T-249-15
Sentencia T-249/15
LEGITIMACION
POR ACTIVA DE PERSONERO MUNICIPAL PARA INTERPONER ACCION DE TUTELA-Caso en
que personero municipal interpone tutela en nombre de comunidad para solicitar
que se nombre un médico y una enfermera permanente en centro de salud
LEGITIMACION
POR ACTIVA DE PERSONERO MUNICIPAL PARA INTERPONER ACCION DE TUTELA
En reiterada
jurisprudencia esta Corte ha sostenido que los personeros municipales están
legitimados para interponer las acciones de tutela, en cumplimiento de sus
deberes constitucionales y legales. Son los personeros municipales, en virtud
de lo establecido en el artículo 178 de la Ley 136 de 1994 a quienes les
corresponde defender los intereses de la sociedad y, específicamente,
interponer por delegación del Defensor del Pueblo las acciones de tutela
en nombre de cualquier persona que lo solicite o se encuentre en situación de
indefensión.
DERECHO A
LA SALUD COMO DERECHO FUNDAMENTAL AUTONOMO-Evolución
jurisprudencial
LEY
ESTATUTARIA 1751 DE 2015-Ley Estatutaria por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud
Esta
Ley Estatutaria contiene importantes avances. Se reconoce expresamente lo que
ya esta Corte había determinado jurisprudencialmente: que el derecho a la salud
es un derecho fundamental, autónomo e irrenunciable. Determina además varias
obligaciones para el Estado, un conjunto de derechos y deberes de las personas,
en especial de los sujetos de especial protección, los mecanismos de protección
del derecho y disposiciones sobre personal de salud y salud pública. Determina
la existencia de cuatro elementos constitutivos del derecho a la
salud: disponibilidad, aceptabilidad, accesibilidad y, calidad e idoneidad
profesional. La ley contiene además un conjunto de principios, entre ellos, y
por ser pertinentes para este caso, cabe resaltar los de universalidad,
equidad, continuidad, oportunidad, sostenibilidad y eficiencia sobre los cuales
existe abundante jurisprudencia.
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA SALUD-Orden a Empresa Social del Estado nombrar personal médico necesario y
suficiente que permita la atención permanente de habitantes de municipio
Referencia: expediente T-4662035
Acción de tutela presentada
por Segundo Excelino Pineda Supelano contra Red Salud Casanare ESE.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., treinta (30) de abril de dos mil quince (2015)
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa,
Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales, y previo el cumplimiento de los requisitos y
trámites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el
proceso de revisión de la sentencia proferida, en única
instancia, por el Juzgado Único Laboral del Circuito de Yopal, el veinticuatro
(24) de julio de dos mil catorce (2014), en el trámite de la acción de tutela
instaurada por Segundo Excelino Pineda Supelano en su calidad de Personero Municipal
de La Salina (Casanare), en contra de Red Salud Casanare ESE.
Este
expediente fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección Número Diez,
mediante auto proferido el seis (6) de octubre de dos mil catorce (2014).
I.
ANTECEDENTES
El señor
Segundo Excelino Pineda Supelano, en su calidad de Personero Municipal de La
Salina (Casanare), presentó acción de tutela contra la Red Salud Casanare ESE, con
el fin de que se amparen los derechos fundamentales a la vida, la salud, la
igualdad y el saneamiento
ambiental de la comunidad de La Salina, que estima vulnerados ante la negativa
de la accionada de nombrar un médico y una enfermera jefe de carácter
permanente en el centro de salud del municipio. Los hechos alegados por la accionante son los siguientes:
1.
Hechos de la demanda
1.1. El
municipio de La Salina se encuentra ubicado, según lo relata el actor, a ocho
(8) horas de distancia de la capital del departamento, Yopal. Las vías son de
difícil acceso, algunas de ellas destapadas y en zonas de derrumbe[1].
Manifiesta que dado que se trata de un municipio apartado “se encuentra en
un estado de abandono y olvido Institucional por parte del Estado”.
1.2. Señala
el accionante que la Empresa Social del Estado Red Salud, encargada de la
prestación del servicio de salud en ese municipio, se ha negado insistentemente
a contratar un médico de planta para la población de La Salina. Asegura que en
los años 2011 y 2012 no se contó con el servicio de médico, que en 2013 si se
vinculó un médico durante todo el año, pero nuevamente en el 2014 no se cuenta
con servicio médico. Agrega que incluso, desde el mes de mayo de 2014, la Red
Salud decidió suspender también el servicio de enfermera jefe quien se hacía
cargo de las urgencias, siguiendo instrucciones telefónicamente.
1.3. De
acuerdo con el relato del tutelante, “hace algunos años”[2]
la Gobernación del Casanare adquirió una ambulancia dotada para uso del
municipio y se la entregó en comodato a Red Salud ESE; no obstante, esta última
ha dispuesto del vehículo como si fuera propio, dejándolo solo ocasionalmente al
municipio de la Salina. El actor considera esto de mucha gravedad toda vez que,
dadas las condiciones geográficas del municipio, es muy difícil trasladar a los
enfermos hasta Yopal, y casi imposible conseguir otra ambulancia.
1.4.
Expone el accionante que el día veintidós (22) de junio de dos mil catorce
(2014), la señora Carmen Rosa Naranjo, habitante del área rural de La Salina,
fue víctima de un derrame cerebral y por ello fue trasladada al centro del
Salud del municipio. Una vez allí tuvo que esperar hasta que llegara la
ambulancia que se encontraba en el municipio de Sácama sin poder recibir
atención, dado que en el centro de salud no hay ni enfermera ni médico. Debido
a esta espera, al llegar al hospital de Yopal, la señora Naranjo falleció.[3]
1.5.
Indica que el dos (2) de junio de dos mil catorce (2014) una comisión
conformada por el alcalde municipal, el personero, los concejales del
municipio, el psicólogo de la comisaría de familia y el rector del colegio se
desplazaron a Yopal con el fin de tener una conversación con la gerente de Red
Salud, la señora Claudia Alvarado y de esta manera plantearle las
preocupaciones respecto de la falta de médico y enfermera en el municipio de La
Salina. Sin embargo, agrega el actor, la gerente les manifestó que “lo que
ocurría con este municipio era que era muy pequeño y casi no les facturaba por
lo cual no les representaba un buen NEGOCIO y que prácticamente se
estaban subsidiando con o que recogían de Paz de Ariporo y Sácama, motivo por
el cual era difícil pagarle a un médico en este municipio y que la solución era
que la médico del municipio de Sácama y la enfermera jefe de ese mismo
municipio asistiera dos veces a la semana y miraran a ver si había algún
enfermo y atendieran lo que se presentara porque el contratar un médico de
siento les representaba PERDIDAS”[4]
(énfasis propio del texto).
1.6. Concluye
que actualmente hay atención dos veces a la semana cuando la médica de Sácama
hace consultas, las cuales están sujetas al cambio constante de agenda.
Considera que esta fórmula es insuficiente, pues la atención en salud debe ser
permanente de acuerdo a las necesidades de una población que presenta a la
fecha problemas graves de atención en salud y de desplazamiento hacia otros
municipios en los que los ciudadanos puedan acceder a un mejor servicio, pero
por sus condiciones de salud requieran de un traslado en ambulancia.[5]
2.
Respuesta de la entidad demandada
A través
de apoderado, Red Salud Casanare ESE, respondió la tutela solicitando que las pretensiones
del actor sean denegadas por improcedentes por no existir vulneración alguna de
los derechos invocados por el actor.
Manifiesta
el apoderado que Red Salud ESE ha llevado a cabo todas las gestiones necesarias
para conseguir profesionales en medicina que estén dispuestos a vincularse a la
ESE para prestar el servicio de salud en las diferentes IPS del departamento.
Ha elevado solicitudes ante la Secretaria Departamental de Salud, el Ministerio
de Salud, la Superintendencia de Salud y universidades a nivel nacional con el
fin de encontrar médicos que presten su servicio social obligatorio.
Afirma
que en el municipio se prestó el servicio correspondiente en los periodos
comprendidos entre febrero a septiembre 2011; marzo a mayo de 2012 y diciembre
de 2012 a diciembre de 2013. Desde diciembre de 2013 se ha prestado el servicio
sólo tres (3) días a la semana, decisión que se tomó teniendo en cuenta “la
capacidad asistencial, es decir, que se debe tener en cuenta la frecuencia de
uso, número de afiliados, oferta requerida del profesional, facto de horas
profesional, consulta por hora, consulta al mes por profesional, horas médico
requerida al día, consulta mes requeridas según población y consulta día
requeridas según población”[6].
Respecto
de la afirmación hecha por el actor sobre el uso de la ambulancia asignada al
municipio, aclara Red Salud que “el municipio de La Salina cuenta con una
ambulancia que presta el servicio 24 horas para la población enferma de esa
municipalidad, otra cosa muy diferente es que de acuerdo a los llamados que
hace parte de la comunidad para el servicio de ambulancia, las urgencias que se
presentan en las veredas o municipios aledaños y las remisiones a los pacientes
que ameritan traslado urgente a centros de salud u hospitales de mayor nivel,
por los motivos antes expuestos y de acuerdo a la necesidad que presenta la
comunidad, por tal razón, es necesario el apoyo que deben prestar las
ambulancias de municipios cercanos, es por esto que la (sic) accionante dice
que ocasionalmente se presta el servicio de ambulancia en el municipio de La
Salina”[7].
Respecto
del fallecimiento de la señora Carmen Rosa Naranjo, manifiesta que fue atendida
oportunamente por la médica de Sácama pero que debido a la gravedad de su
estado de salud, falleció.
Por
último, aclara que la entidad ha llevado a cabo todas las acciones que ha
considerado pertinentes para dar solución al problema de la falta de
profesionales de la salud en el municipio, “pese a los problemas financieros
que dificultan la continuidad de los 812 afiliados al régimen subsidiados (sic)
en el municipio de La Salina. Es de manifestar que a pesar de la dificultad
financiera que presenta Red Salud, la entidad ha hecho todo lo posible para que
la prestación del servicio sea continua y con la mayor calidad posible, pero
también es de manifestar que la prestación del servicio de salud no solo recae
en la entidad sino que esta problemática debe coordinarse con los entes
territoriales y del nivel central según lo establece la ley 1122 de 2007 y
demás normatividad en el asunto”[8].
3.
Sentencia de única instancia.
En
providencia del veinticuatro (24) de julio de dos mil catorce (2014), el
Juzgado Único Laboral del Circuito de Yopal, declaró improcedente la acción de
tutela, al considerar que no existe prueba de vulneración alguna de los
derechos invocados por el actor y que “no se allegó copia de su historia
clínica para determinar que intentó hacer uso del sistema y que sin existir
justificación alguna le fue negado el servicio, es más, no se sabe si el
accionante pertenece al rango de las personas más desprotegidas que carecen de
los recursos mínimos para costear su atención, población a la que va dirigido
el servicio que presta la ESE RED SALUD, aunque entendería este juzgador que al
ser un empelado público debe pertenecer a un régimen contributivo del sistema
de seguridad social en salud”[9]
(mayúsculas propias del texto). Se agrega en el fallo que “al no demostrarse
vulneración directa al accionante de los derechos fundamentales que señala como
trasgredidos, y por formular el actor la presente acción de manera general e
impersonal, se declarará la improcedencia de la misma”.
4.
Actuaciones en sede de revisión
Mediante
auto del veintisiete (27) de febrero de dos mil quince (2015) se vinculó al
trámite de esta acción a la Gobernación del Casanare y al Ministerio de Salud y
Protección Social. Se les confirió un término de cinco (5) días para que se
pronunciaran sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela.
4.1.
Respuesta de la Gobernación del Casanare
El
diecisiete (17) de marzo de dos mil quince (2015), el apoderado del
Departamento del Casanare[10] presenta
escrito de respuesta a las pretensiones de la acción de tutela en los
siguientes términos:
La Red
Salud Casanare ESE es la entidad competente para el nombramiento o vinculación
del personal médico y administrativo en los municipios en los cuales hace
presencia. Esta ha sido la entidad contratada por la Gobernación del Casanare
para prestar los servicios de salud de Primer Nivel para población cubierta con
subsidio a la oferta y población no afiliada al régimen subsidiado víctimas de
la violencia, en los 16 municipios del Departamento. También tiene a su cargo
el servicio de salud de los afiliados y beneficiados del régimen contributivo
cuando así sea pactado con las correspondientes EPS.
De acuerdo
con el interviniente, existe una situación generalizada en la región de
carencia de médicos causada, según su criterio “no porque sea omisión al
deber o desinterés de las Directivas de Red Salud sino porque no se cuenta con
profesionales médicos que se quieran residenciar en esta localidad a prestar
sus servicios como tampoco egresados que quieran hacer allí su año rural no
contando ya con la obligatoriedad por la modalidad de sorteos que aplica el
Ministerio de Salud, la misma distancia y otros factores externos como el orden
público que constituyen fuerza mayor para la Entidad responsable de vincular el
personal”. Agrega que Red Salud realizó las gestiones que estuvieron a su
alcance para conseguir llenar las vacantes de personal médico sin obtener resultado
alguno. Culpa de esta situación al Ministerio de Salud y específicamente a la
nueva forma de proveer las plazas de médicos de servicio social obligatorio.
Concluye
que la falta de personal médico es “un caso ajeno y de fuerza mayor” y que por
lo tanto Red Salud como el Departamento del Casanare no han sido responsables
de vulneración a derecho fundamental alguno.
4.2.
Respuesta del Ministerio de Salud y Protección Social
Mediante
oficio del once (11) de marzo de dos mil quince (2015) el Director Jurídico del
Ministerio de Salud y Protección Social[11]
dio respuesta en los siguientes términos a la presente acción de tutela:
En primer
lugar manifiesta que Red Salud Casanare es una Empresa Social del Estado (ESE),
descentralizada, del orden departamental, de naturaleza pública, con personería
jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y cuya función, de
acuerdo al artículo 194 de la Ley 100 de 1993[12],
es la prestación de servicios de salud como parte integrante del Sistema de
Seguridad Social en Salud. Afirma que toda ESE debe estar inscrita y habilitada
en el Registro Especial de Prestadores de Salud REPS y debe cumplir con el Sistema
Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud contenido en el
Decreto 1011 de 2006.
Agrega
que la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo. 2010-2014” en el artículo 156 establece que el Ministerio de
Salud y Protección Social tendrá a su cargo la aprobación de los Programas
Territoriales de Reorganización, Rediseño y Modernización de Redes de ESE, en
el caso del Departamento del Casanare, el Ministerio viabilizó dicho programa
el seis (6) de marzo de dos mil catorce (2014) y en él se organizó la
prestación del servicio en tres (3) zonas. La Salina fue incluida en la Zona
Norte junto con otros cuatro municipios (Hato Corozal, Sácama, Pore y Paz de
Ariporo).
La Salina,
según el mencionado programa, oferta un servicio denominado de baja complejidad
Tipo B, es decir “Servicios básicos ambulatorios de medicina general,
consulta externa, equipo móvil extramural, salud oral, y las actividades de
promoción y prevención, así como el desarrollo de actividades del Plan de Salud
Pública –Acciones Colectivas, urgencias de medicina general con disponibilidad
24 horas, dispone de servicios de atención de partos, monitoreo fetal,
electrocardiografía, sala de procedimientos, transporte de pacientes con
ambulancia tipo TAB (transporte asistencial básico), comunicaciones, teléfono,
fax y correo electrónico”[13]. Red
Salud ESE inscribió en el REPS el Centro de Salud de La Salina con un total de
26 servicios habilitados como de baja complejidad[14]. Adicionalmente, manifiesta el
interviniente que, de acuerdo a lo establecido en la Resolución 2003 de 2014,
en la cual se establecen los estándares y criterios que deben cumplir los
prestadores, frente al talento humano se establece que “Cuenta con: Estancia
continua del talento humano en un servicio, durante el tiempo que se oferte y
se preste el servicio”[15]. De lo
anterior concluye que, de acuerdo a los criterios definidos, el Centro de Salud
de La Salina debe contar con el talento humano necesario para cada uno de los servicios
que se han declarado.
En
segundo lugar, al referirse a los hechos, el interviniente manifiesta que la
ausencia de personal médico es responsabilidad de Red Salud Casanare ESE y que
el Ministerio de Salud y Protección Social no tiene injerencia alguna sobre
esta situación. Agrega que Red Salud “tiene habilitados en la sede de La
Salina varios servicios de salud, lo que le implica contar con el
correspondiente recurso humano; en caso de no poderlo tener debe realizar la
correspondiente novedad de cierre del servicio ante la Dirección Territorial de
Salud de Casanare”. De acuerdo con la respuesta del Ministerio, es a la
Dirección Territorial de Salud del Casanare a quien le corresponde verificar
los estándares de habilitación y tomar las medidas necesarias para garantizar
la prestación de los servicios de salud conforme a lo establecido en el
artículo 14 de la Resolución 2003 de 2014[16]
y en el artículo 43 de la Ley 715 de 2001.
Por
último, el Ministerio de Salud considera que no ha vulnerado los derechos
fundamentales invocados por no ser la entidad competente para dar solución a la
situación planteada, la cual es responsabilidad de Red Salud Casanare ESE y de
la Gobernación del Casanare a través de la Dirección Territorial de Salud.
II.
CONSIDERACIONES
Competencia
1. Esta
Sala de Revisión es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro
del proceso de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos
86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, y en concordancia con los artículos
33 y 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
Planteamiento
del caso y problema jurídico
2. La
Sala encuentra acreditado que el demandante es actualmente el Personero del
municipio de La Salina. De acuerdo con lo planteado por el actor, en este
municipio no existe atención médica permanente ante la ausencia de personal
médico y de enfermería y que incluso en algunos años no se ha contado con un
médico que pueda atender las necesidades de salud de la población. Refiere que
se han realizado varias solicitudes a Red Salud ESE, entidad encargada de
prestar el servicio en dicho municipio, sin que hasta la fecha se haya dado
solución definitiva a un requerimiento necesario. Señala que la ESE ha
argumentado, frente a los requerimientos que se trata de un municipio pequeño,
que casi no factura, que prácticamente está subsidiado, y por ello no se tiene
los recursos para nombrar personal fijo. Actualmente el servicio de salud se
presta un par de días a la semana a través de la médica del vecino municipio de
Sácama, lo que el actor considera insuficiente teniendo en cuenta que se trata
de un municipio de difícil acceso y cuya población reclama atención continua e
integral en salud.
3. De
acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala resolver los siguientes
problemas jurídicos: ¿se vulneran los derechos fundamentales a la vida, la
salud, la igualdad de los habitantes de un municipio (La Salina) cuando las
entidades prestadoras del servicio de salud argumentan que no cuentan con un médico
en forma permanente para prestar el servicio debido (i) a que el municipio es
muy pequeño y prácticamente está subsidiado, por lo tanto, no se tienen los
recursos para atender la población a través de un médico permanente, y además,
(ii) no se encuentran médicos que quieran radicarse en el correspondiente
municipio?
4.  Para efectos de resolver el problema jurídico
planteado, la Sala deberá abordar los siguientes temas: (i) la legitimidad para actuar en la causa del personero
municipal, en tanto se declaró la tutela improcedente por considerar, entre
otras cosas, que el personero no estaba legitimado para actuar; (ii) alcances
del derecho a la Salud para la comunidad, en particular los elementos de
disponibilidad, oportunidad y continuidad; (iii) finalmente, se
analizará el caso concreto.
Legitimación
en la causa por activa del personero municipal para reclamar la protección de
los derechos fundamentales de su comunidad.
5. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución
Política, la acción de tutela puede ser instaurada por la persona directamente
afectada o por quien actúe en su nombre.[17]  El artículo
10 del Decreto 2591 de 1991,[18]
establece que la acción podrá ser ejercida: “por cualquiera persona
vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por
sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no
esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia
ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el
Defensor del Pueblo y los personeros municipales.”
6. En ese orden de ideas, las circunstancias previstas
para la interposición indirecta de la tutela en defensa de los derechos de
terceros, corresponden a las figuras de la representación legal, el
apoderamiento judicial, el agenciamiento oficioso y su ejercicio por parte de
los Personeros o Defensores del Pueblo. En reiterada jurisprudencia esta Corte
ha sostenido que los personeros municipales están legitimados para interponer
las acciones de tutela, en cumplimiento de sus deberes constitucionales y
legales.
7. En la sentencia T-234 de 1993[19]
la Corte advirtió que “el Defensor del Pueblo en cumplimiento de sus
funciones constitucionales y legales y en especial de las contenidas en el art.
282 de la Constitución Política, delegó en los personeros municipales en todo
el país la facultad para interponer acción de tutela en nombre de cualquier
persona que se lo solicite o se encuentre en situación de indefensión
(Resolución 001 del 2 de abril de 1992).”
En sentencia T-331 de 1997[20], se determinó que “para que el Defensor del Pueblo o el
Personero Municipal actúen no necesitan estar personalmente interesados en el
caso, ni tampoco exhibir un poder conferido por la persona afectada. Su función
no es la de representar intereses particulares en virtud de mandato judicial
-como el que se confiere a un abogado litigante- sino la de buscar, a nombre de
la sociedad, la protección efectiva de los derechos fundamentales de las personas
residentes en Colombia”. Posteriormente
en sentencia T-662 de 1999[21]
se señaló que“[t]al como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional,
el Defensor del Pueblo y los personeros municipales, en virtud de sus funciones
constitucionales y legales que efectivamente les han sido conferidas, están
legitimados para presentar acciones de tutela de conformidad con su misión de
guarda y promoción de los derechos fundamentales de quienes residen en
Colombia. Por consiguiente, si se percatan de la amenaza o violación de los
derechos fundamentales de un individuo, pueden ejercer la acción de tutela en
nombre de cualquier persona que se los solicite, o cuando ésta se encuentre en
estado de subordinación o indefensión”.
8. De la misma manera, en sentencia T-150A de 2010[22] la Corte indicó que “[l]os personeros municipales, en virtud de sus
funciones constitucionales y legales de guarda y promoción de los derechos
humanos[23],
así como en desarrollo de la normatividad expedida por la Defensoría del Pueblo[24],
están también legitimados para presentar acciones de tutela. (…) Esta actividad
deviene del principio de solidaridad sobre el cual se encuentra fundado el
Estado colombiano (art. 1° Carta), implicando para las autoridades de todos los
niveles y características, así como para todos los miembros de la sociedad una
serie de deberes, entre ellos auxiliar a las personas que se encuentran en
condiciones de indefensión o inferioridad. (…) De allí que la actividad
judicial que demanden los personeros municipales es legítima, más plausible aún
en este caso, de requerimiento de tutela a favor de derechos de los niños, como
facultad propia y no a guisa de eventualidad o discrecionalidad, sino como un
imperativo que emana de la Constitución Política[25]”.
9. También ha
avalado esta Corte la actuación de los Personeros Municipales cuando su
actuación pretende no solo la protección de los derechos fundamentales de un
individuo sino de un grupo de personas en situación de vulnerabilidad. Así por
ejemplo, en casos como los decididos en sentencias T-1102 de 2000[26] y T-029 de
2002[27],
las Salas de Revisión avalaron la legitimación de los personeros municipales
para instaurar la acción de tutela en representación de los estudiantes
afectados con la falta de nombramiento de docentes en la institución a la que
habitualmente asistían.
10. En conclusión, contrario a lo sostenido por el
Juzgado Único Laboral del
Circuito de Yopal, para esta
Sala el señor Segundo Excelino Pineda Supelano, en su calidad de Personero del
municipio de La Salina, Casanare, se encuentra legitimado para interponer la
acción de tutela en representación de esta población, dado que (i) los
artículos 1,[28]
10[29]
y 49[30]
del Decreto 2591 de 1991 contemplan expresamente esta facultad guardando
armonía directa con lo preceptuado en el artículo 86 superior. Son los
personeros municipales, en virtud de lo establecido en el artículo 178 de la
Ley 136 de 1994[31]
a quienes les corresponde defender los intereses de la sociedad y,
específicamente, interponer por delegación del
Defensor del Pueblo las acciones de tutela en nombre de cualquier persona que
lo solicite o se encuentre en situación de indefensión.
Adicionalmente, (ii) se trata de un municipio cuya población
puede ser considerada vulnerable por las siguientes razones: (a) se encuentra
alejada de otros centros urbanos en los cuales se pueda, de manera pronta y
oportuna acceder al servicio de salud; (b) dentro de la población afectada por
la situación narrada por el accionante se encuentran niños, con quienes existe
un deber especial y prevalente de todas las autoridades en la defensa de sus
derechos,  personas de la tercera edad, personan discapacitadas, mujeres
gestantes, entre otros ciudadanos que pueden ser considerados, individualmente
como sujetos de especial protección constitucional.
11. Se reconoce entonces el derecho que tiene el
Personero Municipal de instaurar la presente acción de tutela, pues tiene un
interés legítimo y actual para promover la misma en aras de buscar la
protección inmediata de los derechos fundamentales de los habitantes del
municipio de La Salina, Casanare. En consecuencia, se configura en el presente
caso la legitimación por activa y se torna procedente la presente acción de
tutela.
Alcances
del derecho a la Salud para la comunidad, oportunidad y continuidad
(reiteración de jurisprudencia)
12. Ha sido muy amplia la jurisprudencia de esta Corte que se
ha ocupado del derecho a la salud, hoy reconocido como un derecho fundamental
autónomo, sus alcances y su protección a través de la vía de tutela. Sin
embargo para resolver el caso planteado se hace indispensable hacer un resumen
de la evolución jurisprudencial sobre el tema del derecho fundamental a la
salud.
13. En un gran número de instrumentos
internacionales se ha puesto de manifiesto la idea de que el derecho a la salud
es un elemento esencial para el ser humano. Por ejemplo, el artículo 25 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos en su párrafo 1º sostiene que “toda
persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su
familia, la salud y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la
asistencia médica y los servicios sociales necesarios” [32], en
esa misma línea en el artículo 12 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales se afirma que “el derecho de toda
persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental’,
mientras que en el párrafo 2 del artículo 12 se indican, a título de ejemplo,
diversas ‘medidas que deberán adoptar los Estados Partes a fin de asegurar la
plena efectividad de este derecho”.  A su turno, la Observación General No. 3 del Comité DESC,
aprobada en 1990 y en la cual se definió la índole de las obligaciones de los
Estados Partes del Pacto, ha entendido que de los derechos contenidos en el
pacto se desprenden una serie de obligaciones de ejecución inmediata, y que no
pueden depender de la capacidad económica del país. Entre estas obligaciones cabe
resaltar las de i) asegurar la satisfacción de, por lo menos, los niveles
esenciales de cada derecho; ii) la no discriminación, fomentando recursos
efectivos para reclamar estos derechos; iii) garantizar que incluso en tiempos de graves limitaciones
económicas, los Estados deben protejan a los miembros vulnerables de la
sociedad.
En desarrollo del
artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, se aprobó en el año 2000 la Observación No. 14
del Comité en la que se establece que “[l]a salud es un derecho humano
fundamental e indispensable para el ejercicio de los demás derechos humanos.
Todo ser humano tiene derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud
que le permita vivir dignamente. La efectividad del derecho a la salud se puede
alcanzar mediante numerosos procedimientos complementarios, como la formulación
de políticas en materia de salud, la aplicación de los programas de salud
elaborados por la Organización Mundial de la Salud (OMS) o la adopción de
instrumentos jurídicos concretos”.
14. Nuestra Carta Política consagró en los
artículos 48 y 49 el derecho a la seguridad social y determinó que la salud es
un servicio público esencial a cargo del Estado, sujeto a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad. La Ley 100 de 1993 se encargó de
ampliar este catálogo de principios a cinco y de reglamentar, de manera
general, el contenido de la seguridad social en el país[33].
Recientemente se expidió la Ley Estatutaria 1751 de 2015 “por medio de la
cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras
disposiciones”[34] en
donde el legislador determinó, en primer lugar que el derecho a la salud es un
derecho fundamental autónomo e irrenunciable, tanto en lo individual como en lo
colectivo, que comprende “el acceso a los servicios de salud de manera
oportuna, eficaz y con calidad”. Así mismo, en el artículo 6 establece la
existencia de cuatro elementos fundamentales y catorce principios que comportan
el derecho fundamental a la salud. Los elementos son disponibilidad;
aceptabilidad; accesibilidad y, calidad e idoneidad profesional[35].
15. Respecto de la jurisprudencia de esta
Corte, puede hablarse de varios momentos y de una evolución que terminó por
definir el derecho a la salud como un derecho fundamental. En un principio la
tutelabilidad del derecho fue posible a establecer su relación de conexidad con el derecho a la vida, el
derecho a la integridad personal y el derecho a la dignidad humana, lo anterior
teniendo en cuenta la
diferencia entre el aspecto sustantivo del derecho a la salud y el aspecto
prestacional[36].
16. Posteriormente,
en sentencia T-016 de 2007[37],
se cambió la posición de la Corte ampliando la concepción del derecho a la
salud como derecho fundamental autónomo considerando que “la fundamentalidad de los derechos no
depende – ni puede depender – de la manera como estos derechos se hacen
efectivos en la práctica. Los derechos todos son fundamentales pues se
conectan de manera directa con los valores que las y los Constituyentes quisieron
elevar democráticamente a la categoría de bienes especialmente protegidos por
la Constitución”, y agregó
que “[h]oy se muestra
artificioso predicar la exigencia de conexidad respecto de derechos
fundamentales los cuales tienen todos – unos más que otros - una connotación
prestacional innegable. (…)Así, a propósito del derecho fundamental a la salud
puede decirse que respecto de las prestaciones excluidas de las categorías
legales y reglamentarias únicamente podrá acudirse al amparo por vía de acción de
tutela en aquellos eventos en los cuales logre demostrarse que la falta de
reconocimiento del derecho fundamental a la salud (i) significa a un mismo
tiempo lesionar de manera seria y directa la dignidad humana de la persona
afectada con la vulneración del derecho; (ii) se pregona de un sujeto de
especial protección constitucional  y/o (iii) implica poner a la
persona afectada en una condición de indefensión por su falta de capacidad de
pago para hacer valer ese derecho.(…)” [38].
17. Desde la sentencia T-858 de 2007[39], varias veces reiterada, la Corte ha
reconocido que el derecho a la salud posee una doble dimensión: (i) como
derecho fundamental y (ii) como servicio público. Ambas dimensiones se
encuentran en una relación constante en la medida en que, como lo ha dicho esta
Corte en sentencia T-039 de 2012[40] “[l]a
materialización del derecho fundamental a la salud exige que todas las
entidades que prestan dicho servicio se obliguen a la adecuada prestación
del mismo, en la búsqueda del goce efectivo de los derechos de sus
afiliados conforme al marco normativo señalado, comoquiera que la salud
compromete el ejercicio del derecho a la vida y a la dignidad humana”
(subraya propia del texto).
18. La Corte mediante sentencia T-760 de
2008 llevó a cabo el análisis sobre el derecho a la salud tanto en su dimensión
fundamental, como de servicio. Para la Corte, “[l] primera condición para
poder garantizar el derecho de toda persona al acceso a los servicios de salud
en los términos constitucionales (art. 49, CP) es, precisamente, que existan un
conjunto de personas e instituciones que presten tales servicios. Este Sistema
puede ser del tipo que democráticamente decida el legislador, siempre y cuando
tenga como prioridad, garantizar en condiciones de universalidad el goce
efectivo del derecho a la salud dentro de los parámetros constitucionales”
y acotó “[l]a regulación que sea creada por el Estado para garantizar la
prestación de los servicios de salud debe estar orientada de forma prioritaria
a garantizar el goce efectivo de todas las personas al derecho a la salud, en
condiciones de universalidad, eficiencia, solidaridad y equidad. Al respecto ha
dicho la Corte”.
Adicionalmente
en esta sentencia la Corte determinó que el acceso a los servicios de salud en
condiciones de calidad, eficiencia y oportunidad, implicaba “que el ámbito
de protección constitucional en el acceso a los servicios de salud, son
aquellos que la persona requiere, según el médico tratante, sin que ello
signifique que el derecho a la salud sea absoluto, ilimitado e infinito (…) que
el principal criterio para determinar cuáles son estos mínimos servicios de
salud a los que una persona tiene derecho a acceder, es el concepto científico
del médico tratante, aunque no de forma exclusiva, pues hay algunos casos en
los que es prescindible o puede ser controvertido (…) que la garantía
constitucional de acceso a los servicios de salud que una persona requiera, no
pude ser obstaculizada por el hecho de que el servicio no esté incluido dentro
de un plan obligatorio de salud; incluso en aquellos casos en los cuales la
persona no pueda asumir los costos que le corresponda asumir (…) el Sistema de
Salud prevé en ocasiones pagos moderadores a cargo de las personas que van a
acceder a un determinado servicio de salud; éstos deben ser razonables y no
pueden constituir barreras de acceso a los servicios de salud que se requieran,
para quienes no tienen la capacidad económica de sufragarlos (…) que el acceso
a los servicios de salud debe garantizarse en condiciones de oportunidad,
continuidad, eficiencia y calidad, y de acuerdo con el principio de
integralidad”.
19. En
sentencia T-408 de 2013[41] la
Corte resaltó las características que debe tener la atención en salud y como la
atención tiene una relación inescindible con la protección del derecho
fundamental a la salud, así: “[e]sta Corte se ha pronunciado sobre el
derecho a la prestación igualitaria, universal, continúa, permanente y sin
interrupciones, de los servicios de atención médica y de recuperación de la
salud. Estas obligaciones cobran especial relevancia en relación con la
protección del derecho constitucional fundamental a la salud. La Corte ha
entendido que el amparo de este derecho está conectado en forma estrecha con la
existencia de un diagnóstico oportuno, de un tratamiento adecuado y eficiente
así como con la continuidad del servicio que supone, a la vez, su prestación
permanente y constante[42].
El alcance que la Corte ha fijado al derecho fundamental a la salud es bastante
amplio, en especial, cuando se ha iniciado un tratamiento que todavía no ha
culminado y que, de suspenderse, pone en peligro la vida, la salud, la
integridad y la dignidad del paciente”.
20. Agregó,
la ya citada sentencia que la prestación oportuna, adecuada, eficiente y
continua del servicio de salud se encuentra conectado “de manera estrecha
con la realización misma del Estado Social de Derecho y de todos los propósitos
que se derivan del artículo 2º de la Constitución Nacional. Por tal razón,
no puede reducirse a ser un servicio ‘pro forma’ que se presta tan solo porque
así lo exige una disposición determinada, sea ella constitucional o legal, pero
que en el menor descuido da paso a alegar excusas para dejar de prestarlo. O lo
que es aún peor: ofrecerse solo cuando se ha puesto en marcha la actividad
judicial promovida precisamente ante la falta de prestación del servicio”
(subrayas en el texto).
La
expedición de la Ley Estatutaria 1751 de 2015
21. Visto
el desarrollo jurisprudencial, brevemente citado, el legislador expidió la Ley
1751 de 2015 “por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la
salud y se dictan otras disposiciones”. Esta Ley Estatutaria contiene
importantes avances que es importante resaltar para dar solución al caso
concreto planteado.
22. En
primer lugar, se reconoce expresamente lo que ya esta Corte había determinado
jurisprudencialmente: que el derecho a la salud es un derecho fundamental,
autónomo e irrenunciable. Determina además varias obligaciones para el Estado,
un conjunto de derechos y deberes de las personas, en especial de los sujetos
de especial protección, los mecanismos de protección del derecho y
disposiciones sobre personal de salud y salud pública.
23. Como
se dijo anteriormente, la Ley Estatutaria determina la existencia de cuatro
elementos constitutivos del derecho a la salud: disponibilidad, aceptabilidad, accesibilidad y,
calidad e idoneidad profesional[43]. Para
la Corte, estos elementos funcionan como un límite y determinan un núcleo
esencial a partir del cual se configura el contenido del derecho mismo, “a partir de dichos elementos se configura
el contenido esencial del derecho, el cual aparece como un límite para las
mayorías, de tal modo que decisiones del principio mayoritario que cercenen alguno
de estos elementos pueden eliminar el derecho mismo y por ello deben ser
proscritas del ordenamiento jurídico (…) es el goce efectivo del derecho el que
exige tal correspondencia mutua entre los diversos elementos que configuran el
derecho fundamental a la salud”[44].
Cada uno de estos elementos incluye tres
factores: establecimientos, bienes y servicios. No obstante la Corte considera
que la interpretación de estos elementos no puede ser restrictiva, por el
contrario “[l]a garantía del derecho requiere que se prohíje una
interpretación constitucional del mandato, congruente con los postulados del
Estado Social de Derecho y, en particular, con la búsqueda del goce efectivo
del derecho”. En el marco de esa interpretación amplia y congruente, la
Corte precisó que deben incluirse los  principales factores determinantes de la salud,
dentro de los que la Observación General Nº 14 incluye “el
acceso al agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, el
suministro adecuado de alimentos sanos, una nutrición adecuada, una vivienda
adecuada, condiciones sanas en el trabajo y el medio ambiente, y acceso a la
educación e información sobre cuestiones relacionadas con la salud, incluida la
salud sexual y reproductiva”.
Así mismo, la Corte considera que además de
los previstos en la Ley Estatutaria, también son elementos del derecho a la
salud, la prevención, promoción, protección y recuperación. En relación
con esta última, la sentencia C- 313 de 2014 resalta “que en el listado de actividades, no se incluyó la de
recuperación, expresamente señalada por el constituyente, por lo cual, el
enunciado debe leerse de manera amplia e incluir la recuperación y todas
aquellas actividades que resulten necesarias para la atención en salud. En esos
términos, se impone la declaración de exequibilidad del enunciado en estudio”.
24. Frente a los elementos enlistados en la
Ley Estatutaria, la Corte se pronunció favorablemente haciendo algunas
precisiones. Respecto de la disponibilidad consideró, como se dijo
anteriormente que “la constitucionalidad de este elemento comporta una
interpretación amplia que incorpore los componentes faltantes ya referidos [agua
potable, saneamiento básico y medicamentos] y, además, implique que se
garantiza la existencia de facilidades, establecimientos, bienes, servicios,
tecnologías y condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel de salud
(…)”.
25. Así mismo consideró que la aceptabilidad constituye
un elemento esencial que se relaciona directamente con la autonomía de las
personas como “portadoras de una identidad cultural, unas convicciones y una
cosmovisión”. La Corte encontró una correspondencia directa entre este
concepto y el párrafo 8 de la Observación General 14, en relación con el
ejercicio de libertad y derechos que se encuentra contenido en el derecho a la salud.
Para la Corte “El derecho a la salud entraña libertades y derechos. Entre las
libertades figura el derecho a controlar su salud y su cuerpo, con inclusión de
la libertad sexual y genésica (…)”. Así pues, se procede declarar su exequibilidad” (…).
26. Al referirse a la accesibilidad, punto
importante en este caso, la Corte consideró que existe un amplio contenido
constitucional que respalda la inclusión de este elemento como elemento
estructurante del derecho fundamental a la salud.  En la sentencia C-313 de
2014, la Corte enfatizó la necesidad de garantizar la accesibilidad de los servicios
de salud, en particular para las personas que habitan las zonas rurales, al
señalar que “(s)obre el punto, el constituyente, en el artículo 64, dispuso
expresamente para las personas de los sectores rurales, como deber el de
“promover el acceso progresivo a (…) los servicios de (...) salud (…) con el
fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”. (…) Para esta Corporación
la interpretación amplia asumida, también implica que los conceptos de
accesibilidad, lo que en el proyecto se expresa como no discriminación,
accesibilidad física, asequibilidad económica y acceso a la información, se
deberán entender en consonancia con lo preceptuado en los numerales (i, ii, iii
y iv) del literal b) del párrafo12 de la Observación 14 del Comité de derechos
económicos, sociales y culturales. Las precisiones anotadas, se justifican en
la medida en que conducen a materializar el goce efectivo del derecho y
proscriben circunstanciales apreciaciones lejanas al tono garantista de la
Carta y nocivas para el derecho”.
27. Por último, respecto de la calidad e idoneidad,
la Corte resaltó que “es
oportuno indicar que tal como se refirió en el marco normativo sobre la salud,
el constituyente colombiano ha estipulado, en varias ocasiones, normativa
orientada a velar por la idoneidad de los profesionales que prestan el servicio
de salud” (…).
28. En
ese sentido, con el fin de garantizar el derecho a la salud, tal y como lo dijo
esta Corte, se hace necesario que cada uno de estos cuatro elementos confluya y
permee la actividad de los actores del sistema de salud y que se haga una
interpretación amplia de los mismos. Tanto las entidades prestadoras, como las
entidades territoriales y el Ministerio de Salud deben asegurar las condiciones
para la efectividad de estos elementos.
29. La
ley contiene además un conjunto de principios, entre ellos, y por ser
pertinentes para este caso, cabe resaltar los de universalidad, equidad,
continuidad, oportunidad, sostenibilidad y eficiencia sobre los cuales existe
abundante jurisprudencia. Para la Corte es indiscutible la necesidad de incluir
el principio de universalidad en la Ley Estatutaria. Este principio se
encuentra expresamente contemplado en el inciso 2º del artículo 49 Superior; Así
mismo, el artículo 12 numeral 2 literal d) del pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, establece la obligación de los Estados
partes de crear condiciones de asistencia y servicios médicos para todos, con
miras a asegurar la plena efectividad del derecho a la salud para todas las
personas. Por esta razón, es necesario también hacer una interpretación amplia
del principio de universalidad, de tal manera que se entienda como “el goce
efectivo del derecho en todas las dimensiones que este comporta, lo cual,
deberá acompasarse con el principio de progresividad que más adelante se
estimará y con los restantes principios que esta Sala valore como exequibles”.
El principio de equidad ordena eliminar las
diferencias fundadas en la capacidad económica de las personas, que se
constituyen en una barrera de acceso a la atención en salud. La Corte resalta
que el desarrollo de este principio debe estar dirigido no solo al “mejoramiento”
de la salud de las personas de menores recursos, sino que “supone que el
Estado debe adoptar políticas públicas dirigidas específicamente a mejorar la
prestación del servicio en todas las fases que involucra la salud, tales como
promoción, prevención, diagnóstico, curación, rehabilitación y paliación. Una
apreciación distinta reñiría con el deber constitucional de realizar efectivamente
los derechos”.
Sobre la continuidad
considera la Corte que “este principio tiene arraigo constitucional en lo dispuesto
por el artículo 2 de la Constitución Política, cuando se señala como fin
esencial del Estado, el de la garantía de la efectividad de los derechos.
Igualmente, tiene soporte en el artículo 83 de la Carta Política, pues, este se
constituye en fundamento del principio de la confianza legítima”. Recuerda la Corte que
la jurisprudencia constitucional ha aceptado algunos eventos en que constitucionalmente
es aceptable que se suspenda la atención en salud; sin embargo, aclara que
dicha suspensión no puede fundamentarse en razones de orden presupuestal o
administrativo y concluyó “[n]o ha estimado la jurisprudencia que tales
motivos sean de recibo ni aun cuando la suspensión del servicio no resulte
arbitraria e intempestiva. En suma, por razones de orden económico o
administrativo no tiene lugar la interrupción del servicio.
El principio
de oportunidad es una garantía que propende por eliminar barreras de
acceso que puedan demorar la atención en salud incluyendo obviamente aquellos
servicios preventivos,
curativos y de rehabilitación. Aclaró que la prestación oportuna del servicio de
salud no opera solo respecto de aquellas prestaciones que se requieran por
necesidad, para la Corte “[e]sta restricción conduce a que el mandato constitucional
del goce efectivo del derecho se límite injustificadamente”. En concordancia con
esta finalidad la Corte decidió declarar inexequibles las expresiones “que se requieran con
necesidad” y “que puedan agravar la condición de salud de las personas” que originalmente contenía el proyecto de Ley Estatutaria.
Sobre la
inclusión de la sostenibilidad, recuerda la Corte que la jurisprudencia ha
determinado que esta no tiene el estatus de principio sino de criterio
orientador e instrumento dirigido a alcanzar los objetivos del Estado Social de
Derecho. En ese sentido, para esta Corporación ninguna autoridad “puede prevalerse de tal
herramienta para restringir el alcance o negar la protección efectiva de los
derechos fundamentales”. Al
alcanzar el derecho a la salud el estatus de fundamental, la sostenibilidad se
constituye en un mecanismo a través del cual se orientan las acciones para alcanzar
la plena satisfacción del derecho, no en una razón que justifique su
restricción.
Por
último, respecto del principio de eficiencia la Corte recuerda la
importancia de no considerarlo solo desde su dimensión instrumental a través de
la cual se busca el mejor uso social y económico de los recursos sino como “la obligación de trazar
las políticas públicas pertinentes que permitan garantizar el goce efectivo del
derecho a la salud”.
30. Particular
importancia reviste para la decisión de este caso el mandato específico
contenido en el artículo 24 de la Ley Estatutaria conforme al cual “[e]l
estado debe garantizar la disponibilidad de los servicios de salud para toda la
población en el territorio nacional, en especial, en las zonas marginadas o de
baja intensidad poblacional. La extensión de la red pública hospitalaria no
depende de la rentabilidad económica, sino de la rentabilidad social. En zonas
dispersas, el Estado deberá adoptar medidas razonables y eficaces, progresivas
y continuas, para garantizar opciones con el fin de que sus habitantes accedan
oportunamente a los servicios de salud que requieran con necesidad”.
31. Ante
este marco jurisprudencial y legal, y con la expedición de la ley estatutaria
de salud se hace indispensable que las autoridades tomen las medidas adecuadas
y conducentes para garantizar el derecho fundamental a la salud de todas las
personas. Estas medidas como lo ha reiterado esta Corte, no pueden ser meramente
simbólicas sino que deben ser reales y concretas[45]. En ese orden de ideas, les corresponde a
las autoridades llevar a cabo todas aquellas acciones tendientes a garantizar
que los ciudadanos tengan un acceso efectivo al derecho a salud y esto, en
primer lugar, se garantiza con la presencia del personal médico adecuado y
suficiente para la atención de la respectiva comunidad. Las autoridades no
pueden simplemente esgrimir razones de tipo administrativo o financiero para
negar alguno de los elementos constitutivos del derecho fundamental a la salud.
El caso concreto. Red Salud ESE, la
Gobernación del Casanare y el Ministerio de Salud y Protección Social han
vulnerado el derecho a la salud de los habitantes del municipio de La Salina al
omitir las acciones encaminadas a garantizar la presencia de un médico y una
enferma jefe, que de manera permanente e ininterrumpida lleven presten sus
servicios a la comunidad.
32. Del examen del
expediente y de los antecedentes jurisprudenciales y legales expuestos, esta
Sala encuentra que Red Salud ESE, la Gobernación del Casanare y el Ministerio
de Salud y Protección Social, vulneraron el derecho fundamental a la salud de
los habitantes del municipio de La Salina, al no proveer el personal médico
necesario para la atención diaria, continua e integral.
33. Para fundamentar esta
afirmación es preciso determinar las responsabilidades que en el presente caso
corresponde a cada una de las entidades accionadas. Red Salud es una empresa
social del estado, del orden departamental, inscrita en el Registro Especial de
Prestadores de Servicios de Salud[46],
y contratada para la prestación de los servicios de salud en todo el
Departamento del Casanare. La entidad contratante es el Departamento del
Casanare. De acuerdo a la información que reposa en el expediente, de manera
específica “es la encargada de garantizar la prestación de los servicios de
salud de Primer Nivel de Atención en 16 municipios del Departamento del
Casanare[47]”,
entre estos La Salina. Red Salud presta sus servicios “a población cubierta
con subsidio a la oferta y población no afiliada al régimen subsidiado víctimas
de la violencia”. En consecuencia, la entidad obligada a garantizar la
oferta en salud de las personas beneficiarias del régimen subsidiado y aquellas
que no se encuentra afiliadas a este régimen, pero recibe atención en calidad
de víctima de la violencia, es Red Salud ESE.
34. En este caso
particular, quien contrata con la empresa prestadora es el Departamento del
Casanare, no solo en virtud de las competencias que le fueron asignadas en el
artículo 43[48]
de la Ley 715 de 2001 sino por las que corresponde asumir a las entidades
territoriales según lo dispuesto en la Resolución 2003 de 2014[49] del Ministerio de Salud y
Protección Social. Al Departamento del Casanare le corresponde entonces, a
través de su Dirección Territorial de Salud, verificar el cumplimiento de los
estándares de habilitación del prestador, que en este caso es Red Salud y,
adicionalmente por ser Red Salud ESE, el único prestador, corresponde al
departamento garantizar la prestación del servicio de salud. De acuerdo con el
Artículo 15 de la Resolución 2003 de 2014 “[c]uando por incumplimiento de
las condiciones de habilitación se presente el cierre de uno o varios servicios
de una Institución Pública Prestadora de Servicios de Salud y sea el único
prestador de dichos servicios en su zona de influencia, la Entidad
Departamental o Distrital de Salud, en conjunto con la Institución Prestadora
de Servicios y las entidades responsables de pago, deberán elaborar en forma
inmediata un plan que permita la reubicación y la prestación de servicios a los
pacientes”. En este caso, el prestador Red Salud dejó de prestar el
servicio de médico general en el Centro de Salud de La Salina[50], y aunque la decisión del
cierre del servicio no fue de la entidad territorial, era necesario que el
Departamento tomara las medidas precisas para que se llevara a cabo la óptima
prestación del servicio para que los habitantes de La Salina, en condiciones de
disponibilidad, accesibilidad, oportunidad y continuidad de la atención médica.
35. De acuerdo con las
funciones asignadas al Ministerio de Salud y Protección Social por el Decreto
4107 de 2011 (modificado por el Decreto 2562 de 2012), además de las funciones
de formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política
pública en materia de salud, le corresponde específicamente, entre otras “[r]egular
la oferta pública y privada de servicios de salud, la organización de redes de
prestación de servicios y establecer las normas para la prestación de servicios
y de la garantía de la calidad de los mismos”, en el marco de esta función,
la Ley 1450 de 2011 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014” le encomendó a este ministerio viabilizar los programas
territoriales de reorganización, rediseño y modernización de las redes de
Empresas Sociales del Estado ESE. De acuerdo con lo expuesto por esa Cartera durante
el trámite de esta acción de tutela[51],
el Ministerio de Salud viabilizó el Programa Territorial del Departamento del
Casanare el 6 de marzo de 2014, con base en los criterios contenidos en la
Resolución 2003 de 2014, lo que en principio implica que debió verificar el
cumplimiento de los requisitos de habilitabilidad del prestador del servicio de
salud.
36. Ahora bien, respecto
de la ausencia de personal médico cada una de estas entidades ha entregado diferentes
argumentos. En particular, Red Salud se refirió a dos razones que, a su juicio,
justificaban la no asignación de un médico con carácter permanente para el
municipio de La Salina: en primer lugar, sostuvo que la decisión de solo
prestar tres días a la semana el servicio de salud al municipio se basó en “la
capacidad asistencial”[52]
como criterio objetivo para determinar el tipo de servicio que debe prestarse
en el municipio. Sin embargo, la Sala encuentra que la utilización de este
criterio  se opone de manera frontal a lo establecido en el artículo 24 de la
Ley 1751 de 2015, “[e]l estado debe garantizar la disponibilidad de los
servicios de salud para toda la población en el territorio nacional, en
especial, en las zonas marginadas o de baja intensidad poblacional. La
extensión de la red pública hospitalaria no depende de la rentabilidad
económica, sino de la rentabilidad social. En zonas dispersas, el Estado deberá
adoptar medidas razonables y eficaces, progresivas y continuas, para garantizar
opciones con el fin de que sus habitantes accedan oportunamente a los servicios
de salud que requieran con necesidad”. En segundo lugar, Red Salud ha
argumentado las dificultades presupuestales para garantizar la atención en
salud a los habitantes del municipio de La Salina. Así, en oficio dirigido al
Concejo Municipal de La Salina el 15 de octubre de 2013[53], la Subgerente de Red
Salud ESE se refirió a los “problemas de financiación y de administración
que dificultan la continuidad de 803 afiliados al Régimen subsidiado de Salina
(…) el municipio tiene dificultades para pagar el 100% de los subsidios. Se
requiere apoyo del departamento en este y los próximos años para garantizar la
continuidad del Régimen Subsidiado de Salud”. A este respecto, debe
señalarse que si bien la estabilidad económica del sistema debe ser una
preocupación importante, porque a través de esta se logra garantizar de manera
efectiva el derecho en el tiempo, de ninguna manera puede subordinarse a este
aspecto el goce efectivo del derecho a la salud para todos los habitantes del
territorio nacional.
37. De acuerdo con la ya
citada respuesta del Ministerio de Salud a esta Corporación, Red Salud tenía la
obligación de dar aviso a Dirección Territorial de Salud del Departamento del
Casanare, de las novedades en relación con los servicios ofertados en el Centro
de Salud de La Salina, aviso que de acuerdo con lo que obra en el expediente no
fue hecho por Red Salud ESE.  El aviso, que es un trámite eminentemente
administrativo, tiene como finalidad que la entidad territorial tome los
correctivos para garantizar que la población afiliada, no sufra las posibles
consecuencias tal y como lo prevé el artículo 15 de la Resolución 2003 de 2014.
Red Salud, como se verá más adelante, comunicó a la entidad territorial y al
Ministerio de Salud la existencia de dificultades, pero no llevó a cabo el aviso
de cierre de los servicios ofertados.
38. No obstante, a pesar
de que Red Salud no dio el respectivo aviso, se evidencia que la Gobernación conocía
de la situación de falta de recurso humano en salud no solo en el municipio de
La Salina sino en otros municipios del departamento en los cuales la población
no tiene asistencia médica inmediata. Así lo expresa la Gobernación al
responder la acción, cuando señala que “es una realidad conocida en la región
la carencia de médicos no solo en La Salina, el mismo problema suscita para
otras comunidades en similares condiciones (…)”[54]. Entonces, si la entidad
territorial conoce la situación ¿por qué no ha tomado los correctivos
necesarios para asegurar a la población la oportuna prestación del servicio,
así como el acceso efectivo a su derecho fundamental a la salud? Si bien es
cierto Red Salud ha sido la empresa contratada por el Departamento para dar
cumplimiento a esta obligación, es en la entidad territorial en quien recae la
obligación de garantía, conforme lo establecen el artículo 43 de la Ley 715 de
2001 y el artículo 15 de la Resolución 2003 de 2014.
39. Cabe anotar que no se
encuentra prueba en el expediente de que la Gobernación, como responsable
dentro del departamento de la prestación y garantía del servicio de salud, ni
el Ministerio de Salud como rector de la política pública en el orden nacional,
hayan dado respuesta a los requerimientos hechos por Red Salud respecto de los
problemas de financiación y la falta de personal médico, ni se hayan tomado
medidas tendientes a satisfacer las necesidades de los habitantes de La Salina
que dependen de la atención prestada por esa entidad.
Red Salud anexó a su
respuesta a la acción de tutela copia de un oficio dirigido al Secretario de
Salud del Casanare, José Antonio Cubides Amézquita, de fecha diez (10) de mayo
de dos mil trece (2013) en el que le informa “existen problemas de
financiación y de administración que dificultan la continuidad de 885 afiliados
al Régimen Subsidiado de La Salina. En cuando a la disposición de recursos, el
municipio tiene dificultades para pagar el 100% de los subsidios. Se requiere
apoyo del departamento en este y los próximos años para garantizar la continuidad
del Régimen Subsidiado en Salud”[55].
También se anexa oficio dirigido al Ministro de Salud y Protección Social,
Alejandro Gaviria de fecha trece (13) de diciembre de dos mil doce (2012), en
el cual se le informa al Ministro “En el mes de octubre se realizó sorteo
para adjudicar dichas plazas rurales, de las 42 plazas de servicio social
obligatorio no se presentó ningún profesional, de la misma manera se han hecho
esfuerzos para hacer contratación con médicos generales sin lograr los
resultados esperados, por un lado por la crisis actual de la salud a nivel
nacional y de otra parte porque los profesionales prefieren ciudades cercanas a
su sitio de origen//Lo anterior puede ser verificado a través de los oficios
dirigidos a la Secretaria de Salud vía e-mail y las llamadas permanentes con
diferentes funcionarios, sin embargo quiero expresar mi preocupación y a la vez
solicitar el apoyo del Ministerio de Salud y Protección Social para la
consecución de profesionales en medicina para el Departamento del Casanare”.
Red Salud puso en conocimiento tanto de la Gobernación como del Ministerio de
las dificultades para suplir el personal médico para el municipio de La Salina,
frente a los cual no recibió respuesta alguna.
Cabe resaltar, que
conforme lo que obra en el expediente, el Municipio de La Salina ha cumplido
con las obligaciones que le han sido asignadas por la Ley 715 de 2001,
específicamente la destinación de los recursos necesarios para cubrir los
subsidios a la demanda de los pobladores del municipio.
40. Resulta también
importante señalar que La Salina es un municipio cuyos habitantes se encuentran,
en general en un alto grado de vulnerabilidad. El municipio está clasificado en
categoría 6[56];
de acuerdo con el DANE tiene un 51.15%[57]
de población con Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI-, casi el doble del
nivel nacional ubicado en un 27.7%. El 8,5% de la población de 5 años y más y
el 8,9% de 15 años y más del municipio, no sabe leer ni escribir[58]. La mitad de la población
tiene solo nivel de básica primaria y se encuentra dentro de los llamados
“conglomerados de pobreza”[59].
De acuerdo con la información allegada a esta Sala por el Personero Municipal,
La Salina tiene un total de 1.407 habitantes “de los cuales 314 son niños,
124 población de la tercera edad, embarazadas 16”[60]. Las condiciones del municipio
merecen de una atención especial por parte de las autoridades y tomar medidas
que permitan la mejora de las condiciones de vida de los habitantes.
41. En relación con la
ausencia de personal médico que quiera radicarse en el municipio es importante
señalar que, si bien es cierto que el Servicio Social Obligatorio es un
mecanismo mediante el cual se busca que los egresados de los programas de
educación superior en áreas de la salud presten sus servicios “en
poblaciones deprimidas urbanas o rurales o de difícil acceso a los servicios de
salud”[61],
esta no puede considerarse como la principal alternativa para proveer de este
recurso en La Salina. Aunque Red Salud manifiesta que parte del problema para
proveer el personal médico se debe al cambio de las condiciones en que se lleva
a cabo la selección de las plazas por el Ministerio de Salud, ello no implica
que Red Salud no lleve a cabo otras gestiones dirigidas a conseguir el recurso
médico necesario para satisfacer las necesidades del municipio de La Salina. No
obstante, en aras de garantizar que el Servicio Social Obligatorio llegue a
municipios deprimidos y apartados como La Salina, esta Sala exhortará al
Ministerio de Salud y Protección para que revise la forma en la que se asigna
este recurso y determine los estímulos necesarios para conseguir que las
personas se interesen en prestar sus servicios allí.
42. Esta Corporación ha
resaltado el importante papel que cumplen todas las instituciones involucradas
en la prestación del servicio de salud. Para la Corte “el ordenamiento
constitucional le impone a las instituciones estatales y a los particulares
comprometidos con la garantía de prestación del servicio de salud, una
obligación conectada con la realización misma del Estado Social de Derecho,
donde toda persona tiene derecho a que se le garantice el acceso a los
servicios de salud que requiera, sin que se les aplique de manera restrictiva
la prestación del mismo, toda vez que no es constitucionalmente admisible que
dicha reglamentación restrictiva tenga prelación sobre la debida protección y
garantía de los derechos fundamentales”[62].
Así mismo, la importancia que tiene la existencia de una verdadera política
pública que garantice, de manera progresiva pero eficiente, la satisfacción del
derecho fundamental a la salud de los ciudadanos. Al respecto dijo la Corte en
sentencia T-760 de 2008 resaltó “la faceta prestacional y progresiva de un
derecho constitucional permite a su titular exigir judicialmente, por lo menos,
(1) la existencia de una política pública, (2) orientada a garantizar el goce
efectivo del derecho y (3) que contemple mecanismos de participación de los
interesados”[63].
43. En la ya citada sentencia C-313 de 2014
la Corte reiteró lo anterior al referirse a la inclusión del principio de
eficiencia en la Ley Estatutaria, recordando este no se refiere solo al mejor
manejo social y económico de los recursos sino que “[d]ecir
que el sistema de salud debe procurar por la mejor utilización social y
económica de los recursos, servicios y tecnologías, no significa diferir
perennemente el cumplimiento de las obligaciones. Lo que significa es que hay
obligaciones de inmediato cumplimiento, justiciables y que, por ende,
comprometen, de modo inmediato, a los responsables, en tanto, hay otras cuya
ejecución requiere de recursos y tiempo. Para la Corte, con la incorporación
del Principio, se torna en inmediatamente exigible la obligación de trazar las
políticas públicas pertinentes y darle aplicación a lo que ya se había expuesto
en la Sentencia T-760 de 2008, cuando se dijo, en materia de condiciones
básicas a observar por toda política pública, que, en primer lugar, la política
efectivamente debe existir, en segundo lugar, debe tener como finalidad y
prioridad la garantía del goce efectivo del derecho y, en tercer lugar, debe
permitir la participación democrática en el proceso de decisión, elaboración y
evaluación de dicha política”. Este principio, incluido en la Ley
Estatutaria, fue declarado exequible.
44. En conclusión, esta
Sala, considera que tanto Red Salud como la Gobernación del Casanare y el
Ministerio de Salud y Protección Social vulneraron los derechos fundamentales a la vida, la salud, la igualdad de los
habitantes del municipio de La Salina. En primer lugar, teniendo en cuenta que
cada una de estas entidades, como se vio anteriormente, tenía una
responsabilidad en la garantía de estos derechos: Red Salud como prestadora del
servicio estaba obligada a proveer el personal médico necesario para prestar
los servicios de baja complejidad efectivamente ofertados en el Centro de Salud
de la Salina, que de acuerdo con el Ministerio de Salud y Protección Social
son: internación, consulta externa, transporte asistencial básico, apoyo
diagnóstico y complementación terapéutica y protección específica y detección
temprana. Ello implica, por lo menos, la presencia de un médico general,
personal de enfermería y odontología. La Gobernación del Casanare, como se vio
anteriormente, tiene a su cargo la garantía de la prestación de los servicios
ofertados y de tomar las medidas necesarias para asegurar a los habitantes del
municipio la prestación de los servicios de salud, ante el incumplimiento de
las condiciones de habilitación o cierre de servicios por parte de Red Salud,
como en efecto ocurrió en el presente caso, lo que activaba la obligación del
Departamento. Por último, el Ministerio de Salud y Protección Social viabilizó el Programa Territorial
del Departamento del Casanare el mes de marzo de 2014, sin tener en cuenta la
capacidad de la ESE Red Salud de cubrir la oferta inscrita en el municipio de
La Salina. Adicionalmente, es importante señalar que no se han tomado medidas
que incentiven la permanencia del personal médico en el municipio.
Por estas razones y ante
la necesidad de que el municipio cuente con un servicio integral, oportuno y de
alta calidad que garantice a sus habitantes el derecho fundamental a la salud,
esta Corte ordenará a Red Salud como prestador del servicio, en coordinación
con el Departamento del Casanare, como garante de la prestación, y el municipio
de La Salina, como responsable del pago del servicio, el nombramiento del
personal médico que sea necesario conforme a la oferta efectivamente inscrita ante el Ministerio de
Salud y Protección Social en el Municipio de La Salina, que incluye, por lo
menos, un médico general, personal de enfermería y odontología de carácter
permanente.  Además
se ordenará al Ministerio de Salud y Protección Social la revisión del Programa Territorial de Reorganización, Rediseño y
Modernización de la Red de Empresas Sociales del Estado aprobado al
Departamento del Casanare, con el fin de verificar el cumplimiento de los
estándares y criterios de habilitación del servicio de salud en el Departamento
y efectuar los ajustes pertinentes para garantizar la prestación del servicio.
También se exhortará a esta entidad para que revise la forma en que se asigna el recurso
humano que presta el Servicio Social Obligatorio, con el fin de que este cumpla
con lo establecido en el artículo 33 de la Ley 1164 de 2007.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Único
Laboral del Circuito de Yopal, el veinticuatro (24) de julio de dos mil catorce
(2014) en la cual se declaró improcedente el amparo interpuesto por considerar
que había prueba de la lesión de los derechos fundamentales del actor y, en su
lugar TUTELAR los derechos fundamentales a la salud de los habitantes
del municipio de La Salina, representados en este caso, por el Personero
Municipal, señor Segundo Excelino Pineda Supelano.
Segundo.-
ORDENAR a Red Salud
ESE en coordinación con el Departamento del Casanare y el Municipio de la
Salina que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la
presente sentencia, lleve a
cabo las acciones tendientes para el nombramiento del personal médico necesario
y suficiente que incluya por lo menos un médico general, personal de enfermería
y odontología, conforme a la oferta efectivamente inscrita que permita la
atención permanente de los habitantes del municipio de La Salina -Casanare-. Este
personal deberá estar efectivamente posesionado y en cumplimiento de sus
funciones en un término no superior a un (1) mes contado a partir de la
notificación de la presente sentencia.
Tercero.- ORDENAR al Ministerio de Salud y Protección
Social la revisión integral del Programa Territorial de Reorganización,
Rediseño y Modernización de la Red de Empresas Sociales del Estado aprobado al
Departamento del Casanare, con el fin de verificar el cumplimiento de los
estándares y criterios de habilitación del servicio de salud en el Departamento
y efectuar los ajustes pertinentes para garantizar la prestación del servicio
en los términos del artículo 24 de la Ley Estatutaria 1751 de 2015 “por
medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras
disposiciones”. El cumplimiento de esta orden deberá darse dentro de los
treinta (30) días siguientes a la notificación de la presente sentencia, al
término de los cuales deberá remitir un informe sobre las acciones realizadas
al juez de instancia, al Delegado de la Defensoría del Pueblo y al Personero
Municipal de La Salina.
Cuarto.- EXHORTAR al Ministerio de Salud y Protección Social a que se revise la forma en la que se
asigna el recurso humano que presta el Servicio Social Obligatorio y determine
los estímulos necesarios para conseguir que las personas se interesen en
prestar sus servicios en municipios apartados como La Salina, Casanare con el fin de que este cumpla con lo establecido en el
artículo 33 de la Ley 1164 de 2007.
Quinto.- ORDENAR que por la Secretaría
General de esta Corporación se remita copia de esta sentencia a la
Superintendencia de Salud con el fin de poner en conocimiento de dicha
autoridad la situación de los habitantes del Municipio de La Salina –Casanare-.
Sexto.-
Líbrese por Secretaría
General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANDRÉS
MUTIS VANEGAS
Secretario
General (E)
[1] Folios 7 (En adelante siempre que se haga mención a
un folio, se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se
diga expresamente otra cosa).
[2] Folio 7.
[3] Folio 8.
[4] Folio 9.
[5] Resolución GNR 169053 de Tres (3) de julio de dos mil
trece (2013) que obra a folios 18 a 20.
[6] Folio 72.
[7] Folio 72.
[8] Folio 73.
[9] Folio 80.
[10] Dairo Martín Juya Ruiz presenta poder entregado por
el Jefe de la Oficina de Defensa Judicial de la Gobernación del Casanare de
fecha diez (10) de marzo de dos mil quince (2015). Folios 36-56 del Cuaderno de
Pruebas.
[11] Director Jurídico del Ministerio de Salud y
Protección Social, Luis Gabriel Fernández Franco. Folios 14-35 Cuaderno de
Pruebas.
[12] Ley 100 de 1993, ARTÍCULO 194. NATURALEZA. La
prestación de servicios de salud en forma directa por la nación o por las
entidades territoriales, se hará principalmente a través de las Empresas
Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública
descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía
administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el
caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo.
[13] Folio 18 Cuaderno de Pruebas.
[14] Según la información reportada por el Ministerio de
Salud, los servicios habilitados en el Centro de Salud de La Salina son: (i)
Internación: general adultos, general pediátrica, obstetricia. (ii) Consulta
externa: enfermería, medicina general, odontología general, consulta
prioritaria. (iii) Servicio de Urgencias. (iv)Trasporte asistencia básico. (v)
Apoyo diagnóstico y complementación terapéutica: laboratorio clínico, toma de
muestras de laboratorio clínico, servicio farmacéutico, tamización de cáncer de
cuello uterino. (vi)  Protección específica y detección temprana: atención de
parto, atención de recién nacido, alteraciones del crecimiento y desarrollo de
menor de 10 años y del joven, alteraciones del embarazo, alteraciones en el
adulto, detección temprana de cáncer de cuello uterino y de seno, detección
temprana de alteraciones de la agudeza visual, vacunación, atención preventiva
en salud bucal, atención en planificación familiar. (vii) procesos de
esterilización.
[15] Folio 19 Cuaderno de Pruebas.
[16] Artículo 14. Plan de Visitas de Verificación.
Las Entidades Departamentales y Distritales de Salud, anualmente, formularán y
ejecutarán un plan de visitas a los Prestadores de Servicios de Salud inscritos
en el REPS, para verificar el cumplimiento y mantenimiento de las condiciones
de habilitación y del desarrollo del Programa de Auditoría para el Mejoramiento
de la Calidad de la Atención en Salud (…).
[17]
Constitución Política “Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela
para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública. (…).”
[18] "Por
el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política."
[19] MP Fabio
Morón Díaz. En esta oportunidad, la Sala Octava de Revisión estimó que la
acción de tutela presentada por la Personera Municipal del Bagre, Antioquia
resultaba procedente para reclamar la protección de los derechos fundamentales
al mínimo vital, al trabajo y particularmente a la huelga presuntamente
vulnerados con ocasión de la negativa por parte del empleador en cancelar los
salarios correspondientes a los trabajadores que prestaban sus servicios en la
entidad.
[20] MP. José Gregorio Hernández Galindo. En ese caso la
Corte se pronunció sobre la situación de un menor con el propósito de que se
reconocieran al menor los derechos como poseedor del inmueble objeto de la
restitución injustamente ordenada y en vísperas de ejecutarse que estaba
representado por el Personero Municipal.
[21] MP. Alejandro Martínez
Caballero.
[22] MP. Nilson Pinilla Pinilla.
[23] Art. 118 Constitución
Política.
[24] Mediante Resolución 001
de abril 2 de 1992 de la Defensoría del Pueblo, todos los personeros
municipales del país recibieron delegación para interponer acciones de tutela.
[25] Art. 118 Const.: “…
Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos
humanos, la protección del interés público…”
[26] MP Álvaro
Tafur Galvis.
[27] MP Clara
Inés Vargas Hernández.
[28] “Artículo 1. Objeto. Toda persona tendrá acción de
tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública o de los particulares en los casos que señale este Decreto.
Todos los días y horas son hábiles para interponer la acción de tutela.”
[29] Previamente
citado.
[30] “Artículo 49. Delegación en personeros. En cada
municipio, el personero en su calidad de defensor en la respectiva entidad
territorial podrá por delegación expresa del Defensor del Pueblo, interponer
acciones de tutela o representarlo en las que éste interponga directamente.”
[31] “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar
la organización y el funcionamiento de los municipios.”
[32] Art. 25 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos.
[33] El artículo 2° de la ley 100 de 1993 establece como principios los
de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y
participación, así: “a. EFICIENCIA. Es la mejor utilización social y
económica de los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles
para que los beneficios a que da derecho la seguridad social sean prestados en
forma adecuada, oportuna y suficiente; //b. UNIVERSALIDAD. Es la garantía de la
protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las
etapas de la vida;//c. SOLIDARIDAD. Es la práctica de la mutua ayuda entre las
personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades
bajo el principio del más fuerte hacia el más débil.//Es deber del Estado
garantizar la solidaridad en el régimen de Seguridad Social mediante su
participación, control y dirección del mismo.//Los recursos provenientes del
erario público en el Sistema de Seguridad se aplicarán siempre a los grupos de
población más vulnerables. //d. INTEGRALIDAD. Es la cobertura de todas las
contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y en general las
condiciones de vida de toda la población. Para este efecto cada quien
contribuirá según su capacidad y recibirá lo necesario para atender sus
contingencias amparadas por esta Ley; //e. UNIDAD. Es la articulación de
políticas, instituciones, regímenes, procedimientos y prestaciones para
alcanzar los fines de la seguridad social, y//f. PARTICIPACIÓN. Es la
intervención de la comunidad a través de los beneficiarios de la seguridad
social en la organización, control, gestión y fiscalización de las
instituciones y del sistema en su conjunto”.
[34] Mediante sentencia C-313 de 2014 (MP. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, AV. María Victoria Calle Correa, Alberto Rojas Ríos y Luis
Ernesto Vargas Silva. SPV y AV. Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo
Guerrero Pérez y SPV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) se llevó a cabo el control
previo, integral y definitivo del Proyecto de Ley Estatutaria 209 de 2013
Senado y 267 DE 2013 Cámara “Por medio de la cual se regula el derecho
fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”. Allí se declaró
“EXEQUIBLE el artículo 6°, salvo las expresiones “de manera intempestiva y
arbitraria” contenidas en el literal d) del inciso segundo, “que se requieran
con necesidad” y “que puedan agravar la condición de salud de las personas”
contenidas en el literal e) del inciso segundo, que se declaran INEXEQUIBLES”.
[35] Por su parte los principios son: universalidad; pro
hómine; equidad; continuidad; oportunidad; prevalencia de derechos;
progresividad del derecho; libre elección; sostenibilidad; solidaridad;
eficiencia; interculturalidad; protección a los pueblos indígenas y por último,
protección pueblos y comunidades indígenas, ROM, negras, afrocolombianas,
raizales y palenqueras.
[36] La sentencia T-760 de 2008 hace un recorrido más
amplio sobre la línea jurisprudencial de la Corte respecto del derecho a la
salud. Así mismo, en la sentencia C-313 de 2014 por medio de la cual la Corte
realizó el examen de la ley estatutaria en salud, se lleva a cabo un análisis
más integral de esta cuestión.
[37] MP. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[38] Pueden consultarse
también las siguientes sentencias, T- 845 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, T- 433 de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T- 931 de 2012.
M.P. María Victoria Calle Correa, T- 111 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub T- 186 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y la T- 073 de 2013.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[39] MP. Jorge Iván Palacio.
[40] MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
[41] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En esta sentencia
la Corte se pronunció sobre los derechos de un ciudadano que se vio afectado
porque la EPS Cafesalud cerró su centro de atención en un municipio sin razón
valedera, negando con ello la atención a los usuarios, la mayoría adultos
mayores y niños, obligándolos a que se desplazaran a la ciudad de Armenia para
recibir el servicio médico y tratamientos que requieran. Se ampararon los
derechos fundamentales a la salud y la continuidad en la prestación del
servicio.
[42] Sentencia T-618 de 2000 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[43] La Ley los define en el artículo 6 de la siguiente
manera: “a) Disponibilidad. El Estado deberá garantizar la existencia de
servicios y tecnologías e instituciones de salud, así como de programas de
salud y personal médico y profesional competente; //b) Aceptabilidad. Los
diferentes agentes del sistema deberán ser respetuosos de la ética médica así
como de las diversas culturas de las personas, minorías étnicas, pueblos y
comunidades, respetando sus particularidades socioculturales y cosmovisión de
la salud, permitiendo su participación en las decisiones del sistema de salud
que le afecten, de conformidad con el artículo 12 de la presente ley y
responder adecuadamente a las necesidades de salud relacionadas con el género y
el ciclo de vida. Los establecimientos deberán prestar los servicios para
mejorar el estado de salud de las personas dentro del respeto a la
confidencialidad; //c) Accesibilidad. Los servicios y tecnologías de salud
deben ser accesibles a todos, en condiciones de igualdad, dentro del respeto a
las especificidades de los diversos grupos vulnerables y al pluralismo
cultural. La accesibilidad comprende la no discriminación, la accesibilidad
física, la asequibilidad económica y el acceso a la información; //d) Calidad e
idoneidad profesional. Los establecimientos, servicios y tecnologías de salud
deberán estar centrados en el usuario, ser apropiados desde el punto de vista
médico y técnico y responder a estándares de calidad aceptados por las
comunidades científicas. Ello requiere, entre otros, personal de la salud
adecuadamente competente, enriquecida con educación continua e investigación
científica y una evaluación oportuna de la calidad de los servicios y
tecnologías ofrecidos”.
[44] C-313 de 2014. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[45]
Ver Sentencia T-595 de 2002, MP. Manuel José Cepeda Espinosa “[l]a defensa
de los derechos no puede ser formal. La misión del Estado no se reduce a
expedir las normas y textos legales que reconozcan, tan sólo en el papel, que
se es titular de ciertos derechos. La racionalidad estatal mínima exige que
dichas normas sean seguidas de acciones reales. Estos deben dirigirse a
facilitar que las personas puedan disfrutar y ejercer cabalmente los derechos
que les fueron reconocidos en la Constitución.
[46] Así lo informa el Ministerio de Salud en comunicación
remitida a este despacho (folio 18 Cuaderno de Pruebas)
[47] Con cargo al Contrato FDS-0195 de 27 de junio de 2014
según informa apoderada del Departamento del Casanare a folio 37 Cuaderno de
Pruebas
[48] Al respecto es importante resaltar las siguientes
competencias: “Artículo 43. Competencias de los Departamentos en salud.
Sin perjuicio de las competencias establecidas en otras disposiciones legales,
corresponde a los departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y
el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su
jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia. Para
tal efecto, se le asignan las siguientes funciones (…)// 43.1.4. Supervisar y
controlar el recaudo y la aplicación de los recursos propios, los cedidos por
la Nación y los del Sistema General de Participaciones con destinación
específica para salud, y administrar los recursos del Fondo Departamental de
Salud (…) 43.2.4. Organizar, dirigir, coordinar y administrar la red de
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud públicas en el departamento (…)
43.2.5. Concurrir en la financiación de las inversiones necesarias para la
organización funcional y administrativa de la red de instituciones prestadoras
de servicios de salud a su cargo (…) 43.2.6. Efectuar en su jurisdicción el
registro de los prestadores públicos y privados de servicios de salud, recibir
la declaración de requisitos esenciales para la prestación de los servicios y
adelantar la vigilancia y el control correspondiente (…)”
[49] Por la cual se definen los procedimientos y
condiciones de inscripción de los Prestadores de Servicios de Salud y de
habilitación de servicios de salud. Esta Resolución se expide en cumplimiento
de la obligación que tiene el Ministerio de Salud, de ajustar periódicamente y
de manera progresiva los estándares que hacen parte de los componentes del
Sistema Único de Habilitación del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de
la Atención de Salud y dirigidos a la inscripción de los Prestadores de
Servicios. Esta Resolución se fundamenta en los artículos 173, numeral 3 de la
Ley 100 de 1993, 56 de la Ley 715 de 2001.
El artículo 173 de la Ley 100
de1993 determina las siguientes funciones del Ministerio de Salud:
“ARTÍCULO 173. DE
LAS FUNCIONES DEL MINISTERIO DE SALUD.
> Son funciones del Ministerio de Salud además de las consagradas
en las disposiciones legales vigentes, especialmente en la Ley 10 de 1990, el
Decreto ley 2164 de 1992 y la Ley 60 de 1993, las siguientes://1. Formular y
adoptar, en coordinación con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social<1>, las políticas, estrategias,
programas y proyectos para el Sistema General de Seguridad Social en Salud, de
acuerdo con los planes y programas de desarrollo económico, social y ambiental
que apruebe el Congreso de la República.//2. Dictar las normas científicas que
regulan la calidad de los servicios y el control de los factores de riesgo, que
son de obligatorio cumplimiento por todas las Entidades Promotoras de Salud y
por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud del Sistema General de
Seguridad Social en Salud y por las direcciones seccionales, distritales y
locales de salud.//3. Expedir las normas administrativas de obligatorio
cumplimiento para las Entidades Promotoras de Salud, por las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud del Sistema General de Seguridad Social en
Salud y por las direcciones seccionales, distritales y locales de
salud.//  4. Formular y aplicar los criterios de evaluación de la
eficiencia en la gestión de las Entidades Promotoras de Salud y por las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud del Sistema General de
Seguridad Social en Salud y por las direcciones seccionales, distritales y
locales de salud.//5. Elaborar los estudios y propuestas que requiera el
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud<4> en el ejercicio de sus
funciones.//6. Ejercer la adecuada supervisión, vigilancia y control de todas
las entidades comprendidas en los literales b) a h) del artículo 181 de la presente ley y de las
direcciones seccional, distrital y local de salud, excepto la Superintendencia
Nacional de Salud.//7. El Ministerio de Salud<1> reglamentará la recolección,
transferencia y difusión de la información en el subsistema al que concurren
obligatoriamente todos los integrantes del sistema de seguridad social de salud
independientemente de su naturaleza jurídica sin perjuicio de las normas
legales que regulan la reserva y exhibición de los libros de comercio. La
inobservancia de este reglamento será sancionada hasta con la revocatoria de las
autorizaciones de funcionamiento.//PARÁGRAFO. Las funciones de que
trata el presente artículo sustituyen las que corresponden al artículo 9 de la
Ley 10 de 1990, en los literales a), b), e), j)”.
El artículo 56 de la Ley 715 de 2001 establece: “ARTÍCULO
56. DE LA INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO ESPECIAL DE LAS ENTIDADES DE SALUD. Todos los prestadores de
servicios de salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica o nivel, de
complejidad deberán demostrar ante el Ministerio de Salud o ante quien éste
delegue, la capacidad tecnológica y científica, la suficiencia patrimonial y la
capacidad técnico– administrativa, para la prestación del servicio a su cargo”.
[50] De acuerdo con lo expresado por el accionante, “la
situación del nombramiento de un Médico por parte de RED SALUD ha sido casi
imposible ya que para el año (sic) 2011 y 2012 no se contó con este servicio,
solo en el año 2013 hubo médico durante todo el año, pero desde el 14 de
diciembre del año 2014 ni se cuenta con médico que atienda a las personas
enfermas que requieren los servicios médicos y para completar en el mes de Mayo
del presente año RED SALUD decidió suspender el servicio de una enfermera jefe,
que era quien medianamente atendía las urgencias siguiendo instrucciones
medicas (sic) por vía telefónica”.
[51] Folios 14-35 del Cuaderno de Pruebas
[52] Folios 72 y 73 La Capacidad Asistencial no es un
concepto unívoco. Se trata en términos generales de la forma en que se
determina la cantidad servicios de salud que se ofertan, de acuerdo con la
capacidad instalada, la relación oferta y demanda, la oportunidad en la
prestación y el riesgo en la atención. Según la Resolución 2003 de 2014 son
varios los criterios de capacidad que deben tenerse en cuenta al momento de habilitar
un servicio: talento humano; infraestructura, dotación; medicamentos,
dispositivos médicos e insumos etc.
[53] Folio 36
[54] Folio 45 Cuaderno de Pruebas.
[55] Folio 41.
[56] En la categoría 6 se encuentran aquellos municipios
con menor volumen de Ingresos Corrientes de Libre Destinación –ICLD- y/o menos
habitantes.
[57] De acuerdo con el Boletín sobre Necesidades Básicas
Insatisfechas del DANE (censo 2005 actualización 2011), el municipio de La
Salina presenta un 21.29% de personas en NBI en la cabecera municipal y 67.67%
en la zona rural.
[58] Muy superior a la media nacional que está ubicada en
el 3% según datos del Ministerio de Educación Nacional.
[59] Se trata de un conjunto de municipios cuyo IPM
(índice de pobreza multidimensional) es alto y que se encuentran
geográficamente interrelacionados.
[60] Folio 57  Cuaderno de Pruebas
[61] Ley 1164 de 2007. “Por la cual se dictan
disposiciones en materia del Talento Humano en Salud”. “ARTÍCULO 33. DEL
SERVICIO SOCIAL. Créase el Servicio Social Obligatorio para los egresados de
los programas de educación superior del área de la salud, el cual debe ser
prestado en poblaciones deprimidas urbanas o rurales o de difícil acceso a los
servicios de salud, en entidades relacionadas con la prestación de servicios,
la dirección, la administración y la investigación en las áreas de la salud. El
Estado velará y promoverá que las instituciones prestadoras de servicios (IPS),
Instituciones de Protección Social, Direcciones Territoriales de Salud,
ofrezcan un número de plazas suficientes, acorde con las necesidades de la
población en su respectiva jurisdicción y con el número de egresados de los
programas de educación superior de áreas de la salud.//El servicio social debe
prestarse, por un término no inferior a seis (6) meses, ni superior a un (1) año.//El
cumplimiento del Servicio Social se hará extensivo para los nacionales y
extranjeros graduados en el exterior, sin perjuicio de lo establecido en los
convenios y tratados internacionales.//PARÁGRAFO 1o. El diseño, dirección,
coordinación, organización y evaluación del Servicio Social creado mediante la
presente ley, corresponde al Ministerio de la Protección Social. Igualmente,
definirá el tipo de metodología que le permita identificar las zonas de difícil
acceso y las poblaciones deprimidas, las entidades para la prestación del
servicio social, las profesiones objeto del mismo y los eventos de exoneración
y convalidación.//PARÁGRAFO 2o. El Servicio Social creado mediante la presente
ley, se prestará por única vez en una profesión de la salud, con posterioridad
a la obtención del título como requisito obligatorio y previo para la
inscripción en el Registro Único Nacional.//PARÁGRAFO 3o. La vinculación de los
profesionales que presten el servicio debe garantizar la remuneración de
acuerdo al nivel académico de los profesionales y a los estándares fijados en
cada institución o por la entidad territorial y la afiliación al Sistema
General de Seguridad Social en Salud y a Riesgos Profesionales. En ningún caso
podrán ser vinculados a través de terceras personas jurídicas o
naturales.//PARÁGRAFO 4o. El personal de salud que preste el Servicio Social en
lugares de difícil acceso, tendrá prioridad en los cupos educativos de
programas de especialización brindados por las universidades públicas, siempre
y cuando cumplan con los demás requisitos académicos exigidos, igualmente
gozarán de descuentos en las matrículas de conformidad con los porcentajes
establecidos por las entidades educativas. El Gobierno Nacional reglamentará
los incentivos para las entidades públicas o privadas de los lugares de difícil
acceso que creen cupos para la prestación del servicio social.//PARÁGRAFO 5o.
El Servicio Social creado en la presente ley sustituye para todos los efectos
del personal de la salud, al Servicio Social Obligatorio creado mediante la Ley
50 de 1981. No obstante, mientras se reglamenta la presente ley continuarán
vigentes las normas que rigen el Servicio Social Obligatorio para los
profesionales de la salud”.
[62] Sentencia T-408 de 2013.
[63] Sentencia T- 760 de 2008 MP. Manuel José Cepeda
Espinosa.