T-734-16
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Sentencia T-734/16
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO
DE PRESTACIONES PENSIONALES-Procedencia excepcional
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION
DE VEJEZ PARA EX TRABAJADORES DE ECOPETROL-Precedente
jurisprudencial/INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Controversia
entre Ecopetrol y el ISS para realizar el pago
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y AL
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración por
Colpensiones al incumplir sus obligaciones legales, en calidad de
Administradora del Régimen Pensional de Prima Media con Prestación Definida,
derivadas del inciso 2º del artículo 2º del Decreto 876 de 1998
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y AL
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Orden a Colpensiones
reconocer y pagar de manera integral indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez
Referencia:
Expediente T-5759277
Acción
de tutela instaurada por Carlos Arturo Bolaño contra Ecopetrol S.A., con
vinculación oficiosa de la Administradora Colombiana de Pensiones
—Colpensiones—.
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil
dieciséis (2016).
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por
la Magistrada María Victoria Calle Correa, y los Magistrados Luis Guillermo
Guerrero Pérez y Alejandro Linares Cantillo, en ejercicio de sus competencias
constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado
Tercero Penal del Circuito de Barrancabermeja, el veintiséis (26) de abril de
dos mil dieciséis (2016); y en segunda instancia por la Sala de Decisión Penal
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barrancabermeja, el veintitrés
(23) de junio de dos mil dieciséis (2016).[1]
I. ANTECEDENTES
El 23 de mayo de
2016, el señor Carlos Arturo Bolaño instauró acción de tutela contra Ecopetrol
S.A, en defensa de sus derechos fundamentales al mínimo vital y seguridad
social, los cuales estima vulnerados por parte de la entidad accionada, al
negarse a reconocer el pago de la indemnización sustitutiva a la que considera
tiene derecho, en razón a que, desde su perspectiva, cumple con los requisitos
señalados en el Decreto 1730 de 2001, pues laboró para dicha entidad por más de
12 años, comprendidos entre los años 1973 y 2000.
Con el fin de desarrollar de
forma precisa los antecedentes, a continuación la Sala presentará los hechos en
los que se sustenta la acción de tutela y las decisiones de instancia objeto de
revisión.
1. Hechos
1.1. Carlos Arturo Bolaño es un
ciudadano de 65 años de edad,[2]
quien relata que estuvo vinculado laboralmente con Ecopetrol S.A. durante un
lapso de 12 años, 2 meses y 2 días, comprendidos entre el 10 de marzo de 1974 y
el 14 de diciembre de 2000, ocupando el cargo de “Obrero I”.[3]
1.2. En su historial laboral ha realizado
cotizaciones pensionales en dos oportunidades, así: (i) durante 283 días
comprendidos entre el 1 de julio de 1973 y el 9 de abril de 1974 ante
Colpensiones;[4]
y (ii) durante su vinculación con Ecopetrol de manera directa ante dicha
institución, en calidad de empleador, durante los periodos comprendidos entre
el 8 de noviembre de 1973 y el 14 de diciembre de 2000 (4442 días).[5]
1.3. Mediante Resolución No. GNR
379538 del 26 de noviembre de 2015 y en cumplimiento de una sentencia de tutela
proferida por el Juzgado Único Laboral del Circuito de Barrancabermeja, en la
que se ordenó directamente a Colpensiones “resolver la solicitud de
indemnización sustitutiva de pensión de vejez” en favor del hoy accionante,
dicha entidad decidió reconocer y pagar por concepto de la mencionada
prestación pensional la suma de ciento noventa y tres mil doscientos dieciocho
pesos ($193.218.oo), teniendo en cuenta únicamente los 283 días de cotizaciones
realizadas entre el 1 de julio de 1973 y el 9 de abril de 1974 ante el
Instituto de Seguros Sociales. Además, dispuso que, en relación con los aportes
realizados directamente ante la entidad empleadora y de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001, el reconocimiento y pago
de la indemnización que de allí se derive es responsabilidad de Ecopetrol, por
asumir la labor de fondo pensional.
1.4. Debido a la anterior
actuación administrativa por parte de Colpensiones, el 24 de febrero de 2016 el
actor elevó solicitud ante Ecopetrol S.A., con el fin de obtener el pago de la
indemnización sustitutiva derivada del tiempo laborado para dicha institución;[6] sin embargo,
manifiesta el accionante que no ha obtenido respuesta alguna.
1.5. Adicionalmente, manifiesta
que le es urgente tener acceso a la indemnización bajo referencia, pues atraviesa
una grave situación económica sustentada en que: (i) no cuenta con una vivienda
propia; (ii) no posee ingresos que le permitan su supervivencia cotidiana, pues
no dispone de un trabajo que así se lo garantice, viéndose obligado a depender
de la caridad de sus amigos y vecinos; y (iii) debe velar por el bienestar de
su compañera permanente, quien no sólo cuenta con 74 años de edad,[7]  sino que presenta
un complejo cuadro clínico neurológico que la mantiene postrada en una cama.[8]
1.6. Solicitud. Con
base en lo anterior, el accionante solicita el amparo de sus derechos
fundamentales al mínimo vital y seguridad social, para que en
consecuencia se ordene de manera inmediata a la entidad accionada el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a
que considera tiene derecho.
2. Respuesta de la parte
accionada y las entidades vinculadas
2.1. Ecopetrol S.A.
En respuesta de la acción de
tutela, Ecopetrol solicitó que la misma sea declarada improcedente, porque
según su criterio: (i) la entidad responsable de asumir el pago de la
indemnización pretendida por el actor es Colpensiones, por ser la encargada de
gestionar el cobro de la cuota parte respectiva; (ii) por expresa disposición
del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, Ecopetrol S.A. se encuentra exenta de asumir
funciones de administradora del régimen pensional de prima media con prestación
definida; y (iii) ante la existencia de mecanismos judiciales de defensa
disponibles ante la jurisdicción ordinaria, la solicitud de amparo no cumple
con el requisito de subsidiariedad.
2.2. Administradora Colombiana
de Pensiones - Colpensiones
Mediante auto del 12 de abril de
2016, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Barrancabermeja, en conocimiento
de la primera instancia, resolvió vincular a Colpensiones, “ante la
eventualidad de que con el fallo que se profiera resulte afectada”. En tal
virtud, en respuesta a la acción de tutela bajo referencia dicha entidad se
opuso a la prosperidad de la misma, señalando que nunca vulneró los derechos
fundamentales del actor, en razón a que, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 3 del decreto 2011 de 2013, esta institución “solamente puede asumir
asuntos relativos a la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación
Definida”, por lo que se encuentran excluidos de su competencia los pagos que
son propios de regímenes excepcionales.
3. Decisiones de tutela
objeto de revisión
3.1. Decisión de primera instancia: el Juzgado Tercero
Penal del Circuito de Barrancabermeja, mediante fallo del 26 de abril de 2016,
decidió “negar” la acción de tutela promovida por el señor Carlos Arturo
Bolaño contra Ecopetrol S.A., luego de considerar que la misma no cumplía con
los requisitos de procedencia, en razón a la existencia de otros mecanismos
judiciales disponibles ante la jurisdicción ordinaria, lo cuales no podrían ser
pretermitidos ante la ausencia de elementos que den cuenta, para el a quo, de
la potencial ocurrencia de un perjuicio irremediable.
3.2. Decisión de segunda
instancia: en conocimiento de la impugnación presentada por el accionante
contra la sentencia de primer grado, la Sala de Decisión Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, a través de providencia del 23
de junio de 2016, resolvió revocar el fallo de primera instancia, y concedió el
amparo del derecho fundamental de petición del accionante para en consecuencia
ordenar a Ecopetrol S.A. que “informe la respuesta brindada” a la solicitud elevada
por el actor.
4. Actuaciones adelantadas en
sede de revisión
Mediante auto del 29 de noviembre
de 2016, la magistrada sustanciadora, en uso de la facultad de decretar pruebas
dispuesta en el artículo 64 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional,[9] requirió al
accionante con el fin de obtener mayor información respecto de su situación
económica y del estado de salud de su señora esposa.
En respuesta a dicha
comunicación, el actor, mediante escrito del 2 de diciembre de 2016, allegó a
la Corte Constitucional: (i) copia de la cédula de ciudadanía de la señora
Georgina Rodelo Bustamante, en la que se acredita que cuenta con una edad de 74
años; (ii) copia de la declaración extrajuicio ante notario que da cuenta de la
relación marital el actor y la señora Rodelo; (iii) certificado médico en el
que se acredita que la esposa del actor “presenta un cuadro neurológico
especial que le impide mantenerse en pie normalmente”; (iv) copia del
certificado del puntaje del SISBEN, en donde se asigna al actor una
calificación de 47,99; y (v) copia de una constancia médica expedida con
ocasión de una visita por consulta externa realizada por el accionante ante la
especialidad de oftalmología, el 11 de noviembre de 2016, en la que se
diagnostica “catarata ojo izquierdo complicada” y se prescribe “extracción
extracapsular de cristalino con implante de lente intraocular”.[10] Además, mediante
comunicación del 13 de diciembre de 2016 el actor allegó a este Tribunal una “declaración
juramentada”, rendida ante la Notaría Primera de Barrancabermeja, en la que
señala que (i) subsiste “de las ayudas que [le] brindan las amistades, a
veces trabajos informales como mandados que hago el cual me dan para cubrir las
necesidades básicas y cuando no tengo ninguna entrada económica paso
necesidades con mi esposa que se encuentra postrada en una silla de ruedas. Mis
ingresos mensuales ascienden a $300.000”.[11]
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de
tutela proferidos dentro de los trámites de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto en el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del artículo 241 de
la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.[12]
2. Presentación
del caso y planteamiento del problema jurídico
La Sala Primera de
Revisión estudia el caso de un ciudadano de 65 años de edad, quien durante más
de 12 años estuvo al servicio de Ecopetrol S.A., ocupando el cargo de “Obrero
I”, entre los años 1973 y 2001, realizando aportes pensionales directamente
ante dicha institución, pese a que con anterioridad había cotizado 283 días al
extinto Instituto de Seguros Sociales. En ese contexto y debido a que
Colpensiones ha accedió a reconocer y pagar una indemnización sustitutiva de
pensión de vejez únicamente por los días que fueron cotizados directamente ante
el sistema pensional que hoy dicha institución administra, el accionante pide
se ordene a la entidad accionada que en su calidad de empleadora asuma la
cancelación de la indemnización pensional causada durante el tiempo que él
estuvo laborando para la misma, pues de lo contrario, según afirma, se estaría
poniendo en riesgo su mínimo vital y se quebrantaría su derecho fundamental a
la seguridad social.
Con el fin de
abordar el estudio del caso bajo referencia, la Sala se ocupará de resolver el
siguiente problema jurídico: ¿vulnera Ecopetrol S.A. los derechos fundamentales
a la seguridad social y debido proceso de un ciudadano de 65 años de edad, al
negarle el pago de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez a que dice
tener derecho en razón a que estuvo vinculado con dicha entidad durante un
lapso superior a 12 años, bajo el argumento de que la gestión y cancelación de
dicho rubro pensional corresponde a Colpensiones, pues en su criterio sus
facultades legales sólo la dotan de competencia para cancelar la cuota parte
derivada del reconocimiento que dicha administradora de pensiones establezca al
momento de liquidar la mencionada prestación? En caso de responderse
negativamente al anterior interrogante, corresponderá a esta Sala definir si,
por el contrario, es Colpensiones la entidad que vulnera los derechos
fundamentales en alusión, al negarse a reconocer la indemnización mencionada
por considerar que el afiliado debe acudir previamente ante la empresa
empleadora para solicitar dicha prestación.
Para resolver los
problemas planteados, la Sala se ocupará de: (i) estudiar el
cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela objeto de
análisis; (ii) hará referencia al acceso a la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez para aquellas personas que hubiesen estado
laboralmente vinculados con Ecopetrol S.A. y que al momento de entrar en
vigencia el Sistema General de Pensiones hayan estado afiliados al Instituto de
Seguros Sociales, e identificará el precedente jurisprudencial estrictamente
aplicable en el caso concreto; y  con posterioridad (iii)
abordará el estudio de fondo del asunto particular.
3. La acción de tutela promovida
por Carlos Arturo Bolaño contra Ecopetrol S.A. se torna procedente
A
través del artículo 86 constitucional[13] se ha
consagrado la acción de tutela como un mecanismo judicial de carácter
preferente y sumario, diseñado para la protección inmediata de los derechos fundamentales,
cuando éstos se vean amenazados o vulnerados por parte de cualquier autoridad
pública o excepcionalmente de particulares.[14] Al respecto,
esta Corte ha identificado dos excepciones en las que se admite acudir a esta
acción, a saber: (i) cuando se interpone como mecanismo principal, y (ii)
cuando se acude a su ejercicio como herramienta transitoria; las cuales a
continuación serán objeto de caracterización.
En
relación con el primer escenario excepcional, se convierte el recurso de amparo
en el principal instrumento para salvaguardar de manera inmediata los derechos
invocados, siempre que (i) el afectado no cuente con otro medio judicial dentro
del ordenamiento jurídico, y (ii) aun cuando exista este medio, el mismo no
resulte idóneo y/o eficaz para la defensa de los derechos amenazados o
vulnerados.
Por su
parte, la segunda excepción hace referencia a que la acción de tutela procede
como medio transitorio cuando, frente a la existencia de mecanismos ordinarios
disponibles, resulte imperioso evitar la consumación de un perjuicio
irremediable, cuya configuración exige la prueba siquiera sumaria[15] de su inminencia, urgencia, gravedad,
así como la consecuente necesidad de acudir a este medio constitucional como
fórmula de protección impostergable. [16]
Ahora bien, en materia pensional, la jurisprudencia
constitucional ha definido que, como regla general, el recurso de amparo no
procede para ordenar el reconocimiento y pago de este tipo de prestaciones, en
atención a la existencia legal de los medios de defensa creados para tal fin,
ya sea dentro de la jurisdicción ordinaria o de lo contencioso administrativo.
Sin embargo, se ha insistido en que cuando el accionante es una persona
perteneciente a la tercera edad (mayores de 60 años, de conformidad con lo
dispuesto en el literal B del artículo 7º de la Ley 1276 de 2009),[17]
al tratarse de  un sujeto de especial protección constitucional la ineficacia
del mecanismo ordinario se fortalece; aclarándose que dicha condición, por sí
sola, nunca es suficiente para que la acción de tutela proceda como recurso
definitivo para el reconocimiento y pago de acreencias pensionales, sino que
deben valorarse las circunstancias particulares que justifiquen el carácter
inidóneo del procedimiento ordinario para la protección de los derechos, tales
como la capacidad económica del peticionario y de su familia, su estado de salud, y la
demora judicial que supere la expectativa de vida.[18]
Sobre el último criterio expuesto, en diversas
oportunidades las Salas de Revisión han aceptado como factor concluyente para
proferir un fallo definitivo en el reconocimiento de la pretensión pensional,
el hecho de que el accionante, además de integrar el grupo poblacional de la
tercera edad, haya superado la expectativa de vida oficial colombiana.[19] Esto por resultar desproporcionada
la exigencia de agotar los recursos ordinarios, pues se entiende que ello haría
perder la razón de ser de, por ejemplo, la indemnización sustitutiva, cual es
la subsistencia digna del titular.
Lo dicho, atendiendo a la naturaleza fundamental
del derecho a la seguridad social[20]
en pensiones de las personas pertenecientes a la tercera edad, de que trata el
artículo 46[21] constitucional, y que
ha sido desarrollado por esta Corporación admitiendo su relación inescindible con
el mínimo vital, al cual se vincula indudablemente el ejercicio de derechos
fundamentales como la vida, la dignidad, la integridad física y moral o el libre desarrollo de la personalidad,[22]
tal como se verá más adelante en la presente sentencia.
Así las cosas y como ya lo ha concluido en pasadas ocasiones esta misma
Sala de Revisión, partiendo del carácter subsidiario de la acción de tutela, y
dada la naturaleza fundamental del derecho a la seguridad social en pensiones
de las personas de la tercera edad, se puede concluir, en primer lugar, que la
acción de tutela procede como mecanismo definitivo para lograr el
reconocimiento y pago de la pensión de vejez, siempre que (i) no existan
mecanismos ordinarios mediante los cuales se pueda satisfacer la pretensión o
(ii) pese a su existencia, los mismos no resulten idóneos o efectivos para
salvaguardar los derechos fundamentales, caso en el cual será necesario evaluar
las circunstancias particulares del caso, tales como el estado de salud del
accionante, su condición económica, y si su edad supera la vida probable
oficialmente reconocida, con lo cual se entiende que imponer el agotamiento de
las vías ordinarias redundaría en ignorar la razón de ser del derecho
pensional, pues es altamente probable que el titular haya dejado de existir al
momento de lograr un fallo en firme. En segundo lugar, procederá como medida
transitoria en aquellos casos en donde aun cuando se presente disponibilidad de
recursos ordinarios idóneos, resulte imperioso evitar la consumación de un
perjuicio irremediable, caracterizado por ser inminente, grave, urgente y cuyo
amparo se torna impostergable.
En el asunto particular que ocupa la atención de este cuerpo colegiado
se observa que, teniendo en cuenta el material probatorio obrante en sede de
revisión, el actor cuenta con 65 años de edad,[23] lo que lo hace una persona
perteneciente al grupo poblacional de la tercera edad. Sin embargo, sin ser
este un criterio suficiente para la procedencia de la acción de tutela, se
advierte que en este caso concurren circunstancias particulares que dotan de
idoneidad el recurso de amparo en razón de la vulnerabilidad que presenta el
actor y su inescindible relación con el objeto de la tutela promovida contra
Ecopetrol S.A., como a continuación se explica.
En primer lugar, es claro que el accionante atraviesa una difícil
situación económica que se encuentra acreditada no sólo con las menciones que
éste realizó en la acción de tutela —las cuales gozan de presunción de
veracidad ante la ausencia de controversia directa por parte de la entidad
accionada— y de las cuales se deriva su dependencia económica del apoyo que
puedan brindarle sus vecinos y amigos, sino también con la manifestación que,
tal como lo reconoció Colpensiones, realizó el actor “bajo la gravedad de
juramento” de encontrarse imposibilitado económicamente para continuar
sufragando las cotizaciones pensionales que darían lugar en un futuro a acceder
a una eventual jubilación, en razón a que se encuentra desempleado.
Al respecto, esta Sala no puede ignorar que la situación laboral del
accionante se encuentra sumergida en una realidad inocultable de nuestro país y
que evidencia las dificultades estructurales que encuentran las personas
mayores a 60 años para vincularse con el mercado de trabajo. Así, por ejemplo y
de acuerdo con el “informe Mensual del Mercado Laboral” desarrollado para el
mes de octubre de 2015 por parte de la Fundación para la Educación Superior y
el Desarrollo (Fedesarrollo), “en cuanto a los ingresos que perciben las
personas mayores, las cifras muestran que el 76,9% no reciben ingresos, el 3,6%
recibe menos de un salario mínimo legal vigentes (SMLV), el 9,8% entre uno y
menos de dos SMLV y el 9,7% dos o más SMLV”. En ese sentido, es perfectamente
razonable asumir como cierto que el accionante a sus 65 años de edad se
encuentra en amplias dificultades para acceder a un empleo estable, tal como lo
relata en la acción de tutela objeto de revisión.
En segundo lugar, se observa que el actor no sólo encuentra en su edad
una barrera para incorporarse al mercado laboral, sino que ello se agrava con
las condiciones médicas que atraviesa, comoquiera que, de conformidad con los
dictámenes médicos allegados a esta Corporación en sede de revisión, el señor
Bolaño presenta un cuadro clínico oftalmológico, bajo el diagnóstico de
“catarata complicada”, el cual ha dado lugar a que se ordene una “extracción
extracapsular de cristalino” y la realización de un “implante de lente
intraocular”.[24]
Por último, la vulnerabilidad que atraviesa el peticionario se refuerza
con el hecho de tener que asumir la manutención de su compañera sentimental, quien
no sólo también pertenece al grupo poblacional de la tercera edad, pues cuenta
con 74 años de edad,[25] sino que se encuentra en una condición
clínica igualmente compleja, ya que, como lo acredita la certificación médica
allegada en sede de revisión, se encuentra diagnosticada con “un cuadro
neurológico especial que le impide mantenerse en pie normalmente y el cuadro de
debilidad, flacidez en miembros inferiores se presenta desde hace 10 años y su
imposibilidad total para caminar está presente desde hace 2 años”.[26]
Para esta Sala de revisión las anteriores circunstancias fácticas
motivan con suficiencia la decisión de asumir como procedente el amparo
promovido por el señor Carlos Arturo Bolaño, porque si bien en este caso podría
señalarse que existen vías ordinarias para resolver el reconocimiento del
derecho pensión del que dice ser titular, lo cierto es que se encuentra
acreditada la potencial relación entre la garantía de dicha pretensión y el
ejercicio del derecho fundamental al mínimo vital del accionante, pues se ha
demostrado si quiera sumariamente y sin que haya sido desacreditado que al (i)
tratarse de un sujeto de especial protección constitucional, por contar con 65
años de edad, (ii) encontrarse en una apremiante situación económica, y (iii)
tener que responder por la supervivencia de su compañera sentimental que
también goza de especial atención constitucional,  resultaría abiertamente
desproporcionado exigirle al actor el agotamiento de un proceso judicial
ordinario, debido a que la demora en la obtención de una resolución irreversible
del asunto haría insostenible para el actor la situación de aparente desamparo
en que se encuentran los derechos invocados en la tutela. Por ello, en esta
ocasión se procederá a abordar el estudio de fondo del asunto, con el fin de
adoptar una decisión con carácter definitivo.
4. Acceso a la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez para aquellas personas que hayan tenido
vinculación laboral con Ecopetrol S.A. y que al momento de entrar en vigencia
el Sistema General de Pensiones hayan estado afiliados al Instituto de Seguros
Sociales (ISS). – Identificación del precedente jurisprudencial estrictamente aplicable
en el caso concreto
Con el advenimiento de la Constitución
Política de 1991 se introdujo en nuestro ordenamiento jurídico el
reconocimiento de la seguridad social en
una doble dimensión, tanto de derecho personal como de servicio público
obligatorio,[27] a la vez que se constitucionalizó
su carácter irrenunciable.[28] En ese contexto surgió la Ley 100
de 1993,[29]
con la cual se dio origen al Sistema de Seguridad Social Integral, incluyendo tanto a los particulares como a los empleados oficiales del orden
nacional y territorial, sin perjuicio de las excepciones previstas en el
artículo 279,[30]
e instituyó, como regla general, dos regímenes solidarios pensionales y
excluyentes entre sí, cuya libre escogencia para su vinculación corresponde al
trabajador: el de prima media con prestación definida, y el de ahorro
individual. El primero, de naturaleza pública y administrado por el Instituto
de Seguros Sociales (hoy Colpensiones), y el segundo, respectivamente, administrado
por fondos privados.
El Régimen de Prima
Media con Prestación Definida ha sido caracterizado, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 31 de la precitada Ley 100 de 1993, como aquel en cuya
virtud sus afiliados o beneficiarios “obtienen una pensión de vejez, de
invalidez o de sobrevivientes, o una indemnización, previamente definidas”.
En desarrollo de lo
anterior, la Ley en mención, contentiva del Sistema General de Seguridad Social
colombiano, introdujo, entre otras figuras, la de la indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez —propia del Régimen de Prima Media con Prestación
Definida—, en virtud de la cual se reconoce que “[l]as
personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no
hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de
continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una
indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal
multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se
le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya
cotizado el afiliado”.[31]
A su turno, la Ley
797 de 2003,[32]
al referirse en su artículo 2 (literal P) a las Características del Sistema
General de Pensiones, dispuso que “[l]os
afiliados que al cumplir la edad de pensión no reúnan los demás requisitos para
tal efecto, tendrán derecho a una devolución de saldos o indemnización
sustitutiva de acuerdo con el régimen al cual estén afiliados y de conformidad
con lo previsto en la presente ley”.
Finalmente, el Decreto
1730 de 2001,[33]
en su artículo 4, determinó que para acceder al derecho indemnizatorio el
afiliado “debe demostrar que ha cumplido con la edad y declarar bajo la
gravedad del juramento que le es imposible continuar cotizando”. Además, el
artículo 2 del mismo Decreto se refiere a las entidades responsables de asumir
el reconocimiento y pago de esta prestación pensional, señalando que “cada
Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida a la que haya
cotizado el trabajador, deberá efectuar el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva, respecto del tiempo cotizado”.
Dentro del anterior
marco normativo, esta Corte se ha referido a la naturaleza jurídica de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, reiterando que su
reconocimiento por parte de las entidades encargadas constituye un derecho de
indudable relevancia constitucional del que es titular el afiliado, al
encontrarse estrechamente ligado con el ejercicio de derechos iusfundamentales
como lo son “la
vida, la integridad física, el trabajo y la igualdad, entre otros, por cuanto a
través de dicha prestación, lo que pretende el Estado es dar cumplimiento al
mandato constitucional que impone como deber el de garantizar a todos los
habitantes ‘el derecho irrenunciable a la seguridad social’”;[34]
insistiéndose, en ese sentido, en que esta figura pensional se encuentra
consolidada en nuestro sistema jurídico como una auténtica garantía para la
protección de aquellos sujetos vinculados al régimen solidario de prima media y
que, por distintas circunstancias, no han podido acceder a la pensión de vejez,
por incumplir con el requisito de tiempo de cotización, aun cuando disponen de
la edad establecida para tal efecto en la normatividad respectiva.
Ahora bien, en tratándose de la aplicación de la garantía
indemnizatoria bajo referencia para los trabajadores vinculados con la empresa
Ecopetrol S.A., esta Sala advierte que, en efecto, se trata de una situación especial
que suscita un debate legal y constitucional distinto al que podría derivarse
frente a la resolución de un caso enmarcado por las reglas generales en materia
de pensiones. Lo anterior porque es claro que existe regulación específica que
determina la resolución de los asuntos laborales relacionados con dicha empresa
petrolera, hoy sociedad pública por acciones, y que constituyen verdaderos
límites legales particulares frente al actuar de, por ejemplo, las entidades
pensionales.
En ese sentido, se observa que, de conformidad con lo establecido
en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, se encuentran exceptuados para la
aplicación del sistema integral de seguridad social, entre otros, “los
servidores públicos de la Empresa Colombiana de Petróleos y los pensionados de
la misma”[35]. Por ello, se han proferidos distintos
actos regulatorios de la situación pensional de estas personas, pudiéndose
observar, por ejemplo y en lo pertinente a la causa que en esta ocasión estudia
la Sala Primera de Revisión, el Decreto 876 de 1998,[36]
en cuyo artículo 2 estableció que:
“Ecopetrol expedirá bonos pensionales tipo A o
B a las personas que se trasladen al régimen de ahorro individual con
solidaridad o al de prima media con prestación definida, según el caso, de
conformidad con las reglas vigentes. || Sin embargo, no habrá lugar a la
expedición de bonos tipo B para quienes hubieran sido servidores públicos de
Ecopetrol y al momento de entrar en vigencia el sistema general de pensiones
estaban afiliados al Instituto de Seguros Sociales, ISS, o estaban laboralmente
inactivos. A estas personas el ISS les reconocerá una pensión o una
indemnización sustitutiva teniendo en cuenta todo su tiempo de servicios, y cobrará
a Ecopetrol la cuota parte respectiva, la cual podrá cancelarse en un pago
único cuando así lo acuerden ambas entidades. || En caso de que el servidor
público, con anterioridad a su vinculación con el empleador o empresa que
asumía directamente el pago de sus pensiones, obligaba al pago de la reserva
actuarial, hubiere estado afiliado a Ecopetrol o a una caja, fondo o entidad
del sector público, se expedirá el bono tipo B, siempre y cuando el traslado se
hubiere realizado con fecha posterior al 31 de marzo de 1994. Para la
expedición de dicho bono se tendrá en cuenta el tiempo reconocido por el título
pensional como si hubiera sido cotizado al ISS” (negrilla
fuera del texto).
Respecto de la
anterior norma, resulta importante tener en cuenta que a través de Auto 3578
del 14 de marzo de 2002, la Sección Segunda del Consejo de Estado[37]
decidió la suspensión provisional del inciso segundo de la norma precitada
(resaltado en la anterior transcripción), la cual se mantuvo hasta que,
mediante sentencia 3578 de 2005,[38]
se resolvieron los cargos de nulidad formulados contra dicha disposición y se
decidió no sólo “denegar” la demanda promovida, sino también “levantar
la suspensión” ordenada con anterioridad respecto del acápite normativo
bajo referencia. En ese sentido, resulta claro que ante la inexistencia norma o
decisión judicial que haya dejado sin efectos el precepto bajo mención, el
mismo guarda plena vigencia y se torna de obligatorio acatamiento por parte de
las autoridades vinculadas con el reconocimiento y pago de la “pensión o
indemnización sustitutiva” a la que éste se refiere.
Ya en una pasada
oportunidad, a través de la sentencia T-750 de 2006,[39] esta
Corporación había tenido la oportunidad de ocuparse de un caso especialmente
similar al que aquí se estudia y que, por tanto, se constituye en el precedente
de estricta aplicación al momento de abordar la resolución del mismo. En esa
ocasión, la Sala Novena de Revisión estudió la acción de tutela formulada por
un ciudadano de 71 años de edad, quien entre los años 1975 y 1980 estuvo
vinculado laboralmente con Ecopetrol, pero por dificultades económicas y en
razón de condiciones personales, como la edad, manifestó estar imposibilitado
para seguir realizando aportes pensionales, por lo cual solicitó al ISS el
reconocimiento y pago de su indemnización sustitutiva de pensión de vejez. En
respuesta a tal petición, el instituto pensional, mediante acto administrativo,
resolvió conceder dicho emolumento, cuya liquidación estuvo basada únicamente
en 61 semanas de cotización registradas en su historial, ignorando el tiempo
laborado para la sociedad petrolera en alusión.
En dicho precedente,
la Sala encontró que el ISS había vulnerado los derechos fundamentales del
actor al mínimo vital, vida digna y debido proceso del accionante, al haberlo sometido
a una serie de trámites innecesarios, obligándolo a remitirse directamente ante
Ecopetrol para obtener indemnización pensional y a su vez que éste se opusiera
al pago de la misma, pese a que era tal Instituto “de conformidad con el inciso
2º del artículo 2º del decreto 876 de 1998” el que debía sufragarla, con la
facultad de cobrar a la entidad petrolera la cuota parte respectiva.
Como consecuencia
de lo anterior, en esa oportunidad se ordenó al extinto ISS “pagar de manera
completa la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez”. Lo cual estuvo
basado en la regla de decisión según la cual es la entidad administradora del
Régimen Pensional de Prima Media con Prestación definida la encargada de
reconocer y pagar dicho emolumento pensional cuando quien lo solicita es una
persona que estuvo trabajando para Ecopetrol S.A. y que al momento de
entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones había estado vinculada al ISS.
5. Ecopetrol
S.A. no vulneró los derechos fundamentales del actor, pues su actuación estuvo
enmarcada en las disposiciones reglamentarias que le son vinculantes. Sin
embargo, Colpensiones sí incurrió en actuaciones vulneradoras de los derechos
fundamentales a la seguridad social y debido proceso administrativo del señor
Carlos Arturo Bolaño, por incumplir sus obligaciones legales, en calidad de
Administradora del Régimen Pensional de Prima Media con Prestación Definida,
derivadas del inciso 2º del artículo 2º del Decreto 876 de 1998
El actor es una
persona de 65 años de edad, quien laboró para Ecopetrol durante más de 12 años,
durante los cuales realizó aportes pensionales directamente ante el empleador,
pese a que con anterioridad había tenido la oportunidad de cotizar durante un
poco más de 200 días ante el ISS. Al resolverse el reconocimiento de su
indemnización sustitutiva, Colpensiones accedió al pago de la misma, realizando
su liquidación con base únicamente en los aportes consignados ante dicha
entidad y sin tener en cuenta el tiempo de servicio del accionante en la
Empresa de Petróleos de Colombia.
Al respecto, la
Sala encuentra probado en este caso que:
(i) El señor Carlos Arturo Bolaño realizó cotizaciones ante el ISS durante
los periodos “19730701” y “19740409”, para un total de 283 días, tal como fue acreditado
por Colpensiones a través de la Resolución No. GNR 379538 del 26 de noviembre
de 2015.[40]
(ii) Desde el 11 de agosto de 1973 y hasta el 14 de diciembre de 2000, el
actor se desempeñó de manera intermitente como “obrero I” para Ecopetrol.[41]
(iii) Mediante la Resolución GNR 379538 antes referenciada, Colpensiones
reconoció y pagó por concepto de indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez, en favor del señor Carlos Arturo Bolaño, una suma de ciento noventa y
tres mil doscientos dieciocho pesos ($193.218.oo); cifra que fue liquidada con
base en los 283 días cotizados directamente ante dicha entidad. Asimismo, en
relación con el tiempo laborado para Ecopetrol, el fondo pensional dispuso en
el mismo acto administrativo que “los periodos no cotizados a COLPENSIONES
deben ser reconocidos para la CAJA a la cual realizaban los aportes Ecopetrol”
(sic).[42]
(iv) Atendiendo lo anterior, el accionante solicitó a Ecopetrol S.A., a
través de escrito del 24 de febrero de 2016, el reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez que pudiere derivarse del
tiempo laborado para dicha institución y que sumado asciende a más de 12 años.[43]
(v) En respuesta del 3 de marzo de 2016, la coordinadora de gestión de
pensiones de Ecopetrol S.A. le informó al accionante que no se encuentra
facultada para entregar sumas de dinero correspondientes a la indemnización
sustitutiva reclamada por el actor, pues de conformidad con lo dispuesto en el
Decreto 876 de 1998, es Colpensiones, en su calidad de administradora del
Régimen de Prima Media con Prestación Definida, la encargada de liquidar la
indemnización a que se refiere el peticionario, para de esta forma proceder a
determinar el valor de la cuota parte que deberá girar la empresa petrolera a
dicho fondo de pensiones.[44]
(vi) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 100 de
1993, modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003, a partir del año 2014
el requisito de edad para acceder a la pensión de vejez corresponde a 57 años
para las mujeres y 62 para los hombres. Asimismo, con base en esta misma
disposición normativa, la condición del tiempo de cotización o de servicio a
partir del año 2015 se encuentra establecido en 1300 semanas. En ese sentido,
teniendo en cuenta que el accionante cuenta con 65 años de
edad,[45]
laboró 4442 días para Ecopetrol[46]
y cotizó ante el ISS 283 días,[47]
dispone de un total aproximado de tiempo de cotización y servicio igual a 675
semanas; por lo que aunque cumpliría con el requisito de edad, no ocurre así
con el requisito temporal de cotización, estando de esta forma excluido de la
titularidad del derecho a la pensión de vejez.
Con base en los anteriores presupuestos fácticos, es
claro que el accionante si bien no puede ser beneficiario de la pensión de
vejez, sí puede serlo de la indemnización sustitutiva de la misma y cuyo
reconocimiento pleno constituye el objeto de la acción de tutela objeto de
estudio, por lo que a continuación se entrará a estudiar la actuación de
Ecopetrol, en tanto entidad empleadora, y de Colpensiones, como fondo pensional.
Para la Sala Primera de Revisión, las actuaciones
desplegadas por Ecopetrol en este caso no se tornan reprochables desde el punto
de vista constitucional, pues la misma no sólo se ocupó de dar respuesta
efectiva a la solicitud de pago de la indemnización elevada por parte del
actor, contrario a lo señalado por el accionante y a lo dispuesto por el juez
de segunda instancia, sino que expuso de manera clara las razones por las que
legalmente no le era posible acceder al pago directo de la prestación requerida
por el accionante.[48]
En ese sentido, se encuentra que las conductas que
merecen un verdadero reproche constitucional fueron desplegadas por parte de
Colpensiones, pues para esta Sala no hay duda de que la dilación en el acceso efectivo
a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez del actor ha sido
responsabilidad exclusiva de esta entidad, por las razones que enseguida se
explican:
En primer lugar, ante la negativa de la Administradora
Colombiana de Pensiones, tuvo el actor que esperar un pronunciamiento inicial en
sede de tutela para que esta entidad estudiara de fondo la solicitud de indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez en favor del actor y reconociera que él no
sólo había estado vinculado al extinto ISS, sino que mantuvo una relación
laboral con Ecopetrol durante más de 12 años. Este primer acontecimiento
representa el punto de partida de una serie de trabas administrativas que han frustrado
el acceso a la prestación pensional que ha venido reclamando el actor desde la
fecha en que éste ha considerado tener derecho para obtenerla.
En segundo lugar, producto de ese primer
pronunciamiento judicial, Colpensiones profirió la Resolución No. GNR 379538
del 26 de noviembre de 2015, en la cual se ocupó de: (i) aclarar el tiempo de
cotización realizado ante el entonces ISS; (ii) señalar que, en efecto, el
accionante cuenta en su historial laboral con una vinculación al servicio de
Ecopetrol S.A.; (iii) reconocer la titularidad en favor del accionante de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez; (iv) liquidar dicha
prerrogativa pensional con base únicamente en los días que el actor cotizó
directamente ante el ISS; (v) reconocer y pagar al señor Bolaño una suma igual
a $193.218.oo por concepto de la indemnización bajo alusión; y (vi) disponer
que al ser, desde su criterio, la Empresa de Petróleos de Colombia la responsable
de asumir el pago de la indemnización pensional durante el tiempo que tuvo
vigencia la relación de trabajo con el actor, por tanto, éste debía remitirse a
dicha entidad con el fin de obtener la liquidación prestacional de dicho
periodo laboral. Esta actuación constituye lo que sería una dilación adicional frente
al acceso a la prestación reclamada por el actor, pues esto no sólo devino en
un reconocimiento parcial del mismo, sino abiertamente arbitrario, al haber
desconocido las obligaciones legales derivadas de lo dispuesto en el inciso 2º
del artículo 2º del Decreto 876 de 1998, tal como ha sido desarrollado con
precedencia en esta sentencia.
Las consecuencias del anterior evento no sólo tuvieron
como resultado un reconocimiento insuficiente del emolumento pensional
reclamado por el actor, sino que devino en el sometimiento injustificado de
éste último a tener que acudir a Ecopetrol S.A. en donde, con razones
suficientes y como era apenas previsible por parte de Colpensiones —dada la
normatividad que le era vinculante y a la que se ha hecho mención de manera
insistente—, era altamente probable que se le negara su petición
indemnizatoria, pues como se deriva de lo dicho con precedencia en este fallo, Ecopetrol
S.A. en casos como el del accionante no dispone de facultades legales para
determinar el monto y asumir directamente el pago de la prestación en alusión,
pues el ordenamiento jurídico ha dispuesto de un procedimiento específico en el
que la entidad administradora del Régimen de Prima Media con Prestación
Definida es la encargada de realizar la liquidación respectiva, reconocer y
pagar la suma resultante, establecer el monto de la cuota parte que debe asumir
la empresa petrolera, y adelantar las gestiones tendientes al cobro respectivo
ante dicha institución.
Como se observa, en asuntos como el que aquí se analiza
nuestro sistema normativo, lejos de establecer trámites a cargo del afiliado,
integra disposiciones tendientes a que sean las entidades mismas las que
resuelvan los conflictos de financiación surgidos con ocasión del
reconocimiento de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez de
ciudadanos que se encuentran en circunstancias fácticas similares al
accionante, esto es, que el solicitante hubiese estado laboralmente
vinculados con Ecopetrol S.A. y que al momento de entrar en vigencia el Sistema
General de Pensiones haya estado afiliado al ISS.
La anterior lectura del marco normativo que determina
la resolución de estos casos obedece a que, como lo ha dispuesto
reiterativamente esta Corporación, en pos de garantizar el goce efectivo del
derecho pensional respectivo se reconoce la imposibilidad
de hacérsele oponible a los afiliados los trámites administrativos relativos al
aprovisionamiento de capital para el cumplimiento de la prestación, propios de
las entidades o fondos administradores que se encuentran obligados a asumirlos.[49]
Con base en lo hasta aquí dicho, la Sala observa que la
Administradora Colombiana de Pensiones —Colpensiones— vulneró los derechos
fundamentales al debido proceso administrativo y seguridad social del señor
Carlos Arturo Bolaño porque:
(i) El debido proceso
administrativo ha sido desarrollado por esta Corporación como “la garantía infranqueable que debe acompañar a todos
aquellos actos que pretendan imponer legítimamente a los sujetos cargas,
castigos o sanciones, así como establecer prerrogativas”.[50]
En ese sentido, se ha reconocido desde los primeros pronunciamientos de esta
Corporación que el contenido de este derecho fundamental integra, por ejemplo, la correcta producción de los actos administrativos,[51]
y en ese sentido éste se ha entendido vulnerado, por ejemplo, “cuando las autoridades públicas no siguen los actos y
procedimientos establecidos en la ley y los reglamentos, y, por esa vía,
desconocen las garantías reconocidas a los administrados”.[52]
En el caso particular, es evidente que tal derecho
fundamental le ha sido vulnerado al actor por parte de Colpensiones, pues se ha
proferido un acto administrativo que se torna irregular al ignorar las
obligaciones legales originarias en el inciso 2º del artículo 2º del Decreto
876 de 1998, de cuyo cumplimiento ha dependido el acceso efectivo del
accionante a la prestación económica bajo mención.
(ii) La imposibilidad generada
por Colpensiones de que el actor obtenga de manera efectiva una indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez correctamente liquidada, reconocida y pagada
ha redundado en que dicha institución ignore que, en el caso particular y como
se aludió al abordar el estudio de procedencia de la acción de tutela bajo
análisis, dicha prerrogativa pensional se encuentra estrechamente vinculada con
la materialización del derecho fundamental al mínimo vital, pues, como lo ha
advertido el accionante y lo evidencia la manifestación de encontrarse
económicamente imposibilitado para seguir realizando aportes al sistema
pensional, la urgencia por obtener la indemnización en referencia se deriva de
la necesidad de asumir los costos preeminentes de su supervivencia cotidiana y
de la de su esposa, con quien consolida un núcleo familiar y se encuentra
atravesando una precaria condición médica.
(iii) Asimismo, con las
distintas actuaciones dilatorias Colpensiones desconoció que, como lo ha
establecido esta Corporación y se reiteró en el anterior acápite considerativo,
el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez se
consolida en nuestro ordenamiento como una de las vías a través de las cuales
se garantiza el ejercicio material del derecho fundamental a la seguridad
social, en favor de aquellas personas que, en cumplimiento de los requisitos
legales, se constituyen en titulares de dicha prestación pensional. En ese
sentido, al entorpecerse el acceso adecuado del actor a la indemnización en
referencia, la entidad vulneró al señor Carlos Arturo Bolaño, además, su
derecho constitucional a la seguridad social.
Como consecuencia de todo lo anterior, esta Sala revocará
las sentencias
proferidas, en primera instancia, por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de
Barrancabermeja, el 26 de abril de 2016, y en segunda instancia por la Sala de
Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, el
23 de junio de 2016. En su lugar, concederá el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso administrativo y seguridad social en favor del
actor, y como consecuencia: (i) dispondrá dejar sin efectos la
Resolución No. GNR 379538 del 26 de noviembre de 2015 expedida por
Colpensiones, “por medio de la cual se reconoce una indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez”; (ii) ordenará a Colpensiones que, en el término
de dos días siguientes a la notificación de la presente sentencia liquide,
reconozca y pague de manera integral la indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez a que tiene derecho el accionante, teniendo en cuenta todo su
historial laboral, esto es, tanto las semanas de cotización como el tiempo de
servicio acreditado; sin embargo, se aclarará que en caso de que el actor ya
haya recibido algún tipo de emolumento por concepto de dicha prestación
indemnizatoria, el mismo deberá ser descontado de la reliquidación que surja
como producto de este fallo; (iii) advertirá a Colpensiones que, en
adelante, ante casos similares al que aquí se ha resuelto deberá obrar con estricto
apego a los mandatos constitucionales y legales que le son vinculantes, de tal
forma que no se haga recaer sobre los afiliados las cargas administrativas que
le son obligatorias a esta entidad; (iv) instará a Ecopetrol S.A. para
que ante las gestiones que lleve a cabo Colpensiones buscando el pago de la
cuota parte derivada del reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez en favor del accionante, despliegue de manera diligente su
accionar administrativo, de tal forma que se logre la cancelación de la misma
de la manera más expedita.
6. Conclusiones
De acuerdo con lo dispuesto en el
inciso 2º del artículo 2º del Decreto 876 de 1998, el acceso a la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez para aquellas personas que hubiesen estado
laboralmente vinculados con Ecopetrol S.A. y que al momento de entrar en
vigencia el Sistema General de Pensiones hayan estado afiliados al Instituto de
Seguros Sociales (ISS) debe ser resuelto por la entidad administradora del
Régimen Pensional de Prima Media con Prestación Definida, por lo que ésta no
podrá someter al afiliado a trámites adicionales o remisiones institucionales,
pues en ese caso se estarán vulnerando sus derechos fundamentales a la seguridad
social y debido proceso, tal como ha sido reconocido por parte de esta
Corporación a partir de la sentencia T-750 de 2006.[53]
III. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.- REVOCAR las sentencias proferidas, en primera instancia, por el Juzgado
Tercero Penal del Circuito de Barrancabermeja, el veintiséis (26) de abril de
dos mil dieciséis (2016), en la que se decidió “negar” por improcedente
la acción de tutela promovida por el señor Carlos Arturo Bolaño contra
Ecopetrol S.A.; y en segunda instancia por la Sala de Decisión Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, el veintitrés (23) de
junio de dos mil dieciséis (2016), en la que se encontró procedente el recurso
de amparo de la referencia y se concedió únicamente la tutela del derecho
fundamental de petición. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso administrativo y seguridad social en favor del señor
Carlos Arturo Bolaño.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTOS
la Resolución No. GNR 379538 del 26 de noviembre de 2015 expedida por
Colpensiones, “por medio de la cual se reconoce una indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez”.
Tercero.-
ORDENAR a Colpensiones que, en el término máximo de dos (2) días, contados
a partir del día siguiente a la notificación de la presente sentencia, profiera
un nuevo acto administrativo en el que se liquide, reconozca y pague de manera
integral la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a que tiene
derecho el señor Carlos Arturo Bolaño, teniendo en cuenta todo su historial
laboral, esto es, tanto las semanas de cotización ante el extinto Instituto de
Seguros Sociales como el tiempo de servicio acreditado. En caso de que el actor
ya haya recibido algún tipo de emolumento por concepto de dicha prestación
indemnizatoria, el mismo deberá ser descontado de la reliquidación que surja
como producto de este fallo.
Cuarto.- ARVERTIR a
Colpensiones que, en adelante, ante casos similares al que aquí se ha resuelto,
esto es, frente a solicitudes elevadas por personas que hubiesen estado
laboralmente vinculados con Ecopetrol S.A. y que al momento de entrar en
vigencia el Sistema General de Pensiones hayan estado afiliados al Instituto de
Seguros Sociales (ISS), de conformidad con las consideraciones de esta sentencia,
se encuentra en la obligación de obrar con estricto apego a los mandatos constitucionales y legales
que le son vinculantes, de tal forma que su actuar no constituya una dilación
injustificada frente al ejercicio de los derechos fundamentales de los
peticionarios, a quienes, en consecuencia, no se les podrá hacer recaer las
cargas administrativas que le son obligatorias a esta entidad.
Quinto.- INSTAR a
Ecopetrol S.A. para que, ante las gestiones que adelante Colpensiones buscando
el pago de la cuota parte derivada del reconocimiento de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez en favor del señor Carlos Arturo Bolaño,
despliegue de manera diligente su accionar administrativo, de tal forma que se
logre la cancelación de la misma de la manera más expedita.
Sexto.- LÍBRESE por Secretaría de esta Corporación la comunicación de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Comuníquese y
cúmplase.
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
Ausente con permiso
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MONCALEANO
Secretaria
General
[1] El
proceso de la referencia fue seleccionado para su revisión por la Sala de
Selección Número Nueve de la Corte Constitucional, mediante Auto del
veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciséis (2016), bajo el criterio
“urgencia de proteger un derecho fundamental”, y su sustanciación fue repartida
a la Sala Primera de Revisión de esta Corporación.
[2] Ver
folio 6 del cuaderno principal. (En adelante, siempre que se haga alusión a un
folio, deberá entenderse que se hace referencia al cuaderno principal, siempre
que no se indique otra cosa)
[3] Así se
encuentra acreditado a través del certificado laboral expedido por la
Coordinación de Servicios de Personal de la Regional Magdalena Medio de
Ecopetrol, obrante en los folios 12 y 13.
[4] Folios
15 a 17.
[5] Folios
12 y 13.
[6] Folios
7 a 17.
[7] En el folio
22 del cuaderno de revisión obra copia de la cédula de ciudadanía de la señora
Georgina Rodelo Bustamante, compañera permanente del accionante.
[8] Según
certificación médica allegada a la Corte Constitucional, la señora Georgina
Rodelo “presenta un cuadro neurológico especial que le impide mantenerse en pie
normalmente”.
[9] El artículo
64 del Reglamento Interno dispone sobre lo pertinente que “[c]on miras a la protección inmediata
y efectiva del derecho fundamental vulnerado y para allegar al proceso de
revisión de tutela elementos de juicio relevantes, el Magistrado sustanciador,
si lo considera conveniente, decretará pruebas”.
[10] Folios
21 a 27 del cuaderno de revisión.
[11] Folio
33 del cuaderno de revisión.
[12] “Por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[13] Artículo
86 constitucional: “Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por
quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. || La
protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita
la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato
cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo
remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. || Esta acción
solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. || En ningún caso podrán transcurrir más de diez
días entre la solicitud de tutela y su resolución. || La ley establecerá los
casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de
la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y
directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se
halle en estado de subordinación o indefensión.”
[14] De
manera reiterada y de conformidad con lo establecido en el artículo 42 del
Decreto 2591 (“Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en
el artículo 86 de la Constitución Política”), la Corte ha desarrollado la
procedencia de la acción de tutela contra particulares en los siguientes casos:
(i) cuando está a cargo de la prestación de un
servicio público, (ii) cuando su conducta afecta grave y
directamente el interés colectivo o (iii) respecto de quienes el solicitante se
halle en estado de subordinación o indefensión. Ver, por ejemplo, las
sentencias T-389 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-129 de 2010, M.P.
Juan Carlos Henao Pérez; T-117 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;
T-419 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-634 de 2013 y T-276 de 2014,
M.P. María Victoria Calle Correa.
[15] En sentencia T-1068 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, se dijo: “(…) para demostrar el perjuicio
irremediable, al menos se deben señalar los hechos concretos que permitan
deducir que ocurre dicho perjuicio el juez no se los puede imaginar, por
supuesto que no se necesitan términos sacramentales pero al menos alguna indicación
que le permita al juzgador tener la confianza de que en verdad se halla el
peticionario en una situación que lo afecta a él y a su familia”.
Posteriormente, en sentencia T-1316 de
2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, se señaló: “(…) tratándose de sujetos de especial protección, el concepto de
perjuicio irremediable debe ser interpretado en forma mucho más amplia y desde
una doble perspectiva.  De un lado, es preciso tomar en consideración las
características globales del grupo, es decir, los elementos que los convierten
en titulares de esa garantía privilegiada. Pero además, es necesario atender
las particularidades de la persona individualmente considerada (…). De
cualquier manera, no todos los daños constituyen un perjuicio irremediable por
el simple hecho de tratarse de sujetos de trato preferencial”. De
igual forma, sobre la flexibilidad en la valoración del perjuicio, pueden
observarse, las sentencias T-719 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-456 de
2004, M.P. Jaime Araujo Rentería;
T-167 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez; T-352 de 2011, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; T-796 de 2011, M.P.
Humberto Sierra Porto; T-206 de 2013,
M.P. Jorge Iván Palacio; T-269 de 2013 y T-276 de 2014, M.P. María Victoria
Calle Correa.
[16] Estas reglas de aplicación fueron
desarrolladas en la sentencia T-225 de 1993, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa, la cuales se han convertido en un criterio jurisprudencial
consolidado en esta Corporación.
[17] Ley 1276 de 2009, artículo 7º, literal B: “Adulto Mayor. Es aquella persona que cuenta con
sesenta (60) años de edad o más. A criterio de los especialistas de los centros
vida, una persona podrá ser clasificada dentro de este rango, siendo menor de
60 años y mayor de 55, cuando sus condiciones de desgaste físico, vital y psicológico
así lo determinen”. Definición que ha sido adoptada, por ejemplo, en las sentencias T-822 de 2009 y T-351
de 2010, M.P. Humberto Sierra Porto; T-104 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio;
T-115 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-343 de 2014, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva; T-433 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa; T-468 de
2015, M.P. Jorge Iván Palacio; T-503 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa;
T-639 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos; T-706 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva; T-137 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-480 de 2016, M.P.
Alberto Rojas Ríos; y T-543 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Asimismo,
no puede perderse de vista que, tal como lo consideró recientemente la Sala
Plena de esta Corporación, en la sentencia C-177 de 2016 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, S.V. María Victoria Calle Correa, S.V. Gloria Stella Ortiz
Delgado, S.V. Jorge Iván Palacio, A.V. Alberto Rojas Ríos, S.V. Luis Ernesto
Vargas Silva), “los conceptos de “adulto mayor”, de la “tercera edad” o “ancianos”, pueden ser usados
indistintamente para hacer referencia a la vejez como un fenómeno
preponderantemente natural que trae implicaciones constitucionales”.
[18] En ese
sentido pueden verse las sentencias T-487 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis;
T-284 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-239 de 2008 y T-1013
de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra;
T-414 de 2009 y T-482 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-180 de 2009,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-897 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; T-960
de 2010, T-090 de 2009 y T-115 de 2011,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-938 de 2014, M.P. Mauricio González
Cuervo, entre otras. Y, de igual forma, en sentencia la sentencia T-197 de
2010, M.P. María Victoria Calle Correa, se dijo: “la Corte Constitucional ha
reconocido derechos pensionales en forma definitiva, cuando en el proceso está
acreditado el cumplimiento de los requisitos para su reconocimiento y las
condiciones especiales del actor determinan que sería desproporcionado
someterlo a un litigio laboral, pues este le disminuiría su calidad de vida”. Más
recientemente es posible observar, en ese sentido, la sentencia T-433 de 2015,
M.P. María Victoria Calle Correa; entre otras.
[19] Por
ejemplo, en sentencia T-090 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, S.V.
Jaime Araujo Rentería, la Sala Octava de Revisión señaló, con fundamento en las
sentencias T-229 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-284 de 2007, M.P. José
Cepeda Espinosa y T-239 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, que: “Uno
de los criterios determinantes ha sido el de la avanzada edad del
peticionario(a), sobre todo si sobrepasa el índice de promedio de vida en
Colombia, pues el mecanismo ordinario resulta ineficaz si es probable que la
persona no exista para el momento en el que se adopte un fallo definitivo
tomando en cuenta el tiempo considerable que demora un proceso de esta índole y
la edad del actor(a)”.
[20] Respecto del
derecho a la seguridad social en general, el inciso primero del artículo 48 de
la Constitución Política dispone el carácter irrenunciable del mismo, en los
siguientes términos: “Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable
a la Seguridad Social”. Adicionalmente, sobre el marco jurídico internacional
del derecho fundamental a la seguridad social, pueden verse las sentencias
T-784 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, y T-294 de 2013, MP. María
Victoria Calle Correa.
[21] Artículo 46: “El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la
protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su
integración a la vida activa y comunitaria. || El Estado les garantizará los
servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de
indigencia.”
[22] Ver,
entre otras, T-762 de 2011, MP. María Victoria Calle Correa y T-890 de 2011,
MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
[23] Folio
6.
[24] Folios
26 y 27 del cuaderno de revisión.
[25] Folio
22 del cuaderno de revisión.
[26] Folio
24 del cuaderno de revisión.
[27] Artículo
48 de la Constitución Política: “Se garantiza a todos los habitantes el derecho
irrenunciable a la Seguridad Social. || El Estado, con la participación de los
particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que
comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley. ||
La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de
conformidad con la ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las
instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. || La ley
definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su
poder adquisitivo constante.”
[28] EL aartículo
53 de la Constitución Política se refiere a la “irrenunciabilidad a los
beneficios mínimos establecidos en normas laborales” como principio mínimo
fundamental en materia del trabajo.
[29] “Por
la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones”.
[30]
Artículo 279 de la Ley 100 de 1993: “El
sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica
a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al
personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se
vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no
remunerados de las corporaciones públicas. || Así mismo, se exceptúa a
los afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, creado
por la Ley 91 de 1989, cuyas
prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de
remuneración. Este fondo será responsable de la expedición y pago de bonos
pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad
con la reglamentación que para el efecto se expida.  || Se exceptúan también, los trabajadores de las empresas
que al empezar a regir la presente ley, estén en concordato preventivo y
obligatorio en el cual se hayan pactado sistemas o procedimientos especiales de
protección de las pensiones, y mientras dure el respectivo concordato. ||
Igualmente, el presente régimen de seguridad social, no se aplica a los
servidores públicos de la Empresa Colombiana de Petróleos, ni a los pensionados
de la misma. Quienes con posterioridad a la vigencia de la presente ley,
ingresen a la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, por vencimiento del
término de contratos de concesión o de asociación, podrán beneficiarse del
régimen de seguridad social de la misma, mediante la celebración de un acuerdo
individual o colectivo, en término de costos, forma de pago y tiempo de
servicio, que conduzca a la equivalencia entre el sistema que los ampara en la
fecha de su ingreso y el existente en Ecopetrol. (… Continúan los parágrafos)”.
[31] Artículo
37 de la Ley 100 de 1993.
[32] “Por
la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones
previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre Regímenes
Pensionales Exceptuados y especiales”.
[33] “Por
medio del cual se reglamentan los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993
referentes a la indemnización sustitutiva del régimen solidario de prima media
con prestación definida”.
[34] Ver,
entre otras, las sentencias T-619 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara; T-143
de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-553 de 1998, M.P. Antonio Barrera
Carbonell; T-751 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-799 de 1999, M.P.
Carlos Gaviria Díaz. T-981 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-513 de
2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-905 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra;
T-180 de 2009, M.P. Jorge Iván palacio; T-597 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao
Pérez; T-659 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-931 de 2013, M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-052 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos, entre
otras.
[35] Ver
alcance y fundamentos de la constitucionalidad del precepto citado en la
sentencia C-173 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, en la que se dijo que “Según los antecedentes
legislativos que aparecen en las Gacetas del Congreso Nos. 395 y 397 de 1993,
la decisión del Congreso de la República de sustraer a los trabajadores y
pensionados de Ecopetrol de la aplicabilidad de la mayoría de normas del
régimen de la ley 100 de 1993, tuvo como fundamento la existencia en dicha
empresa de una Convención Colectiva de Trabajo que contiene, en muchos
aspectos, beneficios y condiciones extralegales superiores a los que rigen para
los demás servidores del Estado. En consecuencia, era necesario proteger los
derechos adquiridos por los beneficiarios de ella, expuestos a ser vulnerados
si se les hubiera hecho extensiva la vigencia de la citada ley. || Tal
motivación se adecua a los cánones constitucionales, pues la diferencia de
trato obedece a supuestos fácticos distintos, como es la existencia en
Ecopetrol de un régimen laboral producto de la negociación colectiva, cuyo
análisis sistemático permite detectar prerrogativas y beneficios
superiores a los contenidos en la ley como mínimo obligatorio. || Ante esta
circunstancia, considera la Corte que la disposición acusada no vulnera la
Constitución, pues el legislador está autorizado para establecer excepciones a
las normas generales, atendiendo razones justificadas, que en el caso sometido
a estudio se fundamentaron en la protección de derechos adquiridos contemplados
en el Acuerdo No. 1 de 1977 y la Convención Colectiva del Trabajo”.
[36] “Por
el cual se dictan normas para el cálculo, emisión, recepción, administración y
demás condiciones de los bonos pensionales de la Empresa Colombiana de Petróleos,
Ecopetrol, y se reglamenta parcialmente el artículo 279 de la Ley 100 de 1993”.
[37] C.P.
Jaime Moreno García.
[38] C.P.
Jaime Moreno García.
[39] M.P.
Clara Inés Vargas Hernández, unánime.
[40] Folios
15 a 17.
[41] Folios
12 y 13.
[42] Folio
16.
[43] Folios
7 a 11.
[44] Folios
40 a 41.
[45] Folio
6.
[46] Folio
13.
[47] Folio
15.
[48] En los
folios 40 y 41 obra copia de la respuesta brindada por Ecopetrol S.A. el 3 de
marzo de 2016 a la solicitud elevada por el accionante.
[49] Ver,
entre otras, la sentencia T-433 de 2015, MP. María Victoria Calle Correa.
[50] Sentencia
T-566 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[51] Sentencia T-442 de 1992, M.P. Ciro Angarita
Barón.
[52] Sentencia
C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[53] MP.
Clara Inés Vargas Hernández.