C-713-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-713/12
(Bogotá D.C., 12
de Septiembre  de 2012)
CONDUCTAS QUE VULNERAN EL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Y
EL DERECHO A LA SALUD-Regulación no desconoce el principio de legalidad
Encuentra
la Corte que los argumentos aducidos por el demandante sobre la
vulneración del debido proceso administrativo en su componente del principio
de legalidad, al no establecer el sujeto respecto del cual se predica cada
conducta contenida en los 14 numerales, no prescribir los elementos básicos de
las conductas típicas utilizando la técnica de tipos en blanco y no realizar
las remisiones normativas precisas, resultan desestimados: no obstante
la mayor flexibilidad que se admite en la tipificación de las conductas en
materia sancionatoria administrativa, según el cual es posible la definición de
conductas indeterminadas y la utilización de la técnica de tipos en blanco,
esta Corporación encuentra que las conductas enumeradas en el artículo 130 de la
Ley 1438 de 2011, se hallan claramente determinadas o son determinables, en la
medida que la norma impugnada realiza las remisiones normativas
correspondientes.
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Fundamento constitucional/SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Conformación
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Inspección y vigilancia
INSPECCION Y VIGILANCIA DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Contenido
normativo
DEBIDO PROCESO-Aplicación a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Exigencias
Esta Corporación ha señalado que el principio de
legalidad exige: “(i) que el señalamiento de la sanción sea hecho directamente
por el legislador; (ii) que éste señalamiento sea previo al momento de comisión
del ilícito y también al acto que determina la imposición de la sanción; (iii)
que la sanción se determine no solo previamente, sino también plenamente, es
decir que sea determinada y no determinable” y tiene como finalidad proteger la
libertad individual, controlar la arbitrariedad judicial, asegurar la igualdad
de todas las personas ante el poder punitivo estatal y en su materialización
participan, los principios de reserva de ley y de tipicidad.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Concreción
PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Elementos
DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONATORIO-Jurisprudencia constitucional
TIPO EN BLANCO O
INDETERMINADO EN MATERIA SANCIONATORIA-Concepto
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Gradación
dependiendo del tipo de derecho sancionador
CONDUCTAS QUE VULNERAN EL
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Y EL DERECHO A LA SALUD-Respeto
del principio de legalidad
REGULACION DE CONDUCTAS QUE
VULNERAN EL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Y EL DERECHO A LA
SALUD-Garantía del derecho de defensa y debido proceso
SUPERINTENDENCIA NACIONAL
DE SALUD-Facultad de impartir reglas, ordenes y mandatos a sus vigilados en
ejercicio de sus competencias/SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Facultad
de imponer sanciones/REGULACION DE CONDUCTAS QUE VULNERAN EL SISTEMA GENERAL
DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Y EL DERECHO A LA SALUD-Señalamiento del
sujeto activo de las sanciones administrativas
CONDUCTAS QUE VULNERAN EL
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Y EL DERECHO A LA SALUD-Se
encuentran claramente determinadas o determinables
Referencia: expediente
D-8984
Actores: Rodrigo Paul
Jiménez Martínez
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 130 de la ley 1438 de 2011
Magistrado Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
1. Texto normativo demandado
El ciudadano Rodrigo Paul
Jiménez Martínez, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, demanda la inconstitucionalidad del artículo 130 de la
Ley 1438 de 2011. El texto normativo es el siguiente, subrayando los apartes
demandados:
“LEY 1438 DE 2011
(enero 19)
Diario Oficial No. 47.957 de 19 de enero de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se reforma el Sistema General
de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
ARTÍCULO 130. CONDUCTAS
QUE VULNERAN EL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Y EL DERECHO A LA
SALUD. La Superintendencia Nacional de Salud, impondrá multas
en las cuantías señaladas en la presente ley o revocará la licencia de
funcionamiento, si a ello hubiere lugar, a las personas naturales y jurídicas
que se encuentren dentro del ámbito de su vigilancia, así como a título
personal a los representantes legales de las entidades públicas y privadas,
directores o secretarios de salud o quien haga sus veces, jefes de presupuesto,
tesoreros y demás funcionarios responsables de la administración y manejo de
los recursos del sector salud en las entidades territoriales, funcionarios y
empleados del sector público y privado de las entidades vigiladas por dicha
Superintendencia, cuando violen las disposiciones del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, entre otras, por incurrir en las siguientes conductas:
130.1 Violar la Ley 1098 de 2006 en lo relativo a la prestación de servicios de
salud.
130.2 Aplicar preexistencias a
los afiliados por parte de la Entidad Promotora de Salud.
130.3 Impedir u obstaculizar
la atención inicial de urgencias.
130.4 Poner en riesgo la vida
de las personas de especial protección constitucional.
130.5 No realizar las
actividades en salud derivadas de enfermedad general, maternidad, accidentes de
trabajo, enfermedad profesional, accidentes de tránsito y eventos
catastróficos.
130.6 Impedir o atentar en
cualquier forma contra el derecho a la afiliación y selección de organismos e
instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral, por parte del empleador
y, en general, por cualquier persona natural o jurídica.
130.7 Incumplir las
instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia, así como por la
violación de la normatividad vigente sobre la prestación del servicio público
de salud y el Sistema General de Segundad Social en Salud.
130.8 Incumplir con las normas
de afiliación por parte de los empleadores, contratistas, entidades que
realizan afiliaciones colectivas o trabajadores independientes.
130.9 Incumplir la Ley 972 de 2005.
130.10 Efectuar por un mismo
servicio o prestación un doble cobro al Sistema General de Seguridad Social en
Salud.
130.11 Efectuar cobros al
Sistema General de Seguridad Social en Salud con datos inexactos o falsos.
130.12 No reportar
oportunamente la información que se le solicite por parte del Ministerio de la
Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, por o por la Comisión
de Regulación en Salud o quien haga sus veces.
130.13 Obstruir las
Investigaciones e incumplir las obligaciones de información.
130.14 Incumplir con el
reconocimiento y pago de las prestaciones económicas en el Sistema General de
Seguridad Social en Salud.
(...)”
2. Demanda: pretensión y fundamentos
2.1. Pretensión
2.1. El actor solicita sea
declarado inconstitucional el artículo 130 de la Ley 1438 de 2011, por
considerar que vulnera el artículo 29 de la Constitución Política.
2.2. Fundamento del cargo: vulneración del artículo 29 de
la Constitución
2.2.1. Expresa el actor que la
disposición acusada vulnera el debido proceso, al que están obligadas las
actuaciones administrativas, máxime si se trata del ejercicio de una función
sancionatoria.
2.2.2. El debido proceso impone
la necesidad de que los procedimientos sancionatorios tengan anteriormente
definido cuál es la conducta reprochada y quien puede cometerla, en que
consiste la sanción, cual es el procedimiento para imponer la sanción, y quien
es el funcionario que competente para llevarlo a cabo. Si desconoce algún
elemento del principio de legalidad, se viola el debido proceso.
2.2.3. En el presente caso, se
desconoció el debido proceso en su componente denominado principio de
legalidad: (i) al no establecer el sujeto respecto del cual se predica cada
conducta, pues si bien indica los sujetos activos de las conductas
sancionables, no especifica cuáles de las conductas y prohibiciones contenidas
en los 14 numerales, son aplicables a cada uno de los sujetos enunciados en el
inciso 1º del mismo; (ii) al no prescribir los elementos básicos de las
conductas típicas y utilizar la técnica de tipos en blanco, sin realizar las
remisiones normativas precisas ni establecer los criterios para establecer con
claridad la conducta.
3. Intervenciones oficiales y ciudadanas
3.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Debe ser declarada exequible, por los siguientes
argumentos:
3.1.1. No se vulnera el debido proceso administrativo en
lo que tiene que ver con el principio de legalidad, pues el legislador, al
facultar a la Superintendencia Nacional de Salud para sancionar las conductas
en ella relacionadas, está dando a conocer plenamente a sus vigilados los
motivos por los cuales pueden ser sancionados. Además, la norma permite
establecer el sujeto respecto del cual se predica cada conducta, pues cada una
de las entidades vigiladas tienen claramente definidas sus funciones en la ley
y los reglamentos y en esa medida, conocen lo que se espera de ellos en
términos de cumplimiento de deberes, conociendo también lo que implica su
violación o incumplimiento como sujeto vigilado.
3.1.2. La disposición impugnada señala claramente todos
los aspectos que debe contener una norma sancionatoria, así: i) los sujetos
sancionables se encuentran identificados por la ley y los reglamentos y la
norma acusada los enumera taxativamente; ii) las sanciones que la
Superintendencia Nacional de Salud debe imponer a quienes incurran en las
conductas reprochables, están definidas por los artículos 131 a 134 de la misma ley; iii) las conductas que dan lugar a la imposición de sanciones se
encuentran establecidas en los 14 numerales que hacen parte de la norma
atacada, bastando consultar su tenor literal y en razón de que se trata de una
norma que hace parte de un ordenamiento amplio y sistematizado.
3.2. Defensoría del Pueblo
3.2.1. Debe la Corte  declararse inhibida para
pronunciarse de fondo por ineptitud formal de la demanda, por carecer de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia al estar fundada en
interpretaciones subjetivas del accionante acerca de la norma acusada y de
otras disposiciones legales no demandadas, sin que las unas y las otras digan
lo que actor afirma que dicen. Las manifestaciones realizadas por el demandante
no permiten deducir un conjunto de argumentos para una evaluación adecuada de
la inconstitucionalidad del artículo parcialmente demandado, para desvirtuar la
presunción de constitucionalidad que lo ampara.
3.2.2. No obstante, si la Corte considera que la demanda
reúne las condiciones para realizar un examen de constitucionalidad de la
norma, considera la defensoría debe declararse su exequibilidad por cuanto en
su criterio no desconoce el principio de legalidad previsto en el artículo 29
de la Carta Política.
3.3. Asociación Colombiana de Medicina
Solicita la exequibilidad. Y aplaude la existencia de normas
que sirvan de instrumento al gobierno nacional para el cumplimiento de su papel
de vigilancia y control, y para que estas puedan ser cumplidas con todo rigor
en el Sistema General de Salud.
3.4. Academia Colombiana de Jurisprudencia
Debe ser declarada exequible, por cuanto:
3.4.1. Los argumentos planteados por el actor frente a la
vulneración del debido proceso, no hacen una confrontación jurídica entre la
disposición acusada y la preceptiva constitucional presuntamente vulnerada,
sino que se aportan razones de contenido práctico y de interés eminentemente
subjetivo.
3.4.2. Frente a la presunta omisión de identificación de
los sujetos destinatarios de las medidas y las conductas que las generan,
expresa que si se encuentran claramente identificados en la disposición
acusada.
3.5. Comisión de Regulación en Salud
Manifiesta que se encuentra impedida para emitir un
concepto especializado, en razón de existir conflicto de interés, por estar la
Comisión de Regulación en Salud, sujeta a la inspección, vigilancia y control
integral de la Superintendencia Nacional de Salud. (Artículo 13, Decreto
2067/91).
4. Concepto del Procurador General de la Nación[1]
Debe declararse exequible por las siguientes razones:
4.1. Frente a lo manifestado por el actor de que la norma
acusada no permite establecer el sujeto respecto del cual se predican cada una
de las conductas contempladas en la norma, yerra el actor, pues el inciso 1º de
la disposición acusada indica que son sujetos de investigación y sanción
policiva administrativa las personas que se encuentran dentro del ámbito de
vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, lo cual se indica
claramente en el artículo 121 de la ley 1438/11.
4.2. En cuanto a que la norma demandada contiene tipos en
blanco, sin remisiones normativas precisas y sin criterios para determinar la
conducta a sancionar, de la revisión de los numerales 2 a 6 y 8 a 14, no se aprecia la vulneración del principio de legalidad, pues en su texto las
conductas están determinadas con precisión o son determinables, garantizándose
el derecho a la defensa y la garantía del debido proceso.
4.3. Ahora bien, frente a las conductas previstas en los
numerales 1 y 7, es necesario una revisión adicional. En cuanto la  prescrita
en el numeral 1, no se constata violación alguna del principio de legalidad,
pues hace una remisión a la violación de la ley 1098 de 2006, sobre el Código
de la Infancia y la Adolescencia, que tiene sustento en los artículos 44, 45 y
47 de la Carta Política. En cuanto a las conductas previstas en el numeral 7,
referidas al incumplimiento de las instrucciones y ordenes impartidas por la
Superintendencia Nacional de Salud y la violación de la normatividad sobre
prestación del servicio publico de salud y del Sistema general de Seguridad
Social en Salud, podrían considerarse amplias y vagas, lo que podría facilitar
conductas arbitrarias de los operadores jurídicos.
4.4. En este sentido, la Corte debe declarar exequible el
numeral 7 del artículo 130 de la Ley 1438/11, bajo el entendido que tanto las
instrucciones  y ordenes que imparta la Superintendencia Nacional de Salud,
como la violación de la normatividad vigente sobre la prestación de los
servicios de salud y del Sistema general de Seguridad Social en Salud, deben
fundarse en normas previstas en la Constitución  Política, la ley o en el
reglamento, con un considerable grado de concreción, precisión y especificidad
que permita determinar de manera inequívoca  tanto el sujeto responsable, como
el grado de responsabilidad por acción u omisión en el cumplimiento de sus
deberes y obligaciones o incursión de prohibiciones.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional
es competente para conocer de la presente demanda, al estar dirigida contra una
disposición legal, en virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 6º de
la Constitución Política.
2. Problema jurídico constitucional
¿Vulnera el artículo 130 de la ley 1438 de 2001 el principio
de legalidad como pilar fundamental del debido proceso contenido en el artículo
29 de la Constitucional Política, al describir las conductas que vulneran el sistema general de seguridad social en salud y
el derecho a la salud, utilizando la figura de tipos en blanco y sin hacer las
remisiones normativas expresas, y al no especificar el sujeto respecto
del cual se predica cada una de ellas?
4. Cargo único: vulneración del debido proceso
administrativo por desconocimiento del principio de legalidad
4.1. Concepto de la inconstitucionalidad
en la demanda
Para el actor, la disposición
acusada contenida en el artículo 130 de la ley 1438 de 2011 vulnera el debido
proceso administrativo en su componente del principio de legalidad, al no
establecer el sujeto respecto del cual se predica cada conducta. A su juicio,
si bien indica los sujetos activos de las conductas sancionables, (i) no
especifica las conductas y prohibiciones contenidas en los 14 numerales
aplicables a cada uno de los sujetos enunciados en el inciso 1º del mismo, y
(ii) no prescribe los elementos básicos de las conductas típicas y utiliza la
técnica de tipos en blanco sin realizar las remisiones normativas precisas ni
establecer los criterios para determinar con claridad la conducta.
4.2. Norma
demandada y contexto normativo
4.2.1. El Sistema de Seguridad Social
4.2.1.1. La Constitución Política de 1991 reconoce
fundamento constitucional expreso a la seguridad social. Los artículos 48 y 49
de la Constitución lo definen como un derecho irrenunciable de todos los
habitantes y como un servicio público de carácter obligatorio, que debe
prestarse por entidades públicas o privadas bajo la dirección coordinación y
control del Estado, a ser desarrollado con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación,
en los términos que señale la ley.
4.2.1.2. En cumplimiento de los preceptos constitucionales
contenidos en los artículos 48 y 49, el legislador en ejercicio de su libertad
de configuración legislativa en materia de salud y seguridad social, expidió la
Ley 100 de 1993, mediante la cual creó el Sistema de Seguridad Social Integral[2]. Allí se
definió el sistema general de seguridad social en salud, como un servicio
público esencial y obligatorio, cuya dirección, organización y control están a
cargo del Estado. En tal sentido, corresponde a éste la obligación de crear las
reglas necesarias para que las diferentes entidades e instituciones del sector
de la salud puedan garantizar efectivamente la prestación de los servicios que
sean requeridos por las personas, así como la de ejercer la inspección,
vigilancia y control de su prestación.
4.2.2. La inspección y vigilancia del Sistema General de
Seguridad Social
4.2.2.1. El artículo 189, numeral 22 de la Constitución
Política, establece que corresponde al Presidente de la República, “ejercer
la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos.”
labor que en materia de salud, ejerce a través de la Superintendencia Nacional
de Salud.
4.2.2.2. En desarrollo del artículo 20 transitorio de la
Constitución Política de 1991,  se realizó la restructuración de la ya
existente Superintendencia Nacional de Salud, estableciéndole como objetivo ser
la autoridad técnica de inspección, vigilancia y control en relación con: a) el
cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias a que están sujetas
las entidades que prestan servicios de salud, las que prestan servicios de
medicina Prepagada y las Cajas de Compensación Familiar; b) la eficiencia en la
aplicación, en la obtención y aplicación de los recursos de las entidades del
Subsector Oficial del Sector Salud; y, c) la liquidación, recaudo, giro, cobro
y utilización de los recursos fiscales y demás arbitrios rentísticos,
cualquiera que sea su origen, con destino a la prestación de los servicios de
salud. (Decreto 2165 de 1992).
4.2.2.3. Por Decreto 1259/94, se le amplió el ámbito de
acción, extendiéndolo al Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito –SOAT,
FOSYGA, a las Entidades Promotoras de Salud de los Regímenes Contributivo y
Subsidiado, a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud –IPS,
Empleadores y Entidades Territoriales (Departamentos, Distritos y Municipios) y
mediante la Ley 1122/07 se creó el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control
del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en cabeza de la
Superintendencia Nacional de Salud y se estableció dentro de sus funciones, la
facultad de: “f) Sancionar en el ámbito de
su competencia y denunciar ante las instancias competentes las posibles
irregularidades que se puedan estar cometiendo en el Sistema General de
Seguridad Social de Salud”
4.2.2.4. La Ley 1438/11, de la que hace parte la disposición
acusada, “Por medio de la cual se reforma
el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras
disposiciones.” consagró entre otras, en
su titulo VII, las normas sobre inspección, vigilancia y control, en las que:
i) se ordenó la desconcentración de la Superintendencia Nacional de Salud y se
le facultó para delegar funciones; ii) se establecieron normas sobre los
recursos de la misma; iii) se señalaron las entidades sujetas a la inspección,
vigilancia y control integral de la SNS; iv) se prescribieron disposiciones
relativas a la intervención forzosa de las entidades vigiladas por parte de la
SNS; v) se le otorgaron funciones jurisdiccionales y se le facultó para imponer
medidas cautelares y  vi) se definieron las reglas y el procedimiento para la
aplicación de sanciones.
4.2.2.5. En este contexto el
artículo 130 de la Ley 1438/11, acusado en esta oportunidad dispuso: i) las
conductas que vulneran el Sistema General de Seguridad Social en Salud y el
derecho a la salud, descritas en sus numerales 130.1 a 130.14; ii) señaló los sujetos activos de las conductas reprochables, indicando a “las
personas naturales y jurídicas que se encuentren dentro del ámbito de su
vigilancia, así como a título personal a los representantes legales de las
entidades públicas y privadas, directores o secretarios de salud o quien haga
sus veces, jefes de presupuesto, tesoreros y demás funcionarios responsables de
la administración y manejo de los recursos del sector salud en las entidades
territoriales, funcionarios y empleados del sector público y privado de las
entidades vigiladas por dicha Superintendencia” y
iii) prescribió las consecuencias de incurrir en ellas, cuando dijo: “La
Superintendencia Nacional de Salud, impondrá multas en las cuantías señaladas
en la presente ley o revocará la licencia de funcionamiento, si a ello hubiere
lugar.”
Entrará la Corte a analizar si
la disposición acusada vulnera el debido proceso en su dimensión del principio
de legalidad y tipicidad, como lo asegura el actor, al no indicar el sujeto
respecto del cual se predica cada conducta, no establecer los elementos básicos
de las conductas típicas y utilizar la técnica de tipos en blanco sin realizar
las remisiones normativas correspondientes.
4.3. El principio de legalidad en las actuaciones
administrativas
4.3.1. El artículo 29 constitucional dispone que el debido
proceso “se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas”, constituyéndose en la regulación jurídica previa
que limita los poderes del Estado y garantiza la protección de los derechos de
los administrados, de manera que ninguna de las actuaciones de la autoridad
pública dependa de su propio arbitrio, sino se encuentre sometida a los
procedimientos establecidos en la ley. Por su parte, el inciso 2 del artículo
29 de la Constitución Política, prescribe que “nadie podrá ser juzgado sino
conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal
competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada
juicio”, todo ello, con el fin de garantizar el debido proceso,
dentro del cual se reconoce como pilar fundamental el principio de legalidad.
4.3.2. Esta Corporación ha señalado que el principio de
legalidad exige: “(i) que el señalamiento de la sanción sea hecho
directamente por el legislador; (ii) que éste señalamiento sea previo al
momento de comisión del ilícito y también al acto que determina la imposición
de la sanción; (iii) que la sanción se determine no solo previamente, sino
también plenamente, es decir que sea determinada y no determinable”[3]
y tiene como finalidad proteger la libertad individual, controlar la
arbitrariedad judicial, asegurar la igualdad de todas las personas ante el
poder punitivo estatal[4]
y en su materialización participan, los principios de reserva de ley y de
tipicidad.
4.3.2.1. El primero de ellos exige que sea el Legislador,
como autoridad de representación popular, el facultado para producir normas de
carácter sancionador. Sobre este principio de reserva de ley, la Corte ha
señalado que de acuerdo con nuestro ordenamiento constitucional, sólo el
Legislador puede establecer, con carácter previo, la infracción y las sanciones
a que se hacen acreedores quienes incurran en ellas[5].
4.3.2.2. Por su parte, el principio de tipicidad se concreta
a través de la descripción completa, clara e inequívoca del precepto - la
orden de observar un determinado comportamiento, es decir de no realizar algo o
de cumplir determinada acción - y de la sanción - la consecuencia
jurídica que debe seguir a la infracción del precepto - [6] y busca que la
descripción que haga el legislador sea de tal claridad que permita que sus
destinatarios conozcan exactamente las conductas reprochables, evitando de esta
forma que la decisión sobre la consecuencia jurídica de su infracción, pueda
ser subjetiva o arbitraria[7].
Sobre el particular, esta Corporación en Sentencia C-343 de
2006, señaló:
“Uno de los principios
esenciales comprendidos en el artículo 29 de la Constitución Política es el
principio de tipicidad, que se manifiesta en la “exigencia de descripción
especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las
sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material
de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como
la correlación entre unas y otras.”[8]
Para que se pueda predicar el
cumplimiento del contenido del principio de tipicidad, se habrán de reunir tres
elementos, a saber:
(i) Que la conducta
sancionable esté descrita de manera especifica y precisa, bien porque la misma
esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la
aplicación de otras normas jurídicas;
(ii) Que exista una sanción
cuyo contenido material este definido en la ley;
(iii) Que exista correlación
entre la conducta y la sanción;”[9]
4.4. La tipicidad en el derecho administrativo
sancionador
4.4.1. El principio de tipicidad en el derecho
administrativo sancionador no se reclama con el mismo grado de rigor que se
demanda en materia penal, en virtud de la divergencia en la naturaleza de las
normas, el tipo de conductas reprochables, los bienes objeto de protección y la
finalidad de la sanción[10].
Sin embargo, ello no obsta para exigir la tipicidad de las conductas
reprochables, la predeterminación de la sanción y la existencia de un
procedimiento que asegure el derecho a la defensa[11].
4.4.2. En este sentido, la Corte en la sentencia C-564 de
2000, se pronunció cuando dijo que: “el derecho administrativo, a diferencia
de lo que sucede en el derecho penal, suele no establecer una sanción para cada
una de las infracciones administrativas que se presente, sino que se opta por
establecer clasificaciones más o menos generales en las que puedan quedar
subsumidos los diferentes tipos de infracciones. Para el efecto, el legislador
señala unos criterios que han de ser atendidos por los funcionarios encargados
de imponer la respectiva sanción, criterios que tocan, entre otros, con la
proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre la conducta o hecho
que se sanciona y la sanción que pueda imponerse, lo que le permite tanto al
administrado como al funcionario competente para su imposición, tener un marco
de referencia cierto para la determinación de la sanción en un caso concreto”[12].
Igualmente en pronunciamiento efectuado en la Sentencia C-
921 de 2001, con ocasión del estudio de la constitucionalidad de Decreto Ley
1259 de 1994, por el cual se restructuró la Superintendencia Nacional de Salud,
ésta Corporación señaló: “debe recordarse que las conductas o
comportamientos que constituyen falta administrativa, no tienen por qué ser
descritos con la misma minuciosidad y detalle que se exige en materia penal,
permitiendo así una mayor flexibilidad en la adecuación típica. // Es así como
en algunas ocasiones los anteriores elementos no se encuentran previstos en el
mismo instrumento normativo, sino que se hace necesario consultar el contenido
de otras disposiciones para especificar cuál es la conducta ordenada o
prohibida o cual es la sanción especifica aplicable.”[13]
Posteriormente, frente al derecho administrativo
sancionatorio, esta Corporación en Sentencia C-860 de 2006, reiteró la
flexibilidad que en esta materia adquieren los principios de legalidad y
tipicidad como parte del derecho al debido proceso, no siendo exigible con
tanta intensidad y rigor la descripción típica de las conductas y la sanción, y
considerando incluso la admisibilidad de conceptos indeterminados y tipos en
blanco, cuando manifestó:  “La jurisprudencia constitucional, ha sostenido
reiteradamente que el derecho administrativo sancionador guarda importantes
diferencias con otras modalidades del ejercicio del ius puniendi estatal,
específicamente con el derecho penal, especialmente en lo que hace referencia a
los principios de legalidad y de tipicidad, al respecto se ha sostenido que si
bien los comportamientos sancionables por la Administración deben estar
previamente definidos de manera suficientemente clara[14];
el principio de legalidad opera con menor rigor en el campo del derecho
administrativo sancionador que en materia penal[15];
por lo tanto el uso de conceptos indeterminados y de tipos en blanco en el
derecho administrativo sancionador resulta más admisible que en materia penal[16].”
La noción de tipo en blanco o indeterminado
en materia sancionatoria ha sido explicada por la Corte así:
“Por lo tanto la tipicidad en
las infracciones disciplinarias se establece por la lectura sistemática de la
norma que establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que
de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes
o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria.[17] Esta forma
de definir la tipicidad a través de normas complementarias, es un método
legislativo que ha sido denominado el de las normas en blanco. Estas consisten
en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones
que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser
complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras. Sobre los
tipos en blanco, la Corte ha dicho esas descripciones penales son
constitucionalmente válidas, siempre y cuando el correspondiente reenvío
normativo permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la
conducta penalizada y de la sanción correspondiente. [18]”.[19]
4.4.3. En suma, al principio de legalidad consagrado en la
Carta Política se le atribuyen diferentes gradaciones dependiendo del tipo de
derecho sancionador de que se trate[20].
La tipicidad, como regla del debido proceso, tiene plena vigencia en el derecho
administrativo sancionador pero con una intensidad diferente a la exigida en
materia penal, por cuanto la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes
jurídicos involucrados y la teleología de las facultades sancionatorias hacen
posible una flexibilización razonable de la descripción típica[21].
4.5. Análisis de la Constitucionalidad de la norma
demandada
Con fundamento en los anteriores presupuestos procederá la
Corte a establecer si, como lo sostiene el actor, la norma demandada vulnera el
principio de legalidad, en lo que se refiere a la tipicidad a la que deben
estar sujetas las infracciones al régimen General de Seguridad Social en Salud.
4.5.1. En primer término, encuentra la Corte que la
disposición acusada respetó el principio de legalidad, en lo referido a la
reserva legal, por estar contenida en una norma expedida por el legislador en
ejercicio de sus competencias. (Ley 1438 de 2011).
4.5.2. En segundo lugar, considera la Corte que no se
vulnera el principio de tipicidad, en tanto en el precepto acusado se indican caramente
todos los aspectos que debe contener una norma sancionatoria, como se verá a
continuación:
4.5.2.1. Los sujetos que pueden ser objeto de las sanciones
en ella consagradas, se encuentran expresamente enunciados en el inciso primero
de la disposición acusada, que determina que “La Superintendencia Nacional
de Salud, impondrá multas en las cuantías  señaladas en la presente ley o
revocara la licencia de funcionamiento si a ello hubiere legar, a las personas
naturales y jurídicas que se encuentren dentro de su ámbito de vigilancia[22],
así como a titulo personal a los representantes legales de las entidades
publicas y privadas, directores o secretarios de salud o quien haga sus veces,
jefes de presupuesto, tesoreros y demás funcionarios responsables de la
administración y manejo de recursos del sector salud en las entidades
territoriales, funcionarios y empleados del sector publico y privado de las
entidades vigiladas por dicha Superintendencia...” (subrayas agregadas)
4.5.2.2.  Las sanciones que han de imponerse a quienes
incurran en las conductas reprochables, están determinadas claramente por la
Ley 1438 de 2011, en un primer término por el mismo artículo, 130 objeto de
acusación, cuando expresa  que “la  Superintendencia Nacional de Salud
impondrá multas en las cuantías señaladas en la presente ley o revocará la
licencia de funcionamiento si a ello hubiere lugar”, y  por los
artículos 131, 132,  133 y 134 de la misma ley, que establecen el valor de las
multas por conductas vulneratorias del Sistema General de Seguridad Social en
Salud y el derecho a la salud, las multas aplicables por infracciones al
régimen de control de precios de los medicamentos y procedimientos, las multas
por el no pago de las acreencias por parte del Fosyga o las entidades
promotoras de salud y la dosificación de las multas, respectivamente. (subrayas
agregadas).
4.5.2.3. Las conductas que dan lugar a la imposición de las
sanciones precitadas, se encuentran enumeradas por la norma acusada, como se
indica a continuación:
“...cuando violen las
disposiciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre otras,
por incurrir en las siguientes conductas:
130.1 Violar la Ley 1098 de 2006 en lo relativo a la prestación de servicios de
salud.
130.2 Aplicar preexistencias a
los afiliados por parte de la Entidad Promotora de Salud.
130.3 Impedir u obstaculizar
la atención inicial de urgencias.
130.4 Poner en riesgo la vida
de las personas de especial protección constitucional.
130.5 No realizar las
actividades en salud derivadas de enfermedad general, maternidad, accidentes de
trabajo, enfermedad profesional, accidentes de tránsito y eventos
catastróficos.
130.6 Impedir o atentar en
cualquier forma contra el derecho a la afiliación y selección de organismos e
instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral, por parte del empleador
y, en general, por cualquier persona natural o jurídica.
130.7 Incumplir las
instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia, así como por la
violación de la normatividad vigente sobre la prestación del servicio público
de salud y el Sistema General de Segundad Social en Salud.
130.8 Incumplir con las normas
de afiliación por parte de los empleadores, contratistas, entidades que
realizan afiliaciones colectivas o trabajadores independientes.
130.9 Incumplir la Ley 972 de 2005.
130.10 Efectuar por un mismo
servicio o prestación un doble cobro al Sistema General de Seguridad Social en
Salud.
130.11 Efectuar cobros al
Sistema General de Seguridad Social en Salud con datos inexactos o falsos.
130.12 No reportar
oportunamente la información que se le solicite por parte del Ministerio de la
Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, por o por la Comisión
de Regulación en Salud o quien haga sus veces.
130.13 Obstruir las
Investigaciones e incumplir las obligaciones de información.
130.14 Incumplir con el
reconocimiento y pago de las prestaciones económicas en el Sistema General de
Seguridad Social en Salud.
(...)”
4.5.3. En relación con la afirmación del actor de que la
norma posee tipos en blanco, sin hacer las correspondientes remisiones
normativas y sin determinar los criterios básicos de la conducta reprochable,
cree la Corte relevante, considerar la definición del tipo penal en blanco
realizada jurisprudencialmente por esta Corporación “como aquel en que el
supuesto de hecho se encuentra desarrollado total o parcialmente por una norma
de carácter extrapenal” y las condiciones para que la remisión normativa
opere  en la complementación del tipo: i) que la remisión sea
precisa; ii) que  la norma a la cual se remite exista al momento de
conformación del tipo penal;  iii)  que la norma de complemento sea de
conocimiento público y, iv) que preserve los principios y valores
constitucionales[23].
4.5.4. No obstante la tipificación de las conductas
sancionables en el derecho administrativo sancionador no tiene la misma
exigencia que en el derecho penal, las conductas contenidas en los numerales 130.2 a 130,6, 130.8 y 130.10 a 130.14, se encuentran claramente determinadas o son determinables,
permitiendo a los vigilados conocer previamente los motivos por los cuales
pueden ser sancionados, garantizando el derecho a la defensa y el debido
proceso.
Como puede observarse, los numerales antes mencionados
contienen claramente las conductas sancionables, y en algunos casos, se expresa
claramente el sujeto activo de la misma.
“(...)
130.2 Aplicar preexistencias a
los afiliados por parte de la Entidad Promotora de Salud.
130.3 Impedir u obstaculizar
la atención inicial de urgencias.
130.4 Poner en riesgo la vida
de las personas de especial protección constitucional.
130.5 No realizar las
actividades en salud derivadas de enfermedad general, maternidad, accidentes de
trabajo, enfermedad profesional, accidentes de tránsito y eventos
catastróficos.
130.6 Impedir o atentar en
cualquier forma contra el derecho a la afiliación y selección de organismos e
instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral, por parte del empleador
y, en general, por cualquier persona natural o jurídica.
(...)
130.8 Incumplir con las normas
de afiliación por parte de los empleadores, contratistas, entidades que
realizan afiliaciones colectivas o trabajadores independientes.
(...)
130.10 Efectuar por un mismo
servicio o prestación un doble cobro al Sistema General de Seguridad Social en
Salud.
130.11 Efectuar cobros al
Sistema General de Seguridad Social en Salud con datos inexactos o falsos.
130.12 No reportar
oportunamente la información que se le solicite por parte del Ministerio de la
Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, por o por la Comisión
de Regulación en Salud o quien haga sus veces.
130.13 Obstruir las
Investigaciones e incumplir las obligaciones de información.
130.14 Incumplir con el
reconocimiento y pago de las prestaciones económicas en el Sistema General de
Seguridad Social en Salud.
(...)”
4.5.5. Frente a las conductas previstas en los numerales
130.1 y 130.9, referentes a la
violación de la ley 1098 de 2006 por la cual se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia, en
lo relativo a la prestación de servicios de salud y al incumplimiento de lo prescrito en la ley
972 de 2005,  por medio de la cual se adoptaron normas para mejorar la atención
por parte del Estado a la población que padece de enfermedades ruinosas o
catastróficas, especialmente el VIH/Sida, encuentra la Corte que estas son
determinables, en la medida que si bien para su configuración debe remitirse a
la norma que las complementa, su remisión es clara, existían al momento de la
expedición del articulo 130 de la Ley 1438/11 que tipificó las conductas
reprochables, y son normas de conocimiento público y preservan los principios y
valores constitucionales.
4.5.6. En cuanto a la conducta prevista en el numeral
130.7, referida al “incumplimiento de las instrucciones y órdenes impartidas
por la Superintendencia” y que en criterio del Procurador debe ser
declarada exequible condicionadamente, por ser muy amplia y vaga, pudiendo
conducir a actuaciones arbitrarias por parte de los operadores jurídicos,
considera la Corte, relevante mencionar la Sentencia C- 921 de 2001, en la que
se declaró la exequibilidad del numeral 23 del artículo 5 del Decreto 1259/94,
que establecía que la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de sus
funciones y facultades, podía imponer sanciones a las instituciones respecto de
las cuales tenia funciones de inspección y vigilancia, cuando desobedecieran
las instrucciones u órdenes por ella impartidas, en la que esta Corporación
respondió una acusación similar, en los siguientes términos:
“- La conducta o
comportamiento que da lugar a la imposición de la sanción también se encuentra
nítidamente descrita, y consiste en el desobedecimiento de las instrucciones
y órdenes que imparte la Superintendencia Nacional de Salud. Las
expresiones “instrucciones y órdenes” deben entenderse conforme al uso general
y ordinario de las palabras. Instrucción, según el Diccionario de la Real
Academia de la Lengua Española, es el “conjunto de reglas o advertencias para
algún fin”; “reglamento en que predominan las disposiciones técnicas y
explicativas para el cumplimiento de un servicio administrativo”. Orden es una
“regla o mandato”.
Si a los sujetos a la
vigilancia y control de la Superintendencia de Salud se les imponen unos
deberes y obligaciones por parte de esa entidad con el único fin de lograr la
eficiencia, calidad, oportunidad y permanencia en la prestación del servicio
público de salud, resulta apenas obvio, que se le autorice a esa misma entidad
para imponer sanciones de naturaleza administrativa a quienes no cumplan sus
mandatos, como medio de coerción ideado por el legislador, que se muestra
razonable y proporcionado para ese fin.
(...)”
En esta oportunidad, considera la Corte que la conducta
reprochable está claramente descrita, al consistir en el “incumplimiento de
las instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia”, en su condición
de entidad encargada de la inspección, vigilancia y control de la prestación de
los servicios de salud, en virtud de contar con la facultad no solo de impartir
las reglas, ordenes y mandatos a sus vigilados en ejercicio de sus
competencias, que permitan hacer efectivos los objetivos que se buscan
satisfacer con la inspección, vigilancia y control, sino imponer las sanciones
administrativas que su incumplimiento ocasione, motivo por el cual, no
considera la Corte procedente el condicionamiento solicitado por el Señor
Procurador.
4.5.7. Con referencia al argumento dado por el actor,
sobre que la norma no permite establecer el sujeto respecto del cual se predica
cada una de las conductas en ella descritas, encuentra la Corte que el inciso
1º de la disposición acusada señala claramente quienes son los sujetos activos
de las sanciones administrativas, como consecuencia de la comisión de las
conductas reprochables y que si bien la denominación “Las personas naturales
y jurídicas que se encuentren dentro del ámbito de su vigilancia” podría
considerarse indeterminada, el artículo 121 de la ley 1438/11 los enuncia
expresamente.
4.5.8. Por otro lado, cada una de las entidades vigiladas
por la Superintendencia Nacional de Salud, tienen claramente definidas sus
funciones en la Constitución, la ley y los reglamentos, por lo que saben
claramente cuales son sus deberes, sus responsabilidades y prohibiciones,
pudiendo conocer también lo que implica su violación o incumplimiento como
sujeto vigilado, y si es el operador jurídico quien en ejercicio de la potestad
sancionadora de la administración, no actúa con total respeto del ordenamiento
supremo, las layes y los reglamentos y, por ende, de los derechos fundamentales
del implicado, el sujeto afectado contará para su defensa con las acciones
contenciosas o incluso con la acción de tutela.
4.6. Conclusión
4.6.1.
Encuentra la Corte que los argumentos aducidos por el demandante sobre
la vulneración del debido proceso administrativo en su componente del principio
de legalidad, al no establecer el sujeto respecto del cual se predica cada
conducta contenida en los 14 numerales, no prescribir los elementos básicos de
las conductas típicas utilizando la técnica de tipos en blanco y no realizar
las remisiones normativas precisas, resultan desestimados: no obstante la mayor
flexibilidad que se admite en la tipificación de las conductas en materia
sancionatoria administrativa, según el cual es posible la definición de
conductas indeterminadas y la utilización de la técnica de tipos en blanco,
esta Corporación encuentra que las conductas enumeradas en el artículo 130 de la
Ley 1438 de 2011, se hallan claramente determinadas o son determinables, en la
medida que la norma impugnada realiza las remisiones normativas
correspondientes.
4.6.2. Frente a lo expresado por el actor de que la norma
acusada no permite establecer el sujeto respecto del cual se predica cada una
de las conductas contempladas en la norma, considera la Corte pertinente anotar
que el inciso 1º de la disposición acusada indica que son sujetos de investigación
y sanción administrativa las personas que se encuentran dentro del ámbito de
vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, lo cual se advierte
claramente en el artículo 121 de la ley 1438/11, y en razón de que cada una de
ellas tiene definidas por la Constitución, la Ley y los reglamentos sus
funciones, obligaciones y responsabilidades, siendo posible establecer y
conocer el incumplimiento y las consecuencias que ello acarrea.
Por lo expuesto, la Corte declarará exequible el
artículo 130 de la Ley 1438 de 2011, por los cargos estudiados.
5. Razón de la decisión de exequibilidad
Lo anterior, en virtud de mientras en el derecho penal se
protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines
retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la
administración se dirige a la protección de su organización y funcionamiento,
lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de las garantías, en
función de la importancia del interés público amenazado o desconocido[24]. En este
sentido, se ha admitido en la jurisprudencia constitucional, una menor
intensidad en la exigencia en materia de tipicidad de las conductas
reprochables, siendo posible la inclusión de conductas indeterminadas y la
utilización de tipos en blanco.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 130 de la Ley 1438 de
2011, por los cargos examinados en la presente
providencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI
EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado
(E)
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA
MENDEZ
Secretaria General
[1]
Concepto No 5356, recibido en la Corte Constitucional el 27 de abril de 2012. Folios. 78 a 86 cuaderno ppal.
[2]
Artículo 8 Ley 100 de 1993 dispone: “Conformación del sistema de seguridad
social integral. El Sistema de Seguridad Social Integral es el conjunto
armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está
conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud,
riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen
en la presente ley”.
[3]
Sentencia C- 475 de 2004.
[4]
Ver entre otras las Sentencias C-710 de 2001, C-099 de 2003.
[5]
Sentencia C-739 de 2000.
[6]
Sentencia C-739 de 2000.
[7]
Sentencia C-739 de 2000.
[8]
Sentencia C- 827 de 2001.
[9]
Sentencia C- 343 de 2006.
[10]
Sentencia C-099 de 2003.
[11]
Sentencia C-386 de 1996.
[12]
Al respecto, ver igualmente la Sentencia C-404 de 2001.
[13]
Ver entre otras las sentencias C- 099de 2003, C-406 de 2004.
[14]
Sentencia C- 530 de 2003.
[15]
Sentencias T- 438 de 1992, C- 195 de 1993, C- 244 de 1996, C- 280 de 1996, C-
530 de 2003.
[16]
Sentencia C- 530 de 2003.
[17]
Cf. Ossa Arbeláez, Jaime Derecho
Administrativo Sancionador Ed. Legis Bogotá 2000 pág. 273
[18]
Cfr. Sentencias C-127 de 1993 y C-599 de 1999. M.P Alejandro Martínez Caballero.
[19]
Sentencia C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[20]
Sentencia C- 406 de 2004.
[21]
Sentencias C- 564 de 2000 y C- 099 de 2003.
[22]La Ley 1438 de 2011, de la cual hace parte la disposición acusada, en su artículo 121, enumeró
los sujetos a la inspección vigilancia y control integral de la Superintendencia Nacional de Salud, estableciendo que serán: “121.1 Las Entidades Promotoras
de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, las Empresas Solidarias, las Asociaciones
Mutuales en sus actividades de Salud, las Cajas de Compensación Familiar en sus
actividades de salud, las actividades de salud que realizan las aseguradoras,
las Entidades que administren planes adicionales de salud, las entidades
obligadas a compensar, las entidades adaptadas de Salud, las administradoras de
riesgos profesionales en sus actividades de salud. Las entidades pertenecientes
al régimen de excepción de salud y las universidades en sus actividades de
salud, sin perjuicio de las competencias de la Superintendencia de Subsidio Familiar.
121.2 Las Direcciones Territoriales de Salud en el ejercicio
de las funciones que las mismas desarrollan en el ámbito del sector salud,
tales como el aseguramiento, la inspección, vigilancia y control, la prestación
de servicios de salud y demás relacionadas con el sector salud.
121.3 Los prestadores de servicios de salud públicos,
privados o mixtos.
121.4 La Comisión de Regulación en Salud y el Fondo de
Solidaridad y Garantía, Fosyga, o quienes hagan sus veces.
121.5 Los que exploten, produzcan, administren u operen,
bajo cualquier modalidad, el monopolio rentístico de loterías, apuestas
permanentes y demás modalidades de los juegos de suerte y azar.
121.6 Los que programen, gestionen, recauden, distribuyan,
administren, transfieran o asignen los recursos públicos y demás arbitrios
rentísticos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
121.7 Las rentas que produzcan cervezas, sifones, refajos,
vinos, aperitivos y similares y quienes importen licores, vinos, aperitivos y
similares y cervezas.
121.8 Los que exploten, administren u operen, bajo cualquier
modalidad, el monopolio rentístico de los licores.”
[23]
Sentencia 442 de 2011.
[24]
Sentencia T-145 de 1993.