C-398-95
Sentencia No. C-398/95
Sentencia No.
C-398/95
DELEGACION DE
FUNCIONES-Expedición de
Decretos/DELEGACION DE FUNCIONES GENERICAS-Improcedencia
No es admisible,
a la luz de la Constitución Política, una delegación genérica, ni en cuanto a
las ocasiones en que deba ausentarse el Presidente de su cargo, ni respecto de
los asuntos que puedan confiarse al Ministro Delegatario. Es necesario que por
cada vez que el Jefe del Estado abandone el territorio en la indicada condición
dicte un decreto de delegación y señale en él de manera precisa y taxativa las
funciones presidenciales que se delegan. En el caso objeto de análisis tal
decreto fue dictado bajo el número 1266 del 2 de junio de 1994, en cuyo artículo
1º, numeral 2º, se dejó en cabeza del entonces Ministro de Gobierno, mientras
duraba el viaje del Presidente de la República, la atribución prevista en el
artículo 150, numeral 10º, de la Constitución Política, es decir, la de expedir
decretos en ejercicio de facultades extraordinarias.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Alcance/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Límites
Son
inconstitucionales, en consecuencia, los decretos que expida el Gobierno
invocando facultades extraordinarias en cuanto toquen materias diversas de las
señaladas en forma taxativa por el legislador ordinario, puesto que, en tales
eventos, además de quebrantar la propia ley a la que el Ejecutivo estaba
sujeto, se invade la órbita propia del legislador, ya que el Gobierno solamente
puede expedir normas de jerarquía y con fuerza legislativas por virtud de la
facultad conferida. que si le es insuficiente para adoptar las determinaciones
contenidas en los decretos leyes, deja a éstos despojados de la necesaria
competencia de quien los puso en vigor.
MINISTERIO DE
AGRICULTURA-Reestructuración
La facultad de
reestructurar un organismo del Estado y particularmente un ministerio, que
tiene a su cargo la fijación de las políticas de gobierno en las áreas de su
competencia, encierra necesariamente no sólo la previsión de las dependencias
administrativas del mismo sino la determinación por el legislador
extraordinario de las funciones que ellas habrán de desempeñar, especialmente
si, como ocurre en este caso, la reestructuración debe obedecer, por mandato de
la ley habilitante, a las finalidades que inspiran su normatividad. Las
facultades extraordinarias fueron otorgadas para reestructurar el Ministerio de
Agricultura, no de cualquier manera, sino de modo tal que lo adecuara
administrativa y operacionalmente a los objetivos de la Ley.
CUOTAS DE
ABSORCION OBLIGATORIA/SECTOR AGROPECUARIO-Protección/SECTOR PESQUERO-Protección
Todo el sistema
de la Ley está orientado a la protección de la producción nacional en materia
agropecuaria y pesquera, por lo cual no puede afirmarse que la fijación de
cuotas de absorción obligatoria de materias primas de dicho origen por parte de
la industria constituya una disposición ajena a los objetivos que, según la
norma habilitante, debía tener en cuenta el Gobierno al reestruturar el
Ministerio de Agricultura.
PRINCIPIO DE
LIBRE COMPETENCIA/INTERPRETACION CONSTITUCIONAL/PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD/PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD
Es verdad que la
Constitución establece la libre competencia como principio, que ella plasma la
libre iniciativa privada y la libertad de empresa, que la libertad económica
está garantizada y que la gestión estatal debe cristalizarse en medidas que
impidan su obstrucción o restricción, en especial si, éstas surgen merced al
predominio de productores u oferentes de productos o servicios considerados en
particular. La Carta Política no ha acogido un modelo económico determinado,
exclusivo y excluyente, y en que sus normas deben ser interpretadas de manera
armónica y coherente, evitando posiciones absolutas, por lo cual la libertad
del individuo se encuentra atemperada en la preceptiva constitucional por la
prevalencia del interés colectivo, por las competencias de intervención y
regulación a cargo del Estado y por los principios de razonabilidad y
proporcionalidad que la doctrina de esta Corte ha prohijado.
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO/PRINCIPIO DE LIBRE COMPETENCIA-Límites
En un Estado
Social de Derecho, dentro del cual el Poder Público asume responsabilidades
tales como la racionalización de la economía, el mejoramiento de la calidad de
vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo, no menos que la de promover la productividad y la
competitividad, y que tiene a su cargo la orientación de la política económica
hacia el desarrollo armónico de las regiones, la libre competencia no puede
erigirse en derecho absoluto ni en barrera infranqueable para la actividad de
intervención del Estado. La libre competencia económica no excluye en modo
alguno la injerencia del Estado para alcanzar fines que le son propios, como
los indicados en los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución.
LEY MARCO-Modificación
La norma acusada
no desconoce, como lo afirma el demandante, las disposiciones de la Ley Marco
de Comercio Exterior (Ley 7a. de 1991) -lo cual implicaría inconstitucionalidad
de aquélla en cuanto la normatividad incorporada a un ordenamiento de tal naturaleza
únicamente puede ser modificada por otra de la misma jerarquía-.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-865
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 4º, literal ñ), del Decreto 1279 de
1994.
Actor: FERNANDO
LONDOÑO HOYOS
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del siete (7) de septiembre
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
FERNANDO LONDOÑO HOYOS, invocando el derecho que consagran los artículos 40 y
241, numeral 5, de la Constitución Política, presentó ante esta Corporación
demanda de inconstitucionalidad contra el literal ñ), del artículo 4º del
Decreto 1279 de 1994.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver.
II. TEXTO
El texto acusado es
del siguiente tenor literal (se subraya lo demandado):
"DECRETO NUMERO 1279 DE 1994
(junio 22)
por el cual se reestructura el Ministerio
de Agricultura y se dictan otras disposiciones
El Ministro de Gobierno delegatario de
funciones Presidenciales y en desarrollo del Decreto número 1266 de junio 2 de
1994, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y en especial
de las extraordinarias que le confiere el artículo 98 de la Ley 101 de
diciembre 23 de 1993,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 4º.
FUNCIONES DEL MINISTERIO. El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural cumplirá las siguientes funciones:
(...)
ñ) Fijar de
acuerdo con el Ministerio de Desarrollo Económico las reglas a que debe
sujetarse la fijación de cuotas de absorción obligatoria de materias primas de
producción nacional por parte de la industria y condicionar el establecimiento
de licencias o vistos buenos de importación y permisos de exportación (cuando
sean aplicables los unos o los otros) al cumplimiento de los convenios que han
de celebrar los interesados en relación con las cuotas de absorción fijadas
para la compra o venta de tales materias primas".
III. LA DEMANDA
El actor señala como
vulnerados los artículos 150, numeral 10, y 333 de la Constitución Política.
Considera el
demandante que el contenido de la norma acusada excede las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República mediante la Ley 101 de
1993 -Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero-, en cuyo artículo 98,
numeral 1º, se precisó que tales facultades tenían por objeto "crear el
Viceministerio de Desarrollo Rural Campesino, reestructurar administrativa y
operacionalmente el Ministerio de Agricultura, con el fin de adecuarlo a los
objetivos de esta ley y del proceso de descentralización política, y
reorganizar el fondo de organización y capacitación campesina", lo que
quiere decir que se trataba de unas facultades limitadas a la reestructuración
del Ministerio, es decir a su reorganización administrativa y operativa,
"sin que por esta vía el Presidente de la República, bajo el disfraz de
una atribución de funciones y tareas al Ministerio de Agricultura o a
cualesquiera de sus dependencias, pudiese legislar sobre otras materias, ni
menos aún revivir viejas disposiciones que la actual Constitución dejó sin
vigencia".
Afirma que el
Gobierno se autoatribuyó la derogada facultad de fijar cuotas de absorción de
cosechas nacionales y de condicionar las importaciones y exportaciones de
productos al visto bueno, licencia o permiso del Ministerio, estableciendo con
ello un sistema que si, bien tuvo cabida antes de la entrada en vigencia de la
actual Carta Política, hoy resulta abiertamente inconstitucional, mediante el
cual se da lugar a la celebración de convenios de absorción que imponen al
industrial que desee importar o exportar la obligación de absorber cantidades
determinadas de materia prima nacional.
Con lo anterior,
según el demandante, se viola flagrantemente el artículo 333 de la Carta
Política. La norma acusada nada tiene que ver con la reorganización operativa
del Ministerio, sino que es una forma de legislar sobre aspectos bien
diferentes, que, de pretenderse regular bajo la vigencia de la actual Carta,
sería más bien objeto de las leyes de intervención económica previstas en el
artículo 334 Superior, cuya expedición corresponde al Congreso y en cuyo
contenido es indispensable "precisar sus fines y alcances y los límites a
la libertad económica", según lo señala el numeral 21 del artículo 150 de
la Constitución Política.
Además de lo
anterior -continúa- el texto demandado no sólo excedió el alcance de las
facultades otorgadas, sino que la Ley de facultades fue violentada de tal forma
que le fueron asignadas al Ministerio de Agricultura funciones que se apartan
de los fines enunciados en el propio artículo 1º de la Ley, que eran los mismos
a los que debía ajustarse el Decreto de reestructuración correspondiente.
En efecto, dice, los
numerales 2º y 4º del artículo 1º de la Ley 101 mencionada, de acuerdo con los
cuales son propósitos de dicha ley, y por ende a ellos debía sujetarse la
reestructuración del Ministerio, "adecuar el sector agropecuario y
pesquero a la internacionalización de la economía, sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional" y "elevar la eficiencia y la
competitividad de los productos agrícolas, pecuarios y pesqueros, mediante la
creación de condiciones especiales".
En opinión del
actor, con la disposición demandada lo que sucede es, precisamente, todo lo
contrario. Ella conduce a la determinación discriminada del precio y demás
condiciones de compra y venta de las materias primas nacionales, así como a la
suscripción de acuerdos claramente limitativos de la competencia, que
distorsionan el mercado a la vez que contribuyen a desmejorar la eficiencia del
aparato productivo nacional y dan al traste con la política de modernización,
apertura e internacionalización de la economía.
Según el libelista,
éstas medidas quebrantan todos los postulados de la libre competencia, eliminan
las fuerzas naturales del mercado y significan un verdadero retroceso en
materia económica hacia el sistema de planificación económica centralizada.
Además su contenido viola el artículo 333 de la Constitución, dado el nuevo
esquema económico que la actual Carta contempla y que descansa sobre una
economía de mercado fundamentada en la propiedad privada, la libertad de
empresa y la libre competencia económica.
Para el demandante,
el artículo 333 de la Constitución Política es una innovación que establece la
libre competencia económica como "un derecho de todos que supone
responsabilidades" y le impone al Estado la obligación de impedir que por
cualquier medio se obstruya o restrinja la libertad económica y de evitar o
controlar los abusos de las posiciones dominantes en el mercado.
Con respecto a este
punto específico, considera que la expedición de la norma objeto de demanda
limita la libre competencia económica y desnaturaliza el sistema vigente, al
impedir que sea el libre juego de la oferta y la demanda el que determine las
condiciones del mercado. Se tratará de convenios que, expresamente prohibidos
en el Capitulo V del Decreto 2153 de 1992, darán lugar a la fijación de precios,
a la repartición de mercados, a la asignación de cuotas de producción y
suministro y a la asignación, repartición y limitación de fuentes de
abastecimiento de los insumos productivos.
Es decir, según el
actor, la actual Carta Política elevó a la categoría de derecho constitucional
el derecho a competir, para que a partir de su entrada en vigencia fuese
absolutamente inconstitucional obstruir o restringir la libre competencia, de
tal suerte que normas como el literal ñ) del artículo 3º del Decreto 501 de
1989, que anteriormente estructuraba al Ministerio de Agricultura, y el
parágrafo del artículo 1º de la Ley 155 de 1955, dejaron de tener vigencia. Con
la norma acusada se violentan los principios constitucionales que con fuerza de
ley desarrolló el Gobierno por medio del Decreto 2153 de 1992. Esta norma fue
expedida en ejercicio de las facultades conferidas al Ejecutivo por el artículo
20 Transitorio de la Carta para reestructurar la Superintendencia de Industria
y Comercio y adecuar el régimen de competencia económica a las nuevas
previsiones constitucionales.
Adicionalmente
considera que, con la expedición del Decreto 1279 de 1994, se le asignó al
Ministerio de Agricultura la facultad de condicionar el establecimiento de
vistos buenos al cumplimiento de los convenios de absorción, con lo cual, como
si fuera poco, el Ministerio de Agricultura está usurpando funciones propias
del Consejo Superior del Comercio Exterior. La Ley marco del comercio exterior
(7a. de 1991) creó el Consejo Superior y le asignó como funciones la de
"determinar los trámites y requisitos que deban cumplir las importaciones
y exportaciones de bienes, tecnología y servicios, sin perjuicio de las
funciones que en materia de inversión de capital colombiano en el exterior y de
capitales extranjeros en el país compete al Consejo de Política Económica y
Social -CONPES-, o las demás que en las mismas materias estén específicamente
asignadas a otras dependencias del Estado".
Finalmente, apunta
que la justa protección al agricultor (Artículo 65 C.N.) no puede significar la
supresión de garantías constitucionales, como la libre competencia, ni es
pretexto válido para que a propósito de la reestructuración del Ministerio del
ramo se autorice el abuso que personas o empresas hagan de su posición
dominante en el mercado y se vulnere el derecho de todos los consumidores
colombianos mediante convenios que eliminen la libre competencia y se les
impida así el acceso a productos de la mejor calidad a precio razonable. No
puede admitirse que, mediante facultades otorgadas al Gobierno, se reestructure
un Ministerio y de esta manera se despoje al Congreso de la competencia
excluyente que tiene para fijar el marco de la intervención del Estado en la
economía, y de paso se sacrifique una garantía constitucional y se derogue un
acto con fuerza de ley, el Decreto 2153 de 1992, que prohibió los convenios que
por la norma acusada tendría el Ministerio de Agricultura facultad para
promover.
IV. DEFENSA DE
LAS NORMAS ACUSADAS
Dentro del término
de fijación en lista, el ciudadano LUIS CARLOS SACHICA APONTE, en su calidad de
apoderado del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, presentó a la Corte
un escrito destinado a defender la constitucionalidad de la disposición
acusada.
En primer término,
el ciudadano defensor indica que la argumentación del demandante se soporta en
un desenfoque conceptual.
En efecto, señala,
al leer los artículos 333 y 334 de la Carta se concluye fácilmente que el
régimen económico establecido por el Constituyente no obedece a un modelo único
y teóricamente puro sino que, por enmarcarse en el idea del Estado Social de
Derecho, obedece a una doble racionalidad: "de una parte, la económica,
comprometida con el orden capitalista y el neoliberalismo, y de otra, la moral promotora
de la igualdad social, la mejora de la calidad de vida, la productividad y la
competitividad, así como la equitativa participación en los beneficios del
desarrollo, por mecanismos de limitación e intervención claramente autorizados
en aquéllas disposiciones".
Para adicionar a lo
anterior, anota que la Constitución no dejó a la ley la fijación de ciertas
políticas económicas sectoriales sino que entró directamente sobre la materia,
con el objeto de hacerlas de inmediato cumplimiento; es el caso del sector
agropecuario, cuyo régimen aplicable se encuentra en los artículos 64, 65 y 66,
que declaran que el desarrollo integral de esa actividad tendrá prioridad, que
la producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado, que
éste promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para
incrementar su productividad y la de materias primas de orígen agropecuario y
que, igualmente, promoverá la comercialización de esos productos y podrá
establecer condiciones especiales de crédito para el sector.
Así, en su criterio
no es la ley la que debe tomar la iniciativa de la intervención estatal,
"como está preceptuada en el artículo 334 para los casos no explícitamente
ordenados por el propio Constituyente, de lo que se deduce que, en el caso de
la letra ñ) del artículo 4º del Decreto 1279 de 1994, el Gobierno no está
cumpliendo una orden legislativa de intervención económica mediante la
atribución de una competencia de tal clase al Ministerio de Agricultura, sino
que se limitó a desarrollar las facultades que le dió la Ley 101 de 1993 para
adecuarlo a los fines de esta ley", por lo que de ninguna manera se está
infringiendo el artículo 333 Superior, puesto que el Estado puede dictar
medidas de intervención económica no sólo en desarrollo del artículo 334 sino,
con mayor razón, cuando esa decisión emana del propio Constituyente.
No está de acuerdo
el ciudadano impugnador con el argumento de que la nueva Constitución haya
dejado insubsistentes las leyes promotoras del desarrollo del sector
agropecuario y protectoras de la producción nacional ya que, si se mira bien,
los artículos 333 y 334 corresponden conceptual y literalmente al artículo 32
de la Constitución anterior, salvo la adecuación derivada del cambio de
contexto en que debe darse aplicación a esas disposiciones.
Sobre la supuesta
vulneración del artículo 150, numeral 10, tampoco opina que se presente, pues
las facultades extraordinarias de la Ley 101, de acuerdo con el numeral 1º de
su artículo 98, estaban otorgadas, entre otros propósitos, para
"reestructurar administrativa y operacionalmente el Ministerio de
Agricultura, con el objeto "de adecuarlos a los fines de esta ley...".
Desentrañando el
significado del término "reestructurar", dice que "envuelve la
potestad no sólo de modificar la estructura, la  organización  de  las
dependencias  de   esa   entidad  -fusionándolas, suprimiéndolas, ampliándolas,
reduciéndolas y jerarquizándolas de esta o de la otra manera- cosa que es obvia
y se desprende de dicho infinitivo verbal, sino que envuelve la de redistribuir
entre tales oficinas las competencias que deben ejercer, los poderes que deben
aplicar para cumplir los fines asignados al organismo a reestructurar, que es
el aspecto funcional u operativo, como lo denomina la Ley 101 en el numeral 1º
de su artículo 98, aspecto que es precisamente el que determina cómo se deben
integrar y disponer las partes constitutivas de esa entidad, de modo que operen
eficazmente y queden bien articuladas en orden al objeto para el cual
existen".
También en término,
la ciudadana YADIMA DIAZ OCHOA, actuando en calidad de apoderada judicial del
Ministerio de Desarrollo Económico, presentó escrito defendiendo la
constitucionalidad de la norma demandada.
Al exponer los
argumentos de defensa en relación con la inconstitucionalidad planteada frente
al artículo 333 de la Carta, señala que ésta misma fue quien fijó las políticas
económicas para el sector agropecuario, lo que le permite al Estado la adopción
de medidas tendientes a lograr los fines previstos en los artículos 64 a 66,
anteponiendo el bien común a la libertad de empresa y a la libre iniciativa.
En cuanto a la Ley
101 de 1993, considera que sería absurdo analizar el artículo 98 de la misma
separado del resto de sus disposiciones y señala que el artículo 1º es un
desarrollo directo de los respectivos artículos constitucionales al establecer,
dentro de los propósitos de la Ley, la protección del desarrollo de actividades
agropecuarias y pesqueras, y promover el mejoramiento del ingreso y calidad de
vida de los productores rurales, otorgando especial protección a la producción
de alimentos.
En este contexto,
opina, es que debe entenderse lo preceptuado por la norma acusada.
Tampoco considera
que hubo exceso en el uso de las facultades extraordinarias concedidas al
Presidente de la República, por cuanto "reestructurar operativamente un
Ministerio significa redefinir las competencias de sus oficinas para proteger y
promover el sector agroindustrial".
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General
de la Nación emitió el concepto de rigor mediante Oficio No. 614 del 25 de
abril de 1995, en el cual solicita a la Corte Constitucional que declare la
exequibilidad de la disposición acusada.
A juicio del Jefe
del Ministerio Público, la apreciación de la demanda se fundamenta en un
criterio mecánico e insuficiente acerca del concepto de reestructuración
administrativa y operativa de las entidades del Estado, según el cual en él no
tiene cabida la atribución de competencias y funciones a las nuevas dependencias
del ente que se reestructura. Afirma que "modificar la estructura de la
administración y de los entes que la conforman, no se reduce a la simple
revisión de las partes que los integran, sino que implica también, entre otras
cosas, el rediseño de las funciones que les competen".
En su parecer, el
Gobierno no extralimitó las facultades extraordinarias otorgadas mediante la
Ley 101 de 1994, pues el objetivo esencial de la norma impugnada coincide
plenamente con el enunciado en la Ley de facultades y que consiste en otorgar
especial protección a la producción de alimentos.
Acerca de la
presunta vulneración del artículo 333 de la Carta, que consagra la libertad
económica y la libre competencia, el Ministerio Público, aunque coincide en
términos generales con las apreciaciones que sobre ella hace el demandante,
difiere en cuanto no considera que con ella se establece un modelo que se
caracterice, en forma exclusiva y excluyente, por la libre concurrencia de
oferentes y demandantes en los mercados sin limitaciones de ninguna índole.
Así, continúa,
"si bien es cierto que, para tutelar el derecho a la libre competencia
previsto en el artículo 333 constitucional, la Carta impone al Estado la
obligación de impedir que obstruya y restrinja la libertad económica, así como
la de evitar y controlar cualquier abuso que personas o empresas puedan hacer
de su posición dominante en el mercado nacional y que junto con la prohibición
de exigir permisos previos o requisitos no previstos en la Ley, configura un
marco de garantías constitucionales para lograr que la economía se desenvuelva
en el terreno de la sana competencia, también es cierto que la norma
constitucional en mención prevé el establecimiento de límites a la libertad
económica", como son el interés general, el ambiente y el patrimonio
cultural de la Nación.
Para el Procurador
General, cuando el Gobierno Nacional adopta medidas proteccionistas, como es el
caso de la norma impugnada, en relación con materias primas de producción
nacional, estableciendo cuotas y convenios de absorción, no hace otra cosa que
cumplir con la obligación que le impone la Carta para intervenir en la
actividad agropecuaria con las finalidades ya señaladas.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte Constitucional
es competente para resolver de manera definitiva sobre la demanda incoada, pues
ella recae sobre apartes de un Decreto expedido por el Presidente de la
República en uso de facultades extraordinarias (artículo 241, numeral 5, de la
Constitución Política).
Atribuciones
del Ministro Delegatario para expedir la norma acusada
El Decreto 1279 de
1994, del que hace parte la norma demandada, fue expedido por el Ministro de
Gobierno, en su condición de delegatario de funciones presidenciales.
Es preciso definir
si el mencionado funcionario gozaba de autorización para ejercer una facultad
conferida al Presidente de la República, pues, si no se cumplieran en el caso
concreto todos los presupuestos constitucionales, sería menester declarar una
inexequibilidad total del estatuto en mención por falta de competencia de quien
lo expidió.
Cuando el Presidente
de la República se traslada a territorio extranjero en ejercicio de su cargo,
el ministro a quien corresponda, según el orden de precedencia legal, actuar como
su delegatario únicamente lo puede hacer en cuanto a funciones constitucionales
de aquél que le sean delegadas de manera expresa y para el caso particular de
la ausencia presidencial respectiva (artículo 196 C.P.).
Ello significa que
no es admisible, a la luz de la Constitución Política, una delegación genérica,
ni en cuanto a las ocasiones en que deba ausentarse el Presidente de su cargo,
ni respecto de los asuntos que puedan confiarse al Ministro Delegatario. Es
necesario que por cada vez que el Jefe del Estado abandone el territorio en la
indicada condición dicte un decreto de delegación y señale en él de manera
precisa y taxativa las funciones presidenciales que se delegan.
En el caso objeto de
análisis tal decreto fue dictado bajo el número 1266 del 2 de junio de 1994, en
cuyo artículo 1º, numeral 2º, se dejó en cabeza del entonces Ministro de
Gobierno, mientras duraba el viaje del Presidente de la República, la
atribución prevista en el artículo 150, numeral 10º, de la Constitución
Política, es decir, la de expedir decretos en ejercicio de facultades
extraordinarias.
Fueron cumplidos,
entonces, los requisitos constitucionales al respecto.
La sujeción
del Gobierno a las facultades extraordinarias conferidas
La jurisprudencia de
la Corte Constitucional ha sido reiterada en el sentido de que, hallándose la
función legislativa en cabeza del Congreso de la República como principio
general, las posibilidades de que sea el Ejecutivo el que, mediante decretos,
cumpla ese papel son excepcionales.
Por ese motivo,
cuando el Congreso, a solicitud del Gobierno, hace uso de la atribución que le
otorga el numeral 10 del artículo 150 C.P. y reviste al Presidente de precisas
facultades extraordinarias por tiempo que no puede superar los seis meses, las
autorizaciones que confiera son de interpretación restrictiva, pues están
circunscritas de modo exclusivo al tenor literal de la norma habilitante, lo
que implica que, además del límite temporal que debe concretarse en el precepto
correspondiente, el Presidente de la República se encuentra ante una
restricción de índole material que le impide extender su precaria atribución
legislativa a temas no contemplados de manera explícita en la ley de
facultades.
Por eso, cuando el
Jefe del Estado dicta los decretos leyes mediante los cuales aspira a hacer uso
de las facultades extraordinarias, debe consultar el específico alcance de
éstas para delimitar el campo normativo dentro del cual le es posible actuar en
calidad de legislador extraordinario.
Son
inconstitucionales, en consecuencia, los decretos que expida el Gobierno
invocando facultades extraordinarias en cuanto toquen materias diversas de las
señaladas en forma taxativa por el legislador ordinario, puesto que, en tales
eventos, además de quebrantar la propia ley a la que el Ejecutivo estaba
sujeto, se invade la órbita propia del legislador, ya que el Gobierno solamente
puede expedir normas de jerarquía y con fuerza legislativas por virtud de la
facultad conferida. que si le es insuficiente para adoptar las determinaciones
contenidas en los decretos leyes, deja a éstos despojados de la necesaria
competencia de quien los puso en vigor. Se viola, por tanto, el artículo 150,
numeral 10, de la Carta Política, que indica los límites constitucionales de
las facultades extraordinarias, y se desconoce, además, el artículo 3º ibídem,
a cuyo tenor los representantes del pueblo deben ejercer el Poder Público en
los términos que la Constitución establece. Igualmente resultan vulnerados los
artículos 121 y 123 C.P., según los cuales ninguna autoridad del Estado podrá
ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.
Y, claro está, es transgredido el artículo 113 de la Constitución, que consagra
funciones separadas a cargo de las diferentes ramas del Poder Público.
La doctrina de la
Corte a este respecto está consignada, entre otros fallos, en las sentencias
C-416 del 18 de junio y C-514 del 10 de septiembre de 1992, en las cuales
afirmó que el Gobierno, para poder actuar en los casos de facultades
extraordinarias "necesita autorización específica", de manera que
"si actúa por fuera de tal autorización, las normas que dicte al respecto
con la pretensión de legislador son inconstitucionales".
Toda facultad
extraordinaria tiene por límite máximo, en cuanto a su cobertura, el tipo
específico de función legislativa que mediante ella ha de ejercerse.
Por ello, en cada
caso debe identificarse el verbo rector de la facultad, pues en él se encuentra
definido con la necesaria precisión el ámbito de la misma.
Así, cuando como en
esta ocasión, lo que se permite al Gobierno es "reestructurar" un
organismo, su función está claramente demarcada: implica dar una nueva forma a
la estructura dentro de la que viene actuando. Ello implica necesariamente una
formulación innovadora en cuanto a las directivas del ente, su jerarquía, las
dependencias que lo integran, las relaciones entre ellas, las funciones que a
cada una se asignan, los procedimientos y trámites internos indispensables para
cumplirlas y la distribución del personal, las categorías y requisitos que al
mismo se exijan, entre otros factores.
Definido ese objeto
principal de la facultad, que, según su alcance, la delimita, el legislador
extraordinario puede precisarla todavía más, indicando el telos o la
finalidad que debe inspirar al legislador extraordinario, pero, desde luego sin
perder de vista que la búsqueda de los respectivos fines en modo alguno puede
significar que se diluyan o pierdan los confines materiales de la autorización.
Debe recordarse que,
como lo ha sostenido esta Corporación en varios fallos, para que una
inconstitucionalidad se estructure por exceso en el uso de las facultades
extraordinarias, es indispensable establecer con claridad que la materia
tratada en los decretos leyes que se estiman ajenos a las atribuciones
conferidas se referían en efecto a temas no incorporados en las respectivas
autorizaciones, por lo cual el juez de constitucionalidad debe verificar si
eventualmente el Gobierno ha desarrollado una función que, sin corresponder a
interpretaciones analógicas o extensivas, resulta necesariamente de la
investidura excepcional.
En Sentencia C-039
del 9 de febrero de 1995, cuyo sentido fue reiterado por la Sentencia C-246 del
1º de junio y por la C-265 del 22 de junio del mismo año, dijo la Corte:
"El exceso en
el uso de las facultades extraordinarias provoca necesariamente la
inconstitucionalidad de las normas proferidas por fuera de la habilitación
legislativa.
Pero, desde luego,
como corolario de lo dicho, para que la acción de inconstitucionalidad pueda
prosperar por este concepto, el abuso de la facultad conferida tiene que ser
establecido con claridad y evidencia, de tal modo que no quepa duda acerca de
la total carencia de atribuciones legislativas por parte del Ejecutivo.
En otros términos,
sin perjuicio del postulado según el cual toda facultad extraordinaria invocada
por el Presidente de la República debe estar expresamente otorgada, no se
configura el exceso en su uso cuando pueda establecerse una relación directa de
índole material entre los temas señalados por el legislador ordinario y las
disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional
habilitación legislativa".
En el caso que ocupa
la atención de la Corte, uno de los motivos primordiales de la demanda radica
en un posible exceso del Presidente de la República al desarrollar, mediante el
aparte normativo demandado, las facultades extraordinarias que le fueron
otorgadas por el artículo 98 de la Ley 101 de 1993.
El análisis
efectuado por la Corte permite establecer que, desde el punto de vista
temporal, el Decreto 1279 de 1994, del que hace parte la disposición acusada,
fue expedido con arreglo a las facultades extraordinarias, toda vez que éstas
fueron concedidas por el término de seis (6) meses, a partir de la fecha de
promulgación de la Ley 101, es decir, desde el 23 de diciembre de 1993, fecha
de su inserción en el Diario Oficial número 41149. El Decreto fue expedido el
22 de junio de 1994.
Por el aspecto
material, la facultad invocada por el Gobierno fue la prevista en el artículo
98, numeral 1º, de la Ley 101 de 1993, según el cual el Presidente estaba
autorizado "para crear el Viceministerio de Desarrollo Rural Campesino,
reestructurar administrativa y operacionalmente el Ministerio de Agricultura,
con el fin de adecuarlo a los objetivos de esta Ley y del proceso de
descentralización política, y reorganizar el Fondo de Organización y
Capacitación Campesina".
Interpretada de
manera estricta la facultad en cuestión, resulta evidente que ella permitía al
Gobierno dictar las normas indispensables para señalar aspectos de carácter
instrumental para el ejercicio de las funciones y actividades del Ministerio de
Agricultura, con el fin de dar desarrollo a las previsiones de la Ley General
de Desarrollo Agropecuario y Pesquero.
Pero, a juicio de la
Corte, la facultad de reestructurar un organismo del Estado y particularmente
un ministerio, que tiene a su cargo la fijación de las políticas de gobierno en
las áreas de su competencia, encierra necesariamente no sólo la previsión de
las dependencias administrativas del mismo sino la determinación por el
legislador extraordinario de las funciones que ellas habrán de desempeñar,
especialmente si, como ocurre en este caso, la reestructuración debe obedecer,
por mandato de la ley habilitante, a las finalidades que inspiran su
normatividad.
Según el artículo 1º
de la Ley 101 de 1993, que señala los propósitos de la misma, su finalidad es
la de desarrollar los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política.
La primera de las
mencionadas normas asigna al Estado el deber de promover el acceso progresivo
de los trabajadores agrarios a la comercialización de sus productos, con el fin
de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.
El artículo 65 de la
Carta, por su parte, declara que la producción de alimentos gozará de la
especial protección del Estado y dispone que, para tal efecto, se otorgará
prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias,
pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de
obras de infraestructura física y adecuación de tierras.
Según la
disposición, es objetivo prioritario, a cargo del Estado, el de incrementar la
productividad.
De conformidad con
el artículo 66 de la Constitución, las normas que se dicten en materia
crediticia podrán reglamentar las condiciones especiales del crédito
agropecuario, teniendo en cuenta los ciclos de las cosechas y de los precios,
como también los riesgos inherentes a la actividad y las calamidades
ambientales.
Se trata de
preceptos que, en el marco del Estado Social de Derecho, ofrecen una especial
protección a las enunciadas actividades y consagran la intervención del Estado
para alcanzar propósitos tales como el aumento de la producción agropecuaria y
pesquera en condiciones más favorables, desde los puntos de vista de la
comercialización de productos y la rentabilidad de las cosechas, para mejorar
las condiciones de los productores primarios.
Es indudable que una
norma como la acusada, en cuanto faculta al Estado para fijar cuotas de
absorción obligatoria de materias primas de producción nacional por parte de la
industria, y convenios en el mismo sentido, brinda un importante estímulo a los
productores y realiza así uno de los fines básicos de la normatividad
constitucional, lo que repercute en su ajuste a la facultad conferida.
Pero, además, las
facultades extraordinarias fueron otorgadas para reestructurar el Ministerio de
Agricultura, no de cualquier manera, sino de modo tal que lo adecuara
administrativa y operacionalmente a los objetivos de la Ley, cuyo artículo 1º
dispuso con entera claridad que los propósitos en él enunciados "deben ser
considerados en la interpretación de sus disposiciones, con miras a proteger el
desarrollo de las actividades agropecuarias y pesqueras y promover el
mejoramiento del ingreso y calidad de vida de los productores rurales".
Entre tales
propósitos el mismo precepto señaló los de "otorgar especial protección a
la producción de alimentos" (numeral 1), "elevar la eficiencia y la
competividad de los productos agrícolas, pecuarios y pesqueros mediante la creación
de condiciones especiales" (numeral 4), "impulsar la modernización de
la comercialización agropecuaria y pesquera" (numeral 5), "crear las
bases de un sistema de incentivos a la capitalización rural y a la protección
de los recursos naturales" (numeral 7), "establecer los fondos de
estabilización de precios de productos agropecuarios y pesqueros" (numeral
10), "propender la ampliación y fortalecimiento de la política social en
el sector rural" (numeral 11), y "garantizar la estabilidad y
claridad de las políticas agropecuarias y pesqueras en una perspectiva de largo
plazo" (numeral 13).
El artículo 3º de la
Ley ordenó al Gobierno Nacional establecer tarifas arancelarias, mecanismos
paraarancelarios o sistemas compensatorios, "con el fin de que en la importación
de bienes agropecuarios y pesqueros se garantice la adecuada protección a la
producción nacional".
Dentro de la misma
filosofía, el artículo 5º obligó al Gobierno Nacional a imponer medidas de
salvaguardia cuando la producción de bienes agropecuarios o pesqueros sufra un
perjuicio "o cuando exista una amenaza de perjuicio a causa de un
incremento significativo de las importaciones o de una caída sustancial de los
precios internacionales".
El artículo 6º
señaló que las reglamentaciones sobre precios y costos de producción, régimen
tributario, sistema crediticio, inversión pública en infraestructura física y
social "y demás política relacionadas con la actividad económica en
general" deberán "ajustarse al propósito de asegurar preferentemente
el desarrollo rural".
Como se observa,
todo el sistema de la Ley está orientado a la protección de la producción
nacional en materia agropecuaria y pesquera, por lo cual no puede afirmarse que
la fijación de cuotas de absorción obligatoria de materias primas de dicho
origen por parte de la industria constituya una disposición ajena a los
objetivos que, según la norma habilitante, debía tener en cuenta el Gobierno al
reestruturar el Ministerio de Agricultura.
Ahora bien, sostiene
el demandante que, mediante el precepto impugnado, el Gobierno revivió viejas
disposiciones que fueron derogadas por la Constitución Política, en cuanto ésta
consagró la libre competencia económica como un derecho de todos y le impuso al
Estado la obligación de impedir que por cualquier medio se destruya o restrinja
la libertad económica y de evitar o controlar los abusos de las posiciones
dominantes en el mercado.
No lo considera la
Corte así, por cuanto el conjunto de normas constitucionales referentes a la
actividad económica debe entenderse y aplicarse sistemáticamente, sin
fraccionar sus alcances y evitando que la ejecución de algunos de sus preceptos
deba edificarse sobre el supuesto de dejar otros inaplicados o inútiles.
Es verdad que la
Constitución establece la libre competencia como principio, que ella plasma la
libre iniciativa privada y la libertad de empresa, que la libertad económica
está garantizada y que la gestión estatal debe cristalizarse en medidas que
impidan su obstrucción o restricción, en especial si, éstas surgen merced al
predominio de productores u oferentes de productos o servicios considerados en
particular.
Pero insiste la
Corte en que la Carta Política no ha acogido un modelo económico determinado,
exclusivo y excluyente, y en que sus normas deben ser interpretadas de manera
armónica y coherente, evitando posiciones absolutas, por lo cual la libertad
del individuo se encuentra atemperada en la preceptiva constitucional por la
prevalencia del interés colectivo (artículo 1º), por las competencias de intervención
y regulación a cargo del Estado (artículos 333, 334 y 335 C.P.) y por los
principios de razonabilidad y proporcionalidad que la doctrina de esta Corte ha
prohijado.
En un Estado Social
de Derecho, dentro del cual el Poder Público asume responsabilidades tales como
la racionalización de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo, no menos que la de promover la productividad y la
competitividad, y que tiene a su cargo la orientación de la política económica
hacia el desarrollo armónico de las regiones (artículo 334 C.P.), la libre
competencia no puede erigirse en derecho absoluto ni en barrera infranqueable
para la actividad de intervención del Estado. Esta se debe dar, por mandato de
la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la
producción, distribución, utilización y consumo de bienes, todo lo cual implica
indudables limitaciones, correctivos y controles para la iniciativa particular.
Se trata, al fin y al cabo, de realizar fines esenciales del Estado como los de
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución (Preámbulo y artículo 2º C.P.),
en ejercicio de un papel dinámico y activo inherente a su función básica de
dirección general de la economía (artículo 334 C.P.).
A juicio de la
Corte, la libre competencia económica no excluye en modo alguno la injerencia
del Estado para alcanzar fines que le son propios, como los indicados en los
artículos 64, 65 y 66 de la Constitución.
En el caso de la
disposición enjuiciada, si bien no estamos frente a una intervención estatal
directa en la economía con base en un mandato de la ley, es claro que se trata
del desarrollo de facultades extraordinarias para adecuar la estructura del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el objeto de hacerla posible y
efectiva, así como para facilitar que se cumplan los aludidos fines
constitucionales y los de la Ley 101 de 1993, que necesariamente exigen
comprender la libertad económica en su cabal sentido, no absoluto ni exento de
controles, ni excluído de las políticas económicas del Estado, sino razonable y
adecuado a la finalidad social que la inspira y la condiciona.
En ese orden de
ideas, la Corte Constitucional no comparte el criterio del demandante en el
sentido de que la Carta Política de 1991 haya derogado las normas legales de
protección de la producción nacional agrícola, pecuaria y pesquera, ni que haya
excluído la posibilidad de que la ley fije obligaciones a los industriales y
exportadores, tales como las consistentes en cuotas obligatorias de absorción
de productos y materias primas de origen nacional, o que haya prohibido la
promoción de convenios con fines de protección a los mismos. Tampoco se opone
la Constitución a que la ley otorgue atribuciones a los organismos competentes
del Ejecutivo para condicionar el otorgamiento de licencias de exportación o
importación, ya que ello es propio de la tarea de conducción de la economía,
menos todavía si tales facultades constituyen instrumentos aptos para lograr,
con base en la autoridad pública, la realización de objetivos constitucionales
de beneficio social.
A este respecto, se
advierte que la norma acusada no desconoce, como lo afirma el demandante, las
disposiciones de la Ley Marco de Comercio Exterior (Ley 7a. de 1991) -lo cual
implicaría inconstitucionalidad de aquélla en cuanto la normatividad
incorporada a un ordenamiento de tal naturaleza únicamente puede ser modificada
por otra de la misma jerarquía- puesto que, según lo que la propia Ley Marco
contempló, la función de "determinar los trámites y requisitos que deban
cumplir las importaciones y exportaciones de bienes, tecnología y
servicios", confiada al Consejo Superior de Comercio Exterior, debe
desarrollarse "sin perjuicio de las funciones que en materia de inversión
de capitales colombianos en el exterior y de capitales extranjeros en el país
competen al Consejo de Política Económica y Social CONPES, o las demás que
en las mismas materias estén específicamente asignadas a otras dependencias del
Estado" (subraya la Corte). La asignación correspondiente puede
hacerla la ley, como en efecto la ha hecho en este caso el precepto demandado a
los ministerios de Agricultura y Desarrollo Económico.
Ahora bien, si, como
lo considera el actor, la disposición impugnada derogó el artículo 47 del
Decreto 2153 de 1992, que había proscrito los acuerdos contrarios a la libre competencia,
entre ellos "los que tengan por objeto o tengan como efecto la asignación
de cuotas de producción o de suministro", es un punto que no corresponde a
esta Corte dilucidar dentro del presente proceso, ya que la norma mencionada no
es objeto de demanda. Pero, en caso de llegársela a tener como derogada, ello
no ocurriría como consecuencia de la expedición del literal ñ) del artículo 4º
del Decreto 1279 de 1994, sino a partir de la Ley 101 de 1993, consultados su
filosofía y propósitos.
Por todo lo dicho,
la Corte no declarará la inconstitucionalidad impetrada, pues no ha sido
violado el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, en cuanto no
se configura el alegado exceso en el uso de facultades extraordinarias, ni se
han transgredido los principios de libertad económica y libre competencia.
DECISIÓN
Con fundamento en
las consideraciones que preceden, la Sala Plena de la Corte Constitucional de
la República de Colombia, oído el concepto del Procurador General y cumplidos
los trámites que establece el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE,
el literal ñ) del artículo 4º del Decreto 1279 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA                     ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado                                                        Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                          CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General