ley.
Por lo anterior,
y en el entendido de que las previsiones legales hechas para evitar cualquiera
alteración indebida en la prestación del servicio de salud, no aseguraron a la
accionante la atención médica que requería con urgencia, pues no solo se encuentra
en la misma circunstancia inicial de una inadecuada atención médica, sino que además
se encuentra ahora una situación en la que la afectación de su salud, los
fuertes dolores y la creciente limitación en su movilidad confirman la clara
vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la salud y a
la vida en condiciones dignas, razón suficiente para que el amparo
constitucional reclamado deba otorgarse.
7.7 En este
punto, insiste la Sala de Revisión, que la accionante no puede verse sometida a
una espera prolongada e indefinida en su atención médica y mucho menos obligada
a soportar dolores insufribles como al parecer le viene sucediendo, solo porque
la entidad responsable de lo prestación del servicio de salud, no ha contratado
con alguna entidad pública o privada los servicios de un especialista en
reumatología.
Bajo este
entendido  y teniendo presente que la enfermedad de la accionante es de
aquellas incapacitantes, deberá preverse por la misma Nueva E.P.S., que dadas
las condiciones físicas de la accionante, y vista su cada vez mayor dificultad
para moverse, la posibilidad de que la accionante pueda trasladarse de manera
segura y oportuna a algún centro médico de la ciudad en el que sea atendida por
el médico especialista en Reumatología, impone a la obligación de disponer de
algún medio de transporte que asegure y garantice  a la paciente su oportuno
traslado y atención en salud, garantizando así la continuidad en la atención
médica especializada que requiere con urgencia.
7.8 Hecho el
anterior planteamiento, y advertida de manera clara y cierta la vulneración de
los derechos fundamentales a la salud, a la vida en condiciones dignas, y a la
seguridad social de la señora Alba Inés Zapata de Grajales, esta  Sala de
Revisión revocará la sentencia objeto de revisión, y en su lugar, concederá la
tutela de los derechos fundamentales ya señalados.
Para ello, se ordenará
a la NUEVA E.P.S. para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas
a partir de la notificación de la presente decisión, y si aún no lo hubiere
hecho, proceda de manera prioritaria, a autorizar la atención médica de la
señora Zapata de Grajales con un médico especialista en Reumatología, de
acuerdo al diagnóstico previo que ya le fuera hecho y que obra en su historia
clínica, debiendo asumir además, y hacia futuro, todas las previsiones para la
adecuada y oportuna atención en salud que requiera la accionante. Para ello, la
NUEVA E.P.S. deberá contratar los servicios de un médico especialista en
Reumatología para el cumplimiento de la orden aquí impartida, así como de los
demás servicios complementarios que se requiera para la adecuada atención de la
señora Zapata de Grajales.
De igual forma,
y previo dictamen médico, a la accionante se le proveerá del transporte adecuado
para su traslado tanto al interior de la ciudad de Manizales, o a la ciudad a
la cual ella debiera ser traslada para ser atendida por el especialista en
Reumatología, si el mismo no lo hubiere en dicha ciudad. En esta última
hipótesis, la Nueva E.P.S. deberá contemplar la asunción de los gastos de
traslado y manutención del paciente[30] y
acompañante siempre que se cumplan con los requisitos jurisprudencialmente
establecidos por la Corte para tales efectos.[31]
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero. REANUDAR el término para resolver la revisión, suspendido mediante Auto de
fecha 4 de febrero de 2009.
Segundo. REVOCAR la sentencia proferida el 4 de agosto por el Juzgado Primero Penal
del Circuito de Manizales, que negó el amparo de los derechos fundamentales de
Alba Inés Zapata de Grajales. En su lugar, TUTELAR los derechos
fundamentales a la salud, a la seguridad social y a la dignidad humana de la
referida accionante.
Tercero. ORDENAR a la NUEVA E.P.S. para que en el término de cuarenta
y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente decisión,
y si aún no lo hubiere hecho, proceda de manera prioritaria, a autorizar la
atención médica de la señora Zapata de Grajales con un médico especialista en
Reumatología, de acuerdo al diagnóstico previo que ya le fuera hecho y que obra
en su historia clínica, debiendo asumir además, y hacia futuro, todas las
previsiones para la adecuada y oportuna atención en salud que requiera la
accionante.
Para ello, la
NUEVA E.P.S. deberá contratar los servicios de un médico especialista en
Reumatología para el cumplimiento de la orden aquí impartida, así como de los
demás servicios complementarios que se requiera para la adecuada atención de la
señora Zapata de Grajales.
De igual forma,
y previo dictamen médico, a la accionante se le proveerá del transporte adecuado
para su traslado tanto al interior de la ciudad de Manizales, o a la ciudad a
la cual ella debiera ser traslada para ser atendida por el especialista en
Reumatología, si el mismo no lo hubiere en dicha ciudad. En esta última
hipótesis, la Nueva E.P.S. deberá contemplar la asunción de los gastos de
traslado y manutención del paciente y acompañante siempre que se cumplan con
los requisitos jurisprudencialmente establecidos por la Corte para tales
efectos.
Cuarto. DÉSE cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
Ponente
CLARA
ELENA REALES GUTIÉRREZ
Magistrada
(e)
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] A Folio 10 del expediente obra fotocopia del carné de
afiliada al Seguro Social en calidad de beneficiaria y fotocopia de su cédula
de ciudadanía en la que se puede constatar que la accionante nació el 22 de
enero de 1945, contando a la fecha de interposición de la acción de tutela con
sesenta y tres (63) años de edad.
[2] A folio 17 del expediente, obra un formato de
atención por urgencia de la IPS CAPRECOM, de fecha 2 de julio de 2008, en el
que se advierte que se presta atención médica a la accionante. En la misma se
lee en su encabezado la orden de remisión de la paciente a Medicina Interna,
pero a la especialidad de reumatología.
[3] A folio 13 del expediente obra formato de referencia
en el que se advierte que a fecha 17 de julio de 2008, la accionante fue
atendida y el consta que la remisión hecha a la accionante proviene del CAA
Sana Rafael y la orden es la remisión a un médico REUMATÓLOGO, pues el
diagnóstico hecho es el de osteoartritis – Artritis reumatoidea.
[4] Según la página electrónica www.nlm.nih.gov/medliplus que es un
servicio de la Biblioteca Nacional de Medicina de EE.UU y los Institutos
Nacionales de la salud de ese mismo país, la Osteoartritis es el trastorno
articular más común, de origen desconocido. Es una enfermedad relacionada
principalmente con el envejecimiento, pero los factores metabólicos, genéticos,
químicos y mecánicos también pueden llevar a su desarrollo. Los síntomas
generalmente aparecen en personas de mediana edad y casi toda persona los
presenta hacia la edad de 70 años. Antes de los 55 años, la enfermedad ocurre
por igual en ambos sexos. Sin embargo, después de los 55 años es más común en
las mujeres. La enfermedad ocasiona desgaste del amortiguamiento (cartílago)
entre las articulaciones de los huesos y empeora cuando el cartílago desaparece
y los huesos se rozan entre sí. Generalmente, se desarrollan espolones óseos
alrededor de la articulación. La osteoartritis primaria ocurre sin ningún tipo
de lesión o causa obvia, mientras que la osteoartritis secundaria se debe a
otra enfermedad o afección. Sus síntomas  van desde el dolor
articular profundo que empeora después del ejercicio o de soportar un peso y se
alivia con el reposo, chirrido de la articulación con el movimiento, dolor
articular cuando el clima es lluvioso, inflamación articular, movimiento
limitado, rigidez en la mañana
Una radiografía de las articulaciones afectadas
mostrará pérdida del espacio articular y, en casos avanzados, desgaste de los
extremos del hueso y espolones óseos. El tratamiento
que se hace con medicamentos, terapias e incluso cirugía, depende de cuáles
articulaciones están comprometidas.
[5] Según la página electrónica www.nlm.nih.gov/medliplus que es un
servicio de la Biblioteca Nacional de Medicina de EE.UU y los Institutos
Nacionales de la salud de ese mismo país, la Artritis Reumatoidea (AR), es una
enfermedad crónica que ocasiona inflamación de las articulaciones y tejidos
circundantes, pero que también puede afectar otros órganos y se presenta a
cualquier edad siendo más afectadas las mujeres. La artritis reumatoidea
generalmente afecta a las articulaciones de ambos lados del cuerpo por igual,
siendo las muñecas, los dedos de las manos, las rodillas, los pies y tobillos
las partes del cuerpo más comúnmente afectadas. Sus
síntomas comienzan de manera gradual con: fatiga, rigidez matutina, dolores
musculares generalizados, pérdida del apetito, debilidad y finalmente aparece
el dolor articular, con aumento de sensibilidad, rigidez e incluso inflamación.
Existen síntomas de mayor complejidad médica como: anemia debido a la
insuficiencia de la médula ósea para producir suficientes glóbulos rojos
nuevos, ardor, prurito y secreción del ojo, deformidades de manos y pies, rango
limitado de movimientos, fiebre baja, inflamación del pulmón (pleuresía),
entumecimiento u hormigueo, palidez, nódulos redondos e indoloros debajo de la
piel (generalmente un signo de una enfermedad más grave), enrojecimiento o
inflamación de la piel y de los ganglios linfáticos.
La enfermedad puede llevar a la destrucción de la
articulación en un período
de uno a dos años después de su aparición. Esta
enfermedad requiere por lo general tratamiento de por vida que incluye
medicamentos, fisioterapia, ejercicio, educación y posiblemente cirugía. El
tratamiento agresivo y oportuno para este tipo de artritis puede retardar la
destrucción de la articulación.
[6] Si bien, el anterior documento no habla
claramente acerca de la patología que afecta a la señora Zapata de Grajales, el
diagnóstico efectivamente realizado por la IPS CAPRECOM a donde fue remitida la
paciente desde este mismo centro de atención médica, CAA San Rafael, confirma
la afección de la paciente como Osteoartritis – Artritis Reumatoidea, como la
patología causante de los fuertes dolores que aquejan a la accionante y de la
limitación en la movilidad de sus articulaciones.
[7] Ver folio 47 del expediente.
[8] Constitución Política de Colombia artículo
86: “ Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en
todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí
misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.”
Decreto 2591 de 1991 Artículo 10. Legitimidad e
interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por
cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales,
quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se
presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el
titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
[9] Sentencia T-294 de 2004,  reiterado en
diferentes ocasiones dentro de las que pueden señalarse: T-346 de 2005, T-750
de 2005, T-162 de 2006 ,T-514 de 2006 y T-027 de 2007.
[10] Al respecto se deben consultar las
Sentencias SU-111 de 1997, SU-039, T-236, T-395, T-489, y T-560 todas de 1998,
y T-171 de 1999.
[11] Sentencia C-623 de 2004.
[12] Sentencia C-463 de 2008.
[13] Sentencia C-130 de 2002.
[14] Sentencia C-599 de 1998.
[15] Sentencia T-881 de 2002. En la sentencia T-220 de
2004 también se dijo: “17. El derecho fundamental a la dignidad humana está
determinado en su dinámica funcional, por un contenido específico en tres
ámbitos de protección: el ámbito de la autonomía, el del bienestar material y
el de la integridad física y moral. Su cualificación como fundamental parte de
una interpretación de varias disposiciones constitucionales que determinan su
dimensión normativa en el ámbito interno (arts. 1, 42 y 53 y 70 CN). De otro
lado, su condición de derecho público subjetivo está determinada por la
concurrencia de tres elementos definitorios. Un titular universal: la persona
natural; un objeto debido: la interdicción de las conductas que interfieran el
ámbito de su protección (autonomía, bienestar e integridad); y un destinatario
universal de la prestación: toda persona pública o privada.” Esta sentencia
fue reiterada en la sentencia T-917 de 2006.
[16] Sentencia T-597 de 1993.
[17] En este sentido se ha pronunciado la Corporación,
entre otras, en la sentencia T-136 de 2004.
[18] Ver sentencia C-671 del 2002, criterios que fueron
reiterados en la sentencia C-791de 2002.
[19] Sentencia T-062 de 2006.
[20] Sentencia T-760 de 2008. Ver 4.4.6.4.
El principio de continuidad; el acceso a un servicio de salud debe ser continuo,
y no puede ser interrumpido súbitamente.
[21] Resolución por medio de la cual la Superintendencia
de Salud dispuso revocar la licencia de funcionamiento del Instituto de Seguros
Sociales E.P.S.
[22] Resolución por medio de la cual la Superintendencia
de Salud en virtud de un recurso de reposición interpuesto por el representante
legal del Instituto de Seguros Sociales E.P.S. confirmó la Resolución 28 de
2007.por medio de la cual se revocó el funcionamiento de dicha entidad como
E.P.S.
[23] Modificado por el Decreto 2713 de 2007 y 781 de 2008.
[24] Inicialmente el lapso dispuesto era de cuatro meses
(numeral 2° del artículo 4° del decreto 55 de 2007), posteriormente se
estableció en ocho meses (artículo 1° del Decreto 2713 de 2007 por el cual se
modifica el Decreto 055 de 2007) y finalmente por medio del Decreto 781 de 2008
se determinó como tiempo máximo el de once meses.
[25] Artículo segundo de la Resolución 263 de 2007: Disponer
que, de conformidad con lo establecido en la normatividad vigente y con el
CONPES 3456 del 15 de enero de 2007, el grupo poblacional afiliado a la EPS del
ISS continuará recibiendo de ella los servicios a que tiene derecho hasta tanto
se garantice su traslado efectivo a una o varias EPS nuevas o existentes según
sea el caso, en los términos del decreto 055 de 2007 o las normas que lo modifiquen,
complementen o adicionen.
[26] Recomendaciones expuestas en el Documento Conpes 3456
[27] Estrategia para garantizar la continuidad en la
prestación pública de los servicios de aseguramiento en salud. Aseguramiento en
pensiones de régimen de prima media con prestación definida y aseguramiento en
riesgos laborales.
[28] “La NUEVA EPS es una Sociedad Anónima constituida
mediante escritura pública No.753 del 22 de marzo de 2007, que surge como
entidad promotora de salud del régimen contributivo a través de la Resolución
No. 371 del 3 de abril de 2008 de la Superintendencia Nacional de Salud, como
respuesta al informe del CONPES sobre la situación de la EPS del ISS. La
escogencia del Gobierno Nacional en la conformación y puesta en marcha de la
NUEVA EPS, tiene por fin garantizar la continuidad en la prestación de los
beneficios del Plan Obligatorio de Salud a nivel nacional, para la población
que estando afiliada a la EPS del ISS pasará de forma automática a la NUEVA
EPS, dentro del marco y principios de la calidad, eficiencia y compromiso.
“La NUEVA EPS cuenta con el respaldo, experiencia y
misión social de sus accionistas, las Cajas de Compensación Familiar:
COLSUBSIDIO, CAFAM, COMPENSAR, COMFENALCO ANTIOQUIA , COMFENALCO VALLE Y
COMFANDI; y de la PREVISORA VIDA S.A., empresa industrial y comercial del
Estado del orden nacional, la cual entró a formar parte de sus accionistas en
el mes de abril de 2008.”
Información tomada de la página electrónica de la
Nueva E.P.S.: www.nuevaeps.com.co
[29] El Decreto 781 de 2008, dispone en su artículo 1°, lo
siguiente:
Artículo 1°. Modificase el inciso 1° del numeral 2 del artículo 4°
del Decreto 055 de 2007, modificado por el artículo 1° del Decreto 2713 de
2007, el cual quedará así:
"2. La Entidad Promotora de Salud objeto de la
revocatoria de autorización de funcionamiento para administrar el régimen
contributivo, intervención para liquidar, supresión o liquidación voluntaria,
decidirá a cuál o cuáles Entidades Promotoras de Salud públicas o en donde el
Estado tenga participación, se deben trasladar los afiliados, decisión que
deberá adoptar y comunicar a la Entidad receptora en un término máximo de once
(11) meses, contados a partir de la fecha en que quede en firme el acto de
revocatoria, o de ordenada la intervención para liquidar, o de proferida la
orden de supresión o liquidación voluntaria, plazo en el cual implementará los
mecanismos para realizar las actividades, procedimientos e intervenciones de
salud que se encuentren aún pendientes y autorizados".
[30] En sentencia T-350 de 2003 se indicó que según el artículo 2º de la
Resolución No. 5261 de 1994 del Ministerio de Salud (Manual de actividades,
intervenciones y procedimientos del Plan Obligatorio del Sistema de Salud en el
Sistema General de Seguridad Social en Salud o MAPIPOS), “cuando en el
municipio de residencia del paciente no se cuente con algún servicio requerido,
éste podrá ser remitido al municipio mas cercano que cuente con el (sic). Los
gastos de desplazamiento generados en las remisiones serán de responsabilidad
del paciente, salvo en los casos de urgencia debidamente certificada o en los
pacientes internados que requieran atención complementaria. (…)”.
[31] En misma sentencia T-350 de 2003, la que
fuera reiterada en sentencias T-962 de 2005 y T-459 de 2007, se señalaron los
siguientes parámetros: “(i) el paciente sea totalmente dependiente de un
tercero para su desplazamiento, (ii) requiera atención permanente para
garantizar su integridad física y el ejercicio adecuado de sus labores
cotidianas y (iii) ni él ni su núcleo familiar cuenten con los recursos
suficientes para financiar el traslado.”