T-114-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-114/03
DERECHO DE PETICION ANTE EL SEGURO SOCIAL-Término de quince días para responder sobre reconocimiento pensión
de vejez
DERECHO DE PETICION ANTE EL SEGURO SOCIAL-Resolución oportuna, clara y de fondo
DERECHO DE PETICION ANTE EL SEGURO SOCIAL-Negligencia en trámite administrativo y vulneración de derechos
fundamentales
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-661019
Acción de tutela incoada por Dora Lucía Montoya
Velásquez contra el Seguro Social –  Seccional Antioquia.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C.,
trece (13) de febrero de dos mil tres (2003).
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallo
de la acción de tutela instaurada por Dora Lucía Montoya Velásquez contra el
Seguro Social – Seccional Antioquia.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
Al cumplir los
requisitos legales para percibir su pensión de vejez, la accionante elevó una
solicitud ante el Seguro Social, radicada el 5 de abril de 2001, con el fin de
obtener el reconocimiento y pago de esta prestación.  Sin embargo, hasta el
momento en que se impetró la acción de tutela (16 de agosto de 2002), no ha
recibido respuesta a su petición y, en las ocasiones en que verbalmente
solicitó información al ente accionado, sus funcionarios manifestaron que la
pensión no ha sido tramitada por la falta de pago del bono pensional.
A juicio de la
ciudadana Montoya Velásquez, la omisión en que incurre el Seguro Social vulnera
sus derechos fundamentales a la vida digna, la igualdad, la asistencia y
protección de las personas de la tercera edad, la atención en salud y la
recreación, por lo que solicita su amparo constitucional, ordenando a la
entidad accionada que profiera el acto administrativo donde se “reconoce,
liquida y ordena el pago” de su pensión de vejez.
2. Trámite de
instancia
La acción de
tutela fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, corporación
que en providencia del 21 de agosto de 2002 declaró su falta de competencia de
conformidad con lo establecido en el artículo 1º del Decreto 1382 de 2000 y
ordenó que el expediente fuera sometido al reparto de los jueces del circuito
de la ciudad de Medellín.
Así, a través de
auto del 3 de septiembre de 2002, el Juzgado Cuarto de Familia de Medellín
avocó conocimiento de la actuación y ordenó requerir al director del Seguro
Social a fin de que remitiera la documentación relacionada con los hechos
narrados por la actora, sin que obtuviera respuesta alguna al respecto.
3. Decisión
judicial objeto de revisión
El Juez de
Primera Instancia, en sentencia del 17 de septiembre de 2002, declaró la
improcedencia del amparo solicitado por la actora al considerar que, de acuerdo
con lo señalado por la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela no
era un instrumento idóneo para obtener el reconocimiento y pago de acreencias
laborales.
Además, el a
quo estimó que la tutelante tenía a su disposición la acción laboral
ordinaria para la satisfacción de su pretensión, sin que se hubiera comprobado
la inminencia de un perjuicio irremediable que permitiera conceder la
protección constitucional de manera transitoria.
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Problema
jurídico
En relación
con el asunto sometido a revisión de la Corte, corresponde a esta Sala
determinar si el incumplimiento del Seguro Social, Seccional Antioquia, en
resolver la solicitud de reconocimiento y pago de pensión de vejez constituye
una vulneración de derechos fundamentales.
Para ello, la
Sala reiterará la doctrina constitucional sobre la protección de derechos
fundamentales no invocados por la accionante, reseñará las reglas
jurisprudenciales relativas al derecho fundamental de petición, en especial las
relativas a la obligación de respuesta oportuna por parte de las autoridades, y
con base en estos elementos de juicio, resolverá la controversia jurídica
planteada.
Deber del
juez de tutela de integrar la protección de derechos fundamentales no invocados
por el actor.  Reiteración de jurisprudencia
La accionante
estima como vulnerados por el Seguro Social los derechos  fundamentales a la
vida digna, la igualdad, la asistencia y protección de las personas de la
tercera edad, la atención en salud y la recreación.  Sin embargo,  del análisis
de los presupuestos de hecho antes descritos se concluye que la controversia
jurídica versa sobre el incumplimiento de la Administración en la respuesta de
la solicitud realizada por la accionante, situación que hace ineludible el
estudio de la posible vulneración del derecho fundamental de petición, que no
fue invocado en el escrito de tutela.
Distintas
sentencias de esta Corporación[1]
señalan que es no solamente facultad, sino obligación del juez constitucional,
integrar en su decisión derechos fundamentales que aunque no hayan sido
incluidos en la petición de amparo, a su juicio resulten vulnerados.  Ello como
consecuencia del principio de informalidad que caracteriza a la acción de
tutela (artículo 14 del Decreto 2591 de 1991), junto con la obligación que
tiene el funcionario judicial de garantizar la efectividad de los principios,
valores y derechos y deberes consagrados en el Estatuto Superior (Art. 2 C.P.),
protección que no puede supeditarse al cumplimiento de una formalidad que,
además, resulta ajena a la naturaleza del amparo.
De tal modo,
la Sala asumirá el estudio de las características del derecho fundamental de
petición, para determinar si la conducta del ente accionado configura su
vulneración.
La
obtención de una respuesta oportuna y eficaz como componente del núcleo
esencial del derecho fundamental de petición.  Reiteración de jurisprudencia
El artículo 23
de la Carta confiere el derecho fundamental a toda persona de presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta resolución.  De la interpretación de este
precepto constitucional se colige que los componentes del núcleo esencial del
derecho de petición son, de un lado, la facultad de cualquier individuo de
realizar la solicitud y, del otro, el deber de la autoridad de resolverla de
forma adecuada y oportuna, elementos que deben concurrir para que el derecho
resulte efectivo.
En decisiones anteriores la Corte ha fijado las reglas
jurisprudenciales aplicables a la protección del derecho fundamental de
petición (artículo 23 C.P.), doctrina que se reitera en el presente fallo.  Al
respecto esta Corporación señaló[2]:
“La Corte Constitucional se ha pronunciado en múltiples
oportunidades sobre el sentido y el alcance del derecho fundamental de
petición.[3]
En sentencia T-377 de 2000, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero, se
delinearon algunos supuestos fácticos mínimos de este derecho tal y como han
sido precisados en la jurisprudencia de esta Corporación:
“a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la
efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque
mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a
la información, a la participación política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la
resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la
posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para
sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2.
Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo
solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con
estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional
fundamental de petición.
d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo
solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.
e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales,
esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las
organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.
(...)
g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el
término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas,
por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso
Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de
que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una
respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los
motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este
efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que
deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la
solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones
de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días,
en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración
de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es
distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha
violado el derecho de petición.
i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa,
por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la
Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”
En sentencia T-1006 de 2001 esta Sala de Revisión adicionó a los
anteriores supuestos dos mas: primero, que la falta de competencia de la
entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder;[4] y, segundo, que ante la
presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al
interesado.[5]”
La
jurisprudencia en cita permite concluir que el derecho fundamental de petición
se satisface sólo cuando la autoridad a quien se dirige la solicitud emite una
respuesta pronta, concreta y coherente con lo pedido.  Por lo tanto, la
efectividad del derecho de petición está supeditada a la cualificación de la
respuesta, razón por la cual el juez de tutela, al determinar la procedencia de
su amparo, deberá no sólo verificar la existencia de una manifestación por
parte de la autoridad (aspecto formal), sino también que su contenido resuelva
de fondo la solicitud del interesado (aspecto material).
Frente a la oportunidad de la respuesta en el caso específico de las
solicitudes de reconocimiento y pago de pensiones ante entidades como el Seguro
Social, la anterior doctrina constitucional, ante la ausencia de norma expresa
dentro de la legislación de seguridad social, hacía uso de la regla general
contenida en el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo que prevé el
término de quince días para resolver la solicitud.  Dentro de la misma regla
jurisprudencial se admitía, igualmente, que este lapso podría ser demasiado
breve,  por lo que, en aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de
1994, destinado a las administradoras de fondos de pensiones, se señalaba que
la solicitud de pensión debía resolverse en un plazo máximo de cuatro meses
contados a partir de la fecha de radicación de la petición, circunstancia que
debía ser informada al interesado dentro del término contemplado en el artículo
6 del C.C.A., esto es, los quince días a los que se hizo alusión.[6]
Sin embargo, con la expedición de la Ley 700 de 2001 se suple la
regla jurisprudencial antes citada por una disposición específica, consagrada
en el artículo 4º de dicha norma, que señala que “a partir de la vigencia de
la presente ley, los operadores públicos y privados del sistema general de
pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho
pensional, tendrán un plazo no mayor de seis (6) meses a partir del momento en
que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado para
adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas
correspondientes.”
En
conclusión,  la salvaguarda del derecho fundamental de petición en los casos de
solicitudes de reconocimiento y pago de pensiones se garantiza cuando (i) se
permite, sin dilaciones o trabas injustificadas, que el interesado radique su
petición ante la entidad correspondiente, (ii) se expide, en el término
consagrado en el artículo 4º de la Ley 700 de 2001 el acto administrativo que
reconozca o niegue la prestación laboral y (iii) el acto proferido resuelve de
manera clara, precisa y de fondo la solicitud.
Caso
concreto
La señora Dora
Lucía Montoya Velásquez radicó ante el Seguro Social, Seccional Antioquia, solicitud
de reconocimiento y pago de pensión de jubilación el 5 de abril de 2001, sin
que a la fecha en que se interpuso la acción de tutela (16 de agosto de 2002)
haya obtenido respuesta, omisión que vulnera, de manera evidente, el derecho
fundamental de petición, ya que la entidad accionada ha desconocido
ostensiblemente el lapso para resolver, contraviniendo de tal modo la
obligación de pronta respuesta que el artículo 23 de la Carta adscribe a las
autoridades.
Así, la mora
del ente accionado en responder lo pedido quebranta las reglas  citadas, bien
sea si se tiene en cuenta el término contemplado en la doctrina constitucional
anterior, que por haberse presentado la solicitud de pensión antes de la
vigencia de la Ley 700 de 2001 resulta aplicable en el caso sub examine,
o con base en el lapso de seis meses que prescribe esta disposición.
Tampoco puede
aceptarse que la información suministrada verbalmente por funcionarios del ente
tutelado, según la cual la prestación no ha sido reconocida porque “no se ha
pagado el bono pensional”[7]
sea una respuesta cualificada en los términos de la argumentación expuesta,
teniendo en cuenta que esta afirmación no es un acto administrativo que
resuelva de manera clara, precisa y de fondo con lo pedido y, además, ignora la
exigencia contemplada en el inciso 2º del artículo 6º del Código Contencioso
Administrativo, según la cual, si la petición se ha elevado de forma escrita,
su respuesta deberá ser expresada de igual modo.[8]
La Sala no
comparte los criterios que fundaron la negación del amparo constitucional por
parte del juez de instancia, advirtiéndose que, como se tuvo oportunidad de
señalar, el fondo de la controversia jurídica planteada no es el pago de una
acreencia laboral, pretensión a la que, de manera general, es ajena la acción
de tutela, sino la omisión injustificada del Seguro Social en proferir el acto
administrativo que resuelva de fondo, positiva o negativamente, la solicitud de
reconocimiento y pago de la pensión de vejez.
De otro lado,
es claro que el ejercicio del derecho de petición no involucra la resolución
favorable de lo pedido, pero sí incluye la obligación de las autoridades de
manifestarse, en un sentido u otro, con la condición de responder eficazmente a
la solicitud efectuada, deber que en el caso bajo estudio incumplió el Seguro
Social.
Los argumentos
señalados son suficientes para que esta Sala de Revisión revoque la sentencia
proferida por el juez de instancia y, en su lugar, tutele el derecho
fundamental de petición de la ciudadana Montoya Velásquez.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
REVOCAR la sentencia del 17 de septiembre de 2002,
proferida por el Juzgado Cuarto de Familia de Medellín y, en su lugar, TUTELAR
el derecho fundamental de petición a la señora Dora Lucía Montoya
Velásquez.
Segundo: ORDENAR al representante legal
del Seguro Social que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a
partir de la notificación del presente fallo, proceda a expedir, si aún no lo
ha hecho, el acto administrativo que resuelva de fondo, positiva o
negativamente, la solicitud elevada por la accionante para el reconocimiento y
pago de su pensión de jubilación.
Tercero: Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Cfr. T-492/92
M.P. Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz, T-554/94 M.P. Jorge
Arango Mejía T-463/96  M.P. José Gregorio Hernández Galindo, T-684/01 y
T-1284/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[2] Cfr. T-1089/01  M.P.  Manuel José Cepeda
Espinosa.
[3] Pueden consultarse,
entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional T-12 de 1992, T-419 de
1992, T-172 de 1993, T-306 de 1993, T-335 de 1993, T-571 de 1993, T-279 de
1994, T-414 de 1995, T-529 de 1995, T-604 de 1995, T-614 de 1995, SU-166 de
1999, T-307 de 1999, T-079 de 2001, T-116 de 2001, T-129 de 2001, T-396 de
2001, T-418 de 2001, T-463 de 2001, T-537 de 2001, T-565 de 2001.
[4] Corte
Constitucional, Sentencia 219 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz.
[5] Corte
Constitucional, Sentencia 249 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[6] Sobre este
aspecto estimó la Corte: “(..) mientras el legislador no establezca un plazo
específico para que el Seguro Social resuelva las solicitudes pensionales que
le presenten sus afiliados, éste sigue rigiéndose en materia de derecho de
petición por el  artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, según el
cual la respuesta a las peticiones en carácter particular o general, deben ser
resueltas en el término de quince (15) días. La solicitud de pensión es una
petición de carácter particular.
“Sin
embargo, para la Sala es claro que la naturaleza misma de la solicitud de
pensión, por los trámites internos que ella impone para su reconocimiento o
denegación, hace del término de quince (15) días, un plazo muy breve para que
la entidad resuelva en debida forma sobre éste. Razón por la que ha de
entenderse que como en dicho término no puede darse una respuesta de fondo,
núcleo esencial del derecho de petición, el Seguro Social ha de informar al
solicitante si la documentación allegada está completa y en caso contrario
señalar la que hace falta, así como advertir el término que empleará para
resolver de fondo la solicitud. Término éste que debe ser igualmente razonable.
Razonabilidad que queda a la discrecionalidad del funcionario,  y que en su
momento ha de ser evaluada por el juez de tutela, cuando tenga que resolver
sobre la existencia o no de vulneración del derecho de petición en un caso
concreto. Por tanto, se puede afirmar que la inexistencia de un término exacto
señalado directamente por el legislador,  genera, en si mismo, inequidades
entre los diversos afiliados al sistema de seguridad social.
“3.11.
Lo anterior  evidencia la necesidad e importancia de una regulación expresa en
esta materia, no sólo en cuanto a la fijación de un plazo sino a un
procedimiento, que permitan tanto al Seguro Social como a sus afiliados, tener
certeza sobre el término que debe emplear éste para absolver peticiones de esta
clase, sobre todo cuando de su decisión, depende el goce de otros derechos que,
según las circunstancias de cada caso, podría involucrar derechos de carácter
fundamental. La reglamentación de esta materia, entonces, permitirá que
principios como los de igualdad, eficacia y eficiencia  que imperan la función
administrativa tengan plena ejecución.
3.12.
Así, mientras el legislador cumple su función de establecer  un término
razonable  en que entidades como el Seguro Social deben emplear para dar
respuesta a las solicitudes que sus afiliados, específicamente en materia de
reconocimiento de pensiones, ha de entenderse que esta entidad debe aplicar por
analogía el lapso  contenido en el artículo 19 del decreto 656 de 1994, según
el cual las solicitudes de pensión deben resolverse de fondo en un término
máximo de cuatro (4) meses desde el momento en que se radique la respectiva
petición. Hecho éste que tendrá que ser informado al solicitante en el lapso al
que hace referencia  el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo.
De esta manera, no sólo se
protege el núcleo esencial del derecho de petición, sino que se salvaguarda el
derecho a la igualdad entre quienes han optado por un régimen de pensión
diverso al que administra el Seguro Social, y aquellos que han seleccionado
éste. Dado que para los primeros existe una norma expresa que no sólo contempla
un término máximo de respuesta, sino una sanción específica por su
desconocimiento, sanción que está establecida en beneficio del solicitante.” Cfr.
T-170/00 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, precedente que ha sido reiterado, entre
otras, en las Sentencias T-487/01 M.P. Jaime Araujo Rentería y T-1160A/01 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[7] Sobre el particular
la Sala estima que aún en el caso en que se verificara la falta de pago del
bono pensional por alguna de las entidades donde la accionante laboró, esta no
es una razón suficiente para negar el reconocimiento de la mesada pensional, en
el entendido que la negligencia de la Administración en dicho pago no puede ser
trasladada al trabajador que cumplió los requisitos legales para acceder a la
prestación, sin que con ello se incurra en una vía de hecho administrativa.  Cfr.,
entre las más recientes, T-887/01 y  T-027/02  M.P. Eduardo Montealegre
Lynett, T-235/02  M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[8] Cfr. T-293/96  M.P. Jorge
Arango Mejía.