T-587-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-587/07
ACCION DE TUTELA-Inmediatez/ACCION DE TUTELA-Término
razonable de presentación
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por no cumplir con requisito
de la inmediatez
En el presente caso la acción de tutela se incoó
después de transcurrir más de un año y medio desde la fecha en que cobró
ejecutoria la sentencia aquí cuestionada, lo que evidentemente resulta excesivo
y conduciría a la improcedencia de la tutela. Se concluye que la demora resulta
injustificada, pues por la misma naturaleza de sus funciones, tanto
constitucionales (art. 277) como legales, la Procuraduría General de la Nación
es una entidad atenta al ejercicio de la acción de tutela, su procedencia y
requisitos, conocedora de la jurisprudencia de esta corporación en torno al
tema y con amplia disponibilidad de medios logísticos y profesionales, para
ejercer de manera oportuna las acciones que estime pertinentes, en defensa del
orden jurídico y de los derechos fundamentales.
Referencia: expediente
T-1549.979
Peticionario: Procuraduría General de la
Nación
Procedencia: Consejo de Estado
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D.C.,
treinta y uno (31) de julio de dos mil siete (2007).
La Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los  magistrados Nilson Pinilla
Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto y  Catalina Botero Marino, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en la revisión del fallo
proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 13
de diciembre de 2006, confirmatorio del dictado en la Sección Primera de la misma
corporación el 21 de septiembre de 2006, dentro de la acción de tutela incoada
mediante apoderada por la Procuraduría General de la Nación contra el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca – Tribunal de Descongestión – Sección Segunda –
Subsección D.
El expediente llegó a la Corte
Constitucional, por remisión que se hizo en virtud de lo ordenado por los
artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política y 32 del Decreto 2591
de 1991. La Sala de Selección número cuatro ordenó revisarlo, mediante auto de
25 de abril de 2007.
I. HECHOS Y NARRACIÓN
EFECTUADA POR LA ENTIDAD DEMANDANTE
La Procuraduría General de la Nación
interpuso el 30 de agosto de 2006 acción de tutela contra una Sala de
Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar que
esa corporación ha vulnerado sus derechos fundamentales al debido proceso, al
derecho de defensa y a la igualdad, por las razones que pueden ser resumidas
como sigue:
1. Al término de un proceso disciplinario adelantado
por su despacho, mediante decisión adoptada el 18 de noviembre de 2002, el
Procurador General de la Nación impuso sanción principal de destitución e
inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de un año, al señor
Libardo González Villamil.
2. El afectado por esta decisión interpuso
recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante providencia del 13 de
diciembre de 2002, confirmándose íntegramente la decisión recurrida.
3. Contra los anteriores actos
administrativos el ya citado González Villamil ejerció acción de nulidad y
restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Mediante sentencia proferida el 14 de octubre de 2004, esa corporación judicial
resolvió declarar nulos los actos administrativos demandados.
4. La razón fundamental que condujo a la
anulación de estos actos administrativos radica en que entre la fecha de
ocurrencia de los hechos que dieron lugar a la investigación disciplinaria (17
y 30 de diciembre de 1997) y aquella en que se produjo la notificación al
afectado de la última de tales decisiones (9 de enero de 2003) transcurrieron
más de cinco (5) años, por lo cual habría operado la prescripción de la acción
disciplinaria.
5. En criterio de la entidad accionante, el
Tribunal demandado habría incurrido en una vía de hecho al proferir su
sentencia arriba citada, al aplicar al caso concreto un pronunciamiento de esta
corporación (sentencia C-1076 de 2002), que por disposición de la misma Corte
no producía aún efectos para la fecha en que ocurrieron los hechos debatidos.
6. Resalta que contra esta decisión no
procede ningún otro medio de defensa judicial, ya que los recursos de apelación
interpuestos por la Procuraduría y por otros sujetos procesales fueron negados
por el Tribunal accionado mediante auto de 28 de enero de 2005, al considerar
que, en razón a su cuantía, se trataba de un proceso de única instancia.
7. Alega la representante de la
Procuraduría que, en razón a lo explicado en el punto anterior, el fallo del
Tribunal accionado calendado el 14 de octubre de 2004 viola los principios de
legalidad, seguridad jurídica y confianza legítima, así como el debido proceso
de la entidad accionante y la igualdad de trato ante la administración de
justicia.
II. PRETENSIONES DE LA ACCIONANTE
La representante de la Procuraduría
solicita que el juez de tutela ampare los derechos fundamentales de dicha
entidad al debido proceso y a la igualdad, “adoptando las medidas
correctivas que se estimen pertinentes y que apunten a dejar sin efecto la decisión”
(se refiere a la sentencia proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca el 14 de octubre de 2004).
III. TRÁMITE JUDICIAL
Mediante auto de 4 de septiembre de 2006,
la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela
interpuesta y ordenó notificar al Tribunal accionado. Igualmente, dispuso
informar a las demás personas con interés directo en las resultas de esta
acción, de una parte, el señor Libardo González Villamil, accionante dentro del
proceso contencioso administrativo que concluyó con la sentencia cuestionada, y
de otra, el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, establecimiento público al
servicio del cual laboraba el señor González Villamil al momento de ser
destituido.
1.  Respuesta del SENA:
Mediante comunicación de fecha 15 de
septiembre de 2006 (fs. 52 y 53) el apoderado del SENA explica que, pese a ser
esa la entidad a la cual el señor González Villamil prestaba sus servicios, la
actuación disciplinaria en su contra fue adelantada desde su inicio por la
Procuraduría General de la Nación, habiéndose limitado el SENA a hacer efectiva
la sanción disciplinaria de destitución en cumplimiento de lo decidido por el
Procurador General, y posteriormente a disponer su reintegro, en acatamiento a
la decisión judicial adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En lo que implicaría coadyuvancia a las
pretensiones de la Procuraduría, agregó el representante del SENA que
evidentemente la sentencia atacada se profirió antes de la publicación de la
sentencia C-1076 de 2002 de la Corte Constitucional, y que a su entender, esa
dependencia no cuenta con otro medio de defensa judicial que le permita
controvertir la aludida sentencia.
2.  Respuesta de la entidad accionada
En escrito presentado el 15 de septiembre
de 2006 (folio 78), el Magistrado Ilvar Nelson Arévalo Perico, miembro de la
Sección Segunda del Tribunal accionado, informó al Juez de tutela que a la
fecha ya no existe la Sala de Descongestión que profirió la sentencia
cuestionada y que ninguno de quienes fueron sus integrantes labora ya al
servicio de ese tribunal, por lo cual se abstienen de pronunciarse en relación
con los hechos que dieron lugar a la presente acción.
3.  Sentencia de primera instancia
El 21 de septiembre de 2006, la Sección
Primera del Consejo de Estado negó la tutela instaurada por la Procuraduría
General de la Nación.
Para hacerlo, el a quo reiteró su
postura, que según reafirma ha sido invariable desde el pronunciamiento
adoptado el 9 de julio de 2004, en el sentido de que la acción de tutela no
procede “contra decisiones judiciales definitivas como la aquí
controvertida, dictadas en procesos judiciales en el que se brindó a las partes
la plena posibilidad de hacer valer todos los derechos que les asisten”.
4.  Intervención del señor Libardo González
Villamil
En la misma fecha de aprobación de la
sentencia de instancia, pero con posterioridad a ella, se recibió en el Consejo
de Estado una comunicación (fs. 92 a 94) suscrita por quien en su calidad de
persona afectada fue demandante de los actos administrativos expedidos por la
Procuraduría, que fueron anulados por la sentencia que ahora se intenta
controvertir en sede de tutela.
En su escrito el señor González Villamil
relata incidencias de la actuación disciplinaria que concluyó con la expedición
de los mencionados actos administrativos, afirmando que durante aquélla se le
violó el derecho al debido proceso. Además adjunta copia del recurso de
reposición que en su momento presentó contra la decisión del Procurador
General. De otra parte, relieva el acierto de la sentencia dictada en su caso
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y en consecuencia, pide al juez
de tutela no acceder a lo pedido por la Procuraduría.
5.  Impugnación de la entidad demandada
Inconforme con la decisión de primera
instancia, la representante de la Procuraduría la impugnó de manera oportuna,
mediante memorial presentado el 11 de octubre de 2006 (fs. 121 y 122), buscando
desvirtuar los fundamentos de la decisión recurrida.
La entidad accionante reitera los
planteamientos hechos en la demanda de tutela, destacándose especialmente lo
relativo a la existencia, en la sentencia atacada, de una vía de hecho,
consistente en haberse apartado, sin argumentar debidamente, de un precedente
aplicable al asunto concreto, que para el caso sería el efecto diferido hasta
la fecha de su publicación, que por disposición de la propia Corte debería tener
la sentencia C-1076 de 2002, por la cual se declaró condicionalmente exequible
el artículo 119 de la Ley 734 de 2002.
6. Sentencia de segunda instancia
Concedida la impugnación, el 13 de
diciembre de 2006 la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado
confirmó la sentencia impugnada, indicando que por regla general la tutela es
improcedente contra decisiones judiciales, a propósito de lo cual se refirió a
la sentencia C-543 de 1992 de esta corporación, destacando que dicho
pronunciamiento tiene efectos de cosa juzgada. Agregó que la tutela sólo
procede en estos casos cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable, lo
que a su entender no ocurre en este caso.
IV.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. La competencia.
Es competente la Corte
Constitucional para analizar este asunto, en Sala de Revisión, con fundamento
en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991.
2. El asunto que se
debate.
En el presente caso la accionante
es la Procuraduría General de la Nación, entidad que se queja de la vulneración
de sus derechos fundamentales al debido proceso y la igualdad, como
consecuencia de una sentencia emitida el 14 de octubre de 2004 por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se anularon dos
resoluciones sancionatorias expedidas por ese organismo de control.
La vulneración denunciada sería
el resultado de haberse considerado prescrita en este caso la acción
disciplinaria, por haber transcurrido el término de cinco (5) años previsto en
la ley, antes de la fecha en que el acto administrativo definitivo fue
notificado a la persona afectada. Aduce la entidad accionante que en esa
decisión se dio aplicación anticipada a la sentencia de esta corporación C-1076
de diciembre 5 de 2002 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández), por cuya expresa
manifestación sólo debería ser tenida en cuenta al aplicar la norma declarada
constitucionalmente exequible[1],
a partir de la notificación de dicha sentencia.
El Tribunal accionado no se
pronunció sobre el tema, explicando que no existe ya la Sala de Descongestión
que profirió la sentencia discutida y tampoco labora al servicio del Tribunal
ninguno de los magistrados que la conformaban. Por su parte el SENA, entidad en
la que el disciplinado por la Procuraduría trabajaba al momento de ser
destituido, informó que no fue parte en la actuación disciplinaria que dio
origen al proceso judicial cumplido ante el Tribunal accionado, por lo que se
limitó a ejecutar las decisiones adoptadas por las entidades competentes,
inicialmente la Procuraduría General de la Nación y posteriormente el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
Siendo este el tema que la
Corte habría de acometer, resulta necesario esclarecer primero si en el
presente caso se cumplen de manera satisfactoria los requisitos de los cuales
depende la procedencia de la acción de tutela.
3. Doctrina de la Corte Constitucional con respecto al
principio de inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción de
tutela.
Previamente a
asumir la solución del problema jurídico planteado en este caso, la Sala estima
procedente hacer algunas consideraciones en torno al principio de inmediatez,
referente al tiempo dentro del cual debe ejercerse la acción de tutela, para
que pueda abordarse la concesión del amparo solicitado. Estas consideraciones
resultan relevantes para determinar la procedencia o no de la acción de tutela,
al punto de que, de no resultar cumplido este requisito, resulta superfluo analizar
las demás circunstancias de las que dependería la prosperidad de la acción de
tutela frente al caso concreto.
Sobre este tema, la Corte tiene establecida una
doctrina conforme a la cual, si bien la acción de tutela puede ejercerse en
cualquier tiempo, ello no significa que el amparo proceda con completa
independencia de la fecha de presentación de la solicitud de protección[2]. Concretamente, ha
sostenido la Corte que la tutela resulta improcedente cuando la demanda se
interpone después de transcurrido un lapso considerable, desde la fecha en que
sucedieron los hechos o viene presentándose la omisión que hipotéticamente
afecta los derechos fundamentales del peticionario.
Entre múltiples pronunciamientos[3], es especialmente
ilustrativo volver sobre lo que al respecto se planteó en la sentencia SU-961
de 1999 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa), en la cual se hizo un recuento y
unificación de la jurisprudencia hasta entonces existente en torno a este tema,
para determinar:
“Teniendo en cuenta este sentido de
proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de
caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse
dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada
por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso
concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de
establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado,
de tal modo que no se vulneren derechos de terceros.”
Repetidamente, la Corte ha llamado la atención sobre
el hecho de que, por disposición de la norma constitucional que la establece
(art. 86), la acción de tutela tiene por objeto procurar “la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública” (no está en negrilla en el texto original). Es decir,
que en vista de la gravedad del problema que se quiere afrontar (la vulneración
de derechos constitucionales fundamentales de las personas), se ofrece una
respuesta cuya potencialidad es considerablemente superior a la de otros medios
de defensa judicial, la misma que la norma constitucional ha definido de manera
sencilla pero meridianamente clara como protección inmediata.
Dentro del mismo contexto en que se justifica esta
reflexión, es palmario que si entre la ocurrencia del problema (la alegada
vulneración de derechos fundamentales) y la búsqueda de la solución
(presentación de la acción de tutela) transcurre un lapso considerable, ello es
indicativo de la menor gravedad de la vulneración alegada o de la poca
importancia que tendría el perjuicio que ella causa, por lo cual no sería
razonable brindar ante esos hechos la protección que caracteriza a la acción de
tutela, que ya sería inmediata sino inoportuna.
A esta reflexión la Corte ha añadido otras no menos
importantes, como son las relacionadas con la seguridad jurídica, que reclama
la pronta resolución definitiva de las situaciones litigiosas y el
interés de terceros cuya situación podría verse súbita e injustamente afectada
por el otorgamiento tardío de la protección constitucional al tutelante, cuando
éste no la reclamó dentro de un término razonable.
Es por ello que, en la misma providencia arriba citada
y a continuación del párrafo atrás transcrito, expresó también la Corte:
“Si bien el término para interponer la
acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera
afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha
interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de
inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros,
o que desnaturalice la acción.”
Concordante con el hecho de que corresponda al juez
evaluar dentro de qué tiempo es razonable ejercer la acción de tutela en cada
caso concreto, la Corte ha señalado que corresponde igualmente a aquél valorar
las circunstancias por las cuales el solicitante en una acción de tutela
pudiera haberse demorado para interponer la acción por un tiempo superior al
que abstractamente parezca apropiado, de acuerdo con los hechos de que se
trate. Así, de manera excepcional, la tutela ha procedido en algunos casos en
los que ella se interpuso tardíamente, cuando el juez, frente a las
circunstancias del caso concreto, encuentra justificada la demora[4].
Queda establecido entonces que, de acuerdo con la
reiterada jurisprudencia de esta Corte, la acción de tutela resulta improcedente
cuando se interpone de manera extemporánea, esto es, después de haber pasado un
lapso razonable desde la ocurrencia de los hechos que dan lugar a la solicitud
de protección, siempre que no medien razones que, frente a las circunstancias
del caso concreto, constituyan explicación sustentada de tal demora. Por ello,
y tratándose de un requisito sine qua non de procedibilidad de la acción de
tutela, la Sala pasa a continuación a evaluar el adecuado cumplimiento de este
requisito.
4. En el presente caso no se
cumple el presupuesto de la inmediatez en la interposición de la acción de
tutela.
Como se ha mencionado, la
sentencia del tribunal accionado que en sentir de la Procuraduría vulnera sus
derechos fundamentales fue dictada en el mes de octubre de 2004, quedando clara
la improcedencia de la eventual apelación de este fallo desde enero del año
2005. A continuación, la acción de tutela que pretende reparar los derechos
fundamentales afectados por aquella providencia se propuso en el mes de agosto de
2006.
Observa, pues, la Corte, que en
el presente caso la acción de tutela se incoó después de transcurrir más de un
año y medio desde la fecha en que cobró ejecutoria la sentencia aquí
cuestionada, lo que evidentemente resulta excesivo y conduciría a la
improcedencia de la tutela.
Sin embargo, en desarrollo de
la línea jurisprudencial antes reseñada, es pertinente examinar si en este
asunto concurren circunstancias que justifiquen la demora de la entidad
accionante para acudir al amparo constitucional que estimó procedente ante la
alegada vulneración de sus derechos fundamentales, para lo cual el juez
constitucional debe considerar, entre otros aspectos, la importancia de los
derechos alegados, las circunstancias particulares del accionante, su mayor o menor
conocimiento de los mecanismos de protección de los derechos fundamentales, así
como la facilidad con que el interesado pueda hacer uso efectivo de estos
mecanismos.
Efectuado lo antedicho, se
concluye sin dubitación que la demora resulta injustificada, pues por la misma
naturaleza de sus funciones, tanto constitucionales (art. 277) como legales, la
Procuraduría General de la Nación es una entidad atenta al ejercicio de la
acción de tutela, su procedencia y requisitos, conocedora de la jurisprudencia
de esta corporación en torno al tema y con amplia disponibilidad de medios
logísticos y profesionales, para ejercer de manera oportuna las acciones que
estime pertinentes, en defensa del orden jurídico y de los derechos
fundamentales.
No siendo razonable el lapso
trascurrido entre la situación que presuntamente afectó derechos fundamentales
de la Procuraduría y la presentación de la demanda para defenderlos, el amparo
solicitado es claramente improcedente.
5. Conclusión
De conformidad con lo analizado
en precedencia, habiéndose determinado que en el caso de autos la entidad
actora no actuó de manera consecuente, frente al criterio de inmediatez en la
interposición de la demanda de tutela, la Corte debe confirmar lo decidido en
las instancias, pero en cuanto a la improcedencia de la acción tardíamente
instaurada, circunstancia que impide efectuar cualquier consideración
adicional.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V
E
Primero: CONFIRMAR, bajo las consideraciones efectuadas en la
parte motiva de esta providencia y en el sentido de declarar la improcedencia
de la acción de tutela incoada por la Procuraduría General de la Nación, la
sentencia dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de
Estado el 13 de diciembre de 2006, que a su turno confirmó la proferida por la
Sección Primera de la misma corporación el 21 de septiembre de 2006.
Segundo: LÍBRESE por Secretaría General la comunicación de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Tercero: Cópiese, notifíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
CATALINA BOTERO
MARINO
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Art. 119 (inciso
2°) L. 734 de 2002, que mediante la citada sentencia fue declarado exequible, “siempre
y cuando se entienda que los efectos jurídicos de surten a partir de la
notificación de las providencias” (numerales 17 de la parte motiva y 24 de
la parte resolutiva).
[2] Ver
a este respecto la sentencia C-543 de 1992, por la cual se declaró inexequible
el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991.
[3] Sobre este tema,
para citar sólo lo decidido durante los dos últimos años, cfr. las sentencias
T-016, T-158, T-203, T-206, T-222, T-232, T-268, T-304, T-539, T-541, T-588,
T-613A y T-654 de 2006 y T-001, T-116, T-123, T-185, T-204, T-231, T-307,
T-331, T-335, T-364, T-372 y T-387 de 2007.
[4]  Ver como ejemplos
de esta situación las sentencias T-726 y T-1167 de 2005 y T-206, T-468 y T-654
de 2006.