T-478-06
Sentencia T-054/05
Sentencia T-478/06
MADRE CABEZA DE FAMILIA-Protección
constitucional especial
MADRE CABEZA DE FAMILIA-Presupuestos
jurisprudenciales para que una mujer sea considerada como tal
No entiende esta Sala de Revisión que la Secretaría de
la Función Pública, pretenda desconocer que tal condición se predica de la
señora Roldán y mucho menos, que se fundamente en que el registro civil del
menor demuestra que “tiene un padre”; en estas circunstancias, nunca se podría
hablar de madres cabeza de familia sino en las precisas circunstancias de
inexistencia, desconocimiento fallecimiento o desaparición de la figura
paterna, en contravía de los enunciados del artículo 2º de la Ley 82 de 1993. Esta
Corte ha desarrollado a través de su jurisprudencia los presupuestos que deben
cumplirse para asumir la condición de madre cabeza de familia, los cuales se
encuentran reunidos en el caso bajo estudio, pues aunado a lo ya expuesto, se
ha demostrado que la señora Roldán, tiene a su cargo un menor de edad con
discapacidad auditiva, producto de una meningitis bacteriana temprana, que
además requiere tratamiento médico regular, y que es ella, quien debe asumir
todos los gastos de su hogar, puesto que en el momento de su desvinculación de
la Secretaría de Tránsito, el padre de su hijo se encontraba privado de la
libertad. En razón de que la demandante es titular de derechos de estabilidad
laboral reforzada, garantía constitucional que la amparaba por sus
circunstancias particulares -las cuales fueron  conocidas y analizadas por su
empleadora previamente a su desvinculación- la Corte  Constitucional concederá
la tutela de los derechos que le han sido conculcados por la Gobernación de
Cundinamarca, y ordenará su reintegro laboral y el pago de los salarios y
prestaciones sociales por ella dejados de percibir, en aras de evitar un
perjuicio irremediable.
DEBIDO PROCESO-Desvinculación de los
servidores de carrera en el programa de renovación de la administración pública
La carga que
debe soportar la administración es de mayor envergadura, tomando en cuenta que
la gobernación de Cundinamarca actuó con pleno conocimiento de la protección
laboral reforzada que cobijaba a la señora Roldán en el proceso de
reestructuración y aún así decidió desvincularla sin darle una oportunidad real
y efectiva de reincorporarse. El simple envío de una carta con el contenido que
tuvo en el presente caso es insuficiente, dadas las condiciones específicas en
que se encontraba la madre cabeza de familia, para admitir que  la
administración cumplió con su deber fundamental de preservar el debido proceso
al desvincular a la actora de un cargo de carrera administrativa. La violación del debido proceso administrativo de una madre cabeza
de familia, también exige en este caso especial que se ordene a la Gobernación
de Cundinamarca,  reintegrar o reincorporar a la señora en un cargo, similar o
equivalente al que venía desempeñando, mientras se culmina el proceso de
reestructuración, sin ordenar el pago de salarios dejados de percibir puesto
que ella recibió una indemnización, sobre cuyo alcance no es necesario
pronunciarse.
Reiteración
de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-1278660
Acción de tutela interpuesta por Martha Morales Roldán contra la
Gobernación de Cundinamarca, Secretaría de la Función Pública
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C.,
quince (15) de junio de dos mil seis (2006).
La Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel
José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Treinta y Nueve
Penal del Circuito de Bogotá y el Tribunal Superior, Sala Penal, de la misma
ciudad, dentro de la acción de tutela instaurada por Martha Morales Roldán en
contra de la Gobernación de Cundinamarca.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1. La señora
Martha Morales Roldán laboró para la Gobernación de Cundinamarca desde el 5 de
julio de 1995 en el cargo de Secretario código 440, grado 4, vinculada por
concurso, en condiciones de carrera administrativa, en el Centro Administrativo
Provincial de Medina (Cundinamarca) (CAP).
2.  Mediante los
decretos ordenanzales 025 y 027 de 2005, expedidos por el Gobernador de
Cundinamarca, en febrero de ese año se modificó el estatuto básico de la
Administración Departamental, se fusionaron y, suprimieron algunas
dependencias, entre ellas, los “Centros Administrativos Provinciales – CAPS
(Sector Desconcentrado)[1], se reasignaron funciones
y se modificaron los objetivos y la estructura orgánica de organismos y
dependencia centrales.
3.  En virtud de
tales actuaciones mediante resolución No. 0594 del 24 de agosto de 2005, la señora
Martha Morales Roldán fue “incorporada con carácter de carrera administrativa,
en la Planta Global Única de Empleos del Sector Central de la Administración
Pública Departamental, en el empleo de SECRETARIO Código y Grado 44004”[2]
y trasladada del municipio de Medina (Cundinamarca) a la Secretaría de Tránsito
y Transporte (Regional de Servicios La Calera).
Para dicha
reubicación, la Administración departamental utilizó un estudio técnico
efectuado a la luz de la ley 909 de 2004 y su decreto reglamentario 1227 de
2005, en el cual se tuvo en cuenta, tanto su condición de carrera
administrativa, como  su calidad de madre cabeza de familia.[3]
4. Un mes
después, el 29 de septiembre, se le comunicó a la señora Roldán que a través
del Decreto departamental 00217 emitido y publicado en la misma fecha,
se había suprimido el cargo que ella venía desempeñando.  En el respectivo
decreto puede leerse, “...se suprimen los cargos de Secretario 440-04,  salvo
un empleo en el cual su titular se encuentra amparado por la Ley 797 de 2003, y
sentencia de la Corte Constitucional, una vez el titular de este cargo se
incluya en la nómina de pensionados, se hará efectiva la supresión de este
empleo”[4].
5. En la misma
comunicación se informó a la destinataria que tomando en cuenta su inscripción
en “el Registro Público de Carrera Administrativa, en virtud del artículo 44 de
la Ley 909 de 2004” podía optar por “ser reincorporada en un empleo igual o
equivalente” o “recibir la indemnización, ya que no fue posible su
incorporación, en la nueva Planta única del Sector Central de la Administración
Pública Departamental”[5], manifestación que debía
efectuar dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de recibo de dicha
comunicación; tiempo que transcurrió en silencio para la administración.
II.  LA DEMANDA DE TUTELA
1.  La
peticionaria considera que la Gobernación de Cundinamarca, vulneró sus derechos
fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la familia, a la salud del menor, a
los  derechos prevalentes de los niños y mínimo vital, por cuanto se le
desvinculó de la administración sin tomar en cuenta su condición de madre
cabeza de familia y tampoco que su hijo de seis años “desde los cinco meses de
nacido, sufrió... MENINGITIS BACTERIANA POR STREPTOCOCO PNEUMONIAL. SÍNDROME
CONVULSIVO SECUNDARIO CONTROLADO”, como consecuencia de lo cual perdió
totalmente el oído derecho y debe asistir a controles anuales de
otorrinolaringología y, que “a medida de su crecimiento se van detectando las
secuelas que le ocasionó esta enfermedad”.[6]
Agrega la señora
Roldán, que es una persona de bajos recursos económicos, que su trabajo era su
único medio de subsistencia, y  que si la administración tenía prevista la
supresión del cargo no debió hacerla incurrir en las dificultades que le
demandaron los costos de su traslado a la Calera y la desvinculación de su hijo
de la institución educativa en la cual se encontraba desarrollando su año
escolar.  Concluye  su escrito invocando la figura del retén social y la
sentencia T-925 de 2004 emitida por esta Corporación.
2.  En su
respuesta, la Secretaría de la Función Pública del Departamento de Cundinamarca
argumenta, que inicialmente al fusionar y suprimir las dependencias, en virtud
de las facultades otorgadas al Gobernador por la Asamblea del Departamento,
mediante ordenanza 014 de 2004, la cual se concretó en los decretos
ordenanzales Nos. 025, por medio del cual se modificó el estatuto básico de la
Administración Departamental y 027 de 2005, a través del cual se adoptó la
estructura del sector central de la administración Departamental y se
fusionaron y suprimieron algunas dependencias, entre otras cosas, se “protegió
a la accionante por su calidad de madre cabeza de familia, incorporándola... en
la Secretaría de Tránsito y Transporte de la Calera”, tomando en cuenta un
estudio técnico efectuado “en los términos del artículo 46 de la ley 909/04 y
su decreto reglamentario 1227/05, artículos 95 y 96”.[7]
Indica la
Secretaría, que pese a que la accionante “se encontraba vinculada” en un
“empleo de los que la Ley denomina de carrera administrativa” y ostentaba
“derechos en carrera administrativa” ello no se traduce en una estabilidad
permanente. Agrega, que “En desarrollo de las normas mencionadas [Ley 909  de
2004 y Decreto 1227 de 2005] y de los Decretos 770, 785 y 2539 de 2005 sobre competencias
laborales y el estudio técnico”, se produjo “la supresión de los
empleos de secretario 440-04, no solo  el de la accionante”; y que,“El
único empleo de secretario 440-04, que no se suprimió  de forma inmediata, es
el desempeñado por una funcionaria, que se encuentra cobijada por la Ley 797 de
2003 y la  sentencia de la Corte Constitucional...”
La
administración departamental considera que no le es aplicable la Ley 790 de
2002, por cuanto su objeto se circunscribe a la renovación y modernización de
la estructura de la “rama ejecutiva del orden nacional” y que por aparecer
demostrado en el expediente a través de las declaraciones extrajuicio y el
registro civil, que el menor  tiene padre, está desvirtuada la condición de
madre cabeza de familia de la tutelante y que es éste, quien debe asumir los
alimentos del niño,  mediando demanda que deberá instaurar la señora Roldán
“ante la jurisdicción competente”.
Manifiesta la
demandada que se cumplió el procedimiento específico establecido en la Ley 909
y sus decretos reglamentarios para la supresión de cargos de carrera
administrativas y que la accionante omitió hacer uso de los derechos que tenía,
contestando “dentro de los cinco (5) días posteriores al recibo de la comunicación”.
Concluye la
Secretaría de la Función Pública invocando la excepcionalidad y subsidiariedad
de la acción de tutela, e indicando que no se observa la existencia de un
perjuicio irremediable, ni la inminencia y gravedad que requiera una actuación
judicial inmediata, por lo tanto solicita se declare improcedente la tutela.
III.  PRUEBAS SOLICITADAS POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Mediante auto
fechado el 21 de abril pasado esta Corporación solicitó a la Secretaría  de la
Función Pública  informara sobre  la existencia de “acto administrativo de
carácter particular”[8] que concretara la
desvinculación de la  señora Martha Morales e indicara a qué cargo habían sido
asignadas las funciones entonces desempeñadas por el Secretario, Código 440,
Grado 4, adicionalmente se requirió información sobre el pago de la
correspondiente indemnización.
La Secretaria de la Función Pública mediante escrito
recibido en esta Corporación el 28 de abril siguiente  hizo nuevamente un
recuento del proceso de supresión de los empleos de “Secretario 440-04, salvo
un empleo en el cual su titular se encuentra amparada por la Ley 797 de 2003, y
sentencia de la corte constitucional, una vez, el titular de este cargo se
incluya en la nómina de pensionados, se hará la supresión de este empleo”,
consignado en el parágrafo del artículo 3 del Decreto 217 de 2005.
Refirió además,
que “en cumplimiento a  lo dispuesto en el artículo 29 de la ley 909 de 2004
que establece, que de no ser posible la incorporación en la nueva planta de
personal de la entidad en donde se suprimió el empleo, ya sea porque no existe
cargo igual o equivalente o porque aquella fue suprimida, el jefe de la
unidad de Personal o quien haga sus veces deberá comunicar por escrito
esta circunstancia al ex empleado...” Y agregó, respecto de la notificación del
acto de desvinculación  que “de conformidad con lo normado en el artículo 29 de
la ley 909 de 2004, es un acto de comunicación y como tal obra firma de
puño y letra de la señora Roldán en el oficio anexo”[9].
(última negrilla fuera de texto). También expresó la Gobernación, que las “funciones
del empleo de Secretario 440-04 no se reasignaron”.  Igualmente, aportó copia
de la resolución con la cual se reconoció la indemnización correspondiente.
De igual forma,
se solicitó a la accionante que indicara la razón por la cuál no manifestó a la
Administración su deseo de ser reincorporada en un empleo igual o equivalente.
En su respuesta la señora Roldán argumentó, que la noticia de la supresión del
cargo le causó gran impresión psicológica dadas las circunstancias personales
que ya conocemos y  que en ese momento el padre de su hijo se encontraba
privado de la libertad.  Agregó que luego de escuchar consejos de sus
compañeros, uno de quienes luego de comunicarse con la doctora “Maritza
Afanador”[10] le confirmó que el
proceso de reestructuración no contemplaba otro cargo “con los mismos
requisitos y funciones” y que “el gobernador gozaba de plenas facultades” para
retirarla del  servicio, le sugirieron  que con la indemnización podía cubrir
la alimentación de su hijo, que la solicitud de reintegró se demoraba más de
seis meses y que le sería negada, por lo cual se vio forzada a recibir la
indemnización.
IV. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
1.   Decisión
de Primera instancia
El Juzgado 39
Penal del Circuito de esta ciudad, mediante fallo calendado el 25 de octubre de
2004, denegó por improcedente  el amparo propuesto por cuanto consideró que la
actora debió haber hecho uso de “la opción de revinculación” y que además,
cuenta con “los recursos propios de vía gubernativa, para atacar la resolución
en comento” así como “las acciones  del trámite contencioso administrativo”
para desvirtuar la legalidad de la resolución 0217 de 2005.
2.
Impugnación
La accionante
sostuvo que utilizó la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar
la ocurrencia de un perjuicio irremediable puesto que al quedar sin empleo, sin
ingreso alguno y entre tanto la jurisdicción contencioso administrativa se
pronuncia, no tiene como sufragar los gastos médicos, de educación, vivienda,
vestuario y alimentación de su hijo. Adicionalmente indicó que entendió la
acción de tutela como “lo más inmediato, para posteriormente iniciar las
acciones de tipo legal contra los actos administrativos...”  e hizo alusión al
factor temporal  que estima la Corte como de especial relevancia para la
procedencia de la acción de tutela.
3. Segunda
instancia
Por Sentencia
proferida el 9 de diciembre de 2005 la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá, D.C., confirmó el fallo impugnado. Señaló el ad-quem
que corresponde a la “jurisdicción de lo Contencioso Administrativo... a través
de la acción de nulidad instaurada en contra del decreto 00217 de 2005...”
dirimir el conflicto.  Adicionalmente estimó, que no se ven amenazados derechos
fundamentales de la señora Roldán o de su hijo, como quiera que “ésta tiene
derecho a recibir una indemnización de carácter pecuniario... dinero con el
cual podrá satisfacer las necesidades propias y las de su hijo, entre tanto
instaura la acción correspondiente ante la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo y, se vincula nuevamente al mercado laboral”.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. El
problema jurídico
De acuerdo con
los hechos antes planteados se formula la Corte Constitucional, los siguientes
interrogantes: ¿La Administración Departamental desconoció los derechos
fundamentales de la señora Martha Morales Roldán, como madre cabeza de familia
al desvincularla del cargo que ocupaba, el cual fue suprimido? ¿Afectó la misma
Administración, el derecho fundamental al debido proceso de la referida señora
con ocasión de la decisión que concluyó en su separación del cargo suprimido?
2.  La condición de madre cabeza de
familia y su protección  constitucional
Esta Sala de
Revisión considera oportuno,  recabar algunas precisiones sobre la especial
condición de las madres cabeza de familia en el camino de los procesos de
modernización de la administración pública.
Cabe reiterar,
que la protección a la mujer por su especial condición de madre cabeza de
familia es de origen supralegal, que se desprende  de los artículos, 43[11]
y 44 de la Carta Política  y que está soportada en los artículos 1, 5, 13,
inciso 2º, 42, 43, 44, 45, y 46, también constitucionales[12],
por tal razón consideramos que no puede limitarse su aplicación a las precisas
circunstancias de la ley 790 de 2002.  Sobre dicha postura se ha edificado la
jurisprudencia de la Corte Constitucional: [13]
«En relación con esta norma, la Corte ha
explicado en varias ocasiones que el Constituyente de 1991 consideró que era
necesario introducir en la Constitución un artículo que garantizara
específicamente la igualdad de género, debido a la tradicional discriminación y
al marginamiento a los que se había sometido a la mujer durante muchos años,
así como por el creciente número de mujeres que por diversos motivos -en
particular el conflicto armado -, se han convertido en cabezas de familia.
Al respecto en la Asamblea Nacional
Constituyente los delegatarios ponentes sobre el tema señalaron lo siguiente:
“(…) es sólo hasta la época contemporánea –no hace muchos
años– que un movimiento a favor de la mujer consigue reivindicar la imagen de
ésta ante el mundo y lograr mejorar su posición en la sociedad.
Sin embargo en naciones como la nuestra, el modelo de
docilidad y vulnerabilidad parece no haber sido rebasado, a diferencia de los
países desarrollados en los que gracias a dicho movimiento la mujer ha superado
las desigualdades sociales y ha pasado a ser parte integral y activa de la
comunidad a la que pertenece. Las estadísticas muestran cómo en nuestra Patria
la mujer tiene menos oportunidades de acceso a la salud, la protección y la
educación que el hombre. A su vez en el campo laboral, a pesar de que su
participación ha señalado cambios importantes en la estructura del mercado de
trabajo (41% en 1989) el 35% de la población femenina urbana percibe una
remuneración por debajo del sueldo mínimo, frente a un 16% de hombres que se
encuentran en la misma situación; y si miramos hacia el sector rural
encontramos mujeres que, sin ser dueñas de la tierra, trabajan sin paga –la
mayoría de las veces– pues su oficio es considerado como una labor de apoyo a
su marido, padres o hermanos. Igualmente el desempleo generado por la situación
económica actual recae con más fortaleza sobre ella: hoy en día el 55% de los
desempleados del país son mujeres.” »
Así se pronunció también, recientemente la
sala Segunda de Revisión en sentencia T-356 de 2006[14]:
«3.2.  Frente a la posibilidad legítima que tiene el Estado
para que dentro del cumplimiento de sus fines realice reformas o
reestructuraciones, esta Corporación ha sido enfática en señalar, que como
regla general, se debe procurar al máximo la estabilidad laboral de los
trabajadores y trabajadoras que se vean afectados con la reforma
institucional.  Además, los procedimientos de reestructuración que perjudiquen
grupos históricamente discriminados, como son las mujeres cabeza de familia,
exigen una mayor delicadeza y rigor de parte de las autoridades que realicen el
ajuste, respetando por lo tanto, la tan mencionada estabilidad laboral
reforzada y brindando alternativas diferentes al retiro del servicio.
Respecto de tales sujetos, ha señalado la jurisprudencia que la indemnización
constituye la última o más lejana de las alternativas y, por lo tanto, se debe
velar hasta cuando sea posible por su permanencia en la entidad, debido a que
su condición disminuye las posibilidades materiales de conseguir un nuevo
empleo y únicamente su salario constituye el presupuesto básico del
sostenimiento familiar.
3.3.  Ahora bien, el Programa de Renovación de la
Administración Pública (ley 790 de 2002) persigue una mejora en la eficiencia
de las labores adelantadas por las entidades públicas con la finalidad de
optimizar la prestación de los servicios necesarios en el cumplimiento de los
fines del Estado.  Con este objetivo, es posible que la administración decida
reorganizar su estructura y, en este proceso, eventualmente racionalizar las
plantas de personal de las entidades estatales.   No obstante, los derechos de
los trabajadores no pueden verse lesionados por la supresión intempestiva de
sus cargos, en virtud de una decisión unilateral y discrecional de la
administración.  Es dentro de esta finalidad en donde se inscribe la protección
reforzada...»
Resulta
oportuno traer a colación el pronunciamiento del mes de julio pasado, efectuado
por la Sala Primera de Revisión al resolver sobre la desvinculación de unas
madres cabeza de familia de una empresa del orden distrital,  mediante acto no
motivado[15]:
«En este orden de ideas, es del caso afirmar que si bien la supresión
de empleos en los escenarios planteados responde a causas jurídicas distintas,
la protección laboral reforzada, para el caso de las personas discapacitadas y
las madres cabeza de familia es mandato Constitucional, y su aplicación, en
consecuencia, no se circunscribe exclusivamente a los programas de renovación
de la administración pública. Así, se reitera, (i) para el caso de las personas
discapacitadas, la protección constitucional se fundamenta en el deber del
Estado Social de Derecho de promover condiciones para que la igualdad sea real
y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
(Art. 13. C.P.). En lo referente a las madres cabeza de familia, (ii) la protección
laboral reforzada deriva del imperativo constitucional, según el cual es deber
del Estado apoyar de manera especial a la mujer cabeza de familia y a su núcleo
familiar. (Art. 42, 43, 44. C.P.) Así las cosas, dentro del asunto objeto
revisión, la presunta vulneración no es consecuencia de la inobservancia  del
artículo 12 de la ley 790 de 2002, si no que es producto del desconocimiento de
las garantías constitucionales».
En consecuencia, la protección laboral reforzada para las
madres cabeza de familia debió haber sido tomada en cuenta por el Departamento
de Cundinamarca, tanto en el proceso de supresión y fusión de dependencias,
realizado en el mes de agosto, como en el de supresión de cargos y
desvinculación de sus empleados, materializado un mes después. Los argumentos
de defensa resultan insuficientes, máxime si se considera que ambos procesos de
basaron en el mismo estudio técnico, en el que por cierto, se conoció y analizó
concretamente la situación de la accionante como madre cabeza de familia desde
el primer momento.
En el expediente se encuentra fotocopia de la declaración
extraproceso rendida por la señora Martha Morales ante el Notario Único del
municipio de Medina, en donde da cuenta de su condición de “madre cabeza de
familia” circunstancia que no fue desvirtuada en manera alguna por la demandada
y que incluso, como ya dijimos  fue tenida en cuenta por ésta, dentro del
estudio técnico realizado para la “Supresión, fusión o creación de
dependencias”[16]
Por tal razón, no entiende esta Sala de Revisión que
la Secretaría de la Función Pública, pretenda desconocer que tal condición se
predica de la señora Roldán y mucho menos, que se fundamente en que el
registro civil del menor demuestra que “tiene un padre”; en estas circunstancias, nunca se
podría hablar de madres cabeza de familia sino en las precisas circunstancias
de inexistencia, desconocimiento fallecimiento o desaparición de la figura
paterna, en contravía de los enunciados del artículo 2º de la Ley 82 de 1993.[17]
Esta Corte ha desarrollado a través de su
jurisprudencia los presupuestos que deben cumplirse para asumir la condición de
madre cabeza de familia, los cuales se encuentran reunidos en el caso bajo
estudio, pues aunado a lo ya expuesto, se ha demostrado que la señora Roldán,
tiene a su cargo un menor de edad con discapacidad auditiva, producto de una
meningitis bacteriana temprana, que además requiere tratamiento médico regular,
y que es ella, quien debe asumir todos los gastos de su hogar, puesto que en el
momento de su desvinculación de la Secretaría de Tránsito[18],
el padre de su hijo se encontraba privado de la libertad:
«Dicho esto, una mujer es cabeza de familia cuando en efecto, el
grupo familiar está a su cargo. Se trata de una categoría mediante la cual se
busca preservar condiciones dignas de vida a los menores y personas que se
encuentran en estado de debilidad manifiesta a cargo de ella, al tiempo que se
pretende apoyar a la mujer a soportar la pesada carga que por razones,
sociales, culturales e históricas han tenido que asumir, permitiéndoles
oportunidades en todas las esferas de su vida y garantizándoles acceso a
ciertos recursos escasos.[19] Así,
en la sentencia C-034 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) la Corte consideró
que el artículo 2° de la Ley 82 de 1993 no violaba el principio de igualdad así
definiera “mujer cabeza de familia” sólo en función de la mujer “soltera o
casada”, dejando de lado otros estados civiles como la unión libre, debido a
que el estado civil no es lo esencial para establecer tal condición, sino el
hecho de estar al frente de una familia, y tener a su cargo niños o personas
incapaces.» [20]
«Para la Corte, no toda mujer puede ser considerada como madre
cabeza de familia por el sólo hecho de que esté a su cargo la dirección del
hogar. Para tener dicha condición debe reunir los presupuestos indispensables,
como son:  (i) que se tenga a cargo la responsabilidad de hijos menores o de
otras personas incapacitadas para trabajar;  (ii) que esa responsabilidad sea
de carácter permanente;  (iii) no sólo la ausencia permanente o abandono del
hogar por parte de la pareja, sino que aquélla se sustraiga del cumplimiento de
sus obligaciones como padre;  (iv) o bien que la pareja no asuma la
responsabilidad que le corresponde y ello obedezca a un motivo verdaderamente
poderoso como la incapacidad física, sensorial, síquica o mental ó, como es
obvio, la muerte; (v) por último, que haya una deficiencia sustancias de ayuda
de los demás miembros de la familia, lo cual significa la responsabilidad
solitaria de la madre para sostener el hogar.»[21]
Por consiguiente,
en razón de que la señora Martha Morales Roldán es titular de derechos de
estabilidad laboral reforzada, garantía constitucional que la amparaba por sus
circunstancias particulares -las cuales fueron  conocidas y analizadas por su
empleadora previamente a su desvinculación- la Corte  Constitucional concederá
la tutela de los derechos que le han sido conculcados por la Gobernación de
Cundinamarca, y ordenará su  reintegro laboral y el pago de los salarios y
prestaciones sociales por ella dejados de percibir, en aras de evitar un
perjuicio irremediable.
3.    El
debido proceso en las decisiones de desvinculación de servidores de carrera en
procesos de renovación de la administración pública
Los derechos y
garantías de los trabajadores en los procesos de renovación de la
administración pública en la medida en que obedecen a preceptos
constitucionales también se aplican en el ámbito de las entidades del orden
territorial. En este caso, se presenta una situación específica que lleva a la
Corte a analizar el alcance del derecho al debido proceso en las decisiones de
desvinculación de servidores en carrera administrativa.[22]
En la sentencia T-876 de 2004, dijo al respecto la Corte:
«En términos generales, cuando se habla de estabilidad laboral, debe
entenderse que se trata de una garantía, que dadas ciertas condiciones se
consagra a favor del trabajador, en el sentido de que pueda éste permanecer en
el cargo en el cual se desempeña y recibir los beneficios y prestaciones que
legalmente le correspondan, aún en contra de la voluntad de su empleador.
Para
la Corte, es diferente la estabilidad laboral que tiene un empleado de carrera,
a la estabilidad laboral que pueda tener quien ocupa un cargo de libre
nombramiento y remoción. Al respecto, se ha afirmado:
“Los que ocupan cargos de carrera administrativa, por haberse
vinculado mediante calificación de méritos, tienen una estabilidad laboral
mayor que la de los servidores que ocupan cargos de libre nombramiento y
remoción; ésta se traduce en la imposibilidad que tiene el ente nominador de
desvincularlos por razones distintas a las taxativamente previstas en la
Constitución y la Ley.
En cambio, la estabilidad de los servidores que ocupan cargos de
libre nombramiento y remoción es, por así decirlo, más débil, ya que pueden ser
separados del mismo por voluntad discrecional del nominador, según lo exijan
las circunstancias propias del servicio. Aunque a la luz de la Constitución y
la jurisprudencia, se trata de un régimen excepcional, debido al grado de
flexibilidad y a la preeminencia del factor discrecional que reposa en cabeza
del nominador, el régimen legal tiene previsto un control judicial de los actos
de desvinculación para evitar posibles abusos de autoridad.
No obstante, cabe aclarar que la estabilidad laboral de un
funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa no se reduce por el
hecho de que se encuentre en provisionalidad. La Administración sólo podría
desvincularlo por motivos disciplinarios o porque se convoque a concurso para
llenar la plaza de manera definitiva, con quien obtuvo el primer lugar.[23]
Lo anterior no significa que frente a un proceso de
reestructuración, no pueda separarse a un trabajador de su empleo; el derecho a
permanecer en un puesto determinado, a estar vinculado a cierta institución o a
ejercer la actividad laboral en un sitio específico, no constituyen propiamente
derechos fundamentales, sino atribuciones derivadas del derecho al trabajo que,
en principio, no son amparables por vía de tutela.[24]
Sin embargo, es la propia Constitución, la que exige que se respeten
los derechos y las garantías de los trabajadores. Así por ejemplo, el artículo
25 de la Carta, consagra la protección especial, a cargo del Estado, de las
distintas modalidades laborales, lo que impide que, bajo la excusa de la
reestructuración, liquidación, supresión, tecnificación o cambio de
propietarios de las empresas, estos derechos se vean desconocidos o
disminuidos.
A
su vez, el artículo 53 C.P., señala que “la ley, los contratos, los acuerdos y
convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los
derechos de los trabajadores”.»[25]
En este caso, la Corte constata que la peticionaria
se vinculó a la Gobernación de Cundinamarca mediante concurso abierto desde el año 1995.[26][C.C.1]
El decreto
departamental 00217 de 2005 puede enmarcarse dentro de los actos de la administración
de contenido general, impersonal y abstracto. Sin embargo, el acto propio de
desvinculación de un empleado de la administración,  es un  acto de carácter
particular, que modifica una situación personal y concreta, sujeto al
cumplimiento de todos los requisitos y formalidades legales. Este acto debe
permitir al afectado, el ejercicio del derecho de defensa frente a las
actuaciones de la Administración que considere lesivas de sus derechos y
garantías fundamentales, para lo cual la notificación del acto, así como el
acto mismo, debe reunir requisitos señalados en la ley.
El artículo 47
del Código Contencioso Administrativo prescribe que: “En el texto de toda
notificación o publicación se indicarán los recursos que legalmente proceden
contra las decisiones de que se trate, las autoridades ante quienes deben
interponerse, y los plazos para hacerlo”; y la jurisprudencia del Consejo
de Estado ha sido unánime al considerar que
...«para que el interesado esté en
capacidad de ejercer debidamente su derecho de defensa frente a un acto que le
es desfavorable o que lesiona intereses suyos, el funcionario correspondiente
debe indicarle qué recursos administrativos pone la ley a su disposición.  Si
no obra así, hace creer al interesado que no procede ningún recurso y que, por
lo tanto, está agotada la vía gubernativa»...[27]
Esta posición ha
sido recogida en forma reiterada por la jurisprudencia constitucional. Así en
la sentencia SU-250 de 1998 se afirmó:[28]
(...)
«Es, pues, de la
esencia de las garantías de protección, la posibilidad de debatir, de lo
contrario se cae en indefensión y, por ende, se restringe y viola el debido
proceso en su fase de la defensa.»
Esta Corporación
no entrará a estudiar si la comunicación librada a la señora Martha Morales el
29 de septiembre de 2005 [fecha en la cual también fue publicado el decreto
departamental 217 de 2005] corresponde a un verdadero acto administrativo y si
éste cumple los requisitos legalmente exigidos porque entiende que esto es
materia que le corresponde dilucidar a la jurisdicción correspondiente. No
obstante, al preguntársele a la Secretaría de la Función Pública Departamental
por la existencia del acto particular que concretara la desvinculación del
cargo de la señora Martha Morales Roldán, ésta se limitó a recapitular sobre la
expedición del Decreto 217 del 29 de diciembre de 2005, por medio del cual se
suprimió el cargo de la accionante y a indicar que “de conformidad con lo
normado en el artículo 29 de la ley 909 de 2004 (sic), es un acto de
comunicación y como tal obra firma de puño y letra de la señora Roldán en el
oficio anexo”[29].
La Sala constata
que en dicha comunicación no se hace mención de los recursos que procedían
contra la decisión de desvinculación de la actora, las autoridades ante quienes
debían tramitarse y los plazos de que disponía para interponerlos. En la
aludida comunicación, en manera alguna aparece información sobre la forma en
que la destinataria puede controvertir la actuación de la administración, ni se
le dan a conocer las razones por las cuales después de más de 10 años de
encontrarse laborando en carrera administrativa, la Gobernación de Cundinamarca
no la incorpora a su planta de personal.
Además, la
administración departamental ni siquiera concretó e individualizó  el acto
administrativo propio de la separación del cargo de la señora Roldan. En estos
términos considera esta Corporación que se ha menoscabado el derecho de defensa
de la accionante y de contera, el debido proceso que estaba obligada a cumplir
la administración para retirar definitivamente de su cargo a una empelada
vinculada en carrera administrativa, quien adicionalmente estaba cobijada con
una protección laboral reforzada de origen constitucional.
El que el
artículo 29 del Decreto 760 de 2005[30] prescriba que “el Jefe
de la Unidad de Personal o quien haga sus veces deberá comunicar por escrito
esta circunstancia al ex empleado, indicándole, además, el derecho que le
asiste de optar por percibir la indemnización...”, es una garantía adicional
que no puede interpretarse en el sentido de que no restringe los procedimientos
generales a que deben sujetarse todos los actos de la administración. Dicho
artículo especial agrega una carga que debe ser cumplida por la administración,
cual es la de informarle  a los interesados que no fue posible su
“incorporación en la nueva planta de personal de la entidad”,  para que éstos
puedan decidir libremente si optan por “recibir la indemnización” o por
solicitar la reincorporación a un “empleo de carrera igual o equivalente al
suprimido”.
Así las cosas,
considera esta Sala de Revisión que la Secretaría de la Función Pública del
Departamento de Cundinamarca, desconoció tanto la protección laboral reforzada
de la señora Martha Morales Roldán, como madre cabeza de familia (Arts. 43 y 44
C.N.), como el derecho fundamental al debido proceso  (artículo 29 C.N.) que
estaba obligada a seguir para desvincularla de la planta de personal, sin
concretar e individualizar el acto administrativo correspondiente, ni
informarle los mecanismos con que contaba para controvertir la decisión.
En consecuencia, la carga que debe soportar la
administración es de mayor envergadura, tomando en cuenta que la gobernación de
Cundinamarca actuó con pleno conocimiento de la protección laboral reforzada
que cobijaba a la señora Roldán en el proceso de reestructuración y aún así
decidió desvincularla sin darle una oportunidad real y efectiva de
reincorporarse. El simple envío de una carta con el contenido que tuvo en el
presente caso es insuficiente, dadas las condiciones específicas en que se
encontraba la madre cabeza de familia, para admitir que  la administración
cumplió con su deber fundamental de preservar el debido proceso al desvincular
a la actora de un cargo de carrera administrativa.
La violación del
debido proceso administrativo de una madre cabeza de familia, también exige en
este caso especial que se ordene a la Gobernación de Cundinamarca,  reintegrar
o reincorporar a la señora Martha Morales Roldán en un cargo, similar o
equivalente al que venía desempeñando, mientras se culmina el proceso de
reestructuración, sin ordenar el pago de salarios dejados de percibir puesto
que ella recibió una indemnización, sobre cuyo alcance no es necesario
pronunciarse.
En la medida en
que la orden de reintegro comporta dejar sin efectos la desvinculación del
cargo de la actora, en virtud de la cual ella recibió en su oportunidad, la
indemnización prevista en el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, habrá lugar a
compensaciones, teniendo en cuenta los dineros por ella dejados de percibir
durante el tiempo que estuvo desvinculada con violación de sus derechos
fundamentales y que habida cuenta del monto de la indemnización, puede resultar
un saldo a favor de la administración.
Como quiera que
producto de tales compensaciones puede resultar un remanente a favor de la
entidad, ésta deberá ofrecer a la interesada la posibilidad de realizar abonos
parciales mensuales, durante su permanencia en la institución, siempre tomando
en cuenta que el monto no afecte el mínimo vital y la subsistencia digna de
ella y de su menor hijo, debiéndole informar además, el valor y el término
durante el cual se llevarán a cabo tales descuentos.
No obstante, lo anterior no significa que dicho proceso de
reestructuración deba interrumpirse o que en el mismo no pueda haber lugar a la
separación definitiva del cargo de la señora Martha Morales Roldan. Pero de
presentarse tal circunstancia, la administración departamental deberá
concretar, motivar e individualizar el acto administrativo de desvinculación
del cargo de la madre cabeza de familia, notificándoselo conforme a los
postulados legales y permitiendo ejercer a su destinataria todos y cada uno de
los medios de defensa que estén a su alcance. En este caso, podrán
materializarse las compensaciones pendientes con el pago de la indemnización
que pudiera generarse en su momento,  dependiendo de la decisión de la
tutelante.
Ahora bien, la Administración deberá informarle a la señora Morales
Roldán cuál sería el resultado preciso de las compensaciones a efectuar (valor
y duración), para que ella pueda optar por no aceptar la oferta de reintegro o
reincorporación.
VI. DECISIÓN
Como corolario
de las consideraciones anteriormente expuestas, la Sala Tercera de Revisión de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Revocar los fallos proferidos por el Juzgado 39 Penal del
Circuito de Bogotá, D.C., y por la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de la misma ciudad que negaron por improcedente la acción de
tutela instaurada por Martha Morales Roldán en contra de la Gobernación de
Cundinamarca, Secretaría de la Función Pública y en su lugar conceder la
protección constitucional como madre cabeza de familia y adicionalmente,
amparar  su derecho  fundamental al debido proceso.
Segundo.- Ordenar al Departamento de Cundinamarca, Secretaría de la Función
Pública,  reintegrar o reincorporar a la señora Martha Morales Roldán  en un
cargo, similar o equivalente al que venía desempeñando y, realizar el
consiguiente pago de los salarios y prestaciones a que ella tenía derecho desde
el momento de su retiro,  hasta la fecha efectiva de su  nueva incorporación.
Tercero.- En la medida en que haya lugar a compensaciones conforme se indicó
en la parte motiva de esta providencia, en caso de que se presenten remanentes
a favor de la Administración Departamental, ésta deberá ofrecer a la interesada
la posibilidad de realizar abonos parciales mensuales, durante su permanencia
en la institución, siempre tomando en cuenta que el monto no afecte el mínimo
vital y la subsistencia digna de ella y de su menor hijo.  La Administración
deberá informarle a la señora Morales Roldán cuál sería el resultado preciso de
las compensaciones a efectuar (valor y duración), para que ella pueda optar por
no aceptar la oferta de reintegro o reincorporación.
Cuarto.- Si  el proceso de reestructuración conduce a la separación del
cargo de la señora Martha Morales Roldan, la administración departamental
deberá expedir un acto administrativo de desvinculación del cargo,
notificándoselo conforme a los postulados legales; en cuyo caso, también se
harán las compensaciones a que hubiere lugar.
Quinto.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
Sexto.- Para garantizar la efectividad de la acción de tutela, el Juzgado
Treinta y Nueve Penal del Circuito de Bogotá, notificará la presente
providencia dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo de la
comunicación de que trata el numeral anterior.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Ponente
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
Folio 22 del cuaderno principal (primera instancia).
[2]
Comunicación de la Secretaría de la Función Pública Departamental, folio 5
cuaderno principal.
[3]
Criterios tomados en cuenta en el estudio técnico, según respuesta a la acción
de tutela presentada por  la Secretaría de la Función Pública, folios 22 y 23
del cuaderno principal  (primera instancia).
[4]
Parágrafo del  artículo 3º del Decreto 00217 de 2005, expedido por la
Gobernación de Cundinamarca.
[5]
Escrito de fecha 29 de septiembre dirigido a la señora Roldán, visible a folio
7 del cuaderno principal (primera instancia).
[6]
Folio 2 del cuaderno principal (primera instancia).
[7]
Respuesta a la acción de tutela presentada por la Secretaría de la Función
Pública,  folios  22 y 23 del cuaderno principal (primera instancia).
[8]
Folio 16 cuaderno número 4 (Corte Constitucional).
[9]
Escrito de la Secretaría de la Función Pública, folio 28 cuaderno número 4
(Corte Constitucional).
[10]
Respuesta a la solicitud de pruebas, presentada por la accionante, folio 22 del
cuaderno de actuaciones en la Corte Constitucional.
[11] «La mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades.  La
mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación. Durante el
embarazo y después del parto gozará de especial asistencia y protección del
Estado, y recibirá de éste subsidio alimentario si entonces estuviere
desempleada o desamparada. El Estado apoyará de manera especial a la mujer
cabeza de familia»
[12]
Ver sentencias C-184 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-964 de 2003,
M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-044 de 2004  entre otras.
[13]
Sentencia T-1117 de 2005, Magistrado ponente Álvaro Tafur Galvis.
[14]
Se resolvió la acción de tutela de una madre cabeza de familia en contra de
TELETULUA S.A. E.S.P.  M.P.  Alfredo Beltrán Sierra.
Ver también sentencia
T-1183 de 2005 M.P: Clara Inés Vargas Hernández. “Esta argumentación parte de
suponer que existe una relación inescindible entre la pertenencia al plan de
renovación de la administración pública previsto en la Ley 790 de 2002 y el
carácter vinculante de las medidas de estabilidad laboral reforzada a favor de
las madres cabeza de familia. No obstante, la Sala estima que es
precisamente la sentencia SU-388/05 la que desvirtúa esta relación, en tanto
sustenta la exigencia de acciones afirmativas a favor de ese grupo no en las
disposiciones de origen legislativo sobre reforma estatal, sino en expresos
mandatos constitucionales que obligan a otorgar una discriminación positiva que
garantice la estabilidad laboral de las madres cabeza de familia con una
intensidad mayor que los demás servidores públicos...”
[15]
Sentencia T-768/05  M.P. Jaime Araujo Rentería.
[16]
Folios 22 y 23 del cuaderno principal, respuesta de la Secretaría de la Función
Pública.
[17]“(…) entiéndase por mujer cabeza de familia, quien siendo soltera o
casada, tenga bajo su cargo, económica o socialmente, en forma permanente,
hijos menores propios u otras personas incapaces o incapacitadas para trabajar,
ya sea por ausencia permanente o incapacidad física, sensorial, síquica o moral
del cónyuge o compañero permanente o deficiencia sustancial de los demás
miembros del núcleo familiar.”
[18]
Folio 22 del cuaderno No. 4 (Corte Constitucional).
[19]
Sentencia T-925 de 2004.M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[20]
Sentencia SU-389 de 2005 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[21]
Sentencia T-356 de 2006 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[22]
Al respecto, la Corte ha establecido que los empleados de “carrera
administrativa son los que ofrecen mayor seguridad y estabilidad al
trabajador y limitan en mayor grado la libertad del empleador para vincular y
retirar al empleado. El ingreso de un empleado a la carrera está supeditado
únicamente al cumplimiento de los requisitos contenidos en la Constitución y en
el estatuto especial que la regula, y su permanencia en ella sólo debe estar
condicionada a la idoneidad del empleado, al cumplimiento de las funciones de
modo eficiente y eficaz y al logro de la mejor prestación del servicio público.”[22]Sentencia T-454/05 de esta
misma Sala, en la cual se cita la sentencia C-540/ 98 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[23]
Cfr. Sentencia SU-250/98 M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[24]
Sentencia T-800/98 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[25]
Sentencia T-876/04 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[26]
Ver documentos aportados por la accionante visibles a folios 39 a 41 del
cuaderno no. 4 (Corte Constitucional).
[27]
Sentencia 5607 del Consejo de Estado, Sección Segunda, julio 3 de 1982  M.P.
Joaquín Vanin Tello.
[28]
En este caso con ponencia del Magistrado Alejando Martínez Caballero se trató
la violación al debido proceso por falta de motivación del acto administrativo
de desvinculación de una notaria nombrada en interinidad.
[29]
Respuesta a la solicitud de pruebas, visible a folio 30 del cuaderno No. 4
(Corte Constitucional).
[30] ARTÍCULO 29. De no ser posible la
incorporación en la nueva planta de personal de la entidad en donde se suprimió
el empleo, ya sea porque no existe cargo igual o equivalente o porque aquella
fue suprimida, el Jefe de la Unidad de Personal o quien haga sus veces deberá
comunicar por escrito esta circunstancia al ex empleado, indicándole, además,
el derecho que le asiste de optar por percibir la indemnización de que trata el
parágrafo 2o del artículo 44 de la Ley 909 de 2004 o por ser reincorporado a
empleo de carrera igual o equivalente al suprimido, conforme con las reglas
establecidas en el artículo anterior, o de acudir a la Comisión de Personal
para los fines previstos en los literales d) y e) del artículo 16 de la Ley 909
de 2004.
[C.C.1]