T-404-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-404/14
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Procedencia excepcional como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable
En el caso específico de la acción de tutela contra actos
administrativos de carácter particular y concreto, este Tribunal ha
puntualizado que, en principio, es improcedente, en tanto la persona cuenta con
otro medio de defensa judicial, como lo es la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. Incluso, el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé en sus artículos 229 y
siguientes la posibilidad de solicitar la suspensión provisional del acto
administrativo para evitar la vulneración de los derechos fundamentales. No
obstante, se ha sostenido que, de manera excepcional, la tutela procede contra
los actos de dicha naturaleza bajo dos supuestos: (i) como mecanismo
transitorio, en los eventos en que se pretenda evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable; y (ii) como mecanismo definitivo, cuando la acción judicial
ordinaria no sea idónea o eficaz para la protección de los bienes jurídicos en
juego.
NOTIFICACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE
CONTENIDO PARTICULAR-Jurisprudencia
constitucional
DERECHO
FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Jurisprudencia constitucional
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Importancia de la notificación de los
actos administrativos de carácter particular y concreto
El derecho al debido proceso administrativo ha sido consagrado como la
garantía constitucional que tiene toda persona a un proceso justo que se
desarrolle con observancia de los requisitos impuestos por el legislador, de
tal forma que se garantice la validez de las actuaciones de la administración,
la seguridad jurídica y el derecho de defensa de los administrados. Una de las
maneras de cumplir con ello, es a través de las notificaciones de los actos
administrativos, que pretende poner en conocimiento de las partes o terceros
interesados lo decidido por la autoridad, permitiéndole así conocer el preciso
momento en que la decisión le es oponible y a partir del cual puede ejercer el
derecho de defensa y contradicción.
LEGALIZACION CONCESIONES DE EXPLOTACION DE
MINERIA TRADICIONAL-Trámite de
notificación en el procedimiento de legalización
LEGALIZACION CONCESIONES DE EXPLOTACION DE
MINERIA TRADICIONAL-Vulneración
por irregularidad en notificación de actos administrativos en proceso de
legalización de minería tradicional
La falta o irregularidad de la notificación de los actos
administrativos trae como consecuencia la ineficacia de los mismos, en tanto en
virtud del principio de publicidad se hace inoponible cualquier decisión de
determinada autoridad administrativa que no es puesta en conocimiento de las
partes y de los terceros interesados bajo los estrictos requisitos establecidos
por el legislador.  En
el caso objeto de estudio, la irregularidad se abrió paso ante la falta de
notificación de la decisión al accionante, que fue la persona autorizada por
los solicitantes para realizar los trámites y actuaciones ante la autoridad
minera. Si bien tal autorización no era válida para los trámites mineros o para
impugnar las decisiones de las autoridades, sí tenía efectos para los trámites
de notificación personal por intermedio de otra persona, toda vez que para ello
el legislador no exige la calidad de abogado titulado o las notas de
presentación personal.
Referencia:
expediente T-4228203
Acción
de tutela interpuesta por el señor Néstor Leoncio Hernández Valero en contra de
la Agencia Nacional de Minería.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C., veintiséis
(26) de junio de dos mil catorce (2014)
La Sala Quinta de Revisión de tutelas de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Andrés Mutis
Vanegas (E), Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo de tutela emitido por la
Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que confirmó el proferido por la
Sección Primera del Tribunal Administrativo de Bucaramanga, en la acción de
tutela instaurada por el señor Néstor Leoncio Hernández
Valero en contra de la Agencia Nacional de Minería.
I. ANTECEDENTES
El señor Néstor Leoncio Hernández Valero interpuso acción de
tutela como mecanismo transitorio con el fin de que se suspendan los efectos de
la Resolución núm. 002200 del 25 de abril de 2013, expedida por la Vicepresidencia de Contratación y Titulación de la
Agencia Nacional de Minería, mientras se surte el respectivo proceso ante la
jurisdicción contencioso administrativa, por considerar que a través del
mencionado acto administrativo fueron vulnerados sus derechos fundamentales al
debido proceso y a la defensa. Para fundamentar su pretensión relató los
siguientes:
1. Hechos.
1.1. El
3 de mayo de 2010, los señores Leoncio Hernández Amaya, Tiberio Torres Arévalo,
Constantino Torres Arévalo y Joaquín Sierra Martínez radicaron una solicitud de
legalización de minería tradicional ante el entonces Instituto Colombiano de
Geología y Minería -Ingeominas-, siendo asignado al expediente la placa núm.
LE3-15531X.
1.2. En el
memorial de radicación los solicitantes designaron al señor Néstor Leoncio Hernández Valero para firmar cualquier decisión y ejercer la
representación ante las autoridades mineras.
1.3. En el
transcurso del trámite, a través de escrito radicado el 20 de octubre de 2010, el
señor Néstor Leoncio Hernández Valero informó sobre el cambio de dirección para
efecto de las notificaciones.
1.4. Mediante
Resolución núm. 001049 del 17 de mayo de 2011, Ingeominas rechazó la solicitud
de legalización de minería tradicional por considerar que la misma “se
superpone totalmente con un área de exclusión de la actividad minera ‘RESERVA
FORESTAL-ZONA DE PROTECCIÓN-CORPOCHIVOR’”. En la parte resolutiva del acto
administrativo se dispuso lo siguiente:
“ARTÍCULO
PRIMERO: Rechazar la solicitud de legalización de minería tradicional No.
LE3-15531X, presentada por los señores Leoncio
Hernández Amaya, Tiberio Torres Arévalo, Constantino Torres Arévalo y Joaquín
Sierra Martínez, para la explotación de un yacimiento calificado
técnicamente como CARBÓN TÉRMICO, ubicado en la jurisdicción de los municipios
de CHINAVITA Y UMBITA departamento de BOYACÁ, por las razones expuestas en la
parte motiva del presente proveído”.
(…)
ARTÍCULO
TERCERO: Notificar personalmente el presente acto administrativo a través del
grupo de Información y Atención al Minero, al Representante Legal de los
solicitantes el señor NESTOR L. HERNANDEZ VALERO o en su defecto, mediante
edicto (…)”. (Resaltado fuera de texto).
1.5. El 9
de agosto de 2009 el señor Constantino Torres Arévalo presentó recurso de
reposición contra la anterior decisión, el cual fue resuelto mediante la
Resolución núm. 002200 del 25 de abril de 2013. En este acto administrativo la
Agencia Nacional de Minería revocó la
Resolución núm. 001049 de 2011 y rechazó nuevamente la solicitud de
legalización de minería tradicional, esta vez, bajo el argumento de existir “una
nueva causal de rechazo en el área técnica”.
1.5.1. Previo
a analizar el asunto de fondo, la Agencia hizo referencia al poder especial de
representación otorgado al señor Hernández Valero. Citó el artículo 52 del Código
Contencioso Administrativo referente a los requisitos para interponer recursos,
según el cual “(…) Solo
los abogados en ejercicio podrán ser apoderados; si el recurrente obra como
agente oficioso, deberá acreditar esa misma calidad de abogado en ejercicio, y
ofrecer prestar la caución que se le señale para garantizar que la persona por
quien obra ratificará su actuación dentro del término de tres (3) meses; si no
hay ratificación, ocurrirá la perención, se hará efectiva la caución y se
archivará el expediente”.
Asimismo, hizo
referencia al artículo 270 del Código de Minas que regula la presentación de la
propuesta del contrato de concesión, según el cual “Toda actuación o
intervención del interesado o de terceros en los trámites mineros podrá hacerse
directamente o por medio de abogado titulado con tarjeta profesional”.
1.5.2. Con
base en la referida normatividad la Agencia concluyó que el poder otorgado al
señor Hernández Valero no cumplió las formalidades de rigor, toda vez que no se
demostró su calidad de abogado titulado y, además, porque el oficio no contó
con las respectivas notas de presentación personal, ante notario o ante la
autoridad minera. Explicó que “para lo único que tienen efecto dichos
oficios, es para trámites de notificación personal, puesto que esta puede ser
delegada en oficio simple y a cualquier persona natural mayor de edad”. Con
base en las consideraciones previamente descritas, dispuso en la parte
resolutiva:
“ARTÍCULO
SEGUNDO.- RECHAZAR la solicitud de legalización de minería tradicional No.
LE3-15531X, presentada por los señores Leoncio
Hernández Amaya, Tiberio Torres Arévalo, Constantino Torres Arévalo y Joaquín
Sierra Martínez, para la explotación de un yacimiento calificado
técnicamente como CARBÓN TÉRMICO, ubicado en la jurisdicción de los municipios
de CHINAVITA Y ÚMBITA departamento de BOYACÁ, por las razones expuestas en la
parte motiva de la presente resolución.
(…)
ARTÍCULO
CUARTO.- Notificar personalmente del presente acto administrativo a los
señores Leoncio Hernández Amaya, Tiberio
Torres Arévalo, Constantino Torres Arévalo y Joaquín Sierra Martínez, a través del Grupo de Información y
Atención al Minero de la Vicepresidencia de Contratación y Titulación o en su
defecto procédase a la notificación mediante edicto”. (Resaltado fuera de texto).
1.6. De
esta manera, el señor Hernández Valero instauró acción de tutela por considerar
que la Agencia Nacional de Minería vulneró sus derechos al debido proceso y a
la defensa, al omitir notificarlo de esta última actuación administrativa
cuando en otra oportunidad ya le había sido reconocida la calidad de
representante. A su juicio, tal circunstancia generó que no fuera posible hacer
uso del recurso de reposición en vía gubernativa y que ahora la única instancia
para controvertir el acto sea la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
De igual
forma, aclaró que la tutela fue interpuesta como mecanismo transitorio, no con
el ánimo de controvertir la legalidad del acto, sino con el objeto de suspender
los efectos que se derivan del mismo, que traen la interrupción de la actividad
minera por parte de los solicitantes, quienes dependen de los recursos
económicos provenientes de la explotación de carbón.
1.7. Como
consecuencia, solicita que se ordene a la
Agencia Nacional de Minería suspender provisionalmente la aplicación de la
Resolución núm. 002200 del 25 de abril de 2013, de conformidad con lo
establecido en el artículo 7° del Decreto 2591 de 1991 o, en su defecto,
ordenar que no se aplique en virtud de lo dispuesto en el artículo 8° de la
misma normatividad, mientras se surte el proceso respectivo ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
2.
Contestación de la entidad accionada.
2.1. El
representante legal de la Agencia Nacional de Minería informó que a folio 2 del
expediente núm. LE3-15531X consta el documento donde los peticionarios
designaron como representante al señor Hernández Valero para firmar cualquier
decisión y ejercer la representación ante la
Autoridad Minera. Sin embargo, explicó que no se acreditó la calidad de
abogado titulado del señor Hernández y por lo mismo, no contaba con la facultad
para intervenir en los trámites mineros, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 270 del Código de Minas.
Manifestó
que en la Resolución núm. 002200 de 2013 dejó claro a los solicitantes mineros
que el señor Hernández Valero no se encontraba facultado para ejercer la
representación legal ante la autoridad minera, razón por la cual ordenó en
dicho acto administrativo notificar únicamente a los señores Leoncio Hernández
Amaya, Tiberio Torres Arévalo, Constantino Torres Arévalo y Joaquín Sierrra
Martínez.
2.2. En lo
referente a la afirmación del accionante según la cual la autoridad minera ya
había reconocido de manera expresa la calidad de representante, adujo
nuevamente que el señor Hernández Valero no contaba con los requisitos para
ejercer tal representación. Además, señaló que si bien en la
Resolución núm. 001049 de 2011 se mencionó, para efectos de la notificación,
que el actor era el representante legal, tal decisión fue revocada mediante la
Resolución núm. 00220 de 2013, donde se mencionó que tal poder no gozaba de
los presupuestos legales para ejercerla.
2.3.
Finalmente, refiere que no se encuentran demostrados los requisitos de procedibilidad
de la acción de tutela, en tanto el accionante cuenta con otros mecanismos de
defensa judicial, como las acciones contenciosas administrativas contra los
actos que deciden de forma definitiva situaciones de carácter particular.
3. Decisiones objeto
de revisión constitucional.
3.1. Primera instancia
La Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, mediante sentencia de veintisiete (27) de septiembre de 2013,
negó el amparo solicitado al considerar que no se acreditó la existencia de un
perjuicio irremediable que, de no resultar protegido por vía judicial de manera
inmediata, “perdería todo el valor subjetivo que representa para su titular”.
Agregó que la
acción de tutela no puede reemplazar las figuras procesales destinadas a
obtener la protección de sus derechos, ni subsanar la negligencia de las partes
en hacer uso de los mismos dentro de los términos legalmente establecidos para
ello.
3.2.
Impugnación
Mediante
escritos del 5 y 15 de noviembre de 2013, el señor Hernández Valero citó los
artículos 66[1] y 67[2] del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)
referentes a la notificación de los actos administrativos de carácter
particular y concreto. Señaló que en la solicitud de legalización de minería,
donde a la vez fue otorgado el poder de representación por parte de los
peticionarios, consta la correspondiente presentación personal ante la
autoridad minera, por lo cual era la persona debidamente autorizada por los
interesados para realizar los actos de notificación personal.
Mencionó que
los solicitantes lo facultaron para que los representara ante las autoridades
mineras, precisamente porque se encuentran en una zona rural del Municipio de
Úmbita (Boyacá), donde se les dificulta recibir las comunicaciones expedidas
durante el trámite.
Explicó que la
autoridad minera, al reconocer la calidad de representante en la
Resolución núm. 001049 de 2011, generó una situación frente a los
administrados de confianza legítima que impide que la administración actúe de
manera sorpresiva desconociendo actuaciones preexistentes que gozan de
presunción de legalidad.
3.3.
Segunda instancia
La Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante
sentencia de veintiuno (21) de noviembre de 2013 confirmó el fallo de primera
instancia, al no encontrar constancia que evidencie la existencia de un daño o
amenaza de carácter irremediable y que afecte a nivel general a toda la
población del sector donde ocurría la exploración y explotación minera.
Adicionalmente,
explicó que el actor no ostenta la calidad de abogado, razón por la cual no
puede representar legalmente a los solicitantes y agregó, que a pesar del
reconocimiento de representación del actor por parte de los solicitantes, no se
acreditó la condición de abogado como lo exige el inciso 2° del artículo 270
del Código de Minas, ni demostró ser representante de una asociación o
comunidad de minorías étnicas.
4. Pruebas.
Entre las
pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela la Sala destaca las
siguientes:
- Fotocopia
de la solicitud de legalización de minería tradicional o de hecho radicada ante
Ingeominas el 3 de mayo de 2010. (Cuaderno original, folios 9
a 11).
- Fotocopia
del escrito radicado el 20 de octubre de 2010 mediante el cual le fue informado
a Ingeominas el cambio de dirección para notificaciones y correspondencia.
(Cuaderno original, folio 13).
- Fotocopia
de la Resolución núm. 001049 de 2010, por la cual se rechaza y se archiva la
solicitud de legalización de minería tradicional. (Cuaderno original, folios 14
y 15).
- Fotocopia
de la Resolución núm. 002200 de 2013, por medio de la cual se resuelve el
recurso de reposición interpuesto contra la
Resolución núm. 001049 de 2011. (Cuaderno original, folios 19
a 28).
5. Trámite surtido ante la
Corte Constitucional.
5.1. Teniendo
en cuenta que el señor Néstor Leoncio Hernández Valero solicita la protección
del derecho fundamental al debido proceso, ante la presunta omisión por parte
de la Agencia Nacional de Minería de notificar la resolución núm. 002200 del 25
de abril de 2013, mediante la cual resolvió el recurso de reposición dentro del
procedimiento de legalización de minería tradicional, la
Corte practicó las siguientes pruebas:
(i) Solicitó
a la Agencia Nacional de Minería que informara si la citada resolución fue
notificada al señor Néstor Leoncio Hernández Valero, considerando que en ella
se decidió, entre otros, el asunto de la representación que venía siendo
ejercida por este dentro de la referida petición.
(ii) En la
Resolución núm. 002200 de 2013 la entidad manifiesta que el escrito de
solicitud de legalización de minería no cuenta con las respectivas notas de
presentación personal por parte del señor Néstor Leoncio Hernández Valero, ante
notario o ante la autoridad minera. Sin embargo, el accionante asegura que
dicho trámite sí se realizó ante esa autoridad. Por lo anterior, la
Sala pidió la copia auténtica de la solicitud así como las actuaciones que
permitieran aclarar tal circunstancia.
5.2. En
virtud del anterior requerimiento, la
Agencia Nacional de Minería informó a este Despacho:
(i) “Efectivamente
la Resolución núm. 002200 del 25 de abril de 2013 fue notificada conforme a lo
dispuesto en el artículo 4 de la misma y de acuerdo a lo que consta en el
oficio dirigido a los señores Leoncio Hernández Amaya, Constantino Torres
Arévalo, Tiberio Torres y Joaquín Sierra Hernández con radicado 20132120115461
de fecha 03 de mayo de 2013, enviado a través de la empresa de correo
certificado 4-72 con número de guía RN014205653CO, a la dirección aportada por
los solicitantes que corresponde a la
Carrera 6 # 6-71 del municipio de Úmbita (Boyacá) y recibido por la señora
María Consuelo Hernández (…)”.
(ii) “Adjunto
al presente oficio se encuentra copia auténtica de la solicitud de legalización
de minería tradicional o de hecho, de pequeña minería, allegada a Ingeominas el
día 03 de mayo de 2014 (sic) y suscrita por los señores Leoncio Hernández
Amaya, Constantino Torres Arévalo, Tiberio Torres, Joaquín Sierra Hernández y
Néstor Leoncio Hernández Valero (en calidad de representante, con nota de
representación personal)”[3].
5.3. Para
el efecto, la entidad requerida anexó: (i) copia auténtica de la solicitud
radicada el 3 de mayo de 2010; (ii) copia auténtica de la
Resolución núm. 002200 de 2013, con sus respectivas constancias de
notificación personal y por edicto; y (iii) copia auténtica de la constancia de
ejecutoria de dicho acto administrativo expedida por la
Coordinadora del Grupo de Información y Atención al Minero.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.
Competencia.
Esta Sala es
competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y 31 a 36 del Decreto ley 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y
planteamiento del problema jurídico.
2.1. Los señores Leoncio Hernández Amaya, Tiberio Torres
Arévalo, Constantino Torres Arévalo y Joaquín Sierra Martínez radicaron solicitud
de legalización de minería tradicional ante Ingeominas, documento en el cual
designaron al señor Néstor Leoncio Hernández para firmar cualquier decisión y
ejercer la representación ante las autoridades mineras.
Mediante la
Resolución núm. 001049 de 2011 dicha entidad rechazó la solicitud por tratarse
de una zona de reserva forestal, decisión que fue notificada al accionante.
Posteriormente, la
Agencia Nacional de Minería al conocer el recurso de reposición que presentara
uno de los interesados, por medio de la
Resolución núm. 002200 de 2013 rechazó la solicitud de legalización de minería
tradicional por no cumplir con los requisitos exigidos en la normatividad
vigente. Además, determinó que el poder otorgado al actor no cumplió con las
formalidades que exige la ley –artículos 52 del Código Contencioso
Administrativo y 270 del Código de Minas-, por cuanto no ostentaba la calidad
de abogado. Por esa razón, la decisión fue notificada únicamente a los solicitantes.
Por lo anterior, el señor Hernández Valero interpuso
acción de tutela en contra de la
Agencia Nacional de Minería, al considerar que la falta de notificación de la
última actuación administrativa le impidió hacer uso de los recursos que
procedían contra la decisión.
2.2. Con base en los hechos descritos, corresponde a esta
Sala de Revisión resolver los siguientes problemas jurídicos:
(i) ¿Vulnera la
Agencia Nacional de Minería el derecho fundamental al debido proceso
administrativo de una persona a quien inicialmente le fue reconocida la calidad
de representante de los solicitantes dentro del procedimiento de legalización
de minería tradicional, al resolver posteriormente que no ostentaba dicha calidad
por no ser abogado titulado y porque la autorización no contaba con las notas
de presentación personal ante notario o ante la autoridad minera?
(ii) ¿Debió la entidad accionada informarle a esa persona
que ya no se tendría como parte legitimada dentro del procedimiento de
legalización de minería tradicional, con el fin de que pudiera controvertir
dicha decisión o hacer uso de los recursos que hubieran para ello?
2.3. Con el fin de dar respuesta
a los anteriores interrogantes la Corte se pronunciará sobre los siguientes
aspectos: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos
administrativos; (ii) el derecho al debido proceso administrativo. Notificación
de los actos administrativos de carácter particular y concreto; y (iii) el
trámite de notificación en los procedimientos de legalización de minería
tradicional. Con base en ello, (iv) resolverá el caso concreto.
3. La procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos
administrativos de carácter particular y concreto.
3.1.
El artículo 86 de la Constitución Política[4] prevé la acción
de tutela como un mecanismo constitucional para la defensa inmediata de los
derechos fundamentales de toda persona, cuando estos resulten amenazados o
vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública. La misma
norma dispone que ese instrumento de amparo es de carácter subsidiario y
residual, lo que significa que procede solo en los casos en que el ciudadano no
cuente con otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos.
La
citada disposición establece una excepción a dicho carácter subsidiario, al
señalar que la acción de tutela sería procedente, aun cuando el accionante
cuente con otra vía judicial, en los casos en que se instaure como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable[5].
Asimismo, el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 adiciona otra
excepción según la cual la acción de tutela es procedente cuando el mecanismo
no sea eficaz, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el
solicitante.
3.2.
La jurisprudencia de esta corporación ha desarrollado esta última excepción al
principio de subsidiariedad, al disponer que la acción de tutela procede como mecanismo
definitivo de protección, en los eventos en que si bien el actor cuenta con
otras instancias judiciales para la protección de sus derechos, estos últimos
no son idóneos ni eficaces para tal fin[6].
Sin
embargo, la Corte no quiso significar con ello que sea posible desplazar los
mecanismos ordinarios dispuestos por el legislador para la protección de los
derechos fundamentales, ni permitir que la acción de tutela se convierta en un
mecanismo paralelo o ajeno a las vías alternas con que cuentan los ciudadanos
como medios de defensa. Una interpretación de este tipo acarrearía desfigurar
el papel institucional de la acción de tutela como mecanismo subsidiario para
la protección y negar el papel del juez ordinario en idéntica tarea[7].
En
ese sentido, es preciso que los jueces constitucionales estudien las
particularidades propias de cada caso concreto para determinar la idoneidad y
eficacia del mecanismo judicial alterno, más allá de la simple existencia del
mismo y sin olvidar que con ello no puede suplantarse la competencia del juez
ordinario. Sobre el particular, se ha dicho lo siguiente:
“Sin embargo, y con el primordial objetivo de
preservar la eficacia de la acción de tutela como mecanismo de protección
jurídica de los derechos fundamentales, en numerosas ocasiones y de manera
constante se ha manifestado por la jurisprudencia constitucional que es
necesario realizar un análisis sustancial, y no simplemente formal, al evaluar
la existencia de mecanismos ordinarios para la protección del derecho
fundamental vulnerado o amenazado. En este sentido se ha insistido en que
dicha evaluación no debe observar únicamente que el ordenamiento prevea la
existencia de recursos o acciones para la solución por la vía jurídica de
determinada situación, sino que en el contexto concreto dicha solución
sea eficaz en la protección del derecho fundamental comprometido”[8] (Negrita
fuera de texto).
3.3.
En el caso específico de la acción de tutela contra actos administrativos de
carácter particular y concreto, este Tribunal ha puntualizado que, en
principio, es improcedente, en tanto la persona cuenta con otro medio de
defensa judicial, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho. Incluso, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo prevé en sus artículos 229 y siguientes la posibilidad de
solicitar la suspensión provisional del acto administrativo para evitar la
vulneración de los derechos fundamentales.
No
obstante, se ha sostenido que, de manera excepcional, la tutela procede contra los
actos de dicha naturaleza bajo dos supuestos: (i) como mecanismo transitorio, en
los eventos en que se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable; y (ii) como mecanismo definitivo, cuando la acción judicial
ordinaria no sea idónea o eficaz para la protección de los bienes jurídicos en
juego[9].
Tratándose
de la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio, ha dicho la
Corte que procederá “contra las actuaciones administrativas, cuando se
pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable, caso en el cual
el juez constitucional podrá suspender la aplicación del acto administrativo,
mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo”[10]. En
cuanto a su procedencia como mecanismo definitivo, ha sostenido que en
determinados casos, las acciones ordinarias como la de nulidad y
restablecimiento del derecho “retardan la protección de los derechos
fundamentales de los actores (…) y carecen, por la forma en que están
estructurados los procesos, de la capacidad de brindar un remedio integral para
la violación de los derechos del accionante”[11].
3.4.
En definitiva, la acción de tutela fue instituida para proteger los derechos
fundamentales de manera inmediata, por regla general, en los eventos en que la
persona no cuente con otro medio de defensa judicial. Sin embargo,
excepcionalmente, tal mecanismo es procedente cuando a pesar de contar con
otras vías judiciales se pretende evitar la causación de un perjuicio
irremediable o aquellas no son idóneas ni eficaces para garantizar de manera
efectiva el derecho amenazado o conculcado.
4. Derecho al debido proceso administrativo. Notificación de los actos
administrativos de carácter particular y concreto.
4.1.
Derecho fundamental al debido proceso administrativo.
El
artículo 29 de la
Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso el
cual, según el precepto, “se aplicará a todas las actuaciones judiciales y
administrativas”. La jurisprudencia constitucional ha decantado el alcance
del derecho fundamental al debido proceso como el deber de las autoridades,
tanto judiciales como administrativas, de respetar y garantizar el ejercicio de
los derechos de defensa y contradicción[12]. Así mismo, lo
ha definido como un principio inherente al Estado de Derecho que “posee una
estructura compleja y se compone por un plexo de garantías que operan como
defensa de la autonomía y libertad del ciudadano, límites al ejercicio del
poder público y barrera de contención a la arbitrariedad”[13].
Específicamente,
sobre el derecho al debido proceso administrativo la
Corte desde sus inicios, ha definido su alcance explicando que con la
Carta de 1991 se produjo una innovación al elevar a rango de fundamental un
derecho tradicionalmente de rango legal. En el texto superior anterior ese
derecho buscaba inicialmente asegurar la libertad física extendiéndose
posteriormente a procesos de naturaleza no criminal y demás formas propias de
cada juicio. Con la nueva Constitución se amplió su ámbito garantizador con el
deber de consultar el principio de legalidad en las actuaciones judiciales y en
adelante las administrativas[14].
Dicha
extensión a las actuaciones administrativas busca garantizar la correcta
producción de los actos administrativos y comprende “todo el ejercicio que debe
desarrollar la administración pública en la realización de sus objetivos y
fines estatales, lo que implica que cobija todas las manifestaciones en cuanto
a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que presenten los
particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada
entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa
ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las
providencias administrativas, cuando crea el particular que a través de ellas
se hayan afectado sus intereses”[15].
De ese
modo, el debido proceso administrativo ha sido definido como un conjunto
complejo de condiciones que le impone la ley a la administración y que se
materializa en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la
autoridad administrativa[16], a través de los
cuales se pretende asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, la
validez de sus propias actuaciones y la garantía del derecho a la seguridad
jurídica y a la defensa de los administrados[17].
Con base en ello, la
Corte ha expresado que con la
garantía del derecho al debido proceso administrativo se materializan a su vez
otras prerrogativas constitucionales, tales como: (i) el principio de
legalidad; (ii) el acceso a la jurisdicción y a la tutela judicial efectiva de
los derechos humanos; (iii) a que se adelante
por la autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de cada
juicio definidas por el legislador; (iv) a que no se presenten dilaciones
injustificadas; (v) el derecho de
defensa y contradicción; (vi) el derecho de impugnación; y (vii) la
publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en los procedimientos[18],
entre otras. Estas garantías se interrelacionan, de tal forma que no pueden
ser aplicadas de manera aislada en los procesos judiciales o administrativos,
por ejemplo, el principio de publicidad constituye una condición para el
ejercicio del derecho de defensa[19].
4.2.
Importancia de la notificación de los actos administrativos de carácter
particular y concreto.
Los actos administrativos han sido definidos como
“la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada
por la administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de
la potestad reglamentaria”[20]. Así
mismo, la doctrina ha precisado que “son las manifestaciones de la voluntad
de la administración tendentes a modificar el ordenamiento jurídico, es decir,
a producir efectos jurídicos”[21].
Esa manifestación de voluntad se evidencia de
diversas formas y por ello la doctrina y la jurisprudencia han catalogado las
decisiones de las autoridades administrativas, entre otras, como actos
administrativos de carácter general y actos administrativos de carácter
particular. Los primeros, “son aquellos en los que los supuestos
normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y
concreta, y por lo tanto versados a una pluralidad indeterminada de personas;
es decir, a todas aquellas que se encuentren comprendidas en tales parámetros”[22].
En tanto los segundos, “son de contenido específico y concreto; producen
situaciones y crean efectos individualmente considerados”[23].
Para garantizar a las partes o a terceros
interesados el conocimiento de lo decidido por determinada autoridad
administrativa, el legislador estableció las diversas formas de notificación aplicables
a cada una de las clases de acto administrativo referidas. La
Corte ha resaltado en numerosas providencias la importancia del trámite de
notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto. Al
respecto, ha señalado:
“La notificación es el acto
material de comunicación por medio del cual se ponen en conocimiento de las
partes o terceros interesados los actos de particulares o las decisiones
proferidas por la autoridad pública. La notificación tiene como
finalidad garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación
administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los
principios de publicidad, de contradicción y, en especial, de que se prevenga
que alguien pueda ser condenado sin ser oído. Las notificaciones
permiten que materialmente sea posible que los interesados hagan valer sus
derechos, bien sea oponiéndose a los actos de la contraparte o impugnando las
decisiones de la autoridad, dentro del término que la ley disponga para su
ejecutoria. Sólo a partir del conocimiento por las partes o terceros de las
decisiones definitivas emanadas de la autoridad, comienza a contabilizarse el
término para su ejecutoria”[24]. (Resaltado fuera de texto).
Es así como la notificación cumple una triple
función dentro de la actuación administrativa: (i) asegura el cumplimiento del principio
de publicidad de la función pública, dado que mediante ella se pone en
conocimiento de los interesados el contenido de las decisiones de la Administración; (ii) garantiza el cumplimiento de las reglas del debido proceso en cuanto
permite la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de contradicción;
y (iii) la adecuada notificación hace posible la efectividad de los principios
de celeridad y eficacia de la función pública al delimitar el momento en el
que empiezan a correr los términos de los recursos y de las acciones
procedentes[25].
Adquiere especial relevancia resaltar que, no
solo debe surtirse el trámite propio de la notificación, sino también que la
misma debe realizarse en debida forma y de acuerdo a las formalidades
expresamente instituidas por el legislador para ello. En ese sentido, la
jurisprudencia constitucional ha explicado que el debido y oportuno
conocimiento de las actuaciones de la administración es un principio rector del
derecho administrativo, en virtud del cual las autoridades están en la
obligación de poner en conocimiento de los destinatarios los actos
administrativos que profieran.
Esta actividad no puede ser desarrollada de
manera discrecional, sino que se trata de un acto reglado en su totalidad[26].
Es así, como cualquier mecanismo procesal que impida ejercer el derecho de
defensa, todo aquello que evite, limite o confunda a una persona para ejercer
en debida forma sus derechos dentro de un trámite administrativo, atenta contra
el ordenamiento superior y las garantías judiciales[27].
De igual forma, poner en conocimiento los actos
administrativos a través de actuaciones como la notificación, es una
manifestación del principio de publicidad, el cual incide en la eficacia
de las decisiones administrativas al definir la oponibilidad para los
interesados y el momento desde el cual es posible controvertirlas[28].
En ese sentido, ha explicado esta corporación:
“La jurisprudencia ha considerado
que este principio no es una mera formalidad, ya que consiste en dar a conocer,
a través de publicaciones, comunicaciones o notificaciones[29],
las actuaciones judiciales y administrativas a toda la comunidad, como garantía
de transparencia y participación ciudadana, así como a las partes y terceros
interesados en un determinado proceso para garantizar sus derechos de
contradicción y defensa, a excepción de los casos en los cuales la ley lo
prohíba por tratarse de actos sometidos a reserva legal”[30].
Lo anterior significa que si bien la publicidad
de los actos administrativos no determina su existencia o validez, sí incide en
la eficacia de los mismos, en tanto de ella depende el conocimiento de las
partes o terceros interesados de las decisiones de la administración que
definen situaciones jurídicas. Así lo dispone el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el artículo 72[31],
donde el legislador prevé que sin el lleno de los requisitos no se tendrá por
hecha la notificación, ni producirá efectos la decisión.
4.3.
En suma, el derecho al debido proceso administrativo ha sido consagrado como la
garantía constitucional que tiene toda persona a un proceso justo que se
desarrolle con observancia de los requisitos impuestos por el legislador, de
tal forma que se garantice la validez de las actuaciones de la administración,
la seguridad jurídica y el derecho de defensa de los administrados. Una de las
maneras de cumplir con ello, es a través de las notificaciones de los actos
administrativos, que pretende poner en conocimiento de las partes o terceros
interesados lo decidido por la autoridad, permitiéndole así conocer el preciso
momento en que la decisión le es oponible y a partir del cual puede ejercer el
derecho de defensa y contradicción.
5. Trámite de notificación en el procedimiento de legalización de
minería tradicional.
5.1.
El procedimiento de legalización de minería tradicional se encuentra regulado
en el Código de Minas -Ley 685 de 2001- que en su artículo 4° señala que los
requisitos, formalidades, documentos y pruebas que se señalan expresamente en
ese código para la presentación, el trámite y resolución de los negocios
mineros en su trámite administrativo hasta obtener su perfeccionamiento, serán
los únicos exigibles a los interesados[32].
Así
mismo, el artículo 14 dispone que únicamente se podrá constituir, declarar y
probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el
contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro
Minero Nacional. De conformidad con el artículo 270 de dicha normatividad, la
propuesta de contrato de concesión debe ser presentada por el interesado
directamente o por medio de su apoderado ante la autoridad competente. De igual
forma, dispone lo siguiente:
“(…) Toda actuación o intervención del interesado
o de terceros en los trámites mineros, podrá hacerse directamente o por medio
de abogado titulado con tarjeta profesional. Los documentos de orden técnico
que se presenten con la propuesta o en el trámite subsiguiente, deberán estar
refrendados por geólogo, ingeniero de minas o ingeniero geólogo matriculados,
según el caso, de acuerdo con las disposiciones que regulan estas profesiones”.
Esto
significa, que cualquier actuación o intervención del interesado o de terceros,
en lo que concierne a los trámites mineros, deberán efectuarse
directamente o a través de un abogado titulado.
Por
otro lado, el Título Séptimo de la Ley 685 de 2001 contiene las disposiciones
procedimentales, entre ellas, el artículo 269, referente a las notificaciones
de las providencias expedidas por las autoridades mineras y cuyo tenor dispone
lo siguiente:
“La notificación de las providencias se hará por
estado que se fijará por un (1) día en las dependencias de la autoridad minera.
Habrá notificación personal de las que rechacen la propuesta o resuelvan las
oposiciones y de las que dispongan la comparecencia o intervención de terceros.
Si no fuere posible la notificación personal, se enviará un mensaje a la
residencia o negocio del compareciente si fueren conocidos y si pasados tres
(3) días después de su entrega, no concurriere a notificarse, se hará su
emplazamiento por edicto que se fijará en lugar público por cinco (5) días. En
la notificación personal o por edicto, se informará al notificado de los
recursos a que tiene derecho por la vía gubernativa y del término para
interponerlos”.
De
la anterior disposición se concluye que: (i) las decisiones que rechacen la
propuesta de concesión o resuelvan oposiciones y de las que dispongan la
comparecencia o intervención de terceros, deben ser notificadas personalmente;
(ii) de no ser posible dicha notificación se enviará un mensaje a la residencia
o negocio del compareciente si fueren conocidos; y (iii) si pasados tres días
de la entrega del mensaje, no es posible notificar al interesado, se emplazará
el edicto por un término de cinco días.
5.2. Como pudo observarse, el Código de Minas
regula de manera íntegra el procedimiento que debe surtirse ante las
autoridades competentes para obtener los títulos mineros. No obstante,
específicamente sobre las notificaciones de las decisiones proferidas en el
transcurso del trámite, solamente se encuentra el artículo 269 previamente
enunciado, en el cual no se contempla el supuesto en que el solicitante del
título minero o el tercero interesado, pretenda otorgar una autorización para
efectos de la notificación personal. Sobre ese punto, es preciso acudir a lo
dispuesto en el artículo 5° de la Ley 962 de 2005[33]:
“Cualquier persona natural o
jurídica que requiera notificarse de un acto administrativo, podrá delegar en
cualquier persona el acto de notificación, mediante poder, el cual no requerirá
presentación personal, el delegado sólo estará facultado para recibir la
notificación y toda manifestación que haga en relación con el acto administrativo
se tendrá, de pleno derecho, por no realizada. Las demás actuaciones deberán
efectuarse en la forma en que se encuentre regulado el derecho de postulación
en el correspondiente trámite administrativo. Se exceptúa de lo dispuesto en
este artículo la notificación del reconocimiento de un derecho con cargo a
recursos públicos, de naturaleza pública o de seguridad social”. (Resaltado
fuera de texto).
Dentro de las normas procedimentales en materia
administrativa se encuentran aquellas que consagran el deber de notificación de
los actos proferidos por la administración. Para mayor ilustración, la
Sala mostrará en forma comparativa la regulación de este aspecto en el Código
Contencioso Administrativo (CCA) y en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
Código Contencioso Administrativo
-Decreto 01 de 1984-.
Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-.
Artículo 44. Las demás
decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán
personalmente al interesado, o a su representante o apoderado. (…)
Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer
la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a
la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la
actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para
tal propósito.
Artículo 45. Si no se
pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de
la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por
el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la
providencia.
Artículo 48. Sin el
lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni
producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada,
dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo
los recursos legales. (…)
Artículo 66. Los actos
administrativos de carácter particular deberán ser notificados en los
términos establecidos en las disposiciones siguientes.
Artículo 67. Las
decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán
personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la
persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse. (…)
Artículo 68. Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le
enviará una citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico
que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para
que comparezca a la diligencia de notificación personal. El envío de la
citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del
acto, y de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente.
Artículo 69.  Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los
cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que
se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que
figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil,
acompañado de copia íntegra del acto administrativo. (…)
Artículo 71. Cualquier persona que deba notificarse de un acto administrativo
podrá autorizar a otra para que se notifique en su nombre, mediante escrito.
El autorizado solo estará facultado para recibir la notificación y, por
tanto, cualquier manifestación que haga en relación con el acto
administrativo se tendrá, de pleno derecho, por no realizada.
Artículo 72. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la
notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte
interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los
recursos legales.
Como se desprende de las normas citadas, con el
nuevo CPACA se introdujeron ciertos cambios, específicamente sobre la
posibilidad de autorizar a una persona para efecto de las notificaciones de los
actos administrativos de carácter particular y por eso la
Sala destaca el artículo 71 del CPACA que señala:
“Cualquier persona que deba
notificarse de un acto administrativo podrá autorizar a otra para que se
notifique en su nombre, mediante escrito. El autorizado solo estará facultado
para recibir la notificación y, por tanto, cualquier manifestación que haga en relación
con el acto administrativo se tendrá, de pleno derecho, por no realizada. Lo
anterior sin perjuicio del derecho de postulación. En todo caso, será necesaria
la presentación personal del poder cuando se trate de notificación del
reconocimiento de un derecho con cargo a recursos públicos, de naturaleza
pública o de seguridad social”.
Sobre las normas procedimentales en materia
administrativa, resulta necesario citar el artículo 308 de la
Ley 1437 de 2011 referente al régimen de transición y vigencia de la norma,
según el cual el CPACA comenzó a regir el dos (2) de julio del año 2012. Sin
embargo, aclara que solo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones
administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se
instauren con posterioridad a la entrada en vigencia, mientras que los
procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y
procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y
culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior, esto es el Decreto
01 de 1984.
5.3.
Ahora bien, teniendo clara la normatividad que regula el tema concerniente a
las notificaciones de los actos administrativos de carácter particular,
concretamente, de aquellos que son proferidos por las autoridades mineras
dentro de los procedimientos de legalización de minería tradicional, entrará la
Sala a resolver el caso concreto.
6. Caso concreto.
6.1.
Los señores Leoncio Hernández Amaya, Tiberio Torres Arévalo, Constantino
Torres Arévalo y Joaquín Sierra Martínez
radicaron solicitud de legalización de minería tradicional ante
Ingeominas, documento en el cual designaron al
señor Néstor Leoncio Hernández Valero para ejercer la representación
ante las autoridades mineras. Dicha entidad rechazó la solicitud por tratarse
de una zona de reserva forestal, decisión que fue notificada al accionante.
Posteriormente, la
Agencia Nacional de Minería al conocer el recurso de reposición que presentara
uno de los interesados, rechazó la solicitud de legalización de minería
tradicional por no cumplir con los requisitos exigidos en la normatividad
vigente. Además, determinó que el poder otorgado al actor no cumplió las
formalidades que exige la ley, por cuanto no ostentaba la calidad de abogado.
Por esa razón, la decisión fue notificada únicamente a los solicitantes.
El señor Hernández Valero interpuso acción de tutela en
contra de la Agencia Nacional de Minería al considerar que la falta de
notificación de la última actuación administrativa, le impidió hacer uso de los
recursos que procedían contra dicha decisión. En contestación de la acción de tutela, la
Agencia informó que en el escrito mediante el cual los peticionarios
designaron como representante al señor Hernández Valero no se encontraba
acreditada la calidad de abogado de este último y por lo mismo, no podía
intervenir en los trámites mineros, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
270 del Código de Minas.
El juez de
primera instancia negó el amparo solicitado al considerar que no se acreditó la
existencia de un perjuicio irremediable. Decisión que fue confirmada por el a
quem que adicionalmente, explicó que a pesar del reconocimiento de
representación del actor por parte de los solicitantes, no se acreditó la
condición de abogado.
6.2.
Visto lo anterior, corresponde a la Sala determinar, como asunto previo, lo
concerniente a la procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto.
Según
las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia, es deber
del juez constitucional verificar determinados requisitos para la
procedibilidad de la acción de tutela contra los actos administrativos de
carácter particular o concreto. Como fue explicado, tal mecanismo
constitucional es procedente contra este tipo de actos de la administración, ya
sea como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, o como mecanismo definitivo cuando se evidencia la vulneración de
un derecho fundamental o en los casos en que las vías alternas para la defensa de
los intereses invocados no son idóneas ni eficaces.
De
los hechos expuestos y de las pruebas aportadas por las partes y solicitadas en
sede de revisión, es posible concluir que en el caso que ahora es objeto de
estudio es necesaria la intervención del juez constitucional. Si bien es cierto
que en el presente asunto no está acreditado el perjuicio irremediable que se
derive de los efectos del acto administrativo que se ataca, también lo es que, tanto
en el escrito tutelar como en la impugnación del fallo de primera instancia, el
accionante centró su inconformidad en la indebida notificación del acto
administrativo, como hecho generador de la vulneración del derecho al debido
proceso administrativo.
Esa
sola circunstancia reviste el caso de relevancia constitucional y obliga al
juez de tutela intervenir en el asunto, por cuanto lo que se alega está
circunscrito a la violación del derecho de los administrados a que los procesos
o procedimientos que los involucran se surtan con observancia de los requisitos
establecidos por el legislador para garantizar la validez de las actuaciones de
las autoridades administrativas, así como el derecho de defensa y
contradicción.
Por
otro lado, debe mencionarse que tanto para los solicitantes de la legalización
minera como para el actor, se generó la confianza de que este último estaba
legitimado para firmar cualquier decisión y ejercer la representación durante
el trámite. Ese aspecto, hace que surja la duda razonable de si la entidad
accionada debía, por lo menos, informar al accionante sobre la decisión de no
reconocerlo como representante del procedimiento. Además, el solo hecho de no
reconocer la representación otorgada por los solicitantes suprime de toda
legitimidad al accionante para actuar en el procedimiento de legalización de
minería tradicional y, por lo mismo, genera absoluta imposibilidad para este de
interponer los recursos o defenderse de dicha determinación.
Una
vez determinada la procedencia de la acción de tutela en el caso concreto,
entra la Sala a realizar el análisis de fondo del asunto. En primer lugar, se
hará una reconstrucción de las circunstancias que se encuentran probadas y, posteriormente,
se determinará si la entidad accionada vulneró o no los derechos al debido
proceso administrativo y de defensa del señor Hernández Valero.
6.3.
La Sala encuentra probados los siguientes hechos:
(i)
Por medio del escrito radicado ante Ingeominas el 3 de mayo de 2010, los
señores Leoncio Hernández
Amaya, Tiberio Torres Arévalo, Constantino Torres Arévalo y Joaquín Sierra
Martínez solicitaron la legalización de un área para la explotación de recursos
mineros. En el mismo documento, designaron al señor Néstor
Leoncio Hernández Valero
para que firmara cualquier decisión y ejerciera la representación ante las
autoridades mineras[34].
(ii)
Dicho escrito cuenta con las notas de presentación personal ante la autoridad
minera, de acuerdo a lo manifestado por la
Agencia Nacional de Minería en la respuesta allegada a esta corporación[35].
(iii)
El señor Néstor Leoncio Hernández Valero radicó un escrito el 20 de octubre de
2010 ante Ingeominas, a través del cual informó a esta autoridad el cambio de
dirección para efecto de notificaciones a la
Calle 48 B sur # 29 – 90[36].
(iv)
Mediante Resolución núm. 001049 de 2011 Ingeominas rechazó la referida
solicitud, decisión que fue notificada a quien había sido designado como
representante por parte de los solicitantes. En dicho acto administrativo, la
autoridad minera dispuso: “ARTÍCULO TERCERO: Notificar personalmente el
presente acto administrativo a través del grupo de Información y Atención al
Minero, al Representante Legal de los solicitantes el señor
NÉSTOR L. HERNÁNDEZ VALERO o en su defecto, mediante edicto (…)”[37].
(v)
El señor Constantino
Torres Arévalo, interpuso recurso de reposición el 9 de agosto de 2011 contra
el citado acto administrativo. Mediante Resolución núm. 002200 de 2013 la
Agencia Nacional de Minería decidió rechazar la solicitud de legalización de
minería tradicional con base en una causal diferente, determinación que se
ordenó notificar, esta vez, directamente a los solicitantes, por
considerar que el señor Néstor Leoncio Hernández no había acreditado la calidad
de apoderado judicial para ejercer las actuaciones correspondientes
en el procedimiento minero[38].
(vi) De acuerdo a la respuesta allegada por la
Agencia Nacional de Minería, la
Resolución núm. 002200 de 2013 fue notificada enviando la decisión, a través
de correo certificado, a la Carrera 6 # 6-71,
la cual fue recibida por la señora María Consuelo Hernández el 2 de
junio de 2013. Adicionalmente, aportó copia auténtica de la
constancia de notificación por edicto, según la cual el edicto fue
fijado el 24 de mayo de 2013 y desfijado el 30 de mayo de 2013
quedando ejecutoriada y en firme el 7 de mayo de 2013.
6.4. Ahora bien, del recuento probatorio
previamente enunciado, las normas que regulan el trámite de notificación de los
actos administrativos de carácter particular, específicamente en los
procedimientos de legalización de minería tradicional, y de los
pronunciamientos jurisprudenciales reseñados en la parte considerativa de esta
providencia, es posible concluir que la
Agencia Nacional de Minería vulneró el derecho al debido proceso
administrativo del señor Hernández Valero, por las razones que se entran a
exponer:
(i) La
Agencia Nacional de Minería, en la
Resolución núm. 002200 de 2013, centró la justificación de su decisión en dos
aspectos. Uno referente a la causal por la cual se rechazaría la solicitud de
legalización de minería tradicional; y otro, donde esbozó las razones por las
cuales el señor Hernández Valero no ostentaba la calidad de apoderado judicial para
actuar dentro de dicho procedimiento.
Sobre este último, señaló que de conformidad con
el artículo 52 del Código Contencioso Administrativo “(…) Solo los abogados en ejercicio podrán ser
apoderados; si el recurrente obra como agente oficioso, deberá acreditar esa
misma calidad de abogado en ejercicio, y ofrecer prestar la caución que se le
señale para garantizar que la persona por quien obra ratificará su actuación
dentro del término de tres (3) meses; si no hay ratificación, ocurrirá la
perención, se hará efectiva la caución y se archivará el expediente”.
Asimismo, citó el artículo 270 del Código de
Minas que regula la presentación de la propuesta del contrato de concesión,
según el cual “Toda actuación o intervención del interesado o de terceros en
los trámites mineros podrá hacerse directamente o por medio de abogado titulado
con tarjeta profesional”.
Con base en ello, concluyó que el poder otorgado
al señor Hernández Valero no fue otorgado con las formalidades de rigor toda
vez que no se demostró su calidad de abogado titulado y además, porque el
oficio no cuenta con las respectivas notas de presentación personal, ante
notario o ante la Autoridad Minera. Adicionalmente,
explicó que “para lo único que tiene efecto dichos oficios, es para
trámites de notificación personal, puesto que esta puede ser delegada en oficio
simple y a cualquier persona natural mayor de edad”.
No
obstante, el artículo 52 del CCA citado por la entidad accionada nada tiene que
ver con el asunto propio de la notificación de los actos administrativos. Dicha
disposición hace referencia a los requisitos que deben reunir los recursos de
reposición y apelación, entre ellos, el de “interponerse dentro del plazo
legal, personalmente y por escrito por el interesado o su representante o
apoderado debidamente constituido”. Tal exigencia fue concretada a
cabalidad por los solicitantes, en tanto fue uno de ellos, el señor Constantino
Torres Arévalo, quien presentó el recurso de reposición personalmente ante la
Agencia Nacional de Minería, y por la misma razón, sobre este aspecto no se
suscitó controversia alguna. Por el contrario, el debate se circunscribe es en
determinar si se surtió en debida forma la notificación de la resolución que
decidió el recurso interpuesto por el señor Constantino.
(ii)
Sobre el particular, la entidad accionada citó el artículo 270 del Código de
Minas en virtud del cual, cualquier actuación o intervención en los trámites
mineros puede realizarse directamente por el interesado o por medio de abogado
titulado con tarjeta profesional. Con base en esa disposición, la
Agencia concluyó que el actor no podía ser notificado de la resolución, al no
haber acreditado la calidad de abogado titulado.
Sin
embargo, olvidó la entidad accionada que dicha norma no hace referencia alguna
a las autorizaciones que pueden otorgarse para la notificación los actos
administrativos de carácter particular, sino a las actuaciones que surgen de
los trámites mineros propiamente dichos. Por eso, era deber de la autoridad
minera aplicar las normas generales sobre notificación de los actos de dicha
naturaleza contenidos en la legislación vigente al momento en que se inició el
procedimiento administrativo, debiendo acudir al artículo 44 del Código Contencioso
Administrativo  y al artículo 5° de la Ley 962 de 2005.
El
artículo 44 del Código Contencioso Administrativo dispone que los actos
administrativos de carácter particular se notificarán personalmente al
interesado, a su representante o apoderado y el artículo 5° de la
Ley 962 de 2005, señala que aquel que requiera notificarse de un acto
administrativo, podrá delegar en cualquier persona el acto de
notificación, mediante poder, el cual no requerirá presentación personal.
Esta última norma aclara que el delegado solo estará facultado para
recibir la notificación y toda manifestación que haga en relación con el acto
administrativo se tendrá, de pleno derecho, por no realizada.
En
ese sentido, le asiste razón a la entidad accionada al expresar que el señor
Hernández Valero no estaba facultado para ejercer ciertas actuaciones dentro
del procedimiento minero, como aquellas propias de los trámites de minería o la
interposición de los recursos, donde de manera expresa el legislador impuso la
obligación de hacerlo directamente o a través de apoderado judicial. Sin
embargo, no por ello era posible extender dicha prohibición a otras
actuaciones, como las notificaciones personales, que por disposición del legislador
pueden delegarse sin otra exigencia distinta de presentar la autorización por
escrito.
Bajo
ese entendido, es preciso recordar que otro argumento de la
Agencia para concluir que el accionante no cumplía con los requisitos para
ejercer la representación, fue el de la falta de las notas de presentación
personal, ante notario o la autoridad minera, del documento a través del cual los
solicitantes otorgaron el poder. No obstante, como pudo corroborarse con el
material probatorio allegado al expediente y según lo manifestó la propia
entidad accionada, dicho documento sí cuenta con las respectivas notas de
presentación personal.
Ahora
bien, a pesar de ello, este era un aspecto que no podía ser parte de la
argumentación de la autoridad minera para concluir que el poder otorgado al
actor no cumplía con los requisitos exigidos en la ley, en tanto se trata de un
parámetro que, como se vio, no es exigido por el legislador. Incluso, la misma
entidad accionada en la Resolución núm. 002200 de 2013, mencionó que para lo
único que tiene efecto dichos oficios -haciendo referencia a aquellos mediante
los cuales se otorga poder especial de representación- “es para trámites de
notificación personal, puesto que esta puede ser delegada en oficio simple y a
cualquier persona natural mayor de edad”[39].
Por
todo lo anterior, no entiende esta Sala las razones por las cuales ahora la
entidad accionada acude a normas que regulan lo concerniente a los recursos de
reposición y apelación cuando no es sobre ello que se basa la controversia, ni
el por qué exige requisitos adicionales a los dispuestos por el legislador para
efectos del trámite de notificación personal de los actos administrativos de
carácter particular.
Adicionalmente,
la resolución de 2013 definió una situación que afectaba directamente al
accionante, en tanto decidió de fondo sobre la calidad de representante que le
había sido concedida y, por lo mismo, el deber mínimo de la entidad era
informarle a la persona directamente implicada, los efectos y las implicaciones
que tendría sobre la continuidad del proceso, la determinación de desconocer la
autorización otorgada por los solicitantes. Con base en ello, se concluye que
el accionante estaba facultado para recibir las notificaciones personales en
nombre de los interesados.
(iii)
Por otro lado, si bien está claro el deber de la autoridad minera de notificar
la resolución al señor Hernández Valero, la
Sala considera necesario hacer una breve referencia al trámite de notificación
efectuado por la entidad accionada directamente a los solicitantes:
a)
El artículo 269 del Código de Minas señala que habrá notificación personal de
las providencias que rechacen la propuesta o resuelvan las oposiciones. En el
caso concreto, la Resolución núm. 002200 de 2013 es un acto administrativo
mediante el cual la Agencia Nacional de Minería rechazó la solicitud de legalización
de minería tradicional. Por lo anterior, la entidad procedió a realizar la
notificación personal.
b)
Asimismo, la norma dispone que de no ser posible la notificación personal, se
enviará un mensaje a la residencia o negocio del compareciente si fueren
conocidos. Sobre este aspecto, la Agencia, al no ser posible efectuar la
notificación personal, envió por correo certificado la decisión de rechazo a la
Carrera
6 # 6-71.
Lo anterior, sin tener en cuenta que en una oportunidad anterior, el señor
Hernández Valero había informado a la autoridad minera del cambio de dirección
para notificaciones a la Calle 48 B sur # 29 – 90.
Tal comunicación fue recibida por la señora María
Consuelo Hernández el 6 de junio de 2014. Sin embargo, esa persona
no hizo parte del proceso, no era un tercero interesado y no estaba autorizada
para notificarse en nombre de los solicitantes. Además, la comunicación
fue recibida seis días después de haber desfijado el edicto (según la
constancia enviada por la entidad accionada, la resolución fue notificada
mediante edicto fijado el 24 de mayo de 2013 y desfijado el 30 de mayo de
2013), cuando este último debe ser posterior al envío de la comunicación al
lugar de residencia.
Sobre el particular, concluye la
Sala que el trámite de notificación de la
Resolución núm. 002200 de 2013 se vio envuelto en una serie de irregularidades
y, por lo mismo, debe recordarle a la entidad accionada el deber de diligencia
en el desarrollo de sus actuaciones administrativas y la verificación de lo
contenido en el expediente, para surtir en debida forma los procedimientos que
se encuentren a su cargo.
6.5. En conclusión, la falta o irregularidad de la notificación de
los actos administrativos trae como consecuencia la ineficacia de los mismos,
en tanto en virtud del principio de publicidad se hace inoponible cualquier
decisión de determinada autoridad administrativa que no es puesta en
conocimiento de las partes y de los terceros interesados bajo los estrictos requisitos
establecidos por el legislador.
En el caso objeto de estudio, la irregularidad se
abrió paso ante la falta de notificación de la decisión al señor Hernández
Valero, que fue la persona autorizada por los solicitantes para realizar los
trámites y actuaciones ante la autoridad minera. Si bien tal autorización no
era válida para los trámites mineros o para impugnar las decisiones de las
autoridades, sí tenía efectos para los trámites de notificación personal por
intermedio de otra persona, toda vez que para ello el legislador no exige la
calidad de abogado titulado o las notas de presentación personal.
Con base en las anteriores consideraciones, la
Sala revocará las decisiones de los jueces de instancia y concederá en su
lugar la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso administrativo
y, particularmente, de defensa del señor Néstor Leoncio Hernández Valero. Como
consecuencia, ordenará a la Agencia Nacional de Minería revocar la
Resolución núm. 002200 de 2013, en lo referente al poder de representación
otorgado al accionante para efectos de la notificación personal y notificar la
misma al actor, en debida forma y siguiendo el procedimiento de rigor contenido
en el artículo 269 del Código de Minas.
Finalmente, es preciso aclarar que la
Corte se limita a garantizar exclusivamente el derecho al debido proceso
administrativo y que, con esta determinación, no avala lo concerniente a la
titularidad sobre la explotación minera del bien ni resuelve si hay lugar a
ello, en tanto es un asunto que está en manos de las autoridades mineras.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR
el fallo del veintiuno
(21) de noviembre de 2013 proferido por la Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que a su vez
confirmó el proferido el veintisiete (27) de septiembre de 2013 por la
Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual
denegó la solicitud de amparo presentada por el señor Néstor Leoncio Hernández
Valero. En su lugar, CONCEDER la tutela de sus derechos fundamentales
al debido proceso administrativo, y particularmente, a la defensa.
Segundo.- ORDENAR
a la
Agencia Nacional de Minería que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta providencia, revoque la
Resolución núm. 002200 de 2013, en lo referente al poder de representación
otorgado al señor Néstor Leoncio Hernández Valero para efectos de la notificación
personal, según lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
Tercero.- ORDENAR a la
Agencia Nacional de Minería que, dentro
de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
providencia, inicie el
trámite de notificación de la
Resolución núm. 002200 de 2013 al señor Néstor Leoncio Hernández Valero en
debida forma y siguiendo el procedimiento de rigor contenido en el artículo 269
del Código de Minas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta
sentencia.
Cuarto.- LÍBRESE por
Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto ley
2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Magistrado (E)
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] ARTÍCULO
66. “DEBER DE NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER
PARTICULAR Y CONCRETO. Los actos administrativos de carácter
particular deberán ser notificados en los términos establecidos en las
disposiciones siguientes”.
[2] ARTÍCULO
67. “NOTIFICACIÓN PERSONAL. Las decisiones que pongan término a
una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su
representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el
interesado para notificarse (…)”.
[3] Respuesta allegada
el 2 de mayo de 2014, según el informe de la
Secretaría General de la
Corte Constitucional.
[4] ARTÍCULO 86: “Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por
quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. (…) Esta
acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable (…)”.
[5] La
jurisprudencia de la Corte ha señalado que un perjuicio se considera
irremediable cuando: “de conformidad con las circunstancias
del caso particular, sea (a) cierto e inminente –esto
es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación
razonable de hechos ciertos-, (b)grave, desde el punto de vista del bien
o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho bien o interés
para el afectado, y (c) de urgente atención, en el sentido de que
sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se
consume un daño antijurídico en forma irreparable”. Ver sentencias, T-1316 de 2011, T-494 de 2010, T-232 de 2013, entre
muchas otras.
[6] Sobre
la eficacia e idoneidad del mecanismo judicial ordinario, esta corporación ha
explicado que el mismo debe “ser suficiente para que a través de él
se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es
decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa
judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser
idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la
Constitución cuando consagra ese derecho”. Ver la
sentencia T-003 de 1992, reiterada en la sentencia T-232 de 2013.
[7] Sentencia T-235 de
2012.
[8] Sentencia T-235 de
2012.
[9] Sentencia T-232 de
2013.
[10] Sentencia T-958 de 2011.
[11] Sentencia SU-336 de
2011.
[12] Sentencia T-581 de
2004.
[13] Sentencia
C-035 de 2014. Cfr. Sentencia 1263 de 2001. En esta última providencia la
Corte explicó que “el derecho fundamental al debido proceso se
consagra constitucionalmente como la garantía que tiene toda persona a un
proceso justo y adecuado, esto es, que en el momento en que el Estado pretenda
comprometer o privar a alguien de un bien jurídico no puede hacerlo
sacrificando o suspendiendo derechos fundamentales. El debido proceso
constituye una garantía infranqueable para todo acto en el que se pretenda -legítimamente-
imponer sanciones, cargas o castigos. Constituye un límite al abuso del poder
de sancionar y con mayor razón, se considera un principio rector de la actuación
administrativa del Estado y no sólo una obligación exigida a los juicios
criminales”.
[14] Sentencia T-552 de
1992. Cfr. Sentencia T-581 de 2004
[15] Sentencia C-248 de
2013. Cfr. Sentencias T-442 de 1992, T-525 de 2006, C-980 de 2010,
entre muchas otras.
[16] Sentencia T-796 de 2006. Cfr.
Sentencia C-012 de 2013.
[17] Sentencias T-442 de
1992 y C-980 de 2010. Cfr. Sentencia C-012 de 2013.
[18] Cfr. Sentencias T-210 de 2010, C-980 de 2010, C-248 de 2013 y C-035 de
2014.
[19] Sentencia C-035 de
2014.
[20] García de Enterría,
Eduardo. Curso de Derecho Administrativo I. Civitas Ediciones.
Madrid. España 2001. pag. 540. Cfr. Sentencia C-620 de 2004.
[21] Rodríguez,
Libardo. Derecho administrativo general y colombiano. Décimo séptima
edición. Temis. Bogotá, Colombia. 2011. Pág. 272.
[22] Sentencia C-620 de 2004.
[23] Ibídem.
[24] T-419 de 1994. Cfr. Sentencias T-1263
de 2011 y T581 de 2004.
[25] Sentencia T-210 de 2010.
[26] Sentencia T-1263 de 2001.
[27] Ibídem.
[28] Sentencia C-035 de
2014.
[29] Sentencias C-980
de 2010, C-929 de 2005 y C-957 de 1999.
[30] Sentencia C-012 de 2013.
[31] ARTÍCULO 72. Sin
el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación,
ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada
revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos
legales.
[32] Sobre el
particular, es preciso aclarar que la actuación adelantada por los solicitantes
de legalización de minería tradicional se inició estando en vigencia la
Ley 1382 de 2010 “Por la cual se modifica la
Ley 685 de 2001 Código de Minas”, la cual fue declarada inexequible con
efectos diferidos por un término de dos años mediante la sentencia C-366 de
2011. Sin embargo, las modificaciones introducidas por la
Ley 1382 de 2010 no tocan lo concerniente a las disposiciones que serán
aplicados para resolver el caso concreto del cual ahora conoce la
Sala.
[33] Por la cual se
dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos
administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que
ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos.
[34] Ver folios 9 y 10 del cuaderno
principal.
[35] Ver oficio radicado
en la Secretaría General de la
Corte Constitucional el 2 de mayo de 2014.
[36] Ver folio 13 del cuaderno principal.
[37] Ver folio 15 del cuaderno principal.
[38] Ver folios 19
a 26 del cuaderno principal.
[39] Ver folio 21 del
cuaderno original.