C-719-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-719/04
BANCO DE LA REPUBLICA Y JUNTA DIRECTIVA-Características y régimen constitucional/BANCO
DE LA REPUBLICA Y JUNTA DIRECTIVA-Interrelaciones legislador, gobierno,
banco y las competencias respectivas
ACTIVIDADES CONEXAS DEL BANCO DE LA
REPUBLICA-Fundamento de la
posibilidad de establecimiento legislativo
BANCA CENTRAL-Carácter de la competencia de regulación normativa
BANCO DE LA REPUBLICA-Alcance de la expresión “funciones
básicas”
ACTIVIDADES CONEXAS DEL BANCO DE LA
REPUBLICA-Alcance de la
potestad de configuración legislativa
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Autonomía no es absoluta
En la sentencia C-481 de 1999 la Corte, a
propósito de la autonomía constitucionalmente atribuida a la Junta del Banco de
la República como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, reiteró que ella
no es absoluta sino relativa en los términos de la Constitución y de la ley y
al respecto puntualizó igualmente, que esa actividad autónoma del Banco está
sujeta a límites formales y materiales. Los primeros se evidencian en la
exigencia de que el Banco ejerza sus funciones dentro de los marcos señalados
por el legislador pues sus actividades no escapan al principio de legalidad.
Desde el punto de vista material la autonomía del Banco de la República se
halla limitada por la obligación constitucional que tiene esa institución de
coordinar sus funciones con las de otras autoridades para de que el Estado
Colombiano pueda cumplir los fines previstos por la Carta.
BANCA CENTRAL-Alcance de la potestad de configuración legislativa
en la asignación de funciones
ACTIVIDADES CONEXAS DEL BANCO DE LA
REPUBLICA-Apertura de
cuentas corrientes bancarias o celebración de contratos de depósito con
personas jurídicas públicas o privadas cuando sea necesario según calificación
de la junta
BANCO DE LA REPUBLICA-Alcance de la posibilidad de apertura de
cuentas corrientes
Se trata de una posibilidad
sometida por el legislador a precisas restricciones y no de una autorización al
Banco de la República para ampliar sin límite sus funciones de banquero. Es
claro que la disposición acusada interpretada en armonía con las demás
disposiciones de la Ley 31 de 1992 no autoriza actividades que permitan al
Banco de la República entrar en competencia con los establecimientos bancarios
e instituciones de crédito. Tan solo señala dentro del criterio de conexidad
instrumental estricta, una habilitación para el desarrollo de actividades
necesarias al cumplimiento de la misión propia y exclusiva de la Banca Central.
En ese orden de ideas,
la Corte hace énfasis en que: i) el artículo acusado debe examinarse de manera
sistemática dentro de la ley de la que hace parte-que alude al conjunto de
funciones del Banco-, y ii) en que debe tenerse en cuenta que su texto
condiciona claramente la posibilidad de abrir cuentas corrientes bancarias o de
celebrar contratos de depósito a que ello sea necesario para realizar
operaciones con el Banco-operaciones que solamente podrán corresponder a
aquellas funciones que la Constitución y la ley le asignan al Banco de la
República-, por lo que no puede afirmarse que el artículo acusado permita la
ampliación sin limite de las funciones de banquero, pues la autorización dada
por el Legislador en dicho artículo está supeditada estrictamente a que la
apertura de la cuenta corriente bancaria o la celebración del contrato de
depósito resulten necesarios para realizar operaciones con el banco según calificación
que haga la Junta Directiva que estará obligada a actuar necesariamente en el
marco de la Constitución, la ley y los estatutos.
BANCO DE LA REPUBLICA-Funciones básicas y las que el legislador
determine
Además de las funciones básicas a que alude
el artículo 371, el Banco de la República estará llamado a cumplir aquellas
funciones que el Legislador en ejercicio de las competencias que le asigna la
Constitución determine.
BANCO DE LA REPUBLICA-Relación con personas jurídicas que no
corresponden necesariamente a categoría de establecimientos de crédito
Como banca central, como autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia, así como en cumplimiento de las funciones
básicas adicionales a la que invoca el actor,-para no hacer mención de las
funciones que en ejercicio de su potestad de configuración el Legislador le
atribuya-, es claro que el Banco de la República está llamado a entrar en
relación con personas jurídicas públicas y privadas que no necesariamente
corresponden a la categoría de establecimientos de crédito.
Referencia:
expediente D-5012
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 22 de la Ley 31 de 1992 “por la cual
se dictan normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el
ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio
internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el
ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se
determinan las entidades a las cuales pasaran los fondos de fomento que
administra el Banco y se dictan otras disposiciones.”
Actor:  Felipe Mariño Dueñas
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., tres (3) de
agosto de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Felipe Mariño Dueñas presentó demanda contra
el artículo 22 de la Ley 31 de 1992 “por la cual se dictan normas a las que
deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones,
el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición
de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección,
vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales
pasaran los fondos de fomento que administra el Banco y se dictan otras
disposiciones.”
Mediante auto del 16 de enero
de 2004, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra el artículo 22 de
la Ley 31 de 1992 y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General
de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las
normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la
iniciación del proceso al señor Presidente de la República, al Presidente del
Congreso de la República así como al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al
Gerente del Banco de la República, a la Superintendencia Bancaria y a la
Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia a fin de que, de
estimarlo oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.
Cumplidos los trámites ya
relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del
Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II.
NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el
texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario
Oficial No. 40.707 del
4 de enero de 1993.
“ LEY 31 DE 1992”
(diciembre 29)
por la cual se dictan las
normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de
sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional,
para la expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las
funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades
a las cuales pasaran los fondos de fomento que administra el Banco y se dictan
otras disposiciones.
El Congreso
de Colombia
DECRETA:
(…)
TITULO II
Funciones del Banco y de su
Junta
Directiva.
(…)
CAPITULO VII
Actividades conexas.
(…)
Artículo 22. Apertura de
cuentas corrientes. El Banco podrá abrir cuentas corrientes bancarias o celebrar
contratos de depósito con personas jurídicas públicas o privadas, cuando ello
sea necesario para la realización de sus operaciones con el Banco, según calificación
efectuada por la Junta Directiva.
Corresponderá a la Junta
Directiva del Banco en forma exclusiva, dictar las condiciones aplicables a las
cuentas corrientes bancarias y a los depósitos a los que se refiere este
artículo.”
(…)
III.    LA DEMANDA
El demandante afirma que la
disposición acusada vulnera el artículo 371 de la Constitución Nacional.
El actor recuerda que la
Constitución de 1991 constitucionalizó el régimen del Banco Central de Colombia
y a su vez lo definió como un órgano autónomo que cumple varias funciones
públicas básicas, entre otras, ser banquero de los establecimientos de crédito.
En ese sentido considera que al
revisar la autorización que le otorgó la Constitución al Banco Central en el
sentido de ser banquero de los establecimientos de crédito:  “…se advierte
que la celebración de contratos de cuenta corriente y depósito, caso en el cual
el Emisor actúa como “banquero”, únicamente es posible cuando éstos se
suscriban con personas jurídicas que detenten la calidad de establecimientos de
crédito…”.
Afirma que
al Banco de la República organizado como una persona jurídica de derecho
público por mandato del artículo 371 superior, solamente le está permitido
ejecutar aquellas tareas que le asignó  el Constituyente, y, que debe
desarrollar el legislador con estricta sujeción a la Carta Política como lo
dispone el artículo 372 constitucional.
En igual
forma aduce que en virtud del principio de legalidad de la función pública, el
Banco de la República de conformidad con los mandatos del derecho público le es
dable únicamente actuar como banquero de los establecimientos de crédito y no “como
banquero de los establecimientos de crédito y además de cualquier otra persona
natural o jurídica que decida la Junta Directiva del Banco”, toda vez que,
la Constitución no lo autoriza para esos fines.
Recuerda que la Ley 31 de 1992
que contiene el Estatuto Legal del Banco, en el Título II, Capítulo II,
artículo 12, definió las funciones que como banquero de los Bancos puede llevar
a cabo el Banco de la República; en esa medida considera que:  “…el
legislador previó como una de las funciones propias del Banco de la República
en relación con los establecimientos de crédito, en su carácter de “banquero”,
que dicha entidad puede celebrar contratos de depósito bancario tales como
contratos de cuentas corriente bancaria y contratos de depósito a término, con
los bancos comerciales, las corporaciones financieras y las compañías de
financiamiento comercial, que constituyen las distintas especies de
establecimientos de crédito conforme al art. 2 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero (Decreto Ley 663 de 1993). Pero NO respecto de cualquier
otro particular o entidad de derecho público…”.
Advierte que al estudiar los
antecedentes del artículo 371 de la Constitución de 1991, aún cuando el texto
de dicha norma fue aprobado inicialmente en la sesión del 2 de mayo de 1991, en
la Comisión Quinta de la Asamblea Nacional Constituyente, el día 3 de mayo del
mismo año al analizar nuevamente el articulado se informó por los
Constituyentes que existía una equivocación en el texto razón por la que se
decidió modificar la expresión “establecimientos financieros” por el término
“establecimientos de crédito”.
Al respecto cita el aparte
pertinente del informe de la Comisión Quinta de fecha 3 de mayo de 1991.
En ese sentido considera que:  “…el
texto que posteriormente se convertiría en el artículo 371 de la Constitución,
fue modificado en la Comisión Quinta de la Asamblea Nacional Constituyente,
antes del primer debate en plenaria, en el sentido de modificar la expresión
“establecimientos financieros” por “establecimientos de crédito” con el
inequívoco propósito de que el Banco Central solamente sirviera de Banco a los
establecimientos de crédito…”.  Al respecto cita un aparte del texto de la
ponencia para primer debate en plenaria, publicada en la Gaceta Constitucional
No. 73 del 14 de mayo de 1991.
Considera que de los
antecedentes del articulado sobre el Banco Central, se concluye que el texto
claro e inequívoco del inciso segundo del artículo 371 constitucional, que
prevé como una de las funciones del Banco la de ser prestamista de última
instancia y banquero de los establecimientos de crédito, exclusivamente, está
de acuerdo con la voluntad expresa del Constituyente que quiso limitar
claramente la competencia del Banco para ejecutar actos u operaciones, en su
calidad de “banquero”, con los establecimientos de crédito y no con otras
personas, ni siquiera con otras instituciones financieras, tales como compañías
de seguros, administradoras de pensiones, intermediarios cambiarios, entre
otras.
Señala igualmente el demandante
que la posibilidad de que los establecimientos de crédito puedan efectuar
depósitos en el Banco Central, está asociada al deber de mantener una parte de
sus depósitos en el Banco de la República a título de encaje, para regular la
oferta monetaria de la economía y a su vez la inflación, pues como lo prevé el
artículo 16 de la Ley 31 de 1992, el encaje de los establecimientos de crédito
está representado por excelencia en depósitos en el emisor, situación que no
tiene sentido en relación con otros sujetos financieros o no financieros que no
captan depósitos del público y por ende no están sometidos a las normas sobre
reservas bancarias o encaje monetario.
Finalmente afirma que:  “…
la apertura indiscriminada de cuentas en el Banco Central hoy comisionistas de
bolsa y a cambistas, mañana en los fondos de pensiones, y posteriormente a las
compañías de seguros y las fiduciarias, puede introducirle una volatilidad
absolutamente inconveniente a la base monetaria de la economía, porque al
tratarse de dineros de libre disponibilidad se afectarían permanentemente los
dineros “congelados en el Banco de la República”, por las variaciones en los
saldos que pueden efectuar sujetos que no están obligados a mantener encajes en
el Emisor como contribución a la política monetaria del país…”.
Concluye, entonces, que la
disposición acusada vulnera el artículo 371 superior, al facultar al Banco de
la República para celebrar contratos bancarios con cualquier persona jurídica
pública o privada, distinta de los establecimientos de crédito, incluidas otras
instituciones financieras; lo que implica una ampliación indebida de las
funciones del Banco y conduce a hacer nugatoria la decisión adoptada por la
Asamblea Nacional Constituyente sobre el particular, toda vez que, la norma
constitucional solamente lo autoriza para ser banquero de los establecimientos
de crédito.
IV.    INTERVENCIONES
1.  Banco de la República
El Banco de la República
actuando mediante apoderado judicial, interviene en el presente proceso, para
solicitar que se declare la constitucionalidad de la disposición acusada, a
partir de las consideraciones que enseguida se sintetizan.
Precisa que:  “…en efecto el
artículo 371 de la Constitución Política está conformado por tres incisos, cada
uno de los cuales contiene una regulación específica: en el primero se le
asignan al Banco de la República las funciones de Banca Central, y se establece
la naturaleza jurídica.  En el segundo inciso se consagran las funciones
básicas del Banco de la República, las que se ejercerán en coordinación con la
política económica general, que corresponde a las funciones económicas del
Gobierno Nacional.  El tercer y último inciso, establece el control denominado
político del Banco por cuanto debe rendir informe al Congreso de la República
sobre la ejecución de las políticas a su cargo y sobre los demás asuntos que se
le soliciten por parte de la Rama Legislativa del poder público…”.
Recuerda que
la norma que fue finalmente aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente en
relación con el tema de la Banca Central, se aprobó bajo el criterio de técnica
constitucional y en consecuencia el segundo inciso del artículo 371 superior,
asigna las funciones básicas del Banco de la República, de forma tal que, al
calificar las funciones que contiene como básicas, explícitamente indica que
existen otras funciones que no se consideran como esenciales; es así, como el
Banco tiene asignadas dos clases de funciones, las calificadas como básicas y
otras que no tienen tal naturaleza.
Estima que en relación con las
funciones básicas que fueron asignadas al Banco, el inciso segundo del artículo
371 superior guarda plena armonía con el contenido del inciso primero de la
misma norma pues en éste último se dispuso por el Constituyente que el Banco de
la República ejercerá las funciones de Banca Central, otorgando con esa
atribución el más alto nivel legal a la persona jurídica del Banco que existía
desde su constitución como sociedad comercial de conformidad con los parámetros
de la Ley 25 de 1923 y además dispuso que dentro del ordenamiento
constitucional del Estado colombiano sería el ente que ejercería las funciones
de Banca Central.
En ese
sentido indica que las funciones de Banca Central se pueden clasificar en dos
grandes grupos: i) funciones en las que actúa como autoridad estatal en las
materias que se le asignan, y ii) funciones en las que actúa en desarrollo de
las medidas adoptadas como autoridad y que por tanto son de naturaleza
ejecutiva.
Precisa que las funciones del
Banco que corresponden a la naturaleza de decisiones de autoridad estatal,
consisten en la competencia de regulación en tres ámbitos de la economía
nacional: i) regular la moneda, ii) regular los cambios internacionales y iii)
el crédito (artículo 16 de la Ley 31 de 1992). Así mismo que las competencias
de ejecución de las funciones de regulación, se encuentran previstas en el
inciso segundo del artículo 371 superior y desarrolladas en algunos artículos
de la Ley 31 de 1992 y consisten en: i) emitir la moneda legal (art. 6 a 11),
ii) administrar las reservas internacionales (art. 14), iii) ser prestamista de
última instancia y banquero de los establecimientos de crédito (art. 12) y iv)
servir como agente fiscal del gobierno (art. 13).
Así las cosas manifiesta que:  “…
las funciones de banquero y prestamista de última instancia ya no corresponden
a las funciones de regulación, sino que recaen en las tradicionales y más
antiguas funciones de los bancos centrales en el mundo, y que se consolidaron a
mediados del siglo XIX con la organización del primero de esos bancos, el Banco
de Inglaterra.  En ese sentido las funciones referidas tienen la particularidad
de consistir en actividades de tipo bancario y por ende sometidas al Derecho
Comercial como cualquier Banco con la diferencia que los objetivos no consisten
en el ánimo de lucro en las actividades comerciales sino en la utilización de
instrumentos comerciales para conseguir los fines públicos de la teoría de la
Banca Central…”.
Advierte
también que de conformidad con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 31 de
1992 los destinatarios o beneficiarios de las actividades contenidas en esa
norma son exclusivamente los establecimientos de crédito públicos o privados,
como lo dispone el inciso inicial de esa norma, y, adicionalmente al analizar
cada literal del artículo 12 se aprecian los diversos servicios que presta el
Banco de la República.
Precisa que si bien tanto las
funciones de regulación, como las de ejecución se enmarcan en  la clasificación
de funciones básicas de la Banca Central en Colombia, enumeradas en el inciso
segundo del artículo 371 superior,  además de tales funciones existen otras que
no se encuentran clasificadas como básicas, pero que conforme al régimen
jurídico del Banco de la República se ejercen en la medida en que corresponden
a actividades complementarias a las funciones básicas, en algunos casos y en
otros en razón de que las ha venido cumpliendo dadas la características
especiales de la historia de esa entidad.
Explica que dichas funciones
que fueron reguladas por el legislador, y que no corresponden a la esencia de
la existencia de la teoría de la Banca Central, son complementarias a ella o se
trata de actividades no tradicionales, que se explican por la evolución de las
actividades del Banco de la República.
Precisa que las funciones
conexas de origen legal del Banco se encuentran previstas en el Capítulo VII de
la Ley 31 de 1992, bajo el título de actividades conexas, ellas son: i)
Depósito de Valores (art. 21), ii) Apertura de Cuentas Corrientes (art. 22),
iii) Cámaras de Compensación (art. 23), iv) Metales Preciosos (art. 24) y v)
Funciones de carácter cultural (art. 25), siendo las dos últimas reminiscencias
de la historia del Banco Central y constituyen posiblemente actividades
totalmente autóctonas frente al desarrollo comparado de los Bancos Centrales.
En ese sentido afirma que: “…las
tres primeras actividades conexas                -Depósito Central de Valores,
cuentas corrientes y cámaras de compensación-, están íntimamente ligadas entre
sí, y constituyen los instrumentos jurídicos que le permiten al Banco cumplir
los objetivos de índole legal establecidos en el primer inciso de artículo 16
de la Ley 31 de 1992…”, esos objetivos son: i) regular la circulación
monetaria, ii) regular la liquidez del mercado financiero y iii) regular el
normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, en
consecuencia dichos objetivos son complementarios al objetivo establecido en el
artículo 373 superior, que asigna al Estado, por intermedio del Banco de la
República velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.
Estima necesario en relación
con la disposición acusada hacer una breve referencia al Sistema de Pagos del
Banco de la República y para esos efectos cita algunos apartes de los
comentarios contenidos en el Informe de la Junta Directiva del Banco[1], presentado
al Congreso de la República en el mes de julio del año 2003.
Aduce que los artículos 12, 13
y 16 de la Ley 31 de 1992, facultan al Banco Central:  “… para celebrar
contratos de cuenta de depósito con las entidades crediticias y con el Gobierno
Nacional para que sirvan como instrumento para desarrollar las políticas
monetarias –encaje, OMA-, y para llevar a cabo las operaciones bancarias de
banquero y prestamista de última instancia de las mismas entidades crediticias,
así como agente fiscal –banquero- del Gobierno Nacional.  Precisa que “
Adicionalmente, con fundamento en el artículo 22 de la Ley 31 de 1992, el Banco
de la República “podrá abrir cuentas corrientes bancarias o celebrar contratos
de depósito con personas públicas o privadas, cuando ello sea necesario para la
realización de sus operaciones con el Banco…”.
Explica que la segunda clase de
contratos de depósito tienen como destinatarios otro tipo de personas
jurídicas, públicas o privadas, distintas de los establecimientos de crédito y
el Gobierno Nacional y que están condicionados al requisito de la necesidad,
para la realización de sus operaciones con el Banco. Precisa que dichos
contratos de depósito son fundamentalmente un instrumento jurídico que permite
ejecutar otro tipo de actividades como los servicios que se ofrecen a través
del Depósito Central de Valores (DCV) o del Sistema de Negociación Electrónica
(SNE).
Concluye entonces el
interviniente que las cuentas a que alude el actor –precisa que por el momento
solo se han regulado los contratos de depósito-,  atienden a las funciones
conexas que la ley atribuye al Banco de la República sin que pueda considerarse
que se vulnera el artículo 371 superior que alude es a las funciones básicas
del mismo.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor Procurador General de la Nación, allegó el
concepto número 3505, recibido el 8 de marzo de 2004, en el cual solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de la disposición acusada, de conformidad con
las siguientes consideraciones.
Recuerda que
la función de Banca Central se encuentra a cargo del Banco de la República, que
es una entidad jurídica de derecho público de orden constitucional, con
autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeta a un régimen legal
propio de conformidad con lo establecido en el artículo 371 y siguientes de la
Constitución Nacional.
En ese sentido precisa que el Banco de la República actúa
como banca central a través de funciones básicas o principales, pero esa
circunstancia no implica que esas labores sean exclusivas, únicas o taxativas;
especialmente si se tiene en cuenta que en virtud de la potestad del
legislador, este debe procurar el diseño de instrumentos conexos o
complementarios para el cumplimiento de la función constitucional del Banco, a
través de las funciones básicas señaladas y en consecuencia le puede asignar
otro tipo de funciones, verbigracia, la función cultural sostenida mediante
egresos operacionales del Banco, de forma tal que, las funciones asignadas al
Banco por la Constitución no son las únicas que puede ejercer. Al respecto cita
un aparte de la sentencia C-050 de 1994.
Aduce que la función del Banco
de la República referida a ser prestamista de última instancia y banquero de
los establecimientos de crédito, se traduce en que solo a esta clase de
establecimientos y no a otros particulares, el Banco podrá establecerles cupos
de crédito como apoyos transitorios de liquidez, u otorgarles garantías cuando
se trate de intermediación de crédito externo para ser colocados a través de
los establecimientos.
Señala que una de las labores
fundamentales de los bancos centrales es la de garantizar el flujo de liquidez
en la economía para lo que elabora instrumentos técnicos denominados sistemas
de pagos, que en términos generales desarrollan las funciones básicas
indicadas, lo que se interrelaciona estrechamente con el mantenimiento de la
capacidad adquisitiva de la moneda. Al respecto cita un aparte de la sentencia
C-827 de 2001.
Advierte que:  “la Junta
Directiva del Banco de la República, en ejercicio de las facultades
constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 12, 13
y 22 de la Ley 31 de 1992; 12, 13 y 23 del Decreto 2520 de 1993, expidió la
Resolución Interna No.03 de 1997, mediante la cual reguló la celebración de los
contratos de depósito con el Banco, modificada parcialmente por la Resolución
Interna No. 03 de 2003…”.
Afirma que los sistemas de pago
no tienen nada que ver con labores proteccionistas o de fomento sino que tienen
el propósito de garantizar el normal funcionamiento de los pagos internos y
externos de la economía y promover su seguridad y eficiencia, por tanto la
banca central esta dotada de herramientas para el eficiente cumplimiento de
esas funciones, entre ellas la apertura de cuentas corrientes y los contratos
de depósito, de suerte que, esa función asignada al Banco de la República
permite la eficiencia del sistema financiero en cuanto se pueden hacer las
operaciones de abonos y disposición de recursos nacional e internacionalmente
en tiempo real, haciendo competitivo al Banco e inspirando confianza al sector
externo de la economía.
Señala que actualmente el Banco
de la República solamente celebra contratos de depósito, toda vez que los
contratos de cuenta corriente resultan contrarios al espíritu de inmediatez que
persigue el sistema de pagos consistente en evitar la compensación mediante
canje de cheques.
En ese sentido indica que el
Banco puede celebrar los contratos referidos para la realización de operaciones
de mercado abierto, compra y venta de divisas, operaciones internacionales de
pago y crédito, administración de depósitos de valores, servicio de
compensación interbancaria, operaciones como agente fiscal del gobierno y
banquero prestamista de última instancia de los establecimientos de crédito.
Además:  “…los saldos no son remunerados, los usuarios deben pagar costos de
administración de sus cuentas y afiliarse al sistema electrónico SEBRA para la
realización de operaciones, y los contratos celebrados en moneda extranjera
deben corresponder a divisas en monedas que constituyan reserva…”.
Finalmente
afirma que el legislador dispuso en el artículo 22 de la Ley 31 de 1992, parte
de las actividades conexas reguladas en el Capítulo VIII, requeridas para
cumplir con las funciones básicas del Banco pero no únicamente en relación con
los establecimientos de crédito; sin que ello comprometa el patrimonio,
autonomía o cumplimiento de las funciones de Banca Central y sin que se
beneficie de manera irracional o inequitativa a ningún sector de la economía.
Concluye entonces que:  “…lo
que se busca con la norma acusada es la eficiencia, seguridad y confianza de
nuestro sistema de pagos para todos los sectores de la economía, internos y
externos, lo que a su vez le permite al Banco de la República tener
herramientas para medirle el pulso al comportamiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda…”.
VI.    CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.   Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral
4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues  la norma acusada hace parte de una
Ley de la República.
2.   La materia sujeta a examen
Para el actor el artículo 22
de  la Ley 31 de 1992, en cuanto establece que el Banco de la República podrá
abrir cuentas corrientes bancarias o celebrar  contratos de depósito  con
personas jurídicas  públicas o privadas, vulnera el artículo 371 superior que
alude exclusivamente a los establecimientos de crédito cuando señala que dentro
de las funciones básicas del Banco de la República se encuentra la de ser
prestamista de última instancia y banquero  de dichos establecimientos.
El interviniente en
representación del  Banco de la República  afirma que el actor no toma en cuenta
que  i) además de las funciones básicas a que alude el segundo inciso del
artículo 371 constitucional, la ley en plena armonía con dicho texto superior
asigna otras funciones al Banco de la República y que ii) la posibilidad de que
se abran cuentas corrientes o se celebren contratos de depósito  con personas
públicas y privadas diferentes de los establecimientos de crédito está
claramente condicionada en el artículo acusado a  que ello sea necesario para
la realización de operaciones con el Banco en desarrollo de las  funciones que
la  ley establece para el efecto, en particular en materia de sistema de pagos.
Con similares argumentos el
señor Procurador General de la Nación solicita la declaratoria de exequibilidad
del artículo acusado. La vista fiscal hace énfasis  en que la función conexa a
que alude el artículo 22 de la Ley 31 de 1992 acusado  en nada compromete el
patrimonio, autonomía o cumplimiento  de las funciones básicas asignadas al
Banco de la República. Destaca así mismo  que la norma lo que establece es una
herramienta que permite una gestión eficiente, segura y confiable del sistema
de pagos.
Corresponde a la Corte en
consecuencia establecer si el artículo  22 de la Ley  31 de 1992  vulnera o no
el artículo 371 constitucional, en cuanto permite la apertura de cuentas
corrientes bancarias o  la celebración de  contratos de depósito  con personas
jurídicas  públicas o privadas cuando ello sea necesario para la realización de
sus operaciones con el Banco de la República, según calificación efectuada por
la Junta Directiva a la que además se asigna de manera exclusiva la
determinación de las condiciones aplicables a las cuentas corrientes bancarias
y a los depósitos a los que se refiere el artículo acusado.
3.   Consideraciones
preliminares
Previamente la Corte considera
necesario efectuar algunas precisiones relativas a i) el régimen constitucional
del Banco de la República y las funciones que le son atribuidas en la
Constitución y en la ley y ii) al  contenido y alcance de la disposición acusada,
que resultan pertinentes para el análisis del cargo planteado en la demanda.
3.1  El régimen constitucional del Banco de la
República y las funciones que le son atribuidas  en la Constitución y en la ley
Como ya lo ha
precisado la Corporación  en numerosas providencias[2] las características
constitucionales del Banco y de la Junta Directiva del mismo, así como las
interrelaciones Legislador - Gobierno - Banco de la República y las
competencias respectivas, atienden, a un especialísimo modelo ideado  para la
dirección, el manejo y la ejecución de los aspectos atinentes a la política
estatal en materias monetarias, cambiarias y crediticias. Este modelo,
sustituyó en la organización estatal colombiana al que había sido formulado
legalmente dentro del marco constitucional anterior que sucesivamente osciló
entre una concentración de funciones monetarias, crediticias y cambiarias por
parte del Gobierno y el Banco de la República (Leyes 24 y 25 de 1923, 17 de
1925 y 82 de 1931) y la separación de funciones entre Gobierno - Banco de la
República y Junta Monetaria, bajo las formulaciones de la Ley 21 de 1963, la
Ley 7ª de 1973 y los decretos gubernamentales autónomos, expedidos dentro del
marco de la Reforma Constitucional de 1968[3].
El Banco de la
República a partir de las formulaciones constitucionales adoptadas en 1991, es
un órgano autónomo de aquellos que corresponde a los enunciados en el artículo
113 de la Carta y cuyas funciones y características institucionales y
jurídicas, así como los objetivos y funciones de la Junta Directiva, en cuanto
autoridad monetaria, se definen, primordialmente, en los artículos 371, 372 y
373 ibídem[4].
En dichos textos superiores[5]
se establece que el Banco de la República ejercerá las funciones de banca
central y que estará organizado como persona jurídica de derecho público, con
autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal
propio.
Como funciones
básicas se enuncian las de i) regular la moneda, los cambios internacionales y
el crédito; ii) emitir la moneda legal; iii) administrar las reservas
internacionales; iv) ser prestamista de última instancia y banquero de los
establecimientos de crédito; y v)  servir como agente fiscal del Gobierno.
La disposición
superior precisa que todas estas funciones “se ejercerán en coordinación con la
política económica general”.
Así mismo se
dispone que la Junta Directiva del Banco será la autoridad monetaria, cambiaria
y crediticia conforme a las funciones que le asigne la ley. Tendrá a su cargo
la dirección y ejecución de las funciones del Banco. La conformación de la
misma se dispone en la misma Constitución: Siete miembros, entre ellos el
Ministro de Hacienda y Crédito Público quien la presidirá; el gerente del Banco
será elegido por la Junta y será miembro de ella. Los cinco miembros restantes,
con dedicación exclusiva, serán nombrados por el Presidente de la República,
para períodos prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de ellos, cada
cuatro años. Los miembros de la Junta Directiva representarán exclusivamente el
interés de la Nación.
Se prevé en la
Constitución, igualmente, que compete al Congreso expedir “la ley a la cual
deberá ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y
las normas con sujeción a las cuales el Gobierno expedirá los estatutos del
Banco...”. Así mismo se enuncian los principales aspectos que deben contener
los estatutos del Banco y se dispone que el Presidente de la República
“ejercerá la inspección, vigilancia y control del Banco en los términos que
señale la ley.”
Finalmente en
la Constitución se establece que el Estado ha de velar, por intermedio del
Banco de la República, por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la
moneda. En ese orden de ideas se dispone que el Banco no podrá establecer cupos
de crédito, ni otorgar garantías a favor de particulares, salvo cuando se trate
de intermediación de crédito externo para su colocación por medio de los
establecimientos de crédito, o de apoyos transitorios de liquidez para los
mismos. Las operaciones de financiamiento a favor del Estado requerirán  la
aprobación unánime de la Junta Directiva, a menos que se trate de operaciones
de mercado abierto. El legislador, en ningún caso, podrá ordenar cupos de
crédito a favor del Estado o de los particulares.
En desarrollo de dichos textos
constitucionales el Legislador expidió  la Ley  31 de
1992 “por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco
de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el
régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco
y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del
mismo, se determinan las entidades a las cuales pasaran los fondos de fomento
que administra el Banco y se dictan otras disposiciones”. Atendiendo las
mismas formulaciones superiores fue expedido por el Gobierno nacional el
Decreto 2520 de 1993 que contiene los estatutos  del Banco de la República.
De  acuerdo con  el artículo 1°
de la  Ley 31 de 1992 el Banco de la República es una persona jurídica de
derecho público que  continuará funcionando como organismo estatal de rango
constitucional, con régimen legal propio, de naturaleza propia y especial, con
autonomía administrativa, patrimonial y técnica. En el mismo artículo se señala
que el Banco de la República ejercerá las funciones de banca central de acuerdo
con las disposiciones contenidas en la Constitución Política y en la referida
Ley.
De acuerdo  con el artículo 2°
el Banco de la República a nombre del Estado velará por el mantenimiento de la
capacidad adquisitiva de la moneda conforme a las normas previstas en el
artículo 373 de la Constitución Política y en la misma Ley[6].
De acuerdo con el artículo 3°
de la Ley 31 de 1992  el Banco de la República se sujeta a un régimen legal
propio. En consecuencia, la determinación de su organización, su estructura,
sus funciones y atribuciones y los contratos en que sea parte, se regirá
exclusivamente por las normas contenidas en la Constitución Política, en la
misma  Ley 31 de 1992   y en los Estatutos. En los casos no previstos por
aquellas y éstos, las operaciones mercantiles y civiles y, en general, los actos
del Banco que no fueren administrativos, se regirán por las normas del derecho
privado.
Así mismo señala que el Banco
podrá realizar todos los actos, contratos y operaciones bancarias y comerciales
en el país o en el exterior que sean necesarios para el cumplimiento de su
objeto, ajustándose a las facultades y atribuciones que le otorgan la
Constitución, la misma Ley  31 de 1992 y sus Estatutos.
El titulo II de la ley  alude a
las funciones del Banco y de su junta Directiva.
El capítulo I se refiere a las
funciones de Banco de Emisión y a la determinación y características de la
moneda legal[7].
El capítulo II se ocupa de la
función de banquero y prestamista de última instancia de los establecimientos
de crédito, en virtud de la cual podrá el Banco de acuerdo con el artículo 12
de la ley: a) Otorgarles apoyos transitorios de liquidez mediante descuentos y
redescuentos en las condiciones que determine la Junta Directiva;  b)
Intermediar líneas de crédito externo para su colocación a través de los
establecimientos de crédito; y, c) Prestarles servicios fiduciarios, de
depósito, compensación y giro y los demás que determine su Junta Directiva.
El capítulo III alude a las
funciones en relación con el Gobierno[8],
en tanto que el capítulo IV alude a la función de administración de las
reservas internacionales y a las atribuciones en materia internacional[9], mientras
que el capítulo V se refiere a las  funciones de la junta directiva como
autoridad monetaria, crediticia y cambiaria[10].
Ahora bien, el capítulo VII
establece las “actividades conexas” que el Legislador  determinó podría
desarrollar el Banco de la República. Ellas son:  i) depósito de valores [11];  ii)
apertura de cuentas corrientes[12];
iii) cámara de compensación [13];
iv) metales preciosos [14]
y v) actividades culturales[15].
Al respecto cabe precisar que
como se desprende de los antecedentes legislativos[16] de la Ley
31 de 1992, dichas funciones atienden tanto a consideraciones históricas, -en
el caso de los metales preciosos y de las actividades culturales-, como a la
necesidad de dotar al Banco de  instrumentos jurídicos que apoyen el
cumplimiento de los objetivos que  en desarrollo del artículo 372 superior
fijó el Legislador para el Banco de la República en el primer inciso del
artículo 16 de la Ley 31 de 1992[17],
que a su vez constituyen clara complementación  del objetivo establecido
en el artículo 373 superior, que asigna al Estado, por intermedio del Banco de
la República la función de velar por el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda. Dichos instrumentos  son el depósito de valores, la
apertura de cuentas  corrientes y la cámara de compensación.
Resulta pertinente precisar así mismo que
la posibilidad de que el legislador  establezca dichas actividades conexas se
desprende de la competencia atribuida al Congreso de la República  tanto para,
i) establecer un régimen legal propio para el Banco (art. 371 C.P.), ii)
asignar funciones a la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia, (art. 372 C.P.).,  como para, iii) dictar la
ley a la cual deberá ceñirse  el Banco para el ejercicio de sus funciones (art.
372 C.P.). A lo que habría que agregar que al Congreso de la República,
mediante ley, corresponde “determinar la moneda legal, convertibilidad y
alcance de su poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas”
(Art. 150-13); así mismo le compete dictar las normas generales y los objetivos
y criterios a los cuales se debe ajustar el Gobierno para “[r]egular el
comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia
con las funciones que la Constitución señala para la Junta Directiva del Banco
de la República” (Art. 150-19-b); también al Congreso atañe regular la
actividad financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público
(Art. 150-19-d) y la expedición de las leyes que regirán el ejercicio de las
funciones públicas y la prestación de los servicios públicos (Art. 150-23).[18].
Al respecto cabe recordar lo dicho por la
Corporación en la sentencia C-050 de 1994 en la que analizó el parágrafo del
artículo  25 de la Ley 31 de 1992  sobre las funciones de carácter cultural
atribuidas al Banco.
“En materia de Banca Central la competencia
de regulación normativa  no es tan sólo de carácter constitucional o
estatutaria, sino también, legislativa. La circunstancia de que el legislador
se haya ocupado de definir el radio de acción del Banco respecto de funciones
complementarias que tradicionalmente ha venido cumpliendo al lado de las
básicas de banca central, no entraña desconocimiento de la autonomía de que
constitucionalmente se ha dotado a dicho ente. Es claro que en este ámbito la
Carta confiere al legislador una competencia  de regulación normativa concurrente,
la cual, desde luego, se supedita a lo que ella dispone”[19].
En la misma sentencia la Corte  precisó el
alcance de la expresión  “funciones básicas” contenida en el segundo
inciso del artículo 371 de la Constitución al explicar  que bien podía el
Legislador  establecer para el Banco de la República funciones adicionales a
las allí enunciadas y regular su ejercicio. Sobre el particular la Corte señaló
en efecto  que dicha normativa no puede interpretarse en el sentido de que las
únicas funciones que puede cumplir  el Banco de la República sean las que allí
se señalan, ni que la Carta haya proscrito la posibilidad de que el legislador
señale otras.
Dijo la Corte:
“Desde otro ángulo, debe señalarse que
la descripción de funciones asignadas al Banco de la República por el  artículo
371 de la Carta, no comporta el significado tácito de proscripción de otras que
no fueron previstas positivamente en dicha regulación, como a partir de una
lectura equivocada del precepto lo sostiene el actor; como tampoco que el
Banco defina por sí y ante sí las modalidades de sus ingresos y egresos.
Tan sólo significa que las tareas
correspondientes a las funciones de banca central mencionadas en el precepto
constitucional son las que el Constituyente califica de
"principales". No que la Constitución contraiga única y
exclusivamente la actividad del Banco a las funciones que allí se señalan, por
la elemental pero lógica razón, de que por imperativo ontológico, lo básico
apareja la existencia de lo complementario.
Dicha cláusula constitucional, significa
que al legislador no le es dable restringir o asignar a otro órgano las
funciones de banca central que la Carta Política ha confiado al Banco de la
República en el ya citado artículo 371.
Empero, ello en modo alguno puede
entenderse como que en relación con otras funciones, la Constitución haya
limitado el ámbito dentro del cual el legislador puede válidamente ejercer sus
competencias constitucionales de señalarle al Banco mediante ley, los
parámetros que deberá observar en el cumplimiento de sus funciones, como en este caso lo ha hecho al
determinarle un límite al ámbito de las funciones culturales que cumple,
prohibiendo la expansión de la cobertura de su actividad en este campo, al
mandar que en caso de optar por su realización, sólo pueda desarrollarla en los
frentes actualmente existentes, y al definir que los gastos para atenderlas
constituyen egresos operacionales.”[20]
(subrayas fuera de texto).
A ello cabe agregar que lógicamente la
potestad de configuración del Legislador en estas circunstancias se encuentra
supeditada a que las actividades conexas que asigne al Banco no comprometan el
cumplimiento de sus  funciones básicas y que no alteren el modelo de
interrelaciones Legislador - Gobierno - Banco de la República y las
competencias respectivas establecido en la Constitución[21].
Precisamente en la sentencia C-481 de 1999
la Corte, a propósito de la  autonomía constitucionalmente atribuida a la Junta
del Banco de la República como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia,
reiteró que ella no es absoluta sino relativa en los términos de la
Constitución y de la ley y al respecto puntualizó igualmente, que esa actividad
autónoma del Banco está sujeta a límites formales y materiales. Los primeros se
evidencian en la exigencia de que el Banco ejerza sus funciones dentro de los
marcos señalados por el legislador pues sus actividades no escapan al principio
de legalidad.
Desde el punto de vista material la
autonomía del Banco de la República se halla limitada por la obligación
constitucional que tiene esa institución de coordinar sus funciones con las de
otras autoridades para de que el Estado Colombiano pueda cumplir los fines
previstos por la Carta.
En cuanto al significado de la Banca
Central en el contexto anterior, la Corte señaló: “La Corte destaca que la
incorporación de ese mandato de coordinación no fue un aspecto inadvertido o
marginal del diseño de la Banca Central sino que representa uno de los
elementos más importantes del debate constituyente sobre la materia, como lo
demuestra el análisis de los antecedentes de estas disposiciones. Así, el texto
inicialmente propuesto por una subcomisión, que rindió ponencia sobre la Banca
Central ante la Comisión Quinta, no preveía que las funciones del Banco de la
República debían ejercerse en coordinación con la política económica general,
cuya responsabilidad básica compete al Gobierno[22]. Ese
vacío fue entonces severamente criticado por varios constituyentes, que
consideraron que de esa manera se fracturaba la política macroeconómica, y el
Banco de la República podía convertirse en una rueda suelta, lo cual era particularmente
grave, si se tenía en cuenta que esa entidad no iba a ser sólo autoridad
monetaria y crediticia, que es lo usual en otros ordenamientos jurídicos, sino
también autoridad cambiaria, por lo cual el impacto económico de sus decisiones
iba a ser muy considerable[23].
Por ende, y debido a tales objeciones, la Comisión Quinta decidió incorporar
expresamente el texto según el cual, todas las funciones del Banco “se
ejercerán en coordinación con el resto de la política económica”[24].
Y luego en la mencionada sentencia C-481 de
1999 se hace énfasis en que: “Este mandato de coordinación es fundamental
pues significa que el Banco de la República no puede desarrollar una política
monetaria, crediticia y cambiaria que sea indiferente respecto del manejo de
otras directrices y tareas a cargo de otras autoridades económicas, y en
especial del Gobierno. En efecto, el fundamento teórico para que se haya
incorporado la exigencia de coordinación es la alta interrelación de los
sistemas económicos, que explica que el manejo de una variable económica puede
afectar sensiblemente a otras, de manera negativa o positiva. Así, las decisiones
monetarias, que corresponden al Banco, pueden tener efectos muy importantes
sobre el empleo y el crecimiento económico, en especial en el corto plazo,
mientras que, la política fiscal, que corresponde esencialmente al Gobierno,
puede a su vez tener una gran influencia sobre la estabilidad en los precios. A
su vez, la tasa de cambio, que se encuentra fuertemente influida por las
decisiones del Banco, como autoridad cambiaria que es, constituye una variable
estratégica, no sólo en relación con los fenómenos monetarios y la inflación,
sino que tiene también un influjo decisivo sobre las estrategias de desarrollo,
y en especial sobre la evolución de la balanza comercial y de la dinámica de
endeudamiento externo. Así, una sobrevaluación de la moneda disminuye la
competividad de las exportaciones, estimula las importaciones y favorece a
quienes se encuentran endeudados en divisas, mientras que las devaluaciones
tienen el efecto contrario: favorecen las exportaciones,  desestimulan las
importaciones y hacen más gravosa las deudas en divisas. Finalmente, el nivel
de la tasa de interés, que se ve fuertemente condicionado por las decisiones de
la Junta del Banco de la República, tiene también efectos muy importantes sobre
las dinámicas de inversión, por lo cual su impacto sobre el crecimiento y el
empleo es también considerable.
Ahora bien, conforme a la Constitución, la
política económica general del Estado no puede ser indiferente frente a los
problemas de desempleo o de pobreza pues la intervención del Estado en la
economía no busca exclusivamente la estabilidad en los precios sino que
persigue finalidades mucho más amplias. Así, el artículo 334 de la Carta es
explícito en indicar que la dirección de la economía, que corresponde al
Estado, pretende “racionalizar la economía con el fin de conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la
preservación de un ambiente sano”. Y, en particular, esa norma constitucional
precisa que el Estado debe, en especial, intervenir “para dar pleno empleo a
los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de
menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos” Este
mandato se ve complementado por el artículo 54 que precisa que el Estado debe
propiciar “la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar”.  Todo
esto significa que la Constitución no es neutra frente al problema del empleo y
el desarrollo pues ordena que el Estado debe activamente promoverlos, tal y
como esta Corte ya lo ha señalado[25].
Nótese además que ese mandato se predica no sólo del Gobierno y del Legislativo
sino del Estado, esto es, tal y como esta Corte ya lo ha indicado, de todas las
autoridades públicas[26]”.
Ahora bien, no sobra recalcar, en armonía
con las precisiones hechas, que la potestad de configuración que asiste al
legislador se halla limitada y condicionada por el carácter primordial de Banca
Central que conforme a la Constitución asiste al Banco de la República; por
ello el legislador en la asignación de funciones al Banco ha de consultar
aquella primigenia función constitucional dentro de un criterio de conexidad
estricta e instrumental so pena de incurrir en un desbordamiento de su potestad
de configuración conforme a los artículos 371, 372 y 373 de la Constitución.
3.2  El contenido y alcance de
la disposición acusada
De acuerdo con el artículo 22
de la Ley 31 de 1992, contenido como ya se señaló en el capitulo VII  sobre
“actividades conexas”,  el Banco  de la República podrá abrir cuentas
corrientes bancarias[27]
o celebrar contratos de depósito[28]
con personas jurídicas públicas o privadas, cuando ello sea necesario para la
realización de sus operaciones con el Banco, según calificación efectuada por
la Junta Directiva, a quien corresponderá, además en forma exclusiva, de
acuerdo con el segundo inciso de dicha disposición,  dictar las condiciones
aplicables a las cuentas corrientes bancarias y a los depósitos a los que se
refiere dicho artículo.
La norma no alude pues
exclusivamente a los establecimientos de crédito       -categoría específica de
las entidades financieras de acuerdo con lo establecido en la Ley orgánica del
sistema financiero[29]-,
sino en general a las personas públicas o privadas. Empero la norma precisa que
la posibilidad de abrir cuentas corrientes bancarias y celebrar contratos de
depósito con dichas personas  solamente existirá  cuando ello sea necesario
para la realización de sus operaciones con el Banco, según calificación
efectuada por la Junta Directiva.  Operaciones que necesariamente  serán
solamente aquellas que  se enmarquen dentro de las funciones que la
Constitución o la ley le hayan asignado al Banco de la República.
Referentes estos, que junto con
los estatutos, serán lo que la Junta deberá tener en cuenta para fijar las
condiciones  aplicables a dichas cuentas  y a los  contratos de depósito que se
celebren.
Se trata pues de una posibilidad
sometida por el legislador a precisas restricciones y no de una  autorización
al Banco de la República para ampliar sin límite sus funciones  de banquero.
Así las cosas es claro que la disposición acusada interpretada en armonía con
las demás disposiciones de la Ley 31 de 1992 no autoriza  actividades que
permitan al Banco de la República entrar en competencia con los
establecimientos bancarios e instituciones de crédito. Tan solo señala dentro
del criterio de conexidad instrumental estricta a que ya se aludió,  una
habilitación para el desarrollo de actividades necesarias al cumplimiento de la
misión propia y exclusiva de la Banca Central.
4.      Análisis del cargo
Para el actor el
hecho de que el artículo 22  de la Ley 31 de 1992 acusado, cuando establece la posibilidad de que el Banco de la
República abra cuentas corrientes bancarias o celebre contratos de depósito,
aluda a “personas jurídicas  públicas y privadas” y no  exclusivamente a  “los
establecimientos de crédito”, comportaría la vulneración del artículo 371
superior que se refiere solamente a dichos  establecimientos cuando señala como
una de las funciones básicas del Banco  la de “ser prestamista de última
instancia y banquero de los establecimientos de crédito”.
Para el actor en efecto, i) las únicas
funciones que puede cumplir el Banco de la República son las señaladas en dicho
inciso  y en este sentido, ii) si allí se hizo relación exclusivamente a los
establecimientos de crédito, ninguna  relación podría tener el Banco de la
República, como banco, con otras personas jurídicas publicas y privadas.
Al respecto la Corte señala que como se
desprende de las consideraciones preliminares de esta sentencia, el actor da
al  segundo inciso del artículo 371 superior que  establece las funciones
básicas del Banco de la República un alcance que no tiene.
Como la Corte lo explicó en la sentencia  C-050
de 1994,  a que  ya se hizo referencia, dicho inciso no establece una
prohibición para que el Legislador asigne funciones al Banco de la República
diferentes de las funciones básicas en él enunciadas.
Dado que es al Legislador  a quien
corresponde por mandato expreso de los artículos 371 y 372 superiores  i)
establecer el  régimen legal propio aplicable al Banco de la República, ii)
asignar las funciones  que como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria
tendrá su junta directiva encargada de la dirección y ejecución  de las
funciones del Banco,  y iii) dictar la ley a  la cual deberá ceñirse  el Banco
para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeción a las cuales el
Gobierno expedirá los estatutos del mismo, mal puede considerarse que el
Constituyente haya limitado la competencia del Legislador para asignar
funciones al Banco de la República.
En ese orden de ideas además de  las
funciones básicas a que alude el artículo 371, el Banco de la República  estará
llamado a cumplir aquellas funciones que el Legislador en ejercicio de las
competencias que le asigna la Constitución  determine.
Dentro de dichas funciones precisamente se
cuenta, como una de las “actividades conexas”, la posibilidad de abrir cuentas corrientes bancarias o celebrar contratos de
depósito con personas jurídicas públicas o privadas, cuando ello sea necesario
para la realización de sus operaciones con el Banco, según calificación
efectuada por la Junta Directiva. Actividad que se suma  a otras que como el
depósito de valores  (art. 21) o la cámara de compensación  (art. 23) apoyan o
sirven de instrumento tanto a las funciones básicas establecidas por la
Constitución para el Banco, como a las funciones legales   establecidas en
materia de circulación monetaria, liquidez del mercado financiero y normal
funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, que a su vez se
enmarcan dentro de  la función principal de velar  por el mantenimiento de la
capacidad  adquisitiva de la moneda a que alude el artículo 373 superior.
El primer presupuesto del que parte la
acusación del actor carece pues claramente de fundamento.
Ahora bien, la mención hecha en el inciso
segundo  del artículo 371 superior a los establecimientos de crédito tampoco
puede interpretarse en el sentido  que  las únicas personas jurídicas con las
que el Banco de la República puede entrar en relación como banco sean los
establecimientos de crédito.
Al respecto si bien será solamente respecto
de ellos que se predica la posibilidad para el Banco de ser prestamista de
última instancia (art. 371 C.P.), o de dar apoyos transitorios de liquidez
(art. 373), o de realizar intermediación y colocación de  crédito externo
(art. 373), la totalidad de las operaciones que el Banco de la República
realiza en atención a las funciones que la Constitución y la ley le asignan no
se limitan a dichos establecimientos.
Como  banca central, como autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia, así como en cumplimiento de las funciones básicas
adicionales a la que invoca el actor, -para no hacer mención de las funciones
que en ejercicio de su potestad de configuración el Legislador le atribuya-, es
claro que el Banco de la República está llamado a entrar en relación con
personas jurídicas públicas y privadas que no necesariamente corresponden a la
categoría de establecimientos de crédito.
En ese orden de ideas,  la Corte hace
énfasis en que: i) el  artículo acusado        debe examinarse de manera
sistemática dentro de la ley de la que hace parte    -que alude al conjunto de
funciones del Banco-, y ii) en que  debe tenerse en cuenta que su texto
condiciona claramente la posibilidad de abrir  cuentas  corrientes bancarias o
de celebrar contratos de depósito a que ello sea necesario para realizar
operaciones con el Banco -operaciones que solamente podrán corresponder  a
aquellas  funciones que la Constitución  y la ley le asignan al Banco de la
República-, por lo que no puede afirmarse que el artículo acusado permita la
ampliación sin limite de las funciones de banquero, pues la autorización dada
por el Legislador en dicho artículo está supeditada estrictamente a que la
apertura de la cuenta corriente bancaria o la celebración del contrato de
depósito resulten necesarios para realizar  operaciones con el banco según
calificación que haga la Junta Directiva que estará obligada a actuar
necesariamente en el marco de la Constitución, la ley y los estatutos.
Así las cosas,  el hecho de que  en
desarrollo de las funciones constitucionales o legales del Banco de la
República  puedan realizarse operaciones con entidades diferentes a los
establecimientos de crédito en manera alguna desconoce el mandato contenido en
el segundo inciso del artículo 371 superior como lo pretende el actor.
En consecuencia, dado que no asiste razón
al actor en relación con la acusación formulada contra el artículo 22 de la Ley
31 de 1992 por el supuesto desconocimiento del artículo 371 superior el cargo
formulado por el actor en este sentido no está llamado a prosperar y así se
señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar EXEQUIBLE, por
el cargo analizado, el artículo 22 de la Ley 31 de 1992 “por la cual se
dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el
ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio
internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el
ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se
determinan las entidades a las cuales pasaran los fondos de fomento que
administra el Banco y se dictan otras disposiciones.”
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor JAIME CORDOBA TRIVIÑO, no
firma la presente sentencia por encontrarse en permiso debidamente autorizado
por la Presidencia de esta Corporación.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
[1] “B.  SISTEMAS DE PAGOS
“1.  Conceptos básicos e importancia  para la estabilidad
financiera, la transmisión de política monetaria y la eficiencia económica.
“El SP (Sistema de Pagos) es el conjunto de instrumentos, medios, normas y
procedimientos utilizados por los agentes económicos para transferir fondos y
efectuar pagos, desde aquellos asociados con negociaciones  de bienes y
servicios de bajo valor hasta operaciones interbancarias de alto valor.  El SP
es un componente básico de la infraestructura del mercado financiero y de
capitales, cuya función central es garantizar la circulación del dinero de una
manera segura y eficiente, tanto a nivel interno de cada país, como a nivel
internacional.
“El buen diseño y funcionamiento del SP contribuye a la
eficiencia económica, la liquidez interbancaria, la efectividad de la política
monetaria y a la solidez y estabilidad del sistema financiero.  A través del SP
los agentes económicos liquidan sus obligaciones originadas en transacciones
pecuniarias, y de su eficiencia depende la oportunidad y seguridad de los pagos
y reducción de los costos de transacción de la economía en su conjunto.
“Así mismo, el SP es un mecanismo indispensable par la
operación de un mercado monetario en el que los bancos comerciales gestionen su
liquidez, y el banco central lleva a cabo sus OMA (Operaciones de Mercado
Abierto) a través de un canal efectivo que permita la transmisión clara de las
señales de política monetaria.  Deficiencias en el diseño en el SP pueden crear
problemas de liquidez en el mercado monetario y de segmentación del mismo, lo
cual origina presiones sobre el banco central para actuar como prestamista de
última instancia.
“(…)
“b. Papel del Banco de la República como proveedor de
servicios de infraestructura para el sistema de pagos.
“En el plano operativo, desde comienzos de la década de los
noventa el Banco de la República inició una profunda reforma a la
infraestructura del sistema de pago, orientada a hacer más seguras y eficientes
las transacciones que efectúan los intermediarios financieros y del mercado de
capitales.  En la primera mitad de la década, los objetivos se orientaron a
sustituir los documentos físicos (cheques), que predominaban para efectuar los
pagos correspondientes a operaciones interbancarias tanto de alto como de bajo
valor, y los títulos de deuda pública, por nuevos instrumentos de pago y medios
electrónicos de canalización de órdenes e instrucciones.
“Así, el Banco de la República puso en funcionamiento el
Depósito Central de Valores (DCV), para el manejo del desmaterializado de
títulos valores emitidos o administrados por él mismo, así como los valores
públicos que constituyen inversiones forzosas o sustitutivas de las entidades
sujetas a la supervisión de la Superintendencia Bancaria.  El Depósito agiliza
las operaciones en el mercado de valores, simplifica los pagos de capital e
intereses, elimina los riesgos de robo y falsificación asociados con el
traslado y la manipulación de los mismos.  Además, la conexión automática del
DCV con el sistema de cuentas de depósito, permite aplicar el principio de
entrega contra pago en la liquidación de las negociaciones de títulos
administrados por el DCV, con lo cual se elimina el riesgo de créditos de
contraparte.  El Depósito también permite la realización de OMA de una manera
eficiente, oportuna y segura, lo cual es de crítica importancia para el manejo
moderno de la política monetaria.
“En 1993 se implementó el servicio de cuentas de depósito
en moneda nacional (CUD), el cual constituye el mecanismo de pagos de alto
valor.  Este servicio se presta básicamente a intermediarios financieros y del
mercado de valores.  Las cuentas son de cobertura nacional, con control de
saldo en línea.  A través de este sistema se liquidan transacciones tales como operaciones
de política monetaria, pagos de la Dirección del Tesoro Nacional, operaciones
del mercado monetario interbancario y liquidación de fondos de las operaciones
de títulos valores depositados en el DCV y otros depósitos, redes de cajeros y
los saldos de los sistemas de compensación y negociación interconectados con el
mismo.
“En la segunda mitad de la década de los noventa, el Banco
inició una segunda etapa de modernización en el SP, cuyas prioridades se
concentraron en lograr una mayor profundización y transparencia en el mercado
de deuda pública, en la modernización del canje de los cheques, y en la
implementación de sistemas electrónicos para los pagos de bajo valor y para
operaciones de cambios internacionales.  Es así como entre 1998 y 1999 se pusieron
en funcionamiento cuatro nuevos sistemas electrónicos administrados por el
Banco de la República:
1) El sistema electrónico de negociación (SEN), sistema
transaccional para la compraventa secundaria de títulos de deuda pública,
interconectado con el DCV y con el sistema de cuentas de depósito del Banco de
la República, para el cumplimiento de las operaciones bajo el principio de
entrega contra pago.
2).El sistema de compensación electrónica de cheques
(CEDEC), cámara automatizada para la transmisión electrónica de la
información del canje, el cual sigue compensando bajo un esquema multilateral
neto diferido y liquidando automáticamente contra las cuentas de depósito en
las entidades bancarias en el Banco de la República, en la misma fecha-valor de
la presentación de los documentos al cobro.
3) El sistema de compensación electrónica nacional
interbancaria (ACH-CENIT), cámara de compensación automatizada que compensa
transferencias electrónicas tipo débito y crédito bajo un esquema de “neteo”
multilateral y las liquida en forma automática contra cuentas corrientes de las
entidades autorizadas en el Banco de la República, y
4) El sistema de operaciones internacionales (SOI), mediante
el cual se atiende el trámite de operaciones de convenios internacionales
(ALADI), de giros y reintegros y de transacciones con organismos
internacionales.  Más recientemente, el Banco ha venido trabajando en armonía
con los intermediarios del mercado cambiario en el diseño de un mecanismo que
permita la liquidación de las operaciones de divisas bajo el principio de
entrega contra pago para mayor seguridad de todos los agentes.
“El conjunto de reformas y acciones por parte del Banco de
la República ha tenido un profundo impacto sobre las transferencias de fondos y
el mercado de capitales colombianos.
“De una parte, el saldo de capital de los títulos
depositados en el DCV (que incluye TES –Títulos de Tesorería- y otros títulos
de deuda del Gobierno Nacional, el TDA –Título de Desarrollo Agropecuario- de
FINAGRO –Fondo de Inversiones del Sector Agropecuario- y bonos de Fogafín
–Fondo de Garantías del Sector Financiero- pasó de 1,3 b (billones) en 1994, a
$9,1 b (billones) en 1996, $38,1 b (billones) en el 2000, $56,7 b (billones) en
el 2002 y $61,0 b (billones) a junio de 2003.  En cuanto al número de
operaciones en el DCV, éste ha aumentado de 43.129 en 1996 a 535.552 en el 2002
y a 693.444 en el 2002.  Por su parte, el valor mensual promedio de las
operaciones con títulos de deuda pública negociados en el SEN ha crecido
exponencialmente: $1,2 b (billones) en el 2002, $12.9 b (billones) en el 2002 y
$416, 2 b (billones) en el primer trimestre de 2003.
“(…)
“C. CONCLUSIONES
“El Banco de la República ha tenido un papel de gran
importancia en el desarrollo y modernización del sistema de pagos en Colombia.
Los progresos alcanzados en esta materia, por una parte, han incidido
favorablemente en le ejecución de la política monetaria, en la reducción de
factores de inestabilidad en la demanda de medios de pago, en la solidez del
sistema financiero y en la confianza del público en el dinero, y por otra, han
contribuido a elevar la eficiencia y productividad del sector financiero, al
tiempo que han potenciado la promoción por parte de los intermediarios de
nuevos servicios financieros a sus usuarios y al público en general.  Todos
esos factores deben favorecer la competitividad del sector y la reducción de
los márgenes de intermediación financiera y contribuyen de manera determinante
en la prevención de riesgos que puedan afectar la estabilidad del sistema
financiero…”.  (Informe de la Junta Directiva al Congreso de la República,
Bogotá, D.C., julio de 2003, págs. 49-56).
[2] Sobre las características y régimen del
Banco de la República y de la Junta Directiva del mismo, ver entre otras las
Sentencias  C-485 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-529 de 1993, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; C-050 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-070 de
1994, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-489 de 1994, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo; C-341 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-489 de
1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-383 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra; C-455 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-481 de 1999, M.P.
Alejandro Martínez Caballero; C-208 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell;
C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria
Díaz; C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-827 de 2001 M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[3] En relación con los antecedentes históricos
de ese modelo ver la sentencia C-383/99 M.P. Alfredo Beltran Sierra S.V.
Eduardo Cifuentes Muñoz Vladimiro naranjo Mesa. En relación con el detalle del
modelo de interrelaciones  Legislador - Gobierno - Banco de la República y las
competencias respectivas, ver la Sentencia C- 827/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
S.V. Jaime Araujo Rentería  y Rodrigo Escobar Gil.
[4]
Ver la sentencia C-827 de 2001
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[5]
ARTÍCULO 371.— El Banco de la República ejercerá las
funciones de banca central. Estará organizado como persona jurídica de derecho
público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un
régimen legal propio.
Serán
funciones básicas del Banco de la República: regular la moneda, los cambios
internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas
internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los
establecimientos de crédito; y servir como agente fiscal del gobierno. Todas ellas
se ejercerán en coordinación con la política económica general.
El Banco rendirá al Congreso informe sobre la
ejecución de las políticas a su cargo y sobre los demás asuntos que se le
soliciten.
ARTÍCULO 372.— La junta directiva del Banco de la República
será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones
que le asigne la ley. Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las
funciones del Banco y estará conformada por siete miembros, entre ellos el
Ministro de Hacienda, quien la presidirá. El Gerente del Banco será elegido por
la junta directiva y será miembro de ella. Los cinco miembros restantes, de
dedicación exclusiva, serán nombrados por el Presidente de la República para
períodos prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de ellos, cada cuatro
años. Los miembros de la junta directiva representarán exclusivamente el
interés de la Nación.
El Congreso dictará la ley a la cual deberá
ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y las
normas con sujeción a las cuales el Gobierno expedirá los estatutos del Banco
en los que se determinen, entre otros aspectos, la forma de su organización, su
régimen legal, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de
administración, el período del gerente, las reglas para la constitución de sus
reservas, entre ellas, las de estabilización cambiaria y monetaria, y el
destino de los excedentes de sus utilidades.
El Presidente de la República ejercerá la
inspección, vigilancia y control del Banco en los términos que señale la ley.
ARTÍCULO 373.— El Estado, por intermedio del Banco de la República,
velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.
El Banco no podrá establecer cupos de crédito, ni
otorgar garantías a favor de particulares, salvo cuando se trate de
intermediación de crédito externo para su colocación por medio de los
establecimientos de crédito, o de apoyos transitorios de liquidez para los
mismos. Las operaciones de financiamiento a favor del Estado requerirán la
aprobación unánime de la junta directiva, a menos que se trate de operaciones
de mercado abierto. El legislador, en ningún caso, podrá ordenar cupos de
crédito a favor del Estado o de los particulares.
[6] No sobra precisar que dicho inciso  fue  declarado exequible por
la Corte Constitucional, pero en forma condicionada "en el entendido de
que la actividad del Banco para mantener la capacidad adquisitiva de la moneda
debe ejercerse en coordinación con la política económica general, lo cual
implica que la Junta no puede desconocer los objetivos de desarrollo económico
y social previstos por la Carta." Sentencia C-481/99  M. P. Alejandro
Martínez Caballero.  Cabe
precisar así mismo que de acuerdo con el parágrafo  del mismo
artículo, para cumplir este objetivo la Junta Directiva del Banco adoptará
metas específicas de inflación, utilizará los instrumentos de las políticas a
su cargo y hará las recomendaciones que resulten conducentes a ese mismo
propósito. La expresión  “que deberán ser siempre menores a los
últimos resultados registrados”  contenida en dicho parágrafo fue declarada inexequible  en la
misma Sentencia C-481/99 9.
[7] CAPÍTULO I.
BANCO DE EMISIÓN, DETERMINACIÓN Y CARACTERÍSTICAS DE LA MONEDA
LEGAL
&$ARTÍCULO 6o. UNIDAD MONETARIA. La unidad monetaria y unidad de cuenta del país es el peso
emitido por el Banco de la República.
&$ARTÍCULO 7o. EJERCICIO DEL ATRIBUTO DE EMISIÓN. El Banco de la República ejerce en forma
exclusiva e indelegable el atributo estatal de emitir la moneda legal instituida
por billetes y moneda metálica.
PARÁGRAFO. El
Banco de la República podrá disponer la acuñación en el país o en el exterior
de moneda metálica de curso legal para fines conmemorativos o numismáticos,
previstos en leyes especiales, establecer sus aleaciones y determinar sus
características.
&$ARTÍCULO 8o. CARACTERÍSTICAS DE LA MONEDA. La moneda legal expresará su valor en
pesos de acuerdo con las denominaciones que determine la Junta Directiva del
Banco de la República y será el único medio de pago de curso legal con poder
liberatorio ilimitado.
&$ARTÍCULO 9o. PRODUCCIÓN Y DESTRUCCIÓN DE LAS ESPECIES QUE
CONSTITUYEN LA MONEDA LEGAL.
La impresión, importación, acuñación, cambio y destrucción de las especies que
constituyen la moneda legal, son funciones propias y exclusivas del Banco de la
República, las cuales cumplirá conforme al reglamento general que expida su
Junta Directiva. Esta facultad comprende la de establecer las aleaciones y
determinar las características de la moneda metálica.
La Junta
Directiva dispondrá de un régimen especial de organización y funcionamiento
para la Casa de Moneda.
&$ARTÍCULO 10. RETIRO DE BILLETES Y DE MONEDA METÁLICA. El Banco de la República puede retirar
billetes y monedas de la circulación los cuales cesarán de tener curso legal
una vez transcurrido el plazo de canje fijado en el acto de anunciarse la
sustitución.
El Banco de la
República solamente está obligado a canjear los billetes en la forma y en los
casos que determine la Junta Directiva.
&$ARTÍCULO 11. PROVISIÓN DE BILLETES Y MONEDAS METÁLICAS. El Banco de la República adoptará las
medidas necesarias para asegurar la provisión de billetes y monedas metálicas
en sus distintas denominaciones.
Los
establecimientos de crédito autorizados para recibir depósitos en Moneda
Nacional estarán obligados a disponer de billetes y monedas para asegurar su
provisión, de acuerdo con las normas que para tal efecto dicte la Junta
Directiva del Banco de la República.
[8] CAPÍTULOIII.
FUNCIONES EN RELACIÓN CON EL GOBIERNO
ARTÍCULO 13. FUNCIONES. El Banco de la República podrá desempeñar
las siguientes funciones en relación con el Gobierno:
a) A solicitud del Gobierno, actuar como agente fiscal en la
contratación de créditos externos e internos y en aquellas operaciones que sean
compatibles con las finalidades del Banco.
b) Otorgar créditos o garantías a favor del Estado en las
condiciones previstas en el artículo 373  de la Constitución Política.
c) Recibir en depósito fondos de la Nación y de las entidades
públicas. La Junta Directiva señalará los casos y condiciones en que el Banco
podrá efectuar estas operaciones.
d) Servir como agente del Gobierno en la edición, colocación y
administración en el mercado de los títulos de deuda pública.
e) Prestar al Gobierno Nacional y otras entidades públicas que la
Junta determine, la asistencia técnica requerida en asuntos afines a la
naturaleza y funciones del Banco.
PARÁGRAFO.
Estas funciones las cumplirá el Banco previa celebración de los contratos
correspondientes con el Gobierno Nacional o las demás entidades públicas, que
se someterán a las normas previstas en esta Ley.
[9] CAPÍTULO
IV. ADMINISTRACIÓN DE LAS RESERVAS INTERNACIONALES Y ATRIBUCIONES EN MATERIA
INTERNACIONAL
ARTÍCULO 14. ALCANCE DE LA FUNCIÓN DE
ADMINISTRACIÓN. El Banco
de la República administrará las reservas internacionales conforme al interés
público, al beneficio de la economía nacional y con el propósito de facilitar
los pagos del país en el exterior. La administración comprende el manejo,
inversión, depósito en custodia y disposición de los activos de reserva. La
inversión de éstos se hará con sujeción a los criterios de seguridad, liquidez
y rentabilidad en activos denominados en moneda de reserva libremente
convertibles o en oro.
La Junta Directiva del Banco de la
República podrá disponer aportes a organismos financieros internacionales con
cargo a las reservas internacionales, siempre y cuando dichos aportes
constituyan también activos de reserva.
El Banco de la República no podrá otorgar
créditos con cargo a las reservas internacionales.
Como administrador de las reservas
internacionales, el Banco de la República podrá realizar operaciones de cobertura
de riesgo. Con este propósito podrá asignar parte de los activos para depósitos
de margen o de garantía o con el fin de efectuar pagos directos para la compra
de instrumentos de cobertura de riesgo en el mercado.
Las reservas internacionales del Banco de
la República son inembargables.
El Banco de la República podrá contratar
créditos de balanza de pagos no monetizables.
PARÁGRAFO. Las operaciones previstas en
este artículo se realizarán conforme a las condiciones que señale la Junta
Directiva del Banco.
ARTÍCULO 15. ATRIBUCIONES EN MATERIA
INTERNACIONAL.
El Banco de la República será el
representante del Estado en los distintos organismos financieros
internacionales en los cuales haya hecho o haga aportes a su capital que se
contabilicen como reserva internacional. (Inciso 1o. declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional,
mediante Sentencia  C-485/9314 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñóz.)
El Gobierno y las demás autoridades del
Estado, no podrán disponer de las reservas para propósitos diferentes. Así
mismo el Banco de la República será canal de comunicación con los demás
organismos financieros internacionales.
El Banco de la República podrá desarrollar
con los organismos citados en este artículo y con otras instituciones del
exterior, las relaciones que se deriven de sus funciones de banca central o que
faciliten las operaciones internacionales de pago y crédito.
PARÁGRAFO. La Junta Directiva fijará los
criterios que deberán orientar las decisiones que adopte el Banco de la
República cuando actúe como representante del Estado en los diferentes
organismos financieros internacionales. Además, en tal condición deberá obrar
en coordinación tanto con la política económica general como con la política
internacional del Gobierno.
[10] CAPÍTULO V. FUNCIONES DE LA JUNTA DIRECTIVA
COMO AUTORIDAD MONETARIA, CREDITICIA Y CAMBIARIA
ARTÍCULO 16. ATRIBUCIONES. Al Banco de la República le corresponde
estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para
regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado
financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la
economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda. Para tal efecto,
la Junta Directiva podrá:
a) Fijar y reglamentar el encaje de las
distintas categorías de establecimientos de crédito y en general de todas las
entidades que reciban depósitos a la vista, a término o de ahorro, señalar o no
su remuneración y establecer las sanciones por infracción a las normas sobre
esta materia. Para estos efectos, podrán tenerse en cuenta consideraciones
tales como la clase y plazo de la operación sujeta a encaje. El encaje deberá
estar representado por depósitos en el Banco de la República o efectivo en
caja.  (El aparte subrayado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional
mediante Sentencia C-827/01 17 M.P. Alvaro
Tafur Galvis, "bajo el entendimiento de que las sanciones en mención
deberán  ser siempre de carácter pecuniario". )
b) Disponer la realización de operaciones
en el mercado abierto con sus propios títulos, con títulos de deuda pública o
con los que autorice la Junta Directiva, en estos casos en moneda legal o
extranjera, determinar los intermediarios para estas operaciones y los
requisitos que deberán cumplir éstos. En desarrollo de esta facultad podrá
disponer la realización de operaciones de reporto (repos) para regular la
liquidez de la economía.
c) Señalar, mediante normas de carácter
general, las condiciones financieras a las cuales deberán sujetarse las
entidades públicas autorizadas por la ley para adquirir o colocar títulos con
el fin de asegurar que estas operaciones se efectúen en condiciones de mercado.
Sin el cumplimiento de estas condiciones los respectivos títulos no podrán ser
ofrecidos ni colocados.
d) Señalar, en situaciones excepcionales y
por períodos que sumados en el año no excedan de ciento veinte (120) días,
límites de crecimiento a la cartera y a las demás operaciones activas que
realicen los establecimientos de crédito, tales como avales, garantías y
aceptaciones.
e) Señalar en situaciones excepcionales
y por períodos que sumados en el año no excedan de ciento veinte (120) días,
las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito
pueden cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas y
pasivas, sin inducir tasas reales negativas. Las tasas máximas de interés que
pueden convenirse en las operaciones en moneda extranjera continuarán sujetas a
las determinaciones de la Junta Directiva. Estas tasas podrán ser diferentes en
atención a aspectos tales como la clase de operación, el destino de los fondos
y el lugar de su aplicación. (el aparte  tachado fue  declarado INEXEQUIBLE por
la Corte Constitucional mediante Sentencia C-208/00 M.P. Antonio Barrera
Carbonell. )
Los establecimientos de crédito que cobren
tasas de interés en exceso de las señaladas por la Junta Directiva estarán
sujetos a las sanciones administrativas que establezca la Junta en forma
general para estos casos.
f)  Fijar la metodología para la
determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo
Constante - UPAC -, procurando que ésta también refleje los movimientos de
la tasa de interés en la economía.  (el aparte tachado  fue declarado
INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia  C-383/99  M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.)
g) Regular el crédito interbancario para
atender requerimientos transitorios de liquidez de los establecimientos de
crédito.
h) Ejercer las funciones de regulación
cambiaria previstas en el parágrafo 1o. del artículo  323o. y en los artículos 5o. a 13, 16, 22, 27, 28 y 31 de la Ley
9a. de 1991.
i) Disponer la intervención del Banco de la
República en el mercado cambiario como comprador o vendedor de divisas, o la
emisión y colocación de títulos representativos de las mismas. Igualmente,
determinar la política de manejo de la tasa de cambio, de común acuerdo con el
Ministro de Hacienda y Crédito Público. En caso de desacuerdo, prevalecerá la
responsabilidad constitucional del Estado de velar por el mantenimiento de la
capacidad adquisitiva de la moneda.
j) Emitir concepto previo favorable para la
monetización de las divisas originadas en el pago de los excedentes
transitorios de que trata el artículo 31 de la Ley 51 de 1990.
k) Emitir concepto, cuando lo estime
necesario y durante el trámite legislativo, sobre la cuantía de los recursos de
crédito interno o externo incluida en el proyecto de presupuesto con el fin de
dar cumplimiento al mandato previsto en el artículo 37332 de la Constitución Política.
PARÁGRAFO 1o. Las funciones previstas en
este artículo se ejercerán por la Junta Directiva del Banco de la República sin
perjuicio de las atribuidas por la Constitución y la ley al Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO 2o. La Tesorería General de la
República no se podrá manejar con criterio de control monetario.
PARÁGRAFO 3o. Los Distritos y Municipios podrán hacer
uso de las facultades previstas en el literal b) del artículo 538o. de la Ley 86 de 1989 para financiar
directamente las obras y adquisiciones que dicha ley menciona. Los respectivos
Concejos reglamentarán el recaudo de los recursos previstos en la citada ley y
la fecha de inicio de su cobro. (- Parágrafo declarado INEXEQUIBLE por la Corte
Constitucional, mediante Sentencia C-070/94 M.P.. Hernando Herrera Vergara.)
[11] ARTÍCULO 21. DEPÓSITO DE VALORES. El Banco de la República podrá administrar
un depósito de valores con el objeto de recibir en depósito y administración
los títulos que emita, garantice o administre el propio Banco y los valores que
constituyan inversiones forzosas o sustitutivas a cargo de las entidades
sometidas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria,
distintos de acciones.
Podrán tener acceso a los servicios del
depósito de valores del Banco de la República, las entidades sujetas a la
inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y las personas que posean
o administren los títulos o valores a que se refiere el inciso anterior, en las
condiciones que establezca la Junta Directiva del Banco de la República.
Para los propósitos previstos en este
artículo, el Banco de la República podrá participar en sociedades que se
organicen para administrar depósitos o sistemas de compensación o de
información sistematizada de valores en el mercado de capitales.
[12] ARTÍCULO 22. APERTURA DE CUENTAS CORRIENTES. El Banco podrá abrir cuentas corrientes
bancarias o celebrar contratos de depósito con personas jurídicas públicas o
privadas, cuando ello sea necesario para la realización de sus operaciones con
el Banco, según calificación efectuada por la Junta Directiva.
Corresponderá a la Junta Directiva del
Banco en forma exclusiva, dictar las condiciones aplicables a las cuentas
corrientes bancarias y a los depósitos a los que se refiere este artículo.
[13] ARTÍCULO 23. CÁMARAS DE COMPENSACIÓN. El Banco de la República podrá prestar el
servicio de compensación interbancaria, sin perjuicio de que los
establecimientos de crédito puedan participar en la organización de cámaras
compensadoras de cheques que se constituyan como sociedades de servicios
técnicos y administrativos, sujetas en este caso a la vigilancia de la
Superintendencia Bancaria.
Corresponderá al Gobierno Nacional
reglamentar el funcionamiento de las cámaras compensadoras de cheques.
[14] ARTÍCULO 24. METALES PRECIOSOS. El Banco de la República podrá realizar
operaciones de compra, venta, procesamiento, certificación y exportación de
metales preciosos.
Sin perjuicio de la libre competencia
prevista en el artículo 13 de la Ley 9a. de 1991, el Banco de la República
deberá comprar el oro de producción nacional que le sea ofrecido en venta.
La Junta Directiva reglamentará la forma
como el Banco de la República realizará estas operaciones.
[15] ARTÍCULO 25. FUNCIONES DE CARÁCTER CULTURAL. El Banco podrá continuar cumpliendo
únicamente las funciones culturales y científicas que actualmente desarrolla.
Corresponde al Consejo de Administración,
señalar las condiciones de modo, tiempo y lugar en que se realicen estas
actividades con sujeción al presupuesto anual aprobado por la Junta Directiva.
PARÁGRAFO. Los gastos para atender el
funcionamiento y estructura del Banco en cumplimiento de las funciones de
carácter cultural y científico que actualmente desarrolla, serán egresos
ordinarios operacionales del Banco. (Parágrafo declarado EXEQUIBLE mediante
Sentencia C-050 /94  M.P. Hernando Herrera Vergara.)
[16] La Exposición de motivos del proyecto de
ley que se convertiría en la ley 31 de 1992 señaló al respecto lo siguiente:
8.  Actividades conexas
El proyecto de ley reitera
en su artículo 20, la facultad de Banco atribuida por el Decreto Autónomo 436
de 1990, para administrar un depósito central de valores.  Además, el Banco
podrá participar en sociedades que se organicen para administrar depósitos o
sistemas de compensación o de información sistematizada de valores en el
mercado de capitales.
También el Banco queda
facultado para abrir cuentas corrientes bancarias o celebrar otros contratos de
depósito con personas jurídicas, públicas o privadas, cuando ello sea necesario
para la realización de operaciones con el Banco, según calificación que de ello
haga la Junta Directiva del Banco.
Una de las funciones
clásicas de la banca central respecto de los establecimientos de crédito y en
particular de los bancos, es la de servir de cámara de compensación en las
oficinas o sucursales en las cuales realiza sus operaciones o autorizar la
prestación de este servicio por parte de otros establecimientos de crédito
donde no tenga oficinas.  El artículo 22 faculta al Banco para autorizar la
creación y reglamentar el funcionamiento de las cámaras compensadoras de
cheques.
Además, el Banco cuenta con
una infraestructura para la compraventa, venta, procesamiento, certificación y
exportación de metales preciosos que debe mantener con el objeto de que pueda
participar en el mercado del oro, facilitando a los mineros la realización de
sus operaciones y al mismo tiempo adquiriendo los metales preciosos que a su
vez pueda sustituir por otros activos de reserva internacional.
Como consecuencia de lo
anterior, las agencias de compra de oro que el Banco administra, serán en lo
sucesivo, dependencias suyas; no obstante, las funciones relacionadas con el
procedimiento de metales preciosos no serán exclusivas del Banco.
Finalmente, dado el aporte
del Banco de la República al patrimonio cultural colombiano, éste podrá
continuar cumpliendo dichas funciones culturales y científicas que actualmente
desarrolla.
Para el efecto se propone un
nuevo régimen financiero: los gastos para atender el funcionamiento y el
mantenimiento de la infraestructura que posee el Banco para el cumplimiento de
las funciones de carácter cultural y científico que actualmente desarrolla,
continuarán registrándose como egresos ordinarios operacionales del Banco; por
su parte, las nuevas actividades con terceros a ser contratadas por el Banco en
el desarrollo de sus programas culturales así como las inversiones que proyecte
desarrollar, deberán atenderse con cargo a un Fondo Cultural que se constituirá
e incrementará, con el carácter de reserva, con parte de sus utilidades.   Los
recursos existentes en la reserva constituida para bienes culturales con base
en el resultado operacional de 1991, se destinarán a formar inicialmente dicho
Fondo”.
[17] ARTÍCULO 16. ATRIBUCIONES. Al Banco de la República le corresponde
estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para
regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado financiero
y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía,
velando por la estabilidad del valor de la moneda.
[18] Ver Sentencia C- 827/01 M.P. Álvaro Tafur
Galvis S. V Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil
[19] Sentencia C-050/94
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[20] Sentencia C-050/94 M.P. Hernando Herrera Vergara
[21] Ver Sentencia C- 827/01 M.P. Álvaro Tafur
Galvis S. V Jaime Araujo Rentaría, Rodrigo Escobar Gil.
[22] Para el texto inicialmente propuesta ante la Comisión Quinta, ver
el Informe Ponencia en la Gaceta Constitucional No 53, pág 10.
Ver igualmente las actas del debate del 2 de mayo en Gaceta Constitucional No
100,
[23] Ver, por ejemplo, la intervención del Constituyente Guillermo Perry
en la sesión del 2 de mayo, Presidencia de la República. Consejería para el
Desarrollo de la Constitución . Transcripción textual de las discusiones
en la Asamblea Constituyente del artículo 371
[24] Ver el texto aprobado en la Comisión Quinta en el acta de la sesión
del 3 de mayo en Gaceta Constitucional No 100, p 11.
[25] Ver al respecto, entre otras, las sentencia SU-360 de 1999. MP
Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 7.
[26] Ver sentencia C-221 de 1997. Fundamento
Jurídico N° 9.
[27] El Código de Comercio contiene en el  artículo 1382, del  Título XVII sobre contratos bancarios,
la siguiente definición de  cuenta corriente bancaria : “Por el contrato de
depósito en cuenta corriente bancaria el cuentacorrentista adquiere la facultad
de consignar sumas de dinero, y cheques en un establecimiento bancario y de
disponer, total o parcialmente, de sus saldos mediante el giro de cheques o en
otra forma previamente convenida con el banco.
Todo depósito
constituido a la vista se entenderá entregado en cuenta corriente bancaria,
salvo convención en contrario.”
[28] El Código de
Comercio alude  en el  Título XVII sobre contratos
bancarios, a los siguientes contratos de depósito:
Artículo 1393.  Se denominan depósitos a
términos aquellos en que se haya estipulado, en favor del banco, un preaviso o
un término para exigir su restitución.
Cuando se haya constituido el depósito a
término o con preaviso, pero se haya omitido indicar el plazo del vencimiento o
del preaviso, se entenderá que no será exigible antes de 30 días.
Artículo 1396.  Los depósitos recibidos en cuenta de
ahorros estarán representados en un documento idóneo para reflejar fielmente el
movimiento de la cuenta.
Los registros hechos en el documento por el
banco, serán plena prueba de su movimiento.
Cabe señalar así mismo que  en el mismo Código se
regula el contrato de depósito en los artículos  1170 a 1179.
[29] DECRETO 663 DE
1993 ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO
Artículo
1º.  ESTRUCTURA GENERAL
El sistema financiero y asegurador se
encuentra conformado de la siguiente manera:
a)
Establecimientos
de crédito;
b)
Sociedades
de servicios financieros,
c)
Sociedades
de capitalización;
d)
Entidades
aseguradoras;
e)
Intermediarios
de seguros y reaseguros.
Artículo 2º.  ESTABLECIMIENTOS DE CREDITO
1. Modificado por el artículo 54 de la Ley
454 de 1998.  Los establecimientos de crédito comprenden las siguientes clases
de instituciones financieras:  establecimientos bancarios, corporaciones
financieras, corporaciones de ahorro y vivienda, compañías de financiamiento
comercial y cooperativas financieras.
Se consideran establecimientos
de crédito las instituciones financieras cuya función principal consista en
captar en moneda legal recursos del público en depósitos, a la vista o a
término, para colocarlos nuevamente a través de préstamos, descuentos,
anticipos u otras operaciones activas de crédito.
2.  Establecimientos Bancarios. Son
establecimientos bancarios  las instituciones financieras que tienen por
función principal la captación de recursos en cuenta corriente bancaria, así
como también la captación de otros depósitos a la vista o a término, con el
objeto primordial de realizar operaciones activas de crédito.
(Art.6º  DEFINICIONES)  Pueden ser:
a).  Banco Comercial:  Las palabras banco
comercial significan un establecimiento que hace el negocio de recibir fondos
de otros en depósito general y de usar éstos, junto con su propio capital, para
prestarlo y comprar o descontar pagarés, giros o letras de cambio.
b).  Banco Hipotecario:  Las palabras banco
hipotecario significan un establecimiento que hace el negocio de prestar dinero
garantizado con propiedades raíces, que debe cubrirse por medio de pagos
periódicos y para emitir cédulas de inversión.
3. Corporaciones financieras. Son
corporaciones financieras aquellas instituciones que tienen por función
principal la captación de recursos a término, a través de depósitos o de
instrumentos de deuda a plazo, con el fin de realizar operaciones activas de
crédito y efectuar inversiones, con el objeto primordial de fomentar o promover
la creación, reorganización, fusión, transformación y expansión de empresas en
los sectores que establezcan las normas que regulan su actividad
4.  Modificado por el artículo 13 de la Ley
510 de 1999.  Corporaciones de ahorro y vivienda.  Son corporaciones de ahorro
y vivienda aquellas instituciones que tienen por función principal la captación
de recursos para realizar primordialmente operaciones activas de crédito
hipotecario de largo plazo.
5.  Modificado por el artículo 16 de la Ley
510 de 1999.  Compañías de Financiamiento Comercial.  Son compañías de
financiamiento comercial las instituciones que tienen por función principal
captar recursos mediante depósitos a término, con el objeto primordial de
realizar operaciones activas de crédito para facilitar la comercialización de
bienes y servicios, y realizar operaciones de arrendamiento financiero o
leasing.
6.  Sustituido por el artículo 103 de la
Ley 510 de 1999.  Artículo 40 de la Ley 454 de 1998.  Cooperativas financieras.
Son cooperativas financieras los organismos cooperativos especializados cuya
función principal consiste en adelantar actividad financiera, entendiéndose por
ésta la de depósitos, a la vista o a término de asociados y de terceros para
colocarlos nuevamente a través de préstamos, descuentos, anticipos u otras
operaciones activas de crédito y, en general, el aprovechamiento o inversión de
los recursos captados de los asociados y de terceros.