C-140-96
Sentencia No
Sentencia
No. C-140/96
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL
El
decreto 973 de 1994 no desborda las facultades extraordinarias concedidas al
Presidente de la República, porque la interpretación armónica de la expresión
“servicios estatales”, consagrada en el numeral 4o. del artículo 248 de la ley
100 de 1993, conduce al entendimiento de que ella en realidad se refiere al
servicio público de la seguridad social en lo atinente a las prestaciones de
salud.
ENTIDADES
PROMOTORAS DE SALUD-Naturaleza/INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE COLABORADORES
DE EPS
Las
Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios de
Salud hacen parte de la organización del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, y no tienen que ser necesariamente estatales pues pueden ser de
naturaleza pública, privada o mixta. Lo anterior le permite a la Corte afirmar
que la intención o espíritu del numeral 4o. del artículo 248 de la ley 100 de
1993, claramente manifestados en ella misma, fue la de conceder al Presidente
de la República unas facultades extraordinarias para crear un régimen de
incompatibilidades e inhabilidades respecto de determinados colaboradores de
las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios
de Salud, sin excluir las que tienen naturaleza privada. La disposición
significa que el Presidente, en lo que tiene que ver con las instituciones de
utilidad común o fundaciones prestadoras de servicios de salud, está autorizado
para crear un régimen de incompatibilidades e inhabilidades, pero respecto
solamente de las que contratan con el Estado la prestación de sus servicios.
INHABILIDADES
E INCOMPATIBILIDADES DE ADMINISTRADORES DE EPS
El
régimen de incompatibilidades e inhabilidades no cobija a los “administradores”
que no tienen la calidad de miembros de junta directiva u organismos
directivos, o no son representantes legales o empleados de las mencionadas
instituciones. Conviene anotar que es perfectamente concebible que existan
“administradores” sin continuada subordinación y dependencia respecto de un
empresario, con obligaciones y derechos regidos por contratos comerciales de
prestación de servicios personales, en sus diferentes modalidades. En estos
casos, tales “administradores” no pueden catalogarse como empleados.
INHABILIDADES
E INCOMPATIBILIDADES DE SOCIOS DE EPS
La
extensión de las incompatibilidades e inhabilidades a los “socios” de las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, se estima violatoria del
artículo 150, numeral 10o., de la Constitución, porque tal categoría de
personas no fue tenida en cuenta por la ley de facultades y, no pueden
confundirse con los miembros de junta directiva u organismos directivos o con
los representantes legales y empleados.
INHABILIDADES
E INCOMPATIBILIDADES DE DIRECTORES Y GERENTES DE EPS
Se
decretarán las correspondientes exequibilidades en relación con el artículo
2o., inciso 1o, y con el artículo 3o., inciso 1o, advirtiéndose que el régimen
de incompatibilidades e inhabilidades no cobija a los “directores” y “gerentes”
que no tienen la calidad de miembros de junta directiva u organismos
directivos, o no son representantes legales o empleados de las instituciones ya
dichas.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Exceso
El
decreto 973, por ser más amplio que la ley que concedió las facultades
extraordinarias, excedió los límites fijados por el Congreso y, en
consecuencia, violó lo dispuesto en el numeral 10o. del artículo 150 de la Constitución,
norma que, en su inciso primero, acoge el principio de que la concesión de
facultades, por la precisión que exige, no es de interpretación amplia,
analógica o extensiva. Esta consideración llevará a la Corporación a declarar
la exequibilidad del inciso 1o. del artículo 3o., pero siempre y cuando se
trate de instituciones de utilidad común o fundaciones prestadoras de servicios
de salud que contraten con el Estado la prestación de sus servicios o reciban
aportes estatales.
Ref.:
Expediente No. D-1089
Demanda
de inconstitucionalidad contra parte del decreto 973 de 1994, “por el cual se
expide un régimen de inhabilidades e incompatibilidades”, dictado en uso de las
facultades extraordinarias previstas en el numeral 4o. del artículo 248 de la
ley 100 de 1993.
Actor: Fernando Álvarez Rojas.
Magistrado
ponente:
Dr.
JORGE ARANGO MEJÍA.
Sentencia
aprobada en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número
dieciocho (18), a los nueve (9) días del mes de abril de mil novecientos
noventa y seis (1996).
I.       ANTECEDENTES
El
ciudadano Fernando Álvarez Rojas, en uso del derecho consagrado en los
artículos 40, numeral 6, y 241, numerales 4 y 5, de la Constitución, demandó
ante esta Corte los artículos 139 y 248 de la ley 100 de 1993, así como algunos
decretos dictados por el Presidente de la República con base en las facultades
extraordinarias conferidas por esos dos últimos artículos. Entre los decretos
demandados figuraba el número 973 de 1994.
Puesto
que éste fue subrogado por los artículos 99 a 104 del decreto 1298 del mismo
año, el actor corrigió la demanda y pidió la inexequibilidad de las nuevas
disposiciones. Dicha corrección se admitió junto con la demanda inicial.
Como la
Corte, en la sentencia C-255 del 7 de junio de 1995, declaró inexequible el
decreto 1298, considerando que allí se efectuó una codificación indebida, las
normas en él integradas -entre ellas el decreto 973- revivieron.
En la
sentencia C-376 del 24 de agosto de 1995, esta Corporación se pronunció sobre
la demanda del doctor Álvarez Rojas, pero, infortunadamente, omitió referirse
al decreto 973 de 1994.
Por lo
anterior, el interesado, en septiembre de 1995, para superar el mencionado
olvido, solicitó adicionar el fallo. Sin embargo, la Sala Plena, por auto del
26 del mismo mes, considerando no tener competencia para corregir sus
sentencias, resolvió admitir la petición del doctor Álvarez Rojas como una
nueva demanda de inconstitucionalidad contra el decreto 973 de 1994 y, en
consecuencia, para asegurar la intervención ciudadana prevista en los artículos
242, numeral 1o., de la Constitución Política y 7o., inciso 2o., del decreto
2067 de 1991, ordenó la fijación del negocio en lista por el término de 10
días; así mismo, dispuso el envío de copias de las diligencias al Procurador
General de la Nación, para su concepto de rigor; y, en cumplimiento a lo
ordenado por el artículo 244 de la Constitución, en concordancia con el
artículo 11 del decreto 2067 de 1991, determinó comunicar la iniciación del
proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, enviándoles
copia de la demanda, para que, si lo estimaban conveniente, dentro de los 10
días siguientes conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas
impugnadas.
Así,
según informe secretarial del 12 de octubre de 1995, el doctor Juan Manuel
Charry Urueña, en su propio nombre y como abogado designado por el Ministerio
de Salud, presentó oportunamente un escrito justificando la constitucionalidad
del decreto 973 de 1994.
Por su
parte, también en tiempo, el 10 de noviembre de 1995, el Procurador General de
la Nación dio su concepto sobre el presente negocio.
Con base
en lo dicho, la Corte entra a decidir.
A.
Normas acusadas.
En
primer término, se observa que a pesar de que el actor, entre otras cosas, se
dirigió contra el literal “a)” del artículo 1o. del decreto 973 de 1994, lo
cierto es que el contenido de este literal, siguiendo el mismo texto de la
demanda, no corresponde a esa norma sino exactamente al literal b) del decreto,
razón por la cual la Corte estima que el cargo de inconstitucionalidad recae
sobre el literal b), y no sobre el “a)” erróneamente indicado por el
demandante.
Precisado
lo anterior, se advierte que las disposiciones específicamente impugnadas son
las que a continuación aparecen subrayadas:
“DECRETO NÚMERO 973 DE 1994
“(mayo 13)
“por el cual se expide un
régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
“El
Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades
extraordinarias previstas en el numeral 4o. del artículo 248 de la Ley 100 de
1993,
“DECRETA:
“CAPÍTULO I
“Incompatibilidades
“Artículo
1o. Incompatibilidad con el Fondo de Solidaridad y Garantía o con las entidades
que por disposición legal administren riesgos profesionales.
“No
podrán ser miembros de las Juntas Directivas u organismos directivos, o
empleados o accionistas de las entidades que intervengan en la administración y
control del Fondo de Solidaridad y Garantía o de las entidades que administren
riesgos profesionales por disposición legal:
“(...)
“b)
Los representantes legales, miembros de junta directiva u organismos
directivos, administradores o socios de las Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud.”
“Artículo
2o. Incompatibilidad de los miembros de las juntas directivas u organismos
directivos, los representantes legales y empleados de las Entidades Promotoras
de Salud.
“Los
miembros de las juntas directivas u organismos directivos, directores, gerentes
o representantes legales, administradores y empleados de las Entidades
Promotoras de Salud no podrán ser:
“a)
Representantes legales, miembros de los organismos directivos, directores y
administradores de otras entidades promotoras de salud, o de entidades que por
disposición legal administren riesgos profesionales o de instituciones
prestadoras de servicios de salud.
“No
obstante, cuando la institución prestadora de servicios sea filial de la
promotora, los directores o representantes legales de ésta podrán hacer parte
de la junta u organismo directivo de la institución prestadora de servicios.
“Tampoco
se aplicará esta incompatibilidad cuando la Entidad Promotora de Salud sea una
subordinada de una entidad que por disposición legal administre Riesgos
Profesionales o ésta lo sea de aquélla, o cuando la misma Entidad Promotora de
Salud administre directamente los riesgos profesionales;
“b)
Representantes legales, administradores, empleados en los niveles directivo,
asesor o profesional, directores o miembros de organismos directivos de firmas
comisionistas de bolsa, de sociedades administradoras de fondos de inversión,
de fondos de inversión o fondos mutuos de inversión, ni de bolsas de valores,
ni en general, de cualquier entidad que tenga el carácter de inversionista
institucional;
“c)
Comisionistas de bolsa, comisionistas independientes, ni intermediarios de
otras entidades promotoras de salud;
“d)
Socios de una agencia o sociedad intermediaria para la colocación del Plan
Obligatorio de Salud;
“Parágrafo.
Para la cabal aplicación de lo aquí dispuesto, se entiende por filial aquella
entidad en la cual la participación en su capital por parte de la matriz no es
inferior al 51% de las acciones suscritas, ya sea directamente o con el
concurso de otras sociedades vinculadas a la matriz.
“Artículo
3o. Incompatibilidad de los miembros de junta directiva u organismo directivo,
los representantes legales y empleados de las Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud.
“Los
miembros de organismos directivos, directores, gerentes o representantes
legales, administradores y empleados de las Instituciones Prestadoras de Salud
e instituciones de utilidad común o fundaciones que presten servicios de salud
no podrán ser representantes legales, miembros de los organismos directivos,
directores, socios, o administradores de entidades con las cuales la
institución tenga contratos de prestación de servicios de salud, ni tener
participación en el capital de éstas en forma directa o a través de su cónyuge,
compañero o compañera permanente o parientes hasta el segundo grado de
consanguinidad, de afinidad o único civil o participar a través de interpuesta persona.
“Lo
dispuesto no se aplicará cuando la institución con la que se contrate sea una
sociedad anónima abierta en los términos previstos en el decreto 679 de 1994.”
“CAPÍTULO II
“Excepciones
“Artículo
4o. Excepción a las incompatibilidades.
“Las
incompatibilidades consagradas en los artículos precedentes no se aplicarán a
los servidores públicos que en razón de su cargo y en virtud de norma legal o
estatutaria deban formar parte de los órganos de dirección de las entidades
señaladas en el presente Decreto. Sin embargo, el funcionario deberá declararse
impedido en aquellos asuntos en los que exista conflicto de intereses.”
“Artículo
5o. Contratos con Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
“Los
empleados o contratistas de una Institución Prestadora de Servicios de Salud no
podrán recibir más de una asignación, honorarios o salarios de diferentes
entidades públicas o fundaciones o instituciones de utilidad común que tengan
contratos de prestación de servicios con el Estado.
“Lo
anterior no se aplicará cuando sumadas las jornadas laborales, no excedan de
ocho (8) horas diarias de trabajo.
“Cuando
una de las jornadas sea al menos 4 horas en docencia o investigación en una
universidad, la suma de las jornadas a que se refiere el presente artículo será
máximo de doce (12) horas.”
B.      LA
DEMANDA, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL PROCURADOR.
a.
Tesis de la demanda.
En
esencia, el actor afirma que las normas impugnadas, independientemente de la
constitucionalidad de la matriz, es decir, el artículo 248, numeral 4o., de la
ley 100 de 1993, son inconstitucionales, porque con ellas el Presidente de la
República excedió los límites de las facultades extraordinarias que le otorgó
el Congreso, es decir, las consignadas en el numeral 4o. del artículo 248 de la
ley 100 de 1993, disposición que a la letra dice:
“De
conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados desde la
fecha de publicación de la presente ley para:
“(...).
“Expedir
un régimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes
sanciones para los miembros de junta directiva u organismos directivos y
para los representantes legales y empleados de las entidades prestadoras y
promotoras de servicios estatales y las instituciones de utilidad común o
fundaciones que contraten con el Estado la prestación de servicios o las que
reciban aportes estatales.”
De
acuerdo con el texto anterior, sólo son destinatarios del régimen de
incompatibilidades e inhabilidades quienes, en las calidades anotadas, prestan
sus servicios a “entidades prestadoras y promotoras de servicios estatales”
o a “instituciones de utilidad común o fundaciones que contraten con el
estado la prestación de servicios o las que reciban aportes estatales”.
Así, el
artículo 3o. del decreto 973 de 1994, al crear unas incompatibilidades para
miembros de organismos directivos, directores, gerentes, representantes
legales, administradores y empleados de cualesquiera “instituciones de
utilidad común o fundaciones que presten servicios de salud”, habría
excedido las facultades concedidas al olvidar que las incompatibilidades se
aplican no a todas las instituciones o fundaciones, sino sólo a las que
contratan con el Estado o reciben aportes del mismo.
De otra
parte, enfatizando la naturaleza exceptiva -contraria a las extensiones
analógicas- del ejercicio de las facultades extraordinarias, las normas
acusadas también habrían excedido sus límites por cuanto, en concepto del
demandante, los destinatarios del régimen de inhabilidades e incompatibilidades
deben estar adscritos a entidades estatales prestadoras y promotoras de
servicios de salud. En este orden de ideas, se afirma que el adjetivo “estatales”
califica a las entidades y no a los servicios, porque los servicios estatales -justicia,
orden público y relaciones exteriores-, ajenos a la materia de la ley 100
de 1993, que se ocupa tan sólo de la prestación del servicio público de salud,
únicamente los puede prestar el Estado. Así, puesto que los servicios estatales
no son del resorte de los particulares, mal puede decirse que un servicio como
el de la salud, que sí puede prestarse por el sector privado, es un servicio
estatal. Esta es la razón por la cual el adjetivo “estatales”, dentro
del contexto de la regulación del servicio público de salud, tendría
necesariamente que entenderse referido sólo a las entidades promotoras y
prestadoras del mismo.
En todo
caso, el actor precisó su opinión en el sentido de que, con arreglo al artículo
365 de la Constitución, los servicios públicos pueden ser prestados, además del
propio Estado, por comunidades organizadas o por particulares.
E
inclusive, el actor manifestó que aun en el remoto caso de que se llegue a
considerar que el servicio de salud no es público sino estatal, las normas
atacadas serían inconstitucionales porque no cumplen con lo ordenado en el
numeral 21 del artículo 150 de la Constitución, es decir, no precisan sus fines
y alcances ni los límites a la libertad económica de los particulares para
prestar servicios de salud.
b.
Opinión del interviniente designado por el Ministro de Salud.
El
ciudadano Juan Manuel Charry Urueña, actuando en su propio nombre, pero
designado por el Ministro de Salud, solicitó la nulidad de lo actuado y, en
subsidio, la declaración de exequibilidad de las normas acusadas.
Para el
interviniente, la procedencia de la nulidad obedece al hecho de que la
solicitud de adición a la sentencia C-376 del 24 de agosto de 1995, no reúne
los requisitos que para las demandas tiene previstos el artículo 2o. del
decreto 2067 de 1991, “pues carece del señalamiento de las normas constitucionales
violadas y de las razones por las cuales la Corte es competente para conocer la
demanda”.
Subsidiariamente,
plantea la exequibilidad del decreto 973 de 1994, pues estima que de acuerdo
con el artículo 49 de la Constitución y los artículos 177 y 185 de la ley 100
de 1993, las facultades extraordinarias se concedieron para la creación de un
régimen de incompatibilidades e inhabilidades para una serie de colaboradores
de entidades que prestan servicios de salud, “sean públicas o privadas”;
además, considera que dicho régimen es aplicable a las instituciones de
utilidad común o fundaciones, “no sólo por contratar o recibir aportes del
Estado, sino también en cuanto presten servicios de salud”.
c.
Concepto del Procurador General de la Nación.
Para
este alto funcionario el decreto 973 de 1994 es constitucional, ya que “la
habilitación prevista en el numeral 4o. del artículo 248 no puede ser estudiada
aisladamente pues ella se enmarca dentro de todo el contenido normativo de la
ley 100 de 1993 que crea el Sistema de Seguridad Social en Salud, como un
servicio público obligatorio a cargo del Estado (artículo 4o. de la ley), cuya
prestación puede hacerla directamente o a través de entidades privadas”.
Adicionalmente,
y en ello coincide con el interviniente atrás reseñado, estima que la
aplicación del régimen de incompatibilidades e inhabilidades sólo a las
entidades estatales, facilitaría que el sector privado vulnere la libre
competencia, generando prácticas monopolísticas prohibidas por la Constitución.
C.      CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Procede
la Corte Constitucional a resolver sobre este asunto, previas las siguientes
consideraciones.
Primera.-
Competencia.
La Corte
es competente para decidir sobre este asunto, por haberse dirigido la demanda
contra normas que hacen parte de un decreto con fuerza de ley, dictado en
ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso al
Presidente de la República (artículo 241 de la Constitución, numeral 5).
Segunda.-
Inexistencia de la causal de nulidad impetrada.
Como se
recuerda, el interviniente designado por el Ministro de Salud, pidió la
declaración de una nulidad de lo actuado con base en la consideración de que la
solicitud de adición a la sentencia C-376 del 24 de agosto de 1995, no reúne
los requisitos del artículo 2o. del decreto 2067 de 1991, “pues carece del
señalamiento de las normas constitucionales violadas y de las razones por las
cuales la Corte es competente para conocer la demanda”.
La Corte
considera que no hay lugar a la declaración de la nulidad solicitada, porque,
si bien es cierto que el actor no menciona expresamente el artículo concreto de
la Constitución que estimó vulnerado, de la simple lectura de la demanda se
deduce que se trata del 150, numeral 10o., pues el actor manifestó claramente
que la inconstitucionalidad obedeció a la extralimitación o exceso en el uso de
las facultades extraordinarias.
Así, con
base en la facultad de la Corte para interpretar las demandas y con la certeza
material de la norma constitucional infringida, se denegará la solicitud de
nulidad planteada por el interviniente.
Tercera.-
¿Excedió el Presidente de la República las facultades extraordinarias para
expedir un régimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes
sanciones, para los miembros de junta directiva u organismos directivos y para
los representantes legales y empleados de las entidades prestadoras y
promotoras de servicios estatales?
En
primer lugar, conviene precisar, siguiendo el criterio del actor, cuáles son
las partes esenciales de las normas impugnadas que directamente sustentan el
cargo de inconstitucionalidad, es decir, el que afirma que el decreto 973 de
1994 excedió los límites impuestos por la ley de facultades, pues ésta se
refirió sólo a la creación de un régimen de incompatibilidades e inhabilidades
vinculado a entidades prestadoras y promotoras estatales de servicios, dejando
por fuera a las prestadoras y promotoras privadas.
En este
sentido, de lo dispuesto en el literal b) del artículo 1o. del decreto 973 de
1994, puede deducirse que sobre “los representantes legales, miembros de
junta directiva u organismos directivos, administradores o socios de las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud”, recae una
incompatibilidad para desempeñarse como miembros de las juntas directivas u
organismos directivos, o empleados o accionistas de las entidades que
intervengan en la administración y control del Fondo de Solidaridad y Garantía
o de las entidades que administren riesgos profesionales por disposición legal.
Así
mismo, conforme al artículo 2o. del decreto, “los miembros de las juntas
directivas u organismos directivos, directores, gerentes o representantes legales,
administradores y empleados de las Entidades Promotoras de Salud”, no
podrán ocupar una serie de cargos en otras entidades promotoras de salud; en
entidades que por disposición legal administren riesgos profesionales o en
instituciones prestadoras de servicios de salud; en firmas comisionistas de
bolsa, sociedades administradoras de fondos de inversión, fondos de inversión o
fondos mutuos de inversión, bolsas de valores, o, en general, en cualquier
entidad que tenga el carácter de inversionista institucional; ni podrán ser
comisionistas de bolsa, comisionistas independientes, intermediarios de otras
entidades promotoras de salud o socios de agencias o sociedades intermediarias
para la colocación del Plan Obligatorio de Salud.
Según el
artículo 3o. del mismo decreto, “los miembros de organismos directivos,
directores, gerentes o representantes legales, administradores y empleados de
las Instituciones Prestadoras de Salud”, no podrán ser directores o
partícipes de entidades con las cuales la institución tenga contratos de
prestación de servicios de salud, ni tener participación en el capital de éstas
en forma directa o a través de su cónyuge, compañero o compañera permanente o
parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, de afinidad o único civil o
participar a través de interpuesta persona.
Alrededor
de las demás normas impugnadas del decreto 973, o sean los artículos 4o. y 5o.,
cabe anotar que de éstas el actor no dio ningún concepto de su
inconstitucionalidad, quizás por considerar que como excepciones al régimen de
incompatibilidades e inhabilidades, derivan su inexequibilidad de la
prosperidad de los cargos esgrimidos contra los tres primeros artículos del
decreto.
Así,
pues, es cierto, tal como lo afirma el actor, que el decreto 973 de 1994, crea
un régimen de incompatilibilidades e inhabilidades para ciertas personas
vinculadas a las entidades promotoras y prestadoras de servicios de salud, sean
éstas públicas o privadas.
Con base
en lo anterior, la Corte debe, entonces, aclarar si el régimen así previsto
para todas las entidades promotoras y prestadoras, se ajusta a la ley de
facultades, que para este caso es el numeral 4o. del artículo 248 de la ley 100
de 1993, el cual dispone:
“De
conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados desde la
fecha de publicación de la presente ley para:
“(...).
“Expedir
un régimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes
sanciones para los miembros de junta directiva u organismos directivos y para
los representantes legales y empleados de las entidades prestadoras y
promotoras de servicios estatales y las instituciones de utilidad común o
fundaciones que contraten con el Estado la prestación de servicios o las
que reciban aportes estatales.”
La Corte
estima que el decreto 973 de 1994 no desborda las facultades extraordinarias
concedidas al Presidente de la República, porque la interpretación armónica de
la expresión “servicios estatales”, consagrada en el numeral 4o. del
artículo 248 de la ley 100 de 1993, conduce al entendimiento de que ella en
realidad se refiere al servicio público de la seguridad social en lo atinente a
las prestaciones de salud.
Llegar a
esta conclusión supone compartir el criterio esbozado por el demandante en el
sentido de que “servicios estatales” es una expresión oscura.
Efectivamente, en la ley 100 de 1993 -que reformó el sistema de seguridad
social en Colombia, y que, entre otras cosas, lo catalogó como un “servicio
público” (artículo 2o., inciso 1o.) que comprende las prestaciones de salud
(artículo 6o., numeral 1o.)-, en virtud del principio constitucional de la
unidad legal de materia, consagrado en el artículo 158 de la Carta, no hay
lugar para un tema extraño como el de los servicios estatales, entendidos éstos
como los que son del resorte exclusivo del Estado. Si esto es así, la
cuestionada terminología de la ley resulta ciertamente oscura o confusa.
Pues
bien, a pesar de esta coincidencia inicial con el actor, la Corte discrepa de
él en cuanto a la ulterior determinación del criterio jurídico que debe
adoptarse para el adecuado entendimiento del numeral 4o. del artículo 248 de la
ley 100 de 1993.
Mientras
que el demandante, a pesar de admitir que la disposición en cuestión es oscura,
intenta una interpretación gramatical, proponiendo una solución exegética, y
llega -curiosamente en contra del tenor literal del texto- a la conclusión de
que la voz “estatales” sólo califica a las entidades promotoras y
prestadoras; la Corte aborda igual tarea sistemáticamente, con base en lo
dispuesto por los artículos 27, inciso 2o., y 30, inciso 1o., del Código Civil,
normas que por ser de especial aplicación respecto de las oscuridades legales,
jurídicamente son más procedentes. Los textos completos de tales disposiciones
son los siguientes:
“Artículo
27. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor
literal a pretexto de consultar su espíritu.
“Pero
bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su
intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia
fidedigna de su establecimiento.” (negrillas por fuera de texto)
“Artículo
30. El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus
partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y
armonía.
“Los
pasajes oscuros de una ley pueden ser ilustrados por medio de otras leyes,
particularmente si versan sobre el mismo asunto.” (negrillas por fuera de
texto)
Entonces,
de acuerdo con una visión sistemática de la ley 100 de 1993, puede decirse que
ésta (artículo 1o.) crea el Sistema de Seguridad Social Integral, dentro del
cual figuran las prestaciones de salud (artículo 6o., numeral 1o), y que si
bien es cierto que su dirección, control y coordinación están a cargo del
Estado, también es verdad que constituye un servicio público obligatorio que “será
prestado por las entidades públicas o privadas en los términos y condiciones
establecidos en la presente ley” (artículo 4o., inciso 1o.).
El
carácter de servicio público y no de servicio estatal del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, se ratifica, verbi gratia, en el inciso 2o.
del artículo 152 de la ley. Allí, en lo pertinente, puede leerse que, entre
otras cosas, “los objetivos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
son regular el servicio público esencial de salud y (...)”.
(negrillas por fuera de texto)
Las
Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios de
Salud hacen parte de la organización del Sistema General de Seguridad Social en
Salud (artículo 177 y siguientes y artículo 185 y siguientes), y no tienen que
ser necesariamente estatales pues pueden ser de naturaleza pública, privada o
mixta (artículos 180 y 155, numeral 3o.).
Lo
anterior le permite a la Corte afirmar que la intención o espíritu del numeral
4o. del artículo 248 de la ley 100 de 1993, claramente manifestados en ella
misma, fue la de conceder al Presidente de la República unas facultades
extraordinarias para crear un régimen de incompatibilidades e inhabilidades
respecto de determinados colaboradores de las Entidades Promotoras de Salud y
las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, sin excluir las que tienen
naturaleza privada, razón por la cual el cargo de inconstitucionalidad por
exceso en el uso de las facultades, habrá de denegarse.
Cuarta.-
Consideraciones sobre la inclusión en el régimen de incompatibilidades e
inhabilidades de varias categorías de personas no contempladas en la ley de
facultades.
La Corte
observa que el numeral 4o. del artículo 248 de la ley 100 de 1993, circunscribe
las facultades extraordinarias al establecimiento de un régimen de
incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones, tan sólo
para los miembros de junta directiva u organismos directivos y para los
representantes legales y empleados de las entidades prestadoras y
promotoras de servicios estatales y las instituciones de utilidad común o
fundaciones que contraten con el Estado la prestación de servicios o las que
reciban aportes estatales.
Sin
embargo, el literal b) del artículo 1o. del decreto 973 de 1994, dice que
además de los representantes legales y miembros de junta directiva u organismos
directivos de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, los “administradores”
o los “socios” no podrán ser miembros de las Juntas Directivas u
organismos directivos, o empleados o accionistas de las entidades que
intervengan en la administración y control del Fondo de Solidaridad y Garantía
o de las entidades que administren riesgos profesionales por disposición legal.
Así
mismo, el inciso 1o. del artículo 2o. también incluyó dentro del régimen de
incompatibilidades e inhabilidades a los “administradores” de las
Entidades Promotoras de Salud.
Por su
parte, el mismo inciso 1o. del artículo 2o. extendió dicho régimen a los “directores”
y “gerentes” de las Entidades Promotoras de Salud.
Igual
cosa hizo el inciso 1o. del artículo 3o. del decreto, pues incluyó en las
incompatibilidades e inhabilidades a los “directores”, “gerentes”
y “administradores” de las Instituciones Prestadoras de Salud e
instituciones de utilidad común o fundaciones que presten servicios de salud.
Como de
esta manera el decreto 973 extiende el ámbito de aplicación del régimen de
incompatibilidades e inhabilidades a unas personas no mencionadas en la ley de
autorizaciones, es menester que la Corte estudie este aspecto.
La
inserción de la palabra “administradores”, por su carácter anfibológico,
merece la siguiente consideración. Como ellos pueden confundirse con los
miembros de junta directiva u organismos directivos o con los representantes
legales y empleados de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, las
Entidades Promotoras de Salud o las instituciones de utilidad común o
fundaciones que presten servicios de salud, habrá de decretarse la
exequibilidad de las inclusiones en el artículo 1o., numeral b), artículo 2o.,
inciso 1o, y artículo 3o., inciso 1o., pero, en guarda de la precisión que
exige la concesión de facultades extraordinarias según el artículo 150, numeral
10o, de la Constitución, se advertirá que el régimen de incompatibilidades e
inhabilidades no cobija a los “administradores” que no tienen la
calidad de miembros de junta directiva u organismos directivos, o no son
representantes legales o empleados de las mencionadas instituciones. En
relación con este último tema, conviene anotar que es perfectamente concebible
que existan “administradores” sin continuada subordinación y dependencia
respecto de un empresario, con obligaciones y derechos regidos por contratos
comerciales de prestación de servicios personales, en sus diferentes
modalidades. En estos casos, tales “administradores” no pueden
catalogarse como empleados.
Por el
contrario, la extensión de las incompatibilidades e inhabilidades a los “socios”
de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, se estima violatoria
del artículo 150, numeral 10o., de la Constitución, porque tal categoría de
personas no fue tenida en cuenta por la ley de facultades y, a diferencia del
caso anterior, no pueden confundirse con los miembros de junta directiva u
organismos directivos o con los representantes legales y empleados. En
consecuencia, para impedir este exceso en el uso de las facultades extraordinarias,
la Corte declarará inexequible la palabra “socios” en el literal b) del
artículo 1o. del decreto 973 de 1994.
De la
mención en el artículo 2o., inciso 1o., y en el artículo 3o., inciso 1o., de
los “directores” y “gerentes” de las Entidades Promotoras de
Salud, las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y las instituciones
de utilidad común o fundaciones que presten servicios de salud, puede hacerse
un comentario análogo al formulado atrás para el caso de los “administradores”.
En efecto, las palabras “directores” y “gerentes”, por su
ambigüedad, pueden o no referirse a miembros de juntas directivas u organismos
directivos o a representantes legales y empleados. En consecuencia, se
decretarán las correspondientes exequibilidades en relación con el artículo
2o., inciso 1o, y con el artículo 3o., inciso 1o, advirtiéndose que el régimen
de incompatibilidades e inhabilidades no cobija a los “directores” y “gerentes”
que no tienen la calidad de miembros de junta directiva u organismos
directivos, o no son representantes legales o empleados de las instituciones ya
dichas. Sobre este particular, cabe repetir lo dicho en relación con los “administradores”,
es decir, que puede haber “directores” y “gerentes” sin
continuada subordinación y dependencia respecto de un empresario, con
obligaciones y derechos regidos por contratos comerciales de prestación de
servicios personales, casos en los cuales, obviamente, tales “directores”
y “gerentes” no son empleados.
Quinta.-
¿Excedió el Presidente de la República sus facultades al establecer el régimen
de incompatibilidades e inhabilidades para todas las instituciones de utilidad
común o fundaciones que prestan servicios de salud?
Recuérdese
que el numeral 4o. del artículo 248 de la ley 100 de 1993, dispone que:
“De
conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados desde la
fecha de publicación de la presente ley para:
“(...).
“Expedir
un régimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes
sanciones para los miembros de junta directiva u organismos directivos y para
los representantes legales y empleados de las entidades prestadoras y promotoras
de servicios estatales y las instituciones de utilidad común o fundaciones
que contraten con el estado la prestación de servicios o las que reciban
aportes estatales.” (negrillas por fuera de texto)
Del
texto transcrito, se deduce que en cuanto a las incompatibilidades e
inhabilidades que recaen sobre los colaboradores de las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud, el legislador hizo varias distinciones. En
primer lugar, de entre todas ellas, distinguió a las de utilidad común o fundaciones;
y en segundo lugar, de entre éstas, separó a las que contratan con el Estado la
prestación de sus servicios y las que reciben aportes estatales. Y,
precisamente, consideró que sólo estas últimas categorías debían someterse al
mismo régimen de incompatibilidades e inhabilidades que, en general, cobija a
las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
Tal
ordenamiento, independientemente de las consideraciones de lege ferenda,
resulta, por su claridad, ineludible para el intérprete. En este caso, a
diferencia del referente al alcance de la palabra “estatales”, la ley no
es oscura y, por tanto, no es necesario establecer el espíritu del legislador.
Y téngase en cuenta, además, que en la interpretación de las leyes que otorgan
facultades extraordinarias debe procederse restrictivamente.
Así,
pues, para la Corte la disposición significa que el Presidente, en lo que tiene
que ver con las instituciones de utilidad común o fundaciones prestadoras de
servicios de salud, está autorizado para crear un régimen de incompatibilidades
e inhabilidades, pero respecto solamente de las que contratan con el Estado
la prestación de sus servicios.
De
acuerdo con el criterio expuesto, debe examinarse el primer inciso del artículo
3o. del decreto 973 de 1994, disposición que dice:
“Los
miembros de organismos directivos, directores, gerentes o representantes
legales, administradores y empleados de las Instituciones Prestadoras de Salud e
instituciones de utilidad común o fundaciones que presten servicios de salud
no podrán ser representantes legales, miembros de los organismos directivos,
directores, socios, o administradores de entidades con las cuales la
institución tenga contratos de prestación de servicios de salud, ni tener
participación en el capital de éstas en forma directa o a través de su cónyuge,
compañero o compañera permanente o parientes hasta el segundo grado de
consanguinidad, de afinidad o único civil o participar a través de interpuesta
persona.” (negrilla por fuera de texto)
Como de
la parte destacada claramente puede apreciarse, el decreto 973 introdujo un
régimen de incompatibilidades para las “instituciones de utilidad
común o fundaciones que presten servicios de salud”, sin hacer ninguna
distinción. En otras palabras, conforme a la voluntad del Presidente de la
República, todas las instituciones de utilidad común o fundaciones prestadoras
de servicios de salud, sin excepción, quedan sometidas a las incompatibilidades
previstas en el inciso primero del artículo 3o..
De esta
forma, es evidente que el decreto 973, por ser más amplio que la ley que
concedió las facultades extraordinarias, excedió los límites fijados por el
Congreso y, en consecuencia, violó lo dispuesto en el numeral 10o. del artículo
150 de la Constitución, norma que, en su inciso primero, acoge el principio de
que la concesión de facultades, por la precisión que exige, no es de
interpretación amplia, analógica o extensiva. Esta consideración llevará a la
Corporación a declarar la exequibilidad del inciso 1o. del artículo 3o., pero
siempre y cuando se trate de instituciones de utilidad común o fundaciones
prestadoras de servicios de salud que contraten con el Estado la prestación de
sus servicios o reciban aportes estatales.
D.      DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Denegar la declaración de
nulidad de todo lo actuado, que se solicitó con base en la consideración de que
la solicitud de adición a la sentencia C-376 del 24 de agosto de 1995, no reúne
los requisitos del artículo 2o. del decreto 2067 de 1991, “pues carece del
señalamiento de las normas constitucionales violadas y de las razones por las
cuales la Corte es competente para conocer la demanda”.
SEGUNDO. Declarar exequibles los
artículos 1o., literal b), 2o., 3o., 4o. y 5o. del decreto 973 de 1994, con
excepción de la palabra “socios” del literal b) del artículo 1o. que se
declara INEXEQUIBLE, advirtiendo:
a) Que de los artículos 1o.,
literal b), 2o., inciso 1o., y 3o., inciso 1o., no podrá deducirse que el
régimen de incompatibilidades e inhabilidades cobija a los “administradores”
que no tienen la calidad de miembros de junta directiva u organismos
directivos, o no son representantes legales o empleados de las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud, las Entidades Promotoras de Salud o las
instituciones de utilidad común o fundaciones que presten servicios de salud y
que contraten con el Estado la prestación de sus servicios o reciban aportes
estatales;
b) Que de los artículos 2o.,
inciso 1o, y 3o., inciso 1o., no podrá deducirse que el régimen de
incompatibilidades e inhabilidades cobija a los “directores” y “gerentes”
que no tienen la calidad de miembros de junta directiva u organismos
directivos, o no son representantes legales o empleados de las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud, las Entidades Promotoras de Salud o las
instituciones de utilidad común o fundaciones que presten servicios de salud y
que contraten con el Estado la prestación de sus servicios o reciban aportes
estatales; y,
c) Que del inciso 1o. del
artículo 3o. sólo podrá deducirse que el régimen de incompatibilidades e
inhabilidades cobija a las instituciones de utilidad común o fundaciones
prestadoras de servicios de salud que contraten con el Estado la prestación de
sus servicios o reciban aportes estatales.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General