C-104-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-104/93
JURISPRUDENCIA-Unificación
Tienen diferente
fuerza jurídica, por disposición de la Constitución, la jurisprudencia
constitucional y el resto de la jurisprudencia del país. Es indispensable para
el normal funcionamiento del sistema jurídico jerárquico y único el
establecimiento de mecanismos que permitan conferirle uniformidad a la
jurisprudencia.
DERECHO DE ACCESO
A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Alcance/LEY-Aplicación
El artículo 229
de la Carta debe ser concordado con el artículo 13 idem, de tal manera que el
derecho a "acceder" igualitariamente ante los jueces implica no
sólo la idéntica oportunidad de ingresar a los estrados judiciales sino también
el idéntico tratamiento que tiene derecho a recibirse por parte de jueces y
tribunales ante situaciones similares. Ya no basta que las personas gocen de
iguales derechos en las normas positivas ni que sean juzgadas por los mismos
órganos. Ahora se exige además que en la aplicación de la ley las personas
reciban un tratamiento igualitario. La igualdad en la aplicación de la ley
impone pues que un mismo órgano no pueda modificar arbitrariamente el sentido
de sus decisiones en casos sustancialmente iguales.
RECURSO DE
SUPLICA/PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA
El recurso de
súplica surge cuando existiendo plena identidad en los supuestos de hecho
sometidos en cada caso a la consideración del mismo órgano judicial -el Consejo
de Estado-, éste se aparte del criterio precedente de modo arbitrario o sin
motivación razonable. Si el recurso de súplica está consignado en una norma con
fuerza de ley y si la Constitución remite a la ley la forma como el Consejo de
Estado ejercerá sus competencias judiciales, no queda sino colegir, en sana lógica,
que el recurso de súplica se aviene a la preceptiva superior. Es un desarrollo
de la Carta toda. El objetivo último del recurso de súplica consiste en la
garantía de que sin la aprobación de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo no es posible acoger doctrina contraria a la jurisprudencia de
la Corporación. No contribuye a la seguridad jurídica el cambio de
jurisprudencia contenciosa no explícito y que no cuente con la participación de
la totalidad de la Sala Contencioso Administrativa.
REF.: proceso N°
D-164
Norma acusada:
incisos primero y segundo del artículo 130 del Código Contencioso
Administrativo, reformados por el artículo 21 del Decreto 2304 de 1989
Actora: Rocío
Mercedes Araujo Oñate
Magistrado
Sustanciador:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
D.C., marzo once (11) de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha tenido a bien
pronunciar la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
constitucionalidad radicado con el N° D-164, en el cual se decidió la demanda
presentada por la ciudadana Rocío Mercedes Araujo Oñate.
I. ANTECEDENTES
De la demanda
Se ha formulado ante
la Corte Constitucional una demanda de constitucionalidad, radicada con el
número D-164 y presentada por la ciudadana Rocío Mercedes Araujo Oñate,  contra
los incisos primero y segundo del artículo 21 del Decreto 2304 de 1989.
Esta Corporación
admitió y tramitó el negocio de la referencia hasta su terminación por medio de
la presente sentencia.
Del texto de la
norma acusada
Dicen así los
incisos primero y segundo del artículo 21 del Decreto 2304 de 1989:
Habrá recurso de
súplica, ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, excluidos los
Consejeros de la Sala que profirió la decisión, contra los autos
interlocutorios o las sentencias proferidas por las Secciones cuando, sin la
aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina contraria a la jurisprudencia de
la Corporación.
En el evento en que
se interponga el recurso se indicará, en forma precisa, la providencia en donde
conste la jurisprudencia que se repute contrariada. El recurso podrá
interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes al de la notificación del
auto o de la sentencia.
De las razones de
la demandante
El ataque de
inconstitucionalidad formulado por la ciudadana Rocío Mercedes Araujo Oñate se
fundamenta en la violación del artículo 230 de la Carta por parte de los
incisos 1° y 2° del artículo 21 del Decreto 2304 de 1989.
Ello por cuanto, al
sentir de la actora, el artículo 230 de la Constitución establece que los
jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley; y la
equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina
son criterios auxiliares de la actividad judicial; por lo tanto ninguna
decisión judicial puede fundarse en ellos sino sólo en la ley.
En consecuencia,
afirma Araujo Oñate, ninguna jurisprudencia es obligatoria, de suerte que si
una decisión la desconoce, no debe ser recurrida.
Para la demandante,
si la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado fuese obligatoria, tendría sentido el recurso de súplica.
Pero como no lo es, por mandato constitucional, tal recurso entonces no se
aviene a la Carta.
Del concepto del
Procurador
El señor Procurador
General de la Nación, en su concepto fiscal, "solicita a la H. Corte
Constitucional declarar EXEQUIBLE el artículo 21 incisos 1° y 2° del Decreto
2304 de 1989".
Para fundamentar su
concepto, el Procurador realiza las siguientes consideraciones:
El recurso ha sido
definido como la facultad que tienen las partes de solicitar la revocación o la
reforma total de una decisión judicial que les perjudica...
El recurso
extraordinario de súplica, es un recurso que opera solamente en el proceso
administrativo...
La finalidad
perseguida por el Legislador con la consagración del recurso de súplica ha sido
la de propender porque haya uniformidad, estabilidad y credibilidad en los
pronunciamientos hechos por el Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo
Contencioso Administrativo...
Seguidamente el
Ministerio Público entra a afirmar que "este Despacho no comparte"
los ataques ni los argumentos de la actora, empleando una metodología primero
negativa   -la norma acusada no contraría la Carta- y luego positiva  -ella
desarrolla la Carta-, así:
Primero, el artículo
230 de la Carta de 1991 "no modifica en nada el ordenamiento jurídico
vigente antes de su expedición. Así, bajo el imperio de la Constitución de
1886, los jueces en sus decisiones debían aplicar la   ley y tanto la doctrina
como la jurisprudencia y la costumbre eran criterios auxiliares." En
prueba de su aserto la vista fiscal cita los artículos 8°, 17 y 18 del código
civil. El Procurador concluye:
Como puede
observarse, antes como ahora, la jurisprudencia no ha tenido fuerza obligatoria
en Colombia y solamente le ha sido reconocido un carácter subsidiario como
elemento de interpretación.
Dentro de la
tradición del derecho positivo colombiano, la ley ha ocupado el sitio
privilegiado como fuente del derecho.
Añade el Ministerio
Público que "cuando se interpone el recurso de súplica ante la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo, ésta debe decidir de acuerdo a la ley."
Y agrega la vista fiscal:
La consagración del
recurso de súplica en la forma como lo hace el artículo 21 del Decreto 2304 de
1989, no significa que la jurisprudencia de la Sala Plena sea obligatoria...
Lo que se busca,
entonces, con este recurso no es que su jurisprudencia se vuelva obligatoria,
sino que haya unidad de criterios dentro del máximo Tribunal de lo Contencioso
Administrativo.
En segundo lugar la
vista fiscal estima que el recurso de súplica es constitucional.
Esta afirmación se
basa en los artículos de la Constitución relativos a la efectividad de los
derechos (2°), la igualdad (13), el carácter de Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo que posee el Consejo de Estado (237) y su
funcionamiento en salas (236).
Ya a nivel legal, el
artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el Decreto
2288 de 1989, le asignó a dicha Sala la función de "conocer de los
procesos que le remitan las secciones para cambiar o reformar la jurisprudencia
de la Corporación."
Concluye así el
Procurador General:
Nada se opone en
concepto de este Despacho, a que la ley otorge (sic) esa función de unificación
de la jurisprudencia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y que
para instrumentarla haya concebido el recurso de súplica.
Cumplidos, como
están, los trámites constitucionales y legales, entra la Corporación a resolver
de fondo con base en las siguientes consideraciones.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
De la competencia
Es competente esta
Corporación para definir la conformidad o inconformidad de la norma acusada,
con fundamento en el artículo 241 numeral 5° de la Carta, como quiera que en el
negocio de la referencia se trata de un Decreto con fuerza de ley.
En efecto, el
Decreto 2304 de octubre 7 de 1989, "por el cual se introducen algunas
modificaciones al Código Contencioso Administrativo, fue expedido por el
Presidente de la República con base en las facultades legislativas
extraordinarias  que el Congreso de la República le confirió mediante la Ley 30
de 1987.
De las fuentes
del derecho en el ordenamiento colombiano
Las fuentes del
derecho se clasifican en fuentes materiales y fuentes formales.
Las primeras hacen
relación a los hechos y circunstancias que hacen producir el derecho, como el
acaecer social, económico, político, esto es, la realidad misma.
Las segundas hacen
relación a los cauces por los cuales se expresa el derecho.
Son fuentes formales
la ley -material-, la jurisprudencia, la costumbre, la equidad, los principios
generales del derecho  y la doctrina.
En Colombia, empero,
la tradición jurídica secular siempre ha establecido que sólo es fuente formal
principal de derecho la ley en sentido material, esto es, la Constitución, la
ley, los decretos y demás actos jurídicos. Las otras fuentes sólo son criterios
auxiliares. Así se desprende de la evolución que a continuación se reseña:
La Ley 153 de 1887
establece en su artículo 4° lo siguiente:
Los principios del
derecho natural y las reglas de la jurisprudencia servirán para ilustrar la
Constitución en los casos dudosos. La doctrina constitucional es, a su vez,
norma para interpretar las leyes.
Tal tradición
secular de la dogmática nacional fue acogida por la Constitución de 1991, que
en su artículo 230 dispuso:
Los jueces, en sus
providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.
La equidad, la
jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son
criterios auxiliares de la actividad judicial.
Luego no puede
afirmarse que con la Carta de 1991 ha habido un cambio en materia de fuentes
formales del derecho en Colombia. Sólo adquirieron base constitucional
tradicionales principios que antes sólo tenían piso legal.
Por otra parte el
ordenamiento jurídico está conformado por un conjunto de normas que constituyen
un "sistema". Es por ello que propiamente no se puede hablar de
lagunas de derecho, pues entre las fuentes formales principales -la ley en sentido
material- y las fuentes formales auxiliares -las demás-, se establece lo que
Cossio denominaba la "plenitud hermética del derecho", en virtud de
la cual aquello que no esté prohibido está permitido pero, en todo caso, todas
las situaciones jurídicas están previstas por el sistema que conforma el
ordenamiento jurídico.
Dentro del sistema
normativo colombiano la fuente primera es la Constitución.
Ahora bien, la
Constitución consagra un conjunto de valores y principios materiales que
apuntan a la conformación de un orden social justo, según se desprende
del preámbulo, de los principios fundamentales y de la carta de derechos.
De la
interpretación de la norma constitucional en un Estado social de derecho
Colombia es un
Estado social de derecho, según el artículo 1° de la Carta. Esta definición
implica que Colombia no sólo es un Estado de derecho, como el Estado liberal
clásico, sino que es además un Estado social. Luego ontológicamente se le
atribuyen dos calidades esenciales al Estado colombiano: la sujeción formal al
derecho y una sujeción material del derecho a unos contenidos sustanciales. El
primer elemento es relativo a la validez; el segundo a la justicia.
Como anota la
doctrina, "del anterior análisis del Estado social de derecho surgen tres componentes
en interacción recíproca:
a) Un objetivo
social
b) La concepción
democrática del poder
c) La sumisión de
ambos términos a la disciplina del derecho".[1]
De conformidad con
el artículo 4° de la Carta, que define a la Constitución como norma de normas,
tales valores y principios constitucionales tienen un contenido jerárquicamente
superior al resto del ordenamiento jurídico, así como formalmente la Constitución
es también superior a las demás normas. Luego el ordenamiento jurídico
colombiano es un sistema material y formalmente jerárquico de normas, que tiene
en la cúspide a la Constitución.
La preceptiva
constitucional entonces irradia con sus preceptos al resto de la normatividad
vigente. Toda norma positiva tiene en última instancia una base constitucional.
Luego una
disposición del derecho positivo colombiano, a partir de la definición del
Estado social de derecho, es aplicable sólo cuando reuna dos requisitos: que
formalmente haya sido expedida de manera regular y que materialmente sea
conforme a los valores y principios fundamentales de la Constitución. El
operador jurídico debe realizar este doble examen al momento de interpretar una
norma vigente.
Tal jerarquía
cualitativa de la Carta constituye además una especificidad de la
jurisprudencia constitucional, como se apreciará en el estudio que aquí se
realiza a propósito de la unificación de la jurisprudencia.
De la fuerza
jurídica de la jurisprudencia
La jurisprudencia ha
sido definida como el conjunto de providencias dictadas por los altos
tribunales que desatando casos iguales decide en forma uniforme.
En el derecho
comparado se distinguen dos grandes sistemas en función del papel atribuído a
la jurisprudencia como fuente de derecho.
De un lado, en el
sistema anglosajón, práctico y empírico por naturaleza, la jurisprudencia es la
fuente principal de derecho, de tal manera que los jueces al momento de dictar
sentencia consultan los antecedentes que existan en el conjunto de sentencias
precedentes. Se enfatiza en la noción de "precedente". La ley escrita
ocupa un lugar secundario. De otro lado, en el sistema latino, más especulativo
y abstracto, la ley escrita es la principal fuente de derecho. La
jurisprudencia ocupa un lugar secundario.
Colombia es heredera
de la tradición jurídica latina. El derecho romano en materia privada y el
derecho francés en materia administrativa siempre han ejercido una gran
influencia sobre el ordenamiento normativo nacional.
Es por ello entonces
que en Colombia la jurisprudencia administrativa tiene en principio una fuerza
jurídica secundaria. Ella orienta, auxilia, ayuda y apoya la decisión del juez,
el cual se basa esencialmente en la ley; en ningún momento, ella sola, puede
servir de fundamento principal o exclusivo para justificar una decisión.
Este principio,
empero, encuentra una única excepción en la jurisprudencia constitucional, como
se analiza a continuación.
De la cosa
juzgada constitucional
Dice el artículo 243
de la Constitución:
Los fallos que la
Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional.
Ninguna autoridad
podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible
por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución.
Esta disposición es
desarrollada por el Decreto 2067 de 1991, que dice en su artículo 23:
La doctrina
constitucional enunciada en las sentencias de la Corte Constitucional, mientras
no sea modificada por ésta, será criterio auxiliar obligatorio para las
autoridades y corrige la jurisprudencia.
Las modificaciones a
la doctrina existente deberán ser explícitas en la sentencia.
Se observa que entre
la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el resto de jurisprudencia de
los demás jueces y tribunales del país -en la que se encuentra la del   Consejo
de Estado-, existen semejanzas y diferencias.
Las semejanzas
consisten en que se trata de un pronunciamiento jurisdiccional con fuerza de
cosa juzgada. Las providencias tanto de la Corte Constitucional -art. 21 del
Decreto 2967 de 1991-, como del Consejo de Estado que declaren o nieguen una
nulidad -art. 175 del código contencioso administrativo- tienen efectos erga
omnes, mientras que en general las sentencias judiciales sólo tienen
efectos inter partes.
Las diferencias
estriban en el hecho de que mientras la jurisprudencia de los jueces y
tribunales no constituyen un precedente obligatorio[2], salvo lo establecido
en el artículo 158 del código contencioso administrativo (reproducción del acto
suspendido). Tales providencias sólo tienen un carácter de criterio auxiliar
-art. 230 CP-, para los futuros casos similares, la jurisprudencia
constitucional tiene fuerza de cosa juzgada constitucional -art. 243 CP-, de
suerte que obliga hacia el futuro para efectos de la expedición o su aplicación
ulterior.
Así lo había establecido
la jurisprudencia constitucional de la Corte Suprema de Justicia, cuando afirmó
lo siguiente:
No hay duda de que
en el proceso constitucional que se sigue ante la Corte Suprema de Justicia,
rige y existe la institución de la COSA JUZGADA que le da firmeza a las
decisiones que adopte...
Pero en el proceso
constitucional dicho instituto no está rigurosamente asentado en la triple
identidad que lo caracteriza en el proceso civil, ya que la índole propia que
lo distingue de los demás procesos establece matices o modalidades a dichos
ingredientes, o los excluye como presupuestos de dicha institución.
Con respecto a la
IDENTIDAD DE PARTES, requisito fundamental de la cosa juzgada en el proceso
civil, en el constitucional no se da pues en él no se presenta enfrentamiento
entre litigantes con intereses contrapuestos, y ni siquiera el Estado autor de
la norma  general que se acusa, asume esta posición por conducto del Procurador
General de la Nación ya que la intervención de éste en dicho proceso,  se impone
en guarda  y prevalencia del ordenamiento constitucional. Por ello en la
revisión oficiosa de constitucionalidad de los decretos legislativos que el
Presidente de la República dicta con fundamento en las facultades de los
artículos 121 y 122 de la Constitución, y en la de los proyectos de ley
objetados  de inconstitucionalidad por el gobierno, el proceso nace y se
adelanta sin que medie demanda o solicitud de parte.
Cuanto a la
identidad de la causa petendi (eadem causa petendi) debe tenerse en
cuenta que el juez de la constitucionalidad no está limitado a examinar la
norma acusada que (sic) sólo a través de los motivos que haya aducido el
demandante, ya que la Corte debe confrontar el acto acusado con la norma
fundamental  no solo por las razones que presente el actor, sino a la luz de
todos los textos constitucionales  y por todas las posibles causas de
inconstitucionalidad que exista, a fin de que la decisión final produzca
efectos absolutos y erga omnes respecto de los textos acusados...[3]
Así las cosas,
tienen diferente fuerza jurídica, por disposición de la Constitución, la
jurisprudencia constitucional y el resto de la jurisprudencia del país.
De la unificación
de la jurisprudencia
Un ordenamiento
jurídico en un Estado de derecho se caracteriza materialmente por la
consagración de un orden social justo y formalmente, al  sentir de Kelsen, por
su estructura jerárquica.
A la manera de una
pirámide, en la cúspide se encuentra la Constitución, más abajo las leyes y
demás actos constitutivos del ordenamiento jurídico.
La Constitución,
como norma fundamental, tiene una jerarquía cualitativa, como se anotó anteriormente.
Ella consagra un conjunto de valores y principios materiales que irradian el
resto del ordenamiento jurídico. Existe por tanto un sistema de valores y
principios que implica que una norma cualquiera no debe ser analizada de manera
aislada sino como haciendo parte de un ordenamiento jerárquico y armonioso.
La jerarquía
implica, además, unidad. Si una norma jerárquicamente inferior desconoce una
norma superior, ella es susceptible de desaparecer del mundo jurídico, mediante
las acciones de constitucionalidad o de nulidad -es derecho positivo válido
anulable-, o bien es susceptible de ser inaplicada.
La norma
jerárquicamente superior es la Constitución, según el artículo 4° de la Carta,
que la define como "norma de normas". Como anota García de Enterría,
"la Constitución vincula al juez más fuertemente que las Leyes, las cuales
sólo pueden ser aplicadas si son conformes a la Constitución".[4]
Se exige pues, para
que una norma sea aplicada, que formalmente haya sido expedida de manera
regular, y que materialmente ella sea conforme con los contenidos axiológicos
de la Constitución.
En otras palabras,
una norma debe reunir una doble exigencia formal y material para ser aplicada.
El primer requisito se relaciona con la validez formal; el segundo con la
validez material.
Le corresponde al
operador jurídico, entonces, apreciar ambos elementos al momento de aplicar una
norma jurídica. Ahora bien, en el caso de los jueces, según el artículo 228 de
la Constitución, ellos son independientes para apreciar tales elementos. En
virtud de dicha independencia, los jueces pueden no siempre coincidir en sus
apreciaciones.
Pues bien, ¿cómo se
logra entonces la unidad de un ordenamiento jurídico?
La respuesta es
clara. Mediante la unificación de la jurisprudencia.
En efecto, si cada
juez, al momento de interpretar la ley, le confiere en sus sentencias un
sentido diferente a una misma norma, sin que el propio ordenamiento consagre
mecanismos orientados a tal unificación, habrá caos, inestabilidad e
inseguridad jurídica. Las personas no podrían saber, en un momento dado, cuál
es el derecho que rige en un país.
Luego es
indispensable para el normal funcionamiento del sistema jurídico jerárquico y
único el establecimiento de mecanismos que permitan conferirle uniformidad a la
jurisprudencia.
Así lo ha
establecido la Sala Plena de la Corte Constitucional a propósito de la
unificación de la jurisprudencia de la acción de tutela, cuando afirmó:
Aun cuando los
efectos jurídicos emanados de la parte resolutiva de un fallo de revisión
solamente obligan a las partes, el valor doctrinal de los fundamentos jurídicos
o consideraciones de estas sentencias trasciende el asunto revisado. La
interpretación constitucional fijada por la Corte determina el contenido y
alcance de los preceptos de la Carta y hace parte, a su vez, del "imperio
de la ley" a que están sujetos los jueces según lo dispuesto en el
artículo 230 de la Constitución.[5]
Por otra parte, la
uniformidad no es un fin despreciable. Ella busca garantizar los siguientes
altos objetivos:
1) Asegurar la efectividad de los derechos y
colabora así en la realización de la justicia material -art. 2° CP-.
2) Procurar exactitud.
3) Conferir confianza y credibilidad de la
sociedad civil en el Estado, a partir del principio de la buena fé de los
jueces -art- 83 CP-.
4) Unificar la interpretación razonable y
disminuye la arbitrariedad.
5) Permitir estabilidad.
6) Otorgar seguridad jurídica materialmente
justa.
7) Llenar el vacío generado por la ausencia
de mecanismos tutelares contra providencias judiciales.
El recurso de
casación -arts. 365 CPC, 218 CPP y 86 CPT- y la súplica -art. 130 CCA-, bien
que distintos, se establecieron con el mismo objetivo: unificar la
jurisprudencia.
De la
constitucionalidad del recurso de súplica
1.  Del acceso igualitario a la administración
de justicia:
El artículo 229 de
la Carta Política de 1991 prescribe que "se garantiza el derecho de toda
persona para acceder a la administración de justicia".
El artículo 229 de
la Carta debe ser concordado con el artículo 13 idem, de tal manera que el
derecho a "acceder" igualitariamente ante los jueces implica no
sólo la idéntica oportunidad de ingresar a los estrados judiciales sino también
el idéntico tratamiento que tiene derecho a recibirse por parte de jueces y
tribunales ante situaciones similares.
El artículo 13 de la
Constitución establece el principio de igualdad en los siguientes términos:
Todas las personas
nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de
las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades
sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado promoverá
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en
favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ella se cometan.
El principio de
igualdad ha conocido la siguiente evolución: en la Declaración de los Derechos
del Hombre y el Ciudadano de 1789 se consagró una igualdad formal. A principios
de este siglo XX la igualdad conoció una nueva fase con el derecho
discriminatorio positivo en favor de los más débiles. Y en el derecho comparado
de la postguerra la igualdad ha avanzado de nuevo, esta vez hacia una eficacia
del derecho de igualdad, esto es, una igualdad no sólo en los textos jurídicos
sino también en la aplicación de dichos textos.
De allí surge el
concepto de la igualdad en la aplicación de la ley .
En consecuencia ya
no basta que las personas gocen de iguales derechos en las normas positivas ni
que sean juzgadas por los mismos órganos. Ahora se exige además que en la
aplicación de la ley las personas reciban un tratamiento igualitario.
Es por ello que el
recurso de súplica surge cuando existiendo plena identidad en los supuestos de
hecho sometidos en cada caso a la consideración del mismo órgano judicial -el
Consejo de Estado-, éste se aparte del criterio precedente de modo arbitrario o
sin motivación razonable.
La igualdad en la
aplicación de la ley impone pues que un mismo órgano no pueda modificar
arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales.
En derecho comparado
también se ha venido desarrollando el concepto de la igualdad en la aplicación
de la ley.[6]
En España por
ejemplo se ha afirmado por parte de la jursprudencia constitucional que la
igualdad en la aplicación de la ley la deben observar tanto los órganos
administrativos como los órganos judiciales, pero cada uno en un plano
distinto: los primeros no están vinculados por el precedente pero sí sujetos al
control de los tribunales, que han de corregir las desviaciones que en la
aplicación igual de la ley se produzcan.[7]
2.  De la competencia y funcionamiento del
Consejo de Estado:
Dice así el numeral
primero del artículo 237 de la Constitución Política:
Artículo 237. Son
atribuciones del Consejo de Estado:
1. Desempeñar las
funciones del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, conforme a las
reglas que señale la Ley.
En primer lugar, en
cuanto a las funciones, se observa que el carácter de tribunal supremo de lo
contencioso adminstrativo le es conferida por la Carta al Consejo de Estado,
mas no a una de sus salas o secciones.
Además la propia
Constitución remite a la ley la regulación del desempeño de dichas
funciones. Y tal precepto es justamente desarrollado por la norma objeto de
estudio, esto es, por el artículo 130 del código contencioso administrativo.
Por tanto, si el
recurso de súplica está consignado en una norma con fuerza de ley y si la
Constitución remite a la ley la forma como el Consejo de Estado ejercerá sus
competencias judiciales, no queda sino colegir, en sana lógica, que el recurso
de súplica se aviene a la preceptiva superior.
Es más, el recurso
de súplica es un desarrollo de la Carta toda. En efecto, el recurso de súplica
canaliza los siguientes derechos de la Constitución: la efectividad de los
derechos humanos (2°), el principio de igualdad en la aplicación de la ley
(13), el derecho a impugnar la sentencia condenatoria (29), el carácter de
Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo que posee el Consejo de
Estado (237) y su funcionamiento en salas (236), como bien lo anotó la vista
fiscal, cuyo concepto aquí se comparte, además del derecho al acceso a la
administración de justicia (228).
En segundo lugar, en
relación con el funcionamiento del Consejo de Estado, la Corte Constitucional
se pregunta ¿cómo lograr la uniformidad de la jurisprudencia de la jurisdicción
contencioso administrativa? La respuesta no es otra que mediante el recurso de
súplica. Es por ello, de nuevo, que para esta Corporación el artículo 21
incisos primero y segundo del Decreto 2304 de 1989 se aviene a la Constitución.
Además el juez plural, en este caso el Consejo de Estado, es uno solo. La
división en salas y secciones obedece a una distribución del trabajo. De ahí la
existencia de procedimientos que pretendan unificar la jurisprudencia y evitar
decisiones diferentes frente a casos similares. En otras palabras, el objetivo
último del recurso de súplica consiste en la garantía de que sin la aprobación
de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no es posible acoger doctrina
contraria a la jurisprudencia de la Corporación.
En lo referente a
este punto el Consejo de Estado ha sotenido de manera reiterada lo siguiente:
Si la jurisprudencia
para efectos del aludido recurso tuviera ese carácter de obligatoriedad que se
le imputa, no sólo sería inmodificable por la misma sala plena, sino que no
habría dudas sobre la inconstitucionalidad de éste. Pero ese carácter en parte
alguna figura.
Para entender el
real alcance del recurso, hay que armonizar el texto de la ley 11 con el
artículo 24 del decreto 528 de 1964 (revivido también por la sentencia de
inexequibilidad de la Corte de 30 de agosto de 1984), puesto que esta norma no
contempla, como quieren darlo a entender algunos, un culto fetichista a la
jurisprudencia, sino simplemente una norma de competencia.
El mencionado
artículo se expidió con una clara finalidad: evitar que las salas o secciones
de la Corporación actuaran como cuerpos separados, como otros tantos Consejos
de Estado, por fuera de un pensamiento rector. No se ignoraba entonces y no se
ignora hoy, el efecto perturbador que tiene para los administrados  las
jurisprudencias encontradas de las distintas salas sobre un mismo punto de
derecho.
Por ese motivo se
dispuso que aunque dichas secciones funcionarían separadamente en el
conocimiento de los respectivos negocios, cuando trataran de variar una
jurisprudencia no podrían hacerlo motu propio, sino en conjunto, o sea con la
colaboración de todos los miembros de la corporación, en Sala Plena. En otros
términos, esa norma no quería  significar o reiterar otra cosa que los cambios
jurisprudenciales eran de competencia de la Sala Plena y no de las secciones
individualmente consideradas...
No estuvo en el
pensamiento del legislador de 1975 ni hacer obligatorio el precedente judicial
ni darle el valor o el rango de ley. Solo quiso que los cambios se manejaran
por todos los miembros de la corporación y no por los que conformaran una sala
o sección determinada.
La obligatoriedad
del precedente no está, se repite, ni en la ley 11 ni en el artículo 24 del
decreto 528 de 1964. Tampoco en la doctrina.[8]
En salvamento de
voto de julio 10 de 1992, varios Consejeros ratificaron esta jurisprudencia en
los siguientes términos:
El artículo 230 de
la Constitución Nacional reitera que en Colombia impera un sistema de derecho
legislado... La jurisprudencia es un producto del derecho que surge
necesariamente de la interpretación y la aplicación de la ley... El recurso
extraordinario de súplica está consagrado en la ley, y se fundamenta en la
violación de ésta...[9]
No obstante lo
dicho, en el fallo ya citado la decisión mayoritaria del Consejo de Estado se
apartó de la continuidad del pensamiento anteriormente seguido, así:
Cuando alguna
Sección acoja sin aprobación de la Sala Plena doctrina contraria a la
jurisprudencia de la Corporación, ha dejado de ser motivo del recurso
extraordinario de súplica consagrado en los dos primeros incisos del artículo
130 del C.C.A. Como el fundamento de dicho recurso resulta incompatible con la
nueva Carta Política, con base en el artículo 4° de la misma, lo estima
improcedente.
Por otra parte el
recurso de súplica por modificación de jurisprudencia procede cuando se reunan
dos requisitos, de conformidad con la norma revisada: que el cambio sea
decidido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado y que dicho cambio se haga explícito en la sentencia. Ahora bien, no
procede el recurso de súplica cuando el cambio no es de jurisprudencia sino de
normatividad, como por ejemplo ante una reforma constitucional o del derecho
administrativo. En tales eventos una jurisprudencia administrativa que
desarrolle un concepto jurídico que antes no existía o que era diferente en la
normatividad precedente no significa que se ha operado una reforma a la
jurisprudencia anterior. En tales eventos, entonces, no procedería la súplica,
entre otras cosas porque no habría lugar a la violación de la igualdad en la
aplicación de la ley, como quiera que ésta es nueva o distinta.
Por último, la Corte
Constitucional desea llamar la atención acerca de la inseguridad que generaría
en el tráfico jurídico el cambio injustificado y atomizado de la jurisprudencia
contencioso administrativa. Según el artículo 2° de la Carta, uno de los fines
esenciales del Estado es la vigencia de un "orden justo". Esta
fórmula es reiterada en el preámbulo. En estas dos palabras se encierra un
equilibrio frágil que es necesario construír a partir de providencias judiciales
que simultáneamente sean materialmente justas y jurídicamente seguras. Es por
ello que no contribuye a la seguridad jurídica el cambio de jurisprudencia
contenciosa no explícito y que no cuente con la participación de la totalidad
de la Sala Contencioso Administrativa.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 21 incisos 1° y 2° del Decreto 2304 de 1989, que reformó el
artículo 130 del Código Contenciosos Administrativo, por las razones expuestas
en esta sentencia.
Cúmplase,
comuníquese, publíquese y archívese.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA           ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                       Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ      JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado                      Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ          ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                         Magistrado
FABIO MORON
DIAZ             VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado                      Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ        CARLOS
GAVIRIA DIAZ
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
GALINDO
FABIO MORON DIAZ
VLADIMIRO NARANJO MESA
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Revista Derecho Público N°
1. Facultad de Derecho. Universidad de los Andes. Bogotá, 1992. pag 26
[2]El precedente obligatorio
es denominado "stare decisis" en el sistema anglosajón.
[3]Cfr. Corte Suprema de
Justicia. Sentencia N° 16 de febrero 13 de 1990. Expediente 1891. Magistrado
Ponente Jairo E. Duque Pérez.
[4]García de Enterría, Eduardo
y Fernández, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. tomo I. Cuarta
edición. ed. Civitas. Madrid, 1988. pag 100
[5]Cfr. Corte Constitucional.
Proceso N° D-043. Enero 25 de 1993
[6]Cfr. Sentencias del
Tribunal Constitucional Español STC 49/82, 104/84, 142/85 y 25/87.
[7]Idem, STC 144/88.
[8]Cfr. Consejo de Estado.
Sala Plena. Sentencia de 31 de agosto de 1988. expediente N° S-032
[9]Cfr. Sentencia del Consejo
de Estado, de julio 10 de 1992. Expediente N° S-257. Salvamento de voto de los
Consejeros Clara Forero, Ernesto Rafael Ariza, Miren de la Lombana, Dolly
Pedraza y Daniel Suárez.