T-042-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-042/08
CEDULA DE CIUDADANIA-Finalidad y funciones
CEDULACION-Constituye un servicio público
La cédula de ciudadanía también se
encuentra vinculada al principio democrático de derecho y, por esa vía, a la
legitimidad del Estado contemporáneo. Así, la cedulación constituye un servicio
público que debe prestarse con especial interés pues no se trata sólo de la
expedición de un documento público cualquiera sino de la concreción, para el
ciudadano, de sus posibilidades de acceso a los derechos civiles y políticos
reconocidos por el ordenamiento.
DERECHO DE PETICION-Alcance y contenido
DERECHO DE PETICION-Lo constituye la solicitud para adelantar
el trámite de la cédula de ciudadanía/DERECHO DE PETICION SOBRE EXPEDICION
DE CEDULA DE CIUDADANIA-Se satisface con la expedición y entrega del
documento definitivo y no sólo con la contraseña
Sin lugar a dudas la solicitud que hace el
ciudadano ante la Registraduría del Estado Civil tendiente a la expedición del
documento de identidad, su duplicado o su corrección no es cosa diferente a
instar verbalmente a la administración para que inicie las actuaciones
necesarias para su expedición, con las características propias de una verdadera
petición de interés particular, tendiente a la obtención efectiva de la cédula
de ciudadanía. Por lo tanto, sólo se satisface el derecho de petición con la
expedición y entrega al interesado de este documento en los términos que lo ha
solicitado. Teniendo en cuenta que la expedición de la cédula de ciudadanía
requiere la realización de algunos trámites que resultan dispendiosos para la
administración, la expedición inmediata de la contraseña constituye una
respuesta provisional, pero, nunca definitiva ni efectiva respecto del derecho
de petición de los ciudadanos.
DERECHO DE PETICION-Se vulnera cuando el recurso interpuesto
contra un acto administrativo no se resuelve oportunamente
SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO-No hace improcedente la acción de tutela
DERECHO DE PETICION-Vulneración por cuanto la Registraduría no
resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos
DERECHO DE PETICION-Registraduría debió suministrar a la
demandante la información y orientación sobre el procedimiento, documentos y
requisitos para obtener su cédula de ciudadanía
La entidad accionada estaba en la obligación de
suministrar a la accionante, la información y orientación sobre el
procedimiento correcto y los documentos y requisitos necesarios para la
obtención de su cédula de ciudadanía, y no simplemente, después de
transcurridos varios años, indicarle la necesidad de solicitar el duplicado de
la cédula, amparado en la doble cedulación, sin brindarle a la actora
información detallada y oportuna, relacionada con las diferentes alternativas
existentes, para facilitar el acceso a su documento de identidad y al ejercicio
de sus derechos civiles, entre los que se encuentran los servicios de salud.
Referencia:
expediente T-1702997
Acción de tutela instaurada por Sandra Milena Santos Lozano contra la
Registraduría Nacional del Estado Civil.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil ocho
(2008).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA y MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en
particular las contenidas en
los artículos 86 y 241, numeral 9, de la constitución y el decreto 2591 de
1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo proferido por la
Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, el 28 de
junio de 2007, dentro de la acción de tutela instaurada por Sandra Milena
Santos Lozano contra la Registraduría Nacional del Estado Civil.
I. ANTECEDENTES
La señora Sandra Milena Santos Lozano interpuso acción
de tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales al buen nombre, al debido proceso, a la igualdad,
a la salud, a la vida digna y al sufragio, por la demora en el trámite de la
expedición de su cédula de ciudadanía y en la resolución de los recursos que
interpuso contra el acto administrativo expedido por la entidad. Para
fundamentar su afirmación, relató los siguientes:
1. Hechos
Sostiene que desde hace más de 6 años solicitó la
expedición de su cédula de ciudadanía en el municipio de Coello - Tolima, para cuyo
trámite le exigieron el cambio de las fotografías toda vez que las presentadas
no eran las adecuadas.
Cumplida dicha exigencia, el 25 de mayo de 2004 fue
notificada de la resolución No.01304 del 15 de abril de 2004, mediante la cual
le cancelaron el número de su cédula, por la existencia de una doble cedulación,
“aduciendo que supuestamente yo la había sacado dos veces, una de ellas en
Chaparral – Tolima y la otra en Coello, cuando yo nunca en mi vida he estado en
el municipio de Chaparral.”
Manifiesta que el mismo día de la notificación, presentó
recurso de reposición contra el mencionado acto administrativo, sin que hubiera
recibido respuesta alguna hasta la fecha de presentación de la acción de
tutela.
Afirma que el proceder negligente de la entidad le
causa un gran perjuicio “…pues en cualquier tipo de diligencia me exigen la
cédula de ciudadanía, por ejemplo no me atienden en las instituciones
prestadoras de salud, porque no tengo identificación”. Además considera que
la Registraduría ha vulnerado sus derechos a tener un nombre y un
reconocimiento ante las personas y las autoridades; al debido proceso, por no
haberle resuelto el recurso de reposición que interpuso; a la igualdad; a
llevar una vida digna; a recibir los servicios de salud y a sufragar.
Por todo lo anterior, solicita que se tutelen los
derechos invocados y se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil la
entrega de su cédula de ciudadanía.
2.  Respuesta de la entidad demandada
Mediante informe rendido ante el Tribunal de
instancia, la Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, solicitó denegar la tutela instaurada, pues en su parecer dicha
entidad no ha realizado acto alguno que vulnere o ponga en peligro los derechos
fundamentales de la accionante.
Explica que no es posible la expedición de un
duplicado de la cédula de ciudadanía con el cupo numérico 28.637.916, en razón
a que la cédula expedida con ese número el 11 de abril de 2003 a nombre de la
accionante en el municipio de Coello, fue cancelada por doble cedulación al
encontrar que el 24 de octubre de 2001, le había sido expedida la cédula
No.28.691.916 en el municipio de Chaparral, la cual se encuentra vigente.
Por lo expuesto, indica que mediante oficio AT-1085 de
fecha 14 de junio de 2007, se le informó a la accionante que debía solicitar el
duplicado de la cédula que se le asignó en la Registraduría de Chaparral,
puesto que se encuentra vigente.
3. Pruebas
Del material
probatorio allegado al expediente la Sala destaca los siguientes documentos:
- Resolución No.
01304 del 15 de abril de 2004, proferida por el Director Nacional de
Identificación, por la cual se cancelan unas cédulas de ciudadanía por múltiple
cedulación. (fl.6)
- Contraseña a
nombre de la accionante, expedida en el año 2004, en la que consta que solicitó
en el municipio de Coello el tramite de rectificación de la cédula
No.28.637.916. (fl.9).
- Recurso de reposición
y en subsidio apelación, presentado por la accionante el 25 de mayo de 2004 ante
el Director Nacional de Identificación, contra la resolución No.01304 del 15 de
abril de 2004. (fl.10)
- Oficio AT-1085
del 14 de junio de 2007, suscrito por la Jefe de la Oficina de Derechos de
Petición y Tutelas dirigido a la accionante.
4. Pruebas
practicadas por la Corte Constitucional
Para mejor proveer en el asunto de la referencia,
mediante auto de fecha 30 de octubre de 2007, la Sala ordenó oficiar a través
de la Secretaría General de esta Corporación al Registrador Nacional del Estado
Civil, para que remitiera la siguiente información y documentación:
- Fecha y número del acto administrativo mediante el
cual se resolvieron los recursos de reposición y apelación, interpuestos el 25
de mayo de 2004 por la señora Sandra Milena Santos Lozano contra la Resolución
No.01304 del 15 de abril de 2004, mediante la cual el Director Nacional de
Identificación resolvió cancelar la cédula de ciudadanía No.28.637.916,
expedida en Coello y dejó vigente la cédula No.28.691.916. En caso de no
haberse resuelto indique las razones para ello y allegue copia de la
documentación pertinente.
- Trámite que se impartió por esa entidad, documentos
e información allegada por la peticionaria, así como la forma en que se
resolvió la solicitud de rectificación - código 3, a que se refiere la
contraseña expedida a nombre de la accionante con número 28.637.916, que reposa
a folio 9 del expediente de la presente tutela, cuya copia de adjunta. Deberá
indicar la razón por la cual dicha contraseña aparece expedida en el año 2004 y
según afirmaciones de la Jefe de la Oficina Jurídica contenidas en el escrito
de defensa de la presente tutela, la cédula correspondiente a ese número fue
expedida el 11 de abril de 2003. Allegue copia de la documentación mencionada
en su respuesta.
- Informe si de conformidad con las instrucciones
impartidas mediante oficio AT-1085 del pasado 14 de junio de 2007, suscrito por
la Jefe de la Oficina de Derechos de Petición y Tutelas de la Registraduría
Nacional del Estado Civil, la señora Sandra Milena Santos Lozano solicitó el
duplicado de la cédula No.28.691.916 de Chaparral y si la entidad le expidió el
duplicado o la contraseña correspondiente a ese número de cédula. Allegue copia
de la documentación mencionada en su respuesta.
Dentro del término legal, la Jefe de la
Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil, dio respuesta
al requerimiento de la Corte en los siguientes términos:
En relación con la fecha y número del acto
administrativo mediante el cual se resolvieron los recursos de reposición y
apelación interpuestos por la actora, manifestó lo siguiente:
“De acuerdo a la información suministrada
por la Dirección Nacional de Identificación, Dependencia encargada de la
producción de documentos, sobre el primer punto le informo que el Coordinador
del Grupo de Novedades de la Dirección respondió el día 12 de septiembre (anexo
1), al oficio remitido por los delegados del Tolima del día 22 de julio de
2005(Anexo 2), en donde les informa sobre la cancelación por doble cedulación y
la cédula que la accionante tiene vigente.”
En cuanto al trámite que se impartió a la
solicitud de rectificación de la cédula de ciudadanía No.28.637.916, que
originó la contraseña expedida en el año 2004 y la aclaración referente a la
expedición de la cédula y de la contraseña con ese mismo número el 11 de abril
de 2003, la representante de la entidad accionada indicó lo siguiente:
“…cuando los ciudadanos solicitan su
documento de identificación sea primera vez, duplicado o rectificación según el
caso se le expide una contraseña a la persona la cual porta pero eso no
garantiza que la Entidad le expida su documento de identidad, una vez el
ciudadano aporta la documentación requerida es decir fotos, partida de bautismo
o registro civil en el caso de la rectificación junto con sus huella dactilares
se remite ese material a Oficinas Centrales de Bogotá, en donde se empieza una
validación del material aportado por el ciudadano, verificándose que esa
persona efectivamente no haya solicitado una cédula anterior como en el caso
que nos ocupa. (Anexo 3 Informe de Consulta Técnica)
Con el fin que un ciudadano no tenga
múltiple cedulación, en virtud del artículo 67 del Código Electoral, se procede
a expedir un acto administrativo por el cual se cancele la múltiple cedulación.
(…)
En cuanto a la expedición de la contraseña
de 2004 esa contraseña fue expedida por solicitud de la accionante de una
rectificación, es de aclarar que de acuerdo a la información suministrada por la
Dirección, una vez consultado el ANI a la señora Sandra Milena se le expidió
una cédula de primera vez el 11 de abril de 2003 con el número 28.637.916 la
cual se encuentra cancelada por doble cedulación ya que el día 24 de
octubre de 2001 ya la mencionada señora había solicitado una cédula de primera
vez con el número 28.691.926 la cual tiene vigente en virtud del artículo 67
del Código Electoral.
Por lo que se refiere a la fecha de
expedición del 11 de abril de 2003 de acuerdo con el ANI (Archivo nacional de
Identificación) la fecha de preparación de la contraseña (Anexo 4) del 11 de
abril de 2003 es la misma que figura para la expedición del documento por lo
cual en el oficio se hace referencia a esa fecha, que como se puede observar en
el pantallazo que arroja el ANI (Anexo 5) no hay serie de envío de ese
documento para ser entregado a la accionante.
De igual forma se remite ANI de la cédula
28.691.916 la cual tiene fecha de expedición del 24 de octubre de 2001 y si
tiene serie de envío a su lugar de preparación Chaparral – Tolima el 10 de diciembre
de 2001 (Anexo 6)”
Por último, informa que de conformidad con
el reporte de consultas y solicitudes de fecha 2 de noviembre de 2007, la
accionante no ha solicitado el duplicado de la cédula de ciudadanía
No.28.691.916, con posterioridad al envío que la entidad le hizo del oficio
AT-1085 del pasado 14 de junio de 2007.
Con el escrito de respuesta, la Jefe de la Oficina
Jurídica adjuntó copia de los siguientes documentos, que reposan en el cuaderno
2 del expediente:
- Anexo 1. Oficio No.1542 DNI GN de fecha 12 de
septiembre de 2005, suscrito por el Coordinador Grupo de Novedades, dirigido a
los Registradores Especiales del Estado Civil, mediante el cual dio respuesta al
oficio No.2409 del 22 de julio de 2005. (fl.30)
- Anexo 2. Oficio No.2409 de fecha 22 de julio de
2005, suscrito por los Delegados de la Registraduría Nacional del Estado Civil,
dirigido al Director Nacional de Identificación, mediante el cual dieron
traslado del recurso interpuesto por la actora. (fl.31)
- Anexo 3.
Informe de Consulta Técnica, correspondiente a la cédula de ciudadanía
No.28.691.916, expedida el 24 de octubre de 2001, en Chaparral, por primera vez
a nombre de Sandra Milena Santos Lozano. (fl.32)
- Anexo 4. Contraseña
a nombre de la accionante, expedida el 11 de abril de 2003, en la que consta
que solicitó por primera vez la expedición de la cédula No.28.637.916.
(fl.34).
-  Anexo 5. Pantallazo de la consulta del Archivo
Nacional de Identificación ANI, correspondiente a la Cédula No.28.637.916,
expedida el 11 de abril de 2003, a nombre de la accionante en la que consta que
fue cancelada por doble cedulación mediante Resolución No.1304 de 2004 y no
aparece constancia de envío. (fl.35)
-  Anexo 6. Pantallazo de la consulta del Archivo
Nacional de Identificación ANI, correspondiente a la Cédula No.28.691.916,
expedida el 24 de octubre de 2001, a nombre de la accionante en la que consta
que fue enviada el día 10 de diciembre de 2001. (fl.36)
II. DECISION JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
En providencia del 28 de junio de 2007, la Sala Penal
del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Ibagué, denegó el amparo
solicitado por considerar que la acción de tutela se torna improcedente, en
razón a que la actora no tuvo en cuenta el principio de inmediatez al haber
presentado la acción de tutela casi tres años y un mes después de haberse
expedido la Resolución No. 01304 del 15 de abril de 2004, cuyo recurso de
reposición interpuesto el 25 de mayo de 2004, pretende sea resuelto por esta
vía y sin que exista en el expediente causa válida que justifique la demora
para el ejercicio de la acción.
De otra parte, estima el Tribunal improcedente la
acción, toda vez que la entidad accionada tampoco ha vulnerado los derechos
fundamentales de la actora, puesto que en ningún momento le ha negado la
expedición del documento solicitado, ya que cuenta con el No.28.691.916,
expedido en Chaparral, cuya fotografía y datos personales coinciden con los que
registró en el municipio de Coello. Por último, considera que la accionante
cuenta con otro mecanismo judicial diferente a la acción de tutela para
reclamar sus derechos, como es la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa a la cual ha debido
acudir al momento en que no recibió respuesta alguna sobre el recurso
interpuesto, con lo cual debió entender agotada la vía gubernativa.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corte es competente para conocer en Revisión del
fallo de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9
de la Constitución Política,  en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991
y demás normas concordantes.
2. Problema jurídico
Corresponde a esta Sala determinar si la Registraduría Nacional del Estado Civil vulneró los derechos
fundamentales de petición, al buen nombre, al debido proceso, a la igualdad, a
la salud, a la vida digna y al sufragio invocados por la señora Sandra Milena
Santos Lozano, al no expedirle oportunamente la cédula de ciudadanía y no resolver dentro del término
legal los recursos que interpuso hace más de tres años contra la resolución que
le canceló por múltiple cedulación su cédula de ciudadanía y cuya contraseña
expedida en el año 2004 respecto del número anulado es su único instrumento de identificación,
desconociendo que la actora no puede identificarse como
persona, ni ejercer sus derechos, en especial acceder a los servicios de salud.
3. La importancia y función de la cédula de ciudadanía y la vulneración
de derechos fundamentales por su no expedición oportuna.
La Corte Constitucional, a través de
diversos fallos ha precisado que se vulnera derechos constitucionales de los
individuos por la tardanza en la expedición de las cédulas de ciudadanía por
parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, siendo en consecuencia la
acción de tutela el mecanismo idóneo para protegerlos.
En Sentencia C-511 de 1999, M.P. Antonio
Barrera Carbonell, la Corte precisó de acuerdo con la Constitución y la ley que
la cédula de ciudadanía cumple tres funciones diferentes consistente
principalmente en: (i) identificar a las personas; (ii) permitir el ejercicio
de sus derechos civiles y; (iii) asegurar la participación de los ciudadanos en
la actividad política que propicia y estimula la democracia.
Jurídicamente hablando, la identificación
constituye la forma como se establece la individualidad de una persona con
arreglo a las previsiones normativas. La ley le otorga a la cédula el alcance
de prueba de la identificación personal, de donde se infiere que sólo con ella
se acredita la personalidad de su titular en todos los actos jurídicos o
situaciones donde se le exija la prueba de tal calidad. En estas condiciones,
este documento se ha convertido en el medio idóneo e irremplazable para lograr
el aludido propósito.
De otra parte, la cédula juega papel importante
en el proceso de acreditación de la ciudadanía y de la ‘mayoría de edad’,
entendido como el estado en que se alcanza la capacidad civil total que se
ejerce por los nacionales a partir de los 18 años, la cual se constituye en el
presupuesto esencial para el ejercicio de los derechos políticos y éstos, a su
vez, se traducen en la facultad de los nacionales para elegir y ser elegidos o
desempeñar cargos públicos.
En resumen, la cédula de ciudadanía
representa en nuestra organización jurídica, un instrumento de vastos alcances
en el orden social, en la medida en la que se considera idónea para identificar
cabalmente a las personas, acreditar la ciudadanía y viabilizar el ejercicio de
los derechos civiles y políticos.
Esta Corporación en sentencia T-532 de 2001,
M.P. Jaime Córdoba Triviño, afirmó que la cédula de ciudadanía también se
encuentra vinculada al principio democrático de derecho y, por esa vía, a la
legitimidad del Estado contemporáneo. Así, la cedulación constituye un servicio
público que debe prestarse con especial interés pues no se trata sólo de la
expedición de un documento público cualquiera sino de la concreción, para el
ciudadano, de sus posibilidades de acceso a los derechos civiles y políticos
reconocidos por el ordenamiento.
Por tanto, la no expedición oportuna de la
cédula de ciudadanía por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil,
como organismo del Estado encargado del deber constitucional de atender lo
relativo a la identidad de las personas, entre otras funciones, conculca los
derechos fundamentales de los ciudadanos a estar plenamente identificados, de
tal suerte que puedan desarrollar todas las actividades propias de su calidad
de tales, entre las cuales se encuentra la posibilidad de participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político, y de esa manera, dar
cumplimiento preciso a uno de los fines esenciales del Estado, cual es la de
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan; así como
la de realizar actos civiles para los cuales la presentación de ese documento
resulta indispensable, todo lo cual lleva a la conclusión de que la carencia de
la cédula de ciudadanía afecta de manera directa al ciudadano y a la sociedad.
4. La solicitud para adelantar el trámite
relacionado con la cédula de ciudadanía constituye un derecho de petición. Deber
de suministrar orientación para la adecuada prestación del servicio.
El artículo
23 del Ordenamiento Superior dispone que el derecho fundamental de petición es aquel que tiene toda persona para presentar peticiones
respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a
obtener pronta resolución que
debe ser sean oportuna, clara
y resolver de fondo la solicitud formulada. En el evento en que cualquier autoridad pública vulnere o
amenace este derecho, procede
la acción de tutela como mecanismo consagrado constitucionalmente para
ampararlo, protegerlo y garantizar
su efectividad.[1]
Existe abundante jurisprudencia de la Corte en materia
de protección de los derechos de las personas que elevan peticiones. De
conformidad con dicha jurisprudencia, la respuesta que se dé al peticionario
debe cumplir, a lo menos, con los siguientes requisitos: (i) Ser oportuna; (ii)
Resolver de fondo, en forma clara, precisa y congruente con lo solicitado;
(iii) Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos
requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental
de petición.
De
la misma forma, esta Corporación ha sostenido que la respuesta que las
autoridades profieran a las peticiones que se les presenten, no implica un
compromiso por parte de las mismas de dar respuesta favorable a lo solicitado, siempre
que sea una respuesta de fondo, esto es, que resuelva el asunto planteado por
el peticionario.
El derecho fundamental de petición se
encuentra desarrollado en los artículos 5º y siguientes del Código Contencioso
Administrativo, señalando que se puede ejercer en forma verbal o escrita y debe
resolverse en un término de quince (15) días hábiles. No obstante, también
indica que cuando no le sea posible a la autoridad competente resolver la petición
dentro de este término, deberá informarle al peticionario indicando el término
que se tomará para su resolución, definido en forma razonable de acuerdo a la
mayor o menor complejidad del asunto o trámite a surtirse para poder satisfacer
y resolver de fondo la petición.
Por tanto, sin lugar a dudas la solicitud
que hace el ciudadano ante la Registraduría del Estado Civil tendiente a la
expedición del documento de identidad, su duplicado o su corrección no es cosa
diferente a instar verbalmente a la administración para que inicie las
actuaciones necesarias para su expedición, con las características propias de
una verdadera petición de interés particular, tendiente a la obtención efectiva
de la cédula de ciudadanía. Por lo tanto, sólo se satisface el derecho de
petición con la expedición y entrega al interesado de este documento en los
términos que lo ha solicitado.
Teniendo en cuenta que la expedición de la
cédula de ciudadanía requiere la realización de algunos trámites que resultan
dispendiosos para la administración, la expedición inmediata de la contraseña constituye
una respuesta provisional, pero, nunca definitiva ni efectiva respecto del
derecho de petición de los ciudadanos.
Sin perjuicio de lo anterior, la Corte ha señalado en
diferentes oportunidades que sobre las autoridades públicas recae un deber de
orientación,[2]
cuyos fundamentos constitucionales residen en el principio de solidaridad
(artículo 1 superior) y en la razón misma de la existencia del Estado,
consagrada en el artículo primero de la Constitución Política, que no es otra
que servir a las personas que residen en territorio colombiano. La primera
finalidad esencial del Estado enunciada en el artículo 2 constitucional es
precisamente “servir a la comunidad” lo cual, en circunstancias como las que en
esta sentencia se analizan, cobra mayor peso como pauta para la acción de las
autoridades.
Sobre el deber de orientación, las Salas de Revisión
se han pronunciado en múltiples sentencias, generalmente en materia de salud,
lo cual no significa que dicho deber no exista en otros ámbitos en los cuales la
persona que acude a la autoridad se encuentre en situación de vulnerabilidad,
debilidad o indefensión, en donde el deber de información de las entidades va
más haya de la simple negativa de lo solicitado, sino que debe extenderse a la
obligación de suministrar orientación respecto de las alternativas existentes,
para la debida prestación del servicio.[3]
Así entonces, la Corte también ha señalado que la
persona que no obtiene por parte de la administración información oportuna,
pertinente, correcta y completa del procedimiento a seguir para hacerse
acreedora de una prestación positiva del Estado es colocada en una situación de
desventaja no compatible con el marco constitucional.[4]
5. El derecho de petición se vulnera cuando
el recurso interpuesto contra un acto administrativo no se resuelve
oportunamente. El silencio administrativo negativo no protege el mencionado
derecho.
De igual manera, la jurisprudencia de la
Corte ha señalado, que para el caso especifico de que la administración no
tramite o no resuelva los recursos interpuestos en la vía gubernativa, dentro
de los términos legalmente señalados, también resulta vulnerado el derecho de
petición.
Ello es así, por cuanto el uso de los
recursos establecidos en el Código Contencioso Administrativo, busca la
revisión de la decisión que resolvió la petición inicial, pues es a través de
éste que el administrado puede elevar ante la autoridad pública una solicitud,
cuya finalidad es obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un
determinado acto administrativo y el hecho de que el administrado puede acudir
una vez vencido el término de dos (2) meses de que trata el artículo 60 del
C.C.A.,[5] ante la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para que a través de las
acciones previstas en la ley se resuelva de fondo sobre sus pretensiones, no
implica que el solicitante pierda el derecho a que sea la propia
Administración, quien le resuelva las peticiones ante ella formuladas.
En ese orden de ideas, como lo ha sostenido
la Corte, debe tenerse además presente que la ocurrencia del denominado
silencio administrativo no hace improcedente la acción de tutela, pues la única
finalidad del silencio administrativo negativo es facilitarle al administrado
la posibilidad de acudir ante la jurisdicción para que ésta resuelva sobre sus
pretensiones. Pero tal circunstancia no implica considerar que el silencio
administrativo pueda equipararse a la resolución del recurso, pues el derecho
de petición sigue vulnerado mientras la administración no decida de fondo sobre
lo recurrido.
En sentencia T-027 de 2007, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra, la Corte fijo los argumentos principales en que se apoya
la anterior tesis jurisprudencial:
“a. La naturaleza del silencio
administrativo negativo y de la respuesta en ejercicio del derecho de petición
es distinta, pues el primero tiene un carácter procesal, en tanto que constituye
una autorización legal para acudir a la administración de justicia en procura
de la defensa de los derechos ciudadanos contra las decisiones administrativas
y, el segundo, tiene un carácter sustancial, como quiera que puede ejercerse,
de un lado, como un mecanismo de participación y control ciudadano y, de otro,
para asegurar la vigencia de los derechos fundamentales plasmados en las
actuaciones y omisiones de la administración (sentencias T-769 de 2002, T-306
de 2003 y T-581 de 2003, entre otras).
b. El silencio administrativo negativo no satisface el
derecho de petición puesto que, por el contrario, constituye la prueba
“palmaria e incontrovertible”[6]
de violación de dicha garantía fundamental. De hecho, si la finalidad del
derecho de petición (en todos sus componentes: las solicitudes de
reconocimiento, aclaración y modificación de derechos, las que contienen
recursos contra las decisiones administrativas y las solicitudes que pretenden
conseguir información de actuaciones administrativas públicas, entre otros), es
obtener una respuesta de fondo por parte de la administración, es lógico
concluir que la omisión de respuesta con consecuencias jurídicas (el silencio
administrativo) “no sustituye la respuesta material que la autoridad está
llamada a proferir”[7]
(entre muchas otras, esta tesis se encuentra en las sentencias T-294 de 1997,
T-242 de 1993, T-259 de 2004, T-134 de 2006).
c. Mientras el paso del tiempo tiene efectos
procesales constitutivos en el caso del silencio administrativo negativo,
frente al ejercicio del derecho de petición no sucede lo mismo, pues en este
último caso, a medida que pasa el tiempo la omisión de respuesta agrava la
afectación del derecho fundamental. Por consiguiente, tal y como lo ha
advertido la jurisprudencia constitucional, “si la administración no decide los recursos
interpuestos en la vía gubernativa… y la persona no recurre ante la
jurisdicción, la administración sigue obligada a resolver”[8]
(sentencias T-316 de 2006, T-692 de 2004, entre otras)”
Así entonces, cuando se han interpuesto
recursos para agotar la vía gubernativa y la autoridad pública a quien le han
sido presentados los recursos omite resolverlos y no cumple con los términos
legales, se encuentra vulnerando el derecho fundamental de petición.
Por último, en relación con el término para decidir un
recurso de reposición, o de apelación interpuesto para agotar la vía
gubernativa, la jurisprudencia de esta Corporación, también ha reiterado que es
el consagrado en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, que
otorga el término de 15 días para hacerlo.[9]
6. Solución del caso concreto
6.1. En el asunto que se revisa es evidente que la
Registraduría Nacional del Estado Civil desconoció los derechos fundamentales
de la señora Sandra Milena Santos Lozano, pues ha tardado más de cuatro años en
resolver de fondo la petición relacionada con la expedición de su documento de
identidad y además después de transcurridos más de 3 años desde su presentación,
no ha resuelto los recursos interpuestos contra la resolución que le canceló la
cédula de ciudadanía expedida a su nombre, impidiéndole, de esta forma, el
acceso a los servicios de salud y al reconocimiento de la personalidad jurídica.
Verificadas las pruebas que reposan en el
expediente, se tiene lo siguiente:
- Según el reporte de la consulta del
Archivo Nacional de Identificación – ANI-, y el Informe de Consulta Técnica, el
21 de octubre de 2001, le fue expedida a la accionante por primera vez en el
municipio de Chaparral la cédula de ciudadanía No.28.691.916, la cual aparece enviada
al lugar de preparación – Chaparral – el 10 de Diciembre de 2001.
- El 11 de abril de 2003, la Registraduría
Nacional del Estado Civil, le entregó la contraseña, con el número de identificación
No.28.637.916, para el trámite de expedición de su cédula de ciudadanía “por
primera vez”, solicitado en el Municipio de Coello – Tolima, con validez de
6 meses.
- De acuerdo con el Reporte de la consulta
del Archivo Nacional de Identificación – ANI-, la cédula No.28.637.916, no fue
remitida al municipio de Coello en el que se solicitó su preparación.
- Mediante Resolución No.1304 del 15 de
abril de 2004, el Director Nacional de Identificación, le canceló por múltiple
cedulación la cédula No.28.637.916, expedida en el municipio de Coello y dejó
vigente la cédula No.28.691.916, expedida en el municipio de Chaparral. En la
motivación del acto administrativo, se consignó lo siguiente:
“Que por las indagaciones que se hicieron
en las Secciones Alfabético y Dactiloscópico, Altas Bajas y Cancelaciones se
comprobó que los (las ) ciudadanos cuyos nombres se mencionan en la parte
resolutiva de esta providencia obtuvieron la expedición de más de una cédula de
ciudadanía.”
- El 25 de mayo de 2004, el mismo día de la
notificación, la accionante interpuso ante el Director Nacional de
Identificación, el recurso de reposición y apelación contra la Resolución
No.1304 del 15 de abril de 2004, con el fin de que se modifique, aclare o
revoque. Fundamentó el motivo de su inconformidad en “…el hecho de NO HABER
NUNCA  tramitado mi Cédula de Ciudadanía en la ciudad de Chaparral (Tol.), pues
no conozco esa Municipalidad.”
- El 22 de julio de 2005, mediante Oficio No.2409, los
Delegados de la Registraduría Nacional del Estado Civil, dieron traslado del
recurso al Director Nacional de Identificación.
- El 12 de septiembre de 2005, mediante Oficio No.1542
DNI GN, dirigido a los Registradores Especiales del Estado Civil,  el
Coordinador del Grupo de Novedades de la Registraduría, dio respuesta al
traslado del recurso en los siguientes términos:
“…la Registraduría Nacional del Estado
Civil le informa que consultado el Archivo Nacional de Identificación (ANI) se
constató: // Que de conformidad al artículo 67 del código electoral la cédula
de ciudadanía número 28.637.916 expedida a nombre de SANDRA MILENA SANTOS
LOZANO fue CANCELADA POR DOBLE CEDULACION mediante resolución 1304 de
2004. // Como consecuencia quedó VIGENTE la cédula de ciudadanía número 28.691.916
expedida a nombre SANDRA MILENA SANTOS LOZANO número con el
cual deberá solicitar duplicado del documento.”
- En el año 2004 la Registraduría Nacional
del Estado Civil, expidió a nombre de la actora una contraseña con el número de
identificación No.28.637.916, para acreditar el trámite de rectificación de esa
cédula de ciudadanía, solicitado en el Municipio de Coello – Tolima.
- El 14 de junio
de 2007, durante el trámite de la presente acción ante el Juzgado de instancia,
mediante Oficio AT-1085 el Jefe de la Oficina de Derechos de Petición y Tutelas
de la Registraduría, le informó a la accionante el deber de solicitar el
duplicado de la cédula No. 28.691.916 de Chaparral que se encuentra vigente,
ante la cancelación de la cédula expedida en el municipio de Coello por doble
cedulación.
De la anterior información, queda
plenamente establecido que no obstante que el 10 de octubre de 2001, la
Registraduría expidió a la accionante de primera vez en el municipio de
Chaparral la cédula de ciudadanía No.28.691.916, el 11 de abril de 2003, la
accionante solicitó en el municipio de Coello, la expedición de su cédula por
primera vez a la que se le asignó el número 28.637.916.
Al efectuarse las verificaciones
pertinentes por parte de la entidad, especialmente las destinadas a determinar
la existencia de una cédula anterior, lo que implica la verificación de las
impresiones dactilares, la Registraduría mediante resolución 1304 de abril 15
de 2004, un año después de efectuada la solicitud, resolvió cancelar una de las
cédulas de ciudadanía al encontrar una múltiple cedulación. Contra tal
decisión, la accionante interpuso los recursos de reposición y apelación y
además solicitó en el municipio de Coello la rectificación de la cédula con el
No.28.637.916, que fue anulada por la entidad.
6.2. Frente a los recursos interpuestos por
la actora y las gestiones adelantadas por la entidad para dar respuesta al derecho
de petición allí contenido, se tiene que del material probatorio obrante en el
expediente no se aprecia escrito alguno que permita asegurar que la impugnación
fue respondida de manera oportuna, clara y de fondo por parte de la Registraduría.
Por el contrario, se evidencia negligencia de la entidad para atender la
petición de modificación, aclaración o revocatoria oportunamente interpuesta
por la accionante el 25 de mayo de 2004, puesto que el traslado al destinatario
– Dirección Nacional de Identificación -, por parte de los funcionarios
Delegados en Ibagué, se produjo inexplicablemente hasta el 22 de julio de 2005,
y hasta la fecha, es decir un poco más de tres años desde su presentación no
han sido resueltos de fondo y de manera clara.
Es de anotar, que los oficios No.2409, de fecha 22 de
julio de 2005, suscrito por los funcionarios Delegados y No.1542 DNI GN del 12
de septiembre del mismo año, suscrito por el Coordinador del Grupo de
Novedades, allegados por la entidad con el escrito de respuesta al
requerimiento de esta Corporación en el trámite de revisión de la presente
tutela, no resuelven de fondo la petición de la actora. Lo anterior, puesto que
con el primero de ellos, se surtió tardíamente el traslado del recurso al
funcionario competente y el segundo contiene el resultado de la consulta de los
archivos que en relación con la cédula de ciudadanía de la actora reposan al
interior de la entidad, pero no se dirigen a la peticionaria, ni tampoco se
relacionan con el motivo de la inconformidad expresado en el recurso, en donde
la actora niega categóricamente haber estado en el Municipio de Chaparral.
También es pertinente precisar que de
conformidad con la jurisprudencia de la Corte ya citada, la ocurrencia del
silencio administrativo por haber trascurrido el término previsto en la ley sin
notificar una decisión expresa, es demostrativa de la ineficiencia e
inactividad de la administración y no puede entenderse como la respuesta a los
recursos presentados.
De lo anteriormente expuesto, aparece claro
que la Registraduría vulneró el derecho de petición de la señora Sandra Milena
Santos Lozano al no resolver los recursos de reposición y apelación
interpuestos oportunamente contra la Resolución No.1304 del 15 de abril de
2004.
6.3. Ahora bien, en lo relacionado con la
expedición del documento de identidad, es preciso señalar que, independientemente
de las razones que han llevado a la demora en el trámite, lo cierto es que después
de cuatro años de la solicitud inicial, en la actualidad la accionante se
encuentra indocumentada, en tanto que tiene vigente un número de cédula que no
corresponde al que aparece en las contraseñas que le fueron expedidas y respecto
del cual tampoco posee el documento con el cual pueda identificarse.
Si bien no puede desconocerse que erradamente la
accionante solicitó en el año 2003, la expedición de su cédula de ciudadanía no
obstante que tres años antes, en el año 2001, según la información suministrada
por la entidad demandada, ya se la habían expedido en otro municipio con un
cupo numérico diferente, y además, que en el año 2004, tramitó la rectificación
de una cédula que fue anulada por múltiple cedulación, la entidad accionada
estaba en la obligación de suministrar a la accionante, la información y
orientación sobre el procedimiento correcto y los documentos y requisitos
necesarios para la obtención de su cédula de ciudadanía, y no simplemente, después de transcurridos varios
años, indicarle la necesidad de solicitar el duplicado de la cédula, amparado
en la doble cedulación, sin brindarle a la actora información detallada y
oportuna, relacionada con las diferentes alternativas existentes, para
facilitar el acceso a su documento de identidad y al ejercicio de sus derechos civiles,
entre los que se encuentran los servicios de salud.
Ante el extenso tiempo transcurrido desde la solicitud
inicial para la expedición del documento – 11 de abril de 2003 -, que se surtió
tan solo un año después con la cancelación de la cédula de ciudadanía mediante la
Resolución No.1304 del 15 de abril de 2004, cuyos recursos interpuestos el 25
de mayo de 2004, fueron trasladados al competente hasta el 22 de julio de 2005
y sin que a la fecha hayan sido resueltos, es indudable que la actora se
encuentra en situación de desventaja toda vez que carece del medio idóneo para
su identificación.
Así entonces, en criterio de esta Sala la conducta
omisiva y claramente dilatoria de la entidad demandada tanto en la expedición
de la cédula de ciudadanía, como para la resolución de los recursos
interpuestos por la actora para agotar la vía gubernativa, sin justificación
alguna y sin haberle suministrado la orientación que su situación particular
ameritaba, imponen el amparo de los derechos fundamentales de petición, debido
proceso, a la personalidad jurídica, igualdad, al libre ejercicio de los
derechos políticos de la señora Sandra Milena Santos Lozano.
Por lo anterior, se revocará la sentencia proferida
por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué y se
ordenará a la Registraduría Nacional del Estado Civil se pronuncie de fondo
sobre el recurso de reposición y apelación interpuesto el 25 de mayo de 2004,
contra la resolución No.1304 del 15 de abril de 2004, proferida por la
Dirección Nacional de Identificación al encontrar una doble cedulación. También
se ordenará a la entidad accionada que, informe a la actora de manera detallada
sobre el procedimiento y requisitos necesarios para adelantar el trámite de
expedición de la cédula de ciudadanía, duplicado o rectificación que
corresponda, cuyo documento será expedido dentro del término máximo de dos (2)
meses
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo proferido el 28 de junio de 2007,
proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Ibagué - Tolima de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta
providencia. En consecuencia, CONCEDER la acción de tutela para amparar
los derechos fundamentales de petición, debido proceso, a la personalidad
jurídica, igualdad y al libre ejercicio de los derechos políticos de la señora
Sandra Milena Santos Lozano.
Segundo.- ORDENAR a la Registraduría Nacional del Estado Civil que
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este
fallo, si aún no la ha hecho, se pronuncie de fondo sobre el recurso de
reposición y apelación, interpuesto por la señora Sandra Milena Santos Lozano,
mediante el escrito presentado el 25 de mayo de 2004. Además en este mismo
término, deberá informarle a la actora de manera detallada sobre el
procedimiento y requisitos necesarios para adelantar el trámite de expedición
de la cédula de ciudadanía, duplicado o rectificación que corresponda, cuyo
documento será expedido dentro del término máximo de dos (2) meses.
Tercero: Por Secretaría General, líbrese la comunicación prevista en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
En Sentencia T-377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiterada entre
otras en Sentencias T-1089 y T-1160A de 2001, M.P. Manuel José Cepeda  Espinosa
y T-559 de 2007, M.P. Jaime Araujo Rentería, la Corte ha delineado algunos
supuestos fácticos mínimos que determinan el ámbito de protección
constitucional del Derecho de petición: “a) El derecho de petición es
fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la
democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros
derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la
participación política y a la libertad de expresión. // b) El núcleo esencial
del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la
cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si
ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.// c) La
respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse
de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta
en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se
incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de
petición.// d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo
solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.// e) Este
derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes
ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones
privadas cuando la ley así lo determine. // f) La Corte ha considerado que
cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario
separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o
cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como
si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se
constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental,
puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra
particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental
solamente cuando el Legislador lo reglamente.// g) En relación con la
oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la
administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se
acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días
para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí
dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la
autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en
el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de
razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en
cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que
la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia
que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la
respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes. // h) La figura del silencio administrativo no libera a la
administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su
objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de
que se ha violado el derecho de petición. //i) El derecho de petición también
es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho
consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”
Posteriormente, a los anteriores supuestos en sentencias T-219 de 2001,
M.P. Fabio Morón Díaz y T-2459 de 2001, M.P.José Gregorio Hernández Galindo, la
Corte añadió otros dos, a saber: “j) La falta de competencia de la entidad
ante quien se plantea no la exonera del deber de responder”. // “k) Ante la
presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al
interesado.”.
[2]
Sobre este tema, se pueden consultar entre otras las
sentencias T-1227 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-1237 de 2001, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández, T-524 de 2001 y T-1330 de 2001, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, T-134 de 2002, T- 953 de 2003, T-956 de 2004, T-270 de
2005 y T-623 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-1304 de 2001 y T-138 de 2006,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[3]
Ver entre otras las Sentencias T-1227 de 2000, M.P. Alejandro Martínez
Caballero, T-1237 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-524 de 2001 y
T-166 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4]
Ver Sentencia T-646 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5]
El artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, consagra la figura del
silencio administrativo,  en tratándose de recursos, en los siguientes
términos: "Transcurrido un plazo de dos (2) meses contado a partir de
la interposición de los recursos  de reposición o de apelación sin que se haya
notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es
negativa. (...) "La ocurrencia del silencio administrativo negativo
previsto en el inciso 1o. no exime a la autoridad de responsabilidad; ni le
impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo
contencioso administrativo."
[6] Expresión utilizada en la sentencia T-365 de 1998.
[7] Sentencia T-259 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[8] Sentencia T-304 de 1994.
[9] Ver también las Sentencias T-795 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra y T-923 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.