T-108-19
Sentencia T-108/19
FALTA DE LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Representante legal de una persona jurídica privada, que reclama a
nombre propio la vulneración de sus derechos con ocasión de un convenio
asociativo del cual no hizo parte
ACCION DE TUTELA FRENTE A CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Improcedencia por incumplir requisitos de inmediatez y
subsidiariedad
Referencia: Expediente
T-6.939.937
Acción de tutela
interpuesta por la representante legal de la Corporación Marea Verde, la señora
Patricia Hortencia Fernández Adams, contra la Alcaldía Distrital de
Buenaventura.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Bogotá, D.C.,  doce (12) de marzo de dos
mil diecinueve (2019).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los
magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo
proferido el 25 de junio de 2018 por el Juzgado Sexto Civil Municipal de
Buenaventura – Valle del Cauca, dentro del proceso de tutela promovido por la representante
legal[1]
de la Corporación Marea Verde, Patricia Hortencia Fernández Adams, contra la
Alcaldía Distrital de Buenaventura.
I.
ANTECEDENTES
A. LA DEMANDA
DE TUTELA
1. El 8 de
junio de 2018, la señora Patricia Hortencia Fernández Adams actuando en su
propio nombre y en calidad de representante legal de la Corporación Marea Verde,
mediante apoderada judicial[2],
interpuso acción de tutela contra la Alcaldía Distrital de Buenaventura al
considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de
petición, al mínimo vital, a la dignidad humana y los demás que se logren
probar, toda vez que la entidad accionada no aportó los dineros a los que se
comprometió para la ejecución del convenio de asociación No. 15BB0880.
Frente a lo anterior, la actora solicitó al
juez de tutela que ordene a la Alcaldía Distrital de Buenaventura en el término
de cuarenta y ocho (48) horas expedir el respectivo acto administrativo de
reconocimiento y pago de las obligaciones adeudadas, el cual debe contener la
fecha cierta y verificable del pago de la respectiva obligación a cargo de la
entidad territorial. Asimismo solicitó el pago de los intereses corrientes y de
mora de tales dineros y su valor indexado o corregido monetariamente[3].
B. HECHOS
RELEVANTES
En
síntesis el demandante expuso los siguientes hechos:
2.
El 12 de junio de 2015, la Corporación Marea Verde, por intermedio de su
representante legal, la señora Patricia Hortencia Fernández Adams, suscribió el
convenio de asociación No. 15BB0880[4]
con la Oficina Coordinadora para la Prevención y Atención de Desastres de la
Alcaldía Distrital de Buenaventura, cuyo objeto se circunscribía a “aunar
esfuerzos técnicos, económicos, humanos y apoyo logístico en la educación para
la gestión del riesgo en el área rural del Distrito de Buenaventura – Río
Cajambre y Río Yurumanguí – creación de brigadas veredales”.
La
cláusula cuarta[5]
de dicho convenio señala que el valor de la asociación es de seiscientos
sesenta millones de pesos ($660.000.000), de los cuales seiscientos millones
($600.000.000) serían aportados en efectivo por la Alcaldía, mientras que al
asociado le correspondería un aporte en especie de sesenta millones
($60.000.000) [6].
3.
El 12 de junio de 2015, la Corporación Marea Verde constituyó a favor del
Distrito la póliza de garantía única de cumplimiento No. 660-47-994000007768[7] para amparar los riesgos
de cumplimiento del convenio de asociación No. 15BB0880, conforme con la
cláusula décima del mismo[8].
4.
El 12 de junio de 2015, la Oficina Jurídica de la Alcaldía Municipal de
Buenaventura emitió la Resolución No. 268[9],
mediante la cual aprobó la póliza de garantía única de cumplimiento No.
660-47-994000007768.
5.
En el mes de septiembre de 2015, el Director de la Oficina Coordinadora para la
Prevención y Atención de Desastres de la Alcaldía Distrital de Buenaventura
certificó que “la COORPORACIÓN MAREA VERDE con Nit. 890-399 – 046-3, que
tiene como representante legal a la señora PATRICIA H. FERNÁNDEZ ADAMS (…)
cumplió al 100% a cabalidad con el convenio asociativo No. 15BB0880 de 2015…”[10].
6.
El 30 de noviembre de 2015, la Corporación Marea Verde expidió la factura de
venta No. 111 a nombre de la Alcaldía Distrital de Buenaventura, a fin de que
hiciera el pago de la totalidad de los aportes señalados en el convenio de
asociación No. 15BB0880[11].
El
1 de diciembre de 2015, la Alcaldía Distrital de Buenaventura emitió acta de
recibo de dicha factura de cobro[12].
7.
El 14 de febrero de 2017, la apoderada de la señora Fernández Adams radicó
petición ante la Alcaldía Distrital de Buenaventura a fin de que fueran
reconocidos y pagados los valores adeudados derivados del convenio de
asociación No. 15BB0880, junto con sus intereses corrientes y de mora, así como
los respectivos perjuicios causados hasta la fecha[13]. Sin embargo, afirma
no haber obtenido respuesta al momento de presentación de la tutela de la
referencia.
C. RESPUESTA
DE LA ENTIDAD ACCIONADA
Alcaldía Distrital de Buenaventura
8. El 8 de junio de 2018, el Juzgado Sexto
Civil Municipal de Buenaventura – Valle del Cauca admitió[14] la presente tutela y
ordenó su notificación a la Alcaldía Distrital de Buenaventura, la cual se
realizó el 12 de junio de 2018[15].
No obstante lo anterior, la entidad accionada no se pronunció dentro del
trámite de amparo.
D. DECISIÓN
JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
Decisión de única instancia: Juzgado Sexto
Civil Municipal de Buenaventura – Valle del Cauca
9. El 25 de junio de 2018, el juez de
instancia tuteló los derechos fundamentales invocados por la señora Patricia
Hortencia Fernández Adams, al considerar que la accionante es una madre cabeza
de hogar que en la actualidad no cuenta con ningún otro ingreso económico y
quien además se encuentra desempleada desde hace tres (3) años, por lo que
tiene varias acreencias laborales y comerciales derivadas del contrato suscrito
con la Alcaldía Distrital de Buenaventura, de acuerdo con las declaraciones
extraprocesales presentadas[16].
En este orden de ideas, el juez estimó que
constituía una carga desproporcionada para la señora Fernández Adams someterla
a un proceso ordinario y que en ese sentido, se requería la intervención
urgente del juez de tutela debido a que se evidenciaba un perjuicio grave e
inminente en los derechos fundamentales de la actora. Lo anterior, por cuanto
el Juzgado Sexto Civil Municipal de Buenaventura – Valle del Cauca decidió aplicar
la presunción de veracidad contenida en el artículo 20 del Decreto 2591 de
1991, toda vez que la Alcaldía Distrital de Buenaventura guardó silencio
durante el trámite de la acción de tutela de la referencia.
En su
decisión el juez dispuso (i) tutelar los
derechos fundamentales invocados por la señora Patricia Hortencia Fernández
Adams y (ii) ordenar a la Alcaldía Distrital de Buenaventura, a través del
funcionario que tenga competencia para tal fin, que en el término de cuarenta y
ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia,
proceda a expedir el respectivo acto administrativo de reconocimiento y pago de
las obligaciones adeudadas con relación al convenio de asociación número
15BB0880. Según la sentencia, dicho acto administrativo deberá contener la
fecha cierta y verificable del pago de la respectiva obligación a cargo de la
entidad distrital y el reconocimiento de los intereses corrientes y de mora a
que haya lugar.
E.
ACTUACIONES ADELANTADAS ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN
SEDE DE REVISIÓN
10. En desarrollo del trámite de revisión, el magistrado
sustanciador con fundamento en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015 “Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte
Constitucional”, consideró necesario disponer de mayores elementos de juicio que le
permitieran esclarecer la situación fáctica del asunto sometido a estudio. Para
ello ordenó:
“PRIMERO.- OFICIAR por Secretaría General de esta Corporación a la apoderada
de la señora  Patricia Hortencia Fernández, para que dentro del término de
cuarenta y ocho (48) horas siguientes al recibo de la notificación de esta
providencia allegue e informe al despacho:
(i)
Copia del expediente administrativo del
convenio de asociación No. 15BB0880.
(ii)
Copia del certificado de existencia y representación
de la Corporación Marea Verde. Así como de sus estatutos de la misma. Deberán
indicar además quienes hacen parte de la Corporación.
(iii)
¿Quiénes integran actualmente el núcleo
familiar de la señora Patricia Hortencia Fernández Adams, cuál es la fuente de
sus recursos económicos y de qué manera sufragan los gastos familiares?
(iv)
¿La señora Patricia Hortencia Fernández
Adams tiene personas a cargo? En caso positivo indique ¿quiénes y cuántas? En
el evento de tener menores de edad a su cargo, debe aportar los
correspondientes registros civiles de nacimiento.
(v)
¿La señora Patricia Hortencia Fernández
Adams es propietaria de bienes inmuebles o muebles, tiene alguna participación
en sociedades? En caso positivo, ¿cuál es su valor y la renta que puede derivar
de ellos?
(vi)
Detalle la situación económica actual de
la señora Patricia Hortencia Fernández Adams.
(vii)
¿Ha iniciado algún trámite o proceso
judicial diferente a la acción de tutela?
SEGUNDO.-
OFICIAR por Secretaría General de esta Corporación a la Alcaldía Distrital de
Buenaventura – Oficina Jurídica y Oficina Coordinadora para la Prevención y
Atención de Desastres, para que dentro del término de cuarenta y ocho (48)
horas siguientes al recibo de la notificación de esta providencia allegue e
informe al despacho:
(i)
La contestación de la acción de tutela
interpuesta por Patricia Hortencia Fernández Adamas contra la Alcaldía
Distrital de Buenaventura. Para ello, se remite copia del mencionado escrito de
tutela. Deberán indicar las razones específicas por las cuales no ha llevado a
efecto el pago.
(ii)
Copia del expediente administrativo del
convenio de asociación No. 15BB0880, con todos sus anexos.
(iii)
El cumplimiento del convenio de asociación
No. 15BB0880 por parte de la Corporación Marea Verde, de acuerdo con el
certificado expedido por la Oficina Coordinadora para la Prevención y Atención
de Desastre, en el mes de septiembre de 2015”[17].
11. En respuesta de las pruebas solicitadas[18], se
obtuvo la siguiente información:
- El 25 de octubre de 2018, Patricia
Hortencia Fernández Adams, en su condición de representante legal de la
Corporación Marea Verde, informó que el convenio No. 15BB0880 firmado el 12 de
junio de 2015 entre la Alcaldía Distrital de Buenaventura y su representada se
cumplió a satisfacción por parte de la Corporación Marea Verde, razón por la
cual adjuntó como elementos de prueba los documentos alusivos al expediente
administrativo del mencionado convenio.
De otro lado precisó que hacen parte de la
entidad Marea Verde los socios fundadores, la junta directiva y la
representante legal.
Asimismo, manifestó que su núcleo familiar
lo integra su señora madre, quien es una adulta mayor, razón por la cual los
gastos familiares actualmente se solventan por el ingreso económico de la
pensión de su madre y apoyándose en su profesión como administradora de
empresas “por lo cual brindo asesorías a empresas y entidades que lo
requieran”. Sin embargo, afirmó que dichos ingresos no son suficientes para
cubrir sus gastos y acreencias. Además, señaló que su madre depende económicamente
de ella.
Finalmente, indicó que no posee ningún bien
inmueble, pues reside con su madre en una casa en arriendo, ni tiene
participación en ninguna sociedad. Aclaró que no devenga salarios de Marea
Verde debido a que es una entidad sin ánimo de lucro y reiteró su difícil
situación económica, en razón del no pago del convenio por parte de la Alcaldía
Distrital de Buenaventura a la Corporación Marea Verde[19].
- La Alcaldía Distrital de Buenaventura
guardó silencio.
II. CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
12.  Esta Corte es competente para conocer
de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en
los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del Auto del 17 de septiembre de
2018, proferido por la Sala de Selección de tutela Número Nueve de esta
Corporación, que decidió someter a revisión las decisiones adoptadas por los
jueces de instancia.
13. Como cuestión preliminar la Sala Cuarta
de Revisión deberá abordar el siguiente problema jurídico: ¿cumple con los
requisitos de procedencia la acción de tutela formulada por la señora Patricia
Hortencia Fernández Adams, quien además de actuar en nombre propio, también lo
hace en calidad de representante legal de la Corporación Marea Verde contra la
Alcaldía Distrital de Buenaventura?.
B.   CUESTIONES PREVIAS – PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA
Legitimación por activa
14. El artículo 86 de la Constitución prevé
que cualquier persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la
protección de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o
vulnerados.
En
el caso objeto de análisis, la señora Patricia
Hortencia Fernández Adams actuando a nombre propio y en calidad de
representante legal de la Corporación Marea Verde presentó acción de tutela en
contra de la Alcaldía Distrital de Buenaventura, a fin de que le fueran
protegidos sus derechos fundamentales de petición, mínimo vital, dignidad
humana, y cualquier otro que resultare probado, toda vez que la entidad
demandada no aportó los dineros a los que se comprometió para la ejecución del
convenio de asociación No. 15BB0880, firmado entre la mencionada alcaldía y la
Corporación Marea Verde.
Conforme
con lo anterior, la Sala advierte que la demandante carece de legitimación por
activa para incoar a nombre propio la presente acción de tutela, por las
siguientes razones:
Legitimación por activa para reclamar las obligaciones derivadas de
los convenios de asociación
15.
El artículo 355 de la Constitución[20]
prevé que ninguna de las ramas u órganos del poder público podrán decretar
auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho
privado. Asimismo, tal artículo señala que el Gobierno en los niveles nacional,
departamental, distrital y municipal podrá con recursos de los respectivos
presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de
reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés
público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo.
16.
En virtud de ello, el artículo 96 de la Ley 489 de 1998[21] “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento
de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y
reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los
numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones” establece que las
entidades estatales de cualquier naturaleza y orden administrativo, pueden
asociarse con personas jurídicas particulares mediante la celebración de
convenios de asociación para el desarrollo conjunto de actividades en relación
con los cometidos y funciones que les asigna la ley a aquellas.
17.
En este orden de ideas, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-671 de
1999 declaró exequible el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 al considerar que se trata de un instrumento que el legislador autoriza
utilizar para el beneficio colectivo, es decir, en interés general y, en todo
caso, con acatamiento a los principios que rigen la actividad administrativa
del Estado. Sobre el particular se precisó:
“…si el legislador autoriza la asociación
de entidades estatales con personas jurídicas particulares con las
finalidades ya mencionadas, estableció, en defensa de la transparencia del
manejo de los dineros públicos, que los convenios de asociación a que se
hace referencia serán celebrados "de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 355 de la Constitución Política", lo que significa que no
podrá, en ningún caso pretextarse la celebración de los mismos para otorgar o
decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de
derecho privado, de una parte; y, de otra, el acatamiento a la disposición
constitucional mencionada, impone la celebración de contratos con entidades
privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, pero "con el
fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan
Nacional y los Planes Seccionales de Desarrollo", tal cual lo ordena el
citado artículo 355 de la Carta Política” (negrilla fuera del texto).
18. En este
caso, la accionante pretende aducir su condición de funcionaria de la persona
jurídica accionante para reclamar la protección de sus derechos fundamentales,
invocando tal calidad. Al respecto, este Tribunal ha señalado que “la instauración de la acción de tutela por las
personas materialmente afectadas - pero no jurídicamente vinculadas a la
actuación administrativa -, haciendo caso omiso del sujeto que en primer
término puede considerarse agraviado en su órbita jurídica como consecuencia de
la acción o de la omisión de la autoridad pública, equivale a apropiarse
indebidamente de una causa ajena”[22].
En esa
dirección, la sentencia T-469 de 1993 al resolver la acción de tutela
instaurada por un empleado y presidente del Sindicato de Trabajadores de la
Empresa Maderas del Darién contra la CORPORACION NACIONAL PARA EL DESARROLLO DEL
CHOCO (CODECHOCO) -quien consideró vulnerado su derecho al trabajo toda
vez que la entidad demandada se demoró en el otorgamiento de los permisos de
aprovechamiento forestal para la Empresas Maderas del Darién, hecho que
ocasionó la terminación del contrato de trabajo del accionante- precisó que aun
cuando la actuación de una autoridad pública pueda repercutir sobre un número
indeterminado de personas, no todas ellas pueden pretender el amparo de sus
derechos a través de la acción de tutela. En efecto, ello solo será posible
para quien tenga una posición de orden legal lo que ocurrirá cuando “el trámite o la actuación administrativa respectiva le
concierne de manera directa a la persona y de allí pueden derivarse derechos,
obligaciones, cargas, sanciones, o en general situaciones administrativas de
favor”. De acuerdo con ello, quien presenta la acción de
tutela debe ser titular -salvo los casos relativos a la representación o
agencia oficiosa- del interés cuyo respeto o protección se reclama.
Conforme con lo
expuesto en precedencia, la Sala puede colegir, que la señora Patricia
Hortencia Fernández Adams carece de legitimación por activa para reclamar en
nombre propio la presunta vulneración de sus derechos fundamentales en razón
del incumplimiento de las obligaciones contractuales derivadas del convenio
asociativo celebrado entre la Corporación Marea Azul y la Alcaldía Distrital de
Buenaventura, pues como quedó reseñado en precedencia, tal contrato solo se
suscribe entre las entidades del Estado y las personas jurídicas particulares,
a fin de manejar dineros públicos para generar un beneficio colectivo. En
consecuencia, toda vez que el convenio de asociación No. 15BB0880 fue celebrado
entre la Corporación Marea Verde y la Alcaldía Distrital de Buenaventura para
generar un beneficio general[23]
y no particular, su incumplimiento no puede ser alegado por una persona
distinta a los contratantes. Ello quiere decir que la señora Fernández Adams
carece de interés legítimo que la vincule al convenio asociativo No. 15BB0880
del cual deriva la vulneración de sus derechos fundamentales, en tanto no
ostenta la calidad de parte contratante dentro del mismo.
19. Sin
perjuicio de lo anterior, la Sala estima que sí existe legitimación por activa
de la señora Patricia Hortencia Fernández Adams en calidad de representante
legal de la Corporación Marea Verde, para solicitar la protección de los
derechos fundamentales de la mencionada persona jurídica, vulnerados –según
afirma- con ocasión del convenio de asociación No. 15BB0880, de acuerdo con el
artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.
Legitimación
por pasiva
20. El artículo 86 superior prevé que la acción de tutela es procedente
frente a particulares cuando: a) estos se encuentran encargados de la
prestación de un servicio público; b) la conducta del particular afecta grave y
directamente el interés colectivo o c) el solicitante se halle en estado de
subordinación o indefensión frente al particular[24]. A su vez, el artículo 5º del Decreto 2591 de 1991, establece que
la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de una autoridad
pública que haya violado o amenace un derecho fundamental.
La demanda de
tutela de la referencia fue
promovida en contra de la Alcaldía Distrital de Buenaventura, entidad
territorial del Estado, la cual, según lo afirmado por la parte demandante, se
ha negado a entregar los dineros correspondientes para la ejecución del
convenio de asociación No. 15BB0880. Por tanto, se entiende acreditado este requisito de procedencia.
Inmediatez
21. Este requisito de
procedibilidad impone al demandante la carga de interponer la acción de tutela
en un término prudente y razonable respecto del hecho o la conducta que causa
la vulneración de derechos fundamentales. Conforme a lo anterior, la Corte ha
dispuesto que se debe presentar la solicitud de amparo dentro de un plazo
razonable, el cual debe ser analizado caso por caso[25].
22. Los
hechos que dieron origen a la presunta vulneración de los derechos
fundamentales alegados por la representante legal de la Corporación Marea Verde
ocurrieron ante la falta de respuesta a la petición que elevó el 14 de febrero
de 2017 a la Alcaldía Distrital de Buenaventura, mediante la cual requirió el
pago de “los aportes pactados por los contratantes en el convenio número
15BB0880 del 12 de junio de 2015”[26].
Sin embargo, la presente acción de tutela fue interpuesta hasta el 8 de junio
de 2018[27],
es decir, más de un año después de haberse vencido el término legal dispuesto
en el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015[28]
para que el ente territorial diera respuesta oportuna a tal solicitud.
23. En
materia de derecho de petición esta corporación ha precisado que “el examen de inmediatez debe consultar la
justificación y la razonabilidad del tiempo desatendido por el accionante”[29], pues la finalidad de la acción constitucional es
conjurar situaciones urgentes que requieren de la actuación rápida de los
jueces. Por ende, cuando el mecanismo se utiliza mucho tiempo después de la
acción u omisión que se alega como violatoria de derechos, se desvirtúa su
carácter apremiante[30].
No obstante lo anterior, bajo ciertas
circunstancias y situaciones de excepcionalidad, el juez constitucional puede
concluir que una acción de tutela interpuesta después de un tiempo considerable
desde la amenaza o vulneración del derecho fundamental de petición resulta
procedente. La jurisprudencia ha identificado tres eventos en los que esto
sucede:
“(i) [Ante] La existencia de razones válidas para la inactividad,
como podría ser, por ejemplo, la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso
fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la tutela en
un término razonable, la ocurrencia de un hecho completamente nuevo y
sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias previas, entre
otras.
(ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la
vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece, es decir, su
situación desfavorable como consecuencia de la afectación de sus derechos
continúa y es actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la finalidad
de la exigencia de la inmediatez no es imponer un término de prescripción o
caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de que se trate de una amenaza
o violación de derechos fundamentales que requiera, en realidad, una protección
inmediata.
(iii) Cuando la carga de la interposición de la acción de tutela
en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de debilidad
manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que constituye
un trato preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución que ordena
que ‘el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan’.”[31]
24.  En conclusión, la acción de tutela de la referencia no
cumple con el requisito de inmediatez toda vez que la representante legal de la
Corporación Marea Verde no expuso ningún tipo de justificación que valide su
inactividad por más de un año, desde la ocurrencia del presunto hecho
vulnerador. Igualmente, la Sala no advierte la existencia de elementos
probatorios ciertos y claros que le permitan verificar la situación
desfavorable de la Corporación Marea Verde con ocasión de la falta de respuesta
por parte de la Alcaldía Distrital de Buenaventura a la petición presentada en
el año de 2017, diferente de las afirmaciones manifestadas por su representante
legal contenidas en el escrito de tutela, las cuales en todo caso apuntan a su
situación particular pero nunca visibilizan alguna dificultad de la Corporación
Marea Verde en razón del presunto incumplimiento del convenio asociativo No.
15BB0880.
Subsidiariedad
25. El artículo 86 de la Constitución
Política de 1991, establece que la acción de tutela solo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo en los casos en
que sea interpuesta como mecanismo transitorio para evitar la configuración de
un perjuicio irremediable. De igual forma, se ha aceptado la procedencia
definitiva del amparo de tutela en aquellas situaciones en las que existiendo
recursos judiciales, los mismos no sean idóneos o eficaces para evitar la
vulneración del derecho constitucional fundamental.
26.
Respecto de las pretensiones dirigidas a obtener el reconocimiento
y pago de asuntos de naturaleza contractual con entidades del Estado, la Corte
Constitucional ha precisado que es improcedente la acción de tutela al existir
acciones y procesos definidos en la ley para ello, como lo son las acciones de
controversias contractuales.
Sobre
el particular, la Sala Plena de la Corte Constitucional mediante sentencia
SU-772 de 2014 estudió el
contrato para la modernización del sistema y la gestión de los recaudos
tributarios entre el Distrito de Santa Marta y la Sociedad R&T, toda vez
que la citada sociedad consideró que la Resolución N°. 039 de 2012 emitida por la
Alcaldía Distrital de Santa Marta, que inició la actuación administrativa
tendiente a revisar la legalidad del citado contrato desconoció su derecho de
contradicción. En esa oportunidad, esta corporación aclaró que “cuando la
controversia verse sobre contratos estatales, se debe hacer uso de los otros
mecanismos de defensa judicial creados por la ley, como la acción de
controversias contractuales, la acción de responsabilidad
contractual del Estado, y dadas las particularidades del caso, la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, la sola
existencia de otros medios de control no se traduce en que a ellos se deba
acudir, pues en muchos casos no son idóneos para el amparo de los derechos de
los interesados. Para determinar la idoneidad de éstos se deben evaluar
aspectos como: i) que el tiempo de trámite no sea desproporcionado frente a las
consecuencias de la decisión administrativa, lo cual ocurriría, por
ejemplo, cuando a un contratista se le ha declarado la caducidad de su
contrato, y al someterlo a la espera de la resolución de las controversias
contractuales, se le cercena la posibilidad de presentarse a concursar para la
adjudicación de otros contratos; ii) que las exigencias procesales no sean
excesivas, dada la situación en que se encuentra el afectado, lo cual
ocurre, por ejemplo, cuando se imponen tasas previas excesivas para demandar
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; iii) que el remedio
que puede ordenar el juez no sea adecuado para satisfacer el derecho de que se
trate, por ejemplo, cuando el juez no pueda ordenar medidas de
restablecimiento del derecho; y iv) cuando el otro mecanismo no permita
atender las particularidades de los sujetos, como cuando la resolución del
problema en el contencioso administrativo dependa estrictamente de criterios
legales ajenos a las condiciones particulares y especiales de vulnerabilidad en
que se encuentre una persona" (negrilla fuera del texto).
Tales
consideraciones fueron reiteradas recientemente en la sentencia T-150 de 2016,
en la que la Corte se ocupó de una controversia sobre un contrato de
interventoría de gestión celebrado entre la Empresa Municipal de Tuluá-EMTULUA-E.S.P. y el
Consorcio Interventoría de Gestión-CGI- en el que se presentaron conflictos
entre las partes en razón del incumplimiento del contrato por parte de CGI. La
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional declaró improcedente la
acción de tutela al considerar que el consorcio demandante no agotó los mecanismos
judiciales ordinarios para la defensa de sus derechos.
27.
De acuerdo con la jurisprudencia reseñada en precedencia, en principio, son
improcedentes las acciones de tutela que pretendan discutir un asunto de
naturaleza contractual, en el que se encuentre involucrada alguna entidad del
Estado, toda vez que en esos casos se debe acudir a los mecanismos de defensa judicial
previstos en la ley para conocer de esas controversias, a menos que de cara a las
particularidades propias del asunto en concreto el juez constitucional advierta
que tal medio de defensa no es idóneo.
28.
Para la Sala, la acción de tutela interpuesta por la Corporación Marea Verde a
través de su representante legal, la señora Patricia Hortencia Fernández Adams,
tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad toda vez que la accionante
puede acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a fin de solicitar
el pago de las obligaciones incumplidas por parte de la Alcaldía Distrital de
Buenaventura con ocasión del contrato de Asociación No. 15BB0880, así como los
intereses a que haya lugar, haciendo uso del medio de control de controversias
contractuales.
En
este orden de ideas, la Sala puede concluir, acorde con los elementos
probatorios aportados al proceso, que dicho medio de defensa judicial sí es
idóneo para el caso concreto comoquiera que (i) no existen razones para
considerar que la Corporación Marea Verde no se encuentra en condiciones de
soportar el trámite administrativo y judicial previsto en la ley para reclamar
el incumplimiento del convenio asociativo No. 15BB0880, máxime si se tiene en
cuenta que de acuerdo con cláusulas décimo segunda[32] y décimo tercera[33] de dicho acuerdo, ante
el incumplimiento grave o reiterado incumplimiento de las obligaciones a cargo
de una de las partes, como lo presuntamente ocurrido en el presente asunto, el
convenio se entiende terminado y procede su liquidación en los términos del
artículo 217 del Decreto 019 de 2012[34],
es decir, acudiendo a una liquidación por mutuo acuerdo. Sin embargo, la
accionante por medio de la solicitud de amparo de la referencia omitió los
acuerdos pactados en el convenio asociativo No. 15BB0880 pues no solo no acudió
al trámite de liquidación por mutuo acuerdo, sino que además decidió no poner
en conocimiento del juez natural el supuesto incumplimiento de una obligación
contractual. De otro lado, (ii) la sala no advierte la existencia de exigencias
excesivas para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,
distinta a las pactadas de común acuerdo en el convenio asociativo No.
15BB0880, la cual consiste, como se explicó en las líneas anteriores, en
solicitar primero la liquidación por mutuo acuerdo; (iii) tampoco se puede
apreciar que la solución a la que pueda llegar el juez de lo Contencioso
Administrativo no pueda satisfacer las pretensiones de la accionante, pues de
verificar la ocurrencia del incumplimiento del convenio asociativo No. 15BB0880
por parte de la Alcaldía Distrital de Buenaventura, dentro de sus órdenes
podría incluir el reconocimiento y pago de los dineros adeudados junto con los
intereses causados. La Sala revocará la sentencia de única instancia proferida
el 25 de junio de 2018 por el Juzgado Sexto Civil Municipal de Buenaventura y
en su lugar,  declarará la improcedencia de la tutela de la referencia.
29.
Adicionalmente, es importante destacar que en caso que el interés de la
Corporación Marea Verde sea perseguir el cumplimiento de la factura de venta
No. 111, emitida el 30 de noviembre de 2015, a nombre de la Alcaldía Distrital
de Buenaventura, a fin de que ésta procesa al pago de la totalidad de los
aportes señalados en el convenio de asociación No. 15BB0880, dicha pretensión
–en caso de reunirse las condiciones del título ejecutivo- puede plantearse a
través de un proceso ejecutivo y no mediante la acción de tutela.
30.
En este orden de ideas, la Corte estima necesario advertir al juez de instancia
acerca de su obligación constitucional de fundamentar adecuadamente las
providencias. La motivación de la decisión que ahora se revoca, presenta graves
defectos relacionados, en particular, con el examen de las condiciones de
procedencia del amparo constitucional. La acción de tutela es un instrumento
subsidiario y no puede el juez constitucional, sin una evaluación cuidadosa de
los requisitos requeridos para ello, concluir que las acciones ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo carecen de eficacia o idoneidad.
Igualmente, las autoridades judiciales deben establecer si quien presenta la
acción de tutela lo hizo oportunamente y si, además, es titular del interés
jurídico invocado. Un análisis en tal dirección se echa de menos en la decisión
examinada.
30.
Asimismo la Corte Constitucional ha constatado que a pesar de los requerimientos
del Juzgado Sexto Civil Municipal de Buenaventura – Valle del Cauca  y, de
manera particular, de las solicitudes elevadas por este Tribunal, ningún
funcionario de la Alcaldía Distrital de Buenaventura dio respuesta a preguntas
de notable interés para decidir el presente asunto. Se trata de una actuación
contraria a la importancia de salvaguardar el patrimonio público y, en esa
medida, compulsará copias a la Procuraduría General de la Nación para que
adelante las investigaciones que correspondan para determinar la
responsabilidad de las autoridades que ejercen la representación judicial del
Municipio de Buenaventura. Lo anterior, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 19 del Decreto 2591 de 1991[35].
Considerando la decisión adoptada en esta
providencia, se ordenará a la Alcaldía Distrital de Buenaventura, en caso de
que ya hubiere cumplido la orden del juez de instancia, que adelante de manera
oportuna y eficaz todas las acciones que correspondan para evitar la afectación
del patrimonio público. En consecuencia, deberá valorar si procede o no
solicitar la restitución de los recursos en atención a lo ocurrido durante la
ejecución del convenio correspondiente.
C.   SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
31. Le correspondió a la Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional examinar la controversia originada en el
convenio asociativo No. 15BB0880 suscrito entre la Alcaldía Distrital de
Buenaventura y la Corporación Marea Verde, toda vez que, presuntamente, el ente
territorial demandado incumplió sus obligaciones contractuales.
Como resultado de las sub-reglas
jurisprudenciales analizadas en la parte motiva de esta providencia, observa la
Sala lo siguiente:
(i)
Carece de legitimación por activa el
representante legal de una persona jurídica privada que reclama a nombre propio
la vulneración de sus derechos fundamentales con ocasión del incumplimiento de
un convenio asociativo del que no hizo parte, pues respecto de tal convenio no
es titular de un interés jurídico concreto.
(ii)
No cumple el requisito de inmediatez la acción
de tutela interpuesta para proteger el derecho fundamental de petición cuando
no se justifica de manera razonada el paso del tiempo respecto del hecho
generador de la vulneración.
(iii)
No cumple el requisito de subsidiariedad la
acción de tutela que pretenda el cumplimiento de las obligaciones contractuales
pactadas con una entidad del Estado, comoquiera que existen mecanismos de
defensa judicial ordinarios previstos para analizar tales asuntos, como el
medio de control de controversias contractuales ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida el 25 de junio de 2018 por el Juzgado Sexto Civil Municipal de
Buenaventura, la cual tuteló los derechos fundamentales invocados por la señora
Patricia Hortencia Fernández Adams y en su lugar, DECLARAR improcedente
la acción de  tutela de la referencia.
SEGUNDO.- ADVERTIR al Juez Sexto
Civil Municipal de Buenaventura para que, con sujeción a las exigencias
asociadas al debido proceso, fundamente adecuadamente sus providencias.
TERCERO.- COMPULSAR copias de la presente sentencia a la Procuraduría
General de la Nación, para que en el marco de sus competencias, investigue la
posible comisión de una falta disciplinaria por parte de los funcionarios
responsables de la Alcaldía Distrital de Buenaventura en el presente proceso.
CUARTO.- ORDENAR a la Alcaldía
Distrital de Buenaventura, que en caso de que ya hubiere cumplido la orden del
juez de instancia, adelante de manera oportuna y eficaz todas las acciones que
correspondan para evitar la afectación del patrimonio público. En consecuencia,
deberá valorar si procede o no solicitar la restitución de los recursos en
atención a lo ocurrido durante la ejecución del convenio correspondiente.
QUINTO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acorde con los estatutos de la Corporación Marea Verde, visibles en
los folios 28 – 31 del cuaderno principal, la señora Patricia Hortencia
Fernández además es la Directora de dicha corporación y una de sus funciones es
ejercer la representación legal de la misma.
[2] Se advierte poder a folio 1 del cuaderno No. 1.
[3] Folios 23 – 30 cuaderno No. 1.
[4] Folios 5 – 9 cuaderno No. 1.
[5] “CLÁUSULA CUARTA: VALOR Y APORTES DEL CONVENIO: el valor del
convenio es de seiscientos sesenta millones de pesos Mcte ($660.000.000); valor
discriminado así: 1) APORTES DE LA ALCALDÍA aportará en dinero la suma de
seiscientos millones de pesos Mcte ($600.000.000). APORTE DEL ASOCIADO se
constituirá en especie correspondiente a la suma de sesenta millones de pesos
Mcte ($60.000.000) y que correspondan a realización de actividades con el
objeto del convenio suscrito, especialmente dirigida a la CAPACITACIÓN
EDUCACIÓN PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO (…)”.
[6] Acorde con el certificado de disponibilidad presupuestal
visible a folio 10 cuaderno No. 1.
[7] Folio 13 cuaderno No. 1.
[8] “CLÁUSULA DÉCIMA: DOCUMENTOS DEL CONVENIO: Hacen parte del
convenio los siguientes documentos (…) H. La resolución de aprobación de póliza
expedida en el momento adecuado (…)”.
[9] Folio 14 cuaderno No. 1.
[10] Folio 17 cuaderno No. 1.
[11] Folio 15 cuaderno No. 1.
[12] Folio 16 cuaderno No. 1.
[13] Folios 18 – 22 cuaderno No. 1.
[14] Folio 32 cuaderno No. 1.
[15] Folio 33 cuaderno No. 1.
[16] Folios 2 y 3 cuaderno No. 1.
[17] Folios 15 – 16 cuaderno principal.
[18] Folios 17 - 20 obran los oficios secretariales Nos.
OPTB-2673 Y OPTB-2674 ambos del 19 de octubre de 2018, mediante los cuales fueron
remitidas las solicitudes de pruebas.
[19] Folios 21 – 22 cuaderno principal.
[20]ARTICULO 355. Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá
decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de
derecho privado. // El Gobierno, en los niveles nacional, departamental,
distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos,
celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida
idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público
acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El
Gobierno Nacional reglamentará la materia.
[21] ARTICULO 96. CONSTITUCION DE ASOCIACIONES Y
FUNDACIONES PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS ACTIVIDADES PROPIAS DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS
CON PARTICIPACION DE PARTICULARES. Las entidades
estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la
observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la
Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la
celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas,
para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y
funciones que les asigna a aquéllas la ley. // Los convenios de asociación a
que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 355 de la
Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto,
término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos
aspectos que se consideren pertinentes.
[22] Sentencia T-469 de 1993.
[23] Según el convenio, su objeto se circunscribe a “aunar esfuerzos
técnicos, económicos, humanos y apoyo logístico en la educación para la gestión
de riesgos en el área rural del Distrito de Buenaventura – Río Cajambre  Río
Yurumanguí – creación de brigadas veredales” (ver folio 6 cuaderno No. 1.).
[24] Ver sentencia C-378 de 2010. En esa ocasión la Corte Constitucional
estudió la demanda de inconstitucionalidad contra el  numeral 3º (parcial)
del artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 1991, “por
el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política” y al respecto señaló: “Son tres las hipótesis
previstas por el Constituyente respecto de la procedencia de la acción de
tutela en el caso de acciones u omisiones de particulares, a saber: a)
Cuando el particular presta un servicio público; b) Cuando la conducta del
particular afecta grave y directamente el interés colectivo; y c) Cuando el
solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión frente al
particular.” (Destaca la Sala).
[25] Ver sentencias T-1013 de 2006; T-584 de 2011 y T- 332 de 2015,
entre otras.
[26] Folios 18 – 22 cuaderno No. 1.
[27] A folio 31 del cuaderno No. 1, obra fecha de radicación de la
tutela de la referencia.
[28]Artículo 14. Términos para resolver las distintas
modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción
disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días
siguientes a su recepción.
[29] Ver sentencia T-149 de 2013, mediante la cual la Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional analizó el caso de una falta de respuesta a
la petición que se elevó a la dirección Territorial del INCODER, en el
departamento del Bolívar.
[30] Ver sentencia T-139 de 2017, mediante la cual la Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional analizó el caso de una falta de
respuesta a la petición elevada a la Alcaldía Municipal de Murindó.
[31] ibíd.
[32] “Décima Segunda: TERMINACIÓN: son causales de terminación del
presente convenio las siguientes (…) c) el incumplimiento reiterado de las
obligaciones a cargo de una de las partes declarado por la parte cumplida (….).
En cualquiera de estos eventos se procederá a la liquidación del contrato”
(folio 8 cuaderno No. 1).
[33] “Décimo Tercera: LIQUIDACIÓN: las partes procederán a liquidar el
presente convenio dentro de los términos y condiciones establecidas en la Ley
80 de 1993, 1150 de 2007, decreto 019 de 2012 (art. 217) y decreto 1510 de 2013
y demás normas concordantes”.
[34] ARTÍCULO 217. DE LA OCURRENCIA Y CONTENIDO DE LA
LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES. El artículo 60 de la Ley 80
de 1993, modificado por el artículo 32 de la Ley 1150
de 2007 quedará así: "Artículo 60. De la ocurrencia y contenido de la
liquidación. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o
cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán
objeto de liquidación. También en esta etapa las partes acordarán los ajustes,
revisiones y reconocimientos a que haya lugar. En el acta de liquidación
constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las
partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder
declararse a paz y salvo. Para la liquidación se exigirá al contratista la
extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la
estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la
provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e
indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las
obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato. La
liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los
contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la
gestión."
[35]Artículo 19. Informes. El juez podrá requerir informes al órgano o a
la autoridad contra quien se hubiere hecho la solicitud y pedir el expediente
administrativo o la documentación donde consten los antecedentes del asunto. La
omisión injustificada de enviar esas pruebas al juez acarreará responsabilidad.