C-099-13
Sentencia C-099/13
Sentencia
C-099/13
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL
A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Competencia para conocer de los procesos de restitución
DAÑOS CAUSADOS POR CRIMENES DE LESA HUMANIDAD QUE SEAN
ATRIBUIBLES A AGENTES DEL ESTADO-No
pueden ser objeto de transacción
PROCESOS DE RESTITUCION DE TIERRAS-Competencia
PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Oposiciones
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL
A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Reglamentación
de la indemnización por vía administrativa
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
PRINCIPIO DE LA
DOBLE INSTANCIA-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE LA
DOBLE INSTANCIA-Contenido y alcance
PRINCIPIO DE LA
DOBLE INSTANCIA-Finalidad
PRINCIPIO DE DOBLE INSTANCIA-No es
absoluto
PRINCIPIO DE LA
DOBLE INSTANCIA-No pertenece al núcleo esencial del debido proceso
PRINCIPIO DE LA
DOBLE INSTANCIA-Límites
PROCESOS DE UNICA INSTANCIA-Reglas
jurisprudenciales
PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Naturaleza
PROCESO JUDICIAL DE RESTITUCION DE TIERRAS-Excepción
constitucional al principio de doble instancia
PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS-Principios
Los
principios que orientan el proceso de restitución de tierras despojadas se
encuentran consagrados en el artículo 73 de la
Ley 1448 de 2011, y son (i) el reconocimiento de la restitución jurídica y
material como medida preferente de reparación integral; (ii) el derecho a la
restitución opera independientemente
de que se haga o no el efectivo el retorno de las víctimas; (iii) las medidas
previstas buscan alcanzar de manera progresiva por el restablecimiento del
proyecto de vida de las víctimas; (iv) las víctimas tienen derecho a un retorno
o reubicación voluntaria en condiciones de sostenibilidad, seguridad y
dignidad; (v) las medidas de previstas en la ley buscan garantizar la seguridad
jurídica de la restitución y el esclarecimiento de la situación de los predios
objeto de restitución; (vi) las medidas adoptadas deben adoptarse en un marco
de prevención del desplazamiento forzado, de protección a la vida e integridad
de los reclamantes y de protección jurídica y física de las propiedades y
posesiones de las personas desplazadas; (vii) se debe garantizar la
participación plena de las víctimas; y (viii) se garantiza la prevalencia del
derecho a la restitución de las tierras despojadas o abandonadas de manera
forzada a las víctimas que tengan un vínculo especial constitucionalmente
protegido y a quienes sean los más vulnerables.
PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS-Exigencias/DESPOJO DE TIERRAS-Definición
PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS-Recursos
La
ley prevé ciertos recursos para controvertir las decisiones que adopten los
jueces de restitución. Contra la sentencia se podrá interponer el recurso de
revisión ante la Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema, en los eventos previstos en los artículos 379 y siguientes del
Código de Procedimiento Civil. Además, en el caso de que al dictar la sentencia
el juez civil del
circuito especializado en restitución de tierras, no decrete la restitución del bien a favor del despojado, esta sentencia
será objeto de consulta ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala
Civil, en defensa del ordenamiento jurídico y la defensa de los derechos y
garantías de los despojados, según lo que establece el artículo 79 de la
Ley 1448 de 2011.
PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Garantías
JUICIO DE IGUALDAD-Jurisprudencia
constitucional
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION
DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Exigencias jurisprudenciales/JUICIO DE IGUALDAD-Criterio de distribución de beneficios o cargas/TEST
DE RAZONABILIDAD-Etapas
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION DE
RESTITUCION DE TIERRAS-Definición/UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION DE RESTITUCION DE TIERRAS-Función
CERTIFICADO DE INSCRIPCION DE PREDIO DESPOJADO-Requisito de procedibilidad para iniciar proceso
judicial de restitución
DERECHOS DE LAS VICTIMAS DE GRAVES DELITOS-Jurisprudencia
constitucional
DERECHO A LA
JUSTICIA-Reglas jurisprudenciales
En cuanto al derecho a la justicia, la
Corte en su jurisprudencia ha establecido diversas reglas, tales como: (i) la
obligación del Estado de prevenir las graves violaciones de derechos humanos,
especialmente cuando se trata de violaciones masivas, continuas y sistemáticas
como el desplazamiento forzado interno;(ii) la obligación del estado de
luchar contra la impunidad;(iii) la obligación de establecer mecanismos de
acceso ágil, oportuno, pronto y eficaz a la justicia para la protección
judicial efectiva de los derechos de las víctimas de delitos. En este sentido,
se fija la obligación del Estado
de diseñar y garantizar recursos judiciales efectivos para que las personas
afectadas puedan ser oídas, y de impulsar las investigaciones y hacer valer los
intereses de las víctimas en el juicio; (iv) el deber de investigar, procesar y sancionar
judicialmente a los responsables de graves violaciones de derechos humanos como
el desplazamiento forzado; (v) el respeto del debido proceso y de que las
reglas de procedimiento se establezcan con respeto del mismo; (vi) la
obligación de establecer plazos razonables para los procesos judiciales,
teniendo en cuenta que los términos desproporcionadamente reducidos pueden dar
lugar a la denegación del derecho
a la justicia de las víctimas y a la no obtención de una justa reparación; (vii) el deber de iniciar ex officio
las investigaciones en casos de graves violaciones contra los derechos humanos;
(viii) el mandato constitucional de velar porque los mecanismos judiciales
internos tanto de justicia ordinaria, como de procesos de transición hacia la
paz, tales como amnistías e indultos, no conduzcan a la impunidad y al
ocultamiento de la verdad; (ix) el establecimiento de limitantes y
restricciones derivadas de los derechos de las víctimas, frente a figuras de
seguridad jurídica tales como el non bis in ídem y la prescriptibilidad de la
acción penal y de las penas, en casos de violaciones protuberantes a los
derechos humanos, el derecho internacional humanitario y el derecho
internacional de los derechos humanos; (x) la determinación de límites frente a
figuras de exclusión de responsabilidad penal o de disminución de las penas en
procesos de transición, en cuanto no es admisible la exoneración de los
responsables de graves violaciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional
Humanitario, y por tanto el deber
de juzgar y condenar a penas adecuadas y proporcionales a los responsables de
los crímenes investigados. Esta regla, como lo ha señalado la
Corte, solo puede tener excepciones en procesos de justicia transicional en
los cuales se investiguen a fondo las violaciones de derechos humanos y se
restablezcan los derechos mínimos de las víctimas a la verdad y a la reparación
integral y se diseñen medidas de no repetición destinadas a evitar que los
crímenes se repitan; (xi)
la legitimidad de la víctima y de la sociedad, en casos de graves violaciones
de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario para hacerse
parte civil dentro de los procesos penales con el fin de obtener la verdad y la
reparación del daño; (xii) la
importancia de la participación de las víctimas dentro del proceso penal, de
conformidad con los artículos 29, 229 de la
Constitución y 8 y 25 de la
Convención Interamericana sobre Derechos Humanos; (xiii) la garantía indispensable del
derecho a la justicia para que se garantice así mismo el derecho a la verdad y
a la reparación de las víctimas.
DERECHO A LA
VERDAD-Criterios jurisprudenciales
En relación con el derecho a la verdad,
la jurisprudencia de la Corte ha establecido los siguientes criterios
jurisprudenciales: (i) El derecho
a la verdad, se encuentra consagrado en los principios 1
a 4 de los Principios para la protección y promoción de los derechos humanos
mediante la lucha contra la impunidad, y encuentra su fundamento en el
principio de dignidad humana, en el deber de memoria histórica y de recordar, y
en el derecho al bueno nombre y a la imagen; (ii) Así, las víctimas y los perjudicados por graves violaciones de derechos humanos
tienen el derecho inalienable a saber la verdad de lo ocurrido; (iii) este derecho se encuentra en cabeza de las víctimas,
de sus familiares y de la sociedad en su conjunto, y por tanto apareja una
dimensión individual y una colectiva; (iv) la dimensión individual del derecho
a la verdad implica que las víctimas y sus familiares conozcan la verdad sobre
los hechos, los responsables y las consecuencias de lo sucedido. Este derecho apareja por tanto, el derecho a conocer
la autoría del crimen, los motivos y las circunstancias de tiempo, modo y lugar
en que ocurrieron los hechos delictivos, y finalmente, el patrón criminal que
marca la comisión de los hechos criminales. Esto último, implica el derecho a
conocer si el delito que se investiga constituye una grave violación a los
derechos humanos, un crimen de guerra o un crimen de lesa humanidad; (v) la dimensión colectiva del derecho a
la verdad, por su parte, significa que la sociedad debe conocer la realidad de
lo sucedido, su propia historia, la posibilidad de elaborar un relato colectivo
a través de la divulgación pública de los resultados de las investigaciones, e
implica la obligación de contar con una “memoria pública” sobre los resultados
de estas investigaciones sobre graves violaciones de derechos humanos; (vi) el
derecho a la verdad constituye un derecho imprescriptible que puede y debe ser
garantizado en todo tiempo;(vii) con la garantía del derecho a la verdad se
busca la coincidencia entre la verdad procesal y la verdad real;  (viii) este
derecho se encuentra intrínsecamente relacionado y conectado con el derecho a
la justicia y a la reparación. Así, el derecho a la verdad se encuentra
vinculado con el derecho de acceso a la justicia, ya que la verdad sólo es
posible si se proscribe la impunidad y se garantiza, a través de
investigaciones serias, responsables, imparciales, integrales y sistemáticas
por parte del Estado, el consecuente esclarecimiento de los hechos y la
correspondiente sanción; (ix) de otra parte, el derecho a la verdad se
encuentra vinculado con el derecho a la reparación, ya que el conocimiento de
lo sucedido para las víctimas y sus familiares, constituye un medio de
reparación; (x) los familiares de
las personas desaparecidas tienen derecho a conocer el destino de los
desaparecidos y el estado y resultado de las investigaciones oficiales. En este
sentido, el derecho a conocer el paradero de las personas desaparecidas o
secuestradas se encuentra amparado en el derecho del familiar o allegado de la
víctima a no ser objeto de tratos crueles, inhumanos o degradantes y debe ser
satisfecho, incluso, si no existen procesos penales en contra de los presuntos
responsables (por muerte, indeterminación o cualquier otra causa); (xi)
finalmente, en cuanto al derecho a la verdad, la
Corte resalta no solo la importancia y la obligación del Estado de adelantar
investigaciones criminales con el fin de esclarecer la responsabilidad penal
individual y la verdad de los hechos, sino también la importancia de mecanismos
alternativos de reconstrucción de la verdad histórica, como comisiones de la
verdad de carácter administrativo, que en casos de vulneraciones masivas y
sistemáticas de los derechos humanos, deben servir a los fines constitucionales
antes mencionados.
DERECHO A LA
REPARACION-Parámetros y estándares constitucionales
En cuanto al derecho a la reparación, la
jurisprudencia de la Corte ha fijado los siguientes parámetros y estándares
constitucionales, en armonía con el derecho y la jurisprudencia internacional
en la materia: (i) el reconocimiento expreso del derecho a la
reparación del daño causado que le asiste a las personas que han sido objeto de violaciones de
derechos humanos, y de que por tanto éste es un derecho internacional y
constitucional de las víctimas, como en el caso del desplazamiento forzado;
(ii) el derecho a la reparación integral y las medidas que este derecho
incluyese encuentran regulados por el derecho internacional en todos sus
aspectos: alcance, naturaleza, modalidades y la determinación de los
beneficiarios, aspectos que no pueden ser desconocidos y deben ser respetados
por los Estados obligados;(iii) el derecho a la reparación de las víctimas es
integral, en la medida en que se deben adoptar distintas medidas determinadas
no solo por la justicia distributiva sino también por la justicia restaurativa,
en cuanto se trata de la dignificación y restauración plena del goce efectivo
de los derechos fundamentales de las víctimas; (iv) las obligaciones de reparación
incluyen, en principio y de manera preferente, la restitución plena (restitutio
in integrum), que hace referencia al restablecimiento de la víctima a la
situación anterior al hecho de la violación, entendida ésta como una situación
de garantía de sus derechos fundamentales, y dentro de estas medidas se incluye
la restitución de las tierras usurpadas o despojadas a las víctimas; (v) de no
ser posible tal restablecimiento pleno es procedente la compensación a través
de medidas como la indemnización pecuniaria por el daño causado; (vi) la
reparación integral incluye además de la restitución y de la compensación, una
serie de medidas tales como la rehabilitación, la satisfacción y garantías de
no repetición. Así, el derecho a
la reparación integral supone el derecho a la restitución de los
derechos y bienes jurídicos y materiales de los cuales ha sido despojada la
víctima; la indemnización de los perjuicios; la rehabilitación por el daño
causado; medidas simbólicas destinadas a la reivindicación de la memoria y de
la dignidad de las víctimas; así como medidas de no repetición para garantizar
que las organizaciones que perpetraron los crímenes investigados sean
desmontadas y las estructuras que permitieron su comisión removidas, a fin de
evitar que las
vulneraciones continuas, masivas y sistemáticas de derechos se repitan; (vii) la reparación integral a las
víctimas de graves violaciones a los derechos humanos tiene tanto una dimensión
individual como colectiva; (viii) en su dimensión individual la reparación
incluye medidas tales como la restitución, la indemnización y la readaptación o
rehabilitación; (ix) en su dimensión colectiva la reparación se obtiene también
a través de medidas de satisfacción y carácter simbólico o de medidas que se
proyecten a la comunidad; (x) una medida
importante de reparación integral es el reconocimiento público del crimen
cometido y el reproche de tal actuación. En efecto, como ya lo ha reconocido la
Corte, la víctima tiene derecho a que los actos criminales sean reconocidos y
a que su dignidad sea restaurada a partir del reproche público de dichos actos.
Por consiguiente, una manera de vulnerar de nuevo sus derechos, es la actitud
dirigida a desconocer, ocultar, mentir, minimizar o justificar los crímenes
cometidos; (xi) el
derecho a la reparación desborda el campo de la reparación económica, e incluye
además de las medidas ya mencionadas, el derecho a la verdad y a que se haga
justicia. En este sentido, el
derecho a la reparación incluye tanto medidas destinadas a la satisfacción de
la verdad y de la memoria histórica, como medidas destinadas a que se haga
justicia, se investigue y sancione a los responsables. Por tanto, la
Corte ha evidenciado el derecho a la reparación como un derecho complejo, en
cuanto se encuentra en una relación de conexidad e interdependencia con los
derechos a la verdad y a la justicia, de manera que no es posible garantizar la
reparación sin verdad y sin justicia;(xii) la reparación integral a las
víctimas debe diferenciarse de la asistencia y servicios sociales y de la ayuda
humanitaria brindada por parte del Estado, de manera que éstos no pueden
confundirse entre sí, en razón a que difieren en su naturaleza, carácter y finalidad.
Mientras que los servicios sociales tienen su título en derechos sociales y se
prestan de manera ordinaria con el fin de garantizar dichos derechos sociales,
prestacionales o políticas públicas relativas a derechos de vivienda, educación
y salud, y mientras la asistencia humanitaria la ofrece el Estado en caso de
desastres; la reparación en cambio, tiene como título la comisión de un
ilícito, la ocurrencia de un daño antijurídico y la grave vulneración de los
derechos humanos, razón por la cual no se puede sustituirlas o asimilarlas,
aunque una misma entidad pública sea responsable  de cumplir con esas
funciones, so pena de vulnerar el derecho a la reparación; (xiii) la necesaria
articulación y complementariedad de las distintas políticas públicas, pese a la
clara diferenciación que debe existir entre los servicios sociales del Estado,
las acciones de atención humanitaria y las medidas de reparación integral. De
esta manera, el Estado debe garantizar todas las medidas, tanto de atención
como de reparación a la población desplazada, hasta el restablecimiento total y
goce efectivo de sus derechos.
MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS
DENTRO DEL PROCESO TRANSICIONAL-Contenido
y alcance/JUSTICIA TRANSICIONAL-Jurisprudencia constitucional/DERECHOS
DE LAS VICTIMAS-Parámetros y criterios trazados por el Legislador
CRIMENES DE LESA HUMANIDAD DEL ESTATUTO DE ROMA-Definición
DAÑOS CAUSADOS POR CRIMENES DE LESA HUMANIDAD QUE SEAN
ATRIBUIBLES A AGENTES DEL ESTADO-No
puede entenderse que la indemnización administrativa, se produce en el marco de
un contrato de transacción
Resulta contrario a los derechos de las
víctimas, al espíritu de pacificación de la
Ley 1448 de 2011 y a los compromisos internacionales de Colombia en materia de
derechos humanos, que se mantenga dentro de nuestro ordenamiento una norma que
permite imponer una carga desproporcionada a las víctimas de las más graves
violaciones de derechos humanos y de derecho internacional humanitario, y que
esa posibilidad pueda llegar a beneficiar a quienes siendo agentes del Estado,
traicionan su deber de garantía y protección de los derechos de todos los
habitantes del territorio colombiano y comprometen la responsabilidad del
Estado, cercenando incluso la posibilidad de establecer garantías adecuadas de
no repetición y transformando en inocua la posibilidad de repetición en caso de
condenas al Estado, por la acción o la omisión de sus agentes. No duda la
Corte que en muchos de los casos de reparación cobijados por la
Ley 1448 de 2011 la reparación administrativa puede resultar adecuada. Sin
embargo, en los eventos en que se trata de daños antijurídicos causados por crímenes de lesa humanidad, tales
como tortura, genocidio, desaparición forzada, ejecuciones extrajudiciales, y
violaciones, entre otros, o cuando concurran en una misma víctima varios de
estos hechos y éstos sean atribuibles a agentes del Estado, la imposibilidad de
acudir a la justicia para obtener una reparación pecuniaria complementaria
resulta manifiestamente desproporcionada, para los derechos de las víctimas y
para el deber constitucional del Estado establecido en el artículo 90 Superior.
Por ello, la Corte condiciona la exequibilidad de los  incisos 2º y 3º y del
parágrafo 1º del artículo 132, a que se entienda que en los eventos de daños
causados por crímenes de lesa humanidad que sean atribuibles a agentes del
Estado, no podrá entenderse que la indemnización administrativa se produce en
el marco de un contrato de transacción, pudiéndose descontar de la reparación
que se reconozca por vía judicial a cargo del Estado, los valores pagados por
concepto de reparación administrativa.
Referencia:
expediente D-9214
Actores: Orlando Pito Tombe y otros.
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 79 (parcial), 88 (parcial) y 132 (parcial) de la
Ley 1448 de 2011 ‘por medio de la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado y se
dictan otras disposiciones’.
Magistrada
sustanciadora:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil
trece (2013)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos Orlando
Pito Tombe,[1] Jani Rita Silva,[2] Jener Javier Hoyos Zúñiga, Leonairo Zúñiga Acosta,
Aníbal Vega, y Carlos Ancízar Chilito Girón,[3] Leidy Amparo Guzmán Muñoz, Yeni Papamija, Clemente
Alvarado López, Rodolfo Martínez, Any Yolima Zúñiga, y Blanca Lucía Beltrán
Moreno,[4] María Fidelina Pillimue y Luz Marina Quchumbe
Qulindo,[5] Orlando Arboleda, Oney Hinestroza y Gonzalo Delgado,[6] Wilson García,[7] Isabelino Valencia Rodallega,[8] Ligia María Chaverra,[9] María Trinidad Gallo Gallo y James Manuel Ruiz Gallo,[10] María Santos Medina Cuchimba,[11] Julia Isabel Torres Cancio[12] y Danilo Rueda Rodríguez,[13] en su calidad de ciudadanos y /o representantes de
las entidades que dicen representar, instauraron acción pública de inconstitucionalidad
contra los artículos 79 (parcial), 88 (parcial) y 132 (parcial) de la
Ley 1448 de 2011, “por medio de la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado y se
dictan otras disposiciones.”
Por auto del 6 de agosto de 2012, se admitió la
demanda de la referencia, y se ordenó fijarla en lista. Así mismo, se dispuso
dar traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto al
señor Presidente del Congreso de la
República, a los Ministerios de Justicia y del Derecho, de Agricultura y
Desarrollo Rural, al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER,  a la
Contraloría General de la Nación, a la
Defensoría del Pueblo, al Director del Programa Presidencial para la
Acción Integral contra las Minas Antipersonal (PAICMA), a la
Comisión de Seguimiento a la
Política Pública sobre Desplazamiento Forzado Interno, a la
Consultoría para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento – CODHES, al
Instituto de Estudios Políticos Internacionales de la
Universidad Nacional (IEPRI), las facultades de derecho de las universidades
de Antioquia, Nariño, Magdalena, Pamplona, y Cartagena, al Observatorio del
Caribe (OCARIBE), al Instituto de Estudios Políticos – Hernán Echavarría
Olózaga, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Colectivo de Abogados José
Alvear Restrepo, a la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones
Unidas para los Refugiados – ACNUR, al Centro de Investigaciones Sociojurídicas
– CIJUS, a la Casa de la Mujer, al Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia,
con el objeto que si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la
constitucionalidad de las normas demandadas.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.   LAS NORMAS ACUSADAS
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación
en el Diario Oficial No. 48.096 del 10 de junio de 2011, y se subrayan los
apartes demandados:
“LEY 1448 DE 2011
(junio 10)
Por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y
se dictan otras disposiciones.
[…]
Artículo 79. Competencia
para conocer de los procesos de restitución.- Los
Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial Sala Civil,
especializados en restitución de tierras, decidirán en única instancia
los procesos de restitución de tierras, y los procesos de formalización de
títulos de despojados y de quienes abandonaron en forma forzosa sus predios, en
aquellos casos en que se reconozcan opositores dentro del proceso. Así mismo,
conocerán de las consultas de las sentencias dictadas por los Jueces Civiles
del Circuito, especializados en restitución de tierras.
Los Jueces Civiles del Circuito,
especializados en restitución de tierras, conocerán y decidirán en única
instancia los procesos de restitución de tierras y los procesos de
formalización de títulos de despojados y de quienes abandonaron en forma
forzosa sus predios, en aquellos casos en que no se reconozcan opositores
dentro del proceso.
[…]
Artículo 88.  Oposiciones.- Las
oposiciones se deberán presentar ante el juez dentro de los quince (15) días
siguientes a la solicitud. Las oposiciones a la solicitud efectuadas por
particulares se presentarán bajo la gravedad del juramento y se admitirán, si
son pertinentes. Las oposiciones que presente la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, cuando la solicitud no haya sido tramitada con su intervención
deberá ser valorada y tenida en cuenta por el Juez o Magistrado.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas, cuando no haya actuado como solicitante podrá presentar
oposición a la solicitud de restitución.
Al escrito de oposición se acompañarán los
documentos que se quieran hacer valer como prueba de la calidad de despojado
del respectivo predio, de la buena fe exenta de culpa, del justo título del
derecho y las demás pruebas que pretenda hacer valer el opositor en el proceso,
referentes al valor del derecho, o la tacha de la calidad de despojado de la
persona o grupo en cuyo favor se presentó la solicitud de restitución o
formalización.
Cuando la solicitud haya sido presentada por
la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas de conformidad con lo previsto en este capítulo y no se presenten
opositores, el Juez o Magistrado procederá a dictar sentencia con base
en el acervo probatorio presentado con la solicitud.
[…]
Artículo 132. Reglamentación.- El Gobierno Nacional, reglamentará
dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente Ley,
el trámite, procedimiento, mecanismos, montos y demás lineamientos para otorgar
la indemnización individual por la vía administrativa a las víctimas. Este
reglamento deberá determinar, mediante el establecimiento de criterios y
objetivos y tablas de valoración, los rangos de montos que serán entregados a
las víctimas como indemnización administrativa dependiendo del hecho
victimizante, así como el procedimiento y los lineamientos necesarios para
garantizar que la indemnización contribuya a superar el estado de vulnerabilidad
en que se encuentra la víctima y su núcleo familiar. De igual forma, deberá
determinar la manera en que se deben articular las indemnizaciones otorgadas a
las víctimas antes de la expedición de la presente ley.
La víctima podrá aceptar, de forma expresa
y voluntaria, que la entrega y recepción de la indemnización administrativa se
entiende realizada en el marco de un contrato de transacción en el cual la
víctima acepta y manifiesta que el pago realizado incluye todas las sumas que
este debe reconocerle por concepto de su victimización, con el objeto de
precaver futuros procesos judiciales o terminar un litigio pendiente. Lo
anterior, sin perjuicio del reconocimiento de las demás medidas de reparación
consagradas en la presente ley, de los derechos no patrimoniales de las
víctimas, y en el entendido de que ello no releva al victimario de su
obligación de reparar a la víctima según sea establecido en el marco de un
proceso judicial de cualquier naturaleza.
En el evento que la víctima acepte que la
entrega y recepción de la indemnización administrativa se entiende realizada en
el marco de un contrato de transacción, el monto de esta indemnización será
superior al valor que le entregaría a la víctima por este mismo concepto, según
el reglamento que para el efecto expida el Gobierno nacional. Los funcionarios
o personal encargado de asesorar a las víctimas deberán manifestarle, de forma
clara, sencilla y explicativa, las implicaciones y diferencias de aceptar o no
que la indemnización sea realizada en el marco de un contrato de transacción.
PARÁGRAFO 1o.  El presente artículo surtirá efectos para las
indemnizaciones administrativas que sean entregadas a partir de la fecha de
expedición de la presente ley, así la solicitud fuese hecha con anterioridad.
Así mismo, las víctimas que al momento de la expedición de la presente ley
hubiesen recibido indemnización administrativa por parte del Estado, contarán
con un (1) año contado a partir de la expedición de la presente ley para
manifestarle por escrito, a la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional o a la
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación a las Víctimas si ya estuviese en funcionamiento, si
desean aceptar de forma expresa y voluntaria que la indemnización
administrativa fue entregada en el marco de un contrato de transacción en los
términos del presente artículo. En este evento, la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional o a la
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación a las Víctimas según sea el caso, deberá volver a
examinar el monto de la indemnización entregado a la víctima y comunicarle el
procedimiento que debe surtirse, de conformidad con el reglamento que el
Gobierno Nacional establezca para el efecto, para entregar las sumas
adicionales a que haya lugar”.
III.
LA DEMANDA
Los ciudadanos demandantes
consideran que los apartes demandados de los artículos 79 (parcial), 88
(parcial) y 132 (parcial) de la Ley 1448 de 2011 violan  los artículos 2, 6,
13, 29, 93 y 229 de la Constitución, así como el Preámbulo y los artículos 1,
8, 10 y 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Preámbulo y
los artículos 1, 2, 8, 10, 11, 13, 25 y 63 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, los artículos 2, 3, 9, 10, 14, 15 y
26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el artículo 3 del
Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales. Exponen sus
acusaciones en los siguientes términos:
Acusación contra el artículo 79 (parcial), por supuesta violación de
los derechos a la verdad, la justicia y la reparación.
Los
actores cuestionan la constitucionalidad del artículo 79 (parcial) de la
Ley 1448 de 2011, sobre la base de que viola los derechos de las víctimas a la
verdad, la justicia y la reparación, al estructurar los procesos de restitución
como de única instancia. Esta acusación la fundamenta del siguiente modo:
“[…] En el caso que nos atañe los jueces o tribunales
que conozcan sobre los procesos de restitución de tierras son los encargados de
velar para (sic) que las víctimas de desplazamiento forzado puedan gozar de una
reparación integral, pero el artículo demandado restringe a estos órganos de
garantizar estos derechos, ya que el legislador al imponer procesos de única
instancia en la restitución de tierras cierra cualquier posibilidad para que la
parte interesada o un tercero interesado puedan interponer algún recurso que dé
a conocer la verdad de los hechos.
En estos procesos donde no se haya clarificado la
verdad y a pesar de esto exista una sentencia que no puede ser apelada por un
superior jerárquico, violaría tajantemente el derecho a la justicia que tiene
las víctimas del conflicto armado interno. Al no existir claridad sobre los
hechos y verse violado el derecho a la verdad no podríamos hablar de una
reparación integral de las víctimas que han sido despojados de sus tierras y a
causa de esto la verdad nunca se esclarecería, la justicia se convertiría en
impunidad y la reparación integral no existiría ya que las tierras que
verdaderamente le pertenecen a las personas desplazadas podrían quedar a manos
de terceros que utilizarían la justicia y en este caso el proceso de única
instancia para sus propios intereses perjudicando a las verdaderas víctimas del
conflicto.
El objetivo de lograr una reparación integral a las
víctimas del conflicto armado se vería limitado en gran medida ya que se le
estaría cerrando el acceso a la justicia a personas que se encuentran en
situación de vulnerabilidad, se hace necesaria la adopción de un recurso
judicial efectivo, para que en todos los procesos de restitución de tierras se
pueda fallar con base en los principios generales del derecho y de esta manera
acabar con la impunidad que agobia a nuestro país en el tema de restitución de
tierras (…)”.
En cuanto a la vulneración del derecho a acceder a la
justicia y a un recurso judicial efectivo, afirman los accionantes que el
artículo 79 al establecer un proceso de única instancia con términos tan cortos
para resolver, no brinda suficientes garantías para asegurar el derecho de
defensa y el acceso a la justicia. Dicen los demandantes al respecto:
“Es claro que no necesariamente todos los procesos de
única instancia tienden a ser inconstitucionales, ya que como lo indica la
propia Corte, el principio de doble instancia no reviste un carácter absoluto
ni hace parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso. Pero para el
caso que nos atañe consideramos la inconstitucionalidad de este artículo ya que
el legislador no ofrece unas pautas claras por el cual fija la única instancia
en los procesos de restitución de tierras en el marco de la
Ley 1448 de 2011.
En los procesos donde se aplica la única instancia el
legislador debe establecer suficientes oportunidades de controversia para que
no se viole el derecho de defensa, (…)  y el derecho de acceso a la
administración de justicia. El proceso de restitución de tierras es un proceso
corto como lo indica la ley ya que éste no puede tardar más de 6 meses, y dando
(sic) el corto tiempo que tienen los jueces para fallar, estos pueden errar en
su sentencia, ya que el corto tiempo no asegura que se tengan las pruebas
necesarias para fallar a favor del verdadero despojado, por este motivo el
legislador no brinda las suficientes oportunidades de controversia y se ve
violado tanto el derecho de defensa como el acceso a la justicia. (…) dada la
situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las víctimas de
desplazamiento forzado se debería contar con las oportunidades procesales
necesarias para aclarar la verdad de los hechos y devolver la tierra a las
personas que fueron obligadas a salir de sus respectivos territorios.
(…)
El inciso h. de la
Convención dice claramente que una de las garantías judiciales mínimas que se
deben tener es el derecho a recurrir ante un juez o tribunal superior. La
situación  se agrava por la condición de vulnerabilidad que tienen las víctimas
de desplazamiento forzado, los cuales deberían gozar de todas las garantías que
la Convención Americana de Derechos reconoce en su artículo octavo.
El legislador está desconociendo no solamente una de
las garantías judiciales de la Convención sino que también desconoce la
situación de indefensión y especial protección que tienen las víctimas del
desplazamiento forzado en Colombia.
El desplazamiento en Colombia se sigue viviendo en las
diferentes partes del territorio, en las grandes ciudades todavía se encuentran
desplazados por culpa de la violencia. Estas personas que llevan muchos años
sin vivir en su tierra desconocen el estado de esta, desconocen si terceros de
mala fe han ocupado sus tierras o si se han adueñado de estas y lo que agrava
aún más la situación es que la ley 1448 de 2011 no brinda garantías judiciales
suficientes para que estas personas que se encuentran lejos de su territorio y
que deberían contar con una protección especial por parte del Estado no puedan
ejercer el aparato jurisdiccional para apelar un fallo donde muy probablemente
alguna otra persona se haya apoderado de la tierra que le pertenece al
verdadero desplazado (sic).
Acusación contra el artículo 88 (parcial), por supuesta violación del
derecho a la igualdad.
Los
demandantes sostienen que el artículo 88 (parcial) de la
Ley 1448 de 2011 establece un trato preferencial para las víctimas
representadas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución
de Tierras Despojadas –UAEGRTD- en cuanto dispone que cuando la solicitud de
restitución sea presentada por esa Unidad, el procedimiento que ha de surtirse
es que el Juez debe proceder a dictar sentencia con base en el acervo
probatorio, mientras que para las solicitudes que instauran las personas
directamente y sin intermediación de la
Unidad, el proceso no es ese mismo. Así, consideran que hay un trato
diferenciado “a las víctimas que soliciten la restitución de tierras a
través de la UAEGRTD, en comparación con aquellas víctimas que realicen dicha
solicitud sin la representación de dicha entidad”. A su juicio esta
diferencia de trato es injustificada, y esa censura la formulan así:
“[e]n este caso la diferenciación propuesta por la
norma no es útil para alcanzar la finalidad perseguida por la
Ley 1448, pues esta busca ‘establecer un conjunto de medidas en beneficio de
las víctimas que permitan hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad,
la justicia y la reparación con garantías de no repetición” [artículo 1, Ley
1448 de 2011], y el acompañamiento o no de la
UAEGRTD no puede determinar la celeridad de unos procesos y la demora en
otros, en perjuicio de los derechos de algunas víctimas, pues lo que se busca
con la Ley es una reparación a todas las víctimas, en igualdad de condiciones.
En este sentido, la diferenciación establecida en el artículo 88 no es
aceptable ya que la preferencia establecida frente a las solicitudes
presentadas por la UAEGRTD, sobre las realizadas por los particulares o por
medio de otras entidades, constituye una discriminación injustificada que
contraviene no solo las normas constitucionales y los instrumentos
internacionales citados, sino el propósito mismo de la ley.
En segundo lugar la medida no es necesaria,
pues no debe sacrificarse el derecho a la igualdad por la búsqueda de
prioridades en cuanto a la celeridad del proceso de unas víctimas sobre las
otras, pues el tener el acompañamiento de la
UAEGRTD no puede entenderse como una medida necesaria para la protección de
unas víctimas sobre las demás. El principio de igualdad es un principio
inviolable; desde el precepto constitucional, no puede someterse a
discriminación a ningún ciudadano colombiano, de ahí que la llamada Ley de
Víctimas deba comprender y dar un trato igualitario a todas las víctimas. En
ese sentido, es inconstitucional la prerrogativa impuesta en el artículo 88,
pues la celeridad en dichos procesos deberá extenderse a todas las víctimas,
pues el derecho a la verdad, la justicia y la reparación es un derecho
universal de todas y cada una de ellas.
En tercer lugar, la diferencia propuesta por el
artículo 88 en su inciso 4 es desproporcionada, por cuanto limita
el derecho a la igualdad de unas víctimas sin producir un beneficio mayor a
dicha limitación. Pues no puede entenderse como un beneficio el dictar
sentencia con base en el acervo probatorio presentado en la solicitud de
restitución de tierras a las víctimas acompañadas por la
UAGERTD, y no a aquellas víctimas que no tienen dicho acompañamiento. No puede
limitarse el derecho de unas víctimas sobre las otras por un mero capricho del
legislador”.
Acusación contra el artículo 132 (parcial), por supuesta violación del
derecho a la igualdad.
Los
peticionarios argumentan que de acuerdo con el artículo 132 de la
Ley 1448 de 2011, el monto de la indemnización administrativa a la que se
refiere dicha Ley debe ser superior al que se le entregaría a la víctima de
acuerdo con el reglamento que expida al respecto el Gobierno, si la propia
víctima acepta que “la recepción de la indemnización administrativa se
entiende realizada en el marco de un contrato de transacción”. Pues bien, a
su juicio la entrega de indemnizaciones con montos diferentes a las víctimas
con fundamento en esta norma conduce a establecer un tratamiento desigual, y de
hecho aducen que la disposición cuestionada consagra un “privilegio” a favor
de “aquellas víctimas que decidan aceptar este ‘ofrecimiento’ hecho por el
Estado, lo que constituye una diferenciación injustificada en el tratamiento
para personas que se encuentran en la misma situación de hecho, esto es, la de
víctimas del conflicto armado”. Así las cosas, los demandantes se preguntan
si esa diferencia de trato está justificada, y concluyen que no, con base en
las siguientes consideraciones:
“Juicio de adecuación. Tratándose de un
escrutinio estricto como el que corresponde en este caso, este juicio se
refiere a determinar si con esta medida se persigue un objetivo no sólo no
prohibido sino que se considere imperioso para la realización de los fines del
Estado. Es decir, ¿cuál es el fin constitucionalmente imperioso que se busca con
la diferenciación que pretende la norma entre las víctimas que acepten la
indemnización administrativa en el marco del contrato de transacción y las que
no?
De acuerdo con lo expresado a lo largo de los debates
de aprobación, el objeto de la norma era el de implementar los mecanismos
necesarios para materializar los derechos de las víctimas a la verdad, la
justicia y la reparación, así como para garantizar que las violaciones de
Derechos Humanos perpetradas en su contra no se vuelvan a repetir, en un marco
que propendiera por la igualdad real materializada en cabeza de las víctimas
del conflicto.
En lo que se refiere a la indemnización
administrativa, se reitera que su existencia se justifica en la necesidad de
establecer una herramienta para que las víctimas que no han accedido a la
reparación a través de otras normas jurídicas puedan hacerlo, pero se reitera
que la existencia de tal indemnización se restringe a algunos casos y que debe
aplicarse ‘[…] sin menoscabo de la reparación por vía judicial y de las demás
acciones que conlleven una reparación integral […].
De acuerdo con los defensores de la figura del
contrato de transacción respecto de la indemnización administrativa, su
introducción se justifica en la consagración del principio de prohibición de
doble indemnización, orientado a mantener la sostenibilidad fiscal, es decir
que se mantiene como fundamento de la diferenciación un argumento de carácter
económico, según el cual de no ponerse un límite a las demandas en contra del
Estado, estas superarían su presupuesto y por tanto lo ‘quebrarían’. La
pregunta que se debe plantear entonces es si este objetivo se puede considerar
constitucionalmente imperioso capaz de justificar un trato diferenciado para
las víctimas en donde se privilegie a aquellas que accedan a recibirla en el
marco de un contrato de transacción respondiendo a las pretensiones del Estado.
La sostenibilidad fiscal, no puede perderse de vista,
ya que el adecuado uso del gasto público deriva en el cumplimiento de las
obligaciones del Estado respecto de las garantías del ejercicio efectivo de los
derechos de los ciudadanos y en este caso el de las víctimas del conflicto
armado, sin embargo ha perdido la ley su horizonte cuando los argumentos
económicos prevalecen sobre los que propenden por la realización de los fines
del Estado Social de Derecho. Tal y como lo ha dicho la
Corte Constitucional en diferentes oportunidades la regla de sostenibilidad
fiscal se considera un instrumento para el cumplimiento de estos fines y en
este sentido debe descartarse cualquier uso o interpretación de esta que
conlleve el menoscabo de los derechos o al aplazamiento en su realización ya
que estarían en contra del modelo de Estado fijado por la
Constitución de 1991 el cual no puede ser subvertido por este tipo de
disposiciones.
En ese orden de ideas y considerando que la regla de
sostenibilidad fiscal no puede considerarse un fin en sí mismo, sino apenas una
herramienta para la consecución de los fines esenciales del Estado, dentro de
los que debe contarse la realización de los derechos de las víctimas del
conflicto, es claro que no puede aceptarse la diferenciación impuesta por la
norma en la medida que no responde a un fin constitucionalmente imperioso
y por tanto no supera el test en lo que se refiere al juicio de adecuación.
Juicio de indispensabilidad. En el caso del escrutinio estricto, este juicio debe
llevar a determinar que esta la medida que se estudia sea indispensable para
conseguir el fin propuesto por la norma, es decir que se compruebe que no
existen otras, que siendo menos restrictivas, puedan llegar a conseguir el fin
perseguido.
En este caso se persigue el fin de proteger el
presupuesto del Estado que asegura que de no tener medidas que limiten el
acceso a las víctimas a los estrados judiciales con el fin de buscar su
restablecimiento, la afectación a la regla de sostenibilidad fiscal sería
dramática, estableciendo una medida que busca privilegiar a aquellas víctimas
que aceptan recibir la indemnización administrativa en el marco de un contrato
de transacción con el fin de que no acudan en búsqueda de reparación en otros
ámbitos.
A pesar de que ha quedado claro que el fin buscado con
esta norma que es el del mantenimiento de la regla de sostenibilidad fiscal, no
puede considerarse como un fin en sí mismo sino que debe fijarse como una
herramienta para la consecución de los fines constitucionales del Estado Social
de Derecho, igualmente cabe preguntarse si para la salvaguarda del presupuesto
estatal es indispensable discriminar a las víctimas del conflicto, con base en
un criterio arbitrario que es el de aceptar o no el contrato de transacción y
por tal motivo recibir un privilegio consistente en un mayor valor.
Resulta evidente que establecer una especie de
‘premio’ en dinero para aquellos que renuncien a su derecho de acceder a la
justicia, en perjuicio de aquellos que no acepten tal ofrecimiento, no sólo no
es una medida indispensable sino que además es como mínimo cuestionable ya que
toma ventaja de la situación de vulnerabilidad especial y manifiesta en la que
se encuentran las víctimas del conflicto armado en Colombia, quienes carecen de
las condiciones requeridas para satisfacer sus necesidades y podrían verse
obligadas por su situación real a aceptar el contrato de transacción por
ofrecer para ellos una condición aparentemente favorable a pesar de ir en
contra del ejercicio efectivo de sus derechos.
En ese mismo sentido, en los debates de aprobación de
la norma, se discutió la necesidad de incluir esta distinción fundamentada en
la aplicación del principio de prohibición de doble indemnización. En múltiples
ocasiones se aclaró cómo este ya se encontraba garantizado con la consagración
de la compensación, es decir que lo recibido por la víctima en razón de la
indemnización administrativa sería descontado de un pago en el caso en donde en
un estrado judicial condenará al Estado por su responsabilidad en los daños
causados a las víctimas.
Finalmente no está demás anotar que si el Estado
quiere precaver futuros procesos judiciales bien puede hacer uso de los
mecanismos de conciliación extrajudicial que le asigna la normatividad vigente,
los cuales le permitirán salvaguardar los principios que enuncia sin que se
atente contra el derecho a la igualdad de las víctimas como ocurre con esta
previsión”.
Acusación contra el artículo 132 (parcial), por supuesta violación de
los derechos a la verdad, la justicia y la reparación.
En
criterio de los ciudadanos accionantes, este precepto de la
Ley 1448 de 2011 también viola los derechos de las víctimas a obtener verdad,
justicia y reparación. Esta acusación la sustentan del siguiente modo:
“[…] En este caso, lo que se presenta es una restricción
para el objetivo de alcanzar justicia, cuando el Estado pretende ahorrarse el
debate judicial para identificar a los responsables dentro de sus instituciones
y descubrir la verdad de los hechos, con un argumento económico y
aprovechándose de la condición de debilidad manifiesta en la que se encuentran
las víctimas ofreciéndoles beneficios económicos a cambio de la renuncia a
ejercer su derecho a acceder a la jurisdicción, lo que tendrá como consecuencia
que se perpetúe la impunidad a falta de identificación de los responsables y de
esclarecimiento de los hechos.
(…)
Por último, el derecho a la reparación que se
fundamenta en el principio y según el cual cuando se presenta un daño, este
debe ser reparado satisfactoriamente, y en el deber de cumplimiento de buena fe
que tienen los Estados frente a sus obligaciones internacionales. La
reparación, deberá en todo caso tender volver las cosas al estado en que
estaban antes de que causara el daño, pero no en todos los casos, su naturaleza
y su monto dependen de las características de la violación y del daño
ocasionado en los planos material e inmaterial”.
IV.
INTERVENCIONES DE AUTORIDADES
1.
Intervención del Instituto Colombiano para el
Desarrollo Rural ‑ INCODER
La jefe de la
Oficina Jurídica del Instituto
Colombiano para el Desarrollo Rural – INCODER solicita a la
Corte declararse inhibida para fallar de fondo por ineptitud sustancial de la
demanda.
Afirma la interviniente que la demanda no cumple con
los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
exigidos por la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, pues a pesar de la extensión de la demanda, en la
práctica no se expresan las razones por las cuales se estima que las
disposiciones acusadas son contrarias a la
Carta. Opina que los accionantes se limitan a citar las normas
constitucionales, sin concretar el cargo y paralelamente hacen referencia a
algunas sentencias de la
Corte Constitucional o de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos relativas al derecho supuestamente
vulnerado, sin establecer por qué es que la norma cuestionada resulta contraria
a la Constitución, haciendo descripciones que en teoría sustentarían el cargo,
pero que corresponden a la hipótesis no contemplada en la norma cuestionada o a
posibles problemas de aplicación de la norma, ajenos a los procesos de
inconstitucionalidad.
En cuanto a la supuesta violación del derecho a la
igualdad por parte de los tres artículos cuestionados parcialmente, afirma que:
“el derecho a la igualdad no se afecta
simplemente por crear puntos, silogismos diferenciadores en las normas
jurídicas o por crear mecanismos de indemnización por medio de contratos de
transacción o porque se estime, hipotéticamente, que ellos pueden afectar la
voluntad o la renuncia a derechos por la referencia a una figura jurídica que
es propia del manejo y el ámbito judicial en cada caso particular. Cometen una
grave equivocación los accionistas (sic) al partir de premisas equivocadas, por
ejemplo, que con el contrato de transacción la norma busque extinguir la
indemnización integral o cerrar las puertas a otros derechos cuando aquélla
norma (artículo 132) es muy clara al prever que aquélla indemnización se hace:
“sin
perjuicio del reconocimiento de las demás medidas de reparación consagradas en
la presente ley, de los derechos no patrimoniales de las víctimas, y en el
entendido de que ello no releva al victimario de su obligación de reparar a la
víctima según sea establecido en el marco de un proceso judicial de cualquier
naturaleza.”
Incluso si examinamos más detenidamente el artículo
encontramos que son varios sus presupuestos que, en manera alguna, atacan o
vulneran el derecho a la igualdad que pregona la demanda de
inconstitucionalidad puesto que en él prevé eventos posteriores de revisión o
examen del monto de la indemnización administrativa. Además crea una obligación
para los funcionarios o personal encargado de asesorar a las víctimas, explicar
en forma clara y sencilla, las implicaciones y diferencias de aceptar o no que
la indemnización sea realizada en el marco de un contrato de transacción. Todas
estas valoraciones, postulados o derroteros que irradia la ley sobre la
indemnización administrativa y que, por supuesto no pueden ser postulados que
controviertan el derecho a la igualdad sino por el contrario, buscan hacerlo
real, cierto y efectivo, obviamente bajo el principio o enfoque diferencial que
ha desarrollado nuestra jurisprudencia.
Tampoco se puede llegar, por otra parte, a la
conclusión que el aparte del artículo 88 de la
Ley es discriminatorio en el supuesto que traen los accionistas (sic) porque
habría un privilegio para aquellos desplazados que sean representados por la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
(UAEGRTD) por encima de un grupo de víctimas que no lo sean en el proceso
judicial. Partir de estos supuestos, es desconocer la institucionalidad creada,
su acompañamiento, su función misional y programática frente a las bondades que
la Ley busca desarrollar por medio de dicha Unidad, bien sea para diseñar,
ordenar y administrar los programas por medio de dicha Unidad, bien sea para
diseñar, ordenar y administrar los programas, proyectos tendientes a la
restitución, acopiar las pruebas de despojos y abandonos forzados sobre los
predios con el fin de llevarlas o presentarlas en los procesos de restitución o
promover estos ante las autoridades competentes.
El hecho de que los jueces o magistrados puedan fallar
o dictar sentencia con dichas pruebas, presentadas por la
Unidad, en ningún momento significa que el juez o magistrado debe limitarse a
tener como pruebas las que ella le aporte para dictar sentencia. Esto (sic)
todo lo contrario, la misma ley y sus principios en nada le impiden al juez o
magistrado acoger otras o rechazar las que le sean presentadas o acudir a otros
medios para complementar las pruebas o elementos probatorios que este (sic) a
su disposición, porque, ante todo, es deber de la autoridad judicial el respeto
a los derechos de las víctimas y buscar de oficio o a petición de parte una u
otra prueba que permite llegar al convencimiento de la situación litigiosa o
puntual. (…)”.
Frente a los cargos por vulneración de los derechos a
la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas, señala que no es cierto
que el legislador no haya fijado pautas para lograr los fines de la justicia
restaurativa al establecer la única instancia para los procesos de restitución
de tierras. Sostiene que  como medida de protección para las sentencias
expedidas por los jueces civiles del circuito el mismo artículo 79 prevé la
consulta, ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Civil, en
aquellos casos en que no se decrete la restitución a favor del despojado,
precisamente en defensa del ordenamiento jurídico y la defensa de los derechos
y garantías de las víctimas. Agrega que
“La justicia transicional, en ningún
momento limita el derecho para acudir a la justicia contencioso administrativa
y obtener una reparación o indemnización por el daño sufrido. Tampoco, la
existencia de una única instancia en los procesos de restitución vulnera la
justicia como valor, y por tanto, el derecho fundamental a la igualdad o al
acceso a la misma o al ejercicio del  derecho de defensa o contradicción propio
de un debido proceso, toda vez que las características especiales de la
justicia transicional no se puede (sic) mirar aisladamente porque la norma
procesal no la establezca cuando la norma sustancial siempre está regulando
garantías y derechos bajo el principio de la favorabilidad y de protección,
entre muchos, no se produce de forma instantánea o en uno (sic) solo acto sino
que es el producto de un conjunto de actos, etapas a lo largo del tiempo dentro
de ciertos espacios temporales que suceden unas a otras.
La finalidad perseguida por la norma es
legítima, busca la celeridad del proceso de restitución, la especial atención
de la justicia, su economía procesal y la materialización de unos derechos por
medio de la eficacia de los derechos previstos por la justicia transicional. La
única instancia no puede significar que las víctimas queden desprovistas de
medios de defensa judicial o de los canales procesales para hacer valer sus
derechos, atendiendo el ámbito y regulación prevista para (sic) que aquéllas
víctimas que han sido objeto del desplazamiento o del despojo de sus tierras”.
2.       Intervención de los Ministerios de Justicia y del Derecho y de
Agricultura y Desarrollo Rural
El Director de Justicia Transicional del Ministerio de Justicia
y del Derecho y el Jefe de la
Oficina Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitan a la
Corte declararse inhibida para fallar de fondo por ineptitud sustantiva de la
demanda frente a los cargos formulados contra los apartes demandados de los
artículo 79 y 88 de la Ley 1448 de 2011 y declarar exequible el artículo 132 de
la misma ley. Subsidiariamente, solicitan que en caso que la
Corte decida que la demanda no es inepta, se declare la exequibilidad de los
apartes demandados.
Como sustento de la solicitud de un fallo inhibitorio,
en cuanto a la supuesta violación del derecho a la igualdad por el artículo 88
de la Ley 1448 de 2011, los intervinientes manifiestan que no se cumplen los
requisitos constitucionales para un pronunciamiento de fondo, como quiera que
no es posible comparar a las víctimas del despojo por quién las represente,
como quiera que la posibilidad de ser representadas por la
Unidad de Tierras depende de la voluntad de la víctima y no surge de la
aplicación de la norma. Sostienen que algo similar ocurre con el cargo contra
el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, dado que la posibilidad de aceptar el
contrato de transacción depende de la voluntad de la víctima.
Frente a la ineptitud del cargo de vulneración de los
derechos a acceder a la justicia y del debido proceso por parte del artículo 79
demandado, afirman los intervinientes que a la luz de la jurisprudencia
constitucional y de los tratados internacionales sobre la materia, la doble
instancia no hace parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso, por
lo que era posible, en aras de garantizar la celeridad del proceso, establecer
la única instancia en los procesos de restitución de tierras, dadas las amplias
facultades del legislador para definir procedimientos judiciales.
En cuanto al artículo 132 y en relación con el mismo
cargo, sostienen los intervinientes que la firma del contrato de transacción no
limita el derecho de las víctimas a acceder a la jurisdicción para obtener la
satisfacción de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación. “En
el evento en que la víctima decida suscribir de manera voluntaria el contrato
de transacción, renuncia única y exclusivamente a perseguir el componente
económico de la reparación por la vía judicial, con lo que se mantiene intacta
la pretensión de la víctima, si así lo quisiera, de acudir a los estrados
judiciales a solicitar el reconocimiento de otro tipo de medidas de reparación,
como lo son las medidas de satisfacción o reparación simbólica, rehabilitación,
restitución o garantías de no repetición. Adicionalmente, se debe entender que
por disposición expresa de la norma demandada, la suscripción del contrato de
transacción en ningún momento releva de responsabilidad al victimario, en los
ámbitos patrimoniales o penales. ǁ En segundo lugar, aun si se tomara como
cierta la interpretación que los demandantes hacen de la norma, en el sentido
de la supuesta limitación del acceso a la jurisdicción para obtener la
satisfacción de los derechos a la verdad, justicia y reparación, no puede
olvidarse que en el modelo de justicia transicional adoptado por Colombia
existen otros mecanismos, principalmente no judiciales, para obtener la
satisfacción de estos derechos. Al respecto, podemos citar algunos ejemplos
tales como el programa masivo que implementas la
Ley 1448 de 2011 en cuanto al derecho a la reparación y los mecanismos
contemplados en las leyes 975 de 2005 y 1424 de 2010 en cuanto al derecho a la
verdad.”
De manera subsidiaria a la solicitud de fallo
inhibitorio, los intervinientes solicitan a la
Corte que declaren exequible los apartes demandados con los siguientes argumentos.
En relación con el cargo de violación del derecho de
igualdad por parte del artículo 88 demandado, los intervinientes expresan que
contrario a lo afirmado por los demandantes, los instrumentos de justicia
transicional no pretenden remplazar ni sustituir los mecanismos ordinarios de
protección de los derechos, sino establecer herramientas extraordinarias a un
pasado de violaciones graves y manifiestas de derechos humanos. “No puede
perderse de vista que de lo que se trata (…) es atender las necesidades básicas
de las víctimas y de reivindicar y fortalecer al máximo las capacidades de
recuperación del modelo de vida y de generación de ingresos, todo lo cual parte
de la premisa que se recoge desde un comienzo en los registros públicos de
pérdida de bienes y de desarraigo como consecuencia de la violencia. De suerte
que la ruta de acción de las entidades comprometidas en el diseño y ejecución
de programas y mecanismos de reparación se orienta al logro del mayor nivel
posible de restablecimiento de los derechos patrimoniales y no patrimoniales de
los despojados y víctimas del conflicto.”
Por considerar que bajo tal modelo de justicia no se
estaba ante situaciones comparables entre las víctimas que acudían al proceso
de restitución de tierras directamente y aquellas que lo hacían de la mano de la
Unidad de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, indican los
intervinientes que no se presentaba un trato discriminatorio. Agregan que aún
si se aceptara, en gracia de discusión, que se estaba ante situaciones
comparables, estiman que tal distinción no resulta arbitraria como quiera que
la posibilidad de otorgar prelación para el fallo al obviar el período
probatorio cuando no hay oposición en los procesos en los que la
Unidad de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas representa a las
víctimas, está dentro del margen de configuración del legislador cuya
constitucionalidad ha sido reconocida por la
Corte Constitucional en diversas oportunidades, cuando obedece a un fin
razonable y legítimo y no impone cargas desproporcionadas. En el asunto bajo
revisión, sostienen los intervinientes que esta prelación para el fallo
persigue la protección del interés general y el cumplimiento de los fines
esenciales del Estado. Al respecto señalan:
“El proceso de restitución de tierras es la
suma de los esfuerzos de los poderes públicos para revertir el expolio en forma
expedita, segura y lo más pronto posible. En efecto, tanto el Congreso de la
República al definir los mecanismos de restitución dentro del ámbito de su
libertad de configuración legislativa, como el Ejecutivo, al tomar a su cargo
la verificación del despojo y el acopio probatorio a través de la
Unidad de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, así como al ofrecer a
las víctimas su acompañamiento y representación durante el período judicial y
la ejecución de la sentencia de restitución, y finalmente, también participa la
Rama Judicial al resolver las solicitudes en un tiempo corto, con observancia
de los principios constitucionales del debido proceso y el derecho de defensa.
(…)
En todo caso, debe resaltarse que la norma
ahora acusada procura evitar que las víctimas sean objeto de engaños, cobros de
representación judicial y otros abusos por parte de personas inescrupulosas que
pretenden representar a las víctimas con intereses distintos de los que tiene
el Estado al implementar la Ley 1448 y además procura evitar que las pruebas
recaudadas en el proceso de registro del predio sean manipuladas en contra de
la víctima.
No resulta pues contrario a la
Constitución que en los procesos de restitución el Congreso haya dispuesto a
favor de las víctimas que cuando sea el Estado, a través de la
Unidad de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, quien las represente
para soportar la solicitud de restitución. La situación de las víctimas que por
su propia voluntad optan por estar representados jurídicamente por terceros,
implica una decisión de la víctima que tiene consecuencias legales, pero no
constituye una discriminación que haya establecido la norma para situaciones
análogas o comparables.
(…)
El último inciso del artículo 88 de la
Ley 1448 establece la posibilidad de que el Estado actúe en la forma más
expedita posible a favor de la víctima; no puede perderse de vista que la
Unidad de Restitución de Tierras ha realizado una actuación previa para
registrar el predio como despojado, en el cual genera un acervo probatorio que
en los términos del artículo 84 de la Ley 1448 contiene la identificación del
predio, la identificación de las víctimas y su núcleo familiar, así como el
valor catastral del predio.
Cuando estos elementos probatorios son
aportados al proceso por una autoridad administrativa, y en particular por la
entidad estatal creada con el objetivo fundamental de ser el órgano
administrativo del Gobierno Nacional para la restitución de tierras, no resulta
contrario que el legislador les otorgue un valor probatorio que facilite la
restitución, siempre a favor de las víctimas.”
En cuanto a la supuesta violación del derecho a la
igualdad por parte del artículo 132, sostienen los intervinientes que contrario
a lo que afirman los accionantes, la norma no está haciendo una diferenciación
per se fundada en la situación de hecho en la que se encuentran las víctimas
del conflicto armado, sino que opera por voluntad de las víctimas. “Sostener
que el artículo 132 crea un trato desigual por una manifestación voluntaria que
es permitida a todas las víctimas, implicaría entonces establecer que la ley
1448 en su integridad atenta contra el derecho a la igualdad al permitir
también que ciertas personas que se enmarcan en la definición consagrada en el
artículo 3 pero que no quieren acercarse al Estado para acceder a los
mecanismos de atención, asistencia y reparación consagrados en la norma, bien
sea porque no les interesa o porque simplemente ya retomaron el proyecto de
vida que tenían antes de la victimización, se queden por fuera de los mecanismos
excepcionales consagrados en este cuerpo normativo. (…) En estos casos tampoco
se establecen regímenes jurídicos diversos a situaciones de hecho comparables,
sino que por la voluntad del destinatario de la norma se genera una determinada
consecuencia jurídica que no existe para quienes deciden voluntariamente no
acogerse a lo que se prescribe. (…) No se trata por ende, de un tarto
discriminatorio creado por la norma, sino de una posibilidad con la que cuentan
todas las víctimas. Si bien la consecuencia jurídica es distinta para las
personas que decidan suscribir el contrato de transacción que para aquellas que
no lo hagan, esto depende de una manifestación voluntaria de la que no puede
predicarse discriminación alguna.”
Frente a las supuestas vulneraciones del derecho a la
verdad por parte del artículo 132 demandado, los intervinientes sostienen que
el contrato de transacción en ningún momento coarta el derecho de las víctimas
a buscar la satisfacción del derecho a la verdad a través de un proceso judicial,
como quiera que expresamente excluye que tal situación surja del contrato de
transacción. Agregan que además existen diversas formas no judiciales de
satisfacer la verdad que no quedan incluidas dentro del contrato de
transacción.
En cuanto a los derechos a la justicia y a la
reparación, indican que tampoco son vulnerados por el contrato de transacción,
como quiera que las víctimas pueden acudir a las acciones contenciosas para
buscar formas de reparación distintas de la compensación económica, tales como
la satisfacción y reparación simbólica y además no releva al victimario de su
deber de reparar a la víctima. “La figura demandada no limita desde ningún
punto de vista el derecho al acceso a la justicia por parte de las víctimas
que, voluntariamente, decidan acogerse al mismo. Primero, porque pueden acceder
tanto a la jurisdicción contenciosa como a la jurisdicción ordinaria para
obtener así el reconocimiento de la responsabilidad del Estado, por un lado, y,
por el otro, determinar la responsabilidad de un individuo en el marco de un
proceso penal, con la correspondiente sanción y reparación. (…) Aunado a esto,
existen en Colombia otros mecanismos que propenden pro la satisfacción del
derecho a la justicia los cuales, (…) hacen parte de la política de justicia
transicional que el Estado ha venido adoptando y que buscan, como fin último,
el respeto y la garantía de los derechos a la verdad, la justicia y la
reparación de las víctimas.”
Agregan que en el marco de la justicia transicional el
contrato de transacción previsto en el artículo 132 tampoco resulta
desproporcionado en materia de compensación económica a las víctimas cuando se
está ante un programa de reparación masivo. Sobre este punto expresan lo
siguiente:
“Para abordar el programa existente en
materia de reparaciones como uno de aquellos mecanismos de justicia
transicional con los que cuenta el Estado para hacer frente a un contexto de
graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario y de flagrantes y
masivas violaciones a las normas internacionales de derechos humanos ocurridas
en el marco del conflicto armado interno que actualmente vive el país, debe
partirse de dos premisas fundamentales: (i) el ideal para la reparación
integral debe analizarse teniendo en cuenta que, por su naturaleza, las
violaciones cometidas en el marco del conflicto colombiano son en estricto
sentido irreparables, y (ii) las reparaciones en el marco de un programa masivo
deben diferenciarse de las reparaciones otorgadas como resultado de un proceso
judicial teniendo en cuenta tanto el contexto en que se ha de aplicar dicho
programa como el copioso número de víctimas que se pretende reparar, así como
el carácter sistemático o masivo de las violaciones, con independencia del
actor armado que las haya perpetrado.
(…)
En el marco del conflicto armado interno
colombiano se han cometido graves infracciones al Derecho Internacional
Humanitario y manifiestas o flagrantes violaciones a los derechos humanos que,
en tanto comportan graves daños contra los derechos a la vida, la integridad y
la libertad personal , son imposibles de restituir o volver al statu quo ante.”
Por consiguiente, el ideal de la reparación
integral debe analizarse teniendo en cuenta la complejidad del programa en
razón del tipo de medidas que comprende (…) otro tipo de medidas de restitución
en materia de tierras y vivienda; así como medidas de satisfacción, dirigidas a
honrar la memora de las víctimas y reconstruir la verdad y la memoria
histórica; de rehabilitación, tanto física como mental y social; y garantías de
no repetición para evitar que las violaciones a los Derechos Humanos y las
infracciones al Derecho Internacional Humanitario se vuelvan a producir.
(…)
Así las cosas, la integralidad de la
reparación en todo modelo de justicia transicional está dada, no porque atienda
a los componentes tradicionales de la reparación judicial, como son el daño
emergente y el lucro cesante, sino en la medida que, además del componente
material, aborda otros aspectos directamente dirigidos al plano inmaterial y a
la recuperación del proyecto de vida, el restablecimiento de la víctima en el
goce efectivo de sus derechos y, sobre todo, a la recuperación de su estatus
como ciudadano.
En consecuencia, el concepto de justicia en
el marco de un programa masivo de reparaciones, incorpora cierto margen de
apreciación que, en los términos del Alto comisionado, “autoriza las
desviaciones del principio de borrar todas las consecuencias [que sin embargo]
sigue siendo  el principal principio y en cambio , sugiere que una reparación
justa “expresa la necesidad de tomar en consideración, por una parte, el
contexto de transición general en el que la reparación se produce (incluido el
elevado número de víctimas gravemente lesionadas) y, por otro la escasez de
recursos disponibles para su asignación a reparaciones.
(…)
Esta realidad ha llevado a establecer la
necesidad de implementar reparaciones justas, apropiadas y eficaces (…), a
través de programas administrativos masivos que cumplan con los estándares
internacionales y se ajusten a las necesidades de la realidad nacional (…).
Estos, a diferencia de la reparación por vía judicial, “no están dirigidos a
restituir o compensar a las víctimas por cada uno de los daños sufridos, ni en
directa proporción al daño.
(…)
Por consiguiente, el ideal de la
restitución integral se ve sustituido por la búsqueda de una reparación justa y
adecuada para la víctimas, lo cual depende de la coherencia tanto interna como
externa del programa en términos de las medidas que ofrece y de su articulación
con otras medidas, objetivos estos que se cumplen en el caso del modelo de
justicia transicional incluyendo, por supuesto, la
Ley 1448 de 2011.”
A continuación los intervinientes citan las
experiencias comparadas de reparaciones masivas en el caso de las víctimas
judías durante la Alemania nazi y las víctimas de desplazamiento como
consecuencia de actos terroristas en Turquía.
3.
Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino
mediante apoderado para solicitar a la Corte declarar la exequibilidad de los
apartes demandados del artículo 132 de la
Ley 1448 de 2011.
En su intervención, el Ministerio únicamente se
refirió a los cargos planteados en contra del artículo 132, el cual establece
la regulación de la indemnización de las víctimas por vía administrativa en el
marco de un contrato de transacción.
Frente al primer cargo, el apoderado pretende
demostrar que con la incorporación de la figura jurídica de la transacción no
se está vulnerando el derecho a la igualdad de las víctimas, sobre esto resalto
que “El efecto reparador que pretende garantizar la justicia transicional,
como se ve, no equivale a la indemnización que puede ser reclamada en el marco
de los procesos civiles comunes, pues incorpora deberes simbólicos y garantías
de no repetición que excedan la sola indemnización pecuniaria. Este es el
aspecto principal que demuestra la constitucionalidad del artículo 132 de la
Ley 1448, al circunscribirse este a la mera indemnización individual de las
víctimas mediante la suscripción expresa y voluntaria de un contrato de
transacción con el cual la víctima puede lograr una reparación expedita de uno
de los elementos de la reparación integral, como lo es la indemnización del
daño.”
En cuanto a la libertad de configuración del
legislador, concluye el interviniente diciendo que la
Constitución lo ha facultado para establecer distintos parámetros y
procedimientos que garanticen el goce efectivo del derecho a la verdad,
justicia y la reparación y la definición de las medidas administrativas, como
la indemnización por vía administrativa.
En cuanto al segundo cargo planteado al artículo 132,
el cual hace referencia a la sostenibilidad fiscal, manifiesta el apoderado del
Ministerio que dicho principio no constituye un argumento para limitar los
derechos de las víctimas, sino que es una garantía indispensable para realizar
los postulados del Estado Social de Derecho, que materializa la necesidad de
establecer un criterio de rango constitucional que indique a los diferentes
órganos del poder público el uso racional de los recursos, para poder así
garantizar los derechos de las víctimas.
4.
Intervención del Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social
La jefe de la
Oficina Jurídica del Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social solicita a
la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas.
En
primer lugar, la interviniente señaló que las medidas adoptadas en el artículo
132 de la Ley 1448 de 2011, no son violatorias de los derechos de las víctimas,
toda vez que la figura de la transacción tiene la finalidad de asegurar que la
víctima sea reparada administrativamente, sin la necesidad de someterse a
juicios largos que pueden no conducir a la reparación. De igual forma sostiene
que dicha institución jurídica se sustenta en la autonomía de la voluntad
debido que “la norma inserta en la ley permite a la víctima elegir si quiere
ser reparada administrativamente dentro del marco del contrato de transacción
recibiendo un mayor beneficio económico o recibir una suma menor si es que la
víctima decide no hacerlo dentro de esta convención, la autonomía de la
voluntad de la víctima le permite decidir libremente según como mejor le
convenga.”
La
apoderada establece que el contrato de transacción, no obliga a la víctima a
renunciar a la reparación, pues esta podrá acudir a los estrados judiciales
para que se les investigue y juzgue a los victimarios por las graves
violaciones de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario. A
su vez señala que esta figura funge como un instrumento que permite controlar
los recursos públicos destinados para la reparación de las víctimas, suma que
asciende a los 40 billones de pesos, los cuales serán entregados en los
próximos diez años.
En cuanto a los cargo formulados a la expresión del
artículo 79 “Cuando la solicitud haya sido presentada por la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas de conformidad con lo previsto en este capítulo y no se
presenten opositores, el Juez o Magistrado procederá a dictar sentencia con
base en el acervó probatorio presentado con la solicitud”, manifestó la
interviniente que dicho aparte no contraviene los derechos fundamentales a la
defensa y el debido proceso de las víctimas, toda vez que con la figura de la
oposición introducida en la referida ley, se les  garantiza el derecho de
contradicción para que este grupo poblacional alegue un mejor derecho, cuando
así lo considere.
A su vez afirma que los artículos 79 y 88, no son
violatorias del derecho a la igualdad, debido que la prerrogativa que se le
hace a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras,
tiene como finalidad garantizar que el derecho a la restitución de las víctimas
a quienes estos representan sea real y efectivo, entonces, según la
interviniente “No se presenta una discriminación entre el trámite de las
solicitudes elevadas por particulares y las que presenta la
Unidad, ya que la solicitud institucional tiene un interés general es decir
utilizar el bien para restituir a las víctimas, mientras el particular tiene un
interés legitimo en probar sus derechos reales, por lo que el Juez debe tener
certeza suficiente para el reconocimiento del derecho”
5.
Intervención de la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República intervino mediante apoderada para solicitar a la
Corte declararse inhibida para fallar de fondo por ineptitud sustantiva de la
demanda frente a los cargos
formulados contra los apartes demandados de los artículos 88 y 132 de la
Ley 1448 de 2011 y declarar exequible el artículo 79 de la misma ley.
Subsidiariamente, solicitan que en caso que la
Corte decida que la demanda no es inepta, se declare la exequibilidad de los
apartes demandados.
Como sustento de la solicitud de un fallo inhibitorio,
la interviniente considera que el demandante no justifica suficientemente en
qué consiste el trato discriminatorio en el que supuestamente está inmerso en
el artículo 88 de la Ley 1448 de 2011,
a su vez señala que “las demandas de inconstitucionalidad deben ser
suficientes en el sentido que deben generar una duda mínima acerca de la
contradicción entre la norma legal y el precepto constitucional. Esta duda
mínima se logra cuando el demandante expone los elementos fundamentales del
debate y demuestra, por lo menos de manera preliminar, que la norma acusada
atenta contra el ordenamiento jurídico”, elementos, que según la apoderada
de la Secretaria Jurídica, no se evidencian en la demanda, debido que los
accionantes se centran en afirmar con vehemencia que existe un tratamiento
diferencial para las personas que hacen su solicitud a través de la
Unidad de Tierras, distinto al otorgado a las personas que hacen su solicitud
directamente, sin embargo dicha afirmación no demuestra su inconstitucionalidad,
solo reconoce la existencia de la diferencia. Sostiene que algo similar ocurre
con el cargo contra el artículo 132 de la
Ley 1448 de 2011, los cuales considera insuficiente y con poca certeza
argumentativa, debido que en el análisis que realizan los accionantes omiten
señalar el aspecto fundamental del contrato de transacción previsto en ella: la
voluntad, la cual le da la plena libertad a la víctima de no suscribir el
contrato o recibir la indemnización administrativa sin renunciar al a
posibilidad de presentar la correspondiente demanda en caso que considere que
la indemnización no satisface sus pretensiones.
De manera subsidiaria a la solicitud de fallo
inhibitorio, los intervinientes solicitan a la
Corte que declare exequible los apartes demandados con los siguientes
argumentos.
En relación con el cargo de violación del derecho de
igualdad por parte del artículo 88 demandado, la interviniente expresa, que lo
que pretende la norma es (i) que las solicitudes directas cuenten con el
suficiente sustento en pruebas pertinentes, como las utilizadas por la
Unidad de Tierras, y (ii) evitar que las víctimas sean utilizadas por personas
inescrupulosas para obtener el reconocimiento de tierras.
Frente a lo primero considera que “si el particular
acude a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas para elevar por intermedio suyo la solicitud de reconocimiento y
formalización, la unidad está en la obligación de adelantar un estudio previo
destinado a verificar la viabilidad de la información, estudio que constituye
el acervo probatorio requerido en el proceso para resolver el requerimiento (sic).
El estudio preliminar de la solicitud le confiere a la misma un nivel de
formalidad que no puede asegurarse en el caso de las solicitudes particulares o
directas. Cuando la UAEGRTD (Unidad de Tierras) presenta la solicitud, ya
existe un material de base que le sirva al juez para adoptar la decisión. Este
material no existe necesariamente, o su seriedad no puede ser certificada,
cuando quien eleva la solicitud los hace directamente”. Entonces se tiene
que la norma no deslegitima la solicitud cuando es presentada directamente por
el interesado, pero si obliga a la jurisdicción a verificar la autenticidad de
las pruebas, así como a completar las que fueron aportadas por el peticionario
y que no alcanzan a justificar la solicitud.
Por último señala, que “la norma acusada no
establece ninguna discriminación, porque la misma no obliga a las víctimas a
acudir a la Unidad de Tierras; hacerlo personalmente o por conducto de la
Unidad, es un acto meramente libre”.
En cuanto a los cargos formulados al artículo 132, la
interviniente manifiesta que del texto acusado se puede concluir que la
suscripción del contrato de transacción no es obligatoria y que quien decide no
firmarlo no pierde por ello el derecho a recibir la indemnización
administrativa, de esta manera, dicha figura jurídica reconoce la decisión
voluntaria de la víctima, dado que la norma no establece un trato diferenciado
obligatorio, sino que confiere a la víctima la opción de acogerse al monto
ofrecido en el marco de la transacción o en el de la indemnización
administrativa sin transacción, razón por la cual, la norma carece de la
supuesta violación al principio de igualdad.
Por otro lado, los demandante aseguran que dicha
institución jurídica atenta contra el derecho a la verdad y a la justicia de
las víctimas, sin embargo, a juicio de la apoderada, en la lectura completa de
la norma “se advierte que el contrato de transacción implica que la víctima
manifiesta que “el pago realizado incluye todas las sumas que este debe
reconocerle por concepto de su victimización”, pero que además, no excluye el
“reconocimiento de las demás medidas de reparación consagradas en la presente
ley, de los derechos no patrimoniales de las víctimas y en el entendido que
ello no releva al victimario de su obligación de reparar a la víctima según sea
establecido en el marco de un proceso judicial de cualquier naturaleza” de esta
manera se observa con claridad que la norma conserva la facultad para la
víctima de acudir a la vía judicial para reclamar la responsabilidad del
victimario y para obtener el reconocimiento de sus derechos no patrimoniales y
de las demás medidas de reparación consagradas en la ley.”
Por lo anterior, la
Secretaria Jurídica sostiene que los cargos carecen de argumentación, ello
porque la suscripción del contrato de transacción entre la víctima y el Estado,
no excluye la posibilidad de que la víctima inicie las acciones judiciales tendientes
a determinar la responsabilidad penal de los victimarios, lo que si permite, es
que la víctima renuncie a un posible litigio judicial en el que se debatan
prestaciones económicas.
De igual manera, frente a los cuestionamientos por
supuesta violación del principio de justicia, la interviniente precisa que este
proceso de indemnización administrativa se enmarca en el escenario de un
proceso de justicia transicional cuyas particularidades lo diferencian de los
mecanismos ordinarios de la justica penal y la de reparación, toda vez que como
lo ha sostenido la Corte Constitucional en la
Sentencia C-370 de 2006, en este tipo de procesos es posible hablar de una
reducción de los valores de justicia y de los objetivos de reparación como
contraprestación a la obtención de valores de mayor peso relativo como la paz
durable y la reconciliación social. A su vez advierte que el término
“reducción” significa una restricción legítima de las pretensiones de los
valores de verdad, justicia y reparación, pero de ninguna manera su
desaparecimiento.
6.
Intervención de la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas intervino a
través de su representante judicial, para solicitar a la
Corte declararse inhibida  para fallar de fondo por ineptitud sustantiva de la
demanda frente a los cargos formulados contra los apartes demandados del
artículo 132 de la Ley 1448. Subsidiariamente, solicita que en caso que la
Corte decida que la demanda no es inepta, se declare la exequibilidad de los
apartes demandados del artículo 132 de la referida Ley.
Como sustento de la solicitud de un fallo inhibitorio,
el interviniente considera primeramente que los cargos elevados en contra del
artículo 132 adolecen de certeza, toda vez que en el primer inciso del artículo
en mención, el legislador implícitamente le da una orden al ejecutivo para que
mediante reglamentación expida los lineamientos que permitan concretar todo lo
referente con el otorgamiento, mecanismos, trámites y procedimientos para
acceder a la indemnización por vía administrativa. Sin embargo el decreto que
desarrolla de manera específica dicha orden no ha sido expedido; por lo
anteriormente señalado, el representante judicial manifiesta que el texto
demandado es un criterio, un lineamiento fijado por el legislador y no una
proposición jurídica real y existente.
Por último el representante de la
Unidad, señala que los apartes demandados del artículo 132, deben ser
estudiados dentro del contexto de la justicia transicional, razón por la cual
no pueden ser considerados inconstitucionales, máxime si la
Corte Constitucional se ha pronunciado positivamente sobre las facultades
excepcionales de las que goza el legislador para implementar medidas como las
acusadas en el artículo 132.
De manera subsidiaria a la solicitud de fallo
inhibitorio, el interviniente solicita a la
Corte que declare exequibles los apartes demandados con los siguientes
argumentos:
(i)
Frente al cargo sobre
el contrato de transacción, señala que no es inconstitucional que el legislador
haya establecido dentro de las medidas de satisfacción y reparación a las
víctimas el uso de esta figura jurídica, toda vez que en caso de reglamentarse,
la misma brinda la posibilidad a las personas beneficiares de acogerse o no a
ella, respetando la autonomía de la voluntad.
(ii)
En cuanto al segundo
cargo, el interviniente considera que el Congreso no se extralimitó en su
libertad de configuración legislativa, teniendo en cuenta que la
Constitución no señala pautas o límites en materia de justicia transicional,
por lo cual el legislador está habilitado para establecer lineamientos en
cuanto a las medidas de indemnización por vía administrativa para efectos de
reparación.
(iii)
El tercer cargo que
plantean los accionantes hace alusión a la posible violación del derecho a la
igualdad, sobre este, la Unidad precisó que tanto las víctimas que acceden a
una indemnización vía administrativa a través del contrato de transacción, como
aquellas que no acepten esta figura jurídica, serán indemnizadas sin perjuicio
de las demás medidas de reparación que establece la ley. El criterio de
distinción lo constituye la voluntad del beneficiario.
(iv)
Y por último, frente a
la supuesta violación de los derechos a la verdad, justicia y reparación, el
interviniente se opuso a la prosperidad de los cargos, manifestando que estos
carecen de argumentos auténticos y además le parece un contrasentido acusar una
norma que lo que precisamente pretende es efectivizar y priorizar el efectivo
goce de estos derechos por parte de aquellas personas que han sido víctimas a
través del procedimiento de reparación en vía administrativa.
7.
Intervención del Programa Presidencial para la
Acción Integral contra las Minas Antipersona (PAICMA)
El
Programa Presidencial para la
Acción Integral contra las Minas Antipersonal (PAICMA) intervino a través de director para solicitar a la
Corte declarar la exequibilidad de los apartes demandados del artículo 132 de la
Ley 1448 de 2011.
En su intervención, el Director del PAICMA únicamente
se refirió a los cargos planteados en contra del artículo 132, al considerar
que dicha norma constituye un instrumento de trabajo en el componente de
Atención Integral a las Víctimas, desarrollado por dicho programa.
Para el Director, el legislador al desarrollar el
artículo 132 quiso instituir el principio de prohibición de doble reparación y
de compensación, en el sentido que la indemnización recibida por vía
administrativa se descontara a la reparación que se defina por vía judicial.
Nadie podrá recibir doble reparación por el mismo concepto. A consideración del
interviniente, este principio es de vital importancia pues implica el deber de
articulación entre las ramas del poder público, en el caso concreto, entre la
ejecutiva y la judicial, de manera que se prevean posibles detrimentos
patrimoniales con ocasión del incumplimiento del principio objeto de análisis.
A su vez, el Director señala que en el proceso de
transacción, la víctima de manera libre y en virtud del principio de autonomía
de la voluntad, puede optar por aceptar, de forma expresa y voluntaria la
entrega y recepción de la indemnización administrativa, la cual se entiende realizada
en el marco de una figura jurídica en el cual la víctima acepta y manifiesta
que el pago efectuado incluye todas las sumas que este debe reconocerle por
concepto de su victimización, con el objeto de precaver futuros procesos
judiciales o terminar un litigio pendiente. Manifiesta que en dicho caso no se
estaría vulnerando ninguno de los derechos fundamentales de las víctimas y
menos aun el derecho a la igualdad, ya que inicialmente tiene la posibilidad de
acceder a las otras vías establecidas en la
Ley y de manera excepcional, puede acceder a la figura de la transacción que
le permitirá obtener un monto de indemnización superior al valor que le
entregaría a la víctima por ese mismo concepto.
8.
Intervención de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojada intervino a través de su director general, para solicitar a la
Corte declarar la exequibilidad de los apartes de las normas demandadas en la
Ley 1448 de 2011.
Frente a los apartes demandados del artículo 88 de la
referida Ley, el interviniente considera que la interpretación de la finalidad,
efectuada por los accionantes es
incorrecta, toda vez que es erróneo afirmar que la esencia del mencionado
artículo es garantizar la celeridad a favor de las y los representados por la
Unidad. Por el contrario la norma acusada busca ofrecer un trato diferenciado,
pero jamás discriminatorio, diferencia, que en todo caso, se encuentra
justamente fundada en la calidad de quienes acuden como representantes de las
víctimas al proceso de restitución. Seguidamente afirma que el objetivo
principal de dicho aparte es “permitir que el juez de restitución dicte su
sentencia con base en el acervo probatorio presentado por la
Unidad que, como se indicó, obedece a un conjunto de actuaciones previas y
concomitantes que le otorgan a ese conjunto de pruebas un especial estándar y
una presunción de ser fidedignas, que hacen que la información de que (sic)
dispongan los jueces de restitución sea lo más precisa posible, a la luz de lo
indicado en el artículo 89 de la misma normatividad.”
Por lo anterior, considera el apoderado, que mal haría
la ley en extender esa prerrogativa a particulares, puesto que solamente el
estándar y la presunción en comento aplica para el acervo probatorio obtenido,
custodiado y posteriormente aportado por la
Unidad.
Seguidamente, el interviniente precisa que los apartes
del artículo 88 no son violatorios del derecho a la igualdad, debido que los
sujetos en comparación, a saber la Unidad y los particulares, no son ni podrán
ser iguales, en lo que se refiere a su posibilidad real y efectiva de recaudo
probatorio y del estándar del mismo. En el caso de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, esa posibilidad es amplia, dotada de facultades, deberes y
responsabilidades, pero también de multiplicidad de controles. En el caso de
los particulares, la posibilidad de recaudo probatorio es menor y no existen
mecanismos de control que le permitan asegurar un estándar probatorio
confiable.
Igualmente señala que en ningún grado, se desea
deslegitimar la representación de las víctimas que realizan los particulares,
ya que es un derecho de esta población escoger quién los representa.
Finalmente, el interviniente considera que “única y exclusivamente se
estaría incurriendo en una grave vulneración del derecho a la igualdad, si el
inciso demandado señalara expresamente que el Juez debe fallar a favor de la
persona que representa la Unidad.”
En cuanto a la defensa del artículo 79, el
representante señala que la voluntad del legislador, en lo referente al proceso
de restitución de tierras, fue la de revestirla de una serie de garantías
especiales a favor de las víctimas, incluida la celeridad, razón por la cual, la
Ley 1448 de 2011 consagró el procedimiento de única instancia, a fin de evitar
dilaciones injustificadas como las que ha padecido la administración de
justicia y, a su vez, evitar que terceros de mala fe afecten a las víctimas a
través de maniobras y estrategias  que impliquen ganar tiempo para dilatar los
procesos.
A su vez, el representante de la
Unidad no desconoce la posibilidad de que el juez o magistrado incurra en
errores de hecho o derecho, razón por la cual la
Ley prevé dos mecanismos: 1) la existencia de un proceso administrativo
previo, dotado de una etapa probatoria, la cual es adelantada por la
Unidad; y 2) el recurso de revisión, el cual será conocido por la
Corte Suprema de Justicia – Sala Civil. De esta manera, asegura el
interviniente, el proceso de restitución de única instancia constituye un
mecanismo idóneo y efectivo que garantiza el derecho a la justicia material.
9.
Intervención de la
Defensoría del Pueblo
La Defensoría del Pueblo intervino a través del Defensor delegado para asuntos
constitucionales, para solicitar a la Corte declarar la exequibilidad de los
apartes demandados del artículo 79 de la Ley 1448 de 2011, y declarar la
inexequibilidad de los apartes consagrados en los artículos 88 y 132 de la misma ley.
En cuanto a los cargos de inconstitucionalidad de la
expresión “en única instancia” contenida en los incisos 1 y 2 del
artículo 79 de la Ley 1448 de 2011, la
Defensoría del Pueblo se apartó de las razones esgrimidas en la demanda, al
considerar que el proceso de restitución de tierras, sí consagra las garantías
de acceso a la justicia e impugnación a favor de las víctimas, las cuales
redundan en beneficio de sus derechos a la verdad, justicia y reparación.
A juicio de la
Defensoría, la exclusión de la doble instancia propende por el logro de una
finalidad constitucionalmente legítima: el acceso a una justicia pronta y
efectiva a favor de los despojados y desplazados, de las víctimas del conflicto
armado. De igual forma señala que el procedimiento acusado se sujeta a un marco
de justicia transicional y reparativa, dentro del cual resultan admisibles
mecanismos de administración judicial más rápidos que los ordinarios.
De igual forma el interviniente expresa, que a pesar
que el legislador no fijó la doble instancia, sí consagró otro recurso u
oportunidad procesal para garantizar adecuadamente los derechos a la defensa y
al acceso a la administración de justicia de quienes se vean afectados por lo
actuado o lo decidido, como lo es la posibilidad de consulta de los fallos que
no decreten la restitución
En cuanto a las razones de inconstitucionalidad
parcial del artículo 88, la Defensoría comparte los argumentos expuestos por
los demandantes, toda vez que considera que la norma afecta el derecho a la
igualdad, debido que si las víctimas demandan directamente la restitución de
los bienes despojados o abandonados forzosamente, a pesar de no encontrar
opositores a su pretensión, se ven obligadas a dilatar la satisfacción de sus pretensiones
frente a la más pronta resolución que se estatuye a favor de los derechos de
las víctimas representadas por la Unidad de Tierras, lo cual representa una
desigualdad que afecta de manera negativa a las primeras.
Señala que de conformidad con el artículo 81 de la
Ley 1448 son titulares de la acción de restitución: “i) los propietarios o
los poseedores de los predios y los explotadores de los baldíos de acuerdo con
el artículo 75 de la ley, ii) sus cónyuges o compañeros permanentes, iii) a
falta de los anteriores, sus sucesores, y iv) la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas- en su nombre y a su favor”, en esta medida el aparte limita el beneficio procesal
a uno solo de los actores legitimados para el ejercicio de la acción de
restitución, sin que para ellos se encuentre alguna justificación, entonces no
resulta razonable que se consagre el beneficio en cabeza de uno solo de los
legitimados.
Por lo anterior, el interviniente considera que dicho
beneficio debe ser aplicado a todos los procesos de restitución en los que no
se presenten opositores, sin importar la forma en la que comparezcan
representados sus titulares, por cuanto se trata de una previsión que garantiza
una justicia más pronta para las víctimas del despojo o abandono forzado de sus
bienes.
Y por último, frente a los cargos de
inconstitucionalidad de los incisos 2 y 3  y el parágrafo 1 del artículo 132,
el delegado para asuntos constitucionales de la
Defensoría del Pueblo, manifiesta que en el caso de las víctimas no puede
predicarse que actúan con una voluntad libre, ya que la falta de satisfacción
de sus necesidad básicas debido a las condiciones especiales de vulnerabilidad
en la que se encuentran, incide en la formación de su voluntad para inclinarse
por obtener la indemnización en la que obtengan un monto mayor.  A  su vez,
considera que “tampoco se cumple con el requisito de reciprocidad en las
concesiones de los contratantes, puesto que el artículo 2469 del Código Civil,
al regular el contrato de transacción, establece que “no es transacción el acto
que solo consiste en la renuncia de un derecho que no se disputa” y este caso
las concesiones de las víctimas resultarían desproporcionadas debido a que el
aceptar este contrato estarían renunciando a su derecho de acceso a la
justicia, mientras que no es claro cuáles serian las concesiones del Estado en
la medida en que el reconocimiento de la calidad de víctima por intermedio de
indemnización, como antes se anotó, no está en discusión.”
10.
Intervención de la
Contraloría General de la República.
La Contraloría General de la República intervino a través de apoderado, para
solicitar a la Corte declarar la inconstitucionalidad de los apartes demandados
en los artículos 79, 88 y 132  de la Ley 1448 de 2011.
El representante de la
Contraloría, considera que las herramientas institucionales y normativas de
que se ha dotado al Estado y a las víctimas para su reparación, no atienden las
condiciones materiales de su existencia, lo cual genera una potencial falta de
efectividad de algunas medidas procedimentales que se interpongan como barreras
para el fin estatal propuesto.
En cuanto a los cargos formulados en contra del inciso
cuarto del artículo 88, sostiene el interviniente que los comparte porque al
generar mejores condiciones para que las víctimas que hagan la solicitud a
través de la Unidad de Tierras, se desestimula la posibilidad de realizarlo por
otros medios, con lo cual no se está ante una decisión libre.
De otro lado, manifiesta el apoderado que la
indemnización por vía administrativa contenida en el artículo 132, crea una
diferenciación injustificada entre las víctimas que limita su capacidad para
decidir libremente, por la ventaja económica que obtienen quienes acepten un
contrato de transacción, frente a quienes no lo hagan.
Según el interviniente la promoción de la figura de la
transacción a través de estímulos como el que ofrece la norma, resulta adecuada
cuando se trata de materias exclusivamente patrimoniales, pero que no para el
escenario de los derechos humanos, donde están en juego otros derechos y frente
a los cuales, la renuncia a todo tipo de proceso judicial contra el Estado a
cambio de unos recursos, parece desproporcionado, especialmente si se demuestra
la responsabilidad del Estado en el caso de graves violaciones de los derechos
humanos.
Finalmente, en cuanto a la vulneración del principio
de doble instancia con la introducción del artículo 79, la
Contraloría señala que si se tiene como justificación, el reducir el proceso
de restitución de tierras a una sola instancia bajo el argumento de la
celeridad, se estaría frente a un argumento poco razonable, si ese proceso de
única instancia no contiene las garantías suficientes para asegurar el debido
proceso y los derechos a la verdad y a la justicia.
V.
INTERVENCIONES DE ORGANIZACIONES SOCIALES
1.
Comisión de Seguimiento a la
Política Pública sobre Desplazamiento Forzado.
El Secretario Técnico de la
Comisión de Seguimiento a la
Política Pública sobre Desplazamiento Forzado intervino para solicitar a la
Corte declarar la inexequibilidad de las normas demandadas.
Afirma el interviniente que los apartes demandados del
artículo 132, vulneran múltiples normas de carácter nacional e internacional,
ya que se condiciona y se desincentiva el acceso a la justicia a través de la
renuncia a un componente de la reparación integral, la cual conforme a la
jurisprudencia reiterada de la
Corte Constitucional, adquiere la condición de derecho fundamental y no puede
ser objeto de transacción. La anterior apreciación la reafirman al mencionar
que dicha figura “desincentiva, por razones ajenas a la voluntad de la
víctima, el ejercicio del derecho de acceso a la justicia establecido en la
Convección Americana sobre Derechos Humanos (CADH, Artículos 8 y 25),
establece una forma de conciliación sobre derechos constitucionales no
conciliables, rompe con el derecho a reclamar y recibir una justa indemnización
contemplado en la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) y con el principio de
complementariedad entre los programas administrativos de indemnizaciones y las
reparaciones judiciales, establecido en los principios internacionales de la
Organización de las Naciones Unidas (ONU)sobre la lucha contra la impunidad y
el derecho de las víctimas a graves violaciones de los derechos humanos a
obtener reparaciones (Principios de Joinet).
Además, el Secretario Técnico precisa, que el contrato
de transacción, es una figura jurídica propia del derecho privado, el cual
tiene su fundamento en la igualdad de la relación entre quienes transfieren
derechos y bienes conforme al ordenamiento civil. Caso contrario ocurre en lo
contemplado en el inciso 2 del artículo 132 de la
Ley 1448, debido a que las partes son claramente desiguales: el Estado, por un
lado, y la víctima, por el otro. En la ley no existen mecanismos que garanticen
que la parte débil del contrato, en este caso el ciudadano victimizado, sea
protegido del riesgo consistente en que la transacción se convierta en un
contrato de adhesión, es decir, aquel al que se ve fatalmente constreñida una
de las partes en razón de su debilidad manifiesta.
Sumado a lo anterior, el interviniente manifiesta que
en muchos casos las víctimas firmarían los acuerdos con el objetivo de atender
las necesidades básicas e inmediatas no satisfechas y que son de carácter
apremiante. Esto desfiguraría claramente la naturaleza, alcance e intención de
la indemnización administrativa en tanto mecanismo de reparación. Por
otro lado, señala que el contrato de transacción es una clara figura de acuerdo
conciliatorio prejudicial, en tanto implica que la víctima acepta y manifiesta
que el pago realizado por el Estado “incluye todas las sumas que este debe
reconocer por concepto de su victimización, con el objeto de precaver futuros
procesos judiciales o terminar un litigio pendiente. Es claramente una
especie de conciliación entre la víctima y el Estado donde la primera transa su
derecho a reclamar la indemnización por vía judicial a cambio de recibirla por
la vía administrativa por montos indemnizatorios superiores a los contemplados
por otras víctimas, comprometiéndose a no demandar jurídicamente al Estado.
En cuanto a los cargos formulados en la demanda contra
los apartes de los artículos 79 y 88, el interviniente considera que al
instituirse una única instancia dentro del proceso de restitución de tierras se
están transgrediendo notoriamente los derechos de las víctimas al debido
proceso y la correcta administración de justicia. Dicha apreciación la
fundamenta al mencionar que “es preocupante la naturaleza del procedimiento
de restitución de tierras como de única instancia puesto que ellos puede
implicar ausencia de garantías procesales conforme al principio constitucional
de debido proceso de las actuaciones judiciales y administrativas. En el caso
especifico de la restitución no se puede perder de vista las dinámicas
regionales del conflicto armado, las cuales involucrarían cuadros de presión
para ejercer libremente la administración de justicia y adicionalmente, no puede
obviarse que la seguridad jurídica respecto a las decisiones  transicionales
debe contar con una instancia en la que se uniformen los criterios
jurisprudenciales que inspirarían las decisiones de los jueces y magistrados
agrarios en la misma materia”.  Y en este caso debe imperar siempre el
principio pro personae o pro homine liberatis y de favorabilidad para
las víctimas.
Por último, los intervinientes señalan que apoyan
plenamente los argumentos de la demanda en relación con la vulneración al
derecho a la igualdad de aquellas víctimas que así no tengan opositores, no
tendrán derecho a una sentencia favorable de carácter anticipado por no haber
sido representadas por la Unidad de Tierras, conforme al aparte demandado del
artículo 88. Sostuvo la Secretaria que “el legislador equivocadamente
estableció un trato desigual que puede incluso agravar aún más la situación de
desventaja frente a la jurisdicción que tienen ciertas víctimas en relación con
otras. En vez de prever que las víctimas no representadas por la
Unidad de Tierras en la etapa judicial del procedimiento de restitución
requerirán de medidas de discriminación positiva por no contar con el respaldo
de una institución técnica para defender o demostrar sus intereses ante el
juez, optó por agravar aun mas dicha posibilidad de desventaja, privilegiando a
quienes llegarían ante el juez con respaldo institucional que garantizaría
mayor experticia y rigor, o cuanto menos, un acceso más fácil a la información
manejada por ciertas instituciones. Información a la que por lo demás, la
víctima de apoyo institucional solo podría acceder mediante mecanismos mas
fáciles o demorados como el uso del derecho de petición o las solicitudes al
juez.”
2.
Intervención del Programa de Derecho de la
Universidad del Magdalena.
La Directora del Programa de Derecho de la
Universidad del Magdalena intervino para solicitar a la
Corte declarar la constitucionalidad de los apartes demandados de los
artículos 79, 88 y 132 de la Ley 1448 de 2011.
La interviniente considera que el sentido e interpretación
del artículo 88, no puede limitarse de manera exclusiva al inciso cuarto (4),
sino que se debe realizar un análisis del contenido general de dicho artículo,
para así poder considerar si existe una vulneración o no a los derechos de las
víctimas. En ese orden de ideas, manifiesta que la gestión adelantada por la
Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas permite
brindar las garantías procesales adecuadas a las víctimas, en pro de una
restitución jurídica y material de las tierras despojadas, en correspondencia
con un proceso de transición hacia la paz, que no puede comportar las mismas
rigurosidades y exigencias de un procedimiento ordinario. De igual forma
considera que la no existencia de oposiciones a la solicitud de restitución de
tierras, está diseñada para quien la presenta (ya sea la
Unidad de Tierras o los particulares) tenga un menor desgaste procesal.
En cuanto a los cargos elevados contra el artículo
132, manifiesta que las medidas implementadas en la norma hacen parte de un
proceso de carácter transicional, razón por la cual se hace necesario
cuantificar los montos y valores que se deberán entregar a las víctimas para
evitar la doble reparación.
3.
Intervención de la
Comisión Colombiana de Juristas.
La Comisión Colombiana de Juristas intervino para solicitar a la
Corte declarar la inconstitucionalidad de las normas demandadas.
Los intervinientes consideran que los apartes de los
artículos 88 y 132, deben ser declarados inexequibles, en razón a que el
legislador ha establecido tratos diferenciados, injustificados y desproporcionados.
Así, las víctimas representadas por la
Unidad de Tierras van a gozar del privilegio de un proceso judicial de
restitución de tierras mucho más expedito frente al de las víctimas que no
poseen tal representación.
Según la Comisión, el aparte demandado del artículo 88
de la Ley 1448, establece un trato diferenciado hacia las víctimas partiendo de
la representación de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas. “El criterio anteriormente mencionado implica la vulneración de
principios como el debido proceso y la independencia judicial. Así algunos
procesos no contarían con la celeridad requerida para la reparación del daño
sufrido por las víctimas; sin embargo, los procesos que serian mas expeditos en
los que el juez fallaría con base en el acervo probatorio allegado por la
Unidad en los casos que no se presente oposición.”
Para los intervinientes, el artículo 132,
desnaturaliza las pretensiones derivadas de la vulneración de los Derechos
Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, al desconocer los derechos de
las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. Manifiestan que la
figura jurídica de la transacción, desconoce la integralidad de la reparación,
la cual debe ser oportuna, adecuada y justa, en atención a la magnitud y
naturaleza del daño y la vulneración sufrida. De igual forma consideran que el
incentivo de tipo económico para prevalecer sobre las demás medidas de
reparación como son la verdad o la justicia.
En cuanto a la vulneración al derecho de las víctimas
a la justicia en razón al establecimiento de procesos de única instancia frente
a violaciones de derechos humanos y del derecho internacional humanitario,
transgrede, a consideración de la Comisión, el acceso a un recurso judicial
efectivo.
VI.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Mediante
concepto No. 5438 del 21 de septiembre de 2012, el Procurador General de la
Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar exequibles los apartes de
los artículos demandados.
En
primer lugar, la Vista Fiscal resalta que el legislador goza de un amplio
margen de configuración legislativa y en materia de doble instancia, el
artículo 31 Superior, señala que la regla es que los procesos deban decidirse
en dos instancias y la excepción es que se decida en única instancia. En este
contexto, es evidente que el legislador goza de la competencia constitucional
para señalar los procesos que pueden ser decididos en única instancia. “En
materia de doble instancia, el artículo 31 Superior señala que la regla es la
de que los procesos deben decidirse en dos instancias y la excepción la de que
se decidan en única instancia, según lo dispuesto en la ley. En este contexto,
es evidente que el legislador sí tiene competencia constitucional para señalar
los procesos que se pueden decidir en única instancia. ║ Los anteriores
parámetros generales, predicables tanto de la regla como de la excepción
previstas en la Carta, se reafirman al considerar que ésta, cuando quiere
limitar el margen de configuración del legislador en esta materia, establece de
manera expresa algunos procesos en los cuales la doble instancia es imperativa.
Tal es el caso de los procesos de tutela, en los cuales siempre es posible
impugnar la decisión de primera instancia, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 86 Superior, y de los procesos penales en los cuales se dicten
sentencias condenatorias, conforme al artículo 31 Superior, a menos que se
trate de procesos seguidos contra altos funcionarios del Estado, cuyo
conocimiento le corresponde a la
Corte Suprema de Justicia, según lo dispuesto en el artículo 235 Superior.”
Por
otro lado, el Ministerio Publico manifiesta que las víctimas tienen a su
disposición varias alternativas para presentar sus solicitudes de restitución
jurídica y material de tierras, ya sea a través de la
Unidad de Tierras o de manera directa, razón por la cual, considera que las
apreciaciones realizadas por los demandantes son desacertadas en la medida que
asumen que ambas alternativas son equiparables y que las solicitudes cuando son
elevadas de manera directa son más desfavorables. Dicha diferenciación que existe
entre las dos solicitudes las resume de la siguiente manera:
“La entidad en comento, por su misión y funciones no
es un mero intermediario en el contexto de la ley sub examine. Por el
contrario, al ser una de sus funciones la de reunir las pruebas de despojos y
abandonos forzados para presentarlas en los procesos judiciales de restitución
y al desarrollar una tarea con sujeción al ordenamiento jurídico y al debido
proceso, las pruebas aportadas en cita tiene un especial poder de convicción. Bien puede ocurrir que en este proceso
administrativo la entidad no concuerde de manera plena con lo que la víctima
señale, ya que es su deber atenerse a la realidad probatoria y no al mero dicho
de la víctima. La tarea de la entidad en comento brinda al juez la garantía de
que, si no concurre al proceso un opositor, las pruebas recaudadas en el
proceso administrativo pueden reconocerse como tales en el proceso judicial.
“Cuando
la víctima acude a la jurisdicción de manera directa, al desdeñar el apoyo que
le debe brindar la entidad administrativa especializada para la restitución de
tierras de los despojados, las pruebas que presenta no han sido practicadas en
un proceso y, por lo tanto, es necesario practicarlas en el proceso judicial
con sujeción al ordenamiento jurídico y al debido proceso, a menos que se trate
de pruebas que tengan la misma capacidad de convencimiento de las que podría
aportar dicha entidad, conforme al artículo 89 de la
Ley 1448 de 2011 (…).En este caso, al igual que en el evento
anterior, el proceso no tiene porqué dilatarse, ya que las pruebas aportadas
por el particular son suficientes para lograr el objeto de la solicitud. Si las
pruebas aportadas no tienen esta especial capacidad de convencimiento respecto
de la situación litigiosa, el juez tiene el deber de decretar y practicar las
pruebas relevantes y necesarias para lograr este convencimiento, tarea en la
cual la entidad administrativa atrás señalada puede cumplir un rol importante,
dado que tiene la información requerida en este tipo de procesos.”
En
cuanto a los cargos formulados en contra del artículo 132 de la
Ley 1448 de 2011, el Ministerio Publico estima que pese a aludir una
indemnización administrativa, esta no depende de la cuantía del daño, sino de
las circunstancias de haberlo sufrido. La norma en comento prevé que las
víctimas pueden recibir la indemnización administrativa en el marco de un
contrato de transacción o en el marco de un proceso judicial. Sin embargo la
víctima en uso de su autonomía puede acudir a la vía que más le convenga, razón
por la cual no se le está constriñendo u obligando a tomar un camino. “El garantizar que la suma a
recibir por la víctima si acude a un mecanismo alternativo para la solución de
conflictos es un incentivo legítimo tanto para la víctima como para el Estado.
Lo es para la víctima porque le evita un desgaste innecesario, ya que en el
proceso judicial no obtendrá una suma diferente a la de la transacción, y le
permite recibir de manera pronta y expedita la correspondiente indemnización
administrativa. Lo es para el Estado porque evita la congestión innecesaria de
la administración de justicia y le permite cumplir de manera pronta y expedita
con su deber.”
VII.     INTERVENCION EXTEMPORANEA
Dentro del proceso de la referencia, el Procurador
Delegado para Restitución de Tierras, intervino con el fin de presentar algunas
consideraciones sobre la forma como han operado los procesos de restitución
adelantados hasta el momento y algunas de las dificultades que enfrentan dichos
procesos a la luz de lo previsto en la Ley 1448 de 2011 y de los vacíos
identificados por esa delegada.
Por considerar que estas observaciones son útiles para
valorar la forma como se garantiza el debido proceso y el derecho de defensa de
víctimas y opositores en estos procesos de única instancia a continuación se
transcriben los apartes relevantes:
“1. La posibilidad por parte del juez de
inadmitir una solicitud o demanda de restitución. Lo anterior por cuanto el
artículo 84 de la Ley 1448 de 2011 establece los requisitos que debe contener
la misma y el artículo 86 ibídem establece como una etapa procesal la admisión
de la misma la cual se debe materializar en un auto. Sin embargo, la
Unidad de Tierras y algunos doctrinantes sostienen que al juez no le es dable
la posibilidad de inadmitir la solicitud, pues por el contrario, deberá siempre
acogerla.
Nuestra posición ha sido básicamente en
analizar cada uno de los requisitos de la solicitud y entender  que hay algunos
meramente formales, verbigracia, el certificado de tradición o el avalúo
catastral que perfectamente pueden ser allegados al proceso por el juez a
través de un requerimiento a la autoridad respectiva, en caso de no presentarse
o ser inconsistentes. Pero existen otros como la identificación detallada del
predio que son absolutamente sustanciales para que el proceso pueda llegar a
feliz término y lograr su objetivo, como es la restitución material y jurídica
del predio. Es decir, si el predio no está debidamente identificado, al momento
de su restitución va a generar posiblemente mayores inconvenientes, incluso de
orden público.
2. En los aproximadamente más de 200
procesos en los que nos encontramos interviniendo a la fecha, nuestra actuación
parte de la obligación contenida en el literal d) del artículo 86 de la
Ley 1448 de 2011, para que el juez al momento de admitir la solicitud o demanda
de restitución, notifique tanto al representante legal del municipio como al
Ministerio Público. Fuera de esta mención, la ley no consagró un término para
presentar unos alegatos de conclusión o concepto, lo cual ha sido hasta la
fecha el mayor obstáculo que hemos encontrado como representantes de la
sociedad y vigilantes del orden jurídico y el interés público, para actuar en
defensa de la garantía del debido proceso y de los derechos fundamentales.[14]
Sin embargo, en dichas intervenciones hemos
estado atentos a que se cumplan las disposiciones contenidas en la ley, como es
el caso de publicar los nombres de los reclamantes, salvo que existan razones
debidamente acreditadas de situación de seguridad vulnerable, hemos solicitado
que se decreten pruebas, grave incertidumbre de no contar con el plazo legal
para el mismo, quedando al arbitrio del operador de la justicia otorgarlo o no,
lo cual no consideramos garantista ni para el reclamante ni para el eventual
opositor.
Esta posibilidad de intervención judicial
se ha venido haciendo con base en las disposiciones legales y por analogía en
los pronunciamientos jurisprudenciales existentes, recalcando el más reciente
contenido en el Auto 44541 del 27 de septiembre de 2012, Sección Tercera, MP.
Enrique Gil Botero, donde se resume que como representantes de la sociedad
siempre será susceptible que los agentes del Ministerio Público actúen no solo
en los procesos contenciosos administrativos, sino también en los demás
procesos judiciales, vigilando el cumplimiento de los objetivos de intervención
delimitados en la Constitución Política de 1991: Defensa del orden jurídico,
del patrimonio público y de los derechos fundamentales.
Por lo anterior, consideramos de vital
importancia la participación del Ministerio Público dentro de los procesos de
restitución, ya que sabiendo el origen de los mismos es una etapa que se surte
ante una autoridad administrativa  y se traslada a un despacho judicial para
que dicte sentencia, se debe ser sumamente vigilantes del cumplimiento de las
garantías constitucionales como el debido proceso, ya que al igual que las
víctimas (las cuales tienen una protección especial), existen unos eventuales opositores
a los que también debemos salvaguardarle sus derechos, pero también debemos
velar por el interés público y el orden legal, lo cual constituye la función
del Ministerio Público. En ese orden de ideas, se requeriría que los jueces y
magistrados dispusieran un término razonable para presentar un concepto final
por parte nuestra, en los casos que por su transcendencia jurídica y social sea
menester, en consonancia con el criterio lógico de la ley al reconocer la
importancia de intervención desde el momento mismo de la admisión de la
solicitud.
3. Hemos encontrado, por parte de algunos
jueces, una interpretación exegética del artículo 95, parágrafo 2 de la
Ley 1448 de 2011, el cual permite, entre otros la acumulación de los procesos
por vecindad y/o colindancia consagrando que, en estos casos, “…los términos se
ampliarán por un término igual al establecido para dichos procesos,” de modo
que en estos casos, a juicio de ellos, el término para fallar el proceso
dependerá del número de procesos acumulados. Tal interpretación si bien tiene
justificación, entre otras, en la acumulación de los procesos acumulados,
también podría a nuestro juicio, dar al traste con el principio de celeridad
que orienta esta clase de procesos dada la naturaleza de los mismos.
4.
Por último,
frente a las consecuencias que se derivan de la contestación extemporánea por
parte de los opositores, algunos operadores judiciales están considerando que
la misma equivale no sólo a que no existe opositor y que, en consecuencia, el
competente para fallar el proceso es el Juez de Restitución de Tierras y no la
Sala especializada del Tribunal.
La Procuraduría en relación con lo anterior considera que el hecho de
que  la demanda haya sido contestada en forma extemporánea, per se no implica
que desaparezca el opositor y que en consecuencia se varíe la competencia para
dictar sentencia, pues si bien esto implica que la parte opositora no puede
hacer valer las pruebas ni obtener el decreto de las que considere conducentes,
útiles y pertinentes, en defensa de sus intereses, ello no inhibe, por ejemplo,
la facultad oficiosa de la que en determinado momento pueda hacer uso el juez o
magistrado en procura de obtener la verdad y de impartir justicia en el sentido
de otorgar a quien se haga acreedor de la indemnización dada la buena fe.
A las anteriores preocupaciones, se suman las de
algunos jueces de restitución y procuradores delegados que han expresado alarma
por la imposibilidad para el nombramiento y posesión de curadores para la
representación legal de menores de edad, de personas indeterminadas, de
opositores y terceros cuyos domicilios se desconozca, así como de peritos
requeridos para aclarar las inconsistencias en la identificación de predios,
por la renuencia de la Unidad de Restitución de Tierras a pagar honorarios,
bajo el argumento de que para estos procesos rige el principio de igualdad,
razón por la cual estos auxiliares de la justicia no se posesionan.
VIII.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4
Superior, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la
demanda que se estudia.
2.
Cuestión preliminar: aptitud de la demanda para
producir un pronunciamiento de fondo
2.1. Varios
de los intervinientes señalan que los cargos de la demanda no cumplen los
requisitos jurisprudenciales que permiten un pronunciamiento de fondo por parte
de la Corte Constitucional.
2.2. Esta Corporación ha reconocido de manera reiterada
que la posibilidad que tiene toda persona de interponer acciones de
inconstitucionalidad, es un derecho fundamental de la democracia, una
manifestación del poder político, instaurada como parte de la tradición
constitucional colombiana desde 1910. En el contexto de la
Constitución de 1991, la acción pública de inconstitucionalidad es un derecho
político (art. 40, CP), para poner en cuestión la presunción de
constitucionalidad de la cual gozan todas las leyes de la
República, aprobadas por el Congreso y sancionadas por el Presidente.[15]
2.3. Ahora bien, también ha señalado esta Corporación
que el ejercicio de este derecho constitucional por un ciudadano, supone una
carga mínima y necesaria. A saber: que la persona que cuestione la
constitucionalidad de una ley, contraviniendo la decisión adoptada por el
sistema democrático presente al menos un cargo que permita cuestionar la
presunción de constitucionalidad de la cual goza toda ley.[16]
2.4. Quien ejerce
la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe
referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la
violación y la razón por la cual la
Corte es competente para conocer del asunto, de acuerdo con el artículo
2 del Decreto 2067 de 1991.[17] En cuanto a las razones por las cuales los textos
normativos demandados violan la Constitución la jurisprudencia ha señalado que
las mismas han de ser (i) claras, (ii) ciertas, (iii) específicas,
(iv) pertinentes y (v) suficientes. Esto es así, pues de lo
contrario, como lo ha sostenido esta Corte previamente, se terminaría en un
fallo inhibitorio, circunstancia que frustra la expectativa legítima de los
demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la
Corte Constitucional.[18]
2.5.
Para los demandantes la expresión “en única instancia” contenida en el artículo
79 de la Ley 1448 de 2011 es contraria al artículo 29 de la
Carta porque no asegura el debido proceso ni el derecho de defensa de las
víctimas o de los terceros dado que los términos son demasiado cortos y no
existen recursos que permitan conocer la verdad. Para varios de los
intervinientes tales acusaciones carecen de certeza y suficiencia porque
precisamente dicho proceso fue diseñado para garantizar la celeridad, la
economía procesal y la materialización de la justicia, además sostienen que no
hace parte del debido proceso que todos los procedimientos tengan una doble
instancia, y en todo caso la norma prevé la consulta de la decisión que no
ordene la restitución como medida para proteger a las víctimas.  Por ello
consideran que los cargos no satisfacen los requisitos que deben satisfacer las
demandas de inconstitucionalidad.
En
relación con este cargo encuentra la Corte que la demanda contiene los
elementos mínimos para permitir un pronunciamiento de fondo. En efecto, la
discusión sobre si el artículo 79 satisface o no los mínimos constitucionales
para asegurar el debido proceso y los derechos de las víctimas, muestran que se
está ante un problema constitucionalmente relevante, que debe ser evaluado a la
luz de las disposiciones que regulan el debido proceso y de las características
de este procedimiento.
2.6.
En cuanto al artículo 88 de la Ley 1448 de 2011 parcialmente demandado, los
accionantes afirman que viola el derecho a la igualdad de las víctimas, al
establecer un procedimiento más favorable para las víctimas que son
representadas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución
de Tierras Despojadas, frente a las que deciden acudir directamente a los
jueces de restitución de tierras, pues sólo para el caso de las solicitudes
presentadas por la Unidad, la norma prevé que se dicte sentencia ordenando la
restitución con base en las pruebas presentadas por la
Unidad, cuando no haya opositores.
Para
varios de los intervinientes
tales acusaciones no cumplen los requisitos constitucionales para un
pronunciamiento de fondo, como quiera que cuando se plantea un cargo de violación
del derecho a la igualdad, se requiere que haya grupos comparables y en el caso
bajo estudio no es posible comparar a las víctimas según quien las represente,
porque esta es una posibilidad que depende de la voluntad de la víctima, pero
no surge de la aplicación de la norma, y en esa medida se trata de un cargo
insuficiente y carente de certeza.
Sobre
este punto observa la Sala que a pesar de que algunos de los argumentos
planteados por los demandantes están orientados a señalar la inconveniencia de
la norma o su falta de necesidad, también señalan que la
Ley 1448 de 2011 consagra un tratamiento diferenciado entre dos grupos de
víctimas que deberían ser tratados de manera igualitaria y por ello consideran
que se viola el derecho a la igualdad de quienes deciden acudir directamente al
proceso de restitución, sin la intermediación de la
Unidad de Tierras. A pesar de que la argumentación de los demandantes es
precaria, es cierto que la ley establece, prima facie, la posibilidad de un
proceso más expedito para las solicitudes presentadas por la
Unidad de Tierras, con lo cual la demanda cumple con el requisito de
establecer el criterio de diferenciación – tertio comparationis ‑
que supuestamente genera la desigualdad e identifica los grupos que en su
opinión reciben un tratamiento diferenciado. Por ello, en aplicación del
principio pro actione, encuentra la Corte que es posible un pronunciamiento de
fondo.
2.7.
Finalmente en relación con el artículo 132 de la
Ley 1448 de 2011, los demandantes plantean dos cargos: una violación del
derecho a la igualdad porque las víctimas que firman el contrato de transacción
pueden recibir como indemnización un monto mayor que quienes deciden no hacerlo
y un cargo de violación de los derechos a la verdad, a la justicia y a la
reparación integral porque quienes firman el contrato de transacción, a pesar
de estar en condiciones de debilidad manifiesta y aceptar por necesidad una
indemnización mínima, renuncian a su derecho a ser reparados integralmente en
un proceso judicial y por esa vía, a saber la verdad y a obtener justicia. Varios
intervinientes señalan que el cargo por violación del derecho a la igualdad no
satisface los mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad,
pues la diferencia de monto que pueden recibir las víctimas no plantea un trato
discriminatorio, como quiera que esa diferencia surge de una decisión libre y
autónoma, no de una violación del derecho a la igualdad que surja de la norma.
En cuanto a los derechos a la verdad y a la justicia, resaltan los
intervinientes que tal cargo no es cierto, porque la norma deja a salvo la
posibilidad de acudir a otros procesos judiciales para obtener la verdad y la
justicia, aun cuando en materia patrimonial sí impone una limitación que está
justificada en el marco de la justicia transicional.
De
lo anterior surge para ellos, la idea de que los actores no plantean un
verdadero cargo de igualdad, sino que señalan una mera diferencia en el monto
de dinero a recibir sin presentar argumentos ciertos, claros, pertinentes y
suficientes que permitan evidenciar en qué consiste el trato discriminatorio
que alegan. En esa medida la Corte se abstendrá de examinar este cargo.
No
obstante, en criterio de la Sala, los accionantes sí presentan argumentos
suficientes, pertinentes y constitucionalmente relevantes sobre los efectos que
tiene el contrato de transacción para los derechos a la verdad, a la justicia y
a la reparación integral de las víctimas y la posibilidad de acudir a procesos
judiciales para satisfacerlos.
3.
Los problemas jurídicos
De
lo anterior surge que los demandantes formularon un cargo mínimo pero
suficiente que activa la jurisdicción de la
Corte Constitucional para ejercer el control abstracto de constitucionalidad
y, en consecuencia, los problemas jurídicos que debe resolver son los
siguientes:
·
¿Resulta contrario al debido
proceso y al acceso a la justicia (Arts. 29 y 229 CP.) que el legislador haya
definido en el artículo 79 (parcial) de la
Ley 1448 de 2011, que los procesos judiciales de restitución de tierras
despojadas sean de única instancia?
·
¿Vulnera el derecho a la igualdad
de las víctimas (art. 13 CP), el que el artículo 88 de la
Ley 1448 de 2011 prevea que cuando que no haya opositores, solo los procesos
iniciados por solicitud de la Unidad de Tierras, puedan ser fallados con el
acervo probatorio que esta presenta?
·
¿Resulta contrario a los derechos
a la verdad, la justicia y a la reparación integral de las víctimas (Arts. 29 y
93 CP) que el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, establezca que la aceptación
del contrato de transacción, impide a la víctima que ha aceptado la
indemnización administrativa, acudir a cualquier proceso judicial para obtener
la satisfacción de tales derechos?
4.
El artículo 79 de la
Ley 1448 de 2011 frente al principio de doble instancia
Con
el fin de resolver el primer problema jurídico planteado, la
Corte recordará brevemente la jurisprudencia sobre el principio de la doble
instancia y la constitucionalidad de los procesos de única instancia y con base
en esa doctrina, examinará si el hecho de que el legislador haya previsto que
el proceso de restitución de tierras despojadas a las víctimas sea de única
instancia.
4.1.  El debido proceso y los procesos
de única instancia
El
principio de la doble instancia, se encuentra su consagración expresa en los
arts. 29, 31 y 86 de la Constitución. En el artículo 31 superior se establece
que “toda sentencia
judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la
ley.”
Este principio tiene gran relevancia en nuestro
ordenamiento jurídico dada su relación con los derechos al debido proceso y a
la defensa, ya que su protección garantiza
una recta administración de justicia, con un debate mayor y menores
posibilidades de error judicial al permitir que la decisión adoptada por una autoridad
judicial sea revisada por una autoridad independiente, imparcial y de distinta
categoría.[19] Así
lo sostuvo recientemente al señalar lo siguiente:
“Su finalidad es permitir que la decisión adoptada por
una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza
y más alta jerarquía –lo que en principio es indicativo de mayor especialidad
en la materia– con el fin de que decisiones contrarias a los intereses de las
partes tengan una más amplia deliberación con propósitos de corrección. La
doble instancia también está íntimamente relacionada con el principio de la
“doble conformidad”, el cual surge del interés superior del Estado de evitar
errores judiciales que sacrifiquen no sólo la libertad del ser humano, sino
también importantes recursos públicos debido a fallos de la jurisdicción
contenciosa que condenan al Estado bajo la doctrina del error jurisdiccional.”[20]
No obstante, tal como lo ha reconocido esta
Corporación, este principio no reviste un
carácter absoluto, en tanto permite que la ley establezca excepciones a la
posibilidad de apelar o consultar una sentencia judicial.  Así, en la sentencia
C-650 de 2001, reiteró que “no es forzosa y obligatoria la garantía
de la doble instancia en todos los asuntos que son materia de decisión
judicial, puesto que la ley está habilitada para introducir excepciones,
siempre y cuando se respeten  las garantías del debido proceso, el derecho de
defensa, la justicia, la equidad y no se niegue el acceso a la administración
de justicia.”[21]
Sin
embargo, con base en lo que establecen los artículos 13 y 150, numerales 1º y
2º de la Constitución, la Corte también ha señalado que, “so pretexto de
ejercer tal competencia, no le es dable al legislador al regular la procedencia
de la apelación o de la consulta establecer tratos diferenciados que carezcan
de una legitimación objetiva, en cuanto a los fundamentos de hecho y de derecho
que los justifican, su finalidad, racionalidad, razonabilidad y
proporcionalidad.”[22]
Así
que aun cuando el principio de doble instancia no hace parte del núcleo
esencial del derecho al debido proceso y que sólo en materia penal (art. 28 CP)
y de acciones de tutela (art. 86 CP.), la
Carta exige que se garantice la posibilidad de impugnar una sentencia adversa,
en los demás casos, el Legislador goza de mayor margen de configuración. Sin
embargo, tal potestad no es ilimitada.
“De un lado, el principio general establecido por el
artículo 31 superior es que todos los procesos judiciales son de doble
instancia. Por consiguiente, como los procesos de única instancia son una
excepción a ese principio constitucional, es obvio que debe existir algún
elemento que justifique esa limitación. (…).
“(….) aunque el Legislador puede establecer
excepciones a la doble instancia y tiene una amplia libertad de configuración
para establecer los distintos procesos y recursos, sin embargo es claro que
debe garantizar en todos los casos el derecho de defensa y la plenitud de las
formas de cada juicio. Por ende, al consagrar un proceso de única instancia, el
Legislador debe establecer suficientes oportunidades de controversia, que
aseguren un adecuado derecho de defensa, según la naturaleza del caso. Esto
significa que un proceso de única instancia no viola el debido proceso, siempre
y cuando, a pesar de la eliminación de la posibilidad de impugnar la sentencia
adversa, las partes cuenten con una regulación que les asegure un adecuado y
oportuno derecho de defensa[23].”
Por tanto, la restricción de la doble instancia está
limitada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, el derecho a
la igualdad, el debido proceso sustancial y el acceso a la justicia.
Con base en esta distinción, esta Corte ha declarado
la inconstitucionalidad de disposiciones que limitaban la posibilidad de apelar
sentencias adversas en campos distintos al penal y a las acciones de tutela.
Así, por ejemplo, en la sentencia C-345 de 1993 declaró inexequible el artículo
2º del Decreto 597 de 1988, que excluía la apelación de los procesos laborales
administrativos que versaran sobre actos de destitución, declaración de
insubsistencia, revocación de nombramiento y otros que implicaran el retiro del
servicio, en razón de la asignación mensual correspondiente al cargo, pues
consideró que se trataba de un criterio irrazonable que violaba el principio de
igualdad. Dijo entonces la Corte:
Es sabido que el legislador al hacer uso de sus
competencias constitucionales no puede desconocer  ni los derechos ni las
finalidades y postulados fundacionales de la organización institucional y
política que la Carta consagra. De ahí que para convalidar la
constitucionalidad de las normas cuestionadas no pueda alegarse, en principio,
como única razón en su favor la reserva de ley que, conforme al artículo 31
Superior, permite al Legislador establecer excepciones a la doble instancia.
(…).
En este sentido esta Corte considera que lo que está
en juego es determinar si el nivel de ingresos es o no discriminatorio, para efectos
de permitir o prohibir el acceso a la doble instancia en los procesos laborales
administrativos. (…) Lo que es contrario a la
Carta es deducir consecuencias jurídicas de los bajos niveles de ingreso para
efectos de sancionarlos con la privación de ciertas garantías procesales. En
otras palabras, es claramente contrario a la
Constitución premiar los altos ingresos mediante la concesión de beneficios
procesales. Por esta vía la elitización de la administración de justicia es
evidente.
Por lo expuesto, se concluye que el Legislador viola
el principio de igualdad al emplear un cierto nivel de ingresos como referente
para la distribución funcional de competencias en materia contencioso
administrativa. Este cargo, pues, prospera. Así se declarará.”[24]
En la sentencia C-005 de 1996, la
Corte Constitucional declaró inexequible el inciso 2º del artículo 6º de la
Ley 14 de 1988, que excluía del recurso de súplica sólo las sentencias de la
Sección Quinta del Consejo de Estado, por no encontrar una razón objetiva que
justificara tal diferencia de trato. Dijo entonces lo siguiente:
“Como puede observarse, en virtud de la disposición
atacada se sustrae a la Sección Quinta de la sujeción a la jurisprudencia del
máximo organismo de lo Contencioso Administrativo, lo cual repercute en que los
particulares que acuden al Consejo de Estado en demanda de justicia, así como
quienes dependen de sus decisiones por razón de demandas incoadas ante la misma
Corporación, gozan por regla general de la posibilidad de recurrir ante la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cuando encuentren que la decisión
adoptada por la sección ante la cual se ha ventilado el asunto de su interés
plasma criterios opuestos a los consignados en la jurisprudencia del Consejo, a
menos que el litigio se haya tramitado ante la
Sección Quinta, evento en el cual, pese a darse el mismo supuesto -la
contradicción entre el fallo y la jurisprudencia de la
Corporación- carecen, por mandato legal, de toda oportunidad de acudir a la
Sala Plena para hacer valer los antecedentes jurisprudenciales.
Entonces, lo que se aprecia de bulto es que se
discrimina entre las personas, según que sus intereses dependan procesalmente
de una u otra sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma tal
que el derecho de defensa de algunas está garantizado de manera más amplia, al
permitirles acudir a la Sala Plena en súplica cuando la sección correspondiente
hubiere modificado la jurisprudencia del Consejo de Estado, mientras que, sin
razón alguna, ese mismo derecho de defensa está restringido para quienes actúan
ante la Sección Quinta o dependen de sus decisiones, pues aun en el caso de
cambio de jurisprudencia no pueden ejercer el mismo recurso que se garantiza a
las demás. Esto implica vulneración del derecho a la igualdad, plasmado en el artículo
13 de la Carta, y violación del debido proceso, consagrado en el 29 Ibídem,
en cuanto la normatividad excluye a unas personas de formas de defensa que a
otras se conceden en las mismas circunstancias.
Las discriminaciones introducidas por el legislador o
las autoridades entre hipótesis análogas o iguales quebrantan el principio
constitucional de la igualdad y violan el derecho fundamental correspondiente
(artículo 13 C.P.) cuando carecen de justificación, esto es, de un motivo
razonable y plausible para otorgar trato distinto a situaciones que se
presentan bajo idénticas o similares características.”[25]
En la sentencia C-154
de 2002, esta Corporación declaró la
inexequibilidad del numeral 2° del artículo 7° del Decreto 2272 de 1989 que
establecía la competencia en única instancia de los procesos atribuidos a los
jueces civiles municipales, solo con base en la existencia o
inexistencia de jueces de familia o promiscuos en la ciudad o municipio en
donde se debía iniciar la acción, criterio que la
Corte consideró irrazonable pues “Siendo trámites iguales, que comprometen
los mismos derechos y deberes de quienes acuden a la justicia, en principio el
legislador ha debido dispensar un mismo trato jurídico, señalando un mismo
procedimiento para su definición. Pues aunque, como se ha dicho, el legislador
goza de libertad de configuración para diseñar los procedimientos judiciales, y
puede establecer excepciones a la garantía de la doble instancia, al hacerlo
está limitado por los principios superiores, en especial por aquellos que
consagran derechos fundamentales como el de la igualdad ante la ley. (…) [El] criterio de diferenciación adoptado para dispensar
este diverso trato jurídico, no resulta equitativo, pues significa, en últimas,
que habrá un distinto modo de acceder a la administración de justicia, más
garantista en un caso que en el otro por la presencia de la doble instancia,
diferencia que no puede entenderse justificada por la sola circunstancia de la
falta de presencia de los jueces de familia en determinado municipio. Esta
diferencia fáctica, carece de entidad suficiente frente a la igual situación
jurídica en que se encuentran quienes deben acudir ante la administración de
justicia para la protección de unos mismos derechos, sólo que en distintos
municipios. El criterio de diferenciación se revela entonces insuficiente para
justificar la diversidad de trato”.[26]
Pero
también con base en estas reglas, la Corte ha encontrado procesos de única
instancia, en donde se daba plena garantía a los derechos de defensa, debido
proceso, igualdad y acceso a la justicia, la limitación al principio de doble
instancia resultaba conforme a la
Constitución. Así, para citar solo algunos ejemplos, en la sentencia C-179 de 1995, declaró la exequibilidad de
tramitar en única instancia los procesos verbal sumario y ejecutivo de mínima
cuantía.[27] En la sentencia C-650 de 2001, la
Corte declaró exequible que el artículo 1° numeral 268 del Decreto
2282 de l989, que modificó el artículo 507 del Código de Procedimiento Civil,
mediante el cual se negó la procedencia del recurso de apelación contra la
sentencia dictada en los procesos ejecutivos en los que se ordena el remate y avalúo
de los bienes embargados, cuando el demandado no interpuso oportunamente las
excepciones.[28] En la sentencia C-040 de 2002, la
Corte declaró exequible
el establecimiento de la competencia en única instancia de los tribunales
administrativos, que consagraba el artículo 39 de la
Ley 446 de 1998.[29] En la sentencia C-900 de 2003 la Corte declaró exequible el artículo 48 de la
Ley 794 de 2003 que establece que el
mandamiento de pago no sea apelable. En la sentencia C-103 de 2005 la
Corte declaró exequible el artículo 70, literal b), de la
Ley 794 de 2003, que señala que los procesos de mínima cuantía pueden carecer
de doble instancia. Y finalmente, en la sentencia C-863 de 2008, declaró exequible el numeral 9º del artículo 435 del Código
de Procedimiento Civil, que establece los procesos verbales de única
instancia.[30]
Con base en este recuento, pasa la
Corte a examinar si el proceso judicial de restitución de predios previsto en
la ley 1448 de 2011 como un procedimiento de única instancia, cumple con los
requisitos constitucionales señalados.
4.2. El proceso judicial de restitución
de tierras es una excepción constitucional al principio de doble instancia
Con
el fin de determinar si tal como fue diseñado por el legislador, el proceso
judicial de restitución de tierras garantiza de manera adecuada los derechos al
debido proceso, a la defensa, a la igualdad y al acceso a la justicia, a
continuación se examinará brevemente la estructura de dicho proceso.
4.2.1.
De conformidad con lo que establece el artículo 72 de la
Ley 1448 de 2011, las acciones de restitución a los despojados y desplazados
están orientadas a garantizar “la restitución jurídica y material de las
tierras a los despojados y desplazados,” y de manera subsidiaria, cuando no
sea posible la restitución,  a “determinar y reconocer la compensación
correspondiente.” La restitución jurídica implica el “restablecimiento de los derechos de
propiedad” y el “registro
de la medida en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria,” en el caso
de los propietarios del inmueble
despojado y de la declaración
de pertenencia, en el caso de posesión.
Los
principios que orientan el proceso de restitución de tierras
despojadas se encuentran consagrados en el artículo 73 de la
Ley 1448 de 2011, y son (i) el reconocimiento de la restitución jurídica y
material como medida preferente de reparación integral; (ii) el derecho a la
restitución opera independientemente
de que se haga o no el efectivo el retorno de las víctimas; (iii) las medidas
previstas buscan alcanzar de manera progresiva por el restablecimiento del
proyecto de vida de las víctimas; (iv) las víctimas tienen derecho a un retorno
o reubicación voluntaria en condiciones de sostenibilidad, seguridad y dignidad;
(v) las medidas de previstas en la ley buscan garantizar la seguridad jurídica
de la restitución y el esclarecimiento de la situación de los predios objeto de
restitución; (vi) las medidas adoptadas deben adoptarse en un marco de
prevención del desplazamiento forzado, de protección a la vida e integridad de
los reclamantes y de protección jurídica y física de las propiedades y
posesiones de las personas desplazadas; (vii) se debe garantizar la
participación plena de las víctimas; y (viii) se garantiza la prevalencia del
derecho a la restitución de las tierras despojadas o abandonadas de manera
forzada a las víctimas que tengan un vínculo especial constitucionalmente
protegido y a quienes sean los más vulnerables.
Dentro
del proceso de restitución se debe determinar la ocurrencia de los hechos
que dieron lugar al despojo o abandono de las tierras. Según el
artículo 74 se define el despojo de tierras como “la acción por medio de la
cual, aprovechándose de la situación de violencia, se priva arbitrariamente a
una persona de su propiedad, posesión u ocupación, ya sea de hecho, mediante
negocio jurídico, acto administrativo, sentencia, o mediante la comisión de
delitos asociados a la situación de violencia;” y por abandono forzado de
tierras “la situación temporal o permanente a la que se ve abocada una
persona forzada a desplazarse, razón por la cual se ve impedida para ejercer la
administración, explotación y contacto directo con los predios que debió
desatender en su desplazamiento,” durante el período comprendido entre el
1o de enero de 1991 y el término de vigencia de la
Ley.
En
ese proceso también se debe determinar la calidad de los titulares del
derecho a la restitución, y que según el artículo 75 de la
Ley 1448 de 2011, son “las personas que fueran propietarias o poseedoras de
predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por
adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas
a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que
configuren las violaciones de que trata el artículo 3o de la presente Ley, entre el 1o de enero de 1991 y
el término de vigencia de la Ley, pueden solicitar la restitución jurídica y
material de las tierras despojadas o abandonadas forzadamente, en los términos
establecidos en este capítulo.”
En
relación con la condición de víctimas, vale la pena recordar que
la calidad de víctima es una situación de hecho que surge de una circunstancia
objetiva, por la existencia de un daño ocurrido como consecuencia de los hechos
previstos en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2012, tal como ha sido
interpretado por la Corte Constitucional en las sentencias C-253
A de 2012, C-715 de 2012 y C-781 de 2012, independientemente
de que la víctima haya declarado y se encuentre inscrita en el Registro Único
de Víctimas.
Así
lo reiteró en la sentencia C-715 de 2012, donde expresamente señaló “esta
Corporación reitera su jurisprudencia en cuanto a la diferenciación entre la
condición de víctima y los requisitos formales y exigencias de trámite para el
acceso a los beneficios previstos por las leyes dirigidas a consagrar,
reconocer y otorgar beneficios de protección para el goce efectivo de sus
derechos.  Sobre este tema, esta Corporación ha sostenido que la condición de
víctima es un hecho fáctico, que no depende de declaración o de reconocimiento
administrativo alguno. En este sentido, ha consolidado una concepción material
de la condición de víctima del conflicto armado, entre ellos especialmente del
desplazado forzado por la violencia interna, de tal manera que ha precisado que
“siempre que frente a una persona determinada, concurran las circunstancias
[fácticas] descritas, ésta tiene derecho a recibir especial protección por
parte del Estado, y a ser beneficiaria de las políticas públicas diseñadas para
atender el problema humanitario que representa el desplazamiento de personas
por causa del conflicto armado.”[31]”[32]
Además,
es necesario establecer dentro del proceso de restitución cuáles son los
derechos que tiene cada uno de los sujetos que intervienen en relación
con el predio que se pretende restituir. Se debe determinar la situación de
poseedor, ocupante, o propietario y la variación de los mismos en el contexto
del abandono forzado o el despojo. Para ese fin, el artículo 76 de la
Ley 1448 de 2011 crea el Registro
de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, en el cual se inscribe tanto
el predio despojado o abandonado como las personas que fueron despojadas de sus
tierras u obligadas a abandonarlas y su relación jurídica con estas,
determinando con precisión los predios objeto de despojo, así como el período
durante el cual se ejerció influencia armada en relación con el predio.
Según ese mismo artículo, una vez presentada la solicitud de
restitución de un predio ante la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, se inicia la etapa administrativa del proceso de restitución,
durante la cual, la Unidad de Tierras comunica la iniciación de dicho trámite
al propietario, poseedor u ocupante que se encuentren en el predio objeto de
registro, para que puedan aportar las pruebas documentales que acrediten la
propiedad, posesión u ocupación de dicho predio de buena fe.
La Unidad cuenta con un término de 60 días para decidir sobre la inclusión
del predio en el Registro, plazo que puede ser ampliado por 30 días más si
existen o sobrevienen circunstancias que justifiquen tal ampliación. Durante
este término, la Unidad de Tierras debe recaudar todo el acervo probatorio que
le permita la identificación del bien, preferiblemente a través de
georeferenciación, el contexto de despojo o abandono forzado, la relación del
solicitante o solicitantes con el predio objeto de restitución, así como de
quienes se encuentren en él, para decidir sobre la inscripción del predio en el
registro de tierras y predios despojados o abandonados forzadamente. Por esta
razón el artículo 76 autoriza a la Unidad de Tierras a acceder a todas las
bases de datos sobre las víctimas de despojo o abandono forzado, del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi y de los catastros descentralizados, de las
notarías, del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, de la Superintendencia de Notariado y Registro, de las oficinas de registro de instrumentos
públicos, entre otros. Adicionalmente,
con el fin de proteger a las víctimas del despojo o del abandono forzado de
predios, el artículo 77 de la Ley 1448 de 2011, prevé una serie de presunciones
legales sobre la falta de validez de ciertos actos y negocios jurídicos que
podrían ser empleados para oponerse a la restitución y dar la apariencia de
legitimidad a actos de despojo jurídico y material del predio.
La decisión de la Unidad sobre la inscripción del predio
debe constar en un acto administrativo motivado. Si la decisión de la
Unidad es negativa, contra dicha decisión proceden recursos. Así se reconoció
en la sentencia C-715 de 2012 al señalar que “ante la negativa de la
Unidad Administrativa de incluir en el registro a determinado predio, la
víctima cuenta con mecanismos de defensa para controvertir o impugnar dicha
decisión y poder acceder al procedimiento establecido por la
Ley para la restitución de sus derechos (…).”[33] En esa medida, la decisión negativa de la
Unidad no es el resultado de un proceso discrecional o arbitrario que se
convierta en un obstáculo insuperable para que las víctimas puedan dar inicio
al proceso judicial, pero si es un acto sujeto a controles diseñado para evitar
abusos de quienes pretendan hacerse pasar por víctimas y beneficiarse con los
procedimientos establecidos por el legislador en su favor. Culminada la etapa
administrativa, se da inicio a la etapa judicial.
Están legitimados para presentar la solicitud de restitución
ante el juez competente, las personas que fueran propietarias o poseedoras de
predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por
adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas
a abandonarlas, señaladas en el artículo 75 de la
Ley 1448 de 2011, así como las personas enumeradas en el artículo 81 de la
misma, y lo podrán hacer directamente o por intermedio de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, según lo que establecen los artículos 82 y 83 de esa normatividad.
Según
lo que señala el artículo 79 de Ley 1448 de 2011, son competentes para
conocer de estos procesos, en única instancia, los jueces civiles del
circuito, especializados en restitución de tierras, en los casos en que no se
presenten opositores y los magistrados de la
Sala Civil de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial cuando se
reconozcan opositores. La competencia territorial se fija por el lugar donde se
hallen ubicados los bienes, según las reglas fijadas en el artículo 80 de la
misma ley.
De
conformidad con el artículo 84 de la Ley 1448 de 2011, la solicitud de
restitución debe contener: a) la identificación del predio en donde conste su ubicación, el
departamento, municipio, corregimiento o vereda donde se encuentra el predio,
la identificación registral, el número de la matrícula inmobiliaria e
identificación catastral, y el número de la cédula catastral; b) la constancia
de inscripción del predio en el registro de tierras despojadas; c) los
fundamentos de hecho y de derecho de la solicitud; d) el nombre, la edad,
identificación y domicilio del despojado y de su núcleo familiar, o del grupo
de personas solicitantes, según el caso; e) el certificado de tradición y
libertad de matrícula inmobiliaria que identifique registralmente el predio; f)
la certificación del valor del avalúo catastral del predio.
La inscripción del predio en el Registro Único de Tierras
Despojadas o Abandonadas es el requisito de procedibilidad para el inicio de la
etapa judicial de restitución.[34] No obstante, la existencia del certificado de inscripción no
conduce automáticamente a que el juez decrete la entrega del bien al
reclamante, pues en todo caso, el acervo probatorio recolectado por la
Unidad se debe someter a debate probatorio. Dado que el legislador estableció
un procedimiento mixto (administrativo y judicial) para le restitución, es
claro que el juez no cumple una función notarial o de registro, ni es un
convidado de piedra que debe atenerse únicamente lo probado por la
Unidad.
En
esa medida, el juez puede considerar necesario solicitar pruebas
adicionales que le permitan llegar al convencimiento de que el predio
inscrito corresponde al predio despojado o abandonado, los hechos que muestran
el despojo o abandono forzado, así como los derechos de quienes presentan la
solicitud y de quienes se oponen a ella.
Dadas
las falencias de información de los registros sobre predios abandonados o
despojados reconocidas por el gobierno nacional y señaladas en varias
providencias de esta Corporación en el seguimiento a la sentencia T-025 de
2004,[35] no debe ser excepcional que existan discrepancias al
determinar el predio, especialmente si los certificados y registros que reposan
en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi no han sido actualizados. También
puede suceder que los documentos presentados para acreditar el contexto de
violencia que dio lugar al despojo o al abandono forzado del predio no tengan
la solidez probatoria requerida, o que se presenten distintas víctimas a
reclamar derechos sobre el mismo predio, u opositores, entre otras
circunstancias, que muestran la necesidad de que el juez de restitución
despliegue una actividad probatoria que pueda ser sometida a las partes en el
proceso y con base en ese debate y lo probado, llegar al convencimiento sobre
la procedencia de la restitución del predio. Este período probatorio tiene una
duración máxima de 30 días según lo que prevé el artículo 90 de la
Ley 1448 de 2011.
Con
el fin de garantizar los derechos de quienes tengan interés en el proceso de
restitución, la Ley 1448 de 2011 establece varios mecanismos para garantizar la
publicidad del mismo, regulados por los artículos 86 y 87 de la ley. Así, el
juez debe dar traslado de la solicitud (i) a quienes aparezcan en
el certificado de registro expedido por la
Unidad de Tierras, ya sea que se trate de víctimas o de opositores, (ii) a
quienes se encuentren mencionados en la matrícula inmobiliaria del inmueble,
(iii) a los acreedores con interés y garantías reales sobre el predio, (iv) a
las personas con procesos pendientes o con sentencia que puedan verse afectadas
con el proceso de restitución; (v) a las demás personas no determinadas dentro
del proceso; (vi) a quienes tengan derechos reales debidamente inscritos dentro
del registro de instrumentos públicos del inmueble sobre el que se presenta la
solicitud de la restitución; (iii) a la
Unidad de Tierras cuando la acción no haya sido iniciada por ella; (iv) al
representante legal del municipio o municipios donde se encuentre el predio y
(v) al Ministerio Público.[36]
De
conformidad con lo que prevé el parágrafo 2º del artículo 91 de la
Ley 1448 de 2011, el proceso tiene en principio una duración de cuatro meses,
contados a partir de la solicitud, que puede ampliarse por un término igual, si
se presenta la acumulación prevista en el artículo 95 de la misma ley. Vencido
ese término, el juez o magistrado, según corresponda dictará el fallo mediante
el cual “se pronunciará de
manera definitiva sobre la propiedad, posesión del bien u ocupación del baldío
objeto de la demanda y decretará las compensaciones a que hubiera lugar, a
favor de los opositores que probaron buena fe exenta de culpa dentro del
proceso,” y además deberá referirse
de manera expresa a los siguientes asuntos:
“a. Todas y cada una de las pretensiones
de los solicitantes, las excepciones de opositores y las solicitudes de los
terceros;
b. La identificación, individualización,
deslinde de los inmuebles que se restituyan, indicando su ubicación, extensión,
características generales y especiales, linderos, coordenadas geográficas,
identificación catastral y registral y el número de matrícula inmobiliaria.
c. Las órdenes a la oficina de registro de
instrumentos públicos para que inscriba la sentencia, en la oficina en donde
por circunscripción territorial corresponda el registro del predio restituido o
formalizado.
d. Las órdenes a la oficina de registro de
instrumentos públicos para que cancele todo antecedente registral sobre
gravámenes y limitaciones de dominio, títulos de tenencia, arrendamientos, de
la denominada falsa tradición y las medidas cautelares registradas con
posterioridad al despojo o abandono, así como la cancelación de los
correspondientes asientos e inscripciones registrales;
e. Las órdenes para que los inmuebles
restituidos queden protegidos en los términos de la
Ley 387de 1997, siempre y cuando los sujetos a quienes se les restituya el
bien estén de acuerdo con que se profiera dicha orden de protección;
f. En el caso de que procediera la
declaración de pertenencia, si se hubiese sumado el término de posesión exigido
para usucapir previsto por la normativa, las órdenes a la oficina de registro
de instrumentos públicos para que inscriba dicha declaración de pertenencia;
g. En el caso de la explotación de
baldíos, se ordenará al Incoder la realización de las adjudicaciones de baldíos
a que haya lugar.
h. Las órdenes necesarias para restituir
al poseedor favorecido en su derecho por la sentencia dentro del proceso de
restitución, de acuerdo con lo establecido en la presente ley, cuando no se le
reconozca el derecho de dominio en la respectiva providencia;
i. Las órdenes necesarias para que se
desengloben o parcelen los respectivos inmuebles cuando el inmueble a restituir
sea parte de uno de mayor extensión. El Juez o Magistrado también ordenará que
los predios se engloben cuando el inmueble a restituir incluya varios predios
de menor extensión;
j. Las órdenes pertinentes para que se
haga efectivo cumplimiento de las compensaciones de que trata la ley, y
aquellas tendientes a garantizar los derechos de todas las partes en relación
con las mejoras sobre los bienes objeto de restitución;
k. Las órdenes necesarias para que la
persona compensada transfiera al Fondo de la
Unidad Administrativa el bien que le fue despojado y que fue imposible
restituirle.
l. La declaratoria de nulidad de las
decisiones judiciales que por los efectos de su sentencia, pierdan validez
jurídica, de conformidad con lo establecido en la presente ley.
m. La declaratoria de nulidad de los actos
administrativos que extingan o reconozcan derechos individuales o colectivos, o
modifiquen situaciones jurídicas particulares y concretas, debatidos en el
proceso, si existiera mérito para ello, de conformidad con lo establecido en
esta ley, incluyendo los permisos, concesiones y autorizaciones para el aprovechamiento
de los recursos naturales que se hubieran otorgado sobre el predio respectivo;
n. La orden de cancelar la inscripción de
cualquier derecho real que tuviera un tercero sobre el inmueble objeto de
restitución, en virtud de cualesquiera obligaciones civiles, comerciales,
administrativas o tributarias contraídas, de conformidad con lo debatido en el
proceso;
o. Las órdenes pertinentes para que la
fuerza pública acompañe y colabore en la diligencia de entrega material de los
bienes a restituir;
p. Las órdenes que sean necesarias para
garantizar la efectividad de la restitución jurídica y material del bien
inmueble y la estabilidad en el ejercicio y goce efectivo de los derechos de
las personas reparadas;
q. Las órdenes y condenas exigibles de
quienes hayan sido llamados en garantía dentro del proceso a favor de los
demandantes y/o de los demandados de buena fe derrotados en el proceso;
r. Las órdenes necesarias para garantizar
que las partes de buena fe exenta de culpa vencidas en el proceso sean compensadas
cuando fuera del caso, en los términos establecidos por la presente ley;
s. La condena en costas a cargo de la
parte vencida en el proceso de restitución de que trata la presente ley cuando
se acredite su dolo, temeridad o mala fe;
t. La remisión de oficios a la
Fiscalía General de la Nación en caso de que como resultado del proceso se
perciba la posible ocurrencia de un hecho punible.”
Estas
facultades del juez de restitución, ratifican que la naturaleza del proceso de
restitución no se circunscribe a la resolución de la cuestión litigiosa, sino
que le otorga además facultades especiales a los jueces para que adopten todas
las medidas que sean necesarias para garantizar el cumplimiento del fallo,
asegurar la restitución material y jurídica del predio a quien fuera víctima
del despojo, así como precaver los riesgos de despojo futuros.
La
ley también prevé ciertos recursos para controvertir las decisiones que
adopten los jueces de restitución. Contra la sentencia se podrá
interponer el recurso de revisión ante la
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema, en los eventos previstos en los
artículos 379 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. Además, en el
caso de que al dictar la sentencia el juez civil del circuito especializado en restitución de tierras, no decrete la restitución del bien a favor del despojado, esta sentencia
será objeto de consulta ante el Tribunal Superior de Distrito
Judicial Sala Civil, en defensa del ordenamiento jurídico y la defensa de los
derechos y garantías de los despojados, según lo que establece el artículo 79
de la Ley 1448 de 2011.
4.2.2.
Frente a las características y estructura del proceso de restitución de
tierras, los demandantes cuestionan su idoneidad para garantizar los derechos
al debido proceso, el derecho de defensa, y el acceso a la justicia, debido a
su brevedad y al hecho de que el legislador haya establecido que se trata de un
proceso de única instancia.
No
obstante, observa la Corte Constitucional que a pesar de algunos vacíos que han
surgido en la implementación de este nuevo procedimiento judicial, tal como se
manifestó en una intervención,[37]
y que deberán ser corregidos para asegurar la protección plena de los derechos
de las víctimas, de opositores, intervinientes y terceros, la estructura,
etapas y garantías definidas por el legislador para este procedimiento son
suficientes para garantizar tales derechos y asegurar la efectividad del
proceso de restitución.
En
cuanto a la brevedad del procedimiento, esta característica se justificó como
una medida necesaria para proteger a las víctimas del empleo de artimañas
jurídicas y del abuso del derecho para perpetuar el despojo jurídico de los
predios.[38] Tal finalidad es legítima e importante y tiene en
cuenta los derechos de las víctimas.
Uno
de los factores de riesgo de los procesos de restitución de bienes, resaltados
a lo largo del debate legislativo, tanto para las víctimas del despojo como
para la efectividad de la restitución misma, fue la utilización abusiva de los
procedimientos judiciales con el fin de dilatarlos y ejercer las presiones
necesarias para que la víctima desistiera. Esta misma razón dio lugar a que en
el artículo 77, numeral 4 de la Ley 1448 de 2011, se estableciera la presunción
de no garantía del debido proceso en decisiones judiciales dictadas entre la
fecha de las amenazas o hechos violentos que dieron lugar al desplazamiento y
la sentencia que da por terminado el proceso de restitución.[39]
No
obstante su brevedad, el legislador dio garantías suficientes para que quienes
tengan interés puedan intervenir en el proceso, solicitar pruebas y
controvertir las que hayan sido presentadas. Ello se observa al examinar las
exigencias de publicidad que establece la ley para asegurar la presencia de
todos los interesados en la restitución, la posibilidad de que el juez solicite
todas las pruebas que considere necesarias, el nombramiento de apoderado
judicial que represente a los terceros determinados que no se presenten al proceso
para que haga valer sus derechos, la intervención obligatoria del Ministerio
Público como garantía de los derechos de despojados y opositores, la
participación del representante legal del municipio o municipios donde se
encuentre ubicado el predio, y en el caso de procesos iniciados sin la
intervención de la Unidad de Tierras, la posibilidad de tomar parte como
posible opositora, garantizan un debate amplio de los derechos de todos los que
tengan interés en la restitución y de las pruebas que permitan llegar al
convencimiento sobre la procedencia de la misma.
Estas
oportunidades garantizan que se pueda llegar a la verdad de los hechos del
despojo en un breve lapso, pero también con garantías suficientes para que esa
búsqueda de la verdad no se postergue indefinidamente en el tiempo, en
detrimento de los derechos de la víctima despojada.
Con
el fin de proteger la efectividad de la restitución, el artículo 102 de la
Ley 1448 establece el mantenimiento de la competencia del juez de restitución
para que adopte todas las medidas que sean necesarias para proteger a las
víctimas del despojo y evitar su exposición al riesgo, así como la efectividad
de la restitución.[40]
A esto se agrega la restricción para realizar transacciones que impliquen la
transferencia de dominio sobre el bien restituido durante los dos años
siguientes a la restitución, como otra de las garantías creadas por la ley en
favor de las víctimas del despojo.[41]
Adicionalmente,
contrario a lo que afirman los accionantes, la ley sí prevé la posibilidad de
controvertir decisiones adversas, tanto durante la etapa administrativa, al
exigir que el acto administrativo que resuelve la inscripción del predio sea un
acto motivado, y por lo  mismo controvertible a través de los recursos de ley;
como en la etapa judicial, al autorizar la procedencia de recursos como el de
revisión, que permite cuestionar las decisiones adoptadas en el proceso de
restitución si aparecen pruebas que evidencien que hubo fraude;[42]
o la consulta, para controvertir la decisión judicial que niega la restitución.
Por
lo anterior, encuentra la Corte que a pesar de tratarse de un procedimiento de
única instancia, con términos breves, dado que dentro del mismo el legislador
previó suficientes garantías a los derechos al debido proceso, de defensa, a la
igualdad y al acceso a la justicia, las limitaciones establecidas resultan
razonables y proporcionadas y no son contrarias al principio de doble
instancia. Por ello, no prosperan los cargos planteados por los accionantes y
en consecuencia, se declararán exequibles los apartes demandados del artículo 79
de la Ley 1448 de 2011.
5.
El artículo 88 de la
Ley 1448 de 2011 frente al derecho a la igualdad de las víctimas
5.1.
Según los demandantes, el artículo 88 de la
Ley 1448 de 2011 establece un tratamiento más favorable para las víctimas que
son representadas por la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, que en su opinión es contrario al derecho a la igualdad.
5.2.
Como ha reconocido la jurisprudencia constitucional, la igualdad tiene una
naturaleza múltiple, ‑como valor, como principio y como derecho
fundamental, que tiene además un carácter relacional, que no puede examinarse
en abstracto, sino que presupone necesariamente una comparación entre dos o más
situaciones fácticas, a partir de un criterio específico de diferenciación.
En esa medida, lo primero que ha de tenerse en cuenta
a efectos de establecer el punto inicial de comparación es determinar los
elementos que resultan pertinentes para analizar la situación de igualdad o
desigualdad. Dichos elementos “se definen a partir del ámbito dentro del
cual se da el problema de igualdad, lo que puede ser un asunto fáctico o
normativo. (…)La igualdad es un criterio de distribución –sea de beneficios
(autorizaciones, permisiones, inmunidades[43] o prestaciones) o de cargas (obligaciones,
prohibiciones o deberes[44])-. Tales beneficios y cargas están referidos a bienes
o intereses (libertad, derechos, recursos, prestaciones, etc.). Las mismas
necesidades de bienes, para que pueda hablarse de una situación de igualdad
inicial, hace referencia, precisamente, a los beneficios o cargas sometidas a
distribución. Si una persona persigue los mismos beneficios o es sometida a las
mismas cargas, puede hablarse de igualdad respecto de necesidades de bienes.”[45]
Adicionalmente, esta Corporación ha dicho que para
realizar el análisis del respeto del  derecho a la igualdad en un caso concreto
se debe establecer con anterioridad tres elementos: (i) entre quiénes se está
dando el tratamiento diferente, (ii) en qué sentido o en virtud de qué
actuación se da esa diferenciación y (iii) con base en qué criterios se hace
esa diferenciación.[46] Una vez
establecidos estos tres elementos, se debe determinar la validez de ese
tratamiento diferente. “En la realización del mencionado test se deben tener
en cuenta los siguientes puntos: (1) La existencia de un objetivo perseguido a
través del establecimiento del trato desigual; (2) La validez de ese objetivo a
la luz de la Constitución; (3) La razonabilidad del trato desigual, es decir,
la relación de   proporcionalidad  entre ese trato y el fin perseguido.[47] De encontrarse que la discriminación no se basa en
criterios razonables, no guarda proporcionalidad con el fin perseguido o se
está dando fuera de los parámetros establecidos por la
Constitución para una diferenciación positiva o negativa, se estaría
vulnerando el derecho a la igualdad”.[48]
Con
el fin de ubicar el debate planteado por los demandantes en el terreno de la
igualdad se requiere encontrar si la norma demandada establece una diferencia
de trato – tertio comparationis ‑ entre dos grupos de personas que
en principio deberían enfrentar las mismas consecuencias jurídicas.
En
el caso bajo estudio, los demandantes plantean que el artículo 88 otorga a las
víctimas del despojo o del abandono forzado de predios, diferentes
consecuencias jurídicas según quien la represente: cuando son apoderadas por la
Unidad de Tierras y no se presentan opositores, el aparte demandado prevé la
posibilidad de que el juez ordene la restitución con base en el acervo
probatorio presentado por la Unidad, pero no prevé esta misma consecuencia para
las solicitudes presentadas directamente por las víctimas.
5.3.
Con el fin de decidir sobre el cargo, la
Corte examinará las características  de estas dos formas de intervención
dentro del proceso judicial de restitución, no solo a la luz de lo que
establece el artículo 88, sino también de las demás disposiciones que regulan
este procedimiento.
Tal
como se señaló en la sección 4.2.1 de esta providencia, la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras es la
entidad encargada de conformar y administrar el Registro de Tierras Despojadas
y Abandonadas Forzadamente, así como de expedir el certificado de inscripción
del predio despojado, el cual constituye el requisito de procedibilidad para
iniciar el proceso judicial de restitución, según lo que establece el artículo
76 de la Ley 1448 de 2011.
Debido
a que el legislador le impuso estas responsabilidades, también le otorgó
facultades para recaudar las pruebas con base en cuales podrá decidir tanto
sobre la inscripción del predio en el Registro, como las demás que sean
necesarias para la presentación de la solicitud de restitución ante el juez. Al
recaudar esas pruebas, la Unidad de Tierras debe determinar con precisión cuál
es el predio objeto del
despojo o abandono forzado, la persona y el núcleo familiar del despojado o de
quien abandonó el predio, el contexto de violencia en que se produjo el despojo
o abandono forzado, así como de los posibles opositores al proceso de
restitución. Por ello se autoriza a la
Unidad a acceder a todas las bases de datos sobre las víctimas de despojo o
abandono forzado, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y de los catastros
descentralizados, de las notarías, del Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural, de la Superintendencia de Notariado y Registro, de las oficinas de
registro de instrumentos públicos, entre otras. Estas funciones, que ejerce la
Unidad de Tierras en favor de las víctimas del despojo, fueron diseñadas de
esta forma para reducir los niveles de exposición de las víctimas que
intentaron la restitución de sus bienes por los medios ordinarios y como
producto de ello fueron amenazadas o incluso asesinadas por quienes los
despojaron.
Dado que la intervención de la
Unidad de Tierras se hace en interés de la verdad sobre el despojo, que las
decisiones que adopta dentro del proceso administrativo son resultado del
recaudo probatorio y de la valoración fundada que hace de tales hallazgos, se
considera que su intervención es imparcial y en esa medida, la misma ley, en el
artículo 81, presume que las pruebas presentadas por la
Unidad son fidedignas.
El
hecho de que tales solicitudes sean el resultado de un proceso fundamentado de
investigación que le permite a la Unidad de Tierras determinar la viabilidad de
la inscripción del predio objeto de despojo o abandono forzado en el Registro,
y reunir los demás elementos exigidos para la presentación de las solicitudes
de restitución ante los jueces, hace que no sea comparable la situación que
enfrentan las víctimas representadas por la
Unidad y las que acuden directamente a los jueces para solicitar la
restitución.
En este punto es pertinente resaltar que la ley habla del carácter
fidedigno de las pruebas presentadas por la
Unidad de Tierras, pero no de su suficiencia. Ello resulta relevante porque el
artículo 89 de la Ley 1448 de 2011 prevé que el juez, tan pronto llegue al
convencimiento de la cuestión litigiosa, puede proceder a dictar el fallo. En
esa medida, bien puede el juez considerar que son suficientes las pruebas
presentadas o que son necesarias otras para llegar al convencimiento que
requiere la situación litigiosa. Ello puede ocurrir, tanto en los procesos
iniciados por solicitud de la Unidad de Tierras, como en los iniciados
directamente por las víctimas del despojo.
5.4. Por lo tanto, es factible concluir que el aparte demandado
del artículo 88 de la Ley 1448 de 2011 no estableció un privilegio a favor de
las víctimas del despojo o del abandono forzado, que sea contrario al principio
de igualdad. En esa medida no prospera el cargo de violación del derecho a la
igualdad y por lo tanto, la Corte declarará la exequibilidad de dicho aparte.
6.     El contrato de transacción previsto en el
artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, a la luz de los derechos de las víctimas,
en particular del derecho a ser reparadas integralmente
El tercer y último problema planteado se
refiere a la constitucionalidad del contrato de transacción que consagra la
Ley 1448 de 2011 en el artículo 132, incisos 2 y 3, mediante el cual si quien
acepta la indemnización administrativa, decide que entiende que dicho pago ha sido realizado
en el marco de un contrato de transacción, con su firma está aceptando que ese
monto cubre todas las sumas que le corresponden por concepto de su
victimización, independientemente de quién sea el responsable. De esta manera
se busca precaver futuros procesos judiciales, así como terminar litigios
pendientes. Con el fin de estimular la firma de este tipo de contratos, la
norma también prevé que la víctima reciba un monto de indemnización superior al
que percibiría de no firmar el contrato.
Los demandantes alegan que dado el estado de necesidad en que se
encuentran las víctimas, la firma tal
contrato implica una renuncia a ejercer su derecho a acceder a la justicia y a
ser reparada integralmente. Quienes defienden la constitucionalidad de la norma
afirman que dado que se trata de un proceso propio de la justicia transicional,
resulta aceptable que a la víctima se le de una suma inferior como reparación,
que se considera justa, dada la imposibilidad del Estado de reparar
adecuadamente a un número muy grande de víctimas. Señalan además que ese
contrato no impide que se acuda a otros procesos judiciales para buscar otras
medidas de reparación que no tengan carácter patrimonial.
Con
el fin de resolver el problema jurídico planteado, la
Corte recordará brevemente la línea jurisprudencial sobre los derechos de las
víctimas y dado que en este caso se acude al empleo de un mecanismo alternativo
de resolución de conflictos, hará una breve referencia a las condiciones
constitucionales de tales instrumentos. Posteriormente, precisará el contexto
en el que está inserta la norma cuestionada, y finalmente examinará la
constitucionalidad de los apartes demandados del artículo 132 de la
Ley 1448 de 2011.
6.1. Breve referencia a la
jurisprudencia constitucional sobre los derechos de las víctimas
Esta
Corporación se ha referido a los derechos de las víctimas de delitos a la
verdad, a la justicia, a la reparación y las garantías de no repetición, en
múltiples pronunciamientos.[49] Estos derechos se fundamentan en varias disposiciones
constitucionales: (i) en el principio de dignidad humana (Art.1° CP); (ii) en
el deber de las autoridades de proteger los derechos de todos los residentes en
Colombia (Art. 2° CP); (iii) del mandato según el cual los derechos y deberes
se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia (Art. 93 CP); (iv) en la consagración de los
derechos de las víctimas como derechos de rango constitucional (Art. 250 num. 6
y 7 CP); (v) en el derecho a acceder a la justicia (art. 229 CP); y (vi) en las
garantías del debido proceso (art. 29, CP); (vi) en el artículo 90 de la
Constitución Nacional, que consagra una cláusula general de responsabilidad
del Estado.
Precisamente
en el contexto de la Ley 1448 de 2011, en la sentencia C-715 de 2012,[50]
esta Corporación resumió las reglas que surgían de la jurisprudencia
constitucional en materia de derechos
de las víctimas de graves delitos, en los siguientes términos:
“5.2.1 En cuanto al derecho a la justicia,
la Corte en su jurisprudencia ha establecido diversas reglas, tales como:
(i) la obligación del Estado de prevenir
las graves violaciones de derechos humanos, especialmente cuando se trata de
violaciones masivas, continuas y sistemáticas como el desplazamiento
forzado interno;
(ii) la obligación del estado de luchar
contra la impunidad;
(iii) la obligación de establecer
mecanismos de acceso ágil, oportuno, pronto y eficaz a la justicia para la
protección judicial efectiva de los derechos de las víctimas de delitos. En
este sentido, se fija la obligación
del Estado de diseñar y garantizar recursos judiciales efectivos para que las
personas afectadas puedan ser oídas, y de impulsar las investigaciones y hacer
valer los intereses de las víctimas en el juicio;
(iv) el deber de investigar, procesar y
sancionar judicialmente a los responsables de graves violaciones de derechos
humanos como el desplazamiento forzado;
(v) el respeto del debido proceso y de
que las reglas de procedimiento se establezcan con respeto del mismo;
(vi) la obligación de establecer plazos
razonables para los procesos judiciales, teniendo en cuenta que los términos
desproporcionadamente reducidos pueden dar lugar a la denegación del derecho a la justicia de las víctimas y a la no
obtención de una justa reparación;
(vii) el deber de iniciar ex officio las
investigaciones en casos de graves violaciones contra los derechos humanos;
(viii) el mandato constitucional de
velar porque los mecanismos judiciales internos tanto de justicia ordinaria,
como de procesos de transición hacia la paz, tales como amnistías e indultos,
no conduzcan a la impunidad y al ocultamiento de la verdad;
(ix) el establecimiento de limitantes y
restricciones derivadas de los derechos de las víctimas, frente a figuras de
seguridad jurídica tales como el non bis in ídem y la prescriptibilidad de la
acción penal y de las penas, en casos de violaciones protuberantes a los
derechos humanos, el derecho internacional humanitario y el derecho
internacional de los derechos humanos;
(x) la determinación de límites frente a
figuras de exclusión de responsabilidad penal o de disminución de las penas en
procesos de transición, en cuanto no es admisible la exoneración de los
responsables de graves violaciones a los derechos humanos y al Derecho
Internacional Humanitario, y por tanto el deber de juzgar y condenar a penas adecuadas y proporcionales a los
responsables de los crímenes investigados. Esta regla, como lo ha señalado la
Corte, solo puede tener excepciones en procesos de justicia transicional en
los cuales se investiguen a fondo las violaciones de derechos humanos y se
restablezcan los derechos mínimos de las víctimas a la verdad y a la reparación
integral y se diseñen medidas de no repetición destinadas a evitar que los
crímenes se repitan;
(xi) la legitimidad de la víctima y
de la sociedad, en casos de graves violaciones de los derechos humanos y del
derecho internacional humanitario para hacerse parte civil dentro de los
procesos penales con el fin de obtener la verdad y la reparación del daño;
(xii) la importancia de la participación de las víctimas
dentro del proceso penal, de conformidad con los artículos 29, 229 de la
Constitución y 8 y 25 de la
Convención Interamericana sobre Derechos Humanos;
(xiii) la garantía indispensable del
derecho a la justicia para que se garantice así mismo el derecho a la verdad y
a la reparación de las víctimas.
5.2.2 En relación con el derecho a la
verdad, la jurisprudencia de la Corte ha establecido los siguientes
criterios jurisprudenciales:
(i) El derecho a la verdad, se encuentra consagrado en
los principios 1 a 4 de los Principios para la protección y promoción de los
derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad, y encuentra su
fundamento en el principio de dignidad humana, en el deber de memoria histórica
y de recordar, y en el derecho al bueno nombre y a la imagen;
(ii) Así, las víctimas y los perjudicados por graves violaciones de
derechos humanos tienen el derecho inalienable a saber la verdad de lo ocurrido;
(iii) este derecho se encuentra en cabeza de las víctimas,
de sus familiares y de la sociedad en su conjunto, y por tanto apareja una
dimensión individual y una colectiva;
(iv) la dimensión individual del derecho
a la verdad implica que las víctimas y sus familiares conozcan la verdad sobre
los hechos, los responsables y las consecuencias de lo sucedido. Este derecho apareja por tanto, el derecho a conocer
la autoría del crimen, los motivos y las circunstancias de tiempo, modo y lugar
en que ocurrieron los hechos delictivos, y finalmente, el patrón criminal que
marca la comisión de los hechos criminales. Esto último, implica el derecho a
conocer si el delito que se investiga constituye una grave violación a los
derechos humanos, un crimen de guerra o un crimen de lesa humanidad;
(v) la dimensión colectiva del derecho a
la verdad, por su parte, significa que la sociedad debe conocer la realidad de
lo sucedido, su propia historia, la posibilidad de elaborar un relato colectivo
a través de la divulgación pública de los resultados de las investigaciones, e
implica la obligación de contar con una “memoria pública” sobre los resultados
de estas investigaciones sobre graves violaciones de derechos humanos;
(vi) el derecho a la verdad constituye un
derecho imprescriptible que puede y debe ser garantizado en todo tiempo;
(vii) con la garantía del derecho a la
verdad se busca la coincidencia entre la verdad procesal y la verdad real;
(viii) este derecho se encuentra
intrínsecamente relacionado y conectado con el derecho a la justicia y a la
reparación. Así, el derecho a la verdad se encuentra vinculado con el derecho
de acceso a la justicia, ya que la verdad sólo es posible si se proscribe la
impunidad y se garantiza, a través de investigaciones serias, responsables,
imparciales, integrales y sistemáticas por parte del Estado, el consecuente
esclarecimiento de los hechos y la correspondiente sanción;
(ix) de otra parte, el derecho a la
verdad se encuentra vinculado con el derecho a la reparación, ya que el
conocimiento de lo sucedido para las víctimas y sus familiares, constituye un
medio de reparación;
(x) los familiares de las personas desaparecidas tienen derecho a conocer
el destino de los desaparecidos y el estado y resultado de las investigaciones
oficiales. En este sentido, el derecho a conocer el paradero de las personas
desaparecidas o secuestradas se encuentra amparado en el derecho del familiar o
allegado de la víctima a no ser objeto de tratos crueles, inhumanos o
degradantes y debe ser satisfecho, incluso, si no existen procesos penales en
contra de los presuntos responsables (por muerte, indeterminación o cualquier
otra causa)[51];
(xi) finalmente, en cuanto al derecho a la verdad, la
Corte resalta no solo la importancia y la obligación del Estado de adelantar
investigaciones criminales con el fin de esclarecer la responsabilidad penal
individual y la verdad de los hechos, sino también la importancia de mecanismos
alternativos de reconstrucción de la verdad histórica, como comisiones de la
verdad de carácter administrativo, que en casos de vulneraciones masivas y
sistemáticas de los derechos humanos, deben servir a los fines constitucionales
antes mencionados.
5.2.3 En cuanto al derecho a la reparación,
la jurisprudencia de la Corte ha fijado los siguientes parámetros y estándares
constitucionales, en armonía con el derecho y la jurisprudencia internacional
en la materia:
(i) el reconocimiento expreso del derecho a la reparación
del daño causado que le asiste a las
personas que han sido objeto de violaciones de derechos humanos, y de que por
tanto éste es un derecho internacional y constitucional de las víctimas, como
en el caso del desplazamiento forzado;
(ii) el derecho a la reparación integral y las medidas
que este derecho incluyese encuentran regulados por el derecho internacional en
todos sus aspectos: alcance, naturaleza, modalidades y la determinación de los
beneficiarios, aspectos que no pueden ser desconocidos y deben ser respetados
por los Estados obligados;
(iii) el derecho a la reparación de las víctimas
es integral, en la medida en que se deben adoptar distintas
medidas determinadas no solo por la justicia distributiva sino también por la
justicia restaurativa, en cuanto se trata de la dignificación y
restauración plena del goce efectivo de los derechos fundamentales de las
víctimas;
(iv) las obligaciones de reparación
incluyen, en principio y de manera preferente, la restitución plena (restitutio
in integrum), que hace referencia al restablecimiento de la víctima a la
situación anterior al hecho de la violación, entendida ésta como una
situación de garantía de sus derechos fundamentales, y dentro de estas medidas
se incluye la restitución de las tierras usurpadas o despojadas a las víctimas;
(v) de no ser posible tal
restablecimiento pleno es procedente la compensación a través de medidas como
la indemnización pecuniaria por el daño causado;
(vi) la reparación integral incluye
además de la restitución y de la compensación, una serie de medidas tales como
la rehabilitación, la satisfacción y garantías de no repetición. Así, el derecho a la reparación integral supone
el derecho a la restitución de los derechos y bienes jurídicos y materiales de
los cuales ha sido despojada la víctima; la indemnización de los perjuicios; la
rehabilitación por el daño causado; medidas simbólicas destinadas a la
reivindicación de la memoria y de la dignidad de las víctimas; así como medidas
de no repetición para garantizar que las organizaciones que perpetraron los
crímenes investigados sean desmontadas y las estructuras que permitieron su
comisión removidas, a fin de evitar que las vulneraciones continuas, masivas
y sistemáticas de derechos se repitan;
(vii) la reparación integral a las
víctimas de graves violaciones a los derechos humanos tiene tanto una dimensión
individual como colectiva;
(viii) en su dimensión individual la
reparación incluye medidas tales como la restitución, la indemnización y la
readaptación o rehabilitación;
(ix) en su dimensión colectiva la
reparación se obtiene también a través de medidas de satisfacción y carácter
simbólico o de medidas que se proyecten a la comunidad;
(x) una medida importante de reparación integral es el
reconocimiento público del crimen cometido y el reproche de tal actuación. En efecto, como ya lo ha reconocido la
Corte, la víctima tiene derecho a que los actos criminales sean reconocidos y
a que su dignidad sea restaurada a partir del reproche público de dichos actos.
Por consiguiente, una manera de vulnerar de nuevo sus derechos, es la actitud
dirigida a desconocer, ocultar, mentir, minimizar o justificar los crímenes
cometidos;
(xi) el derecho a la reparación
desborda el campo de la reparación económica, e incluye además de las medidas
ya mencionadas, el derecho a la verdad y a que se haga justicia. En este sentido, el derecho a la reparación incluye
tanto medidas destinadas a la satisfacción de la verdad y de la memoria
histórica, como medidas destinadas a que se haga justicia, se investigue y sancione
a los responsables. Por tanto, la Corte ha evidenciado el derecho a la
reparación como un derecho complejo, en cuanto se encuentra en una relación de
conexidad e interdependencia con los derechos a la verdad y a la justicia, de
manera que no es posible garantizar la reparación sin verdad y sin justicia;
(xii) la reparación integral a las víctimas debe
diferenciarse de la asistencia y servicios sociales y de la ayuda humanitaria
brindada por parte del Estado, de manera que éstos no pueden confundirse entre
sí, en razón a que difieren en su naturaleza, carácter y finalidad. Mientras
que los servicios sociales tienen su título en derechos sociales y se prestan
de manera ordinaria con el fin de garantizar dichos derechos sociales,
prestacionales o políticas públicas relativas a derechos de vivienda, educación
y salud, y mientras la asistencia humanitaria la ofrece el Estado en caso de
desastres; la reparación en cambio, tiene como título la comisión de un
ilícito, la ocurrencia de un daño antijurídico y la grave vulneración de los
derechos humanos, razón por la cual no se puede sustituirlas o asimilarlas,
aunque una misma entidad pública sea responsable  de cumplir con esas
funciones, so pena de vulnerar el derecho a la reparación;
(xiii) la necesaria articulación y complementariedad
de las distintas políticas públicas, pese a la clara diferenciación que debe
existir entre los servicios sociales del Estado, las acciones de atención
humanitaria y las medidas de reparación integral. De esta manera, el Estado
debe garantizar todas las medidas, tanto de atención como de reparación a la
población desplazada, hasta el restablecimiento total y goce efectivo de sus
derechos.”(resaltado agregado al
texto) [52]
6.2.  El derecho a acceder a la
justicia y la constitucionalidad de los mecanismos alternativos de resolución
de conflictos dentro del proceso de justicia transicional que inspira la
Ley 1448 de 2011
6.2.1.
En relación con el derecho a acceder a la justicia, la
Constitución le reconoce al legislador un amplio margen de configuración, como
quiera que lo faculta para regular los procedimientos y mecanismos que
garanticen la protección judicial de los derechos (artículo 89, CP), para
atribuir excepcionalmente funciones jurisdiccionales a las autoridades
administrativas y determinar la forma en que los particulares administrarán
justicia en la condición de árbitros y conciliadores (artículo 116 CP), para
expedir códigos (artículo 150, numeral 2 CP), para regular los procedimientos y
recursos para la protección de derechos y deberes fundamentales de las personas
y el funcionamiento de la administración de justicia (artículo 152 CP) y para
regular el acceso a la justicia (artículo 229, CP).
El derecho a acceder a la justicia, tal
como lo ha reconocido en diversas oportunidades esta Corporación, guarda
estrecha relación con el derecho al recurso judicial efectivo como garantía
necesaria para asegurar la garantía plena de los derechos, como quiera que
“no es posible el cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas
procesales establecidas por el Legislador sin que se garantice adecuadamente
dicho acceso.”[53]
Por ello, tanto para la protección de
los derechos, como para la solución de conflictos, el derecho a acceder a la
justicia exige en todas y cada una de las etapas del proceso que la actividad
de justicia esté orientada a facilitar la solución pacífica de los conflictos y
asegurar de manera efectiva el goce de los derechos. Esta regla se aplica tanto
a la justicia formal, como a los mecanismos alternativos de solución pacífica
de conflictos.
Como
parte de la preocupación por corregir las condiciones de tiempo, modo o lugar
que han limitado el derecho a acceder a la justicia, o generado lentitud de los
procesos, o les han imprimido un excesivo formalismo, o un carácter
desmesuradamente adversarial, el legislador ha desarrollado mecanismos
alternativos de resolución dirigidos a darles una solución pacífica. Dentro de
tales medidas se encuentran la negociación, la conciliación, la mediación, la
transacción y el arbitraje, entre otros, como instrumentos complementarios de
la justicia formal para la resolución de conflictos.
6.2.2.
Tal como lo ha expresado esta
Corporación en varias oportunidades,[54] al expedir la
Ley 1448 de 2011 el Legislador optó por
fórmulas concretas de armonización entre los derechos de las víctimas en aras
de lograr la paz, que pueden implicar restricciones al derecho a la justicia,
pero que en todo caso exigen un mínimo de protección constitucional de los
derechos a la verdad, a la reparación, y las garantías de no repetición. Pasa la
Corte a examinar en este caso si la fórmula de armonización diseñada por el
Congreso al establecer el contrato de transacción respeta los contenidos
mínimos protegidos por la Constitución.
Para que un
mecanismo alternativo de resolución de conflictos como el de la transacción
prevista en el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, resulte conforme al derecho
a acceder a la justicia, la Corte ha exigido que las limitaciones que se
impongan a ese derecho no sean irrazonables ni desproporcionadas.
Esta regla es
también exigible en contextos de justicia transicional como en el que se
inscribe el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 demandado, aun cuando bajo
estándares constitucionales menores a los que se emplean ordinariamente, sin
que se haya aceptado el sacrificio absoluto de los derechos a la paz, la
verdad, la justicia y la reparación integral de las víctimas, como quiera que “al
valor de la paz no se le puede conferir un alcance absoluto, ya que también es
necesario garantizar la materialización del contenido esencial del valor de la
justicia y del derecho de las víctimas a la justicia, así como los demás
derechos de las víctimas, a pesar de las limitaciones legítimas que a ellos se
impongan para poner fin al conflicto armado.”[55]
6.2.3. Puesto
que en el asunto bajo estudio se está ante el derecho a acceder a la justicia,
pero también frente al amplio margen de configuración que la
Constitución le reconoce al legislador, es necesario, en primer lugar,
establecer cuál es el grado de afectación del derecho a acceder a la justicia
en este caso.
En primer lugar, observa la
Corte Constitucional que para estimular la firma del contrato de transacción,
la norma prevé un incentivo económico según el cual se otorgará un mayor valor
de indemnización administrativa a la víctima que acepta y manifiesta que recibe
tales sumas en el marco de un contrato de transacción, y que ese valor incluye
todas las sumas que éste debe reconocerle por concepto de victimización.
Dado que, como lo señala el mismo gobierno nacional en el documento
Conpes 3712, el 97 % de las víctimas que ha previsto reparar el Estado a través
de los mecanismos previstos en la ley, están en estado de vulnerabilidad y
enfrentan condiciones económicas precarias,[56] el ofrecimiento de un estímulo económico
para quien tiene necesidades apremiantes, limita su capacidad para consentir de
manera libre.
En segundo lugar, el artículo 9[57] Ley 1448 de 2011 establece que el
reconocimiento de la calidad de víctima no implica una aceptación de la
responsabilidad del Estado o sus agentes, por lo que la firma del contrato de
transacción no está asociada a ninguna forma de reconocimiento de tal
responsabilidad. Asunto que se ratifica al establecerse en el artículo 132
demandado, que la aceptación del pago de la indemnización administrativa se
hace en el marco de un contrato de transacción, no exonera al victimario de la
responsabilidad de reparar a la víctima. Dado que la expresión “victimario”
es usada en la norma como una categoría genérica, es claro que la misma puede
incluir también al Estado, en el evento en que el daño antijurídico causado a
la víctima le sea atribuible por ser el resultado de la acción u omisión de un
agente suyo.
En tercer lugar, a pesar de lo anterior,
el texto del artículo 132 usa la expresión “la víctima acepta y manifiesta
que el pago realizado incluye todas las sumas que este debe reconocerle
por concepto de su victimización,” por ende excluye la posibilidad de
reclamar del Estado cualquier forma de reparación que implique el pago de
indemnizaciones adicionales a las ya recibidas, aun cuando no descarta otras
formas de reparación simbólica.
Adicionalmente, la norma precisa que la
firma de ese contrato no exonera al victimario de la obligación de reparar a la
víctima si así se establece en un proceso judicial. Sin embargo, cuando se
trate de daños imputables al Estado a la luz de lo que establece el artículo 90
Superior, la víctima no podrá reclamar de éste, por concepto de reparación,
sumas de dinero distintas a las ya recibidas.
El hecho de que se excluya cualquier forma
de reparación económica complementaria en todos los casos, sin distinguir
aquellas que mayor daño antijurídico causen, como consecuencia de graves
violaciones de derechos humanos o del derecho internacional humanitario que
sean resultado de acciones u omisiones imputables al Estado, constituye una
restricción grave a la posibilidad de acudir a la acción de reparación directa,[58] que puede llegar a impedir
que este procedimiento judicial sirva para establecer la verdad de los hechos,
asegurar la justicia y establecer una garantía de no repetición.
Se ha justificado la posibilidad de
reparar a las víctimas por montos inferiores a los que normalmente se reconocen
como reparación en los procesos penales o administrativos en el hecho de que se
está ante un contexto de justicia transicional, en el que si bien se reconoce
la necesidad de reparar a las víctimas y restablecer su dignidad en aras de
alcanzar la paz, también se resalta la imposibilidad para el Estado de
repararlas a todas, dado el volumen de víctimas que habría que reparar,
independientemente de a quién le sea atribuida la responsabilidad de reparar.
Si bien es cierto que en el contexto de la
justicia transicional, se han aceptado restricciones fuertes a los derechos de
las víctimas a la justicia, a la verdad, a la reparación y a las garantías de
no repetición,[59]
también es cierto que la Corte ha identificado situaciones en las que en ese
mismo contexto no resultaba compatible un sacrificio manifiestamente
desproporcionado de tales derechos. Dos
casos ejemplifican cómo, aún en el contexto de la justicia transicional, el no
incluir bajo la protección de la ley a quienes se encontraban en la misma
situación de hecho, constituía una violación del derecho a la igualdad.
Así ocurrió en la sentencia C-052 de 2012[60] cuando condicionó la
exequibilidad de las expresiones “en
primer grado de consanguinidad, primero civil” y “cuando a esta (sic)
se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida”, ambas contenidas en
el inciso 2° del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011, cuya lectura permitía la
exclusión de ciertas víctimas que sufrían daños en los términos de la misma
ley, pero no habían sido incluidas expresamente por el Legislador dentro del
conjunto de víctimas beneficiadas con las medidas previstas en la
Ley 1448 de 2011. Algo similar ocurrió en la sentencia C-715 de 2012,[61]
en donde la Corte encontró que era contrario a los derechos de las víctimas,
aún en el contexto de la justicia transicional, no incluir expresamente a las
víctimas de abandono forzado y sus bienes como beneficiarias del derecho a la
restitución, pues tal omisión implicaba un déficit de protección y el
desconocimiento de los derechos constitucionales de las víctimas y de los
estándares internacionales en materia de protección a sus derechos.
Sin
embargo, no debe olvidarse que también resulta contrario al derecho a la igualdad,
así como a los derechos de las víctimas, incluir bajo el mismo tratamiento
favorable, hipótesis que son distintas, incluso contrarias a las finalidades de
la justicia transicional. Así lo reconoció la
Corte en la sentencia C-715 de 2012, al declarar la inexequibilidad de la
expresión “opositora”, contenida en el artículo 77 numeral 3, de la
Ley 1448 de 2011, que establecía una presunción de despojo en favor de los
opositores, por ser contraria a los derechos de restitución de las víctimas,
del debido proceso y del acceso a la administración de justicia.
En
el asunto bajo examen, observa la Corte que al amparo del contexto de la
justicia transicional y con el argumento de la imposibilidad para el Estado de
reparar a todas las víctimas señaladas en la
Ley 1448 de 2011, dado su gran número, independientemente de a quien le fuera
imputable el daño causado, también se incluyeron un grupo de víctimas significativamente
menor, que han sufrido los daños más graves y de mayor impacto, ocasionados por
uno o varios hechos que constituyen crímenes de lesa humanidad y que son
imputables al Estado por ser el resultado de acciones u omisiones graves de sus
agentes, frente a los cuales no sólo no se presenta la imposibilidad de
reparar, sino que además, no asegurar una reparación adecuada obra en contra de
los objetivos de pacificación de la Ley 1448 de 2011 e implica un sacrificio
exorbitante para quienes los soportan.
En efecto, si se observan con cuidado los
datos considerados por el mismo gobierno para calcular el universo de víctimas,
no todas las cifras confirman esa imposibilidad estatal de reparar. No hay duda
que en el caso del desplazamiento forzado, que según los registros estatales
superan los 4.000.000[62]
de víctimas resulta imposible una reparación plena, incluso si solo se
considerara el porcentaje de desplazamientos que puedan ser atribuibles a responsabilidad
de agentes estatales. En aras de la discusión, podría aceptarse que incluso, la
mayor parte de los homicidios entre 1985 y el año 2011 de personas ajenas al
conflicto armado, pero ocurridos en el contexto del conflicto armado interno, a
la luz de lo que establece el artículo 3 de la
Ley 1448 de 2011, que calcula el gobierno en cerca de 200.000 para efectos de
reparación, también podría resultar muy gravoso para el Estado asumir esa
reparación plena, a pesar de que solo un porcentaje de ese cálculo podría
llegar a ser atribuido al Estado a la luz de lo que establece el artículo 90
constitucional.
Sin embargo, no ocurre lo mismo con las
víctimas de genocidio, tortura, ejecuciones extrajudiciales, desapariciones
forzadas, violaciones y otros crímenes de lesa humanidad, en donde el mismo
gobierno habla en algunos casos de cifras inferiores a las 2.000 víctimas, para
quienes las limitaciones que impone la norma cuestionada a la reparación
adecuada frente a la dimensión del daño recibido, así como a sus derechos a la
verdad y a la justicia parecen excesivamente gravosas, más aún si tales hechos
son atribuibles a agentes del Estado. En situación similar se encontrarían las
78.000 víctimas que calcula el gobierno lo son por haber sufrido daños por 2, 3
o más violaciones graves de derechos humanos o del derecho internacional
humanitario, en especial cuando ellas hayan sufrido tales daños como
consecuencia de crímenes de lesa humanidad.[63]
En la sentencia C-578 de 2002,[64] al revisar la
constitucionalidad de la ley del Estatuto de Roma, la
Corte recogió la definición de aquellas conductas que representaban las
violaciones más graves de derechos humanos y de derecho internacional
humanitario, consideradas como crímenes internacionales, que resulta pertinente
recordar en este punto, pues su ocurrencia genera los mayores y más profundos
daños a las víctimas y en consecuencia, exige una reparación adecuada ‑que
puede ser superior a la prevista como reparación administrativa en la
Ley 1448 de 2011‑, así como garantías adecuadas de no repetición. Los
apartes pertinentes de esa sentencia se transcriben a continuación:
El artículo 6 del Estatuto de Roma adoptó
en su totalidad la definición de genocidio establecida por la
Convención para la Prevención y Represión del Genocidio de 1948.[65] La definición de este crimen se basa en
tres elementos:
1) Perpetrar actos contra un grupo nacional, étnico, racial o
religioso, como tal.
2) Tener la intención de destruir a dicho
grupo, en parte o en su totalidad; y
3) Cometer uno o más de los siguientes cinco actos respecto de los
miembros del grupo: i) Matanza; ii) Lesión grave a la integridad física o
mental de los miembros de un grupo; iii) Sometimiento intencional del grupo a
condiciones de existencia que hayan de acarrear su destrucción física, total o
parcial; iv) Medidas destinadas a impedir nacimientos en el seno de un grupo;
v) Traslado por la fuerza de niños del grupo a otro grupo.
De conformidad con el Estatuto de Roma, así
como con la Convención contra el Genocidio, éste crimen requiere un dolo
especial, que lo distingue de otros crímenes contra la humanidad. Deberá
demostrarse que la persona actuó con la intención de destruir un grupo “en su
totalidad o en parte”, lo cual lleva, por ejemplo, a que un acto aislado de
violencia racista no constituya genocidio, por ausencia de ese elemento
intencional especial. De otro lado, no es necesario que se logre la destrucción
completa del grupo, puesto que lo relevante es la intención de obtener ese resultado.
Por la misma razón, tampoco se requiere que se realicen acciones de manera
sistemática.
Aun cuando el Estatuto no resuelve el
debate doctrinario sobre el número de muertes necesario para que se tipifique
el genocidio, debe tenerse en cuenta que el factor numérico tiene relación en
realidad con el dolus specialis del genocidio, no con su resultado.[66] La intención debe estar dirigida a la
eliminación de un grupo de personas. Por otra parte, la definición empleada en
el Estatuto de los actos que constituyen genocidio, señala que no se requiere
siquiera el homicidio de una sola persona para se reconozca la existencia de
genocidio, ya que actos como el sometimiento intencional del grupo a
condiciones de existencia que hayan de acarrear su destrucción física, total o
parcial, o la adopción de medidas destinadas a impedir nacimientos en el seno
de un grupo, se encuentran dentro de la definición establecida por el derecho
penal internacional.[67]
(…)
Según el artículo 7, la expresión de
crímenes de lesa humanidad se emplea para describir los actos inhumanos que se
cometan como parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población
civil, ya sea en tiempo de guerra externo, conflicto armado interno o paz.[68]
Bajo esta categoría, el derecho
internacional ha incluido el asesinato, el exterminio, la reducción a la
esclavitud, la deportación y cualquier otro acto inhumano cometido contra
poblaciones civiles, antes o durante la guerra por motivos políticos, raciales
o religiosos. La inclusión de estas conductas se hizo por primera vez en el
Acuerdo de Londres, mediante el cual se creó el Tribunal Internacional de
Nuremberg. (…)
Aun cuando originalmente el concepto exigía
una conexión con la existencia de un conflicto armado y la participación de
agentes estatales,[69] hoy en día el derecho penal internacional
reconoce que algunas de las conductas incluidas bajo la categoría de crímenes
de lesa humanidad pueden ocurrir fuera de un conflicto armado y sin la
participación estatal.
La definición de crímenes de lesa humanidad
que trae el Estatuto difiere de la empleada hasta el momento en el derecho
penal internacional en varios aspectos. Por un lado, el Estatuto amplía la
definición de crímenes de lesa humanidad para incluir expresamente las ofensas
sexuales, (distintas a la violación[70]), el apartheid y las desapariciones
forzadas.[71] El Estatuto además aclara que tales
crímenes se pueden cometer en tiempos de paz o de conflicto armado y no
requieren que se cometan en conexión con otro crimen, salvo que se trate del
enjuiciamiento de cualquier grupo o colectividad, la cual ha de estar
relacionada con otro acto enumerado en el artículo 7.1, o cualquier otro delito
de la competencia de la Corte Penal Internacional.
La definición de crímenes de lesa humanidad
del Estatuto de Roma, está compuesta por seis elementos:
1)
Ataque
generalizado o sistemático.[72]
2)
Dirigido contra
la población civil.[73]
3) Que implique la comisión de actos
inhumanos. El Estatuto enumera los actos que podrían constituir crímenes de
lesa humanidad dentro del contexto de un ataque: i) Asesinato;[74] ii) Exterminio;[75] iii) Esclavitud;[76] iv) Deportación o traslado forzoso de
población;[77] v) Encarcelación u otra privación grave de
la libertad física en violación de normas fundamentales de derecho
internacional;[78] vi) Tortura[79]; vii) Violación, esclavitud sexual,
prostitución forzada, embarazo forzado, esterilización forzada u otros abusos
sexuales de gravedad;[80] viii) Desaparición forzada de personas;[81] ix) El crimen de apartheid;[82] x) Otros actos inhumanos de carácter
similar que causen intencionalmente grandes sufrimientos o atenten gravemente
contra la integridad física o la salud mental o física.[83]
4) Conocimiento de que se trata de un
ataque sistemático o generalizado contra una población civil;[84]
5) Para los actos de persecución solamente,
se ha de tomar en cuenta los fundamentos políticos, raciales, nacionales,
étnicos, culturales, religiosos o de género;
6) El contexto dentro del cual puede
ocurrir un crimen de lesa humanidad puede ser en tiempos de paz, de guerra
internacional o de conflicto interno. No necesariamente se comete en conexión
con otro crimen. Una excepción es el enjuiciamiento de cualquier grupo o
colectividad; el cual debe de estar relacionado con otro acto enumerado en el
artículo 7.1, o cualquier otro delito de la competencia de la
CPI.
Además de lo anterior, el artículo 7.2. define lo que
debe entenderse por términos tales como “ataque contra una población civil”,
“exterminio”, “esclavitud”, “deportación o traslado forzoso de población”,
“tortura”, “embarazo forzado”, “persecución”, “crimen de apartheid” y
“desaparición forzada de personas”, empleados en la descripción de los crímenes
de lesa humanidad, con lo cual se dota de mayor precisión a la enumeración de
las conductas incluidas bajo esta categoría.
En esos casos, a pesar de que su
reparación puede implicar un esfuerzo fiscal importante, cuando tales conductas
sean imputables al Estado, no sólo no se está en presencia de una situación
imposible de reparar, sino que no hacerlo de manera adecuada pone en riesgo el
propósito de pacificación que inspiró la Ley 1448 de 2011 y contraría los fines
mismos que justifican la justicia transicional. A pesar de que existen formas
de reparación simbólica que contribuyen a restituir y reconocer la dignidad de
las víctimas, tales medidas resultan insuficientes en estos casos,
especialmente porque no garantizan adecuadamente la no repetición de los
hechos.
Lo anterior muestra que la utilización del
argumento del alto volumen de víctimas a reparar como justificación para que se
acepten montos de reparación inferiores a los ordinarios, cobija situaciones
distintas que no pueden ser tratadas de manera idéntica, ni siquiera en el
contexto de la justicia transicional. Las mismas cifras presentadas por el
gobierno, indican que no en todos los casos cobijados por la
Ley 1448 de 2011 en que se esté ante un daño antijurídico que sea imputable al
Estado, se trata de una situación que sea imposible de reparar, ni en todos los
casos, especialmente en aquellos donde las víctimas han sufrido daños como
consecuencia de dos o más violaciones graves a los derechos humanos o al
derecho internacional humanitario, ocasionadas por acciones u omisiones
atroces, atribuibles a agentes del Estado se está ante una reparación justa.
En esos casos, especialmente cuando
concurren crímenes de lesa humanidad, la indemnización administrativa máxima
ofrecida por la ley[85] resulta manifiestamente desproporcionada
a la luz del daño antijurídico que deberán soportar las víctimas.
Estas dos características de la limitación
que impone el aparte demandado del artículo 132 al acceso a la justicia – el
estímulo económico que induce a víctimas que se encuentran en estado de
necesidad a firmar el contrato de transacción y la imposibilidad de que las
víctimas que han sufrido los mayores daños como consecuencia de crímenes de lesa
humanidad que sean imputables al Estado y que firmen el contrato de transacción
puedan recibir una indemnización adecuada, complementaria a la recibida como
reparación administrativa – confirman que la afectación de los derechos a la
verdad, a la reparación y a las garantías de no repetición de las víctimas por
parte de la norma estudiada es grave, y solo podría estar justificada ante una
finalidad legítima, importante y hasta imperiosa. Asunto que pasa a examinar la
Corte.
6.2.4. En cuanto a las finalidades de la
medida, la firma del contrato de transacción está dirigida, tal como lo señala
expresamente esa disposición “a precaver procesos judiciales o terminar un
litigio pendiente,” en aquellos eventos en los que la víctima acepta que ha
recibido la indemnización administrativa por todos los hechos de victimización
que se le deban reconocer. También es finalidad de esta medida de reparación
administrativa y firma del contrato de transacción “lograr la reconciliación
nacional y la paz duradera y sostenible, a la luz de lo que establece el
artículo 8 de la Ley 1448 de 2011. Estos dos fines son legítimos e importantes,
según lo que establecen los artículos 1, 2, 29, 45, 116 y 129 de la
Carta.
Pero, también señala la ley, que esta
medida está orientada a evitar que el Estado pague por concepto de reparación
por hechos atribuibles a sus agentes, sumas adicionales a las que haya
reconocido como reparación administrativa, tal como lo confirma el texto del
artículo 133 de la misma ley, que solo prevé la posibilidad de descontar lo
pagado, en el evento en que la víctima no haya aceptado el contrato de
transacción.
Si bien esa medida, en principio no sería
contraria al artículo 90 de la Constitución, como quiera que cuando las
víctimas no celebren el contrato de transacción, pueden acudir a la acción de
reparación directa[86]
para buscar formas de reparación, en el caso de los daños causados por crímenes de lesa humanidad, tales como tortura,
genocidio, desaparición forzada, ejecuciones extrajudiciales, y violaciones, o
cuando concurran en una misma víctima varios de estos hechos y sean atribuibles
a agentes del Estado, el cerrar toda posibilidad de reparación pecuniaria
adicional, por el simple hecho de haber suscrito el contrato de transacción,
resulta contrario al derecho de las víctimas a ser reparadas integralmente,
pues por esta vía se les impondría el deber de soportar un daño antijurídico
exorbitante que resulta desproporcionado a la luz de lo que establece el
artículo 90 de la Constitución.
En circunstancias tan graves como las señaladas,[87]
dada la atrocidad de las conductas, sería grave que el Estado pudiera
exonerarse de su responsabilidad frente a daños exorbitantes causados por
crímenes de lesa humanidad,[88]
o cuando concurran en una misma víctima varios de estos hechos y los mismos
sean atribuibles a agentes del Estado, la finalidad de precaver litigios
futuros se torna en una fuente de impunidad, que está prohibida a la luz de lo
que establecen los artículos 1,
2, 29, 45, 90, 116 y 129 de la Carta, y
que es además contradictoria con las finalidades y principios que inspiraron la
Ley 1448 de 2011.
En los eventos mencionados, también sería conculcado
el derecho de las víctimas a recibir garantías de no repetición, pues la
reparación integral de las víctimas por parte del Estado se convierte en el
verdadero estímulo para que éste adopte todos los correctivos que sean
necesarios para sancionar a los responsables. Dada la visión gubernamental
según la cual se da mayor relevancia a los costos de la reparación que a la
efectividad de los derechos, por una supuesta afectación de la sostenibilidad
fiscal, los riesgos de repetición de tales hechos podrían aumentar, así quepan
medidas simbólicas de reparación.
En estos eventos, resulta ilegítimo anteponer los
costos de una eventual reparación imputable al Estado, para sacrificar casi
totalmente el contenido de derechos fundamentales e impedir que el fin de
pacificación que busca la ley se logre. En esas circunstancias, la finalidad buscada por la norma es
ilegítima y prohibida constitucionalmente.
Por todo lo anterior, como quiera que las
limitaciones que impone la medida estudiada a los derechos de las víctimas a la
verdad, a la justicia, a la reparación y a las garantías de no repetición, [89] son excesivamente gravosas y
no existe una finalidad legítima e importante que los justifique, en tales circunstancias no puede
entenderse que el monto recibido como indemnización administrativa cobije todas
las sumas que la víctima debe recibir por concepto de su victimización.
Constata la
Corte que otras disposiciones de la Ley 1448 de 2011 confirman que no fue la
intención del legislador exonerar de responsabilidad al Estado, cuando así se ha
demostrado en un proceso judicial. Por el contrario, varios artículos insisten
que la Ley 1448 de 2011 como un todo está orientada a la garantía efectiva de
los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación y a
las garantías de no repetición.
En efecto, los artículos 1, 5, 8, 9, 10,
11, 12, 20, 21, 22, 24, 25, 27, 28, 34, 69, 132 y 133 de la
Ley 1448 de 2011, reiteran el carácter complementario de las medidas de
reparación previstas en ella, y reafirman el deber estatal de reparar daños
antijurídicos, advierten que el reconocimiento del carácter de víctima no
supone una aceptación de responsabilidad del Estado a la luz del artículo 90
Superior, recalcan que tales medidas no exoneran al victimario de su
responsabilidad de reparar y aseguran los derechos a la verdad, a la justicia y
a la reparación.
En esa medida, resulta contrario a los
derechos de las víctimas, al espíritu de pacificación de la
Ley 1448 de 2011 y a los compromisos internacionales de Colombia en materia de
derechos humanos, que se mantenga dentro de nuestro ordenamiento una norma que
permite imponer una carga desproporcionada a las víctimas de las más graves
violaciones de derechos humanos y de derecho internacional humanitario, y que
esa posibilidad pueda llegar a beneficiar a quienes siendo agentes del Estado,
traicionan su deber de garantía y protección de los derechos de todos los
habitantes del territorio colombiano y comprometen la responsabilidad del
Estado, cercenando incluso la posibilidad de establecer garantías adecuadas de
no repetición y transformando en inocua la posibilidad de repetición en caso de
condenas al Estado, por la acción o la omisión de sus agentes.
No duda la
Corte que en muchos de los casos de reparación cobijados por la
Ley 1448 de 2011 la reparación administrativa puede resultar adecuada. Sin
embargo, en los eventos en que se trata de
daños antijurídicos causados por crímenes de lesa humanidad, tales como
tortura, genocidio, desaparición forzada, ejecuciones extrajudiciales, y
violaciones, entre otros, o cuando concurran en una misma víctima varios de
estos hechos y éstos sean atribuibles a agentes del Estado, la imposibilidad de
acudir a la justicia para obtener una reparación pecuniaria complementaria
resulta manifiestamente desproporcionada, para los derechos de las víctimas y
para el deber constitucional del Estado establecido en el artículo 90 Superior.
Por ello, la Corte condicionará la exequibilidad de
los  incisos 2º y 3º y del parágrafo 1º del artículo 132,
a que se entienda que en los eventos de daños causados por crímenes de lesa
humanidad que sean atribuibles a agentes del Estado, no podrá entenderse que la
indemnización administrativa se produce en el marco de un contrato de
transacción, pudiéndose descontar de la reparación que se reconozca por vía
judicial a cargo del Estado, los valores pagados por concepto de reparación
administrativa.
IX.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados
en esta sentencia, la expresión “única instancia”, contenida en el
artículo 79 de la Ley 1448 de 2011.
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta sentencia, el
inciso final del artículo 88 de la Ley 1448 de 2011.
Tercero.-
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados, el inciso 2º y 3° del
artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, en el entendido que en el caso de los
daños causados por crímenes de lesa humanidad que sean atribuibles a agentes
del Estado, no podrá entenderse que la indemnización administrativa se produce
en el marco de un contrato de transacción, pudiéndose descontar de la
reparación que se reconozca por vía judicial a cargo del Estado, los valores
pagados por concepto de reparación administrativa.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con aclaración de voto
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado (E)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
DEL MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA
SENTENCIA C-099/13
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 79 (parcial), 88
(parcial) y 132 (parcial) de la Ley 1448 de 2011 “por medio de la cual se
dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado y se dictan otras disposiciones”.
Referencia: Expediente D-9214.
Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA.
A
continuación expongo los motivos que me llevan a apartarme parcialmente de la
decisión mayoritaria tomada por la Sala.
Considero
que el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 es exequible sin ningún tipo de
condicionamiento por dos razones principales.
1.
En relación con la reparación administrativa, la sentencia confunde el estado
de necesidad en el momento en el que ocurre la victimización, con el proceso de
reparación, en el que el Estado repara los daños causados por los delitos de
lesa humanidad.
Se
trata de dos momentos diferentes en los cuales las víctimas tienen necesidades
y expectativas distintas respecto de la acción del Estado. Así, una vez
superado el estado de emergencia, no es posible sostener que el incentivo
económico afecte el consentimiento de la víctima en grado tal que la norma sea
inconstitucional, ya que en el marco del proceso de reparación, esta se
encuentra libre de decidir si acepta o no suscribir la transacción.
En
otras palabras, en el proceso de reparación la víctima ya ha superado en parte
el estado de vulnerabilidad inicial que pudo ocasionarle determinado hecho de
violencia, por ende no considero que sea correcto afirmar que incluso en esta
etapa, las víctimas se vean obligadas a suscribir el acuerdo y que por esta
razón la norma deba ser condicionada.
2.
De otro lado, considero que el artículo 134 de la
Ley 1448 de 2011 es exequible y que no desconoce el derecho a la justicia de
las víctimas de agentes del Estado.
No
estoy de acuerdo con la interpretación de la norma acusada en el sentido que
excluya la posibilidad de
reclamar del Estado cualquier forma de reparación que implique el pago de
indemnizaciones adicionales a las ya recibidas, relacionadas con al reparación
de graves violaciones de derechos humanos o del derecho internacional
humanitario que sean resultado de acciones u omisiones imputables al Estado.
En efecto, las medidas de
reparación administrativa constituyen un mecanismo alterno de justicia, que es
complementario y que de ninguna manera remplaza a los mecanismos judiciales a
los que pueden acudir las víctimas para reclamar del Estado la indemnización
por los daños causados por sus agentes.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
SENTENCIA C-099/13
REGLAMENTACION DE LEY EN MATERIA DE
INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA
VICTIMAS DE LESA
HUMANIDAD, TORTURA, GENOCIDIO, DESAPARICIONES FORZADAS, EJECUCIONES
EXTRAJUDICIALES Y VIOLACIONES-Declaratoria de inexequibilidad
habría sido más protectora
frente a factores que generan obstáculos para que decisión de transigir sea
libre e informada (Aclaración de voto)
INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA EN DELITOS DE
LESA HUMANIDAD-Condicionamiento
conduce a que efecto de cosa juzgada del contrato de transacción desparezca y
facilite que víctima reclame una reparación complementaria como garantía de no
repetición frente a conductas imputables al Estado (Aclaración de voto)
INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DE LESA HUMANIDAD-Resulta ilegítimo
anteponer costos de una eventual reparación imputable al Estado para sacrificar
derechos fundamentales (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-9214
Actores: Orlando Pito Tombe y otros.
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 79 (parcial), 88 (parcial) y 132 (parcial) de la Ley 1448 de 2011 ‘por
medio de la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado y se dictan otras disposiciones’.
Magistrada
sustanciadora:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Con
el acostumbrado respeto aclaro el voto para señalar que si bien estoy de
acuerdo con el condicionamiento al artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, dado
que este evita que se imponga una carga desproporcionada a quienes son las
víctimas más vulnerables del conflicto y que de no ser atendidas frustrarían las
posibilidad de pacificación que se busca con la expedición de la ley, en los
casos de víctimas de lesa humanidad, tortura, genocidio, desapariciones
forzadas, ejecuciones extrajudiciales, y violaciones, considero que hubiera
sido más protector para los derechos de las víctimas una declaratoria de
inexequibilidad de aquellos factores que generan los mayores obstáculos para
que la decisión de las víctimas al transigir fuera realmente libre e informada,
dada la gravedad de los daños que sufren y su especial situación de
vulnerabilidad y necesidad.
En
todo caso, en los asuntos de delitos de lesa humanidad, el condicionamiento
conduce a que el efecto de cosa juzgada del contrato de transacción desparezca
y facilite el que la víctima acuda a los estrados judiciales a reclamar una
reparación complementaria que se erija como una verdadera garantía de no
repetición frente a las conductas más atroces, en especial si tales conductas
son imputables al Estado.
En
mi concepto, en estos eventos resultaba ilegitimo anteponer los costos de una
eventual reparación imputable al Estado, para sacrificar casi totalmente el
contenido de derechos fundamentales.
Dejo
en estos términos expresada mi aclaración.
Fecha
ut supra
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA C-099/13
DE LA MAGISTRADA MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA, EN LA QUE SE DECLARAN EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 79 (PARCIAL), 88 (PARCIAL) Y 132 (PARCIAL) DE
LA LEY 1448 DE 2011 “POR MEDIO DE LA CUAL SE DICTAN MEDIDAS DE ATENCIÓN,
ASISTENCIA Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO Y SE
DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
Referencia: Expediente D-9214
Problemas Jurídicos: (i) ¿El hecho de que el artículo 79 (parcial)
de la Ley 1448 de 2011 establezca que los procesos judiciales de restitución de
tierras despojadas sean de única instancia, vulneran el debido proceso y el
acceso a la justicia? (ii) ¿Se vulnera el derecho a la igualdad de las
víctimas teniendo en cuenta que el artículo 88 de la
Ley 1448 de 2011 establece que cuando no haya opositores, solo los procesos
iniciados por solicitud de la Unidad de Tierras puedan ser fallados con el
acervo probatorio que ésta presenta? (iii) ¿Se desconocen los derechos a
la verdad, la justicia y la reparación integral de las víctimas el contenido
del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 al establecer que la aceptación del
contrato de transacción, impide a la víctima que ha aceptado la indemnización
administrativa, acudir a cualquier proceso judicial para obtener la
satisfacción de tales derechos?
Motivo de la aclaración: Se debió realizar un estudio más profundo del proceso
de restitución de tierras y los sujetos que pueden ser parte del proceso.
Aclaro el
voto en la sentencia C – 099 de
2013, pues, si bien, se
desarrolla suficientemente lo referente a la excepción del principio de la
doble instancia cuando se garantizan los derechos al debido proceso, de
defensa, a la igualdad y acceso a la justicia no se analizó la naturaleza del
proceso de restitución de tierras despojadas. Además se debe precisar acerca de
los titulares de la restitución de tierras.
1.
ANTECEDENTES DE LA
SENTENCIA
Los ciudadanos consideran que los apartes
demandados de los artículos 79, 88 y 132 de la
Ley 1448 de 2011, vulneran los artículos 2, 6, 13, 29, 93 y 229 Superiores así
como algunos preceptos de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, la
Convención Americana de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, por las siguientes razones:
El artículo 79 vulnera los derechos de las
víctimas a la verdad, la justicia y la reparación al estructurar procesos de
restitución como de única instancia, con términos tan cortos para resolver.
Frente al artículo 88 sostienen que establece un trato
preferencial para las víctimas representadas por la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas -UAEGRTD- por cuanto dispone que en caso de que la solicitud de
restitución haya sido presentada por la
Unidad Administrativa Especial y no se presenten opositores, el juez o
magistrado procederá a dictar sentencia con base en el acervo probatorio
presentado con la solicitud por ésta.
En relación con el artículo 132 refieren
que el contenido de esta disposición vulnera el derecho a la igualdad, en razón
a que se establece que la indemnización administrativa a la que se refiere
dicha ley debe ser superior a la que se entregaría a la víctima de acuerdo con
el reglamento que expida al respecto el Gobierno, si la propia víctima acepta
que “la recepción de la indemnización administrativa se entiende realizada
en el marco de un contrato de la transacción”. A su parecer, dicha
diferenciación es injustificada en el tratamiento para personas que se
encuentran en la misma situación de hecho, esto es, la de víctimas de conflicto
armado.
También, señalan frente al artículo 132
(parcial) la vulneración de los derechos a la verdad, la justicia y la
reparación, ya que en su sentir se impone una restricción en el sentido de que
si se recibe la indemnización en el marco de un contrato de transacción, la
víctima renuncia a iniciar otro tipo de acciones judiciales en contra del
Estado.
2.
FUNDAMENTO DE LA ACLARACIÓN
Frente al análisis del primer problema
jurídico, esto es, si se vulnera el debido proceso y acceso a la justicia de
las víctimas al establecer que los procesos de restitución de tierras
despojadas se decidirán en única instancia, si bien, en la ponencia se
desarrolla suficientemente lo atinente a la excepción del principio de la doble
instancia cuando se garantizan los derechos al debido proceso, de defensa, a la
igualdad y acceso a la justicia no se realizó un análisis acerca de la naturaleza
del proceso de restitución de tierras despojadas, dentro del cual se abordan
pretensiones relacionadas con la vulneración de derechos humanos y del derecho
internacional humanitario, sumado a que frente a la decisión del magistrado del
Tribunal Superior de Distrito Judicial sólo es procedente el recurso
extraordinario de revisión sin que se hubiese explicado porqué ante la
inexistencia de recursos judiciales ordinarios, aún así, no se transgrede el
principio de la doble instancia.
Ahora, con respecto al artículo 88 de la
Ley 1448 de 2011, consideró que debe ahondarse en la justificación presentada
para sostener que aún cuando el artículo 81 de esta ley señala a los titulares
de la acción de restitución, es viable establecer esta diferenciación cuando
todos tienen la misma calidad y se encuentran legitimados para instaurar la
acción.
Con respecto al tercer problema jurídico,
se sugiere agregar lo atinente a la vulneración del derecho a la igualdad y
además retirar la afirmación final “acudir a cualquier proceso judicial para
obtener la satisfacción de tales derechos” ya que de la lectura de la norma
demandada y del debate identificado en torno a este punto, se puede establecer
que exponerlo en estos términos sería partir del análisis de una premisa
falsa.
Fecha ut supra,
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
[1] Representante legal de la
Asociación Regional del Pueblo Nasa del Putumayo KWES´X, JANI RITA.
[2] Representante legal de la
Asociación de Desarrollo Integral Sostenible Perla Amazónica.
[3] Miembros de la
Asociación Campesina Bienandantes del Municipio de Sucre, Cauca.
[4] Desplazados del municipio de Argelia, Cauca.
[5] Habitantes del municipio de Trujillo, Valle del Cauca.
[6] Miembros del Consejo Comunitario de la
Cuenca Baja del Río Calima, Comunidad del Crucero Kilómetro 9
[7] Representante Legal del Cabildo Indígena Guayacán.
[8] Representante Legal del Consejo Comunitario del Bajo Naya.
[9] Miembro del Consejo Comunitario de la
Cuenca del Río Curvaradó – Zona Humanitaria – Camelias – El Tesoro, Carmen del
Darién -  Chocó.
[10] Integrantes de la comunidad de Apartadocito, perteneciente al
título colectivo del Consejo Comunitario de la
Cuenca del Río Curvaradó, Carmen del Darién -  Chocó.
[11] Representante Legal de la
Comunidad Civil de Vida y Paz – CIVIPAZ.
[12] Miembro de la empresa comunitaria La
Alemania, San Onofre – Sucre.
[13] Representante Legal de la
Comisión Intereclesial de Justicia y Paz.
[14] Según explica el procurador delegado, dado que no hay término
específico para que el Ministerio Público intervenga, es posible que el juez de
restitución falle antes de recibir el concepto del Ministerio Público, pues de
hecho para una mayoría de los jueces de restitución, basta notificar al
Ministerio Público de la iniciación del proceso sin que sea necesario que el
Ministerio intervenga, pudiendo incluso fallar sin su intervención. Ello en
parte, porque al ser jueces de tradición civil, no están acostumbrados a la
participación del Ministerio Público y no comprenden la trascendencia de su
participación en estos procesos como garantía del debido proceso y la
protección de los derechos de las víctimas.
[15] En la sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa),
caso que abordó en extenso la cuestión y reiterado ampliamente por la
jurisprudencia constitucional, señala al respecto: “[es] una de las
herramientas más preciadas para la realización del principio de democracia
participativa que anima la Constitución (artículo 1
C.P.), permitiendo a todos los ciudadanos, a través de la acción pública de
inconstitucionalidad, ejercer un derecho político reconocido por el propio
Ordenamiento Superior (artículo 40 C.P.) y actuar como control real del poder
que ejerce el legislador cuando expide una ley.”
[16] Al respecto la
Corte Constitucional señaló en la sentencia C-1052 de 2001 lo siguiente: “La
presentación de una demanda de inconstitucionalidad ante la
Corte da inicio a un diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales
comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez
competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto supone como
mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el debate.”
[17] Al respecto ver  sentencias C-447 de 1997 (MP. Alejandro Martínez
Caballero, unánime), C-1544 de 2000 (MP. José Gregorio Hernández Galindo,
unánime), C-428 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil, unánime) y C-803 de 2006 (MP.
Jaime Córdoba Triviño, unánime).
[18] Ibídem.
[19] Sentencia de la
Corte Constitucional C-540 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; En similar sentido, las sentencias de la
Corte Constitucional C-384 de 2000,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y C-650 de 2001,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[20] Sentencia de la
Corte Constitucional C-540 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En
este mismo sentido ver la sentencia C-384 de
2000 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), sobre el tema de la doble instancia,
en dicha sentencia se sostuvo: “Es, entonces, indudable que en el origen de la
institución de la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de
contradicción. En efecto, la garantía del derecho de impugnación y la
posibilidad de controvertir una decisión, exigen la presencia de una estructura
jerárquica que permita la participación de una autoridad independiente,
imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea
porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa
la consulta”. Ver también la sentencia C-213 de 2007 (MP. Humberto Antonio
Sierra Porto).
[21] Sentencia C-650 de 2001. (MP Clara Inés Vargas Hernández).
[22] Sentencia C-153 de 1995 (MP. Antonio Barrera Carbonell)
[23] Sobre los criterios que puede usar el legislador para el
establecimiento de las formas propias de cada juicio pueden consultarse las
sentencias C-1512 de 2000, T-323 de 1999 y C-502 de 1997.
[24] C-345 de 1993 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[25] C-005 de 1996 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[26] C-154 de 2002 (MP: Marco Gerardo Monroy Cabra).
[27] C-179 de 1995 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[28] C-650 de 2001 (MP. Clara Inés
Vargas Hernández).
[29] C-040 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett).
[30] Sentencia de la
Corte Constitucional C-863 de 2008 (M.P. Mauricio González Cuervo).
[31] Sentencia T-042 de 2009,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[32] C-715 de 2012 (MP.
Luis Ernesto Vargas Silva, SVP: María Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SV y
AV: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[33] C-715 de 2012 (MP.
Luis Ernesto Vargas Silva, SVP: María Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SV y
AV: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[34] Ley 1448 de 2011,
artículo 76.
[35] Ver entre otros los Autos 218 de 2006 y
008 de 2009 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), y 219 de 2011 (MP. Luis Ernesto
Vargas Silva).
[36] Admitida la solicitud de restitución, a quienes
figuren como titulares inscritos en el certificado de tradición y libertad de
matrícula inmobiliaria (art. 87 Ley 1448 de 2011), así como al Ministerio Público,
al representante legal de la entidad territorial y en el evento de que se trate
de una solicitud presentada sin la intervención de la
Unidad de Tierras, también deberá hacerse traslado de la misma a dicha unidad.
Con el fin de garantizar los derechos de terceros determinados que no se
presenten al proceso, el artículo 87 prevé la designación de un apoderado
judicial para garantizar sus derechos de defensa y debido proceso.
Adicionalmente, dentro de los 15 días siguientes a la solicitud, deberán
hacerse parte del proceso, quienes se opongan a la restitución, con el fin de
hacer valer sus derechos dentro del mismo.
[37] La del Procurador Delegado para la
restitución de tierras.
[38] Ver Gaceta del Congreso No. 63 de 2011.
[39] Ley 1448 de 2011, artículo 77. “Presunciones
de despojo en relación con los predios inscritos en el registro de tierras despojadas. En
relación con los predios inscritos en el Registro de Tierras Despojadas y
Abandonadas Forzosamente se tendrán en cuenta las siguientes presunciones: (…)
4. Presunción del debido proceso en decisiones judiciales. Cuando el
solicitante hubiere probado la propiedad, posesión u ocupación, y el posterior
despojo de un bien inmueble, no podrá negársele su restitución con fundamento
en que una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada otorgó, transfirió,
expropió, extinguió o declaró la propiedad a favor de un tercero, o que dicho
bien fue objeto de diligencia de remate, si el respectivo proceso judicial fue
iniciado entre la época de las amenazas o hechos de violencia que originaron el
desplazamiento y la de la sentencia que da por terminado el proceso de que
trata esta ley. ǁ Para efectos probatorios dentro del proceso
de restitución, se presume que los hechos de violencia le impidieron al
despojado ejercer su derecho fundamental de defensa dentro del proceso a través
del cual se legalizó una situación contraria a su derecho. Como consecuencia de
lo anterior, el juez o Magistrado podrá revocar las decisiones judiciales a
través de las cuales se vulneraron los derechos de la víctima y a ordenar los
ajustes tendientes a implementar y hacer eficaz la decisión favorable a la
víctima del despojo.”
[40] Ley
1448 de 2011, artículo 102.
Mantenimiento de competencia después del fallo. “Después de dictar sentencia, el Juez o
Magistrado mantendrá su competencia sobre el proceso para dictar todas aquellas
medidas que, según fuere el caso, garanticen el uso, goce y disposición de los
bienes por parte de los despojados a quienes les hayan sido restituidos o
formalizados predios, y la seguridad para sus vidas, su integridad personal, y
la de sus familias.”
[41] Ley 1448 de
2011, artículo 101.
“Protección de la restitución. Para proteger al restituido en su derecho y garantizar el
interés social de la actuación estatal, el derecho a obtener la restitución no
será transferible por acto entre vivos a ningún título durante los siguientes
dos años contados a partir de la entrega del predio, salvo que se trate de un
acto entre el despojado y el Estado. ǁ Asimismo, una vez obtenida la
restitución, cualquier negociación entre vivos de las tierras restituidas al
despojado dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha de ejecutoria de la
decisión de restitución, o de entrega, si esta fuera posterior, será ineficaz
de pleno derecho, sin necesidad de declaración judicial, a menos que se obtenga
la autorización previa, expresa y motivada del Juez o Tribunal que ordenó la
restitución. ǁ Parágrafo.
La autorización de que trata el segundo inciso de este artículo no será
necesaria cuando se trate de respaldar créditos a nombre del restituido
otorgados por entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera.”
[42] Código de
Procedimiento Civil, artículo 380. “Causales. Son causales de revisión: ║
1. Haberse encontrado después de pronunciada la sentencia documentos que
habrían variado la decisión contenida en ella, y que el recurrente no pudo
aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte
contraria. ║ 2. Haberse declarado falsos por la justicia penal documentos
que fueren decisivos para el pronunciamiento de la sentencia recurrida. ║
3. Haberse basado la sentencia en declaraciones de personas que fueron
condenadas por falso testimonio en razón de ellas. ║ 4. Haberse dictado
la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos
cometidos en la producción de dicha prueba. ║ 5. Haberse dictado
sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento
de la sentencia recurrida. ║ 6. Haber existido colusión u otra maniobra
fraudulenta de las partes en el proceso en que se dictó la sentencia, aunque no
haya sido objeto de investigación penal, siempre que haya causado perjuicios al
recurrente. ║ 7. Estar el recurrente en alguno de los casos de indebida
representación o falta de notificación o emplazamiento contemplados en el
artículo 152, siempre que no haya saneado la nulidad. ║ 8. Existir
nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y que no era
susceptible de recurso. ║ 9. Ser la sentencia contraria a otra anterior
que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue
dictada, siempre que el recurrente no hubiera podido alegar la excepción en el
segundo proceso por habérsele designado curador ad litem y haber ignorado la
existencia de dicho proceso. Sin embargo no habrá lugar a revisión cuando en el
segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.”
[43]  Si se entienden los derechos como inmunidad contra el poder,
como se desprendería de las obligaciones de respetar y proteger que las
Naciones Unidas predican de los derechos humanos, tanto los civiles y
políticos, como los económicos, sociales y culturales.
[44] Si se asume que deberes y obligaciones son cosas distintas.
[45] Sentencia T-499 de 2002 (MP: Eduardo Montealegre Lynnet).
[46] Ver sentencia C-022/96, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[47] Ver sentencia T-789/00, M.P. Carlos Gaviria Díaz (En este caso se
estableció como el no permitir el ingreso de unos estudiantes a determinado
nivel en virtud de que por su edad rompían con la homogeneidad del grupo, lo
cual según el accionado era conveniente para una mejor enseñanza, constituía un
trato que vulneraba el derecho a la igualdad).
[48] Sentencia T-1082 de 2001 (MP: Marco Gerardo Monroy Cabra).
[49] Ver entre otras las sentencias C-228 de 2002, MP: Manuel José
Cepeda Espinosa, y Eduardo Montealegre Lynett, en donde la
Corte Constitucional precisó el alcance constitucional de los derechos de las
víctimas en el proceso penal; C-578 de 2002, MP: Manuel José Cepeda Espinosa,
AV: Rodrigo Escobar Gil, en la cual se revisó la constitucionalidad de la
Ley 742 de 2002, por medio de la cual se aprueba el estatuto de roma
de la Corte Penal Internacional;” C-580 de 2002, MP: Rodrigo Escobar Gil,
con Salvamento Parcial de Voto de los Magistrados Jaime Araujo Rentería y Clara
Inés Vargas Hernández, en donde la Corte estableció que el derecho de las
víctimas del delito de desaparición forzada de personas y la necesidad de
garantizar los derechos a la verdad y a la justicia, permitían que el legislador
estableciera la imprescriptibilidad de la acción penal; C-875 de 2002, MP:
Rodrigo Escobar Gil, AV: Jaime Araujo Rentería, donde la
Corte declaró la exequibilidad de varias disposiciones relativas a la
constitución de parte civil dentro del proceso penal; C-370 de 2006, MMPP:
Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández, SV:
Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Humberto Antonio Sierra Porto,
en donde la Corte se pronunció sobre la exequibilidad de varias disposiciones
de la ley de justicia y paz, que restringían los derechos de las víctimas; C-1199
de 2008 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), en donde la
Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2°,
4°, 47, 48, 49 y 72 (todos parciales) de la
Ley 975 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación
de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan
de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras
disposiciones para acuerdos humanitarios.”
[50] MP. Luis Ernesto Vargas Silva, SVP: María
Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez
y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SV y AV: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[51] La Corte Interamericana de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo
de Derechos Humanos han estimado que las personas que ignoran el paradero de
familiares desaparecidos se encuentran en una situación tal de angustia y
ansiedad que encuentran violado su derecho a la integridad psíquica y moral y,
por tanto, constituyen un trato cruel, inhumano o degradante. Al respecto se
puede consultar, entre otras, la sentencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Blake, (Sentencia de enero
24 de 1998); Caso Villagrán Morales y otros, (Sentencia de Noviembre 19 de
1991); caso Bámaca Velásquez, (Sentencia de noviembre 8 de 2000).
[52] C-715 de 2012 (MP.
Luis Ernesto Vargas Silva, SVP: María Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SV y
AV: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[53] Corte Constitucional Sentencia T-268 de 1996. (M.P. Antonio
Barrera Carbonell).
[54] Ver entre otras las sentencias C-052 de
2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla, AV. María Victoria Calle Correa, Jorge Iván
Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva), C-250 de 2012 (MP. Humberto Antonio
Sierra Porto), C-253 A 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SV. María
Victoria Calle Correa, SPV. Juan Carlos Henao Pérez, Jorge Iván Palacio
Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva y AV. Luis Ernesto Vargas Silva), C-715 de 2012 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva,
SVP: María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo
Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SV y AV: Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[55] C-370 de 2006 (Ms.Ps. Manuel José Cepeda
Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy
Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández). Ver también las sentencias C-936 de 2010 (M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva) y C-771 de 2011 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla)
[56] Documento Conpes 3712, Plan de Financiación para la Sostenibilidad de la Ley 1448 de 2011, 1 de diciembre de 2011,
página 37.
[57] Ley 1448 de 2011, Artículo 9°. “Carácter de las medidas transicionales. (….) Por lo tanto, las medidas de atención,
asistencia y reparación contenidas en la presente ley, así como todas aquellas
que han sido o que serán implementadas por el Estado con el objetivo de
reconocer los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación, no
implican reconocimiento ni podrán presumirse o interpretarse como
reconocimiento de la responsabilidad del Estado, derivada del daño antijurídico
imputable a este en los términos del artículo 90 de la
Constitución Nacional, como tampoco ningún otro tipo de responsabilidad para
el Estado o sus agentes. ║ El hecho que el Estado reconozca
la calidad de víctima en los términos de la presente ley, no podrá ser tenido
en cuenta por ninguna autoridad judicial o disciplinaria como prueba de la responsabilidad
del Estado o de sus agentes. Tal reconocimiento no revivirá los términos de
caducidad de la acción de reparación directa. (…)” (Resaltado agregado al texto).
[58] Artículo 140 de la Ley 1437 de 2011.
[59] Ver la sentencia C-250
de 2012 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).
[60] MP. Nilson Pinilla Pinilla (AV. María
Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva).
[61] C-715 de 2012 (MP.
Luis Ernesto Vargas Silva, SVP: María Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SV y
AV: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[62] Documento Conpes 3712 de 2011.
[63] Ver documento Conpes 3712 de 2011,
páginas 11 a 22.
[64] Sentencia C-578 de 2002 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa, AV: Rodrigo Escobar Gil)
[65] Convención para la Prevención y Represión del Genocidio de 1948,
artículo 2, aprobada como legislación interna por la
Ley 28 de 1959.
[66] Caso Fiscal vs Jelesic, ICTY No. IT-95-01-T, Fallo del 14 de
diciembre de 1999, para.100.
[67] Corte Internacional de Justicia, Opinión consultiva del 28 de mayo
de 1951, Asunto de las reservas a la
Convención sobre la Prevención y el Castigo del Crimen de Genocidio; Corte
Internacional de Justicia, Sentencia del 11 de julio de 1996 Asunto de la
aplicación de la Convención para la
Prevención y el Castigo del Crimen de Genocidio (Bosnia-Herzegovina c/
Yugoslavia).Ver, Kunz, Joseph. The United Nations
Convention on Genocide, en American Journal of International Law, No. 43, 1949;
páginas 738 a 746; A. Huet y R. Köering-Joulin: Droit pénal international.
PUF. Paris. 1994; Sunga, L. S.: Individual Responsibility in International
Law for Serious Human Rights Violations; Meron, Th.: War Crimes in Yugoslavia and the Development of International Law. American
Journal of International Law 1994  p. 78-87.
[68] Asunto Fédération National des Déportés et Internés Résistants
et Patriotes y Otros v. Barbie, fallo de la
Sala de lo Penal del Tribunal de Casación, del 6 de octubre de 1983 (que
resume la decisión del Tribunal de Apelación), en 78 Intl L. Rep. 128,
caso en el cual Francia juzga crímenes de lesa humanidad cometidos contra
judíos, durante la Segunda Guerra Mundial. Dijo entonces el Tribunal de
Casación Francés: “dada su naturaleza, los crímenes de lesa humanidad por los
que se procesa a Barbie no se reducen a ser asunto de la legislación municipal
francesa sino que están sujetos a un orden penal internacional al que le son
ajenas la noción de frontera y las normas sobre extradición derivadas de la
existencia de fronteras.”
[69] Esta es una de las características del Tribunal Internacional para
Yugoslavia, que recogió la definición empleada en el artículo 6 c) del Estatuto
del Tribunal de Nuremberg. Las dificultades para probar la existencia de un
conflicto armado fue resuelta finalmente en el caso Fiscal v. Tadic, No.
IT-94-1-A, 238-72 (ICTY, Sala de Apelaciones, Julio 15, 1999, donde el tribunal
señaló que bastaba mostrar que existía un enfrentamiento armado, sin necesidad
de cualificar si se trataba de un conflicto con o sin carácter internacional.
[70] Esta conducta está incluida en los Estatutos de los Tribunales de
Yugoslavia (artículo 5(g)) y Ruanda (artículo 3(g), pero no fue incluida en el
Estatuto del Tribunal de Nuremberg.
[71] Ver Chesterman, Simon. An Altogether Different Order: Defining the
Elements of Crimes Against Humanity. 10 Duke Journal of Comparative and
International Law, 2000, pàginas 307 y ss.
[72] El Estatuto utiliza las expresiones “ataque generalizado” para
designar “una línea de conducta que implique un alto número de víctimas” y el
término “sistemático” para referirse al alto nivel de organización, ya sea
mediante la existencia de un plan o una política. Como se emplea el término
disyuntivo “o”, tales condiciones no son acumulativas, por lo cual el homicidio
de un solo civil puede constituir un crimen de lesa humanidad si se cometió
dentro de un ataque sistemático. El “carácter sistemático o generalizado del ataque a
la población civil”, ha sido interpretado por los Tribunales Internacionales Ad
Hoc. Por ejemplo, el Tribunal Internacional para Ruanda estableció en el caso
Akayesu (sept. 2 de 1998) que: “El concepto de “generalizado” puede ser
definido como masivo, frecuente, acción en gran escala, llevada adelante en
forma colectiva con seriedad considerable y dirigida contra una multiplicidad
de víctimas. El concepto de “sistemático” puede ser definido como bien
organizado y siguiendo un plan regular sobre la base de un política concertada
que involucre recursos sustanciales públicos y privados”.
[73] Esta expresión tiene su origen en la expresión “civiles”, empleada
en la definición de crímenes contra la humanidad durante la
Segunda Guerra Mundial. Además, ha sido recogida en los Protocolos I y II
adicionales a los Convenios de Ginebra, para designar a no combatientes y fue
incluida por los Estatutos de los Tribunales para Yugoslavia y Ruanda. Sin
embargo, como quiera que tanto en el Estatuto de Roma como en el Estatuto para
Ruanda no se requiere la existencia de un conflicto armado, es útil recordar la
definición empleada en el caso Kayishema No. ICTR-95-1-T de la
Cámara de Juzgamiento II (Trial Chamber II) del Tribunal de Ruanda que definió
de manera amplia el concepto de población civil: “en el contexto de la
situación de la Prefectura de Kibuye, donde no había conflicto armado, la
definición de civiles, incluye a todas las personas excepto a aquellas que
tienen el deber de preservar el orden público y el uso legítimo de la fuerza.
Por lo tanto, el concepto “no civiles” incluiría, por ejemplo, a los miembros
de las FAR, del RPF, la Policía y la
Gendarmería Nacional”. (traducción no oficial)
[74] El término asesinato es similar al empleado en los Estatutos de los
Tribunales para Yugoslavia y para Ruanda. En ambos estatutos se emplea dicho
término para referirse a homicidios intencionales y premeditados. El sentido de
esa expresión fue discutida en los casos Akayesu No. ICTR-96-4-T y Kayishema
No. ICTR-95-1-T, adelantados por el Tribunal para Ruanda, debido a que el
término francés empleado en el texto oficial del Estatuto del Tribunal para
Ruanda resultaba confuso pues se refería a dos categorías distintas de
homicidio. En esos eventos, el Tribunal escogió la definición más favorable a
los procesados. Ver. Chesterman, Op. Cit. página 329.
[75] Se encuentra prohibida por el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (Ley 74 de 1968), la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Ley 16 de 1972)  y el artículo 3
común de los Convenios de Ginebra de 1949 y el artículo 4 del Protocolo II. La
definición de este crimen fue estudiada ampliamente por el Tribunal para
Ruanda, en los casos Akayesu No. ICTR-96-4-T, Rutaganda No. ICTR-96-3-T y
Kayishema No. ICTR-95-1-T donde el Tribunal sostuvo que por su propia
naturaleza, se dirige contra un grupo de individuos y requiere un elemento de
destrucción masiva. Los elementos esenciales del exterminio fueron definidos
por la Cámara de Juzgamiento I (Trial Chamber I) así:1. el acusado participa en
el homicidio masivo de un grupo de personas o en la creación de condiciones de
vida que conducen a su muerte de manera masiva; 2. El acto o la omisión que
ocasionan la muerte debe ser ilegal e intencional; 3. el acto o la omisión
ilegales debe ser producto de un ataque generalizado y sistemático; 4. debe
estar dirigido contra la población civil; 5. debió haber sido ejecutado por
razones discriminatorias: origen racial, nacional, étnico, religioso o
político. (Kayishema No. ICTR-95-1-T).
[76] Prohibida por el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (Ley 74 de
1968), la Convención Americana de Derechos Humanos (Ley 16 de 1972) y prohibida
expresamente por el artículo 17 constitucional
[77] Prohibida por el artículo 3 común de los Convenios de Ginebra de
1949 (ley 6 de 1960) y tipificada por el artículo 159 de la
Ley 599 de 2000.
[78] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Ley 74 de
1968), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Ley 16 de 1972).
[79] Prohibida por la Convención contra la
Tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes (Ley 76 de 1986) y
tipificada por el artículo 137 de la Ley 599 de 2000.
[80] Prohibidas por el artículo 3 común de los Convenios de Ginebra de
1949 y por el artículo 4 del Protocolo II y tipificadas por los artículos 138 y
139 de la Ley 599 de 2000.
[81] Prohibida por la
Convención Americana contra la
Desaparición Forzada (Ley 707 de 1994), prohibida expresamente por el artículo
12 de la Constitución Política y tipificada por la
Ley 589 de 2000 y por el artículo 165 de la ley 599 de 2000.
[82] Prohibido por la Convención sobre la represión y castigo del
Apartheid (ley 26 de 1987), así como por la
Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
racial (Ley 22 de 1981), es contrario al artículo 13 constitucional y fue
tipificado por el artículo 147 de la Ley 599 de 2000.
[83] Prohibidos por la Convención contra la
Tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes (Ley 76 de 1986) y por
los Convenios de Ginebra de 1949 y el Protocolo II, fue tipificado como
conducta autónoma por el artículo 146 de la
Ley 599 de 2000.
[84] Esta expresión resalta que es el contexto dentro el cual se
realizan los actos criminales, lo que los transforma en crímenes de lesa
humanidad. De conformidad con lo decidido por la
Cámara de Apelaciones en el Caso Tadic, resulta irrelevante que los actos
hayan sido cometidos por “motivos puramente personales”, pues lo que se examina
es si el procesado era consciente o deliberadamente “ciego” de que sus actos se
encontraban dentro del ámbito de un crimen contra la humanidad. Este mismo
estándar fue definido por la Corte Suprema Canadiense en el Caso R v. Finta
(1994, I. S. C. R. 701).
[85] Decreto
4800 de 2011, Artículo 149. Montos. Independientemente de la estimación
del monto para cada caso particular de conformidad con lo establecido en el
artículo anterior, la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas podrá reconocer por
indemnización administrativa los siguientes montos: ║ 1. Por homicidio,
desaparición forzada y secuestro, hasta cuarenta (40) salarios mínimos
mensuales legales. ║ 2. Por lesiones que produzcan incapacidad
permanente, hasta cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales. ║ 3.
Por lesiones que no causen incapacidad permanente, hasta treinta (30) salarios
mínimos mensuales legales. ║ 4. Por tortura o tratos inhumanos y
degradantes, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales. ║ 5.
Por delitos contra la libertad e integridad sexual, hasta treinta (30) salarios
mínimos mensuales legales. ║ 6. Por reclutamiento forzado de menores,
hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales. ║ 7. Por
desplazamiento forzado, hasta diecisiete (17) salarios mínimos mensuales
legales. ║ Los montos de indemnización administrativa previstos en este
artículo se reconocerán en salarios mínimos mensuales legales vigentes al
momento del pago. ║ Parágrafo 1°. Estos
montos de indemnización podrán ser otorgados a todas las víctimas que tengan
derecho a esta medida de reparación. ║ Parágrafo 2°. Por cada víctima se adelantará sólo un trámite de
indemnización por vía administrativa al cual se acumularán todas las
solicitudes presentadas respecto de la misma. ║ Si respecto de una misma
víctima concurre más de una violación de aquellas establecidas en el artículo
3° de la Ley 1448 de 2011, tendrá derecho a que el monto de la indemnización
administrativa se acumule hasta un monto de cuarenta (40) salarios mínimos
legales mensuales.”
[86] Artículo 140 de la
Ley 1437 de 2011.
[87] La Corte en otras
oportunidades ha considerado que el establecimiento de regímenes más favorables
propios de la justicia transicional en los que quedan cobijadas crímenes de
lesa humanidad y las más atroces violaciones del derecho internacional de los
derechos humanos y del derecho internacional humanitario. Así, en la sentencia
C-936 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, SV: Mauricio González Cuervo,
Juan Carlos Henao Pérez y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SPV: Humberto Antonio
Sierra Porto), al declarar inexequible la posibilidad de aplicar el principio
de oportunidad frente a las más graves violaciones de derechos humanos y del
derecho internacional humanitario. Ver también las sentencias C-290 de 2012
(MP: Humberto Antonio Sierra Porto); C-578 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa, AV: Rodrigo Escobar Gil); C-317 de 2002 (MP. Clara Inés Vargas
Hernández); C-358 de 1997 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, SPV. Jorge Arango
Mejía, Hernando Herrera Vergara y José Gregorio Hernández Galindo)
[88] Ver entre muchas otras las siguientes sentencias del
Consejo de Estado: Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera:
Subsección B, CP: Stella Conto Díaz Del Castillo, 14 de abril de 2011, Proceso
número: 05001-23-31-000-1996-00237-01(20145), sobre ejecuciones
extrajudiciales; Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, CP: Ramiro Saavedra Becerra, 12 de
octubre de 2006 , Radicación número: 20001-23-31-000-1998-03648-01(21417);  Sección Tercera  , Subsección A , CP: Mauricio Fajardo
Gómez, 21 de febrero de 2011 , Radicación
número: 25000-23-26-000-1995-01692-01(20046); Sección Tercera , Subsección C, Consejero ponente: Jaime Orlando
Santofimio Gamboa, 21) de febrero dos mil once 2011, Radicación
número: 50001-23-31-000-2001-00171-01(31093); Sección Tercera; CP: Mauricio
Fajardo Gómez, 15 de agosto de 2007, Radicación número: 190012331000200300385-01;
Sección Tercera, CP: Julio Cesar Uribe Acosta, 25 de abril de 1991, Radicación
número: 6220
[89] En la sentencia C-775 de 2003 (M. P. Jaime Araújo Rentería), la
Corte resalto que “Esta corporación ha resaltado además la cercanía y mutua
dependencia existente entre estos tres conceptos, al señalar: “… la verdad,
la justicia y la reparación se erigen como bienes cardinales de toda sociedad
que se funde en un orden justo y de pacífica convivencia, entre los cuales
median relaciones de conexidad e interdependencia, de manera tal que: No es
posible lograr la justicia sin la verdad. No es posible llegar a la reparación
sin la justicia.”