C-528-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-528/06
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
para sustentar  cargos deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
sustantiva de la demanda por no formulación de las razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes
Referencia: expediente D-6096
Demanda de inconstitucionalidad contra el  artículo 85, numeral 6º.,
parcial, del decreto 262 de 2000 “Por el cual se
modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la
Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de
competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su
funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de
la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se
regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren
sujetos”.
Actor: Luis Francisco Quesada Osorio
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C.,
doce (12) de julio de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6,
241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Luis Francisco Quesada
Osorio, solicita a la Corte Constitucional que declare  inexequible el numeral
6º, parcial, del artículo 85, del decreto 262 de 2000,  por considerar que
viola lo dispuesto en los artículos 4º, 13, 29 y 53 de la Constitución
Política.
Mediante auto
del 9 de diciembre de 2005, se admitió la demanda y se ordenó fijar en lista la
norma acusada, como también correr traslado al señor Procurador General de la
Nación, para que rindiera el respectivo concepto. Además, se comunicó la
iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del
Congreso de la República y al Ministerio del Interior y de Justicia para que
intervinieran.
En el mismo
proveído se dispuso invitar a las facultades de derecho de las universidades
Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Libre, Pontificia Universidad
Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de los Andes, como
también a la Comisión Nacional del Servicio Civil, a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y al sindicato de
trabajadores de la Procuraduría General de la Nación, para que emitieran su
opinión sobre la demanda.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de este asunto y previo concepto
del Jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en
relación con el asunto de la referencia.
II.  TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a
continuación el texto de la norma, subrayando la expresión demandada:
“DECRETO 262 DE 2000
(febrero 22)
Diario Oficial No 43.904, del 22 de febrero de 2000
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Por el cual se modifican la estructura y la organización de la
Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio
Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se
dictan normas Para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la
Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de
sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que
se encuentren sujetos
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el
numeral 4 del artículo primero de la Ley 573 de 2000, y oído el concepto del Procurador General de
la Nación,
DECRETA:
(…)
CAPITULO II.
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES
ARTICULO 85. INHABILIDADES. No podrán
desempeñar empleos en la Procuraduría General:
(…)
6. Quienes, por segunda vez, hayan sido
sancionados disciplinariamente, mediante decisión ejecutoriada, con destitución
o suspensión de un empleo público, dentro de los cinco (5) años anteriores.”
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Bajo el título
“Fundamentos de hecho”,  el actor comienza por explicar lo que él denomina “La
inconveniencia y arbitrariedad de la norma acusada”. Para este propósito
recuerda cómo el artículo 38 de la ley 734 de 2002 –Código Disciplinario
Único-, establece:
“ARTÍCULO 38. OTRAS INHABILIDADES. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos,
a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes:
(…)
2. Haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces
en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves dolosas o por ambas.
Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados a partir de la
ejecutoria de la última sanción.” (subraya el demandante).
El demandante
llama la atención acerca de la relación existente entre la norma demandada y lo
establecido en el numeral 2º del artículo 38 de la ley 734 de 2002, pues, según
él, ambas disposiciones regulan la misma materia y, sin embargo, se encuentran
en abierta contraposición. Además, el actor recuerda el texto del artículo 48
de la ley 734 de 2002, que establecía:
“ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes:
(…)
Parágrafo 2º. (…) o haber sido sancionado disciplinariamente en tres
ocasiones con anterioridad dentro de los cinco (5) años anteriores.”
El demandante
recuerda cómo las expresiones del parágrafo 2º. del artículo 48 de la ley 734
de 2002, anteriormente transcritas, fueron declaradas inexequibles mediante las
sentencias C-1076 de 2002 y C-125 de 2003; para el actor, si la Corte declaró
inconstitucionales estas expresiones por considerar que violaban el artículo 29
superior al sancionar al disciplinado por lo que es y no por lo que hizo, la
Corporación debe proceder de la misma manera respecto de las expresiones
impugnadas en el presente caso, por cuanto el artículo 85, numeral 6º del
decreto 262 de 2000, permite sancionar a una persona por sus antecedentes y no
por la falta que ha cometido.
En concepto del
demandante, ante la contradicción que se presenta entre el artículo 38 de la
ley 734 de 2002 y la norma parcialmente impugnada, se ha de aplicar lo
dispuesto en el artículo 38 de la ley que se menciona, por ser más favorable al
trabajador, según lo establece el artículo 53 de la Carta Política. Reitera
cómo en virtud del principio de favorabilidad, debe entenderse que el estatuto
disciplinario derogó lo establecido en el numeral 6º del artículo 85 del
decreto 262 de 2000, toda vez que se trata de dos normas que versan sobre la
misma materia, debiendo prevalecer lo dispuesto en el artículo 38 de la ley 734
de 2002, porque la norma posterior “prima sobre la anterior y de que cuando
una norma anterior contradice la norma posterior, ésta se haya derogada,
derogación se repite, ni siquiera es tácita o implícita sino expresa”.
Al referirse a
los “derechos constitucionales violados”, el actor menciona los artículos 4º,
13, 29 y 40 de la Carta Política, a lo cual agrega que la expresión impugnada “infringe
los artículos 4º, 6º, 11, 21, 24 y 25 de la ley 734/2002”. Al cotejar la
norma demandada con lo dispuesto en el Código Único Disciplinario, el
demandante expresa: “cuando el legislador creó la ley 734/2002, su principal
intención fue la de estatuir un régimen que determinara de manera global,
cuáles eran los deberes y prohibiciones a los cuales todo funcionario público
debía someterse. Allí se establecieron de manera taxativa cuáles eran las
conductas que configuraban la realización de una infracción disciplinaria, de
ahí que el art. 5º de la ley 734/2002, salvo algunas excepciones, establece que
la aplicación de la ley 734/2002, es para todos los servidores públicos…
Ahora bien,
junto a ese catálogo de deberes y prohibiciones establecido en la norma, se
crearon otras disposiciones atinentes al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los servidores públicos, el cual, haciendo parte del
universo del Estatuto Disciplinario de los servidores públicos, también se
erige como el único aplicable, en lo correspondiente a sanciones para imponer a
los servidores públicos, o  a las personas que, no siendo servidores públicos,
pretenden en algún momento acceder a un cargo público (inhabilidades para
acceder a un puesto público)”.
En concepto del
demandante, la aplicación de la expresión impugnada desconoce el principio de
favorabilidad que ordena tener en cuenta la ley más favorable en el evento que
un supuesto de hecho se encuentre regulado por dos o más normas.
Respecto de la
presunta violación al artículo 40 superior, explica el demandante que la
expresión atacada pone trabas a los particulares y a los servidores de otras
entidades que quieran ingresar a desempeñar un cargo en la Procuraduría.
IV.
INTERVENCIONES
1. Comisión Nacional
del Servicio Civil
El Comisionado
Pedro Alfonso Hernández, mediante oficio recibido en la Secretaría de la Corte
el 19 de enero de 2006, expresó que la Comisión Nacional del Servicio Civil
–CNSC-, se abstenía de emitir opinión en el presente caso debido a que el tema
objeto de la controversia está referido al régimen de una de las entidades con
sistema especial de carrera, el cual es ajeno al actuar de la  Comisión.
2. Ministerio
del Interior y de Justicia
Mediante oficio
del 25 de enero del presente año, el representante del Ministerio del Interior
y de Justicia intervino para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad
de la norma parcialmente demandada, teniendo en cuenta que las inhabilidades,
entendidas como circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden
o imposibilitan que una persona sea designada o elegida en un cargo público,
deben ser fijadas por el legislador y, en el presente caso, quien aspira a ser
funcionario de la Procuraduría debe recibir un trato diferente al que se aplica
a los demás servidores públicos, trato que debe ser justificado en razón de los
superiores intereses públicos.
Después de citar
los artículos 123 y 279 de la Constitución Política, el interviniente concluye
que el Presidente de la República, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1º
de la ley 573 de 2000, gozaba de mayor discrecionalidad para prever las
causales de inhabilidad, sin más limitaciones que las surgidas de la propia
Carta Política.
Para el
representante del Ministerio del Interior y de Justicia, la norma demandada
establece una inhabilidad acorde con la voluntad del constituyente, en el
sentido que las personas que detentan el poder público y ejercen funciones
públicas, deben reunir ciertas condiciones de idoneidad y moralidad, dada la
especial dignidad que ofrece el cargo.
El interviniente
recuerda cómo la Constitución Política fija requisitos para ejercer altas
dignidades, por lo que el legislador ha seguido la misma tendencia en cuanto a
requisitos para ejercer cargos en la administración pública y especialmente en
los órganos de control como la Procuraduría. Por esta razón, el agente del
Ministerio considera que la expresión impugnada encuentra soporte en lo
dispuesto por el artículo 150-23 de la Carta Política, según el cual el
legislador puede establecer inhabilidades con el fin de asegurar que los
servidores públicos vinculados a la Procuraduría adelanten sus labores
atendiendo al interés general.
Respecto de la
supuesta vulneración al principio de igualdad, el representante del Ministerio
precisa que el artículo 279 superior, faculta al legislador para establecer
inhabilidades especiales para todos los funcionarios  y empleados de la
Procuraduría General de la Nación.
3. Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Procuraduría General de la Nación
Como vocero de
los trabajadores de la Procuraduría General de la Nación, Sintraproan
interviene para explicar que el problema de la expresión atacada “surge con
la entrada en rigor de la ley 734 de 2002, que consagra otro tipo de
inhabilidad para los servidores públicos al establecer, que lo estarían,
quienes sean sancionados disciplinariamente tres o más veces dentro de los
últimos cinco años por faltas graves o leves dolosas o por ambas y consagrando,
expresamente, que esa inhabilidad tendrá una vigencia de tres años”. Luego
de transcribir el artículo 222 de la ley que se menciona, el sindicato
concluye:
“… fue
derogada la inhabilidad especial consagrada para los servidores de la
Procuraduría General de la Nación por cuanto en este sentido debe aplicarse lo
dispuesto el norma disciplinaria, en tanto en esta se consagra posteriormente,
una inhabilidad totalmente contraria a la mencionada y siendo el Código Único
Disciplinario, la normatividad que integró el régimen disciplinario, que
involucra también el concepto de falta disciplinaria en su artículo 23, en el
que se considera como tal el incurrir en violación del régimen de inhabilidades
e incompatibilidades y que la sanción que corresponde en ese caso, es casi
siempre la pérdida del empleo al imponerse destitución, sanción que
necesariamente debe estar precedida de un proceso, razón por la que no es dable
entender que cuando se presenta la presunta inhabilidad, de facto y sin que
medie proceso medio para quien este laborando, se imponga una nueva sanción que
sería la de pérdida del empleo, a pesar que ya había sido suspendido o
destituido y en ambos casos, en la parte resolutiva de las providencias se
debía imponer la sanción accesoria de inhabilidad, es decir, que en este caso
se estaría violentado el artículo 29 superior”.
El escrito
presentado por Sintraproan se detiene en el análisis respecto de la aplicación
de la norma parcialmente demandada. Así, el representante del Sindicato explica
que la vigencia del precepto atacada impondría una nueva sanción además de la
suspensión o multa, agregando a la que ya se tendría que haber impuesto de
conformidad con las sanciones previstas en el estatuto disciplinario para las
faltas graves dolosas o leves dolosas o ambas.
Como corolario
de su exposición el representante del Sindicato manifiesta: “…por ser el
ordenamiento disciplinario (ley 734 de 2002) posterior al Decreto Ley 262 de
2000, y consagrara un inhabilidad propia del régimen disciplinario, contraria a
la estipulada en el Código Disciplinario Único al entrar en vigencia éste
derogó la disposición contenida en el numeral 6º del artículo 85 del Decreto
Ley 262 de 2000, claro está ateniéndonos a las voces del artículo 2º de la ley
153 de 1887 y 5º de la ley 57 de 1887.
(…)
Según lo
analizado la norma contenida en el numeral 6º del artículo 85 del Decreto Ley
262 de 2000, es contraria a la consagrada en el numeral 2º del artículo 38 de
la ley 734 de 2002, y por ser esta última la norma especial disciplinaria,
prevalece sobre la anterior”.
4. Universidad
Libre
Mediante escrito
del 14 de marzo de 2006, el decano de la facultad de derecho de la Universidad
Libre pretendió intervenir en defensa de la constitucionalidad del precepto
atacado. Sin embargo, el correspondiente escrito arribó a la Secretaría General
de la Corte Constitucional después de haber vencido el término de fijación en
lista (decreto 2067 de 1991, art. 7º), razón por la cual sus argumentos no
serán considerados.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor
Procurador General de la Nación, en concepto recibido en la Secretaría General
de la Corte el día 1o de febrero del presente año, solicita a esta Corporación
que se hagan los siguientes pronunciamientos:
1.
Que la Corte Constitucional se inhiba para
emitir un pronunciamiento sobre la demanda presentada por el ciudadano Luis
Francisco Quesada Osorio.
2.
En subsidio, que la Corte declare exequible el
aparte demandado.
Para el
Ministerio Público, la demanda presentada por el ciudadano Luis Francisco
Quesada Osorio contra el numeral 6º, parcial, del artículo 85 del decreto 262
de 2000, adolece de ineptitud sustantiva, pues las razones por las cuales se
estima infringida la Constitución Política no son específicas ni suficientes.
La Vista Fiscal explica que el concepto de violación es específico si define la
manera como la norma legal desconoce el texto superior, mediante la formulación
de por lo menos un cargo concreto contra la norma demandada; además recuerda que
la suficiencia del cargo de inconstitucionalidad está relacionada con los
argumentos y elementos probatorios que sustentan la demanda, los cuales si no
convencen al juez, por lo menos han de despertar duda sobre la exequibilidad
del precepto atacado.
Para el
Procurador General en el presente caso se debate sobre la vigencia de una
norma, pues el actor considera que el numeral 6º del artículo 85 del decreto
262 de 2000, fue derogado tácitamente por el numeral 2º del artículo 38 de la
ley 734 de 2002, a lo cual agrega que el aplicador de la ley debe tener en
cuenta el principio de favorabilidad. Es decir, el demandante pretende explicar
la manera como se debe interpretar la norma, por cuanto supuestamente ella ha
sido derogada por otra posterior.
Con fundamento
en estos argumentos el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional
que se inhiba para proferir sentencia en el presente caso.
Sin embargo, la
Vista Fiscal analiza la norma impugnada para concluir que ella es conforme con
lo dispuesto en la Constitución Política, por cuanto los servidores de la
Procuraduría General de la Nación se encuentran en una situación especial por
la naturaleza de las funciones que desempeñan. Al respecto recuerda cómo el
artículo 279 superior establece que la ley regulará lo atinente a las
inhabilidades e incompatibilidades de los funcionarios de la Procuraduría
General de la Nación, es decir, existe autorización constitucional para que el
legislador determine lo relativo a las inhabilidades de este órgano.
En defensa de la
disposición acusada la Vista Fiscal manifiesta: “…la naturaleza de la
función que debe cumplir el ente para el que están vinculados, deben tener un
régimen de inhabilidades e incompatibilidades mas estricto que para el resto de
servidores. Las normas generales sobre las inhabilidades e incompatibilidades
sólo le serán aplicables en la medida en que complemente y no contradigan la
norma especial que rige para la Procuraduría General de la Nación”.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el
numeral 5º del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Inhibición
de la Corte Constitucional para decidir en el presente caso
2.1. A pesar de
la informalidad propia de la acción de inconstitucionalidad, mediante la cual
quien esté legitimado en la causa podrá solicitar ante la Corte Constitucional
que retire del ordenamiento jurídico una norma considerada inexequible, tanto
la propia Carta Política como el Decreto 2067 de 1991 han establecido ciertos
requisitos que si bien no corresponden a los previstos para otras acciones
consideradas de mayor técnica jurídica, sí permiten determinar que la
jurisdicción constitucional no actúa de oficio, sino que lo hace a petición o
ruego de una persona interesada, quien, además, deberá estar legitimada para
actuar.
Es cierto que
quien presenta esta clase de demanda ante la Corte lo hace en ejercicio de sus
derechos políticos y en defensa del orden jurídico objetivo, como también lo es
que el constituyente y el legislador establecieron para esta clase de juicio
las reglas sobre competencia, requisitos de la demanda, admisión de la misma, impedimentos
y recusaciones, intervinientes, traslado al Ministerio Público, práctica de
pruebas, efectos de la sentencia, caducidad de la acción cuando el debate se
funda en vicios en la formación del acto atacado y demás asuntos relacionados
con esta clase de proceso, el cual, a pesar de su informalidad, debe ser
tramitado cumpliendo las reglas previstas en el ordenamiento jurídico.
2.2. En relación
con los requisitos que debe cumplir esta clase de demanda, resulta razonable
que se imponga al actor la carga de identificar la norma superior presuntamente
trasgredida, el precepto de inferior jerarquía que se ataca y, lógicamente, las
razones en las cuales funda la pretensión de inexequibilidad.
En relación con
la carga impuesta al actor respecto del deber de explicar los motivos o razones
en los cuales fundamenta su pretensión, la Corte ha expresado recientemente:
“Por la naturaleza del juicio de constitucionalidad que corresponde
adelantar a la Corte Constitucional, es decir, teniendo en cuenta que se trata
de cotejar normas y que, en principio, el juzgador no está avocado a examinar
situaciones particulares derivadas de la aplicación o inaplicación de la regla
jurídica sometida a examen, el Tribunal ha de identificar los extremos que
hacen parte del litigio, esto es: i- La norma de jerarquía
constitucional, y ii- el precepto impugnado. Ahora bien, la
confrontación entre ambos extremos necesita de una exposición razonada que
permita al juez conocer y precisar el contenido de la pretensión a partir de
una explicación lógica, coherente y clara sobre los motivos de la presunta
inexequibilidad.
2.3. La ausencia de esta explicación impide al juez de constitucionalidad
adoptar una decisión idónea, completa y eficaz sobre la exequibilidad de la
regla jurídica impugnada, por cuanto sin tal exposición carecería de aquellos
elementos mínimos requeridos para pronunciarse acerca de la pretensión
formulada por el actor. En suma, entre el ejercicio de la acción y la
pretensión elevada por el demandante, debe mediar la adecuada fundamentación
sobre los cargos de inconstitucionalidad, so pena de que el Tribunal
Constitucional se vea avocado a inhibirse para decidir”[1].
2.3. Los
requisitos de la demanda de inconstitucionalidad se encuentran previstos en el
artículo 2º. del decreto 2067 de 1991. Según esta norma:
“Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad
se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
1. El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas;
2. El señalamiento de las normas constitucionales que
se consideren infringidas;
3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman
violados;
4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite
impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma
en que fue quebrantado; y
5. La razón por la cual la Corte es competente para
conocer de la demanda.
En caso de que la demanda sea presentada a petición de
una persona natural o jurídica, el demandante deberá indicarlo en la demanda”.
(Subraya la Sala).
Los motivos o
razones por las cuales el demandante decide ejercer la acción de
inconstitucionalidad deben ser expuestos atendiendo a los parámetros señalados
por la jurisprudencia. Al respecto la Corte Constitucional ha precisado:
“La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta
Corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[2].
De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra ‘la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional’[3].
La claridad de la demanda es un requisito indispensable para
establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque ‘el
carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general],
releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica
sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental’[4], no lo excusa del deber
de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre
una proposición jurídica real y existente[5] ‘y no
simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’[6]
e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda[7].  Así, el ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’[8].
De otra parte, las razones son específicas si definen con
claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta
Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada’[9].
El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales’[10]
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[11].
La pertinencia también es un elemento esencial de las razones
que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el
reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional,
es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son
inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones
puramente legales[12] y doctrinarias[13],
o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los
que ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino
que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular,
como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’[14];
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia[15],
calificándola ‘de inocua, innecesaria, o reiterativa’[16]
a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de
la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto
por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado,
se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la
fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas
sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie
convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si
despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar
la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace
necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.[17]
2.4. Los
argumentos expuestos por el actor deben cumplir con los requerimientos
establecidos por la Corte, pues sin ellos la Corporación carecerá de motivos
suficientes para proferir la respectiva decisión, afrontando el riesgo de emitir
una sentencia sobre la base de una motivación inexistente, insuficiente o ajena
a la verdad e imparcialidad con las consecuencias que este hecho acarrea
respecto de los efectos del fallo de constitucionalidad. La responsabilidad que
asume la Corporación cuando decide acerca de una demanda de esta naturaleza
está relacionada con los efectos del fallo, en relación con los cuales la
jurisprudencia ha explicado:
“Por regla general, las sentencias proferidas con ocasión del
ejercicio del control de constitucionalidad tienen efecto de cosa juzgada, erga
omnes y hacia el futuro (ex-nunc), lo cual implica i) que la norma sometida a
control no podrá volver a ser demandada por las mismas razones y ii) que el
fallo tenga efectos frente a todos, sin afectar las situaciones ya
consolidadas; todo ello con el objeto de generar seguridad jurídica dentro del
sistema normativo.
Existe entonces, cosa juzgada constitucional cuando en virtud del
pronunciamiento la norma es retirada del ordenamiento jurídico, o cuando hallada
conforme a la Ley Fundamental, no se restringen los efectos de la declaración
de constitucionalidad, lo cual supone que la adopción de la decisión se ha
realizado previo cotejo integral entre los preceptos constitucionales y la
norma acusada.
Desde esta perspectiva, la declaración realizada por la Corte
Constitucional tiene las características de ser definitiva, intangible,
inmutable y obligatoria, por lo cual hacia futuro no será posible que se
cuestione de nuevo su constitucionalidad, dada la configuración del fenómeno de
la cosa juzgada absoluta”.[18]
Análisis de
los motivos de inconstitucionalidad presentados por el ciudadano Luis Francisco
Quesada Osorio
3. La lectura de
la demanda presentada por el ciudadano Quesada Osorio pone de manifiesto su
interés por dilucidar asuntos relacionados con la interpretación de la
expresión atacada, a partir del cotejo de esta con lo dispuesto en los
artículos 38 y 48 de la ley 734 de 2002; es decir, el actor plantea una
contradicción entre preceptos de orden legal, pretendiendo que la Corte
Constitucional resuelva acerca de la interpretación y aplicación de la
expresión impugnada, la cual, en su criterio, ha sido derogada.
Por lo anterior,
el demandante pregunta a la Corte: ¿Cuál norma se debe aplicar?, a
lo cual él mismo responde: “En mi criterio y modesto entender lo dispuesto por
el art. 38 de la ley disciplinaria por varias razones …” (Fl. 3 de la demanda).
Después de elucubrar respecto de diferentes parámetros de interpretación, el
actor concluye que el aparte normativo atacado no debe ser aplicado, por
cuanto, en su parecer, prevalece lo dispuesto en la ley 734 de 2002, ya que, en
sus propias palabras: “… en materia de inhabilidades a diferencia de la
mencionada norma, en su artículo 38, dispone que se configura la mencionada
inhabilidad, solamente si el funcionario público ha sido sancionado
disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años, y con la condición
de que tales faltas hayan sido graves o leves dolosas o por ambas. Muy distinto
a lo que dispone el artículo 85 del Decreto 262 del 2000 donde la inhabilidad
se configura a la segunda vez que se haya cometido la falta”. (Fl. 7 de la
demanda).
3.1. Para la
Sala, los argumentos expuestos por el demandante  no son suficientes para
fundar un cargo de inconstitucionalidad, pues de ellos no se colige
contradicción alguna entre la norma parcialmente demandada y una regla jurídica
de jerarquía constitucional. Por esta razón, la Corte Constitucional encuentra
que el concepto del Ministerio Público es acertado cuando en él se expresa:
“En el caso
que nos ocupa, el ciudadano QUESADA OSORIO trae al debate constitucional un
problema respecto de una disposición que él considera no se encuentra vigente,
esto es, arguye que el numeral 6 del artículo 85 del Decreto 262 de 2000 fue
derogado tácitamente por el numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002,
además señala la necesidad que el aplicador de la ley tenga en cuenta el
principio de favorabilidad, aspecto que no le concierne a la jurisdicción
constitucional. Lo el (sic.) mencionado ciudadano pretende es la inaplicación
de una norma por haber sido supuestamente derogada por otra posterior, lo cual
es de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa de acuerdo a
las reglas para (sic.) tal efecto se han establecido”. (Fl 48 del expediente).
Para la Vista
Fiscal, la demanda adolece de ineptitud sustantiva por cuanto de ella no se
desprende un cargo de inconstitucionalidad que permita cotejar el precepto
atacado en relación con una norma de jerarquía constitucional. Con fundamento
en este criterio, el Procurador General de la Nación concluye que en el
presente caso no hay mérito para proferir una decisión de fondo.
3.2. La Corte
Constitucional comparte el concepto expresado por el Jefe del Ministerio
Público, pues, atendiendo a los criterios jurisprudenciales anteriormente
citados, los argumentos presentados por el ciudadano Quesada Osorio no son claros,
es decir no permiten seguir una idea que permita determinar las razones de
una eventual inexequibilidad; los motivos expuestos no cumplen con el requisito
de especificidad, por cuanto no precisan la forma como la norma atacada
desconoce lo establecido en la Carta Política; las razones en la cuales se
pretende fundar los cargos no son ciertas, pues están relacionadas con
la interpretación que de manera subjetiva hace el demandante en relación con el
precepto impugnado; los argumentos no son pertinentes, pues con ellos el
actor busca solucionar un asunto subjetivo relacionado con la aplicación de la
regla jurídica demandada y, finalmente,  las razones expuestas por el
accionante tampoco son suficientes, toda vez que no permiten a la Corte
adelantar un examen que conduzca a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a la expresión demandada.
Por las razones expuestas, la Corte Constitucional
resolverá inhibirse para proferir un fallo de mérito en el presente caso,
aclarando que esta decisión no impide que en el futuro la norma impugnada pueda
ser objeto de nuevos juicios de constitucionalidad.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE para proferir fallo de fondo respecto de la demanda incoada  por el
ciudadano LUIS FRANCISCO QUESADA OSORIO contra el artículo 85, numeral 6º
(parcial) del decreto 262 de 2000, por ineptitud sustancial de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSÓN PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia
C-6078 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[2]
Cfr., entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas oportunidades la
Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores, confirmó
los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones
“específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
[3]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.  La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de
los artículos 186, 196, 208 y 214  del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la
demanda.
[4] Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M.P.
José Gregorio Hernández.  Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del
Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428
de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[5] Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P.
Álvaro Tafur Gálvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º
del Decreto 2700 de 1991, pues “del
estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como
corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se
plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra
ella”.
[6] Sentencia C-504 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández
Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada
contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide
el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General
de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a
una disposición no consagrada por el legislador.
[7]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.  La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito
respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse
ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que
se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo
sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P.
Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[8] En este mismo sentido pueden consultarse, además de
las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa),
C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001 (M.P. Álvaro
Tafur Gálvis), entre otras.
[9] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  La Corte se declara inhibida para resolver la
demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993,
puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación de los
preceptos constitucionales invocados.
[10]
Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la
Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad,
por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de
2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Cordoba
Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo),
C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur
Gálvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio
Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
[11]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez
Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de
1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[12]
Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.
[13] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993;
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró exequible
en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo,
entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de
inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto,
carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La
doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No
existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la
creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por
excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en
el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de
constitucionalidad sobre extremos comparables”.  Así, la Corte desestimaba
algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías
del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y
con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
[14]
Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
[15] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  Este fallo que se encargó de estudiar la Demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f,
es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los
cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos
de conveniencia.
[16] Son estos los términos descriptivos utilizados por la
Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a
consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las
ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-357 de 1997
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C, 374 de 1997 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos argumentos presentados
por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de
2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz),
C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de 2000 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. )C-1044 de 2000 (M.P. Fabio
Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis), C-201 de 2001 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo).
[17] Sentencia C-1052 de
2001. M.P. Manuel José Cepeda.
[18]  Corte
Constitucional, sentencia C-461 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.