C-322-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-322/06
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Trámite
de ley ordinaria
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Trámite legislativo
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas jurisprudenciales sobre cumplimiento/REQUISITO DE ANUNCIO
PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Fecha no determinada pero sí
determinable por los miembros del Congreso
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-No existe fórmula textual específica para realizar anuncio/REQUISITO
DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento aunque en
el anuncio no se utilice las expresiones “votación” o “aprobación”/REQUISITO
DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance de la expresión
“leeremos los proyectos que se anunciarán para el día de mañana”/LEY APROBATORIA  DE TRATADO INTERNACIONAL-Cumplimiento del requisito de anuncio previo de la votación
La Sala
observa que se cumplió con el requisito del Acto Legislativo 012 de 2003 pues
(i) la fecha de votación era determinable (“para el día de mañana”), (ii) el
anuncio de la votación no se hizo el mismo día en que ésta aconteció (se
anunció el 1º de junio de 2005 y se votó el 2 de junio del mismo año), (iii)
por último, se cumplió con la finalidad del Acto Legislativo pues no se tomó
por sorpresa a los congresistas en la votación del proyecto. En efecto, a pesar
de no haberse empleado expresiones como se discutirá, se debatirá, se votará o
aprobará, del contexto en el cual se dio el anuncio, y toda vez que “no existe
una fórmula textual específica para realizar el anuncio” (Sentencia C-241/06),
del contexto en el cual se hizo la afirmación es dable aseverar que los
congresistas pudieron tener previo conocimiento de que la votación se iba a
realizar en la siguiente sesión. Al decirse “leeremos los proyectos que se
anunciarán para el día de mañana”, teniendo en cuenta que tal expresión se dio
al finalizar la sesión, era entendible que lo que con esta expresión se
pretendía -y se logró cumplir- era no sorprender a los congresistas con la
votación del proyecto.
DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance
OBSERVACIONES CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Discrecionalidad de las cámaras legislativas para publicarlas o
incorporarlas a la ponencia
La publicación de las observaciones ciudadanas y su incorporación a
la ponencia, así como la aceptación de las mismas, son asuntos discrecionales
por parte de las células legislativas; es decir, ellas gozan de un alto grado
de libertad para publicar, considerar y acoger las propuestas ciudadanas,
puesto que las normas legales señalan que sólo se deben publicar e incorporar a
la ponencia aquellas propuestas que el presidente de la comisión y el ponente
consideren relevantes. No obstante, en cualquier caso, dichas observaciones o
intervenciones ciudadanas deben ser tenidas en cuenta y la decisión sobre su
publicación o inclusión en la ponencia debe ser razonablemente adoptada, so
pena de que se produzca la violación de los derechos de petición o de
participación ciudadana y del principio de publicidad en el proceso
legislativo.
OBSERVACIONES CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Hecho de no ser atendidas por el Congreso no origina
inconstitucionalidad
El hecho de
que las observaciones u opiniones ciudadanas, o las peticiones para ser oídos
en audiencia pública no sean atendidos por el Congreso, no origina la
inconstitucionalidad por razones del trámite. Puede producir a  lo sumo una
irregularidad en dicho proceso, pero sin llegar a determinar la inexequibilidad
formal de la ley así expedida. En efecto, en otras ocasiones anteriores la
jurisprudencia, refiriéndose al trámite de las leyes, ha explicado cómo algunas
irregularidades en el procedimiento no son de tanta envergadura como para
llegar a afectar la validez del acto, al punto de originar su
inconstitucionalidad. Si la actuación no llega
a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni
desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Constitución, el
defecto del trámite no implica la inexequibilidad formal de la ley. Por
lo anterior, el cargo de inconstitucionalidad formal que se esgrime a partir
del hecho de que un grupo de ciudadanos solicitó infructuosamente ser oído
durante el trámite del proyecto de ley que ahora se estudia será despachado
como improcedente.
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Aprobación
por mayoría simple
La norma
general que consagra la Constitución es la de la mayoría simple y ninguna de
sus disposiciones señala que las leyes aprobatorias de tratados internacionales
deben ser adoptadas por mayoría absoluta. Concordantemente con lo anterior, la
Ley 5ª  de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, en su artículo 118
señala que la mayoría simple tendrá aplicación en todas las decisiones que
adopten las Cámaras Legislativas, cuando las disposiciones constitucionales no
hayan dispuesto otra clase de mayoría. Y el artículo siguiente, recogiendo
expresamente los textos constitucionales, enumera los asuntos cuya aprobación
requiere de mayoría absoluta, sin incluir en el taxativo listado a las leyes
aprobatorias de tratados internacionales.
MAYORIA ABSOLUTA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Exigencia
constitucional excepcional e interpretación restrictiva
Siendo la
mayoría absoluta una exigencia constitucional excepcional, es de interpretación
restrictiva. Por lo cual no es de recibo la exégesis de un grupo de ciudadanos
intervinientes conforme a la cual, dado que el artículo 204 de la ley 5ª de
1992 señala que “(l)os proyectos de ley ... sobre tratados internacionales se
tramitarán por el procedimiento legislativo ordinario o común, con las
especialidades establecidas en la Constitución y en el presente Reglamento”,
y que  el artículo 205 siguiente indica que “(l)a aprobación de los
proyectos indicados en el artículo anterior requerirá el voto favorable de la
mayoría de las Cámaras y sus Comisiones Constitucionales, en cualesquiera de
los trámites del proceso legislativo y en las condiciones constitucionales”, de
allí debe concluirse que los tratados internacionales no siguen la regla
general de la mayoría simple, sino que su aprobación exige mayoría absoluta.
Dicha interpretación no es de recibo, porque hace prevalecer una norma de menor
rango, frente a las reglas constitucionales que sólo exigen mayoría absoluta
para otro tipo de leyes taxativamente señaladas, distintas de las aprobatorias
de tratados internacionales; normas superiores que, como se dijo, son de
interpretación restringida, por lo cual no admiten ser extendidas a supuestos
no previstos en ellas, ni aun con fundamento en lo dispuesto por normas legales
de inferior jerarquía. En efecto, como las normas relativas a mayorías
absolutas o calificadas son la excepción, tales normas son de interpretación
restrictiva, según lo ha entendido la propia jurisprudencia reiterada de esta
Corte.
PROTOCOLO FACULTATIVO DE LA CONVENCION SOBRE ELIMINACION DE TODAS
LAS FORMAS DE DISCRIMINACION CONTRA LA MUJER-Naturaleza
jurídica
CONVENCION SOBRE ELIMINACION DE TODAS LAS FORMAS DE DISCRIMINACION
CONTRA LA MUJER-Finalidad/ CONVENCION SOBRE
ELIMINACION DE TODAS LAS FORMAS DE DISCRIMINACION CONTRA LA MUJER-Compromisos
del Estado
El propósito central de la “Convención sobre eliminación de todas
las formas de discriminación contra la mujer” (CEDAW) es erradicar la
discriminación contra la mujer, para lo cual los Estados partes: (i) se
comprometen a adoptar una política encaminada a eliminarla, que incluya medidas
legislativas, educativas y políticas transitorias de diferenciación positiva;
(ii) se comprometen a presentar, por conducto del Secretario General de las
Naciones Unidas, un informe sobre las medidas legislativas, judiciales,
administrativas o de otra índole que hayan adoptado para hacer efectivas las
disposiciones de la Convención y sobre los progresos realizados en materia de
eliminación de la discriminación contra la mujer; (iii) conforman un Comité
cuya única finalidad es  “examinar los progresos realizados en la aplicación de
la presente Convención”, para lo cual deberá examinar los informes de los
Estado parte sobre las medidas legislativas, judiciales, administrativas o de
otra índole a que se hizo mención anteriormente, competencia que le permite
“hacer sugerencias y recomendaciones de carácter general basadas en el examen
de los informes y de los datos transmitidos por los Estados Partes”
ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE DE 1991-Elevó
a canon constitucional el principio de la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer
PROTOCOLO FACULTATIVO DE LA CONVENCION SOBRE ELIMINACION DE TODAS
LAS FORMAS DE DISCRIMINACION CONTRA LA MUJER-Nueva
competencia para examinar comunicaciones sobre violaciones  concretas de derechos
amparados por la Convención
PROTOCOLO FACULTATIVO DE LA CONVENCION SOBRE ELIMINACION DE TODAS
LAS FORMAS DE DISCRIMINACION CONTRA LA MUJER-Nueva
competencia para examinar comunicaciones sobre violaciones estatales graves o
sistemáticas de derechos protegidos por la Convención
PROTOCOLO FACULTATIVO DE LA CONVENCION SOBRE ELIMINACION DE TODAS
LAS FORMAS DE DISCRIMINACION CONTRA LA MUJER-Deber
de información de los Estados
PROTOCOLO FACULTATIVO DE LA CONVENCION SOBRE ELIMINACION DE TODAS
LAS FORMAS DE DISCRIMINACION CONTRA LA MUJER-Compatible
con la Constitución/PROTOCOLO FACULTATIVO DE LA CONVENCION SOBRE ELIMINACION
DE TODAS LAS FORMAS DE DISCRIMINACION CONTRA LA MUJER-Necesidad de respetar
debido proceso al Estado colombiano en trámite de comunicaciones sobre
violación de derechos
La importancia de las nuevas facultades y mecanismos previstos en el
Protocolo radica en que permite hacer eficaces los derechos reconocidos en la
Convención, mediante instrumentos jurídicos especialmente diseñados para
examinar discriminaciones en contra de la mujer, en aquellos casos en los que
la violación de derechos proviene del mismo Estado. De otro lado, la forma en
que se regula el procedimiento en que serán conocidas y evaluadas las
comunicaciones sobre violación de derechos, que implican la necesidad de oír al
Estado concernido, asegura el respeto al debido proceso, permitiendo ejercer la
garantía de contradicción. En efecto, tanto en el caso de las comunicaciones
por violaciones concretas de los derechos amparados por la Convención, como en
el de informaciones sobre violaciones graves y sistemáticas de los mismos, las
facultades del Comité exigen que el Estado involucrado sea vinculado al trámite
que la Comisión debe darle a tal tipo de comunicaciones o informaciones, de
manera que pueda rebatir las acusaciones, aportar pruebas en contra de las
imputaciones, y formular las observaciones que considere necesarias. En todo
caso se debe respetar el debido proceso al Estado colombiano y otorgar las
garantías de publicidad y contradicción. Por todo lo anterior la Corte estima
que el Protocolo bajo examen está  abierto a la ratificación por parte de los
Estados que hayan ratificado la Convención o se hayan adherido a ella, como es
el caso de Colombia. Dicho Protocolo no contradice la Constitución, sino que,
antes bien, contribuye a su adecuado desarrollo y proyección sobre la realidad
social.
TRATADO INTERNACIONAL-Prohibición de
reserva/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL-Prohibición
de reserva
La
posibilidad de que un tratado internacional excluya absoluta o relativamente la
posibilidad de formular reservas es una práctica internacional reconocida y
aceptada por la comunidad internacional, y recogida en los dos principales
instrumentos multilaterales sobre Derecho de los Tratados, práctica que,
además, ha sido avalada como constitucional por esta Corporación. Ahora bien,
debe la Corte ahora explicar que esta práctica no tiene el alcance de excluir
el control interno y previo de constitucionalidad de los tratados
internacionales y de sus leyes aprobatorias, dispuesto por la Constitución
Política en el numeral 10° del artículo 241 superior. La circunstancia de que
un tratado internacional contenga una de las previsiones reguladas en los
literales a), b) o c) del artículo 19 de la Convención de Viena sobre Derecho
de los Tratados de 1969, no hace que tal instrumento, ni la cláusula
respectiva, deban considerarse inconstitucionales.
PROTOCOLO FACULTATIVO DE LA CONVENCION SOBRE ELIMINACION DE TODAS
LAS FORMAS DE DISCRIMINACION CONTRA LA MUJER-Prohibición
de reserva/PROTOCOLO FACULTATIVO DE LA CONVENCION SOBRE ELIMINACION DE TODAS
LAS FORMAS DE DISCRIMINACION CONTRA LA MUJER-Posibilidad de rechazar
competencias especiales de Comité
La Corte pone
de presente que a la hora de ratificar el Protocolo,  puede el Gobierno
Nacional hacer uso de la facultad que el mismo le reconoce en su artículo 10°
para rechazar las competencias especiales del Comité reguladas en los artículos
8° y 9°, previstas para los casos de violaciones graves o sistemáticas por un
Estado Parte de los derechos enunciados en la Convención. Esta facultad
gubernamental puede ejercerse autónomamente, con fundamento en lo prescrito en
el numeral 2° del artículo 189 constitucional, que indica que corresponde al
presidente de la República “(d)irigir las relaciones internacionales”. De esta
manera, a pesar de la restricción a la formulación de reservas, el Protocolo
bajo examen permite la manifestación del consentimiento del Estado colombiano
en obligarse internacionalmente,  dentro de parámetros que respetan la
soberanía, la autodeterminación de la Nación colombiana y los principios de
derecho internacional aceptados por Colombia.
Referencia:
expediente LAT-283
Revisión oficiosa de la Ley 984 de 2005,
“por medio de la cual se aprueba el Protocolo Facultativo de la Convención
sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer,
adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el seis (6) de octubre
de mil novecientos noventa y nueve (1999).”
Magistrado
Ponente:
Dr.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los
magistrados Manuel José Cepeda Espinosa -quien la preside-, Jaime Araujo
Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara
Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente sentencia, en la revisión oficiosa de la Ley 984
de 2005, “por medio de la cual se aprueba el Protocolo Facultativo de la
Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el seis (6) de
octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).”
I. ANTECEDENTES
En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 241 de
la C.P., el 24 de agosto de 2005 la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República remitió mediante oficio a la Corte Constitucional, copia auténtica de
la Ley 984 de 2005, “por medio de la cual se aprueba el Protocolo Facultativo
de la Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra
la mujer, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el seis (6)
de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).”
Por Auto del
catorce (14) de septiembre de dos mil cinco (2005), el Magistrado Sustanciador
asumió el conocimiento de la Ley de la referencia y ordenó oficiar a los
Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes para que, en el término de diez días hábiles, remitieran a esta
Corporación los originales o la copia auténtica de las Gaceta del Congreso en
las que constaran los antecedentes legislativos de los trámites en sesiones
plenarias de la Ley 984 de 2005, así como la certificación sobre el quórum y el
desarrollo de las votaciones con que fue aprobada, con el número exacto de
votos con que fue aprobada –votos emitidos, votos afirmativos, votos negativos
y abstenciones-, en sesiones plenarias.  De igual manera solicitó a los mismos
secretarios la certificación relativa al cumplimiento en las plenarias del
requisito a que refiere el artículo 8° del Acto Legislativo 01 de 2003 (inciso
final del artículo 160 de la Constitución) según el cual “ningún proyecto de
ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se
haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la
Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual
se realizará la votación”.
Adicionalmente,
por medio del mismo Auto se ordenó oficiar a los secretarios generales de la
Comisión Segunda del Senado de la República y de la Cámara de Representantes,
para que, en el término de diez días hábiles, remitieran a esta Corporación los
originales o la copia auténtica de las Gaceta del Congreso en las que constaran
los antecedentes legislativos de los trámites en las comisiones de la Ley 984
de 2005, así como la certificación sobre el quórum y el desarrollo de las
votaciones con que fue aprobada, con el número exacto de votos con que fue
aprobada –votos emitidos, votos afirmativos, votos negativos y abstenciones-,
en las comisiones mencionadas. De igual manera solicitó a los mismos secretarios
la certificación relativa al cumplimiento en las comisiones del requisito a que
refiere el artículo 8° del Acto Legislativo 01 de 2003 (inciso final del
artículo 160 de la Constitución) según el cual “ningún proyecto de ley será
sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya
anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la
Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual
se realizará la votación”.
Por último, se ordenó que, una vez vencido el término probatorio, se
procediera a la fijación en lista del negocio y al traslado del expediente al
despacho del señor Procurador General de la Nación, para efectos del concepto
de su competencia. Igualmente, se comunicó el proceso a la Presidencia de la
República, al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio de la
Protección Social, a la Defensoría del Pueblo, a la Comisión Colombiana de
Juristas y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, para que si lo estimaban
conveniente, participaran en el debate ju´ridico que por este juicio se
propicia.
Recibidas en el Despacho del magistrado sustanciador las pruebas
anteriormente solicitadas, y constatado que no había sido remitida constancia
alguna relativa al trámite dado proyecto en las comisiones segundas del Senado
de la República y la Cámara de Representantes, como tampoco prueba acerca de
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8° del Acto Legislativo 01 de 2003,
que adicionó el artículo 160 de la Carta, ni  certificación sobre el requisito
relativo al término de ocho días que debe mediar entre el primero y el segundo
debate en cada una de las cámaras, mediante auto del veinticinco (25) de enero
de 2006, el magistrado sustanciador requirió nuevamente a los secretarios
generales de la comisión Segunda del Senado de la República y de la Cama de
Representantes, a fin de que remitieran a la Corte las pruebas faltantes en el
expediente, relativas al trámite del proyecto que devino en la Ley 984 de 2005.
Cumplidos los trámites indicados para este tipo de actuaciones,
procede la Corte a pronunciar su decisión.
II. EL TEXTO DEL CONVENIO QUE SE REVISA
Y DE SU LEY APROBATORIA
“LEY 984 DE 2005
(agosto 12)
“Diario Oficial No. 46.002 de 16 de agosto de 2005
“CONGRESO DE COLOMBIA
“Por medio de la cual se aprueba el "Protocolo facultativo de
la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra
la mujer", adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el seis
(6) de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
“EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
“Visto el texto del "Protocolo facultativo de la Convención
sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer", adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el seis
(6) de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia del texto íntegro del
instrumento internacional mencionado).
“PROYECTO DE LEY NUMERO 202 SENADO
“por medio de la cual se aprueba el "Protocolo facultativo de
la Convención
sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer", adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el seis
(6)
de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
“EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Visto el texto del "Protocolo facultativo de la Convención
sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer", adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el seis
(6) de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia del texto íntegro del
instrumento internacional mencionado).
«Protocolo
facultativo de la Convención sobre
la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer
Los Estados Partes en el presente Protocolo,
Observando que en la Carta de las
Naciones Unidas se reafirma la fe en los derechos humanos fundamentales, en la
dignidad y el valor de la persona humana y en la igualdad de derechos de
hombres y mujeres,
Señalando que en la Declaración
Universal de Derechos Humanos se proclama que todos los seres humanos nacen
libres e iguales en dignidad y derechos y que toda persona tiene todos los
derechos y libertades en ella proclamados sin distinción alguna, inclusive las
basadas en el sexo,
Recordando que los Pactos
internacionales de derechos humanos y otros instrumentos internacionales de
derechos humanos prohíben la discriminación por motivos de sexo,
Recordando asimismo la Convención sobre
la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer ("la
Convención"), en la que los Estados Partes en ella condenan la
discriminación contra la mujer en todas sus formas y convienen en seguir, por
todos los medios apropiados y sin dilaciones, una política encaminada a
eliminar la discriminación contra la mujer,
Reafirmando su decisión de asegurar a la
mujer el disfrute pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos
humanos y todas las libertades fundamentales y de adoptar medidas eficaces para
evitar las violaciones de esos derechos y esas libertades,
Acuerdan lo siguiente:
ARTÍCULO 1o. Todo Estado Parte en el
presente Protocolo ("Estado Parte") reconoce la competencia del
Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer ("el Comité")
para recibir y considerar las comunicaciones presentadas de conformidad con el
artículo 2°.
ARTÍCULO 2o. Las comunicaciones podrán
ser presentadas por personas o grupos de personas que se hallen bajo la
jurisdicción del Estado Parte y que aleguen ser víctimas de una violación por
ese Estado Parte de cualquiera de los derechos enunciados en la Convención, o
en nombre de esas personas o grupos de personas. Cuando se presente una
comunicación en nombre de personas o grupos de personas, se requerirá su
consentimiento, a menos que el autor pueda justificar el actuar en su nombre
sin tal consentimiento.
ARTÍCULO 3o. LAS COMUNICACIONES SE
PRESENTARÁN POR ESCRITO Y NO PODRÁN SER ANÓNIMAS. El Comité no recibirá
comunicación alguna que concierna a un Estado Parte en la Convención que no sea
parte en el presente Protocolo.
ARTÍCULO 4o.
1. El Comité no examinará una comunicación a menos que se haya
cerciorado de que se han agotado todos los recursos de la jurisdicción interna,
salvo que la tramitación de esos recursos se prolongue injustificadamente o no
sea probable que brinde por resultado un remedio efectivo.
2. El Comité declarará inadmisible toda comunicación que:
a) Se refiera a una cuestión que ya ha sido examinada por el Comité
o ya ha sido o esté siendo examinada con arreglo a otro procedimiento de examen
o arreglo internacionales;
b) Sea incompatible con las disposiciones de la Convención;
c) Sea manifiestamente infundada o esté insuficientemente
sustanciada;
d) Constituya un abuso del derecho a presentar una comunicación;
e) Los hechos objeto de la comunicación hayan sucedido antes de la
fecha de entrada en vigor del presente Protocolo para el Estado Parte
interesado, salvo que esos hechos continúen produciéndose después de esa fecha.
ARTÍCULO 5o.
1. Tras haber recibido una comunicación y antes de llegar a una
conclusión sobre sus fundamentos, en cualquier momento el Comité podrá dirigir
al Estado Parte interesado, a los fines de su examen urgente, una solicitud
para que adopte las medidas provisionales necesarias para evitar posibles daños
irreparables a la víctima o las víctimas de la supuesta violación.
2. Cuando el Comité ejerce sus facultades discrecionales en virtud
del párrafo 1 del presente artículo, ello no implica juicio alguno sobre la
admisibilidad o sobre el fondo de la comunicación.
ARTÍCULO 6o.
1. A menos que el Comité considere que una comunicación es
inadmisible sin remisión al Estado Parte interesado, y siempre que la persona o
personas interesadas consientan en que se revele su identidad a dicho Estado
Parte, el Comité pondrá en conocimiento del Estado Parte, de forma
confidencial, toda comunicación que reciba con arreglo al presente Protocolo.
2. En un plazo de seis meses, ese Estado Parte presentará al Comité
por escrito explicaciones o declaraciones en las que se aclare la cuestión y se
indiquen las medidas correctivas que hubiere adoptado el Estado Parte, de
haberlas.
ARTÍCULO 7o.
1. El Comité examinará las comunicaciones que reciba en virtud del
presente Protocolo a la luz de toda la información puesta a su disposición por
personas o grupos de personas, o en su nombre, y por el Estado Parte
interesado, siempre que esa información sea transmitida a las partes
interesadas.
2. El Comité examinará en sesiones privadas las comunicaciones que
reciba en virtud del presente Protocolo.
3. Tras examinar una comunicación, el Comité hará llegar sus
opiniones sobre la comunicación, conjuntamente con sus recomendaciones, si las
hubiere, a las partes interesadas.
4. El Estado Parte dará la debida consideración a las opiniones del
Comité, así como a sus recomendaciones, si las hubiere, y enviará al Comité, en
un plazo de seis meses, una respuesta por escrito, especialmente información
sobre toda medida que se hubiera adoptado en función de las opiniones y
recomendaciones del Comité.
5. El Comité podrá invitar al Estado Parte a presentar más
información sobre cualesquiera medidas que el Estado Parte hubiera adoptado en
respuesta a las opiniones o recomendaciones del Comité, si las hubiere,
incluso, si el Comité lo considera apropiado, en los informes que presente más
adelante el Estado Parte de conformidad con el artículo 18 de la Convención.
ARTÍCULO 8o.
1. Si el Comité recibe información fidedigna que revele violaciones
graves o sistemáticas por un Estado Parte de los derechos enunciados en la
Convención, el Comité invitará a ese Estado Parte a colaborar en el examen de la
información y, a esos efectos, a presentar observaciones sobre dicha
información.
2. Tomando en consideración las observaciones que haya presentado el
Estado Parte interesado, así como toda información fidedigna que esté a
disposición suya, el Comité podrá encargar a uno o más de sus miembros que
realice una investigación y presente con carácter urgente un informe al Comité.
Cuando se justifique y con el consentimiento del Estado Parte, la investigación
podrá incluir una visita a su territorio.
3. Tras examinar las conclusiones de la investigación, el Comité las
transmitirá al Estado Parte interesado junto con las observaciones y
recomendaciones que estime oportunas.
4. En un plazo de seis meses después de recibir los resultados de la
investigación y las observaciones y recomendaciones que le transmita el Comité,
el Estado Parte interesado presentará sus propias observaciones al Comité.
5. La investigación será de carácter confidencial y en todas sus
etapas se solicitará la colaboración del Estado Parte.
ARTÍCULO 9o.
1. El Comité podrá invitar al Estado Parte interesado a que incluya
en el informe que ha de presentar con arreglo al artículo 18 de la Convención
pormenores sobre cualesquiera medidas que hubiere adoptado en respuesta a una
investigación efectuada con arreglo al artículo 8o del presente Protocolo.
2. Transcurrido el período de seis meses indicado en el párrafo 4
del artículo 8o, el Comité podrá, si es necesario, invitar al Estado Parte
interesado a que le informe sobre cualquier medida adoptada como resultado de
la investigación.
ARTÍCULO 10.
1. Todo Estado Parte podrá, al momento de la firma o ratificación
del presente Protocolo, o de la adhesión a él, declarar que no reconoce la
competencia del Comité establecida en los artículos 8° y 9°.
2. Todo Estado Parte que haya hecho una declaración con arreglo al
párrafo 1 del presente artículo podrá retirar esa declaración en cualquier
momento, previa notificación al Secretario General.
ARTÍCULO 11. Cada Estado Parte adoptará
todas las medidas necesarias para garantizar que las personas que se hallen
bajo su jurisdicción no sean objeto de malos tratos ni intimidación como
consecuencia de cualquier comunicación con el Comité de conformidad con el
presente Protocolo.
ARTÍCULO 12. El Comité incluirá en el
informe anual que ha de presentar con arreglo al artículo 21 de la Convención,
un resumen de sus actividades en virtud del presente Protocolo.
ARTÍCULO 13. Cada Estado Parte se
compromete a dar a conocer ampliamente la Convención y el presente Protocolo y
a darles publicidad, así como a facilitar el acceso a información acerca de las
opiniones y recomendaciones del Comité, en particular respecto de las
cuestiones que guarden relación con ese Estado Parte.
ARTÍCULO 14. El Comité elaborará su
propio reglamento, que aplicará en ejercicio de las funciones que le confiere
el presente Protocolo.
ARTÍCULO 15.
1. El presente Protocolo estará abierto a la firma de cualquier
Estado que haya firmado la Convención, la haya ratificado o se haya adherido a
ella.
2. El presente Protocolo estará sujeto a ratificación por cualquier
Estado que haya ratificado la Convención o se haya adherido a ella. Los instrumentos
de ratificación se depositarán en poder del Secretario General de las Naciones
Unidas.
3. El presente Protocolo quedará abierto a la adhesión de cualquier
Estado que haya ratificado la Convención o se haya adherido a ella.
4. La adhesión se efectuará mediante el depósito del instrumento
correspondiente en poder del Secretario General de las Naciones Unidas.
ARTÍCULO 16.
1. El presente Protocolo entrará en vigor transcurridos tres meses a
partir de la fecha en que haya sido depositado en poder del Secretario General
de las Naciones Unidas el décimo instrumento de ratificación o de adhesión.
2. Para cada Estado que ratifique el presente Protocolo o se adhiera
a él después de su entrada en vigor, este Protocolo entrará en vigor una vez
transcurridos tres meses a partir de la fecha en que tal Estado haya depositado
su propio instrumento de ratificación o de adhesión.
ARTÍCULO 17. No se permitirá reserva
alguna al presente Protocolo.
ARTÍCULO 18.
1. Todo Estado Parte podrá proponer enmiendas al presente Protocolo
y presentarlas al Secretario General de las Naciones Unidas. El Secretario
General comunicará a los Estados Partes las enmiendas propuestas y les pedirá
que notifiquen si desean que se convoque una conferencia de los Estados Partes
para examinar las propuestas y someterlas a votación. Si un tercio al menos de
los Estados Partes se declara en favor de tal conferencia, el Secretario
General la convocará bajo los auspicios de las Naciones Unidas. Toda enmienda
aprobada por la mayoría de los Estados Partes presentes y votantes en la
conferencia se someterá a la aprobación de la Asamblea General de las Naciones
Unidas.
2. Tales enmiendas entrarán en vigor cuando hayan sido aprobadas por
la Asamblea General de las Naciones Unidas y aceptadas por una mayoría de dos
tercios de los Estados Partes en el presente Protocolo, de conformidad con sus
respectivos procedimientos constitucionales.
3. Cuando tales enmiendas entren en vigor, serán obligatorias para
los Estados Partes que las hayan aceptado, en tanto que los demás Estados
Partes seguirán obligados por las disposiciones del presente Protocolo y por
toda enmienda anterior que hubiesen aceptado.
ARTÍCULO 19.
1. Cualquier Estado Parte podrá denunciar el presente Protocolo en
cualquier momento mediante notificación escrita dirigida al Secretario General
de las Naciones Unidas. La denuncia surtirá efecto seis meses después de la
fecha en que el Secretario General haya recibido la notificación.
2. La denuncia se hará sin perjuicio de que las disposiciones del
presente Protocolo sigan aplicándose a cualquier comunicación presentada, con
arreglo al artículo 2°, o cualquier investigación iniciada, con arreglo al
artículo 8°, antes de la fecha de efectividad de la denuncia.
ARTÍCULO 20. El Secretario General de
las Naciones Unidas comunicará a todos los Estados:
a) Las firmas, ratificaciones y adhesiones relativas al presente
Protocolo;
b) La fecha en que entre en vigor el presente Protocolo y cualquier
enmienda en virtud del artículo 18;
c) Cualquier denuncia recibida en virtud del artículo 19.
ARTÍCULO 21.
1. El presente Protocolo, cuyos textos en árabe, chino, español,
francés, inglés y ruso son igualmente auténticos, será depositado en los
archivos de las Naciones Unidas.
2. El Secretario General de las Naciones Unidas enviará copias
certificadas del presente Protocolo a todos los Estados mencionados en el
artículo 25 de la Convención.
I hereby certify that the foregoing text is a true copy of the
Optional Protocol Convention on the Elimination of All forms of Discrimination
against Women, adopted by the General Assembly of the United Nations on 6
October 1999, the original of which is deposited with the Secretary-General of
the United Nations.
Je certifie que le texte qui  précéde est une to thecopie conforme
du Protocole facultatif á la Convention sur lélimination de toutes les formes
de discrimination á légard des femmes, adopté par lAssemblée générale des
Nations Unies le 6 octobre 1999, et dont loriginal se trouve déposé auprés du
Secrétaire general des Nations Unies.
For the Secretary-General,
Pour le Secrétaire général,
The Legal Counsel
Le Conseiller juridique
(Under-Secretary-General for Legal Affairs)
(Secrétaire général adjoint aux affaires juridiques)
Hans Corell
United Nations, New York
Organisation des Nations Unies 10 November 1999
New York, le 10 novembre 1999
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Bogotá, D. C., 3 de septiembre de 2003
Aprobado. Sométase a la consideración del honorable Congreso
Nacional para los efectos constitucionales.
(Fdo.) ÁLVARO URIBE VÉLEZ
III. INTERVENCIONES
A continuación se resumen, en el orden
cronológico en que se recibieron, las intervenciones oportunamente presentadas
dentro de este proceso.
1. Intervención de los ciudadanos Aurelio Ignacio Cadavid López,
Gloria Londoño de Cadavid y Carlos Corsi Otálora.
Oportunamente intervinieron dentro del presente proceso los
ciudadanos
Carlos Corsi Otálora, Aurelio Ignacio Cadavid López y Gloria Londoño
de Cadavid, quienes solicitaron a esta Corporación “reconocer la falta del
adecuado estudio sobre los hechos denunciados por la sociedad civil organizada,
relacionados con los efectos perniciosos para Colombia de este Protocolo
Facultativo”.
Afirman los intervinientes que “es necesario que el Estado y la h.
Corte Constitucional  como órgano legítimo de control, evalúen la conveniencia
nacional y la vulneración a la soberanía nacional, que significa el
sometimiento del Estado colombiano a las previsiones contenidas en el Protocolo
Facultativo de la CEDAW, mediante la expedición de la ley aprobatoria que se
somete a su consideración.”  Lo anterior, por cuanto tal aprobación implica
“graves consecuencias que lesionan los intereses de la patria y obstruyen la
constitución social de la Nación bajo los valores que comparte la mayoría
ciudadana que ha elegido a sus autoridades para que las representen”.
Afirmado lo anterior, explican de la siguiente manera cuáles serían
los vicios de fondo del instrumento internacional que atentarían contra la
Constitución:
- El Protocolo es opcional, por lo cual su aprobación o no
aprobación no afecta los compromisos adquiridos por Colombia mediante la
“Convención para la eliminación de la discriminación en contra de la mujer”,
Convención conocida también como  “CEDAW”, por sus siglas en inglés.
- El objeto del Protocolo es entregar competencias propias del
Estado colombiano al Comité de monitoreo creado por la CEDAW, competencias que
implican para Colombia la obligación de presentar ante dicho Comité
explicaciones o declaraciones relativas al cumplimiento de las recomendaciones
formuladas al país por el mismo órgano.
Lo anterior, prosigue la intervención, equivale a una sesión de
soberanía que es incompatible con preceptos de la Carta, que señalan que los
servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista en la ley y en
el reglamento (C.P Art. 123); pues el Protocolo impone cargas diversas al
Estado, frente a organismos que no tienen competencia real para la verificación
de los derechos humanos, pues el Comité de la CEDAW carece de los atributos
propios para vincular a Colombia.
- Dado que mediante los artículos 8° y 9° del Protocolo se entregan
atribuciones al Comité de la CEDAW para realizar investigaciones y conminar a
los Estados para la adopción de medidas, se ve desconocido el artículo 3°
superior, pues el referido Comité no constituye autoridad emanada de la
soberanía del pueblo colombiano.
- Las atribuciones el Comité de la CEDAW  “se consideran lesivas del
orden constitucional, del interés nacional y del orden justo que promueve la
Constitución del Pueblo, pues se estarían sometiendo sus autoridades no ya a
las determinaciones de la población colombiana, sino a recomendaciones de
organismos foráneos.” De esta manera, el Protocolo y su Ley aprobatoria,
desconocen la soberanía nacional y el respeto a la autodeterminación de los
pueblos, a que se refiere el artículo 9° de la Constitución.
-  El Protocolo Facultativo es autoritario y antidemocrático, pues
excluye expresamente la posibilidad de presentar reservas por parte de los
Estados. También por esta razón se desconocería el canon 9° constitucional, aparte
de los artículos 189 literal 2, 150 numeral 16, 224, 226 y particularmente el
artículo 241 literal 10 de la Constitución, el cual expresa que “Cuando una
o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la
Corte Constitucional, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el
consentimiento formulando la correspondiente reserva”. De aprobarse
tratados “totalitarios y autoritarios” que no admiten reservas por parte del
Gobierno Nacional, como es el caso el Protocolo Facultativo de la CEDAW, las
competencias del Corte Constitucional, encargada de hacer la revisión previa de
constitucionalidad de los tratados internacionales, quedarían desconocidas, por
lo que el Congreso no puede aprobar tratados que incluyan cláusulas de tal
naturaleza.
-Adicionalmente, los intervinientes citan la obra “Lexicón”,
elaborada bajo la coordinación del ciudadano colombiano, cardenal Alfonso López
Trujillo, en donde se afirma que la ratificación y aplicación del Protocolo
facultativo “crea un  precedente jurídico inaudito e inadmisible, cual es el
introducir en un Convenio, mediante su interpretación y la aplicación de sus
cláusulas, contenidos que fueron expresamente excluidos del Convenio por parte
de un gran número de Estados que lo aprobaron. Tal es el caso, por ejemplo del
aborto.”
- En un nuevo argumento, la intervención entra a exponer la
inconstitucionalidad por vicios de forma de la Ley aprobatoria del Protocolo
Facultativo de la“CEDAW”, la cual se produciría por violación al derecho de
participación ciudadana. Dice en este aparte la intervención, que durante el
debate legislativo en el Congreso, la sociedad civil organizada no fue atendida
para exponer sus opiniones, puesto que varias solicitudes dirigidas al
presidente de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes y a la
Presidenta de dicha Cámara, no fueron tenidas en cuenta, “sino que por el
contrario el debate legislativo ignoró la oportunidad participativa de la
sociedad civil viciando el trámite de la ley”, y desconociendo el derecho de
petición. Al respecto, allegan como prueba las comunicaciones dirigidas por
algunos ciudadanos solicitando audiencia para exponer ante el Congreso las
graves consecuencias inherentes a la iniciativa legislativa.
-  Prosiguen los
intervinientes aportando nuevas razones para sustentar la inconstitucionalidad
formal del Protocolo, y al respecto indican que el proyecto de ley no obtuvo la
mayoría exigida por la Ley 5ª de 1992 para ser aprobado en la plenaria como
Ley. Explicando esta acusación, señalan que la Ley 5ª de 1992, o Reglamento del
Congreso, en la sección sobre “Especialidades del Proceso Legislativo
Ordinario” incluye el artículo 204, conforme al cual “(l)os proyectos de ley
orgánica, ley estatutaria, ley de presupuesto, ley sobre derechos humanos y ley
sobre tratados internacionales se tramitarán por el procedimiento legislativo
ordinario o común, con las especialidades establecidas en la Constitución y en
el presente Reglamento.”  Dentro de dichas especialidades,
prosiguen, se encuentra  aquella que regula el artículo 205, según el cual “(l)a
aprobación de los proyectos indicados en el artículo anterior requerirá el voto
favorable de la mayoría de las Cámaras y sus Comisiones Constitucionales, en
cualesquiera de los trámites del proceso legislativo y en las condiciones
constitucionales.”
Dicen entonces
los intervinientes, que la mayoría a que se refiere el artículo 205 trascrito
no es la mayoría simple, es decir la mitad más uno de los asistentes, pues
entonces el citado artículo 205 carecería de sentido, dado que ésta es la
norma general para cualquier proyecto de ley. Por ello, debe entenderse que la
mayoría a que se refiere dicha norma es la mayoría de los miembros de la
correspondiente célula legislativa. Además, esta es la interpretación conforme
con la lectura literal de la disposición.
Explicado lo
anterior, los intervinientes sostienen que en el debate correspondiente a la
plenaria de la Cámara de Representantes, efectuado el día 7 de junio de 2005,
el proyecto no obtuvo el número de votos requerido (83 votos), cuando fue
votada la aprobación de la pregunta “¿quiere la Cámara que este proyecto sea
Ley?  Por consiguiente, el proyecto de ley no cumplió con la mayoría exigida
para la aprobación de leyes referentes a tratados internacionales.
A su
intervención dentro del presente proceso, los ciudadanos anexan copias de
documentos mediante los cuales formularon derechos de petición ante diversas
autoridades, y algunas respuestas a éstos, así como fotocopias de la obra “Lexicón”,
a cargo del Consejo Pontificio para la Familia, y otras publicaciones
periodísticas.
2.
Intervención de la ciudadana Natalia Andrea Castro Niño.
Actuando del término intervino la ciudadana Natalia Andrea Castro
Niño, en defensa de la constitucionalidad condicionada del Protocolo
Facultativo de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer, CEDAW, y de su Ley aprobatoria, presentando las
razones que pasan a exponerse:
Dice inicialmente la interviniente que el Protocolo es un adecuado
desarrollo del principio de igualdad consignado en el artículo 13 de la
Constitución Política y del 24 ibidem, que así mismo consagra la
igualdad de derechos entre hombres y mujeres; lo anterior por cuanto mediante
el Instrumento se pretende adoptar medidas a favor de grupos discriminados, a
fin de que la igualdad sea real y efectiva, dado que el reconocimiento de
competencias al Comité de la CEDAW por parte del Estado colombiano constituye
un nuevo instrumento tendente a la represión de actos discriminatorios y “al
control de las políticas estatales... por parte de un ente diferente al Estado
mismo.”
No obstante lo anterior, la interviniente afirma que dentro del
texto del Protocolo “llama poderosamente la atención la cláusula contenida en
el artículo 17 según la cual “no se permitirá reserva alguna al presente
Protocolo”, pues a su parecer, “este tipo de cláusulas no son compatibles con
nuestro ordenamiento constitucional”.
Para explicar la anterior opinión, dice la ciudadana Castro Niño que
la Constitución Política consagra una competencia compartida entre las tres
ramas del poder público para la aprobación de los tratados internacionales,
delegando en el Ejecutivo la negociación del mismo, en el Legislativo la aprobación
de la ley de ratificación y en la Corte Constitucional el control previo y
automático de dicha Ley. Por consiguiente, prosigue, “no podría decirse que el
Estado colombiano resulta vinculado internacionalmente por la actuación de una
sola de las ramas del poder, pues como se desprende de las normas
constitucionales, el Estado solo queda vinculado por un tratado internacional
cuando cada una de las ramas del poder ha efectuado la labor que la carta le
asigna.”
Lo anterior, continua la intervención, tiene dos consecuencias: una,
que ninguno de los poderes que tiene competencias reconocidas en la
celebración, aprobación y control del tratado puede excederse en el ejercicio
de esas competencias; y la otra consecuencia es que “en ejercicio de esas
atribuciones constitucionales ninguna de las ramas del poder puede desconocer
el ordenamiento constitucional, ya no en cuanto competencias, sino en cuanto al
contenido del tratado.” En este sentido, ninguna de las tres ramas del poder
público podría celebrar, aprobar o declarar exequible un tratado con contenidos
contrarios a la Constitución.
Así pues, la labor de velar por la armonía de los convenios con la
Constitución no es sólo una atribución de la Corte Constitucional. Tal examen
es solo el “último eslabón” en la cadena de controles que deben surtir el
ejecutivo y el legislador.
Ahora bien, citando doctrina internacional, la intervención recuerda
que “una reserva es una declaración unilateral formulada por escrito por un
sujeto de Derecho internacional (...) con la cual, sea cual sea la denominación
que se le dé, se pretende excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas
disposiciones del tratado en su aplicación a ese sujeto”.[1]
Precisado lo anterior, la ciudadana explica que “la reserva se convierte en el
instrumento idóneo para que un Estado se aparte de obligaciones que no puede
contraer por ser contrarias a su ley fundamental.” De ahí que prohibir la
inclusión de reservas en un tratado equivale a imponerle al Estado la
obligación de aceptar integralmente su contenido, incluso cuando algunas de sus
disposiciones puedan ser inconstitucionales. Por esta razón, la inclusión de
este tipo de cláusulas resulta a todas luces inconstitucional.
Prosigue la ciudadana interviniente explicando las diferencias entre
las figuras de la reserva y la declaración en materia internacional.  Al
respecto observa que “mientras las reservas son prohibidas por el Protocolo,
éste permite la formulación de declaraciones con respecto a la competencia
reconocida al Comité de la CEDAW en los artículos 8° y 9° del instrumento, con
lo cual “es evidente que el tratado en estudio distingue claramente entre reservas
y declaraciones, diferencia que ha sido ampliamente aceptada por la doctrina,
entendiendo que “el objeto de la reserva consiste en excluir o modificar
los efectos jurídicos de ciertas disposiciones en relación con el Estado
reservante”[2] y que quedan por fuera de
esta noción “las declaraciones interpretativas, esto es aquellas por las que se
atribuye a una disposición una interpretación determinada entre las varias
posibles”[3].
Continua la intervención trayendo a colación lo dicho por esta
Corporación en la Sentencia C- 176 de 1994[4], donde la
jurisprudencia explicó que la diferencia entre las reservas y las declaraciones
interpretativas es de grado más que de naturaleza, al decir: “La diferencia
es entonces de grado: en la reserva propiamente dicha o de exclusión de
cláusulas, Colombia explícitamente señala que ciertas disposiciones no le son
aplicables; en la declaración o reserva interpretativa, Colombia indica que se
obliga a respetar el tratado o ciertos artículos sólo si son interpretados de
determinada manera, que es la que Colombia considera correcta.”   De
lo anterior la ciudadana concluye que “a pesar de la asimilación de que han
sido objeto por la jurisprudencia, para efectos de aplicar los textos
normativos internos, las nociones de reserva y declaración tienen, -partiendo
del derecho internacional- un sentido diverso aunque cercano. Se trata en ambos
casos de declaraciones unilaterales, una –la reserva- busca modificar los efectos
de un tratado internacional - la otra –la declaración- fija el alcance de una
obligación internacional.”
Agrega enseguida que las reservas pueden ser de exclusión o de
modificación, siendo las primeras aquellas mediante las cuales “se pretende
descartar la aplicación de cláusulas determinadas de un tratado”[5]
y las segundas aquellas con las que se aspira a “reducir, restringir, o limitar
los efectos jurídicos de disposiciones determinadas de un tratado”[6],
por lo cual, dice, las reservas de modificación podrían llegar a confundirse
con las declaraciones.
Así las cosas, la ciudadana estima que “para evitar confusiones es
preciso tener en cuenta que el efecto de las declaraciones es fundamentalmente
interpretativo, diferente entonces a modificatorio, por lo que desde el punto
de vista de nuestra Constitución y para preservar la intangibilidad de la Carta
al momento de aplicar el tratado estas se hacen necesarias, de lo contrario el
país estaría sujeto a incumplimientos internacionales.”
En cualquier caso, estima que dado que en las declaraciones
interpretativas el Estado simplemente escoge entre varios sentidos de entendimiento
de una norma, “ no es técnico superar el escollo producido por las
prohibiciones de reservas incluidas en los tratados  haciendo uso de la
posibilidad de declaraciones, pues... estas figuras tienen fines diversos.
Entonces, de ser necesaria una reserva bien sea por razones de conveniencia o
de constitucionalidad del tratado, el Estado colombiano debe estar en libertad
de hacerla, pues no puede verse vinculado por una prohibición que a todas luces
desconoce el principio de supremacía de la Constitución y la labor
especialmente encomendada a la H. Corte de salvaguardarla.”
3. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia.
Actuando a nombre del Ministerio de la referencia, intervino en
tiempo el ciudadano Fernando Gómez Mejía, quien defendió la constitucionalidad
del Protocolo Facultativo de la Convención sobre la eliminación de todas las
formas de discriminación contra la mujer, CEDAW, y de su Ley aprobatoria.
En efecto, a juicio del Ministerio interviniente, tras revisar el
trámite surtido por el proyecto de ley correspondiente, se concluye que la
iniciativa legislativa fue discutida y aprobada en las comisiones y en las
plenarias del Congreso, respetando los plazos y trámites establecidos en la
Carta y el la Ley 5ª del 1992 para este tipo de leyes.
En cuanto al contenido del protocolo y de la ley aprobatoria, el
Ministerio del Interior y de Justicia afirma que, como es propio de los
“protocolos”, el presente consagra obligaciones adicionales a las pactadas en
la  “Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra
la mujer”, CEDAW,  por sus siglas en inglés.
Examinando cada uno de los 21 artículos que forman parte del
Protocolo, el Ministerio recuerda que el objeto del Instrumento es reconocer
competencia al Comité de la CEDAW para recibir y considerar las comunicaciones
presentadas por personas o grupos de personas que se hallen bajo la
jurisdicción de un Estado parte, que aleguen ser víctimas de la violación de
los derechos reconocidos en la Convención. Para estos propósitos, regula el
procedimiento para la presentación y trámite de tal clase de comunicaciones,
así como las facultades del Comité relacionadas con las mismas.
En este sentido, estima el Ministerio interviniente que el Protocolo
Facultativo de la CEDAW “constituye un elemento importante en el reconocimiento
de la igualdad de la mujer y contribuye a la adopción de medidas en aras de la
protección de la discriminación contra la mujer (sic) que resultan acordes con
al Constitución Nacional”, toda vez que “permite a las mujeres cuyos derechos
humanos hayan sido vulnerados por el Estado acudir a una instancia
internacional del Sistema Universal de los Derechos Humanos para solicitar una
investigación al Estado infractor, y como consecuencia es un instrumento que
consagra la posibilidad de demandar de manera individual ante el Sistema
Universal de Derechos Humanos la protección de los derechos presuntamente
vulnerados, solo en aquellos casos en que habiéndose agotado los recursos
internos no se obtenga pronta y efectiva justicia.”
Por lo demás, el Protocolo desarrolla los artículos 13 superior,
sobre derecho a la igualdad, 40 constitucional sobre participación efectiva de
las mujeres en los niveles decisorios de la Administración Pública, y 43 ibidem
relativo a la igualdad entre hombres y mujeres.
Finalmente el Ministerio señala que “aunque las decisiones
alcanzadas por el Comité, que es responsable de examinar las comunicaciones o
quejas bajo el protocolo Facultativo, no son vinculantes, en todo caso, deben
ser interpretadas en consonancia con nuestro ordenamiento constitucional y
jurídico y no implican necesariamente mandatos que repercutan en la legislación
interna.”
4. Intervención de la Defensoría del Pueblo
Obrando como Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales de la
Defensoría del Pueblo, intervino oportunamente la ciudadana Karin Irina
Kuhfeldt Salazar.
Tras una serie de comentarios generales, en los cuales la ciudadana
Kuhfeldt Salazar dice que el Protocolo Facultativo de la CEDAW pretende
establecer mecanismos de petición e investigación por violaciones a los
derechos de las mujeres, toda vez que el procedimiento de los informes previsto
inicialmente en la Convención resultaba claramente insuficiente, la
intervención entra a describir, artículo por artículo, el contenido normativo
del Protocolo.
Hecho el anterior ejercicio, la Defensoría, por conducto de la
ciudadana interviniente, manifiesta ser “testigo de primer orden de la grave
situación de los derechos fundamentales de las mujeres en Colombia debido a su
reiterado desconocimiento y vulneración. En no pocas ocasiones ha exhortado a
las autoridades públicas en relación con el incumplimiento de sus deberes
constitucionales y legales en relación con la protección de las mujeres,
adolescentes y niñas colombianas. Ha denunciado los abusos a los que se ven
sometidas por parte de los diferentes actores armados. Ha informado sobre la
intolerable situación que padecen las niñas, adolescentes y mujeres víctimas
del desplazamiento forzado, situación que se ensaña particularmente en su
contra. Ha evidenciado las falencias de las políticas en materia de salud
sexual y reproductiva. Ha hecho eco de las alarmas que relatan sobre el
creciente aumento de la violencia intra familiar, del cual son víctimas por
excelencia. Y ha advertido que muchas de estas violaciones encuentran
fundamento en la discriminación persistente en su contra.”
No obstante todas estas advertencias, dice la Defensoría que “la
grave situación de los derechos fundamentales de las niñas, adolescentes y
mujeres, no mejora, sino que se agrava, situación a la que contribuye en gran
medida la persistencia del conflicto armado.”
Por ello, considera la Defensoría que el Protocolo Facultativo,
“como instrumento especializado que permite evaluar casos concretos de
violaciones a sus derechos, a la luz de la Convención Internacional
especialmente adoptada para evitar su discriminación y la violencia que se
ejerce en su contra, constituye un mecanismo eficaz de invaluable trascendencia
para contribuir, como lo hacen otros instrumentos internacionales, al
reconocimiento y garantía de los derechos humanos”. En tal virtud, estima de
imperiosa necesidad su ratificación, agregando que ninguno de los contenidos
del Protocolo contraviene disposición alguna de la Carta Política, antes bien
“sólo fortalece las previsiones del bloque de constitucionalidad que pretenden
la realización efectiva del derecho a la igualdad de la mujer y de sus derechos
fundamentales.”
5. Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores
En representación del Ministerio de la referencia intervino
oportunamente la ciudadana Solángel Ortiz Mejía, quien defendió la
constitucionalidad del Protocolo Facultativo de la Convención sobre eliminación
de todas las formas de discriminación contra la mujer, y su Ley aprobatoria.
Tras examinar el trámite surtido por el proyecto que devino en la
Ley 984 de 2005, aprobatoria del Protocolo Facultativo, el Ministerio
interviniente no formula objeciones de inconstitucionalidad por razones
formales.
En cuanto al contenido del Protocolo, recuerda que Colombia es parte
de la “Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer”, conocida como CEDAW, y que el objeto del Protocolo Facultativo
es ampliar las competencias del Comité creado por dicha Convención, cuyo
principal propósito es examinar los progresos en la aplicación de la misma.
Dicha ampliación de competencias, prosigue la intervención, pretende otorgarle
al Comité de la CEDAW la función de asumir el conocimiento de comunicaciones
formuladas por personas o grupos de personas que se hallen bajo la jurisdicción
de un Estado parte, y que aleguen ser víctimas de violación de los Derechos
protegidos por la Convención; se erige también como una instancia a la que se
puede acudir cuando uno de los Estados parte esté incurriendo en tal violación.
De esta manera, tanto la Convención como el Protocolo se ajustan a los
preceptos constitucionales y desarrollan las prescripciones superiores sobre
derechos de la mujer y no discriminación, originados por la realidad sobre su
violación que al respecto existe. En este sentido, el Protocolo no sólo no es
inconstitucional, sino que, antes bien, desarrolla adecuadamente los preceptos
de la Carta.
Ahora bien, en cuanto al carácter de las recomendaciones del Comité,
el Ministerio de la referencia sostiene que aunque fue voluntad de los Estados
no atribuirles fuerza vinculante, “el Estado se compromete a dar información al
Comité y pronunciarse sobre los hechos denunciados, o las presuntas violaciones
de que es acusado y, en este sentido es un importante mecanismo para el
conocimiento internacional por violación de la Convención.” Agrega, después de
recordar a la jurisprudencia vertida por esta Corporación en la Sentencia C-408
de 1996[7], que el reconocimiento de
un mecanismo que revise el incumplimiento de las normas de la Convención en
nada viola el concepto de soberanía del Estado, o su competencia para conocer
de estos incumplimientos.
Finalmente, tras referirse brevemente a cada una de las
disposiciones que integran el Protocolo, concluye que el mismo se enmarca
dentro de las normas superiores de la Constitución Política, no vulnera la
soberanía y pretende la protección de los derechos de las mujeres.
6. Intervención del Ministerio de la Protección Social.
En la oportunidad procesal prevista legalmente, intervino dentro del
proceso la ciudadana Mónica Andrea Ulloa Ruiz, actuando en nombre del
Ministerio de la Protección Social, para exponer las razones por las cuales
sostiene la constitucionalidad del la Ley 984 de 2005, y del Protocolo que por
ella se aprueba.
Refiriéndose al contenido material del Protocolo, afirma que éste
tiene por objeto: (i) reconocerle competencia al Comité de la “Convención sobre
eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer”, CEDAW, para
recibir y considerar comunicaciones de personas o grupos que se hallen bajo la
jurisdicción de los Estados parte, y aleguen ser víctimas de una violación por
el Estado parte de cualquiera de los derechos enunciados en la mencionada
Convención, (ii) permitirle a dicho Comité  examinar tales comunicaciones,
siempre que se cerciore del agotamiento de los recursos de la jurisdicción
interna, salvo en caso de prolongación injustificada de dichos recursos, o
cuando no se aprobable que los mismos brinden un remedio efectivo; (iii) lograr
que cada Estado adopte las medidas necesarias para garantizar que las personas
que se hallen bajo su jurisdicción no sean objeto de malos tratos ni
intimidación como consecuencia del cualquier comunicación con el Comité.
Explicado así lo que al parecer de la interviniente es lo más
relevante del contenido del Protocolo, expresa que en el mismo “se busca la
reafirmación de la fe en los derechos humanos fundamentales, en la dignidad y
el valor de la persona humana y en la igualdad de derechos del hombre y la
mujer.” En ese orden de ideas, prosigue la intervención, “la aprobación e
integración del Estado Colombiano al Protocolo, objeto de discusión, se
encuentra en armonía con nuestra legislación interna, toda vez que antes de
estar en contravía de ésta, desarrolla y asegura el cumplimiento del conjunto
de derechos consagrados, en cuanto a la mujer se refiere.”
Citando jurisprudencia de esta Corporación que reconoce que la
igualdad sustancial entre los hombre y las mujeres todavía continúa siendo una
meta, afirma que resulta coherente, apropiado y ajustado a los preceptos del
orden superior, la aprobación del Protocolo Facultativo objeto del presente
proceso, máxime su se tiene en cuenta que hace parte de la Convención  sobre
eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer.
IV. EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En concepto del señor Procurador General de la Nación, la Ley que se
revisa, así como el Protocolo que por ella se aprueba, están acordes con las
preceptivas constitucionales y deben ser declaradas exequibles por la Corte
Constitucional. No obstante, en lo relativo al trámite dado a la Ley, afirma
que no le fue posible verificar el cumplimiento de algunos requisitos. Para
explicar lo anterior, la vista fiscal expuso las siguientes razones :
En lo que concierne al aspecto formal, tras analizar los trámites de
suscripción del Protocolo y de aprobación del mismo en el Congreso de la
República, el señor Procurador afirma que no le fue posible establecer: (i) el
cumplimiento de las normas sobre quórum deliberatorio y el decisorio de que
tratan los artículos 145 y 146 del Estatuto Superior, en relación con el
trámite dado proyecto que devino  en la Ley 984 de 2005, en las comisiones
segundas del Senado de la República y la Cámara de Representantes, por no obrar
al respecto constancia o certificación alguna en el expediente; (ii) así mismo,
indica que no reposa en el plenario prueba alguna acerca de cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 8° del Acto Legislativo 01 de 2003, que adicionó el
artículo 160 de la Carta;(ii) por último agrega que tampoco le fue posible
verificar, por falta de pruebas, si se observó o no el requisito relativo al
término de ocho días que debe mediar entre el primero y el segundo debate en
cada una de las cámaras. Por tal razón, a pesar de que no formula reparo de
constitucionalidad formal a la Ley mencionada, afirma que su exequibilidad por
razones del trámite queda condicionada a que se logre comprobar el cumplimiento
de los requisitos que, por ausencia de prueba dentro del expediente, no fue
posible establecer.
En lo relativo al contenido material del Protocolo Facultativo, la
vista fiscal observa que es un desarrollo de la  “Convención sobre la
eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer”, también
conocida como CEDAW, adoptada por la Organización de las Naciones Unidas en
diciembre de 1979, en vigor en Colombia desde 1982. Su propósito, agrega, es
permitir que el Comité creado en la CEDAW asuma el conocimiento de las
comunicaciones sobre la violación de los derechos de la mujer consagrados en la
Convención.
Describe entonces el concepto el contenido material de las normas
del Protocolo relativas al trámite de estas comunicaciones, y las facultades
del Comité, y luego concluye que tanto la Convención como el Protocolo forman
parte de una serie de compromisos de Colombia, que propenden hacia la igualdad
jurídica y material de la mujer, reconocida por la Constitución Política.
Agrega que el instrumento resulta ser adecuado para la protección de los
derechos de la mujer consagrados en la Convención, dada la innegable realidad
de violación de derechos y discriminación de género que se presenta en los
ámbitos laboral, familiar, económico y político.
Destaca la vista fiscal que las garantía internacionales en el campo
de los derechos humanos resultan necesarias, toda vez que la experiencia
histórica evidencia que el Estado puede llegar a convertirse en el mayor
violador de los derechos humanos. Ante esta realidad, relata que los mecanismos
del Derecho Internacional evolucionaron para conceder a los individuos la
posibilidad de acudir ante un órgano internacional en defensa de sus derechos.
Lo anterior ha implicado, dice, una transformación amplísima del Derecho
Internacional, que “ha dejado de ser exclusivamente interestatal, por ello,
cuando los mecanismos nacionales de protección resultan ineficaces, los
individuos pueden acudir directamente ante ciertas instancias internacionales”,
tal como resulta ser el Comité creado en la Convención y al que se hace
referencia en el Protocolo sub-exámine.
No obstante lo
anterior, el Ministerio Público precisa que el referido Comité es de naturaleza
subsidiaria y no tiene funciones jurisdiccionales, y destaca que de conformidad
con el artículo 10° del Protocolo, todo Estado Parte podrá, al momento de la
firma o ratificación del mismo, o de la adhesión a él, declarar que no reconoce
la competencia del Comité establecida en los 8° y 9°. Agrega que, además, la
voluntad de los Estados no fue atribuirle fuerza vinculante a las
recomendaciones del Comité, pese a lo cual, “el Estado sí se compromete a
dar informaciones al mismo y a pronunciarse sobre los hechos denunciados, o las
presuntas violaciones de que es acusado, y en este sentido también es un
importante mecanismo para el conocimiento internacional por violación de la
Convención.”
Por lo anterior, la vista fiscal estima que el Protocolo resulta ser
“un instrumento de protección de los derechos de la persona humana, y
valores de dignidad, libertad e igualdad protegidos por instrumentos
internacionales y la Constitución Política”. Así las cosas, se enmarca,
dice, dentro de los principios inspiradores de nuestro ordenamiento superior.
Finalmente, el señor Procurador observa que, dado que Colombia
ratificó la  “Convención sobre eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer”, adoptada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1979, y que ha aceptado como obligatoria
la competencia el Comité, resulta razonable que ratifique el Protocolo
Facultativo, “que si bien amplía las facultades del mismo, igualmente
garantiza un debido proceso en el trámite de las reclamaciones, sin desconocer
la soberanía, como tampoco la competencia del Estado Colombiano para conocer
del asunto”,  resultando acorde con lo preceptuado por los artículos 4° y
9° de la Constitución Política.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
De acuerdo a lo establecido en el  numeral 10 artículo 241 de la
Carta Política, esta Corte es competente para ejercer un control integral,
previo y automático sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales
y de las leyes que los aprueben. Tal es el caso del Protocolo Facultativo de la
Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el seis (6) de
octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999), y de la Ley que lo aprueba.
La Corte procederá entonces a estudiar la constitucionalidad del tratado y de
su ley aprobatoria, tanto por motivos de forma como por razones de fondo.
2. La adopción y aprobación del Protocolo Facultativo de la
Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer.
El “Protocolo Facultativo de la Convención sobre eliminación de
todas las formas de discriminación contra la mujer” fue adoptado por la
Asamblea General de las Naciones Unidas, en reunión del día seis (6) de octubre
de mil novecientos noventa y nueve (1999). Posteriormente, según consta en el
expediente al folio 21, el Presidente de la República le impartió su aprobación
ejecutiva, y ordenó someter a consideración del Congreso de la República el
texto del mencionado Protocolo. Esta aprobación ulterior, conforme lo indica el
artículo 8° de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969,
aprobada mediante la Ley 32 de 1985, subsana cualquier vicio de representación
que hubiera podido presentarse, como lo ha reconocido en otras oportunidades
esta Corporación[8].
3. El trámite de la Ley 984 de 2005.
3.1 Un proyecto de ley aprobatoria de un tratado empieza su trámite
en el Senado, tal y como lo indica el artículo 154 de la Carta. El proceso que
se sigue es el mismo que se le imprime a las leyes ordinarias (artículos 157,
158 y 160 de la Constitución),  que consiste en: 1) ser publicado oficialmente
por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva; 2) surtir los
correspondientes debates en las comisiones y plenarias de las Cámaras luego de
que se hayan efectuado las ponencias respectivas y respetando en cada caso el
quórum previsto por los artículos 145 y 146 de la Constitución; 3) observar los
términos de ocho (8) días entre el primer y segundo debate en cada Cámara, y
quince (15) días entre la aprobación del proyecto en la primera de las Cámaras
y la iniciación del debate en la otra, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 160 de la Constitución. Por último, haber obtenido la sanción
gubernamental. La ley aprobatoria del Tratado debe ser remitida dentro de los
seis (6) días siguientes, para su revisión por la Corte Constitucional.
Adicionalmente, de conformidad con lo prescrito por el artículo 8°
del Acto Legislativo 01 de 2003[9], que modificó el artículo
160 de la  Constitución Política, es menester que, en sesión previa y distinta
a aquella en la cual se realizará la votación del proyecto de ley, la
presidencia de cada cámara o comisión legislativa avise que el proyecto será
sometido a votación en una fecha determinada. Dicha norma, además, prohíbe que
un proyecto de ley sea sometido a votación en sesión diferente a aquella que
previamente se haya anunciado.
3.2 En el caso que ahora ocupa la atención de la Corte, el día
veinticinco (25) del mes de marzo del año 2004, el Gobierno Nacional, a través
de los ministros del Interior y de Justicia, y de Relaciones Exteriores,
presentó al Senado el proyecto de ley radicado bajo el número 202/04 -Senado-,
112/04 -Cámara-  “Por medio de la cual se aprueba el Protocolo Facultativo de
la Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el seis (6) de
octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).” El proyecto, junto con su
correspondiente exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso
número 105, del 29 de marzo de 2004,  y repartido a la Comisión Segunda
Constitucional del Senado de la República.
- La ponencia para  primer debate en la Comisión Segunda del Senado
fue presentada por el senador José Consuegra Bolívar, y publicada en la Gaceta
del Congreso N° 226 del 27 de mayo de 2004, páginas 3 y 4. Además, según
certificación del Secretario de la Comisión Segunda del Senado[10],
copia de dicha ponencia fue entregada a los senadores de la Comisión, el día 31
de mayo de 2004.  El anuncio prescrito en el artículo 8° del Acto Legislativo
01 de 2003 sobre la próxima discusión y votación en dicha Comisión fue hecho en
la reunión del 2 de junio de 2004, según consta en el acta N° 32 de esa fecha,
publicada en la Gaceta N° 252 de 2005. La parte pertinente de dicha Acta,
correspondiente al anuncio, dice así:
“El señor
Secretario informa: Para ser debatidos el próximo martes quedarían los
siguientes proyectos de Ley que estaban  en el orden del día de hoy, más los
siguientes:
2Proyecto de
Ley No. 216/04 Senado “Por medio del cual se expiden normas para la
coordinación y efectividad de actividades de inteligencia y contrainteligencia
de la Nación y se establecen mecanismos de protección a los servidores públicos
que se realizan en éstas actividades”.
“Los
proyectos de Ley que estaban en el orden del día son: El 151/04 Senado, el
202/04 Senado, el 141/03 Senado, el 139/03 Senado, el 235/04 Senado, el
204/04 Senado y el 205/04 Senado.
“Esos son los
proyectos que estarían para el orden del día de la sesión de la próxima semana.
“El Señor
Presidente levanta la sesión y se convoca para el próximo martes a las 9:00
a.m., para el debate de Guaitarilla y se presentará la proposición para el
próximo martes y la aprobación de los proyectos  que ya fueron anunciados.”
(Negrillas fuera del original)
- El proyecto
fue discutido en primer debate en la Comisión Segunda del Senado el día 8 de
junio de 2004, con la presencia de un quórum deliberatorio y decisorio de once
(11) de los trece (13) senadores que conforman la Comisión, y aprobado ese
mismo día por once (11) votos a favor y ninguno en contra, según certificación
del Secretario de la Comisión Segunda del Senado, obrante en el expediente al
folio 326. El acta N° 32, correspondiente a dicha reunión de la Comisión
Segunda senatorial, aparece publicada en el Gaceta del Congreso N° 253 del 13
de mayo de 2005.
- La correspondiente ponencia para el segundo debate en el Senado
fue presentada por el mismo senador José Consuegra Bolívar y publicada en la
Gaceta del Congreso N° 281 del 16 de junio de 2004, páginas 10 y 11.
- El proyecto fue aprobado en segundo debate en el Senado el día 17
de junio de 2004, según consta en el acta correspondiente publicada en la
Gaceta  del Congreso N° 362 del 19 de junio de 2004, página 111, y en la
certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República,
obrante en el expediente al folio 214. Dicha certificación da cuenta de que la
deliberación y aprobación se produjo con la presencia de un quórum
deliberatorio y decisorio de noventa y cinco (95) de los ciento dos (102)
senadores que conforman el Senado de la República. La aprobación se surtió con
el voto unánime de los noventa y cinco (95) senadores presentes. Se cumplió con
el requisito del artículo 8° del Acto Legislativo 01 de 2003, mediante anuncio
hecho en la sesión ordinaria del día miércoles 16 de junio de 2004, cuya acta
aparece publicada en la Gaceta del Congreso N° 361 del 19 de julio de 2004.[11]
Dicho anuncio se hizo en los siguientes términos:
“Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto
Legislativo número 01 de 2003 Senado, la Secretaría anuncia los proyectos que
se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
“Quedaron pendientes aquí los siguientes para la sesión Plenaria del
día de mañana: El Proyecto de ley número 245 de 2003 Senado, el 019 de 2002 Cámara,
por medio de la cual se modifica la Ley 590 de 2000 sobre promoción del
desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa de Colombia y se dictan otras
disposiciones. Proyecto de ley número 205 de 2004 Senado, por medio de la cual
se aprueba el Protocolo de Basilea sobre responsabilidades de administración
por daños resultantes de los movimientos transfronterizos de desechos
peligrosos y su eliminación, concluido en Basilea el 10 de diciembre de 1999.
Proyecto de ley número 216 de 2004 Senado, por medio de la cual se expiden
normas para la coordinación y efectividad de las actividades de inteligencia y
contrainteligencia de la Nación y se establecen mecanismos de protección a los
servidores públicos que realizan estas actividades. Proyecto de ley número
202 de 2004 Senado, por medio de la cual se aprueba el Protocolo Facultativo de
la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra
la mujer, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 6 de
octubre de 1999. Proyecto de ley número 119 de 2003 Senado, por medio de la
cual la Nación se asocia a la celebración de los 350 años de la Fundación del
Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Proyecto de ley número 208 de 2004
Senado, por medio de la cual se aprueba el Convenio de Cooperación Turística
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República del
Perú, firmado en la ciudad de Bogotá a los 26 días del mes de noviembre del año
2002. Proyecto de ley número 151 de 2004 Senado, por medio de la cual se hace
un reconocimiento de la cultura Sinú, asentada en los departamentos de Córdoba
y Sucre y el Sombrero Volteado, como expresión Artesanal y Cultural de la
sociedad Cordobesa y Sucreña e igualmente hay una conciliación sobre el
Proyecto de ley número 132  de 2003 Senado y 115 de 2003 Cámara, por medio de
la cual se prorroga la vigencia de la Ley 716 de 2001, prorrogada y modificada
por la Ley 863 de 2003 y se modifican algunas de sus disposiciones.”
- Posteriormente el proyecto fue enviado
a la Cámara de Representantes, en donde fue radicado con el N° 012/04 -Cámara-.
La ponencia para primer debate fue presentada por el representante Hugo Ernesto
Zárate Osorio y publicada en la Gaceta del Congreso 578 del 28 de septiembre de
2004 (Págs. 2 y 3). Con lo anterior se dio cumplimiento al término
constitucional de quince (15) días, que debe mediar entre la aprobación del
proyecto en una Cámara y la iniciación del debate en la otra.
- En sesión de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes llevada
a cabo el día 26 de octubre de 2004, se hizo el anuncio de que trata el
artículo 8° del Acto Legislativo N° 1 de 2003[12], según
aparece certificado por la Secretaria General de dicha Comisión, en documento
obrante en el expediente al folio 320 del cuaderno principal. La forma en que
se hizo dicho anuncio, según consta en el Acta mencionada, publicada en la
Gaceta del Congreso N° 14 de 2005, fue la siguiente:
“En el punto tercero del Orden del Día señor Presidente, tenemos
Anuncio de proyectos para discusión en primer debate para el día miércoles 3 de
noviembre.
1) Proyecto de ley número 145 de 2003 Senado, 010 de 2004 Cámara,
por medio de la cual se declara monumento nacional el puente ¿Reyes Boyacá¿,
Sede de la Batalla del mismo nombre ocurrida el 11 de julio de 1819.
2) Proyecto de ley número 64 de 2004 Cámara, por la cual se
declara de interés público de la Nación la actividad postal en Colombia se
declara monumento nacional Edificio Manuel Murillo Toro, ubicado en Bogotá
Distrito Capital y se dictan otras disposiciones.
3) Proyecto de ley número 93 de 2004 Cámara, por la cual se
modifica el artículo 18 de la Ley 677 de 2001.
4) Proyecto de ley número 141 de 2003 Senado, 157 de 2004 Cámara
por la cual se honra la memoria de la Poeta María Mercedes Carranza.
5) Proyecto de ley número 99 de 2004 Cámara, por medio de la
cual la Nación declara Patrimonio Cultural y Artístico de la Nación el Tiple y
lo exalta como instrumento autóctono nacional.
6) Proyecto de ley número 202 de 2004 Senado, 012 de 2004 Cámara,
por medio de la cual se aprueba el Protocolo Facultativo de la Convención sobre
todas las formas de discriminación contra la mujer.
...”
- En sesión del día 3 de noviembre de 2004, con la asistencia de
dieciocho (18) honorables representantes, la Comisión Segunda de la Cámara dio
primer debate y aprobó por unanimidad el Proyecto. Así consta en la
certificación expedida por la Secretaria de dicha Comisión, obrante en el
expediente al folio 319 del cuaderno principal, y en el Acta N° 19
correspondiente a tal sesión, publicada en la Gaceta del Congreso N° 14 de
2005.
- La ponencia
para segundo debate en la Cámara de Representantes fue presentada por el
representante Hugo Ernesto Zárate Osorio y publicada en la Gaceta del Congreso
N° 245 de 2004.  (Págs. 1 y2 ).
-En la sesión
plenaria de la Cámara de Representantes llevada a cabo el 1° de junio de 2005
se hizo el anuncio de que trata el artículo 8° del Acto Legislativo 01 de 2003.
Así consta en el acta correspondiente, publicada en la Gaceta del Congreso N°
455 de agosto 1 de 2005, Pág. 31. El texto del anuncio es el siguiente:
“Dirección de la Presidencia, doctora Zulema Jattin Corrales:
“Señor Secretario, sírvase leer los proyectos para la Sesión
Plenaria.
“Secretaría General, doctor Angelino Lizcano R., informa:
Antes que todo, certifico que hay quórum deliberatorio, dentro del
quórum deliberatorio, leeremos los proyectos que se anunciarán para el día de
mañana a las 2 de la tarde.
Proyecto de ley número 012 de 2004, 202 de 2004 Senado
Proyecto de ley número 150 de 2004 Cámara
Proyecto de ley número 093 de 2004 Cámara
Proyecto de ley número 209 de 2004 Cámara
...
Dirección de la Presidencia, doctora Zulema Jattin Corrales:
“Señor Secretario, le solicitamos a la Secretaría General que mañana
confirme la Sesión Plenaria telefónicamente a los honorables Representantes y
de igual manera los Secretarios de Comisión, porque mañana estarán sesionando,
prácticamente todas las Comisiones Constitucionales, durante las horas de la
mañana.
Se levanta la sesión y se convoca para mañana a las dos de la tarde
a los honorables Representantes.”
-  El proyecto  fue aprobado durante la sesión plenaria de la Cámara
de Representantes del 2 de junio de 2005, según consta el Acta 175
correspondiente a dicha reunión, que aparece publicada en la Gaceta del
Congreso N°  500 del 8 de agosto de 2005, Pág. 23. La aprobación se surtió con
el voto de ciento treinta y un (131) representantes presentes, según consta en
la certificación respectiva, expedida por el Secretario General de la Cámara de
Representantes, obrante en el plenario al folio 1 del cuaderno de pruebas.
Dicha certificación da cuenta de que los representantes aprobaron en votación
ordinaria por mayoría de los presentes el proyecto de ley. Dicha aprobación,
según el mismo certificado, y según consta en el acta, recayó sobre el informe
de ponencia, el articulado y el Título del proyecto, “sin que se haya dejado
constancia por escrito o de viva voz de los votos negativos en el acta de
plenaria”.
No obstante lo anterior, el mismo certificado y el acta 175  dan
cuenta de que una vez aprobado lo anterior, se descompletó el quórum decisorio,
por lo cual  en la sesión plenaria del día 7 de junio de 2005, en la cual se
hicieron presentes ciento cincuenta y nueve (159) de siento sesenta y seis
(166) representantes, fue considerada y votada la fórmula “¿Quiere que este
proyecto sea Ley de la República?”, la cual fue aprobada con 49 votos por el sí
y 42 por el no. El acta correspondiente a esta sesión aparece publicada en la
Gaceta del Congreso N° 506 de 2005, páginas 10 y 11, en donde se pone en
evidencia que fue aprobada la reapertura del debate, y nuevamente se sometió a
votación la aprobación del proyecto, con los resultados señalados.  La
reapertura del debate fue anunciada el día 2 de junio, durante la sesión
plenaria de la Cámara de Representantes, cuya Acta número 175 aparece publicada
en la Gaceta del Congreso N° 500 del 8 de agosto de 2005.[13]
Dicho anuncio se hizo en los siguientes términos:
“Dirige la sesión la señora Presidenta (honorable Representante
Zulema Jattin Corrales):
“Señor Secretario, sírvase anunciar los proyectos, para la Sesión
Plenaria del día martes
“El martes iniciaremos a las 9 de la mañana en Congreso en Pleno,
para finalizar el debate de Moción de Censura al señor Ministro de Defensa y
continuaremos con la Plenaria de la Cámara de Representantes.
“El miércoles sesionarán Comisiones en la mañana y a partir de las
tres de la tarde, Plenaria de la Cámara.
“El jueves tendremos de igual manera Plenaria de la Cámara de
Representantes.
“Señor Secretario, sírvase anunciar los proyectos para la sesión del
próximo martes.
“El Secretario General procede con la lectura:
“Martes 3 de la tarde.
“Proyecto de ley 012 de 2004 Cámara, 202 de 2004 Senado.
“...”
- El 12 de agosto de 2005 el Presidente de la República sancionó la
ley aprobatoria del Protocolo bajo examen, y la remitió a la Corte
Constitucional, dentro de los seis días  señalados por el artículo 241-10 de la
Carta.
3.3 Examen
del trámite anteriormente reseñado.
3.3.1 Análisis
de la validez de los anuncios en el trámite de aprobación de la Ley 984 de 2005
En reciente
Sentencia C-241/06, en la cual se analizó la constitucionalidad de la Ley 968
de 2005 “Por medio de la cual se aprueba el estatuto migratorio permanente
entre Colombia y Ecuador, Firmado en Bogotá, el veinticuatro (24) de agosto de
dos mil (2000)”, en relación con el cumplimiento del requisito del Acto
Legislativo 01 de 2003, artículo 8, se establecieron las siguientes reglas:
“(i) se hace necesario que así no esté exactamente determinada, la
fecha de votación sea determinable; (ii) se hace imposible el cumplimiento de
lo previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, si el anuncio
para la votación se da el mismo día que ésta; (iii) la contextualización que se
da con la mención de que se está cumpliendo con los requisitos del Acto
Legislativo fortalece el que el anuncio de votación sea válido a la luz de la
Carta; (iv) no existe una fórmula textual específica para realizar el anuncio.
Lo esencial es verificar si se cumplió la finalidad del anuncio, para lo cual
se deben atender las circunstancias de cada caso; (vi) si bien la omisión del
requisito del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 es, en principio,
subsanable, tal posibilidad no se da si las graves irregularidades en el
anuncio se presentan en el primero de los debates de todo el trámite de
aprobación de la ley.”
A la luz de los
anteriores parámetros se realizará un análisis de la validez de los anuncios
del trámite de aprobación de la ley de la referencia.
a.
Comisión Segunda del Senado
Consta en la
Gaceta No 252 de 2005 que el 2 de junio de 2004 se anunció la discusión del
proyecto de Ley 202/04 Senado en los siguientes términos:
“El señor
Secretario informa: Para ser debatidos el próximo martes quedarían los
siguientes proyectos de Ley que estaban en el orden del día de hoy, más los
siguientes:
(…)
“Los
proyectos de Ley que estaban en el orden del día son: El 151/04 Senado, el
202/04 Senado, el 141/03 Senado, el 139/03 Senado, el 235/04 Senado, el
204/04 Senado y el 205/04 Senado.
“Estos son
los proyectos que estarían para el orden del día de la sesión de la próxima
semana.
“El Señor
Presidente levanta la sesión y se convoca para el próximo martes a las 9:00
a.m., para el debate de Guajirilla y se presentará la proposición para el
próximo martes y la aprobación de los proyectos que ya fueron anunciados.”
(negrillas fuera del original)
Para la Sala es
claro que se cumplió con el requisito del Acto Legislativo 01 de 2003 pues (i)
la fecha de votación era determinable (“el próximo martes”), (ii) el
anuncio de la votación no se hizo el mismo día en que ésta aconteció (se
anunció el 2 de junio de 2004 y se votó el 8 de junio del mismo año), y (iii)
se dio pleno cumplimiento a la finalidad del artículo 8 del Acto Legislativo 01
de 2003, pues al utilizar las expresiones “ser debatidos” y “la
aprobación” no se tomó por sorpresa a los congresistas en la votación del
proyecto.
b.
Plenaria del Senado
El anuncio para
la votación en la Plenaria del Senado, según consta en la Gaceta del Congreso
361 del 19 de julio de 2004, se dio en los siguientes términos:
“Por
instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo
número 01 de 2003 Senado, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán
y aprobarán en la próxima sesión.
(…)
Proyecto de
ley número 202 de 2004 Senado, por medio de la cual se aprueba el Protocolo
Facultativo de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer, adoptado por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el 6 de octubre de 1999 (…)”  (negrillas ajenas al
original)
La Sala
encuentra que se cumplió con el requisito del Acto Legislativo 01 de 2003,
artículo 8, pues (i) la fecha de votación era determinable (“en la próxima
sesión”), (ii) el anuncio de la votación no se hizo el mismo día en que
ésta aconteció (se anunció el 16 de junio de 2004 y se votó el 17 de junio del
mismo año), (iii) además, se contextualizó el anuncio al mencionar que se daba “de
conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003”, y (iv) por
último, se dio pleno cumplimiento a la finalidad del artículo 8 del Acto
Legislativo 01 de 2003, pues al utilizar la expresión “se discutirá y
aprobará” no se tomó por sorpresa a los congresistas en la votación del
proyecto.
c.
Comisión Segunda de la Cámara
El anuncio para
la votación del proyecto 202 de 2004 Senado, 012 de 2004 Cámara, según la
Gaceta del Congreso No 14 de 2005, se dio en los siguientes términos:
“En el punto
tercero del Orden del Día señor Presidente, tenemos Anuncio de proyectos para
discusión en primer debate para el día miércoles 3 de noviembre.
(…)
6) Proyecto
de ley número 2002 de 2004 Senado, 012 de 2004, Cámara, por medio de la cual se
aprueba el Protocolo Facultativo de la Convención sobre todas las formas de
discriminación contra la mujer. (…)”
Para la Corte se
cumplió con el requisito del Acto Legislativo 01 de 2003 pues (i) la fecha de
votación era determinable (“el día miércoles 3 de noviembre”), (ii) el
anuncio de la votación no se hizo el mismo día en que ésta aconteció (se
anunció el 26 de octubre de 2004 y se votó el 3 de noviembre del mismo año),
(iii) se dio cumplimiento a la finalidad del artículo 8 del Acto Legislativo 01
de 2003, pues al utilizar la expresión “anuncio de proyectos para discusión”
no se tomó por sorpresa a los congresistas en la votación del proyecto.
d.
Plenaria de la Cámara
El anuncio
previo a la votación en Plenaria de la Cámara, según la Gaceta del Congreso No
455 del 1º de Agosto de 2005, se dio en los siguientes términos:
“Dirección de
la Presidencia, doctora Zulema Jattin Corrales:
“Señor
Secretario, sírvase leer los proyectos para la Sesión Plenaria.
“Secretario
General, doctor Angelino Lizcano R., informa:
Antes que
todo, certifico que hay quórum deliberatorio, dentro del quórum deliberatorio,
leeremos los proyectos que se anunciarán para el día de mañana a las 2 de la
tarde.
Proyecto de
ley número 012 de 2004, 2002 de 2004 Senado. (…)”
La Sala observa
que se cumplió con el requisito del Acto Legislativo 012 de 2003 pues (i) la
fecha de votación era determinable (“para el día de mañana”), (ii) el
anuncio de la votación no se hizo el mismo día en que ésta aconteció (se
anunció el 1º de junio de 2005 y se votó el 2 de junio del mismo año), (iii)
por último, se cumplió con la finalidad del Acto Legislativo pues no se tomó
por sorpresa a los congresistas en la votación del proyecto. En efecto, a pesar
de no haberse empleado expresiones como se discutirá, se debatirá, se votará o
aprobará, del contexto en el cual se dio el anuncio, y toda vez que “no
existe una fórmula textual específica para realizar el anuncio” (Sentencia
C-241/06),  del contexto en el cual se hizo la afirmación es dable
aseverar que los congresistas pudieron tener previo conocimiento de que la
votación se iba a realizar en la siguiente sesión. Al decirse “leeremos los
proyectos que se anunciarán para el día de mañana”, teniendo en cuenta que
tal expresión se dio al finalizar la sesión, era entendible que lo que
con esta expresión se pretendía -y se logró cumplir- era no sorprender a los
congresistas con la votación del proyecto.
3.3.2.
Otros aspectos del trámite de la Ley bajo examen
Algunos
intervinientes aducen que el trámite de la ley bajo examen no se ajusta a la
Constitución. En efecto, los ciudadanos Aurelio Ignacio Cadavid López, Gloria
Londoño de Cadavid y Carlos Corsi Otálora afirman que, durante el mismo, la
sociedad civil organizada no fue atendida por el Congreso de la República para
exponer sus opiniones, a pesar de varias solicitudes en este sentido dirigidas
al presidente de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes y a la
presidenta de dicha Cámara. Lo anterior, sostienen, viciaría de
inconstitucional el trámite de la ley, aparte de desconocer el derecho de
petición. Agregan que, en su opinión, el proyecto de ley no obtuvo en la
plenaria de la Cámara la mayoría exigida por la Ley 5ª de 1992 para ser
aprobado, pues dicha, en la sección sobre “Especialidades del Proceso
Legislativo Ordinario” incluye el artículo 204, conforme al cual “(l)os
proyectos de ley orgánica, ley estatutaria, ley de presupuesto, ley sobre
derechos humanos y ley sobre tratados internacionales se tramitarán por el
procedimiento legislativo ordinario o común, con las especialidades
establecidas en la Constitución y en el presente Reglamento.”  Sostienen
entonces que dentro de dichas especialidades se encuentra  aquella que regula
el artículo 205, según el cual “(l)a aprobación de los proyectos indicados
en el artículo anterior requerirá el voto favorable de la mayoría de las
Cámaras y sus Comisiones Constitucionales, en cualesquiera de los trámites del
proceso legislativo y en las condiciones constitucionales”, e indican que
la mayoría a que alude dicha norma no es la mayoría simple, pues esta es la
norma general para cualquier proyecto de ley, sino la mayoría absoluta, es
decir, la mitad más uno de los miembros de la célula legislativa de que se trate.
Dicho lo anterior, afirman que en la plenaria de la Cámara de Representantes,
el proyecto no obtuvo la mayoría absoluta requerida, lo cual implicaría su
inconstitucionalidad formal.
Así pues, en
primer lugar corresponde que la Corte estudie si el hecho de que el Congreso no
haya oído a la sociedad civil durante el proceso legislativo que culminó con la
expedición de la Ley 984 de 2005, implica un vicio de procedimiento que la hace
inconstitucional. Y en segundo lugar, debe esta Corporación estudiar si la
aprobación de las leyes sobre tratados internacionales debe surtirse por la
mayoría absoluta de los miembros de las diferentes células legislativas que
intervienen en el proceso, o si basta con que dicha aprobación se surta con la
mayoría simple.
3.3.2.1 La
intervención de la sociedad civil dentro del proceso de expedición de las leyes.
Como es sabido,
la Constitución que nos rige propone un modelo democrático participativo,
característica ésta que implica el diseño de mecanismos democráticos que permitan
la injerencia directa de los ciudadanos en la toma de decisiones.  En efecto,
el artículo 40 superior indica que todo ciudadano tiene derecho a participar en
la conformación, ejercicio y control del poder político, y que para hacer
efectivo este derecho puede, entre otras cosas, “tener iniciativa en las
corporaciones públicas”.
Con fundamento
en esta norma superior, se ha entendido que los ciudadanos no sólo tienen el
derecho de postular su nombre para ser elegidos como miembros de dichas
corporaciones públicas, sino que, adicionalmente, deben existir mecanismos
especialmente diseñados por el legislador para hacer efectiva la posibilidad de
la ciudadanía de tener injerencia en la adopción de decisiones por parte de
dichas corporaciones democráticas representativas. Esta forma de ejercicio del
derecho de participación se manifiesta especialmente de dos maneras: (i) en la
posibilidad de presentar proyectos de actos legislativos, leyes, ordenanzas o
acuerdos, con el llenos de algunos requisitos constitucionales y legales
particularmente regulados, es decir en la llamada iniciativa popular; y (ii),
en la opción de intervenir durante el proceso de adopción de las decisiones de
los órganos representativos, dentro de las condiciones que para ello fijen las normas
legales.
Desarrollando
concretamente la llamada iniciativa legislativa a que se refiere el artículo
103 superior, relativo a las diversas formas de participación ciudadana, la Ley
134 de 1994, estatutaria de los mecanismos de participación ciudadana, regula
lo relacionado con las diversas formas de presentación y trámite de las
iniciativas legislativas de origen popular. Por su parte, la Ley 5ª de 1992,
orgánica del Reglamento del Congreso, contiene las disposiciones relativas a la
participación ciudadana durante el estudio de los proyectos de ley en trámite.
Los artículos
230 y siguientes de la Ley 5ª de 1992 se refieren a tal asunto de la siguiente
manera: El artículo 230  consagra el derecho de toda persona natural o
jurídica, de presentar observaciones sobre cualquier proyecto de ley o de acto
legislativo cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna de las
Comisiones Constitucionales Permanentes. Agrega la norma que la respectiva Mesa
Directiva dispondrá los días, horarios y duración de las intervenciones, así
como el procedimiento que asegure la debida atención y oportunidad. Por su
parte, el artículo 231 ibidem establece que las observaciones u
opiniones presentadas deberán formularse siempre por escrito, en original y
tres copias, de las cuales una corresponderá al ponente del proyecto. La norma
añade que “(m)ensualmente serán publicadas en la Gaceta del Congreso las
intervenciones escritas que se realicen en los términos indicados, y cuando
ellas, a juicio del respectivo Presidente, merezcan destacarse para
conocimiento general de las corporaciones legislativas”, y que “(e)n igual
forma se procederá cuando se formule una invitación a exponer los criterios en
la Comisión, evento en el cual sesionará informalmente.”  Por su parte, el artículo
232 prescribe que el ponente del respectivo proyecto deberá consignar la
totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas, que considere
importantes y las razones para su aceptación o rechazo, siempre que las
observaciones se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la
presentación del informe con entrega personal de las exposiciones.[14]
Como se dijo,
las normas orgánicas anteriores tienen como propósito hacer efectivo el derecho
de participación ciudadana durante el trámite legislativo. Ciertamente, son un
mecanismo que permite a la ciudadanía intervenir dentro del proceso de
expedición de las leyes, para exponer opiniones, formular observaciones,
proponer modificaciones, etc, respecto de  los proyectos que se debaten. La
jurisprudencia ha hecho ver que tales disposiciones buscan dos objetivos
primordiales: que el Congreso y la ciudadanía conozcan tales opiniones
ciudadanas, y que el órgano legislativo se enriquezca con nuevos elementos de
juicio para la adopción de sus decisiones. Véase:
“La publicación de las observaciones ciudadanas permite no sólo a los
Congresistas sino a la sociedad en general, conocer los criterios, argumentos o
sugerencias que aquéllos tengan sobre los proyectos que cursan en las
Comisiones Legislativas. Estos reparos o argumentaciones en algunos casos
pueden ser de gran utilidad para enriquecer el proceso de formación de las
leyes y Actos Legislativos, pues en caso de estar bien fundamentados y
considerada su importancia y trascendencia obligarán a que se introduzca a
tales ordenamientos las modificaciones, adiciones o supresiones, convenientes o
necesarias, con el fin de lograr la expedición de normas más apropiadas y
acordes con los objetivos buscados por el propio legislador y la sociedad”.[15]
Ahora bien, la
Ley regula que esta forma de participación tenga lugar cuando el estudio de los
proyectos en curso se esté dando en las comisiones legislativas, es decir,
durante el primer debate. La lectura de las normas pertinentes, especialmente
del artículo 232, lleva a concluir lo siguiente: en primer lugar, que dichas
intervenciones ciudadanas siempre deben presentase por escrito; en segundo
lugar, que su publicación en la Gaceta del Congreso es discrecional, pues solo
se hará “cuando ellas, a juicio del respectivo Presidente, merezcan
destacarse para conocimiento general de las corporaciones legislativas”; en
tercer lugar, que la inclusión de las mismas en la ponencia es así mismo
discrecional, pues “el ponente del respectivo proyecto deberá consignar la
totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas, que considere
importantes y las razones para su aceptación o rechazo”; en cuarto
lugar, que cuando una comisión invita a un particular a intervenir en el debate[16],
su intervención debe tener el mismo tratamiento que se les da a las
observaciones ciudadanas espontáneas presentadas por escrito según los
artículos 230 y siguientes, es decir su publicación en la Gaceta del Congreso y
su inclusión en la ponencia no son obligatorias.
Así pues, la
publicación de las observaciones ciudadanas y su incorporación a la ponencia,
así como la aceptación de las mismas, son asuntos discrecionales por parte de
las células legislativas; es decir, ellas gozan de un alto grado de libertad
para publicar, considerar y acoger las propuestas ciudadanas, puesto que las
normas legales señalan que sólo se deben publicar e incorporar a la ponencia
aquellas propuestas que el presidente de la comisión y el ponente consideren
relevantes. No obstante, en cualquier caso, dichas observaciones o
intervenciones ciudadanas deben ser tenidas en cuenta y la decisión sobre su
publicación o inclusión en la ponencia debe ser razonablemente adoptada, so
pena de que se produzca la violación de los derechos de petición o de
participación ciudadana y del principio de publicidad en el proceso
legislativo. Así lo ha hecho ver esta Corporación, que al respecto ha dicho lo
siguiente:
Al respecto
señaló esta Corporación:
“La facultad conferida en los artículos 231 y 232 del Reglamento, al
Presidente de la Comisión y al ponente del proyecto, debe ser ejercida en forma
razonable, pues la arbitrariedad de tales congresistas en la selección de las
intervenciones que "merezcan destacarse" o se "consideren
importantes" podría atentar contra el principio de publicidad y el
derecho de toda persona a participar en el proceso legislativo..”[17]
(Negrillas fuera del original).
Empero, el
decidir negativamente sobre la publicación de las observaciones ciudadanas en
la Gaceta del Congreso, o la determinación de no incluir las mismas en la
ponencia, o de no invitar a particulares interesados en intervenir ante una
comisión sobre asuntos de interés relativos al trabajo legislativo, no genera per
se la inconstitucionalidad por razones del trámite de la ley que finalmente
llegue a ser expedida, como tampoco lo es la circunstancia de que no sea
convocada una audiencia pública para oír las opiniones ciudadanas. Lo anterior,
por cuanto la publicación de tales intervenciones escritas o la práctica de
audiencias públicas con los particulares interesados en intervenir ante las
células legislativas, aparte de ser una decisión discrecional, no forma parte
el trámite obligatorio que debe surtir un proyecto de ley antes de ser
aprobado. Por tanto, el que no tengan lugar no afecta la constitucionalidad
formal de la ley. Ciertamente, los únicos trámites que necesariamente debe
surtir un proyecto antes de convertirse en ley son aquellos a que se refiere el
artículo 157 superior, que al respecto solo dice lo siguiente:
ARTICULO 157. Ningún proyecto
será ley sin los requisitos siguientes:
1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle
curso en la comisión respectiva.
2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente
comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los
casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las
comisiones permanentes de ambas Cámaras.
3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.
4. Haber obtenido la sanción del Gobierno.”
A los anteriores
trámites hay que agregar aquel a que se refiere el artículo 8° del Acto Legislativo
N° 1° de 2003, modificatorio del artículo 160 superior conforme al cual,  “Ningún
proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que
previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a
votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a
aquella en la cual se realizará la votación.”
Como puede
verse, para la adopción de las leyes la norma constitucional no exige atender a
todos los particulares que, en ejercicio de los derechos de petición y de
participación ciudadana, manifiesten su interés en ser oídos por las comisiones
o las plenarias del Congreso en un asunto determinado. En este punto la Carta
acoge íntegramente un mecanismo de democracia representativa que, con fundamento
en el principio de las mayorías,  determina que la adopción de las decisiones
legislativas en el Congreso Nacional se lleve a cabo por los representantes del
pueblo, en el espacio que por excelencia representa en condiciones de
pluralismo a todas las corrientes políticas de la Nación. Como se ve, el
principio participativo o de democracia directa cede aquí para privilegiar el
de la democracia representativa, por razones que obedecen al tamaño de la
sociedad política de nuestro tiempo  y a la natural organización de la
democracia en los Estados contemporáneos.
Por tal razón,
el hecho de que las observaciones u opiniones ciudadanas, o las peticiones para
ser oídos en audiencia pública no sean atendidos por el Congreso, no origina la
inconstitucionalidad por razones del trámite. Puede producir a  lo sumo una
irregularidad en dicho proceso, pero sin llegar a determinar la inexequibilidad
formal de la ley así expedida. En efecto, en otras ocasiones anteriores la
jurisprudencia, refiriéndose al trámite de la leyes, ha explicado cómo algunas
irregularidades en el procedimiento no son de tanta envergadura como para
llegar a afectar la validez del acto, al punto de originar su
inconstitucionalidad. Si la actuación no llega
a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni
desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Constitución, el
defecto del trámite no implica la inexequibilidad formal de la ley.[18]
Por lo anterior,
el cargo de inconstitucionalidad formal que se esgrime a partir del hecho de
que un grupo de ciudadanos solicitó infructuosamente ser oído durante el
trámite del proyecto de ley que ahora se estudia será despachado como
improcedente.
3.3.2.2 La
mayoría requerida para la aprobación de las leyes sobre tratados
internacionales.
En una segunda
acusación, tres ciudadanos intervinientes dentro del presente proceso afirman
que la aprobación de las leyes sobre tratados internacionales debe surtirse por
la mayoría absoluta de los miembros de las diferentes células legislativas que
intervienen en el proceso, no bastando con que dicha aprobación se surta con la
mayoría simple. Y que como el proyecto que devino en la Ley 8984 de 2005 no fue
aprobado por mayoría absoluta en la plenaria de la Cámara de Representantes,
dicha ley sería inconstitucional.
Para estudiar la
anterior acusación, la Corte tiene en cuenta que el artículo 146 de la
Constitución Política dice lo siguiente:
“ARTICULO 146. En el Congreso
pleno, en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se
tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la
Constitución exija expresamente una mayoría especial.”
Así pues, la
norma general que consagra la Constitución es la de la mayoría simple[19]
y ninguna de sus disposiciones señala que las leyes aprobatorias de tratados
internacionales deben ser adoptadas por mayoría absoluta. Concordantemente con lo
anterior, la Ley 5ª  de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, en su
artículo 118 señala que la mayoría simple tendrá aplicación en todas las
decisiones que adopten las Cámaras Legislativas, cuando las disposiciones
constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayoría. Y el artículo
siguiente, recogiendo expresamente los textos constitucionales, enumera los
asuntos cuya aprobación requiere de mayoría absoluta, sin incluir en el
taxativo listado a las leyes aprobatorias de tratados internacionales.[20]
Siendo la
mayoría absoluta una exigencia constitucional excepcional, es de interpretación
restrictiva. Por lo cual no es de recibo la exégesis de un grupo de ciudadanos
intervinientes conforme a la cual, dado que el artículo 204 de la ley 5ª de
1992 señala que “(l)os proyectos de ley ... sobre tratados internacionales
se tramitarán por el procedimiento legislativo ordinario o común, con las
especialidades establecidas en la Constitución y en el presente Reglamento”,
y que  el artículo 205 siguiente indica que “(l)a aprobación de los
proyectos indicados en el artículo anterior requerirá el voto favorable de la
mayoría de las Cámaras y sus Comisiones Constitucionales, en cualesquiera de
los trámites del proceso legislativo y en las condiciones constitucionales”, de
allí debe concluirse que los tratados internacionales no siguen la regla
general de la mayoría simple, sino que su aprobación exige mayoría absoluta.
Dicha interpretación no es de recibo, porque hace prevalecer una norma de menor
rango, frente a las reglas constitucionales que sólo exigen mayoría absoluta
para otro tipo de leyes taxativamente señaladas, distintas de las aprobatorias
de tratados internacionales; normas superiores que, como se dijo, son de
interpretación restringida, por lo cual no admiten ser extendidas a supuestos
no previstos en ellas, ni aun con fundamento en lo dispuesto por normas legales
de inferior jerarquía. En efecto, como las normas relativas a mayorías
absolutas o calificadas son la excepción, tales normas son de interpretación
restrictiva, según lo ha entendido la propia jurisprudencia reiterada de esta
Corte.[21]
Por lo anterior,
este segundo cargo de inconstitucionalidad por vicios formales será igualmente
considerado como improcedente.
Estudiados los anteriores cargos de inconstitucionalidad formal y
vistas las pruebas incorporadas al presente expediente,  la Corte concluye que
la Ley  984 de 2005 fue regularmente aprobada y sancionada.
4. Descripción del contenido general del Protocolo Facultativo de la
Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el seis (6) de
octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
El Protocolo Facultativo de la Convención sobre eliminación de todas
las formas de discriminación contra la mujer, adoptado por la Asamblea General
de las Naciones Unidas el seis (6) de octubre de mil novecientos noventa y
nueve (1999), consta de un Preámbulo y 21 artículos. A continuación se describe
brevemente su alcance normativo.
4.1. Preámbulo. El Preámbulo recuerda cómo en la Carta
de las Naciones Unidas y en la Declaración Universal de Derechos Humanos se
reafirma el reconocimiento de los derechos humanos fundamentales, la dignidad y
el valor de la persona humana y  la igualdad de derechos de hombres y mujeres;
agrega que, así mismo, los pactos internacionales de derechos humanos y otros
instrumentos internacionales sobre el mismo tema prohíben la discriminación
contra la  mujer por motivos de sexo; menciona también que en la Convención
sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, los
Estados parte condenaron la discriminación contra la mujer en todas sus formas
y se propusieron adoptar una política encaminada a eliminarla. Por todo lo
cual, reafirmando lo anterior, adoptan el Protocolo contenido en los artículos
siguientes.
4.2.  Competencias. Los artículos 1° y 2° se refieren
a las competencias que por el instrumento se le reconocerán en lo sucesivo al
Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (en adelante
“el Comité”). Estas le permitirán: (i) recibir y considerar las comunicaciones
presentadas por personas o grupos de personas que se hallen bajo la
jurisdicción de uno de los Estados Parte, que aleguen ser víctimas de una
violación por ese Estado de cualquiera de los derechos enunciados en la
Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer (en adelante CEDAW); (ii) recibir comunicaciones sobre los mismos hechos,
presentadas por terceros en nombre de las personas o grupos de personas
afectadas. En este último caso se requerirá su consentimiento, “a menos que el
autor pueda justificar el actuar en su nombre sin tal consentimiento”.
4.3. Requisitos
de las comunicaciones. El artículo 3° señala que las comunicaciones
sobre violación de los derechos amparados por la CEDAW deberán presentarse por
escrito, no ser anónimas, y referirse a un Estado que sea parte del Protocolo.
4.4. Trámite
de las comunicaciones. Los artículos 4° a 7° regulan de la siguiente
manera el trámite que se les debe dar a las comunicaciones sobre violación de
derechos:
- Admisión de
la comunicación. El artículo 4° se refiere a las
causas de inadmisibilidad o rechazo de una comunicación. Al respecto indica que
para que una comunicación sea examinada, es menester que se hayan agotado
previamente todos los recursos de la jurisdicción interna, “salvo que la
tramitación de esos recursos se prolongue injustificadamente o no sea probable
que brinde por resultado un remedio efectivo”. Tampoco se admitirán las
comunicaciones sobre asuntos ya examinados por el Comité, o que estén siendo o
hayan sido examinados por otra instancia internacional. Se rechazarán, así
mismo, las comunicaciones infundadas, inadecuadamente sustentadas o que
constituyan un abuso del derecho a presentar una comunicación, así como
aquellas otras fundadas en hechos ocurridos antes de la entrada n vigencia del
Protocolo, “salvo que esos hechos continúen produciéndose después de esa
fecha”.
- Medidas
provisionales. Conforme al artículo 5°, una vez que
el Comité haya admitido la comunicación, el Comité podrá dirigir al Estado
Parte una solicitud para que adopte las medidas provisionales necesarias para
evitar posibles daños irreparables a la víctima o las víctimas de la supuesta
violación.
-
Comunicación al Estado parte. De acuerdo con lo
prescrito por el artículo 6°, el Comité pondrá en conocimiento del Estado
Parte, de forma confidencial, toda comunicación que reciba con arreglo al
presente Protocolo.
- Explicaciones del Estado parte. El
mismo artículo 6° concede al Estado requerido un plazo de seis meses para que
por escrito presente explicaciones o declaraciones en las que se aclare la
cuestión y se indiquen las medidas correctivas que hubiere adoptado, de
haberlas.
- Examen de las comunicaciones y de la información. Formulación de
recomendaciones.  Cumplido lo anterior, y de
conformidad con lo prescrito por el artículo 7°, el Comité examinará en
sesiones privadas las comunicaciones junto con toda la información que le haya
sido remitida, después de lo cual “hará llegar sus opiniones sobre la
comunicación, conjuntamente con sus recomendaciones, si las hubiere, a las
partes interesadas.”
- Consideración y respuesta a las opiniones y recomendaciones por el
Estado parte. Conforme a lo prescrito por el mismo
artículo 7°, “el Estado Parte dará la debida consideración a las opiniones
del Comité, así como a sus recomendaciones, si las hubiere, y enviará al
Comité, en un plazo de seis meses, una respuesta por escrito, especialmente
información sobre toda medida que se hubiera adoptado en función de las
opiniones y recomendaciones del Comité.”
- Informes
adicionales. No obstante lo anterior, el Comité
podrá invitar al Estado Parte a presentar más información sobre las medidas que
hubiera adoptado en respuesta a las opiniones o recomendaciones del Comité.
(Artículo 7°)
4.5.
Competencias adicionales del Comité, en caso de violaciones graves y
sistemáticas. Los artículos 8° y 9° definen las
competencias del Comité en caso de violaciones graves o sistemáticas de los
derechos  a que se refiere la CEDAW.
El artículo 8°
señala que si el Comité recibe información fidedigna que revele violaciones
graves o sistemáticas por un Estado Parte, lo invitará a “colaborar en el
examen de la información y, a esos efectos, a presentar observaciones sobre
dicha información.” Con base en estas observaciones y en la información
adicional recaudada, el Comité podrá decidir que encarga a uno o más de sus
miembros para que realice una investigación y presente con carácter urgente un
informe. Esta investigación, que será de carácter confidencial, podrá incluir
una visita al territorio. Examinadas las conclusiones de la investigación, el
Comité las trasmitirá al Estado interesado, junto con las observaciones o
recomendaciones que estime oportuno formular. Por su parte, el Estado tendrá un
plazo de seis meses para presentar sus propias observaciones al Comité. Si no
lo hace, podrá ser invitado a hacerlo.
Conforme a lo
prescrito por el artículo 9°, el Comité podrá invitar al Estado Parte
interesado a que incluya en el informe que ha de presentar con arreglo al
artículo 18 de la CEDAW[22], pormenores sobre las
medidas que hubiere adoptado en respuesta a una investigación efectuada con
arreglo al artículo anterior.
4.6.
Facultades para rechazar o reconocer las competencia del Comité a que se
refieren los artículos 8° y 9°, para el caso de violaciones graves y
sistemáticas de los derechos a que se refiere la CEDAW.  Conforme a lo prescrito por el artículo 10°,  todo Estado Parte
podrá, al momento de la firma o ratificación del Protocolo, o de la adhesión a
él, declarar que no reconoce la competencia del Comité establecida en los
artículos 8° y 9; esta declaración podrá ser posteriormente retirada.
4.7
Prevención de malos tratos. De acuerdo con lo
regulado por el artículo 11, los Estado parte adoptarán todas las medidas
necesarias para garantizar que las personas que se hallen bajo su jurisdicción
no sean objeto de malos tratos ni intimidación, como consecuencia de cualquier
comunicación enviada al Comité de conformidad con el Protocolo.
4.8 Deberes de información. Los artículos 12 y 13 establecen deberes de información en cabeza
del Comité y de los Estados parte. Al primero, conforme al artículo 12, le
compete incluir en el informe anual que debe presentar con arreglo al artículo
21 de la Convención, un resumen de sus actividades en virtud de las
competencias que le confiere el Protocolo bajo estudio. A los segundos, según
lo indica el artículo 13, corresponde dar a conocer ampliamente la Convención y
el Protocolo, darles publicidad y facilitar el acceso a información acerca de
las opiniones y recomendaciones del Comité, en particular respecto de las
cuestiones que guarden relación con el Estado de que se trate.
4.9 Competencias adicionales del Comité. Adicionalmente a las competencias anteriormente descritas, el
Comité podrá darse su propio reglamento (Artículo 14)
4.5. Firma, ratificación o adhesión del protocolo. Entrada en
vigencia del mismo.  Los artículos 15 a 21
contienen cláusulas relativas a la firma del Protocolo y a la forma de
ratificarlo o adherir a él, así como al momento de entrada en vigencia para
cada Estado.
4.6 Imposibilidad de formular reservas. Conforme a lo prescrito por el artículo 17, “(n)o se permitirá
reserva alguna al presente Protocolo.”
4.7 Enmienda, denuncia y depósito del Protocolo. Por último, los artículo 18 a 21 contienen cláusulas generales y
usuales relativas a la forma de enmendar, denunciar y depositar el Protocolo
bajo examen.
5. Examen material de constitucionalidad del Protocolo Facultativo
de la Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra
la mujer, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el seis (6)
de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999) y de su Ley aprobatoria.
5.1 La Convención para la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer.
5.1.1 El instrumento que ocupa la atención de la Corte, es un
“protocolo facultativo”; en tal virtud, como todo protocolo es un tratado
internacional autónomo, pero vinculado a otro tratado, convenio, convención o
pacto, que introduce aspectos complementarios o adicionales, pero no contrarios
al tratado a que se refiere. En este caso, el Protocolo bajo examen es un
tratado internacional que se vincula a la “Convención sobre eliminación de
todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW)”, adoptada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas en 1979, que persigue que los Estados
que voluntariamente lo ratifiquen o se adhieran reconozcan competencias al
Comité creado en dicha Convención, adicionales a las previstas en ella. Por lo
anterior, constituye un desarrollo de la citada Convención, por lo cual su
adecuada comprensión exige hacer una breve referencia a ella.
La Convención sobre eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer (CEDAW) es el resultado del trabajo realizado
por la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer, órgano creado en
1946 por la ONU. Esta Comisión, con base en la Declaración sobre la Eliminación
de la Discriminación Contra la Mujer de Naciones Unidas de 1967, preparó el
proyecto que más tarde dio lugar a la referida Convención, aprobada por
Asamblea General de Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1979, incorporada a
la legislación colombiana mediante la Ley 51 de 1981.
La  Convención sobre eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer (CEDAW) de conformidad con lo expuesto en su
Preámbulo, es un tratado internacional aprobado por los Estados partes que
reafirman el principio de no discriminación contra la mujer y consideran que
los Estados que han suscrito los diversos pactos internacionales de derechos
humanos tienen la obligación de garantizar a hombres y mujeres la igualdad en
el goce de todos los derechos económicos, sociales, culturales, civiles y
políticos; no obstante, dichos Estados,  preocupados por el hecho constatado de
que las mujeres siguen siendo objeto de importantes discriminaciones, lo cual
viola los principios de igualdad de derechos y de respeto de la dignidad
humana, dificulta la participación de la mujer en las mismas condiciones que el
hombre en la vida política, social, económica y cultural de su país, y
constituye un obstáculo para el aumento del bienestar de la sociedad y de la
familia,  deciden adoptar un compromiso para superar esta realidad.
Para tales efectos, la Convención sobre eliminación de todas las
formas de discriminación contra la mujer (CEDAW) define la discriminación
contra la mujer como “toda distinción, exclusión o restricción basada en el
sexo que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento,
goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la
base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las
libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y
civil o en cualquier otra esfera.” Definido lo anterior, los Estados Partes
condenan la discriminación contra la mujer en todas sus formas, y convienen en
seguir, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una política
encaminada a eliminarla, incluyendo medidas legislativas, educativas y
políticas transitorias de diferenciación positiva.
Estas medidas estarán orientadas a evitar la discriminación en el
ámbito político, educativo, laboral, económico, en la capacidad jurídica, en el
de la atención de la salud, en la vida social y cultural, en la vida rural,
los asuntos relacionados con el matrimonio y las relaciones familiares, en  la
responsabilidad frente a los hijos, etc.
Ahora bien, con el fin de examinar los progresos realizados en la
aplicación de la Convención, los Estados parte convienen en establecer un
Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, compuesto por
expertos elegidos por los ellos mismos entre sus nacionales, quienes ejercen
sus funciones a título personal.
Con el mismo propósito, la Convención sobre eliminación de todas las
formas de discriminación contra la mujer (CEDAW) prevé que los Estados partes
presenten al Secretario General de las Naciones Unidas, para que lo examine el
Comité, un informe sobre las medidas legislativas, judiciales, administrativas
o de otra índole que hayan adoptado para hacer efectivas las disposiciones de
la Convención, y sobre los progresos realizados en la materia de que trata la
misma. Por su parte el Comité, por conducto del Consejo Económico y Social,
informará anualmente a la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre sus
actividades y podrá hacer sugerencias y recomendaciones de carácter general
basadas en el examen de los informes y de los datos transmitidos por los
Estados Partes. Estas sugerencias y recomendaciones de carácter general se
incluirán en el informe del Comité junto con las observaciones, si las hubiere,
de los Estados Partes.
De lo anterior puede válidamente concluirse que el propósito central
de la “Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer” (CEDAW) es erradicar la discriminación contra la mujer, para
lo cual los Estados partes: (i) se comprometen a adoptar una política
encaminada a eliminarla, que incluya medidas legislativas, educativas y
políticas transitorias de diferenciación positiva; (ii) se comprometen a
presentar, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, un
informe sobre las medidas legislativas, judiciales, administrativas o de otra
índole que hayan adoptado para hacer efectivas las disposiciones de la
Convención y sobre los progresos realizados en materia de eliminación de la
discriminación contra la mujer; (iii) conforman un Comité cuya única finalidad
es  “examinar los progresos realizados en la aplicación de la presente
Convención”[23], para
lo cual deberá examinar los informes de los Estado parte sobre las medidas
legislativas, judiciales, administrativas o de otra índole a que se hizo
mención anteriormente[24], competencia que le
permite “hacer sugerencias y recomendaciones de carácter general basadas en
el examen de los informes y de los datos transmitidos por los Estados Partes”[25]
5.1.2 Sin que caiga dentro del objeto de la presente Sentencia el
entrar a definir la constitucionalidad de la “Convención sobre la eliminación
de todas las formas de discriminación contra la mujer” (CEDAW), aprobada
mediante la Ley 51 de 1981, la Corte estima que dicha Convención, como su ley
aprobatoria, coincide con los postulados constitucionales relativos al derecho
a la igualdad, contenidos en los artículos 13[26], 40 inciso
final[27] y 43[28]
superiores, como la interpretación histórica de estas disposiciones de la Carta
claramente lo muestra.
En efecto,
dichas normas superiores no sólo proscriben la discriminación contra la mujer,
sino que indican que las autoridades deben promover las condiciones para que la
igualdad entre los hombres y las mujeres sea efectiva; en este sentido prohíben
directamente las conductas y políticas discriminatorias fundadas en esta razón,
a la vez que ordenan la adopción de medidas de discriminación positiva o de
trato favorable, llamadas también acciones positivas[29],
con el objeto de lograr una equiparación fáctica entre hombres y mujeres.
Fueron constitucionalmente consagradas como respuesta al reconocimiento de un
hecho histórico y sociológico de  marginación que, a pesar de los avances de la
legislación, subsiste como una realidad cultural en nuestra Nación. En efecto,
no obstante que el orden jurídico colombiano evolucionó durante el transcurso
del siglo XX hacia fórmulas de igualdad en los derechos de hombres y mujeres,
acabando con la discriminación que a nivel legislativo y constitucional se
presentó durante el siglo XIX[30], continúan presentándose
los rasgos de una sociedad altamente machista y discriminadora, con altos
niveles de violencia intra familiar ejercida especialmente en contra de las
mujeres y niños. Los roles tradicionales relegan a las mujeres al trabajo
doméstico y las alejan de la posibilidad de cumplir papeles más activos en la
política y en la economía, a la vez que impiden que los hombres asuman papeles
activos y productivos en los aspectos domésticos de la vida familiar. El acceso
al mercado laboral y a los servicios de salud no se da en condiciones de igualdad,
etc.
Esta situación
social de marginación y discriminación en contra de la mujer, además, no es un
fenómeno exclusivamente nacional, sino que como lo ha hecho ver la ONU, se
extiende en casi todos los Estados y culturas. Sobre el particular, en la exposición
de motivos al proyecto que vino a ser la ley aprobatoria del Protocolo bajo
examen, se mencionaron así las conclusiones de este organismo internacional al
respecto:
“La labor de las Naciones Unidas para documentar la situación real
de la mujer en todo el mundo ha aportado algunas estadísticas alarmantes de la
disparidad económica y social entre el hombre y la mujer. De los 1.300 millones
de personas que viven en la pobreza, el 70% son mujeres. La creciente pobreza
de las mujeres se ha atribuido directamente a su desigualdad en el mercado de
trabajo, en el sistema de bienestar social y en su posición y poder en la
familia. Las mujeres constituyen la mayoría de las personas analfabetas del
mundo. En todas partes las mujeres trabajan más horas que los hombres, y la
mayor parte de su trabajo no es retribuido ni agradecido y es infravalorado.
“Las mujeres ocupan entre el 10 y el 20% de los puestos de
administración y gestión en todo el mundo y menos del 20% de los puestos de
trabajo en las fábricas. Las mujeres reciben una parte excesivamente pequeña de
los créditos concedidos por las instituciones bancarias. La participación de la
mujer en la toma de decisiones económicas y políticas sigue siendo muy
reducida. Las mujeres ocupan solo el 10% de los escaños parlamentarios y son
menos del 5% de los Jefes de Estado. La prueba más clara de la baja posición
asignada a la mujer es la discriminación jurídica. En muchos países, el trato
de la mujer en cuanto a derecho de propiedad, derechos de sucesión, derecho
matrimonial y divorcio, derecho a adquirir la nacionalidad y derecho a
administrar bienes u obtener empleo reflejan la desigualdad del hombre y la
mujer.”[31]
En lo que
tiene que ver con Colombia, esta realidad social de marginación fue
expresamente reconocida por la Asamblea Nacional Constituyente que, como un mecanismo
para superarla, decidió elevar a canon constitucional el principio de la
eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, consagrado
precisamente en la “Convención sobre eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer (CEDAW)”. Las palabras de la exposición de
motivos, dichas para justificar la consagración de las normas superiores
relativas a la igualdad entre hombres y mujeres, particularmente recogidas en
el artículo 43 de la Constitución,  revelan que lo que quiso la Asamblea
Nacional Constituyente fue incorporar a la Carta los mismos principios
recogidos en esa Convención. Véase:
“Las estadísticas muestran cómo en nuestra patria la mujer tiene
menos oportunidades de acceso a la salud, la protección y la educación que el
hombre. A su vez, en el campo laboral, a pesar de que su participación ha
señalado cambios importantes en la estructura del mercado de trabajo (41% en
1989), el 35% de la población femenina urbana percibe una remuneración por
debajo del sueldo mínimo, frente a un 16% de hombres que se encuentran en la
misma situación; y si miramos hacia el sector rural encontramos mujeres que,
sin ser dueñas de la tierra, trabajan sin paga -a mayoría de las veces- pues su
oficio es considerado como una labor de apoyo a su marido, padres o hermanos.
Igualmente, el desempleo generado por la situación económica actual recae con
más fortaleza sobre ella: hoy en día el 55% de los desempleados son mujeres.
“Por otra parte, diversos motivos, como la violencia –que ha dejado
un sinnúmero de mujeres viudas- el abandono del hogar por parte del hombre y la
displicencia de éste con respecto a la natalidad, han obligado a la mujer a
incorporarse a los roles de producción adquiriendo la responsabilidad de ser la
base de sustentación económica del hogar, sin haber llegado jamás a
desprenderse de los patrones culturales que la confinan al espacio doméstico y
al cuidado de los hijos.
Del mismo modo, en el campo político la mujer siempre ha estado a la
zaga del hombre. Es así como hasta 1932 se le consideró incapaz para manejar
sus propios bienes; sólo hasta  1957 pudo votar, es decir, ser ciudadana; y
hasta 1974 estuvo sometida a la potestad marital que le obligaba a llevar el
apellido del cónyuge 8...)
“Las anteriores reflexiones nos llevan a proponer que se “eleve a
canon constitucional” el principio de la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer, consagrado en la Convención Internacional que
trata el tema, suscrita por Colombia y aprobada por la ley 51 de 1981, el cual se traduce en que la mujer y el hombre tienen capacidad
para ejercer y gozar de los mismos derechos en todos los campos.”[32] (Negrillas y subrayas fuera del
original)
Así pues, siendo que la propia Asamblea Nacional Constituyente quiso
elevar a canon constitucional el principio que inspira la “Convención sobre
eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer” (CEDAW),
resulta manifiesto que ésta coincide con los postulados constitucionales.
5.2 El Protocolo Facultativo de la
Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer.
5.2.1 Nuevas competencias, deberes y procedimientos.
Como se explicó anteriormente, el Protocolo bajo examen es un
verdadero tratado internacional autónomo, aunque vinculado a la “Convención
sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer”
CEDAW. Su propósito es otorgar al Comité creado en tal Convención facultades
adicionales a las que hasta ahora ha tenido, que le permitirán, en lo sucesivo,
conocer no sólo los informes de los Estado parte a que arriba se hizo mención,
sino recibir comunicaciones  sobre violaciones concretas por parte de tales
Estados a los derechos amparados por la referida Convención, y con base en
ellas, si es el caso, formular observaciones o recomendaciones a los Estados
concernidos. Así mismo, de ahora en adelante, en caso de violaciones
sistemáticas o graves de los derechos amparados por la Convención, el Comité
podrá realizar las investigaciones que el Protocolo regula.
Así las cosas, antes el Comité conocía los informes que por conducto
del Secretario General de las Naciones Unidas presentaban los Estado parte
sobre las medidas legislativas, judiciales, administrativas o de otra índole
que hubieran adoptado para hacer efectivas las disposiciones de la Convención,
los examinaba, y podía formular su las sugerencias o recomendaciones que
estimara pertinente. Ahora, adicionalmente a lo anterior, podrá conocer las
comunicaciones de personas o grupos relativas a violaciones concretas de los
derechos que protege la Convención, o las referentes a violaciones graves o
sistemáticas de los mismos.
El Protocolo, así mismo, establece el procedimiento para el
ejercicio de las nuevas competencias. Dicho procedimiento se detalla de la
siguiente manera:
5.2.1.1 Procedimiento relativo a la nueva competencia para examinar
comunicaciones sobre violaciones concretas de derechos amparados por la
Convención:
* El Protocolo
señala quiénes pueden enviar éstas comunicaciones al Comité; al respecto señala
que podrán hacerlo las personas o grupos de personas que se hallen bajo la
jurisdicción de uno de los Estados Parte, que aleguen ser víctimas de una
violación por ese Estado de cualquiera de los derechos enunciados en la Convención,
o terceros en nombre de tales personas o grupos, en este caso con el
consentimiento de éstas. En todo caso las comunicaciones no pueden ser
anónimas.
* Se indican así
mismo ciertos requisitos de admisibilidad de las anteriores comunicaciones, prescribiéndose
al respecto que: (i) se deben presentar por escrito; (ii) es menester que
previamente a la presentación de la comunicación se hayan agotado todos los
recursos de la jurisdicción interna, salvo que la tramitación de esos recursos
se prolongue injustificadamente o no sea probable que brinde por resultado un
remedio efectivo; lo anterior hace que las comunicaciones se constituyan en un
procedimiento subsidiario de los mecanismos de protección previstos en las
legislaciones internas de los Estados parte, por lo cual con la comunicación es
menester probar su agotamiento previo, o su comprobada lentitud o inutilidad
práctica (iii)  las comunicaciones deben versar sobre hechos que no hayan sido
estudiados anteriormente por el Comité y deben estar adecuadamente sustentadas
y soportadas probatoriamente. Así, la carga de la prueba corresponde siempre a
quien denuncia la violación de derechos. (iv) no se recibirán comunicaciones
sobre hechos anteriores a la entrada en vigor del Protocolo.
* Contempla
también el Protocolo facultades complementarias, como las de adoptar medidas
cautelares.
* El Protocolo
establece normas según las cuales, una vez admitida a estudio una comunicación,
el Comité debe informar al Estado concernido sobre el contenido de ella, a fin
de que pueda presentar las explicaciones o declaraciones que estime
pertinentes. Con lo anterior, el diseño procedimental acogido en el instrumento
bajo examen adquiere un carácter contradictorio, que le permite al Estado
presentar argumentos y pruebas tendientes a desvirtuar lo afirmado en la
comunicación en la que se le acusa de violar los derechos amparados en la
Convención.
* Las normas del
Protocolo señalan también que, tras el estudio de la comunicación y del informe
estatal respectivo, el Comité podrá formular observaciones y recomendaciones.
* Finalmente, en relación con la anterior facultad del Comité y los
deberes al respecto en cabeza del Estado parte, el Protocolo prevé que éste
último dará la “debida consideración” a las opiniones así como a las
recomendaciones de este organismo, si las hubiere, y enviará al Comité, en un
plazo de seis meses, una respuesta por escrito, que contenga especialmente
información sobre toda medida que se hubiera adoptado en función de las
opiniones y recomendaciones recibidas.
5.2.1.2  Procedimiento relativo a la nueva competencia para examinar
informes sobre violaciones estatales graves o sistemáticas de los derechos
protegidos por la Convención.
De otro lado, como se dijo, el Protocolo amplía las competencias del
Comité para el caso de informes sobre violaciones estatales graves o
sistemáticas de los derechos a que se refiere la Convención. En este evento
se prevé lo siguiente:
* El Comité invitará al Estado Parte concernido a colaborar en el
examen de la información y, para esos efectos, a presentar observaciones sobre
dicha información. De esta manera, nuevamente el diseño del procedimiento es de
carácter contradictorio, es decir exige que el Estado acusado sea oído en
relación con los hechos a que se refiere la comunicación, de manera que le
concede una oportunidad para refutar las acusaciones, presentar pruebas, etc.
* El Comité podrá ordenar investigaciones confidenciales especiales
que incluyan una visita al territorio, cuyas conclusiones se transmitirán al
Estado interesado junto con las observaciones o recomendaciones que el Comité
estime oportuno formular.
5.2.1.3  Nuevos deberes estatales.  Adicionalmente
a las nuevas competencias reconocidas al Comité que se acaban de describir, el
Tratado bajo examen también amplía los deberes de información de los Estados.
Además, ordena a los Estados parte dar a conocer ampliamente la Convención y el
Protocolo, así como  facilitar el acceso a información acerca de las opiniones
y recomendaciones del Comité.
Por último, el instrumento bajo examen exige a los Estados
involucrados en las comunicaciones, adoptar todas las medidas necesarias para
garantizar que las personas que se hallen bajo su jurisdicción no sean objeto
de malos tratos ni intimidación como consecuencia de dichas comunicaciones.
5.2.2 Constitucionalidad de las nuevas competencias, deberes y
procedimientos.
Todo este catálogo de nuevas facultades reconocidas al Comité por el
Protocolo, del procedimiento para ejercerlas y los nuevos deberes estatales que
regula el Protocolo constituyen, de a juicio de la Corte,  un instrumento
adicional de significativa importancia para el logro de los propósitos que
persigue la Convención, coincidentes, como se vio, con los de nuestra
Constitución Política.
La importancia de las nuevas facultades y mecanismos previstos en el
Protocolo radica en que permite hacer eficaces los derechos reconocidos en la
Convención, mediante instrumentos jurídicos especialmente diseñados para
examinar discriminaciones en contra de la mujer, en aquellos casos en los que
la violación de derechos proviene del mismo Estado. La posibilidad de acudir a
un organismo especializado en la protección contra la discriminación contra la
mujer, constituye un mecanismo eficaz para la protección de tales derechos de
la mujer.
De otro lado, la forma en que se regula el procedimiento en que
serán conocidas y evaluadas las comunicaciones sobre violación de derechos, que
implican la necesidad de oír al Estado concernido, asegura el respeto al debido
proceso, permitiendo ejercer la garantía de contradicción. En efecto, tanto en
el caso de las comunicaciones por violaciones concretas de los derechos
amparados por la Convención, como en el de informaciones sobre violaciones
graves y sistemáticas de los mismos, las facultades del Comité exigen que el
Estado involucrado sea vinculado al trámite que la Comisión debe darle a tal
tipo de comunicaciones o informaciones, de manera que pueda rebatir las
acusaciones, aportar pruebas en contra de las imputaciones, y formular las
observaciones que considere necesarias. En todo caso se debe respetar el debido
proceso al Estado colombiano y otorgar las garantías de publicidad y contradicción.
Por todo lo anterior la Corte estima que el Protocolo bajo examen
está  abierto a la ratificación por parte de los Estados que hayan ratificado
la Convención o se hayan adherido a ella, como es el caso de Colombia. Dicho
Protocolo no contradice la Constitución, sino que, antes bien, contribuye a su
adecuado desarrollo y proyección sobre la realidad social. No obstante, la
Corte recalca que, por tratarse de un tratado internacional autónomo pero
vinculado a la “Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer”, las competencias y facultades que en virtud
del nuevo instrumento adquiere el Comité se circunscriben, ratione materiae,
a aquellas materias que expresamente regula la mencionada Convención.
5.2.3. La prohibición de reservas.
5.2.3.1 Ahora
bien, como asunto particularmente destacable, el Protocolo en su artículo 17
proscribe a los Estados parte la posibilidad de formular reservas, a pesar de
que el artículo 10° les permite rechazar las competencias especiales del Comité
reguladas en los artículos 8° y 9°, llamadas a ejercerse en el caso de
violaciones estatales graves o sistemáticas de los derechos a que se refiere
dicha Convención. Al respecto, una de las intervenciones postula que esta
circunstancia de prohibir las reservas hace que el Protocolo sea  “autoritario
y antidemocrático”. También por esta razón, dice esta misma intervención, se
desconocería el canon 9° constitucional, aparte de los artículos 189 literal 2,
150 numeral 16, 224, 226 y particularmente el artículo 241 literal 10 de la
Constitución, el cual expresa que “Cuando una o varias normas de un tratado
multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el
Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando
la correspondiente reserva”.
Sobre el
particular debe la Corte aclarar que la posibilidad de excluir la formulación
reservas a un determinado tratado internacional está expresamente autorizada
por el artículo 19 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, aprobada
por la Ley 32 de 1985, cuyo tenor literal es el siguiente:
“19. Formulación de reservas. Un
Estado podrá formular una reserva en el momento de firmar, ratificar, aceptar o
aprobar un tratado o de adherirse al mismo, a menos:
a) que la reserva este prohibida por el tratado;
b) que el tratado disponga que únicamente pueden hacerse
determinadas reservas, entre las cuales no figure la reserva de que se trate; o
c) que, en los casos no previstos en los apartados a) y b), la
reserva sea incompatible con el objeto y el fin del tratado.”
Al revisar la
constitucionalidad de la “Convención de Viena sobre Derechos de los tratados
entre Estado y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones
Internacionales” (Viena II), cuyo artículo 19 era del mismo tenor que el 19 de
la “Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados” (Viena I) que se acaba
de transcribir[33], esta Corporación vertió
las siguientes consideraciones:
“Las reservas.
27- Los artículos 19 a 23 señalan las reglas concernientes a la
formulación de reservas por un Estado u organización internacional, y su
aceptación u objeción por los otros partícipes de un tratado. Como se sabe, una
reserva es una declaración unilateral que hace un sujeto de derecho
internacional, al prestar el consentimiento en un tratado, a fin de excluir o
modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado. Viena II
adopta el mismo principio previsto por Viena I en la materia, esto es, que la
formulación de una reserva es posible, salvo si el tratado la prohíbe de manera
general, o en relación con ciertas cláusulas, o la reserva es incompatible con
el objeto y el fin del tratado. Igualmente, las condiciones de aceptación y
objeción a las reservas de Viena II son las mismas de Viena I.
“28- En anteriores decisiones[34], la Corte ya
ha analizado el alcance y la legitimidad de la figura de las reservas y las
declaraciones interpretativas en el constitucionalismo colombiano, por lo cual
esta Corporación no encuentra ninguna objeción a estas disposiciones de la
Convención bajo revisión.”
Así pues, la
posibilidad de que un tratado internacional excluya absoluta o relativamente la
posibilidad de formular reservas es una práctica internacional reconocida y
aceptada por la comunidad internacional, y recogida en los dos principales
instrumentos multilaterales sobre Derecho de los Tratados, práctica que,
además, ha sido avalada como constitucional por esta Corporación.
Ahora bien, debe
la Corte ahora explicar que esta práctica no tiene el alcance de excluir el
control interno y previo de constitucionalidad de los tratados internacionales
y de sus leyes aprobatorias, dispuesto por la Constitución Política en el
numeral 10° del artículo 241 superior. La circunstancia de que un tratado
internacional contenga una de las previsiones reguladas en los literales a), b)
o c) del artículo 19 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de
1969, no hace que tal instrumento, ni la cláusula respectiva, deban
considerarse inconstitucionales.
5.2.3.2 En todo
caso, la Corte pone de presente que a la hora de ratificar el Protocolo,  puede
el Gobierno Nacional hacer uso de la facultad que el mismo le reconoce en su
artículo 10° para rechazar las competencias especiales del Comité reguladas en
los artículos 8° y 9°, previstas para los casos de violaciones graves o
sistemáticas por un Estado Parte de los derechos enunciados en la Convención.
Esta facultad gubernamental puede ejercerse autónomamente, con fundamento en lo
prescrito en el numeral 2° del artículo 189 constitucional, que indica que
corresponde al presidente de la República “(d)irigir las relaciones
internacionales”.
De esta manera,
a pesar de la restricción a la formulación de reservas, el Protocolo bajo
examen permite la manifestación del consentimiento del Estado colombiano en
obligarse internacionalmente,  dentro de parámetros que respetan la soberanía,
la autodeterminación de la Nación colombiana y los principios de derecho
internacional aceptados por Colombia.
VI. DECISIÓN
En merito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero: Declarar EXEQUIBLE el Protocolo Facultativo de la Convención
sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer,
adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el seis (6) de octubre
de mil novecientos noventa y nueve (1999)
Segundo: Declarar EXEQUIBLE  la ley aprobatoria del Protocolo
Facultativo de la Convención sobre eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer, adoptado por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el seis (6) de octubre de mil novecientos noventa y nueve
(1999), esto es la Ley 984 de 2005.
Cópiese, notifíquese, comuníquese al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso y al Ministerio de Relaciones Exteriores, insértese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA CON RELACIÓN A LA SENTENCIA
C-322
DE 25 DE ABRIL DE 2006
(Expediente
LAT-283)
PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento del requisito de anuncio previo de votación
(Salvamento de voto)
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo el voto en
relación con la sentencia C-322 de 25 de abril de 2006, mediante la cual se
declaró exequible la Ley 984 de 2005, que impartió aprobación al “Protocolo
Facultativo de la Convención sobre eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer, adoptado por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el seis (6) de octubre de mil novecientos noventa y nueve
(1999)”. Este salvamento de voto tiene como fundamento las razones que a
continuación se expresan:
1. Conforme
aparece en el expediente respectivo en la sesión del 2 de junio de 2005 de la
Comisión Segunda del Senado de la República, el Secretario de la misma anunció
que, entre otros, el Proyecto de Ley No. 202 de 2004 Senado sería uno de
aquéllos que se incluiría en el orden del día “para ser debatidos el próximo
martes”, según aparece en el Acta número 32 de esa fecha publicada en la
Gaceta del Congreso NO. 252 de 13 de mayo de 2005.
Como queda así
establecido, con absoluta nitidez, se quebrantó en este caso de manera
ostensible el artículo 160 de la Constitución, reformado por el Acto
Legislativo No. 01 de 2003, artículo 8º, en el cual se dispone que “ningún
proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que
previamente se haya anunciado”, anuncio que deberá cumplirse por el
Presidente de la Cámara o Misión “en sesión distinta a aquella en la cual se
realizará la votación”.
Como puede
advertirse, simplemente se anunció por la Secretaría que el proyecto sería
incluido en el orden del día entre aquéllos que serían “debatidos el próximo
martes”, y no es lo mismo debatir, esto es discutir, adelantar la controversia
que pueda suscitarse en torno a un Proyecto de Ley, o someterlo a consideración
de una célula legislativa que, finalizada esa etapa proceder a votar sobre el
proyecto. Bien puede suceder, -y a menudo eso es lo que ocurre- que abierta la
discusión del proyecto ella ocupe la atención de la Cámara o del Senado o de la
Comisión correspondiente durante una o varias sesiones, luego de lo cual si se
declara la suficiente ilustración con el lleno de los requisitos exigidos por
la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso), se procederá a la votación previo
anuncio en sesión distinta en la que ella se realice.
De esta
manera, si se anunció que este Proyecto que se convirtió en la Ley 970 de 2005
sería debatido en la sesión del martes 8 de junio de 2005, jamás se anunció
cuándo se realizaría la votación sobre el mismo. Es decir, es ostensible el
quebranto del artículo 160, inciso final de la Constitución Política, sin que
pueda aducirse en esta ocasión, como se hizo en ocasiones anteriores por la
Corte que el debate del proyecto incluye la votación sobre el mismo,
interpretando con enorme laxitud el artículo 157 de la Carta para que se avance
en la violación de la Constitución.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
SALVAMENTO
DE VOTO A LA SENTENCIA C-322 DEL 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento del requisito de anuncio previo de votación
(Salvamento de voto)
Referencia: expediente LAT-283
Revisión oficiosa de la Ley 984 de 2005, “por medio de la cual se
aprueba el Protocolo Facultativo de la Convención sobre eliminación de todas
las formas de discriminación contra la mujer, adoptado por la Asamblea General
de las Naciones Unidas el seis (6) de octubre de mil novecientos noventa y
nueve (1999)”
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corporación, me permito
salvar mi voto a la presente sentencia, por cuanto considero que en la ley sub
examine existe un vicio de procedimiento.
El vicio de
procedimiento aludido se refiere a que en el trámite de la ley 984 de 2005 no
se ha dado cabal cumplimiento al requisito de anuncio previo de votación,
consagrado en el artículo 8º del Acto Legislativo 02 de 2003, por lo que, a mi
juicio, se incurrió en un vicio de inconstitucionalidad en la formación de esta
ley.
Por la anterior
razón discrepo de la presente decisión.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Antonio Remiro Brotons,
“Derecho Internacional Publico”, Ed. Tecnos, Madrid, 1987, , citado por la
interviniente.
[2] Idem. P. 210
[3] Idem, p 211.
[4] M.P Alejandro Martínez
Caballero.
[5] Antonio Remiro Brotons,
“Derecho Internacional Publico”, Ed. Tecnos, Madrid, 1987, p. 211. , citado por
la interviniente.
[6] Iem. P. 211
[7] En esta Sentencia la
Corte estudió la convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar
la violencia contra la mujer” y su Ley aprobatoria.
[8]
En la Sentencia C-400 de 1998  (M.P Alejandro Martínez Caballero), la Corte
dijo al respecto: Esta confirmación presidencial, conforme al derecho de los
tratados codificado en la Convención de Viena de 1969, en su artículo 8º, subsana
cualquier eventual vicio de representación del Estado. Este principio es
totalmente aplicable en el derecho constitucional colombiano, puesto que
corresponde al Presidente de la República, como jefe de Estado, dirigir las
relaciones internacionales y celebrar con otros Estados y entidades de derecho
internacional tratados o Convenios (CP art. 189 ord 2º). Es natural entonces
que la confirmación presidencial subsane los vicios de representación durante
el trámite de suscripción de un tratado. Al respecto pueden consultarse también
las Sentencias C- 251 de 1997, y C-834 de 2001.
[9] Artículo 8°. El artículo 160 de la Constitución
Política tendrá un inciso adicional del siguiente tenor:
Ningún
proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que
previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a
votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a
aquella en la cual se realizará la votación.
[10] Ver folio 326 del
expediente.
[11] Para constatar la
publicación del anuncio, ver la página 32.
[12] Artículo 8°. El artículo 160 de la Constitución
Política tendrá un inciso adicional del siguiente tenor:
Ningún
proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que
previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a
votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a
aquella en la cual se realizará la votación.
[13] Para constatar el
anuncio, véase Pág. 24.
[14] El texto completo de
estas normas es el siguiente:
CAPITULO NOVENO
De la Participación Ciudadana en el Estudio de los
Proyectos.
ARTICULO
230. Observaciones a los proyectos por particulares. Para expresar sus
opiniones toda persona, natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre
cualquier proyecto de ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté
adelantando en alguna de las Comisiones Constitucionales Permanentes.
La
respectiva Mesa Directiva dispondrá los días, horarios y duración de las
intervenciones, así como el procedimiento que asegure la debida atención y
oportunidad.
PARAGRAFO.
Par su intervención, el interesado deberá inscribirse previamente en el
respectivo libro de registro que se abrirá por cada una de las secretarías de
las Comisiones.
Cuando
se trate del trámite de leyes de iniciativa popular a las que se refiere el
artículo 155 de la Constitución Nacional, el vocero designado por los
ciudadanos podrá intervenir con voz ante las Plenarias de cada una de las
Cámaras para defender o explicar la iniciativa. Para este propósito el vocero
deberá inscribirse ante la Secretaría General y acogerse a las normas que para
su intervención fije la Mesa Directiva.
ARTICULO
231. Publicidad de las observaciones. Las observaciones u opiniones presentadas
deberán formularse siempre por escrito, en original y tres copias, de las
cuales una
corresponderá
al ponente del proyecto.
Mensualmente
serán publicadas en la Gaceta del Congreso las intervenciones escritas que se
realicen en los términos indicados, y cuando ellas, a juicio del respectivo
Presidente, merezcan destacarse para conocimiento general de las corporaciones
legislativas. En igual forma se procederá cuando se formule una invitación a
exponer los criterios en la Comisión, evento en el cual sesionará
informalmente.
ARTICULO
232. Contenido de la ponencia. El ponente del respectivo proyecto deberá
consignar la totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas, que
considere importantes y las razones para su aceptación o rechazo, siempre que
las observaciones se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la
presentación del informe con entrega personal de las exposiciones.
[15] Sentencia C-543 de 1998,
M.P Carlos Gaviria Díaz.
[16] De acuerdo con el
artículo 236 de la Ley 5ª de 1992, las comisiones pueden, discrecionalmente,
invitar a los particulares a intervenir en sus sesiones. Véase el texto de la
disposición:
“ARTICULO
236. Asistencia de particulares. De conformidad con el artículo 137 de la
Constitución Política, una Comisión Permanente, mediante proposición, podrá
requerir la presencia de cualquier persona natural o del representante de
cualquier persona jurídica o de los miembros de su Junta Directiva para
que, según el caso y bajo juramento, en forma oral o escrita, declare o informe
sobre temas que sean de interés para la Comisión.  Salvo las restricciones
constitucionales o legales toda pregunta deberá ser absuelta. La renuencia a
responder será sancionada en los términos de la legislación vigente como desacato
a la autoridad.
[17]             Sentencia
C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[18] Cf. Sentencia C-872 de 2002. En varias oportunidades la corte detectó la presencia de
esta clase de irregularidades en la tramitación de las leyes. Así por ejemplo,
en la Sentencia C-055 de 1995, (M.P. MP Alejandro Martínez Caballero) se
sostuvo que, a pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir
firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de criterios entre
ellos, la falta de firma de quienes que se apartaron de la posición
mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento. En otra
ocasión, la Corte entendió que los
simples errores de trascripción no lo vicios relevantes; (Sentencia C-872 de
2002);
[19] Conforme al artículo 117
de la Ley 5ª de 1992, las mayorías decisorias son las siguientes:
“ARTICULO
117. Mayorías decisorias. Las decisiones que se adoptan a través de los
diferentes modos de votación surten sus efectos en los términos
constitucionales. La mayoría requerida, establecido el quórum decisorio, es la
siguiente:
1.
Mayoría simple. Las decisiones se toman por la mayoría de los votos de los
asistentes.
2.
Mayoría absoluta. La decisión es adoptada por la mayoría de los votos de los
integrantes.
3.
Mayoría calificada. Las decisiones se toman por los dos tercios de los votos de
los asistentes o de los miembros.
4.
Mayoría especial. Representada por las tres cuartas partes de los votos de los
miembros o integrantes.”
[20] ARTICULO 119. Mayoría absoluta. Se requiere para la
aprobación de:
1.
Reformas constitucionales en la "segunda vuelta", que corresponde al
segundo período ordinario y consecutivo de su trámite en el Congreso (artículo
375, inciso 2 constitucional).
2.
Leyes que den facultades extraordinarias al Presidente de la República
(artículo 150, ordinal 10 constitucional).
3.
Leyes orgánicas que establezcan:
a) Los Reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras (artículo 151
constitucional).
b) Las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones (artículos 349, inciso 1, y 350 inciso 1
constitucional).
c) Las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del plan general de
desarrollo (artículo 342, inciso 1).
d) Las normas relativas a la asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales y entre éstas y la Nación (artículo 288
constitucional).
e) La regulación correspondiente a la programación, aprobación, modificación,
ejecución de los presupuestos de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el
Plan Nacional de Desarrollo (artículo 352 constitucional).
f) Las atribuciones, los órganos de administración, los recursos de las
regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo
Nacional de Regalías (artículo 307, inciso 2 constitucional).
g) La definición de los principios para la adopción del estatuto especial de
cada región (artículo 307, inciso 2 constitucional).
h) El establecimiento de las condiciones, previo concepto de la Comisión de
Ordenamiento Territorial, para solicitar la conversión de la región en entidad
territorial, y posterior referendo de los ciudadanos de los departamentos
interesados (artículo 307, inciso 1 constitucional).
i) El establecimiento de los requisitos para que el Congreso Nacional pueda
decretar la formación de nuevos departamentos (artículo 297 constitucional).
j)
La regulación sobre la capacidad de los organismos y entidades estatales para
contratar (artículo 352 constitucional).
k) El ordenamiento territorial (artículo 297 constitucional).
4.
Leyes estatutarias en una sola legislatura. Su modificación o derogación se
adelanta con la misma votación (artículo 153 constitucional).
5.
Leyes que dispongan que el pueblo en votación popular decida si convoca una
Asamblea Constituyente con la competencia, el período y la composición que las
mismas leyes determinen
(artículo
376, inciso 1o. constitucional).
6.
Leyes que sometan a referendo un proyecto de reforma constitucional que el
mismo Congreso incorpore a las leyes (artículo 378, inciso 1o. constitucional).
7.
Leyes que decreten la expropiación y, por razones de equidad, determinen los
casos en que no hay lugar al pago de indemnización (artículo 58
constitucional).
8.
Leyes que reservan al Estado determinadas actividades estratégicas o servicios
públicos, por razones de soberanía o de interés social. En tal evento se deberá
indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dichas leyes,
queden privadas del ejercicio de una actividad lícita (artículo 365, inciso 2).
9.
Leyes que limiten el ejercicio de los derechos de circulación y residencia,
establezcan controles a la densidad de la población, regulen el uso del suelo y
sometan a condiciones especiales la enajenación de bienes inmuebles con el fin
de proteger la identidad cultural de las comunidades nativas y preservar el
ambiente y los recursos naturales del Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina (artículo 310, inciso 2o. constitucional).
10.
La reconsideración, por las Cámaras en segundo debate, de un proyecto de ley
objetado total o parcialmente por el Gobierno por razones de inconveniencia
(artículo 167, inciso 2o. constitucional).
11.
La moción de censura respecto de los Ministros por asuntos relacionados con
funciones propias del cargo (artículo 135, ordinal 9 constitucional).
[21] Ver sentencias C-011 de
1997, C-374 de 1997 y C-008 de 1995
[22] El artículo 18 de la CEDAW es del siguiente tenor: “1. Los Estados Partes se comprometen a someter al
Secretario General de las Naciones Unidas, para que lo examine el Comité, un
informe sobre las medidas legislativas, judiciales, administrativas o de otra
índole que hayan adoptado para hacer efectivas las disposiciones de la presente
Convención y sobre los progresos realizados en este sentido:
a)
En el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Convención para el
Estado de que se trate;
b)
En lo sucesivo por lo menos cada cuatro años y, además, cuando el Comité lo
solicite.
2.
Se podrán indicar en los informes los factores y las dificultades que afecten
al grado de cumplimiento de las obligaciones impuestas por la presente
Convención.”
[23] Convención para la
eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, artículo 17.
[24] Ibidem artículo
18.
[25] Ibidem artículo
21
[26]
“ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley,
recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los
mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica.
El Estado promoverá las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas
que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia
de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan.”
[27]
“Las autoridades garantizarán la
adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la
Administración Pública.”
[28]
“ARTICULO 43. La mujer y el hombre tienen iguales derechos y
oportunidades. La mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de
discriminación. Durante el embarazo y después del parto gozará de especial
asistencia y protección del Estado, y recibirá de éste subsidio alimentario si
entonces estuviere desempleada o desamparada.
El Estado apoyará de manera especial a la mujer
cabeza de familia.”
[29] Sobre esta noción
constitucional puede consultarse la Sentencia C-351 de 2000, M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[30] En el terreno civil y de familia, la
Ley 28 de 1932 acabó con la potestad marital; el Decreto 2820  de 1974 le
otorgó a la madre de familia la patria potestad sobre sus hijos compartida con
el padre, eliminó la
obligación de obediencia al marido y la de vivir con él y seguirle a donde
quiera que se trasladase su residencia; el artículo 94 decreto ley 999 de 1988
abolió la obligación de llevar el apellido del esposo, y las leyes 1ª. de 1976
y 75 de 1968 introdujeron reformas orientadas hacia la igualdad de los sexos
ante la ley ; más adelante  la Ley 82 de
1993 estableció mecanismos de protección a la mujer cabeza de familia; por su
parte, la legislación laboral desde 1938 concede protección a la maternidad y a
la lactancia materna,  el
Decreto 2351 de 1965 prohibió el despido de mujeres embarazadas,  consagra la acción de
reintegro en caso de que tal despido se produzca y otras leyes otorgan la
pensión de jubilación a la mujer a más temprana edad que al hombre; en el
terreno político, en el plebiscito que tuvo lugar en el año de 1957 la mujer
colombiana adquirió por primera vez el derecho a elegir y a ser elegida y la
Ley 581 de 2000 estableció mecanismos tendientes a lograr la efectiva
participación de la mujer en los niveles decisorios del poder público; en materia de educación, el Decreto 1972 de
1933 permitió a la población femenina acceder a la Universidad,
[31] Sabas Eduardo Pretelt de
la Vega y Carolina Barco Isakson. Exposición de motivos al proyecto de ley
202/04 Senado, 012/04 Cámara. Gaceta del Congreso número 105, del 29 de marzo
de 2004
[32] Asamblea Nacional
Constituyente. Ponencia: Derechos de la Familia, el niño, el joven, la
mujer, la tercera edad, y minusválidos. Ponentes: Jaime Benítez Tobón,
Angelino Garzón, Guillermo Perry, Iván Marulanda, Tulio cuevas y Guillermo
Guerrero Figueroa.) Primer debate en Plenaria. Gaceta Constitucional N° 85,
páginas 7 y 8. (Citada por Lleras de la Fuente Carlos y Tangarife Torres Marcel
en “Constitución Política de Colombia. Origen, evolución vigencia. Biblioteca
Jurídica Diké. Bogotá, 1996,. Tomo II. Pág. 205.
[33] Efectivamente el texto
que se examinaba era este:
Un Estado o una organización
internacional podrá formular una reserva en el momento de firmar, ratificar,
confirmar formalmente, aceptar o aprobar un tratado o de adherirse a él, a
menos:
a) que la reserva esté prohibida por el
tratado;
b) que el tratado disponga que únicamente
pueden hacerse determinadas reservas, entre las cuales no figure la reserva de
que se trate; o
c) que, en los casos no previstos en los
apartados a) y b), la reserva sea incompatible con el objeto y el fin del
tratado.
[34]Ver sentencias C-227/93 y
C-176/94.