C-534-96
Sentencia C-534/96
Sentencia
C-534/96
EQUILIBRIO EN EL
EJERCICIO DEL PODER-Control
y colaboración
El argumento de que las atribuciones tengan
el carácter de "poderes ilimitados", otorgados por el Constituyente a
los Concejos Municipales y que no admitan condicionamiento alguno; en un Estado
Social de Derecho ese tipo de facultades, "sin limitación alguna",
contrarían y desvirtúan los principios fundamentales del modelo de organización
política que adoptó el Constituyente de 1991, en el cual el equilibrio en el
ejercicio del poder se logra a través del control que ejercen unos respecto de
otros, y de la colaboración que éstos se brinden mutuamente, para impedir el
desbordamiento en el cumplimiento de las funciones a cada uno de ellos
asignadas, o la concentración de las mismas, lo que conduciría a un manejo
aislado e irracional de los asuntos.
INTERPRETACION
SEMANTICA-Análisis
restringido y limitado
No puede el intérprete remitirse a la
definición que para cada término utilizado por el Constituyente o el legislador
señala el diccionario; ello sería reducir el ejercicio hermenéutico a una mera
confrontación de carácter semántico, insuficiente, desde todo punto de vista,
para delimitar y definir el alcance de las disposiciones constitucionales. Sin
duda, este tipo de análisis es restringido y limitado, pues desconoce, en
primer lugar el carácter programático de la Constitución, que implica que los
preceptos que ella contiene han de ser entendidos y analizados de manera
sistemática, como partes de un conjunto que se dirige a un objetivo específico,
la realización de un paradigma, que no es otro que el Estado Social de Derecho;
y en segundo lugar, el objetivo que se presume guía la acción del legislador,
de propiciar, a través de las normas que produce, la realización material de
los principios fundamentales de ese Estado, los cuales a su vez tienen como
propósito último el desarrollo integral de cada uno de sus asociados, con miras
a avanzar en el objetivo del bienestar general.
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Protección
recursos naturales
La concepción del individuo, ubicado en un
espacio determinado y determinable por sus características y singularidades, en
materia de recursos naturales, las cuales contribuyen a diferenciarlo según su
relación con el entorno que lo rodea, implica una decidida protección del medio
ambiente en el que se desarrolla, protección que dada su importancia se
categoriza como principio fundamental en el Estado Social de Derecho y se
consagra de manera expresa en la Carta Política como principio superior, cuya
realización ha de concebirse armonizada con la de los demás principios de la
Carta.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
El principio de descentralización
consagrado como pilar fundamental del Estado Social de Derecho, se materializa
en las entidades territoriales cuando a éstas se les reconoce autonomía para la
gestión de sus particulares intereses, autonomía sujeta, para efectos de su
realización, a los límites impuestos por el Constituyente en la Carta Política,
y a las disposiciones de la ley.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance
La autonomía no se materializa en un simple
traslado de funciones y responsabilidades del centro a la periferia; ella se
erige como un poder de dirección política que la comunidad de cada localidad,
reivindica para sí y ejerce por medio de sus representantes. Ese poder de
dirección política no se agota en el derecho indiscutido que tienen de gobernarse
por autoridades propias, sino que se extiende y se concreta en un poder de
dirección administrativa, que presenta como principal objetivo la gestión de
sus propios y particulares intereses, dentro de los limites que les impongan la
Constitución y la ley. La vigencia paralela de los principios de unidad y
autonomía exige su realización armónica, no excluyente, que permita afirmar los
intereses locales dentro del marco que delimita el ordenamiento superior, pues
solo así se logrará el equilibrio requerido para, preservando el principio
unitario que se consagró en la Carta Política como pilar fundamental del
Estado, se garantice por lo menos la realización del núcleo esencial de la
autonomía en las entidades territoriales, protegiendo y respetando el derecho
que ellas tienen de regular los que se han denominado sus propios y
particulares intereses.
MEDIO AMBIENTE
SANO-Regulación nacional/RECURSOS
NATURALES DE ENTIDADES TERRITORIALES-Afectación facultad reglamentaria
El medio ambiente es una materia que en
algunos aspectos trasciende los intereses locales y se constituye en un asunto
de interés nacional y proyección internacional, que como tal exige la
regulación que emana del poder central. El legislador podía legítimamente en la
ley de medio ambiente, crear y definir los organismos técnicos especializados
encargados de regir, diseñar e implementar políticas de alcance nacional y
regional, cuyo objetivo fundamental, además de garantizar la protección de los
recursos naturales y el medio ambiente, es propiciar el logro de esos fines, de
forma paralela al cumplimiento de otros propósitos fundamentales de la Carta,
tales como impulsar procesos de desarrollo sostenido de la economía, que
garanticen el progresivo bienestar general y la protección de esos recursos.
Esas políticas y definiciones de carácter general, se imponen, y afectan la
facultad reglamentaria que le corresponde a las entidades territoriales por
decisión del Constituyente, con diferente intensidad, según se trate de la
regulación de un recurso natural, cuyo manejo incida, en mayor o menor medida,
sobre los ecosistemas regionales o nacional.
PRINCIPIO DE
RIGOR SUBSIDIARIO-Alcance
Las entidades territoriales gozan de una
autonomía que encuentra sus límites en las disposiciones de la Constitución y
la ley; ahora bien, esas limitaciones, cuando son de origen legal, serán
legítimas en la medida en que se refieran a asuntos cuyo manejo no pueda
circuncribirse de manera exclusiva al ámbito municipal, pues las consecuencias
del mismo repercutirán e impactaràn, necesariamente, de manera positiva o
negativa, un ecosistema regional o nacional. Tales definiciones, de contenido
eminentemente técnico, activan el principio de rigor subsidiario, pues ellas
determinarán en qué casos se impondrán las decisiones del nivel nacional sobre
las del nivel local,  y/o en cuáles las segundas se supeditarán y sujetarán a
las primeras, sin que bajo ninguna circunstancia sea viable admitir que con
ellas se vacíe de contenido la competencia reglamentaria, de origen constitucional,
que en dichas materias les reconoce la Carta Política a los municipios.
INTERES ECOLOGICO
NACIONAL-Sabana de Bogotá/RECURSOS
NATURALES DE MUNICIPIOS-Afectación facultad reglamentaria
En el caso de los municipios de
Cundinamarca y de la Sabana de Bogotá, las políticas y definiciones de carácter
general se imponen con carácter especial a la facultad reglamentaria de los
respectivos concejos municipales, pero no la anulan, dado que los recursos
naturales de esos municipios, por sus características, constituyen recursos de
interés ecológico nacional, que exigen una protección especial en cuanto bienes
constitutivos del patrimonio nacional, cuyo uso compromete el presente y el
futuro de la Nación entera, lo que amerita una acción coordinada y dirigida por
parte del Estado, tendiente a preservarlos y salvaguardarlos, que impida que la
actividad normativa reglamentaria que tienen a su cargo las entidades
territoriales, se surta de manera aislada y contradictoria, y de lugar "al
nacimiento de un ordenamiento de tal naturaleza que desborde el centro de
autoridad".
REGULACION USO
DEL SUELO-Competencia
restringida del Legislador/PRESERVACION PATRIMONIO ECOLOGICO DE MUNICIPIOS-Competencia
restringida del legislador
En materia de regulación del uso del suelo
y preservación del patrimonio ecológico de los municipios, el Congreso, al
legislar sobre las mismas con fundamento en la cláusula general de competencia
que le atribuye la Constitución, debió hacerlo teniendo en cuenta la
restricción que reserva para los Concejos Municipales la reglamentación de
dichos asuntos; esto es, expidiendo una normativa que contenga las regulaciones
mínimas necesarias para cada caso particular, que haga posible la definición de
las condiciones básicas que garanticen la salvaguarda del interés nacional, la
cual, no obstante, en ningún caso podrá menoscabar el núcleo esencial de la
garantía institucional a la autonomía, que la Constitución reconoce para las
entidades territoriales. Se trata de que el Estado, a través del legislador,
cumpla con la expedición de una regulación de carácter integral que no
interfiera ni impida el desarrollo de la facultad reglamentaria que el
Constituyente le reconoció a los municipios, para lo cual deberá evitar
extender su actividad normativa al punto de vaciar la competencia de los
municipios, y que éstos asuman la facultad reglamentaria en la perspectiva de
que ésta recae y afecta bienes que constituyen un patrimonio nacional, que como
tal debe aprovecharse y utilizarse imponiendo los intereses nacionales y
regionales sobre los estrictamente locales. El hecho de que la legislación que
produzca el Estado a través del Congreso, en lo relacionado con el uso del
suelo y la protección del patrimonio ecológico de los municipios, deba ser
reglamentada en lo pertinente por los Concejos Municipales, no implica que
desaparezca o se anule la potestad reglamentaria que la Constitución le
reconoce al Presidente de la República.
Referencia:
Expediente D-1171
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 61 (parcial) de la Ley 99 de 1993,
"Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el
Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los
recursos renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental SINA, y se
dictan otras disposiciones."
Actor:
Andrés Vanegas Moller
Magistrado Ponente:
Dr.   FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., octubre dieciseís (16) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano ANDRES
VANEGAS MOLLER, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
que establece el artículo 242 de la Constitución Nacional, presentó ante la
Corte Constitucional la demanda de la referencia contra el artículo 61
(parcial) de la Ley 99 de 1993, por la cual se creó el Ministerio del Medio
Ambiente, se reordenó el Sector Público encargado de la gestión y conservación
del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organizó el Sistema
Nacional Ambiental SINA, y se dictaron otras disposiciones.
Admitida la demanda
se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó
en lista el negocio por la Secretaría General de la Corte y simultáneamente se
dió traslado al Despacho del Señor Procurador General de la Nación para que
éste rindiera el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y
en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda
presentada.
II. EL TEXTO DE LA DEMANDA
A continuación se
transcribe el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, advirtiendo que se subrayan y
destacan las expresiones acusadas.
LEY 99 DE 1993
"Por la cual
se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público
encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental SINA, y se
dictan otras disposiciones"
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA
DECRETA
"Artículo 61. Declárase la Sabana de Bogotá, sus
páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como
de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la
agropecuaria y forestal.
"El Ministerio
del Medio Ambiente determinará las zonas en las cuales exista compatibilidad
con las explotaciones mineras, con base en esta determinación, la Corporación
Autónoma de Cundinamarca (C.A.R.), otorgará o negará las correspondientes
licencias ambientales.
"Los
municipios y el Distrito Capital, expedirán la reglamentación de los usos del
suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las
que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente."
III. LA DEMANDA
A. Normas constitucionales que se consideran infringidas
El demandante
considera que las disposiciones acusadas vulneran los numerales 7 y 9 del
artículo 313 de la Constitución Política.
B. Fundamentos de
la demanda
En opinión del
demandante, el inciso tercero del artículo 61 de la Ley 99 de 1993, Ley del
Medio Ambiente, contradice las disposiciones de los numerales 7 y 9 del
artículo 313 de la Constitución Nacional, los cuales  se refieren, el primero a
la facultad reglamentaria que el Constituyente le otorgó a los Concejos
Municipales, para que dentro de los límites que fije la ley, regulen lo
relativo a los usos del suelo y a la vigilancia y control de las actividades
relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a la
vivienda en el respectivo municipio; y el segundo, a la facultad que se le
asigna a dichas corporaciones de dictar las normas necesarias para el control,
la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.
La Carta Política,
anota el demandante, consagra el principio de descentralización, el cual el
legislador reiteró de manera expresa en el artículo 1 de la Ley 99 de 1993,
cuyo numeral 12 establece que "...el manejo ambiental del país, conforme a
la Constitución Nacional, será descentralizado, democrático y
participativo"; ese principio, sin embargo, en opinión del demandante se
desvirtúa y desconoce en la misma ley 99 de 1993, específicamente en los
apartes demandados de su artículo 61, pues a través de ellos el legislador,
excediendo sus funciones, condiciona el cumplimiento de una de las atribuciones
que el Constituyente radicó en los Concejos Municipales, al cumplimiento de las
disposiciones que sobre la materia expidan otros organismos públicos, como lo
son el Ministerio del Medio Ambiente y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca,
transgrediendo así la que en su opinión se erige como una "potestad sin
límites" de dichas corporaciones.
En efecto, para el
actor, condicionar la facultad reglamentaria de los Concejos Municipales de los
municipios de Cundinamarca y del Distrito Capital, que en materia de uso de
suelos el Constituyente les otorgó a dichas corporaciones, a la aplicación de
las disposiciones que sobre el tema produzca el Ministerio del Medio Ambiente y
la Corporación Autónoma de Cundinamarca (C.A.R.), viola los citados numerales 7
y 9 del artículo 313 de la Carta Política, pues implica la invasión de una
competencia de carácter exclusivo.
En su criterio, al Ministerio del Medio
Ambiente, en tanto organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los
recursos naturales renovables, y de conformidad con lo establecido en el
artículo 2 de la ley 99 de 1993, le corresponde diseñar políticas y
regulaciones "...a las que se sujetarán la recuperación, conservación,
protección, ordenamiento, uso y aprovechamiento de los recursos naturales
renovables y el medio ambiente de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo
sostenible...".; mientras a la C.A.R., según lo dispone el numeral 12 del
artículo 31 de la ley 99 de 1993, le corresponde evaluar, controlar y hacer el
seguimiento ambiental de los usos del agua, el aire y los suelos.  A ninguna de
esas entidades, señala el actor, le fue atribuida la facultad de reglamentar
dichas materias, pues ella es exclusiva de los Concejos Municipales, de acuerdo
con la interpretación que le da a los numerales ya citados del artículo 313
superior, cuyo desconocimiento, concluye, acarrea una violación al ordenamiento
superior.
IV. EL CONCEPTO FISCAL
El Señor Procurador General de la Nación, a
través de oficio DP-596 de 21 de marzo de 1996, manifestó a esta Corporación su
impedimento para conceptuar sobre la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas en la demanda de la referencia, de conformidad con lo establecido en
los artículos 26 y 27 del Decreto 2067 de 1991, dado que durante la tramitación
del proyecto de ley, que luego se convertiría en la Ley 99 de 1993, hacía parte
del Congreso Nacional en calidad de Senador de la República.
Esta Corporación, a través de auto de 8 de
abril de 1996, resolvió aceptar el impedimento y trasladar la demanda al Señor
Viceprocurador General de la Nación, para que éste rindiera el correspondiente
concepto.
En la oportunidad correspondiente el Señor
Viceprocurador General de la Nación rindió el concepto de su competencia,
solicitando a esta Corporación que se declaren exequibles las disposiciones
acusadas, las cuales, en su criterio no violan ningún precepto de la
Constitución Política.
Fundamenta su solicitud en los siguientes
argumentos:
Manifiesta, que la autonomía y la facultad
reglamentaria de la entidades territoriales, otorgada a través de los numerales
7 y 9 del artículo 313 superior, la cual considera vulnerada el actor, debe
entenderse e interpretarse, para su cabal comprensión, ubicada dentro del contexto
propio de un Estado unitario como el que consagra nuestra Constitución.
Señala, que le corresponde al legislador, a
través de la ley, definir y defender los intereses nacionales, pudiendo
intervenir, cuando ello sea necesario, en los asuntos locales, siempre que no
se trate de materias cuya competencia, de conformidad con la Carta Política,
sea exclusiva de las entidades territoriales.
Anota, que las competencias atribuidas por
el Constituyente a las entidades territoriales en materia de medio ambiente y
recursos naturales renovables no son excluyentes, ellas deben ser ejercidas
dando aplicación a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad
que consagra la misma ley 99 de 1993, pues en ningún caso "puede
confundirse autonomía con autarquía".
De otra parte, manifiesta que la facultad
de reglamentar los usos del suelo en los municipios, atribuida por la
Constitución a los Concejos Municipales, es concordante con lo establecido en
el artículo 334 del ordenamiento superior, el cual de manera expresa señala que
la dirección general de la economía estará a cargo del Estado, y que éste
intervendrá, por mandato de la ley, entre otras actividades, en la explotación
de los recursos naturales y en el uso del suelo.
Establece como otro fundamento de las
disposiciones acusadas, el mandato del artículo 339 superior, el cual prescribe
que la temática ambiental hará parte de los propósitos y objetivos nacionales,
que se insertarán en el plan nacional de desarrollo, instrumento que obliga a
las entidades territoriales a adaptar el propio a lo allí establecido; así
mismo, se remite a las disposiciones de la Declaración de Río de Janeiro (1992)
sobre medio ambiente, en la que se estableció que el proceso de desarrollo
económico y social de los países debe estar orientado por los principios
universales de desarrollo sostenido.
V. OTRAS INTERVENCIONES OFICIALES
DEFENSORIA DEL PUEBLO
Dentro de la oportunidad correspondiente y
con fundamento en lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991, el
doctor JAIME CORDOVA TRIVIÑO, Defensor del Pueblo, intervino para
impugnar la demanda de la referencia, por considerar que las disposiciones
acusadas no vulneran ningún precepto de la Constitución Nacional.
Presenta a consideración de la Corte los
siguientes argumentos:
La acusación del actor, señala el Defensor
del Pueblo, evidencia que éste, equivocadamente, le atribuye a la facultad
reglamentaria que la Constitución consagra para los Concejos Municipales, el
alcance propio de la potestad legislativa, la cual, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 114 y 150 de la Carta Política, está radicada en el
Congreso de la República.
Aclara además, que la facultad
reglamentaria en principio es propia del Presidente de la República, según lo
establece el numeral 11 del artículo 189 de la C.P., lo que indica que aquellas
atribuidas a los Concejos Municipales, a través del artículo 313 superior,
tienen carácter excepcional.
El propósito de esas facultades es
desarrollar la ley, para ajustarla a las circunstancias particulares atendiendo
de manera estricta las disposiciones generales que emanan del legislador, por
lo que es inadmisible concluir que el cumplimiento de los preceptos contenidos
en una ley que de manera general regula una determinada materia, implique la violación
del ordenamiento superior.
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
Dentro de la oportunidad correspondiente,
se hizo presente el abogado LUIS FERNANDO MACIAS GOMEZ, actuando en
nombre y representación del Ministerio del Medio Ambiente, para defender la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas y solicitar, con base en los
argumentos que se sintetizan a continuación, la declaratoria de exequibilidad
de las mismas.
El artículo 8 de la C.P., anota el
interviniente, consagra la obligación del Estado y de todos y cada uno de sus
asociados de proteger las riquezas naturales del país. De otra parte, el
artículo 334 le otorga al Estado la dirección general de la economía,
señalándole de manera expresa, la obligación de regular lo relativo a la
explotación de los recursos naturales y el "uso del suelo".
Con base en dichos presupuestos, y en
desarrollo del principio superior que consagra la descentralización, el
Constituyente le otorgó a las entidades territoriales facultades para que, con
base en la ley, reglamentaran el uso del suelo en sus respectivos territorios.
De otra parte, el esquema que consagra la
ley 99 de 1993, señala el interviniente, le atribuye al Ministerio del Medio
Ambiente como organismo rector de la política ambiental nacional, la facultad
para producir disposiciones que han de guiar a las demás autoridades en el
ejercicio de las funciones que les competen; ello se concreta de manera
"meridiana" en lo dispuesto en el artículo 63 de la ley 99 de 1993,
que delimita el marco de acción de las entidades territoriales en materia
ambiental.
INTERVENCION CIUDADANA
Con fundamento en lo dispuesto en el
numeral 1 del artículo 242 de la C.P., el ciudadano JOSE JOAQUIN FIQUITIVA
CAMACHO intervino para impugnar las pretensiones de la demanda, con base en
los siguientes argumentos:
En su opinión, la acusación del actor
carece de fundamento, si se tiene en cuenta que en un Estado Social de Derecho
no pueden existir atribuciones de carácter absoluto para las entidades
territoriales, como la que reclama el actor en materia ambiental.
Señala igualmente, que el artículo 287 de
la Carta Política muy claramente establece que las entidades territoriales
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de
la Constitución y la ley, luego en el caso de la reglamentación del  uso del
suelo en los municipios, los Concejos Municipales deberán sujetarse a las
disposiciones de la ley 99 de 1993, la cual le asigna al Ministerio del Medio Ambiente
el carácter de organismo rector de la política ambiental nacional.
Al diseñar esa política ambiental de
carácter nacional, el legislador debe propender por establecer las bases que
permitan una planificación racional para el aprovechamiento y manejo de los
recursos naturales renovables, que garanticen el desarrollo sostenido, luego no
existe ninguna contradicción entre las disposiciones acusadas y la Constitución
Nacional.
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.- La Competencia y el Objeto de Control
De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Nacional, la Corte Constitucional
es competente para conocer de la acusación planteada por el actor contra el
artículo 61 (parcial) de la Ley 99 de 1993, por ser dicha disposición parte de
una Ley de la República.
Segunda. La materia de la demanda
El demandante sostiene que las
disposiciones acusadas del artículo 61 de la Ley 99 de 1993, por la cual se
crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado
de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental SINA, y se dictan otras
disposiciones, son contrarias a lo dispuesto en los numerales 7 y 9 del
artículo 313 de la C.P., por cuanto desconocen y restringen la facultad que el
Constituyente radicó, según él de manera exclusiva e ilimitada, en los Concejos
Municipales, de reglamentar los usos del suelo y dictar las normas necesarias
para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural
del municipio.
Para el demandante, tal facultad se erige
como un "poder ilimitado", que no puede ser interferido por las
políticas diseñadas por organismos gubernamentales del nivel nacional como el
Ministerio del Medio Ambiente, o por las definiciones que emanen de entidades
de carácter regional como la C.A.R., ni supeditado a las decisiones de los
mismos. En su opinión, el Constituyente entregó sin condicionamientos y de
manera exclusiva a los municipios, la función de reglamentar todo lo
relacionado con los usos del suelo en sus respectivos territorios, función que
deben cumplir a través de sus Concejos Municipales; luego cualquier disposición
legal o administrativa que impida, interfiera, u obstaculice el ejercicio pleno
de esa competencia, en su opinión viola los numerales 7 y 9 del artículo 313 de
la Constitución Nacional.
En síntesis, la solicitud de
inexequibilidad de las disposiciones acusadas del artículo 61 de la ley 99 de
1993, se origina en el siguiente presupuesto: El legislador, al condicionar el
ejercicio de la facultad que el Constituyente le otorgó a los Concejos
Municipales de Cundinamarca y Santa Fe de Bogotá, para que éstos reglamentaran
lo relacionado con los usos del suelo y dictaran las normas necesarias para la
defensa del patrimonio ecológico de su respectivos territorios, a las
decisiones que sobre la materia adopten el Ministerio del Medio Ambiente y la
C.A.R., desconoció "la potestad sin límites" que aquel les atribuyó,
consagrada en los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la Carta Política. Tal
desconocimiento acarrea también, en opinión del demandante, la violación del
principio de descentralización consagrado en la Constitución, además de que
contradice la naturaleza y funciones de organismos como el Ministerio del Medio
Ambiente y la C.A.R., a los que les corresponde, respectivamente,
"regular" y "evaluar" lo referente al manejo del medio
ambiente, sin que les sea permitida la función de "reglamentar" dicha
materia, la cual, de conformidad con su interpretación, el Constituyente
reservó de manera exclusiva para los Concejos Municipales.
Son varios los aspectos de fondo que se
manifiestan en la demanda de la referencia, los cuales serán analizados, para
determinar si efectivamente el condicionamiento impugnado, consignado en las
disposiciones acusadas del artículo 61 de la Ley 99 de 1993, contraría o no,
normas del ordenamiento superior.
Tercera. - Los argumentos del actor
a. Según el actor las atribuciones para
desarrollar una determinada actividad normativa, que el Constituyente otorgó de
manera expresa a ciertas instituciones públicas, tienen el carácter de
"poderes ilimitados".
La Corte encuentra equivocado el argumento
esgrimido por el actor como sustento de su acusación, en el sentido de que las
atribuciones que considera vulneradas tengan el carácter de "poderes
ilimitados", otorgados por el Constituyente a los Concejos Municipales y
que, como tales, éstas no admitan condicionamiento alguno; en un Estado Social
de Derecho ese tipo de facultades, "sin limitación alguna",
contrarían y desvirtúan los principios fundamentales del modelo de organización
política que adoptó el Constituyente de 1991, en el cual el equilibrio en el
ejercicio del poder se logra a través del control que ejercen unos respecto de
otros, y de la colaboración que éstos se brinden mutuamente, para impedir el
desbordamiento en el cumplimiento de las funciones a cada uno de ellos
asignadas, o la concentración de las mismas, lo que conduciría a un manejo aislado
e irracional de los asuntos.
b. El alcance de las funciones atribuidas
por el Constituyente y el legislador a las distintas instituciones del Estado,
lo determina el análisis semántico de las expresiones utilizadas en la
redacción de las normas.
El actor fundamenta también su demanda en
la precisión semántica de los verbos que sirven al legislador para atribuir
funciones a los organismos, que en su concepto, con sus acciones invaden las
facultades que el Constituyente otorgó a los municipios, en materia de uso de
suelos y protección del patrimonio ecológico de los mismos.
Así, se remite al artículo 2 de la ley 99
de 1993, norma  a través de la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente,
señalando que a dicho organismo la misma norma le atribuyó, de forma exclusiva,
las funciones de "definir las políticas y regulaciones" en
materia de protección y preservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, lo cual en su criterio lo limita, de acuerdo con la
definición del término contenida en el diccionario, a "ordenar o
controlar", no a reglamentar, función que, de acuerdo con su
interpretación, es exclusiva de los concejos municipales.
Similar análisis hace de la función de "evaluación"
asignada a las corporaciones autónomas regionales, consignada en el
artículo 31 de la ley 99 de 1993, la cual considera que excluye, de acuerdo con
el diccionario, cualquiera otra diferente a la de "comprobar,
inspeccionar, fiscalizar o intervenir", lo que le impide, en su opinión,
reglamentar cualquier aspecto de la materia, en tanto esa función el
Constituyente la reservó para las corporaciones de elección popular en los
municipios.
Sin duda, este tipo de análisis es
restringido y limitado, pues desconoce, en primer lugar el carácter
programático de la Constitución, que implica que los preceptos que ella
contiene han de ser entendidos y analizados de manera sistemática, como partes
de un conjunto que se dirige a un objetivo específico, la realización de un
paradigma, que no es otro que el Estado Social de Derecho; y en segundo lugar,
el objetivo que se presume guía la acción del legislador, de propiciar, a
través de las normas que produce, la realización material de los principios
fundamentales de ese Estado, los cuales a su vez tienen como propósito último el
desarrollo integral de cada uno de sus asociados, con miras a avanzar en el
objetivo del bienestar general.
No puede el intérprete, sencillamente,
remitirse a la definición que para cada término utilizado por el Constituyente
o el legislador señala el diccionario; ello sería reducir el ejercicio
hermenéutico a una mera confrontación de carácter semántico, insuficiente,
desde todo punto de vista, para delimitar y definir el alcance de las
disposiciones constitucionales.
A lo anterior se agrega que, cuando el
legislador designó al Ministerio del Medio Ambiente como "organismo rector
de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables",
(artículo 2 ley 99 de 1993), lo que hizo precisamente fue definir el organismo
público del orden nacional en el cual se radicaría la responsabilidad que tiene
el Estado de regular y orientar el uso y explotación de bienes que conforman el
patrimonio nacional.
Descartada la validez de los argumentos en
los cuales el actor apoya la demanda, la Corte analizará el alcance de las
disposiciones impugnadas desde otras perspectivas, para verificar si hubo o no
vulneración o desconocimiento de la facultad reglamentaria que el Constituyente
atribuyó a las corporaciones de elección popular de los municipios, en las materias
anotadas.
Cuarta. La protección de los recursos
naturales y del medio ambiente en el Estado Social de Derecho.
El Estado Social de Derecho tiene como
epicentro de sus acciones al individuo, cuyo desarrollo integral se constituye
en su objetivo primero y prioritario.  Ese individuo se asume como un ser
complejo que presenta múltiples dimensiones, y como tal requiere, con miras al
desarrollo pleno de sus potencialidades, satisfacer una serie de necesidades
que hoy por hoy trascienden y superan las antaño denominadas necesidades
básicas o primarias; una de esas necesidades es la que tiene que ver con la
calidad y la racional utilización de los recursos propios del espacio en el que
se desenvuelve, con el cual tiene una relación directa, en tanto está integrado
a él, lo cual le genera una serie de derechos y obligaciones, y al Estado el
imperativo de propiciar la realización material del principio consagrado en el
artículo 8 de la Carta Política:
"Es obligación
del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de
la Nación."
Esta concepción del individuo, ubicado en
un espacio determinado y determinable por sus características y singularidades,
en materia de recursos naturales, las cuales contribuyen a diferenciarlo según
su relación con el entorno que lo rodea, implica una decidida protección del
medio ambiente en el que se desarrolla, protección que dada su importancia se
categoriza como principio fundamental en el Estado Social de Derecho y se
consagra de manera expresa en la Carta Política como principio superior, cuya
realización ha de concebirse armonizada con la de los demás principios de la Carta,
pero de manera muy especial, dada su estrecha relación, con los consagrados en
los artículos 1, 79, 80, 287 y 334 de la C. P.
Quinta. - La autonomía en las entidades
territoriales está limitada por las disposiciones de la Constitución y la ley.
El Estado Colombiano, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 1 de la Carta Política: "... es un Estado Social
de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista...".
En dicha norma se encuentra el fundamento
de las competencias que de manera expresa el Constituyente le otorgó a las
entidades territoriales, reconociéndoles, en desarrollo del principio de
descentralización, la autonomía, esto es, capacidad para decidir sobre sus
propios y particulares asuntos, sin desconocer con ello el carácter unitario de
la república; de ahí que el artículo 287 de la Carta Política haya consagrado:
"Las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro
de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los
siguientes derechos:
"1. (...)
"2. Ejercer las
competencias que les correspondan.
3. (...)
Quiere decir lo anterior, que el principio
de descentralización consagrado como pilar fundamental del Estado Social de
Derecho, se materializa en las entidades territoriales cuando a éstas se les
reconoce autonomía para la gestión de sus particulares intereses, autonomía
sujeta, para efectos de su realización, tal como lo establece el citado
artículo 287 superior, a los límites impuestos por el Constituyente en la Carta
Política, y a las disposiciones de la ley:
"La
descentralización aparece, pues, como un concepto genérico que comprende
diversos grados de libertad en la toma de decisiones. Cuando ella se
manifiesta, por ejemplo, en la gestión de intereses propios mediante
autoridades también propias y en la  expedición de normas ajustadas a la
Constitución y a la ley, nos encontramos ante la autonomía." (Corte
Constitucional, Sentencia, C- 571 de 1992, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón)
Sexta. El alcance de la autonomía
territorial en relación con la protección del medio ambiente y los recursos
naturales.
La inconstitucionalidad que plantea el
actor, se originaría en una presunta invasión, por parte del legislador, en la
órbita de competencia asignada por el Constituyente a la entidades
territoriales, específicamente a los municipios, en materia de reglamentación
de uso de suelos y protección del patrimonio ecológico, consignada en los
numerales 7 y 9 del artículo 313 de la C.P. Tal invasión desconocería no solo
los preceptos superiores mencionados, sino que desvirtuaría el principio de
descentralización consagrado en el artículo 1 de la C.P., pilar fundamental de
la organización política,  al impedir la realización material del concepto de
autonomía, en tanto elemento integrante de una República unitaria y
descentralizada.
La autonomía, como de manera reiterada lo
ha sostenido esta Corporación, no se materializa en un simple traslado de
funciones y responsabilidades del centro a la periferia; ella se erige como un
poder de dirección política que la comunidad de cada localidad, expresando su
voluntad a través de los canales democráticos preestablecidos, reivindica para
sí y ejerce por medio de sus representantes. Ese poder de dirección política,
sin embargo, no se agota en el derecho indiscutido que tienen de gobernarse por
autoridades propias, sino que se extiende y se concreta también en un poder de
dirección administrativa, que presenta como principal objetivo la gestión de
sus propios y particulares intereses, dentro de los limites que les impongan la
Constitución y la ley, según lo establece el artículo 287 de la C.P.
La vigencia paralela de los principios de
unidad y autonomía exige entonces su realización armónica, no excluyente, que
permita afirmar los intereses locales dentro del marco que delimita el
ordenamiento superior, pues solo así se logrará el equilibrio requerido para,
preservando el principio unitario que se consagró en la Carta Política como
pilar fundamental del Estado, se garantice por lo menos la realización del
núcleo esencial de la autonomía en las entidades territoriales, protegiendo y
respetando el derecho que ellas tienen de regular los que se han denominado sus
propios y particulares intereses.
En esta perspectiva, se debe interpretar el
contenido del artículo 311 de la Carta Política, precepto que para su plena
realización ha de estar fundamentado en la aplicación de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiaridad, siendo éste último el que, a
tiempo que reconoce que el municipio constituye el eje principal de la
organización política, admite la intervención de las instancias superiores de
autoridad, en los asuntos propios de las instancias inferiores, únicamente en
los eventos en que aquellas sean incapaces o ineficientes.
a. El medio ambiente es una materia que en
algunos aspectos trasciende los intereses locales y se constituye en un asunto
de interés nacional y proyección internacional, que como tal exige la
regulación que emana del poder central.
La protección del medio ambiente, de
conformidad con lo establecido, entre otros, por los artículos 8, 79 y 80 de la
C.P., en principio es responsabilidad del Estado. En verdad existe una relación
de interdependencia entre los distintos ecosistemas, que hace inconveniente,
cuando no definitivamente peligroso, el manejo aislado e independiente de los
mismos por parte de las distintas entidades territoriales; ello no quiere
decir  que la competencia para su manejo esté concentrada exclusivamente en el
nivel nacional; al contrario, su complejidad exige, y así lo entendió el
Constituyente, la acción coordinada y concurrente del Estado y las entidades
territoriales, a quienes les corresponde el manejo coordinado de los asuntos
relacionados, según éstos tengan una proyección nacional o local:
“...si bien es
cierto que existen problemas que no desbordan el marco ambiental de carácter
local, (por ejemplo los efectos producidos por algunas clases de ruido), también
lo es, y en alto grado, la existencia de aspectos ambientales que afectan el
interés nacional y el interés global (Vgr. es predicable el concepto de un solo
sistema de aguas). (Corte Constitucional, Sentencia C-305 de 1995. M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero).
La pregunta que surge entonces es si el uso
de los suelos y la protección del patrimonio ecológico de los municipios de
Cundinamarca y el Distrito Capital, aspectos sobre los cuales versa la demanda,
son materias que desbordan el marco local, esto es, que trascienden el interés
de esas entidades territoriales, o si, por el contrario, constituyen asuntos de
interés y proyección nacional, que ameritan, en lo relacionado con su
regulación, la intervención directa de las autoridades centrales, a cuyas
disposiciones deberán sujetarse las autoridades municipales a la hora de
ejercer la facultad reglamentaria, que en esos asuntos les reconoce la
Constitución.
Ya ha quedado establecido que las entidades
territoriales gozan de una autonomía que encuentra sus límites en las
disposiciones de la Constitución y la ley; ahora bien, esas limitaciones,
cuando son de origen legal, serán legítimas en la medida en que se refieran a
asuntos cuyo manejo no pueda circuncribirse de manera exclusiva al ámbito
municipal, pues las consecuencias del mismo repercutirán e impactaràn,
necesariamente, de manera positiva o negativa, un ecosistema regional o
nacional.
Tales definiciones, de contenido
eminentemente técnico, activan el principio de rigor subsidiario, pues
ellas determinarán en qué casos se impondrán las decisiones del nivel nacional
sobre las del nivel local,  y/o en cuáles las segundas se supeditarán y
sujetarán a las primeras, sin que bajo ninguna circunstancia sea viable admitir
que con ellas se vacíe de contenido la competencia reglamentaria, de origen
constitucional, que en dichas materias les reconoce la Carta Política a los
municipios.
Es el caso del artículo 61 de la ley 99 de
1993, a través del cual el legislador, en desarrollo de las competencias que le
atribuyó el Constituyente, y especialmente del  principio consagrado en el
artículo 8 de la C.P., declaró a la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas,
valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés
ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y
forestal. Tal determinación presupone una decisión de carácter técnico, que
implica que el legislador, con plena capacidad para hacerlo, reconoce esos
recursos como esenciales para la conservación y preservación del ecosistema
nacional, y que en consecuencia, asume  su protección y preservación, como
asunto de su directa competencia, pues es su responsabilidad salvaguardar un
patrimonio que es de la Nación, sin que ello signifique que pueda despojar a
los respectivos municipios de la facultad que el Constituyente les otorgó, en
materia de reglamentación sobre esas materias.
Así, el legislador, con base en lo
dispuesto en los artículos 8, 79, 80 y 334 superior, podía legítimamente en la
ley de medio ambiente, crear y definir los organismos técnicos especializados
encargados de regir, diseñar e implementar políticas de alcance nacional y
regional, Ministerio del Medio Ambiente y Corporaciones Autónomas Regionales,
cuyo objetivo fundamental, además de garantizar la protección de los recursos
naturales y el medio ambiente, es propiciar el logro de esos fines, de forma
paralela al cumplimiento de otros propósitos fundamentales de la Carta, tales
como impulsar procesos de desarrollo sostenido de la economía, que garanticen
el progresivo bienestar general y la protección de esos recursos.
Esas políticas y definiciones de carácter
general, tan necesarias y urgentes en una sociedad como la nuestra, que hasta
hace poco desconocía y menospreciaba su importancia y en consecuencia carecía
de una tradición normativa en la materia, se imponen, y afectan la facultad
reglamentaria que le corresponde a las entidades territoriales por decisión del
Constituyente, con diferente intensidad, según se trate de la regulación de un
recurso natural, cuyo manejo incida, en mayor o menor medida, sobre los
ecosistemas regionales o nacional.
En el caso de los municipios de
Cundinamarca y de la Sabana de Bogotá, ellas se imponen con carácter especial a
la facultad reglamentaria de los respectivos concejos municipales, pero no la
anulan, dado que los recursos naturales de esos municipios, por sus características,
constituyen, y así lo definió el mismo legislador, recursos de interés
ecológico nacional, que exigen una protección especial en cuanto bienes
constitutivos del patrimonio nacional, cuyo uso compromete el presente y el
futuro de la Nación entera, lo que amerita una acción coordinada y dirigida por
parte del Estado, tendiente a preservarlos y salvaguardarlos, que impida que la
actividad normativa reglamentaria que tienen a su cargo las entidades
territoriales, se surta de manera aislada y contradictoria, y de lugar
"...al nacimiento de un ordenamiento de tal naturaleza que desborde el
centro de autoridad".[1]
El diseño de políticas, que incluye la
imposición de principios y directrices, y la reglamentación de su
implementación en las entidades territoriales, son competencia del Estado y de
los municipios respectivamente, sin que por ello puedan entenderse como
funciones excluyentes,  pues el legislador, tal como se ha establecido, en lo
relacionado con la preservación y protección del medio ambiente, está
habilitado para producir normas reguladoras de carácter general, siempre que
con sus disposiciones no interfiera, obstruya o impida el ejercicio de la
competencia reglamentaria que, respecto de las mismas, el Constituyente radicó
en las corporaciones  de elección popular de los municipios.
b. De las restricciones a la cláusula
general de competencia legislativa del Congreso de la República en materia
ambiental.
El desarrollo legislativo del principio de
protección al medio ambiente y a los recursos naturales debe efectuarse, como
es obvio, dentro del marco que delimitan las disposiciones del ordenamiento
superior; igualmente debe propender por la realización concurrente, y no excluyente,
de las distintas disposiciones que sobre la materia consagró el Constituyente.
Así, al producir normas sobre la materia,
el legislador deberá hacerlo de manera tal que sus disposiciones contribuyan a
la protección de la diversidad e integridad del medio ambiente, y a
garantizar la conservación de áreas de especial importancia ecológica, tal
como lo ordena el art. 79 de la C.P.; de igual manera, en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 80 superior, el Estado deberá sentar, en las
respectivas normas legales, las bases que le permitan planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar la realización de
procesos de desarrollo sostenible,[2]
para lo cual deberá diseñar políticas de cobertura nacional y regional, que
permitan impulsar el manejo y aprovechamiento planificado de los recursos
naturales, previniendo y controlando los factores de deterioro ambiental.
No en vano se reconoce, como función del
Estado, la de regular y orientar el proceso de diseño y planificación del uso
del territorio y de los recursos naturales de la Nación, la cual destaca el
legislador en el artículo 7 de la ley 99 de 1993. En su labor, en todo caso,
deberá concretarse el propósito de proteger bienes que, como el medio ambiente
y los recursos naturales, hacen parte del patrimonio nacional y son de interés
para la humanidad.
El desarrollo de los principios
constitucionales, de conformidad con nuestro ordenamiento superior, le
corresponde al Congreso de la República, organismo en el cual está radicada la
cláusula general de competencia legislativa, lo que no es óbice para que otros
poderes públicos u otros órganos del Estado, si de manera expresa así lo
determinó el Constituyente, puedan desarrollar una determinada actividad
normativa:
"La Corte
Constitucional recuerda que en Colombia la cláusula general de competencia
normativa está radicada en el Congreso, puesto que a éste corresponde
"hacer las leyes" (C.N., arts. 114 y 150).
"...En
Colombia,...el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la
Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a éste
corresponde "hacer las leyes"
"...Se trata de
una competencia amplia pero que no por ello deja de ser reglada, porque está
limitada por la Constitución. Así el Congreso no puede vulnerar los derechos de
las personas, ni los principios y valores constitucionales. Tampoco puede el
Congreso desconocer las restricciones que le ha establecido la Constitución, ya
sea de manera expresa, como sucede en las prohibiciones del artículo 136
superior, ya sea de manera tácita, al haber reservado ciertas materias a
otras ramas del poder o a otros órganos del Estado." (Se incluye
el destacado). (Corte Constitucional, Sentencia C-527 de 1994, M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero).
Quiere decir lo anterior, que en materia de
regulación del uso del suelo y preservación del patrimonio ecológico de los
municipios, el Congreso, al legislar sobre las mismas con fundamento en la
cláusula general de competencia que le atribuye la Constitución y en lo
dispuesto en el artículo 334 de la misma, debió hacerlo teniendo en cuenta la
restricción que se deriva de los numerales 7 y 9 del artículo 313 superior, que
reserva para los Concejos Municipales la reglamentación de dichos
asuntos; esto es, expidiendo una normativa que contenga las regulaciones
mínimas necesarias para cada caso particular, que haga posible la definición de
las condiciones básicas que garanticen la salvaguarda del interés nacional, la
cual, no obstante, en ningún caso podrá menoscabar el núcleo esencial de la
garantía institucional a la autonomía, que la Constitución reconoce para las
entidades territoriales.
Es clara entonces la legitimidad que le
asistía al Congreso de la República para expedir la Ley 99 de 1993, a través de
la cual desarrolló, entre otros, el principio consagrado en el ya citado
artículo 8 de la Constitución, y para consagrar en el artículo 61 de la misma
como bienes de interés ecológico nacional, a la Sabana de Bogotá, sus páramos,
aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos, declaración
que quiso hacer efectiva con las disposiciones adoptadas en los incisos segundo
y tercero del mismo artículo, que otorgan funciones específicas al Ministerio
del Medio Ambiente y a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca,
dirigidas a garantizar la destinación que se prevé para los mismos y su
conservación y preservación, sin que tales disposiciones puedan ser acusadas de
interferir o anular la facultad reglamentaria de esos municipios, en materia de
uso de suelos y protección del patrimonio ecológico, las cuales, dadas las
características e importancia de dichos  bienes sobre el ecosistema nacional,
se someten a las disposiciones de la misma ley, y a la que expida el gobierno
nacional, a través del Ministerio del Medio Ambiente, lo cual se ajusta
plenamente al mandato del artículo 287 de la C.P..
Esa facultad legislativa, como se dijo,
debió ejercerla el Congreso respetando el espacio que reservó el Constituyente
para los municipios, en lo relacionado con la reglamentación de los usos del
suelo y la protección del patrimonio ecológico de los mismos, según lo
dispuesto en los numerales 7 y 9 del artículo 313 superior, normas que
específicamente atribuyen a los Concejos Municipales la facultad de reglamentar
dichas materias en su territorio, mediante los actos jurídicos que expiden,
esto es, los acuerdos municipales.
Tal restricción sin embargo, no le impedía
al órgano legislativo hacer uso de la potestad que le es propia, como parece
entenderlo el actor, de producir normas de carácter general y abstracto sobre
esas materias, incluidas aquellas que en desarrollo de lo dispuesto en el
artículo 79 de la C.P., lo habilitan para tomar medidas dirigidas a proteger y
“...conservar áreas de especial importancia ecológica”, que fue lo que hizo al
declarar a la Sabana de Bogotá y los municipios aledaños zonas de interés
ecológico nacional, y en consecuencia supeditar la reglamentación que sobre
esas materias produzcan los mismos a las disposiciones de la ley y a las que a
nivel nacional expida el gobierno nacional a través del Ministerio del Medio
Ambiente, siempre que éstas últimas no sean exhaustivas y detalladas, hasta el
extremo de que vacíen de contenido la potestad reglamentaria de los municipios.
Al contrario, si lo que el Constituyente
otorgó a los municipios fue la facultad reglamentaria en materia de uso
de suelos y protección del patrimonio ecológico dentro de su territorio, lo que
hizo fue habilitarlos para que, con base en la ley o leyes que regulen dichas
materias, éstos emitan preceptos dirigidos a la ejecución de las mismas, siendo
tal competencia más o menos amplia en unos u otros municipios, según la
importancia, por su impacto, del manejo de su ecosistema en los ecosistemas
regionales y nacional.
La potestad reglamentaria le permite a los
municipios la expedición de normas o acuerdos municipales sobre manejo de
suelos y protección del patrimonio ecológico de los municipios, y la adecuación
de las normas legales de carácter general a sus necesidades, singularidades y
expectativas, sin desvirtuarlas, contradecirlas o desconocerlas.
Si el Constituyente hubiere querido radicar
en cabeza de los municipios la facultad de regulación integral de los usos del
suelo y de la protección de su patrimonio ecológico, descartando la
intervención del nivel nacional, no se hubiera limitado a otorgarles la
facultad reglamentaria, sino que les hubiere reconocido una potestad normativa
más completa que superara lo puramente reglamentario, por fuera de los límites
claramente señalados en el artículo 287 de la C.P..
Así, se da cumplimiento a lo dispuesto
sobre autonomía de las entidades territoriales en la Carta Política, la cual la
atribuye reconociéndoles a éstas diversos grados de libertad en la toma de
decisiones sobre asuntos que comprometen sus intereses propios, libertad que en
todo caso, y mucho más en tratándose de protección del medio ambiente y
explotación de recursos naturales, bienes que hacen parte del patrimonio de la
Nación, está supeditada al propósito de fortalecer y preservar los intereses y
bienes de una República unitaria:
"Es de
destacar, que el Estado unitario en sentido estricto, aparece como una
organización centralizada en la cual los entes locales están subordinados a él
y ejercen las facultades propias de la autonomía y la descentralización en
diversos grados, los cuales no impiden, en modo alguno, la centralización de la
organización política." (Corte Constitucional, Sentencia C-517 de 1992,
M.P. Dr. Ciro Angarita Barón).
c. La armonización de las funciones que
emanan de la Constitución ecológica para las autoridades nacionales y locales.
La protección del medio ambiente, ha dicho
esta Corporación, "...ocupa un lugar tan trascendental en el ordenamiento
jurídico, que la Constitución contiene una "constitución ecológica",
conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la relación de la
sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente...
"..Esta
Constitución ecológica tiene entonces dentro del ordenamiento colombiano una
triple dimensión: de un lado, la protección al medio ambiente es un principio
que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger
las riquezas naturales  de la Nación (C.P. art. 8). De otro lado, aparece como derecho
de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que
es exigible por diversas vías judiciales (C.P. art. 79), tal y como lo
estableció esta Corporación...Y finalmente de la constitución ecológica derivan
un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los
particulares. Así, conforme al artículo 79 de la Constitución, el Estado deberá
proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de
especial importancia ecológica. Igualmente, el artículo 80 Superior
constitucionaliza uno de los conceptos más importantes del pensamiento
ecológico moderno, a saber, la idea según la cual el desarrollo debe ser
sostenible..." (Corte Constitucional, Sentencia C-058 de 1994, M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero).
La controversia que se plantea en la
demanda de la referencia, tiene que ver con las obligaciones que el
Constituyente le impuso a las autoridades del Estado en relación con el medio
ambiente, dos de las cuales, radicadas en los Concejos Municipales, (numerales
7 y 9 del art. 313 C.P.), según el actor, fueron invadidas y desvirtuadas por
el legislador, el cual, dice, excediendo sus funciones, condicionó su
cumplimiento a las disposiciones que sobre la materia produzcan entidades del
orden nacional y regional, como lo son el Ministerio del Medio Ambiente y la
C.A.R.
Tal afirmación desconoce de plano otras
obligaciones de origen constitucional con la cuales la anterior debe
armonizarse, radicadas en cabeza del Estado, entre ellas las consignadas en los
artículos 79 y 80 de la C.P., que le atribuyen al Estado el deber de
proteger la diversidad e integridad del medio ambiente, de conservar las áreas
de especial importancia ecológica y de planificar el manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales; así mismo, la del artículo 334 superior que le
ordena al Estado intervenir, por mandato de la ley y como director general
de la economía, entre otras, en las materias a las que se refieren las
disposiciones que el actor considera vulneradas.
La elaboración de la ley por parte del
legislador debe apoyarse en una interpretación sistemática de los preceptos de
la Constitución, de manera tal que las normas que produzca conduzcan a la
realización plena de todas y cada una de sus disposiciones, pues el contenido
de unas no puede superponerse o excluir el contenido de otras; en el caso que
se analiza se trata de normas superiores concurrentes, que se
complementan, y que como tales, para efectos de su realización material, deben
armonizarse, pues unas, las de los artículos 79, 80 y 334 de la C.P., le
atribuyen al Estado obligaciones que éste debe ejercer a través del legislador,
y otras las del artículo 313 superior le atribuyen a los municipios la potestad
reglamentaria sobre las mismas; se trata entonces de que el Estado, a través
del legislador, cumpla con la expedición de una regulación de carácter integral
que no interfiera ni impida el desarrollo de la facultad reglamentaria que el
Constituyente le reconoció a los municipios, para lo cual deberá evitar
extender su actividad normativa al punto de vaciar la competencia de los
municipios, y que éstos asuman la facultad reglamentaria en la perspectiva de
que ésta recae y afecta bienes que constituyen un patrimonio nacional, que como
tal debe aprovecharse y utilizarse imponiendo los intereses nacionales y
regionales sobre los estrictamente locales.
Ahora bien, el hecho de que la legislación
que produzca el Estado a través del Congreso, en lo relacionado con el uso del
suelo y la protección del patrimonio ecológico de los municipios, deba, de
conformidad con lo establecido en los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la
Constitución, ser reglamentada en lo pertinente por los Concejos Municipales,
no implica que desaparezca o se anule la potestad reglamentaria que la
Constitución le reconoce al Presidente de la República:
“Artículo 189.
Atribuciones del Presidente:
“11. Ejercer la
potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y
órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.”
Dicha potestad debe ejercerla el Presidente
de la República a través de normas jurídicas que como tales son de obligatorio
cumplimiento no solo para los asociados sino para las diferentes instituciones
que se relacionen con su contenido, y a ello precisamente se refiere de manera
expresa el inciso tercero del artículo 61 de la ley 99 de 1993, demandado por
el actor, norma que enfatiza la obligación que tienen los municipios y los
concejos municipales, específicamente los del Departamento de Cundinamarca y el
Distrito Capital, de acoger y tener en cuenta las disposiciones que en
desarrollo de su potestad reglamentaria expida el gobierno nacional, a través
del Ministerio del Medio Ambiente, en materia de uso de suelos y protección del
patrimonio ecológico.
No obstante, no puede el ejecutivo valerse
de la potestad reglamentaria que le es propia, para producir normas que
desconozcan o desvirtúen la autonomía de las entidades territoriales, que
vacíen de contenido la facultad reglamentaria que el Constituyente, en lo
relacionado con esas materias, de manera directa radicó en ellas, o que
desarrollen aspectos o temas que no se relacionen con el contenido mismo de la
ley que se reglamenta; esa potestad en el caso que se analiza, para que esté
acorde con los mandatos de la Constitución, debe versar sobre aspectos que
sirvan para la protección y preservación de los recursos naturales y que no
interfieran intereses estrictamente locales o de competencia del respectivo
municipio.  Condicionado al cumplimiento de ese presupuesto se declarará
exequible la expresión del inciso tercero del artículo 361 de la ley 99 de
1993,  “...y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente”,
demandado por el actor, pues la competencia de un organismo administrativo,
como es el mencionado Ministerio del Medio Ambiente descansa en expresas
disposiciones del artículo 208 de la Carta Política que establece lo siguiente:
“Artículo 208. Los ministros y los directores de
departamentos administrativos  son los jefes de la administración en su
respectiva dependencia. Bajo la dirección del presidente de la república,
les corresponde formular políticas atinentes a su despacho, dirigir la
actividad administrativa y ejecutar la ley.”
Séptima. La protección del medio ambiente y
la intervención del Estado en la economía.
La protección del medio ambiente y los
recursos naturales está ligada, de manera estrecha, a la regulación de la
actividad económica por parte del Estado, pues ella en gran parte depende de la
explotación racional de los recursos naturales y de la adecuada utilización que
se haga de los suelos; de ahí que en el caso específico de la reglamentación
referida a éstas materias, se deba aspirar al máximo grado de armonización
entre las normas que desarrollen el principio consagrado en el artículo 334
superior y aquéllas que, con fundamento en los literales 7 y 9 del artículo 313
de la Constitución, produzcan los Concejos Municipales.
En efecto, el artículo 334 de la C.P.
establece lo siguiente:
"La dirección
general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por
mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el
uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los
bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía
con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo y la preservación de un ambiente sano..."
Se observa en el citado artículo de la
Constitución, que le corresponde al Estado por decisión categórica del
Constituyente, intervenir en la economía por mandato de la ley, lo que indica
que el legislador deberá regular las materias relacionadas, especialmente
aquellas que expresa y específicamente aquel le señaló en el artículo 334
superior, entre ellas, la explotación de los recursos naturales y el uso del
suelo.
Ahora bien, la intervención del Estado en
la economía, cuando aborda las materias mencionadas, sobre las cuales versa la
demanda, deberá realizarla sin obstruir u obstaculizar el ejercicio de la
facultad que la Carta Política consagró para los municipios en los numerales 7
y 9 del artículo 313 de la Carta Política, de reglamentar, dentro de los límites
que fije la ley, los usos del suelo y de dictar las normas necesarias para
el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del
municipio. Convergen en este punto dos mandatos constitucionales, cuya
realización exige el máximo de armonización, y cuyos contenidos antes que
excluirse, como lo plantea el actor, se complementan.
Debe entenderse entonces que la facultad
reglamentaria que el Constituyente consagró para los municipios, reivindicando
su autonomía y el principio de descentralización, deberán ejercerla ellos a
través de sus Concejos Municipales, con base en las directrices y pautas que a
nivel nacional y regional produzcan las autoridades competentes, a las cuales
les corresponde dicha función "por mandato de la constitución y de la
ley", pues fueron designadas para el efecto por el Constituyente, articulo
208 de la C.P., y por el legislador a través de la ley 99 de 1993, en
desarrollo de la facultad de intervención que para las materias específicas a
las que se refieren los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la Carta Política,
le atribuyó categóricamente el Constituyente al Estado, en el artículo 334 de
la Carta Política.
En consecuencia, el Estado, como director
general de la economía, intervino, tal como se lo ordena el artículo 334 de la
Carta Política, para lograr una racional explotación de los recursos naturales
y del uso del suelo en la Sabana de Bogotá y algunos municipios circundantes,
al determinar en la ley 99 de 1993, los organismos del sector público
encargados a nivel nacional y regional de la gestión y conservación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, atribuyéndoles facultades para
producir disposiciones que garanticen, con perspectiva de unidad e
integralidad, de una parte el desarrollo sostenido de la economía, y de otra,
la preservación de un patrimonio esencial para la Nación en su conjunto,
asumiendo que tales disposiciones afectarán a las generaciones actuales y
futuras que la conforman.
Ahora bien, siendo la explotación racional
de los recursos naturales y la adecuada utilización de los suelos, materias
inherentes a dichos propósitos, que, como tales, se destacan en el artículo 334
superior como objetos específicos de regulación por parte del Estado, ella, la regulación,
no puede entenderse como un obstáculo para que los municipios reglamenten
dichas materias en sus respectivas jurisdicciones.  En efecto, esta competencia
reglamentaria, como es obvio, recae sobre un objeto específico de superior
jerarquía, la ley y la reglamentación que de la misma produzca el gobierno en
desarrollo de la potestad que le otorga el numeral 11 del artículo 189 de la
Carta, lo que hace que esa actividad esté supeditada a su contenido, no
pudiendo el agente encargado de reglamentarla, el respectivo concejo municipal,
desvirtuarlo, desbordarlo o desconocerlo, sin violar no sólo el marco legal que
condiciona su actividad, sino el mismo ordenamiento superior.
Esa actividad legislativa cumple entonces
dos importantes cometidos: de una parte le permite al Estado desarrollar el
mandato consignado en el artículo 334 superior, y de otra sirve de sustento y
viabiliza el cumplimiento de las funciones asignadas a los municipios en los
numerales 7 y 9 del artículo 313 de la C.P., de reglamentar en sus respectivas
jurisdicciones, con base en la ley y en los reglamentos que sobre la misma
expida el gobierno nacional, la regulación que emana del legislador y de las
entidades públicas destacadas por éste para el efecto, sobre  uso del suelo y
protección del patrimonio ecológico.
Octava. Las disposiciones acusadas del
inciso tercero del artículo 61 de la ley 99 de 1993, no desconocen lo dispuesto
en los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la C.P., ni ninguna otra norma del
ordenamiento superior.
En desarrollo de la competencia que el
Constituyente le otorgó expresamente al Estado en materia de medio ambiente y
protección de recursos naturales, éste, a través del legislador, atribuyó, en
el artículo 61 de la ley 99 de 1993, competencia para otorgar licencias
ambientales al Ministerio del Medio Ambiente, a las Corporaciones Autónomas
Regionales y a algunos municipios y distritos, de conformidad con lo previsto
en esa misma ley.
Especificó también, en el artículo 61 de la
citada ley, impugnado parcialmente por el actor, que declaraba como de interés
ecológico nacional, la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños,
cerros circundantes y sistemas montañosos, los cuales, dijo, deberán destinarse
prioritariamente a la actividad agropecuaria y forestal. Así mismo, estableció
que le correspondería al Ministerio del Medio Ambiente, en lo que hace a la
Sabana de Bogotá, determinar las zonas en las que exista compatibilidad con las
exploraciones mineras, determinación con base en la cual la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca deberá otorgar o negar las correspondientes licencias
ambientales.
Se observa que las disposiciones citadas,
consignadas en los incisos primero y segundo del artículo 61 de la ley 99 de
1993, en nada interfieren con el ejercicio de la facultad que la Constitución
otorgó a los Concejos de los municipios de Cundinamarca y de Santa Fe de
Bogotá, para reglamentar los usos del suelo y dictar normas tendientes a la
protección de su patrimonio ecológico; ellas configuran limitaciones a la
autonomía de esa entidades territoriales, legítimamente establecidas por el
Congreso de la República en ejercicio de su potestad legislativa, para
preservar el patrimonio ambiental de la Nación, que como tales deberán ser
tenidas en cuenta por las corporaciones municipales de elección popular, a la
hora de desarrollar las competencias reglamentarias que les corresponden.
En cuanto a las disposiciones del inciso
tercero del artículo 61 de la ley 99 de 1993, objeto de impugnación, ellas,
como ha quedado establecido, hacen parte de una norma dirigida de manera
específica a los municipios de Cundinamarca y a la Sabana de Santa Fe de
Bogotá; su contenido simplemente desarrolla el mandato del artículo 334 de la
Carta Política, que le ordena al Estado intervenir, por mandato de la ley, en
materia de uso de suelos y explotación de recursos naturales, sin que su
contenido impida que dichas entidades territoriales puedan ejercer la actividad
normativa que les señalan los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la Carta Política,
para lo cual deberán tener en cuenta, no solo las disposiciones de la
misma ley, sino aquellas que a nivel nacional expida el gobierno en desarrollo
de la potestad reglamentaria que para el efecto le reconoce el numeral 11 del
artículo 189 de la C.P., la cual puede, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 208 de la Carta Política, ejercer a través del Ministerio del Medio
Ambiente.
Se materializa, en este precepto legal, la
intervención del Estado en lo relacionado con la explotación de recursos
naturales y el uso del suelo, a las que se refiere expresamente el artículo 334
superior, haciendo armónico el desarrollo del artículo 8 de la Constitución que
le ordena a las personas y al Estado proteger las riquezas naturales de la
Nación, con los objetivos, también atribuidos al Estado, de garantizar e
impulsar un desarrollo económico sostenido, que a tiempo que garantice el
bienestar general, preserve ese patrimonio esencial conformado por las riquezas
naturales y el medio ambiente. Y no podía ser de otra manera, dada la relación
estrecha de dependencia que existe entre procesos de desarrollo económico,
recursos naturales y medio ambiente.
Las disposiciones acusadas no hacen más que
materializar la facultad de intervención que en materia de uso de suelos y
explotación de recursos naturales, de manera expresa el Constituyente radicó en
cabeza del legislador, y la facultad reglamentaria que el mismo radicó en
cabeza del Presidente de la República, a través del numeral 11 del artículo 189
de la Carta Política, por lo que con ellas no se produce ningún tipo de
vulneración al ordenamiento superior, motivo por el cual, en los términos de
esta providencia serán declaradas exequibles por esta Corporación.
Previas las anteriores consideraciones, la
Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el inciso tercero
del artículo 61 de la Ley 99 de 1993, bajo el entendimiento de que las
disposiciones que expide el Ministerio del Medio Ambiente son aquellas que se
derivan de las competencias específicas y expresas que surgen de la ley y de su
decreto reglamentario, y que tienen el sentido de velar por su estricto
cumplimiento.
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]Corte Constitucional, Sentencia C-517 de 1992, M.P. Dr. Ciro
Angarita Barón
[2]   El Principio 4 de la Declaración de Río sobre el medio ambiente
y el desarrollo -Carta de la Tierra-, establece: “A fin de alcanzar el
desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte
integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma
aislada."