C-509-99
Sentencia C-509/99
Sentencia
C-509/99
LEGISLADOR-Facultad para establecer títulos de
idoneidad
En esta materia
la regla general es la libertad y la excepción las restricciones. De modo  que,
si la ley no exige títulos de idoneidad, la profesión o el oficio deben poderse
ejercer, claro está bajo la vigilancia y el control del Estado, el cual, a
través de la Administración, está llamado a garantizar que con él no se cause
daño a las personas ni se perturbe el orden jurídico. Justamente en razón de
ese criterio  constitucional, que hace prevalecer la libertad, la exigencia de
títulos de idoneidad es una excepción de estricto alcance. Y, en garantía de
aquélla, sólo el legislador está autorizado para prever los requisitos
ordenados a la formación de los profesionales que deben obtener título, y para
hacerlo indispensable con miras al ejercicio efectivo de la correspondiente
actividad. La Constitución ha reservado esa competencia a  la  ley, motivo
por  el cual no puede la Administración asumirla total ni parcialmente. De allí
que el artículo 84 de la Constitución exprese  que, cuando  un derecho o una
actividad hayan sido reglamentados  de  manera  general, las  autoridades
públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos
adicionales para su ejercicio, principio  recogido  también, en materia de
libertad de empresa, por el artículo 333 de la Carta.
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Alcance/POTESTAD
REGLAMENTARIA Y AUTONOMIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
La Corte afirma
que la potestad reglamentaria de las leyes, que se ha confiado al Presidente de
la República, puede ser ejercida por éste en cualquier momento, con la sola
restricción que le impone la propia Carta -y que es de índole sustancial-,
consistente en que no es posible modificar, ampliar, adicionar, enervar ni
suprimir por esa vía disposiciones que el legislador ha consagrado, pues el
único objeto del reglamento consiste en lograr el cumplimiento y efectividad de
la ley. No le es posible al Presidente, so pretexto de reglamentar la ley,
introducir en ella mutaciones o alteraciones que desvirtúan la voluntad del
legislador, pero, a la vez, no es permitido al legislador condicionr -como no
lo ha hecho el Constituyente- el ejercicio de la potestad reglamentaria, que es
permanente, y que se ejerce en la oportunidad y con los alcances
administrativos que el Presidente escoja, según su criterio, sin sujeción a la
anuencia, el visto bueno, el criterio o el concepto favorable de otro órgano.
Referencia: Expediente
D-2269
Demanda de inconstitucionalidad
contra el Parágrafo 2 del artículo 25 de la Ley 30 de 1992
Actor: Luis Carlos
Alvarez Machado
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del catorce (14) de julio de
mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano LUIS
CARLOS ALVAREZ MACHADO, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241,
numerales 4 y 5, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4, 7, 8, 11, 12 y 13 del
Decreto 272 de 1998 y contra el Parágrafo 2 del artículo 25 de la Ley 30 de
1992.
Mediante Auto de fecha treinta (30) de noviembre de
1998, el Magistrado Sustanciador rechazó la demanda por falta de competencia,
en lo referente a la solicitud de inconstitucionalidad de los artículos 4, 7,
8, 11, 12 y 13 del Decreto 272 de 1998, dada su naturaleza.
En la misma
providencia se admitió la demanda en cuanto a la solicitud de declarar la
inconstitucionalidad del Parágrafo 2 del artículo 25 de la Ley 30 de 1992.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
A continuación se
transcribe, subrayando lo demandado, el texto de la disposición objeto de
proceso:
“LEY 30 DE 1992
(diciembre 28)
Por la cual se organiza el servicio público
de la Educación Superior.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 25.- Los programas académicos de acuerdo con su
campo de acción, cuando son ofrecidos por una Institución Técnica Profesional,
conducen al título en la ocupación o área correspondiente. Al título deberá
anteponerse la denominación de: “Técnico Profesional en...”.
Los ofrecidos por
las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, o por una
universidad, conducen al título en la respectiva ocupación, caso en el cual
deberá anteponerse la denominación de “Técnico Profesional en...”. Si
hacen relación a profesiones o disciplinas académicas, al título podrá
anteponerse la denominación de: “Profesional en...” o “Tecnólogo
en...”.
Los programas de
pregrado en Artes conducen al título de: “Maestro en...”.
Los programas de
especialización conducen al título de especialista en la ocupación, profesión,
disciplina o área afín respectiva.
Los programas de
maestría, doctorado y post-doctorado, conducen al título de magister, doctor
o al título correspondiente al post-doctorado adelantado, los cuales deben
referirse a la respectiva disciplina o a un área interdisciplinaria del
conocimiento.
Parágrafo 1. Los programas de pregrado en Educación
podrán conducir al título de "Licenciado en...".
Estos programas se
integrarán y asimilarán progresivamente a los programas académicos que se
ofrecen en el resto de instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y
en las universidades.
Páragrafo 2. El
Gobierno Nacional de acuerdo a las leyes que rigen la materia, reglamentará la
expedición de los títulos de que trata este artículo, previo concepto favorable
del Consejo Nacional para la Educación Superior (CESU)".
III. LA DEMANDA
Al interpretar el
contenido del texto de la demanda, se observa que, para el actor, la
disposición acusada vulnera los artículos 26 y 189, numeral 21, de la
Constitución Política-
Manifiesta que el
Congreso de la República no podía delegar en el Gobierno Nacional la facultad
para reglamentar lo concerniente a la expedición de títulos de idoneidad.
Afirma, en cuanto a
la potestad reglamentaria del Presidente de la República respecto de la Ley 30
de 1992, que ésta es precaria y limitada, tanto que -a su juicio- sólo puede
ejercerse respecto de los asuntos que la misma ley lo permita.
Por tal razón,
considera el demandante que el Páragrafo 2 demandado contraría lo dispuesto por
el artículo 26 de la Constitución, según el cual solamente la ley podrá exigir
títulos de idoneidad. En tal sentido, sostiene que es el Legislador y no el
Gobierno, a través del Consejo Nacional para la Educación Superior CESU, el
único facultado para ejercer tal función.
IV.
INTERVENCIONES
La Secretaria
General de esta Corporación ha informado que, dentro del término de fijación en
lista, no fue presentado escrito alguno.
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarar constitucional la disposición
acusada.
Afirma que el
precepto impugnado, al facultar al Gobierno Nacional para reglamentar la
expedición de los títulos de idoneidad lo que hace es reiterar la competencia
que el Constituyente le confirió al Ejecutivo para reglamentar la ley, y ello
en manera alguna constituye una indebida delegación de funciones legislativas,
toda vez que la Ley 30 de 1992 es el marco normativo que el Ejecutivo debe
reglamentar.
Considera el Jefe
del Ministerio Público, que el Páragrafo demandado no vulnera los artículos 67,
150, numeral 10, ni el 189, numerales 21, 22 y 26 de la Constitución Política,
porque para reglamentar la expedición de los títulos de idoneidad el Gobierno
Nacional no requiere de facultades extraordinarias, como equivocadamente lo
entiende el demandante.
En igual sentido,
afirma que la norma acusada permite que el Gobierno ejerza las funciones de
inspección y vigilancia que el Constituyente le confirió en la Constitución
Política.
Finalmente sostiene
el Procurador que, en armonía con lo dispuesto en los artículos 67 y 189,
numerales 21, 22 y 26 de la Carta Política, el legislador en el artículo 31 de
la Ley 30 de 1992 determinó el ámbito de inspección y vigilancia que
corresponde al Presidente de la República en el área de la educación, pero en
manera alguna delimitó la potestad reglamentaria del Ejecutivo en esta materia,
como erróneamente lo afirma el actor.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para resolver en definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada,
según lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Carta Política.
2. Competencia
exclusiva del legislador para disponer, por vía general, lo relativo a la
exigencia de títulos de idoneidad. Posibilidad de que el reglamento
desarrolle  aspectos  instrumentale sobre expedición de títulos.  Alcande  de
la  potestad  reglamentaria. Autonomía del Presidente  de  la  República  en
el ejercicio de la función constitucional de reglamentar las leyes
El  artículo  26 de
la Constitución Política consagra, en cabeza de toda persona, el derecho
fundamental a escoger libremente profesión u oficio.
Desde  luego,  el
ejercicio  de  esa libertad está supeditado por la misma norma a la
reglamentación que establezca el legislador y éste goza de atribuciones para
resolver cuándo  una  determinada  actividad profesional o un oficio, por
implicar riesgo social, exigen la expedición de títulos de idoneidad  que
aseguren  a la ciudadanía una suficiente y adecuada preparación de quienes lo
han obtenido, previo el cumplimiento de los requisitos que la propia ley habrá
de señalar.
Ya la Corte
Constitucional se ha pronunciado al respecto en los siguientes términos:
"En Colombia,
tal como lo establece la disposición constitucional citada, toda persona es
libre de escoger profesión u oficio e inclusive, si la ley no ha exigido
formación académica para la ocupación seleccionada en virtud de esa libertad,
la norma hoy vigente las favorece a todas, como regla general, con el libre
ejercicio, a menos que su índole propia implique en sí mismo un riesgo
para la sociedad.
Ese principio de
libertad, que se conjuga con el derecho al trabajo (artículo 25 de la
Constitución), no se concibe como absoluto, al igual que sucede con todas
libertades y derechos reconocidos en la Carta Política. De su naturaleza y de
las repercusiones sociales de su ejercicio se desprenden las limitaciones que
la sujetan a prescripciones de carácter general establecidas por el legislador
y a restricciones de índole concreta por parte de las autoridades
administrativas.
Por lo que concierne
al ámbito de regulación propio de la ley, la importancia y necesidad de ésta se
derivan no solamente del artículo 26 sino de los artículos 1o. y 2o. de la
Constitución y de su mismo Preámbulo, en cuanto resulta ser el instrumento
jurídico adecuado al establecimiento de condiciones mínimas indispensables para
que el derecho de cada individuo a escoger y ejercer una profesión no afecte a
la comunidad, la cual podría verse gravemente lesionada si a todos fuera
factible la práctica de actividades en materia tan delicada como la atención de
la salud humana sin la previa preparación académica y científica.
Consecuencia de esa
elemental precaución es la facultad conferida por el Constituyente al
legislador en el sentido de reconocer las profesiones, exigir títulos de
idoneidad, contemplar para ellas una previa formación académica y calificar
como de riesgo social  las ocupaciones y los oficios que, aún sin
requerir esa formación, demanden especiales controles o cuidados habida cuenta
de sus peculiares características o del peligro que su desempeño
representa". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión.
Sentencia T-408 del 8 de junio de 1992. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández
Galindo).
Ha manifestado
también:
"En cuanto
atañe a la libertad de ejercer profesión u oficio, que interesa específicamente
en este proceso, la función de reglamentación a cargo del legislador, que por
su naturaleza tiene que cumplirse teniendo en cuenta las características
propias de cada ocupación, implica, como su objeto lo indica, el
establecimiento de unas reglas adecuadas a los fines que cada una de
ellas persigue, mediante las cuales es necesario estatuir requisitos mínimos de
formación académica general y preparación particular en la carrera de que se
trata; normas sobre expedición de títulos que garanticen la idoneidad
profesional y la forma de acreditarlos ante el público; disposiciones
concernientes a las prácticas y experiencias iniciales del recién egresado;
exigencias y límites aplicables a quien -debidamente autorizado- ejerce todavía
sin título y, desde luego, la espina dorsal de la reglamentación, que consiste
en el régimen jurídico aplicable al desempeño de la profesión, dentro del cual
a la vez resulta ineludible el señalamiento de principios y pautas, la
tipificación de faltas contra la ética en el campo de actividad correspondiente
y la previsión de las sanciones que habrán de ser impuestas a  quien incurra en
ellas". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-002 del 14 de
enero de 1993. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Ahora bien, en esta
materia la regla general es la libertad y la excepción las restricciones. De
modo  que, si la ley no exige títulos de idoneidad, la profesión o el oficio
deben poderse ejercer, claro está bajo la vigilancia y el control del Estado,
el cual, a través de la Administración, está llamado a garantizar que con él no
se cause daño a las personas ni se perturbe el orden jurídico.
Justamente en razón
de ese criterio  constitucional, que hace prevalecer la libertad, la exigencia
de títulos de idoneidad es una excepción de estricto alcance. Y, en garantía de
aquélla, sólo el legislador está autorizado para prever los requisitos
ordenados a la formación de los profesionales que deben obtener título, y para
hacerlo indispensable con miras al ejercicio efectivo de la correspondiente
actividad.
La Constitución ha
reservado esa competencia a  la  ley, motivo  por  el cual no puede la
Administración asumirla total ni parcialmente.
De allí que el
artículo 84 de la Constitución exprese  que, cuando  un derecho o una actividad
hayan sido reglamentados  de  manera  general, las  autoridades públicas no
podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para
su ejercicio, principio  recogido  también, en materia de libertad de empresa,
por el artículo 333 de la Carta.
Tal competencia del
Congreso es indelegable.
Y ya ha definido la
Corte que, si el Constituyente reserva un asunto al exclusivo resorte del
Congreso de la República, mediante la ley, su regulación no puede transferirse
al Presidente de la República ni a otras  autoridades, salvo las facultades
extraordinarias, en los casos y con las exigencias que la Constitución
contempla, circunstancias en las cuales, si bien es cierto actúa orgánica  y
formalmente el Gobierno, materialmente obra el legislador.
Repite la Corte:
"...la función
legislativa -salvo la expresa y excepcional posibilidad de otorgar facultades
extraordinarias al Presidente de la República (artículo 150, numeral 10, C.P.)-
no puede ser entregada por el Congreso al Gobierno y menos todavía a otros
organismos del Estado, asi gocen de autonomía, ya que ésta únicamente es
comprensible en nuestro sistema jurídico bajo el criterio de que se ejerce con
arreglo a la ley.
Entonces, si el
Congreso se desprende de la función que le es propia y la traspasa a otra rama
del poder público, o a uno de sus órganos, viola el artículo 113 de la
Constitución, que consagra, sin perjuicio de la colaboración armónica, la
separación de funciones. Una norma que contravenga este principio despoja a las
disposiciones legales de su estabilidad y les resta jerarquía". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-564 del 30 de noviembre de 1995.
M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Esta doctrina ha
sido reiterada recientemente por la Corte, entre otras, en las sentencias C-136
del 4 de marzo y C-372 del 26 de mayo de 1999.
Sin embargo, el caso
que ahora se considera no corresponde al de una delegación  de  función
legislativa en la Administración y, por lo tanto, juzga la Corte que no  tiene
lugar la declaración de inconstitucionalidad pedida por el accionante.
En efecto, es
necesario examinar el fragmento legal acusado e interpretarlo, con  el  objeto
de  dilucidar  su  exacto  sentido. Este  no  es  el  de  transferir  la  competencia
legislativa  sobre   reglamentación  de  las  profesiones,  sino,
claramente, el de
desarrollar las normas que el legislador ha dictado en materia
de títulos,
reglamentando la manera en que ellos, desde los puntos de vista instrumental y
práctico, habrán de ser expedidos.
En últimas, a juicio
de la Corte, se alude en la norma a la potestad reglamentaria, en cabeza del
Presidente de la República, prevista en el artículo 189, numeral 11, de la
Constitución Política.
No necesitaría el
legislador recordar en un artículo que el Presidente, como suprema autoridad
administrativa, tiene tal atribución, pero de la circunstancia de que haya
decidido hacerlo no se desprende una razón de inexequibilidad, salvo en la
parte en que la función constitucional en referencia aparece supeditada al
previo concepto favorable del Consejo Nacional para la Educación Superior
(CESU).
A ese respecto, la
Corte afirma que la potestad reglamentaria de las leyes, que se ha confiado al
Presidente de la República, puede ser ejercida por éste en cualquier momento,
con la sola restricción que le impone la propia Carta -y que es de índole
sustancial-, consistente en que no  es posible modificar, ampliar, adicionar,
enervar ni suprimir por esa vía disposiciones que el legislador ha consagrado,
pues el único objeto del reglamento consiste en lograr el cumplimiento y
efectividad de la ley.
No le es posible al
Presidente, so pretexto de reglamentar la ley, introducir en ella mutaciones o
alteraciones que desvirtúan la voluntad del legislador, pero, a la vez, no es
permitido al legislador condicionr -como no lo ha hecho el Constituyente- el
ejercicio de la potestad reglamentaria, que es permanente, y que se ejerce en
la oportunidad y con los alcances administrativos que el Presidente escoja,
según su criterio, sin sujeción a la anuencia, el visto bueno, el criterio o el
concepto favorable de otro órgano.
Puede el
Presidente  apoyarse en los elementos de juicio de carácter técnico que  un
cuerpo especializado le suministre -en este caso, del Consejo Nacional para
la  Educación  Superior  (CESU)-,  pero   sin   someter  su  decisión  ni la
Oportunidad en la
expedición del reglamento o su contenido al sentido favorable del concepto.
Se declarará
exequible el parágrafo 2 acusado, salvo la expresión "favorable", que
será declarada inexequible.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el parágrafo 2 del artículo 25 de la Ley 30 de 1992, salvo la expresión
"favorable", que se declara INEXEQUIBLE.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                         ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                     CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE
MONCALEANO               VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrada                                                               Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General