SU474-20
Sentencia SU474/20
Referencia: Expediente T -7.532.769
Acción de Tutela instaurada por Libardo Enrique García Guerrero contra la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Magistrado Sustanciador:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinte
(2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la
presente sentencia con fundamento en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
1.  Libardo Enrique García Guerrero, actuando a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela[1]
al considerar que
el Consejo de Estado desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso,
igualdad y participación política, favorabilidad, confianza legítima y buena fe, dado el
contenido de las siguientes sentencias:
i) “16 de noviembre de
2011, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, en el proceso de Pérdida de Investidura número
110010315000201100515-00”[2];
ii) “02 de mayo de 2018, proferida
por la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la cual
se resuelve el Recurso Extraordinario de Revisión, Radicación número
11001031500020150011-00”[3]
y;
iii) “20 de febrero de 2012, proferida por Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en
el proceso de Nulidad Electoral, Expediente Acumulado con radicación No.
110010328000201000063-00”[4];
2.
Expuso
que su padre, el
señor Libardo Sucre García Nassar, fue elegido alcalde del municipio de
Fundación -Magdalena- para el período 2008-2011.
3.
Informó que
se inscribió como candidato a la Cámara de Representantes por el departamento
del Magdalena para el periodo 2010-2014, la cual fue impugnada por un ciudadano
y negada por el Consejo Nacional Electoral mediante Resolución No. 0400 de
2010.
4.
Manifestó
que resultó elegido representante a la cámara, pero en su contra, se promovió
el medio de control de pérdida de investidura, al considerar que estaba incurso
en la inhabilidad prevista en el numeral 5° del artículo 179 de la
Constitución, al tener vínculo por parentesco en primer grado con funcionario
que ejercía autoridad civil o política en la circunscripción en la que tuvo
lugar la elección, ya que su padre se desempeñaba como alcalde del municipio de
Fundación.
5.
Expuso que,
en sentencia del 16 de noviembre de 2011, el Consejo de Estado decretó la
pérdida de investidura por estar incurso en la inhabilidad del numeral 5° del
artículo 179 de la Carta. En criterio del actor, la decisión se fundó en
decisiones que no constituían precedente y que fueron desestimadas por la misma
Corporación y por la Corte en el fallo SU-424 de 2016.
6.  Agregó que se formularon tres demandas de
nulidad electoral con fundamento en la misma causal de inhabilidad, las cuales
se acumularon y fueron decididas por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado en sentencia del 20 de febrero de 2012, que
anuló la elección del actor como representante a la cámara por el departamento
del Magdalena.
7.  Señaló que contra la decisión que levantó
la investidura parlamentaria presentó recurso extraordinario de revisión,
decidido en sentencia del 2 de mayo de 2018 por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativa del Consejo de Estado que lo declaró infundado por no estar
configuradas las causales invocadas.
8.  Por lo anterior, solicitó la protección de
sus derechos fundamentales a fin de evitar un perjuicio irremediable y, como
consecuencia, se anulen las sentencias del 16 de noviembre de 2011, 20 de
febrero de 2012 y 2 de mayo de 2018, proferidas por la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro de los procesos de
pérdida de investidura, nulidad electoral y recurso extraordinario de revisión,
respectivamente.
Trámite procesal a partir de la acción de
tutela
9.  Por auto del 13 de julio de 2019, la
Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y corrió
traslado a los
Magistrados que integran la Sala Plena de esa Corporación; adicionalmente
vinculó a la parte actora de los procesos impugnados, negó la medida
provisional pedida por considerar que no estaba demostrado un perjuicio
irremediable que permitiera suspender los efectos de las providencias
cuestionadas y solicitó los respectivos expedientes en préstamo.[5]
Contestación de
la tutela
10.  El consejero ponente de la sentencia que
resolvió el recurso extraordinario de revisión rindió el informe solicitado.
Señaló que el Consejo de Estado tuvo en cuenta la sentencia SU-424 de 2016 de
la Corte y concluyó que el fallo que levantó su investidura estudió la
responsabilidad subjetiva en los términos propuestos por el accionante. En
relación con la indebida aplicación de la postura de la Sección Quinta acerca
de la coincidencia de las circunscripciones nacional, departamental y
municipal, arguyó que este argumento no tiene asidero, porque se aplicó la
jurisprudencia vigente y vinculante para la Sala Plena.[6]
11.  La consejera ponente de la sentencia que
declaró la pérdida de investidura señaló que, el amparo solicitado no satisface
los requisitos generales de procedencia, al no acreditar el presupuesto de la
inmediatez, pues la acción de tutela fue interpuesta seis años después de
haberse decretado la pérdida de investidura.
Primera
instancia
12.  En sentencia del 23 de octubre
de 2018, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el
amparo. Respecto de los fallos del 16 de noviembre de 2011 y 20 de febrero de
2012, que levantó la investidura y anuló la elección, respectivamente, señaló
que trascurrieron más de seis años antes de interponer la acción de tutela por
lo que carece de inmediatez. Sobre la decisión del 2 de mayo de 2018, que declaró infundado el
recurso extraordinario de revisión, concluyó que no desconoció el precedente
fijado por la Corte en la sentencia SU-424 de 2016, porque en dicho fallo se
estableció que en los procesos de pérdida de investidura debe valorarse la
culpabilidad del demandado, lo que en efecto ocurrió en el presente caso.
Impugnación
13.
La anterior
decisión fue impugnada por el actor, quien insistió en que se cumple el
requisito de la inmediatez porque no existe un término para instaurar la acción de tutela y
añadió que la sentencia SU-424 de 2016 constituye un hecho nuevo. Agregó que el
Consejo de Estado incurrió en una interpretación errónea, puesto que en varios
pronunciamientos ha establecido que las circunscripciones departamental y
municipal no tiene incidencia para aplicar la inhabilidad del numeral 5° del
artículo 179 de la Constitución. De otra parte, argumentó que el fallo que decretó la pérdida de su
investidura no efectuó un “juicio de culpabilidad” ya que, para la época de las
elecciones, el padre del accionante no era el alcalde de Fundación, Magdalena.
Agregó que las providencias acusadas no aplicaron el principio pro homine.
Segunda
instancia
14.
En sentencia[7]
del 24 de mayo de 2019 la Sección Primera del Consejo de Estado modificó la
decisión del a quo en el sentido de declarar improcedente la acción
respecto de la sentencia del 20 de febrero de 2012, que declaró la nulidad de
la elección como representante a la cámara para el periodo 2010-2014 -por no
cumplir el requisito de la inmediatez- y, en lo demás, confirmó el fallo
impugnado.
Respecto de las decisiones proferidas en el
marco del proceso de pérdida de investidura no encontró configurado el defecto
por desconocimiento del precedente judicial puesto que al emitir la sentencia
que levantó su investidura, el Consejo de Estado sí efectuó una valoración
subjetiva de la causal prevista en el numeral 5° del artículo 179 de la Carta.
Añadió que no era posible aplicar las previsiones del fallo SU-424 de 2016 por
cuanto este resuelve un caso diametralmente distinto.
Decisiones judiciales impugnadas en la presente acción[8]
A continuación,
se hará un resumen de las decisiones que se están atacando por vía de tutela y
que se relacionan con los hechos que antes se resumieron.
Expedientes acumulados 2010-0063-00, 2010-00067
y 2010-0060. Demandas de nulidad electoral
15.
Ciudadano
que solicitó la nulidad del acuerdo No. 12 del 19 de julio de 2010, por el cual
el Consejo Nacional Electoral declaró la elección de Libardo Enrique García
Guerrero como representante a la cámara por el departamento del Magdalena
periodo 2010-2014 y, como consecuencia de lo anterior, pidió que dicho cargo lo
ocupara quien le seguía en votación en la respectiva lista.
Para sustentar la pretensión argumentó que
Libardo Enrique García Guerrero estaba inhabilitado para ser congresista por
virtud de la prohibición establecida en el numeral 5 del artículo 179 de la
Constitución, pues el padre del representante a la cámara, Libardo Sucre García
Nassar, para el 14 de marzo de 2010 -cuando tuvo lugar el certamen electoral-,
era alcalde del municipio de Fundación -es decir, ejercía autoridad civil y
política- y tenía asiento en la Asamblea Corporativa de la Corporación Autónoma
Regional del Magdalena[9]
-ejercía autoridad administrativa- en la misma circunscripción
territorial (cfr. fls. 47 a 66 cdno 1).
16.
Ciudadano
que interpuso demanda de nulidad electoral contra el representante a la cámara,
Libardo Enrique García Guerrero, por haber infringido el régimen de inhabilidades
previsto en el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución, en razón a que el
padre del electo congresista se desempeñaba como alcalde dentro de la misma
jurisdicción territorial (fls. 15 a 22, cdno 2). Junto con el escrito inicial y
con fundamento en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo -en
adelante C.C.A.-, el entonces accionante pidió la suspensión provisional
del Acuerdo 12 del 19 de junio de 2010 del Consejo Nacional Electoral que
declaró la elección del entonces demandado (fls. 23 a 27, cdno 2).
17.
Ciudadano
que formuló demanda de nulidad electoral contra el Acuerdo No. 12 del 19 de
julio de 2010, del Consejo Nacional Electoral que declaró la elección de García
Guerrero como representante a la cámara por el departamento del Magdalena
periodo 2010-2014, al considerar que violó el régimen de inhabilidades previsto
en el numeral 5.º del artículo 179 de la Carta (fls. 26 a 32 cdno 3).
18.
Por
autos del 23 de agosto, 15 y 16 de septiembre[10]
de 2010, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción y dispuso
fijar edicto, notificar al accionado y al Ministerio Público. Asimismo, dispuso
notificar conforme a las previsiones del artículo 150 del C.C.A. al Registrador
Nacional del Estado Civil y al Presidente del Consejo Nacional Electoral. (fls.
44 a 47, cdno 2 y 48 y 49 cdno 3).
19.
El
Registrador Nacional de Estado Civil, a través de apoderada, contestó la
demanda y solicitó su desvinculación del trámite, en razón a que el competente
para adelantar el procedimiento de inscripción y revocatoria de inscripciones
es el Consejo Nacional Electoral, en los términos del artículo 12 del Acto
Legislativo 01 de 2009 (fls. 82 a 95 cdno 1).
20.
Carlos
Libardo García Guerrero contestó la demanda, a través de apoderado, defendiendo
la legalidad de su elección bajo el argumento de que la circunscripción municipal
donde ejercía autoridad su padre no era coincidente con la departamental, que
es por la cual participaba como candidato al Congreso de la República. Señaló
que tampoco se generó la inhabilidad por el parentesco con miembro de la asamblea
corporativa de Corpomag, en razón a que su padre no ejercía autoridad administrativa,
civil o política en esa institución (fls. 96 a 108 cdno 1, 60 a 74 cdno 2 y 60
a 72 cdno 3).
21.
Por
auto del 11 de noviembre de 2010, la Sección Quinta del Consejo de Estado
decretó la acumulación de los procesos de nulidad electoral[11] para ser
fallados en una sola sentencia, conforme a lo establecido en el artículo 238
del C.C.A. (cfr. fls. 127 a 129 cdno 1).
22.
En
sentencia del 20 de febrero de 2012 la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado declaró la nulidad de la elección de
Libardo Enrique García Guerrero como representante a la Cámara por el departamento
del Magdalena, en razón a que violó el régimen de inhabilidades previsto en el
numeral 5.º del artículo 179 de la Carta. Lo anterior por cuanto el padre del
accionado, fue elegido y fungía como autoridad civil y política al desempeñarse
como alcalde del municipio de Fundación al momento de la elección de Libardo
Enrique García Guerrero como congresista. Explicó el Consejo de Estado que la
inhabilidad se configuró ya que para estos efectos se entienden coincidentes
con la circunscripción territorial no solo el ejercicio de funciones en el
ámbito departamental sino municipal, lo cual resultó acreditado en el caso
sub examine (cfr. fls. 414 a 450, cdno 1). De acuerdo con el Edicto 28 de
la Secretaría General de esa Corporación, dicho fallo quedó ejecutoriado el 2
de marzo de 2012 (fl. 451, cdno 1).
Expediente 2011-0 0515-00. Proceso de
pérdida de investidura
23.
Ciudadano
radicó demanda de pérdida de investidura en contra del representante a la cámara
por el departamento del Magdalena, Libardo Enrique García Guerrero, invocando
la causal prevista en el numeral 1.º del artículo 183 de la Constitución, es
decir, por violar el régimen de inhabilidades, circunstancia en la que incurrió
el parlamentario, al haber participado en las elecciones cuando su padre como
alcalde del municipio de Fundación, ejercía autoridad civil y política, dentro
de la misma circunscripción territorial (art. 179 num. 5 de la Carta Política)
(cfr. fls. 2 a 23 cdno 4).
24.
Por
auto del 28 de abril de 2011, el Consejo de Estado admitió la demanda y corrió
traslado al accionado y al Ministerio Público (fls. 66 a 67 cdno 4).
25.
Libardo
Enrique García Guerrero contestó la demanda, a través de su apoderado, oponiéndose
a las pretensiones ya que la causal invocada no se configuró, al no coincidir
las circunscripciones territoriales como elemento de la inhabilidad prevista en
el numeral 5.º del artículo 179 de la Constitución, ya que su padre no ejercía
autoridad en el departamento en el que se realizó la elección, sino en el
municipio de Fundación, ente territorial distinto, autónomo e independiente.[12]
Agregó
que, para el día de las elecciones, el 14 de marzo de 2010, su padre no ejercía
como alcalde de Fundación ya que se encontraba disfrutando de las vacaciones
concedidas mediante acto administrativo. Finalmente señaló que el accionado se
postuló a las elecciones con la confianza legítima de que no estaba
inhabilitado, pues así se lo hizo saber su partido político el PIN (fls. 92 a
149 cdno 4).
26.
Después
de recaudar las pruebas, las partes presentaron alegatos de conclusión
reiterando sus argumentos de acusación y defensa. El Ministerio Público rindió
concepto solicitando negar las pretensiones de la demanda (fls. 333 a 416 a
cdno 4).
27.
En
sentencia del 16 de noviembre de 2011, la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura del
actor al haber incurrido en la causal prevista en el numeral 1.º del
artículo 183 superior, ya que “los Municipios que integran un Departamento
hacen parte de la misma circunscripción territorial y, por ello está
inhabilitado para inscribirse como Representante a la Cámara quien tenga vínculos
por matrimonio, unión permanente, o parentesco, en los términos señalados por
la ley, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política en Municipios
del mismo Departamento por el cual se inscribe”.[13]
En cuanto a los argumentos expuestos por el
actor acerca del aparente cambio abrupto de jurisprudencia, la sentencia en
cuestión explicó que la Sala Plena era competente para resolver las pérdidas de
investidura y en ejercicio de dicha función desde tiempo atrás había estudiado
el alcance de la causal 5.º del artículo 179 de la Carta. Acerca de la
seguridad jurídica y la confianza legítima, explicó que la aplicación de dichos
mandatos no implica desconocer el interés general que protege el régimen de
inhabilidades y la pérdida de investidura, para garantizar la transparencia e
integridad de los congresistas.
La corporación judicial accionada concluyó que para el
14 de marzo de 2010 -fecha en que se llevaron a cabo las elecciones para
Congreso de la República- Libardo Sucre García Nassar -padre de Libardo
Enrique García Guerrero- como alcalde de Fundación, ejercía autoridad civil
y política dentro de la misma
circunscripción territorial en la que resultó elegido su hijo como
representante a la cámara, teniendo en cuenta que el municipio en mención forma
parte del departamento del Magdalena. Agregó que aun cuando el padre del
congresista estaba en vacaciones para el momento de la elección, lo cierto que
es que mantuvo las facultades del cargo.[14] (fls. 443 a 513 cdno 4). La anterior
sentencia fue notificada por edicto desfijado el 29 de noviembre de 2011.
28.
Libardo
Enrique García Guerrero solicitó la adición y aclaración de la sentencia que
decretó la pérdida de investidura, petición que fue negada mediante auto del 17
de enero de 2012 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Consejo de
Estado, al no ocurrir los presupuestos necesarios para que procediera su
estudio (fls. 549 a 562 y 599 a 605 cdno 4).
29.
Contra
la anterior decisión el exparlamentario interpuso recurso de reposición e
incidente de nulidad, ambos negados en providencia del 13 de marzo de 2012 por
la misma corporación, dicho proveído fue notificado por estado el 19 de enero
de 2013[15]
(fls. 610, 627 a 636 cdno 4).
Expediente 2015-00110-00 recurso
extraordinario especial de revisión de pérdida de investidura
30.
El
21 de enero de 2015, Libardo Enrique García Guerrero interpuso recurso
extraordinario especial de revisión de pérdida de investidura contra la sentencia
de 16 de noviembre de 2011, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado; y solicitó que se declare la nulidad de la
decisión objeto de la censura y, como consecuencia, no se decrete la pérdida de
investidura del representante a la cámara.
Argumentó que, para la época de las
elecciones para el Congreso de la República, el Consejo de Estado sostenía que para
efectos de la inhabilidad del numeral 5 del artículo 179 de la Constitución, la
circunscripción departamental no coincidía con la municipal, por lo que actuó
con la confianza legítima de que no estaba inhabilitado. Consideró que el fallo
del Consejo de Estado que decretó la pérdida de investidura vulneró el debido
proceso por no tener en cuenta los argumentos de defensa encaminados a reclamar
la protección de sus derechos a la buena fe, seguridad jurídica y la
interpretación pro homine, por lo que invocó las causales previstas en
los literales a) y b) del artículo 17 de la Ley 144 de 1994[16] (fls. 74 a
173 cdno 5).
31.
Por
auto del 20 de mayo de 2016, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
admitió el recurso y dispuso notificar a quien fungió como demandante de la
pérdida de investidura y al Ministerio Público (fls. 180 a 181 cdno 5).
32.
El
actor presentó memorial solicitando como medida cautelar suspender de los
efectos de la sentencia del 16 de noviembre de 2011, bajo el argumento de que
mantener la sanción le causa un perjuicio irremediable ya que le impide ejercer
determinados cargos públicos (fls. 254 a 271 cdno 5). Dicha petición fue negada
por improcedente en auto del 25 de octubre de 2017, por la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (fls. 272 a 278 cdno 5).
33.
En
sentencia del 2 de mayo de 2018 la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo declaró infundado el recurso extraordinario interpuesto. Luego de
referirse a la competencia y las características de dicha herramienta judicial,
explicó que esta no puede utilizarse para reabrir el debate procesal porque
no es una instancia adicional, pues se dirige a evidenciar la validez de la
decisión.
En
cuanto a la vulneración del debido proceso e igualdad, el Consejo de Estado
despachó en forma negativa el cargo bajo el argumento de que la providencia
cuestionada valoró las distintas posturas -al no existir un criterio unánime-
y acogió la adoptada por la Sala Plena, según la cual el municipio hace parte
de la circunscripción departamental para efectos de estructurar la causal de
inhabilidad del numeral 5º del artículo 179 de la Carta, sin que fuese
vinculante alguna postura aislada de la Sección Quinta que avalaba la tesis
contraria[17].
Con base en similares argumentos, declaró impróspero también el cuestionamiento
relacionado con el cambio jurisprudencial inesperado que según el actor afectó
las garantías de la seguridad jurídica, buena fe, confianza legítima y pro
homine.
En
cuanto a la temporalidad de la inhabilidad, pues según el accionante, para el
día de las elecciones su padre no fungía como alcalde de Fundación porque
estaba en vacaciones, la Sala Plena le explicó que de acuerdo con el artículo
106 de la Ley 136 de 1994[18],
se trató de una falta temporal, lo que quiere decir que las facultades legales
y constitucionales asignadas continuaron en cabeza del alcalde.
Finalmente,
en cuanto al reproche por no analizar la responsabilidad subjetiva en el caso
concreto, señaló que se valoró de cara a los principios de buena fe, confianza
legítima y seguridad jurídica. (fls. 288 a 297 cdno 5). La
anterior decisión fue notificada por estado el 17 de mayo de 2018.
II.
ACTUACIONES ADELANTADAS EN SEDE DE REVISIÓN
Presentación del caso en Sala Plena,
pruebas decretadas, suspensión de términos y vinculación de terceros con interés
en el asunto de la referencia
34.
Mediante
auto del 22 de noviembre de 2019, el despacho solicitó en calidad de préstamo a la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, los procesos Rad. 110010315000201500110-00 y 11001032800020100063-00 acumulados.[19]
35.
En sesión del 5 de diciembre de 2019, la Sala Plena de
esta Corporación avocó el conocimiento del asunto, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 61 del Reglamento Interno de la Corte, según consta en
el auto del 12 de diciembre de 2019.
36.
Al no recibir los expedientes solicitados en préstamo,
la Sala Plena de la Corte en auto 048 del 12 de febrero de 2020, decretó la
suspensión de términos por el lapso de tres (3) meses a partir de la
notificación de esa providencia, con fundamento lo establecido en el artículo
64 del Acuerdo 02 de 2015.[20]
37.
El
10 de marzo de 2020 se recibieron en el despacho los procesos solicitados. De
los documentos aportados a los procesos de nulidad electoral, pérdida de
investidura y el recurso extraordinario especial de revisión[21], incorporados en los
cuadernos 1 a 5 del expediente, se hallan las siguientes pruebas aportadas en
copia:
37.1.
Registro
civil de nacimiento del actor, donde consta que nació el 10 de diciembre de
1983 y es hijo de Libardo Sucre García Nassar (cfr. fl. 5 cdno 1).
37.2.
Acta
de escrutinio de los votos de las elecciones de octubre de 2007, según la cual,
Libardo Sucre García Nassar fue elegido alcalde del municipio de Fundación,
Magdalena (fls. 250 a 251 cdno 1).
37.3.
Acta
de posesión de Libardo Sucre García Nassar como alcalde del municipio de
Fundación del 1.° de enero de 2008, cargo que desempeñaba para la época de la
inscripción y elección, según certificó el Secretario del Interior del
departamento del Magdalena, el 22 de marzo de 2011 (cfr. fls. 2 a 4 cdno 1 y 63
cdno 4).
37.4.
Resolución
No. 041 de 22 de febrero de 2010, por la cual el alcalde de Fundación se otorgó
vacaciones del 23 de febrero al 15 de marzo de 2010 (fl. 310 cdno 4).
37.5.
Resolución
No. 400 del 1.° de marzo de 2010, por la cual el Consejo Nacional Electoral negó
la cancelación de la inscripción de la candidatura del actor, bajo el argumento
de que no se allegó prueba idónea que acreditara el parentesco entre el
candidato y el alcalde del municipio de Fundación, a efecto de demostrar la
causal de inhabilidad prevista en el numeral 5.° del artículo 179 de la
Constitución (cfr. fls. 223 a 230 cdno 4).
38.
Acta
de Revisión Cámara del Departamento del Magdalena donde constan las votaciones
para Cámara de Representantes por dicho departamento en el certamen del 14 de
marzo de 2010 (fls. 144 a 224 cdno 4).
38.1.
Acuerdo
No. 12 del 19 de julio de 2010 del Consejo Nacional Electoral, que declaró al
actor elegido como representante a la cámara por la circunscripción electoral
del Magdalena, para el periodo 2010-2014 (fls. 28-34 cdno 4).
38.2.
Certificado
de la Secretaría General de la Cámara de Representantes el 15 de abril de 2011,
donde consta que Libardo Enrique García Guerrero se posesionó como
representante a la cámara el 20 de julio de 2010[22] (fl. 32 cdno
4).
38.3.
Resolución
No. 0510 del 15 de febrero de 2012, mediante la cual la Mesa Directiva de la
Cámara de Representantes declaró la falta absoluta del representante a la
cámara García Guerrero y proveyó su reemplazo (fls. 624 a 626 cdno 4).
39.
Por
auto del 15 de mayo de 2020, la Corte vinculó al trámite constitucional a los ciudadanos
que fungieron como demandantes de las acciones de nulidad electoral acumuladas, para que dentro del término de
tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación de ese auto,
ejercieran el derecho de contradicción y rindieran el informe de que trata el
artículo 19 del Decreto Ley 2591 de 1991. Dicha providencia fue notificada el 8
de agosto de 2020 y de acuerdo con el informe de Secretaría General del 18 de
septiembre de este año, ninguno de los llamados al asunto se pronunció al
respecto.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
40.
La
Sala Plena es competente para examinar los fallos materia de revisión, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política y 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Presentación del caso, planteamiento del
problema jurídico y metodología de decisión
41.
El
actor se inscribió como candidato para la Cámara de Representantes por el
departamento del Magdalena para las elecciones 2010-2014 y resultó elegido en
los comicios del 14 de marzo de 2010. No obstante, el Consejo de Estado anuló
su elección y le decretó la pérdida de investidura por haber violado el régimen
de inhabilidades previsto en los numerales 5º del artículo 179 y 1º del
artículo 183 de la Carta, es decir, tenía vínculo de parentesco en primer grado
de consanguinidad con autoridad civil o política dentro de la misma
circunscripción territorial, ya que su padre se desempeñaba como alcalde del
municipio de Fundación. Según la pretensión de amparo, la Corporación accionada
incurrió en varios defectos:
Desconocimiento del precedente al interpretar la causal de inhabilidad
prevista en el numeral 5º del artículo 179 de la Constitución de forma
contraria a como lo había hecho la Sección Quinta, que sostenía de manera
uniforme que las circunscripciones departamental y municipal, no son coincidentes[23].
Añadió que el Consejo de Estado aplicó la decisión del 15 de febrero de 2011 a
una situación ocurrida antes de que se adoptase la nueva postura
jurisprudencial. Por otra parte, sostuvo que al decidir el recurso
extraordinario no se tuvo en cuenta la sentencia SU-424 de 2016, la cual
estableció que, tratándose de los procesos de pérdida de investidura, no puede
aplicarse un nudo régimen de responsabilidad objetiva; es imperativo valorar la
culpabilidad.
Defecto fáctico: el Consejo de Estado no tuvo en cuenta
que mediante la Resolución 0400 de 2010, el Consejo Nacional Electoral negó la
impugnación de la inscripción como candidato a la cámara de representantes,
dejando claro que la circunscripción departamental no coincidía con la
municipal. Además, tampoco valoró que, para el momento de la elección, su
padre, Libardo Sucre García Nassar, no fungía como alcalde de Fundación porque
se encontraba disfrutando del periodo de vacaciones.[24]
Indebida motivación: la sentencia de nulidad electoral que unificó
la jurisprudencia no tuvo en cuenta que afectaba garantías fundamentales del
actor y le causó un perjuicio irremediable.
Defecto sustantivo: de acuerdo con el artículo 29 de la Carta
está proscrita la responsabilidad objetiva, por lo que mal podría haberse
sancionado al actor por incurrir en una causal de inhabilidad cuando “siempre
contó con confianza legítima (sic) de que su actuar estaba conforme lo
establecía la jurisprudencia, además teniéndose en cuenta fue solicitada su
anulación (sic) de inscripción como candidato a la Cámara de Representantes,
siendo negada”[25].
Sobre la base de lo expuesto, le
corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿es procedente la acción de tutela contra
las providencias del 20 de febrero de 2012, 16 de noviembre de 2011 y 2 de
mayo de 2018, proferidas por
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en el
marco de los procesos de nulidad electoral, pérdida de investidura y recurso
extraordinario especial de revisión, adelantados a propósito de la elección de
Libardo Enrique García Guerrero como representante a la cámara?
Ahora bien, en caso que la acción resulte
procedente, a efecto de determinar si se configuran los defectos invocados por
el accionante, este Tribunal tendrá que establecer si la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado (ii) ¿incurrió en un defecto sustantivo y desconoció
el precedente judicial al expedir la sentencia que decretó la pérdida de
investidura y el recurso extraordinario de revisión?; (iii) ¿al
decidir la demanda de pérdida de investidura incurrió en un defecto fáctico al
no valorar la negativa del Consejo Nacional Electoral a cancelar su inscripción
ni la ausencia en el ejercicio del cargo del padre del accionante?; (iv) ¿incurrió
en un desconocimiento del precedente al decidir el recurso extraordinario de
revisión sin aplicar la sentencia SU-424 de 2016?; y finalmente (v) ¿motivó
indebidamente las decisiones impugnadas?
42.
Para resolver los
problemas jurídicos propuestos, la Sala se pronunciará en torno a (i) las causales
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la caracterización de los defectos endilgados; (iii) la nulidad electoral como medio de control de constitucionalidad
y legalidad; (iv) la sanción de pérdida de investidura; (v) la causal de
inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179 superior; (vi) el recurso
extraordinario de revisión; y finalmente, se pronunciará sobre el (vii) caso
concreto.
Procedencia excepcional de la acción de
tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia
43.  El artículo 86 de la Carta instituyó la acción de
tutela como el dispositivo judicial preferente, informal y sumario de salvaguarda
de los derechos fundamentales, cuando resulten amenazados o vulnerados por la
acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, en los
casos de ley.
Su procedencia está determinada por la
inexistencia de otro medio idóneo y eficaz de protección o ante la ocurrencia
de un daño irreparable, caso en el cual, este dispositivo desplaza
transitoriamente a las acciones ordinarias a fin de evitar que se produzca un
perjuicio irremediable.
44.
Este Tribunal ha
admitido su procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales, bajo el entendido de que existe la posibilidad de que los jueces de
la República -como autoridad pública- al emitir una providencia incurran
en graves falencias, que sea incompatibles con el texto superior.[26]
45.
Ello no quiere decir
que el juez constitucional esté habilitado para intervenir desplazando o
suplantando al juez natural, sino que se dirige a verificar que el trámite
impartido y la decisión proferida contribuya al reconocimiento y realización de
derechos fundamentales, protegiendo en todo caso, la seguridad jurídica y la
autonomía judicial.[27]
En consecuencia, el recurso de amparo contra providencias judiciales es
excepcional y se circunscribe a vigilar si esta conlleva la vulneración de
garantías superiores, especialmente, el debido proceso y el acceso a la
administración de justicia.[28]
Para efectos de verificar la procedencia de
la tutela contra providencias judiciales, la sentencia C-590 de 2005
sistematizó los presupuestos que deben observarse, diferenciando entre los
requisitos generales, que habilitan el estudio por parte del juez
constitucional y deben cumplirse en su totalidad; y los especiales, que son
aquellos que permiten evaluar si la decisión judicial es incompatible con la
Carta y basta con que se configure uno de ellos para se adopten los correctivos
a que hubiere lugar.[29]
Requisitos generales de procedencia
46.
La procedencia general
de la acción tutela contra providencias judiciales está determinada por[30]:
(i) la relevancia constitucional, es decir, que estén de por medio derechos
fundamentales y no se trate de discusiones propias del proceso ordinario ni de
un intento por reabrir el debate[31];
(ii) el agotamiento de todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa
judicial disponibles, salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable;
(iii) la inmediatez en el ejercicio de la acción, es decir, que se acuda en un
plazo razonable y proporcionado a partir del acaecimiento del hecho o la
omisión que dio lugar a la vulneración; (iv) que si se trata de una
irregularidad procesal tenga un efecto determinante en la providencia
censurada; (v) que se identifiquen de manera clara y razonable las
actuaciones u omisiones que dieron lugar a la vulneración y, de ser posible,
haberlas reclamado al interior del proceso judicial; y (vi) que no se
trate de sentencias de tutela, ni de nulidad por inconstitucionalidad
proferidas por el Consejo de Estado.[32]
Requisitos especiales de procedibilidad
47.
Como se explicó líneas
atrás, además de satisfacer los requisitos generales que habilitan el estudio
de la solicitud de amparo constitucional, es preciso que la providencia
censurada presente al menos uno de los defectos identificados por la Corte en
la sentencia C-590 de 2005, sistematizados así: (i) defecto orgánico,
referido a la competencia de la autoridad judicial para proferir la decisión
censurada; (ii) defecto procedimental absoluto, relacionado con el
cumplimiento de los procedimientos establecidos; (iii) defecto fáctico, concerniente al decreto y valoración probatoria;
(iv) defecto material o sustantivo, acerca de la aplicación normativa y
jurisprudencial; (v) error inducido al juez que resolviera el caso,  por parte de
terceros; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente;
y (viii) violación directa de la Constitución.
48.
Esta Corporación
estableció un criterio adicional, al determinar que tratándose de acciones de
tutela dirigidas contra decisiones del Consejo de Estado y la Corte Suprema de
Justicia, la procedencia es mucho más restrictiva, en razón a que son órganos
judiciales que definen y unifican la jurisprudencia en su respectiva jurisdicción[33].
En tal sentido, la jurisprudencia determinó que debe
tratarse de una anomalía de tal magnitud que haga imperiosa la intervención de
este Tribunal. En caso contrario, debe preservarse la autonomía e independencia
de las corporaciones de cierre de la justicia ordinaria y contencioso
administrativa. [34]
Así las cosas, las acciones de tutela
dirigidas contra providencias proferidas por los órganos de cierre deben
cumplir: (i) los requisitos generales de procedencia; (ii) los especiales de
procedibilidad; y (iii) la configuración de una irregularidad de tal dimensión
que exija la intervención del juez constitucional.[35]
Caracterización
de los defectos endilgados a la sentencia censurada. Reiteración de
jurisprudencia
Defecto
sustantivo
49.
Este yerro
encuentra su fundamento en el principio de igualdad, en los derechos de acceso
a la administración de justicia y el debido proceso. Está asociado a la
irregular aplicación o interpretación de una norma por parte del juez al
momento de resolver el caso puesto a su consideración, porque si bien goza de
autonomía e independencia para emitir sus pronunciamientos, lo cierto es que
dicha prerrogativa no es absoluta porque, en todo caso, deben ajustarse al
marco de la Constitución.[36]
50.  En ese orden, la intervención del juez de
tutela ante un defecto sustantivo se justifica únicamente en la imperiosa
necesidad de garantizar la vigencia de los derechos fundamentales y el texto
superior, sin que ello suponga suplantar la labor de la autoridad judicial
competente[37]. El fallo SU-050 de 2018
caracterizó los eventos en que se presenta este yerro, cuando se aplica una
norma (i) derogada; (ii) que
ha sido declarada inexequible por la Corte; (iii) que es inconstitucional y el
juez se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad; (iv) que no
está vigente o a pesar de estarlo y ser constitucional, no se adecúa a las
circunstancias del caso; (v) que es irracional y desproporcionada en contra de
los intereses de una de las partes del proceso; (vi) no es tenida en cuenta por
el fallador; y (vii) cuando al resolver el caso, el juez desconoce el
precedente horizontal o vertical [38].
51.  En
conclusión, se configura este defecto cuando la autoridad judicial realiza una
interpretación irrazonable, desproporcionada, arbitraria y caprichosa de la
norma o la jurisprudencia aplicable, generando una decisión que se torna
contraria a la efectividad de los derechos fundamentales[39]. Por el contrario, la mera inconformidad
con el análisis efectuado no habilita la intervención del juez de tutela.[40]
Defecto fáctico
52.
Este vicio se entiende
como la ausencia de respaldo probatorio que sustente una decisión judicial. Sin
embargo, dicha deficiencia probatoria comporta dos dimensiones: (i) una
positiva, cuando existiendo las pruebas dentro del proceso, el juez las valora
inadecuadamente; y (ii) negativa, que se presenta bajo distintas hipótesis,
así: a) cuando la autoridad judicial no decreta ni practica las pruebas
necesarias para generar la convicción suficiente que se requiere; y b) cuando
omite valorar elementos de prueba que obran en el expediente, dejando de lado
una realidad que resultaba determinante en la providencia adoptada[41].
53.
En
todo caso, es preciso señalar que la revisión en sede constitucional debe
corresponderse con los principios de autonomía judicial, juez natural e
inmediación, y, en tal virtud, no le corresponde analizar las pruebas como si
se tratara de una instancia adicional, sino que debe verificar que la
determinación sea coherente y obedezca a una valoración ponderada de los
elementos probatorios[42].
Desconocimiento del precedente
28.
Este yerro se fundamenta en el principio de igualdad, en virtud del cual los
asociados tienen derecho a recibir un trato igual ante la ley y por parte de
las autoridades. Ello quiere decir que, en cumplimiento de dicho mandato, ante
casos similares deben proferirse decisiones análogas, por lo que apartarse de
ello implica una infracción a esta garantía[43].
Además, se soporta en el deber
que le asiste a los jueces, específicamente los órganos de cierre, de unificar
su jurisprudencia para que sus pronunciamientos constituyan precedente de
obligatorio cumplimiento, en virtud de los artículos 234, 237 y 241 de la
Constitución.[44]
29. Esta Corte ha definido como precedente
judicial “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso
determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos
resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al
momento de emitir un fallo”[45].
Este tiene dos categorías: “(i) el precedente horizontal:  referido a
las providencias judiciales emitidas por autoridades del mismo nivel jerárquico
o el mismo funcionario y su fuerza vinculante atiende a los principios de buena
fe, seguridad jurídica y confianza legítima; y (ii) el precedente vertical:
atiende a las decisiones judiciales proferidas por el superior funcional
jerárquico o por el órgano de cierre encargado de unificar la jurisprudencia en
su jurisdicción, su vinculatoriedad atiende al principio de igualdad y limita
la autonomía de los jueces inferiores, a quienes les corresponde seguir la
postura de las altas cortes o los tribunales”.[46]
30. Asimismo, este Tribunal ha fijado los
criterios que deben consultarse al momento de estudiar la causal de
desconocimiento del precedente, así: (i) establecer si existe un precedente
aplicable al caso concreto y distinguir las reglas decisionales; ii) comprobar
que dicho precedente debía aplicarse so pena de desconocer el principio de
igualdad; iii) verificar si el juez expuso razones fundadas para apartarse del
precedente -ya sea por diferencias fácticas o por considerar que existía una
interpretación más armónica y favorable de cara a los principios
constitucionales y los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro
hómine-.[47]
31. En conclusión, para que se
configure el defecto por desconocimiento del precedente debe existir una
decisión que resolvió un caso con supuestos fácticos y jurídicos iguales, y que
la autoridad judicial se haya apartado sin justificación válida.
Decisión indebidamente motivada
32. Este yerro halla
sustento en los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia, pues es una salvaguarda de los asociados a recibir una respuesta
razonada a sus pretensiones o argumentos por parte de los jueces, de modo que
resulta indispensable que sus determinaciones encuentren respaldo en un
razonamiento fático y jurídico. Sin embargo, ello no quiere decir que cualquier
discrepancia con los argumentos de la decisión necesariamente configuren esta
causal, sino que debe estar en presencia de una decisión carente del fundamento
que la soporta.[48] Adicionalmente,
este Tribunal ha sostenido que no le corresponde al juez constitucional “establecer
a qué conclusión debió llegar la autoridad judicial accionada, sino señalar que
la providencia atacada presenta un grave déficit de motivación que la
deslegitima como tal”.[49]
La nulidad electoral como medio de control
de constitucionalidad y legalidad
33. La acción de nulidad electoral se
encuentra instituida en el artículo 139 del Código de Procedimiento
Administrativo y Contencioso Administrativo[50]
-antes en el artículo 229 y siguientes del Código Contencioso Administrativo[51]-
y dispone que cualquier ciudadano puede solicitar ante los jueces la nulidad de
los actos de elección por voto popular -por ejemplo de los congresistas,
entre otros-, correspondiéndole su conocimiento a la Sección Quinta del
Consejo de Estado en única instancia cuando se trata de actos expedidos por
autoridades del orden nacional.[52]
Tanto la Corte Constitucional[53]
como el Consejo de Estado[54]
han coincidido en señalar que este medio de control es una acción de simple
nulidad[55],
pública, que a través de la impugnación del acto que declara la elección o
efectúa el nombramiento, persigue determinar la validez de la elección[56].
En otras palabras, este dispositivo está al alcance de cualquier persona para
buscar “esclarecer la forma en que se realizó una elección y si la misma
observó los lineamientos fijados en la Constitución y la ley”[57].
34. El objeto de esta acción también
justifica la brevedad del término para ejercerla y decidir sobre si el acto acusado
se ajusta a la Constitución y la Ley, pues según el numeral 12 del artículo 136
del C.C.A. -para asuntos surtidos bajo ese estatuto procesal, antes de la
entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011[58]- la caducidad opera
de 20 a 30 días; y su resolución, no puede exceder el término de un año
a menos que se trate de procesos de única instancia que debe resolverse en 6
meses.[59]
35. En síntesis, la Corte[60] ha identificado
las siguientes características:
(i)
Es
una acción pública, por lo que puede ser promovida por cualquier ciudadano o el
Ministerio Público;
(ii)
Tiene
como fin proteger las condiciones de elección y elegibilidad establecidas en la
ley, principalmente para: (a) garantizar la constitucionalidad y la
legalidad de la función administrativa; (b) salvaguardar la independencia y
eficacia del voto y el uso adecuado del poder administrativo en la designación
de servidores públicos; (c) preservar la validez de los actos administrativos
que regulan aspectos de contenido electoral con el fin de materializar el
principio de democracia participativa como base del Estado Social de Derecho.[61]
(iii)
Se
rige, entre otros, por el principio pro actione, es decir que las normas
procesales son medios o herramientas para hacer efectivo el derecho sustancial[62].
(iv)
Se
origina en la violación de las normas que regulan los procesos y decisiones
electorales, así como el régimen de inhabilidades e incompatibilidades establecido
para los ciudadanos elegidos por voto popular para ocupar cargos públicos[63].
(v)
La
valoración que realiza el juez de lo contencioso administrativo es de carácter
objetivo, es decir, su actuación dirige a “confrontar la disposición que se
dice vulnerada con el acto de elección o designación, para determinar si el
mismo se aviene o no a los supuestos exigidos por la disposición que se dice
desconocida, juicio meramente objetivo que protege la voluntad popular del
electorado”.[64]
(vi)
Las
pretensiones en la nulidad electoral solo están dirigidas a los siguientes
asuntos: “(i) restaurar el orden jurídico abstracto vulnerado por un acto
ilegal o inconstitucional, es decir, aquellas que busquen dejar sin ningún
efecto jurídico la regulación electoral, la elección o nombramiento irregulares;
(ii) retrotraer la situación abstracta anterior a la elección o nombramiento
irregulares; y (iii) sanear la irregularidad que constato el acto inválido”[65].
(vii)
Se
instaura para anular los efectos de un acto administrativo de contenido
electoral, para lo cual es necesario que quien la invoca acredite la tipificación
en una de las causales de nulidad del acto acusado dispuestas en el
ordenamiento jurídico.
(viii)
La
decisión sobre la pretensión de nulidad tiene efectos erga omnes[66].
La sanción de pérdida de investidura de
congresistas
36. Por virtud
de lo dispuesto en los artículos 29 y 93 de la Constitución, 8 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos[67],
y 14.2 y 15.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[68], el Estado
colombiano se encuentra inscrito en un modelo de responsabilidad basado en la
culpabilidad, lo que apareja la proscripción de la responsabilidad objetiva en
el ejercicio del ius puniendi.[69]
37. La pérdida
de investidura es un juicio de carácter sancionatorio[70] a través del cual se
castiga
a los parlamentarios[71]
-en ejercicio o aun cuando este hubiere cesado- que incurran en
conductas reprochables por contrariar el interés general, la ética o la
dignidad que ostentan[72].
Si bien se ha
entendido que esta institución efectúa un control de tipo disciplinario, lo
cierto es que se trata de un proceso autónomo e independiente de aquellos que
adelantan autoridades administrativas que, en todo caso, se cobija con los
principios del derecho punitivo en la medida que comporta una restricción seria
de derechos fundamentales, comportando de paso consecuencias aflictivas
reductoras de los márgenes de acción que el encartado tiene como ciudadano
colombiano. En tal medida, garantías fuertes como los principios de dignidad
humana, legalidad, debido proceso, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad[73] son de la
esencia de esta especie de derecho sancionador.
En torno al principio de culpabilidad, su
aplicación le impone al juez de la pérdida de investidura, efectuar una
valoración -distinta a la del medio de control de nulidad electoral, que
implica no solo la verificación de los supuestos de la causal de pérdida de
investidura -dimensión objetiva-, sino la culpabilidad del demandado a
efecto de determinar si hay lugar a decretarla -dimensión subjetiva-.[74]
En definitiva, le
corresponde al juez valorar la configuración de la causal desde la dimensión
objetiva y, además, valorar la conducta del demandado a la luz del principio
constitucional de culpabilidad. En efecto, el artículo 29 superior prescribe que “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a
leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o
tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de
cada juicio. (…) Toda persona se presume inocente mientras no se la haya
declarado judicialmente culpable. (…)” (Subrayas y
resaltados añadidos).
De lo anterior, se deriva que nuestra Constitución
asume normativamente el principio de
culpabilidad en todos los procesos
sancionatorios, el cual posee una triple significancia, a saber, i) que
los ciudadanos sólo responden por los actos (y omisiones) que
exteriorizan mediante una voluntad claramente signada en hechos verificables
exteriormente; ii) que la determinación de la responsabilidad jus punitiva
de un ciudadano, es un asunto que sólo a él concierne y, que en esa medida, es
personal e intransferible; y iii) que es necesaria la conexión voluntaria entre
el acto (u omisión) y el resultado producido, signada esa voluntad en el dolo o
la imprudencia con que haya materializado el ciudadano su actuar (u omitir). De
suerte que ha de estimarse contrario a ese principio, la mera adscripción de
responsabilidad por los nudos resultados que no puedan conectarse con dolo o
imprudencia -responsabilidad objetiva-.
Esta lectura del derecho sancionador ya es hallable en
la redacción de la Constitución aprobada en 1991 por la Asamblea Nacional
Constituyente, esto es, que la proscripción de la responsabilidad objetiva ha
de entenderse ya inmersa en el antedicho principio de culpabilidad, inserto en
el art 29 constitucional.
38. Además de lo
anterior, interpretando la Constitución y los instrumentos internacionales, la
Corte en la sentencia SU- 424 de 2016[75] insistió[76]
en la naturaleza sancionatoria de los procesos de pérdida de investidura y la
necesidad de realizar un juicio de culpabilidad previo a determinar la
imposición de la sanción. Al respecto, esta Corporación sostuvo lo siguiente:
“Los
presupuestos anteriores permiten a la Corte concluir que el análisis de
responsabilidad que realiza el juez en el proceso sancionatorio de pérdida de
investidura es subjetivo, pues en un Estado de Derecho los juicios que implican
un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de
responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius
puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley
(principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico
(principio de antijuridicidad) y culpable.
Así
pues, en lo aquí pertinente, tras verificar la configuración de la causal, el
juez de pérdida de investidura examina si en el caso particular se configura el
elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad, esto es,
atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y
analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló
y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión.
En ese sentido, el juez de este proceso sancionatorio debe
determinar si se configura la causal y si a pesar de que ésta aparezca
acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del
sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo
admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en
general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa.”
En dicha sentencia, se reiteró
que si el parlamentario demandado incurrió objetivamente en alguna de
las causales establecidas en la Constitución y la Ley, debe analizarse además
si esta fue cometida con culpabilidad -dolo o culpa- es decir, si
el congresista “conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si
su voluntad se enderezó a esa acción u omisión, aspecto que implica verificar
si se está ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general
exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa”[77]. Se trata pues, de una exigencia acumulativa, esto
es, que se precisa la presencia de ambas para de decretarla, de lo contrario, la
pretensión de retirar la investidura, no se abrirá paso.
39. Al mismo
tiempo, la institución de la pérdida de investidura es una expresión de la
democracia participativa, del principio de separación de poderes y del sistema
de pesos y contrapesos -checks and balances-[78], al erigirse
como el medio por el cual los ciudadanos ejercen control de sus representantes
en las corporaciones públicas de elección popular.[79] De ahí que en esta clase
de juicios estén en juego los intereses de los electores pero también el
ejercicio de los derechos políticos del demandado.[80]
40. Continuando con
el estudio de la institución de la pérdida de investidura de congresistas, es
preciso señalar que el constituyente[81]
la estatuyó
en los artículos 183[82]
y 184 de la Constitución, estableciendo directamente las causales de
procedencia y dejando en cabeza del Consejo de Estado su resolución, además,
previó como consecuencia la separación inmediata del ejercicio de la función
legislativa encomendada -en caso de que esté ejerciendo como parlamentario-
y la inhabilidad permanente para aspirar a cargos de igual naturaleza[83].
Las causales de pérdida de investidura se
encuentran señaladas taxativamente en la Constitución y no son más que deberes
y restricciones comportamentales a los aspirantes -inhabilidades- y a
los integrantes -incompatibilidades y otras prohibiciones- de las
corporaciones de elección popular, lo que implica que al juez le corresponde determinar
si el demandado, con su conducta dio lugar a que se configurara alguna de
ellas, sin que ello implique hacer juicios subjetivos de carácter moral, toda
vez que, una valoración[84]
de ese orden, ya la hizo el Constituyente cuando plasmó en los artículos 183 y
184 determinadas conductas como lesivas de la dignidad y del principio de
representación, pilares fundamentales de la democracia. En este sentido, el
Consejo de Estado[85]
ha sostenido lo siguiente:
“[E]l examen en este proceso es sobre la
conducta del demandado, en otros términos, el análisis del juez del proceso de
la pérdida de la investidura es subjetivo, y pretende sancionar al congresista
por defraudar el principio de representación democrática. Como la pérdida de
investidura gira en torno a la conducta desplegada por un sujeto de derechos,
esto es, una persona natural, y va encaminada a imponer una sanción, la acción
de pérdida de investidura está gobernada por el principio de presunción de
inocencia, que se desvirtúa endilgándole al responsable títulos subjetivos de
responsabilidad jurídica. Desde las primeras decisiones proferidas por la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo, se advirtió que el juicio que debe
hacer el juez de la pérdida de la investidura es frente a la conducta del
demandado, a diferencia del juez electoral que examina el acto de elección o
designación a partir de un juicio objetivo de legalidad”.[86]
41. Definido el régimen de responsabilidad,
es preciso hacer mención a la Ley 144 de 1994, “[p]or la cual se
establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas”[87],
norma que inicialmente desarrolló la pérdida de investidura, estableciendo los
requisitos que debe contener la solicitud[88],
el trámite del proceso[89],
los efectos de la decisión[90]
y el recurso extraordinario especial de revisión que procede contra los fallos que
levantan la investidura parlamentaria.[91]
La Ley 1881 de 2018[92],
acogiéndose a los parámetros constitucionales señaló expresamente que “el
proceso de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetivo”,
lo cual, como se explicó, implica que no basta simplemente con establecer si la
conducta reprochada encaja o no en alguna de las causales previstas, sino que,
además de ello, es necesario que las acciones u omisiones constitutivas de la
falta puedan atribuirse a título de dolo o culpa.
39. De
acuerdo con la jurisprudencia de la Corte[93]
y del Consejo de Estado[94],
la pérdida de investidura -de los congresistas[95]-
tiene las siguientes características:
i)
Es
una acción pública;
ii)
Su
objeto es rescatar la legitimidad del Congreso de la República;
iii)
Tiene
como finalidad sancionar conductas contrarias a la ética, la transparencia, la
probidad y la imparcialidad de los parlamentarios;
iv)
Las
causales son taxativas y están en la Constitución;
v)
Es
un juicio que comprende la valoración de dos aspectos, uno objetivo relacionado
con la configuración de la inhabilidad o incompatibilidad y, otro de naturaleza
subjetiva, dirigido a demostrar la culpabilidad del demandado.
vi)
Es
de carácter sancionatorio y jurisdiccional, pues impone la sanción más grave
para el condenado ya que lo separa de manera inmediata de las funciones
legislativas y, constituye una inhabilidad permanente que le impide aspirar a cargos
de elección popular en el futuro;
vii)
Es
de competencia exclusiva del Consejo de Estado; y
viii)
No
prevé graduación alguna ni sobre las causales ni frente a las sanciones, de
manera que todas son lo suficientemente graves para imponer la misma sanción[96].
42. Finalmente
y para cerrar estos dos capítulos que describen los medios de control cuyas
sentencias son objeto de esta acción de tutela, la Corte reitera que “las acciones electoral y de pérdida de investidura de congresistas
tienen objetos y finalidades diferentes, aunque pueden recaer sobre el mismo
ciudadano. En efecto, mientras la acción electoral se orienta a preservar la
pureza del sufragio y el principio de legalidad de los actos de elección de los
congresistas, la acción de pérdida de investidura, tiene como finalidad
sancionar al elegido por la incursión en conductas que contrarían su
investidura, como lo son la trasgresión del régimen de inhabilidades, incompatibilidades
y conflicto de intereses[97]. De hecho, a pesar de que las
causales de nulidad electoral pueden ser las mismas que las causales de pérdida
de investidura, en tanto que algunas de ellas regulan requisitos de
inelegibilidad, lo cierto es que el objeto de los dos procesos es distinto.
Mientras que el primero se dirige a dejar sin efectos la elección (contenido
objetivo), el segundo afecta directamente la calidad de congresista (contenido
subjetivo)”[98].
La causal de inhabilidad inserta en el num.
5, art. 179 C.Pol.
43. El ejercicio y desempeño
del cargo de congresista, como servidor público miembro de corporación de
elección popular, está al servicio del Estado y la comunidad, por lo que está
sujeto al cumplimiento de los principios que rigen la función pública[99].
Concretamente, por virtud del artículo 133 superior, los parlamentarios deben actuar
consultando la justicia y el bien común, ya que representan al pueblo, de ahí
que “el elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus
electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.”[100]
Conforme al artículo 189 de la
Constitución, los congresistas se encuentran sometidos al régimen de
inhabilidades allí previsto, según el cual, no pueden ser legisladores quienes,
entre otras, “tengan vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de
parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único
civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política”. Esta
condición implica una inelegibilidad para el aspirante que se encuentre en la
situación descrita en la Carta.[101]
44. La razón de ser de este requisito
negativo encuentra registro en las discusiones en el seno de la Asamblea
Nacional Constituyente[102]
y fue concebido para evitar que por razones de índole personal -como el parentesco con servidor público que ejerciera
autoridad en el mismo territorio-, un
candidato tuviera ventajas objetivas respecto de los demás aspirantes, de
suerte que para garantizar la prevalencia del interés general, la igualdad, la imparcialidad,
la trasparencia y la moralidad en el proceso electoral, se estableció esta
limitante. Esta causal de inhabilidad es susceptible de plantearse como
fundamento de la pretensión de nulidad electoral o como conducta reprochable en
un juicio de pérdida de investidura, conforme a las previsiones de los
artículos 179 numeral 5.º y 183 numeral 1.º de la Constitución[103].
45. Conforme a la jurisprudencia[104]
-para la época en que se resolvieron las demandas de nulidad electoral y de
pérdida de investidura adelantadas en contra del accionante-, para que se
configure la causal de inhabilidad en mención, es necesario que se cumplan los
siguientes supuestos: (i) que el candidato al Congreso de la República tenga
vínculo de matrimonio, unión permanente, o parentesco en tercer grado de
consanguinidad, primero de afinidad, o único civil; (ii) con un funcionario que
ejerza autoridad civil o política; (iii) que éste ejerza su labor en la
correspondiente circunscripción territorial; y (iv) que coincida con el momento
en que se presente la elección -este requisito, por virtud de la unificación
de jurisprudencia del Consejo de Estado se amplió a la fecha de la inscripción
y persiste hasta el día de los comicios[105]-.
Acerca de la territorialidad y la
coincidencia de circunscripciones municipal con la departamental -siempre
que se trate de un municipio dentro del mismo departamento-, en el seno Consejo
de Estado existían posturas disímiles entre la Sección Quinta y la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo, pues esta última sostenía que los municipios que
integran un departamento hacen parte de la misma circunscripción territorial[106],
mientras que la Sala Electoral sostenía lo contrario.[107]
46. Actualmente, dicha controversia
interpretativa se encuentra superada, pues tanto la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo como la Sección Quinta del Consejo de Estado
interpretan que existe coincidencia
entre la circunscripción departamental con la circunscripción municipal en la
que el pariente del representante a la cámara ejerce autoridad civil y/o
política.[108]
Recurso extraordinario especial de revisión
47. La Ley 144 de 1994 en su artículo 17 dispuso
que el recurso extraordinario especial de revisión contra la sentencia que haya
declarado la pérdida de investidura de un congresista puede ser interpuesto
dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria de la misma. Las
causales que proceden son las previstas en el artículo 250 del CPACA[109]
y además por las siguientes: a) falta del debido proceso; y b) violación del
derecho de defensa.
48. La jurisprudencia ha entendido que este
es un proceso especial y excepcional que habilita al juez para despojar del
valor de la cosa juzgada a una sentencia ejecutoriada, siempre que se acredite
el cumplimiento de una de las causales que expresamente ha previsto el
legislador. Por lo contrario, este mecanismo no constituye una instancia
adicional ni puede entenderse como una facultad sin límites[110].
Cumplimiento de las causales generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
Cuestión
previa. Improcedencia de la acción por el incumplimiento del requisito de la
inmediatez respecto de la sentencia que declaró la nulidad de la elección
49. La acción de
tutela fue promovida contra las sentencias proferidas por la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en el marco de los procesos de
nulidad electoral, pérdida de investidura y el recurso extraordinario especial
de revisión; sin embargo, respecto de la sentencia del 20 de febrero de 2012
que anuló la elección del actor como representante a la cámara por el
departamento del Magdalena, periodo 2010-2014, la Sala Plena de la Corte dirá
lo siguiente.
Dicha providencia fue
notificada por edicto el 28 de febrero de 2012, en consecuencia, quedó
ejecutoriada el 2 de marzo de ese año[111] y de acuerdo con el acta individual
de reparto, la acción de tutela fue radicada el 27 de julio de 2018[112].
Lo anterior quiere decir que entre la decisión impugnada y el ejercicio del
recurso de amparo transcurrieron 6 años y 6 meses, sin que el accionante haya
justificado válidamente las razones de su inactividad.
Ahora
bien, si en gracia de discusión la Sala Plena admitiera el argumento según el
cual la sentencia SU-424 de 2016 constituye un hecho nuevo que lo habilitó para
promover el amparo, lo cierto es que dicha decisión no puede admitirse como tal
ya que se trata de un fallo con efectos inter partes que resolvió con
posterioridad una cuestión constitucional en el que el accionante no fue parte
y cuando su situación jurídica se encontraba definida con una providencia que
había hecho tránsito a cosa juzgada, por lo que mal podría afectarse la
seguridad jurídica con un fallo posterior en un asunto que no previó otorgarle
efectos retroactivos a casos que eventualmente podrían ser similares.
En todo
caso y sin perjuicio de lo anterior, entre la providencia de unificación de la
Corte y la presentación de la acción de tutela transcurrieron aproximadamente 2
años, lapso que también excede el plazo razonable para acudir a reclamar la
protección de derechos fundamentales.
Así las
cosas, el tiempo que el actor tardó en acudir a los jueces constitucionales
para invocar la protección de sus derechos fundamentales, excede con mucho, el
plazo razonable y proporcionado dentro del cual dicha acción puede
interponerse. Tales argumentos son suficientes para que la Sala confirme la
decisión que se revisa en cuanto a la declaratoria de improcedencia de la
acción de tutela respecto de la sentencia del 20 de febrero de 2012 del Consejo
de Estado, al no satisfacer el presupuesto de la inmediatez. Si bien es cierto
que la acción es improcedente respecto de esta decisión, como el actor impugnó
otros dos fallos judiciales, debe la Corte analizarlos.
La
acción cumple con los presupuestos formales de procedencia respecto de las
sentencias de pérdida de investidura y del recurso especial de revisión
50. Siguiendo
con la verificación de los requisitos generales de procedibilidad de la acción
de tutela dirigida contra las sentencias que decidieron la demanda de pérdida
de investidura y el recurso extraordinario especial de revisión, la Corte
encuentra:
51. El
presente asunto posee relevancia constitucional al invocarse la
protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, participación
política,
favorabilidad, confianza legítima y buena fe, garantías superiores que en principio, pueden
estimarse  afectadas con las decisiones censuradas ya que mientras se decidía el
recurso extraordinario de revisión de pérdida de investidura -dice el actor-
hubo un tránsito jurisprudencial en virtud del cual el estudio de la
configuración de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen
de inhabilidades, exige no solo acreditar la conducta desde el punto de vista
objetivo, sino que requiere una valoración de orden subjetivo.
De otra
parte, el actor advierte que su caso debió resolverse aplicando el principio pro
homine, en virtud del cual le correspondía al Consejo de Estado realizar la
interpretación más favorable al individuo y no una aplicación restrictiva que
implicó la afectación de garantías superiores. En ese sentido, agregó que al
juez le correspondía decidir la pérdida de investidura valorando la
culpabilidad de su conducta, pues no era suficiente con que objetivamente se
acreditara la causal de inhabilidad referida, sino que debió demostrarse que
actuó con culpa o dolo.
Adicionalmente,
teniendo en cuenta la gravedad de la sanción impuesta con la declaratoria de la
pérdida de investidura, podrían estar en riesgo derechos políticos del exrepresentante
a la cámara Libardo Enrique García Guerrero, pues según advirtió en el escrito
de tutela, las decisiones impugnadas le causan una afectación grave y actual a
sus derechos al impedirle ejercer cargos de elección popular.
52.
Satisface el
requisito de la inmediatez porque la sentencia que puso fin a la
actuación -ordinaria y extraordinaria- se profirió el 2 de mayo de
2018, notificada por el estado el 17 de mayo del mismo año[113]
y la acción de tutela fue instaurada el 27 de julio de 2018, es decir,
cuando solo habían transcurrido dos (2) meses contados desde la decisión que
declaró infundado el recurso extraordinario especial de revisión de la
sentencia del 16 de noviembre de 2011, que decretó la pérdida de investidura
del actor. En consecuencia, el lapso transcurrido resulta proporcionado y
razonable.
53.
La parte actora agotó todos los medios
judiciales de defensa que tenía a su alcance, puesto que al estar en presencia de un proceso de única instancia que decretó
la pérdida de investidura, el actor hizo uso del mecanismo extraordinario que
tenía a su alcance, en los términos del artículo 17 de la Ley 144 de 1994. Al
ser decidido el recurso en forma desfavorable y haber culminado la actuación,
el excongresista no dispone de otras herramientas judiciales de defensa.
54. Identifica
los hechos que generaron la vulneración y los derechos trasgredidos con las decisiones censuradas, y se verificó que no se instauró contra sentencias de tutela ni de
constitucionalidad proferidas por el Consejo de Estado, sino de una adoptada en el marco del medio de control de
pérdida de investidura.
55. Cumplidos los
criterios generales de procedibilidad la Sala pasará a examinar si se
configuran los defectos alegados por la parte actora en el escrito de tutela.
Análisis de las causales específicas de
procedibilidad
La decisión proferida en el marco de la
pérdida de investidura no desconoció el precedente del Consejo de Estado
56. Según el actor, la providencia
impugnada incurrió en defecto sustantivo, por desconocimiento del precedente
jurisprudencial, al
interpretar la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5º del artículo 179
superior, dado que, al momento de proferirse el fallo objeto de tutela, la
Sección Quinta del Consejo de Estado había sostenido de manera uniforme que las
circunscripciones departamental y municipal no son coincidentes[114].
El actor sostuvo que, si bien la Sala Plena
del Consejo de Estado emitió la sentencia del 28 de mayo de 2002, exp.
2001-0248 y 2001-0262, que admitió que “los municipios que integran un
departamento hacen parte de la misma circunscripción territorial y por ello
está inhabilitado para inscribirse como representante a la cámara quien tenga
vínculos por matrimonio, unión permanente, o parentesco, en los términos
señalados por la Ley con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política en
municipios del mismo departamento”[115];
esa decisión no fue reiterada, pues en fallos posteriores, la Sección Quinta
mantuvo su postura jurisprudencial según la cual las jurisdicciones nacional,
departamental y municipal son independientes y no coinciden para efectos del
régimen de inhabilidades previsto en el numeral 5 del artículo 179 superior[116].
Estima el accionante que, al apartarse del
precedente, el Consejo de Estado terminó expidiendo una sentencia que vulnera
los derechos al debido proceso e igualdad, ya que aplicó el precedente del 15
de febrero de 2011, a los hechos ocurridos en el certamen electoral que tuvo
lugar el 14 de octubre de 2010.
52. Sobre el particular debe
señalarse que al momento en que se emitió la decisión del 16 de noviembre de
2011, que decretó la pérdida de investidura del actor como representante a la
cámara, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo estaba ejerciendo la
competencia exclusiva asignada por el constituyente y la Ley 144 de 1994 -vigente
para la época de los hechos-,
esto es, fallar en pleno los asuntos referidos al proceso sancionatorio en
cuestión, por lo que no estaba obligada a aplicar el criterio de la Sección
Quinta de la misma Corporación que en asuntos de nulidad electoral había
interpretado que la circunscripción departamental no coincidía con la municipal
-es decir, que no se configuraba la inhabilidad descrita en el numeral 5 del
artículo 179 de la Carta-.
Lo anterior, encuentra respaldo
en las siguientes premisas: (i) la Sala Plena del Consejo de Estado como órgano
de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tiene
competencia para unificar la jurisprudencia en las distintas materias sobre las
que ejerce control de legalidad y de constitucionalidad; y además (ii) al
resolver el asunto impugnado, esa colegiatura se acogió a su propio
precedente judicial plasmado en la sentencia del 15 de febrero de 2011 que resolvió un caso similar -y
que para la época se encontraba surtiendo efectos plenos-.
53. Ahora bien, la postura
adoptada por la Sala Plena en relación con la interpretación de que la circunscripción mayor abarca a la de
menor extensión geográfica, ya había sido adoptada en las sentencias del 28 de mayo de 2002, exp. 2001-0248 y
2001-0262 y 15 de febrero de 2011, exp. 2010-1055[117], por lo que
no se estaba cambiando el precedente sino reiterando una postura
jurisprudencial que no era pacífica al interior de esa Corporación entre sus Secciones.
54. En suma, reconociendo la
autonomía y diferencias que existen entre los procesos de nulidad electoral y de pérdida de
investidura, es razonable que los jueces de uno y otro adoptaran posturas
diferentes en cuanto a la interpretación de una causal de inhabilidad que
tendría efectos diferentes según el caso, lo cual no constituía un precedente
vinculante y menos para la Sala Plena. En este sentido, la Corte en la
sentencia SU-424 de 2016, plasmó las siguientes conclusiones que ahora se
reiteran en su totalidad:
“Así, la jurisprudencia de la Sección
Quinta vincula a esa misma sección y a todos los jueces de inferior jerarquía
cuando adelantan un proceso electoral y, la jurisprudencia de la Sala Plena del
Consejo de Estado, obligaría a todas sus secciones y a todos los jueces cuando
resuelven procesos de pérdida de investidura. De esta manera, la interpretación
de la misma norma en vía de pérdida de investidura vincula a la Sección Quinta
del Consejo de Estado cuando resuelve un proceso electoral.
Entonces, al conocer de
procesos de pérdida de investidura, la Sala Plena Contenciosa del Consejo de
Estado se puede apartar del precedente fijado por la Sección Quinta de la misma
Corporación en relación con la interpretación de una causal de inhabilidad en
procesos electorales, siempre y cuando se refiera al precedente que no va a
aplicar y presente una razón que explique el distanciamiento de la regla de
derecho fijada por aquella.
Todo lo expuesto permite inferir dos
conclusiones. La primera, que la Sala Plena del Consejo de Estado no se
encontraba vinculada por la interpretación que del artículo 179, numeral 5º, de
la Constitución [que]había hecho la Sección Quinta del Consejo de Estado en el
curso de los procesos electorales sometidos a su conocimiento. Luego, las
sentencias reprochadas no tenían el deber de acoger la tesis adoptada por la
posición mayoritaria de la Sección Quinta de esa misma Corporación y, por ello,
no desconocieron el precedente. La segunda, la Sala Plena del Consejo de Estado
se encontraba vinculada por su propio precedente, al cual se remitió y falló de
conformidad con el mismo. Además, con honestidad argumentativa, hizo alusión a
la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado y señaló que esa
tesis era controvertida aun en la misma sección. Eso muestra que no se presenta
el defecto por desconocimiento del precedente”.
55. Dado lo anterior, la Corte concluye que
el Consejo de Estado no desconoció el precedente judicial ni incurrió en un
defecto sustantivo, puesto que las interpretaciones de la Sección Quinta no
eran vinculantes y, por el contrario, en materia de pérdida de investidura de
congresistas existían decisiones anteriores que servían de respaldo a la
sentencia que ahora se impugna, es decir, que admiten la coincidencia entre las
circunscripciones municipal y departamental, siempre que la primera se encontrara
dentro de la segunda.
56.
Sin
embargo, ello no obsta para evidenciar que el ejercicio de la competencia de
unificación del precedente judicial debe comportar una consideración
a las situaciones en tránsito, iniciadas al amparo de determinada postura
jurisprudencial y, que a propósito de una rectificación del precedente, pueden
sufrir una afectación de las garantías superiores[118]. En este sentido, la Corte en la sentencia SU-406 de 2016, señaló:
“[s]i bien la regla general
indica que la jurisprudencia rige con efectos inmediatos y en este sentido
vincula a los operadores judiciales que deben tenerla en cuenta en sus
decisiones, la autoridad judicial tampoco puede pasar por alto que, en ciertos
escenarios concretos, la actuación de los sujetos procesales pudo estar
determinada por la jurisprudencia vigente para entonces, por lo que el
fallador, al momento de proferir su decisión, debe establecer, a partir de un
análisis fáctico, si el cambio de jurisprudencia resultó definitivo en una
posible afectación de derechos fundamentales al modificar las reglas procesales
con base en las cuales, legítimamente, habían actuado los sujetos procesales y,
en este sentido, el juez de conocimiento puede, como excepción a la regla
general de aplicación de la jurisprudencia, inaplicar un criterio
jurisprudencial en vigor al momento de proferir el fallo, pero contrario a uno
anterior que resultó determinante de la conducta procesal de las partes.”
Para
resolver situaciones donde existe un tránsito jurisprudencial, es necesario que
las Cortes precisen el alcance de sus decisiones cuando actúan como
unificadores de jurisprudencia dentro de su jurisdicción[119], para lo cual deben
precisar el alcance de su pronunciamiento, pudiendo acudir a figuras como la
jurisprudencia anunciada[120]
o incluso a la técnica del overruling prospective[121], a
efecto de no romper con la confianza que el usuario depositó en el sistema de
justicia al poner su asunto bajo su conocimiento.
La
Corte insiste en que el ciudadano que acude al sistema de justicia -en
calidad de accionante o como demandado- y soporta sus argumentos de derecho
-para sustentar la pretensión o la defensa- en una postura
jurisprudencial vigente, actúa con la confianza[122] de que su caso será
resuelto bajo esas reglas decisionales, por lo que un cambio abrupto de
jurisprudencia rompe con las expectativas bajo las cuales los usuarios
asentaron la realización de sus contenidos, por lo que los órganos de cierre deben
propender por establecer fórmulas de decisión que protejan la buena fe de las
partes.[123]
57.
En
conclusión, esta anotación se dirige a insistir en que el precedente es
vinculante y de obligatorio e inmediato cumplimiento, empero, no puede ir en
detrimento de los derechos de quienes obraron en el pasado movidos por
lo que mandaba la antigua postura[124].
Así, aun cuando no existe el derecho de impedir la evolución de la
jurisprudencia, es razonable demandar que tales reformas precisen el alcance y
establezcan una modulación temporal de los efectos de sus decisiones para no
perjudicar situaciones consolidadas en el pasado ni litis que se
hallaban trabadas antes de ese pronunciamiento[125], respetando
así las garantías de los usuarios de la justicia.[126]
La
Corte debe mostrar como natural la existencia de posiciones divergentes -aun
en el seno de un mismo tribunal-, sin embargo, debe invitar a reflexionar
qué tanto puede incidir ello en la delineación del comportamiento particular de
los ciudadanos, que avienen sus posturas a una u otra perspectiva que esa jurisprudencia
dispar, ofrece. Dicho de otro modo, es necesario que se entienda que las
disputas jurisprudenciales no pueden al final afectar negativamente al
ciudadano que adecua su conducta a una u otra, pues, la confianza legitima con
la cual ellos discurren, les ampara en el sentido de blindar con el manto de la
corrección jurídica, los comportamientos desplegados conforme a una de las
anotadas posturas.
Las sentencias emitidas por el Consejo de
Estado no incurrieron en un defecto fáctico
56.
El
actor alegó que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta que mediante
la Resolución 0400 de 2010 el Consejo Nacional Electoral negó la impugnación de
la inscripción como candidato a la Cámara de Representantes, dejando claro que
la circunscripción departamental no coincidía con la municipal. Además, tampoco
valoró que, para el momento de la elección, su padre no fungía como alcalde de
Fundación porque se encontraba disfrutando del periodo de vacaciones, según
consta en la Resolución No. 041 de 22 de febrero de 2010.
57.
En
relación con lo anterior, la Sala Plena observa que dichas pruebas fueron
valoradas por el Consejo de Estado al momento de decidir la demanda de pérdida
de investidura y el recurso extraordinario especial de revisión, veamos:
58.
En
la sentencia del 16 de noviembre de 2011, por medio de la cual la Sala Plena
del Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura del actor se analizaron
los argumentos de la defensa, entre ellos, la negativa del Consejo Nacional
Electoral a cancelar su inscripción mediante resolución 400 del 1.° de marzo de
2010, pues al efecto, explicó que si bien el accionante afirmaba actuar prevalido
la confianza legítima que le daba dicho acto administrativo así como la
jurisprudencia de la Sección Quinta, la autoridad judicial rebatió esa
afirmación al explicar in extenso la postura jurisprudencial que existía
sobre la materia en el pleno de esa colegiatura.
En cuanto a la prueba de que el día de las
elecciones -el 14
de marzo de 2010 -
Libardo Sucre García Nassar -padre de Libardo Enrique García Guerrero-
como alcalde de Fundación, no ejercía autoridad civil y política dentro de la
misma circunscripción
territorial en la que resultó elegido su hijo como representante a la cámara,
porque estaba en vacaciones, se concluyó que en todo caso, mantuvo “las facultades que la Constitución y la Ley
le otorgan, por lo que tampoco resulta de recibo este argumento que adujo el
demandado en su defensa”.[127]
59.
De
la misma forma, la sentencia del 2 de mayo de 2018 -que decidió el recurso
extraordinario de revisión-, frente al argumento del actor, según el cual,
para el día de las elecciones su padre no fungía como alcalde de Fundación
porque estaba en vacaciones, la Sala Plena le explicó que de acuerdo con el
artículo 106 de la Ley 136 de 1994[128],
se trató de una falta temporal, lo que quiere decir que las facultades legales
y constitucionales asignadas continuaron en cabeza del alcalde. En otras
palabras, se configuró la inhabilidad objeto del reproche.
Sobre la vulneración del derecho de
defensa, explicó el Consejo de Estado que la decisión de pérdida de investidura
valoró las pruebas aportadas, entre ellas la resolución 400 de 2010 del Consejo
Nacional Electoral, sin embargo, ello no fue suficiente para desvirtuar el
precedente que se reiteró sobre la materia.
60.
Al
respecto es preciso señalar que la verificación de un defecto fáctico no se
encamina exclusivamente a señalar cómo debían valorarse determinadas pruebas,
sino que la labor del juez constitucional se circunscribe a revisar si la
actuación las tuvo en cuenta para su decisión, sin que sea un motivo per se
para hallar fundada la acción, la forma cómo fueron valoradas.
Así las cosas, concluye la Corte que las
pruebas que el accionante reclama como no valoradas por la Sala Plena del
Consejo de Estado, sí fueron estudiadas para resolver la demanda de pérdida de
investidura y el recurso extraordinario de revisión, cosa distinta es que el
juez ordinario les haya otorgado un alcance diferente al pretendido por el
actor, y, por otra parte, la Corte no halla razones en punto de la valoración y
análisis, que permitan hallar acreditado el defecto fáctico endilgado.
La Sala Plena del Consejo de Estado al decidir la
demanda de pérdida de investidura y el recurso extraordinario de revisión
incurrió en un defecto sustantivo al omitir el análisis de la culpabilidad en
un proceso de naturaleza sancionatoria
61.
Sostuvo
el actor que al decidir la demanda de pérdida de investidura promovida en su
contra y el recurso extraordinario especial de revisión que instauró, el
Consejo de Estado no tuvo en cuenta que tratándose de los procesos de pérdida
de investidura -ejercicio del ius puniendi del Estado- está proscrita la
aplicación de un régimen de responsabilidad objetiva, lo que exige valorar la
culpabilidad -si existió dolo o culpa en la conducta-, esto es, el
componente subjetivo de la acción u omisión para desvirtuar la presunción de
inocencia del implicado.
En
criterio del accionante, le correspondía a la Sala Plena del Consejo de Estado
decidir su caso aplicando el principio pro homine y, en tal virtud,
tener en cuenta la interpretación que resultara más favorable a la satisfacción
de sus derechos fundamentales al debido proceso y el ejercicio de derechos
políticos.
62.  Como
se explicó en los capítulos anteriores, la naturaleza sancionatoria del proceso
de pérdida de investidura exige la aplicación de los principios que en general
presiden el ejercicio del jus puniendi estatal. De ahí que le estuviera
vedado al juez de lo contencioso administrativo al tramitar la demanda de
pérdida de investidura y el recurso extraordinario de revisión, resolver las
cuestiones puestas a su consideración, aplicando un régimen de responsabilidad
objetivo.
En
efecto, como se enfatizó en la parte introductoria de este fallo, la
responsabilidad objetiva se funda en la posibilidad de discernir la imposición
de una consecuencia jurídica aflictiva, a quien ha ocasionado
causal-naturalmente un resultado, es decir, en simple clave mecanicista, sin
que sea menester acudir al contenido de la voluntad con que tal resultado se
alcanza. En el derecho medieval, se acuñó esta forma de responsabilidad a
través de la fórmula del versari in re illicita, respondeat etiam pro casu.
63.  Desde
luego que una tal forma de adscribir responsabilidad punitiva, hace claro
denuesto del principio de la dignidad de la persona humana, pues, si dicho criterio
se erige en el fundamento mismo de la totalidad del sistema  jurídico, imponer
una sanción implica siempre consultar la capacidad de discernir y de orientar
la propia conducta por las sendas de la norma de comportamiento esperado y
exigible, de suerte que la pena o la sanción, en fin, la consecuencia jurídica,
no es más que el costo que asume quien actúa u omite con consciencia y voluntad
de los hechos y de su realización, o con voluntario emprendimiento de
actuaciones contrarias a las normas de cuidado. Por ende, es de evidente
claridad, que el imponer consecuencias jurídicas desfavorables a un ciudadano,
no puede apenas sí fundarse en una responsabilidad de simple corte versarista.
64.  A
efecto de verificar la configuración del defecto sustantivo endilgado, le
corresponde a la Corte verificar “la ruptura del
ordenamiento constitucional o legal, de manera que se circunscribe a
identificar la incompatibilidad entre las razones de la decisión y las normas
jurídicas que regulan la materia debatida en sede jurisdiccional”[129]
.
65.  En
el caso concreto, por disposición del bloque de constitucionalidad le
correspondía a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado decidir la demanda de pérdida de investidura promovida en contra del
representante a la cámara Libardo García Guerrero bajo un régimen de
culpabilidad, esto significa que para determinar si el actor incurrió en la
causal de inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179 de la Carta,
debía: (i) verificar la configuración desde la dimensión objetiva; y (ii)
valorar desde la perspectiva subjetiva anotada, la conducta del procesado, esto
es, si actuó con dolo o culpa.
66.  La
sentencia de 16 de noviembre de 2011, por medio de la cual el Consejo de Estado
declaró la pérdida de investidura del accionante, señaló que, a efecto de que
se configurara la causal de pérdida de investidura relacionada con la
inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución, se
requería: (i) un vínculo del Congresista por matrimonio, unión
permanente, o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, primero de
afinidad o único civil; (ii) que el vinculado o pariente del Congresista sea un
funcionario que ejerza autoridad civil o política; (iii) que dicho ejercicio
ocurra en la misma circunscripción en la cual deba efectuarse la elección; y
(iv) tiempo o momento durante el cual opera dicha inhabilidad.
Con
base en dichas premisas concluyó que Libardo García Guerrero, hijo de Libardo
Sucre García Nassar, resultó elegido representante a la Cámara por el
departamento del Magdalena para el periodo 2010-2014, mientras su padre ejercía
autoridad civil y política en el municipio de Fundación, Magdalena, el día de
las elecciones. En efecto, señaló:
“Respecto
del primer presupuesto, esto es, el parentesco del Congresista
con el Alcalde del Municipio de Fundación – Magdalena, a folio 30 del
expediente obra el Registro Civil de Nacimiento del demandado, núm. 22640073 de
la Notaría Segunda del Círculo de Barranquilla, en el que figura como su padre
el señor LIBARDO SUCRE GARCIA NASSAR, con lo que se acredita el vínculo
que se enmarca dentro del primer grado de consanguinidad (padres e hijos).
(…)
En cuanto al segundo de los supuestos
-que el vinculado o pariente del Congresista sea un funcionario que ejerza
autoridad civil o política-, en el expediente está acreditado que el progenitor
del Congresista demandado, señor LIBARDO SUCRE GARCIA NASSAR, fue
elegido Alcalde del Municipio de
Fundación - Magdalena, en las elecciones celebradas el 28 de octubre de 2007,
para el período 2008-2011, del cual tomó posesión el 1o. de enero de 2008, y ha
fungido como tal desde esa fecha.
(…)
De manera que dicho presupuesto [el tercer requisito] también se configura en este caso, toda vez que el
ejercicio de autoridad civil y política por parte del señor LIBARDO SUCRE
GARCIA NASSAR, Alcalde del Municipio de Fundación y padre del demandado,
ocurrió en la misma circunscripción territorial en la que resultó elegido éste,
teniendo en cuenta que el Municipio en mención forma parte del Departamento del
Magdalena.
(…)
En relación con el cuarto y último
requisito para que se estructure la causal consagrada en el numeral 5 del
artículo 179 Constitucional, esto es, tiempo durante el cual opera la inhabilidad, la Jurisprudencia de esta Sala ha dicho que si bien
no se expresa un término dentro del cual opera la prohibición contenida en la
causal de inhabilidad en mención, de acuerdo con la composición gramatical debe
entenderse que la misma se configura si se acredita que el pariente del
Congresista demandado, ejerció autoridad civil o política el día de las
elecciones, que para el evento sub lite lo fue el 14 de marzo de 2010, fecha en
que se llevaron a cabo las elecciones de los Senadores y Representantes a la
Cámara para el período constitucional 2010-2014.
(…)
Las consideraciones precedentes ponen de manifiesto
que en el caso sub examine se configura la causal de inhabilidad endilgada al
Congresista demandado, razón por la que se decretará la pérdida de su
investidura, como efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta
providencia”. (Resaltado
del texto original. Subraya añadida).
De
lo anterior, la Sala encuentra que la sanción de pérdida de investidura
impuesta por la Sala Plena del Consejo de Estado al accionante, únicamente
valoró la configuración desde su dimensión objetiva, esto es, solo se fundó
en la subsunción de los elementos descriptivos de la causal, dejando de lado el
análisis de la culpabilidad con la cual discurrió el aquí accionante, incurriéndose
así en un evidente defecto sustantivo al omitir aplicar los artículos 1, 29 y 93 de la Constitución, 8 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, y 14.2 y 15.1 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos. En otras palabras, el órgano de cierre de la
jurisdicción contencioso-administrativa impuso una sanción bajo un régimen de
responsabilidad objetiva, vulnerando así el derecho al debido proceso del
actor.
67.  A similar conclusión arriba la Corte respecto del fallo de 2 de mayo
de 2018, mediante el cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado resolvió el recurso extraordinario de revisión, pues a pesar
de que el actor invocó el desconocimiento del debido proceso -que como quedó
visto en el párrafo anterior, fue trasgredido por esa autoridad judicial-,
esa colegiatura concluyó:
“[E]n este caso el Consejo de Estado ya
estudió si la sentencia objeto del recurso extraordinario especial de revisión
incurrió en la causal de nulidad por falta de motivación frente a la
responsabilidad subjetiva, y lo descartó porque en el fallo se analizó la
conducta del señor García Guerrero en los términos propuestos por este en la
contestación de la acción.
En síntesis, la Sala reitera la regla
consistente en que en virtud de lo dispuesto en el ordinal 5.º del artículo 179
de la Constitución Política, todo aspirante a la Cámara de Representantes se
encuentra inhabilitado para postularse y ser elegido como tal si tiene vínculos
por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de
consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, ya sea con personas que
ejerzan autoridad civil o política en una entidad del orden departamental por
el cual se surte la elección, o con aquellas que ejerzan esta misma autoridad
en una entidad del orden municipal, siempre y cuando este último haga parte del
departamento por el cual aspira a ser congresista”.
Lo expuesto evidencia también que dicha
sentencia incurrió en un defecto sustantivo, al no valorar los elementos
subjetivos pese a que fueron objeto del reproche formulado en sede
extraordinaria.
68.
Ante
este panorama, la Corte reitera las premisas sobre las cuales la sentencia
SU-424 de 2016, al decidir un caso análogo, encontró que se configuró un
defecto sustantivo:
“La primera: en virtud de lo dispuesto en
el artículo 29 Superior, por regla general, los procesos sancionadores
proscriben la responsabilidad objetiva. En efecto, salvo algunos casos propios
del derecho administrativo sancionador en los que aún se ha admitido la
responsabilidad únicamente por el resultado, en los procesos que tienen por
objeto reprochar y castigar la realización de una conducta prohibida o
restringida, la valoración de la culpa es determinante e ineludible, pues no
hay pena ni sanción sin culpa. En consecuencia, si el proceso de pérdida de
investidura impone la sanción más gravosa para el ejercicio del derecho a ser
elegido de un ciudadano y el derecho a elegir al candidato del electorado, tal es
la prohibición vitalicia a aspirar a cargos de elección popular, es lógico
entender que las garantías del debido proceso sancionador también deben ser
aplicadas al proceso de pérdida de investidura. Luego, el principio de
culpabilidad en el proceso de pérdida de investidura constituye una norma
aplicable, de inevitable observancia.
La segunda: el hecho de que una misma
causal de inhabilidad pueda interpretarse y aplicarse a la misma situación fáctica
en dos procesos distintos (el de nulidad electoral y del pérdida de
investidura), exige reglas de coherencia y certeza en el derecho que otorgue un
sentido útil a la autonomía de los procesos diseñados para el efecto. De esta
manera, la diferencia sustancial, y no solo formal, entre los procesos
electoral y de pérdida de investidura, consistiría en valorar el tipo de
reproche a efectuar, pues mientras en el primero la consecuencia puede medirse
únicamente por el resultado, en el segundo es indispensable evaluar la conducta
y la intención en la producción del resultado. Dicho en otras palabras,
mientras el juicio electoral evalúa la adecuación de la causal de inhabilidad
en forma objetiva (estaba o no estaba inhabilitado), el juicio constitucional
de pérdida de investidura analiza la adecuación de la causal de inhabilidad en
forma subjetiva, esto es, con culpa del demandado (sabía o debía saber que
estaba inhabilitado).
La tercera: la Sala Plena del Consejo de
Estado impuso la sanción de pérdida de investidura a los accionantes sin
valorar la ausencia de culpa en la configuración de la causal de inhabilidad
aplicada. Por la conducta asumida por los demandantes en este caso es fácil
inferir que se inscribieron al cargo de elección popular con la convicción de
que no se encontraban inhabilitados para su ejercicio. Las sentencias
reprochadas soslayaron el hecho de que los accionantes no solo fueron
diligentes en la averiguación del estado actual de la jurisprudencia en torno a
la interpretación de la causal en debate, sino también actuaron con sujeción al
precedente vigente y vinculante de la Sección Quinta del Consejo de Estado.
En
efecto, para el momento de su inscripción y elección como Representantes a la
Cámara, la Sección Quinta de Consejo de Estado había fallado reiteradamente
casos sustancialmente similares a los suyos, en el sentido de que no se
configuraba la causal de inhabilidad por el hecho de que un pariente, cónyuge o
compañero permanente del candidato, ejerciera autoridad civil o política en una
circunscripción a nivel geográfico menor a aquella por la cual resultara
elegido, y la única decisión de la Sala Plena sobre el particular, se había
proferido en el año 2002.
La
cuarta: si como se expuso anteriormente, en el proceso de pérdida de
investidura deben aplicarse los principios del derecho sancionatorio, dado que
la sanción impone la restricción perpetua de los derechos políticos, era
obligatorio dotar de amplias garantías el procedimiento jurisdiccional. En ese
sentido, en virtud del artículo 29 de la Constitución, que dispone el principio
de presunción de inocencia, del cual se desprende la culpabilidad, es necesario
verificar culpa o dolo en la conducta reprochable para imponer el castigo de
inhabilitación para ser elegido a perpetuidad, razón por la cual la
jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que el proceso de pérdida de
investidura se desarrolla en el ámbito de la responsabilidad subjetiva”.
69.
En el caso bajo examen, las autoridades judiciales aplicaron un
régimen de responsabilidad objetivo para levantar la investidura y confirmar la
sanción impuesta al accionante, pues, no se llama a dudas que:
(i)
Para la época en que el actor se inscribió como
candidato a la Cámara de Representantes para el periodo 2010-2014, existía una
postura jurisprudencial de la Sección Quinta del Consejo de Estado, según la
cual, la circunscripción municipal no era coincidente con la territorial, por
lo que no había lugar a que se configurara la causal prevista en el numeral 5
del artículo 179 de la Constitución. Bajo esa lógica, el accionante ejerció
también el derecho de defensa cuando fue demandado en sede de nulidad electoral
y pérdida de investidura.
En este sentido, el actor actuó de buena fe y con la confianza
legítima[130]
de que en aplicación del principio de seguridad jurídica, su caso sería
resuelto bajo las reglas jurisprudenciales vigentes a la época de los hechos y,
en consecuencia, tenía la expectativa de que el Consejo de Estado no levantara
su investidura parlamentaria.
De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional  “el Estado no puede súbitamente alterar unas
reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se
les otorgue a estos últimos un periodo de transición para que ajusten su
comportamiento a una nueva situación jurídica. No se trata, por tanto, de
lesionar o vulnerar derechos adquiridos, sino tan sólo de amparar unas
expectativas válidas que los particulares se habían hecho con base en acciones
u omisiones estatales prolongadas en el tiempo, bien que se trate de
comportamientos activos o pasivos de la Administración pública, regulaciones
legales o interpretaciones de las normas jurídicas. De igual manera, como
cualquier otro principio, la confianza legítima debe ser ponderada, en el caso
concreto, con los otros, en especial, con la salvaguarda del interés general y
el principio democrático”.[131]
Así pues, el concepto de confianza legítima  “se vincula, en consecuencia,
con un mínimo de estabilidad, predictibilidad y coherencia en los efectos que
usualmente se desprenden de la interacción entre los ciudadanos y los entes
públicos y privados, de manera que no se introduzcan sorpresivamente
modificaciones en la forma de proceder de dichos sujetos ni en las dinámicas
normales a partir de las cuales estos han erigido sus relaciones”.[132]
De lo anterior, concluye la Corte que el Consejo de Estado defraudó la
confianza que el actor depositó en la justicia al fallar su caso bajo una nueva
postura sin establecer ninguna transición. Tal circunstancia da por descontada
la ausencia de dolo o culpa por parte del accionante a efecto de imponer la
sanción.
(ii)
Pese a que existía una disparidad de criterios al interior de la Sección
Quinta y la Sala Plena del Consejo de Estado respecto de la inhabilidad
referida, era razonable que el accionante esperara que su caso
se resolviera conforme principio pro homine[133], es
decir, que el órgano de cierre prefiriera la interpretación menos restrictiva
de los derechos fundamentales del ciudadano.
La aplicación del principio pro persona no es ajena al derecho
administrativo sancionatorio, en tanto que ha sido incorporada a través del
control de convencionalidad difuso. Por ejemplo, en la sentencia del 20 de
octubre de 2016, en el caso Trabajadores de la Hacienda Brasil Verde vs.
Brasil, la Corte Interamericana de Derechos Humanos afirmó que este mandato exige
que los jueces “interprete[n] los derechos humanos previstos en la
Convención Americana a la luz de la norma más protectora respecto de la cual
las personas bajo su jurisdicción están sometidas”. [134]
Bajo esa lógica, le correspondía al Consejo de Estado decidir la
demanda de pérdida de investidura aplicando la tesis jurisprudencial que resultara
más favorable a la satisfacción y garantía de los derechos políticos del
accionante, como expresión y materialización de los derechos humanos, empero,
acudió a una interpretación restrictiva de una inhabilidad para imponer una
sanción disciplinaria de por vida.
Por lo anterior, la Corte encuentra
que se configuró un defecto sustantivo, pues se omitió la aplicación del
principio de culpabilidad que guía el procedimiento sancionatorio de pérdida de
investidura, ya que resolvieron el problema jurídico puesto a su consideración
bajo una óptica de responsabilidad objetiva, dejando de lado la culpabilidad,
lo que generó un grave perjuicio a los derechos fundamentales del actor, pues
la sanción impuesta implicó una inhabilidad vitalicia para aspirar a cargos de
elección popular. Razón suficiente para que el juez constitucional intervenga
en el caso bajo estudio y deje sin efectos los fallos impugnados.
70.
Finalmente,
en cuanto al argumento del actor sobre el desconocimiento del precedente de la
sentencia SU-424 de 2016 al decidir el recurso extraordinario de revisión, por
sustracción de materia la Corte no desarrollara este cargo, ni tampoco el de
decisión indebidamente motivada de la sentencia del 20 de febrero de 2012 que
declaró la nulidad de la elección del actor como representante a la cámara por
el departamento del Magdalena, en razón a que la acción de tutela es
improcedente respecto de esta pretensión, al no satisfacer el presupuesto de la
inmediatez -ver párrafo 26 de esta providencia-.
71.
Retomando
lo expuesto, las sentencias objeto de estudio en esta acción de tutela configuran
un yerro sustantivo o material que vulneró el derecho fundamental al debido
proceso del actor, por cuanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, al decidir la demanda de pérdida de investidura y el
recurso extraordinario de revisión, omitió aplicar las normas del bloque de
constitucionalidad, en virtud de las cuales, toda sanción debe ser impuesta
bajo un rasero de culpabilidad.
72.
En
esas condiciones, la Sala Plena revocará las decisiones de instancia y, en su
lugar: (i) declara la improcedencia de la acción de tutela respecto de la
sentencia de 20
de febrero de 2012, proferida por Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad electoral, expediente acumulado
2010-00063-00; y (ii) concederá
la protección del derecho fundamental al debido proceso de Libardo Enrique
García Guerrero.
Como
consecuencia, se dejan sin efecto las sentencias de 16
de noviembre de 2011, expediente 2011-00515-00, que declaró
la pérdida de investidura de Libardo Enrique García Guerrero; y de 2 de mayo de
2018, que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión formulado por
Libardo Enrique García Guerrero, expediente 2015-0011-00, ambas proferidas por la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Asimismo, reiterando al fórmula
de decisión adoptada por este Tribunal en la sentencia SU-424 de 2016, en el
sentido de no proferir “una orden para
que se dicten nuevamente las providencias judiciales correspondientes, debido a
que por la especificidad de las situaciones examinadas, no habría un margen de
autonomía en la decisión judicial, sino que habría que ordenar dictar una
sentencia en el sentido de negar la pretensión de pérdida de la investidura
(…), lo cual resultaría mucho más lesivo del ámbito de competencia del Tribunal
que decide sobre la pérdida de investidura”.[135]
Finalmente,
se dispondrá, por Secretaría General de la Corte Constitucional, que se
devuelvan a la Secretaría General del Consejo de Estado los expedientes 2010-00063-00, 2011-00515-00 y 2015-0011-00,
remitidos en calidad de préstamo y se levantarán los términos.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: LEVANTAR la suspensión de términos decretada
mediante en sesión del 5 de diciembre de 2019, proferida por la Sala Plena de
la Corte Constitucional.
Segundo: REVOCAR las sentencias del 23 de octubre de
2018 y del 24 de mayo de 2019, proferidas por la Subsección B de la Sección
Segunda y la Sección Primera del Consejo de Estado, que decidieron en primera y
segunda instancia, respectivamente, la acción de tutela instaurada por Libardo Enrique García Guerrero contra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado.
Tercero: DECLARAR
LA IMPROCEDENCIA de la
acción de tutela respecto de la sentencia de 20 de febrero de 2012, proferida por Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad electoral,
expediente acumulado 2010-00063-00; y CONCEDER la protección del derecho fundamental al debido
proceso de Libardo Enrique García Guerrero.
Cuarto: DEJAR SIN EFECTO las sentencias de 16 de noviembre de 2011, expediente 2011-00515-00,
que declaró la pérdida de investidura de Libardo Enrique García Guerrero; y de 2
de mayo de 2018, que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión
formulado por Libardo Enrique García Guerrero, ambas proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado.
Quinto: Por Secretaría General de la Corte Constitucional, DEVOLVER a la Secretaría General del Consejo de Estado los
expedientes 2010-00063-00,
2011-00515-00 y 2015-0011-00.
Sexto: LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Con salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con impedimento aceptado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
RICHARD STEVE RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (E)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Incorporada a folios 1 a 49 del expediente. Radicada el 27 de julio de 2018,
según consta en el acta individual de reparto del Consejo de Estado, visible a
folio 52 del cdno 6.
[2] Cfr.
fl. 47 del cdno 6.
[3] Ib.
[4] Ib.
[5] En auto del 24 de agosto de 2018 se declaró fundado el
impedimento manifestado por los magistrados César Palomino Cortés y Sandra
Lisset Ibarra Vélez, por haber participado en la decisión que resolvió el
recurso extraordinario de revisión y, en consecuencia, se ordenó a la
Presidencia de la Sección Segunda hiciera el sorteo de los respectivos
conjueces para proferir la decisión de tutela.
[6] Folios 71 y 72
del cuaderno de la acción de tutela.
[7] El asunto correspondió por reparto al consejero Hernando Sánchez
Sánchez, quien conjuntamente con el consejero Roberto Augusto Serrato Valdés
manifestaron encontrarse impedidos de acuerdo con la causal prevista en el
numeral 6 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, en razón a que
participaron en la decisión que resolvió el recurso extraordinario de revisión
cuestionado en la presente tutela. En proveído del 19 de marzo de 2019 se
declararon fundados los impedimentos y el 26 de abril de este año, se realizó
el sorteo del conjuez para proferir la sentencia de tutela y correspondió al
doctor José Gregorio Hernández Galindo, quien aceptó la designación[7]. De igual manera a falta de quorum
decisorio, el 16 de mayo del hogaño, la Sala sorteó conjuez correspondiéndole
al doctor Alfredo Beltrán Sierra quien manifestó su aceptación.
[8] Las
actuaciones sintetizadas a continuación fueron obtenidas de los expedientes
remitidos por el Consejo de Estado a la Corte Constitucional.
[9] En
adelante, Corpomag.
[10] En
dicha providencia se negó la petición de suspensión provisional solicitada en
la demanda.
[11]
Expedientes 2010-0063 y 2010-0060.
[12] Cfr.
Consejo de Estado, sentencias del 11 de marzo de 1999, exp. 1847; 6 de mayo de
1999, exp. 1845 acumulados; 18 de septiembre de 2003, exp. 2907; y 23 de
febrero de 2007, exp. 3982.
[13]
Citando las sentencias de 15 de febrero de 2015, exp. 2010-01055-00; 3 de marzo
de 2006, exp. 2003-00384-01; 17 de marzo de 2005, exp. 2004-00014-01; 8 de
septiembre de 2005, Exp. 2003-00396-02 y 2003-00399-02; 18 de septiembre de
2003, exp. 2002-0007-01; 28 de mayo de 2002, exp. PI-033 y PI-034; y 14 de
diciembre de 2001, exp. 2773, Consejo de Estado.
[14] Añadió el Consejo de Estado que si bien es cierto que “para la configuración de la causal en estudio es
irrelevante el resultado de la votación obtenida por el Congresista demandado.
Basta la existencia de parentesco con un funcionario que ejerza autoridad civil
o política en la respectiva circunscripción territorial, pues la finalidad del
establecimiento de la inhabilidad es evitar el desequilibrio que eventualmente
pueda presentarse a favor de determinado candidato, en razón de tal vínculo”; lo cierto es que “el
vínculo de parentesco existente entre el demandado y el Alcalde de Fundación,
fue decisivo en la votación obtenida para alcanzar la curul, si se tiene en
cuenta que del total de votos obtenidos por el demandado (19.058), 5.108
provienen del Municipio de Fundación, cifra esta altamente representativa,
pues, por ejemplo, en Santa Marta, Capital del Departamento del Magdalena, sólo
obtuvo 1.609 votos. Es decir, que fue precisamente en el referido Municipio
donde alcanzó la mayor votación en todo el Departamento”. Cfr. sentencia del 16 de noviembre de 2011.
[15] En
consecuencia, la sentencia que decretó la pérdida de investidura quedó
ejecutoriada el 25 de enero de 2012.
[16] “Recurso
extraordinario especial de revisión. Son susceptibles del Recurso
Extraordinario Especial de Revisión, interpuesto dentro de los cinco (5) años
siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante las cuales haya sido
levantada la investidura de un Parlamentario, por las causales establecidas en
el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, y por las
siguientes:  a) Falta del debido proceso; b) Violación del derecho de
defensa”.
[17] Citó las
sentencias: i) del 28 de mayo de 2002, exp. 2001-00262-00 (acumulados PI-033 y
PI-034); ii) del 15 de febrero de 2011, exp. 2010-01055-00(PI); iii) del 21 de
agosto de 2012, exp. 2011-00254-00 (PI); iv) del 21 de julio de 2015, exp.
2014-02130-00 (PI); y v) del 3 de mayo de 2017, exp. 2016-02058-00 (PI), del
Consejo de Estado.
[18] “Designación. El
Presidente de la República, en relación con el Distrito Capital de Santafé de
Bogotá y los gobernadores con respecto a los demás municipios, para los casos
de falta absoluta o suspensión, designarán alcalde del mismo movimiento y
filiación política del titular, de terna que para el efecto presente el
movimiento al cual pertenezca en el momento de la elección. Si la falta fuere
temporal, excepto la suspensión, el alcalde encargará de sus funciones a uno de
los secretarios o quien haga sus veces. Si no pudiere hacerlo, el Secretario de
Gobierno o único del lugar asumirá las funciones mientras el titular se
reintegra o encarga a uno de sus secretarios. El alcalde designado o encargado
deberá adelantar su gestión de acuerdo con el programa del Alcalde elegido por
voto popular y quedará sujeto a la ley estatutaria del voto programático”.
[19] En esa misma providencia se dispuso que en cumplimiento del artículo 64
del Reglamento Interno de esta Corporación, una vez recepcionadas las pruebas,
por Secretaría General de esta Corte se pusieran a disposición de las partes o terceros con interés, por un
término no mayor a tres (3) días para que se pronunciaran sobre las mismas, si
así lo consideraban.
[20] Que
el Consejo Superior de la Judicatura, mediante los acuerdos PCSJA20-11549,
PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526,
PCSJA20-11527, PCSJA20-11528, PCSJA20-11529, PCSJA20 11532 y PCSJA20-11546
suspendió los términos judiciales, estableció algunas excepciones y adoptó
otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor con ocasión de
la pandemia de la COVID-19, entre el 16 de marzo y el 30 de julio de 2020.
[21] También
referenciados en el acápite denominado “[d]ecisiones judiciales impugnadas en la
presente acción”,
visible a folios 4 a 9 supra.
[22] Cargo
que continuaba desempeñando para la fecha de expedición de la constancia.
[23] Cfr. fl. 16 del expediente, cdno 6. Citó
las sentencias del 11 de marzo de 1999, exp. 1999-N1847; del 6 de mayo de 1999,
exp. 1999-N1868; y del 14 de diciembre de 2001, exp. 2000-1544, del Consejo de
Estado. Explicó que, si bien es cierto que en la sentencia del 28 de mayo de
2002, exp. 2001-0248 y 2001-0262, la Sala Plena del Consejo de Estado rectificó
la jurisprudencia y se apartó de la postura pacífica de la Sección Quinta al
decir que “los municipios que integran un departamento hacen parte de la
misma circunscripción territorial y por ello está inhabilitado para inscribirse
como representante a la cámara quien tenga vínculos por matrimonio, unión
permanente, o parentesco, en los términos señalados por la Ley con funcionarios
que ejerzan autoridad civil o política en municipios del mismo departamento”;
lo cierto es que esa decisión no fue reiterada, por el contrario, la Sección
Electoral en sentencia del 18 de septiembre de 2003, exp. 2002-0007, mantuvo su
postura según la cual “las jurisdicciones nacional, departamental y
municipal son independientes entre sí, por lo que no coinciden para efectos del
régimen de inhabilidades”.
[24]
Estimó que ello estaba a tono con la Resolución No. 464 del 3 de marzo de 2010
del Consejo Nacional Electoral, según la cual “en las entidades
territoriales en las cuales parientes de candidatos al Congreso de la
República, en los grados de parentesco establecidos por el numeral quinto de la
Constitución (sic), ejerzan como alcaldes o gobernadores, DEBERÁN DESIGNARSE a
la mayor brevedad, alcaldes y gobernadores ad hoc por las autoridades
correspondientes, y hasta la culminación de los escrutinios subsiguientes a las
elecciones del 14 de marzo de 2010”; cfr. fl. 17 cdno 6.
[25] Cfr.
fl. 46 del expediente, cdno 6.
[26] Cfr.
Sentencia SU-396 de 2017, citando la T-555 de 2009.
[27] Cfr.
Sentencias T-031 de 2016, T-497 de 2013, T-320 de 2012, T-891 y T-363 de 2011.
[28] Cfr.
Sentencia T-145 de 2017.
[29] Cfr.
Sentencia SU-573 de 2017.
[30] Cfr.
Sentencias SU-573, SU-414 SU-396 y SU-354 de 2017; T-574, T-429 y T-324 de
2016; SU-695, SU-567, T-534 y T-718 de 2015, T-474 de 2014 y T-429 de 2011,
entre muchas otras, reiterando la C-590 de 2005.
[31] Cfr.
Sentencias SU-065, SU-062 y SU-035 de 2018; SU-649, SU-573, SU-414, SU-396 y
SU-354 de 2017 y C-590 de 2005.
[32] Cfr.
Sentencias SU-573 y SU-391 de 2016. Al respecto, la Corte sostuvo: “[C]onsidera
la Corte que es improcedente la acción de tutela contra decisiones de la Corte
Constitucional y, se agrega en esta oportunidad, contra decisiones del Consejo
de Estado que resuelven acciones de nulidad por inconstitucionalidad. Esta
sería entonces una causal adicional de improcedencia que complementaría los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones
judiciales establecidos por la jurisprudencia a partir de la sentencia C-590 de
2005, de acuerdo con la cual no procede la acción de tutela contra las
sentencias de la Corte Constitucional ni contra las del Consejo de Estado por
nulidad por inconstitucionalidad”.
[33] Cfr.
Sentencias SU-573 y SU-050 de 2017 y SU-917 de 2010.
[34] Cfr.
Sentencias SU-038 de 2018, SU-573 y SU-050 de 2017 y SU-917
de 2010.
[35] Cfr.
Sentencia SU-050 de 2017.
[36] Cfr.
Sentencia T-543 de 2017.
[37]
Sentencia T-543 de 2017.
[38]
También pueden consultarse las decisiones T-367, T-334, SU-065, T-039, SU-035 y
T-031 de 2018, SU-649, SU-573 y SU-210 de 2017, entre otras.
[39] Cfr.
Sentencias T-453 y SU-050 de 2017, SU-427 de 2016, SU-432 y SU-241 de 2015.
[40] Cfr.
Sentencia T-118A de 2013.
[41] Cfr.
Sentencias SU-050 de 2018, SU-649, SU-573 y SU-210 de 2017, T-241 de 2016,
T-734 y T-261 de 2013, T-1100, T-628 y T-360 de 2011, T-078 de 2010, T-747 de
2009, T-458 y T-162 de 2007, T-902 de 2005 y T-814 de 1999.
[42] Al
respecto, consultar las sentencias SU-062 de 2018, T-407 y T-459 de 2017, T-454
de 2015, T-526 de 2001, T-488 de 1999 y T-393 de 1994.
[43] Cfr.
Sentencia SU-556 de 2014.
[44] Cfr.
Sentencia SU-354 de 2017.
[45] Cfr. Sentencia
SU-053 de 2015.
[46] Cfr.
Sentencia SU-035 de 2018 y SU-354 de 2017.
[47] Cfr.
Sentencias T-153 de 2015 y T-146 de 2014.
[48] Cfr. Sentencia
T-041 de 2018; T-678, T-671 y T-453 de 2017; T-416 y T-407 de 2016;  T-645 de
2014; T-062 de 2013; SU-424 de 2012; T-709 y T-395 de 2010, entre muchas otras.
[49]Cfr. Sentencia
T-041 de 2018.
[50] En
adelante CPCA.“Nulidad Electoral. Cualquier persona podrá pedir la nulidad
de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como
de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas
de todo orden. Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento
para proveer vacantes en las corporaciones públicas.”
[51] En
adelante C.C.A. Artículo 84. Norma vigente para la época en que se presentaron
las demandas de nulidad electoral en contra del accionante. Dicha norma fue
derogada por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. “ARTICULO
228. NULIDAD DE LA ELECCION Y CANCELACION DE CREDENCIALES.
Cuando un candidato no reúna las condiciones constitucionales o legales para el
desempeño de un cargo, fuere inelegible o tuviere algún impedimento para
ser elegido, podrá pedirse ante la jurisdicción en lo contencioso
administrativo la nulidad de la elección hecha en favor de ese candidato y la
cancelación de la respectiva credencial. ARTICULO
229. INDIVIDUALIZACION DEL ACTO ACUSADO.  Para
obtener la nulidad de una elección o de un registro electoral o acta de
escrutinio deberá demandarse precisamente el acto por medio del cual la
elección se declara, y no los cómputos o escrutinios intermedios, aunque el
vicio de nulidad afecte a éstos”.
[52] Cfr.
CPACA artículo 149 y CCA artículo 231.
[53] Cfr.
Sentencias SU-050 de 2018, SU-264 de 2015, C-437 de 2013, C-391 de 2002, entre
otras.
[54] Al
respecto, consúltese la evolución jurisprudencial sobre la materia en las
sentencias del 14 de mayo de 1992, exp. 672; 29 de junio de 1995, exp. 1304; 28
de enero de 1999, exp. 2125; 1 de julio de 1999, exp. 2234; y 6 de marzo de
2012, exp. 2011-0003 del Consejo de Estado.
[55] Cfr.
C.C.A.
[56] Consejo de
Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de
septiembre de 2016, exp. 2014-03883-00. Al respecto señaló que “el juez está
llamado a hacer un juicio sobre la legalidad del acto de elección, es decir, su
correspondencia o no con el orden jurídico, sin efectuar calificación alguna
sobre las razones o el contexto en que se configuró la causal de nulidad
invocada. Es por ello que se habla de un control objetivo de legalidad, en
tanto se analiza el acto de elección o designación frente al ordenamiento
jurídico. El juzgador no puede hacer examen diverso a la confrontación
acto-norma.”
[57] Cfr.
Sentencia SU-050 de 2018, reiterando el fallo C- 437 de 2013.
[58] Cfr. literal
a) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA.
[59]
Constitución, artículo 264, parágrafo: “La jurisdicción
contencioso-administrativa decidirá la acción de nulidad electoral en el
término máximo de un (1) año. En los casos de única instancia, según la ley, el
término para decidir no podrá exceder de seis (6) meses”.
Asimismo, según el artículo 276 y ss del CPACA, el plazo para
fallarla es de 30 días.
[60] Cfr. Sentencias
SU-516 de 2019, SU-050 de 2018 y SU-265 de 2015.
[61] Cfr.
Sentencia T- 945 de 2008.
[62] Cfr.
Sentencia SU-400 de 2012.
[63] Cfr.
Sentencia C-630 de 2012.
[64] Cfr. Consejo de
Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de
septiembre de 2016, exp. 2014-03883-00.
[65] Cfr.
Sentencias SU-424 de 2016 y SU-235 de 2015.
[66] Cfr.
sentencia T-500 de 2006.
[67] Incorporada
mediante Ley 16 de 1972.
[68] Incorporado
mediante Ley 74 de 1968.
[69] Cfr. Sentencia C-152 de 2002. En este
sentido, la sentencia SU-424 de 2016, señaló que “[l]os presupuestos anteriores permiten a la Corte concluir
que el análisis de responsabilidad que realiza el juez en el proceso
sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado de
Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no
pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que
se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una
conducta regulada en la ley (principio de legalidad o tipicidad), contraria al
ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y culpable”.
[70] Cfr.
Sentencias SU-379 y SU-516 de 2019, SU-515 de 2013, C-762 de 2009, C-827 de
2001, C-597 de 1996 y C-214 de 1994.
[71] De
características especiales que la distinguen de otros regímenes de
responsabilidad de los servidores públicos, así como también, de los procesos
penales, electorales, de responsabilidad fiscal, e incluso del proceso
disciplinario realizado por la administración pública. (Gómez
Pavajeu, 2011; Gómez Pavajeu, 2011) (Brito, 2015).
[72] Cfr.
sentencias SU-424 de 2016, SU-515 de 2013, C-181 de 2002, C-948 de 2002, T-1093
de 2004, SU-1159 de 2003 y C-319 de 1994.
[73] Ib
[74] Cfr. Sentencias
SU-516 de 2018 y SU-424 de 2016.
[75] Al
decidir dos acciones de tutela contra providencias judiciales que decretaron la
pérdida de investidura de representantes a la cámara por haber violado el
régimen de inhabilidades, toda vez que estaban incursos en la prohibición del
numeral 5 del artículo 179 superior, concluyó la Corte que el Consejo de Estado
incurrió en un defecto sustantivo al no valorar el aspecto subjetivo de la
causal de pérdida de investidura endilgada, por tal razón, devolvió la
investidura parlamentaria a los entonces accionantes.
[76] Lo había señalado
ya en las sentencias SU-515 de 2013 y C-207 de 2003. Por su parte, la Sala
Plena del Consejo de Estado había reconocido en las sentencias de 1 de junio de
2010, exp. 2009-00598; y 23 de marzo de 2010, 2009-00198-00.
[77] Cfr. Sentencias SU-632 de 2017 y SU-424 de
2016.
[78] Cfr.
sentencias SU-516 de 2019, SU-632 de 2017 y SU-501 de 2015.
[79] Cfr.
sentencias SU-516 de 2019, SU-424 de 2016 y T-147 de 2011.
[80] Al respecto, el Consejo de Estado sostuvo
que el “carácter sancionatorio que se predica de la pérdida de investidura
implica que el análisis que se efectúe de la controversia no debe limitarse a
la verificación de la violación del ordenamiento jurídico, como si se tratase
de una nulidad por infracción de norma superior en los términos del artículo
137 del CPACA, sino que va mucho más allá, puesto que la sanción no solo
conlleva de la separación de la curul, sino que además implica la consecuencia
de no volver a poner ser elegido popularmente.”. Cfr. Consejo de Estado,
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente 11001-03-15-000-2015-
00102-00. Sentencia de 23 de febrero de 2016
[81] En la
sentencia C-319 de 1994, la Corte señaló que “[e]s indiscutible que una de las
reformas más importantes efectuadas por el Constituyente de 1991 relacionadas
con el Congreso de la República, fue la de la creación de la institución de la
pérdida de la investidura, consagrada en el artículo 183 de la Carta Política,
con el propósito de dignificar la posición de Congresista, enaltecer sus
responsabilidades y funciones, con la posibilidad de que, frente a la
inobservancia del régimen de  incompatibilidades,  inhabilidades o el
surgimiento del conflicto de intereses por parte de los mismos, así como de
incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, se pudiese sancionar a quien
incurra en la violación de las causales previstas en dicha disposición con la
pérdida de la investidura, sin que esta decisión dependiera de un previo
pronunciamiento judicial. El planteamiento general de los proponentes de la iniciativa se
fundamentó en el altísimo nivel que supone la categoría de Congresista. De ahí
que las consecuencias de la violación de los deberes, funciones y responsabilidades
inherentes al cargo debieran corresponderse con una sanción igualmente
drástica. La subcomisión encargada de articular la propuesta, al considerar la
regulación de la institución pretendió, pues, recuperar el prestigio del
Congreso.”
[82] “1. Por violación
del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen del conflicto.
2.
Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones
plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones
de censura. 3. Por no tomar posesión del cargo
dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o
a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. 4. Por
indebida destinación de dineros públicos. 5. Por
tráfico de influencias debidamente comprobado. (…)”
[83] No
obstante, en los artículos 109 -por violación a los topes en financiación de
campañas-, 110 - aportes a candidaturas por parte de quienes desempeñan
funciones públicas- y 291 -el ejercicio de otro cargo público de forma
simultánea a la pertenencia a una corporación pública de entidades
territoriales- de la Constitución también se fijan hechos o circunstancias
diversas a las contempladas en el 183 como causales para la procedencia de la
pérdida de la investidura, razón por la que el análisis de estas debe hacerse a
partir de una lectura integral del texto superior. Cfr. sentencias SU-632 de
2017, T-987
de 2007
y C-207
de 2003.
[84] Cfr.
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 31 de julio de 2009, exp.
2007-00244-02.
[85] Desde tiempo atrás, dicho órgano de cierre
se había pronunciado en similares términos, al decir que “el juicio que se
adelanta para decretar la pérdida de la investidura de la investidura de un
congresista - con fundamento en e! artículo 184 (sic) de la Carta - y el juicio
electoral que pretende la nulidad de su elección - aunque se refieran a una
misma persona - juicios idénticos, fundados en los mismos hechos y con igualdad
de causa. En efecto, la pérdida de la investidura implica en el fondo una
sanción por conductas asumidas por la persona del Congresista que lo priva de
esa condición que alguna vez fue poseída por él; al paso que, el juicio
electoral lo que pretende es definir si la elección y la condición de
Congresista son legítimas o, sí por el contrario, en el caso de que existan
motivos para su anulación, son ilegítimas”. Consejo de Estado, Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de septiembre de 1992, Exp.
AC-175, reiteradas en las sentencias de fechas 5 de marzo de 2002, Exp.
11001031150002001019901, y 21 de mayo de 2002, Expediente No.
11001-03-15-000-2002-0042-01-039.
[86] Consejo de Estado,
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de septiembre de
2016, exp. 2014-03883-00. En igual sentido, las sentencias del 28 de junio de
2007, Exp. 2005-2302-01 y 20 de marzo de 2001, exp. AC-12157.
[87] Norma
bajo la cual se tramitó el proceso de pérdida de investidura adelantado en
contra del accionante y que actualmente se encuentra derogada por la Ley 1881
de 2018, “[p]or la cual se establece el procedimiento de pérdida de la
investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de
caducidad, entre otras disposiciones”, que entró en vigor el 15 de enero de
2019.
[88] Cfr.
Ley 144 de 1994, artículos 5 y 6.
[89] Cfr.
Ley 144 de 1994, artículos 7 a 14.
[90] Cfr.
Ley 144 de 1994, artículo 15.
[91] Cfr.
Ley 144 de 1994, artículo 17. “Son susceptibles
del Recurso Extraordinario Especial de Revisión, interpuesto dentro de los
cinco (5) años siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante las
cuales haya sido levantada la investidura de un Parlamentario, por las causales
establecidas en el artículo 188 del Código
Contencioso Administrativo, y por las siguientes: a)
Falta del debido proceso;b) Violación del derecho de defensa;”
[92] Ley 1881 de 2018. Articulo. 1. El proceso sancionatorio de pérdida
de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se
ejercerá en contra de los Congresistas que, con su conducta dolosa o culposa,
hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura
establecidas en la Constitución.  Se observará el principio del debido proceso,
conforme al artículo 29 de la Constitución Política.
[93] Cfr.
sentencias SU-632 de 2017, SU-424 de 2016, C-254A de 2012, SU-1159 de 2003, C-207 de 2003, entre otras.
[94] sentencias del 19 de febrero de 2019, exp.
2018-02417-00(PI); 21 de junio de 2018,
exp. 201001161-00 y 201001324-00; 27 de septiembre de 2016, exp.
2014-03886-00(PI); 4 de agosto de 2015, exp.
2015-00872-00, entre muchas otras.
[95] El
régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los ediles, concejales y
diputados se rige por las Leyes 617 de 2001 y 1841 de 2019.
[96] La
Corte en sentencia C-207 de 2003, señaló que “en atención a la altísima
dignidad que supone el cargo de Congresista y a la significación del Congreso
dentro de un Estado democrático, la Constitución ha previsto una sanción
particularmente drástica para las infracciones anotadas, puesto que la pérdida
de la investidura implica no solo que el congresista pierde su calidad de tal,
sino que, además, queda inhabilitado de manera permanente para ser congresista”.
[97] Cfr.
Sentencia SU-399 de 2012.
[98] Cfr.
sentencias SU-264 de 2015. Reiterada en el fallo SU-494 de 2016.
[99] Cfr.
Constitución, artículo 123.
[100] Cfr. Sentencias C-025 de 1993; C-011, C-093, C-180, C-334 y C-349 de 1994; C-047, C-169, C-245 y C-1168 de 2001; C-022 y C-069 de 2004; C-225 de 2008; C-1017 de 2012; C-368 de 2013; C-134, C-224 y C-585 de 2014; C-208, C-298 y SU-424 de 2016.
[101] Cfr. sentencia C-247 de 1995. En relación
con las inhabilidades, el Consejo de Estado ha sostenido que: “[b]ajo este entendido, es decir, que las
inhabilidades tienen un carácter objetivo, la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo considera que cuando en un proceso de nulidad electoral se ha
analizado una determinada causal de inhabilidad y el juez de la pérdida de la
investidura debe resolver un proceso bajo los mismos presupuestos tácticos y
jurídicos que fueron analizados por aquel, esa decisión no es suficiente para
enervar la procedencia de la acción de pérdida de la investidura, en tanto a
este juez le corresponde efectuar un análisis diferente frente a la configuración
de la causal de pérdida, dado que debe examinar el elemento subjetivo, asunto
que surge de la naturaleza sancionatoria del juicio de pérdida, que no se
contrapone a la naturaleza objetiva del régimen de inhabilidades”. Cfr. Sentencia de 29 de enero de 2019,
exp. 2018-0031 SU.
[102] Cfr. Gaceta
Asamblea Nacional Constituyente, artículo 179, pp. 165 y ss.
[103] “Los
congresistas perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses”.
[104] Cfr.
Consejo de Estado, sentencias del 29 de enero de 2019, exp. 2018-0031 (SU); y
del 28 de mayo de 2002. Exp. PI-033 y PI-034.
[105] Cfr.
Consejo de Estado, sentencia del 29 de enero de 2019, exp. 2018-0031 (SU).
[106] Al
respecto, consúltese la sentencia del 28 de mayo de 2002, exp. PI-033 y PI-034.
También el fallo del 15 de febrero de 2011 en sede de pérdida de investidura
señaló que “para efectos electorales de la elección de Representantes a la
Cámara, está conformada por el departamento, que desde luego alude a todo el
territorio, con las entidades territoriales que lo componen (…) Es decir, que
el departamento en su conjunto es la circunscripción territorial, para estos
efectos, y desde luego en él se incluyen los municipios que lo conforman. De no
ser así, ¿dónde estarían los votantes para esa elección, teniendo en cuenta que
los departamentos no tienen un territorio ni una población exclusiva y
diferente al de los municipios? El tema es claro, porque este art. 176 definió
directamente qué territorio comprende la circunscripción por la que se eligen
los Representantes a la Cámara, por ello es que una interpretación aislada de
los dos incisos finales del artículo 179 CP. resulta equivocada, pues
obligatoriamente se deben armonizar con el artículo 176, que en forma puntual y
precisa concreta lo que debe entenderse por circunscripción para estos efectos.
De manera que como "cada departamento…, conformará una circunscripción
territorial", las prohibiciones de los numerales 2, 3, 5 y 6 del art. 179
rigen si se realizan allí, en este caso, en cualquier parte o lugar del
Departamento respectivo, es decir, en uno o varios de sus municipios. Es por
ello que, como la circunscripción la conforma todo el departamento, es decir,
que éste es un subconjunto del total de los electores del país, en forma de
unidad independiente para la escogencia de ciertos cargos -en este caso
Representantes a la Cámara-, las inhabilidades e incompatibilidades
contempladas en la Constitución rigen allí, de modo que lo que ella prohíbe
comporta toda esa circunscripción, en este caso, ejercer autoridad civil o
política. Es así como la Sala entiende que la prohibición del numeral 5 del
artículo 179 –criterio que se aplica para los numerales 2, 3 y 6- no se
determina por el tipo, naturaleza o nivel al que pertenezca la entidad estatal
en la cual labora o ejerce de cualquier modo la autoridad civil o política el
cónyuge o pariente del aspirante a ser Representante a la Cámara porque siempre
la circunscripción nacional comprende las territoriales. Lo anterior porque la
excepción a la regla general que se contempla en el último inciso del art. 179
constitucional, en relación con la inhabilidad prevista en el numeral 5, en el
sentido de que para este caso no existe coincidencia entre las
circunscripciones territorial con la nacional, aplica y se refiere, como el
mismo inciso lo señala, para quienes se elige por circunscripción nacional,
esto es los Senadores. Esto también significa que es posible postularse a ser
representante a la cámara por un departamento, si el cónyuge o pariente del
aspirante ejerce autoridad civil o política en otro, toda vez que no basta
ejercer la función para inhibir la aspiración, sino que también es necesario
que se cumpla el requisito de la territorialidad para que se configure la
inhabilidad.” Si bien es cierto que la providencia en cita no surte efectos
en la actualidad por virtud de la sentencia SU-424 de 2016, lo cierto es que
constituía un precedente vigente a la época en que se decidieron las demandas
de nulidad electoral y de pérdida de investidura promovidas en contra del
actor.
[107] Cfr.
Consejo de Estado, sentencias del 11 de marzo de 1999, exp.1847; 6 de mayo de
1999, exp.1845, 1851, 1856, 1857 y 1868 (acumulados); 14 de diciembre de 2001,
exp. 2773; 18 de septiembre de 2003, exp. 2889-2907; y 31 de julio de 2009,
exp. 1847. La Sección Quinta, sobre el particular, sostenía que “(…) son
diferentes las circunscripciones electorales de los ordenes [sic] nacional,
departamental y municipal, razón por la cual dichas circunscripciones no
coinciden para efectos electorales. Frente a esta realidad, el constituyente
estableció una excepción exclusivamente ‘para los fines de éste artículo’
(artículo 179 C.P.) puntual al considerar que la circunscripción nacional
coincidía con cada una de las territoriales, es decir, las departamentales y
las municipales. No obstante, el mismo constituyente a renglón seguido excluyó
de ésta excepción la inhabilidad consignada en el numeral 5° de ese mismo
artículo (179 C.P.), además, respecto de dicha inhabilidad, precisó que tenía
que presentarse en la circunscripción donde se efectuara la elección (…)”. Aunque
también existían decisiones que apoyaban la postura de la Sala Plena en casos
de diputados donde se discutía la misma causal de inhabilidad, v.g. del 18 de
septiembre de 2003, exp. 2002-0007-01), 17 de marzo de 2005 (exp.
2004-00014-01), 8 de septiembre de 2005 (exps. 2003-00396-02 y 2003-00399-02) y
3 de marzo de 2006 (exp. 2003-00384-01).
[108] Cfr. Consejo de
Estado, sentencias del 29 de enero de 2019, exp. 2018-0031 (SU); 3 de mayo de
2017, exp. 26 de marzo de 2015, exp. 2014-00034; 9 de abril de 2015, exp.
2014-0061; 21 de agosto de 2012, exp. 2011-00254 (PI); 17 de julio de 2012,
exp. 2011-00438 (PI); entre muchas otras.
[109] La norma remite
al artículo 188 del CCA, sin embargo, como esa norma se encuentra derogada, se
ha entendido que se refiere a las previstas en el artículo 250 del CPACA.
[110] Cfr. Consejo
de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 27 de
febrero de 2018, exp. 2017-00578 (REV-PI); y de 23 de febrero de 2016, exp.
2006- 00821-00 (REV-PI).
[111] Cfr.
fl. 451, cdno 1.
[112] Cfr. folio 52
del cdno 6.
[113] Cfr.
Folio 297 cdno 5.
[114] Cfr.
fl. 16 del expediente, cdno 6. Citó las sentencias del 11 de marzo de 1999,
exp. 1999-N1847; del 6 de mayo de 1999, exp. 1999-N1868; y del 14 de diciembre
de 2001, exp. 2000-1544, del Consejo de Estado.
[115] Citó
los fallos En el mismo sentido se expidió la sentencia del 3 de febrero de
2006, exp. 2004-90011; 23 de febrero de 2007, exp. 2006-00018; 9 de agosto de
2007, exp. 2006-0026; 31 de julio de 2009, exp. 2007-00240, del Consejo de
Estado.
[116] Cfr.
fl. 25 del expediente, cdno 6. En igual sentido, citó las sentencias del 11 de
agosto de 2005, exp. 2003-04747 y 2004-00023; y del 3 de febrero de 2006, exp.
2004-90011, del Consejo de Estado.
[117] Para la época en
que se emitió la sentencia del 16 de noviembre de 2011, la sentencia del 15 de
febrero de 2011 se encontraba vigente, por lo que resultaba un precedente
vinculante para la Sala Plena, hasta que fue dejada sin efectos por virtud de
la sentencia SU-424 de 2016.
[118] Ver
sentencias T-416 de 2016 y del 4 de septiembre de 2017, exp. 57279, Sección
Tercera, Consejo de Estado. Asimismo, consultar el auto del 14 de septiembre de
2018, exp. 53392, Sección Tercera Consejo de Estado.
[119] De ahí que el inciso tercero del artículo
103 de la Ley 1437 de 2011 señale que“[e]n virtud del principio de igualdad,
todo cambio de la jurisprudencia sobre el alcance y contenido de la norma, debe
ser expresa y suficientemente explicado y motivado en la providencia que lo
contenga”.
[120] Ver
auto del 6 de octubre de 2017, exp. 2015-00554, Sección Primera y las
sentencias del 4 de septiembre de 2017, exp. 57279, Sección Tercera; y del 7 de
junio de 2016, exp. 11001-03-28-000-2015-00051-00,
Sección Quinta, Consejo de Estado.
[121] Ver
S.V. sentencia C-027 de 2012.
[122] Sobre el
principio de confianza legítima, cfr. “La locución ́confianza
legítima ́ deriva de la palabra alemana Vertrauensschutz, que en su
textual traducción significa protección de la confianza, a la que luego se
agregó ́legítima ́, que es la más utilizada en las versiones
francesas y españolas. En italiano se usa en algunos casos la palabra
affidamento legitimo y en inglés legitimate expectations” (Coviello, 2004)
[123]  Constitución, artículos 1, 4 y 83.
[124] Consejo de
Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 27 de marzo
de 2007, Exp. 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ). Reiterado en la
sentencia del 4 de septiembre de 2017, exp. 57279, Sección Tercera.
[125] Comisión Interamericana de Derechos
Humanos. Caso Narciso Palacios c/ Argentina. Informe No. 105/99. Caso 10.194.
29 de septiembre de 1999, se pronunció sobre un caso en el que se rechazó una
demanda contencioso-administrativa donde la razón de la decisión tuvo por
fundamento una interpretación jurisprudencial surgida con posterioridad a la
fecha de interposición de la demanda.
[126] Cfr.,
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 31 de mayo de 2016, exp.
38166; del 10 de septiembre de 2014, exp. 29016 y del 12 de mayo de 2014, exp.
28496; 12 de agosto de 2013, exp. 27176; 22 de noviembre de 2012, exp. 24872 y
7 de junio de 2012, exp. 22678; de 31 de agosto de 2011, exp. 19895; y del 4 de
mayo de 2011, exp. 19957.
[127] Cfr. Sentencia
del 16 de noviembre de 2011 -providencia judicial objeto de esta acción de
tutela-.
[128] “DESIGNACIÓN. El
Presidente de la República, en relación con el Distrito Capital de Santafé de
Bogotá y los gobernadores con respecto a los demás municipios, para los casos
de falta absoluta o suspensión, designarán alcalde del mismo movimiento y
filiación política del titular, de terna que para el efecto presente el
movimiento al cual pertenezca en el momento de la elección. Si la falta fuere
temporal, excepto la suspensión, el alcalde encargará de sus funciones a uno de
los secretarios o quien haga sus veces. Si no pudiere hacerlo, el Secretario de
Gobierno o único del lugar asumirá las funciones mientras el titular se
reintegra o encarga a uno de sus secretarios. El alcalde designado o encargado
deberá adelantar su gestión de acuerdo con el programa del Alcalde elegido por
voto popular y quedará sujeto a la ley estatutaria del voto programático”.
[129] Cfr. Sentencias
SU-424 de 2016 y T-310 de 2009.
[130] Cfr. Sentencias T-453 de 2018, T-442 de
2013, T-308 de 2011, T-248 de 2008, C-131 de 2004, C-478 de 1998. Confianza
legítima, “cuando la administración ha creado expectativas
favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas
condiciones”. (Valbuena, 2008). Sobre los antecedentes del concepto, consúltese al
Tribunal Europeo de Justicia, sentencia del 13 de julio de 1965; Tribunal
Contencioso Administrativo de berlín, sentencia del 14 de noviembre de 1956,
caso de la viuda de Berlín;
[131] Cfr. Sentencia
C-131 de 2004.
[132] Cfr. Sentencia
T-366 de 2019.
[133] (Gil Botero,
2019).
[134] En igual sentido,
las sentencias de 30 de junio de 2015, Caso Wong Ho Wing Vs. Perú; y de 20 de
noviembre de 2007, Caso Boyce y otros Vs. Barbados, Corte Interamericana de
derechos Humanos.
[135] Cfr. Sentencia
SU-424 de 2016.