C-675-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-675/05
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por
incumplimiento del requisito de certeza
POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA EDUCATIVA-Ejercicio
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Diferencia con la reserva de legal
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Competencia  de
los ministros para expedir regulaciones de carácter técnico u operativo con
carácter residual y subordinado
POTESTAD REGLAMENTARIA-Requisitos para su ejercicio
EDUCACION-Derecho y servicio público con función social
RESERVA DE LEY EN MATERIA EDUCATIVA-Alcance/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Evaluación del servicio de educación y de
quienes lo prestan
Corresponde
a la ley garantizar la profesionalización  y dignificación de la actividad
docente (Art. 68 C.Pol.);  exigir en general títulos de idoneidad para ejercer
las profesiones (Art. 26 C. Pol.), y regular la prestación de los servicios
públicos (Arts. 150, Num. 23, y 365 C.Pol.) para asegurar su prestación
eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Ello significa que en
esta materia existe reserva de ley, es decir, ella debe ser regulada
exclusivamente por el legislador, ordinario o extraordinario. Dicha materia
comprende lógicamente la evaluación de la prestación del servicio de educación
en general y, en particular, la evaluación de quienes lo prestan. Como
consecuencia, es imperativo que la ley establezca al menos los criterios,
parámetros o bases para que el Presidente de la República, en ejercicio de la
atribución prevista en el Art. 189, Num. 11, de la Constitución, u otra
autoridad administrativa, si fuere el caso, conforme a los lineamientos
jurisprudenciales de esta corporación, expida la reglamentación correspondiente
con miras a su ejecución o cumplimiento. En caso contrario, la ley vulneraría
las citadas disposiciones constitucionales y, también, lo dispuesto en el Art.
150, Num. 10, ibídem, que establece las condiciones para el otorgamiento de
facultades extraordinarias al Presidente de la República por parte del órgano
legislativo.
SISTEMA NACIONAL DE EVALUACION DE LA
EDUCACION-Atribución de la
función de regulación por el gobierno nacional/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Desbordamiento en regulación del Sistema
Nacional de Evaluación de la Educación
El Art. 80
de la Ley 115 de 1994 demandado trata de la evaluación de la educación y
dispone que el Ministerio de Educación Nacional establecerá un Sistema Nacional
de Evaluación de la Educación para evaluar la calidad de la enseñanza que se
imparte, el desempeño profesional del docente y de los docentes directivos, los
logros de los alumnos, la eficacia de los métodos pedagógicos, de los textos y
materiales empleados, la organización administrativa y física de las
instituciones educativas y la eficiencia de la prestación del servicio. Así
mismo prescribe que el Gobierno Nacional reglamentará todo lo relacionado con
dicho artículo. Del examen de estas disposiciones legales se deduce que ellas
prevén un Sistema Nacional de Evaluación de la Educación, lo cual está
comprendido dentro de la competencia atribuida por la Constitución al
legislador en dicha materia. Sin embargo, ellas atribuyen al Ministerio de
Educación Nacional y al Gobierno Nacional la función de regular aspectos de
dicho sistema, sin señalar los criterios, los parámetros o las bases para
expedir la regulación, de modo que al ejercer aquellas autoridades
administrativas dicha atribución sustituyen al legislador en una materia que la
Constitución reserva expresamente a éste y desbordan así el ámbito de la potestad
reglamentaria,  que está limitada a la precisión y especificación de los
elementos necesarios para la adecuada y efectiva aplicación de la ley. Por otra
parte, no existe un otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de
la República por parte del Congreso de la República conforme a las normas
superiores para expedir normas con fuerza de ley sobre la misma materia.
Referencia: expediente D-5540
Demanda de inconstitucionalidad contra los Arts. 80,
81, 83 y 84 de la Ley 115 de 1994
Demandante: Luis Alberto Jiménez Polanco
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D. C.,
treinta (30) de junio de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis
Alberto Jiménez Polanco presentó demanda contra los Arts. 80, 81, 83 y 84 de la
Ley 115 de 1994, por la cual se expide la Ley General de Educación.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda
de la referencia.
II. NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de las
disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
41214 del 8 de Febrero de 1994.
LEY 115 DE 1994
(febrero 8)
Por la cual se expide la ley general de
educación
DECRETA:
CAPÍTULO III.
EVALUACIÓN
ARTÍCULO 80. EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN. De conformidad con el artículo
6750 de la Constitución Política, el
Ministerio de Educación Nacional, con el fin de velar por la calidad, por el
cumplimiento de los fines de la educación y por la mejor formación moral,
intelectual y física de los educandos, establecerá un Sistema Nacional de
Evaluación de la Educación que opere en coordinación con el Servicio Nacional
de Pruebas del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior,
ICFES, y con las entidades territoriales y sea base para el establecimiento de
programas de mejoramiento del servicio público educativo.
El Sistema diseñará y aplicará criterios y
procedimientos para evaluar la calidad de la enseñanza que se imparte, el
desempeño profesional del docente y de los docentes directivos, los logros de
los alumnos, la eficacia de los métodos pedagógicos, de los textos y materiales
empleados, la organización administrativa y física de las instituciones
educativas y la eficiencia de la prestación del servicio.
Las instituciones que presenten resultados
deficientes deben recibir apoyo para mejorar los procesos y la prestación del
servicio. Aquéllas cuyas deficiencias se deriven de factores internos que
impliquen negligencias y/o responsabilidad darán lugar a sanciones por parte de
la autoridad administrativa competente.
El Gobierno Nacional reglamentará todo lo
relacionado con este artículo.
ARTÍCULO 81. EXÁMENES PERÍODICOS. Además de la evaluación anual de carácter
institucional a que se refiere el artículo 8451
de la presente ley, los educadores presentarán un examen de idoneidad académica
en el área de su especialidad docente y de actualización pedagógica y
profesional, cada seis (6) años según la reglamentación que expida el Gobierno
Nacional.
El educador que no obtenga el puntaje
requerido en el examen, tendrá la oportunidad de presentar un nuevo examen. Si
presentado este segundo examen en el tiempo máximo de un año no obtiene el
puntaje exigido, el educador incurrirá en causal de ineficiencia profesional y
será sancionado de conformidad con el estatuto docente.
ARTÍCULO 83. EVALUACIÓN DE DIRECTIVOS
DOCENTES PRIVADOS. La evaluación de los directivos docentes en las
instituciones educativas privadas será coordinada entre la Secretaría de
Educación respectiva o el organismo que haga sus veces, y la asociación de
instituciones educativas privadas debidamente acreditada, a que esté afiliado
el establecimiento educativo.
La evaluación será realizada directamente
por la Secretaría de Educación, en el caso de no estar afiliado el
establecimiento en el que se hallen prestando el servicio los docentes
directivos.
ARTÍCULO 84. EVALUACIÓN INSTITUCIONAL
ANUAL. En todas las instituciones educativas se llevará a cabo al finalizar
cada año lectivo una evaluación de todo el personal docente y administrativo,
de sus recursos pedagógicos y de su infraestructura física para propiciar el
mejoramiento de la calidad educativa que se imparte. Dicha evaluación será
realizada por el Consejo Directivo de la institución, siguiendo criterios y
objetivos preestablecidos por el Ministerio de Educación Nacional.
Las instituciones educativas cuya
evaluación esté en el rango de excelencia, serán objeto de estímulos especiales
por parte de la Nación y las que obtengan resultados negativos, deberán
formular un plan remedial, asesorado y supervisado por la Secretaría de
Educación, o el organismo que haga sus veces, con prioridad en la asignación de
recursos financieros del municipio para su ejecución, si fuere el caso.
III. DEMANDA
El demandante considera que las normas demandadas
vulneran los Arts. 68, 125 y 150, Num. 23,  de la Constitución, con los
siguientes argumentos:
Afirma que el Art. 150, Num. 23, de la
Constitución establece que corresponde al Congreso de la República hacer las
leyes y por medio de ellas ejerce, entre otras, la función de expedir aquellas
que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los
servicios públicos. Lo anterior significa que esas materias únicamente pueden
ser reguladas por el poder legislativo.
Sostiene que el Art. 80 de la Ley 115 de 1994 delega
al Ministerio de Educación Nacional la competencia para establecer el Sistema
Nacional de Evaluación de la Educación y lo faculta para diseñar y aplicar
criterios y procedimientos con el fin de evaluar la prestación del servicio
público de educación, asuntos éstos cuya regulación corresponde exclusivamente
al Congreso de la República.
Expone que el Art. 81 acusado establece
la evaluación de la idoneidad de los docentes cada seis (6) años, según el área
de especialidad y de actualización pedagógica y profesional, dispone la
compatibilidad de dicha evaluación con la institucional y prevé unas
consecuencias jurídicas para la pérdida de la evaluación.
Indica que el Art. 83 de la citada ley se refiere a la
evaluación de los directivos docentes de los planteles educativos de carácter
privado y que el Art. 84 de la misma ley crea la evaluación institucional
anual.
Plantea que las citadas disposiciones no establecen
los criterios y normas básicas que el poder ejecutivo deberá tener en cuenta
para hacer la evaluación, la cual hace parte de las funciones públicas y de la
prestación de los servicios públicos, cuya regulación corresponde
exclusivamente al Congreso de la República, dejando así en manos de aquel la
regulación de la materia por vía reglamentaria.
IV. INTERVENCIONES
Intervención
del Ministerio de Educación Nacional
Mediante escrito recibido el 19 de Enero
de 2005, la ciudadana Julia Betancourt Gutiérrez, obrando en representación del
Ministerio de Educación Nacional, solicita a la Corte que se declare inhibida
para adoptar decisión de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda,  y, en
subsidio, que declare la exequibilidad de las normas demandadas, con las
siguientes razones:
Arguye que la demanda no expone las razones por las
cuales se considera que las normas acusadas vulneran la Constitución, es decir,
no cumple los requisitos previstos en el Art. 2º del Decreto 2067 de 1991.
Seguidamente formula unas consideraciones sobre el
derecho a una educación de calidad y afirma que la demanda carece de fundamento
porque la Ley 115 de 1994 y la Ley 715 de 2001 facultan al Gobierno Nacional
para que expida la reglamentación sobre la evaluación del servicio público de
educación y señale en ella los criterios y procedimientos aplicables. Agrega
que en desarrollo de la segunda de dichas leyes aquel expidió al respecto el
Decreto 2582 de 2003.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
Mediante el Concepto No. 3757 presentado el 16 de
Febrero de 2005, el Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya
Villazón, solicita a la Corte que declare exequibles las disposiciones
demandadas, por los aspectos en él analizados, con fundamento en lo siguiente:
Enuncia que de conformidad con lo dispuesto en el Art.
67 de la Carta Política, la educación es un derecho, una obligación y un
servicio público que tiene una función social, siendo responsables de ella el
Estado, la sociedad y la familia, correspondiéndole al primero regular y
ejercer la suprema inspección de la misma, con el objeto de velar por su
calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral,
intelectual y física de los estudiantes.
Indica que el Art. 68, inciso 3º, de la Constitución
establece que la enseñanza estará a cargo de personas de reconocida idoneidad
ética y pedagógica, otorgándole a la ley la función de garantizar la
profesionalización y dignificación de la actividad docente.
Sostiene que en su condición de servicio público, es
deber del Estado asegurar la prestación eficiente de la educación a todos los
habitantes del territorio nacional y que el Art. 150, Num. 23, superior
atribuye al legislador la función de expedir las normas que regirán su
prestación, quien puede otorgar a otras entidades estatales facultades de regulación,
señalando los parámetros dentro de los cuales deben actuar.
Considera que si bien el legislador atribuyó al
Ministerio de Educación la facultad de establecer el Sistema Nacional de
Evaluación de la Educación, también es cierto que, por un lado, fijó el objeto
del mismo y los parámetros a los que debe sujetarse la entidad para el efecto
y, por el otro, asignó al Gobierno Nacional la competencia para reglamentar
todo lo relacionado con esta materia, es decir, el citado ente administrativo
debe sujetarse a lo dispuesto por el Congreso en el Art. 80 acusado y al
reglamento que expida el Gobierno Nacional. En consecuencia, dicho artículo no
vulnera el Art. 150, Num. 23, de la Carta Política.
Respecto de la acusación contra los Arts. 81, 83 y 84
de la Ley 115 de 1994, expresa que en cuanto el Art. 68 de la Constitución
consagra que la enseñanza debe estar a cargo de personas de reconocida
idoneidad ética y pedagógica y otorga a la ley la función de garantizar la
profesionalización y dignificación de la actividad docente, la ley puede
encomendar a la autoridad administrativa especializada que precise las
condiciones de las personas e instituciones para prestar el servicio de
educación.
Finalmente manifiesta que no analiza la posible
violación del Art. 125 de la Constitución, por no haberse formulado cargo
alguno.
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para conocer
de  la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de
la Constitución, por estar dirigida contra unas disposiciones que forman parte
de una  ley.
Problema jurídico planteado
2. Corresponde a la Corte establecer si al facultar
los Arts. 80, 81, 83 y 84 de la Ley 115 de 1994 al Ministerio de Educación
Nacional y al Gobierno Nacional para regular la evaluación de la prestación del
servicio público de educación quebrantan los Arts. 68, 125 y 150, Num. 23, de
la Constitución Política.
Consideraciones preliminares
Inhibición para proferir decisión de mérito respecto
del cargo formulado contra el Art. 83 de la Ley 115 de 1994. Procedencia del
examen de constitucionalidad en relación con los Arts. 80, 81 y 84 de la misma
ley por encontrarse totalmente vigentes.
3. De conformidad con lo previsto en los
Arts. 40 y 242 de la Constitución, cualquier ciudadano podrá instaurar las
acciones públicas de inconstitucionalidad previstas en el Art. 241 ibídem, e
intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los
procesos promovidos por otros, así como en aquellos para los cuales no existe
acción pública.
El Art. 2º del Decreto 2067 de 1991 consagra los
requisitos de las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad,
los cuales constituyen las condiciones mínimas para que la Corte Constitucional
pueda ejercer su función general de guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, entre ellos la expresión de las razones por las cuales se estiman
violados los textos constitucionales.
Esta corporación ha señalado en múltiples ocasiones
que las razones de la demanda deben ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes. En particular, en relación con el requisito de
certeza ha expresado:
“Adicionalmente, las razones que respaldan
los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda
recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[1] “y no
simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”[2] e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda[3].
Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la
confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa
técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto
normativo no se desprenden” [4].”
[5]
En la acusación se afirma que el Art. 83 de la Ley 115
de 1994 atribuye competencia de regulación al poder ejecutivo en relación con
la evaluación de los directivos docentes en las instituciones educativas
privadas, lo cual no guarda correspondencia con su texto, que es el siguiente:
“La evaluación de los
directivos docentes en las instituciones educativas privadas será coordinada
entre la Secretaría de Educación respectiva o el organismo que haga sus veces,
y la asociación de instituciones educativas privadas debidamente acreditada, a
que esté afiliado el establecimiento educativo.
“La evaluación será realizada
directamente por la Secretaría de Educación, en el caso de no estar afiliado el
establecimiento en el que se hallen prestando el servicio los docentes
directivos”.
Se observa que esta disposición no
consagra dicha competencia de regulación, o sea, el establecimiento de reglas,
normas o disposiciones jurídicas de carácter  general o abstracto,  y que, en
cambio, prevé que la Secretaría de Educación realice la evaluación, en
coordinación con la asociación de instituciones educativas privadas debidamente
acreditada, a que esté afiliado el establecimiento educativo, o en forma
exclusiva, en el caso de no estar afiliado el establecimiento.
Ello significa que el cargo no cumple el
mencionado requisito de certeza, por lo cual la Corte se declarará inhibida
para emitir decisión de fondo respecto del mismo, por ineptitud sustantiva de
la demanda.
4. Por otra parte, debe señalarse que el Art. 80 de la
Ley 115 de 1994 trata de la evaluación de la educación, en forma general,
incluyendo expresamente el desempeño profesional de  los docentes y los
directivos docentes; el Art. 81 de la misma ley, en cambio, trata de la
evaluación, mediante exámenes periódicos, únicamente de los educadores, y el
Art. 84 ibídem tiene por objeto la evaluación de las instituciones educativas,
comprendiendo explícitamente el personal docente.
El Decreto ley 1278 de 2002, por el cual se expidió el
Estatuto de Profesionalización Docente, aplicable a quienes se vinculen a
partir de la vigencia del mismo para desempeñar cargos docentes y directivos
docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria
y secundaria) o media, y a quienes sean asimilados de conformidad con lo
dispuesto en él (Arts. 2º y 65), prevé en el Capítulo IV, Arts. 26 a 36, las
pautas y criterios para la evaluación de aquellos, como lo examinó esta
corporación en la Sentencia C-734 de 2003[6],
en la cual concluyó al respecto:
“Se
establece entonces, del recuento normativo anterior que el legislador extraordinario
fijó los tipos, los criterios, los objetivos, los instrumentos, los
lineamientos y las consecuencias del proceso de evaluación de los educadores.
“Con lo que
las pautas generales del proceso de evaluación están consignadas en la Ley,
restándole al Presidente de la República, dictar la regulación destinada a la
aplicación concreta de dicho proceso de evaluación, en ejercicio de la potestad
reglamentaria que le reconoce la Constitución (art. 189-11 C.P.), por supuesto
dentro de su ámbito propio, en los términos de la ley reglamentada y conforme a
la Constitución.”
Lo anterior significa que aunque las normas acusadas
de la Ley 115 de 1994 no son aplicables a la evaluación de una parte de los
educadores que son regulados por el Decreto ley 1278 de 2002, las mismas
mantienen su vigencia en relación con la evaluación de los educadores que se
vincularon al servicio del Estado en los citados niveles con anterioridad a la
iniciación de la vigencia de aquel Decreto y no sean asimilados conforme al
mismo, quienes estaban sujetos y continúan sujetos a lo dispuesto en el Decreto
ley 2277 de 1979.[7]
Además, como se anotó, la evaluación prevista en las
normas acusadas se refiere no solamente a los docentes y directivos docentes
sino también a otros aspectos de la prestación del servicio público de
educación, es decir, tiene un ámbito de aplicación más amplio que el del citado
Decreto ley 1278 de 2002.
Por consiguiente, procede el análisis de
constitucionalidad en relación con los Arts. 80, 81 y 84 de la Ley 115 de
1994.
Ejercicio de la potestad reglamentaria
El Art. 67 de la Constitución establece que
corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de
la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus
fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos;
garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las
condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.
La potestad de regulación de la educación que el constituyente
asignó al Estado debe ser ejercida por el legislador, puesto que si bien existe
en aquel la tridivisión clásica de las ramas del poder público, conforme a lo
previsto en el Art. 113 superior, existe una primacía del Congreso de la
República frente a los poderes ejecutivo y judicial, por ser aquel el órgano
propio de la representación popular. En otras palabras, la voluntad de un
Estado   democrático debe ser expresada en primer lugar por el legislador.
En este orden de ideas, a la rama legislativa
corresponde dictar las leyes  (Arts. 114 y 150 C. Pol.), a la rama ejecutiva
ejecutarlas y a la rama judicial declarar con base en las mismas si existen o
no los derechos y obligaciones y quiénes son sus titulares.
Con fundamento en ello, la doctrina constitucional ha
entendido que el Congreso de la República es el titular de la llamada cláusula
general de competencia legislativa, lo que significa que en principio es el
órgano encargado de desarrollar la Constitución, salvo cuando ésta asigna
dicha  competencia en forma expresa a otro órgano estatal.
En vinculación estrecha con dicha cláusula existe la
figura de la reserva legal, que ha sido entendida como “una institución
jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al
obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió
que fueran desarrolladas en una ley. Es una institución que impone un límite
tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aquél, impidiendo que delegue
sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre
materias que, como se dijo, deben ser materia de ley.”[8]
Así mismo, el Art. 189 superior establece que
corresponde al Presidente de la República, como Jefe del Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa, “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la
expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida
ejecución de las leyes”.
En numerosas sentencias la Corte Constitucional se ha
referido al tema del ejercicio de la potestad reglamentaria de las leyes, en
las cuales ha expresado, entre otros puntos, que dicha potestad no es exclusiva
del Presidente de la República y puede ser ejercida también por otros
funcionarios del Estado a quienes la ley la atribuya en forma expresa y
determinada en relación con materias de orden técnico o especializado, dentro
del campo respectivo de competencia, pero su ejercicio estará siempre
subordinado a la potestad presidencial, por tener ésta un fundamento
constitucional.
A este respecto ha dicho:
“Toda facultad de regulación que tenga como
contenido expedir normas para la cumplida ejecución de las leyes, pertenece, en
principio, por atribución constitucional, al Presidente de la República, sin
necesidad de que la ley así lo determine en cada caso. Dentro del sistema de
fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la potestad reglamentaria tiene un
lugar propio. Por virtud de ella el Presidente de la República expide normas de
carácter general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida
aplicación. Tales normas revisten, además, una forma especial, y se expiden con
la firma del Presidente y el Ministro o Director de Departamento Administrativo
del ramo.
“(...)
“Lo anterior no obsta para que, de manera
general, se pueda afirmar la existencia de ciertas competencias de regulación
para órganos administrativos diferentes, y para el caso concreto, para los
Ministros del Despacho. Pero tales competencias para la expedición de normas
generales por los ministros sólo pueden ejercerse, frente a la potestad
reglamentaria del Presidente de la República, con criterio residual y
subordinado. Sobre este particular, el Consejo de Estado al referirse a las
competencias de regulación de la Superintendencia Nacional de Salud expresó
que:
“El Presidente de la República es,
ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello
no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación
jerárquica y normativa, las demás autoridades administrativas no puedan adoptar
medidas de carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones
superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de
autoridad administrativa, están investidas de las facultades o potestades
propias de la administración, dentro de las cuales está justamente la
reglamentaria. De allí que los actos administrativos generales pueden emanar de
cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su
cargo.”[9]
“Encuentra la Corte que, en este contexto, la
potestad reglamentaria no puede atribuirse por la ley a otros órganos
administrativos distintos del Presidente de la República. La atribución de tal
competencia la hace la Constitución a un órgano constitucional como es el
Presidente de la República y por tanto no puede ser variada por la ley.
Atribuirla parcialmente por la ley a un órgano distinto, implicaría disminuir y
limitar la competencia que, sin condicionamiento alguno, ha sido atribuida por
la Constitución.
“Ello, como
se ha señalado, no obsta para que otros órganos administrativos, en este caso
los Ministros del Despacho, expidan reglamentos, pero tales reglamentos, no
tienen, en el sistema de fuentes, la misma jerarquía de aquellos que expide el
Presidente de la República en ejercicio de la Potestad Reglamentaria, sino que
se encuentran subordinados a ellos. Así, por ejemplo, no podría un Ministro,
obrando dentro de su ámbito competencial, expedir un reglamento o una
regulación técnica que sea contraria a lo dispuesto en un Decreto Reglamentario
del Presidente de la República.
“(...)
“En los anteriores términos, no resulta
inconstitucional que una ley atribuya, de manera directa, a los Ministros del
Despacho, competencias para expedir normas de carácter general sobre las materias
en ella contenidas, cuando tales normas correspondan a regulaciones de carácter
técnico u operativo, dentro de la orbita competencial del respectivo
Ministerio, por cuanto, en ese caso, la competencia de regulación tiene el
carácter de residual y subordinada respecto de aquella que le corresponde al
Presidente de la Republica en ejercicio de la potestad reglamentaria”. [10]
Por otra parte, esta corporación ha
señalado que el ejercicio de la potestad reglamentaria requiere la existencia
previa de un contenido o una materia legal que pueda ser reglamentado, y que la
autoridad que expide la reglamentación  respete el mismo, así como también el
texto de las demás leyes y, con mayor razón, el de la Constitución.
La primera exigencia impide que por la
vía reglamentaria el Presidente de la República, u otro funcionario de la
Administración Pública si fuere el caso conforme a lo expuesto, ejerza
funciones propias del legislador, para lo cual sería menester que éste le
otorgara precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de
ley, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, en las
condiciones previstas en el Art. 150, Num. 10 de la Constitución. La segunda
exigencia es consecuencia de la estructura piramidal del ordenamiento jurídico
positivo y condición de validez de toda norma jurídica.
Sobre el primer tema la Corte ha manifestado:
“Cabe recordar, de otra parte, que la Corte
ha hecho énfasis igualmente en que si bien no puede exigirse al Legislador, sea
este ordinario o  extraordinario,  que regule en detalle las materias que de
acuerdo con su competencia le corresponda reglar - en razón de las
consideraciones de orden fáctico y  técnico a tomar en cuenta[11]-,
éste  no puede dejar de sentar unos parámetros generales que orienten la
actuación de la administración. (C-734/03)
“Ha dicho
en efecto la Corte que un elemento esencial para que se pueda ejercer la
facultad reglamentaria es la de la preexistencia de un contenido material
legislativo que sirva de base para el ejercicio de dicha potestad.
“Sobre el
particular ha señalado la Corporación lo siguiente:
“Es posible que la rama legislativa con la
utilización de un lenguaje amplio reconozca a la autoridad administrativa
competente un margen suficiente para el desarrollo específico de algunos de los
supuestos definidos en  la ley con el propósito de concretar la aplicación de
ciertos preceptos legales a circunstancias diversas y cambiantes. Eso es propio
de un Estado regulador. Sin embargo, en esos eventos la acción de la
administración y el cumplimiento de las políticas públicas que animan la ley y
las regulaciones administrativas que las materializan dependen de que las
disposiciones legales establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores
dentro de los cuales ha de actuar la administración de tal forma que se
preserven los principios básicos de un estado social y democrático de derecho.”
[12]” [13]
En otra ocasión señaló:
“Conforme a lo anterior, si un asunto no es
expresamente atribuido por la Constitución a una autoridad específica, como el
Gobierno, la rama judicial, los organismos de control, o las entidades
territoriales, entre otros órganos estatales, se entiende que, conforme a la
cláusula general de competencia, se trata de una materia que corresponde
desarrollar primariamente al Legislador.
Eso no
significa que la ley deba obligatoriamente agotar toda la materia, pues una
cosa es que determinada temática corresponda primariamente al Legislador, en
virtud de la cláusula general de competencia, y otra que se trate de un asunto
que tenga reserva legal, por mandato específico de la Carta. En el primer caso,
la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar
el tema y permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos. En
cambio, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces
corresponde exclusivamente al Legislador desarrollarla[14].
Además, esta Corte ha precisado que “la
extensión del campo para ejercer la potestad reglamentaria no la traza de
manera subjetiva y caprichosa el Presidente de la República, sino que la
determina el Congreso de la República al dictar la ley, pues a mayor precisión
y detalle se restringirá el ámbito propio del reglamento y, a mayor generalidad
y falta de éstos, aumentará la potestad reglamentaria”[15]. Sin
embargo, lo que no puede el Legislador es atribuir integralmente la
reglamentación de la materia al Gobierno, pues el Congreso se estaría
desprendiendo de una competencia que la Carta le ha atribuido. Por ello este
Tribunal ha señalado que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el
Gobierno exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica o
materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la
función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de
naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley. Y es que si el
Legislador no define esa materialidad legislativa, estaría delegando en el
Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento
sino de ley. El “requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria”,
ha dicho esta Corte, es “la existencia previa de un contenido o materia legal
por reglamentar”[16].
Por ello no puede admitirse que en este caso se trate del ejercicio de la
potestad reglamentaria.”[17]
Examen del cargo formulado
Inconstitucionalidad parcial de los
Arts. 80, 81 y 84 de la Ley 115 de 1994.
6. De acuerdo con la jurisprudencia de la
Corte, la educación adquiere en la Constitución una doble connotación jurídica.
El Artículo 67 de la Constitución Política define en efecto  la educación como
un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social: el
acceso al conocimiento, a la técnica, a la ciencia y a los demás bienes y
valores de la cultura[18].
Como derecho involucra tanto las
libertades de enseñanza y aprendizaje (Art. 27 C. Pol.), como el acceso y
permanencia gratuitos en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro
de los derechos educativos según la capacidad de pago (art. 67 inc. 4 C. Pol.).
En su doble dimensión derecho-deber la Constitución exige que se curse  como
mínimo un año de preescolar y nueve de educación básica,  entre los cinco (5) y
los quince (15) años de edad (art. 67 inc. 3 C. Pol.).
En su calidad de servicio público la
educación está sujeta al régimen constitucional de los servicios públicos en
general (art. 365 C. Pol.), lo mismo que al  régimen específico  de prestación
que fije la ley (art. 150, Num.23)
Por su significado social,  la educación
está sujeta a la inspección y vigilancia del Estado, con el fin de velar por su
calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral,
intelectual y física de los educandos, garantizar el adecuado cubrimiento del
servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y
permanencia en el sistema educativo (art. 67 inc. 5 C. Pol.).
Así mismo, la Carta exige que la enseñanza esté a
cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica, e impone a la ley
la garantía de la profesionalización y dignificación de la actividad docente.
(art. 68 inc. 3 C. Pol.) .
7. Conforme a
los mandatos constitucionales, corresponde a la ley garantizar la profesionalización
y dignificación de la  actividad docente (Art. 68 C.Pol.);  exigir en general
títulos de idoneidad para ejercer las profesiones (Art. 26 C. Pol.), y regular
la prestación de los servicios públicos (Arts. 150, Num. 23, y 365 C.Pol.) para
asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional. Ello significa que en esta materia existe reserva de ley, es decir,
ella debe ser regulada exclusivamente por el legislador, ordinario o
extraordinario.
Dicha materia
comprende lógicamente la evaluación de la prestación del servicio de educación
en general y, en particular, la evaluación de quienes lo prestan. Como
consecuencia, es imperativo que la ley establezca al menos los criterios,
parámetros o bases para que el Presidente de la República, en ejercicio de la
atribución prevista en el Art. 189, Num. 11, de la Constitución, u otra
autoridad administrativa, si fuere el caso, conforme a los lineamientos
jurisprudenciales de esta corporación, expida la reglamentación correspondiente
con miras a su ejecución o cumplimiento. En caso contrario, la ley vulneraría
las citadas disposiciones constitucionales y, también, lo dispuesto en el Art.
150, Num. 10, ibídem, que establece las condiciones para el otorgamiento de
facultades extraordinarias al Presidente de la República por parte del órgano
legislativo.
8. El Art. 80 de la Ley 115 de 1994 demandado trata de
la evaluación de la educación y dispone que el Ministerio de Educación Nacional
establecerá un Sistema Nacional de Evaluación de la Educación que opere en
coordinación con el Servicio Nacional de Pruebas del Instituto Colombiano para
el Fomento de la Educación Superior, ICFES, y con las entidades territoriales,
sistema que diseñará y aplicará criterios y procedimientos para evaluar la calidad
de la enseñanza que se imparte, el desempeño profesional del docente y de los
docentes directivos, los logros de los alumnos, la eficacia de los métodos
pedagógicos, de los textos y materiales empleados, la organización
administrativa y física de las instituciones educativas y la eficiencia de la
prestación del servicio.
Señala que las instituciones que presenten resultados
deficientes deben recibir apoyo para mejorar los procesos y la prestación del
servicio. Aquéllas cuyas deficiencias se deriven de factores internos que
impliquen negligencias o responsabilidad darán lugar a sanciones por parte de
la autoridad administrativa competente.
Así mismo prescribe que el Gobierno Nacional
reglamentará todo lo relacionado con dicho artículo.
El Art. 81 demandado de esa ley consagra que además de
la evaluación anual de carácter institucional a que se refiere el artículo 84
de la misma, los educadores presentarán un examen de idoneidad académica en el
área de su especialidad docente y de actualización pedagógica y profesional,
cada seis (6) años según la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
Agrega que el educador que no obtenga el puntaje
requerido en el examen, tendrá la oportunidad de presentar un nuevo examen. Si
presentado este segundo examen en el tiempo máximo de un año no obtiene el
puntaje exigido, el educador incurrirá en causal de ineficiencia profesional y
será sancionado de conformidad con el estatuto docente.
El también demandado Art. 84 de la ley citada se
refiere a la evaluación institucional y establece que en todas las
instituciones educativas se llevará a cabo al finalizar cada año lectivo una
evaluación de todo el personal docente y administrativo, de sus recursos
pedagógicos y de su infraestructura física para propiciar el mejoramiento de la
calidad educativa que se imparte. Dicha evaluación será realizada por el
Consejo Directivo de la institución, siguiendo criterios y objetivos
preestablecidos por el Ministerio de Educación Nacional.
Igualmente estatuye que las instituciones educativas
cuya evaluación esté en el rango de excelencia, serán objeto de estímulos
especiales por parte de la Nación y las que obtengan resultados negativos,
deberán formular un plan remedial, asesorado y supervisado por la Secretaría de
Educación, o el organismo que haga sus veces, con prioridad en la asignación de
recursos financieros del municipio para su ejecución, si fuere el caso.
Del examen de
estas disposiciones legales se deduce que ellas prevén un Sistema Nacional de
Evaluación de la Educación, lo cual está comprendido dentro de la competencia
atribuida por la Constitución al legislador en dicha materia.
Sin embargo,
ellas atribuyen al Ministerio de Educación Nacional y al Gobierno Nacional la
función de regular aspectos de dicho sistema, sin señalar los criterios, los
parámetros o las bases para expedir la regulación, de modo que al ejercer
aquellas autoridades administrativas dicha atribución sustituyen al legislador
en una materia que la Constitución reserva expresamente a éste y desbordan así
el ámbito de la potestad reglamentaria,  que está limitada a la precisión y
especificación de los elementos necesarios para la adecuada y efectiva
aplicación de la ley. Por otra parte, no existe un otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente de la República por parte del Congreso de la
República conforme a las normas superiores para expedir normas con fuerza de
ley sobre la misma materia.
La Corte
destaca que, por existir reserva de ley en esta materia, como se indicó en
estas consideraciones, el legislador, en ejercicio de su competencia
constitucional, debe señalar al menos los criterios, los parámetros y las bases
de la regulación, en una norma de la jerarquía de Ley previa o anterior a la
que se juzga, con base en los cuales  el Presidente de la República puede
ejercer la potestad reglamentaria establecida en el Art. 189, Num. 11, de la
Constitución, respetando tanto el contenido de la ley reglamentada como el de
las demás leyes.
En
consecuencia la potestad reglamentaria queda sometida a esta ley como a otra
Leyes, ya que el poder reglamentario debe respetar tanto la Ley reglamentada
como cualquier otra Ley o norma de superior jerarquía, ya que la potestad
reglamentaria es un poder normativo sometido a la Constitución y a las Leyes.
El poder reglamentario es un poder para desarrollar la Ley, no para reemplazar
al Legislador.  El poder reglamentario del Gobierno se conserva dentro de estos
límites.
Con base en lo anterior, por ser contrarias a lo
preceptuado en los Arts. 26, 67, 68, 150, Num. 23, y 365 de la Constitución, la
Corte declarará inexequibles las expresiones “el Ministerio de Educación
Nacional” y “el Gobierno Nacional reglamentará todo lo relacionado con
este artículo” contenidas en el Art. 80; la expresión “según la
reglamentación que expida el Gobierno Nacional” contenida en el Art. 81, y
la expresión “por el Ministerio de Educación Nacional” contenida en el
Art. 84, todos ellos de la Ley 115 de 1994.
En lo demás, declarará exequibles, por el
cargo examinado, los Arts. 80, 81 y 84 de la Ley 115 de 1994.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R
E S U E L V E:
Primero.- DECLARARSE INHIBIDA para proferir decisión de mérito respecto
del cargo formulado contra el Art. 83 de la Ley 115 de 1994, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
Segundo.- DECLARAR INEXEQUIBLES las expresiones “el Ministerio de
Educación Nacional” y “el Gobierno Nacional reglamentará todo lo
relacionado con este artículo” contenidas en el Art. 80; la expresión “según
la reglamentación que expida el Gobierno Nacional” contenida en el Art. 81,
y la expresión “por el Ministerio de Educación Nacional” contenida en el
Art. 84, todos ellos de la Ley 115 de 1994.
En lo demás, DECLARAR EXEQUIBLES, por el cargo
examinado, los Arts. 80, 81 y 84 de la Ley 115 de 1994.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Así, por ejemplo en la
Sentencia C-362 de 2001; M.P. Alvaro Tafur Gálvis, la Corte también se inhibió
de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del
Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por
el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse
que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son
realmente contra ella”.
[2] Sentencia C-504 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández
Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada
contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide
el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General
de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a
una disposición no consagrada por el legislador.
[3]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.  La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito
respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse
ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que
se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo
sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P.
Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[4] En este mismo sentido pueden consultarse, además de
las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa),
C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001 (M.P. Alvaro
Tafur Gálvis), entre otras.
[5]
Sentencia C- 1052 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6]
M. P. Alvaro Tafur Gálvis. Salvamento de Voto de Jaime Araújo Rentería.
[7]El Art. 1º del Decreto 1278 de 2002
dispone que “El presente decreto tiene por objeto establecer el Estatuto de
Profesionalización Docente que regulará las relaciones del Estado con los
educadores a su servicio, garantizando que la docencia sea ejercida por
educadores idóneos, partiendo del reconocimiento de su formación, experiencia,
desempeño y competencias como los atributos esenciales que orientan todo lo
referente al ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servidor docente y
buscando con ello una educación con calidad y un desarrollo y crecimiento
profesional de los docentes”.
De
conformidad con lo dispuesto en el Art. 2º del mismo Decreto, “las normas de este estatuto se aplicarán a quienes se
vinculen a partir de la vigencia del presente decreto para desempeñar cargos
docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de
preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, y a quienes sean asimilados
de conformidad con lo dispuesto en esta misma norma”.
Por su parte, el Art. 1º del Decreto ley 2277 de 1979 establece: “El
presente Decreto establece el régimen especial para regular las condiciones de
ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que
desempeñan la profesión docente en los distintos niveles y modalidades que
integran el sistema Educativo nacional, excepto el nivel superior que se regirá
por normas especiales”.
[8]
Sentencia C-570 de 1997, M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[9]              Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Juan Alberto
Polo Figueroa. Bogotá D.C., 24 de agosto de 2000. Radicación número 6096.
[10]
Sentencia C-805 de 2001. M. P. Rodrigo Escobar Gil. Aclaración de voto de
Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Araújo Rentería.
[11] Al respecto la Corte ha señalado que :  “De acuerdo
con los postulados de la doctrina clásica del derecho administrativo, la
ejecución de los mandatos legales es la esencia de la función Administrativa
del Estado. En este contexto, mientras el ejercicio de la función legislativa
-que en primer lugar se le asigna al Congreso (Art. 150 C.P.) y, en
circunstancias excepcionales, al Ejecutivo (Arts. 150-10, 212 C.P.)- va
encaminado al establecimiento de normas obligatorias de carácter general,
impersonal y abstracto, el de la función administrativa tiene por tarea la
ejecución de esas medidas en el plano de lo particular y concreto.
“Es
la prioridad, pues, de la función administrativa, resolver en el terreno
práctico los cometidos fijados por las reglas del legislador, pues dada la
generalidad de estas últimas es poco probable que su implementación pueda
lograrse por sí misma.” (Sentencia C-917 de 2002)
[12]
Corte Constitucional, Sentencia C-265 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa. En esta ocasión la Corte declaró  INEXEQUIBLE el
inciso tercero del artículo 64 de la Ley 675 de 2001. Consideró que “condicionar
la posibilidad del cerramiento a una autorización administrativa, sin señalar
criterios que impidan dicha apropiación y exclusión, resulta insuficiente para
proteger los bienes constitucionalmente garantizados”.
[13]
Sentencia C-734 de 2003, M. P. Alvaro Tafur Gálvis, Salvamento de Voto de Jaime
Araújo Rentería.
[14]
Sentencia C-570 de 1997, consideración VI.4.2. Ver también, entre otras, la
sentencia C-1191 de 2001. Fundamento 39.
[15]
Sentencia C-508 de 2002. Fundamento  4.6.
[16]
Sentencia C-290 de 1997, Consideración Quinta.
[17]
Sentencia C-530 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett. Salvamento
Parcial de Voto de Jaime Araújo Rentería.
[18]  Sentencia C-008/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis