T-035-17
Sentencia T-035/17
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA-Caso en que se negó solicitud de crédito financiero para aporte
familiar que se requería para cumplir con el requisito establecido en un
programa de vivienda de interés prioritario
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Cooperativa
financiera
ACCION DE
TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental autónomo
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Alcance y contenido
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Instrumentos
internacionales de protección
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Elementos de asequibilidad y habitabilidad
SISTEMA
NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Marco legal
ACCESO AL CREDITO-Herramienta
para tener vivienda de interés social y prioritario
DEMOCRATIZACION DEL CREDITO-Objetivo
constitucional
PRINCIPIO
DE SOLIDARIDAD-Concepto
COOPERATIVISMO-Concepto/COOPERATIVAS-Surgen
de una iniciativa colectiva y constituyen una forma solidaria de propiedad
La jurisprudencia ha
entendido el cooperativismos como una forma de organización solidaria,
siendo su manifestación externa, las cooperativas, empresas asociativas sin
ánimo de lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios, según sea el
caso, son a su vez los aportantes y los gestores de la empresa, que es creada
con el objeto de producir o distribuir conjunta y eficientemente bienes o
servicios, para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad
en general.
COOPERATIVAS-Clasificación
según prestación de servicios financieros
COOPERATIVAS
FINANCIERAS-Sometidas a inspección y vigilancia de la
Superintendencia Financiera
DERECHO
A LA PERSONALIDAD JURIDICA-Alcance
ENTIDAD
FINANCIERA-Autonomía limitada por el núcleo esencial de los
derechos del cliente
ENTIDAD
FINANCIERA-Límites a la libertad de escoger al usuario del
servicio/ENTIDAD FINANCIERA-Circunstancias a tener en cuenta para escoger al
usuario del servicio
ENTIDAD
FINANCIERA-Bloqueo financiero debe estar justificado
VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Negativa de entidad financiera de aprobar crédito a personas que
no cuentan con historia crediticia vulnera derecho a obtener vivienda digna
Referencia:
Expediente T-5.748.196
Acción de
tutela interpuesta por Luz Omaira Gaitán Parrado contra el Departamento del
Meta y otros.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero
de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Alejandro Linares Cantillo, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A. LA DEMANDA DE TUTELA
1.
La señora Luz Omaira Gaitán Parrado, quien fue
seleccionada como beneficiaria del programa de vivienda de interés prioritario
“Betty Camacho de Rangel y Ernesto Jara Castro”, entre el cual se
encuentra el proyecto “Madrid y Trece de Mayo”, interpuso acción de
tutela solicitando la protección de su derecho fundamental al debido proceso y
a la vivienda digna y pidiendo que se le conceda financiación para cumplir con
el aporte familiar.
B. HECHOS RELEVANTES
2.
La ciudadana Luz Omaira Gaitán Parrado[1],
madre de 5 menores de edad[2],
aseveró que como víctima del conflicto armado se postuló al programa de
vivienda “Madrid y Trece de Mayo” con el fin de acceder a una vivienda
digna. Debido a que cumplió con los requisitos exigidos en la convocatoria, mediante
la resolución No. 483 de 2015, fue seleccionada y con base en ello debía
realizar un ahorro programado de seis millones de pesos ($6.000.000)[3].
3.
La accionante aseguró que debido a la falta de
recursos económicos tramitó en varias entidades financieras un préstamo al que
no pudo acceder, por cuanto no tiene vida crediticia.
4.
La señora Luz Omaira Gaitán Parrado afirmó que la Secretaría de Vivienda le sugirió que
presentara la solicitud de crédito ante la Cooperativa Financiera CONFIAR, el
cual le fue negado.
5.
La actora manifestó que el no
pago del ahorro programado implica el rechazo del proyecto de vivienda al
núcleo familiar. Debido a lo anterior, solicitó que se
le “ordene a las accionadas estudien las condiciones de vulnerabilidad de mi
hogar y se me conceda financiación directa o se me brinde el acompañamiento
necesario en las gestiones tendientes a la aprobación de un crédito individual
con la medida y la entidad que corresponda, para el pago total del aporte
familiar[4]”.
C. RESPUESTA DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS
6.
Mediante auto del 9 de junio de 2016, el Juzgado
3 Civil del Circuito de Villavicencio, Meta, admitió la demanda de tutela, puso
en conocimiento y vinculó a la Gobernación del Meta, al Fondo de Vivienda de la
Gobernación del Meta, a Villavivienda, a Fonvivienda, al Departamento de la
Prosperidad Social, a la UARIV y a la Caja de Compensación Familiar COFREM.
7.
El Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social manifestó que en ningún momento ha puesto en riesgo o
vulnerado los derechos fundamentales de la accionante. Informó que revisó el
Sistema de Gestión Documental (ORFEO) y no encontró ningún documento radicado
en la entidad.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 975 de 2004,
el Fondo Nacional de Vivienda y las Cajas de Compensación Familiar son las entidades
encargadas de otorgar los subsidios de vivienda.
Aseguró que la política de vivienda social desarrollada por el Gobierno
para atender a la población desplazada tiene la finalidad de proveer una
solución de vivienda a través de un subsidio que podrá ser utilizado para mejorar,
arrendar, construir o adquirir vivienda. El Gobierno a través de la política de
vivienda de interés social urbana ha establecido condiciones como:
“ • No están obligados a la existencia del ahorro previo, siempre
que sus ingresos sean inferiores a dos (2) salarios mínimos.
• Realización de convocatorias especiales para atender a la
Población Desplazada, reglamentada mediante el Decreto 951 de 2001.
• Además de las modalidades de subsidio para compra de vivienda
nueva, mejora o construcción en sitio propio, es posible invertir el valor
asignado en la compra de vivienda usada o en arrendamiento.
• Un valor del subsidio superior en cuatro salarios mínimos
legales vigentes en comparación a la política vulnerable, en la que se asignan
hasta 21 salarios.
• Condición del hogar ajustado a la situación de desplazamiento.
• Posibilidad de aplicar el subsidio en cualquier área urbana del
territorio nacional, independiente al lugar donde se realizó la postulación.
• Pueden aplicar con prioridad a otras bolsas como Bolsa Esfuerzo
Territorial, Subsidio en Especie complementario, para con esto incentivar a las
entidades territoriales en la formulación de planes de vivienda para esta
población”[5].
En caso que el valor del subsidio adjudicado sea inferior a la
solución de vivienda, es responsabilidad del hogar que se postula, garantizar
el excedente del valor al subsidio, de tal manera, que sumados los recursos
completen el valor total de la solución habitacional.
Cuando las convocatorias para las diferentes bolsas de asignación de
subsidio se encuentran abiertas, los interesados deberán acercarse a cualquiera
de las cajas de compensación familiar del país, en la ciudad donde esté fijada
su residencia. En las cajas de compensación familiar se podrá adquirir el
formulario, diligenciarlo y entregarlo con los documentos exigidos para la
postulación dentro del término de la convocatoria.
Los interesados en programas de vivienda se podrán acercar a la
alcaldía del municipio donde se encuentren ubicados, a la respectiva gobernación
o al fondo de vivienda de la ciudad en la que residen para que les brinden
información sobre los planes y programas que estos desarrollan.
La condición de desplazamiento forzado no basta para acceder a un
subsidio de vivienda, sino que es necesario cumplir con los requisitos
establecidos en la Ley 3 de 1991 y aquellas que la modifiquen o adicionen.
Finalmente, informó que de acuerdo a las pretensiones planteadas en
la demanda de tutela, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
no tiene legitimación en la causa por pasiva, por dicha razón, el escrito fue
remitido a la Dirección de Transferencias Monetarias Condicionadas con el fin
que responda la acción de tutela.
8.
El Fondo Nacional de Vivienda, “Fonvivienda”,
le corresponde ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de
vivienda de interés social, a través de la asignación de subsidios de
conformidad con lo dispuesto en la Ley 3 de 1991, el Decreto 2190 de 2009 y la
Ley 1537 de 2012.
El programa de vivienda gratuita va dirigido especialmente a la
población que se encuentra en alguna de las siguientes circunstancias:
“a) Que esté vinculada a programas sociales del Estado que tengan
por objeto la superación de la pobreza extrema.
b) Que esté en situación de desplazamiento.
c) Que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades
públicas o emergencias.
d) Que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable[6]”.
Indicó que podrán ser beneficiarios los hogares que se encuentren
registrados en las siguientes bases de datos:
“a) Sistema de información de la Red para Superación de la Pobreza
Extrema UNIDOS-SIUNIDOS- o la que haga sus veces.
b) Sistema de identificación para potenciales beneficiarios de los
programas sociales – SISBEN III o la que haga sus veces.
c) Registro Único de Población Desplazada – RUPD- o la que haga sus
veces.
d) Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda
Administrado por FONVIVIENDA o él que haga sus veces con los hogares que hayan
sido beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda urbano que se encuentre
sin aplicar o hogares que se encuentren en estado “Calificado”.
e) Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda
Administrado por FONVIVIENDA o él que haga sus veces con los hogares que hayan
sido beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda urbano asignado en la
bolsa de desastres naturales que se encuentren sin aplicar[7]”.
Para que los hogares puedan postularse como potenciales
beneficiarios a las convocatorias realizadas por Fonvivienda, de manera previa
deben ser seleccionados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social “DPS” de acuerdo con los criterios de priorización dispuestos
para la asignación de los Subsidios Familiares 100% de vivienda y además, debe
cumplir con los demás requisitos establecidos.
Informó que la selección de los hogares beneficiarios para el
programa de 100 mil viviendas gratis, le corresponde al DPS de acuerdo a los
criterios de priorización y a los porcentajes de composición poblacional del
proyecto. Cuando los hogares excedan el número de viviendas disponibles por
proyecto, se realizará por sorteo. Una vez seleccionados los hogares
beneficiados, Fonvivienda expide el acto administrativo de asignación del
subsidio.
Advirtió que al revisar el Sistema de Información del Subsidio
Familiar de Vivienda del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, se
estableció que la señora Luz Omaira Gaitán Parrado no se ha postulado a
ninguna de las convocatorias de vivienda gratuita realizadas por Fonvivienda,
siendo este el primer requisitos para poder acceder al beneficio solicitado. Debido
a lo anterior, Fonvivienda no puede asignar el subsidio requerido por cuanto no
cumple con los requisitos de acceso.
Por lo
expuesto, aseguró que no le ha vulnerado derecho fundamental alguno a la
accionante y pidió que la tutela sea declarada improcedente por carencia actual
de objeto, puesto que el hogar no cumplió con los requisitos exigidos para
acceder al subsidio mencionado.
9.
Villavivienda EICE no tiene obligación de
entregar subsidios en especie y sólo lo hace en virtud de la delegación de dicha
función por parte del municipio. Esto se materializa con la expedición de la
resolución de asignación, cuando se cumplen los requisitos exigidos al
postulante y se cuenta con viviendas disponibles para asignar. Villavivienda no
otorga créditos ni asume la financiación de los aspirantes al programa de
vivienda.
Informó que la Gobernación del Meta y la Alcaldía de Villavicencio se
aliaron para construir el programa de vivienda subsidiada de interés
prioritario “Betty Camacho de Rangel y Ernesto Jara Castro” de 3.196
viviendas  de interés, el cual está siendo ejecutando por Villavivienda. La
Gobernación aportó un subsidio de 28 millones, la Alcaldía de 5.6 millones y
cada hogar beneficiado debía contribuir con 6 millones, más gastos de matrícula,
derechos notariales y de registro. Este proyecto fue difundido a través de los
diferentes medios de comunicación y las páginas web de dichas entidades, lo que
conllevó a que se postularan alrededor de 50.000 familias. Actualmente, se
adelanta el proceso de digitación, calificación, verificación y selección de
beneficiarios.
Respecto a los programas de vivienda de interés prioritario “Betty
Camacho de Rangel y Ernesto Jara Castro”, entre el cual se encuentra el
proyecto “Madrid y Trece de Mayo”, indica que se adelantó de acuerdo a
los requisitos establecidos en los artículos 2 al 20, del Acuerdo de la Junta Directiva
de Villavivienda No. 012, del 22 de septiembre de 2014.
En el mencionado acuerdo, en el artículo 2, numeral 15, se le comunicó
a los hogares postulantes que debían realizar un aporte de $6.000.000,
indicando el origen o modo de obtención de dichos recursos. A su vez, esa
información estaba consignada en el formulario único, numerales 11 y 12, en los
que se indicó que los gastos de notaría, registro y servicios públicos de luz y
agua debían ser asumidos por los hogares seleccionados, proyectando para dichos
gastos un valor aproximado de $1.500.000.
Adicionalmente, en el parágrafo segundo, del artículo 17, que versa
sobre la calificación y/o recalificación, del Acuerdo de la Junta Directiva de
Villavivienda No. 012, se lee:
“PARÁGRAFO SEGUNDO: generado el listado de beneficiarios
potenciales, por puntuación de mayor a menor, se procederá a concretar por
parte de éstos y en un periodo de tiempo de diez (10) días hábiles, los
respectivos pagos del aporte…, los cuales deben garantizar el cumplimiento del
pago del aporte familiar equivalente a $6´000.000,oo m/cte…[8]”
Aseveró que desde un comienzo se le informó a los interesados en el
programa de vivienda de interés prioritario “Betty Camacho de Rangel y
Ernesto Jara Castro” que no era gratuito, por lo que resulta indispensable contar
con el aporte de las familias beneficiadas.
Al referirse al caso de la señora Luz Omaira Gaitán Parrado,
constató en el Sistema de Asignación de Vivienda “SAV”, que ella se
postuló al programa de vivienda “Betty Camacho de Rangel y
Ernesto Jara Castro”, que obtuvo un puntaje de 17,85 y un porcentaje de
89%. La Secretaría de Vivienda Departamental profirió la resolución No. 436 de
2015, en la que la ciudadana Luz Omaira fue preseleccionada. Posteriormente,
expidió la resolución No. 483 de 2015,
en la que se seleccionó a la accionante y se le informó que hasta el 12
de febrero de 2016, tenía plazo para realizar el aporte familiar de $6´000.000 y,
en caso de no efectuarlo, sería excluida del programa.
Por
último, solicitó que se declare improcedente el amparo solicitado al no cumplir
con los requisitos de procedibilidad.
10.
La Caja de Compensación Familiar COFREM informó
que no es la entidad encargada de seleccionar a los beneficiarios del subsidio
de vivienda, ni asignar u otorgar en dinero dicho subsidio, puesto que esta es
una función del Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda.
Las cajas de
compensación familiar tienen la función de recibir y evaluar el cumplimiento de
los requisitos para adquirir el subsidio de vivienda familiar. Cofrem previene
y orienta al beneficiario del subsidio con el fin de que adquiera una vivienda
en condiciones de habitabilidad y dignidad.
Informó que
consultó la “página web de la CAVIS” y la accionante no se ha postulado en
ninguna Caja de Compensación Familiar, lo que evidencia que la señora Luz
Omaira Gaitán Parrado no ha realizado trámite alguno ante Cofrem para obtener
el subsidio de vivienda para la población desplazada, el cual es otorgado por
el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a través de Fonvivienda, de
acuerdo  con lo establecido en los artículos 33 y 34 del Decreto 2190 de 2009.
Le sugirió a la
accionante que esté pendiente de las próximas convocatorias realizadas por
Minvivienda a través de Fonvivienda, y se postule ante alguna Caja de
Compensación Familiar para obtener el beneficio del subsidio de vivienda.
De acuerdo con
lo expuesto, solicitó que Cofrem sea desvinculada del trámite de la presente
acción de tutela.
11.
La Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, informó que la señora Luz Omaira Gaitán Parrado
no se encuentra incluida en el Registro Único de Víctimas – RUV.
Aseguró que dentro de las funciones de esta entidad no está la de
otorgar subsidios para vivienda, puesta ésta competencia se encuentra en cabeza
del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y por lo tanto, es dicha
entidad la que debe dar trámite a la pretensión de la accionante. Debido a lo
anterior, solicitó que la acción de tutela sea negada respecto de la Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
D. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
Primera
instancia: Sentencia proferida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio, Meta, el 21 de
junio de 2016
12.
El Juzgado 3º Civil del Circuito de
Villavicencio, Meta, tuteló y ordenó a la Gobernación de este departamento y/o
al Gerente del FOVIM que en el término de un (1) mes, proceda a conceder la
financiación del aporte familiar  y/o a gestionar ante las entidades
respectivas el crédito para obtener el valor del aporte familiar, previo
estudio de las condiciones de su hogar, tal y como está establecido en el Acuerdo
12 de Villavivienda y en el convenio interadministrativo 554 de 2013.
La anterior
decisión se fundamentó en el hecho que el juzgado no compartió los argumentos
manifestados por Villavivienda, en el sentido que era  responsabilidad de la
actora la realización de los trámites pertinentes para obtener el subsidio,
pues del CD allegado por Villavivienda (fl. 81) se evidencia que en el parágrafo
2, del artículo 26, del Acuerdo 012 de 2014, se estableció:
“Parágrafo 2: Para los hogares
postulantes y/o beneficiarios potenciales que no tengan acceso a créditos
con entidad financiera, o el valor total del ahorro es inferior a $6´000.000,
m/cte., el Departamento del Meta y/o el FOVIM estudiará para cada caso
concreto, las condiciones de cada hogar y podrá realizar la gestión necesaria
para el logro en el otorgamiento del respectivo crédito, al amparo de lo
indicado en el convenio interadministrativo 554 del 2013.
Esta gestión que realizará el Departamento del Meta y/o EL FOVIM, la
cual pretende gestionar ante entidad(es) financiera(s) la aprobación de
créditos individuales, no lo compromete para la respectiva aprobación del
subsidio, por ser una gestión de medio, en la cual el beneficiario potencial
deberá entregar oportunamente la información y cumplir con los requisitos
señalados por la entidad financiera”.
En el expediente
no se encontró acreditado que la accionante haya sido excluida del programa
para el que fue seleccionada como beneficiaria y tampoco se demostró que el
Departamento del Meta y/o EL FOVIM hubieran cumplido con la debida gestión para
otorgarle el crédito a la actora, previa verificación de las condiciones de su
hogar.
Impugnación: presentada por Villavivienda el 5 de julio de 2016[9]
13.
Villavivienda manifestó que al tener naturaleza
industrial y comercial, no tiene la obligación de entregar subsidios en especie
y sólo lo hace cuando un Municipio le delegue dicha función a través de acto
administrativo.
En los casos en
que dicha delegación se da, el procedimiento que se sigue es el de abrir la
convocatoria, para que los ciudadanos que por su condición puedan ser
beneficiarios del subsidio de vivienda, se presenten, tanto en el proyecto como
en las convocatorias que realiza la nación y las cajas de compensación
familiar. Una vez se avance en el proceso y se tenga la lista de las personas
que resultaron beneficiarias del subsidio en especie entregado por
Villavivienda y del subsidio en dinero otorgado por la nación, se procederá a
entregar la vivienda de interés social tipo I, en alguno de los proyectos
adelantados.
Ese proceso se
debe adelantar por todas las personas, sin excepción de ninguna clase, pues es
en el proceso de selección donde se da prioridad a los ciudadanos que merecen
una especial protección por parte del Estado.
Para el caso que
atañe, la accionante se presentó al programa “Betty Camacho de Rangel y
Ernesto Jara Castro”, el cual se rige por lo dispuesto en el Acuerdo 012 de
2014, en donde estaban consignados los requisitos generales para poder ser un
potencial beneficiario. El artículo 5 de dicha disposición estableció los
criterios de preselección de beneficiarios. Recordó que el programa al que se
postuló la accionante no es 100% gratuito, pues los beneficiarios deben aportar
$ 6.000.000 dentro del plazo previamente establecido.
Dentro del
objeto y las competencias de Villavivienda, no está otorgar créditos o
financiar las viviendas de los proyectos que desarrolla. No obstante, el
trámite y ejecución de la convocatoria lleva más de dos años y las personas que
se postularon desde el comienzo saben que tienen que realizar dicho aporte. Además,
en noviembre de 2015, la Secretaría de Vivienda del Departamento del Meta y
Villavivienda hicieron una feria bancaria con la finalidad que todas las
personas interesadas se informaran sobre los requisitos de acceso al crédito,
sin embargo, las entidades financieras son autónomas de decidir si otorgan o no
el crédito. Villavivienda ofreció como alternativa ampliar el plazo para que la
accionante consiga los recursos y haga el respectivo aporte, y de esta manera,
garantizarle el acceso a una vivienda digna.
De otra parte,
aseguró que conceder el amparo solicitado por la actora va en contra de
preceptos legales y constitucionales, como el derecho a la igualdad. Por lo
anterior, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y en su
lugar, que se declare improcedente por estar Villavivienda legalmente imposibilitada
para hacerlo.
Segunda
instancia: Sentencia proferida por la Sala
Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Villavicencio, Meta, el 10 de agosto de 2016
14.
Revocó la decisión del a-quo. Indicó que la
convocatoria del proyecto al que la accionante se presentó, así como la Resolución
No. 483 disponían que solo serían beneficiarios los hogares postulados que
cumplieran la totalidad de los requisitos exigidos, entre los cuales estaba el
de realizar un aporte de $6.000.000.
La accionante en la demanda de tutela aseguró que varias entidades
financieras le negaron el crédito por falta de historia crediticia, sin
embargo, no aportó prueba ni siquiera sumaria de la negativa de dichas
entidades y tampoco demostró haber sido excluida del proyecto de vivienda.
Del material probatorio observó que la accionante no informó la
situación puesta en conocimiento a través de la acción de tutela a las
entidades encargadas del proyecto de vivienda y no les solicitó prorroga en el
plazo para hacer el aporte de los $6.000.000, sino que interpuso de manera
directa la acción de tutela sin antes haber acudido a las autoridades correspondientes.
Teniendo en cuenta que la accionante no aportó las pruebas que
respaldan sus afirmaciones, esta no puede pretender que se ordene la protección
de un derecho fundamental cuando no se demostró que la entidad accionada haya
realizado alguna acción u omisión en detrimento de sus derechos fundamentales.
De otra parte, es necesario tener en cuenta que Villavivienda
ofreció ampliar el plazo para que la accionante pueda conseguir el dinero y
realizar el aporte. Por esta razón, ad-quem invitó a la señora Luz
Omaira Gaitán Parrado para que se acerque a Villavivienda, solicite el plazo
ofrecido y realice las propuestas que considere para poder cumplir con el
aporte exigido en la convocatoria.
E. ACTUACIONES ADELANTADAS ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS
RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN
Mediante Auto del 15 de noviembre de 2016, el Magistrado
Sustanciador ordenó que por Secretaría General, se oficiara a Villavivienda,
para que enviara los siguientes documentos:
(a)
Copia de la convocatoria para el programa de vivienda de interés prioritario
Betty Camacho y Ernesto Jara Castro, en especial para el proyecto Madrid y
Trece de Mayo.
(b) Copia de la resolución No. 483 de 2015, mediante la cual
la señora Luz Omaira Gaitán Parrado fue seleccionada como beneficiaria del
proyecto de vivienda Madrid y Trece de Mayo.
A su vez debía informar:
(a)
Cuál es la finalidad de solicitarle a cada hogar beneficiario un aporte
correspondiente a $6.000.000.
(b)
Cuanto tiempo tiene cada hogar beneficiario para realizar el aporte y la forma
en la que el beneficiario del proyecto de vivienda debe pagarlo.
(c)
Si Villavivienda le ofrece financiamiento y/o asesoría a los hogares
beneficiarios a través de alguna corporación financiera, caja de compensación,
etc.
(d)
En un cuadro explique las diferentes etapas de la convocatoria, indicando la
fecha de inicio y finalización de cada etapa, la fecha máxima de presentación
de documentos o dinero, y la persona encargada de hacerlo así como el tipo de
sanción en caso de incumplimiento.
15.
A la Caja de Compensación Familiar Cofrem, para
que explicara:
(a)
Qué tipo de financiamiento, subsidio, apoyo, etc, presta Cofrem a las personas
que son seleccionadas como beneficiaria de proyectos de vivienda de interés
prioritario.
(b)
Cuáles son los requisitos para acceder al financiamiento, subsidio, apoyo, etc.
(c)
Qué tipo de acompañamiento presta Cofrem a las personas que han solicitado
algún tipo de financiamiento, subsidio, apoyo, etc para poder acceder a los
proyectos de vivienda de interés prioritario.
16.
Se vinculó a la Cooperativa Financiera Confiar,
para que explicara:
(a)
Cuál es la naturaleza jurídica de la Cooperativa
Financiera Confiar.
(b) Si la señora Luz Omaira Gaitán Parrado identificada con
cédula de ciudadanía No. 40.341.674, le solicitó a CONFIAR el otorgamiento de
un crédito.
(c)
En caso que la respuesta a la pregunta anterior sea afirmativa, por favor
indicar la naturaleza del crédito solicitado, los requisitos para acceder al
crédito, cuál fue el trámite que se siguió para resolver su solicitud y, si el
préstamo fue negado, cuáles fueron las razones que motivaron dicha decisión.
Confiar deberá
enviar los soportes de dicho trámite.
Respuesta a la solicitud de pruebas
El
22 y 25 de noviembre de 2016, fue recibida en la Secretaría General la
respuesta suscrita por la Cooperativa Financiera Confiar y por la Caja de
Compensación Familiar Cofrem. A su vez, el 1 de diciembre del mismo año, fue
allegada la respuesta de Villavivienda.
17.
La Cooperativa Financiera Confiar
señaló que es una empresa asociativa de derecho privado, economía solidaria,
sin ánimo de lucro, responsabilidad limitada y de naturaleza cooperativa. Informó
que la señora Luz Omaira Gaitán solicitó la aprobación de un crédito de vivienda, sin
embargo, el mismo fue negado por cuanto “no cumplía con las políticas
aprobadas por la Cooperativa, por mal hábito de pago”[10].
Aseveró
que la actividad financiera es una actividad de riesgo y de acuerdo con la Ley
1328 de 2009, en Colombia rige la libertad de elección, lo que implica que Confiar
tiene la facultad de decidir de manera libre con quien contrata y por ende,
puede abstenerse de otorgar financiación.
Teniendo
en cuenta que Confiar capta y coloca recursos del público, debe cumplir con su
deber legal de prudencia y análisis de riesgo de crédito, por lo que en el caso
concreto, aseguró que actuó conforme a derecho.
18.
La Caja de Compensación Familiar Cofrem,
informó  que de acuerdo con lo establecido en la Ley 1077 de 2015, artículo
2.1.1.1.1.1.5, hay varias entidades encargadas de otorgar subsidios de vivienda,
entre ellas, las cajas de compensación familiar, MinVivienda a través del Fondo
Nacional de Vivienda y los entes territoriales[11].
Explicó
que Cofrem sólo le otorga subsidios a (i) los trabajadores afiliados (ii) que
tengan un salario inferior a 4 SMMLV y (iii) que se hayan postulado a la convocatoria
de subsidio de vivienda familiar realizada por esta caja de compensación.
También puede financiar a sus afiliados que tengan capacidad de endeudamiento y
de pago hasta donde los recursos disponibles lo permitan.
Cuando
Cofrem celebra una alianza estratégica con alguna de las entidades otorgantes
del subsidio familiar y, en consecuencia, las personas realizan el proceso de
postulación a través de Cofrem, se ofrece a los postulantes acompañamiento,
orientación e información, se les colabora con el diligenciamiento del
formulario y se les comunica la calificación y asignación o no del subsidio.
En
el caso de la señora Luz Omaira Gaitán, constató que no es afiliada a Cofrem y que no ha sido beneficiaria
del subsidio de vivienda por parte de esa caja, sino que se presentó a un
proyecto promovido por la Gobernación del Meta. Por lo anterior, Cofrem  no
puede otorgarle asesoría, algún subsidio ni financiamiento.
19.
Villavivienda manifestó que la
convocatoria y el cronograma para el proyecto “Betty Camacho de Rangel y
Ernesto Jara Castro” y desarrollo de la urbanización “Trece de Mayo y Madrid”,
se realizó a través de la resolución 750 del 24 de septiembre de 2014 y adjuntó
dicho documento. A su vez, anexó la resolución 483 del 14 de diciembre de 2015,
mediante la cual la señora Luz Omaira Gaitán Parrado fue preseleccionada para
ser una posible beneficiaria de un subsidio familiar de vivienda[12].
Reiteró
que el proyecto de vivienda “Betty Camacho de Rangel y Ernesto Jara Castro”
no es totalmente gratuito, por lo que el aporte de los $6.000.000 realizado por
cada beneficiario se hace como contribución para la construcción de su vivienda
y como fuente de financiación. La financiación de cada vivienda se da de la siguiente
manera: $28.000.000 son aportados por la Gobernación del Meta; $5.600.000 corresponde
a un aporte en especie realizado por la Alcaldía de Villavicencio que atañe al
valor del lote urbanizado y $6.000.000 corresponde al aporte realizado por cada
beneficiario, para un valor total de cada vivienda de $39.600.000.
Informó
que el Acuerdo 012 del 22 de septiembre de 2014 (el cual se adjuntó),
estableció que la familia beneficiaria debe contar con un ahorro programado,
ahorro normal, tramitar un crédito ante una entidad financiera o simplemente
realizar el pago durante los 10 días hábiles siguientes a la resolución de
selección.
Villavivienda
al no ser una entidad de carácter financiero, carece de competencia legal para
ofrecer créditos de vivienda o alternativas de financiamiento. Lo que sí hizo
fue brindar asesoría en la feria bancaria que se realizó en el mes de noviembre
de 2015. Sin embargo, cada entidad realiza un estudio de crédito en el que se
analizan las capacidades financieras de cada hogar y se establecen los factores
que permiten otorgar o no un crédito de vivienda. A este proceso son ajenas las
entidades que financian el proyecto de vivienda “Betty Camacho de Rangel y
Ernesto Jara Castro”.
Informó
que la Cooperativa Financiera Confiar, en este momento es la única entidad
financiera que está otorgando créditos a través de la modalidad de crédito
hipotecario. No obstante, primero realiza el mencionado estudio de crédito,
consulta las entidades de riesgo y después determina la viabilidad del mismo.
En
cuanto a las etapas del proyecto, informó que las mismas se encuentran
determinadas en el Acuerdo 012 de 2014, en la resolución 750 de 2014 y en el
acta del comité ejecutivo del convenio interadministrativo No. 554 de 2013. Las
definió de la siguiente manera:
“POSTULACIÓN: Es
la etapa mediante la cual a través de un formulario previamente diseñado para
ello, cada hogar hace su postulación al proyecto y lo acompaña únicamente de
los documentos de identidad de la totalidad de los integrantes del núcleo
familiar, esta etapa se celebró entre los meses de octubre y noviembre de 2014.
PRESELECCION: Es
la etapa mediante la cual cada hogar que ha sido calificado y ha obtenido un
puntaje óptimo, a través de un acto administrativo se le preselecciona y se le
concede un plazo de diez (10) hábiles para entregar la documentación que
soporte la información suministrada en el formulario de postulación.
SELECCIÓN: Los
hogares que entreguen la documentación debida forma, pasan a la etapa de
selección, en la cual se les otorga nuevamente diez (10) días hábiles para el
pago o consignación del aporte correspondiente.
ADJUDICACIÓN:
Una vez entregados los documentos y hecho el pago o presentado la aprobación
del crédito, nuevamente a través de una acto administrativo la Gobernación del
Meta, otorga un SFV por valor de VEINTIOCHO MILLONES DE PESOS ($28.000.000) a
cada hogar postulante.
ASIGNACIÓN Y
ENTREGA: Agotadas las anteriores etapas, se procede a asignar una vivienda a
cada hogar que haya superado la totalidad de ellas, una vez asignada la
vivienda, se programa su entrega real y material, así como la notificación
personal de la Resolución de transferencia sobre el dominio del inmueble.
Las personas que
no cumplan con las obligaciones en el plazo establecido, son excluidas del
proyecto y se le da lugar a otro hogar postulante[13]”.
Finalmente,
aseveró que desde el 2014, cuando comenzó la convocatoria que fue ampliamente
divulgada, todas las personas estaban informadas y conocían las diferentes etapas
del proyecto así como las obligaciones que se derivaban del mismo, entre estas,
la de realizar el pago de los $6.000.0000.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
A.   COMPETENCIA
20.
La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial
mencionada, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo
desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31
a 36-, así como en virtud del Auto del 30 de agosto de 2016, expedido por la
Sala de Selección de Tutela Número Ocho de esta Corte, que decidió someter a
revisión las decisiones adoptadas por los jueces de instancia.
B. CUESTIONES PREVIAS –PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA
Procedencia de la acción de tutela –
Caso concreto
21.
Legitimación por activa: La acción de tutela fue interpuesta por la señora Luz Omaira
Gaitán Parrado. Lo anterior, encuentra su fundamento constitucional en el
artículo 86 de la Carta, el cual establece que toda persona que considere que
sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentren amenazados,
podrá interponer acción de tutela en nombre propio o a través de un
representante que actúe en su nombre. Es así, que se encuentra demostrada la
legitimación en la causa por activa.
22.
Legitimación por pasiva: La Constitución Política en el artículo 86 dispone que la acción de
tutela procede contra cualquier autoridad pública cuando por las acciones u
omisiones de ésta amenazan o vulneran los derechos fundamentales de una persona.
Del artículo
86 antes referido y del desarrollo normativo contenido en el artículo 42 del
Decreto 2591 de 1991, se evidencia que la acción de tutela contra particulares
procede cuando: a) el particular presta un servicio público; b) la conducta del
particular afecta grave y directamente el interés colectivo; y c) el accionante
se encuentra en estado de subordinación o indefensión respecto del particular[14].
En el presente caso, la acción de tutela se dirige contra el
Departamento del Meta, la Secretaría de Vivienda Departamental, el Fondo de
Vivienda de la Gobernación del Meta y Villavivienda EICE, todas son entidades
públicas y, como tal son demandables en el proceso de tutela[15].
Es importante, sin embargo, detenerse en el análisis de la
legitimación de la Cooperativa Financiera Confiar vinculada en sede de
revisión. En diferentes oportunidades la jurisprudencia constitucional se ha
ocupado de estudiar la legitimación por pasiva contra entidades de naturaleza
cooperativa.
Es así, que la sentencia T-374 de 1996
declaró procedente la acción de tutela interpuesta por un trabajador de Inravisión y miembro de Coinravisión contra
la Cooperativa de Trabajadores de Inravisión al considerar
que el juez de tutela se encuentra legitimado para actuar cuando la discusión
involucra  derechos fundamentales de las personas y por lo tanto, la
controversia adquiere relevancia constitucional.
La sentencia T-274 de 2000 estudió un caso que tenía origen en la
decisión adoptada por el órgano directivo de la cooperativa demandada, en la
que se puso en juego el derecho de asociación de los accionantes, el cual ha
sido considerado como fundamental por la jurisprudencia constitucional. Al
respecto, reiteró lo manifestado en la sentencia T-374 de 1996 y aseguró que “siendo
claro que el mecanismo constitucionalmente consagrado para la protección de los
derechos fundamentales es la acción de tutela, ésta resulta procedente para
resolver la controversia planteada”.
En la sentencia T-1179 de 2000, la Alcaldía Municipal de El Espinal
interpuso acción de tutela contra la cooperativa Cooperamos. Al referirse de
manera específica a la legitimación por pasiva concluyó que:
“La cooperativa
accionada organizada en forma de entidad cooperativa financieras y con
naturaleza privada, que presta un servicio público al adelantar la actividad
financiera de captación de ahorros en depósitos de terceros, incluidos
particulares no cooperados y otorgar préstamos al público en general, se
asemeja a una "autoridad pública" para los efectos del ejercicio de
la acción de tutela, por lo cual sus acciones u omisiones están sujetas al
control jurisdiccional cuando con ellas se vulneren o amenacen los derechos
fundamentales de “toda persona”. De manera que, se encuentra cumplido otro de
los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra particulares,
por lo que por este aspecto también resulta procedente la acción instaurada por
el municipio accionante, tópico respecto del cual el juez de segunda instancia
de tutela se distanció de la doctrina constitucional emitida por esta
Corporación, sobre esta materia”.
De igual manera, la sentencia T-166 de 2008 al estudiar una
demanda de tutela contra la Cooperativa Multiactiva de Comercio y Servicio
“SUPLAN” y al analizar la procedibilidad de la acción de tutela contra particulares señaló:
““[L]a acción se dirige contra una Cooperativa, de naturaleza
privada que, si bien no es una entidad bancaria, su objeto social comprende
desarrollar actividades de financiación de sus asociados. Sobre este punto ha manifestado
esta Corporación que ‘… la Corte Constitucional ha dejado en claro que si un
particular asume la prestación de la actividad bancaria adquiere una posición
de supremacía material -con relevancia jurídica- frente al usuario; es decir,
recibe unas atribuciones especiales que rompen el plano de igualdad referido, y
que, por ende, en algunos casos, sus acciones u omisiones pueden vulnerar un
derecho constitucional fundamental que requiere de la inmediata protección
judicial.’ Esto es aplicable mutatis mutandi al servicio prestado por la
Cooperativa accionada.”
La sentencia T-088 de 2009
analizó la procedencia de la acción de tutela contra la Cooperativa Financiera
COOFINEP, en esta oportunidad la Corte sostuvo que “ [p]revio
a la resolución del asunto es válido recordar brevemente cómo procede
excepcionalmente la acción de tutela contra entidades particulares,
específicamente en el caso de las cooperativas, en cuanto, como esta
corporación ha manifestado, su objeto social comprende desarrollar actividades
de financiación de sus asociados, adquiriendo una posición de preeminencia
frente a los usuarios, que se subordinan a una serie de condiciones, a las que
no tienen alternativa diferente a someterse para que les sea otorgado un
crédito”.
Así las cosas, la Sala considera que en este caso concreto la acción
de tutela es procedente por cuanto: (i) la decisión de Confiar podría estar
afectando el derecho a la vivienda digna de la tutelante (T-374 de 1996 y T-274
de 2000); (ii) la actividad desempeñada por la entidad accionada y respecto de
la cual la accionante manifiesta su desacuerdo constituye un servicio público (T-1179
de 2009 y T-166 de 2008); y (iii) Confiar se encuentra en una posición de
supremacía y preeminencia respecto de la actora en virtud de la actividad que
desempeña (T-088 de 2009 y T-720 de 2013).
23.
Inmediatez: Para efectos
del análisis de inmediatez, la Sala tomará como referencia la resolución en la
que la accionante fue seleccionada como beneficiaria del proyecto al que se
postuló, debido a que en el expediente no aparece la fecha en la que la Cooperativa
Confiar le  negó la solicitud de crédito la que, en todo caso, fue posterior.  La
Sala observa que la Resolución 483 de 2015, mediante la cual el hogar de la
señora Luz Omaira Gaitán Parrado fue seleccionado como
beneficiario del proyecto de vivienda de interés prioritario “Madrid y Trece
de Mayo” fue expedida el 14 de diciembre de 2015, y
la acción de tutela fue interpuesta el 8 de junio de 2016, por la señora Luz Omaira Gaitán Parrado. Lapso que resulta razonable, por
consiguiente, la Sala considera que se cumple el requisito de inmediatez.
24.
Subsidiariedad: La subsidiariedad se deriva del
carácter excepcional, preferente y sumario que tiene la acción de tutela, el
cual le impone al ciudadano la obligación de acudir a los mecanismos judiciales
antes de invocar la protección de los derechos fundamentales a través de este
amparo, salvo que de no invocarse se presente la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, el cual para ser tal, exige que sea inminente, grave, que
requiera medidas urgentes de protección y que la acción de tutela sea
impostergable[16].
En
el caso concreto, la señora Luz Omaira Gaitán Parrado le solicitó al juez constitucional que le “ordene
a las accionadas estudien las condiciones de vulnerabilidad de mi hogar y se me
conceda financiación directa o se me brinde el acompañamiento necesario en las
gestiones tendientes a la aprobación de un crédito individual con la medida y
la entidad que corresponda, para el pago total del aporte familiar[17]”.
Teniendo en cuenta que la pretensión de la accionante va encaminada a solicitar
financiación y asesoría para acceder a un crédito financiero, la Sala encuentra
que no existe un mecanismo judicial en la jurisdicción ordinaria o de lo
contencioso administrativo para atender esta solicitud, razón por la cual la
acción de tutela es procedente.
C. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA
DECISIÓN
Acorde con los fundamentos
fácticos expuestos, le corresponde a la Sala Tercera de Revisión determinar sí
¿vulneró la Cooperativa Financiera Confiar el derecho a
la vivienda digna, al debido proceso, a la personalidad jurídica y a la
igualdad al negar la solicitud de crédito financiero presentada por la señora
Luz Omaira Gaitán Parrado para cumplir con el requisito establecido en el
programa de vivienda de interés prioritario “Betty Camacho y Ernesto Jara
Castro”, en especial, para el proyecto “Madrid y Trece de Mayo”?
25.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado la Sala analizará el derecho a la vivienda digna
(sección D); el acceso al crédito como instrumento para obtener vivienda de interés
social y prioritario (sección E); la democratización del crédito y la
prestación de servicios financieros por entidades cooperativas (sección F); y los
límites de las entidades financieras al momento de definir si celebran o no un
contrato de mutuo y, en particular, la prohibición de bloqueo financiero
injustificado (sección G). Finalmente, se resolverá el caso concreto (Sección
H).
D. El DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
26.
El artículo 51 de la Constitución Política dispone que:
“Todos los
colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de
interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas
asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”.
Para
cumplir el mandato constitucional les corresponde a las autoridades formular
políticas públicas tendientes a la satisfacción del derecho a la vivienda, la
cual debe ser adecuada, habitable, asequible y provista de seguridad jurídica
en la tenencia, en los términos del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales[18].
27.
La Corte ha definido el derecho a la vivienda como “aquel derecho
dirigido a satisfacer la necesidad humana de disponer de un sitio de
residencia, sea propio o ajeno, que ofrezca condiciones mínimas para que
quienes allí habiten puedan realizar su proyecto de vida de manera digna”[19].
28.
La Carta Política, varios instrumentos internacionales y tratados de
derechos humanos ratificados por Colombia en materia de protección de derechos
económicos, sociales y culturales, incorporados al ordenamiento jurídico por
medio del bloque de constitucionalidad, le imponen al Estado la obligación de
atender las necesidades de vivienda de la población en general en la mayor
medida posible, de manera progresiva.
Es así, que el artículo 16 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos consagra que:
“Toda
persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su
familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el
vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales
necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo,
enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de
subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad”. (Subrayado
fuera de texto).
A su vez, el artículo 11 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) establece
que los Estados Partes tienen el deber de reconocer el derecho a la vivienda
adecuada. El Comité de DESC de las Naciones Unidas, en su Observación General
No. 4 indica que para que una vivienda sea adecuada, implica que se satisfagan varios
factores.
Ellos son: “(a) habitabilidad,
es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de
higiene, calidad y espacio necesarios para que una persona y su familia puedan
ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud. (b) Facilidad de acceso
a los servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la
nutrición de sus ocupantes. (c) Ubicación que permita el fácil acceso a
opciones de empleo, centros de salud y educativos, y otros servicios sociales,
y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (d) Adecuación
cultural a sus habitantes”[20].
Además de lo
anterior, es necesario que la vivienda goce de las siguientes condiciones, entre
otras:
“(a)
Asequibilidad, que consiste en la existencia de una oferta suficiente de
vivienda y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos para satisfacer
alguna modalidad de tenencia, entre otros. En los programas que promuevan la
asequibilidad a las vivienda, debe darse prioridad a los grupos desfavorecidos
como las personas de la tercera edad, los niños, los discapacitados, los
enfermos terminales, los portadores de VIH, las personas con problemas médicos
persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las
personas que viven en zonas de alto riesgo y los desplazados por la violencia.
(b) Gastos soportables, que significa que los gastos de tenencia –en cualquier
modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan la satisfacción de
otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de los habitantes de
la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado debe, por ejemplo,
crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de la tenencia y
sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la vivienda sin
comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los inquilinos contra
aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y facilitar el
acceso a materiales de construcción. (c) Seguridad jurídica en la tenencia, que
implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas jurídicamente,
principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma de
interferencia arbitraria e ilegal”[21].
29.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que el derecho a la
vivienda tiene una doble connotación. De un lado, se trata de un derecho de
carácter prestacional y por otro, tiene características de un derecho
fundamental, lo cual puede ser determinado en casos concretos para definir cuál
es su contenido y exigibilidad[22].
En ciertos casos, el derecho a la vivienda digna traspasa su contenido
prestacional y alcanza la categoría de derecho fundamental autónomo, en
aquellos eventos “en los cuales las autoridades estatales han incumplido con
sus obligaciones de respeto y garantía y han afectado el derecho a la vivienda
digna, el cual en estos casos adquiere la configuración de un derecho de
defensa frente a las injerencias arbitrarias de las autoridades estatales o de
los particulares[23]”.
Esta Corporación en algunos casos
ha reconocido que la vivienda digna es un derecho fundamental, en virtud de su
relación inescindible con la dignidad humana, sin embargo, su carácter
fundamental no puede desconocer que lo preside una faceta positiva y una
negativa. La primera implica deberes de realización por parte del Estado
–progresividad y gradualidad-, dependiendo de la complejidad de acciones y
recursos económicos que se requieran para lograr el goce efectivo. La segunda,
implica deberes de abstención y conlleva obligaciones de cumplimiento
inmediato, que requieren de una acción simple por parte del Estado y no implica
el gasto de mayores recursos o, en caso de necesitarlos, el asunto demanda de
una acción inmediata, tal como ocurre con la población desplazada[24].
En este orden de ideas, la
garantía del derecho fundamental a la vivienda digna en su faceta prestacional,
requiere de un desarrollo legal y la correspondiente apropiación presupuestal y,
con ello, el desarrollo e implementación de políticas públicas para su
materialización. Sin embargo, esta faceta puede resultar de cumplimiento
inmediato cuando en un caso concreto, una persona pueda exigir del Estado que
se ejecute una prestación determinada, situación en la cual la acción de tutela
es procedente[25].
30.
También ha consagrado la jurisprudencia de esta Corporación que el
derecho a la vivienda es fundamental cuando se trata de sujetos de especial
protección constitucional, como son los menores de edad, adultos mayores,
personas en situación de discapacidad, población desplazada, personas en
condiciones de extrema pobreza o víctimas del conflicto armado; en los casos en
que se afecta el contenido mínimo de protección del derecho, de acuerdo con el
cual el Estado está en la obligación de promover planes de vivienda, que
incluyen subsidios para la compra o arrendamiento de bienes inmuebles, este
último, cuando la afectación del derecho sea como consecuencia de la acción
(por ejemplo, por obras de interés general) o inacción (por ejemplo,
construcciones sin licencia de construcción en zonas de alto riesgo) de las
entidades territoriales o por hechos imprevisibles (por ejemplo, desastres
naturales). En estos casos, el carácter fundamental del derecho a la vivienda,
obliga a la adopción de medidas de carácter inmediato[26].
31.
En suma, el derecho a la vivienda digna es un mandato
constitucional con el que deben cumplir las autoridades públicas para
satisfacer la demanda de vivienda en condiciones de habitabilidad,
accesibilidad, ubicación y provista de seguridad jurídica en la tenencia. Es
así, que los compromisos adquiridos por el Estado deben materializarse a través
de la implementación de una política pública que atienda las necesidades de
vivienda de la población en general, pero principalmente, de los sectores más
vulnerables, pues es en estos casos en los que el derecho a la vivienda
digna traspasa su contenido prestacional y alcanza la categoría de derecho
fundamental.
E.
EL ACCESO AL CRÉDITO, UNA HERRAMIENTA PARA TENER VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y
PRIORITARIO
32.
La legislación colombiana ha concretado políticas públicas para que las
personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta accedan al
apoyo para la consecución de una vivienda apropiada, creándose el Sistema de
Vivienda de Interés Social, en el cual se consagró el subsidio familiar, por
medio del cual se puede materializar la obligación estatal de proveer
soluciones de vivienda. Así, la Ley 3 de 1991[27],
en el numeral 8 del artículo 14, establece que entre las funciones de la Junta
Directiva del INURBE le corresponde “[r]eglamentar el otorgamiento de
créditos y la asistencia técnica con destino a programas de vivienda de interés
social”[28].
A su vez, el artículo 37 de
la referida ley dispone que “[l]os créditos de largo plazo que otorguen las
instituciones financieras, para la adquisición, construcción, mejora o
subdivisión de vivienda no podrán contener exigencias o contraprestaciones de
ningún tipo, salvo las que expresamente autorice la Superintendencia Bancaria
para el ahorro contractual de que trata el artículo 122 de la presente Ley”.
33.
El Decreto 2190 de 2009, reglamenta el Subsidio Familiar de Vivienda de
Interés Social en dinero para áreas urbanas. Allí, en el numeral 2.16 del
artículo 2 define los “recursos complementarios al subsidio para la
adquisición de vivienda” asegurando que:
“Son los
recursos con que cuenta el hogar postulante, que sumados al subsidio permiten
al hogar el cierre financiero para acceder a una solución de vivienda en
cualquiera de sus modalidades. Estos recursos pueden estar representados en
ahorro de los postulantes en cualquiera de las modalidades establecidas en el
presente decreto, en crédito aprobado por los otorgantes de crédito o
por los aportes económicos solidarios de los hogares representados en dinero
y/o en trabajo comunitario, cuando a ello hubiere lugar; también podrán estar
representados en aportes efectuados por entidades del orden departamental o
municipal, o en donaciones efectuadas por Organizaciones No Gubernamentales y
por entidades nacionales o internacionales y cualquier otro mecanismo que le permita
complementar los recursos necesarios para acceder a la vivienda”. (Subrayado
fuera de texto)
En el numeral
siguiente -2.17- se dispone que para “la asignación de subsidios entre los
postulantes seleccionados según el procedimiento que se establece en este
Decreto, se considerarán aceptables las cartas de aprobación de crédito
complementario expedidas por los establecimientos de crédito, las cooperativas
de ahorro y crédito, las cooperativas multiactivas e integrales con sección de
ahorro y crédito, las Cajas de Compensación Familiar, los Fondos Mutuos de
Inversión, los Fondos de Empleados y el Fondo Nacional de Ahorro”.
34.
El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Ley 1450 de 2011, se refiere
en el Capítulo II al “crecimiento sostenible y competitividad”. En el
punto 2.6, que concierne a “vivienda y ciudades amables”, el artículo 123
establece que con el propósito de generar condiciones que faciliten la
financiación de vivienda nueva, el Gobierno a través del Fondo de Reserva para
la Estabilización de Cartera Hipotecaria –FRECH-, administrado por el Banco de
la República, podrá ofrecer nuevas coberturas de tasas de interés a los
deudores de crédito de vivienda nueva y leasing habitacional que otorguen los
establecimientos de crédito.
35.
La Ley 1537 de 2012[29],
cuyo objeto es promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda de
interés social y de interés prioritario, establece entre otros, mecanismos que
facilitan la financiación de vivienda. En la exposición de motivos de la Ley
1537 de 2012, se partió del estudio de la problemática que enfrenta el país en
materia de vivienda y se indicó que:
“La política
de vivienda en Colombia funciona con base en el modelo de cierre financiero.
Para la adquisición de una vivienda social los compradores deben gestionar tres
fuentes independientes de recursos: crédito, subsidio y ahorro. Para los
hogares de más bajos ingresos (ingreso mensual menor o igual a 1 smmlv) el
valor máximo del subsidio equivale aproximadamente a una tercera parte del
precio de una vivienda prioritaria. Para que el modelo de cierre financiero
opere adecuadamente debe existir acceso a crédito. En ausencia de crédito y
ahorro, los subsidios de adquisición son insuficientes para adquirir una
vivienda prioritaria, en contraste con otros países de América Latina (Brasil y
Chile), donde el valor individual de los subsidios llega incluso al 100% del
valor de las soluciones habitacionales. A pesar del relativamente bajo monto
per cápita de los subsidios de vivienda, en Colombia no toda la población tiene
acceso a un crédito de vivienda. La regulación financiera limita el acceso a
crédito para hogares de muy bajos ingresos o en situación de informalidad.”[30]
El
propósito del Estado al establecer una política de vivienda de interés social y
de interés prioritario enfocada a favorecer a la población de escasos recursos
encuentra apoyo, entra otras razones, en que “en Colombia hay un total de
12,3 millones de hogares. De este total, solo el 36% tendría acceso a crédito y
corresponde a los hogares que tienen ingresos mensuales superiores a 1,5 SM. Un
total de 7,9 millones de hogares tendrían ingresos por debajo de ese nivel.
Dentro de este grupo debe destacarse la población que se encuentra por debajo
de la línea de pobreza (3.7 millones de hogares) y la que se encuentra por
debajo de la línea de pobreza extrema (1,2 millones de hogares). Por otra
parte, según la Encuesta de Ingresos y Gastos del DANE 2009, habría capacidad
de ahorro en los hogares con ingresos mensuales mayores a 4 sml, grupo
conformado por los dos deciles de población de ingresos más altos. La población
objetivo de la política de vivienda (todos los hogares con ingresos mensuales
menores a 4 sml) no tendrían capacidad de ahorro”[31].
En el
artículo 36 de la mencionada ley, se dispone que cuando el subsidio familiar de
vivienda se asigne al beneficiario y este deba realizar el pago parcial de la
vivienda, la asignación de la unidad habitacional se podrá realizar de manera
temporal “condicionando la transferencia de su titularidad al cumplimiento
de las obligaciones contractuales o las definidas en el reglamento que se
expida para el efecto”.
36.
De lo anterior, se evidencia que debido a los altos niveles de pobreza
de la población colombiana, las dificultades asociadas a su financiación en
particular las dificultades de los hogares de menores ingresos para acceder al
crédito y la reducida capacidad de ahorro, la realización del derecho a la
vivienda se enfrenta a muchas dificultades. No obstante dicha situación, el
Estado creó el Sistema de Vivienda de Interés Social, que busca atender las
necesidades de vivienda de la población que se encuentra en condiciones de
debilidad manifiesta. Este sistema se financia con un subsidio que es otorgado
por diferentes entidades y con los recursos complementarios, que son los
aportados por el hogar beneficiario y que pueden estar representados en ahorro,
aporte económico y crédito.
F.
DEMOCRATIZACIÓN DEL CRÉDITO Y LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS FINANCIEROS POR
ENTIDADES COOPERATIVAS.
Democratización del
crédito, un mandato constitucional
37.
La Constitución de 1991, introdujo un modelo de economía social de
mercado, en el que se admite que la empresa sea el móvil del desarrollo social,
se reconoce la importancia de la actividad empresarial y de una economía de
mercado (artículo 333[32]).
A su vez, le asignó al Estado el deber de intervención en la economía con el
fin de promover el desarrollo económico y social y de mejorar las fallas del
mercado (artículos 333, 334 y 335)[33].
La
intervención del Estado en la economía no tiene otro propósito que el de
conciliar los intereses privados que se dan a través de la actividad
empresarial y la satisfacción de las necesidades de la población colombiana mediante
el buen funcionamiento del mercado[34].
38.
Con la finalidad de lograr el objetivo constitucional de democratizar el
crédito, el Estado tiene el deber de control, vigilancia y regulación de la
actividad financiera, así como el propósito de controlar los efectos
macroeconómicos que pueda generar esta actividad y el mantenimiento de la
confianza del público en las entidades que conforman el sistema financiero.
39.
La Corte Constitucional en la sentencia C- 383 de 1999,
se refirió de manera concreta al sistema de crédito de vivienda y aseveró:
“(…) Así mismo,
la determinación del valor en pesos de las Unidades de Poder Adquisitivo
Constante conforme a la variación de las tasas de interés en la economía a que
se ha hecho referencia, pugna de manera directa con la "democratización
del crédito" que ordena al Estado el artículo 335 de la Constitución como
uno de los postulados básicos en la concepción de éste como "Social de
Derecho", pues, precisamente a ello se llega, entre otras cosas cuando el
crédito no se concentra solamente en quienes abundan en dinero y en bienes,
sino extendiéndolo a la mayor parte posible de los habitantes del país, sin que
ello signifique nada distinto de procurar efectivas posibilidades de desarrollo
personal y familiar en condiciones cada día más igualitarias(…)”[35].
De igual manera, la sentencia T-592 de 2003[36] al referirse
de manera concreta a la democratización del crédito de vivienda aseguró que es
una necesidad que este tipo de créditos estén al alcance de todas las personas,
incluso de aquellos con menores ingresos y por ende, se deben rechazar las
practicas que obstaculizan el acceso de las personas al crédito de vivienda y
al cumplimiento de sus obligaciones atinentes al mismo. Al respecto manifestó:
“La abundante jurisprudencia constitucional atinente al tema permite
a la Sala puntualizar, que frente a la necesidad de acceso a la propiedad de la
vivienda no basta que las entidades comprometidas en su financiación de
vivienda a largo plazo amparen su negativa a conceder los créditos que quienes
desean adquirir vivienda les solicitan, en el nivel de solvencia y capacidad de
respuesta que denota la puesta en común de sus hábitos de pago en los ficheros
de datos.
Porque de ser así, corresponde al Estado, con miras a velar por la
dignidad humana de los asociados y el respeto de sus derechos fundamentales,
tomar las medidas conducentes a fin de lograr que las entidades comprometidas
en las financiaciones a largo plazo y en la administración de subsidios de
vivienda de interés social satisfagan efectivamente las expectativas de acceso
a la vivienda de los asociados, en los términos de los artículos 51 y 29 del
ordenamiento superior”.
Precisó que “la promoción de sistemas de financiación a largo
plazo para que todos los colombianos pueden adquirir vivienda digna, en los
términos del artículo 51 constitucional no comporta que todas las solicitudes
de crédito en tal sentido tengan que ser concedidas, prescindiendo de la
informática en la valoración de la solvencia patrimonial y hábitos de los
usuarios del crédito, porque la estabilidad de dichos sistemas, también está
previsto en los artículos 333, 334 y 335 del mismo ordenamiento como un asunto
de interés general, de modo que los riesgos derivados de tales solicitudes
demandan el enjuiciamiento estricto de los niveles de solvencia, respaldo y
respuesta del interesado”[37].
Las cooperativas y la actividad
financiera
40.
La Corte Constitucional al referirse a la “solidaridad” lo ha
hecho teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 1° de la Carta Fundamental
y ha asegurado que éste es un principio fundamental en la organización política
del país[38].
41.
Ante la ausencia de una definición normativa del principio de
solidaridad, la sentencia T-550 de 1994 anotó que puede entenderse como “un
deber, impuesto a toda persona por el sólo hecho de su pertenencia al
conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y
actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”[39].
A partir de dicho
concepto y de otros análogos, la Corte ha señalado que existe un deber general
a cargo del Estado y de la comunidad de ayudar, participar y contribuir a la
solución de los problemas y necesidades de los particulares. En el caso
particular del Estado, la Constitución, en su artículo 2° dispone que son “fines
esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución (…)”. Para la comunidad y las personas el numeral 2° del
artículo 95 de la Carta reclama la necesidad de obrar conforme a este
principio, respondiendo con acciones humanitarias ante aquellas situaciones
extremas que pongan en peligro la supervivencia o la salud de sus semejantes[40].
Ahora bien,
atendiendo al principio fundante de solidaridad del Estado colombiano, la
organización política debe permitir y fomentar las manifestaciones de
solidaridad que puedan surgir de los ciudadanos. Así, la norma superior,
establece, entre otros mandatos del Estado, el de fortalecer las organizaciones
solidarias (inciso 3° del artículo 333 de la Constitución) y el de promover las
formas asociativas y solidarias de propiedad (inciso 3° del artículo 58 de la
Carta Política), situaciones que además son importantes manifestaciones del
derecho de asociación del que trata el artículo 38 de texto superior[41]. Así las cooperativas surgen como una iniciativa colectiva y
constituyen un desarrollo de los referidos contenidos constitucionales.
42.
Lo anterior se traduce en un mandato constitucional, para que los distintos
poderes del Estado dentro de sus competencias, generen condiciones que protejan
y fortalezcan las organizaciones solidarias y asociativas, se abstengan de
limitar su desarrollo y apoyen el surgimiento de este tipo de iniciativas.
43.
Respecto de las entidades cooperativas, la jurisprudencia
constitucional, en la sentencia C-188 de 2006, manifestó que “el cooperativismo es considerado una forma de
organización solidaria, siendo su manifestación externa, las cooperativas,
empresas asociativas sin ánimo de lucro, en las cuales los trabajadores o los
usuarios, según sea el caso, son a su vez los aportantes y los gestores de la
empresa, la cual es a su vez creada con el objeto de producir o distribuir
conjunta y eficientemente bienes o servicios, para satisfacer las necesidades
de sus asociados y de la comunidad en general”.
Las
cooperativas tienen como propósito, emprender cualquier actividad que esté
abierta a la iniciativa privada y que beneficie a sus cooperados. Ello encuentra su fundamento legal en el artículo 3°
de la Ley 79 de 1988, que reza:
“Artículo 3º. Es acuerdo cooperativo el contrato que
se celebra por un número determinado de personas, con el objetivo de crear y
organizar una persona jurídica de derecho privado denominada cooperativa, cuyas
actividades deben cumplirse con fines de interés social y sin ánimo de lucro.
Toda actividad económica, social o cultural puede
organizarse con base en el acuerdo cooperativo”.
44.
Las cooperativas, entre otras actividades, realizan la intermediación de
recursos financieros. En efecto, la Ley 79 de 1988, en el artículo 98, autorizó
a las entidades de este sector para organizar, bajo la naturaleza jurídica de cooperativa,
instituciones financieras en distintas modalidades que se deben regir por sus
propias disposiciones en concordancia con las del régimen cooperativo[42].
45.
La actividad financiera cooperativa ha sido considerada de gran
importancia, por cuanto (i) es una expresión del sector solidario, (ii) amplía
la oferta de servicios financieros y (iii) extiende la cobertura a sectores de
la población que tradicionalmente no han podido acceder al mercado financiero[43].
46.
Las cooperativas que ejercen actividad financiera son las financieras y
las de ahorro y crédito, las cuales se encuentran sujetas al cumplimiento de
las normas que regulan la materia para cada una de estas actividades, previa
autorización  del respectivo órgano de control. Así mismo, las cooperativas
multiactivas o integrales están autorizadas para ejercer la actividad
financiera pero de manera exclusiva con sus asociados, bajo circunstancias
especiales, siempre y cuando las condiciones sociales y económicas lo
justifiquen. (Artículo 39 de la Ley 454 de 1998)[44].
47.
De manera concreta, las cooperativas financieras son establecimientos de
crédito y su función principal es desarrollar la actividad financiera, según
lo dispuesto en los numerales 1° y 6° del artículo 2° del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero (Decreto 663 de 1993). Estas entidades hacen parte del
sistema financiero, por ende, están sometidas a la inspección y vigilancia de
la Superintendencia Financiera[45].
48.
Este tipo de cooperativas se caracteriza porque cuenta con la posibilidad de captar y colocar recursos de terceros, presta sus
servicios a sus afiliados y a terceros no afiliados y se asimilan a
establecimientos de crédito[46].
49.
En síntesis, la Constitución de 1991, en el artículo 335, le impone al
Estado el deber de democratizar el crédito, lo que supone extender el acceso de
éste a todos los sectores de la población mediante una
amplia oferta de productos y de entidades financieras. Para cumplir con este
mandato constitucional se ha reconocido la importancia de las cooperativas financieras
que son una forma de asociación solidaria, que actúan bajo el principio
constitucional de solidaridad, lo que les impone derechos y obligaciones, tales
como, ampliar la oferta de servicios financieros y extender la cobertura a
sectores de la población que tradicionalmente no han podido acceder a este mercado.
Las cooperativas tienen como propósito, emprender cualquier actividad que esté
abierta a la iniciativa privada y que beneficie a sus cooperados, entre dichas
actividades se encuentra la intermediación de recursos financieros, la cual es ejercida de manera concreta por las cooperativas
financieras.
G. LOS LÍMITES DE LAS
ENTIDADES FINANCIERAS AL MOMENTO DE DEFINIR SI CELEBRAN O NO UN CONTRATO DE
MUTUO Y, EN PARTICULAR, LA PROHIBICIÓN DE BLOQUEO FINANCIERO INJUSTIFICADO
50.
La actividad financiera implica el ejercicio
de derechos y deberes constitucionales y legales, lo que impone la salvaguarda
del núcleo esencial de cada derecho. El núcleo esencial “es aquella parte de su contenido que es
absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que
dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos”
[47]. A su
vez, la coexistencia de derechos supone la salvaguarda del núcleo esencial de
cada uno de ellos y “se rebasa o se desconoce (…) cuando el derecho
queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más
allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección”[48].
51.
En el contexto de las actividades financieras
se ha suscitado, tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional,
la tensión entre  la autonomía de la voluntad y la libertad contractual
en el ejercicio de las relaciones privadas de contenido financiero o bancario
que gozan de garantía constitucional (arts. 333 y 335), de una parte, y el respeto
de los derechos fundamentales de los usuarios del citado sector en particular
del derecho constitucional de acceder al sistema financiero (arts. 13, 14, 333
y 335)[49].
La sentencia T-468 de 2003 estableció que los
usuarios del sistema financiero son titulares del derecho al reconocimiento de
la personalidad jurídica, a la igualdad de trato, a la iniciativa privada y a
la libertad económica. Respecto del reconocimiento de la personalidad jurídica
aseguró que “consiste en la capacidad reconocida a todas las personas para
ejercer derechos y contraer obligaciones, no sólo de contenido extrapatrimonial
sino también de carácter económico”, lo que supone no solo el
reconocimiento del derecho sino la posibilidad de desarrollar los atributos que
ello implica.
Acto seguido, aseguró que en la actividad
bancaria el ejercicio de la personalidad jurídica se encuentra sometido al
cumplimiento de las condiciones señaladas en la Ley 35 de 1993, que son: (i) la
capacidad de pago del solicitante y (ii) el riesgo de la operación. En relación
con estos supuestos aseveró:
“Como consecuencia
de lo anterior, las políticas de prohibición de acceso a las actividades
económicas lícitas, tales como, el ingreso a la actividad bancaria, se
encuentran proscritas por la Constitución, ya sea que provengan del Estado o de
los particulares, siempre y cuando resulten discriminatorias, irrazonables y
desproporcionadas. Ello, porque precisamente implican el desconocimiento de la
capacidad negocial de las personas y, por ende, de su derecho fundamental al
reconocimiento de la personalidad jurídica.
En este
sentido, no todas las políticas de prohibición de acceso a una actividad
económica lícita resultan inconstitucionales, verbi gracia, (i) el
artículo 336 Superior permite el establecimiento de monopolios como arbitrios
rentísticos y, así mismo, (ii) la citada Ley 35 de 1993, faculta a las
instituciones bancarias para negar la prestación de sus servicios financieros,
siempre que exista un riesgo latente en la operación o sea manifiesta la
debilidad económica del solicitante para asegurar el cumplimiento de las
operaciones activas de crédito, aspectos incuestionablemente destinados a
garantizar la solvencia y solidez del sistema financiero (artículo 335 C.P)”.
52.
La sentencia SU-157 de 1999 determinó
que el ejercicio de los derechos de las entidades del sector financiero no
pueden hacer inviable la ejecución de los derechos fundamentales de los
usuarios. La infracción de los derechos de los usuarios se produce cuando el
comportamiento de una de tales entidades constituye un “bloqueo financiero
injustificado”. La Corte se ha referido a este evento al indicar:
“Como se explicó en los numerales
10 y siguientes de la parte motiva de esta sentencia, la autonomía de la
voluntad de las entidades financieras es más restringida que la de cualquier
particular, como quiera que le está vedada la arbitrariedad en su decisión, so
pena de transgredir derechos fundamentales. Sin embargo, la situación que se
estudia es extrema, pues debe analizarse si, como lo afirman los peticionarios,
ellos están sometidos a bloqueos financieros, en vista de la negativa reiterada
e injustificada ausencia de prestación de servicios bancarios, lo cual podría
quebrantar los derechos de los usuarios a que se ha hecho referencia. Por lo
tanto, la Corte Constitucional considera que si bien la autonomía de la
voluntad de los bancos está amparada constitucionalmente ellos anulan derechos
de los clientes o bloquean comercialmente a una persona cuando se presentan los
siguientes elementos:
“b1. Cuando al cliente le es imposible
actuar de manera efectiva para neutralizar los efectos de las decisiones de los
bancos. Por lo tanto, no constituye una situación de bloqueo financiero si
existen medios administrativos o jurídicos que le permitan acceder al sistema
financiero. Para la Corte, es claro que los accionantes han agotado todos los
escenarios nacionales e internacionales para demostrar una condición legítima
para acceder al servicio público bancario. De igual manera, acudieron a los
organismos judiciales pertinentes para demostrar la licitud de su capital. No
obstante, no obtuvieron solución para su actual situación.
b2. También se presenta el bloqueo financiero cuando el
usuario está frente a la imposibilidad de ingreso al servicio público bancario.
Por consiguiente, transgreden desproporcionadamente los derechos del cliente,
las decisiones en cadena o reiteradas indefinidamente que impiden hacer uso de
la banca. Como se observa, si la mayor parte de la banca rechaza las relaciones
comerciales con una misma persona, sin causa objetiva válida que le permita
desplegar una actividad razonable para evitarlo, se transgrede no sólo el
núcleo esencial del derecho a la personalidad jurídica sino el derecho a
acceder en igualdad de condiciones al servicio público bancario.
b3. Cuando la
decisión de las entidades financieras produce consecuencias graves para la
capacidad jurídica del usuario del servicio público. También resulta evidente que, para el sistema financiero, los
accionantes están imposibilitados para realizar negociaciones comerciales en
donde medie un título valor o créditos a su favor, lo cual produce una
disminución inmensa de su capacidad negocial.
b4. Cuando la negativa de negociación no responde
a causas objetivas y razonables que justifican la decisión. Por lo tanto, las
entidades financieras pueden negar el acceso al sistema financiero o puede
terminar contratos bancarios cuando se presentan causales objetivas que amparan
la decisión. Por consiguiente, no existe bloqueo financiero cuando las
entidades financieras fundamentan su decisión razonablemente. En otras
palabras, no se transgreden derechos del cliente cuando existe una causa
objetiva que explique la desvinculación o la negativa de negociación. Por el
contrario, sería evidente el abuso de la libertad negocial privada, opuesto a
los principios del Estado Social, si se niega el acceso a la actividad bancaria
sin justificación legal o económica alguna. Cabe anotar que no constituye
causal objetiva que autoricen la negativa para el acceso a la actividad
financiera, la utilización de criterios de diferenciación prohibidos
constitucionalmente (C.P. art. 13). Por ende, no es factible negar el servicio
público bancario por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión (inciso 2º del artículo 5º de la Ley 35 de 1993, transcrito
en el numeral 11 de esta sentencia)”.
El bloqueo financiero se configura cuando se da
alguna de las situaciones descritas en b1, b2 y b3 y, adicionalmente, no se
cumple con la carga argumentativa de explicar las causas objetivas y razonables
que llevan a dicha determinación. En efecto, la exigencia de configuración de
alguno de los tres primeros supuestos obedece a la necesidad de constatar una
real afectación iusfundamental del usuario. A su vez, la exigencia
relativa a la carga argumentativa, se explica en el hecho de que las entidades
financieras deben contar con la capacidad de valorar adecuadamente los riesgos
que asumen con la celebración de determinados contratos dado que, su función de
intermediación supone que administra recursos del público que deben encontrarse
debidamente respaldados al desarrollar las actividades de colocación de recursos.
53.
La sentencia T-468 de 2003, al referirse al último requisito determinó
que las entidades financieras pueden terminar los contratos bancarios o negar
el acceso al sistema financiero cuando se presenten causales objetivas y
razonables que justifiquen dichas determinaciones. La decisión de no contratar
debe encontrarse fundamentada o bien en la existencia de riesgos en la
operación (legales, operativos, de concentración y reputacionales) o en la
manifiesta debilidad económica del solicitante. En cada caso tales riesgos
deben ser valorados de manera precisa y particular a efectos de adoptar la
decisión.
54.
La Corte estima del caso reiterar, de manera particular, aquellos
eventos que pueden llegar a valorarse como eventos de bloqueo financiero
injustificado y que pueden dar lugar, según la hipótesis de que se trate, a
impartir una orden de contratación o una obligación de ofrecer una
justificación objetiva y razonable. En efecto, es diferente el caso en el que
se presenta una justificación por parte de la entidad y el juez de tutela
constata que ella obedece a razones discriminatorias –evento en el cual
procedería una orden de contratación-, de aquel en el que no es posible
identificar cuáles son las razones de la decisión negativa –en cuyo caso correspondería
ordenar la presentación de las mismas-.
En primer
lugar, no resulta constitucionalmente admisible que la entidad de que se trate,
se niegue a contratar indicando de manera genérica que ello se encuentra
fundado en las “políticas de crédito” o “en el comportamiento
crediticio”. La respuesta debe cumplir unas condiciones formales que exigen
explicar de manera específica y clara su decisión. Este deber encuentra
fundamento legal en el literal b, del artículo 3° de la Ley 1328 de 2009 al
prescribir:
“b) Libertad de
elección. Sin perjuicio de las disposiciones especiales que impongan el deber
de suministrar determinado producto o servicio financiero, las entidades
vigiladas y los consumidores financieros podrán escoger libremente a sus
respectivas contrapartes en la celebración de los contratos mediante los cuales
se instrumente el suministro de productos o la prestación de servicios que las
primeras ofrezcan. La negativa en la prestación de servicios o en el
ofrecimiento de productos deberá fundamentarse en causas objetivas y no podrá
establecerse tratamiento diferente injustificado a los consumidores financieros”
(Negrillas no hacen parte del texto).
En segundo
lugar, tal y como lo manifestó la sentencia SU-157 de 1999,  “no constituye
causal objetiva que autorice la negativa para el acceso a la actividad
financiera, la utilización de criterios de diferenciación prohibidos
constitucionalmente (C.P. art. 13)”. De ahí que, “no es factible negar
el servicio público bancario por razones de sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión, etc.” Ello además encuentra fundamento
en lo prescrito por el artículo 5 de la Ley 35 de 1993 que dispone:
ARTÍCULO 5o. DEMOCRATIZACIÓN DEL CRÉDITO. El Gobierno Nacional intervendrá para promover la
democratización del crédito. Para este efecto fijará a las entidades objeto de
intervención límites máximos de crédito o de concentración de riesgo para cada
persona natural o jurídica, en forma directa o indirecta, y las reglas para su
cálculo.
Además,
el Gobierno Nacional podrá dictar normas con el fin de evitar que en el
otorgamiento de crédito por parte de las instituciones sometidas a la
inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria se empleen prácticas
discriminatorias relacionadas con sexo, religión, filiación política y raza u
otras situaciones distintas a las vinculadas directamente con el riesgo de la
operación y la capacidad de pago del solicitante.
Para
este mismo propósito, el Gobierno Nacional podrá definir y prohibir prácticas que
constituyan exigencia de reciprocidades con el fin de evitar que a través de
las mismas se impida injustificadamente el acceso al crédito o a los demás
servicios financieros.” (Negrillas no hacen parte del texto).
En tercer
lugar, no resulta suficiente invocar la existencia de reportes negativos o la
ausencia de historia crediticia a efectos de negar el acceso. Estas entidades
tienen que valorar en conjunto la existencia de los diferentes elementos que
definen la capacidad económica. Esta exigencia encuentra fundamento en el
parágrafo 1°, del artículo 10, de la Ley 1266 de 2008 que prescribe lo
siguiente:
“Parágrafo 1°. La
administración de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y
la proveniente de terceros países, por parte de fuentes, usuarios y operadores
deberá realizarse de forma que permita favorecer los fines de expansión y
democratización del crédito. Los usuarios de este tipo de información deberán
valorar este tipo de información en forma concurrente con otros factores o
elementos de juicio que técnicamente inciden en el estudio de riesgo y el
análisis crediticio, y no podrán basarse exclusivamente en la información
relativa al incumplimiento de obligaciones suministrada por los operadores para
adoptar decisiones frente a solicitudes de crédito. (subrayado fuera de texto)
De la norma
citada, se deduce que las entidades financieras al negar un servicio, deben
hacerlo con fundamento en razones que vayan más allá del reporte negativo, pues
esta no es suficiente para negar el acceso a la prestación de un servicio
público[50].
En esa dirección, se pronunció la Corte en la sentencia T-592 de 2003 con
ocasión de la solución de un caso cercano al presente, en el sentido que las
personas demandantes no podían acceder a créditos de vivienda, al advertir que,
(i) los datos económicos de ficheros
personales no suplen la valoración del riesgo que las entidades financieras
están obligadas a realizar dado
que (ii) en ningún caso la presencia de un dato adverso o de una
calificación negativa en un proceso informático pueda dar lugar, por si sola, a
excluir al aludido de un servicio financiero, ni de una operación de crédito y,
adicionalmente, (iii) en todos los casos la negativa a prestar un servicio
público deberá justificarse debidamente, en especial cuando el requerimiento se
relaciona con el acceso de los asociados a la vivienda digna.
55.
De lo anterior se evidencia, que las entidades que ejercen la actividad
financiera deben garantizar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales  de los usuarios y, al mismo tiempo, garantizar la estabilidad y
confianza en el sistema financiero. Para ello les corresponde estudiar las
solicitudes presentadas por los ciudadanos y determinar si acceden o no. En
caso que la decisión sea la de negar el servicio requerido, ella no puede
suponer un bloqueo financiero injustificado que se da cuando se dan las situaciones descritas en b1, b2 y b3 (supra
52) y adicionalmente no se cumple con la carga argumentativa de explicar
las causas objetivas y razonables que llevan a dicha determinación. La negativa
de un servicio financiero debe hacerse invocando razones que además de ser
formalmente claras y específicas, no obedezcan a propósitos discriminatorios ni
se limiten a la invocación de reportes negativos en las centrales de
riesgo. De no proceder así se desconoce, de una parte, los derechos a la
igualdad y a la personalidad jurídica y, de otra, el mandato de democratización
del crédito.
G. SOLUCIÓN
DEL CASO CONCRETO
56.
De acuerdo con lo expuesto en
los antecedentes de esta providencia y con la evidencia probatoria que obra en
el expediente, es posible concluir que: (i) la señora Luz Omaira Gaitán Parrado
se presentó al programa de vivienda de interés prioritario “Betty Camacho de
Rangel y Ernesto Jara Castro”, entre el cual se encuentra el proyecto “Madrid
y Trece de Mayo”; (ii) mediante la resolución No. 483 de 2015, la
señora Gaitán Parrado fue seleccionada para ser
beneficiaria de una vivienda de interés prioritario en el “Madrid
y Trece de Mayo”; (iii) después de ser seleccionada debía realizar un aporte
de $6.000.000 como contribución para la construcción de su vivienda y como
fuente de financiación del proyecto; (iv) la accionante le
solicitó a la Cooperativa Financiera CONFIAR un
préstamo para poder realizar el pago correspondiente, sin embargo el crédito le
fue negado por cuanto “no cumplía con las políticas aprobadas por la
Cooperativa, por mal hábito de pago”[51].
57.
Como se evidenció en la Sección D de ésta providencia,
el derecho a la vivienda digna es un mandato constitucional con el que deben
cumplir las autoridades, consistente en la satisfacción de este derecho en
condiciones de habitabilidad y provista de seguridad jurídica en la tenencia.
Es así, que los compromisos adquiridos por Colombia deben concretarse a través
de la implementación de una política pública que atienda las necesidades de
vivienda de la población en general, pero principalmente de los sectores más
vulnerables, pues es en estos casos en los que el derecho a la vivienda
digna traspasa su contenido prestacional y alcanza la categoría de derecho
fundamental.
58.
Como fue explicado en los numerales 32 a 36 de ésta
providencia, el Estado cuenta con el Sistema de Vivienda de Interés
Social, que atiende las necesidades de vivienda de la población que se
encuentra en condiciones de debilidad manifiesta. Este sistema se financia con
un subsidio que es otorgado por diferentes entidades y con los recursos
complementarios, que son los aportados por el hogar beneficiario y que pueden
estar representados en ahorro programado, aporte económico o crédito. Para que
las familias puedan acceder a la modalidad del crédito, se ha creado un sistema
de financiación en el que se pretende que las personas que normalmente no
tienen acceso al sistema financiero lo tengan, para esto se ha ampliado la
oferta de entidades prestadoras de servicios financieros, entre ellas, se
encuentran las cooperativas financieras.
59.
La Constitución de 1991, en el artículo 335 dispone que el Estado tiene
el deber de promover la democratización del crédito, lo que supone extender el
acceso a éste a la mayor parte posible de los habitantes del país y a través de
una amplia oferta de productos y de entidades financieras. Para ello se
encuentran, por ejemplo,  las cooperativas financieras que tienen como
propósito, emprender cualquier actividad que esté abierta a la iniciativa
privada y que beneficie a sus cooperados, entre dichas actividades se encuentra
la intermediación de recursos financieros, la cual es ejercida
de manera concreta por las cooperativas financieras.
60.
En el caso concreto, se evidencia que la señora Luz
Omaira Gaitán Parrado después de haber sido seleccionada como beneficiaria
de una vivienda de interés prioritario en el proyecto “Madrid
y Trece de Mayo”, le solicitó a la Cooperativa Financiera CONFIAR un préstamo para poder realizar el pago del aporte correspondiente
a $6.000.000; crédito que fue negado aduciendo que “no cumplía con
las políticas aprobadas por la Cooperativa, por mal hábito de pago”.
61.
Para realizar el aporte mencionado y de acuerdo a las normas que regulan
el Sistema de Vivienda de Interés Social, la señora Luz Omaira
Gaitán Parrado cuenta con 3 alternativas que son: (i) ahorro programado;
(ii) aporte económico o (iii) crédito. Se tiene que la accionante optó por la opción de crédito, no obstante, el mismo le fue
negado por mal hábito de pago. En diversas oportunidades la Corte ha estudiado
casos análogos al presente, en los que las entidades financieras aducen razones
similares para negar el préstamo solicitado, lo que le impide a los ciudadanos
acceder a una solución de vivienda.
62.1 Uno de los
casos fue analizado en la sentencia T-268 de 2008, en el que
una madre cabeza de familia y desplazada por la violencia interpuso acción de
tutela en contra del Banco Agrario, puesto que le negó el desembolso del
crédito hipotecario que previamente le había otorgado asegurando que tenía un
reporte negativo en la CIFIN. El crédito iba a ser usado para cofinanciar la
adquisición de una vivienda de interés social. En esa oportunidad, la tutela
fue declarada improcedente por cuanto se presentó un hecho superado, sin
embargo, la Corte fijo una interpretación de la Constitución que contribuye a
resolver parte del problema que se presenta en este caso.
En esa ocasión consideró que la decisión de negar el desembolso del
crédito desconocía los principios constitucionales que rigen el servicio
público prestado por la entidad accionada, tales como el deber de solidaridad y
la obligación de garantizar los derechos fundamentales de las personas sujetas
a una protección especial, los cuales están relacionados en un caso como este
con el derecho a la vivienda digna. Específicamente dijo:
“La actitud de
la entidad financiera de negarse a desembolsar el crédito hasta tanto la
accionante desapareciera del reporte de la CIFIN, conociendo que la deuda base
de dicha anotación fue adquirida antes del desplazamiento y fue cancelada para
el momento de hacerse efectivo el desembolso, desconoce los principios
constitucionales que rigen el desarrollo de su actividad, catalogada, por su
esencialidad, como un servicio público, pues a pesar de que posee una cierta
liberalidad para el desempeño de sus funciones, ésta se encuentra condicionada
por el deber de solidaridad atribuido a todos los particulares, y, como parte
de la estructura del Estado, por su obligación de garantizar los derechos
fundamentales de las personas sujetas a una protección especial. Adicionalmente
se encuentra sujeta a la primacía -otorgar mayor relevancia e importancia- de
las normas constitucionales frente a acuerdos privados de menor jerarquía y a
la prevalencia de los derechos sustanciales frente a las formalidades.”[52]
a.
En la sentencia T-185 de 2012, la demandante,
madre cabeza de familia, interpuso acción de tutela contra el Banco Agrario,
debido a que se negó a realizar el desembolso del crédito hipotecario que
contrajo para pagar parte de una vivienda de interés social. La entidad
accionada se negó a realizar el desembolso bajo el argumento de que la
tutelante presentaba una anotación en la CIFIN, sin tener en cuenta que aportó
el respectivo paz y salvo. En este caso concluyó que la negativa del banco fue
una actuación injustificada y violatoria de derechos fundamentales y concedió
el amparo solicitado. Al respecto, manifestó:
“[E]sta Sala de Revisión concluye que el Banco no podía en este
caso, con arreglo a los argumentos que expuso durante el proceso, detener el
trámite de entrega efectiva de los dineros correspondientes al crédito
hipotecario. Por consiguiente, a juicio de la Corte Constitucional, una entidad
bancaria viola el derecho a la vivienda digna de un sujeto de especial
protección constitucional, cuando resuelve congelar el procedimiento de entrega
de un crédito hipotecario, si el dinero proveniente de este último es necesario
para la adquisición de una vivienda en condiciones realmente dignas. Con todo,
en esta oportunidad se da un hecho que si bien no es determinante para el
sentido de la decisión, sí refuerza la conclusión de la Corte en el sentido de
que la negativa del Banco fue injustificada. Ese hecho es que la demandante
presentó en más de una ocasión un reporte de paz y salvo de la deuda por la
cual tenía un registro adverso, y a pesar de ello el Banco se abstuvo de seguir
adelante con el trámite correspondiente para el desembolso de los dineros
asociados al crédito”.
62.
De acuerdo con los precedentes citados la Sala considera que en el presente asunto
la respuesta carece de razones claras y especificas mediante la cual la Cooperativa
Financiera Confiar le negó el crédito a la señora Luz Omaira
Gaitán Parrado, se constituye en un desconocimiento de los derechos a la
igualdad, a la personalidad jurídica así como una infracción del deber de
solidaridad y del mandato de democratización del crédito. Igualmente constituye
una violación a la obligación de garantizar los derechos de las personas que se
encuentran en circunstancias de vulnerabilidad, como es el derecho a la
vivienda digna.
63.
La violación del derecho a la personalidad
jurídica, se materializa en el sentido que la respuesta negativa y genérica
emitida por parte de la cooperativa le impide a la accionante participar del
servicio público analizado lo que se refleja en una restricción en el acceso que
además de dificultar gravemente la posibilidad de gozar de una vivienda digna,
constituye una violación del derecho a la igualdad
64.
El incumplimiento al deber de solidaridad se evidencia cuando Confiar se limitó a negar el crédito,
absteniéndose de poner de presente una justificación clara y específica y sin
tener en cuenta que la Constitución le impone el deber de ayudar,
participar y contribuir a la solución de los problemas y necesidades de los
particulares. Esto se acentúa debido a la naturaleza jurídica de dicha entidad
y a que entre sus funciones está la de hacer accesible el crédito a aquellos
sectores de la población que se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta, como es el caso de la accionante, quien es una persona de escasos
recursos, víctima del conflicto armado y madre de 5 menores de edad.
Lo
anterior revela, al mismo tiempo, el incumplimiento del mandato de
democratización del crédito de vivienda en tanto, insiste la Corte, la
Cooperativa no le brindó una respuesta clara y específica a la accionante en la
que le explicara las razones por las cuales el crédito solicitado le fue negado
y además, extinguió la oferta de servicios bancarios al no ofrecerle
alternativas.
65.
Lo anterior se refleja de manera directa en la imposibilidad por parte
de la accionante y de su núcleo familiar de satisfacer su derecho a la vivienda
digna. Debido a la imposibilidad de acceder al sistema financiero, sin contar
para ello con una justificación clara y específica, se cierran las
posibilidades de acceder al subsidio. Si bien no existe una obligación general
de contratar, sí existe un deber de aportar razones válidas para abstenerse de hacerlo,
tal y como quedó expuesto en la sección H de esta sentencia.
66.
De otra parte, la Sala llama la atención sobre la respuesta
otorgada por la Cooperativa Financiera CONFIAR a la señora Luz Omaira Gaitán Parrado en la que le manifestó que “no
cumplía con las políticas aprobadas por la Cooperativa, por mal hábito de pago”. Al respecto, la Sala considera que en el presente caso la razón
aducida por Confiar se constituye en un bloqueo
financiero injustificado, por cuanto dicha respuesta
comprende un concepto abierto e indeterminado que le impide a la accionante “actuar
de manera efectiva para neutralizar los efectos de las decisiones de los bancos”,
puesto que no específica, de manera concreta, a que obligación o situación se
refiere, pues simplemente aduce que por “mal hábito de pago” y tampoco,
dicha razón alude a “causas objetivas y
razonables que justifican la decisión”.
67.
En consecuencia, la Sala procederá
a revocar la decisión proferida el 10 de agosto de 2016, por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Villavicencio,
Meta, que negó el amparo solicitado, y le
ordenará a la Cooperativa Financiera Confiar
que estudie nuevamente el caso de la señora Luz Omaira Gaitán
Parrado atendiendo las razones expuestas en esta sentencia. En dicho estudio le
deberá explicar a la accionante de manera específica y clara las razones para
conceder o negar el préstamo solicitado. Para realizar lo anterior, Confiar
contara con un plazo perentorio de  3 días hábiles contados a partir de la
notificación de esta providencia y una vez realizado, deberá enviarlo de manera
inmediata al juez de primera instancia, a la Gobernación del Meta, a la
Alcaldía de Villavicencio y a Villavivienda EICE, para que tomen la decisión
correspondiente.
H. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
68.
La señora Luz Omaira Gaitán Parrado se presentó al
programa de vivienda de interés prioritario “Betty Camacho de Rangel y Ernesto
Jara Castro”, en el cual se encuentra el proyecto “Madrid y Trece de Mayo”, a
través de la resolución No. 483 de 2015, fue seleccionada como beneficiaria
de una vivienda de interés prioritario en el “Madrid y Trece
de Mayo”. Después de dicha decisión le solicitó a la Cooperativa
Financiera CONFIAR un préstamo para poder realizar el pago del
aporte correspondiente a $6.000.000; crédito que le fue negado aduciendo que “no
cumplía con las políticas aprobadas por la Cooperativa, por mal hábito de pago”.
69.
Teniendo en cuenta lo anterior, le corresponde a la Sala
determinar sí como resultado de las sub-reglas jurisprudenciales analizadas en
la parte motiva de esta providencia la accionante tiene derecho a lo pretendido
en la demanda de tutela. Al aplicar las sub-reglas determinó
lo siguiente:
(a)
El derecho a la vivienda digna es un mandato
constitucional con el que deben cumplir las autoridades públicas para
satisfacer la demanda en condiciones de habitabilidad, accesibilidad, ubicación
y provista de seguridad jurídica en la tenencia. Es así, que los compromisos
adquiridos por el Estado deben materializarse a través de la implementación de
una política pública que atienda las necesidades de vivienda de la población en
general, pero principalmente de los sectores más vulnerables, pues es en estos
casos en los que el derecho a la vivienda digna traspasa su contenido
prestacional y alcanza la categoría de derecho fundamental.
(b) Debido a los altos niveles de pobreza de la población
colombiana, las dificultades asociadas a su financiación en particular las
dificultades de los hogares de menores ingresos para acceder al crédito y la
reducida capacidad de ahorro, la realización del derecho a la vivienda se
enfrenta a muchas dificultades. No obstante dicha situación, el Estado creó el
Sistema de Vivienda de Interés Social, que busca atender las necesidades de
vivienda de la población que se encuentra en condiciones de debilidad
manifiesta. Este sistema se financia con un subsidio que es otorgado por
diferentes entidades y con los recursos complementarios, que son los aportados
por el hogar beneficiario y que pueden estar representados en ahorro, aporte
económico o crédito.
(c) La
Constitución de 1991, en el artículo 335, le impone al Estado el deber de
democratizar el crédito, lo que supone extender el acceso de éste a todos los sectores de la población mediante una amplia
oferta de productos y de entidades financieras. Para cumplir con este mandato
constitucional se ha reconocido la importancia de las cooperativas financieras
que son una forma de asociación solidaria, que actúan bajo el principio
constitucional de solidaridad, lo que les impone derechos y obligaciones, tales
como, ampliar la oferta de servicios financieros y extender la cobertura a
sectores de la población que tradicionalmente no han podido acceder a este
mercado. Las cooperativas tienen como propósito, emprender cualquier actividad
que esté abierta a la iniciativa privada y que beneficie a sus cooperados,
entre dichas actividades se encuentra la intermediación de recursos financieros, la cual es ejercida de manera concreta por las cooperativas
financieras.
(d) Las entidades que
ejercen la actividad financiera deben garantizar el núcleo
esencial de los derechos fundamentales  de los usuarios y, al mismo
tiempo, garantizar la estabilidad y confianza en el sistema financiero. Para
ello les corresponde estudiar las solicitudes presentadas por los ciudadanos y
determinar si acceden o no. En caso que la decisión sea la de negar el servicio
requerido, ella no puede suponer un bloqueo financiero injustificado que se da
cuando se dan las situaciones descritas en
b1, b2 y b3 (supra 53) y adicionalmente no se cumple con la carga
argumentativa de explicar las causas objetivas y razonables que llevan a dicha
determinación. La negativa de un servicio financiero debe hacerse invocando
razones que además de ser formalmente claras y específicas, no obedezcan a
propósitos discriminatorios ni se limiten a la invocación de reportes negativos
en las centrales de riesgo. De no proceder así se desconoce, de una
parte, los derechos a la igualdad y a la personalidad jurídica y, de otra, el
mandato de democratización del crédito.
70.
En consecuencia, la Sala procederá
a revocar la decisión proferida el 10 de agosto de 2016, por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Villavicencio,
Meta, que negó el amparo solicitado, y le
ordenará a la Cooperativa Financiera Confiar
que estudie nuevamente el caso de la señora Luz Omaira Gaitán
Parrado atendiendo a las razones expuestas en esta sentencia. En dicho estudio
le deberá explicar a la accionante las razones para conceder o negar el
préstamo solicitado y en caso que el mismo sea negado deberá ofrecerle alternativas
de financiación. Para realizar lo anterior, CONFIAR contará con un plazo
perentorio de 3 días hábiles contados a partir de la notificación de esta
providencia y una vez realizado, deberá enviarlo de manera inmediata al juez de
primera instancia, a la Gobernación del Meta, a la Alcaldía de Villavicencio y a
Villavivienda EICE, para que tomen la decisión correspondiente.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR el fallo del 10 de agosto de 2016, proferido por
la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Villavicencio y, en su
lugar, conceder la protección de los derechos fundamentales al vivienda
digna, al debido proceso, a la personalidad jurídica y a la igualdad.
SEGUNDO.- ORDENAR a la
Cooperativa Financiera Confiar que estudie nuevamente el caso de la
señora Luz Omaira Gaitán Parrado atendiendo a las razones
expuestas en esta sentencia. En dicho estudio le deberá explicar a la
accionante las razones para conceder o negar el préstamo solicitado. Para
realizar lo anterior, Confiar contará con un plazo perentorio de 3 días hábiles
contados a partir de la notificación de esta providencia y una vez realizado,
deberá enviarlo de manera inmediata al juez de primera instancia, a la
Gobernación del Meta, a la Alcaldía de Villavicencio y a Villavivienda EICE,
para que tomen la decisión correspondiente.
TERCERO.-
Por Secretaría, líbrese la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
A
LA SENTENCIA T-035/17
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental autónomo (Aclaración de voto)
ACCION DE TUTELA PARA LA
PROTECCION DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia no debía referirse al componente económico de la
prestación que solicita la demandante sino al contenido sustancial de un
derecho fundamental (Aclaración de voto)
El análisis de subsidiariedad de la tutela no debía
referirse al componente económico de la prestación que solicita la demandante
sino al contenido sustancial de un derecho fundamental. Dicho de otro modo, el
requisito de subsidiariedad se debió ocupar de analizar la procedencia de la
acción de tutela respecto del derecho fundamental a la vivienda digna de un
sujeto de especial protección constitucional, y no de un tema relacionado con
la adquisición y financiación de un crédito de vivienda, pues ello desborda el
carácter excepcional de la acción de tutela y claramente no tiene relevancia
constitucional, de modo que sobrepasa la competencia del juez constitucional.
Referencia:
Expediente T-5.748.196
Acción de tutela
instaurada por Luz Omaira Gaitán Parrado contra el
Departamento del Meta y otros
Asunto: Derecho a la
vivienda digna.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Con el acostumbrado
respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento
las razones que me conducen a aclarar el voto en la decisión adoptada
por la mayoría de la Sala Tercera de Revisión de Tutelas, en sesión del 26 de
enero de 2017.
1.
La providencia referida estudió la tutela presentada por Luz Omaira Gaitán Parrado, quien manifestó ser víctima del conflicto armado y madre cabeza de
familia. Asimismo, adujo que se postuló al programa de vivienda “Madrid y
Trece de Mayo” realizado por el Departamento del Meta, FONVIVIENDA,
VILLAVIVIENDA y la Secretaría de Vivienda Departamental del Meta.
Por
otra parte, manifestó que mediante Resolución Nº 483 de 2015 fue seleccionada
como beneficiaria y debió hacer un ahorro programado de $6.000.0000 para poder
adquirir la vivienda. Sin embargo, afirmó que debido a que no contaba con los
recursos económicos suficientes para cumplir con el ahorro exigido, tramitó en
varias entidades un préstamo al que no pudo acceder por no tener una historia
crediticia. Igualmente, sostuvo que acudió a la Cooperativa Financiera CONFIAR
y dicha autoridad también se negó a otorgar el préstamo. En este orden de
ideas, enfatizó que el no pago del ahorro programado le impidió acceder al
proyecto de vivienda familiar al cual tiene derecho.
2.
Aunque comparto la decisión adoptada por la Sala
de: (i) revocar el fallo del 10 de agosto de 2016
proferido por la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior de
Villavicencio, por medio de la cual tuteló los derechos fundamentales de la
accionante; y (ii) ordenar a la Cooperativa Financiera CONFIAR que estudie
nuevamente el caso de la accionante para que determine si es posible acceder al
préstamo solicitado, y en caso de que se negado el crédito le ofrezca otros
mecanismos o alternativas de financiación, debo precisar que las
consideraciones relacionadas con el derecho a la vivienda digna no se ajustan a
la línea jurisprudencia en el materia.
3.
La providencia afirma que el derecho a la vivienda digna traspasa su
contenido prestacional y alcanza la categoría de derecho fundamental autónomo
en aquellos casos en los
que las autoridades estatales han incumplido sus obligaciones de respeto y
garantía al derecho a la vivienda digna. Igualmente,
sostiene que “(…) en algunos
casos se ha reconocido que la vivienda digna es un derecho fundamental, en
virtud de su relación inescindible con la dignidad humana, sin embargo, su
carácter fundamental no puede desconocer que lo preside una faceta positiva y
una negativa” (negrilla fuera del
texto original).
Dichos argumentos difieren de las sentencias T-585 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-740 de 2012
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-986A de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-655 de 2014 María
Victoria Calle Correa, T-680 de 2014 Jorge Iván Palacio Palacio, T-885 de 2014
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, T-279 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas y
T-696 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, que afirman que la vivienda
digna es un derecho fundamental autónomo y no requiere de una circunstancia
particular para obtener dicho calificativo. En otras palabras, la sentencia
se aparta de la jurisprudencia que sostiene de manera reiterada que el derecho
a la vivienda digna es un derecho fundamental autónomo sin estar ligado o
conexo a otro derecho fundamental (teoría de la “conexidad”) o de otra
condición específica que le permita adquirir dicha connotación jurídica.
Por otra parte, la providencia afirma que la acción
de tutela es procedente para solicitar la“(…) financiación
y asesoría para acceder a un crédito financiero (…)”, ya que no
existe un mecanismo judicial ante la jurisdicción ordinaria o contencioso
administrativa que permita atender dicha solicitud. Al respecto, debo precisar
que el análisis de subsidiariedad de la tutela no debía referirse al componente
económico de la prestación que solicita la demandante sino al contenido
sustancial de un derecho fundamental. Dicho de otro modo, el requisito de
subsidiariedad se debió ocupar de analizar la procedencia de la acción de
tutela respecto del derecho fundamental a la vivienda digna de un sujeto de
especial protección constitucional, y no de un tema relacionado con la
adquisición y financiación de un crédito de vivienda, pues ello desborda el
carácter excepcional de la acción de tutela y claramente no tiene relevancia
constitucional, de modo que sobrepasa la competencia del juez constitucional.
Sin embargo, considero que en este caso sí se
superaba el requisito de subsidiariedad, ya que la accionante era un sujeto de
especial protección constitucional, pues además de ser desplazada por la
violencia, sus condiciones socioeconómicas le impedían acceder a un crédito de
vivienda. En este orden de ideas, expongo
las razones que me llevan a aclarar el voto con respecto a las consideraciones
expuestas en la sentencia de la referencia.
Fecha
ut supra,
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1]
Cédula de ciudadanía de Luz Omaira Gaitán Parrado. (Cuaderno No.1 fl. 8).
[2]
Registros civiles de nacimiento.  (Cuaderno No.1 fl. 10 al 14).
[3]
El 21 de enero de 2016, se expidió Certificación por parte del
Secretario de Vivienda del Departamento del Meta, en la que se indicó que la
señora Luz Omaira Gaitán Parrado fue seleccionada
mediante resolución 483 de 2015, para el proyecto de vivienda Madrid y 13 de
mayo. A su vez, se señaló la cuenta bancaria en la que debe consignar
6.000.000. (Cuaderno No.1 fl. 9).
[4]
Demanda de tutela. (Cuaderno No.1 fl. 4).
[5]
Respuesta del Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social. (Cuaderno No.1 fl 63).
[6]
Respuesta de Fonvivienda. (Cuaderno No.1 fl 73).
[7]
Respuesta de Fonvivienda. (Cuaderno No.1 fl 73).
[8]
Respuesta de Villavivienda. (Cuaderno No.1 fl 80).
[9]
Impugnación. (Cuaderno No. 1 fl. 123)
[10] Respuesta de la
Cooperativa Financiera CONFIAR. (Cuaderno principal, fl. 30)
[11] Respuesta de la Caja de
Compensación Familiar COFREM. (Cuaderno principal, fl. 26)
[12] Respuesta de
Villavivienda. (Cuaderno principal, fl. 34)
[13] Respuesta de
Villavivienda. (Cuaderno principal, fl. 34).
[14] Ver entre otras
providencias las sentencias T 611 de 1992, T 290 de 1993, T-1179 de 2000.
[15] Constitución Política de
Colombia, artículo 86 y el Decreto 2591 de 1991.
[16] Ver, entre otras,
sentencia T-547 de 2011.
[17] Demanda de tutela.
(Cuaderno No.1 fl. 4).
[18] Sentencia
T-167 de 2016.
[19] Sentencias T-958 de 2001, T-791 de 2004, T-585 de 2008, C-300 de 2011,
entre otras.
[20] Sentencia T-167 de 2016.
[21] Al respecto se puede
consultar la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, que sirve como criterio auxiliar
de interpretación y definición de alcances, sin embargo, su criterio no es
vinculante.
[22] Sentencias C-299 de 2011
y C-244 de 2011.
[23] Sentencia C-1318 de 2000 y C-444 de 2009.
[24] Sentencias T-986A de
2012, T-908 de 2012, C-300 de 2011, T-873 de 2010, C-444 de 2009 y T-585 de
2008.
[25] La jurisprudencia
constitucional ha avalado que en casos de políticas públicas en materia de
vivienda para la población desplazada, aunque se requiera de una apropiación
presupuestal para ejecutarla, el Estado tiene la obligación de proveer
soluciones de vivienda digna y con ello garantizar el goce efectivo del
derecho. (Ver sentencia T-445 de 2012, T-781 de 2014).
[26]
Sentencia T-167 de 2016.
[27]   “Por la cual se crea
el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio
familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se
dictan otras disposiciones”.
[28]
El Decreto 2328 de 2013, dispuso la liquidación del INURBE.
[29] Por la cual se dictan
normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la
vivienda y se dictan otras disposiciones.
[30] En la sentencia C-359 de 2013, se hizo referencia a la exposición de motivos
presentada por los ministros del Interior y de Vivienda al proyecto de ley 223
de 2012 Cámara, por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover
el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda. Gaceta del Congreso número 180
del 26 de abril de 2012.
[31] Sentencia C-359 de 2013.
[32] Artículo 333. La
actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites
del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni
requisitos, sin autorización de la ley.
La libre competencia
económica es un derecho de todos que supone responsabilidades.
La empresa, como base del
desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado
fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo
empresarial.
El Estado, por mandato de
la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará
o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición
dominante en el mercado nacional.
La ley delimitará el
alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el
ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.
[33] Sentencia C-313 de 2013.
[34] Sentencia C- 197 de 2012.
[35] Sentencias C-700 de 1999, C-747 de 1999, C-1062 de 2003 y C-041 de 2006.
[36] La Corte estudio un
acumulado en el que los accionantes invocaron la protección de sus derechos
fundamentales a la honra, a la dignidad, al buen nombre, al libre desarrollo de
la personalidad y a la vivienda propia, aduciendo que las entidades accionadas
los están quebrantando porque, no obstante haberles expedido un paz y salvo que
indicaba el cumplimiento de las obligaciones que dieron lugar a que fueran
incluidos en las centrales de riesgo, continúan siendo reportados por éstas y
en consecuencia no han podido acceder a diversos servicios financieros,
incluyendo, en algunos casos, a los que requieren para hacer efectivo su
derecho a adquirir vivienda.
[37]
Sentencia T-592 de 2003.
[38]
Sentencia C-314 de 2009.
[39] Esta definición aparece
mencionada, entre otras, en las sentencias T-073 de 1998, C-1054 de 2004, T-170
de 2005, C-188 de 2006, C-314 de 2009, C-529 de 2010, T-342 de 2014, C-767 de
2014 y C-177 de 2016.
[40] Artículo  95. La calidad
de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos
están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos
y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades.
Toda persona está obligada
a cumplir la Constitución y las leyes.
Son deberes de la persona y
del ciudadano:
1. Respetar los derechos
ajenos y no abusar de los propios;
2. Obrar conforme al
principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante
situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas.
(…)
[41] Además de estas existen
otras normas constitucionales que establecen la obligación de fomentar las
organizaciones solidarias, entre ellas los artículos 51, 60, 64 y 103 de la
Constitución Política.
[42] Sentencias C-948 de 2001.
[43]
Sentencia C-314 de 2009.
[44]
Sentencias C-948 de 2001.
[45]
Decreto 663 de 1993. Artículo 2°, numeral 6°.
[46]
Ley 454 de 1998, artículo 40.
[47]
Sentencias T-426 de 1992 y SU-157 de 1999.
[48]
Ibidem.
[49]
Sentencia T-468 de 2003.
[50]
Esto también fue afirmado en el sentencia T-592 de 2003.
[51] Respuesta de la
Cooperativa Financiera CONFIAR. (Cuaderno principal, fl. 30)
[52]
Sentencia T-268 de 2008.