T-954-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-954/03
DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Finalidad
DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Fundamental
REGIMEN DE SUSTITUCION PENSIONAL-Garantía del derecho a la educación
El régimen de la sustitución pensional constituye una
garantía del derecho a la educación, pues lo que se pretende en particular con
éste derecho y en relación con la sustitución pensional es proteger la
situación de debilidad manifiesta que presenta quien aún ostentando la calidad
de estudiante y en proceso de formación intelectual, pierde al progenitor, para
que pueda así, contar con las condiciones necesarias que le permitan culminar
el proceso de formación personal y educativo emprendido, con miras a lograr un
desarrollo humano integral que le permita en el futuro valerse por sí mismo en
el campo laboral, personal y social, sin ser una carga para la sociedad y para
el mismo Estado
DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL POR
ESTUDIOS-Protección
ACTO PROPIO-Respeto
Intimamente relacionado con el principio de buena fe,
se encuentra el respeto por el acto propio, en virtud del cual, las actuaciones
de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a lo
establecido en el artículo 83 de la Constitución Política. En tal medida,
cuando se ha emitido un acto que ha generado una situación particular, concreta
y definida a favor de otro, le es prohibido a la misma entidad modificarla
unilateralmente mediante actuaciones que contradicen el propio comportamiento
adoptado anteriormente, frente a un determinado sujeto.
DERECHO A LA EDUCACION-Vulneración por suspensión a estudiante del
pago de la sustitución pensional/DEBIDO PROCESO-Vulneración por
suspensión a estudiante del pago de la sustitución pensional
Con la actuación adoptada, se restringieron
los derechos a la educación y al debido proceso  del accionante y se
desconocieron principios tan importantes como son la solidaridad y la buena fe,
que deben regir las actuaciones de los particulares y de las autoridades
públicas. En efecto no se da prevalencia a dichos derechos y principios cuando
en relación con un estudiante que se encuentre gozando de una sustitución pensional,
se le suspende abruptamente la mesada, sin ninguna explicación y sin que medie
acto administrativo alguno que justifique tal actuación, causando así un
perjuicio irremediable que debe ser evitado por medio de la acción de tutela.
Para el actor es necesaria la reanudación del pago de la pensión de
sobrevivientes suspendida por la entidad accionada, pues de ello depende que
pueda continuar con sus estudios.
Referencia: expediente T-687045
Acción de
tutela instaurada por Luis Emilio Hernández González contra el Instituto de los
Seguros Sociales ISS- Seccional del Valle -.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D. C., diecisiete (17) de octubre de dos mil
tres (2003).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados, Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo
Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión del fallo adoptado por el Juzgado Séptimo de Familia de Cali dentro de
la acción de tutela instaurada por Luis Emilio Hernández González contra el
Instituto de los Seguros Sociales ISS- Seccional del Valle.
I.  ANTECEDENTES
Mediante apoderado judicial el señor Luis Emilio
Hernández González, formula acción de tutela contra el Instituto de los Seguros
Sociales I.S.S. Seccional Valle, para que se suspendan los hechos perturbadores
que le han impedido continuar recibiendo sus mesadas pensionales y le han
vulnerado sus derechos a la seguridad social, al mínimo vital, a la educación,
a la vida, al debido proceso, y de defensa.
1.  Hechos:
1º)     En calidad de hijo legítimo del señor Luis
Emilio Hernández Betancourt, al demandante, le fue reconocida la pensión de
sustitución, mediante Resolución número 007577 de noviembre 18 del año 1991,
por el fallecimiento de su padre.
2º)     Precisa que tal reconocimiento, le ha
garantizado no solo la alimentación y el estudio, sino la vida misma.
3º)     Sostiene que el día cinco (5) de enero del año
2002, de manera verbal una funcionaria pagadora de “Apostal” (Folio 9
expediente) del Municipio de Zarzal, Valle, le informó a su madre la señora
Myriam González - en ese entonces su representante legal -, que no le pagarían
más la mesada pensional, sin aducir razón ni motivo alguno.
4º)     Con fundamento en lo indicado el apoderado de
la parte actora solicita, se ordene a la accionada que pague las mesadas
debidas de los meses enero a noviembre del año 2002, y los demás que se
llegaren a causarse, con su debida indexación.
2.  Pruebas:
- Registro civil de nacimiento de Luis Emilio
Hernández González donde consta que nació el 5 de junio de 1984.
- Copia de la Resolución No.  007577 del 18 de
Noviembre de 1991.
- Constancia de estudios del Colegio Unidad docente
JOVITA SANTACOLOMA, de fecha Octubre 17 de 2002.
- Recibo de pago a favor de Luis Emilio Hernández, de
fecha Noviembre 2001, por un valor de $596.659.
- Dos (2) declaraciones extrajuicio.
3. Decisión judicial que se revisa.
Previamente a la decisión adoptada, el Juzgado Séptimo
de Familia de Cali al admitir la demanda, solicitó al Seguro Social - Seccional
Valle -,  informara si el accionante ha venido percibiendo la sustitución
pensional o si ésta le ha sido suspendida, sin que el Seguro Social diera respuesta
alguna.
El Juzgado Séptimo de Familia de Cali en fallo del 18
de noviembre de 2002, niega el amparo solicitado pues estima que tomando en
consideración que la tutela es un mecanismo excepcional y que en el presente
asunto “el accionante tiene la vía laboral, mediante el proceso ejecutivo”,
para obtener el pago de las mesadas pensionales causadas. Estima además que los
derechos invocados por el accionante no han sido vulnerados, toda vez que no se
estableció que el Seguro Social le haya negado la prestación del servicio a la
salud, así como tampoco le ha negado la pensión, por cuanto ésta ya se le
reconoció, en esas condiciones la violación de un derecho fundamental que
conlleve a declararla, máximo si se tiene en cuenta que el accionante no ha
demostrado que agotó el trámite respectivo ante la entidad accionada, para que
se le continuara cancelando la sustitución de pensión.
Señala igualmente que en el presente caso no está
demostrado el perjuicio irremediable, por cuanto el actor no acreditó que el no
pago oportuno de las mesadas pensionales le haya afectado su mínimo vital, y no
se demostró una amenaza grave a los derechos fundamentales a que se refiere el
demandante en su escrito de tutela.
4.   Pruebas decretadas por la Corte
Constitucional.
Mediante autos de fechas 25 de marzo y 8 de
mayo de la presente anualidad, el Magistrado Ponente, con el fin de acopiar
mayor información sobre la situación fáctica y jurídica expuesta por el actor,
solicitó al Instituto de los Seguros Sociales I.S.S. Seccional Valle , para que
bajo los apremios legales, informe a este Despacho si al señor Luis Emilio
Hernández González, en su condición de hijo legítimo del señor Luis Emilio
Hernández Betancourt (fallecido), se le ha venido cancelando la sustitución pensional
según Resolución No. 007577 de fecha noviembre 18 de 1991.
En
el eventual caso de que la sustitución pensional haya sido suspendida, se le
solicitó anexar copia del respectivo acto administrativo donde se ordenó tal
suspensión.
Igualmente, ordenó oficiar al Señor Luis Emilio
Hernández González, para que bajo los apremios legales, informe si en el
presente año se encuentra estudiando, en caso afirmativo se solicita además,
anexar copia del acta de matrícula que acredite su condición de estudiante.
A través de apoderado el Sr. Luis Emilio Hernández
González remite constancia de matrícula realizada el 16 de Octubre 16 de 2002
en el Colegio Unidad Docente JOVITA SANTACOLOMA para el período académico
2002-2003.
Por su parte, el Instituto de los Seguros Sociales
-Seccional Valle del Cauca no ha dado respuesta a las peticiones realizadas por
el Despacho.
II. CONSIDERACIONES  Y FUNDAMENTOS
1.   Competencia.
Esta Corte es competente para revisar el fallo de
tutela proferido en este proceso, de conformidad con lo previsto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las
demás disposiciones pertinentes.
2.      La materia sujeta a examen.
Como se deduce de los hechos antes relatados, el
Instituto de los Seguros Sociales I.S.S. -Seccional Valle- suspendió el pago de
las mesadas pensionales que el actor venía devengando con ocasión de la
sustitución pensional obtenida en virtud de la muerte de su padre sin que
mediara acto administrativo alguno, cuando estaba próximo a cumplir los
dieciocho años de edad (nació el 5 de junio de 1984).
En efecto a la madre del actor, se le informó
verbalmente el 5 de enero de 2002 por parte de la entidad pagadora, que a éste
no se le cancelarían más las mesadas pensionales a  partir de esa fecha.
El actor aduce que el pago de la pensión de
sustitución le ha garantizado no solo la alimentación y el estudio, sino la
vida misma y como prueba de lo afirmado anexa dos declaraciones extrajuicio
donde se indica que el accionante es estudiante, soltero y depende de la
pensión que le dejó su padre para sobrevivir; así mismo, anexa constancia donde
se acredita que cursa estudios para el período académico 2002-2003 en el Colegio
Unidad docente JOVITA SANTACOLOMA, de fecha Octubre 17 de 2002.
Debe entonces la Sala analizar los efectos que produce
la suspensión de la sustitución pensional de la cual venía disfrutando el
actor; sin que exista prueba que acredite la expedición de un acto
administrativo; para luego determinar si con tal actuación, se configura un
desconocimiento de las garantías constitucionales que invoca la parte actora
como vulneradas en especial los derechos al debido proceso y a la educación,
que demanden el ejercicio del respectivo control constitucional por la vía de
la acción de tutela.
3.   Consideraciones jurídicas previas.
3.1  Requisitos para la procedencia de la acción de
tutela.
Según lo establece el artículo 86 de la Carta Política
de 1991 y la jurisprudencia reiterada de esta Corporación[1], la acción de tutela es
una garantía y un mecanismo constitucional de protección directa, inmediata y
efectiva de los derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que éstos
resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad
pública o en determinados eventos de los particulares, y no procede cuando
exista otro medio de defensa judicial, salvo que éste resulte ineficaz y se configure
un perjuicio irremediable, caso en el cual, la tutela procede como mecanismo
transitorio, hasta tanto la autoridad correspondiente decida de fondo sobre el
asunto.
Esta Corporación ha señalado con fundamento en la
prevalencia del derecho sustancial (art. 228 C.P.) y en la necesidad impuesta
por la Constitución Política, de dar efectividad a los derechos fundamentales
(arts. 2, 5 y 86 C.P.), que en cada caso en particular, el juez de tutela debe
evaluar la eficacia del medio judicial que formalmente se muestra como
alternativo, para establecer si en realidad, consideradas las circunstancias
del solicitante, se está ante un instrumento que sirva a la finalidad
específica de garantizar materialmente y con prontitud el pleno disfrute de los
derechos conculcados o sujetos a amenaza.[2]
En otros términos, el medio alternativo de defensa
judicial debe ser evaluado y calificado por el juez de tutela respecto de la
situación concreta que se pone en su conocimiento de acuerdo con lo ordenado
por el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 que a la letra dice: “la existencia
de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia,
atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.
3.2    Reiteración jurisprudencial sobre la protección
del derecho a la sustitución pensional como derecho fundamental.
Esta Corporación[3]
ha precisado que el objeto de la sustitución pensional es la protección de la
persona, que estando llamada por ley a reemplazar a un titular de una pensión
cuando éste muera, con el fin de disminuir o aminorar los efectos negativos que
en el ámbito económico produce su ausencia en relación con las obligaciones que
en vida tenía a su cargo.
Como se indicó en la sentencia T-190 de 1993,[4] este derecho presenta las
siguientes características y alcances:
“La sustitución pensional, de otra parte,
es un derecho que permite a una o varias personas entrar a gozar de los
beneficios de una prestación económica antes percibida por otra, lo cual no
significa el reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para
reemplazar a la persona que venía gozando de este derecho. Los beneficiarios de
la sustitución de las pensiones de jubilación, invalidez y de vejez, una vez
haya fallecido el trabajador pensionado o con derecho a la pensión, son el
cónyuge supérstite o compañero (a) permanente, los hijos menores o inválidos y
los padres o hermanos inválidos que dependan económicamente del pensionado (Ley
12 de 1975, art. 1º y Ley 113 de 1985, art. 1º, parágrafo 1º). La sustitución
pensional tiene como finalidad evitar que las personas allegadas al trabajador
y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho
de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección.”
Así mismo es oportuno reiterar, que como lo ha
manifestado la Corte en ocasiones anteriores,[5]
la sustitución pensional es un derecho que presenta una naturaleza de
fundamental, por estar contenido dentro de valores tutelables como son el
derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud, al trabajo y a la
educación[6] y
se justifica con fundamento en los principios de justicia retributiva, equidad
y solidaridad de las personas.
Sobre el carácter fundamental que reviste el derecho a
sustitución pensional como garantía de otros derechos constitucionales ha dicho
la Corte:[7]
“Este derecho es cierto e indiscutible,
irrenunciable; la transmisión en el sector privado fue reglada por la Ley 33 de
1973 artículo 1º. Teniendo como antecedentes el Código Sustantivo del Trabajo
art. 275, Ley 171 de 1961 art. 12, Ley 5º de 1969 art. 1º, Decreto 435 de 1971
art. 15 y la Ley 10 de 1972 art. 10. En la Ley 100 de 1993 a esta situación se
le da el calificativo de PENSION DE SOBREVIVIENTES (artículo 46 a 49). Se
ratifica que a ella tiene derecho en forma vitalicia el cónyuge supérstite y se
aclara que además son beneficiarios los hijos menores de 18 años y hasta los 25
siempre que estén incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si
dependían económicamente del causante al momento de su muerte, y, los hijos
inválidos si dependían económicamente del causante  y mientras subsistan las
condiciones de invalidez (art. 47-b)
Ese derecho, para los beneficiarios es
derecho fundamental por estar contenido dentro de valores tutelables: el
derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud, al trabajo. Es
inalienable, inherente y esencial.(...)” (Subraya la Sala de la M.P., Dr. Alejandro
Martínez Caballero) T-174/94.
En armonía con lo expuesto, se puede afirmar que el
derecho a la sustitución pensional tiene como propósito, el de satisfacer la
necesidad de subsistencia económica que persiste para quien sustituye a la
persona que disfrutaba de una pensión de jubilación o tenía derecho a su
reconocimiento, una vez producido el fallecimiento de ésta y mientras dure la
condición que le impide proveerse de propios ingresos, en razón a la
desprotección que se genera por esa misma causa.
En este orden de ideas, resulta comprensible, que el
amparo de tutela pueda ser ordenado judicialmente, como una forma de protección
del derecho a la sustitución pensional, siempre y cuando dicha acción reúna los
requisitos de procedibilidad que la rigen, pues no puede olvidarse que la misma
es viable sólo en la medida en que no exista otro medio de defensa judicial
idóneo para la salvaguarda del derecho fundamental amenazado o vulnerado por la
acción u omisión de una autoridad o de los particulares, en ciertos casos,
salvo que se evidencie la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable,
momento en el cual sería procedente en forma transitoria.
3.3    Garantía del derecho a la educación a través
del régimen de sustitución pensional por estudios.
El régimen de la sustitución pensional constituye una
garantía del derecho a la educación, pues lo que se pretende en particular con
éste derecho y en relación con la sustitución pensional es proteger la
situación de debilidad manifiesta que presenta quien aún ostentando la calidad
de estudiante y en proceso de formación intelectual, pierde al progenitor, para
que pueda así, contar con las condiciones necesarias que le permitan culminar
el proceso de formación personal y educativo emprendido, con miras a lograr un
desarrollo humano integral que le permita en el futuro valerse por sí mismo en
el campo laboral, personal y social, sin ser una carga para la sociedad y para
el mismo Estado.
En esta perspectiva, la educación es
reconocida como elemento esencial del desarrollo humano, pues “su ejercicio
es uno de los elementos indispensables para adquirir las herramientas que
permitan al ser humano desempeñarse en el medio cultural que habita, recibir y
racionalizar la información”[8]
y, como consecuencia de ello, representa un objetivo de especial atención
del Estado, partiendo de su naturaleza de fundamental dentro del patrimonio de
las personas y de su prestación como servicio público revestido de una función
social.
Al respecto cabe precisar que esta Corporación en la
sentencia T-780 de 1999,[9]
indicó lo siguiente:
“Como corolario de lo antes reseñado, se
tiene que el derecho a la sustitución pensional se orienta al propósito de
satisfacer la necesidad de subsistencia económica que persiste para quien
sustituye a la persona que disfrutaba de una pensión de jubilación o tenía
derecho a su reconocimiento, una vez producido el fallecimiento de ésta y
mientras dure la condición que le impide proveerse de propios ingresos, en
razón a la desprotección que se genera por esa misma causa.
Dentro de las condiciones establecidas
legalmente para su reconocimiento, se exige la demostración de la calidad de
estudiante; de este modo, el criterio definido en el sentido expuesto en la
anterior cita jurisprudencial, permite señalar que el derecho a la educación
configura, igualmente, un valor tutelable del derecho prestacional a la
sustitución pensional, situación que parte del cumplimiento de un fin esencial
del Estado, como es el de asegurar la vigencia de un orden justo (C.P. art.
2o.) y del principio de igualdad (C.P., art. 13) en el intento de favorecer a
las personas que se encuentran en una situación de vulnerabilidad por la
“involuntaria e insufrible necesidad o, que por circunstancias de debilidad
manifiesta, de carácter económico, físico o mental, requieren un tratamiento
diferencial positivo o protector, con el fin de recibir un trato digno e
igualitario en la comunidad (inciso 2 y 3 del artículo 13 C.N.)."[10]
La protección especial estatal predicable
del derecho a la sustitución pensional por estudios, tiene su razón de ser en
el estado de debilidad manifiesta que presenta la persona que hasta ahora
ostenta la calidad de estudiante, por cuanto es indudable su estado de
indefensión cuando apenas transita por el camino de la formación educativa, en
aras de acceder a un conocimiento que le permita valerse por sí misma, a través
de la capacitación para ejercer una profesión u oficio y alcanzar un desarrollo
humano integral, con la posibilidad de desenvolverse autónomamente en el campo
laboral, personal y social.” (negrilla y subrayado adicionado)
El criterio definido en la anterior cita
jurisprudencial, permite señalar que el derecho a la educación configura, un
valor tutelable del derecho prestacional a la sustitución pensional, situación
que parte del cumplimiento de un fin esencial del Estado, como es el de
asegurar la vigencia de un orden justo (C.P. art. 2o.) y del principio de
igualdad (C.P., art. 13) en el intento de favorecer a las personas que se
encuentran en una situación de vulnerabilidad por la “involuntaria e insufrible
necesidad o, que por circunstancias de debilidad manifiesta, de carácter
económico, físico o mental, requieren un tratamiento diferencial positivo o
protector, con el fin de recibir un trato digno e igualitario en la comunidad
(inciso 2 y 3 del artículo 13 C.N.)."[11]
Por último en relación con este punto, debe señalarse
que dentro de las condiciones establecidas legalmente para el reconocimiento de
tal derecho, se exige la demostración de la calidad de estudiante.[12]
3.4   Garantía del mínimo vital.
En relación con la garantía del mínimo vital, ha de
indicarse que el Estado de conformidad con los principios de la dignidad humana
y de la solidaridad, debe contribuir a garantizar a toda persona el mínimo
vital para una existencia digna, pues toda persona tiene derecho a un mínimo
vital, lo que es consecuencia directa de los principios de la dignidad humana y
de Estado Social de Derecho.[13]
3.5  Violación del debido proceso administrativo por
suspensión unilateral de la pensión.  Respeto al acto propio.
Íntimamente relacionado con el principio de buena fe,
se encuentra el respeto por el acto propio, en virtud del cual, las actuaciones
de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a lo
establecido en el artículo 83 de la Constitución Política.
En tal medida, cuando se ha emitido un acto que ha
generado una situación particular, concreta y definida a favor de otro, le es
prohibido a la misma entidad modificarla unilateralmente mediante actuaciones
que contradicen el propio comportamiento adoptado anteriormente, frente a un
determinado sujeto.[14]
A
este respecto se considera oportuno, traer a colación lo afirmado por esta
Corporación en la Sentencia T-450/02[15],
al tratar un asunto en que se debatía la revocatoria de una pensión de vejez,
aduciéndose que existía una conducta ilícita y fraudulenta.
“2. Violación
del debido proceso administrativo por suspensión unilateral de la pensión de
vejez por parte del Seguro Social. (.. )
Al respecto
se ha afirmado:
"...razones de seguridad jurídica y de
respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que
han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción
de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de
la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la
administración a través de un acto administrativo". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-347 del 3 de agosto de
1994. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell).
"En cuanto a la revocación que la
administración haga de sus propios actos, la Corte reitera que no puede tener
cabida cuando mediante ellos se han creado situaciones jurídicas de carácter
particular y concreto o se han reconocido derechos de la misma categoría, salvo
que medie el consentimiento expreso y escrito del mismo titular. La decisión
unilateral del ente público toma de sorpresa al afectado, introduce un
pernicioso factor de inseguridad y desconfianza en la actividad administrativa,
quebranta el principio de la buena fe y delata indebido aprovechamiento del
poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del administrado". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-246 del 3 de junio
de 1996).
3. Necesidad del consentimiento del afectado para que la
administración pueda revocar un acto administrativo que crea una situación
particular y concreta.
Según lo dispuso en la sentencia T-748 de
1998 de esta Corporación la revocatoria parcial o total de los actos que
reconocen situaciones de carácter particular o concreto, proferidos por el
Seguro Social, que afecten los intereses del titular de los derechos emanados
del correspondiente acto, requieren de su consentimiento expreso, o la decisión
de la justicia ordinaria. La ausencia de uno cualesquiera de estos elementos,
es contraria al debido proceso, y susceptible de protección por vía de tutela.
En efecto, la jurisprudencia de esta
Corporación ha sido clara al establecer que el fundamento esencial para la
legalidad de esta clase de decisiones está en la participación activa
del titular del derecho, participación que se evidencia con su consentimiento
expreso y por escrito. Si ésta no se logra, será necesaria, entonces, su
intervención en el proceso que está obligado a iniciar la institución, ante la
jurisdicción ordinaria laboral (artículo 1 de la ley 362 de 1997), a
efectos de que sea ésta la que decida si procede la modificación, suspensión o
revocación del acto correspondiente.
El consentimiento del particular, entonces,
es “un requisito esencial para que, en casos como el que dio origen a esta
acción, el instituto acusado pueda modificar o revocar sus actos. La falta de
anuencia por parte del titular del derecho no puede tomarse como un simple
requisito de forma. Por el contrario, es un requisito sustancial que garantiza
principios  y derechos que en cabeza de éste, tales como el de la buena fe, la
seguridad jurídica, la confianza legítima, la participación del particular en
las decisiones que lo afectan, así como los derechos al debido
proceso y defensa”. T-748 de 1998.M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
4.
Jurisprudencia que se reitera.
En el presente caso es preciso reiterar la
jurisprudencia sentada por esta Corporación y el Máximo Tribunal de lo
Contencioso Administrativo en el sentido de que falta la administración al
debido proceso y al principio de buena fe consagrados en los artículos 29 y 83
de la Constitución Política, respectivamente, cuando revoca directamente y sin
el consentimiento previo y escrito del titular del derecho comprometido,
invocando el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, sus propios
actos de contenido particular y concreto, no obtenidos por medios fraudulentos
ni procedentes del silencio administrativo positivo.[16]
En los casos que
esta Corporación resolvió por medio de las sentencias citadas, similares al que
ahora se decide, la tutela procedió para evitar un perjuicio irremediable, que
se configuró, sin lugar a dudas, por la violación del mínimo vital de los
demandantes, representado en una prestación económica  única que habían perdido
por la revocatoria directa de un acto administrativo expreso y no obtenido por
medios ilegales. Así, la Corte ordenó el restablecimiento de esa prestación que
constituía el mínimo vital para sus beneficiarios y obligó a la administración
a demandar su propio acto, para que la jurisdicción definiera si era o no
ajustado a derecho.
(..)
5. Respeto al acto propio. Reiteración de
jurisprudencia.
También resulta comprometido en este caso
el principio de buena fe, en su vertiente de respeto al acto propio, en virtud
del cual las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas
deberán ceñirse al postulado  consagrado en el artículo 83 de la Constitución
Política, mediante el cual se sanciona como inadmisible toda pretensión lícita,
pero objetivamente contradictoria, con respecto al propio comportamiento
efectuado por el sujeto.
Por ello, en este caso, la Corte reiterará
su jurisprudencia al respecto,[17]
porque también advierte vulneración del principio de buena fe y respeto al acto
propio por cuanto la administración en este caso ha ido contra sus propios
actos, (venire contra factum proprium) al generar confianza en una persona que
actuó de buena fe, en razón de una primera conducta realizada,  que constituía
un acto administrativo que creaba una situación particular y concreta. Según lo
tiene definido la jurisprudencia, la razón para que no haya revocatorias
unilaterales también lo es para el respeto al acto propio, y por ello ha
señalado que:
“Es este un concepto ético del derecho que,
tribunales y juristas, deben tener muy en cuenta por el alto valor que con él
se defiende”[18]
El respeto al acto propio no se predica solo de magistrados y juristas, sino de
todos los operadores jurídicos porque se debe a que la estabilidad de dicho
acto tiene como base el principio de la buena fe, no solo en la relación del
Estado con los particulares sino de estos entre sí, buena fe que hoy tiene
consagración constitucional en Colombia.”
Con base en las argumentaciones hasta aquí
expuestas, entra la Sala a examinar el caso en estudio.
4.      Análisis del caso concreto.
De los hechos expuestos y de las pruebas
que obran dentro del expediente se concluye que el Seguro Social - sin mediar
acto administrativo alguno -, suspendió el pago de las mesadas pensionales que
el actor venía devengando con fundamento en la Resolución No. 007577 de 1991,
que le reconoció la pensión de sobrevivientes en virtud de la muerte de su
padre.
Tal afirmación se hace tomando en consideración lo
expresado por el actor, lo cual nunca fue desmentido por la entidad accionada,
quien teniendo oportunidad para ello, guardó silencio ante los requerimientos
realizados tanto, por el juez de única instancia como por esta Corporación,
donde se le solicitó que informara si la sustitución pensional reconocida al
Señor Hernández González se le continuaba pagando y en caso de que hubiere sido
suspendida o revocada, se le solicitaba anexar copia del respectivo acto
administrativo.[19]
Con fundamento en los anteriores precedentes entra
entonces, la Sala a resolver el asunto:
1. Como se indicó anteriormente, la acción de tutela,
de conformidad con el artículo 86 de la C. P, procede exclusivamente cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o existiendo éste, el
mismo se torne ineficaz, situación que debe ser verificada por el juez en cada
caso concreto (art. 6° Decreto 2591 de 1991). Esto comporta a que el juez
constitucional debe preocuparse por identificar qué derechos constitucionales
dependen del objeto perseguido con la tutela para resolver sobre su
procedencia.
2. Ahora bien, en el caso concreto puede argumentarse
que existe otro medio judicial de defensa, ante el cual el peticionario puede
recuperar las mesadas pensionales dejadas de pagar por parte del Seguro Social
y que por tratarse de prestaciones económicas en principio la tutela no es la
vía pertinente, pues el derecho de propiedad que sobre ellas recae no tiene
carácter fundamental.
3. Sin embargo estima la Sala, que si bien en
abstracto estos argumentos puedan resultar válidos, ello no justifica su
aplicabilidad para el presente caso, por las siguientes razones:
- Más allá de las consideraciones acerca
del carácter económico de la prestación que se reclama a través de la acción,
es necesario tener en cuenta que el demandante deriva de la pensión de
sustitución que le fue reconocida, la posibilidad de continuar sus estudios y
que  a pesar de que posteriormente pueda recibir la suma correspondiente a las
mesadas dejadas de percibir, con ello no se estarían “restableciendo” realmente
sus derechos, pues lo cierto es que su posibilidad de estudiar se vería
amenazada por la falta de la mesada.
- Se estima que la vía ordinaria para el
caso concreto no constituye el mecanismo eficaz para proteger los derechos
invocados por el demandante, debido a la tardanza en la obtención de los fines
que persigue.[20]
En efecto, los derechos en cabeza del accionante como beneficiario de la
pensión de sobrevivientes prescribe en el momento en que cumpla 25 años según
lo dispuesto en el literal b) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993. Dado que
al momento de interponer la tutela el actor acababa de cumplir la mayoría de
edad, y el período entre la interposición de la demanda y la sentencia es
prolongado, resulta altamente probable que ya haya prescrito su derecho en el
momento de obtener una decisión.
- La limitación  del derecho a la
sustitución pensional requiere de un fundamento jurídico constitucional que
haga soportable la carga que recae sobre la efectividad de los derechos
fundamentales y principios superiores en juego, fundamento que no puede
predicarse en este caso, pues con la actuación adoptada, se restringieron los
derechos a la educación y al debido proceso  del accionante y se desconocieron
principios tan importantes como son la solidaridad y la buena fe, que deben
regir las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas (C.P.,
art. 83).
- En efecto no se da prevalencia a dichos
derechos y principios cuando en relación con un estudiante que se encuentre
gozando de una sustitución pensional, se le suspende abruptamente la mesada,
sin ninguna explicación y sin que medie acto administrativo alguno que
justifique tal actuación, causando así un perjuicio irremediable que debe ser
evitado por medio de la acción de tutela, toda vez que con la omisión
desplegada por la entidad demandada no es la correcta.
- El cese prologando e indefinido de las pensiones
legalmente debidas, hace presumir la vulneración de las condiciones mínimas de
existencia del pensionado y hacen procedente la acción de tutela.[21]
- Para el actor es necesaria la reanudación
del pago de la pensión de sobrevivientes suspendida por la entidad accionada,
pues de ello depende que pueda continuar con sus estudios, recuérdese que el
fundamento de la sustitución pensional es la dependencia económica de un menor
o un estudiante a lo que ordinariamente suministran sus padres para su sustento
vital; de manera que, la ausencia de éstos, como le ocurre al actor, lo coloca
en un estado de debilidad manifiesta que el ordenamiento constitucional busca
solventar, mediante una protección estatal especial.[22]
- La efectividad del derecho a la educación de las
personas que disfrutan de una sustitución pensional por estudios, reclama tanto
de las autoridades como de los particulares que presten ese servicio, acciones
concretas y positivas para su protección, en virtud de la debilidad manifiesta
de orden económico que presentan, en desarrollo del principio de la
solidaridad.
- De manera que la obligación del Estado,
en este caso específico era la de garantizar la protección del derecho a la
sustitución pensional, con su carácter de fundamental y como presupuesto de la
efectividad de la educación como valor tutelable y de los demás derechos y
principios fundamentales inherentes a su ejercicio.
- En consecuencia, la intervención del juez
constitucional, en el proceso de tutela de la referencia, se hace necesaria
para velar por la supremacía e integridad del ordenamiento superior, y la
efectividad de la vigencia de los derechos fundamentales del actor, así como de
los principios constitucionales analizados pues se estima que para el caso la
entidad demandada no podía suspender las mesadas pensionales sin que existiera
una decisión administrativa suficientemente motivada.
Por consiguiente, en la parte resolutiva de esta
providencia se adoptarán las siguientes órdenes: 1) se revocará la
sentencia proferida por el Juzgado Séptimo de Familia de Cali y en su lugar se
concederá la tutela al señor Luis Emilio Hernández González como protección de
sus derechos fundamentales a la educación y al debido proceso; 2) se
ordenará al Instituto de los Seguros Sociales -Seccional Valle-, que proceda a
reanudar, en favor del accionante, el pago de las mesadas pensionales por la
sustitución pensional que venía disfrutando; 3) Dicha orden deberá ser cumplida
por la entidad accionada en tanto no exista acto administrativo que de
conformidad con la ley, suspenda el pago de la pensión de sustitución
reconocida al señor Luis Emilio Hernández González. Para tal efecto la entidad
accionada podrá exigir al Sr. Hernández González la documentación que estime
pertinente.
III.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el día 18 de
noviembre de 2002 por el Juzgado Séptimo de Familia de Cali, y en su lugar
CONCEDER la tutela al señor Luis Emilio Hernández González para la protección
de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la educación.
Segundo. ORDENAR  al Instituto de los Seguros Sociales Seccional Valle,
que en el término de cuarenta y ocho ( 48 ) horas siguientes a la notificación
de este fallo,  pague las mesadas pensionales dejadas de devengar por el señor Luis
Emilio Hernández González desde el momento en que le fue suspendido el referido
derecho hasta la fecha. Para tal efecto, la entidad accionada podrá exigir al
Sr. Hernández González la documentación que estime pertinente.
Tercero . La protección se concederá hasta tanto la entidad accionada mediante
acto administrativo suspenda o revoque la Resolución número 007577 de noviembre
18 del año 1991.
Cuarto.- Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Ver Sentencia T-1214/00 Alvaro Tafur
Galvis.
[2]
Ver Sentencia SU-086 de 1999
M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[3] Ver Sentencia T-695/00 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[4] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5] Ver la Sentencia T-020 de 2001.
[6] Consultar las Sentencias T-513, T-571, T-638 y T-974 de 1999.
[7] Ver la Sentencia T-173 de 1994.
[8] Sentencia T-239/98, M.P. DR. Fabio Morón Díaz.
[9] M.P. Dr. Alvaro Tafur Galvis.
[10] Sentencia T-292/95, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[11] Sentencia T-292/95, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[12] Ver artículo 47 Ley 100 de 1993.
[13] Sentencia T-140/99 M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[14] En sentencia T-295 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero, el
concepto de respeto del acto propio se definió de la siguiente manera: “Un tema
jurídico que tiene como sustento el principio de la buena fe es el del  respeto
al acto propio, en virtud del cual, las actuaciones de los particulares y de
las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe.
Principio constitucional, que sanciona como inadmisible toda pretensión lícita,
pero objetivamente contradictoria, con respecto al propio comportamiento
efectuado por el sujeto. Se trata de una limitación del ejercicio de derechos
que, en otras circunstancias podrían ser ejercidos lícitamente; en cambio, en
las circunstancias concretas del caso, dichos derechos no pueden ejercerse por
ser contradictorias respecto de una anterior conducta, esto es lo que el
ordenamiento jurídico no puede tolerar, porque el ejercicio contradictorio del
derecho se traduce en una extralimitación del propio derecho.”
[15] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[16] Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, sentencia T-347
de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Sala Primera de Revisión, sentencia
T-315 de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía. Sala Quinta de Revisión, sentencias
T-246 de 1996 y T-336 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Sala Sexta
de Revisión, sentencias T-376 de 1996 y T-611 de 1997, M.P. Hernando Herrera
Vergara. Sala Novena de Revisión, sentencia T-639 de 1996, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[17] Ver Sentencias T-295 y T-827 de 1999
[18] Ibidem, p. 607
[19] Recuérdese al
respecto, lo dispuesto en el artículo 19 del Decreto 2591/01 que dice: “El
juez podrá requerir informes al órgano o a la autoridad contra quien se hubiere
hecho la solicitud y pedir el expediente administrativo o la documentación
donde consten los antecedentes del asunto. La omisión injustificada de enviar
esas pruebas al juez acarreará responsabilidad.”
[20] Ver Sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[21] Cfr. Sentencias T-259 y 308 de 1999.
[22]
En sentencia T-243 de 2002 dijo la Corte:
“2. La suspensión de una pensión de
sobreviviente viola el derecho a la educación y al mínimo vital de un joven que
demuestre su condición de estudiante.
La acción de tutela, reitera esta Sala, no
ha sido prevista en principio, para alcanzar el reconocimiento de pensiones o
para obtener la reanudación del pago interrumpido de la misma, ya que existen
medios de defensa judicial consagrados específicamente para ello.
Sin embargo, en circunstancias como la
presente, en las que la interrupción efectiva de la pensión de sobrevivientes a
un joven de 18 años le impide  continuar su proceso educativo procede el amparo
en aras de salvaguardar el derecho fundamental a la educación.
En el presente caso se observa que el demandante
es hijo del causante, José Uriel Cobaleda, fallecido en el año de 1984 y
encontrándose para la fecha de su muerte pensionado por el Seguro Social. Esta
institución reconoció al demandante IVAN COBALEDA ESCOBAR, el 50 % de la
pensión que venía devengando efectivamente.
El 26 de julio de 2001 el Seguro Social
suspende el pago alegando que de conformidad con el Decreto 3041 de 1966, el
derecho para los beneficiarios que devengan una pensión en calidad de hijos
menores, se extiende únicamente hasta el cumplimiento de los 18 años de edad.
La entidad accionada, Seguro Social, se
refiere a una norma contenida en el Decreto 3041 de 1966, muy anterior a la
vigencia de la Constitución de 1991 y a la Ley 100 de 1993, normas que
introdujeron cambios sustanciales en materia de seguridad social.
Así, la Ley 100 de 1993 reguló el tema de la
pensión de sobrevivientes y sustituyó en esta materia las normas anteriores
referentes a la misma, respecto de los sujetos a quienes se aplica, esto es,
que en dicha materia únicamente quedaron vigentes las normas de los Regímenes
Especiales a los cuales no aplica dicha ley, acorde a lo señalado en sus
artículos 11 y 279.
Por lo tanto, como tantas veces se ha
reiterado,[22]
no puede aceptarse el argumento de la demandada avalado por la sentencia de
instancia, por cuanto la norma que invoca para justificar la no continuidad en
el pago de la pensión se encuentra derogada desde el año de 1993; lo que
significa que se apela a una disposición que está fuera del ordenamiento
jurídico en virtud de lo previsto por el artículo 289 de la Ley 100 de 1993.
Resulta entonces que el derecho del actor no está en discusión como lo hace ver
la sentencia revisada, ya que sólo existe una norma aplicable al caso en
cuestión como es, el artículo 47 de la Ley 100 de 1993.”
(..)
Como se ha procedido en todas las ocasiones
en donde la Corte ha abordado situaciones similares[22]
la conducta del Seguro Social invocando una disposición que regía cuando murió
el causante y que ha perdido toda vigencia a la luz de las nuevas reglas
constitucionales y legales, vulnera derechos fundamentales del demandante, no
solamente el derecho a la educación, sino fundamentalmente el derecho a una
vida en condiciones dignas y justas.
Lo
anterior, por  cuanto mientras no ocurra una causa o razón legal que extinga el
derecho del beneficiario y por ende la obligación para la entidad de previsión
social que haga cesar los efectos jurídicos del acto administrativo, no podrá
ésta en forma unilateral y sin el consentimiento expreso del beneficiario,
revocar el acto administrativo mediante el cual se le reconoció el derecho
correspondiente, por tratarse de un acto de carácter particular y concreto que
crea una situación jurídica subjetiva.
Resumiendo: siempre que se demuestre a la
entidad demandada, el cumplimiento de la condición de estudio, debe mantenerse
el pago de la prestación pensional.