C-448-96
Sentencia C-448/96
Sentencia
C-448/96
INTERPRETACION
SISTEMATICA DE NORMA ACUSADA
CORRECCION
PROGRESIVA DE PROBLEMAS ACUMULADOS-Examen de constitucionalidad/CESANTIAS DEFINITIVAS ATRASADAS-Pago
La finalidad de
la norma es precisamente la de corregir injusticias históricamente acumuladas a
fin de que  la Constitución verdaderamente rija la vida práctica de los
colombianos. La corrección de la situación no puede ser automática pues los
recursos de que disponen las entidades no son ilimitados. A veces es necesario
y razonable que estos problemas acumulados sean corregidos en forma progresiva,
siempre y cuando, al hacerlo, las autoridades no utilicen criterios
discriminatorios. El examen de constitucionalidad no puede ser entonces muy
estricto, por cuanto la asignación de recursos escasos para corregir
injusticias acumuladas implica difíciles problemas de evaluación del impacto y
de las posibilidades reales de las distintas políticas, por lo cual en principio
corresponde a los órganos políticos debatirlas y adoptarlas. El Legislador goza
entonces de una cierta libertad para escoger entre cursos alternativos de
acción, según la razonable evaluación que haga de las diferentes estrategias.
CESANTIAS
DEFINITIVAS ATRASADAS-Sanciones
moratorias
La
cesantía constituye una forma de remuneración laboral, por lo cual los
trabajadores tienen derecho a que éstas no pierdan su valor adquisitivo, debido
a la ineficiencia de las entidades pagadoras y a los fenómenos inflacionarios.
La sanción moratoria impuesta por la ley busca penalizar económicamente a las
entidades que incurran en mora, y por ello su monto es en general superior a la
indexación. En ese orden de ideas, no resulta razonable que un trabajador que
tenga derecho a la sanción moratoria impuesta reclame también la indexación,
por cuanto se entiende que esa sanción moratoria no sólo cubre la actualización
monetaria sino que incluso es superior a ella.
PRESTACIONES Y
REMUNERACIONES LABORALES-Protección
del poder adquisitivo
Los trabajadores
no tienen por qué soportar la pérdida del poder adquisitivo de sus prestaciones
y remuneraciones laborales, por lo cual los patronos públicos y privados que
incurran en mora están obligados a actualizar el valor de tales prestaciones y
remuneraciones.
INDEXACION-Naturaleza
La
indexación es una simple actualización de una obligación dineraria con el fin
de proteger el poder adquisitivo de los trabajadores debido a los fenómenos
inflacionarios.
Referencia: Expediente
D-1251
Norma acusada:
Artículo 3º parágrafo transitorio de la Ley 244 de 1995.
Actor: Hugo Hernán
Garzón Garzón
Temas:
Interpretación
sistemática de las normas acusadas.
Posibilidad de
correción progresiva de problemas acumulados.
Protección del poder
adquisitivo de las prestaciones y remuneraciones laborales.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
diecinueve (19) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos
Gaviria Díaz, y por los Magistrados  Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Hugo
Hernán Garzón Garzón presenta demanda de inconstitucionalidad contra el
parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 244 de 1995, la cual fue
radicada con el número D-1251.  Cumplidos, como están, los trámites previstos
en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir
el asunto por medio de esta sentencia.
II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN.
El artículo 3º de la
Ley 244 de 1995 preceptúa lo siguiente. Se subraya la parte demandada:
Ley 244 de diciembre 29 de 1995
“por medio de la cual se fijan términos
para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen
sanciones y se dictan otras disposiciones”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
(....)
“ARTICULO 3º Los
Organismos de Control del Estado garantizarán que los funcionarios encargados
del pago de las prestaciones sociales de los servidores públicos, cumplan con
los términos señalados en la presente Ley.
Igualmente
vigilarán que las cesantías sean canceladas en estricto orden como se hayan
radicado las solicitudes, so pena de incurrir los funcionarios en falta
gravísima sancionable con destitución.
PARÁGRAFO
TRANSITORIO. Establécese el término de un (1) año, contado a partir de la
vigencia de la presente ley para que las entidades públicas del orden Nacional,
Departamental, Municipal o Distrital,  se pongan al día en el pago de las
Cesantías Definitivas atrasadas, sin que durante este término se les aplique la
sanción prevista en el parágrafo del artículo 2º de esta Ley”.
III. LA DEMANDA
El actor considera
que el aparte de la norma demandada viola los artículos 13 y  53 de la
Constitución, por cuanto consagra un tratamiento discriminatorio en el pago de
las cesantías definitivas de los servidores públicos. Así, la norma señala que
para las personas que elevan sus peticiones al amparo de la nueva ley, la
administración dispone del término de 45 días para resolverlas, debiendo pagar
intereses moratorios en caso de retardo, mientras que para aquellos que tienen
solicitudes pendientes se establece el término de un año contado a partir de la
vigencia de la citada ley para que las entidades pagadoras, en todos los
órdenes, se pongan al día en el cumplimiento de esa obligación, sin que tal
caso implique el reconocimiento de los intereses moratorios. Según el demandante,
de esa manera la disposición impugnada "discrimina a todos los
ex-servidores públicos y le otorga un plazo diferente y mucho más amplio,
riguroso y desventajoso a quienes desde hace algún tiempo les han retrasado el
pago oportuno de este derecho laboral". El actor concluye que el parágrafo
acusado es inexequible, pues "no solamente se está dando tratamiento
diferente a unos y otros en cuanto al pago de esta prestación social, sino que
se está dando favorabilidad a la Empresa y no al trabajador como lo consagra el
mismo artículo 53 de la Constitución."
IV. INTERVENCIÓN CIUDADANA Y DE AUTORIDADES
PÚBLICAS
En el presente
proceso no hubo intervención ciudadana ni de autoridades públicas pues, según
constancia secretarial del 18 de abril de 1996, el término de fijación en lista
venció en silencio.
V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
El Procurador
General (e) Luis Eduardo Montoya Medina rinde su concepto de rigor y solicita
que se declare la inexequibilidad parcial del parágrafo transitorio del
artículo 3º de la Ley 244 de 1995.
Según la Vista
Fiscal, en este caso existe una tensión valorativa entre, de un lado, el fin
perseguido por la norma, que es "que el auxilio de cesantía de los
servidores públicos en todos los órdenes sea cancelado oportunamente y sin
mayores trabas", para lo cual se fijan unos términos perentorios y, de
otro lado, "los derechos de ciertos trabajadores de recibir también
oportunamente el pago de esa prestación económica con el reconocimiento de intereses
moratorios, en caso de retardo".
El Ministerio
Publico reconoce la legitimidad de esa finalidad perseguida por la disposición
impugnada pues señala que la administración ha tendido a retardar el
reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, y en especial del auxilio
de cesantía de sus funcionarios, por lo cual los trabajadores, "luego de
soportar todos los rigores que imponen la burocracia y la tramitomanía, y tras
una larga y tediosa espera, reciben el pago de una prestación económica
desactualizada, desindexada y sin ningún tipo de intereses que ya no responden
a las exigencias cotidianas al perder su valor adquisitivo intrínseco".
Por ello es importante, según su criterio, que la Ley 244 de 1995 fije
"términos para el pago oportuno de las cesantías de los servidores
públicos de todos los órdenes, estableciendo sanciones disciplinarias para los
funcionarios encargados de efectuar la tarea de reconocimiento y cancelación de
ese beneficio, y pecuniarias para la Administración morosa consistente en el
pago de los respectivos intereses". Concluye entonces al respecto el
Procurador que "encuentra loable el telos perseguido por el
legislador" pues "constituye un buen intento para dar respuesta a una
sentida necesidad de los servidores públicos, quienes injustamente se habían
visto sometidos a toda clase de vejámenes en el tortuoso proceso de cobrar sus
prestaciones sociales."
A pesar de lo
anterior, la Vista Fiscal considera que es necesario examinar la
"racionalidad y razonabilidad de la norma censurada a fin de determinar si
los medios empleados por el legislador se avienen con los fines que la
disposición persigue". Así, desde el punto de vista de la racionalidad, el
interrogante que se plantea es si "la desigualdad de trato que introduce
la preceptiva acusada, en el sentido de excluir del reconocimiento de intereses
moratorios a aquellos funcionarios que elevaron su solicitud de cesantía
definitiva, antes de la vigencia de la ley, se encuentra fundada en una
justificación objetiva". Y la Vista Fiscal concluye que ello no es así, en
los siguientes términos:
"(S)i bien
la norma pretende poner fin al desgreño administrativo, y con esto garantizar
la efectividad de los derechos de los trabajadores al servicio del Estado al
señalar términos perentorios para lograr dicho cometido, no se logra plenamente
este objetivo porque no es relevante la distinción que hace la ley entre las
peticiones antiguas y las nuevas, cuando se trata a la misma prestación
económica que debe recibir el mismo amparo Estatal. De ahí que resulte
ínatinente a la teleología de dicha legislación y por ende contrario a la Carta
la discriminación que la norma acusada introduce, en el sentido de privar de
los intereses moratorios a aquellos funcionarios que hicieron su solicitud de
cesantía con anterioridad a la Ley 244 de 1995."
El Procurador
considera también que la norma tampoco es razonable pues los motivos de la
desigualdad de trata que ella consagra no están en consonancia con los valores
constitucionales, "pues dentro del rico primado de postulados
fundamentales que la Constitución ha señalado en materia laboral, en particular
los consignados en los artículos 25 y 53, se deduce que la discriminación
consagrada en la norma objeto de análisis, riñe abiertamente con esos
principios."
Por todo lo
anterior, y con base en la sentencia C-367/95 de esta Corporación que señaló la
obligación estatal de reconocer intereses de mora en caso de pago tardío de una
pensión, el Procurador solicita que se declare inexequible la expresión
"sin que durante este término se les aplique la sanción prevista en el
parágrafo del artículo 2º de esta Ley" del parágrafo acusado.
VI. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley
244 de 1995, ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra una norma
legal.
El alcance de la
norma bajo revisión.
2- El actor y el
Procurador parten del supuesto de que el parágrafo impugnado ha consagrado un
régimen de plazos diferenciado para que las entidades públicas paguen el
auxilio de cesantía definitiva.  Así, según esta interpretación, se establece
un primer término para aquellas personas que eleven sus solicitudes a partir de
la vigencia de la citada ley, en cuyo caso, transcurridos 45 días hábiles a
partir de la firmeza del acto administrativo que ordena la liquidación, la
entidad pagadora deberá hacer efectivo el pago, pues de lo contrario reconocerá
y cancelará al beneficiario un día de salario por cada día de retardo hasta que
cumpla con dicha obligación. En cambio,  según esa hermenéutica, la ley regula
de manera diferente la situación de aquellos funcionarios que han solicitado el
pago de sus cesantías antes de la vigencia de la misma, pues en tal evento, las
entidades públicas dispondrán del término de un año contado a partir de su
entrada en vigor para cancelar el pago de las cesantías definitivas atrasadas,
sin que durante dicho período haya lugar al reconocimiento de la sanción
moratoria prevista por el artículo  2º de la ley.
Tanto el actor como
el Ministerio Público consideran que tal es el alcance del parágrafo acusado y
que, por ello, la norma puede desconocer el principio de igualdad.  Sin embargo
el asunto no es claro, pues en ninguna parte el parágrafo señala que es una
disposición que sólo se aplica a las cesantías presentadas antes de la vigencia
de la ley, pues simplemente consagra un término de un año "para que las
entidades públicas del orden Nacional, Departamental, Municipal o Distrital,
se pongan al día en el pago de las Cesantías Definitivas atrasadas
(subrayas no originales)". La expresión "atrasadas" hace suponer
al actor y al Ministerio Público que el parágrafo únicamente regula la
situación de aquellas cesantías que fueron liquidadas antes de entrar en
vigencia la ley pero, como se verá, esa interpretación no es razonable. Por
ello la Corte considera que es necesario comenzar por determinar el sentido del
parágrafo impugnado. Como en anteriores ocasiones,  la Corte aclara que con
este examen del alcance legal de la norma impugnada no está limitando la
autonomía funcional de los jueces ordinarios, que es a quienes compete la
determinación del sentido de estas normas legales frente al caso concreto. Por
ello la Corte tiene bien establecido que no es a ella a quien compete, como
regla general, establecer cual es el sentido autorizado de las normas legales
pues la Constitución consagra una separación entre jurisdicción constitucional
y jurisdicción ordinaria. Sin embargo, un proceso de control de
constitucionalidad implica siempre un juicio relacional que busca determinar si
una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales. Este juicio
no es entonces posible si no se establece previamente el significado de la
norma legal, por lo cual ningún tribunal constitucional puede entonces eludir
la interpretación de las normas legales, lo cual provoca una constante
interrelación de los asuntos legales y constitucionales[1].  Entra entonces la
Corte a determinar el alcance de la norma acusada.
3- El parágrafo
impugnado señala:
Establécese el
término de un (1) año, contado a partir de la vigencia de la presente ley para
que las entidades públicas del orden Nacional, Departamental, Municipal o
Distrital,  se pongan al día en el pago de las Cesantías Definitivas atrasadas,
sin que durante este término se les aplique la sanción prevista en el parágrafo
del artículo 2º de esta Ley”.
A su vez, el
artículo 2º de esa misma ley establece:
La entidad
pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles,
a partir de la fecha en la cual quede en firme el acto administrativo que
ordena la liquidación de las cesantías definitivas del servidor público, para
cancelar esta prestación social.
PARÁGRAFO. En
caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad
obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un
día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de
las mismas, para lo cual sólo bastará acreditar la no cancelación dentro del
término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra
el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa
imputable a éste.
El parágrafo
transitorio acusado está entonces consagrando un plazo de gracia a las
entidades, pues durante un año no se les aplica la sanción por mora prevista
por el parágrafo del artículo 2º de esa misma ley. Nótese que ninguno de los
dos artículos, ni ninguna otra disposición de la ley, mencionan que ese plazo
de gracia sólo se aplica a las cesantías liquidadas antes de la vigencia de la
ley, sino que consagran una regulación para todas las cesantías atrasadas, por
lo cual no encuentra la Corte ningún sustento para la afirmación del actor y
del Ministerio Público, según la cual la ley habría establecido dos sistemas de
términos, pues el adjetivo "atrasadas" hace referencia a todas las
cesantías definitivas liquidadas que no han sido pagadas, y no únicamente a
aquellas presentadas y liquidadas antes de entrar en vigencia la ley, pues si
la ley no distingue, en principio no les dable hacerlo al intérprete.
4- Esta distinción
efectuada por la interpretación del actor y de la Vista Fiscal es aún más
cuestionable si se tiene en cuenta que ella contradice el espíritu y la finalidad
general de la propia Ley 244 de 1995. En efecto, el inciso segundo del artículo
3º, del cual precisamente hace parte el parágrafo impugnado, ordena  que
"las cesantías sean canceladas en estricto orden como se hayan radicado
las solicitudes, so pena de incurrir los funcionarios en falta gravísima
sancionable con destitución. (subrayas no originales)"
Ahora bien, si la
interpretación del actor fuera correcta, llegaríamos a la siguiente
contradicción: de un lado, el inciso segundo del artículo 3º ordena a las
entidades atender en primer término las solicitudes más antiguas, pues las
cesantías deben ser canceladas en estricto orden de radicación, so pena de
incurrir el funcionario en falta gravísima. En cambio, el parágrafo, en la
interpretación del actor, conduciría a las entidades a dar  prioridad a las
nuevas solicitudes, esto es, a las presentadas después de la vigencia de la
ley, ya que frente a ellas sólo tendrían un plazo de pago de 45 días, mientras
que frente a las más antiguas, el término sería de un año.
5- La hermenéutica
del actor y del Procurador conduce a una evidente contradicción, por lo cual,
conforme al principio de que se debe preferir la interpretación que mejor
permita la armonización de las distintas disposiciones, es menester concluir
que el parágrafo que consagra un término de gracia se aplica a todas las
cesantías definitivas atrasadas, y no únicamente a aquellas liquidadas o
solicitadas antes de la vigencia de la ley. Esa interpretación no sólo se
adecua al propio tenor literal del parágrafo -que no distingue en este aspecto-
sino que también permite armonizar su sentido con lo dispuesto por el inciso
segundo del mismo artículo 3º, pues simplemente la ley está ordenando a los
funcionarios pagar lo más rápido posible pero de acuerdo al orden de radicación
de las solicitudes, cuyo respeto, en nombre de la igualdad, fue precisamente
una de las razones invocadas para la expedición de la ley.  En efecto, en la
propia exposición de motivos del proyecto se insistió en que una de las finalidades
de la nueva normatividad era precisamente evitar que, por medio de indebidas
influencias, ese orden no fuese respetado. Dijo entonces al respecto el
ponente:
. ...la vida
diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos,
comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología para lograr el cobro
de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha
terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias éstas
que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción,
porque ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la mordida
o coima para los funcionarios que están en la obligación de hacer esos
trámites. Este hecho origina además cierto tipo de favorecimiento y que se
modifique el orden de radicación de las solicitudes, prácticamente al mejor
postor (subrayas no originales)[2].
6- Pero ello no es
todo. Esta hermenéutica según la cual el plazo de gracia es para todas las
cesantías también se ajusta mejor a lo dispuesto por el artículo 4º de la Ley
244, el cual señala lo siguiente:
Todas las
entidades públicas responsables del reconocimiento y pago de las prestaciones
sociales de los servidores públicos de cualquier orden, contarán con (1) año, a
partir de la vigencia de la presente ley, para presentar un balance de los
montos adeudados por este concepto a todos sus trabajadores. Hacia el futuro
deberán presentar a sus respectivas corporaciones públicas, el balance de los
aportes y apropiaciones para el pago oportuno de todas las prestaciones
sociales, so pena de incurrir los funcionarios responsables, en causal de mala
conducta.
7- Todo lo anterior
lleva a la Corte a concluir que el parágrafo acusado establece un plazo de
gracia de un año para que las entidades se pongan al día en el pago de todas
las cesantías atrasadas -tanto las liquidadas con anterioridad a la
promulgación de la ley como las posteriores a la misma-, término a partir del
cual entran a regir con todo el rigor los mecanismos sancionatorios previstos
por la ley.
La ausencia de
violación de la igualdad.
8- Así precisado el
sentido de la norma acusada, la Corte considera que el cargo del actor no tiene
sustento, pues la regulación no establece una diferencia de trato entre quienes
presentaron su solicitud de liquidación de cesantía definitiva antes de la
vigencia de la presente ley, y quienes lo hicieron después. Además,  la
disposición armoniza con el principio de igualdad en materia de resolución de
trámites administrativos (CP art. 13),  que se resume en el aforismo, primero
en tiempo, primero en derecho, por lo cual, en principio, la administración
debe resolver los asuntos según el orden de llegada de las peticiones con el
fin de evitar privilegios inaceptables. Así, en un tema similar, pues estaba
relacionado con el orden de pago de las pensiones, esta Corporación señaló al
respecto:
.. en casos como
el que se examina, en el cual se presenta un desfase en cuanto a la partida que
se requiere para cancelar el total de la nómina de pensionados de la entidad,
de donde se infiere que no se logra cancelar oportuna ni debidamente las
mesadas a todos los pensionados, lo indicado para estos eventos es establecer
un orden de prioridades en virtud del cual la distribución de esos pagos debe
hacerse con fundamento en un criterio de justicia social y de derechos adquiridos
en el tiempo. Así entonces, con esa partida que recibe la Caja de Previsión
Social del Departamento del Magdalena, que es insuficiente para atender el pago
de las mesadas de todos los pensionados, se deberán cancelar dando prelación
a los pensionados más antiguos, es decir, que debe establecerse una regla de
distribución de esos pagos según el tiempo en que se adquirió el derecho a la
pensión. (subrayas no originales)[3]
9- De otro lado, la
Corte destaca que la ley tiene esencialmente una finalidad igualitaria, pues
busca que  las condiciones de pago de las cesantías entre el sector público y
el sector privado sean las mismas.  En efecto, antes de la entrada en vigor de
esta nueva normatividad, la situación de los servidores públicos en esta
materia era claramente desventajosa en relación con los trabajadores privados,
por lo cual,  la finalidad misma de la ley es la de equiparar las condiciones
de unos y otros. La exposición de motivos del proyecto lo señala con claridad
cuando indica:
Lo mínimo que se
pueda hacer por los servidores públicos en el punto de cesantías, es que se les
trate de equiparar con el sector privado, ya que allí existen los siguientes
parámetros, completamente desconocidos para el nivel oficial, a saber:
1º. El artículo
65 del Código Sustantivo del Trabajo establece que el patrono al terminar la
relación laboral está obligado inmediatamente a cancelar salarios y
prestaciones, so pena de incurrir en las sanciones de pagarles al trabajador un
día de salario por cada día de retardo.
2º. Con la
excepción de la Ley 50 de 1990 y la creación de los Fondos de Cesantías, se
obliga a la liquidación definitiva de cesantías cada año, el 31 de diciembre, y
a remitir dichos valores a la cuenta individual de cada trabajador, a más
tardar el 15 de febrero, so pena de que el patrono deba pagar un día de salario
por cada día de retardo.
3º. La
rentabilidad de esos dineros en los Fondos no podrá ser inferior a la tasa
efectiva promedio de captación de los Bancos y Corporaciones Financieras para
la expedición de Certificados de Depósito a Término con un plazo de noventa
(90) días, lo que significa que hoy los dineros abonados a esas cuentas tienen
el siguiente rendimiento: el 22%, como corrección monetaria, más una tasa que
oscila el 1.5% al 3.5%, dependiendo del capital.
4º. Cuando se
termina el contrato de trabajo, la Sociedad Administradora debe entregar las
sumas al trabajador dentro del término de los cinco (5) días siguientes a la
presentación de la solicitud
Ninguna de estas
circunstancias tiene equivalente en el sector oficial, por el contrario,
entidades tales como el Fondo de Ahorro y Vivienda del Distrito Especial,
“FAVIDI”, al mes de julio de 1995 lleva un retraso de nueve (9) meses en el
pago de solicitudes de cesantías, toda vez que están pagando solicitudes
radicadas el 16 de octubre de 1994[4].
10- Por todo lo
anterior, la Corte considera que el parágrafo acusado, lejos de desconocer la
igualdad, se sustenta precisamente en tal principio, pues es una norma que se
encamina a lograr que la igualdad entre los trabajadores del sector público y
privado sea real y efectiva (CP art. 13) y, para hacerlo, no utiliza criterios
discriminatorios sino que se basa en aplicaciones clásicas de la igualdad en
materia de trámites administrativos, como es el respeto que deben tener las
autoridades al orden temporal de las solicitudes y las peticiones que ante
ellas se formulan.
La corrección
progresiva de injusticias acumuladas
11- A pesar de lo
anterior, se podría sostener que el parágrafo es inconstitucional, no por
violar la igualdad entre los distintos servidores públicos, pues ello no
ocurre, sino por cuanto la Constitución protege de manera especial la
remuneración laboral (CP art. 53), pues consagra el deber de que el pago del
salario y de las pensiones sea oportuno. Por consiguiente, según este
argumento, los servidores públicos no tienen por qué soportar la ineficiencia
de la administración, por lo cual tendrían derecho a recibir el pago inmediato
de la sanción moratoria establecida por la ley. Tal parece ser el argumento de
la Vista Fiscal cuando solicita la inexequibilidad de la expresión final  del
parágrafo, según la cual, durante ese plazo de un año no se aplicará a las
entidades la sanción moratoria.
12- Esta Corporación
ya había establecido que, conforme a la centralidad que tiene el trabajo en el
ordenamiento constitucional y al Convenio 95 de la OIT de protección al salario,
el inciso final del artículo 53 de la Carta debe ser interpretado de manera
amplia. Por ello esta Corporación entiende que es una disposición que no sólo
protege el pago oportuno de las pensiones sino de toda remuneración salarial y
laboral, incluidas las prestaciones. Dijo entonces la Corte:
Hoy el salario y
las prestaciones sociales son derechos subjetivos, patrimoniales, no solo
porque son derechos adquiridos sino porque la  Nueva Constitución se expidió
precisamente con el fin de asegurar el trabajo dentro de un marco económico y
social justo (Preámbulo de la Carta), caracterizándose al Estado como  Social
de Derecho, fundado entre otras cosas en el respeto al trabajo (art. 1º),
teniendo como uno de sus fines esenciales la efectividad de los derechos dentro
de los cuales  está la remuneración y el pago oportuno (art. 53 C.P.)
(...)
No hay pues la
menor duda de que el salario y las prestaciones son REMUNERACIONES protegidas
constitucionalmente. Es más, el constitucionalismo del 91 no se limita a promulgar
los derechos, a dejarlos escritos, sino a protegerlos realmente (art. 2º C.P.)[5].
En particular la
Corte destacó en esa sentencia, y lo reitera en esta ocasión, que el pago de la
cesantía definitiva debe ser oportuno,  pues precisamente la  finalidad de esta
prestación es la de "entregarle al trabajador una suma de dinero para
satisfacer sus necesidades inmediatas al retiro y en proporción al tiempo
servido.[6]"
Sin embargo, ¿implica esta protección al pago oportuno de las cesantías la
inconstitucionalidad del plazo de gracia establecido por la norma acusada?
13- Para responder a
ese interrogante, la Corte encuentra importante resaltar que la finalidad de la
norma acusada es precisamente la de corregir injusticias históricamente
acumuladas a fin de que  la Constitución verdaderamente rija la vida práctica
de los colombianos. La propia exposición de motivos del proyecto señala que la
ley pretende desarrollar el inciso final del artículo 53, pues debe entenderse
que no sólo las pensiones sino también "los salarios y prestaciones
sociales deben ser pagados oportunamente, entre otras razones porque ese fruto
es el sustento de los trabajadores y sus familiares"[7]. Sin embargo, lo cierto
es que  la corrección de la situación no puede ser automática pues los recursos
de que disponen las entidades no son ilimitados.  En tales casos, a veces es
necesario y razonable que estos problemas acumulados sean corregidos en forma
progresiva, siempre y cuando, al hacerlo, las autoridades no utilicen criterios
discriminatorios. El examen de constitucionalidad no puede ser entonces muy
estricto, por cuanto la asignación de recursos escasos para corregir
injusticias acumuladas implica difíciles problemas de evaluación del impacto y
de las posibilidades reales de las distintas políticas, por lo cual en
principio corresponde a los órganos políticos debatirlas y adoptarlas. El
Legislador goza entonces de una cierta libertad para escoger entre cursos
alternativos de acción, según la razonable evaluación que haga de las
diferentes estrategias.
14- En ese orden de
ideas, la Corte constata que la norma no utiliza criterios potencialmente
discriminatorios sino que simplemente establece un año como  período de
transición y ajuste, término que se consideró necesario para que las entidades
puedan obtener los recursos necesario para pagar las cesantías, dentro de los
plazos fijados por la ley. Así lo señalaron con claridad los ponentes del
proyecto de ley en la Comisión del Senado, cuando justificaron la introducción
del parágrafo impugnado, en los siguientes términos:
Pero como somos
conscientes de la falta de recursos y grandes déficit que aquejan a casi todas
las entidades públicas, cualquiera que sea el orden, hemos previsto una
disposición transitoria consciente en otorgarle un año de plazo a las entidades
públicas, para que le sean aplicables los términos aquí previstos.
Tiempo durante el cual deberán buscar los recursos necesarios para ponerse al
día en el pago de Cesantías atrasadas y para que en el futuro no le sean
aplicadas sanciones de carácter pecuniario que aquí se prevén. Se quiere
corregir además con las dos últimas disposiciones, la negligencia de los
funcionarios de turno que nunca se preocupan ni siquiera por elaborar los
balances del caso que incluyan sus pasivos presupuestales por concepto de
Cesantías y otras prestaciones para sus servidores y mucho menos de efectuar
las reservas indispensables para un estricto cumplimiento de la prestación
(subrayas no originales).[8]
15- La Corte
encuentra que ese plazo es razonable pues la administración debe acatar, sobre
todo en materia de gasto, las normas presupuestales, tanto constitucionales
como legales. Ahora bien, en Colombia, en materia fiscal, rige el principio de
la anualidad (CP arts 346 a 349 y Ley 38 de 1989 art. 10), por lo cual el
término de un año establecido por el parágrafo impugnado no es desproporcionado
y se ajusta a la Carta, pues es un plazo adecuado para que las entidades
reajusten sus presupuestos para adaptarlos a las exigencias de la ley.
Sanciones
moratorias y protección del poder adquisitivo de las prestaciones y
remuneraciones laborales.
16- Entra por último
la Corte a estudiar la solicitud de la Vista Fiscal de que se declare
inexequible la expresión final del inciso, según la cual, durante ese término
de un año, no se aplicará la sanción moratoria prevista en el parágrafo del
artículo 2º de esa Ley. Según el Ministerio Público, esa expresión contradice
la Carta y la doctrina de la Corte, en virtud de las cuales, el Estado tiene la
obligación de reconocer intereses de mora en caso de pago tardío de una
pensión.
17- Esta Corporación
ha señalado en anteriores decisiones que la Constitución no es indiferente a
los fenómenos inflacionarios, en particular en materia laboral, pues la Carta,
al consagrar la autonomía del Banco de la República, prácticamente ha
reconocido una suerte de derecho constitucional a la moneda sana y, en
especial, a la protección del poder adquisitivo de la remuneración laboral (CP
arts. 48, 53 y 373)[9].
Así, en relación con el salario, la Corte ha señalado que, conforme a la
Constitución, en una economía inflacionaria, la remuneración laboral debe ser
móvil a fin de proteger el poder adquisitivo de los trabajadores, mediante la
indexación. Dijo entonces esta Corporación:
En una sociedad
que tiene una economía inflacionaria como lo reconoce la misma Constitución en
los artículos 373 y 53, el salario no puede ser una deuda de dinero. En
realidad se trata de una deuda de valor. Es decir, la explicación del
salario no se encuentra tanto en el principio nominalista como en el principio
valorativo . Esto porque las personas trabajan fundamentalmente para tener unos
ingresos que les permita vivir en condiciones humanas y dignas. Por ello el
salario se debe traducir en un valor adquisitivo. Y si éste disminuye, hay
lugar a soluciones jurídicas para readquirir el equilibrio perdido.
(...)
... si la
constante es el aumento del índice de precios al consumidor, donde existe
anualmente inflación de dos dígitos, se altera la ecuación económica si se
admite un salario nominalmente invariable. Es por ello que el salario tiene que
mantener su VALOR INTRINSECO, esto es, su poder adquisitivo[10].
Igualmente, esta
Corporación ha concluido que en materia de mesadas pensionales, no es legítimo
que los trabajadores deban soportar los costos de los pagos tardíos, por lo
cual tienen derecho a unos intereses moratorios que protejan el valor
adquisitivo de la pensión. Dijo entonces la Corte:
Los pensionados,
que al fin y al cabo gozan de especial protección en cuanto su situación
jurídica tiene por base el trabajo (artículo 25 C.P.), son titulares de un
derecho de rango constitucional (artículo 53 C.P.) a recibir puntualmente las
mesadas que les corresponden y a que el valor de éstas se actualice
periódicamente según el ritmo del aumento en el costo de la vida, teniendo en
cuenta que todo pago efectuado en Colombia, al menos en las circunstancias
actuales, debe adaptarse a las exigencias propias de una economía
inflacionaria. Ello es consustancial al Estado Social de Derecho, que se ha
instituído como característica sobresaliente de la organización política y como
objetivo prioritario del orden jurídico fundado en la Constitución, por lo cual
no cabe duda de la responsabilidad en que incurren los funcionarios y entidades
que desatienden tan perentorios mandatos.
No puede
concebirse, entonces, a la luz de los actuales principios y preceptos
superiores, la posibilidad de que las pensiones pagadas de manera tardía no
generen interés moratorio alguno, con el natural deterioro de los ingresos de
los pensionados en términos reales, o que el interés aplicable en tales eventos
pueda ser tan irrisorio como el contemplado en el artículo demandado, que, se
repite, únicamente rige, de manera subsidiaria, relaciones de carácter civil
entre particulares.
Además, ninguna
razón justificaría que los pensionados, casi en su mayoría personas de la
tercera edad cuyo único ingreso es generalmente la pensión, tuvieran que
soportar, sin ser adecuadamente resarcidos, los perjuicios causados por la mora
y adicionalmente la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el
incumplimiento de las entidades correspondientes.
Desde luego, las
obligaciones de pagar oportunamente las pensiones y de asumir, en caso de no
hacerlo, unos intereses de mora que consulten la real situación de la economía
se derivan directamente de la Constitución y deben cumplirse automáticamente
por los entes responsables, sin necesidad de requerimiento judicial, aunque hay
lugar a obtener el pago coercitivamente si se da la renuencia del obligado. En
tales eventos, la jurisdicción correspondiente habrá de tener en cuenta, a
falta de norma exactamente aplicable, la doctrina constitucional, plasmada en
la presente y en otras providencias de esta Corte, que fija el alcance del
artículo 53 de la Carta Política en la parte concerniente a pensiones legales,
en concordancia con el 25 Ibídem, que contempla protección especial para
el trabajo[11].
18- La Corte
considera que esos criterios son aplicables, mutatis mutandi, al caso de
la cesantía pues, como se ha dicho, esa prestación constituye una forma de
remuneración laboral, por lo cual los trabajadores tienen derecho a que éstas
no pierdan su valor adquisitivo, debido a la ineficiencia de las entidades
pagadoras y a los fenómenos inflacionarios. Así, en reciente decisión, esta
Corporación señaló que la iliquidez temporal o los problemas presupuestales
podrían eventualmente explicar algunos atrasos en las cancelación de los
salarios, las pensiones o las prestaciones, pero que en ningún caso podían constituir
"justificación para que sean los trabajadores quienes asuman sus costos
bajo la forma de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.[12]" Por ello señaló
con claridad esta Corporación al respecto:
A juicio de la
Corte, los obligados al pago de salarios, prestaciones y pensiones, en el
Estado y en entidades privadas, con o sin ánimo de lucro, tienen la obligación
emanada de la Constitución Política, de establecer mecanismos aptos para el
pago oportuno, cierto y completo de las sumas correspondientes en su totalidad,
tienen también a su cargo la obligación de reconocer intereses moratorios
reales cuando incurran en mora en la cancelación de las mismas, aunque no haya
sentencia judicial que así lo ordene.
Pero, no vacila
en manifestar la Corte que las sentencias judiciales que se profieran contra
entidades públicas o privadas en las que se condene a los patronos, oficiales o
particulares, deben ordenar la actualización de los valores que haya venido
reteniendo el ente desde el momento en que el trabajador adquirió su derecho al
pago hasta el instante en que éste se produzca efectivamente, y la cancelación
de los intereses moratorios respectivos según tasas reales, sin perjuicio de
los salarios caídos o de las sanciones que la ley consagre.
19- Los anteriores
criterios jurisprudenciales permiten concluir que los trabajadores no tienen
por qué soportar la pérdida del poder adquisitivo de sus prestaciones y
remuneraciones laborales, por lo cual los patronos públicos y privados que
incurran en mora están obligados a actualizar el valor de tales prestaciones y
remuneraciones.
Sin embargo, lo
anterior no implica la inconstitucionalidad de la expresión final del inciso,
como lo sugiere el Procurador, por cuanto la sanción moratoria prevista por la
Ley 244 de 1995 no es, en sentido estricto, un mecanismo de indexación que
pretenda proteger el valor adquisitivo de la cesantía sino que tiene un sentido
en parte diferente, como lo muestra con claridad el sistema de cálculo del
monto de la sanción, que es muy similar a la llamada figura de los salarios
caídos en materia laboral. Así, el parágrafo del artículo 2º de la Ley 244 de
1995 consagra la obligación de cancelar al beneficiario "un día de salario
por cada día de retardo", sanción severa que puede ser, en ocasiones, muy
superior al reajuste monetario, por lo cual no estamos, en estricto sentido,
frente a una protección del valor adquisitivo de la cesantía sino a una sanción
moratoria tarifada que se impone a las autoridades pagadoras debido a su
ineficiencia.  Por ello la Corte considera que las dos figuras jurídicas son
semejantes pero que es necesario distinguirlas. Son parecidas pues ambas operan
en caso de mora en el pago de una remuneración o prestación laboral.  Pero son
diversas, pues la indexación es una simple actualización de una obligación
dineraria con el  fin de proteger el poder adquisitivo de los trabajadores
debido a los fenómenos inflacionarios, mientras que la sanción moratoria
impuesta por la ley 244 de 1995 busca penalizar económicamente a las entidades
que incurran en mora, y por ello su monto es en general superior a la
indexación. En ese orden de ideas, no resulta razonable que un trabajador que
tenga derecho a la sanción moratoria impuesta por la ley 244 de 1995 reclame
también la indexación, por cuanto se entiende que esa sanción moratoria no sólo
cubre la actualización monetaria sino que incluso es superior a ella. En
cambio, el hecho de que la entidad no esté obligada a cancelar la sanción
moratoria -por estar operando el período de gracia establecido por el parágrafo
impugnado- no implica, en manera alguna, que el trabajador no tenga derecho a
la protección del valor adquisitivo de su prestación laboral, por lo cual la
entidad pagadora está en la obligación de efectuar la correspondiente
actualización monetaria de la misma, bien sea de oficio o a petición de parte,
pues de no hacerla, el trabajador podrá acudir a la justicia para que se
efectúe la correspondiente indexación.
Este criterio ya
había sido establecido por la Corte Suprema de Justicia y había sido acogido
por la Corte Constitucional en anteriores decisiones. En efecto, ese tribunal
señaló al respecto:
Es oportuno
reiterar que cuando no sea pertinente en una sentencia la condena  de
indemnización moratoria por el no pago oportuno de prestaciones sociales, por
cuanto no se trata  de una indemnización de aplicación automática, es viable
aplicar entonces la indexación o corrección  monetaria en relación con aquellas
prestaciones  que no tengan otro tipo de compensación de perjuicios por la mora
o que no reciban reajuste en relación con el costo de vida, conforme a lo
dicho  antes, pues es obvio que de no ser así el trabajador estaría afectado en
sus ingresos patrimoniales al recibir al cabo del tiempo  el pago de una
obligación en cantidad que resulta en la mayoría de las veces irrisoria por la
permanente devaluación de la moneda en nuestro país, originándose de esa manera
el rompimiento de la coordinación o "equilibrio" económico entre
empleadores y trabajadores que es uno de los fines primordiales del derecho del
trabajo[13].
20- En ese orden de
ideas, la Corte considera que es inconsistente que la Procuraduría acepte la
razonabilidad del término de transición pero considere que, durante ese
período, se debe pagar de todas maneras la sanción moratoria, pues ello
equivale a la declaratoria de inexequibilidad de todo el parágrafo. En efecto,
mal podría la Corte señalar que el plazo de gracia es admisible pero que
durante ese término de todos modos se aplican las sanciones previstas por la
ley. Ahora bien, esta Corporación ha considerado que ese plazo de trancisión es
razonable. Además, la Corte ha mostrado que, conforme a la Constitución, el
trabajador no tiene por qué soportar las consecuencias de la ineficacia de las
autoridades, por lo cual tiene derecho a que se mantenga el poder adquisitivo
de su cesantía, y las entidades pagadoras tienen el deber de efectuar, de
oficio o a petición de parte, la correspondiente actualización monetaria. En
esos términos, el parágrafo será entonces declarado exequible.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE,
en los términos de esta sentencia, el parágrafo transitorio del artículo 3º de
la Ley 244 de 1995
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                          ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA      ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                    Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                                      Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sobre este punto, ver entre otras, las sentencia C-371/94 y, en
especial, C-496/94. Fundamento jurídico No 3.
[2]Ver Gaceta del Congreso. 5 de agosto de 1995, Año
IV, No 225, p 1.
[3]Sentencia T-147/95 MP Hernando Herrera Vergara
[4] Ver Gaceta del Congreso. 5 de agosto de 1995, Año
IV, No 225, pp 1 y 2.
[5]Sentencia T-260/94 MP Alejandro Martínez Caballero.
[6]Ibidem.
[7] Ver Gaceta del Congreso. 5 de agosto de 1995, Año
IV, No 225, p 1
[8]Gaceta del Congreso. Año IV, No 333, 17 de octubre de 1995,  p 3
[9]Ver, entre otras, las sentencias T-260/94, C-387/94, T-063/95,
T-102/95, C-367/95 y T-418/96
[10]Sentencia T-102/95 MP Alejandro Martínez Caballero.
[11]Sentencia C-367/95 MP José Gregorio Hernández Galindo.
[12]Sentencia T-418/96.  MP José Gregorio Hernández Galindo.
[13]Corte suprema de Justicia, Sala Laboral, Sentencia de 20 de mayo
de 1992. Criterio acogido por la Corte Constitucional en las sentencias
T-260/94 y T-102/95.