C-649-02
JORGE GNZALEZ JACOME
Sentencia
C-649/02
JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-No
exclusividad para resolución de controversias donde sea parte una entidad del
Estado
CLAUSULA GENERAL
DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN COMPETENCIA JUDICIAL-Alcance
JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Atribuciones
son asuntos de carácter legal
JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Desarrollo
legal de objeto
COMPETENCIA
JUDICIAL-Controversias
entre entidades del Estado o entre éstas y los particulares
JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-No
resuelve todas las controversias en que sea parte una entidad del Estado
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN COMPETENCIA JUDICIAL-Alcance
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Función de velar
por estricta recaudación y administración de rentas y caudales públicos y
decretar su inversión de acuerdo con las leyes
JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversia
sobre legalidad de actos en determinación y liquidación del tributo
LEY-Diseño específico de mecanismos de recaudo
forzoso de créditos fiscales
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO-Recaudo forzoso de créditos fiscales
PROCESO EJECUTIVO
JUDICIAL-Recaudo forzoso
de créditos fiscales
JURISDICCION
COACTIVA-Objetivo/JURISDICCION
COACTIVA-No es ajeno al control judicial/JURISDICCION CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA-Determinación y liquidación del tributo y recaudo forzoso
Esta Corte ha explicado que la denominada
“jurisdicción coactiva”, es decir, la facultad para definir situaciones
jurídicas sin necesidad de acudir a la acción judicial (autotutela ejecutiva),
se enmarca dentro de la órbita de la función administrativa cuyo objetivo es
lograr el cumplimiento de una obligación tributaria en sede administrativa.
Empero, ello no significa que ese procedimiento sea ajeno al control de
judicial, no solo porque el contribuyente puede demandar ante la jurisdicción
contencioso administrativa el acto impositivo de la obligación tributaria,
sino, además, porque incluso puede demandar ante esa misma jurisdicción el acto
que resuelve sobre las excepciones y ordena continuar con la ejecución (E.T.
artículo 835). Vistas así las cosas, la Corte concluye que la jurisdicción
contencioso administrativa mantiene el control al ejercicio de la función
administrativa, tanto en la etapa de determinación y liquidación del tributo
como en la de su recaudo forzoso.
PROCESO EJECUTIVO
DE JURISDICCION ORDINARIA-Controversias
sobre recaudo forzoso de créditos fiscales
PRINCIPIOS DE LA
FUNCION ADMINISTRATIVA-División/PRINCIPIO
DE ECONOMIA DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Significado
Los principios de la función
administrativa se dividen en finalísticos (la función administrativa se
encuentra al servicio del Estado), organizacionales (descentralización,
desconcentración y delegación) y funcionales (igualdad, moralidad, eficacia,
celeridad, imparcialidad, publicidad y economía). En cuanto a la economía, como
principio funcional, constituye una orientación para que el cumplimiento de los
fines del Estado se proyecte buscando el mayor beneficio social al menor costo.
PRINCIPIOS DE LA
FUNCION ADMINISTRATIVA-Manifestación
de desconocimiento requiere de carga argumentativa mayor
Las demandas
formuladas contra una ley por desconocimiento de los principios de la función
administrativa exigen de una carga argumentativa mayor, pues debe demostrarse
que el diseño de la política o de los mecanismos legales no guarda relación con
las previsiones del artículo 209 de la Carta. No le corresponde a la Corte
determinar cuál es la mejor forma de regulación normativa, sino únicamente
establecer si la que fue adoptada contraviene o no los preceptos
constitucionales.
PRESUNCION DE
CONSTITUCIONALIDAD REFORZADA EN PRINCIPIOS DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Carga argumentativa mayor en demanda de
inconstitucionalidad
Referencia:
expediente D-3907
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 843 del Decreto 624 de 1989, “Por el
cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la
Dirección General de Impuestos Nacionales”.
Actor: Juan José
Rincón Rincón
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., trece
(13) de agosto de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan José Rincón Rincón
demandó el artículo 843 del Decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario).
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda de la
referencia.
II. NORMA
DEMANDADA.
A continuación la
Corte transcribe y subraya la norma demandada, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 38756 del treinta (30) de marzo de 1989:
"DECRETO NUMERO 0624 DE 1989
(marzo 30)
por el cual se expide el Estatuto
Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos
Nacionales.
El Presidente de
la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confieren los artículos 90, numeral 5º, de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43
de 1987, y oída la Comisión Asesora de la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado,
DECRETA:
(...)
Artículo 843.-
Cobro ante la jurisdicción ordinaria.  La Dirección General de Impuestos
Nacionales podrá demandar el pago de las deudas fiscales por la vía ejecutiva
ante los Jueces Civiles del Circuito.  Para este efecto, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, o la respectiva autoridad competente, podrán
otorgar poderes a funcionarios abogados de la citada Dirección.  Así mismo, el
Gobierno podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados.“
III. LA DEMANDA.
Para el actor, la
norma acusada vulnera los artículos 4 y 237-1 de la Constitución. En su sentir,
siguiendo una amplia tradición jurídica, constitucional, legal, jurisprudencial
y doctrinaria, las controversias entre los órganos del Estado, o entre éstos y
los particulares, deben ser resueltas por la jurisdicción contencioso
administrativa.
De esta manera,
señala que el acto administrativo por el cual se determina o liquida un tributo
a cargo de un particular, así como su recaudo forzoso, son asuntos de competencia
exclusiva de la jurisdicción contenciosa.  Sobre este último considera que
corresponde a un proceso ejecutivo cuyas partes son la Administración
Tributaria y el particular renuente al pago. Sin embargo, a su juicio, la ley
traslada a la jurisdicción ordinaria, específicamente a los jueces civiles del
circuito, un asunto cuya competencia fue asignada constitucionalmente a la
jurisdicción contencioso administrativa, razón por la cual desconoce los
mandatos de los artículos 4 y 237-1 de la Carta.
En forma
subsidiaria, y en el evento de no prosperar la demanda respecto de la totalidad
del artículo, el actor solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de
los siguientes apartes:
- La expresión “Ante
la jurisdicción ordinaria”, del titulo del artículo y,
- La expresión “ante
los Jueces Civiles del Circuito”, contenida en el texto de la norma.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La ciudadana Nohora
Inés Matiz Santos, obrando en representación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, intervino ante la Corte para defender la constitucionalidad de
la norma demandada.
Comienza por
explicar que desde la ley 9ª de 1983 el Congreso consideró la posibilidad de
que los procesos de cobros fiscales fueran atendidos por la justicia ordinaria
a través de los jueces civiles del circuito, lo cual corresponde al deber de
colaboración armónica entre los diferentes órganos del Estado, en los términos
del actual artículo 113 de la Constitución.
Así mismo, afirma
que el artículo acusado refleja el celo del legislador frente a la eficiencia
en el cobro de la cartera pública, fundamentado en el artículo 189-20 de la
Carta, que impone al Presidente de la República la obligación de velar por el
recaudo de las rentas y caudales públicos.
De otro lado, la
interviniente sostiene que aún cuando por regla general los procesos contra los
deudores fiscales se adelantan ante la jurisdicción contencioso administrativa,
también lo es que la Constitución autoriza una variación a dicha regla cuando
el legislador lo estime pertinente. Y en este sentido, luego de presentar un
recuento de los procesos de ejecución fiscal, considera que el Congreso goza de
amplias facultades para regular aspectos tributarios, como las de establecer
que dichos procesos pueden adelantarse por los jueces civiles del circuito, sin
que ello implique desconocer la Constitución.
2.- Intervención
del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El ciudadano Juan de
Dios Bravo González, en representación del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, intervino ante la Corte para defender la constitucionalidad de la
norma acusada. Para ello, presentó el concepto elaborado por el doctor Juan
Rafael Bravo Arteaga y que fue aprobado por el Consejo Directivo de dicho
instituto.
En primer lugar,
explica que el proceso de cobro coactivo de los tributos tiene por objeto el
cumplimiento de una clara obligación fiscal, donde lo único discutible puede
ser la vigencia o no del título, porque las cuestiones referentes a la
existencia y cuantía de la obligación se suponen establecidas previamente con
carácter definitivo.
En segundo lugar,
precisa que la norma tan solo consagra una facultad, “en virtud de la cual
el funcionario administrativo encargado de la recaudación del tributo puede
escoger entre acudir a la jurisdicción ordinaria de los jueces civiles o
efectuar el cobro mediante la jurisdicción coactiva de carácter administrativo”,
dependiendo de las condiciones y particularidades de cada caso, sin imponer
entonces una obligación para la entidad.
En tercer lugar,
señala que la Constitución otorgó al legislador amplias facultades para fijar
las reglas de competencia, tanto en el ámbito de la jurisdicción ordinaria (CP.
artículo 235), como en lo que respecta a la jurisdicción contencioso
administrativa (CP. artículo 237), sin que en ninguna parte establezca que
todos los litigios donde intervenga una entidad de derecho público deban ser conocidos
por esta última jurisdicción.
Por último, el
concepto recuerda que tradicionalmente la jurisdicción ordinaria ha conocido de
algunos asuntos en los cuales es parte una entidad pública. Para demostrar ese
planteamiento remite al artículo 16 del Código de Procedimiento Civil que
establece reglas de competencia en estos eventos y, en cuanto tiene que ver con
los juicios ejecutivos fiscales, remite específicamente a las artículos 561 y
siguientes del mismo ordenamiento.
3.- Intervención
disidente frente al concepto del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
En escrito allegado
posteriormente a la Corte, los ciudadanos Luis Miguel Gómez, Cecilia Montero y
Carlos Alfredo Ramírez, presentaron concepto disidente al remitido por el
Instituto Colombiano de Derecho Tributario. En su sentir, el artículo 843 del
Decreto acusado es inconstitucional y por tal motivo debe ser declarado
inexequible.
Comienzan por
señalar que a pesar de la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia
el 26 de mayo de 1988, no existe cosa juzgada constitucional. Así, advierten
que esa sentencia declaró inexequible el artículo 104 del Decreto 2503 de 1987,
por exceso en las facultades otorgadas al presidente, pero revivió una norma
del año 1983 que coincide con la que en esta oportunidad es objeto de demanda.
Explican luego que
como el artículo acusado guarda relación con el cumplimiento de una función
administrativa (CP. artículo 189-20), la controversia de los actos que se
ejecuten con el propósito de los recaudos fiscales corresponde a los tribunales
de lo contencioso administrativo en los términos del artículo 237-1 de la
Carta.
A juicio de los
intervinientes, la propia Constitución asigna a la jurisdicción contencioso
administrativa la competencia para decidir sobre la legalidad de los actos
administrativos de recaudo ejecutivo de impuestos. Y advierten que cuando el
artículo 237 indica que esa atribución será ejercida “conforme a las reglas
que señale la ley”, simplemente hace referencia a la forma como deben desempeñarse
dichas tareas, pero no difiere al legislador la potestad de señalar quién tiene
la competencia para hacerlo.
Por último,
consideran que la norma desconoce el principio de economía propio de la función
administrativa, pues si existe un procedimiento administrativo expedito y
seguro para el recaudo de los impuestos (cobro coactivo), no se justifica el
pago de honorarios a particulares.
4.- Intervención
ciudadana
El ciudadano John
Alirio Pinzón Pinzón intervino ante la Corte para defender la
constitucionalidad de la norma acusada.
El interviniente
recuerda que la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del 26 de mayo de
1988, declaró la inexequibilidad del artículo 104 del Decreto 2503 de 1987,
expedido en uso de facultades extraordinarias y que autorizaba a la Dirección
de Impuestos Nacionales para demandar ante la jurisdicción ordinaria el pago de
las deudas fiscales. Reseña que la Corte declaró que el presidente de la
República no podía, so pena de exceder las facultades conferidas, adicionar de
manera plena y directa la competencia de los jueces civiles, ni regular los
asuntos relacionados con la intervención de los apoderados de la entidad. Sin
embargo, explica que a raíz de esa decisión, revivió el artículo 87 de la ley
9ª de 1983, cuyo contenido coincide en su esencia con la norma ahora demandada
(ET. artículo 843).
Refiere que la
jurisdicción coactiva consiste en el procedimiento utilizado por las entidades
públicas para cobrar directamente sus créditos, sin necesidad de acudir a la
rama judicial mediante los procesos ejecutivos, siempre y cuando el documento
que registra la obligación tenga la calidad de título ejecutivo. Para ilustrar
su apreciación cita algunas providencias tanto de la Corte Suprema de Justicia
como del Consejo de Estado sobre la naturaleza y características del cobro
coactivo.
De otra parte,
considera que la única intervención directa de la rama judicial (a través de la
jurisdicción contencioso administrativa) está relacionada con la resolución de
excepciones, en los términos del artículo 835 del E.T. Por tal motivo, el
interviniente estima equivocada la apreciación del actor, cuando señala que el
artículo 843 del E.T. traslada a los jueces ordinarios una competencia de la
jurisdicción contencioso administrativa, pues esta última no decide aspectos de
fondo sobre la obligación fiscal.
Así, aclara que si
bien la jurisdicción contencioso administrativa decide sobre la legalidad de
los actos que niegan las excepciones dentro del proceso de cobro coactivo, ello
no significa que puedan tramitar y decidir el cobro de las deudas tributarias.
Finalmente, estima
errónea la posición del demandante según la cual, el acto administrativo que
liquida un tributo a cargo de un particular y su recaudo forzoso cuando no lo
paga voluntariamente, son asuntos de competencia de la jurisdicción contencioso
administrativa, “porque al parecer confunde la competencia que tiene la
citada jurisdicción para resolver las controversias surgidas por los actos
proferidos por la administración tributaria con la obligatoriedad de agotar la
vía gubernativa como paso previo para poder acudir ante la jurisdicción
contenciosa”.
V. DEL CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, mediante concepto No. 2848,
solicita a la Corte declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo.
De manera subsidiaria solicita declarar la exequibilidad del artículo 843 del
Decreto Ley 624 de 1989.
El Ministerio
Público advierte que el cobro coactivo de deudas fiscales es una facultad de la
Dirección de Impuestos Nacionales y explica que la jurisdicción de lo
contencioso administrativo solamente conoce de aquellos actos que resuelven
excepciones dentro del trámite administrativo, pero no tiene competencia para
adelantar el proceso ejecutivo. En esa medida, estima que ante la imposibilidad
de usurpar una función que no ha sido atribuida a dicha jurisdicción, el cargo
formulado es materialmente inexistente y, por lo mismo, la Corte debe inhibirse
para emitir pronunciamiento de fondo.
Sin embargo, el
Procurador considera que de no ser admitida la solicitud anterior, tampoco
procede la inexequibilidad. Para sustentar su apreciación, señala que la norma
acusada simplemente crea un medio adicional al del cobro en sede administrativa
que permite acudir ante los jueces civiles del circuito. Con ello, en su
sentir, se pretende dotar a la administración de un instrumento efectivo para
asegurar los recursos necesarios para el sostenimiento y cumplimiento de los
fines del Estado.
Finalmente, para el
Ministerio Público, el artículo 237-1 de la Constitución simplemente indica que
el Consejo de Estado cumple la función de máximo tribunal de lo contencioso
administrativo, pero no atribuye a dicha jurisdicción la competencia en materia
de procesos ejecutivos fiscales.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1.- Conforme al
artículo 241-5 de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la
constitucionalidad de la norma acusada, ya que se trata de una demanda
ciudadana en contra de una decreto con fuerza de ley dictado por el Gobierno en
ejercicio de facultades extraordinarias.
Cuestión previa:
procedencia de una sentencia de fondo y ausencia de cosa juzgada constitucional
2.- De manera previa
la Sala debe establecer si, como lo sugiere el Procurador, el cargo de
inconstitucionalidad es materialmente inexistente y en consecuencia ha de
proferirse una sentencia inhibitoria.
Para sustentar su
argumento, la Vista Fiscal explica que según los artículos 823 a 843 del
Estatuto Tributario (ET), el cobro coactivo de deudas fiscales es una
competencia asignada a la Dirección de Impuestos Nacionales[1], donde solamente puede
acudirse ante la jurisdicción contencioso administrativa para demandar los
actos que resuelven las excepciones y ordenan continuar la ejecución (ET.
artículo 835). Así, advierte el Procurador, si legalmente no se ha atribuido a
dicha jurisdicción la facultad de adelantar los procesos de cobro coactivo,
tampoco puede afirmarse que la propia ley le usurpa esa competencia.
Pues bien, aún
cuando es razonable suponer que si una competencia no ha sido asignada, tampoco
puede ser usurpada, la Corte observa que el asunto aquí planteado es distinto,
porque el actor considera, precisamente, que es la Constitución la que atribuye
directamente a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de
los procesos de cobro ejecutivo de obligaciones fiscales, y que la norma
demandada desconoce ese mandato al permitir que se acuda ante los jueces
ordinarios. En efecto, según el demandante, por tratarse de una controversia
entre la administración tributaria y un particular, la facultad para adelantar
dichos procesos está reservada exclusivamente a la jurisdicción contencioso
administrativa.
La cuestión no versa entonces, como lo
sugiere el Procurador, sobre la existencia o no de una atribución legal que
pueda ser conferida a otra autoridad, sino sobre el eventual desconocimiento de
un mandato constitucional directo que habría establecido una suerte de reserva
de jurisdicción. Por lo mismo, a juicio de la Sala, la demanda ofrece
parámetros que permiten confrontar el artículo 843 del ET frente a las normas
constitucionales, y en esa medida es procedente abordar un análisis de fondo.
3.- De otra parte,
pero también como asunto previo, es necesario determinar si ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional, toda vez que la Sala Plena de la
Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del veintiséis (26) de mayo de
1988 declaró inexequible el artículo 104 del Decreto 2503 de 1987, que guardaba
similitud con la norma ahora demandada y establecía lo siguiente:
“Artículo 104.
Cobro ante la jurisdicción ordinaria.  Sin perjuicio del procedimiento
administrativo establecido en este decreto para el cobro de deudas fiscales, la
Dirección General de Impuestos Nacionales podrá demandar el pago por la vía
ejecutiva jurisdiccional ante los jueces civiles competentes. Para este efecto,
el Administrador de Impuestos respectivo otorgará poder a funcionarios abogados
de la correspondiente administración.
La Dirección
General de Impuestos Nacionales, podrá contratar apoderados especiales que sean
abogados titulados o firmas especializadas en labores de cobranzas, para que
adelanten el proceso de cobro ante la jurisdicción ordinaria.”
El mencionado
decreto fue expedido en uso de facultades extraordinarias conferidas por el
Congreso mediante la ley 75 de 1986, que autorizaba al Presidente a “dictar
normas para agilizar y hacer efectivo el cobro de los impuestos por la vía coactiva".
(artículo 90, numeral 1°, literal e). No obstante, la Corte Suprema concluyó
que en el caso del artículo 104 del decreto, el Gobierno se había excedido en
el uso de las facultades, porque ellas estaban circunscritas al ámbito de la “vía
coactiva fiscal”, es decir, al procedimiento administrativo de cobro, pero
no lo autorizaban para crear nuevas competencias a los jueces civiles, ni para
crear mecanismos alternativos de cobro de obligaciones fiscales. Por esas
razones declaró inexequible dicha norma[2].
La decisión de la Corte Suprema
significó revivir la norma anterior (artículo 87 de la ley 9ª de 1983), que
como bien lo señala un interviniente también coincide en su esencia con el
contenido del artículo ahora demandado. Dicha norma señalaba:
“Artículo 87.-
Sin perjuicio de la continuación de las ejecuciones por deudas fiscales a
través de sus funcionarios investidos de jurisdicción coactiva, la Dirección
General de Impuestos Nacionales podrá demandar el pago por la vía ejecutiva
ante los Jueces Civiles de Circuito.  Para este efecto, el Ministro de Hacienda
y Crédito Público, o la respectiva autoridad competente, podrán otorgar poderes
a funcionarios abogados de la citada Dirección.
Así mismo, el
Gobierno podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados.”
La Sala considera que aún cuando la
Corte Suprema de Justicia declaró inexequible una norma similar a la que ahora
es cuestionada, no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional,
esencialmente por tres razones: en primer lugar, porque la Corte Suprema de
Justicia realizó una valoración con fundamento en la Constitución anterior; en
segundo lugar, por cuanto la declaratoria de inexequibilidad del año 1988 se
fundamentó únicamente en el exceso de las facultades extraordinarias conferidas
al Gobierno, pero no abordó el análisis de otros temas y cargos propuestos; y
finalmente, porque si bien es cierto que puede haber similitud entre las normas
objeto de estudio, también lo es que desde una perspectiva formal las
disposiciones acusadas son diferentes en uno y otro caso. En consecuencia, por
ser procedente un pronunciamiento de fondo entra la Corte a examinar la
cuestión.
El asunto
material objeto de examen
4.- Según fue
explicado, el actor considera que así como los jueces ordinarios fueron creados
para dirimir los conflictos entre particulares, la jurisdicción contencioso
administrativa fue instituida para resolver las controversias donde hace parte
una entidad del Estado. Por ello, en su sentir, el recaudo forzoso de las
deudas fiscales corresponde a un proceso ejecutivo que debe ser adelantado por
esta última jurisdicción y no por los jueces ordinarios. Algunos intervinientes
refuerzan ese planteamiento, pues advierten que los actos ejecutados en cumplimiento
de una función administrativa (como los recaudos tributarios), han de ser
cuestionados ante los tribunales de lo contencioso administrativo. Y agregan
que la norma acusada vulnera el principio de economía, porque no se justifica
el pago de honorarios a particulares cuando las autoridades administrativas
tienen la potestad de adelantar directamente procesos de cobro coactivo.
Por el contrario, la
Vista Fiscal y otros intervinientes estiman que la norma debe ser declarada
exequible por cuanto la Constitución no reservó a la jurisdicción contencioso
administrativa el conocimiento de todos los asuntos donde es parte una entidad
del Estado, sino que corresponde al legislador determinar esas competencias,
para lo cual goza de un amplio margen de apreciación. Así, consideran que el
artículo acusado solamente crea un medio adicional al del cobro coactivo en
sede administrativa, facultando a la entidad para acudir ante los jueces
ordinarios a través de un proceso ejecutivo.
De conformidad con
los planteamientos expuestos, corresponde a la Corte determinar si la facultad
de acudir ante los jueces ordinarios para lograr el pago de obligaciones
fiscales vulnera o no la Constitución. Para ello, es necesario establecer (i)
si toda controversia donde haga parte una autoridad del Estado debe ser
resuelta por la jurisdicción contencioso administrativa; (ii) cuáles son los
mecanismos previstos para el recaudo forzoso de deudas fiscales y cuál es su
naturaleza; y finalmente, (iii) si en el evento de estar autorizados los procesos
ante los jueces ordinarios, la posibilidad de contratar abogados titulados
vulnera el principio de economía inherente a la función administrativa.
La resolución de controversias donde
sea parte una entidad del Estado no está reservada exclusivamente a la
jurisdicción contencioso administrativa
5.- La cláusula
general de competencia, radicada en cabeza del Congreso, enseña que es a éste a
quien corresponde asignar las funciones de las autoridades y órganos del
Estado, cuando el Constituyente no lo hubiere hecho directamente, o cuando no
lo hubiere encomendado a otras instituciones del Estado. Ello se inspira en los
principios de división de poderes, de respeto al juez natural como elemento
fundante del debido proceso, y como una expresión del principio según el cual
el Congreso es el foro de discusión política y democrática por excelencia. De
manera análoga, el conocimiento de ciertos asuntos está reservado únicamente a
las autoridades judiciales, como ocurre en el caso de la declaratoria de extinción
de dominio[3],
la cancelación o suspensión de personería jurídica de sindicatos[4], o la condena penal[5], por citar solo algunos
ejemplos, pero no significa que toda controversia deba ser resuelta en sede
judicial, pues en la medida que el Constituyente no se haya ocupado de hacerlo,
deja al legislador ese desarrollo normativo, como claramente se desprende de los
artículos 150-23 y 228 de la Carta[6].
La anterior
precisión debe entenderse en términos genéricos, es decir, no está circunscrita
al ámbito de las relaciones entre particulares, o entre éstos y el Estado, sino
que su aplicación es indistinta en uno y otro caso. En otras palabras, a menos
que el Constituyente haya dispuesto lo contrario, también puede el legislador
señalar la competencia para resolver las controversias donde sea parte una
entidad del Estado, tema sobre el cual ya ha tenido oportunidad de pronunciarse
esta Corporación. En efecto, en la sentencia C-111 de 2000, la Corte debió
analizar una norma que asignaba a la jurisdicción laboral la facultad para
dirimir las diferencias entre las entidades públicas y privadas del sistema de
seguridad social integral y sus afiliados. Al respecto dijo lo siguiente[7]:
“La radicación de
una competencia en una determinada autoridad judicial, no configura una
decisión de índole, exclusivamente, constitucional, sino que pertenece al
resorte ordinario del legislador (Sentencia C-208 de 1993), siempre y cuando el
constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita entre los
distintos entes u órganos del Estado”.
6.- En estas
condiciones, el cargo formulado por el actor se erige no sólo en virtud de los
artículos 4 y 237-1 de la Carta, sino también con fundamento en el artículo 29
ídem. Y la pregunta que surge es entonces si el Constituyente se ocupó, como lo
sugiere la demanda, de establecer reglas claras de competencia para resolver
los distintos conflictos cuando una de las partes es una entidad del Estado. En
otros términos, si en tales casos debe acudirse necesariamente a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Y para resolver ese
interrogante resulta ilustrativa la referida sentencia C-111 de 2000, donde la
Corte señaló que las atribuciones en cabeza de la jurisdicción contencioso
administrativa son asunto de carácter esencialmente legal, por cuanto la
Constitución guardó silencio en ese punto específico. Dijo entonces la Corte
“Se puede
concluir, entonces, que el constituyente de 1991 no hizo mención específica del
objeto de la jurisdicción contencioso administrativa (Consejo de Estado,
tribunales administrativos y juzgados administrativos); por lo tanto, es
necesario aceptar que esa actividad fue atribuida al legislador para que
otorgue el respectivo desarrollo legal, como en efecto ocurre en el Código
Contencioso Administrativo, artículo 82.
Si bien es cierto
que de conformidad con ese desarrollo legal constituye materia de juzgamiento
de la jurisdicción contencioso administrativa, las controversias y litigios
administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las
personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del
Estado, también lo es que el legislador en ejercicio de la libertad política de
configuración de normas jurídicas y en armonía con los artículos 150-23 y 228
superiores, ya aludidos en su contenido, tiene un amplio margen de decisión
para distribuir una competencia judicial dentro de las distintas jurisdicciones
estatales, a fin de que una precisa autoridad judicial ejerza la jurisdicción
del Estado en un asunto previamente señalado, bajo estrictos contornos de
protección de la vigencia y primacía del debido proceso (C.P., art. 29).”
Pero más aún, la
propia Carta Política autoriza que de manera excepcional los particulares sean
investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en su
condición de árbitros, donde pueden ser ventilados ciertos asuntos en los
cuales sea parte la Nación o una entidad de derecho público; e incluso es posible
que las autoridades administrativas puedan ejercer la función de administrar
justicia (CP. artículo 116).
De otra parte, no es
de recibo el argumento histórico que propone el demandante cuando afirma que
tradicionalmente las controversias entre los órganos del Estado o entre éstos y
los particulares han sido decididas ante la jurisdicción contencioso
administrativa. Una simple revisión del artículo 16 del Código de Procedimiento
Civil, modificado por el Decreto 2282 de 1989, permite ver cómo los jueces del
circuito también conocen (y en buena medida) de los procesos contenciosos donde
es parte una entidad de derecho público; incluso el propio código establece un
capítulo donde hace referencia al cobro en sede administrativa de obligaciones
fiscales (artículos 561 y siguientes). En el ámbito laboral, como ya fue
advertido, también es clara esta situación.
Con todo, aún si el
planteamiento del actor fuera aceptado, lo cierto es que esa sola circunstancia
no impediría al Congreso modificar el diseño de competencias que él mismo ha
previsto, so pena de anularse la facultad otorgada en el artículo 150-1 de la
Constitución para “interpretar, reformar y derogar las leyes” (CP,
artículo 150-1).
7.- Por lo anterior,
la Corte concluye que no todas las controversias donde sea parte una entidad
del Estado (inclusive las de carácter administrativo) deben ser resueltas
definitivamente por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así, a
menos que exista reserva constitucional, el legislador es discrecional para
establecer el reparto funcional de competencias en esa materia.
Sin embargo, a pesar
de ese amplio grado de discrecionalidad, y de que no toda controversia donde
interviene una entidad pública debe ser ventilada ante la jurisdicción
contencioso administrativa, existen algunos asuntos cuyo conocimiento sí está
reservado únicamente a dicha jurisdicción. Tal circunstancia se presenta, por
ejemplo, para declarar la suspensión provisional de ciertos actos
administrativos (CP. artículo 238), o para decidir sobre la legalidad de los
actos proferidos en desarrollo de un contrato estatal con fundamento en las
denominadas cláusulas exorbitantes del Estado ,
como ya lo ha explicado esta Corporación[8].
Surge entonces un
nuevo interrogante: ¿el recaudo forzoso de las deudas fiscales está reservado
constitucionalmente a la jurisdicción contencioso administrativa, o puede ser
asumido por otras jurisdicciones o incluso por la propia administración? Entra
la Corte a dilucidar la cuestión.
El recaudo forzoso de los
créditos fiscales
8.- El artículo
189-20 de la Constitución encomienda al Presidente de la República “velar
por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos
y decretar su inversión”, todo lo cual debe realizar “de acuerdo con las
leyes” (resalta la Sala). Se trata de una función asignada como suprema
autoridad administrativa pero que, no obstante, es de carácter complejo y puede
dividirse al menos en cuatro etapas: (i) determinación y liquidación de la
obligación tributaria, (ii) recaudo fiscal, (iii) administración de las rentas
e (iv) inversión de los recursos.
La determinación y
liquidación del tributo corresponde tanto al contribuyente como a la
administración (por intermedio de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales), a cada uno de los cuales el Estatuto Tributario (ET) asigna
diferentes obligaciones que no es del caso detallar. Durante esta etapa, la
controversia sobre la legalidad de los actos está reservada a la jurisdicción
contencioso administrativa, previo agotamiento de la vía gubernativa. Es aquí
donde se desarrolla con mayor fuerza el control a la actividad del Estado, por
ser éste el momento en el cual se define el monto de la obligación y en algunos
eventos el de la sanción.
Una vez cumplida la
etapa anterior, es decir, definida la obligación tributaria, si el
contribuyente no cancela voluntariamente su deuda debe la administración
proceder al recaudo forzoso de los créditos fiscales. Para cumplir ese
cometido, el Constituyente no señaló ningún procedimiento ni preestableció
competencias distintas a las que genéricamente fueron asignadas al Presidente
como suprema autoridad administrativa. Ello significa que el diseño específico
de los mecanismos de recaudo forzoso de los créditos fiscales quedó en manos
del legislador, según los mandatos del artículo 150-23 de la Carta (expedir
leyes que regirán el ejercicio de funciones públicas), la expresa previsión del
artículo 189-23 de la Carta y la ya referida cláusula general de competencia.
9.- En estas
condiciones, a juicio de la Corte, es claro que para efectos del recaudo
forzoso de los créditos fiscales, como función pública administrativa, el
legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad en el diseño de los
procedimientos a los cuales deben someterse autoridades del Estado y los
contribuyentes. La Constitución no exige que dicho recaudo sea gestionado mediante
procedimientos de índole judicial, pues bien puede el legislador, con el fin de
dinamizar la actividad de la administración, establecer mecanismos al interior
de la propia entidad que aseguren el efectivo y oportuno ingreso de los
recursos necesarios para cumplir los fines esenciales del Estado, según será
explicado más adelante.
10.- Solamente
cuando ha quedado en firme la decisión que impone una obligación tributaria, la
entidad puede adelantar las gestiones necesarias para el cobro, sobre la base de
un título ejecutivo que contiene una obligación clara, expresa y exigible. Para
tal fin (recaudo forzoso), el legislador ha diseñado dos mecanismos diferentes,
a cualquiera de los cuales puede apelar la administración según las
consideraciones que estime pertinentes: (i) el procedimiento administrativo de
cobro coactivo (E.T. artículos 823 y siguientes y CPC, artículos 561 y
siguientes) o (ii) el proceso ejecutivo judicial (E.T. artículo 843). Sin
embargo, en ambos casos el acto administrativo que sirve de base para adelantar
el trámite debe prestar mérito ejecutivo de conformidad con los artículos 68
del C.C.A. y 828 del E.T.
En cuanto al
primero, esta Corte ha explicado que la denominada “jurisdicción coactiva”, es
decir, la facultad para definir situaciones jurídicas sin necesidad de acudir a
la acción judicial (autotutela ejecutiva), se enmarca dentro de la órbita de la
función administrativa cuyo objetivo es lograr el cumplimiento de una
obligación tributaria en sede administrativa[9].
Empero, ello no significa que ese procedimiento sea ajeno al control de
judicial, no solo porque el contribuyente puede demandar ante la jurisdicción
contencioso administrativa el acto impositivo de la obligación tributaria,
sino, además, porque incluso puede demandar ante esa misma jurisdicción el acto
que resuelve sobre las excepciones y ordena continuar con la ejecución (E.T.
artículo 835). Vistas así las cosas, la Corte concluye que la jurisdicción
contencioso administrativa mantiene el control al ejercicio de la función
administrativa, tanto en la etapa de determinación y liquidación del tributo
como en la de su recaudo forzoso.
11.- No sucede lo
mismo, sin embargo, cuando la administración decide apelar al segundo
mecanismo, es decir, cuando acude a la jurisdicción ordinaria, específicamente
ante los jueces civiles del circuito mediante un proceso ejecutivo según las
previsiones de la norma aquí demandada (E.T. artículo 843). En estos eventos la
jurisdicción contencioso administrativa conserva la facultad para decidir sobre
la legalidad del acto que determina y liquida el tributo, pero las
controversias surgidas durante la etapa de recaudo forzoso deben ser resueltas
por el juez ordinario, por ser allí precisamente donde se gestiona la
satisfacción del crédito.
Sin embargo, según
fue explicado, la Constitución no establece que todo tipo de controversia donde
sea parte una entidad del Estado deba ser resuelta por los jueces, ni menos aún
por la jurisdicción contencioso administrativa; y en cuanto al recaudo forzoso
de créditos fiscales tampoco hace señalamiento alguno. En consecuencia, bien
pudo el legislador asignar a la jurisdicción contencioso administrativa el
recaudo de esas rentas, pero constitucionalmente no existe prohibición para que
lo hubiere asignado a los jueces ordinarios.
La Corte considera
que el recaudo de las rentas y caudales públicos es una actividad de carácter
administrativo, pero de ello no se deriva, como lo entiende el demandante, que
para el cumplimiento esa actividad, o para resolver las controversias surgidas,
las entidades públicas solamente puedan acudir ante los jueces administrativos.
Algunos aspectos pueden atribuirse a otras autoridades, como ocurre
precisamente en el caso del recaudo a través de un proceso ejecutivo ante los
jueces ordinarios. Así, contrario a lo afirmado por el actor, el artículo
acusado constituye precisamente el mecanismo diseñado para dar cumplimiento a
la función de recaudo forzoso de créditos fiscales, sin que contravenga por
esto los mandatos constitucionales.
Presunta
vulneración al principio de economía
12.- Finalmente,
queda por determinar si el artículo 843 del Estatuto Tributario vulnera el
principio de economía.
Algunos
intervinientes no justifican que a pesar de existir el procedimiento
administrativo de cobro coactivo, la norma autorice a las entidades para
contratar apoderados especiales encargados de demandar el pago de créditos
fiscales ante la jurisdicción ordinaria. En su sentir, ello supone mayores
gastos para la entidad y, en esa medida, desconoce el principio de economía
previsto en el artículo 209 de la Constitución. Entra la Corte a estudiar el
asunto.
13.- Los principios
de la función administrativa se dividen en finalísticos (la función
administrativa se encuentra al servicio del Estado), organizacionales
(descentralización, desconcentración y delegación) y funcionales (igualdad,
moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad, publicidad y economía)[10]. En cuanto a la
economía, como principio funcional, constituye una orientación para que el
cumplimiento de los fines del Estado se proyecte buscando el mayor beneficio
social al menor costo[11].
Pero en estos
asuntos existe un amplio margen de apreciación y múltiples formas para su
configuración, pues se requiere de elementos de connotación política que
permitan materializar, a partir de normas legales y reglamentarias, sus
aspectos sustanciales y procedimentales .
En este orden de
ideas, el Congreso, como eje del debate político y democrático, tiene la
facultad de valorar múltiples opciones para adoptar aquella que considere
adecuada según los condicionamientos fácticos y jurídicos analizados. Pero en
manera alguna significa que las medidas adoptadas se reduzcan al terreno de lo
político y se sustraigan del control constitucional, sino que, precisamente por
tratarse de asuntos que son el fruto de la discusión democrática, gozan de una
presunción de constitucionalidad reforzada. En consecuencia, las demandas
formuladas contra una ley por desconocimiento de los principios de la función
administrativa exigen de una carga argumentativa mayor, pues debe demostrarse
que el diseño de la política o de los mecanismos legales no guarda relación con
las previsiones del artículo 209 de la Carta. No le corresponde a la Corte
determinar cuál es la mejor forma de regulación normativa, sino únicamente
establecer si la que fue adoptada contraviene o no los preceptos
constitucionales.
14.- Según lo
anterior, la Sala considera que el ataque contra el artículo 843 del E.T.
carece de sustento, toda vez que los intervinientes se limitan a considerar más
funcional el cobro coactivo en sede administrativa frente al cobro ejecutivo
judicial porque, según ellos, en éste último caso los gastos de honorarios supondrían
un detrimento para el erario público. Sin embargo, no desvirtúan la
constitucionalidad del mecanismo en sí mismo considerado, sino que cuestionan
su utilidad ante otras posibilidades de regulación, lo cual, como fue
explicado, es insuficiente para declarar la inexequibilidad de la norma.
Además, la Sala
observa que la apreciación de los intervinientes es errada, por cuanto dentro
del proceso ejecutivo judicial la entidad puede demandar del contribuyente
incumplido el pago no sólo del crédito fiscal, sino también de las agencias en
derecho y de las costas del proceso. Y en esa medida el artículo acusado en
nada afecta los recursos del Estado.
Con todo, e incluso
aceptando la tesis planteada, es decir, bajo el supuesto de generarse un mayor
gasto para la entidad, la Corte estima que la norma acusada no contraviene el
principio de economía porque en ciertos eventos sería necesario acudir a los
procesos ejecutivos judiciales, ya sea por insuficiencias operativas al
interior de la entidad, o bien atendiendo las condiciones materiales de un caso
en concreto. En tales circunstancias, desde una óptica estrictamente económica,
sería preferible asegurar el recaudo de algunos recursos que cesar en su cobro
definitivo ante la imposibilidad de hacerlo directamente en sede
administrativa.
15.- Por todo lo
anterior, la norma será declarada exequible, pero la Corte limitará el alcance
de la cosa juzgada a los cargos estudiados en esta sentencia.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos analizados en esta sentencia, el artículo 843 del Decreto
Ley 624 de 1989.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL:
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Manuel José
Cepeda Espinosa, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en
permiso, el cual fue debidamente autorizado por la Sala Plena de esta
Corporación.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Según el artículo 1° del Decreto 2117 de
1992, el nombre actual de la entidad es Unidad Administrativa Especial –
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.
[2] Corte Suprema de Justicia, Sala Plena,
Sentencia No. 53 del 26 de mayo de 1988, MP. Pedro Lafont Pianeta. Salvamento
de Voto del Magistrado Hernando Gómez Otálora.  Gaceta Judicial, Tomo CXCV,
pág. 501 y ss.
[3] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia
C-674 de 1999 MP. Alejandro Martínez Caballero y Alvaro Tafur Gálvis.
[4] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia
C-265 de 1994 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[5] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias
C-728 de 2000 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz y SU-1184 de 2001 MP. Eduardo
Montealegre Lynett, entre otras.
[6] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia
SU-1184 de 2001 y T-357 de 2002 MP. Eduardo Montealegre Lynett.
[7] Corte Constitucional, Sentencia C-111 de
2000 MP. Alvaro Tafur Galvis.
[8] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia
C-1546 de 2000 MP. Alfredo Beltrán Sierra.
[9] Corte Constitucional, Sentencias C-558
de 2001 MP. Jaime Araujo Rentería y T-445 de 1994 MP. Alejandro Martínez
Caballero.
[10] Corte Constitucional, Sentencia C-561 de
1999 MP. Alfredo Beltrán Sierra.
[11] Corte Constitucional, Sentencia C-035 de
1999 MP. Antonio Barrera Carbonell.