T-981-01
Sentencia T-941/01
Sentencia T-981/01
AUTORIDAD-Protección vida e integridad física de personas/TRASLADO
DE TRABAJADORA-Protección de la vida por amenazas/DERECHO A LA VIDA-Traslado
de trabajadora
Se
reconoce que el traslado o reubicación laboral de una persona que ha sido
víctima del enfrentamiento interno es una respuesta adecuada para proteger su
vida, y estos casos, la autonomía que reconoce la ley a la administración para
disponer discrecionalmente de la organización de su planta debe ceder ante la
necesidad de proteger un derecho fundamental.  La actitud adoptada por las
autoridades públicas es inaceptable. Someter a un ciudadano que presenta un
reclamo legítimo a un proceso en que tiene que acudir a un sinnúmero de
entidades, cuando ni siquiera se le informa quién es la competente para atener
directamente su caso, además de agravar el peligro que se cierne sobre su
derecho mismo a la vida, contraría los principios que informan el modelo de
Estado vigente en Colombia y desdibuja los postulados que informan la recta
administración pública. De contera se tiende una amenaza contra otros derechos del
peticionario cuando también está en juego su subsistencia personal y la de su
familia. Así, no es posible que las autoridades competentes supongan que sus
deberes constitucionales resultan cumplidos cuando se limitan a señalar que no
cuentan con medios legales o disponibilidad financiera para atender una
situación particular, pues la situación excepcional que en materia de orden
público vive el país y la tradicional escasez de recursos dentro de la que se
debate, si mucho, serán condicionamientos para proponer soluciones más audaces
y creativas con el propósito de satisfacer las peticiones de quienes, sin
quererlo, son víctima de la acción irregular de los grupos armados.
Referencia: expediente T-452368
Acción
de tutela instaurada por Ligia Edilia Quiroz Bedoya contra la Dirección
Seccional de Salud del Departamento de Antioquia y el Hospital Germán Vélez
Gutiérrez del municipio de Betulia
Tema:
Derecho
a la vida - obligación estatal de brindar atención efectiva a las víctimas de
la violencia
Magistrado
Ponente:
Dr.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., septiembre  trece (13) de dos mil uno (2001)
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Manuel José
Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de
sus atribuciones constitucio­­na­les y previo el cumplimiento de los requisitos
y trámites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo
adoptado por la Sala Penal del Tribunal Superior de Antioquia, dentro de la
acción de tutela instaurada por Ligia Edilia Quiroz Bedoya contra la Dirección
Seccional de Salud del Departamento de Antioquia y el Hospital Germán Vélez
Gutiérrez del Municipio de Betulia.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
Ligia
Edilia Gómez Cardona, a través de su representante judicial, presentó acción de
tutela en contra de la Secretaría de Salud del Departamento de Antioquia y el
Hospital Germán Vélez Gutiérrez del municipio de Betulia, por la presunta
violación de su derecho a la vida, originada en la negativa dada por los entes
demandados a la solicitud de traslado laboral por causa de las continuas
amenazas que miembros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia han
proferido contra su integridad física y la de los miembros de su núcleo
familiar.  Los hechos que sirven de sustento a la acción de tutela presentada
se pueden resumir de la siguiente manera:
1.1.
La señora Ligia Edilia Quiroz Bedoya “se desempeña como auxiliar de enfermería
en el Hospital Germán Vélez Gutiérrez del municipio de Betulia desde el 1° de
noviembre de 1991”[1].
El 20 de mayo de 2000, seis días después del asesinato de su hermano por parte
de una facción de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia “por ser un
informante de los paramilitares”[2],
la peticionaria fue objeto de una amenaza vía telefónica en la que se pedía
“que le avisaran a Ligia Edilia y Noelia Galeano (parientes del difunto) que
las iban a ´tumbar´”[3].
En
consecuencia, la señora Quiroz Bedoya debió salir de Betulia al día siguiente
buscando refugio en la ciudad de Medellín; finalmente, decidió establecerse por
un tiempo en el municipio de la Estrella junto con su familia próxima
“conformada por su compañero y dos hijos menores de 5 y 9 años”[4].
1.2.
Ante la gravedad de los hechos, la demandante inició una serie de gestiones
ante diferentes autoridades públicas con el objeto de obtener un traslado
laboral a otro  municipio en donde su vida y la de su familia no corriera
peligro.  Para el efecto, envió solicitudes a la Procuraduría Departamental de
Antioquia[5],
a la Defensoría del Pueblo[6],
al Ministerio del Interior[7],
al Ministerio de Salud[8],
al Departamento Administrativo de la Función Pública[9] y a la Secretaría
de Gobierno de Antioquia[10]
exponiéndoles su situación personal y pidiendo ordenar su traslado a otra
localidad en la que pudiera continuar prestando sus servicios como auxiliar de
enfermería y vivir una vida tranquila.  Todas estas entidades resolvieron las
peticiones enviadas señalando que carecían de competencia para conceder el
traslado demandado, de modo tal que la señora Quiroz Bedoya no ha recibido
solución alguna a su caso.
1.3.
Adicionalmente, la tutelante ha puesto en conocimiento de las autoridades
competentes la existencia de algunas plazas vacantes en otros municipios que
bien podrían permitir su traslado.
1.4.
En todo caso, la naturaleza de los hechos expuestos por la actora, el Gerente
del Hospital Germán Vélez Gutiérrez, entidad para la que presta sus servicios,
le ha concedido sucesivas licencias las cuales vencieron el mes de diciembre
del año 2000.
2. Solicitud
Con
fundamento en los hechos referidos, la peticionaria solicitó al juez de tutela
ordenar “un traslado laboral horizontal interadministrativo como medio idóneo
para proteger su vida”[11].
3.
Fallo de Primera Instancia
El Juzgado Penal del Circuito de Urrao,
mediante sentencia del 19 de enero de 2001 decidió negar la acción de tutela
presentada, pues consideró que el Hospital Germán Vélez Gutiérrez del municipio
de Betulia no ha vulnerado el derecho a la vida de la peticionaria[12].  Estos son los
argumentos que sirvieron de sustento a la decisión:
3.1.
“(A) quien inicialmente le correspondía la solución de la situación de la
señora Ligia Edilia Quiroz Bedoya, era al gerente de la Empresa Social del
Estado, Hospital Germán Vélez Gutiérrez, pero no obstante de los ingentes
esfuerzos, por fuera de su ámbito de competencia, por él realizados,
circunscrita ésta exclusivamente a la de su territorio, hizo todo lo posible
para tratar de ubicarla pero ello no fue posible, tal como consta en la
foliatura”[13].
3.2.
“Quien normativamente estaría autorizada para la solución del conflicto de la
accionante, sería la Comisión Nacional del Servicio Civil instituida por la Ley
443 de 1998, por medio de la cual se expidieron normas sobre la carrera
administrativa, por tener competencia en todo el territorio nacional”[14].  (…) “Pero
resulta ante la declaratoria de inexequibilidad de varios apartados y artículos
de la precitada ley, en la sentencia C-372 de 1999, esta Comisión Nacional del
Servicio Civil no existe”[15].
3.3.
“Además, el juez de tutela no visualiza en la instancia ente gubernamental de
rango departamental o nacional encargado de dirimir el litigio.  Tampoco cuenta
el Estado Colombiano con la logística para proteger a cada habitante del
territorio que se encuentre amenazado, que por cierto es el ´pan nuestro de
cada día´, pues como la accionante son incontables los ciudadanos de bien que
se encuentran en similar situación”[16].
4.
Fallo de Segunda Instancia
En
sentencia de 8 de marzo de 2001 el Tribunal Superior de Antioquia decidió
confirmar la decisión de primera instancia con fundamento en las siguientes
razones:
4.1.
“En el caso objeto de estudio, la acción amenazante contra la vida de la señora
Ligia Edilia Quiroz Bedoya no es atribuible a ninguna autoridad pública y menos
a las demandadas, sino a un grupo subversivo, concretamente a las FARC.  Es
decir, el derecho fundamental a la vida, en cabeza de la demandante, no está en
peligro por acción alguna del hospital ´Germán Vélez Gutiérrez´, de la
Secretaría de Salud Pública del departamento ni de ninguna otra entidad o
autoridad pública.  En consecuencia, no pueden ser esas entidades destinatarias
de una orden de tutela tendiente que ellas no han puesto en peligro”[17]
4.2.
“(S)in ser su obligación, el señor gerente del hospital de Betulia ha realizado
todas las gestiones que están a su alcance y le ha ofrecido a la accionante
todas las garantías posibles para obtener su traslado a otro hospital y así
ponerla a salvo de las amenazas de los guerrilleros.  Sólo que no está
facultado para imponer su voluntad en otros establecimientos hospitalarios.
Por su parte la Secretaría de Salud Pública del Departamento no tiene a su cargo
la solución de ese tipo de problemas ni está obligada a proteger a los
ciudadanos de las amenazas que reciban de grupos armados o de cualquiera otra
persona”[18].
4.3.
“Luego no es viable impartirle orden alguna, por vía de tutela, a las entidades
demandadas sencillamente porque ellas no son responsables de ninguna acción u
omisión que ponga en peligro la vida de la señora Ligia Edilia Quiroz Bedoya.
Esta deberá acudir a las autoridades policivas y militares, incluso al Ejecutivo,
para que le presten la protección requerida o adopten las medidas necesarias”[19].
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte
Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar las
providencia proferida por el juez de instancia dentro del proceso de la
referencia, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y
241 numeral 9 de la Constitución Política, y de conformidad con los artículos
33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema
jurídico
2.1. El
presente caso plantea la situación de una empleada al servicio del Estado que
solicita el traslado de su sitio de trabajo a otro lugar en donde su vida no
corra peligro, pues a causa del conflicto armado existente en la región entre
distintos grupos al margen de la ley, ha sido objeto de amenazas en contra de
su integridad física por parte de uno de ellos.  Corresponderá a la Corte
Constitucional establecer, entonces, cuál es el alcance del deber
constitucional de proteger a todas las personas residentes en el país que se
predica de las autoridades de la República.  De esta forma, se tendrá que
precisar hasta qué punto las razones de competencia y capacidad que aducen los
distintos organismos a los que acudió la peticionaria, para sustentar la
imposibilidad de brindar una solución que proteja efectivamente a la
accionante, son argumentos suficientes que justifican la conducta estatal.
2.2. Con
este propósito será necesario señalar, en primer lugar, (i.) cuáles son los
principios constitucionales que están en juego en esta oportunidad; de este
modo se podrá apreciar (ii.) si la conducta asumida por distintos entes
oficiales es consecuente con la protección de tales principios.  Finalmente,
(iii.) se tendrá que hacer una referencia puntual a los hechos del caso para
que mediante un proceso de ponderación, pueda llegarse a una solución que tome
en consideración los derechos que están en juego y las posibilidades reales
para garantizarlos.
3. Breve
alusión al papel mínimo del derecho en medio del conflicto armado interno:
deber positivo de protección a los civiles
3.1. La
situación por la que actualmente atraviesa Colombia en materia de orden
público, caracterizada, entre otras, por la existencia de un conflicto armado
en el que varios grupos se enfrentan a las fuerzas del Estado en diferentes
regiones del país, y por el ejercicio de la violencia sin discriminación contra
combatientes y población civil, presenta en la práctica profundos retos a las
autoridades públicas.
3.2. El
marco de preocupaciones y metas a las que debe apuntar la función estatal está
compuesto, pues, por múltiples actividades que a la par de brindar soluciones a
situaciones que conforman un aparente estado de normalidad (pensadas para un
Estado en paz), deben también responder a casos imprevistos y excepcionales que
caracterizan el conflicto desnaturalizado e irregular en el que  se vive.
De ahí que
al ámbito de aplicación del ordenamiento jurídico y al repertorio de funciones
que han de cumplir los órganos estatales se sume la necesidad de dar soluciones
a los problemas generados por la confrontación interna que inciden en el
sistema social general y en las personas que hacen parte de él.  De esta realidad,
sin duda, no se escapa la propia Constitución ni la Corte Constitucional como
su guardiana e intérprete: en el Ordenamiento Superior están los fundamentos
del camino hacia la paz, pero también para que el Estado reaccione para
proteger la vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades de los
residentes en Colombia (ibid. artículo 2 C.P.).
Como bien lo ha
señalado este Tribunal, ante las circunstancias y efectos generados por el
enfrentamiento de fuerzas entre los diferentes grupos armados existentes en el
país –incluyendo al ejército-, el Estado tiene la obligación de ser
“extremadamente sensible en sus intervenciones”[20], bien para evitar
que la población civil sea víctima de la actividad de la autoridad
legítimamente constituida, o para brindar protección efectiva a aquellos grupos
o individuos de la sociedad que a consecuencia de sus convicciones políticas y
aspiraciones sociales, o por el simple hecho de habitar zonas en las que se
desarrollan los enfrentamientos, se ven constantemente sometidos a amenazas
contra sus derechos o a la abierta violación de los mismos.  En palabras ya
expresadas por la Corte:
“Independientemente
de la situación jurídica de normalidad o anormalidad política, la sociedad
civil víctima de la confrontación armada debe ser protegida por parte del
Estado. Los asaltos guerrilleros a poblaciones, la voladura de oleoductos,
torres de energía, puentes y demás elementos de la infraestructura nacional, la
extorsión y el secuestro, los atentados terroristas, [entre muchos otros
ejemplos], afectan directamente a personas inermes, ajenas al conflicto bélico
y lesionan el interés general. De otra parte, en los operativos militares que
legítimamente adelanta el Ejército Nacional pueden resultar vulnerados los
derechos fundamentales de personas atrapadas en la "mitad de los dos
fuegos"[21].
Ahora bien:
la obligación constitucional radicada en cabeza de todas las autoridades de la
República de proteger la vida y demás libertades civiles de los individuos
(artículo 2, inciso 2), no se agota en su no violación.  Supone, además, la
realización de acciones positivas encaminadas a prevenir la amenaza que sobre
las mismas ejercen distintos actores y a asegurar el goce efectivo de las
garantías establecidas en la Constitución.  Este es un ámbito dentro la
protección de los derechos fundamentales que se sustenta en el concepto mismo
de constitucionalismo y de Estado de Derecho que animan la idea de un
ordenamiento democrático del que, sin duda, nuestro derecho también es
tributario.  Por esta vía, la autoridad no puede limitarse a no inferir daño a
los particulares, sino que debe responder efectivamente ante los atentados que
se perpetran contra los derechos humanos[22].
Así, la angustiosa situación de desamparo en que están sumidos los civiles que
no participan directamente en las hostilidades, exige del Estado la protección
especial de estas personas o grupos sociales.  Además, de acuerdo con las
normas del Derecho Internacional Humanitario, las personas que, como en el
presente caso, cumplen labores relacionadas con la prestación de servicios de
salud son sujetos especialmente protegidos[23].
4. De los mecanismos estatales de
protección a las víctimas del conflicto armado interno
4.1. Ahora
bien: la escogencia y puesta en funcionamiento por parte del Estado de los mecanismos
que aseguren la protección de los particulares que son víctimas del conflicto
armado interno, es una decisión que corresponde tomar a las autoridades
competentes consultando las necesidades existentes y los recursos con los que
se cuenta.  En todo caso, la definición de estas políticas de atención a los
civiles y de protección integral de sus derechos debe, por lo menos, cumplir
con tres requerimientos mínimos.
4.1.1. En
primer lugar, a pesar de que lo que está en juego es el diseño de estrategias
que involucran a múltiples entidades gubernamentales y distintos actores de la
comunidad, se deberá prever un plan de contingencia con el fin de responder de
forma rápida a las eventualidades que un conflicto degradado presenta.  Esto
quiere decir que al mismo tiempo que se reconoce que en algunos lugares del
territorio la ausencia o permanencia de miembros de la fuerza pública  es una
decisión de orden político, la desprotección eventual que su retiro temporal
genera, exige una respuesta institucional oportuna y efectiva a través de la
protección de los derechos fundamentales de particulares que son amenazados,
perseguidos o desplazados por los grupos enfrentados.  Se trata, sin duda, de
una respuesta real que supere el discurso protocolario o la ayuda meramente
formal.
4.1.2. Por
otro lado, la inexistencia o escasez de recursos administrativos específicos o
materiales para dispensar la garantía que solicitan las víctimas de la
violencia, que por lo general se presenta de manera repentina, jamás podrán ser
razones suficientes para excusar la indiferencia ante un problema, o para
posponer su atención indefinidamente en el tiempo de forma que nunca se llegue
una solución concreta o se brinde cuando ya no presta ningún beneficio al
peticionario[24].
Es claro, entonces, que la naturaleza y disponibilidad de las herramientas con
las que se cuente para proteger un derecho es una variable de ponderación por
parte de la autoridad pública para su garantía, pero en ningún caso puede ser
argumento concluyente para justificar su inatención, pues en estos casos se
tendrán que buscar soluciones alternativas que protejan integralmente los
principios y garantías en juego.
4.1.3.
Finalmente, cualquiera que sea el estado de cosas que rodea la garantía de los
derechos fundamentales (particularmente los derechos a la vida y a la
integridad física) de los civiles asolados por la violencia, el Estado debe
responder a las demandas de atención de manera cierta y efectiva, pues ante la
amenaza que se tiende sobre la existencia y tranquilidad de individuos o grupos
que habitan zonas de confrontación o que desarrollan actividades de riesgo en
los términos del conflicto, es inexcusable que el Estado pretenda cumplir con
sus deberes limitándose a señalar su imposibilidad para prestar la ayuda
requerida.  Sobre este aspecto concretamente ha dicho la Corte:
“La protección y el respeto que el Estado debe brindar
a los titulares del derecho a la vida no pueden reducirse a una simple
consideración de carácter formal, por cuanto el derecho a la vida no sólo
implica para su titular el hallarse protegido contra cualquier tipo de
injusticia, sea ésta de índole particular o institucional, sino además tener la
posibilidad de poseer todos aquellos medios sociales y económicos que le
permitan a la persona vivir conforme a su propia dignidad.
“Mientras en derecho penal una amenaza contra la vida
sólo se configura con la iniciación de la etapa ejecutiva del delito, en
materia constitucional la protección del derecho a la vida incluye en su núcleo
conceptual la protección contra todo acto que amenace dicho derecho, no importa
la magnitud o el grado de probabilidad de la amenaza, con tal de que ella sea
cierta.
“Así pues, una perspectiva constitucional muestra bien
cómo se vulnera el derecho fundamental a la vida por la realización de actos
que ponen en peligro objetivo tal derecho, así el peligro no sea inminente”[25].
Pero a pesar
de que el derecho a la vida se erige como el derecho prototípico que guía la
actividad garantista del Estado a favor de los civiles que forzosamente se
vuelven parte del conflicto, el ámbito de protección bien puede extenderse a
otras garantías fundamentales, como la subsistencia mínima física[26].
4.2. Sin
duda, lo que está en juego aquí es la defensa de caros principios del modelo de
sociedad democrática, participativa y pluralista que anima la Constitución que
en términos generales, pero también a consecuencia del  conflicto que vive el
país, se expresan, como mínimo, en la garantía del derecho a la vida y
existencia física de todos los civiles (artículo 11 C.P.) por parte de las
autoridades[27],
y en el anhelo de una sociedad pacífica y respetuosa de las libertades y
creencias de cada cual (artículos 2 y 22 C.P.)[28].
Frente a esta obligación concreta que se predica del Estado y sus agentes
resultan insuficientes las excusas que endilgan a un ordenamiento jurídico
incompleto  y a un sistema fiscal siempre deficitario, la imposibilidad de
otorgar atención real a los problemas nacionales, pues por esta vía se
sacrifica el reconocimiento y aplicación de los referidos principios por
razones meramente instrumentales que, en todo caso y a pesar de las
limitaciones existentes, deben obtener una alternativa razonable de atención
real y oportuna, así esta no sea una solución óptima.  En este punto, los entes
oficiales cuentan con un sin número de herramientas para alcanzar su cometido;
como bien lo ha dicho la Corte:
“A las autoridades, en términos generales, corresponde
abstenerse de ordenar o ejecutar actos que puedan amenazar u ocasionar daño a
la vida de las personas, prever hechos catastróficos para aminorar y remediar
sus efectos, remover hasta donde sea posible las fuentes de riesgo grave a las
que esté expuesta parte de la población, atender la salud y el saneamiento
ambiental, así como cumplir con la función de policía dirigida -entre otras
cosas-, a prever y evitar los atentados contra la vida de los habitantes del
territorio nacional, y la función judicial de investigar, juzgar y penalizar
los delitos que se llegaren a cometer en contra de ese bien jurídicamente protegido”[29].
Sin duda, la
efectiva protección que se otorga a los civiles (artículo 2 C.P.),
particularmente aquellos se debaten en medio del enfrentamiento armado, demanda
mayores esfuerzos en la gestión y racionalización de las políticas públicas y
clama por la estructuración de salidas creativas a los problemas planteados[30].
5.
Apreciación concreta de los hechos que demandan la intervención del Estado
frente a las víctimas del enfrentamiento armado en Colombia
5.1. Las
anteriores consideraciones permiten formular un marco de apreciación para que
los diferentes organismos del Estado, entre ellos los jueces de tutela,  puedan
valorar los hechos concretos de cada caso cuando se enfrentan a la necesidad de
proteger las demandas de las víctimas del enfrentamiento entre los diferentes
grupos armados nacionales.  De lo que se trata es de reafirmar que en todos los
casos en los que: (i.) exista una amenaza grave, específica, real y cierta en contra
de la existencia de uno o más individuos, bien porque desarrolla actividades
que los exponen a la acción directa de los alzados en armas (v.gr. tareas de
activismo político, humanitario o social), o porque habitan en una región en la
que se libran enfrentamientos entre el ejército y los subversivos[31], (ii.) dicha
circunstancia se haya puesto en oportuno conocimiento de las autoridades tal
circunstancia, relatando con suficiencia los hechos que motivan la demanda de
amparo de tal forma que la participación de la autoridad sea posible, y (iii.)
la intervención de los organismos estatales sea el mecanismo adecuado para
dispensar la protección de los derechos vulnerados, bien a través de una
decisión directa que proteja los derechos amenazados, o mediante la adopción de
medidas que contando con la colaboración del propio afectado contribuyan a
conjurar la amenaza o violación presentadas.  En  los casos en los que se
verifiquen estos supuestos fácticos mínimos, será un imperativo para los
agentes estatales, y subsidiariamente para el funcionario judicial que conoce
de la solicitud de amparo, brindar protección efectiva al derecho amenazado
tomando las medidas conducentes que el caso amerite.
5.1.1. De lo
que se trata, entonces, es de otorgar una respuesta efectiva a los civiles que,
en principio, ven en peligro su vida y su integridad física por causa de la
acción de los grupos armados, y que de no contar con la intervención pronta del
Estado corren el riesgo de perderla o de tener que abandonar forzosamente su
lugar de residencia, quedando condenados a una penosa trashumancia que los
expone a toda suerte de riesgos y vejámenes.
Obviamente,
al funcionario competente (administrativo o judicial) le corresponderá valorar
objetivamente el escenario en que ocurre la presunta vulneración de los
derechos alegados (zona, sujetos, etc.), la certeza de la amenaza, el grado de
impacto que ejerce sobre la víctima y sus derechos fundamentales, y la relación
de conducencia que existe entre la vulneración alegada y la solicitud concreta
que se presenta para neutralizar el daño que se produce; así lo ha afirmado la
Corte:
“El criterio constitucional para evaluar la existencia
de amenazas a los derechos fundamentales es racional. No supone la verificación
empírica de los factores de peligro, lo cual de suyo es imposible
epistemológicamente, sino la creación de un parámetro de lo que una persona, en
similares circunstancias, podría razonablemente esperar.
“De esta forma se evita que cualquier persona, ante
las comunes tensiones sociales que la vida moderna conlleva, aduzca la
existencia de amenazas contra sus derechos fundamentales. Más aún, se requiere
que las circunstancias históricas así lo confirmen de manera generalizada y
pueda aceptarse que el temor advertido lejos de obedecer a la paranoia o a la
excentricidad de la persona se origina en la apreciación subjetiva y razonable
de la situación fáctica vivida”[32].
5.1.2. Al
mismo tiempo, la efectiva protección de derechos fundamentales por parte de la
autoridad depende de un hecho obvio, pero en todo caso necesario: que se haya
acudido a ellas.  Este requisito resultará particularmente importante cuando la
valoración de los hechos, ante la indiferencia demostrada por la autoridad del
Estado, corresponde al juez de tutela, pues su competencia es siempre
subsidiaria.  Ahora bien: por la naturaleza del bien jurídico protegido que a
primera vista está en juego, el derecho fundamental a la vida, y en aplicación
del principio constitucional que dispone la colaboración armónica entre los
diferentes órganos del Estado (artículo 113 C.P.), la autoridad competente que
conozca en primer de lugar del asunto, en caso de carecer de las atribuciones
para adoptar una solución razonablemente efectiva, deberá no simplemente
remitir el problema, sino plantearlo por un medio efectivo al organismo
encargado de conocerlo e informar de este hecho al peticionario que, por esta
vía, está recibiendo atención cierta a su reclamo[33].  De similar manera
deberá proceder el funcionario judicial que eventualmente conozca de la acción
de tutela, pues él tampoco podrá declarar improcedente el amparo deprecado
cuando se dirija contra entidades que no tienen competencia para solucionar el
caso, pues en tales eventos, además de las consideraciones que pueda hacer
acerca del incumplimiento del recién aludido deber de colaboración orgánica,
por la propia naturaleza del proceso de amparo deberá integrar el sujeto pasivo
de la acción[34].
De esta forma, al mismo tiempo que se protege a un civil expuesto a una amenaza
grave, específica, cierta y real, se evita que la atención requerida, en efecto
urgente, se diluya en la interminable remisión que de entidad en entidad se
hace del ciudadano tras la disculpa que la función de proteger a las víctimas
de la violencia no ha sido prevista por el legislador o la administración, o
que las amenazas que profieren los alzados en armas emanan de agrupaciones por
fuera del ordenamiento legal que escapan del marco institucional de protección
diseñado por el ordenamiento jurídico[35].
5.1.3.
Por último, será necesaria una estricta valoración de las circunstancias
específicas que rodean al peticionario, y la fuente de vulneración del derecho
fundamental, pues sólo de esta manera será posible articular un remedio
judicial de acuerdo con las posibilidades del Estado, pero también, en los
casos en que ello sea posible, contando con la participación y contribución del
mismo afectado.
5.2. De este
modo, se intenta brindar a las autoridades administrativas y judiciales un
marco de apreciación objetivo que, ante la demanda de tutela que presentan
civiles amenazados por grupos armados (reclamo que ha de informarse
oportunamente y ha de estar probado), puedan apreciar las circunstancias y dar
la solución adecuada.  No se pretende, entonces, librar a dichos funcionarios a
la incertidumbre de valorar sucesos subjetivos, sino a la constatación de
hechos ciertos que sirvan de base para establecer la vulneración del derecho a
la vida y actuar en consecuencia[36].
Ahora bien,
esta necesidad de proteger los derechos de los civiles afectados por el
conflicto interno,  a la vez que reitera el sentido y alcance del deber de
protección que se predica de las autoridades públicas (artículo 2 C.P.),
manifestado en actos específicos de protección que tiene que cumplir del Estado
a través de sus organismos (deberes positivos), se sustenta, además, en el plus
de garantía que supone la existencia de una amenaza grave, específica, real y
cierta contra la existencia física de uno o más individuos.  No se busca,
entonces, crear fórmulas genéricas que se apliquen sin consideración a todas las
situaciones en las que los civiles resultan afectados por ocasión del conflicto
armado, pues la naturaleza irregular de los enfrentamientos que se libran en
distintas zonas del país, el tipo de derechos en juego, y las posibles
soluciones al alcance de la autoridad exigen un análisis riguroso, caso por
caso, para responder frente a todos los escenarios posibles que, con
frecuencia, exceden la órbita concreta de la amenaza individual que profieren
los grupos armados contra determinadas personas, creando otro tipo de riesgos
en cabeza de toda una comunidad.
A partir de
estos elementos de juicio, se procederá a hacer las consideraciones puntuales
respecto del caso objeto de estudio.
6. Del caso
concreto
6.1. La
peticionaria presentó acción de tutela con el propósito de lograr del juez de
tutela la protección de su derecho a la vida que estima vulnerado por la
amenaza proferida contra su vida por grupos alzados en armas (las FARC) que
operan en la región del municipio de Betulia, Antioquia (zona de orden público[37]).  La alegada
amenaza de sus garantías fundamentales (i.) se basa en un hecho grave,
específico, real y cierto, pues días después del asesinato de uno de sus
hermanos (supuestamente conectado con los grupos de “autodefensa” que existen
en la zona[38]),
fue víctima de al menos dos llamadas en las que también se la convirtió, junto
con todas su familia, en blanco de los violentos, toda vez que se le sindica de
colaborar con los grupos paramilitares que también habitan el sector[39].  Dicho acto fue
de naturaleza suficiente para afectar el ánimo y disposición de la actora, pues
al día siguiente abandonó el pueblo –dejando su lugar de residencia y trabajo-
para radicarse junto con su familia próxima en el municipio de La Estrella[40].  Estos eventos
fueron puestos en conocimiento de su empleador, quien ante la gravedad de los
hechos otorgó sendas licencias laborales con el propósito de dar un compás de
espera en procura de la solución de la situación[41].
Todos estos
hechos, que en su momento se alegaron ante los jueces de instancia, no fueron
desmentidos por ninguna de las entidades accionadas y constituyeron materia
suficiente para que los funcionarios decidieran del caso; sin embargo, es
necesario reiterar que en eventos como éste la adecuada protección que imparta
el Estado depende de la existencia de pruebas suficientes (presentadas por el
particular o requeridas por el juez) que respalden las afirmaciones hechas por
el petente.  En todo caso, si llegaren a existir dudas acerca de la ocurrencia
de ciertos eventos (las amenazas) y la influencia que potencialmente tienen
sobre el tutelante, y siempre que el funcionario competente requerido (y
eventualmente también el juez de tutela), desista de averiguar a fondo los
hechos que configuran el caso, los indicios y pruebas presentadas serán
interpretadas a favor del peticionario, pues consideraciones elementales de
justicia material imponen que en lo atinente a la protección de los derechos
fundamentales la duda se interprete a favor de la víctima –in dubio pro vida-,
y la protección integral de su existencia.
Finalmente,
la solicitud presentada se concreta en el traslado a otro municipio antioqueño
en el que la actora pueda continuar trabajando tranquilamente para procurar el
sustento propio y el de los suyos; tal demanda está directamente relacionada
con la protección que se pide y es efectivamente conducente para  resolver el
problema planteado.  De hecho, ya la Corte Constitucional ha considerado esta
posibilidad en circunstancias semejantes a las que ahora se aprecian.  Por un
lado, ha contemplado la posibilidad de reubicación de trabajadores  que son
víctima de la violencia, señalando la necesidad de que las autoridades
relacionadas con el asunto presten su colaboración de manera célere y eficaz.
En el caso de los trabajadores afectados por esta realidad,  se ha dicho:
“A juicio de esta Corte, en estos específicos casos,
es deber de la administración provocar la reunión y el acopio de los documentos
que en las distintas instancias de la misma se deben producir para decidir la
reubicación; además, también es deber de la administración actuar con celeridad
para que la amenaza al derecho a la vida no siga perturbando la actividad del
educador y para que los compromisos laborales con la administración no sean
obstáculo en la protección del derecho a la vida de éste. En realidad, la
situación en la que se amenaza violar el derecho constitucional a la vida de la
peticionaria no es creada por la autoridad pública, ni es atribuible a la
voluntad positiva de aquella o de algún funcionario siquiera de modo remoto;
por lo contrario, se trata de la existencia de un elemento de derecho público y
de naturaleza administrativa que favorece la protección inmediata del derecho
constitucional fundamental a la vida y a la integridad personal de los
educadores amenazados (Decreto Reglamentario No. 1645 de 1992); lo que sucede
es que por la falta de celeridad de la administración en la actuación que le
corresponde, y por virtud de la interpretación rígida y desfavorable que se
aplica en aquellos casos de reubicación de educadores amenazados, se agrava la
situación de amenaza de violación de tan importante derecho constitucional, lo
cual justifica y hace necesaria la intervención del juez de tutela de estos
derechos”[42].
Esta doctrina fue luego reiterada, en
términos aún más generales, pues ya la Corte no se limitó a apreciar la
situación del peticionario, sino que sentó un criterio general aplicable a
todas las personas objeto de amenazas por parte de grupos armados:
“Ahora bien: la protección que debe proporcionar la
administración al funcionario amenazado gravemente en su vida por terceros,
incluye no sólo el traslado, sino la actividad diligente de la administración
en minimizar la exposición de la persona a la contingencia de que se cumplan
las amenazas.
“Para abundar en razones, recuérdese que el Urabá
antioqueño es una zona de orden público, donde los medios ordinarios con los
que cuentan las autoridades para restablecer y preservar la normalidad han sido
insuficientes; por tanto, debe el juez de tutela otorgar especial protección a
los funcionarios radicados allí, que sean objeto de amenazas de muerte por
parte de los grupos en conflicto, puesto que se encuentran en especiales
condiciones de indefensión.
“No es de recibo el argumento del apoderado del ISS,
según el cual el Instituto no puede atender a la protección de la vida e
integridad física de los actores o de otros empleados en sus condiciones, por
que sus estatutos no previeron la especial situación en que se encuentran como
causal de un tratamiento administrativo especial; y no es aceptable tal razón,
porque ignora la supremacía constitucional establecida en el artículo 4
Superior y la primacía de los derechos de las personas (C.P. art. 5), y porque
la precariedad del reglamento no invalida las normas superiores, ni dispensa de
su cumplimiento”[43].
De este
modo, se reconoce que el traslado o reubicación laboral de una persona que ha
sido víctima del enfrentamiento interno es una respuesta adecuada para proteger
su vida, y estos casos, la autonomía que reconoce la ley a la administración
para disponer discrecionalmente de la organización de su planta debe ceder ante
la necesidad de proteger un derecho fundamental.  Este punto también ha sido
objeto de consideración por este Tribunal:
“En consecuencia, actos de la administración que de
ordinario son ampliamente discrecionales -como la autorización de un traslado o
una comisión, o la asignación de labores específicas a determinadas personas,
etc.-, dejan en buena parte de serlo cuando, a más de la consideración regular
de las necesidades y conveniencias del servicio, deben tomarse en cuenta
riesgos graves o amenazas serias contra la vida de los empleados o trabajadores
a cargo de la prestación del servicio, que ellos no deban afrontar por razón de
la profesión u oficio que desempeñan, o en contra de la vida e integridad de
los usuarios. En semejantes circunstancias, la protección de la vida de las
personas prima sobre otras consideraciones, y puede llegar a afectar la
continuidad en la prestación del servicio[44].
6.2.
Frente a este reclamo que se presentó ante diversas entidades gubernamentales de la rama Ejecutiva (Ministerio de Hacienda,
Ministerio de Salud, Departamento Administrativo de la Función Pública,
Seccional de Salud de Antioquia y hasta el propio hospital Germán Vélez
Gutiérrez de Betulia) y el Ministerio Público (Defensoría del Pueblo de
Antioquia y Procuraduría Provincial del Departamento), el Estado se conformó
con enviar comunicaciones a la actora en las que se señalaba su falta de
competencia para conocer del caso y la inexistencia de herramientas legales y
recursos económicos para dar una solución definitiva; inevitablemente la
peticionaria era remitida de una a otra dependencia.  Estos argumentos fueron
reiterados incluso cuando la señora Quiroz Bedoya presentó soluciones concretas
para lograr un traslado horizontal a otra región del departamento[45].
Sin lugar a
dudas, la actitud adoptada por las autoridades públicas es inaceptable.
Someter a un ciudadano que presenta un reclamo legítimo a un proceso en que
tiene que acudir a un sinnúmero de entidades, cuando ni siquiera se le informa
quién es la competente para atener directamente su caso, además de agravar el
peligro que se cierne sobre su derecho mismo a la vida, contraría los
principios que informan el modelo de Estado vigente en Colombia (artículo 2
C.P.) y desdibuja los postulados que informan la recta administración pública
(artículo 113 C.P., entre otros).  De contera se tiende una amenaza contra
otros derechos del peticionario cuando también está en juego su subsistencia
personal y la de su familia (artículo 25 C.P.).
6.3. Así, no
es posible que las autoridades competentes supongan que sus deberes
constitucionales resultan cumplidos cuando se limitan a señalar que no cuentan
con medios legales[46]
o disponibilidad financiera para atender una situación particular, pues, como
ha quedado dicho, la situación excepcional que en materia de orden público vive
el país y la tradicional escasez de recursos dentro de la que se debate, si
mucho, serán condicionamientos para proponer soluciones más audaces y creativas
con el propósito de satisfacer las peticiones de quienes, sin quererlo, son
víctima de la acción irregular de los grupos armados.
Por estas
razones, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional procederá a
revocar la decisión de la Sala Penal del Tribunal Superior de Antioquia
mediante la que se confirma el fallo que en primera instancia negó el amparo, y
en su lugar, concederá la tutela ordenando a las entidades demandadas (la
Secretaría Seccional de Salud de Antioquia y el Hospital Germán Vélez Gutiérrez
del municipio de Betulia) que son quienes en principio tienen la información
precisa acerca de las necesidades del servicio de salud y la existencia de
plazas vacantes en otras regiones del departamento, que en un término
perentorio (de quince días) procedan a proponer una respuesta efectiva a Ligia
Edilia Quiroz Bedoya, que podrá consistir en un traslado, comisión de servicios
o cualquier otra solución jurídica que proteja la vida e integridad personal de
la peticionaria.  Ahora bien: al mismo tiempo que la Corte ampara los derechos
amenazados en esta oportunidad, reconoce la complejidad del problema que se
estudia y reconoce la autonomía y conocimiento que sobre el particular tienen
las autoridades que administran el servicio de salud en el departamento de
Antioquia; por eso, en vez de proponer una orden taxativa que no consulta todos
los factores logísticos en juego, crea un campo para que se tome la decisión
más adecuada (en caso de que no se haya tomado ya) siempre que: se formule una
solución concreta que proteja el derecho a la vida de la señora Quiroz Bedoya;
dicha decisión se tome en un plazo razonable que no diluya en el tiempo la
protección pedida; se acuda, de ser necesario, a la colaboración de otros
organismos del nivel departamental o nacional para garantizar la solución real
de la situación planteada; y se asegure que la peticionaria no pierda el empleo
por esta causa.
En todo
caso, las demandadas deberán informar al juez de primera instancia, dentro del
mismo  término, de la decisión tomada.
III.     DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
Primero.- Revocar el
fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Antioquia de 8 de
marzo de 2001, mediante el cual se confirmo la sentencia de primera instancia
que negó el amparo solicitado por la actora.
Segundo.- Tutelar
el derecho a la vida de la señora Ligia Edilia Quiroz Bedoya.
Tercero.- Ordenar
a la Seccional de Salud del Departamento de Antioquia y al Hospital Germán
Vélez Gutiérrez del municipio de Betulia que en el término de quince (15) días
contados a partir de la fecha de notificación de este fallo tomen una decisión
concreta que proteja efectivamente el derecho a la vida  y a la integridad
personal de la petente en el contexto de su trabajo como auxiliar de
enfermería.  Para el efecto, podrán solicitar la colaboración de otros
organismos departamentales y nacionales siempre y cuando se llegue a una
determinación cierta y efectiva para la cual las autoridades requeridas deberán
prestar su colaboración de manera prioritaria.
Cuarto.- Ordenar a
la Seccional de Salud del Departamento de Antioquia y al Hospital Germán Vélez
Gutiérrez del municipio de Betulia que en el término de quince (15) días
contados a partir de la fecha de notificación de este fallo, informen al juez
de instancia acerca de la decisión tomada y la manera de cumplirla prontamente,
so pena de desacato. A dicho funcionario judicial le corresponderá valorar la
conducencia  de la fórmula presentada y ordenar, de ser necesario, las
precisiones que estime necesarias para proteger el bien jurídico comprometido.
Quinto.- Librar,
por medio de la Secretaría General, las comunicaciones previstas en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Cfr. folios 2 y 17 del expediente.
[2] Ibid. folio 2.
[3] Cfr. folio 3 del expediente.
[4] Cfr. folio 4 del expediente.
[5] Cfr. folio 39 del expediente.  La comunicación fue recibida el 14
de septiembre de 2000.  No existe constancia de la respuesta dada.
[6] Cfr. folio 58 del expediente.  No existe constancia ni del
recibido ni de la respuesta dada por el señor Defensor.
[7] Cfr. folio 29 del expediente.  Remitida a la entidad el 16 de
agosto de 2000.  La Dirección General de Orden Público y Convivencia Ciudadana
responde diciendo que “según las competencias que nuestro Estado de Derecho
atribuye a cada uno de sus órganos” decidió informar al Secretario de Salud
Seccional de Antioquia, al Director del Departamento Administrativo de la
Función Pública, al Director Seccional del Departamento Administrativo de
Seguridad  y al Comandante de la Policía Nacional “con sede en Antioquia”, para
que tomen las determinaciones que el caso amerita.
[8] Cfr. folio 34 del expediente.  El representante del Ministerio de
Salud contesta diciendo que dicha dependencia “no tiene competencia para
resolver su situación administrativa”.
[9] Cfr. folio 32 del expediente.  Esta vez a la peticionaria se le
responde diciendo que “el Departamento Administrativo no puede absolver consultas,
ni conocer de reclamaciones, recursos, ni de aspectos relacionados con carrera
administrativa, por cuanto, como quedó planteado, esta materia es de
competencia exclusiva de la Comisión Nacional del Servicio Civil”.
[10] Cfr. folio 43 del expediente.  La Dirección Seccional de Salud de
Antioquia responde diciendo que dicha entidad “realiza funciones de asesoría
jurídica y técnica a las empresas sociales del Estado, pero no tiene
competencia para entrar a resolver situaciones laborales que se presenten con
servidores públicos que conforman dicha planta de cargos”.
[11] Cfr. folio 6 del expediente.
[12] Cfr. folio 135 del expediente. El juez de instancia no hizo
referencia alguna a la responsabilidad que el presente caso podría caberle a la
Secretaría Seccional de Salud del Departamento de Antioquia (una de las
entidades demandadas).
[13] Cfr. folio 131 del expediente.
[14] Ibid. folio 131.
[15] Ibid. folio 131.
[16] Cfr. folio 134 del expediente.
[17] Cfr. folio 149.
[18] Cfr. folio 150 del expediente.
[19] Cfr. folio 150 del expediente.
[20] Esta expresión y criterio modulador fue utilizado desde sus
primeros años (en la sentencia T-439 de 1992) por la Corte al conocer de
demandas de tutela presentadas por personas que en distintas hipótesis de hecho
han sufrido la vulneración de sus derechos por parte de los diferentes actores
del conflicto (legítimos o al margen de la ley). Cfr. infra nota 21.
[21]Corte
Constitucional Sentencia T-439 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  En esta
oportunidad se confirmó la sentencia del juzgado de instancia en el sentido de
conceder la tutela del derecho fundamental a la libertad personal del señor
LUIS HUMBERTO ROLON MALDONADO, quien había sido señalado por parte de varias
autoridades del municipio de Santiago (norte de Santander) como miembro de un
grupo guerrillero poniendo en grave peligro su integridad personal y la de su
familia.  Aunque para la Corte uno de los elementos centrales en dicho fallo
fue la actividad política que como miembro de la ´Unión Patriotica` cumplía el
peticionario, se hizo referencia, como se aprecia, a los principios generales
que están en juego en los casos en los que la población civil es víctima del
conflicto armado y la obligación correlativa del Estado para brindarles ayuda.
[22] La idea de un ordenamiento protector de los derechos individuales
(la democracia protectora como suele identificarse en la historia de las ideas
jurídicas), inmanente a la configuración de los ordenamientos jurídicos
modernos, resulta plenamente aplicable a una realidad en la que la vigencia de
las garantías constitucionales no se agota en un deber de abstención por parte
de la autoridad, sino que implica una acción positiva por parte de todos los
entes oficiales que prevenga la violación de los bienes jurídicos objeto de
protección.  Sin duda, un supuesto plenamente aplicable a la realidad nacional.
[23] En efecto, uno de los principios fundamentales que anima la
aplicación de las normas del DIH tiene que ver, no sólo con la protección
general del personal civil en medio de una confrontación (artículo 3 común a
los convenios de ginebra relativo a la protección de las víctimas del conflicto
armado sin carácter internacional) sino también con la protección privilegiada
que se otorga a las instalaciones y personas que prestan servicios sanitarios
(cobijando también al personal médico). Todas estas garantías se encuentran
consagradas en los cuatro tratados de Ginebra sobre DIH y sus dos protocolos
adicionales (GI-GIV artículos 56 y 57; GIP artículos 8 a 31; GPII artículos 7 a
12).
[24] No se puede pensar que esta es una consideración inusual en
materia de protección de los derechos fundamentales.  Una de las constantes que
más fácilmente se advierte al revisar los fallos de la Corte en aquellos casos
en los que está de por medio la vida o la dignidad (entre otras garantías
fundamentales), tiene que ver con su protección prevalente aún en aquellos
casos en los que existen recursos escasos para su atención.  Particularmente
ejemplares resultan los eventos que tienen que ver con la salud (y vida) de los
peticionarios y con la obligación de otorgar a los trabajadores una
remuneración mínima que asegure el mínimo vital del empleado y de quienes de él
dependen.
[25]
Corte Constitucional Sentencia T-102 de 1993 M.P. Carlos Gaviria Díaz.  Estimó
la Corte que en materia de protección de los derechos a una comunidad que está
amenazada por la acción de grupos alzados en armas, los intereses particulares
de una porción de la colectividad deben ceder a las necesidades generales del
grupo.  Por esta razón, no concedió la tutela presentada por habitantes del
municipio de Santo Domingo (Antioquia) para evitar la construcción de una
estación de policía en un sector residencial.  Allí también se afirmó: “Sería
ingenuo creer que la consagración expresa del derecho a la vida en el texto
constitucional actúa como una fórmula mágica sobre nuestra realidad política y
social, convirtiendo a Colombia en una sociedad pacífica. Esa consagración
tiene sentido y alcance en cuanto manifiesta una voluntad nacional de crear las
condiciones necesarias para que la violencia deje de ser empleada como medio de
solución de conflictos. En otras palabras, el reconocimiento del derecho humano
a la vida en una norma de rango jurídico supremo (C.N. Artículo 11), deberá
asumirse por gobernantes y gobernados como un compromiso de restablecer las
reglas que conforman el mínimo exigido para el mantenimiento y desarrollo de la
convivencia civilizada y el consenso social”.  En el mismo sentido se expresó
la sentencia T-139 de 1993 (M.P. Jorge Arango Mejía) cuando se negó la tutela
presentada por un grupo de habitantes del municipio de Amalfi (Antioquia) que
solicitaban el traslado de una estación de policía situada en una zona
residencial.  Sin embargo, esta doctrina ha sido matizada en sucesivos
pronunciamientos de la Corte, por ejemplo, la sentencia SU-256 de 1999 (M.P.
José Gregorio Hernández Galindo), cuando se ordenó la reubicación de una
comando de policía que se encontraba en cercanías de un colegio: en esa ocasión
además de redefinir el concepto de amenaza de un derecho constitucional, se
consideró que el hecho que fueran niños los que estuvieran potencialmente
amenazados era un hecho con peso específico suficiente como para brindar el
amparo solicitado.  Además, el cumplimiento del Derecho Internacional
Humanitario exigía esta solución concreta.
[26] De hecho, existen pronunciamientos que al proteger la vida de
personas que son blanco de las amenazas de grupos alzados en armas, también
estiman la necesidad de garantizar su derecho al trabajo y a la subsistencia.
Cfr. sentencias T-160 de 1994 M.P. Fabio Moròn Díaz y T-120 de 1997 M.P. Carlos
Gaviria Dìaz.
[27] La vida ha sido el bien jurídico inmediato que ha protegido la
Corte en todos aquellos casos en los que ha concedido el amparo demandado por
víctimas del conflicto armado interno.  Sobre el particular pueden consultarse,
entre otras las sentencias T-439 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-102
de 1993 (M.P. Carlos Gaviria Díaz); T-139 de 1993 (M.P. Jorge Arango Mejía);
T-160 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz); T-120 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria
Dìaz);  T-362 de 1997 M.P. (Carlos Gaviria Díaz); y SU-256 de 1999 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo).
[28] Sobre este particular (mínimo de paz y derecho a la paz), en la
ya citada T-439 de 1992 se dijo:
“La
organización política tiene como fin primordial la convivencia pacífica. La paz
fue uno de los principales fines buscados en el nuevo consenso social,
al punto de ser llamado ese cuerpo "la Constituyente de la paz".
(Intervención del constituyente Misael Pastrana Borrero ante la Plenaria de la
Asamblea Nacional Constituyente).
“La
convivencia pacífica es un fin básico del Estado (CP art. 2) y el móvil último
de la actividad militar de las fuerzas del orden constitucional. La paz es,
además, presupuesto del proceso democrático, libre y abierto, y condición
necesaria para el goce efectivo de los derechos fundamentales. El lugar central
que ocupa en el ordenamiento constitucional llevó a su consagración como
derecho y deber de obligatorio cumplimiento (CP art. 22).
“El
mínimo a la paz constituye así un derecho fundamental ya que de su garantía
depende la efectividad de los demás derechos civiles y políticos de la
persona”.
[29] Corte Constitucional Sentencia T-362 de 1997 M.P. Carlos Gaviria
Díaz.  La Corte Constitucional protege aquí los derechos de un trabajador de la
Universidad Francisco de Paula Santander que, como resultado de la actividad
sindical que desarrolla, ha sufrido múltiples amenazas, además de la muerte de
su esposa. En consecuencia se ordenó la reubicación del peticionario.
[30] Sobre la
necesaria colaboración entre los organismos del Estado para enfrentar los retos
que supone el conflicto armado, puede consultarse la sentencia T-683 de 1999
(M.P. Alfredo Beltrán Sierra) en la que se estudió una acción de tutela
encaminada a lograr “la realización de una operación de “grandes proporciones”
desarrollada por las Fuerzas Militares, con el fin de rescatar ´sanos y salvos´
a las personas que se encuentran privadas de la libertad con ocasión de los
hechos ocurridos en la Iglesia La María de la ciudad de Cali (ocurrido en mayo
de 1999). Como petición subsidiaria, solicita el accionante, en caso de no ser
posible la operación militar, se ordene la negociación y pago, con cargo a los
recursos del Estado, al Ejercito de Liberación Nacional, del “rescate extorsivo
de que son víctimas los secuestrados y/o sus familiares, a fin de que sean
inmediatamente liberados”.  Aunque el amparo fue negado con el argumento que no
era competencia  del juez de tutela dar una orden sobre una materia
(realización de operativos militares) que corresponde atender directamente al
Presidente de la República y sus delegados, se afirmó que la el estado de
violencia por razón del enfrentamiento interno “es un problema social de
grandes dimensiones, que requiere del concurso de todos los organismos y
entidades del Estado, en el marco propio de sus funciones, que buscan converger
a un mismo fin, cual es, la solución efectiva de los problemas que afectan este
país”.
[31] El concepto de amenaza ha sido profusamente tratado por la
jurisprudencia de la Corte identificando en él, una serie de circunstancias
objetivas (avisos, llamadas, comunicaciones) que se unen a un elemento
subjetivo constituido por el nivel de impacto que logra en el peticionario, de
forma tal que se traduce en una vulneración cierta de un derecho fundamental.
Entre los muchos conceptos dados, puede citarse el contenido en la sentencia
T-349 de 1993 (aunque en esa oportunidad lo que estaba en juego era la
protección del derecho a la intimidad de un recluso que se veía amenazado por
el hecho de que su correspondencia fuera revisada sin su consentimiento, la
definición de amenaza resume la doctrina constitucional en la materia
ampliamente aplicada en casos de víctimas del conflicto armado interno –v.gr.
T-439 de 1992 y 362 de 1993-):
"La amenaza a un derecho
constitucional fundamental tiene múltiples expresiones: puede estar referida a
las circunstancias específicas de una persona respecto al ejercicio de aquel; a
la existencia de signos positivos e inequívocos sobre el designio adoptado por
un sujeto capaz de ejecutar actos que configuren la violación del derecho; o
estar representada en el desafío de alguien (tentativa), con repercusión
directa sobre el derecho de que se trata; también puede estar constituida por
actos no deliberados pero que, atendiendo a sus características, llevan al juez
de tutela al convencimiento de que si él no actúa mediante una orden,
impidiendo que tal comportamiento continúe, se producirá la violación del
derecho; igualmente pueden corresponder a una omisión de la autoridad cuya
prolongación en el tiempo permite que aparezca o se acreciente un riesgo;
también es factible   que  se   configure  por  la  existencia  de  una  norma
-autorización o mandato- contraria a la preceptiva constitucional, cuya
aplicación efectiva en el caso concreto sería en sí misma un ataque o un
desconocimiento de los derechos fundamentales. En este último evento, la
utilización del artículo 86 de la Carta se cristaliza en la inaplicación del
mandato o autorización inconstitucional en el caso particular, con arreglo al
artículo 4º de la Carta, siempre y cuando se cumpla el requisito de la
incompatibilidad entre los dos preceptos".
[32] Corte Constitucional Sentencia T-439 de 1992. Cfr. supra. Nota
21.
[33] Nada novedoso hay en la constatación de esta obligación mínima
que se predica del Estado.  Nuevamente se puede acudir a la Constitución
(artículos 1 y 2) y a la doctrina constitucional en otras materias en las que
la protección de garantías fundamentales, como la vida, están en juego.  En
materia de salud, por ejemplo, cuando se presenta un ciudadano que ve en
peligro su existencia, la Corte ha señalado que el deber de asistencia de las
entidades que no cuentan con los recursos para asumir el caso, se extiende, al
menos, a la obligación de dar al particular la información completa sobre las
instituciones que sí pueden ayudarlo y remitir a ellas al paciente.
[34] Esta aplicación garantista del proceso de amparo encuentra claro
sustento en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, al señalar que: “De
ignorarse de la autoridad pública [demandada], la acción se tendrá por ejercida
contra el superior”.
[35] Para no ir más lejos, este fue el tipo de argumentos que
presentaron algunas de las entidades a las que acudió la peticionaria en el
presente caso y el propio juez de segunda instancia (Cfr. los antecedentes de
este fallo).
[36] Esta apreciación sistemática y objetiva de los hechos en los que
se funda la demanda de amparo presentada por un particular ya ha sido objeto de
estudio por parte de la Corte.  En la ya citada T-439 de 1992, la Corte
Constitucional al amparar los derechos de un ciudadano perteneciente a la UP
que era objeto de amenazas, si bien reconoció la existencia de rumores que
ponían en peligro su vida, unió este hecho a un elemento objetivo de mayor
significación:
“Bajo
la anterior perspectiva, el examen probatorio realizado por el juez de
instancia, aunque cuidadoso y concienzudo, resultó ser insuficiente. La
evaluación del material probatorio fue prudente al no apresurarse a concluir
que los rumores de que la vida del petente estaba en peligro fueran ciertos o
atribuibles al Ejército Nacional; sin embargo, el carácter de simples rumores
atribuido a las versiones uniformes de la familia del solicitante no se
compadece con las circunstancias objetivas de la Unión Patriótica en el año de
1990. La situación de amenaza aducida es inescindible del contexto vivido por
esta agrupación política y su eliminación progresiva. Las simples cifras  de
muertes y desapariciones de sus militantes o simpatizantes durante los años
1985 a 1992, suministradas por la Unión Patriótica a esta Corte, muestran de
manera fehaciente la dimensión objetiva de la persecución política contra ella
desatada, sin que por parte del Estado se hubieran tomado las medidas
suficientes para garantizar su protección especial como partido político
minoritario, sistemáticamente diezmado a pesar de su reconocimiento oficial
(Resolución No. 37 del 20 de agosto de 1986, Registraduría Nacional del Estado
Civil)”. Cfr. Supra nota 21.
[37] Al respecto resultan reveladoras las consideraciones que sobre
este punto hizo el juez de segunda instancia (Cfr. antecedentes del fallo).
[38] Cfr. folios 175 y ss. del expediente.  Allí reposan copias tanto
del certificado de defunción como del acta de levantamiento del cadáver de
Wilmar Alexis Quiroz Bedoya (hermano de la peticionaria) en las que se deja
constancia de su deceso por causa violenta –asesinato-.
[39] Como queda claro de los hechos relatados en la demanda, la señora
Quiroz Bedoya recibió amenazas el 20 de mayo  y el 10 de junio del año 2000 en
las que se le advertía que estaba en la mira del grupo guerrillero de las
FARC.  Esta circunstancia se suma al asesinato de su hermano ocurrido el 14 de
mayo del 2000, por presunta colaboración con los frentes paramilitares (Cfr. folios
2 y 4 del expediente).
[40] De estos hechos también existe constancia en el expediente (Cfr.
folios 5, 16 y 18 del expediente).
[41] Ha dicho la Corte en materia de protección a la vida:
“Una amenaza contra la vida puede
tener niveles de gravedad diversos. Puede ir desde la realización de actos que
determinen un peligro adicional mínimo para alguien, hasta la realización de
actos de los que se derive la inminencia de un atentado. Con independencia de
la responsabilidad penal que se deduzca de cada una de estas situaciones, la
Constitución protege a las personas contra todos aquellos actos que pongan en
peligro de manera objetiva su vida. El Estatuto Fundamental protege el derecho
a la vida y dicha protección tiene lugar cuando quiera que se afecte el goce
del derecho, no importa el grado de afectación” (Corte Constitucional Sentencia
T-102 de 1993 M.P. Carlos Gaviria Díaz) Cfr. supra. nota 25.
[42] Corte Constitucional Sentencia T-160 de 1994 M.P. Fabio Moròn
Díaz.  La Corte Constitucional confirmó en esta oportunidad el fallo del
Consejo de Estado mediante el cual se tuteló el derecho a la vida de una
profesora que fue víctima de las amenazas por parte de un frente guerrillero en
el corregimiento de Matanzas del municipio de Paujil (Santander), pues consideró
que la omisión en la que incurrieron las autoridades públicas accionadas al no
conceder el traslado laboral solicitado era inconstitucional.  Se procedió,
entonces, a ordenar al Gobernador departamental la pronta reubicación de la
actora.
[43]
Corte Constitucional Sentencia T-120 de 1997 M.P. Carlos Gaviria Dìaz.  Al
proteger los derechos a la vida de una pareja de médicos (y sus hijos) que no
querían regresar al municipio de Chigorodó en el que habían recibido amenazas
por parte de grupos alzados en armas la Corte estimó, además, que: “puesto que el
interés inmediato de los actores -que no se les obligue a retornar al sitio
donde están seriamente amenazados-, es inseparable de su interés mediato en que
la efectividad de sus derechos constitucionales fundamentales, no le es dable a
la administración hacer que la persona permanezca innecesariamente sometida a
la eventualidad de que la amenaza contra su vida se realice mientras se cumple
con el trámite del traslado; y la última razón, está relacionada con la orden
que se dará en la parte resolutiva de esta providencia al Director del ISS,
para que proceda a reglamentar debidamente el procedimiento a seguir para garantizar
a los servidores del Instituto los derechos a la vida e integridad personal en
casos como el que originaron este proceso”.
[44] Corte Constitucional Sentencia T-362 de 1997 Cfr. supra. nota
29.
[45] En efecto, la peticionaria informó que en el Hospital del
municipio de la Ceja existía una vacante en el cargo que ella desempeña.  Esta
posibilidad fue desestimada aduciendo, nuevamente que la entidad carecía de
recursos suficientes para costear la contratación de un nuevo empleado y en
consecuencia iba a dejar la plaza vacante (Cfr. la respuesta dada por el
gerente del Hospital de La Ceja en el folio 107 del expediente).
[46] En este sentido, son insuficientes los argumentos que tras la
declaratoria de inexequibilidad de la Ley 446 de 1998, estiman que las
autoridades oficiales se quedaron sin medios jurídicos para ordenar el traslado
interinstitucional de trabajadores amenazados por grupos guerrilleros.  Si bien
la referida declaratoria de inexequibilidad es un hecho cierto, las entidades competentes
del orden nacional y territorial (de acuerdo con la calidad del actor), deben
buscar mecanismos alternativos para responder a los requerimientos presentados.