C-562-15
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-562/15
SUPRESION DE
EXIGENCIA DE MATRICULA PROFESIONAL DE ECONOMISTA PARA POSESION DE CARGO PUBLICO
O PRIVADO-Exceso en el ejercicio de facultades
extraordinarias conferidas al presidente de la república/SUPRESION DE
EXIGENCIA DE MATRICULA PROFESIONAL DE ECONOMISTA PARA POSESION DE CARGO PUBLICO
O PRIVADO-No guarda correlación interna con los fundamentos invocados por
el propio gobierno en norma para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios en la administración pública/SUPRESION
DE EXIGENCIA DE MATRICULA PROFESIONAL DE ECONOMISTA PARA POSESION DE CARGO
PUBLICO O PRIVADO-Norma derogada no se enmarca dentro del límite temático
fijado por el Congreso para el ejercicio de facultades extraordinarias/PROFESION
DE ECONOMIA-Fijación de reglas por el Congreso o bien por el Ejecutivo,
pero previo otorgamiento de facultades expresas – no implícitas – para regular
esa materia
En forma análoga puede decirse que en el
asunto que ahora es objeto de control la norma derogada se ocupó de aspectos de
tipo sustancial –esta vez relacionados con el ejercicio de la profesión de
economista-, tema sobre el cual el artículo 75 de la ley 1474 de 2011 no dio
autorización regulatoria al Presidente de la República. Con todo, debe aclararse que en esta oportunidad la Corte no evalúa
si la matrícula profesional y la intervención de un economista para la validez
de ciertos estudios son exigencias razonables, necesarias o proporcionadas para
el ejercicio de esa actividad. Lo que encuentra es que el Presidente de la
República no estaba autorizado para eliminar dicha exigencia dentro del estricto
y limitado marco de facultades otorgadas para actuar como legislador
extraordinario. En definitiva, concluye la Corte que la norma derogada no
guardaba relación con el contenido que fue objeto de delegación legislativa,
desbordándose los límites materiales fijados por el Congreso de la República.
Con ello el Ejecutivo asumió una competencia que
no le fue otorgada, donde más que suprimir un trámite innecesario que generare
ineficiencia en la administración pública o incitase a la corrupción, eliminó
la exigencia de contar con el reconocimiento de profesional en economía y su
tarjeta profesional para el desempeño de diversas labores especializadas en el
sector público y privado, asunto para el cual nunca se le otorgaron
atribuciones legislativas especiales. En
consecuencia, por vulnerar el artículo 150.10 de la Constitución, se declara
inexequible la expresión “el artículo 11 de la Ley 37 de 1990 y” del artículo
109 del decreto ley 019 de 2012, “por el cual se dictan normas para suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública”. Lo anterior conduce a la reincorporación de dicha
norma al ordenamiento jurídico.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA EXPEDIR DECRETOS CON FUERZA
DE LEY-Alcances y límites/FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Reglas/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Condiciones
POLITICA PARA
SUPRIMIR TRAMITES INNECESARIOS EXISTENTES EN LA ADMINISTRACION PUBLICA-Finalidad
CARACTER
RESTRICTIVO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN MATERIA DE SUPRESION DE TRAMITES
INNECESARIOS EXISTENTES EN LA ADMINISTRACION PUBLICA-Jurisprudencia constitucional
MANDATO
CONSTITUCIONAL DE PRECISION-Requisitos
La precisión supone
determinar de manera clara la materia objeto de la autorización extraordinaria,
“pero ello no significa que la ley de delegación tenga que predeterminar en
detalle el cabal desarrollo de todo lo que se le está encomendando, lo que
constituiría una duplicación sin sentido, deviniendo superfluo no acoger
simplemente lo que expida el Congreso”. Esta
corporación ha definido como requisitos de precisión los siguientes: (i)
Indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo.
Sobre este punto la jurisprudencia ha señalado que “el
concepto precisión se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades,
sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la materia a la que
se refiere”. Es así como la Corte ha considerado que
“una habilitación amplia y general no es necesariamente contraria a la Carta,
siempre que no sea vaga e indeterminada, ya que la precisión de la ley
habilitante es parámetro para el control de constitucionalidad sobre la ley de
facultades así como sobre los decretos legislativos de desarrollo”. (ii) Señalar la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de
la República al ejercer las facultades. Sobre la
finalidad la Corte ha sostenido que debe existir coherencia “entre, los motivos que llevaron al legislador a concederlas, y el
contenido mismo de la ley de facultades”. En otras palabras, de un lado, al Congreso le corresponde establecer en
forma clara, cierta, específica y determinable el campo normativo sobre el cual
debe actuar el Presidente; y de otro, el Ejecutivo debe ejercer la competencia
legislativa transitoria sin exceder los límites fijados en la ley habilitante. (iii) Enunciar los criterios que han de orientar las decisiones
del Presidente respecto de las opciones de diseño de política pública dentro
del ámbito material general de la habilitación. La Corte ha señalado que este
requisito se relaciona
con los “estrictos criterios específicos y restrictivos que permiten la
delimitación del ámbito de la competencia atribuida al Presidente, sin los
cuales sería en extremo difícil determinar si actuó dentro del marco
establecido por la habilitación”. No obstante, como se expuso previamente, la
exigencia de precisión no puede llegar al punto de hacer que sea el Legislador
quien defina con detalle el contenido de las materias que debe regular el
Ejecutivo con las facultades extraordinarias, porque ello limitaría en exceso
las competencias del Presidente y restaría sentido a la delegación legislativa.
NORMAS SOBRE
EL EJERCICIO DE LA PROFESION DE ECONOMISTA-Contenido
CONSEJO
NACIONAL PROFESIONAL DE ECONOMIA-Funciones
Referencia:
Expediente D-10643
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 109 (parcial) del decreto ley 019 de
2012, “por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración
Pública”.
Demandantes: Luis
Fernando Álvarez Jaramillo y Juan David Marín López.
Magistrado
Ponente:
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Bogotá D.C., dos (2) de septiembre de dos
mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto ley 2067 de 1991, profiere la presente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos
Luis Fernando Álvarez Jaramillo y Juan David Marín López, en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, demandaron el artículo 109 (parcial)
del decreto ley 019 de 2012, “por el cual se dictan normas para suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública”. Consideran que el Presidente de la República se
excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias, en detrimento de los
artículos 121 y 150.10 de la Constitución Política.
Mediante auto
del 27 de febrero de 2015 el magistrado sustanciador admitió la demanda,
dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la
misma providencia ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso, al Ministerio de Interior, al
Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, al Director Nacional de Planeación y al Departamento Administrativo de
la Función Pública; a las facultades de derecho de las universidades Externado
de Colombia, Javeriana, Libre de Colombia, Nacional de Colombia, del Rosario,
Sergio Arboleda y Santo Tomás; así como a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Federación
Nacional de Estudiantes de Economía, a la Sociedad Colombiana de Economistas y
al Consejo Nacional Profesional de Economía, para que intervinieran impugnando
o defendiendo la norma parcialmente acusada.
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
decreto ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma
impugnada y se subraya el aparte acusado, de acuerdo con su publicación en el
Diario Oficial 48.308 de 10 de enero de 2012:
“DECRETO 19 DE 2012
(enero 10)
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el
parágrafo 1o. del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, y
CONSIDERANDO:
Que la
Administración Pública está llamada a cumplir sus responsabilidades y cometidos
atendiendo las necesidades del ciudadano con el fin de garantizar la
efectividad de sus derechos.
Que en
desarrollo de los postulados del Buen Gobierno se requieren instituciones
eficientes, transparentes y cercanas al ciudadano.
Que el
artículo 83 de la Constitución Política dispone que todas las actuaciones de
los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados
de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos
adelanten ante éstas.
Que el
artículo 84 de la Constitución Política es perentorio en señalar que cuando un
derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las
autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o
requisitos adicionales para su ejercicio.
Que tanto
los particulares en el ejercicio de sus derechos o en el cumplimiento de sus
deberes, como las autoridades en el desarrollo de sus funciones tienen el deber
de obrar bajo los postulados de la buena fe, es decir que deben sujetarse a los
mandatos de honestidad, lealtad y sinceridad.
Que con la
aplicación del principio de la buena fe se logra que este se convierta en un
instrumento eficaz para lograr que la administración obre con criterio rector
de la efectividad del servicio público por encima de las conductas meramente
formales que han desnaturalizado su esencia.
Que es
necesario que todas las actuaciones de la administración pública se basen en la
eficiencia, la equidad, la eficacia y la economía, con el fin de proteger el
patrimonio público, la transparencia y moralidad en todas las operaciones
relacionadas con el manejo y utilización de los bienes y recursos públicos, y
la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines
del Estado.
Que con el
objeto de facilitar la actividad de las personas naturales y jurídicas ante las
autoridades que cumplen funciones administrativas, contribuir a la eficacia y
eficiencia de estas y fortalecer, entre otros, los principios de buena fe,
confianza legítima, transparencia y moralidad, se requiere racionalizar los
trámites, procedimientos y regulaciones innecesarios contenidos en normas con
fuerza de ley.
Que mediante
el parágrafo 1 del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, el Congreso de la
República revistió al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO
109. DEROGATORIAS. Deróguese el artículo 11 de la Ley 37 de 1990
y el parágrafo 3 del artículo 5 de la Ley 16 de 1990, adicionado por el
artículo 13 de la Ley 69 de 1993”.
La norma derogada establecía lo siguiente:
“LEY 37 DE 1990
(octubre 26)
Por medio de la cual se
modifica la Ley 41 de 1969[1].
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 11.- Para la toma de posesión de un empleo oficial o cargo
en el sector privado cuyo desempeño requiere la calidad de profesional de la
Economía, se exigirá la presentación de la matrícula profesional, de lo cual se
dejará constancia en el acta de posesión. Se requiere igualmente la
participación de un Economista, con matrícula profesional, en los siguientes
actos:
1. En la elaboración de estudio de factibilidad
económica y social de los sectores públicos y privados.
2. En la elaboración de estudios con miras a la
aprobación de inversiones de capital extranjero en el país, por parte del
Departamento Nacional de Planeación.
3. En la elaboración de los planes de Desarrollo
Económico y Social a nivel nacional, regional, departamental, municipal,
distrital y sectorial.
4. Para certificar la viabilidad económica y social en
la elaboración y evaluación de proyectos de inversión de los sectores públicos
y privados.
5. En la elaboración de estudio con miras a la
asignación de precios, tasas, tarifas, incentivos o subsidios.
6. En la presentación de solicitudes de créditos de
fomento otorgados por el Banco de la República a través de los fondos
financieros que él administra por medio de las instituciones de crédito del
sistema financiero o de Proexpo o de los créditos de fomento que otorguen las
entidades públicas a través de las instituciones del sistema financiero del
país para financiar proyectos de inversión.
7. En la presentación de solicitudes para utilizar los
sistemas especiales de importación-exportación y de intercambio comercial que
deban presentarse para su aprobación ante Incomex, Proexpo, Dirección General
de Aduanas o cualquier otro organismo autorizado para aprobar sistemas
especiales de importación-exportación.
8. En la elaboración de estudios y proyectos respecto
de valores comerciales, gravámenes arancelarios y tarifas varias de importación
ante el Consejo Nacional de Política Aduanera.
PARÁGRAFO 1º.- Sin la firma de un Economista
debidamente inscrito, estos estudios y solicitudes no podrán ser utilizados
válidamente por las entidades o instituciones que los requieran.
PARÁGRAFO 2º.- Las firmas y organizaciones
profesionales cuyas actividades comprendan alguna o algunas de las que conforme
a la ley correspondan al ejercicio de la profesión de Economista, deberán
contar para el efecto con un economista legalmente autorizado y bajo cuya responsabilidad
y firma se desarrollarán aquellas actividades”.
III. DEMANDA
Los accionantes
sostienen que, al derogar el artículo 11 de la ley 37 de 1990, el Presidente de
la República vulneró los artículos 121 y 150-10 de la Constitución Política por
exceso en el ejercicio de las facultades conferidas por el Congreso para actuar
como legislador extraordinario.
Comienzan por
recordar que el parágrafo 1º del artículo 75 de la ley 1474 de 2011 otorgó al
Presidente de la República facultades extraordinarias para expedir normas con
fuerza de ley encaminadas a “suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración
Pública”. De acuerdo con esa norma, sostienen los demandantes, el
Presidente tenía un límite competencial muy claro, puesto que solo estaba
autorizado para dictar normas “tendientes a eliminar aquellas ritualidades
que afectaran al ciudadano en el acceso eficiente a la administración pública”.
En el marco de
esas atribuciones fue proferido el decreto ley 019 de 2012. Sin embargo,
continúan, al derogar el artículo 11 de la ley 37 de 1990 el Presidente de la
República excedió su límite competencial, porque esta norma no establecía
ningún tipo de ritualidad que afectara al ciudadano en el acceso eficiente a la
administración pública, ni desarrollaba un procedimiento que sistematizara la
relación entre los particulares con las autoridades públicas, sino que señaló
un conjunto de actos que por su naturaleza debían ser realizados por un
economista legalmente inscrito; es decir, reglamentaba la profesión de
economista.
Con sustento en
los antecedentes del debate parlamentario que dio lugar a la ley 37 de 1990,
los accionantes precisan que la adopción de las medidas previstas en el
artículo 11 no obedeció a un simple capricho del Congreso, sino que pretendió
garantizar la idoneidad profesional y acreditar la debida preparación académica
y científica para el ejercicio de la profesión de economista, en virtud de la
importancia de las funciones que les corresponde desempeñar.
A partir de lo
anterior consideran que la derogatoria acusada “no guarda ninguna relación
con el contenido de la regulación que era objeto de delegación legislativa,
puesto que no se atiene a los límites competenciales claramente señalados por
el Legislador”. Añaden que su introducción en el decreto ley 019 de 2012
fue subrepticia, “si se tiene en cuenta que fue incluida en el capítulo VII
del título II, que trata sobre trámites, procedimientos y regulaciones del
sector administrativo de agricultura y desarrollo rural, el cual carece de
relación alguna con la regulación de la profesión de economista”.
IV. INTERVENCIONES
1.- Departamento
Administrativo de la Función Pública
La representante del Departamento Administrativo
de la Función Pública solicita a la Corte declarar exequible el artículo
parcialmente acusado.
Argumenta que el Presidente de la República no
excedió las facultades otorgadas por el artículo 75 de la ley 1474 de 2011.
Según su criterio, simplemente acaba con una regulación innecesaria y hace más
amable la Administración Pública con los ciudadanos, en tanto estos últimos ya
no tendrán que acudir a los economistas para surtir los trámites, regulaciones
y procedimientos allí contemplados.
Señala que, teniendo en cuenta que las facultades
extraordinarias fueron conferidas para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios, el Gobierno “se encontraba
autorizado para racionalizar, ajustar o eliminar las regulaciones legales
preexistentes en la Administración Pública que se encontraran dentro de tales
parámetros, sin consideración a su materia específica o contenido de las normas
reformadas o derogadas, o al sector administrativo al cual pertenecieren”.
En esa medida, explica, tales facultades no llegan al punto de establecer de
manera inequívoca los temas específicos de las regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios que pueden ser racionalizados, suprimidos o derogados,
dejando en esa materia un amplio margen de configuración al Gobierno.
Por último, aclara que el hecho de que determinado
artículo forme parte de un capítulo específico de la nueva regulación
(agricultura) no comporta su inconstitucionalidad, porque la revisión de
exequibilidad de la norma demandada se hace respecto de la Constitución y el
contenido normativo del parágrafo 1º del artículo 75 de la ley 1474 de 2011
(ley habilitante), y no respecto de la estructura interna del decreto
extraordinario que lo consagra.
2.-
Departamento Nacional de Planeación
El apoderado del Departamento Nacional de
Planeación solicita a la Corte inhibirse en relación con el cargo de
fondo, o en subsidio declarar exequible la norma acusada.
Aduce que la demanda “plantea una serie de
percepciones de carácter subjetivo sin descender a la forma en que se concreta
esa violación. La acusación es, por tanto, indirecta o mediada de tal forma que
no es posible debatirla en el marco constitucional así en la impugnación se
realicen referencias constitucionales y con ello se pretenda persuadir acerca
de la falta de correspondencia de las normas demandadas con la Constitución”.
Sostiene que el demandante no cumplió con las
exigencias de precisión, suficiencia y claridad y que “la argumentación vaga
y subjetiva no permite una real confrontación de sus argumentos en la
Constitución”.
Sobre los planteamientos de fondo señala que el
legislador extraordinario lo que hizo fue suprimir una regulación que resultaba
engorrosa y, de esa manera, la norma “no constituye un sofisma sino una
exigencia de reforma en el trámite respecto de ciertas situaciones”.
3.-
Universidad del Rosario
Los delegados de la Universidad del Rosario
consideran que la norma acusada debe ser declarada inexequible.
En su concepto, la derogatoria contenida en el
artículo 109 (parcial) del decreto ley 012 de 2012 desconoce la habilitación
contenida en el artículo 75 de la ley 1474 de 2011, toda vez que se excede
sobre el objeto o finalidad de la misma: la supresión o reforma de
procedimientos o trámites innecesarios ante la administración pública.
Mencionan que la derogatoria corresponde a la
supresión de un aspecto de trámite regulado en una norma, consistente en la
exigencia de acreditar la calidad de profesional de economía. Hasta ese punto,
explican, la facultad extraordinaria se encontraría debidamente enmarcada
dentro de los verbos rectores contenidos en la ley habilitante, esto es,
suprimir o reformar. No obstante, continúan, la cuestión radica en determinar “si
la exigencia y presentación de un título de idoneidad en el campo de la
economía constituye un trámite inocuo o si por el contrario, con ellos se busca
garantizar una finalidad de orden superior”.
Al respecto consideran que tal exigencia es
indispensable “con miras a acreditar la preparación académica y científica
que exija la ley en relación con una profesión y responde a la necesidad social
de contar con una certificación académica sobre la idoneidad de sus titulares,
en especial en actividades que son consideradas de riesgo social por el tipo de
intereses que involucran”. A su juicio, la profesión de economista implica
un riesgo social alto, porque compromete el interés general en relación con la
obtención, manejo, orientación, planeación, aprovechamiento y maximización de
recursos en los sectores público y privado.
Concluyen que la norma derogada “no constituye
una simple tramitología innecesaria en la administración pública, sino que es
una regulación que representa la voluntad del legislador destinada a la
protección de la seguridad en materia de recursos económicos, garantizando el
interés general”.
4.- Universidad Santo Tomás
El decano de la Facultad de Derecho y el
coordinador del grupo de acciones constitucionales del Consultorio Jurídico de
la de la Universidad Santo Tomás –sede Bogotá- solicitan a la Corte declarar inexequible
la expresión acusada.
Señalan que la ley 37 de 1990 y su decreto
reglamentario estructuran la normatividad acerca del ejercicio de la profesión
de economista, contemplando como requisito acreditante la matrícula de
profesional. En esa medida, agregan, la norma derogada no es un trámite
innecesario sino que es un requisito que asegura la experticia en los estudios
tendientes a la toma de decisiones económicas relevantes.
Explican que la derogación cuestionada va más allá
de los límites materiales expresos de la norma habilitante, es decir, la
derogación, supresión o reforma de trámites innecesarios en la Administración
Pública, por cuanto el objetivo de acreditar la idoneidad en economía es
asegurar la preparación académica y científica de una profesión u oficio con
alta responsabilidad que implica riesgo a la comunidad.
Por último, resaltan que la inexistencia de dicho
requisito permite que personas que carecen de la formación en economía ejerzan
actividades propias de esta profesión, perjudicando a quienes sí detentan esa
calidad. Añaden que la matricula profesional y su solicitud en el ejercicio de
ciertas actividades corresponde a una necesidad de protección de los intereses
de la sociedad, por lo que su desconocimiento “implica la tergiversación de
estos factores éticos y a su vez un desplazamiento en el campo de acción de
estos profesionales y una disminución considerable en su derecho al trabajo,
derivado del ejercicio de su libertad profesional”.
5.- Universidad Javeriana
Los estudiantes del Grupo de Acciones Públicas de
la Universidad Javeriana piden a la Corte declarar inexequible la norma
impugnada.
Sostienen que el Presidente de la República ha
sobrepasado el límite material de las facultades extraordinarias conferidas,
porque la eliminación del requisito de ser profesional en economía para un
empleo oficial o cargo en el sector privado, en asuntos enteramente técnicos y
precisamente económicos no guarda relación con la delegación legislativa,
restringida a la eliminación de trámites innecesarios en la administración
pública.
Aducen que la posesión de un empleo cuyo desempeño
requiere la calidad de profesional en la economía “es un interés
trascendente del legislador referente a que quienes ocupen esta clase de cargos
tengan las aptitudes y la idoneidad necesarias para poder ejercerlos de la
mejor manera posible”. Por lo tanto, refieren, se trata de una exigencia
pertinente que en nada afecta o limita la eficacia de la administración
pública.
Aseguran que, por el contrario, al derogar esa
disposición, “se da pie para que personas que no tengan las aptitudes ni los
conocimientos técnicos suficientes, desempeñen funciones públicas de carácter
exclusivamente económico, poniendo en tela de juicio la calidad de sus
actuaciones”.
6.- Instituto Colombiano de
Derecho Procesal
El delegado del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal solicita a la Corte declarar inexequible la norma acusada.
Considera que el Presidente de la República carecía
de facultades para derogar el artículo 11 de la ley 37 de 1990, porque esa
norma forma parte integral y esencial de la regulación de la profesión de
economista que, conforme al artículo 26 de la Constitución, se adoptó por el
legislador.
Según el interviniente, ninguna relación tiene con
las facultades extraordinarias que le confirieron al Ejecutivo por la ley 1474
de 2011 para suprimir o reformar procedimientos y trámites innecesarios
existentes en la administración pública, el hecho de suprimir, “de un tajo,
mediante su derogación inopinada y sorpresiva, el artículo 11 de la ley 37 de
1990, en la que, entre otros asuntos y por vía de ejemplo se exige la calidad
de profesional de la economía con matrícula profesional para tomar posesión de
algunos empleos públicos que requieren conocimientos específicos en esa
profesión”.
7.- Consejo Nacional
Profesional de Economía –Conalpe-
El interviniente del Consejo Nacional Profesional
de Economía -Conalpe- pide a la Corte declarar la inconstitucionalidad  del
artículo 109 del decreto ley 019 de 2012, en lo pertinente a la derogatoria del
artículo 11 de la ley 37 de 1990.
Sostiene que el precepto acusado no guarda ninguna
conexidad temática con el tópico que fue objeto de delegación legislativa.
Tampoco observa una conexidad finalista entre la frase demandada y la
delegación de funciones de la que fue objeto el Presidente, “puesto que con
la derogatoria (…) no se está garantizando el acceso eficiente de los ciudadanos
a la administración pública, sino que se está evitando que profesionales con
las calidades académicas y científicas pertinentes ejerzan las actividades que
son de su resorte”.
En su parecer, el artículo 11 de la ley 37 de 1990
fue creado con la finalidad de que ciertos actos fueran desarrollados por
profesionales en economía, en atención a que por su naturaleza requieren la
experticia de esos profesionales. Explica que esa finalidad “no obedece a la
simple liberalidad del legislativo, sino por el contrario, su finalidad es la
de contar con los profesionales idóneos y con la preparación académica y
científica pertinente para desarrollar cada una de las actuaciones señaladas en
el artículo 11 de la Ley 37 de 1990”. Además, considera que la disposición derogada
no establecía ningún procedimiento o trámite ante la administración pública,
sino que garantizaba la presencia de un economista en el ejercicio de ciertos
actos que son de su resorte.
8.- Federación Nacional de
Estudiantes de Economía -Fenadeco-
El Presidente del Comité de Coordinación Nacional
de la Federación Nacional de Estudiantes de Economía considera que con la
derogatoria del artículo 11 de la ley 37 de 1990 ha habido una clara
extralimitación de las atribuciones otorgadas al Ejecutivo para expedir normas
con fuerza de ley.
Asegura que la preparación de un profesional en
economía requiere experiencia debidamente acreditada y que la órbita de
aplicación de sus conocimientos se circunscribe, entre otros, a la “búsqueda
incansable por el logro de propósitos tan loables, como la mejoría en la
calidad de vida de los ciudadanos”. Sostiene que la profesión de economista
sigue siendo relevante en los procesos de planificación, delimitación de
alcances y ejecución de proyectos de carácter financiero y técnico en entes
públicos y privados, por lo que “no tiene asidero conceptual razonable el
hecho de querer anular sin un sentido de coherencia técnica, la esencia
fundamental de [su] amada y honrosa profesión”.
9.- Intervenciones ciudadanas
9.1.- El ciudadano José Ignacio González Buitrago
coadyuva la demanda y solicita a la Corte declarar inexequible la norma
acusada.
Afirma que las facultades extraordinarias
previstas en la norma invocada por el Ejecutivo se limitan a suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
administración pública. A su juicio, en ella no está comprendida la atribución
en cabeza del Presidente para “derogar una disposición que hace parte de la
reglamentación correspondiente a la vigilancia y control sobre el ejercicio
profesional de economistas en algunas actividades, que por considerarlas el
legislador como de aquellas que entrañan un riesgo social, las sometió a
cumplir la exigencia de ser ejercidas por un economista y así asegurar la
idoneidad de quien las ejerce de conformidad con el artículo 11 de la ley 37 de
1990”. Por esa razón, considera que el Presidente invadió la órbita de
competencia del Congreso.
Sobre la exigencia de presentación de la matrícula
profesional para la toma de posesión de un empleo público o privado, refiere
que se trata de una simple verificación de si el profesional que se posesiona
es economista y si cuenta con la tarjeta profesional que lo habilita para
ejercer la profesión legalmente.
En su parecer, eliminar ese requisito no exonera
al economista de acreditar su profesión, porque obligatoriamente debe
demostrarla de conformidad con las demás disposiciones de la ley 37 de 1990.
Por otro lado, aduce que la exigencia de la
participación de un economista en las actividades referidas en el artículo
derogado no atiende al criterio exigido en la ley 1474 de 2011, sino que
corresponde a la órbita del ejercicio de las funciones otorgadas al Consejo
Nacional Profesional de Economía.
Finalmente, considera que “de una norma se
espera que exista un hilo conductor que le dé sentido a cada título o capítulo
y además que los ciudadanos no se vean sorprendidos por la aprobación de normas
ubicadas bajo la denominación de una materia que no corresponde (…) En ese
evento, no sería transparente la adopción de la norma y violaría adicionalmente
el principio constitucional de la buena fe”.
9.2.- La ciudadana Mónica Rangel Cubides pide
declarar inexequible la expresión impugnada.
Sostiene que con el decreto ley 019 de 2012 el
Gobierno derogó una norma que no hace referencia a ningún trámite innecesario
en la administración pública, “sino a una serie de funciones que de manera
sabia el legislador había otorgado de manera exclusiva a economistas titulados
y con matrícula profesional atendiendo precisamente al riesgo social que
implica el desarrollo de las mismas”.
Concluye que la norma demandada desbordó las
precisas facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso al Ejecutivo, lo
que conlleva la infracción de los artículos 121[2]
y 123[3]
de la Constitución. Además, a su juicio, con ello se vulnera el principio de
unidad de materia al haber regulado asuntos que no guardan ninguna relación con
el tema del decreto al que pertenecen.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuradora General de la Nación (E), mediante
concepto 5906, radicado el 24 de abril de 2015, solicita a la Corte declarar inexequible
la expresión “Deróguese el artículo 11 de la Ley 37 de 1990 y el parágrafo 3
del artículo 5 de la Ley 16 de 1990” (sic), contenida en el artículo 109
del decreto ley 019 de 2012.
A juicio del Ministerio Público, la exigencia de
matrícula profesional como requisito para la posesión en un cargo que demanda la
calidad de economista no es un trámite administrativo superfluo, sino, por el
contrario, un requisito absolutamente necesario para garantizar el bien común y
la seguridad de la comunidad frente al ejercicio de la profesión de economista,
actividad que reviste un riesgo social de cara al patrimonio de quienes confían
en su experticia y que, por ende, debe ser certificada mediante título de
idoneidad.
Afirma la Vista Fiscal que la norma “indebidamente
derogada” tiene como finalidad garantizar la presencia de un economista en
el ejercicio de ciertos actos que requieren de la experticia propia de esa
profesión, que solo puede ser certificada mediante la presentación de la
matrícula profesional. En su parecer, el fin perseguido con la exigencia de ese
documento, además de ser constitucional, no puede ser suplido mediante otro
tipo de trámite o procedimiento.
Agrega que esa exigencia garantiza el correcto desempeño
de dicha profesión, que implica un importante riesgo social, “lo que
significa que persigue garantizar la seguridad de la comunidad y el bien común,
circunstancia que la hace razonable y obligatoria”. Además, continúa,
facilita la vigilancia y el control disciplinario de la profesión, asegurando
que no accedan a cargos que exigen una alta formación académica personas que
han sido o son acreedores de sanciones disciplinarias por el ejercicio
inadecuado de su profesión.
Por lo anterior, concluye que el Presidente de la
República efectivamente excedió las facultades que le fueron conferidas por el
artículo 75 de la Ley 1474 de 2011.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.- Competencia
De conformidad
con lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 241 de la Constitución, la Corte
es competente para conocer el asunto de la referencia ya que se trata de una
demanda interpuesta contra un decreto con fuerza de ley expedido por el
Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias, en este
caso el decreto ley 019 de 2012, “por el cual se dictan normas para suprimir
o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en
la Administración Pública”.
2.- Problema
jurídico y metodología de análisis
La Sala comienza por
desestimar la solicitud inhibitoria elevada por uno de los intervinientes[4] ante el
supuesto incumplimiento de los requisitos de precisión, suficiencia y claridad en
la formulación del cargo, que por demás no fue sustentada ni desarrollada. Por el
contrario, encuentra que la acusación de los demandantes cumple a cabalidad con
los requisitos previstos en el decreto ley 2067 de 1991 (art. 2º), según las
exigencias trazadas por la jurisprudencia constitucional[5], por cuanto -a pesar de
su sencillez- fue claramente expuesta, con razonamientos ciertos y precisos a
partir de los cuales se plantea un problema constitucional serio, al punto que todas
las intervenciones abordan un examen de fondo y no sobre eventuales
deficiencias en la formulación de los cargos (incluido el propio Departamento
Nacional de Planeación, que en subsidio pide declarar exequible la norma
acusada). De esta manera, quienes han participado en el proceso de
constitucionalidad debatieron acerca del presunto exceso en el ejercicio de las
facultades extraordinarias por parte del Presidente de la República, lo cual demuestra
que el sentido de la acusación fue claramente entendido y reafirma la aptitud
de la demanda.
Hecha la anterior aclaración, la Corte debe
determinar si el Presidente de la República, al derogar
el artículo 11 de la ley 37 de 1990[6],
vulneró los artículos 121 y 150-10 de la Constitución Política por exceso en el
ejercicio de las facultades conferidas por el Congreso para actuar como
legislador extraordinario. En concreto, debe definir si el Presidente de la
República excedió las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso para
“suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existentes en la Administración Pública” (parágrafo del art. 75 de la ley
1474 de 2011), al derogar la norma que, de un lado, exigía la matrícula
profesional de economista para tomar posesión de un empleo oficial o cargo en
el sector privado cuyo desempeño requiera de esa calidad, y, de otro, exigía
contar con un economista para la elaboración y presentación de diversos estudios,
planes o proyectos relacionados con el ejercicio de dicha profesión.
Para dilucidar este
interrogante la Sala (i) comenzará por reseñar la jurisprudencia acerca de las
facultades extraordinarias del Presidente de la República para expedir normas
con fuerza de ley; (ii) a continuación se referirá específicamente al alcance
de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 75 de la ley 1474
de 2011; y con base en ello, (iii) analizará la constitucionalidad de la norma
acusada.
3.- Alcance y límites del Presidente
de la República para dictar normas con fuerza de ley en ejercicio de facultades
extraordinarias
3.1.- El numeral 10º del artículo 150
de la Constitución consagra como una de las funciones del Congreso revestir al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir
normas con fuerza de ley, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia
pública lo aconseje, las cuales deben ser solicitadas expresamente por el
Gobierno y cuya aprobación requerirá de la mayoría absoluta de los miembros de
una y otra Cámara[7].
De acuerdo con lo señalado en esa disposición, mediante
las leyes de facultades extraordinarias se puede delegar la regulación de
diferentes materias, salvo aquellas expresamente prohibidas en el tercer inciso
del mencionado numeral, referentes a la expedición de códigos y creación de impuestos, de leyes
estatutarias y orgánicas, y a la creación de los servicios administrativos y
técnicos de las Cámaras.
La
Corte ha considerado que esta forma de habilitación extraordinaria plantea
ventajas pero a su vez implica riesgos. Al respecto, ha señalado que “resulta
útil para la regulación de temas particularmente complejos por su contenido
técnico, acelera la expedición de normas con fuerza de ley cuando resulta
necesario para conjurar crisis o facilita ajustes atendiendo razones de
conveniencia pública”; pero al mismo tiempo, “su utilización excesiva
debilita el principio democrático ante el empobrecimiento de la deliberación al
interior del Congreso, relativiza el principio de separación de poderes y
acentúa el carácter presidencialista del régimen político”[8].
Es
por esa razón que el Constituyente hizo más exigentes los requisitos para el
otorgamiento de facultades extraordinarias, los cuales han sido sintetizados
por esta corporación así: “(i) no pueden
conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes
marco[9],
ni decretar impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva
exclusiva del Congreso; (ii) la aprobación de la
ley habilitante requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
Cámara; (iii) el
Congreso no puede otorgarlas motu proprio, sino que deben ser expresamente
solicitadas por el Gobierno, ya sea por el Presidente de la República o por uno
de sus ministros[10];
(iv) el término máximo por el cual pueden
conferirse es de seis meses; (v) sólo pueden otorgarse cuando la necesidad lo
exija o por razones de conveniencia pública; (vi) el Congreso conserva la
potestad de modificar en cualquier tiempo y por iniciativa propia los decretos
dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias; y finalmente,
(vii) las facultades deben ser claras y precisas”[11].
3.2. Este
Tribunal ha sostenido en reiterada jurisprudencia que el Gobierno debe, en el trámite de la ley que otorga facultades
extraordinarias, justificar suficientemente el motivo de la solicitud; mientras
que al Congreso, dentro de la
libertad política y la facultad discrecional de que es titular como conformador
de la norma jurídica, “le corresponde sopesar y valorar dicha necesidad y
conveniencia, más aún, cuando delega transitoriamente atribuciones que le son
propias”[12].
Al mismo tiempo, la Corte ha hecho referencia al
vocablo “precisas”, del numeral 10º del artículo 150 de la Carta,
señalando que “es suficiente con que en ellas [las facultades
extraordinarias] se establezcan los límites claros dentro de los cuales actuará
el Ejecutivo, sin que su generalidad implique un desconocimiento de la Carta
Política”[13].
Lo anterior significa que es suficiente la claridad de los objetivos y
fines del otorgamiento de las facultades extraordinarias, sin que la limitación
tenga que ser exhaustiva o rigurosa, en tanto pretender que el legislador fije
unos parámetros minuciosos tornaría inocua e innecesaria la concesión de
facultades[14]. En otras palabras, la precisión supone determinar de
manera clara la materia objeto de la autorización extraordinaria, “pero ello
no significa que la ley de delegación tenga que predeterminar en detalle el
cabal desarrollo de todo lo que se le está encomendando, lo que constituiría
una duplicación sin sentido, deviniendo superfluo no acoger simplemente lo que
expida el Congreso”[15]. Esta corporación
ha definido como requisitos de precisión los siguientes[16]:
(i) Indicar
la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo. Sobre
este punto la jurisprudencia ha señalado que “el concepto
precisión se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a su
nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la materia a la que se
refiere”[17].
Es así como la Corte ha considerado que “una habilitación
amplia y general no es necesariamente contraria a la Carta[18], siempre
que no sea vaga e indeterminada, ya que la precisión de la ley habilitante es
parámetro para el control de constitucionalidad sobre la ley de facultades así
como sobre los decretos legislativos de desarrollo”[19].
(ii) Señalar la
finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al ejercer las
facultades. Sobre la finalidad la Corte ha sostenido que debe existir coherencia “entre, los motivos que llevaron al legislador a concederlas, y el
contenido mismo de la ley de facultades”[20]. En otras palabras, de un lado, al Congreso le corresponde establecer en
forma clara, cierta, específica y determinable el campo normativo sobre el cual
debe actuar el Presidente; y de otro, el Ejecutivo debe ejercer la competencia
legislativa transitoria sin exceder los límites fijados en la ley habilitante
[21].
(iii) Enunciar los criterios que han de orientar
las decisiones del Presidente respecto de las opciones de diseño de política
pública dentro del ámbito material general de la habilitación. La Corte ha
señalado que este requisito se
relaciona con los “estrictos criterios específicos y restrictivos que
permiten la delimitación del ámbito de la competencia atribuida al Presidente,
sin los cuales sería en extremo difícil determinar si actuó dentro del marco
establecido por la habilitación”[22]. No obstante, como se expuso
previamente, la exigencia de precisión no puede llegar al punto de hacer que
sea el Legislador quien defina con detalle el contenido de las materias que
debe regular el Ejecutivo con las facultades extraordinarias, porque ello
limitaría en exceso las competencias del Presidente y restaría sentido a la
delegación legislativa[23].
3.3. Ahora bien, de lo
anterior se desprende que las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República deben cumplir con la
acreditación de ciertos parámetros constitucionales y sujetarse a unos límites temporales y materiales que
el juez constitucional ha de valorar frente a un cargo por exceso en el uso de
las mismas[24].
La temporalidad hace referencia al término
perentorio que tiene el Presidente para hacer uso de las facultades
extraordinarias y para expedir los respectivos decretos con fuerza de ley,
término que no puede exceder de seis meses.
El límite material implica que los decretos
que dicte el Presidente solo pueden versar sobre los asuntos estrictamente
señalados en la ley habilitante; es decir, el Gobierno solo puede ocuparse de
las materias allí indicadas, sin lugar a extensiones ni analogías[25].
En esta dirección, los decretos leyes sobre materias distintas a las definidas
por el Congreso suponen una extralimitación en las facultades conferidas e
invalidan la órbita propia del legislador ordinario.
Sobre el particular la jurisprudencia ha explicado
que el proceso de habilitación legislativa impone a los órganos que intervienen
en la misma -el Congreso y el Gobierno- obligaciones recíprocas cuya
inobservancia podría conducir a la declaratoria de inexequibilidad de la ley de
facultades o de las medidas adoptadas en ejercicio de
las mismas[26].
Conforme a tal exigencia, “al Congreso le asiste la obligación
ineludible de establecer en forma clara, cierta, específica y determinable el
campo normativo sobre el cual debe actuar el Presidente de la República. Y al
Gobierno, la obligación de ejercer la facultad legislativa transitoria dentro
de los límites o parámetros fijados en el acto condición que otorga la
delegación, debiendo restringir la actividad normativa estrictamente a las
materias allí descritas”[27].
Siguiendo ese hilo argumentativo, el análisis
sobre la extralimitación del Presidente en el ejercicio de las facultades
extraordinarias, como causal de inexequibilidad abarca la adecuada interpretación de la precisión temática en el otorgamiento de las
facultades, esto es, la determinación clara del marco dentro del cual se
autoriza al Ejecutivo a expedir los decretos leyes. En esa medida, el contenido
de los decretos extraordinarios “debe tener una conexidad temática directa
tanto con el texto de la disposición que dispone las facultades
extraordinarias, como con el tópico de la regulación general en la cual se
incluyó el artículo habilitante”[28].
El principio de causalidad juega un papel relevante en el referido
análisis, en tanto “hace posible la satisfacción del requisito de precisión,
y así de la prohibición en la extralimitación del uso de estas facultades”.
Siendo así, “el juez de control de constitucionalidad debe verificar la
existencia de una relación de causalidad entre el contenido de la regulación
expedida en virtud de la delegación y el contenido amplio de la materia
delegada”[29].
De esta
manera, con la finalidad de que la institución de la habilitación legislativa
al Presidente no fuera objeto de abusos y excesos, el Constituyente condicionó
el otorgamiento de las facultades extraordinarias a los requisitos enunciados
en párrafos precedentes. En la sentencia C-097 de 2013 fueron sintetizados en
los siguientes términos:
“a. La
limitación de los excesos que se cometieron en el pasado mediante la exclusión
expresa de ciertas materias v.gr la expedición de códigos y de leyes
estatutarias, de leyes orgánicas y de las leyes previstas en el numeral 19 del
artículo 150 C.P., así como el decreto de impuestos.
b. El
impedimento al Congreso del ejercicio de la iniciativa legislativa para otorgar
facultades extraordinarias al Ejecutivo. De esta forma se le cerró el paso a la
posibilidad de que el Congreso, motu propio, tomara la decisión de
atribuir transitoriamente algunas de sus funciones al Presidente de la
República en detrimento de la efectividad de los principios democráticos y de
la separación de poderes.
c. La
exigencia de mayorías absolutas para aprobar la concesión de tales facultades.
Se buscó así hacer más difícil la aprobación del traslado temporal de
competencias al Ejecutivo. Ya no basta la mayoría simple, esto es, la mayoría
de los votos de los congresistas presentes (previo cumplimiento del quórum
decisorio), sino que se requiere, para que se considere aprobada la concesión
de facultades extraordinarias al Gobierno, el voto de más de la mitad de los
miembros del Congreso, lo cual resulta más exigente.
d. La
consagración expresa de la competencia del Congreso para reformar y modificar
en todo tiempo y por iniciativa propia, los decretos dictados por el gobierno
en ejercicio de facultades extraordinarias. Con esto buscó el constituyente
reafirmar que el Congreso es el titular de la función legislativa. Si bien éste
puede trasladar de manera temporal y materialmente limitada el ejercicio de la
potestad de legislar al Presidente de la República cuando se dan determinados
supuestos fácticos la necesidad lo exige o la conveniencia pública lo aconseja,
ello no quiere decir que pierda o se desprenda de su competencia para legislar
sobre la materia, sea para modificar, complementar o derogar las normas con
fuerza de ley dictadas por el Ejecutivo en ejercicio de las facultades
extraordinarias.
e. En este
contexto, era natural que se insistiera en el requisito de la precisión en la
delimitación de las facultades conferidas (ver infra 6.), se reiterara que la
habilitación sólo puede hacerse "cuando la necesidad lo exija o la
conveniencia pública lo aconseje," y se hiciera más estricto el requisito
de la temporalidad al pasarse de un otorgamiento pro tempore pero sin límite
predeterminado a una concesión restringida a un término máximo de seis meses”.
3.4. En
definitiva, el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la
República está limitado desde el punto de vista temporal, en tanto cuenta con
un término perentorio de seis meses para hacer uso de las facultades que le
fueron otorgadas, y desde el punto de vista material, porque los decretos con
fuerza de ley dictados por el Gobierno solo pueden ocuparse de los asuntos
señalados en la ley habilitante. Asimismo, está supeditado a los requisitos fijados
en la Constitución de 1991 con el fin de evitar abusos y excesos en su
ejercicio, entre ellos, la exclusión expresa de ciertas materias, el
impedimento del Congreso para otorgar motu propio facultades
extraordinarias al Ejecutivo, y la exigencia de las mayorías absolutas para su
aprobación.
4.- Facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente en la ley 1474 de 2011 para  suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios ante la administración
pública
4.1.- Con la ley
1474 de 2011 el Congreso de la República dictó algunas normas “orientadas a
fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de
corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.
En el capítulo V de
dicho estatuto, relativo a las “políticas institucionales y pedagógicas”,
señaló que la creación de nuevos trámites que afecten a los ciudadanos debe
estar precedida del estudio y concepto favorable del Departamento
Administrativo de la Función Pública (artículo 75). En la misma disposición, de
conformidad con lo previsto en el artículo 150.10 de la Carta, el Congreso otorgó
al Ejecutivo facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley
dirigidas a “suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública”. Dispuso al respecto:
“ARTÍCULO 75. POLÍTICA ANTITRÁMITES. Para
la creación de un nuevo trámite que afecte a los ciudadanos en las entidades
del orden nacional, estas deberán elaborar un documento donde se justifique la
creación del respectivo trámite. Dicho documento deberá ser remitido al
Departamento Administrativo de la Función Pública que en un lapso de treinta
(30) días deberá conceptuar sobre la necesidad del mismo. En caso de que dicho
concepto sea negativo la entidad se abstendrá de ponerlo en funcionamiento.
PARÁGRAFO 1º.- De conformidad con lo
dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política,
revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias
para que en el término de seis meses, contados a partir de la fecha de la
publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para
suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existentes en la Administración Pública.
PARÁGRAFO 2o. Las facultades
extraordinarias atribuidas en el presente artículo no serán aplicables respecto
de trámites relacionados con licencias ambientales”. (Resaltado fuera de texto)
La implementación
de una política anti trámites se enmarcó dentro de una política estatal más
amplia, encaminada a crear mecanismos de prevención y sanción de la corrupción
y de efectividad al control de la gestión pública. Tuvo como fundamento la
búsqueda de una administración más eficiente, bajo la premisa de que solo con
una administración moderna y sujeta a control social es posible enfrentar la
corrupción y generar una cultura de legalidad[30].
4.2.- El Presidente hizo uso de dichas
facultades con la expedición del decreto ley 019 del 10 de enero de 2012, “por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”, con la siguiente motivación general:
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el
parágrafo 1o. del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, y
CONSIDERANDO:
Que la
Administración Pública está llamada a cumplir sus responsabilidades y cometidos
atendiendo las necesidades del ciudadano con el fin de garantizar la
efectividad de sus derechos.
Que en
desarrollo de los postulados del Buen Gobierno se requieren instituciones
eficientes, transparentes y cercanas al ciudadano.
Que el
artículo 83 de la Constitución Política dispone que todas las actuaciones de
los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados
de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos
adelanten ante éstas.
Que el
artículo 84 de la Constitución Política es perentorio en señalar que cuando un
derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las
autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o
requisitos adicionales para su ejercicio.
Que tanto
los particulares en el ejercicio de sus derechos o en el cumplimiento de sus
deberes, como las autoridades en el desarrollo de sus funciones tienen el deber
de obrar bajo los postulados de la buena fe, es decir que deben sujetarse a los
mandatos de honestidad, lealtad y sinceridad.
Que con la
aplicación del principio de la buena fe se logra que este se convierta en un
instrumento eficaz para lograr que la administración obre con criterio rector
de la efectividad del servicio público por encima de las conductas meramente
formales que han desnaturalizado su esencia.
Que es
necesario que todas las actuaciones de la administración pública se basen en la
eficiencia, la equidad, la eficacia y la economía, con el fin de proteger el
patrimonio público, la transparencia y moralidad en todas las operaciones
relacionadas con el manejo y utilización de los bienes y recursos públicos, y
la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines
del Estado.
Que con el
objeto de facilitar la actividad de las personas naturales y jurídicas ante las
autoridades que cumplen funciones administrativas, contribuir a la eficacia y
eficiencia de estas y fortalecer, entre otros, los principios de buena fe,
confianza legítima, transparencia y moralidad, se requiere racionalizar los trámites,
procedimientos y regulaciones innecesarios contenidos en normas con fuerza de
ley.
Que mediante
el parágrafo 1 del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, el Congreso de la
República revistió al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.
En varias oportunidades esta corporación se
ha referido al alcance y límites de la ley habilitante, insistiendo en el carácter
restrictivo de las facultades otorgadas, así como a la manera como el Gobierno hizo
uso de ellas con la expedición del decreto ley 019 de 2012[31]. A
continuación se reseñan dichos pronunciamientos.
4.2.1.- En la sentencia C-634 de 2012 la
Corte declaró inexequible la norma que, en lugar de “suprimir” o “reformar”
procedimientos innecesarios, reincorporó al ordenamiento dos trámites que el Congreso
había eliminado previamente, lo cual excedía el alcance de las facultades
otorgadas. Dijo entonces:
“Por lo anterior, es claro que
el Gobierno (sic) otorgó las facultades extraordinarias para suprimir o
reformar trámites innecesarios y no para volver a consagrar trámites que ya
habían sido considerados inexistentes por otra ley, tal como sucede con la
presentación personal de actas de los órganos sociales y de
administración de las sociedades y entidades sin ánimo de lucro, así como sus
extractos y copias autorizadas por el secretario o por el representante de la
respectiva persona jurídica, que deban registrarse ante las cámaras de comercio
o la necesidad de autenticar estos documentos, exigencias que ya se habían
eliminado mediante el artículo 42 de la ley 1429 de 2010.
En virtud de lo anterior se
declarará la inconstitucionalidad de la expresión “y de las actas de
asamblea general de accionistas, junta de socios y demás actos de personas
jurídicas que deban registrarse ante las Cámaras de Comercio, las cuales
deberán ser presentadas personalmente por sus otorgantes ante el Secretario de
la respectiva Cámara”  contemplada en el artículo 25 del decreto 019 de
2012, pues se exceden las facultades otorgadas al crearse dos nuevos
trámites, consistentes en la presentación personal de dichos documentos y en la
exigencia de autenticarlos, la cual incluso subsistiría con la modificación
realizada en el decreto 053 de 2012”. (Resaltado fuera de texto)
4.2.2.- En la sentencia C-711 de 2012, al
examinar la norma que eliminó el Diario Único de Contratación y dispuso que los
contratos estatales solo debían publicarse en el Sistema
Electrónico para la Contratación Pública -SECOP-[32], la Corte hizo varias precisiones en cuanto a los límites
materiales de dichas facultades. Aclaró el sentido de los verbos “suprimir”
y “reformar” a los cuales hace referencia la ley habilitante. Señaló que
el objeto de dichas facultades se circunscribió a “regulaciones”
(reglamentos de ajuste u ordenación de aspectos de un sistema), “procedimientos”
(modo secuencial de ejecutar algunas cosas) y “trámites”, entendidos
como diligencias que hay que recorrer en un asunto o negocio hasta su
culminación. Además, advirtió que todo ello se limitó a los trámites “innecesarios”,
es decir, a las diligencias “no indispensables en la Administración Pública”.
En este sentido el fallo indicó lo siguiente:
“5.3.3. Para determinar los límites materiales de dichas
facultades debe precisarse el alcance de las expresiones ‘regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios existentes en la administración pública’,
que justamente la ley habilitante faculta a ‘suprimir o reformar’.
5.3.3.1. La expresión ‘suprimir’, en cuanto hacer cesar o desaparecer algo, se entiende
jurídicamente como sinónimo de abrogar normas o abolir un aspecto sustancial o
procedimental regulado en ellas. Y la voz ‘reformar’, entendida como volver a formar, rehacer, por lo general con la
intención de mejorarlo, hace referencia a modificaciones
introducidas en los supuestos fácticos o jurídicos contenidas en las reglas de
derecho.
5.3.3.2. En
relación con el objeto u objetos sobre los que deben recaer las acciones
precitadas del ejecutivo, la norma de facultades señaló que debían
dirigirse hacia tópicos existentes en la administración pública, como: ‘regulaciones’, esto
es, reglamentos de ajuste u ordenación de aspectos
de un sistema; ‘procedimientos’ o modo secuencial de
ejecutar algunas cosas; y ‘trámites’ como diligencias que hay que
recorrer en determinado asunto o negocio hasta su conclusión.
5.3.3.3. Finalmente, condiciona el objeto de las facultades
extraordinarias a que se trate de regulaciones, procedimientos o trámites
innecesarios, esto es, no indispensables o que no hacen falta.
5.3.3.4. De las anteriores consideraciones podemos concluir que el
legislador extraordinario estaba facultado para dictar las normas con fuerza de
ley   tendientes a eliminar o alternativamente modificar
reglas, métodos de
ejecución o diligencias no indispensables en la Administración
Pública”. (Resaltado fuera de texto)
La Sala constató que
si bien la publicación de los contratos estatales es un requisito necesario
para garantizar el cumplimiento de la función administrativa, la modalidad
utilizada podía ser objeto de regulación o ajuste siempre que se atendieran los
fines de la publicidad, por lo que declaró exequible la disposición impugnada
al encontrarse dentro del marco de las facultades otorgadas.
4.2.3.- En la sentencia
C-744 de 2012 se analizó la norma que eliminó el requisito de autorización previa
del Ministerio del Trabajo para dar por terminado el contrato laboral a un
empleado en situación de discapacidad cuando se invocara justa causa[33].
La Corte consideró que el Presidente de la República había excedido las
atribuciones otorgadas, las cuales estaban circunscritas a la supresión de
trámites “innecesarios” al interior de la Administración Pública. Dijo entonces:
“En síntesis, la Ley 1474 de 2011 planteó
la concesión de facultades extraordinarias que permitiesen, únicamente,
suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios,
al interior de la administración pública, recordando que de acuerdo con la
Constitución (arts. 150-7 y 189-14, entre otros), el Congreso y el Gobierno
poseen competencias compartidas para la definición de la estructura y el
funcionamiento de la administración nacional (C-240 de 2012).
(…)
6.3. Reitérese que el artículo 75 de la
Ley 1474 de 2011, al desarrollar la política antitrámites, posibilitó que el
Gobierno, únicamente, expidiera ‘normas con fuerza de ley para suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública’, imponiendo como restricción en el parágrafo 2º que
dichas facultades extraordinarias no se aplicarían respecto de gestiones
relacionadas con licencias ambientales”.
Al resolver el caso concreto la Corte concluyó que el Ejecutivo
asumió una competencia que no le había sido otorgada, porque más allá de
“suprimir un trámite innecesario que generare ineficiencia en la administración
pública, o incitase a la corrupción”, se había eliminado una medida diseñada
para la protección de personas en situación de discapacidad, lo cual
correspondía a la esfera democrática del Congreso para evaluar si era
conveniente restringirla, morigerarla o suprimirla, a través de los canales
legislativos ordinarios. En palabras de esta corporación:
“6.4. En ese orden y como se procuró
con el Decreto Ley 19 de 2012, se buscaba hacer efectiva la gestión pública y
suprimir diligencias que innecesariamente afectaren a los asociados y pudiesen
propiciar actos de corrupción, debiendo quedar fijados unos límites intangibles
que no podrían ser superados por el Gobierno al ejecutar el poder que le fue
delegado.
Recordando que el ejercicio excesivo
de las facultades extraordinarias concedidas al ejecutivo debilita el principio
democrático y la separación de poderes, al empobrecer la deliberación que se
debe surtir propiamente al interior del Congreso, se observa que el Presidente
de la República:
(i) No estaba facultado para regular,
dentro de una norma antitrámites, lo relacionado con la no discriminación a las
personas en situación de discapacidad, que no corresponde al eje temático
para el cual se le dotó de las facultades en cuestión, notándose que el
artículo 137 del Decreto 19 de 2012 reiteró, con la adición reprochada, el contenido
normativo del artículo 26 de la Ley 361 de 1997, mediante la cual el legislador
estableció mecanismos de integración social de las personas con limitación.
(ii) No le corresponde al Presidente,
sino al legislador, bajo el escrutinio de los diferentes grupos interesados
(gremios de empresarios, agrupaciones que velan por los derechos de los
discapacitados, etc.)[34],
determinar si exigir la autorización previa del Ministerio del Trabajo para
poder despedir o dar por terminado el contrato de trabajo con un empleado en
situación de discapacidad, cuando se discuta la existencia o no de una justa
causa para ello, resulta ser un trámite innecesario o una carga excesiva para
los ciudadanos.
(…)
Bajo tales parámetros, es claro que
el Presidente de la República asumió una competencia que no le fue otorgada por
el Congreso, habida cuenta que más que suprimir un trámite innecesario que
generare ineficiencia en la administración pública, o incitase a la corrupción,
desmontó una medida concebida para la protección de personas con discapacidad, lo que es función exclusiva del legislador, dentro de su
connotación democrática, que determinará si es apropiado y conveniente
restringirla o morigerarla si en realidad estuviere resultando
contraproducente, o por el contrario debiera ampliarla, todo lo cual habría de
acometer democráticamente, con las cargas argumentativas y el indefectible
debate que le son propios.
En otras palabras, lo que decidirá
esta Corte en la presente oportunidad emana del exceso en la aplicación de las
facultades extraordinarias con las que el legislador revistió al ejecutivo
mediante el parágrafo 1° del artículo 75 de la
Ley 1474 de 2011, para expedir ‘normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública’
y no es
óbice, prima facie, para que el propio Congreso, luego de cuidadosos
análisis y recepción de criterios de expertos e interesados, acorde con los
derechos inherentes a las personas que sobrelleven alguna discapacidad,
concluya fundadamente que la autorización previa del Ministerio del Trabajo
pueda ser morigerada, suprimida o remplazada”.
(Resaltado fuera de texto)
4.2.4.- En la sentencia
C-745 de 2012 la Corte conoció de una demanda contra la norma que, al amparo de
las facultades otorgadas por la ley 1474 de 2011, amplió de 2 a 6 años el plazo
para la primera revisión técnico mecánica de vehículos automotores[35],
acusada de desbordar el marco de las atribuciones extraordinarias conferidas. La
Sala desestimó la acusación, para lo cual reconoció que el Gobierno contaba con
un razonable margen de apreciación a la hora de definir, con base en su
experiencia técnica, cuáles trámites podían ser calificados como “innecesarios”,
siempre y cuando se enmarcaran dentro de la política estatal de crear
mecanismos de prevención y sanción de la corrupción y de efectividad al control
de la gestión pública. Sostuvo entonces:
“4.3.2.2. El artículo 75 de la Ley 1474
de 2011 señala el alcance de las facultades extraordinarias y define el verbo
rector de las mismas. En dicha disposición referida a la política antitrámites,
se establece en el parágrafo 1º la autorización para que el Presidente de la
República “expida normas con
fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública”. Dicha habilitación se encuentra enmarcada en una
política estatal más amplia, referida a la creación de mecanismos de prevención
y sanción de la corrupción y de efectividad del control de la gestión pública. Asimismo, correspondía al Gobierno definir cuáles
eran dichas regulaciones, trámites y procedimientos que resultaban innecesarios
y superfluos, ya que tal competencia fue  justamente la materia de las
facultades excepcionales, con el encargo de  definir la necesidad o no de los
mismos[36]. Significa que contaba el Presidente con un amplio y razonable margen
de apreciación para definir, con base en su experiencia técnica, cuáles eran
dichos trámites innecesarios, y establecer los requisitos en caso de que las
entidades del orden nacional requirieran imponer nuevos procedimientos o
regulaciones que afectaran a los ciudadanos. Tal y como lo ha señalado en casos similares la jurisprudencia, “por estar el Ejecutivo más directamente
compenetrado con la función administrativa, tiene a su disposición mejores elementos
de juicio para juzgar la necesidad o no necesidad de un determinado trámite o
exigencia pública”[37].
4.3.2.3. En ese contexto, el Ejecutivo
consideró que no eran necesario imponer a los automotores particulares nuevos,
la primera revisión técnico mecánica a los dos años, sino en los seis años
siguientes a su matrícula, teniendo en cuenta los altos estándares de calidad y
la tecnología de los nuevos automotores, su bajo impacto ambiental, y las
revisiones que los concesionarios ofrecen durante los primeros años, entre
otros factores. Así, no refleja el artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012 una
extralimitación en el ejercicio de las facultades conferidas por el Legislador
ordinario al Ejecutivo. Ahora
bien, la consideración de ser o no una reforma adecuada, tiene su escenario
natural en el Congreso de la República, quien mantiene su competencia para
modificar o derogar las disposiciones expedidas por el Presidente[38].
(…)
4.3.2.5. Teniendo claro que la revisión
técnico mecánica constituye un trámite o procedimiento y que el Ejecutivo
estaba autorizado para definir cuáles trámites y procedimientos eran
innecesarios, cabe agregar que, contrariamente a lo expuesto por el
demandante, el Presidente de la República sí consideró dicha revisión como
necesaria, ya que no la suprimió sino modificó el plazo para la primera
revisión técnico-mecánica de los automotores particulares  nuevos. En este
sentido, también carece de fundamento el argumento del demandante que considera
que no hubo modificación sino simple proyección de un término, ya que cambiar
la primera revisión de dos a seis años, constituye una verdadera reforma de
dicho trámite,  legítima y autorizada por el Legislador ordinario.
4.3.2.6. Por las anteriores consideraciones, el cargo no está llamado a
prosperar en relación con este argumento”. (Resaltado fuera de texto)
4.2.5.- En la sentencia
C-784 de 2012 la Corte decidió una demanda contra la norma que, de nuevo invocando
las facultades de la ley 1474 de 2011, estableció el mecanismo de la ventanilla
única para el recaudo de los derechos de autor y para la expedición del
certificado de pago por la reproducción de obras musicales, fonogramas, obras
audiovisuales y/o interceptaciones artísticas en establecimientos abiertos al
público[39].
La acusación
versaba sobre un presunto exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias, pero la Sala consideró que el Presidente había actuado dentro
del marco de las atribuciones conferidas por el Congreso de la República por
cuanto, de un lado, (i) el recaudo de los derechos de autor era un trámite
existente en la administración pública adelantado bajo la modalidad de
descentralización por colaboración, y de otro, (ii) la medida simplificaba el
cumplimiento de dicha exigencia y garantizaba una mejor protección de los
derechos de autor y su recaudo. De acuerdo con el fallo:
“5.1. Según el accionante, las facultades extraordinarias
otorgadas mediante la Ley 1474 de 2011, fueron desbordadas al establecer el
mecanismo de la ventanilla única para el recaudo de los derechos de autor y
para la expedición de la certificación de pago por la reproducción de obras
musicales, fonogramas, obras audiovisuales y/o interpretaciones artísticas en
establecimientos abiertos al público, por dos razones básicas: 1) porque no se
trataba de un trámite innecesario existente en la Administración Pública, ya
que el recaudo de estos derechos lo hacían personas privadas; y 2) porque el
trámite no fue simplificado sino por el contrario se hizo más complejo.
Para la Corte ninguna de las razones alegadas se presenta
con respecto a las normas objeto de estudio porque 1) el recaudo de estos
derechos de autor era un trámite existente en la Administración Pública realizado
por particulares en desarrollo del principio de descentralización por
colaboración y las facultades fueron otorgadas también para reformar
procedimientos, y 2) el establecimiento de una ventanilla única para el recaudo
y para la expedición del certificado de pago simplificó el cumplimiento de este
requisito por parte de los establecimientos abiertos al público y garantizó una
mejor protección de los derechos de autor y su recaudo.
(…)
Al expedir
los artículos cuestionados, el Presidente no excedió las facultades
extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República, como quiera que
fueron ejercidas para regular un trámite administrativo en el que participan
particulares en desarrollo del principio de descentralización por colaboración
para la expedición de los certificados de autorización de ejecución y de pago
del recaudo de derechos de autor sobre obras musicales difundidas en
establecimientos abiertos al público.
5.3. También se
le facultaba para reformar trámites y procedimientos innecesarios en la
Administración Pública. En esa medida, no constituye una extralimitación de
tales facultades que los artículos cuestionados modificaran el procedimiento de
recaudo de los derechos de autor, para simplificarlo y unificarlo y de esta
manera evitar la evasión del pago de los derechos de autor por la reproducción
pública de obras musicales, fonogramas, interpretaciones o ejecuciones
artísticas en establecimientos abiertos al público”. (Resaltado fuera de texto)
4.2.6.- En la sentencia
C-012 de 2013 la Corte explicó que “el carácter de innecesario, hace
relación a aquello que no es indispensable o que no hace falta”, lo cual
supone evaluar los fines que se proponen con una regulación, o la supresión de
ella. Fue así como en el caso entonces analizado encontró que “el Legislador
delegado no incurre en un uso excesivo de sus facultades, cuando suprime el
deber de publicar actividades propias de la contratación estatal en medios
electrónicos, siempre y cuando tales decisiones estén signadas por la
realización efectiva de los principios propios de la función administrativa”[40].
4.2.7.- Así también
fue explicado en la sentencia C-097 de 2013, que declaró exequibles varias
normas dictadas con el propósito de simplificar, unificar y facilitar la
ejecución y comprensión de aspectos relativos al Sistema de Seguridad Social[41].
La Corte reiteró que las atribuciones que la ley 1474 de 2011 otorgó al
Presidente para actuar como legislador extraordinario estuvieron circunscritas,
como límite temático, a la reforma de procedimientos y trámites
“innecesarios” al interior de la “Administración Pública”, con miras
a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de
corrupción, así como para lograr la efectividad en la gestión pública:
“Según lo anterior, el límite temático
de la habilitación se circunscribe a la reforma (con supresión o sin ella) de
procedimientos y trámites innecesarios con el fin de fortalecer los mecanismos
de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y de lograr la
efectividad del control de la gestión pública. Todo ello en desarrollo de una
política antitrámites. Y, esta conclusión no sólo se deriva del contexto de
la habilitación otorgada por el legislador, como se acaba de mostrar, sino
además deviene del texto mismo del artículo que contiene las facultades, pues
éste se refiere a la posibilidad de reformar, y no solo a la de suprimir. Con
esto se cumple el requisito de precisión de las facultades extraordinarias, y a
su vez permite al Ejecutivo el desarrollo de la competencia regulativa en los
estrictos términos de la habilitación”. (Resaltado fuera de texto)
4.2.8.- De manera
análoga, en la sentencia C-235 de 2014 la Corte precisó que las referidas facultades
no pueden entenderse literalmente, sino que deben interpretarse en el sentido
de permitir al Legislador extraordinario ajustar los procedimientos a los
principios que orientan la función administrativa, esto es, desde una
perspectiva teleológica[42]:
“Una comprensión
del telos de la facultad delegada signada por el literalismo, torna a la
Administración en un mero cercenador de trámites que estime como innecesarios
y, la inutiliza frente a las eventuales necesidades de ajustar procedimientos
urgidos de variaciones que realicen mandatos constitucionales como los de
moralidad, eficacia y publicidad establecidos en el artículo 209 del Texto
Superior.
Así pues, advierte
la Sala que las normas con fuerza de Ley que sean producto de la autorización
conferida, esto es, suprimir o reformar, que comprendan el
objeto definido por el legislador, esto es, regulaciones, procedimientos y
trámites,  y que realicen la finalidad señalada por el delegante,
esto es, el logro de la transparencia, la eficiencia y la publicidad;
cuentan con el aval del Tribunal Constitucional. Es el lleno de estas
exigencias, lo que debe mirar la Corporación en el caso presente”. (Resaltado
fuera de texto)
4.2.9.- Por último,
en la reciente sentencia C-219 de 2015 esta corporación decidió una demanda
contra varias normas del decreto ley 019 de 2012 que modificaron la ley 527 de 1999, “por medio de la cual se define y reglamenta el
acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas
digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras
disposiciones”. En ellas se suprimió una competencia que estaba radicada en
la Superintendencia
de Industria y Comercio para asignarla al Organismo Nacional de
Acreditación. La Corte no encontró que el Presidente se hubiere excedido en el
ejercicio de las facultades conferidas, puesto que la modificación guardaba
coherencia con la ley habilitante y propendía por revestir de mayor
transparencia y eficiencia los actos de la administración:
“6.6.5.
Teniendo en cuenta estas consideraciones, debe preguntarse la Corte si el
Decreto Ley 019 de 2012, al confiar al ONAC la función de acreditar a las
entidades de certificación excedió las atribuciones concedidas específicamente
por la Ley 1474 de 2011.
La Ley
habilitante concedió al Presidente facultades extraordinarias para “suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública”. En este orden de ideas, el Gobierno decidió otorgar al ONAC la
función de acreditar a las entidades de certificación, modificando la Ley 527
de 1999.
La Corte
considera que la reforma introducida por el Gobierno guarda coherencia con la
Ley habilitante porque supone la reforma de una regulación  en el marco de un
Decreto Anti trámites que busca hacer más eficiente la prestación del servicio
de acreditación y centralizar dicha actividad en cabeza del órgano que tiene la
competencia técnica para hacerlo. De hecho, desde
la expedición del Decreto 4738 de 2008, el ONAC es el
único que realiza este tipo de funciones, que no se circunscriben, como lo
señalan los demandantes, a la acreditación de los organismos de evaluación de
la conformidad.
Adicionalmente,
acorde con el espíritu de la Ley 1474 de 2011, el Gobierno pretendió con esta
reforma, darle mayor transparencia al proceso de acreditación de las entidades
de certificación, trasladando las competencias de la Superintendencia de
Industria y Comercio al ONAC para evitar que esta actuara como juez y parte ya
que sigue cumpliendo funciones de inspección, control y vigilancia sobre las
mismas.
6.6.6. En razón de lo anterior, la Corte desestimará
el cargo de extralimitación de las funciones extraordinarias concedidas al
Presidente en el marco del Decreto Ley 019 de 2012, por haber otorgado al ONAC
la función de acreditación de las entidades de certificación, así como el cargo
por violación del artículo 333 de la Constitución”. (Resaltado fuera de texto)
4.2.10.- El
anterior recuento jurisprudencial acerca de las atribuciones que el artículo 75
de la ley 1474 de 2011 otorgó al Presidente de la República para dictar normas
con fuerza material de ley permite extraer algunas conclusiones:
En primer lugar, el
Congreso de la República dio competencia al Presidente para “suprimir” o
“reformar” la normativa vigente en la materia, lo que en general le
permitía revisar y modificar las reglas fijadas previamente por el Legislador,
bien para eliminar algunos trámites o bien para rediseñarlos, mas no para crear
aquellos ya abrogados por el Legislador ordinario.
En segundo lugar,
dichas normas debían estar circunscritas a actuaciones ante la “Administración
Pública”, con independencia de que estos fueran directamente cumplidos por
las autoridades públicas o por particulares bajo la modalidad de
descentralización por colaboración.
En tercer lugar, es
importante señalar que únicamente estaban comprendidas las actuaciones
calificadas como “regulaciones, procedimientos y trámites”, es decir, que
solo podían enmarcarse dentro del objeto material de las facultades extraordinarias
aquellas diligencias o etapas exigibles al ciudadano para iniciar, llevar a
cabo y culminar una gestión ante las autoridades públicas, excluyéndose otro
tipo de actuaciones.
En cuarto lugar, dichos
procedimientos o trámites debían ser calificados como “innecesarios”.
Para ello el Presidente disponía de un razonable margen de apreciación al
momento de evaluar un trámite como tal. Sin embargo, en ese ejercicio no podía
desconocer el marco temático de la norma habilitante, ni fijar reglas o
políticas públicas ajenas a su dimensión teleológica, cuyos fines estuvieron
circunscritos a (i) lograr una mayor eficiencia en la gestión administrativa y (ii)
eliminar trámites que pudieran ser interpretados como incentivos o riesgos de
corrupción en las diligencias ante las autoridades estatales.
Finalmente, teniendo
en cuenta el carácter taxativo de las facultades y su hermenéutica restrictiva,
dado que no hay atribuciones implícitas, el Presidente de la República carecía
de competencia para regular asuntos que por su naturaleza no pudieran ser
subsumidos dentro de la categoría de “regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes ante la Administración  Pública”. De manera que las
reglas normativas que no se inscriban dentro de dicho marco solo podrán ser
válidamente modificadas a través de una deliberación pública y democrática, en
el Congreso como escenario natural, o bien por el Legislador extraordinario previo
otorgamiento de nuevas y precisas facultades para tal fin.
5.- Análisis de la norma acusada:
el Presidente de la República excedió el alcance de las facultades
extraordinarias otorgadas
5.1.- Según fue reseñado, mediante la
expedición del decreto ley 019 de 2012, “por el cual
se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública”, el Presidente de la
República hizo uso de las facultades extraordinarias conferidas por el
Congreso.
La norma acusada se inscribe en el Título
II (régimen especial), capítulo VII. Dicho capítulo, referido a los “trámites,
procedimientos y regulaciones del sector administrativo de agricultura y
desarrollo rural”, consta de solo tres disposiciones. El artículo 107
adiciona un parágrafo al artículo 69 de la ley 160 de 1994, en cuanto a la
adjudicación de tierras a personas desplazadas[43].
El artículo 108 regula lo concerniente a los mecanismos para ejercer las
funciones de inspección, vigilancia y control conjunto entre el ICA y el INVIMA[44].
Y el artículo 109, acusado en esta oportunidad, señala las normas derogadas de
ese acápite, en los siguientes términos:
ARTÍCULO
109.- DEROGATORIAS. Deróguese el
artículo 11 de la Ley 37 de 1990 y el parágrafo 3 del artículo 5 de la
Ley 16 de 1990, adicionado por el artículo 13 de la Ley 69 de 1993”. (Se subraya la expresión demandada)
La ley 37 de 1990 modificó, a su turno, la
ley 41 de 1969, “por la cual se dictan normas sobre
el ejercicio de la profesión de economista”. En la exposición de motivos
que dio lugar a su aprobación el Congreso no solo destacó la necesidad de reivindicar
la profesión de economista en el mercado laboral, sino que también insistió en la
responsabilidad que conlleva su ejercicio en el ámbito de las relaciones económicas
y sociales, tanto en el sector público como en el privado. Al respecto sostuvo:
“El perfil
profesional del economista lo capacita para desempeñarse a cabalidad tanto en
el sector público como en el sector privado en áreas de responsabilidad que involucran
toma de decisiones con base en consideraciones económicas y sociales. Asimismo,
su preparación con énfasis en el uso de un complejo de técnicas analíticas le
permite ejercer el papel de asesor, en todas aquellas áreas que tengan que ver
con la utilización de recursos productivos con miras a la inversión privada o
social”[45].
De la misma forma, en la ponencia para
primer debate se hizo notar la responsabilidad que acompaña a quienes ejercen
la economía, particularmente en una sociedad como la colombiana donde la
escasez demanda mayor cautela en los procesos de planificación, asignación e
inversión de recursos públicos:
“Este
importante proyecto introduce modificaciones al ejercicio de la profesión del
Economista en nuestro país, atendiendo a la nueva realidad social y a los
avances que se han dado en la ciencia económica.
Ciertamente,
los países en vías de desarrollo son los que más responsabilidad tienen de
velar por una eficiente asignación de los recursos escasos, puesto que la
precariedad en sus niveles de riqueza no les permite incurrir en despilfarros o
sobrecostos inherentes a la falta de una adecuada planificación en el quehacer
económico.
De allí que la
utilización de los recursos humanos calificados sea hoy indispensable cuando se
requieren obtener niveles de eficiencias y de rentabilidad en los proyectos
tanto públicos como privados. En este caso particular, el país posee un amplio
recurso humano dedicado al estudio de la ciencia económica, el cual se
encuentra capacitado para planear y orientar una adecuada utilización de los
recursos productivos en el campo público y privado”[46].
Fue sobre esa base que el Congreso aprobó la
ley 37 de 1990, en cuyo artículo 11 dispuso lo siguiente:
“ARTÍCULO 11.- “Para la toma de posesión de un empleo oficial o
cargo en el sector privado cuyo desempeño requiere la calidad de profesional de
la Economía, se exigirá la presentación de la matrícula profesional, de lo cual
se dejará constancia en el acta de posesión. Se requiere igualmente la
participación de un Economista, con matrícula profesional, en los siguientes
actos:
1. En la elaboración de estudio de factibilidad
económica y social de los sectores públicos y privados.
2. En la elaboración de estudios con miras a la
aprobación de inversiones de capital extranjero en el país, por parte del
Departamento Nacional de Planeación.
3. En la elaboración de los planes de Desarrollo
Económico y Social a nivel nacional, regional, departamental, municipal,
distrital y sectorial.
4. Para certificar la viabilidad económica y social en
la elaboración y evaluación de proyectos de inversión de los sectores públicos
y privados.
5. En la elaboración de estudio con miras a la
asignación de precios, tasas, tarifas, incentivos o subsidios.
6. En la presentación de solicitudes de créditos de
fomento otorgados por el Banco de la República a través de los fondos
financieros que él administra por medio de las instituciones de crédito del
sistema financiero o de Proexpo o de los créditos de fomento que otorguen las
entidades públicas a través de las instituciones del sistema financiero del
país para financiar proyectos de inversión.
7. En la presentación de solicitudes para utilizar los
sistemas especiales de importación-exportación y de intercambio comercial que
deban presentarse para su aprobación ante Incomex, Proexpo, Dirección General
de Aduanas o cualquier otro organismo autorizado para aprobar sistemas
especiales de importación-exportación.
8. En la elaboración de estudios y proyectos respecto
de valores comerciales, gravámenes arancelarios y tarifas varias de importación
ante el Consejo Nacional de Política Aduanera.
Parágrafo 1o. Sin la firma de un Economista
debidamente inscrito, estos estudios y solicitudes no podrán ser utilizados
válidamente por las entidades o instituciones que los requieran.
Parágrafo
2o. Las firmas y organizaciones profesionales cuyas actividades comprendan
alguna o algunas de las que conforme a la ley correspondan al ejercicio de la
profesión de Economista, deberán contar para el efecto con un economista
legalmente autorizado y bajo cuya responsabilidad y firma se desarrollarán
aquellas actividades”.
Esta norma estableció dos grandes reglas.
De un lado, (i) consagró la necesidad de presentar la matrícula profesional para
tomar posesión de un empleo oficial o de un cargo en el sector privado cuyo
desempeño requiera de un economista. De otra parte, (ii) estipuló que ciertos
estudios, planes y proyectos solo tendrían validez si en su elaboración había
participado y dado el aval un profesional de la economía debidamente inscrito,
a saber: los estudios de factibilidad económica y social de sectores públicos y
privados; los destinados a la aprobación de inversiones de capital extranjero
por parte del DNP; la formulación de planes de desarrollo en todos sus niveles;
para certificar la viabilidad económica y social de proyectos de inversión en
sectores públicos y privados; los dirigidos a asignar precios, tasas, tarifas,
incentivos o subsidios; las solicitudes de créditos de fomento otorgados por
entidades públicas para financiar proyectos de inversión; las solicitudes
encaminadas a hacer uso de sistemas especiales de importación, exportación e
intercambio comercial; y la elaboración de estudios y proyectos sobre valores
comerciales, gravámenes arancelarios y tarifas de importación.
El artículo 11 de la ley 37 de 1990 fue derogado
por el artículo 109 del decreto ley 019 de 2012 en el apartado que ahora se demanda.
Con ello el Presidente de la República: (i) eliminó la
exigencia de la matrícula profesional para la toma de posesión de un empleo
oficial o cargo en el sector privado donde se requiera de un profesional de la economía;
y (ii) suprimió la exigencia de un economista para la elaboración y
presentación de los estudios, planes o proyectos antes mencionados (tanto en el
sector público como en el privado), sin cuya firma no podían ser utilizados por
las entidades o instituciones que los requirieran.
5.2.- En concepto de los demandantes, con
esa derogatoria el Presidente de la República se excedió en el ejercicio de las
facultades otorgadas porque dicha norma no establecía ningún tipo de ritualidad
que afectara al ciudadano en el acceso eficiente a la administración pública,
sino que señalaba un conjunto de actos que por su naturaleza debían ser
realizados por un economista debidamente inscrito; es decir, que la norma
derogada simplemente reguló la profesión de economista.
La mayoría de los intervinientes[47]
y el Ministerio Público acompañan los argumentos de la demanda. Para este
último, por ejemplo, la exigencia de matrícula profesional para la posesión de
un cargo que requiere la condición de economista, lejos de ser un trámite
innecesario es absolutamente relevante para garantizar el bien común y la
seguridad de la comunidad frente al ejercicio de una actividad que reviste
riesgo social de cara al patrimonio de quienes confían en su experticia.
En concepto de dos intervinientes[48],
por el contrario, la norma se ajusta a la Constitución porque simplemente acabó
con una regulación innecesaria que hace más amable la administración pública,
ya que no se tendrá que acudir a los economistas para surtir los trámites y
actuaciones previstos en la norma derogada.
5.3.- Una vez analizada la jurisprudencia
en la materia y confrontada con el contenido de la norma acusada, la Corte
considera que el Presidente de la República efectivamente desbordó el alcance
de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso, lo que conduce a su
inexequibilidad por vulnerar el artículo 150.10 de la Constitución.
En efecto, el artículo 11 de la ley 37 de
1990, antes que establecer un “trámite innecesario” ante las autoridades
públicas, lo que reguló fue el ejercicio de la profesión de economista, para
cuya modificación el Congreso de la República nunca habilitó al Presidente como
legislador de excepción.
5.3.1.- En cuanto
concierne a la presentación de la matrícula profesional para tomar posesión de
un cargo público o privado (primera parte de la norma), no puede ser calificada
como un simple “trámite innecesario”.
A primera vista podría pensarse que dicho
requisito es irrelevante porque la idoneidad para el ejercicio de la economía
se acredita con el diploma o acta de grado expedidos por la respectiva
universidad. Sin embargo, ello implicaría desconocer que la matrícula profesional
va más allá de la sola acreditación de la calidad de economista.
Es cierto que en algunas ocasiones la
matrícula puede haberse concebido como una mera formalidad, por lo que su
exigencia sería innecesaria ante la acreditación del título académico[49].
No obstante, en el asunto bajo examen la inscripción y matrícula, antes que un
requisito para posesionarse en un empleo público o privado es una condición
para el ejercicio mismo de la profesión de economista. Así lo establece el
artículo 1º de la ley 37 de 1990, que no ha sido derogado y por lo tanto
mantiene plena vigencia:
“ARTÍCULO 1º.-
Para ejercer la profesión de economista se requiere el título de idoneidad
reconocido conforme a la ley, estar inscrito en el Consejo Nacional
Profesional de Economía, poseer la matrícula profesional y estar
domiciliado en Colombia”. (Resaltado fuera de texto)
Ahora bien, el Consejo Nacional de Economía
no tiene como función reconocer validez al título académico. Su tarea consiste
en acreditar si un economista ha incurrido en faltas contra la ética
profesional y, en caso tal, imponer las sanciones a que hubiere lugar. Para tal
fin, le corresponde decidir sobre las solicitudes de inscripción, así como
suspender o cancelar la matrícula. En este sentido los artículos 5º, 19 y 29 de
la ley 37 de 1990, también vigentes, señalan:
“ARTÍCULO 5.- El
Consejo Nacional Profesional de Economía tendrá las siguientes funciones:
a) Conocer de
las denuncias que se presenten por falta contra la ética profesional y
sancionarlas;
b) Decidir
dentro del término de treinta (30) días a partir de su presentación, sobre las
solicitudes de inscripción de los economistas;
c) Resolver
sobre la suspensión o cancelación de inscripción conforme a lo previsto en la
presente Ley;
d) Denunciar
ante las autoridades competentes las violaciones comprobadas a las
disposiciones legales que reglamentan el ejercicio profesional de la Economía,
y solicitar de las mismas la imposición de las penas correspondientes;
e) Las demás que
señalen las leyes y los decretos del Gobierno Nacional.
ARTÍCULO 19.-
Además de las sanciones civiles y penales a que haya lugar, las personas que
infrinjan las disposiciones de la presente Ley o a las normas especiales y
reglamentarias de la materia, se harán acreedoras a las sanciones que establece
este capítulo.
Parágrafo 1º. El
incumplimiento de las disposiciones de la presente Ley por parte del Consejo
Nacional Profesional de Economía y de los Consejos Seccionales, dará lugar a la
aplicación de las multas previstas en el artículo 9o. de la presente Ley.
Parágrafo 2º. La
violación del artículo 11 de la presente Ley [derogado por la norma
demandada], dará lugar a las multas y procedimientos previstos en el
artículo 9o. de la presente Ley.
ARTÍCULO 20.- Se
establecen las siguientes sanciones para los Economistas que violen, las normas
vigentes sobre el ejercicio profesional de la economía.
1. Amonestación
pública.
2. Multas
sucesivas hasta de cincuenta (50) veces el salario mínimo diario vigente en el
país.
3. Suspensión
de la matrícula.
4.
Cancelación de la inscripción”. (Resaltado fuera de
texto)
Como puede notarse, en el asunto objeto de
control la matrícula profesional no solo busca dar cuenta de la formación “académica”,
lo cual se podría suplir con el diploma o el acta de grado. Su propósito es,
esencialmente, acreditar la idoneidad “ética” y la ausencia de sanciones
que “inhabiliten” a una persona para el ejercicio de la economía, con el
fin de proteger a los ciudadanos y a la comunidad de quienes han incumplido sus
deberes o ejercido ilegalmente la profesión.
En estas condiciones –como la ética también
tiene que ver con la economía-, no estamos ante un requisito superfluo, fútil o
baladí. La matrícula profesional, lejos de ser un “trámite” para la
posesión en un empleo, es por decisión del Congreso un requisito y condición
habilitante para el desempeño de esa profesión. En consecuencia, su eliminación
no podía ser calificada como un simple “trámite innecesario existente en la
Administración Pública”. Además, porque la norma no se refiere solo al foro
público sino también a la exigencia de la matrícula profesional para tomar
posesión de un “cargo en el sector privado”, de modo que el Presidente
desbordó las competencias que le fueron otorgadas para actuar como legislador
de excepción.
En otras palabras, el Presidente de la
República no suprimió una regulación, trámite o procedimiento relativo a las
diligencias y actuaciones que deben promover los ciudadanos ante la administración
pública para iniciar, llevar a cabo o culminar una gestión, sino que derogó las
reglas bajo las cuales los economistas pueden ejercer su profesión.
5.3.2.- De otro lado, cuando el artículo 11
de la ley 37 de 1990 exigió la participación de un economista para la elaboración
y presentación de los estudios, planes o proyectos indicados en los ocho (8)
numerales de esa norma, sin cuya firma no podían ser utilizados por las
entidades o instituciones que los requirieran (segunda parte del artículo
derogado), tampoco se estaba ante un trámite que pudiera calificarse como “innecesario”.
De acuerdo con los antecedentes plasmados
por el Congreso, que dieron lugar a la aprobación de la ley 37 de 1990, la
intervención y el aval de un economista como requisito para la formulación y
presentación de dichos análisis técnicos debe ser interpretada como la
regulación de una profesión cuyo ejercicio comporta enorme responsabilidad y
demanda las mayores cautelas, en especial en una sociedad en donde los procesos
de planificación, inversión social, asignación de recursos, etc., tienen la potencialidad
de incidir positiva o negativamente en las condiciones de vida no solo de una
persona sino de toda la comunidad.
Significa lo anterior que si el Congreso de
la República juzgó imperioso que el ejercicio de ciertas actividades contara
con la presencia de un economista, precisamente ante el significativo impacto
de sus decisiones para el desarrollo económico y social del país, de sus
regiones y de cada uno de sus habitantes, no podía el Presidente de la
República, actuando como legislador extraordinario, calificar dicha exigencia de
simple “trámite” y además darle el adjetivo de irrelevante, superfluo o “innecesario”.
Aun cuando es cierto que el Presidente
gozaba de un razonable margen de apreciación para valorar la necesidad o no de
un trámite o procedimiento, también lo es que en el caso bajo examen no existe
una relación de conexidad teleológica con la política de eliminación de
trámites que pudieran ser vistos como incentivos o riesgos de corrupción, ni de
lograr una mayor eficiencia en la gestión pública.
Asimismo, ha de recordarse que algunas de
las actividades que exigían la intervención de un economista tenían que ver con
la formulación, elaboración, presentación y evaluación de estudios, planes o
proyectos en el sector privado, lo que obviamente estaba por fuera de la
facultad otorgada por el Congreso para suprimir o reformar trámites existentes “en
la Administración Pública”.
Desde esta perspectiva, la norma derogada
tampoco guarda correlación interna con los fundamentos invocados por el propio
Gobierno en la parte considerativa del decreto ley 019 de 2012. No es claro cómo
la eliminación de la tarjeta profesional y del requisito de contar con un economista
para atender las funciones allí señaladas, contribuye a atender las necesidades
de los ciudadanos o a garantizar la efectividad de sus derechos; tampoco se
precisa en qué medida facilita los postulados del Buen Gobierno con miras a
lograr instituciones eficientes, transparentes y cercanas al ciudadano; no se
vislumbra cómo dicha norma compromete la buena fe en las actuaciones ante las
autoridades públicas; y en general no se advierte un vínculo de conexidad con
el propósito general fijado por el decreto ley, encaminado a “suprimir o
reformar los trámites, procedimientos y regulaciones innecesarios existentes en
la Administración Pública, con el fin de facilitar la actividad de las personas
naturales y jurídicas ante las autoridades, contribuir a la eficiencia y
eficacia de éstas y desarrollar los principios constitucionales que la rigen”
(artículo 1º).
Por último, el supuesto “trámite” suprimido
con la norma acusada tampoco guarda ninguna correspondencia con el capítulo en
el cual se inserta dentro del decreto ley 019 de 2012 (el capítulo VII se
refiere a los “trámites, procedimientos y regulaciones del sector
administrativo de agricultura y desarrollo rural”), lo cual es aún más indicativo
de su falta de relación temática con las facultades otorgadas.
De esta manera, la norma derogada no se
enmarca dentro del límite temático fijado por el Congreso para el ejercicio de
las facultades extraordinarias y, por tanto, la modificación de las reglas bajo
las cuales se ejerce la profesión de economía solo podía hacerse por el propio Congreso
en el marco de la deliberación democrática; o bien por el Ejecutivo, pero
previo otorgamiento de facultades expresas –no implícitas- para regular esa
materia.
En este punto es oportuno hacer referencia
a la sentencia C-281 de 2004, cuando la Corte analizó el artículo 93 del decreto
ley 2150 de 1995, “por el cual se suprimen y reforman regulaciones,
procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.
Esa norma, que pretendió modificar los requisitos para acceder al título
profesional de abogado, fue declarada inexequible justamente por exceso en el
ejercicio de las facultades otorgadas al Presidente para actuar como legislador
extraordinario. Dijo entonces la Corte:
“La jurisprudencia de esta Corte ha insistido en que la
habilitación hecha por el legislador ordinario debe ser interpretada en forma
restrictiva[50], así como ejercida en los estrictos y precisos términos señalados por aquel[51].  En el caso sometido a examen, el tema regulado en la
norma acusada evidentemente no corresponde a un trámite o procedimiento ante la
administración pública, ni se enmarca en el objetivo señalado por la ley de
facultades, cual era el de eliminar trámites o procedimientos innecesarios.
Para la Corte, es claro que con fundamento en los precisos
términos de la habilitación referida no cabe interpretar que entre las materias
sobre las cuales se autorizaba al Presidente de la República para expedir
normas de rango legal estuviere la regulación de los requisitos para optar por
un título profesional; en el caso específico, la efectuada a través de la norma
acusada en la que se autoriza el cumplimiento del requisito de la judicatura en
entidades vigiladas por algunas Superintendencias - reiterando lo dispuesto en
el Decreto 3200 de 1979 y con agregación de las entidades vigiladas por la
Superintendencia de Valores -.
La norma acusada se ocupa de aspectos de tipo sustancial
relacionados con los requisitos para acceder al título profesional de abogado,
tema sobre el que no existía autorización alguna para que se expidiera una
regulación mediante el ejercicio de las facultades extraordinarias.  Este evidente contraste entre la norma
habilitante ya trascrita  y el artículo 93 del Decreto 2150 de 1995  está
llamado a generar como consecuencia necesaria la declaratoria de
inexequibilidad  de éste último por la trasgresión de los límites materiales
establecidos por aquella”. (Resaltado fuera de texto)
En forma análoga puede decirse que en el
asunto que ahora es objeto de control la norma derogada se ocupó de aspectos de
tipo sustancial –esta vez relacionados con el ejercicio de la profesión de
economista-, tema sobre el cual el artículo 75 de la ley 1474 de 2011 no dio
autorización regulatoria al Presidente de la República.
Con todo, debe aclararse que en esta
oportunidad la Corte no evalúa si la matrícula profesional y la intervención de
un economista para la validez de ciertos estudios son exigencias razonables,
necesarias o proporcionadas para el ejercicio de esa actividad. Lo que
encuentra es que el Presidente de la República no estaba autorizado para
eliminar dicha exigencia dentro del estricto y limitado marco de facultades
otorgadas para actuar como legislador extraordinario.
5.4.- En definitiva, concluye la Corte que la
norma derogada no guardaba relación con el contenido que fue objeto de delegación
legislativa, desbordándose los límites materiales fijados por el Congreso de la
República. Con ello el Ejecutivo asumió una competencia
que no le fue otorgada, donde más que suprimir un trámite innecesario que
generare ineficiencia en la administración pública o incitase a la corrupción,
eliminó la exigencia de contar con el reconocimiento de profesional en economía
y su tarjeta profesional para el desempeño de diversas labores especializadas en
el sector público y privado, asunto para el cual nunca se le otorgaron
atribuciones legislativas especiales.
En consecuencia, por vulnerar el artículo
150.10 de la Constitución, se declarará inexequible la expresión “el
artículo 11 de la Ley 37 de 1990 y” del artículo 109 del decreto ley 019 de
2012, “por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración
Pública”. Lo anterior conduce a la reincorporación de dicha norma al
ordenamiento jurídico.
VII.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “el
artículo 11 de la Ley 37 de 1990 y” del artículo 109 del Decreto Ley 019 de
2012, “por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
(E)
Con
salvamento de voto
MYRIAM
ÁVILA ROLDÁN
Magistrada
(E)
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Impedimento
aceptado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretario
General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
NORMA QUE
ELIMINA EXIGENCIA DE QUE CIERTOS ESTUDIOS SEAN ELABORADOS POR ECONOMISTAS-No se excede el ámbito de las facultades extraordinarias conferidas
al Presidente de la República por el Congreso para la eliminación de trámites
(Salvamento parcial de voto)
Referencia: Sentencia C-562 de 2015
Expediente
D-10643
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 109 (parcial) del decreto ley 019 de
2012, “por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración
Pública”.
Demandantes: Luis
Fernando Álvarez Jaramillo y Juan David Marín López.
Magistrado
Ponente:
Jorge Iván
Palacio Palacio
Con el respeto acostumbrado a las
decisiones de la Corte Constitucional, presento las razones que me llevan a
apartarme, de manera parcial, de la decisión adoptada en la sentencia C-562 de
2015.
En esa providencia, la Corte declaró la
inexequibilidad del artículo 109 del Decreto 019 de 2012, que derogó el
artículo 11 de la Ley 37 de 1990 (entre otras disposiciones, que no son
relevantes en este trámite).
En síntesis, la Sala concluyó que el
artículo derogado violaba la Constitución, pues tratándose de una norma dictada
por el Gobierno de la República en virtud de una habilitación legislativa para
dictar un Decreto extraordinario para la eliminación de tramites innecesarios
ante la administración pública, derivó en la derogatoria de una norma
relacionada con el ejercicio de la profesión de economista.
El artículo 11 de la Ley 37 de 1990 es una
disposición normativa compleja, y compuesta por varios incisos o numerales. El
primero de ellos exige la presentación de la tarjeta profesional de Economista,
para ejercer la carrera citada, en diversos ámbitos. Los numerales siguientes
disponen que ciertos informes, asociados principalmente a proyectos financieros
o de inversión, deben ser elaborados por un economista.
Si bien comparto la opinión mayoritaria, en
el sentido de que el primer inciso, al exigir la presentación de la tarjeta
profesional a los economistas es una regulación que atañe al ejercicio de un
derecho y que, por lo tanto, su derogatoria excede el ámbito de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el Congreso para
la eliminación de trámites, no veo en cambio por qué eliminar la exigencia de
que ciertos estudios sean elaborados por economistas debe considerarse como una
norma que adolece del mismo defecto. Esos estudios, como puede constatarse de
la redacción del artículo 11 de la Ley 37 de 1990, citados, son precisamente
trámites, y no necesariamente deben ser realizados por economistas porque
algunas otras profesiones pueden abarcar con igual competencia y calidad este
tipo de actividades.
Fecha ut supra
María Victoria Calle Correa
Magistrada
[1]
Ley 41 de 1969, “por la cual se dictan normas sobre el
ejercicio de la profesión de economista”.
[2]
Artículo 121 de la Constitución: “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer
funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.
[3]
Artículo 123 de la Constitución: “Son servidores públicos los miembros de las
corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus
entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores
públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus
funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. La
ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente
desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”.
[4]
Departamento Nacional de Planeación.
[5]
Cfr. Corte Constitucional,
Sentencias C-1052 de 2001, C-1256 de 2001, C-1294 de 2001, C-918 de 2002, C-389
de 2002, C-1200 de 2003, C-229 de 2003, C-048 de 2004, C-569 de 2004, C-1236 de
2005, C-1260 de 2005, C-180 de 2006, C-721 de 2006, C-402 de 2007, C-666 de
2007, C-922 de 2007, C-292 de 2008, C-1087 de 2008, C-372 de 2009, C-025 de
2010, C-102 de 2010, C-028 de 2011, C-029 de 2011, C-101 de 2011 y C-1021 de
2012, entre muchas otras.
[6]
Por medio de la cual se modifica la Ley 41 de 1969, que a su vez reguló ejercicio
de la profesión de economista.
[7]
“ARTÍCULO 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes funciones: (…) 10. Revestir, hasta por seis meses, al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir
normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública
lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el
Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y
otra Cámara. El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia,
modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades
extraordinarias. Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos,
leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente
artículo, ni para decretar impuestos (…)”.
[8]
Sentencia C-691 de 2003. Cfr. Sentencias C-1493 de 2000, C-503 de 2001 y C-097
de 2003, entre muchas otras.
[9]
“Aun cuando en todas las ediciones de la Carta de l991
aparece citado este numeral 20 del artículo 150, que se refiere a ‘crear los
servicios administrativos y técnicos de las Cámaras’, todo parece indicar que
se trata de un error de codificación y que el constituyente quiso señalar como
excluidas de las facultades extraordinarias las llamadas ‘leyes cuadros’ o ‘leyes
marco’ de que trata el numeral 19 (…)”.  Corte Constitucional, Sentencia C-417
de 1992.  Ver también C-097 de 2003.
[10]
Ver también C-119 de 1996.
[11]
Sentencia C-691 de 2003.
[12]
Sentencia C-119 de 1996. Cfr. Sentencia C-744 de 2012.
[13]
Sentencia C-097 de 2013. Cfr. Sentencia C-1028
de 2002.
[14]
Ibíd.
[15]
Sentencia C-744 de 2012.
[16]
Cfr. Sentencias C-097 de 2003, C-061 de 2005,
C-744 de 2012, C-745 de 2012, entre muchas otras.
[17]
C-074 de 1993.
[18]
C-061 de 2005: “El requisito de precisión en el otorgamiento de facultades
extraordinarias no riñe con la posibilidad de que tales facultades sean más o
menos amplias”.
[19]
C-097 de 2003. Cfr. Sentencia C-745 de 2012.
[20]
C-503 de 2001
[21]
Cfr. Sentencias C-734 de 2005, C-744 y 745 de 2012.
[22]
Sentencia C-744 de 2012.
[23]
Sentencia C-745 de 2012
[24]
Sentencia C-366 de 2012.
[25]
Sentencia C-366 de 2012. Cfr. Corte
Constitucional. Sentencias C-416 de 1992, C-132 de 1993, C-246 de 1995 y C-368
de 1996, entre muchas otras.
[26]
Sentencia C-366 de 2012.
[27]
Cfr. Sentencias C-416 de 1992, C-132 de 1993, C-246 de
1995 y C-368 de 1996, entre muchas otras.
[28]
Sentencia C-097 de 2013
[29] Sentencia C-097 de 2013.
Cfr. C-965 de 2012.
[30]
Exposición de motivos de la que sería luego aprobada como Ley 1474 de 2011. Cfr., Sentencia C-643 de 2012.
[31]
Cfr., Corte Constitucional, sentencias C-634 de 2012, C-711 de
2012, C-744 de 2012, C-745 de 2012, C-784 de 2012, C-012 de 2013, C-016 de
2013, C-097 de 2013, C-235 de 2014 y C-219 de 2015, entre otras.
[32]
Decreto Ley 019 de 2012, artículo 223.
[33]
Decreto ley 019 de 2012, “por el cual se dictan normas para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública”. “ARTÍCULO 137. No discriminación a persona en
situación de discapacidad. El artículo 26 de la Ley 361 de 1997, quedará así:
‘ARTÍCULO 26. No discriminación a persona en situación
de discapacidad. En ningún caso la limitación de una persona, podrá ser motivo
para obstaculizar una vinculación laboral, a menos que dicha limitación sea
claramente demostrada como incompatible e insuperable en el cargo que se va a
desempeñar. Así mismo, ninguna persona limitada podrá ser despedida o su
contrato terminado por razón de su limitación, salvo que medie autorización del
Ministerio del Trabajo.// Sin perjuicio de lo establecido en el inciso
anterior, no se requerirá de autorización por parte del Ministerio del Trabajo
cuando el trabajador limitado incurra en alguna de las causales establecidas en
la ley como justas causas para dar por terminado el contrato. Siempre se
garantizará el derecho al debido proceso. // No obstante, quienes fueren
despedidos o su contrato terminado por razón de su limitación, sin el
cumplimiento del requisito previsto en el inciso primero del presente artículo,
tendrán derecho a una indemnización equivalente a ciento ochenta (180) días del
salario, sin perjuicio de las demás prestaciones e indemnizaciones a que
hubiere lugar de acuerdo con el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas
que lo modifiquen, adicionen, complementen o aclaren”. (Se subraya la expresión
acusada, aunque la Corte analizó efectuó integración normativa para
pronunciarse sobre la totalidad del artículo).
[34]
Nótese como al interior de esta actuación se verificó que
existen gremios que velan por los derechos y la integración de grupos de
personas con algún tipo de discapacidad, que en uno u otro sentido, consideran
que la exigencia de la autorización por parte del Ministerio del Trabajo viene
a constituir un obstáculo para el acceso a las oportunidades laborales.
[35]
Artículo 202 del decreto ley 019 de 2012.
[36]
Ver C-340 de 1996 y C-433 de 1996 en las que la
Corte estableció que no correspondía al Legislador definir qué trámites o
procedimientos eran innecesarios en cuanto la delegación legislativa radicaba
precisamente en eso.
[37]
C-433 de 1996
[38]
Como bien lo señaló la sentencia C-362 de 1996 al analizar una disposición
expedida por el Ejecutivo en ejercicio de las facultades extraordinarias en la
que se ordenaba eliminar la revisión técnico mecánica para vehículos
particulares: “(…)”.
[39]
Decreto ley 019 de 2012, artículos 47 y 48.
[40]
La Corte declaró exequibles los artículos 59, 60, 61, 62, 218,
222 y 224 del decreto ley 019 de 2012 al considerar que el Presidente no hizo
un uso excesivo de las facultades conferidas por el Congreso al adoptar mecanismos
electrónicos para dar publicidad a la actividad contractual del Estado. Tampoco
cuando estimó como innecesaria la publicación en medios escritos
impresos de alta circulación, de avisos de notificación que permitan surtir
notificaciones de actuaciones administrativas, en materia tributaria aduanera y
cambiaria y, en su defecto, se autorizan publicaciones electrónicas. En sentido similar puede consultarse la sentencia C-016 de 2013.
[41]
La Corte declaró exequibles los artículos 73, 74, 75 y 75 del
decreto ley 019 de 2012.
[42]
La Corte declaró exequible el inciso segundo del artículo 166
del decreto ley 019 de 2012, relativo a la renovación anual del Registro Único
Empresarial y Social de personas jurídicas sin ánimo de lucro en las
Cámaras de Comercio.
[43]
“ARTÍCULO 107. ADJUDICACIÓN TIERRAS A DESPLAZADOS. Adiciónese el siguiente
parágrafo al artículo 69 de la Ley 160 de 1994: ‘PARÁGRAFO: En el evento en que
el solicitante de la adjudicación sea una familia desplazada que esté en el
Registro Único de Victimas (sic), podrá acreditar la ocupación previa no
inferior a cinco (5) años para tener derecho a la adjudicación, con la
respectiva certificación del registro de declaración de abandono del predio. La
ocupación se verificará por el INCODER reconociendo la explotación actual sin
que sea necesario el cumplimiento de la explotación sobre las dos terceras
partes de la superficie cuya adjudicación se solicita.// En todo caso, el
solicitante de la adjudicación deberá cumplir con los requisitos previstos en
este artículo relacionados con la aptitud del predio, no acumulación o
transferencia de ocupaciones, conservación de zonas ambientales protegidas,
extensiones máximas de adjudicación de islas, playones y madreviejas desecadas
de los ríos, lagos y ciénagas de propiedad nacional, y las zonas especiales en
las cuales no se adelantarán programas de adquisición de tierras y los demás
requisitos que por Ley no están exceptuados para los solicitantes en condición
de desplazamiento’.”.
[44]
“ARTÍCULO 108. MECANISMOS PARA REALIZAR EL EJERCICIO DE FUNCIONES DE INSPECCIÓN
VIGILANCIA Y CONTROL. Para el ejercicio de sus funciones de inspección,
vigilancia y control que el ICA y el INVIMA cumplan respecto de una misma
persona natural o jurídica, dentro de los seis meses siguientes a la expedición
del presente decreto ley, deberán adoptar mecanismos para realizar inspecciones
o visitas conjuntas respecto de un mismo sujeto vigilado, decretar y practicar
las pruebas conducentes e intercambiar la información que sea necesaria para el
desarrollo de sus respectivas competencias.
[45]
Proyecto de Ley 90 de 1998, “por medio de la cual se modifica
la Ley 41 de 1969”. Anales del Congreso núm. 107 de 1988, p.9.
[46]
Ponencia para primer debate al proyecto de Ley 90 de 1998,
“por medio de la cual se modifica la Ley 41 de 1969”. Anales del Congreso núm.
176 del 24 de noviembre de 1988, p.9.
[47]
Universidad del Rosario, Universidad Santo Tomás, Universidad
Javeriana, Instituto Colombiano de Derecho Procesal, Consejo Nacional
Profesional de la Economía –Conalpe-, Federación de Estudiantes de Economía e
intervenciones ciudadanas.
[48]
Departamento Administrativo de la Función Pública y
Departamento Nacional de Planeación (este último de manera subsidiaria).
[49]
Por ejemplo, en la Sentencia C-660 de 1997 la Corte declaró
inexequible dos normas que otorgaban un plazo de 2 años (ampliado luego por 3
años más) para que los administradores de empresas que hubieren obtenido su
título con anterioridad a la expedición de dichas normas procedieran a su
inscripción y obtención de la matrícula profesional, que en ese caso era una
mera formalidad.
[50]
Cfr. Sentencia C-452 de 2002
[51]
Cfr. Sentencia C-271 de 2000