C-187-98
Sentencia C-187/98
Sentencia C-187/98
INHABILIDAD-Pena accesoria
La sanción
consistente en la inhabilitación mencionada, constituye una pena accesoria, que
es consecuencia de la responsabilidad deducida dentro del correspondiente
proceso penal o disciplinario, y que comporta naturalmente la imposición de una
pena principal. Y juzgada la conducta penal o disciplinaria y, establecida por
consiguiente la correspondiente responsabilidad, se ha asegurado dentro de la
respectiva actuación procesal el derecho al debido proceso, que cobija tanto a
la imposición de la pena principal como la de la accesoria.
INHABILIDAD PARA EJERCER FUNCIONES PUBLICAS-Sanción accesoria no puede
exceder a la principal
El investigador
de la falta disciplinaria, al momento de aplicar la inhabilidad para ejercer
funciones públicas en los casos que la sanción principal la comporte, deberá
resolver acerca de su duración, remitiéndose a la legislación penal, para lo
cual la Sala advierte que en ningún momento la sanción accesoria podrá exceder
la principal, situación que deberá definirse al momento de adoptar la
correspondiente decisión.
INHABILIDAD PARA EJERCER FUNCIONES PUBLICAS-Sanción accesoria
La inconformidad
del accionante referente al establecimiento de la sanción accesoria de
inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas como consecuencia de faltas
graves o gravísimas, no contraviene ninguna norma superior, toda vez que la
regulación en esa dirección, forma parte de las materias propias de la
competencia normativa del legislador, de conformidad con la facultad para
establecer el régimen de responsabilidad de los particulares que desempeñen
funciones públicas y de los servidores públicos, consagrada en los artículos
123 y 124 de la Constitución Política.
Referencia: Expediente D-1849.
Norma acusada:
Parágrafo (parcial)
del numeral 1o. del artículo 30 de la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el
Código Disciplinario Unico”.
Actor: Roberto
Bornacelli Guerrero.
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA.
Santafé de Bogotá
D.C., seis (6) de mayo de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I.       ANTECEDENTES.
El ciudadano Roberto
Bornacelli Guerrero, en ejercicio de la acción pública consagrada en los
numerales 6o. del artículo 40 y 4o. del artículo 241 de la Constitución
Política, presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de algunos apartes
del parágrafo del artículo 30 de la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el
Código Disciplinario Unico”.
Al proveer sobre su
admisión, mediante auto del 20 de octubre de 1997, el magistrado ponente ordenó
fijar en lista el negocio en la secretaría general con el fin de asegurar la
intervención     ciudadana,    enviar copia de la demanda al
señor Procurador
General de la nación para que rindiera el concepto de rigor y realizar las
comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.
Cumplidos los
trámites y reunidos los requisitos previstos en la Constitución Política y el
Decreto 2067 de 1991 para los procesos de constitucionalidad, esta Corporación
procede a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE
LA DISPOSICION ACUSADA.
A continuación, se
transcribe el texto de la disposición acusada conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 41946 del 31 de julio de 1995, subrayándose lo demandado:
"LEY 200 DE 1995
(julio 28)
por la cual se adopta el Código Disciplinario Unico.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
Artículo 30.
SANCIONES ACCESORIAS. Son
sanciones accesorias las siguientes :
1. Las inhabilidades
para ejercer funciones públicas en la forma y términos consagradas (sic) en la
Ley 190 de 1995.
PARAGRAFO. En aquellos casos en que la conducta haya
originado sanción penal la inhabilidad procede siempre y cuando no hubiere sido
impuesta en el respectivo proceso, igualmente como consecuencia de faltas
graves o gravísimas.
En los casos en
que la sanción principal comporte inhabilidad, en el mismo fallo se deberá
determinar el tiempo durante el cual el servidor público sancionado queda
inhabilitado para ejercer cargos públicos.
En firme la
decisión, tendrá efectos inmediatos.
Cuando el servidor
público sancionado preste servicios en otra entidad oficial, deberá comunicarse
al representante legal de ésta para que proceda a hacer efectiva la
inhabilidad.
2. La devolución, la
restitución o la reparación, según el caso, del bien afectado con la conducta
constitutiva de la falta, siempre que ellas no se hayan cumplido en el proceso
penal, cuando la conducta haya originado las dos acciones.
3. La exclusión de
la carrera.”.
III.  FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
A juicio del actor,
la preceptiva legal demandada, en los apartes transcritos, vulnera la
Constitución Política en los artículos 4, 29, 124 y 277-6, por cuanto desborda
el ámbito de interpretación y supremacía de la Carta Política, en su contenido
material, con base en los siguientes argumentos:
El derecho al debido
proceso se aplica a todas las actuaciones judiciales y administrativas (art.
29) y por ende al proceso disciplinario; de manera que, para la determinación
de la responsabilidad de los servidores públicos y la forma de hacerla efectiva
(C.P., art. 124), debe existir una definición anticipada de las faltas
disciplinarias y sus correspondientes correctivos y sanciones con vigencia del
principio de la tipicidad, en desarrollo del principio de legalidad, lo cual
obliga a la individualización o determinación de la respectiva pena a imponer.
Es precisamente por
la violación del principio de legalidad, en lo referente a la tipicidad de la
sanción accesoria de inhabilidad para ejercer funciones públicas consagrada en
las disposiciones acusadas, que el accionante formula su queja, por cuanto, en
su concepto, constituyen verdaderas cláusulas abiertas que adolecen de un marco
mínimo y máximo de referencia para la aplicación de dicha sanción, pudiendo dar
paso a la arbitrariedad del fallador y, así mismo, a la restricción de la
facultad del Procurador General de la Nación para imponer, por si o por medio
de sus delegados, sanciones conforme a la ley (C.P., art. 277-6).
Por último, señala
que si bien la inhabilidad derivada de una falta disciplinaria constituye una
pena, la cual en términos del Código Penal (artículos 42, ordinal 3o. y 44)
puede derivarse de la comisión de un hecho punible, con un máximo de 10 años y
límites precisos según los tipos penales que la tengan prevista como accesoria,
no significa que el jefe del ministerio público pueda imponerla haciendo uso de
la legislación penal, ya que estaría dando lugar a una
interpretación
carente de fundamento dentro del marco de un estado social de derecho.
IV.    INTERVENCION
DE AUTORIDADES PUBLICAS.
Según informe de la
secretaría general de la Corte Constitucional, del 6 de noviembre de 1997,
oportunamente intervinieron, por intermedio de apoderados especiales, los
ministerios del Interior y de Justicia y Del derecho, y el Departamento
Administrativo de la Función Pública, para defender la constitucionalidad de la
disposición enjuiciada, con fundamento en las siguientes consideraciones :
1.      Ministerio
del Interior.
En la presente
intervención se indica que la violación constitucional denunciada por el
demandante se concreta al desconocimiento del debido proceso y el principio de
legalidad, principios fundamentales constitucionales de toda clase de
actuación, que comprenden el juzgamiento conforme a las leyes preexistentes,
ante la autoridad competente, con plena observancia de las formalidades
legales.
Según se plantea en
forma preliminar, la Constitución consagra la presunción de inocencia, el
derecho de defensa y el principio del non bis in idem, y reconoce su
violación como causal constitucional de nulidad, estableciendo que el
derecho de defensa comporta una serie de actividades de imperioso cumplimiento
para el investigador y fallador (C.P., art. 29, inciso 2o.), cuyo
desconocimiento lo hace incurrir en dichas nulidades; de esta forma, no
existiría violación al debido proceso si el procedimiento disciplinario se ha
adelantado siguiendo los formalismos legales y de conformidad con la
normatividad vigente.
Para concluir, se
alude a la definición que del principio de legalidad consagra el artículo 1o
del Decreto ley 100 de 1980 o Código Penal, según el cual nadie podrá ser
condenado por un hecho que no se encuentre descrito como punible,
cuya sanción no se
encuentre vigente y prevista al momento de su comisión en el ordenamiento
legal, con el fin de extenderlo a la materia disciplinaria y cobijar así la
sanción accesoria de inhabilidad cuestionada en la demanda, mediante una
interpretación que en conjunto debe efectuarse de la Constitución, las leyes
190 y 200 de 1995 y el Código Penal.
2.     Ministerio
de Justicia y del Derecho.
Con respecto al
cargo formulado por el demandante, acerca de la vulneración al debido proceso,
el Ministerio de Justicia y del Derecho manifiesta que los servidores públicos
están sujetos en sus actuaciones a la potestad disciplinaria, de tal forma que
si no cumplen con los preceptos constitucionales y/o legales, se hacen
acreedores a sanciones disciplinarias principales y accesorias, las cuales sólo
pueden surgir a la vida jurídica por la comisión de una falta, como lo expresó
esta Corporación en la sentencia C-631 de 1996 y que, para el evento de la
sanción disciplinaria para ejercer cargos públicos, se encuentra claramente
tipificada en el artículo 30 de la Ley 200 de 1995.
Con el propósito de
rebatir la acusación fundada en la violación al principio de legalidad, se
señala que, de conformidad con el artículo 150, numeral 1o., de la Carta
Política, el Congreso de la República es el único organismo facultado para
establecer sanciones proporcionadas y ajustadas a la Constitución por la
infracción de normas disciplinarias o penales, circunstancias que se observa se
cumplieron al describir las sanciones accesorias en la expedición del Código
Disciplinario Unico.
Por ello, para
finalizar, se reitera la sentencia 310 de 1997, que al referirse a la
constitucionalidad y alcance del numeral 1o. del artículo 30 de la Ley 200 de
1995 precisó que el calificativo de sanción accesoria de las inhabilidades
consagradas en la Ley 190 de 1995 no puede interpretarse como lesivo de normas
superiores, puesto que ha sido establecido por el legislador dentro de la
órbita de su competencia.
3.     Departamento
Administrativo de la Función Pública.
A su turno, el
Departamento Administrativo de la Función Pública expresa que las disposiciones
acusadas deben analizarse de manera integral dentro del contexto de la ley
disciplinaria para comprender su verdadero sentido y constitucionalidad, cual
es el de garantizar el cumplimiento de los fines y funciones del estado y, así,
las sanciones accesorias como consecuencia de las faltas graves o gravísimas no
buscan otra cosa que prevenir y asegurar la buena marcha de la gestión pública,
en el entendido de que en el mismo fallo debe determinarse el tiempo de inhabilitación
para ejercer cargos públicos.
Adicionalmente,
menciona que no debe ser de recibo la apreciación del actor en el sentido de
que la norma censurada viola el principio de legalidad, por cuanto el numeral
1o. del artículo 30 de la Ley 200 de 1995 es preciso al remitirse, para efectos
de sanciones accesorias, a la Ley 190 de 1995, como ocurre con las
inhabilidades para ejercer funciones públicas, en la forma y términos que trae
dicha Ley, mandato que fue declarado exequible mediante la sentencia C-310 de
1997.
Según sostiene, en
el artículo 17 de la Ley 190 se ordena la inhabilidad para desempeñar funciones
públicas a los servidores públicos mencionados en el inciso 1o. del artículo
123 de la Constitución Política, cuando sean condenados por delitos contra el
patrimonio económico del estado, con la respectiva sanción aplicable,
debiéndose en el respectivo fallo determinar el tiempo durante el cual el
servidor público sancionado queda inhabilitado para ejercer cargos públicos. De
esta manera, las conductas que generan una sanción accesoria han sido definidas
en forma expresa, con anterioridad y por vía general, como lo determinó esta
Corte en la sentencia C-286 de 1996, lo que, en su opinión, las hace
constitucionales.
V.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante concepto
no. 1.446 del 1o de diciembre de 1997, el señor Procurador General de la Nación
solicita a esta Corporación declarar constitucionales las expresiones
demandadas del parágrafo del numeral 1o.
del artículo 30 de
la Ley 200 de 1995. Para esta petición, el jefe del ministerio público se
fundamenta en lo siguiente:
La Ley 200 de 1995
(C.D.U.) unificó las normas del derecho disciplinario para garantizar que los
servidores públicos atiendan debidamente sus deberes y obligaciones,
consagrando principios destinados a proteger los derechos de quienes son
vinculados al proceso como investigados, con prevalencia de aquellos que rigen
el derecho penal, como son los de favorabilidad y legalidad, vigentes para la interpretación
del régimen disciplinario y aplicación al mismo (art. 18).
A renglón seguido,
afirma que la sanción es la consecuencia jurídica de una falta y que el
legislador tiene plena autonomía para establecerlas con carácter disciplinario
(C.P., art. 124), respetando la vigencia del principio de legalidad (C.P.,
arts. 1, 6, 121, 122 y 123 y Ley 200/95, art. 4), lo cual se cumple en los
artículos 28 y 29 del C.D.U al determinarse cualitativamente las sanciones
disciplinarias clasificadas en principales y accesorias y con el
establecimiento de los aspectos cuantitativos de las sanciones principales,
tales como el monto de la multa y el término máximo de la suspensión de
funciones.
Luego, manifiesta
que las expresiones acusadas otorgan la facultad al fallador para determinar el
tiempo de la inhabilidad por faltas graves o gravísimas que, en su opinión,
debe ejercerse dentro de los términos contenidos en el numeral 1o. del artículo
30 de la Ley 200 de 1995, declarado exequible en la sentencia C-310 de 1997, según
el cual la sanción de inhabilidad se impone en la forma y términos consagrados
en la Ley 190 de 1995.
Así mismo, propone
para el respectivo examen dar aplicación al “principio de la conservación
del derecho” expuesto en la sentencia C-280 de 1996, y realizar una
interpretación de las normas demandadas a partir de la unidad del orden
jurídico, en forma tal que se integre la legislación penal para determinar los
límites mínimos y máximos de la norma disciplinaria, según lo ordena el
artículo 18 del C.D.U., con lo cual se obtiene que el artículo 51 del Decreto
100 de 1980 establece un límite máximo de cinco años a la inhabilidad para
desempeñar cualquier cargo en la administración pública.
Además, añade que la
garantía constitucional de la legalidad de la pena se manifiesta en la
determinación del máximo y no del mínimo, por lo cual el citado artículo
satisface el requerimiento, deduciendo, por ello, que la norma acusada no
vulnera el principio de legalidad y, por consiguiente, no transgrede el artículo
29 de la Carta, ni presenta un vacío legal para determinar el límite máximo de
duración de la sanción accesoria mencionada.
Para finalizar,
expresa que dicha sanción no opera en relación con el cargo que ocupa el
servidor público en el momento en que se comete la falta, sino para cualquier
otra forma de vinculación con la administración pública ; entendida así la
inhabilidad, no rompe el principio de proporcionalidad cuando se impone por
faltas graves que sólo comportan la sanción principal de suspensión o multa,
pues aunque no afecta la vinculación actual del funcionario, limita,
temporalmente, el derecho de acceso a cargos durante el término de inhabilidad
en forma razonable dada la falta cometida.
VI.  CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.     Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por tratarse de una norma
legal.
2.     La
materia en estudio.
En el asunto sub
examine la controversia constitucional planteada versa sobre una eventual
vulneración del derecho al debido proceso y el principio de legalidad en el
régimen disciplinario contenido en la Ley 200 de 1995 (Código Disciplinario
Unico), con el señalamiento de la sanción accesoria de inhabilidad para ejercer
funciones públicas, lo cual debe resolverse dentro del marco de la finalidad
del proceso disciplinario y de la vigencia, en el mismo, de los principios y
elementos que los integran.
3.     Potestad
disciplinaria, debido proceso, principio de legalidad de las faltas y sanciones
disciplinarias y su vigencia en las disposiciones acusadas.
Como lo ha venido
sosteniendo esta Corporación, el cumplimiento de los fines del Estado requiere
de “...un sistema jurídico enderezado a regular el comportamiento
disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo
integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para
aplicarlas.”. [1]
Tal sistema obtiene
entidad real y acorde con los cometidos estatales, mediante el ejercicio de la
potestad disciplinaria del Estado, entendida ésta como la facultad de sancionar
a sus colaboradores, es decir a las personas naturales que ejercen funciones
públicas a través de una relación legal y reglamentaria y aún en razón de la
contractual, dentro de unos específicos límites constitucionales y legales que
comportan la regulación de la responsabilidad legal de los particulares que
desempeñen funciones públicas y de los servidores públicos, así como la forma
de hacerla efectiva (C.P., arts. 123, 124, 125, 150-23 y 277).
Para adoptar un
desarrollo legislativo sobre la materia, pretendiendo unificar la diversidad de
regímenes disciplinarios, se expidió por el Congreso de la República la Ley 200
de 1995 o Código Disciplinario Unico (C.D.U.), a fin de que todos los
servidores públicos -salvo los exceptuados constitucionalmente como en el
evento de la fuerza pública (C.P., arts. 217 y 218)-, pudieran contar con  un
régimen que regulara lo relativo a sus derechos, deberes, prohibiciones,
inhabilidades e incompatibilidades, faltas, sanciones y procedimientos para
tramitarlas, entre otros aspectos. Cada uno de los referidos temas obtuvo en
dicha normatividad el tratamiento legal respectivo, y es precisamente en lo
concerniente a las sanciones, en especial a las accesorias (capítulo segundo
del Título III), hacia donde se dirige el cargo de inconstitucionalidad que hoy
ocupa la atención de la Corte, por desconocimiento, según el actor, de los
principios del debido proceso y de
legalidad, toda vez
que se cuestiona la falta de determinación de la sanción accesoria de
inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas (art. 30, num. 1o.,
parágrafo.), para efectos de su imposición.
Previo al estudio de
la cuestión de fondo, cabe señalar que la Carta Política de 1991, a través de
su normatividad, consagra la prevalencia de los derechos y garantías
fundamentales substanciales de las personas, dentro de los cuales el derecho al
debido proceso obtiene un reconocimiento especial que interesa en el presente
estudio, dado que “(...) se instituye en la Carta Política de 1991 como un
derecho de rango fundamental de aplicación inmediata (arts. 29 y 85), que rige
para toda clase de actuaciones, sean estas judiciales o administrativas,
sometiéndolas a los procedimientos y requisitos legal y reglamentariamente
establecidos, para que los sujetos de derecho puedan tramitar los asuntos
sometidos a decisión de las distintas autoridades, con protección de sus
derechos y libertades públicas, y mediante el otorgamiento de medios idóneos y
oportunidades de defensa necesarios, de manera que garanticen la legalidad y
certeza jurídica en las resoluciones que allí se adopten.”.[2]
Así pues, aparece
como consecuencia inmediata de la vigencia de este derecho, el deber de
adelantar los juzgamientos de las personas según las leyes preexistentes al
acto que se les imputa, mediante autoridades competentes, imparciales e
independientes, con observancia de las formas propias de cada juicio, con
determinación de la responsabilidad de la conducta investigada, de conformidad
con el ordenamiento jurídico vigente y la imposición proporcionada de las
correlativas sanciones.
Por lo tanto, dentro
del marco constitucional establecido en el artículo 29 superior, se tiene que
las garantías mínimas del debido proceso deben aplicarse en las actuaciones
administrativas, como ocurre con aquellas tendientes a cumplir con la finalidad
de la investigación disciplinaria, en cuanto participan de dicha connotación
administrativa, en virtud de la naturaleza misma de las autoridades que la
instruyen y de las faltas y sanciones que la comprenden, con la consiguiente
facultad sancionatoria  que   presenta  y   que
hace que los
principios del derecho penal, como los relativos a la presunción de inocencia,
la defensa técnica, la publicidad procesal, la imparcialidad, la presentación y
contradicción de las pruebas, y el principio de legalidad, entre otros, se
apliquen “...mutatis mutandi en este campo, pues la particular consagración
de garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se
realiza en aras del respeto de los derechos fundamentales del individuo en
comento,...”[3],
así como, para ejercer un control sobre la potestad punitiva del estado
en el ámbito de lo disciplinario.
Ahora bien, en el
asunto materia de examen constitucional se observa que la Ley 200 de 1995
(C.D.U), en los artículos 28, 29 y 30, clasifica las sanciones disciplinarias
en principales y accesorias, presentando una relación de las mismas y
estableciendo en el artículo 30 que configuran sanciones accesorias “las
inhabilidades para ejercer funciones públicas en la forma y términos
consagradas en la Ley 190 de 1995”.
Cabe recordar aquí,
que dicha clasificación proviene de la categorización general de la doctrina
penal que identifica a las sanciones de naturaleza principal como autónomas y a
las accesorias como aquellas que dependen o acceden a las anteriores. Es así
como el parágrafo del artículo 30, demandado, determina una sanción
constitutiva de inhabilidad para ejercer funciones públicas, en forma accesoria
a la sanción principal que se le impone al inculpado, cuya conducta hubiese
originado una falta disciplinaria.
Acerca de las
sanciones accesorias dentro del régimen penal y el disciplinario esta
Corporación ha manifestado lo siguiente:
“2.2. El Código
Penal, teniendo en cuenta la importancia o entidad de las penas, las clasifica
en principales (prisión, arresto y multa, art. 41), según que se impongan de
manera autónoma, a consecuencia de una infracción penal, y accesorias
(restricción domiciliaria, pérdida de empleo público u oficial, interdicción de
derechos y funciones públicas, prohibición del ejercicio de un arte, profesión
u oficio, etc., art. 42), cuando suponen una pena principal a la cual se unen o
acceden.[4]
También
la ley 200 de 1995, "Código Disciplinario Unico", con el mismo
criterio, establece para los infractores de las normas disciplinarias sanciones
principales
(amonestación
escrita, multa, suspensión de funciones, terminación del contrato de trabajo de
prestación de servicios, remoción, desvinculación del cargo según el artículo
278 de la Constitución, pérdida de la investidura para miembros de las
Corporaciones públicas, etc., art. 29), y sanciones accesorias, que están
previstas en el artículo 30.
(....)
2.3. Observa la
Corte, que ciertas inhabilidades, como se vio antes [refiriéndose a la de
ejercer funciones públicas], sólo pueden surgir como consecuencia de condenas
impuestas a través de sentencias judiciales, o bien de decisiones adoptadas en
procesos disciplinarios, en virtud de las cuales se deduce la responsabilidad
por un hecho ilícito o por la comisión de una falta disciplinaria.”.
(...)
La sanción
consistente en la inhabilitación mencionada, constituye una pena accesoria, que
es consecuencia de la responsabilidad deducida dentro del correspondiente
proceso penal o disciplinario, y que comporta naturalmente la imposición de una
pena principal.
Y juzgada la
conducta penal o disciplinaria y, establecida por consiguiente la
correspondiente responsabilidad, se ha asegurado dentro de la respectiva
actuación procesal el derecho al debido proceso, que cobija tanto a la
imposición de la pena principal como la de la accesoria.”.(Sentencia C-631 de
1996, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.).
Pues bien, al
estudiar los argumentos esgrimidos para sustentar la censura constitucional, se
observa que estos hacen referencia al desconocimiento del debido proceso, por
violación del principio de legalidad, en la mencionada sanción accesoria que
allí mismo se estipula para la conducta objeto de censura disciplinaria, en
cuanto no presenta una delimitación cuantitativa de la pena, es decir que,
según el actor, no reúne los elementos esenciales de la “tipicidad” ya que no
sólo las faltas deben estar señaladas sino que también las sanciones deben
estar predeterminadas.
Entonces, no se
cuestiona propiamente la definición de la inhabilidad para ejercer funciones
públicas como sanción accesoria por violación al régimen disciplinario, asunto
que, a propósito, ya fue resuelto por esta Corporación en la sentencia C-310 de
1997, con ponencia del magistrado Dr. Carlos Gaviria Díaz, cuando esta
Corporación declaró la exequibilidad del numeral 1o. del artículo 30 de la Ley
200 de 1995, precisándose en ella que la misma constituye un desarrollo
acertado de una competencia legislativa. Por el contrario, para el demandante
algunos de los presupuestos de aplicabilidad de la sanción, contenidos en el
parágrafo demandado, contradicen el ordenamiento superior en los apartes que
disponen, de un lado, imponer dicha inhabilidad a los destinatarios de la ley
como consecuencia de las faltas graves o gravísimas y, del otro, respecto de la
potestad de señalamiento del fallador
de la vigencia de la
sanción, cuando quiera que la sanción principal la contemple, es decir, por la
vulneración al principio de legalidad que supone la individualización de esa pena,
que a su vez restringe la facultad sancionatoria del Procurador General de la
Nación.
Conviene ante todo
aclarar que el mencionado principio de legalidad debe tener suficiente validez
y receptividad dentro del proceso administrativo sancionatorio, para brindar
“... seguridad jurídica y la preexistencia de preceptos jurídicos (lex previa)
que establezcan de manera clara (lex certa) las conductas infractoras y las
sanciones correspondientes”, y no admite, en el campo de las
actuaciones administrativas, desconocimientos a sus contenidos mínimos
esenciales en relación con su legalidad formal y tipicidad, a pesar de las
restricciones ordinarias a las cuales se someten los derechos de los
administrados, debido a la relación y sujeción que mantienen con el Estado.[5]
De esta forma, el
sometimiento a dicho principio permite desarrollar otro igual de necesario en
el campo procesal del derecho sancionatorio disciplinario, como es el de la
tipicidad, “... según el cual no sólo las faltas disciplinarias deben estar
descritas en norma previa sino que, además, la sanción debe estar
predeterminada . Debe haber pues certidumbre normativa previa sobre la
sanción a ser impuesta...” [6]
(Subraya fuera del texto).
En ese sentido,
aparentemente, la impugnación que plantea el actor tendría cabida, ya que
ciertamente el parágrafo del numeral 1o. del artículo 30, acusado, no precisa
la temporalidad de la respectiva sanción accesoria de inhabilidad para ejercer
funciones públicas, situación que podría dar lugar a excesos en la dosificación
punitiva; sinembargo, no se puede pasar por alto, que la misma Ley 200 de 1995
agrupa una serie de normas que en forma sistemática regulan los distintos
aspectos relacionados con el régimen disciplinario de los servidores públicos y
de los particulares que ejerzan funciones públicas, mediante el señalamiento de
principios rectores y regulaciones específicas de los distintos temas que la
componen, que hacen que dicho texto legislativo no pueda ser interpretado en
forma aislada,
autónoma y
desarticulada, sin la coherente referencia de la parte pertinente a la
integralidad normativa, de manera sistemática.
Comoquiera que la
regulación inicial de carácter general del C.D.U. (Título I, capítulo único)
consagra una serie de principios rectores referentes, v.g, a los
principios de legalidad, debido proceso, presunción de inocencia, cosa juzgada,
favorabilidad, finalidad de la ley y de las sanciones disciplinarias y su
prevalencia, se deduce como consecuencia lógica de interpretación legislativa,
la aplicación de los efectos que genera en todo el texto, subordinando los
alcances de sus contenidos normativos, de manera que, cobren vigencia al
momento en que el fallador realice la labor de evaluación y aplicación del
precepto de orden disciplinario, de conformidad con el espíritu y propósito
legal que impulsó su expedición.
Lo anterior
significa que el legislador, al disponer en dicha normatividad disciplinaria el
imperio de principios rectores, incluyendo los de índole constitucional, penal
y administrativa, para efectos de la interpretación y aplicación normativa, a
fin de garantizar el cumplimiento de los fines y funciones del Estado en
relación con las conductas de los servidores públicos (arts. 17 y 18), integró
los asuntos que, en otros ordenamientos legales, se relacionan con la
concreción de la respectiva sanción, derivada de la conducta reprobable en
materia disciplinaria.
De consiguiente, el
investigador de la falta disciplinaria, al momento de aplicar la inhabilidad
para ejercer funciones públicas en los casos que la sanción principal la
comporte, deberá resolver acerca de su duración, remitiéndose a la legislación
penal, para lo cual la Sala advierte que en ningún momento la sanción accesoria
podrá exceder la principal, situación que deberá definirse al momento de
adoptar la correspondiente decisión.
Con base en lo
expuesto se colige lo siguiente:
a.) No obstante la remisión que se hace a la
legislación penal, con el propósito de realizar la adecuación de la conducta
castigada para efectos punitivos la pena aplicable continúa manteniendo su
carácter administrativo, disciplinario y
sancionatorio, dada
la unidad que integra con las sanciones principales que surgen del mandato
consagrado en el artículo 29 del C.D.U., pertenecientes a un mismo régimen
disciplinario;
b.) Por estar plenamente habilitado por la
Constitución, el legislador puede conformar un marco normativo para el
tratamiento de las conductas susceptibles de ser sancionadas, a partir de
disposiciones localizadas en otros ordenamientos, siempre que presenten
conformidad material y estén ajustadas a las formalidades pertinentes, como
ocurre en el asunto bajo análisis, consagrando así en forma expresa la
determinación misma de una pena;
c.) En la labor de interpretación de una norma
legal debe primar aquella que mejor se acomode a los principios y valores
constitucionales, sin abusar de su propósito y literalidad, y haciendo
prevalecer, como bien se anota en el concepto fiscal, la vigencia del principio
de conservación del derecho[7],
como producto de la función del legislador, el cual informa la labor de control
constitucional que adelanta esta Corporación, respecto de las leyes proferidas
por el Congreso de la República en ejercicio de su competencia.
Así, pues, bajo la
necesaria interpretación integral de la Ley 200 de 1995 en armonía con el
Código Penal (Decreto ley 100 de 1980), surge la aplicación constitucional del
principio de legalidad y de la tipicidad en la adopción de la sanción accesoria
de inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas del numeral 1o. del
artículo 30 de esa Ley, en lo concerniente a la determinación de la sanción que
debe ser impuesta. Por ello, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte,
deberá tenerse en cuenta, no sólo la descripción previa de las faltas
disciplinarias, sino también de los correctivos y sanciones aplicables a
quienes incurran en aquéllas[8],
dado que los aspectos cualitativos y cuantitativos de dicha sanción han sido
definidos legalmente; el primero, como de naturaleza accesoria y, el segundo,
mediante un límite máximo, claro y preciso, que sujeta la labor de tasación de
la pena por el fallador, en desarrollo  del  principio  de  que los jueces,
en  sus  providencias,  sólo  están
sometidos al imperio
de la ley (C.P., art. 230), debido a la potestad reglada que ejercen.
Igualmente, la
inconformidad del accionante referente al establecimiento de la sanción
accesoria de inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas como
consecuencia de faltas graves o gravísimas, no contraviene ninguna norma
superior, toda vez que la regulación en esa dirección, forma parte de las
materias propias de la competencia normativa del legislador, de conformidad con
la facultad para establecer el régimen de responsabilidad de los  particulares
que desempeñen funciones públicas y de los servidores públicos, consagrada en
los artículos 123 y 124 de la Constitución Política.
Por las mismas razones
anotadas, tampoco tiene fundamento ni sustento, a juicio de esta Corporación,
la afirmación que se plantea en el libelo, según la cual la falta de tipicidad
respecto de la sanción accesoria disciplinaria de inhabilidad para el ejercicio
de funciones públicas, afecta la facultad del Procurador General de la Nación
para ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes
desempeñen funciones públicas y de imponer, por si o por medio de sus
delegados, sanciones conforme a la ley (C.P., art. 277-6).
En consecuencia, los
cargos formulados contra los apartes demandados del parágrafo del numeral 1o.
del artículo 30 de la Ley 200 de 1995 deberán ser rechazados, por no haberse
encontrado el quebrantamiento de los principios de legalidad y tipicidad en la
sanción accesoria de inhabilidad para ejercer funciones públicas que allí se
consagra, razón por la cual se declarará la exequibilidad de los mismos, en la
parte resolutiva de esta providencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLES
los apartes demandados del parágrafo del numeral 1o. del artículo 30 de la
Ley 200 de 1995, con la advertencia de que trata la parte motiva de esta
providencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNADEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
CARMENZA ISAZA DE GOMEZ
Magistrada (E)
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-417/93, M.P. Dr. José
Gregorio Hernández Galindo.
[2] Sentencia C-540/97, M.P. Dr. Hernando
Herrera Vergara.
[3] Sentencia C-280/96, M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero.
[4] Reyes Echandia, Derecho Penal, Parte
General, Bogotá, Externado, 1981, p.p. 369.
[5] Ver la Sentencia T-145/93, M.P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6] Sentencia C-280/96, M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero.
[7] Ver la Sentencia C-100/96, M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero.
[8] Ver la Sentencia C-417/93, M.P. Dr. José
Gregorio Hernández Galindo.