C-649-10
Sentencia C-649/10
Sentencia C-649/10
COMPETENCIA POR RAZON DEL TERRITORIO EN LA
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Inhibición por ineptitud sustancial de la demanda
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos para la configuración de un cargo
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
Referencia: expediente D-8076
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 134 D, literal c) del Código Contencioso Administrativo.
Demandante: Rafael Honorio Rangel Reyes.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto
de dos mil diez (2010).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Rafael
Honorio Rangel Reyes interpuso acción pública de inconstitucionalidad en contra
de las expresiones “por el último lugar” y “o debieron prestarse”
del artículo 134 D, literal c) del Código Contencioso Administrativo, por
violar los artículos 13 y 229 Superiores.
La demanda ciudadana fue admitida mediante
auto del 12 de abril de 2010, mediante el cual se ordenó comunicar la
iniciación del presente proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la
República y al Ministerio del Interior y de Justicia para que intervinieran
directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto, mediante
escrito que debían presentar dentro de los diez (10) días siguientes al del
recibo de la comunicación respectiva, indicando las razones que, en su
criterio, justificaban la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma
demandada.
De igual manera, se invitó a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a la Defensoría del Pueblo, a las Facultades de
Derecho de las Universidades de los Andes, de Antioquia, de Cartagena, del
Valle, Externado, Javeriana, Libre, Nacional y Rosario, para que intervinieran
mediante escrito que debían presentar dentro de los diez (10) días siguientes
al del recibo de la comunicación respectiva, indicando las razones que, en su
criterio, justificaban la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma
demandada.
Por último, se ordenó correr el respectivo traslado al
Procurador General de la Nación, para lo de su competencia.
II. NORMA
DEMANDADA.
A continuación se transcriben las expresiones
demandadas y se subrayan los apartes acusados, de conformidad con su
publicación en el Diario Oficial No. 36.439 del 10 de enero de 1984:
“DECRETO 1 DE 1984
ARTICULO 134-D. COMPETENCIA POR RAZON DEL
TERRITORIO. <Artículo adicionado por el artículo 43 de la Ley 446 de
1998.> La competencia por razón del territorio se fijará con sujeción a las
siguientes reglas:
(…)
c) En los asuntos de nulidad y
restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el
último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios.”
III. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA.
El ciudadano comienza por precisar que el juicio de
igualdad debe realizarse entre las expresiones acusadas y el artículo 7 del
Código Procesal del Trabajo, modificado por la Ley 712 de 2001, art. 5, cuyo
texto es el siguiente:
“ARTÍCULO
5o. El artículo 7o. del Código
Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social quedará así:
Artículo 7o. Competencia en los procesos contra la Nación.
En los procesos que se sigan contra la Nación será competente el juez laboral
del circuito del último lugar donde se haya prestado el servicio o el del
domicilio del demandante, a elección de este, cualquiera que sea la cuantía.
En los lugares donde no haya Juez Laboral
del Circuito conocerá de estos procesos el respectivo Juez del Circuito en lo
Civil.
Explica que la Corte en sentencia C- 540 de 1999
declaró exequible el literal c) del artículo 134 D del Código Contencioso
Administrativo, esto es, dos años antes de promulgada la ley 712 de 2001, que
adiciona el artículo 7 del Código Procesal del Trabajo. Agrega que “en aras
de esa idea de facilitar al trabajador su derecho de acción en contra del
Estado en lo laboral, el legislador expide la ley 712 de 2001, para que ese
trabajador disponga de su facultad de demandar desde el lugar donde asentó su
domicilio, o desde el último lugar en donde prestó sus servicios, más no así al
trabajador que depende del Decreto 01 de 1984 Art. 134D literal C, porque este
trabajador sólo y únicamente puede demandar desde el último lugar donde prestó
sus servicios, que la mayoría de las veces la labor encomendada lo hace en
cualquier lugar ordenado pos sus patronos, pero que al momento de cumplir con
los requisitos de su retiro se asienta, en un lugar determinado del territorio
nacional que no es necesariamente el último lugar en donde prestó sus servicios
consagrándose de esta manera la violación al principio de igualdad”.
Agrega que el literal parcial demandado establece una
competencia territorial del juez a conocer del asunto controvertido se
encuentra determinada por el último lugar donde se prestó el servicio, “con
ello se limita al trabajador que está sometido a la normatividad del Decreto 01
de 1984 Código Contencioso Administrativo, interesado, en la posibilidad que le
da la ley para incoar una acción en contra del Estado. Así pues, no sucede lo
mismo con el trabajador que se encuentra sometido a la ley 712 de 2001 porque
esta norma le da amplia posibilidad de hacer efectivo el derecho de acción en
contra del Estado en lo laboral para incoar las demandas en el lugar del
domicilio del demandante o en la sede de la entidad demandante”.
Con base en lo anterior, concluye afirmando que “se
coartan las condiciones reales y efectivas de igualdad ante la ley entre los
trabajadores que prestaron sus servicios al Estado cobijados por la ley 712 de
2001 y los trabajadores que prestaron sus servicios al Estado cobijados por el
Decreto 01 de 1984. Porque se estaría de alguna manera atentando contra los
derechos fundamentales de estos trabajadores, haciéndole más gravosa su
situación al derecho de acción, para sus reclamaciones laborales”.
En este orden de ideas, asegura que los trabajadores
que se encuentran bajo la normatividad del Código Contencioso Administrativo,
que quieran hacer valer sus derechos quebrantados y que se hayan domiciliado en
un sitio diferente al que prestaron sus servicios a la Nación en el territorio
nacional, “se tienen que abstener de hacerlo porque también iría en
detrimento de su patrimonio económico, por no poder hacerlo donde prestaron los
servicios sino únicamente en la sede de la entidad, que ordinariamente son las
capitales del país. Como también es cierto que en algunos casos los
trabajadores demandantes y con la potestad que les brinda la ley pueden de
primera mano conocer las actuaciones de los despachos judiciales a medida que
éstos se presentan. Como también es indudable que la demanda se presentaría
desde el domicilio del demandante como lo dice el Art. 5 de la ley 712 de 2001
que modificó el Art. 7 del Código procesal del trabajo y no el del contencioso
administrativo Art. 134 D literal C, por lo tanto no es desde el domicilio del
apoderado, que en algunos casos pertenecen a colegios o asociaciones
disgregados en el territorio nacional y que cuentan con un patrimonio económico
bastante alto, como en otros casos de apoderados que trabajan individualmente y
que asumen la responsabilidad plena de sus demandas, no cuentan con ese
capital, y por lo tanto los gastos se incrementan para un trabajador que se
retiró en un sitio diferente al cual estableció su domicilio permanente al
contratarlo.”
Culmina el texto de su demanda afirmando que “la
disposición acusada vulnera los derechos a la igualdad y al acceso a la
administración de justicia consagrados, respectivamente, en los artículos 13 y
229 de la Constitución Política por cuanto, excluye de las reglas establecidas
en estas disposiciones a los trabajadores que prestaron sus servicios a la
Nación en lo laboral cobijados por el código contencioso administrativo Art.
134 D literal C, con respecto a aquellos trabajadores que prestaron sus
servicios al Estado en lo laboral cobijados por la ley 712 de 2001, Art. 5 que
modifica el ART. 7 del Código procesal del trabajo”.
IV. INTERVENCIONES DE ENTIDADES OFICIALES.
a.
Universidad
Nacional de Colombia.
José Francisco Acuña Vizcaya, Decano de la Facultad de
Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia,
Sede Bogotá, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la
Corte se declare inhibida para proferir un fallo de fondo, por inepta demanda.
Luego de resumir los principales argumentos expuestos
por el demandante, sostiene el interviniente que se trata de dos regímenes
jurídicos completamente diferentes, “y exigen un tratamiento diferenciado.
Además, el evento reformatorio del Código Procesal del Trabajo no constituye un
hecho nuevo, que permita el rompimiento de la cosa juzgada constitucional”.
b.
Ministerio del
Interior y de Justicia.
Ana Beatriz Castelblanco Burgos, actuando en
representación del Ministerio del Interior y de Justicia, interviene en el
proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare exequibles las
expresiones acusadas.
Al respecto, luego de adelantar un minucioso examen en
relación con los regímenes laborales aplicables a los servidores del Estado,
concluye afirmando que el cargo de inconstitucionalidad por la supuesta
violación al principio de igualdad no está llamado a prosperar, por las
siguientes razones.
En primer lugar, por cuanto no es cierto que a partir
de la Ley 712 de 2001 se haya originado una discriminación en materia de
competencias procesales laborales entre el régimen de los trabajadores
oficiales y los servidores públicos.
En segundo lugar, la diferenciación en materia de
competencias se encuentra justificada por las condiciones y alcances de la
modalidad de vinculación con el Estado de los diversos servidores del mismo.
Finalmente, no se evidencia violación alguna al
derecho de acceso a la administración de justicia, por cuanto en ambos casos se
asegura el derecho a encontrarse debidamente representado, a impugnar las
decisiones adversas, así como a controvertir pruebas.
c.
Defensoría del
Pueblo.
Karin Irina Kuhfeldt Salazar, actuando en
representación de la Defensoría del Pueblo, intervine en el proceso de la
referencia para solicitarle a la Corte declararse inhibida por inepta demanda.
En cuanto a la posible existencia del fenómeno de la
cosa juzgada constitucional, la Defensora Delegada la rechaza por cuanto “los
nuevos cargos que se formulan en la actual acción de inconstitucionalidad están
vinculados a un aspecto que aún no ha sido resuelto: si la distinción entre el
fuero general que circunscribe la competencia en los asuntos de nulidad y
restablecimiento del derecho de carácter laboral, “por el último lugar donde
se prestaron o debieron prestarse los servicios”, y el fuero electivo que
establece que la competencia en los procesos contra la Nación se determina “por
el juez laboral del circuito del último lugar donde se haya prestado el
servicio o el del último domicilio del demandante”, es violatorio de los
derechos de la igualdad y acceso a la justicia. El primero señalado en el
precepto legal demandado y en el segundo en la norma que se indica como
parámetro de comparación”.
A pesar de no presentarse el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional, y de que la demanda satisface el requisito de certeza,
en cuanto que recae sobre una proposición jurídica real, explícita y existente,
“no existe un hilo conductor sólido en la argumentación que permita
comprender con claridad el contenido de los cargos formulados. En segundo
lugar, son insuficientes los elementos de juicio argumentativos del actor, en tanto
que se limitan a señalar en forma abstracta que las normas constitucionales
infringidas son los artículos 13 y 229 de la Carta Política, pero sin indicar
qué aspectos específicos de esas normas desconocen esos principios
constitucionales”.
V. INTERVENCIONES CIUDADANAS.
a. Universidad Libre.
El ciudadano Jesús Hernando Álvarez Mora, actuando en
su calidad de Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre,
interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare
exequible la norma acusada.
Al respecto, señala que no existe violación alguna al
derecho a la igualdad, por cuanto las personas cobijadas por el Código Procesal
del Trabajo son trabajadores oficiales, mientras que quienes lo están por el
Código Contencioso Administrativo, para efectos de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, son empleados público, y en consecuencia, se
trata de dos regímenes jurídicos completamente diferentes y que no admiten ser
comparados.
Agrega que, si bien es cierto que la ley 712 se
expidió con posterioridad a la sentencia C- 540 de 1999, esto no implica que se
haya producido una inconstitucionalidad sobreviviente, por cuanto se trata de
una normatividad de rango legal, adoptada de conformidad con la libertad de configuración
del legislador, que en nada afecta el derecho a la igualdad.
Culmina su intervención señalando que los demás
argumentos expuestos por el demandante carecen de todo fundamento, motivo por
el cual procedería incluso un fallo inhibitorio.
b. Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Juan Bautista Parada Caicedo, Académico de número,
interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar
exequibles las expresiones legales acusadas.
Sostiene que suprimir la expresión “por el último
lugar”, conllevaría la habilitación de todos los territorios donde se
prestaron los servicios, que riñe con la voluntad del legislador de ordenar una
política en materia de competencia por razón del territorio, propuesta por las
autoridades que administran la rama jurisdiccional para hacer más eficiente la
administración de justicia. En igual sentido, declarar inexequible el segmento
normativo “o debieron prestarse”, conlleva a eliminar una probabilidad cierta
que se da cuando arbitrariamente se termina la relación contractual o
administrativa con el Estado, dando como resultado que el servicio no pueda
prestarse, por lo cual se abre la posibilidad del ejercicio de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho.
En definitiva, según el interviniente, suprimir las
expresiones demandadas no equipara la normatividad vigente en materia
contencioso administrativa con aquella del Código Procesal del Trabajo.
c. José Miguel Copete Rivera y Manuel Ernesto
Castañeda Vargas.
Los ciudadanos José Miguel Copete Rivera y Manuel
Ernesto Castañeda Vargas, intervienen en el proceso de la referencia en calidad
de coadyuvantes.
Afirman que “la regla demandada resulta
inconstitucional por cuanto enuncia condiciones que coartan el derecho a la
igualdad enunciado en el artículo 13 de la carta constitucional, respecto al
acceso a la justicia en función de la competencia territorial”.
A renglón seguido, los demandantes realizan diversas
afirmaciones en relación con el derecho a la igualdad y su importancia en la
jurisprudencia constitucional.
d. Diego Hernán Rodríguez Salgado.
El ciudadano Diego Hernán Rodríguez Salgado interviene
en el proceso de la referencia en calidad de coadyuvante.
Sostiene que en el caso concreto claramente se ha
vulnerado el derecho a la igualdad, por cuanto situaciones semejantes son
tratadas de manera diferentes, por cuanto “el trabajador independientemente
de su calidad de servidor público, empleado oficial o privado, debe contar con
las mismas garantías constitucionales al momento de ejercer un derecho a
reclamar, mas aun como en este caso si se trata de hacerlo en contra la Nación,
quien se entiende que es primeramente respetuosa de los derechos consagrados en
nuestra constitución política.”
Más adelante, sostiene que “la norma acusada va en
contra de este derecho que se encuentra plasmado en la Constitución Política,
pues a pesar de las diferentes posiciones respecto del espíritu del legislador
cuando se consagró el literal C del artículo 134 D del Decreto 01 de 1984
Código Contencioso Administrativo, con miras a que la administración de
justicia se imparta de conformidad con los principios de eficacia, celeridad y
economía procesal, pero olvidándose de quienes deben ejercer su derecho y que
por diferentes razones hayan trasladado su domicilio a un sitio diferente a
donde inicialmente prestaron sus servicios, y que en este caso se les agravaría
la situación si tenemos en cuenta los gastos en que deben incurrir al verse
avocados a trasladarse con el fin de iniciar el proceso que les interesa”.
e. Luz Andrea Mendieta Peláez y Laura Marcela
Quinchanegua Pulido.
Las ciudadanas Luz Andrea Mendieta Peláez y Laura
Marcela Quinchanegua Pulido intervienen en el proceso de la referencia para
solicitarle a la Corte declare exequibles las expresiones acusadas, y
subsidiariamente, la existencia del fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
Insisten las intervinientes en las numerosas
diferencias existentes entre los funcionarios públicos y los trabajadores
oficiales. Así pues, mientras que los primeros se encuentran vinculados con el
Estado por una relación legal y reglamentaria, los segundos lo están por un
contrato laboral. Aunado a lo anterior, los funcionarios no pueden discutir sus
condiciones laborales, situación diferente a la acontecida con los trabajadores
oficiales. Todas estas diferencias, y otras más, hacen que no resulten
comparables ambos regímenes jurídicos.
Por último, afirman que, en cualquier caso, se
presentaría el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, teniendo en cuenta
lo decidido en sentencia C- 540 de 1999.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR.
El Procurador General de la Nación, mediante concepto
núm.4963 del 14 de mayo de 2010, solicita a la Corte declarar estarse a lo
resuelto en sentencia C- 540 de 1999.
Inicia por señalar que es necesario tener en cuenta
que la Corte, mediante sentencia C- 540 de 1999, declaró la exequibilidad del
artículo 43 de la Ley 446 de 1998, el cual adicionó íntegramente el artículo
134 D del Código Contencioso Administrativo.
En tal sentido, según la Vista Fiscal, la Corte
analizó unos cargos muy similares a los empleados en el presente asunto, en el
cual se citaba como violado el mismo precepto constitucional. En efecto, “en
esa sentencia la Corte se refirió de manera explícita a la proporcionalidad y
razonabilidad del literal c) del artículo 134 D, al fijar la competencia para
el conocimiento de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en
materia laboral. Esas circunstancias son suficientes para considerar que existe
cosa juzgada material. Por lo tanto, el Ministerio Público piensa que lo que
procede en derecho es que la Corte reconozca la existencia de dicha cosa
juzgada y, en consecuencia, declare estarse a lo resuelto en la precitada
sentencia”.
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1. Competencia
Esta corporación es competente para decidir sobre la
constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, Num. 4, de la Constitución, por estar contenida en una ley.
2. Argumentos del demandante.
El ciudadano Rafael Honorio Rangel Reyes demanda la
inconstitucionalidad de las expresiones “por el último lugar” y “o
debieron prestarse” del artículo 134 D, numeral 2, literal c) del Código
Contencioso Administrativo, por la supuesta vulneración de los derechos a la
igualdad (art. 13 Superior) y al acceso a la administración de justicia (art.
229 Superior).
En cuanto al derecho a la igualdad, comienza
por explicar que se presentaría un tratamiento desigual entre los funcionarios
públicos y los trabajadores oficiales, en punto al establecimiento de la
competencia para demandar. Así, mientras que los primeros deben hacerlo en el
último lugar donde prestaron sus servicios o debieron haberse prestado (art.
134 D, numeral 2, literal c) del C.C.A.); los segundos, pueden presentar sus
respectivas demandas ante el juez del circuito del último lugar donde prestaron
el servicio o del domicilio del demandante, “a elección de éste” (art. 7
del Código Procesal del Trabajo, modificado por la Ley 712 de 2001, art. 5). Lo
anterior, en su concepto, configura una violación al derecho de acceso a la
administración de justicia.
Al respecto, asegura que los trabajadores que se
encuentran bajo la normatividad del Código Contencioso Administrativo, que
quieran hacer valer sus derechos quebrantados y que se hayan domiciliado en un
sitio diferente al que prestaron sus servicios a la Nación en el territorio
nacional, “se tienen que abstener de hacerlo porque también iría en
detrimento de su patrimonio económico, por no poder hacerlo donde prestaron los
servicios sino únicamente en la sede de la entidad, que ordinariamente son las
capitales del país. Como también es cierto que en algunos casos los trabajadores
demandantes y con la potestad que les brinda la ley pueden de primera mano
conocer las actuaciones de los despachos judiciales a medida que éstos se
presentan. Como también es indudable que la demanda se presentaría desde el
domicilio del demandante como lo dice el Art. 5 de la ley 712 de 2001 que
modificó el Art. 7 del Código procesal del trabajo y no el del contencioso
administrativo Art. 134 D literal C, por lo tanto no es desde el domicilio del
apoderado, que en algunos casos pertenecen a colegios o asociaciones
disgregados en el territorio nacional y que cuentan con un patrimonio económico
bastante alto, como en otros casos de apoderados que trabajan individualmente y
que asumen la responsabilidad plena de sus demandas, no cuentan con ese capital,
y por lo tanto los gastos se incrementan para un trabajador que se retiró en un
sitio diferente al cual estableció su domicilio permanente al contratarlo.”
De igual manera, el ciudadano explica que no se habría
configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, por cuanto con
posterioridad a la adopción de la sentencia C- 540 de 1999 se modificó el
Código Procesal del Trabajo, mediante la adopción de la Ley  712 de 2001, texto
normativo frente al cual pretende plantearse el juicio de igualdad.
En cuanto a los intervinientes, las opiniones se
encuentran divididas. En efecto, algunos coadyuvan la demanda; otros estiman
que no se planteó un verdadero cargo de inconstitucionalidad; ciertos
ciudadanos, a su vez, consideran que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, merced a la adopción de la sentencia C- 540 de 1999, así como
otros sostienen que la norma debe ser declarada exequible.
En este orden de ideas, la Corte precisará si el
demandante ha configurado, al menos, un cargo de inconstitucionalidad, y en
caso afirmativo, entrará a resolverlo.
3. Procedencia de un fallo inhibitorio por
inepta demanda.
3.1. Requisitos mínimos para la configuración de un
cargo de inconstitucionalidad. Reiteración de jurisprudencia.
El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece los
requisitos que debe cumplir toda demanda de inconstitucionalidad, entre ellas,
las razones por las cuales las disposiciones constitucionales invocadas se
estiman violadas. Al respecto, la Corte ha advertido que, si bien es cierto que
se trata de una acción de carácter público, y por ende, no se encuentra
sometida a mayores rigorismos y formalidades[1], también lo es
que es necesario cumplir con ciertos requisitos y contenidos mínimos que
permitan a este Tribunal la realización satisfactoria de un estudio de
constitucionalidad.
Se ha reiterado entonces, que no puede admitirse
cualquier ataque indeterminado o carente de motivación razonable[2].
Por el contrario, se demanda cierta carga mínima de argumentación susceptible
de generar una verdadera controversia constitucional. La acción pública de
inconstitucionalidad se materializa no sólo con una acusación de un ciudadano
contra una norma legal con base en unas disposiciones constitucionales que se
consideran infringidas, sino también explicando las razones por las cuales
dichos textos se estiman violados, pues lo contrario implicaría, no solo estar
utilizando recursos estatales inadecuadamente, para una labor que no beneficia
a ninguna persona, sino que conllevaría a que la sentencia deberá ser
inhibitoria por inepta demanda. El ordenamiento exige pues del ciudadano, la
especial responsabilidad de ser diligente, a fin de que esta Corporación pueda
cumplir eficiente y eficazmente con el ejercicio del control de
constitucionalidad.
Ahora bien, las razones a las que aluden
el numeral tercero del artículo 2º del Decreto 2067, así como la jurisprudencia
de manera reiterada, no son de cualquier clase, sino que se circunscriben al
seguimiento de exigencias mínimas razonables, sobre las cuales esta Corporación
ha insistido vigorosamente. Una sistematización sobre el tema fue desarrollada
en la sentencia C-1052 de 2001, la cual expresó:
“tendrán que presentarse las razones por las cuales los
textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del
Decreto 2067 de 2000). Esta es una materia que ya ha sido objeto de análisis
por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena parte de la
efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma de control
del poder público. La efectividad del derecho político depende, como lo ha
dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor sean
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. De lo contrario, la
Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra ´la expectativa
legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de
la Corte Constitucional´.
La claridad de la demanda es un requisito
indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues
aunque ´el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla
general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y
técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental´, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan
los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda
recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente
[sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas
vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación
del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable
a partir de la interpretación de su propio texto; ´esa técnica de control
difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones
inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender
deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden´.
De otra parte, las razones son específicas
si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera
la Carta Política a través ´de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada`. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ´vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales´ que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la
acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de
constitucionalidad.
La pertinencia también es un elemento
esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.
Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de
naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de
una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este
orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que `el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico´; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia, calificándola ´de inocua, innecesaria, o
reiterativa´ a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se predica de las
razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar,
con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha
sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué
consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991),
circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la
Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las
pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la
suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima
facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución,
si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar
la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace
necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”
No obstante lo anterior, la Corte ha insistido
también, como se expresó más arriba, en que la consagración de estos requisitos
mínimos no puede entenderse como una limitación a los derechos políticos del
ciudadano ya referidos, pues lo que se persigue al identificar el contenido de
la demanda de inconstitucionalidad es fijar unos elementos que informen
adecuadamente al juez para poder proferir un pronunciamiento de fondo, y evitar
un fallo inhibitorio que torna inocuo el ejercicio de este derecho político.
Esto supone una carga mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la
Corte sobre la norma que se acusan los preceptos constitucionales que resultan
vulnerados, el concepto de dicha violación y la razón por la cual la Corte es
competente para pronunciarse sobre la materia. En este orden de ideas, “la
presentación de una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a
un diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la
expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para
juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto supone como mínimo la
exposición de razones conducentes para hacer posible el debate.”[3]
De otro lado, la jurisprudencia también se ha
pronunciado sobre las demandas
de inconstitucionalidad cuyo sentido es presentar una interpretación de la
disposición acusada como contraria a la Constitución. Así, cuando la demanda
surge de una determinada interpretación, se hace necesario distinguir entre
enunciados normativos (disposiciones) y normas (contenidos normativos)[4],
pues de un mismo enunciado normativo se pueden desprender varios contenidos
normativos autónomos que según cómo se les interprete en conjunto, pueden
resultar inconstitucionales o no. Por esto, si la demanda tiene como punto de
partida una determinada interpretación – la que hace el demandante - de los
contenidos normativos que se derivan de las disposiciones normativas, debe
resultar claro para el juez constitucional, y así fundamentarlo el demandante,
que esta interpretación es la única posible, o por lo menos es razonable,
mientras que las otras son poco plausibles o inconstitucionales. Lo anterior
debe estar representado en el escrito de la demanda, como presupuesto necesario
de la naturaleza del control abstracto de constitucionalidad de las leyes que
hace la Corte Constitucional.
En este orden de ideas, se puede concluir que, en
principio, el objeto de un cargo de inconstitucionalidad es lograr que el juez
constitucional expulse del orden jurídico un precepto legal; luego, no puede
perseguir el propósito general consistente en que se establezca una
interpretación conforme a la Constitución, pues este principio obliga a los
operadores jurídicos en sede de aplicación, y su vigencia implica que la Corte
sólo podrá dictar una sentencia interpretativa de manera excepcional, si el
precepto tiene como interpretación más razonable, una que resulta constitucional.
3.2. Examen del caso concreto.
El ciudadano Rafael Honorio Rangel Reyes demanda la
inconstitucionalidad de las expresiones “por el último lugar” y “o
debieron prestarse” del artículo 134 D, numeral 2, literal c) del Código
Contencioso Administrativo, por la supuesta vulneración de los derechos a la
igualdad (art. 13 Superior) y al acceso a la administración de justicia (art.
229 Superior).
En cuanto al derecho a la igualdad, comienza
por explicar que se presentaría un tratamiento desigual entre los funcionarios
públicos y los trabajadores oficiales, en punto al establecimiento de la
competencia para demandar. Así, mientras que los primeros deben hacerlo en el
último lugar donde prestaron sus servicios o debieron haberse prestado (art.
134 D, numeral 2, literal c) del C.C.A.); los segundos, pueden presentar sus
respectivas demandas ante el juez del circuito del último lugar donde prestaron
el servicio o del domicilio del demandante, “a elección de éste” (art. 7
del Código Procesal del Trabajo, modificado por la Ley 712 de 2001, art. 5). Lo
anterior, en su concepto, configura una violación al derecho de acceso a la
administración de justicia.
Explica que la Corte en sentencia C- 540 de 1999
declaró exequible el literal c) del artículo 134 D del Código Contencioso
Administrativo, esto es, dos años antes de promulgada la ley 712 de 2001, que
adiciona el artículo 7 del Código Procesal del Trabajo. Agrega que “en aras
de esa idea de facilitar al trabajador su derecho de acción en contra del
Estado en lo laboral, el legislador expide la ley 712 de 2001, para que ese
trabajador disponga de su facultad de demandar desde el lugar donde asentó su
domicilio, o desde el último lugar en donde prestó sus servicios, más no así al
trabajador que depende del Decreto 01 de 1984 Art. 134 D literal C, porque este
trabajador sólo y únicamente puede demandar desde el último lugar donde prestó
sus servicios, que la mayoría de las veces la labor encomendada lo hace en
cualquier lugar ordenado pos sus patronos, pero que al momento de cumplir con
los requisitos de su retiro se asienta, en un lugar determinado del territorio
nacional que no es necesariamente el último lugar en donde prestó sus servicios
consagrándose de esta manera la violación al principio de igualdad”.
Agrega que el literal parcial demandado establece una
competencia territorial del juez a conocer del asunto controvertido,
determinada por el último lugar donde se prestó el servicio, “con ello se
limita al trabajador que está sometido a la normatividad del Decreto 01 de 1984
Código Contencioso Administrativo, interesado, en la posibilidad que le da la
ley para incoar una acción en contra del Estado. Así pues, no sucede lo mismo
con el trabajador que se encuentra sometido a la ley 712 de 2001 porque esta
norma le da amplia posibilidad de hacer efectivo el derecho de acción en contra
del Estado en lo laboral para incoar las demandas en el lugar del domicilio del
demandante o en la sede de la entidad demandante”.
Con base en lo anterior, concluye afirmando que “se
coartan las condiciones reales y efectivas de igualdad ante la ley entre los
trabajadores que prestaron sus servicios al Estado cobijados por la ley 712 de
2001 y los trabajadores que prestaron sus servicios al Estado cobijados por el
Decreto 01 de 1984. Porque se estaría de alguna manera atentando contra los
derechos fundamentales de estos trabajadores, haciéndole más gravosa su
situación al derecho de acción, para sus reclamaciones laborales”.
En este orden de ideas, asegura que los trabajadores
que se encuentran bajo la normatividad del Código Contencioso Administrativo,
que quieran hacer valer sus derechos quebrantados y que se hayan domiciliado en
un sitio diferente al que prestaron sus servicios a la Nación en el territorio
nacional, “se tienen que abstener de hacerlo porque también iría en
detrimento de su patrimonio económico, por no poder hacerlo donde prestaron los
servicios sino únicamente en la sede de la entidad, que ordinariamente son las
capitales del país. Como también es cierto que en algunos casos los
trabajadores demandantes y con la potestad que les brinda la ley pueden de
primera mano conocer las actuaciones de los despachos judiciales a medida que
éstos se presentan. Como también es indudable que la demanda se presentaría
desde el domicilio del demandante como lo dice el Art. 5 de la ley 712 de 2001
que modificó el Art. 7 del Código procesal del trabajo y no el del contencioso
administrativo Art. 134 D literal C, por lo tanto no es desde el domicilio del
apoderado, que en algunos casos pertenecen a colegios o asociaciones
disgregados en el territorio nacional y que cuentan con un patrimonio económico
bastante alto, como en otros casos de apoderados que trabajan individualmente y
que asumen la responsabilidad plena de sus demandas, no cuentan con ese
capital, y por lo tanto los gastos se incrementan para un trabajador que se
retiró en un sitio diferente al cual estableció su domicilio permanente al
contratarlo.”
Culmina el texto de su demanda afirmando que “la
disposición acusada vulnera los derechos a la igualdad y al acceso a la
administración de justicia consagrados, respectivamente, en los artículos 13 y
229 de la Constitución Política por cuanto, excluye de las reglas establecidas
en estas disposiciones a los trabajadores que prestaron sus servicios a la
Nación en lo laboral cobijados por el código contencioso administrativo Art.
134 D literal C, con respecto a aquellos trabajadores que prestaron sus
servicios al Estado en lo laboral cobijados por la ley 712 de 2001, Art. 5 que
modifica el ART. 7 del Código procesal del trabajo”.
Ahora bien, considera la Corte que el ciudadano no
planteó, al menos, un cargo de inconstitucionalidad, por las siguientes
razones.
En cuanto al requisito de la claridad, esta
Corporación encuentra que, tomando en consideración el carácter público que
caracteriza a la acción de inconstitucionalidad, se podría afirmar que el
ciudadano cumplió con tal requisito. De hecho, la totalidad de los
intervinientes, al igual que el Ministerio Público, comprendieron lo que podría
denominarse la esencia o el sentido de la demanda; tanto es así que algunos de
ellos la coadyuvaron, mientras que otros solicitaron declarar exequibles las
expresiones legales acusadas.
No obstante lo anterior, la Corte encuentra que el
ciudadano no cumplió con otros requisitos constitucionales propios de tales
demandas, por las siguientes razones.
En cuanto al requisito de la suficiencia, el
ciudadano se limita a afirmar la existencia de un trato diferente entre los
funcionarios públicos y los trabajadores oficiales, en relación con el lugar
donde pueden demandar laboralmente a la Nación. En tal sentido, a su juicio, se
presenta una situación injusta, por cuanto los primeros pueden hacerlo
únicamente en el lugar donde prestaron sus servicios, en tanto que los segundos
gozan de la facultad de hacerlo, además, en su lugar de domicilio. Tal
situación, su opinión, compromete un “patrimonio económico alto” de una
clase se trabajadores.
Como puede advertirse, si bien el ciudadano plantea un
trato diferente entre dos variedades de trabajadores, no termina de exponer las
razones por las cuales tal tratamiento desigual configura realmente un desconocimiento
del artículo 13 Superior, y mucho menos del artículo 229 de la Carta Política.
En otras palabras, su exposición se limita a plantear la existencia de dos
supuestos diferentes, sin demostrar las razones por las cuales aquello
constituiría un acto discriminatorio; tanto menos y en cuanto, como se sabe,
existen diversas e importantes diferencias entre los regímenes sustanciales y
procesales que regulan a los funcionarios públicos y a los trabajadores
oficiales.
Aunado a lo anterior, no se cumplió con el requisito
de certeza, por cuanto la argumentación del demandante se termina
soportando sobre un error. En efecto, según el ciudadano la discriminación
tendría origen en la expedición de la Ley 712 de 2001, normatividad que, en su
concepto, consagró un nuevo beneficio procesal a favor de los
trabajadores oficiales, consistente en la alternativa de elegir para demandar
entre el juez del último lugar donde prestó sus servicios, o ante aquél de su
domicilio.
En relación con el anterior planteamiento, conviene
precisar que la legislación anterior a la expedición de la Ley 712 de 2001 ya
estipulaba tal prerrogativa, facultad que, al igual que hoy, no estaba
contemplada en su momento en el Código Contencioso Administrativo para quien
demandara a la Nación dentro de un proceso laboral administrativo, situación
que igualmente se presentaba al momento de proferirse la sentencia C- 540 de
1999.
Efectivamente, antes de la expedición de la Ley 712 de
2001, el Código Procesal del Trabajo disponía lo siguiente:
“ARTÍCULO 5. COMPETENCIA POR
RAZON DEL LUGAR. FUERO GENERAL. La competencia se determina por el lugar en
donde haya sido prestado el servicio, o por el domicilio del demandado, a
elección del actor”.
A su vez, la Ley 712 de 2001, mediante la cual se
reformó el Código Procesal del Trabajo, reza:
“Artículo 5o. Competencia por
razón del lugar o domicilio. La competencia se determina por el último
lugar donde se haya prestado el servicio, o por el domicilio del demandado, a
elección del demandante.
Como puede observarse, la única modificación que
introdujo la Ley 712 de 2001 consistió en agregar la palabra “último”,
respecto del lugar en el cual se prestaron los servicios, conservando el resto
de la redacción original de la norma.
Así las cosas, la argumentación planteada por el
ciudadano, como se puede observar, parte del equívoco de considerar que la Ley
712 de 2001 creó un nuevo beneficio o prerrogativa a favor de los trabajadores
oficiales, facultad de la cual siempre han gozado en los términos del Código Procesal
Laboral.
En este orden de ideas, la Corte se declarará inhibida
para fallar, por inepta demanda.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para proferir un fallo de
fondo en relación con las expresiones “por el último lugar” y “o
debieron prestarse” del artículo 134 D, literal c) del Código Contencioso
Administrativo, por inepta demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de
1997, expediente D-1718.
[2] Cfr. Sentencia C-131 de 1993
[3] Sentencia C-1052 de 2001.
[4] Sentencia C-1046 de 2001: “...es necesario
distinguir, tal y como esta Corte lo ha hecho, entre las nociones de
“disposición” y de “contenido normativo”. Así, en general las expresiones
normas legales, enunciados normativos, proposiciones normativas, artículos,
disposiciones legales y similares se asumen como sinónimas. Sin embargo, lo
cierto es que es posible distinguir entre, de una parte, los enunciados
normativos o las disposiciones, esto es, los textos legales y, de otra parte,
los contenidos normativos, o proposiciones jurídicas o reglas de derecho que se
desprenden, por la vía de la interpretación, de esos textos. Mientras que el
enunciado o el texto o la disposición es el objeto sobre el que recae la
actividad interpretativa, las normas, los contenidos materiales o las
proposiciones normativas son el resultado de las misma”. También, en
aplicación de la diferenciación entre disposición normativa y contenido
normativo la Corte en la sentencia C-573 de 2004, rechazó la solicitud de
inhibición de uno de los intervinientes en el proceso, que alegaba que la
disposición normativa objeto de la revisión (un inciso del artículo 8º  de la
Ley 812 de 2003 Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
2003-2006, hacia un Estado comunitario) configuraba la descripción de un
programa sin efectos normativos, es decir sin contenido normativo. Frente a lo
que la Corte dijo: “...la inclusión de un programa específico en el Plan de
Desarrollo  tiene al menos el siguiente efecto normativo concreto: permitir que
en el presupuesto sean apropiadas las correspondientes partidas para
desarrollar ese programa”. De igual manera, a partir de la mencionada
distinción en las sentencias C-207/03 y C-048/04 se ratificó lo dicho en la
C-426/02, en el sentido de establecer que “[e]l hecho de que a un
enunciado normativo se le atribuyan distintos contenidos o significados,
consecuencia de la existencia de un presunto margen de indeterminación
semántica, conlleva a que la escogencia práctica entre sus diversas lecturas
trascienda el ámbito de lo estrictamente legal y adquiera relevancia
constitucional, en cuanto a que sus alternativas de aplicación pueden resultar
irrazonables y desconocer los mandatos superiores”.