C-221-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-221/95
LEY DE SEGURIDAD
SOCIAL-Inexistencia de
vicios de forma
REF: Expediente
Nº D-651
Actor:  LUIS
ALONSO VELASCO PARRADO
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 100 de 1993  "Por el cual se crea el
Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones"
Magistrado
Ponente:
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Mayo dieciocho (18) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Aprobado por Acta Nº
16
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra la Ley 100 de 1993 "Por el cual se crea el
Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones".
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
La Ley 100 de 1993
no se transcribe por su extensión. El texto se puede consultar en la sentencia
C-408 de 1994.
II. ANTECEDENTES
A. Preliminares
1. El Congreso de la
República dictó la Ley 100 de 1993, publicada en el Diario Oficial Nº 41.148 de
diciembre 23 de 1993.
2. El ciudadano LUIS
ALONSO VELASCO PARRADO demandó la constitucionalidad de la Ley 100 de 1993.
3. Se recibieron las
intervenciones de Juan Manuel Charry en nombre de la Nación - Ministerio del
Trabajo y Seguridad Social -, Jesús Mejía Vallejo y Mauricio Fajardo Gómez.
4. El Procurador
General de la Nación solicitó a la Corporación que aceptara su impedimento para
conceptuar dentro del proceso, toda vez que era Senador de la República al
tramitarse de la Ley 100 de 1993. Aceptado el impedimento, rindió concepto el
Viceprocurador General de la Nación.
B. Violación de
los artículos 152 y 153 de la C.P. y desconocimiento de la Ley 5ª de 1992.
Posición del
Demandante
(1)  La seguridad
social, sostiene el demandante, es un derecho fundamental, tal como se
desprende de la interpretación sistemática de la Carta, de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, del Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales y, de la Declaración de Filadelfia, en
concordancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional.  El artículo 152
de la Carta exige la regulación de los derechos fundamentales mediante ley
estatutaria, cuyo trámite especial se contempla en el artículo 153. Por
consiguiente, la Ley de Seguridad Social ha debido tramitarse para su
aprobación como ley estatutaria.
(2)  En el trámite
de la Ley 100 de 1993 no se respetaron los procedimientos establecidos en la
ley 5a de 1992 sobre el proceso legislativo.  El actor afirma que en el trámite
del proyecto de ley no se cumplieron los requisitos de quórum y votación (L. 5a
de 1992, arts. 172 y 173) en las sesiones conjuntas de las Cámaras en lo
atinente a los artículos 169, 170 y 171 del Reglamento del Congreso (1); no se
tuvo en cuenta el término de que trata el artículo 156 del Reglamento del
Congreso (2); no se contempló el procedimiento de que trata el artículo 158 del
mismo sobre discusión de la ponencia (3); se omitieron los trámites que debía
observar el Congreso en materia de las enmiendas de que tratan los artículos
160 a 163 del Reglamento (7); se omitió la forma de discusión separada de que
trata el artículo 176 (8); se omitieron las modificaciones a que se refiere el
artículo 178 (9); se omitió el procedimiento de enmiendas de que trata el
artículo 179, pues no existió texto alternativo que hubiese sido trasladado a
la comisión correspondiente, ni hubo informe final aprobando la enmienda dentro
del término de que trata el artículo 182 del reglamento (10); no se presentaron
las modificaciones, adiciones y supresiones ni se elaboró  el texto definitivo
con las explicaciones pertinentes en la forma como lo dispone el artículo 182
del reglamento (11); y, finalmente, alega el demandante, que la suscripción del
Acta de Concertación del Proyecto de Ley 155/92 Senado - 204/92 Cámara (por
parte de la Central Unitaria de Trabajadores C.U.T., Central de Trabajadores de
Colombia C.T.C., la Confederación de Pensionados de Colombia C.P.C., Ministro
de Trabajo y Seguridad Social, Viceministro de Salud encargado de las funciones
del Despacho del Ministro, y los ponentes en Senado y Cámara), y las enmiendas
contenidas en él, "no fueron materia de trámite de conformidad con el
procedimiento a que he hecho referencia".
Posición del
Ministerio del Trabajo y Seguridad Social
El Ministerio del
Trabajo y Seguridad Social solicita a la Corporación que ordene estarse a lo
resuelto en la sentencia C-408 de 1994, que declaró exequible la Ley 100 de
1993.
Posición de los
Ciudadanos Intervinientes
(1)  El ciudadano
Jesús Vallejo Mejía anota que en las sentencias de la Corte Constitucional
C-311 y C-313 de 1994, se plasmó la tesis de que las leyes estatutarias deben
regular el núcleo esencial del derecho fundamental en cuestión y no, como
acontece con la Ley 100 de 1993, "cuestiones de detalle".
(2)  El ciudadano
Mauricio Fajardo Gómez defiende la exequibilidad de la Ley 100 de 1993. Ante la
eventualidad  de que la Corporación no ordenase estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-408 de 1994, el interviniente considera que basta distinguir los
derechos fundamentales a la vida y a la salud, de la regulación y organización
del servicio público de Seguridad Social. Por versar la Ley 100 de 1993 sobre
lo segundo, de conformidad con la doctrina de la Corte expuesta en la sentencia
C-311 de julio 7 de 1994, no requería, en su concepto, para su aprobación ser
tramitada como ley estatutaria.
En relación con el
"Acta de Concertación", considera que el actor no precisa debidamente
el cargo, pero entiende que hace alusión a las funciones atribuidas a la
Comisión Permanente de que trata el artículo 56 de la C.P.  Observa que en la
sentencia C-408 de 1994, la Corte resolvió el cuestionamiento hecho a la Ley
100 de 1993 por el supuesto desconocimiento a lo dispuesto en el artículo 56
C.P.
Posición del
Viceprocurador
El Viceprocurador
considera que existe un vínculo inescindible entre los artículos 152 y 153 de
la C.P. y los preceptos de la Ley 5a de 1992. Esta situación explica la
existencia de la cosa juzgada constitucional respecto de la Ley 100 de 1993, en
cuanto que la meisma es ajena a la materia propia de una ley estatutaria.
En consecuencia,
solicita estarse a lo resuelto en la Sentencia C-408 de 1994.
III. FUNDAMENTOS
1.  Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de conformidad
con lo estipulado en el numeral 4º artículo 241 de la Constitución Política.
2.  Cosa Juzgada
Constitucional
La Corte
Constitucional, mediante sentencia C-408 de septiembre 15 de 1994, se pronunció
sobre la exequibilidad de la Ley 100 de 1993, en cuanto a su trámite como ley
estatutaria. En consecuencia, dada la existencia de cosa juzgada constitucional
sobre esta materia (C.P. art. 243), se estará a lo resuelto en la anotada
sentencia.
3.  Del trámite
de la Ley 100 de 1993
El actor considera
que en el trámite de la Ley 100 de 1993, el Congreso de la República no atendió
al procedimiento previsto en la Ley 5ª de 1992.  Sobre los trámites previstos
en la ley orgánica del Congreso (Ley 5ª de 1992 - Reglamento del Congreso de la
República), la Corporación ha sostenido que su inobservancia se erige en un
vicio de constitucionalidad que afecta la constitucionalidad de la norma
demandada:
"La actividad
legislativa del Congreso está sujeta al cumplimiento íntegro de las normas
constitucionales y también, por mandato expreso del artículo 151 de la Carta, a
las leyes orgánicas que regulan esa actividad, una de las cuales es
precisamente la que consagra el Reglamento del Congreso, hoy contenido en la
mencionada Ley 5ª de 1992.
"Advierte la
Corte una vez más que, como lo recuerda el Procurador en este caso, la
tramitación legislativa cumplida sin tener en cuenta las exigencias de la ley
orgánica a la que se encuentre sometida una ley, según la categoría a que
pertenezca, está viciada de inconstitucionalidad".[1]
De la jurisprudencia
transcrita, se desprende que la Corte, en el examen de los eventuales vicios de
forma, no debe limitarse a verificar si se ha dado cumplimiento a los
requisitos exigidos por la Constitución, sino que debe detenerse en el examen
del cumplimiento de las exigencias contenidas en la ley orgánica que regule la
materia, en este caso la Ley 5ª. de 1992. En consecuencia, la Corte procede a
verificar si en el trámite de la Ley 100 de 1994, el Congreso dió cumplimiento
a las normas contenidas en su Reglamento para la aprobación de las leyes.
Requisitos de
quórum y de votación
(1) El actor afirma
que en el trámite del proyecto de ley, no se cumplieron los requisitos de
quórum y votación exigidos en los artículos 172 y 173 de la Ley 5ª de 1992,, los
que deben observarse cuando se realicen sesiones conjuntas de ambas Cámaras
(artículos 169, 170 y 171 del Reglamento del Congreso).
El artículo 172
establece que "cuando sesionen conjuntamente las comisiones
constitucionales permanentes, el quórum decisorio será el que se requiera para
cada una de las comisiones individualmente consideradas". Por su parte, el
artículo 173 dispone que la votación en la sesión conjunta se hará de manera
separada por Senado y Cámara.
De conformidad con
la sentencia C-408 de 1994, no se requería quórum especial para el tramite de
la Ley 100 de 1993, salvo en lo que tiene que ver con la concesión de
facultades extraordinarias al Gobierno (C.P. art. 150-10), extremo éste que no
se estudia en esta ocasión. La votación del articulado en la sesión conjunta se
realizó de manera separada, y con presencia del número de Senadores y
Representantes exigido para conformar el quórum decisorio, según consta en el
resumen de las actas de la sesión conjunta, remitido a esta Corporación por el
Secretario General del Senado.
Por consiguiente, la
Corte no observa ningún vicio de forma en el trámite de la Ley 100 de 1993,
respecto de lo preceptúado en los artículos 172 y 173 del Reglamento del
Congreso. No obstante, los efectos de esta sentencia no se extienden a los
artículos 139 y 248 de la citada ley, cuya confrontación constitucional será
objeto de otra sentencia.
Término del
artículo 156 del Reglamento
(2) Sostiene el
demandante que en la aprobación del proyecto de ley "no se tuvo en cuenta
el término de que trata el artículo 156 del Reglamento del Congreso".
Ordena el artículo
156 del citado reglamento que la ponencia de un proyecto de ley “será
presentada al secretario de la Comisión Permanente y su publicación se hará en
la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días siguientes". No
obstante, el segundo inciso de la norma establece:
"Sin embargo, y
para agilizar el trámite del proyecto, el Presidente podrá autorizar la
producción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre
los miembros de la Comisión; ello, sin perjuicio de su posterior y oportuna
reproducción en la Gaceta del Congreso".
La ponencia del
proyecto de ley, que vendría a convertirse en la Ley 100 de 1993, se radicó el
día viernes 14 de mayo de 1993 (Gaceta 254 del 30 de julio de 1993, pag. 36.) y
se publicó el mismo día (Gaceta 130 de mayo 14 de 1993). En consecuencia, la
publicación de la ponencia se realizó dentro de los tres días siguientes a su
presentación.  Por este aspecto, no existe ningún vicio de forma en su
tramitación.
Procedimiento
establecido en el artículo 158 del Reglamento
(3) Asevera el actor
que "no se contempló el procedimiento de que trata el artículo 158 del
mismo sobre discusión de la ponencia".
La discusión del
proyecto de ley puede hacerse de manera global, artículo por artículo, o por
incisos, a solicitud de algún miembro de la Comisión. Al tiempo de discutir
cada artículo, se deben considerar las modificaciones propuestas por el
ponente, los Ministros del Despacho y por miembros de la respectiva cámara,
pertenezcan o no a la Comisión.  El ponente debe intervenir para aclarar los
temas debatidos y para ordenar la discusión y en ésta tienen voz las personas
señaladas en los artículos 155 y 156 de la C.P., y los miembros de la
respectiva cámara (art. 158 Ley. 5ª de 1992).
La discusión del
proyecto de ley se hizo artículo por artículo como se observa en el resumen de
actas de la discusión conjunta remitido por el Secretario General del Senado de
la República. Además, se consideraron las modificaciones propuestas a cada
artículo, por el ponente y los miembros de la comisión (Resumen de actas de la
discusión conjunta), los ponentes estuvieron presentes durante la discusión y
expusieron el tema (Resumen de actas) y se escucharon a los Ministros de Salud
y del Trabajo y Seguridad Social, así como a los honorables congresistas
presentes en los debates.
Por consiguiente, la
Corte tampoco encuentra fundado el cargo del demandante en relación con el
artículo 158 del Reglamento del Congreso.
Trámite de las
enmiendas  introducidas al Proyecto
(4) Afirma el
demandante que se omitieron los trámites que el Congreso debía observar en
materia de las enmiendas de que tratan los artículos 160 a 163 del Reglamento.
Si bien el
demandante no especifica cuál tramite se inobservó, la facultad de los
Congresistas de presentar enmiendas al proyecto antes del cierre de su
discusión (artículo 160) y la autorización gubernamental a toda enmienda que
suponga gasto público cuando a ello hubiere lugar o disminución de ingresos
presupuestarios, fueron exigencias debidamente atendidas. En efecto, se
presentaron enmiendas durante el debate de la sesión conjunta y en ambas
plenarias, conforme aparece en el resumen de actas de la sesión conjunta de la
comisión constitucional, remitidas por el Secretario General del Senado de la
República, y en las Gacetas del Congreso N° 300 del jueves 2 de septiembre de
1993, páginas 2 a 14, N° 405 de noviembre 22 de 1993, páginas 19 a 32, N° 413
de noviembre 25 de 1993, páginas 12 a 17, N° 437 de diciembre 6 de 1993,
páginas 5 a 23, N° 448 de diciembre 9 de 1993, páginas 7 y siguientes, N° 449
de diciembre 13 de 1993, páginas 5 a 20, N° 452 de diciembre 13 páginas N° 11 a
22 y N° 454 de diciembre 14 de 1993, páginas 15 a 31. Además, el Gobierno
Nacional dio su visto bueno a una adición presupuestal por sesenta mil millones
de pesos (Gaceta 405, pag. 15).
No existió, por lo
tanto, violación de los artículos 160 a 163 del Reglamento del Congreso.
Revisión según
el artículo 165 del Reglamento
(5) Sostiene el
actor que "se omitió" la revisión de que trata el artículo 165.
El artículo 165
dispone que cerrado el debate y aprobado el proyecto de ley, el ponente o quien
designe el Presidente de la Comisión, revisará el proyecto de ley, ordenará las
modificaciones y preparará el informe para segundo debate.
En la Comisión se
designaron ponentes para segundo debate (Gaceta 281).  Los nuevos ponentes
hicieron una presentación del tema, un recuento del trámite surtido, un
análisis constitucional del proyecto, un resumen sobre los principales puntos
aprobados, aspectos fiscales, propuestas rechazadas o negadas, así como del
texto aprobado (Gacetas 254 de julio 30 de 1993, páginas 1 a 36  y 281 de
agosto 19 de 1993, páginas 1 a 32). De esta forma, no se observa el
desconocimiento de la norma que el actor invoca.
Constancia de
votos contrarios
(6) Asegura el
demandante que "no se dio la constancia de votos contrarios de que trata
el artículo 167".
Establece el artículo
167 que los miembros de la Comisión podrán hacer constar por escrito las
razones de su voto disidente, caso en el cual deberán anexarse al informe del
ponente.
Se presentaron
constancias escritas de las razones de algunos votos disidentes, las cuales
constan en el resumen de actas de la sesión conjunta. Por otra parte, los
ponentes para segundo debate incluyeron, en sus respectivas ponencias,
información sobre temas rechazados, indicando las razones del rechazo. De igual
manera, junto a la ponencia se incluyó su expediente legislativo, el cual
contiene las actas de la sesión conjunta en que constan los votos contrarios
(Gacetas 254 de julio 30 de 1993 y 281 de agosto 19 de 1993).
El cargo es, por lo
tanto, infundado.
Periodo de
tiempo entre el 1° y el 2° debate
(7) Manifiesta el
demandante que "se inobservó el lapso entre el 1° y 2° debate de que trata
el Articulo 168 del reglamento".
El artículo 168
establece que "entre el primero y segundo debates deberá mediar un lapso
no inferior a ocho (8) días".
El proyecto de ley
fue aprobado en primer debate el día 14 de junio de 1993 (Acta N° 015. Resumen
de Actas).  La iniciación del segundo debate en el Senado de la República tuvo
lugar el día 31 de agosto de 1993 (Gaceta 305 - Certificación del Secretario
General del Senado) y en la Cámara, el día 16 de noviembre de 1993 (Gaceta
413).  En consecuencia, el cargo es infundado.
Discusión
separada según el artículo 176 del Reglamento
(8) El actor
sostiene que "se omitió la forma de discusión separada de que trata el
Articulo 176".
El artículo 176
dispone que el proyecto se discutirá globalmente, salvo que un Ministro o
miembro de la respectiva Cámara pida la discusión separada de uno o varios
artículos.
La discusión, en
ambas plenarias, se realizó artículo por artículo o por bloques de artículos
(Gacetas 405 pag. 19, para el Senado, y Gacetas 413, 437, 448, 452 y 454 para
la Cámara). Tampoco se observa una vulneración del artículo 176 como lo
pretende el demandante.
Modificaciones
a que se refiere el artículo 178 del Reglamento
(9) El demandante
afirma que "se omitieron las modificaciones a que se refiere el Artículo
178".
Las enmiendas que se
presenten en la plenaria no requieren nuevamente debate en la comisión constitucional,
salvo que se trate de una enmienda que implique serias discrepancias con el
texto aprobado en primer debate o por razones de conveniencia.
Durante el debate en
las plenarias se presentaron enmiendas parciales al proyecto.  Dichas
enmiendas, en ningún momento, implicaron serias discrepancias con el proyecto
aprobado en primer debate, toda vez que buscaban corregir, enmendar, aumentar,
disminuir o especificar el sentido o alcance de algunas disposiciones del
proyecto de ley.
El cargo por violación
del artículo 178 es, igualmente, infundado.
Procedimiento
de enmiendas según el artículo 179 del Reglamento
(10)   El actor
asegura que "se omitió el procedimiento de enmiendas de que trata el
Articulo 179, pues no existió texto alternativo que hubiese sido trasladado a
la comisión correspondiente para que fuese acogido en primer debate, ni hubo
informe final aprobando la enmienda dentro del término de que trata el artículo
182 del reglamento".
El artículo 179
establece que sólo en el evento de enmiendas totales al proyecto de ley se
requiere enviar un texto alternativo a la comisión para que se surta primer
debate sobre  las enmiendas.  De lo contrario, continuará el trámite
constitucional.
No aparece
constancia en el trámite del proyecto de que se hubiere aprobado una enmienda a
la totalidad del proyecto, circunstancia suficiente para no haber remitido un
texto alternativo a la comisión correspondiente para que se surtiera primer
debate.
El cargo por
violación del artículo 179 es infundado.
Requisitos del
artículo 182 del Reglamento
(11) Afirma el
demandante que "ni se presentaron las modificaciones, adiciones y
supresiones, ni se elaboró el texto definitivo con las explicaciones
pertinentes en la forma como lo dispone el Articulo 182 del reglamento".
El artículo 182
impone al ponente del proyecto de ley el deber de presentar un informe que
contenga el texto aprobado y las enmiendas presentadas, con destino a la otra
Cámara, una vez finalice su debate en la plenaria de una de las dos cámaras.
En la gaceta 413 de
noviembre 16, página 16, la Representante María del Socorro Bustamante de
Lengua hace mención de la existencia del informe sobre la discusión en la
plenaria del Senado. En la transcripción de la discusión plenaria del día 17 de
noviembre, la misma Representante, se refiere, nuevamente, al citado informe.
Por otra parte,
consta que en el informe presentado a la Cámara de Representantes no aparecía,
debido a un error de transcripción de la sesión plenaria del Senado de la
República, un artículo aprobado en la sesión.  El Secretario General del Senado
envió una carta a la Cámara de Representantes, en la que exponía la situación
(Gaceta N° 413, pag. 16).  Para corregir el error, se repartió una gaceta en la
que aparece el texto aprobado por el Senado, corregido (Gaceta N° 437 del lunes
6 de diciembre de 1993, pag. 5).
El cargo no
prospera.
Acta de
Concertación
(12)   Por último,
el actor sostiene que el Acta de Concertación suscrita por la Central Unitaria
de Trabajadores C.U.T., la Central de Trabajadores de Colombia C.T.C., la
Confederación de Pensionados de Colombia C.P.C., el Ministro de Trabajo y
Seguridad Social, el Viceministro de Salud encargado de las funciones del
Despacho del Ministro y los ponentes en Senado y Cámara, en relación con el
contenido del proyecto de ley y las enmiendas introducidas en él, "no
fueron materia de trámite de conformidad con el procedimiento a que he hecho
referencia".
El demandante no
precisa en qué consiste la violación al reglamento del Congreso que se deriva
de la suscripción del Acta de Concertación y de su falta de tramitación.  En
todo caso, el documento, que contiene una enmienda parcial al proyecto, fue
suscrito el día 28 de septiembre de 1993, y fue sometido a la votación de las
plenarias de ambas cámaras, único requisito exigido según el artículo 179 de la
Ley 5a de 1992.
En consecuencia, de
la confrontación hecha a la luz de la Constitución Política y de las
disposiciones pertinente de la Ley 5ª de 1992, se concluye que en el trámite
del Proyecto de Ley 155/92 Senado - 204/92 Cámara, no se presentaron vicios en
su formación.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
PRIMERO.-  Estarse a lo resuelto en la Sentencia N°
C-408 de septiembre 15 de 1994.
SEGUNDO.-  Declarar EXEQUIBLE, exclusivamente
por los vicios de forma examinados y sólo en relación con los cargos, conceptos
y pruebas referidos en la parte motiva, la Ley 100 de 1993. La declaración de
exequibilidad, sin embargo, de acuerdo con lo expresado en la parte motiva, no
se extiende a los artículos 139 y 248 de la mencionada ley.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Constitucional Sentencia C-270 de julio 13 de 1993
Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo.