C-286-14
Expediente D-9930
Sentencia C-286/14
INCIDENTE DE REPARACION INTEGRAL A LAS
VICTIMAS POR VIA JUDICIAL PENAL DEL REGIMEN DE TRANSICION DE JUSTICIA Y PAZ-Supresión vulnera el derecho
fundamental de acceso a la administración de justicia y a un recurso judicial
efectivo para lograr dicha reparación
La Corte encuentra que hay configuración de cosa
juzgada constitucional respecto de los apartes de los artículos 23 y 24 de la
Ley 1592 de 2012 declarados inexequibles mediante la Sentencia C-180 de 2014.
Por tal motivo se declarará estarse a lo resuelto en dicho pronunciamiento. La
Sala concluye que los artículos 23, 24, 25, 27 (parcial), 33, 40 y 41 de la Ley
1592 de 2012 vulneran el derecho fundamental a un recurso judicial efectivo, de
acceso a la administración de justicia –art.229 CP-, y al debido proceso, para
lograr una  reparación integral, e igualmente resultan violatorios de los artículos
2, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el art. 2.3 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos del bloque de
constitucionalidad. Lo anterior por cuanto las disposiciones demandadas y
aquellas con las cuales se realizó integración normativa derogan o suprimen
totalmente el incidente de reparación integral a las víctimas por la vía
judicial penal del régimen de transición de Justicia y Paz contemplado en la
Ley 975 de 2005, creando en su reemplazo un incidente de identificación de
afectaciones que se fusiona con los mecanismos de la vía administrativa de
reparación integral consagrada en la Ley 1448 de 2011, lo cual restringe
desproporcionadamente el derecho de las víctimas a contar con un recurso
judicial efectivo para obtener la reparación integral por la  vía judicial en
el proceso  especial de justicia y paz, remitiéndola a la vía administrativa de
reparación, o a la vía civil, lo que en últimas hace nugatoria la reparación
integral en sede judicial. En este sentido, la Corporación evidencia que las
normas demandadas de la Ley 1592 de 2012, al sustituir o reemplazar el
incidente de reparación integral por la vía penal de justicia transicional
consagrada en la Ley 975 de 2005 por el incidente de identificación de afectaciones
regulado por la Ley 1592 de 2012, que se homologa con los mecanismos de
reparación integral por la vía administrativa, excedió los límites de
competencia impuestos al legislador para regular los regímenes de justicia
transicional por parte de los derechos fundamentales de las víctimas, en este
caso a los derechos a un recurso judicial efectivo, de acceso a la
administración de justicia y al debido proceso para obtener la reparación
judicial integral, de conformidad con los artículos 250, 229 y 29 CP, así como
los artículos 2, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el
art. 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos del bloque de
constitucionalidad. Igualmente, la Corte constata que las normas demandadas son
inconstitucionales por cuanto homologan, fusionan y reemplazan la vía penal de
reparación integral del régimen de transición de Justicia y Paz con la vía
administrativa de reparación integral, diluyendo las relevantes diferencias que
existen entre ambas vías, y de contera desconocen con ello los derechos de las
víctimas a recurrir tanto a la vía judicial como a la administrativa, sin que
estos ámbitos deban ser excluyentes, sino por el contrario complementarios y
articulados. En armonía con lo anterior, este Tribunal, al adelantar un
juicio de ponderación, de proporcionalidad o de razonabilidad, demuestra que la
medida adoptada por el legislador  carece de una finalidad legítima desde el
punto de vista constitucional;  no es necesaria en sentido estricto, ni idónea,
ni adecuada para solucionar los problemas encontrados por el legislador
respecto del incidente de reparación integral consagrado en la Ley 975 de
2005;  y no es proporcional en sentido estricto, puesto que afecta de manera
grave y desproporcionada los derechos a un recurso efectivo, al acceso a la
administración de justicia y al debido proceso para la obtención de la
reparación integral por parte de las víctimas. Adicionalmente, la Sala al analizar
la necesidad de aplicar la figura de la reincorporación de normas derogadas al
ordenamiento jurídico interno o reviviscencia de disposiciones derogadas por la
declaratoria de inexequibilidad de las normas que las han sustituido, encuentra
necesaria la reincorporación del artículo 23 y 24 de la Ley 975 de 2005 que
regula el incidente de reparación integral, así como de los artículos 7
(derecho a la verdad), 8 (derecho a la reparación), 42 (deber general de
reparar), 43 (orden de reparación en la sentencia), 45 (solicitud de
reparación), 47 (rehabilitación), 48 (medidas de satisfacción y garantías de no
repetición), y 49 (programas de reparación colectiva), todos de la Ley 975 de
2005. En relación con esta declaratoria de inexequibilidad de las normas
demandadas y aquellas con las cuales se realizó integración normativa, así como
respecto de la reincorporación o reviviscencia de las normas derogadas de la
Ley 975 de 2005 que regulan el incidente de reparación integral, esta
Corporación debe precisar de manera clara, en primer lugar, que esta decisión
no afecta en ningún sentido las disposiciones, planes, programas, mecanismos,
elementos, componentes, estrategias y diferentes medidas de la reparación
integral por vía administrativa y la restitución de tierras consagradas en la
Ley 1448 de 2011, y por tanto no desestructura la política pública de
reparación integral a las víctimas. En segundo lugar, la Sala pone de relieve
que con la inexequibilidad de los
artículos de la Ley 1592 de 2012 que regulan el incidente de identificación de
afectaciones y sustituyen el incidente de reparación integral contenido en la
ley 975 de 2005, esta Corporación propende por (i) la recuperación de la vía
judicial penal para las víctimas de delitos atroces, con el fin de que éstas
puedan tener un recurso judicial efectivo en materia penal para ser reparadas
integralmente; (ii) el restablecimiento de  la responsabilidad prevalente del
victimario frente a la reparación del daño causado y por ende el derecho de las
víctimas a que sean perseguidos los bienes de sus victimarios; (iii) la recuperación
de la destinación de los bienes de los victimarios condenados por la vía penal
especial, que van al Fondo de Reparaciones, para la reparación a sus víctimas;
(iv) la garantía de los derechos de las víctimas a la reparación integral por
la vía judicial penal en conexidad con la justicia; (v) la complementariedad y
articulación de la reparación a las víctimas por la vía judicial penal y la vía
administrativa, de una manera razonable, sin que se vean homologadas o
reemplazadas; y (vi) la no afectación de la vía administrativa de reparación a
las víctimas.
MODIFICACION A LEY DE JUSTICIA Y PAZ-Incidente de identificación de las afectaciones
causadas a las víctimas
INCIDENTE
DE REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Competencia
MODIFICACION A LEY DE JUSTICIA Y PAZ-Reparación integral
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional
COSA JUZGADA MATERIAL Y COSA JUZGADA FORMAL-Diferenciación
COSA JUZGADA MATERIAL-Requisitos para que esta se configure
JUSTICIA TRANSICIONAL-Características
JUSTICIA TRANSICIONAL-Reglas jurisprudenciales
Se evidencia una clara y consistente
línea jurisprudencial por parte de esta Corporación, en donde se han señalado
las características, aspectos y finalidades esenciales de la justicia
transicional, la cual puede sintetizarse en las siguientes reglas: (i) Reconoce
la búsqueda de la paz, de la reconciliación, de la confianza pública, el
fortalecimiento de la democracia dentro del contexto del Estado Social de
Derecho como finalidades y objetivos esenciales de orden constitucional y del
Derecho Internacional que constituyen la base justificatoria de los regímenes
de justicia transicional de conformidad con la Constitución de 1991 y el
Derecho Internacional. (ii) Igualmente admite la reincorporación a la vida
civil de los actores armados miembros de grupos al margen de la ley como
objetivo constitucional de la justicia transicional. (iii) Establece los
límites a la justicia transicional especialmente centrados en la garantía de
los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la
reparación, y las garantías de no repetición, con fundamento en la Constitución
de 1991 y el Derecho Internacional. (iv) Analiza la constitucionalidad de los
mecanismos, estrategias o instrumentos de carácter especial, flexible y
transitorio, particularmente de carácter penal, aplicados aún a casos de graves
violaciones de Derechos Humanos, como los principios de voluntariedad,
alternatividad, oportunidad, selectividad, entre otros, siempre y cuando no se desconozcan,
abolan o no se afecten de manera desproporcionada los derechos de las víctimas
a la verdad, a la justicia, a la reparación, y las garantías de no repetición.
(v) Establece los límites de la aplicación de las disposiciones de carácter
transicional para graves violaciones de Derechos Humanos, Derecho Internacional
Humanitario, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra. (vi) Reconoce la
necesidad de aplicar el método de ponderación entre los valores, principios y
derechos a la paz, y los derechos de las víctimas en procesos de justicia
transicional.
DERECHOS DE LAS VICTIMAS-Reconocimiento y garantías
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN JUSTICIA
TRANSICIONAL POR PARTE DE LOS DERECHOS DE LAS VICTIMAS-Límite constitucional respecto de la garantía a un
recurso judicial efectivo, acceso a la administración de justicia, debido
proceso y obtención de reparación integral
DERECHOS DE LAS VICTIMAS-Instrumentos internacionales
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, A LA JUSTICIA Y
A LA REPARACION-Alcance normativo
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, A LA JUSTICIA Y
A LA REPARACION-Lineamientos del
derecho internacional humanitario y estándares del derecho internacional de los
derechos humanos/REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Reglas establecidas
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos
DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Medidas individuales y colectivas/PRINCIPIOS DE JOINET-Medidas en el plano individual y
colectivo
DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Incluye medidas de restitución, indemnización,
rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición
MEDIDAS DE REPARACION-Principios que la rigen
DERECHO A LA JUSTICIA DE LAS VICTIMAS-Reglas jurisprudenciales
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE
JUSTICIA TRANSICIONAL-No es absoluta
DERECHOS DE LAS VICTIMAS DE VIOLACIONES DE NORMAS
INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS Y DE VIOLACIONES GRAVES DEL DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO A INTERPONER RECURSOS Y OBTENER REPARACIONES-Principios y directrices
DERECHO DE LAS VICTIMAS A LA REPARACION INTEGRAL-Diferenciación entre la vía judicial y administrativa
Desglosando la jurisprudencia de esta Corte, se tiene
que existen importantes y decisivas diferencias entre la vía de reparación
judicial y la administrativa: (i) Las reparaciones por vía judicial pueden ser
por vía de la jurisdicción penal o contencioso administrativa. (ii) La
reparación dentro del proceso penal se caracteriza porque (a) se desprende del
incidente de reparación integral, que busca la investigación y sanción de los
responsables del delito, a partir del establecimiento de la responsabilidad
penal individual en cada caso en concreto; (b) tiene efecto solo para las
víctimas que acuden al proceso penal; (c) debe demostrarse dentro del proceso
la dimensión, cuantía y tipo del daño causado; (d) debe poderse demostrar,
identificar, tasar o cuantificar el daño para poder determinar de manera
proporcional e integral el monto a indemnizar a las víctimas, así como las
diferentes medidas de reparación integral, tales como la restitución, la
indemnización, la rehabilitación, la reparación simbólica, las garantías de no
repetición; (e) la reparación que se concede en vía judicial penal está basada en
el criterio de restituo in integrum, mediante el cual se pretende compensar a
las víctimas en proporción al daño que han padecido; (f) los responsables
patrimoniales primordiales de la reparación son los victimarios, y solo
subsidiariamente, en caso de que el victimario no responda, o no alcance a
responder totalmente, responde subsidiariamente el Estado; (g) la reparación
por vía judicial que nos ocupa, en el marco de la justicia transicional, se
puede dar en nuestro sistema jurídico, en el proceso penal de justicia y paz, a
través de un incidente de reparación integral previsto dentro del proceso penal
especial de justicia transicional, de conformidad con el artículo 23 de la Ley
975 de 2005. (iii) La reparación judicial por la jurisdicción contencioso administrativa
se caracteriza porque (a) debe adelantarse dentro de un proceso de carácter
contencioso administrativo; (b) se debe establecer la responsabilidad del
Estado por acción u omisión frente al daño causado a la víctima, de conformidad
con el artículo 90 CP; (c) tiene efecto solo para las víctimas que acuden a la
jurisdicción contenciosa; (d) el juez identifica tanto los daños materiales
como morales causados a la víctima por la acción u omisión del Estado y fija el
monto indemnizatorio; (d) el responsable único de la reparación es el Estado;
(e ) la reparación a través de la vía contencioso administrativa por
responsabilidad por acción u omisión del Estado se da en nuestro sistema
jurídico interno de conformidad con el artículo 90 Superior, y el Código
Contencioso Admimistrativo. (iv) En forma comparativa, los procesos de
reparaciones por vía administrativa se caracterizan por: (a) Tener el propósito
de atender situaciones de violaciones graves, masivas y sistemáticas a los
Derechos Humanos de manera igualitaria y equitativa. (b) La responsabilidad
frente a la reparación administrativa se fundamenta, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional, en el artículo 2 de la CP, el cual consagra que
el Estado se encuentra en calidad de garante de los derechos fundamentales; y
en la imposibilidad o falta de previsión del ilícito por parte del Estado, lo
que causa el daño a las víctimas de graves violaciones a los Derechos Humanos y
el Derecho Internacional Humanitario. Lo anterior, cobra relevancia especial
cuando se trata de vulneraciones sistemáticas, continuas y masivas de los
Derechos Humanos, hecho que acarrea la responsabilidad del Estado de adelantar
programas masivos de reparación por vía administrativa. En este sentido, para
la Corte “es clara la diferencia entre el principio de solidaridad, como
fundamento para la ayuda humanitaria y para la atención o servicios sociales
por parte del Estado, y el principio de responsabilidad del Estado, como
garante de los derechos fundamentales en materia de responsabilidad frente a la
reparación vía administrativa. Por tanto, para esta Corporación es
diáfana la diferencia jurídico-conceptual entre la responsabilidad del Estado
frente a la reparación integral por vía administrativa que se fundamenta en el
art. 2º Superior, y la reparación por vía judicial, bien sea por la vía penal,
en donde se debe establecer la responsabilidad individual del victimario, o por
la vía contenciosa administrativa, en la cual se busca determinar la
responsabilidad del Estado para la reparación derivada del art. 90
constitucional. (c) Las reparaciones administrativas son integrales, en cuanto
están compuestas por diferentes mecanismos de reparación como la restitución,
la compensación, la indemnización, la rehabilitación, las medidas de no
repetición. (d) No obstante lo anterior, las reparaciones administrativas no
pretenden la restitución plena o in integrum de los daños causados a las
víctimas, sino que están guiadas por el criterio o principio de equidad. Lo
anterior, en razón a que por la masividad es prácticamente imposible determinar
con exactitud la dimensión, proporción o cuantía del daño sufrido. Por
consiguiente, mediante esta vía se fijan montos máximos de indemnización y se
prevén programas estatales de diferente índole, que buscan incluir masivamente
a las víctimas para su reparación, teniendo en cuenta la limitación de recursos
y el gran número de víctimas, buscando con ello garantizar la igualdad de todas
ellas. (e) Por la vía administrativa existe una flexibilización de la prueba,
de manera que solo se exige una prueba sumaria, tanto de la condición de
víctima, como del daño sufrido, y llega a invertirse el principio de carga de
la prueba de la víctima al victimario, pudiendo consagrarse igualmente
presunciones legales o de derecho. (f) A diferencia de los jueces y magistrados
que llevan adelante procesos penales o contenciosos administrativos, las
reparaciones administrativas se encuentran a cargo de autoridades de carácter
administrativo. En Colombia actualmente están a cargo la Unidad Administrativa
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y un Sistema de Atención
y Reparación a las Victimas de conformidad con la Ley 1448 de 2011. (g) Debe
tratarse de una vía administrativa fácil, rápida y efectiva para las víctimas,
en comparación con las vías judiciales. (h) Es de mencionar que la Ley 1448 de
2011 trae importantes regulaciones en el Título II de esa normativa, referido a
los derechos de las víctimas dentro de los procesos judiciales, y en el Título
IV, capítulo III, sobre la restitución de tierras a través de procesos
judiciales. (i) Finalmente, es necesario mencionar que la vía administrativa
para la reparación integral a las víctimas, se encuentra actualmente regulada
por la Ley 1448 de 2011, que en el Título IV, capítulo VII, artículos 132 a
134, consagra las disposiciones sobre indemnización por vía administrativa; en
el capítulo VIII, artículos 135 a 138, consagra medidas de rehabilitación; en
el capítulo IX, establece las medidas de satisfacción; en el Capítulo X,
artículos 149 y 150, consagra las garantías de no repetición; y en el capítulo
XI, artículos 151 y 152 establece la reparación colectiva.
DERECHO DE LAS VICTIMAS A LA REPARACION INTEGRAL-Vía judicial y administrativa debe estar articuladas
institucionalmente, deben complementarse, no existir exclusión entre las
mismas, y deben garantizar en su conjunto una reparación integral, adecuada y
proporcional a las víctimas/GARANTIA DE LA REPARACION INTEGRAL A LAS
VICTIMAS-Principios de complementariedad, prohibición de doble reparación y
compensación, de no exclusión, de coherencia externa e interna, de colaboración
armónica
INCIDENTE DE REPARACION-Naturaleza y alcance/INCIDENTE DE REPARACION
INTEGRAL DE LA LEY DE JUSTICIA Y PAZ COMO RECURSO JUDICIAL EFECTIVO-Desarrollo
jurisprudencial
INCIDENTE DE IDENTIFICACION DE AFECTACIONES-Antecedentes legislativos
INCIDENTE DE REPARACION INTEGRAL-Jurisprudencia constitucional
REGULACION DE INCIDENTE DE IDENTIFICACION DE
AFECTACIONES CAUSADAS A LA VICTIMA CONTENIDO EN LEY 1592 DE 2012-Necesidad de realizar integración de unidad normativa
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional/INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Eventos en que procede
FONDO DE REPARACION-Contenido
INCIDENTE DE IDENTIFICACION DE LAS AFECTACIONES
CAUSADAS A LAS VICTIMAS-Desconocimiento
del derecho fundamental a la justicia
REGIMENES DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Límites impuestos al legislador para su regulación
MEDIDAS NORMATIVAS DE JUSTICIA TRANSICIONAL, RESPECTO
DE LOS LIMITES IMPUESTOS POR LA GARANTIA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LAS
VICTIMAS-Juicio de ponderación, de
proporcionalidad o de razonabilidad como mecanismo para analizar su
constitucionalidad
PROCESO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Ejercicios de ponderación
INCIDENTE DE IDENTIFICACION DE LAS AFECTACIONES
CAUSADAS A LAS VICTIMAS-Juicio
estricto
SUSTITUCION DEL INCIDENTE DE REPARACION INTEGRAL POR
EL DE IDENTIFICACION DE AFECTACIONES, EL CUAL SE FUSIONA CON LA REPARACION
INTERGRAL POR VIA ADMINISTRATIVA-Precariedad
de debate legislativo
REVIVISCENCIA DE NORMAS DEROGADAS-Jurisprudencia constitucional
SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMA
DEROGATORIA-Reglas sobre
la reincorporación o reviviscencia de normas derogadas/REINCORPORACION O
REVIVISCENCIA DE NORMA DEROGADA-Criterios jurisprudenciales
La jurisprudencia ha sintetizado las diferentes
posturas jurisprudenciales señaladas por la Corte en relación con la
reincorporación o reviviscencia de las normas derogadas por disposiciones que
se declararon inexequibles. De esta manera, ha puesto de relieve las siguientes
reglas: (i) La reincorporación o reviviscencia de normas derogadas por mandatos
que fueron declarados inexequibles hace parte del ordenamiento jurídico
nacional, desde mucho antes de la Constitución de 1991, como parte de la
discusión por los efectos jurídicos de las sentencias hacia el pasado -ex tunc-
o hacia el futuro -ex nunc- y la salvaguarda de la seguridad jurídica. (ii) La
reviviscencia de normas se ha presentado igualmente como solución a los
problemas que plantea el vacío jurídico creado por la derogación de normas que
regulan, sobretodo de manera integral, una determinada materia, conllevando
igualmente problemas de seguridad jurídica. (iii) En los primeros
pronunciamientos se asumió la postura de una reviviscencia automática de las
normas derogadas por las declaratorias de inexequibilidad de aquellas que las
reemplazaron, pero con posterioridad, se fijaron algunas condiciones para que
se aplicara esta figura jurídica, como que  se presentaran los argumentos para
la necesidad de reincorporación, por razones de (a) creación de vacíos
normativos; (b) vulneraciones a los derechos fundamentales; (c) necesidad para
garantizar la supremacía de la Constitución Política, y (d) siempre y cuando
las normas reincorporadas sean constitucionalmente admisibles. (iv) La
jurisprudencia ha dejado sentado que la reincorporación o reviviscencia de normas
no tienen un carácter declarativo en la parte resolutiva de la sentencia, sino
que la Corte se debe limitar a comprobar si para el caso en estudio se cumplen
los requisitos para que pueda configurarse la reviviscencia de preceptos
derogados. (v) Finalmente, la Sala reitera que la procedencia de la
reincorporación debe ser analizada en cada caso concreto, a partir de los
criterios de vacíos normativos o afectación de derechos fundamentales.
INCIDENTE DE REPARACION
INTEGRAL-Reviviscencia o
reincorporación de normas derogadas
Referencia: expediente
D-9930
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 23, 24, 27 parcial, 33 y 40 la Ley
1592 de 2012, “Por medio de la cual se introducen modificaciones a la Ley
975 de 2005”.
Actor: Gustavo Gallón Giraldo y
otros
Magistrado  Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., veinte (20) de mayo de dos
mil catorce (2014).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, los
ciudadanos demandantes solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de la Ley 1592 de 2012 en sus
artículos 23, 24, 27 (parcial), 33 y 40 “Por medio de la cual se introducen
modificaciones a la Ley 975 de 2005”.
Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991,
procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma
demandada según publicación en el Diario Oficial No. 48.633 de 3 de diciembre
de 2012:
“LEY 1592 DE 2012
(Diciembre 3)
Diario Oficial No. 48.633 de 3 de
diciembre de 2012
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se introducen
modificaciones a la Ley 975 de 2005 “por la cual se dictan disposiciones para
la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la
ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y
se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios” y se dictan otras
disposiciones.
ARTÍCULO 23. Modifíquese el artículo 23 de la Ley 975 de 2005, el cual quedará
así:
Artículo 23. Incidente de identificación de las
afectaciones causadas a las víctimas. En la misma audiencia en la que
la Sala del Tribunal Superior de Distrito Judicial correspondiente declare la
legalidad de la aceptación total o parcial de los cargos formulados, se dará
inicio de oficio al incidente para la identificación de las afectaciones
causadas a las víctimas con la conducta criminal, dentro de los ocho (8) días
siguientes al recibo de la actuación. Este incidente no podrá extenderse por
más de veinte (20) días hábiles.
La audiencia del incidente se iniciará con
la intervención de la víctima o de su representante legal o abogado de oficio,
para que exponga las afectaciones causadas con la conducta criminal. Bastará
con la prueba sumaria para fundamentar las afectaciones alegadas y se
trasladará la carga de la prueba al postulado, si este estuviere en desacuerdo.
La Sala examinará la versión de la víctima
y la rechazará si quien la promueve no es víctima, decisión que podrá ser
objeto de impugnación en los términos de esta ley.
Admitida la versión de la víctima, la Sala
la pondrá en conocimiento del postulado imputado que ha aceptado los cargos. Si
el postulado estuviere de acuerdo, el contenido de la versión de la víctima se
incorporará a la decisión que falla el incidente, junto con la identificación
de las afectaciones causadas a la víctima, las cuales en ningún caso serán
tasadas. En caso contrario, dispondrá la práctica de la prueba ofrecida por el
postulado imputado, si la hubiere, oirá el fundamento de las respectivas
versiones y en el mismo acto fallará el incidente.
La Sala incorporará en el fallo lo dicho
por las víctimas en la audiencia con el fin de contribuir al esclarecimiento
del patrón de macrocriminalidad en el accionar de los grupos armados
organizados al margen de la ley, así como de los contextos, las causas y los
motivos del mismo, y remitirá el expediente a la Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y/o a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para la
inclusión de las víctimas en los registros correspondientes para acceder de
manera preferente a los programas de reparación integral y de restitución de
tierras de que trata la Ley 1448 de 2011 a los que haya lugar.
PARÁGRAFO 1o. La Defensoría del Pueblo, previo a la
audiencia del incidente de identificación de las afectaciones causadas, deberá
explicar a las víctimas que participan en el proceso de forma clara y sencilla,
las distintas rutas de acceso a los programas de reparación integral a los que
se refiere la Ley 1448 de 2011.
PARÁGRAFO 2o. No podrá negarse la concesión de la pena
alternativa en el evento de que la víctima no ejerza su derecho a participar en
el incidente de que trata el presente artículo.
PARÁGRAFO 3o. A la audiencia de incidente de
identificación de las afectaciones causadas a las víctimas se citará a la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas a efectos de suministrar la información que sea requerida por la sala
del tribunal superior de distrito judicial y de informar a la víctima sobre los
procedimientos de reparación integral de la Ley 1448 de 2011.
PARÁGRAFO 4o. Si participare en el incidente del que
trata el presente artículo una pluralidad de personas que afirmen ostentar la
condición de sujeto de reparación colectiva, la Sala ordenará la remisión a la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas para que esta valore de manera preferente si se trata o no de un
sujeto de reparación colectiva en los términos de la Ley1448 de 2011. Si la Unidad Administrativa
Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, al valorar la
información suministrada considera que efectivamente se trata de un sujeto de
reparación colectiva, deberá iniciar el trámite de la reparación colectiva administrativa.
PARÁGRAFO 5o. La Sala del Tribunal Superior de Distrito
Judicial correspondiente y la Fiscalía General de la Nación tomarán todas las
medidas necesarias para asegurar que en el incidente de identificación de las
afectaciones causadas a las víctimas participen las víctimas correspondientes
al patrón de macrocriminalidad que se esté esclareciendo dentro del proceso, de
conformidad con los criterios de priorización.
ARTÍCULO
24. La Ley 975 de 2005 tendrá un
nuevo artículo 23 A, del siguiente tenor:
Artículo 23A. Reparación integral. Con el fin de asegurar a las
víctimas una reparación integral, la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas y/o la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, según corresponda,
adoptarán las medidas articuladas de rehabilitación, restitución,
indemnización, satisfacción y garantías de no repetición, según corresponda por
el hecho victimizante, de conformidad con el modelo de reparación contemplado
en la Ley 1448 de 2011 y sus
normas complementarias.
En concordancia con el artículo 23 de la presente ley, la Sala remitirá
el expediente a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas y/o a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas con el fin de que la víctima sea objeto de la
aplicación integral de las distintas medidas de justicia transicional adoptadas
por el Estado colombiano.
ARTÍCULO 27. Modifíquese el artículo 26 de
la Ley 975 de 2005, el cual quedará así:
Artículo 26. Recursos. La apelación solo procede contra la
sentencia y contra los autos que resuelvan asuntos de fondo durante el
desarrollo de las audiencias, sin necesidad de interposición previa del recurso
de reposición. En estos casos, se procederá de conformidad con lo previsto en
los artículos 178 y siguientes de la Ley 906 de 2004 y las normas que los
modifiquen, sustituyan y adicionen.
Para las demás decisiones en el curso del
procedimiento especial de la presente ley, solo habrá lugar a interponer el
recurso de reposición que se sustentará y resolverá de manera oral e inmediata
en la respectiva audiencia.
La apelación se concederá en el efecto
suspensivo cuando se interponga contra la sentencia, contra el auto que
resuelva sobre nulidad absoluta, contra el que decreta y rechaza la solicitud
de preclusión del procedimiento, contra el que niega la práctica de una prueba
en el juicio, contra el que decide sobre la exclusión de una prueba, contra el
que decide sobre la terminación del proceso de Justicia y Paz y contra el fallo
del incidente de identificación de las afectaciones causadas. En los
demás casos se otorgará en el efecto devolutivo.
PARÁGRAFO 1o. El trámite de los recursos de apelación de que trata la presente
ley, tendrá prelación sobre los demás asuntos de competencia de la Sala Penal
de la Corte Suprema de Justicia, excepto lo relacionado con acciones de tutela.
PARÁGRAFO 2o. De la acción extraordinaria de revisión conocerá la Sala Penal de
la Corte Suprema de Justicia, en los términos previstos en el Código de
Procedimiento Penal vigente.
PARÁGRAFO 3o. Contra la decisión de segunda instancia no procede el recurso de
casación.
PARÁGRAFO 4o. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas podrá recurrir las decisiones relacionadas con los
bienes que administra el Fondo para la Reparación de las Víctimas.
ARTÍCULO 33. El artículo 54 de la
Ley 975 de 2005 tendrá un parágrafo 5o con el siguiente contenido:
PARÁGRAFO 5o. Los recursos del Fondo para la Reparación
de las Víctimas, tanto los entregados por los postulados en el marco del
proceso penal especial de que trata la presente ley como aquellos que provengan
de las demás fuentes de conformación del Fondo, serán destinados por la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
para el pago de los programas de reparación administrativa que se desarrollen
de conformidad con la Ley 1448 de
2011. Lo anterior sin perjuicio de o establecido en el parágrafo tercero del
artículo 17B y en el artículo 46 de la presente ley.
ARTÍCULO 40. ENTRADA EN VIGENCIA DEL
INCIDENTE DE IDENTIFICACIÓN DE LAS AFECTACIONES CAUSADAS. Los incidentes de reparación integral del
proceso penal especial de justicia y paz que hubiesen sido abiertos con
anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley, continuarán su
desarrollo conforme al procedimiento, alcance y objetivos de lo dispuesto en el
incidente de identificación de las afectaciones causadas que contempla el
artículo 23 de esta ley, el cual
modifica el artículo 23 de la Ley
975 de 2005.”
(Se subrayan los textos demandados)
III. LA DEMANDA
Los demandantes consideran que los artículos 23, 24,
27 (parcial), 33 y 40 de la Ley 1592 de 2012 “Por medio de la cual se introducen
modificaciones a la Ley 975 de 2005” infringen la Constitución Política en los mandatos
superiores contenidos en los artículos 29 y 229 CP, al igual que el bloque de
constitucionalidad en los artículos 2, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, y así mismo el art. 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, por las siguientes razones:
1. Sostienen que las normas demandadas se refieren al “incidente
de identificación de las afectaciones causadas a las víctimas” que
reemplazó al “incidente de reparación” que se encontraba consagrado en
la Ley 975 de 2005. Afirman que el incidente de reparación garantizaba la
restauración integral de las víctimas mediante un proceso judicial penal, ya
que en este procedimiento (i) el juez verificaba el daño causado a las víctimas
de delitos atroces del cual era responsable el procesado; (ii) cuando las
partes no llegaban a un acuerdo el juez ordenaba las pruebas solicitadas por
las partes; y (iii) cuando había conciliación o se habían decretado las pruebas
para determinar el daño, el juez lo tasaba y ordenaba su reparación la cual era
pagada por el procesado, y si no contaba con los recursos suficientes, el
Estado respondía de manera subsidiaria.
Consideran que el reemplazo del incidente de
reparación por el incidente de identificación de las afectaciones causadas a
las víctimas, regulado en el artículo 23 de la Ley 1592 de 2012, implica un
cambio que radica en que “deberán registrarse las “afectaciones” ocasionadas
a las víctimas, en él el juez deberá abstenerse de tasar las “afectaciones” a
las víctimas y tampoco podrá ordenarle al procesado pagar la reparación, pues
ésta ahora corresponderá a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas y/o a la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, según sea el caso”, y la
reparación se hará con base en los programas establecidos en la Ley 1448 de
2011.
Así las cosas, argumentan que las diferencias entre
los incidentes de reparación de la Ley 975 de 2005 y el de identificación de
las afectaciones causadas a las víctimas que consagra la Ley 1592 de 2012 son:
(i) Que el primero tenía como propósito principal evaluar los daños causados a las
víctimas, en tanto que el segundo solo recibe la versión preliminar o
aproximada sobre los daños; lo cual implica, que en la primera, la víctima
tiene que demostrar los daños, y en la segunda, no tiene que demostrarlos; (ii)
En el incidente de reparación el juez tasaba los daños para proceder a una
reparación integral, mientras que en el incidente de identificación de las
afectaciones causadas a las víctimas se le prohíbe al juez tasar el daño a las
víctimas en cuanto debe remitir el expediente a la Unidad administrativa
Especial Para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas y/o a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para
que éstas entreguen las reparaciones previstas en la Ley 1448 de 2011.
2. En armonía con lo anterior, hacen referencia a las
sustanciales diferencias que existen entre la reparación administrativa y las
realizadas por vía judicial. Señalan que la sustitución de la vía judicial de
reparación por la administrativa confunde las lógicas propias de estos programas
porque no permite al juez tasar el daño ocasionado, sino que éste debe
ajustarse a los topes fijados por la ley para el programa de reparaciones
administrativas que se encuentra consagrado en la Ley 1448 de 2011.
3. Mencionan que el derecho que tienen las víctimas y
sus familiares de obtener reparaciones está consagrado en la mayoría de normas
de DDHH universales y regionales que son reconocidos por Colombia como
principios y normas de derecho internacional. En estos instrumentos se puede
encontrar que el derecho de reparación a las víctimas debe ser justo y
proporcional a la gravedad de las violaciones y del daño sufrido, mandato
contenido en el instrumento “Principios y directrices básicos sobre el
derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas
internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho
internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones”.
De otra parte, mencionan que la Convención Contra la
Tortura en su Observación General No. 3 de 2012 distingue entre los recursos
administrativos o de otro tipo y  los recursos de carácter judicial en su
numeral 20, el cual contiene la obligación de “.. promulgar leyes que ofrezcan expresamente a las víctimas de
tortura un recurso efectivo y reconozcan su derecho a obtener una reparación
apropiada, que incluya una indemnización y la rehabilitación más completa posible. Esa legislación
debe permitir ejercer tal derecho a título individual y asegurar que se
disponga de un recurso judicial. Si bien las reparaciones colectivas y los
programas administrativos de reparación pueden ser una forma de resarcimiento
aceptable, esos programas no pueden dejar sin efecto el derecho individual a un
recurso efectivo y a obtener reparación.” (Negrillas del actor)
Expresan los demandantes que muchos instrumentos
internacionales señalan que las víctimas tienen derecho a un recurso judicial
efectivo para sus demandas de reparación, derecho que es parte esencial de las
obligaciones que tiene el Estado colombiano y comprenden los siguientes deberes,
tal como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte: “(i) garantizar
recursos accesibles y efectivos para reivindicar los derechos de las personas;
(ii) asegurar el acceso a la justicia; (iii) investigar las violaciones a los
derechos humanos y al derecho internacional humanitario; y (iv) cooperar en la
prevención y sanción de los delitos internacionales y las graves violaciones de
derechos humanos entre otras[1]”.
Añaden que esta Corporación ha señalado que los procesos penales deben ser
diseñados para que las víctimas tengan acceso a una reparación integral de los
perjuicios causados.
En punto a este tema, sostienen que (i) la víctima de
graves violaciones de derechos humanos o sus familiares tienen derecho a
recibir una reparación proporcional al daño causado; (ii) para ello la víctima
debe contar con la posibilidad de acudir a la administración de justicia para
que se le garantice no solo el juzgamiento y castigo de sus victimarios, sino
también la verdad y la reparación; y (iii) los programas administrativos de
reparaciones son complementarios a la reparación judicial y no excluyentes.
4. Advierten que tal como está planteada la actual
normatividad, los jueces de justicia y paz ya no pueden decretar reparaciones
integrales como ocurre en instancias judiciales, perdiendo con ello competencia
y siendo ahora una instancia preliminar a la aplicación de un programa de
reparaciones administrativas. Esto implica que a las víctimas se les niega el
derecho de contar con un recurso judicial efectivo para reclamar la reparación
del daño recibido, puesto que se ha reemplazado este recurso por un programa administrativo
de reparaciones. Con lo anterior, consideran que se hace caso omiso a los
pronunciamientos nacionales e internacionales sobre el derecho de la víctima a
la reparación integral, situación que a su juicio es inconstitucional por
restringir el derecho de las víctimas a contar con un recurso judicial efectivo
para alcanzar reparación.
5. Adicionalmente, afirman que aunque se pueda alegar
que la reforma al incidente de reparación de la Ley 975 de 2005 obedece al
costo de las mismas y que es preferible destinar esos recursos a los programas
de la Ley 1448 de 2011, la cual entrega reparaciones a un grupo de víctimas más
numeroso que las que acuden a instancias judiciales, en su criterio, una
solución menos gravosa para las víctimas es intentar hacer las apropiaciones
necesarias para el pago de estas reparaciones, y si el problema continúa pensar
en una alternativa que equilibre las reparaciones con la sostenibilidad fiscal.
Igualmente, señalan que otro motivo para este tipo de reformas es lograr una mayor
eficiencia en los procesos penales de la Ley 975 de 2005.
A este respecto, concluyen que “si bien la reforma
al incidente de reparación puede intentar justificarse con base en finalidades
constitucionales legitimas, la vía elegida para lograr tal finalidad impone una
restricción desproporcionada al derecho de las víctimas a contar con un recurso
judicial efectivo para obtener reparaciones, por lo que debe concluirse que es
violatoria de ese derecho fundamental.”
6. Finalmente, consideran que el eliminar las normas demandadas
conllevaría a que se creara un vacío jurídico perjudicando a las víctimas que
buscan la reparación por el daño que padecieron. Por tal motivo los actores
solicitan a la Corte reincorporar al ordenamiento jurídico las disposiciones que
fueron derogadas por las normas acusadas si éstas son declaradas
inconstitucionales. A este respecto, indican que la jurisprudencia de la Corte ha
denominado este fenómeno como “reviviscencia de normas previamente derogadas”,
y aducen que para el presente caso se cumple con los requisitos jurisprudenciales
para que esta figura se aplique.
En este sentido, señalan que de conformidad con la
jurisprudencia de esta Corte, la reviviscencia de normas puede operar cuando
una disposición derogatoria es declarada inexequible y el juez constitucional considera
que la reincorporación de la(s) norma(s) derogada(s) es necesaria para
garantizar la integridad y supremacía de la Carta, lo cual según los actores se
aplica en esta oportunidad para los demandantes, ya que si se deroga la norma es
evidente que queda un vacío normativo y se genera una situación que afecta la
integridad y supremacía de la Constitución Política.
7. En consecuencia, solicitan a la Corte que declare
la inexequibilidad de los art 23, 24, 27 (parcial), 33 y 40 de la Ley 1592 de
2012 y que se declare la reviviscencia de las disposiciones derogadas,
específicamente que se reincorpore el artículo 23 de la Ley 975 de 2005.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
intervino a través de apoderado judicial para solicitar a la Corte Constitucional que se inhiba en el
presente caso o en subsidio declare exequibles las normas acusadas, basando su solicitud en las siguientes
consideraciones:
(i)
Afirma que la demanda carece
de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia ya que los
actores no señalan un “contraste directo y objetivo entre las normas
demandadas y las constitucionales invocadas”, sus interpretaciones “son
subjetivas, doctrinales y jurisprudenciales de las normas constitucionales para
suponer hipótesis”, y finalmente “se dirigen contra proposiciones
deducidas por los actores y no contra proposiciones jurídicas reales y
existentes”. Además señala que el legislador es autónomo para dar
beneficios judiciales o investigativos.
(ii) Sostiene que con la Ley de Víctimas y Restitución
de Tierras se consolidó el marco para hacer una sociedad más democrática. Afirma
que con esta ley se realizaron cambios de forma y de fondo en la implementación
de la Ley de Justicia y Paz. Igualmente, estima que en el artículo 23 de la Ley
1592 de 2012 demandada, se establece el cambio del incidente de reparación
integral por el incidente de identificación de afectaciones causadas –IIAC-,
con lo que se prioriza la indemnización por vía administrativa, dejando la
reparación económica por vía judicial de lado, lo que implica que ya no se tasará
el daño sufrido por las víctimas, sino que al ser consideradas como tal, su
indemnización se tramitará de acuerdo con los montos establecidos en la Ley de Víctimas.
(iii) Argumenta que la Ley 1592 de 2005 fortalece las
funciones principales del proceso penal de justicia y paz al atribuirle
responsabilidad al victimario y al esclarecer judicialmente las violaciones
cometidas por los grupos armados al margen de la ley. Igualmente, sostiene que
esta ley garantiza la reparación de las víctimas teniendo como base la Ley 1448
de 2011 y contempla medidas para restablecer la dignidad de las víctimas,
reconstruir la memoria histórica y restituir tierras, entre otras.
(iv) Señala que el proceso de restitución de tierras
tiene una etapa judicial y una administrativa y que es el juez quien decide
finalmente de fondo sobre la titularidad del derecho a la restitución de
tierras de las víctimas de despojo o de abandono (artículo 91 Ley 1448 de
2011). Menciona que en la etapa administrativa se logra filtrar los
procedimientos para que se depure la recolección de la información para así
llegar a la etapa judicial y con ello facilitar la labor judicial al permitir
la gradualidad y priorización de las solicitudes.
2. Ministerio de Defensa Nacional
El Ministerio de Defensa Nacional intervino a través
de apoderada judicial para solicitar a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad de la
norma objeto de estudio, con base en las siguientes consideraciones:
(i) Indica que con la Ley 1592 de 2012 se pretende “mejorar los aspectos
fundamentales, funcionamiento e implementación de la Ley de Justicia y Paz”,
y se encuentra encaminada a ser un mecanismo real y efectivo para el objetivo
del Estado, a través de los mecanismos de justicia transicional cuya finalidad
es la consecución de la paz y de la reconciliación nacional, al igual que la
recuperación del Estado de Derecho. Con esto se pretende garantizar los
derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación, y
también los derechos de los postulados al debido proceso. Por lo anterior,
considera que los actores descontextualizan la modificación del artículo 23 de
la Ley 975 de 2005 en referencia a una realidad social y política, puesto que
esta modificación se realizó para garantizar no solo los derechos de las
víctimas sino los de los victimarios.
(ii) Argumenta que esta ley no extingue la acción
penal sobre los victimarios, les hace objeto de un tratamiento jurídico penal
menos riguroso, pero no desaparece la pena, la cual se impone, no obstante lo
cual, el procesado puede hacerse a un beneficio como reducirle la privación de
la libertad por un tiempo sin que ésta desaparezca. Manifiesta que esta ley no
da pie a la figura de la amnistía o el indulto, por lo cual el legislador no
tiene que dar el trámite especial que es reservado a ese tipo de figuras
jurídicas. Considera que la configuración de la pena alternativa se encuentra acorde
con la Constitución, ya que no tiene una desproporcionada afectación del valor
de la justica, y recalca que el procesado, si no cumple con lo acordado, deberá
pagar toda la pena que le pudiera ser impuesta proporcionalmente al delito
cometido. Señala que la colaboración con la justicia de los victimarios se
encamina al logro de los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a
la reparación y a las garantías de no repetición.
(iii) Concluye que los artículos demandados de la Ley
1592 de 2012 no trasgreden la Carta Política, sino que por el contrario,
garantizan a las víctimas la reparación integral por causa del conflicto
armado, por lo cual solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las normas
objeto de estudio.
3. Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia y del Derecho intervino a
través de apoderado judicial para solicitar a la Corte declarar la constitucionalidad de los
artículos 23, 24, 33, 40 y de los apartes demandados del artículo 27 de la Ley
1592 de 2012, con fundamento en los siguientes argumentos:
(i) Afirma que en la demanda se asegura que la vía para
lograr la reparación integral de las víctimas es la judicial, pero considera
que en la justicia transicional la forma de reparar a las víctimas en contextos
como el colombiano es a través de programas masivos, en los cuales, además del
dinero se involucren otras medidas que constituyan reparación integral, con el
fin de permitir llegar a un número mayor de personas, las cuales no solo
recibirán la restitución de sus derechos sino el reconocimiento como víctimas y
ciudadanos activos sujetos de derecho.
(ii) Señala que el proceso judicial no es lo bastante
competitivo para lograr la reparación de las víctimas. A este respecto menciona
que la Fiscalía ha registrado 448.558 víctimas, y que desde 2006 hasta la fecha
solo se han condenado a 16 de los 4.940 postulados por el Gobierno. Por lo
tanto, considera que es innegable que la reparación a través del “proceso
penal de Justicia y Paz, recurso de carácter judicial, no resultó ni pronta, ni
efectiva, ni integral.”
(iii) En consonancia con lo anterior, sostiene que la
justicia no ha sido pronta ya que el trámite previsto era más un procedimiento
ordinario que uno especial y expedito en el que se debía identificar el autor,
el daño, el nexo causal entre el daño y la actividad del grupo ilegal y la
calidad de víctima. Argumenta igualmente que también se han presentado
inconvenientes en relación con la entrega de bienes para la reparación, ya que
éstos se entregaban con problemas de documentación, sin títulos de propiedad y
otras dificultades más. Indica que los postulados a agosto de 2013 habían
entregado 7.814 bienes avaluados en $96.598.927.074 millones de pesos, que no
eran suficientes para la reparación de todas las víctimas con los estándares
judiciales ordinarios, lo cual impulsó a realizar la reforma necesaria para
afrontar estas situaciones. Adicionalmente, menciona que se encontró que los
tribunales de Justicia y Paz no tenían competencia para emitir órdenes
vinculantes a los entes del ejecutivo nacional y territorial. Por tanto y
teniendo en cuenta lo anterior, considera que el cambio del incidente de
reparación por el de identificación de afectaciones no fue un capricho del
legislador, sino algo absolutamente necesario para hacer efectivo el derecho de
las víctimas a una reparación integral.
(iv) A juicio del Ministerio las reformas introducidas
en la Ley 1592 de 2012 sí garantizan un recurso efectivo para las víctimas. A
este respecto, señala que tras la implementación de la Ley 1448 de 2011 se ha
indemnizado a 165.131 víctimas y también que en esta reparación está incluida
la atención psicosocial y la atención integral en salud, con lo cual se viene ayudando
a un considerable número de víctimas. Respecto de la restitución de tierras
menciona que de las 351 solicitudes de restitución, a mayo del 2013, se habían
fallado 93 casos. En el mismo sentido, considera que con estos procesos se ha logrado
establecer la forma de llegar a hacer efectivo los derechos de las víctimas a
la verdad, a la justicia y a la reparación reconocidos en un proceso de
Justicia y Paz, y que estos procesos judiciales y administrativos son
necesarios en la justicia transicional.
(v) Finalmente, argumenta que el cambio propuesto por
el incidente de identificación de afectaciones no implica la restricción del
derecho de las víctimas a un recurso judicial efectivo para obtener la
reparación. Considera que en las normas demandadas no hay necesidad de realizar
un juicio de proporcionalidad pues no existe una restricción del derecho a un
recurso judicial efectivo, realizando el análisis de la idoneidad, necesidad y
proporcionalidad de las normas demandadas. Señala que las disposiciones
acusadas abordan principios y valores constitucionales como la dignidad humana,
la igualdad y la paz, y asegura que estas disposiciones constituyen “normas
tendientes a satisfacer los derechos a la verdad, la justicia y la reparación
de más de 450.000 víctimas reconocidas en Justicia y Paz, a través de un recurso
efectivo, el cual no se concentra en un proceso penal, sino que supone procesos
complementarios que concentran el esclarecimiento de los patrones y contextos
de macro-criminalidad en el proceso penal especial y garantizan la reparación
con un programa administrativo de reparación.”
4. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino
en la presente demanda de inconstitucionalidad a través de apoderado judicial
para solicitar a la Corte Constitucional que se inhiba de hacer pronunciamiento
de fondo respecto de las normas demandadas. Para sustentar esta petición pone a
consideración de este Tribunal los siguientes argumentos:
(i)
Sostiene que la Ley 1592 de 2012 fue creada para modificar la Ley 975 de 2005, en
concordancia con la Ley 1448 de 2011, y que en este contexto la Ley demandada en
su artículo 23 establece que las víctimas que participen en procesos de
Justicia y Paz se beneficiarán de la aplicación integral de las medidas de
justicia transicional que adopte el Estado. Considera que esto se consigue
cuando el juez falla el incidente de afectaciones causadas y remite el
expediente a las unidades administrativas respectivas para acceder de esta
forma a los programas de reparación integral y restitución de tierras de que
trata la Ley 1448 antes citada. Así, encuentra que se garantizan los derechos a
la verdad, a la  justicia y a la reparación de las víctimas por parte del
Estado colombiano sin implicar reconocimiento de responsabilidad, ni el que
solo la rama judicial sea la llamada a garantizar esos derechos.
Menciona
que con el fin de garantizar los derechos de las víctimas se expidió el
documento CONPES 3712 y que igualmente existe un plan financiero para hacer
efectivo a futuro el cumplimiento de las medidas que reconoce la Ley 1448 de
2011 para el goce de los derechos de las víctimas.
(ii)
Sostiene que al legislador le compete hacer las leyes, interpretarlas,
reformarlas o derogarlas (artículo 150 Superior), que le asiste una amplia
libertad de configuración y que estas leyes se deben ajustar a los criterios de
proporcionalidad y razonabilidad, además de respetar los derechos que conforman
el debido proceso. Argumenta que los actores no indican el por qué de la
inconstitucionalidad del procedimiento administrativo, por lo tanto el cargo
carece de razones que demuestren su oposición a la norma y a la Constitución, de
manera que constituye un cargo subjetivo, razón por la cual solicita a la Corte
no pronunciarse de fondo en relación con este cargo.
(iii)
Considera que las víctimas y las partes del proceso tienen derecho a interponer
recursos de reposición y apelación para impugnar los fallos de los jueces, de
forma que no se les desconoce su derecho a la administración de justicia, ni se
les viola el derecho a tener un debido proceso con el artículo 27 de la Ley
1592 de 2012 demandado, razón por la cual solicita a la Corte Constitucional
emita sentencia inhibitoria frente al cargo en contra de este artículo.
(iv)
Indica que los accionantes no señalan las razones de la inconstitucionalidad en
el procedimiento administrativo, ni las consecuencias que conllevaría dejarlo
en el ordenamiento legal. Encuentra que en la jurisprudencia de la Corte se ha
registrado que este tipo de demanda debe recaer en una proposición jurídica
real y existente y no en las apreciaciones personales del actor. Las acciones
públicas de inconstitucionalidad deben reunir los requisitos del Decreto 2067
de 1991, y las razones por las cuales se demanda una norma deben ser claras,
ciertas, especificas, pertinentes y suficientes.
(v)
Adicionalmente, en criterio del Ministerio la demanda carece del requisito de
suficiencia y por lo tanto no cumple con el art 2º del Decreto 2067 de 1991,
por lo cual concluye que la Corte debe inhibirse de pronunciarse de fondo en
relación con las normas acusadas.
5. Universidad Libre
La
Universidad Libre envía su concepto dentro del presente proceso para solicitar
se declare inexequible la expresión “las cuales en ningún caso serán tasadas”
del artículo 23 de la Ley 1592 de 2012, exponiendo los siguientes argumentos:
(i)
Afirma que los instrumentos internacionales que hacen referencia a los derechos
a la verdad, a la justicia y a la reparación hacen parte del bloque de
constitucionalidad reconocido por la Corte Constitucional. Adicionalmente, en
el derecho interno, los artículos constitucionales 1, 2, 15, 21, 93, 229 y 250
Superiores garantizan de igual forma los derechos antes mencionados, y la línea
jurisprudencial de la Corte se ha encaminado a proteger las garantías de
quienes son víctimas de graves violaciones a los Derechos Humanos. Al respecto,
menciona la Sentencia C-715 de 2012 en donde considera que la Corte fijó las
reglas y estándares para realizar un control abstracto de constitucionalidad
sobre el derecho de reparación integral a las víctimas.
(ii)
Considera que es cierto que las víctimas tienen ciertas ventajas con los
artículos demandados, sin embargo encuentra que las víctimas por su especial
condición de vulnerabilidad no pueden ser obligadas por la ley a renunciar a su
derecho a la reparación dentro de los procesos judiciales. En este sentido,
encuentra que hacer participar a la víctima durante todo el proceso judicial de
“justicia y paz” para que finalmente se le indique que tiene que acudir a las
instituciones creadas por la Ley 1448 de 2011 es un desconocimiento de su
derecho a la reparación dentro del proceso judicial, lo que resulta
especialmente gravoso si no aceptan la indemnización administrativa, caso en el
que tendrán que iniciar otro proceso judicial ante el
Contencioso-Administrativo para que su daño sea integralmente reparado.
(iii)
Sostiene que el artículo 23 de la Ley 1592 de 2012 le quita a la víctima un
recurso judicial mediante el cual se le garantiza una reparación integral
acorde al daño que se le causó y releva al victimario de su obligación de
reparar por el daño que ha causado al damnificado por su conducta delictiva.
Señala que la Corte declaró exequible condicionalmente el art. 132 de la Ley
1448 de 2011, que trata sobre la indemnización mediada por el contrato de
transacción, estableciendo “que la aceptación del pago de la indemnización
administrativa se hace en el marco de un contrato de transacción, no exonera al
victimario de la responsabilidad de reparar a la víctima”.
(iv)
Finaliza solicitando la inexequibilidad de la expresión “las cuales en
ningún caso serán tasadas” del art. 23 de la Ley 1592 de 2012 por cuanto no
se puede relevar a los victimarios de la reparación a sus víctimas por ser esto
una evidente vulneración de la Constitución Política y del bloque de constitucionalidad.
6. Universidad de Ibagué
La
Universidad de Ibagué envía su concepto dentro del presente proceso para
solicitar se declare la inexequibilidad de las normas acusadas, exponiendo las
siguientes razones:
(i)
Evidencia que la controversia se presenta por la sustitución del incidente de
reparación integral a las víctimas consagrado en la Ley 975 de 2005 por el
incidente de identificación de las afectaciones causadas a las víctimas
contenido en la Ley 1592 de 2012. Menciona que mientras el primero es el
resultado de un proceso de responsabilidad penal con consecuencias
indemnizatorias a cargo del condenado y subsidiariamente del Estado, el segundo
constituye un trámite meramente administrativo de reconocimiento de perjuicios
causados a cargo del Estado.
(ii)
Encuentra, que como parte de la reparación integral a la víctima, la
indemnización pecuniaria es un derecho patrimonial iusfundamental (art.
250, núm. 6º y arts. 1º, 2º, y 229 CP) como medio elegido por la víctima para
disminuir el daño que ha debido afrontar al ser la perjudicada por el delito
cometido en su contra, lo cual evidencia la importancia de la reparación
pecuniaria.
(iii)
Afirma, que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando se ha
hallado a un culpable de la comisión de un delito se contempla la sanción
pecuniaria y que los derechos de las víctimas del delito son protegidos a
través de diferentes medios los cuales son utilizados por éstas para acceder a
“la justicia y efectivizarla, por ello no riñe la figura del incidente de
reparación integral a las víctimas con los beneficios administrativos que
diseñe el Estado para subsanar los perjuicios causados en el marco del
conflicto armado”.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En
cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución
Política, el Señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5690
del 5 de diciembre de 2013, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de
los artículos 23, 24, 27 (parcial), 33 y 40 de la Ley 1592 de 2012, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
El
problema jurídico que considera hay que resolver es si los artículos acusados
vulneran el derecho de las víctimas a un recurso judicial efectivo, por la
aplicación del modelo de reparación administrativa a quienes acudieron al
proceso penal reglado por la Ley 975 de 2005, tal y como quedó modificado y
adicionado por la Ley 1592 de 2012, desconociendo los artículos
constitucionales señalados en la demanda. Para resolver el problema planteado
desarrolla los siguientes argumentos:
(i)
Sostiene que las normas acusadas modificaron el incidente de reparación
integral de la Ley 975 de 2005 en varios aspectos, así: “(i) el incidente
parte de la declaratoria de legalidad de la aceptación total o parcial de los
cargos formulados por parte del tribunal; (ii) el propósito del incidente es
identificar las afectaciones causadas a las víctimas por la conducta criminal y
no los daños, como lo hacia el modelo anterior; (iii) esta diferencia tiene
efectos, por ejemplo, en que la víctima ya no presenta una pretensión de
reparación, sino que presenta una versión sobre las afectaciones; (iv) en el
nuevo modelo de identificación de las afectaciones basta con la prueba sumaria
para determinar la existencia de las mismas; (v) existe una prohibición expresa
para tasar las afectaciones causadas a la víctima; (vi) luego del procedimiento
de incorporación de la versión de la víctima a la decisión que falla el
incidente, la Sala del Tribunal debe remitir a las autoridades administrativas
allí indicadas para que, de manera preferente, accedan a la reparación integral
prevista en la Ley 1448 de 2011”.
(ii)
Afirma que, a pesar de la lectura dada por los demandantes en la cual con la
modificación hecha por los artículos acusados se desconoce el derecho a la
reparación de las víctimas y el acceso a un recurso judicial efectivo, ninguna
de estas normas impide el acceso a un juez para reclamar la indemnización por
vía judicial.
(iii)
Argumenta que el incidente de reparación señalado en la Ley 975 de 2005 resultó
poco eficaz por su prolongada duración y es obstaculizado por la poca vocación
reparadora de los bienes de los miembros de los grupos ilegales. Encuentra que
la medida legislativa que modificó dicho incidente no prescinde de la
reparación judicial a las víctimas de la Ley antes mencionada, y que las
víctimas de crímenes de lesa humanidad tienen la posibilidad de acceder a la
justicia Contencioso Administrativa para buscar la reparación judicial de los
daños que les hayan causado.
En
este sentido, observa que la norma denunciada en ningún momento excluye a
ciertas víctimas de acceder a la vía judicial para reclamar una indemnización
integral. En conclusión, las normas en discusión no prescinden de la reparación
judicial de las víctimas de la Ley 975 de 2005.
(iv)
Indica que el derecho a la reparación no se agota con la compensación
pecuniaria de la víctima, ya que ésta se encuentra integrada por otros
componentes relacionados con los derechos a la verdad y a la justicia, los
cuales no son considerados en la demanda. En criterio de la Vista Fiscal el
legislador armoniza el derecho a la reparación administrativa con la
posibilidad de acudir a la reparación judicial en los casos más graves, al
establecer un régimen de transición para los incidentes en trámite al momento
de entrar en vigencia la reforma. Para el Ministerio Público es claro que los
incidentes ya terminados no se modifican en absoluto y que los que están en
trámite seguirán con el procedimiento que se estableció en la reforma.
(v)
Finalmente el Ministerio Público concluye que “la armonización de los medios
de reparación disponibles no vulnera el derecho de acceso a la administración
de justica y a la reparación, por cuanto tiene acceso a ella por vías
complementarias que se encuentran plenamente ajustadas a la Constitución, pues,
se insiste, las víctimas tienen derecho a acudir al mecanismo de reparación
directa como instrumento judicial para obtener la reparación con todos y cada
uno de los elementos que implican una reparación judicial”.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia de la Corte
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 5o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional
es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues las expresiones acusadas hacen
parte de una Ley, en este caso, de la Ley 1592 de 2012.
2. Configuración de cosa juzgada
constitucional
Antes de entrar a resolver de fondo, la Corte
debe determinar preliminarmente si en este caso se configura el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional, puesto que esta Corporación se ha referido
recientemente de manera parcial a los artículos 23 y 24 de la Ley 1592 de 2012,
ahora nuevamente demandados, mediante la Sentencia C-180 de 2014. Por lo
anterior, la Sala (i) reiterará la jurisprudencia de este alto Tribunal en
relación con la cosa juzgada constitucional; (ii) se referirá a la Sentencia
C-180 de 2014; (iii) para con base en ello definir si efectivamente se
evidencia la configuración de cosa juzgada constitucional respecto de los
artículos acusados. (iv) Posteriormente la Sala analizará los cargos
relacionados respecto del contenido normativo de los artículos 23 y 24, así
como a los artículos 27 (parcial), 33 y 40 de la Ley 1592 de 2012.
3. Cosa Juzgada Constitucional. Reiteración de
jurisprudencia
El artículo 241 Superior encarga la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución a la Corte Constitucional, y
el artículo 243 Superior determina que “[L]os fallos que  la Corte dicte en
ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional”. De otra
parte, el artículo 244 Superior le otorga a los pronunciamientos de este
Tribunal un carácter inmutable, vinculante y definitivo, de manera que el juez
constitucional no puede volver a conocer y decidir sobre lo resuelto. De esta manera, los pronunciamientos de la
Corte Constitucional tienen
carácter vinculante e imperativo, esto es, los cobija la figura jurídica de la
cosa juzgada constitucional en desarrollo del principio de seguridad jurídica.[2]
La cosa juzgada constitucional tiene como
efecto, de un lado, la prohibición de que las autoridades puedan reproducir o
aplicar el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por
razones de fondo. De otro lado, implica una restricción frente a la propia
actividad de la Corte, ya que si este  Tribunal se ha pronunciado sobre la
constitucionalidad de una disposición jurídica, pierde prima facie la
competencia para pronunciarse nuevamente sobre el mismo tópico, en armonía con
lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.
Por tanto, la jurisprudencia de esta Corte ha
establecido que en relación con las sentencias de constitucionalidad rige el
principio general de la cosa juzgada constitucional absoluta, el cual
impide que el juez se pronuncie de nuevo sobre lo que ya ha sido juzgado por
esta Corporación en providencias constitucionales anteriores. Este principio
cobra mayor relevancia cuando se trata de decisiones de inexequibilidad, por
cuanto en estos casos las normas analizadas y encontradas contrarias a la Carta
Política son expulsadas definitivamente del ordenamiento jurídico. De esta
manera, la figura jurídica de la cosa juzgada constitucional se orienta a
garantizar la estabilidad de las sentencias judiciales, la certeza[3] respecto
de sus efectos, y la seguridad jurídica[4].
No obstante lo anterior, la jurisprudencia
constitucional ha aceptado que en el caso de las declaraciones de
inexequibilidad parcial o declaratorias de exequibilidad, puede presentarse el
fenómeno de la cosa juzgada relativa, cuando el pronunciamiento se limita
a uno o más cargos de inconstitucionalidad determinados, y por consiguiente,
permite la presentación de nuevas demandas contra la misma disposición, por
otros motivos o razones.
En este orden de ideas, la jurisprudencia
constitucional ha diferenciado ampliamente entre las categorías conceptuales de
cosa juzgada absoluta, relativa, aparente y material[5]. Así, le concierne al
juez constitucional efectuar un análisis minucioso respecto de la norma acusada
con el fin de poder establecer si sobre ella recae el fenómeno jurídico de la
cosa juzgada constitucional, y si tal cosa juzgada es absoluta o relativa.
En síntesis, es de reiterar que (i) el principio
general es que las sentencias de la Corte hacen tránsito a cosa juzgada constitucional
absoluta; (ii) las declaraciones de inexequibilidad que hace la Corte, siempre
hacen tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, por cuanto en estos
casos las normas acusadas, analizadas y encontradas inconstitucionales por esta
Corporación son expulsadas del ordenamiento jurídico, y por tanto, respecto de
ellas no puede volver a entablarse ningún tipo de discusión o debate sobre su
constitucionalidad; y (iii) no obstante lo anterior, en casos de
inexequibilidad parcial o de exequibilidad, puede configurarse el fenómeno de
la cosa juzgada constitucional relativa, en cuanto el pronunciamiento de la
Corte respecto de un precepto normativo se haya restringido al análisis de
ciertos cargos, dejando abierta la posibilidad a nuevas demandas del mismo
enunciado normativo pero por cargos disímiles a los ya analizados.
De otra parte, la Corte ha diferenciado entre la cosa
juzgada material y la cosa juzgada formal.[6]
En relación con esta diferenciación este Tribunal ha establecido que la cosa
juzgada formal ocurre “….cuando existe una decisión previa del juez
constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a
su estudio”[7].
En contraposición, existe cosa juzgada material cuando existen dos
disposiciones distintas que, sin embargo, tienen el mismo contenido normativo,
de manera que frente a una de ellas existe ya un juicio de constitucionalidad.[8]
En cuanto a la cosa juzgada material esta Corte ha
señalado los requisitos para que esta se configure, de conformidad con el
inciso 2º del artículo 243 de CP:
“1. Que una norma haya sido declarada inexequible
2. Que se trate de un mismo sentido normativo, esto
es, que el contenido material del texto examinado sea similar a aquel que fue
declarado inexequible por razones de fondo, teniendo en cuenta el contexto
dentro del cual se inscribe la norma examinada, ya que su significado y sus
alcances jurídicos pueden variar si el contexto es diferente;[9]
3. Que el texto legal, supuestamente reproducido, haya
sido declarado inconstitucional por “razones de fondo”, lo cual hace necesario
analizar la ratio decidendi del fallo anterior;[10]
4. Que subsistan las disposiciones constitucionales
que sirvieron de referencia en la sentencia anterior de la Corte.[11]”[12]
La jurisprudencia ha puesto de relieve la importancia
de la cosa juzgada material para la seguridad jurídica, el respeto del Estado
Social de Derecho, y la vinculatoriedad del precedente constitucional. El
primer objetivo se logra al evitar que una disposición que ya ha sido declarada
inconstitucional pueda ser introducida nuevamente al ordenamiento jurídico. La
segunda finalidad se consigue cuando se estable un límite al amplio margen de
configuración legislativa del legislador, de manera que no pueda reproducir un
contenido normativo que ha sido declarado inconstitucional. El tercer propósito
se obtiene como exigencia a la Corte de que respete la ratio decidendi
de sus propios pronunciamientos.[13]
La solución constitucional a la cosa juzgada material
no puede ser otra que estarse a lo resuelto en la sentencia previa en donde se
conoció y decidió sobre idéntico contenido normativo, excepto en casos
especiales (i) cuando hayan variado los parámetros constitucionales de análisis
en virtud de reformas constitucionales; (ii) cuando lo exija el carácter
dinámico de las normas constitucionales; o (iii) en aquellas ocasiones
que requieran la realización de una nueva ponderación de valores o principios
constitucionales que impliquen una evolución, modificación o cambio de la
jurisprudencia constitucional.[14]
4. Configuración de cosa juzgada respecto
de las expresiones contenidas en los artículos 23 y 24 de la Ley 1592 de 2012 declaradas
inexequibles  mediante la Sentencia C-180 de 2014.
En sentencia C-180 de 2014 esta Corporación analizó y se
pronunció sobre la constitucionalidad de los artículos 23 y 24 de la Ley 1592
de 2012 que ahora se demandan nuevamente en la presente acción de
constitucionalidad. Por tanto, la Sala debe verificar si las normas demandadas
y los cargos presentados y analizados en la sentencia C-180 de 2014 guardan
concordancia con lo demandado y los cargos presentados en esta nueva oportunidad,
de manera que se configure el fenómeno jurídico de la Cosa Juzgada
Constitucional.
(i) En la Sentencia C- 180 de 2014 se
demandó el inciso 2º del artículo 24 de la Ley 1592 de 2012, por estimar que se
desconocían los artículos 13 y 29 de la Constitución Política y el artículo 8
de la Convención Americana de Derechos Humanos, de manera que se avizoraba una vulneración
de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la verdad, a
la justicia y a la reparación y al acceso a la administración de justicia.
En la demanda la accionante señaló que
existía un quebrantamiento del derecho de las víctimas a la justicia al impedir
al juez natural pronunciarse sobre la reparación e indemnización a las víctimas
e impedirles presentar su pretensión de reparación en el proceso judicial, así
como interponer recursos contra la sentencia, en cuanto no contenía
pronunciamientos sobre la reparación, con lo que se desconocían los principios
de juez natural y legalidad. También consideró la demanda que se vulneraba el
derecho de las víctimas a la reparación integral, el cual tiene componentes
como la indemnización justa, rehabilitación, restitución, compensación,
satisfacción y garantías de no repetición, elementos que se encontraban garantizados
en la Ley 975 de 2005. De esta manera, argumentó la demandante que la
reparación a las víctimas debía producirse dentro del proceso judicial, ya que
en sede administrativa no se incluyen a todas las víctimas que sufrieron daños
con el hecho victimizante, ni a todas las conductas punibles que sí se
presentarían en el terreno judicial.
En el mismo sentido, impetró la demanda que
con las normas demandadas las víctimas no podrían ser reparadas en igualdad de
condiciones como lo fueron otras víctimas de crímenes de guerra y lesa
humanidad que solicitaron la reparación mediante el incidente de reparación
integral que regulaba la Ley 975 de 2005 en su artículo 23, cuando lo hicieron
por vía judicial, y que adicionalmente esas víctimas tuvieron la posibilidad de
impugnar la sentencia para cuestionar la reparación.
Indicó el libelo que las formas de
reparación que se consagraron en la Ley 1448 de 2011 deben ser complementarias
y no excluyentes de la reparación de carácter judicial, lo cual, según la
actora, constituye uno de los pilares en los procesos de Justicia y Paz.
(ii) Este Tribunal mediante la Sentencia
C-180 de 2014 consideró que era necesario realizar una integración normativa de
la norma demandada con la expresión “las cuales en ningún caso serán tasadas”
del inciso 4º, y la expresión “y remitirá el expediente a la unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
y/o a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas para la inclusión de las víctimas en los registros correspondientes
para acceder de manera preferente a los programas de reparación integral y de
restitución de tierras de que trata la ley 1448 de 2011 a los que haya lugar”
contenida en el inciso 5º, del artículo 23 de la Ley 1592 de 2012.
Así, la Sala encontró que la mencionada unidad
normativa resultaba imprescindible, por cuanto el inciso demandado
complementaba lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 1592 de 2012, sobre el
trámite del incidente de individualización de las afecciones, ya que señalaba
el procedimiento consecuente con la finalización del mismo, de allí que en la
parte inicial del parágrafo demandado se indique que la remisión se hace en
concordancia con el artículo 23 de la Ley 975 de 2005, modificado por el
artículo 23 de la Ley 1592 de 2012.
(iii) En la sentencia en mención la Corte concluyó
a partir del análisis de los derechos de las víctimas en procesos de transición
democrática hacia la paz, que en el contexto colombiano el derecho de las víctimas
a un recurso judicial efectivo se vincula constitucionalmente a la posibilidad
que mediante una decisión del juez penal de conocimiento se dispongan las
medidas de reparación integral que demanda y en ese orden resulta
inconstitucional la expresión “las cuales en ningún caso serán tasadas”,
del artículo 23 inciso 4 de la Ley 1592 de 2012, porque restringen esta
potestad constitucional del juez de conocimiento, y el inciso 5º del artículo
23 y el inciso 2º del artículo 24 de la Ley 1592 de 2012, que disponen “y
remitirá el expediente a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas y/o a la Unidad Administrativa Especial para
la Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para la inclusión de las
víctimas en los registros correspondientes para acceder de manera preferente a
los programas de reparación integral y de restitución de tierras de que trata
la Ley 1448 de 2011 a los que haya lugar”.
Esta Corporación consideró que las citadas
disposiciones son inconstitucionales, como quiera que impedían al Tribunal de
Justicia y Paz adoptar las medidas de reparación relativas a la rehabilitación,
restitución, indemnización, satisfacción y garantías de no repetición en favor
de las víctimas. Lo anterior, desconoce para la Corte que en virtud del
artículo 2º de la CP corresponde a las autoridades garantizar la efectividad de
los derechos de las víctimas y en coherencia con ello y por mandato de los
numerales 6º y 7º del artículo 250 CP, compete al juez penal de conocimiento
adoptar de manera concreta las medidas de reparación integral dentro del
respectivo proceso. Por lo anterior, consideró este Tribunal que no cabía
sustraer del proceso de justicia y paz la competencia para que el juez penal
decidiera sobre la reparación integral de las víctimas, pues ello implicaba la
inobservancia del principio del juez natural consagrado en el artículo 29 de la
CP.
En consecuencia, de conformidad con la
decisión de la Corte, el incidente de reparación previsto en la Ley 975 de 2005
debe adelantarse hasta su culminación por el juez de la causa, sin perjuicio de
las competencias que corresponden a la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas y a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, en el marco de los
programas de reparación integral y de restitución de tierras de que trata la
Ley 1448 de 2011.
Precisó la Sala que la decisión de
inexequibilidad adoptada se refiere a la hipótesis de que la víctima decida
solicitar la reparación dentro del proceso penal, evento en el cual por virtud
del principio de juez natural corresponde al Tribunal de Justicia y Paz ordenar
en cada caso concreto las medidas de reparación en favor de las víctimas, toda
vez que las otras formas de reparación que no surjan de un proceso penal
seguirán a cargo de las Unidades Administrativas Especiales de Atención y
Reparación Integral a las víctimas y de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas de acuerdo con las competencias señaladas en la Ley 1448 de 2011. Lo
anterior, en tanto la decisión adoptada no modifica las funciones atribuidas
por otras disposiciones legales a la Unidad Administrativa Especial de Atención
y Reparación Integral a las Víctimas y a la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas en lo concerniente a la ayuda
humanitaria, atención, asistencia y reparación de las víctimas.
(iv) Por consiguiente, la Corte falló
declarando “inexequibles las expresiones “las cuales en ningún caso serán
tasadas” del inciso 4 del artículo 23 de la Ley 1592 de 2012, y el apartado
“y remitirá el expediente a la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Victimas y/o a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para la inclusión de
las victimas en los registros correspondientes para acceder de manera
preferente a los programas de reparación integral y de restitución de tierras
de que trata la Ley 1448 de 2011 a los que haya lugar” del inciso quinto del
artículo 23, como también, el inciso segundo del artículo 24 de la Ley 1592 de
2012.”
(v) De conformidad con lo expuesto hasta
aquí, la Corte concluye que se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
respecto de las expresiones declaradas inexequibles por la Corte mediante la
Sentencia C-180 de 2014 “las cuales en ningún caso serán tasadas” del
inciso 4 del artículo 23 de la Ley 1592 de 2012, y el segmento normativo
“y remitirá el expediente a la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Victimas y/o a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para la inclusión de
las victimas en los registros correspondientes para acceder de manera
preferente a los programas de reparación integral y de restitución de tierras
de que trata la Ley 1448 de 2011 a los que haya lugar” contenido en el
inciso quinto del artículo 23, como también, en el inciso segundo del artículo
24 de la Ley 1592 de 2012, puesto que tales enunciados normativos fueron
expulsados definitivamente del ordenamiento jurídico.
5. Problema jurídico y esquema de resolución
5.1
La Corte debe determinar en esta oportunidad si la Ley 1592 de 2012 en sus artículos 23, 24,
27 parcial, 33 y 40 “Por medio de la cual se introducen modificaciones a la
Ley 975 de 2005”, en los cuales se regula de manera integral el tema del
incidente de identificación de las afectaciones causadas a las víctimas,
resulta violatoria de los artículos 29 y 229 de la CP, al igual que de normas
del bloque de constitucionalidad,
al implicar una violación del derecho a un recurso judicial efectivo, del acceso
a la administración de justicia, y del debido proceso para lograr la garantía
del derecho fundamental de reparación integral de las víctimas, en razón a que
sustituye el incidente de reparación integral por la vía judicial penal, tal y
como se encontraba consagrado en la Ley 975 de 2005, por un incidente de
identificación de afectaciones que se homologa con la reparación integral a las
víctimas por vía administrativa.
5.2
Para desarrollar este complejo problema jurídico la Corte debe (i) referirse a las
características de la justicia transicional y a los límites a la libertad de
configuración del legislador en regímenes transicionales de justicia y paz por
parte de los derechos de las víctimas a un recurso judicial efectivo, al acceso
a la administración de justicia –art.229 CP-, y el debido proceso –art.29 CP-
para obtener la garantía de la reparación integral; (iii) analizar la
diferenciación sustancial entre las vías judiciales y administrativas de
reparación integral; para (iv) entrar a analizar la constitucionalidad de las
normas demandadas, a partir del estudio de la naturaleza y alcance del incidente
de reparación previsto en la Ley 975 de 2005 y los desarrollos
jurisprudenciales sobre este incidente de reparación integral como recurso
judicial efectivo; de establecer el alcance normativo del incidente de
identificación de afectaciones previsto en la Ley 1592 de 2012; y de determinar
la necesidad de realizar integración normativa con los artículos 25 y 41 de la
Ley 1592 de 2012 por conexidad de materia, con el fin de realizar un análisis
integral del incidente de identificación de afectaciones demandado en la Ley
1592 de 2012.
6. Características de la justicia transicional y límites
a la libertad de configuración del legislador en regímenes transicionales de
justicia y paz por parte de los derechos de las víctimas a un recurso judicial
efectivo, al acceso a la administración de justicia –art.229 CP- , y al debido
proceso -art.29 CP-, para lograr la garantía del derecho fundamental de
reparación integral.
6.1 Características de la justicia transicional
La instauración de regímenes especiales de justicia
transicional en Colombia se explica por la necesidad de realizar complejos procesos
estructurales de transformación social y política con el fin de solucionar conflictos
armados que han victimizado gran parte de la población colombiana, a partir de
la creación de mecanismos y estrategias institucionales y judiciales de
carácter especial y excepcional encaminados a buscar el logro de la
reconciliación y de la paz, sin sacrificar la garantia de los derechos de las
víctimas del conflicto a la verdad, a la justicia, a la reparación integral, y
las garantías de no repetición, especialmente frente a graves violaciones a los
Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario, crímenes de lesa
humanidad y crímenes de guerra. Para ello, se han utilizado la combinación y
complementación de vías de carácter tanto judicial como administrativo.
Así, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
define la justicia transicional como “toda la variedad de procesos y
mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver los
problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los
responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación”[15]. En el mismo
sentido, la jurisprudencia constitucional ha definido la justicia transicional como
“una institución jurídica a través de la cual se pretende
integrar diversos esfuerzos, que aplican las sociedades para enfrentar las
consecuencias de violaciones masivas y abusos generalizados o sistemáticos en
materia de derechos humanos, sufridos en un conflicto, hacia una etapa
constructiva de paz, respeto, reconciliación y consolidación de la democracia,
situaciones de excepción frente a lo que resultaría de la aplicación de las
instituciones penales corrientes”[16].
La jurisprudencia de esta Corte ha
aceptado que con la justicia transicional se pretende solucionar las tensiones
entre la paz y la necesidad de lograr la resolución del conflicto armado, y los
derechos fundamentales de las víctimas, para lo cual “…es necesario
conseguir un delicado balance entre ponerle fin a las hostilidades y prevenir
la vuelta a la violencia (paz negativa) y consolidar la paz mediante reformas
estructurales y políticas incluyentes (paz positiva)”[17].
Por consiguiente, la justicia
transicional tiene características especiales, transitorias y excepcionales
bajo el presupuesto de que constituyen mecanismos, estrategias, instrumentos o
medidas necesarias y adecuadas para alcanzar la paz, la reconciliación, la
transformación social y política, en sociedades atravesadas por conflictos
armados generalizados y graves, con vulneraciones masivas, sistemáticas y
continuas a los Derechos Humanos, el DIH, crímenes de lesa humanidad o crímenes
de guerra.[18]
Igualmente, la jurisprudencia de este Tribunal se ha
referido detalladamente a la larga evolución histórica de las medidas y
mecanismos excepcionales que se han adoptado para buscar y lograr la paz en
Colombia.[19]
Especial relevancia revisten para el presente
estudio de constitucionalidad los pronunciamientos que ha hecho esta Corte en
relación con la Ley 975 de 2005, a través de numerosas sentencias, dentro de las cuales cabe
destacar las Sentencias C-319 de 2006, C-370 de 2006, C-531 de 2006, C-575 de
2006 y C–936 de 2010.[20]
Es de mencionar la Ley 1424 de 2010 por
la cual se dictan disposiciones de justicia transicional que garanticen verdad,
justicia y reparación a las víctimas de desmovilizados de grupos organizados al
margen de la ley, se conceden beneficios jurídicos y se dictan otras
disposiciones. Particular importancia presente para el actual estudio de
constitucionalidad la Ley 1592 de 2012 hoy demandada, “Por medio de la cual
se introducen modificaciones a la Ley 975 de 2005 ‘por la cual se dictan
disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados
al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la
paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios’ y se
dictan otras disposiciones”, que ha sido analizada por este Tribunal en recientes
pronunciamientos a través de las Sentencias C-532 de 2013, C-827 de 2013,  C-752
de 2013, C-911 de 2013, C-015 de 2014 y C-180 de 2014, esta última en la cual
se decidieron sobre apartes de los artículos 23 y 24 de la Ley 1592 de 2012
respecto de los cuales, como se mencionó, se configura el fenómeno de cosa
juzgada constitucional.
En suma, se evidencia una clara y
consistente línea jurisprudencial por parte de esta Corporación, en donde se han
señalado las características, aspectos y finalidades esenciales de la justicia
transicional, la cual puede sintetizarse en las siguientes reglas:
(i) Reconoce la búsqueda
de la paz, de la reconciliación, de la confianza pública, el fortalecimiento de
la democracia dentro del contexto del Estado Social de Derecho como finalidades
y objetivos esenciales de orden constitucional y del Derecho Internacional que
constituyen la base justificatoria de los regímenes de justicia transicional de
conformidad con la Constitución de 1991 y el Derecho Internacional.
(ii) Igualmente admite la
reincorporación a la vida civil de los actores armados miembros de grupos al
margen de la ley como objetivo constitucional de la justicia transicional.
(iii) Establece los límites a la
justicia transicional especialmente centrados en la garantía de los derechos de
las víctimas a la verdad, a la
justicia, a la reparación, y las garantías de no repetición, con fundamento en
la Constitución de 1991 y el Derecho Internacional.
(iv) Analiza la constitucionalidad de los mecanismos,
estrategias o instrumentos de carácter especial, flexible y transitorio, particularmente
de carácter penal, aplicados aún a casos de graves violaciones de Derechos
Humanos, como los principios de voluntariedad, alternatividad, oportunidad,
selectividad, entre otros, siempre y cuando no se desconozcan, abolan o no se
afecten de manera desproporcionada los derechos de las víctimas a la verdad, a
la justicia, a la reparación, y las garantías de no repetición.
(v) Establece los límites de la aplicación de las
disposiciones de carácter transicional para graves violaciones de Derechos
Humanos, Derecho Internacional Humanitario, crímenes de lesa humanidad y
crímenes de guerra.
(vi) Reconoce la necesidad de aplicar el método de
ponderación entre los valores, principios y derechos a la paz, y los derechos
de las víctimas en procesos de justicia transicional. [21]
Para lo que interesa a este estudio de
constitucionalidad, se debe poner de relieve que la jurisprudencia de esta
Corte ha establecido sistemáticamente el reconocimiento y garantía de los
derechos de las víctimas, especificando que éstos constituyen claros límites a
la implementación de la justicia transicional, y que como parte esencial del proceso
transicional se debe lograr el restablecimiento de los derechos de las víctimas
a la verdad, a la justicia, a la reparación y a las garantías de no repetición. [22]
En síntesis, la jurisprudencia constitucional
ha reconocido que el régimen de justicia transicional constituye un “ingente
esfuerzo político” dirigido hacia la consecución de la paz  a través de
medidas penales especiales y la garantía de los derechos de las víctimas a la
verdad, a la justicia, a la reparación, y a las garantías de no repetición.[23] De esta manera uno de
los objetivos principales es la realización del valor constitucional de la paz,
a través de diferentes fórmulas de la  justicia penal especial procedimental, mediante
la implementación y aplicación de diferentes principios y mecanismos como el de
voluntariedad, elegibilidad, alternatividad, oportunidad. Estos principios constituyen
beneficios penales que se encuentran condicionados a que se garantice el
derecho a la justicia de las víctimas, al igual que los derechos a la verdad y a
la reparación, entre otros requisitos como la entrega de los bienes producto de
la actividad ilegal con fines de reparación a las víctimas, so pena de que se
aplique la figura de la exclusión, mediante la cual se expulsa al postulado del
régimen especial penal de justicia transicional consagrado tanto en la Ley 975
de 2005, como en la Ley 1592 de 2012, en donde se hace especial énfasis en el
incumplimiento del deber de los postulados de entregar los bienes adquiridos
ilegalmente y responder con todo su patrimonio, con el fin de posibilitar la
reparación integral y efectiva de las víctimas.[24]
Adicionalmente, este Tribunal ha realizado
una descripción del proceso de justicia y paz, el cual tiene una fase administrativa y otra judicial. La primera se
refiere a la elaboración de la lista con los nombres de los miembros de grupos
armados al margen de la ley que aspiren a obtener los beneficios del régimen de
Justicia y Paz por parte del Gobierno nacional. La segunda, al trámite judicial
a cargo de la Unidad Nacional de Fiscalía para la Justicia y la Paz y de los
Tribunales de Justicia y Paz, a quienes compete, una vez recibida la lista
correspondiente de postulados, llevar a cabo lo concerniente a la
investigación, juzgamiento, imposición de la sanción y aplicación de los
beneficios judiciales. [25]
El proceso de Justicia y Paz incluye (i) la
investigación preliminar; (ii)
la declaración de versión libre y confesión del postulado; (iii) la audiencia
de formulación de imputación; (iv) la audiencia de formulación de
imputación, “y dentro de los 60 días siguientes, la Fiscalía General de
la Nación, con el apoyo de la policía judicial, adelanta las labores de
investigación y verificación de los hechos admitidos por el imputado, y todos
aquellos de los cuales tenga conocimiento dentro del ámbito de su competencia
(art. 18); (v) la formulación y aceptación de cargos; (vi) la  audiencia
de verificación de la aceptación de cargos; y (vii) Finalmente, concluido
el incidente de identificación de afectaciones, se procede a dictar sentencia. [26]
En punto a este tema la Corte ha destacado que el
proceso de justicia y paz debe estar sujeto y condicionado al reconocimiento y
plena garantía de los derechos  sustanciales y procesales propios del Estado de
Derecho, a las garantías mínimas reconocidas por la Constitución y los tratados
internaciones de Derechos Humanos, y la plena garantía de los derechos de las
víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación integral, y a las
garantías de no repetición.[27]
Como corolario, es claro para este Tribunal que el
límite constitucional impuesto a la libertad de configuración del legislador para
regular las leyes sobre justicia transicional es especialmente la garantía de
los derechos fundamentales de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la
reparación integral, y a las garantías de no repetición. Especialmente para el
caso del análisis constitucional de las normas acusadas que hoy nos ocupan,
cobra relevancia central el derecho a un recurso judicial efectivo, al
acceso a la administración de justicia, y al debido proceso, para alcanzar la
protección efectiva de la reparación integral de las víctimas, garantías que hacen
parte de una trilogía de derechos que es analítica y normativamente
inescindible, a lo cual pasará a referirse la Corte a continuación.
6.2 Límites a la libertad de
configuración del legislador en justicia transicional por parte de los derechos
de las víctimas, especialmente a la justicia en su aspecto de garantía de un
recurso judicial efectivo, el acceso a la administración de justicia –art.229
CP-, y el debido proceso –art.29 CP-, para la obtención de reparación integral.
6.2.1 La jurisprudencia de esta Corte
ha puesto especial énfasis en que el más importante límite a la justicia
transicional es el reconocimiento y garantía de los derechos de las víctimas a la verdad, a
la justicia, a la reparación integral, y garantías de no repetición. A
este respecto, esta Corporación ha sostenido:
“Ciertamente, el concepto de justicia transicional es
de tal amplitud que bajo esa genérica denominación pueden encuadrarse
experiencias y procesos muy disímiles, tanto como lo son los países y
circunstancias históricas en que ellos han tenido lugar. Sin embargo,
independientemente de sus particularidades, todos ellos coinciden en la
búsqueda del ya indicado propósito de hacer efectivos, al mayor nivel
posible, los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas
frente a un pasado de graves y sistemáticas violaciones de los derechos
humanos, teniendo como límite la medida de lo que resulte conducente al logro y
mantenimiento de la paz social”[28]
(Resalta la Sala).
Igualmente, ha afirmado que la “justicia
transicional debe ser constitucional porque como lo ha señalado esta
corporación, la libertad de configuración del legislador no es absoluta en
este campo: “y tiene claros límites constitucionales en los derechos de las
víctimas de los delitos y el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar
a los responsables de graves violaciones de los derechos humanos y graves
infracciones al Derecho Internacional Humanitario”[29]. (Resalta la Sala)
Así las cosas, frente a las medidas de justicia
transicional para los países con conflictos armados internos con graves violaciones
a los DDHH y/o al Derecho Internacional Humanitario, las Nacionaes Unidas
mediante documentos o Resolciones internacionales ha hecho especial énfasis en
el respeto y garantía de los derechos de las víctimas a la verdad, a la
justicia y a la reparación.[30]
En
este orden de ideas, la Corte ha puesto de relieve que la justicia transicional
no puede centrarse exclusivamente en medidas penales, de manera que el proceso
penal es sólo uno de los mecanismos de la justicia transicional que debe
aplicarse conjuntamente con medidas que garanticen los derechos de las víctimas.[31]
Así,
si bien es permitido desde el punto de vista constitucional, que la justicia
transicional implemente a través de diversas medidas, mecanismos, instrumentos
o estrategias, tratamientos punitivos más benignos, éstos no pueden terminar
desconociendo o afectando grave o desproporcionadamente el restablecimiento de
los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación
integral, y a las garantías de no repetición.[32]
Adicionalmente,
esta Corte ha establecido que el restablecimiento de los derechos de las
víctimas debe llevarse a cabo no solamente por la vía judicial, sino
también por la vía administrativa; y no solamente desde una perspectiva retributiva,
sino también desde un enfoque restaurativo o reparador; así como incluir
medidas no solo de carácter individual sino colectivo. Todo ello
con el fin de buscar transformar las causas estructurales que dieron origen al
conflicto y a la violación grave, masiva y sistemática de Derechos Humanos y
del Derecho Internacional Humanitario.
6.2.2 A nivel internacional la protección de los derechos de las
víctimas se ha reconocido en múltiples convenciones, tratados, declaraciones e
instrumentos: (i) la
Declaración Universal de Derechos Humanos –art.8-, (ii) la Declaración Americana
de Derechos del Hombre –art.23-, (iii) la Convención Americana sobre Derechos
Humanos –arts. 8 y 25-, (iv) el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, (v) la Declaración sobre los Principios Fundamentales de Justicia
para las Víctimas de Delitos y del Abuso del Poder –arts.8 y 11-, (vi) el
Informe Final sobre la Impunidad de los autores de violaciones de los Derechos
Humanos, (vii) el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra –art. 17-,
(viii) el Conjunto de Principios para la Protección y la Promoción de los
Derechos Humanos mediante la Lucha contra la Impunidad o “Principios Joinet”
–arts. 2,3,4 y 37-, (ix) la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanos o Degradantes; (x) la Convención Interamericana para
Prevenir y Sancionar la Tortura; (xi) la Convención Interamericana sobre la
Desaparición Forzada de Personas; (xii)
la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; (xiii)
el Estatuto de la Corte Penal Internacional, (xiv) la Declaración de Cartagena
sobre Refugiados, adoptada en el seno de la Organización de Estados Americanos
(OEA), (xv) la Declaración de San José sobre Refugiados y Personas Desplazadas, y (xvi) la Convención Sobre el Estatuto
de los Refugiados de Naciones Unidas y su Protocolo Adicional, entre los más importantes.[33]
En resumen los derechos de las víctimas, especialmente
las que han sufrido graves violaciones a los derechos humanos, están
reconocidos por el derecho internacional lo cual tiene una relevancia
constitucional “(i) de
conformidad con el artículo 93 superior, por tratarse de tratados y convenios internacionales
ratificados por el Congreso, que reconocen derechos humanos, prohíben su
limitación en los estados de excepción y prevalecen en el orden interno, (ii)
por cuanto los derechos constitucionales deben ser interpretados de conformidad
con los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, y (iii) esta
Corporación ha reconocido el carácter prevalente de las normas de Derecho
Internacional Humanitario y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos”[34]
En armonía con lo anterior, es importante resaltar que
la Corte Interamericana de Derechos Humanos CIDH ha desarrollado una amplia,
consolidada y reiterada jurisprudencia en el tema del reconocimiento y
protección de los derechos de las víctimas de graves vulneraciones a sus
Derechos Humanos consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
específicamente los derechos a la justicia, a la verdad, a la reparación y a la
garantía de no repetición, los cuales se relacionan en una conexión
intrínseca. Este precedente internacional resulta vinculante para Colombia y
ha sido recopilado, reconocido y adoptado en plenitud por la jurisprudencia
constitucional de este alto Tribunal.[35]
Para lo que interesa a este estudio de
constitucionalidad en particular, es de reiterar aquí, que la CIDH ha
establecido que los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación se
encuentran intrínsecamente conectados, lo que significa que no puede
existir reparación integral a las víctimas por la vía judicial sin garantizar
el derecho a la justicia. Esto es, cuando se trate de la reparación nnr la v﷽﷽ sin garantizar el derecho a la
de acceso a unos recursos ablecido que los derechos a la justicia y al9 de
2013. a trintegral por la vía judicial se debe contar con la garantía de
acceso a unos recursos judiciales sencillos, efectivos y eficaces, y se debe
respetar el debido proceso.[36]
A nivel interno, en la Constitución Política y la
jurisprudencia constitucional, la fundamentación del reconocimiento y
garantía de los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la
reparación, se ha realizado a partir de (i) una interpretación armónica de los
arts. 1, 2, 15, 21, 93, 229, y
250 superiores, y (ii) los lineamientos del derecho internacional humanitario,
al igual que los estándares del derecho internacional de los derechos humanos
respecto de los derechos de las víctimas. A partir de aquí se ha construido una
jurisprudencia amplia, sólida, pacífica y consolidada respecto del alcance
normativo de los derechos de las víctimas en múltiples pronunciamientos de esta
Corporación especialmente frente a la Ley 975 de 2005, la Ley 1592 de 2012 y el
Acto Legislativo 01 de 2013 a los cuales ya se ha hecho referencia
anteriormente.[37]
6.2.3 A continuación la Sala reiterará, en primer lugar,
las reglas jurisprudenciales fijadas a nivel internacional y nacional sobre el
derecho a la reparación integral, para posteriormente referirse
específicamente al derecho a la justicia en sus aspectos de un recurso judicial
efectivo, acceso a la administración de justicia y debido proceso, para lograr
una efectiva reparación integral.
El derecho a la reparación integral abarca
medidas individuales y colectivas. Las primeras incluyen derechos de
restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no
repetición. Las segundas comprenden “…medidas de satisfacción de alcance general como la
adopción de medidas encaminadas a restaurar, indemnizar o readaptar los
derechos de las colectividades o comunidades directamente afectadas por las
violaciones ocurridas”[38]
El derecho fundamental a la reparación
integral del daño causado se deriva “i) del concepto mismo de dignidad
humana que busca restablecer a las víctimas las condiciones anteriores al hecho
ilícito (artículo 1º superior), ii) del deber de las autoridades públicas de
proteger la vida, honra y bienes de los residentes y de garantizar la plena
efectividad de sus derechos (artículo 2º de la Carta Política), iii) del
principio de participación e intervención en las decisiones que los afectan
(artículo 2º de la Constitución), iv) de la consagración expresa del deber
estatal de protección, asistencia, reparación integral y restablecimiento de
los derechos de las víctimas (artículo 250, numerales 6º y 7º, idem) y, v)
del derecho de acceso a los tribunales para hacer valer los derechos, mediante
los recursos ágiles y efectivos (artículos 229 de la Constitución, 18 de la
Declaración Americana de Derechos del Hombre, 8 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”[39]
(Negrillas de la Corte)
En cuanto a los aspectos y componentes a
garantizar del derecho a la reparación integral de las víctimas, la CIDH ha
establecido las siguientes reglas que revisten especial importancia para el
estudio que se adelanta:
“iii. Acerca del derecho a la reparación,
la Corte ha determinado que (i) las reparaciones tienen que ser integrales y
plenas, de tal manera que en lo posible se garantice restitutio in integrum,
esto es, la restitución de las víctimas al estado anterior al hecho
vulneratorio, y que (ii) de no ser posible la restitución integral y plena,
se deben adoptar medidas tales como indemnizaciones compensatorias. Así
mismo, (iii) la CIDH ha determinado que la reparación debe ser justa y
proporcional al daño sufrido, (iv) que debe reparar tanto los daños
materiales como inmateriales, (v) que la reparación del daño material incluye
tanto el daño emergente como el lucro cesante, así como medidas de rehabilitación,
y (vi) que la reparación debe tener un carácter tanto individual como
colectivo, este último referido a medidas reparatorias de carácter simbólico.
En relación con el derecho a la
reparación, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido la
obligación de reparar e indemnizar a las víctimas de violaciones de los
derechos reconocidos en la Convención Americana de Derechos Humanos, de
conformidad con el artículo 63.1 de la Convención.[40] ”[41]
(Negrillas de la Corte)
En el mismo sentido, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que la reparación debe ser “adecuada, proporcional, integral y eficaz
respecto del daño sufrido; (ii) la reparación se concreta a través de la restitución íntegra o
plena, pero también a través de la indemnización, de la rehabilitación, de la
satisfacción de alcance colectivo, y de la garantía de no repetición; (iii) la
reparación a las víctimas por el daño ocasionado se refiere tanto a los daños
materiales como a los inmateriales, (iv) la reparación se concreta a través de
medidas tanto individuales como colectivas, y que (v) estas medidas se
encuentran encaminadas a restablecer a la víctima en su dignidad por el grave
daño ocasionado.[42]”[43](Énfasis de este Tribunal)
Por
su parte, los Principios de Joinet señalan que el derecho a la reparación de
las víctimas se compone de los siguientes planos y medidas:
“(i)
En el plano individual, “a)
Medidas de restitución (tendentes a que la víctima pueda volver a la situación
anterior a la violación); b) Medidas de indemnización (perjuicio síquico y
moral, así como pérdida de una oportunidad, daños materiales, atentados a la
reputación y gastos de asistencia jurídica); y c) Medidas de readaptación
(atención médica que comprenda la atención psicológica y psiquiátrica)”.
(ii)
En el plano colectivo, reconocen la importancia de las medidas de carácter
simbólico, a título de reparación moral, tales como el reconocimiento público
por parte del Estado de su responsabilidad, las declaraciones oficiales
restableciendo a las víctimas su dignidad, las ceremonias conmemorativas, las
denominaciones de vías públicas, los monumentos que permiten asumir mejor el
deber de la memoria[44]”. [45](Resalta la Corte)
Adicionalmente, en los “Principios y Directrices Básicos
sobre el Derecho de las Víctimas de Violaciones Manifiestas de las Normas
Internacionales de Derechos Humanos y de Violaciones Graves del Derecho
Internacional Humanitario a Interponer Recursos y Obtener Reparaciones” indican
el derecho de las víctimas a la “reparación adecuada, efectiva y rápida
tiene por finalidad promover la justicia, remediando las violaciones
manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos o las violaciones
graves del derecho internacional humanitario”[46]”[47].
(Énfasis de la Sala)
Por su parte, la jurisprudencia de este Tribunal ha
sintetizado las reglas que rigen el derecho a la reparación integral de las
víctimas, las cuales por su importancia para el presente estudio se citan en
los apartes más pertinentes:
“iii. Reglas en cuanto al derecho a la
reparación:
”(…)
(iii) El derecho a la reparación de las
víctimas es integral, en la medida en que se deben adoptar distintas
medidas determinadas no solo por la justicia distributiva sino también por la
justicia restaurativa, en cuanto se trata de la dignificación y restauración
plena del goce efectivo de los derechos fundamentales de las víctimas;
(iv) Las obligaciones de reparación
incluyen, en principio y de manera preferente, la restitución plena (restitutio
in integrum), que hace referencia al restablecimiento de la víctima a la
situación anterior al hecho de la violación, entendida ésta como una situación
de garantía de sus derechos fundamentales, y dentro de estas medidas se incluye
la restitución de las tierras usurpadas o despojadas a las víctimas.
(v) De no ser posible tal
restablecimiento pleno es procedente la compensación a través de medidas como
la indemnización pecuniaria por el daño causado;
(vi) La reparación integral incluye
además de la restitución y de la compensación, una serie de medidas tales como
la rehabilitación, la satisfacción y garantías de no repetición. Así, el derecho a la reparación integral
supone el derecho a la restitución de los derechos y bienes jurídicos y
materiales de los cuales ha sido despojada la víctima; la indemnización de los
perjuicios; la rehabilitación por el daño causado; medidas simbólicas
destinadas a la reivindicación de la memoria y de la dignidad de las víctimas;
así como medidas de no repetición para garantizar que las organizaciones que
perpetraron los crímenes investigados sean desmontadas y las estructuras que
permitieron su comisión removidas, a fin de evitar que las vulneraciones continuas, masivas
y sistemáticas de derechos se repitan;
(vii) La reparación integral a las
víctimas de graves violaciones a los derechos humanos tiene tanto una dimensión
individual como colectiva;
(viii) En su dimensión individual la
reparación incluye medidas tales como la restitución, la indemnización y la
readaptación o rehabilitación;
(ix) En su dimensión colectiva la
reparación se obtiene también a través de medidas de satisfacción y carácter
simbólico o de medidas que se proyecten a la comunidad;
(…)
(xi) El derecho a la reparación
desborda el campo de la reparación económica, e incluye además de las medidas ya
mencionadas, el derecho a la verdad y a que se haga justicia. En este sentido, el derecho a la reparación
incluye tanto medidas destinadas a la satisfacción de la verdad y de la memoria
histórica, como medidas destinadas a que se haga justicia, se investigue y
sancione a los responsables. Por tanto, la Corte ha evidenciado el derecho
a la reparación como un derecho complejo, en cuanto se encuentra en una
relación de conexidad e interdependencia con los derechos a la verdad y a la
justicia, de manera que no es posible garantizar la reparación sin verdad y sin
justicia;…”.[48]
De
esta recopilación, es necesario resaltar que el derecho a la reparación
integral de las víctimas incluye también medidas de restitución, indemnización,
rehabilitación, satisfacción y las garantías de no repetición[49].
Adicionalmente, la jurisprudencia de esta
Corporación ha recabado en que las medidas de reparación se rigen por los
siguientes principios:
(i) El principio de integralidad, el
cual “supone que las
víctimas sean sujetos de reparaciones de diferente naturaleza, que respondan a
los distintos tipos de afectación que hayan sufrido, lo cual implica que estas
diferentes reparaciones no son excluyentes ni exclusivas, pues cada una de
ellas obedece a objetivos de reparación distintos e insustituibles”[50].
(ii) El principio de proporcionalidad, el cual hace
referencia a la relación directamente proporcional respecto del daño causado a
las víctimas con el fin de reestablecerlas de ser posible totalmente en sus
derechos fundamentales, así como a la jerarquización y priorización de algunas
medidas según el caso concreto.[51]
6.2.4 En cuanto al derecho a la justicia, en sus aspectos del derecho
a un recurso judicial efectivo, de acceso a la administración de justicia y de
debido proceso, en conexidad con el derecho a la reparación integral, la
jurisprudencia de esta Corte ha puesto de relieve que este derecho implica que “todas
las victimas puedan hacer valer sus derechos con el beneficio de un recurso
justo y eficaz, teniendo como principal objetivo que a su agresor se le juzgue
obteniendo así su reparación”[52].
(Negrillas de la Sala)
En el derecho internacional los Principios
de Joinet han resaltado que el derecho a un recurso justo y eficaz “Implica
que toda víctima tenga la posibilidad de hacer valer sus derechos
beneficiándose de un recurso justo y eficaz, principalmente para conseguir que
su opresor sea juzgado, obteniendo su reparación”.[53] (Resalta
la Corte) Igualmente, en la Resolución
60/147 la Asamblea General de la Naciones Unidas, se señala que la víctima
tendrá acceso a un recurso judicial efectivo, el cual deberá ser asegura
por los Estados.
El Comité de Derechos Humanos en su
Observación General No. 31, afirmó que conforme al párrafo 3 artículo 2º
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[54], “requiere
que los Estados Partes deben otorgar una reparación a las personas cuyos
derechos del Pacto han sido violados. Además estableció que si no se otorga una
reparación a los individuos cuyos derechos contenidos en el Pacto han sido
violados, la obligación de proporcionar un recurso efectivo, no se cumple.
Finalmente estableció que cuando procede, la reparación puede implicar la
restitución, la rehabilitación y medidas de satisfacción, como apologías
públicas, memoriales públicos, garantías de no repetición y cambios en las
leyes y las prácticas pertinentes, así como el sometimiento a la justicia de
los autores de violaciones de derechos humanos”[55]”[56]. (Negrillas
fuera de texto)
El Comité contra la Tortura, de la
Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes, ha establecido que el término "reparación" empleado
en el artículo 14 de este instrumento, abarca los conceptos de
"recursos efectivos" y "resarcimiento". En este mismo
pronunciamiento se sostuvo que la obligación de reparar por parte de los
Estados incluye medidas tanto sustantivas, como de procedimiento, tales
como el contar con un recurso efectivo y un debido proceso para acceder
a la reparación integral.[57]
En este orden de ideas, es de poner de
relieve que el derecho a la justicia implica unas claras obligaciones para el
Estado, en el sentido de (i) investigar y sancionar a los responsables de los
delitos, (ii) asegurar a las víctimas el acceso a la justicia y a un recurso
judicial efectivo, pronto, oportuno y eficaz; (iii) el deber de respetar el
debido proceso; y (iv) el deber de constituirse en parte civil y ser reparadas
por la vía judicial penal y/o contencioso administrativa.
La jurisprudencia de esta Corte ha
sintetizado las reglas respecto del derecho a la justicia de las víctimas[58], que para efectos del
presente análisis interesa citar por lo menos las siguientes:
“(iii) La obligación de establecer
mecanismos de acceso ágil, oportuno, pronto y eficaz a la justicia para la
protección judicial efectiva de los derechos de las víctimas de delitos. En
este sentido, se fija la obligación
del Estado de diseñar y garantizar recursos judiciales efectivos para que
las personas afectadas puedan ser oídas, y de impulsar las investigaciones y
hacer valer los intereses de las víctimas en el juicio.
…
(v) El respeto del debido proceso
y de que las reglas de procedimiento se establezcan con respeto del mismo.
(xi) La legitimidad de la víctima y de
la sociedad, en casos de graves violaciones de los derechos humanos y del
derecho internacional humanitario para hacerse parte civil dentro de los
procesos penales con el fin de obtener la verdad y la reparación del daño.
(xii) La importancia de la participación
de las víctimas dentro del proceso penal, de conformidad con los artículos
29, 229 de la Constitución y 8 y 25 de la Convención Interamericana sobre
Derechos Humanos.
(xiii) La garantía indispensable del
derecho a la justicia para que se garanticen así mismo los derechos a la verdad
y a la reparación de las víctimas”. [59] (Énfasis de este Tribunal)
6.2.5 Por todo lo anterior, insiste la Sala en que
la libertad de configuración del legislador en materia de justicia transicional
no es en ningún caso absoluta, sino que tiene unos claros y expresos límites o
estándares mínimos de protección que no pueden ser desconocidos, como son los
derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación integral,
y a las garantías de no repetición. Especialmente en el marco de la conexidad
de los derechos a la justicia y a la reparación integral, la Corte debe
insistir en que estos límites al legislador se ven concretados en el respeto
por los derechos a un recurso judicial efectivo, el acceso a la administración
de justicia y el debido proceso, para alcanzar una verdadera reparación
judicial dentro del proceso penal.
Precisamente, con fundamento en estos
derechos, este Tribunal decidió declarar en la Sentencia C-180 de 2014 inexequibles
apartes de los artículos 23 y 24 de la Ley 1592 de 2012, puesto que “el art.
250 Superior numero 6 indica que radica en el juez de conocimiento la
obligación de adoptar medidas de reparación dentro del proceso penal, con lo
cual, al transferir la definición sobre el contenido del derecho a la
reparación a las mencionadas autoridades administrativas se estaría trasladando
la competencia que fue asignada al juez penal de conocimiento por el articulo
250 numeral 6 de la Constitución a una autoridad administrativa distinta, con
flagrante desconocimiento del principio del juez natural”.[60] (Negrillas
fuera de texto)
En ese pronunciamiento, esta Corporación
evidenció que los arts. 23 y 24 de la Ley 1592 de 2012, al cambiar el incidente
de reparación integral por uno de identificación de afectaciones causadas,
tiene solo el efecto de indicar a las victimas sus afectaciones, y si no son
aceptadas por el procesado, la víctima debe demostrarlo, para luego dictar un
fallo de identificación de afectaciones de las víctimas, pero sin poder tasar tales
estas afectaciones, con el fin de enviarlo posteriormente a la Unidad
Administrativa Especial la cual tendría la obligación de aplicar las medidas de
justicia transicional del Estado. La Corte concluyó que con estas normativas se
desconocería el derecho de las víctimas a un recurso judicial efectivo, lo
que resultaría inconstitucional si
de la providencia que pone fin al incidente de identificación de afectaciones
causadas no se desprende ninguna obligación o deber de reparar para el
procesado ni para el Estado, por ser la Unidad Administrativa Especial de
Atención y Reparación Integral a las Víctimas la que concretaría las medidas de
indemnización, rehabilitación, restitución, indemnización, satisfacción y
garantías de no repetición. En esa oportunidad, la Sala Plena estimó que con
ello se terminaría trasladando la responsabilidad judicial de reparación dentro
del proceso penal al ámbito de reparación administrativa, medida que resultaba
inconstitucional por violación del derecho a la reparación integral, el acceso
a la justicia y al juez natural.
En punto a este tema, insistió la Corte en
la Sentencia C-180 de 2014 que el principio 12 de “los Principios y Directrices Básicos sobre el
Derecho de las Víctimas de violaciones manifiestas de las Normas
Internacionales de Derechos Humanos y de violaciones graves del Derecho
Internacional Humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones”, se
estableció que uno de los lineamientos del derecho internacional con relación a
la justicia transicional es el “derecho de las víctimas a obtener de los
jueces y tribunales de tutela judicial de sus derechos mediante un recurso
judicial efectivo”. (Negrillas de la Corte) Por tanto, para esta
Corporación, en los artículos 23 y 24 se constataba la ausencia de
pronunciamiento claro y concreto en relación con las medidas de reparación
integral por parte del juez penal, cuando la víctima interviene en el proceso
en procura de hacer efectivo sus derechos, con lo cual evidentemente se  “vulnera
la tutela judicial efectiva porque al no definirse el reconocimiento
de la indemnización y otras formas de reparación seguirá  después de fallada la
sentencia condenatoria sobre el desmovilizado, luego de fallarse el incidente
de afectación causada”.[61] (Énfasis
de la Sala) Recordó también este Tribunal en dicho pronunciamiento que el
proceso penal no es el único escenario para la protección de las víctimas en el
conflicto colombiano, sino que es uno de los escenarios judiciales y extrajudiciales
en los que la víctima tiene la posibilidad de reclamar la reparación por los
perjuicios que le han sido ocasionados.
Para finalizar y en consonancia con lo hasta aquí
expuesto, la Corte considera necesario y de suma importancia indicar que la
jurisprudencia de esta Corporación ha distinguido claramente las distintas vías
de reparación integral a las víctimas, que pueden ser (i) judiciales – penal,
como en el caso que hoy nos ocupa relativo al incidente de reparación contenido
en la Ley 975 de 2005, el cual fue sustituido por el incidente de
identificación de afectaciones por la Ley 1592 de 2012; o contencioso
administrativa, con base en el articulo 90 CP y el Código Contencioso
Administrativo-; y (ii) la vía administrativa, a la cual recurren los Estados a
partir de esquemas de reparación masiva por vía de la administración pública, con
el fin de lograr un mayor alcance en la garantía de la reparación integral en
condiciones de equidad y de igualdad sin discriminar o distinguir a las
víctimas a reparar. La Sala se referirá a continuación brevemente a la
diferenciación entre estos dos tipos de vías.
7. El derecho de las víctimas a la reparación integral
y la diferenciación entre la vía judicial y administrativa
El ordenamiento jurídico constitucional y legal
colombiano prevé diferentes vías para la reparación integral de las víctimas
individuales o colectivas de delitos de graves violaciones a los DDHH y el DIH,
tales como la vía judicial, que puede ser penal o contencioso administrativa, y
la vía administrativa, las cuales presentan diferencias importantes. Sobre
estas disimilitudes de la vía judicial y la vía administrativa de reparación se
ha referido la jurisprudencia de esta Corte señalando:
“(i) la  reparación en sede judicial hace énfasis
en el otorgamiento de justicia a personas individualmente consideradas,
examinando caso por caso las violaciones. En esta vía se encuentra
articulada la investigación y sanción de los responsables, la verdad en
cuanto al esclarecimiento del delito, y las medidas reparatorias de
restitución, compensación y rehabilitación de la víctima. Propia de este
tipo de reparación judicial, es la búsqueda de la reparación plena del daño
antijurídico causado a la víctima.
(ii) Mientras que por otra parte, la reparación por
la vía administrativa se caracteriza en forma comparativa (*) por tratarse
de reparaciones de carácter masivo, (*) por buscar una reparación,
que si bien es integral, en cuanto comprende diferentes componentes o
medidas de reparación, se guía fundamentalmente por el principio de equidad,
en razón a que por esta vía no resulta probable una reparación plena del
daño, ya que es difícil determinar con exactitud la dimensión, proporción o
cuantía del daño sufrido, y (*) por ser una vía expedita que facilita el
acceso de las víctimas a la reparación, por cuanto los procesos son rápidos
y económicos y más flexibles en materia probatoria. Ambas vías deben
estar articuladas institucionalmente, deben guiarse por el principio de
complementariedad entre ellas, y deben garantizar en su conjunto una reparación
integral, adecuada y proporcional a las víctimas.”[62] (Resalta la Sala)
Así las cosas y desglosando la jurisprudencia de esta
Corte, se tiene que existen importantes y decisivas diferencias entre la vía de
reparación judicial y la administrativa:
(i) Las reparaciones por vía judicial pueden ser por
vía de la jurisdicción penal o contencioso administrativa.
(ii) La reparación dentro del proceso penal se caracteriza
porque (a) se desprende del incidente de reparación integral, que busca la
investigación y sanción de los responsables del delito, a partir del
establecimiento de la responsabilidad penal individual en cada caso en concreto;
(b) tiene efecto solo para las víctimas que acuden al proceso penal; (c) debe demostrarse
dentro del proceso la dimensión, cuantía y tipo del daño causado; (d) debe poderse
demostrar, identificar, tasar o cuantificar el daño para poder determinar de
manera proporcional e integral el monto a indemnizar a las víctimas, así como
las diferentes medidas de reparación integral, tales como la restitución, la indemnización,
la rehabilitación, la reparación simbólica, las garantías de no repetición; (e)
la reparación que se concede en vía judicial penal está basada en el criterio
de restituo in integrum, mediante el cual se pretende compensar a las
víctimas en proporción al daño que han padecido; (f) los responsables patrimoniales
primordiales de la reparación son los victimarios, y solo subsidiariamente, en
caso de que el victimario no responda, o no alcance a responder totalmente,
responde subsidiariamente el Estado; (g) la reparación por vía judicial que nos
ocupa, en el marco de la justicia transicional, se puede dar en nuestro sistema
jurídico, en el proceso penal de justicia y paz, a través de un incidente de
reparación integral previsto dentro del proceso penal especial de justicia
transicional, de conformidad con el artículo 23 de la Ley 975 de 2005.
(iii) La reparación judicial por la jurisdicción
contencioso administrativa se caracteriza porque (a) debe adelantarse
dentro de un proceso de carácter contencioso administrativo; (b) se debe
establecer la responsabilidad del Estado por acción u omisión frente al daño causado
a la víctima, de conformidad con el artículo 90 CP; (c) tiene efecto solo para
las víctimas que acuden a la jurisdicción contenciosa; (d) el juez identifica
tanto los daños materiales como morales causados a la víctima por la acción u
omisión del Estado y fija el monto indemnizatorio; (d) el responsable único de
la reparación es el Estado; (e ) la reparación a través de la vía contencioso
administrativa por responsabilidad por acción u omisión del Estado se da en
nuestro sistema jurídico interno de conformidad con el artículo 90 Superior, y
el Código Contencioso Admimistrativo.
(iv) En forma comparativa, los procesos de reparaciones
por vía administrativa se caracterizan por:
(a) Tener el propósito de atender situaciones de
violaciones graves, masivas y sistemáticas a los Derechos Humanos de manera
igualitaria y equitativa.
(b) La responsabilidad frente a la reparación
administrativa se fundamenta, de conformidad con la jurisprudencia
constitucional, en el artículo 2 de la CP, el cual consagra que el Estado se
encuentra en calidad de garante de los derechos fundamentales; y en la
imposibilidad o falta de previsión del ilícito por parte del Estado, lo que
causa el daño a las víctimas de graves violaciones a los Derechos Humanos y el
Derecho Internacional Humanitario. Lo anterior, cobra relevancia especial
cuando se trata de vulneraciones sistemáticas, continuas y masivas de los
Derechos Humanos, hecho que acarrea la responsabilidad del Estado de adelantar
programas masivos de reparación por vía administrativa. En este sentido, para
la Corte “es clara la diferencia entre el principio de solidaridad, como
fundamento para la ayuda humanitaria y para la atención o servicios sociales
por parte del Estado, y el principio de responsabilidad del Estado, como
garante de los derechos fundamentales en materia de responsabilidad frente a la
reparación vía administrativa”[63].
(Énfasis de la Sala)
Por tanto, para esta Corporación es diáfana la
diferencia jurídico-conceptual entre la responsabilidad del Estado frente a la
reparación integral por vía administrativa que se fundamenta en el art. 2º
Superior, y la reparación por vía judicial, bien sea por la vía penal, en donde
se debe establecer la responsabilidad individual del victimario, o por la vía
contenciosa administrativa, en la cual se busca determinar la responsabilidad
del Estado para la reparación derivada del art. 90 constitucional.
(c) Las reparaciones administrativas son integrales,
en cuanto están compuestas por diferentes mecanismos de reparación como la
restitución, la compensación, la indemnización, la rehabilitación, las medidas
de no repetición.
(d) No obstante lo anterior, las reparaciones
administrativas no pretenden la restitución plena o in integrum de los
daños causados a las víctimas, sino que están guiadas por el criterio o
principio de equidad. Lo anterior, en razón a que por la masividad es
prácticamente imposible determinar con exactitud la dimensión, proporción o
cuantía del daño sufrido. Por consiguiente, mediante esta vía se fijan montos
máximos de indemnización y se prevén programas estatales de diferente índole,
que buscan incluir masivamente a las víctimas para su reparación, teniendo en
cuenta la limitación de recursos y el gran número de víctimas, buscando con
ello garantizar la igualdad de todas ellas.
(e) Por la vía administrativa existe una
flexibilización de la prueba, de manera que solo se exige una prueba sumaria, tanto
de la condición de víctima, como del daño sufrido, y llega a invertirse el
principio de carga de la prueba de la víctima al victimario, pudiendo consagrarse
igualmente presunciones legales o de derecho.
(f) A diferencia de los jueces y magistrados que
llevan adelante procesos penales o contenciosos administrativos, las
reparaciones administrativas se encuentran a cargo de autoridades de carácter
administrativo. En Colombia actualmente están a cargo la Unidad Administrativa
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y un Sistema de Atención
y Reparación a las Victimas de conformidad con la Ley 1448 de 2011.
(g) Debe tratarse de una vía administrativa fácil,
rápida y efectiva para las víctimas, en comparación con las vías judiciales.
(h) Es de mencionar que la Ley 1448 de 2011 trae importantes
regulaciones en el Título II de esa normativa, referido a los derechos de las
víctimas dentro de los procesos judiciales, y en el Título IV, capítulo III,
sobre la restitución de tierras a través de procesos judiciales.
(i) Finalmente, es necesario mencionar que la vía
administrativa para la reparación integral a las víctimas, se encuentra actualmente
regulada por la Ley 1448 de 2011, que en el Título IV, capítulo VII, artículos
132 a 134, consagra las disposiciones sobre indemnización por vía administrativa;
en el capítulo VIII, artículos 135 a 138, consagra medidas de rehabilitación;
en el capítulo IX, establece las medidas de satisfacción; en el Capítulo X,
artículos 149 y 150, consagra las garantías de no repetición; y en el capítulo
XI, artículos 151 y 152 establece la reparación colectiva.
7.1
Adicionalmente, para la Corte es importante poner de relieve que ambas vías
tanto la judicial como la administrativa deben estar articuladas
institucionalmente, deben complementarse, no existir exclusión entre las
mismas, y deben garantizar en su conjunto una reparación integral, adecuada y
proporcional a las víctimas.
En este sentido, esta Corporación considera necesario y
de suma importancia mencionar los principios de complementariedad, prohibición
de doble reparación y compensación, de no exclusión, de coherencia externa e
interna, de colaboración armónica, consagrados en la Ley 1448 de 2011 para
efectos de la garantía de la reparación integral a las víctimas.
El principio de complementariedad contenido en
el artículo 21 de la Ley 1448 de 2011 consagra que “Todas
las medidas de atención, asistencia y reparación deben establecerse de forma
armónica y propender por la protección de los derechos de las víctimas.
Tanto las reparaciones individuales, ya
sean administrativas o judiciales, como las reparaciones colectivas o a los
colectivos, deben ser complementarias para alcanzar la integralidad.” (Resalta la Sala)
De otra parte el principio de prohibición
de doble reparación y de compensación, contenido en el artículo 20 de la
Ley 1448 de 2011 establece que “[L]a indemnización recibida por vía administrativa se
descontará a la reparación que se defina por vía judicial. Nadie podrá recibir doble reparación por el mismo
concepto”. (Énfasis de este Tribunal)
El principio de coherencia externa, establecido en el artículo 11 de la Ley 1448 de 2011 establece
que “Lo dispuesto en esta ley
procura complementar y armonizar los distintos esfuerzos del Estado para
garantizar los derechos a la verdad, justicia y reparación de las víctimas, y
allanar el camino hacia la paz y la reconciliación nacional.”  (Negrillas de la Corte)
El principio de coherencia interna, establecido en el
artículo 12 establece que “[l]o dispuesto en esta ley, procura
complementar y armonizar las medidas de restitución, indemnización,
rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, con miras a allanar
el camino hacia la paz y la reconciliación nacional.”  (Énfasis de la
Corporación)
La Sala considera que a partir de las diferencias
existentes entre la vía judicial y administrativa de reparación, y de los principios
mencionados, se demuestra que no es ni constitucional, ni legalmente admisible la
exclusión de las vías judiciales de reparación integral a las víctimas, por las
vías administrativas, o viceversa. Lo anterior, puesto que si bien estas dos
vías deben diferenciarse y no pueden confundirse, excluirse, suprimirse o
abolirse, deben articularse y complementarse mutuamente. Una regulación
contraria a esta interpretación por parte del legislador estaría vulnerando los
derechos de las víctimas a la reparación integral, ya que éstas tienen el pleno
derecho de recurrir tanto a la vía judicial, bien por el proceso penal, o bien
por la vía contenciosa administrativa, como a la vía administrativa, con el fin
de alcanzar la reparación integral. Así, si las víctimas recurren a la vía administrativa,
ello no puede implicar que por el hecho de hacerlo no puedan incoar la vía
judicial –penal o contenciosa administrativa-; o que si recurren a la vía
judicial penal y a su incidente de reparación - como en las normas demandadas
de la Ley 1592 de 2012 que hoy nos ocupan-, esta vía de reparación se haga
equivalente, sea reemplazada o sustituida por la vía administrativa en cabeza de
la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral de las
Víctimas, reduciendo con ello la vía judicial penal en el incidente de
reparación integral a la simple identificación de afectaciones de las víctimas.
IV. ANÁLISIS CONSTITUCIONAL DE LAS NORMAS DEMANDADAS
1. Los
demandantes acudieron a la acción pública de inconstitucionalidad al considerar
que los artículos 23, 24, 27 (parcial), 33 y 40 de la Ley 1592 de 2012 vulneran
la Constitución Política en sus artículos 29 y 229, igualmente los artículos 2,
8 y 25 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y el art. 2.3 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos del bloque de
constitucionalidad. Consideran que el cambio del Incidente de reparación
que se consagró en la Ley 975 de 2005 por el incidente de identificación de
las afectaciones causadas a las víctimas, deja a la víctima sin la posibilidad
de acudir a la vía judicial. En otras palabras, argumentan que el juez penal no
puede tasar el daño ocasionado y debe remitir a las víctimas a la vía
administrativa, con lo cual no se garantiza la restauración integral de las víctimas
ya que la Ley 1448 de 2011 tiene topes para el programa de reparaciones
administrativas. Sostienen que las víctimas tienen derecho a recibir una
reparación por la vía judicial penal que sea proporcional al daño causado y
deben contar con la posibilidad de acudir a la administración de justicia para
que se juzgue y castigue a sus victimarios y tengan la verdad y la reparación
de los daños sufridos, además del derecho de acudir a la vía administrativa
para obtener reparaciones, puesto que esta vía es complementaria de la
reparación judicial. Señalan que si la Corte comparte su criterio en relación
con los artículos demandados se crearía un vacío jurídico, razón por la cual solicitan
que se declare la reviviscencia de las disposiciones derogadas y por lo tanto
piden que se reincorpore el art. 23 de la Ley 975 de 2005.
2. Los
Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de Hacienda y Ministerio Público
solicitan a la Corte se inhiba de pronunciarse en relación con las normas
demandadas al considerar que el libelo carece de certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
solicita subsidiariamente que si la Sala no se inhibe se declare la
exequibilidad de las normas acusadas.
Los Ministerios de Defensa Nacional y de Justicia y
del Derecho solicitan declarar la constitucionalidad de las normas demandadas,
ya que en su criterio, con esta ley se pretende garantizar el derecho a la
verdad, a la justicia y a la reparación de las víctimas, al igual que su derecho
al debido proceso, e indican que se busca  agilizar el proceso sin dejar de
lado la reparación integral.
Por otro lado, las universidades Libre y de Ibagué
solicitan que se declare la inexequibilidad de las normas demandadas. La Universidad
de Ibagué recalca la importancia de la reparación pecuniaria, la que se ve
afectada al no poder la víctima acudir a la vía judicial penal. Por su parte la
Universidad Libre indica la inexequibilidad de la expresión “las cuales en ningún caso serán tasadas”, por
considerar que con ésto se releva a los victimarios de la reparación a sus
víctimas, con lo que se vulnera la Constitución Política y el bloque de
constitucionalidad.
3. La
Vista Fiscal, a través de concepto de la Viceprocuradora General de la Nación,
con función de Procuradora General, conceptuó que las normas demandadas se
ajustan a la Constitución y a la Ley, por lo que solicitó en su intervención se
declaren exequibles las normas, en razón a que ninguna de ellas le impide a la
víctima acudir al juez penal.
4. Cosa juzgada Constitucional respecto de lo decidido
en la Sentencia
C-180 de 2014
En el presente caso se demandan los artículos 23 y 24
los cuales fueron parcialmente estudiados y fallados en la Sentencia C-180 de
2014. Por lo tanto, se debe declarar estarse a lo estado por esta Corporación
en dicho pronunciamiento, ya que se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional respecto de las
expresiones declaradas inexequibles “las cuales en ningún caso serán
tasadas” del inciso 4 del artículo 23 de la Ley 1592 de 2012, y el
segmento normativo “y remitirá el expediente a la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas y/o a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para la
inclusión de las victimas en los registros correspondientes para acceder de
manera preferente a los programas de reparación integral y de restitución de
tierras de que trata la Ley 1448 de 2011 a los que haya lugar” contenido en
el inciso quinto del artículo 23, como también, en el inciso segundo del
artículo 24 de la Ley 1592 de 2012, evidenciando la Sala que estos contenidos
normativos fueron expulsados del ordenamiento jurídico.
De esta manera, la Sala declarará en la parte resolutiva
de esta sentencia estarse a lo resuelto a la sentencia C-180 de 2014 en cuanto decidió declarar
la inexequibilidad de la expresión “las cuales en ningún caso serán tasadas”
del inciso 4 del artículo 23 de la Ley 1592 de 2012, y el apartado “y
remitirá el expediente a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas y/o a la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para la inclusión de las víctimas
en los registros correspondientes para acceder de manera preferente a los
programas de reparación integral y de restitución de tierras de que trata la
Ley 1448 de 2011 a los que haya lugar” del inciso quinto del artículo 23,
como también, el inciso segundo del artículo 24 de la ley 1592 de 2012.
5.
Del análisis de los cargos
5.1 Sostienen
los demandantes que la sustitución del incidente de reparación integral por el
de identificación de afectaciones implica que a las víctimas se les niega el
derecho de contar con un recurso judicial efectivo para reclamar la reparación
del daño recibido ya que se ha reemplazado este recurso por un programa
administrativo de reparaciones. Agregan que con ello se hace caso omiso a los
pronunciamientos nacionales e internacionales sobre el derecho de la víctima a
la reparación integral. Afirman que lo anterior es inconstitucional por
restringir el derecho de las víctimas a contar con un recurso judicial efectivo
para lograr una reparación integral.
Para responder adecuadamente a este cuestionamiento es
preciso analizar previamente, de manera sistemática, los dos incidentes a fin
de establecer si asiste razón a los demandantes en el sentido de que la nueva
regulación contenida en la Ley 1592 de 2012, desconoce lo estándares
constitucionales e internacionales sobre los derechos de las víctimas de graves
violaciones de derechos humanos y graves infracciones al derecho internacional
humanitario a la reparación integral del daño sufrido como consecuencia del
injusto penal.
5.2 El incidente de reparación previsto en la Ley 975
de 2005
5.2.1 Su naturaleza y alcance. Rasgos generales.
El legislador de 2005, consagró explícitamente el
derecho de acceso a la justicia para las víctimas de las conductas delictivas
perpetradas por miembros de grupos armados organizados al margen de la ley que
hubiesen decidido desmovilizarse (Art.37). En procura de hacer efectivo este
derecho fundamental contempló un catálogo de garantías de índole procesal y
sustantivo para asegurar la prerrogativa a obtener “una pronta e integral reparación
de los daños sufridos a cargo del autor o partícipe del delito”.
Como un componente del derecho a la justicia estableció
el deber del Estado de “asegurar a las víctimas de esas conductas el acceso
a recursos eficaces que reparen el daño infligido, y tomar todas las
medidas destinadas a evitar la repetición de tales violaciones” (Art. 6°).
Para dar cumplimiento a dicho mandato,  diseñó, dentro
del proceso penal, un incidente de reparación integral, en el que se radica el
deber de reparación en cabeza de los miembros de los grupos armados que
resulten beneficiados con las disposiciones previstas en la ley de justicia y
paz. Frente a la imposibilidad de individualizar al sujeto activo y comprobar
el nexo causal del daño con las actividades del grupo armado ilegal
beneficiario de las disposiciones de la ley, la reparación quedaría a cargo del
Fondo de Reparación (Art. 42).
La naturaleza y alcance de este  incidente se puede
deducir de los siguientes rasgos fundamentales (Art. 23):
(i) Su
finalidad es la de proveer a una reparación integral de los daños
causados a la víctima con la conducta criminal  perpetrada  por los miembros de
grupos armados que se acogieren a la ley de justicia y paz;
(ii) Su naturaleza es judicial, comoquiera que se abre por la Sala del
Tribunal correspondiente  en la misma audiencia en la que se declara la
legalidad de la aceptación de cargos, la solicitud es examinada en su
pertinencia por esa misma Sala, y definida mediante providencia que se
incorporará a la sentencia condenatoria en la que se incluirán “las
obligaciones de reparación moral y económica de las víctimas y la extinción del
dominio de los bienes que se destinarán a la reparación” (Art. 24);
(iii) Se tramita con participación activa de la víctima del delito
quien, directamente, o a través de su representante legal o de su abogado de
oficio, expresará la forma de reparación que pretende, e indicará las pruebas
que hará valer para fundamentar sus pretensiones, previéndose la posibilidad de
impugnar el rechazo de la pretensión;
(iv) El incidente promueve la conciliación entre víctima y
victimario, al trasladar la pretensión al imputado que ha aceptado los cargos e
invitarlos a conciliar (Art. 23 inciso 4°); y
(v) La reparación que se persigue a través de este mecanismo incluye las
dimensiones individual y colectiva del daño.
5.2.2 Los desarrollos jurisprudenciales sobre el
incidente reparación integral de la Ley 975 de 2005, como recurso judicial
efectivo
La jurisprudencia constitucional, inspirada en los “Conjunto
de Principios para la protección y la promoción de los derechos humanos
mediante la lucha contra la impunidad”, ha destacado el vínculo
inescindible existente entre el derecho de las víctimas de violaciones masivas
de derechos humanos a la reparación integral y a la justicia, resaltando la
garantía de un recurso justo y eficaz, y concediendo particular relevancia
al aseguramiento de la participación en el proceso penal, al punto de señalar
que está frente “a un verdadero derecho constitucional al proceso penal”.
En esta línea de pensamiento, ha considerado, como se
mencionó en la parte motiva, que “(iv) el derecho a la justicia implica que
toda víctima tenga la posibilidad de hacer valer sus derechos beneficiándose de
un recurso justo y eficaz, principalmente para conseguir que su agresor sea
juzgado, obteniendo su reparación; (v) al derecho a la justicia corresponde
el deber estatal de investigar las violaciones, perseguir a sus autores y, si
su culpabilidad es establecida, de asegurar su sanción; (vi) dentro del proceso
penal  las víctimas tiene el derecho de hacerse parte para reclamar su derecho
a la reparación. (vii) En todo caso, las reglas de procedimiento deben
responder a criterios de debido proceso”. [64]
“El acceso de la víctima al proceso
penal. Uno de los
aportes más relevantes que ha hecho la jurisprudencia internacional en materia
de derechos de la víctimas, es la consolidación de su derecho a gozar de las
más amplias oportunidades de participar en los procesos penales por los delitos
que se perpetraron en su contra, lo cual incluye el pleno acceso y capacidad de
actuar en todas las etapas e instancias de la investigación y el juicio
correspondiente.[65]
Resalta la Corte que estos derechos de las víctimas gozan, hoy en día, de
reconocimiento prácticamente universal, y que éstos han de garantizarse dentro
del ordenamiento constitucional y legal colombiano, independientemente del
status específico que tengan dichas víctimas dentro del sistema de
procedimiento penal consagrado en los códigos nacionales”[66].
(…)
“Ha señalado también que el derecho de acceso a la
justicia, tiene como uno de sus componentes naturales el derecho a que se haga
justicia. Este derecho involucra un verdadero derecho constitucional al
proceso penal[67]
, y el derecho a participar en el proceso penal[68], por
cuanto el derecho al proceso en el Estado democrático debe ser eminentemente
participativo. Esta participación se expresa, por ejemplo, en " que los
familiares de la persona fallecida y sus representantes legales serán
informados de las audiencias que se celebren, a las que tendrán acceso, así
como a toda información pertinente a la investigación y tendrán derecho a
presentar otras pruebas"[69].
De acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corte, forma parte de este derecho a intervenir de manera plena en el proceso
penal, en el marco de los fines que este persigue, la prerrogativa de la
víctima de recibir, directamente del responsable del daño causado la
indemnización o compensación económica por los perjuicios causados, exigencia
que conserva su imperatividad en contextos de justicia transicional. Esta Sala
ha sostenido que, según la
Constitución, los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley a
quienes se apliquen normas de justicia transicional, responden con su propio
patrimonio para indemnizar a las víctimas de los actos violatorios de la ley
penal por los que fueren condenados. Al respecto indicó:
“En primer lugar, al menos en principio,
no parece existir una razón constitucional suficiente para que, frente a
procesos de violencia masiva, se deje de aplicar el principio general según el
cual quien causa el daño debe repararlo. Por el contrario, como ya lo ha
explicado la Corte, las normas, la doctrina y la jurisprudencia nacional e
internacional han considerado que la reparación económica a cargo del patrimonio
propio del perpetrador es una de las condiciones necesarias para garantizar los
derechos de las víctimas y promover la lucha contra la impunidad. Sólo
en el caso en el cual el Estado resulte responsable – por acción o por omisión
– o cuando los recursos propios de los responsables no son suficientes para
pagar el costo de reparaciones masivas, el Estado entra a asumir la
responsabilidad subsidiaria que esto implica. Y esta distribución de
responsabilidades no parece variar en procesos de justicia transicional hacia
la paz”[70].
(Resalta la Sala)
Así lo ratificó en la sentencia C-575 de 2006:
“De lo decidido en dicha sentencia
[C-370de 2006]se desprende claramente que  i)  todos y cada uno de los miembros del
grupo armado organizado al margen de la ley, responden con su propio patrimonio
para indemnizar a cada una de las víctima de los actos violatorios de la ley
penal por los que fueren condenados,  ii) también
responderán solidariamente por los daños ocasionados a las víctimas por otros
miembros del grupo armado específico al cual pertenecieron,  iii) la satisfacción del principio de reparación
exige la observancia de un orden en la afectación de los recursos que integran
el fondo de reparación establecido por la Ley 975 de 2005. Así, los primeros
obligados a reparar son los perpetradores de los delitos,  en subsidio y en
virtud del principio de solidaridad, el grupo específico al que pertenezcan los
perpetradores. Antes de acudir a recursos del Estado para la reparación de las
víctimas, debe exigirse a los perpetradores de los delitos, o al bloque o
frente al que pertenecieron, que respondan con su propio patrimonio por los
daños ocasionados a las víctimas de los delitos. El Estado ingresa en esta
secuencia sólo en un papel residual para dar una cobertura a los derechos de
las víctimas, en especial a aquellas que no cuentan con una decisión judicial
que fije el monto de la indemnización al que tienen derecho (inciso segundo del
artículo 42 de la Ley 975 de 2005) y ante la eventualidad de que los recursos
de los perpetradores sean insuficientes”.
5.3 El incidente de identificación de afectaciones previsto
en la Ley 1592 de 2012.
5.3.1. Algunos antecedentes legislativos relevantes.
5.3.1.1. El proyecto de reforma a la Ley 975 de 2005, que culminó en la
Ley 1592 de 2012 fue presentado al Congreso de la República por la Fiscalía
General de la Nación de la época, con el propósito de resolver algunos
problemas identificados en la aplicación de la denominada Ley de Justicia y
Paz, los cuales estaban asociados a diversos aspectos del procedimiento,
entre ellos, el incidente de reparación integral. Así lo sostuvo la Fiscal
General en la exposición de motivos:
“Los problemas más
apremiantes tienen que ver i) con la excesiva demora en el trámite de los
procesos, derivada en gran medida de la multiplicidad de audiencias que es
necesario celebrar a lo largo del trámite procesal; ii) con el volumen de casos
y la complejidad que plantea su investigación integral; iii) con la falta de
regulación de la persecución y el aseguramiento de los bienes destinados a la
reparación de las víctimas así como de la restitución de bienes cuando estos
les han sido despojados a aquellas; iv) con la complejidad de investigar y
asegurar la reparación colectiva en el marco de la lógica individual de los
procedimientos judiciales, lo cual, a su vez, genera importantes demoras; v)
con la complejidad y demora en el trámite del incidente de reparación;
vi) con la ausencia de criterios para excluir a los postulados del proceso de
justicia y paz, en ciertas circunstancias”[71] (Se destaca).
Para contribuir a solventar
estas dificultades se propuso una reforma a este instituto con el siguiente
alcance:
“El incidente de reparación
(artículo 13 del proyecto de ley)
La Ley 975 de 2005 previó un
procedimiento repetitivo que además de resultar fatigoso, impide arribar con
prontitud a la etapa procesal de la sentencia. Por ello, es necesario buscar
soluciones que sin sacrificar lo sustancial introduzcan claras y efectivas
variantes que dinamicen el procedimiento y garanticen eficacia y celeridad.
Para
cumplir el anterior propósito no puede olvidarse que la ley transicional en
Colombia propende por una atención efectiva del derecho de las víctimas a la
verdad, la justicia y la reparación, ubicándolas como protagonistas y
destinatarias del proceso. Por esta razón, tanto ellas como la comunidad
nacional e internacional esperan con ansia los resultados finales del
procedimiento especial de justicia y paz y la imposición de sanciones penales a
los perpetradores, de la mano, obviamente, de la reparación por los daños
ocasionados con tales conductas.
Con el fin de atender el
reclamo nacional e internacional de obtener sentencias con mayor prontitud, es
preciso modificar el momento procesal establecido para el trámite del
respectivo incidente de reparación. La práctica denota una gran dilación en la
fijación de fecha y en la realización del incidente de reparación, lo cual
comporta graves repercusiones temporales para proferir las sentencias.
Se propone, en consecuencia,
adoptar el trámite actualmente establecido en el procedimiento penal ordinario,
de manera que el incidente de reparación se lleve a cabo una vez emitida la
respectiva sentencia (Ley 906 de 2000, modificada por la Ley 1395 de 2010).
Esta regulación fortalece la
posición de las víctimas durante el incidente de reparación, en la medida en
que para ese momento procesal ya podrán contar con una sentencia en la que se
ha establecido la verdad de lo acontecido y la responsabilidad penal del
perpetrador. Esto, sin duda, hace que la pretensión de reparación sea más
fuerte si se tramita con posterioridad a la sentencia”.
Como se advierte, en la
propuesta original de la Fiscalía General de la Nación, se pretendió conservar
el carácter judicial del incidente de reparación integral; dinamizar el
procedimiento para garantizar su eficacia y celeridad “sin sacrificar los
sustancial”, trasladando el incidente a un momento procesal posterior, una
vez se hubiere producido la sentencia condenatoria, pero sin desvirtuar su
naturaleza.
5.3.1.2. Un examen al trámite legislativo respecto a la figura
específica del incidente de identificación de afectaciones, permite sostener
que desde la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes en
donde inició el proyecto[72],
y hasta el Informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado
(el cual incluyó pliego de modificaciones), el incidente fue configurado como “incidente
de reparación integral”, preservando su naturaleza judicial, pero
introduciendo algunas modificaciones como la de diferirlo a un momento
posterior, una vez se hubiese producido la sentencia condenatoria, adoptando
para el efecto el trámite previsto en la Ley 906 de 2004, y excluyendo la
investigación y reparación de daño colectivo del proceso de justicia y paz, a
fin de que éste se lleve a cabo a través de los procedimientos establecidos en
los artículos 151 y 152 de la Ley 1448 de 2011. Esta propuesta se sustentó en
dos propósitos: de una parte, en el de fortalecer  la posición de las víctimas
durante el incidente de reparación, y de otra en la articulación de la reforma
a la Ley 975 de 2005, con los demás instrumentos de justicia transicional, a
fin de darle coherencia al modelo de transición colombiano. En esta dirección,
en el pliego de modificaciones para primer debate en el Senado se incluyó una
propuesta normativa en el siguiente sentido:
“Artículo 24A. Incidente de reparación
integral. En firme la sentencia condenatoria, la Sala de Conocimiento, de
oficio, remitirá copias al magistrado con funciones de ejecución de sentencias
mencionado en el numeral 3° del artículo 32 de la presente ley, para que se dé
inicio al incidente de reparación integral de daños causados con la conducta
criminal .
La investigación y reparación del daño
colectivo estará excluido del proceso de justicia y paz y se llevará a cabo a
través de los procedimientos establecidos en los artículos 151 y 152 de la Ley
1448 de 2011”[73]
El texto aprobado en primer debate en la
Comisión Primera Constitucional del Senado de la República (tercer debate del
proyecto) conservaba el carácter judicial del incidente de reparación
integral.  El siguiente fue el texto aprobado en dicha comisión:
“Artículo 24. La Ley 975 de
2005 tendrá un nuevo artículo 24A del siguiente tenor:
Artículo 24A. Incidente de
reparación integral. En firme la sentencia condenatoria, la sala de conocimiento, de
oficio, remitirá copias al magistrado con funciones de ejecución de sentencias
mencionado en el numeral 3º del artículo 32 de la presente ley, para que se dé
inicio al incidente de reparación integral de los daños causados con la
conducta criminal, dentro de los ocho (8) días siguientes al recibo de la
actuación. Este incidente no podrá extenderse por más de veinte (20) días
hábiles. El magistrado de conocimiento tramitará en su totalidad el incidente
de reparación integral, de conformidad con las normas del Código de
Procedimiento Penal.
La investigación y reparación
del daño colectivo estará excluida del proceso de justicia y paz, y se llevará
a cabo a través de los procedimientos establecidos en los artículos 151 y 152
de la Ley 1448 de 2011.
Parágrafo 1º. No podrá revocarse el
beneficio de la pena alternativa en el evento de que la víctima no ejerza su
derecho de acudir al incidente de reparación integral.
Parágrafo
2º. A la audiencia de incidente de reparación integral se
deberá citar a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas en su condición de ordenador del gasto del Fondo para
la Reparación de las Víctimas.
Parágrafo 3º. El incidente de reparación
integral se iniciará y llevará a cabo en los términos del presente artículo,
cuando exista sentencia condenatoria, en el marco de la presente ley, aún en el
evento que, por incumplimiento de los requisitos de elegibilidad, el postulado
condenado en el marco de la presente ley no sea beneficiado con la pena
alternativa.
Parágrafo 4º. En el evento de que el
condenado incumpla alguno de los compromisos u obligaciones determinados en el
fallo del incidente de reparación integral, si lo hubiere, se le revocará el
beneficio de la pena alternativa y, en consecuencia, deberá cumplir la sanción
principal y las accesorias que le fueron impuestas”[74].
Al Informe de ponencia para segundo debate
en la Plenaria del Senado, se presentó un pliego de modificaciones en el que, por
primera vez, se sustituye el incidente judicial de reparación integral a
las víctimas, por el incidente de identificación de afectaciones
causadas a la víctima. Así se consignó en dicho documento, por parte de los
ponentes:
“8. Transformación del
incidente de reparación integral en un incidente de identificación de las
afectaciones causadas (artículo 23 del proyecto)
“El borrador del proyecto de
ley incluye una serie de disposiciones para homologar el sistema
de reparación judicial que venía funcionando a través del incidente de
reparación integral, y el sistema de reparación administrativa que se consagró
a través de la Ley 1448 de 2011.
La falta de una adecuada
articulación entre las decisiones de Justicia y Paz y los programas de
reparación administrativa ha generado que la reparación integral ordenada
penalmente se esté concentrando exclusivamente en el componente indemnizatorio.
Por lo anterior el proyecto
de ley propone una remisión expresa del componente de reparación integral a la
Ley 1448 de 2011. Con ello se busca garantizar que el proceso de Justicia y Paz
se concentre en esclarecer los patrones de macrocriminalidad y las afectaciones
causadas a las víctimas, y que remita al programa administrativo de reparación
de víctimas para que estas sean reparadas de manera preferente y a través de
las distintas medidas que garantizan la integralidad de la reparación”[75].
(Se
destaca).
El texto finalmente aprobado
por la plenaria del Senado incluyó (Art. 23 y 23A) la sustitución del incidente
de reparación integral por el de identificación de afectaciones a la víctima.
El texto aprobado es del siguiente tenor:
“Artículo 23. Incidente de
identificación de las afectaciones causadas a las víctimas. En la misma audiencia en la
que la Sala del Tribunal Superior de Distrito Judicial correspondiente declare
la legalidad de la aceptación total o parcial de los cargos formulados, se dará
inicio de oficio al incidente para la identificación de las afectaciones
causadas a las víctimas con la conducta criminal, dentro de los ocho (8) días
siguientes al recibo de la actuación. Este incidente no podrá extenderse por
más de veinte (20) días hábiles.
La audiencia del incidente se
iniciará con la intervención de la víctima o de su representante legal o
abogado de oficio, para que exponga las afectaciones causadas con la conducta
criminal. Bastará con la prueba sumaria para fundamentar las afectaciones
alegadas y se trasladará la carga de la prueba al postulado, si este estuviere
en desacuerdo.
La Sala examinará la versión
de la víctima y la rechazará si quien la promueve no es víctima, decisión que
podrá ser objeto de impugnación en los términos de esta ley.
Admitida la versión de la
víctima, la Sala la pondrá en conocimiento del postulado imputado que ha
aceptado los cargos. Si el postulado estuviere de acuerdo, el contenido de la
versión de la víctima se incorporará a la decisión que falla el incidente,
junto con la identificación de las afectaciones causadas a la víctima, las
cuales en ningún caso serán tasadas. En caso contrario, dispondrá la
práctica de la prueba ofrecida por el postulado imputado, si la hubiere, oirá
el fundamento de las respectivas versiones y en el mismo acto fallará el
incidente.
La Sala incorporará en el
fallo lo dicho por las víctimas en la audiencia con el fin de contribuir al
esclarecimiento del patrón de macro-criminalidad en el accionar de los grupos
armados organizados al margen de la ley, así como de los contextos, las causas
y los motivos del mismo, y remitirá el expediente a la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y/o a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para la
inclusión de las víctimas en los registros correspondientes para acceder de
manera preferente a los programas de reparación integral y de restitución de
tierras de que trata la Ley 1448 de 2011 a los que haya lugar.
Parágrafo 1°. La Defensoría del Pueblo,
previo a la audiencia del incidente de identificación de las afectaciones
causadas, deberá explicar a las víctimas que participan en el proceso de forma
clara y sencilla, las distintas rutas de acceso a los programas de reparación
Integral a los que se refiere la Ley 1448 de 2011.
Parágrafo 2°. No podrá negarse la concesión
de la pena alternativa en el evento de que la víctima no ejerza su derecho a
participar en el incidente de que trata el presente artículo.
Parágrafo 3°. A la audiencia de incidente
de identificación de las afectaciones causadas a las víctimas se citará a la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas a efectos de suministrar la información que sea requerida por la sala
del Tribunal Superior de Distrito Judicial y de informar a la víctima sobre los
procedimientos de reparación integral de la Ley 1448 de 2011.
Parágrafo 4°. Si participare en el
incidente del que trata el presente artículo una pluralidad de personas que
afirmen ostentar la condición de sujeto de reparación colectiva, la Sala
ordenará la remisión a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas para que esta valore de manera preferente si
se trata o no de un sujeto de reparación colectiva en los términos de la Ley
1448 de 2011. Si la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, al valorar la información suministrada considera que
efectivamente se trata de un sujeto de reparación colectiva, deberá iniciar el
trámite de la reparación colectiva administrativa.
Parágrafo 5°. La Sala del Tribunal Superior
de Distrito Judicial correspondiente y la Fiscalía General de la Nación tomarán
todas las medidas necesarias para asegurar que en el incidente de
identificación de las afectaciones causadas a las víctimas participen las
víctimas correspondientes al patrón de macro-criminalidad que se esté
esclareciendo dentro del proceso, de conformidad con los criterios de
priorización.”  (Textos subrayados declarados inexequibles por Sentencia C-180 de
2014.
“Artículo 24. La Ley
975 de 2005 tendrá un nuevo artículo 23A, del siguiente tenor:
Artículo 23A. Reparación
integral. Con el fin de asegurar a las víctimas una reparación integral, la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas y/o la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas, según corresponda, adoptarán las medidas articuladas de
rehabilitación, restitución, indemnización, satisfacción y garantías de no
repetición, según corresponda por el hecho victimizante, de conformidad con el
modelo de reparación contemplado en la Ley 1448 de 2011 y sus normas
complementarias.
En concordancia con el
artículo 23 de la presente ley, la Sala remitirá el expediente a la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
y/o a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas con el fin de que la víctima sea objeto de la aplicación integral de
las distintas medidas de justicia transicional adoptadas por el Estado
colombiano[76].”(Segmento normativo subrayado declarado
inconstitucional por la Sentencia C-180 de 2014.
Designada comisión conciliadora,
ésta acogió integralmente y por unanimidad el texto aprobado en la Plenaria del
Senado, y acompañó la decisión de los siguientes razonamientos:
“b) Transformación del
incidente de reparación integral en un incidente de identificación de las afectaciones
causadas (artículo 23 del proyecto y 23 de la Ley 975)
El proyecto de ley incluye
una serie de disposiciones para homologar el sistema de
reparación judicial que venía funcionando a través del incidente de reparación
integral, y el sistema de reparación administrativa que se consagró a través de
la Ley de Víctimas.
El diagnóstico de la forma en
la que viene funcionando el Fondo para la Reparación de Víctimas nos llevó a la
conclusión de que los bienes entregados por los postulados no son suficientes
para pagar las reparaciones ordenadas en derecho por los Tribunales. Con ello
lo que se genera es una falsa expectativa a las víctimas, ya que se ordena una
indemnización que nunca será satisfecha ni por el Estado (que según el artículo
10 de la Ley 1448 de 2011 sólo responde solidariamente hasta el monto de la
reparación administrativa) ni por los postulados (ya que si se tiene en cuenta
que en la sentencia de Mampuján la reparación ordenada equivaldría a otorgar el
50% de los bienes con vocación reparadora del Fondo al 0.4% del total de las
víctimas, es claro que no hay suficientes bienes, y que existe una situación de
desigualdad entre las víctimas).
La experiencia internacional
muestra que todos los países que han enfrentado violaciones masivas a los
Derechos Humanos por un amplio período de tiempo se ven abocados a implementar
programas administrativos de reparación masiva en marcos de justicia
transicional, en donde la reparación integral entendida en términos judiciales,
encuentra ciertos límites.
La falta de una adecuada
articulación entre las decisiones de justicia y paz y los programas de
reparación administrativa ha generado que la reparación integral ordenada
penalmente se esté concentrando exclusivamente en el componente indemnizatorio.
Se suma a lo anterior que en las sentencias proferidas por los tribunales de
justicia y paz se exhorta a diferentes entidades estatales a cumplir con
diversas medidas presentadas como reparatorias, pero que en la práctica suponen
el diseño de políticas públicas desarticuladas para cada sentencia.
Por todo lo anterior el
proyecto de ley propone una remisión expresa del componente de reparación
integral a la Ley 1448 de 2011. Con ello se busca garantizar que el proceso de
justicia y paz se concentre en esclarecer los patrones de macrocriminalidad y
las afectaciones causadas a las víctimas, y que remita al programa
administrativo de reparación de víctimas para que estas sean reparadas de
manera preferente y a través de las distintas medidas que garantizan la
integralidad de la reparación.
Adicionalmente el proyecto
incluye una serie de medidas para fortalecer la capacidad de las instituciones
de perseguir los bienes no entregados por los postulados, de tal forma que sea
posible ampliar los recursos que entrarán al Fondo para reparar a todas las
víctimas.
Por todas estas razones,
hemos decidido adoptar los cambios adoptados por el Senado de la República en
la materia”[77].
Sin embargo, algunos
Senadores dejaron constancias sobre sus discrepancias en torno a la eliminación
del incidente judicial de reparación integral y su sustitución por el
denominado incidente de identificación de afectaciones, en tanto lo
consideraban lesivo de la garantía de acceso eficaz a la justicia de las
víctimas.
Sobre el particular el
Senador Armando Benedetti Villaneda, dejó  la siguiente constancia:
“Con el acostumbrado respeto
que me caracteriza y sin el ánimo de ser exhaustivo, me permito manifestar
públicamente a la plenaria del Senado de la República, que me aparto de los
artículos 4°, 8°, 23, 24 y 33 del proyecto de ley objeto de ponencia junto con
su debida explicación, por cuanto considero que el hecho de someter a las
víctimas de conductas penales en el marco de un proceso de justicia
transicional como el del caso sub examine, a un trámite adicional o un segundo
procedimiento como el consagrado en sede administrativa por la Ley 1448 de 2011
-así se le quiera dar otra denominación y alcance por las diferentes Entidades
que concurrieron en la elaboración de esta iniciativa legal y de la ponencia
que lo soporta- o se establezcan medidas que resultan a mi juicio ineficaces,
como la del derecho de preferencia de que trata el artículo 8 del proyecto en
mención, para que los afectados acudan directamente a la Unidad Administrativa
Especial Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y/o de Gestión
de Restitución de Tierras Despojadas, es una clara afrenta a los derechos
iusfundamentales de las víctimas. En la medida que no se respeta de manera
seria y comprobada uno de los pilares fundamentales que integran el Estado
Social de Derecho como es el principio de reparación integral y su estrecha
conexidad con otros mandatos superiores entre estos: el de orden justo y
solidaridad, con el fiel alcance que les ha dado la honorable Corte
Constitucional en sus diferentes ratio decidendi.
Principio que no debe ser
comprendido de manera exclusiva en torno al carácter meramente económico o
pecuniario frente a la indemnización, como erradamente creen algunos, y que por
demás incluye el concepto de reparación simbólica, pero que al fin de cuentas
debe incorporar y ser congruente con la intensidad del daño causado y su
relevancia jurídica, incluyendo rubros indeclinables ampliamente aceptados en
nuestro ordenamiento jurídico como el daño material (daño emergente y
lucro cesante), daño inmaterial (daño moral y daño a la vida de
relación) y la reparación simbólica. Existiendo diferentes formas de
indemnización entre las que se destacan: la restitución, compensación,
rehabilitación, medidas de satisfacción y garantías de no repetición.
Permitiendo esta disposición,
que las víctimas que acuden al proceso de justicia y paz invocando tal calidad,
se mantengan en un estado de indefinición frente al aspecto civil o
indemnizatorio causado por los tipos penales materializados, más allá del
incidente de identificación de las afectaciones producidas a las víctimas
contemplado en el artículo 23 relacionado, sin que reciban una respuesta
puntual y concreta del aparato jurisdiccional al respecto, luego del proceso
judicial adelantado en contra de los responsables en relación a este aspecto
indemnizatorio; soslayándose el núcleo esencial del Derecho Fundamental del
acceso a la administración de justicia enmarcado en el artículo 229 de la Carta
Fundamental”[78].
Por su parte, la Senadora
Gloria Inés Ramírez Ríos, dejó una constancia en torno a algunos preceptos
aprobados, entre ellos, el que derogó el incidente de reparación integral
y lo sustituyó por el de identificación de afectaciones:
“Constancia
(…)
Adicionalmente, considero que
debería evaluarse con mayor detenimiento el siguiente punto del proyecto de ley
el artículo 24 que introduce un nuevo artículo 23 sobre Reparación Integral en
la Ley 975 de 2005 que dice que todas las víctimas serán reparadas de
conformidad con el modelo contemplado en la Ley 1448 de 2011.
Este artículo olvida los
problemas que ha presentado la reparación de las víctimas contemplada en dicha
ley, que acogió inicialmente una visión bastante estrecha del concepto de
reparación, cuyo núcleo central está constituido por la denominada
indemnización por vía administrativa que implica un contrato de transacción
entre la víctima y el Gobierno, en donde esta debe renunciar a futuros procesos
judiciales o litigios para poder obtener un pago por concepto de su
victimización.
Esta visión demasiado
limitada de lo que significa la reparación implica la renuncia a la justicia,
lo que profundiza el estado de cosas inconstitucional producido por la
recurrencia de la vulneración de los derechos de las víctimas del
desplazamiento forzado ante los cuales ha fallado la Corte Constitucional en
varias Sentencias como la T-025 de 2004.
Además, la aplicación de la
medida de indemnización administrativa ha tenido distintos problemas advertidos
por el Informe conjunto de la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de
la República y la Procuraduría General de la Nación[79][1][1].
Entre ellos cabe destacar lo siguiente:
1. No existe claridad en las
normas existentes Decreto número 1290 de 2008 reglamentario de la Ley 975 de
2005 y la aplicación del Decreto número 4800 de 2011 reglamentario de la Ley
1448 de 2011 sobre la manera de tasar la indemnización administrativa. Es
preocupante que tampoco las víctimas cuenten con información precisa respecto
de su situación y los procedimientos de pago.
2. Las distintas medidas
establecidas por la Ley 1448 de 2011 y el Decreto número 4800 de 2011 plantean
un escenario de reparación administrativa con recursos insuficientes para
realizarla en la práctica de manera efectiva teniendo en cuenta lo que se
estableció en el Conpes 3726 de 2012.
3. El enfoque que ha adoptado
el Gobierno otorga prioridad a la adopción de criterios fiscales de
¿sostenibilidad fiscal¿ más que a la satisfacción y restitución efectiva de los
derechos de la población desplazada.
4. Por otra parte, las
indemnizaciones administrativas han sido guiadas por el criterio del ¿menor
costo posible y se han reducido cada vez más: Al comparar el Decreto número
1290 de 2008 con el Decreto número 4800 de 2011 de siete hechos victimizantes
seis fueron tasados con los mismos montos, salvo en el caso del delito de
desplazamiento forzado en que la reparación administrativa pasó de 27 smlv a 17
smlv .
5. Existe una tendencia cada
vez más creciente a reconocer menos población en situación de desplazamiento,
sin que exista claridad de las razones por las cuales esto sucede. Lo que da
cuenta de un subregistro de la población víctima de la violencia y en
consecuencia vulnera la restitución de sus derechos.
6. La indemnización
administrativa ha implicado el desconocimiento de la dimensión de la reparación
por daños morales causados por el conflicto armado que no se pueden solucionar
solamente con un ¿contrato de transacción de bienes o dinero.
Por estas razones resulta
preocupante que el Proyecto de ley en curso adopte el mismo modelo de
reparación de las víctimas establecido en la Ley 1448 sin tener en cuenta las
falencias del mismo. Por lo tanto, aunque la iniciativa legislativa tiene
aspectos positivos al pretender articular la Ley 975 de 2005 con la ley de
Víctimas aún tiene bastantes puntos grises que deben aclararse.
En consecuencia, solicito muy
comedidamente que el artículo 24 del mencionado proyecto de ley se elimine,
esperando que se genere un amplio debate en torno a lo que actualmente se
entiende como reparación de las víctimas. Resulta necesario que se garantice
realmente la reparación integral de las víctimas del conflicto armado
eliminando las barreras legales y administrativas que obstaculizan la garantía
y restitución de sus derechos”[80].
En similar sentido se
pronunció el Senador Jorge Eduardo Londoño Ulloa:
“Presidente, muy puntual dos
o tres consideraciones, la primera hace referencia obviamente al apoyo que
desde la Bancada del Partido Verde prestaremos a todo el proceso de paz,
pensamos que no puede haber justicia, si no hay paz y un establecimiento
Democrático, por lo tanto esa ponderación que se debe hacer entre esos dos
valores, pues no es del todo tan complicada. Así mismo nos parece que el
proyecto que presenta el Senador Juan Fernando, es un proyecto interesante, es
un proyecto que merece el apoyo, pero, tenemos alguna duda sobre todo en lo que
tiene que ver con el artículo 23.
En el artículo 23 en vez del
incidente de reparación integral que se realiza antes de la sentencia, se
proyecta establecer un incidente de identificación de las afectaciones causadas
a las víctimas, ese incidente, palabras más, palabras menos, ya no estará
prácticamente en manos del poder judicial, sino irá en última instancia al
Ministerio de Agricultura, los resultados de ese incidente. Nos parece que eso
no soluciona la lentitud que se ha tenido seguramente en el incidente de
reparación integral, que es lo que seguramente da resultado a la propuesta que
se hace en ese artículo 23, si se tratara en determinado momento de que eso se
hiciera más rápido, pues lo adecuado sería dictar la sentencia en primera
instancia, después celebrar el incidente de reparación integral y, citar a la
sentencia de reducción de penas.
Nos parece que quitarle eso a
la autoridad judicial y pasarlo a la administrativa, no es del todo
conveniente, Presidente, es nuestra inquietud y por eso cuando lleguemos a la
discusión de ese artículo seguramente vamos a profundizar en nuestros
argumentos. Gracias Presidente”[81].
De la reseña presentada sobre el trámite legislativo
surtido por el Proyecto de Ley 193 de 2001 Senado y 096 de 2011 Cámara, el cual
concluyó en la Ley 1592 de 2011, se extraen algunos elementos relevantes para
la interpretación del alcance normativo de los preceptos que concurren a
configurar el denominado incidente de identificación de afectaciones a las
víctimas.
(i)
En primer lugar, el legislativo adoptó la decisión de “homologar”[82] el
incidente de reparación integral previsto en la Ley 975 de 2005, por el de “identificación
de afectaciones a las víctimas”;
(ii) Esa “homologación” se introdujo en el
cuarto debate parlamentario, comoquiera que el texto aprobado por la Comisión
Primera Constitucional del Senado (tercer debate) contemplaba el incidente de
reparación integral como un mecanismo judicial, con algunas modificaciones con
respecto al previsto en la Ley 975 de 2005, en tanto lo difería a un momento
posterior en que la víctima contara con el título judicial que le provee la
sentencia condenatoria;
(iii) Los argumentos centrales en que sustentó esa
homologación consisten en que: a) se pretende una articulación entre los
diferentes instrumentos de justicia transicional; b) la experiencia de justicia
y paz ha demostrado que el incidente de reparación integral genera demoras al
procedimiento, se presentan dificultades para la identificación del daño
colectivo; y c) especialmente que los bienes incautados resultan insuficientes
para cubrir las condenas judiciales tasadas “en derecho”, como ya ocurrió en el
caso de la masacre de Manpuján, por lo que se remite a las víctimas de los
desmovilizados, para efectos de reparación, al mecanismo previsto en la Ley
1448 de 2011; (iv) algunos Senadores dejaron constancias sobre sus
discrepancias en torno a esta decisión legislativa.
(iv) Durante la única oportunidad en que se discutió
la “homologación” del incidente de reparación integral al de identificación
de afectaciones (Plenaria del Senado) algunos Senadores expusieron reparos
del siguiente alcance; (i) el nuevo incidente comporta una clara afectación a
los derechos de las víctimas a la reparación integral y al acceso eficaz a la
justicia, toda vez que se le coloca en una situación de indefinición sobre la
responsabilidad civil derivada del daño antijurídico que le fue ocasionado con
el delito; (iii) la denominada indemnización por la vía administrativa a la
que se remite a las víctimas de justicia y paz reduce sus posibilidades de
reparación, debido a la visión estrecha con la que se concibió dicho mecanismo;
(iv) no se tuvo en cuenta para esta remisión, los problemas que presenta este
mecanismo de indemnización por la vía administrativa, los cuales han sido
documentados por instancias de control como la Procuraduría, la Defensoría y la
Contraloría, específicamente en lo que concierne al reparo consistente en que
las distintas medidas establecidas por la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 4800 de
2011, plantean un escenario de reparación administrativa con recursos
insuficientes, comoquiera que las indemnizaciones administrativas han sido guiadas
por un criterio del menor costo posible; (v) el enfoque que ha adoptado el
Gobierno otorga prioridad a la adopción de criterios fiscales de sostenibilidad
fiscal, más que a la satisfacción efectiva de los derechos; (vi) la
homologación del incidente de reparación por el de identificación de
afectaciones no resuelve el problema de demora en los procesos por cuanto
sigue siendo previo a la sentencia, y en cambio sí menoscaba la posibilidad de
una reparación integral en cuanto  desconoce el daño moral ocasionado por el delito.
5.3.2 La regulación del incidente de identificación
de afectaciones causadas a la víctima en la Ley 1592 de 2012. Necesidad de
realizar integración de la unidad normativa.
Teniendo en cuenta que la acusación de los actores se
dirige contra la decisión legislativa de sustituir el incidente de
reparación integral previsto en la Ley 975 de 2005, por el incidente de
identificación de afectaciones causadas a la víctima, establecido en
la Ley 1592 de 2012, la demanda involucra los preceptos más relevantes que
concurren al diseño de este nuevo instituto, y en ese sentido, se dirige contra
los artículos 23, 24, 27 (parcial), 33 y 40 de la Ley 1592 de 2012.
Sin embargo, encuentra la Corte que existe otros
preceptos de la Ley 1592 de 2012 que presentan una relación inescindible con
las normas acusadas, en la medida que forma parte del mismo sistema normativo
orientado a la sustitución del incidente de reparación integral de la Ley 975
de 2006 por el de identificación de afectaciones causadas a la víctima de la
Ley 1592 de 2012. Se trata de los artículos 25 y 41 de la mencionada normativa.
El primero se refiere al contenido de la sentencia condenatoria y en esa medida
establece el alcance de la responsabilidad del condenado, y el segundo, a la
derogatoria de los preceptos de la Ley 975 de 2006 que regulaban el incidente
de reparación integral.
La Corte Constitucional de manera excepcional, y en
virtud del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991[83],
ha procedido a integrar la unidad normativa entre las disposiciones acusadas y
otros textos que no han sido demandados pero con los cuales éstas tienen una
relación inescindible.[84]
La jurisprudencia de la Corte ha reiterado en este aspecto que:
“(... ) La integración de la unidad
normativa procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo,
o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre
un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano.
En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición
normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de
forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema
planteado” [85]. (Resalta la Sala)
Igualmente,
la jurisprudencia ha establecido los eventos en que dicha integración se hace
necesaria:
“Tal y como lo ha reiterado la Corte, la
unidad normativa sólo puede tener lugar cuando ello sea necesario para evitar
que el fallo sea inocuo o cuando resulta indispensable para pronunciarse de
fondo sobre un asunto. Estas hipótesis se configuran en uno de los siguientes
tres casos: en primer lugar, cuando es preciso integrar la proposición
jurídica para que la norma demandada tenga un significado jurídico concreto. En
segundo término, cuando resulte imprescindible integrar la unidad normativa de
manera tal que el fallo no sea inocuo, al dejar vigentes disposiciones
jurídicas que tienen idéntico contenido normativo. En tercer término, cuando la
disposición impugnada se encuentre íntima e inescindiblemente relacionada con
otra norma que parece prima facie inconstitucional[86]”.[87](Negrillas de la Corte)
Sobre la relación “íntima e inescindible”
la Corte ha señalado que se trata de un tipo de relación en la que sea
imposible, para evitar un fallo inocuo, estudiar la constitucionalidad de una
norma sin analizar las otras disposiciones pero que “Las normas en este
caso tienen cada una un sentido regulador propio y autónomo[88],
pero el estudio de constitucionalidad de la disposición acusada impone el
examen de la conformidad o inconformidad con la Constitución de algunos
elementos normativos a los cuales hace referencia, que están contenidos en
otras disposiciones no demandadas. Con estas últimas se constituye la unidad
normativa.[89]”[90]  (Énfasis
de la Sala)
En el presente caso, encuentra la
Corporación que existen cargos debidamente formulados contra los preceptos que
establecen el incidente de identificación de afectaciones en la Ley 1592 de
2012. Sin embargo, para efectuar el análisis de constitucionalidad de este
instituto procesal y el impacto que su configuración produce en los derechos de
las víctimas a una reparación integral y la garantía del derecho a la justicia
en su aspecto de acceso a un mecanismo judicial eficaz, resulta imprescindible
extender el análisis al contenido de la sentencia que define el proceso (Art.
25), ámbito en el que se declara la responsabilidad penal y civil del
postulado, así como al precepto que deroga el mecanismo de acceso o incidente
de reparación integral (art.41), que fue sustituido por el incidente de
identificación de las afectaciones causadas a la víctima.
5.3.3 El alcance normativo de los artículos 23, 24,
25, 27 (parcial), 33, 40 y 41 de la ley 1592 de 2012
(i) El artículo 23 de la ley 1592 de 2012, modificó el
23 de la Ley 975 de 2005, norma ésta que regulaba el incidente de reparación
integral de las víctimas, y creó en su lugar el denominado incidente de
identificación de afectaciones. El nuevo mecanismo presenta una orientación,
unas características y una naturaleza muy distintas al incidente de reparación
integral derogado.
Como se deduce de los antecedentes legislativos que
dieron lugar a la  derogatoria del incidente de reparación integral, y el
diseño del nuevo instituto procesal, éste tiene el propósito de reconducir
hacia el ámbito de la reparación administrativa todo lo concerniente a la
reparación integral de las víctimas, incluidas las de los delitos perpetrados
por los postulados en los procesos de justicia y paz.
De acuerdo con el diseño establecido en el artículo 23
bajo análisis, el incidente de identificación de afectaciones se abrirá
oficiosamente, en la misma audiencia en que la Sala del Tribunal Superior de
Distrito Judicial correspondiente declare la legalidad de la aceptación total o
parcial de los cargos formulados en contra del postulado. La víctima
interviene, directamente, o a través de su representante legal o su apoderado
para que “exponga las afectaciones causadas con la conducta criminal”. Se
acepta prueba sumaria para fundamental las afectaciones alegadas, y se traslada
la carga de la prueba al postulado, si estuviere en desacuerdo.
Una vez examinada y admitida la versión de la víctima,
la Sala la pondrá en conocimiento del postulado imputado que ha aceptado los
cargos. Si éste la acepta, el contenido de la versión se incorporará a la
decisión que falla el incidente, junto con la identificación de las
afectaciones causadas a la víctima, las cuales en ningún caso serán
tasadas. En caso contrario, dispondrá de la práctica de la
prueba ofrecida por el postulado imputado, oirá el fundamento de las
respectivas versiones, y en el mismo acto fallará el incidente. La norma no
contempla cuál es el contenido de ese fallo.
Establece la norma que la Sala incorporará en el fallo
(del incidente) lo dicho por la víctima en la audiencia con el fin de
contribuir al esclarecimiento del patrón de macrocriminalidad en el accionar de
los grupos armados organizados al margen de la ley, así como del contexto, las
causas y los motivos del mismo, y “remitirá el expediente a la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas
y/o a la Unidad Administrativa Especial y/o a la Unidad Administrativa Especial
de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para la inclusión de las
víctimas en los registros correspondientes para acceder de manera preferente a
los programas de reparación integral y de restitución de tierras de que trata
la Ley 1448 de 2011 a los que haya lugar”[91].
La norma prevé así mismo algunas reglas relativas a la
asesoría que la Defensoría del Pueblo debe prestar a las víctimas sobre las
distintas rutas de acceso a los programas de reparación integral a los que se
refiere la ley 1448 de 2011 (Parágrafo 1°); a la imposibilidad de negar la
concesión de la pena alternativa en el evento de que la víctima no ejerza su
derecho a participar en el incidente de identificación de afectaciones
(Parágrafo 2°); a la citación de la UAEARIV a la audiencia en que se tramita el
incidente a fin de que suministre información pertinente al tribunal y a la
víctima (Parágrafo 3°) ; la remisión a la UAEARIV de las víctimas que afirmen
ostentar la condición de sujeto de reparación colectiva (Parágrafo 4°); la
adopción de medidas por parte del Tribunal y la Fiscalía para asegurar que en
el incidente de identificación de las afectaciones causadas a la víctima
participen las víctimas correspondientes al patrón de macrocriminalidad que se
esté esclareciendo dentro del proceso (parágrafo 5°).
Como se puede inferir de esta breve reseña, la
decisión del legislador fue la excluir del proceso penal de justicia y paz, la
determinación de la responsabilidad civil por el hecho punible y concentrar el
proceso en la determinación de la responsabilidad penal de los postulados y,
particularmente, en la identificación de los patrones de macrocriminalidad en
cuyo contexto ocurrieron los crímenes.
En este orden de ideas, se prescinde del concepto de daño
inherente a la responsabilidad civil extracontractual originada en el hecho
punible, y a la responsabilidad por el daño antijurídico imputable al Estado.
Este concepto es reemplazado por el de “afectaciones causadas” el cual
resulta neutro frente una eventual imputación de naturaleza civil, y despojado
del reproche que caracteriza el “daño” doloso inferido por la
perpetración de crímenes de la magnitud de los que se investigan en el proceso
de justicia y paz, comoquiera que involucran graves violaciones a los derechos
humanos y al derecho internacional humanitario. Bajo esa misma concepción, se
reemplaza la expresión hecho punible por la de hecho
victimizante (Art. 24 inc. 1°).
En este modelo de intervención la víctima no defiende
una pretensión ante los Jueces de Justicia y Paz, su participación es desplazada
del ámbito judicial al administrativo, y por ende no está prevista la
posibilidad de que obtenga un  título judicial (sentencia) a través del proceso
penal. En el nuevo incidente la única intervención que se confiere a la víctima
es la de exponer las afectaciones causadas con la conducta criminal y su
acreditación mediante prueba sumaria; e impugnar el rechazo de su versión, en
el evento que no acredite su condición de víctima. La intención original del
legislador (antes de las declaratorias de inexequibilidad de la sentencia
C-180  de 2014), fue la de definir el incidente de identificación de
afectación, sin que ello genere responsabilidad para el postulado, y remitirla
al modelo de reparación administrativa, continuando el proceso al margen de su
intervención.
(ii) Consecuente con este modelo de reparación
establecido en la Ley 1592 de 2012, el artículo 24, adiciona un nuevo precepto
a la Ley 975 de 2005 (23A), en el que se ratifica la decisión legislativa de
sustituir la reparación judicial propia del proceso penal, por la reparación
administrativa prevista en la Ley 1448 de 2011. Con tal propósito señala que “con
el fin de asegurar a las víctimas una reparación integral, la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
y/o la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, según corresponda, adoptarán las medidas articuladas de
rehabilitación, restitución, indemnización,  satisfacción y garantía de no
repetición, según corresponda por el hecho victimizante, de conformidad con el
modelo de reparación contemplado en la Ley 1448 de 2011 y sus normas
complementarias”
(iii) Siguiendo la misma concepción
señalada, el artículo 25 de la Ley 1592 de 2012, modifica el 24 de la Ley 975
de 2005 en relación con el contenido de la sentencia condenatoria que pone fin
al proceso. La norma derogada incluía como elementos de la sentencia
condenatoria “la pena principal y las accesorias,
(…) la pena alternativa, los compromisos de comportamiento por el término que
disponga el Tribunal, las obligaciones de reparación moral y económica a las
víctimas y la extinción del dominio de los bienes que se destinarán a la
reparación” (Art. 24 Ley 975 de 2005. Se
destaca).
La norma examinada (Art. 25 Ley
1592) incluye otros elementos como la pena principal y las accesorias; la pena
alternativa; la declaratoria de extinción de dominio sobre derechos que
recaigan sobre bienes destinados a la reparación; la acumulación jurídica de penas,
la obligación del condenado de participar en el proceso de reintegración una
vez se encuentre en libertad; los hechos conocidos con posterioridad a la
sentencia o el indulto; así como los compromisos que deba asumir el condenado
por el tiempo que disponga la Sala de conocimiento. Consecuente con el nuevo
modelo de reparación establecido (remisión de la víctima al ámbito de la
reparación administrativa), se omite pronunciamiento en relación con las
obligaciones de reparación moral y económica a la víctima por parte del
condenado.
(iv) El artículo 27 modifica el 26 de la Ley 975 de
2005 en relación con los recursos que proceden en el proceso de Justicia y Paz.
Esta norma presenta de manera más sistemática las reglas sobre los mecanismos
de impugnación al interior del proceso penal previstos en la norma derogada. Los
cambios fundamentales que establece esta norma respecto de la derogada, que se
demandan en esta oportunidad y que por tanto interesan para este análisis, son
la inclusión del incidente de identificación de las afectaciones causadas  como
una de las providencias respecto de las cuales procede el recurso de apelación
en el efecto suspensivo, y la legitimación para que la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas recurra las
decisiones relacionadas con los bienes que administra el Fondo para la
Reparación de las Víctimas.
(v) El artículo 33, por su parte,  adiciona un
parágrafo al artículo 54 de la Ley 975 de 2005, con el siguiente contenido:
Parágrafo 5°. Los recursos del Fondo para la
Reparación de las Víctimas, tanto los entregados por los postulados en el marco
del proceso penal especial de que trata la presente ley como aquellos que
provengan de las demás fuentes de conformación del Fondo, serán destinados por
la Unidad Administrativa Especial  para la Atención y Reparación Integral de la
Víctima para el pago de los programas de reparación administrativa que se
desarrollarán de conformidad con la Ley 1448 de 2011. Lo anterior sin perjuicio
de lo establecido en el parágrafo tercero del artículo 17 B[92] y en
el artículo 46 de la presente ley”.
El Fondo para la Reparación de las Víctimas fue creado
por el artículo 54 de la Ley 975 de 2005 con la finalidad específica de
garantizar la reparación integral de las víctimas en el marco del proceso de
Justicia y Paz.
Inicialmente, este Fondo estuvo conformado por “todos
los bienes o recursos que a cualquier título se entreguen por las personas o
grupos armados organizados ilegales a que se refiere la presente ley, por
recurso provenientes del presupuesto nacional y donaciones en dinero o en
especie, nacionales o extranjeras”. (Inciso 2° del artículo 54 de la Ley
975 de 2005)[93].
La Ley 1448 de 2011, en su artículo 177 introdujo una
reforma sustancial a este Fondo, comoquiera que incorporó otras fuentes a su
conformación[94],
y  asignó la función de “8. Administrar el Fondo para la Reparación de las
Víctimas y pagar las indemnizaciones judiciales ordenadas en la Ley 975 de 2005”
a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de la
Víctimas”.
La norma examinada introduce un nuevo parágrafo al
artículo 54 de la Ley 975 de 2005 cuyo propósito fundamental es el de dar como única
destinación a los Recursos del Fondo para la Reparación de las Víctimas “el
pago de los programas de reparación administrativa que se desarrollen de
conformidad con la Ley 1448 de 2011”.
El precepto deja a salvo dos situaciones: (i) la
prevista en el parágrafo tercero del artículo 17 de la Ley 1592[95] relativa a los bienes
ofrecidos, entregados o denunciados por los postulados, o identificados por la
Fiscalía General de la Nación, que tuviesen solicitud de restitución ante la
UAEGRTD o ante la UAEARIV, los cuales serán objeto de medida cautelar y
trasladados al Fondo de la UAEGRTD, para seguir los trámites previstos en la
Ley 1448/11. Y, (ii) la contemplada en el artículo 46 de la Ley 975 de
2006 que atañe a las tierras objeto de restitución jurídica y material a los
despojados y desplazados, las cuales tienen una destinación específica.
De
modo que esta norma se inserta en el nuevo modelo previsto en la ley 1592 de
2012, orientado a concentrar toda la reparación integral en el ámbito de la
reparación administrativa, eliminar la posibilidad de acceso de la víctima al
proceso penal para tramitar una pretensión reparatoria del daño sufrido con el
hecho punible, y establecer una destinación exclusiva de los recursos del Fondo
“para el pago de los programas de reparación administrativa”
(vi) Finalmente, los artículos 40 y 41 de la ley 1592
de 2012 contemplan normas de vigencia y derogatoria. El primero, establece una
regla según la cual los incidentes de reparación integral del proceso penal
especial de justicia y paz que hubiesen sido abiertos con anterioridad a la
entrada en vigencia de la ley bajo estudio, continuarán su desarrollo conforme
al procedimiento, alcance y objetivos de lo dispuesto en el incidente de
identificación de las afectaciones causadas que contempla el artículo 23.
Lo que se infiere de este precepto, es que las
víctimas que se encontraren, al momento de entrada en vigencia de la norma,
tramitando su incidente de reparación integral conforme a la Ley 975 de 2005,
serán remitidas, conforme al nuevo modelo de reparación, a los procedimientos
establecidos en la Ley 1448 de 2011 a fin de ser incluidas en los programas de
reparación administrativa. En estos términos su pretensión, en curso, sobre la
responsabilidad civil derivada del hecho punible, quedaría sin ser resuelta en
sede judicial.
El artículo 41 establece la vigencia de la Ley 1592 de
2012, desde la fecha de su publicación, es decir el 3 de diciembre de 2012, y
deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en particular, los
artículos 7 (Define el derecho a la verdad);  8 (Define el derecho a la
reparación), 42 (Establece el deber general de reparar para los miembros de los
grupos armados beneficiarios de la ley de justicia y paz);  43 (Orden del
Tribunal de reparar); 45 (Entrega de bienes por los postulados); 47 (Medidas
de  rehabilitación para las víctimas); 48 (Establece medidas de satisfacción
para las víctimas); 49 (Programas de reparación colectiva);  55 (Funciones de
la Rede de Solidaridad); y 69 (Beneficios Jurídicos de la Ley 782 de 2002) de
la Ley 975 de 2005.
Establecido así el alcance normativo de los preceptos
objeto de este pronunciamiento procede la Corte a pronunciarse, en el marco de
los premisas establecidas sobre su compatibilidad o incompatibilidad con los
principios, valores y normativa constitucional.
5.4 Los artículos 23, 24, 25, 27 (parcial), 33, 40 y
41 de la Ley 1592 de 2012  vulneran el derecho fundamental a un recurso
judicial efectivo, el acceso a la administración de justicia –art.229 CP-, y el
debido proceso –art.29 CP-, para lograr la garantía de la reparación integral
de las víctimas; así como los artículos 2, 8 y 25 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos y el art. 2.3 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos del bloque de constitucionalidad.
Con fundamento en lo expuesto tanto en la parte
considerativa de esta sentencia, como en el análisis de los antecedentes
legislativos y el alcance normativo de las normas demandadas de la Ley 1592 de
2012, la Corte concluye que los artículos acusados que se refieren al “incidente
de identificación de las afectaciones causadas a las víctimas” “homologó”, reemplazó
o sustituyó totalmente al “incidente de reparación” que se encontraba
consagrado en la Ley 975 de 2005, desconociendo con ello el derecho fundamental
a la justicia en sus aspectos de un recurso judicial efectivo, el acceso a la
administración de justicia y el debido proceso para obtener la reparación
integral de las víctimas por la vía judicial penal especial del régimen de
justicia transicional.
A la anterior conclusión arriba la Corte por las
razones que se sintetizan a continuación:
5.4.1 De acuerdo con el análisis de los antecedentes legislativos de los
artículos demandados de la Ley 1592 de 2012 que regulan el incidente de
identificación de afectaciones a las víctimas, expuestos en el apartado
5.3.1, la Sala colige que (i) la intención del proyecto original no era la
de cambiar la naturaleza judicial del incidente de reparación integral previsto
en la Ley 975 de 2005, sino el de realizar algunas modificaciones con el fin de
que fuera más efectivo en términos procesales y económicos a efectos de la
mayor garantía de la reparación integral para las víctimas por parte de los victimarios
y por la vía judicial penal de la justicia transicional; (ii) no obstante lo
anterior, a última hora, en el último debate en la Plenaria del Senado, el
texto del proyecto cambió sustancial y radicalmente, y se tomó la decisión,
expresamente constatada en las Gacetas del Congreso por parte del legislador,
de adoptar un incidente de identificación de afectaciones que “homologara”
el incidente de reparación integral judicial penal especial de la Ley 975 de
2005 con la reparación integral por la vía administrativa consagrada en la Ley
1448 de 2011; (iii) los argumentos presentados por los congresistas dejaron en
claro que se trataba entonces efectivamente de una “homologación”,
sustitución o reemplazo del incidente de reparación integral de la vía penal de
Justicia y Paz, por la vía administrativa de reparación integral consagrada en
la Ley 1448 de 2011; (iv) en el debate algunos Senadores presentaron objeciones
de orden constitucional a esta medida, en cuanto evidenciaron que dicha “homologación”
implicaba una clara y grave afectación de los derechos fundamentales de las
víctimas a la reparación integral y a la justicia en su componente de acceso a
recursos judiciales eficaces para obtener la reparación, y que por lo demás no
constituían una medida adecuada ni idónea para resolver los problemas
identificados de orden procesal y de recursos que se pretendían conjurar con la
reforma.
5.4.2 Del análisis del alcance normativo de las  disposiciones demandadas,
expuesto en el numeral 5.3.2, la Corte concluye que las disposiciones
acusadas derogan o suprimen totalmente el incidente de reparación integral a
las víctimas por la vía judicial penal del régimen de transición de justicia y
paz contemplado en la Ley 975 de 2005, y se crea en su reemplazo un incidente
de identificación de afectaciones que se fusiona con los mecanismos de la vía
administrativa de reparación integral consagrada en la Ley 1448 de 2011.
Así las cosas, la Sala constata que el legislador
cambió totalmente el modelo de reparación judicial penal y lo trasladó a la vía
administrativa, ya que mientras que con el incidente de reparación integral contenido
en la Ley 975 de 2005 se buscaba garantizar la reparación integral de las
víctimas, constituyendo un mecanismo o recurso judicial efectivo dentro del proceso
judicial penal especial, con las medidas adoptadas por la Ley 1592 de 2012 el legislador
creó el incidente ya no de reparación, sino tan solo de identificación de
afectaciones causadas a las víctimas, el cual implica una remisión de la vía
judicial penal de justicia transicional a los mecanismos de reparación integral
de la vía administrativa contenidos en la Ley 1448 de 2011.
Este fenómeno fue identificado ya parcialmente por la
Corporación, mediante la Sentencia C-180 de 2014, que al analizar apartes de
los artículos 23 y 24 de la ley 1592, reconoció que tal y como estaba redactado
el artículo 23 el juez se limitaba a registrar las “afectaciones”
ocasionadas a las víctimas, y se consagraba que el juez no tenía facultad para
tasar dichas “afectaciones” mediante la expresión “las cuales en
ningún caso serán tasadas”, que fue por ello declarada inexequible por este
Tribunal.
Adicionalmente, la Sala evidencia que en el artículo 23
tampoco se incluye el que el juez pueda ordenarle al procesado pagar la
reparación por los perjuicios y daños identificados y tasados.
De otra parte, en la misma Sentencia C-180 de 2014 la
Corte ya evidenció que tanto el artículo 23 en su inciso 3, como el 24,
consagraban una mixtura entre la vía judicial penal y la administrativa de reparación
integral a las víctimas, al consagrar que la Sala “remitirá el expediente a
la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas y/o a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas para la inclusión de las víctimas en los registros
correspondientes para acceder de manera preferente a los programas de
reparación integral y de restitución de tierras de que trata la Ley 1448 de
2011 a los que haya lugar”, lo cual resultaba violatorio del derecho a la
reparación integral, del acceso a la administración de justicia y del juez
natural.
A juicio de esta Sala, en estos artículos, el legislador
olvidó que la reparación por la vía judicial debe ser integral y debe incluir
otro tipo de medidas además de la indemnización, como restitución de tierras,
cuando a ello haya lugar, como un componente de la reparación de las víctimas.
En sentido similar, tal como quedó expuesto en el acápite
sobre alcance normativo de las normas demandadas, el resto de los artículos 23,
24, 25, 27 (parcial), 33, 40 y 41, se guían por el modelo de “homologación”
entre el incidente de reparación integral por la vía judicial penal especial de
la justicia transicional y el de la reparación integral por la vía
administrativa contenida en la Ley 1448 de 2011, tal y como fue expresado claramente
por el legislador.
Esta sustitución del incidente de reparación integral
contenido en la Ley 975 de 2005 por el incidente de identificación de
afectaciones de la Ley 1592 de 2005 que se homologa con la reparación integral
de la vía administrativa contenida en la Ley 1448 de 2011, implica que a las
víctimas se les niega el derecho de contar con un recurso judicial efectivo
para reclamar la reparación integral del daño sufrido, ya que se reemplaza este
recurso por un programa administrativo de reparaciones que tiene su propia
lógica y al cual las víctimas también tienen derecho.
La supresión de la posibilidad de que las víctimas
intervengan en el proceso penal con una pretensión reparadora, las llevaría a
otros ámbitos judiciales  como el de la reparación directa por la vía
contencioso administrativa, o  a un proceso por responsabilidad civil
extracontractual por el daño causado por el hecho punible, mecanismos que no
resultarían eficaces para la satisfacción plena de los derechos de las víctima.
Esta falta de eficacia derivaría del hecho de que dichos mecanismos están
focalizados fundamentalmente en el componente indemnizatorio. Adicionalmente,
la remisión de la víctima a otras instancias judiciales privaría tanto a la
víctima como a los postulados al proceso especial de justicia y paz, del
acercamiento que propicia la intervención de la víctima en el proceso penal,
con miras  a la reconciliación que promueve el mecanismo judicial de justicia
transicional.
Por consiguiente, concluye la Sala que el legislador reguló
el incidente de identificación de afectaciones al margen  de las normas y la jurisprudencia
nacional e internacional sobre el derecho de las víctimas a la reparación
integral tanto por la vía judicial como por la vía administrativa, ya que tal y
como está concebido dicho mecanismo, lo que hace es restringir el derecho de
las víctimas a contar con un recurso judicial efectivo para obtener la
reparación integral por la  vía judicial en el proceso  especial de justicia y
paz, remitiéndola a la vía administrativa de reparación, o a la vía civil, lo
que en últimas hace nugatoria la reparación integral en sede judicial.
5.4.3 En cuanto a los límites impuestos al legislador para regular los
regímenes de justicia transicional por parte de los derechos fundamentales
de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación integral, y a las
garantías de no repetición, especialmente en este caso a la reparación integral
en conexidad con el derecho a la justicia en su aspecto del derecho a un
recurso judicial efectivo y el debido proceso, tal y como quedó expuesto
ampliamente en el apartado 6.2 de la parte motiva de esta providencia,
la Corte colige que las normas demandadas de la Ley 1592 de 2012, al sustituir
o reemplazar el incidente de reparación integral por la vía penal de justicia
transicional consagrada en la Ley 975 de 2005 por el incidente de
identificación de afectaciones regulado por la Ley 1592 de 2012, que se
homologa con los mecanismos de reparación integral por la vía administrativa,
excede claramente estos límites consagrados tanto por normas de derecho internacional
como constitucionales. Así las cosas, las disposiciones acusadas desconocen lo
consagrado en los artículos 2, 8 y 25 de la Convención Americana de los
Derechos Humanos y el artículo 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos del bloque de constitucionalidad, los  Principios de Joinet, la Resolución 60/147 la Asamblea General de la Naciones
Unidas, la Observación General 31 del  Comité de Derechos Humanos (num.15), y el
artículo 14 de la Convención
contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, que
consagran los derechos a un recurso judicial efectivo, al acceso a la
administración de justicia y al debido proceso para obtener la reparación
judicial integral, así como los artículos
250, 229 y 29 de la Constitución Política.
En este sentido, es de reiterar aquí que la amplia
libertad de configuración del legislador en materia de justicia transicional no
es de manera alguna absoluta, sino que está limitada constitucionalmente por la
garantía de los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la
reparación, los cuales no pueden ser desconocidos, ni afectados de manera grave
o desproporcionada por el legislador, llegando por ejemplo a desconocer la
reparación integral por la vía judicial de justicia transicional contenida en
el incidente de reparación de la Ley 975 de 2005 por un incidente de
identificación de afectaciones que se homologa con la reparación integral a las
víctimas por la vía administrativa.
En punto a este tema, si bien la Corte explicó
ampliamente en el apartado 6.1 de la parte considerativa de esta providencia
judicial las características y finalidades legítimas de la justicia
transicional, las cuales hacen referencia a la búsqueda de la paz, a la
reconciliación, a la recuperación de la confianza, a la consolidación del
Estado Social de Derecho y de la Democracia, estos objetivos
constitucionalmente legítimos, tienen que estar en armonía y consonancia con el
respeto y la garantía de los derechos fundamentales de las víctimas a la verdad,
a la justicia, a la reparación, y a las garantías de no repetición, máxime
cuando se trata de delitos contra los Derechos Humanos, el Derecho
Internacional Humanitario, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra, que
son los que tienen que ser investigados, juzgados, sancionados y reparados
integralmente por la justicia penal transicional.
5.4.4 Respecto de las claras y sustanciales diferencias existentes entre
las vías judiciales y administrativa de reparación integral expuestas en
detalle en el apartado 7 de la parte motiva de este fallo, concluye la
Sala que las normas demandadas son inconstitucionales por cuanto homologan,
fusionan y reemplazan la vía penal de reparación integral del régimen de
transición de Justicia y Paz con la vía administrativa de reparación integral,
diluyendo las relevantes diferencias que existen entre ambas vías, y de contera
desconociendo con ello los derechos de las víctimas a recurrir tanto a la vía
judicial como a la vía administrativa, sin que éstas deban ser excluyentes,
sino por el contrario complementarias y articuladas.
Así las cosas, la Sala considera que los principios de
complementariedad, articulación, coherencia interna y externa, y no exclusión, tal
y como están consagrados en la Ley 1448 de 2011, los cuales deben orientar las
vías de reparación judicial y administrativa, tienen la finalidad de asegurar
que las víctimas puedan acudir tanto a la vía judicial como a la vía
administrativa de reparación integral, guiadas por naturalezas, principios,
criterios y finalidades jurídicas distintas, sin perjuicio de que se aplique también
el principio de prohibición de la doble reparación o compensación consagrado en
la misma normativa.
Con lo anterior, este Tribunal concluye que el legislador
al regular el incidente de identificación de afectaciones a las víctimas en la Ley
1592 de 2012, que sustituye el incidente de reparación integral consagrado en
la Ley 975 de 2005, desconoce el derecho de las víctimas a obtener reparación
integral tanto por la vía judicial penal, como por la vía administrativa, las
cuales son vías complementarias que deben estar articuladas, y en este sentido,
no deben excluirse, homologarse o reemplazarse la una por la otra, so pena de
desconocer los derechos de las víctimas a la reparación integral tanto por la
vía judicial como por la vía administrativa, vulnerando con ello igualmente el
derecho a la justicia en su aspecto del derecho al acceso a la administración
de justicia, a un recurso judicial efectivo y el derecho al debido proceso para
obtener reparación por la vía judicial penal de justicia transicional.
En armonía con lo anterior, la Corte debe insistir en
que si bien la reparación integral por la vía judicial y la reparación integral
por la vía administrativa pueden y deben complementarse y articularse, no
pueden homologarse ni abolirse la una a la otra, puesto que ello implica obligar
a la víctima a recurrir a alguna de las dos vías, o bien a la judicial, o bien a
la administrativa, lo cual conlleva igualmente imponer a la víctima que acude a
la vía judicial penal su remisión obligatoria a la vía administrativa para su
reparación integral, o la determinación de la responsabilidad civil
extracontractual por el hecho punible, lo cual resulta particularmente gravoso.
Esta mixtura o yuxtaposición de la vía judicial penal
de reparación integral de la justicia transicional con la vía administrativa de
reparación, se encuentra en clara contravía de los derechos fundamentales de
las víctimas a la reparación integral en conexidad con el derecho a la
justicia, en sus aspectos de un recurso judicial efectivo, acceso a
la administración de justicia y debido proceso, que se encuentran
consagrados tanto en normas de derecho internacional, como en los artículos 29
y 229 CP.
5.4.5 Finalmente, la Sala encuentra necesario realizar un juicio
de ponderación, de proporcionalidad o de razonabilidad, como mecanismo utilizado
por la jurisprudencia para analizar la constitucionalidad de medidas normativas
de justicia transicional, respecto de los límites impuestos por la garantía de
los derechos fundamentales de las víctimas, en este caso a la reparación
integral en conexidad con el derecho a la justicia, en sus componentes de
derecho de acceso a la administración de justicia,  derecho a un recurso
judicial efectivo y al debido proceso.
Así las cosas, es de reiterar aquí que la jurisprudencia
ha sostenido que las regulaciones determinadas por el legislador en cuanto a la
justicia transicional que determinan procedimientos penales especiales en un
contexto de búsqueda de la reconciliación y de la paz, bajo el presupuesto de
los límites impuestos por el Estado Social de Derecho y de los derechos de las
víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación integral, y a las garantías
de no repetición, deben ser “admisibles constitucionalmente”, lo cual implica
que superen el juicio de ponderación, de proporcionalidad o de racionalidad
entre los principios o valores que se encuentran en colisión.[96]
Así, los procesos de justicia transicional
han impuesto ejercicios de ponderación para esta Corporación entre diversos
principios constitucionales como la paz, la búsqueda de la verdad, la justicia
y la reparación integral de las víctimas, por ejemplo al analizar la
constitucionalidad de la Ley 975 de 2005.[97] Lo anterior, en razón
a que este Tribunal ha reconocido las diferentes tensiones y colisiones que
pueden presentarse entre los valores, principios y finalidades constitucionales
que informan la justicia transicional, y los contenidos mínimos de los derechos
de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación, y a las garantías
de no repetición.
En este caso, la Sala debe adelantar una ponderación
entre los valores o principios que informan las diferentes normas demandadas de
la Ley 1592 de 2012 que regulan de manera integral el incidente de
identificación de afectaciones, frente a la garantía del derecho a la
reparación integral de las víctimas y su conexión con el derecho a la justicia en
sus componentes del derecho a un recurso judicial efectivo, acceso a la
administración de justicia y debido proceso –artículos 29 y 229 CP-.
Así pues, el test a adelantarse debe ser de
carácter estricto, en cuanto se trata de los derechos fundamentales de las
víctimas a la reparación integral y a la justicia, por cuanto lo que se
encuentra en juego con las normas demandadas es el acceso a la administración
de justicia por medio de un recurso efectivo y un debido proceso para alcanzar la
reparación integral por la vía judicial dentro del proceso penal de justicia
transicional frente a casos de graves violaciones de los Derechos Humanos, del
Derecho Internacional Humanitario, de crímenes de lesa humanidad y crímenes de
guerra.
La jurisprudencia de esta Corporación tiene
establecido que el juicio estricto de proporcionalidad o razonabilidad debe dar
cuenta de (i) una finalidad legítima de las normas demandadas desde el punto de
vista constitucional; (ii) una estricta necesidad, adecuación e idoneidad de
las medidas adoptadas por las disposiciones demandadas para la consecución de
la finalidad constitucional buscada; y (iii) una proporcionalidad en sentido
estricto, esto es, que no exista una afectación extremadamente desproporcionada
o gravosa de ciertos principios, valores o derechos fundamentales, frente a la
búsqueda de la realización o maximización de otros principios, valores o
derechos de orden constitucional.
(i) En cuanto a la finalidad de las normas
demandadas, evidencia la Sala que del análisis del trámite legislativo que dio
origen a la Ley 1592 de 2012 se constata que en el proyecto original presentado
ante el Congreso por la Fiscalía se esgrimían finalidades de tipo procesal como
lograr conjurar la demora, el volumen y complejidad de los casos, problemas
relativos a la persecución y aseguramiento de los bienes destinados a la
reparación y la restitución de los bienes despojados, así como a la complejidad
y demora en el trámite del incidente de reparación integral. Sin embargo,
constata la Corte que la propuesta de reforma siempre mantuvo el carácter
judicial del incidente hasta el tercer debate en el Senado, conservándose la
figura del incidente de reparación integral, y que solamente en el último
debate en la Plenaria del Senado fue donde de manera abrupta y con claras
deficiencias y carencias de fundamentación en los anteriores debates, se
incluyó la figura del incidente de identificación de afectaciones como una forma
de sustituir el incidente de reparación integral por el de identificación de
afectaciones, y de homologarlo con el de la reparación integral por la vía
administrativa consagrada en la Ley 1448 de 2011.
Los precarios argumentos que se presentaron para dicho
cambio de paradigma judicial por el administrativo fueron (i) una articulación
entre los diferentes instrumentos de justicia transicional; (ii) las demoras en
el procedimiento del incidente de reparación integral; (iii) las dificultades
para la identificación del daño colectivo; y (iv) los problemas para la
persecución, entrega e incautación de los bienes para reparación integral.
Así, la Corte advierte en primer lugar, que la
sustitución del incidente de reparación integral por el de identificación de
afectaciones, el cual se fusionó con la reparación integral por la vía administrativa,
no tuvo sino un solo debate, lo cual ya de por sí plantea problemas de
legitimidad constitucional; pero adicionalmente, que los argumentos que se
presentaron para la sustitución del incidente de reparación penal previsto en
la Ley 975 de 2005, evidenciaron unas finalidades que lo que buscaban eran
solucionar problemas procesales y de recursos, de carácter económico, de
naturaleza fiscal, por lo cual les pareció conveniente proponer que la reparación
integral de la vía judicial penal de justicia transicional se tramitara total y
exclusivamente por la vía administrativa.
Por tanto, para la Sala, este tipo de argumentos
además de su precariedad en el debate, no representan finalidades de orden
constitucional superior, sino de carácter legal, y de naturaleza fiscal,
argumentos de conveniencia que no hacen referencia a la satisfacción de
valores, principios o derechos fundamentales. La falta de finalidad
constitucional basta para constatar la inexequibilidad de las normas
demandadas.
(ii) No obstante lo anterior y dado que se trata de
adelantar un juicio estricto de proporcionalidad, y en gracia de discusión, la
Corte se referirá a la necesidad, adecuación e idoneidad de las medidas
adoptadas. Encuentra la Sala que las medidas acusadas tampoco cumplen con el
requisito de necesidad en sentido estricto, adecuación e idoneidad, para
cumplir con los objetivos planteados en la Plenaria del Senado, ya que el
cambio de un incidente de reparación integral de naturaleza judicial a un
incidente de identificación de afectaciones que se homologa con la reparación
por la vía administrativa, no era ni necesario, ni adecuado, ni idóneo para
solucionar los problemas tanto de orden procesal, como de carácter económico
planteados. Lo anterior, puesto que existen otro tipo de medidas menos gravosas
y válidas desde el punto de vista constitucional para solucionar este tipo de
problemas, bajo el entendido que se debe mantener el carácter judicial del
incidente de reparación integral de la Ley 975 de 2005; y se pueden buscar otro
tipo de soluciones a los obstáculos procesales y los problemas respecto de la
persecución, entrega e incautación de bienes de los victimarios para la
reparación integral a las víctimas.
En este sentido, a juicio de este Tribunal los
argumentos de orden económico fueron los que prevalecieron y finalmente llevaron
a que los Senadores pensaran que debido a los problemas y costos de las
reparaciones por la vía judicial penal de la justicia transicional, era más conveniente
tramitar dichas reparaciones en su totalidad por la vía administrativa
consagrada en los programas de la Ley 1448 de 2011, la cual plantea unos
mecanismos masivos e igualitarios de reparación, en lugar de reparar integralmente
en las instancias judiciales. A juicio de esta Sala, este tipo de
argumentación, en primer lugar, no tiene ningún sustento desde el punto de
vista constitucional por cuanto son argumentos de conveniencia que desconocen
el derecho a la reparación integral de las víctimas por la vía judicial penal
especial y el derecho a la justicia al violar el acceso a un recurso judicial
efectivo para lograr dicha reparación. En segundo lugar, tampoco tiene
fundamento desde el punto de vista práctico, por cuanto la vía administrativa
presenta igualmente problemas de demoras tanto en los trámites administrativos
para la reparación, como en los procesos judiciales para la restitución de
tierras, y de orden económico. Y en tercer lugar, en criterio de esta
Corporación, estos argumentos carecen de certeza, ya que con las medidas
adoptadas por los Senadores no se solucionan ni los problemas de carácter
procesal, ni los obstáculos presupuestales identificados.
En cuanto a los obstáculos de orden económico, la Sala
constata que tal y como estaba previsto el Fondo de Reparaciones por el
artículo 54 de la Ley 975 de 2005 y el artículo 117 de la Ley 1448 de 2011,
todos los recursos para la reparación deben confluir en dicho Fondo, y deben regirse
por el principio general de que para la reparación integral deben responder prevalentemente
los victimarios con todos sus bienes, y solo responde de manera subsidiaria el
Estado. Con las modificaciones introducidas por el articulo 33 de la Ley 1592
de 2012 se cambia este modelo en el sentido de que los bienes entregados por
los victimarios al Fondo se destinarán única y exclusivamente a la reparación
por la vía administrativa, lo cual es inadmisible desde el punto de vista
constitucional, por cuanto deja sin recursos económicos a la reparación
integral por la vía judicial penal.
(iii) Finalmente, las medidas adoptadas por las normas
demandadas de la Ley 1592 de 2012 no cumplen con el requisito de
proporcionalidad en sentido estricto, ya que se configura un incidente de
identificación de afectaciones, que sustituye el incidente de reparación
integral a las víctimas contenido en la Ley 975 de 2005, y lo homologa a la
reparación integral por la vía administrativa consagrado en la Ley 1448 de
2011, con lo cual se afecta grave y desproporcionadamente los derechos fundamentales
a la reparación integral y a la justicia de las víctimas, en razón a que se viola
el derecho de las víctimas a acceder a la justicia, a un recurso judicial
efectivo y al debido proceso para lograr obtener la reparación integral por la
vía judicial penal de justicia transicional. Por tanto, el incidente de
identificación de afectaciones concebido por la Ley 1592 de 2012 impone una
restricción desproporcionada al derecho de las víctimas a contar con un recurso
judicial efectivo para obtener reparaciones integrales por la vía judicial
penal, por lo que debe concluirse que es claramente inconstitucional.
A este respecto, es de recordar nuevamente que
la libertad de configuración del legislador en materia de justicia transicional
no es absoluta sino que debe respetar y garantizar los derechos fundamentales
de las víctimas, para lo cual puede implementar diferentes mecanismos,
estrategias, programas, herramientas, medidas o planes, siempre y cuando éstos cumplan
con exigencias constitucionales mínimas como el respeto y garantía de los
derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, y a la reparación
integral, estos últimos de gran importancia en el caso que nos ocupa, de manera
que no se afecten de manera desproporcionada o gravosa.[98]
5.4.6  Como corolario de todo lo expuesto, la Sala declarará la
inexequibilidad de las normas demandas, así:
(i) Del artículo 23 de la ley 1592 de 2012 que
sustituyó integralmente el 23 de la Ley 975 de 2005, el cual consagraba el
incidente de reparación integral de las víctimas, y creó en su lugar el
denominado incidente de identificación de afectaciones, homologado con la
reparación integral por vía administrativa regulada por la Ley 1448 de 2011.
(ii) Del artículo 24 de la ley 1592 de 2012, en cuanto
remite a la vía administrativa la reparación judicial propia del proceso penal.
(iii) Del articulo artículo 25 de la Ley
1592 de 2012, que modifica el 24 de la Ley 975 de 2005 en relación con el
contenido de la sentencia condenatoria que pone fin al proceso, en razón a que en esta disposición se omite pronunciamiento alguno en
relación con las obligaciones de reparación moral y económica a la víctima por
parte del condenado.
(iv) De la expresión ““y
contra el fallo del incidente de identificación de las afectaciones causadas”
contenida en el inciso 3º del artículo 27, en cuanto incluye el fallo del incidente
de identificación de las afectaciones causadas  como una de las
providencias respecto de las cuales procede el recurso de apelación en el
efecto suspensivo, y la legitimación para que la Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas recurra las decisiones
relacionadas con los bienes que administra el Fondo para la Reparación de las
Víctimas.
(v) Del artículo 33, que adiciona un parágrafo al
artículo 54 de la Ley 975 de 2005, el cual regula el Fondo para la Reparación
de las Víctimas, por cuanto (a) concentra
toda la reparación integral en el ámbito de la reparación administrativa; (b)
elimina la posibilidad de acceso de la víctima al proceso penal para tramitar
una pretensión reparatoria del daño sufrido con el hecho punible; y (c)
establece una destinación exclusiva de los recursos del Fondo “para el pago
de los programas de reparación administrativa” .
En
punto a este tema, para la Corte es importante referirse al Fondo de
Reparaciones de que trata el artículo 54 de la Ley 975 de 2005 y los artículos
19 y 177 de la Ley 1448 de 2011, en cuanto a este Fondo van a confluir tanto
los bienes de los victimarios, como los del Estado, y los de otras diferentes
fuentes, para la reparación integral de las víctimas, tanto por la vía penal,
como por la vía administrativa.
(vi) Finalmente, se declarará la inexequibilidad de
los artículos 40 y 41 de la Ley 1592 de 2012 que contemplan normas de vigencia
y derogatoria. Del artículo 41 en cuanto regula la aplicación del incidente de
identificación de afectaciones y su remisión a la reparación administrativa
contemplada en la Ley 1448 de 2011 para los procesos que se estén tramitando y
que hayan sido abiertos bajo la vigencia del incidente de reparación integral
regulado por la Ley 975 de 2005.
Se declarará igualmente la inexequibilidad del artículo
41 que consagra disposiciones de vigencia y derogatorias de los artículos que
le sean contrarios, esto es, los artículos 23 y 24 de la Ley 975 de 2005, y la
derogatoria expresa de los artículos 7 (Define el derecho a la verdad);  8
(Define el derecho a la reparación), 42 (Establece el deber general de reparar
para los miembros de los grupos armados beneficiarios de la ley de justicia y
paz);  43 (Orden del Tribunal de reparar); 45 (Entrega de bienes por los
postulados); 47 (Medidas de  rehabilitación para las víctimas); 48 (Establece
medidas de satisfacción para las víctimas); 49 (Programas de reparación
colectiva); todos de la Ley 975 de 2005. Respecto de estos artículos la Corte aplicará
la figura de la reincorporación o reviviscencia, como lo explicará en el
apartado siguiente.
5.5 Reincorporación o reviviscencia de las normas
derogadas de la Ley 975 de 2005 del incidente de reparación integral por la vía
judicial dentro del proceso penal, por la inexequibilidad de los artículos 23,
24, 25, 27 (parcial), 33, 40 y 41 de la Ley 1592 de 2012
La figura de la reincorporación de normas derogadas al
ordenamiento jurídico interno o reviviscencia de disposiciones derogadas por la
declaratoria de inexequibilidad de las normas que las han sustituido, ha existido
y ha sido utilizada aún desde antes de la Constitución de 1991. A partir de la
Constitución de 1991 esta figura jurídica ha sido aplicada por esta Corporación
en múltiples oportunidades, como en las sentencias C-608 de 1992, C-145 de 1994, C-055 de 1996, C-562 de 1996, C-501 de 2001, C-432 de 2004, C-421 de 2006 y C-402 de 2010.[99]
La jurisprudencia ha sintetizado las diferentes
posturas jurisprudenciales señaladas por la Corte en relación con la reincorporación
o reviviscencia de las normas derogadas por disposiciones que se declararon
inexequibles. De esta manera, ha puesto de relieve las siguientes reglas[100]:
(i) La reincorporación o reviviscencia de normas
derogadas por mandatos que fueron declarados inexequibles hace parte del ordenamiento
jurídico nacional, desde mucho antes de la Constitución de 1991, como parte de
la discusión por los efectos jurídicos de las sentencias hacia el pasado -ex
tunc- o hacia el futuro -ex nunc- y la salvaguarda de la seguridad
jurídica.
(ii) La reviviscencia de normas se ha presentado
igualmente como solución a los problemas que plantea el vacío jurídico creado
por la derogación de normas que regulan, sobretodo de manera integral, una
determinada materia, conllevando igualmente problemas de seguridad jurídica.
(iii) En los primeros pronunciamientos se asumió la
postura de una reviviscencia automática de las normas derogadas por las
declaratorias de inexequibilidad de aquellas que las reemplazaron, pero con
posterioridad, se fijaron algunas condiciones para que se aplicara esta figura
jurídica, como que  se presentaran los argumentos para la necesidad de reincorporación,
por razones de (a) creación de vacíos normativos; (b) vulneraciones a los
derechos fundamentales; (c) necesidad para garantizar la supremacía de la
Constitución Política, y (d) siempre y cuando las normas reincorporadas sean
constitucionalmente admisibles.
(iv) La jurisprudencia ha dejado sentado que la reincorporación
o reviviscencia de normas no tienen un carácter declarativo en la parte
resolutiva de la sentencia, sino que la Corte se debe limitar a comprobar si
para el caso en estudio se cumplen los requisitos para que pueda configurarse la
reviviscencia de preceptos derogados.
(v) Finalmente, la Sala reitera que la procedencia de
la reincorporación debe ser analizada en cada caso concreto, a partir de los
criterios de vacíos normativos o afectación de derechos fundamentales.
5.5.1 Reviviscencia del incidente de reparación
integral contenido en el artículo 23 y 24 de la Ley 975 de 2005, y de las
normas derogadas por el artículo 41 de la Ley 1592 de 2012
Así, a partir de estos supuestos, la Sala deberá
resolver el problema jurídico planteado por la aplicación de la figura de la
reviviscencia del incidente de reparación previsto por la Ley 975 de 2005.
Como se ha constatado hasta ahora, los artículos 23,
24, 25, 27 (parcial), 33, 40 y 41 de la Ley 1592 que sustituye el incidente de
reparación contenido en la Ley 975 de 2005 son inconstitucionales, y así será
declarado en la parte motiva de esta sentencia. La normatividad encontrada
inconstitucional por esta Corte regula de manera integral el incidente de
identificación de afectaciones consagrado por los artículos 23 y 24 de la Ley
975 de 2005, y contiene la norma de vigencia y derogatorias consagrada en el
artículo 41 de la Ley 1592 de 2012 establece que “la presente ley rige a
partir de la fecha de su promulgación, y deroga todas las disposiciones que le
sean contrarias, en particular los artículos 7º, 8º, 42, 43, 45, 47, 48, 49, 55
y 69 de la ley 975 de 2005.”
En este orden de ideas, la posibilidad de considerar
reincorporadas al ordenamiento las normas derogadas dependerá de la
demostración acerca del cumplimiento de las condiciones para que la Corte así
pueda concluirlo.  A este respecto es importante tener en cuenta el contenido y
alcance de la Ley 1592 de 2012 y las implicaciones que tendría la existencia de
un vacío normativo sobre el incidente de reparación integral a las víctimas
dentro del proceso penal especial de Justicia y Paz.
Como se explicó, la intención de las normas
encontradas inexequibles por esta Corte era reemplazar o sustituir totalmente
el incidente de reparación integral por la vía judicial penal especial de
Justicia y Paz, por el incidente de identificación de afectaciones que se homologa
o fusiona con los mecanismos de reparación integral a las víctimas por la vía
administrativa previsto en la Ley 1448 de 2011. Ese carácter de regulación integral
del incidente de reparación integral por vía judicial penal a las víctimas fue lo
que llevó a que el legislador consagrara la cláusula derogatoria prevista en el
artículo 41 de la Ley 1592 de 2012, norma que excluyó del ordenamiento todas
las disposiciones que le sean contrarias, y en particular para lo que interesa
al presente estudio, de los artículos 7, 8, 42, 43, 45, 47, 48 y 49 de la Ley
975 de 2005.
Por tanto, encuentra la Sala que la declaratoria de
inexequiblidad de las normas demandadas implica (i) la derogación de un
incidente de reparación integral por la vía judicial penal de Justicia y Paz
consagrada en la Ley 975 de 2005 que es constitucional, como quedó demostrado
en el acápite 5.2 de este apartado en donde se analizó el alcance
normativo de dicho incidente y la jurisprudencia de esta Corte al respecto; (ii)
la creación de un vacío jurídico respecto de la reparación integral por la vía
judicial penal especial del régimen de justicia transicional; (iii) la afectación
de manera gravosa de los derechos de las víctimas a la reparación integral
judicial penal de Justicia y Paz; y (iv) la afectación de la guarda de la
supremacía de la Carta Política, por cuanto resultan vulnerados los artículos
29, 229 y 250CP, así como de numerosos instrumentos de derecho internacional
que garantizan los derechos de las víctimas a la reparación integral y la
justicia, como ya quedó expuesto. En consecuencia, se cumple con los requisitos
exigidos por la jurisprudencia de esta Corte y por tal motivo se aplicará la
figura de la “reviviscencia de normas previamente derogadas”.
Por consiguiente, la Corte encuentra necesaria la
reincorporación del artículo 23 y 24 de la ley 975 de 2005 que regula el incidente
de reparación integral, así como de los artículos 7, 8, 42, 43, 45, 47, 48 y 49
de la Ley 975 de 2005:
(i) El artículo 23 regula el incidente de reparación
integral y el artículo 24  que determina el contenido de la sentencia.
(ii) El artículo 7º regula el derecho a la verdad, norma que fue declarada exequible por la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-029 de 2009, siempre que se entienda que,
cuando corresponda, sus previsiones, en igualdad de condiciones, se aplican
también a los integrantes de las parejas del mismo sexo.
(iii) El artículo  8° consagra el
derecho a la reparación; el artículo 42 establece el deber
general de reparar; el artículo  43 regula lo relativo
a la orden de reparación en la sentencia; el artículo  45 regula la solicitud
de reparación.
(iv) El artículo  47
consagra la Rehabilitación, estableciendo que “La rehabilitación deberá
incluir la atención médica y psicológica para las víctimas o sus parientes en
primer grado de consanguinidad de conformidad con el Presupuesto del Fondo para
la Reparación de las Víctimas.” El texto subrayado fue declarado
exequible por esta Corte mediante Sentencia
C- 370 de 2006, en el entendido que no excluye como
víctima a otros familiares que hubieren sufrido un daño como consecuencia de
cualquier otra conducta violatoria de la ley penal cometida por miembros de
grupos armados al margen de la ley.
Este artículo fue declarado
exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-029 de 2009, en el
entendido de que los mismos se aplican también al cónyuge, compañero o
compañera permanente y, en las mismas condiciones, a los integrantes de la
pareja del mismo sexo.
(v) El artículo  48 determina las medidas
de satisfacción y garantías de no repetición. Algunos segmentos de este
artículo fueron declarados exequibles por la sentencia C-370 de 2006, en el entendido que no excluye como víctima a otros
familiares que hubieren sufrido un daño como consecuencia de cualquier otra
conducta violatoria de la ley penal cometida por miembros de grupos armados al
margen de la ley.
Este artículo fue declarado
exequible mediante Sentencia C-029 de 2009, en el entendido de que los mismos
se aplican también al cónyuge, compañero o compañera permanente y, en las
mismas condiciones, a los integrantes de la pareja del mismo sexo.
(vi) El artículo  49
prevé los Programas
de reparación colectiva.
Como se observa, los asuntos regulados por las normas
demandadas de la Ley 1592 de 2012 sustituyen totalmente el incidente de
reparación integral de los artículos 23 y 24 de la Ley 1592 de 2012 y derogan
normas del capítulo IX de la dicha normativa, que tienen relación inescindible y
directa con el derecho fundamental a la reparación integral y sus diferentes
medidas por la vía judicial penal especial contemplada en el régimen de
justicia transicional de Justicia y Paz, y aunado a este derecho, con el derecho
a un recurso judicial efectivo, acceso a la administración de justicia y al
debido proceso, para lograr la reparación –arts.29 y 229 CP-. Adicionalmente,
las regulaciones de la Ley 1592 de 2012 están intrínsecamente relacionadas con el
derecho a la reparación integral a las víctimas contenido en la Ley 1448 de 2011,
habida cuenta de que homologa el incidente de identificación de afectaciones a
las víctimas con los mecanismos de reparación regulada por la Ley 1448 de 2011.
Estas consideraciones son para la Corte suficientes
para concluir que la reincorporación de las normas derogadas por los artículos
23 y 24, y el artículo 41 de la Ley 1592 de 2012, esto es, los artículos 7, 8,
42, 43, 45, 47, 48 y 49 de la Ley 975 de 2005 es imprescindible para la
protección de los principios, valores y derechos fundamentales de orden constitucional
para la validez constitucional de los regímenes de justicia transicional, cuyo
presupuesto es el respeto y garantía de los derechos de las víctimas, en este
caso, especialmente el derecho a un recurso judicial efectivo para la reparación
integral, tanto por la vía judicial penal especial de la Ley de Justicia y Paz,
como por la vía administrativa contemplada en la Ley 1448 de 2011, y la
jurisdicción especial de Restitución de Tierras contenida en la Ley 1448 de
2011, los cuales son  interferidos por la normatividad de la Ley 1592 de 2012
que será declarada inexequible y que derogaba los preceptos mencionados de la
Ley 1592 de 2012 que mediante esta decisión son reincorporados al ordenamiento
jurídico.
Por consiguiente, a juicio de la Sala están
suficientemente cumplidas las condiciones previstas por la jurisprudencia
constitucional para la reincorporación de normas derogadas por preceptos
declarados inexequibles.  Esto implica que las normas de la Ley 975 de 2005 que
regulan el incidente de reparación integral, que son derogadas implícitamente, los
artículos 23 y 24, y las normas 7, 8, 42, 43, 45, 47, 48 y 49 de la Ley 975 de
2005 deben recobrar su vigencia a partir del momento en que se declare la
inexequibilidad de los artículos 23, 24, 27 (parcial), 33, 40 y 41 de la Ley
1592 de 2012 por esta providencia judicial.
6. Conclusiones
En síntesis, la Corte encuentra que hay configuración
de cosa juzgada constitucional respecto de los apartes de los artículos 23 y 24
de la Ley 1592 de 2012 declarados inexequibles mediante la Sentencia C-180 de
2014. Por tal motivo se declarará estarse a lo resuelto en dicho
pronunciamiento.
La Sala concluye
que los artículos 23, 24, 25, 27 (parcial), 33, 40 y 41 de la Ley 1592 de 2012
vulneran el derecho fundamental a un recurso judicial efectivo, de acceso a la
administración de justicia –art.229 CP-, y al debido proceso, para lograr una
reparación integral, e igualmente resultan violatorios de los artículos 2, 8 y
25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el art. 2.3 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos del bloque de constitucionalidad.
Lo anterior por cuanto las disposiciones demandadas y
aquellas con las cuales se realizó integración normativa derogan o suprimen
totalmente el incidente de reparación integral a las víctimas por la vía
judicial penal del régimen de transición de Justicia y Paz contemplado en la
Ley 975 de 2005, creando en su reemplazo un incidente de identificación de
afectaciones que se fusiona con los mecanismos de la vía administrativa de
reparación integral consagrada en la Ley 1448 de 2011, lo cual restringe
desproporcionadamente el derecho de las víctimas a contar con un recurso
judicial efectivo para obtener la reparación integral por la  vía judicial
en el proceso  especial de justicia y paz, remitiéndola a la vía administrativa
de reparación, o a la vía civil, lo que en últimas hace nugatoria la reparación
integral en sede judicial.
En este sentido, la Corporación evidencia que las
normas demandadas de la Ley 1592 de 2012, al sustituir o reemplazar el
incidente de reparación integral por la vía penal de justicia transicional
consagrada en la Ley 975 de 2005 por el incidente de identificación de
afectaciones regulado por la Ley 1592 de 2012, que se homologa con los
mecanismos de reparación integral por la vía administrativa, excedió los
límites de competencia impuestos al legislador para regular los regímenes de justicia
transicional por parte de los derechos fundamentales de las víctimas, en este
caso a los derechos a un
recurso judicial efectivo, de acceso a la administración de justicia y al
debido proceso para obtener la reparación judicial integral, de conformidad con los artículos 250, 229 y
29 CP, así como los artículos 2, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos y el art. 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos del
bloque de constitucionalidad.
Igualmente, la Corte constata que las normas demandadas son
inconstitucionales por cuanto homologan, fusionan y reemplazan la vía penal de
reparación integral del régimen de transición de Justicia y Paz con la vía
administrativa de reparación integral, diluyendo las relevantes diferencias que
existen entre ambas vías, y de contera desconocen con ello los derechos de las
víctimas a recurrir tanto a la vía judicial como a la administrativa, sin que
estos ámbitos deban ser excluyentes, sino por el contrario complementarios y
articulados.
En armonía con lo anterior, este Tribunal, al
adelantar un juicio de ponderación, de proporcionalidad o de razonabilidad,
demuestra que la medida adoptada por el legislador  carece de una finalidad
legítima desde el punto de vista constitucional;  no es necesaria en sentido
estricto, ni idónea, ni adecuada para solucionar los problemas encontrados por
el legislador respecto del incidente de reparación integral consagrado en la
Ley 975 de 2005;  y no es proporcional en sentido estricto, puesto que afecta
de manera grave y desproporcionada los derechos a un recurso efectivo, al
acceso a la administración de justicia y al debido proceso para la obtención de
la reparación integral por parte de las víctimas.
Adicionalmente, la Sala al analizar la necesidad de aplicar la figura de la
reincorporación de normas derogadas al ordenamiento jurídico interno o
reviviscencia de disposiciones derogadas por la declaratoria de inexequibilidad
de las normas que las han sustituido, encuentra necesaria la reincorporación
del artículo 23 y 24 de la Ley 975 de 2005 que regula el incidente de
reparación integral, así como de los artículos 7 (derecho a la verdad), 8
(derecho a la reparación), 42 (deber general de reparar), 43 (orden de
reparación en la sentencia), 45 (solicitud de reparación), 47 (rehabilitación),
48 (medidas de satisfacción y garantías de no repetición), y 49 (programas de
reparación colectiva), todos de la Ley 975 de 2005.
En relación con esta declaratoria de inexequibilidad
de las normas demandadas y aquellas con las cuales se realizó integración
normativa, así como respecto de la reincorporación o reviviscencia de las
normas derogadas de la Ley 975 de 2005 que regulan el incidente de reparación
integral, esta Corporación debe precisar de manera clara, en primer lugar, que
esta decisión
no afecta en ningún sentido las disposiciones, planes,
programas, mecanismos, elementos, componentes, estrategias y diferentes medidas
de la reparación integral por vía administrativa y la restitución de tierras
consagradas en la Ley 1448 de 2011, y por tanto no desestructura la política
pública de reparación integral a las víctimas.
En segundo lugar, la Sala pone de relieve que con la inexequibilidad de los artículos de la Ley 1592 de
2012 que regulan el incidente de identificación de afectaciones y sustituyen el
incidente de reparación integral contenido en la ley 975 de 2005, esta
Corporación propende por (i) la recuperación de la vía judicial penal para las
víctimas de delitos atroces, con el fin de que éstas puedan tener un recurso
judicial efectivo en materia penal para ser reparadas integralmente; (ii) el
restablecimiento de  la responsabilidad prevalente del victimario frente a la
reparación del daño causado y por ende el derecho de las víctimas a que sean
perseguidos los bienes de sus victimarios; (iii) la recuperación de la
destinación de los bienes de los victimarios condenados por la vía penal
especial, que van al Fondo de Reparaciones, para la reparación a sus víctimas;
(iv) la garantía de los derechos de las víctimas a la reparación integral por
la vía judicial penal en conexidad con la justicia; (v) la complementariedad y
articulación de la reparación a las víctimas por la vía judicial penal y la vía
administrativa, de una manera razonable, sin que se vean homologadas o
reemplazadas; y (vi) la no afectación de la vía administrativa de reparación a
las víctimas.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C-180 de 2014 en cuanto decidió declarar inexequibles la expresión “las
cuales en ningún caso serán tasadas” del inciso 4 del artículo 23 de la Ley
1592 y el apartado “y remitirá el expediente a la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y/o a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para la
inclusión de las víctimas en los registros correspondientes para acceder de
manera preferente a los programas de reparación integral y de restitución de
tierras de que trata la Ley 1448 de 2011 a los que haya lugar” del inciso
quinto del artículo 23, como también, el inciso segundo del artículo 24 de la
ley 1592 de 2012.
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLES los artículos 23, 24, 25 de la Ley 1592
de 2012, la expresión  “y contra el fallo del
incidente de identificación de las afectaciones causadas” contenida
en el inciso 3º del artículo 27 de la misma normativa, y los artículos 33, 40 y
41 de la Ley 1592 de 2012.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
con permiso
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
Con salvamento de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente con excusa
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
A
LA SENTENCIA C-286/14
LEGISLADOR-No puede derogar derechos
fundamentales de las víctimas; ni privarlas de la justicia, la verdad y la
reparación, ni del derecho a solicitar su eficacia ante los jueces (Aclaración
de voto)/LEGISLADOR-No le está permitido desconocer la situación de las
víctimas que han participado en procesos judiciales de desarticulación de
grupos al margen de la ley para llevarlas al ámbito de la reparación por vía
administrativa, basada en el principio de solidaridad social (Aclaración de
voto)
INCIDENTE DE IDENTIFICACION DE LAS AFECTACIONES
CAUSADAS A LAS VICTIMAS-Test de
proporcionalidad resulta innecesario (Aclaración de voto)
LEY DE JUSTICIA Y PAZ-Obligación de reparar incluye
todos los bienes que integran el patrimonio de los victimarios (Aclaración de
voto)/PROCESO DE JUSTICIA Y PAZ-Deber del Estado de concurrir
subsidiariamente en el pago de condenas dictadas no se agota en los montos de
reparación administrativa (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente D-9930
Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley  1592 de 2012 “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación
de miembros de grupos armados  organizados al margen de la ley, que contribuyan
de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones
para acuerdos humanitarios” y se dictan otras disposiciones.
Magistrado Ponente:
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Acompaño la decisión que se tomó por la
Sala en el sentido de que la decisión que se adopt         ó en el trámite del
expediente D-9930, en tanto declara inexequibles (en su conjunto) las normas de
la Ley 1592 de 2012 por las cuales se pretendió incorporar el incidente de
identificación de afectaciones y derogar el incidente de reparación judicial
integral inicialmente previsto en la Ley 975 de 2005 (Justicia y
Paz). La eliminación de la reparación judicial de las víctimas y su reemplazo
por las medidas de reparación administrativa es inconstitucional, como lo señalo
la Corte en sentencia C-180 de 2014. Sin embargo, considero necesario realizar
algunas aclaraciones puntuales frente a la motivación de la sentencia adoptada
en este trámite. Comienzo por indicar que la ratio decidendi de la sentencia
del proceso D-9930 es clara: el Legislador no puede derogar derechos
fundamentales de las víctimas; ni privarlas de la justicia, la verdad y la
reparación, ni del derecho a solicitar su eficacia ante los jueces. No le está
permitido, en fin, desconocer la situación de las víctimas que desde el año
2005 han participado en procesos judiciales de desarticulación de diversos
grupos al margen de la ley (principalmente paramilitares), para llevarlas al
ámbito de la reparación por vía administrativa, basada primordialmente en el
principio de solidaridad social. Sin embargo, una vez definido ese fundamento
central, en el proyecto se plantea continuar con un test de proporcionalidad,
el cual resulta innecesario y, por lo tanto, constituye un obiter dicta: si la
decisión se basa en una regla acerca de la incompetencia del Congreso para
despojar a las víctimas de sus derechos, y no en una colisión entre distintos
principios y fines perseguidos por el Legislador, entonces no resultaba preciso
entrar a determinar mediante una ponderación la validez de la restricción. En
otros términos, como en este caso no se trataba de la restricción de un derecho
sino de su eliminación, no era procedente el examen de proporcionalidad. Más
allá de lo expuesto, el resultado propuesto del test es que no se supera su
etapa inicial, o de razonabilidad, pues la confusión o reducción de la
reparación judicial al plano administrativo no es constitucionalmente
admisible, con fundamento en la sentencia C-180 de 2014.
Considero imprescindible aclarar que (i) como lo ha
definido la jurisprudencia constitucional (C-370 de 2006[101] y C-575 de 2006),[102] la obligación de
reparar incluye todos los bienes que integran el patrimonio de los victimarios;
y (ii) el deber del Estado de concurrir subsidiariamente en el pago de las
condenas dictadas en el proceso de justicia y paz no se agota en los montos de
la reparación administrativa. Tal como se expresó en la sentencia C-180 de 2004,
los órganos administrativos no podrían desconocer las condenas judiciales al
momento de dictar los actos administrativos correspondientes para su ejecución.
Suponer que la indemnización judicial ya declarada judicialmente se limita en
la práctica a los montos de la vía administrativa, implica (i) hacer ineficaz
la declaración judicial de reparación; (ii) igualar, en contra de lo
establecido por la jurisprudencia constitucional, la reparación judicial a la
administrativa, en lo atinente a los montos; (iii) ubicar en la misma situación
jurídica a quienes ya participaron en un procedimiento judicial y obtuvieron en
este una declaración del daño basada en pruebas analizadas por el juez natural,
frente a quienes solo han acudido al escenario de la ley de víctimas.
El deber del Estado de responder subsidiariamente por
las condenas  no tiene su fundamento primordial en el principio de solidaridad,
como sí ocurre con la reparación administrativa. Cuando el daño ha sido probado
judicialmente y se produjo en el marco del conflicto armado, el incumplimiento
de deberes de protección a cargo del Estado también genera su responsabilidad y
su deber de asegurar la plena vigencia de las víctimas. Esta obligación es,
según jurisprudencia constitucional, un eje definitorio de la
Constitución, que se deriva de una lectura armónica de los artículos 2º, 90,
250, 93 y 94, en armonía con los tratados de derechos humanos y
el derecho internacional humanitario (C-579 de 2013, marco jurídico para la
paz).[103]
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-286/14
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE INCIDENTE DE
IDENTIFICACION DE LAS AFECTACIONES CAUSADAS A LAS VICTIMAS-Debió integrarse al juicio de constitucionalidad el artículo 10 de
la Ley 1448 de 2011, a fin de ser declarado inexequible porque también
desconoce los derechos de las víctimas a acceder a un recurso judicial efectivo
para reclamar la reparación integral de los daños (Salvamento parcial de voto)
Referencia: expediente D-9930
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 23, 24, 27 (parcial), 33 y 40 de la
Ley 1592 de 2012, “Por medio de la cual se introducen modificaciones a la
Ley 975 de 2005”.
Actor: Gustavo Gallón Giraldo y
otros
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Corte, me permito salvar parcialmente el voto de la determinación adoptada por
la Sala Plena dentro del expediente de la referencia. Para exponer mi
discrepancia haré una relación sucinta del contenido de la decisión y la
consecuente exposición de los motivos que la justifican.
1. La sentencia C-286 de 2014.
1.1.
La
demanda de inconstitucionalidad fue interpuesta
contra los artículos 23, 24, 27 (parcial), 33 y 40 de la Ley 1592 de 2012, “Por
medio de la cual se introducen modificaciones a la Ley 975 de 2005”. Según
los actores, dichas normas vulneran los artículos 29 y 229 de la Constitución;
2, 8 y 25 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y 2.3 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos.
1.2.
En
criterio de los demandantes, el incidente de identificación de las afectaciones
causadas a las víctimas, que reemplazó el incidente de reparación, cambió la
forma de tasar los daños porque ya no son valorados en sede judicial -por los
jueces de justicia y paz- sino administrativa -por medio de la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas y/o la
Unidad de Restitución de Tierras Despojadas-, con base en los programas,
términos y cuantía de la Ley 1448 de 2011. Ello desconoce los instrumentos
internacionales sobre Derechos Humanos, en virtud de los cuales las víctimas
tienen derecho a un recurso judicial efectivo para reclamar la reparación justa
y proporcional a la gravedad de las violaciones y el perjuicio sufrido.
1.3.
En
su concepto, El Estado tiene la obligación de garantizar a las víctimas el
acceso a la justicia a través de un recurso efectivo, investigar las
violaciones al DDHH y al DIH, así como cooperar en la prevención y sanción de los
delitos internacionales y las graves violaciones de derechos humanos entre
otras. Sin embargo, afirman que al reemplazar la figura del incidente de
reparación por el de identificación de las afectaciones, se restringió el
derecho a contar con un recurso judicial efectivo para alcanzar la reparación y
con ello se desatendieron las normas internacionales.
1.4.
De
otra parte, los demandantes sostienen que si bien es cierto la reforma al
incidente de reparación de la Ley 975 de 2005 obedeció a un argumento de
sostenibilidad fiscal, también lo es que el legislador debió optar por una
solución menos gravosa para las víctimas.
1.5.
Por
lo anterior, solicitaron a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de los
artículos 23, 24, 27 (parcial), 33 y 40 de la Ley 1592 de 2012 y la
reviviscencia del artículo 23 de la Ley 975 de 2005.
1.6.
Previo
a estudiar el fondo del asunto la Sala Plena evaluó si se configuraba la
existencia de cosa juzgada constitucional respecto de la sentencia C-180 de 2014, por medio de la cual esta Corporación analizó la
constitucionalidad de los artículos 23 y 24 de la Ley 1592 de 2012, también
demandados en esta oportunidad. Determinó que se
configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional respecto de los apartes
declarados inconstitucionales y, por tal motivo, decidió estarse a
lo resuelto en dicho pronunciamiento.[104]
1.7.
En el estudio de fondo de los cargos este Tribunal realizó una
integración con las demás normas que derogaron o suprimieron totalmente el
incidente de reparación integral a las víctimas por la vía judicial en el régimen
de justicia y paz previsto en la Ley 975 de 2005. Concluyó que
los artículos 23, 24, 25, 27 (parcial), 33, 40 y 41 de la Ley 1592 de 2012
infringieron el derecho fundamental a un recurso judicial efectivo para lograr
una reparación integral, así como el debido proceso y el acceso a la
administración de justicia y los artículos 2, 8 y 25 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos y 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos que hacen parte del bloque de constitucionalidad.
1.8.
Para
la Corte
las normas demandadas son inconstitucionales porque homologaron, fusionaron y
reemplazaron la vía penal de reparación integral del régimen de Justicia y Paz
con la vía administrativa de reparación integral, diluyendo las relevantes
diferencias que existen entre ambas y, con ello, desconocieron los derechos de
las víctimas a recurrir tanto a la vía judicial como a la administrativa al ser
mecanismos complementarios y articulados.
1.9.
Adicionalmente,
al adelantar un juicio de proporcionalidad se evidenció que la medida adoptada
por el legislador carecía de una finalidad legítima desde el punto de vista
constitucional, no era necesaria para solucionar los problemas detectados en el
incidente de reparación integral de la Ley 975 de 2005; y no era proporcional
en sentido estricto, en tanto que afectaba de manera grave los derechos de las
víctimas a un recurso efectivo, al acceso a la administración de justicia y al
debido proceso para la obtención de la reparación integral de los daños.
1.10.    Finalmente,
al analizar
la pertinencia de aplicar la figura de la reviviscencia de disposiciones
derogadas por la declaratoria de inexequibilidad de las normas que las han
sustituido, encontró necesaria la reincorporación de los artículos 7, 8, 23,
24, 42, 43, 45, 47, 48 y 49 de la Ley 975 de 2005.
2. Motivos del salvamento parcial de voto.
Comparto la decisión adoptada por la Sala Plena en el
sentido de declarar la inexequibilidad de las normas por medio de las cuales se
instituyó el incidente de identificación de las afectaciones causadas,
introducido por la Ley 1592 de 2012, por cuanto desconocen el derecho de las
víctimas a contar con un recurso judicial efectivo para lograr una reparación
integral de los daños causados. Asimismo, acompaño la integración normativa
realizada. No obstante, considero que la Corte debió incluir dentro del
análisis de constitucionalidad el artículo 10 de la Ley 1448 de 2011 y
declararlo inexequible.
A efecto de resolver los cargos de la demanda, este
Tribunal realizó una integración normativa con las normas de la Ley 1592 de
2012 que
derogaron o suprimieron el incidente de reparación integral a las víctimas en
el régimen de justicia y paz previsto en la Ley 975 de 2005. Sin embargo,
considero que también debió acudirse a la misma figura para integrar al juicio
de constitucionalidad el artículo 10 de la Ley 1448 de 2011, a fin de ser
declarado inexequible porque también desconoce los derechos de las víctimas a
acceder a un recurso judicial efectivo para reclamar la reparación integral de
los daños.
El artículo 10 de la Ley 1448
de 2011 dispone lo siguiente:
“CONDENAS EN SUBSIDIARIEDAD. Las condenas judiciales que ordenen al
Estado reparar económicamente y de forma subsidiaria a una víctima debido a la
insolvencia, imposibilidad de pago o falta de recursos o bienes del victimario
condenado o del grupo armado organizado al margen de la ley al cual este
perteneció, no implican reconocimiento ni podrán presumirse o interpretarse
como reconocimiento de la responsabilidad del Estado o de sus agentes.
En los procesos penales en los que sea
condenado el victimario, si el Estado debe concurrir subsidiariamente a
indemnizar a la víctima, el pago que este deberá reconocer se limitará al monto
establecido en el reglamento correspondiente para la indemnización individual
por vía administrativa de que trata la presente ley en el artículo 132, sin
perjuicio de la obligación en cabeza del victimario de reconocer la totalidad
de la indemnización o reparación decretada dentro del proceso judicial.”
El inciso primero del artículo citado dispone que de
la concurrencia subsidiaria del Estado con el victimario condenado en el pago
de las indemnizaciones a las víctimas no se deriva el
reconocimiento de la responsabilidad extracontractual de la Nación o de sus
agentes, lo cual significa que en caso de que el proceso penal hubiese
permitido identificar a los responsables y determinar los daños
antijurídicos causados, el afectado no podrá ser resarcido de manera integral,
sino que para reclamar los perjuicios ocasionados por el Estado deberá acudir a
un nuevo proceso judicial a través de la acción reparatoria ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En ese orden, la condena en subsidiariedad prevista en
el artículo 10 somete a la víctima a que acuda a un nuevo proceso judicial para
que la Nación le repare los daños causados por sus agentes, pese a que se
hallaban demostrados desde el proceso penal. Lo que en la práctica implica que
los afectados deban surtir interminables trámites de distinta naturaleza para
lograr una indemnización que cubra la totalidad de los perjuicios imputables a
diferentes sujetos -el Estado o grupos al margen de la ley-, es decir que
alcanzar un verdadero resarcimiento se convierte en una carrera de obstáculos,
lo cual se traduce en un límite al acceso a un recurso judicial efectivo.
El inciso segundo de la norma mencionada
establece un límite en el monto de las indemnizaciones que se ordenen dentro de
los procesos penales cuando el Estado deba concurrir subsidiariamente con el
victimario a efectuar el pago, al sujetar el valor a la cuantía prevista para
la indemnización individual por vía administrativa, establecida en el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011.[105]
En otras palabras, dicha norma señala que
independientemente del monto de la indemnización que establezca el juez penal, cuando
deba concurrir la Nación en el pago el afectado únicamente recibirá como
reparación un valor que no superará el máximo permitido por la reglamentación
de la vía administrativa. Circunstancia que termina por hacer nugatoria la
material y efectiva reparación integral.
Restringir la responsabilidad del Estado en el pago de
la indemnización subsidiaria desconoce los derechos de las víctimas a la
reparación y resulta en extremo desproporcionado teniendo en cuenta la
dimensión del daño que por lo general sufren las víctimas del conflicto armado
interno.
En suma, como el artículo 10 de la Ley 1448 de 2011
constituye una limitante al derecho de las víctimas a reclamar y obtener la
reparación integral y, en esa medida, guarda conexidad directa y necesaria con
el incidente de identificación de las afectaciones causadas, cuya
inconstitucionalidad fue declarada en la sentencia C-286 de 2014 y por tanto,
también ha debido ser integrado al juicio de constitucionalidad y declarado
inexequible por la Corte Constitucional.
Fecha ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Sentencia C-396 de 2010.
[2] Ver Sentencia C-1022 de 2012.
[3]
Sentencia C-153 de 2002.
[4] Ver Sentencias C-337
de 2007,  C-774 de 2001, C- 548 de 2002, C-478 de 1998, entre otras.
[5]
Sentencia C-774 de 2001.
[6] Ver Sentencia C-532 de 2013
[7] Sentencia C-489 de 2000.
[8] Ver Sentencias C-427 de 1996 y C-532 de 2013.
[9] Ver entre otras las sentencias C-427 de 1996. MP: Alejandro
Martínez Caballero, donde la Corte señaló que el fenómeno de la cosa juzgada
material se da cuando se trata, no de una norma cuyo texto normativo es
exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino cuando los contenidos
normativos son iguales; C-551 de 2001, MP: Álvaro Tafur Galvis, donde la Corte
declaró que había ausencia de cosa juzgada formal o material respecto de los
artículos 16 numeral 1° y artículo 17 inciso 2° de la Ley 599 de 2000, pues no
se trataba de contenidos normativos idénticos; C-1064/01, MP: Manuel José
Cepeda Espinosa, donde la Corte examinó el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional en relación con omisiones legislativas.
[10] Corte Constitucional, C-774 de 2001, MP:
Rodrigo Escobar Gil, donde la Corte analizó el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional.
[11] En la sentencia C-447 de 1997, MP. Alejandro Martínez Caballero,
donde la Corte sostuvo que “la cosa juzgada material no debe ser entendida como
una petrificación de la jurisprudencia sino como un mecanismo que busca
asegurar el respeto al precedente. Todo tribunal, y
en especial la Corte Constitucional, tiene la obligación de ser consistente con
sus decisiones previas. Ello deriva no sólo de elementales consideraciones de
seguridad jurídica -pues las decisiones de los jueces deben ser razonablemente
previsibles- sino también del respeto al principio de igualdad, puesto que no
es justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez.
(…) Por ello la Corte debe ser muy consistente y cuidadosa en el respeto de los
criterios jurisprudenciales que han servido de base (ratio decidendi) de
sus precedentes decisiones. Esto no significa obviamente que, en materia de
jurisprudencia constitucional, el respeto al precedente y a la cosa juzgada
constitucional deban ser sacralizados y deban prevalecer ante cualquier otra
consideración jurídica, puesto que ello no sólo puede petrificar el
ordenamiento jurídico sino que, además, podría provocar inaceptables
injusticias.”
[12] Sentencia C-096 de 2003.
[13] Consultar la Sentencia C-532 de 2013
[14] Sobre estos temas se pueden consultar las Sentencias C-774 de 2001,
C-228 de 2002, C-460 de 2008, entre otros.
[15] El Estado de derecho y la justicia de transición en
las sociedades que sufren o han sufrido conflictos, Consejo de Seguridad
de las  Naciones Unidas, 4. Citado en la Sentencia C-579 de 2013.
[16] Sentencias C-771 de 2011 y C-052 de 2012, reiterado en Sentencia
C-579 de 2013.
[17] Sentencia C-579 de 2013.
[18]Ver  Ibidem.
[19] Consultar al respecto la Sentencia C-579 de 2013.
[20] Ibidem.
[21] Ver especialmente las sentencias C-370 de
2006 y C-579 de 2013.
[22] Ibidem.
[23] Sentencia C-1199 de 2008.
[24] Ver Sentencia
C-752 de 2013.
[25] Ibidem.
[26] Ibidem.
[27] Sobre este punto se pueden consultar también, entre otras, las
Sentencias T-145 de 1993, C- 370 de 2002 y T-330 de 2007.
[28] Sentencia C-771 de 2011, reiterada en la Sentencia C-579 de 2013.
[29] Sentencia C-715 de 2012.
[30] A este respecto consultar la reseña sobre las Resoluciones de
Naciones Unidas realizada en la Sentencia C-579 de 2013.
[31] Consultar la Sentencia C-579 de 2013.
[32] Ver las Sentencias C-771 de 2011 y C-579 de 2013.
[33] Ver Sentencias C-715 de 2012, SU-254 de 2013 y C-579 de 2013.
[34] Sentencia C-715 de 2012.
[35] Estas reglas jurisprudenciales de la CIDH
respecto de los derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y
a las garantías de no repetición, se encuentran sintetizadas y recopiladas por
las sentencias C-715 de 2012 y SU-254 de 2013, y reiteradas por la Sentencia
C-759 de 2013, en donde se pueden consultar en detalle.
[36] Ver Sentencia C-715 de 2012.
[37] Entre los pronunciamientos más
importantes, están (i) la Sentencia C-578 de 2002, mediante
la cual la Corte realizó la revisión de la Ley 742 del 5 de junio de 2002, por
medio de la cual se aprobó el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional;
(ii) la sentencia C-580 de 2002, en la cual la Corte revisó la
constitucionalidad de la Ley 707 de 2001, por medio de la cual se aprobó la
Convención interamericana sobre desaparición forzada de personas;  (iii) la
sentencia C-370 de 2006, en donde esta Corporación conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2, 3, 5, 9,
10, 11.5, 13, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 31, 34, 37
numerales 5 y 7, 46, 47, 48, 54, 55, 58, 62, 69, 70 y 71 de la Ley 975 de 2005 “Por
la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos
armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a
la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos
humanitarios”, y en contra de esa ley en su integridad;  (iv) la Sentencia
C-1199 de 2008[37], en donde la Corte conoció
de una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2°, 4°, 47, 48, 49
y 72 (todos parciales) de la Ley 975 de 2005 “Por la cual se dictan
disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados
al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la
paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios.”
Ver Sentencia C-712 de 2012 reiterado en Sentencia C-579 de 2013.
[38] Sentencias C-715 de 2013 y SU-254 de
2012.
[39] Sentencia C-579 de 2013
[40] De conformidad con el artículo 63.1 de la Convención Americana de
Derechos Humanos:  “Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad
protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado
en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello
fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que
ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa
indemnización a la parte lesionada.”
[41] Sentencias C-715 de 2012, reiterado  en
Sentencia SU-254 de 2013.
[42] Sentencia C-715 de 2012
[43] Ibidem.
[44] ONU. Comisión de Derechos Humanos. La
cuestión de la impunidad de los autores de violaciones de los derechos humanos
(civiles y políticos). Informe final elaborado y revisado por M. Joinet en la
aplicación de la decisión 1996/119 de la Subcomisión, (2 de octubre de 1997),
Doc. E/CN.4/Sub.2/1997/20/rev.1. anexo II Párr. 42: “En el plano colectivo, las medidas de sentido
carácter simbólico, a título de reparación moral, tales como el reconocimiento
público y solemne por parte del Estado de su responsabilidad, las declaraciones
oficiales restableciendo a las víctimas su dignidad, las ceremonias
conmemorativas, las denominaciones de vías públicas, los monumentos, permiten
asumir mejor el deber de la memoria. En Francia, por ejemplo, ha sido necesario
esperar más de 50 años para que el jefe del Estado reconociese solemnemente, en
1996, la responsabilidad del Estado francés en los crímenes contra los derechos
humanos cometidos por el régimen de Vichy entre 1940 y 1944. También citaremos
las declaraciones de la misma naturaleza realizadas por el Presidente Cardoso
en lo que concierne a las violaciones cometidas en Brasil bajo la dictadura
militar. Y recordaré especialmente la iniciativa del Gobierno español de
reconocer la calidad de antiguos combatientes a los antifascistas y brigadistas
que, durante la guerra civil, han luchado en el campo republicano”.
[45] Sentencia C-579 de 2013.
[46] Organización de
las Naciones Unidas, ONU. Resolución de la Asamblea General de las Naciones
Unidas 60/147 de 2005. “Principios y directrices básicos sobre el derecho de
las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de
derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario
a interponer recursos y obtener reparaciones”. Numeral IX. 15.
[47] Sentencia C-579 de 2013.
[48] Sentencia C-715 de 2012 y SU-254 de 2013, reiterado en la Sentencia
C-579 de 2013.
[49] Ver al respecto las sentencias C-715 de 2012, SU de 2013 y C-579 de
2013.
[50] Sentencia C-454 de 2006, reiterada en Sentencia C-579 de
2013.
[51] Ver Sentencia C-579 de 2013.
[52] Ibidem.
[53] Ibidem.
[54] ONU. Comité de Derechos Humanos.
Observación general No. 31 La índole
de la obligación jurídica general impuesta, 80º período de sesiones, U.N. Doc.
HRI/GEN/1/Rev.7 at 225 (2004).
“Cada uno de los Estados Partes en el
presente Pacto se compromete a garantizar que:
a) Toda persona cuyos derechos o libertades
reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados podrá interponer un
recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida por personas
que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales;
b) La autoridad competente, judicial,
administrativa o legislativa, o cualquiera otra autoridad competente prevista
por el sistema legal del Estado, decidirá sobre los derechos de toda persona
que interponga tal recurso, y desarrollará las posibilidades de recurso
judicial;
c) Las autoridades competentes cumplirán
toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”.
[55] ONU. Comité de Derechos Humanos.
Observación General No. 31 La índole de la
obligación jurídica general impuesta, 80º período de sesiones, U.N. Doc.
HRI/GEN/1/Rev.7 at 225 (2004).
[56] Sentencia C-579 de 2013.
[57] Consultar la Sentencia C-579 de 2013.
[58] Ver Sentencias C-715 de 2012 y SU-254 de
2013, reiterado por la Sentencia C-579 de 2013.
[59]Sentencia C-579 de 2013.
[60] Sentencia C-180 de 2014.
[61] Sentencia C-810 de 2014.
[62] Ver De Greiff, Palbo, “Juistice and
Reparations”,  P. 454;  Bolívar Jaime, Aura Patricia, Mecanismos de Reparación
en perspectiva comparada, pág. 76. Sentencia SU-254 de 2012.
[63] Sentencia SU-254 de 2012.
[64] Corte Constitucional, sentencia C- 370 de 2006. Fundamento Jurídico
4.7.3.4.
[65] Véase Corte I.D.H., caso Huilca Tecse,
sentencia del 3 de marzo del 2005, serie C- No. 121, pár. 107.
[66] Corte Constitucional, sentencia C- 370 de 2006. Fundamento Jurídico
6.2.3.2.1.3.
[67] Cfr. Sentencia C- 412 de 1993, MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[68] Cfr., Sentencia C- 275 de 1994, MP,
Alejandro Martínez Caballero.
[69] Cfr. Principios relativos a una eficaz
prevención e investigación de las ejecuciones extrajudiciales, arbitrarias o
sumarias, aprobado por el Consejo Económico y social de las Naciones Unidas,
mediante resolución 1989/65 del 29 de mayo de 1989, y ratificado por la
Asamblea General. mediante resolución 44/162 del 15 de diciembre de 1989.
Citados en la sentencia C-293 de 1995.
[70] Corte Constitucional, sentencia C-370 de 2006. Fundamento Jurídico 6.2.4.1.12.
[71] Congreso de la República. Gaceta No. 690 del 19 de septiembre de
2011, Págs.10 a 14.
[72] Congreso de la República. Gaceta No. 801 del 26 de octubre de 2011.
[73] Congreso de la República. Gaceta No. 221 de mayo 11 de 2012 (págs.
18-19).
[74] Congreso de la República Acta No. 55 de 2012. Gaceta del Congreso
No. 456 del 24 de julio de 2012.
[75] Congreso de la República. Gaceta del Congreso 681 del 10 de agosto
de 2012.
[76] Los segmentos normativos subrayados fueron declarados inexequibles
por la Corte Constitucional en la sentencia C-180 del 27 de marzo de 2014.
[77] Congreso de la República. Gaceta No. 744 del 30 de octubre de 2012.
[78] Congreso de la República. Gaceta 681 del 10 de octubre de 2012.
[80] Congreso de la República. Gaceta No. 38 de 2013. Acta de Plenaria
22 del 17 de octubre de 2912, Senado.
[81] Ibídem.
[82] Esa es la expresión que se utiliza tanto en el informe de ponencia
para segundo debate en la Plenaria del Senado de la República, etapa en la que
se propuso dicha homologación, como en el Informe de la Comisión de
Conciliación creada para tramitar las diferencias entre el texto aprobado en
una y otra cámara. (Gaceta del Congreso 681 del 10 de agosto de 2012).
[83] Decreto 2067 de 1991. Artículo 6. “El magistrado sustanciador tampoco
admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye las normas que
deberían ser demandadas para que el fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará
cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se
pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la
sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras
que declara inconstitucionales.”
[84] Ver, entre otras, las sentencias C-528 de 2013, C-403 de 2013,
C-107 de 2013, C-105 de 2013, C-1017 de 2012, C-879 de 2011, C-262 de 2012,
C-854 de 2009, C-761 de 2009, C-514 de 2004, C- C-642 de 2002, C-373 de 2002,
C-251 de 2002,  C-1031 de 2002,   C-813 de 2001  y  C-204 de 2001, C-010 de
2001, C-173 de 2001, C-320 de 1997, C- 221 de 1997 .
[85] Sentencia C-320 de 1997, reiterado en
sentencia C-591 de 2005.
[86] En la Sentencia C-539 de 1999 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, se
enunciaron, como siguen, las hipótesis que permiten la integración de la unidad
normativa: "Excepcionalmente, la Corte puede conocer sobre la
constitucionalidad de leyes ordinarias que no son objeto de control previo u
oficioso, pese a que contra las mismas no se hubiere dirigido demanda alguna.
Se trata de aquellos eventos en los cuales procede la integración de la unidad
normativa. Sin embargo, para que, so pretexto de la figura enunciada, la Corte
no termine siendo juez oficioso de todo el ordenamiento jurídico, la
jurisprudencia ha señalado que la formación de la unidad normativa es
procedente, exclusivamente, en uno de los siguientes tres eventos. En primer
lugar, procede la integración de la unidad normativa cuando un ciudadano
demanda una disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico
claro o unívoco, de  manera que, para entenderla y aplicarla, resulta
absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra
disposición que no fue acusada. En estos casos es necesario completar la
proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio. En
segundo término, se justifica la configuración de la unidad normativa en
aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada se encuentra
reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta
hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo. Por
último, la integración normativa procede cuando pese a no verificarse ninguna
de las hipótesis anteriores, la norma demandada se encuentra intrínsecamente
relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de
constitucionalidad". Sobre integración de la proposición jurídica pueden consultarse
las Sentencias C-320 de 1997 MP: Alejandro Martínez Caballero; C-560 de 1997
MP: José Gregorio Hernández, C-565 de 1998 MP: José Gregorio Hernández y C-1647
de 2000 MP: José Gregorio Hernández; C-064 de 2005 MP: Clara Inés Vargas
Hernández. Sobre integración de unidad normativa respecto de normas que
resultan prima facie inconstitucionales, ver entre otras sentencia C-320 de
1997 MP: Alejandro Martínez Caballero; C-871 de 2003 MP: Clara Inés Vargas
Hernández.
[87] Sentencia C-707 de 2005.
[88] Este rasgo permite distinguir la unidad
normativa de la llamada proposición jurídica completa, pues  esta última figura
se presenta cuando el alcance normativo contenidos en la disposición carece de
sentido regulante propio aislado  del contexto dentro del cual está insertado.
Sobre el tema pueden consultarse entre otras las Sentencias C-357 de 1999 y
C-409 de 1994.
[89] Sentencia C-349 de 2004.
[90] Sentencia C-538 de 2005.
[91] Los segmentos normativos destacados fueron declarados inexequibles
por la Corte Constitucional en la sentencia C- 180 de 2014 al considerar que “no
cabe sustraer del proceso de justicia y paz la competencia para que el juez
penal decida sobre la reparación integral de las víctimas, pues ello implica la
inobservancia del principio del juez natural consagrado en el artículo 29
constitucional”.
[92] “Artículo 17B. Parágrafo 3°. Ley 1592 de 2012. Si los bienes entregados, ofrecidos o denunciados por
los postulados o identificados por la Fiscalía General de la Nación en los
términos del presente artículo, tuvieren solicitud de restitución ante la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
o ante la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral
a las Víctimas –Fondo para la Reparación de las Víctimas–, el fiscal delegado
solicitará la medida cautelar sobre los mismos y una vez decretada ordenará el
traslado de la solicitud de restitución y los bienes de manera inmediata al
Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, para efectos de su trámite a través de los procedimientos
establecidos en la Ley 1448 de 2011 y su normatividad complementaria.
[93] Este inciso fue declarado exequible por la Corte Constitucional en
la sentencia C-370 de 2006 “en el entendido que todos y cada uno de los
miembros del grupo armado organizado al margen de la ley, responden con su
propio patrimonio para indemnizar a cada una de las víctimas de los actos
violatorios de la ley penal por los que fueren condenados; y también
responderán solidariamente por los daños ocasionados a las víctimas por otros
miembros del grupo armado al cual pertenecieron”.
[94] Art. 177. FONDO DE REPARACIÓN. El
artículo
54 de la Ley 975 de 2005 será adicionado con el siguiente
inciso://Adicionalmente este Fondo estará conformado por las siguientes
fuentes: //a). El producto de las multas impuestas a los individuos o a los
grupos armados al margen de la ley en el marco de procesos judiciales y administrativos;//b).
Las contribuciones voluntarias efectuadas por gobiernos, organizaciones
internacionales, particulares, sociedades y otras entidades;//c). Las sumas
recaudadas por entidades financieras como resultado de la opción de donación
voluntaria al finalizar las transacciones en cajeros electrónicos y
transacciones por Internet;//d). Las sumas recaudadas por almacenes de cadena y
grandes supermercados por concepto de donación voluntaria de la suma requerida
para el redondeo de las vueltas;//e). El monto de la condena económica de
quienes han sido condenados por concierto para delinquir por organizar,
promover, armar o financiar a grupos armados al margen de la ley.//f). El monto
establecido en la sentencia como consecuencia al apoyo brindado por las empresas
que han financiado a grupos armados organizados al margen de la ley.//g). Los
recursos provenientes de los procesos de extinción de dominio que se surtan en
virtud de la Ley 793 de 2002, en las cuantías o porcentajes que determine el
Gobierno Nacional.//Parágrafo 1º. Los bienes inmuebles rurales que
han ingresado al Fondo de Reparación para las Víctimas de la Violencia, serán
trasladados a petición de la Unidad Especial de Gestión de Tierras Despojadas,
en los términos y mediante el procedimiento que el Gobierno Nacional
establecerá para el efecto. A partir de la expedición de la presente ley, los
bienes inmuebles entregados en el marco del proceso de la Ley 975 de 2005,
serán transferidos directamente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión
de Tierras Despojadas a su solicitud, y siempre que ello no afecte
destinaciones específicas de reparación según lo establecido en la Ley 975 de
2005 y demás normas que regulan la materia.//Parágrafo 2°. Las
entidades financieras podrán disponer las medidas necesarias para informar a
sus usuarios y clientes de cajeros electrónicos y portales de internet, sobre
la opción de contribuir al Fondo de Reparación del que trata el presente
artículo, mediante la donación de una suma no menor del 1% del salario mínimo diario
vigente, por cada transacción realizada.//Parágrafo 3°. Los
almacenes de cadena y grandes supermercados dispondrán las medidas necesarias
para informar a sus clientes acerca de la opción de contribuir voluntariamente
al Fondo de Reparación del que trata el presente artículo mediante la donación
de la suma requerida para el redondeo de las vueltas. Dichas sumas serán
transferidas cada mes vencido al Fondo de Reparaciones y los costos de la
transferencia serán directamente asumidos por los almacenes y grandes
supermercados.//Parágrafo 4°. La disposición de los bienes que
integran el Fondo para la Reparación de las Víctimas a que se refiere el
artículo 54 de la Ley 975 de 2005 se realizará a través del derecho privado.
Para su conservación podrán ser objeto de comercialización, enajenación o
disposición a través de cualquier negocio jurídico, salvo en los casos, en que
exista solicitud de restitución, radicada formalmente en el proceso judicial,
al cual están vinculados los bienes por orden judicial.// La enajenación o
cualquier negocio jurídico sobre los bienes del Fondo se realizará mediante
acto administrativo que se registra en la Oficina de Registro correspondiente,
cuando la naturaleza jurídica del bien lo exija.
[95] “Parágrafo 3°. Si los bienes
entregados, ofrecidos o denunciados por los postulados o identificados por la
Fiscalía General de la Nación en los términos del presente artículo, tuvieren
solicitud de restitución ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas o ante la Unidad Administrativa Especial para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –Fondo para la Reparación de
las Víctimas–, el fiscal delegado solicitará la medida cautelar sobre los
mismos y una vez decretada ordenará el traslado de la solicitud de restitución
y los bienes de manera inmediata al Fondo de la Unidad Administrativa Especial
de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para efectos de su trámite a
través de los procedimientos establecidos en la Ley 1448 de 2011 y su
normatividad complementaria”.
[96] Ver Sentencia C-579 de 2013.
[97] Consultar Sentencia C-370 de 2006, entre
otras.
[98] Ver Sentencia C-370 de 2006.
[99] Una reseña detallada de estos precedentes jurisprudenciales se
encuentra en la Sentencia C-402 de 2010.
[100] Consultar al respecto la Sentencia C-402
de 2010.
[101] MPs. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime
Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur
Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. SV. Humberto Antonio Sierra Porto,
Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería. A especial de voto. Jaime
Araújo Rentería.
[102] MP. Álvaro Tafur Galvis.
[103] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV. Mauricio González Cuervo y
Nilson Pinilla Pinilla. AV. María Victoria Calle Correa, Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio,
Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva.
[104]
En la sentencia C-180 de 2014, la Corte declaró inexequibles las
expresiones “las cuales en ningún caso serán tasadas” del inciso 4 del
artículo 23 de la Ley 1592 de 2012, “y remitirá el expediente a la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas
y/o a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas para la inclusión de las víctimas en los registros correspondientes
para acceder de manera preferente a los programas de reparación integral y de
restitución de tierras de que trata la Ley 1448 de 2011 a los que haya lugar”,
del inciso 5 del artículo 23, y el inciso 2 del artículo 24 de la misma norma.
[105] “ARTÍCULO 132.
REGLAMENTACIÓN.  El Gobierno Nacional, reglamentará dentro de los seis (6)
meses siguientes a la promulgación de la presente Ley, el trámite,
procedimiento, mecanismos, montos y demás lineamientos para otorgar la
indemnización individual por la vía administrativa a las víctimas. Este
reglamento deberá determinar, mediante el establecimiento de criterios y
objetivos y tablas de valoración, los rangos de montos que serán entregados a
las víctimas como indemnización administrativa dependiendo del hecho
victimizante, así como el procedimiento y los lineamientos necesarios para
garantizar que la indemnización contribuya a superar el estado de
vulnerabilidad en que se encuentra la víctima y su núcleo familiar. De igual
forma, deberá determinar la manera en que se deben articular las
indemnizaciones otorgadas a las víctimas antes de la expedición de la presente
ley.
Parágrafo 4º. El monto de los 40 salarios mínimos
legales vigentes del año de ocurrencia del hecho, que hayan sido otorgados en
virtud del artículo 15 de la Ley 418 de 1997 por la Agencia Presidencial para
la Acción Social y la Cooperación Internacional con motivo de hechos
victimizantes que causan muerte o desaparición forzada, o el monto de hasta 40
salarios mínimos legales vigentes otorgados por la incapacidad permanente al
afectado por la violencia, constituyen indemnización por vía administrativa”.