C-790-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-790/02
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo
concreto, específico y directo
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Cargo
por fuera del supuesto de hecho previsto en disposición acusada
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Titularidad
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación
por apoderado judicial
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación
por ciudadanos en representación de personas jurídicas
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-No
invocación de calidad de ciudadano
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación
por apoderado de persona jurídica
REPUBLICA
UNITARIA-Significado
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE LA REPUBLICA-Alcance
El principio de
unidad de la República implica la fijación del orden estructural superior del
Estado que rige respecto de la totalidad de éste y por tanto de cualquiera de
sus partes. Dicho principio también,  determina un orden material o sustantivo
único y vinculante para la totalidad de los poderes públicos, con relación
tanto al status jurídico de los ciudadanos como al cuadro de principios
rectores de las políticas de los referidos poderes públicos. Y, diseña la
organización y el funcionamiento del Estado en su conjunto.
PRINCIPIO DE
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance
La autonomía por
su parte, segundo principio clave de la organización territorial del Estado
Colombiano, permite que las entidades territoriales gocen de autogobierno para
la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley,
y por ende tienen derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las
competencias que les correspondan, administrar sus propios recursos y
participar en las rentas nacionales. Por lo tanto, tales entes territoriales
tienen capacidad tanto de autonormación como de acción en el plano ejecutivo,
es decir, una aptitud para la definición de una política propia en la elección
de estrategias distintas para la gestión de sus propios intereses. Puede
afirmarse entonces, que la autonomía de los entes territoriales les permite tener
una organización  y una capacidad derivada y limitada de autorregulación.
ALCALDE MUNICIPAL
Y DISTRITAL-Uso y
distribución de artículos pirotécnicos o fuegos artificiales, graduándolos en
categorías
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Alcance
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Implicaciones
DERECHOS DEL NIÑO-Producción, uso y distribución de
artículos pirotécnicos o fuegos artificiales
DERECHO A LA
SALUD DEL NIÑO-Producción,
uso y distribución de artículos pirotécnicos o fuegos artificiales
ALCALDE MUNICIPAL
Y DISTRITAL-Distribución y
venta de pólvora por mayores de edad
DERECHO A LA
RECREACION DEL NIÑO-Protección
frente a uso y distribución de artículos pirotécnicos o fuegos artificiales
PODER DE POLICIA-Regulación legislativa de uso y
comercialización de artículos pirotécnicos o fuegos artificiales
PODER DE POLICIA-Concepto
El poder de
policía consiste en la facultad de hacer la ley policiva mediante la expedición
de normas jurídicas objetivas de carácter general e impersonal dictadas por el
órgano de origen representativo con el fin de limitar los derechos individuales
en función del bienestar general.
PODER LEGISLATIVO-Restricción de derechos fundamentales
LEY-Significado
LEY EN MATERIA DE DERECHOS
HUMANOS
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Normas
restrictivas de libertades y derechos ciudadanos
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Límites
PODER DE POLICIA
DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Restricción
de libertades y derechos ciudadanos
PODER DE POLICIA
DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia
exclusiva y excluyente para limitar libertades y derechos ciudadanos
POTESTAD
REGLAMENTARIA EN ASUNTOS DE POLICIA-No resulta paralela o subsidiaria a la del órgano
legislativo
POTESTAD
REGLAMENTARIA EN PODER DE POLICIA-Sujeción a la ley
PODER DE POLICIA
DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-No
delegación en órganos administrativos
PODER DE POLICIA-Reserva legislativa
PODER DE POLICIA
LEGISLATIVO-No sustitución
por reglamentos presidenciales o actos de asambleas departamentales
PODER
ADMINISTRATIVO DE POLICIA-Sujeción
a la ley
FUNCION DE
POLICIA-Significado y
alcance
FUNCION DE
POLICIA-Competencia de
autoridades administrativas
La función de
policía implica, pues, la atribución y el ejercicio de competencias concretas
asignadas de ordinario mediante el poder legislativo de policía a las
autoridades administrativas como son el Presidente de la República a quien
según el artículo 189-4 de la Carta le compete “conservar en todo el territorio
el orden público”; y los gobernadores y los alcaldes, quienes en el nivel local
ejercen la función de policía dentro del marco constitucional, legal y
reglamentario.
FUNCION DE
POLICIA POR ALCALDE MUNICIPAL Y DISTRITAL-Gestión
concreta y preventiva en uso y distribución de artículos pirotécnicos o fuegos
artificiales
Referencia: expediente D-3968
Demanda de
inconstitucionalidad contra el  artículo 4° (parcial) de la Ley 670 de 2001 “Por
medio de la cual se desarrolla parcialmente  el artículo 44 de la Constitución
Política para garantizar la vida, la integridad física  y la recreación del
niño expuesta al riesgo por el manejo de artículos pirotécnicos o explosivos”
Demandante:
José Yecid Córdoba
Vargas
Magistrada Ponente:
Dra.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá,
D.C.,  veinticuatro (24) de septiembre de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
JOSE YESID CORDOBA
VARGAS, invocando su condición de  apoderado de MARAVILLAS DE COLOMBIA S.A.,
hace uso de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en  los
artículos 40-6, 241 y  242-1 de la Constitución Política, para solicitar a esta
Corporación que declare la inconstitucionalidad del artículo 4° (parcial) de la
Ley 670 de 2001.
La Magistrada Sustanciadora mediante auto
del 20 de marzo del año en curso, admitió la demanda y en consecuencia ordenó
fijar en lista la norma acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al Jefe del
Ministerio Público para que rindiera el respectivo concepto, al tiempo que
ordenó comunicar la iniciación del asunto al Señor Presidente de la República,
al Presidente del Congreso, al Ministro de Defensa, al Ministro de Salud, a la
Cooperativa de Pirotécnicos Colombianos -, al Instituto Colombiano de Normas
Técnicas - ICONTEC, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Alcaldía
Distrital de Bogotá y a la Coordinación de Bomberos de la Dirección General
para la Prevención y Atención de Desastres del Ministerio del Interior con el
objeto de que si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad
de la norma acusada.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de juicios  y previo el concepto del Procurador
General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda de la
referencia.
II.  LA NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial número 44.503 y se subraya lo demandado:
Ley 670 de 2001
(Julio 30)
Por medio de la cual se desarrolla
parcialmente el artículo 44 de la Constitución Política para garantizar la
vida, integridad física y recreación del niño expuesto al riesgo por el manejo
de artículos pirotécnicos o explosivos
“Artículo 4°. Los alcaldes
municipales y distritales podrán permitir el uso y la distribución de artículos
pirotécnicos o fuegos artificiales estableciendo las condiciones
de seguridad, que determinen técnicamente las autoridades o cuerpos de bomberos
para prevenir incendios o situaciones de peligro, graduando en las
siguientes categorías los artículos pirotécnicos o fuegos artificiales:
“Categoría uno. Pertenecen a esta
categoría los artículos pirotécnicos o fuegos artificiales que presentan un
riesgo muy reducido y han sido diseñados y fabricados para ser utilizados en
áreas confinadas como construcciones residenciales, incluyendo el interior de
edificios y viviendas. En su producción o fabricación no puede usarse la
pólvora, ni cloratos, ni percloratos. Estos artículos pueden ser distribuidos o
comercializados en almacenes por departamentos, mercados, supermercados o
hipermercados.
“Categoría dos. Pertenecen a esta
categoría los artículos pirotécnicos o fuegos artificiales que presenten riesgo
moderado de manera que puedan usarse en áreas relativamente confinadas. Estos
artículos pueden ser distribuidos o comercializados en espacios abiertos de
almacenes por departamentos, mercados, supermercados o hipermercados.
“Para su expendio o comercialización deben
especificarse las condiciones de su adecuado uso o aprovechamiento con
etiquetas visibles y con previsión de peligro.
“Categoría tres. Pertenecen a esta
categoría los artículos pirotécnicos o fuegos artificiales que representan
mayores riesgos y cuyo uso solo es posible en grandes espacios abiertos y como
espectáculos públicos. Para su uso y aprovechamiento con fines recreativos se
requiere ser experto o técnico especialista de reconocida trayectoria y
pertenecer a empresas cuya fabricación o producción esté autorizada por el
Ministerio de Defensa Nacional.
“Los alcaldes municipales y distritales
podrán autorizar dichos espectáculos públicos a través de los cuerpos de
bomberos o unidades especializadas, quienes determinarán los sitios autorizados
y las condiciones técnicas que se requieran.
Parágrafo. Para la determinación de la
clase de fuegos artificiales que correspondan a cada una de las categorías
anteriores, las autoridades tendrán en cuenta la clasificación
que sobre el particular establezca el Instituto Colombiano de Normas Técnicas,
Icontec o la entidad que haga sus veces”.
III.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Para el actor los segmentos normativos
acusados del artículo 4° de la Ley 670 de 2001 violan los artículos 1, 13, 25,
26, 58, 84, 158, 189-11 y 333 de la Constitución Política. En síntesis estos
son sus argumentos:
Estima que lo acusado vulnera el artículo
1º de la Carta, porque al permitir que los alcaldes municipales o distritales
decidan a su arbitrio cuando se podrá permitir el uso y la distribución de
artículos pirotécnicos, rompe el principio de seguridad jurídica y, por tanto,
el de unidad de Republica Colombiana pues puede suceder que  algunos alcaldes
solo autoricen para su comercialización los artículos de la categoría uno,
otros los de la categoría dos y el uso de la uno, u otros por razones
arbitrarias no permitan la comercialización y uso de ninguna categoría, con lo
cual se abre la posibilidad de que dichos gobernantes, a su capricho,
establezcan un sinnúmero de clasificaciones de fuegos artificiales dentro de
las categorías establecidas en la norma.
En su parecer, lo demandado también
vulnera  el artículo 58 Superior que  garantiza la propiedad privada, por
cuanto la ley no puede delegar en los alcaldes municipales y distritales, como
en ninguna otra autoridad regional, la definición de las situaciones de
utilidad pública o interés social que hagan ceder los legítimos intereses
particulares al interés general. En definitiva, la norma acusada faculta a los
alcaldes para que por medio de un Decreto establezcan la causal de utilidad
pública que permita restringir los derechos de los particulares (fabricantes,
vendedores y usuarios de la pirotecnia).
Considera que la disposición acusada
infringe el artículo 189 numeral 11 de la Carta, toda vez que delega en los
alcaldes municipales y distritales la función de determinar la clase de fuegos
artificiales que correspondan a cada una de las categorías, teniendo en cuenta
la clasificación que sobre el particular establezca el Instituto Colombiano de
Normas - Icontec- o la entidad que haga sus veces, cuando dicha facultad le
corresponde por mandato constitucional al Señor Presidente de la República en
ejercicio de su potestad reglamentaria.
En su criterio, el precepto acusado vulnera
el artículo 158 de la Constitución, que consagra el principio de la unidad de
materia, ya que la potestad otorgada a los alcaldes municipales y distritales
de permitir o no la distribución y uso de artículos pirotécnicos o fuegos
artificiales para mayores de edad no guarda congruencia con el objeto de la ley
que consiste en desarrollar parcialmente el artículo 44 de la Carta Política a
fin de garantizar la vida, integridad física y la recreación del niño expuesto
al riego por el manejo de artículos pirotécnicos o explosivos.
En relación con la violación al derecho a
la igualdad, afirma el actor, que si  los alcaldes municipales o distritales
prohíben la venta y uso de fuegos artificiales, impiden  la actividad comercial
pirotécnica, vulnerando los derechos a la libertad de empresa, igualdad,
desarrollo de la personalidad jurídica, pues los comercializadores de los juegos
pirotécnicos no podrán mantener y desarrollar el objeto social de las empresas
por imposibilidad absoluta, máxime cuando no  pueden concurrir al libre
ejercicio del mercado en oferta y demanda en igualdad de condiciones que las
otorgadas a otros productos controlados.
El accionante arguye que los segmentos
demandados “al atribuir la facultad a las autoridades municipales y
distritales de prohibir totalmente la libre venta del producto luces de bengala
de la categoría uno en almacenes por departamentos, mercados, supermercados o
hipermercados y al permitir la prohibición radical de la comercialización de
los restantes fuegos artificiales de categorías dos y tres en los sitios
previstos en el artículo 4° de la Ley 670 de 2001, lo que hace es contemplar una
medida exceptiva a la norma general (permitir la actividad), que como tal debe
sujetarse a los límites establecidos por la normatividad superior”.
Para sustentar esta afirmación, trae como
ejemplo el Decreto 751 de 2001 expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá que no
permite la venta uso y distribución en las condiciones planteadas en el
artículo 4° de la Ley 670 de 2001 y suspender en la jurisdicción del distrito
capital totalmente la actividad pirotécnica excepto en grandes espectáculos. Y
agrega que “más extralimitado resulta ser que los alcaldes en uso de sus
facultades, puedan prohibir en la misma forma que el resto de los fuegos
artificiales la venta de Bengalas de Alambre y demás de la categoría uno, con
base en presuntas causas de orden público y seguridad ciudadana que no son
explicadas o motivadas”.
Por lo anterior, afirma que se nota una
violación clara al artículo 13 de la Constitución al tomarse medidas que
afectan de manera directa y desproporcionada a un grupo de ciudadanos, violando
el principio de confianza legítima e igualdad ante la ley, y anota que por
medio de los actos administrativos que se han expedido y seguirán expidiendo
los alcaldes se están violando los principios mencionados, pues si bien la
actividad pirotécnica es una actividad reglamentada y controlada, sí se debe
asimilar en su tratamiento al que se da a la actividad productiva de otros
artículos controlados y limitados, tales como el alcohol, el gas, la gasolina,
los demás combustibles, el porte de armas, los medicamentos, etc.
Finalmente, el actor cita como infringidos
por la normativa acusada los artículos 25, 26 y 84 de la Constitución, sin
aportar las razones por las cuales estas normas superiores resultan vulneradas
por los segmentos impugnados del artículo 4° de la Ley 670 de 2001.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Salud
El ciudadano
Bernardo Alfonso Ortega Campo, obrando en representación del Ministerio de
Salud, intervino en el presente proceso para defender la constitucionalidad de
la norma acusada parcialmente.
Considera que
los fragmentos demandados no contrarían los  preceptos de orden constitucional
citados por el actor, por cuanto el legislador en ejercicio de la cláusula
General de Competencia, expidió la Ley 670 de 2001, “por medio de la cual se
desarrolla parcialmente el artículo 44 de la Constitución Política para
garantizar la vida, la integridad física y la recreación del niño expuesto al
riesgo por el manejo de artículos pirotécnicos  o explosivos”, disposición
que busca dar aplicación a los principios del Estado Social de Derecho, pues
como lo indica el epígrafe de la norma se pretende proteger la vida y la
integridad física del niño, lo que significa que esta ley lejos de vulnerar
la Constitución está proporcionando amparo a una población desprotegida.
También
afirma que las razones de inconstitucionalidad expuestas por el demandante se
basan en apreciaciones de tipo subjetivo, razón por lo cual no se cumplen las
exigencias establecidas en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, ya que el
actor se limita a citar las disposiciones supuestamente transgredidas, las
transcribe y realiza un comentario de las mismas, sin cumplir con la obligación
de precisar con claridad las razones o motivos  que respaldan  la solicitud de
inexequibilidad  de la norma acusada.
2.  Ministerio de Defensa Nacional
La ciudadana
Martha Cecilia Cruz Gordillo, actuando en calidad de apoderada del Ministerio
de Defensa Nacional, intervino para solicitar a la Corte la declaratoria de
exequibilidad de la norma demandada.
Aduce que de
conformidad con lo establecido en los artículos 114 y 150 de la Constitución,
es el Congreso de la República el que por regla general desarrolla la Constitución
mediante la expedición de leyes en los distintos campos de la legislación.
Agrega que como las funciones establecidas en dichos preceptos superiores no
son taxativas, si se dicta una ley que no está prevista dentro de dichas
atribuciones no se viola la Carta  pues la cláusula general de competencia
legislativa está radicada en el Congreso.
Precisa
igualmente que la carencia de un instrumento legal para garantizar la vida, la
integridad física y la recreación del niño expuesto al riesgo por el manejo de
artículos pirotécnicos y explosivos conlleva en sí mismo un grave peligro para
la realización de estos fines, por lo cual en un Estado de derecho como el
nuestro, es constitucionalmente admisible la existencia de normas como la
analizada que garanticen tales cometidos. En este sentido, lo que pretende el
precepto demandado no es otra cosa que definir y conformar un sistema legal
para garantizar la vida de los menores expuestos a estos riesgos que, en
consecuencia, se adecua a los postulados superiores.
Para la
intervinente la Constitución defiere a la ley el establecimiento y regulación
de las condiciones especiales que se deben tener en cuenta para garantizar la
vida, la integridad física y la recreación del niño expuesto por el manejo de
artículos pirotécnicos y explosivos y las condiciones en que puede ser
ejecutado. Por ello, si la Ley establece unas condiciones y estas no se tienen
en cuenta se vulneraría el derecho a la seguridad social de la cual se
desprenden fines y valores objetivos del ordenamiento jurídico que
legitiman el
poder público para adelantar políticas fundadas a favor de quienes son
titulares de derechos.
Explica que
dentro de las atribuciones constitucionales de los alcaldes se encuentra la de
cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las
ordenanzas y los acuerdos del Consejo, por tal motivo los alcaldes con
fundamento en este mandato, dan aplicabilidad a la norma demandada en el
sentido de establecer las condiciones de seguridad que determinen técnicamente
el peligro que origina el uso de artículos pirotécnicos.
Estima que el
derecho a la propiedad privada, el derecho a la igualdad y  la libertad de
empresa  no se vulneran por la disposición acusada, por cuanto le corresponde
al Estado por intermedio de sus organismos y demás autoridades (alcaldes),
tomar las medidas de seguridad  y protección para contrarrestar el riesgo de
estas actividades, y establecer los mecanismos necesarios para el manejo de los
fuegos pirotécnicos de acuerdo a las necesidades y particularidades de cada
municipio, ya que la pirotecnia se puede desarrollar como un arte y un trabajo
lícito.
Expresa que
la ley no atribuye al alcalde la función de reglamentar la ley, pues esta
autoridad lo que debe es indicar cuales son los productos pirotécnicos por su
composición o forma de uso. Es el Gobierno quien goza del poder reglamentario y
es el ICONTEC a quien le corresponde determinar los fuegos artificiales que
corresponden a cada categoría, de acuerdo al parágrafo de la norma demandada.
Sostiene que
tampoco se viola el artículo 158 de la Carta,  porque lo acusado  tiene
relación con  la materia tratada en la Ley 670 de 2001.
3.
Federación Colombiana de Municipios
El ciudadano
Gilberto Toro, obrando en calidad de Director Ejecutivo de la Federación
colombiana de Municipios, interviene en el proceso de la referencia para
defender la norma acusada.
Luego de
hacer algunas lucubraciones en torno a los fundamentos filosóficos de la
República unitaria, señala que la actividad de producción y distribución de la
pólvora si bien es un oficio económico y legítimo, existe un interés del Estado
en su regulación con el fin de proteger la seguridad e integridad física de las
personas.
Respecto de
los cargos por violación al principio de unidad nacional expresa que no todas
las leyes que se expiden deben ser uniformes en todo el territorio colombiano,
sino que es posible distinguir normas básicas, nacionales, de desarrollo, y
municipales. De ahí que se haya dispuesto en la norma acusada que sean
precisamente los alcaldes  quienes determinen, de acuerdo con el interés local
de cada municipio, en qué condiciones se autoriza la distribución y uso de los
juegos pirotécnicos, así como los espectáculos que requieren conocimiento
especializado del manejo de la pólvora.
A su juicio
el precepto demandado no vulnera el artículo 58 Superior, toda vez que en
primer término no se prohíbe la actividad de producción de artículos
pirotécnicos, y en segundo término  los alcaldes no impiden arbitrariamente
dicha actividad pues en un Estado constitucional está proscrito todo ejercicio
arbitrario del poder público.
Estima que el
derecho a la igualdad no se vulnera por cuanto no está en la misma situación un
productor de pan que un productor de juegos pirotécnicos. Luego, mal podría
predicarse la violación de este derecho cuando la ley restrinja y condicione el
uso y producción de la pólvora, mientras que obra con mayor laxitud respecto
del primero. Tampoco se vulnera la libertad de empresa, por cuanto la concepción
de la competencia económica no impide el establecimiento de normas para el
ejercicio de actividades que ponen en peligro la seguridad y salud de los
niños.
Concluye que
en relación con las entidades territoriales no se puede aplicar la uniformidad,
como pretende el demandante, pues ésta requiere de homegeneidad, es decir, que
todas las personas compartan unos mismos valores, una misma ideología y  un
territorio idéntico, siendo Colombia un país de regiones, con la más
accidentada geografía y de rasgos culturales muy diferenciados.
4.
Alcaldía Mayor de Bogotá.
La ciudadana
Myriam Soraya Montoya González, en calidad de Secretaría de Gobierno de la
Alcaldía Distrital de Bogotá, solicita a la Corte declarar la
constitucionalidad de la norma acusada.
Considera que
cuando el artículo 1º de la Carta dispone que Colombia  es un Estado Social de
Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada y con
autonomía de sus entidades territoriales,  el Estado aparece como una
organización unitaria en la cual los entes subordinados a él ejercen las
facultades propias de la autonomía. Por tanto, la norma acusada lejos de
vulnerar el principio de Estado Social de Derecho y República unitaria
desarrolla plenamente estos mandatos, pues las autoridades municipales o
distritales deben implementar los mecanismos necesarios para garantizar la
efectividad de los preceptos legales y la efectividad del artículo 44 de la
Carta Política.
Respecto de
la acusación por infracción  al derecho de propiedad privada y  los derechos
adquiridos, señala que no es objeto central de la ley regular el derecho de
propiedad  que alega el demandante sino las relaciones de estos derechos
preferentes de los menores con una actividad económica referente al uso y
distribución de artículos pirotécnicos o explosivos. La ley faculta a los
alcaldes municipales o distritales  para que dentro de sus competencias
permitan o no el uso  y la distribución de esta clase de artículos a fin de
garantizar lo derechos fundamentales de los niños,  pero no  delega en dichas
autoridades  definir las situaciones de utilidad pública o interés social.
Señala que el
Congreso de la República en ejercicio de la cláusula general de competencia
legislativa es competente para regular la materia objeto de la Ley 670 de 2001,
razón por la cual no existe ningún obstáculo para que su ejecución sea
atribuida a los alcaldes municipales y distritales toda vez que la protección
de los menores de edad es una obligación que se desprende del artículo 44 de la
Carta Política, en consonancia con el artículo 315 Superior que consagra como
una de las funciones de los alcaldes cumplir la Constitución y las leyes,
siendo una de las formas de acatar este mandato la ejecución de las acciones
necesarias para lograr la efectividad de las mismas.
Para la
interviniente  necesario diferenciar entre la potestad reglamentaria de las
leyes y su ejecución, pues la primera debe ser ejercida por el Presidente de la
República de conformidad al artículo 189 Superior y la segunda le corresponde
ejercerla no solamente al Gobierno sino a todas las autoridades públicas. Por
ello,  los alcaldes locales no están cumpliendo una función presidencial sino
que ejercen una atribución de carácter legal   de acuerdo a las condiciones
económicas, sociales y culturales de cada ente territorial que no implica
reglamentación de la ley, como equivocadamente lo supone el actor. En este
sentido, las funciones atribuidas a los alcaldes en la norma acusada desarrolla
el principio constitucional  de la autonomía territorial.
En relación
con la vulneración del principio de unidad de materia legislativa, sostiene que
si al tenor del artículo 44 Superior existen obligaciones de los adultos frente
a los menores de edad, mal haría la Ley 670 de 2001 en desconocer este mandato
constitucional y no regular el comportamiento de los mayores de edad frente al
uso y comercialización de los juegos pirotécnicos, máxime cuando se trata del
eventual peligro al que se podrían ver expuestos lo menores de edad con ocasión
de la manipulación de pólvora por adultos.
Para la
interviniente no es viable la acusación por violación del principio de libertad
de empresa, pues no se puede anteponer el interés privado al general, ni a los
derechos de los niños que prevalen sobre los demás derechos, pues además el
análisis sobre la ponderación de estos principios constitucionales debe
realizarse en concreto sobre los decretos que expidan los alcaldes prohibiendo
o permitiendo el ejercicio de la actividad mencionada.
Sostiene que
no es procedente efectuar un juicio de igualdad en el presente caso, pues no se
puede comparar el manejo de fuegos artificiales o artículos pirotécnicos, que
es una actividad peligrosa, con otras actividades controladas, y tampoco
resulta viable comparar una actividad económica con los derechos de los
menores.
5.
Intervención ciudadana
Los
ciudadanos Francisco Luis Boada y Mauricio Amaya Cortes, intervinieron en el
proceso para solicitar la inexequibilidad de la norma acusada.
Señalan que
el precepto demandado vulnera el artículo 158 de la Constitución, toda vez que
excedió el propósito de la norma pues otorgó amplias facultades a los alcaldes
municipales y distritales para que a su arbitrio y mediante decreto también
prohíban la comercialización y uso  de artículos pirotécnicos a mayores de
edad.
Consideran
que al darle amplias facultades a los alcaldes para que restrinjan
arbitrariamente el uso y  venta de artículos pirotécnicos se estaría permitiendo
que frente a situaciones idénticas la norma sea aplicada en forma diferente
dependiendo del criterio de la autoridad territorial. Por lo anterior, afirman
que se rompe el principio constitucional de seguridad jurídica, pues va a ser
muy difícil conocer el criterio de cada uno de los mandatarios en esta materia.
Manifiestan
que la norma demandada vulnera el  artículo 58 de la Carta al delegar en los
alcaldes la facultad  de definir las situaciones que hacen ceder los derechos
de los particulares (sector pirotécnico) por motivos de utilidad pública o
interés social, facultad que es exclusivamente del legislador por mandato
constitucional.
Así mismo
arguyen que el artículo 4° de la Ley 670 de  del 2001, le atribuye facultades a
los alcaldes para que ejerzan la potestad reglamentaria, determinando los
artículos pirotécnicos que corresponden para cada categoría y las
circunstancias subjetivas que restrinjan la libre comercialización para
mayores, lo que contraviene el artículo 189-11 de la Carta Política.
Sostienen que
el precepto acusado también vulnera el derecho a la libertad de empresa, pues
no puede pretenderse que  por libre arbitrio de los alcaldes se convierta esta
actividad en prohibida para los mayores de edad con plena capacidad.
Consideran
que se vulnera el derecho a la libertad de escoger profesión u oficio, y el
derecho al trabajo, porque en los municipios en los cuales los alcaldes
restrinjan o prohíban  su uso y comercialización las personas que deriven su
sustento de la actividad pirotécnica quedarán sin trabajo.
V-
CONCEPTO DEL PROCURADOR  GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor
Procurador, doctor Edgardo José Maya Villazón mediante concepto No. 2880 del 14
de mayo del año en curso hace los siguientes planteamientos:
En primer
término cree que en el asunto bajo revisión  la Corte debe proferir un fallo
inhibitorio, pues se trata de un caso en que la acción de inconstitucionalidad
es ejercida en nombre y representación de una persona  jurídica,  y no por un
ciudadano en ejercicio tal como lo exigen los artículos 40-6 y 242-1 de la
Carta Política.
A su juicio
la demanda presentada en esta oportunidad tampoco se instaura con el objeto de
conservar el orden constitucional, ni para que impere el interés general, sino
por el supuesto temor a que la atribución administrativa policiva discrecional
conferida a los alcaldes, en su condición de jefes de la administración local y
primera autoridad de policía de los municipios y distritos, se utilice de tal
forma que su ejercicio termine lesionando a las empresas productoras y
comercializadoras de artículos pirotécnicos y de fuegos artificiales.
Expresa que
el poder especial conferido por la Sociedad Maravillas de Colombia a un apoderado
para que en su nombre y representación presentara  demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 4 de la Ley 670 de 2001, denota la
existencia de ese interés particular que se hace más evidente en la
argumentación donde se defiende la total inofensividad de los artículos de la
categoría uno, en especial las luces de bengala “chispitas mariposa”, producto
que fabrica y exporta la Empresa Marivillas de Colombia S.A.  Y además  se
plantea  un juicio de la igualdad en relación con el presunto exceso de poder
con que actuarían los alcaldes, sin hacer un parangón entre el contenido
normativo del precepto acusado y la Constitución Política.
Para el
Procurador la impugnación es improcedente pues se refiere al eventual ejercicio
arbitrario de la atribución otorgada a los alcaldes por la norma acusada, lo
cual para cada caso específico requiere de un control de la jurisdicción
Contencioso Administrativa. Además, cree que el actor plantea un posible
conflicto económico cuya solución se encuentra en manos del legislador y no de
la Corte Constitucional
El Jefe del
Ministerio Público señala que en el evento de que la anterior solicitud no sea
de recibo la Corte debe declarar el precepto demando exequible, pues en su
criterio la premisa general en materia de las libertades económica, de empresa
y de libre competencia es la existencia de una amplia facultad de configuración
legislativa con el fin de permitir el libre intercambio de bienes y servicios
en función de satisfacer necesidades sociales en las condiciones más favorables
de calidad y precios para los consumidores, tal como lo dispone la Carta
Política en sus artículos 2, 4, 5, 26, 58, 78, 84, 95, 333 y 334, preceptos que
se refieren a derechos que no son de carácter absoluto y, por lo tanto, pueden
ser limitados de forma razonable y proporcional bien sea por razones
económicas, por proteger valores constitucionales, o por motivos de utilidad
pública o interés social íntimamente relacionados con los fines esenciales del
Estado que justifiquen el sacrificio de los particulares, entre los cuales se
encuentran los derechos fundamentales de los niños.
Considera que
el derecho a la igualdad no supone un trato igualitario para todas las personas
o situaciones de hecho sin atender las circunstancias particulares de cada una
de ellas. La premisa clásica de justicia de dar trato igual a los iguales y
trato diferente a los diferentes, es uno de los fundamentos del Estado Social
de Derecho, pero en materia económica el juicio de igualdad debe ser laxo.
En relación con
el desconocimiento del principio de confianza legítima sostiene que la entrada
en vigencia de la regulación atacada no se produjo de manera súbita o
intempestiva en relación con las circunstancias fácticas de comercialización de
artículos pirotécnicos, toda vez que los empresarios de juegos pirotecnicos
tuvieron cuatro meses para realizar los ajustes correspondientes frente a una
actividad de monopolio estatal.
Afirma que
resulta viable y ajustado al orden constitucional vigente la asignación de
competencias a las autoridades regionales por parte de la norma acusada, sin
que con ello se vulnere el principio de unidad nacional, pues la asignación de
tales atribuciones se efectúa dejando margen de acción a las autoridades
competentes para ejercerlas y respetar en su esencia la autonomía regional, lo
cual se hace en función del cumplimiento de los fines estatales y de la
eficacia de la administración pública. En su criterio, la directriz
constitucional concreta que permite al legislador la atribución de competencias
al alcalde en su condición de director administrativo y primera autoridad
administrativa del municipio, dentro del marco constitucional antes referido,
es la consagrada en el artículo 315-10 Superior.
Por lo
anterior, para el Jefe del Ministerio Público no se vulnera el principio de
unidad nacional además porque con base en la descentralización administrativa
la ley es la que señala las atribuciones de los alcaldes en su condición de
Jefes de la administración y primeras autoridades de policía, asignándoles
competencias de manera discrecional precisamente para garantizar tanto la
seguridad jurídica como el derecho a la autonomía territorial en el ámbito
municipal, derecho que igualmente permite el ejercicio de tales atribuciones
sin intermediación reglamentaria nacional.
Respecto a
las razones que llevaron  al legislador a asignar tal competencia a los
alcaldes, estas se explican porque son ellos los que conocen administrativa y
presupuestalmente la situación de la población menor de edad en sus municipios
y lo concerniente a los ingresos tributarios que genera la comercialización de
artículos pirotécnicos y fuegos artificiales.
En su
parecer, la norma demandada tampoco vulnera el principio de unidad de materia
por cuanto la ley se orienta a garantizar la vida, la integridad física y la
recreación de los niños expuestos al riesgo por el manejo de artículos
pirotécnicos o explosivos, no importando quien use tales artículos, si son
niños o adultos.
En lo
referente a la violación de la libertad económica y de empresa, el Procurador
considera que lo dispuesto en los segmentos demandados del artículo 4 de la Ley
670 de 2001 no resulta contrario a  los mandatos superiores, por cuanto el
legislador estableció una regulación de tendencia prohibitiva por razones de
interés social que tiene que ver con la finalidad esencial de proteger y
garantizar los derechos fundamentales de los niños a la vida, integridad
física, salud y recreación que prevalecen sobre los derechos de los demás, aún
sobre los de naturaleza económica.
Finalmente,
en su criterio tampoco se vulnera  el principio de igualdad, por cuanto las
actividades a que alude el demandante son diversas de la regulación sobre
artículos pirotécnicos y lo único que las asemeja en algo es el factor riesgo,
el cual está presente en la mayoría de las actividades humanas.
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
1. Competencia
Dado que la acusación se
dirige contra una disposición que forma parte de una Ley de la República,
compete a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad al tenor de lo
dispuesto en el artículo 241-4 del Estatuto Superior.
2.    Asuntos
previos
2.1.
Inhibición respecto del cargo por violación del principio de       igualdad y
confianza legítima
Arguye el accionante que los segmentos
demandados “al atribuir la facultad a las autoridades municipales y
distritales de prohibir totalmente la libre venta del producto luces de bengala
de la categoría uno en almacenes por departamentos, mercados, supermercados o
hipermercados y al permitir la prohibición radical de la comercialización de
los restantes fuegos artificiales de categorías dos y tres en los sitios
previstos en el artículo 4° de la Ley 670 de 2001, lo que hace es contemplar
una medida exceptiva a la norma general (permitir la actividad), que como tal
debe sujetarse a los límites establecidos por la normatividad superior”.
Para sustentar esta afirmación, trae como
ejemplo el Decreto 751 de 2001 expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá que no
permite la venta uso y distribución en las condiciones planteadas en el
artículo 4° de la Ley 670 de 2001 y suspender en la jurisdicción del distrito
capital totalmente la actividad pirotécnica excepto en grandes espectáculos. Y
agrega que “más extralimitado resulta ser que los alcaldes en uso de sus
facultades, puedan prohibir en la misma forma que el resto de los fuegos
artificiales la venta de Bengalas de Alambre y demás de la categoría uno, con
base en presuntas causas de orden público y seguridad ciudadana que no son
explicadas o motivadas”.  Por lo anterior, afirma que se observa una clara
violación al artículo 13 de la Constitución al tomarse medidas que afectan de
manera directa y desproporcionada a un grupo de ciudadanos, desconociendo también
el principio de confianza legítima e igualdad ante la ley, y anota que por
medio de los actos administrativos que se han expedido y seguirán expidiendo
los alcaldes se están vulnerando los principios mencionados, pues si bien la
actividad pirotécnica es una actividad reglamentada y controlada, sí se debe
asimilar en su tratamiento al que se da a la actividad productiva de otros
artículos controlados y limitados, tales como el alcohol, el gas, la gasolina,
los demás combustibles, el porte de armas, los medicamentos, etc.
Puede observarse que
las anteriores afirmaciones hechas por el actor no constituyen un cargo de
inconstitucionalidad, pues si bien la Corte ha expresado que la acción de
inexequibilidad es pública y no se encuentra sometida al cumplimiento de
requisitos o presupuestos especiales, su ejercicio sí implica para el ciudadano
la observancia de unas cargas mínimas determinadas en el artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991, entre ellas las de indicar las razones o motivos por los
cuales se estima que la norma acusada desconoce las disposiciones superiores,
planteando una confrontación en abstracto del contenido de la disposición
acusada y la norma superior, de donde resulta que el actor debe formular un
cargo concreto, específico y directo de inconstitucionalidad que se relacione
con la norma acusada.
En el presente caso,
para plantear la violación del artículo 13 de la Constitución el actor no parte
de lo dispuesto en los segmentos legales que acusa, sino que se refiere a la
aplicación que de ellos se hizo en el Decreto 751 de 2001 expedido por el
Alcalde Mayor de Bogotá, que en su sentir prohíbe la comercialización de
Bengalas de Alambre y demás artículos de la categoría uno, considerando además
que los alcaldes en uso de las facultades previstas en la norma acusada pueden
prohibir en la misma forma la venta de dichos elementos y demás artículos de
otras categorías diferentes, con base en presuntas causas de orden público y
seguridad ciudadana que no son explicadas y motivadas. De allí que deduzca que
la prohibición hecha en los decretos que expidan los alcaldes es lo que
constituye un trato discriminatorio respecto de otras actividades similares.
Como puede
apreciarse, el parámetro de comparación que plantea el actor para efectos del
juicio de igualdad propuesto se encuentra por fuera del supuesto de hecho
regulado en los segmentos normativos que se impugnan, situación que impide a la
Corte hacer el correspondiente cotejo de constitucionalidad en relación con la
norma acusada y con el cargo propuesto. Por estas razones, la Corte se inhibirá
respecto del mismo.
2.2.  La
solicitud de inhibición hecha por el Procurador
Igualmente se hace
necesario antes de proceder al análisis de fondo, despejar la inquietud
planteada por el señor Procurador General de la Nación quien considera que en
el asunto bajo revisión la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de
mérito en relación con las normas impugnadas, pues en su criterio “la
demanda de la referencia fue presentada por el ciudadano Córdoba Vargas, no en
su calidad de tal, sino en ejercicio del derecho de postulación en
representación de la Sociedad Anónima ‘Maravillas de Colombia S.A.’, cuya
representante legal le otorgó poder amplio y suficiente al mencionado ciudadano
para que en su condición de abogado en ejercicio, instaurara la acción pública
de que se ha dado cuenta...”
Conforme a lo
dispuesto en los artículos 40-6 242 y 241-1 de la Constitución Política sólo
son titulares de la acción pública de inconstitucionalidad las personas
naturales nacionales que gocen de ciudadanía, puesto que como lo ha dicho la
Corte “La razón del monopolio de los derechos políticos en cabeza de las
personas naturales consiste igualmente en el hecho de que sólo ellas pueden
tener deseos que aspiran al interés general, a diferencia de las personas
jurídicas, que, por definición, incluso las que persiguen fines filantrópicos o
colectivos, sólo poseen intereses particulares, consignados expresamente en los
respectivos estatutos y cuyo contenido específico condiciona el otorgamiento de
la personería jurídica por parte del Estado”.[1]
Sin embargo, la
Corte ha venido aceptando la posibilidad de que las demandas de
inconstitucionalidad puedan ser presentadas por intermedio de apoderado, pero
sujeta al cumplimiento de especiales condiciones.
Así, en Sentencia
C-281 de 1994 la Corte al analizar el caso de un libelo presentado por un
apoderado en representación de varios ciudadanos señaló que “si se cumple el
requisito de la ciudadanía, en el ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad se puede actuar directamente o por conducto de apoderado,
siempre y cuando éste también sea ciudadano colombiano y abogado en ejercicio.
Esto último por cuanto, si bien para ejercer la acción de inconstitucionalidad
no se requiere calidad distinta a la de ciudadano, sí resulta indispensable que
quien actúa como apoderado pueda representar judicialmente a otros según las
reglas del Decreto 196 de 1971”.
Posteriormente, en
Sentencia C-275 de 1996, al conocer de una acción de inconstitucionalidad
interpuesta por un alcalde la Corte reconoció que la acción de inconstitucionalidad
puede ser ejercida a través de apoderado, y señaló que aún cuando este
requisito no es necesario se entiende que quien actúa en tal calidad solamente
representa al poderdante en su derecho político, debiendo la Corte verificar si
en el demandante concurre la condición de ciudadano en ejercicio.
Al respecto, esta
Corporación en el citado pronunciamiento dijo lo siguiente:
“La acción de
inconstitucionalidad por conducto de apoderado
“Se observa
inicialmente que quien firma la demanda dice actuar a nombre de un alcalde
municipal y acompaña poder de éste, en su condición de representante legal del
municipio.
“El ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad corresponde, como derecho político, a
todos los ciudadanos, pero, dentro del proceso que se genera a partir de la
demanda, no se enfrentan intereses particulares y, por lo tanto, no hay
"partes" en el sentido procesal del término, pues lo que está de por
medio es el interés público consistente en la integridad y supremacía del orden
constitucional.
“Teniendo en
cuenta estos criterios, se advierte con facilidad que si, para los fines de
impugnar una norma por considerarla contraria a la preceptiva constitucional,
se actúa por conducto de apoderado ante esta Corte -lo cual no es necesario en
cuanto todo ciudadano tiene libre acceso a sus estrados pero es admisible sobre
la base de que el mandatario también tenga esa calidad-, el poderdante está
siendo representado en el ejercicio de su derecho -por hallarse
imposibilitado o no querer suscribir la demanda directamente- pero no en lo
relativo a su interés privado, que en esta clase de procesos carece de
relevancia.
“Para los efectos
de la legitimación en causa, la Corte no verifica entonces si quien confirió
poder está interesado de modo personal en lo que se decida sino que establece
si en quien promueve la acción concurren las condiciones que, según el artículo
98 de la Constitución, configuran la ciudadanía: nacionalidad, edad (hoy 18
años) y ejercicio actual de la misma por no haber sido sancionado judicialmente
con la suspensión o pérdida de los derechos políticos.
“Se desprende  de
lo dicho que la Corte no rechaza ni inadmite demandas de inconstitucionalidad
presentadas a nombre de otro, bajo condición de que mandante y mandantario sean
ciudadanos en ejercicio, pues con ese procedimiento, con todo y ser superfluo,
no se ofenden ni quebrantan las normas que rigen los juicios de
constitucionalidad: el mandatario puede, invocando su propio derecho político y
sin poder de otro, formular idéntica solicitud a la que en aquélla condición
presenta.
“A partir de
allí, entra a operar el sistema judicial de control y la Corte asume plena
competencia para resolver sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de
la norma acusada sin consideración a las consecuencias particulares que de su
decisión se puedan derivar para el actor o su poderdante, en cuanto su función
atiende de manera exclusiva a la conservación y efectividad de la Constitución
Política.”
En esta misma
providencia la Corte también expresó que si bien las personas jurídicas
privadas y públicas no pueden acudir ante la Corte Constitucional para pedir
que una determinada norma sea declarada inexequible, no se puede rechazar la
demanda ni proferir fallo inhibitorio cuando quien la presenta -no obstante
invocar su calidad de apoderado de tales entidades- es un ciudadano, esto es,
un nacional colombiano, mayor de edad, en ejercicio de sus derechos políticos
por no haber sido sancionado con suspensión o pérdida de la ciudadanía.
Dijo la Corte:
“Demanda
presentada por un servidor público. El ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad por ciudadanos en representación de personas jurídicas
“La circunstancia
de ser el poderdante-actor un alcalde en ejercicio, expresando que actúa a
nombre y en representación del municipio, lleva a la Corte a formular en la
sentencia algunas consideraciones sobre el tema.
“En primer lugar,
no puede olvidarse el carácter político de la acción de inconstitucionalidad,
pues ella implica, de una parte, la participación del ciudadano en defensa del
orden jurídico que encuadra y limita el ejercicio del poder (artículo 40 C.P.)
y, de otra, toca de manera directa con la estructura política básica del
Estado.
“En segundo
lugar, resulta imposible desconocer que, especialmente a partir de la
Constitución de 1991, la cual profundizó y fortaleció los mecanismos propios de
la democracia participativa, y en obedecimiento al mandato de su artículo 228,
que consagra la prevalencia del Derecho sustancial en todas las actuaciones de
la administración de justicia, vienen a ser mínimas las exigencias de índole
puramente formal para acceder a la acción pública de inconstitucionalidad.
“El artículo 2º
del Decreto 2067 de 1991, en desarrollo de lo previsto por el 242 de la
Constitución Política, a cuyo tenor los procesos que se adelanten ante la Corte
Constitucional serán regulados por la ley, fija únicamente los siguientes:
“1. El
señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción
literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las
mismas.
“2. El
señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas.
“3. Las razones
por las cuales dichos textos se estiman violados.
“4. Cuando fuere
el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la
expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado, y
“5. La razón por
la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
“Es obvio que,
aplicando los preceptos constitucionales, en especial los consagrados en los
artículos 40, 98, 99, 241 y 242 a las mínimas exigencias legales enunciadas,
debe añadirse la condición de ciudadano, que debe ostentar el demandante, en la
cual concurren a la vez la nacionalidad, la edad y el actual ejercicio de los
derechos políticos por no haber sido sancionado con su suspensión o pérdida.
“El mencionado
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 modificaba la tradicional jurisprudencia de
la Corte Suprema de Justicia según la cual los aludidos elementos implicaban
una automática exclusión de las personas jurídicas en cuanto al ejercicio de la
acción pública.
“En efecto, el
inciso final de la norma establecía:
"En caso de
que la demanda sea presentada a petición de una persona natural o jurídica, el
demandante deberá indicarlo en la demanda".
“Esta Corte,
mediante Sentencia C-003 del 14 de enero de 1993 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez
Caballero), declaró inexequible dicho apartado,  dejando  en claro que los
derechos políticos -entre ellos la acción pública de
inconstitucionalidad-únicamente pueden ser ejercidos por las personas
naturales, toda vez que, por su misma naturaleza, tales derechos provienen de
una relación con el Estado en virtud de la nacionalidad como vínculo de índole
política.
“En efecto, según
la Constitución, la nacionalidad es requisito indispensable para la titularidad
de los derechos políticos, pues éstos se reservan a los nacionales (artículo
100, inciso 3).
“Son derechos de
esa categoría el del sufragio, el de ser elegido, el de desempeñar cargos
públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción, el de participar en
referendos y plebiscitos y, desde luego, el de ejercer acciones públicas, como
la de inconstitucionalidad, en defensa del orden jurídico, todos los cuales
están en cabeza de los nacionales, quienes los pueden ejercer únicamente a
partir de la adquisición de la ciudadanía (artículos 99 y 241 C.P.).
“Así, pues, la
posibilidad concreta de actuar ante la jurisdicción constitucional mediante el
ejercicio de la acción pública corresponde a aquellos nacionales que hayan
accedido a la condición de ciudadanos por haber cumplido la edad exigida por el
ordenamiento jurídico (dieciocho años mientras la ley no determine otra),
siempre que no hayan sido sancionados judicialmente con la suspensión (artículo
98 C.P.) o la pérdida absoluta de los derechos políticos (artículo 175, numeral
2, C.P.), castigo éste último reservado por la Carta a los funcionarios
cobijados por fuero constitucional especial, dadas sus altas responsabilidades.
“La
jurisprudencia ha sido constante en señalar que los derechos políticos son
ejercidos, en las expresadas condiciones, únicamente por personas naturales, ya
que a la luz de la Carta no son concebibles actividades como el voto, el
desempeño de cargos públicos, la participación en plebiscitos o referendos o la
presentación de demandas de inconstitucionalidad por parte de personas
jurídicas.
“De ese modo, ni
las personas jurídicas privadas ni las públicas -como los departamentos, los
distritos y municipios o las entidades descentralizadas- pueden acudir a la
Corte Constitucional para pedir que una determinada norma sea declarada
inexequible.
“No obstante,
aunque la señalada línea jurisprudencial debe ahora reiterarse, la Corte no
puede dejar de advertir que si, aun invocando la representación de una persona
jurídica, quien presenta la demanda es un ciudadano en ejercicio, el tribunal
encargado de guardar la supremacía y la integridad de la Constitución y a cuya
responsabilidad se ha confiado la interpretación auténtica de los principios y
preceptos fundamentales mal podría negarle el ejercicio de uno de sus derechos
-con rango de fundamental, según el artículo 40 de la Constitución y de acuerdo
con reiterada doctrina sentada a partir de la Sentencia T-03 del 11 de mayo de
1992-, impidiendo mediante rechazo de la demanda o por sentencia inhibitoria el
efectivo acceso a la administración de justicia constitucional por la sola
circunstancia de no haber declarado en forma expresa, mediante fórmula
sacramental, que hace uso de su condición de ciudadano para incoar la acción
que la Constitución le ofrece con el objeto de que pueda por sí misma defender
el orden jurídico. Ello chocaría sin duda con el criterio amplio, informal y
participativo que predomina en la Carta Política de 1991 y haría prevalecer,
contra expresa norma superior, las formalidades vacías e innecesarias sobre los
contenidos prevalentes del Derecho sustancial (artículo 228 C.P.).
“Lo dicho aparece
de bulto cuando se tiene en cuenta que ciertos cargos, ejercidos en
representación de personas públicas -como es el de alcalde, que aquí nos ocupa-
suponen la posesión del estado de ciudadanía (artículo 99 C.P.), por lo cual,
si quien suscribe la demanda se encuentra desempeñando uno de ellos, debe
admitirse que es ciudadano y que hace uso de su propio derecho, así no lo
invoque de manera expresa.
“Circunstancia
distinta sería la de una persona que, sin demostrar su ciudadanía, o sin ser
titular de ella, dijera representar a una persona jurídica, ya que entonces, al
verificar la inexistencia del requisito constitucional, la demanda debería ser
rechazada.
“Además de lo
dicho, debe recordarse que esta Corte ha sostenido en forma reiterada la
posibilidad de que los servidores públicos ejerzan la acción de
inconstitucionalidad”. [2]
Y, en Sentencia
C-599 de 1996, la Corte al analizar el caso de una demanda presentada por un
servidor público que también representaba una asociación sin ánimo de lucro y
que no adujo su calidad de ciudadano, consideró que “la no invocación en la
demanda por parte del actor de su calidad de ciudadano, no impide la admisión
de aquella, cuando quien la presenta ejerce un cargo público para cuyo
desempeño se exige acreditar dicha condición” y señaló igualmente que
“si el demandante actúa en representación de una persona jurídica, esta
Corporación debe permitirle el acceso a la justicia constitucional, siempre y
cuando sea ciudadano en ejercicio”.
Finalizando este
recorrido evolutivo, la Corte en Sentencia C-493 de 1997 enfatizó que si bien
las personas jurídicas no pueden ejercer la acción de inconstitucionalidad debe
haber pronunciamiento de fondo cuando el apoderado de aquella es un ciudadano
en ejercicio.
En la mencionada
providencia la Corte expresó sobre el particular:
“Demanda de
inconstitucionalidad presentada por el apoderado de una persona jurídica.
“Llama la
atención de la Corte que la demanda que en esta oportunidad ocupa su atención,
haya sido presentada por el demandante en ejercicio de un poder conferido por
una persona jurídica.
“Esta
Corporación, atendiendo al carácter político del derecho a instaurar la acción
de inconstitucionalidad, puso de presente que su ejercicio corresponde
exclusivamente a las personas naturales, dado que la titularidad de los
derechos de esa categoría tiene como presupuesto la nacionalidad que, a su turno,
constituye fundamento de la condición de ciudadano, exigible siempre que se
trate de actuar ante la jurisdicción constitucional.
Además, en la misma
providencia concluyó que “Las personas jurídicas, entonces, se encuentran
excluidas de la posibilidad de incoar la acción de inconstitucionalidad, lo
cual, sin embargo, no impide que la demanda sea admitida y fallada cuando aquel
que como apoderado de una persona jurídica solicita la declaración de
inexequibilidad de una disposición es ciudadano en ejercicio” y que como “En
el caso bajo examen, el demandante hizo expresa mención de su condición de
ciudadano colombiano y se identificó con su cédula de ciudadanía, de modo que
lo procedente es pasar al estudio de los cargos planteados en el libelo
demandatorio”.
En el presente
proceso, el actor al formular la demanda, no obstante invocar su condición de
apoderado de una persona jurídica de derecho privado, también acreditó ante la
Secretaría de esta Corporación su calidad de ciudadano, por lo que, actuando en
esta condición, la Corte no puede producir una decisión inhibitoria, y debe
proceder entonces, a proferir un fallo de mérito en relación con la norma
parcialmente impugnada.
Además, contrariamente
a lo que opina el Procurador, la  circunstancia de que en el asunto bajo
revisión el representante legal de una persona jurídica haya otorgado poder
para interponer la acción pública de inconstitucionalidad, no significa que la
Corte tenga también que entrar a determinar si el mandatario está actuando en
representación del interés particular de su mandante, ya que en estos casos la
Corte sólo puede establecer si quien formula la demanda satisface la exigencia
anotada en atención a que la representación opera solamente en relación con el
derecho a ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, pero no respecto
de intereses por completo ajenos al  juicio constitucional.
En consecuencia, no
siendo conducentes los reclamos hechos por el Jefe del Ministerio Publico, la
Corte procede a continuación a realizar el examen material correspondiente.
3. Lo que se
debate
En torno a los
segmentos normativos impugnados del artículo 4° de la Ley 670 de 2001, que
facultan a los alcaldes municipales y distritales para permitir el uso y
distribución de artículos pirotécnicos o fuegos artificiales, graduándolos en
las categorías allí establecidas, para lo cual las autoridades tendrán en
cuenta la clasificación que sobre el particular establezca el Icontec o la entidad
que haga sus veces,  corresponde a la Corte dilucidar los siguientes problemas
jurídicos:
§  Si dicha atribución desconoce el principio
de la República unitaria establecido en el artículo 1° de la Carta Política, en
la medida en que permite que cada alcalde expida su propia regulación atentando
de esta manera contra el principio de seguridad jurídica y, por ende, del de “unidad
de la República colombiana”.
§  Si el que se haya habilitado a los alcaldes
municipales y distritales para permitir el uso y distribución de artículos
pirotécnicos o fuegos artificiales, graduándolos en las categorías allí
establecidas, para lo cual las autoridades tendrán en cuenta la clasificación
que sobre el particular establezca el Icontec o la entidad que haga sus veces,
implica reglamentar tal actividad frente a los mayores de edad violando el
principio de unidad de materia.
§  Si al consagrar dicha atribución el
legislador indebidamente está delegando en los alcaldes la reglamentación de la
Ley 670 de 2001, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 189-11 Superior que
radica la potestad reglamentaria en el Presidente de la República por ser éste
la suprema autoridad administrativa.
§  Si con tal facultad se habilita a los
alcaldes municipales y distritales  para que por Decreto establezcan la causal
de utilidad pública que permita restringir los derechos de los particulares,
cosa que le corresponde solamente a la ley, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 58 Superior.
§  Si tal facultad permite a los alcaldes
prohibir la actividad comercial pirotécnica, violando la libertad de empresa
garantizada en el artículo 333 de la Carta Política.
4.
Los segmentos acusados del artículo 4° de la Ley 670 de 2001 no desconocen el
artículo 1° de la Constitución
Según el actor, lo
impugnado desconoce el artículo 1º de la Carta, porque al permitir que los
alcaldes municipales y distritales decidan a su arbitrio cuando se podrá
permitir el uso y la distribución de artículos pirotécnicos, desconoce el
principio de seguridad jurídica y por tanto el de la unidad de la República,
abriendo la posibilidad de que dichos gobernantes, a su capricho, establezcan
un sinnúmero de clasificaciones de fuegos artificiales dentro de las categorías
establecidas en la norma.
Para la Corte no prospera el cargo, por las
siguientes razones:
Conforme a lo dispuesto en el artículo 1°
de  la Carta, Colombia es un Estado Social de Derecho organizado en forma de
República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales.
Según lo ha dicho la Corte “República unitaria
implica que existe un solo legislador; descentralización consiste en la
facultad que se otorga a entidades diferentes del Estado para gobernarse por sí
mismas, a través de la radicación de ciertas funciones en sus manos y autonomía
significa la capacidad de gestión independiente de los asuntos propios.
Etimológicamente, autonomía significa autonormarse, y de ella se derivan las
siguientes consecuencias: a. Capacidad de dictar normas; b. Capacidad de la
comunidad de designar sus órganos de gobierno; c. Poder de gestión de sus
propios intereses y d. Suficiencia financiera para el desempeño de sus
competencias”[3].
El principio de
unidad de la República implica la fijación del orden estructural superior del
Estado que rige respecto de la totalidad de éste y por tanto de cualquiera de
sus partes. Dicho principio también,  determina un orden material o sustantivo
único y vinculante para la totalidad de los poderes públicos, con relación
tanto al status jurídico de los ciudadanos como al cuadro de principios
rectores de las políticas de los referidos poderes públicos. Y, diseña la
organización y el funcionamiento del Estado en su conjunto.
La autonomía por su
parte, segundo principio clave de la organización territorial del Estado
Colombiano, permite que las entidades territoriales gocen de autogobierno para
la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley,
y por ende tienen derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las
competencias que les correspondan, administrar sus propios recursos y
participar en las rentas nacionales (CP. Art. 287). Por lo tanto, tales entes
territoriales tienen capacidad tanto de autonormación como de acción en el
plano ejecutivo, es decir, una aptitud para la definición de una política propia
en la elección de estrategias distintas para la gestión de sus propios
intereses. Puede afirmarse entonces, que la autonomía de los entes
territoriales les permite tener una organización  y una capacidad derivada y
limitada de autorregulación.
Entonces, si es la
misma Constitución la que se aparta del centralismo, concediéndole autonomía a
los entes territoriales y otorgándoles cierta capacidad normativa, y si además
es ella la que señala directamente funciones generales a ciertas autoridades
públicas, como a los alcaldes, a quienes les corresponde ejercer las funciones
previstas en el artículo 315 Superior y las demás que la Constitución y la ley
le señalen (CP art.315-10), no puede considerarse que se viola el principio de
República Unitaria y la seguridad jurídica, por el solo hecho que una
disposición legal faculte a los alcaldes municipales y distritales para para
permitir el uso y distribución de los artículos pirotécnicos y fuegos
artificiales, graduándolos en las categorías consagradas en la misma ley
teniendo en cuenta la clasificación que haga el Icontec o la entidad que haga
sus veces, pues como se concluirá en el acápite en el acápite No.6, los
segmentos normativos acusados no habilitan a estas autoridades para expedir
reglamentos mediante los cuales puedan arbitrariamente limitar ciertas
libertades públicas, sino para ejercer una función de policía que les es
propia.
Por lo expuesto, se
concluye que el artículo 4° de la Ley 670 de 2001, en lo acusado, no vulnera el
artículo 1° Superior.
5.
Los segmentos acusados del artículo 4° de la Ley 670 de 2001 no desconocen el
principio constitucional de unidad de materia
Para el actor lo
acusado vulnera el artículo 158 de la Constitución, que consagra el principio
de la unidad de materia, pues en su criterio al habilitarse a los alcaldes
municipales y distritales para permitir  el uso y distribución de artículos
pirotécnicos o fuegos artificiales, se está reglamentando una actividad para
los mayores de edad por fuera de la materia de la Ley 670 de 2001 por la cual
se desarrolla parcialmente el artículo 44 de la Carta Política a fin de
garantizar la vida, integridad física y la recreación del niño expuesto al
riego por el manejo de artículos pirotécnicos o explosivos.
Esta Corte ha expresado reiteradamente que
el principio de unidad de materia no puede ser entendido rígidamente al extremo
de afectar el significado de la función legislativa. Ha dicho esta
Corporación:
“En repetidas
oportunidades la Corte ha señalado que el concepto de unidad de materia[4] a que
se refiere el artículo 158 de la Constitución no puede entenderse dentro de un
sentido estrecho y rígido al punto que se desconozcan o ignoren las relaciones
sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las
finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o
resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del
proyecto legal. Además, que dicha unidad sólo se rompe cuando existe absoluta
falta de conexión o incongruencia causal, temática, sistemá­tica y teleológica
entre las distintas aspectos que regula la ley y la materia dominante de la
misma.”[5]
Y en torno a las implicaciones de dicho
principio en el control constitucional también ha manifestado:
“(…) Cuando los
tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con
el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio
democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden
optar por ejercer un control de diversa intensidad.  Esto es, el alcance que se
le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la
intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él
permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de
las normas.  Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda
norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de
regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad,
sólo violarían la Carta aquellas disposi­ciones que resulten ajenas a la
materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la
vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de
competencia que le asiste en materia legislativa.  Ante ello, debe optarse por
un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de
unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de
una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se
presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y
razonable.[6]
Hechas estas
precisiones, cree la Corte que debe desestimarse la acusación del actor por
supuesta infracción del principio de unidad de materia consagrado en el
artículo 158 Fundamental, por cuanto es evidente que la facultad otorgada a los
alcaldes municipales y distritales en la norma bajo análisis guarda identidad
temática, sistemática y teleológica con la materia tratada en la Ley 670 de
2001, según la cual se desarrolla parcialmente el artículo 44 de la
Constitución Política para garantizar la vida, la integridad física, la salud y
la recreación del niño expuesto al riesgo por el manejo de artículos
pirotécnicos o explosivos.
Con tal finalidad,
el legislador consideró necesario diseñar un marco jurídico destinado a
prevenir las nefastas consecuencias que se ocasionan a los menores de edad
expuestos a riesgos por la producción o fabricación, la manipulación o uso y la
comercialización de artículos pirotécnicos o fuegos artificiales. Es así como
dispuso, que los adultos y los niños participen en programas de prevención de
riesgos, dejando a los padres la responsabilidad en la orientación a sus hijos
y menores sobre la prohibición del uso de la pólvora con cualquier finalidad
(art. 3); determinó la competencia del Ministerio de Defensa para expedir
disposiciones sobre fabricación o producción de artículos pirotécnicos o fuegos
artificiales (art.5°); dispuso la creación de un fondo municipal para la
prevención de accidentes generados por el manejo y uso indebido de tales
elementos (art.6°); estableció la prohibición de la venta de artículos
pirotécnicos o fuegos artificiales y globos a menores de edad y personas en
estado de embriaguez (art. 7°); la prohibición de producción o fabricación,
manipulación, uso y comercialización de artículos pirotécnicos o fuegos
artificiales que contengan fósforo blanco (art. 8°); consagró sanciones
pecuniarias por contravenir tales prohibiciones (arts. 9, 10, 11 y 12); ordenó
la carnetización de quienes trabajen en la fabricación, distribución y venta de
pólvora, artículos pirotécnicos y fuegos artificiales y los requisitos para
acceder a ello (art.13); contempló la obligación para los centros de salud y
hospitales públicos y privados de atender al menor que resulte con quemaduras
producidas por dichos elementos y la sanción para los representantes legales
del menor afectado en caso de responsabilidad en el hecho (art. 14); ordenó que
todo artículo pirotécnico debe llevar una publicidad sobre su uso adecuado y
las prohibiciones establecidas en la ley y colocar en los establecimientos en
los cuales se fabriquen, almacenen, distribuyan o se expendan artículos pirotécnico
colocar el texto visible de la ley  (arts. 15 y 16); y, finalmente facultó a
los alcaldes municipales y distritales para el conocimiento de las infracciones
e imposición de las sanciones previstas en la ley (art. 17).
De esta manera, se
cuenta con una herramienta jurídica eficaz para prevenir y sancionar los daños
que la producción o fabricación, la manipulación o uso y la comercialización de
los artefactos pirotécnicos y fuegos artificiales puedan ocasionar a la salud
de los menores de edad, dado que según las estadísticas oficiales[7] entre enero y diciembre
de 2000 se presentaron el todo el territorio nacional 168 casos de quemaduras
en personas menores de 17 años, ocasionadas por esa actividad. Solamente en
Bogotá D.C. entre el 1° de diciembre del 2000 y el 15 de enero del 2001, se
presentaron 99 accidentes con pólvora en los que resultaron involucrados menores
de 19 años; con relación a muertes ocasionadas por estas quemaduras se
reportaron en la temporada tres casos correspondientes a menores de 2, 5 y 10
años de edad quienes fallecieron por la explosión de una polvorería; el grupo
entre los 5 y 9 años de edad representa el 27.37% de los quemados, seguido por
el grupo  entre los 10 y 14 años que son el 23.05%.; y el 9.07% de los más
afectados son los menores de edad.
Es obvio que para
proteger los derechos fundamentales de los niños que puedan resultar afectados
por el ejercicio de la actividad regulada en la  Ley 670 de 2001, sus
disposiciones deban dirigirse necesariamente también a los adultos. Así se dejó
claramente establecido en la misma ley  al disponer expresamente en el artículo
13 que “quienes trabajen en la fabricación, distribución y venta de pólvora,
artículos pirotécnicos y fuegos artificiales deberán ser mayores de edad y
poseer un carnet vigente expedido por las alcaldías municipales y distritales
con el cual quedan autorizados para realizar su labor”. Luego, los apartes
acusados del artículo 4° de la Ley 670 de 2001 que habilitan a los alcaldes
municipales y distritales para permitir el uso y la distribución de los
artículos pirotécnicos y fuegos artificiales, graduándolos en las categorías
establecidas en la misma ley con arreglo a la clasificación del Icontec o la
entidad que haga sus veces, antes de violar el principio de unidad de materia
se dirigen necesariamente a los mayores de edad que son los que deben acreditar
las condiciones exigidas por la ley para desempeñar tal actividad, pues de no
ser así las regulaciones contenidas en la ley para proteger la vida, integridad
física y recreación del niño expuesto al riesgo por el manejo de artículos
pirotécnicos y explosivos, no podrían hacerse efectivas.
En consecuencia,
queda claro que los segmentos demandados del artículo 4° de la Ley 670 de 2001
no vulneran el principio de  unidad de materia consagrado en el artículo 158 de
la Carta.
6.
La facultad otorgada a los alcaldes municipales y distritales en artículo 4° de
la Ley 670 de 2001 constituye una función de policía que no desconoce el
artículo 189-11 Superior
Los segmentos
normativos impugnados del artículo 4° de la Ley 670 de 2001 habilitan a los
alcaldes municipales y distritales para que permitan el uso y la distribución
de artículos pirotécnicos o fuegos artificiales, graduándolos en las categorías
allí señaladas,  para lo cual las autoridades tendrán en cuenta la
clasificación que sobre el particular establezca el Icontec o la entidad que
haga sus veces.
En criterio del
actor tal atribución es inconstitucional, puesto que la facultad de reglamentar
la ley es una función propia del Presidente de la República que la ejerce como
suprema autoridad administrativa por asignación constitucional sin que pueda
ser transferida por el legislador a otras autoridades.
Con el fin de
examinar si la habilitación impugnada está ajustada al Ordenamiento Superior,
considera preciso la Corte recordar que la ley que nos ocupa se expidió con el
fin de desarrollar parcialmente el artículo 44 de la Constitución Política para
garantizar la vida, la integridad física y la recreación del niño expuesto al
riesgo por el manejo de artículos pirotécnicos o explosivos, regulando y
estableciendo directamente límites en lo relacionado con la producción o
fabricación, manipulación o uso y comercialización de dichos elementos.
Así por ejemplo, la
ley prohíbe en todo el territorio nacional la venta de dichos artículos a
menores de edad y a personas en estado de embriaguez (art. 7°); prohíbe
totalmente la producción o fabricación, la manipulación o uso y la
comercialización de artículos pirotécnicos y fuegos artificiales que contengan
fósforo blanco, so pena de sanciones pecuniarias (art. 8°); dispone sancionar a
los adultos que permitan o induzcan a los menores de edad a manipular o usar
artículos pirotécnicos, fuegos artificiales o globos (arts. 10º y 11º); exige
que quienes trabajen en la fabricación de estos elementos sean mayores de edad
y posean un carnet vigente expedido por las alcaldías respectivas (art.
13º); sanciona pecuniariamente a los representantes legales del menor afectado
por quemaduras ocasionadas por el uso de esos elementos o a quienes se les
encontrase responsables, por acción o por omisión, de la conducta de aquél
(art. 14º); y, exige que tales artículos lleven una publicidad sobre la
necesidad de usarlos con implementos aptos para la manipulación y las
prohibiciones de la ley, como la venta a menores, grado de toxicidad y
peligrosidad (art. 15º).
Se observa entonces,
que ha sido el mismo legislador quien directamente ha procedido a regular y
limitar parcialmente la actividad  relacionada con la producción o fabricación,
la manipulación o uso y la comercialización de artículos pirotécnicos y fuegos
artificiales, asuntos que por mandato constitucional son de su propio resorte
como quiera que en él reside el denominado poder de policía que consiste
en la facultad de hacer la ley policiva mediante la expedición de normas
jurídicas objetivas de carácter general e impersonal dictadas por el órgano de
origen representativo con el fin de limitar los derechos individuales en
función del bienestar general.
Sobre este
particular la Corte cree conveniente precisar que en el Estado Social de Derecho
es lógico que la regulación de los derechos y las libertades públicas esté en
cabeza del Congreso de la República, puesto que su  protección supone que los
actos estatales que los afecten estén rodeados de un conjunto de garantías
mínimas, entre ellas la relacionada con la necesidad de que cualquier
limitación o restricción se establezca por medio de una ley adoptada por el
poder legislativo como expresión de la voluntad popular. Es claro, que este
procedimiento le imprime seguridad, publicidad y trasparencia a las decisiones
adoptadas en esta materia  por el legislador, las que en todo caso no están
exentas de los controles establecidos en la Constitución a fin de proteger los
derechos humanos.
Tampoco sobra
recordar, que desde la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano
en 1789 se consideró que la reserva de ley, en virtud de la cual los derechos y
libertades ciudadanas sólo pueden ser restringidos por la ley en cuanto
expresión legítima de la voluntad popular, constituye un elemento esencial para
que los derechos del hombre puedan estar jurídicamente protegidos y existir
plenamente en la realidad. En efecto, el artículo 4° de dicha Declaración
dispone que “La libertad consiste en poder hacer todo lo que no perjudica a
otro; así, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene otros
límites que los que garantizan a los demás miembros de la sociedad el goce de
esos mismos derechos. Estos límites sólo pueden ser determinados por la Ley”.(se
subraya)
Desde esta perspectiva,
no es admisible que los derechos fundamentales puedan ser restringidos por
autoridades distintas al poder legislativo, pues ello no sólo equivaldría a
desconocer los límites que el constitucionalismo democrático ha establecido
para la garantía de los derechos fundamentales de la persona, sino además
porque se estaría desconociendo el claro mandato del artículo 30 la Convención
Americana sobre Derechos Humanos que al referirse al alcance de las
restricciones a los derechos amparados en dicho instrumento internacional
dispone:
“Las
restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio
de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas
sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con
el propósito para el cual han sido establecidas”. Se subraya
Cabe advertir, que
en opinión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos la expresión “leyes”
contenida en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos “significa
norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de los
órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos,
y elaborada según el procedimiento establecido  por las constituciones de los
Estados Partes para la formación de las leyes”. Dicha Corte llegó a esta
inequívoca conclusión luego de considerar, entre otras razones, que
“La expresión leyes,
en el marco de la protección a los derechos humanos, carecería de sentido si
con ella no se aludiera a la idea de que la sola determinación del poder
público no basta para restringir tales derechos. Lo contrario equivaldría a
reconocer una virtualidad absoluta a los poderes de los gobernantes frente a
los gobernados. En cambio, el vocablo leyes cobra todo su sentido lógico e
histórico si se le considera como una exigencia de la necesaria limitación a la
interferencia del poder público en la esfera de los derechos y libertades de la
persona humana. La Corte concluye que la expresión leyes, utilizada por el
artículo 30, no puede tener otro sentido que el de ley formal, es decir, norma
jurídica adoptada por el órgano legislativo y promulgada por el Poder
Ejecutivo, según el procedimiento requerido por el derecho interno de cada
Estado”.[8]
(se subraya)
Conforme a lo expuesto queda establecido,
que corresponde al Congreso de la República expedir las normas restrictivas de
las libertades y derechos ciudadanos con base en razones de orden público e
interés general. Sin embargo, tal como lo ha precisado esta Corte[9] no puede admitirse la
existencia de una competencia discrecional del Congreso en la materia, puesto
que su actuación se encuentra limitada por la misma Constitución y los tratados
y convenios internacionales que reconocen e imponen el respeto y efectividad de
los derechos humanos(CP art. 93), límites que emanan de la necesidad de
garantizar el respeto a la dignidad humana, el ejercicio pleno de los derechos
fundamentales en lo que atañe con su núcleo esencial y especialmente la
realización del bien común.
A la luz de los
anteriores planteamientos resulta claro, entonces, que al lado del poder de
policía que ejerce el Congreso de la República mediante la expedición de leyes
que restringen los derechos y libertades ciudadanas, no puede coexistir un
poder de policía subsidiario o residual en cabeza de las autoridades
administrativas, así éstas sean también de origen representativo como el Presidente
de la República, los Gobernadores y Acaldes y las corporaciones administrativas
de elección popular -asambleas departamentales y concejos municipales-, pues,
se repite, el órgano legislativo es quien detenta en forma exclusiva y
excluyente la competencia para limitar tales derechos y libertades
públicas.
No escapa a la Corte
que conforme a lo dispuesto en el artículo 189-11 de la Constitución se le
atribuye al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa,
la potestad de reglamentar la ley al disponer que le corresponde “Ejercer la
potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y
órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”, la cual
incluiría, obviamente, la facultad para reglamentar asuntos de policía
definidos en la ley. Pero esta competencia no puede ser interpretada de ninguna
manera como el reconocimiento de un poder de policía paralelo o subsidiario al
que detenta el órgano legislativo, toda vez que por su misma esencia el
ejercicio de la potestad reglamentaria está orientado a obtener la aplicación y
el cumplimiento de la ley mediante normas secundarias que están subordinadas a
ella y la complementan en su desarrollo particular, sin que puedan suplirla,
limitarla o rectificarla. Es decir, que las normas reglamentarias con fines
policiales deben su existencia a la ley y por ello tienen como marco de
referencia los parámetros establecidos por el legislador. En consecuencia,
serían inconstitucionales las leyes que deleguen en los órganos administrativos
el poder legislativo de policía entendido como la competencia para limitar los
derechos individuales.  Además, debe tenerse presente que aún durante los
estados de excepción el Ejecutivo en ejercicio de los mismos no puede suspender
los derechos humanos y las libertades fundamentales (CP art. 214-2).
También es cierto
que por mandato del artículo 300-8 de la Constitución Política, a  las
Asambleas departamentales les corresponde “dictar normas de policía en todo
aquello que no sea materia de disposición legal”, atribución que, según lo
expuesto, no puede ser entendida como el reconocimiento a dichas corporaciones
de un poder de policía autónomo y absoluto para limitar de manera general
derechos y libertades públicas, pues no puede olvidarse que en materia de
derechos fundamentales el poder de policía está reservado al legislador, y
además porque conforme a lo dispuesto en el artículo 287 Superior las
competencias de las autoridades locales deben ejercerse dentro de los límites
de la Constitución y la ley.
No obstante lo
anterior, si bien es cierto que no puede sustituirse el poder legislativo de
policía mediante la expedición de reglamentos presidenciales o de actos de las
Asambleas departamentales, también lo es que la imposibilidad del legislador en
prever todas las circunstancias de hecho determina que las leyes de policía
dejen un  margen de actuación a las autoridades administrativas para su
concretización, pues la forma y oportunidad para aplicar a los casos
concretos el límite de un derecho corresponde a normas o actos de carácter
administrativo expedidos dentro del marco legal por las autoridades
administrativas competentes. Este es el denominado “poder administrativo de
policía”, que  más exactamente corresponde a una  “función o gestión
administrativa de policía” que debe ser ejercida dentro del marco
señalado en la ley mediante la expedición de disposiciones de carácter singular
(órdenes, mandatos, prohibiciones, etc).
La Corte ha tenido
la oportunidad de pronunciarse sobre el significado y alcance de la función de
policía. Así, al examinar el artículo 111 del Decreto 1355 de 1970 (Código
Nacional de Policía), según el cual los reglamentos de policía local podrán
señalar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos donde
se expendan bebidas alcohólicas, expresó que la función de policía “implica
la atribución y el ejercicio de competencias concretas asignadas de ordinario
y  mediante el ejercicio del poder de policía a las autoridades administrativas
de policía; en últimas, esta es la gestión administrativa en la que se concreta
el poder de policía y debe ser ejercida dentro de los marcos generales
impuestos por la ley en el orden nacional”  y agregó que “la función de
policía también comprende la facultad de expedir actos normativos
reglamentarios que fijen normas de conducta en el orden local y que se expresen
como actuaciones administrativas de naturaleza restringida, con un ámbito de
normación  mínimo que parte de la relación de validez formal y material  que
debe existir entre la Constitución, la ley y los reglamentos superiores de
policía; así mismo, teniendo en consideración la discrecionalidad que involucra
la atención preceptiva de algunos casos en ejercicio de la función de policía
se tiene un cierto margen de apreciación para adoptar una decisión determinada”
por lo que concluyó que “La normatividad que se autoriza expedir al Alcalde
Municipal en virtud de la disposición acusada, no comporta la generalidad y
abstracción características del ejercicio del poder de policía, pues se trata
de la prescripción de unas determinadas normas de conducta, predicados de un
tipo específico de actividad y dentro de un ámbito local de vigencia, como es
el horario de funcionamiento de unos establecimientos abiertos al público,
aplicable a un concreto sector geográfico local”. [10]
La función de
policía implica, pues, la atribución y el ejercicio de competencias concretas
asignadas de ordinario mediante el poder legislativo de policía a las
autoridades administrativas como son el Presidente de la República a quien
según el artículo 189-4 de la Carta le compete “conservar en todo el
territorio el orden público”; y los gobernadores (CP art. 303)  y los
alcaldes (CP art. 315-2), quienes en el nivel local ejercen la función de
policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario.
Tomando en cuenta
las anteriores consideraciones y descendiendo al asunto bajo revisión se tiene
que la habilitación conferida por el legislador a los alcaldes municipales y
distritales en los segmentos acusados del artículo 4° de la Ley 670 de 2001,
para permitir el uso y la distribución de artículos pirotécnicos y fuegos
artificiales graduándolos en las categorías establecidas en la ley, teniendo en
cuenta la clasificación que sobre el particular establezca el Icontec o la
entidad que haga sus veces, es constitucional, pues es evidente que mediante
ella el legislador no ha delegado en dichas autoridades la competencia del
Presidente de la república para reglamentar la ley, y del tal forma limitar
derechos y libertades públicas o prohibir su ejercicio, sino que ha sido
conferida para que dichas autoridades ejerzan una función de policía que les es
propia.
En efecto, la
habilitación que consagran los segmentos normativos impugnados del artículo 4°
de la Ley 670 de 2001 no implica una atribución para que los alcaldes
distritales y municipales motu proprio regulen la actividad pirotécnica
expidiendo un reglamento mediante el cual puedan restringir libertades
ciudadanas, pues es claro que tal facultad se otorgó para que esas autoridades
administrativas realicen la gestión administrativa que concrete el poder de
policía que ha sido ejercido directamente por el legislador, otorgando, de
acuerdo con la ley, los permisos respectivos, una vez hayan graduado en las
categorías correspondientes los artículos pirotécnicos y fuegos artificiales,
teniendo en cuenta la clasificación del Icontec o quien haga sus veces.
Es decir, que la
habilitación que confiere el legislador a las autoridades locales en los
segmentos acusados está orientada a que ellas realicen una gestión concreta y
preventiva propia de la función de policía, consistente en otorgar los permisos
correspondientes previos al uso y la distribución de artículos pirotécnicos o
fuegos artificiales. En este sentido, convienen tener presente que el Código
Nacional de Policía  establece que cuando la ley o el reglamento de policía
subordine el ejercicio de una actividad a ciertas condiciones o al cumplimiento
de determinados requisitos, dicha actividad no podrá ejercerse sino mediante el
correspondiente permiso otorgado previa la comprobación de aquellas o el
cumplimiento de estos (art. 15 CNP)  y además dispone que la ley o el
reglamento debe señalar el funcionario que debe conceder un permiso (art.17
CNP).  En este caso, la Ley 670 de 2001 atribuyó esta competencia a los
alcaldes municipales y distritales por ser  ellos la primera autoridad de
policía del municipio y además por ser los responsables de conservar el orden
público en su localidad de conformidad con la ley (CP art. 315-2), concepto que
comprende la garantía de la seguridad, la tranquilidad y la salubridad
públicas.
Entonces, para la
Corte es claro que tal habilitación deben ejercerla los alcaldes municipales y
distritales, graduando en las categorías señaladas en el mismo artículo 4°, los
artículos pirotécnicos o fuegos artificiales,  lo que significa que ellos deben
determinar en qué categoría se ubica cada uno de los artículos pirotécnicos o
fuegos artificiales, para lo cual, según lo ha dispuesto el artículo en
cuestión, tendrán en cuenta la clasificación que sobre el particular haga el
Icontec o la entidad que haga sus veces. Precisamente el Icontec, llamado a
intervenir dentro del presente proceso, adjuntó la norma técnica colombiana NTC
5045 sobre la clasificación de fuegos artificiales, en la que por ejemplo se
encuentran clasificados en la categoría uno el lanzaconfeti y la luz de bengala
para sostener en la mano; en la categoría dos, entre otros, el buscapiés y el
volcán; y en la categoría tres, por ejemplo, el volador y la vela romana, los
cuales serán graduados por las autoridades mencionadas en las categorías
correspondientes.
En conclusión,
siendo esta la gestión de policía que compete a los alcaldes, en los términos
de los segmentos  acusados, no puede considerarse que a dichas autoridades se
les haya habilitado para limitar derechos y prohibir la actividad comercial
pirotécnica, y menos aún puede pensarse que mediante los apartes impugnados del
artículo 4° de la Ley 670 de 2001 el legislador está despojando al Presidente
de la República del ejercicio de la facultad reglamentaria que le confiere el
artículo 189-11 Superior, razón  por la cual no se viola ésta disposición constitucional.
7.
La facultad otorgada a los alcaldes municipales y distritales en artículo 4° de
la Ley 670 de 2001 no desconoce el derecho de propiedad ni la libertad de
empresa
Según el actor, por
medio de la facultad prevista en el artículo 4° de la Ley 670 de 2001 se
habilita a los alcaldes para que establezcan la causal de utilidad pública que
permita restringir los derechos de los particulares, cosa que le corresponde
solamente a la ley, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 58 Superior.
Además, en su criterio tal facultad permite a los alcaldes prohibir la
actividad comercial pirotécnica violando la libertad de empresa garantizada en
el artículo 333 de la Carta Política.
Para la Corte el
cargo no está llamado a prosperar, pues como quedó establecido en el anterior
acápite, mediante los segmentos acusados del artículo 4° de la Ley 670 de 2001,
no se está confiriendo por parte del legislador una habilitación a los alcaldes
municipales y distritales para que señalen las causales de utilidad pública
para restringir derechos particulares ni para prohibir la comercialización de
artículos pirotécnicos  y fuegos artificiales, dado que como quedó establecido
la facultad que se demanda se confiere para permitir el uso y la distribución
de artículos pirotécnicos o fuegos artificiales, graduándolos en las categorías
allí señaladas,  para lo cual las autoridades tendrán en cuenta la
clasificación que sobre el particular establezca el Icontec o la entidad que
haga sus veces. Facultad que corresponde al ejercicio de la función de policía
que les es propia a dichas autoridades, otorgando las autorizaciones o permisos
a las personas mayores de edad que acrediten cumplir con los requisitos
establecidos por la ley. Se observa, entonces, que la facultad impugnada lejos
de haberse otorgado para que se establezca una prohibición de comercialización
de dichos elementos, ha sido conferida para que se permita tal actividad pero
bajo los requisitos y condiciones establecidas en la ley, una vez se hayan
graduado los artículos pirotécnicos y fuegos artificiales en las categorías
allí establecidas con arreglo a la clasificación que haga el Icontec o la
entidad que haga sus veces.
Por lo expuesto, el
cargo no está llamado a prosperar.
VII  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, y oído el concepto del
Procurador General de la Nación
RESUELVE:
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLES las expresiones “Los
alcaldes municipales y distritales podrán permitir el uso y la distribución de
artículos pirotécnicos o fuegos artificiales”, “graduando en las siguientes
categorías”  del inciso primero del artículo 4° de la Ley 670 de 2001, y la
expresión “las autoridades” del parágrafo de la misma disposición legal,
en relación con los cargos analizados en esta providencia.
SEGUNDO. Declararse INHIBIDA para emitir un
pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por violación al artículo 13
de la Constitución.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-003 de 1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero
[2] C-275 de 1996 MP José Gregorio Hernández
[3] Sentencia C-1051 de 2001
3
Sentencias C-390/96, C-435/96, 428/97 y 584/97, entre otras.
[5] Sentencia C-352/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell y
Alfredo Beltrán Sierra.
[6] Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[7]  Ponencia  para segundo debate del proyecto de ley en la Cámara
de Representantes. Gaceta del Congreso No. 418 de 1999. Páginas 18 y 19.
[8] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Opinión Consultiva
OC-6/86 del 9 de mayo de 1986
[9] Sentencia C-110 de 2000
[10] Sentencia C-366 de 1996