T-472-10
Sentencia T-472/10
Sentencia
T-472/10
POBLACION DESPLAZADA-Condición de especial vulnerabilidad exclusión y
marginación
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE LA POBLACION
DESPLAZADA-Caso en que por razones
administrativas y operativas las entidades encargadas demoran la
adjudicación de un lote y construcción de vivienda a desplazado/DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Se debe garantizar en condiciones de
asequibilidad por parte del Estado
ACCION DE TUTELA-Orden de adjudicación y construcción de vivienda al accionante por
cumplir los requisitos necesarios para acceder a esta prerrogativa
Referencia:
expediente T-2552729
Acción de tutela
instaurada por Libardo Díaz  Moreno contra la Alcaldía de Villavicencio y
Villavivienda E.I.C.E.
Magistrado
Ponente:
Dr.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Bogotá,
D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil diez (2010).
La
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván
Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro
del proceso de revisión de los fallos proferidos en el asunto de la referencia
por el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Villavicencio, en primera instancia y
el Juzgado Tercero Civil del Circuito de esa misma ciudad, en segunda.
I.
ANTECEDENTES
El
señor Libardo Díaz Moreno ejerció acción de tutela contra la Alcaldía Municipal
de Villavicencio y Villavivienda E.I.C.E., buscando la protección a su derecho
a la vivienda digna, de conformidad con los siguientes:
1.
Hechos
- Comenta que
fue desplazado forzosamente del municipio de Morelia (Caquetá) el 20 de enero
de 2001, viéndose obligado a dejar su trabajo y todas sus pertenencias.
- En razón a lo anterior, afirma que se radicó en la
ciudad de Villavicencio (Meta) y se postuló en la bolsa de población desplazada
con el fin de obtener un subsidio de vivienda.
- Señala que el Fondo Nacional de Vivienda –
Fonvivienda –, le asignó un subsidio familiar de vivienda urbana por un valor
de $8.950.000 a través de la Resolución 156 de noviembre de 2005.
- De esa forma, sostiene que se dirigió a la Alcaldía
de Villavicencio buscando hacer efectivo el subsidio asignado.
- Relata que dicha entidad lo remitió a Villavivienda
E.I.C.E. con el fin de que le construyeran una vivienda nueva.
- En cumplimiento de las instrucciones dadas por el
municipio, asevera que fue atendido por el señor Oscar Javier García Parrado,
representante legal de la Unión Temporal Vivienda Proorinoquía Llanos, quien le
explicó “el proceso de adquisición de vivienda”.
- Asevera que una vez dadas las explicaciones del
caso, procedió a suscribir un contrato de construcción de vivienda con tal
entidad.
- Comenta que el contrato de obra no se ha podido
ejecutar porque el Alcalde de Villavicencio Héctor Raúl Franco Roa, no ha
adjudicado los lotes en los cuales las viviendas otorgadas mediante el programa
adelantado por la Unión Temporal Vivienda Proorinoquía Llanos debían
construirse.
De
conformidad con los antecedentes expuestos, el peticionario pretende que se le
ordene a las entidades accionadas adjudicarle y entregarle un lote de terreno
con todos los servicios públicos domiciliarios, para que la entidad
constructora pueda edificarle una casa.
1.2
Contestación de las entidades demandadas
1.2.1.
Alcaldía Municipal de Villavicencio
Dentro
del término legalmente establecido para ello, el señor Héctor Raúl Franco Roa,
Alcalde de Villavicencio, rindió informe sobre los hechos que motivaron la
demanda de tutela, manifestando que dicha entidad era completamente ajena al
negocio jurídico otorgado por la accionante y la Unión Temporal.
Asegura
que para la celebración de dicho contrato de construcción era necesario que el
reclamante fuera beneficiario de un subsidio que otorgaba Villavivienda E.I.C.E.
en nombre del municipio, que consistía en la adjudicación de un lote de la
urbanización San Antonio. Así, señala que el señor Díaz Moreno no había
recibido en ningún momento tal subsidio y que, en consecuencia, la Unión
Temporal Vivienda Proorinoquía Llanos no podía suscribir tal compromiso. De esa
forma, afirma que es dicha entidad y no el Municipio de Villavicencio,  quien
tiene que asumir las consecuencias jurídicas derivadas de tal comportamiento.
1.2.2.
Villavivienda E.I.C.E.
Notificada
debidamente de la demanda de tutela, Villavivienda E.I.C.E manifestó que “el
señor Díaz Moreno no tiene subsidio (lote de terreno) asignado por el Municipio
a través de la entidad” porque, en cumplimiento de sus deberes legales y
contractuales, ya había realizado la entrega de la totalidad de los terrenos.
Asimismo,
sostuvo que dicha entidad no contemplaba dentro de sus funciones el
otorgamiento de vivienda a título gratuito, ni la adjudicación de subsidios a la
población vulnerable o desplazada. Adicionalmente, reconoció que existían más
de 210 familias que celebraron contratos de construcción con la Unión Temporal Proorinoquía Llanos
sin tener el subsidio de vivienda de interés social cuyas solicitudes de amparo
fueron previamente denegadas.
1.3
Decisiones judiciales objeto de revisión
1.3.1.
Sentencia de primera instancia
El
Juzgado Séptimo Civil Municipal de
Villavicencio, mediante sentencia del treinta (30) de noviembre de 2009, declaró
improcedente el amparo solicitado por considerar que la acción de tutela no era
el mecanismo judicial idóneo para ventilar esta controversia, en tanto lo que
se pretendía era hacer cumplir el contrato de construcción de vivienda suscrito
entre la Unión Temporal Vivienda Proorinoquía Llanos y el señor Libardo Díaz
Moreno.
1.3.2
Impugnación del accionante
El
peticionario, inconforme con la decisión del a quo, solicitó la
revocatoria del fallo acusado porque, en su criterio el juez desconoció que si
bien la discusión giraba entorno a un contrato, la conducta de las entidades
accionadas resultó en el flagrante desconocimiento de su derecho fundamental a
la vivienda digna.
1.3.3
Sentencia de segunda instancia
El
Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio, mediante sentencia del
dieciocho (18) de diciembre de 2009, confirmó en su totalidad la decisión de
primera instancia, por considerar que debía ser la justicia civil la que debía
poner punto final a esta discusión de carácter netamente contractual.
1.4
Pruebas
De
los elementos probatorios obrantes en el expediente, la Sala destaca los
siguientes:
-
Folios 9 a 11 del cuaderno de
primera instancia, copia del contrato de construcción de vivienda de interés
social celebrado entre el señor Libardo Díaz Moreno y la Unión Temporal
Vivienda Pro Orinoquía Llanos.
-
Folio 12 del cuaderno de primera
instancia, copia de la resolución 156 de noviembre de 2005 del Fondo Nacional
de Vivienda “por la cual se asignan subsidios familiares de vivienda urbana
correspondientes a hogares desplazados por la violencia.”
-
Folios 28 a 30 del cuaderno de
primera instancia, copia del acta de constitución de la Unión Temporal Vivienda
Pro Orinoquía Llanos, del 25 de octubre de 2005.
-
Folios 33 a 41 del cuaderno de
primera instancia, copia de la resolución 173 de 2007 de Villavivienda
E.I.C.E., “por medio de la cual se otorgan y asignan subsidios en especie
para adquisición de vivienda nueva”.
-
Folios 42 a 47 del cuaderno de
primera instancia, copia de la resolución 174 de 2007 de Villavivienda
E.I.C.E., “por medio de la cual se otorgan y asignan subsidios en especie
para adquisición de vivienda nueva”.
-
Folios 48 a 53 del cuaderno de
primera instancia, copia de la resolución 179 de 2007 de Villavivienda
E.I.C.E., “por medio de la cual se otorgan y asignan subsidios en especie
para adquisición de vivienda nueva”.
-
Folios 54 a 57 del cuaderno de
primera instancia, copia de la resolución 185 de 2007 de Villavivienda
E.I.C.E., “por medio de la cual se otorgan y asignan subsidios en especie
para adquisición de vivienda nueva”.
-
Folios 58 a 60 del cuaderno de
primera instancia, copia de la resolución 196 de 2007 de Villavivienda
E.I.C.E., “por medio de la cual se otorgan y asignan subsidios en especie
para adquisición de vivienda nueva”.
-
Folios 61 a 73 del cuaderno de
primera instancia, copia de la resolución 208 de 2007 de Villavivienda
E.I.C.E., “por medio de la cual se otorgan y asignan subsidios en especie
para adquisición de vivienda nueva”.
-
Folios 74 a 78 del cuaderno de
primera instancia, copia de la resolución 221 de 2007 de Villavivienda
E.I.C.E., “por medio de la cual se otorgan y asignan subsidios en especie
para adquisición de vivienda nueva”.
-
Folios 79 a 89 del cuaderno de
primera instancia, copia de la resolución 100 de 2008 de Villavivienda
E.I.C.E., “por medio de la cual se cumple una obligación en una unión
temporal”.
-
Folios 90 a 97 del cuaderno de
primera instancia, copia de la resolución 101 de 2008 de Villavivienda E.I.C.E.,
“por medio de la cual se cumple una obligación en un convenio de asociación
y cooperación”.
-
Folios 12 y 13 del cuaderno de
segunda instancia, oficio del 8 de octubre de 2008 de la Unión Temporal Pro
Orinoquía Llanos, mediante el cual se enlistan los beneficiarios de subsidios
de vivienda a quienes les falta la adjudicación de lote.
II. ACTUACIÓN SURTIDA POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Decreto de pruebas
1.1. Mediante Auto de fecha 19 de mayo del presente
año, el magistrado sustanciador dictó la práctica de algunas pruebas. Así, en
primer lugar, ordenó que el señor Oscar Javier García Parrado, en su calidad de
representante legal de la Unión Temporal Vivienda Proorinoquía Llanos,
informara sobre los siguientes aspectos:
1.
¿Cuál es el trámite de
preselección y selección de beneficiarios del programa de vivienda de interés
social denominado Urbanización San Antonio, del municipio de Villavicencio?
¿Qué relación guarda este trámite con el proceso de asignación de subsidios
otorgado por Villavivienda, en desarrollo del objeto de la Unión Temporal?
2.
Indique el trámite que
adelantó con el fin de suscribir el “contrato de construcción de vivienda de
interés sociales en la ciudadela San Antonio” con el señor Libardo Díaz Moreno.
1.2. Al respecto, el señor Oscar Javier García Parrado
contestó que el accionante había suscrito contrato de construcción de vivienda
con la Unión Temporal Vivienda Proorinoquía Llanos a fin de ingresarlo al
programa de construcción de viviendas para familias desplazadas, “donde ya
se tenía la disponibilidad de los 201 lotes de la Supermanzana 8 de la
Ciudadela San Antonio de Villavicencio, donde se han adelantado un 55% de obras
de construcción a comunidades de vivienda, faltando la resolución de
adjudicación del lote por resolución administrativa de Villavivienda E.I.C.E. a
favor del señor beneficiario contratante Díaz Moreno.” Relató que, a la
fecha, Villavivienda E.I.C.E. no había proferido la resolución de adjudicación
de las viviendas faltantes en la Supermanzana dentro de los terrenos entregados
en acuerdo de Unión Temporal, “donde se han invertido los recursos
nacionales y departamentales destinados para la construcción de viviendas de
los beneficiarios contratantes”.
1.3. Asimismo, el declarante sostuvo que “la Unión
Temporal Vivienda Proorinoquía Llanos, al igual que la Fundación Vivienda
Proorinoquía Llanos no suscribió contrato de construcción de vivienda con el
señor Libardo Díaz Moreno, sin contar con los predios ya entregados en acuerdo
de Unión Temporal, para suscribir contratos con la población desplazada, ya que
posterior a la entrega de los terrenos, y la suscripción del contrato, se debe
realizar la adjudicación del lote de terreno, ya que el beneficiario cuenta con
todos los subsidios.”
1.4. Del mismo modo, señaló que tales entidades “han
realizado todas las gestiones para el cobro del subsidio para la construcción
de la vivienda, así como se envió listado para adjudicación del lote de terreno
y subsidio complementario del Departamento sin ningún costo u esfuerzo para el
beneficiario, para la construcción de la vivienda dentro de los terrenos
entregados en acuerdo de Unión Temporal Vivienda Proorinoquía Llanos, en actas
emitidas por Villavivienda y que están siendo intervenidos con obras de
urbanismo y de construcción de las viviendas.”
1.5.
Por otro lado, el magistrado sustanciador dispuso que Villavivienda E.I.C.E.
rindiera informe sobre los siguientes puntos:
1.
Explique los trámites y
diligencias que ha llevado a cabo para cumplir con su tarea de “adjudicar en
calidad de subsidio Municipal en especie y en la ciudadela San Antonio, ubicada
en la ciudad de Villavicencio, para desarrollar vivienda tipo 1 o 2 en el POT
de Villavicencio, 201 lotes de terreno totalmente urbanizados, hasta los
domiciliarios, como parte de la financiación del programa de vivienda para 201
familias para las cuales debe sujetarse a los diseños, normas y condiciones
para el desarrollo del programa fije VILLAVIVIENDA”, contemplada dentro de la
Unión Temporal Vivienda Proorinoquía Llanos. En específico, describa el proceso
de selección a que fueron sometidas las 201 familias beneficiadas con dicho
subsidio.
2.
Enumere todos los proyectos
de vivienda de interés social similares que estén en curso o que se pretendan
desarrollar dentro de los próximos dos (2) años en el municipio de
Villavicencio. Incluya una breve descripción de los proyectos, fechas de
iniciación, fechas de terminación y criterios de elegibilidad para los
beneficiarios.
3.
Indique cuál es el estado
actual del proyecto “Ciudadela San Antonio” y qué alternativas ha contemplado
para solucionar las necesidades habitacionales de los beneficiarios que tienen
suscrito contrato de construcción para vivienda de interés social con la U.T.
Vivienda Proorinoquía Llanos, pero carecen de asignación de lote.
1.6.
En respuesta a lo anterior, Villavivienda E.I.C.E. explicó que el trámite de
asignación de subsidios había presentado múltiples inconvenientes, en razón a
que en el proyecto San Antonio se conformaron Uniones Temporales en las que se
comprometieron los mismos lotes a dos o más entidades distintas. Igualmente,
afirmó que tales problemas surgieron a raíz de que los representantes legales
de las Uniones Temporales desarrolladoras de dicho proyecto celebraban los
respectivos contratos de construcción de vivienda pero que “en una
extralimitación de sus derechos, suscribieron contratos con personas que no
tienen el subsidio Municipal, pero sí cuentan con el subsidio de la Nación.”
1.7.
Adicionalmente, dicha entidad expresó que, aparte del proyecto Ciudadela San
Antonio, estaba adelantando los proyectos “La Madrid” y “Unión – La Argentina”,
para satisfacer la demanda de vivienda de interés social de la ciudad de
Villavicencio.
1.8
En lo atinente a las acciones tomadas para resolver el problema de las personas
que habían suscrito contrato de construcción de vivienda pero carecían de
asignación de lote, Villavivienda E.I.C.E. contestó que “se han venido
adelantando mesas de trabajo junto con las Uniones Temporales responsables de
la construcción de las viviendas, y delegados de los entes de control,
Ministerio, Fonade, Gobernación, Cofrem, con el acompañamiento del señor
Alcalde, trabajo de cruce y organización y depuración de información, con el
fin de establecer definitivamente la ubicación del beneficiario para aplicar el
respectivo subsidio.”
1.9.
Para el caso particular del señor Libardo Díaz Moreno, la entidad requerida
informó que “próximamente se le asignará lote con obras de urbanismo por
parte del Municipio de Villavicencio, a través de Villavivienda E.I.C.E., el
cual se le dará como subsidio municipal de vivienda de interés social en especie,
trámite que se llevará en un lapso no superior de dos (2) meses.”
1.10.
Finalmente, el magistrado sustanciador ordenó al Municipio de Villavicencio que
informara “sobre todos y cada uno de los proyectos de vivienda de interés
social similares que estén en curso o pretenda desarrollar dentro de los
próximos dos (2) años” incluyendo “una descripción breve del proyecto,
fechas de iniciación, fechas de terminación y criterios de elegibilidad para
los beneficiarios.” Igualmente, se solicitó que señalara “las alternativas
contempladas para solucionar las necesidades habitacionales de los
beneficiarios que tienen suscrito un contrato de construcción para vivienda de
interés social con la U.T. Vivienda Proorinoquía Llanos, pero carecen de
asignación de lote.”
1.11.
Sin embargo, el término establecido para rendir dicho informe venció sin que el
Municipio de Villavicencio emitiera pronunciamiento alguno.
2.
Vinculación procesal
Aunado
a lo anterior, el magistrado sustanciador ordenó poner en conocimiento de Incollanos
Ltda y la Fundación Proorinoquía Llanos el contenido del expediente de la
referencia para que se pronunciara, dentro de los tres (3) días siguientes a la
notificación del presente auto que lo dispuso, sobre los hechos, las
pretensiones y los problemas jurídicos que plantea la presente acción de
tutela.
La
Fundación Proorinoquía Llanos respondió mediante las declaraciones dadas por su
representante legal - Oscar Javier García Parrado – al informe solicitado.
Incollanos Ltda. se abstuvo de emitir pronunciamiento alguno, aunque la
compañía cesionaria en sus derechos y obligaciones dentro de la Unión Temporal
si lo hizo, apoyando la posición de Villavivienda E.I.C.E.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia.
Esta
Sala de Revisión es competente para revisar las presentes decisiones de tutela,
de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución
Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
2.
Problema Jurídico
Sobre
la base de los antecedentes expuestos, esta Sala de Revisión deberá
determinar si se desconoce el derecho a la vivienda digna de una persona
víctima del desplazamiento por la violencia cuando las entidades encargadas de
garantizar el acceso a tal derecho oponen razones administrativas, logísticas y
operativas internas como motivo para demorar la atención requerida.
Para
solucionar el anterior interrogante, la Corte Constitucional analizará los
siguientes temas: (i) la condición de especial vulnerabilidad, exclusión y
marginación de la población desplazada por la violencia; y (ii) el derecho
fundamental a la vivienda digna de las víctimas este fenómeno. Posteriormente,
aplicará dichas consideraciones al caso particular.
3. La condición de especial vulnerabilidad, exclusión y
marginación de la población desplazada por la violencia. Reiteración de
jurisprudencia
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional no ha sido ajena a la problemática
del desplazamiento forzado. En realidad, ha sido fiel testigo de la magnitud y el
carácter sistemático de dicho fenómeno; así como de la precaria situación en la
cual se encuentran sus víctimas.
Para
este Tribunal, los desplazados por la violencia “se encuentran en una
especial condición de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad, entendida la
primera como aquella situación que sin ser elegida por el individuo, le impide
acceder a aquellas garantías mínimas que le permiten la realización de sus
derechos económicos, sociales y culturales y, en este orden, la adopción de un
proyecto de vida; la segunda, como la ruptura de los vínculos que unen a una
persona a su comunidad de origen; y, la tercera, como aquélla situación en la
que se encuentra un individuo que hace parte de un nuevo escenario en el que no
pertenece al grupo de beneficiarios directos  de los intercambios regulares y
del reconocimiento social. Estas dramáticas características convierten a la
población desplazada en sujetos de especial protección constitucional, lo cual
debe manifestarse no sólo en el diseño de una política pública de carácter
especial, sino en la asignación prioritaria de recursos para su atención,
incluso por encima del gasto público social.”[1]
Así,
esta Corporación ha señalado de manera uniforme y reiterada que “al Estado
le compete impedir que el desplazamiento se produzca, porque las autoridades
han sido establecidas para respetar y hacer respetar la vida, honra y bienes de
los asociados” y que cuando tal fenómeno se presenta debe “por lo menos
que garantizarle a los cientos de miles de colombianos que han tenido que
abandonar sus hogares y afrontar condiciones extremas de existencia la atención
necesaria para reconstruir sus vidas. Lo anterior comporta que la situación de
cada una de las personas y familias desplazadas por la violencia deba ser un
asunto prioritario de las autoridades.”[2]
Atendiendo
tales condiciones de especial vulnerabilidad, exclusión y marginación de la
población desplazada identificadas desde temprano por la jurisprudencia
constitucional, el Congreso de la República expidió la ley 387 de 1997,
mediante la cual se adoptaron medidas para la prevención del desplazamiento forzado
y para la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica
de los desplazados. Dicha normativa definió en su artículo 1° al desplazado
como aquella persona que “se ha visto forzada a migrar dentro del territorio
nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas
habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad
personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con
ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno,
disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas
de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u
otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar
o alteren drásticamente el orden público.”
A
pesar de tal esfuerzo – luego de realizar un análisis de la efectividad de las
políticas públicas adoptadas por el gobierno para enfrentar la problemática del
desplazamiento forzado – la Corte Constitucional profirió la sentencia T-025 de
2004, mediante la cual se declaró el estado de cosas inconstitucional respecto
de este fenómeno y se impartieron algunas órdenes generales para enfrentar esa calamidad.
Tales mandatos se
encaminaron, entre otros objetivos, a perfilar la situación socioeconómica
actual de la población desplazada, calcular los recursos necesarios para
asegurar el goce efectivo de sus derechos, establecer los mecanismos de
consecución de tales recursos y diseñar una nueva política pública que tuviera
en cuenta el carácter prioritario de sus necesidades y atendiera el propósito
de proveerles atención y reparación integral.[3]
En
dicha providencia, este Tribunal recalcó que dicho fenómeno desconocía de
manera sistemática y continua, entre otros, los derechos fundamentales a la
vida, a escoger lugar de domicilio, al libre desarrollo de la personalidad, a
la salud, a la integridad y seguridad personal, a la igualdad y a la vivienda
digna. Respecto a este último, la Corte precisó que el desplazamiento forzado
obligaba a sus víctimas a “abandonar sus propios hogares o lugares
habituales de residencia y someterse a condiciones inapropiadas de alojamiento
en los lugares hacia donde se desplazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen
que vivir a la intemperie. En relación con este derecho, los Principios 18 y 21
[del desplazamiento forzado] establecen criterios mínimos que deben ser
garantizados a la población desplazada a fin de proveerles vivienda y
alojamiento básicos.”[4]
Así,
advirtiendo lo anterior, esta Corporación ha enfatizado que la población
desplazada “por su condición de
indefensión merece la aplicación de las medidas a favor de los marginados y los
débiles, de acuerdo con  el artículo 13 de la Constitución Política, incisos 2°
y 3° que permiten  la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia entre
distintos.”[5]
De
esa manera, para la Corte resulta indispensable que las víctimas del
desplazamiento interno reciban un trato preferente de parte del Estado, en
tanto que tal medida sirve de “punto de apoyo para proteger a quienes se
hallan en situación de indefensión por el desplazamiento forzado interno,
y debe caracterizarse, ante todo, por la prontitud en la atención a las
necesidades de estas personas, ya que de otra manera se estaría
permitiendo que la vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en
muchas situaciones, se agravara.”[6]
4. Derecho a la vivienda
digna de la población desplazada. Reiteración de jurisprudencia.
No obstante el debate existente respecto de la
fundamentalidad de los derechos sociales, económicos y culturales, para la
Corte Constitucional es absolutamente claro que, en lo que se refiere a las
víctimas del desplazamiento forzado, el derecho a la vivienda digna goza de
carácter fundamental, “no sólo respecto de los contenidos desarrollados
normativamente, sino también por la estrecha relación que la satisfacción de
éste guarda con la de otros respecto de los cuales existe consenso sobre su
carácter fundamental.”[7]
El desplazamiento forzado conlleva, como resulta
obvio, el abandono obligado del lugar de vivienda hacia lugares en donde las
posibilidades de satisfacción de las necesidades habitacionales – en razón a
las precarias condiciones sociales y económicas de las víctimas de este
fenómeno – resultan  notoriamente difíciles. La Corte ha comprobado que dicha
situación de indefensión y debilidad impide que la totalidad de los demás
derechos fundamentales de estas personas no resulten vulnerados. Es por ello
que para esta Corporación, la satisfacción del derecho a la vivienda digna debe
ser especialmente garantizado a este grupo poblacional “a fin de
lograr la realización de otros derechos como la salud, la integridad física, el
mínimo vital, etc.”[8]
Así
las cosas, resulta un imperativo de prioritario cumplimiento que el Estado fije
de manera urgente los mecanismos necesarios para solucionar las necesidades
habitacionales de las víctimas del desplazamiento forzado; así como los medios
para instruir y asesorar de manera sencilla, clara y efectiva a estas personas[9].
La Corte ha hecho especial énfasis en que este último mandato no puede quedarse
formulado en el papel; sino que debe realizarse de manera material y efectiva, en
razón a que las autoridades no existen para otra función diferente que brindar
soluciones a las necesidades sociales de todos los administrados.
Por
otro lado, este Tribunal precisó en la sentencia T-585 de 2006 que el contenido
del derecho fundamental a la vivienda digna comprende el acceso a un lugar de
habitación que cumpla con los siguientes requisitos:
“(i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla
con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que
una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física
y su salud. (ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la
salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (iii)
Ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y
educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la
salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes.”
En
igual forma, la Corte señaló que el derecho a la vivienda digna debe
garantizarse en condiciones de asequibilidad, es decir, “que exista
una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso a los recursos
requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia” dándose especial
prioridad, “a los grupos desfavorecidos como las personas de la tercera
edad, los niños, los discapacitados, los enfermos terminales, los portadores de
VIH, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales,
las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas de alto
riesgo y los desplazados por la violencia.”[10]
Asimismo,
este Tribunal expresó que el acceso a una vivienda no puede comprometer, en
términos económicos, la satisfacción de los demás derechos fundamentales de las
personas. De esta forma, la jurisprudencia constitucional, en concordancia con la
Observación General No. 7 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas, ha establecido que los gastos de tenencia de
una vivienda deben ser soportables. Así, para garantizar tal objetivo, “el
Estado debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el
costo de la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias
acceder a la vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a
los inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de
arrendamiento y facilitar el acceso a materiales de construcción.” Finalmente,
la Corte recalcó que el Estado debe asegurar la tenencia pacífica e
imperturbable de la vivienda, dotando a sus titulares de todas las herramientas
jurídicas para enfrentar eventualidades como “el desahucio, el
hostigamiento, o cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal.”
De
lo reseñado anteriormente, se puede concluir que el acceso a la vivienda digna
es un derecho fundamental de las personas desplazadas por la violencia. Como
consecuencia de ello, es obligación del Estado: (i) diseñar los planes y
programas de vivienda, con un énfasis prioritario en atender las especiales
necesidades de dicha población; (ii) brindar asesoría clara y efectiva a estas
personas sobre los trámites y requisitos para acceder a los programas de
vivienda; (iii) eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas
desplazadas a los programas de asistencia social del Estado y (iv) proveerles
soluciones de vivienda asequibles, con gastos de mantenimiento soportables y
dotadas de protección jurídica.
6. Análisis del Caso Concreto
6.1
En el asunto bajo examen, el peticionario señala que fue desplazado
forzosamente del municipio de Morelia (Caquetá), radicándose en la ciudad de
Villavicencio (Meta) y postulándose en la bolsa de población desplazada con el
fin de obtener un subsidio de vivienda. Afirma que luego de beneficiarse con
tal prerrogativa, pretendió hacerla efectiva en el proyecto ciudadela “San
Antonio”, ubicado en dicho municipio. Para el efecto, relata que suscribió un
contrato de construcción de vivienda con la Unión Temporal Vivienda
Proorinoquía Llanos, sin que aquel haya podido culminar con la edificación de
su lugar de habitación, en tanto que el Municipio de Villavicencio no ha
adjudicado el lote sobre el cual aquel debía construirse.
Los
jueces dentro de las instancias del trámite de tutela declararon improcedente
el amparo invocado, por considerar que la controversia analizada carecía de
relevancia constitucional, en tanto giraba alrededor de un contrato de
construcción de vivienda respecto del cual el reclamante pretendía su
ejecución.
6.1.
La Sala no comparte la anterior conclusión, ya que si bien es cierto que existe
un contrato en virtud del cual el peticionario tiene derecho a la construcción
de una vivienda de interés social, no es tal problemática la que el actor
plantea en su solicitud de amparo. En realidad, lo que el reclamante Libardo
Díaz Moreno pretende es que se le proteja su derecho a la vivienda digna,
mediante la asignación de un lote de terreno en el proyecto “San Antonio” –
obligación que no se contempla en el citado contrato – atendiendo a que había
cumplido con la totalidad de los requisitos que para tal efecto establece la
normativa aplicable. Así, entendiendo que el presente asunto no guarda relación
con la ejecución de un contrato de construcción y que, de esa manera, no es la
vía ordinaria por la cual debe ventilarse la presente controversia, la Corte
abordará el análisis material de la situación bajo examen, con el fin de
determinar si las entidades accionadas desconocieron o no el derecho a la
vivienda digna del reclamante.
6.2.
Las pruebas que reposan en el expediente, al igual que el silencio de las
entidades demandas al respecto, no dejan duda sobre la calidad de desplazado
del señor Libardo Díaz Moreno y su núcleo familiar. En efecto, toda la
actuación surtida por Villavivienda E.I.C.E y la Unión Temporal Vivienda
Proorinoquia Llanos, así como la Resolución
156 de noviembre de 2005 del Fondo Nacional de Vivienda “por la cual se
asignan subsidios familiares de vivienda urbana correspondientes a hogares
desplazados por la violencia” muestran
que el peticionario ha sido una víctima más del desplazamiento forzoso
suscitado a raíz de las graves situaciones de violencia que sufre nuestro país.
De esa manera, y como atrás se reiteró, para la Corte resulta claro que tal
condición de desamparo e indefensión lo hace merecedor de especial protección
por parte del Estado colombiano.
Al
respecto, la Corte encuentra que dicha entidad ha proferido numerosas
resoluciones (Folios 33 a 97 del cuaderno de primera instancia) mediante las
cuales ha adjudicado una buena cantidad de lotes de terreno a personas en
idénticas condiciones que el señor Díaz Moreno. También se observa que los
integrantes de la Unión Temporal han trabajado arduamente durante los primeros
meses del presente año para superar las dificultades por las cuales ha
atravesado el proyecto, adoptando medidas tales como (i) incorporar un mayor
número de terrenos al programa; (ii) identificar a los beneficiarios que
cuentan con un contrato de construcción vigente pero carecen de vivienda y
(iii) eliminar a las personas que gozan de doble beneficio (Folios 16 a 31 del
cuaderno de revisión) . En similar forma, Villavivienda E.I.C.E afirma que
solucionará el problema de vivienda del señor Díaz Moreno en un término no
superior a dos (2) meses (Folio 12 del cuaderno de revisión).
No
obstante lo anterior, las pruebas obrantes en el expediente también muestran
que las respuestas de Villavivienda E.I.C.E. a los reclamos del peticionario
por los retrasos y la incertidumbre en la ejecución del proyecto son evasivas,
indiferentes con su situación y pretenden endilgar la responsabilidad de los
problemas que lo aquejan a los demás miembros de tal esfuerzo empresarial. Así,
a manera de ejemplo, la Sala observa que esta compañía, en comunicación del 19
de mayo de 2009 (Folio 7 del cuaderno de primera instancia), afirma sin
vacilaciones que no responderá “por los contratos que se suscriban con
personas a quienes no se les haya otorgado subsidio.”
En
igual tono, a través del escrito de contestación a la presente acción de
tutela, Villavivienda E.I.C.E. busca ignorar la preocupante situación de la
población desplazada del municipio de Villavicencio al limitarse a señalar – a
pesar de ser miembro de una Unión Temporal constituida específicamente para
proveer soluciones de vivienda para este grupo de personas – que dicha compañía
“realiza funciones eminentemente de naturaleza comercial”, sin que pueda
realizar donaciones o subsidios en especie.
Sin
embargo, peor aún resulta la actitud del Municipio de Villavicencio respecto a
la problemática objeto de examen. Esta entidad territorial señaló que el
contrato de construcción de vivienda celebrado entre la Unión Temporal
Proorinoquía Llanos y el peticionario no era de su incumbencia, ya que aquella
entidad territorial no había sido parte en él. En efecto, el Alcalde asegura
que no es la administración municipal “la generadora del problema que aqueja
al accionante Díaz Moreno, ni la competente para solucionarlo.” (Folio 19
del Cuaderno de primera instancia).
6.3.
Para la Corte, la conducta desplegada por las entidades demandadas, es decir,
la falta de planeación y organización en la ejecución del proyecto ciudadela
“San Antonio”[11]; así como la
desidia con la cual ha respondido a los reclamos de beneficiarios como el
peticionario, dista mucho de respetar el derecho a la vivienda digna del actor,
y de ajustarse a los imperativos constitucionales establecidos en los artículos
1° y 2° de la Carta Política.
En
efecto, independientemente de que existan razones – imputables o no a la
administración – que hayan impedido que la Unión Temporal Proorinoquía Llanos
cumpliera cabalmente con su objetivo, y sin perjuicio de la eventual
responsabilidad patrimonial que tenga que enfrentar tal compañía por el posible
incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de Unión Temporal, no
es constitucionalmente admisible que se someta a personas como el accionante a
una situación de total incertidumbre sobre sus posibilidades de acceso a una
vivienda digna. En igual forma, es reprochable que proyectos de vivienda de
interés social para atender población vulnerable tarden lustros en concluirse,
por adolecer de innumerables problemas administrativos internos.
6.4.
En consecuencia, aún cuando las entidades accionadas han tomado medidas al
respecto, esta Sala no duda en señalar que la atención que la población
vulnerable beneficiaria de este proyecto requiere debe ser procurada de una
manera mucho más expedita y eficaz. En razón de lo anterior, la Corte ordenará
a la Unión Temporal Vivienda Proorinoquía Llanos, a Villavivienda E.I.C.E., a la
Fundación  Proorinoquía Llanos, a la constructora Alcalda Ltda. y al Municipio
de Villaviencio que, en una acción coordinada, agilicen los trámites y
condiciones para la asignación de un lote de terreno al peticionario, para que
en un término no superior a dos (2) meses, pueda disfrutar de su casa propia.
Lo anterior, como resulta claro, no supone solamente la adjudicación del lote
de terreno; sino también la construcción de su vivienda.
Ahora bien, para
garantizar el cumplimiento de la presente providencia, la Sala ordenará a las
entidades demandadas remitir informes quincenales al juez que conoció en
primera instancia del presente asunto –Juzgado Séptimo Civil Municipal de
Villavicencio - para que, de conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de
1991, verifique el cumplimiento de lo ordenado en la presente decisión. Así
mismo, oficiará a la Defensoría del Pueblo para que haga seguimiento al
cumplimiento de este fallo y presten asesoría al reclamante sobre los
mecanismos de los que dispone para lograr la ejecución de la orden.
Por
consiguiente, la Sala Quinta de Revisión de esta Corporación revocará la
sentencia del dieciocho (18) de diciembre de 2009 proferida por el Juzgado
Tercero Civil del Circuito de Villavicencio, mediante la cual se confirmó la
sentencia del primero (1) de diciembre de ese mismo año del Juzgado Séptimo
Civil Municipal de Villavicencio que declaró improcedente la solicitud de
amparo invocada por el señor Libardo Díaz Moreno.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
PRIMERO.-
REVOCAR la sentencia proferida
por el Juzgado Tercero Civil del Circuito
de Villavicencio del dieciocho (18) de diciembre de dos mil nueve (2009), confirmatoria
de la sentencia del primero (1) de diciembre de dos mil nueve (2009) del
Juzgado Séptimo Civil Municipal, y en su lugar CONCEDER la protección
del derecho a la vivienda digna del señor Libardo Díaz Moreno.
SEGUNDO.-
ORDENAR a la Unión Temporal Vivienda
Proorinoquía Llanos, a Villavivienda E.I.C.E., a la Fundación Proorinoquía
Llanos, a la constructora Alcalá Ltda. y al Municipio de Villaviencio que, en
un término máximo de dos (2) meses contados a partir de la notificación de la
presente sentencia, adjudiquen un lote de terreno del proyecto ciudadela “San
Antonio” al señor Libardo Díaz Moreno y le construyan un vivienda dotada de
todos los servicios públicos, en los términos establecidos dentro del objeto de
la Unión Temporal Vivienda Proorinoquía Llanos.
TERCERO.-
OFICIAR a la Defensoría del Pueblo para
que haga seguimiento al cumplimiento de este fallo y preste asesoría al reclamante
sobre los mecanismos de los que dispone para lograr la ejecución de la orden
impartida.
CUARTO.-
LÍBRENSE las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado Ponente
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente en comisión
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia T-585 de 2006
[2] Sentencia T-721 de 2003
[3] Sentencia
T-585 de 2006
[4] Sentencia T-025 de 2004
[5] Sentencia T-098 de 2002
[6] Sentencias T-669 de 2003
y T-754 de 2006
[7] Cfr. Sentencias SU-1150
de 2000, T-1346 de 2001, T-602 de 2003, T-025 de 2004, T-585 de 2006, entre
otras.
[8] Ibíd.
[9] En un
intento para resolver buena parte de dicha problemática, el gobierno nacional
expidió el Decreto 951 de 2001, mediante el cual estableció los requisitos y
los procedimientos para acceder a los subsidios de vivienda y dispuso las
funciones y responsabilidades de las entidades que intervienen en la prestación
de este componente de la atención.
[10] Ibíd.
[11] Villavivienda E.I.C.E,
en respuesta a los interrogantes planteados por el magistrado sustanciador
mediante auto del 19 de mayo de 2010, reconoce abiertamente que han existido
problemas graves de planeación y organización en la ejecución del proyecto. En
efecto, tal entidad señala que “los inconvenientes que se han venido
presentando con los beneficiarios, fueron recibidos por el actual gobierno de
administraciones anteriores, este gobierno encontró una grave problemática
social en el proyecto denominado San Antonio en el cual se conformaron uniones
temporales en las que incluso se comprometieron los mismos lotes a diferentes
uniones temporales, incluso transcurrieron más de cinco años sin que se
adelantaran diligencias para llevar a cabo las obras de urbanismo y solo en el
gobierno actual con el apoyo de la gobernación del Meta se están ejecutando
aproximadamente $12.500.000 millones de pesos en obras de urbanismo, ha sido un
compromiso de esta administración dar una solución al punto que hoy ya
afortunadamente podemos anunciar un acuerdo que solucionaría en su totalidad
los inconvenientes que le he relatado.”