T-554-92
Sentencia No
Sentencia No.
T-554/92
SENTENCIA-Obligación de hacer/MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Efectividad
Cuando una
sentencia condena a una persona jurídica pública a realizar una conducta en
desarrollo de sus competencias, si ésta se niega a cumplir no es factible
jurídicamente autorizar la ejecución del hecho por otra entidad a expensas de
la primera, pues se arriesga con ello el principio de legalidad. En el proceso
ejecutivo contra la administración por obligación de hacer sólo existe la
alternativa indemnizatoria cuando la entidad oficial no se allana a cumplir la
sentencia. Si el cumplimiento de la obligación es imposible jurídicamente,
v.gr. por haber perdido la autoridad competencia sobre la materia objeto de la
condena, resta únicamente la compensación dineraria por el sacrificio
individual, no siendo posible pretender la protección de los derechos
fundamentales por esta vía.
SENTENCIA-Cumplimiento obligatorio
La misión de los
jueces de administrar justicia mediante sentencias con carácter obligatorio
exige de los entes ejecutivos una conducta de estricta diligencia en el
cumplimiento de las mismas, con el fin de mantener vigente el Estado de
Derecho, actuar en concordancia con sus fines esenciales e inculcar en la
población una conciencia institucional de respeto y sujeción al ordenamiento
jurídico. El obligado cumplimiento de lo resuelto por los jueces y tribunales
es una garantía institucional del Estado de Derecho y, al mismo tiempo, un
derecho fundamental de carácter subjetivo.
DERECHO A LA
EJECUCION DE LAS SENTENCIAS/PRINCIPIO DE LA BUENA FE
Los derechos
procesales fundamentales no restringen su efectividad a la existencia de un
proceso. Ellos incluyen tanto el derecho a acceder a la justicia como el
derecho a la ejecución de las sentencias en firme. Lo contrario llevaría a
restarle toda fuerza coercitiva a las normas jurídicas, convirtiendo las
decisiones judiciales y la eficacia de los derechos en ellas reconocidos, en
formas hueras, carentes de contenido. Bajo una perspectiva constitucional, las
obligaciones emanadas de una sentencia adversa a la nación no son transmisibles
a otra entidad territorial, por implicar ello una vulneración de los derechos
procesales fundamentales reconocidos a las personas jurídicas de derecho
público, además de significar una afectación presupuestal para una entidad
ajena a la condena. La persona favorecida con una sentencia ejecutoriada que
obliga al Estado al cumplimiento de una prestación espera y confía
legítimamente que la autoridad respectiva ejecute, sin dilaciones y en sus
estrictos términos, lo ordenado por la decisión judicial. Los privilegios que
protegen a la administración no la sitúan por fuera del ordenamiento jurídico,
ni la eximen de dar cumplimiento a lo ordenado por los jueces.
DERECHOS
ADQUIRIDOS-Cambio de
normatividad
Un cambio de
competencias de orden legal no modifica, nova o extingue una obligación
reconocida mediante sentencia en firme. Aunque el Alcalde Municipal con
capacidad nominadora puede válidamente oponerse al cumplimiento de una condena
que no ha sido impuesta a la entidad territorial que representa, la autoridad
pública obligada no puede sustraerse al cumplimiento y aducir para ello su
falta de competencia legal. Una interpretación armónica de las normas
constitucionales y legales correspondientes impide desconocer derechos
adquiridos de rango constitucional mediante la aplicación retroactiva de una
Ley que sustrajo a la entidad pública la competencia necesaria para cumplir una
obligación impuesta con anterioridad al cambio normativo.
REINTEGRO AL
CARGO-Incumplimiento/DERECHO
A LA IGUALDAD-Vulneración/DEBIDO PROCESO-Vulneración/DERECHO AL
TRABAJO-Vulneración/PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA
El incumplimiento
de la orden de reintegro - de suyo generadora de cargas económicas para la
Nación como consecuencia del pago dinerario por concepto de indemnización - por
razones desconocidas, no imputables al interesado quién oportunamente solicitó
el cumplimiento de la sentencia y luego recurrió al cobro ejecutivo de los
sueldos y demás emolumentos dejados de percibir, además de constituir una
omisión de la autoridad pública que vulnera el derecho a la igualdad, también
desconoce el derecho fundamental al debido proceso y el derecho al trabajo del
actor. Los principios de seguridad jurídica - que supone el cumplimiento de las
sentencias -, y de legalidad presupuestal, requieren ser armonizados para
evitar que la administración pueda diferir indefinidamente la ejecución de una
orden judicial más allá del tiempo indispensable para obtener, actuando con la
debida diligencia, las partidas presupuestales necesarias para garantizar la
efectividad de los derechos fundamentales del solicitante.
OCTUBRE 9 DE 1992
Ref. : Expediente
T-3238
Actor: CARMELO
EMIRO CHAMORRO
ESPRIELLA
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los doctores Eduardo
Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero
ha pronunciado
EN NOMBRE  DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
tutela T-3238 adelantado por el señor CARMELO EMIRO CHAMORRO ESPRIELLA contra
el MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL.
ANTECEDENTES
1. El señor CARMELO
EMIRO CHAMORRO ESPRIELLA, por intermedio de apoderado, interpuso acción de
tutela contra el MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL por la omisión de éste en dar
cumplimiento a la sentencia del 15 de febrero de 1980, proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca y confirmada en todas sus partes por la
Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante fallo del 6 de junio de 1980.
En la citada sentencia, la justicia administrativa dispuso la nulidad de la
Resolución No. 1345 de marzo 30 de 1976 del Ministerio de Educación Nacional
por la que se declaraba al accionante insubsistente del cargo de profesor en el
Colegio Simón Araujo de Sincelejo (Sucre), y ordenó a dicho ministerio
reintegrar al actor dentro del término previsto en el artículo 121 del C.C.A.,
vigente a la fecha, al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior
categoría.
2. El peticionario
adujo la violación de su derecho fundamental al trabajo porque a pesar de haber
solicitado reiteradamente el reintegro, doce (12) años después todavía no se
había dado cumplimiento a la sentencia. En consecuencia, solicitó ordenar al
Ministerio de Educación Nacional proceder a decretar su reintegro inmediato en
cumplimiento del fallo del 15 de febrero de 1980. Como prueba de lo expuesto,
se aportó al proceso de tutela copia auténtica de las sentencias del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y del Consejo de Estado, carta dirigida al Ministerio
de Educación Nacional, División de Personal, del 4 de abril de 1988 contentiva
de algunos datos para el reintegro, certificación de la Gobernación de
Sincelejo, Sucre, del 12 de noviembre de 1991 en la cual consta que el
accionante no ha sido reintegrado al Instituto Nacional "Simón Araujo de
Sincelejo, o a Centro Docente alguno" y oficios D.P.K. 3.3.-126 y D.P.K.
3.3.-160 del 24 de marzo y 1 de abril de 1992 respectivamente, mediante los
cuales el Ministerio de Educación Nacional, División de Personal, responde
negativamente a la solicitud del profesor CHAMORRO ESPRIELLA para ser
reintegrado en un cargo de Coordinador, Supervisor o docente en un plantel
nacional, "debido a no existir plaza vacante en la categoría
solicitada" y además que "en desarrollo de la descentralización
educativa, establecida en la ley 29 de 1989, los planteles nacionales fueron
entregados a la Secretaría de Educación de Santa Fe de Bogotá el 17 de
marzo".
3. La Sección
Segunda - Sub-Sección B - del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante
sentencia del 26 de mayo de 1992 denegó la tutela solicitada, en razón de su
improcedencia por existir otro medio de defensa judicial como es el proceso
ejecutivo ante la Jurisdicción ordinaria para hacer efectivo el cumplimiento de
las sentencias condenatorias contra la administración.
Acerca de la
idoneidad del otro medio de defensa judicial del derecho fundamental del
accionante, el fallador de instancia expuso:
"Podría
argumentarse que las mencionadas sentencias además de contener la condena de
tipo económico en favor del accionante, contiene la orden de reintegrarlo al
mismo cargo de donde había sido separado, la cual constituye una obligación de
hacer a cargo de la administración sobre las cuales se han expuesto criterios
encontrados en relación con la viabilidad de su cumplimiento por la vía
ejecutiva, pero debe recordarse que ésta ya es una decisión adoptada por la
autoridad judicial competente en forma integral con la condena de orden
económico, que se halla debidamente ejecutoriada y a la cual no puede
sustraerse para hacerla cumplir el juez autorizado legalmente para ello".
4. Con posterioridad
a la sentencia de tutela fue remitida a la Corte Constitucional la contestación
del Ministerio de Educación Nacional a la solicitud hecha por el Tribunal de
Primera instancia, mediante auto del 15 de mayo de 1992, en el sentido de
informar sobre el cumplimiento del fallo de febrero de 1980 o, en caso negativo
la causa para no haber procedido a ello, así como sobre el cumplimiento de la
condena económica contenida en el numeral tercero de la referida sentencia.
El Jefe de la
División de Negocios Generales del Ministerio de Educación, en oficio 5.2-517
del 9 de junio de 1992, manifestó que en el archivo de esa oficina no aparece
solicitud del señor CARMELO EMIRO CHAMORRO ESPRIELLA pidiendo se le reintegre
al cargo que venía ocupando y que "casi nunca los beneficiarios de las
sentencias solicitan reintegro en cumplimiento de fallos, únicamente se limitan
a demandar". Igualmente, señaló que al llegar a esa oficina sentencias que
ordenan reintegros y pagos "se remite inmediatamente copia de la sentencia
a la autoridad nominadora para que mediante acto administrativo ordene el
reintegro en los términos establecidos en la misma" y, si se condena al
pago de sueldos, prestaciones sociales, etc. se envía copia de la sentencia al
Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
De otra parte, la
Jefe de la División de Personal del Ministerio de Educación respondió a la solicitud
del Tribunal; en los siguientes términos:
"De acuerdo a
los registros de novedades de personal que se llevan en el Kárdex de la
División, sobre la Planta de Personal del Colegio Nacional Simón Araújo de
Sincelejo en el área de Filosofía y Psicopedagogía, especialidad del citado
señor CHAMORRO ESPRIELLA, desde octubre de 1986 al 1o. de febrero de 1990,
fecha en la cual se entregaron los planteles nacionales al Alcalde del
Municipio de Sincelejo en desarrollo de la descentralización educativa
establecida por Ley 29 de 1989, no se presentaron vacantes en esa especialidad.
Es de anotar, que en
abril del presente año, el doctor ENRIQUE ROMAN ESTRADA apoderado del profesor
a reintegrar, elevó solicitud a este Despacho en el sentido que se efectuara
dicha novedad en algún plantel de esta ciudad o como supervisor nacional,
petición que no se pudo satisfacer debido a que los planteles nacionales
ubicados en Santa Fe de Bogotá fueron entregados al Alcalde Mayor en marzo 16
de 1992".
5. No habiendo sido
impugnada la sentencia, el expediente respectivo fue remitido a esta Corte y,
previo proceso de selección, correspondió a esta Sala su conocimiento.
6. Con el objeto de
conocer el trámite administrativo de las sentencias que ordenan el reintegro, el
Magistrado Ponente comisionó mediante auto del 5 de octubre de 1992, al
Magistrado Auxiliar Rodolfo Arango Rivadeneira para realizar diligencia de
inspección judicial en el Ministerio de Educación Nacional, en la cual se pudo
establecer que el accionante había solicitado reiteradamente el reintegro
ordenado judicialmente. En efecto, al reasumir las funciones de registrar las
novedades de personal, antes ejercidas por las divisiones que dependen de la
Dirección General de Administración e Inspección Educativa, la División de
Personal del Ministerio de Educación Nacional recibió la relación del personal
pendiente de reintegro a 30 de mayo de 1988, en la que se encontraba el señor
CARMELO EMIRO CHAMORRO ESPRIELLA. Aunque muchos de los docentes pendientes de reintegro
fueron reubicados en diferentes planteles no sucedió lo mismo con el
accionante, sin que se hubiere observado constancia alguna en los archivos
relativo a trámite o solicitud para obtener su reintegro, y dar cumplimiento a
la sentencia del 15 de febrero de 1980. Igualmente, pudo establecerse que a
partir de la descentralización educativa (Ley 29 de 1989), el Ministerio de
Educación Nacional dejó de tener competencia para atender los reintegros de
docentes en planteles educativos nacionales -como lo es el Colegio "Simón
Araujo" de Sincelejo-, quedándole la posibilidad de solicitar a los
Alcaldes Municipales respectivos, su colaboración con miras a reintegrar a los
docentes favorecidos por sentencia judicial anterior a la reforma. Actualmente,
según obra en el proceso, el petente ostenta el máximo grado en el Escalafón
Docente (Grado 14), al cual fuera promovido por la Resolución No. 307 de abril
30 de 1990, tiene 49 años de edad y aspira a ser reintegrado en la ciudad de
Santa Fe de Bogotá, donde reside con su familia, en algún cargo equivalente o
de mayor categoría al que desempeñaba en el Colegio "Simón Araujo" de
Sincelejo, Sucre.
7. Finalmente, a
solicitud del Despacho fue remitido con destino al proceso copia de los oficios
dirigidos por la Procuraduría General de la Nación - Segunda Regional,
Departamento Laboral - a la oficina jurídica del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público en los años 1983, 1984, 1985 y 1988, en los cuales aparece que
el señor CARMELO EMIRO CHAMORRO ESPRIELLA ha hecho diversos cobros por vía
ejecutiva, con fundamento en las sentencias inicialmente mencionadas, por
concepto de sueldos y demás emolumentos dejados de percibir.
FUNDAMENTOS
JURIDICOS
1. Objeto de la
acción interpuesta
El señor CARMELO EMIRO
CHAMORRO ESPRIELLA instauró acción de tutela con el fin de obtener protección
inmediata de su derecho fundamental al trabajo (CP art. 25), la cual debería
concretarse mediante orden al Ministerio de Educación Nacional con el objeto de
que diera cumplimiento a la sentencia condenatoria de reintegro. El actor
limita su petición a la consecución del reintegro en un cargo equivalente en
grado o superior al que venía ejerciendo en el año 1976 cuando fuera
ilegalmente declarado insubsistente por dicho Ministerio, sin pretender se
condene a ningún pago dinerario como indemnización o por otro concepto, y
buscando hacer efectivo el ejercicio de su derecho al trabajo.
2. El otro medio
de defensa judicial
El Tribunal de
instancia negó la tutela por considerar improcedente la acción dada la
existencia de otro medio judicial, en este caso, la posibilidad de exigir el
cumplimiento de la sentencia por vía ejecutiva ante la justicia ordinaria.
Aunque inicialmente el tribunal de instancia dudó sobre la idoneidad de este
mecanismo de defensa judicial por tratarse de una obligación de hacer a cargo
de la administración sobre la cual "se han expuesto criterios encontrados
en relación con la viabilidad de su cumplimiento por la vía ejecutiva", lo
cierto es que lo encontró apto por haberse adoptado la decisión judicial
"en forma integral con la condena de orden económico, que se halla
debidamente ejecutoriada y a la cual no puede sustraerse para hacerla cumplir
el Juez autorizado legalmente para ello".
Aparte de la
irrelevancia de la relación entre la forma en que se adoptó la sentencia
condenatoria, la conexidad entre las condenas dineraria y de reintegro y la
viabilidad de exigir su cumplimiento a través de un proceso ejecutivo contra la
administración, teóricamente es correcto afirmar que una entidad pública puede
ser sujeto pasivo de acciones ejecutivas  por obligaciones de hacer. Sin
embargo, no basta una simple verificación de la existencia in abstracto u
objetiva de un medio de defensa judicial. Es fundamental determinar si éste
es adecuado para tal fin, según las circunstancias concretas del caso (D 2591
art. 6 num. 1) para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales
invocados y respecto de los cuales se impetra una vulneración o amenaza.
Los artículos 177 a
179 del Código Contencioso Administrativo y 334 a 339 del Código de
Procedimiento Civil, establecen claramente la posibilidad de exigir la
ejecución de providencias judiciales ejecutoriadas impuestas a una entidad
pública, incluidas aquéllas por obligaciones de hacer como sucede con la
condena al reintegro de quien fuera ilegalmente desvinculado de su actividad
laboral. En este evento, el juez ordena al deudor en el mandamiento de pago a
que ejecute el hecho dentro de un plazo prudencial (CPC art. 500), que de no
cumplirse deja abierta la posibilidad de condenar en perjuicios o de autorizar
la ejecución por un tercero a expensas del deudor, siempre y cuando la
obligación de hacer no sea de aquellas personalísimas que sólo puedan ser
cumplidas por un individuo específico. Al aplicar la normatividad procesal
civil a la ejecución de una entidad pública las alternativas de solución se
restringen.
Ninguna autoridad
con funciones establecidas en la ley puede sustraerse al cumplimiento de las
mismas por decisión voluntaria o discrecional, sin que con ello deje de verse
comprometida la responsabilidad estatal, además de la responsabilidad personal
del servidor público. De otra parte, cuando una sentencia condena a una persona
jurídica pública a realizar una conducta en desarrollo de sus competencias, si
ésta se niega a cumplir no es factible jurídicamente autorizar la ejecución del
hecho por otra entidad a expensas de la primera, pues se arriesga con ello el
principio de legalidad.
En consecuencia, en
el proceso ejecutivo contra la administración por obligación de hacer sólo
existe la alternativa indemnizatoria cuando la entidad oficial no se allana a
cumplir la sentencia. Si el cumplimiento de la obligación es imposible
jurídicamente, v.gr. por haber perdido la autoridad competencia sobre la
materia objeto de la condena, resta únicamente la compensación dineraria por el
sacrificio individual, no siendo posible pretender la protección de los
derechos fundamentales por esta vía.
Un simple examen de
los argumentos de la autoridad demandada y de las normas invocadas para
justificar su negativa a cumplir lo ordenado por sentencia del 15 de febrero de
1980 - pérdida de competencia legal -, revelan la inidoneidad del medio de
defensa judicial sugerido por el Tribunal de instancia para garantizar la
efectividad del derecho fundamental al trabajo del solicitante.
La remisión del
Código Contencioso Administrativo a las normas del procedimiento civil, en lo
concerniente a la ejecución de sentencias condenatorias de la administración
que tienen por objeto obligaciones no dinerarias, es procedente en la medida
que el proceso ejecutivo respectivo sea un medio para posibilitar el
cumplimiento de las mismas.
Por razones de
principio, una entidad pública está en el deber constitucional y legal de
ejecutar las sentencias en firme (C.C.A. art. 176). La misión de los jueces de
administrar justicia mediante sentencias con carácter obligatorio exige de los
entes ejecutivos una conducta de estricta diligencia en el cumplimiento de
las mismas, con el fin de mantener vigente el Estado de Derecho, actuar en
concordancia con sus fines esenciales e inculcar en la población una conciencia
institucional de respeto y sujeción al ordenamiento jurídico. La
legitimidad de cualquier Estado se vería resquebrajada si los mismos órganos
del poder público, ya por su inactividad ora por su  indolencia, estimulan el
desacato de las decisiones de los jueces y la práctica de hacer caso omiso del
imperativo constitucional de colaborar armónicamente para la realización de los
fines del Estado (CP art. 113).
Es atentatorio de
los derechos fundamentales condicionar la efectividad de éstos a exigencias o
procedimientos contrarios a los fines esenciales del Estado y a la función de
los servidores públicos (CP arts. 2 y 123). Ello sucede, cuando una entidad
oficial es condenada a reintegrar laboralmente a una persona y no lo hace, a
pesar de quedar obligado el Estado a indemnizar integralmente al afectado
mientras no se de cumplimiento efectivo a la sentencia.
Cumplimiento de
las sentencias en el nuevo marco constitucional
3. La acción de
tutela impetrada tiene como finalidad obtener el cumplimiento de una sentencia
contra la administración. El ordenamiento jurídico está inspirado en la idea de
asegurar, entre otros, el valor de la justicia (CP Preámbulo). Para su
consecución, el Constituyente estableció entre los fines esenciales del Estado
el de "asegurar la vigencia de un orden justo", condición
indispensable para la convivencia pacífica (CP art. 2). Los derechos o
intereses de las personas reconocidos o declarados en una sentencia, no serían
efectivos sin la obligación correlativa de la administración de cumplir las
sentencias judiciales.
El obligado
cumplimiento de lo resuelto por los jueces y tribunales es una garantía
institucional del Estado de Derecho y, al mismo tiempo, un derecho fundamental
de carácter subjetivo que se deduce de los artículos 29 y 58 de la
Constitución.
La obligación de
toda persona de cumplir la Constitución y las leyes (CP art. 95) se realiza -
en caso de reticencia - a través de la intervención del poder judicial. No es
posible hablar de Estado de Derecho cuando no se cumplen las decisiones
judiciales en firme o cuando se les atribuye un carácter meramente dispositivo.
La ejecución de las
sentencias es una de las más importantes garantías de la existencia y
funcionamiento del Estado social y democrático de Derecho (CP art. 1) que se
traduce en la final sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos a la
Constitución. El incumplimiento de esta garantía por parte de uno de los
órganos del poder público constituye un grave atentado al Estado de Derecho.
El sistema jurídico
tiene previstos diversos mecanismos (CP arts. 86 a 89) para impedir su
autodestrucción. Uno de ellos es el derecho fundamental al cumplimiento de las
sentencias comprendido en el núcleo esencial del derecho a un debido proceso
público sin dilaciones injustificadas consagrado en el artículo 29 de la
Constitución (CP. Preámbulo, arts. 1, 2, 6, 29 y 86).
Los derechos
procesales fundamentales no restringen su efectividad a la existencia de un
proceso. Ellos incluyen tanto el derecho a acceder a la justicia1 (CP art. 228)
como el derecho a la ejecución de las sentencias en firme (CP arts. 1, 2 y 29).
Lo contrario llevaría a restarle toda fuerza coercitiva a las normas jurídicas,
convirtiendo las decisiones judiciales y la eficacia de los derechos en ellas
reconocidos, en formas hueras, carentes de contenido.
La capital
importancia que para el interés público tiene el cumplimiento de las sentencias
obliga a los jueces y tribunales adoptar las medidas necesarias y  adecuadas
para garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales, lo mismo
que a la autoridad condenada al cumplimiento oportuno.
Descentralización
educativa y transmisibilidad de las obligaciones de la administración
nacional
4. En virtud de las
leyes 24 de 1988 y 29 de 1989 se operó en Colombia la descentralización
educativa, y en su virtud a los Alcaldes Municipales se asignaron "las
facultades de nombrar, remover, controlar y, en general administrar el personal
docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados,
plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales,
teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa
vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional,
ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el
Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes".
(L. 24 de 1988 art. 54, modificado por la Ley 29 de 1989, art. 9).
Como consecuencia de
la reforma educativa, el Ministerio de Educación Nacional perdió competencia
para nombrar docentes en los planteles de educación anteriormente administrados
desde el nivel central. Ante el cambio normativo en materia de la provisión de
plantas de personal docente y administrativo cabe preguntarse si las
obligaciones a cargo de la Nación fueron automáticamente transferidas al
municipio.
Bajo una perspectiva
constitucional, las obligaciones emanadas de una sentencia adversa a la nación
no son transmisibles a otra entidad territorial, por implicar ello una
vulneración de los derechos procesales fundamentales reconocidos a las personas
jurídicas de derecho público2
, además de significar una afectación presupuestal para una entidad ajena a la
condena. Hacer extensible al Municipio la obligación impuesta a la Nación de
reintegrar a un docente- a través del Ministerio de Educación - además de
afectarlo jurídica y presupuestalmente no respondía una solución adecuada al
problema debido a las rigideces que presentan las plantas de personal de los
establecimientos educativos locales.
La obligación de la
Nación de reintegrar laboralmente al solicitante en los términos de la
sentencia judicial condenatoria debe cumplirse interpretando y aplicando la
normatividad legal preconstitucional de manera que se armonicen las
disposiciones jurídicas pertinentes con miras a alcanzar la plena efectividad
de sus derechos constitucionales fundamentales.
De tiempo atrás, la
adopción y aprobación de las plantas de personal docente y administrativo han
estado reguladas por ley. Las Juntas Administradoras de los Fondos Educativos
Regionales - FER - gozan de competencias para adoptar las plantas de personal
docente y administrativo de los establecimientos educativos oficiales (D. 102
de 1976, D.E. 2277 de 1979). Por su parte, el Gobierno Nacional, mediante
resolución ejecutiva, tiene la atribución de aprobar dichas plantas de
personal, de conformidad con el presupuesto apropiado para cada plantel en la
respectiva vigencia (D.R. 172 de 1981).
Por su parte, los
FER deben manejar separadamente los recursos que la Nación y la entidad
territorial respectiva destinen a la educación, así como los recursos de la ley
12 de 1986 (L. 24 de 1988, art. 60, L. 29 de 1989 art. 15).
De conformidad con
el artículo 10 de la ley 29 de 1989, el Gobierno Nacional debía establecer  las
formas y procedimientos para la entrega de las atribuciones asignadas a los
Alcaldes Municipales en lo relativo a la designación, traslado, remoción,
control y administración del personal docente y administrativo de los
establecimientos educativos nacionales. Se trataba de un proceso gradual que
debía concluirse en un plazo máximo de un (1) año, contado a partir de la
promulgación de la ley, o sea, del 15 de febrero de 1990 (L. 29 de 1989, art.
19).
En desarrollo de su
misión, el Gobierno expidió el Decreto Reglamentario 1706 de 1989, considerando
la necesidad de "desarrollar una reglamentación que se adecúe a la
administración descentralizada de los recursos humanos y físicos comprometidos
en la prestación del servicio educativo, con el fin de racionalizarlos y
asegurar su correcta aplicación". En él se reservó al Gobierno Nacional la
posibilidad de modificar las plantas de personal asignadas a las entidades
territoriales decretando la apertura, cierre o traslado de los cargos docentes
y administrativos entre diferentes entidades territoriales (art. 25).
En el caso
sub-examine, es palmario cómo a pesar de existir la obligación para el
Ministerio de Educación Nacional de incluir en la planta de personal docente
correspondiente al municipio de Sincelejo (Sucre) - en principio con destino al
colegio "Simón Araujo"-, al señor CARMELO EMIRO CHAMORRO ESPRIELLA,
en cumplimiento de la condena judicial de reintegro, éste no lo hizo. No
obstante, la omisión de la autoridad pública aún puede ser corregida para hacer
efectiva la sentencia condenatoria y con ello garantizar los derechos
fundamentales del peticionario.
Principio de
buena fe y racionalidad de la
actuación administrativa
5. Esta Corte se ha
pronunciado repetidamente sobre la necesidad de que las autoridades públicas
observen el principio de la buena fe (CP art. 83) y de racionalidad en todas
sus actuaciones3.
El primero incorpora al mundo jurídico el valor ético de la confianza, mientras
que el segundo permite al Estado ganar legitimidad mediante la justificación
adecuada y suficiente de sus decisiones.
La persona
favorecida con una sentencia ejecutoriada que obliga al Estado al cumplimiento
de una prestación espera y confía legítimamente que la autoridad
respectiva ejecute, sin dilaciones y en sus estrictos términos, lo ordenado por
la decisión judicial. Los privilegios que protegen a la administración no la
sitúan por fuera del ordenamiento jurídico, ni la eximen de dar cumplimiento a lo
ordenado por los jueces.
Tampoco cabe aceptar
que la administración intente diferir la ejecución de una sentencia más allá
del tiempo razonable dispuesto para ello (C.C.A. arts. 177 y ss.) con
justificación en el principio de legalidad presupuestal, debiendo tomar las
medidas necesarias para hacer efectivos los derechos contenidos en la
providencia. En el presente proceso, menos aún es aceptable que, por motivos
legales y de presupuesto, se omita el cumplimiento de una sentencia proferida
hace doce (12) años en favor del accionante, mientras que el Estado, por otra
parte, debe proveer las partidas presupuestales necesarias para indemnizarlo de
forma integral hasta tanto no sea efectivamente reintegrado a su cargo o a uno
de igual o superior categoría.
El cambio de
normatividad no desconoce los derechos adquiridos
6. La obligación a
cargo de la Nación - Ministerio de Educación - subsiste luego de la reforma que
descentralizó la administración de la educación. Un cambio de competencias de
orden legal no modifica, nova o extingue una obligación reconocida mediante
sentencia en firme. Aunque el Alcalde Municipal con capacidad nominadora puede
válidamente oponerse al cumplimiento de una condena que no ha sido impuesta a
la entidad territorial que representa, la autoridad pública obligada no puede
sustraerse al cumplimiento y aducir para ello su falta de competencia legal.
Una interpretación armónica de las normas constitucionales y legales
correspondientes impide desconocer derechos adquiridos de rango constitucional
mediante la aplicación retroactiva de una Ley que sustrajo a la entidad pública
la competencia necesaria para cumplir una obligación impuesta con anterioridad
al cambio normativo.
La obligación del
Ministerio de Educación Nacional de reintegrar al señor CARMELO EMIRO CHAMORRO
ESPRIELLA subsiste actualmente y en nada la afecta el cambio de competencias en
materia nominadora de docentes y personal administrativo como consecuencia de
leyes posteriores al fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
confirmado por el Consejo de Estado.
El mencionado
educador estaba relacionado en el personal pendiente de reintegro a 30 de mayo
de 1988 cuando la División de Personal del Ministerio reasumió las funciones de
registrar las novedades de personal. El incumplimiento de la orden de reintegro
- de suyo generadora de cargas económicas para la Nación como consecuencia del
pago dinerario por concepto de indemnización - por razones desconocidas, no
imputables al interesado quién oportunamente solicitó el cumplimiento de la
sentencia y luego recurrió al cobro ejecutivo de los sueldos y demás
emolumentos dejados de percibir, además de constituir una omisión de la
autoridad pública que vulnera el derecho a la igualdad - en efecto otros
docentes en las mismas circunstancias del solicitante si fueron reintegrados -,
también desconoce el derecho fundamental al debido proceso y el derecho al
trabajo del actor.
El Ministerio de
Educación Nacional, al momento de hacer entrega de los planteles nacionales a
los Alcaldes Municipales, en virtud de las leyes de descentralización de la
educación, debió incluir en la planta de personal del Colegio Simón Araújo de
Sincelejo al educador CARMELO EMIRO CHAMORRO ESPRIELLA. Si no lo hizo así, el
acta de entrega fue incompleta y debe adicionarse, destinando al mencionado
señor a un cargo de profesor acorde con su categoría, en el mismo
establecimiento educativo, en estricto acatamiento de lo ordenado en sentencia
del 15 de febrero de 1980, y con cargo al presupuesto NACION - FER - SUCRE.
Revocatoria de la
sentencia en revisión y tutela de los derechos fundamentales vulnerados.
7. La sentencia de
tutela que se revisa no sólo desconoce la vulneración del derecho al trabajo
por parte de la actuación omisiva de la administración, sino también otros
derechos fundamentales no invocados por el peticionario como son el libre
desarrollo de su personalidad (CP art. 16) - restringido por no poder
desempeñar una actividad intelectual y espiritual acorde con su formación
universitaria-, y la libertad de escoger profesión u oficio (CP art. 26), la
cual no garantiza únicamente la libre opción para asumir cualquier actividad
sino también la posibilidad de conservarla de manera efectiva y permanente.
La competencia
supérstite del Ministerio de Educación Nacional para nombrar al docente
desvinculado de su cargo en forma ilegal obliga a la autoridad pública
destinataria de la sentencia a tomar todas las medidas necesarias -
cumplimiento de la orden de reintegro, y afectación de la partida presupuestal
correspondiente - en un plazo no mayor de 15 días hábiles.
Someter a un hecho
incierto como es la existencia de plazas vacantes, el cumplimiento de una
sentencia de reintegro de un educador por parte de la autoridad pública
condenada a efectuarlo, es burlar el mandato imperativo de las decisiones
judiciales, así como los controles interorgánicos instituidos para evitar o
remediar la arbitrariedad oficial. Los derechos fundamentales de la persona
merecen mejor suerte y mayor garantía y, en efecto, deben estar protegidos
eficazmente en un Estado social de derecho fundado en el trabajo y no en su
negación.
De otra parte, los
principios de seguridad jurídica - que supone el cumplimiento de las sentencias
-, y de legalidad presupuestal, requieren ser armonizados para evitar que la
administración pueda diferir indefinidamente la ejecución de una orden judicial
más allá del tiempo indispensable para obtener, actuando con la debida
diligencia, las partidas presupuestales necesarias para garantizar la efectividad
de los derechos fundamentales del solicitante.
Finalmente, es
absurdo que mientras el país sufre de un déficit de maestros, el Estado deba
pagar sin que trabajen a docentes cuyo reintegro ordenado judicialmente no se
lleva a cabo por la omisión de las autoridades competentes, todo lo cual es
contrario a los principios de economía y eficacia de la función pública y va en
contravía del manejo racional y eficiente de los recursos humanos y económicos
oficiales.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión  de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.- REVOCAR
la sentencia del 26 de
mayo de 1992, proferida por la Sección Segunda - Sub-Sección B -, del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca mediante la cual se denegó la tutela impetrada
por el peticionario.
SEGUNDO.-
CONCEDER la tutela
solicitada por el señor CARMELO EMIRO CHAMORRO ESPRIELLA y, en consecuencia, ORDENAR
al Ministerio de Educación Nacional que, en el término de 15 días hábiles
contados a partir de la notificación de esta sentencia, reintegre al señor
CARMELO EMIRO CHAMORRO ESPRIELLA al colegio "Simón Araujo" de
Sincelejo, Sucre, al mismo cargo que venía desempeñando o a uno de superior
categoría y según su grado de escalafón, de conformidad con lo establecido en
el fundamento sexto (6) de esta providencia.
TERCERO.- ORDENAR
al Ministerio de Educación
Nacional que una vez efectúe el reintegro, lo acredite ante el Tribunal de
primera instancia, bajo las sanciones legales del artículo 53 del Decreto 2591
de 1991. El Tribunal de instancia velará por la ejecución de esta sentencia.
CUARTO.- LIBRESE comunicación al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, con miras a que se surta la notificación de esta
providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
(Sentencia aprobada
por la Sala Segunda de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los nueve (9) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y dos).
1 Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-431 del
24 de junio de 1992.
2 Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-463 del
16 de julio de 1992.
3 Corte Constitucional. Sentencias de tutela números T-427 de 1992;
T-457 de 1992; T-460 de 1992; T-475 de 1992.