C-076-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-076/12
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE
PROCEDIMIENTO EN TRAMITE DE LEY DE REFORMA TRIBUTARIA-Exigencias de certeza y claridad en los cargos de
inconstitucionalidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Carga
argumentativa
PRESUNCION DE CONSTITUCIONALIDAD E INDUBIO
PRO LEGISLATORIS-Aplicación
En el caso planteado, se trata de una
acusación por vicios de procedimiento en la elaboración de una ley, que
necesariamente tendrá como fundamento las actuaciones que el órgano
legislativo, el Gobierno o  entidades administrativas hayan cumplido, en el que
la certeza de los planteamientos no radica en la lectura de la disposición que
se considere contradice la
Constitución, sino en la precisión de los hechos que desconocen lo preceptuado
por la norma parámetro, razón por la cual existe una carga de diligencia del
accionante que quiere controvertir la validez de la ley, en el sentido de
demostrar sin lugar a duda alguna la veracidad de los hechos que sustentan sus
afirmaciones. Cuando falta certeza respecto de algún hecho debe privilegiarse
la validez de la ley elaborada por el Congreso de la
República –indubio pro legislatoris-, pues es la que resulta acorde con la
presunción de constitucionalidad que se predica de la misma.
INFORME DE COMISION DE CONCILIACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Publicación constituye
una formalidad que protege el principio de publicidad/INFORME DE COMISION DE
CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Incumplimiento de términos en su
publicación exige demostración mediante prueba que desvirtúe la publicación
oficial
El
primer cargo que presenta la actora por vicios de procedimiento es el relativo a la publicación del informe
presentado por la comisión de conciliación que se conformó para solucionar las
discrepancias que presentaba el proyecto de ley que, una vez sancionado, se
convirtió en la ley 1430 de 2010, consistente en que durante su trámite se
habría incumplido lo ordenado por el artículo 161 de la
Constitución, en cuando la publicación del informe se había llevado a cabo el
mismo día en que tuvo lugar su debate y votación y no con una antelación de,
por lo menos, un día. Respecto de
esta acusación, la Sala encuentra que la demanda no logra aportar los elementos
probatorios que desvirtúen la fecha de publicación del informe de conciliación
que figura en las Gacetas del Congreso 1103 y 1104 de 15 de diciembre de 2010,
toda vez que del análisis del
material probatorio aportado no se demuestra que el informe de conciliación
haya sido publicado en una fecha diferente a la que figura en las Gacetas del
Congreso mencionadas.
PROYECTO DE LEY EN COMISIONES PERMANENTES-Solicitud expresa de sesión conjunta en mensaje
presidencial de urgencia
INFORME DE PONENCIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Objeto/INFORME DE PONENCIA EN TRAMITE
LEGISLATIVO-No exigible cuando comisiones permanentes debaten y votan
conjuntamente/INFORME DE PONENCIA EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY DE REFORMA
TRIBUTARIA-No exigencia
El mandato contenido en el artículo 182 del Reglamento
del Congreso (Ley 5ª de 1992), busca proteger el principio de publicidad, que
en ese escenario implica la idea de transparencia y acceso a la información
sobre lo realizado por la plenaria de una cámara en segundo debate de un
procedimiento legislativo, con lo que se busca asegurar que los miembros de la
segunda cámara legislativa tengan una información precisa sobre lo hecho por su
antecesora en el trámite de aprobación de un proyecto de ley o acto
legislativo. Siendo éste el fin que busca la exigencia del artículo 182 del
reglamento del Congreso, es claro que la misma no aplica para procedimientos
legislativos en donde, en razón a que las comisiones permanentes sesionaron
conjuntamente, las plenarias de las cámaras legislativas debaten y votan sin
conocer el texto aprobado por la otra cámara; por el contrario, ambas plenarias
debaten y votan exclusivamente sobre el texto discutido y votado por las
comisiones permanentes de forma conjunta, siendo probable, incluso, que los
debates de las plenarias sean concomitantes o, al menos, muy cercanos en el
tiempo. Por esta razón, en estos casos no tiene sentido exigir que el ponente
de segundo debate redacte un informe final con destino a la otra cámara
legislativa. En consecuencia, la Sala concluye que en este caso no era
aplicable la exigencia del artículo 182 del Reglamento del Congreso y, por
consiguiente, no se presentó un vicio de procedimiento por esta causa en el
trámite de la ley 1430 de 2010.
TRAMITE LEGISLATIVO-Importancia de la distinción de meras
irregularidades y vicios procedimentales
REGLAMENTO DEL CONGRESO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Exigencia cuando se alega su violación y
desconocimiento
TRAMITE LEGISLATIVO-Discrepancia entre lo exigido por norma
reglamentaria y lo actuado no implica per se inconstitucionalidad
La simple discrepancia entre lo exigido por la norma
reglamentaria y lo actuado por el Congreso de la
República, el Presidente o la administración no implica per se la declaratoria
de inconstitucionalidad de la norma demandada. En estos casos debe tenerse en
cuenta que las formas procedimentales establecidas siempre atienden a la
realización de un principio sustancial, que resulta axial al carácter
democrático a decisión tomada por los órganos políticos dentro de un Estado
como el colombiano; por esta razón es que la jurisprudencia ha distinguido
entre meras irregularidades y vicios procedimentales, siendo los últimos los
que, por afectar un principio sustancial, pueden originar la
inconstitucionalidad de una norma en cuyo procedimiento de formación se haya
cometido este error. Así pues, al estudiar el posible desconocimiento de las
normas del Reglamento del Congreso es necesario, además de señalar su
vulneración, el explicar cómo es que con ella se infringe o desconoce algún
principio sustancial de rango constitucional que busque ser protegido a través
de la formalidad reglamentaria. Solo de esta forma se hará un análisis acorde
con la instrumentalidad de las actuaciones procedimentales y, por consiguiente,
coherente con su significación sustancial.
DEBATE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concreción del principio democrático/DEBATE
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Importancia
La exigencia de llevar a cabo los debates exigidos por
la Constitución en desarrollo de un procedimiento legislativo tiene como
objeto la concreción del principio democrático en la elaboración de las leyes
dentro del Estado colombiano. En el debate se presenta la oportunidad para que
las diferentes fuerzas políticas expresen su parecer respecto del proyecto en
discusión, por lo que resulta esencial para entender que se respetó el
pluralismo político, parte del principio democrático que la
Constitución protege. Sin  embargo, la exigencia de debate no implica que
necesariamente deban participar en la discusión las fuerzas políticas que
tienen asiento en el Congreso de la
República; esto más que una garantía, sería una imposición que limitaría sin
justificación los derechos políticos de los miembros del Congreso. Lo que se
garantiza con el debate es que los representantes de la sociedad tengan la
oportunidad de participar en la construcción de las decisiones que se toman en
las corporaciones legislativas.
INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE LEY DE REFORMA
TRIBUTARIA-Cumplimiento de las
garantías de publicidad
INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE LEY DE REFORMA
TRIBUTARIA-Elusión del debate
ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-No se configuró ni por la plenaria de la
Cámara de Representantes ni por la plenaria del Senado
En relación con el proyecto que se convirtió
en Ley 1430 de 2010, la accionante señala como vicio la no realización de
debate sobre el informe de conciliación tanto en la plenaria de la
Cámara de Representantes como en la plenaria del Senado, lo que para la
Corte no se presentó, por cuanto en
ambas plenarias se dio oportunidad para que los que quisieran participar lo
hicieran, esto es, se abrió el debate del informe de conciliación presentado
antes de proceder a su votación.
COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Objeto
COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Conformación por
congresistas de importancia en el trámite congresual
COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION EN TRAMITE DE LEY
DE REFORMA TRIBUTARIA-Conformación no
vulnera disposición reglamentaria alguna ni contradice la
Constitución
Otro
presunto vicio que señala la accionante consiste en errores en la manera en que
se conformó la comisión de conciliación, toda vez que el Reglamento del
Congreso señala que dicha Comisión debía estar integrada ‘por miembros de las
respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la discusión de los
proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado
reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias, acusación ésta que para la
Corte no refleja un
vicio procedimental que conduzca a la inconstitucionalidad de la
Ley 1430 de 2010, pues no se aprecia la vulneración de la disposición
reglamentaria o del valor sustancial que la misma concreta. La
Sala concluye que la accionante realiza una lectura imprecisa e inconexa del
artículo 187 del Reglamento del Congreso, pues la interpretación que contiene
la demanda implicaría que todos los sujetos nombrados en el artículo en mención
deberían hacer parte de las comisiones de conciliación, interpretación que
resulta inaceptable, pues podría conducir a que las comisiones accidentales
necesariamente estuviesen integradas por un número tal de miembros del Congreso
que, por elevado, dificulte el consenso en torno al texto que deba adoptarse,
pues constituiría una negación del principio de celeridad y división del
trabajo que anima la conformación y asignación de funciones a este tipo de
cuerpos colegiados dentro del procedimiento legislativo. Por estas razones la
Sala concluye que en el presente caso no se configura un vicio procedimental
por la conformación de la comisión accidental, pues la disposición del
Reglamento del Congreso no puede ser entendida de forma aislada, inconexa y
contradictoria de la norma deducida del artículo 161 de la
Constitución.
PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido
NORMA TRIBUTARIA-Vigencia
PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA TRIBUTARIA-Contenido
PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA TRIBUTARIA-Criterios interpretativos utilizados por la
Corte Constitucional
El artículo 338 de la
Constitución contiene los elementos del llamado principio de reserva de ley en
materia tributaria, es decir, la exigencia de que los elementos principales del
tributo se encuentren determinados en normas que tengan rango de ley, así como
las excepciones a dicha exigencia general, al igual que la regla especial de
vigencia para las disposiciones tributarias que regulen contribuciones en las
que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período
determinado: las mismas no podrán aplicarse sino a partir del período que
comience después de su entrada en vigor. Como ocurre al interpretar cualquier
exigencia de tipo formal, su lectura literal debe acompañarse de la indagación
acerca del valor sustancial que con ella se busca proteger o aplicar. En este
caso, encuentra la Corte que el principio cuya salvaguarda está de por medio es
el de seguridad jurídica. En efecto, al considerarse las leyes tributarias
leyes que, en general, imponen cargas a las personas que determinan como
sujetos pasivos, se ha entendido que éstos deben tener plena claridad respecto
de las actividades que generen tributos y el monto al que los mismos
ascenderán, para que dichas cargas no resulten un imprevisto que afecte
desproporcionadamente el debido proceso, la equidad, la buena fe, la libertad
de empresa o el derecho de propiedad, entre otros. La exigencia del artículo
338 de la Constitución tiene sentido en cuanto evita la variación intempestiva
en las condiciones de tributación de los contribuyentes, de manera que se
afecte la confianza legítima que durante un período fiscal se había generado en
torno a las reglas de tributación que regirían el mismo. Así, se salvaguarda al
sujeto pasivo de los tributos de sorpresas, hechos intempestivos o, incluso,
fraudes que un Estado fiscalista pueda obrar en su contra. En ciertas ocasiones
esta protección también implica que situaciones acaecidas antes de que la ley
entre en vigencia se constituyan en fuente de obligaciones para el sujeto
pasivo; por esta razón, en casos anteriores, y a criterio de la
Corte de manera errónea, suele entenderse complementada –o, incluso,
reiterada- por la limitación del artículo 363 de la
Constitución que prohíbe la retroactividad de las leyes tributarias, en cuanto
que su objetivo o razón de ser es la misma: evitar que una nueva ley tome como
base de imposición hechos acaecidos con anterioridad a su entrada en vigencia
LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Importancia de su publicación
LEY DE REFORMA TRIBUTARIA-Publicación oficial
LEY-Presunción
de veracidad de publicación oficial
PUBLICACION OFICIAL DE LEY DE REFORMA TRIBUTARIA-No se desvirtuó la presunción de veracidad
El principio de decisión que es útil para el caso en estudio
consiste en que el instrumento destinado a dar publicidad sobre un cuerpo
normativo tendrá como fecha de publicación la que aparezca en dicho documento,
a menos que existan pruebas irrefutables que demuestren una fecha de
publicación distinta, verbigracia, aquellas a partir de las cuales se compruebe
que el proceso de impresión finalizó en una fecha posterior a la que figura en
el Diario Oficial y, por consiguiente, haya sido imposible que la publicación
se hubiere realizado en la fecha que figura en la publicación. En el caso de la
Ley 1430 de 2010
terminó su trámite de elaboración en el Congreso el 16 de diciembre de 2010,
fue sancionada el 29 diciembre de ese mismo año y su publicación tuvo lugar el
29 de diciembre de 2010, en el Diario Oficial No. 47937, encontrando la
Corte que la aplicación de la Ley 1430 de 2010 al período fiscal que inicia el
1º de enero de 2011 y finaliza el 31 de diciembre del mismo año, no desconoce
el artículo 338 de la Constitución, por cuanto no se presentaron pruebas que
lograran desvirtuar la veracidad de la fecha de publicación que figura en el
Diario Oficial en que está inserta la ley 1430 de 29 de diciembre de 2010.
PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LEY
TRIBUTARIA-Objeto/LEY
DE REFORMA TRIBUTARIA-No vulnera el principio de irretroactividad
El artículo 363 de la
Constitución, consagra “las leyes tributarias no se aplicarán con
retroactividad”; y visto que las disposiciones demandadas de la
Ley 1430 de 2010 no iniciaron su vigencia luego de concluido el período fiscal
al que se aplican, de manera que desde ningún punto de vista puede hablarse de
retroactividad en este caso, luego no existe aplicación retroactiva del aparte
demandado del artículo 1º de la ley 1430 de 2010.
Referencia: expediente D-8598
Demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad de
la ley 1430 de 2010.
Actor: Sonia
Esther Osorio Vesga
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil doce
(2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, la ciudadana Sonia Esther
Osorio Vesga demanda la totalidad de la ley 1430 de 2010, “por medio
de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”, por considerar que el precepto mencionado vulnera los artículos
161 y 163 de la Constitución; y 91, 94, 95, 182 y 186 de la ley 5ª de 1992. De
no prosperar el anterior cargo, en subsidio, se presenta demanda contra parte
del artículo 1º de la ley 1430 de 2010.
Por medio de auto de veinticinco (25) de julio de 2011
el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, dispuso su fijación en lista y
simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma
providencia ordenó oficiar al Presidente
del Senado, al Presidente de la Cámara de Representantes, al Presidente de la
República, al Ministerio de Interior y de la
Justicia y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que, si lo
consideran oportuno, intervengan directamente o por medio de apoderado escogido
para el efecto impugnando o defendiendo
la disposición acusada.
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
DISPOSICIÓN DEMANDADA
Por
dirigirse el primer cargo contra la totalidad de la ley 1430 de 2010 y ser su
fundamento un vicio de procedimiento que no tiene relación con el texto de
disposición alguna, se omitirá la trascripción de la totalidad del texto de la
ley.
El
segundo cargo ataca parcialmente el artículo 1º de la ley 1430 de 2010. El
texto de la disposición demandada es el que sigue:
“ARTÍCULO 1o. ELIMINACIÓN DEDUCCIÓN ESPECIAL POR INVERSIÓN EN ACTIVOS
FIJOS REALES PRODUCTIVOS.
Adicionase el siguiente parágrafo al artículo 158-3 del Estatuto Tributario:
PARÁGRAFO 3o. A partir del año gravable 2011, ningún contribuyente del
impuesto sobre la renta y complementarios podrá hacer uso de la deducción de
que trata este artículo.
Quienes con anterioridad al 1o de noviembre de 2010
hayan presentado solicitud de contratos de estabilidad jurídica, incluyendo
estabilizar la deducción por inversión en activos fijos a que se refiere el
presente artículo y cuya prima sea fijada con base en el valor total de la inversión
objeto de estabilidad, podrán suscribir contrato de estabilidad jurídica en el
que se incluya dicha deducción. En estos casos, el término de la estabilidad
jurídica de la deducción especial no podrá ser superior tres (3) años”.
III. LA DEMANDA
A juicio de la
actora la disposición demandada vulnera los artículos 161, 163, 338 y 363 de la
Constitución.
El primer cargo,
relativo a los vicios de procedimiento, basa su acusación en el incumplimiento
del artículo 161 de la Constitución, en cuanto el informe de conciliación no
fue publicado, por lo menos, el día anterior a aquel en que fue debatido y
votado por las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República.
En palabras de la
actora:
“El día 16 de diciembre de 2010, sesionó
la Cámara de Representantes en sesión Plenaria, citada para las 9:30 am. En el Orden del Día se incluyó para la
aprobación del informe de Conciliación del Proyecto  de Ley No. 124 de 2010
Cámara – 174 de 2010 Senado ‘Por medio del cual se dictan normas tributarias de
control y para la competitividad’, del cual se dijo que había sido ‘publicado en la
Gaceta del Congreso 1104 de 2010’.
El Senado de la
República sesionó ese mismo día, citada la
Plenaria para las 10:30 am, y en el
respectivo Orden del Día se anotó que el Proyecto de Ley que nos ocupa fue
publicado en la Gaceta del Congreso No 1103 de 2010.
Al respecto se anota que las Gacetas No. 1103 y
1104 son de fecha diciembre 15 de 2010.
Sin embargo, según certificación
expedida por el Subgerente de Producción de la
Imprenta Nacional, de fecha 10 de febrero de 2011, que se acompaña con la presente demanda, los textos del informe de
Conciliación fueron recibidos, de la
Cámara, el día 15 de diciembre de 2010
a las 21:00 horas, y del Senado, el día 15 de diciembre de 2010
a las 21:30 horas.
Las respectivas gacetas estuvieron a
disposición del público el día 16 de diciembre de 2010 a las 8:00 am en su versión web, y a las 10:15 y 9:20
horas respectivamente, en su versión impresa.
Por tanto se desconoció lo dispuesto en
el artículo 161 de la Constitución Política, (…) por cuanto es evidente que si el informe de Conciliación
estuvo a disposición el día 16 de diciembre de 2010 habiendo sido recibido el
día 15 de diciembre de 2010 en la noche, no es cierta su publicación en Gacetas
del Congreso para el 15 de diciembre de 2010.” –subrayado y negrilla
presentes en texto original; folios 1 y 2-
Adicionalmente,
la actora describe una serie de situaciones que ella considera anómalas en el
desarrollo del debate del informe de conciliación, entre las cuales se cuentan:
1.
Votación de las proposiciones
mientras se daba lectura al informe de conciliación –folio 3 y 4-.
2.
Lectura de las proposiciones
mientras se votaba el orden del día –folio 4-.
3.
Lectura del informe de
conciliación antes de aprobar el orden del día de la respectiva sesión –folio
4-.
4.
La publicación de una
aclaración al informe de conciliación que no fue publicada junto con el
informe, sino, el mismo día en que se discutió el informe, es decir, el 16 de
diciembre de 2010 –folio 5-.
5.
Al parecer, la aclaración la
firmaron 3 o 4 conciliadores, sin que se sepa cuántos conformaron la
Comisión Accidental –folio 5-.
6.
La Comisión accidental no se conformó como lo señala el
Reglamento, pues la misma debe integrarse por los que habían sido ponentes en
el segundo debate, que en el Senado fueron 11 senadores y el la
Cámara fueron 8 representantes –folio 6-.
7.
La aclaración que se hizo al
informe de conciliación no fue un simple error mecanográfico, sino que se trata
de una modificación que, de acuerdo con la actora, cambia el sentido del
artículo 4º del proyecto que estaba en discusión –folio 7-.
8.
La aprobación del informe de
conciliación en el Senado de la República se hizo sin que se abriera la
oportunidad para el debate, tal y como éste es definido por el artículo 94 del
Reglamento del Congreso –folio 7-.
Posteriormente,
en un aparte que llama petición subsidiaria, la accionante plantea un cargo que
implicaría el desconocimiento del artículo 338 y del artículo 363 de la
Constitución.
De acuerdo con el
escrito de demanda el artículo 1º de la ley 1430 de 2010, en el aparte que
expresa “A partir del año 2011” sería inconstitucional, por cuanto la ley fue
publicada una vez iniciado dicho período fiscal –folio 8-.
Sostiene la
actora que la ley en cuestión aparece publicada en el Diario Oficial 47.937 de
diciembre 29 de 2010. Sin embargo, mediante certificaciones entregadas como
respuesta a un derecho de petición, el subgerente de producción de la
Imprenta Nacional manifestó que el texto de la ley 1430 de 2010 fue publicado
en la página web de la imprenta el 4 de enero y en papel el cinco de enero,
ambos días de 2011 –folios 9, 30 y 31-. Según la accionante, de acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte, ésta debe entenderse como fecha de publicación de
la ley 1430 de 2010, pues la misma no es la que aparece en el Diario Oficial en
el que se inserta, sino aquella en que se tiene la posibilidad de conocer el
diario oficial por parte de la ciudadanía.
En el caso objeto
de estudio este hecho significaría el desconocimiento de los artículos 338 y
363 de la Constitución, por cuanto la publicación del artículo 1º de la ley
1430 de 2010, que afecta un impuesto de período, habría tenido lugar una vez
iniciado el período fiscal al cual se aplicaría. Previéndose en esta
disposición un impuesto que afecta hechos ocurridos durante el período fiscal
que inició el 1º de enero de 2011 y que finalizó el 31 de diciembre de ese año,
la misma debió haberse publicado antes que comenzara dicho período fiscal. Al
no ser este el caso y preverse por su aplicación para el año 2011 por la
disposición demandada se estaría yendo en contra de los artículos
constitucionales anteriormente mencionados.
Son estas las
razones que sustentan la acusación de la actora.
IV.
intervenciones
1.- Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera que el precepto impugnado
debe ser declarado exequible.
De
acuerdo con la asesora del Ministerio la fecha que debe tenerse en cuenta para
efectos de establecer el momento en que se llevó a cabo la publicación del
informe de conciliación es la que aparece en el Diario Oficial; así, si el
diario que contiene dicho informe tiene fecha de 15 de diciembre de 2010 y la
sesión en que se votó el informe se realizó el 16 de diciembre de 2010, puede
comprobarse que no se presentó desconocimiento alguno del artículo 161 de la
Constitución, pues ésta disposición exige que dicha publicación se realice por
lo menos un día antes que se realice su debate y votación por las plenarias de
cada una de las cámaras –folios 87 y 88-.
Argumentó
igualmente que la exigencia del artículo 182 del Reglamento del Congreso,
relativa al informe final que debe ser elaborado por los ponentes para ser
entregado a la otra cámara, sostuvo que la sentencia C-809 de 2001 relevó de su
realización en aquellos casos en que, como el del trámite legislativo de la ley
1430 de 2010, hubiesen sesionado conjuntamente las respectivas comisiones
permanentes –folio 89-.
Respecto
de la petición subsidiaria la asesora del Ministerio sostiene que se equivoca
la demandante al entender que existe algo así como una promulgación real y una
promulgación formal. El acto de promulgación es definido por el artículo 53 de
la ley 4ª de 1913, Código de Régimen Político y Municipal, que establece que la
promulgación se entiende consumada “en la fecha del número en que termine la
inserción”. De manera que como la ley 1430 de 2010 aparece publicada en el
Diario de fecha 29 de diciembre de 2010, fue esa la anualidad en que se
publicó.
Al ser
la interpretación de la demandante subjetiva y errada respecto de la situación
fáctica que sustenta su acusación, encuentra la asesora del Ministerio que la
misma carece del requisito de certeza, por lo que no se cumplen los
requisitos establecidos por la jurisprudencia para que la
Corte se pronuncie –folio 91-.
Adicionalmente,
sostiene que la competencia de la Corte respecto a una ley vigente se extiende
hasta el momento de la sanción presidencial, no existiendo fundamento para que
se pronuncie respecto de la promulgación de la ley, pues ésta no hace parte del
procedimiento legislativo, ya que el proceso de decisión política finaliza en
el momento en que la ley es sancionada –folio 92-.
2.
Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
Después
de citar extensa jurisprudencia relativa a la amplitud competencial de las
comisiones de conciliación, la apoderada de la
DIAN manifiesta que en el trámite de aprobación de la ley 1430 de 2010 se
cumplieron todas las exigencias constitucionales y legales.
En
este sentido, afirma que el informe de conciliación se encuentra firmado por
los integrantes de la comisión accidental, con lo cual manifiesta que se
desvirtúan los argumentos de la accionante –folio 110-.
Respecto
de la publicación en la Gaceta del Congreso, sostiene que la misma es un acto
que se concreta en un documento público, expedido por funcionarios públicos y
realizada  por la Imprenta Nacional, de manera que la
Gaceta goza de presunción de legalidad que debe ser desvirtuada ante la
autoridad competente. De manera que al haber sido publicado el informe de
conciliación el día 15 de diciembre de 2010, no se incumplió con la exigencia
del artículo 161 de la Constitución –folio 110-.
Al
hacer referencia a la petición subsidiaria, y utilizando idénticos argumentos
que los presentados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la
apoderada sostiene que como fecha de publicación debe tomarse el día 29 de
diciembre de 2010, por lo que no se incumple, desde ningún punto de vista el
artículo 338 de la Constitución. En todo caso, sostiene, la
Corte no sería competente para pronunciarse sobre la promulgación de una ley,
pues el trámite legislativo finaliza con la sanción presidencial –folio 115 y
116-.
3.
Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás –sede Bogotá-
El
grupo de acciones constitucionales de la
Universidad, acogiendo la descripción fáctica que realiza la demandante,
encuentra que se presentaron vicios de procedimiento en lo que refiere a i) la
publicación del informe de la comisión accidental de conciliación, pues se
publicó el mismo día en que se votó por las plenarias de las cámaras; ii) la
lectura del informe se realizó en la plenaria de la
Cámara de Representantes antes de que se aprobara el orden del día y mientras
se alcanzaba el quórum decisorio; iii) no se abrió debate en la
Cámara de Representantes; y iv) no se dio lectura a la aclaración del informe
de conciliación que se presentó el 16 de diciembre de 2010.
La
magnitud de estos vicios hace que los mismos se consideren insubsanables.
En
subsidio, y nuevamente acogiendo la versión de la demandante, consideran que la
Corte debería manifestar que la ley 1430 de 2010 inició su vigencia el 05 de
enero de 2011 –folio 70-.
4.
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario
El Dr.
Manuel Restrepo Medina, profesor de la
Universidad del Rosario, remitió concepto en donde considera que en el caso en
estudio se desconoció el artículo 161 de la
Constitución, en razón a que no se llevó a cabo la publicación del informe de
conciliación por lo menos con un día de antelación –folio 74-, lo que considera
un vicio insubsanable en razón a que se afecta el principio de publicidad que
debe acompañar a todo trámite democrático. En este sentido debe declararse la
inconstitucionalidad de la ley 1430 de 2010.
Respecto
del segundo cargo considera que la demandante no formula de forma clara la
acusación, razón por la que considera que la
Corte debe declararse inhibida –folio 78-.
5. Intervención
del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El presidente del
Instituto antes mencionado, Mauricio Piñeros Perdomo, en representación del mismo, intervino con el fin de conceptuar a favor de la
inconstitucionalidad de la ley demandada. Sus argumentos se sintetizan a continuación:
En la
perspectiva del Derecho tributario y acorde a los parámetros constitucionales,
la legitimidad de la norma tributaria va acompasada con el cumplimiento de aquellos requerimientos que la
Constitución le impone al legislador al momento de crearla, como lo es, entre
otros, el principio de publicidad que en ultimas se nutre con los conceptos de
conocimiento, debate y deliberación, procesos inherentes a la formación de la
ley. En ese sentido el interviniente señaló que si la
Corte Constitucional encuentra demostrado los hechos base de la demanda de
inconstitucionalidad, es decir, si se demuestra que no se respeto el principio
de publicidad y se ha pretermitido el debate parlamentario dentro del proceso
legislativo, la Ley 1430 de 2010 es inconstitucional y debe ser declarada como
atentatoria de los principios de la buena fe y la confianza legítima.
Ahora
bien, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario señaló respecto de la real
entrada en vigencia de la ley 1430 de 2010, la necesidad imperiosa de demostrar
si ésta fue publicada en el año 2010 o en los primeros días del 2011, porque de
eso depende su aplicabilidad en el tiempo e indicó que, en caso que se
demuestre que fue en el 2011, se debe dejar claro la imposibilidad de
aplicación retroactiva de dicha ley, esto con fundamento en la aplicación del
articulo 338 de la Carta Política.
Por
ultimo indicó, que la eventual declaratoria de inconstitucional por parte de la
Corte debe realizarse con efectos ex tunc, con el objetivo de que “la
expulsión de la norma del ordenamiento jurídico, o eventualmente del artículo
primero de la misma, se produzca desde la expedición de la ley”.
6.
Intervención de la Universidad Externado de Colombia
En
representación de la Universidad Externado de Colombia, intervino el director
del centro de Estudios Fiscales, Julio Piza Rodríguez, quien estima que la
Corte Constitucional debe declarar la inconstitucionalidad de la
Ley 1430 de 2010. Al respecto expreso los siguientes argumentos.
El asunto que se
plantea en la demanda de inconstitucionalidad es el de si las reglas del
trámite legislativo deben ser acatadas juiciosamente por quienes intervienen en
el procedimiento legislativo o si, por el contrario,
basta con un cumplimiento apenas formal de las reglas que sirven como parámetro
(esto es, tanto en la Constitución como en la
Ley 5a de 1992).
Como consecuencia
de ello, señaló que: “al desatar los plazos mínimos de reflexión para la
aprobación del informe de conciliación se pasó por alto que previamente a
someter a aprobación una propuesta, ésta debe ser conocida en su integridad por
los integrantes de la plenaria”. Si ello no fue así, deviene para el
tramite legislativo seguido para la expedición de la ley 1430 de 2010 su
incompatibilidad con el principio constitucional de publicidad, que, en
últimas, garantiza el debate necesario para la aprobación de dicha ley,
contraviniendo lo aclarado por la
Corte Constitucional en las Sentencias C-760 de 2001 y C-473 de 2004.
Ahora bien,
respecto del cuestionamiento en cuanto a la efectiva publicación del proyecto y
su real entrada en vigencia dentro del ordenamiento jurídico colombiano, el
centro de Estudios Fiscales encontró al realizar un ejercicio de ponderación
entre la protección a la seguridad jurídica de los contribuyentes y la
necesidad de efectuar las modificaciones legislativas, que aunque la ley 1430
de 2010 inició su vigencia el cinco(5) de enero de 2011 y acorde  a la regla
especial de vigencia en el tiempo de las normas relativas a impuestos de
periodo establecida en el articulo 338 Superior éstas solo empezarán a regir
desde el uno (1) de enero de 2012, “no por ello debe entenderse forzosamente
que no son aplicables para el periodo 2011” se podría
aceptar su aplicación, siempre y cuando al avalar la vigencia de esas nuevas disposiciones
no afecten con gravedad la seguridad jurídica de los ciudadanos.
En ese sentido,
el procedimiento legislativo estuvo en abierto desacuerdo con los principios
democráticos amparados por la
Constitución Nacional, de manera que la
Corte debe así declararlo.
7.
Intervención de la Pontificia Universidad Javeriana
La directora del
grupo de Acciones Públicas del departamento de Derecho Público de la
Pontificia Universidad Javeriana, doctora Vanesa Suelt Cock intervino en este
proceso razonando a favor de la declaratoria parcial de inconstitucional de la
Ley 1430 de 2010.
Inicia la
interviniente su exposición refiriéndose a la jurisprudencia que ha sentado la
Corte Constitucional sobre la inconstitucionalidad de las leyes por vicios de
procedimientos, señalando que los vicios o irregularidades relacionadas con la
falta de publicidad y la no participación de los congresistas en los debates
legislativos, son suficientes para afectar la validez de la misma, por cuanto
la inobservancia de la deliberación al interior de una democracia y el
incumplimiento del principio de publicidad, compromete valores y principios de
orden constitucional.
A continuación la
directora Suelt Cock explica como la conformación irregular de la comisión de
conciliación desconoció el principio de composición política plural, indicando
que esta comisión debió ser conformada por los autores y ponentes del proyecto
de ley, así como por quienes formularon propuestas en las plenarias, de manera
tal que se garantizara la pluralidad política y diera lugar a una real
conciliación.
Según la
intervención, tanto la no publicación del informe de conciliación,  como la
falta de debate que se generó como una de sus consecuencias crean un vicio del
procedimiento por no garantizar el mínimo de  razonabilidad deliberativa y
decisoria. Así, señaló respecto del caso en concreto que: “la aclaración
intentó ponerse en conocimiento de todos al tiempo que se presentaba el informe
de conciliación, lo cual en principio habría bastado si efectivamente, con
ésta, hubiera existido debate y deliberación por parte de los congresistas”,
es decir que el vicio que conllevaría a la declaratoria de inconstitucional de
la ley 1430 de 2010 consiste en la falta de debate, puesto que las
modificaciones hechas al informe de conciliación, ni el informe en su totalidad
fueron evaluados de la forma debida ni contaron con la opinión informada y
libre de quienes decidían en las sesiones plenarias de cada cámara.
Sin embargo, la
interviniente considera que antes de declarar la ley totalmente inexequible, lo
más recomendable en aras de aplicar el principio de conservación del derecho y
de la tarea legislativa, que implican un gran desgaste, es la sola declaración
de inexequibilidad del aparte "A partir del año gravable de 2011"
contenida en el artículo 1° de la Ley 1430 de 2010, por violación directa a los
artículos 338 y 363 de la Carta Política[1].
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante Concepto No.5209, solicita a la
Corte Constitucional estarse a lo resuelto en el Expediente D-8495, donde se
señaló la existencia de un vicio en la formación de la
Ley 1430, indicando que “en caso de que se considere este vicio como
subsanable, ORDENE devolver al Congreso de la
República la Ley 1430 de 2010 para que se subsane, y en caso de que se lo
considere insubsanable, declare INEXEQUIBLE la
Ley 1430 de 2010”.
A
continuación se presentan los aspectos centrales del concepto:
El ministerio público
pretende determinar si se incurrió en vicios en el proceso de formación de la
Ley 1430 de 2010, en especial si se vulneró el principio de publicidad
respecto de la publicación del informe de conciliación a la que alude el inciso
segundo del artículo 161 de la
Constitución Política, además, establecer la verdadera fecha en la cual fue
publicada la ley y la fecha en la cual las personas pudieron tener acceso a su
contenido.
Respecto del
primer planteamiento, el jefe del Ministerio Público indicó como aclaración
previa que en el Concepto 5172, rendido en el trámite del Expediente D-8495, se
señaló la existencia de un vicio en la formación de la
Ley 1430 de 2010, que corresponde al mismo planteado por la demandante en el
presente proceso, consistente en el hecho de votar el informe de conciliación
el mismo día de su publicación definitiva y en tal ocasión se llegó a la
conclusión que tal vicio afecta la ley misma por violar lo plasmado en el artículo
161 de la Constitución Nacional y se dejó en potestad de la
Corte precisar si tal yerro, es un vicio subsanable o insubsanable.
Ahora bien, en lo
que tiene que ver con el segundo problema, la vista fiscal, luego de analizar
el material probatorio allegado, concluye que el Diario Oficial 47.937 del 29
de diciembre de 2010, donde fue publicada la
Ley 1430 de 2010: (i) fue publicado en la página web el día 4 de enero de 2011,
a las 9:53 horas; (ii) se terminó de imprimir el día 5 de enero de 2011,
a las 14:15 horas; y (iii) que el público pudo acceder a él el día 6 de enero
de 2011, por tal razón el Ministerio Publico solicita a la
Corte que declare EXEQUIBLE la Ley 1430 de 2010, bajo el entendido de que la
regulación de contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos
ocurridos durante un período determinado, y en especial las contenidas en los
artículos 1°, 10 y 54, se aplicará a partir del período tributario que comience
después de iniciar la vigencia de la Ley 1430 de 2010, hecho acaecido el 6 de
enero de 2011, y de que ninguna de las sanciones previstas en la ley puede
aplicarse a hechos ocurridos antes de esta fecha.
Pasa la
Corte a resolver el problema jurídico planteado.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.-
Competencia de la Corte
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la
Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer el asunto de la referencia,
pues se trata de una demanda interpuesta contra una norma que hace parte de una
ley de la República.
2.
Argumentos del demandante
Del texto que
constituye el escrito de demanda presentado por la accionante, la
Sala concluye que contra la ley 1430 de 2010 se presentan las siguientes
acusaciones:
2.1. Incumplimiento
del requisito de publicación previa del informe de conciliación.
La accionante
sostiene que se incumplió el artículo 161 de la
Constitución, por cuanto no se publicó el informe de conciliación con, por lo
menos, un día de antelación a la realización de la sesión en que se debatió y
votó dicho informe –folios 1, 2 y 7-.
2.2. Incumplimiento
de lo establecido en los artículos 182 de la ley 5ª de 1992.
El artículo 182
del Reglamento del Congreso exige que al finalizar el debate de un proyecto de
ley por la plenaria de una cámara, el ponente elabore un informe final dentro
de los cinco días siguientes dirigido a la otra cámara. Con base en este
postulado la accionante manifiesta en su escrito “[e]n efecto, ¿en qué
momento se preparó el informe final luego de cada sesión plenaria, teniendo en
cuenta la cantidad de normas modificadas y adicionadas en cada una? Y, en qué
momento prepararon el texto de conciliación los miembros de la comisión
accidental?” –folio 2 y 3-
2.3. Falta
de debate del informe de conciliación
Al hacer referencia
a la forma en que se condujo la sesión de la
Plenaria de la Cámara de Representantes, la accionante manifiesta “[s]e
sometieron, así, a consideración los informes de conciliación que habían sido
leídos antes de haber sido aprobado el Orden del Día, en la etapa de
conformación del quórum deliberatorio. Con el procedimiento antes descrito, la
premura en leer los informes, la falta de publicación anticipada del informe de
conciliación, de la reforma tributaria, la interrupción de la votación del
orden del día para atender asuntos diferentes, y el sometimiento a votación a
renglón seguido de los informes leídos sin constancia de haber quórum y sin
abrir realmente un especio de discusión, es evidente que los
congresistas no sabían qué estaban votando. (…) el procedimiento
expedito en la forma en que fue aplicado permite concluir que no hubo ningún
debate, que las reglas contenidas en la
Constitución y en la Ley para que sean aprobadas las leyes en Colombia no
fueron cumplidas (…)” –folio 4, 7 y 8-
2.4. Aclaración
al informe de conciliación
Manifiesta la
accionante que “al votar el informe de conciliación de la reforma
tributaria, el Secretario manifestó que ya había sido leído y, a continuación, dio
lectura a una aclaración
relacionada con el artículo 4º, agregando que: ‘es un error de mecanografía,
pero hay que dejar la constancia’. […] “No cambia para nada el sentido del
artículo” –negrilla en texto
original; cursiva ausente en texto original-.
Los problemas que
presentaría la aprobación de esta aclaración serían:
i)
El momento de la publicación:
la misma aparece como publicada en la Gaceta del Congreso 1107 de 16 de
diciembre, incumpliéndose el requisito de ser publicada por lo menos con un día
de antelación –folio 5-.
ii)
La firmaron “tres o cuatro”
miembros de la Comisión de conciliación, de manera que sería la minoría la que
firmó dicho informe y no la mayoría –folio 5-.
iii)
La misma, lejos de ser un
simple error mecanográfico, cambia el sentido del artículo 4º del proyecto de
ley conciliado, pues suprime la expresión “a más de un tercero” y la
reemplaza con la expresión “a terceros”. –folio 6-
iv)
No existió debate de la
aclaración presentada –folio 7-.
2.5. La
comisión accidental se conformó de forma contraria al reglamento del Congreso.
De acuerdo con la
accionante la comisión de conciliación se conformó por 10 congresistas, de los
cuales sólo firmaron el informe de conciliación 8 (5 representantes y 3
senadores). Sin embargo, “se observa que los ponentes para segundo debate en
el Senado fueron 11, para el segundo debate en la
Cámara fueron 8 los ponentes, y que en ambas plenarias hubo congresistas que
formularon reparos, observaciones y propuestas. Por tanto, la Comisión Accidental no se conformó como lo señala el reglamento, y de los comisionados, la firmó una
minoría cuya decisión, de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 161 constitucional, no puede ser la que prime” –folio 6, negrilla en texto original; cursiva
ausente del texto original-
2.6. Fecha
de publicación de la ley 1430 de 2010.
Como petición
subsidiaria, la accionante plantea la inexequibilidad de la expresión “A partir
del año gravable de 2011” contenida en el artículo 1º de la ley 1430 de 2010,
pues vulneraría los artículos 338 y 363 de la
Constitución.
La razón sería
que, de acuerdo con las certificaciones del subgerente de producción de la
Imprenta Nacional, el proceso de publicación de la ley 1430 de 2010 se realizó
el 4 de enero de 2011 en la página web de la
Imprenta y el 5 de enero en la versión impresa. Que la publicación haya tenido
lugar una vez iniciado el período fiscal 2011 tendría como consecuencia la
imposibilidad que las normas sobre impuestos de período se aplicaran durante
ese año, ya que el artículo 338 exige su entrada en vigencia en el período
anterior al cual serán aplicadas; por la misma razón, sostiene la accionante
que su aplicación durante el año 2011 también contraría la prohibición de retroactividad
del artículo 363 de la Constitución –folios 8, 9 y 10-.
Finalmente, debe
anotar la Corte que existen partes de la demanda de las que no es posible
extraer el sentido de la acusación que quería plantearse, como son el numeral 5
–folio 3-, en el cual se mencionan fechas de publicación de “textos” remitidos
por las cámaras legislativas, sin que se señale la norma vulnerada y la razón
de esta vulneración; y la acusación según la cual se leyó el informe mientras
se votaba el orden del día –folio 3 y 4-. Por tal razón encuentra la
Sala que no tiene siquiera la apariencia de un cargo de constitucionalidad que
sirva para motivar un análisis de validez constitucional, razón por la cual no
hará referencia a ellos.
3.-
El caso concreto
Una vez analizado el escrito de demanda y conocidos
los pareceres de intervinientes y Ministerio Público, entra la
Corte a dar respuesta a cada una de las acusaciones presentadas, haciendo las
consideraciones pertinentes al abordar cada uno de los cargos.
3.1. Cargo
Uno: Incumplimiento del requisito de publicación previa del informe de
conciliación
Corresponde a la
Sala el estudio del cargo relativo a la publicación del informe presentado por
la comisión de conciliación que se conformó para solucionar las discrepancias
que presentaba el proyecto de ley 174 de Senado y 124 de Cámara de Representantes,
ambos de 2010, que, una vez sancionado, se convirtió en la ley 1430 de 2010.
El cargo presentado por la actora acusa a la ley 1430
de 2010 de un vicio de procedimiento, consistente en que durante su trámite se
habría incumplido lo ordenado por el artículo 161 de la
Constitución, en cuando la publicación del informe se había llevado a cabo el
mismo día en que tuvo lugar su debate y votación y no con una antelación de,
por lo menos, un día.
De acuerdo con el relato de la actora, no obstante
haber sido publicado el informe de la comisión de conciliación en Gacetas del
Congreso de fecha 15 de diciembre de 2010, en respuesta a un escrito por ella
presentado, el subgerente de producción de la
Imprenta Nacional certificó que las Gacetas del Congreso referidas culminaron
su proceso de publicación el día 16 de diciembre de 2010
a las 8:00 am, en su versión internet, y a las 9:20 am la número 1103 y a las
10:15 am la número 1104, en su versión escrita.
Este error estaría desconociendo una formalidad a
través de la cual se busca proteger el principio de publicidad, el cual es
elemento esencial del carácter democrático que debe estar presente en el
procedimiento de elaboración de las disposiciones legislativas en un Estado
igualmente democrático; la afirmación de la actora es sustentada con la
trascripción de un aparte de la sentencia C-141 de 2010, en la cual se invoca
el respeto al principio de publicidad para concluir que el publicar el decreto
que convocaba al Congreso a sesiones extraordinarias con posterioridad a la
realización de dicha sesión representó un vicio de forma en el trámite de la
ley que convocaba al pueblo a referendo reformatorio de la
Constitución.
Respecto
de esta acusación, la Sala declarará la exequibildiad de la ley 1430 de 2010,
en razón a que la demanda no logra aportar los elementos probatorios que
desvirtúen la fecha de publicación del informe de conciliación que figura en
las Gacetas del Congreso 1103 y 1104 de 15 de diciembre de 2010.
Pasa la Sala a sustentar esta conclusión.
3.1.1.          Actuaciones procedimentales
probadas en desarrollo del procedimiento legislativo de la ley 1430 de 2010
Se encuentra probado en el expediente que
las cámaras legislativas aprobaron en segundo debate el proyecto de ley que
ahora se demanda; la Cámara de representantes el día 14 de diciembre de 2010 y
el Senado de la República el día 15 de diciembre del mismo año. En razón a que
existieron discrepancias entre uno y otro proyecto se conformó una comisión
accidental de conciliación, con el ánimo de acordar un único texto que deberían
aprobar las plenarias de Senado y Cámara. La comisión finalizó y presentó su
informe, el cual fue publicado en la Gacetas del Congreso n. 1103 y n. 1104 de
fecha 15 de diciembre de 2010; el debate y votación del informe se llevó a cabo
al día siguiente, esto es el 16 de diciembre, siendo aprobado este mismo día en
ambas plenarias, según consta en acta n. 35 de Senado –publicada en Gaceta 81
de 14 de marzo de 2011- y en acta n. 43 de Cámara de Representantes –publicada
en Gaceta del Congreso n. 237 de 06 de mayo de 2011-.
3.1.2.          Presunta discrepancia
entre la fecha de las Gacetas del Congreso 1103 y 1104 de 2010 y su efectiva
publicación.
Afirma la accionante que, no obstante haber
sido publicado el informe de la comisión de conciliación en la
Gaceta del Congreso de fecha 15 de diciembre de 2010, en realidad el mismo
terminó su proceso de inserción en la Gaceta al día siguiente, esto es el 16 de
diciembre de 2010. Para demostrar lo expuesto aporta certificación del
subgerente de producción en la que, de acuerdo con la accionante, se estaría
afirmando que el informe de conciliación culminó su proceso de publicación el
día 16 de diciembre de 2010 a las 8:00 am, en su versión internet, y a las 9:20
am y 10:50 am, en la versión escrita.
3.1.3.          Incertidumbre respecto
de la fecha de publicación manifestada por la accionante
Encuentra la
Sala que un análisis del material probatorio aportado por la actora no se
demuestra que el informe de conciliación haya sido publicado en una fecha
diferente a la que figura en las Gacetas del Congreso mencionadas.
En efecto, en el expediente figuran dos certificaciones
expedidas por el subgerente de producción de la
Imprenta Nacional en las que informa sobre fechas de arribo y publicación de
textos elaborados en desarrollo del trámite legislativo de la ley 1430 de 2010.
La relacionada en la demanda –folio 2- para sustentar el cargo que ahora se
estudia es la de fecha 10 de febrero de 2011 –folio 30 y 31- y en ella nada se
dice sobre las fechas de recepción en la
Imprenta o publicación en la Gaceta del Congreso del informe de
conciliación elaborado por la comisión accidental conformada para este
efecto. El texto de la mencionada certificación es el que a continuación se
trascribe:
“en respuesta a su derecho de petición
recibido en la Imprenta Nacional de Colombia el día 26 de enero de 2011 y con
relación a la publicación de la ley 1430 de diciembre 29 de 2010, “Por medio de
la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”, me
permito dar respuesta a su requerimiento de la siguiente manera:
1.
El documento que
contiene la ley 1430 de diciembre 29 de 2010 fue recibido en la
Imprenta Nacional, el día 30 de diciembre de 2010
a las 20:25 horas.
2.
La ley 1430 de
diciembre 29 de 2010, fue publicado [sic] en el Diario Oficial 47.937
del 29 de diciembre de 2010 y fue publicado en la página Web el día 04 de enero
de 2011 a las 9:53 horas y su impresión culminó a las 14:15 horas del día 05 de
enero de 2011.
3.
Como se manifestó en la
respuesta dada en el numeral anterior (2) y acceso al público el día 06 de
enero de 2011.
4.
El proyecto de
ley 124 de 2010 de Cámara fue recibido en la
Imprenta Nacional, el día 15 de diciembre de 2010
a las 21:00 horas.
El proyecto de ley 174 de 2010 de Senado
fue recibido en la Imprenta Nacional, el día 15 de diciembre de 2010
a las 21:30 horas.
5.
El documento
(proyecto de ley 124 de Cámara) se publicó en la página Web el día 16 de
diciembre de 2010 a las 8:00 a.m., hora en que estuvo a disposición del público
y su impresión se realizó el día 16 de diciembre de las 10:50 horas [sic].
El documento (proyecto de ley 174 de
Senado) se publicó en la página Web el día  16 de diciembre de 2010
a las 08:00 a.m., hora en que estuvo a disposición al público y su impresión
se realizó el día 16 de diciembre de las 09:20 horas [sic].” –negrilla ausente en texto original-
Observa la
Corte que en el texto trascrito nada se dice sobre la publicación en la
Gaceta del Congreso del informe de conciliación de los proyectos
124 de Cámara y 174 de Senado. La información que alguna relación pudiera tener
respecto de este tema se consigna en los numerales 4 y 5 del documento, y en
ellos se menciona es el arribo a la Imprenta y la posterior publicación por
parte de ésta del texto de los proyectos 124 y 174 de Cámara y Senado.
Tampoco es aportada al expediente otra
certificación que contenga la información que sustentaría el cargo. En efecto,
la única certificación existente, aparte de la antes mencionada, es la de
febrero 4 de 2011 –folio 15 y 16- y en ella se relacionan fechas de recibo y
publicación de “textos enviados por el Senado de la
República” y “textos enviados por la Cámara de Representantes”, sin que se
haga referencia a número o título de proyecto de ley alguno.
Aunque sería poco técnico, encuentra la
Corte que ni siquiera es posible determinar a qué se refiere el primer oficio
mencionado, esto es el de fecha 10 de febrero, a partir de la lectura de la
petición de información a la que da respuesta. En efecto, el oficio expresa que
es respuesta a un derecho de petición recibido en la
Imprenta Nacional el día 26 de enero de 2011; sin embargo, en el expediente no
figura ningún oficio con fecha de recibido de 26 de enero de 2011. Al
expediente se adjuntan dos oficios recibidos en la
Imprenta Nacional el día 27 de enero de 2011, ninguno el día anterior. Y,
aunque figura un oficio que, con sello de recibido de 27 de enero, tiene fecha
de “enero 26 de 2011”, en éste no se solicita información sobre la publicación
del informe de la comisión de conciliación, sino, por el contrario, de los “textos
aprobados en las Plenarias del senado de la
República y de la Cámara de Representantes, del Proyecto de Ley o.
124 DE 2010 CÁMARA, 174 de 2010 SENADO ‘Por el cual se adoptan medidas en
materia tributaria en el marco de la emergencia económica, social y ecológica
declarada por el Decreto 4580 de 2010’” –folio 28 y 29; negrilla en texto
original; cursiva ausente del texto original-.
Y, aunque sí figura un oficio en donde en
ejercicio del derecho de petición se solicita la fecha de publicación en la
Gaceta del Congreso del “Informe de Conciliación al Proyecto de Ley No. 124
de 2010 Cámara – 174 de 2010 Senado, ‘Por medio del cual se dictan normas
tributarias de control y para la competitividad’” –folio 33-, éste no tiene
fecha de 26 de enero de 2011, ni sello de recibido en aquel día.
En resumen, la
Corte encuentra que la demanda no genera certeza respecto de una fecha de
publicación diferente a la que figura en las Gacetas del Congreso referidas. En
efecto:
i)
En las certificaciones
expedidas por la Imprenta Nacional no se menciona la fecha de recibo en la
Imprenta, ni la fecha de publicación en las Gacetas del Congreso del informe
que concilia los proyectos 174 de 2010 del Senado de la
República y 124 de 2010 de Cámara de la Representantes en cuestión; y
ii)
La certificación que la
actora relaciona como contentiva de la prueba de publicación del informe de
conciliación, da respuesta a un oficio recibido en una fecha diferente a los
aportados al proceso. Razón por la cual, ni siquiera por medio de la pregunta
es posible presumir a qué se está respondiendo con la
certificación de la Imprenta de fecha 10 de febrero.
Así, encuentra la
Sala que el artículo 161 de la Constitución exige que el informe de conciliación
se publique, por lo menos, con un día de antelación a su discusión y votación;
el informe de conciliación del proyecto 174 de 2010 del Senado de la
República y 124 de 2010 de la Cámara de Representantes aparece publicado en
las Gacetas del Congreso 1103 y 1104, ambas de 15 de diciembre de 2010,
mientras que la sesión en la que se discutió y votó el informe tuvo lugar el 16
de diciembre de ese año, es decir, un día después de la publicación del mismo;
la accionante afirma que se presentó un vicio de procedimiento en razón a que
el informe de conciliación no fue publicado el 15 de diciembre, sino el 16 de
diciembre de 2010; sin embargo, como se observó, no se aporta prueba alguna que
demuestre la veracidad de su afirmación; por consiguiente, la accionante falla
al momento de demostrar la ocurrencia del hecho que iría en contra del artículo
161 de la Constitución en el procedimiento legislativo estudiado. Siendo esta
la situación debe concluirse que la acusación carece del sustento necesario
para demostrar la inexequibilidad de la ley 1430 de 2010 por vicios de
procedimiento en la publicación del informe de conciliación.
Adicionalmente, se resalta que el caso
planteado ante la Corte es especial en el sentido que se trata de una acusación
por vicios de procedimiento en la elaboración de una ley, de manera que
necesariamente tendrá como fundamento las actuaciones que el órgano
legislativo, el Gobierno o  entidades administrativas hayan cumplido. En este
sentido la certeza de los planteamientos no radica en la lectura de la
disposición que se considere contradice la
Constitución, sino en la precisión de los hechos que desconocen lo preceptuado
por la norma parámetro, razón por la cual existe una carga de diligencia del
accionante que quiere controvertir la validez de la ley, en el sentido de
demostrar sin lugar a duda alguna la veracidad de los hechos que sustentan sus
afirmaciones. Contrario sensu, cuando falta certeza respecto de algún
hecho debe privilegiarse la validez de la ley elaborada por el Congreso de la
República –indubio pro legislatoris-, pues es la que resulta acorde con
la presunción de constitucionalidad que se predica de la misma.
3.1.4. Conclusión
El análisis precedente evidencia que  no
existen elementos tendientes a demostrar la existencia de una actuación que
desconozca el artículo 161 de la
Constitución. Por esta razón no queda otra opción que declarar exequible,
respecto del cargo ahora estudiado, la ley 1430 de 2010 respecto de esta
específica acusación.
Como contraargumento de la conclusión a la
que llega la Corte, podría decirse que el Magistrado Sustanciador tenía la
facultad de decretar las pruebas que considerara conducentes para determinar si
existieron irregularidades en la actuación del Congreso[2] y de esta
forma determinar si existe sustento del cargo que solicita declaratoria de
inexequibilidad de la ley 1430 de 2010 por el vicio alegado; máxime cuando esta
posibilidad es prevista por el propio reglamento de la
Corte Constitucional, decreto 2067 de 1991, que en su artículo 10 consagra “Siempre
que para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que
antecedieron el acto sometido al juicio constitucional de la
Corte o de hechos relevantes para adoptar la decisión, el magistrado
sustanciador podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que
estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez días”.
La razón que lleva a desechar este
razonamiento es sencilla: dentro del proceso fue posible establecer la fecha de
publicación del informe de conciliación de los proyectos 174 de 2010 de Senado
y 124 de 2010 de Cámara. En efecto, en desarrollo del proceso se tuvo
oportunidad de acceder a las Gacetas del Congreso en las que fue publicado
dicho informe y éstas son de fecha 15 de diciembre de 2010. No es este el caso
de un proceso de constitucionalidad en el que hubiese quedado un vacío
probatorio respecto de algún aspecto fundamental para el análisis
constitucional; por el contrario, existe una publicación oficial que
informa de la fecha en que se llevó a cabo una actuación del Congreso.
No es tarea de la
Corte completar, interpretar o presumir, a partir de elementos probatorios que
no son claros, pertinentes ni conducentes a demostrar lo que el accionante en
un proceso de constitucionalidad está tratando de argumentar. La construcción
argumentativa en un proceso de constitucionalidad es una obligación en cabeza
del actor, que no puede ser trasladada al Magistrado Sustanciador o a la
Sala Plena de la Corte Constitucional, máxime en casos como el que ahora ocupa
a la Corte, en donde se trata de controvertir lo que se demuestra con una
publicación oficial. De ser así, en cada demanda de inconstitucionalidad que
presentara acusaciones deficientes la Corte debería complementar los cargos
planteados, lo que llevaría a una suplantación del ciudadano, que podría
conducir a falsear su derecho de acción y, por otra parte, a actuaciones de
oficio que implicarían una extralimitación en las funciones del juez de la
constitucionalidad.
En referencia al caso concreto, a la sala
Plena de la Corte Constitucional no le correspondía preguntarse qué quiso
demostrar la accionante; o qué quiso expresarse en los documentos
aportados como prueba. El papel de la Corte se circunscribe a determinar que
se extrae del material probatorio y expresar su conclusión respecto de sus
efectos en la constitucionalidad de la norma demandada. Máxime, cuando se
controvierte la voluntad que los dos principales órganos de decisión política
han manifestado al aprobar y sancionar un cuerpo normativo de rango
legislativo, por parte de demandas formuladas con fundamento en documentos
expedidos por funcionarios meramente operativos, sin ningún tipo de
justificación o contextualización de la información suministrada, que, incluso,
pueden ser manifestación de situaciones sobre las cuales no está muy clara su
legalidad.
En razón a lo arriba expuesto, la
Sala declarará la exequibilidad de la ley 1430 de 2010 respecto del cargo
estudiado.
3.2. Cargo
dos: Incumplimiento del artículo 182 de la ley 5ª de 1992
Manifiesta la
accionante que en el trámite de la ley 1430 de 2010 se incumplió el requisito
establecido en el artículo 182 del Reglamento del Congreso, que prevé:
“INFORME FINAL APROBADA UNA ENMIENDA. Finalizado
el debate sobre un Proyecto de Ley en el Pleno de alguna de las Cámaras, el
ponente, a la vista del texto aprobado y de las enmiendas presentadas,
redactará un informe final dentro de los cinco días siguientes.
Este informe, que será remitido a la otra Cámara,
presentará el ordenamiento de las modificaciones, adiciones y supresiones, así
como la elaboración del texto definitivo con las explicaciones pertinentes.”
Para argumentar su desconocimiento, la
accionante realiza la siguiente manifestación “[e]n efecto, ¿en qué momento
se preparó el informe final luego de cada sesión plenaria, teniendo en cuenta
la cantidad de normas modificadas y adicionadas en cada una? Y, en qué momento
prepararon el texto de conciliación los miembros de la comisión accidental?”
–folio 2 y 3-. Posteriormente, vuelve sobre el punto al decir: “[t]ampoco se
cumplió lo dispuesto en los artículos 182 y 186 inciso 2º de la ley 5ª de 1992,
en la medida en que no hubo un informe final de cada plenaria que incluyese el
texto aprobado con todas las modificaciones, (…)” –folio 11-.
Aunque no sin cierta dificultad, la
Corte concluye que el problema jurídico que plantea la demandante es ¿la no
elaboración del informe por parte del grupo de ponentes para el segundo debate
de cada Cámara desconoce lo preceptuado por el artículo 182 del Reglamento del
Congreso?
3.2.1. Solución
Para la
Corte la respuesta es negativa, como pasa a explicarse a continuación.
El mandato contenido en el artículo 182 del
Reglamento del Congreso –en adelante RC- busca proteger el principio de
publicidad, que en ese escenario implica la idea de transparencia y acceso a la
información sobre lo realizado por la plenaria de una cámara en segundo debate
de un procedimiento legislativo. De esta forma, la exigencia del artículo 182
del RC busca asegurar que los miembros de la segunda cámara legislativa tengan
una información precisa sobre lo hecho por su antecesora en el trámite de
aprobación de un proyecto de ley o acto legislativo.
Siendo éste el fin que busca la exigencia
del artículo 182 del reglamento del Congreso, es claro que la misma no aplica
para procedimientos legislativos en donde, en razón a que las comisiones
permanentes sesionaron conjuntamente, las plenarias de las cámaras legislativas
debaten y votan sin conocer el texto aprobado por la otra cámara; por el
contrario, ambas plenarias debaten y votan exclusivamente sobre el texto
discutido y votado por las comisiones permanentes de forma conjunta, siendo
probable, incluso, que los debates de las plenarias sean concomitantes o, al
menos, muy cercanos en el tiempo. Por esta razón, en estos casos no tiene
sentido exigir que el ponente de segundo debate redacte un informe final con
destino a la otra cámara legislativa.
El mismo principio de decisión fue aplicado
por la Corte en la sentencia C-809 de 2001, en la que se acusó a la ley 633 de
2000 de haber incurrido en el mismo vicio procedimental que hoy estudia la
Corte respecto de la ley 1430 de 2010. En aquella ocasión la
Corte manifestó
“7. Sobre la violación de los
artículos 175 y 182 del Reglamento del Congreso
El impugnante manifiesta que en el trámite
de la Ley 633 de 2000, el Congreso desconoció lo dispuesto en los artículos 175
y 182 de la Ley 5ª de 1992 o Reglamento del Congreso, el primero de las cuales
que ordena que en el informe a la plenaria el ponente debe consignar la
totalidad de las propuestas consideradas por la comisión, y el segundo que
establece el término de cinco días para  rendir el informe final que debe ser
enviado a la otra cámara, luego de haber sido aprobado el proyecto en la
plenaria de una de las células legislativas. Lo anterior, porque la ley
demandada fue aprobada por el pleno de la
Cámara de Representantes el 14 de diciembre de 2000, y por el Senado el día
siguiente.
(…)
En relación con la presunta violación del
artículo 182 del Reglamento del Congreso, es incuestionable que los ponentes
del proyecto de ley no estaban obligados a cumplir con sus preceptivas, por
cuanto el deber de redactar un informe final  con destino a la otra cámara,
dentro de los cinco días siguientes a la conclusión del debate en la plenaria
de una de las células legislativas, solamente opera en el proceso legislativo
ordinario pero no en los eventos en los que las comisiones constitucionales
permanentes de las cámaras han sesionado conjuntamente para darle primer debate
a las iniciativas, en los casos en que es procedente tal actuación, como
sucedió con la aprobación de la Ley 633 de 2000.
Se trata de una situación similar a la que
se presenta con el término mínimo de quince días que al tenor del canon 160
Superior, debe transcurrir entre la aprobación de un proyecto en una cámara y
su estudio en la otra, el cual no puede ser observado, por obvias razones,
cuando sesionan en forma conjunta las comisiones permanentes del Congreso,
actuación que, según se explicó, está orientada a agilizar el proceso
legislativo.
Adicionalmente, no puede perderse de vista
que conforme al artículo 183 del Reglamento del Congreso se  autoriza el debate
simultáneo de las plenarias de cada una de las cámaras legislativas, cuando la
propuesta ha sido discutida y aprobada en primer debate en forma conjunta por
las respectivas comisiones constitucionales permanentes del Congreso.”
Por esta razón, la
Sala concluye que en este caso no era aplicable la exigencia del artículo 182
del Reglamento del Congreso y, por consiguiente, no se presentó un vicio de
procedimiento por esta causa en el trámite de la ley 1430 de 2010.
Adicionalmente, recuerda la
Sala que la simple discrepancia entre lo exigido por la norma reglamentaria y
lo actuado por el Congreso de la República, el Presidente o la administración
no implica per se la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma
demandada. En estos casos debe tenerse en cuenta que las formas procedimentales
establecidas siempre atienden a la realización de un principio sustancial, que
resulta axial al carácter democrático a decisión tomada por los órganos
políticos dentro de un Estado como el colombiano; por esta razón es que la
jurisprudencia ha distinguido entre meras irregularidades y vicios
procedimentales, siendo los últimos los que, por afectar un principio
sustancial, pueden originar la inconstitucionalidad de una norma en cuyo
procedimiento de formación se haya cometido este error. En este sentido, al
estudiar el posible desconocimiento de las normas del Reglamento del Congreso
es necesario, además de señalar su vulneración, el explicar cómo es que con
ella se infringe o desconoce algún principio sustancial de rango constitucional
que busque ser protegido a través de la formalidad reglamentaria. Solo de esta
forma se hará un análisis acorde con la instrumentalidad de las actuaciones
procedimentales y, por consiguiente, coherente con su significación sustancial.
3.3. Cargo tres: Falta de debate del informe de conciliación
Al hacer referencia a la forma en que se condujo la
sesión de la Plenaria de la Cámara de Representantes, la accionante manifiesta
“[s]e sometieron, así, a consideración los informes de conciliación que
habían sido leídos antes de haber sido aprobado el Orden del Día, en la etapa
de conformación del quórum deliberatorio. Con el procedimiento antes descrito,
la premura en leer los informes, la falta de publicación anticipada del informe
de conciliación, de la reforma tributaria, la interrupción de la votación del
orden del día para atender asuntos diferentes, y el sometimiento a votación a
renglón seguido de los informes leídos sin constancia de haber quórum y sin
abrir realmente un especio de discusión, es evidente que los congresistas
no sabían qué estaban votando. (…) el procedimiento expedito en
la forma en que fue aplicado permite concluir que no hubo ningún debate, que
las reglas contenidas en la Constitución y en la
Ley para que sean aprobadas las leyes en Colombia no fueron cumplidas (…)”
–folio 4-
Del debate que sobre el informe de conciliación se
llevó a cabo en la plenaria del Senado manifestó la accionante “[p]or su
parte el Senado de la República aprobó la conciliación en sesión plenaria
del día 16 de diciembre de 2010. Se leyó por el Secretario el informe
de conciliación, y la nota aclaratoria antes referida. Se indicó que firman
tres senadores y dos firmas ilegibles. Se abrió el registro a continuación;
esto es, no hubo ni siquiera la invitación a un debate, aún más,
mientras se votaba, se comenzó a repartir un obsequio a los senadores, de parte
de la mesa directiva, como se observa en la grabación de la sesión a que hago
alusión” –folio 7-.
Entiende la Sala que el vicio que señala la accionante
consiste en la no realización de debate sobre el informe de conciliación, lo
que habría ocurrido tanto en la plenaria de la
Cámara de representantes, como en la del Senado.
3.3.1. Solución
Para la Corte no se presenta el vicio señalado por la
accionante, por cuanto en ambas plenarias se dio oportunidad para que los que
quisieran participar lo hicieran, esto es, se abrió el debate del informe de
conciliación presentado antes de proceder a su votación.
Baste ahora recordar que la exigencia de llevar a cabo
los debates exigidos por la Constitución en desarrollo de un procedimiento
legislativo tiene como objeto la concreción del principio democrático en la
elaboración de las leyes dentro del Estado colombiano. En el debate se presenta
la oportunidad para que las diferentes fuerzas políticas expresen su parecer
respecto del proyecto en discusión, por lo que resulta esencial para entender
que se respetó el pluralismo político, parte del principio democrático que la
Constitución protege. Sin  embargo, recuerda la
Sala que la exigencia de debate no implica que necesariamente deban participar
en la discusión las fuerzas políticas que tienen asiento en el Congreso de la
República; esto más que una garantía, sería una imposición que limitaría sin
justificación los derechos políticos de los miembros del Congreso. Lo que se
garantiza con el debate es que los representantes de la sociedad tengan la oportunidad
de participar en la construcción de las decisiones que se toman en las
corporaciones legislativas. De manera que la realización del debate conlleva la
obligación de que el Presidente de cada corporación, en su calidad de director
de la sesión, disponga un tiempo durante el que se brinde la oportunidad a los
participantes de expresar sus opiniones respecto del tema en discusión.
En este sentido, la
Sala concluye que no se presentó elusión del debate respecto del informe de
conciliación tantas veces mencionado, ni por parte de la plenaria de la
Cámara de Representantes, ni por parte de la plenaria del Senado.
En efecto, puede observarse en el acta 43 de las
sesiones de la Cámara de Representantes, que corresponde a la sesión de 16 de
diciembre de 2010 publicada en la Gaceta del Congreso 237 de 06 de mayo de
2011, que se dio lectura al informe de conciliación; posteriormente se abrió el
debate sobre el mismo y, al comprobar que no había Representantes interesados
en participar, se cerró la oportunidad para debatir y se procedió a la votación
del proyecto. En efecto, puede leerse en el acta mencionada
“En consideración la conciliación
leída por el Secretario, continúa su discusión, va a cerrarse, queda cerrada,
abra el registro.
La Secretaría General informa, doctor Jesús Alfonso Rodríguez:
Se abre el registro para votar el acta de
conciliación con la aclaración hecha por los conciliadores.
(…)
Acta número 43 de 2010
(diciembre 16)
Nota aclaratoria
Se aclara por parte de la
Secretaría General de la Cámara de Representantes, que el resultado de la
votación electrónica y manual adjunto, Inf. de Conciliación al P. L. 124 de
2010, se dictan normas tributarias de control y para la competitividad, es: por
el Sí 97, por el No 3.
El Secretario General,
Jesús Alfonso Rodríguez Camargo” –negrilla y cursiva ausentes en texto
original-
De esta forma se comprueba que en la
plenaria de la Cámara de Representantes se cumplió con la exigencia de dar la
oportunidad para debatir el informe de conciliación, algo que incluso reconoce
la accionante en su escrito, en el que consagra “[p]osteriormente, el
Secretario señaló que había que hacer una aclaración al informe de conciliación
de la reforma tributaria; se abrió el registro para votar el primer informe de
conciliación (con la formula de debate según la cual ‘se abre su discusión,
continúa su discusión, va a cerrarse, se cierra la discusión, abra el
registro’)” –folio 4-.
Por esta razón no encuentra la
Sala que se haya cometido vicio de procedimiento en el debate del informe de
conciliación en la plenaria de la Cámara de Representantes.
Otro tanto vale decir del debate en el Senado
de la República. En el acta de plenaria N. 35 de 16 de diciembre de 2010,
publicada en Gaceta del Congreso No. 81 de 14 de marzo de 2011, se lee:
“Proyecto de ley número 174 de 2010
Senado, 124 de 2010 Cámara,
por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la
competitividad.
Por Secretaría, se da lectura al Informe
de Mediación que acordaron las comisiones designadas por los Presidentes de
ambas corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación
Proyecto de ley número 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara, por medio de
la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad
La Presidencia somete a consideración de la plenaria el
Informe de Conciliación al Proyecto de ley número 174 de 2010 Senado, 124 de
2010 Cámara; cierra su discusión y, de conformidad con el Acto
Legislativo 01 de 2009, abre la votación e indica a la
Secretaría abrir el registro electrónico para proceder a la votación nominal.”
–negrilla y cursiva ausentes en texto original-
De esta forma se comprueba que también en
la Plenaria del Senado se cumplieron con las exigencias propias de un debate
realizado en acuerdo con el principio democrático.
Por esta razón la
Corte declarará exequible la ley 1430 de 2010 por el cargo ahora estudiado.
3.4.
Cargo cuatro: Aclaración al
informe de conciliación
Una de las
acusaciones presentadas por la accionante se dirige contra el trámite que se
dio a la aclaración del informe de conciliación respecto del artículo 4º de la
ley 1430 de 2010. De acuerdo con la accionante “al votar el informe de
conciliación de la reforma tributaria, el Secretario manifestó que ya había
sido leído y, a continuación, dio lectura a una aclaración relacionada con el artículo 4º, agregando que: ‘es
un error de mecanografía, pero hay que dejar la constancia’. […] “No cambia
para nada el sentido del artículo” –negrilla en texto original; cursiva ausente en texto original-.
Los problemas que
presentaría la aprobación de esta aclaración y que podrían afectar su validez
son:
i)
El momento de la publicación:
la misma aparece como publicada en la Gaceta del Congreso 1107 de 16 de
diciembre, incumpliéndose el requisito de ser publicada por lo menos con un día
de antelación –folio 5-.
ii)
La firmaron “tres o cuatro”
miembros de la Comisión de conciliación, de manera que sería la minoría la que
firmó dicho informe y no la mayoría –folio 5-.
iii)
La misma, lejos de ser un
simple error mecanográfico, cambia el sentido del artículo 4º del proyecto de
ley conciliado, pues suprime la expresión “a más de un tercero” y la
reemplaza con la expresión “a terceros”. –folio 6-
iv)
No existió debate de la
aclaración presentada –folio 7-.
3.4.1.  Solución
Lo manifestado por la accionante respecto de la
aclaración al informe de conciliación presenta varios cargos, razón por la cual
la Corte hará referencia a cada uno de ellos.
En primer lugar, debe decirse que respecto de las
irregularidades expuestas en los numerales i) y iii) existe cosa juzgada, por
lo que en relación a las mismas la Corte se estará a lo resuelto en la
sentencia C-822 de noviembre 2 de 2011, providencia en la que decidió:
“En cuanto al cargo formulado por vulneración del
artículo 161 de la Constitución, en razón a que la aclaración del texto
conciliado aprobado por las plenarias de la cámaras legislativas fue publicado
el mismo día de la votación sobre el informe de conciliación, la
Corte encontró que en esta ocasión no tiene lugar dicha vulneración ya que la
aclaración que fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 1107 de 2010,
consistía en un error de transcripción del inciso segundo del artículo 4º del
proyecto de ley, por lo tanto, no era una aclaración sustancial o de fondo
sobre el contenido de la ley, ni tampoco hacía referencia a la disposición
acusada, razón por la cual este cargo queda desvirtuado. Adicionalmente,
observó que el aparte demandado fue consignado exactamente, en los mismos
términos, en los textos definitivos aprobados en la
Plenaria de la Cámara y del Senado, por lo cual el texto de conciliación no
alteró ni introdujo ninguna modificación con respecto a esta disposición.
En consecuencia, el segmento demandado fue declarado exequible, por no
configurarse los vicios de forma alegados por la demandante.”
Como puede observarse, en la misma se da respuesta a
las presuntas irregularidades derivadas de la fecha de publicación de dicha
aclaración y del supuesto cambio sustancial que ésta implicaba en el proyecto,
razón por la cual la Corte se abstendrá de pronunciarse al respecto.
La irregularidad señalada en el numeral iv),
consistente en la presunta falta de debate de la aclaración, fue resuelta en el
numeral 3.2.3. de esta sentencia al hacer referencia a la forma en que se
realizó la discusión del informe de conciliación, discusión en la que se
incluyó expresamente la aclaración presentada al mismo luego de que la misma
había sido leída a los miembros de las plenarias de una y otra cámara
legislativa. Por esta razón, respecto de esta presunta irregularidad la
Corte encuentra que la misma no se presentó y, en consecuencia, concluye que
sí existió debate en los términos reglamentarios respecto de la aclaración
presentada al informe de conciliación.
Finalmente, la irregularidad reseñada en
el numeral iii) hace referencia al hecho de que la aclaración no fue firmada
por la mayoría de los integrantes de la comisión de conciliación. Encuentra la
Corte que en el presente caso esta situación es irrelevante, en razón a que la
aclaración se presentó respecto de un artículo que no había sido objeto de
modificación por parte de la
Comisión Accidental de Conciliación.
En efecto, el texto del artículo 4º
aprobado en segundo debate por la plenaria de la
Cámara de Representantes (antes de la comisión de conciliación), y que fue
publicado en Gaceta del Congreso 1143 de 29 de diciembre de 2010, es el que a
continuación se trascribe:
“Artículo 4°. GMF en
operaciones de compensación y liquidación de valores u operaciones de reporto,
operaciones simultáneas o transferencia temporal de valores. Modifícase el
numeral 5 del artículo 879 del Estatuto Tributario el cual quedará así:
¿5. Los créditos interbancarios y la
disposición de recursos originadas en las operaciones de reporto y operaciones
simultáneas y de transferencia temporal de valores sobre títulos materializados
o desmaterializados, realizados exclusivamente entre entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, entre estas e intermediarios de valores inscritos en
el Registro Nacional de agentes de mercado de valores o entre dichas entidades
vigiladas y la Tesorería General de la
Nación y las tesorerías de las entidades públicas.
Las operaciones de pago a terceros por cuenta del comitente, fideicomitente
o mandante por conceptos tales como nómina, servicios, proveedores, adquisición
de bienes o cualquier cumplimiento de obligaciones fuera del mercado de valores
se encuentran sujetas al Gravamen a los Movimientos Financieros, así se
originen en operaciones de compensación y liquidación de valores u operaciones
de reporto, operaciones simultáneas o transferencia temporal de valores. Para
estos casos el agente de retención es el titular de la cuenta de compensación y
el sujeto pasivo su cliente.” – negrilla ausente en texto original-
Por su parte, en el proyecto aprobado en
segundo debate por la plenaria del Senado (antes de la comisión de
conciliación), publicado en Gaceta del Congreso 1118 de 22 de diciembre de
2010, incluía la siguiente redacción del artículo 4º:
“Artículo 4°. GMF en operaciones de
compensación y liquidación de valores u operaciones de reporto, operaciones
simultáneas o transferencia temporal de valores. Modifícase el numeral 5
del artículo 879 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
¿5. Los créditos interbancarios y la
disposición de recursos originadas en las operaciones de reporto y operaciones
simultáneas y de transferencia temporal de valores sobre títulos materializados
o desmaterializados, realizados exclusivamente entre entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, entre estas e intermediarios de valores inscritos en
el Registro Nacional de agentes de mercado de valores o entre dichas entidades
vigiladas y la Tesorería General de la
Nación y las tesorerías de las entidades públicas.
Las operaciones de pago a terceros por cuenta del comitente, fideicomitente o mandante
por conceptos tales como nómina, servicios, proveedores, adquisición de bienes
o cualquier cumplimiento de obligaciones fuera del mercado de valores se
encuentran sujetas al Gravamen a los Movimientos Financieros, así se originen
en operaciones de compensación y liquidación de valores u operaciones de
reporto, operaciones simultáneas o transferencia temporal de valores. Para
estos casos el agente de retención es el titular de la cuenta de compensación y
el sujeto pasivo su cliente.” – negrilla ausente en texto original-
Como puede observarse, nunca existió
discrepancia en el aparte señalado entre las plenarias de Senado y Cámara de
Representantes, de manera que una modificación del mismo no estaba dentro del
ámbito competencial de la Comisión de Conciliación. Siendo esta la situación,
no era necesario que la aclaración fuera firmada por todos los integrantes de la
Comisión de Conciliación, pues lo presentado a las plenarias de una y otra
cámara no era fruto de la labor mediadora de dicha Comisión, sino, simplemente,
la corrección de un error de transcripción de un artículo aprobado en idéntica
forma por ambas cámaras, cuya eventual modificación nunca había sido
competencia de la Comisión.
Por esta razón la
Sala descarta la existencia de un vicio procedimental. En este sentido,
resuelve estarse a lo resuelto en la sentencia C-822 de 2011 y declarar
exequible el aparte acusado del artículo 4º de la ley 1430 de 2010 por el cargo
ahora estudiado.
3.5. Cargo cinco: La comisión accidental se conformó de forma contraria
al reglamento del Congreso
Otro presunto vicio que señala la accionante consiste
en errores en la manera en que se conformó la comisión de conciliación.
En sus palabras “según el artículo 187 de la ley 5ª,
debía estar integrada ‘por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que
participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y
ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las
Plenarias” –folio 5; negrilla y subrayado presente en texto original-.
Partiendo de este presupuesto, afirma que la comisión
de conciliación se conformó por 10 congresistas, de los cuales sólo firmaron el
informe de conciliación 8 (5 representantes y 3 senadores). Sin embargo, “se
observa que los ponentes para segundo debate en el senado fueron 11, para el
segundo debate en la Cámara fueron 8 los ponentes, y que en ambas plenarias
hubo congresistas que formularon reparos, observaciones y propuestas. Por
tanto, la Comisión Accidental no se conformó como lo señala el
reglamento, y de los comisionados, la firmó una minoría cuya
decisión, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 161 constitucional, no
puede ser la que prime” –folio 6, negrilla en texto original; cursiva
ausente del texto original-.
3.5.1. Solución
Sea lo primero, resaltar que la segunda
parte del argumento de la acusación planteada carece de suficiencia.
En efecto, al decir que la comisión debió estar conformada por otros miembros
no explica de forma clara y precisa qué otros congresistas debieron hacer parte
de dicha comisión. Así, del escrito de demanda es imposible establecer cuáles
fueron los ponentes en cada uno de los debates; quiénes participaron en la
discusión del proyecto; quiénes presentaron observaciones; quiénes reparos;
quiénes propuestas; cuáles de sus autores podían hacer parte de la comisión y
no lo hicieron, etc. Es decir, en la demanda no están dados los elementos que
permitan determinar si en desarrollo del proceso de selección de los miembros
de la comisión se incumplió la norma reglamentaria que sirve como parámetro.
Sin embargo, en aplicación del principio pro
actione, la Corte ha optado por interpretar de forma amplia lo manifestado
en el escrito de demanda y, en consecuencia, dar una respuesta definitiva al
cargo formulado.
En este sentido, encuentra la
Corte que la acusación formulada no refleja un vicio procedimental que
conduzca a la inconstitucionalidad de la ley 1430 de 2010, pues no se aprecia
la vulneración de la disposición reglamentaria o del valor sustancial que la
misma concreta.
Llega la
Sala a la anterior conclusión en virtud a que la accionante realiza una
lectura imprecisa e inconexa del artículo 187 del Reglamento del Congreso. En
efecto, la interpretación que contiene la demanda implicaría que todos los
sujetos nombrados en el artículo en mención deberían hacer parte de las
comisiones de conciliación.
Ésta, considera la
Sala, es una interpretación inaceptable del primer inciso de la disposición
reglamentaria.
En primer lugar, la lectura presentada
implicaría un resultado absurdo, pues podría conducir a que las comisiones
accidentales necesariamente estuviesen integradas por un número tal de miembros
del Congreso que, por elevado, dificulte el consenso en torno al texto que deba
adoptarse. Piénsese, por ejemplo, en el caso de que el autor de un proyecto sea
una bancada completa; o que se trate de un proyecto que tuvo una nutrida
participación de los congresistas durante los debates de comisión y plenaria.
Entender que la comisión de conciliación debe estar integrada por todos estos
participes del procedimiento legislativo niega el principio de celeridad y
división del trabajo que anima la conformación y asignación de funciones a este
tipo de cuerpos colegiados dentro del procedimiento legislativo.
Por esta razón, la lectura del artículo
187 del reglamento del Congreso debe hacerse en concordancia con los principios
antes mencionados que son la manifestación concreta del principio democrático,
parámetro de interpretación del trámite de creación normativa en el seno de
órganos de representación ciudadana. El resultado de una lectura en este
sentido, será entender  que, en acuerdo con el artículo 187 del Reglamento del
Congreso, los Presidentes de las cámaras legislativas al momento de escoger los
miembros que conformarán una comisión accidental de conciliación tendrán en
cuenta aquellos congresistas que hayan jugado un papel protagónico o de
especial importancia en el trámite congresual y que, por esta razón, mejor
puedan aportar en el camino para alcanzar el consenso respecto de las
discrepancias existentes.
En segundo lugar, seguir la
interpretación de la actora, conduciría a un resultado en contra del artículo
161 de la Constitución, de acuerdo con el cual las comisiones de conciliación
estarán conformadas por un número igual de Senadores y
Representantes a la Cámara. Sería poco probable cumplir esta exigencia
constitucional si se interpretara que todos los autores, los ponentes y, sobre
todo, los partícipes en los debates de comisión y plenaria de cada cámara deben
integrar la comisión accidental de conciliación, pues, evidentemente, sería más
que improbable que éstos fueran idéntico número en cada cámara legislativa.
Estas son las razones que llevan a la
Sala a concluir que en el presente caso no se configura un vicio procedimental
por la conformación de la comisión accidental, pues la disposición del
Reglamento del Congreso no puede ser entendida de forma aislada, inconexa y
contradictoria de la norma deducida del artículo 161 de la
Constitución. La interpretación debe estar en consonancia con los preceptos
superiores y, por esta razón, la demanda no señala un verdadero vicio en la
conformación de la comisión accidental.
En conclusión, por lo antes expuesto la
Sala Plena de la Corte Constitucional declarará exequible la ley 1430 de 2010
respecto de la conformación de la comisión accidental.
Para finalizar, reitera la
Corte que el desconocimiento de las normas reglamentarias sólo se entenderá
como un vicio de procedimiento, cuando implique la afectación de alguno de los
elementos que integran el principio democrático, en cuanto que se reflejará en
la vulneración de un elemento sustancial del orden constitucional.
3.6. Cargo
seis: Fecha de publicación de la ley 1430 de 2010
En el último
cargo de su escrito de demanda, la accionante plantea la inexequibilidad de la
expresión “A partir del año gravable de 2011”
contenida en el artículo 1º de la ley 1430 de 2010, pues vulneraría los
artículos 338 y 363 de la Constitución.
La razón sería
que, de acuerdo con las certificaciones del subgerente de producción de la
Imprenta Nacional, el proceso de publicación de la ley 1430 de 2010 se
finalizó el 4 de enero de 2011 para la versión de la
Gaceta del Congreso que aparece en la página web de la
Imprenta Nacional y el 5 de enero para la versión impresa. Que la publicación,
en concepto de la actora, se haya producido una vez iniciado el período fiscal
2011 tendría como consecuencia la inexequibilidad del aparte del artículo 1º de
la ley 1430 de 2010 que determina su vigencia a partir del 1º de enero de 2011,
pues para las disposiciones de esta naturaleza el artículo 338 de la
Constitución exige su entrada en vigencia en el período anterior al cual serán
aplicadas; por la misma razón, sostiene la accionante que la aplicación del
aparte demandado del artículo 1º durante el año 2011 contraría la prohibición
de retroactividad del artículo 363 de la
Constitución –folios 8, 9 y 10-.
Para abordar el
análisis del cargo propuesto se recordará el sentido y la  finalidad del
artículo que tiene el carácter de parámetro de constitucionalidad en el
presente cargo; se describirá con precisión la situación fáctica en que se
funda el cargo que ahora se estudia; se reiterará el principio de decisión
respecto de la publicación de cuerpos normativos de carácter general; y se
analizará lo ocurrido en el caso objeto de estudio para dar  solución al cargo
presentado.
3.6.1.          Sentido de la regla especial
de vigencia contenida en el artículo 338 de la
Constitución
El artículo 338 en sus dos primeros
párrafos contiene los elementos del llamado principio de reserva de ley en
materia tributaria, es decir, la exigencia de que los elementos principales del
tributo se encuentren determinados en normas que tengan rango de ley, así como
las excepciones a dicha exigencia general. Por el contrario, el tercer párrafo
contiene una regla especial de vigencia para las disposiciones
tributarias que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de
hechos ocurridos durante un período determinado: las mismas no podrán aplicarse
sino a partir del período que comience después de su entrada en vigor.
Como ocurre al interpretar cualquier
exigencia de tipo formal, su lectura literal debe acompañarse de la indagación
acerca del valor sustancial que con ella se busca proteger o aplicar. En este
caso, encuentra la Corte que el principio cuya salvaguarda está de por medio es
el de seguridad jurídica. En efecto, al considerarse las leyes tributarias
leyes que, en general, imponen cargas a las personas que determinan como
sujetos pasivos, se ha entendido que éstos deben tener plena claridad respecto
de las actividades que generen tributos y el monto al que los mismos
ascenderán, para que dichas cargas no resulten un imprevisto que afecte
desproporcionadamente el debido proceso –artículo 29 de la Constitución-, la equidad –artículo 230 de la
Constitución-, la buena fe ­–artículo 83 de la Constitución-, la libertad de empresa –artículo 333 de la
Constitución- o el derecho de propiedad –artículo 58 de la
Constitución-[3],
entre otros. La exigencia del artículo 338 de la
Constitución tiene sentido en cuanto evita la variación intempestiva en las
condiciones de tributación de los contribuyentes, de manera que se afecte la
confianza legítima que durante un período fiscal se había generado en torno a las
reglas de tributación que regirían el mismo. Así, se salvaguarda al sujeto
pasivo de los tributos de sorpresas, hechos intempestivos o, incluso, fraudes
que un Estado fiscalista pueda obrar en su contra. En ciertas ocasiones esta
protección también implica que situaciones acaecidas antes de que la ley entre
en vigencia se constituyan en fuente de obligaciones para el sujeto pasivo; por
esta razón, en casos anteriores, y a criterio de la
Corte de manera errónea, suele entenderse complementada –o, incluso,
reiterada- por la limitación del artículo 363 de la
Constitución que prohíbe la retroactividad de las leyes tributarias, en cuanto
que su objetivo o razón de ser es la misma: evitar que una nueva ley tome como
base de imposición hechos acaecidos con anterioridad a su entrada en vigencia.
Se reitera, dichas prohibiciones tienen
razón de ser, precisamente, en el principio de seguridad jurídica que debe
imperar y la significación fundamental a elementos sustanciales en el Estado
constitucional.
La interpretación teleológica del artículo
338 de la Constitución –que entiende como razón de ser del artículo 338 de la
Constitución la seguridad jurídica y los resultados equitativos que de su
aplicación se desprenden- ha sido el principio de decisión en ocasiones en que la
Corte ha tenido que evaluar la aplicación de leyes tributarias que entraban en
vigencia una vez iniciado el período fiscal al cual se aplicaban; más
exactamente, leyes que entraron a regir en los últimos días del período al que
aplicarían. En este sentido, entre otras, se encuentran las sentencias:
i) C-527 de 1996, en la que la
Corte encuentra que el artículo 338 de la
Constitución está previsto para proteger la buena fe de los contribuyentes[4].
ii) C-1251 de 2001, en la que se discutió la
posibilidad de aplicar una disposición sobre el impuesto predial –impuesto de
período- en el período en que la ley había entrado en vigencia –ley 641 de 25
de julio de 2000-; en esta ocasión la
Corte Constitucional para el estudio de la eventual inconstitucionalidad del
artículo demandado, tomó como referencia el principio de equidad que la norma
significaba para los contribuyentes y, por consiguiente, la no vulneración del
principio de seguridad jurídica que busca garantizar el 338 de la Constitución[5].
iii) C-625 de 2003, en la cual se demandó la expresión
“de los previstos en esta ley” del Art. 53 de la ley 550 de 1999, dado
que el accionante consideró  una violación al derecho de igualdad y equidad
frente a los empresarios que adelantaron acuerdos de reestructuración previos a
la ley en mención. En esta ocasión se reitera que el artículo 338 de la
Constitución no puede aplicarse sin tener en cuenta el principio de equidad[6].
iv) C-430 de 2009, en la que se demandó el artículo 1º
de la ley 1250 de 2008, que establecía en el 12% la cotización mensual al
régimen contributivo de salud de los pensionados. Dicha norma consagraba que su
vigencia sería desde el 1º de noviembre de 2008, sin embargo su entrada en
vigencia se dio el 27 de noviembre de ese año. En esta ocasión se reiteró el
carácter finalista de la regla especial de vigencia del artículo 338 de la
Constitución, entendiendo que el telos de la misma es garantizar la
seguridad jurídica de los contribuyentes[7].
El principio de decisión aplicado en los
casos anteriores deja ver los criterios interpretativos que la
Corte ha utilizado en la lectura del artículo 338 de la
Constitución. Así, puede observarse que, lejos de hacer una lectura
exclusivamente literal y, por consiguiente, simplista y exegética del artículo
338 de la Constitución, la Corte realiza una interpretación que, basada en los
principios teleológico y de unidad constitucional, deduce las normas que se
adecuen al contexto constitucional de las situaciones objeto de análisis. La
misma se ha justificado en estos casos concretos en que, como anteriormente se
expresó, la lectura y aplicación de las normas constitucionales no puede llevar
a resultados que nieguen o anulen otros principios incluidos en la propia
Constitución; la lectura de ésta debe respetar la coherencia interna que todo
cuerpo normativo tiene y que, por consiguiente, la anulación o completa
negación de alguno o algunos de sus elementos normativos no puede ser el
resultado de la labor interpretativa de otras disposiciones de la propia
Constitución. Si esto ocurriera, se estaría ante una interpretación inconexa y
parcial de la norma máxima de nuestro ordenamiento, lo que conllevaría el
falseamiento del sentido de la Constitución y la negación de su papel como
norma base de nuestro ordenamiento jurídico.
Con base en las razones antes expuestas, la
Corte resalta que detrás de la consagración literal del artículo 338 de la
Constitución, subyace el objetivo de proteger el valor de la seguridad
jurídica dentro del ordenamiento jurídico, en cuanto su respeto implica la
protección de principios sustanciales del ordenamiento constitucional, como
pueden ser el de equidad –artículo 2 de la
Constitución -, los de buena fe y confianza legítima –artículo 83 de la
Constitución - el de libertad de empresa –artículo 333 de la
Constitución -, el debido proceso –artículo 29 de la
Constitución- y el de propiedad privada –artículo 58 de la
Constitución -.
Una vez esclarecido el sentido de la norma
constitucional que ahora sirve como parámetro –es decir, la seguridad jurídica
que debe garantizarse a los sujetos pasivos de un tributo- y planteados los
principales puntos del análisis que debe realizar el juez de la
constitucionalidad, pasa la Sala a desarrollar el análisis de
constitucionalidad de la ley 1430 de 2010.
3.6.2. Situación fáctica objeto de
análisis
Los proyectos de ley 174 de 2010 de
Senado y 124 de 2010 de Cámara iniciaron su trámite legislativo en el mes de
octubre de 2010, tras su presentación por el Gobierno nacional, a través del
Ministro de Hacienda y Crédito Público; en razón de mensaje de urgencia
recibieron debate conjunto por parte de las Comisiones Terceras Permanentes de
ambas cámaras; fue aprobado en segundo debate por la plenaria de la
Cámara de Representantes el 14 de diciembre de ese año; y un día después, esto
es, el 15 de diciembre por la plenaria del Senado. En razón de que existieron artículos
aprobados con un texto diferente se reunió una comisión accidental con el
objeto de conciliar las discrepancias en los textos, de lo que surgió el
informe de conciliación publicado en Gacetas del Congreso 1103 y 1104 de 15 de
diciembre de 2010. El debate y votación del informe de conciliación se produjo
un día después, es decir, en la sesiones de Cámara y Senado del 16 de
diciembre.
El expediente legislativo, junto con la
versión final del proyecto, fue enviado al Presidente para obtener la respectiva
sanción, lo que ocurrió el 29 de diciembre de 2010. El proyecto en mención se
convirtió en la ley 1430 de 2010, publicada en el Diario Oficial N. 47937 de 29
de diciembre de ese año.
No obstante la ley 1430 de 2010 presenta
fecha de publicación de 29 de diciembre de 2010, la accionante aporta
certificación del subgerente de producción de la
Imprenta Nacional en la que se menciona que la ley 1430 de 2010 fue recibida
en la Imprenta el 29 de diciembre de 2010, que su proceso de digitación inició
el 30 de diciembre de 2010 –folio 34- y que la culminación de dicho proceso se
dio el 04 de enero de 2011 para la versión aparecida en la página web y el 05
de enero del mismo año para la impresión en papel –folio 30-.
De esta forma, antes de entrar a determinar
si existió o no vulneración del artículo 338 de la
Constitución, debe la Sala establecer si existen pruebas que generen la certeza
suficiente para desvirtuar la fecha de publicación que aparece en el Diario
Oficial y, por consiguiente, que conduzcan a asumir como fecha de publicación
la certificada por el Subgerente de Producción de la
Imprenta Nacional.
3.6.3.          Hechos que determinan
la publicación de una ley
Antes de entrar en el análisis del caso
concreto que se somete a consideración de la
Corte, debe la Sala determinar qué momento es el definitivo para concluir que
una ley ha sido promulgada, esto es, insertada en el Diario Oficial, a efectos
de considerar que la misma se encuentra vigente.
En este sentido debe el juez remitirse a
lo decidido por la Sala Plena de la
Corte Constitucional en la sentencia C-141 de 2010, decisión tomada con
ocasión del análisis del proyecto de ley que convocaba a referendo reformatorio
de la Constitución. Se recuerda que en aquella oportunidad uno de los cargos
señalaba la existencia de un vicio en el procedimiento por cuanto el decreto
que convocó a sesiones extraordinarias a la
Cámara de Representantes fue publicado, y para dichos efectos entró en
vigencia, con posterioridad a la realización de la sesión extraordinaria que
convocaba. A dicha conclusión se arribó a partir de comprobar el momento en que
había finalizado el proceso de impresión del Diario Oficial que incluyó dicho
decreto. En este sentido el principio de decisión que es útil para el caso
ahora estudiado consiste en que el instrumento destinado a dar publicidad sobre
un cuerpo normativo tendrá como fecha de publicación la que aparezca en dicho documento,
a menos que existan pruebas irrefutables que demuestren una fecha de
publicación distinta, verbigracia, aquellas a partir de las cuales se
compruebe que el proceso de impresión finalizó en una fecha posterior a la que
figura en el Diario Oficial y, por consiguiente, haya sido imposible que la
publicación se hubiere realizado en la fecha que figura en la publicación.
La ratio decidendi de dicho
aspecto puede encontrarse en el siguiente aparte de la sentencia C-141 de 2010:
“Sobre la publicación en el Diario Oficial, la
Directora de la Imprenta Nacional, mediante certificación de octubre 29 de
2009, informó que el proceso mecánico que comprende la diagramación, digitación
y corrección del material que contendría el Diario Oficial n. 47205 de 16 de
diciembre de 2008 se inició a las 19 horas 45 minutos del día 16 de diciembre,
finalizando al día siguiente, esto es el 17 de diciembre de 2008
a las 18 horas 20 minutos; en desarrollo de este proceso fue recibido el
Decreto 4742 de 2008 a las 23 horas del día 16 de diciembre de 2008.
Adicionalmente, la Gerente confirmó que el contenido del Diario Oficial fue
incluido en la página web de la
Imprenta Nacional el día 17 de diciembre a las 16 horas 44 minutos.
El contexto fáctico que debe analizar la
Corte se completa con la información respecto del momento en que se realizó la
sesión extraordinaria de la plenaria de la
Cámara de Representantes, que de acuerdo con el acta inició a las 0 horas
cinco minutos del 17 de diciembre de 2008[8].
La comparación de los hechos con la normatividad
aplicable al caso arroja que en el momento en que la plenaria de la
Cámara de Representantes se reunió, el Decreto 4742 de 2008 que la convocaba a
sesiones extraordinarias no había sido publicado en el Diario Oficial. Siendo
este el escenario la Corte concluye que el Congreso, específicamente la
Cámara de Representantes, a las 0 horas 5 minutos no había sido convocada
válidamente a sesiones extraordinarias; en realidad, tal convocatoria sólo se
presentó a partir de las 18 horas 20 minutos del 17 de diciembre, cuando
finalizó el proceso de elaboración del Diario Oficial, momento a partir del cual
se puede afirmar que el Decreto 4742 de 2008 fue publicado y, en consecuencia,
entró en vigor y vinculó a los representantes destinatarios de la citación.”
Es así como se ha expresado el principio
de decisión antes enunciado.
Debe la
Corte resaltar que en este caso las pruebas que informaban sobre un fecha de
publicación diferente a la que figuraba en el Diario Oficial en cuestión,
ofrecían plena certeza, no sólo respecto del momento en que se había llevado a
cabo la publicación, sino acerca de la transparencia y apego a la legalidad del
proceso de impresión.
3.6.4.          Solución al cargo
planteado
De acuerdo con lo comprobado en el
expediente, la ley 1430 de 2010 terminó su trámite de elaboración en el
Congreso el 16 de diciembre de 2010, fue sancionada el 29 diciembre de ese
mismo año y su publicación tuvo lugar el 29 de diciembre de 2010, en el Diario
Oficial no. 47937. No obstante ser esta la fecha del Diario Oficial en que se
encuentra publicada, por certificación expedida por el subgerente de producción
de la Imprenta Nacional, se tiene que la publicación del mencionado diario
oficial tuvo lugar el día 4 de enero –en su versión Internet- y 5 de enero -en
su versión en papel-; de acuerdo con la actora, esto tendría como consecuencia
que la entrada en vigor de la ley 1430 no fue en el período fiscal que finalizó
en el 2010, sino en el que inició el 1º de enero de 2011, razón por la cual el
aparte demandado estaría en contra de los postulados que busca proteger el
artículo 338 de la Constitución. Esto motivaría la declaratoria de
inexequibilidad del aparte del artículo 1º de la ley 1430 de 2010 que fue
demandado.
Ante el cargo presentado, el problema jurídico
que se plantea a la Corte consiste en determinar si la disposición del artículo
1º que ordena su aplicación a los hechos ocurridos en el período comprendido
entre el 1º de enero de 2011 y el 31 de diciembre del mismo año vulneran la
norma que se deriva del artículo 338 de la
Constitución.
La Sala
encuentra que la aplicación de la ley 1430 de 2010 al período fiscal que inicia
el 1º de enero de 2011 y finaliza el 31 de diciembre del mismo año, no
desconoce el artículo 338 de la Constitución, por cuanto no se presentaron
pruebas que lograran desvirtuar la veracidad de la fecha de publicación que
figura en el Diario Oficial en que está inserta la ley 1430 de 29 de diciembre
de 2010.
A esta conclusión se llega con base en los
siguientes factores:
a)
El Diario Oficial n.
47937 tiene fecha de publicación de 29 de diciembre de 2010.
b)
Las certificaciones
expedidas por el subgerente de producción de la
Imprenta Nacional, en las que se manifiesta una fecha distinta de publicación,
dan lugar a una duda razonable respecto de la legalidad del proceso de
publicación de la ley 1430 de 2010.
c)
Ante la ausencia de
pruebas irrefutables, al juez de la Constitucionalidad no le queda opción diferente que dar validez a la fecha que aparece en la
publicación oficial en que se inserta una ley.
Pasa la
Sala a explicar estas razones.
Sea lo primero decir que una publicación
oficial, como es el Diario Oficial, cuenta con una presunción de veracidad
respecto de su contenido, así que, verbigracia, será la primera fuente al
indagar por el contenido, día de publicación, partícipes en la realización,
etc., de un cuerpo normativo o un documento público en éste inserto.
Sin embargo, la versión del Diario
Oficial, o cualquier otra publicación oficial, puede ser desvirtuada, por
medios probatorios que aporten un mayor grado de certeza o precisión sobre
alguno de los hechos que el Diario Oficial incluye. Cuando este sea el interés,
deberán aportarse pruebas que no generen duda sobre la disparidad entre lo
contenido, decidido u ocurrido y la versión de ello que figura en el Diario
Oficial.
En el presente caso figura una
certificación del subgerente de producción en la que se indica que el proceso
de publicación de la ley 1430 de 2010 se concluyó el 4 de enero de 2011 en la
versión que se cuelga de la página web de la
Imprenta y el 5 de enero para la versión impresa.
No obstante, el propio Gobierno nacional,
a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señaló la posible
existencia de irregularidades a lo largo del proceso de publicación y, sobre
todo, en la certificación expedida por el subgerente de producción de la
Imprenta Nacional. En este sentido, en oficio remitido a esta Corporación
anotó que las dudas que suscita la certificación mencionada habían sido
generadas por una serie de irregularidades detectadas en el mes de mayo de 2011
por los funcionarios del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las cuales
originaron diversas actuaciones, dentro de las que se destacaban:
i)
Informe de la
Procuraduría Primera Distrital ante queja presentada por Juan Esteban Sanín
Posada el 14 de julio de 2011, en la que se solicitaba que se investigara la
posible ocurrencia de irregularidades en la publicación de la norma [ley 1430
de 2010] –folio 206-; e
ii)
Investigación
disciplinaria realizada por la propia Imprenta Nacional en contra del
subgerente de producción de dicha entidad, funcionario que expidió la
certificación de promulgación de la ley 1430 de 2010 en fecha diferente a la
que figura en el Diario Oficial en el que la misma se inserta. Dicho proceso,
iniciado el nueve (09) de agosto de 2011, finalizó el seis (6) de septiembre
con fallo absolutorio –folio 206 y 206 cara B-.
Esta situación motivó al Ministro de
Hacienda y Crédito Público para que solicitara al Procurador General de la
Nación que adelantara las investigaciones a que haya lugar, con el objetivo de
verificar la eventual comisión de un hecho sancionable por parte de los
funcionarios de la Imprenta Nacional involucrados en el proceso de publicación
y al subgerente de producción, en cuanto encargado de certificar el momento de
finalización de dicho proceso –folios 206 cara B y 207-. En este sentido
manifestó:
“De acuerdo con lo anterior, pareciera ser que la
publicación en el Diario Oficial fuera irregular y se adelantó mediante
actuaciones que invalidan la voluntad del órgano Legislativo. Por lo mismo, y
sin perjuicio de que la publicación de las leyes no es competencia de esta
Cartera, solicito amablemente que, en ejercicio de sus competencias, y de
considerarlo pertinente, adelante las investigaciones que correspondan para
verificar la eventual comisión de un hecho sancionable por parte de los
funcionarios a quienes les correspondía la debida y oportuna publicación de la
norma, así como la investigación de las omisiones verificadas en esa entidad” –folio 207-
Esta situación conlleva que la
certificación expedida por el subgerente de producción de la
Imprenta Nacional no ofrezca plena certeza respecto de una fecha de
publicación de la ley 1430 de 2010 distinta a la que aparece en el Diario
Oficial. Más aun, cuando no se encuentra justificación razonable para que un
proceso que generalmente se realiza de un día para otro, en este caso haya
tardado seis días, de los cuales cuatro de ellos fueron hábiles; sobre todo,
conociendo del impacto y significación de los cuerpos normativos que debían ser
publicados.
En escenarios como el antes descrito, en
el que existen dudas razonables sobre la legalidad y transparencia de la
operación administrativa que dio lugar a la publicación, no puede reconocerse
la condición de plena prueba a la simple certificación de un funcionario sobre
la fecha de realización de una operación administrativa; en este sentido, la
Sala manifiesta que por el contexto en el que fueron expedidas, las mismas no
generan certeza respecto del momento en que finalizó el proceso de inserción en
el Diario Oficial de la ley 1430 de 2010. En consecuencia, para el juez
constitucional esta situación debe resolverse con la aplicación del principio in
dubio pro legislatoris y, por consiguiente, se debe optar por la opción más
benéfica al mantenimiento del orden jurídico vigente.
Recuerda la
Corte que, en desarrollo del juicio de constitucionalidad de una ley, se
encuentra dentro de sus competencias verificar la veracidad y legalidad de las
pruebas encaminadas a demostrar los hechos que sirven como sustento material
del análisis jurídico que ella realiza.
En resumen, en este caso una acusación en
contra de la ley 1430 de 2010 presenta al juez de la Constitucionalidad dos versiones: i) la primera, la contenida en la publicación oficial del
Estado para las leyes de la República en la que figura como fecha de
publicación el día 29 de diciembre de 2010; ii) la segunda, la de un proceso de
inserción en el Diario Oficial  finalizado el 4 de enero de 2011, como
resultado de una operación administrativa que es cuestionada, objeto de
denuncias y quejas por parte del mismo Gobierno y que, por consiguiente, genera
incertidumbre sobre su efectiva validez.
Ante esta situación, debe optarse por la
versión más favorable a la conservación de la ley 1430 de 2010, no porque sea
este el deseo discrecional de la
Corte Constitucional, sino porque es la decisión que mejor honra el principio
democrático dentro del proceso de decisión política. En efecto, el proceso de
propuesta, discusión y aprobación de ley en comento fue un proceso
transparente, público, incluyente, plural y que fue aprobado por la mayoría de
los integrantes de una y otra cámara del Congreso de la
República; en este sentido la ley 1430 de 2010 es la conclusión de un proceso
de decisión política en el que se cumplió con cada uno de los pasos que exige el
principio de decisión democrática en la creación de actos normativos, y que
concluyó con su publicación en el Diario Oficial 47397 de 29 de diciembre de
2010.
La duda razonable sobre la legalidad y
transparencia de hechos que sirven de apoyo para controvertir su adecuación al
parámetro de constitucionalidad formal, hace que en el caso concreto deba
optarse por el principio indubio pro legislatoris, que propugna por la
conservación del derecho vigente en aquellos casos en que la afectación de
principios constitucionales no se ha demostrado más allá de una duda razonable.
Por lo anteriormente dicho, la
Corte concluye que en el caso objeto de análisis no se encontró prueba que
condujera a concluir sobre una de publicación de la ley 1430 de 2010 distinta a
la que figura en el Diario Oficial 47397 de 29 de diciembre de 2010. En acuerdo
con esta conclusión, no se encuentra que el aparte demandado del artículo 1º de
la mencionada ley esté en contra del artículo 338 de la
Constitución, por cuanto sus efectos tuvieron lugar a partir del período
fiscal que inicio con posterioridad a su entrada en vigor.
Son estas las razones que llevan a la
Corte a concluir sobre la exequibilidad del la expresión “A partir del año
gravable 2011” del artículo 1º de la ley 1430 de 2010 por el cargo estudiado.
3.7. Cargo siete: Fecha de publicación
de la ley 1430 de 2010 y la prohibición de retroactividad del artículo 363 de la
Constitución
Con base en los mismos hechos del cargo
anterior se acusa la disposición demandada de vulnerar el artículo 363 de la
Constitución, disposición que en su segundo inciso consagra “las leyes
tributarias no se aplicarán con retroactividad”. De acuerdo con la
accionante, el que el aparte del artículo 1º de la ley 1430 de 2010 haya
entrado en vigencia el 04 de enero de 2011, desconocería lo preceptuado por la
disposición trascrita.
Con lo hasta ahora expuesto salta a la
vista que la aplicación del aparte demandado de la ley 1430 de 2010 durante el
período fiscal 2011 no vulnera el artículo 363 de la
Constitución. Sin embargo, ha de aclararse que respecto del artículo 363 de la
Constitución el problema jurídico es diferente al resuelto respecto del
artículo 338 de la Constitución. El mismo puede expresarse de esta forma: existió aplicación retroactiva del
artículo 1º de la ley 1430 de 2010 por el hecho de que su vigencia iniciara el
29 de diciembre de 2010 y fuera aplicada al período fiscal que inició el 1º de
enero de 2011 y finalizó el 31 de diciembre del mismo año?
La respuesta es no, no existe aplicación
retroactiva del aparte demandado del artículo 1º de la ley 1430 de 2010. La
razón fundamental es que las disposiciones acusadas no iniciaron su vigencia
luego de concluido el período fiscal al que se aplican, de manera que desde
ningún punto de vista puede hablarse de retroactividad en este caso. Cabe
recordar que estaremos ante un caso de retroactividad cuando la ley es aplicada
a situaciones consolidadas antes de su promulgación, lo que no ocurre en este
caso, pues lejos estaba de concluir el período fiscal 2011 cuando entró en
vigencia el aparte demandado; incluso, el mismo ni siquiera había iniciado
cuando fue publicada la ley 1430 de 2010.
Por esta razón se declarará la
exequibilidad del aparte del artículo 1º de la ley 1430 de 2010 que consagra “A
partir del año gravable 2011”.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declarar EXEQUIBLE la ley 1430
de 2010 respecto del cargo por incumplimiento del requisito de
publicación del informe de conciliación con por lo menos un día de antelación,
consagrado en el artículo 161 de la
Constitución.
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLE la ley 1430
de 2010       por el cargo de vulneración del artículo 182 del
Reglamento del Congreso.
Tercero.-
Declarar EXEQUIBLE la ley 1430
de 2010 por el cargo de ausencia de debate del informe de conciliación en los
términos exigidos por el artículo161 de la
Constitución.
Cuarto.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia
C-822 de 02 de noviembre de 2011 en relación con los cargos de falta de
publicación con un día de antelación y alcance sustancial de la aclaración
presentada al informe de conciliación en el procedimiento legislativo de la ley
1430 de 2010.
Quinto.- Declarar EXEQUIBLE la ley 1430 de 2010 con
relación a los cargos de ausencia de debate y aprobación por una minoría de la
aclaración presentada al informe de conciliación en el procedimiento
legislativo de la ley 1430 de 2010.
Sexto.-
Declarar EXEQUIBLE la ley 1430
de 2010 respecto de la presunta vulneración del artículo 187 del Reglamento del
Congreso por la conformación de la
Comisión Accidental de Conciliación en el trámite legislativo de la ley 1430
de 2010.
Séptimo.-
Declarar EXEQUIBLE la
expresión “A partir del año gravable 2011”
contenida en el artículo 1º de la ley 1430 de 2010 por los cargos ahora
estudiados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
Con aclaración de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con salvamento de voto
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Con aclaración de voto
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento parcial  de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA
SENTENCIA C-076/12
CARGA DE LA
PRUEBA EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Corresponde al Congreso de la
República probar que la publicación del informe de conciliación fue realizado
en tiempo (Salvamento de voto)
INFORME DE COMISION DE CONCILIACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Publicación debe
realizarse por lo menos con un día de anticipación a su aprobación (Salvamento
de voto)/INFORME DE COMISION DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Omisión
de publicación en tiempo constituye un vicio de procedimiento que afecta su
validez (Salvamento de voto)
Si
bien en la sentencia la mayoría encontró que la demanda no generaba certeza
respecto de una fecha de publicación del informe de conciliación diferente a la
que figura en la respectiva Gaceta del Congreso, es decir, que no se aportó
prueba suficiente e inequívoca que demostrara la veracidad de la afirmación de
la demandante a propósito de que el informe de conciliación no había sido
publicado con la debida
antelación, razón por la cual tuvo
como cierta la fecha de publicación de la
Gaceta del Congreso en que dicho informe apareció, el 15 de diciembre de 2010,
nos apartamos de esta posición por cuanto se traslada a la demandante la carga
de la prueba, desconociendo que es al Congreso a quien corresponde probar que
realizó la publicación en tiempo; y además, porque se ignora la constancia
expedida por el Subgerente de la
Imprenta Nacional sobre la publicación.
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Importancia (Salvamento
de voto)/PUBLICACION DE INFORME DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Exigencia
no es una simple ritualidad (Salvamento de voto)
Esta
Corporación ha entendido que la exigencia de la publicación con un día de
anticipación que prevé el artículo 161 de la
Constitución para el informe de conciliación, no puede ser interpretada como
una simple ritualidad del trámite legislativo o como un derecho subjetivo del
cual puedan disponer libremente los congresistas, porque el conocimiento previo
de los textos es lo que garantiza una racionalidad mínima en la deliberación y
en la toma de decisiones.
Referencia: expediente D-8598
Demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad de
la Ley 1430 de 2010 “Por medio de la cual se dictan normas tributarias de
control y para  la competitividad.”
Magistrado Ponente:
Humberto Antonio Sierra Porto
Con
el acostumbrado respeto, a continuación los suscritos magistrados exponemos las
razones que nos llevaron a salvar el voto en la presente sentencia.
Consideramos que en el trámite de  la Ley 1430 de 2010 se presentó un vicio de
procedimiento en la etapa de conciliación que afecta su validez, en la medida
en que se desconoció la obligación de publicar por lo menos con un día de
anticipación el texto conciliado para poder proceder a su votación, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 161 de la
Constitución.
En
relación con este asunto, la mayoría encontró que la demanda no generaba
certeza respecto de una fecha de publicación del informe de conciliación
diferente a la que figura en la respectiva Gaceta del Congreso, es decir, que
no se aportó prueba suficiente e inequívoca que demostrara la veracidad de la
afirmación de la demandante a propósito de que el informe de conciliación no
había sido publicado con la
debida antelación, por lo menos el día anterior a aquél en que fue debatido y
votado por las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República, el proyecto, razón por la
cual tuvo como cierta la fecha de publicación de la
Gaceta del Congreso en que dicho informe apareció, el 15 de diciembre de 2010.
Nos
apartamos de esta posición por dos razones. La primera, porque traslada
exclusivamente a la demandante la carga de la prueba, desconociendo que es al
Congreso a quien corresponde probar que realizó la publicación en tiempo; y la
segunda, porque ignora la constancia expedida por el Subgerente de la
Imprenta Nacional, según la cual, las Gacetas Nos. 1103 (Senado) y 1104
(Cámara), ambas del 15 de diciembre de 2010, estuvieron a disposición del
público el día 16 de diciembre de 2010, fecha en la cual se realizó la votación
en ambas cámaras de los informes de conciliación, según consta en las actas
Nos. 43 y 35 del 16 de diciembre de 2010, publicadas en las Gacetas del
Congreso Nos. 237 del 6 de mayo de 2011 y 81 del 14 de marzo de 2011,
respectivamente.
Efectivamente,
los textos correspondientes al informe de conciliación de Cámara y Senado,
fueron recibidos en la Imprenta Nacional el día 15 de diciembre de 2010, aunque
a una hora diferente, el de la Cámara a las 21:00 (9:00p.m) horas y el del
Senado a las 21:30 (9:30p.m.) horas; y las Gacetas del Congreso en las que se
realizó la publicación estuvieron a disposición del público el día 16 de
diciembre de 2010 a las 8:00 am en la versión web y a las 10:15a.m. y
9:20a.m. en la versión impresa. Como la votación se efectúo el 16 de diciembre
de 2010, resulta materialmente imposible que el informe hubiese sido publicado
y votado con la antelación mínima de un día exigida por el artículo 161
constitucional, modificado por el artículo 9 del Acto Legislativo 01 de 2003.[9]
A partir del Acto
Legislativo 01 de 2003, la línea jurisprudencial[10] que
permitía dar a conocer el informe de conciliación en la misma sesión en que se
iba a discutir y votar, a través de copia mecánica o de su lectura, se volvió
más restrictiva, pues  el término se amplió a por lo menos un día antes. En
este sentido, se pronunció la Corte en la sentencia C-307 de 2004,[11] al ocuparse de la
revisión constitucional del Proyecto de Ley número 081/02 Senado y 228/03
Cámara “Por medio de la cual se establece un mecanismo de inscripción y
votación para garantizar el libre ejercicio de este derecho en desarrollo del
artículo 258 de la Constitución Nacional, en la que sostuvo expresamente
que la exigencia de publicidad del trámite legislativo se extiende hasta
los informes de conciliación cuando quiera que haya de acudirse a esa instancia
y que para garantizar la racionalidad del debate es necesario que dichos
informes se publiquen antes de ser sometidos a la consideración de las
respectivas plenarias.
En efecto, el principio
de publicidad es una de las garantías que en virtud del principio democrático
no pueden ser desconocidas en el desarrollo del trámite legislativo, en tanto
cumple una doble función, por una parte, permitir tanto a las minorías como a
las mayorías la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su
consideración y por ende discutirlos previamente a su aprobación, y de otra,
dar a conocer a la sociedad el contenido de los proyectos de ley. Por esta
razón, cuando esta garantía no se respeta, la consecuencia es el
desconocimiento no solo del derecho que tienen los congresistas a participar en
el debate legislativo para expresar sus opiniones, sino también del derecho que
tienen la sociedad a estar informada sobre lo que sus representantes proyectan
decidir, con lo cual se resta legitimidad y transparencia a las decisiones que
en ese contexto se tomen.
Es
por esto que esta Corporación ha entendido que la exigencia de la publicación
con un día de anticipación que prevé el artículo 161 de la
Constitución para el informe de conciliación,  no puede ser interpretada como
una simple ritualidad del trámite legislativo o como un derecho subjetivo del
cual puedan disponer libremente los congresistas, porque el conocimiento previo
de los textos es lo que garantiza una racionalidad mínima en la deliberación y
en la toma de decisiones, y porque se trata de una garantía institucional de
representación efectiva para los asociados que prevalece aún cuando las
mayorías y las minorías parlamentarias deciden aprobar un texto desconocido.
Dejamos
así plasmadas las razones por las cuales, nos apartamos de la posición
mayoritaria en este asunto.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Y
NILSON PINILLA PINILLA
A LA SENTENCIA C-076/12
LEY DE REFORMA TRIBUTARIA-Presunción de veracidad de publicación oficial fue
desvirtuada (Salvamento de voto)
El
asunto en discusión era si la Ley 1430 de 2010 se promulgó en el año 2010 o en
2011, evidenciándose, con base en las pruebas aportadas al proceso, que su
publicación se produjo en enero de 2011, y no en diciembre de 2010. Si bien la
Sala presumió la veracidad de lo consignado en la leyenda como fecha de
publicación de la ley, dicha presunción  pudo desvirtuarse con arreglo a otros
medios de prueba y evidencias aportadas al proceso, y más específicamente la
certificación del Subgerente de Producción de la
Imprenta Nacional, que obraron con pleno valor probatorio en el proceso.
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD DE REFORMA TRIBUTARIA-Incoherencia al incurrir en una falacia por la
división en razonamiento probatorio (Salvamento de voto)
El
razonamiento probatorio de la Corte para socavar la credibilidad de las
certificaciones resulta infundado porque se edifica sobre la base de una
falacia por la división, ya que la Sala predica injustificadamente de algunas
de las partes del proceso en sentido amplio (de las certificaciones) algo que a
lo sumo podía predicar fundadamente de todo el proceso de publicación. Así, y tal
vez para evitar que ese error se multiplicara y extendiera hacia todas las
partes del proceso de publicación, la Corte se limitó a dudar sólo de unas
partes del proceso de publicación (las certificaciones), y no de todas las
demás.
PRINCIPIO IN DUBIO MAGIS CONTRA FISCUM EST
RESPONDENDUM-Omisión de su aplicación
(Salvamento de voto)
FICCION JURIDICA-Excepcionalidad de su uso (Salvamento de voto)/FICCION JURIDICA-Uso
inapropiado (Salvamento de voto)
LEY DE REFORMA TRIBUTARIA-Vulnera el principio de irretroactividad
tributaria (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-8598
Actor: Sonia Esther Osorio Vesga
Demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad de
la Ley 1430 de 2010.
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Ficciones[12]
1.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Corte, los suscritos magistrados discrepamos del sentido en el cual este fallo
resolvió el cargo contra el parágrafo 3 (parcial), artículo 1°, de la
Ley 1430 de 2010 por violación del principio de irretroactividad tributaria
(arts. 338 y 363, C.P.). En nuestro concepto, la norma demandada debió ser
declarada inexequible, y a continuación expondremos las razones de nuestro
disentimiento.
2.
Para empezar es importante aclarar los puntos relevantes del caso. En efecto,
en esta ocasión el asunto en discusión era si la
Ley 1430 de 2010 se promulgó en el año 2010 o en 2011, porque si la
Ley se publicó en el año 2011, entonces eso significaba que entró en vigencia
también ese mismo año debido a que su artículo 67 dispuso: “[l]a presente ley rige a partir de su promulgación”.
Y si entró en vigencia en 2011, entonces era constitucionalmente necesario
declarar inexequible el aparte de la misma según el cual la eliminación de la
deducción por invertir en activos fijos reales productivos estaba llamada a
aplicarse “a partir del año gravable 2011”.
¿Por qué? Porque así lo exigía el artículo 338 de la
Carta que dispone: “[l]as leyes […] que regulen
contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante
un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que
comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley”. Por el
contrario, si la Ley fue publicada y entró en vigencia en 2010, un problema de
esta naturaleza no tenía por qué suscitarse, pues la
Ley comenzaría a aplicarse a partir del período siguiente a su entrada en
vigencia (2011).
3.
Pues bien, sostuvimos durante todo el debate que la
Ley 1430 de 2010 sólo se publicó en el año 2011. Para mostrar que así fue no
hacía falta sino leer las pruebas aportadas al proceso. Entre ellas había dos
certificaciones del Subgerente de Producción de la
Imprenta que cuando menos desvirtuaban que la
Ley se hubiese publicado el 29 de diciembre de 2010, pues una decía
expresamente que “el documento que contiene la ley 1430 de 2010 de diciembre
29 de 2010 fue recibido en la
Imprenta Nacional, el día 30 de diciembre de 2010
a las 20:25 horas”.[13]
Si esto fue así, era materialmente imposible que la
Ley se hubiera publicado un día antes. Pero otra certificación del mismo
Subgerente, indica que la Ley 1430 no pudo haberse publicado el 29 de diciembre
de 2010, en tanto señala a la letra que la
Ley 1430 fue recibida “el día 29 de diciembre de 2010, por una error
involuntario la fecha certificada por esta oficina fue la de inicio del proceso
de digitación (30 de diciembre de 2010) y no la de recepción de los documentos”.[14] Si la
digitación apenas empezó el 30 de diciembre de 2010, era también materialmente
imposible que la Ley 1430 hubiera podido ser publicada el 29 de diciembre de
2010.
4.
Pero la prueba de que la Ley 1430 apenas se vino a publicar en 2011 obra en
otro fragmento de uno de esos certificados, expedido por el señor Subgerente de
Producción de la Imprenta Nacional mucho antes de iniciado este proceso: el 10
de febrero de 2011. Se trata de nuevo del  Oficio 1600-034-11 de la
Imprenta Nacional, mediante el cual el señor Subgerente de Producción de la
Imprenta dio fe de que el documento contentivo de la
Ley 1430 de 2010 fue publicado “en la página Web el día 04 de enero de 2011
a las 09:35 horas”, y de que la publicación en físico del mismo “culminó
a las 14:15 horas del día 05 de enero de 2011”.[15] Según ese
certificado quedaba entonces claro que la
Ley se publicó en enero de 2011, y no en diciembre de 2010. No sólo nosotros
concluimos que esta prueba era válida, eficaz y elocuente, sino que también lo
hicieron el Grupo de Acciones Pública de la
Universidad Javeriana, y el Ministerio Público.
5.
Por lo mismo, la solución que en nuestro criterio debía dársele a este asunto
no planteaba dificultades jurídicas considerables, ya que el texto de la
Constitución era claro, y había suficientes razones para respetarlo.  Por
supuesto, tuvimos en cuenta que la inconstitucionalidad de la norma implicaba
una pérdida de ingresos fiscales, pero la sola desventaja fiscal si no viene
acompañada de otras razones constitucionales poderosas no es ni puede ser una
razón suficiente para contrarrestar la solución que surge del texto
constitucional. Y esto lo sostuvimos durante todo el debate, no sólo con
fundamento en que era preciso respetar el texto de la
Constitución por el hecho de serlo, aunque desde luego esa fue una de las
razones que esgrimimos, sino que también ofrecimos concomitantemente los
siguientes argumentos:
5.1.
Primero que todo, sostuvimos que en un caso como este era más importante que en
otros observar lo dispuesto en el texto de la constitución, por tratarse de un
problema sobre los límites del poder fiscal. En efecto, nuestra posición
descansa sobre la base de que en un contexto tributario, lo mismo que en el
ámbito penal, es mucho más imperativo que en los demás interpretar la
Constitución en el sentido de que expresa reglas claras y ciertas para los
contribuyentes, y no simplemente estándares fácilmente derrotables, por cuanto
se trata de asegurarles a todas las personas que no van a verse sujetas al
ejercicio imprevisible de poderes tan arduos e intensos como el punitivo y el
fiscal. Entre ambos poderes hay desde luego algunas diferencias. Pero nadie
dudaría de que la potestad de establecer impuestos y de modificarlos en sentido
adverso al contribuyente es un ejercicio intenso de soberanía fiscal.
5.2.
Adicionalmente, aceptar como lo hizo la
Corte en este caso que los mandatos derivados del texto Constitucional pueden
ser ponderados en una materia como esta cuando no hay razones suficientes, sólo
para evitar la pérdida de recursos fiscales, significa admitir que los
contribuyentes nunca van a tener claridad y certeza de antemano acerca de si un
tributo impuesto por el legislador es constitucional, ya que incluso cuando
todo indique que no lo es, en últimas podría concluirse algo distinto en
procura de asegurar ingresos fiscales. Lo cual, a nuestro modo de ver, es
incompatible con el mejor entendimiento de un Estado Constitucional, toda vez
que este debe proteger adecuadamente a los habitantes del territorio frente a
los abusos del poder fiscal, y eso puede lograrlo de manera óptima sólo si
cuenta con reglas claras y ciertas, y si además resuelve seguirlas incluso
cuando ello suponga impactar negativamente los ingresos proyectados, para la
hacienda pública.
5.3.
La observancia del texto constitucional en el ámbito impositivo, especialmente
cuando se trata de leyes tributarias adversas al contribuyente, no es una
exigencia formalista sino un mandato material de respeto por la seguridad
que debe regir el funcionamiento de la economía. Como lo sostuvo el Juez
Holmes, en respuesta a quienes amplificaron la máxima del Juez Marshall
(expresada en una etapa incipiente de los estados constitucionales, a propósito
de que el poder impositivo envuelve el “poder de destruir”): el poder
tributario no es el poder destruir, mientras exista una Corte que defienda la
Constitución.[16]
Y en un campo como el fiscal defender la
Constitución significa seguir las reglas de juego aunque estas conduzcan en
ocasiones a resultados inesperados.
6. A pesar de todo, en este
fallo la Sala sostuvo una conclusión diferente de la que propusimos, al parecer
porque a su juicio la Ley se publicó en el año 2010. Ahora bien, para aducir
que este fue el año de promulgación de la
Ley, la mayoría expuso los siguientes motivos: primero, que la propia Ley 1430
de 2010 dice justo en su encabezamiento pertenecer al Diario oficial 47.937 del
miércoles 29 de diciembre de 2010, fecha en la cual habría sido publicada;
segundo, que debe presumirse la veracidad de esa información; y tercero que esa
presunción de veracidad no fue desvirtuada. Y en nuestra opinión, aunque la
primera premisa es cierta y la presunción es válida, la tercera premisa no es
correcta, pues las pruebas aportadas al proceso demostraban que la
Ley 1430 se publicó en 2011, y no en 2010. Pasamos a mostrar nuestros
argumentos.
7.
En efecto, lo primero que debe decirse es que, ciertamente, si se consultan hoy
por hoy las versiones impresas y digitales del Diario Oficial 47.937 del
miércoles 29 de diciembre de 2010, puede notarse que allí aparece la
Ley 1430 de 2010. Sin embargo, ¿qué prueba eso? ¿Demuestra acaso, cabalmente,
que la Ley se publicó en esa fecha? Desde luego que no, pues de hecho una Ley
con una inscripción igual, que dijera haberse publicado el 29 de diciembre de
2010, podría publicarse después, por ejemplo a comienzos de 2011, e insertarse
en el Diario oficial del 29 de diciembre de 2010. Y eso no significa que la
Ley se hubiese publicado el 29 de diciembre de 2010, toda vez que nuestro
ordenamiento no define la fecha de publicación de las leyes en función de lo
que se diga al respecto en las leyendas que aparecen en el encabezado de las
mismas, sino en función de la fecha en que “termine la inserción” de las
correspondientes Leyes en el Diario Oficial (art. 52, Ley 4 de 1913).
8.
Ahora bien, el hecho de que esa leyenda por sí sola no pueda demostrar cuál fue
la verdadera fecha de publicación de la Ley, no quiere decir que no preste
ninguna contribución al esclarecimiento de la verdad de los hechos. Suele
entenderse que la fecha que aparece en los encabezamientos de las leyes como
día de publicación, es efectivamente la fecha real y verdadera de publicación.
En ese sentido, nos parece correcto asumir como lo hizo la
Sala que se debe presumir la veracidad de lo consignado en la leyenda como
fecha de publicación de la Ley. Con todo, conviene especificar que esa
presunción puede desvirtuarse con arreglo a otros medios de prueba, y esa
precisión parece compartirla también la mayoría. La pregunta es entonces si la
presunción fue desvirtuada o no. Nosotros estamos convencidos de que sí se
desvirtuó.
9.
En efecto, lo que sostuvimos a lo largo del debate fue que las evidencias
aportadas al proceso, y más específicamente la certificación del Subgerente de
Producción de la Imprenta Nacional, lograron derruir la presunción de veracidad
de la inscripción del Diario Oficial, de modo que lo correcto era concluir que
la ley no se publicó en el año 2010, sino en 2011. Si no existieran las
certificaciones mencionadas, quizás podría ser legítimo admitir que hay razones
para dudar de la verdadera fecha de publicación de la
Ley, pues no obran otros elementos de juicio para sostener que esta última se
publicó en 2011. No obstante, lo cierto es que las certificaciones del
Subgerente de la Imprenta fueron aportadas al proceso, y tienen pleno valor.
¿Cómo desconocer la fuerza de las evidencias?  Los hechos hablan por sí solos.
10. A pesar de todo, la
Sala Plena decidió mantenerse en su postura de que la norma legal debía
declararse exequible. La mayoría de la Corte resolvió entonces obviar las
certificaciones aportadas por el Subgerente de Producción de la
Imprenta. En consecuencia, lo que resulta revelador es examinar los motivos
que usó la Corte para erosionar la credibilidad de las constancias expedidas
por el funcionario mencionado.
11.
Efectivamente, el principal motivo empleado por la
Sala para minar la fiabilidad de las certificaciones dadas por el Subgerente
de la Imprenta, descansa sobre un informe enviado por el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público en el cual señala la “posible” existencia de
irregularidades en el proceso de publicación de la
Ley. Según este informe, esa “posible” existencia de irregularidades
dio lugar a que contra el señor Subgerente de la
Imprenta se iniciaran al parecer dos investigaciones disciplinarias: una por
parte de la propia Imprenta, y otra por parte del Ministerio Público, que
terminaron sin reproche disciplinario para la conducta investigada. Sin
embargo, según la opinión mayoritaria de la
Sala, esas irregularidades impidieron reconocerle “la condición de plena prueba a la simple certificación de un
funcionario sobre la fecha de realización de una operación administrativa”.
Pues bien, es importante mostrar por qué este motivo no es suficiente para
desacreditar los certificados aludidos.
12.
Lo primero que conviene resaltar es que el argumento presentado en el fallo
para lastimar la fiabilidad de las certificaciones expedidas por el señor
Subgerente de Producción de la Imprenta, se basa sólo en el informe del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. No obstante, como puede apreciarse sin
dificultades, ese informe simplemente sugiere la “posible” existencia de
supuestas irregularidades en el proceso de publicación que plantea el
Ministerio. Su memorial no dice que estas irregularidades en efecto hayan
ocurrido, ni habla tampoco de hechos probados y ciertos. Es más, ni siquiera
identifica cuáles fueron los comportamientos o las omisiones a su juicio
indicativas de que hubo una irregularidad, ni mucho menos expone con base en
cuáles elementos plantean sus afirmaciones. En ese sentido, al fundamentarse en
el informe del Ministerio, la
Corte Constitucional no se apoya en pruebas reveladoras de las supuestas y
alegadas irregularidades.
13.
Ahora bien, ciertamente habría que darle algún grado suficiente de relevancia a
esa “posible” existencia de irregularidades. En consecuencia, no estamos
sosteniendo que comportamientos u omisiones anormales deban ser indiferentes
para el desenlace de las acciones públicas. Lo que ocurre es que es preciso
destacar que en el propio informe presentado por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público se aclara concretamente que ya concluyeron los dos procesos
disciplinarios contra el señor Subgerente de Producción de la
Imprenta, y que en ninguno de los dos fue sancionado. Así, en el adelantado
por la propia Imprenta, fue absuelto; y en el iniciado por la
Procuraduría, se profirió una resolución inhibitoria por falta de elementos de
juicio. Por ende, definitivamente resultaba imperativo aceptar que las pruebas
obrantes no sólo no prestan ningún soporte a la tesis de este fallo, según la
cual estas irregularidades eran predicables también de los actos de
certificación, sino que incluso contribuyen a desestimar esa hipótesis.
14.
Es más, el razonamiento probatorio de la
Corte para socavar la credibilidad de las certificaciones resulta infundado
porque se edifica sobre la base de una falacia por la división. En
efecto, la Sala predica injustificadamente de algunas de las partes del proceso
en sentido amplio (de las certificaciones) algo que a lo sumo podía predicar
fundadamente de todo el proceso de publicación. Es decir, que en este caso la
Corte cuando más presentó elementos para sostener la idea de una “posible” existencia
de irregularidades en el proceso de publicación (en el todo), pero en el
expediente definitivamente no obra ningún medio de prueba que permita sostener
fundadamente que todas y cada una de las partes del proceso presentaran algún
tipo de vicio o irregularidad, ni mucho menos constan pruebas de que el vicio
hubiese afectado puntualmente las certificaciones del Subgerente. Y como no
había motivos para predicar dichas irregularidades de las certificaciones del
Subgerente, debía dársele fe a lo que este aseveró, a saber: que la
Ley 1430 fue expedida en 2011, y no en 2010.
15.
Por otra parte, tal vez para evitar que ese error se multiplicara y extendiera
hacia todas las partes del proceso de publicación, la
Corte se limitó a dudar sólo de unas partes del proceso de publicación (las
certificaciones), y no de todas las demás. Así, no extendió la desconfianza
hacia otros actos que sin duda hicieron parte también de ese proceso, como por
ejemplo la inscripción en el Diario Oficial de la información, bendecida en
este fallo con una presunción de veracidad, y según la cual la fecha de
publicación de la ley demandada fue el 29 de diciembre de 2010.  Es decir, que
para no propagar la falacia por la división, la
Sala prefirió incurrir en otro error: la incoherencia.
16.
Así las cosas, la Sala tenía que llegar a una de tres conclusiones prima
facie: o bien no hubo irregularidades en el proceso de publicación de la
Ley; o bien las hubo pero no afectaron las certificaciones expedidas por el
Subgerente de Producción de la Imprenta; o bien las hubo y afectaron todas las
partes integrantes del proceso de publicación en sentido amplio de la
Ley 1430 de 2010, incluidas la consignación de la fecha de publicación de la
Ley en el Diario oficial, y las certificaciones del Subgerente de la
Imprenta. Cualquiera que hubiese sido la conclusión, lo cierto es que no había
razones suficientes para considerar que la
Ley fue expedida en el año 2010. Si lo primero, no había razones para dudar
del proceso ni de las certificaciones, y en consecuencia la presunción debía
juzgarse desvirtuada por estas. Si lo segundo, había razones para dudar del
proceso pero no de las certificaciones, y la presunción debía considerarse
destruida por estas. Si lo tercero, que en todo caso era la conclusión menos
plausible, habría existido una duda. Y ante la duda no sólo cabía apelar al
principio in dubio pro legislatoris (las dudas deben resolverse a favor
del legislador), sino también a otro que en este caso era incompatible con ese,
como es el in dubio pro libertate, y que en el ámbito fiscal se
traduciría en el in dubio magis contra fiscum est respondendum (en caso
de duda debe resolverse más bien contra el fisco), y de acuerdo con los cuales
los contribuyentes habrían debido ser liberados de la obligación tributaria que
consagra la norma acusada. ¿Cuál de estas alternativas suscribió la
Corte?
17.
Ninguna. Contra evidencias y razones sostuvo que había una presunción de
veracidad de que la Ley 1430 de 2010 se publicó en 2010, y que esta no podía
verse desvirtuada por las certificaciones del Subgerente de la
Imprenta (por más que estas fueran veraces) en vista de que el proceso tuvo “posible[s]”
irregularidades. Ese razonamiento tiene graves problemas, como quedó señalado.
En un asunto como este parece razonable interpretar que a la
Corte le pareció preciso acudir a una ficción jurídica, donde la
realidad es una, pero hay que obrar sin explicitarlo como si hubiese
sido otra, para evitar consecuencias indeseables.
18.
Y la verdad, en abstracto no nos oponemos al uso responsable de las ficciones
jurídicas pues hay ejemplos venerables del buen servicio que le han prestado a
la recta impartición de justicia.[17]
No obstante, como esta misma Corte lo ha establecido, el uso de las ficciones
debe ser “totalmente excepcional”, y tener como propósito evitar
decisiones genuinamente inaceptables, por lo absurdas o manifiestamente
desproporcionadas.[18]
Pero un caso como este no era excepcional, porque las consecuencias que se
seguían de aceptar la realidad jurídica no eran absurdas ni por completo
inaceptables, como antes lo mostramos.
19.
En este asunto lo más correcto era en consecuencia aceptar la realidad
debidamente probada y fallar de conformidad con el texto constitucional. Pero
para la mayoría esta opinión nuestra resultó “simplista”. Y en ese
sentido tuvo algo de razón, porque nuestra postura es simple. Con ello no se la
demerita, sino que por el contrario se le reconoce una virtud judicial: la
claridad. En cambio, al haberla descalificado por ser simple, la opinión
mayoritaria mostró ser proclive a sufrir el vicio de “complicación”, del
que hablaba Bentham, y que según éste es culpable de originar o agravar “todos
los males contrarios a los fines de la justicia: falta de certeza del Derecho
mismo o bien demoras innecesarias, gastos y vejaciones en su ejecución”. No
sobra entonces reivindicar esa buena idea de Bentham, de acuerdo con la cual “todo
el que desea ver reducidos estos males abriga el ferviente deseo de que la
virtud de la simplificación impere en el sistema jurídico y en el procedimiento
judicial”.[19]
20.
En definitiva, no sólo se utilizó una ficción jurídica cuando no había razones
para ello, sino que en pocos días esta misma Corte pasó de sostener en la
sentencia C-025 de 2012[20]
que no tenía competencia para resolver cuándo es publicada una Ley, a sostener
que sí la tiene para definir ese mismo punto. Así, quien vuelva en el futuro la
mirada sobre estos fallos, registrará sin duda con asombro que es posible que
una Corte sea competente y no lo sea para definir la fecha de publicación de
una Ley, y que una Ley sea publicada antes de publicarse. Con razón sostuvo la
mayoría que nuestra solución era simple. La que acogió la mayoría es, sin duda,
bastante compleja.
Fecha
ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
ACLARACIÓN
PARCIAL DE VOTO  DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
A LA
SENTENCIA C-076/12
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Oposición objetiva entre contenido de norma demandada
y lo dispuesto en la Constitución (Salvamento parcial de voto)
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD DE REFORMA TRIBUTARIA- Procedencia frente a la imposibilidad de encontrar
oposición objetiva de norma demandada y la
Constitución (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente D-8598
Demanda de inconstitucionalidad contra
la ley 1430 DE 2010
Actor: Sonia
Esther Osorio Vesga
Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto
No obstante que comparto las decisiones adoptadas en
la sentencia C-076 de 2012, he considerado pertinente aclarar mi voto en la
presente oportunidad por las razones que expongo a continuación:
1. En la sentencia C-025 de 2012 cuya ponencia estuvo
a mi cargo, la Corte dispuso inhibirse de emitir un
pronunciamiento de fondo en relación con la acusación formulada en contra de
los artículos 1, 10, 12 y 54 de la Ley 1430 de 2010.  El problema
jurídico examinado por la Corte en esa oportunidad consistía en determinar si
las normas demandadas de la Ley 1430 de 2010 desconocían el principio de
irretroactividad de la ley al ordenarse su aplicación desde el período 2011, no
obstante que la publicación de la ley habría ocurrido en los primeros días del
año 2011 y no el 29 de diciembre de 2010, tal y como se señalaba en la
Gaceta del Congreso.
La referida decisión fue adoptada indicando que a esta
Corporación no le correspondía adelantar el examen de la validez constitucional
de la operación administrativa de publicación de una ley, en tanto ello no
hacía parte de los trámites para su aprobación y cuyo control sí le
correspondería. Señaló en esa oportunidad:
“El control que le corresponde a la
Corte Constitucional, en los términos del artículo 241 de la
Carta Política, se dirige de manera específica a determinar la validez
constitucional material o formal de las leyes. Esta Corporación, se insiste, no
es competente para conocer de actos administrativos (como la orden de
promulgación de la ley) y menos aún, de operaciones administrativas (los hechos
de impresión y publicación del Diario Oficial). De igual manera, el examen del
procedimiento de formación de la ley que le corresponde a la
Corte, no comprende la operación administrativa de su publicación, como se
advierte del texto del artículo 157 de la
Constitución. La promulgación de la ley alude a su publicación en el Diario
Oficial, que, por lo general, determina el momento a partir del cual comienza a
regir, esto es, de su entrada en vigor en el ordenamiento jurídico. No es del
resorte de la Corte pronunciarse sobre la vigencia o eficacia de las leyes, ni
está llamada a declarar la fecha de su impresión y publicación en el Diario
Oficial.”
2. En la presente oportunidad y al
examinar el sexto cargo, la Corte desplegó un examen relativo al momento en que
fue publicada la ley 1430 de 2010 para, a partir de los resultados de tal
análisis, concluir que la disposición demandada no desconocía el artículo 338
de la Constitución conforme al cual las leyes que regulen contribuciones en las
que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período
determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después
de iniciar la vigencia de la respectiva ley.
3. La decisión de no separarme de la
decisión de exequibilidad adoptada en esta oportunidad por la
Corte y, en lugar de ello adoptar una decisión inhibitoria como la adoptada en
la sentencia C-025 de 2012, obedece a que no es posible encontrar una oposición
objetiva entre el término establecido en el artículo 1 de la ley 1430 de 2010 y
el artículo 338 de la Constitución que conduzca a sostener su inexequibilidad.
En efecto el texto del aparte demandado del artículo 1 no dispone que la ley
1430 deba aplicarse a hechos ocurridos durante el mismo período en el que
inició la vigencia de la disposición.
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-076 DE 2012
Referencia:
Expediente D-8598.
Demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad de
la Ley 1430 de 2010, “Por medio de la cual se dictan normas tributarias de
control y para la competitividad”. Actora: Sonia Esther Osorio Vesga.
Magistrado
Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
En esta oportunidad, la demanda de
inconstitucionalidad fue dirigida contra la totalidad de la Ley 1430 de 2010, y el fundamento central de la
acusación se refirió a un vicio de procedimiento, es decir, en términos
generales, no fue acusado de fondo el conjunto del articulado. Así quedó
sentado en el acápite de antecedentes de la sentencia C-076 de 2012, la cual,
por decisión de mayoría, que comparto en su integridad, declaró la
exequibilidad de la ley, teniendo en cuenta que:
(i) La Ley 1430 fue publicada en el Diario Oficial el
29 de diciembre de 2010, y por su naturaleza tributaria, el Legislador la
profirió para ser aplicada al periodo fiscal inmediatamente siguiente.
(ii) En virtud del artículo 160, constitucional, cada
Cámara está claramente facultada para incluir modificaciones y adiciones al
proyecto de ley inicialmente presentado, las cuales, después podrán someterse a
debate en las comisiones de conciliación, siempre y cuando los temas a los que
se refieran ya hubieren sido conocidos y analizados por la comisión
constitucional respectiva, situación que, en efecto, aconteció en esta
oportunidad.
(iii) Por consiguiente, no se encontró vulneración de
las normas constitucionales y orgánicas que regulan el procedimiento
legislativo porque sí se surtieron todos los debates y se respetó íntegramente
el principio de identidad flexible.
Sin embargo, con el respeto acostumbrado, estimo
necesario aclarar mi voto en el sentido de que la decisión de mayoría también
debió sustentarse en las siguientes consideraciones:
La
temporalidad de las normas en materia tributaria no tiene por objeto favorecer
a los deudores morosos, respecto de aquellos ciudadanos que, de forma cumplida,
pagan sus contribuciones, por cuanto, las mismas se encuentran regidas
principalmente por una trilogía constitucional de principios consagrados en el
inciso primero del artículo 363 de la Constitución:
(i)
El primer principio es la equidad tributaria que pondera la distribución de
cargas, beneficios y gravámenes entre los contribuyentes, teniendo en cuenta su
capacidad de pago.
(ii)
El segundo principio es la eficiencia tributaria que se funda en el equilibrio
entre el mayor recaudo con respecto al menor costo social para el
contribuyente.
(iii)
Y el tercer principio es la progresividad tributaria, la cual, procura el
análisis de la proporción entre la capacidad de contribución de las personas y
el aporte total que estas deben realizar.
También debe atenderse
la regla que informa como efecto jurídico general de la ley tributaria, que la
misma, no se aplicará con retroactividad, conforme a lo estatuido en el inciso
segundo, del artículo 363, constitucional, el cual, es concordante con el inciso 3o. del artículo 338 de la Constitución, que establece:
“Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en
las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período
determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después
de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.”
El mandato constitucional en mención efectivamente, también, está
relacionado con los derechos adquiridos como garantías de las situaciones
consolidadas jurídicamente, bajo el amparo de una ley anterior. Ello, no
niega, la evidente necesidad de adecuar la legislación tributaria a los
permanentes cambios de la economía y, a su vez, a las políticas fiscales
encaminadas a la consecución de los fines del Estado
Sin embargo, y en vista de que en la práctica se observa un
incumplimiento reiterado de las obligaciones tributarias por parte de los
contribuyentes, la Corte Constitucional, como guardiana de la integridad y
supremacía constitucional, bien podría hacer uso de sus facultades y señalar
los efectos de sus sentencias, optando, en tratándose de materia tributaria,
por atribuirle a sus fallos efectos ex nunc, es decir hacia el futuro,
en el entendido de que los contribuyentes actuaron de acuerdo a los principios
de buena fe y seguridad jurídica, o con el objeto de deshacer las
consecuencias nocivas, derivadas de la ocurrencia de situaciones contrarias a
los principios constitucionales de igualdad, equidad y progresividad
tributaria, acudir a los efectos ex tunc, puesto que, si bien es cierto, que por regla
general, las decisiones de esta Corte tienen efectos hacia el futuro, también
lo es que esos efectos pueden ser definidos en otro sentido por la propia
Corporación, en cumplimiento de su deber de pronunciarse de la forma que mejor preserve la realización de otros valores o
principios  de supremacía constitucional.
Fecha
ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1]
Lo anterior con base en que: “con un fallo de
inexequibilidad total se obtendría la no aplicación de las disposiciones
normativas incluidas en la ley demandada al período en vigencia con efecto
retroactivo, es decir, al periodo iniciado el 1 de enero de 2011 ni hacia el
futuro; mientras que con la eventual declaración de inexequibilidad, […]
se obtendría el beneficio de conservar el trabajo legislativo y dar aplicación
posterior al cuerpo normativo a los hechos gravables ocurridos a partir del
periodo iniciado el 1 de enero de 2012”.
[2]
Artículo 10 del decreto 2067 de 1991; y autos A-360 de 2006,
A-221 de 2005, A-055 y A-056 de 2003.
[3] En el mismo sentido se expresó la
Corte en la sentencia C-149 de 1993, en la que al interpretar el sentido del
artículo 338 de la Constitución concluyó que:
"El fundamento jurídico de las
aludidas limitaciones al poder del Congreso, las asambleas y los concejos no es
otro que el criterio de justicia, preconizado por la
Constitución desde su Preámbulo. Como en el caso de la imposición de
sanciones, la de tributos requiere la predeterminación de los mismos y de las
reglas exigibles a los contribuyentes a objeto de evitar el abuso del
gobernante y de permitir a quienes habrán de pagarlos la planeación de sus
propios presupuestos y la proyección de sus actividades tomando en
consideración la carga tributaria que les corresponderá asumir por razón de
ellas. La persona debe estar preparada para cancelar el impuesto y, por tanto,
sufre daño cuando la imposición de gravámenes cubre situaciones o hechos que ya
están fuera de su control y previsión.”
Este principio de decisión puede
encontrarse, además, en la sentencia C-185 de 1997
[4] En
este sentido un apartado de la decisión consagra:
“Si una norma beneficia al contribuyente,
evitando que se aumenten sus cargas, en forma general, por razones de justicia
y equidad, sí puede aplicarse en el mismo período sin quebrantar el artículo
338 de la Constitución. La prohibición contenida en esta norma está encaminada
a impedir que se aumenten las cargas al contribuyente, modificando las
regulaciones en relación con períodos vencidos o en curso. La razón de la
prohibición es elemental: el que el Estado no pueda modificar la tributación
con efectos retroactivos, con perjuicio de los contribuyentes de buena fe.”
[5] Un
aparte de la sentencia C-1251 de 2001 señaló:
“Ciertamente, aún admitiendo
que el impuesto de renta es un impuesto de período y que como tal le sería
aplicable el mandato del artículo 338 Superior, en virtud del cual las leyes,
ordenanzas o acuerdos que regulen sus aspectos estructurales sólo pueden
aplicarse a partir del período que comience después de iniciar su vigencia, no
existe ningún problema en que la medida contenida en el artículo 1° de la
Ley 601 de 2000 sea aplicada en el periodo fiscal en el cual comenzó a regir
este ordenamiento legal, toda vez que al haber eliminado la actualización
automática del avalúo catastral con referencia al índice de precios al
consumidor, el impuesto a pagar a partir del año gravable de 2000 resulta ser
más equitativo, dada la actual situación del mercado inmobiliario.”
[6]
En este sentido, además de reiterar lo previsto en las sentencias antes
mencionadas, se consagra en la sentencia C-625 de 2003:”Como
puede observarse la Corte ha aceptado que excepcionalmente si una norma
beneficia al contribuyente puede aplicarse al mismo período por razones de
justicia y equidad”
[7] En este sentido, un aparte de la sentencia C-430 de 2009 consagró:
“[E]n materia
tributaria esta elasticidad se encuentra limitada por el artículo 363 Superior
que establece de manera perentoria que las leyes tributarias no se aplican con
retroactividad -sin diferenciar si son o no favorables al
contribuyente[7]- y el artículo 338 Superior, según el cual tratándose de leyes que regulen
contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos
durante un período determinado, sólo pueden aplicarse a partir del período que
comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, con lo cual se proscribe de manera categórica cualquier efecto hacia el pasado.
La
irretroactividad de las normas jurídicas tributarias se respalda
tradicionalmente en el concepto de seguridad jurídica, de manera que la
norma impositiva tenga un carácter previo a la producción de los hechos que
regula, con el fin de que su alcance pueda ser conocido por los destinatarios
de la norma y por los eventuales realizadores de los hechos generadores del
gravamen, evitando de esta manera que los sujetos pasivos de la obligación
tributaria y, aún los beneficiarios del gravamen, puedan ser tomados por
sorpresa, lo que a su turno garantiza la realización del principio de
legalidad, a partir del cual se amparan los hechos causados y consolidados bajo
el imperio de una norma jurídica.” –negrilla ausente en texto original-
[8]
Gaceta del Congreso, n. 37, 16 de febrero de 2009, p. 8.
[9] El artículo 161 de la
Constitución, modificado por el artículo 9 del Acto Legislativo 01 de 2003,
establece: “Cuando surgieren
discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán
comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y
Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los
textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría.
Previa publicación por lo menos con un día
de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las
respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste
la diferencia, se considera negado el proyecto”.
[10]
Por ejemplo, las sentencias C-179 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) y
C-688 de 2002 (MP.  Rodrigo Escobar Gil).
[11]
MP. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán
Sierra. (SV y AV. Alfredo Beltrán sierra y Clara Inés Vargas Hernández).
Reiterada en la sentencia C-1053 de 2005 (MP. Álvaro Tafur Galvis).
[12] Poner nombre a un
salvamento de voto es una suerte de homenaje al difunto Magistrado Ciro
Angarita Barón, quien acostumbraba a hacerlo. Entre otros, cabe recordar  ‘En
defensa de la normalidad que los colombianos hemos decidido construir’ (a
la sentencia C-004 de 1992), ‘Palabras, palabras ¿flatus vocis?’ (a la
sentencia T-407 de 1992), ‘Del dicho al hecho’ (a la sentencia T-418 de
1992), ‘Palabras inútiles’ (a la sentencia T-438 de 1992), ‘Otro
escarnio irrefragable’ (a la sentencia T-462 de 1992), ‘Justicia
constitucional y formalismo procesal’ (a la sentencia T-614 de 1992).
[13] Oficio 1600-034-11 de la
Imprenta Nacional, expedido el 10 de febrero de 2011. Folio 30 del expediente.
[14]
Oficio 1600-122-11 de la
Imprenta Nacional, expedido el 12 de mayo de 2011. Folio 34 del expediente.
[15]
Oficio 1600-034-11 de la
Imprenta Nacional, expedido el 10 de febrero de 2011. Folio 30 del expediente.
[16]
Ver su voto disidente en el caso Panhandle Oil Co. vs. Mississippi ex Rel.
Knox, 277 U.S. 218 (1928).
[17]
Ver, por ejemplo, las que refiere Perelman,
Chaïm: La lógica jurídica y la
nueva retórica, Trad. Luis Diez-Picazo, Madrid, Civitas, p. 88 y ss.
[18] Sentencia T-669 de 1996
(MP. Alejandro Martínez Caballero). En esa ocasión, la
Corte admitió acertadamente haber esgrimido una ficción jurídica, sólo con el
fin de lograr una solución equilibrada a una difícil tensión constitucional.
[19] Bentham,
J.: Falacias políticas, Trad. Javier Ballarín, Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales, 1990, pp. 182 y s.
[20] (MP.
Mauricio González Cuervo. SV. María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio
Palacio y Nilson Pinilla Pinilla).