T-384-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-384/09
HONORARIOS DE
CONCEJALES-En la controversia sobre éstos ha debido
interponerse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
Referencia: expediente
T-2191219
Acción de tutela instaurada por Miguel Arnulfo López Ortega y otros
contra el Municipio de San Marcos (Sucre)
Magistrada
Ponente:
Dr. María Victoria Calle Correa
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de
dos mil nueve (2009)
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, María Victoria Calle Correa,
Luis Ernesto Vargas Silva y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de las sentencias adoptadas por el Juzgado
2do.  Promiscuo Municipal de San Marcos (Sucre), el 11 de Noviembre de 2008, y
por el Juzgado Promiscuo del Circuito San Marcos (Sucre), el 19 de Diciembre de
2008, dentro de la acción de tutela interpuesta por Miguel Arnulfo López Ortega
y otros contra el Municipio de San Marcos (Sucre).[1]
I.
ANTECEDENTES
1.     Hechos
1.1. Arnulfo Miguel Ortega López, Bladimir
Sierra Ocho, William Farid Dumar Arabia, Aníbal Arabia Ortega, Roberto Luis
Villegas Cuello, Elvers Gustavo Imbeth Ricardo, Cesar Eduardo Osorio Gil,
Cristo Rafael Carriazo Pérez, William Darío Jiménez Otero, Emigdio Ramón Surmay
Vergara, Servio Moisés Ruíz Contreras, Lucy del Carmen Vergara Tejada, Fredy
Eduardo Peña Benítez y Maty Luz Vergara Díaz, quienes fueron concejales del
Municipio de San Marcos (Sucre) en el periodo 2004-2007, interpusieron acción
de tutela el 27 de Octubre de 2008, porque consideraron que dicho municipio
vulneró sus derechos fundamentales al trabajo y a la igualdad, al haber
liquidado sus honorarios sin tener en cuenta el 100% de los gastos causados por
viáticos devengados por el Alcalde en el periodo 2004-2007.
1.2. Según los actores, estos derechos
fueron violados porque no se aplicó  el Art. 20 de la Ley 617 de 2000 a la
liquidación de sus honorarios, en consecuencia, la liquidación se hizo sobre la
base del 100% del salario básico legal diario del acalde, teniendo en cuenta
los gastos de representación que le fueron reconocidos, pero sin incluir el
100% de los gastos causados por viáticos devengados por aquel en el periodo
2004-2007.  Para sustentar su posición señalan que algunos jueces municipales
de Sampués - El Roble (Sucre), la Unión (Sucre), Corozal (Sucre), Buenavista
(Córdoba), Pueblo Nuevo (Córdoba) y un juez promiscuo del circuito de San
Marcos (Sucre)[2], tutelaron los derechos
de algunos concejales y en consecuencia,  tuvieron en cuenta el 100% de los
viáticos reconocidos al alcalde, en la liquidación  de los honorarios de otros concejales.[3]
Los demandantes solicitaron al juez considerar los fallos de otros jueces que
protegieron los derechos de concejales en circunstancias similares, y que se
ordene “al municipio de San Marcos – Sucre, representado legalmente por el
Doctor CECILIO MANUEL ACOSTA BRAVO o quien haga sus veces para que en el
término razonable que usted indique a la notificación de la sentencia, proceda
a crear la partida presupuestal si no existiere o a realizar las operaciones
presupuestales necesarias para garantizar el reconocimiento y pago debidamente
indexado de los honorarios correspondientes al 100% diario legal de los
viáticos que se le hallan cancelado señor Alcalde de San Marcos – Sucre, en el
periodo comprendido desde el 1 de Enero de 2004 al 2007, y que no fueron
liquidados en debida forma a mis poderdantes.”
1.3. El 30 de Octubre de 2008, el Alcalde encargado de San Marcos
contestó la demanda, argumentando que para la liquidación de los honorarios de
los concejales, la ley no autoriza tener en cuenta los factores salariales que
se consideran para la liquidación de las prestaciones sociales del alcalde y
los demás empleados públicos de la rama ejecutiva, entre los cuales están los
viáticos y los gastos de representación.[4]  Teniendo en
cuenta el Art.  20 de la Ley 617 de 2000, el Alcalde sostuvo que los honorarios
de los concejales se liquidaron con base en el salario diario devengado por el
alcalde. Además, consideró que los demandantes violaron el principio de
inmediatez porque fueron concejales en el periodo 2004-2007 y dejaron pasar dos
años, sin utilizar herramientas judiciales para proteger sus derechos.
Finalmente, la Alcaldía manifestó que la tutela no es el medio idóneo para
reclamar modificaciones en la liquidación de unos honorarios y su pago.
2.     Sentencias Objeto de Revisión y Apelación
2.1. El Juzgado 2do.  Promiscuo Municipal
de San Marcos – Sucre, mediante sentencia del 11 de Noviembre de 2008, negó el
amparo solicitado por las siguientes razones: El juez consideró que en este
caso se estaban disputando intereses patrimoniales y no derechos fundamentales,
por consiguiente la controversia no correspondía al juez de tutela. El
reconocimiento de los viáticos del alcalde en el periodo 2004-2007, para
liquidar los honorarios de los concejales y hacer el correspondiente pago
indexado, debe intentarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, interpuesta ante la jurisdicción del contencioso administrativo. Excepcionalmente,
las pretensiones de los actores podrían solicitarse mediante acción de tutela,
si aquellos fuesen víctimas de un perjuicio irremediable, evento en el cual debe
presentarse la tutela como mecanismo transitorio para evitar dicho perjuicio.
En el presente caso, la acción de tutela no fue presentada como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable y en todo caso, dicho
perjuicio tampoco fue probado.
Además,  la liquidación supuestamente equivocada
de los honorarios de los concejales, no afectó su mínimo vital porque no se
probó que las sumas dejadas de considerar en la liquidación, fueran la
principal fuente de subsistencia de los actores.  Tampoco fue vulnerado el
derecho al trabajo de los demandantes, porque no se les impusieron
restricciones para realizar actividades económicas.  Finalmente, la primera
instancia judicial consideró que no está obligada a acatar las sentencias de
otros jueces respecto de casos similares, por consiguiente, no se vulneró el
derecho a la igualdad de los demandantes, por decidir en un sentido diferente al
adoptado por otros jueces en casos semejantes.
2.2. Este fallo fue impugnado mediante
escrito del 14 de Noviembre de 2008, complementado por el escrito del 18 de Noviembre
del mismo año.  La parte demandante afirmó que el juez de primera instancia
consideró asuntos diferentes al problema de la demanda, a saber, la posible
vulneración del derecho a la igualdad y al trabajo de los demandantes, teniendo
en cuenta  que algunos jueces ampararon los derechos de concejales de otros
municipios,  en iguales circunstancias que los concejales demandantes.  Se
resaltó que a través  de la acción tutela no se pretendía lograr el pago de
unas acreencias laborales, sino restablecer el derecho a la igualdad entre dos
grupos de concejales tratados de forma desigual por jueces de la república. A
juicio de los accionantes, la sola discriminación de la que son víctimas
constituye un perjuicio irremediable.
Los actores afirmaron que teniendo en cuenta el Artículo  83 de la
Constitución Nacional, lo manifestado por ellos en la acción de tutela sobre la
violación de los derechos al trabajo y al mínimo vital se tiene por cierto, y
es la parte demandada la que debe desvirtuar la afirmación, cosa que jamás se
hizo en el proceso.  Finalmente, expresaron que era posible tutelar el derecho
del trabajador a obtener el pago cuando resultase afectado su mínimo vital, en
consecuencia,  además de insistir en la protección de los derechos invocados en
la acción de tutela, en la impugnación del fallo de primera instancia se pidió
la protección del mínimo vital de los accionantes.
2.3. El proceso fue conocido en segunda instancia por el Juzgado
Promiscuo del Circuito San Marcos – Sucre, que mediante fallo del 19 de
Diciembre de 2008 revocó el fallo de la primera instancia.  El juez consideró
que la acción de tutela  no puede usarse para obtener el pago de acreencias
laborales cuando existen otros medios judiciales efectivos para reclamarlas,
excepto cuando resulta afectado el mínimo vital o el derecho a la igualdad de
los trabajadores por la ausencia de pago de esas acreencias.  En este caso, el
juez consideró  que se había vulnerado el derecho a la igualdad de los
concejales demandantes, porque a estos no les fueron protegidos sus derechos,
tal y como fueron protegidos los derechos de otros concejales en circunstancias
semejantes. Como los mecanismos de defensa judicial ordinaria son ineficaces
para proteger el derecho a la igualdad de los accionantes, el juez revocó el
fallo de la primera instancia y tuteló el derecho invocado.
Por consiguiente, se concedió “un término de Diez (10) días
calendarios a partir de la Notificación de este fallo, para que el señor Alcalde
del Municipio de San Marcos Sucre, Doctor CECILIO MANUEL ACOSTA BRAVO, o quien
haga sus veces, proceda a crear la partida presupuestal o hacer los respectivos
traslados presupuestales, o realizar las operaciones presupuestales necesarias
para garantizar debidamente indexada el pago de las sumas de dinero que por
concepto de los honorarios, han dejado cancelar a cada uno de los accionantes,
correspondiente al 100%  diario legal de los viáticos percibidos por el Alcalde
de esta localidad durante el periodo comprendido entre los años 2004-2007.”
2.4. El 2 de Abril de 2009, la Defensoría
del Pueblo insistió para que las sentencias de este proceso, fueran
seleccionadas y revisadas por esta Corporación.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional es competente con fundamento en lo dispuesto por los Artículos.
86, Inciso segundo, y 241, Numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia
con los Artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.     La acción de tutela de este proceso es
improcedente
2.1. De acuerdo con el Numeral  1 del
Artículo  6 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no procede “Cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Se
entiende por irremediable el perjuicio que solo pueda ser reparado en su
integridad mediante una indemnización.”
De lo anterior
se infiere el carácter subsidiario de la acción de tutela, mecanismo no
diseñado para sustituir los procedimientos ordinarios, ni para convertirse en
una instancia adicional de discusión de los asuntos propios de otras
jurisdicciones. Como la tutela no converge con las vías judiciales ordinarias
previstas por el legislador, para el interesado no es discrecional escoger
entre aquellas y el amparo constitucional. Los medios ordinarios serán la vía
principal y directa para la discusión del derecho y la acción de tutela sólo operará
como mecanismo subsidiario y excepcional para la protección inmediata de las
garantías constitucionales fundamentales que no tengan otro medio de resguardo,
en la forma y casos previstos en el Artículo 86 de la Constitución Política y
en el Decreto 2951 de 1991.[5]
La tutela
tampoco es un último o adicional recurso, cuando la litis ya ha sido resuelta
en su sede natural y allí se han observado las garantías constitucionales, pues
en tal caso, ha de estarse a lo decidido en el respectivo proceso, así no
corresponda a las expectativas del interesado; el juez ordinario, al actuar en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, agota la jurisdicción
del Estado para pronunciarse sobre el asunto planteado, salvo los casos en que,
bajo precisas causales, el mismo ordenamiento permite los recursos
extraordinarios o, excepcionalmente, la acción de tutela.[6]
En la sentencia T-108 de 2003, dijo esta Corporación al respecto:
“La acción de
tutela como mecanismo de defensa subsidiario y residual, para la protección de
derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, procede solo en
los casos que señale la ley, y no es suficiente que se alegue la vulneración o
amenaza de un derecho fundamental, para que se legitime automáticamente su
procedencia, pues si bien esta circunstancia constituye un presupuesto básico,
es indispensable además, verificar la existencia o no del medio judicial de
defensa y llegado el caso, la  eficacia del mismo.”[7]
Por tanto, la
inactividad de la parte interesada frente al ejercicio de los medios ordinarios
de defensa, por desidia, desinterés o cualquier otra consideración propia de su
esfera de decisión, impide acudir posteriormente ante el juez constitucional,
menos aún cuando con la tutela se pretende  modificar o dejar sin valor una
providencia judicial y afectar el principio de  cosa juzgada que la reviste.[8]
Si la persona renuncia expresa o tácitamente a los mecanismos de defensa que el
ordenamiento jurídico a puesto a su alcance para proteger sus derechos y
garantías, asume las consecuencias de su inacción, pues en tal caso, la posible
afectación de la esfera individual está tolerada o por lo menos permitida por
el propio interesado, quien no puede luego pretender que por vía de tutela se
reabran etapas o discusiones que ya fueron clausuradas válidamente dentro del
sistema judicial o que quedaron definidas por efecto de la caducidad o la
prescripción de la acción.[9] Sobre este requisito de
procedibilidad, la Corte reiteró en Sentencia T-886 de 2005 lo siguiente:
“No obstante
lo anterior, esta Corporación en reiterada jurisprudencia[10]
ha precisado en relación con las vías de hecho que hacen viable la acción de
tutela contra providencias judiciales, que no se puede acudir a este mecanismo
constitucional pretextando una violación de derechos fundamentales, con la
oculta intención de controvertir asuntos litigiosos decididos en forma
definitiva en las instancias legales correspondientes, o como una manera de
revivir términos judiciales precluidos, o bien con miras a subsanar los
yerros cometidos en el curso de los procesos en virtud de los cuales se han
dejado de practicar pruebas o interponer los recursos que permiten una adecuada
defensa judicial, omisión que conlleva la pérdida del derecho que se
reclama, pues ello desvirtuaría por completo la excepcionalidad de la acción de
tutela concebida por el Constituyente de 1991 como un mecanismo de protección
de los derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados por la
acción u omisión de las autoridades o de los particulares en los estrictos
casos señalados por la Constitución y la ley.[11]” (Se
subraya)
Así, por
ejemplo, en un caso relacionado con el silencio guardado por la interesada
frente a los autos que declararon la extemporaneidad de unas excepciones y
aprobaron la liquidación final del crédito dentro de un proceso ejecutivo, la
Corte señaló:
“De la misma
manera, es claro que cuando el ciudadano ha tenido al alcance un mecanismo
judicial ordinario, adecuado para la defensa de sus derechos e intereses y no
ha hecho uso del mismo, no puede, luego, interponer una acción de tutela con el
fin de subsanar su falta de diligencia en el trámite del proceso.
En este
sentido, bien puede reiterarse lo expresado por esta Corte respecto de que,
tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el
medio expedito es el proceso judicial ordinario.”[12]
2.2. En el presente caso, no se observan
circunstancias que hubiesen impedido razonablemente a los demandantes,
interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del Artículo  85
del Código Contencioso Administrativo, mecanismo judicial efectivo para
controvertir la decisión administrativa por la cual se liquidó y ordenó el pago
de sus honorarios, así como tampoco para obtener el restablecimiento de los
derechos presuntamente vulnerados.  Como la tutela es un mecanismo subsidiario
de defensa judicial, no puede utilizarse para sustituir los mecanismos
judiciales ordinarios.  Teniendo en cuenta que la tutela no converge con los
instrumentos judiciales ordinarios, para los demandantes no era discrecional
escoger entre aquellos y la acción de tutela; los medios ordinarios son la vía
principal y directa para la discusión del derecho y la acción de tutela sólo
opera como mecanismo subsidiario y excepcional, para la protección inmediata de
las garantías constitucionales fundamentales que no tienen otro medio de
resguardo. La inactividad de los concejales frente al ejercicio de los medios
ordinarios de defensa, les impide acudir posteriormente ante el juez
constitucional.  Si los concejales renunciaron tácitamente a los mecanismos de
defensa que el ordenamiento jurídico ha puesto a su alcance para proteger sus
derechos y garantías, deben asumir las consecuencias de su inacción, pues en
tal caso, la posible afectación de la esfera individual está tolerada o por lo
menos permitida por ellos mismos.  Los concejales demandantes tuvieron al
alcance un mecanismo de defensa judicial ordinario, efectivo para la defensa de
sus derechos e intereses y no han hecho uso del mismo, no pueden, luego,
interponer una acción de tutela con el fin de subsanar su falta de diligencia.
Así pues, considerando (i) que los concejales
demandantes no hicieron uso de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, mecanismo judicial eficaz para controvertir la decisión administrativa
por la cual se liquidó y ordenó el pago de sus honorarios, o por lo menos no se
probó que hubieran hecho uso de tal mecanismo; (ii) que no aparece justificación
razonable para que los accionantes hubiesen dejado de usar un mecanismo de defensa
judicial eficaz; (iii) que la acción de tutela no se interpuso como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable y (iv) que este  tampoco fue
probado, la Corte debe declarar improcedente la acción de tutela de este
proceso.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- DECLARAR improcedente la
acción de tutela interpuesta por por Miguel Arnulfo López Ortega y otros contra
el Municipio de San Marcos (Sucre), por las razones expuestas en la parte
motiva de esta sentencia.  En consecuencia, REVOCAR el fallo proferido
por el Juzgado Promiscuo del Circuito San Marcos – Sucre, el 19 de Diciembre de
2008, dentro de la acción de tutela interpuesta por Miguel Arnulfo López Ortega
y otros contra el Municipio de San Marcos (Sucre), por las razones expuestas en
la parte motiva de esta sentencia.
Segundo.- LIBRESE
por Secretaría la comunicación de que trata el Art. 36 del Decreto 2591 de
1991, para los fines allí establecidos.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] El 27 de Enero de 2009, el Juzgado Promiscuo del Circuito San Marcos – Sucre remitió a la secretaría de la Corte Constitucional el
expediente de tutela, el cual fue recibido por esta el 11 de febrero del mismo
año. El 13 de febrero de 2009, el expediente pasó a sala de revisión y el 2 de
abril de 2009, la Defensoría del Pueblo insistió para que la Corte
Constitucional lo seleccionara para revisión. Conocida la insistencia del
Defensor del Pueblo por la Sala de Selección Número Cuatro, el 23 de abril del
2009, dicha sala seleccionó los fallos mencionados, que fueron repartidos a
este despacho para su revisión.
[2] Cuyos
fallos se aportan al proceso.
[3] Acción de tutela.
Documento para dar explicación de puntos alegados por el demandado en la
contestación de la demanda, presentado el 6 de Noviembre de 2008.
[4] Para
liquidar las prestaciones sociales  a que tienen derecho los empleados públicos
y trabajadores oficiales de los entes territoriales, se tienen en cuenta
factores salariales previstos en los Artículos 17, 33, 45 (Literal i), 46 del
Decreto 1045 de 1978 y el  Decreto 1919 de 2002 (Art.  1).
[5] Sentencia T-510 de 2006
de la Corte Constitucional.
[6] Sentencia T-510 de 2006
de la Corte Constitucional.
[7] Sentencia T-108 de 2003 de la Corte Constitucional.
[8] Sentencia T-510 de 2006
de la Corte Constitucional.
[9] Puede verse la sentencia
T-315 de 2005 de la Corte Constitucional.
[10] Sentencias T-557 de
1999, T-1655 de 2000, T-610 y T-968 de 2001, T-1221 de 2001, T-255 de 2002,
T-924 y T-926 de 2002, T-168 de 2003, T-917 de 2003, T-1144 de 2003, T-320 de
2004 de la Corte Constitucional.
[11] Sentencia T-390 de 2005
de la Corte Constitucional.
[12] Sentencia T-1140 de 2005
de la Corte Constitucional.