C-075-97
Sentencia C-075/97
Sentencia
C-075/97
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Huelga en
servicios públicos
DERECHO DE HUELGA-Naturaleza
La huelga supone
un derecho y una conquista de los trabajadores, como mecanismo destinado a
dirimir los diferendos laborales, independientemente de su vinculación
sindical, con la excepción de aquellos servicios públicos esenciales definidos
por el Legislador. De ese carácter especial que configura el derecho de huelga
y de la necesidad de conducir los conflictos laborales por cauces democráticos,
es que se instituye constitucionalmente en un derecho reglado para cuyo
ejercicio se requiere del cumplimiento de las disposiciones legales
pertinentes. El derecho de huelga adquiere, con la nueva Carta Política un
reconocimiento especial para la conformación de un estado democrático,
participativo y pluralista, por lo que su ejercicio debe estar garantizado y protegido
por las autoridades de la República en todas las actividades que se desarrollen
dentro del territorio nacional, salvo en los servicios públicos esenciales
definidos por el Legislador.
DERECHO DE HUELGA-Límites/SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Prohibición
de huelga
El ámbito de
acción del derecho de huelga se vió incrementado con la expedición de la Carta
Política de 1991. La garantía de ese derecho no se consagró en forma absoluta;
únicamente, se vio limitada en aquellas actividades que constituyan servicios
públicos esenciales. La prevalencia que constitucionalmente se señala en favor
de los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos
esenciales no reporta ninguna violación al derecho de huelga, como tampoco a
los de asociación sindical ni al trabajo, toda vez que esa fue la valoración
que el Constituyente de 1991 decidió otorgarles en esta particular situación.
SERVICIOS
PUBLICOS ESENCIALES-Definición
legal
Corresponde al
Congreso de la República definir los servicios públicos esenciales, sin
perjuicio de que la Corte Constitucional, posteriormente, pueda hacer uso de la
potestad de ejercer el control de constitucionalidad en relación con las
disposiciones legales que para el efecto se dicten. Estima la Corte que es
primordial y urgente que el Legislador proceda a desarrollar el precepto
constitucional, a fin de precisar las actividades constitutivas del servicio
público esencial, y con el objeto de garantizar en plenitud el ejercicio del
derecho de huelga en aquellas labores que no tienen esa característica.
Referencia:
Expediente D-1400
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el inciso primero y el literal e) del artículo 1o.
del D.E. No. 753 de 1956, que subrogó el artículo 430 del Código Sustantivo del
Trabajo y contra el literal a) del artículo 65 de la Ley 50 de 1990, que
subrogó el artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo.
Actor: Carlos
A. Ballesteros y otras.
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santafé de Bogotá,D.C.,
veinte (20) de febrero de mil novecientos noventa y siete (1997).
I.       ANTECEDENTES
Los ciudadanos
Carlos A. Ballesteros B, María Rocío Bedoya y Angela Cadavid, obrando en nombre
propio y en ejercicio del derecho consagrado en el numeral 4o. del artículo 241
de la Constitución Política, presentaron demanda de inconstitucionalidad
parcial contra el inciso primero y el literal e) del artículo 1o. del Decreto
Extraordinario No. 753 de 1956, que “modificó” el artículo 430 del C.S.T., y
contra el literal a) del artículo 65 de la Ley 50 de 1990, que “modificó” el
artículo 450 del mismo Código.
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Ponente resolvió rechazar la demanda instaurada contra
el literal a) del artículo 65 de la Ley 50 de 1990 (artículo 450 del C.S.T.)
por estar amparado por la cosa juzgada constitucional, según la Sentencia C-473
de 1994 (M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero) y admitir la demanda presentada
contra el inciso primero y el literal e) del artículo 1o. del Decreto
Extraordinario 753 de 1956. Adicionalmente, ordenó notificar por estado el
contenido de ese providencia, cuyo término de ejecutoria venció en silencio,
fijar en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte, para asegurar
la intervención ciudadana, enviar copia de la demanda al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia y realizar
las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.
Cumplidos todos los
trámites y requisitos previstos en la Constitución Política y el Decreto 2067
de 1991, esta Corporación procede a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
Resulta necesario
advertir que las preceptivas demandadas corresponden al inciso primero y al
literal e) del artículo 1o. del Decreto Extraordinario No. 753 de 1956, que
subrogó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo. El mencionado
decreto fue adoptado como legislación permanente a través de la Ley 141 de
1961; y como quiera que esta ley no contiene el texto de las disposiciones
demandadas sino que se limita a ordenar dicha incorporación en el ordenamiento
jurídico, la norma que se estudiará será la contenida en el decreto
extraordinario, el cual se transcribe en la parte pertinente, conforme a su
publicación en el Diario Oficial Número 29.019, del 25 de abril de 1956,
aclarando que se subrayan las partes acusadas por los actores:
"DECRETO NUMERO 0753 de 1956
(ABRIL 5)
por el cual se sustituye el artículo 430
del Código Sustantivo del Trabajo
El Presidente de la República de Colombia
en uso de sus facultades legales, y en
especial de las que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y
CONSIDERANDO
que por Decreto
número 3518 de 9 de noviembre de 1949 se declaró turbado el orden público y en
estado de sitio todo el territorio de la República,
DECRETA
Artículo primero.
El artículo 430 del Código
Sustantivo del Trabajo quedará así:
"Artículo 430. Prohibición
de huelga en los servicios públicos.
De conformidad
con la Constitución Nacional, está prohibida la huelga en los servicios
públicos.
Para este efecto se
considera como servicio público toda actividad organizada que tienda a
satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua, de
acuerdo con un régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado,
directa o indirectamente, o por personas privadas.
Constituyen, por
tanto, servicio público, entre otras, las siguientes actividades:
(...)
e) Las plantas de
leche, plazas de mercado, mataderos y de todos los organismos de distribución
de estos establecimientos, sean ellos oficiales o privados;
(...)"
III.    FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
1.      Normas
constitucionales violadas.
Los demandantes
consideran que el inciso primero y el literal e) del artículo 1o. del Decreto
753 de 1956 (artículo 430 del C.S.T) vulneran el ordenamiento constitucional en
el preámbulo y en lo dispuesto en los artículos 1, 2, 4, 25, 39, 53, 55, 56, 93
y 94 de la Constitución Política.
2.      Concepto
de la violación
Para sustentar la
violación constitucional antes mencionada, los demandantes proponen, como uno
de los puntos fundamentales de su argumentación, que las normas demandadas
presentan una indebida prohibición del derecho de huelga en las actividades de
las plantas de leche, plazas de mercado, mataderos y demás organismos de
distribución de estos establecimientos, sean ellos oficiales o privados, ya que
éstas no corresponden materialmente a la prestación de servicios públicos
esenciales, en los cuales la huelga no se garantiza, según el claro mandato del
artículo 56 de la Carta Política. Esa interpretación conllevaría, a su juicio,
al desconocimiento de las normas constitucionales que protegen el trabajo como
garantía de un orden económico y social justo, y los derechos a la huelga,
asociación y contratación colectiva.
Adicionalmente,
consideran que las normas cuestionadas constitucionalmente transgreden el
préambulo y el artículo 1o. de la Carta, con las limitaciones que se señalan al
derecho de huelga en actividades que materialmente no son esenciales y al
prohibir una actividad que constitucionalmente no lo está, por cuanto se
desconoce como objetivo central del Estado Social de Derecho el establecimiento
de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden
político, económico y social basado en el respeto a la dignidad humana, en el
trabajo y en la solidaridad de las personas que lo integran. Además, opinan que
dentro de los fines esenciales del Estado están los de garantizar los
principios, derechos y deberes constitucionales y la participación de las
personas en los asuntos que las afectan, los cuales se vulneran cuando las
autoridades prohiben la huelga, al dar cumplimiento de las disposiciones
demandadas, en contravía del artículo 2o. superior.
Así mismo, señalan
que el postulado del artículo 4 constitucional que consagra a la Constitución
como norma de normas, según el cual ninguna norma del ordenamiento jurídico
puede contrariarla, resulta ignorado con las disposiciones demandadas, ya que
estas incumplen el mandato del artículo 56, que garantiza el derecho de huelga,
salvo en ciertos casos, y que en ningún caso la prohíbe. En cuanto a la
violación de los artículos 25, 39 y 55 de la Constitución, la encuentran en la
prohibición de declarar la huelga, ya que éste no fue el propósito del
Constituyente, dado que el derecho a la organización sindical y a la
contratación colectiva necesariamente deben reconocer el derecho a la huelga
como principio general, al no hacerlo se desconocen, en cuanto todos forman un
sólo derecho, según la doctrina internacional.
Seguidamente,
sustentan como concepto de la violación del artículo 56 superior, el hecho de
que no se cumple con el mandato que faculta al Legislador para reglamentar el
ejercicio de la huelga, así como el de garantizarlo. Conforme con esto, exponen
que el derecho de huelga se restringe exclusivamente en los servicios públicos
esenciales definidos por el Legislador y se detienen a analizar el caso de las
plantas de leche, especificando que no son esenciales por no reunir la
condición de indispensables para la subsistencia de la sociedad; prueba de ello
es que gran parte de la población carece de ese bien; además, existe una
variada oferta que impediría generar consecuencias negativas en la sociedad, en
caso de una cesación de actividades. El mismo razonamiento lo hacen extensible
al caso de los mataderos, evaluando la posible generación de problemas de
salubridad que pudieren ocasionarse con una eventual interrupción de la
prestación del servicio, pero concluyendo que sus efectos serían mínimos y
evitables a través de la legislación que reglamenta la huelga.
Complementariamente,
aducen que el Legislador puede restringir el derecho de huelga siempre y cuando
la actividad objeto del mismo sea materialmente un servicio público esencial,
pero que no se puede perder de vista que el Legislador hasta la fecha no ha
definido, "en el sentido material", las citadas actividades
constitutivas de servicios públicos esenciales.
Aseveran, también,
que el artículo 56 superior no prohíbe la huelga en los servicios públicos
esenciales, simplemente, no la garantiza, lo cual significa que el Estado debe
tolerarla y cualquier disposición en contrario, transgredería el ordenamiento
superior, como sucede con las preceptivas en cuestión; es más, prohibirla sería
colocar ese derecho en la etapa histórica en que se consideraba un delito. En
ese orden de ideas, indican, que el Legislador debe armonizar el derecho a la
huelga en los servicios públicos esenciales con el derecho de la comunidad a
recibir esos servicios, como ocurre en las legislaciones española e italiana, y
no sacrificar, en su totalidad, uno de esos derechos, para lo cual recomiendan
acoger esa interpretación.
Como quiera que,
para los actores, la paralización de las actividades señaladas en el texto
censurado por inconstitucional no pone en peligro la vida, la seguridad y la
salud de la comunidad, la prohibición del derecho de huelga durante su
desarrollo estaría desconociendo el contenido de los artículos 53, 93 y 94 del
Estatuto Superior, relacionados con la vigencia y prevalencia de los convenios
internacionales del trabajo y de derechos humanos en el ordenamiento jurídico
interno, en virtud del distanciamiento que se produciría con la definición que
en esos mismos términos ha proferido la Organización Internacional del Trabajo
y que, en su concepto, está consagrada en los Convenios número 87 y 98, así
como en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Por último,
manifiestan que, aun cuando la Corte Constitucional ya se pronunció sobre la
constitucionalidad de los artículos 430 en su inciso primero y 450 en su
literal a), en la Sentencia C-473 de 1994, las consideraciones allí planteadas
no versaron sobre las razones por ellos expuestas en el libelo; en su opinión, "...simplemente
se hizo una declaración de exequibilidad condicionada, en el sentido de
entender que se trata de servicios públicos esenciales.", y no se hizo
referencia al alcance de la garantía de la huelga, con base en la tesis por
ellos planteada de que la Constitución al garantizar la huelga, salvo en los
servicios públicos esenciales, no permite una prohibición de ese derecho, sino
el deber de tolerarla.
IV.    INTERVENCION
DE AUTORIDADES PUBLICAS
Dentro del término
legal de fijación en lista, presentaron escrito los Ministerios de Justicia y
del Derecho y el de Trabajo y Seguridad Social, por conducto de sus apoderados.
1.      Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho.
El apoderado del
Ministerio de Justicia y del Derecho intervino para defender la
constitucionalidad de la norma acusada. Al inicio de su escrito precisó la
existencia de la cosa juzgada constitucional condicionada respecto del inciso
primero del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo (Sentencia C-473 de
1994), por lo que restringe su defensa al literal e) del artículo 430 del
Código Sustantivo del Trabajo.
Considera que la
prohibición legal que se consagra en esa norma no se refiere a los servicios
públicos en general sino a una clasificación de estos compuesta por los
servicios públicos esenciales, configurando así "...un marco regulador
adecuado de las restricciones del derecho de huelga.", autorizado
constitucionalmente.
Así mismo, expresa
que si los criterios para la calificación de la esencialidad de un determinado
servicio público versan sobre la idoneidad de dichas actividades para
garantizar la protección de bienes, la satisfacción de intereses o la
realización de valores que conduzcan a la efectividad de los derechos y
libertades fundamentales, las actividades descritas en el literal acusado
serían esenciales dado que buscan "...asegurar la efectividad de los
derechos fundamentales, entre otros, la salud y la vida.". La
declaratoria de una huelga podría presentar consecuencias negativas en la
calidad de los bienes distribuídos y en la efectividad de la correspondiente
distribución, en especial si opera en el único centro de producción o
distribución de esos bienes del cual se sirve la comunidad.
A juicio de ese
despacho, la norma jurídica demandada es razonable y proporcionada, no
desconoce el derecho de huelga, el cual es restringible por el Legislador, ni
contradice los convenios internacionales ratificados por Colombia, toda vez que
las definiciones de la O.I.T. se hacen a título doctrinal y conceptual.
Finalmente, insiste
en que, si bien, las actividades allí consignadas constituyen servicios
públicos esenciales, el Legislador puede hacer una redefinición total o parcial
de esa categorización, en ejercicio de la competencia señalada
constitucionalmente, para lo cual hace suyos apartes del pronunciamiento del
Ministerio Público en la Sentencia C-450 de 1995 de esta Corporación.
2.      Intervención
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
El apoderado
especial del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social presentó escrito dentro
del proceso de la referencia, en el cual da a conocer las razones que
justifican la constitucionalidad de las normas demandadas, de las cuales,
solamente, se tendrán en cuenta las consideraciones hechas sobre la preceptiva
cuya demanda fue finalmente admitida.
Mediante la cita del
artículo 85 de la Carta Política, enfatiza que el derecho a la huelga no es un
derecho de aplicación inmediata sino que requiere de un desarrollo legal para
su ejercicio. Adicionalmente, precisa que en cuanto al texto legal acusado
podría pensarse en la ocurrencia de la llamada "Inconstitucionalidad
sobreviniente" o bien la derogatoria automática, pues la Carta
Política de 1991 garantizó la huelga excepto en los servicios públicos
esenciales. Sobre este particular destaca que, como lo ha señalado la Corte
Constitucional, la expedición de una nueva Constitución no trajo como
consecuencia la declaratoria de inconstitucionalidad en bloque del ordenamiento
legal vigente "...la sustitución normativa se produjo en el rango
constitucional y únicamente se dirige de manera directa o inmediata en el rango
de la legislación, en la medida en que ésta sea incompatible con el mandato
superior, circunstancia que no se dá en el presente asunto, pues de todas
maneras existe prohibición Constitucional para la realización de la huelga en
los servicios públicos esenciales.".
Luego de efectuar
una interpretación sistemática de las disposiciones contenidas en los artículos
1o., 2o. y 365 de la Constitución Política estima como improbable la seguridad
de la prestación eficiente de los servicios públicos en general, si se carece
de una herramienta legal que garantice esa prestación, como ocurre con la
restricción del derecho de huelga en los servicios públicos, consagrada en la
norma acusada. Igualmente, deduce que de la Sentencia C-473 de 1992 se
desprende la viabilidad y procedencia de las disposiciones censuradas, cuando
se establece que mientras el Legislador no defina el concepto de servicios
públicos esenciales, el Ejecutivo estará facultado para impedir la huelga y
convocar la celebración de tribunales de arbitramento obligatorios.
Vale la pena
resaltar que el interviniente aclara que los criterios de la O.I.T., relativos
a la definición de los servicios públicos esenciales, se han dado a título
doctrinal y conceptual, esto es, a manera de recomendaciones de la Comisión de
Expertos y del Comité de Libertad Sindical de esa organización, y no
constituyen norma positiva o convenio internacional vigente. La referencia que
los solicitantes hacen a los mismos es enunciativa pues "NINGUN CONVENIO
INTERNACIONAL DE LA O.I.T. SE REFIERE A LA HUELGA, NI AL TEMA DE LOS SERVICIOS
PUBLICOS ESENCIALES"; es más, dice que así se lo manifestó el Gobierno a
la O.I.T. en comunicación que le dirigiera el Ministro de Trabajo y Seguridad
Social, en el año de 1991.
Por último, se
muestra partidiario de que la Corte Constitucional declare la
constitucionalidad condicionada de la norma acusada, en los términos descritos
en la Sentencia C-473 de 1994 o, en su defecto, inhibida para un
pronunciamiento de fondo, por cuanto "...resulta procedente diferir una
decisión definitiva sobre el asunto, [hasta] cuando el Legislador haya
definido la noción de servicio público esencial, lo cual permitiria un
pronunciamiento total sobre el mismo...".
V.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Dentro de la
oportunidad legal, mediante el oficio No. 1102 del día 25 de septiembre del
presente año, el señor Procurador General de la Nación (Encargado) envió el
concepto de rigor solicitando, a esta Corporación, estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-473 de 1994 respecto del inciso primero del artículo 1o. del
Decreto 753 de 1956 que modificó el inciso primero del artículo 430 del Código
Sustantivo del Trabajo y declarar la exequibilidad del literal e) del artículo
1o. del Decreto Extraordinario 753 de 1956, siempre que se trate de servicios
públicos esenciales.
Antes de entrar a
fundamentar su concepto advierte que el inciso primero del artículo 1o. del
Decreto 753 de 1956 se encuentra bajo los efectos de la cosa juzgada
constitucional, de conformidad con el fallo proferido por esta Corporación en
la Sentencia C-473 de 1994, lo cual contrae el examen de constitucionalidad al
literal e) de ese artículo, descartando la tesis de los demandantes en el
sentido de que existen nuevas razones para sustentar la violación, diferentes a
las contempladas en ese fallo.
En su criterio, la
Corte Constitucional ha desarrollado una importante labor al fijar algunos
parámetros de diferenciación de los servicios públicos esenciales y no
esenciales, tarea asumida en virtud de las distintas interpretaciones de que ha
sido objeto el artículo 56 superior, ocasionadas por la inexistencia de una
definición legal definitiva sobre el tema, a excepción de algunas actividades
que ya han sido identificadas en ese sentido, por vía legal. De manera que, en
su concepto, es al Legislador a quien corresponde definir sobre los servicios
públicos esenciales dentro de los límites estatuídos por la Constitución y de
conformidad con los criterios indicativos esbozados por la Corte Constitucional
en la Sentencia C-450 de 1995 y complementados en la Sentencia T-423 de 1996.
El estudio de la constitucionalidad material del texto legal impugnado, como lo
indica, deberá adelantarse bajo esas pautas, dada su expedición durante la
vigencia de la Constitución de 1886, en la cual no se hacía mención del
concepto de servicio público esencial.
Con base en lo
anterior, la vista fiscal pretende demostrar que las plantas de leche, las
plazas de mercado, así como sus distribuidores son servicios públicos
esenciales "...toda vez que los mismos están destinados a constituir
medios necesarios para la protección o ejercicio de otros derechos
fundamentales como la vida, la salud, el saneamiento ambiental y el
trabajo."; en su sentir la declaratoria de huelga afectaría a los
partícipes de la producción, pasteurización, envase y distribución de la leche,
lo cual conllevaría perjuicios de tipo económico, social, laboral y de sanidad
ambiental. De idéntica forma, la huelga de los trabajadores en las plazas de
mercado lesionaría, no sólo a los intermediarios y distribuidores de los
productos agrícolas, sino también a la población campesina, a los consumidores
y en general a la agroindustria.
En lo que atañe a
los mataderos, para el Procurador (E) la autorización de la huelga en esos
establecimientos "...siempre generaría problemas en la
comunidad, en la salubridad ambiental, amén de los perjuicios económicos y
sociales que traería consigo una determinación en tal sentido, que en nuestra
vida cotidiana está ligada con la "vida de la plaza de mercado": no
olvidemos que era un día de mercado en Santafé de Bogotá, el 20 de julio de
1810.". (Negrilla original)
Termina su
intervención afirmando que, si bien, el literal e) del artículo 430 del C.S.T.
se ajusta a la Constitución Política, el Legislador puede redefinir la clasificación
de servicios públicos esenciales, en ejercicio de la competencia atribuída en
el artículo 56 de esa Carta.
VI.  CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.      Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por referirse a una
norma que hace parte de un Decreto Extraordinario posteriormente convertido en legislación
permanente mediante la Ley 141 de 1961.
2.      Cosa
juzgada constitucional.
La demanda de
inconstitucionalidad presentada se dirige contra el inciso primero y el literal
e) del artículo 1o. del Decreto 753 de 1956, que subrogó el artículo 430 del Código
Sustantivo del Trabajo. Es necesario precisar que dicho inciso primero ya fue
objeto de pronunciamiento de fondo por parte de esta Corte, en la Sentencia
C-473 de 1994, y se encuentra bajo los efectos de la cosa juzgada. Por lo
tanto, la Corporación se estará a lo resuelto en la misma y concretará el
examen de constitucionalidad al estudio del literal e) del artículo 1o. del
Decreto ibídem, pues de acuerdo con el concepto fiscal no se considera
que existan nuevas razones o diferentes a las consignadas en dicho fallo, en
relación con el examen de constitucionalidad de la norma que fue ampliamente
realizado en su oportunidad.
3.     El
derecho de huelga como instrumento extremo regulador de los diferendos
laborales, en la Carta Política de 1991.
En el ámbito de las
relaciones de trabajo que surgen entre empresarios y trabajadores, es natural
el advenimiento de divergencias y conflictos jurídicos y económicos que versan
sobre la aplicación de normas preexistentes, en el primer caso, o la mejora de
condiciones salariales y prestacionales, en el segundo, las que hacen
indispensable la adopción de mecanismos tendientes a solucionarlas, para
garantizar el desarrollo normal de las actividades laborales, así como la
efectividad de los derechos de los servidores dentro de un criterio de justicia
social.
La Constitución
Política de 1991 elevó a rango constitucional los derechos de los trabajadores,
los cuales, con anterioridad, se encontraban consignados en disposiciones
legales y en las normas contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo. De esta
forma, se estableció en el artículo 25 constitucional que el trabajo es un
derecho y una obligación social que debe gozar de la especial protección del
Estado, y en el artículo 53 ibidem se determinó que el Congreso de la
República expedirá el Estatuto del Trabajo, a través del cual se tendrán en
cuenta los principios mínimos fundamentales fijados en la misma Constitución.
En lo que respecta
al Derecho Colectivo del Trabajo, se garantiza el derecho de libre asociación para
el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en
sociedad (C.P., art. 38) y la prerrogativa tanto para trabajadores como para
empleadores de constituir sindicatos o asociaciones sin intervención del Estado
(C.P., art. 39).
Del mismo modo, el
artículo 53 antes citado, prohibe que la ley, los contratos, los acuerdos y las
convenciones colectivas de trabajo puedan menoscabar los derechos de los
trabajadores y, complementariamente, el artículo 55 de la Carta Política
garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones
laborales “ con las excepciones que señale la ley.”.
Dentro de ese campo,
cuando las vías de arreglo directo en el diferendo laboral colectivo han sido
superadas sin lograr el acuerdo respectivo y los intereses de las partes en
conflicto se tornan antagónicos adquiriendo niveles de radicalización
importantes, el Constituyente de 1991 estableció como garantía en favor de los
trabajadores, el ejercicio del derecho de huelga “salvo en los servicios públicos
esenciales definidos por el legislador.”.
No se puede
desconocer la importancia que tiene la adopción de fórmulas de concertación
para una mayor flexibilidad en las relaciones entre empresarios y trabajadores,
cuyos resultados serán benéficos para la prestación de los servicios y la
defensa de los derechos de los trabajadores. Nuestro ordenamiento
constitucional y legal, como lo han previsto igualmente legislaciones
contemporáneas, ha reconocido en la huelga un instrumento legítimo de carácter
extremo en favor de los trabajadores como una fórmula de solución de los
conflictos de trabajo, a través de la suspensión temporal y pacífica de éste,
realizada en forma colectiva y concertada entre los mismos trabajadores.
Así las cosas, la
huelga supone un derecho y una conquista de los trabajadores, como mecanismo
destinado a dirimir los diferendos laborales, independientemente de su
vinculación sindical, con la excepción de aquellos servicios públicos
esenciales definidos por el Legislador.
De ese carácter
especial que configura el derecho de huelga y de la necesidad de conducir los
conflictos laborales por cauces democráticos, es que se instituye
constitucionalmente en un derecho reglado para cuyo ejercicio se requiere del
cumplimiento de las disposiciones legales pertinentes.
Acerca de los
alcances y desarrollos del citado derecho, la Corte Constitucional se pronunció
ampliamente en las sentencias T-443 de 1992 (M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo) y C-473 de 1994 (M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero), cuyos
criterios ahora se reiteran.
De esta manera, el
derecho de huelga adquiere, con la nueva Carta Política un reconocimiento
especial para la conformación de un estado democrático, participativo y
pluralista, por lo que su ejercicio debe estar garantizado y protegido por las
autoridades de la República (C.P., art. 2) en todas las actividades que se
desarrollen dentro del territorio nacional, salvo, como ya se ha expresado, en
los servicios públicos esenciales definidos por el Legislador, como en seguida
se precisa.
4.     Limitación
a la garantía del derecho de huelga: los servicios públicos esenciales.
El ámbito de acción
del derecho de huelga se vió incrementado con la expedición de la Carta
Política de 1991. La garantía de ese derecho no se consagró en forma absoluta;
únicamente, se vio limitada en aquellas actividades que constituyan servicios
públicos esenciales, lo cual marca una notable diferencia con la Constitución
Nacional de 1886 (art. 18) que consagraba el derecho de los trabajadores a declarar
la huelga en todas aquellas actividades que no constituyeran servicios
públicos, reservando a la ley la reglamentación de su ejercicio.
El concepto de
servicio público ha sido objeto de un permanente desarrollo ligado a la
constante evolución de la situación política, económica y social del mismo
Estado. En el momento actual, no ha presentado una modalidad estática, sino
cambiante y adaptable a la praxis económica y social, así como consecuente con
el permanente avance de sus contenidos, entendiéndose por el mismo en el ámbito
jurisprudencial y doctrinario como aquellas actividades que el Estado tiene el
deber de prestar a todos los habitantes del territorio nacional, de manera
eficiente, regular y continua, en igualdad de condiciones, en forma directa, o
mediante el concurso de los particulares, con el propósito de satisfacer las
necesidades de interés general que la sociedad demanda.
La prestación
eficiente de los servicios públicos permite concretar la finalidad social del
Estado, en razón a la relación consustancial que mantiene con la misma y al
deber del Estado de suministrarlos a todos los habitantes del territorio
nacional (C.P., art.365). Resulta ilustrativo, por lo tanto, retomar algunos
criterios expuestos por la Corte, en donde se profundiza en el concepto de
servicios públicos:
"Se busca a
través de los servicios públicos satisfacer necesidades de interés general en
forma regular y contínua. Son además, el medio por el cual el Estado realiza
los fines esenciales de servir a la comunidad, promover la prosperidad general
y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
constitucionales. La razón de ser de los poderes constituidos es el servicio a
la comunidad, la satisfacción de sus necesidades y la protección de los
derechos individuales de sus miembros.
En este sentido
los servicios públicos deben mantener un nivel de eficiencia aceptable para dar
respuesta a las necesidades sociales, en orden a la realización de los fines
esenciales del Estado, a la justicia social y a promover la igualdad en forma
real y efectiva.
Habiéndose dado
al Estado colombiano por parte del constituyente de 1991 un carácter social, se
hace indispensable que éste acometa acciones positivas en favor de la
comunidad. En este contexto, la prestación de los servicios públicos para
asegurar en forma igualitaria y sin interrupción el cumplimiento de actividades
encaminadas a la realización de derechos fundamentales de los individuos que
hacen parte de la comunidad, es una de las actuaciones positivas a las que está
obligado el Estado colombiano. El carácter solidario de los servicios públicos
se suma a la necesidad de que estos sean prestados ininterrumpidamente: es
decir, que los inconvenientes particulares no tengan como efecto la suspensión en
la prestación del servicio.".[1]
Ahora bien, el
concepto de servicios públicos, tal y como venía siendo desarrollado por el
ordenamiento jurídico que regía con anterioridad a la expedición de la Ley Fundamental
de 1991, presentaba un ámbito material generalizado y globalizante de las más
diversas actividades. Ese tratamiento del concepto, para efectos del derecho de
huelga, trajo como consecuencia interpretaciones restrictivas del mismo.
En la actualidad, la
concepción renovada que se tiene del término genérico de servicios públicos,
recogida por el nuevo ordenamiento superior, presenta una clasificación de
diversos servicios, como son: los sociales, comerciales e industriales,
domiciliarios y los esenciales.[2]
Estos últimos, inciden de manera fundamental en la garantía del derecho de
huelga dado que constituyen la referencia constitucional que guiará la labor
del Legislador para configurar el contenido y alcances de ese derecho, en
especial de sus posibles restricciones (C.P., art.56), pero que deberá operar
dentro de los más estrictos criterios restrictivos de interpretación, dado su
carácter excepcional.
La limitación al
derecho de huelga basada en la definición de ciertas actividades como servicios
públicos esenciales, tiene origen en la Carta Política a manera de fórmula
mediadora para resolver la pugna de derechos que confluyen en esa situación; de
un lado, el derecho de los trabajadores por hacer efectivas sus
reivindicaciones laborales, económicas y sociales, mediante la huelga y, de
otro lado, los derechos de los usuarios de esos servicios que resultan de
alguna forma lesionados con la suspensión de labores. Esa disyuntiva se ha
resuelto por la vía constitucional mediante la protección de los derechos
fundamentales de los usuarios frente al sacrificio del derecho de los
trabajadores, exclusivamente, en los casos que revistan la prestación de un
servicio público esencial.[3]
En resumen, la
prevalencia que constitucionalmente se señala en favor de los derechos
fundamentales de los usuarios de los servicios públicos esenciales no reporta
ninguna violación al derecho de huelga, como tampoco a los de asociación
sindical ni al trabajo, toda vez que esa fue la valoración que el Constituyente
de 1991 decidió otorgarles en esta particular situación.
5.      Carácter de esencial en los servicios públicos.
La definición de los
servicios públicos esenciales delimita el ámbito de acción de la huelga con
miras a la protección de los derechos fundamentales de los usuarios de esos
servicios y se encuentra sujeta a reserva legal. La Constitución Política de
1991 atribuyó al Congreso de la República la facultad de expedir la
reglamentación para el ejercicio del derecho de huelga así como de definir las
actividades en donde, a su juicio, deben operar las limitaciones a ese derecho.
Para la Corte es
claro que la delimitación material de los servicios públicos esenciales
constituye un tema complejo que requiere de un amplio debate, pero considera, a
la vez, que dicha labor resulta inaplazable por parte del Legislador dada su
importancia para la configuración definitiva del contenido del derecho de huelga;
hasta el momento, éste tan sólo ha avocado la materia mediante la definición
expresa de algunas actividades como servicios públicos esenciales.[4]
Igualmente, esta
Corporación en ejercicio del control jurisdiccional de constitucionalidad, se
ha pronunciado sobre la delimitación material del concepto de servicios públicos
esenciales reiterando, en primer término, que el Legislador sólo podrá limitar
el derecho de huelga en una determinada actividad cuando sea materialmente un
servicio público esencial y siempre que la misma haya sido definida legalmente
con esa naturaleza y presente la restricción del ejercicio del derecho de
huelga [5];
salvo que, como lo ha expresado ya esta Corporación, el Constituyente de 1991
le haya otorgado el carácter de esencial, como a los servicios públicos
enunciados en el artículo 366 superior.
Así mismo, ha venido
formulando algunos criterios, simplemente indicativos, para definir lo que por
servicios públicos esenciales debe entenderse, como se indicó en la Sentencia
C-450 de 1995, con ponencia del Dr. Antonio Barrera Carbonell:
"La
esencialidad del servicio no debe considerarse exclusivamente por el servicio
mismo, esto es, por su naturaleza intrínseca, ni por la importancia de la
actividad industrial, comercial o prestacional en la economía global del país y
consecuentemente en relación con la magnitud del perjuicio que para ésta
representa su interrupción por la huelga. Tampoco, aquélla puede radicar en la
invocación abstracta de la utilidad pública o de la satisfacción de los intereses
generales, la cual es consustancial a todo servicio público.
El carácter
esencial de un servicio público se predica, cuando las actividades que lo
conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a
la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el
respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades
fundamentales. Ello
es así, en razón de la preeminencia que se reconoce a los derechos
fundamentales de la persona y de las garantías dispuestas para su amparo, con
el fin de asegurar su respeto y efectividad.
El concepto de
servicios públicos esenciales necesariamente comporta una ponderación de
valores e intereses que se suscita entre los trabajadores que invocan su
derecho a la huelga y los sacrificios válidos que se pueden imponer a los
usuarios de los servicios.
El derecho de los
trabajadores a hacer la huelga con el fin de mejorar sus condiciones de trabajo
y sociales, si bien representa un derecho constitucional protegido, en el
sentido de que contribuye a la realización efectiva de principios y valores
consagrados en la Carta, no es oponible a los derechos fundamentales de los
usuarios de los servicios públicos, por el mayor rango que estos tienen en el
ordenamiento constitucional. Además, es mayor el perjuicio que se causa en sus
derechos fundamentales a los usuarios, cuando aquéllos son afectados, que los
beneficios que los trabajadores derivan de la huelga para mejorar sus
condiciones de trabajo. Es obvio, que la balanza de los intereses y derechos en
conflicto debe inclinarse en favor de los derechos fundamentales.". (Subraya la Corte)
Avanzando un poco
más en el ámbito de las restricciones al derecho de huelga, la Corte expresó en
la sentencia C-432 de 1996, con ponencia del Magistrado Dr. Carlos Gaviria
Díaz, que la Constitución restringió en dos formas el derecho de huelga: la
primera, con la prohibición de su ejercicio en los servicios públicos
esenciales que determine el Legislador y en los señalados como tales por el
Constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido
de las normas constitucionales vigentes y, la segunda, en los demás casos,
según la reglamentación que de ese derecho expida el Legislador.
De lo anterior,
queda claro que a juicio de la Corte existen, de un lado, algunas actividades a
las que el mismo Constituyente les señaló el carácter de esenciales por
constituir objetivos centrales y fundamentales de la finalidad social del
Estado y, de otro, la potestad directa que se le atribuyó al Legislador de
definir los servicios públicos esenciales, para los efectos de establecer las
restricciones pertinentes en lo concerniente al ejercicio del derecho de
huelga.
En conclusión, para
la Corte, solamente, constituyen servicios públicos esenciales las actividades
que el mismo Constituyente de 1991 señaló como tales (C.P., art.366) o aquellas
que, concretamente, han sido definidas por el Legislador como esenciales, a
partir de la expedición de la nueva Constitución Política.
En ese orden de
ideas y en desarrollo de lo estipulado en el artículo 56 superior se precisa
que corresponde, entonces, al Congreso de la República definir los servicios
públicos esenciales, sin perjuicio de que la Corte Constitucional,
posteriormente, pueda hacer uso de la potestad de ejercer el control de
constitucionalidad consagrado en el numeral 4 del artículo 241 de la Carta
Política, en relación con las disposiciones legales que para el efecto se
dicten.
Por ello, la Corte
encuentra necesario reiterar la doctrina constitucional adoptada en la
Sentencia C-432 de 1996 (M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz), ya mencionada, en
relación con la huelga y sus limitaciones en virtud de la definición de los
servicios públicos esenciales, según la cual:
“2.1.   El
derecho a la huelga en la Constitución de 1991
El artículo 56 de
la Constitución consagra el derecho de huelga en los siguientes términos:
“Se garantiza el
derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el
legislador.
La ley reglamentará
este derecho. (...)”
En repetidas
ocasiones se ha pronunciado la Corte sobre el alcance que tiene esta
disposición, si se interpreta bajo la óptica de los principios
constitucionales. Las directrices que se derivan de esta doctrina pueden sintetizarse
de la siguiente manera:
-El derecho a la
huelga no es un derecho fundamental, puesto que para su ejercicio requiere de
reglamentación legal.[6]
- Sólo puede
ejercerse legítimamente el derecho a la huelga cuando se respetan los cauces
señalados por el legislador.[7]
- El derecho a la
huelga puede ser objeto de tutela cuando se encuentra en conexión íntima con
los derechos al trabajo y a la libre asociación sindical, derechos que si
ostentan el carácter de fundamentales.[8]
- El derecho a la
huelga solamente puede excluirse en el caso de los servicios públicos
esenciales, cuya determinación corresponde de manera exclusiva al legislador, [9] o los
señalados como tales por el Constituyente, de acuerdo con la interpretación
realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes.
- El derecho a la
huelga puede ser restringido por el legislador para proteger el interés general
y los derechos de los demás.[10]
- El derecho a la
huelga también puede ser restringido por el legislador cuando de su ejercicio
se deriva la alteración del orden público.[11]
De acuerdo con
estos parámetros, puede afirmarse que, según la Constitución, el derecho de
huelga está restringido de dos formas:
a. Está
prohibido su ejercicio en los servicios públicos esenciales que determine el
legislador y, obviamente en los señalados como tales por el Constituyente, de
acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas
constitucionales vigentes.
b. En los
demás casos, su ejercicio debe ceñirse a la reglamentación que de él haga el
legislador.
Estas facultades
limitadoras que se delegan de manera exclusiva en el órgano legislativo, sin
embargo, no pueden ser desarrolladas de manera arbitraria; de lo contrario, el
derecho de huelga dejaría de ser un verdadero derecho. Por esta razón, la Corte
puede entrar a revisar la reglamentación a la que se encuentra sometido el
derecho, para determinar si ésta corresponde a los principios que informan la
Constitución.
En el caso de los
servicios públicos esenciales, ya la Corte ha indicado que la potestad del
legislador está circunscrita por la determinación material del concepto mismo
de “servicio público esencial” (Sentencia C-473 de 1994, magistrado ponente:
Alejandro Martínez Caballero), pues se desvanecería el derecho si todo lo que
el legislador calificara de esta forma, por ese solo hecho, correspondiera al
concepto al que ha querido referirse el Constituyente.
En cuanto a la
fijación de los derroteros que determinan la posibilidad de ejercer el derecho
en los demás casos, el legislador está limitado por el contenido del núcleo
esencial del derecho. Para concretar esta frontera en el caso de la huelga,
debe atenderse a la definición que la Corte le ha asignado al término. La
sentencia T-426 de 1992, de la que fue ponente el magistrado Eduardo Cifuentes
Muñoz, es particularmente esclarecedora al respecto. En ella se afirma:
“(...) el
contenido esencial de un derecho fundamental consiste en aquellas facultades o
posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como
pertinente al tipo descrito y sin las cuales dejaría de pertenecer a este tipo,
desnaturalizándose. (...) el núcleo esencial del derecho fundamental es aquella
parte de su contenido que es absolutamente necesaria para que los intereses
jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y
efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o desconoce el núcleo
esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen
impracticable o lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la
necesaria protección.”
Conforme a esta
definición puede señalarse como núcleo esencial del derecho de huelga, la
facultad que tienen los trabajadores de presionar a los empleadores mediante la
suspensión colectiva del trabajo, para lograr que se resuelva de manera favorable
a sus intereses el conflicto colectivo del trabajo. Esta facultad, claro está,
no es absoluta. El punto es que la huelga constituye un mecanismo cuya garantía
implica el equilibrar las cargas de trabajadores y empleadores en el marco del
conflicto colectivo de trabajo. Las restricciones al derecho de huelga deberán
tener en cuenta este propósito, de modo que si bien tal derecho puede ser
limitado con el fin de proteger otros de mayor jerarquía (v.g. los derechos
fundamentales) o el interés general (bajo la forma del orden público, por
ejemplo), el poder que la Constitución pretende reconocer a los trabajadores no
puede quedar desfigurado.”. (Subraya
fuera del texto).
En consecuencia, la
Corte procederá a declarar la inexequibilidad del literal e) del artículo
primero del Decreto Extraordinario 753 de 1956, que subrogó el artículo 430 del
Código Sustantivo del Trabajo, pero únicamente en razón a que el Legislador no
ha señalado como servicios públicos esenciales las actividades relacionadas con
las plantas de leche, plazas de mercado, mataderos y de todos los organismos de
distribución de estos establecimientos, sean ellos oficiales o privados,
señaladas en dicha disposición, en ejercicio de la facultad constitucional
consagrada en el artículo 56 de la Carta Fundamental de 1991.
Estima la Corte que
es primordial y urgente que el Legislador proceda a desarrollar el precepto
constitucional mencionado, a fin de precisar las actividades constitutivas del
servicio público esencial, y con el objeto de garantizar en plenitud el
ejercicio del derecho de huelga en aquellas labores que no tienen esa
característica. En todo caso, se repite que la Corte ejercerá el control
constitucional posterior acerca de las definiciones que se hagan, en ese
sentido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución
Política de 1991.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.- ESTESE
A LO RESUELTO por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la Sentencia
C-473 del 27 de octubre de 1994, en la cual se declaró exequible el inciso
primero del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, “siempre que se
trate, conforme al artículo 56 de la Constitución Política, de servicios
públicos esenciales definidos por el Legislador”.
Segundo.- Declarar
INEXEQUIBLE el literal e) del artículo primero del Decreto
Extraordinario 753 de 1956, que subrogó el artículo 430 del Código Sustantivo
del Trabajo, pero únicamente en razón a que el Legislador no ha señalado como
servicios públicos esenciales las actividades indicadas en dicha disposición,
en ejercicio de la facultad constitucional consagrada en el artículo 56 de la
Carta Carta Política.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNADEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-075/97
SERVICIOS
PUBLICOS ESENCIALES-Determinación/SENTENCIA
INTERPRETATIVA O MODULATIVA (Salvamento de voto)
En la sentencia
en lugar de examinar la norma desde el punto de vista material para determinar
si las actividades a que ella se refería constituían o no un servicio público
esencial, se optó por decir que era inexequible la norma acusada simplemente
porque “el legislador no ha señalado como servicios públicos esenciales las
actividades indicadas en dicha disposición, en ejercicio de la facultad
constitucional consagrado en el artículo 56 de la Carta Política”. Bien hubiera
podido la Corte, a través de las llamadas sentencias interpretativas o
modulativas, examinar la constitucionalidad de la norma para determinar si ella
se avenía y en que condiciones o circunstancias a la Constitución, o si por el
contratio era incompatible en forma absoluta con ésta.
Referencia: Expediente
D-1400
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el inciso primero y literal e) del artículo 430 del
Código Sustantivo del Trabajo y contra el literal a) del artículo 65 de la Ley
50 de 1990, que subrogó el artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo.
Con el respeto debido a la decisión
mayoritaria, adoptada por la Sala Plena de la Corporación en el asunto de la
referencia, procedo a exponer las razones de mi salvamento de voto a dicha
decisión, en los siguientes términos:
1. Mediante la sentencia de la referencia
la Corte declaró inexequible el literal e) del artículo 430 del Código
Sustantivo del Trabajo, el cual había sido objeto de reforma por el Decreto
Legislativo 753 de 1956.
2.  El art. 430 del Código Sustantivo del
Trabajo reguló lo relativo a la prohibición de la huelga en los servicios
públicos, en desarrollo del precepto del art. 18 de la Constitución de 1886 que
garantizaba el derecho a la huelga, salvo en los servicios públicos. En dicha
norma se definió lo que de modo general se entendía como servicios públicos,
según la concepción de la doctrina de los autores y la jurisprudencia para
entonces vigente, y se enumeraron las actividades catalogadas como tales.
3. La Constitución de 1991 en su artículo
56, introdujo un cambio cualitativo en relación con el derecho de huelga, al
establecer: "Se garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios
públicos esenciales definidos por el Legislador. La ley reglamentará este
derecho....".
4. En la sentencia C-473 de octubre 27 de
1994, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, la Corte se
ocupó de resolver una acción de inconstitucionalidad, entre otras
disposiciones, contra el siguiente aparte del art. 430 del C.S.T. "De
conformidad con la Constitución Nacional ésta prohibida la huelga en los
servicios públicos".
La Corte declaró exequible el referido
segmento normativo bajo la siguiente condición "Siempre que se trate,
conforme al art. 56 de la Constitución Política, de servicios públicos
esenciales definidos por el legislador".
En la referida sentencia C-473/94, la Corte
se pronunció en el sentido de que no se puede admitir "una
discrecionalidad política del legislador para definir la limitación en el
derecho de huelga", por la circunstancia de que corresponde al Congreso
señalar las actividades que constituyen servicios públicos esenciales y,
además, optó por la fórmula, según la cual, "la Constitución ha establecido
dos requisitos diferentes para que se pueda excluir el derecho de huelga de una
determinada actividad. En  primer término, es necesario que ésta sea
materialmente un servicio público esencial. Y, en segundo término, desde el
punto de vista formal, es necesario que el Legislador haya expresamente
definido la actividad como servicio público esencial y restringido el derecho
de huelga en ella".
5. En virtud de la sentencia C-450/95[12] la Corte declaró
exequibles los apartes demandados de las letras b) y h) del art. 430 del
C.S.T., en el sentido de considerar como servicios públicos esenciales las
empresas de transporte por tierra, agua y aire; y de telecomunicaciones e
igualmente "La explotación, refinación, transporte y distribución de
petróleos y sus derivados, cuando estén destinadas al abastecimiento normal de
combustibles del país, a juicio del gobierno".
Con dicho pronunciamiento la Corte admitió
que si bien se trataba de normas preconstitucionales, en las cuales el
legislador había catalogado como servicios públicos las actividades mencionadas
en los referidos apartes normativos, tal calificación respondía, materialmente,
a la concepción de lo que se entiende por servicios públicos esenciales. En
efecto en dicha sentencia se dijo:
"Si bien es
cierto que la norma del art. 56 no confiere al legislador una competencia
arbitraria y absolutamente discrecional para hacer la referida definición, es
obvio que la voluntad política del Congreso en dicha tarea debe estar dirigida
a expedir una regulación que consulte la filosofía propia del Estado Social de
Derecho y los principios, valores y derechos constitucionales, de modo que se
busque un punto de equilibrio entre el derecho que tienen los trabajadores a la
huelga como instrumento para mejorar sus condiciones económicas y sociales y
lograr la justicia en las relaciones laborales, e igualmente el derecho que
tienen los usuarios de los servicios públicos esenciales a que se mantenga su
continuidad de modo que no se afecten sus libertades y derechos
fundamentales".
"Acorde con
dicha concepción, estima la Corte que la definición de los servicios públicos
esenciales, atendiendo a su materialidad, debe consultar, entre otros, los
siguientes criterios, no taxativos o exhaustivos, sino meramente indicativos:
La esencialidad
del servicio no debe considerarse exclusivamente por el servicio mismo, esto
es, por su naturaleza intrínseca, ni por la importancia de la actividad
industrial, comercial o prestacional en la economía global del país y
consecuentemente en relación con la magnitud del perjuicio que para ésta
representa su interrupción por la huelga. Tampoco, aquélla puede radicar en la
invocación abstracta de la utilidad pública o de la satisfacción de los intereses
generales, la cual es consustancial a todo servicio público".
"El carácter
esencial de un servicio público se predica, cuando las actividades que lo
conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a
la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el
respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades
fundamentales. Ello es así, en razón de la preeminencia que se reconoce a los
derechos fundamentales de la persona y de las garantías dispuestas para su
amparo, con el fin de asegurar su respeto y efectividad".
"El concepto
de servicios públicos esenciales necesariamente comporta una ponderación de
valores e intereses que se suscita entre los trabajadores que invocan su
derecho a la huelga y los sacrificios válidos que se pueden imponer a los
usuarios de los servicios".
"El derecho
de los trabajadores a hacer la huelga con el fin de mejorar sus condiciones de
trabajo y sociales, si bien representa un derecho constitucional protegido, en
el sentido de que contribuye a la realización efectiva de principios y valores
consagrados en la Carta, no es oponible a los derechos fundamentales de los
usuarios de los servicios públicos, por el mayor rango que estos tienen en el
ordenamiento constitucional. Además, es mayor el perjuicio que se causa en sus
derechos fundamentales a los usuarios, cuando aquéllos son afectados, que los
beneficios que los trabajadores derivan de la huelga para mejorar sus
condiciones de trabajo. Es obvio, que la balanza de los intereses y derechos en
conflicto debe inclinarse en favor de los derechos fundamentales".
"De lo dicho
se infiere, que al valorar los intereses en conflicto, a efectos de hacer la
definición de los servicios públicos esenciales, el Legislador debe partir de
bases serias, objetivas y razonables, de modo que la respectiva regulación
guarde proporcionalidad entre el respeto a los derechos fundamentales de los
usuarios y el derecho de los trabajadores a la huelga".
(....)
"Con
respecto al literal b) de la mencionada disposición estima que las actividades
de las empresas de transporte por tierra, mar y aire, indudablemente son
servicios públicos esenciales, porque están destinadas a asegurar la libertad
de circulación (art. 24 C.P.), o pueden constituir medios necesarios para el
ejercicio o la protección de otros derechos fundamentales (vida, salud,
educación, trabajo, etc").
"En relación
con las empresas de telecomunicaciones, igualmente sus actividades constituyen
servicios esenciales, porque ellas tienden a garantizar la libertad de expresar
y difundir el pensamiento y las opiniones y la de informar y recibir
información. Igualmente, pueden resultar necesarias o constituir medios para
asegurar el ejercicio o el amparo de otros derechos fundamentales, tales como
los mencionados anteriormente".
"En lo
atinente a las actividades de explotación, refinación y transporte de petróleo
y sus derivados, a que alude la letra h), estima la Corte que éstas son
actividades básicas y fundamentales para asegurar a su vez otras actividades
esenciales, como el transporte, la generación de energía, etc., todas ellas
dirigidas a asegurar igualmente el ejercicio o disfrute de los derechos
fundamentales. Por consiguiente, dichas actividades constituyen servicios públicos
esenciales".
"Por lo
demás, a juicio de la Corte no resultan irrazonables ni desproporcionadas las
normas jurídicas mencionadas, en punto a considerar que, bajo el presente
examen, en principio, dichas actividades constituyen servicios públicos
esenciales. Sin embargo ello no obsta, para que el Legislador en ejercicio de
las facultades que le confiere el art. 56 de la Constitución y con base en la
experiencia y la realidad nacionales pueda hacer una redefinición total o
parcial de dichas actividades como servicios públicos esenciales".
"Consecuente
con los anteriores razonamientos la Corte declarará la exequibilidad de los
literales b) y h) del art. 430 del C.S.T. Pero debe advertir, que la decisión
adoptada en el presente proceso sólo se contrae a la consideración como
servicios públicos esenciales de las actividades a que aluden los referidos
literales, pues en cada caso concreto sometido a su consideración la Corte
examinará si una determinada actividad, atendiendo a su contenido material,
corresponde o no a un servicio público esencial".
6. En la sentencia de la cual me separo la
Corte dio un viraje sustancial a su jurisprudencia. En efecto, no fue
congruente con lo decidido en las sentencias C-473/94 y C-450/95, antes
citadas, en las cuales la Corte había aceptado la validez de la norma del art.
430 del C.S.T., bajo el entendido de que las actividades allí relacionadas en
las cuales se prohibía el ejercicio del derecho de huelga materialmente
configuraran un servicio público esencial.  De este modo, también la Corte
retrocedió con respecto a su jurisprudencia tradicional, en el sentido de que
la Constitución de 1991 no derogó ni hizo desaparecer, por consiguiente, en
bloque toda la legislación preconstitucional, sino que en cada caso debería
determinar si las normas sometidas a su examen en un caso concreto se avenían o
no con las disposiciones de la Constitución de 1991, porque en la sentencia de
cuya decisión me aparto, en lugar de examinar la norma desde el punto de vista
material para determinar si las actividades a que ella se refería constituían o
no un servicio  público esencial, se optó por el expediente fácil de decir que
era inexequible la norma acusada simplemente porque "el legislador no ha
señalado como servicios públicos esenciales las actividades indicadas en dicha
disposición, en ejercicio de la facultad constitucional consagrada en el
artículo 56 de la Carta Política".
Bien  hubiera podido la Corte, como lo ha
hecho en muchas oportunidades, a través de las llamadas sentencias
interpretativas o modulativas, examinar la constitucionalidad de la norma para
determinar si ella se avenía y en que condiciones o circunstancias a la
Constitución, o si por el contrario era incompatible en forma absoluta con
ésta.
En los anteriores términos dejo consignado
mi salvamento de voto.
Santafé de Bogotá, D.C., marzo diez y siete
(17) de mil novecientos noventa y siete (1997).
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia C-075/97
SERVICIOS
PUBLICOS ESENCIALES-Análisis
material/SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Cambio de jurisprudencia
(Salvamento de voto)
La mayoría
decidió cambiar de doctrina constitucional y sin argumentos expresos, declaró
la inexequibilidad de la disposición demandada, con el argumento, descartado en
decisiones anteriores, de que el legislador no definió la actividad de que
trata el literal e), como correspondiente a un servicio público esencial. La
sentencia ha debido, al menos, hacer expreso el cambio de jurisprudencia y
aportar las razones que justificaron el giro doctrinal. La sentencia afectó una
decisión anterior, pues en lugar de respetar la consecuencia jurídica que de
ella se derivaba, entendió que era inexequible la limitación del derecho de
huelga del literal e), simplemente porque el legislador no estableció
expresamente que se trataba de un servicio público esencial, sin atender al
análisis material al que estaba obligado en virtud de una decisión anterior.
PRINCIPIO DE
ARMONIZACION-Desconocimiento
(Salvamento de voto)
Si bien las
actividades concretas a las que se refiere la norma declarada inexequible no
constituyen, materialmente, servicios públicos esenciales, no era posible
aceptar que la razón de la inexequibilidad recayera en el incumplimiento de un
requisito formal que tiende, por sobre toda otra consideración, a la defensa
del ejercicio del derecho de huelga. En efecto, ello equivaldría a desconocer
el principio de armonización concreta puesto que sacrifica, sin una razón
suficiente, bienes constitucionalmente tutelados dando primacía absoluta a
otros que sólo pueden demostrar su supremacía en cada caso concreto. En el
juicio constitucional no es procedente establecer a priori una prevalencia
abstracta de alguno de los principios constitucionales enfrentados, puesto que
todos ellos son de clara estirpe constitucional. En este caso, la Corte tenía
la tarea de sopesar el alcance de los bienes en conflicto, dentro de las
circunstancias concretas, con el fin de armonizar, en lo posible, los mandatos
que se derivan del artículo 56 de la Carta.
PRINCIPIO DE
INTERPRETACION CONFORME A LA CONSTITUCION-Desconocimiento (Salvamento de voto)
Este principio,
impone al juez constitucional el imperativo de indagar por las varias
interpretaciones posibles de una disposición legal, antes de proceder a
expulsarla del ordenamiento por encontrar que una de ellas contraviene lo
dispuesto en la Constitución. Si de las distintas alternativas, al menos una se
aviene a los mandatos de la Carta, el juez debe conservarla y proceder a
descartar sólo aquella que no cumple tal requisito. La Corte retrocedió un paso
en el camino de consolidación de los principios propios del modelo
constitucional, al olvidar que sólo procede la declaración de exequibilidad de
una norma legal cuando resulte francamente imposible encontrar una
interpretación que permita su adecuación a los mandatos constitucionales.
Adicionalmente, abrió un espacio de incertidumbre al desconocer la eficacia del
principio de interpretación conforme a la Constitución a la hora de resolver
conflictos constitucionales de normas expedidas con anterioridad a la
promulgación de la Carta de 1991. Finalmente, estableció una regla que
desampara la garantía constitucional de los derechos fundamentales de los
usuarios de los servicios públicos esenciales, reconocida en el artículo 56 de
la Constitución.
DERECHO DE HUELGA-Juicio concreto sobre cada actividad
(Salvamento de voto)
La Corporación ha
debido asumir el análisis material de la disposición estudiada. En efecto, únicamente
realizando un juicio concreto sobre cada una de las actividades sometidas a la
mencionada restricción del derecho de huelga por parte del legislador
preconstituyente, se puede garantizar integralmente la primacía y efectividad
de los derechos fundamentales, a través de la protección efectiva de los
derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales y,
adicionalmente, de la salvaguarda del derecho de huelga de los trabajadores.
Sólo un estudio de tal naturaleza resultaría  hermenéuticamente correcto y
verdaderamente ajustado a los mandatos que la propia constitución le impone a
la Corte Constitucional.
Referencia:
Expediente D-1400
Demanda contra el
inciso primero y el literal e) del artículo 1 del Decreto 753 de 1956, que
subrogó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo.
Actor: Carlos A.
Ballesteros y otras.
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Con todo respeto,
disiento de la decisión de la Corporación en el presente proceso. A mi juicio
el literal a) del artículo 65 de la Ley 50 de 1990, que subrogó el artículo 450
del Código Sustantivo del Trabajo ha debido ser declarado inexequible, no
porque las actividades descritas en tal norma no hubieren sido definidas
expresamente por el legislador como un servicio público esencial, sino porque,
materialmente, no constituyen un servicio público esencial.
Sin embargo, la
mayoría omitió el análisis material de la disposición demandada, y  consideró
que resultaba contraria al artículo 56 de la Constitución en la medida en que
el legislador preconstituyente no indicó, de manera expresa, en el texto de la
misma, que las actividades en ella contempladas constituían un servicio público
esencial. Así lo manifestó en la parte resolutiva de la sentencia.
Por las razones que
adelante se expresan, en mi criterio, la decisión de la Corporación compromete
seriamente el valor de la seguridad jurídica e incluso de la cosa juzgada
constitucional, y desconoce principios hermenéuticos consolidados en la
jurisprudencia constitucional, como el principio de interpretación conforme a
la Constitución, de conservación del derecho, el de armonización concreta de
los bienes constitucionales en conflicto, entre otros. Lamentablemente, el efecto
del juicio de la mayoría, al margen de los citados principios, no es otro que
el de desproteger los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios
públicos esenciales. En consecuencia, no puede menos de afirmarse que, so
pretexto de la defensa de un requisito formal -imposible de exigir al
legislador preconstituyente-, en el presente caso la Corporación se apartó de
su función como guardiana integral de la Constitución.
Las razones que
sustentan mi disentimiento son las siguientes:
Una cuestión
previa sobre el cambio de jurisprudencia y sus implicaciones
1. La sentencia
cambia radicalmente la jurisprudencia anterior sin hacer explícito el giro
doctrinal y sin aportar alguna razón que justifique tal decisión.
En providencias
anteriores[13],
la Corte había indicado que del artículo 56 de la Carta se deriva un requisito
formal consistente en que el legislador debe definir como esenciales aquellos
servicios públicos en los cuales pretenda restringir el derecho de huelga. Sin
embargo, la misma Corporación entendió que no era posible exigir tal requisito
al legislador preconstituyente, dado que no se encontraba presente en la Carta
vigente hasta 1991.
En este sentido se
pronunció en la sentencia C-473 de 1994, rebatiendo el argumento central del
demandante, en virtud del cual el inciso primero del artículo 430 del C.S.T.,
violaba la constitución, puesto que prohibía el ejercicio del derecho de huelga
en actividades que, pese a ser calificadas como servicios públicos, no habían
sido expresamente definidas como servicios públicos esenciales por parte del
legislador. En esta oportunidad, la Corte declaró la constitucionalidad
condicionada del inciso primero del artículo demandado, en el sentido de
afirmar que, al menos en cuanto respecta a normas expedidas con anterioridad a
la Constitución de 1991, resulta exequible la prohibición de la huelga en los
servicios públicos, siempre que se trate, materialmente, de servicios públicos
esenciales y que la restricción provenga del legislador - reserva legal -[14].
En el mismo sentido
se manifestó la Corporación en la sentencia C-450 de 1995, en la cual declaró
la exequibilidad de los literales b) - parcial -  y h) del precitado artículo
430 del C.S.T.. La Corporación consideró que si bien el legislador no definió
como servicio público esencial las actividades de que tratan los literales
demandados, éstas constituyen materialmente servicios públicos
esenciales y, por lo tanto, al provenir la restricción del derecho de huelga
del propio legislador -reserva legal -, la misma resultaba ajustada a la Carta.
Sin embargo, en la
sentencia de la cual me aparto, la mayoría decidió cambiar de doctrina
constitucional y sin argumentos expresos, declaró la inexequibilidad de la
disposición demandada - otro de los literales del citado artículo 430 del
C.S.T. -, con el argumento, descartado en decisiones anteriores, de que el legislador
no definió la actividad de que trata el literal e), como correspondiente a un
servicio público esencial. La sentencia ha debido, al menos, hacer expreso el
cambio de jurisprudencia y aportar las razones que justificaron el giro
doctrinal.
2. Pese a que
formalmente el cambio de doctrina constitucional se produce respecto de una
disposición que no había sido analizada por esta Corporación, en realidad,
afecta preceptos que ya fueron juzgados y que se encuentran amparados por el
principio de la cosa juzgada constitucional. En efecto, la totalidad de los
literales del artículo 430 del C.S.T. responden simplemente a desarrollos
específicos de la regla general contenida en el primer inciso del precitado
artículo, en virtud del cual “de conformidad con la Constitución  Nacional está
prohibida la huelga en los servicios públicos”. Como quedó mencionado, la
Corte, en la sentencia C-473 de 1994, se pronunció sobre esta última
disposición, condicionando la exequibilidad a que se aplicara a servicios
públicos esenciales.
Una declaratoria de
inexequibilidad condicionada equivale a una declaratoria de exequibilidad e
inexequibilidad parcial. En el proceso que dió lugar a la sentencia C- 473 de
1994, la Corte entendió que de la disposición demandada se derivaban dos
contenidos normativos: (1) la prohibición de la huelga en los servicios
públicos esenciales y (2) la prohibición del ejercicio del derecho en los
servicios públicos no esenciales. En aquella oportunidad lo que en realidad hizo
la Corporación fue declarar la exequibilidad de la primera disposición y la
inexequibilidad de la segunda, con todas las consecuencias jurídicas que ello
implica. De la lectura completa del artículo 430 del C.S.T., tal y como quedó
después de la sentencia C-473 de 1994, resulta claro que una de las
consecuencias de la decisión, fue que la restricción del derecho de huelga en
las actividades contempladas en los literales del mencionado artículo,
resultaría exequible siempre que se tratare de defender los derechos de los
usuarios de servicios públicos esenciales. Para ello, la Corte debía
realizar la evaluación material de cada uno de los apartes del citado artículo,
en el evento en el que fueren demandados. En otras palabras, la declaración de
constitucionalidad condicionada pareció resolver definitivamente el problema de
la omisión del requisito formal al que se a venido aludiendo, al menos en
cuanto respecta al estudio del artículo 430 del C.S.T..
En este sentido, la
sentencia de la cual me aparto afectó la decisión anterior, pues en lugar de
respetar la consecuencia jurídica que de ella se derivaba, entendió que era
inexequible la limitación del derecho de huelga del literal e), simplemente
porque el legislador no estableció expresamente que se trataba de un servicio
público esencial, sin atender al análisis material al que estaba obligado en
virtud de una decisión anterior.
3. El injustificado
cambio de jurisprudencia, después de que se han producido dos sentencias sobre
contenidos normativos adicionales de la misma disposición, genera un resultado
incongruente que sólo sirve para fomentar la incertidumbre y afectar con ello
la seguridad jurídica.
En efecto, según la
regla que surge de la decisión de la mayoría, viola la Constitución, no sólo la
integridad de las disposiciones que integran el artículo 430 del C.S.T., sino
la totalidad de las normas anteriores a la Carta de 1991 que restringen el
derecho de huelga, puesto que en ninguna de ellas se establece que la actividad
sometida a la restricción constituye un servicio público esencial, simplemente,
porque ello no se exigía al legislador preconstituyente. Sin embargo, algunos
de los apartes del citado artículo 430 ya fueron juzgados y declarados
exequibles por la Corporación. En estas condiciones, parece que la decisión de
la Corte aportara más incertidumbre que certeza al tema de la huelga en los
servicios públicos.
La cuestión de
fondo: el injustificado abandono de principios hermenéuticos consolidados en la
jurisprudencia constitucional
4. En el caso bajo
estudio se presentaba a la Corte un conflicto entre dos mandatos
constitucionales. En primer lugar aquel que surge del artículo 56 de la Carta,
en virtud del cual, para que pueda limitarse el derecho de huelga se requiere,
entre otras cosas, que la ley defina, de manera expresa, que la actividad en la
cual se restringe el derecho constituye un servicio público esencial. De
otra parte, al imperativo mencionado se oponía, en el caso concreto, la
obligación, derivada del mismo artículo 56, de proteger los derechos
fundamentales de los usuarios de los servicios públicos esenciales que pueden
verse afectados por el ejercicio del derecho de huelga en tales actividades. En
su decisión, la Corporación dio prioridad a la primera de estas reglas,
ignorando la existencia de la segunda.
Cabe preguntarse si
existía algún principio o regla de interpretación constitucional que avalara
dicha preferencia, o si con ella se estaban defendiendo bienes de mayor entidad
de aquellos que resultaban sacrificados o, en fin, si no existía una solución
que permitiera la armonización y la compatibilidad de los imperativos
enfrentados a fin de asegurar el mayor ámbito de acción al ejercicio de los
derechos fundamentales que cada uno de ellos defiende, sin sacrificar el núcleo
esencial de algunos asegurando así la primacía absoluta de los otros.
5. Es cierto que el
legislador tiene el deber constitucional de definir los servicios públicos
esenciales para efectos de regular restrictivamente el derecho de huelga en
tales actividades. En este sentido, militan a favor de la decisión de la Corte
reconocidos principios hermenéuticos como la "in dubio pro libertate"
o la interpretación restrictiva de las excepciones constitucionales. En efecto,
las restricciones a un derecho deben ser interpretadas de manera estricta, a
fin de garantizar el mayor goce efectivo del derecho fundamental en cuestión
(CP art. 2º). En estas condiciones, no puede justificarse conforme a la
Constitución una legislación que prohíbe la huelga en los servicios públicos (género),
cuando la Constitución sólo admite tales restricciones en los servicios
públicos esenciales (especie).
Sin embargo,
utilizar los argumentos anteriores para declarar inexequible una disposición
anterior a la Carta por la única razón de que el legislador de 1956 no definió
la actividad en ella contemplada como “servicio público esencial”, equivale a
desconocer principios elementales de hermenéutica constitucional como los
principios de armonización concreta, de interpretación conforme a la Constitución
y de conservación del derecho.
6. El principio de
armonización concreta impone al juez constitucional la obligación de adoptar la
decisión que de mejor manera articule los bienes constitucionales que pueden
resultar enfrentados en un caso concreto y le impide sacrificar alguno de tales
bienes so pretexto de dar primacía universal a su contrario. Sin embargo, sin
una razón aparente, la Corte estableció una preferencia que sacrifica los
derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos esenciales,
para dar primacía definitiva al derecho de huelga de los trabajadores,
patrocinado por el requisito formal cuya inexistencia dió lugar al fallo de
inexequibilidad.
Según las sentencias
C-473 de 1994 y  C-450 de 1995, es esencial un servicio que sea útil y
necesario para satisfacer un derecho fundamental. Pero no se trata de cualquier
derecho constitucional fundamental sino de aquellos que, teniendo en cuenta las
circunstancias sociales específicas, tienen igual o mayor jerarquía
constitucional que el derecho de huelga. En efecto, como lo afirman las
sentencias citadas, el concepto de servicios esenciales está estructurado en
torno a una ponderación valorativa que busca establecer una razonable
proporcionalidad entre los sacrificios impuestos a los huelguistas y los que
padecen los usuarios. En estas condiciones, resulta claro que no puede
sacrificarse el derecho de huelga de los trabajadores en beneficio de otros
derechos de menor jerarquía constitucional. Pero, tampoco pueden sacrificarse
los derechos fundamentales de los usuarios de servicios públicos esenciales so
pretexto de la defensa del derecho de huelga.
En virtud de las
consideraciones anteriores, no era posible adherir a la decisión de la mayoría.
En efecto, si bien las actividades concretas a las que se refiere la norma
declarada inexequible no constituyen, materialmente, servicios públicos
esenciales, no era posible aceptar que la razón de la inexequibilidad recayera
en el incumplimiento de un requisito formal que tiende, por sobre toda otra
consideración, a la defensa del ejercicio del derecho de huelga. En efecto,
ello equivaldría a desconocer el principio de armonización concreta puesto que
sacrifica, sin una razón suficiente, bienes constitucionalmente tutelados dando
primacía absoluta a otros que sólo pueden demostrar su supremacía en cada caso
concreto. Como es bien sabido, en el juicio constitucional no es procedente
establecer a priori una prevalencia abstracta de alguno de los principios
constitucionales enfrentados, puesto que todos ellos son de clara estirpe
constitucional. En este caso, la Corte tenía la tarea de sopesar el alcance de
los bienes en conflicto, dentro de las circunstancias concretas, con el fin de
armonizar, en lo posible, los mandatos que se derivan del artículo 56 de la
Carta.
Ahora bien, resulta
determinante preguntarse si existía alguna posibilidad de proferir una decisión
que armonizara los bienes constitucionales en conflicto. En nuestro criterio la
cuestión se resolvía simplemente aplicando las reglas derivadas de la
jurisprudencia anterior que, a su turno, se encuentra sustentada en el
principio de interpretación conforme a la Constitución.
7. Del principio de
conservación del derecho, - acogido ampliamente por esta Corporación, en virtud
del cual sólo procede la declaración de exequibilidad de una disposición si no
existe ningún entendimiento de la misma que la haga compatible con los mandatos
constitucionales -, y de unidad del ordenamiento jurídico, se desprende el
principio de interpretación conforme a la Constitución.
Dicho principio,
impone al juez constitucional el imperativo de indagar por las varias
interpretaciones posibles de una disposición legal, antes de proceder a
expulsarla del ordenamiento por encontrar que una de ellas contraviene lo
dispuesto en la Constitución. Si de las distintas alternativas, al menos una se
aviene a los mandatos de la Carta, el juez debe conservarla y proceder a descartar
sólo aquella que no cumple tal requisito. Esto fue justamente lo que hizo la
Corte en la sentencia C-473 de 1994, al declarar la exequibilidad condicionada
del primer inciso del artículo 430 del C.S.T..
En efecto, como se
mencionó en un aparte anterior de este salvamento, la norma demandada prohibía
la huelga en los servicios públicos (género). Sin embargo la Carta de 1991 sólo
admite la restricción de este derecho en los servicios públicos esenciales
(especie). En atención al principio de interpretación conforme, la Corte
entendió que de la disposición demandada se derivaban dos disposiciones: (1) la
prohibición en los servicios públicos esenciales y (2) la prohibición en los
servicios públicos no esenciales. En el fallo condicionado, se declaró
exequible la primera e inexequible la segunda. Así, se mantuvo en el
ordenamiento jurídico una norma legal que, no sólo era manifestación del
principio democrático, sino garantía para la defensa de los derechos
fundamentales de los usuarios de los servicios públicos esenciales, vale decir,
desarrollo del artículo 56 de la Carta.
Sin embargo, en la
decisión de la cual me aparto, la Corte olvidó que el literal demandado, para
efectos del cumplimiento del requisito formal tantas veces mencionado, admitía
fácilmente una interpretación conforme a la Constitución. Lo anterior resulta
particularmente acertado si se tiene en cuenta que la calificación como
servicio público de la actividad de que trata el mencionado literal, se
realizaba a través del inciso primero que ya había sido objeto de fallo
condicionado en los términos antes mencionados.
En consecuencia, no
es desacertado afirmar que la Corte retrocedió un paso en el camino de
consolidación de los principios propios del modelo constitucional, al olvidar
que sólo procede la declaración de exequibilidad de una norma legal cuando
resulte francamente imposible encontrar una interpretación que permita su
adecuación a los mandatos constitucionales. Adicionalmente, como se verá
adelante, abrió un espacio de incertidumbre al desconocer la eficacia del
principio de interpretación conforme a la Constitución a la hora de resolver
conflictos constitucionales de normas expedidas con anterioridad a la
promulgación de la Carta de 1991. Finalmente, estableció una regla que desampara
la garantía constitucional de los derechos fundamentales de los usuarios de los
servicios públicos esenciales, reconocida en el artículo 56 de la Constitución.
8. El principio
fundamental de conservación del derecho aporta un argumento adicional para
cuestionar la decisión adoptada por la mayoría: no puede exigirse al legislador
preconstituyente que satisfaga un requisito formal surgido de la nueva Carta
Política. Lo anterior, en primer lugar, porque nadie está obligado a lo
imposible y, en segundo término, porque de adoptarse una regla contraria se
estaría amenazando casi integralmente el derecho expedido con anterioridad a la
novación constitucional y con ello todos los derechos e intereses que se
protegen a través del derecho legislado. Así, para asegurar la garantía de
tales bienes se utilizan principios que, como el principio de interpretación
conforme, aminoran los problemas que surgen a raíz del tránsito constitucional.
Sin embargo, este
fue también un asunto en el cual se produjo una modificación en la
jurisprudencia. La mayoría, en lugar de hacer uso de importantes principios
hermenéuticos, terminó exigiendo al legislador de 1956 el cumplimiento de un
requisito formal impuesto por el artículo 56 de la Carta de 1991.
9. A mi juicio, la
Corporación ha debido asumir el análisis material de la disposición estudiada.
En efecto, únicamente realizando un juicio concreto sobre cada una de las
actividades sometidas a la mencionada restricción del derecho de huelga por
parte del legislador preconstituyente, se puede garantizar integralmente la
primacía y efectividad de los derechos fundamentales (CP arts. 2º y 5º), a
través de la protección efectiva de los derechos de los usuarios de los
servicios públicos esenciales y, adicionalmente, de la salvaguarda del derecho
de huelga de los trabajadores (CP art. 56). Sólo un estudio de tal naturaleza
resultaría  hermenéuticamente correcto y verdaderamente ajustado a los mandatos
que la propia constitución le impone a la Corte Constitucional.
Fecha ut supra
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1]     Sentencia
T-380/94, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
[2]     Sentencia
T-064/94, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
[3]     Sentencia
C-473/94, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero
[4]     Ley
31 de1992, art.39 inciso2o., sobre la banca central, con pronunciamiento de
exequibilidad de la Corte Constitucional en la Sentencia C-521/94, Ley 100 de
1993, art.4, y Ley 142 de 1994.
[5]     Sentencia
C-473/94, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[6]    Sent.
T-443/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[7]
Sent.  C-473/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[8]
Sent.  Idem
[9]
Sents. C-110/94 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-473/94 M.P. Alejandro
Martínez Caballero, C-179/94              M.P.Carlos Gaviria Díaz
[10]   Sent.
T-443/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[11]    Sent.
115/91 Corte Suprema de Justicia y C-548/94 Corte Constitucional M.P. Hernando
Herrera Vergara
[12]  M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[13] Corte Constitucional, sentencias C-473 de 1994 y  C-450 de 1995.
[14] Corte Constitucional, sentencia C-473 de 1994. M.P. Alejandro
Martínez Caballero.