T-496-08
[PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA]
Sentencia
T-496/08
MEDIO DE DEFENSA ALTERNATIVO-Tiene que ser materialmente apto para
lograr que los derechos fundamentales en juego sean efectivamente protegidos
PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL-La sola existencia formal y abstracta de
un medio de defensa no satisface por si misma la garantía de protección de los
derechos
JUEZ-Debe valorar si el medio de defensa judicial
existente cumple con los requisitos de idoneidad y eficacia
ACCION DE TUTELA-Pretende propugnar por el diseño de una
política integral de Estado que garantice los derechos fundamentales de las
víctimas de los procesos de la ley de justicia y paz
ACCION DE CUMPLIMIENTO EN MATERIA DE LEY DE
JUSTICIA Y PAZ-Medio
inidóneo para la protección de derechos fundamentales de las víctimas
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Improcedencia cuando los derechos
invocados o comprometidos sean garantizados a través de la acción de tutela/DEBER
DEL JUEZ-Optar por la acción de tutela como mecanismo idóneo cuando se
plantea una eventual afectación iusfundamental
SEGURIDAD PERSONAL-Derecho constitucional fundamental
CONSTITUCION POLITICA-Establece el deber primordial de
protección en cabeza del Estado/AUTORIDAD COLOMBIANA-Instituida para
brindar protección a las personas, resguardando su vida, honra, bienes, creencias
y demás derechos y libertades/VIDA E INTEGRIDAD PERSONAL-Derechos
básicos para la existencia misma de las personas/LABOR PROTECTIVA DE LAS
AUTORIDADES-Proveer de manera efectiva las condiciones mínimas de seguridad
que posibilitan la existencia de los individuos en sociedad sin estar expuestos
a riesgos extraordinarios de recibir daños en su persona
SEGURIDAD PERSONAL-Sujeción de las personas a determinados
riesgos inaceptables
El Constituyente, al regular diversas manifestaciones
de la seguridad personal en contextos de la vida ordinaria, proscribió
explícitamente la sujeción de las personas a determinados riesgos que consideró
inaceptables: “el riesgo de ser sometidas a tortura, desaparición forzada,
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, el riesgo de ser sometidas a
esclavitud, servidumbre o trata (art. 17, C.P.), el riesgo de ser molestadas
por sus convicciones o creencias (art. 18, C.P.), el riesgo de ser molestadas
directamente en su persona o en su familia (art. 28, C.P.), el riesgo de ser
objeto de persecución en forma tal que deban buscar asilo (art. 34, C.P.), los
múltiples riesgos a los que están expuestos los niños, entre ellos los peligros
patentes de “toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro,
venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos”
(art. 44, C.P.), los múltiples riesgos a los que se enfrentan las personas de
la tercera edad, especialmente en casos de mala alimentación (art. 46), o los
innegables peligros a los que están sometidos quienes desarrollan actividades
periodísticas en nuestro país (art. 73)”.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Reconocimiento y protección constituyen
obligaciones internacionales para el Estado colombiano
DECLARACION UNIVERSAL DE LOS DERECHOS
HUMANOS-Establece que todo
individuo tiene derecho a la vida, libertad y seguridad personal
CONVENCION AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Pacto de San José establece que toda
persona tiene derecho a la libertad y seguridad personales
PACTO INTERNACIONAL DE DERCHOS CIVILES Y
POLITICOS-Dispone que todo
individuo tiene derecho a la libertad y seguridad personales
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Alcance constitucional
Al determinar el alcance del derecho a la seguridad
personal en el orden constitucional colombiano, a la luz de los instrumentos
internacionales reseñados, la Corte señaló: (i) El derecho a la seguridad
personal está incorporado al ordenamiento jurídico colombiano en virtud de los
artículos de la Constitución citados e interpretados a la luz de los
instrumentos de derechos humanos ratificados por Colombia que crean
obligaciones internacionales para el país (artículos 93 y 94 de la
Constitución); (ii) Además de manifestarse como un derecho humano fundamental
de todas las personas, el derecho a la seguridad personal adquiere especial
importancia en el caso de ciertos sujetos que, dada su condición o su contexto,
han recibido especial protección tanto por la Carta como por otras fuentes de
derecho internacional vinculantes para Colombia; y  (iii) El contenido específico
del derecho a la seguridad personal es históricamente variable, y se ha de
determinar de conformidad con el contexto socio - político y jurídico en el
cual se vaya a aplicar.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Protección frente a ciertos tipos de
riesgo para su vida e integridad personal
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Opera para proteger a las personas de aquellas
situaciones que se ubican en el nivel de riesgos extraordinarios, que el
individuo no tiene el deber jurídico de soportar
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Comprende un nivel de protección básico de
las personas contra ciertos riesgos o peligros
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Escala de riegos
Con el propósito de delimitar objetivamente el campo
de aplicación del derecho a la seguridad personal en el ordenamiento jurídico
colombiano, la jurisprudencia de esta Corte estableció una sencilla escala de
riesgos, tomando en cuenta dos variables: (i) los niveles de tolerabilidad
jurídica del riesgo por los ciudadanos en virtud del principio de igualdad ante
las cargas públicas; y (ii) los títulos jurídicos con base en los cuales se
puede invocar la intervención protectiva de las autoridades .
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Niveles de riesgo
RIESGO-Funcionario competente debe analizar si confluyen algunos
atributos para establecer si el riesgo puesto en conocimiento de las
autoridades tiene una intensidad suficiente como para ser extraordinario
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL Y DERECHOS
A LA VIDA E INTEGRIDAD PERSONAL-Umbral que los separa
DERECHOS A LA SEGURIDAD PERSONAL-Derecho fundamental de los individuos
PROTECCION DE LA MUJER FRENTE A TODO TIPO
DE VIOLENCIA-Mandatos
constitucionales
Son claros y múltiples los mandatos constitucionales
que obligan a las autoridades colombianas a prodigar protección a la mujer
frente a todo tipo de violencia y discriminación. (i) El artículo 1º de la
Constitución establece que Colombia es un Estado Social de Derecho fundado en
el respeto de la dignidad humana. (ii) El artículo 2º consagra como uno de los
fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución, y dispone inequívocamente
que “las autoridades de
la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades,
y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares”. (iii) El artículo 5º dispone que el Estado “reconoce, sin
discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona”.
(iv) El artículo 13 establece que “todas las personas nacen libres e iguales
ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán
de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación
por razones de sexo”, y obliga al Estado a promover las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva, así como a adoptar “medidas en favor de grupos
discriminados o marginados”. (v) El artículo 22 consagra el derecho a la paz.
(vi) Y el artículo 43 dispone inequívocamente que “la mujer y el hombre tienen
iguales derechos y oportunidades”, y que “la mujer no podrá ser sometida a
ninguna clase de discriminación”, obligando al Estado a prestar especial
protección a la maternidad y a las mujeres cabeza de familia.
PROTECCION DE LA MUJER FRENTE A TODO TIPO
DE VIOLENCIA-Obligaciones
internacionales
DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS
HUMANOS DE LA MUJER FRENTE A TODO TIPO DE VIOLENCIA-Obligaciones internacionales
CONVENCION INTERAMERICANA-Obligación de los Estados Partes de
prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer
MUJER-Beneficiaria del amparo de principios axiales del
Derecho Internacional Humanitario como integrante de la población civil
Las mujeres en cuanto integrantes de la población
civil son beneficiarias del amparo de dos de los principios axiales del Derecho
Internacional Humanitario: (i) el principio de distinción, que proscribe, entre
otros actos, los ataques dirigidos contra la población civil y los actos de
violencia destinados a sembrar terror entre la población civil; y (ii) el
principio de humanidad y de respeto por las garantías fundamentales del ser
humano, que ampara a las mujeres como personas, en relación con quienes existen
varias garantías fundamentales directamente aplicables a la situación que
conforma el supuesto fáctico de esta sentencia.
VIOLENCIA ARMADA SOBRE LAS MUJERES-Riesgos específicos y cargas
extraordinarias que les impone su género/MUJER-Impacto diferencial y
agudizado del conflicto armado
La Corte ha identificado un número significativo de
riesgos de género en el marco del conflicto armado colombiano, que son a su vez
factores específicos de vulnerabilidad a los que están expuestas las mujeres
por causa de su condición femenina, en el marco de la confrontación armada
interna colombiana. Dentro de esos riesgos detectados, por su relación con este
caso, se destacan: “…) (v) los riesgos derivados de su pertenencia a
organizaciones sociales, comunitarias o políticas de mujeres, o de sus labores
de liderazgo y promoción de los derechos humanos en zonas afectadas por el
conflicto armado; (vi) el riesgo de persecución y asesinato por las estrategias
de control coercitivo del comportamiento público y privado de las personas que
implementan los grupos armados ilegales en extensas áreas del territorio
nacional; (vii) el riesgo por el asesinato o desaparición de su proveedor
económico o por la desintegración de sus grupos familiares y de sus redes de
apoyo material y social;”
ACCION DE TUTELA CONTRA MINISTERIO DEL
INTERIOR Y DE JUSTICIA Y FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Conflicto armado como causa de vulneración
y condición femenina como factor diferencial que impacta de manera específica y
agudizada a la mujer
COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Discriminación por razón de género que
afecta a la mujer colombiana
COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Agudización y potenciación en el conflicto
armado de las condiciones de violencia y discriminación de la mujer
COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Papel importante de la mujer en la
reconstrucción y fortalecimiento de los tejidos sociales afectados por el
conflicto armado
PREVENCION DEL CONFLICTO ARMADO SOBRE LA
MUJER-Se debe prever
medidas de fondo para atacar la discriminación en numerosos ámbitos de la
sociedad colombiana
CONDICION FEMENINA EN EL CONFLICTO ARMADO-Pertenencia de la mujer a organizaciones
sociales y comunitarias, labores de liderazgo y promoción de los derechos
humanos
CONFLICTO ARMADO COLOMBIANO-Cargas materiales y sicológicas impuestas
a la mujer sobreviviente derivadas de su condición femenina
VIOLENCIA CONTRA LA MUJER EN EL CONFLICTO
ARMADO-Constituye una
violación grave de la Constitución Política, el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario
AUTORIDADES PUBLICAS-Deber de emprender acciones diseñadas para
atacar la violencia desplegada por el conflicto armado sobre la mujer
PROCESO DE JUSTICIA Y PAZ-Informe sobre la amenaza y riesgos
extraordinarios y extremos de las víctimas de los delitos atroces
ESTRATEGIA DE PROTECCION DE LA MUJER
VICTIMA Y TESTIGO DE GRAVE CRIMINALIDAD-Principios orientadores
OFICINA DEL ALTO COMISIONADO DE LAS
NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS-Abordó las dificultades estratégicas y técnicas a que
se enfrentan los enjuiciamientos de crímenes de sistema relacionado con la
necesidad de prestar atención a las víctimas
PROTECCION A LA VICTIMA-TESTIGO-Directrices básicas
PROTECCION A VICTIMAS Y TESTIGOS-Principios de observancia
Principios de observancia en el diseño de
una estrategia de protección: (i) deber de identificación del riesgo; (ii)
especificidad y exhaustividad en la valoración del riesgo y los factores que lo
generan;(iii) oportunidad en la respuesta; (iv) adecuación de la respuesta a
las circunstancias; (v) actualización del estudio de riesgo (evaluación
periódica); (vi) prohibición a la Administración de generar riesgos
extraordinarios (no perjudicar); (vii) capacitación de los encargados de operar
el programa; (viii) incorporación al programa de experto en experiencias
traumáticas y asesores sicológicos; (ix) información adecuada; (x) logística
segura; (xi) garantía de atención de necesidades básicas.
PROGRAMA INTEGRAL DE PROTECCION A VICTIMAS
Y TESTIGOS DE JUSTICIA Y PAZ-Elementos
mínimos de racionalidad que debe contener
LEY DE JUSTICIA Y PAZ-Política estatal para la protección de las
víctimas y testigos
PROGRAMA DE PROTECCION PARA VICTIMAS Y
TESTIGOS DE LA LEY 975/05-Expedición
y objeto
PROGRAMA DE PROTECCION PARA VICTIMAS Y
TESTIGOS DE LA LEY 975/05-Organos
de dirección, ejecución, evaluación y seguimiento
PROGRAMA DE PROTECCION PARA VICTIMAS Y
TESTIGOS DE LA LEY 975/05-Dispositivos
de identificación del riesgo y de protección
PROGRAMA DE PROTECCION PARA VICTIMAS Y
TESTIGOS DE LA LEY 975/05-Distribución
de competencia
PROGRAMA DE PROTECCION PARA VICTIMAS Y
TESTIGOS DE LA LEY 975/05-Nivel
de ejecución y responsabilidad
MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA-Informe sobre acciones adelantadas en el
programa de protección para víctimas y testigos de la Ley 975/05
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Informe sobre acciones adelantadas en el
programa de protección para víctimas y testigos de la Ley 975/05
POLICIA NACIONAL-Informe sobre acciones adelantadas en el
programa de protección para víctimas y testigos de la Ley 975/05
PROTECCION DE LAS VICTIMAS Y TESTIGOS DE LA
LEY DE JUSTICIA Y PAZ-Evaluación
de la política estatal diseñada
PROGRAMA INTEGRAL DE PROTECCION DE VICTIMAS
Y TESTIGOS DE DELITOS ATROCES ATRIBUIBLES A ORGANIZACIONES ARMADAS AL MARGEN DE
LA LEY-No responde de
manera adecuada a los estándares y requerimientos
PROGRAMA DE PROTECCION A VICTIMAS Y
TESTIGOS DE LA LEY DE JUSTICIA Y PAZ-Nivel de incorporación de los principios básicos
PROGRAMA DE PROTECCION A VICTIMAS Y
TESTIGOS DE LA LEY DE JUSTICIA Y PAZ-Elementos mínimos de racionalidad
PROGRAMA DE PROTECCION A VICTIMAS Y
TESTIGOS DE LA LEY DE JUSTICIA Y PAZ-Demanda los esfuerzos mancomunados de entidades
estatales, la exigencia de clarísimos instrumentos de coordinación y una
estructura funcional cohesionada para desarrollar una política integral
ACCION DE TUTELA CONTRA MINISTERIO DEL
INTERIOR Y DE JUSTICIA Y FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Solicitud protección derechos
fundamentales debido a la no implementación de un programa específico de
protección a víctimas y testigos de la Ley de Justicia y Paz
ACCION DE TUTELA-Demanda de mujeres y líderes sociales
víctimas del conflicto armado que promueven la reivindicación de los derechos
de las víctimas de la confrontación armada y el desplazamiento forzado
JUSTICIA Y PAZ-Demandantes son personas amenazadas por hacer parte
del proceso de esclarecimiento judicial contra las AUC
SEGURIDAD PERSONAL-Derecho fundamental que autoriza a exigir
medidas específicas de protección de parte de las autoridades para prevenir
riesgos extraordinarios contra la vida e integridad personal
MUJERES VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Riesgos
La condición de víctimas del conflicto armado y de
miembros de organizaciones que promueven los derechos de las víctimas, que
concurre en las demandantes, unida al contexto del asesinato en secuencia de
mujeres ubicadas en similares condiciones, las coloca en una situación de
riesgo extraordinario específico e individualizable, no genérico; concreto en
cuanto se basa en hechos verificables; actual, por cuanto tal como lo refieren
informes recientes de organismos internacionales el proceso de justicia y paz
se desarrolla en medio de expresiones de violencia propias del conflicto (supra
7); importante y serio en cuanto amenaza las posibilidades de acceso real a sus
demandas de justicia, y aún su integridad y su vida; claro y discernible por
cuanto se trata de mujeres que lideran procesos sociales y/o pertenecen a zonas
del país calificadas por el mapa de riesgos como de nivel extraordinario o
alto.
PROTECCION DE LAS VICTIMAS Y TESTIGOS DE LA
LEY DE JUSTICIA Y PAZ-Estrategia
desatiende las obligaciones constitucionales e internacionales del Estado
colombiano en relación con la prevención de la discriminación y la violencia
contra la mujer víctima del conflicto armado
JUSTICIA Y PAZ-Amenaza y riesgo representan factores de
significativa incidencia en las dificultades para que las víctimas accedan
plenamente a los procesos
PROGRAMA DE PROTECCION PARA VICTIMAS Y
TESTIGOS DE GRAVE CRIMINALIDAD-No responde a los principios básicos ni incorpora los elementos
mínimos de racionalidad
Referencia: expediente T-1783291
Acción de tutela: instaurada por Patricia
Buriticá Céspedes en nombre propio y en representación de “Alianza Iniciativa
de Mujeres Colombianas por la Paz” (IMP), y otras mujeres víctimas de la
violencia, contra el Ministerio del Interior y de Justicia y la Fiscalía
General de la Nación.
Magistrado
Ponente:
Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil ocho
(2008).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo
Escobar Gil y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del trámite de revisión de los fallos dictados en el asunto de la
referencia el trece (13) de agosto y el cuatro (4) de octubre de 2007, por la Sección Cuarta del Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca, y por la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, respectivamente.
I. ANTECEDENTES
1. De los hechos y la demanda.
1.1. Obran como demandantes en este proceso:
1.1.1. Patricia Buriticá Céspedes, quien actúa en su
propio nombre y como representante de la Alianza Iniciativa de Mujeres
Colombianas por la Paz, en adelante IMP, proyecto que pertenece a la
Corporación Casa de la Mujer Trabajadora.
1.1.2. Jeimy Martínez Amaya, obrando en nombre propio y
como apoderada de IMP, orienta, acompaña y asesora a 440 víctimas del
conflicto, quienes denunciaron su caso ante la Fiscalía.
El texto de la demanda aparece firmado por la señora
Patricia Buriticá Céspedes, y presentado personalmente ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca por la abogada Jeimy Martínez Amaya.
1.1.3. En condición de víctimas se relacionan en la
demanda a Ana Briceida Mantilla[1],
María Ruby Tejada Suárez[2],
Ana Myriam Rodríguez Salguero[3],
Carmen Alicia Herra Corcho[4],
Marlene Zambrano Padilla[5],
Luz Stella García Villamizar[6];
Luz Mary Álvarez Osorio[7];
Justa Mena[8];
María Zabala[9];
Nohora Villegas[10];
Luz Helena Morales Palencia[11];
Lucelly Gutiérrez de Osorio[12].
Se anexan a la demanda escritos en los cuales las personas
naturales que figuran como víctimas en el encabezado de la misma, manifiestan
su adhesión a la tutela e informan que actúan en representación de un
determinado número de víctimas, así:
·
Escrito
firmado por Lucelly Gutiérrez de Osorio quien actúa en su condición de víctima
de la violencia y en representación de la Fundación Diocesana Compartir del
municipio de Apartadó.
·
Escrito
firmado por Luz Elena Morales Palencia quien actúa en condición de víctima de
la violencia y en representación de VIUNPA del municipio de Neiva Huila.
·
Escrito firmado
por Nohora Villegas quien actúa en su condición de víctima de la violencia y en
representación de 111 familias víctimas del municipio de Montería (Las
Palomas).
·
Escrito
firmado por María Zabala quien actúa en su condición de víctima de la violencia
y en representación de 20 familias víctimas del municipio de Montería (Las
Palomas).
·
Escrito
firmado por Justa Mena de Cocomacía quien actúa en su condición de víctima de
la violencia y en representación de IMP 42 víctimas del municipio de Quibdo
(Chocó).
·
Escrito
firmado por Luz Mary Álvarez Osorio quien actúa en su condición de víctima de
la violencia y en representación de IMP AICA 30 víctimas del municipio de
Florencia (Caquetá).
·
Escrito
firmado por Luz Stella García Villamizar quien actúa en su condición de víctima
de la violencia y en representación de 15 víctimas del municipio de Cúcuta.
·
Escrito
firmado por Marlene Zambrano Padilla quien actúa en su condición de víctima de
la violencia y en representación de 168 familias del municipio de Soacha. (Aquí)
·
Escrito
firmado por Carmen Alicia Herra Corcho quien actúa en su condición de víctima
de la violencia y en representación de 42 víctimas del municipio de Montería
(Córdoba), corregimiento Nueva Lucía.
·
Escrito
firmado por Ana Myriam Rodríguez Salguero quien actúa en su condición de
víctima de la violencia y en representación de Asodepaz desplazados del
municipio de Manizales (Caldas).
·
Escrito
firmado por María Rubí Tejada Suárez quien actúa en su condición de víctima de
la violencia y en representación de 150 mujeres del Tigre del municipio de Valle
del Guaméz.
·
Escrito
firmado por Ana Briceida Mantilla quien actúa en su condición de víctima de la
violencia y en representación de 15 víctimas del municipio de Barrancabermeja.
1.2. Estiman las demandantes que sus derechos
fundamentales a una vida digna (Art. 11), a la seguridad personal (Art. 11), al
debido proceso (Art. 29) y a las garantías judiciales y de acceso a la justicia
(Art. 229) se encuentran vulnerados por omisión del Ministerio del Interior y
de la Fiscalía General de la Nación. Sostienen que su vida en condiciones
dignas se ve afectada “pues el dolor es una situación que hace indigna la
existencia del ser humano, al impedirle gozar de la óptima calidad de vida que
merece y desarrollarse plenamente como individuo en la sociedad”. En cuanto
a su seguridad personal afirman que cuando las víctimas acuden a justicia y paz
a denunciar su caso, se exponen nuevamente a ser revictimizadas, por cuanto son
objeto de amenazas, lo que conlleva la imposibilidad de ejercer su derecho
efectivo a la justicia. Adicionalmente la imposibilidad de tener acceso a los
medios mínimos de subsistencia, los hace vulnerables a toda suerte de riesgos
para su existencia.
1.3.
Exponen como fundamento fáctico de su reclamo hechos relacionados con
sus peticiones de protección realizadas al Estado, y con los riesgos de las
víctimas y su especial situación de vulnerabilidad.
1.3.1.  Refieren que el ocho (8) de
marzo de dos mil siete (2007) en el marco de una movilización que convocó a más
de cinco mil mujeres de varias regiones del país pertenecientes a la Alianza
Iniciativa de Mujeres Colombiana por la Paz (IMP), quienes se manifestaban por
la muerte violenta de Carmen Cecilia Santana Romaña y Yolanda Izquierdo Berrío,
se hizo entrega a las autoridades allí presentes de una solicitud para que se
implementara el Plan de Protección a Víctimas, orientado a dar protección y
seguridad a las miles de personas que están denunciando y reclamando sus
derechos a la verdad, la justicia y la reparación.
1.3.2.  Informan que el 29 de marzo
de 2007 formalizaron ante el secretario privado del Ministerio del Interior,
José Ignacio Burgos, la exigencia de un Plan de Protección a víctimas, con el
respaldo de 5000 firmas de miembros del Sindicato de Trabajadores de Suecia.
1.3.3.  Sostienen que el 10 de mayo
de 2007 se hizo entrega al Ministerio del Interior y del Derecho de una
petición que buscaba propiciar una respuesta, por parte de esa entidad, al plan
de exigibilidad que se había presentado en marzo ocho (8) de dos mil siete
(2007) en Barranquilla.
1.3.4.  Manifiestan que el cinco (5)
de junio de 2007 obtuvieron respuesta en la que se les informa que el
Ministerio lidera un plan de protección de víctimas y testigos, y funcionarios
judiciales de la Ley de Justicia y Paz, tales como Fiscalía, DAS, Policía
Nacional, Programa Presidencial para los Derechos Humanos, del cual no tienen
conocimiento. Adicionalmente se les entrega una copia del Decreto 2816 de 2006
que es el programa de protección de derechos humanos del Ministerio del Interior,
el cual sólo cobija a determinada población.
1.3.5.  Sobre la entidad del riesgo
que afrontan, afirman que el mismo se pone de presente a través de varios
hechos violentos: (i) El asesinato – el 1° de febrero de 2007 – de la señora
Yolanda Izquierdo Berrío, campesina que lideraba la reclamación de títulos de
tierras de ella y de 700 familias más que fueron despojadas por los
paramilitares, a pesar de las denuncias que habían presentado ante la Fiscalía
General de la Nación. Como consecuencia del asesinato de esta líder las
familias que representaba se están retirando de los procesos de Justicia y Paz.
(ii) El asesinato – el 7 de febrero de 2007 – de la señora Carmen
Cecilia Santana Romaña, quien se desempeñaba como dirigente sindical del
Sindicato Nacional de Trabajadores del Sector Bananero. El asesinato se produjo
cuando Carmen Cecilia pretendía constituirse como víctima dentro de los
procesos de Justicia y Paz, por el asesinato de su esposo a manos de la AUC en
el año de 1995. (iii) El asesinato – el 14 de marzo de 2007- en
Hatonuevo (Guajira) de la señora Osiris Jacqueline Amaya Beltrán, perteneciente
a una comunidad Wayuú y que fue violada, secuestrada y asesinada por los paramilitares,
al negarse a pagar las extorsiones de que fue objeto. (iv) El asesinato
– el 23 de abril de 2007 – de la señora Judith Vergara Correa, quien pertenecía
a CORPADES[13]
-, y trabajaba con la red nacional de iniciativas por la paz – REDEPAZ- .
1.3.6.   En relación con la
situación de especial vulnerabilidad o exposición al riesgo sostienen que de
los 315 casos radicados en la Fiscalía y que hacen parte del proceso de
esclarecimiento judicial contra las AUC en el marco de justicia y paz, más de
20 personas han recibido amenazas en contra de su vida o exigencias para que se
retire del proceso.
1.3.7.  En desarrollo de tal
afirmación informan que: (i) los señores Sergio Alberto Valenzuela
Corrales y Guillermo Antonio Valencia Ospina[14],
vienen siendo amenazados por desmovilizados del denominado bloque suroeste
antioqueño de las AUC; (ii) Luz Mery Rincón Marín, denuncia actos de
violencia contra ella y su familia por miembros del denominado bloque héroes de
Granada; (iii) José Norman Arroyave Monsalve, denuncia la desaparición
de su hijo Daniel Oswaldo Arroyave Alzate, las amenazas de muerte y las presiones
para que se desplace a Medellín, provenientes de desmovilizados del llamado
bloque héroes de granada de las AUC; (iv) María de las Mercedes Ardila
Restrepo, denuncia la desaparición de su esposo Abraham Emilio Restrepo y las
amenazas de muerte provenientes de personas desmovilizadas del denominado
bloque suroeste antioqueño; (v) Claudia Jadith Balcero Giraldo, Justa
Rufina Correa Venera, Rosa Cecilia Osorio Calderón, Petrona del Carmen Trocha
del Anillo y Olga Lucía Martínez Ovalle[15],
denuncian persecución, amenaza e intimidaciones de manera sistemática y temen
por su integridad personal.
1.3.8.  Sostienen que el 9 de marzo
la Secretaría de Gobierno de Antioquia puso en conocimiento de la Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación los hechos y adjuntó copia de los
documentos que motivan la búsqueda de protección.
1.3.9.  Informan que los Directores
del Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, y
del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario de la presidencia de la República fueron informados de la situación
mediante comunicaciones de marzo 26 y 27 respectivamente, en las que se
requería protección urgente.
1.3.10. Señalan que el 16 de abril/07 se
le comunicó por parte del Programa Presidencial de DDHH y DIH, que copia de la
comunicación se había remitido a la Dirección de Derechos Humanos del
Ministerio del Interior y de Justicia así como al Departamento de Policía de
Antioquia para la realización del correspondiente estudio de seguridad, nivel
de riesgo y grado de amenaza, estudio que según informan las demandantes “ya
había sido realizado y que recomendaba se tomaran urgentes medidas de
protección a las personas mencionadas”.
1.3.11. Afirman que a instancia de la
CIPOL Antioquia, el 29 de marzo de 2007 las demandantes enviaron a esa
dependencia los nombres y datos de las personas que requieren medidas urgentes
de protección, y comunicación al Secretario de Gobierno de la Gobernación, para
que realizara el correspondiente seguimiento.
1.3.12. Informan que según el Ministerio
del Interior y de Justicia las víctimas deben cumplir con los requisitos de la
solicitud única de vinculación, de tal forma que sólo si las personas cumplen
con los requisitos previstos en la Ley 782 de 2002, pueden hacer llegar la
información completa para acceder a las medidas de protección. Sostienen al
respecto que la solicitud única de vinculación al programa de protección,
presenta serios inconvenientes para las víctimas del conflicto armado, en razón
a que la mayoría de ellas no cumple con los requisitos allí propuestos. Así
mismo las medidas de protección que contempla el programa resultan inocuas en
la práctica, puesto que se orientan a brindar seguridad en situaciones
diferentes a las que afrontan cotidianamente las víctimas.
1.3.13. Sostienen que la señora Marina
López, Directora de la Sede de la Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación, ha denunciado ciertos eventos que se vienen presentando con
ocasión de los procesos institucionales desarrollados en la Comisión que
afectan la seguridad de diferentes personas. En tal sentido denuncian los
siguientes hechos: (i) La interceptación del vehículo en el que se
movilizaba Patricia Helena Fernández Acosta, abogada de la fundación “Mi árbol
Rojo”; (ii) Amenazas a las mujeres que asistieron a la versión libre de
Rodrigo Tovar Pupo alias “Jorge 40”; (iii) Amenazas contra el señor
Antonio González en la ciudad de Santa Marta; (iv) seguimiento del
vehículo en que se movilizaban funcionarios y funcionarias de la CNRR, hacia
una jornada de atención en Riohacha.
1.3.14. Denuncian las amenazas de las que
viene siendo objeto la señora Ingrid Ospino perteneciente a la Red de Mujeres
del Cesar, y la señora Teresita Gaviria presidenta de la Fundación “Madres de
la Candelaria” de Medellín. Tales amenazas, sostienen, se originan en razón de
las gestiones que adelantan a favor de las víctimas en el marco de la ley de
justicia y paz.
1.4.
Señalan que a pesar del contenido de los artículos 250.7 de la
Constitución[16]
y el artículo 15 de la Ley de justicia y paz[17], el Estado no está brindando las garantías de
seguridad para efectivizar el derecho a la justicia de las víctimas, así como a
las garantías judiciales y al debido proceso.
1.5.
Aducen que los programas de protección y asistencia que desarrolla el
Estado[18]
en relación con las víctimas no tienen la capacidad ni están diseñados para
amparar a las víctimas en el marco de la ley de justicia y paz, debido a que
los mecanismos de protección que ellos contemplan no cubren la totalidad de la
población y establecen una serie de condiciones para acceder a los sistemas de
seguridad que promueven. En este sentido los mecanismos de protección del
Ministerio del Interior van encaminados a proteger a grupos poblacionales
específicos, tales como dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente
de grupos de oposición, dirigentes o activistas de organizaciones sociales,
cívicas, comunales, gremiales o sindicales. Adicionalmente exige formar parte
de una organización. En el caso de la Fiscalía General de la Nación, la
protección que ofrece va específicamente orientada a víctimas y testigos dentro
de los procesos judiciales pero “dichos procedimientos son tan demorados que
la víctima puede no ser protegida mientras se pasan los procedimientos”,
como ocurrió en el caso de Yolanda Izquierdo.
1.6.
En relación con la Ley de justicia y paz, afirman que a pesar que se
contempla la protección como un tema fundamental para las víctimas, y que esa
protección debe estar en cabeza del Estado, esos mecanismos no existen, por lo
que plantean la necesidad de la creación de un sistema específico concertado
para las víctimas dentro de la ley de justicia y paz.
1.7.
Solicitan que se ordene al Ministerio del Interior y de Justicia y a la
Fiscalía General de la Nación, y en especial a la Unidad de Justicia y Paz que
se cumpla con el mandato legal establecido y por tanto, que diseñe, implemente
y haga efectivo un programa de protección de víctimas y testigos de los
procesos de esclarecimiento judicial de la ley de justicia y paz.
2.
Pruebas relevantes
A continuación se relacionan los documentos
allegados que presentan particular relevancia para la resolución del caso:
2.1. Copia del derecho de petición, en
interés general, que radicó el 14 de mayo de 2007 la señora Patricia Buriticá
Céspedes, Directora de la Alianza Iniciativa de Mujeres por la Paz ante el
Ministerio del Interior y de Justicia. En la mencionada comunicación solicita
una respuesta a “la exigibilidad de un plan de protección para las víctimas con
el fin de salvaguardar el derecho a la vida, la dignidad y su derecho a la
verdad, la justicia y la reparación”, demanda que se había hecho pública en la
movilización del 8 de marzo de 2007 en Barranquilla, y de la cual se hizo
entrega formal al secretario privado del Ministro del Interior el 29 de marzo
de 2007.
2.2. Comunicación de junio 5 de 2007, a
través de la cual la Viceministra del Interior le informa a la peticionaria que
en la actualidad la protección a las víctimas, en el marco de los procesos de
justicia y paz, es una función que se cumple a través de la Fiscalía General de
la Nación y la Policía Nacional.
Señala así mismo el Ministerio del Interior que “la Fiscalía
General de la Nación, conjuntamente con el Departamento Nacional de Planeación,
Policía Nacional, Departamento Administrativo de Seguridad –DAS-, Programa
Presidencial de Derechos Humanos y el Ministerio del Interior y de Justicia,
lidera el PROGRAMA DE PROTECCIÓN DE VÍCTIMAS, TESTIGOS Y FUNCIONARIOS
JUDICIALES DE LA LEY DE JUSTICIA Y PAZ: PROPUESTA PLAN DE CHOQUE, con el
propósito de articular esfuerzos a favor de las víctimas a que hace referencia la
Ley 975 de 2005”.
Por último le informa a la peticionaria sobre la
existencia del Programa de Protección de Derechos Humanos estructurado con
fundamento en la Ley 782 de 2002, reglamentado por el Decreto 2816 de 2006,
dirigido a un grupo poblacional específico conformado por: “Dirigentes y
activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunales, gremiales,
sindicales, campesinas y de grupos étnicos” que se encuentren en situación
de riesgo cierto, inminente y excepcional como consecuencia directa y en razón
del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o
humanitarias.
2.3. Oficio No. 482 de febrero 5
de 2007 suscrito por la Fiscal 20 Delegada ante el Tribunal, Unidad Nacional de
Fiscalías para la Justicia y la Paz, Sede Medellín, dirigido al Secretario de
Gobierno del Departamento de Antioquia en el que se pone en conocimiento de esa
autoridad la solicitud de protección formulada por la señora María de las
Mercedes Ardila Restrepo para sí y para sus hijos menores, “quienes vienen
siendo amenazados de muerte por personas pertenecientes al desmovilizado Bloque
Suroeste Antioqueño de las AUC”.
2.4. Oficio No. 393 de febrero 1°
de 2007 suscrito por la Fiscal 20 Delegada ante el Tribunal, Unidad Nacional de
Fiscalías para la Justicia y la Paz, Sede Medellín, dirigido al Secretario de
Gobierno del Departamento de Antioquia en el que se pone en conocimiento de esa
autoridad la solicitud de protección a su vida y la de sus hijas menores de
edad, formulada por la señora Luz Mery Rincón Guarín “quien viene siendo
amenazada de muerte por desmovilizados del bloque héroes de granada de las AUC,
pues dos de sus integrantes se encuentran privados de la libertad por el
homicidio de su esposo el señor Eduardo Alfonso Vargas Vargas en hechos
ocurridos en el municipio de Alejandría (Antioquia)”. Informó así mismo la
solicitante que los paramilitares que operaron en ese municipio dieron también
muerte a su madre Lucía Guarín Ocampo, a su hermana Sandra Milena Rincón Guarín
y a su tío Alejandrino Guarín.
3. Intervención de la parte
demandada.
3.1. De la
Fiscalía general de la Nación
El Fiscal Jefe de la Unidad Nacional de Fiscalías para
la Justicia y la Paz presentó ante el juez de tutela un escrito en el que
sostiene que no hay lugar a la tutela de los derechos fundamentales invocados
en razón a que ese organismo “ha cumplido la normativa vigente, en concreto,
la Constitución Política y la Ley 975 de 2005 y sus decretos reglamentarios”.
A continuación se presenta una síntesis de su
intervención:
3.1.1. Desde el punto de vista procesal, señala que, a
excepción de la doctora Patricia Buriticá Céspedes, las demás personas que
suscriben la acción de tutela no cumplen con los requisitos de postulación
establecidos en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, en razón a que no se
adjuntan los poderes correspondientes.
3.1.2. Indica que no se dan los presupuestos fácticos
que permitan predicar la existencia de un perjuicio irremediable para el otorgamiento
de una tutela transitoria al derecho a la vida de la demandante. La tutela se
fundamenta en argumentos abstractos que no demuestran el quebranto de los
derechos, existiendo además otros mecanismos idóneos para que las víctimas
reclamen protección de sus derechos.
3.1.3. La Fiscalía General de la Nación, y en
particular la Unidad Nacional para la Justicia y la Paz “no ha omitido en
manera alguna su obligación de solicitar la protección a las víctimas y
testigos intervinientes en los casos específicos dentro de la aplicación de la
Ley 975 de 2005”. Por consiguiente no encuentra violación a los derechos
fundamentales.
Para sustentar la anterior afirmación señala que de
los artículos 15, 37 y 38 de la Ley 975/05 no se infiere el deber de creación de
un Programa de Protección de Víctimas y Testigos exclusivamente para el
procedimiento establecido por la Ley de justicia y paz. Indica que conforme al
artículo 250 de la Constitución a la Fiscalía le corresponde “salvaguardar
la vida e integridad física de las víctimas que estén dentro del proceso penal
especial de la ley de justicia y paz y es lo que hasta la fecha se ha llevado a
cabo”.
Invoca como prueba del cumplimiento por parte del
estado colombiano de sus deberes de protección frente a las víctimas de la ley
de justicia y paz, la información emitida por el Ministerio del Interior y de
Justicia según la cual “la Fiscalía General de la Nación, conjuntamente con
el Departamento Nacional de Planeación, Policía Nacional, conjuntamente con el
Departamento Administrativo de Seguridad - DAS - , Programa Presidencial de
Derechos Humanos y el Ministerio del Interior y de Justicia, lidera el programa
de PROTECCIÓN DE VÍCTIMA, TESTIGOS, FUCIONARIOS JUDICIALES DE LA LEY DE
JUSTICIA Y PAZ: PROPUESTA PLAN DE CHOQUE con el propósito de articular
esfuerzos a favor de las víctimas a que hace referencia la Ley 975 de 2005”.
3.1.4. Afirma que dentro de los mismos anexos de la
acción de tutela obra evidencia sobre el cumplimiento de su deber
constitucional de protección a las víctimas de los procesos de justicia y paz,
como son las solicitudes a todos los organismos del estado para que
salvaguarden la vida de todas las personas “que han sufrido daño”. Ello en
cumplimiento del memorando 03 del 1° de febrero de 2007 de la Jefatura de
Unidad de Justicia y Paz.
Informa que el procedimiento establecido en tal
directiva consiste en que se informa a las víctimas de su derecho a denunciar
sobre las amenazas y se remite la solicitud de protección al Comandante del
Departamento de Policía respectivo con el fin de que se adopten las medidas
provisionales de protección. Paralelamente se remite solicitud de protección al
programa de protección de la Fiscalía General de la Nación con el fin de que se
realice el estudio de amenaza y riesgo y se decida sobre el caso.
Concluye señalando que la supuesta omisión de la
creación de un programa especial de protección de víctimas y testigos para la
ley de justicia y paz no es un imperativo normativo, no obstante tanto la
Fiscalía como los organismos ya mencionados (supra 3.1.3) “han buscado
el fortalecimiento de los mecanismos ya existentes en la Ley de justicia y paz”.
3.2. Del Ministerio del Interior y de Justicia
Interviene a través de la Dirección de Derechos
Humanos, solicitando se declare la improcedencia de la acción de tutela en lo
que respecta al Ministerio del Interior y de Justicia, señalando además “que
la accionante ha sido temeraria en la presente acción de tutela”. (Fol.
176)
A continuación se presenta una síntesis de los fundamentos
de su solicitud:
3.2.1. Que no es claro cómo el Ministerio esté
vulnerando los derechos de los peticionarios a la vida, a la seguridad personal
y a la justicia, puesto que existe una respuesta emitida por el propio
Ministerio a la accionante en la que se le informa “que se está trabajando
en armonía con el Departamento Administrativo de Seguridad – DAS -, el Programa
Presidencial de DDHH y DIH (…), el programa de Protección de este Ministerio,
la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación para la protección de
víctimas, testigos y funcionarios judiciales de la Ley de Justicia y Paz”.
3.2.2. Informa que “esta propuesta es un plan” que
tiene como antecedentes las solicitudes de la comunidad internacional, el que
los actuales programas de protección no estén diseñados para atender víctima o
testigos dentro de la ley de justicia y paz; y en la necesidad de redefinir los
parámetros de focalización de la política de protección a las víctimas,
testigos y funcionarios judiciales relacionados en la ley de justicia y paz.
Manifiesta que “en desarrollo de este trabajo
mancomunado existe el proyecto de ¨un decreto reglamentario por medio del cual
se cree un sistema de protección para las víctimas y testigos de la Ley 975 de
2005¨”. Este proyecto, informa, “está en el proceso de revisión final
para la respectiva sanción presidencial”.
3.2.3. Con base en lo anterior sostiene que el
Gobierno no ha tenido una actitud omisiva, ni desinteresada como manifiestan
los demandantes, puesto que “la creación de este proyecto de decreto es
consecuencia de la necesidad de formular una política de protección de las
víctimas y testigos del proceso de justicia y paz y que atiende a las
características sui géneris del proceso y principalmente la problemática de
inmediatez que pone de presente la evaluación de necesidades de protección para
esta población en específico”.
3.2.4. Por último destaca que la tutela resulta
improcedente por la existencia de otros mecanismos de defensa consagrados en la
Constitución y en la Ley, con un grado significativo de eficacia como es la
acción de cumplimiento.
4. Decisiones objeto de revisión
4.1. Del fallo de primera instancia
La Sección Cuarta – Subsección “A” del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en providencia de agosto 13 de 2007, tuteló los
derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal de las accionantes,
víctimas y testigos de los procesos de esclarecimiento judicial de la Ley de
justicia y paz. En consecuencia, ordenó al Ministro del Interior y de Justicia
y al Fiscal General de la Nación que, dentro del término de 30 días contados a
partir de la notificación de la providencia, dentro del ámbito de sus
competencias constitucionales y legales, diseñen, implementen y ejecuten un
programa de protección de víctima y testigos de la Ley de justicia y paz.
Los fundamentos en que se sostiene tal determinación
se reseñan a continuación:
4.1.1 Estimó que con fundamento en lo previsto en el inciso
2° del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 las demandantes Ana Briceida Mantilla,
María Rubí Tejada Suárez, Ana Miriam Rodríguez Salguero, Carmen Alicia Herrera
Corcho, Marlene Zambrano Padilla, Luz Stella García Villamizar, Luz Mary
Álvarez Osorio, Justa Mena de Cocomacia, María Zabala, Nohora Villegas, Luz
Helena Morales Palencia y Lucelly Gutierrez de Osorio, se encuentran
legitimadas para actuar en nombre propio y agenciar los derechos de las
personas que dicen representar, teniendo en cuenta que las mismas no están en
condiciones de promover su propia defensa, y que manifestaron su interés de que
no fuesen divulgados sus nombres por el temor de que la acción les genere
represalias.
4.1.2 Consideró que los derechos cuya tutela se
demanda (la vida, la integridad personal, la igualdad, el debido proceso) son
de carácter fundamental, y pesa sobre ellos la inminencia de un perjuicio
irremediable que demanda medidas urgentes e inmediatas de protección.
4.1.3
Destacó la preeminencia
que la Constitución (Preámbulo y los artículos 11 y 12) y la jurisprudencia de
esta Corte le han dado a los derechos a la vida y a la integridad personal[19],
y subrayó el deber de las autoridades públicas de proveer a su efectiva
protección respecto de todas las personas, en especial de aquellas que sin
participar directamente en el conflicto armado se ven afectadas por éste[20].
4.1.4
Invocó el artículo 250
de la Constitución y los artículos 15, 38 y 39 de la Ley 975 de 2004, y los
Decretos Reglamentarios 4760 de 2005 (Artículo 11) y 3391 de 2006 (Artículo 8°),
para señalar que en tales disposiciones se contempla la obligación para la
Fiscalía General de la Nación de velar por la protección de la intimidad y
seguridad de las víctimas de justicia y paz.
4.1.5.
Luego de destacar el
memorando No. 03 del 1° de febrero de 2007 de la Unidad Nacional de Fiscalías
para la Justicia y Paz, así como la circular No. 0001 del 8 de febrero de 2007
del Fiscal General de la Nación[21],
concluyó que la normatividad constitucional, legal y reglamentaria concede
amplias facultades a la Fiscalía General de la Nación para adoptar las medidas
y acciones pertinentes para proteger a las víctimas, testigos y demás partes
del proceso.
4.1.6
Declaró que todas las
evidencias del proceso, incluidas las respuestas de las entidades accionadas,
ponen de manifiesto la gran preocupación nacional que subsiste sobre la problemática
de la seguridad de las víctimas de justicia y paz. Reconoce los esfuerzos que
se hacen para hacerle frente, no obstante considera que resultan insuficientes,
por lo que decide tutelar los derechos fundamentales a la vida y a la
integridad personal de las accionantes, víctimas y testigos de los procesos de
esclarecimiento judicial de la ley de justicia y paz, y en consecuencia, ordenó
a las entidades accionadas proceder al diseño, implementación y ejecución de un
programa de protección de víctima y testigos de la Ley de justicia y paz.
4.1.7
Otorgó al fallo efectos
“inter comunis” para todas las víctimas y testigos de la referida ley,
teniendo en cuenta las circunstancias particulares por las que atraviesan,
según lo reseña la demanda. Adopta como precedente para este aspecto de la
decisión la sentencia SU-1023 de 2001.
4.1.8
La sentencia presenta
una aclaración de voto de una de las magistradas que la suscriben, en relación
con la legitimación por activa y los efectos de la decisión. Según el voto
disidente la situación que plantea la demanda respecto de la legitimidad por
activa, no permite declarar la existencia de una agencia oficiosa referida a
las personas que integran las diversas organizaciones que son representadas por
quienes actúan como demandantes. Considera sí, que se dan los presupuestos
establecidos por la jurisprudencia en relación con los efectos “inter
comunis” lo que conduce, de mejor manera, a una cobertura amplia de la
sentencia.
4.2. Impugnación del fallo de primera instancia
El Ministerio del Interior y de Justicia impugnó la
sentencia, solicitando su revocatoria, con fundamento en consideraciones que se
resumen a continuación:
A su juicio la demanda
involucra erróneamente al Ministerio del Interior y de Justicia, asignándole
una función que no le atribuye la Ley de justicia y paz. Conforme a esta
normatividad es la Fiscalía General de la Nación la entidad con capacidad
funcional para asumir la labor de protección a las víctimas y testigos que
intervienen en estos procesos.
Estima la entidad demandada que la acción de tutela
resulta improcedente en razón a que existen otros mecanismos de defensa
judicial, con un grado significativo de eficacia, al que han debido acudir las
demandantes para el logro de sus propósitos de protección, como es la acción de
cumplimiento contemplada en la Ley 393 de 1998. Sostienen que lo que persigue
la acción de tutela es el cumplimiento de los artículos 15 y 37 de la Ley 975
de 2005.
Considera que las personas que son activistas o
dirigentes de las organizaciones demandantes, o de otras relacionadas con la
población que es objeto de protección mediante los mecanismos previstos en la
Ley 782 de 2002, y se encuentren amenazadas de manera inminente a consecuencia
del conflicto armado, así se trate de víctimas o testigos en los procesos de
justicia y paz, deben ser acogidos por esos procedimientos, siempre y cuando no
se encuentren amparados por otro programa de protección.
El fallo de tutela coloca a la entidad impugnante en
una situación de imposible cumplimiento, de una parte porque le asigna una
función que no está en condiciones de cumplir dada su imposibilidad de
establecer la situación concreta de la víctima o testigo dentro del proceso
penal. De otra parte, le impone cargas presupuestales que no está en posibilidad
técnica de asumir.
4.3. Del fallo de segunda instancia
La Sección Segunda Subsección “B” de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, revocó la sentencia de
primera instancia, y en su lugar decidió rechazar por improcedente la acción de
tutela, por falta de legitimación por activa y existencia de otro mecanismo
judicial de defensa. A continuación se resumen los fundamentos de su decisión:
En primer lugar, estimó que en el caso bajo estudio no
se presentan los presupuestos para reconocer una agencia oficiosa,
particularmente por que las demandantes no dicen actuar en tal condición, y
adicionalmente en razón a que no es posible establecer las circunstancias en
que se encuentran los titulares de los derechos, a efecto de determinar su
imposibilidad de ejercer su propia defensa. En consecuencia, respecto de la
legitimidad por activa, decide asumir la acción únicamente respecto de la
demandante Patricia Buriticá Céspedes.
En segundo término, considera que las declaraciones
que se pretenden, están relacionadas con el cumplimiento de una ley que
contiene mandatos generales, escapan a la órbita de competencia del juez
constitucional. Las pretensiones de la demanda deben ser objeto de análisis a
través de una acción de cumplimiento por parte del Juez Administrativo.
Como hecho destacado indica que la accionante ha
solicitado y obtenido la protección que brinda el programa que para tal fin
desarrolla el Ministerio del Interior y de Justicia, siendo en efecto
beneficiaria del mismo.
Por último se lamenta del “(…) el hecho
notorio y lamentable que sufren miles de personas que se ven forzadas a
abandonar sus sitios de residencia y trabajo, por las amenazas y temor que
generan las acciones de los grupos armados ilegales o subversivos (…), no
obstante concluye que en este caso no es posible acceder al amparo solicitado,
por existir otro medio de defensa judicial, como es la acción de cumplimiento.
5. Insistencia del Procurador General de la Nación
5.1 Del escrito de insistencia
Mediante escrito de enero 24 de 2008 el
Procurador General de la Nación insistió ante la Sala de Selección correspondiente
para que se revisara la acción de tutela radicada bajo el No. 1.783.291, al
estimar que involucra uno de los asuntos de mayor trascendencia en el país: la
protección de las víctimas y testigos en los procesos de esclarecimiento
judicial de la ley de justicia y paz.
Considera la Procuraduría que la selección
del expediente referido “permitirá examinar, a la luz de los derechos
fundamentales de las mujeres y familias víctimas del conflicto armado, la
necesidad imperiosa de implementar y ejecutar un programa de protección de
víctimas y testigos de la Ley de justicia y paz que se traduciría en la real
garantía de efectivización de sus derechos, así como del cumplimiento de los
mandatos expresos para alcanzar la reconciliación nacional en la satisfacción
de las necesidades de las víctimas”.
Manifiesta la Procuraduría que en
situaciones de conflicto armado, las mujeres juegan a menudo un papel decisivo,
por ser ellas el núcleo de la familia y tener bajo su responsabilidad a sus
hijos menores de edad. Por ello, “la petición de crear un programa de
protección de víctimas es una responsabilidad colectiva que evitaría la
degradación y revictimización sucesiva de sus derechos”.
5.2 Intervención de la Procuraduría en el trámite de
la revisión
Mediante oficio No. 353 de abril 14 de 2008
el Procurador General de la Nación presenta unas consideraciones con fundamento
en las cuales coadyuva la revisión de la tutela “a favor de las víctima de
la Ley 975/05, amenazadas, intimidadas y hostigadas por agentes generadores de
violencia, situación de vulnerabilidad y revictimización que les impide ejercer
sus derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación integral”.
Estima el Procurador que es de vital
importancia incorporar en las políticas y los programas de protección, las
diferentes recomendaciones internacionales que buscan orientar a los estados en
la asistencia y recuperación de las víctimas de conductas violentas. Presenta
un extracto de las recomendaciones del Comité de Ministros del Consejo de
Europa sobre la asistencia a las víctimas del crimen. Señala que tales
recomendaciones permiten establecer parámetros de políticas públicas que pueden
observar las autoridades competentes para formularla con carácter general y que
orientan la actuación de las que tienen participación en la ejecución de
Programas de Protección de víctimas de la Ley de Justicia y Paz.
Sostiene que el fortalecimiento del Estado
en materia de seguridad personal de las víctimas de conductas violentas,
especialmente aquellas víctimas que acuden a la Ley 975/05, población
vulnerable y definida, demanda del Estado la formulación de planes y
estrategias que incorporen a los actuales o nuevos programas de protección
estándares internacionales dirigidos a detener el proceso de victimización mediante
la formulación de medidas de asistencia y de protección, tal como lo establecen
las recomendaciones del Comité de Ministros del Consejo de Europa.
Estima prioritario atender la presunción de
riesgo de la víctima y propender por la unificación de los criterios de
evaluación de los niveles de riesgo, así como de las medidas que se adoptarían
en cada caso, mediante la formulación de un protocolo o procedimiento que
recoja las diferentes formas de evaluación.
6. Pruebas ordenadas por la Corte
Constitucional
Mediante auto de marzo 28 de 2008 el
magistrado sustanciador ordenó oficiar al Ministerio del Interior y de
Justicia, a la Fiscalía General de la Nación, al Director General de la Policía
Nacional y a la Directora del Departamento Administrativo de Seguridad – DAS- ,
con el propósito de indagar sobre las acciones que cada una de esas entidades
ha desarrollado en el marco de sus competencias respectivas para garantizar la
protección, la seguridad y el acceso a la justicia de las víctimas en los
procesos de esclarecimiento de la verdad de la Ley de justicia y paz.
7. Informes emitidos por las autoridades
requeridas:
En respuesta a la solicitud de información
realizada por la Corte Constitucional, todas las autoridades públicas requeridas
remitieron sus informes, los cuales se reseñan a continuación:
7.1. Del Ministerio del Interior y de
Justicia
Mediante oficio OPT-A-161/2005 el
Coordinador del Grupo de Justicia y Paz del Ministerio del Interior y de
Justicia informó a la Corte sobre las siguientes acciones:
7.1.1. La expedición del Decreto 3570 de
2007, en cuyo diseño y elaboración participaron la Fiscalía General de la
Nación, la Policía Nacional, el Departamento Administrativo de Seguridad – DAS
– el Departamento Nacional de Planeación, la Procuraduría General de la Nación,
la Defensoría del Pueblo, el Programa Presidencial de Derechos Humanos, y el
Ministerio del Interior y de Justicia.
El Decreto crea un programa de protección
para víctimas y testigos; define una dirección ejecutiva a cargo de la
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia; crea
un grupo técnico de evaluación de riesgo integrado por la Fiscalía General de
la Nación, la Policía Nacional, el Ministerio del Interior y de Justicia y el
Departamento Administrativo de Seguridad, la Procuraduría General de la Nación,
la Defensoría del Pueblo, el Programa Presidencial de Derechos Humanos, el
Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio del Interior y de Justicia,
a la vez que señala funciones y responsabilidades.
La competencia para la adopción de las
medidas de protección se radica en las entidades que directamente prestan este
servicio como son la Fiscalía General de la Nación, la Policía Nacional y la
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia.
7.1.2. Elaboración de un mapa de riesgo
cuya actualización está prevista cada dos meses, como herramienta para operar
las alertas preventivas tempranas a cargo de la Policía Nacional. Así mismo un
protocolo y flujograma que define los procedimientos para acceder y poner en
marcha el programa de protección a víctimas y testigos de la Ley 975 de 2005.
7.1.3. Indica que conforme al artículo 32
del Decreto 3570/07 desde el mes de diciembre de 2007, se vienen realizando
capacitaciones por parte del Comité Interinstitucional de Justicia y Paz, las
cuales se desarrollarán en 26 departamentos del territorio nacional. Estas
capacitaciones están dirigidas a Comandantes de Estación y Distrito de Policía,
seccionales de inteligencia SIPOL, Fiscalías Locales, Unidades de Justicia y
Paz, Directores, Subdirectores, Jefes de Protección y funcionarios encargados
de elaboración de estudios de niveles de riesgo y grado de amenaza en las
diferentes seccionales del Departamento Administrativo de Seguridad, Defensoría
del Pueblo, Procuraduría General de la Nación y Personeros Municipales. No
obstante señala que “se desarrolla actualmente el diseño y ejecución de una
estrategia de capacitación y difusión a nivel nacional del programa de
protección a víctima y testigos, con el acompañamiento de la CNRR y MAPP OEA”, en
algunas secciones del país.
7.1.4. Informa que se suscribió un Convenio
Interadministrativo con la Policía Nacional en la vigencia presupuestal 2007,
por un valor de $17.788.905.198 para la implementación de las medidas
correspondientes a esa entidad en relación con el Programa de Protección para
las víctimas y testigos en el marco del proceso de justicia y paz. Precisa que
en la vigencia actual “se está trabajando en la elaboración de convenios
interadministrativos con la Policía Nacional y la Fiscalía General de la
Nación, por un valor de $13.500 millones de pesos”.
7.1.5. Refiere otras medidas como la
asignación de equipos para facilitar la comunicación interna del Grupo Técnico
de evaluación de riesgo, (en adelante GTER), y con los grupos técnicos
seccionales. Informa que se puso en marcha el funcionamiento de los grupos
técnicos de riesgo de Bogotá; Medellín y Barranquilla, creándose una red de
comunicación entre sus miembros.
7.1.6. Informa que la Fiscalía General de
la Nación en su calidad de Secretaría Técnica del GTER, ha solicitado la
evaluación de 205 casos a nivel nacional, de los cuales 152 han sido atendidos
por el GTER en Bogotá, Medellín y Barranquilla. De las evaluaciones realizadas
se han recomendado las siguientes medidas de protección para 97 personas: 57
medidas de autoprotección, 18 revistas policiales, 2 plan padrino, 17 apoyos de
reubicación temporal, 11 reubicaciones definitivas, 2 medios de comunicación
avantel, 17 tiquetes aéreos nacionales, 1 esquema móvil de protección
individual.
7.1.7. Señala que dentro del Programa de
Protección a víctimas y testigos de justicia y paz, liderado por la Dirección
de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, se han adoptado medidas en
relación con las siguientes personas:
Ø Patricia Buriticá Céspedes, identificada con C.C. No. 41.555.960
en su condición de defensora de derechos humanos, se le asignó un esquema móvil
de protección consistente en un vehículo corriente, dos unidades de escolta con
su respectivo armamento y medios de comunicación. Este esquema estuvo vigente
entre el 29 de septiembre de 2006, hasta el 21 de diciembre del mismos año, “día
en el cual la beneficiaria, mediante oficio remitido al DAS informó de sus
salida a vacaciones y que ¨a partir de ese día no utilizaré el esquema de
seguridad asignado a mi cargo”.
Ø Ana Briceida Mantilla, identificada con la C.C. No. 28.013.448
en su condición de persona en situación de desplazamiento, desde el 21 de
agosto de 2007 y hasta la fecha, ha recibido revistas policiales y cuenta con
un medio de comunicación avantel. En la actualidad el DAS está adelantando la
evaluación de nivel de riesgo con miras a determinar las medidas necesarias
para su protección.
Ø Luz Mery Rincón Guarín, identificada con C.C. No.
41.103.144. Ante una solicitud de inclusión en el Programa de Protección a
población en situación de desplazamiento, y dada la urgencia del caso, el
programa le asignó el día 3 de abril/08, un apoyo de reubicación temporal
equivalente a $1.384.500.=, y tiquetes aéreos nacionales para ella y su núcleo
familiar, a la vez que se coordinó con la Policía Nacional, la realización de revistas
periódicas en torno a su domicilio.
Ø Marlene Zambrano Padilla, identificada con C.C. No.
41.103.144. En la actualidad el DAS está adelantando la evaluación del nivel de
riesgo.
Respecto de las demás personas en relación
con las cuales se solicitó información, se indica que no han realizado
solicitud de protección al Programa de Protección que lidera la Dirección de
Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia.
Sin embargo, advirtió que en los casos de
Claudia Jadith Balcero (C.C. No. 49.768.738), Justa Rufina Correa Venera (C.C. No.
26.735.910), Rosa Cecilia Osorio Calderón (C.C. No. 49.767.908), Petrona del
Carmen Trocha de Anillo (C.C. No. 22.912.430), Olga Cecilia Martínez Ovalle
(C.C. No. 42.494.675), María de las Mercedes Ardila Restrepo (C.C. No. 221.673.030),
Sergio Alberto Valenzuela Corrales (C.C. No. 70.852.447 de Támesis), y
Guillermo Antonio Valencia Ospina (C.C. No. 1.098.627.931 de Palestina), según
cruce de información realizado con la Fiscalía General de la Nación, se pudo
establecer que éstos casos han sido evaluados por el Programa de Atención a
Víctimas y Testigos de la Fiscalía General de la Nación.
7.2. De la Fiscalía General de la Nación
Mediante oficio JUNJP el Jefe de la Unidad
de Fiscalía para la Justicia y la Paz informó a la Corte:
7.2.1. Que mediante resolución 0-4773 de
diciembre 3 de 2007 el Fiscal General de la Nación (Art. 27 num. 1° del Decreto
3570/07) impartió directrices a los Fiscales adscritos a la Unidad Nacional de
Fiscalías para la justicia y la paz (UNFJP), en relación con el reconocimiento
sumario de la calidad de víctima o perjudicado dentro de los procesos de
esclarecimiento de la Ley de justicia y paz, en el entendido que la
determinación final corresponde a los magistrados de la Sala de Justicia y Paz
del Tribunal correspondiente, en la audiencia en la que se tramite el incidente
de reparación integral.
7.2.2. Que desde el inicio de la actividad
de la Unidad Nacional de Fiscalía para la Justicia y la Paz, los funcionarios
de esa unidad “han oficiado en pluralidad de casos a los Comandantes de
Policía de las regiones donde aquellas se encontraba (las presuntas víctimas)e,
incluso, solicitado estudio de evaluación a la oficina de protección de la
entidad. En muchos casos los presuntos afectados rehusaron aceptar las medidas
ofrecidas como necesarias y, en otros, se concluyó que el riesgo era ordinario
o inexistente”.
7.2.3. Que una vez excedido el Decreto 3570
de 2007, la UNFJP ha solicitado asistencia inicial a los Comandantes de
Estación de Policía correspondientes a las regiones donde se encuentran las
personas que han informado sobre situaciones de riesgo o amenaza, autoridades
que de inmediato deben informar al Grupo Técnico de Evaluación de Riesgo (GTER)
para lo de su cargo. Igualmente señala que cuando se les ha requerido, los
fiscales de la UNFJP han acreditado sumariamente la condición de víctima para
los efectos del citado decreto.
7.2.4. En particular sobre las personas que
instauran la acción de tutela refiere que la señora Patricia Buriticá Céspedes,
en su condición de defensora de derechos humanos recibe medidas de la Dirección
de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia.
En relación con las señoras Claudia Judith
Balcero Giraldo, Justa Rufina Correa Venera, Rosa Cecilia Osorio Calderón,
Petrona del Carmen Trocha de Anillo, Olga Cecilia Martínez Ovalle, indica que
antes de la expedición del Decreto 3570 de 2007, solicitaron, a través de
apoderado, a la Dirección del Programa de Protección y Asistencia de la FGN medidas
de protección. Por consiguiente se solicitó al Comandante del Departamento de
Policía del Cesar que implementara las medidas pertinentes para la protección
de la vida de las precitadas y sus grupos familiares. No obstante, señala, las
mencionadas ciudadanas manifestaron por escrito que no estaban dispuestas a
moverse de la ciudad de Valledupar dado que su único interés era conocer la
verdad sobre el paradero de sus familiares desaparecidos y que sólo deseaban
que se le brindara garantías de seguridad en Valledupar.
Refiere que una vez creado el Programa de
Protección de Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz la situación de
las ciudadanas Balcero Giraldo, Correa Venera, Osorio Calderón, Trocha de
Anillo y Martínez Ovalle fue evaluada por el GTER con sede en Barranquilla en
sesión de febrero 27 de 2008, el cual aprobó calificar el riesgo como ordinario
y oficiar a la Dirección del CTI y al Comandante del Departamento de Policía
del Cesar para que les fuera otorgado un plan padrino, se le hizo entrega por
parte de la Policía Nacional de un Manual de Medidas de seguridad y
autoprotección y se le ordenó a las autoridades de Policía de Valledupar,
desplegar actividades de registro y control en el sector en donde están
ubicadas sus residencias, a través de revistas periódicas por parte de la
patrulla de vigilancia del sector, “con el propósito de contener las
pretensiones de grupos delincuenciales”. Igualmente se recomendó a las
evaluadas estrechar los lazos de comunicación y el flujo de información con el Comandante
de la Estación de Policía de Valledupar y/o patrulla del sector con el objeto
de conocer las novedades que se le presenten en su entorno.
Respecto de la señora María de las Mercedes
Ardila Restrepo se informa que mediante acta del 28 de marzo de 2008 el GTER
calificó el riesgo de la mencionada ciudadana cono ordinario y estableció que
no se acreditaban los requisitos para vincularla al Programa de Protección de
Víctima y Testigos de Justicia y Paz, por lo que se le recomendó como medida de
seguridad la autoprotección, y se ordenó mantener revistas de seguridad por
parte de la Policía Nacional de Antioquia.
En lo que concierne a los ciudadanos Sergio
Alberto Valenzuela Corrales y Guillermo Antonio Valencia Ospina, indica que se
han realizado diez evaluaciones, todas ellas con resultados negativos por no
reunir los requisitos exigidos por la resolución 2700 de 1996, y porque el
riesgo de los mencionados ciudadanos se ha calificado como ordinario. No
obstante se reiteraron solicitudes de protección a la Policía Nacional.
Evaluada su situación bajo los parámetros del Decreto 3570 de 2007, en sesión
de enero 19 de 2008 del GTER, el riesgo de los señores Valenzuela Corrales y
Valencia Ospina fue calificado como ordinario a la vez que se recomendó
mantener las medidas de autoprotección por parte de la Policía Nacional del
Valle de Aburrá.
7.2.5. Adicionalmente informó que en
relación con las demás personas que figuran como demandantes en la acción de
tutela se verificó que no se ha recibido solicitud de protección por parte de
la Secretaría Técnica del GTER.
7.2.6.
Por último en lo que
tiene que ver con los recursos asignados para el manejo del programa la
Fiscalía señaló:
(…)El Decreto que creó el Programa de Protección a víctimas y
testigos de la Ley 975 de 2005 fue expedido desde septiembre de 2007 en ese
mismo mes la Fiscalía General de la Nación (…) solicitó al Ministerio del
Interior y de Justicia ($6.888´398.419.=) para la vigencia 2007. Sin embargo,
al finalizar la anualidad cuando se iba a realizar el traslado de los recursos
se concluyó que no era posible ejecutar los recursos en la vigencia 2007 ya que
no se alcanzaba a cumplir en dicho lapso con el trámite de contratación exigido
para los dineros públicos porque ya no era posible manejar reservas
presupuestales para el año 2008. Para la vigencia 2008, se solicitaron
$13.712´083.366.=, cifra que fue considerada elevada para el presupuesto
previsto para dicho programa teniendo en cuenta que el Ministerio de Hacienda
solo aprobó $15.000.000.000.= para todas las entidades que conforman el
Programa, en ese sentido se solicitaron 5.620.486.166.= recursos presupuestales
que a{un no han sido aprobados”.
7.3. De la Policía Nacional
La Secretaría General – Asesoría Legal de
esta Institución informa a la Corte que en ejecución de las competencias
asignadas por el Decreto 3570 de 2007, se han desarrollado las siguientes
acciones:
7.3.1. En cumplimiento de las competencias
que a la Policía Nacional asignó el Decreto 3570/07, esta institución ejecuta
dos tipos de dispositivos de protección: (i) Dispositivo de protección dirigido
a municipios, que hace referencia a la presencia activa en los municipios
priorizados dentro del mapa de riesgo. “Las labores desarrolladas por
la Policía están encaminadas al control de las variables de conflictividad que
se determinan en el mapa de riesgo elaborado por el Subcomité de protección y
que impiden la participación de las víctimas y testigos en los procesos de
Justicia y Paz, como consecuencia de amenazas contra su vida e integridad”. Para
el cumplimiento de esta función señala el informe “el Ministerio del
Interior y de Justicia transfiere a la Policía Nacional los recursos que le
permiten desarrollar acciones de disuasión y control a los agentes generadores
del riesgo, con los cuales se adquieren equipos de movilidad y comunicaciones
que ayuden en el mejoramiento de la infraestructura y capacidad de respuesta
institucional”.
(ii) Dispositivo de atención individual
frente a la evidencia de un riesgo extremo y/o extraordinario: es el conjunto
de medidas y medios de protección específicos adecuados y suficientes para
evitar que se materialice el riesgo extraordinario o extremo sobre una víctima
o testigo, en el marco de la Ley 975/05, generado como consecuencia de su participación
directa en el proceso de justicia y paz o para obstaculizar su intervención en
el mismo. Este dispositivo incluye la aplicación del recurso de “asistencia
inicial”, medida que consiste en satisfacer las necesidades del beneficiario y
su núcleo familiar en materia de alimentación, aseo, asistencia médica, y
hospedaje, por un tiempo de quince días, período en el cual el grupo técnico de
evaluación del nivel de riesgo debe decidir de fondo la situación de la víctima
o testigo y las medidas que le otorgará, función ésta que se encuentra a cargo
de los Comandantes de Estación de cada municipio.
(iii) Como estrategias de difusión de la
Ley 975/05 y el Decreto 3570/07, la Policía Nacional como miembro del subcomité
de protección, ha adelantado 19 jornadas de capacitación en 11 departamentos de
policía[22]
con la asistencia de 1105 profesionales de la policía, pertenecientes a
estaciones, distritos, escuadrones móviles de carabineros, coordinadores de
derechos humanos, y oficinas de atención al ciudadano.
(iv) En relación con acciones concretas
refiere que se han adoptado medidas consistentes en revista a residencia de los
señores Guillermo Antonio Valencia Ospina, Sergio Alberto Valenzuela Corrales,
maría de las Mercedes Ardila Restrepo, así como medidas de autoprotección al
señor José Norman Arroyave Monsalve. Las demás personas que instauraron la
acción de tutela no aparecen registradas como beneficiarias del dispositivo de
atención individual que otorga el “Programa de protección para víctima y
testigos de la Ley de Justicia”.
7.4. Del Departamento Administrativo de
Seguridad (DAS)
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del
DAS, informa que los programas de protección a las víctimas y testigos de la
Ley de justicia y paz “son de competencia exclusiva y excluyente del
Ministerio del Interior y de Justicia, y el DAS, solamente actúa como cuerpo de
APOYO para la administración de los esquemas protectivos que han sido aprobados
previamente por el CRER[23]”
Hecha esta aclaración informa que el CRER
ordenó implementar un esquema de protección para la señora Patricia Buriticá
Céspedes, el cual inició el día 29 de septiembre de 2006, y se ejecutó hasta el
18 de diciembre de 2006 en que la beneficiaria informó sobre su salida a
vacaciones por lo cual no usaría el esquema. “Desde esa fecha no volvió a
comunicarse para solicitar el esquema de seguridad”.
En relación con las señoras Ana Briceria
(sic) Mantilla y Marlene Zambrano, se encuentra en trámite, a solicitud del
Ministerio del Interior y de Justicia, un estudio de nivel de riesgo de un
grupo de personas, entre el que se encuentran las precitadas. Los estudios se
encuentran en trámite. Respecto de las demás personas relacionadas en la
tutela, no se halló actuaciones institucionales por parte del DAS.
8. Intervención en calidad de amici curiae
Javier Ciurlizza, Michael Reed Hurtado y
Lily Andrea Rueda, representante legal, coordinador del área de justicia e
investigadora, respectivamente, del Centro Internacional para la Justicia
Transicional (ICTJ) en Colombia, intervinieron en el presente proceso de
revisión en condición de amici curiae, con el objeto de presentar sus
observaciones. Los aspectos relevantes de su intervención se reseñan a
continuación:
8.1. El reconocimiento y la garantía por
parte del Estado de los derechos de los sujetos pasivos de graves violaciones
de derechos humanos se constituyen en presupuesto esencial del proceso penal.
En particular, la garantía de acceso a la justicia debe traducirse en la
posibilidad real, no nominal, de acudir ante la jurisdicción independiente,
imparcial y competente para plantear, probar y alegar sus pretensiones.
Alude a la diferencia doctrinaria que se ha
establecido entre la participación de la víctima en sentido estricto y en
sentido amplio, para destacar que conforme a esta última dimensión “La
participación abarca la necesidad de concebir y tratar las necesidades de la
víctima de forma integrada y articulada, evitando soluciones parciales y una
victimización secundaria. Los intereses de la víctima no se deben entender sólo
en el marco del procedimiento penal, sino que las medidas de atenuación de los
efectos del delito deben darse antes y después del procedimiento jurídico en
caso de ser necesario”. (Fol. 3 escrito)
Refiere que la Oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ha incluido como directrices
básicas de la participación de las víctimas en sentido amplio: (i) La gestión y
administración de las expectativas de las víctimas; (ii) La comunicación e
intercambio regular de información con las víctimas; (iii) La educación sobre
el proceso penal del cual hace parte la víctima; (iv) el entrenamiento y la
concienciación del personal de la institución que trata directamente con los
sujetos pasivos de los delitos, sobre sus necesidades; (v) la información sobre
el estado del proceso, y (vi) la protección de las víctimas.
8.2. En cuanto a la protección de las
víctimas como elemento fundamental de la participación en los procesos de
esclarecimiento judicial, sostienen que los derechos a la vida e integridad,
libertad y seguridad personales cuentan con expresa consagración normativa en
el ámbito internacional[24],
en tanto que en el ámbito nacional colombiano ha sido incorporado al orden
constitucional por la jurisprudencia en la categoría de los “derechos
innominados”, con fundamento en el artículo 94 de la Carta y en virtud del
mandato del artículo 93 ib.
Estiman que no existen expectativas reales
de participación de las víctimas en los procedimientos judiciales sin garantías
concretas de protección. Y agregan que la lección más importante derivada de las
iniciativas de judicialización de crímenes del sistema ha sido justamente “que
no se hizo lo suficiente para garantizar el derecho a la protección de víctimas
y testigos”.
8.3. Sostienen que en Colombia existe un
contexto de alto riesgo para la participación de las víctimas y testigos de
violaciones graves, generado, entre otras causas, por la persistencia del
conflicto armado y la actividad persecutoria de personas y grupos que se ven sometidas
a la justicia. Apoyan esta percepción en las observaciones de la Misión de
Apoyo al proceso de Paz de la OEA, quien “ha constatado el aumento de las
amenazas contra las víctimas y la limitada capacidad del Estado para ofrecer
protección en determinados departamentos como Putumayo, Cesar, Córdoba,
Antioquia, Norte de Santander y Nariño.”
Destacan que la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos en su informe anual de 2007 “expresó que un gran obstáculo
para la participación de as víctimas en el proceso de justicia y paz para
reivindicar sus derechos correspondía al accionar de las bandas
delincuenciales, de los miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC)
que no se desmovilizaron, de los nuevos actores armados y el fortalecimiento de
algunos ya existentes[25]”.
(Fol. 6)
A partir de tales referencias concluyen que
“es del todo razonable colegir que en Colombia recaen graves factores de
riesgo sobre quienes ostentan la calidad de víctimas de la violencia”.
8.4. Al referirse a los elementos mínimos
de una protección eficaz por parte del Estado conforme a la jurisprudencia
nacional y la práctica internacional, señalan que los programas de protección
deben ser entendidos como un conjunto de medidas organizadas y coherentes para
salvaguardar la vida e integridad, seguridad y libertad personales de sus
beneficiarios.
Refieren al documento “Instrumentos de
Estado de Derechos para sociedades que han salido de un conflicto. Iniciativas
de enjuiciamiento” elaborado por la Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos en el que se establecen algunos
lineamientos para garantizar una protección adecuada a las víctimas que deban
prestar declaración en los procesos de esclarecimiento judicial.
8.5. Sobre los programas de protección que
han diseñado y ejecutado las autoridades colombianas[26] para ciertas
poblaciones que se encuentran sometidas a riesgos que no están obligadas a
soportar, manifiestan que “enfrentan problemas en la práctica, y en
ocasiones, no responden a las necesidades de las víctimas del conflicto”.
Como parámetros mínimos, adicionales a los
establecidos por la práctica internacional, y que pueden contribuir a superar
los problemas que enfrentan los programas de protección diseñados, sugieren los
siguientes: (i) la atención especial a la naturaleza de la población
beneficiaria; (ii) la no categorización de víctimas del conflicto; (iii) el
otorgamiento de la protección por la evidencia del riesgo y no por retribución
a la colaboración en la causa criminal; (iv) la atención integral: antes,
durante y después de los procesos penales; (v) la investigación y sanción de
las muertes violentas y las amenazas contra víctimas que reclaman sus derechos;
(vi) la necesidad de una respuesta organizada y estructurada y no como medidas
extraordinarias sobre situaciones de emergencia; (vii) la coordinación entre
las autoridades encargadas de brindar protección; (viii) la participación de la
víctima en la toma de decisiones por parte de las autoridades; (ix) la oferta
pública y transparente de los programas de protección.
Finalmente sostienen que la puesta en
marcha de un sistema eficaz de protección a las víctimas y testigos de
violaciones graves es una medida inaplazable en el contexto colombiano y un
requisito para el cabal cumplimiento de la obligación de judicializar crímenes
internacionales.
II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia.
Esta Corte es competente para conocer del
fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos
86 y 241.9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991, y en virtud del auto del treinta y uno (31) de enero de dos mil
ocho (2008), expedido por la Sala de Selección Número Uno de esta Corporación,
que decidió seleccionar el presente asunto para su revisión.
2. Problema
jurídico
De acuerdo con los antecedentes reseñados debe la
Corte establecer si las autoridades acusadas (Ministerio del Interior y de
Justicia y Fiscalía General de la Nación), han vulnerado los derechos
fundamentales a una vida digna
(Art. 11), a la seguridad personal (Art. 11), al debido proceso (Art. 29) y a
las garantías judiciales y de acceso a la justicia (Art. 229) de las
demandantes, en razón a la manera como dichas autoridades han afrontado, en el
marco de sus competencias, el deber estatal de protección y de garantía de
acceso a la justicia, debidos a las víctimas en los procesos de esclarecimiento
judicial de justicia y paz.
Para resolver el problema así planteado la Corte
analizará los siguientes temas: (i) Como cuestiones preliminares, de
procedimiento constitucional, estudiará: a). la legitimidad de personería para
actuar cuando se invocan derechos fundamentales de personas que han sido
sometidas a vulneración sistemática de derechos fundamentales, y b). La eficacia
de la acción de cumplimiento como mecanismo judicial de defensa, en el caso
concreto. De superar los anteriores asuntos de procedimiento, (ii) la Corte
reiterará su jurisprudencia sobre el derecho fundamental a la seguridad
personal; (iii) recordará las obligaciones constitucionales e internacionales
sobre la protección de la mujer contra toda forma de violencia y en particular
la derivada del conflicto armado; (iv) reiterará su jurisprudencia sobre los
riesgos específicos y las cargas extraordinarias que soporta la mujer, en razón
de su condición de género, en el contexto del conflicto armado; (v) verificará
el nivel de riesgo en que se encuentran las víctimas del conflicto armado, y el
impacto sobre sus posibilidades de acceso pleno a la justicia; (vi) recordará
las directrices (principios y elementos mínimos de racionalidad) que conforme a
la jurisprudencia y la práctica nacional deben orientar y contener una
estrategia de protección satisfactoria de las víctimas de criminalidad masiva
y/o sistemática; (vii) la respuesta estatal para garantizar la protección de
las víctimas y testigos en el marco de la Ley de Justicia y Paz; (viii) a
partir de esas premisas, valorará la situación de riesgo que invocan las
demandantes, y la estrategia de protección diseñada por las autoridades
estatales.
3.
Cuestiones
preliminares
La Sección Segunda Subsección “B” de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, revocó la sentencia de
primera instancia, que había tutelado los derechos fundamentales de todas las
demandantes, y asignado efectos “inter comunis para todas las víctimas y
testigos” de la Ley de Justicia y Paz. En su lugar decidió, rechazar por
improcedente la acción de tutela, por falta de legitimación por activa en
relación con las demandantes distintas a Patricia Buriticá Céspedes, y por la existencia
de otro mecanismo judicial de defensa, respecto de esta última.
Estimó el Consejo de Estado que en el presente caso no
se presentan los presupuestos para reconocer una agencia oficiosa, por que las
demandantes no dicen actuar en tal condición, y adicionalmente, no es posible
establecer las circunstancias en que se encuentran los titulares de los
derechos, a efecto de determinar su imposibilidad de ejercer su propia defensa.
Sin embargo destacó“(…) el hecho notorio y lamentable que sufren
miles de personas que se ven forzadas a abandonar sus sitios de residencia y
trabajo, por las amenazas y temor que generan las acciones de los grupos
armados ilegales o subversivos (…). (El original sin subrayas).
Corresponde previamente a la Sala examinar si en
efecto, se configura alguna de las causales de improcedencia aducidas por el
Consejo de Estado para rechazar la acción de tutela.
3.1.
Sobre la legitimidad
de personería para demandar en el presente caso
Observa la Sala que la acción de tutela se encuentra
suscrita por la señora Patricia Buriticá Céspedes quien manifiesta actuar en
nombre propio y en su condición de Directora de la Alianza Iniciativa de
Mujeres Colombiana por la Paz, e integrante de la Comisión Nacional de
Reconciliación y Reparación.
Advierte también, que en el texto de la demanda se
involucran las situaciones de las señoras Ana Briceida Mantilla, María Ruby
Tejada Suárez, Ana Myriam Rodríguez Salguero, Carmen Alicia Herra Corcho, Marlene
Zambrano Padilla, Luz Stella García Villamizar; Luz Mary Álvarez Osorio; Justa
Mena; María Zabala; Nohora Villegas; Luz Helena Morales Palencia; Lucelly
Gutiérrez de Osorio, quienes aparecen debidamente identificadas, aducen su
condición de víctimas y manifiestan representar los intereses de otras personas
también víctimas del conflicto armado, quienes no aparecen identificadas. Como
anexos de la demanda (Fols. 73 a 96) se presentan escritos de adhesión a la
demanda de tutela presentada por la Alianza Iniciativa de Mujeres Colombianas
por la Paz, firmados por cada una de las ciudadanas antes relacionadas, en los
que aparece claramente identificada la demanda a la que acceden.
Para la Sala resulta inobjetable que la metodología
adoptada para la presentación de la demanda en lo que respecta a la señora
Patricia Buriticá Céspedes, y a quienes suscriben los anexos de la misma en
condición de peticionarias adherentes, responde a los requerimientos básicos
que rigen este procedimiento, inspirado en los principios de informalidad y
prevalencia del derecho sustancial (Art. 14 del Decreto 2591 de 1991).
La flexibilidad que los mencionados principios
imprimen al trámite de la tutela, unida a una aproximación a la complejidad de
las situaciones que plantea la demanda, las cuales involucran hechos acaecidos
en diferentes zonas del país que sugieren problemas de seguridad en las actoras,
permite en el presente asunto, concebir la demanda como un acto procesal
complejo que se integra con el texto principal firmado por la demandante
Patricia Buriticá Céspedes, como Directora de la organización que aglutina a
las demandantes, y los memoriales de adhesión individualmente suscritos por Ana
Briceida Mantilla, María Ruby Tejada Suárez, Ana Myriam Rodríguez Salguero,
Carmen Alicia Herra Corcho, Marlene Zambrano Padilla, Luz Stella García
Villamizar; Luz Mary Álvarez Osorio, Justa Mena, María Zabala, Nohora Villegas,
Luz Helena Morales Palencia y Lucelly Gutiérrez de Osorio, en los cuales se
identifica adecuadamente el documento al que acceden.
De tal manera que la demanda así concebida aparece
adecuadamente instaurada por todas las personas que suscriben el libelo matriz
y los memoriales de adhesión en los que aparece plenamente identificado aquél,
a partir de su temática central y las pretensiones.
No resulta pertinente efectuar, en relación con
quienes suscriben el documento matriz, o los actos de adhesión, un examen sobre
la eventual estructuración de los presupuestos que permiten una agencia
oficiosa, por cuanto se trata de titulares de los derechos invocados, quienes
directamente solicitan protección y garantía de sus propios derechos
fundamentales.
Situación distinta se presenta en relación con la
cantidad de personas y familias innominadas a las cuales dicen representar algunas
de las demandantes, sin que se aporte información sobre su identidad y sobre la
situación específica que les impide promover su propia defensa. En estos
eventos, lo pertinente es determinar si esas personas se encuentran en la misma
situación de hecho de las demandantes a efecto de evaluar si se modulan los
efectos de un eventual fallo de tutela (inter comunis) aspecto que se
valorará en la oportunidad correspondiente.
En conclusión, en atención al presupuesto procesal de
la legitimación por activa, no encuentra la Sala obstáculo jurídico para
ingresar al estudio de fondo de la tutela instaurada por la ciudadana Patricia
Buriticá Céspedes (libelo matriz) y las doce (12) ciudadanas que suscriben los
memoriales de adhesión que obran como anexos a folios 73 a 96.
3.2. Sobre la inidoneidad de la acción de cumplimiento
como mecanismo alterno de defensa
El juez de segunda instancia encontró que, conforme a
la demanda, la única persona legitimada para accionar en tutela era la señora
Patricia Buriticá Céspedes, pero declaró improcedente su demanda aduciendo la
existencia de la acción de cumplimiento como mecanismo alterno con idoneidad
para la defensa de sus derechos fundamentales, bajo el entendido que la
pretensión de la accionante era el cumplimiento del artículo 38 de la ley
975/05.
Al respecto cabe señalar que la jurisprudencia de esta
Corporación ha precisado que “el medio que desplaza la viabilidad del amparo
tiene que ser materialmente apto para lograr que los derechos fundamentales en
juego sean efectivamente protegidos.”[27]
Por lo tanto, teniendo en cuenta que de lo que se trata es de brindar
efectiva protección a los derechos fundamentales, es necesario verificar, en
concreto, si la existencia de un medio alternativo de defensa resulta idóneo y
eficaz para proteger el derecho amenazado o vulnerado.
La sola existencia formal y abstracta de un medio de
defensa, ha dicho la Corte, no satisface por sí misma la garantía de protección
prevista en los artículos 86 y 228 de la Carta, signada por la exigencia de
prevalencia del derecho sustancial:
“Así las cosas, para los efectos de establecer cuándo
cabe y cuándo no la instauración de una acción de tutela, el juez está obligado
a examinar los hechos que ante él se exponen así como las pretensiones del actor,
y a verificar si, por sus características, el caso materia de estudio puede ser
resuelto, en relación con los derechos fundamentales posiblemente afectados o
amenazados, y con la efectividad indispensable para su salvaguarda, por los
procedimientos judiciales ordinarios, o si, a la inversa, la falta de respuesta
eficiente de los medios respectivos, hace de la tutela la única posibilidad de
alcanzar en el caso concreto los objetivos constitucionales”[28]
Para cumplir tal cometido corresponde al juez valorar,
en cada caso concreto, si el medio de defensa judicial existente cumple con los
requisitos de idoneidad[29]
y eficacia[30]
que tornan en improcedente la acción de tutela.
Pues bien, en el presente caso las demandantes al
instaurar la acción de tutela manifiestan “la reiterada re victimización de
las víctimas que participan dentro de los proceso de la Ley de justicia y paz que
afecta de manera primordial la vida, el derecho a la seguridad y al debido
proceso ya que los sistemas de protección vigentes no cubren a la totalidad de
las víctimas de la ley y estas al tratar de acceder a la justicia se ven
nuevamente perseguidas y amenazadas dentro del proceso”. (Fol. 3 demanda).
A partir de ello estiman que se presenta “una
vulneración manifiesta del derecho a la seguridad personal y al debido proceso
y garantías judiciales consagrado (sic) en los artículos 11, 29 y 229 de la
Constitución Política”, y aunque mencionan los artículos 13, 37 y 38 de la
Ley 795 de 2005, como normas vulneradas, es evidente que su demanda se orienta
a perseguir la garantía de sus derechos fundamentales a la seguridad, a la
vida, a la integridad personal, y al acceso a la justicia. En la mención que se
hace a algunas disposiciones de la Ley de Justicia y Paz, se advierte por una
parte, el propósito de darle sustento normativo a su demanda de diseño de una
política pública orientada a la protección de sus derechos fundamentales a la
vida, la integridad y la seguridad personal, y de otro, identificar las
autoridades que puedan ser eventuales destinatarias de una orden de tutela.
De manera que el interés que subyace en la demanda de
tutela no es el de poner de manifiesto la renuencia de una autoridad pública a
cumplir con un deber legal omitido. La demanda trasciende esta pretensión al
propugnar por el diseño de una política integral de Estado que garantice los
derechos fundamentales a la vida, la seguridad y la integridad personal de las
víctimas de los procesos de esclarecimiento judicial de la Ley de justicia y
paz, de la cual sin duda forma parte el cumplimiento de los mandatos contenidos
en los artículos 13, 37 y 38 de la Ley 975 de 2005.
Los hechos puestos de presente en la acción de tutela
desbordan el ámbito limitado de la acción de cumplimiento cuyo propósito
fundamental radica en propender por la eficacia y materialidad del sistema
normativo dentro del Estado social de derecho. El marco de esta acción se
muestra como insuficiente para amparar las órdenes que se derivarían de la
constatación de una efectiva vulneración de los derechos fundamentales que
invocan las demandantes. El medio alterno se muestra así como inidóneo para el
logro de la pretensión demandada.
Por último, es la propia regulación de la acción de
cumplimiento la que orienta la selección del medio judicial, con atributos de
idoneidad y eficacia, hacia la tutela. En efecto, el artículo 9° de la ley
393/97 establece como causal de improcedencia de la acción de cumplimiento el
que los derechos invocados o comprometidos sean garantizados a través de la
acción de tutela. Esta causal se funda en los principios de supremacía de la
Constitución y de primacía de los derechos fundamentales (Arts. 4° y 5° C.P.)
que imponen al juez el deber de optar por la acción de tutela como mecanismo
idóneo, cuando quiera que la situación concreta que se le pone de presente,
plantea una eventual afectación iusfundamental.
Despejadas así las cuestiones preliminares que
indujeron al juez constitucional de segundo grado a revocar la protección
constitucional, procede la Sala a abordar el estudio de fondo de la
problemática que plantea la demanda.
4. La seguridad personal como derecho constitucional
fundamental.
4.1. La Constitución Política contempla múltiples
referencias a la garantía del derecho a la seguridad personal, las cuales
comportan a su vez diversas dimensiones de la misma. Así, por mandato del
artículo 2° superior, que establece el deber primordial de protección en cabeza
del Estado, las autoridades colombianas están instituidas para brindar protección
a las personas, resguardando su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos
y libertades. Entre tales derechos, los más básicos para la existencia misma de
las personas son la vida y la integridad personal, establecidos en los
artículos 11 y 12 Superiores. Conforme a esta dimensión, ha señalado la
jurisprudencia que el énfasis principal de la labor protectiva de las
autoridades ha sido la de proveer de manera efectiva las condiciones mínimas de
seguridad que posibilitan la existencia de los individuos en sociedad, “sin
estar expuestos a riesgos extraordinarios de recibir daños en su persona[31]”.
El Constituyente, al regular diversas manifestaciones
de la seguridad personal en contextos de la vida ordinaria, proscribió
explícitamente la sujeción de las personas a determinados riesgos que consideró
inaceptables: “el riesgo de ser sometidas a tortura, desaparición forzada,
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 12, C.P.), el riesgo de
ser sometidas a esclavitud, servidumbre o trata (art. 17, C.P.), el riesgo de
ser molestadas por sus convicciones o creencias (art. 18, C.P.), el riesgo de
ser molestadas directamente en su persona o en su familia (art. 28, C.P.), el
riesgo de ser objeto de persecución en forma tal que deban buscar asilo (art.
34, C.P.), los múltiples riesgos a los que están expuestos los niños, entre
ellos los peligros patentes de “toda forma de abandono, violencia física o
moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y
trabajos riesgosos” (art. 44, C.P.), los múltiples riesgos a los que se
enfrentan las personas de la tercera edad, especialmente en casos de mala
alimentación (art. 46), o los innegables peligros a los que están sometidos
quienes desarrollan actividades periodísticas en nuestro país (art. 73)”.
4.2.
Así mismo el
reconocimiento y protección del derecho a la seguridad personal constituyen
obligaciones internacionales para el Estado colombiano, y por lo mismo, la
jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que tal derecho se incorpora
a nuestro ordenamiento en virtud de los artículos 93 y 94 de la Constitución[32].
En tal sentido la Declaración Universal de los
Derechos Humanos de 1948[33],
establece en su artículo 3° que “Todo individuo tiene derecho a la vida, a
la libertad y a la seguridad de su persona”.
La Convención Americana de Derechos Humanos, Pacto de
San José[34],
establece en su artículo 7°: “1. Toda persona tiene derecho a la libertad y
a la seguridad personales...”
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[35],
dispone en su artículo 9: “1. Todo individuo tiene derecho a la libertad y a
la seguridad personales…”.
Al determinar el alcance del derecho a la seguridad
personal en el orden constitucional colombiano, a la luz de los instrumentos
internacionales reseñados, la Corte señaló:
(i) El derecho a la seguridad personal está
incorporado al ordenamiento jurídico colombiano en virtud de los artículos de
la Constitución citados e interpretados a la luz de los instrumentos de
derechos humanos ratificados por Colombia que crean obligaciones internacionales
para el país (artículos 93 y 94 de la Constitución);
(ii) Además de manifestarse como un derecho humano
fundamental de todas las personas, el derecho a la seguridad personal adquiere
especial importancia en el caso de ciertos sujetos que, dada su condición o su
contexto, han recibido especial protección tanto por la Carta como por otras
fuentes de derecho internacional vinculantes para Colombia; y
(iii) El contenido específico del derecho a la
seguridad personal es históricamente variable, y se ha de determinar de
conformidad con el contexto socio - político y jurídico en el cual se vaya a
aplicar.
4.3. Al pronunciarse sobre el
contenido, ámbito de aplicación y límites del derecho a la seguridad personal[36], la Corte definió este derecho como
aquél que tienen las personas a recibir protección frente a ciertos tipos de
riesgo para su vida e integridad personal. Y al caracterizar los tipos
de riesgo frente a los cuales protege tal derecho a la seguridad personal a
fin de diferenciar su campo de aplicación de las órbitas de otros dos derechos
fundamentales con los cuales está íntimamente relacionado, como la vida y la
integridad personal, la Corte concluyó:
“Se tiene, en primer lugar, que dichos riesgos deben
ser extraordinarios. Esto quiere decir que existe un nivel de riesgo ordinario,
social y jurídicamente soportable, por estar implícito en la vida cotidiana
dentro de cualquier sociedad. (…) (L)as personas no pueden exigir al Estado un
nivel especial de protección frente a este tipo de riesgos elementales:
soportarlos constituye una carga derivada de la condición misma de integrante
de una comunidad de seres humanos, que se impone a todos los miembros de la
sociedad por igual.
“Ahora bien, en la medida en que la intensidad de
dichos riesgos se incremente, es decir, cuando se tornen extraordinarios y
reúnen las demás características señaladas en esta providencia, las personas
tendrán derecho a solicitar la intervención protectiva de las autoridades para
mitigarlos o evitar que se materialicen, cuando ello sea posible; tal
intervención estatal podrá invocarse con distintos títulos, es decir, en virtud
de distintos derechos fundamentales –la vida, la integridad personal o la
seguridad personal -, dependiendo del nivel de intensidad del riesgo en
cuestión y de sus características.
De tal manera que el derecho a la
seguridad personal sí comprende un nivel de protección básico de las personas
contra ciertos riesgos o peligros que, al responder a determinados atributos, “no
resultan legítimos ni soportables dentro de la convivencia en sociedad, de
acuerdo con la Constitución y los tratados internacionales; se trata de riesgos
extraordinarios cuya imposición misma lesiona la igualdad en la que
deben estar las personas frente a la carga de vivir en sociedad”.
Con el propósito de delimitar objetivamente el campo
de aplicación del derecho a la seguridad personal en el ordenamiento jurídico
colombiano, la jurisprudencia de esta Corte estableció una sencilla escala de
riesgos, tomando en cuenta dos variables: (i) los niveles de tolerabilidad
jurídica del riesgo por los ciudadanos en virtud del principio de igualdad ante
las cargas públicas; y (ii) los títulos jurídicos con base en los cuales se
puede invocar la intervención protectiva de las autoridades .
Bajo tales parámetros estableció cinco niveles de
riesgo: (i) un nivel de riesgo mínimo[37];
(ii) un nivel de riesgo ordinario, soportado por igual por quienes viven en
sociedad[38];
(iii) un nivel de riesgo extraordinario, que las personas no están obligadas
a soportar; (iv) un nivel de riesgo extremo que amenaza la vida o la integridad
personal[39];
y (v) un nivel de riesgo consumado[40].
A partir de tal caracterización estimó la Corte que
“el derecho fundamental a la seguridad personal opera para proteger a las
personas de los riesgos que se ubican en el nivel de los riesgos
extraordinarios, que el individuo no tiene el deber jurídico de soportar”. A
fin de establecer si un riesgo puesto en conocimiento de las autoridades tiene
una intensidad suficiente como para ser extraordinario, el funcionario
competente debe analizar si confluyen en él algunos de los siguientes
atributos: específico e individualizable[41], concreto[42],
actual[43],
importante[44],
serio[45],
claro y discernible[46],
excepcional[47],
desproporcionado[48],
además de grave e inminente.
En relación con el umbral que separa el derecho a la
seguridad personal de otros derechos como la vida y la integridad personal a
partir de la presencia e intensidad de los referidos atributos, dijo la Corte;
“En la medida
en que varias de estas características concurran, la autoridad competente
deberá determinar si se trata de un riesgo que el individuo no está obligado a
tolerar, por superar el nivel de los riesgos sociales ordinarios, y en
consecuencia será aplicable el derecho a la seguridad personal; entre mayor sea
el número de características confluyentes, mayor deberá ser el nivel de
protección dispensado por las autoridades a la seguridad personal del afectado.
Pero si se verifica que están presentes todas las citadas características, se
habrá franqueado el nivel de gravedad necesario para catalogar el riesgo en
cuestión como extremo, con lo cual se deberá dar aplicación directa a los
derechos a la vida e integridad personal, como se explica más adelante.
Contrario sensu, cuandoquiera que dicho umbral no se franquee - por estar
presentes sólo algunas de dichas características, mas no todas- el riesgo
mantendrá su carácter extraordinario, y será aplicable –e invocable - el
derecho fundamental a la seguridad personal, en tanto título jurídico para
solicitar la intervención protectiva de las autoridades”.
4.4. Con base en los mandatos constitucionales mencionados,
en los instrumentos internacionales que vinculan al estado colombiano, y en el
desarrollo jurisprudencial que ha tenido la protección de la seguridad de las
personas en nuestro ordenamiento jurídico, la Corte ha concluido que “la
seguridad personal, en el contexto colombiano, es un derecho fundamental de los
individuos. Con base en él, pueden exigir, en determinadas condiciones, medidas
específicas de protección de parte de las autoridades, con el objetivo de
prevenir la materialización de cierto tipo de riesgos extraordinarios contra su
vida o integridad personal, que no tienen el deber jurídico de soportar, y que
las autoridades pueden conjurar o mitigar”[49].
5. La protección constitucional y del derecho
internacional a la mujer frente a todo tipo de violencia
5.1. Mandatos constitucionales específicos de
protección de la mujer frente a todo tipo de violencia.
Son claros y múltiples los mandatos constitucionales
que obligan a las autoridades colombianas a prodigar protección a la mujer
frente a todo tipo de violencia y discriminación. (i) El artículo 1º de la
Constitución establece que Colombia es un Estado Social de Derecho fundado en el
respeto de la dignidad humana. (ii) El artículo 2º consagra como uno de los
fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución, y dispone inequívocamente
que “las autoridades
de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes
en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y
libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado
y de los particulares”. (iii)
El artículo 5º dispone que el Estado “reconoce, sin discriminación alguna,
la primacía de los derechos inalienables de la persona”. (iv) El artículo
13 establece que “todas las personas nacen libres e iguales ante la ley,
recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los
mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por
razones de sexo”, y obliga al Estado a promover las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva, así como a adoptar “medidas en favor de grupos
discriminados o marginados”. (v) El artículo 22 consagra el derecho a la
paz. (vi) Y el artículo 43 dispone inequívocamente que “la mujer y el hombre
tienen iguales derechos y oportunidades”, y que “la mujer no podrá ser
sometida a ninguna clase de discriminación”, obligando al Estado a prestar
especial protección a la maternidad y a las mujeres cabeza de familia.
5.2. Obligaciones internacionales específicas sobre
el deber de protección a la mujer frente a todo tipo de violencia.
Trascendentales y múltiples son también las
obligaciones internacionales del Estado colombiano en relación con la
prevención de la discriminación y la violencia contra la mujer, particularmente
de las mujeres víctimas del conflicto armado. Estas obligaciones se derivan
principalmente del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho
Internacional Humanitario, los cuales resultan directamente aplicables al
problema de la prevención del impacto desproporcionado del conflicto armado sobre
las mujeres, y la protección de sus derechos fundamentales vulnerados o bajo
amenaza, a consecuencia de la violencia propia la confrontación armada.
5.2.1. Obligaciones internacionales en
el ámbito del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
5.2.1.1 En el ámbito del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, existen obligaciones estatales derivadas
del derecho de las mujeres a vivir dignamente, libres de toda forma de
discriminación y de violencia. Estas obligaciones están plasmadas,
principalmente, en los siguientes instrumentos:
(i) En la Declaración Universal
de Derechos Humanos en virtud de la cual “todos los seres humanos nacen
libres e iguales en dignidad y derechos” (Art. 1), “toda persona tiene
los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción
alguna de… sexo” (Art. 2), y “todos tienen derecho a igual protección
contra toda discriminación que infrinja esta Declaración y contra toda
provocación a tal discriminación” (Art. 7).
(ii) En el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, conforme al cual “la libertad, la justicia y la
paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad inherente a
todos los miembros de la familia humana y de sus derechos iguales e
inalienables”,
los cuales “se derivan de la dignidad inherente a la persona humana”
(preámbulo), “los Estados Partes en el Presente Pacto se comprometen a
garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de todos los derechos
civiles y políticos enunciados en el presente Pacto” (Art. 3), y “la ley
prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las personas protección
igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos de… sexo”
(Art. 26).
(iii) La Convención Americana
sobre Derechos Humanos[50], que dispone que sus
Estados Partes “se comprometen a respetar los derechos y libertades
reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona
que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de…
sexo” (Art. 1) y que todas las personas “tienen derecho, sin
discriminación, a igual protección de la ley” (Art. 24).
(iv) La Convención sobre la Eliminación
de todas las formas de discriminación contra la Mujer que establece que “la discriminación
contra la mujer viola los principios de la igualdad de derechos y del respeto
de la dignidad humana, que dificulta la participación de la mujer, en las
mismas condiciones que el hombre, en la vida política, social, económica y
cultural de su país, que constituye un obstáculo para el aumento del bienestar
de la sociedad y de la familia y que entorpece el pleno desarrollo de las
posibilidades de la mujer para prestar servicio a su país y a la humanidad” (Preámbulo).
Establece este instrumento el
compromiso de los Estados Partes de “seguir, por todos los medios apropiados
y sin dilaciones, una política encaminada a eliminar la discriminación contra
la mujer”, con claras obligaciones positivas que de allí se derivan (Art.
2); por lo cual “tomarán en todas las esferas, y en particular en las
esferas política, social, económica y cultural, todas las medidas apropiadas,
incluso de carácter legislativo, para asegurar el pleno desarrollo y adelanto
de la mujer, con el objeto de garantizarle el ejercicio y el goce de los
derechos humanos y las libertades fundamentales en igualdad de condiciones con
el hombre” (Art. 3).
(v) La Convención Interamericana
para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, prevé que: “la
violencia contra la mujer constituye una violación de los derechos humanos y
las libertades fundamentales y limita total o parcialmente a la mujer el
reconocimiento, goce y ejercicio de tales derechos y libertades”.
Contempla que “la violencia
contra la mujer es una ofensa a la dignidad humana y una manifestación de las
relaciones de poder históricamente desiguales entre mujeres y hombres”;
Señala que “la eliminación de
la violencia contra la mujer es condición indispensable para su desarrollo
individual y social y su plena e igualitaria participación en todas las esferas
de vida”,
Promulga que los Estados Partes
reconocen que “toda mujer tiene derecho a una vida libre de violencia, tanto
en el ámbito público como en el privado” (Art. 3).
Postula que “toda mujer tiene
derecho al reconocimiento, goce, ejercicio y protección de todos los derechos
humanos y a las libertades consagradas por los instrumentos regionales e
internacionales sobre derechos humanos” (Art. 4).
Señala que “toda mujer podrá
ejercer libre y plenamente sus derechos civiles, políticos, económicos,
sociales y culturales y contará con la total protección de esos derechos
consagrados en los instrumentos regionales e internacionales sobre derechos
humanos”.
Declara que “la violencia
contra la mujer impide y anula el ejercicio de esos derechos” (Art. 5).
Obliga a “adoptar, por todos
los medios apropiados y sin dilaciones, políticas orientadas a prevenir,
sancionar y erradicar dicha violencia” (Art. 7).
5.2.1.2. En cuanto al asunto específico de la
prevención de la violencia contra la mujer, que se expresa en los distintos
riesgos de género específicos que afectan a las mujeres en el contexto del
conflicto armado, la Corte recuerda lo dispuesto en el Artículo 7° de la
Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia
contra la mujer, en virtud del cual los Estados Partes se obligan a “adoptar,
por todos los medios apropiados y sin dilaciones, políticas orientadas a
prevenir, sancionar y erradicar dicha violencia y en llevar a cabo lo
siguiente: (…) (b) actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y
sancionar la violencia contra la mujer”.
5.2.2. Obligaciones internacionales en el
ámbito del Derecho Internacional Humanitario.
El Derecho Internacional Humanitario, ha dicho esta
Corte, es una norma consuetudinaria, que impone una obligación internacional al
Estado Colombiano, consistente en que las mujeres víctimas de conflictos
armados y sus necesidades particulares deban ser objeto de especial atención.[51]
Las mujeres en cuanto integrantes de la población
civil son beneficiarias del amparo de dos de los principios axiales del Derecho
Internacional Humanitario: (i) el principio de distinción, que
proscribe, entre otros actos, los ataques dirigidos contra la población civil y
los actos de violencia destinados a sembrar terror entre la población civil; y (ii)
el principio de humanidad y de respeto por las garantías fundamentales del ser
humano, que ampara a las mujeres como personas, en relación con quienes existen
varias garantías fundamentales directamente aplicables a la situación que conforma
el supuesto fáctico de esta sentencia.[52]
Los mandatos constitucionales y las obligaciones
internacionales del Estado en materia de prevención de la violencia contra la
mujer, impone a las autoridades colombianas el imperativo de identificar y
valorar los riesgos específicos a los que están expuestas las mujeres en el
marco del conflicto armado a fin de poder actuar de manera más contundente en
la prevención del impacto diferenciado y agudizado que tiene sobre ellas el
conflicto armado.
6. Los riesgos específicos y las cargas
extraordinarias que les impone por su género, la violencia armada a las mujeres
del país.
6.1. El Impacto diferencial y agudizado del conflicto
armado sobre las mujeres.
6.1.1. La Corte[53]
ha identificado un número significativo de riesgos de género en el marco del
conflicto armado colombiano, que son a su vez factores específicos de
vulnerabilidad a los que están expuestas las mujeres por causa de su condición
femenina, en el marco de la confrontación armada interna colombiana. Dentro de
esos riesgos detectados, por su relación con este caso, se destacan: “…) (v)
los riesgos derivados de su pertenencia a organizaciones sociales, comunitarias
o políticas de mujeres, o de sus labores de liderazgo y promoción de los
derechos humanos en zonas afectadas por el conflicto armado; (vi) el riesgo de
persecución y asesinato por las estrategias de control coercitivo del
comportamiento público y privado de las personas que implementan los grupos
armados ilegales en extensas áreas del territorio nacional; (vii) el riesgo por
el asesinato o desaparición de su proveedor económico o por la desintegración
de sus grupos familiares y de sus redes de apoyo material y social;” (Auto
092 de 2008).
6.1.2. El supuesto fáctico en que se fundamenta la
demanda de tutela que resuelve la Corte en la presente oportunidad, presenta
dos elementos comunes determinantes en relación con el supuesto fáctico que
originó el enfoque de género en que se funda el Auto 092 de 2008 de la Sala
Segunda de revisión: (i) el conflicto armado como causa de la vulneración de
derechos fundamentales que denuncian las demandantes, y (ii) la condición
femenina como factor diferencial que impacta de manera específica y agudizada a
las mujeres dentro de ese contexto. Por tal razón la Sala Tercera acogerá, en
lo que resulte pertinente, el enfoque de género adoptado en la mencionada
decisión.
En la providencia la Corte señaló que la violencia
ejercida en el conflicto armado interno colombiano victimiza de manera diferencial
y agudizada a las mujeres, por diversas razones:
(I) Por su condición de género, las mujeres están
expuestas a riesgos particulares y vulnerabilidades específicas dentro del
conflicto armado, que explican en su conjunto el impacto desproporcionado del
desplazamiento forzado sobre las mujeres[54].
(II) Como víctimas sobrevivientes de actos violentos
que se ven forzadas a asumir roles familiares, económicos y sociales distintos
a los acostumbrados, las mujeres deben sobrellevar cargas materiales y
psicológicas de naturaleza extrema y abrupta, que no afectan de igual manera a
los hombres. (….)”
La Corte constató en esa oportunidad, “que ambas
series de factores causantes del impacto diferencial y agudizado del conflicto
armado sobre las mujeres, se derivan a su turno de la persistencia y
prevalencia de patrones sociales estructurales que fomentan la discriminación,
exclusión y marginalización que de por sí experimentan las mujeres colombianas
en sus vidas diarias, con los alarmantes niveles de violencia y subordinación
que le son consustanciales tanto en espacios públicos como en privados, y que
les ubica en una posición de desventaja en el punto de partida para afrontar el
impacto del conflicto armado en sus vidas”[55].
6.1.3. Ha destacado así mismo la jurisprudencia que “organismos
internacionales tales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, han manifestado
en repetidas oportunidades “su preocupación por la discriminación por razón
de género que afecta a las mujeres colombianas, en particular en los ámbitos de
trabajo, educación y su participación en asuntos políticos, así como las
diferentes formas de violencia”, y han expresado su alarma por la ausencia
de medidas estatales orientadas a eliminar los factores culturales ordinarios y
“preexistentes” al conflicto armado, particularmente los estereotipos y
representaciones sexistas o degradantes de la mujer, que fomentan su
discriminación y sometimiento a la violencia – en especial la violencia sexual,
la violencia intrafamiliar y la trata de personas. Tal y como se ha demostrado
ante esta Sala, estos patrones estructurales preexistentes son potenciados,
explotados, capitalizados y degenerados por los actores que toman parte en la
confrontación armada; de allí que, como se verá, las mujeres afectadas por el
conflicto interno sean víctimas de una espiral de agravación y profundización
de la discriminación, exclusión y violencia de género que prevalecen de por sí
en el país.[56]”
6.1.4. La agudización y potenciación, en el marco del
conflicto armado, de las condiciones de violencia y discriminación a que ha
sido sometida históricamente la mujer, y el impacto diferenciado que genera tal
circunstancia sobre la población civil, ha sido un fenómeno constatado también
por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos:
“45. La CIDH ha manifestado reiteradamente que tanto
los hombres como las mujeres colombianas que hacen parte de la población civil,
ven sus derechos menoscabados dentro del conflicto armado colombiano y sufren
sus peores consecuencias. Sin embargo, a pesar que los dos sufren violaciones
de sus derechos humanos y cargan con las consecuencias del conflicto, los
efectos son diferentes para cada uno. La fuente de esta diferencia es que las
mujeres colombianas han sufrido situaciones de discriminación y violencia por
el hecho de ser mujeres desde su nacimiento y el conflicto armado se suma a
esta historia ya vivida. Para las mujeres, el conflicto armado es un elemento
que agrava y perpetúa esta historia. La violencia y discriminación contra las
mujeres no surge sólo del conflicto armado; es un elemento fijo en la vida de
las mujeres durante tiempos de paz que empeora y degenera durante el
enfrentamiento interno.
46. En el ámbito del conflicto armado, todas las
características que han expuesto a las mujeres a ser discriminadas y a ser
sujetas de un trato inferior históricamente, sobretodo sus diferencias
corporales y su capacidad reproductiva, así como las consecuencias civiles,
políticas, económicas y sociales para ellas de esta situación de desventaja,
son explotadas y abusadas por los actores del conflicto armado en su lucha por
controlar territorio y recursos económicos. Una variedad de fuentes, incluyendo
las Naciones Unidas, Amnistía Internacional y organizaciones de la sociedad
civil en Colombia, han identificado, descrito y documentado las múltiples
formas en que los derechos de las mujeres son menoscabados en el contexto del
conflicto armado, por el simple hecho de ser mujeres.”[57]
La Comisión Interamericana ha resaltado así
mismo el papel crecientemente importante que han cumplido las mujeres del país
en la reconstrucción y fortalecimiento de los tejidos sociales afectados por el
conflicto armado a través de sus organizaciones de base y de sus procesos de
integración comunitaria. En su Informe resume la situación explicando que:
“Colombia se destaca por las experiencias organizativas de los
grupos de mujeres que desean participar e incidir en la agenda pública, tanto
en áreas tradicionalmente ligadas con necesidades específicas del género
femenino como en temas tales como la solución del conflicto armado. Sin
embargo, en el caso de Colombia, este tipo de participación se ha convertido en
una actividad sumamente peligrosa en donde las defensoras de los derechos de
las mujeres y sus seres queridos se exponen a la violencia y al desplazamiento.
Efectivamente, los actores armados encuentran que el liderazgo ejercido por las
organizaciones dedicadas a la defensa de los derechos de las mujeres,
representa un obstáculo que dificulta su avance en el control social y
territorial lo cual –según le consta a la CIDH- ha tenido como consecuencia que
las integrantes de organizaciones tales como la Organización Femenina Popular –
OFP, la Asociación Nacional de Mujeres Campesinas, Negras e Indígenas –
ANMUCIC, la Liga de Mujeres Desplazadas y la Casa de la Mujer, entre otras,
sean víctimas de intimidación sistemática, persecución, secuestro, tortura y
abuso sexual, entre otros crímenes. (…) La Mesa de Trabajo Mujer y Conflicto
Armado ha identificado como una forma de violencia, que las organizaciones
nacionales y regionales de mujeres, especialmente las que actúan en zonas de
confrontación bélica, son objeto de hostigamientos y amenazas, que afectan
tanto a sus miembros como al trabajo comunitario que desarrollan” [58].
En igual sentido, la Relatora de las Naciones Unidas afirma que “en
las zonas apartadas, las organizaciones de mujeres están realizando una labor
sumamente valiosa a nivel de base, por lo que merecen que existan sistemas
apropiados de apoyo y medidas de protección”. Son estas organizaciones
de mujeres y estos procesos comunitarios, así, los que se han convertido en el
objetivo de los grupos armados ilegales que desarrollan sus actividades
delictivas a lo largo del país – en consecuencia, se trata de un riesgo
específico más al que están expuestas las mujeres en el marco del conflicto
interno colombiano”.[59]
(Destacó la Sala).
En razón de tales verificaciones ha estimado la Corte
que cualquier estrategia oficial de prevención del impacto desproporcionado del
conflicto armado sobre las mujeres, que pretenda abordar los distintos factores
causantes de tal fenómeno, debe a su vez prever medidas de fondo para atacar las
causas profundas que subyacen a tales factores, como es la discriminación estructural
de la mujer en numerosos ámbitos de la sociedad colombiana[60].
6.1.5. Uno de los riesgos que detectó la Corte, ligado
a la condición femenina en el conflicto armado, fue el derivado de la
pertenencia a organizaciones sociales y comunitarias de mujeres, o de sus
labores de liderazgo y promoción de los derechos humanos en zonas afectadas por
el conflicto armado.
Al respecto señaló:
“La pertenencia a organizaciones sociales, comunitarias o políticas
de mujeres, así como las labores de promoción social, liderazgo político o
defensa de los derechos humanos, constituyen factores de riesgo para la vida,
integridad personal y seguridad de las mujeres colombianas en múltiples
regiones del país. Se ha informado a la Corte por numerosas entidades que las
mujeres que adquieren visibilidad pública por el ejercicio de su derecho a la
participación a través de su desempeño como líderes, miembros o representantes
de organizaciones de mujeres, representantes de organizaciones sociales o
comunitarias, promotoras de derechos humanos, educadoras, funcionarias
públicas, promotoras de salud, líderes sindicales y posiciones afines, han sido
objeto de homicidios, persecuciones, detenciones, retenciones arbitrarias,
torturas, desapariciones, minas antipersonal, actos terroristas, actos de
violencia sexual y amenazas por parte de los miembros de los grupos armados
ilegales. Estos actos criminales también se han dirigido contra los miembros de
las familias o las personas allegadas a las mujeres que adquieren visibilidad
por sus actividades públicas.
Las mujeres colombianas que adquieren visibilidad pública por sus
labores como líderes o promotoras sociales, cívicas o de los derechos humanos,
están expuestas, como lo están los hombres que adquieren tal visibilidad, a la
violencia propia del conflicto armado que se desarrolla en nuestro país, y como
tal sufren actos criminales de esta índole; sin embargo, en los últimos años ha
habido una alarma creciente entre las entidades nacionales e internacionales
que protegen los derechos humanos, sobre el incremento en la incidencia de
crímenes de naturaleza socio-política contra mujeres líderes en el marco del
conflicto armado, y dentro del grupo de mujeres víctimas, contra las líderes
sociales y sindicales, defensoras de derechos y representantes de
organizaciones políticas, cívicas, comunitarias y económicas.
Según ha denunciado la Relatora de las Naciones Unidas, “las
organizaciones de la mujer, sobre todo campesinas, indígenas y afrocolombianas,
y sus dirigentes, han sido objeto de intimidación sistemática y se han visto perseguidas
por la labor que realizan en defensa de la mujer y en pro del mejoramiento de
las condiciones de vida de sus comunidades. (…) En su afán de lograr el control
social y político de territorios en litigio, los grupos armados la emprenden
con las organizaciones de la mujer por considerarlas un obstáculo visible
profundamente arraigado en las comunidades, a las que tratan de utilizar para
su beneficio propio o de lo contrario tratan de destruir”; de allí que la
misma funcionaria haya catalogado este tipo de participación de la mujer como “una
actividad peligrosa que las expone a múltiples violaciones de los derechos
humanos y a infracciones del derecho internacional humanitario por las partes
en conflicto”, por lo cual “expresa preocupación por que el aumento y la
frecuencia de las agresiones contra las organizaciones de mujeres por parte de
las facciones armadas surten efectos múltiples, simultáneos y desproporcionados
en la participación de la mujer. Pese a que la violencia y la discriminación
contra la mujer se agudiza, los procedimientos sociales van en regresión y los
esfuerzos de construcción de la paz se ven obstaculizados.”[61]
6.1.6. Sobre las cargas materiales y sicológicas
extraordinarias impuestas por el conflicto armado colombiano a las mujeres
sobrevivientes, señaló la Corte que la exposición de las mujeres colombianas a
los riesgos generales propios del conflicto armado interno y a los riesgos
específicos derivados de su condición femenina, contribuyen de manera conjunta
a generar un impacto diferencial de la violencia armada sobre las mujeres del
país, que se proyecta en “una serie de cargas materiales y psicológicas en de
naturaleza extrema y abrupta, que los hombres no se ven obligados a
sobrellevar, o al menos no en un nivel o a un grado comparable”[62].
En efecto, según lo constató la Corte: “las mujeres
sufren un impacto diferencial de la violencia armada en la medida en que,
cuando se materializan los distintos peligros generales y específicos que se
ciernen sobre ellas, las sobrevivientes deben afrontar nuevas
responsabilidades, serios obstáculos y graves implicaciones psicosociales que
por lo general no están en condiciones materiales ni emocionales de afrontar.
Así, por ejemplo, las mujeres que han sido víctimas del asesinato de sus familiares
no sólo deben experimentar el dolor propio de la pérdida, sino también las
incertidumbres por el futuro, habiendo dejado atrás sus pertenencias y su
patrimonio, llegando a entornos desconocidos y con responsabilidades nuevas que
a su turno les imponen serias cargas emocionales y anímicas”[63].
Así, además de los traumas y secuelas de los crímenes
cometidos por los miembros de los grupos armados enfrentados en el país, las
mujeres víctimas de la violencia “se ven abocadas (…) a sufrir una cadena
adicional y sucesiva de obstáculos para el ejercicio de sus derechos
fundamentales, que les ubica en condiciones abiertamente contrarias a los
dictados constitucionales más básicos”[64].
De la anterior reseña se concluye que, en términos
generales, la violencia contra la mujer en el marco del conflicto armado
constituye una violación grave de la Constitución Política, el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
Los problemas generales que experimentan las mujeres
por su condición de género en una sociedad con las características estructurales
de la colombiana, se ven seriamente magnificados por la vulnerabilidad
inusitadamente alta a que están expuestas en el contexto del conflicto armado, circunstancia
que impone a las autoridades públicas el deber de emprender acciones
integrales, racionales, coordinadas y cuidadosamente diseñadas para atacar en
forma directa los factores que generan el impacto diferenciado de la violencia desplegada
por el conflicto armado sobre las mujeres colombianas.
7. La constatación de los riesgos reales que enfrentan
las víctimas y los testigos de los procesos de justicia y paz.
En el Décimo Informe trimestral del Secretario General
de la OEA al Consejo Permanente sobre la Misión de Apoyo al proceso de paz en
Colombia, se ponen en evidencia las amenazas y los riesgos extraordinarios y en
ocasiones extremos, a que se encuentran sometidas las víctimas de los delitos
atroces, en el marco de los procesos de justicia y paz:
“55.       El
contexto de las víctimas está constituido por una serie de factores
determinantes, para que éstas, decidan y puedan participar en el proceso. En
este sentido, la amenaza y el riesgo que pueda correr la víctima, si bien
constituye un elemento principal, no es la única situación que influye en la
brecha que la separa de la justicia. Del contexto también hacen parte las
limitaciones institucionales, la actitud que los operados de la ley asumen, y
nivel de control que el grupo armado irregular llegó a tener sobre las distintas
entidades.
56.         Es de notar, que Colombia es un país que intenta implementar
la transición al posconflicto en medio del conflicto, lo que implica que varios
actores siguen combatiendo y realizando acciones que afectan a la población
civil. La Misión ha logrado verificar la existencia de más de 22 estructuras
rearmadas o reductos, que continúan teniendo presencia en las zonas donde
operaban los grupos paramilitares. En estas regiones las poblaciones continúan
siendo víctimas, comprometiéndose de esta manera su participación en el
proceso. (Subrayas fuera del original).
57.         El
asesinato de Yolanda Izquierdo, importante líder de las víctimas en el
departamento de Córdoba, ocurrido el 31 de enero de 2007, puso en evidencia que
las víctimas no tenían las garantías para poder participar activamente en el
proceso y reclamar sus derechos. Este hecho tuvo repercusiones negativas
inmediatas, ya que aumentó el temor y mostró la limitada capacidad del Estado
para ofrecer protección en determinadas zonas. Sin embargo, la MAPP/OEA observó
cómo, en las regiones, las organizaciones se mantuvieron en el reclamo de sus
derechos; incluso se constituyeron nuevas agrupaciones.
58.         A
pesar del contexto de inseguridad, es admirable la manera en que, en
determinadas zonas, las víctimas han comenzado a manejar sus miedos, haciéndose
más visibles y tomando un papel activo en la implementación de la Ley de
Justicia y Paz. Así lo ha reflejado su participación en las consultas
sociales y jornadas de atención[65]:
en el Bajo Cauca acudieron más de 400 víctimas, en Necoclí (Antioquia) 500, en
Putumayo el número supero las 400 personas, en Neiva (Huila) 200 víctimas, en
La Dorada (Caldas) alrededor de 250 y en Rionegro (Antioquia) unas 800. En
estos territorios, sólo hace algunos años, cuando las AUC tenían presencia, era
impensable un volumen tal de participación en el marco de un proceso judicial.
59.         No
obstante, las amenazas contra las víctimas continúan. La MAPP/OEA ha
tenido conocimiento de estas situaciones en el Bajo Putumayo, en los municipios
de San Martín y San Alberto (Cesar); Valencia y Tierralta (Córdoba); Puerto
Triunfo y Puerto Nare (Antioquia); en sectores Urbanos de Cúcuta (Norte de
Santander), así como en Tumaco (Nariño) entre otros municipios. (Subrayas
fuera del original).
60.         A
la Misión le preocupa el caso de la señora Maritza Salabarria, quien hace parte
de una familia de 28 personas que luego de la desmovilización paramilitar,
acudió a las instituciones del Estado para reclamar una finca de 110 hectáreas
de donde fue desplazada en 1992, cuando hombres armados desaparecieron a su
esposo. La Defensoría del Pueblo y la MAPP/OEA acompañaron en junio de 2006 el
retorno de esta familia al área rural del municipio de Montería. En este lugar
volvió a ser víctima de amenazas, hostigamientos y la presunta desaparición
forzada de su hermano, lo que provocó de nuevo su desplazamiento y reubicación.
A mediados de agosto, la señora Salabarria fue objeto
nuevamente de una amenaza de muerte en proximidades de su domicilio. En esas graves
circunstancias, se decidió respaldarla con la Policía Nacional y organizar su
traslado a otra región del país.
61.         Hasta
el momento, el tema de protección de víctimas ha sido abordado a través de la
presentación de una Propuesta de mapa de riesgo y medidas de protección para
las víctimas y testigos de la ley de justicia y paz. Esta iniciativa fue
coordinada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) -Dirección de
Justicia y Seguridad (DJS) -, con el apoyo del Programa Presidencial de
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, y discutida con el
concurso de las entidades responsables y concernidas en la materia[66]. Aún falta
definir qué entidad asumirá la responsabilidad de implementar las diferentes
medidas de protección. Bajo este marco, resulta valioso el diagnóstico que está
desarrollando la Procuraduría sobre la situación de las víctimas.
Es de destacar al respecto, que el 15 de agosto del
presente año el Tribunal Administrativo de Cundinamarca falló tutelar los
derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal de víctimas y
testigos en el marco de la Ley de Justicia y paz. El mismo fallo ordena al
Ministro del Interior y Justicia y Fiscal General de la Nación, dentro de sus
competencias constitucionales y legales, diseñar, implementar y ejecutar un
programa de protección de Victimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz,
dentro de los 30 días de notificada”[67].
8. Directrices derivadas de la jurisprudencia nacional
y de la práctica internacional, para una estrategia de protección eficaz de las
víctimas y testigos de grave criminalidad
8.1. Principios orientadores de una estrategia de
protección de las mujeres víctima y testigos de grave criminalidad.
8.1.1. La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que el derecho fundamental a la seguridad personal genera,
entre otras, las siguientes obligaciones constitucionales para las autoridades,
frente a quien se ve potencialmente afectado por un riesgo extraordinario:
“1. La obligación de
identificar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, una
familia o un grupo de personas, así como la de advertir oportuna y claramente
sobre su existencia, a los afectados. Por eso, no siempre es necesario que la
protección sea solicitada por el interesado.
2.
La obligación de valorar,
con base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia,
las características (especificidad,
carácter individualizable, concreción, etc.) y el origen o fuente del riesgo
que se ha identificado.
3. La obligación de definir oportunamente
las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para
evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice.
4.  La obligación de asignar
tales medios y adoptar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma
ajustada a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea
eficaz.
5.  La obligación de evaluar
periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, y de tomar las
decisiones correspondientes para responder a dicha evolución.
6.
La obligación de dar una
respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo
extraordinario, y de adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus
efectos.
7.
La prohibición de que la
Administración adopte decisiones que creen un riesgo extraordinario para las
personas en razón de sus circunstancias, con el consecuente deber de amparo a
los afectados”[68].
8.1.2. Por su parte, la
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos,
definió una serie de principios básicos para abordar las dificultades que
enfrentan las iniciativas de enjuiciamiento de crímenes de sistema. En
particular, abordó las dificultades estratégicas y técnicas a que se enfrentan
esos enjuiciamientos en el plano nacional, en lo relacionado con “la
necesidad de prestar particular atención a las víctimas”.
Teniendo en cuenta la práctica
internacional, la Oficina definió una serie de directrices orientadas a que la
búsqueda de la justicia sea una experiencia mucho más satisfactoria para las
víctimas y en particular a “garantizar que existan protecciones adecuadas
para las que deban prestar declaración”.
Sobre las Directrices básicas relativas a
la protección a la víctima - testigo, señaló:
“Otro elemento esencial en el respeto de la
dignidad de las víctimas es garantizar que existan protecciones adecuadas para
las que deban prestar declaración. El principio en la protección de testigos
potenciales debe ser del de “no perjudicar” y velar por su bienestar antes,
durante y después del proceso. (…) Deben elaborarse protocolos especiales
para ocuparse de las mujeres y los niños. (Subrayas fuera de original).
Una protección efectiva de los testigos entraña
numerosos aspectos, entre ellos los siguientes:
Ø     Realizar evaluaciones de riesgos exhaustivas y
continuas
Ø     Capacitar a los investigadores sobre la forma de
relacionarse con las víctimas y los testigos potenciales;
Ø     Incorporar a la investigación expertos en
experiencias traumáticas y asesores sicológicos;
Ø     Proporcionar a víctimas y testigos información
adecuada del proceso y de sus derechos;
Ø     Establecer locales seguros en los que celebrar
las entrevistas;
Ø     Limitar el contacto con el testigo a lo
estrictamente necesario;
Ø     Trasladar a testigos potenciales a casas o zonas
seguras, y
Ø     Garantizar que se atiendan sus necesidades
básicas, incluidas las necesidades médicas y consideraciones financieras (como
la indemnización por pérdida de ingresos)” [69].
8.1.3. De las anteriores reglas
jurisprudenciales (8.1.1.), en combinación con los criterios interpretativos
aportados por la ONU (8.1.2) se derivan unos claros principios de observancia
en el diseño de una estrategia de protección: (i) deber de identificación del
riesgo; (ii) especificidad y exhaustividad en la valoración del
riesgo y los factores que lo generan;(iii) oportunidad en la respuesta;
(iv) adecuación de la respuesta a las circunstancias; (v) actualización
del estudio de riesgo (evaluación periódica); (vi) prohibición a la
Administración de generar riesgos extraordinarios (no perjudicar); (vii)
capacitación de los encargados de operar el programa; (viii) incorporación al
programa de experto en experiencias traumáticas y asesores sicológicos; (ix)
información adecuada; (x) logística segura; (xi) garantía de atención de
necesidades básicas.
8.2. Elementos mínimos de racionalidad que
debe contener un Programa Integral de Protección a las Víctimas y Testigos de
Justicia y Paz[70].
Ha precisado la Corte que un programa que se
integre como componente de una política pública, que exija la incorporación de
criterios diferenciales, debe contener unos elementos mínimos de racionalidad.
La Sala destacará en esta oportunidad aquellos que se aprecian como compatibles
con el programa que se requiere como respuesta a la problemática específica de
afrontar el impacto diferenciado y agudizado que el conflicto armado genera
sobre las mujeres víctimas de la violencia:
(i) Un ámbito de cobertura necesario y obligatorio.
El Programa de Protección de víctima y testigos de
Justicia y Paz debe contener un componente específico que enfrente la realidad
fáctica que se reseña en los apartes (---supra) relacionada con los
factores que generan el impacto general de violencia sobre las víctimas de
delitos atroces, y el impacto diferenciado y agudizado del conflicto armado sobre
las mujeres víctimas de la violencia. En particular, debe enfrentar y prevenir
la violencia contra las mujeres que son líderes o que adquieren visibilidad
pública por sus labores de Promoción Social, Cívica o de los Derechos Humanos.
(ii) La definición de los derechos a garantizar
mediante el programa y los parámetros jurídicos de obligatorio cumplimiento.
El objetivo de este programa deberá ser el de
garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales a la vida,
integridad, libertad y seguridad personal de las personas que se encuentren en
situación de amenaza o riesgo en virtud de su condición de víctima o testigo en
los procesos de esclarecimiento de la Ley de Justicia y Paz.
El diseño e implementación de este Programa deberán
necesariamente incorporar un enfoque diferencial de género, es decir, el
Programa deberá ser sensible al significativo impacto diferencial que soportan
las mujeres víctimas del conflicto armado. Los parámetros jurídicos de
obligatorio cumplimiento son los previstos en los apartes (---supra)
(iii). La especificidad individual del Programa.
Es indispensable que el programa sea creado en forma específica, y
autónoma con el perfil, las características y los estándares de protección que
le permitan atender de manera oportuna y suficiente la realidad fáctica que
pretende enfrentar.
(iv). La definición de metas puntuales a corto, mediano y largo plazo,
basadas en el goce efectivo de los derechos fundamentales a garantizar.
(v). Un cronograma acelerado de implementación.
(vi). Presupuesto suficiente y oportunamente disponible.
La Corte ha advertido que la inexistencia de apropiaciones
presupuestales o la no disponiblidad inmediata de presupuesto, no es
justificación válida o admisible para el incumplimiento de las órdenes impartidas
para la salvaguarda de derechos fundamentales en inminente riesgo[71].
(vii). Cobertura material suficiente, de conformidad con el espectro
fáctico de la faceta de género del impacto diferencial del conflicto armado
descrito en la presente providencia.
(viii). Garantías de continuidad hacia el futuro, en el marco de las
necesidades de protección y acceso para las víctimas que plantee la política de
sometimiento diseñada en la Ley de Justicia y Paz.
(ix). Adopción e implementación de indicadores de resultados, basados
en el criterio del goce efectivo de los derechos fundamentales quebrantados,
tomando en consideración la faceta de género del impacto del conflicto.
(x). Diseño e implementación de mecanismos e instrumentos específicos
de coordinación interinstitucional.
(xi). Desarrollo e implementación de mecanismos de evaluación y
seguimiento, que permitan medir de manera permanente el avance, el
estancamiento, el rezago o el retroceso del programa, así como el goce efectivo
de los derechos fundamentales
que se busca proteger.
(xii). Diseño e implementación de instrumentos de corrección oportuna
frente a estancamientos o retrocesos en el cumplimiento de las metas del
Programa.
(xiii). Diseño e implementación de mecanismos internos de respuesta ágil
y oportuna a las quejas o solicitudes puntuales de atención presentadas por la
población destinataria del programa
(xiv). Diseño e implementación de mecanismos de divulgación periódica
de información sobre los procedimientos, las responsabilidades institucionales,
y las metas institucionales en el marco del programa.
(xv). Armonización con otros procesos y programas que se adelantan por
el Gobierno Nacional o por otras autoridades.
(xvi). Apropiación nacional y autonomía.
La Corte ha advertido que la implementación de un
Programa vinculado a una política pública no debe depender en su integridad de
la cooperación internacional, sino que debe ser un programa de base nacional,
establecido por las autoridades colombianas. Ha destacado que si bien la cooperación
internacional es un elemento deseable, importante y bienvenido para efectos de
crear e implementar un programa de esta naturaleza es necesario, para
garantizar su estabilidad a mediano y largo plazo que sea un proyecto basado en
los esfuerzos del gobierno nacional, que debe proveer el impulso primordial
para su materialización.
(xvii). Coordinación unitaria y centralizada en una
sola Entidad, sin perjuicio de la colaboración armónica con otras instituciones
públicas.
(xviii). Adopción inmediata por la gravedad del
problema y la profundidad de la afectación de los derechos fundamentales
involucrados.
9. Respuesta estatal para garantizar la protección de
las víctimas y testigos en el marco de la Ley de justicia y paz.
9.1 Descripción de la política estatal para la
protección de las víctimas y testigos en el marco de la Ley de justicia y paz.
9.1.1 El diseño de un Programa de Protección. La
expedición del Decreto 3570 de 2007.
El Gobierno expidió el Decreto 3570 del 18 de
septiembre de 2007 “Por medio del cual se crea el Programa de Protección
para Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005”.
El objeto de este programa es el de salvaguardar
la vida, integridad, libertad y seguridad de la población que se encuentre en
situación de amenaza o riesgo que atente contra su vida, integridad, libertad y
seguridad como consecuencia directa de su participación en calidad de víctima o
testigo dentro del proceso de justicia y paz. (Arts. 1° y 2°).
Como órganos de dirección, ejecución, evaluación y
seguimiento del programa, se crea: (i) una Dirección Ejecutiva[72], que actúa
como enlace de las diferentes entidades responsables de adoptar las medidas de
protección; (ii) un grupo técnico de evaluación de riesgo, GTER,[73],
encargado de aplicar el protocolo de protección a los destinatarios de la ley,
evaluar y calificar la situación de riesgo y amenaza y autorizar y comunicar
las medidas provisionales de protección a las autoridades competentes y al solicitante;
y (iii) un subcomité de protección de víctimas y testigos[74], encargado
de orientar, evaluar y hacer seguimiento al programa.
El decreto establece dispositivos de identificación
del riesgo y de protección. Como dispositivo de identificación contempla
la elaboración y actualización de un mapa de riesgo. Como dispositivos de protección
contempla: (i) el dispositivo de prevención dirigido a municipios,
atendido por la Policía Nacional[75];
y (ii) el dispositivo de atención individual frente a la evidencia de un riesgo
extraordinario o extremo sobre una víctima o un testigo. Este último dispositivo
contempla tres etapas, una de asistencia inicial, otra de evaluación y
calificación del riesgo, y una de adopción de medidas adicionales.
La asistencia inicial, a cargo de la Policía Nacional,
está precedida de resolución del GTER y consiste en satisfacer las necesidades
del beneficiario y su núcleo familiar en materia de alimentación, aseo,
asistencia médica y hospedaje, por un término máximo de quinde días. La
evaluación y calificación del riesgo se orienta a establecer si la situación
aducida por la persona evaluada es competencia del programa, y si se requiere
la adopción de una medida adicional de protección[76], que puede
ser de autoprotección, medidas blandas[77],
esquemas móviles[78]
y de reubicación[79].
La distribución de competencia se establece así:
(i) Corresponde al Ministerio del Interior y de
Justicia la ejecución, con apoyo de la Fuerza Pública y el DAS, de las medidas
adicionales de protección de esquemas móviles, medidas blandas y medidas de
autoprotección, así como la apropiación de los recursos y la celebración de los
convenios administrativos requeridos para ese propósito (Art. 25).
(ii) A la Policía Nacional, a través de las unidades
delegadas correspondientes, se le asignan las funciones de prestar vigilancia perimetral
a las personas o zonas afectadas, ejecutar la asistencia inicial, propiciar la
intermediación con las víctimas y testigos, formular planes de reacción y
prevención, recomendar medidas duras, cambios de dispositivos, e incorporar las
problemáticas en los Consejos de Seguridad del orden Municipal y Departamental (Art.26).
(iii) A la Fiscalía General de la Nación le
corresponde definir los requisitos para la acreditación sumaria ante los
Fiscales de la Unidad de Fiscalías para la Justicia y la Paz, de las víctimas y
testigos intervinientes en el procedimiento de la Ley 975/05, comunicar toda
situación de riesgo o amenaza a la autoridad competente; suministrar
oportunamente la información no reservada sobre víctimas o testigos
intervinientes en los procesos de justicia y paz; ejecutar las medidas
adicionales de ubicación a través de su oficina de protección a víctimas y
testigos “en relación con las personas acreditadas sumariamente para
intervenir en el procedimiento de la ley 975 de 2005 en su condición de
víctimas o testigos”.
9.1.2. Nivel de ejecución del Programa
En los informes remitidos a esta Corte sobre las
acciones que han adelantado las entidades a las que el Decreto 3750/07 asigna
diversos niveles de responsabilidad, se destacan las siguientes:
9.1.2.1 El Ministerio del Interior y de
Justicia informa sobre las siguientes acciones:
(i) Sobre la elaboración de un mapa de
riesgo (Arts. 11 y 12 Dto. 3570/07) cuya actualización está prevista cada dos
meses, como herramienta para operar las alertas preventivas tempranas a cargo
de la Policía Nacional.
Esta herramienta tiene como propósito aportar
elementos para ajustar la priorización de los municipios con miras a la
atención preventiva, según la dinámica del proceso de justicia y paz. En sesión
del 10 de marzo de 2008 se sometió al Comité de Coordinación Interinstitucional
de la Ley de Justicia y Paz la actualización del mapa de riesgo según el cual:
“Se destaca
la identificación de siete (7) zonas que presentan incidencia de los niveles de
riesgo extraordinario y alto, las cuales comprenden los departamentos de
Magdalena, Cesar, Bolívar, Córdoba, Antioquia Arauca, Casanare, Meta Nariño y
Putumayo”. (Fo. 96).
En el nivel de riesgo extraordinario se ubicaron 23
municipios[80]
(equivalente al 2% del total nacional); en el nivel de riesgo alto 40
municipios[81]
(4% del total nacional); en el nivel de riesgo medio 23 municipios (2% del
total nacional); en el nivel de riesgo bajo 889 municipios (81%) del total
nacional; y en el nivel de riesgo inexistente (11%).
Informa así mismo sobre la elaboración de
un protocolo y flujograma que define los procedimientos para acceder y poner en
marcha el programa de protección a víctimas y testigos de la Ley 975 de 2005.
(ii) Sobre la adopción de medidas de protección
señala que la competencia para el efecto se radica en las entidades que
directamente prestan este servicio como son la Fiscalía General de la Nación,
la Policía Nacional y la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del
Interior y de Justicia.
(iii) Informa que conforme al artículo 32
del Decreto 3570/07 desde el mes de diciembre de 2007, se vienen realizando
capacitaciones por parte del Comité Interinstitucional de Justicia y Paz, las
cuales se desarrollarán en 26 departamentos del territorio nacional. Estas
capacitaciones están dirigidas a Comandantes de Estación y Distrito de Policía,
seccionales de inteligencia SIPOL, Fiscalías Locales, Unidades de Justicia y
Paz, Directores, Subdirectores, Jefes de Protección y funcionarios encargados
de elaboración de estudios de niveles de riesgo y grado de amenaza en las
diferentes seccionales del Departamento Administrativo de Seguridad, Defensoría
del Pueblo, Procuraduría General de la Nación y Personeros Municipales. No
obstante señala que “se desarrolla actualmente el diseño y ejecución de una
estrategia de capacitación y difusión a nivel nacional del programa de
protección a víctima y testigos, con el acompañamiento de la CNRR y MAPP OEA”, en
algunas secciones del país.
(iv). Refiere que se suscribió un Convenio
Interadministrativo con la Policía Nacional en la vigencia presupuestal 2007,
por un valor de $17.788.905.198 para la implementación de las medidas
correspondientes a esa entidad en relación con el Programa de Protección para
las víctimas y testigos en el marco del proceso de justicia y paz. Precisa que
en la vigencia actual “se está trabajando en la elaboración de convenios
interadministrativos con la Policía Nacional y la Fiscalía General de la
Nación, por un valor de $13.500 millones de pesos”.
(v) Informa que la Fiscalía General de la
Nación en su calidad de Secretaría Técnica del GTER, ha solicitado la
evaluación de 205 casos a nivel nacional, de los cuales 152 han sido atendidos
por el GTER en Bogotá, Medellín y Barranquilla. De las evaluaciones realizadas
se han recomendado las siguientes medidas de protección para 97 personas: 57
medidas de autoprotección, 18 revistas policiales, 2 plan padrino, 17 apoyos de
reubicación temporal, 11 reubicaciones definitivas, 2 medios de comunicación
avantel, 17 tiquetes aéreos nacionales, un (1) esquema móvil de protección
individual.
9.1.2.2. La Fiscalía General de la Nación
informó:
(i) Que mediante resolución 0-4773 de
diciembre 3 de 2007 el Fiscal General de la Nación (Art. 27 num. 1° del Decreto
3570/07) impartió directrices a los Fiscales adscritos a la Unidad Nacional de
Fiscalías para la justicia y la paz (UNFJP), en relación con el reconocimiento
sumario de la calidad de víctima o perjudicado dentro de los procesos de
esclarecimiento de la Ley de justicia y paz, en el entendido que la
determinación final corresponde a los magistrados de la Sala de Justicia y Paz
del Tribunal correspondiente, en la audiencia en la que se tramite el incidente
de reparación integral.
(ii) Que en el marco del Decreto 3570 de
2007, la UNFJP ha solicitado asistencia inicial a los Comandantes de Estación
de Policía correspondientes a las regiones donde se encuentran las personas que
han informado sobre situaciones de riesgo o amenaza, autoridades que de
inmediato deben informar al Grupo Técnico de Evaluación de Riesgo (GTER) para
lo de su cargo. Igualmente señala que cuando se les ha requerido, los fiscales
de la UNFJP han acreditado sumariamente la condición de víctima para los
efectos del citado decreto.
(iii) En lo que tiene que ver con los
recursos asignados para el manejo del programa la Fiscalía señaló:
(…)El Decreto que creó el Programa de Protección a víctimas y
testigos de la Ley 975 de 2005 fue expedido desde septiembre de 2007 en ese
mismo mes la Fiscalía General de la Nación (…) solicitó al Ministerio del
Interior y de Justicia ($6.888´398.419.=) para la vigencia 2007. Sin embargo,
al finalizar la anualidad cuando se iba a realizar el traslado de los recursos
se concluyó que no era posible ejecutar los recursos en la vigencia 2007 ya que
no se alcanzaba a cumplir en dicho lapso con el trámite de contratación exigido
para los dineros públicos porque ya no era posible manejar reservas
presupuestales para el año 2008. Para la vigencia 2008, se solicitaron $13.712´083.366.=,
cifra que fue considerada elevada para el presupuesto previsto para dicho
programa teniendo en cuenta que el Ministerio de Hacienda solo aprobó
$15.000.000.000.= para todas las entidades que conforman el Programa, en ese
sentido se solicitaron 5.620.486.166.= recursos presupuestales que a{un no han
sido aprobados”.
9.1.2.3. Por su parte la Policía Nacional
informó:
(i) Que la Dirección General de la Policía
le asignó a la Dirección de Carabineros y Seguridad Rural “la coordinación y
supervisión de las medidas aplicables a Víctima y testigos de la Ley de
Justicia y paz con los entes competentes, y propiciar la intermediación con la
población objeto del programa, aunando esfuerzos con las Direcciones de
Protección y Servicios Especiales en Investigación Criminal en el marco de sus
competencias.”
(ii) Que expidió a la Directiva permanente No.
011 de febrero 22 de 2008 (cuyo texto no adjunta) sobre el “Apoyo al Programa
de Protección para Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz”, al Ministerio
del Interior y de Justicia y a la Fiscalía General de la Nación en el ámbito de
sus competencias en la protección a la población objeto del programa.
(iii) Sostiene que “Las labores
desarrolladas por la Policía están encaminadas al control de las variables
de conflictividad que se determinan en el mapa de riesgo elaborado por el
Subcomité de protección y que impiden la participación de las víctimas y
testigos en los procesos de Justicia y Paz, como consecuencia de amenazas
contra su vida e integridad”.
(iv) Para el cumplimiento de esta función,
señala, “el Ministerio del Interior y de Justicia transfiere a la Policía
Nacional los recursos que le permiten desarrollar acciones de disuasión y
control a los agentes generadores del riesgo, con los cuales se adquieren
equipos de movilidad y comunicaciones que ayuden en el mejoramiento de la
infraestructura y capacidad de respuesta institucional”.
(v) Informa que como estrategias de
difusión de la Ley 975/05 y el Decreto 3570/07, la Policía Nacional como miembro
del subcomité de protección, ha adelantado 19 jornadas de capacitación en 11
departamentos de policía[82]
con la asistencia de 1105 profesionales de la policía, pertenecientes a
estaciones, distritos, escuadrones móviles de carabineros, coordinadores de
derechos humanos, y oficinas de atención al ciudadano. No se informa sobre el
contenido de esos programas de capacitación.
9.2 Evaluación de la política estatal
diseñada para la protección de las víctimas y testigos en el marco de la Ley de
Justicia y Paz.
En aplicación de las premisas establecidas,
procede la Sala a evaluar si la respuesta estatal orientada a diseñar una
estrategia para la protección de las víctimas y testigos de la Ley de Justicia
y Paz, responde a los principios (8.1.3.) e incorpora los elementos mínimos de
racionalidad (8.2) que debe contemplar un Programa de esta naturaleza.
Al respecto observa la Sala que si bien las
entidades comprometidas en el Programa han desarrollado una serie de acciones
orientadas a establecer una estrategia de protección, y en desarrollo de ese
propósito, han diseñado un Programa específico que se encuentra en ejecución, éste
no responde de manera adecuada a los estándares y requerimientos de un Programa
Integral de Protección de Víctimas y Testigos de delitos atroces, atribuibles a
organizaciones armadas al margen de la ley.
9.2.1 En relación con el nivel de
incorporación en el Programa de los principios básicos, observa la Sala lo
siguiente:
(i) El programa no atiende el principio de especificidad
en la valoración de los riesgos y los factores que lo generan, puesto que
no incorpora una política y unos mecanismos que permitan una respuesta
diferenciada que atienda no solamente la particular vulnerabilidad de los
destinatarios de este programa derivada del contexto hostil[83] en el que
deben ejercer sus derechos, sino los diversos niveles de impacto que tiene el
conflicto armado en atención a condiciones como el género, la edad, la
salud, etc., del sujeto de protección.[84]
(Ver supra 6).
(ii) El principio de oportunidad en
la respuesta aparece también seriamente debilitado no solamente porque se trata
de un programa que no goza de autonomía, ni de una capacidad de reacción
propia. Se funda en el incremento de las competencias de un conjunto de
entidades a las que no se provee de mayores recursos extraordinarios para el
efecto. Aún en el marco de esas limitaciones estructurales, no contempla
mecanismos que permitan una reacción inmediata frente a una denuncia fundada en
un riesgo extraordinario e inminente. Ilustra de manera particular esta
observación el que la “asistencia inicial” que es la medida urgente e
inmediata que contempla el programa, ejecutada por la Policía, para
salvaguardar de manera inmediata y provisional la vida de la persona amenazada,
deba estar precedida de una resolución “motivada” del GTER, que debe estar
firmada por todos sus miembros pertenecientes a diferentes entidades (Fiscalía,
Policía, Ministerio del Interior y de Justicia y DAS). (Art. 19 Dto. 3570/07).
(iii) El principio de adecuación de
la respuesta tampoco se satisface si se tiene en cuenta que, como ya se señaló,
no existe un tratamiento diferencial de factores de riesgo, ni del impacto
también diferenciado de la violencia ejercida sobre sujetos particularmente vulnerables.
En esta sentencia se insistirá en que el género, como fuente de impacto
agudizado del conflicto sobre múltiples facetas de la vida de las mujeres
colombianas, debe ser objeto de un reconocimiento y un tratamiento especial en
el programa.
(iv) En cuanto a las exigencias de capacitación
que demanda un programa de esta naturaleza, si bien tanto el Ministerio del
Interior y de Justicia, como la Policía Nacional, informaron a la Corte,
mediante datos estadísticos, y un temario genérico[85]
sobre el desarrollo de acciones en este sentido, no conoció esta Corporación
los contenidos específicos de esos programas, por lo que se encuentra en
imposibilidad de valorar si se ajustan o no, a las exigencias de una respuesta
adecuada y diferenciada.
(v) Ni el programa, ni los informes dan
cuenta de incorporación a la estrategia de protección de expertos en
experiencias traumáticas y asesores sicológicos. Se trata de un aspecto que
probablemente podrá ser enfrentado acudiendo al principio de colaboración
armónica con otras instituciones, pero que debe ser incorporado al Programa que
contiene la estrategia integral de protección.
9.2.2 En lo que concierne a la
identificación de unos elementos mínimos de racionalidad en el Programa
de Protección a Víctimas y testigos de la Ley de Justicia y Paz, como parte
fundamental de la política de esclarecimiento de la verdad, logro de la
justicia y reparación, encuentra la Sala lo siguiente:
(i) El Programa no responde al ámbito de cobertura
necesario y obligatorio puesto que no contiene un componente específico que
lo habilite para enfrentar la realidad fáctica que se reseña en esta
providencia (supra) sobre el impacto diferenciado y agudizado del conflicto
armado sobre las mujeres víctimas de la violencia, u otros sujetos en especial
situación de vulnerabilidad (Inciso 2° art. 38 de la Ley 975 de 2005).
(ii) El Programa no incorpora en forma completa los
derechos a garantizar y los parámetros jurídicos de obligatorio
cumplimiento, puesto que se elabora al margen de consideraciones relativas a sujetos
de especial vulnerabilidad en razón del género, la edad o la salud. No
incorpora el enfoque diferencial necesario derivado de los anteriores factores,
como tampoco los parámetros jurídicos que le imponen tal diferenciación.
(iii) En cuanto a la especificidad individual del Programa.
A pesar de que se crea un nuevo Programa de Protección, no se aprecia en él un
perfil especial, ni una estructura orgánica, administrativa y presupuestal que
le permita responder de manera oportuna, adecuada y suficiente a los inmensos
retos que plantea el deber de protección de las víctimas de delitos atroces en
un contexto tan complejo como el reseñado por el Secretario General de la OEA
en su informe (Supra):
“(…) Colombia es un país que intenta implementar
la transición al posconflicto en medio del conflicto, lo que implica que varios
actores siguen combatiendo y realizando acciones que afectan a la población
civil. La Misión ha logrado verificar la existencia de más de 22 estructuras
rearmadas o reductos, que continúan teniendo presencia en las zonas donde
operaban los grupos paramilitares. En estas regiones las poblaciones continúan
siendo víctimas, comprometiéndose de esta manera su participación en el
proceso. (Subrayas fuera del original).
Es indispensable que el programa sea creado en forma específica, y
autónoma con el perfil, las características y los estándares de protección que
le permitan atender de manera oportuna y suficiente las necesidades que se
derivan de los altos índices de violencia que están en capacidad de desarrollar
los agentes sometidos a los procesos de Justicia y Paz. No resulta suficiente
la reproducción de un nuevo programa con perfiles y características similares a
otros creados para afrontar realidades fácticas distintas. Dentro de este programa,
creado autónomamente para responder a una realidad específica y más compleja,
debe insertarse el enfoque de género.
(iv). En cuanto al elemento mínimo de presupuesto suficiente y
oportunamente disponible, la Corte advierte con preocupación que el informe
de la Fiscalía General de la Nación, que señala que para abril de 2008 aún no
se le habían trasladado recursos para la ejecución del programa en la parte que
le corresponde, la cual incluye “las medidas adicionales de reubicación”. Informa
así mismo que de la cifra de “$13´712.083.366”, inicialmente solicitados para
la vigencia de 2008, debió reducir su solicitud de recursos presupuestales a
$5´620.486.166.
Este hecho es indicativo no solamente de la insuficiencia, y no
disponibilidad de los recursos presupuestales, sino de la falta de planeación en
lo que concierne a la definición de metas puntuales a corto, mediano y largo
plazo, basadas en el goce efectivo de los derechos fundamentales a garantizar,
a la vez que amenaza la cobertura adecuada y la garantía de continuidad en el
futuro, en el marco de las necesidades de protección y acceso para las víctimas
que plantee la política de sometimiento diseñada en la Ley de Justicia y Paz.
(v). En cuanto al diseño e implementación de mecanismos e instrumentos
específicos de coordinación interinstitucional, encuentra la Sala que
este constituye un aspecto absolutamente relevante para el funcionamiento del
Programa en tanto que el mismo está estructurado sobre la base de la ampliación
de competencias ya adscritas a diferentes instancias estatales, para dar
cobertura a la necesidad de protección. Este rasgo exigiría la incorporación de
mecanismos muy refinados de coordinación. Sin embargo, sobre este aspecto el
Decreto se limita a señalar que la Dirección Ejecutiva a cargo de la Dirección
de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia “servirá de enlace
con las entidades del Estado responsables de adoptar las medidas tendientes a
la protección de la vida, la integridad, seguridad y libertad de las víctimas y
testigos (…)” (Art. 6°).
De manera particular, no se establecen los mecanismos e instrumentos
específicos de coordinación con la Policía Nacional, institución sobre la cual
descansa un enorme peso dentro del programa que incluye “la ejecución de la
asistencia inicial”, la “intermediación con las víctimas y testigos”; la
“formulación de planes de reacción y prevención”. No se establecen instrumentos
que permitan discernir con claridad que estas funciones de la Policía dejan de
ser las ordinarias, para integrarse de manera coordinada y estructurada a la
Política pública de esclarecimiento de la verdad, justicia y reparación de las
víctimas de las organizaciones armadas al margen de la Ley.
(vi). El programa no cuenta con el diseño e implementación de mecanismos
de evaluación (diferente al mapa de riesgo), seguimiento, y corrección que
permitan medir de manera permanente el avance, el estancamiento, el rezago o el
retroceso del programa, así como el goce efectivo de los derechos fundamentales que se busca proteger.
(vii). No se incorpora el diseño e implementación de mecanismos de
divulgación periódica de información sobre los procedimientos, las
responsabilidades institucionales, y las metas institucionales en el marco del
programa. El Decreto se limita a establecer que “La difusión del Programa
(…) estará a cargo de las diferentes entidades que conforman el Comité
Interinstitucional de Justicia y Paz”, sin que fije competencias
específicas ni mecanismos de coordinación.
(viii). Respecto del elemento de coordinación
unitaria y centralizada en una sola Entidad, sin perjuicio de la
colaboración armónica con otras instituciones públicas, la Sala advierte que se
trata de un aspecto crítico del Programa. Formalmente la Dirección Ejecutiva y
la misión de “servir de enlace” entre las diferentes entidades que
participan en el Programa, se asigna al Ministerio del Interior y de Justicia a
través de la Dirección de Derechos Humanos. Sin embargo esa coordinación
unitaria aparece desdibujada, por la ausencia, ya enunciada, de unos
mecanismos definidos, claros y específicos de coordinación y control real; lo
que se advierte es una atomización de responsabilidades y competencias
ejercidas a través de “Comités Interinstitucionales”, que difuminan la acción y
genera dificultades de control.
No desconoce la Sala que la magnitud y complejidad de
la situación fáctica que el Programa pretende enfrentar demanda los esfuerzos
mancomunados de una multiplicidad de entidades estatales. Sin embargo, una
estrategia de tal naturaleza demanda una alta exigencia de clarísimos
instrumentos de coordinación, así como una estructura funcional cohesionada que
permita identificar en cada uno de los componentes, los elementos que concurren
a desarrollar una política integral.
En conclusión, confrontados los principios básicos
y los elementos mínimos de racionalidad que, conforme a la
jurisprudencia y a la práctica internacional, deben orientar y contener un
Programa como el concebido para la Protección para Víctima y Testigos de grave
criminalidad, la Corte verificó que el diseñado por el Decreto 3570 de 2007, no
obstante constituir un primer paso en el camino hacia la implementación de una
estrategia integral de protección a las víctimas de los delitos atroces,
resulta inadecuado e insuficiente, por cuanto no responde a cabalidad a las
directrices que deben guiar un programa de protección que debe estar inscrito
en una política global de genuino esclarecimiento de la verdad, y satisfacción
de las garantías de justicia y reparación para las víctimas.
10. Análisis del caso concreto.
10.1. Las demandantes, señoras
Patricia Buriticá Céspedes, Ana Briceida Mantilla, María Ruby Tejada Suárez,
Ana Myriam Rodríguez Salguero, Carmen Alicia Herra Corcho, Marlene Zambrano
Padilla, Luz Stella García Villamizar; Luz Mary Álvarez Osorio; Justa Mena;
María Zabala; Nohora Villegas; Luz Helena Morales Palencia; Lucelly Gutiérrez
de Osorio, invocando su condición de víctimas en el marco de la ley de justicia
y paz, y/o de líderes o activistas pertenecientes a organizaciones sociales que
luchan por los derechos de las víctimas del conflicto armado, solicitaron la
protección de sus derechos a una vida digna (Art. 11), a la seguridad personal
(Art. 11), al debido proceso (Art. 29) y a las garantías judiciales y de acceso
a la justicia (Art. 229), que a su juicio, se encuentran vulnerados por omisión
del Ministerio del Interior y de la Fiscalía General de la Nación, debido a la
no implementación de un programa específico de protección a víctimas y testigos
de la Ley de Justicia y Paz.
Como supuestos fácticos de su demanda aducen que su
seguridad personal se encuentra en riesgo puesto que cuando las víctimas acuden
a justicia y paz a denunciar su caso, se exponen nuevamente a ser
revictimizadas, por cuanto son objeto de amenazas, lo que conlleva la
imposibilidad de ejercer su derecho efectivo a la justicia. La imposibilidad de
tener acceso a los medios mínimos de subsistencia, en virtud de la amenaza, las
hace vulnerables a toda suerte de riesgos para su existencia.
Su condición de víctimas de la violencia del conflicto
armado fue acreditada, en algunos casos con información de la Fiscalía General
de la Nación[86],
y en otros mediante las manifestaciones escritas no controvertidas de las
propias demandantes[87];
su condición de líderes sociales en sus respectivas regiones, fue acreditada
con sus manifestaciones escritas no controvertidas, y con la declaración que al
respecto formula en la demanda matriz Patricia Buriticá Céspedes , en su
condición de representante legal de la Alianza Iniciativa de Mujeres por la Paz
-IMP-.
Para ilustrar la magnitud y las características del riesgo
que se cierne sobre ellas, invocan varios hechos notorios, por ende relevados
de prueba, como son los asesinatos en cadena de las líderes sociales Yolanda
Izquierdo Berrío[88]
(el 1° de febrero de 2007); Carmen Cecilia Santana Romaña[89] (el 7 de febrero de
2007); Osiris Jacqueline Amaya Beltrán[90]
(el 14 de marzo de 2007) y Judith Vergara Correa[91] (el 23 de abril de
2007). Estas mujeres tienen en común con las demandantes que fueron víctimas
del conflicto armado, y líderes sociales que promovían la reivindicación de los
derechos de las víctimas de la confrontación armada y del desplazamiento forzado
generado por ésta.
Con el propósito de reafirmar su situación
de especial vulnerabilidad o exposición a riesgos extraordinarios sostienen las
demandantes, que de los 315 casos radicados en la Fiscalía y que hacen parte
del proceso de esclarecimiento judicial contra las AUC en el marco de justicia
y paz, más de 20 personas han recibido amenazas en contra de su vida o
exigencias para que se retire del proceso.
Con base en los anteriores supuestos
sostiene las actoras que a pesar que en la Ley
de justicia y paz, se contempla la protección como un tema fundamental para las
víctimas, y que esa protección debe estar en cabeza del Estado, esos mecanismos
no existen, por lo que plantean la necesidad de la creación de un sistema
específico concertado y eficaz para la protección de las víctimas dentro de la
ley de justicia y paz.
10.2 Como consecuencia de la acción de tutela otorgada a
las demandantes por el Tribunal Administrativo de Cundinarmarca en el fallo de
primera instancia que aquí se revisa, el Gobierno Nacional expidió el Decreto
3570 de septiembre 18 de 2007, “Por medio del cual se crea el Programa de
Protección para Víctima y Testigos de la Ley 975 de 2005”, el cual, junto
con los informes institucionales en los que se presenta la respuesta estatal a
las exigencias de garantías para víctimas y testigos de justicia y paz, fue
sometido a valoración en la presente decisión a fin de determinar si cumple con
los estándares mínimos (principios y elementos mínimos de racionalidad), que la
jurisprudencia de esta Corte y la práctica internacional han establecido para
programas de esta naturaleza.
10.3 Observa la Corte que en efecto la situación
fáctica que reseñan las demandantes entraña una vulneración a los mandatos constitucionales y a las
obligaciones internacionales que protegen la seguridad personal, que en el
contexto colombiano, es un derecho fundamental de las personas, que las
autoriza para exigir, en determinadas condiciones, medidas específicas de
protección de parte de las autoridades, con el objetivo de prevenir la
materialización de cierto tipo de riesgos extraordinarios contra su vida o
integridad personal, que no tienen el deber jurídico de soportar, y que las
autoridades pueden conjurar o mitigar. (Cfr. supra 4).
La condición de víctimas del conflicto armado y de
miembros de organizaciones que promueven los derechos de las víctimas, que
concurre en las demandantes, unida al contexto del asesinato en secuencia de
mujeres ubicadas en similares condiciones, las coloca en una situación de
riesgo extraordinario específico e individualizable, no genérico; concreto
en cuanto se basa en hechos verificables; actual, por cuanto tal
como lo refieren informes recientes de organismos internacionales el proceso de
justicia y paz se desarrolla en medio de expresiones de violencia propias del
conflicto (supra 7); importante y serio en cuanto amenaza las
posibilidades de acceso real a sus demandas de justicia, y aún su integridad y
su vida; claro y discernible por cuanto se trata de mujeres que lideran
procesos sociales y/o pertenecen a zonas del país calificadas por el mapa de
riesgos como de nivel extraordinario o alto[92].
10.4 De otra parte, resulta inobjetable que las
demandantes se encuentran en la situación descrita en esta sentencia (supra
5) referida al impacto desproporcionado y diferenciado que el conflicto genera
sobre las mujeres. Se ubican en esa particular situación de vulnerabilidad en
virtud de su condición femenina que les impone unos riesgos específicos y unas
cargas extraordinarias en el contexto de la violencia armada.
La estrategia de protección de víctimas y testigos de
justicia y paz desatiende de manera flagrante las trascendentales y múltiples obligaciones constitucionales
e internacionales del Estado colombiano en relación con la prevención de la
discriminación y la violencia contra la mujer, particularmente de las mujeres
víctimas del conflicto armado.
El programa diseñado no contempla un enfoque de género,
(ni relativo a otros aspectos diferenciales derivados de la edad, la salud, la
etnia etc.), perspectiva que resultaba determinante para responder a las exigencias
internacionales de prevención de la violencia contra las mujeres,
particularmente, la derivada del impacto desproporcionado del conflicto armado sobre
su condición, y de protección de sus derechos fundamentales vulnerados o bajo amenaza,
a consecuencia de la violencia propia la confrontación armada.
Por su condición de género, las demandantes están
expuestas a riesgos particulares y situación específica de vulnerabilidad en
múltiples aspectos de sus vidas, dentro del conflicto armado. En su demanda
revelan su calidad de víctimas sobrevivientes de actos violentos, situación que
les impone cargas materiales y psicológicas de naturaleza extrema y abrupta.
La estrategia estatal de protección a las víctimas y
testigos en los procesos de justicia y paz, constituye un valioso escenario
para que las autoridades emprendan acciones integrales, racionales, coordinadas
y cuidadosamente diseñadas para atacar en forma eficaz los factores que generan
el impacto diferenciado de la violencia desplegada por el conflicto armado
sobre las mujeres colombianas.
10.5 Constató la Corte a través
de informes de instancias internacionales (supra 7) que la amenaza y el
riesgo, representan factores de significativa incidencia en las dificultades
para que las víctimas accedan plenamente a los procesos de justicia y paz. La
verificación de “la existencia de estructuras rearmadas o de reductos que continúan teniendo presencia en las zonas donde
operaban los grupos paramilitares”, en donde “las poblaciones continúan siendo
víctimas, comprometiéndose de esta manera su participación en el proceso”[93], exige de las autoridades la
identificación de esta situación que genera riesgos extraordinarios para las
víctimas, y la adecuación de su respuesta a esa realidad fáctica.
10.6 Sometida a valoración la estrategia estatal de
protección contenida en el Decreto 3570 de 2007, a la luz de los estándares que,
conforme a la jurisprudencia y a la práctica internacional, deben orientar y
contener un Programa de Protección para Víctima y Testigos de grave
criminalidad, la Corte verificó (Cfr. Supra 9) que aquella no responde a
cabalidad a los principios (9.1) que conforme a la jurisprudencia y a la
práctica internacional deben guiar un programa de protección que debe estar
inscrito en una política global de genuino esclarecimiento de la verdad, y
satisfacción de las garantías de justicia y reparación para las víctimas, ni
incorpora de manera satisfactoria los elementos mínimos de racionalidad (9.2)
que debe contener un Programa que se integre a una política de esta naturaleza.
10.7 En conclusión, la Corte constató (i) que no se
presentan las razones de improcedibilidad que llevaron al Consejo de Estado,
como juez constitucional de segunda instancia a rechazar la presente acción de
tutela (supra 3); (ii) la Corte recordó que el derecho a la seguridad
personal tiene el carácter de fundamental en el contexto colombiano (supra 4);
(iii) la Corte constató que las demandantes tienen la condición de víctimas del
conflicto, de gestoras de procesos de reivindicación y residen en zonas del
país calificadas como de extraordinario y alto riesgo, circunstancia que las
ubica en una situación de amenaza de sus derechos fundamentales a la seguridad,
la libertad, la integridad personal y la vida, y de evidente vulneración de su
derecho a acceder con plenas garantías a los procesos en procura de satisfacer
sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación; (iv) verificó así mismo que
las actoras se encuentran en la situación de especial vulnerabilidad que
plantea su condición femenina debido al impacto diferenciado y a las cargas
extraordinarias que deben soportar en virtud de esa condición, en el contexto
de la confrontación armada (Cfr. Supra 6); (v) constató que la
estrategia de protección a víctimas y testigos de los procesos de justicia y
paz no incorpora este enfoque diferencial basado en el género, como tampoco
otros enfoques diferenciales basados en factores como la edad, la etnia, o la
salud; (vi) recordó que este enfoque diferencial resulta imperativo frente a
las múltiples obligaciones constitucionales e internacionales que exigen
acciones encaminadas a la protección de la mujer contra toda violencia y a prevenir
y enfrentar la violencia estructural que ha soportado históricamente, así como la
violencia magnificada como consecuencia del conflicto (cfr. Supra 5);
(vii) concluyó que evaluada la estrategia diseñada por las autoridades demandadas
para brindar protección a las víctimas de los procesos judiciales de
esclarecimiento de la verdad de justicia y paz, aquella no se acoge
satisfactoriamente a los principios que la jurisprudencia y la práctica
internacional han establecido para este tipo de programas especiales, ni
incorpora satisfactoriamente los elementos mínimos de racionalidad de un
programa que se inserte en una política pública global de garantía de
seguridad, libertad y acceso pleno a la justicia, de las víctimas y testigos de
la criminalidad sistemática y /o generalizada.
10.8 Como consecuencia de las anteriores
verificaciones la Corte TUTELARÁ los derechos fundamentales a la
seguridad, la libertad, la integridad física, la vida en condiciones dignas, y
el acceso a la justicia, de las demandantes Patricia Buriticá Céspedes, Ana
Briceida Mantilla, María Ruby Tejada Suárez, Ana Myriam Rodríguez Salguero,
Carmen Alicia Herra Corcho, Marlene Zambrano Padilla, Luz Stella García
Villamizar; Luz Mary Álvarez Osorio; Justa Mena; María Zabala; Nohora Villegas;
Luz Helena Morales Palencia; Lucelly Gutiérrez de Osorio.
En consecuencia ordenará al Ministerio del Interior y
de Justicia y a la Fiscalía General de la Nación, en el marco de sus
competencias, que adopten las siguientes medidas:
10.8.1 Individuales. Realizar o actualizar, el
estudio de riesgo en relación con las señoras Patricia Buriticá Céspedes, Ana
Briceida Mantilla, María Ruby Tejada Suárez, Ana Myriam Rodríguez Salguero,
Carmen Alicia Herra Corcho, Marlene Zambrano Padilla, Luz Stella García
Villamizar; Luz Mary Álvarez Osorio; Justa Mena; María Zabala; Nohora Villegas;
Luz Helena Morales Palencia; Lucelly Gutiérrez de Osorio, a fin de que se
adopten las medidas de protección que correspondan a su situación fáctica, en
el marco de la estrategia existente para la protección de víctimas y testigos
de la Ley de Justicia y Paz. No obstante, en la evaluación del riesgo y en la
selección y ejecución de las medidas aplicables, se tendrán en cuenta las
obligaciones constitucionales e internacionales del Estado sobre protección de
la mujer contra todo tipo de violencia (supra 5), así como el enfoque
de género que permita una respuesta diferenciada y adecuada a las particulares
circunstancias de vulnerabilidad en que se encuentre la mujer, derivadas de su
condición de género (Supra 6).
Esta orden deberá cumplirse en término máximo de
quince (15) días contados a partir de la notificación de esta providencia.
10.8.2 Globales. Revisión y adecuación del
Programa. Las entidades demandadas realizarán las acciones necesarias
orientadas a efectuar una revisión integral del Programa de Protección de Víctimas
y Testigos de la Ley de Justicia y Paz, a fin de adecuarlo a los principios y
elementos mínimos de racionalidad (Supra 8) que conforme a la
jurisprudencia y la práctica internacional deben orientar y contener una
estrategia integral de protección satisfactoria de las víctimas y testigos de
los procesos en los que se investiga grave criminalidad o criminalidad de
sistema, como aquella de la cual se ocupan los procesos de esclarecimiento
judicial de Justicia y Paz.
Esta revisión integral y adecuación de la estrategia
de protección deberá efectuarse en un plazo máximo de seis (6) meses, contados
a partir de la notificación de esta providencia. Cumplido ese término las
autoridades responsables rendirán un informe ante el Juez constitucional de
primera instancia, en quien se radica el seguimiento al cumplimiento de este
fallo de tutela.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas en
precedencia, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la sentencia de octubre cuatro (4) de dos mil siete
(2007) proferida por la Sección Segunda – Subsección “B”- de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que rechazó por
improcedente la acción de tutela en el asunto de la referencia, y CONFIRMAR, por las razones expuestas en esta providencia la
sentencia del trece (13) de agosto de dos mil siete (2007) proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto CONCEDIÓ la tutela.
Segundo. TUTELAR los derechos fundamentales a la seguridad personal,
integridad, vida y acceso a la justicia, de que son titulares las señoras Patricia Buriticá Céspedes, Ana Briceida
Mantilla, María Ruby Tejada Suárez, Ana Myriam Rodríguez Salguero, Carmen
Alicia Herra Corcho, Marlene Zambrano Padilla, Luz Stella García Villamizar;
Luz Mary Álvarez Osorio; Justa Mena; María Zabala; Nohora Villegas; Luz Helena
Morales Palencia; Lucelly Gutiérrez de Osorio.
Tercero. ORDENAR al Ministerio del Interior y de Justicia y a la
Fiscalía General de la Nación que, en el marco de sus competencias, procedan a:
1. Realizar o actualizar, el estudio de riesgo en
relación con las señoras Patricia Buriticá Céspedes, Ana Briceida Mantilla, María
Ruby Tejada Suárez, Ana Myriam Rodríguez Salguero, Carmen Alicia Herra Corcho,
Marlene Zambrano Padilla, Luz Stella García Villamizar; Luz Mary Álvarez
Osorio; Justa Mena; María Zabala; Nohora Villegas; Luz Helena Morales Palencia;
Lucelly Gutiérrez de Osorio, a fin de que se adopten las medidas de protección
que correspondan a su situación fáctica, en el marco de la estrategia existente
para la protección de víctimas y testigos de la Ley de Justicia y Paz. No
obstante, en la evaluación del riesgo y en la selección y ejecución de las
medidas aplicables, se tendrán en cuenta las obligaciones constitucionales e
internacionales del Estado sobre protección de la mujer contra todo tipo de
violencia (supra 5), así como el enfoque de género que permita
una respuesta diferenciada y adecuada a las particulares circunstancias de
vulnerabilidad en que se encuentre la mujer, derivadas de su condición de
género (Supra 6).
Esta orden deberá cumplirse en término máximo de
quince (15) días contados a partir de la notificación de esta providencia.
2. Desarrollar las acciones necesarias orientadas a
efectuar una revisión integral del Programa de Protección de Víctimas y
Testigos de la Ley de Justicia y Paz, a fin de adecuarlo a los principios y
elementos mínimos de racionalidad (Supra 8) que conforme a la
jurisprudencia y la práctica internacional deben orientar y contener una
estrategia integral de protección satisfactoria de las víctimas y testigos de
los procesos en los que se investiga grave criminalidad o criminalidad de
sistema, como aquella de la cual se ocupan los procesos de esclarecimiento
judicial de Justicia y Paz.
Esta revisión integral y adecuación de la estrategia
de protección deberá efectuarse en un plazo máximo de seis (6) meses, contados
a partir de la notificación de esta providencia. Cumplido ese término las
autoridades responsables rendirán un informe ante el Juez constitucional de
primera instancia, en quien se radica el seguimiento al cumplimiento de este
fallo de tutela.
Cuarto. DÉSE cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1] Obra en nombre propio y en
representación de 15 víctimas pertenecientes a IMP – Barrancabermeja.
[2] Obran en nombre propio y en
representación de 150 mujeres que pertenecen a IMP – Putumayo.
[3] Obra en nombre propio y en representación de la
Asociación de Desplazados ASODEPAZ (Manizales).
[4] Obran en nombre propio y en representación de 42
víctimas del corregimiento Nueva Lucía (Córdoba) quienes pertenecen a IMP
(Córdoba).
[5] Obra en nombre propio y en representación
de 168 familias víctimas de Soacha pertenecientes a FUNDESCOL.
[6] Obra en su propio nombre y en representación de 15
víctimas que pertenecen a IMP- Norte de Santander.
[7] Obra en nombre propio y en representación de 30
víctimas pertenecientes a AICA (Florencia).
[8] Obra en nombre propio y en
representación de 42 víctimas que pertenecen a IMP – Chocó.
[9] Obra en nombre propio y en representación de 20
familias víctimas del Corregimiento las Palomas – Finca Valle Encantado
(Montería – Córdoba) quienes pertenecen a la Cooperativa de Mujeres.
[10] Obrando en nombre propio y en representación de 111
familias víctimas del corregimiento las Palomas – Finca Nuevo Horizonte,
Montería (Córdoba), quienes pertenecen a la Cooperativa de mujeres.
[11] Obrando en nombre propio y como representante de
VIUNPA (Neiva – Huila).
[12] Obrando en nombre propio y en representación de la
Fundación Diocesana Compartir (Apartadó – Antioquia).
[13] Corporación
para la paz y el desarrollo social.
[14] En
este caso, informan las demandantes se presenta una particular situación de
riesgo. Los mencionados solicitaron a la Dirección de Derechos Humanos del
Ministerio del Interior y de Justicia ser cobijados por el programa de
protección de derechos humanos. Para ello se les exigió alguna documentación y
luego se les informó que el caso había sido puesto en conocimiento de la
Policía Nacional para que tomara las medidas de seguridad pertinentes.
Posteriormente (junio 12) se informa por parte de la Dirección de derechos
humanos del Ministerio del Interior que la información sobre requisitos
exigidos no llegó a los destinatarios por que la dirección registrada no
correspondía a su domicilio. El caso fue remitido al Programa de Protección de
la Fiscalía General de la Nación.
[15] Estas
personas son familiares de Israel Alberto Roca Martínez, Edilberto Linares
Correa, danilo Carrera Aguancha, Mario Abel Anillo Trocha, Jaime Elías Barros
Ovalle, quienes perecieron el 9 de marzo de 2000, en zona rural de Cesar en
incidente en el que siete funcionarios del CTI fueron desaparecidas por las AUC
– Bloque Norte, comandado por Rodrigo Tovar Pupo, alias “Jorge 40”.
[16] “(…)
En ejercicio de sus funciones la Fiscalía General de la Nación deberá: (…)
Velar por la protección de las víctimas, los jurados, los testigos, y demás
intervinientes en el proceso penal.
[17] Inciso 4°. “(…) La Fiscalía General de la Nación velará por la
protección de las víctimas, los testigos y los peritos que pretenda presentar
en el juicio. La protección de los testigos y los peritos que pretenda presentar
la defensa estará a cargo de la Defensoría del Pueblo. La protección de los
magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial que deban conocer
del juzgamiento será responsabilidad del Consejo Superior de la Judicatura”.
[18] Programa
de Protección del Ministerio del Interior y de Justicia y Programa de Protección
de Víctima y testigos de la Fiscalía General de la Nación.
[19] Sentencias
T-539 de 2004, T-525 de 2002, T-258 de 2001 y C-1131 de 2000.
[20] Toma
como sustento de su consideración las sentencias T-102 de 1993 y T-981 de 2001.
[21] Los
dos documentos se encuentran transcritos en el capítulo en que se relacionan
las pruebas relevantes.
[22]
Cesar, Magdalena, Atlántico, Bolívar, Cundinamarca, Antioquia, Norte de
Santander, Metropolitana de Bogotá, Santander, Guaviare, Urabá.
[23] Comité
de Reglamentación y evaluación de riesgos.
[24] Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículos 6, 7, 9; Declaración
Universal de Derechos Humanos, artículos 3 y 5; Convención Americana de
Derechos, artículos 4, 5, y 7; Declaración Universal de Derechos del Hombre
artículo 1°.
[25] CIDH,
Informe anual 2007, de abril de 2007, capítulo IV, Colombia, párr. 28 y 29.
[26] Programa
de protección a testigos e intervinientes en los procesos penales de la
Fiscalía General de la Nación; Programa de Protección de Derechos Humanos del
Ministerio del Interior y de Justicia, y Programa para la protección de víctima
de grupos armados al margen de la Ley que se encuentren en riesgo como
consecuencia directa de su participación en el proceso de justicia y paz o para
impedir que se acceda a él (Ley 975 de 2005 y Decreto 3570 de 2007).
[27] Sentencia
T-001 de 2007.
[28] Sentencias
T-001 de 1997; T-003 de 1992 y T- 441 de 1993.
[29] Este
atributo hace referencia a la aptitud del medio para servir de canal para la
definición del derecho controvertido; en este sentido un medio se estima como
idóneo cuando, en la práctica, se considera el camino adecuado para el logro de
aquello que se pretende. (Sentencias T-999 de 2000 y T-847 de 2003).
[30] Este
atributo tiene que ver con la oportunidad en la protección, e impone al juez
valorar si el medio existente es adecuado para proteger “instantánea y
objetivamente” el derecho que aparece vulnerado o que es objeto de amenaza.
[31]
Corte Constitucional, sentencia T-713 de 2003.
[32]
Ibídem
[33] Aceptada
como costumbre desde la Proclamación de Teherán del 13 de mayo de 1968.
[34]
Incorporada al ordenamiento colombiano mediante la Ley 16 de 1972.
[35] Aprobado
mediante Ley 74 de 1968.
[36] Sentencia
T-719 de 2003, fundamento jurídico 4.2.3.
[37] Se
trata de un nivel en el cual la persona sólo se ve amenazada en su existencia e
integridad por factores individuales y biológicos.
[38] Se
trata de los riesgos ordinarios, implícitos en la vida social.
[39] Este
es el nivel de los riesgos que, por su intensidad, entran bajo la órbita de
protección directa de los derechos a la vida e integridad personal.
[40] Este
es el nivel de las violaciones a los derechos, no ya de los riesgos, a la vida
e integridad personal: la muerte, la tortura, el trato cruel, inhumano o
degradante, representan riesgos que ya se han concretado y materializado en la
persona del afectado.
[41] Es
decir que no debe tratarse de un riesgo genérico.
[42]
Basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en suposiciones
abstractas.
[43] En
el sentido que no debe ser remoto o eventual.
[44]
Que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto,
por lo que no puede tratarse de un riesgo menor.
[45] De
materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede
ser improbable.
[46] No
debe tratarse de una contingencia o peligro difuso.
[47] No
se trata de un riesgo que deba ser soportado por la generalidad de los
individuos.
[48]
Teniendo como parámetro de comparación los beneficios que deriva la persona de
la situación por la cual se genera el riesgo.
[49] Ibídem.
[50] La
Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone que sus Estados Partes “se
comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a
garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su
jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de… sexo” (Art. 1) y
que todas las personas “tienen derecho, sin discriminación, a igual
protección de la ley” (Art. 24).
[51] En la sentencia C-291/07 se explicó el
valor de las normas consuetudinarias que integran el Derecho Internacional, y
el Derecho Internacional Humanitario en particular, en los siguientes términos:
“debe tenerse en cuenta que las normas de origen consuetudinario ocupan un
lugar de primera importancia en el ámbito del Derecho Internacional
Humanitario. Recuerda la Sala que las normas consuetudinarias de Derecho
Internacional Humanitario son vinculantes para Colombia en la misma medida en
que lo son los tratados y los principios que conforman este ordenamiento
jurídico. En términos generales, la Corte Constitucional ha reconocido en su
jurisprudencia el valor vinculante de la costumbre internacional para el Estado
colombiano en tanto fuente primaria de obligaciones internacionales y su
prevalencia normativa en el orden interno a la par de los tratados
internacionales, así como la incorporación de las normas consuetudinarias que
reconocen derechos humanos al bloque de constitucionalidad [sentencia C-1189 de
2000]. Específicamente en relación con el Derecho Internacional Humanitario, la
Corte ha reconocido que las normas consuetudinarias que lo integran, se vean o
no codificadas en disposiciones convencionales, forman parte del corpus
jurídico que se integra al bloque de constitucionalidad por mandato de los artículos
93, 94 y 44 Superiores.
[52]
Entre ellas (i) la prohibición de la discriminación en la aplicación del
Derecho Internacional Humanitario, (ii) la prohibición del homicidio, (iii) la
prohibición de la tortura y de los tratos crueles, inhumanos y degradantes -que
es en sí misma una norma de ius cogens-, (iv) la prohibición de los
castigos corporales y los suplicios -norma de ius cogens como
tal-, (v) la prohibición de las mutilaciones, de las experimentaciones médicas
o científicas u otras actuaciones médicas no requeridas por la persona afectada
y contrarias a las normas médicas generalmente aceptadas -la cual de
por sí es una norma de ius cogens-, (vi) la prohibición de la violencia
de género, de la violencia sexual, de la prostitución forzada y de los atentados
contra el pudor; (vii) la prohibición de la esclavitud y de la trata de
esclavos -norma con rango propio de ius cogens-, (viii) la
prohibición del trabajo forzado no retribuido o abusivo, (ix) la prohibición de
las desapariciones forzadas, (x) la prohibición de la privación arbitraria de
la libertad, (xi) la obligación de respetar las garantías judiciales esenciales
y por los principios de legalidad de los delitos y de las penas y de
responsabilidad penal individual, (xii) la prohibición de los castigos
colectivos, (xiii) la obligación de proteger los derechos de las mujeres
afectadas por los conflictos armados, (xiv) la obligación de proteger los
derechos especiales de los niños afectados por los conflictos armados, junto
con la prohibición de reclutamiento infantil y la prohibición de permitir la
participación directa de niños en las hostilidades, (xv) la prohibición
absoluta de los crímenes de lesa humanidad cometidos en el curso de un
conflicto armado –norma igualmente revestida del carácter autónomo de ius
cogens-, y (xxii) la prohibición de los actos de terrorismo. (Sentencia
C-291 de 2007 y Auto 092 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa ).
[53] La Sala Segunda de revisión de esta
Corporación en su labor de seguimiento al cumplimiento del fallo de tutela de
la sentencia T-025 de 2004, ha adoptado medidas comprehensivas para la
protección de los derechos fundamentales de las mujeres desplazadas por el
conflicto armado en el país. Uno de los presupuestos fácticos de tales medidas
es la constatación del impacto desproporcionado del conflicto armado interno
sobre las mujeres colombianas, o residentes en el país (Auto 092 de 2008, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa).
[54] Esos riesgos particulares y diferenciados,
según la Corte[54] son: (i) el riesgo de violencia
sexual, explotación sexual o abuso sexual en el marco del conflicto armado;
(ii) el riesgo de explotación o esclavización para ejercer labores domésticas y
roles considerados femeninos en una sociedad con rasgos patriarcales, por parte
de los actores armados ilegales; (iii) el riesgo de reclutamiento forzado de
sus hijos e hijas por los actores armados al margen de la ley, o de otro tipo
de amenazas contra ellos, que se hace más grave cuando la mujer es cabeza de
familia; (iv) los riesgos derivados del contacto o de las relaciones familiares
o personales -voluntarias, accidentales o presuntas- con los integrantes de
alguno de los grupos armados ilegales que operan en el país o con miembros de
la Fuerza Pública, principalmente por señalamientos o retaliaciones efectuados a
posteriori por los bandos ilegales enemigos; (v) los riesgos derivados de
su pertenencia a organizaciones sociales, comunitarias o políticas de mujeres,
o de sus labores de liderazgo y promoción de los derechos humanos en zonas
afectadas por el conflicto armado; (vi) el riesgo de persecución y asesinato
por las estrategias de control coercitivo del comportamiento público y privado
de las personas que implementan los grupos armados ilegales en extensas áreas
del territorio nacional; (vii) el riesgo por el asesinato o desaparición de su
proveedor económico o por la desintegración de sus grupos familiares y de sus
redes de apoyo material y social; (viii) el riesgo de ser despojadas de sus
tierras y su patrimonio con mayor facilidad por los actores armados ilegales
dada su posición histórica ante la propiedad, especialmente las propiedades
inmuebles rurales; (ix) los riesgos derivados de la condición de discriminación
y vulnerabilidad acentuada de las mujeres indígenas y afrodescendientes; y (x)
el riesgo por la pérdida o ausencia de su compañero o proveedor económico
durante el proceso de desplazamiento.
[55]
Auto 092 de 2008.
[56]
Ibídem.
[57]
Comisión Interamericana de Derechos Humanos: “Las mujeres frente a la violencia
y la discriminación derivadas del conflicto armado en Colombia”, documento
OEA/Ser.L/V/II.Doc67.Spa.
[58]
Apartes del Informe “Las mujeres frente a la violencia y la discriminación
derivadas del conflicto armado en Colombia”, documento OEA/Ser. L/V/II.Doc 67.
Spa., citados en el Auto 092 de 2008 de la Sala Segunda de Revisión.
[59] Auto
092 de 2008.
[60]
Así lo estimó en relación con las medidas de prevención del desplazamiento
forzado originado en la situación de conflicto armado (Auto 092 de 2008).
[61] Corte
Constitucional Auto 092 de 2008. Referencia a la Visita de la Relatora sobre
Derechos de las Mujeres de la CIDH a Colombia en Junio de 2005, relacionada con
el documento “Las mujeres frente a la violencia y la discriminación derivadas
del conflicto armado en Colombia, documento OEA/Ser. L/V/II.Doc 67. Spa.
[62]
Auto 092 de 2008.
[63]
Auto 092 de 2008.
[64] Auto
092 de 2008.
[65]   Las
Consultas Sociales y las Jornadas de Víctimas son actividades organizadas por
la CNRR con el fin de dar a conocer la función de esta instancia en el marco
del proceso de justicia y paz, y de difundir los derechos de las víctimas a la
verdad, la justicia y la reparación. Por otra parte, las Brigadas de Víctimas
son una actividad organizada por la Unidad Nacional de Fiscalía para la
Justicia y la Paz, en varios lugares del territorio nacional, con el fin que
las víctimas puedan diligenciar el formato de hechos delictivos y hacerse parte
del Proceso de Justicia y Paz.
[66].    En
primer lugar se trabajó con la Fiscalía General de la Nación (FGN),
particularmente la Unidad Nacional de Justicia y Paz y el Programa de
Protección de Víctimas, Testigos y Funcionarios Judiciales; el Ministerio del
Interior y de Justicia (MIJ); la Policía Nacional (PONAL); y, el Departamento
Administrativo de Seguridad (DAS). Posteriormente, el contenido preliminar de
la propuesta fue presentado y discutido con el Comité de Coordinación
Interinstitucional de Justicia y Paz y la Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación (CNRR).
[67] Este
fallo (proferido el 13 de agosto de 2007) fue revocado por la Subsección “B” de
la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante decisión de octubre cuatro
(4) de dos mil siete (2007), argumentando carencia de legitimidad de las
demandantes, y existencia de otro mecanismo de defensa.
[68]
Corte Constitucional sentencia T-719 de 2003.
[69] Oficina
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OHCHR),
“Instrumentos del Estado de Derecho para Sociedades que han salido de un
conflicto, Iniciativas de enjuiciamiento”, HR/PUB/06/4,2006.
[70] Estos
elementos mínimos de racionalidad que deben orientar los programas que componen
una política pública han sido aplicados sistemáticamente por la Sala Segunda de
Revisión de esta Corporación en relación con los diferentes programas que
integran la política pública de atención a la población en situación de
desplazamiento forzado (Auto 092 de 2008).
[71] Auto
092 de 2008.
[72] A cargo
de quien designe la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y
de Justicia.
[73] Conformado
por delegados de la Fiscalía General de la Nación, la Policía Nacional, el
Ministerio del Interior y de Justicia y el Departamento Administrativo de
Seguridad –DAS-.
[74] Integrado
por un delegado Permanente de la Fiscalía General de la Nación, de la Policía
Nacional, del Ministerio del Interior y de Justicia, del Departamento
Administrativo de Seguridad, de la Procuraduría General de la Nación, de la
Defensoría del Pueblo, del Departamento Nacional de Planeación y del Programa
Presidencial de Derechos Humanos.
[75] Se
dirige a los municipios que hayan sido priorizados en el mapa de riesgo, “serán
atendidos por la Policía Nacional en los términos del presente decreto, sin
perjuicio de su competencia constitucional y legal asignada para todo el
territorio colombiano”. (Art. 16).
[76] Medidas
concientes y responsables que adopta en forma integral la persona en riesgo o
amenaza con el fin de prevenir, minimizar o neutralizar posibles amenazas o
atentados en contra de su vida e integridad personal
[77]
Son los medios preventivos de comunicación para ubicar a la persona en riesgo o
amenaza y los elementos de protección que disminuyen el riesgo.
[78] Son
los recursos físicos y humanos otorgados a los beneficiarios del programa con
el propósito de evitar agresiones en contra de su vida.
[79] Consiste
en el traslado temporal o definitivo de la víctima o testigo en riesgo o
amenaza del lugar de residencia a otro sitio del país, evento en el cual se
brinda apoyo para la estabilización socioeconómica.
[80] En
Bolívar (El Carmen de Bolívar, San Pablo, Santa Rosa y Simití); en Norte de
Santander (Cúcuta, Tibú y el Tarra); en Meta (Villavicencio, Acacías y Puerto
Gaitán); en Córdoba (Tierra Alta y Montelíbano); en Magdalena (Santa Marta y
Ciénaga); en Nariño (Barbacoas y Tumaco); en Putumayo (La hormiga y Puerto
Asís); en Cesar (Valledupar); en Antioquia (Turbo); en Guaviare (San José de
Guaviare); en Arauca (Tame); en Casanare (Paz de Ariporo).
[81] En
Cesar (Aguachica, el Copey, La Paz, Pelaya, Curumaní, La Gloria); en Caldas
(Aguadas, Pácora, Salamina, Marmato, La Merced); en Valle (Buenaventura,
Florida, Palmira, Sevilla, Tulúa); en Magdalena (Chivolo, Zona Bananera,
Aracataca, Pivijay); en Nariño (El Charco, El Rosario, Leyva, Policarpa); en
Córdoba (Planeta Rica, Puerto Libertador, Valencia); en Norte de Santander
(Ocaña, el Zulia, Puerto Santander); en Bolívar (Zambrano); en Antioquia
(Apartadó); en Santander (Barrancabermeja); en la Guajira (Maicao); en Casanare
(Tauramena); en Florencia (Florencia).
[82]
Cesar, Magdalena, Atlántico, Bolívar, Cundinamarca, Antioquia, Norte de
Santander, Metropolitana de Bogotá, Santander, Guaviare, Urabá.
[83] Ver
informe del Secretario General de la OEA, fundamento jurídico 7.
[84]
El artículo 38 inciso 2° de la Ley 975 de 2005 prevé: Para ello (protección de
víctimas y testigos) se tendrán en cuenta todos los factores pertinentes,
incluidos la edad, el género y la salud, así como la índole del delito, en
particular cuando este entrañe violencia sexual, irrespeto a la igualdad de
género o violencia contra niños y niñas.
[85] Ministerio
del Interior y de Justicia, Informe ejecutivo. Fol. 163
[86]
Informe rendido a la Corte en abril 3 de 2008, Fol. 42, del cuaderno de la
Corte.
[87] Anexos
de la demanda obrantes a folios 73 a 96 cuaderno principal.
[88] Campesina
despojada de sus tierras por actores armados, lideraba la reclamación de
títulos de tierras propios y de 700 familias más.
[89]
Dirigente del Sindicato Nacional de Trabajadores del Sector Bananero. El
asesinato de su esposo en el año de 1995 se atribuye a las AUC. Fue asesinada
cuando pretendía constituirse como víctima dentro del proceso.
[90] Mujer
indígena perteneciente a la comunidad Wayuú fue violada y asesinada por negarse
a pagar las extorsiones de que era objeto, en hecho que se atribuye a los
paramilitares.
[91] Líder
perteneciente a CORPADEZ y trabajaba con REDEPAZ.
[92] Policía
Nacional, Mapa de Riesgo, Protección a las víctimas y testigos de la Ley de
Justicia y Paz, (Fols. 131 a 164). Nohora Villegas, Carmen Herer Corcho y María
Zabala son del municipio de Montería – (Algunos municipios de Córdoba son
calificados con riesgo extraordinario). Luz María Álvarez , se encuentra en
Florencia (zona de alto riesgo). Luz Stella García Villamizar, de Cúcuta- Norte
de Santander (Zona de riesgo extraordinario). Ana Myriam Rodríguez Salguero de
Caldas (contempla zonas de Alto riesgo). María Ruby Tejada Suárez, del Valle
del Guamez (Zona de riesgo extraordinario y alto). Ana Bricelda Mantilla de
Barrancabermeja (zona de alto riesgo).
[93] Décimo
Informe trimestral del Secretario General de la OEA al Consejo Permanente sobre
la Misión de Apoyo al proceso de Paz en Colombia.