C-308-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-308/07
REGIMEN ESPECIAL DE CARRERA DE ORIGEN LEGAL-Facultades del legislador para su creación
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Administración y vigilancia por la Comisión Nacional del Servicio
Civil
REGIMEN ESPECIAL DE CARRERA DE ORIGEN LEGAL-Aplicación al personal no uniformado del Sector Defensa/SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Parámetros que el legislador debe tener en cuenta en configuración
legislativa/SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Diseño debe
estar amparado en el principio de razón suficiente/REGIMEN ESPECIAL DE
CARRERA DE ORIGEN LEGAL-Necesidad de evaluar previamente la verdadera
especialidad de las funciones del órgano o institución en el que se va
implementar dicho régimen
La jurisprudencia de esta Corporación ha exigido que el
establecimiento por el Congreso de la República de carreras administrativas
especiales de origen legal, también llamadas “sistemas específicos de carrera
administrativa”, obedezca a un principio de razón suficiente. Tal razón
suficiente no puede ser otra sino que las normas de la carrera general no
permitan a las entidades respectivas cumplir adecuadamente con sus funciones, o
interfirieran negativamente en la consecución de sus objetivos. De otro lado,
la jurisprudencia también ha exigido que previamente al establecimiento de una
carrera administrativa especial de origen legal, medie una evaluación acerca de
la verdadera especialidad de las funciones del respectivo órgano o institución
en que se va a implementar tal sistema específico, y que las razones para su
adopción sean expuestas durante el correspondiente debate parlamentario. Sí se
hicieron explícitas dentro del trámite legislativo las razones por las cuales
era necesario crear dicha carrera administrativa especial. De manera particular
observa que no es cierto, como lo afirma la demanda, que lo único que hubiera
dicho durante dicho debate era que se necesitaba garantizar la estabilidad de
un buen número de empleados del sector defensa que tenían la categoría de provisionales.
Por todo lo anterior la Corte encuentra que no es posible decir, como lo hace
la demanda, que en los debates previos a la adopción de la Ley no hayan sido
expuestos ningún tipo de criterios o razones válidas para explicar por qué era
necesaria la creación de la carrera administrativa especial para el personal no
uniformado del Sector Defensa.
VOTACION ORDINARIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Aprobación de la decisión por mayoría absoluta
La aprobación
del proyecto que vino a ser la Ley 1033 de 2006, en votación ordinaria, sin
constancia de votos negativos en todos los debates y sobre la base de quórum
decisorio en todos los casos, se ajusta a los cánones constitucionales aunque
las respectivas certificaciones no indiquen con exactitud cuántos congresistas
votaron en sentido afirmativo la aprobación de dicho proyecto de ley. Lo
anterior, por cuanto la regulación legal de la “votación ordinaria” no exige
necesariamente un conteo exacto de los votos. Así pues, habiéndose aprobado en
las dos Cámaras de la manera estudiada el proyecto que vino a ser la Ley 1033
de 2006, la Corte encuentra que se cumplió la exigencia de aprobación por
mayoría absoluta a que se refieren los artículos 150 numeral 11 de la
Constitución y 119 numeral 2° de la Ley 5ª de 1992.
COSA JUZGADA FORMAL Y COSA JUZGADA MATERIAL-Distinción
COSA JUZGADA MATERIAL-Declaración debe
ser adoptada por Sala Plena
COSA JUZGADA MATERIAL-Configuración
La Corte ha
establecido que el alcance normativo del artículo 74 de la Ley 998 de 2005 es
igual al del artículo 9° de la Ley 1033 de 2006, salvo en lo relativo al
parágrafo de esta última disposición, respecto del cual no se esgrimen cargos
de inconstitucionalidad concretos. Y de otro lado ha constatado que los cargos
esgrimidos en contra de la primera de estas disposiciones, estudiados en la
Sentencia C-666 de 2006, son los mismos que ahora se aducen en contra del
artículo 9° de la Ley 1033 de 20067. En tal virtud, respecto de esta última
disposición, se presenta el fenómeno jurídico de la cosa juzgada material, que
determina que la Corte, en la parte resolutiva de la presente Sentencia, ordene
estarse a lo resuelto en la referida Sentencia C-666 de 2006.
CONCURSO
PUBLICO DE MERITOS-Cobro de valor para participar
en éste
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Reglas jurisprudenciales sobre introducción de modificaciones o
adiciones durante el segundo debate de cada cámara
La
Constitución y el Reglamento del Congreso permiten modificar o adicionar un
proyecto de ley en el segundo debate en cada cámara legislativa, sin necesidad
de que el proyecto vuelva a la comisión de donde proviene, siempre y cuando la
modificación o adición verse sobre temas tratados y aprobados en primer debate;
en cualquier caso, las modificaciones o adiciones deben guardar relación
estrecha con el contenido general del proyecto, es decir debe respetarse
estrictamente el principio de unidad de materia.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No vulneración por introducción de artículo en segundo debate
Aunque el actual artículo 13 de la Ley 1033 de 2006 no se incluyó en
el proyecto inicial que fue presentado ante el Congreso de la República por el
Gobierno Nacional, y tampoco fue considerado ni aprobado en el primer debate
conjunto surtido en las comisiones séptimas del Senado y la Cámara de
Representantes, sino que dicha propuesta fue introducida bajo la forma de
artículo nuevo durante el segundo debate en la plenaria de la Cámara de
Representantes, lo cierto es que de manera general, las facultades de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, concretamente para efectuar los ajustes y
modificaciones a que hubiera lugar respecto de la Convocatoria 001 de 2005 que
venía en curso sí fue un asunto tratado y aprobado desde el primer debate
conjunto al proyecto que se convirtió en la Ley 1033 de 2006. Dentro de este
contexto, la prorroga del período de los actuales miembros no resulta ser una
tema nuevo, sino un aspecto más de la regulación de dichas facultades. Por todo
lo anterior, la Corte concluye que la introducción del actual artículo 13 de la
Ley 1033 de 2006 durante el segundo debate en la Cámara de Representantes se
ajustó a los artículos 160 de la Constitución y 178 de la Ley 5ª de 1992 que de
manera concreta permiten que, durante el segundo debate a los proyectos de ley,
cada cámara le introduzca a los mismos las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias, sin necesidad de que el proyecto vuelva a la
comisión de donde proviene; y también respetó los requisitos jurisprudenciales
que indican que “un proyecto de ley puede ser objeto de cambios y
modificaciones en el transcurso de las diversas etapas parlamentarias, pero
sólo en la medida en que dichos cambios y modificaciones se refieran a temas
tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que también éstos deban
guardar estrecha relación con el contenido del proyecto, es decir, respeten
igualmente el principio de unidad de materia.” Por todo lo anterior, no
prosperan los cargos relativos al desconocimiento del principio de consecutividad
que informa el proceso de expedición de las leyes.
PROYECTO DE LEY CON TRAMITE DE URGENCIA-No
aplicación del lapso de 15 días entre la aprobación del proyecto en una de las
cámaras y la iniciación del debate en la otra
La regla conforme a la cual debe transcurrir tal lapso de quince
días hábiles entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación del
debate en la otra no resulta aplicable para el caso en que las comisiones de
ambas corporaciones legislativas hayan dado debate conjunto al proyecto, pues
así lo señala expresamente el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del
reglamento del Congreso. Nótese como la norma expresamente introduce una
excepción a la regla que exige dejar pasar un lapso de quince días hábiles
entre la aprobación de un proyecto de ley en segundo debate en una de las
cámaras y la iniciación del debate en la otra, excepción que se configura
cuando el proyecto haya sido debatido en sesión conjunta de las comisiones
constitucionales de ambas cámaras, como sucede en esta oportunidad. En ese
caso, el segundo debate incluso puede ser simultáneo. En todo caso, debe
respetarse el término constitucional de ocho días que debe transcurrir entre el
debate conjunto en las comisiones conjuntas y el debate en las plenarias.
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargos
ciertos/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter rogado
Referencia: expedientes D-6439, D-6441, D-6460, D-6461 y D-6462
(acumulados).
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, 4, 9,
10 y 13 de la Ley 1033 de 2006, “por la cual se establece la Carrera
Administrativa Especial para los Empleados Públicos no uniformados al servicio
del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la Policía
Nacional y de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas al sector
Defensa, se derogan y modifican unas disposiciones de la Ley 909 de 2004 y se
conceden unas facultades conforme al numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política.”
Actores: Jorge Naín Ruiz Ditta (Exp. D-6439), Germán Puentes
González y María Angélica Sánchez Herrera (Exp. D-6441), Edwin Torres (Exp.
D-6460), Fernando Grillo Parra (Exp. D-6461)y  Carlos Felipe Manuel Remolina
Botía (Exp. D-6462) .
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, tres (3) de mayo de dos mil siete
(2007).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Naín Ruiz
Ditta demandó la inexequibilidad del artículo 9° de la Ley 1033 de 2006.
2. Así mismo, el
ciudadano José Ignacio Morales demandó los artículos 4° y 9° de la misma Ley.
3. Por su parte,
en ejercicio de la misma acción de inconstitucionalidad, los ciudadanos Germán
Puentes y María Angélica Sánchez Herrera, obrando conjuntamente, acusaron los
artículos 1, 2, 3, 9, 10, y 13 de la Ley 1033 de 2006.
4. De otro lado,
el ciudadano Edwin Torres interpuso la acción pública de inconstitucionalidad,
dirigida en contra del artículo 10 de la Ley 1033 de 2006.
4.También el
ciudadano Fernando Grillo Parra demandó la inexequibilidad del mismo artículo
10 de la Ley 1022 de 2006.
5. Finalmente,
el ciudadano Carlos Felipe Manuel Remolina Botía solicitó así mismo la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 10 de la misma Ley.
6. En sesión del 9 de
agosto de 2006, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió acumular las
demandas de inconstitucionalidad anteriores, a fin de que fueran tramitadas
conjuntamente y decididas en la misma sentencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación
se transcriben las normas acusadas, tal como aparecen publicadas en el Diario
Oficial No. 46.334 de 19 de julio de 2006:
“LEY 1033 de 2006
“(julio 18)
“Diario Oficial No. 46.334 de 19 de julio de
2006
“CONGRESO DE LA REPÚBLICA
“Por la cual se establece la Carrera
Administrativa Especial para los Empleados Públicos no uniformados al servicio
del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la Policía
Nacional y de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas al sector
Defensa, se derogan y modifican unas disposiciones de la Ley 909 de 2004 y se conceden
unas facultades conforme al numeral 10 del artículo 150 de la Constitución
Política.
“EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
“DECRETA:
“ARTÍCULO 1o. Establézcase un régimen de Carrera Especial
para los empleados públicos civiles no uniformados del Ministerio de Defensa
Nacional, sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional.
“ARTÍCULO 2o. De conformidad con lo dispuesto en el numeral
10 del artículo 150 de la Constitución
Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias para que, en el término de seis (6) meses contados a partir de
la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley que
contengan el sistema especial de carrera del Sector Defensa, para el ingreso,
permanencia, ascenso, capacitación, estímulos, evaluación del desempeño y
retiro de los empleados públicos civiles no uniformados al servicio del
Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades descentralizadas, adscritas y
vinculadas, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, así como establecer
todas las características y disposiciones que sean competencia de la ley
referentes a su régimen de personal.
“ARTÍCULO 3o. De conformidad con lo dispuesto en el numeral
10 del artículo 150 de la Constitución
Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias para que, en el término de seis (6) meses contados a partir de
la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para
modificar y determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los
empleos de las entidades que integran el sector Defensa.
“ARTÍCULO
4o. Para la vinculación de personal civil no
uniformado del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades descentralizadas,
adscritas y vinculadas, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se deberá
efectuar un estudio de seguridad de carácter reservado a los aspirantes a
ocupar cargos, el cual deberá resultar favorable para acceder a los mismos.
“…
“ARTÍCULO 9o. Con el fin de financiar los costos que conlleve
la realización de los procesos de selección para la provisión de los empleos de
la carrera que convoque la Comisión Nacional del Servicio Civil y la especial
del Sector Defensa, la Comisión Nacional del Servicio Civil cobrará a los
aspirantes, como derechos de participación en dichos concursos, una suma
equivalente a un salario mínimo legal diario para los empleos pertenecientes a
los niveles técnico y asistenciales, y de un día y medio de salario mínimo
legal diario para los empleos pertenecientes a los demás niveles. El recaudo lo
hará la Comisión Nacional del Servicio Civil o quien esta delegue.
“Si el valor del recaudo es insuficiente para
atender los costos que genere el proceso de selección, el faltante será
cubierto por la respectiva entidad que requiera proveer el cargo.
“PARÁGRAFO. Las personas que hayan pagado el valor de la inscripción
para participar en el grupo dos de la Convocatoria 001 de 2005 adelantada por
la Comisión Nacional del Servicio Civil, tendrán derecho a participar en los
procesos de selección que se adelanten en cumplimiento de las normas especiales
de carrera que se expidan en desarrollo de las facultades conferidas en la
presente ley, sin que deban cancelar nuevamente la inscripción. Las personas
que se inscriban por primera vez deberán sufragar los gastos de inscripción que
se establezcan para el efecto.
“ARTÍCULO 10. Cuando la Comisión Nacional del Servicio Civil
prevea en los procesos de selección la aplicación de la prueba básica general
de preselección a que hace referencia el artículo 24 de la Ley 443 de 1998 y
esta tenga el carácter de habilitante, no le será exigible a los empleados que
estén vinculados a la Administración Pública, mediante nombramiento provisional
o en carrera, con una antelación no menor a seis (6) meses contados a partir de
la vigencia de la presente ley, que se inscriban o que se hayan inscrito para
participar en el respectivo concurso en un empleo perteneciente al mismo nivel
jerárquico del cargo que vienen desempeñando.
“La experiencia de los aspirantes deberá
evaluarse como una prueba más dentro del proceso, a la cual deberá asignársele
un mayor valor a la experiencia relacionada con las funciones del cargo para el
cual aspiran.
“Para dar cumplimiento a lo consagrado en los
incisos anteriores la Comisión Nacional del Servicio Civil queda facultada para
que dentro de los quince (15) días calendario siguientes a la expedición de la
presente ley, realice los ajustes y modificaciones que se requieran en los
procesos administrativos y en las convocatorias que se encuentren en curso a la
entrada en vigencia de esta.
“Habilitar en Carrera Administrativa General,
Especial o Específica según el caso a quienes hubiesen realizado y superado el
respectivo proceso de selección por mérito de acuerdo con la normatividad
vigente a la fecha de la convocatoria para la cual se haya participado. La
Comisión Nacional del Servicio Civil emitirá los pronunciamientos a que haya
lugar en cada caso.
“PARÁGRAFO. Con el fin de garantizar la oportuna ejecución del proceso
de selección para la provisión de empleos de carrera, la Comisión Nacional del
Servicio Civil adelantará la Fase I, Prueba Básica General de Preselección de
la Convocatoria número 001-2005, a través de la Escuela Superior de
Administración Pública-ESAP, con el apoyo del ICFES y el soporte tecnológico de
la Universidad de Pamplona.
“La ESAP asumirá hasta el cincuenta por ciento
(50%) del valor del diseño, construcción y aplicación de la Prueba Básica
General de Preselección con cargo al presupuesto de la vigencia fiscal 2006,
para lo cual dispondrá de los recursos asignados para la aplicación de la Ley 909 de 2004 y el valor
restante con cargo al presupuesto de la CNSC.
“…
“ARTÍCULO 13. Con el fin de garantizar la culminación de las
Convocatorias para la provisión de los empleos provisionales del Sistema
General y Sistemas Específicos de Carrera Administrativa, prorróguese el
periodo de los miembros de la actual Comisión Nacional del Servicio Civil -
CNSC, por el término de 24 meses”
III. LAS
DEMANDAS
Por razones
metodológicas, los argumentos expuestos en las distintas demandas acumuladas se
presentan a continuación siguiendo el orden numérico de los distintos artículos
acusados.
1.
Expediente D-6441.  Para los ciudadanos Germán
Puentes y María Angélica Sánchez Herrera los artículos 1, 2, y 3 desconocen la
Constitución Política, por las siguientes razones:
1.1 El artículo
1° de la Ley 1033 de 2006, que establece un régimen
de Carrera Especial para los empleados públicos civiles no uniformados del
Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades descentralizadas, adscritas y
vinculadas, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional,  es
contrario a los artículos 125 y 130 de la Carta, por cuanto si bien conforme a
dichas normas constitucionales el Congreso de la República es competente para
crear y modificar el sistema general y los sistemas especiales de carrera
previstos en la Constitución, ello no le permite elevar a la categoría de
carrera administrativa especial el régimen del personal civil del sector
defensa, “tradicionalmente incluido y regulado por las normas generales sobre
la materia y sometido a la administración y vigilancia de la Comisión Nacional
del Servicio Civil.”
Es decir, para
los demandantes un sistema especial de carrera administrativa no puede ser
establecido mediante ley, sino que para ello se requiere que tal iniciativa sea
tramitada como acto legislativo, como de hecho sucedió, por ejemplo, cuando se
adoptó el régimen especial de carrera para la Registraduría Nacional del Estado
Civil, recogido hoy en día en el artículo 266 de la Constitución Política.(Acto
Legislativo N° 01 de 2003). De lo contrario, mediante la expedición de una
simple ley, cualquier entidad podría ser sometida a un régimen especial y
sustraída de la competencia de la Comisión Nacional del Servicios Civil, que
por expresa disposición del artículo 130 superior sólo administra el régimen
general de carrera.
Los demandantes
aclaran que al lado del sistema general de carrera administrativa se encuentran
los llamados sistemas específicos de administración de personal, que “son una
derivación del estatuto general de carrera”, pero vigilados y administrados por
la Comisión Nacional del Servicio Civil. Tal es el caso, dicen, de la DIAN, el
INPEC, el DAS y las superintendencias, entre otras entidades.  Estos estatutos
especiales pueden ser establecidos por el legislador, mas no así las carreras
administrativas especiales, cuya creación, que implica la sustracción de la
entidad respectiva de la vigilancia y control de la Comisión del Servicios
Civil, exige la expedición de un acto legislativo, pues así lo manda el artículo
130 de la Constitución Política.
Ahora bien,
dicen los demandantes que en el caso de la Carrera
Especial para los empleados públicos civiles no uniformados del Ministerio de
Defensa Nacional, creada mediante el artículo 1° de la Ley demandada, en
los debates previos a la adopción de la Ley no fueron expuestos ningún tipo de
criterios o razones válidas para explicar por qué era necesaria tal creación, y
por qué se debía sustraer del Sistema General de Carrera al colectivo de
empleados de ese sector. Esta falta de razones, afirman, implica un violación
de los artículos 13 y 209 de la Carta, como ha sido explicado por la
jurisprudencia de esta Corporación[1]. Afirman que lo único que
se dijo durante dicho debate fue que era necesario garantizar  la estabilidad
de un buen número de empleados del sector defensa que tenían la categoría de
provisionales, y sostienen que esta razón no se ajusta a los principios
constitucionales que señalan al mérito y a la igualdad como los pilares de la
función pública. Pues el mérito no se demuestra con años de provisionalidad,
sino a través de concursos donde todos los ciudadanos interesados en ocupar los
cargos puedan participar. Dicen que también se expresó durante dicho debate
parlamentario que era necesario excluir a los empleados provisionales del
sector defensa del examen programado por la Comisión Nacional del Servicio
Civil, para evitar que perdieran sus empleos. Opinan que estos argumentos no
son de recibo frente a los aludidos principios constitucionales y al interés
general, y que tampoco se acomodan a la lógica, pues quienes llevan largos años
en provisionalidad son quienes están en mejores condiciones de competitividad
frente a la posibilidad de presentarse a concursar.
1.2  En cuanto a la constitucionalidad de los artículos 2° y 3° de
la Ley 1033 de 2006, que confieren unas facultades extraordinarias al
Presidente de la República para expedir las normas
con fuerza de ley que contengan el sistema especial de carrera del Sector
Defensa y para expedir las normas con fuerza de ley para modificar y determinar
el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades que
integran el sector Defensa, respectivamente, los ciudadanos Puentes y Sánchez
consideran que contravienen ostensiblemente el numeral 10 del artículo 150 de
la Constitución Política, así como los artículos 117-2 y 119-2 de la Ley
Orgánica del Reglamento del Congreso, pues no fueron aprobados por mayoría
absoluta de los miembros de las cámaras legislativas, especialmente en el
Senado de la República, según lo exigen dichas normas.
1.3.  Respeto
del artículo 9° de la Ley 1033 de 2006, que dispone que con el fin de financiar los costos que conlleve la realización de los
procesos de selección para la provisión de los empleos de la carrera en
general, y de manera especial en el Sector Defensa, se cobrará a los aspirantes
un derecho de participación en dichos concursos[2],
los ciudadanos Puentes y Sánchez aducen que el mismo desconoce los
artículos 13, 25, 53, 125, 158, 209 y 338 del texto constitucional. Lo
anterior, por las razones que literalmente exponen así:
“Viola el
principio de igualdad contenido en los artículos 13 y 209 de la Constitución.
Transgrede los artículos 25, 40-7 y 53 referentes a la especial protección que
el Estado debe otorgar al trabajo en condiciones dignas y justas.
“Violenta de
igual manera los artículos 40-7 y 125 con relación al derecho que asiste a
todos los ciudadanos en la conformación y ejercicio del poder político y al
ingreso a la función pública, el cual no debe tener para su realización otro
principio que el concerniente al mérito y a la capacidad demostrada, a través
de pruebas, por el respectivo candidato.
“Así mismo,
violenta el artículo 158 Superior sobre la unidad de materia, por cuanto, salvo
mejor parecer, consideramos que el ingreso al servicio público al ser gratuito,
no puede ser objeto de gravámenes, los cuales tampoco podrían recaudarse en el
evento de ser legalmente establecidos, sino a partir de la siguiente vigencia a
la cual se establezcan.
“Finalmente
vulnera el artículo 338 de la constitución por cuanto la ley que rige las
tarifas de las tasas y contribuciones que se lleguen a cobrar, implica
establecer métodos para definir los costos y los beneficios en cada caso, los
cuales deben ser guiados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos, cuestión
esta que no se tramitó en ningún momento.”
1.4 Más
adelante, para explicar las razones por las cuales el artículo 10 de la Ley
1033 de 2006 desconocería los cánones 1, 13, 25, 40-7, 125 y 209 de  la
Constitución, los ciudadanos señalan demandantes que cuando dicha norma de la
Ley ordena sustraer de la aplicación de la prueba básica general a quienes con
una antelación de seis meses a la fecha de entrada en vigencia de la ley estén
desempeñando cargos de carrera administrativa en provisionalidad, desconoce
abiertamente el carácter democrático, participativo y pluralista del Estado
colombiano a que se refiere el artículo 1° de la Carta, así como la prevalencia
del interés general sobre el particular.  Dicho artículo 10 desconocería
también el principio de igualdad a que aluden los artículos 13 y 209
superiores, por cuanto permite un tratamiento preferencial sin justificación alguna.
Así mismo vulneraría el canon 25 superior, referente al trabajo en condiciones
dignas puesto que “ se excluyen de la franca y leal competencia a quienes hoy
ostentan los cargos de carrera administrativa que deben ofertarse para quienes
se sientan en condiciones…” (sic). En cuanto al numeral séptimo del artículo 40
de la Constitución, éste también resultaría vulnerado por el artículo 10 de la
Ley acusada, toda vez que conforme a dicha norma superior, todos los ciudadanos
tienen derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, pero la
norma demandada concede ventajas inmerecidas a un pequeño colectivo que resulta
sustraído de la obligación de demostrar sus méritos y capacidades. Finalmente,
el canon 125 constitucional resultaría transgredido en forma palmaria, pues
dicha norma obliga a que el ingreso y ascenso a los cargos públicos se haga
previo cumplimiento de los requisitos y condiciones fijados por la ley para
determinar los méritos y calidades de los aspirantes, y contrario a lo anterior,
el artículo 10 de la ley acusada “crea condiciones inmerecidas de privilegio”.
1.5 En cuanto a
las razones por las cuales el artículo 13 de la Ley 1033 de 2006 resultaría
contrario a la Constitución[3], la demanda de los
ciudadanos  Puentes y Sánchez afirma que sería inexequible por vicios formales,
al haber sido desconocidos los artículos 157, 158, 160 y 161 de la Constitución
durante le trámite de su aprobación.  De manera concreta sostienen que en este
proceso legislativo se desconoció el principio de consecutividad, pues el
artículo en cuestión no se debatió ni aprobó en la sesión conjunta de las
comisiones de Senado y Cámara, y tampoco en la plenaria de esta última. Por lo
tanto, la norma solo fue aprobada en uno de los cuatro debates requeridos,
carencia esta que fue suplida a través de la comisión accidental de
conciliación, que en últimas vino a sustituir a las comisión es y a las
plenarias en la redacción de la norma. Adicionalmente, se habría desconocido el
principio de unidad de materia, por cuanto la prorroga del plazo a que alude la
disposición no tendría relación con el tema general de la ley. Por último,
agregan que se irrespetó el artículo 160 de la Carta, pues no transcurrieron
quince días hábiles entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la
iniciación del debate en la segunda.
2.
Expediente 6451. La demanda incoada por el
ciudadano José Ignacio Morales Arriaga fue admitida respecto del cargo
formulado en contra del artículo 4° de la Ley 1033 de 2006, que dispone que
para la vinculación de personal civil no uniformado del Ministerio de Defensa
Nacional, sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional, se deberá efectuar un estudio de seguridad de
carácter reservado a los aspirantes a ocupar cargos, el cual deberá resultar
favorable para acceder a los mismos. A juicio del demandante, dicha disposición
quebranta el Preámbulo y los artículos 1°, 5°, 13, 25, 40-7 y 125 de la
Constitución Política, por las razones que explica así:
2.1 A juicio del
demandante, dado que las entidades adscritas o vinculadas al ministerio de
Defensa Nacional no son más que entes administrativos que en ningún momento
ejecutan operaciones de carácter marcial, de inteligencia militar o de
seguridad, no resulta justificado que la ley disponga la realización del
estudio de seguridad que la norma acusada prevé. Tal estudio sólo resulta
razonable tratándose de personal estrictamente militar; exigirlo a civiles
atenta contra la dignidad humana, la igualdad real y efectiva, el derecho al
trabajo y el derecho de acceso a cargos públicos, así como contra el principio
de buena fe y el “derecho a participar democráticamente y libremente en los
procesos meritocráticos en los empleos de carrera administrativa”.
En sustento de
estas acusaciones cita jurisprudencia de esta Corporación, vertida especialmente
en la sentencia C-942 de 2003. En este pronunciamiento, afirma el demandante,
la Corte estudió una norma similar a la que contiene el artículo 4° de la Ley
1033 de 2006, ahora acusado, y concluyó que el carácter reservado del estudio
de seguridad se imponía para terceros, pero no para el propio elegible. En
dicha sentencia, dice, se declaró exequible el artículo legal entonces
examinado, condicionado a la anterior precisión; por lo que sugiere que ahora
la Corte debe proferir un fallo similar.
2.2 Esta misma
demanda fue admitida respecto de los cargos formulados en contra del artículo
9° de la Ley 1033 de 2006, por violación del Preámbulo y los artículos 1, 2,
13, 25, 40-7, y 125 de la Constitución Política. Las razones de la violación de
dichas normas superiores por el artículo 9° acusado se explicaron de la
siguiente manera:
El artículo 9°,
que  dispone que con el fin de financiar los costos
que conlleve la realización de los procesos de selección para la provisión de
los empleos en el Sector Defensa, la Comisión Nacional del Servicio Civil
cobrará a los aspirantes una suma de dinero como derechos de participación en
dichos concursos,  vulnera el Preámbulo y los artículos 1° y 2° de la
Constitución Política, puesto que desconoce que muchos ciudadanos, pueden
carecer de los recursos económicos para participar en el concurso, con la
consecuencial afectación de su derecho a participar en el ejercicio del poder
político. Lo anterior no se compadece, dice la demanda, con la dignidad humana
y el carácter democrático, participativo y pluralista del Estado colombiano. La
norma acusada impide la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida administrativa de la Nación, participación por la cual
propende el artículo 2° superior.
Además, el artículo 9° atenta contra el derecho a la
igualdad, pues unos ciudadanos con capacidad económica podrán pagar los
derechos de participación en el concurso (que ascienden a un salario o un
salario y medio  mínimo diario vigente), y otros sin recursos económicos
suficientes no podrán hacerlo. Esta circunstancia, dice la demanda, va en
contra del artículo 13 superior, que dispone que el Estado “promoverá las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará las medidas a
favor de los grupos discriminados o marginados”  y que ordena proteger a las
personas que “por su condición económica” se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta.  Por todo lo anterior, la demanda sostiene que la ley ha
debido aplicar el principio de gratuidad para la realización del concurso.
De contera de lo anterior, dice la acusación que el
artículo 9° desconoce el derecho al trabajo en condiciones dignas a que se
refiere el artículo 25 constitucional, así como el derecho de acceso al
desempeño de funciones públicas recogido en el canon 40-7 superior. Además,
implica el desconocimiento de varios convenios internacionales suscritos por
Colombia en materia de Derecho al trabajo, como la Declaración Universal de
Derechos Humanos (Arts. 1, 2-1 y 7), el Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos (Arts. 3, 25 y 26), la Convención Americana de Derechos Humanos
(Art. 24).
Destaca la demanda que la Constitución no dispone que para
acceder a los concursos para la provisión de cargos de carrera administrativa
deba pagarse ningún derecho económico, y que por el contrario, la Carta afirma
que la ley debe fijar únicamente las condiciones y requisitos “para determinar
los méritos y cualidades de los aspirantes”.
Los anteriores argumentos se soportan con la cita de
jurisprudencia vertida por esta Corporación en diversos pronunciamientos que a
juicio del demandante refuerzan su argumentación, en especial las sentencias
T-132 de 1998, C-109 de 2002, C-714 de 2002, SU-544 de 2001 y C-408 de
2001.
3. Expediente
6439.  Para el ciudadano Jorge Naín Ruiz Ditta,
el artículo 9° de la Ley 1033 de 2006 vulnera los artículos 13, 25 y 130 de la
Constitución, por las siguientes razones:
3.1 El derecho a
la igualdad reconocido por el artículo 13 superior se vería desconocido por el
artículo 9° acusado, por cuanto en vez de proteger a los ciudadanos mas
vulnerables, y propiciar la equidad entre los que tienen y los que se
encuentran en estado de debilidad manifiesta, acrecentaría la desigualdad, “al
poner en igualdad de condiciones a quienes tienen como pagar la inscripción al
concurso y aquellos que no tienen esa facilidad.” Agrega la demanda que no es
justo que las personas que tienen empleo se vean beneficiadas, frente a las que
se encuentran desempleadas.
3.2 Adicionalmente,
con la decisión de cobrar para poder acceder al concurso, se violenta el
artículo 25 superior, pues el Estado no cumple la obligación constitucional que
le impone dicha norma de propiciar las condiciones para que todos los
ciudadanos puedan acceder al trabajo.
3.3 Finalmente,
el ciudadano Naín Ruiz  dice que el artículo 9° de la Ley 1033 de 2006
desconoce el numeral 7° del artículo 40 de la Constitución, pues impide ejercer
el derecho de acceder a los cargos públicos a quienes carecen de recursos para
cubrir los costos de inscripción al concurso.
4.
Expediente 6460. La demanda del ciudadano
Edwin Torres se dirige en contra del artículo 10 de la Ley 1033 de 2006, que
considera contrario al Preámbulo y a los artículos 13, 40, 125 y 209 de la Constitución
Política.
4.1 Explicando
el concepto de violación, esta demanda indica que la disposición acusada, al
eximir de la prueba básica del proceso de selección a las personas nombradas
hace más de seis meses en provisionalidad, vulnera el derecho a la igualdad; al
respecto sostiene que no existe razón suficiente para que la ley señale dicho
plazo y no otro inferior, pues no puede presumirse que quienes lleven ocupando
un cargo por más de seis meses tengan más conocimientos, estén mejor capacitados
o tengan más méritos para seguirlo ocupando. Afirma que no existen diferencias
entre quienes llevan ocupando un cargo por más de seis meses, quienes lo han
ocupado por menos tiempo o quienes nunca lo han ocupado, pues los méritos para
acceder o ascender a un cargo público se determinan mediante el sistema
constitucional de concurso, de manera objetiva y transparente. En este concurso
todos los ciudadanos tienen derecho a participar, “sin que la Constitución haga
diferencia entre servidores públicos, ex servidores públicos, o no servidores
públicos”, pues a todos les asiste el mismo derecho a ser vinculados a la
administración pública. Por todo lo anterior, el artículo 10° de la Ley 1033 de
2006 vulnera los artículos 13 y 125 de la Carta.
4.2 Pasando a
referirse al segundo inciso del artículo 10°, que se refiere al mayor valor que
debe asignarse a la experiencia relacionada con las funciones del cargo, la
demanda reafirma que “la experiencia que tiene la persona en el cargo que ocupa
no la habilita automáticamente para ocupar el cargo, pues eso solo se define
con la aplicación de los diferentes medios de prueba.”
Agrega que los
beneficios que el artículo acusado concede a las personas vinculadas en
provisionalidad por más de seis meses vulneran gravemente el derecho de toda
persona a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político, pues generan diferencias que dificultan dicho acceso al ejercicio de
funciones públicas.
5.
Expediente 6461. Por su parte, el ciudadano Fernando Grillo Parra demanda también la
inexequibilidad del mismo artículo 10 de la Ley 1022 de 2006, señalando que
dicha norma modificó el artículo 24 de la Ley 443 de 1998, que preveía la
realización de pruebas básicas generales de preselección de carácter
obligatorio para todos los aspirantes a ingresar a cargos de carrera, norma
esta que había sido declarada exequible mediante la Sentencia C-372 de 1999.
La modificación introducida, señala la demanda, consiste en establecer la
excepción de presentar tal prueba básica de preselección, para los aspirantes
que se encuentren vinculados en forma provisional o en carrera a la
Administración Pública con una antelación igual o mayor a los seis meses
contados a partir de la entrada en vigencia de la ley. Es decir, explica la
demanda, se despojó a la prueba básica de su carácter obligatorio y general
para todos los aspirantes.
Sostiene la
acusación que la excepción introducida carece de justificación, y que concede
privilegios o ventajas a unos aspirantes sobre otros, lo que representa una
distinción injustificada y excluyente que pugna con los principios de la
igualdad y del mérito consagrados en el artículo 58 de la Ley 909 de 2004, y
con la definición y objeto de la carrera administrativa contenidos en la misma
Ley 909. Además, resultan violados los principios de justicia e igualdad a que
aluden el Preámbulo y el artículo 13 de la Carta, y al derecho de acceder al
ejercicio de funciones públicas que regula el 40 numeral 7° de la Constitución
Política.
En sustento de
las anteriores afirmaciones, la demanda cita jurisprudencia de esta Corporación
relativa la tema del derecho de acceso al ejercicio de cargos públicos.[4]
6. Expediente
6462. El ciudadano Carlos Felipe Manuel
Remolina Botía demanda también la declaratoria de inexequibilidad del artículo
10 de la misma Ley 1033 de 2006, que considera contrario a los artículos 13 y
125 inciso 3° de la Constitución Política.
6.1.  En cuanto
a la presunta violación del artículo 13 de la Constitución, referente al
derecho a la igualdad, sostiene que la norma acusada establece beneficios
injustificados para los empleados públicos, provisionales o de carrera, a los
que no se aplica en el proceso de selección de cargos de carrera administrativa
la prueba básica de preselección contemplada en el artículo 24 de la Ley 448 de
1998, y a quienes se les valora mayormente su experiencia para el ejercicio de
las funciones específicas del cargo. Con lo anterior, dice, no se hace efectiva
la obligación estatal de establecer las condiciones para que la igualdad sea
real y efectiva, pues algunos ciudadanos tendrán que aprobar una prueba de la
que serán  eximidos otros aspirantes, y su experiencia será valorada
mayormente, por el solo hecho de estar ocupando el cargo para el cual
concursan, en natural detrimento de quienes no pueden acreditar esa experiencia
específica. En refuerzo de sus argumentos cita la Sentencia C-733 de 2005,
emanada de esta Corporación, en donde, dice la demanda, se dejó sentado que en
los proceso de selección todos los concursantes deben participar en condiciones
de estricta igualdad.   Agrega que la norma acusada introduce un trato
diferencia injustificado desde la perspectiva constitucional, y que por tal
razón no supera el llamado “test de igualdad”.
6.2. Respecto de
la posible violación del inciso 3° del artículo 125 de la Constitución
Política, la demanda explica el concepto de violación indicando que esta norma
superior establece que el ingreso a los cargos públicos de carrera y el ascenso
a los mismos se hará previo el cumplimiento de condiciones y requisitos fijados
en la ley para determinar los méritos y cualidades de los aspirantes. Siendo
esto así, resulta claro, dice la acusación, que los beneficios y privilegios
consagrados en la norma acusada no sirven para determinar el mérito o valía
profesional de los empleados públicos aspirantes, “toda vez que la susodicha
experiencia de aquellos se reduce a una mera antigüedad en el cargo que per
se no es un parámetro objetivo de medición de idoneidad que justifique que
a tales aspirantes se los exima de un examen y se los califique mayormente.”
Agrega que el mérito y las calidades para ejercer cargos públicos no se dan por
tener antigüedad, sino por la constatación de tales condiciones mediante
instrumentos objetivos de medición, que no son contemplados por la norma
acusada, que asume irrazonablemente que los empleados públicos aspirantes
poseen por ese solo hecho una idoneidad superior que no solo los exime del
examen, sino que los beneficia con una valoración mayor de experiencia.  En
soporte de las anteriores consideraciones, cita la jurisprudencia vertida en la
sentencia C-942 de 2003.
6.3 Finalmente,
sin perjuicio de la autonomía de la Corte Constitucional para fijar los efectos
de sus sentencias, dado que para la fecha del fallo los empleados públicos
aspirantes dentro de la Convocatoria N° 001 que adelanta la Comisión Nacional
del Servicio Civil  habrán sido beneficiarios de los beneficios que a su favor
consagra la Ley,  la demanda sugiere que a dicho fallo le otorguen efectos
retroactivos, a fin de evitar que tal pronunciamiento carezca de utilidad para
la defensa de los derechos que consagra la Constitución Política.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio de Defensa.
En
representación del Ministerio de la referencia intervino oportunamente el
ciudadano Juan Manuel Charry Urueña, quien defendió la constitucionalidad de
los artículos 1, 2, 3, 9, 10 y 13 (parcial) de la Ley 1033 de 2006,  con
fundamento en los siguientes argumentos:
1.1
Artículo 1° de la Ley 1033 de 2006. Respecto de
la acusación de inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 1° de la
Ley, conforme a la cual cuando dicha norma establece
un régimen de carrera especial para los empleados públicos civiles no
uniformados del sector defensa desconoce los artículos 125 y 130 de la
Constitución Política, que señalarían que las carreras especiales deben ser
creadas por norma de rango constitucional, la intervención del Ministerio de
Defensa sostiene que contrario a lo afirmado por la demanda, el artículo 125
permite al legislador establecer regímenes especiales para determinadas
categorías de servidores públicos, como es el caso de los que trabajan para el
sector de Defensa, y que dichos regímenes especiales deben ser administrados
por la Comisión Nacional del Servicio Civil. Agrega que lo anterior ha sido
explicado por esta Corporación en la sentencia C-1230 de 2005[5]
y también en la C-356 de 1994[6].
1.2
Artículos 2° y 3° de la Ley 1033 de 2006. En cuanto al reproche de inexequibilidad formal dirigido en
contra de los artículos 2° y 3° de la Ley acusada, que confieren unas
facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir las normas con fuerza de ley que contengan el
sistema especial de carrera del Sector Defensa y para expedir las normas con
fuerza de ley para modificar y determinar el sistema de nomenclatura y clasificación
de los empleos de las entidades que integran el sector Defensa,
respectivamente, normas que a juicio de los demandantes habrían sido aprobadas
sin la observancia del requisito de mayoría absoluta, la intervención del
Ministerio de Defensa sostiene que los actores se equivocan pues las actas
correspondientes a las sesiones en que fueron aprobados los artículos 2° y 3°
de la Ley 1033 de 2006 indican lo contrario.
1.3
Artículo 4° de la Ley 1033 de 2006. En cuanto a la presenta inconstitucionalidad del artículo
4°, que dispone que para la vinculación de personal civil no uniformado
del Sector Defensa se deberá efectuar un estudio de seguridad de carácter
reservado a los aspirantes a ocupar cargos, norma esta que desconocería los
principios constitucionales relativos a la dignidad humana, el derecho al
trabajo, la participación política mediante el derecho de acceso al ejercicio
de la función pública, y la igualdad frente a la ley, el Ministerio de Defensa
estima que “dada la situación de nuestro país, es necesario que se establezca
una excepción justificada en los cargos que exigen una confianza superior a los
de cualquier otro cargo, como en este caso el personal civil que va a ser parte
del Sector Defensa.” De cualquier manera, recuerda que en la Sentencia C-942 de
2003[7]
se sostuvo que la reserva de los documentos en que constan dichos estudios de
seguridad se debe entender que opera solamente en relación con terceros, y no
en relación con el evaluado, que puede conocerlos y controvertirlos, por lo
cual no se produce la vulneración de las normas de constitucionales que
denuncia una de las demandas.
1.4
Artículo 9° de la Ley 1033 de 2006. Respecto
del artículo 9°, afirma el Ministerio que cuando esta norma dispone que, con el fin de financiar los costos que conlleve la
realización de los procesos de selección para la provisión de los empleos de la
carrera en el sector Defensa, se cobre a los aspirantes un derechos de
participación en dichos concursos, no desconoce el artículo 13 superior,
referente al derecho a la igualdad, “dado que el Estado está reconociéndole a
todas las personas la posibilidad de acceder a los empleos en igualdad de
condiciones con una tarifa de acuerdo con el nivel del cargo al que aspira,
tarifa que no se debe entender como una exigencia arbitraria, sino como una
forma de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado.”
Tampoco se vulnera el artículo 25 superior, toda vez que el
Estado no está le está cerrando las puertas a los ciudadanos al cobrarles por
el derecho de participar en el concurso, sino que está pidiendo que contribuyan
a la realización del mismo, “pues resulta claro que una convocatoria de esa magnitud
e importancia, implica que la organización y realización de la misma, como
también la utilización de los medios sea la más adecuada, por tanto se requiere
de mucha inversión; y es aquí donde los ciudadanos deben contribuir a su
financiamiento”. Recuerda entonces la intervención que, en la Sentencia C-741
de 2006[8], esta
Corporación judicial declaró exequible el cobro de derechos para participar en
las convocatorias para provisión de cargos de carrera administrativa.
Por las mismas razones, la intervención descarta la
vulneración de los artículos 40-7 y 125 de la Carta, referentes al derecho de
acceder a los cargos públicos en condiciones de igualdad.
Finalmente, frente al argumento de la demanda conforme al
cual no tiene asidero que la Comisión Nacional del Servicio Civil recaude
dinero para cubrir los costos del concurso, lo cual desconocería el artículo
130 superior, la intervención ministerial arguye que lo que el legislador
estableció fue una tarifa como derechos de participación en el concurso, y le
ordenó a la citada Comisión recaudar dicho cobro para financiar los gastos del
proceso; recuerda que una disposición similar a la contenida en el artículo 9°
acusado fue declarada exequible mediante la Sentencia C-666 de 2006.[9]
1.5
Artículo 10 de la Ley 1033 de 2006. Respecto de la demanda de inconstitucionalidad dirigida por
varios actores en contra del artículo 10 de la Ley 1033 de 2006, que sustrae de
la prueba básica general del concurso a determinadas personas, el Ministerio de
Defensa sostiene que dicha norma no vulnera las normas superiores que los
actores estiman desconocidas. En cuanto a la presunta vulneración del artículo
1° de la Constitución, referente al carácter participativo del Estado colombiano,
y al reconocimiento del trabajo como valor fundamental, el Ministerio afirma
que esta norma permanece incólume toda vez que la Ley acusada garantiza la
participación de todos los interesados en la convocatoria para proveer cargos
públicos,  ya sea que se trate de personas vinculadas o no con la
Administración Pública.
Frente a la alegada violación del artículo 13 de la Carta
por esta misma norma, el Ministerio la descarta arguyendo que el artículo 10°
no establece un trato diferencial en relación con personas que estén en
situaciones de hecho iguales, “puesto que la posición entre los funcionarios
vinculados en provisionalidad o en carrera, con los que se encuentran fuera de
la Administración es diferente, ya que los primeros están de una u otra forma
vinculados con la Administración Pública en cambio los segundos no”. Recordando
jurisprudencia de esta Corporación conforme a la cual la igualdad real y
efectiva consiste en aplicar la ley a cada uno según las diferencias de
situación[10], expresa que
en el presente caso no existe una igualdad de circunstancias entre las personas
vinculadas a la Administración ya sea en provisionalidad o en carrera, y
quienes están por fuera de esta situación; “por tanto no se puede establecer
dicha comparación y en consecuencia no existe violación del derecho a la
igualdad como lo pretenden los actores.” Explica que la prueba básica general
de preselección evalúa las capacidades básicas que debe tener una persona que
pretenda ingresar a un cargo estatal, y que la ley asume que las personas que
se encuentran en provisionalidad o en carrera “se encuentran en situación
diferente que el resto de los aspirantes pues han demostrado dentro del
desempeño de sus funciones, que poseen las capacidades básicas para afrontar
las diversas situaciones que se presenten en su desarrollo laboral, por lo
tanto no se vulnera el artículo 13…”. Ahora bien, aun admitiendo que se tratara
de situaciones jurídicas iguales, la diferencia de trato sería razonable y
justificada, puesto que no resulta ilógico presumir que quienes están prestando
sus servicios a la Administración Pública tiene las capacidades básicas por el
hecho de estar desempeñando dichos cargos.
Destaca el Ministerio interviniente que la prueba básica
general de preselección es una prueba habilitante, que no determina la lista de
elegibles para un determinado cargo  en Administración Pública, sino que
establece los conocimientos, destrezas, habilidades, valores, actitudes y
aptitudes que debe poseer y demostrar el empleado público. Posteriormente a
dicha prueba, los concursantes que hayan obtenido un determinado puntaje
continúan en la Fase II del proceso de selección. Adicionalmente, dicha prueba
básica general no tiene un carácter acumulativo dentro de la estructura general
del concurso.
Por último, expresa que, respecto de las personas que ya se
encuentran en carrera, resulta inaceptable que deban volver a presentar la
prueba básica, pues se sobreentiende que para poder vincularse a la
Administración tuvieron que pasar por un concurso y una serie de pruebas donde
demostraron sus capacidades básicas y específicas para acceder al cargo en el
que se encuentran en ese momento.
En lo referente al reproche de inconstitucionalidad que se
dirige en contra del artículo 10° por violación del artículo 25 superior, que
consagra el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, estima el
Ministerio interviniente que, dado que la prueba de la que se exime a ciertos
funcionarios públicos es de carácter meramente habilitante, no se diluye la
posibilidad de acceder a los cargos públicos en condiciones de justicia, ni se
vulnera el derecho al trabajo digno; todo lo contrario, se da a quienes no
están vinculados con la Administración la posibilidad de demostrar que cuentan
con las capacidades básicas para desempeñar un cargo público.
En cuanto a la presunta vulneración del artículo 40-7 de la
Constitución Política, referente al derecho de todo ciudadano a acceder al
ejercicio de funciones y cargos públicos, el Ministerio de Defensa sostiene que
el artículo 10 de la Ley 1033 de 200 no produce dicha violación, por cuanto la
convocatoria se dirige a todas las personas que cumplen con determinados
requisitos, para que participen en el concurso. Se trata de una invitación
pública que permite a quienes no hacen parte de la Administración vincularse a
ella. Agrega que, en la Fase II del concurso, tanto quienes están viculados a
la Administración como quines no lo están entran a participar en igualdad de
condiciones, pues solo aquí se empiezan a acumular los puntajes de las pruebas.
Por lo tanto, no se está privilegiando a quienes se enciantran vinculados en
provisionalidad o en carrera.
De otro lado, el Ministerio interviniente sostiene           que
el artículo 10 tampoco desconoce el canon 125 constitucional,  que establece
que el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en
los mismos se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que
fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. Al
parecer de dicha cartera ministerial,  no se está privilegiando a las personas
que se encuentran vinculadas a la Administración; simplemente, el legislador
quiso fue establecer un parámetro de evaluación consistente en darle un mayor
valor a la experiencia relacionada con el cargo.
1.6
Artículo 13 de la Ley 1033 de 2006. Finalmente,
en relación con los cargos de inconstitucionalidad esgrimidos en contra del
artículo 13 por razones de trámite, cargos conforme a los cuales la prórroga
del período de los miembros de la actual Comisión Nacional del Servicio Civil
sería violatoria de los artículos 157, 158, 160 y 161 de la Constitución,
puesto que dicha decisión no se debatió en las sesiones conjuntas de las
comisiones de Senado y Cámara, no se observó el principio de unidad de materia
y no transcurrieron quince días hábiles  entre la aprobación del proyecto en
una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, el Ministerio de
Defensa sostiene lo siguiente: respecto de la regla conforme a la cual debe
transcurrir tal lapso entre la aprobación del proyecto en una cámara y la
iniciación del debate en la otra, no resulta aplicable para el caso en que las
comisiones de ambas corporaciones legislativas hayan dado debate conjunto al
proyecto, pues así lo señala expresamente el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992,
Orgánica del reglamento del Congreso. En cuanto a la presunta vulneración del
principio de unidad de materia, afirma que  el núcleo temático de la Ley 1033
de 2006 es la carrera administrativa especial del personal no uniformado del
Sector Defensa, la modificación de la Ley 909 de 2004 y el otorgamiento de unas
facultades extraordinarias al presidente de la República. Frente a estas materias,
dice el Ministerio que la prórroga del periodo de de los miembros  de la
Comisión Nacional del Servicio Civil guarda relación con el articulado de la
Ley, pues dicha comisión debe vigilar y administrar la aplicación de las normas
sobre carrera administrativa, por lo que si el periodo de los actuales miembros
culmina sin haber terminado el proceso de selección en curso, no estaría
garantizando adecuadamente el control y vigilancia de dicho proceso.
Finalmente, en
lo referente a la posible vulneración de artículo 161 constitucional, que se
produciría por cuanto la redacción actual de la norma provendría únicamente de
la labor de la Comisión de conciliación, sostiene el Ministerio que tal
acusación desconoce que lo que hizo dicha Comisión fue acoger el texto del
proyecto de ley aprobado en la plenaria del Senado de la República, constituido
por 13 artículos, más un artículo nuevo aprobado por la Cámara de
Representantes.
2.
Intervención de la Policía Nacional.
En forma
oportuna intervino la ciudadana María del Pilar de Francisco Aldana, quien en
representación de la Policía Nacional defendió la constitucionalidad de las
normas demandadas .
2.1 Antes de
exponer los argumentos que sustentan de manera concreta la exequibilidad de las
normas acusadas, la institución interviniente recordó algunos apartes de la
exposición de motivos al proyecto que vino a convertirse en la Ley 1033 de
2006, apartes en los que se destaca con particular énfasis que, a diferencia de
lo que ocurre en otros sectores de la Administración Pública, la función
pública en el Sector Defensa “implica necesariamente un trabajo militar y
policial, acompañado de la gestión laboral del personal civil no uniformado,
personal que en cumplimiento de su labor de manera imprescindible se ve avocado
a conocer lugares e información de defensa y seguridad, temas de gran
trascendencia para cualquier Nación, y que en salvaguarda de los mismos
comporta dar una connotación especial a la forma de vinculación, permanencia,
ascenso y retiro de éste personal de la entidad.” Por lo anterior, se requiere
contar con una normatividad especial que regule el ingreso, la permanencia, el
retiro y los aspectos relacionados con la administración de personal de los
servidores públicos civiles no uniformados, que en aplicación del criterio de
flexibilidad de organización y gestión de la función pública, pueda adecuarse a
dicha necesidad.
En dicha
exposición de motivos, se sostuvo también que la Constitución Política, en su
artículo 125, respalda la existencia de carreras especiales, al decir que la
ley puede determinar los empleos de las entidades del Estado que no son de
carrera. Lo anterior, se afirmó en dicho documento, fue avalado expresamente
por la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-356 de 1994.
2.2 Hecho el
anterior recuento de lo que fue expuesto por el Gobierno Nacional en la
exposición de motivos al proyecto que vino a ser la Ley 1033 de 2006, aquí
demandada, la Policía Nacional prosigue refutando de la siguiente manera los
cargos de inconstitucionalidad expuestos en las distintas demandas acumuladas:
- En los
relativo al cobro ordenado por la Ley acusada en el artículo 9°, que se les
hace a los participantes en el concurso para la provisión de cargos en el
Sector Defensa, sostiene la Policía Nacional que el mismo obedece a la
necesidad de financiar el respectivo proceso de selección, y recuerda que
algunas sentencias emanadas de esta Corporación han respaldado como
constitucional ese tipo de cobros.  Al respecto, cita expresamente la sentencia
T-563 de 1994[11].
- En cuanto al
establecimiento de una carrera administrativa especial la del personal civil no
uniformado del sector defensa, dice la policía Nacional que ello no vulnera la
Constitución,  por cuanto “los artículos 125, 130 y 150 numeral 23 de la Carta
Magna, otorgan al Estado la potestad de crear a través del órgano legislativo y
en desarrollo de los cotados preceptos superiores, sistemas de carrera especial
para ciertos servidores públicos.” Agrega que sobre esta materia se ha
manifestado la jurisprudencia constitucional, de manera concreta en la
Sentencia C-530 de 2000.
- Respecto de
los cargos de inconstitucionalidad que sostienen que el artículo 10° de la Ley
1033 de 2006 consagra tratamientos especiales a quienes no tienen derecho a
ellos, la Policía Nacional considera que no resulta contrario a la Constitución
que se disponga proveer cargos vacantes “teniendo en cuanta de manera
preferente a individuos que previamente han superado procesos de selección de
personal y por lo tanto, no se pueden poner en un plano de igualdad a quienes
ya se encuentran vinculados a la función pública, ya que estos se encuentran en
una situación distinta por haber superado los procesos y requisitos que exige
la administración, con relación a quines aun no pertenecen a ella.”
- Sobre la
acusación según la cual resulta contrario a la dignidad humana y al derecho al
trabajo que el artículo 4° de la Ley  demandada disponga la realización de un
estudio de seguridad de carácter reservado a los aspirantes a ocupar cargos en
el Sector Defensa, la policía expresa que las funciones llamadas a ser
cumplidas por quienes lleguen a ocupar tales cargos “merecen extrema
confidencialidad, confiabilidad y responsabilidad no solo para con el mando
institucional, sino también para con el Gobierno Nacional, en consideración al
manejo directo que estos mantienen con situaciones de extrema reserva …”
3.
Intervención de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
También en forma
oportuna se recibió en la Secretaría de la Corte Constitucional la intervención
del ciudadano Pedro Alfonso Hernández, Presidente de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, quien así mismo defendió la constitucionalidad de las normas
demandadas exponiendo para ello los siguientes argumentos:
3.1 En lo que
tiene que ver con la acusación dirigida en contra de los artículos 2°, 4° y 10°
de la Ley 1033 de 2006, la Comisión Nacional del Servicio Civil solicita tener
en cuanta lo planteado por ella misma dentro de los expedientes D-6469, D-6465,
D-6489 y D-6491, en la medida en que hay coincidencia entre los argumentos de
inconstitucionalidad planteados en esos expedientes y los propuestos por los
actores en las demandas aquí acumuladas.
3.2 En cuanto a
la presunta inconstitucionalidad del artículo 9°, que se produciría por el
cobro de los derechos de participación en el concurso para proveer cargos en el
Sector Defensa, la Comisión Nacional del Servicio Civil sostiene que sobre este
asunto se presenta el fenómeno de la cosa juzgada material. Recuerda que la
jurisprudencia constitucional tiene previstos tres requisitos para que proceda
la figura jurídica de la cosa juzgada material, cuales son: (i) que se trate de
disposiciones cuyos contenidos normativos sean idénticos; (ii) que los efectos
jurídicos de las normas sean los mismos; (iii) y que los argumentos jurídicos
que sirvieron para declarar la exequibilidad o inexequibilidad de la
disposición acusada  sean totalmente aplicables para resolver sobre la
constitucionalidad de la norma acusada.
En el presente
caso, sostiene la Comisión, se cumplen estos tres requisitos, por cuanto se
trata de disposiciones con contenidos normativos idénticos, “pues el artículos
9 de la Ley 1033 está reiterando en su totalidad el artículo 74 de la Ley 988
de 2005, declarado exequible por la Corte en la Sentencia C-666/06”.
Adicionalmente, los efectos jurídicos de las dos normas son los mismos, pues
“en ambos casos el legislador ha establecido un cobro por concepto de derechos
de participación en los concursos que convoque la Comisión Nacional del
Servicio Civil, sumas equivalentes a un salario mínimo legal diario para los
empleos pertenecientes a los niveles técnico y asistenciales, y un día y medio
de salario mínimo legal diario para los empleos   pertenecientes a los demás
niveles”. Finalmente, “en los dos casos hay identidad o equivalencia de los
argumentos jurídicos propuestos por la Corte para analizar la
constitucionalidad de las disposiciones”.  Con fundamento en lo anterior,
estima que existe cosa juzgada material sobre el tema, y pide que se declare la
exequibilidad correspondiente.
3.3. En defensa
de la exequibilidad del artículo 13 de la Ley 1033 de 2006, por el cual se
prorroga  el período de los actuales miembros de la  Comisión Nacional del
Servicio Civil, acusado de vulnerar los artículos 157 y 161 de la Constitución,
es decir de no haber surtido los cuatro debates constitucionalmente exigidos
para la aprobación de los proyectos de ley, la Comisión considera que “el cargo
planteado no desarrolla el supuesto vicio de inconstitucionalidad alegado, pues
tan solo se limita a afirmar que la norma demandada no fue aprobada en todos
los debates que se dieron para que el proyecto 258 Senado, 272 Cámara se
convirtiera en Ley de la República y que, por tal razón se vulneró el principio
de consecutividad, pero sin realizar ningún análisis o disquisición sobre la
cual sustente su afirmación.” Agrega, de manera especial, que en la demanda no
se analiza por qué la inclusión de un texto en la plenaria constituye un asunto
nuevo, que haría que dicha inclusión irrespetara el principio de
consecutividad, e indica que la jurisprudencia que sirve de apoyo a dicha
demanda (Sentencia C-313 de 1994, sic) es relativa a las competencias de las
comisiones de conciliación, pero no resulta específica respecto del tema de la
inclusión de textos nuevos durante el debate en las plenarias. Es decir se
soporta la invocada vulneración del principio de consecutividad con una
sentencia relativa al papel de las comisiones de conciliación. Por tal razón,
con apoyo en lo dicho por esta Corporación en la Sentencia C-1124 de 2004[12],
la Comisión Nacional del Servicio Civil sostiene que la demanda en este punto
presenta una ineptitud sustancial.
En cuanto al
cargo de inexequibilidad aducido por el mismo demandante en contra del artículo
13 por supuesta vulneración del principio de unidad de materia a que se refiere
el artículo 158 superior,  la Comisión Nacional del Servicio Civil sostiene que
“la materia regulada en el artículo 13 demandado guarda absoluta conexidad con
el tema objeto de desarrollo mediante la Ley 1033 de 2006.” Destaca que esta
Ley no sólo regula la carrera administrativa especial para los empleados
públicos del Sector Defensa, sino que también “deroga y modifica disposiciones
de la Ley 909 de 2004”, entre las cuales se hallan las normas sobre el período
de los integrantes de la Comisión Nacional del Servicio Civil. De otro lado,
arguye que con la prórroga de los actuales miembros de dicha Comisión, se
pretende dar continuidad al proceso de selección en curso, como la misma
redacción del artículo 13 lo indica.
Finalmente, para
descartar la acusación de inexequibilidad formal por el posible desconocimiento
del artículo 160 de la Carta, que ordena que entre la aprobación del proyecto
en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra deberán transcurrir
por lo menos quince días,  la Comisión sostiene que “tampoco se formula un
cargo concreto de inconstitucionalidad ni se plantea argumentación alguna
frente a la cual oponerse, a fin de defender la exequibilidad de la norma
acusada.”
4.
Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública.
En su calidad
de  director del Departamento Administrativo de la Función Pública intervino
dentro del proceso el ciudadano Fernando Antonio Grillo Rubiano, en defensa de
la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
4.1. En defensa
del artículo 1° de la Ley 1033 de 2006, que establece una carrera especial para
el Sector Defensa, el Departamento Administrativo de la Función Pública sostuvo
que en su artículo 125 la Constitución Política  establece como regla general
que los empleos en los órganos del Estado son de Carrera, pero permite que la
ley introduzca excepciones a dicha norma.
Agrega que en desarrollo de dicha norma superior se han dictado “tres estatutos
básicos que están contenidos en las Leyes 27 de 1992, 443 de 1998 y 909 de
2004, normas aplicables tanto a nivel nacional como territorial”. Por su parte,
prosigue la intervención, el artículo 130 superior prevé la existencia de la
Comisión Nacional del Servicio Civil como organismo responsable de la
administración y vigilancia de las carreras que no tengan carácter especial.
En cuanto a las
carreras especiales, dice el Departamento Administrativo interviniente que “su
creación obedece a la especificidad de labores que pretende regular”, y que
esto ha sido entendido por la jurisprudencia de esta Corte como la necesidad de
que exista “una razón suficiente” para que el legislador opte por la creación
de un régimen especial. Agrega que en la exposición de motivos al proyecto que
devino en la Ley 1033 de 2006, el ministro de Defensa presentó la justificación
de de la creación de la carrera administrativa especial en el Sector Defensa,
que toma pie en la naturaleza de las funciones que cumplen los servidores
públicos no uniformados que trabajan para el tal Sector, implicado en asuntos
de seguridad nacional. Por tal razón, considera la intervención que sí está
demostrada la existencia de una razón suficiente para la creación de la aludida
carrera administrativa especial.
Sobre el mismo
cargo, recuerda el Departamento Administrativo interviniente que en la
Sentencia C-1230 de 2005 esta Corporación recordó que coexisten tres sistemas
de carrera administrativa: la general y los regímenes especiales de origen
constitucional o de origen legal. Por otra parte, recuerda la intervención que
en la Sentencia C-175 de 2006, se dijo que la Comisión Nacional del Servicio
Civil es el organismo llamado a administrar y vigilar los sistemas especiales
de carrera de origen legal.
Por todo lo
anterior, considera la intervención que el artículo 1° resulta plenamente
compatible con los artículos 125 y 130 superiores.
4.2 Para
oponerse a los cargos de inconstitucionalidad dirigidos en contra de los
artículos 2° y 3°, que confieren unas facultades extraordinarias al Presidente
de la República para expedir las normas con fuerza de
ley que contengan el sistema especial de carrera del Sector Defensa y para
expedir las normas con fuerza de ley para modificar y determinar el sistema de
nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades que integran el
sector Defensa, respectivamente, cargos conforme a los cuales dichas normas se
aprobaron sin constatación de quórum y sin haber sido aprobados por  mayoría
absoluta de votos, el Departamento Administrativo de la Función Pública
sostiene que la demanda incurre en una imprecisión al respecto, como puede
corroborarse con las certificaciones suscritas por los secretario generales de
la Cámara de Representantes y del Senado de la República que obran en el
expediente. Agrega que las facultades concedidas fueron claras, precisa,
concretas y determinadas.
4.3 En relación
con los cargos que pesan sobre el artículo 4°, que dispone que para la
vinculación de personal civil no uniformado del Ministerio de Defensa Nacional,
sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, las Fuerzas Militares y
la Policía Nacional, se deberá efectuar un estudio de seguridad de carácter
reservado a los aspirantes a ocupar cargos, el cual deberá resultar favorable
para acceder a los mismos, cargos conforme a los cuales dicha norma sería
contraria a la dignidad humana, el derecho al trabajo, el derecho a la
participación política y el derecho de acceso a los cargos públicos, el
Departamento Administrativo de la Función Pública arguye que la disposición
“introduce un elemento diferenciador en cuanto a la entidad que conformará la
lista de elegibles, pues involucra necesariamente el concepto de seguridad del
Estado.” Agrega, citando las Sentencias C-942 de 2003 y C-872 del mismo año,
que la reserva establecida sobre los documentos que constituyen el estudio de
seguridad se encuentra justificada en tales razones de seguridad, y que se debe
entender relativa solo a terceros y no al ciudadano concernido.
4.4 Respecto de
las acusaciones formuladas en contra del artículo 9°, que dispone que con el fin de financiar los costos que conlleve la
realización de los procesos de selección para la provisión de los empleos de la
carrera en el Sector Defensa se cobrará a los aspirantes un derecho de
participación en dichos concursos, el Departamento Administrativo interviniente
sostiene que llevar a cabo los concursos públicos y abiertos para la provisión
de cargos y empleos públicos exige la implementación y aplicación de
instrumentos técnicos idóneos y una infraestructura adecuada, cuyos costos
rebasan la capacidad del Estado colombiano. De acuerdo con estudios llevados a
cabo por ciertas universidades, “el valor de tales concursos asciende a la suma
de dos millones de pesos, por cargo”; y en el presente caso, “son cerca de
veinte mil (20.000) los empleos del sector defensa[13]
que deben ser convocados a concurso público.” A esto debe agregarse que también
está en curso un proceso de selección por concurso para el sistema general de
carrera administrativa, de que trata la convocatoria N° 001 de 2005, para la
provisión de cincuenta mil empleos complementarios.
La anterior situación llevó al legislador a establecer una
tasa diferencial de inscripción a las convocatorias de los concursos general y
especial del sector defensa (artículo 74 de la Ley 998 de 2005 y 9° de la Ley
1033 de 2006), “cuya tarifa consulta y guarda relación directa con el nivel del
cargo a proveer para quienes aspiren a ingresar a los empleos de las entidades
públicas pertenecientes a tales sistemas de carrera”. Así pues, dice la
intervención, existe una clara justificación constitucional para el cobro
establecido en el artículo 9°, que además resulta proporcionado y razonable.
Prosigue la intervención recordando la libertad de
configuración legislativa que le asiste al Congreso de la República en materia
tributaria, y las consideraciones vertidas al respecto en la Sentencia C-543 de
2005. Agrega que en la Sentencia T-563 de 1994, esta Corporación consideró que
exigir el pago de una tasa de inscripción para participar en un concurso
público no desconocía los derechos constitucionales de los participantes.
Finalmente recuerda que en la reciente sentencia C-666 de 2006 la Corte
Constitucional examinó si el establecimiento del cobro de un valor a cargo de
los aspirantes como derecho de participación en los concursos para provisión de
cargos públicos vulneraba los derechos a la igualdad, participación y acceso a
la administración pública, concluyendo que dicha vulneración no se producía,
posición jurisprudencia que fue reiterada en la Sentencia C-741 de 2006.
4.5 En cuanto a las acusaciones que recaen sobe
el artículo 10°,  que exime de la prueba básica general de preselección de
carácter habitante a los participantes en los proceso de selección que tengan
el carácter de empleados vinculados a la Administración Pública en provisional
o en carrera, con una antelación no menor a seis meses contados a partir de la
vigencia de la ley, la intervención del Departamento Administrativo de la
Función pública expone los siguientes argumento en defensa de la
constitucionalidad de dicha norma:
En primer lugar, la intervención trae a colación
algunos apartes del debate parlamentario surtido para la aprobación de la Ley
1033 de 2006, en los cuales se pone de manifiesto que “hay muchísimos empleados
en provisionalidad muy especializados en sus labores, en sus oficios y que
llevan muchísimos años vinculados como tal al Estado y que esa vinculación de
carácter provisional, debería equipáraseles dándoles algunas posibilidades de
que pudieran acceder a estos concursos abiertos y públicos, de una manera más
equilibrada”, por ello se dentro de dicho debate se propuso que “se permita que
no se les haga exigible la primera prueba… y que entren a concursar en la fase
siguiente.” Se adujo que con ello se esta “equiparando la experiencia, el
conocimiento y el respeto de muchos trabajadores, que a lo largo de muchos años
han cumplido una labor importante para el Estado.”
Las anteriores consideraciones expuestas durante
el mencionado debate parlamentario, a juicio del Departamento Administrativo de
la Función Pública ponen de manifiesto que la exclusión de la prueba general
para los empleados vinculados en provisionalidad o en carrera hace más de seis
meses “obedece a la finalidad misma de la prueba cual es la de medir
habilidades y competencias que el empleado provisional y de carrera ya han
probado poseer. Adicionalmente, destaca el Departamento Administrativo
interviniente que tras la prueba general de preselección “tanto los aspirantes
como los empleados públicos nombrados en provisionalidad o por encargo deben
someterse, en condiciones uniformes, a las pruebas de selección establecidas
para la provisión definitiva. En esa fase II, todos entran a competir en
igualdad de condiciones.
Ahora bien, en cuanto a la presunta vulneración
del principio de igualdad por parte del artículo 10° de la Ley acusada, dice el
Departamento Administrativo de la Función Pública que la igualdad se predica
entre personas que se encuentran en la misma situación, cosa que no ocurre en
este caso, puesto que el personal vinculado a la administración mediante
nombramientos en provisionalidad o en encargo ha demostrado el mérito, las
capacidades y las aptitudes, mientras que terceros aspirantes no lo ha hecho,
por lo cual debe probarla a través de la prueba básica general, diseñada para
evaluar las capacidades básicas del aspirante. Al respecto, el período de
vinculación superior a seis meses que menciona la norma “constituye un hecho
diferenciador que deriva del mérito demostrado en el ejercicio de los
respectivos empleos y, a la vez un hecho igualador en cuanto los nuevos
aspirantes deben someterse a la citada prueba habilitante.”
Prosigue la intervención destacando que la
prueba básica es una prueba habilitante que no da puntuación, previa a las
siguientes pruebas, cuya finalidad es “poner en igualdad de condiciones a
quines van a presentar pruebas de conocimientos.” Así pues, tal prueba básica
no busca beneficiar a los empleado nombrados provisionalmente o en encargo,
sino establecer si los nuevos aspirantes reúnen condiciones y competencias
básicas para ejercer un cargo en la administración. Por eso sus resultado no
tienen un valor acumulativo dentro de la estructura general del concurso.
Pasando a referirse al segundo inciso del
artículo 10°, que indica que deberá asignársele un mayor valor a la experiencia
relacionada con las funciones del cargo para el cual se aspira, el Departamento
Administrativo interviniente señala “la disposición acusada no consagra
beneficio alguno a favor de un grupo determinado de aspirantes”, sino que simplemente
acredita la experiencia relacionada con las funciones del empleo a proveer.
Tal experiencia relacionada “apunta a la acreditación de una práctica de mayor
cualificación”, lo cual constituye garantía de la debida prestación del
servicio público.
4.6 Por último, en cuanto a los cargos por
vicios de trámite formulados en contra del artículo 13, acusado de no haber
observado en su aprobación el principio de consecutividad por no haber sido
discutido en las comisiones segundas de Senado y Cámara y tampoco en la
plenaria de esta última Corporación,  y de no haber observado el término de
quince días que debe transcurrir entre la aprobación del proyecto en una cámara
y la iniciación del debate en la otra, el Departamento Administrativo de la
Función Pública recuerda que el proyecto de ley en cuestión fue aprobado en
sesión conjunta de las comisiones constitucionales permanente de Senado y
Cámara, por lo cual no era exigible el transcurso de dicho término. Y en cuanto
a la presunta vulneración del principio de consecutividad,  el Departamento
descarta la acusación arguyendo que existe plena conexidad entre la norma
impugnada y el cuerpo de la ley en que se inserta, pues su núcleo temático es
la carrera administrativa especial del personal civil del Sector Defensa, la
modificación de unas normas de la Ley 909 de 2004 y el otorgamiento de
facultades extraordinarias la presidente, por lo cual resulta obvio que la
prorroga del período de los miembros de la Comisión Nacional del Servicios
Civil guarda estrecha relación con el articulado del la Ley, pues a ellos
corresponde la vigilancia del proceso de selección de las personas que llenarán
estos cargos de régimen especial.
V. CONCEPTO
DEL MINISTERIO PÚBLICO.
Dentro del
término procesal establecido, el señor Procurador General de la Nación, doctor
Edgardo José Maya Villazón, emitió el concepto de su competencia en los
siguientes términos[14]:
1.
Inexequibilidad del artículo 10° de la Ley 1033 de 2006. Inicialmente el señor Procurador indica que en oportunidad
anterior, dentro de los procesos D-6465 acumulado y D-6489, se pronunció sobre
la constitucionalidad del artículo 10 de la Ley 1033 de 2006, contra el cual en
esas oportunidades habían sido formulados cargos en esencia idénticos a los que
ahora se esgrimen se esgrimen  dentro del presente proceso. Al respecto, se
remite las consideraciones vertidas por su Despacho en esas oportunidades,
conforme a las cuales el inciso 1° del artículo 10° mencionado, que exime de la prueba básica general de preselección  a los empleados que estén vinculados a la Administración
Pública, mediante nombramiento provisional o en carrera, con una antelación no
menor a seis meses contados a partir de la vigencia de la ley, vulnera
el derecho a la igualdad de las personas que no se encuentran vinculadas a la
Administración Pública en cargos de carrera o con nombramiento en
provisionalidad.
Respecto del inciso 2° del mismo artículo 10°, conforme al cual la experiencia de los aspirantes deberá evaluarse como una
prueba más dentro del proceso, debiendo asignarse un mayor valor a experiencia
relacionada con las funciones del cargo para el cual se aspira,  “el
Ministerio Público acoge la Consideración de la Corte que rechaza el factor de
la experiencia como una prueba adicional, pero permite que ella sea tenida en
cuenta como antecedente frente al concurso para proveer un cargo público en el
cual la persona, aun en provisionalidad se haya desempeñado con anterioridad.”
Respecto del
inciso tercero del mismo artículo, que faculta a la –comisión Nacional del
Servicio Civil para realizar los ajustes y
modificaciones que se requieran en los procesos administrativos y en las
convocatorias que se encuentren en curso a la entrada en vigencia de la Ley
1033 de 2006, la vista fiscal señala que esta norma es accesoria de la
contenida en el inciso primero, por lo cual su inexequibilidad se impone.
Finalmente, respecto del inciso cuarto del mismo artículo
10°, el Ministerio Público afirma que el mismo no desconoce el artículo 130
superior, “en cuanto se otorgan unas facultades a la comisión Nacional del
Servicio Civil que resultan necesarias”. No obstante, expresa que la Corte
debe  “proscribir toda incorporación o ascenso automático.”
2. Constitucionalidad condicionada del artículo 4° de la
Ley 1033 de 2006. En
relación con el estudio de seguridad de carácter reservado que se exige a los aspirantes a ocupar cargos en calidad de personal no
uniformado del Sector Defensa, la vista fiscal remite nuevamente al concepto
que emitió dentro del expediente D-6465, conforme al cual, siguiendo la
jurisprudencia vertida en las sentencias SU-086 de 1999, C-387 de 1996, T-540
de 2001, C-408 de 2001, c-o93 de 2001 y C-200 de 2001, “solo en la medida en
que se garanticen los derechos y libertades de protección constitucional que
asisten a las personas que deban ser sometidas a estudio de seguridad de
carácter reservado, resulta admisible la exigencia de este requisito legal”;
por lo anterior, el señor Procurador solicita en este punto que la Corte se
esté a lo resuelto en la sentencia que ha de proferirse dentro del expediente
D-6465.
3.
Exequibilidad del artículo 9° de la Ley 1033 de 2006. Inhibición de la Corte
frente al cargo por violación del artículo 338 de la Constitución.   En relación con el artículo 9°, el señor Procurador encuentra
que los cargos esgrimidos en esta oportunidad, excepción hecha del que alude a
la supuesta violación del artículo 338 superior, son  iguales a los analizados
por ese despacho en el concepto emitido dentro del proceso D-6465 y acumulados.
Por lo cual remite a lo dicho en esa oportunidad, y reitera su posición en
cuanto a la exequibilidad del artículo 9° de la Ley 1033 de 2006. Ciertamente,
recuerda que “mediante la Sentencia C-666 de 2006, la Corte declaró exequible
el cobro de la tarifa que fija la tasa que deben pagar los aspirantes a los
concursos públicos de méritos a razón de un salario mínimo legal diario para
los empleos pertenecientes a los niveles técnico y asistencia y de un día y
medio de salario mínimo legal diario para los demás empleos, contenida en el
artículo 74 de la Ley 998 de 2005, norma que ahora se repite y se hace extensiva
a los cargos de carrera que convoque el sector Defensa, través de la
promulgación del artículo 9° de la Ley 1033 de 2006.
Ahora bien
respecto del cargo aducido contra esta misma disposición por la presunta
violación del artículo 338 superior, la vista fiscal sostiene que el mismo no
es de recibo, toda vez que se basa en una interpretación errónea del demandante
sobre los efectos de la norma constitucional mencionada. En efecto, afirma que
una lectura detenida de este precepto superior permite concluir que la
exigencia hecha al legislador de fijar la regla y el método que han de
aplicarse al fijar las tasas y contribuciones solo es exigible cuando el
Congreso faculta a las autoridades administrativas para fijar las tarifas, más
no cuando el legislador asume de manera directa dicha tarea, como sucede en el
presente caso, en donde “se adoptó una suma fija tasada en salarios mínimos
diarios.” Ahora bien, el cargo planteado en la demanda propone una omisión
legislativa, pero a  juicio del señor Procurador “no reúne los requisitos
mínimos exigidos, tal como han sido decantados por la jurisprudencia de esta
Corporación”.  En tal virtud, solicita a la Corte que profiera un fallo
inhibitorio bajo la causal de inepta demanda.
4.
Artículo 1° de la Ley 1033 de 2006. En relación
con el establecimiento de un régimen de carrera
especial para los empleados públicos civiles no uniformados del Sector Defensa,
dispuesto en el artículo 1° de la Ley acusada, la vista fiscal sostiene que el
mismo puede ser de origen legal, y que el principio de razonabilidad es el
único límite impuesto al legislador para efectos de establecer un régimen de
carrera administrativa especial aplicable a dicho personal no uniformado de tal
Sector.
Explica el concepto fiscal, que de lo establecido en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, especialmente a partir de la
Sentencia C-356 de 1994, se infiere que el personal civil del Sector Defensa
debe ser carrera, con las excepciones que el artículo 125 superior contempla.
Sin embargo, en virtud de su libertad de configuración, puede el legislador
escoger entre los distintos regímenes de carrera: (i) ordinario, (ii) especial,
o (iii) específico; éstos, a su vez, determinan unas diferentes condiciones de
ingreso y permanencia en la Administración. Ahora bien, de acuerdo con la
jurisprudencia, el único límite impuesto al legislador en el diseño de estos
regímenes de carrera especiales o específicos se encuentra en le principio de
razonabilidad, en la existencia de una razón suficiente para el diseño de
regímenes especiales, que en este caso, como se sugirió en la exposición de
motivos al proyecto que vino a ser la Ley 1033 de 2006, radica, entre otras, en
la necesidad de aplicar un criterio de confianza en esta clase de servidores
públicos no uniformados del sector defensa, que manejan asuntos de orden
público y seguridad nacional.
De manera especial la vista fiscal descarta que la creación
de un régimen especial de carrera exija la expedición de un acto legislativo,
como lo sugiere la demanda, pues la sola lectura del numeral 23 del artículo
150 superior advierte que ello no es así.
Por todo lo anterior, la Procuraduría concluye que el
artículo 1°, por los aspectos analizados, no vulnera la Carta Política.
5. Inconstitucionalidad
de los artículos 2° y 3° de la Ley 1033 de 2006. En relación con la
constitucionalidad de los artículos 2° y 3° de la Ley acusada, que confieren unas facultades extraordinarias al Presidente de la
República para expedir las normas con fuerza de ley
que contengan el sistema especial de carrera del Sector Defensa y para expedir
las normas con fuerza de ley para modificar y determinar el sistema de
nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades que integran el
sector Defensa, respectivamente, el Ministerio Público afirma que no existe
certeza de que dichas normas hayan sido aprobadas por las mayorías
reglamentarias. En tal virtud, estima que deben ser declaradas inexequibles.
En efecto, para
el Procurador, respecto de la sesión plenaria del Senado de la República del
día 6 de junio de 2006, cuando se sometió a aprobación el texto del
articulado,  “ no aparece constancia del número de senadores que había en el
recinto, para efectos del quórum requerido y, tampoco de lo consignado en la
Gaceta número 225 de 5 de julio de 2006, que da cuanta de lo sucedido en dicha
sesión, puede advertirse el número de senadores que votaron favorablemente el
proyecto, pues en tal documento sólo se relacionan los senadores presentes al
momento del llamado a lista.
Sin embargo, pone
de relieve la Procuraduría que  obra en el expediente el oficio 142-06,
dirigido a la Corte Constitucional por el Secretario General del Senado de la
República, en donde se certifica que los artículos 2° y3° de la Ley 1033 de
2006 fueron aprobados por 100 de los 102 senadores que integran la Corporación.
En tal virtud,
la vista fiscal solicita a la Corte Constitucional verificar el cumplimiento
del requisito constitucional de aprobación por mayoría absoluta exigido para el
otorgamiento de facultades extraordinarias, y adoptar la decisión
correspondiente.
6.
Artículo 13 de la Ley 1033 de 2006.  En
relación con el cargo de inconstitucionalidad por falta de unidad de materia
esgrimido en contra del artículo 13 de la Ley acusada, la vista fiscal reitera
el concepto rendido dentro del expediente D-6465, en donde afirmó que dicho
cargo no tiene vocación de prosperidad, toda vez que entre dicha norma y la
materia general de la Ley existe una conexidad temática, que proviene del hecho
de que el régimen de carrera administrativa del personal civil no uniformado
del Sector Defensa estuvo administrado y vigilado por la  Comisión Nacional del
Servicio Civil.
En cuanto al
segundo cargo esgrimido en contra de esta disposición, conforme al cual dicha
norma no aparece aprobada por las comisiones Séptimas conjuntas de Senado y
Cámara,  por inaplicación del principio de consecutividad,  y por pretermisión
del término de quince días que debe transcurrir entre la aprobación del
proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, la vista
fiscal expresa que la aprobación del proyecto en la plenaria de la Cámara tuvo
lugar el día 31 de mayo de 2006, tal como aparece publicado en la Gaceta del
Congreso número 219 de 2006, al paso que la aprobación en la plenaria de la
Cámara se llevó a cabo el día 6 de junio de 2006, según consta en la Gaceta del
Congreso N° 225 de 5 de julio de 2006. En consecuencia, el Ministerio Publico
estima que entre una y otra aprobación sólo transcurrió un lapso de seis días,
que resulta violatorio del artículo 160 de la Carta Política, por lo cual debe
declararse la inexequibilidad de la Ley en estudio.
En cuanto a la
forma en que el proyecto de ley fue aprobado en las comisiones conjuntas del
Senado y de la Cámara, la vista fiscal indica que, para la fecha del concepto,
el acta respectiva no había sido aprobada ni publicada, por lo cual no le era
posible verificar la constitucionalidad de dicho trámite, por lo cual solicita
a la Corte establecer probatoriamente dicho asunto.
Finalmente,
respecto a la observancia del principio de consecutividad en la aprobación del
artículo 13,  el señor procurador indica se encuentra en imposibilidad material
de realizar un análisis sobre la aplicación de tal principio de consecutividad,
“ante la inexistencia de prueba idónea del texto de las disposiciones aprobadas
por las Comisiones Séptimas Conjuntas del Senado y la Cámara de
Representantes”.
7. Peticiones.
Con fundamento en las consideraciones anteriores, el señor procurador pide a la
Corte Constitucional hacer las siguientes declaraciones:
a. Declarar
inexequible la Ley 1033 de 2006, por los cargos de violación de los artículos
157 y 160 de la Carta Política, referidos al trámite de las leyes ordinarias en
cuatro (4) debates y al término que debe mediar entre la aprobación del
proyecto en una cámara y la iniciación del debate en la otra.
No obstante, en
el evento en que la corte advierta que dichos visos formales no se dan, la
vista fiscal solicita hacer las siguientes declaraciones.
b. Declara
exequibles los artículos 1°, 2° y 3° de la Ley 1033 de 2006,únicamente por los
cargos analizados.
c. En relación
con los cargos formulados en contra de los artículos 4, 9, y 10 de la Ley 1033
de 2006, estarse a lo resuelto en la sentencia que se profiera dentro de la
demanda D-6465 acumulada.
d. Declararse
inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo en relación con la supuesta
violación del artículo 338 de la Carta Política, que se atribuye al artículo 9°
de la Ley 1033 de 2006, por ineptitud sustancial de la demanda.
e. Declarase
inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo
formulado contra el artículo 13 de la Ley 1033 de 2006, por desconocimiento del
principio de consecutividad, en virtud de inexistencia de prueba idónea sobre
el trámite impartido a dicho artículo en las Comisiones Séptimas
Constitucionales.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de los
apartes demandados, ya que hacen parte de una ley de la República.
2. Examen de
constitucionalidad del artículo 1° de la Ley 1033 de 2006[15].
2.1 Problema
jurídico.
2.1.1 En
relación con el artículo 1° de la Ley 1033 de 2006, que establece un régimen de Carrera Especial para los empleados públicos
civiles no uniformados del Sector Defensa[16],
la demanda afirma que si bien, de conformidad con los artículos 125 y
130 de la Carta, el Congreso de la República es competente para crear y
modificar el sistema general y los sistemas especiales de carrera previstos en
la Constitución, ello no le permite elevar a la categoría de carrera administrativa
especial el régimen del personal civil del sector defensa. Ello requeriría la
expedición de un acto legislativo, pues de lo contrario, mediante la expedición
de una simple ley, cualquier entidad podría ser sometida a un régimen especial
y sustraída de la competencia de la Comisión Nacional del Servicios Civil.
Agrega que mediante ley se pueden establecer sistemas específicos de
administración de personal, pero no así las carreras administrativas
especiales, pues su creación mediante ley implicaría sustraerlas de la
competencia de la mencionada Comisión, lo cual vulneraría el artículo 130 de la
Constitución Política.  Agrega la demanda que en los debates previos a la
adopción de la Ley no fueron expuestos ningún tipo de criterios o razones válidas
para explicar por qué era necesaria la creación de tal carrera administrativa
especial.
Por su parte,
las intervenciones sostienen que el artículo 125 de
la Constitución permite al legislador establecer regímenes especiales para
determinadas categorías de servidores públicos, como sería el caso de los que
trabajan para el sector de Defensa, administrados por la Comisión Nacional del
Servicio Civil.  Consideran que lo anterior ha sido explicado por esta
Corporación en las sentencias C-1230 de 2005[17] ,
C-175 de 2006[18], y C-356 de
1994[19]. En
cualquier caso, hacen ver que la creación de tales regímenes especiales
requiere la existencia de “una razón suficiente”, explícita en el
momento de aprobación de la respectiva ley. En el mismo sentido se orienta el
concepto fiscal.
Así las cosas,
en relación con la demanda de inconstitucionalidad incoada en contra del
artículo 1° de la Ley 1033 de 2006, el problema jurídico que corresponde a la
Corte definir en esta oportunidad es el relativo a si el legislador tiene
facultades constitucionales para establecer, mediante ley, una carrera
administrativa especial para los empleados no uniformados de las entidades del
Sector Defensa, o si esta determinación solo puede adoptarla mediante un ato
reformatorio de la Constitución.
2.2 Las
facultades legislativas para establecer regímenes especiales de carrera
administrativa.
2.2.1. En la Sentencia C-1230 de 2005[20],
la Corte estudió la demanda de inexequibilidad dirigida en contra del artículo
4 de la ley 909 de 2004, que había sido acusado de desconocer los artículos 125
y 130 de la Constitución. Este artículo dispone qué cosa se entiende por “sistemas
específicos de carrera administrativa”[21], enumera qué
sistemas son considerados por el legislador como específicos[22],
e indica que la vigilancia de los mismos corresponde a la Comisión Nacional del
Servicio Civil. En contra de la anterior disposición la demanda formulaba dos
cargos de inconstitucionalidad: conforme al primero, al crear sistemas
específicos de carrera el legislador habría desbordado el ámbito de sus competencias,
ya que la Constitución, en los artículos 125 y 130, sólo preveía la existencia
de una carrera administrativa común, que era la regla general, y, por
excepción, la existencia de unas carreras especiales que eran señaladas expresa
y directamente por la propia Constitución Política. El segundo cargo se dirigía
exclusivamente contra el numeral 3° del artículo acusado, e indicaba que la
Competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil era para la “administración
y vigilancia” de los regímenes específicos de carrera y no sólo para la
vigilancia, como lo preveía el numeral acusado.
2.2.2. Para examinar los anteriores cargos de inconstitucionalidad,
en la Sentencia en cita la Corte recordó la jurisprudencia precedentemente
sentada por esta Corporación en torno a la carrera administrativa como criterio
general para el acceso al servicio público, y a la facultad del Legislador para
crear sistemas específicos de carrera administrativa. Sobre este último
asunto,  recordó lo siguiente:
“… la jurisprudencia ha dejado establecido que bajo el actual
esquema constitucional coexisten tres categorías de sistemas de carrera
administrativa[23]: la carrera general, regulado actualmente por la Ley 909 de 2004,
y las carreras de naturaleza especial. En relación con los regímenes
especiales, ha destacado que éstos tienen origen constitucional, en el
sentido de que existe un mandato expreso del constituyente para que ciertas
entidades del Estado se organicen en un sistema de carrera distinto al general,
y también tienen origen legal, en la medida que es el legislador, ordinario
o extraordinario, quien toma la decisión de crearlos a través de leyes o
decretos con fuerza de ley. (Negrillas y subrayas fuera del original)
Nótese cómo la Corte explica que existen tres categorías de sistemas
de carrera administrativa, a saber: la carrera general, regulada en ese momento
por la Ley 909 de 2004; y las dos clases de carreras de naturaleza especial,
llamadas también regímenes especiales, las cuales pueden tener origen
constitucional o legal. Así las cosas, las tres categorías de sistema de
carrera son las siguientes: (i) la carrera administrativa general; (ii) las
carreras administrativas especiales o regímenes especiales de origen
constitucional; y (iii) las carrera administrativas especiales o regímenes
especiales de origen legal, conocidas propiamente como “sistemas
específicos” .
En relación con las carreras o regímenes especiales de origen legal
o “sistemas específicos de carrera administrativa” de origen legal, la
Sentencia en cita recordó que ellos eran constitucionalmente admisibles siempre
que las normas de la carrera general no les permitieran a las entidades cumplir
adecuadamente con sus funciones o interfirieran negativamente en la consecución
de sus objetivos:
“Sobre dichos sistemas específicos, ha precisado la
jurisprudencia que éstos pueden existir, es decir, que son en principio
constitucionalmente admisibles, toda vez que su configuración e implementación
hace parte de la competencia asignada al legislador para regular todo lo
atinente a la función pública y, particularmente, a la carrera administrativa.
“En efecto, a través de distintos pronunciamientos sobre la materia,
la Corte se ha ocupado de definir cuál es el ámbito de competencia del
legislador en el campo de la regulación del sistema de carrera administrativa,
precisando que, de conformidad con lo preceptuado en los artículos 125, 130 y
150 de la Constitución Política, aquél se encuentra habilitado para establecer
regímenes especiales de carrera distintos a los de origen constitucional,
conocidos en el argot legislativo como sistemas específicos, los cuales
pueden ser creados directamente por el Congreso o por el Ejecutivo a través del
otorgamiento de facultades extraordinarias.
“La posición adoptada por la Corte en torno a este tema, fue
ampliamente explicada en la Sentencia C-563 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), a
propósito de una demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo
4° de la ley 443 de 1998, cuyo contenido normativo fue reproducido casi en su integridad
por la disposición demandada en este juicio -el artículo 4° de la Ley 909 de
2004-. En aquella oportunidad, al decidir sobre la misma acusación que ahora se
plantea, la Corte sostuvo que el Congreso de la República, conforme a la
cláusula general de competencia prevista en el artículo 150 Superior y la
atribución otorgada por los artículos 125 y 130 del mismo ordenamiento, es el
órgano competente para adelantar las tareas de implementación y diseño de la
carrera administrativa y, por lo tanto, debe gozar de un amplio margen de
flexibilidad que le permita adecuar los componentes constitucionales y legales
de la misma, tanto a la complejidad que presenta la función pública, como a las
variables que se producen en su seno.
“A partir de esa reflexión, se manifestó en el fallo que la
naturaleza compleja de la función pública justifica que el legislador pueda
diseñar “sistemas específicos de carrera administrativa”, en los casos
en que las normas de la carrera general no le permitan a las entidades estatales
cumplir adecuadamente con sus funciones o, en su defecto, cuando interfieran
negativamente en la consecución de sus objetivos. En relación con esto último,
destacó la Corte que la existencia de los sistemas específicos no
pretende excluir del régimen de carrera al personal de las entidades estatales
sometidas al mismo, sino diseñar sistemas alternos o complementarios
considerando sus particulares circunstancias, esto es, teniendo en
cuenta la singularidad y especificidad de las funciones y tareas a ellas
asignadas, las cuales no permiten homologación con las que normalmente llevan a
cabo otros organismos del Estado.” (Negrillas y subrayas fuera del original)
Ahora bien, también en la Sentencia que se viene examinando, la
Corte dejó en claro que la posibilidad de crear sistemas específicos de carrera
administrativa de origen legal debía ejercerse de acuerdo con los principios
constitucionales relativos (i) al ejercicio de la función pública y (ii) al
régimen de carrera; adicionalmente, reiteró que la creación legal de dichos
sistemas específicos implicaba la existencia de una razón suficiente y
de una juiciosa  evaluación acerca de la verdadera especialidad de las
funciones del respectivo órgano o institución:
“Acorde con los presupuestos que justifican la creación de los sistemas
específicos de carrera, la Corte ha señalado que el ejercicio de la
competencia legislativa en esa materia es reglada, en el sentido que la misma
debe ejercerse de conformidad con los parámetros constitucionales que orientan el
servicio público y, en particular, el régimen de la carrera. Así,
reiterando la posición jurisprudencial, en la precitada Sentencia C-563 de 2000
esta Corporación sostuvo que para efectos de la configuración de los sistemas
específicos de carrera, el legislador debe tener en cuenta, tanto la
singularidad y especificidad de las funciones que corresponde cumplir a las
distintas entidades estatales, como los principios básicos que orientan la
carrera administrativa general contenidos en la ley general que rige la
materia.
Sobre el particular, explicó la Corporación que el diseño de
los sistemas específicos de carrera debe estar amparado en un principio
de razón suficiente, toda vez que su regulación tiene que estar precedida de
una juiciosa y cuidadosa evaluación acerca de la verdadera especialidad de las
funciones que cumple el respectivo órgano o institución, de manera que se pueda
garantizar, por una parte, que la inclusión en el ordenamiento jurídico de un
nuevo sistema específico de carrera va a contribuir en forma efectiva y
eficaz al cumplimiento y realización de las funciones que le han sido asignadas
por la Constitución y la ley a la entidad beneficiaria del mismo, y por
la otra, que no se van a reconocer diferencias de trato para ciertos sectores de
servidores públicos que no se encuentren debidamente justificadas y que puedan
degenerar en una violación del principio de igualdad de trato.
“…
“Amparada en los criterios que delimitan la competencia legislativa
para crear los sistemas específicos de carrera, la jurisprudencia
constitucional ha dejado en claro que dichos sistemas, aun cuando se
caracterizan por contener regulaciones especiales para el desarrollo y
aplicación del régimen de carrera en ciertos organismos públicos, no tienen
identidad propia, es decir, no son considerados por ese sólo hecho como
regímenes autónomos e independientes. Al respecto, ha precisado la Corporación
que los sistemas específicos son en realidad una derivación del
régimen general de carrera en cuanto que, debiendo seguir sus principios y
postulados básicos, sólo se apartan de éste en aquellos aspectos puntuales que
pugnan o chocan con la especialidad funcional reconocida a ciertas entidades,
justificándose en esos casos la expedición de una regulación complementaria más
flexible, que permita armonizar y hacer compatible el sistema de carrera
ordinario con las atribuciones que le hayan sido asignadas a tales entidades.
“…
“Como ya se anotó, la posición según la cual, el legislador está
habilitado constitucionalmente para establecer sistemas específicos de
carrera, atendiendo a la naturaleza de las funciones que cumplen
determinados entes administrativos y basados en criterios razonables, objetivos
y racionales, no solo aparece contenida en la Sentencia C-563 de 2000 a la que
se hizo expresa referencia. Dicha tesis también ha sido expuesta por la Corte,
entre otras, en las Sentencias C-071 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), C-356 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-507 de 1995 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell), C-746 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y C-725 de 2000
(M.P. Alfredo Beltrán Sierra).”
2.2.3. De lo visto hasta ahora, se tiene que en la Sentencia C-1230 de 2005[24] la
Corte reiteró los siguientes asuntos, que ya habían sido definidos
anteriormente por la jurisprudencia de esta Corporación:
a. Que existen tres categorías de sistema de carrera administrativa,
que son las siguientes:
1. La carrera administrativa general;
2. Las carreras administrativas especiales o regímenes especiales de
origen constitucional.
3. Las carrera administrativas especiales o regímenes especiales de
origen legal, conocidas propiamente como “sistemas específicos de
carrera administrativa”.
b. Que las carreras o regímenes especiales de origen legal, llamadas
también “sistemas específicos de carrera administrativa” de origen
legal, son constitucionalmente admisibles siempre que las normas de la carrera
general no permitan a las entidades cumplir adecuadamente con sus funciones, o
interfirieran negativamente en la consecución de sus objetivos.
c. La creación legal de sistemas específicos de carrera
administrativa implica:
1. Respetar los principios constitucionales relativos al ejercicio
de la función pública.
2. Respetar los principios constitucionales relativos al régimen de
carrera.
3. La existencia de una razón suficiente.
4. La previa evaluación acerca de la verdadera especialidad de las
funciones del respectivo órgano o institución en que se va a implementar tal
sistema específico.
2.3 Los regímenes especiales de carrera administrativa y las facultades
de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
En diversos
pronunciamientos la Corte se ha referido a las facultades de la Comisión
Nacional del Servicio Civil en relación con cada una de las tres categorías de
sistema de carrera administrativa a que anteriormente se hizo regencia. En la
misma Sentencia C-1230 de 2005 que se viene
estudiando, la Corte hizo el siguiente recuento de la evolución de la
jurisprudencia sentada al respecto:
“Ahora bien, según se anotó, la competencia de la Comisión Nacional
del Servicio Civil está dada por el artículo 130 de la Carta, el cual determina
expresamente que ella es “responsable de la administración y vigilancia de
las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan
carácter especial”. Ya se mencionó en el apartado anterior, que bajo el
actual esquema constitucional coexisten varios sistemas de carrera
administrativa: la carrera general y las carreras de naturaleza especial,
siendo estas últimas de origen constitucional y de origen legal.
“
A partir de las distintas modalidades de carrera administrativa, es
claro que, con arreglo a lo previsto en el artículo 130 de la Carta Política,
se constituye en un imperativo constitucional que a la Comisión Nacional del
Servicio Civil se le atribuya la administración y vigilancia del sistema
general de carrera, como también que se le excluya definitivamente de la
competencia para administrar y vigilar los regímenes especiales de carrera
administrativa de origen constitucional. Por este aspecto, la
posición de la jurisprudencia constitucional ha sido unívoca.
…
“Respecto a la competencia de la Comisión Nacional del Servicio
Civil para administrar y vigilar los sistemas especiales de origen legal,
denominados por el legislador sistemas específicos de carrera, la
posición de la jurisprudencia constitucional ha sido variable.
“En una primera fase, la Corte sostuvo que los sistemas especiales
de carrera administrativa, en general, no se encontraban bajo la administración
y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Como quiera que en ese primer escenario no se hizo distinción entre
los sistemas especiales de origen constitucional y los de origen legal, puede
advertirse que la posición de la Corte se concretó en que unos y otros se
encontraban excluidos de la Competencia asignada por el artículo 130 a la
Comisión Nacional del Servicio Civil. Esta línea de interpretación aparece
definida, entre otras, en las Sentencias C-391 de 1993, C-356 de 1994 y C-616
de 1996.
“…
“- Posteriormente, frente a lo que puede denominarse una
segunda fase, la jurisprudencia, tomando en consideración la existencia
en el ordenamiento de los distintos sistemas de carreras -la general y las
especiales de origen constitucional y legal-, adoptó una posición de alguna
manera antagónica a la primera, en el sentido de sostener que “sólo en virtud de
la exclusión que sobre alguna carrera haga la propia Constitución, la Comisión
carecerá de competencia”. Esta posición fue expuesta por la Corte en la
Sentencia C-746 de 1999[25], a propósito de una
demanda de inconstitucionalidad promovida, entre otras normas, contra el
parágrafo 1° del artículo 4 de la ley 443 de 1998…
“…
“Aun cuando la posición de la Corte en dicha Sentencia se orientaba
en la dirección de limitar la competencia de la Comisión únicamente a los
sistemas especiales de carrera definidos por la propia Constitución, de lo cual
cabía inferir que los sistemas especiales de origen legal sí estaban incluidos
en su ámbito de competencia, de alguna manera se entendió que en el mismo fallo
la Corte había dejado abierta la posibilidad para que el legislador, en
ejercicio de su libertad de configuración política asignara a la referida
Comisión Nacional del Servicio Civil, o a cualquier otro órgano del Estado, la
administración y vigilancia de los sistemas especiales de origen legal. El
equívoco surge como consecuencia de que el fallo, si bien declaró ajustada a la
Constitución la norma que adscribía la administración y vigilancia de estos
sistemas a la Comisión Nacional del Servicio Civil, siendo así coherente con la
interpretación que allí se había hecho del artículo 130 Superior, en algunos
apartes expresó que la facultad legislativa para regular lo atinente a la
implementación del régimen de la carrera podía tener incidencia sobre si “la
Comisión Nacional del Servicio Civil tiene o no la competencia señalada en el
artículo 130 de la Constitución”.
“…
“A raíz del alcance dado a la Sentencia C-746 de 1999, surge
una tercera fase en la línea interpretativa de la Corte sobre el tema de la
competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en la que se sostiene
que es facultad exclusiva del legislador determinar los órganos encargados de
la administración y vigilancia de las carreras especiales de origen legal.
Dicha posición aparece consignada básicamente en las Sentencias C-313 de 2003 y
C-734 de 2003.
“…
“Del anterior recuento jurisprudencial se concluye que, en lo
referente al ámbito de competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil,
son distintas las posiciones que ha venido adoptando la Corte. Así, (i)
inicialmente sostuvo que todos los sistemas especiales de carrera, tanto los
constitucionales como legales, estaban excluidos de la competencia asignada a
la Comisión Nacional del Servicio Civil. (ii) Posteriormente señaló que sólo en
virtud de la exclusión que sobre alguna carrera hiciera la propia Constitución
la Comisión carecía de competencia. (iii) Finalmente manifestó que era facultad
exclusiva del legislador determinar los órganos encargados de la administración
y vigilancia de las carreras especiales de origen legal, lo cual le permitía a
éste asignar a la Comisión o a cualquier otra entidad del Estado la referida
atribución.
“Sin perjuicio del alcance que se le pueda reconocer a los citados
criterios, resulta indiscutible que no existe una línea jurisprudencial
uniforme y consolidada a la que pueda acudirse para establecer cuál es en
realidad el verdadero alcance de las funciones que la Constitución Política
asigna a la Comisión Nacional del Servicio Civil frente a los sistemas
especiales de carrera de origen legal. Bajo ese entendido, y considerando que la
definición del punto resulta relevante para resolver el segundo problema
jurídico planteado en este proceso, pasa la Corte a precisar el alcance de su
jurisprudencia y a determinar el ámbito de competencia de la Comisión respecto
de los sistemas especiales de carrera de origen legal.
“Coincidiendo con el criterio general inicialmente fijado en la
Sentencia C-746 de 1999, la Corte encuentra que, respecto a los sistemas
especiales de origen legal, denominados por el legislador sistemas específicos
de carrera, una interpretación sistemática de los artículos 125 y 130 de la
Carta Política permite concluir que los mismos deben ser administrados y
vigilados, sin ninguna excepción y con carácter obligatorio, por la Comisión
Nacional del Servicio Civil, tal y como ocurre con el sistema general
de carrera. Distintas son las razones que apoyan esta interpretación.
“- Según quedo explicado en esta Sentencia, la Constitución del 91
consagró el sistema de carrera como la regla general para el acceso al servicio
público (art. 125), y con ese mismo propósito le asignó a la Comisión Nacional
del Servicio Civil la administración y vigilancia “de las carreras de los
servidores públicos” (art. 130). Si ello es así, no queda duda que la
exclusión de competencia prevista en el artículo 130 Superior para la Comisión
es de alcance excepcional y de interpretación restrictiva y, por tanto, debe
entenderse que sólo opera para los sistemas especiales de carrera de origen
estrictamente constitucional, o lo que es igual, para aquellos señalados
expresamente por la propia Carta Política, como son el de los servidores
públicos pertenecientes a las siguientes entidades estatales: (i) las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional (C.P. arts. 217 y 218); (ii) la Fiscalía General
de la Nación (C.P. art. 253); (iii) la Rama Judicial del poder público (C.P.
art. 256-1°); (iv) la Contraloría General de la República (C.P. art. 268-10°);
la Procuraduría General de la Nación (C.P. art. 279) y las universidades del
Estado (C.P. art. 69). De admitirse como válida la tesis contraria: que el
legislador puede asignarle a órganos distintos la función de administración y/o
vigilancia de las carreras especiales de origen legal, la competencia de la
Comisión Nacional del Servicio Civil se vería desplaza y reducida a la mínima
expresión, toda vez que estaría llamada a desarrollarse en forma casi exclusiva
únicamente sobre la carrera general u ordinaria, convirtiéndose la regla
general en la excepción.
“- Si el artículo 130 Superior dispone que la Comisión Nacional del
Servicio Civil es la entidad “responsable de la administración y vigilancia
de las carreras de los servidores públicos”, excepción hecha de las que tengan
carácter especial”, está definiendo dos aspectos puntuales sobre su ámbito
de competencia. El primero, que la referida competencia es sobre “las
carreras de los servidores públicos”; es decir, que tiene alcance general y
que, por tanto, no se puede agotar en un sólo sistema de carrera, la carrera
ordinaria o común, sino que se proyecta también sobre otros que, de acuerdo con
la exclusión de competencia prevista en la misma preceptiva, no pueden ser sino
los sistemas especiales de origen legal. El segundo, que las funciones a ella
asignada para administrar y vigilar las carreras se constituye en un imperativo
constitucional de carácter indivisible, en el sentido que tales atribuciones no
pueden compartirse con otros órganos ni ser separadas o disgregadas a instancia
del legislador. El vocablo “y” -que representa la vocal i-,
mencionado en el artículo 130 Superior para referirse a las labores que le
corresponde cumplir a la Comisión, es utilizado en dicho texto como conjunción
copulativa, cuyo oficio es precisamente unir, ligar y juntar en concepto
afirmativo las dos acepciones, “administración y vigilancia”, de modo
que se entienda que se trata de dos funciones que se deben ejercer de forma
conjunta, inseparable y privativa por la Comisión Nacional del Servicio Civil y
no por otros órganos o entidades estatales.
“- La interpretación del artículo 130 Superior, en el sentido que
corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil tanto la administración
como la vigilancia de los sistemas especiales de carrera de origen legal, es
consecuente con los objetivos y propósitos que justifican la implementación del
sistema de carrera y la creación constitucional de la mencionada Comisión. Tal
y como se señaló anteriormente, el propósito del Constituyente del 91, al
implementar el sistema de carrera por concurso de méritos y asignarle a un
órgano autónomo e independiente la función específica de administrar y vigilar
las carreras de los servidores públicos, fue precisamente el de aislar y
separar su organización, desarrollo y control de factores subjetivos que
pudieran afectar sustancialmente el adecuado ejercicio de la actividad estatal
(clientelismo, favoritismo y nepotismo), materializados, entre otros, en el
interés que como patrono puede tener el propio Estado, y en particular la Rama
Ejecutiva del Poder público, en el proceso mismo de selección, promoción y
remoción de sus servidores. Por eso, si se excluye a la Comisión Nacional del
Servicio Civil de la competencia obligatoria para administrar y vigilar los
sistemas especiales de origen legal, se desconoce sustancialmente los
postulados que determinan la existencia y eficacia del sistema de carrera, toda
vez que bajo esa premisa el legislador estaría facultado para dejar en cabeza
de las mismas entidades públicas nominadoras, a las que decide aplicar un
sistema especial de carrera, la función de administración y vigilancia del
sistema, patrocinándose así el monopolio sobre el acceso a la función pública
que precisamente la Constitución Política buscó evitar y combatir.
“- En ese contexto, interpretar que es a la Comisión Nacional del
Servicio Civil a quien corresponde ejercer la administración y vigilancia de
los sistemas especiales de carrera de origen legal, permite mantener vigente el
propósito del constituyente de garantizar la igualdad, la neutralidad y la
imparcialidad en el manejo y control de los sistemas de carrera administrativa,
impidiendo que tales funciones puedan ser asumidas por las mismas entidades del
Gobierno que tienen a su cargo la designación y nombramiento de los servidores
públicos a quienes aplican, o en su defecto, por otros órganos que también
pertenecen al mismo Gobierno y que como tal no gozan de la autonomía necesaria
para garantizar la independencia e imparcialidad que se requiere frente a los
cometidos del régimen de carrera.
“- Esta posición también es consecuente con la adoptada por la Corte
en torno al carácter no independiente de los sistemas especiales de carrera de
origen legal y su pertenencia al régimen general. Reiterando lo expresado en el
punto anterior, aun cuando los sistemas especiales creados por el legislador se
caracterizan por contener regulaciones especificas para el desarrollo y
aplicación de la carrera en ciertos organismos públicos, en realidad no son
considerados como regímenes autónomos e independientes sino como parte de la
estructura de la carrera general. La incorporación de los sistemas especiales
de origen legal al régimen general, lo dijo la Corte, es consecuencia de ser
esta última la regla general y, por tanto, de la obligación que le asiste al
legislador no sólo de seguir los postulados básicos del sistema general de
carrera, sino del hecho de tener que justificar en forma razonable y
proporcional la exclusión de ciertas entidades del régimen común y la necesidad
de aplicarle una regulación especial más flexible. Bajo ese entendido, si los
regímenes especiales de origen legal hacen parte del sistema general de
carrera, la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para
administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos debe comprender
sin duda alguna a dichos sistemas especiales de origen legal, dado su alto
grado de conexidad con la carrera general que en todos los casos tiene que ser
administrada y vigilada por la citada Comisión.
“En consecuencia, acorde con los artículos 125 y 130 de la Carta, la
interpretación que se ajusta al espíritu de dichas normas, es aquella según la
cual, es a la Comisión Nacional del Servicio Civil a quien corresponde
administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, con excepción de
aquellas carreras especiales que tengan origen constitucional. Ello significa
que se constituye en un imperativo constitucional, que se le asigne a dicha
Comisión tanto la administración como la vigilancia de la carrera general y de
las carreras especiales de origen legal, estas últimas, denominadas por el
legislador carreras específicas.
“Cabe destacar que, aun cuando es cierto que el legislador goza de
un amplio margen de configuración política para desarrollar lo concerniente a
la implementación del sistema de la carrera, tratándose de la carrera general y
de los sistemas especiales de carrera de origen legal, dicha habilitación no
comprende ni compromete la definición de competencia sobre las funciones de
administración y vigilancia de las carreras, por ser éste un asunto del que
se ha ocupado directamente la Constitución Política, precisamente, al asignarle
a través del artículo 130 las dos funciones a la Comisión Nacional del Servicio
Civil.”
Del anterior
recuento y examen hecho detalladamente en la Sentencia en cita, debe concluirse
que actualmente existe una jurisprudencia unificada, adoptada por la Sala Plena
de esta Corporación en dicho pronunciamiento, conforme a la cual de la
interpretación sistemática de los artículos 125 y 130 superiores emerge como
regla general aquella según la cual los sistemas especiales de origen legal,
denominados por el legislador sistemas específicos de carrera, deben ser
administrados y vigilados por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Ahora bien,
recientemente, al decidir la demanda de inconstitucionalidad dirigida en contra
de los artículos 8, 9, 10 (parcial), 11 y 13 (parcial) de la Ley 1033 de 2006,
acusados de vulnerar el artículo 130 de la Constitución en relación con la
competencia del Consejo Nacional del Servicio Civil en materia de administración
y vigilancia de las carreras administrativas especiales[26],
esta Corporación despachó como improcedente el mencionado cargo de
inconstitucionalidad entonces esgrimido, y ratificó la línea jurisprudencial
trazada en torno al ámbito de competencia del Consejo Nacional del Servicio
Civil, según la cual, en relación con las carreras administrativas de origen
legal, como la regulada por la Ley 1033 de 2006, en general las mismas deben
ser administradas y vigiladas por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
2.4 Los cargos de la demanda frente a la anterior jurisprudencia de
la Corte Constitucional.
2.4.1 Frente a las anteriores conclusiones jurisprudenciales, la
demanda sostiene que el legislador es competente para modificar el Sistema
General de Carrera y los sistemas especiales previstos en la Constitución, pero
no para elevar a la categoría de carrera administrativa especial el régimen del
personal civil del Sector Defensa, por lo cual esta determinación exigiría una
reforma constitucional. En sustento de su posición esgrime las siguientes
razones:
a. Porque admitir que el Congreso mediante ley puede adoptar un
régimen de carrera administrativa especial para el Sector Defensa, significa
admitir también que mediante la expedición de una simple ley, cualquier entidad
podría ser sometida a un régimen especial y sustraída de la competencia de la
Comisión Nacional del Servicio Civil.
b. Porque mediante ley es posible establecer sistemas específicos de
administración de personal, pero no carreras administrativas especiales, pues
tal posibilidad implicaría sustraerlas de la competencia de la mencionada
Comisión.
c. Porque en los debates previos a la adopción de la Ley no fueron
expuestos ningún tipo de criterios o razones válidas para explicar por qué era
necesaria la creación de tal carrera administrativa especial.
2.4.2. En relación con los anteriores cargos, la Corte encuentra que
los dos primeros se formulan a partir de una interpretación errada de las
facultades del Congreso de la República relativas a la creación de carreras
administrativas especiales de origen legal; en efecto, el demandante parte de
consideraciones que son contrarias a la jurisprudencia que arriba se reseñó.
Ciertamente, de dicha jurisprudencia emerge que existen tres sistemas de
carrera administrativa, que son la Carrera Administrativa General, las carreras
administrativas especiales de origen constitucional y las carreras
administrativas especiales de origen legal. La Corte ha dicho que esta
última categoría es constitucionalmente admisible, siempre que se trate de
entidades en las cuales  la carrera general no permita cumplir adecuadamente
con sus funciones, o interfiriera negativamente en la consecución de sus
objetivos. Adicionalmente, como se vio, tras ciertas vacilaciones la
jurisprudencia constitucional ha unificado una posición conforme a la cual los
sistemas específicos de carrera administrativa como regla general deben ser
administrados y vigilados por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Ahora bien, en
la presente oportunidad el demandante alega que el artículo 1° de la Ley 1033
de 2006 sería inconstitucional, porque al establecer un sistema específico de
administración de personal para los servidores públicos no uniformados del
Sector Defensa, sustraería de la competencia de la Comisión Nacional del
Servicio Civil la administración y vigilancia de tal sistema específico. Al
respecto la Corte detecta que el artículo 1° se limita a crear un régimen legal de carrera especial para los empleados
públicos civiles no uniformados del Sector Defensa, pero en ningún momento
determina cuál es el organismo a cual corresponderá la administración y
vigilancia del mismo. En efecto, el tenor literal de esta disposición indica lo
siguiente: “Establézcase un régimen de Carrera Especial para los empleados
públicos civiles no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, sus
entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, las Fuerzas Militares y la
Policía Nacional”. Como puede verse, el cargo de inconstitucionalidad
relacionado con la sustracción de dicha carrera especial de la competencia
general de la mencionada Comisión parte de un contenido regulador inexistente
en el texto legal. En tal virtud, se trata de un cargo que no es cierto. En
efecto, la Corte ha dicho que los cargos de la demanda deben ser ciertos[27],
lo cual significa que deben desprenderse del contenido de una norma jurídica
existente y real[28], y no de una deducida
por el actor o implícita. Como en esta oportunidad la norma acusada no dispone
la sustracción de competencia que denuncia el actor, la Corte se inhibirá de
analizar el cargo, por ineptitud sustancial de la demanda. Ahora bien, dado que
en materia de acción pública de inconstitucionalidad las competencias de la
Corte son rogadas y no oficiosas, esta Corporación se abstendrá de analizar si
en el caso del régimen de la carrera especial del personal no uniformado del
Sector Defensa, sería constitucionalmente posible sustraer la administración y
vigilancia del régimen de carrera de la competencia general de la Comisión
Nacional del Servicio Civil.
2.4.3. En cuanto al tercer cargo esgrimido en contra del artículo
1°, acusación según la cual en los debates previos a la adopción de la Ley no
fueron expuestos ningún tipo de criterios o razones válidas para explicar por
qué era necesaria la creación de tal carrera administrativa especial, la Corte
encuentra lo siguiente:
Ciertamente, como se vio ad supra, la jurisprudencia de esta
Corporación ha exigido que el establecimiento por el Congreso de la República
de carreras administrativas especiales de origen legal, también llamadas “sistemas
específicos de carrera administrativa”, obedezca a un principio de razón
suficiente. Tal razón suficiente no puede ser otra sino que las normas de la
carrera general no permitan a las entidades respectivas cumplir adecuadamente
con sus funciones, o interfirieran negativamente en la consecución de sus
objetivos.[29] De otro lado, la
jurisprudencia también ha exigido que previamente al establecimiento de una
carrera administrativa especial de origen legal, medie una evaluación acerca de
la verdadera especialidad de las funciones del respectivo órgano o institución
en que se va a implementar tal sistema específico, y que las razones para su
adopción sean expuestas durante el correspondiente debate parlamentario.[30]
2.4.4 En el caso presente, la Corte constata que en la exposición de
motivos al Proyecto de Ley N° 258 de 2006, Senado, se expuso lo siguiente:
“La justificación de este proyecto de ley se presenta con base en
fundamentos constitucionales que han encargado al Ministerio de Defensa
Nacional, a sus entidades descentralizadas, a las Fuerzas Militares y a la
Policía Nacional, la misión de coadyuvar con el cumplimiento de los fines
esenciales del Estado que propenden por brindar a nuestro país la defensa y
seguridad nacional a través del empleo
legítimo de la fuerza, para mantener la soberanía nacional, la independencia,
la integridad territorial y el orden constitucional, y contribuir a garantizar
las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos, obligaciones y
libertades públicas.
“Las anteriores funciones dejan ver claramente su naturaleza
singular y especial, las cuales por tanto deben ser desarrolladas por
servidores públicos que respondan a la inmensidad de las mismas, contando por una parte, con unas calidades personales especiales
adicionales a las requeridas para cualquier otro empleo público, calidades
estas, fundamentadas en la lealtad, la confianza absoluta y el honor, y por
otra, con unos conocimientos específicos en el sector defensa cuyos asuntos
están en el ámbito exclusivo de reserva, orden público y seguridad nacional.
“Es importante resaltar, que el Ministerio de Defensa Nacional
siempre ha respetado los preceptos legales establecidos a través de la
normatividad legal que hacen referencia al empleo público.  No obstante,
siempre se ha diferenciado de los demás sectores públicos toda vez que la
seguridad nacional implica necesariamente un trabajo militar y policial,
acompañado de la gestión laboral del personal civil no uniformado, personal que
en cumplimiento de su labor de manera imprescindible se ve avocado a conocer
lugares e información de defensa y seguridad, temas de gran trascendencia para
cualquier Nación, y que en salvaguarda de los mismos comporta dar una
connotación especial a la forma de vinculación, permanecía, ascenso y retiro de
este personal a la entidad.
“Por lo anterior, dada la naturaleza de las funciones que cumple la
institución y por razones de “necesidad” o “conveniencia pública”, se
requiere que la misma cuente con una normatividad especial que regule el
ingreso, la permanencia, el retiro y los aspectos relacionados con la
administración de personal de los servicios públicos civiles no uniformados,
que en aplicación del criterio de flexibilidad en la organización y gestión de
la función pública, pueda adecuarse a dicha necesidad con el fin de
satisfacer adecuadamente el interés general y la efectiva prestación del
servicio constitucionalmente encomendado.”[31]
Vista la anterior explicación sobre la razón de la necesidad del
establecimiento de la carrera administrativa especial para el personal no
uniformado del Sector Defensa, la Corte aprecia que sí se hicieron explícitas
dentro del trámite legislativo las razones por las cuales era necesario crear
dicha carrera administrativa especial. De manera particular observa que no es
cierto, como lo afirma la demanda, que lo único que hubiera dicho durante dicho
debate era que se necesitaba garantizar  la estabilidad de un buen número de
empleados del sector defensa que tenían la categoría de provisionales.
Por todo lo anterior la Corte encuentra que no es posible decir,
como lo hace la demanda, que en los debates previos a la adopción de la Ley no
hayan sido expuestos ningún tipo de criterios o razones válidas para explicar
por qué era necesaria la creación de la carrera administrativa especial para el
personal no uniformado del Sector Defensa. En tal virtud, no prospera este
tercer cargo esgrimido en contra del artículo 1° de la Ley 1033 de 2006.
Con fundamento en las consideraciones anteriores, en la parte
resolutiva de la presente decisión será declarada la exequibilidad del artículo
1°  de la Ley 1033 de 2006.
3. Examen de constitucionalidad de los artículos 2 y 3 de la Ley
1033 de 2006.
3.1 Cuestión
previa. Ausencia de cosa juzgada.
En la Sentencia
C-211 de 2007[32], la Corte examinó el
cargo de inconstitucionalidad dirigido contra las expresiones “…así como
establecer todas las características y disposiciones que sean competencia de la
ley referentes a su régimen de personal”, contenidas en el artículo 2° de
la Ley 1033 de 2006, acusadas de desconocer el numeral 10° del artículo 150
superior, por falta de la precisión exigida por dicha norma en relación con las
leyes que conceden facultades legislativas extraordinarias al Presidente de la
República.
Tras llevar a
acabo el análisis respectivo, la Corte concluyó que sin bien las facultades a
las que se refería las expresiones acusadas eran amplias, estaban precisamente
delimitadas en su objeto.
Dado que, como
se verá enseguida, el cargo que se esgrime en la presente oportunidad en contra
del artículo 2° es diferente, pues constituye una acusación por supuestos
vicios de trámite, que radicarían en la aprobación de la disposición sin las
mayorías constitucionalmente exigidas, se tiene que no ha operado el fenómeno
de la cosa juzgada constitucional. En tal virtud, la Corte entra a examinar la
acusación formulada ahora en contra del artículo 2° de la Ley 1033 de 2006.
3.2 Problema
jurídico.
Los artículos 2°
y 3° de la Ley 1033 de 2006 confieren facultades extraordinarias al Presidente
de la República para (i) expedir las normas con
fuerza de ley que contengan el Sistema Especial de Carrera del Sector Defensa y
(ii) para expedir las normas con fuerza de ley para modificar y determinar el
sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades que
integran el Sector Defensa, respectivamente. En contra de estas dos
disposiciones se aduce un cargo de inconstitucionalidad por vicios de trámite,
conforme al cual la aprobación de las mismas no se ajustó al numeral 10
del artículo 150 de la Constitución Política ni a los
artículos 117-2 y 119-2 de la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso, toda vez que no fueron aprobados por mayoría
absoluta de los miembros de las cámaras legislativas, especialmente en el
Senado de la República.
Al respecto, al
Corte observa que efectivamente la norma constitucional citada en la demanda
prescribe que las leyes que confieren al Presidente de la República facultades
extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley requieren ser aprobadas
por “la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara”[33];
así mismo el artículo 119 numeral 2° de la Ley 5ª de 1992, que contiene el
Reglamento del Congreso, formula la misma exigencia[34].
Por su parte, el artículo 117 ibídem define qué se entiende por mayoría
absoluta, al señalar en su numeral 2° que cuando se exija  tal mayoría debe
entenderse que la decisión debe ser adoptada por la mayoría de los votos de los
integrantes de la respectiva corporación legislativa, previa la configuración
de quórum decisorio.[35]
Así pues, como
el objeto de los artículos 2° y 3° de la Ley 5ª de 1992 es otorgar facultades
extraordinarias al Presidente de la República, los mismo han debido ser
aprobados por mayoría absoluta de votos.
Al constatar el
cumplimiento de la anterior exigencia constitucional, la Corte encuentra lo
siguiente:
3.3
Aprobación por mayoría absoluta de votos en el primer debate conjunto en las
comisiones Séptimas de Senado y Cámara:
3.3.1 Según
certificación expedida por Secretario General de la Comisión Séptima del Senado
de la República, que obra en el expediente[36], el 16 de
mayo de 2006, en sesiones conjuntas de las Comisiones Séptimas Constitucionales
Permanentes del H. Senado de la República y de la H. Cámara de Representantes,
cuya Acta aparece publicada en la Gaceta del Congreso N° 558 del 22 de
noviembre de 2006, “con una asistencia de catorce (14) Senadores
corresponderte a igual número de miembros totales integrantes de dicha Célula
congresional…  los artículos 2° y 3°, sobre los cuales indaga la Corte,
fueron votados y aprobados en bloque… Como quiera que, antes de la votación,
ninguno de los Honorables Senadores pidió verificación del quórum, y tampoco se
solicitó votación nominal, el número de Senadores votantes a favor de los
citados artículos, corresponde a catorce (14), en tanto que no se registró ningún
voto negativo. En consecuencia, se cumplió con el requisito constitucional de
mayoría absoluta, al cual se refiere el artículo 150.10 superior, que exige
tal mayoría, que para el caso de los integrantes de la Comisión Séptima del H.
Senado de la República, tal mayoría absoluta corresponde a ocho (8) votos.”
(Negrillas fuera del original)
3.3.2 Por su
parte, el Secretario de la Comisión Séptima Constitucional de la Cámara de
Representantes, a pesar de haber sido requerido para ello, no allegó al expediente
una certificación similar a la anterior, remitida por el Secretario General de
la Comisión Séptima del Senado. No obstante, el Despacho del Magistrado
sustanciador, revisando el Acta 01 de 2006, correspondiente a la reunión
conjunta de las comisiones séptimas constitucionales de Senado y Cámara en
donde se aprobó en primer debate el proyecto de ley N° 258/06 Senado – N°
272/06 Cámara, constató que en dicha reunión se verificó que existía un quórum
decisorio de la Comisión Séptima Constitucional de la Cámara, con catorce
representantes[37]. Puestos a votación los
artículos 2 y 3, en bloque con otro grupo de artículos, fueron aprobados por
los miembros de la Comisión Séptima  sin constancia de votos negativos[38].
3.4
Aprobación por mayoría absoluta de votos en el segundo debate en la Plenaria de
la Cámara de Representantes.
3.4.1 Obra en el
expediente[39] la certificación
suscrita por el Secretario General de la Cámara de Representantes, doctor
Angelino Lizcano, en donde se afirma lo siguiente:
“El suscrito Secretario General de la Cámara de Representantes
Certifica:
“Que en sesión plenaria de la H. Cámara de Representantes del 31 de
mayo de 2006 de 2006 se hicieron presentes ciento cuarenta y un (141)
Honorables Representantes, fue considerada y aprobada aprobado (sic) en
votación ordinaria por mayoría de los presentes, la ponencia para segundo
debate, el articulado y el título del proyecto de ley N° 272/06 Cámara -258/06
Senado ““Por la cual se establece la Carrera
Administrativa Especial para los Empleados Públicos no uniformados al servicio
del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la Policía
Nacional y de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas al sector
Defensa, se derogan y modifican unas disposiciones de la Ley 909 de 2004 y se conceden
unas facultades conforme al numeral 10 del artículo 150 de la Constitución
Política.”  Lo anterior según consta en el registro electrónico y manual
remitido por el Subsecretario General de la Corporación… y en el Acta de Sesión
Plenaria N° 232 de mayo 31 de 2006, la cual fue publicada en la Gaceta del
Congreso N° 219 de 2006…
“Respecto de la mayoría de votos con los que se
aprobaron los artículos 2° y 3° de la Ley 1033 de 2006, con todo respeto me
permito manifestar que fueron votados en bloque con el resto del articulado en
votación ordinaria y por mayoría de los presentes…”(Negrillas
fuera del original)
3.4.2  Por su
parte, el Despacho del Magistrado sustanciador, revisando el Acta N° 219
corresponderte a la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del 31 de
mayo de 2006, en la que surtió la anterior aprobación[40],
corroboró que en dicha reunión, tras verificarse la existencia de quórum
decisorio, la Plenaria de la Cámara  aprobó el informe de ponencia, el
articulado del proyecto y el título del mismo, sin constancia alguna de votos
negativos.
3.5
Aprobación por mayoría absoluta de votos en el segundo debate en la Plenaria
del Senado de la República.
3.5.1 Obra en el
expediente[41] la certificación
suscrita por el Secretario General del Senado de la República, doctor Emilio Otero
Dajud, que es del siguiente tenor:
“El suscrito Secretario General del Senado de la República
“Certifica
“Que en sesión plenaria del día martes seis (06) de junio de 2006, se
discutió y aprobó en segundo debate el Proyecto de Ley N° 258/06 Senado –
N° 272/06 Cámara  “Por la cual se establece la
Carrera Administrativa Especial para los Empleados Públicos no uniformados al
servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la
Policía Nacional y de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas al
sector Defensa, se derogan y modifican unas disposiciones de la Ley 909 de 2004 y se conceden
unas facultades conforme al numeral 10 del artículo 150 de la Constitución
Política., registrado el quórum contestaron a lista cien (100) Senadores, tal
como consta en la página 2 de la Gaceta N° 225 de fecha 05 de julio de 2006.
“Revisada el Acta Correspondiente los artículos
2° y 3°, se aprobaron en segundo debate con el quórum decisorio con un total de
99 senadores, dejando constancia de voto negativo a estos artículos el
Honorable Senador LUIS CARLOS AVELLANEDA.”
(Negrillas fuera del original)
3.5.2  Por su
parte, el Despacho del Magistrado sustanciador, revisando el Acta N° 51
corresponderte a la Sesión Plenaria del Senado de la República del 6 de junio
de 2006 en la que surtió la anterior aprobación[42],
corroboró que en dicha reunión, tras verificarse la existencia de quórum
decisorio[43], la Plenaria del Senado
aprobó en bloque los artículos 1 a 8[44], dejando constancia de
voto negativo únicamente el senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona.
3.5.3 La
anterior aprobación en votación ordinaria del proyecto de ley Ley N° 258/06
Senado – N° 272/06 Cámara satisface las exigencias constitucionales sobre
mayoría absoluta.
La Corte estima
que en esta oportunidad la aprobación del proyecto que vino a ser la Ley 1033
de 2006, en votación ordinaria, sin constancia de votos negativos en todos los
debates (salvo el del senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona en la plenaria
del Senado de la República[45]) y sobre la base de
quórum decisorio en todos los casos, se ajusta a los cánones constitucionales
aunque las respectivas certificaciones no indiquen con exactitud cuántos
congresistas votaron en sentido afirmativo la aprobación de dicho proyecto de
ley. Lo anterior, por cuanto la regulación legal de la “votación ordinaria” no
exige necesariamente un conteo exacto de los votos, tal como ha sido explicado
por esta Corporación de la siguiente manera:
“La votación ordinaria es un modo de votación, que se distingue de
la nominal y de la secreta. El concepto es definido con nitidez por los
artículos 128 y 129 de la Ley 5ª de 1992 en los siguientes términos:
“ARTICULO 128. Modos de
votación. Hay tres modos de votación, a saber: La ordinaria, la nominal y
la secreta.
“La votación ordinaria se usará en todos los casos en que la
Constitución, la ley o el reglamento no hubieren requerido votación nominal.
“ARTICULO 129. Votación ordinaria. Se efectúa dando
los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario
informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la
verificación, se tendrá por exacto el informe.
“Si se pidiere la verificación por algún Senador o Representante, en
su caso, se procederá de este modo: los que quieran el SI se pondrán de pie,
permaneciendo en esta postura mientras son contados por el Secretario y se
publica su número. Sentados, se procederá seguidamente con los que quieran el
NO y se ponen a su vez de pie; el Secretario los cuenta e informa su número y
el resultado de la votación.
“El Congresista puede solicitar que su voto conste en el acta,
indicándolo en forma inmediata y públicamente.
“Podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el
sentido del voto de cada Congresista y el resultado total de la votación.”cita
“La votación ordinaria es entonces una de la posibles maneras de
aprobar una decisión en el Congreso, comúnmente llamada “pupitrazo”. El
artículo 129 que acaba de transcribirse señala que “El Secretario informará
sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la
verificación, se tendrá por exacto el informe”. La verificación persigue
determinar el número de votos proferidos a favor o en contra, y la referida
norma señala un método para establecerlo: “los que quieran el SI se pondrán
de pie, permaneciendo en esta postura mientras son contados por el Secretario y
se publica su número. Sentados, se procederá seguidamente con los que quieran
el NO y se ponen a su vez de pie; el Secretario los cuenta e informa su número
y el resultado de la votación.”
“La expresión “El Secretario informará sobre el resultado de la
votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto
el informe”, admite diversas interpretaciones: i) conforme con una primera,
debe entenderse que si no hay verificación posterior, y el secretario dice que
la decisión fue aprobada o improbada, debe presumirse que así lo fue, pero que
de esta información secretarial no es posible concluir si la aprobación se
surtió por mayoría absoluta, es decir que contó con el apoyo de más de la mitad
de los integrantes de la célula legislativa. ii) otra interpretación sería
entender que dado que para que haya votación es menester que esté acreditado el
quórum decisorio, es decir la presencia de la mayoría de los integrantes de la
respectiva célula congresional[46], cuando el secretario
dice que la decisión o propuesta fue aprobada, debe entenderse que lo fue por
la mayoría de los integrantes, a pesar de no haber mediado verificación sobre
este hecho.
“La Corte dentro de un criterio de flexibilidad que excluye
rigorismos en las exigencias del trámite legislativo, adoptado con miras a
hacer efectivo el principio democrático, acepta que a partir de la lectura del
artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, puede
admitirse que la forma de votación ordinaria, previa la verificación del quórum
deliberatorio, es suficiente para acreditar la aprobación por mayoría absoluta
de una determinada propuesta legislativa que la requiera, si ningún congresista
solicita la verificación posterior.”[47]
Así pues,
habiéndose aprobado en las dos Cámaras de la manera estudiada el proyecto que
vino a ser la Ley 1033 de 2006, la Corte encuentra que se cumplió la exigencia
de aprobación por mayoría absoluta a que se refieren los artículos 150 numeral
11 de la Constitución y 119 numeral 2° de la Ley 5ª de 1992. en tal virtud, no
prosperan los cargos de inconstitucionalidad formal aducidos en contra de los
artículos 2 y 3.
4. Demanda en
contra del artículo 4° de al Ley 1033 de 2006.
4.1 Problema
jurídico planteado en la demanda.
La demanda se dirige concretamente contra el inciso 1° del artículo
4°, que dispone que para la vinculación de personal civil no uniformado del
Sector Defensa se deberá efectuar un estudio de seguridad de carácter reservado
a los aspirantes a ocupar cargos, el cual deberá resultar favorable para
acceder a los mismos; la demanda arguye que dicha norma contraría los artículos
1°, 5°, 13, 25, 40-7 y 125 de la Constitución Política, porque el personal al
que se dirige la disposición no ejecuta operaciones de carácter marcial, de
inteligencia ni de seguridad, por lo cual no estaría justificado que se
exigiera el estudio de seguridad a que alude la disposición. Tal exigencia
atenta contra la dignidad humana,  la igualdad, el derecho al trabajo, el
derecho de acceder a los cargos públicos y de participación democrática, y a la
vez desconoce la presunción constitucional de buena fe. De manera particular,
el demandante estima que el carácter reservado del estudio de seguridad no
puede hacerse efectivo frente al interesado, y que así lo ha reconocido la
propia jurisprudencia constitucional.
Para los intervinientes, la exigencia del estudio de seguridad está
justificada por la confianza que es requerida para ocupar cargos en el Sector
Defensa, debido al manejo de asuntos de alta confidencialidad que impone el
ejercicio de la función pública en este sector. Algunas intervenciones
recuerdan que la Corte ha dicho que la reserva de estos estudios no se predica
respecto de las personas objeto de los mismos. La vista fiscal sostiene que la
Corte también se ha pronunciado sobre el tema en varias ocasiones, y que
conforme a esta jurisprudencia el estudio de seguridad sólo resulta admisible
en la medida en que se garanticen los derechos fundamentales de la persona.
Así las cosas, la Corte debería establecer si resulta
constitucionalmente justificado que se practique un estudio de seguridad al
personal que aspira a vincularse a la función pública en el Sector Defensa, y
las condiciones en que la práctica de dicho estudio resulta conforme con la
axiología de la Carta. No obstante lo anterior, primero debe establecerse si
sobre el asunto planteado se ha producido o no el fenómeno jurídico de la cosa
juzgada constitucional.
4.2 Cosa juzgada en relación con los cargos de inconstitucionalidad
esgrimidos en contra del artículo 4° de la Ley 1033 de 2006.
Mediante la Sentencia C-211 de 2007[48], esta Corte
decidido la demanda de inconstitucionalidad dirigida en contra de los incisos
1° y 2° del artículo 4° de la Ley 1033 de 2006, acusados de vulnerar los
artículos 13 (igualdad), 29 (derecho de defensa y debido proceso), 40-7
(desempeño de cargos públicos), 125 (derecho de accesos a la carrera
administrativa), 15 (derecho a la honra y al buen nombre), 20 (derecho de
rectificación de informaciones) y 25 (derecho al trabajo).
Tras recordar la jurisprudencia constitucional sentada con ocasión
de demandas dirigidas contra normas similares, particularmente la expuesta en
las sentencias C-942 de 2003 y C-1173 de 2005, la Corte consideró que en
aplicación de los mismos criterios recogidos en esos pronunciamientos, procedía
condicionar la constitucionalidad del inciso 1° del artículo 4° de la Ley 1033
de 2006, en el sentido según el cual el carácter reservado del estudio de
seguridad se impone frente a terceros, pero no frente a la persona concernida.
Igualmente, en el entendido según el cual el estudio de seguridad realizado por
las autoridades competentes debe fundarse en razones neutrales derivadas de
hechos objetivos, ciertos, específicos y relevantes, demostrativos de que con
la vinculación del aspirante se pondría en peligro o se lesionaría la seguridad
de las personas que laboran en el sector defensa o la seguridad ciudadana, y
que en caso en que el informe sea desfavorable, el acto administrativo
correspondiente –con excepción de los cargos de libre nombramiento y remoción o
cuando se trate de proveer en provisionalidad un empleo de carrera con personal
no seleccionado mediante sistema de mérito- dará aplicación al inciso primero
del artículo 35 del Código Contencioso Administrativo.
Ahora bien, dado que en esta oportunidad la demanda se dirige contra
la misma norma demandada, es decir, en contra del inciso 1° del artículo 4°, y
que los cargos son sustancialmente iguales, pues se acusa la violación de las
mismas normas constitucionales, la Corte detecta que se ha configurado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En efecto, en la presente ocasión
se estiman vulnerados los artículos 13 (derecho a la igualdad), 25 (derecho al
trabajo en condiciones dignas), 40-7 (derecho de desempeño de cargos públicos)
y 125 (derecho de accesos a la carrera administrativa) de la Constitución
Política, que también se consideraban desconocidos en la anterior oportunidad;
y aunque adicionalmente ahora se estiman desconocidos los artículos 1° y 5°
superiores, las acusaciones dirigidas contra estas dos últimas disposiciones
constitucionales están comprendidas dentro de la acusación global formulada en
la primera demanda. Ciertamente, el cargo por violación de dichos artículos 1°
y 5° se contrae a afirmar que la exigencia del estudio de seguridad atenta
contra el derecho de acceder al trabajo y al ejercicio de funciones públicas en
condiciones de dignidad.
Así las cosas, en la parte resolutiva de la presente decisión se
ordenará estarse a lo resuelto en la Sentencia C-211 de 2007[49],
en relación con la constitucionalidad del inciso 1° del artículo 4° de la Ley
1033 de 2006.
5. Demanda en
contra del artículo 9° de al Ley 1033 de 2006.
5.1 Problema
jurídico planteado en la demanda.
5.1.1 El
artículo 9° de la Ley 1033 de 2006 dispone que con el fin de financiar los
costos que conlleve la realización de los procesos de selección para la
provisión de los empleos del Sistema General de Carrera Administrativa y de la
Carrera Especial del Sector Defensa, se cobrará a los aspirantes un derecho de
participación en dichos concursos; este derecho consiste en una suma
equivalente a un salario mínimo legal diario para los empleos pertenecientes a
los niveles técnico y asistencial, y de un día y medio de salario mínimo legal
diario para los empleos pertenecientes a los demás niveles.
5.1.2. En contra
del anterior precepto, varias de las demandas acumuladas en este proceso
esgrimen en conjunto las siguientes acusaciones:
a. El artículo 9° vulnera el Preámbulo y los artículos 1° y 2°
de la Constitución Política, referentes al carácter participativo de la
organización política, puesto que desconoce que muchos ciudadanos carecen de
los recursos económicos para participar en el concurso;  por lo tanto, la
exigencia de un pago para intervenir en el mismo afecta su derecho de
participación en el ejercicio del poder político.
b. El artículo
9° desconoce el derecho a la igualdad, pues los
ciudadanos con capacidad económica podrán pagar los derechos de participación
en el concurso, y aquellos que carecen recursos económicos suficientes no
podrán hacerlo. Lo anterior vulnera de manera particular el aparte del artículo
13 superior que ordena proteger a las personas que “por su condición económica”
se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.
c. Al exigir el
pago mencionado, el artículo 9° desconoce el derecho al trabajo en condiciones
dignas proclamado por el artículo 25 de la Carta, y la obligación de las
autoridades de propiciar las condiciones para que todos los ciudadanos puedan
acceder al trabajo, a la que se refiere la misma norma superior. Igualmente
vulnera el derecho de acceso al desempeño de
funciones públicas recogido en el canon 40-7 superior.
d. El artículo
9° viola también varios convenios internacionales
suscritos por Colombia en materia de Derecho al trabajo, como la Declaración
Universal de Derechos Humanos (Arts. 1, 2-1 y 7), el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (Arts. 3, 25 y 26), la Convención Americana de
Derechos Humanos (Art. 24). No obstante, la demanda radicada bajo el número
D-6451, en la cual se contienen esta acusación, omite expresar las razones por
las cuales el artículo 9° desconocería estos instrumentos internacionales, y
porqué ello incidiría en el desconocimiento de la Constitución.
e. La Constitución no dispone que para acceder a los
concursos para la provisión de cargos de carrera administrativa deba pagarse
ningún derecho económico, y al contrario, afirma que la ley debe fijar únicamente
las condiciones y requisitos “para determinar los méritos y cualidades de los
aspirantes”.
f. Finalmente,
en la demanda radicada bajo el número  D-6441 se formularon los
siguientes cargos:
“Así
mismo, violenta el artículo 158 Superior sobre la unidad de materia,
por cuanto, salvo mejor parecer, consideramos que el ingreso al servicio
público al ser gratuito, no puede ser objeto de gravámenes, los cuales tampoco
podrían recaudarse en el evento de ser legalmente establecidos, sino a partir
de la siguiente vigencia a la cual se establezcan.
“Finalmente
vulnera el artículo 338 de la constitución por cuanto la ley que rige las
tarifas de las tasas y contribuciones que se lleguen a cobrar, implica
establecer métodos para definir los costos y los beneficios en cada caso, los
cuales deben ser guiados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos, cuestión
esta que no se tramitó en ningún momento.”  (Negrillas
fuera del original.)
5.1.3. Como se relató en el acápite de Antecedentes, respecto de las
anteriores acusaciones varios de los intervinientes afirman que, sobre el cobro
de derechos para participar en concursos públicos para provisión de cargos de
carrera administrativa, la Corte ya se ha pronunciado en ocasiones anteriores,
considerando exequibles tal clase de cobros;  una de las intervenciones incluso
postula que sobre el asunto existe cosa juzgada material; otra agrega que el
referido cobro está constitucionalmente justificado, por los altos costos que
origina una convocatoria de esta naturaleza, y por la obligación ciudadana de
contribuir a  al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado.
5.1.4 Así mismo, la vista fiscal sostiene que el
asunto del cobro de derechos por la participación en concursos públicos ya ha
sido estudiado por la Corte, hallándolo exequible.
5.1.5 Así las cosas, como cuestión previa
corresponde a la Corte estudiar si sobre el asunto del cobro de derechos de
participación en los concursos públicos para provisión de cargos de carrera, la
Corte se ha pronunciado precedentemente.
5.2 Cosa juzgada parcial en relación con
lo decidido respecto del artículo 9° de la Ley 1033 de 2006 en la Sentencia C-211 de 2007[50].
En la Sentencia C-211 de 2007[51], la Corte
examinó el cargo de inconstitucionalidad dirigido contra el artículo 9° de la
Ley 1033 de 2006, cargo según el cual dicha norma, entre otras, sería
inconstitucional por desconocer el principio de unidad de materia a que se
refieren los artículos 158 y 169 de la Constitución Política.
Tras examinar la materia y el título de la Ley en general, así como
los debates surtidos para aprobarla, en dicha Sentencia la Corte encontró que
la referida acusación esgrimida en contra del artículo 9° no estaba llamada a
prosperar.
Así las cosas, en cuanto en esta oportunidad, entre los varios
cargos presentados en contra del artículo 9° de la Ley 1033 de 2006, se
encuentra uno fundado en la presunta violación del principio de unidad de
materia, la Corte detecta que sobre este asunto ha operado el fenómeno jurídico
de la cosa juzgada constitucional, por lo cual en la parte resolutiva de la
presente decisión ordenará estarse a lo resuelto en aquella oportunidad.
En cuanto a las demás las acusaciones que se aducen ahora respecto
del artículo 9°, la Corte observa que toman pie en la vulneración de otras
normas y principios constitucionales distintos de los que se estimaban
desconocidos en la demanda que dio origen a la Sentencia C-211 de 2007;  por lo
cual,  en relación con ellas no se presenta el fenómeno de la cosa juzgada
absoluta por lo decidido en esa providencia; en tal virtud, la Corte debe
entrar a examinar los nuevos cargos formulados respecto del artículo 9°.
Ahora bien, para llevar a cabo tal examen, es necesario recordar
brevemente la doctrina sentada en otros pronunciamientos de esta Corporación,
cuando al estudiar normas similares al artículo 9° de la Ley 1033 de 2006 se
refirió a la constitucionalidad del cobro de derecho de participación en los
concursos convocados para proveer cargos de carrera administrativa.
5.3 Jurisprudencia relativa al cobro de derecho de participación en
los concursos convocados para proveer cargos de carrera administrativa.
5.3.1. Sentencia C-666 de 2006[52]: En la Sentencia C-666 de 2006, esta Corporación
estudió, entre otros asuntos,  la constitucionalidad del artículo 74 de la Ley 998 de 2005 que rezaba así:
“Artículo 74. De conformidad con el artículo 45 del Decreto-Ley 760 de
2005 y para financiar los costos que se destinen para el fin allí establecido, la
Comisión Nacional del Servicio Civil cobrará, una suma equivalente a un salario
mínimo legal diario para los empleados pertenecientes a los niveles técnicos y
asistenciales, y de un día y medio de salario mínimo legal diario para los
empleados pertenecientes a los demás niveles, a cargo de los aspirantes, como
derechos que se causen por la participación en los concursos de ingreso en
empleos de carrera administrativa o en ascenso en la misma. El recaudo lo
hará la Comisión Nacional del Servicio o quien esta delegue.
“Si el valor recaudado es insuficiente para
atender los costos que genere el proceso de selección, el faltante será
cubierto por la respectiva entidad que requiera proveer el cargo, de
conformidad con lo señalado por el artículo 30  de la Ley 909 de
2004.”(Negrillas fuera del original)[53]
La anterior
disposición había sido acusada (i) de vulnerar el inciso 2 del artículo 338 de
la Constitución, al autorizar el cobro de un valor sin haber señalado el método
para definir los costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto; y (ii) de
vulnerar  los artículos 2, 13, 40-7 y 125 de la Constitución, pues el cobro de
un valor a cargo de los aspirantes, como derecho de participación en los
concursos convocados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, no guardaba
ninguna relación con la determinación de los méritos y calidades de los
concursantes, impedía el acceso a los cargos públicos de quienes no tenían los
medios económicos para poder participar o se encontraran desempleados, y
constituía una discriminación por razones económicas, que no realizaba los
fines esenciales del Estado.
Para declarar la
exequibilidad del artículo acusado, la Corte estimó en primer lugar que, al
establecer el cobro de un valor a cargo de los aspirantes como derecho de
participación en los concursos, el legislador había fijado directamente la
tarifa de una tasa, por lo cual no se hacía necesario que se hicieran
explícitos, en la propia ley, los criterios que hubieran tenido en cuenta para
el efecto. En efecto, sobre el particular expuso lo siguiente:
“Como se ha establecido que en la norma acusada
el legislador fijó directamente la tarifa de una tasa, la Corte pasa a examinar
si se vulneró el inciso 2 del artículo 338 de la Constitución.
“La Corte ha determinado al alcance del inciso 2
del artículo 338 de la Constitución, en los siguientes términos: “la Constitución no exige que para la fijación de la tarifa por el
legislador se hagan explícitos, en la propia ley, los criterios que se tuvieron
en cuenta para el efecto. Tal exigencia sólo resulta aplicable cuando se permita
que la tarifa sea fijada por las autoridades administrativas, caso en el cual
la ley deberá establecer el método y el sistema para definir los costos y la
forma de hacer su reparto. Se trata de una garantía del principio de legalidad
del tributo, conforme a la cual si bien, de manera excepcional y en atención a
la complejidad que en ocasiones reviste el establecimiento de las tarifas para
tasas o contribuciones, se permite que dichas tarifas sean fijadas por las
autoridades administrativas, se exige, en todo caso, que el sistema y el método
para definir los costos o los benéficos, así como la forma  de hacer su reparto
se fijen por la ley, o las ordenanzas o los acuerdos” (sentencia C-992 de 2001)[54].
“En efecto, al prever la norma legal acusada un determinado valor
como lo es la suma equivalente a un salario mínimo legal diario para los
empleados de los niveles técnicos y asistenciales y de un día y medio de
salario mínimo legal diario para los demás niveles, queda claro que el
legislador estableció directamente la tarifa de una tasa, lo cual indica que no
era necesario que se hicieran explícitos en la misma norma los criterios que se
tuvieron en cuenta para el efecto, exigencia que se aplica solamente cuando se
permite que sean las autoridades administrativas las que fijen la tarifa
correspondiente.
“Por consiguiente, no se aprecia vulneración al artículo 338 de la
Constitución.”
En segundo
lugar, respecto del cargo según el cual el cobro de una tarifa para la
participación en los concursos para acceder a la función pública no guardaba
ninguna relación con la determinación de los méritos y calidades de los
aspirantes, impedía  el acceso a los cargos públicos de quienes no tienen los
medios económicos para participar o se encuentran desempleados, introducía una
discriminación por razones económicas y no realizaba los fines esenciales del
Estado, la Corte igualmente lo consideró improcedente, por cuanto el margen de
configuración legislativa para regular los requisitos y condiciones de ingreso
y ascenso a los cargos de carrera era amplio, y los fines de la carrera
administrativa no se desatendían  con el establecimiento de una tarifa
diferencial para participar en los concursos respectivos; lo anterior por las
siguientes razones:
“… por cuanto i) lo cancelan únicamente quienes
se inscriban en los concursos de méritos por lo que la
carga impuesta no corresponde a todas las personas o ciudadanos, ii) no se está favoreciendo procesos de
selección fundados en el clientelismo, la negociación, el favoritismo, la
voluntad del funcionario, el nepotismo y la filiación política, iii) se está ante una disposición legal de carácter abstracto e impersonal
que tiende a responder de manera justa y equitativa todas las diversas
situaciones que se presentan en la comunidad como son las circunstancias de
carencia de recursos o de desempleo, iv) los montos estipulados por el
legislador y que deben sufragar los aspirantes resultan razonables y
proporcionados al permitir que puedan participar todas las personas en dichos
concursos, y v) busca establecerse condiciones de responsabilidad y seriedad en
los aspirantes.[55] Tampoco puede olvidarse
que la norma legal acusada responde al cumplimiento previo de determinados
requisitos académicos al aspirarse a cargos pertenecientes a los niveles
técnicos y asistenciales, y demás niveles profesionales. Por consiguiente, no
se está desconociendo el derecho de acceso a los cargos públicos (art. 40-7 de
la Constitución), ni se está impidiendo su acceso a quienes carecen de recursos
económicos o están desempleados.
“Por el contrario, el establecimiento de la tasa en estudio,
corresponde al cumplimiento de un deber constitucional del ciudadano como lo es
el “Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado
dentro de los conceptos de justicia y equidad” (art. 95-9 superior).
“…
“No puede desconocerse las
implicaciones logísticas (instrumentos técnicos e infraestructura adecuada) y
repercusiones financieras que tiene la realización de los concursos de méritos,
atendiendo la cobertura y tamaño de las convocatorias que corresponde realizar
a la Comisión Nacional del Servicio Civil, que demanda una debida planeación,
organización y ejecución del sistema de carrera[56].
Tampoco puede olvidarse la orden impuesta por el legislador[57]
dentro del término perentorio establecido de realizar las convocatorias a
concursos de méritos. Mucho menos puede desconocerse que el Estado desarrolla
los fines esenciales sociales al trasladar el
presupuesto indispensable con destino a la Comisión Nacional del Servicio Civil
y que las entidades respectivas deben cubrir los recursos faltantes por los
costos que genere los procesos de selección.
“Como se aprecia de las intervenciones del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, en relación con la convocatoria No. 01 de
2005, se establece un valor promedio a pagar por los aspirantes de $13.600 para
los empleos de niveles técnico y asistencial y de $20.400 para los niveles
asesor y profesional. También se señala que el
número de cargos convocados son aproximadamente 70.000, donde los valores de
ejecución de los mismos ascienden a dos millones de pesos por cargo[58].
Así mismo, se indica que el Estado ha trasladado los recursos económicos
necesarios para el cumplimiento de las funciones que les competen a la Comisión
Nacional del Servicio Civil, en las vigencias fiscales 2005 y 2006[59].
Finalmente, los dineros faltantes corresponderá asumirlos a las entidades
respectivas que requieran proveer los cargos[60].
“Por consiguiente, existe una justificación constitucional para que
el Estado cobre a los aspirantes una suma determinada por la participación en
los concursos, que viene a constituir sólo el pago de una parte de los costos
totales que implica la realización de los procesos de selección, lo que a su
vez asegura la racionalización del gasto y la eficacia y economía de la función
administrativa (art. 209 constitucional).”
Finalmente, para explicar porqué el cobro de una tasa con base en
una tarifa diferencia no desconocía el derecho a la igualdad y no podía
considerarse discriminatorio, la Corte recordó que las tasas buscaban ser una
contraprestación a un servicio prestado por la administración, llamadas a ser
canceladas por quienes los utilizaban y no por todos los ciudadanos; dijo al
respecto la Sentencia:
“De igual forma, en relación con la violación del derecho a la
igualdad debe recordarse, como se ha señalado en esta decisión, que la tasa se
distingue de los tributos parafiscales y de los impuestos ya que su finalidad
radica principalmente en que se paga como contraprestación de un servicio
prestado por la administración y se cancela solamente por quienes lo utilizan y
no por todos los ciudadanos[61]. Esta corporación en
sentencia C-1107 de 2001[62], señaló que el principio
de equidad “se desenvuelve como derecho a la igualdad dentro del campo
fiscal, en íntima correspondencia con el principio de la generalidad del
tributo que de suyo constituye basamento del derecho a la igualdad frente a las
cargas públicas”.
“En este caso, la tarifa
establecida por el legislador a cargo de quienes se inscriban a los concursos
de méritos no constituye un tratamiento tributario distinto por razones
económicas o de desempleo por cuanto atiende a una finalidad aceptada
constitucionalmente como lo es el contribuir a la financiación de los gastos
del Estado, y se establece su cancelación por igual a
todos los aspirantes que se
inscriban. La suma equivalente a un salario mínimo
legal diario para empleados pertenecientes a los niveles técnicos y
asistenciales, y de un día y medio de salario mínimo legal diario para los
empleados pertenecientes a los demás niveles, constituye un monto razonable y proporcionado que pueden
sufragar quienes aspiran a participar en los concursos, que además le imprime
seriedad al mismo pues al concurso se presentará solo quienes realmente tenga
un interés en el mismo, haciendo que los costos y esfuerzos del Estado para
convocar al mismo se oriente a la realización de su finalidad.
“Ahora, la tarifa establecida por el legislador es diferencial y
progresiva atendiendo el nivel del cargo al que se aspira, estableciendo así un
menor valor para quienes aspiran a concursar a empleos de menor nivel o un
mayor valor a cargos de mayor jerarquía, lo cual se ajusta al principio de
igualdad en materia tributaria en la medida que desarrollo los fines esenciales
del Estado social de derecho en cuanto a la justicia distributiva.”
5.3.2. Sentencia C-741 de 2006[63]. En la Sentencia C-741 de 2006 la Corte resolvió
la demanda intentada en contra de un aparte del mismo artículo 74 de la Ley 998 de 2005. Dicho aparte era el que  a continuación se subraya y
destaca dentro del texto de dicha norma:
“ARTÍCULO 74.
De conformidad con el artículo 45 del Decreto-Ley 760 de 2005 y para financiar
los costos que se destinen para el fin allí establecido, la Comisión Nacional
del Servicio Civil cobrará, una suma equivalente a un salario mínimo legal
diario para los empleados pertenecientes a los niveles técnicos y
asistenciales, y de un día y medio de salario mínimo legal diario para los
empleados pertenecientes a los demás niveles, a cargo de los aspirantes,
como derechos que se causen por la participación en los concursos de ingreso en
empleos de carrera administrativa o en ascenso en la misma. El recaudo lo hará
la Comisión Nacional del Servicio o quien esta delegue.
“Si el valor recaudado es insuficiente para
atender los costos que genere el proceso de selección, el faltante será
cubierto por la respectiva entidad que requiera proveer el cargo, de
conformidad con lo señalado por el artículo 30  de la Ley 909 de
2004.”(Negrillas fuera del original)[64]
La demanda aducía
cargos iguales a los estudiados en la oportunidad anterior[65],
y la Corte recordó que en Sentencia C-666 de 2006[66]
había resuelto declarar exequible, por los cargos examinados, el artículo 74 de
la Ley 998 de 2005. Agregó que el problema jurídico que había abordado en esa
oportunidad era igual al que se formulaba en la nueva demanda, por lo cual en
relación con las expresiones acusadas, “a cargo de los aspirantes”, se
había configurado la cosa juzgada constitucional.
5.4. La cosa
juzgada material.
5.4.1. La norma
legal examinada en la Sentencia C-666 de 2006[67]
era el artículo 74 de la Ley 998 de 2005. La norma demandada en la presente
oportunidad es el artículo 9° de la Ley 1033 de 2006. Cada una de estas
disposiciones dispone lo siguiente:
Artículo 74 de
la Ley 998 de 2005.
Artículo 9° de la Ley 1033 de 2006
“ARTÍCULO 74.
De conformidad con el artículo 45 del Decreto-Ley 760 de 2005[68] y para financiar los costos
que se destinen para el fin allí establecido, la Comisión Nacional del
Servicio Civil cobrará, una suma equivalente a un salario mínimo legal diario
para los empleados pertenecientes a los niveles técnicos y asistenciales, y
de un día y medio de salario mínimo legal diario para los empleados
pertenecientes a los demás niveles, a cargo de los aspirantes, como derechos
que se causen por la participación en los concursos de ingreso en empleos de
carrera administrativa o en ascenso en la misma. El recaudo lo hará la
Comisión Nacional del Servicio o quien esta delegue.
“Si el valor recaudado es insuficiente para
atender los costos que genere el proceso de selección, el faltante será
cubierto por la respectiva entidad que requiera proveer el cargo, de
conformidad con lo señalado por el artículo 30  de la Ley 909 de
2004.”(Negrillas fuera del original)[69]
“ARTÍCULO 9o. Con el fin de financiar los costos que
conlleve la realización de los procesos de selección para la provisión de los
empleos de la carrera que convoque la Comisión Nacional del Servicio Civil y
la especial del Sector Defensa, la Comisión Nacional del Servicio Civil
cobrará a los aspirantes, como derechos de participación en dichos concursos,
una suma equivalente a un salario mínimo legal diario para los empleos
pertenecientes a los niveles técnico y asistenciales, y de un día y medio de
salario mínimo legal diario para los empleos pertenecientes a los demás
niveles. El recaudo lo hará la Comisión Nacional del Servicio Civil o
quien esta delegue.
“Si el valor del recaudo es insuficiente para
atender los costos que genere el proceso de selección, el faltante será
cubierto por la respectiva entidad que requiera proveer el cargo.
“PARÁGRAFO. Las personas que hayan pagado el valor de la inscripción
para participar en el grupo dos de la Convocatoria 001 de 2005 adelantada por
la Comisión Nacional del Servicio Civil, tendrán derecho a participar en los
procesos de selección que se adelanten en cumplimiento de las normas
especiales de carrera que se expidan en desarrollo de las facultades
conferidas en la presente ley, sin que deban cancelar nuevamente la
inscripción. Las personas que se inscriban por primera vez deberán sufragar
los gastos de inscripción que se establezcan para el efecto.
Como puede verse,
ambas normas comparten el siguiente contenido regulador: (i) señalan que con el
fin de financiar los costos de la realización de los procesos de selección para
la provisión de los empleos de la carrera, (ii) la Comisión Nacional del
Servicio Civil cobrará a los aspirantes (iii) una suma equivalente a un salario
mínimo legal diario para los empleados pertenecientes a los niveles técnicos y
asistenciales, y  (iv) de un día y medio de salario mínimo legal diario para
los empleados pertenecientes a los demás niveles, (v) como derechos que se
causen por la participación en dichos concursos de ingreso en empleos de
carrera administrativa o en ascenso en la misma. Que (vi) el recaudo lo hará la
Comisión Nacional del Servicio o quien esta delegue, y (vii) que si el valor
del recaudo fuere insuficiente para atender los costos del proceso de
selección, el faltante será cubierto por la respectiva entidad que requiera
proveer el cargo.
Las diferencias que se acusan entre ambas normas
radican en que el artículo 9° de la Ley 1033 de 2006 hace explícitamente
extensiva la regla del cobro de derechos de participación en los concursos al
caso de la convocatoria para proveer cargos en la carrera especial del Sector
Defensa; no obstante, el carácter general del artículo 74 de la Ley  998 de 2005 permitía entender que la disposición también cobijaba al
concurso del Sector Defensa. Además, el artículo 9° de la Ley 1033 de 2006
incluye un parágrafo, no previsto en el artículo 74 de la Ley 998 de 2005, que
dispone que aquellas personas que en virtud de lo dispuesto por el artículo 74 hubieran cancelado los derechos para participar en “el
grupo dos de la Convocatoria 001 de 2005 adelantada por la Comisión Nacional
del Servicio Civil, tendrán derecho a participar en los procesos de selección
que se adelanten en cumplimiento de las normas especiales de carrera que se
expidan en desarrollo de las facultades conferidas en la presente ley, sin que
deban cancelar nuevamente la inscripción”.
Así pues, salvo lo dispuesto en el parágrafo del
artículo 9°, respecto del cual no se dirige en el presente proceso ningún cargo
específico y particular,  las dos normas  que se acaban de comparar tienen un
contenido regulador igual. Se pregunta entonces la Corte, si, como lo sugieren
algunos de los intervinientes, se configura el fenómeno jurídico de la cosa
juzgada material.
5.4.2. El conceptos de cosa juzgada material, su diferencia con las
figuras de la cosa juzgada formal y la cosa juzgada relativa, y la
consecuencias prácticas de estas distinciones en el presente caso: Esta Corporación ha vertido una
jurisprudencia conforme a la cual la “cosa juzgada material” se presenta
cuando después de proferido un fallo de constitucionalidad respecto de una
norma determinada, la Corte debe estudiar otra disposición distinta que
sea: (i) idéntica en su tenor a aquella sobre la cual recayó el pronunciamiento
anterior, o (ii) no literalmente idéntica, pero con un contenido normativo
igual al de la otra norma examinada. En estos dos casos, por cuanto el
asunto objeto de juicio ya ha sido decidido anteriormente, la Sala Plena de la
Corte debe proferir un fallo inhibitorio, por carencia de objeto de la
decisión.
Ahora bien, si la norma acusada no es otra distinta de aquella sobre
la cual recayó el fallo anterior, sino la misma norma antes examinada, se
presenta el fenómeno de “cosa juzgada formal”, que puede dar lugar al
rechazo de la demanda por el magistrado sustanciador[70].
En efecto, sobre la diferencia entre estos dos conceptos –cosa
juzgada material y formal-, la Corporación ha dicho:
“El fenómeno de la cosa juzgada no sólo se presenta cuando existe
una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que
posteriormente resulta nuevamente demandada. Adicionalmente, se presenta el
fenómeno de la cosa juzgada cuando la decisión anterior pese a no recaer sobre
la misma disposición cobija, sin embargo, otra literalmente igual o con
contenidos normativos idénticos. En este último sentido, "(e)l
fenómeno de la cosa juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma
jurídica: tiene lugar cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del
asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de
un precepto".[71] (Negrillas fuera del
original)
Y sobre el mismo
tópico también había afirmado:
“Ha sido pues clara esta Corporación en que tanto sus decisiones
sobre inexequibilidad, como aquellas sobre exequibilidad, están cobijadas por
la cosa juzgada; en que, cuando se trata de normas con contenidos idénticos, así
sus textos literales normativos difieran entre sí, y cuando respecto de una
de ellas existe una decisión previa del juez constitucional, obra en relación
con los contenidos que le son propios y respecto de la otra,  el fenómeno de la
cosa juzgada en sentido material.” [72] (Negrillas fuera del
original)
Además,
explicando por qué la decisión sobre la existencia del fenómeno de la cosa
juzgada material debe ser adoptada por la Sala Plena de la Corporación y no por
el magistrado sustanciador al admitir la demanda, la Corte ha vertido los
siguientes conceptos:
“Existe cosa juzgada material cuando la disposición que se acusa
tiene un contenido normativo idéntico al de otro artículo sobre el cual la
Corte ya ha emitido pronunciamiento, por lo que los argumentos jurídicos que
sirvieron de fundamento para declarar la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de éste serían totalmente aplicables a aquélla y la
decisión que habría de adoptarse sería la misma que se tomó en la sentencia
anterior. No obstante, considera la Corte que la declaración de la existencia
de cosa juzgada material no puede ser adoptada por un sólo Magistrado sino por
la Sala Plena de la Corte, por medio de una sentencia adoptada por la mayoría,
por las siguientes razones: - La existencia de cosa juzgada material, equivale
a la declaración de exequibilidad o inexequibilidad de un precepto legal. Y de
acuerdo con la Constitución (arts. 241 y ss) y la ley (estatutaria de la
administración de justicia, el decreto 2067/91 y el reglamento interno de la
Corte), es esta Corporación en Sala Plena la que debe adoptar decisiones de esa
índole. - Las providencias que profiere la Corte en ejercicio del control
constitucional, son de obligatorio cumplimiento y producen efectos erga omnes.
Pero para que ello tenga lugar, es necesario que el fallo lo emita el órgano
constitucionalmente competente, en este caso, la Sala Plena. De no ser así, se
estaría aceptando que las decisiones de inconstitucionalidad o
constitucionalidad de un precepto legal se adopten por un solo magistrado, lo
cual contraría el orden supremo.
No sucede lo mismo en los casos en que se presenta el fenómeno de la
cosa juzgada formal, la cual tiene lugar "cuando existe una decisión
previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es
llevada posteriormente a su estudio. Supone la vinculación jurídica que surge
para el juez constitucional en relación con el precepto en sí mismo formalmente
considerado". Pues es claro que en este evento, no se está decidiendo
sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una determinada
disposición legal, sino simplemente se trata de la constatación de un hecho:
que la Corte ya ha emitido pronunciamiento sobre la norma que nuevamente se
acusa y, en consecuencia, se le informa al actor esta situación. Ha de
entenderse que cuando el inciso final del artículo 6o. del decreto 2067 de
1991, autoriza rechazar "las demandas que recaigan sobre normas amparadas
por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada", se refiere
única y exclusivamente a la cosa juzgada formal. Decisión que la puede adoptar
el Magistrado a quien se le ha repartido la demanda o la Sala Plena de la Corte,
tal como se lee en este mismo precepto.” [73]
La Corte observa
que en el presente caso, dado que la norma acusada es otra distinta de aquella
que fue demandada dentro del proceso que culminó con la Sentencia C-666 de
2006, pero que su alcance regulador es igual al de esa disposición (salvo el
parágrafo contra el cual no se dirige ningún cargo concreto), podría pensarse
se estaría frente al fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional
material, que debería ser declarado por la Sala Plena de la Corporación.
Empero, la forma en que fue adoptada la decisión en aquella oportunidad
corresponde al de la figura de la cosa juzgada constitucional relativa, pues el
artículo 74 de la Ley 998 de 2005, en la parte resolutiva de la Sentencia C-666
de 2006, fue declarado exequible “por los cargos examinados”. Por lo  anterior,
para determinar si efectivamente se configura el fenómeno jurídico de la cosa
juzgada material, la Corte debe revisar si los cargos examinados en aquella
oportunidad, formulados en contra del artículo 74 de la Ley 998 de 2005, eran
los mismos que ahora se esgrimen contra el artículo 9° de la Ley 1033 de 2006.
Ciertamente, la cosa juzgada relativa, y más cuando ella es explícita como
ocurre en el presente caso, impide a la Corte volver a pronunciarse sobre
aquellos asuntos de relevancia constitucional sobre los que versó el anterior
pronunciamiento.
5.4.3. Al
respecto la Corte observa lo siguiente: en la presente ocasión se acusa el
artículo 9° porque (i) la exigencia de pago de
derechos para intervenir en el concurso afectaría el derecho de participación
en el ejercicio del poder político de las personas carentes de capacidad de
pago; (ii) la disposición desconocería el derecho a la igualdad,
discriminando a aquellos ciudadanos que carecen
recursos económicos suficientes; (iii) el cobro de derechos de participación en
el concurso desconocería el derecho al trabajo en condiciones
dignas proclamado por el artículo 25 de la Carta; (iv) el acceso a los
cargos públicos debe estar determinado únicamente por  los
méritos y cualidades de los aspirantes;
(v) al fijar las tarifas de las tasas y contribuciones el legislador
debe establecer métodos para definir los costos y los beneficios, lo que no
sucedería en este caso.
Adicionalmente
a los anteriores cargos, la demanda radicada bajo el
número D-6451 afirma que el artículo 9° viola también varios convenios internacionales suscritos por Colombia en
materia de Derecho al trabajo. No obstante, en cuanto omite de manera absoluta
expresar las razones por las cuales el artículo 9° desconocería tal categoría
de instrumentos internacionales, y por qué ello incidiría en el desconocimiento
de la Constitución, la Corte observa que en este punto la demanda no satisface el
requisito a que alude el numeral 3° del artículo 2° del Decreto 2067 de
1991, conforme al cual las demandas, en las acciones públicas de
inconstitucionalidad, deberán contener “(l)as razones por las cuales dichos
textos se estiman violados”.  En tal virtud, en este punto la demanda
resulta sustancialmente inepta.
Así mismo, la
demanda alega que el artículo 9° “así mismo, violenta el artículo 158
Superior sobre la unidad de materia, por cuanto, salvo mejor parecer,
consideramos que el ingreso al servicio público al ser gratuito, no puede ser
objeto de gravámenes, los cuales tampoco podrían recaudarse en el evento de ser
legalmente establecidos, sino a partir de la siguiente vigencia a la cual se
establezcan. Acusación esta que no resulta clara, pues las razones
que se exponen para explicar por qué resultaría desconocido el principio de
unidad de materia a que alude el artículo 158 superior no consultan el alcance
de tal principio, que consiste en que todos los artículos de las leyes se
refieran a una misma materia, y que durante el trámite de su aprobación todas
las iniciativas se avengan a esta misma unidad temática.
La Corte ha explicado que la obligación de exponer las razones por
las cuales las normas constitucionales son desconocidas por un determinado
precepto legal, impone que la en la exposición de tales razones haya un mínimo
de claridad. “La claridad de la demanda es un requisito indispensable para
establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el
carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general],
releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica
sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”,
no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que
permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones
en las que se basa.”[74]
En el presente caso, como se dijo, la acusación por la presunta
vulneración del artículo 158 superior no se funda en razones relativas a
aquello en lo que consiste el principio de unidad de materia, sino en otras
razones concernientes a la supuesta gratuidad constitucional del ingreso al
servicio público, y al principio constitucional de anualidad de los tributos.
Por tal razón, al no existir ninguna relación entre las razones de la violación
y el alcance del precepto constitucional que se estima vulnerado,  este cargo
también resulta inepto para llevar a un pronunciamiento de fondo.
Ahora bien,
salvo los dos cargos que resultan ineptos por las razones que se acaban de
explicar, los demás cargos formulados en contra del artículo 9| de la Ley 1033
de 2006 son los mismos que en su oportunidad fueron esgrimidos en contra del
artículo 74 de la Ley 998 de 2005, y que fueron estudiados en la Sentencia
C-666 de 2006[75]. Ciertamente, como
arriba se dijo, en esa ocasión el artículo 74 fue acusado de
inconstitucionalidad por (i) de vulnerar el inciso 2 del artículo 338 de la
Constitución, al autorizar el cobro de un valor sin haber señalado el método
para definir los costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto; y (ii) de
vulnerar  los artículos 2, 13, 40-7 y 125 de la Constitución, pues el cobro de
un valor a cargo de los aspirantes, como derecho de participación en los
concursos convocados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, no guardaba
ninguna relación con la determinación de los méritos y calidades de los
concursantes, impedía el acceso a los cargos públicos de quienes no tenían los
medios económicos para poder participar o se encontraran desempleados, y
constituía una discriminación por razones económicas, que no realizaba los
fines esenciales del Estado.
Como puede
verse, una y otra demanda estimaban que existía un problema de falta de
definición legal del método de fijación de la tarifa de la tasa que se cobraba
a los aspirantes, lo que implicaba la vulneración del artículo 338 superior; y
que el cobro de derechos de participación en los concursos públicos (i)
desconocía el derecho a la igualdad, (ii) el derecho de acceso al trabajo en
condiciones dignas, (iii) el derecho de participación en el ejercicio del poder
político, y (iv) el mérito como único factor determinante del acceso a ala
carrera administrativa.
Así pues, de
un lado la Corte ha establecido que el alcance normativo del artículo 74 de la
Ley 998 de 2005 es igual al del artículo 9° de la Ley 1033 de 2006, salvo en lo
relativo al parágrafo de esta última disposición, respecto del cual no se
esgrimen cargos de inconstitucionalidad concretos. Y de otro lado ha constatado
que los cargos esgrimidos en contra de la primera de estas disposiciones,
estudiados en la Sentencia C-666 de 2006, son los mismos que ahora se aducen en
contra del artículo 9° de la Ley 1033 de 20067. En tal virtud, respecto de esta
última disposición, se presenta el fenómeno jurídico de la cosa juzgada
material, que determina que la Corte, en la parte resolutiva de la presente
Sentencia, ordene estarse a lo resuelto en la referida Sentencia C-666 de 2006.
6. Cosa
juzgada constitucional en relación con la demanda dirigida en contra del
artículo 10° de la Ley 1033 de 2006.
La Corte constata
que, estando en trámite el presente proceso, se produjo la Sentencia C-211 de
2007[76], mediante la cual esta
Corporación declaró inexequibles los incisos primero, segundo y tercero
del artículo 10 de la Ley 1033 de 2006, a partir de la fecha de su
promulgación. En sustento de la anterior decisión, la Corte consideró lo
siguiente:
En relación con
el inciso primero del artículo 10, sostuvo que resultaba contrario al respeto
del principio de mérito, así como al derecho a acceder a la administración
pública en condiciones de igualdad, eximir a aquellos concursantes que se
encontraran vinculados a la administración bien sea en provisionalidad o en
carrera, de la prueba de preselección, cuando dicha prueba tuviera carácter
habilitante. Recordó que la jurisprudencia ha señalado a este respecto que las
regulaciones de los sistemas de concursos no pueden establecer criterios de
selección cuya evaluación no sea susceptible de ser aplicada a todos los
concursantes, incluyendo tanto a los inscritos en carrera como a los que no lo
están. Pues si bien a los servidores en situación de provisionalidad se les
deben garantizar el respecto de sus derechos, al mismo tiempo no puede
desconocerse el principio del mérito que permita una real y franca competencia
en condiciones de igualdad. Por tal motivo, el inciso primero del artículo 10
de la Ley 1033 de 2006 fue declarado inexequible.
En cuanto al
inciso segundo el mismo artículo, de igual manera la Corte  lo estimó
inexequible, pues aunque consideró que no planteaba ninguna dificultad desde el
punto de vista del respeto de los principios de mérito e igualdad tener la
experiencia como una prueba más, en tanto en sí misma se evaluara de manera
igual para todos los concursantes, en cambio resultaba discriminatorio el mayor
valor que se ordenaba darle a la experiencia relacionada con el cargo objeto de
concurso, pues implicaba una ventaja para quien lo estuviera ocupando, en
detrimento de quienes no estuvieran vinculados a la administración.
En cuanto al
inciso tercero del artículo 10, que autorizaba a la Comisión Nacional de
Servicio Civil para introducir modificaciones a la Convocatoria 01 de 2005,
acorde con los mandatos legales contenidos en los dos incisos anteriores, como
quiera al desaparecer los mismos dicho inciso tercero dejaba de tener sentido,
la Corte lo declaró igualmente inexequible.
En la presente
ocasión el artículo 10 de la Ley 1033 de 2006 es acusado de desconocer los
cánones 1, 13, 25, 40-7, 125 y 209 de  la Constitución, por las siguientes
razones: (i) por resultar contrario al carácter democrático, participativo y
pluralista del Estado colombiano a que se refiere el artículo 1° de la Carta,
así como la prevalencia del interés general sobre el particular; (ii) por
desconocer el principio de igualdad a que aluden los artículos 13 y 209
superiores, en cuanto permite un tratamiento preferencial sin justificación
alguna, y por cuanto no puede presumirse que quienes lleven ocupando un cargo
por más de seis meses tengan más conocimientos, estén mejor capacitados o
tengan más méritos para seguirlo ocupando; (iii) por vulnerar el canon 25
superior, referente al trabajo en condiciones dignas, al excluir a los
empleados en provisionalidad de una fase del concurso, en detrimento de los
demás aspirantes; (iv) por ser contrario al numeral séptimo del artículo 40 de
la Constitución, toda vez que conforme a dicha norma superior todos los
ciudadanos tienen derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos
públicos, pero la norma demandada concedería ventajas inmerecidas a un pequeño
grupo que resulta sustraído de la obligación de demostrar sus méritos y
capacidades; (v) y finalmente, por contradecir el canon 125 constitucional,
pues dicha norma superior obliga a que el ingreso y ascenso a los cargos
públicos se haga previo cumplimiento de los requisitos y condiciones fijados
por la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes, y
contrario a lo anterior, el artículo 10 de la Ley acusada “crea condiciones
inmerecidas de privilegio”.
En cuanto al
inciso 2° del artículo 10°, referido al mayor valor que debe asignarse a la
experiencia relacionada con las funciones del cargo, en la presente oportunidad
se demanda su inconstitucionalidad por violación del artículo 13 superior,
alegando que “la experiencia que tiene la persona en el cargo que ocupa no la
habilita automáticamente para ocupar el cargo, pues eso solo se define con la
aplicación de los diferentes medios de prueba.”
Como puede
verse, las acusaciones esgrimidas dentro del presente proceso se dirigen a
cuestionar únicamente los incisos 1 y 2 del artículo 10 de la Ley 1033 de 2006,
que como se acaba de explicar fueron declarados inexequibles por esta
Corporación en la comentada Sentencia C-211 de 2007. En tal virtud, en relación
con estos dos incisos de dicho artículo ha operado el fenómeno jurídico de la
cosa juzgada constitucional, por lo cual en la parte resolutiva de la presente
decisión se ordenará estarse a lo resuelto en la citada providencia.[77]
7. Examen de constitucionalidad del artículo 13° de al Ley 1033 de
2006.
7.1 El
problema jurídico.
7.1.1 El artículo 13 de la Ley 1033 de 2006 ordena que, para garantizar la culminación de las convocatorias que
vienen en curso para la provisión de los empleos provisionales del Sistema
General y de los Sistemas Específicos de Carrera Administrativa, se prorrogue
el periodo de los miembros de la actual Comisión Nacional del Servicio Civil –
CNSC-, por el término de 24 meses.
En contra de la anterior disposición, la demanda
postula un cargo de inconstitucionalidad formal, según el cual la disposición
sería inexequible al haber sido vulnerados los
artículos 157, 158, 160 y 161 de la Constitución durante le trámite de su
aprobación. Lo anterior por cuanto, al decir de la demanda, se habría
desconocido el principio de consecutividad, pues el artículo no se habría
debatido ni aprobado en la sesión conjunta de las comisiones de Senado y
Cámara, en donde se surtió el primer debate reglamentario, y tampoco habría
sido debatida ni aprobada en la plenaria de esta última corporación
legislativa. Por lo tanto, la norma sólo habría sido aprobada en uno de los
cuatro debates requeridos, el de la plenaria del Senado; carencia esta que fue
suplida a través de la comisión accidental de conciliación, que en últimas vino
a sustituir a las comisiones y a las plenarias en la redacción de la norma.
Adicionalmente, por su contenido temático, la disposición desconocería el
principio de unidad de materia, y, finalmente, también existiría una
inconstitucionalidad formal, en cuanto no habrían transcurrido los quince días
hábiles  entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación
del debate en la otra, exigidos por las normas constitucionales y
reglamentarias.
7.1.2 Los
intervinientes sostienen que la regla conforme a la cual debe transcurrir un
lapso de quince días hábiles entre la aprobación del proyecto en una cámara y
la iniciación del debate en la otra no resulta aplicable para el caso en que
las comisiones de ambas corporaciones legislativas hayan dado primer debate
conjunto al proyecto;  que el núcleo temático de la Ley 1033 de 2006 es la
Carrera Administrativa General y la Especial del Sector Defensa, y que la
prórroga del periodo de de los miembros  de la Comisión Nacional del Servicio
Civil guarda relación de conexidad temática con dichas materias,  pues dicha
Comisión debe vigilar y administrar la aplicación de las normas sobre carrera
administrativa; finalmente, en lo relativo a la  acusación por presunto
desconocimiento del principio de consecutividad, por la ausencia de cuatro
debates en la aprobación del artículo 13, indican que tal cargo de
inconstitucionalidad desconoce que lo que hizo la Comisión de Conciliación fue
acoger el texto del proyecto de ley aprobado en la plenaria del Senado de la
República, constituido por 13 artículos, más un artículo nuevo aprobado por la
Cámara de Representantes.
7.1.3. Así las
cosas, en relación con el artículo 13 de la Ley 1033 de 2006, correspondería a
esta Corporación definir (i) si en su aprobación se respetó el principio de
consecutividad y el de unidad de materia, que exigen que  durante el proceso de
aprobación de las leyes todas las iniciativas legislativas sean debatidas y
aprobadas en cuatro debates, y que todas versen sobre la misma materia; y (ii)
si en la aprobación del artículo 13 debía observase la norma según la cual
entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación del debate en la
otra, debían transcurrir al menos quince días hábiles, o si por haberse surtido
el primer debate en forma conjunta en las comisiones séptimas de ambas cámaras,
dicha norma no estaba llamada a ser observada.
Para estudiar los anteriores problemas jurídicos, la Corte (i)
inicialmente revisará cuál fue el tramite que se surtió para la aprobación del
artículo 13 acusado; (ii) luego recordará su jurisprudencia relativa al
principio constitucional de consecutividad; (iii) recordará también que
mediante la  Sentencia C-211 de 2007[78], la Corte examinó la
constitucionalidad del artículo 13 de la Ley 1033 de 2006, acusado junto con
otros artículos de la misma Ley de desconocer el principio de unidad de
materia, y concluyó que dicha norma no desconocía el mencionado principio; (iv)
enseguida la Corte estudiará si el tema sobre el que versa el artículo 13 fue
considerado y debatido desde el primer debate en comisión; y (v), finalmente la
Corte revisará las normas reglamentarias especiales relativas al primer debate
conjunto de los proyectos de ley, para establecer si en esos casos es menester
observar la regla según la cual entre la aprobación del proyecto en una cámara
y la iniciación del debate en la otra, debían transcurrir al menos quince días
hábiles, a fin de establecer si por este concepto el trámite impartido al
artículo 13 se ajustó o no a la Constitución.
7.3 Trámite
surtido en el Congreso de la República para la aprobación del artículo 13 de la
Ley 1033 de 2006.
7.3.1 El
proyecto de ley N° 258 de 2006 -Senado -, 272 de 2006 –Cámara “por el cual
se establece la carrera administrativa especial para los empleados públicos
civiles no uniformados al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de sus
entidades descentralizadas, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional,
y se derogan unas disposiciones de la Ley 909 de 2004” fue presentado el 30
de marzo de 2006 por el Gobierno Nacional ante el Congreso de la República, por
intermedio del Ministro de Defensa. El texto de dicho proyecto, junto con la
exposición de motivos correspondiente, fue publicado en la Gaceta del Congreso
N° 58 del 4 de abril de 2006.
En este proyecto
no se incluye la propuesta normativa correspondiente al actual artículo 9° de
la Ley 1033 de 2006.
7.3.2.  En
virtud del mensaje de urgencia remitido por el señor Presidente de la
República, el proyecto de ley fue objeto de primer debate conjunto en las
comisiones séptimas constitucionales permanentes de la Cámara de Representantes
y el Senado de la República, que para esos efectos sesionaron juntas el día 16
de mayo de 2006[79]. La ponencia para este primer
debate conjunto propuso respaldar el proyecto de ley presentado por el
Gobierno, e introducirle algunas modificaciones provenientes de otros tres
proyectos de ley de similares características, que habían sido presentados por
sendos miembros del Congreso[80], y que habían sido
retirados por sus autores.
Ahora bien, en
el texto puesto por los ponentes a consideración de las comisiones séptimas de
la Cámara y del Senado, tampoco se incluye la propuesta normativa
correspondiente al actual artículo 9° de la Ley 1033 de 2006.[81]
Por su parte, el
texto definitivamente aprobado por las comisiones conjuntas constitucionales
permanentes de la Cámara y Senado de la República, aparece publicado en la
Gaceta del Congreso N°145 del 30 de mayo de 2006, páginas 3 y siguientes, y en
él no se incluye tampoco la propuesta normativa correspondiente al actual
artículo 9° de la Ley 1033 de 2006.
7.3.3 La
ponencia conjunta para segundo debate en la plenaria de la  Cámara de
Representantes y en la plenaria del Senado de la República aparece publicada en
la Gaceta del Congreso N° 145 del martes 30 de mayo de 2006, y dentro de ella,
el nuevo texto legislativo sometido a consideración de los congresistas, que
recoge ciertas propuestas modificatorias, tampoco incluye una disposición correspondiente
al actual artículo 9° de la Ley 1033 de 2006.
7.3.4 El segundo
debate y la aprobación del proyecto de ley en la plenaria de la Cámara de
Representantes tuvo lugar el día 31 de mayo de 2006. El Acta N° 232
correspondiente a esta reunión aparece publicada en la Gaceta del Congreso N°
219 de 27 de junio de 2006. En la página 21 de dicha Gaceta se lee la forma en
la cual se introdujo al proyecto durante el debate un artículo nuevo,
correspondiente al actual artículo 13 de la Ley 1033 de 2006. La introducción
de este nuevo artículo se hizo después de haberse aprobado el texto completo
del proyecto que venía en curso, en los siguientes términos:
“Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez G. Informa:
“Ha sido aprobado el articulado señor presidente.
“Dirección de la Presidencia: Doctor Julio E. Gallardo Archobold:
“Sírvase leer las proposiciones del Representante POedro Jiménez,
como artículos nuevos.
“Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez G. Informa:
“Artículo Nuevo: Con el fin de garantizar la culminación de las
convocatorias para la provisión de los empleos provisionales del sistema en
general y sistemas específicos de carrera administrativa, prorróguese el
período de los miembros de la actual Comisión Nacional del Sercicio Civil por
el término de 24 meses.
Pedro Jiménez.
“Dirección de la Presidencia: Doctor Julio E. Gallardo Archobold:
“Se somete a consideración de la Cámara de Representantes la
proposición, se abre la discusión, continua, anuncio que se va a cerrar, queda
cerrada, ¿aprueba la honorable Cámara de Representantes la proposición leída?
“Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez G. Informa:
“Ha sido aprobada.
“…”
7.3.5. El
segundo debate y la aprobación del proyecto de ley en la plenaria del Senado de
la República tuvo lugar el día 6 de junio de 2006. El Acta N° 51
correspondiente a esta reunión aparece publicada en la Gaceta del Congreso N°
225  de 5 de julio de 2006. La aprobación del proyecto aparece en las páginas
26 a 34 de dicha Gaceta, cuya lectura demuestra que el Senado de la República
no aprobó como artículo nuevo ninguna disposición correspondiente al actual
artículo 13 de la Ley 1033 de 2006.
7.3.6 Para
conciliar las discrepancias entre los proyectos de ley aprobados en la Cámara
de Representantes y en el Senado de la República fue designada una Comisión
Accidental de Conciliación, que preparó un informe en el cual se lee lo
siguiente: “previo análisis, se concluyó acoger el texto aprobado en la
Plenaria del Senado de la República integrado por trece artículos el día 06 de
junio de 2006 más el artículo nuevo aprobado en la plenaria de la Cámara
de Representantes el día 31 de mayo de 2006.”[82]
(subrayas fuera del original).
Este informe de conciliación fue aprobado en la
plenaria del Senado de la República en la Sesión ordinaria del 12 de junio de
2006, según consta en el Acta N° 53, que aparece publicada en la Gaceta del
Congreso N° 227 del 5 de julio de 2006, páginas 10 y 11. Así mismo fue aprobado
en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del martes 13 de junio de
2006, recogida en el Acta N° 235 que aparece publicada en la Gaceta del
Congreso N° 229 del 12 de julio de 2006, página13.
7.3.7 Después de haber revisado minuciosamente el proceso de
aprobación legislativa del artículo 13 de la Ley 1033 de 2006, la Corte
extrae las siguientes conclusiones:  Es cierto, como lo afirma la demanda, que
la propuesta legislativa correspondiente a ese artículo no se incluía en el
proyecto que fue presentado ante el Congreso de la República por el Gobierno
Nacional, como tampoco en aquel proyecto presentado por el grupo de ponentes a
consideración de las comisiones séptimas constitucionales permanentes de ambas
cámaras legislativas, que dieron primer debate conjunto al proyecto de ley. Así
mismo, es cierto que el artículo no fue considerado ni aprobado en ese primer
debate conjunto de dichas comisiones.  La propuesta legislativa correspondiente
al actual artículo 13 fue introducida bajo la forma de artículo nuevo durante
el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, que le
impartió su aprobación. La plenaria del Senado de la República no consideró,
debatió ni aprobó la inclusión de una nueva disposición correspondiente al
actual artículo 13.  La Comisión de conciliación nombrada para superar las
divergencias en los textos aprobados por ambas Cámaras legislativas acogió el
texto aprobado por el Senado de la República, más el artículo nuevo propuesto
en la Cámara de Representantes correspondiente al actual artículo 13. Este
informe de conciliación fue aprobado por ambas corporaciones.
Visto lo
anterior, entra la Corte a examinar si el anterior proceso legislativo implica
el desconocimiento del principio constitucional de consecutividad .  Para ello
procede a recordar brevemente su jurisprudencia relativa a al mismo, y la
relación que tiene con los principios de unidad de materia e identidad flexible
que dominan el trámite de aprobación de los proyectos de ley.
7.4 Los
principios constitucionales de consecutividad, de unidad de materia y de
identidad flexible, que dominan el trámite de aprobación de los proyectos de
ley.
7.4.1 En
diversas oportunidades esta Corporación ha tenido la ocasión de estudiar el
problema que plantea la inclusión de artículos nuevos dentro de los proyectos
de ley que vienen en trámite en el Congreso de la República, cuando tal
inclusión tiene lugar durante el segundo debate en alguna de las dos plenarias
de cualquiera de las cámaras legislativas[83]. Por eso, en
esta ocasión se limitará a reiterar brevemente la jurisprudencia sentada en
torno a este asunto.
7.4.2. Entre los varios
fallos en los que se ha analizado la situación descrita, se encuentran las
Sentencias C-305 de 2004[84] y C-714 de 2006[85],
en las cuales la Corte recordó que la posibilidad de introducir artículos
nuevos a los proyectos de ley durante el segundo debate parlamentario es
reconocida por las normas constitucionales que se refieren al proceso de
aprobación de las leyes, así como por aquellas otras referentes al mismo asunto
contenidas en el Reglamento del Congreso. En especial, estos fallos recordaron
que los artículos 160 de la Constitución[86] y  178 de la
Ley 5ª de 1992[87] de manera concreta
permiten que, durante el segundo debate a los proyectos de ley, cada cámara le
introduzca a los mismos las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias, sin necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de donde
proviene.
Ahora bien, en
las sentencias que se vienen comentando la Corte  así mismo explicó que si
bien, en virtud del principio de consecutividad, los cuatro debates son
exigidos para la aprobación de cualquier proyecto de ley, la posibilidad de
introducción de nuevos artículos o iniciativas en el segundo debate hace que el
texto del proyecto de ley  no tenga que tener exactamente el mismo tenor
literal durante todo su decurso en el Congreso. Así pues, es decir por la
facultad de introducción de nuevos artículos en el segundo debate, a la postre
los textos aprobados por una y otra cámara no necesariamente resultan
idénticos, “por lo cual se prevé en la Constitución un mecanismo para
superar estas divergencias, que consiste en integrar comisiones accidentales
que reunidas conjuntamente deben preparar el texto que se somete a decisión
final en sesión plenaria de cada cámara. (C.P. Art. 161)”[88]
Destacaron
también los fallos en comento, que “el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992 se
refiere  explícitamente a que la divergencia que da lugar a la conformación
comisiones de conciliación puede provenir de la inclusión por una de las
cámaras de “disposiciones nuevas”.[89]  Por
lo cual, resultaba claro que las plenarias podían agregar al proyecto que se
tramitaba nuevos artículos, aun no considerados en la otra Cámara,  sin que
ello implicara que por no haber surtido los cuatro debates reglamentarios, esas
normas fueran inconstitucionales. Es decir, dijo la Corte, “la regla de los
cuatro debates es exigida para el proyecto en sí, mas no para todos y cada uno
de sus artículos”.[90]  Y
sobre las razones de esta realidad jurídica, en la Sentencia  C-305 de 2004[91]
se indicó:
“Lo anterior ha llevado a la jurisprudencia a explicar que el
constituyente ha acogido en este punto el principio de identidad flexible
que supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en
cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates
parlamentarios, pero que esa identidad no implica que los textos tengan que conservar
el mismo tenor literal durante todo su trayecto en el Congreso, puesto que
los mismos pueden ser objeto de supresiones, modificaciones o adiciones,
también bajo la forma de artículos nuevos.” (Negrillas fuera del original)
Por lo anterior, la
jurisprudencia ha dicho que, “como el principio de identidad implica que el
proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en cuanto a su materia o
núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, las adiciones
introducidas bajo la forma de artículos nuevos deben tener un vínculo razonable
con el tema general del proyecto en curso. Es decir, los principios de
consecutividad y de identidad flexible o relativa deben conjugarse con el
unidad de materia que exige que el asunto de que trata el proyecto sea el mismo
durante todo su decurso en el Congreso.”[92]
Ahora bien, en
la Sentencia C- 1147 de 2003[93], la Corte precisó la
jurisprudencia la relación que existe entre los principios de unidad de
materia, identidad flexible y consecutividad, y a la relevancia de los mismos
frente a la posibilidad de introducir modificaciones a un proyecto de ley en
curso. En efecto, en esta providencia se hizo hincapié en que en virtud de la
relación que existe entre estos tres principios, la introducción de
modificaciones al texto de un proyecto de ley en curso exige que (i) dichos
cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) que
también éstos temas  guarden estrecha relación con el contenido del proyecto.
En efecto, sobre el particular se vertieron entonces estas consideraciones:
“Ciertamente, a un cuando el Estatuto Superior autoriza la
introducción de cambios al proyecto de ley durante el segundo debate en las
Cámaras, reconociendo cierto margen de flexibilidad al principio de identidad,
el mismo ordenamiento exige que para que dicho cambio se entienda válido, se
requiere que el tema o el asunto a que este último se refiere haya sido previamente
considerado y aprobado durante el primer debate en comisiones, con lo cual
se obvia tener que repetir todo el trámite, a menos que se trate de serias
discrepancias con la iniciativa aprobada o existan razones de conveniencia que
avalen su reexamen definitivo[94]. Así, la opción de
introducir modificaciones a los proyectos de ley y la exigencia de que las
mismas versen sobre temas tratados en comisiones, lo ha manifestado la Corte,
“implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto
es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin
afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el artículo 157
de la Constitución”.[95]
“5.2.6. De acuerdo con lo expuesto, a propósito del principio de
identidad, es entonces claro que un proyecto de ley puede ser objeto de
cambios y modificaciones en el transcurso de las diversas etapas
parlamentarias, pero sólo en la medida en que dichos cambios y modificaciones
se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que
también éstos deban guardar estrecha relación con el contenido del proyecto, es
decir, respeten igualmente el principio de unidad de materia. En torno al
principio de unidad de materia (C.P. art. 158), la hermenéutica constitucional
ha destacado su importancia como instrumento de racionalización y tecnificación
de la actividad legislativa, en cuanto por su intermedio se pretende asegurar
que el proceso de formación de la ley sea en realidad consecuencia de un amplio
y respetuoso debate democrático, en el que se garantice que los diversos
asuntos que la componen se analicen y discutan por parte de las distintas
bancadas y corrientes políticas que integran las instancias congresionales,
evitando con ello la aprobación de textos normativos no discutidos o no
relacionados con los que sí fueron tratados[96].
“Pero al margen de su importancia en el contexto político y
parlamentario, este propio Tribunal ha precisado que la aplicación del
principio de identidad en los términos expuestos, no conduce a reconocerle a la
unidad de materia un carácter rígido e inflexible que rebase su propia
finalidad, ya que ello puede “restrin[gir] gravemente la función democrática y
legislativa de formación de las leyes propia del Congreso de la República”.
Bajo ese entendido, la jurisprudencia viene afirmando que [s]olamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[97].
“5.2.7. Por este aspecto, no sobra precisar que una cosa es el
principio de identidad legislativa, mediante el cual se busca que los cambios
introducidos en plenarias guarden relación con los diversos temas tratados y
aprobados en primer debate, y otra muy distinta el principio de unidad de materia,
con el que se persigue garantizar que los artículos que conforman la ley estén
directamente relacionados con la materia general que la identifica y que
justifica su expedición. Por eso, a pesar de que tales principios son
concordantes y están íntimamente relacionados, en esencia persiguen objetivos
diversos que terminan por complementarse en procura de garantizar el principio
democrático y el régimen jurídico de formación de las leyes diseñado por el
Constituyente. Así, es claro que mientras el principio de unidad de materia se
limita a exigir que exista coherencia temática en todo el articulado de la ley,
con lo cual se impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen
contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el principio de identidad
obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran
a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se
aprobaron en primer debate.
5.2.8. Siendo entonces admisible la introducción de modificaciones y
adiciones a los proyectos de ley cuando éstas respetan los principios de
identidad y unidad de materia, dentro del marco de flexibilización y amplitud
legislativa permitida por los citados principios, el propio Constituyente del
91 ha previsto la instancia de las Comisiones de Conciliación (C.P art. 161),
con el fin de contribuir al proceso de racionalización del trámite
congresional, dando vía libre a la solución de las discrepancias que surgieren
en el curso de los debates, precisamente, como consecuencia de las
modificaciones propuestas por una y otra Cámara.”[98]
(Negrillas fuera del original)
En conclusión,
podría decirse (i) que la Constitución y el Reglamento del Congreso permiten modificar
o adicionar un proyecto de ley en el segundo debate en cada cámara legislativa,
sin necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de donde proviene, (ii)
siempre y cuando la modificación o adición verse sobre temas tratados y
aprobados en primer debate; (iii) en cualquier caso, las modificaciones o
adiciones deben guardar relación estrecha con el contenido general del
proyecto, es decir debe respetarse estrictamente el principio de unidad de
materia.
7.5 El caso concreto. La materia o asunto de que trata la Ley 1033
de 2006, frente al contenido normativo del artículo acusado.  La inclusión del
artículo 13 de la Ley 1033 de 2006 durante el segundo debate en la Cámara de
Representantes.
7.5.1 Como se
dijo anteriormente, la propuesta legislativa correspondiente al artículo 13 no
se incluía en el proyecto que fue presentado ante el Congreso de la República
por el Gobierno Nacional y tampoco fue considerado ni aprobado en el primer
debate conjunto surtido en las comisiones séptimas del Senado y la Cámara de
Representantes. Dicha propuesta fue introducida bajo la forma de artículo nuevo
durante el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, que le
impartió su aprobación, pero en cambio la plenaria del Senado de la República
no consideró, debatió ni aprobó la inclusión de una nueva disposición
correspondiente al actual artículo 13.
Visto lo
anterior y estudiada la jurisprudencia precedente relativa a la inclusión de
artículos nuevos durante el trámite de aprobación de los proyectos de ley, la
Corte estima que la inclusión del actual artículo 13 de la Ley 1033 por
parte de la plenaria de la Cámara de Representantes prima facie no
constituiría un vicio de inconstitucionalidad, siempre y cuando el asunto del
que trata la disposición hubiera sido tratado y aprobado en las comisiones
séptimas de ambas cámaras legislativas, que dieron primer debate conjunto al
proyecto de ley, y además fuera posible establecer que el mismo asunto guarda
una relación de conexidad con la materia general de la ley.
Así las cosas,
para establecer si el artículo acusado es o no inconstitucional, resulta
necesario determinar cuál es la materia de la ley dentro de la cual se inserta,
y precisar, además, si el asunto de que trata la disposición fue tratado y
aprobado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.
7.5.2 La
materia de la Ley 1033 de 2006 frente al contenido temático del artículo 13 de
la Ley 1033 de 2006.
En la Sentencia C-211 de 2007[99], esta
Corporación estudió la materia de la Ley 1033 de 2006. Al respecto sostuvo que
del examen  de los principales elementos relevantes
del trámite legislativo seguido por el proyecto que culminó con la expedición
de dicha ley,  podían extraerse varias conclusiones, a saber:
i) Que si bien el proyecto inicial  presentado por Gobierno
Nacional aludía exclusivamente al establecimiento de la “Carrera Administrativa Especial para los empleados públicos no uniformados
al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la
Policía Nacional y de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas al
sector Defensa”, posteriormente   las
comisiones Séptimas Constitucionales de ambas cámaras en debate conjunto habían
decidido modificar el título del proyecto para indicar de que con el mismo
igualmente se modificaban algunas disposiciones de la ley 909 de 2004, e
introducir algunos artículos  nuevos  relativos  tanto a ese tema  como a
otros  referentes en general  a los concursos  para ingresar a la carrera
administrativa, y en particular a la convocatoria que para el efecto venía  en
curso al momento de la discusión del proyecto.
ii) Que el objeto de  los debates –y de la ley finalmente
aprobada- no se había reducido a  la  carrera administrativa
especial para los empleados públicos no uniformados al servicio del Ministerio
de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional y de sus
entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas al sector Defensa, sino que había abarcado dos grandes asuntos, cuales eran la
carrera especial  aludida y las modificaciones  que en ejercicio de su potestad
de configuración el Legislador había decidido establecer a la Ley 909 de 2004
en materia de concursos.
iii) Que el titulo de la ley señalaba específicamente que
por la misma “ se establece la Carrera
Administrativa Especial para los empleados públicos no uniformados al servicio
del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la Policía
Nacional y de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas al sector
Defensa, se derogan y modifican unas disposiciones de la Ley 909 de 2004 y se
conceden unas facultades conforme al numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política”,  lo
que  mostraba este carácter multitemático del proyecto finalmente adoptado por
el Congreso.
iv) Que ante la inquietud planteada sobre este punto por
algunos  senadores durante los debates, se había puesto de presente y aclarado
que  desde el primer debate en Comisiones  se habían debatido una serie de
temas adicionales  a la creación de la Carrera para el Sector Defensa, temas
que en unos casos eran derivados de  dicha creación, pero en otros
correspondían a la regulación general del sistema de concursos que implicaba la
modificación  de algunas normas de la Ley 909 de 2004, así como ajustes a  la
convocatoria  en curso  adelantada  en cumplimiento de la misma ley.
Establecido lo
anterior, y recordando los criterios establecidos por la Corte en materia de
respeto del principio de unidad de materia[100], en la
Sentencia en comento la Corte consideró que era preciso establecer si los
textos acusados en esa oportunidad  constituían desarrollos de las unidades
temáticas sobre las que habían versado los debates, por lo cual procedió a
efectuar dicho análisis  para establecer concretamente si esas las
disposiciones acusadas, entre ellas el artículo 13 de la Ley 1033 de 2006,
constituían o no una especie de cuerpo extraño.
Al respecto,
visto este carácter multitemático de  la Ley 1033 de 2006, consideró que el
referido artículo 13, entre otros, mal podía considerarse como un cuerpo
extraño totalmente ajeno a la ley que invadiera sin explicación el asunto
específico de su regulación. Por el contrario,  estimó que dicha norma se
enmarcaba claramente dentro del objeto de dicha ley por lo cual en manera
alguna podía considerarse contrario al  mandato del artículo 158 superior.
Destacó la Corte que la unidad de materia “no significa
simplicidad temática”[101], de
tal suerte que en un proyecto de ley el Legislador sólo pueda referirse a un
único tema. Pues  la expresión “materia” había sido siempre interpretada
por la jurisprudencia desde una perspectiva “amplia, global, que permita
comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la
técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”[102].
En tal virtud, era  claro  que entre  la regulación de un sistema especial
de carrera y las modificaciones que en materia de concursos pudiera hacerse a
la regulación general sobre la materia, a las competencias  del órgano
encargado de  regular y administrar el sistema, y a las implicaciones que se
derivaran respecto de una convocatoria en curso, evidentemente se encontraban
relaciones de todos estos tipos.
Así pues, con fundamento en todos los argumentos anteriores, la
Corte concluyó que el artículo 13 de la Ley 1033 de 2006, prorroga el término
de la actual Comisión Nacional del Servicio Civil para efectos de realizar los
ajustes y modificaciones a la Convocatoria 001 de 2005, a fin de culminarla
satisfactoriamente, tenía una clara relación de conexidad una Ley que entre sus
temas dominantes regulaba los concursos para la provisión de cargos del Sistema
General de Carrera y que de manera especial contenía normas referentes a dicha
Convocatoria 001 de 2005.
7.5.3. La inclusión del actual artículo 13 de la Ley 1033 de 2006
durante el segundo debate en la Cámara de Representantes.
Según se dijo
anteriormente, la jurisprudencia indica que la inclusión de un nuevo artículo
durante el trámite de aprobación de los proyectos de ley, por la plenaria de
una de las Cámara legislativas,  prima facie no constituye un vicio de
inconstitucionalidad, siempre y cuando sea posible establecer que el mismo
asunto guarda una relación de conexidad con la materia general de la ley y
además el asunto del que trata la nueva disposición haya sido tratado y
aprobado en la Comisión de la misma Cámara donde se surtió el primer debate,
según fue sentado por esta Corporación en la Sentencia C- 1147 de 2003 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil).
En el presente
caso, en la  Sentencia antes transcrita, la Corte encontró que el asunto de que
trata el artículo 13 de la Ley 1033 de 2006 sí guarda una relación de conexidad
con la materia general de esa Ley. Así las cosas, bastaría con establecer que
tal asunto haya sido también tratado en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes de donde provenía el proyecto, para poder concluir que la norma
no irrespetó los principios de identidad flexible, consecutividad y unidad de
materia.
Para establecer
lo anterior, en otras oportunidades precedentes[103]
la Corte ha entendido que no se trata de establecer si concretamente la regla
precisa contenida en el artículo introducido durante el segundo debate fue un
asunto debatido o no en la comisiones que surtió el primer debate. Sino que,
más bien, dentro del criterio flexible que ha caracterizado el examen de las
normas legales acusadas de desconocer el principio de unidad de materia,  entiende
que de lo que se trata es de verificar si, de manera general, el tema de la
nueva disposición fue un asunto tratado desde el inicio del decurso del
proyecto.
En efecto, la jurisprudencia ha explicado que “la aplicación del
principio de identidad..., no conduce a reconocerle a la unidad de materia un
carácter rígido e inflexible que rebase su propia finalidad, ya que ello puede
“restrin[gir] gravemente la función democrática y legislativa de formación de
las leyes propia del Congreso de la República”. Bajo ese entendido, la
jurisprudencia viene afirmando que [s]olamente aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley. [104]”[105]
Así pues, dentro del carácter flexible reconocido al principio de
unidad de materia, la Corte verificará si el tema general de las facultades de
la Comisión Nacional del Servicio Civil fue considerado desde el inicio del
debate del proyecto que vino a ser la Ley 1033 de 2006. Al respecto encuentra
lo siguiente:
Desde la ponencia para primer debate conjunto, que propuso respaldar
el proyecto de ley presentado por el Gobierno, e introducirle algunas modificaciones
provenientes de otros tres proyectos de ley de similares características que
habían sido presentados por sendos miembros del Congreso[106]
y que habían sido retirados por sus autores, se incluyeron dentro del texto del
proyecto normas referentes a las facultades de la Comisión Nacional del
Servicio Civil. En efecto, el proyecto de ley presentado por los ponentes a
dichas comisiones conjuntas para su aprobación incluía ya la propuesta
normativa correspondiente al actual artículo 8°, referente a la autorización a
dicha Comisión para realizar los ajustes y modificaciones a que hubiera lugar
respecto de la Convocatoria 001 de 2005 que venía en curso, a fin de adecuarla
a las previsiones de la nueva ley. También incluía el actual artículo 9° que le
concedía facultades a la misma Comisión para cobrar derechos de participación
en los concursos públicos para provisión de Cargos de Carrera Administrativa
General y de Carrera especial del Sector Defensa. Igualmente permitía a dicha
Comisión determinar la exclusión de los funcionarios en provisionalidad,
respecto de la obligación de presentar la prueba básica general de
conocimientos.
Así pues, el tema general de las facultades de la Comisión Nacional
del Servicio Civil venía tratándose desde el primer debate en las comisiones
conjuntas de ambas cámaras legislativas. Visto lo anterior, la Corte concluye
que aunque el actual artículo 13 de la Ley 1033 de 2006 no se incluyó en el
proyecto inicial que fue presentado ante el Congreso de la República por el
Gobierno Nacional, y tampoco fue considerado ni aprobado en el primer debate
conjunto surtido en las comisiones séptimas del Senado y la Cámara de
Representantes, sino que dicha propuesta fue introducida bajo la forma de
artículo nuevo durante el segundo debate en la plenaria de la Cámara de
Representantes, lo cierto es que de manera general, las facultades de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, concretamente para efectuar los ajustes y
modificaciones a que hubiera lugar respecto de la Convocatoria 001 de 2005 que
venía en curso sí fue un asunto tratado y aprobado desde el primer debate
conjunto al proyecto que se convirtió en la Ley 1033 de 2006.
Dentro de este contexto, la prorroga del período de los actuales
miembros no resulta ser una tema nuevo, sino un aspecto más de la regulación de
dichas facultades.
Por todo lo anterior, la Corte concluye que la introducción del
actual artículo 13 de la Ley 1033 de 2006 durante el segundo debate en la
Cámara de Representantes se ajustó a los artículos 160 de la Constitución[107]
y  178 de la Ley 5ª de 1992[108] que  de manera concreta
permiten que, durante el segundo debate a los proyectos de ley, cada cámara le
introduzca a los mismos las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias, sin necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de donde
proviene; y también respetó  los requisitos jurisprudenciales que indican que “un
proyecto de ley puede ser objeto de cambios y modificaciones en el transcurso
de las diversas etapas parlamentarias, pero sólo en la medida en que dichos
cambios y modificaciones se refieran a temas tratados y aprobados en primer
debate, sin perjuicio de que también éstos deban guardar estrecha relación con
el contenido del proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad
de materia.”[109]
Por todo lo anterior, no prosperan los cargos relativos al
desconocimiento del principio de consecutividad que informa el proceso de
expedición de las leyes.
7.6 Cargo de inconstitucionalidad formulado en contra del artículo
13 por la supuesta omisión de la regla conforme a la cual deben transcurrir quince
días hábiles  entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la
iniciación del debate en la otra, exigidos por las normas constitucionales y
reglamentarias.
Según un segundo cargo de inexequibilidad por razones de trámite, el
artículo 13 de la Ley 1033 de 2006 sería inconstitucional en cuanto no habrían
transcurrido los quince días hábiles  entre la aprobación del proyecto en una
de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, exigidos por las normas
constitucionales y reglamentarias.
Al respecto la Corte observa lo siguiente:
Según se estudió anteriormente, en virtud del mensaje de urgencia
remitido por el señor Presidente de la República, el proyecto de ley fue objeto
de primer debate conjunto y de aprobación en las comisiones séptimas
constitucionales permanentes de la Cámara de Representantes y el Senado de la
República, que para esos efectos sesionaron juntas el día 16 de mayo de 2006[110].
El segundo debate y la aprobación del proyecto de ley en la plenaria de la
Cámara de Representantes tuvo lugar el día 31 de mayo de 2006. El segundo
debate y la aprobación del proyecto de ley en la plenaria del Senado de la
República tuvo lugar el día 6 de junio de 2006. Lo anterior demuestra que, como
lo señala la demanda, entre la aprobación del proyecto de ley en el segundo
debate en la Cámara de Representantes y la aprobación del mismo en la segundo
debate en el Senado de la República no trascurrieron los quince días hábiles,
exigidos por el artículo 160 de la Constitución Política.
Sin embargo, en la presente ocasión esta circunstancia no determina
la inconstitucionalidad de la Ley 1033 de 2006, ni concretamente la del
artículo 13 acusado por esta razón. Lo anterior, porque el hecho de haberse
dado el primer debate en forma conjunta por las dos comisiones de ambas
cámaras, en virtud del mensaje de urgencia gubernamental, eximía al Congreso de
la República de observar el aludido plazo. Ciertamente,  la regla conforme a la
cual debe transcurrir tal lapso de quince días hábiles entre la aprobación del
proyecto en una cámara y la iniciación del debate en la otra no resulta
aplicable para el caso en que las comisiones de ambas corporaciones legislativas
hayan dado debate conjunto al proyecto, pues así lo señala expresamente el
artículo 183 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del reglamento del Congreso, cuyo
tenor literal es el siguiente:
“ARTICULO 183. Proyecto a la otra
Cámara. Aprobado un proyecto de ley por una de las Cámaras, su Presidente lo
remitirá, con los antecedentes del mismo y con los documentos producidos en su
tramitación, al Presidente de la otra Cámara.  Entre la aprobación del proyecto
en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra deberán
transcurrir, por lo menos, quince (15) días, salvo que el proyecto haya
sido debatido en sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales, en
cuyo caso podrá presentarse la simultaneidad del segundo debate en cada una de
las Cámaras.” (Negrillas fuera del original)
Nótese como la norma transcrita expresamente introduce una excepción
a la regla que exige dejar pasar un lapso de quince días hábiles entre la
aprobación de un proyecto de ley en segundo debate en una de las cámaras y la
iniciación del debate en la otra, excepción que se configura cuando el proyecto
haya sido debatido en sesión conjunta de las comisiones constitucionales de
ambas cámaras, como sucede en esta oportunidad. En ese caso, el segundo debate
incluso puede ser simultáneo. En todo caso, debe respetarse el término
constitucional de ocho días que debe transcurrir entre el debate conjunto en
las comisiones conjuntas y el debate en las plenarias. (C.P Art. 160)
Así pues, visto que la regla de trámite que se alegaba incumplida no
era aplicable para el caso de la aprobación en segundo debate del proyecto que
vino a ser la Ley 1033 de 2006, este último cargo de inconstitucionalidad será
despachado como improcedente.
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar EXEQUIBLES, por
los cargos analizados en la presente sentencia, los artículos 1, 2, 3 y 13 de
la Ley 1033 de 2006.
Segundo: En relación con los cargos
formulados en contra del inciso 1° del artículo 4°, y el cargo de
inconstitucionalidad fundado en la presunta violación del principio de unidad
de materia esgrimido en contra de los artículos 9° y 13 de la Ley 1033 de 2006,
ESTESE A LO RESUELTO en la Sentencia C-211 de 2007.
Tercero: En relación con los cargos
formulados en contra del artículo 9°  de la Ley 1033 de 2006, por la supuesta
inconstitucionalidad del cobro de derechos para participar en concursos
públicos para provisión de cargos de carrera administrativa, ESTESE A LO
RESUELTO en la Sentencia C-666 de 2006.
Cuarto. En relación con los incisos 1° y 2° del artículo 10° de la Ley 1033
de 2001, ESTESE A LO RESUELTO en la Sentencia C-211 de 2007, que los
declaró inexequibles a partir de a partir de la fecha de promulgación de tal
Ley.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO Y ACLARACION DE VOTO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO Y
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA
C-308 DE 2007
DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
(Salvamento y Aclaración de voto)
CONCURSO PUBLICO DE MERITOS-Cobro de
valor para participar en éste (Salvamento y Aclaración de voto)
En mi
concepto, al cobrar la participación en los concursos públicos se impide que
unos colombianos puedan acceder a la función pública, violando de este modo el
derecho a la igualdad de acceso a la administración pública y lo que es más
grave, por una causa económica, lo que implica una discriminación por causas
económicas y se encuentra prohibido por el artículo 13 de la Constitución
Nacional.
Referencia: expedientes D-6439, D-6441, D-6460, D-6461 y D-6462
(acumulados)
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, 4, 9,
10 y 13 de la Ley 1033 de 2006
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito salvar
mi voto frente al ordinal primero de la parte resolutiva de la presente
sentencia, mediante el cual fueron declarados exequibles los artículos 1, 2, 3
y 13 de la Ley 1033 de 2006. Así mismo, me permito realizar una aclaración de
voto frente al ordinal segundo, tercero y cuarto de la presente decisión.
Frente al ordinal segundo relativo a uno de los puntos de cosa juzgada respecto
de la sentencia 211 de 2007 en relación con los cargos contra los artículos 9º
y 13 de la Ley 1033 de 2004; frente al ordinal tercero, también de cosa juzgada
frente a la sentencia C-666/06 en relación con el artículo 9 de la Ley 1033 de
2006; y finalmente frente al ordinal cuarto, también relativo a cosa juzgada
frente a la sentencia C-211 de 2007 en relación con los incisos 1º y 2º de la
Ley 1033 de 2001; con fundamento en las siguientes consideraciones:
1. En primer
lugar, discrepo de la presente sentencia por cuanto respecto de los artículos
2º y 3º acusados, al mirar las actas de las sesiones conjuntas, no se encuentra
la constatación de su aprobación por mayoría absoluta.
2. En segundo
lugar y en relación al artículo 9º me permito reiterar mi posición jurídica
sostenida en salvamento de voto a la sentencia C-666 del 2006, respecto de que
no se deberían cobrar los derechos que se causen por la participación en los
concursos de ingreso en empleos de carrera administrativa o en ascenso en la
misma, pues en mi criterio, los costos de dichos concursos deberían ser
asumidos en su totalidad por las entidades respectivas, de manera que se
garantice de forma efectiva a todos los aspirantes las mismas oportunidades
para participar en dichos concursos.
En mi concepto,
al cobrar la participación en los concursos públicos se impide que unos
colombianos puedan acceder a la función pública, violando de este modo el
derecho a la igualdad de acceso a la administración pública y lo que es más
grave, por una causa económica, lo que implica una discriminación por causas
económicas y se encuentra prohibido por el artículo 13 de la Constitución
Nacional.
3. En tercer
lugar, discrepo de la sentencia en cuanto afirma que respecto del artículo 13
acusado existe cosa juzgada respecto de la sentencia C-211 de 2007, por cuanto
considero que hay un aspecto de esta norma que no ha sido juzgado referido al
principio de unidad de materia.
De otro lado, y
respecto de los cargos por vicio de procedimiento formulados contra el artículo
13, considero necesario señalar que si bien es cierto que la jurisprudencia ha
avalado el que en el caso de sesiones conjuntas pueda prescindirse del lapso de
quince días de tránsito entre una y otra cámara, necesariamente se tiene que
respetar el lapso establecido entre el primero y segundo debate en cada cámara.
Con fundamento
en las razones expuestas, salvo y aclaro mi voto a esta decisión.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Citan la
Sentencia C-563 de 2000.
[2]
Este derecho consiste en una suma equivalente a un
salario mínimo legal diario para los empleos pertenecientes a los niveles
técnico y asistenciales, y de un día y medio de salario mínimo legal diario
para los empleos pertenecientes a los demás niveles.
[3]
Esta disposición de la Ley establece una prórroga del período de los miembros
de la actual Comisión Nacional del Servicio Civil por una término de
veinticuatro meses.
[4] Se citan
las sentencia C-733 de 2005, C-1177 de 2001, C-110 de 1999 y C-371 de 2000.
[5] M.P
Rodrigo Escobar Gil.
[6] M.P.
Fabio Morón Díaz.
[7] M.P
Alfredo Beltrán Sierra.
[8] M.P
Clara Inés Vargas
[9] M.P
Clara Inés Vargas
[10] Cita la
sentencia C-665 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[11] M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[12] M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[13] Destinados
al personal civil
[14] Al
presentar los argumentos del Ministerio público, se sigue el mismo orden en que
estos fueron expuestos en el concepto fiscal.
[15]
El artículo1° de la Ley 1033 de 2007 no fue demandado dentro del expediente que
culminó con la expedición de la Sentencia C-211 de 2007, M.P Álvaro Tafur
Galvis.
[16]
Ministerio de Defensa Nacional, sus
entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, las Fuerzas Militares y la
Policía Nacional.
[17] M.P
Rodrigo Escobar Gil.
[18] M.P.
Jaime Córdoba Triviño
[19] M.P.
Fabio Morón Díaz.
[20] M.P
Rodrigo Escobar Gil.
[21]
Ley 909 de 2004. Artículo 4 numeral 1°: “Aquellos que en razón a la
singularidad y especialidad de las funciones que cumplen las entidades en las
cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación
de la carrera administrativa en materia de ingreso, capacitación, permanencia,
ascenso y retiro del personal y se encuentran consagradas en leyes diferentes a
las que regulan la función pública.”
[22] Ley 909 de 2004. Artículo 4 numeral 2°:
2. Se consideran sistemas específicos de
carrera administrativa los siguientes:
-
El que rige para el personal que presta sus servicios en el Departamento
Administrativo de Seguridad (DAS).
-
El que rige para el personal que presta sus servicios en el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (INPEC).
-
El que regula el personal de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN).
-
El que regula el personal científico y tecnológico de las entidades públicas
que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.
-
El que rige para el personal que presta sus servicios en las Superintendencias.
-
El que regula el personal que presta sus servicios en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República.
- El que regula el personal que presta sus
servicios en la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.
[23]
Cfr. las sentencias C-746 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y C-517 de 2002
(M.P. Clara Inés Vargas Hernádez).
[24] M.P
Rodrigo Escobar Gil.
[25]
La Sentencia C-746 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) fue a su vez reiterada
por la Sentencia C-563 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz) en la que se declaró la
existencia de una cosa juzgada material conforme al primer fallo.
[26]
En esta oportunidad, el cargo de inconstitucionalidad por
violación del artículo 130 superior recae sobre el artículo 1 de la Ley 1033 de
2006, que no fue demandado en la anterior oportunidad.
[27] Ver de
manera especial la Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[28] Cfr. Sentencia C-362 de
2001
[29] Cf.
Sentencias C-1230 de 2005 y C-563 de 2000
[30] Ibidem
[31] Camilo Ospina Bernal.
Exposición de motivos al Proyecto de Ley  N° 258 de 2006 –Senado-. Gaceta del Congreso N° 58, del martes 4 de abril de 2006.
[32] M.P.
Álvaro Tafur Gálvis.
[33] C.P.
Artículo 150, numeral 11: “Corresponde al Congreso hacer las
leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
…
10.
Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la
necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades
deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá
la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.”
[34] Ley 5ª de 1992. Artíuclo119. Mayoría absoluta. Se requiere para la aprobación
de:
…
2.
Leyes que den facultades extraordinarias al Presidente de la República
(artículo 150, ordinal 10 constitucional).
[35] Ley 5ª de 1992.  Artículo 117. Mayorías decisorias. Las decisiones que se adoptan a
través de los diferentes modos de votación surten sus efectos en los términos
constitucionales. La mayoría requerida, establecido el quórum decisorio, es la
siguiente:
1.
Mayoría simple. Las decisiones se toman por la mayoría de los votos de los
asistentes.
2.
Mayoría absoluta. La decisión es adoptada por la mayoría de los votos de los
integrantes.
3.
Mayoría calificada. Las decisiones se toman por los dos tercios de los votos de
los asistentes o de los miembros.
4.
Mayoría especial. Representada por las tres cuartas partes de los votos de los
miembros o integrantes.
[36] Ver
folios 41 a 43 del segundo cuaderno de pruebas.
[37] Ver
página 1 de la Gaceta del Congreso 558 de 2006, que aparece al folio 3 del
segundo cuaderno de pruebas.
[38] Ver
página 15 de la Gaceta del Congreso 558 de 2006, que aparece al folio 16 del
segundo cuaderno de pruebas.
[39] Ver
folio 17 del segundo cuaderno de pruebas
[40] Esta
Acta aparece publicada en la Gaceta del Congreso N° 219 del 27 de junio de
2006. La aprobación del proyecto de ley 272 de 2006-Cámara- obra al folio 21 y
siguientes de dicha Gaceta. Ver expediente, folios 18 y sigs. del cuaderno 2 de
pruebas.
[41] Ver
folio 58 del primer cuaderno de pruebas
[42] Esta
Acta aparece publicada en la Gaceta del Congreso N° 225 del 27 de julio de
2006.
[43] Ver
página 5 de la Gaceta
[44] La
aprobación de los artículos 1 a 8 del proyecto de ley 272 de 2006-Cámara- obra
al folio 32 de la Gaceta.
[45] Este
voto negativo es irrelevante para efectos de establecer la aprobación por
mayoría absoluta, si se tiene en cuenta que en la respectiva reunión estaba
presente un total de 99 senadores.
[46] Cf. artículo 116 de la
Ley 5ª de 1992
[47] Sentencia C-179 de 2002,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[48] M.P. Álvaro Tafur Galvis
[49] M.P. Álvaro Tafur Galvis
[50] M.P.
Álvaro Tafur Gálvis.
[51] M.P.
Álvaro Tafur Gálvis.
[52] M.P.
Clara Inés vargas Hernández.
[53]
La demanda de inconstitucionalidad
también se dirigía en contra del segundo inciso del artículo 45 del Decreto Ley
760 de 2005, cuyo tenor literal era el siguiente:
“La Comisión Nacional
del Servicio Civil establecerá el valor de los derechos que se causen por
concepto de participación en los concursos a su cargo o realizados por
delegación suya.”
Respecto de la anterior disposición, la Corte encontró que el
Presidente de la República había excedido las
facultades extraordinarias conferidas por el numeral 1° del artículo 53 de la
Ley 909 de 2004. En tal virtud, la declaró inexequible.
[54] M.P. Rodrigo Escobar
Gil. Consúltese también la sentencia C-649 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[55] En la sentencia T-563 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, la Corte abordó como problema jurídico si se desconocía el derecho a la
igualdad de oportunidades por condicionar la participación en un concurso para
cargos públicos al pago de una suma de dinero que no posee, lo cual consideró
el actor constituía una traba que favorece a otros participantes que no se
encuentran desempleados. Esta corporación al negar la tutela señaló: “3. El
concepto de democratización de la convocatoria no entraña la inclusión de todos
los casos hipotéticamente factibles; basta con que la norma permita que
participen todas las personas depositarias de unas condiciones mínimas de
seriedad para que se cumpla este propósito. Así por ejemplo, no constituye una
violación al principio de igualdad de oportunidades el hecho de que la norma en
cuestión no establezca un tratamiento especial para las personas que se
encuentran afectadas por problemas familiares que les impiden cumplir con el
requisito de oportunidad prevista. El derecho, al regular de manera
preferencial la conducta externa, no puede tener en cuenta una serie de
imponderables  que acaecen en el ámbito personal, sicológico, o moral y que
afectan la vida de las personas. En términos absolutos, la igualdad ante la ley
sería un concepto impracticable debido a que nunca sería posible encontrar dos
casos iguales. Si cada ciudadano pudiese exigir del derecho un tratamiento
acorde totalmente con su situación específica, las aplicación general de las
normas resultaría imposible. Cada caso sería objeto de una particular
apreciación y el derecho se desvanecería en una actividad más de tipo político
que jurídico. …
La determinación de las
circunstancias personales relevantes para diferenciar los casos iguales de los
diferentes es una de las dificultades mayores para aplicar el principio de igualdad.
En este evento, como en muchos otros problemas propios de la interpretación
jurídica, la mejor solución se encuentra en la delimitación de un punto
intermedio entre igualdad general y la particularidad individual.
5. Las normas generales y abstractas
cumplen con la obligación constitucional  de realizar la justicia en la medida
en que respondan, en términos globales, a los principios y valores del Estado
social de derecho. Al momento de ser aplicada dichas normas las personas
afectadas pueden poner de presente situaciones personales que justifican la
aplicación judicial de una excepción con base en el principio de equidad. Sin
embargo, no toda dificultad personal puede dar lugar a una exoneración de la
obligación normativa. La funcionalidad del derecho depende, por lo menos en
principio, de la exigencia objetiva de ciertas capacidades  mínimas para el
desenvolvimiento social y económico de las personas. De no ser así la
aplicación del derecho se enfrentaría a dificultades propias de una
individualización ad infinitum que las entidades públicas no estarían en
capacidad de efectuar ni de resolver. Es importante tener presente que la
individualización casuística para efectos de la realización de la justicia
material no puede tener lugar en la administración pública - que actúa a través
de normas generales - de la misma manera y con la misma intensidad que se
presenta en las decisiones judiciales.
6. Las normas jurídicas deben tratar
de manera diferente una especificidad personal, sólo cuando dicho tratamiento
sea indispensable para mantener condiciones de igualdad básica de
oportunidades. En este orden de ideas, las normas jurídicas que imponen
condiciones previas demasiado onerosas como requisito para acceder a ciertos
beneficios pueden violar el principio de igualdad si se demuestra que tales
exigencias constituyen una barrera económica para el ingreso de un grupo de
personas, la cual representa una diferencia irrelevante para los objetivos del
procedimiento empleado. Así por ejemplo, una convocatoria para concursar por un
cargo cuyo sueldo es el salario mínimo, no podría imponer como requisito previo
el pago de un formulario cuyo valor es equivalente al salario mínimo mensual.
El pago del formulario desvirtuaría el objetivo que consiste en demostrar una seriedad
mínima y entrañaría la exclusión de un gran número de personas simplemente por
su condición económica, lo cual representa una característica irrelevante en
este evento.”
[56] La Constitución Política en el artículo 130, asigna
un responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los
servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial, como
lo es la Comisión Nacional del Servicio Civil. Dicha Comisión ha sido objeto de
regulación legal por la Ley 909 de 2004 y el Decreto ley 760 de 2005. La Ley
909 de 2004, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la
carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”,
contempla en el artículo 7, la naturaleza de la Comisión Nacional del Servicio
Civil “CNSC”, reiterando el contenido de la disposición constitucional (art.
130 superior) y señalando además que “es un órgano
de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público en los
términos establecidos en la presente ley, de carácter permanente de nivel
nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio”. El artículo 13 de dicha ley, refiere a la
organización y estructura de la CNSC, señalando el numeral 5, que corresponde
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público adelantar “los traslados o adiciones
presupuestales necesarios para garantizar la puesta en marcha de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, en concordancia con los principios de economía y
eficiencia que deben inspirar el control del gasto público”.
A continuación, el artículo 30 de la Ley
909 de 2004, refiere a que los concursos o procesos de selección deben
adelantarse por la Comisión Nacional del Servicio Civil, lo cual implica la
realización de contratos o convenios interadministrativos suscritos con
universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior
acreditadas para tal fin. Igualmente, corresponde a la Comisión la acreditación
como entidades idóneas para adelantar los concursos a quienes demuestren su
competencia técnica en procesos de selección, experiencia en el área de
selección de personal, así como capacidad logística para el desarrollo de los
concursos, siendo definido el procedimiento de acreditación por dicha Comisión.
Y, el artículo 31 de dicha ley, contempla
las etapas del proceso de selección o concurso, el cual comprende
fundamentalmente: i) la convocatoria, ii) el reclutamiento, iii) las pruebas,
donde los factores serán valorados a través de medios técnicos, iv) la
elaboración de las listas de elegibles, y v) el periodo de prueba. También se
prevé la posibilidad de presentar reclamaciones[56] y los mecanismos
de publicidad de las convocatorias que contará con una “página web de cada
entidad pública, del Departamento Administrativo de la Función Pública y de las
entidades contratadas para la realización de los concursos, complementadas con
el correo electrónico y la firma digital, será el medio preferente de
publicación de todos los actos, decisiones y actuaciones relacionadas con los
concursos, de recepción de inscripciones, recursos, reclamaciones y consultas. La
Comisión Nacional del Servicio Civil publicará en su página web la información
referente a las convocatorias, lista de elegibles y Registro Público de
Carrera”. Finalmente, el artículo transitorio señala que durante el año
siguiente a la conformación de la Comisión deberá procederse a la convocatoria
de concursos abiertos para cubrir los empleos de carrera administrativa que se
encuentren provistos mediante nombramiento provisional o encargo.
Por
su parte, el Decreto ley 760 de 2005, “por el cual se establece el procedimiento que debe
surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el
cumplimiento de sus funciones”, reitera en el artículo 3 que los concursos o
procesos de selección serán adelantados por la Comisión Nacional del Servicio
Civil, por medio de contratos o convenios interadministrativos con
universidades, instituciones universitarias o de educación superior debidamente
acreditadas. El artículo 4, señala qué debe contener las reclamaciones que se
presenten. El artículo 8, contempla que en los actos administrativos que
profiera la Comisión deberán indicarse los recursos que proceden e igualmente
absolverá las consultas que en materia de carrera administrativa se presenten
(art. 11). Al igual, se prevé el procedimiento para declarar desierto el
proceso de selección o concurso (título III), las irregularidades que pueden
presentarse (título IV), el procedimiento para la imposición de multas (título
V), el procedimiento por la supresión de cargos de carrera administrativa
(título VI), y el procedimiento para la notificación de la calificación de los
empleados de carrera (título VII).
[57] ARTÍCULO TRANSITORIO DE LA LEY
909 DE 2004. CONVOCATORIAS DE LOS EMPLEOS CUBIERTOS POR PROVISIONALES Y
ENCARGOS. Durante el año siguiente a la conformación
de la Comisión Nacional del Servicio Civil deberá procederse a la convocatoria
de concursos abiertos para cubrir los empleos de carrera administrativa que se
encuentren provistos mediante nombramiento provisional o encargo.
[58]
Información que se tiene de la intervención del Departamento Administrativo de
la Función Pública. Obsérvese también la intervención en el expediente D-6211.
[59] Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, señala: “Mediante
Ley 921 de 2004, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de
diciembre de 2005”,  se asignaron a la Comisión Nacional del Servicio Civil,
recursos por $600.000.000. Así mismo, con la Resolución No. 2499 de 5 de
octubre de 2005[59],
se efectuó un traslado de recursos a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
En dicha resolución, se estableció que “la Comisión Nacional del Servicio
Civil, mediante comunicación No. 02519 del 14 de septiembre, solicitó al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección General del Presupuesto
Público Nacional- la asignación con cargo al Fondo de Compensación
interministerial, la suma de $872.705.233, los recursos solicitados los
requiere esta entidad para realizar la convocatoria de los concursos de los
empleos públicos, a que hace alusión el artículo transitorio de la Ley 909 de
2004”. Por su parte, mediante la Ley 998 de 2005, se le asignaron recursos, de
los cuales $1.678.535.000, corresponde a aportes de la Nación. El Gobierno
Nacional en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 909 de 2004, a través del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha asignado a la Comisión Nacional del
Servicio Civil, recursos en las cuantías mencionadas en las vigencias fiscales
2005 y 2006, para atender los costos que demande la gestión de dicha entidad”.
[60]
Debe señalarse que fue aprobado el proyecto de ley 258 Senado
y 272 Cámara/06, el cual se encuentra pendiente de sanción presidencial. Dicho
proyecto de ley contempla unos ajustes y modificaciones a la convocatoria 01 de
2005. Al igual, se prevé el mismo cobro a cargo de los aspirantes por la
participación en los concursos de méritos.
[61] Sentencia C-427 de 200.
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[62] M.P.
Jaime Araujo Rentería.
[63] M.P
Clara Inés Vargas
[64]
La demanda de inconstitucionalidad
también se dirigía en contra del segundo inciso del artículo 45 del Decreto Ley
760 de 2005, cuyo tenor literal era el siguiente:
“La Comisión Nacional
del Servicio Civil establecerá el valor de los derechos que se causen por
concepto de participación en los concursos a su cargo o realizados por
delegación suya.”
Respecto de la anterior disposición, la Corte encontró que el
Presidente de la República había excedido las
facultades extraordinarias conferidas por el numeral 1° del artículo 53 de la
Ley 909 de 2004. En tal virtud, la declaró inexequible.
[65] La demanda consideraba vulnerado el artículo 13 de la Constitución, al
poner en igualdad de condiciones a quienes no tenían la facilidad de pagar la
inscripción del concurso y quienes sí disponían de dichos recursos, cuando el
objetivo principal del Estado social de derecho era ayudar a los ciudadanos más
desprotegidos o grupos vulnerables de la población que se encontraran en
condiciones de debilidad manifiesta. Además, consideraba violado el derecho al
trabajo, ya que siendo el Estado uno de los mayores empleadores del país, “no
puede cerrarle la puerta a quienes precisamente requieren de la solidaridad por
encontrarse en situación de mayor vulnerabilidad”. Adicionalmente, se
desconocía el derecho de acceso a los cargos públicos. Finalmente, considera
también vulnerado el artículo 130 de la Constitución, al no tener ningún
fundamento que la Comisión recaudara los dineros para la realización del
concurso.
[66] M.P.
Clara Inés Vargas Hernández. S.P.V. Jaime Araujo Rentería.
[67] M.P.
Clara Inés vargas Hernández.
[68]
Recuérdese que en el
caso decidido mediante la Sentencia C-666 de 2006, la demanda de
inconstitucionalidad también se dirigía en contra del segundo inciso del
artículo 45 del Decreto Ley 760 de 2005, cuyo tenor literal era el siguiente:
“La Comisión Nacional
del Servicio Civil establecerá el valor de los derechos que se causen por
concepto de participación en los concursos a su cargo o realizados por
delegación suya.”
Respecto de la anterior disposición, la Corte encontró que el
Presidente de la República había excedido las
facultades extraordinarias conferidas por el numeral 1° del artículo 53 de la
Ley 909 de 2004. En tal virtud, la declaró inexequible.
[69]
La demanda de inconstitucionalidad
también se dirigía en contra del segundo inciso del artículo 45 del Decreto Ley
760 de 2005, cuyo tenor literal era el siguiente:
“La Comisión Nacional
del Servicio Civil establecerá el valor de los derechos que se causen por
concepto de participación en los concursos a su cargo o realizados por
delegación suya.”
Respecto de la anterior disposición, la Corte encontró que el
Presidente de la República había excedido las
facultades extraordinarias conferidas por el numeral 1° del artículo 53 de la
Ley 909 de 2004. En tal virtud, la declaró inexequible.
[70] A este rechazo se refiere el último inciso del
artículo 6° del Decreto 2067 de 1991 ciando indica:
“Se
rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia
que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea
manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán
adoptarse en la sentencia.”
[71] Sentencia C-599 de 1998. M.P Eduardo Cifuentes Muñoz
[72] Sentencia C-427 de 1996, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[73] Auto 027A de 1998 M.P Carlos Gaviria Díaz.
[74] Sentencia
c-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[75] M.P
Clara Inés Vargas Hernández.
[76] M.P
Álvaro Tafur Gálvis.
[77] Debe recordarse también que en la Sentencia C-211 de
2007 (M.P.Álvaro Tafur Gálvis) se estudió también un cargo de
inconstitucionalidad dirigido exclusivamente en contra del inciso cuarto del
artículo 10 de la Ley 1033 de 2006, que faculta a la Comisión Nacional del Servicio Civil para habilitar en carrera administrativa general, especial o específica, según
el caso, a quienes hubiesen realizado y superado el respectivo proceso de
selección por mérito de acuerdo con la normatividad vigente a la fecha de la
convocatoria para la cual se haya participado.
Los cargos de la demanda eran dos.
Conforme a uno primero, que recaía exclusivamente sobre la expresión “en
cada caso” contenida en dicho inciso, ella desconocía el principio de
unidad de materia a que aluden los artículos 158 y 169 superiores. Conforme a
un segundo cargo, este inciso permitía que por el simple hecho de aprobar el
examen, los servidores públicos quedaran automáticamente habilitados en la
carrera administrativa, lo cual desconocía los artículo 13 y 25 superiores.
La Sentencia, tras estudiar
detenidamente el primero de estos dos cargos, revisando tanto la materia sobre
la que versa en general la Ley, como el trámite dado al proyecto en el Congreso
de la República, declaró exequible, por
el cargo allí analizado, la expresión “en cada caso” contenidas en el
inciso cuarto del mismo artículo 10 de la Ley 1033 de 2006.
En cuanto al segundo cargo, que
como se dijo aducía que el inciso cuarto permitía que por el simple hecho de
aprobar el examen, los servidores públicos quedaran automáticamente habilitados
en la carrera administrativa, la Corte consideró que la acusación partía de un
entendimiento de la norma que no se desprendía de su texto, por lo cual la
demanda era inepta y debía conducir a un fallo inhibitorio, como en que en efecto
profirió en la parte resolutiva de la providencia.
Finalmente,
en la misma Sentencia C-211 de 2007, la Corte examinó la acusación dirigida en
contra del parágrafo del artículo 10 de la Ley 1063 de 2006, según la cual
dicho parágrafo vulneraba el principio de igualdad. Respecto de este cargo, la
Corte constató que la asignación de funciones a la Escuela Superior de
Administración Pública, ESAP y al Instituto Colombiano par el Fomento de la
Educación, ICFES no vulneraba la igualdad ni la libre competencia en materia de
contratación administrativa, ya que se trataba de un mero reparto de funciones
entre entidades estatales. Por tal motivo, no prosperaron los cargos formulados
contra el parágrafo del artículo 10 de la Ley 1033 de 2006.
Por su parte, en la Sentencia
C-290 de 2007, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte estudió  un nuevo cargo
formulado en contra del inciso cuarto del artículo 10 de la Ley 1033 de 2006,
cargo conforme  al cual este inciso revivía
la inscripción extraordinaria en carrera administrativa, declarada inexequible
por la Corte Constitucional en la Sentencia C-030 de 1997. La corte decidió que
la habilitación en la carrera administrativa que la norma autorizaba llevar a
cabo era constitucional, pero exigía que la Comisión Nacional del Servicio
Civil verificara que los proceso de selección con base en los cuales se llevara
a cabo tal habilitación (i) se hubieran surtido de conformidad con la
normatividad vigente para la fecha; además, (ii) debía cerciorarse de que dicha
normatividad no hubiera sido declarada inexequible con efectos retroactivos al
momento de su promulgación; de otro lado, (iii) debía tener en cuenta
especialmente que, con posterioridad a la fecha de la Sentencia C-372 de 1999, solamente la referida
Comisión Nacional del Servicio Civil, directamente o a través de sus delegados,
era la entidad constitucionalmente facultada para adelantar procesos de
selección de personal. Bajo el anterior entendimiento, el numeral 4° del
artículo 10 de la Ley 1033 de 2006 fue declarado exequible.
[78] M.P
Álvaro Tafur Galvis.
[79]
El Acta N° 01 de 2006 correspondiente a esta reunión conjunta
aparece publicada  en la Gaceta del Congreso N°558 de 22 de noviembre de 2006.
[80] Jairo
Clopatofsky, Luis Elmer Arenas y Miguel de la Espriella.
[81] Este
texto aparece publicado en la Gaceta del Congreso N° 103, del lunes 8 de mayo
de 2006, páginas 3 y siguientes.
[82] Acta N°
53 de la sesión ordinaria del Senado de la República del día 12 de junio de 2006.
Gaceta del Congreso N° 227 del 5 de julio de 2006. Acta N° 235 de la sesión
ordinaria de la Cámara de Representantes  del martes 13 de junio de 2006.
Gaceta del Congreso N° 229 del 12 de julio de 2006, página13.
[83] Entre los  muchos
pronunciamientos que sobre este tema ha producido la corte Constitucional
pueden citarse las siguientes sentencias: C-008 de 1995, M.P José Gregorio
Hernández Galindo; C-702 de 1999, M.P Fabio Morón Díaz; C-1108 de 2001, M.P Rodrigo
Escobar Gil;C-809 de 2001, M.P Clara Inés Vargas; C-950 de 2002, M.P Jaime
Córdoba Triviño; C-044 de 2002, M.P Rodrigo Escobar Gil; C-113 de 2003, M.P.
Álvaro Tafur Galvis; C-305 de 2004, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra. C- 1147 de
2003, m.P Rodrigo Escobar Gil;
[84] M.P Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[85] Idem
[86]
C.P Art. 160., in 2°: “Durante el segundo debate
cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias.”
[87] Ley 5ª de 1992. ARTICULO 178. “Modificaciones.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2o., de la
Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas
modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas
podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente.
[88] C-714 de 2006, M.P Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[89]
Ley 5ª de 1992. ARTICULO 186: “Comisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el artículo
161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las
Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las
discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.
Las comisiones prepararán el texto que será
sometido a consideración de las cámaras en el término que les fijen sus
Presidentes.
Serán consideradas como discrepancias las aprobaciones
de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones
nuevas."
[90] Sentencia C-714 de 2006,
M.P Marco Gerardo Monroy Cabra.
[91] Sentencia C-714 de 2006,
M.P Marco Gerardo Monroy Cabra.
[92] Ibídem.
[93] M.P
Rodrigo Escobar Gil
[94]Cfr. Sentencia C-801 de
2003 varias veces citada, que a su vez hace referencia al artículo 178 de la
Ley 5ª de 1992.
[95] Sentencia
Ibídem.
[96] Cfr., entre otras, las
Sentencias C-025 de 1993, C-501 de 2001, C-551 y C-801de 2003.
[97]
Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[98] Sentencia c-1147 de
2003, M.P Rodrigo Escobar Gil
[99] M.P
Álvaro Tafur Galvis.
[100] Sentencia C-1190/01 M.P. Jaime Araujo Rentaría, A.V
Jaime Araujo Rentería.  Ver en el mismo sentido las sentencias C-706/05 M.P.
Álvaro Tafur Galvis,  S.V. Humberto Sierra Porto, A.V. Manuel José Cepeda
Espinosa, Jaime Córdoba Triviño.  C-421/06 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V.
Rodrigo Escobar  Gil.
[101] Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[102] Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[103] Ver
Sentencia C-714 de 2006, consideración jurídica número 5.6  M.P Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[104]
Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[105] Sentencia
C- 1147 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[106] Jairo
Clopatofsky, Luis Elmer Arenas y Miguel de la Espriella.
[107]
C.P Art. 160., in 2°: “Durante el segundo debate
cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias.”
[108]
Ley 5ª de 1992. ARTICULO 178. “Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 160, inciso 2o., de la Constitución Política, cuando a un proyecto de
ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate
en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la
respectiva Comisión Permanente.
[109] Sentencia C-1147 de
2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[110]
El Acta N° 01 de 2006 correspondiente a esta reunión conjunta
aparece publicada  en la Gaceta del Congreso N°558 de 22 de noviembre de 2006.