C-170-01
Sentencia C-146/01
Sentencia
C-170/01
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Carácter
excepcional
FUNCION
LEGISLATIVA-Reserva
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Traslado a
órganos distintos del gobierno
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Condiciones
para traslado a órganos distintos del gobierno
POTESTAD
REGLAMENTARIA EN COMERCIO EXTERIOR-Condiciones para traslado a órganos distintos del gobierno
POTESTAD
REGLAMENTARIA EN COMERCIO EXTERIOR-Traslado a órganos dependientes del gobierno
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Condiciones
para traslado a órgano que no configure gobierno
Es posible
conferir potestades reglamentarias a órganos que no configuren gobierno en
sentido estricto, siempre y cuando se trate de una potestad residual y
subordinada, pues de esa manera logra armonizarse el sistema de fuentes
consagrado en la Carta  y la responsabilidad gubernamental en este campo, con
la posibilidad de contar con organismos más especializados, que desarrollen de
manera más específica la intervención en estos complejos temas. Esto supone
entonces que (i) la materia a ser reglamentada no tenga reserva de ley, pues el
Legislador no puede desprenderse de esas atribuciones; (ii) que los reglamentos
expedidos por la entidad se sujeten a lo que disponga la ley cuadro respectiva
y sus correspondientes decretos reglamentarios; (iii) que quede claro que el
legislador y el Gobierno conservan sus atribuciones, que pueden ejercer en todo
momento, sin que la existencia de la función reglamentaria residual de la
entidad restrinja sus posibilidades de acción; y (iv), que como consecuencia de
todo lo anterior, se entienda que la entidad es dependiente del gobierno, ya
que, aunque no hace parte del Gobierno en el sentido restringido del
término, desarrolla atribuciones presidenciales enmarcadas dentro de la
preceptiva fundamental.
LEY MARCO EN
COMERCIO EXTERIOR-Materias
sin reserva
POTESTAD
REGLAMENTARIA EN COMERCIO EXTERIOR-Carácter residual y subordinada
REGISTRO NACIONAL
DE EXPORTADORES POR MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR-Reglamentación
POTESTAD
REGLAMENTARIA DEL MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Interpretación
amplia
REGISTRO NACIONAL
DE EXPORTADORES-Función/REGISTRO
NACIONAL DE EXPORTADORES-Inscripción
Este registro
cumple funciones estratégicas en el desarrollo del comercio exterior, ya que
permite mantener información actualizada sobre la composición, el perfil y la
localización de las empresas exportadoras, así como sobre la problemática en
materia de acceso a terceros, obstáculos en infraestructura, competitividad de
los productos colombianos, obstáculos en los trámites de importaciones y exportaciones,
entre otras cosas. Y en materia fiscal, la inscripción en el registro
desarrolla cometidos constitucionales importantes pues evita que ocurran
devoluciones improcedentes.
Referencia: expediente D-3084
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 50 (parcial) del Decreto 444 de 1967;
artículo 19 (parcial) del Decreto 2976 de 1968; numerales 7º y 12 del artículo
14 de la Ley 07 de 1991; artículo 69 de la ley 6ª de 1992; artículos 129 y 141
num 3 de la Ley 223 de 1995.
Actor: Isidoro Arévalo Buitrago.
Temas:
Reserva de ley
marco, facultad reglamentaria del Gobierno y potestades reglamentarias en
comercio exterior de entidades como el Consejo Superior de Comercio Exterior.
Registro Nacional de
Exportadores y libertad económica.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Bogotá D.C, catorce
(14) de febrero de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Isidoro Arévalo Buitrago
demanda el artículo 50 (parcial) del Decreto 444 de 1967, el artículo 19 (parcial)
del Decreto 2976 de 1968, los numerales 7º y 12 del artículo 14 de la Ley 07 de
1991, el artículo 69 de la ley 6ª de 1992 y los artículos 129 y 141 numeral 3º
de la Ley 223 de 1995. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. DEL TEXTO
OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones acusadas, y se subraya lo demandado.
Así, el artículo 50 del Decreto 444 de 1967, conforme a su publicación el
Diario Oficial No 32189 del jueves 6 de abril de 1967, preceptúa:
“DECRETO NUMERO 444 DE 1967
(marzo 22)
"Sobre régimen de cambios
internacionales y de comercio exterior".
El Presidente de
la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le
confiere la Ley 6ª de 1967,
DECRETA:
ARTICULO 50. Sin perjuicio de la libertad de exportación
y con miras a estimular y facilitar la actividad exportadora de carácter
permanente, establécese el registro nacional de exportadores en la
Superintendencia de Comercio Exterior, entidad que lo reglamentará.
El registro de
exportadores estará exento de todo gravamen o derecho.
En el caso de
exportadores de café, el correspondiente registro se efectuará con el visto
bueno de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia”.
Por su parte, el
artículo 19  del Decreto 2976 de 1968, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No 32683 del 13 de enero de 1969, señala:
“DECRETO NUMERO 2976 DE 1968
(diciembre 4)
"Por el cual se crea el Instituto
Colombiano de Comercio Exterior (INCOMEX) y se dictan otras
disposiciones".
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 65 de
1967,
DECRETA:
(…)
Artículo 19. Funcionamiento del Instituto. "El
Instituto Colombiano de Comercio Exterior reemplaza, a partir de la fecha de
vigencia del presente decreto, a la actual Superintendencia de Comercio
Exterior en la totalidad de sus funciones, derechos y obligaciones".
Los apartes acusados
del la Ley No 07 de 1991 conforme a su publicación en el Diario Oficial No
39.631 del 16 de enero de 19991, establecen:
“LEY NUMERO 07 DE 1991
(Enero 16)
"Por el cual se dictan normas
generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el
comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se
determina la composición y funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior,
se crean el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica,
se confieren unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones"
(…)
CAPITULO III
Del Consejo Superior de Comercio Exterior
(…)
Artículo 14. Son funciones del Consejo Superior:
(…)
7.
Determinar los trámites y requisitos que deban cumplir las importaciones y
exportaciones de bienes, tecnologías y servicios, sin perjuicio de las
funciones que en materia de inversión de capitales colombianos en el exterior y
de capitales extranjeros en el país competen al Consejo de Política Económica y
Social CONPES, o las demás que en las mismas materias estén específicamente
asignadas a otras dependencias del Estado.
(...)
12. Expedir
las normas relativas a la organización y manejo de los registros que sea
necesario establecer en materia de comercio exterior, con inclusión de los
requisitos que deben cumplir, el valor de los derechos a que haya lugar y las
sanciones que sean imponibles por la violación de tales normas".
El artículo 69 de la
ley 6ª de 1992, conforme a su publicación el Diario Oficial No 40.490 del 30 de
junio de 1992:
“LEY NUMERO 06 DE 1992
(junio 30)
"Por la cual se expiden normas en
materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública
interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se
dictan otras disposiciones".
DECRETA:
(…)
Artículo 69.
Registro Especial para los Exportadores.
Adiciónase
el artículo 507 del Estatuto Tributario con el siguiente inciso: "A partir
del 1º de enero de 1993, constituirá requisito indispensable para los
exportadores, solicitantes de devoluciones o compensaciones por los saldos del
impuesto sobre las ventas, generados por operaciones efectuadas desde tal
fecha, la inscripción en el "Registro Nacional de Exportadores"
previamente a la realización de las operaciones que dan derecho a devolución".
Los artículos 129 y
141 de la Ley 223 de 1995, conforme a su publicación el Diario Oficial No
42.160 del 22 de diciembre de 1995, preceptúan:
“LEY NUMERO 223 DE 1995
(diciembre 20)
"Por la cual se expiden normas sobre
racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones".
DECRETA:
(…)
Artículo 129. Registro Nacional de Exportadores.
Adiciónase el artículo 507 del Estatuto Tributario con el siguiente inciso: "Para
los efectos previstos en este artículo se tendrá en cuenta el registro nacional
de exportadores que lleve el Instituto Colombiano de Comercio Exterior -
INCOMEX.
(…)
Artículo 141. Rechazo e inadmisión de las solicitudes
de devolución o compensación. El artículo 857 del Estatuto Tributario quedará
así:
“Artículo 857.
Rechazo e
inadmisión de las solicitudes de devolución o compensación. Las solicitudes de
devolución se rechazarán en forma definitiva:
(…)
3. En el
caso de los exportadores, cuando el saldo a favor objeto de solicitud
corresponda a operaciones realizadas antes de cumplirse con el requisito de la
inscripción en el Registro Nacional de Exportadores previsto en el artículo 507".
III. LA DEMANDA.
Según el actor, las
disposiciones acusadas plantean dos preguntas básicas: de un lado, si el
legislador puede o no facultar a una entidad administrativa (la
Superintendencia de Comercio Exterior, luego al INCOMEX y, por último al
Consejo Superior de Comercio Exterior) para reglamentar leyes generales en
materia de comercio exterior, especialmente en lo relacionado con el
"Registro Nacional de Exportadores". Y de otro lado, si la ley
ordinaria puede o no establecer la obligación de los exportadores de
inscribirse en el "Registro nacional de Exportadores", o condicionar
la validez del ejercicio al derecho de la devolución de saldos a favor por
impuesto sobre las ventas generado en exportaciones, a la inscripción en ese
registro. Y según su parecer, la respuesta  a ambos interrogantes es negativa.
En tal contexto,
argumenta el actor, el artículo 50 del Decreto Ley 444 de 1967, el artículo 19
del Decreto Ley 2976 de 1968 y los numerales 7º y 12 del artículo 14 de la Ley
7 de 1991, se encuentran afectados de inconstitucionalidad sobreviniente, toda
vez que el artículo 150 -19 -b de la Carta de 1991 radica en el Gobierno la
facultad de regular el comercio exterior, bajo los parámetros de la ley marco
respectiva. Por consiguiente, indica el demandante, no se puede autorizar a
autoridades administrativas, como la Superintendencia de Comercio Exterior, en
un primer momento, posteriormente al INCOMEX y por último al Consejo Superior
de Comercio Exterior, para reglamentar lo atinente al registro Nacional de
Exportaciones, ya que que se trata de una materia que corresponde regular al
jefe del Ejecutivo, con arreglo a la correspondiente la ley marco. Según su
parecer:
“El legislador
carece de competencia constitucional para otorgarle facultades al Consejo
Superior de Comercio Exterior, organismo asesor del Gobierno, el cual no
constituye Gobierno Nacional en los términos del art. 115 de la Constitución,
para que ejerza las funciones previstas en los numerales 7 y 12 del art. 14 de
la Ley 07 de 1991, por ser competencia exclusiva del Presidente. Asimismo, la
facultad de expedir decretos ejecutivos para desarrollar leyes generales, es
indelegable.
Es evidente que,
los numerales 7 y 12 del art. 14 de la Ley 07 de enero 16 de 1991, expedida
antes de la vigencia de la Nueva Constitución, al otorgar facultades al Consejo
Superior de Comercio Exterior, para reglamentar la ley general de comercio
exterior, en las materias contenidas en los numerales acusados, están incursos
en el fenómeno de "inconstitucionalidad sobreviniente", por carecer
de competencia el legislador para otorgar dicha facultad, según lo expuesto en
esta demanda y en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia (sic),
pues, las leyes generales en materia de comercio exterior, entre otras, se
desarrollan por medio de decretos expedidos exclusivamente por el Jefe de
Gobierno Nacional, suprema autoridad administrativa del país, no por organismos
o funcionarios distintos de éste; según el literal b) del numeral 19 del Art.
150, y numeral 25 del Art. 189 de la Constitución de 1991, preceptos
constitucionales que resultan vulnerados por las normas acusadas”.
De otro lado, el
demandante considera que a la obligación de inscripción en el Registro Nacional
de Exportadores, como requisito previo para que los exportadores puedan
solicitar devoluciones o compensaciones por saldos del IVA, que está consagrada
en el artículo 69 de la ley 6ª de 1992, también desconoce el anterior reparto
de competencias, ya que una “ley ordinaria no tiene la virtud para modificar
leyes generales relacionadas con el comercio exterior”. Según su parecer, el
legislador puede imponer a los exportadores la obligación de inscribirse en el
"Registro Nacional de Exportadores", pero “por medio de leyes
generales, y, con la expedición de éstas agota su competencia”, por lo cual, no
puede establecer esa obligación por medio de una ley ordinaria, como quiera que
la regulación de esta materia es del resorte de la ley marco.
Además, agrega el
actor, esa exigencia desconoce también el artículo 228 de la Carta, que otorga
primacía a lo material sobre lo formal, pues “condiciona el derecho a la
devolución del saldo a favor por impuesto a las ventas generado por las
exportaciones, al cumplimiento de un requisito de naturaleza exclusivamente
formal (inscribirse en el registro nacional de exportadores)”. Y por esa misma
razón, según su parecer, ese mandato infringe el artículo 95-9 superior, que
establece el deber de tributar conforme a los principios de justicia y equidad.
Por razones
similares, el demandante juzga que los artículos 129 y 141 de la Ley 223 de
1995 también son inconstitucionales, por cuanto, según su criterio, esas leyes son
ordinarias y de naturaleza tributaria, y por ello no pueden regular asuntos de
comercio exterior, que son competencia exclusiva de las leyes marco. Según su
parecer:
“Una cosa es exigir que se acredite o
acompañe la prueba de la inscripción en el "Registro Nacional de
Exportadores", el cual debe llevarse de acuerdo con las leyes generales de
comercio exterior y los decretos expedidos por el Jefe del Gobierno Nacional
para desarrollarlas, cosa que la norma acusada no hace, y, otra muy distinta someter
el régimen del comercio exterior por remisión de la norma, sin tener jerarquía
constitucional ni competencia para ello, al cumplimiento de requisitos y
condiciones para tener derecho a la devolución de saldos a favor por impuesto
sobre las ventas originado en exportaciones, como lo dispone la norma acusada.
Aquí, como lo expuesto en el Segundo Cargo contra el art. 69 de la Ley 6 de
1992, el legislador carece de competencia para intervenir con leyes ordinarias
el campo del comercio exterior que se rige por el literal b) del humeral 19 del
art. 150, y el numeral 25 del art. 189 de la Constitución.”
Todo lo anterior,
agrega el actor, tiene además efectos perjudiciales pues dificulta “la
situación económica de los exportadores colombianos frente a sus competidores
del exterior, pues el rechazo del impuesto de ventas pagado por la compra de
bienes y servicios para ser exportados se traduce en cuantiosas pérdidas”, por
lo cual esos mandatos vulneran “los preceptos constitucionales que rigen el
sistema tributario, especialmente el de "justicia y equidad",
establecido en el numeral 9 del art. 95 de la Constitución”.
Finalmente, en
escrito presentado posteriormente, el actor argumenta que el artículo 69 de la
Ley 6 de 1992 también desconoce el principio de "unidad de materia"
ya que “la ley 6 de 1992 no contiene una normatividad predominante en materia
de comercio exterior” pues su finalidad fue “modificar, adicionar y derogar
normas de contenido exclusivamente tributario”.
IV-
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de Comercio Exterior.
La ciudadana Janeth
Marín Ordoñez, en representación del Ministerio de Comercio Exterior,
interviene para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Según su parecer, en diversas sentencias, como la C-290 de 1997 y la C-397 de
1995, la Corte ha precisado que es posible “asignar facultades reglamentarias a
organismos diversos de aquellos que conforman el Gobierno Nacional, siempre y
cuando en uso de esa atribución, no se expidan normas contrarias a las dictadas
por quienes están constitucionalmente facultados para ello, ya que estos siguen
conservando la competencia que, en esas precisas materias, les asigna el
ordenamiento constitucional”. Esto significa, según la interviniente, que la
jurisprudencia constitucional “reconoce a los establecimientos públicos (en
este caso) una facultad reglamentaria residual y subordinada, en relación con
el Congreso y con el Presidente de la República".
La ciudadana precisa
que, conforme a esas sentencias, “no existe incompatibilidad alguna entre la
existencia de las leyes marco -en el caso de la actividad del comercio
exterior- y la desconcentración de funciones presidenciales mediante la
creación de organismos como las superintendencias o establecer funciones
autónomas en cabeza de entidades de naturaleza única”, ya que la propia Carta
“contempla como función del legislador, la de determinar la estructura de la
administración nacional y la de crear, fusionar o suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica”.
La interviniente
agrega entonces que la sentencia C-397/95, que estudió el caso de la
superintendencia de valores, precisó que “la potestad reglamentaria no es
exclusiva del presidente de la República”, ya que la “constitución estableció
un sistema difuso de producción normativa general o actos administrativos de
efectos generales de carácter reglamentario”, y por ello es posible “extender
esa potestad a autoridades u organismos administrativos diferentes al
ejecutivo, a los cuales es posible atribuirla inclusive por vía legal, pues
sólo así es posible garantizar la efectividad de la norma jurídica que produce
el legislador." La ciudadana concluye entonces al respecto:
“No puede
inferirse que las normas demandadas sean inconstitucionales y mucho menos que
el Gobierno Nacional se haya despojado de su obligación reguladora del comercio
exterior al trasladarla ilegítimamente al Consejo Superior de Comercio
Exterior, órgano asesor del Gobierno para el efecto, siendo éste mero
delegatario de algunas de las funciones asignadas al Presidente de la República
como suprema autoridad administrativa. Cuando el artículo 211 de la Carta
Política faculta la delegación de funciones a través de una ley, lo hace en el
implícito entendido de que la delegación hace relación a funciones
administrativas, no de Gobierno.
Sobre las
funciones asignadas por el artículo 14 de la Ley 7ª de 1991, especialmente en
los numerales 7 y 12, éstas son ejercidas por el Consejo Superior de Comercio
Exterior como consecuencia del principio de delegación, y es lógico que un
órgano estatal que conozca de manera más integral una materia determinada, sea
el que la regule en sus aspectos más específicos.
De lo anterior se
infiere que las normas acusadas desarrollan el mandato del artículo 209 de la
Constitución Política, en la medida en que las funciones estatales son
desarrolladas por el órgano estructural y funcionalmente más adecuado.”
La interviniente
además considera que en el fondo el mencionado consejo equivale al gobierno en
los términos señalados por la Constitución, ya que está integrado por el
Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de los
departamentos administrativos.
La ciudadana también
explica que los preceptos acusados siguen vigentes, ya que, a pesar de que la
Superintendencia de Comercio Exterior fue sustituida por el INCOMEX, debe haber
fallo de mérito “sobre el artículo 50 del Decreto-ley 444 de 1967 y art. 19 del
D.E. 2976/68, toda vez que esta normatividad fue incorporada al sistema
jurídico que estructuró al Ministerio de Comercio Exterior (Consejo Superior de
Comercio Exterior y Dirección General de Comercio Exterior) en cuanto no fueran
contrarias a las nuevas normas”.
La interviniente
luego analiza la naturaleza y objetivos de las leyes marco, y precisa que
éstas, conforme a la jurisprudencia de la Corte, se refieren a cuestiones
técnico-administrativas de difícil manejo y a fenómenos económicos que por su
condición especialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil. Sin
embargo, agrega la ciudadana, nada se opone a que esas regulaciones puedan ser
desarrolladas por organismos especializados desconcentrados, como el Consejo de
Comercio Exterior. Según su parecer, conforme a la jurisprudencia de la Corte,
no puede sostenerse la tesis de que es imposible que las funciones
gubernamentales en tan importantes y complejos asuntos sean ejercidas por
órganos desconcentrados, si bien bajo la dirección y orientación del propio
Gobierno, y dentro de los lineamientos trazados por la ley.
De otro lado, la interviniente
considera que la obligatoriedad de la inscripción en el Registro Nacional de
Exportadores para solicitar la devolución o compensación de los impuestos
descontables se ajusta a la Carta ya que es “un mecanismo de control en razón a
que supuestos exportadores solicitaban dicha devolución con el ánimo de
defraudar al Estado sin demostrar la calidad en la que actuaban”. La ciudadana
concluye entonces que “dicho requisito es una norma de carácter instrumental
que, de acuerdo con las normas reglamentarias sobre el tema, desarrolla
aspectos que por no corresponder a aspectos sustanciales en materia de
devoluciones, no tenían que ser regulados por la ley. Además, según su parecer,
“no se trata de un requisito más sino de un mecanismo real de control para el
reconocimiento del derecho sustancial a que se ha hecho referencia.”
2. Intervención
de la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales.
La ciudadana Luz
Mary cárdenas Velandia, en representación de la Dirección General de Impuestos
y Aduanas Nacionales, interviene para impugnar la demanda, y comienza por
explicar la función del Registro Nacional de Exportadores, que es “un
instrumento fundamental para el diseño de la política de apoyo a las
exportaciones en razón a que permite mantener información actualizada sobre
composición, perfil y localización de las empresas exportadoras, así como sobre
la problemática en materia de acceso a terceros, obstáculos en infraestructura,
competitividad de los productos colombianos, obstáculos en los trámites de
importaciones y exportaciones entre otros”. Este registro, agrega la
interviniente, fue creado por el artículo 50 del decreto 444 de 1967, norma que
“se encuentra vigente” y que además se ajusta a la Constitución por cuanto fue
expedida “conforme a facultades expresas que le otorgó la ley 6/67 con
fundamento en el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución anterior. No se
da el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente ya que dicha norma no
contradice los principios rectores de la actual Carta Magna”.
Luego la
interviniente señala que en la actualidad la Ley 7ª de 1991 es la Ley marco de
Comercio Exterior, y es ella la que le otorga al Consejo Superior de Comercio
Exterior la facultad de regular esos temas. Según su parecer, es válido que la
ley pueda otorgar potestad reglamentaria a organismos diferentes al Congreso y
al Presidente. En sus palabras:
“Es importante
precisar que las leyes marco se caracterizan por ser amplias, flexibles,
generales, con el fin de que el ejecutivo tenga plena libertad al legislar
teniendo en cuenta el momento histórico que lo desarrolla y respetando los
parámetros generales de la misma ley. Sin embargo, esta actividad no se agota
con la expedición de las leyes marco, ni la de los Decretos reglamentarios que
expide el ejecutivo para tal efecto, sino que requiere desarrollarse en
concreto a través de la competencia residual que le otorga a otras entidades o
al organismo asesor del Gobierno.
Ahora, si bien el
Consejo Superior de Comercio Exterior no constituye gobierno bajo los estrictos
lineamientos que señala el artículo 115 de la Constitución Política de
Colombia, no puede desconocerse que dicho organismo es un cuerpo colegiado
presidido por el señor Presidente de la República y 6 de sus Ministros y que
estos actúan como agentes del gobierno.
El artículo 209
de la Constitución Política de Colombia señala que la función administrativa
está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con base en los
principios de igualdad, economía, celeridad imparcialidad, mediante la
descentralización, delegación y la desconcentración de funciones. Y así lo ha
regulado la Ley 489 de 1998.
En concordancia
con lo anterior el artículo 211 de la Constitución Política de Colombia dispone
que la ley señalará las funciones que el Presidente de la República puede
delegar en sus subalternos o en otras autoridades.
Por supuesto,
dicha función debe desarrollarse dentro de la competencia que le ha asignado la
ley, siempre que estas se encuentren acordes con las establecidas en los
Decretos expedidos con fundamento en la ley marco y que se concretan en los
diferentes actos administrativos que para el efecto produzca el Consejo
Superior de Comercio exterior o el Incomex (hoy Ministerio de Comercio
Exterior).”
La ciudadana aclara
que de todos modos el Congreso y el Ejecutivo conservan sus atribuciones y que,
como lo señaló la sentencia C-577 de 1995, no se vulnera la Constitución cuando
“el legislador crea organismos por conducto de los cuales el Presidente cumple
cualquiera de sus funciones que le son propias”, ya que esas entidades, aunque
no hagan parte del gobierno en el sentido restringido del término, “desarrollan
atribuciones enmarcadas dentro de la preceptiva fundamental”
La ciudadana analiza
entonces la razón por la cual la ley exige la inscripción en el registro de
exportadores para solicitar devoluciones. Así, el Estatuto Tributario establece
que el impuesto a las ventas recae sobre la importación de bienes muebles que
no hayan sido excluidos expresamente (art. 420), y contempla que son exentos
del impuesto los bienes corporales muebles que se exporten y la venta en el
país de bienes de exportación a sociedades de comercialización internacional
siempre que hayan de ser efectivamente exportados (art. 479). En tal contexto,
explica la interviniente:
“Los exportadores
son considerados como responsables del régimen común del impuesto sobre las
ventas y, por lo tanto, deben presentar declaraciones, llevar contabilidad lo
cual implica, entre otras muchas obligaciones, expedir y recibir facturas,
inscribirse en el registro nacional de vendedores y de exportadores si quieren
hacer uso del derecho de solicitar devolución o compensación. (artículo 507 y
siguientes del Estatuto Tributario); consignar el impuesto cuando sea del caso
o solicitar su devolución o compensación, cuando obtenga saldos a favor.
Ese mismo texto
legal, Título X del libro 5º, artículo 850 y siguientes, tratan del tema de las
devoluciones y, como es apenas obvio, exigen para el efecto, una serie de
requisitos, que deben ser cumplidos, puesto que se trata de un tema muy
delicado como es la entrega de dineros que se encuentran en las arcas públicas,
por lo cual, el que tenga derecho debe comprobar suficientemente su pretensión
ante las autoridades competentes, para evitar el gran problema de LAS
DEVOLUCIONES IMPROCEDENTES.
Existe, pues, una
relación muy estrecha entre los temas relacionados con el impuesto a las ventas
como uno de los tributos con que se grava el comercio exterior; por esto, no
puede estar vedado al legislador ordinario como competente para expedir leyes
sobre materia impositiva, el tratar el IVA, aún en los casos en que se alude a
aspectos correlativos al comercio exterior.”
De otro lado, la
interviniente considera que no hay violación de la regla de unidad de materia
pues la mención al Registro Nacional de Exportadores por una ley tributaria no
se hace con fines de comercio exterior ni cambiarios, sino con fines de control
fiscal de devoluciones de IVA solicitadas por los exportadores.
Igualmente, para la
ciudadana, la exigencia de que el exportador se inscriba en el mencionado
registro para obtener la eventual devolución de impuestos no viola el artículo
228 de la Carta, pues si bien el derecho sustancial debe prevalecer sobre las
formas, “no se puede llegar al extremo de tachar por inconstitucionalidad las
normas que exijan el cumplimiento de requisitos formales, máxime cuando ellos
no contrarían el derecho sustancial, sino que lo complementan”. Y eso sucede en
el presente caso, argumenta la interviniente, pues la inscripción es un “medio
de control” para “evitar el fenómeno de las DEVOLUCIONES IMPROCEDENTES, que
infortunadamente no han sido extrañas a prácticas utilizadas en nuestro medio,
por quienes atentan contra el patrimonio público, obteniendo, así un
enriquecimiento ilícito”. Y, por esas mismas razones, la ciudadana considera
que tampoco existe vulneración del artículo 95, que establece el deber
ciudadano de tributar en condiciones de equidad.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación, Jaime Bernal Cuéllar, en concepto No 3084, recibido el 14
de septiembre de 2000, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de
las disposiciones acusadas.
La Vista Fiscal
comienza por explicar que el establecimiento del registro de comercio exterior
ocurrió con anterioridad a la reforma constitucional de 1968, que fue la que
estableció “por primera vez en nuestro ordenamiento la figura de las leyes
marco, para regular distintas materias, entre ellas la del comercio exterior”.
Por ello, antes de esa reforma constitucional -explica el Ministerio Público-
era usual que se recurriera “al expediente de las facultades extraordinarias
para la regulación de aspectos relativos al comercio exterior, de lo cual da
ejemplo precisamente el artículo 50 del Decreto Ley 444 de 1967”, que creó el
registro de exportadores y autorizó a la Superintendencia de Comercio Exterior
para que lo reglamentara. Por ello, concluye el Procurador, no se observa
ninguna inconstitucionalidad en esa disposición, ya que en “estas situaciones
de tránsito constitucional el análisis de los cargos por supuesta incompetencia
debe efectuarse a la luz del ordenamiento constitucional vigente en la época en
que se ejercieron las facultades que se cuestionan, y no frente al nuevo
Estatuto Fundamental”. En palabras del Ministerio Público:
“El artículo 50
del Decreto 444 de 1967, se ajustó a las prescripciones constitucionales
vigentes en la época y que, según se advirtió, no le impedían al legislador el
otorgamiento de facultades extraordinarias para regular materias atinentes al
comercio exterior, ni mucho menos le prohibían delegar la reglamentación de
estos asuntos en cabeza de la extinta Superintendencia de Comercio Exterior.
En relación con
el aparte acusado del artículo 19 del Decreto Ley 2976 de 1968, expedido en
vigencia de la reforma constitucional de 1968, tampoco se advierte vicio alguno
de inconstitucionalidad, como quiera que habiéndose creado previamente el
registro de exportadores con arreglo a los dictados de la Carta, y habiéndose
asignado su reglamentación a la Superintendencia de Comercio Exterior, nada le
impedía al Ejecutivo que a través de las facultades extraordinarias que le
confirió la Ley 65 de 1967, con el objeto de crear el Instituto de Comercio
Exterior -INCOMEX, dispusiera que este organismo reemplazara a dicha superintendencia
en la totalidad de obligaciones, derecho y funciones, en particular la
consistente en reglamentar el mencionado registro de exportadores.
Cree este
Despacho que la facultad gubernamental de regulación del comercio exterior,
introducida por la reforma constitucional de 1968 a la Carta de 1886, y que hoy
se conserva en el literal b), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución
vigente, no puede ser tan amplía que haga nugatorio el poder de implementación
legal de las autoridades administrativas del ramo como el Consejo Superior de
Comercio Exterior, el cual ha sido autorizado directamente por la Ley 7ª de
1991 para determinar -dentro del ámbito de sus compentencias-, los trámites y
requisitos que deben cumplir las importaciones y exportaciones de bienes,
tecnologías y servicios (artículo 14 numeral 7), así como para expedir normas
relativas a la organización y manejo de los registros que se establezcan en
materia de comercio exterior (numeral 12 ibid).
Es decir que las
normas bajo revisión no invaden la órbita competencial del Gobierno Nacional en
punto a la regulación del comercio exterior, ya que sencillamente permiten que
el Consejo Superior de Comercio Exterior, en su condición de organismo asesor
en este campo, pueda adoptar medidas específicas referentes a los trámites y
requisitos de las importaciones y exportaciones y en relación con la organización
y manejo de los registros correspondientes, sin perjuicio de la atribución
que tiene el Gobierno para reglamentar los registros de exportaciones.
Tan es cierta
esta afirmación que el Gobierno Nacional, en desarrollo de las Leyes 48 de 1983
y 7ª de 1991, -que son las leyes marco en materia de comercio exterior-,
expidió el Decreto 2681 de 1991, reglamentando el Registro Nacional de
Exportadores, concebido como un instrumento fundamental para el diseño de la
política de apoyo a las exportaciones en tanto permite mantener la información
actualizada sobre composición, perfil y localización de las empresas
exportadoras, así como sobre la problemática en materia de acceso a terceros
mercados, obstáculos en infraestructura, competitividad de los productos,
comportamientos de los mercados y talanqueras en materia de trámites de
importación y exportación.
En dicho Decreto
el Ejecutivo adopta medidas reglamentarias atinentes a las consecuencias
jurídicas y el valor práctico de la inscripción en el registro de exportadores,
los requisitos de este procedimiento, el manejo de la base de datos del sector
exportador, los requisitos para la aplicación de exenciones tributarias en el
IVA, y determinadas obligaciones sobre información que debe cumplir la
Dirección General de Comercio Exterior, que por su contenido y alcance,
difieren sustancialmente de las atribuciones que cuestiona el demandante. Así
las cosas, en relación con el dcreto 444 de 1967, el decreto 2976 de 1968 y la
ley 7 de 1991, podemos concluir que no se presenta el fenómeno de la
inconstitucionalidad sobreviniente”.
Por todo lo
anterior, la Vista Fiscal considera que las disposiciones acusadas no invaden
las competencias del Ejecutivo en relación con la regulación del comercio
exterior. Además, según su parecer, es claro que la exigencia de la inscripción
en el registro de exportadores tampoco vulnera la Carta, ya que es razonable y
proporcional “y no comporta intromisión del legislador en la regulación del
comercio exterior con arreglo a la técnica de la ley marco”. Esa obligación,
explica el Ministerio Público, busca “controlar el ejercicio de la actividad
exportadora, en tanto y en cuanto constituye una actividad económica generadora
de renta”, y en esa medida es un desarrollo del artículo 189-20 de la
Constitución. Y es que, agrega la Vista Fiscal, el legislador no está impedido
para establecer sistemas, mecanismos, procedimientos o instrumentos que faciliten
el control de la evasión tributaria, ya que esa normatividad no se está
inmiscuyendo “en la función reguladora del comercio exterior que está
consagrada en el artículo 159-19-b de la Constitución”. Por ello concluye que
“no puede considerarse que este requisito corresponde a una materia que deba
ser regulada a través de las competencias establecidas en el artículo 150-19-b
de la Constitución, sino que se trata de una medida de control tributario que
puede adoptar el legislador en desarrollo de sus atribuciones para configurar
el sistema tributario”.
VI-
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinales 4º y 5º de la Constitución, la Corte es competente para
conocer de la constitucionalidad del artículo 50 (parcial) del Decreto 444 de
1967, del artículo 19 (parcial) del Decreto 2976 de 1968, de los numerales 7º y
12 del artículo 14 de la Ley 07 de 1991, del artículo 69 de la ley 6ª de 1992 y
de los artículos 129 y 141 ordinal 3º de la Ley 223 de 1995, ya que se trata de
una demanda de inconstitucionalidad en contra de normas que hacen parte de
leyes o de decretos expedidos en uso de facultades extraordinarias.
Asunto procesal previo:
vigencia de las normas acusadas y procedencia de un pronunciamiento de fondo
2- Comienza la Corte por
precisar que algunas de las instituciones que son mencionadas por algunas de
las disposiciones acusadas –como la Superintendencia de Comercio Exterior o el
Incomex- hoy ya no existen, ya que fueron suprimidas ulteriormente. Sin embargo,
no por ello debe concluirse que los artículos acusados que mencionan esas
entidades se encuentran derogados, ya que, como bien lo señalan el demandante y
los intervinientes, las funciones de esa superintendencia y del Incomex fueron
incorporadas en otras instituciones, por normas posteriores. Así, conforme al
decreto 2976 de 1968, el Incomex asumió la totalidad de las funciones de la
superintendencia y a su vez, el artículo 18 de la Ley 07 de 1991 incorporó el
Incomex y sus funciones al Ministerio de Comercio Exterior. Por ello, las
disposiciones impugnadas siguen produciendo efectos, a pesar de la desaparición
de algunas de las instituciones que ellas regulaban. Procede entonces un
pronunciamiento de fondo sobre los cargos del actor.
El primer asunto
bajo revisión.
3- Según el actor,
varias de las disposiciones acusadas desconocen el reparto de competencias
establecido en la Carta, en la medida en que atribuyen a una entidad
administrativa –como el Incomex o el Consejo Superior de Comercio Exterior- la
reglamentación de un asunto de comercio exterior, cuya regulación corresponde
exclusivamente al Congreso –por medio de una ley marco- y al Gobierno, por
medio de los decretos que reglamentan esas leyes marco. Por el contrario, los
intervinientes y el Ministerio Público juzgan que, conforme a la jurisprudencia
constitucional, la ley puede atribuir, en determinadas condiciones, a entidades
distintas del Gobierno en estricto sentido, la reglamentación de las leyes
marco de comercio exterior, por lo cual concluyen que los artículos demandados
se ajustan a la Carta.
El primer problema que
plantean las normas impugnadas es entonces si es o no legítimo que el
legislador confiera a entidades como el Incomex o el Consejo Superior de
Comercio Exterior, la reglamentación de ciertas materias vinculadas al comercio
exterior, como el registro de exportadores o la determinación de los trámites
que deben cumplir las importaciones y exportaciones. Para responder a ese
interrogante, la Corte comenzará por recordar y sistematizar brevemente su
jurisprudencia sobre la posibilidad de conferir potestades reglamentarias a
entidades que no representen el gobierno en sentido estricto, para luego
analizar si las normas acusadas desconocen el reparto de competencias
establecido por la Carta en materia de comercio exterior.
Deslegalización y
atribución de potestades reglamentarias a entidades que no sean gobierno en
sentido estricto.
4- La Corte tiene
bien establecido que, salvo la posibilidad excepcional de otorgar facultades
extraordinarias al Ejecutivo (CP art. 150 ord 10), el Congreso no puede
trasladar su función de legislar a otros órganos del Estado. Así ha dicho al
respecto esta Corporación:
"...la
función legislativa -salvo la expresa y excepcional posibilidad de otorgar
facultades extraordinarias al Presidente de la República (artículo 150, numeral
10, C.P.)- no puede ser entregada por el Congreso al Gobierno y menos todavía a
otros organismos del Estado, así gocen de autonomía, ya que ésta únicamente es
comprensible en nuestro sistema jurídico bajo el criterio de que se ejerce con
arreglo a la ley.
Entonces, si el
Congreso se desprende de la función que le es propia y la traspasa a otra rama
del poder público, o a uno de sus órganos, viola el artículo 113 de la
Constitución, que consagra, sin perjuicio de la colaboración armónica, la
separación de funciones. Una norma que contravenga este principio despoja a las
disposiciones legales de su estabilidad y les resta jerarquía"[1].
5- Es pues claro que
en nuestro ordenamiento, y salvo lo que expresamente disponga la Carta, en
principio no es posible “deslegalizar” un asunto, pues el legislador no puede
otorgar al Gobierno o a otra entidad independiente, la facultad de regular
materias que tienen reserva de ley. Pero, por el contrario, esta Corte ha
concluido que la reglamentación de asuntos que no tienen reserva de ley, si
bien corresponde primariamente al Presidente (CP art 189 ord. 11), puede, bajo
ciertas condiciones, ser atribuida por el Legislador a otros órganos, que no
sean gobierno, en el sentido constitucionalmente restringido del término que,
como se sabe, corresponde para cada asunto al Presidente y los respectivos
ministros y directores de departamento administrativo (CP art. 115)[2]. Por ello esta Corte ha
concluido que la potestad reglamentaria “no es exclusiva del Presidente de la
República, cosa distinta es que a éste, dado su carácter de suprema autoridad
administrativa del Estado, le corresponda por regla general esa atribución”,
por lo cual debe concluirse que la Constitución de 1991 “consagró un “sistema
difuso” de producción normativa general o actos administrativos de efectos
generales de carácter  reglamentario, lo que significó, sin lugar a duda, un
cambio fundamental respecto del ordenamiento superior consignado en la Carta de
1886”[3].
La Corte ha
explicado que en algunos temas, la propia Carta ha extendido esa potestad
reglamentaria “a autoridades y organismos administrativos diferentes al
ejecutivo”, pero que también “es posible atribuirla inclusive por vía
legal, pues sólo así es posible garantizar la efectividad de la norma
jurídica que produce el legislador (subrayas no originales)”[4].
6- En principio, es
pues válido que la ley confiera a entidades distintas del gobierno, en sentido
restringido, una facultad reglamentaria. Sin embargo, en la medida en que el
Presidente tiene en principio esa potestad (CP arst. 189 ord 11), la atribución
de competencias reglamentarias a otras entidades debe reunir ciertas
condiciones para ajustarse a la Carta, a fin de no desconocer esa atribución
propia del Ejecutivo. Y es que, como lo señaló la sentencia C-290 de 1997, MP
Jorge Arango Mejía, “cuando la Constitución asigna el conocimiento de una
determinada materia a uno de los órganos estatales, no puede hacerse uso de
figura alguna para trasladar esa función a otro organismo. Todo intento por
mudar esa competencia entre unos y otros, es contraria al orden
constitucional”.  Por ello, en algunas ocasiones, esta Corte declaró la
inconstitucionalidad de algunas normas que habían trasladado ciertas funciones
reglamentarias a determinados órganos estatales, pues consideró que esas
disposiciones desconocían la potestad reglamentaria del Presidente. Así, la
sentencia C-455 de 1993 retiró del ordenamiento algunos artículos de la Ley 9
de 1991, que conferían al CONPES ciertas funciones reglamentarias en materia de
cambios internacionales, pues consideró que esas competencias eran propias del
Gobierno. Por su parte, la Sentencia C-066 de 1999, MP Alfredo Beltrán, declaró
la inexequibilidad parcial del inciso tercero del numeral 5 del artículo 3 de
la Ley 105 de 1993, que señalaba que “el Gobierno Nacional a través del
Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos” ejercía ciertas funciones
reglamentarias,  al juzgarla “violatoria del artículo 189 numeral 11 de la
Constitución”, ya que la potestad reglamentaria corresponde al Presidente y no
puede “desplazarse a uno de los ministerios, ni a ninguno otro de los
organismos del Estado”.  Sin embargo, en otras oportunidades, esta Corte ha
concluido que la asignación de facultades reglamentarias a determinados órganos
se ajusta a la Carta, incluso si se trata del desarrollo de leyes marco. En
particular, la sentencia C-397 de 1995, MP José Gregorio Hernández Galindo,
declaró la constitucionalidad de varios apartes de la Ley 32 de 1979, que
reconocían a la Comisión Nacional de Valores, hoy Superintendencia de Valores,
la regulación de múltiples aspectos del mercado público de valores. Dijo
entonces la Corte:
“La actividad del
Estado en esas materias no se agota en la definición de políticas, en la
expedición de las leyes marco, ni en la de los decretos reglamentarios que
vayan adaptando la normatividad a las nuevas circunstancias, sino que necesita
desarrollarse en concreto, bien mediante normas generales que, en virtud de una
competencia residual, expidan entes administrativos como las superintendencias
en lo no establecido por la normatividad jerárquicamente superior, ya por las
actividades de control, inspección y vigilancia a cargo de tales organismos
especializados. (...) Bien puede la ley establecer que el Gobierno actuará por
conducto de los aludidos entes, los cuales pueden tener a su cargo funciones
reguladoras, siempre que se sometan a los órdenes normativos de más alto rango,
y ser titulares de atribuciones concretas de intervención, control y sanción
sobre quienes caen bajo su vigilancia en cualquiera de las actividades
enunciadas.
No podría
sostenerse una tesis que prohijara la absoluta imposibilidad de que las
funciones gubernamentales en tan importantes y complejos asuntos fueran
ejercidas por órganos desconcentrados, si bien bajo la dirección y la
orientación del propio Gobierno y dentro de los lineamientos trazados por la
ley.
Una teoría
extrema, que exigiera la actuación directa y exclusiva del Presidente de la
República y de quienes con él constituyen el Gobierno en sentido restringido para
llevar a la práctica la intervención económica y para efectuar en concreto y de
modo exhaustivo todas las tareas de investigación, inspección y control sobre
las múltiples formas de actividad financiera, bursátil, aseguradora  y de
intermediación, conduciría al marchitamiento del papel activo y dinámico que la
Carta Política ha encomendado al Estado -y, dentro de éste, al Ejecutivo- en la
conducción de la política económica, en la inmediación con los diversos
fenómenos que son materia de su regulación y vigilancia y en la formulación y
ejecución de objetivos concretos que desarrollan las grandes pautas consignadas
en las normas constitucionales y legales.”
7- Una obvia
pregunta surge del anterior examen: ¿cuáles son las condiciones bajo las cuáles
es válido conferir atribuciones reglamentarias a un órgano que no constituye
gobierno en el sentido restringido del término?
La Corte considera
que, como el presente caso se vincula exclusivamente a un problema de reparto
de competencias entre la ley marco y el reglamento en materia de comercio
exterior, entonces basta con que esta Corporación examine cuáles son las
condiciones que permiten válidamente conferir funciones reglamentarias en
comercio exterior a una entidad que no constituye gobierno en el sentido restringido
del término. Y en este punto, la sentencia decisiva es la C-397 de 1995, MP
José Gregorio Hernández Galindo, pues en ella la Corte estudió in extenso
ese problema. En esa providencia, luego de aclarar que la Carta “no establece
incompatibilidad alguna entre la existencia de las leyes marco -en materias
tales como el crédito público, el comercio exterior, los cambios
internacionales, el régimen arancelario y aduanero o las actividades
financiera, bursátil y aseguradora- y la desconcentración de funciones
presidenciales mediante la creación de organismos como las superintendencias”,
la Corte entró a analizar hasta que punto la consagración de esa potestad
reglamentaria  en “entes administrativos dependientes del Gobierno, como las
superintendencias”, era “compatible con la previsión constitucional de la ley
marco y del respectivo decreto reglamentario, como fuentes de la materia”.  Y
esta Corporación señaló explícitamente al respecto:
“La Corte considera que, en principio y con
arreglo a las premisas arriba sentadas, la creación de este tipo de entes no
solamente no es contraria a la Constitución sino que la hace efectiva,
siempre que las competencias que se les asignen no sean de las que, por mandato
constitucional, correspondan a órganos estatales diferentes (Congreso y
Gobierno en este caso, dentro de la órbita constitucional de las leyes marco en
razón de la materia tratada), pues ello comportaría una dualidad de
atribuciones -inadmisible a la luz de la Carta- y una ruptura de la jerarquía
normativa que de ella surge. El efecto de la ley general, desarrollada en el
campo específico de la regulación por la actividad reglamentaria del Gobierno
Nacional y concretada por disposiciones relacionadas de modo más directo y
detallado con el mercado público de valores, lleva  a una ampliación de las
fuentes normativas, que no desconoce los niveles de jerarquía ni el ámbito
material de cada una de las normas que integran el ordenamiento jurídico. Las
resoluciones de la Superintendencia de Valores, en el caso presente, deben
sujetarse a lo que disponga la ley cuadro relativa a la materia bursátil y los
decretos reglamentarios respectivos.
El
legislador y el Gobierno,  de otro lado, podrán ejercer en cualquier tiempo sus
atribuciones,
sin que la existencia de la función reglamentaria residual de la referida
Superintendencia sea óbice para ello, limite su acción, le reste alcance a sus
determinaciones o signifique duplicidad o choque de órganos y funciones en los
mismos asuntos. De hecho, tanto uno como otro, están en la obligación de
establecer el marco normativo dentro del cual la Superintendencia desarrollará
sus competencias de vigilancia, regulación y promoción del mercado de valores.
Desde el punto de vista orgánico, como ya
se dijo, el artículo 150-7 de la C.P., autoriza a la ley la creación de las
superintendencias. La definición de su estructura y objetivos se traduce en la
configuración general de sus competencias, lo que sin duda alguna es materia de
la ley. De ahí que no pueda pensarse que la habilitación de competencias en
cabeza de la Superintendencia de Valores, por sí misma, signifique la
delegación del poder reglamentario del Gobierno, que permanece en éste, como
quiera que, por una parte, la Superintendencia no pertenece al Gobierno
en el sentido constitucional restringido (artículo 113 C.P.) aunque depende de
él, y, por otra, las atribuciones del ente administrativo mencionado,
en cuanto a regulación se refiere, son residuales y subordinadas”
(subrayas no originales).
El análisis
precedente muestra que es posible conferir potestades reglamentarias a órganos
que no configuren gobierno en sentido estricto, siempre y cuando se trate de
una potestad residual y subordinada, pues de esa manera logra armonizarse el
sistema de fuentes consagrado en la Carta  y la responsabilidad gubernamental
en este campo, con la posibilidad de contar con organismos más especializados,
que desarrollen de manera más específica la intervención en estos complejos
temas. Esto supone entonces que[5]
(i) la materia a ser reglamentada no tenga reserva de ley, pues el Legislador
no puede desprenderse de esas atribuciones; (ii) que los reglamentos expedidos
por la entidad se sujeten a lo que disponga la ley cuadro respectiva y sus
correspondientes decretos reglamentarios; (iii) que quede claro que el
legislador y el Gobierno conservan sus atribuciones, que pueden ejercer en todo
momento, sin que la existencia de la función reglamentaria residual de la
entidad restrinja sus posibilidades de acción; y (iv), que como consecuencia de
todo lo anterior, se entienda que la entidad es dependiente del gobierno, ya
que, “aunque no hace parte del Gobierno en el sentido restringido del
término, desarrolla atribuciones presidenciales enmarcadas dentro de la
preceptiva fundamental.[6]”
Con esos criterios,
entra pues la Corte a examinar si las normas acusadas podían o no conferir
atribuciones reglamentarias a organismos que no constituyen Gobierno en el
sentido restringido del término.
La constitucionalidad de las
potestades reglamentarias al Incomex y al Consejo Superior de Comercio
Exterior.
8- Una de las
disposiciones acusadas por desconocer el reparto de competencias en materia de
comercio exterior es el artículo 14 numerales 7 y 12 de la Ley 07 de 1991, que
establece que son funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior las
siguientes:
“7. Determinar
los trámites y requisitos que deban cumplir las importaciones y exportaciones
de bienes, tecnologías y servicios, sin perjuicio de las funciones que en
materia de inversión de capitales colombianos en el exterior y de capitales
extranjeros en el país competen al Consejo de Política Económica y Social
CONPES, o las demás que en las mismas materias estén específicamente asignadas
a otras dependencias del Estado.
(...)
12. Expedir las
normas relativas a la organización y manejo de los registros que sea necesario
establecer en materia de comercio exterior, con inclusión de los requisitos que
deben cumplir, el valor de los derechos a que haya lugar y las sanciones que
sean imponibles por la violación de tales normas"
Una simple lectura de los dos
ordinales es suficiente para concluir que ninguna de esas dos materias tiene
reserva de ley, puesto que se trata de un asunto de comercio exterior, en donde
el Legislador se limita a promulgar una ley marco, que fija las normas
generales y los objetivos y criterios a que debe sujetarse el Gobierno cuando
éste reglamenta específicamente el comercio exterior (CP arts 150 ord 19 b- y
189 ord 25). Es claro que estos ordinales acusados confieren al Consejo
Superior atribuciones sobre temas concretos y cambiantes, como son los trámites
y requisitos de las exportaciones e importaciones, o las normas relativas a los
registros necesarios en materia de comercio exterior, que son materias que no
corresponden a la ley marco, y podían entonces ser atribuidos a una entidad
dependiente del gobierno, como el Consejo Superior. En efecto, conforme al
artículo 12 de la Ley 07 de 1991, ese consejo está integrado por las siguientes
personas:
-El Presidente de la
República de Colombia, quien lo presidirá.
-El Ministro de
Desarrollo Económico.
-El Ministro de
Comercio Exterior.
-El Ministro de
Relaciones Exteriores.
-El Ministro de
Hacienda y Crédito Público.
-El Ministro de
Agricultura.
-El Ministro de
Minas y Energía.
-El Jefe del
Departamento Nacional de Planeación.
-El Gerente General
del Banco de la República.
-El Presidente del
Banco de Comercio Exterior de Colombia, el Director General de Aduanas y los
Asesores del Consejo Superior, tendrán derechos a voz sin voto.
Esa misma norma establece que
en ausencia del Presidente de la República, el Consejo Superior de Comercio
Exterior será presidido por el Ministro de Comercio Exterior y que los miembros
restantes podrán delegar su representación solamente en los viceministros.
9- Es pues claro que estas
materias no tienen reserva de ley marco y fueron atribuidas a un organismo
dependiente del Gobierno, por lo que, por ese aspecto se ajustan a la Carta.
Sin embargo, la disposición acusada no señala expresamente que la potestad
reglamentaria del Consejo es residual, y está subordinada a lo dispuesto por la
ley marco y los reglamentos gubernamentales, ni tampoco precisa que el Congreso
y el Gobierno conservan la plenitud de sus atribuciones en estas materias. Sin embargo,
no por ello debe la Corte retirar del ordenamiento los ordinales acusadas pues,
siguiendo el precedente establecido en la mencionada sentencia C-397 de 1995,
basta con que la Corte recurra a una sentencia condicionada, en donde precise
que las regulaciones que dicho organismo establezca, en desarrollo de sus
competencias legales, deben supeditarse a las jerarquías normativas superiores,
particularmente a las leyes marco en materia de comercio exterior, en los
términos del artículo 150, numeral 19, literal b), de la Constitución, y a los
reglamentos que el Presidente dicte para regular el comercio exterior, y que el
Congreso y el Presidente conservan la plenitud de sus atribuciones en este
campo. Así se hará en la parte resolutiva de esta sentencia.
10- Las anteriores
consideraciones son también suficientes para declarar la constitucionalidad de
los apartes acusados de los artículos 50 del Decreto 444 de 1967 y 19 del
Decreto 2976 de 1968. En efecto, esas disposiciones se limitan a atribuir a la
Superintendencia de Comercio Exterior y posteriormente al Incomex, hoy
Ministerio de Comercio Exterior, la reglamentación del registro nacional de
exportadores, que es obviamente una materia que no corresponde directamente a
la ley marco de este tema, por lo cual, bien podía el Congreso atribuirla a un
órgano dependiente del Gobierno, como lo fue inicialmente la Superintendencia
de Comercio Exterior y posteriormente el Incomex, y hoy el ministerio del ramo.
Como en este caso, tampoco las disposiciones acusadas precisan que esa facultad
reglamentaria es residual, la Corte procederá también a condicionar la
exequibilidad de estas disposiciones.
11- Por último, la
Corte precisa que las anteriores consideraciones sobre la posibilidad de
conferir potestades reglamentarias al Consejo Superior de Comercio Exterior y
al Incomex, hoy Ministerio de Comercio Exterior, se refieren específicamente a
las hipótesis previstas por las disposiciones acusadas, y no implican que ellas
sean obligatoriamente válidas ni aplicables a otros casos de atribución de
potestades reglamentarias a otras entidades, cuya constitucionalidad deberá ser
analizada en forma particular.
El segundo asunto
bajo revisión: el desconocimiento de la regla de unidad normativa.
12- Según el actor,
las normas acusadas de la Ley 6 de 1992 y de la Ley 223 de 1995 desconocen la
regla de unidad de materia, ya que esas disposiciones regulan un asunto de
comercio exterior, relacionado con la inscripción en el registro de comercio
exterior, mientras que esas dos leyes no contienen una normatividad
predominante en materia de comercio exterior, pues su finalidad fue modificar,
adicionar y derogar normas de contenido exclusivamente tributario.
13- El cargo no es
de recibo pues, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corte, el principio
de unidad de materia debe interpretarse en forma amplia y "la
materia" de una ley debe entenderse "en una acepción amplia,
comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente"[7]. Esta comprensión
generosa de la unidad temática de una ley no es caprichosa sino que es una
concreción del peso del principio democrático en el ordenamiento colombiano y
en la actividad legislativa. En efecto, si la regla de la unidad de materia
pretende racionalizar el proceso legislativo y depurar el producto del mismo,
al hacer más transparente la aprobación de las leyes y dar coherencia
sistemática al ordenamiento[8],
no es congruente interpretar esta exigencia constitucional de manera tal que se
obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad legislativa. Por ello
esta Corte ha señalado que solamente deben retirarse del ordenamiento
"aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los
cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de
conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de
la misma".[9]
Ahora bien, como lo resaltan los intervinientes, la inscripción en el registro
tiene efectos tributarios ya que constituye un requisito para que los
exportadores puedan  obtener devoluciones o compensaciones por los saldos del
impuesto sobre las ventas, generado en el exterior, por lo cual bien puede esa
exigencia estar incorporada en una ley de contenido tributario.
14- La anterior
consideración es suficiente para desvirtuar otra de las acusaciones del actor,
según la cual, esos artículos, que están contenidos en una ley tributaria
ordinaria, habrían desconocido la reserva de ley marco, en la medida en que
estarían regulando el comercio exterior. Ese cargo no es de recibo ya que, en
anterior oportunidad, esta Corporación había señalado que no todos los asuntos
remotamente relacionados con las materias propias de las leyes marco, deben
estar contenidos en ese tipo de leyes, pues una tal interpretación vaciaría de
contenido la actividad legislativa en muchos otros campos. Así, sobre un tema
similar, la sentencia C-086 de 1995, MP Vladimiro Naranjo Mesa, consideración
2.3., señaló al respecto:
“Debe esta Corte
señalar que el hecho de que los artículos 150-19-d) y 335 constitucionales se
refieran a las regulación por parte del Congreso de las actividades bursátil,
financiera y aseguradora, a través de una ley general -anteriormente llamada
“cuadro” o “marco”- no significa que todas las materias que de una forma u otra
se relacionen o afecten este tipo de actividades deban someterse siempre y en
todos los casos a los lineamientos propios de esta clase de normas. Así, la
Corporación reitera que la reglamentación de un contrato como el de fiducia
pública, que si bien se relaciona con el ejercicio de operaciones financieras,
bursátiles y aseguradoras, entrer otras, debe hacer parte de un estatuto de
contratación administrativa, pues en últimas ese contrato supone que la entidad
contratante es entidad pública y, por tanto, su régimen se debe establecer en
una ley como la Ley 80 de 1993. Pretender lo contrario significaría, entonces,
que cualquier ejercicio por parte de una entidad estatal de una actividad que
de una forma u otra se relacione con el campo financiero o bursátil, por
ejemplo, debería someterse a los parámetros de una ley general. Para la Corte
es claro que ese no es el espíritu de los artículos 150-19 y 335
constitucionales”.
Ahora bien, en el
presente caso, si bien la regulación de los efectos tributarios derivados de la
no inscripción en el registro de exportadores, tiene algún vínculo con la
reglamentación del comercio exterior, no por ello es una materia que no podía
estar contenida en una ley tributaria, puesto que se trata de regular el
impacto fiscal de la actividad exportadora, por lo cual es razonable que el
Congreso incorpore esa normatividad en leyes de contenido fiscal.
El último asunto
bajo revisión: inscripción en el registro, devolución de saldos, primacía de lo
sustancial sobre lo formal, libertad económica
15- Entra por último
la Corte a examinar los otros cargos del demandante, según  el cual, la
exigencia de que un exportador deba inscribirse en el registro de exportadores
para poder solicitar devoluciones por impuestos a las ventas desconoce el
artículo 228 de la Carta, que otorga primacía a lo material sobre lo formal,
pues condiciona el derecho a la devolución del saldo al cumplimiento de un
requisito exclusivamente formal. Y por esa misma razón, según su parecer, ese
mandato restringe desproporcionadamente la libertad económica e infringe el
artículo 95-9 superior, que establece el deber de tributar conforme a los
principios de justicia y equidad.
Para responder a
esas acusaciones, la Corte comenzará por recordar la finalidad que tiene el
Registro Nacional de Exportadores, para luego analizar específicamente las
acusaciones del actor.
16- Como bien lo
señalan varios intervinientes, este registro cumple funciones estratégicas en
el desarrollo del comercio exterior, ya que permite mantener información
actualizada sobre la composición, el perfil y la localización de las empresas
exportadoras, así como sobre la problemática en materia de acceso a terceros,
obstáculos en infraestructura, competitividad de los productos colombianos,
obstáculos en los trámites de importaciones y exportaciones, entre otras cosas.
Y en materia fiscal, la inscripción en el registro desarrolla cometidos
constitucionales importantes pues evita que ocurran devoluciones improcedentes.
En efecto, como bien lo explican las intervinientes y el Procurador, el
artículo 479 del Estatuto Tributario establece que están exentos del impuesto a
las ventas los bienes corporales muebles que se exporten y la venta en el país
de bienes de exportación a sociedades de comercialización internacional,
siempre que hayan de ser efectivamente exportados. En tales circunstancias, es
natural que el Estado diseñe mecanismos, como la inscripción en un registro,
para controlar que únicamente se hagan devoluciones o compensaciones
tributarias por impuesto a las ventas a quienes tienen derecho a ellas, por
haber efectivamente realizado las operaciones exportadoras que generan la
exención.  Por tal razón, la obligación de inscribirse en ese registro no es un
requisito formal irracional o innecesario, y la exigencia de cumplirlo no puede
considerarse contraria al principio de prevalencia del derecho sustancial. En
efecto, esta Corporación ha precisado al respecto lo siguiente:
“El hecho que la
Carta haya establecido  el principio de la prevalencia del derecho sustancial
sobre el procedimental, en modo alguno significa, como al parecer lo interpreta
el demandante, que no sean necesarios los mandatos procedimentales, pues
recuérdese que los procesos judiciales  y aún los administrativos son las vías
indispensables, creadas por el mismo ordenamiento, a través de requisitos
formales o materiales, para concretar y hacer efectivos derechos fundamentales
y sustanciales de los ciudadanos consagrados en la legislación. Las formas
procesales, como los mandatos que consagran derechos subjetivos, forman parte
integrante de  la Carta que esta Corte debe guardar y respetar.  En
consecuencia, el  principio de prevalencia del derecho sustancial debe entenderse
en el sentido, según el  cual  la forma y contenido deben  ser inseparables en
el debido proceso, es decir, las normas procesales son  instrumentales para la
efectividad del derecho sustancial. La Carta no pretendió eliminar los
preceptos legales que establecen formalidades o requisitos en el trámite de
los  procesos judiciales, ni mucho menos que tales normas a la luz  de la
Constitución vigente no deben exigirse, ni cumplirse fielmente tanto por las
autoridades como por los jueces [10].
Las normas
impugnadas no establecen una formalidad innecesaria sino un requisito que
cumple funciones importantes ya que permite evitar devoluciones improcedentes,
o que personas inescrupulosas que, sin ser exportadores, se hagan pasar por
tales para obtener una devolución que no se justifica, ocasionando un fraude al
Estado y un enriquecimiento injustificado. No existe pues violación al
principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las simples formalidades
(CP art. 228).
17- Por las mismas
razones, la Corte considera que la obligación de inscribirse en el registro de
exportadores tampoco desconoce la libertad económica ni implica la imposición
de un deber tributario injusto o inequitativo. En efecto, ese deber no
representa un carga excesiva para el exportador, y en cambio sí constituye una
medida adecuada para alcanzar un objetivo constitucional importante, como es
prevenir la elusión y evasión tributarias, al evitar las devoluciones
improcedentes, como ya se destacó anteriormente. No hay pues ninguna
restricción desproporcionada de la libertad económica. Y la Corte no entiende
cómo el establecimiento de controles para asegurar que las personas cumplan
efectivamente con sus obligaciones tributarios puede configurar una violación
al deber de todos los colombianos de contribuir al financiamiento del Estado en
condiciones de justicia y equidad (CP art. 95). Bien por el contrario, esos
controles realizan precisamente la justicia y la equidad tributarias, en la
medida en que pretenden que personas que tienen la misma capacidad de pago
cancelen los mismos tributos, y no que sólo lo hagan algunos, debido a que
otros logran sustraerse a la observancia de los deberes fiscales. Por ello,
esta Corporación había señalado que la evasión afecta en la práctica, de manera
profunda, la propia equidad horizontal en materia fiscal, pues termina
provocando una "diferencia en la carga tributaria para contribuyentes con
igual capacidad económica, originada en la mayor facilidad que exhiben ciertos
grupos de contribuyentes para evadir o eludir el impuesto, en relación con
otros como los que perciben sueldos y salarios.[11]"
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero Declarar EXEQUIBLES el artículo 50
del Decreto 444 de 1967, en lo acusado, el artículo 19 del Decreto 2976 de
1968, en lo acusado, y los numerales 7 y 12 del artículo 14 de la ley 7 de
1991, en el entendido de que las regulaciones que estos organismos establezcan,
en desarrollo de sus competencias legales, deben supeditarse a las jerarquías
normativas superiores, particularmente a las leyes marco en materia de comercio
exterior, en los términos del artículo 150, numeral 19, literal b), de la
Constitución, y a los reglamentos que el Presidente dicte para regular el
comercio exterior, y que el Congreso y el Presidente conservan la plenitud de
sus atribuciones en este campo.
Segundo: Declarar EXEQUIBLES el artículo 69 de la ley 6ª de 1992 y los
artículos 129 y 141 numeral 3º de la Ley 223 de 1995.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
FABIO MORÓN DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR
GIL                                            CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado                                                                           Magistrado
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO     ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT                               ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-564 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Criterio reiterado en las sentencias C-290
de 1997, C-136 de 1999, C-372 de 1999 y C-509 de 1999, entre otras.
[2] Ver, entre otras, las sentencias C-397 de 1995, C-290 de 1997 y
C-350 de 1997.
[3] Sentencia C-350 de 1997. MP Fabio Morón Díaz.
[4] Ibídem
[5] En el mismo sentido, ver la sentencia C-290 de 1997.
[6] Corte Constitucional. Sentencia C-397 de 1995. MP José Gregorio
Hernández Galindo
[7]Cf sentencia C-025/93. Fundamento Jurídico No 43.
[8]C.f. sentencia C-531/95 Fundamento Jurídico No 5. Ver también
sentencia C-055/96
[9]Sentencia C-025/93 del 4 de febrero de 1993. Fundamento Jurídico
No 43. Ver igualmente sentencia C-280/96. Fundamento jurídico No 21. Ver
igualmente sentencias C-597 de 1996.
[10] Sentencia C-383 de
1997. MP Fabio Morón Díaz. Consideración Tercera. En el mismo sentido, ver
sentencia C-026 de 1993.
[11]Sentencia C-015/93 MP Eduardo Cifuentes Muñoz, criterio reiterado
en la sentencia C-445 de 1995, entre otras.