C-623-04
I
Sentencia C-623/04
SEGURIDAD SOCIAL-Carácter de servicio público y derecho
constitucional
ACTIVIDAD ECONOMICA COMO SERVICIO PUBLICO-Alcance/SERVICIO PUBLICO DE SEGURIDAD
SOCIAL-Finalidad
SEGURIDAD SOCIAL-Cumple los postulados básicos de una
actividad de servicio público
La seguridad social cumple con los tres postulados
básicos para categorizar a una actividad como de servicio público, ya que está
encaminada a la satisfacción de necesidades de carácter general, exigiendo el
acceso continuo, permanente y obligatorio de toda la colectividad a su
prestación, y además, siendo necesario e indispensable para preservar la
vigencia de las garantías fundamentales en el Estado Social de Derecho.
SEGURIDAD SOCIAL-Carácter de servicio público esencial en
determinados casos
SEGURIDAD SOCIAL COMO DERECHO ECONOMICO Y
SOCIAL-Alcance/SEGURIDAD
SOCIAL COMO DERECHO PRESTACIONAL Y PROGRAMATICO-Alcance
De igual manera, la seguridad social se encuentra
prevista en el Texto Superior como un derecho económico y social, el cual según
la jurisprudencia constitucional, es considerado como un derecho prestacional y
programático, ya que le otorga, por una parte, a todas las personas el derecho
de exigir una determinada prestación, es decir, la realización de un hecho
positivo o negativo por parte del deudor consistente en dar, hacer o no hacer
alguna cosa a favor del acreedor, y por otra, en la mayoría de los casos,
requiere para su efectividad realización, la sujeción a normas presupuestales,
procesales y de organización, que lo hagan viable y, además, permitan mantener
el equilibrio del sistema.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL COMO DERECHIO
PRESTACIONAL-Requerimientos
para efectividad
DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Condición programática tiende a
transmutarse hacia un derecho subjetivo
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Contenido prestacional y programático/DERECHO
A LA SEGURIDAD SOCIAL-No es en si mismo un derecho fundamental/DERECHO A
LA SEGURIDAD SOCIAL-factores para ser considerados como fundamental
SEGURIDAD SOCIAL-Concurrencia en la prestación
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Diseño a través
de distintos modelos/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE
SEGURIDAD SOCIAL-principios y reglas a las cuales debe sujetarse
Esta Corporación le ha reconocido al legislador un
amplio margen de configuración para regular todo lo concerniente a la seguridad
social y, en concreto, lo relacionado con sus prestaciones en salud, vejez,
riesgos profesionales, etc. Dicha amplitud tiene su origen en los artículos 48
y 365 del Texto Superior, los cuales establecen una fórmula flexible para
organizar y coordinar la prestación de dicho servicio, sin limitar su
desarrollo a una estructura única o predispuesta. De suerte que, el legislador
en virtud de la libertad de configuración puede diseñar el sistema de seguridad
social a través de distintos modelos, y el hecho de optar en una reforma legal
por un modelo distinto, no implica per se la existencia de una disposición
inconstitucional. En este sentido, la Constitución Política establece unos
principios y reglas generales, básicas y precisas a las cuales debe ceñirse el
legislador para regular o limitar el alcance de dicho servicio público y
derecho prestacional a la seguridad social, pero no impide su amplia
intervención para configurar, coordinar y asegurar su prestación a través de
las estructuras o sistemas que considere idóneos y eficaces. Se destacan dentro
de ese catálogo de principios y reglas generales a los cuales debe someterse la
libertad de configuración del legislador, entre otros, los siguientes: (i) el
reconocimiento de la seguridad social como un derecho irrenunciable de todos
los habitantes del territorio nacional y, a su vez, (ii) como un servicio
público obligatorio cuya dirección, control y manejo se encuentra a cargo del
Estado. Adicionalmente, (iii) se admite la posibilidad de autorizar su
prestación bajo las reglas de la concurrencia entre entidades públicas y
particulares; (iv) siempre y cuando se cumplan con las estrictas exigencias derivadas
del contenido de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD EN MATERIA DE
SEGURIDAD SOCIAL-Alcance
Según el principio de universalidad, la cobertura en
la protección de los riesgos inherentes a la seguridad social debe amparar a
todas las personas residentes en Colombia, en cualquiera de las etapas de su
vida, sin discriminación alguna por razones de sexo, edad, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, etc. El principio
de solidaridad exige la ayuda mutua entre las personas afiliadas, vinculadas y
beneficiarias, independientemente del sector económico al cual pertenezcan, y
sin importar el estricto orden generacional en el cual se encuentren. Este
principio se manifiesta en dos subreglas, a saber: En primer lugar, el deber de
los sectores con mayores recursos económicos de contribuir al financiamiento de
la seguridad social de las personas de escasos ingresos. En segundo término, la
obligación de la sociedad entera o de alguna parte de ella, de colaborar en la
protección de la seguridad social de las personas que por diversas
circunstancias están imposibilitadas para procurarse su propio sustento y el de
su familia. El principio de eficiencia cuyo propósito consiste en obtener la
mejor utilización económica de los recursos administrativos y financieros
disponibles para asegurar el reconocimiento y pago en forma adecuada, oportuna
y suficiente de los beneficios a que da derecho la seguridad social. Este
principio en materia pensional se manifiesta en el logro de la sostenibilidad
financiera autónoma del sistema integral de seguridad social en pensiones, en
aras de garantizar “el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las
pensiones legales”, en los términos previstos en el artículo 53 del Texto
Superior
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN MATERIA DE
SEGURIDAD SOCIAL-Alcance
PRINCIPIO DE EFICIENCIA EN MATERIA DE
SEGURIDAD SOCIAL-
SERVICIO PUBLICO DE SEGURIDAD SOCIAL EN
MATERIA PENSIONAL-Concurrencia
en la prestación/REGIMENES PENSIONALES-Creación y estructuración
REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON
PRESTACION DEFINIDA EN MATERIA PENSIONAL-Significado y alcance
El régimen solidario de prima media con prestación
definida, cuya característica esencial consiste en la realización aportes para
la obtención de una pensión de vejez, invalidez o de sobrevivientes,
previamente definidas en la ley, a favor de sus afiliados o beneficiarios,
independientemente del monto de las cotizaciones acumuladas, siempre que se
cumplan con los requisitos legales, tales como: edad, número de semanas
cotizadas y períodos de fidelidad. En todo caso, ante el incumplimiento de los
citados requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen derecho a reclamar una
prestación indemnizatoria (también llamada: indemnización sustitutiva).En este
régimen, los aportes de los afiliados y sus rendimientos constituyen un fondo
común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones de
quienes tengan la calidad de pensionados, así como, los gastos de
administración y la constitución de reservas para asegurar el pago de futuros
acreedores pensionales.
REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON
PRESTACION DEFINIDA EN MATERIA PENSIONAL-Calculo actuarial
PENSIONES LEGALES-Subsidios implícitos/SISTEMA PENSIONAL-Subsidios
implícitos
SISTEMA PENSIONAL-Alteración de variables que componen el
cálculo actuarial
REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON
PRESTACION DEFINIDA EN MATERIA PENSIONAL-Viabilidad financiera
SISTEMA PENSIONAL EN EL REGIMEN SOLIDARIO
DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Medidas legislativas sobre variables de cálculo
actuarial-CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE ACTIVIDAD Y LIBERTAD
ECONOMICA-Alcance respecto de razones de conveniencia
La adopción de medidas legislativas sobre las
variables que componen el cálculo actuarial del sistema pensional en el régimen
solidario de prima media con prestación definida, no pueden ser analizadas
desde una posición aislada o descontextualizada del sistema al cual pertenecen,
por cuanto se presume que corresponden a un juicio político, económico y
financiero, razonable y proporcional, de las distintas hipótesis o constantes
macroeconómicas que pueden afectar el futuro cumplimiento de obligaciones pensionales
del Estado. Por ello esta Corporación al reconocer la diversidad de grados en
el ejercicio del control de constitucionalidad de materias atenientes al
ejercicio de actividades y libertades económicas, ha insistido que cuando una
regulación se relacione con el ejercicio de la potestad de dirección e
intervención del Estado en la economía, que no afecten derechos
constitucionales fundamentales, el juez constitucional deberá respetar las
razones de conveniencia invocadas por los órganos de representación política y,
por lo mismo, solamente le resulta viable decretar la inexequibilidad de una
norma cuando ésta resulte inconstitucionalmente manifiesta.
REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON
SOLIDARIDAD EN MATERIA PENSIONAL-Significado y alcance
FONDO DE GARANTIAS DE ISTITUCIONES
FINANCIERAS-Objeto
SEGURIDAD SOCIAL-Intervención del Estado
Como lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación,
la seguridad social en sus distintos componentes, admite la intervención del
Estado, en aras de asegurar su adecuada y eficiente prestación y, además, con
el propósito inflexible de velar por el cumplimiento cabal e idóneo de las
obligaciones que surgen para con sus afiliados y beneficiarios.
LIBRE COMPETENCIA EN MATERIA DE SEGURIDAD
SOCIAL-No es absoluto
En materia de seguridad social, la Corte ha venido
señalando que su prestación se lleva a cabo a través de las reglas de un
mercado sujeto a la libre competencia, por virtud del cual sus distintos
prestadores, se encuentran en un plano de igualdad de condiciones (es decir,
tanto aquellos que administran los recursos del fondo común a través del
régimen solidario de prima media con prestación definida, como aquellos otros
que administran los fondos de pensiones del sistema de ahorro individual con
solidaridad). No obstante, esta Corporación igualmente ha establecido que el
derecho a la libre competencia en dicho sector, no es absoluto, por cuanto
tiene sus límites en los principios que rigen el servicio público de la
seguridad social. En sus propias palabras, la Corte expresó que: “(...) los
principios de libre competencia y libertad de empresa deben armonizarse con las
especiales potestades de intervención que tiene el Estado y con los principios
y reglas propios de los servicios públicos, en especial el de seguridad social”.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE
DIRECCION E INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Alcance respecto de razones de conveniencia
En este punto adquiere relevancia lo esgrimido
anteriormente), en relación con el grado de control que debe desarrollar esta
Corporación al momento de pronunciarse en torno a una disposición acusada que
corresponde al ejercicio de la potestad de dirección e intervención del Estado
en la economía. En estos casos, el juez constitucional debe respetar las
razones de conveniencia invocadas por los órganos de representación política y,
por lo mismo, solamente le resulta viable decretar la inexequibilidad de una
norma cuando ésta resulte inconstitucionalmente manifiesta. La efectividad de
dicho juicio de inexequibilidad exige que el juez constitucional pondere con
sumo cuidado la tensión existente entre el interés privado y la prevalencia del
interés general, con el propósito de hacer compatibles ambas modalidades de
bienestar, sobre la base de la preponderancia del interés colectivo, pero sin
llegar a desconocer el núcleo esencial de las garantías individuales.
INTERES PUBLICO E INTERES PRIVADO EN NORMAS
DE INTERVENCION ECONOMICA
LIBERTAD ECONOMICA Y PRINCIPIO DE PRIMACIA
DE INTERES GENERAL-Tensión/LIBERTAD
ECONOMICA Y PRINCIPIO DE PRIMACIA DEL INTERES GENERAL-presupuesto para
limitación de la libertad
la Corte recientemente concluyó que las tensiones que
se presentan entre las libertades económicas y el principio de primacía del
interés general; pueden conducir a la limitación sobre dichas libertades (tales
como, la libre competencia económica, la libertad de empresa, la libre
iniciativa privada, etc), siempre y cuando (i) se lleven a cabo por ministerio
de la ley (C.P. art. 334); (ii) respeten el núcleo esencial de la libertad
objeto de limitación; (iii) obedezcan al principio de solidaridad o algún otro
principio o finalidad expresamente señalados en la Constitución y, finalmente;
(iv) respondan a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON
PRESTACION DEFINIDA EN MATERIA PENSIONAL-Capitalización del fondo común para evitar deterioro
de recursos públicos/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Autofinanciamiento
REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION
DEFINIDA EN MATERIA PENSIONAL-Periodo de carencia o periodo mínimo de permanencia
SERVIDOR PUBLICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA
AFILIADO AL REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Periodo de permanencia obligatoria/SERVIDOR
PUBLICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA AFILIADO AL REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA
CON PRESTACION DEFINIDA-Periodo de permanencia obligatoria a quienes
ingresen
DERECHO A LA LIBRE ELECCION EN MATERIA DE
REGIMENES PENSIONALES-No
es absoluto
Para esta Corporación, el derecho a la libre elección
entre los distintos regímenes pensionales previstos en la ley, no constituye un
derecho absoluto, por el contrario, admite el señalamiento de algunas
excepciones que, por su misma esencia, pueden conducir al establecimiento de
una diversidad de trato entre sujetos puestos aparentemente en igualdad de
condiciones, tales como, el señalamiento de límites especiales para los
servidores públicos en relación con la generalidad de los trabajadores.
SERVISIO PUBLICO DE SEGURIDAD SOCIAL-preservación de principios
REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON
PRESTACION DEFINIDA EN MATERIA PENSIONAL-Situación económica
SISTEMA PENSIONAL-Medidas para aliviar cargas sin aumentar
crisis fiscal
SISTEMA PENSIONAL-Adopción de medidas sobre variables que
componen el cálculo actuarial
REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON
PRESTACION DEFINIDA EN MATERIA PENSIONAL-Periodo de carencia y afiliación obligatoria de
carácter temporal
SEGURIDAD SOCIAL EN MATERIA PENSIONAL-Necesidad de asegurar cobertura en la
protección de los riesgos inherentes/REGIMEN PENSIONAL DE PRIMA MEDIA CON
PRESTACION DEFINIDA –Estabilidad financiera
LIBERTADES ECONOMICAS–No desconocimiento del núcleo esencial a
pesar de limitarse las reglas de acceso a una sana concurrencia u oposición
Esta Corporación ha reconocido que no
existe un sacrificio en el núcleo esencial de las libertades económicas, tales
como, la libertad de empresa y la libre competencia, cuando a pesar de
limitarse las reglas que gobiernan el acceso a una sana concurrencia u
oposición, la medida que adopta el legislador, tiene como propósito
salvaguardar la estabilidad de un principio o fin constitucional y, además,
resulta proporcional y razonable
REGIMEN PENSIONAL-Preservación de estabilidad
REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON
PRESTACION DEFINIDA EN MATERIA PENSIONAL-Validez constitucional de estrategia económica para
preservar estabilidad
DERECHO A LA LIBRE ELECCION DEL USUARIO EN
MATERIA DE REGIMEN PENSIONAL-Carácter
legal/SISTEMA DE SEGURIDA SOCIAL-Diseño de modelo distinto al vigente
Referencia :
expediente D-4933.
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 3° (parcial) de la Ley 797 de 2003, “por la cual se
reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la
Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales
exceptuados y especiales”.
Demandante: Oscar Giraldo Jiménez.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL.
Bogotá, D. C.,  veintinueve (29) de junio de dos mil cuatro
(2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente,
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES.
El ciudadano Oscar Giraldo Jiménez, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad
parcial de los artículos 2° y 3° de la Ley 797de 2003, “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema
general de pensiones previsto en la ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones
sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”.
Mediante Auto del 7 de noviembre de 2003,
el suscrito magistrado sustanciador en el asunto de la referencia admitió la
demanda, respecto a las expresiones acusadas del artículo 3° de la Ley 797 de
2003 y, adicionalmente, la inadmitió respecto a los preceptos legales
demandados del artículo 2° de la misma Ley, concediéndole al accionante un
plazo de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del citado
Auto, con el fin de proceder a su corrección en los términos allí previstos.
Sin embargo, dicho término venció en silencio y, por lo tanto, mediante Auto
del 24 de noviembre de 2003, se resolvió rechazar la demanda de la referencia,
respecto a los preceptos legales demandados del artículo 2° de Ley 797 de 2003.
Así mismo, en el citado proveído de fecha 7
de noviembre de 2003, se ordenó realizar las comunicaciones constitucionales y
legales correspondientes, se dispuso fijar en lista el negocio en la Secretaría
General de la Corte para efectos de la intervención ciudadana y,
simultáneamente, se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación
para lo de su competencia.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.     TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS.
A continuación se transcribe el texto de
las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
45.079 de enero 29 de 2003. Se subrayan y resaltan los apartes demandados.
“LEY
797 DE 2003
(Enero 29)
Por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la ley 100 de 1993 y
se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(…)
Artículo 3°. El artículo 15 de la Ley 100 de 1993, quedará así:
Artículo 15. Afiliados. Serán afiliados al Sistema
General de Pensiones:
1. En forma obligatoria: Todas aquellas personas vinculadas
mediante contrato de trabajo o como servidores públicos. Así mismo, las personas
naturales que presten directamente servicios al Estado o a las entidades o
empresas del sector privado, bajo la modalidad de contratos de prestación de
servicios, o cualquier otra modalidad de servicios que adopten, los
trabajadores independientes y los grupos de población que por sus
características o condiciones socioeconómicas sean elegidos para ser
beneficiarios de subsidios a través del Fondo de Solidaridad Pensional, de
acuerdo con las disponibilidades presupuestales.
También serán afiliados en forma obligatoria al Sistema General de Pensiones
creado por la Ley 100 de 1993, y se regirán por todas las disposiciones
contenidas en esta ley para todos los efectos, los servidores públicos que
ingresen a Ecopetrol, a partir de la vigencia de la presente ley.
Durante los tres (3) años siguientes a la vigencia de esta ley, los
Servidores públicos en cargos de carrera administrativa, afiliados al régimen
de prima media con prestación definida deberán permanecer en dicho régimen
mientras mantengan la calidad de tales. Así mismo quienes ingresen por primera
vez al Sector Público en cargos de carrera administrativa estarán
obligatoriamente afiliados al Instituto de los Seguros Sociales, durante el
mismo lapso.
III.    LA DEMANDA.
3.1.   Normas constitucionales presuntamente infringidas.
El actor considera que las disposiciones
acusadas vulneran lo dispuesto en los artículos 1°, 4° y 13 de la Constitución
Política.
3.2.   Fundamentos de la demanda.
En opinión del demandante, el
artículo 3° de la Ley 797 de 2003, consagra factores discriminatorios que
rompen con la igualdad ordenada por la Carta Política. Así mismo, expresa que
el cambio normativo es injusto, arbitrario e irracional y que, por lo mismo, no
consulta la voluntad del pueblo, ni tampoco de la clase trabajadora. En este
sentido, el accionante sostiene que:
“(...) La
Honorable Corte Constitucional se ha pronunciado en algunas ocasiones sobre la
manifestación de voluntad libre y espontánea de cada uno de los trabajadores de
vincularse en forma indiscriminada a cualquiera de los dos regímenes
pensionales existentes sin tener en cuenta como única razón la necesidad del
Estado de sostener vía afiliaciones forzosas a los servidores del Estado que
ingresan a laborar, ello, no puede desde ningún punto de vista entenderse como
una razón suficiente para obligar a las personas a afiliarse a un determinado
fondo o hacer parte de un determinado régimen pensional”.
Bajo este contexto, el demandante considera que las disposiciones
acusadas desconocen tanto la libertad de elección de los trabajadores públicos,
como el derecho a la igualdad entre dichos servidores y los trabajadores
particulares.
En relación con la libertad de elección, sostiene que al crear el
ordenamiento jurídico distintos regímenes pensionales, bajo diversas reglas y
en un ambiente libre y propicio para la competencia, no resulta
constitucionalmente válido coartar la autonomía de los empleados públicos de
elegir aquél régimen que le represente mejores opciones, a partir del análisis
particular de las condiciones, expectativas y beneficios que se esperan lograr
en cada caso. En sus propias palabras, se afirma que:
“Como se
observa, la Corte Constitucional ha sido enfática en determinar las diferencias
profundas existentes entre los dos regímenes, así como en demostrar y
defender la necesidad de dar libertad a los empleados para que sean ellos
quienes elijan el régimen que mejores opciones les reporten en forma individual
y dada las condiciones particulares de cada caso concreto, pues mal haría
imponiendo como hoy se hace a través de la reforma al artículo 15 de la Ley 100
de 1993, una única opción para las personas que se incorporan al servicio del
sector público, a quienes se les cercena de forma absoluta y sin razón de peso
suficiente el derecho a elegir libre y voluntariamente el régimen”[1].
Conforme a esta argumentación, el accionante invoca la existencia de un
trato discriminatorio entre los empleados públicos y los del sector privado,
pues considera que el tratamiento disímil entre ellos debe basarse en otras
causales distintas al hecho de que la persona haga parte de un sector u otro.
Precisamente, en la argumentación realizada en el texto de la demanda, se
manifiesta que:
“(...) Defender la posibilidad de elegir libremente el régimen para
todos los servidores o trabajadores, independientemente de a cuál sector se
vinculan por vez primera es cuestión de trato igual, de defender la igualdad de
derechos entre los empleados del sector público y los empleados del sector
privado. El trato diferente o discriminatorio no puede obedecer, ni plantear
como razón la simple vinculación al sector oficial o público, deben existir
causales diferentes y razonables que justifiquen la discriminación, entre tanto
deberá entenderse que procurar un trato justo no es incurrir, para este caso en
particular en el denominado igualitarismo, es simple y llanamente, acudir a los
principios elementales de igualdad, no puede pensarse que el sistema de prima
media con prestación definida se vaya a sostener con la afiliación obligada de
los servidores públicos a quienes sin elementos de juicio y sin razones justas
se les proporcione un trato desigual y discriminatorio poniéndoles en situación
desventajosa (...)”.
IV.    INTERVENCIONES.
4.1.   Intervención de la Universidad del Rosario.
El
Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,
intervino dentro del proceso de la referencia, con el objeto de solicitar a esta
Corporación declarar inexequible el artículo 3° de la Ley 797 de 2003,
con fundamento en los siguientes argumentos:
A
juicio del interviniente, la libre elección como derecho de los servidores
públicos de vincularse a cualquiera de los regímenes pensionales previstos en
la ley, es una expresión concreta del Estado Social de Derecho, cuyo propósito
es otorgar las herramientas necesarias para lograr que cada persona adquiera un
estado de garantía en relación con el riesgo latente de la vejez. Por ello, el legislador
puede establecer la obligatoriedad de afiliación al sistema general de
pensiones, pero no la obligatoriedad en la escogencia de alguno de los dos
regímenes. En este contexto, la norma resulta discriminatoria en relación con
los servidores públicos, teniendo en cuenta que a los demás trabajadores, sí
les permite optar por el régimen que más les convenga.
Con fundamento en lo anterior, concluye que: “(...)
independientemente del régimen que en la práctica resulte más benéfico para el
trabajador, la ley es discriminatoria porque bien podría haber optado por el
otro régimen como obligatorio para los servidores públicos en cargos de carrera
administrativa y, de la misma forma, habría sido discriminatoria. Es decir, que
no interesa por cuál de los regímenes optó el legislador, pues en cualquier
caso, al hacer obligatorio un régimen, está discriminando a un sector de la
población laboral”.
4.2.   Intervención de la Universidad Nacional de
Colombia.
El señor Ernesto Pinilla Campos, actuando en
representación del Decano de la Universidad Nacional de Colombia, intervino en
el proceso de la referencia, con el fin de solicitar la declaratoria de inexequibilidad
del artículo 3° de la Ley 797 de 2003, argumentado que:
En su opinión, no se visualiza que exista una
justificación objetiva y razonable para restringir a un grupo específico de
servidores públicos de las mismas posibilidades legales de las cuales gozan
todos los otros trabajadores, ya que la ley obliga únicamente a quienes estén
en carrera administrativa a permanecer durante tres (3) años en el régimen de
prima media con prestación definida a partir de la vigencia de la Ley 797 de
2003, al igual que sucede con quienes ingresen por primara vez a la
administración en cargos de dicha naturaleza.
A su juicio, “(...) resulta palpable que, en el caso en
estudio, se restringe, limita o acorta el ejercicio de un derecho a unas
personas, de manera arbitraria e injustificada, por el sólo hecho de tener una
cierta calidad como servidores públicos, violándose así la disposición 13 de la
Carta Política en relación con el principio mínimo fundamental consagrado en el
artículo 53 de ‘igualdad de oportunidades para todos los trabajadores’, ya que
la gran mayoría de ellos tendría derecho a optar por algunas de las diferentes
opciones y prerrogativas que más les convenga de acuerdo con la Ley 100 de
1993, mientras que para otros desaparecía el derecho a escoger libremente la
opción, que para sus particulares circunstancias, pudiere resultarles más
beneficiosa”.
Finalmente,
el interviniente afirma que la norma acusada desconoce el principio de
solidaridad. En su parecer, dicha solidaridad como mandato constitucional
resulta manifiestamente contrario al beneficio de muchos con cargo a unos pocos.
Esto sucede, en el presente caso, al imponer a un escaso número de trabajadores
del Estado el deber de corregir los efectos fiscales negativos del Seguro
Social, mientras el resto puede continuar optando libremente por el sistema
pensional que - según sus propias circunstancias - más les convenga. Desde esta
perspectiva, la eficacia del principio de solidaridad se sujeta al ejercicio
razonable de la discrecionalidad legislativa, lo cual impone la exigencia de
someter a todos los servidores públicos del Estado a contribuir para
salvaguardar la estabilidad financiera del Seguro Social y no crear para unos
pocos esa responsabilidad.
4.3.   Intervención del Ministerio de Protección
Social.
El señor Jorge Ernesto Angarita Rodríguez, en calidad
de representante de la Oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo del
Ministerio de Protección Social, solicita se declare exequible la norma
demandada, con fundamento en los siguientes argumentos:
En primer
lugar, manifiesta que el sistema de seguridad social es de amplia creación
legal, motivo por el cual corresponde al legislador determinar cuáles son las
condiciones y reglas que deben regir dicho sistema, estando tan sólo limitado
por los preceptos constitucionales, los derechos fundamentales y los derechos
adquiridos. De suerte que, como el régimen de traslado constituye por su propia
esencia una mera expectativa, éste puede ser plenamente modificado en cualquier
momento.
En cuanto a la
seguridad social como derecho constitucional, el interviniente sostiene que
esta Corporación le ha reconocido reiteradamente un carácter prestacional y
que, en dicha medida, sólo excepcionalmente se le ha otorgado un alcance
fundamental en atención a su conexidad con alguno de los derechos que detentan
esa naturaleza. En estos términos, la disposición acusada al establecer una
regla de inamovilidad y, a su vez, al prever la afiliación obligatoria al
régimen de prima media con prestación definida, no tiene la entidad suficiente
para comprometer a la seguridad social como derecho fundamental por conexidad,
primordialmente por cuanto su contenido restrictivo es estrictamente temporal.
En segundo
lugar, sostiene que el sistema de seguridad social descansa en los principios
de eficiencia, universalidad, solidaridad y primacía del interés general, “principios
que no podrán cumplirse si, como lo pretende el actor, se omite considerar la
sostenibilidad financiera del mismo”. Desde esta perspectiva, la limitación
temporal a los traslados entre regímenes y la permanencia obligatoria de
algunos trabajadores en el régimen de prima media con prestación definida,
permiten a partir del cálculo actuarial que le da viabilidad al sistema, lograr
la financiación de algunas pensiones que en un corto plazo se convertirán en el
derecho adquirido de ciertas personas. De tal modo, el interviniente finaliza
señalando que:
“[la disposición acusada] obedece a una necesidad técnica y
actuarial, pues el cálculo actuarial que genera el monto de la tasa de
cotización que le da viabilidad financiera al sistema, requiere el ajuste de
las variables que lo componen, para obtener un mismo resultado cuando algunas
de estas variables sufren una variación sustancial. Una de las opciones que
existen para ajustar este cálculo, está dada por el aumento del período mínimo
de permanencia o período de carencia, aspecto éste que, además, estimula la
fidelidad al sistema, propósito necesario y que deriva de la exigencia
constitucional de consagrar la seguridad social como un derecho y como una
obligación para la generalidad de las personas.
No sobra mencionar, en este punto, que es
el sustento actuarial es el que permite que sea posible asumir los riesgos que
se encuentran involucrados en el sistema y que, de no cumplirse los requisitos
en la citada formulación o de no ajustarse ésta a las circunstancias económicas
del país, dado que éstas son cambiantes, simplemente no podrían reconocerse las
pensiones a ninguno de los afiliados, puesto que, frente a recursos limitados,
es preciso distribuirlos de modo que cubran al mayor número posible de
personas.
Así las cosas, el período de carencia,
permite, en general, una menor tasa de cotización o restringe la urgencia de su
incremento, al compensar esta necesidad por el mayor tiempo que la persona
permanecerá afiliada a un régimen, sin generar los desgastes administrativos
derivados de un traslado frecuente y permitiendo una mayor utilidad financiera
de las inversiones que, en este supuesto, pueden realizarse a largo plazo,
aspecto éste que también forma parte del soporte actuarial ya comentado, pues
éste presume una rentabilidad del portafolio conformado por la mutualidad o
fondo común que financia las pensiones (...)”.
4.4.   Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
La señora Sandra María del Castillo Abella, actuando
en condición de apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
intervino en el proceso de la referencia, con el fin de solicitar la
declaratoria de exequibilidad de la norma demandada por considerar
inválidos los argumentos del actor.
El análisis del interviniente empieza por destacar la
importancia del concepto eficiencia en el sistema pensional. El cual, en
su criterio, se encuentra íntimamente ligado al concepto de sostenibilidad
financiera, del que depende el pago oportuno de los derechos y beneficios
pensionales.
Así
las cosas, la Ley 797 de 2003 fue expedida con el objetivo de darle viabilidad
financiera al sistema de pensiones en un largo plazo. Para ello, entre otras,
era necesario adoptar la medida prevista en la norma demandada, con el
propósito de disminuir los subsidios implícitos que otorga el fisco
nacional al régimen de prima media y, por ende, lograr que las pensiones que se
reconozcan a partir del año 2008, se capitalicen a sí mismas con el monto de
sus aportes, períodos de carencia, de fidelidad, etc.
En apoyo de lo anterior, manifiesta que: “(...) La
finalidad de la norma consiste entonces en mantener unos beneficios, por lo que
las disposiciones tienden a que se mantenga la viabilidad financiera del
régimen de prima media con prestación definida. Por ello, la norma acusada
buscó un cierto grupo de afiliados estable que asegurara los recursos, por ésta
razón se escogieron los funcionarios de carrera administrativa, que son los que
tienen mayor estabilidad en el sector público (...)”
En
relación con los cargos formulados por el demandante, el representante del
Ministerio desarrolla una exposición completa sobre la adecuación de la norma
demanda al test de igualdad. Así, en torno al cumplimiento del objetivo,
señala que se persigue alimentar el fondo común del régimen de prima media,
evitando el desgaste de los recursos públicos del Estado y de las reservas del
I.S.S., permitiendo el autofinanciamiento de pensiones a partir del año 2008.
La validez de dicho objetivo, se encuentra estrechamente vinculada al
logro del principio de universalidad, en cuanto permite ampliar la cobertura de
protección de los riesgos propios de la seguridad social en vejez. Por último,
su proporcionalidad es indiscutible dada la ausencia de una medida menos
onerosa para lograr el objetivo perseguido y, adicionalmente, reconociendo que
los sujetos afectados por dicha medida, en razón de su estabilidad laboral
resultan idóneos y eficaces para contribuir al sostenimiento de la vialidad
financiera del régimen de prima media, en aras de salvaguardar el principio de
solidaridad pensional. Además, no resulta vulnerado el derecho a libertad de
elección de los servidores públicos vinculados mediante carrera, en la medida
en que se trata de una restricción eminentemente temporal, cuya eficacia fluye
indirectamente en beneficio de toda la población.
4.5.   Intervención del Instituto de Seguros Sociales.
El
señor Carlos Libardo Bernal Pulido, actuando en nombre y representación del
Instituto de Seguros Sociales, intervino en el proceso de la referencia, con el
fin de solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.
En
primer lugar, reitera que le corresponde al Congreso de la República en
ejercicio de su órbita de autonomía desarrollar los términos bajo los cuales
debe prestarse el servicio de seguridad social. Sin que, en ninguna parte, el
texto constitucional le imponga el seguimiento de un determinado modelo.
En
segundo término, sostiene que no existe evidencia alguna que permita argumentar
la existencia de un trato desigual. En su opinión, la incertidumbre en relación
con las bondades y desventajas de ambos regímenes hacen inoperante la acusación
del demandante. Por el contrario, manifiesta que permitir el desequilibrio
financiero del Seguro Social y, por ende, del régimen del prima media con
prestación definida, podría conducir a la privatización del servicio de la
seguridad social junto con sus inminentes riesgos. Precisamente, manifiesta
que: “la privatización total de la prestación del servicio de seguridad
social en pensiones no es aconsejable y genera riesgos relacionados con el
funcionamiento y solidez de las entidades que administran los recurso de las
pensiones”.
Por
último, en torno al cumplimiento de las exigencias de razonabilidad y
proporcionalidad, el representante del Seguro Social sostiene que el legislador
se encuentra habilitado para restringir la libre escogencia de los regímenes
pensionales, en cuanto su pleno ejercicio pueda comprometer la eficiencia o la
universalidad del sistema de seguridad social, o cuando el principio de
solidaridad cobra mayor efectividad o cuando se trate de asegurar la garantía
constitucional del pago oportuno de las pensiones y sus reajuste. Dichos
propósitos se cumplen con la disposición acusada, en la medida en que responde
a un problema estructural que afecta la sostenibilidad financiera del Estado y
de las reservas del I.S.S.
4.6.   Intervención
de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de
Cesantías -ASOFONDOS DE COLOMBIA-.
El
señor Rodrigo Galarza Naranjo, en su condición de representante judicial de la
Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías
-ASOFONDOS DE COLOMBIA-, intervino dentro del proceso de la referencia, con el
fin de coadyuvar parcialmente la demanda, esgrimiendo los siguientes
argumentos:
Explica
inicialmente el interviniente el origen conceptual del régimen de prima media.
A este respecto, señala que dicho sistema pensional descansa en el principio
financiero de reparto simple - o, “pay as you go” -, en virtud del cual
los trabajadores activos que cotizan al sistema sostienen a los empleados
inactivos que producen pasivos pensionales en razón de la vejez, invalidez o
muerte. Sin embargo, aclara que la ausencia de un verdadero estudio y cálculo
actuarial, sumado a los bruscos cambios demográficos, produjo una insuficiencia
financiera en el sistema que desde el año de 1993 (Ley 100) se intenta
solventar y corregir.
En
consecuencia, en su opinión, la finalidad de la Ley 797 de 2003, en su
conjunto, “es legítima y razonable, toda vez que se dirige inequívocamente a
asegurar la viabilidad financiera del sistema general de pensiones, y
particularmente, el régimen de prima media con prestación definida
administrado, principalmente, por el Instituto de Seguros Sociales”.
Sin
embargo, obligar a un segmento de la fuerza laboral a afiliarse o a permanecer
afiliado al ISS, resulta contrario al Texto Constitucional. En efecto, se
discrimina al individuo por razón de la clase o calidad del empleo que
desempeña (empleado público vinculado en un cargo de carrera administrativa) y,
adicionalmente, dentro del mismo segmento de trabajadores, se otorga un trato
desigual carente de justificación al permitir que quienes ingresen nuevamente
(es decir, no por primera vez) puedan elegir libremente entre los dos regímenes
pensionales previstos en el ordenamiento jurídico.
En
este contexto, el interviniente señala que carece de toda validez que se
vulnere el derecho a la igualdad por medio de las mencionadas discriminaciones,
por cuanto “no tienen un carácter positivo o afirmativo, toda vez que no
resulta legítimo en un régimen democrático imponer cargas que impidan
materialmente a los individuos expresar y ejercer efectivamente sus más íntimas
convicciones filosóficas en matera económica, más aun cuando los efectos del
trato desigual se proyectan sobre el conjunto de la familia. (...) De la misma
manera, se vulnera el principio de libertad, cuyo resultado es mas grosero e
inexcusable, como quiera que cercenar el derecho a elegir el régimen pensional,
constituye la implantación de un sistema totalitario para un segmento de
trabajadores, imponiéndosele sobre sus convicciones filosóficas, económicas y
ocupacionales, algo totalmente ilegitimo en una democracia liberal”
Con
el propósito de ejemplarizar la vulneración del principio de libertad y, por
ende, de la filosofía misma del régimen democrático, afirma que: “(...) la
disposición censurada sería tanto como imponer a los servidores del Estado la
obligación de manejar sus ahorros en un banco público porque el mismo es del
Estado y éste requiere sostenerlo, o que para fortalecer una empresa de
telecomunicaciones se les obligara a cursar todas sus llamadas a través de
aquella, o que para apoyar la viabilidad de una empresa pública de transporte
únicamente aquellos pudieran viajar por la empresa aérea del sector público.
Eso, claramente, es ilegítimo, antidemocrático y ajeno al interés tanto general
como individual”.
Adicionalmente,
sostiene que la norma jamás resulta proporcional, si se tiene en cuenta que la
finalidad de la misma es transmutar un recurso parafiscal en un impuesto. Y,
ello ocurre, toda vez que mediante la obligación de vincularse al ISS o
permanecer vinculado al mismo, los sujetos concernidos por el sólo hecho de
tener una determinada calidad, se les grava su salario con una tasa destinada
al pago de las pensiones de las personas que estuvieron o están afiliadas al
Instituto de Seguros Sociales.
Por
último, el interviniente manifiesta que la jurisprudencia constitucional ha
admitido eventualmente las afiliaciones obligatorias en materia laboral, como
sucedió en el caso de la administración de las cesantías de algunos
funcionarios públicos a través del Fondo Nacional del Ahorro, pero no sólo bajo
la condición de procurar un beneficio para la comunidad en términos del
principio del solidaridad, sino también en la medida en que el afiliado
adquiera por virtud de dicha restricción claros beneficios económicos
(Sentencia C-625 de 1998). En este caso, manifiesta el interviniente, “resulta
por demás evidente que el régimen de prima media con prestación definida
administrado por el ISS luego de la reforma contenida en la Ley 797 de 2003 no
resulta más ventajoso financieramente que el régimen de ahorro individual,
pues, ésta última ley aumentó drásticamente el número de semanas y redujo en
igual medida el monto de las pensiones de los afiliados al primero”.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El
representante del Ministerio Público solicitó la declaratoria de
inexequibilidad de la disposición acusada, o su exequibilidad condicionada, con
base en las siguientes consideraciones:
En
torno al cargo por violación del principio de igualdad, el agente del
Ministerio Público solicita a esta Corporación declararse inhibida, pues
es claro que no existe en la demanda un patrón de comparación que permita
descubrir la existencia de un trato desigual por el sólo hecho de impedir a los
funcionarios públicos reseñados en la disposición acusada, trasladarse entre
los dos regímenes pensionales creados por el legislador. En su opinión, “en
el caso en estudio, era necesario que el actor refiriese, a partir de los dos
regímenes de pensiones: el de prima media con prestación definida -artículo 31
de la Ley 100 de 1993- y el de ahorro individual con solidaridad - artículo 59
de la ley 100 de 1993 - cómo la imposición normativa de permanecer por tres
años a partir de la promulgación de la norma en el primero de los citados
regímenes, afecta a los servidores públicos de carrera que ya se encontraban
vinculados a dicho régimen por ser menos beneficioso que el régimen de ahorro
individual”.
Igualmente,
se manifiesta que la necesidad de fortalecer a las entidades públicas que
amparan el régimen pensional, es una exigencia constitucional indiscutible,
pero, en virtud de la regulación legal que permite concurrir a particulares y
entidades públicas en la prestación del servicio de seguridad social, es claro
que tal fortalecimiento debe darse como consecuencia de las políticas de
competitividad y no del uso de instrumentos legales carentes de elementos
justificadores, porque ello puede interpretarse como un abuso de la posición
dominante del Estado que desconocería los postulados de la libre competencia
previstos en el artículo 333 de la Constitución.
En su
opinión: “Al privarse al trabajador que ingresa por primera vez al sector
publico en cargos de carrera de su posibilidad de escoger el régimen pensional
que considere más beneficioso, así sea de manera transitoria, se le discrimina
frente al trabajador privado, pues siendo como es la afiliación al régimen de
seguridad social en pensiones de carácter obligatorio para todos los
trabajadores y empleadores, no encuentra el Ministerio Público elementos de
razón suficiente para que con ocasión de la relación laboral se hagan
imposiciones en materia de afiliación y sujeción a un régimen basados
únicamente en el carácter que ostenta el empleador, máxime cuando los
beneficios derivados del sistema de pensiones son recibidos por el
trabajador”.
En
este orden de ideas, el agente del Ministerio Público solicita la declaratoria
de inexequibilidad de la norma, o en todo caso, de su exequibilidad en forma
condicionada, en el sentido de excluir de la aplicación de la norma a quienes
se vinculen por primera vez al sector público en cargos de carrera, si
previamente se encontraban afiliados al régimen de ahorro individual con
solidaridad.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
Competencia.
1.  Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del
precepto normativo acusado previsto en el artículo 3° de la Ley 797 de 2003, ya
que se trata de una disposición contenida en una ley de la República.
Problemas
jurídicos.
2. Con fundamento en los argumentos esgrimidos en la
demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la
Vista Fiscal, corresponde a esta Corporación establecer si se desconoce o no el
derecho constitucional a la igualdad, cuando se establece en la disposición
acusada que dentro de los tres (3) años siguientes a partir de la vigencia de
la Ley 797 de 2003, los servidores públicos en carrera administrativa,
afiliados para efectos pensionales al régimen de prima media con prestación
definida, tienen la obligación de permanecer en el citado régimen mientras
conserven dicha calidad.
De igual manera, es indispensable
determinar si se desconoce o no el citado derecho constitucional, en la medida
en que la norma demandada dispone la afiliación obligatoria al régimen de prima
media con prestación definida, para quienes ingresen por primera vez al sector
público en cargos de carrera administrativa.
3. Para
el efecto la Sala (i) realizará unas breves consideraciones sobre los
principios que rigen el Sistema de Seguridad Social Integral y, concretamente,
el Sistema General de Pensiones, y con posterioridad; (ii) se detendrá en el
análisis y estudio de la disposición demandada con sujeción a las reglas que
regulan el test de igualdad.
Del
sistema de Seguridad Social Integral y, en concreto, del Sistema General de
Pensiones.
4. Los
artículos 48, 53 y 365 de la Constitución Política, reconocen a la seguridad
social como un servicio público y, a su vez, como un derecho
constitucional.
5. Se ha
entendido que una actividad económica se convierte en un servicio público,
cuando se dirige “(...) a satisfacer una necesidad de carácter general, en
forma continua y obligatoria, según las ordenaciones del derecho público, bien
sea que su prestación esté a cargo del Estado directamente o de concesionarios
o administradores delegados, o de simples personas privadas...”[2]. Desde esta
perspectiva, la seguridad social admite dicha categorización constitucional,
por cuanto pretende la satisfacción de necesidades de carácter general,
consistentes en amparar a toda la población colombiana, sin discriminación de
ninguna naturaleza, durante todas las etapas de su vida, contra los riesgos o
contingencias que menoscaben sus derechos a la integridad, salud, dignidad
humana y mínimo vital, circunstancias frente a las cuales, se requiere de una
prestación o cobertura continua y obligatoria, en aras de hacer efectivos los
mandatos superiores previstos en el Texto Constitucional (preámbulo y artículos
1°, 2° y 5° de la Carta fundamental).
Esto
significa que la seguridad social cumple con los tres postulados básicos para
categorizar a una actividad como de servicio público, ya que está
encaminada a la satisfacción de necesidades de carácter general, exigiendo el
acceso continuo, permanente y obligatorio de toda la colectividad a su
prestación, y además, siendo necesario e indispensable para preservar la
vigencia de las garantías fundamentales en el Estado Social de Derecho.
6.  En ciertos casos, la ley igualmente ha reconocido que
la seguridad social se convierte en un servicio público esencial, por virtud
del cual debe garantizarse su prestación de forma permanente y
continua, con el propósito de lograr el desarrollo de una vida plena y
satisfactoria en sociedad (C.P. art. 56)
Básicamente, el artículo 4° de la Ley 100
de 1993, establece que el citado servicio es esencial en todo lo relacionado
con el sistema general de salud y, en materia pensional, solamente en aquellas
actividades directamente vinculadas con el reconocimiento y pago de las
pensiones.
7. De igual manera, la seguridad social se encuentra
prevista en el Texto Superior como un derecho económico y social, el cual según
la jurisprudencia constitucional[3],
es considerado como un derecho prestacional y programático, ya que le
otorga, por una parte, a todas las personas el derecho de exigir una
determinada prestación, es decir, la realización de un hecho positivo o
negativo por parte del deudor consistente en dar, hacer o no hacer alguna cosa
a favor del acreedor[4],
y por otra, en la mayoría de los casos, requiere para su efectividad
realización, la sujeción a normas presupuestales, procesales y de organización,
que lo hagan viable y, además, permitan mantener el equilibrio del sistema.
Es entonces comprensible, razonable y
coherente que la efectividad del derecho a la seguridad social como derecho
prestacional requiera, entre otros aspectos, de una estructura básica que
permita atenderlo y de una constante asignación de recursos provenientes, en
primer término, del calculo actuarial del mismo sistema, a través de tasas de
cotización, semanas mínimas de permanencia, períodos de fidelidad, plazos de
carencia, etc, y en segundo término, del subsidio implícito del Estado, quien a
través de sus propios recursos fiscales, debe asegurar el acceso de todos los
habitantes del territorio colombiano a los derechos irrenunciables de la
seguridad social (C.P. art. 48).
En este orden de ideas, la Corte ha
sostenido que: “(…) en principio los derechos de contenido social, económico
o cultural, no involucran la posibilidad de exigir del Estado una pretensión
subjetiva. Empero, la jurisprudencia de la Corte ha sido reiterativa en
manifestar que la condición meramente programática de los derechos económicos,
sociales y culturales tiende a transmutarse hacia un derecho subjetivo, en la
medida en que se creen los elementos que le permitan a la persona exigir del
Estado la obligación de ejecutar una prestación determinada, consolidándose
entonces (el deber asistencial), en una realidad concreta en favor de un sujeto
específico (…)”[5].
Sin embargo, aún a pesar de su contenido
prestacional y programático, la jurisprudencia constitucional ha señalado en
múltiples ocasiones que el derecho a la seguridad social, aunque no es en sí
mismo un derecho fundamental, debe ser considerado como tal, cuando su
perturbación ponga en peligro o vulnere el derecho a la vida, a la integridad
personal u otros derechos fundamentales de las personas[6].
8. Siendo
entonces la seguridad social no sólo un servicio público (obligatorio y, en
algunas ocasiones, esencial), sino también un derecho prestacional y
programático; la Constitución le otorga su dirección, coordinación y control al
Estado, bajo la obligación de garantizar su prestación de manera concurrente
entre las entidades públicas y los particulares, éstos últimos a través del
ejercicio del derecho a la libre iniciativa privada (C.P. arts. 48 y 333).
Ahora
bien, la existencia de dicha concurrencia u oposición en su prestación, tiene
como objetivo asegurar la calidad, idoneidad y eficiencia del servicio y, a su
vez, garantizar el acceso a las mismas prestaciones, pero bajo distintas
condiciones, requisitos y términos que hagan efectivo el derecho a la libre
elección del usuario o afiliado, como emanación de los derechos a la libertad,
identidad personal y libre competencia, en los términos previstos en la
Constitución y la ley.
9. Sin
embargo, esta Corporación le ha reconocido al legislador un amplio margen de
configuración para regular todo lo concerniente a la seguridad social y, en
concreto, lo relacionado con sus prestaciones en salud, vejez, riesgos
profesionales, etc. Dicha amplitud tiene su origen en los artículos 48 y 365
del Texto Superior, los cuales establecen una fórmula flexible para organizar y
coordinar la prestación de dicho servicio, sin limitar su desarrollo a una
estructura única o predispuesta. De suerte que, el legislador en virtud de la
libertad de configuración puede diseñar el sistema de seguridad social a través
de distintos modelos, y el hecho de optar en una reforma legal por un modelo
distinto, no implica per se la existencia de una disposición
inconstitucional.
En lo
pertinente, el citado artículo 48 establece que: “La seguridad social es un
servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
(...) La seguridad social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas,
de conformidad con la ley (...)”. Y, con posterioridad, reitera el
artículo 365: “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social
del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los
habitantes del territorio nacional. (...) Los servicios públicos estarán
sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por
el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por
particulares. En todo caso, el Estado mantendrá su regulación, el control y la
vigilancia de dichos servicios (...)”[7].
En
este sentido, la Constitución Política establece unos principios y reglas
generales, básicas y precisas a las cuales debe ceñirse el legislador para
regular o limitar el alcance de dicho servicio público y derecho prestacional a
la seguridad social[8],
pero no impide su amplia intervención para configurar, coordinar y asegurar su
prestación a través de las estructuras o sistemas que considere idóneos y
eficaces.
Se
destacan dentro de ese catálogo de principios y reglas generales a los cuales
debe someterse la libertad de configuración del legislador, entre otros, los
siguientes: (i) el reconocimiento de la seguridad social como un derecho
irrenunciable de todos los habitantes del territorio nacional y, a su vez, (ii)
como un servicio público obligatorio cuya dirección, control y manejo se
encuentra a cargo del Estado. Adicionalmente, (iii) se admite la posibilidad de
autorizar su prestación bajo las reglas de la concurrencia entre entidades
públicas y particulares; (iv) siempre y cuando se cumplan con las estrictas
exigencias derivadas del contenido de los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad (C.P. art. 48).
10.  Según
el principio de universalidad, la cobertura en la protección de los
riesgos inherentes a la seguridad social debe amparar a todas las personas
residentes en Colombia, en cualquiera de las etapas de su vida, sin
discriminación alguna por razones de sexo, edad, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, etc.
El principio
de solidaridad exige la ayuda mutua entre las personas afiliadas,
vinculadas y beneficiarias, independientemente del sector económico al cual
pertenezcan, y sin importar el estricto orden generacional en el cual se
encuentren. Este principio se manifiesta en dos subreglas, a saber:
En
primer lugar, el deber de los sectores con mayores recursos económicos de
contribuir al financiamiento de la seguridad social de las personas de escasos
ingresos, por ejemplo, mediante aportes adicionales destinados a subsidiar las
subcuentas de solidaridad y subsistencia del sistema integral de seguridad social
en pensiones, cuando los altos ingresos del cotizante así lo permiten.
En
segundo término, la obligación de la sociedad entera o de alguna parte de ella,
de colaborar en la protección de la seguridad social de las personas que por
diversas circunstancias están imposibilitadas para procurarse su propio
sustento y el de su familia. En estos casos, no se pretende exigir un aporte
adicional representado en una cotización en dinero, sino que, por el contrario,
se acuden a otras herramientas del sistema de seguridad social en aras de
contribuir por el bienestar general y el interés común, tales como, (i) el
aumento razonable de las tasas de cotización, siempre y cuando no vulneren los
derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna; (ii) la exigencia proporcional
de períodos mínimos de fidelidad o de carencia, bajo la condición de no hacer
nugatorio el acceso a los derechos de la seguridad social y, eventualmente;
(iii) el aumento de las edades o semanas de cotización, con sujeción a los
parámetros naturales de desgaste físico y psicológico, como lo reconocen los
tratados internacionales del derecho al trabajo.
Por
último, el principio de eficiencia cuyo propósito consiste en obtener la
mejor utilización económica de los recursos administrativos y financieros
disponibles para asegurar el reconocimiento y pago en forma adecuada, oportuna
y suficiente de los beneficios a que da derecho la seguridad social. Este
principio en materia pensional se manifiesta en el logro de la sostenibilidad
financiera autónoma del sistema integral de seguridad social en pensiones, en
aras de garantizar “el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de
las pensiones legales”, en los términos previstos en el artículo 53 del
Texto Superior.
11. Con
fundamento en los anteriores principios y en aras de permitir la concurrencia
en la prestación del servicio público de la seguridad social en materia
pensional (C.P. arts. 48 y 365), el legislador creó y estructuró dos regímenes
pensionales con características particulares y autónomas, independientemente de
la existencia de regímenes especiales por expresa disposición constitucional o
legal[9].
12.  Por
una parte, el régimen solidario de prima media con prestación definida,
cuya característica esencial consiste en la realización aportes para la
obtención de una pensión de vejez, invalidez o de sobrevivientes, previamente
definidas en la ley, a favor de sus afiliados o beneficiarios,
independientemente del monto de las cotizaciones acumuladas, siempre que se
cumplan con los requisitos legales, tales como: edad, número de semanas
cotizadas y períodos de fidelidad. En todo caso, ante el incumplimiento de los
citados requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen derecho a reclamar una
prestación indemnizatoria (también llamada: indemnización sustitutiva).
En
este régimen, los aportes de los afiliados y sus rendimientos constituyen un
fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones de
quienes tengan la calidad de pensionados, así como, los gastos de
administración y la constitución de reservas para asegurar el pago de futuros
acreedores pensionales.
Su
administración se encuentra a cargo del Instituto de Seguros Sociales (ISS),
quien a través del Estado garantiza el pago de los beneficios pensionales a que
puedan tener derechos los afiliados y beneficiarios. Sin embargo, es posible
que transitoriamente sea administrado por cajas, fondos o entidades del sector
público o privado, en virtud de lo previsto en la Ley 100 de 1993 y demás
normas concordantes.
13. El
manejo técnico-financiero del régimen solidario de prima media con prestación
definida, se encuentra sujeto al denominado: cálculo actuarial. Este
consiste en proyectar la suficiencia material de los recursos presentes,
cotizaciones futuras y de sus posibles rendimientos, para asegurar el pago de
los beneficios pensionales a quienes puedan llegar a tener dichos derechos, en
todos los casos previstos en la ley.
Dicho
cálculo actuarial depende no sólo de la alteración del monto de las
cotizaciones, sino también -entre otros- de la existencia de: (i) períodos de
fidelidad, como cuando se exige haber cotizado un determinado porcentaje de
tiempo para tener derecho a un beneficio pensional; (ii) períodos de
carencia, es decir, permanecer durante un preciso espacio de tiempo por
expresa disposición legal, en un régimen pensional concreto, sin hacer uso del
derecho de traslado; (iii) tasas de cotización, o en otras palabras,
porcentajes mínimos que deben excluirse de los ingresos bases de cotización, en
aras de contribuir al financiamiento del sistema integral de seguridad social
en pensiones; y en últimas, (iv) aumentos de edades, semanas de cotización o de
otras expectativas legítimas para adquirir los beneficios pensionales.
El
movimiento de cualesquiera de dichas variables tiene como resultado alterar el
cálculo actuarial y, por ende, asegurar en un futuro el compromiso del Estado
para con sus potenciales pensionados.
En
todo caso, cuando la deficiencia financiera del sistema impide su
sostenibilidad, es el Estado el llamado a través subsidios implícitos a
asegurar el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones legalmente
reconocidas (C.P. art. 53)[10].
Para poder cumplir con dicho compromiso, se pueden adoptar medidas sobre el
mismo sistema pensional, por ejemplo, racionalizando los beneficios
pensionales, o en su lugar, alterando la composición del presupuesto general de
la Nación, bien sea reduciendo otros gastos del sector público, o
eventualmente, aumentado el endeudamiento fiscal.
Con
todo, la alteración de las variables que componen el cálculo actuarial resultan
menos lesivas que la adopción de medidas sobre el alcance de los beneficios
pensionales o en relación con la composición del presupuesto. A este respecto,
no cabe duda que la existencia de períodos de carencia o de fidelidad son menos
gravosos que recurrir a la reducción del número de mesadas anuales a que
tendrían derecho los futuros pensionados. En idéntico sentido, resulta
potencialmente más nocivo (en términos de pérdidas de ingresos para el futuro
pensionado) disminuir los porcentajes para el cálculo del ingreso base de
liquidación que aumentar las semanas de cotización.
La
misma regla puede comprobarse cuando se pretende sostener la viabilidad
financiera del régimen de prima media, a través de la alteración de la
composición del presupuesto. En primer lugar, por cuanto la reducción de otros
gastos del sector público, eventualmente puede resultar lesiva del gasto
público social en otras áreas del Estado (educación, vivienda, salud, etc.),
aunado a la existencia de gastos inflexibles por obligaciones constitucionales
y derechos adquiridos[11].
En segundo término, por cuanto medidas de endeudamiento público, contribuyen a
largo plazo a la insostenibilidad financiera de la Nación. Y, finalmente,
porque la única vía potencialmente libre para poder suplir dicha deficiencia
financiera, sería agotar una nueva modificación tributaria, con efectos
potencialmente dañinos de los ingresos personales de los contribuyentes y, a su
vez, para la sostenibilidad de una política coherente de incentivo a la
inversión privada.
14. Visto
lo anterior, es posible concluir que la adopción de medidas legislativas sobre
las variables que componen el cálculo actuarial del sistema pensional en el
régimen solidario de prima media con prestación definida, no pueden ser
analizadas desde una posición aislada o descontextualizada del sistema al cual
pertenecen, por cuanto se presume que corresponden a un juicio político,
económico y financiero, razonable y proporcional, de las distintas hipótesis o
constantes macroeconómicas que pueden afectar el futuro cumplimiento de
obligaciones pensionales del Estado.
Por
ello esta Corporación al reconocer la diversidad de grados en el ejercicio del
control de constitucionalidad de materias atenientes al ejercicio de
actividades y libertades económicas, ha insistido que cuando una regulación se
relacione con el ejercicio de la potestad de dirección e intervención del
Estado en la economía, que no afecten derechos constitucionales fundamentales
(C.P. art. 334), el juez constitucional deberá respetar las razones de
conveniencia invocadas por los órganos de representación política y, por lo
mismo, solamente le resulta viable decretar la inexequibilidad de una norma
cuando ésta resulte inconstitucionalmente manifiesta. Así, la Corte lo ha
señalado, en los siguientes términos:
“(...)
La Corte considera que en esta materia se impone el llamado criterio de la
inconstitucionalidad manifiesta, por lo cual, sólo si de manera directa la
norma vulnera derechos fundamentales, o viola claros mandatos constitucionales,
o incurre en regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas,
deberá el juez declarar la inconstitucionalidad de la norma (...)”
(Sentencia C-265 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero).
15. A la
par del régimen solidario de prima media con prestación definida, el legislador
creó, reguló y desarrolló el denominado régimen de ahorro individual con
solidaridad. En esencia, se trata de un régimen cuya administración se
otorgó a los particulares a través de la creación de Sociedades Administradoras
de Fondos de Pensiones y/o Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y
de Cesantías (A.F.P.), debidamente autorizadas por la Superintendencia
Bancaria.
En
este régimen, los afiliados acumulan en una cuenta individual las cotizaciones
obligatorias y voluntarias, los bonos pensionales y los subsidios del Estado -
si a ellos hubiere lugar[12]
-, en aras de garantizar el acceso a una pensión de vejez, invalidez o de
sobrevivientes, a favor de sus afiliados o beneficiarios, cuando el monto acumulado
de capital y sus correspondientes rendimientos, permitan proceder a su
reconocimiento, teniendo en cuenta la edad a la cual decida retirarse el
afiliado, la modalidad de la pensión, así como de las semanas cotizadas y la
rentabilidad de los ahorros acumulados. En todo caso, ante el incumplimiento de
los citados requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen derecho a reclamar
la devolución de sus aportes o saldos.
Las
cotizaciones de los afiliados y sus rendimientos constituyen una cuenta individual
de naturaleza privada, que es administrada por la entidad que designe o escoja
libremente el trabajador, en desarrollo de un mercado de libre competencia.
Desde esta perspectiva, los afiliados pueden seleccionar y trasladarse
libremente entre entidades administradoras y optar por la aseguradora con quien
contratar las rentas y pensiones.
Es
pertinente destacar que del monto total de las cotizaciones, un porcentaje se
capitaliza en las cuentas individuales y el resto se destina al pago de primas
de seguros de invalidez y muerte, así como a cubrir los costos de
administración del fondo. Adicionalmente, en aras de garantizar la rentabilidad
de este régimen, el conjunto de cuentas individuales constituye un “fondo de
pensiones” como patrimonio autónomo e independiente del de las sociedades
administradoras Sobre dicho fondo, las entidades administradoras garantizan una
rentabilidad mínima, la cual se distribuye entre las cuentas individuales, a
prorrata de las sumas acumuladas en cada una de ellas y de la permanencia de
las mismas durante el respectivo período (Ley 100 de 1993, artículo 101).
A pesar de la diversidad en el manejo de
los recursos y de las características particulares y disímiles de cada régimen,
al igual que sucede en el régimen solidario de prima media con prestación
definida, en el régimen de ahorro individual con solidaridad, el Estado asume
el papel de garante, en desarrollo del artículo 48 del Texto Superior. En esos
términos, la ley dispone que el Estado tiene la obligación de asegurar el monto
de los ahorros y el pago de las pensiones por intermedio del Fondo de Garantías
de Instituciones Financieras (FOGAFÍN). Al respecto, el artículo 99 de la Ley
100 de 1993, dispone que:
“ARTICULO
99. Garantías. Las administradoras y aseguradoras, incluidas las de planes
alternativos de pensiones, deberán constituir y mantener adecuadas garantías,
para responder por el correcto manejo de las inversiones representativas de los
recursos administrados en desarrollo de los planes de capitalización y de
pensiones.
Las administradoras deberán contar con la garantía del
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, con cargo a sus propios
recursos, para asegurar el reembolso del saldo de las cuentas individuales de
ahorro pensional, en caso de disolución o liquidación de la respectiva
administradora, sin sobrepasar respecto de cada afiliado el ciento por ciento
(100 %) de lo correspondiente a cotizaciones obligatorias, incluidos sus
respectivos intereses y rendimientos, y de 150 salarios mínimos legales mensuales
correspondientes a cotizaciones voluntarias. Las garantías en ningún caso
podrán ser inferiores a las establecidas por la Superintendencia Bancaria para
las instituciones del régimen financiero”.
La imposición de la citada obligación, corresponde a
un claro desarrollo del modelo de Estado Social de Derecho, en el cual materias
como la seguridad social se encuentran a cargo del Estado, por tratarse de un
servicio público obligatorio y, a su vez, de un derecho constitucional irrenunciable.
Por ello, como lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación[13], la seguridad social
en sus distintos componentes, admite la intervención del Estado, en aras de asegurar
su adecuada y eficiente prestación y, además, con el propósito inflexible de
velar por el cumplimiento cabal e idóneo de las obligaciones que surgen para
con sus afiliados y beneficiarios.
16.  Con fundamento en lo anterior, en materia de seguridad social, la Corte ha
venido señalando que su prestación se lleva a cabo a través de las reglas de un
mercado sujeto a la libre competencia, por virtud del cual sus distintos
prestadores, se encuentran en un plano de igualdad de condiciones (es decir,
tanto aquellos que administran los recursos del fondo común a través del
régimen solidario de prima media con prestación definida, como aquellos otros
que administran los fondos de pensiones del sistema de ahorro individual
con solidaridad). No obstante, esta Corporación igualmente ha establecido que
el derecho a la libre competencia en dicho sector, no es absoluto, por cuanto
tiene sus límites en los principios que rigen el servicio público de la
seguridad social[14].
En sus propias palabras, la Corte expresó que: “(...) los principios de
libre competencia y libertad de empresa deben armonizarse con las especiales
potestades de intervención que tiene el Estado y con los principios y reglas propios
de los servicios públicos, en especial el de seguridad social”[15].
En
este punto adquiere relevancia lo esgrimido anteriormente (fundamento No. 14),
en relación con el grado de control que debe desarrollar esta Corporación al
momento de pronunciarse en torno a una disposición acusada que corresponde al
ejercicio de la potestad de dirección e intervención del Estado en la economía.
En estos casos, según se dijo, el juez constitucional debe respetar las razones
de conveniencia invocadas por los órganos de representación política y, por lo
mismo, solamente le resulta viable decretar la inexequibilidad de una norma
cuando ésta resulte inconstitucionalmente manifiesta.
La
efectividad de dicho juicio de inexequibilidad exige que el juez constitucional
pondere con sumo cuidado la tensión existente entre el interés privado y la
prevalencia del interés general, con el propósito de hacer compatibles ambas
modalidades de bienestar, sobre la base de la preponderancia del interés
colectivo, pero sin llegar a desconocer el núcleo esencial de las garantías
individuales. Al respecto, la Corte ha afirmado que:
“Puede decirse que la actividad
intervencionista del Estado en la economía pretende conciliar los intereses
privados presentes en la actividad empresarial de los particulares, con el
interés general que está involucrado en dicha actividad en ciertos casos, como
en el de la prestación de los servicios públicos que se vincula la satisfacción
de necesidades básicas de los ciudadanos. Por ello, en las normas de
intervención que así expide el legislador, está presente la tensión entre la
libertad de empresa y la prevalencia del interés general.
Pero más allá de
esta tensión entre el interés público y el privado, es preciso recordar que la
libertad de empresa es reconocida a los particulares por motivos de interés
público. Al margen de lo que las distintas escuelas económicas pregonan sobre
la incidencia de la competencia libre en la satisfacción de las necesidades
individuales y colectivas, lo cierto es que la Carta, como se dijo, admite que
la empresa es motor de desarrollo. Por ello, a la hora de evaluar la
tensión entre el interés público y el privado presente en las normas de
intervención económica, el juez constitucional debe acudir a criterios de
proporcionalidad y razonabilidad que, dando prevalencia al interés general y la
vigencia del principio de solidaridad, no desconozcan el núcleo esencial de las
libertades económicas, cuyo reconocimiento, en últimas, también se establece
por motivos de interés colectivo”[16].
Con
fundamento en la citada providencia, la Corte recientemente concluyó que las
tensiones que se presentan entre las libertades económicas y el principio de
primacía del interés general; pueden conducir a la limitación sobre dichas
libertades (tales como, la libre competencia económica, la libertad de empresa,
la libre iniciativa privada, etc), siempre y cuando (i) se lleven a cabo por ministerio
de la ley (C.P. art. 334); (ii) respeten el núcleo esencial de la libertad
objeto de limitación; (iii) obedezcan al principio de solidaridad o algún otro
principio o finalidad expresamente señalados en la Constitución y, finalmente;
(iv) respondan a criterios de razonabilidad y proporcionalidad[17].
17. Los
anteriores requisitos fueron reconocidos por la Corte Constitucional, cuando en
sentencia C-625 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), declaró exequible la
norma que le impone a los servidores públicos de la rama ejecutiva del poder
público del orden nacional, afiliarse obligatoriamente al Fondo Nacional del
Ahorro, con el propósito de delegar la administración y control de sus
cesantías[18].
En
dicho caso, la Corte admitió la existencia de afiliaciones obligatorias en
materia laboral, pero bajo la condición no sólo de procurar un beneficio para
la comunidad en términos del principio del solidaridad, sino también en la
medida en que el afiliado adquiera por virtud de dicha limitación un claro
beneficio económico. Al respecto, esta Corporación manifestó que:
“En opinión de la Corte, sobre la
obligatoriedad de afiliación al Fondo, en principio, se diría que podría violar
el derecho a una clase de trabajadores de elegir en forma voluntaria, en qué
fondo quieren que sus empleadores les depositen, cada año, sus cesantías. Y si
éstas, obligatoriamente, deben  estar en el Fondo, en donde su rentabilidad es
menor que la que ofrecen los fondos privados, la desmejora es evidente. (...)
Pero, la limitación del afiliado del Fondo
Nacional de Ahorro para elegir la entidad que le administre sus cesantías, es
un aparente sacrificio del individuo frente a la entidad, pues, esta aparente
limitación, no sólo sería constitucional acudiendo a los principios mínimos de
solidaridad que predica la Carta, en el sentido del deber de procurar el
bienestar de aquellos que se encuentran en condiciones de desventaja, sino
que para el vinculado al Fondo adquiere claros beneficios económicos. El
principal de ellos radica en el derecho que adquiere de acceder a créditos de
vivienda o educativos, en condiciones especialmente favorables, en términos
económicos. Y, según los estudios técnicos que han realizado los expertos, ello
sólo es posible en la medida en que exista un número mínimo de afiliados (...)”[19].
18.  Teniendo en cuenta estas consideraciones, procederá
la Corte a estudiar la constitucional de la expresión acusada prevista en el
artículo 3° de la Ley 797 de 2003.
De la interrelación de los citados
instrumentos en el estudio de constitucionalidad de la disposición acusada[20].
19. Según
el actor, la citada disposición resulta contraria al Texto Superior, por
desconocer el derecho a la libre elección del afiliado en relación con los
regímenes existentes de seguridad social en pensiones y, por contera, vulnerar
el derecho a la igualdad, al establecer un trato desigual entre los servidores
públicos y los trabajadores particulares.
Por
su parte, algunos de los intervinientes consideran que la norma acusada es
inexequible, porque limita sin justa causa el derecho a la libre elección de
los usuarios y, por ende, vulnera sus derechos a la igualdad y a la libre
competencia, tornando en arbitrario y totalitario el régimen pensional, con el
único propósito de salvaguardar los recursos ineficientemente administrados por
el Seguro Social. De suerte que, en opinión de éstos, la capitalización del
régimen solidario de prima media con prestación definida, debe llevarse a cabo
bajo las reglas de la libre competencia y no a través de la imposición legal.
Otros
intervinientes estiman que la disposición demandada no vulnera el derecho a la
igualdad, por cuanto la diferenciación legal que se establece corresponde a un
objetivo constitucionalmente válido, consistente en evitar la imposibilidad del
pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones de los futuros
acreedores pensionales. Además, el criterio de distinción, es razonable y
proporcional, apelando a que los funcionarios públicos de carrera, al gozar de
una mayor estabilidad laboral, pueden colaborar efectivamente en aras de
ajustar las deficiencias de capital del régimen de prima media. Por otra parte,
consideran que el derecho a la libre competencia puede ser objeto de
limitación, cuando se pretende salvaguardar el contenido normativo de los
principios de eficiencia, solidaridad y universalidad en el acceso a las
beneficios pensionales propios de la seguridad social.
Por
último, el agente del Ministerio Público manifiesta que la necesidad de
fortalecer a las entidades públicas que amparan el régimen pensional, es una
exigencia constitucional indiscutible, pero, en virtud de la regulación legal
que permite concurrir a particulares y entidades públicas en la prestación del
servicio de seguridad social, es claro que tal fortalecimiento debe darse como
consecuencia de las políticas de competitividad y no del uso de instrumentos legales
carentes de elementos justificadores, porque ello puede interpretarse como un
abuso de la posición dominante del Estado que desconocería los postulados de la
libre competencia previstos en el artículo 333 de la Constitución. Por ello,
solicita que la disposición demandada sea declarada inexequible, o en todo
caso, exequible en forma condicionada, en el sentido de excluir de la
aplicación de la norma a quienes se vinculen por primera vez al sector público
en cargos de carrera, si previamente se encontraban afiliados al régimen de
ahorro individual con solidaridad.
20. Con fundamento en los argumentos expuestos en los
numerales 4 a 17 de la presente decisión, esta Corporación considera que no le
asiste razón al demandante, por las siguientes consideraciones:
21. En cuanto al derecho a la igualdad, en la medida en
que las limitaciones establecidas en la norma acusada, resultan razonables y
proporcionales, a partir de la existencia de un objetivo adecuado y necesario,
cuya validez constitucional no admite duda alguna. En efecto, según se
demostrará, el objetivo perseguido por la disposición demandada consiste en
capitalizar el fondo común del régimen solidario de prima media con prestación
definida, con la finalidad de evitar el deterioro de los recursos públicos y, a
su vez, lograr que en los años venideros el sistema de seguridad social
integral sea capaz de autofinanciarse.
Para cumplir con dicho propósito, la norma
acusada estableció, por una parte, un período de carencia o período
mínimo de permanencia, conforme al cual durante un preciso espacio de
tiempo por expresa disposición legal, los afiliados o cotizantes a un
determinado régimen pensional, no pueden hacer uso del derecho de traslado. En
este caso, la permanencia obligatoria se estableció por el término de tres años
en el régimen solidario de prima media con prestación definida, para los
servidores públicos en cargos de carrera administrativa que se encuentren
afiliados a dicho régimen al momento de entrar en vigencia la Ley 797 de 2003.
Y, por la otra, dispuso la obligación de afiliarse forzosamente al mismo
régimen y por idéntico espacio de tiempo, frente a las personas que ingresen
por primera vez al sector público en cargos de carrera.
A juicio de esta Corporación, en principio,
las citadas limitantes no vulneran el derecho a la igualdad en torno a la libre
elección que tanto los particulares como el resto de servidores públicos del
Estado tienen en relación con el régimen pensional de su preferencia, con
fundamento en las siguientes consideraciones.
22. Para esta Corporación, el derecho a la libre elección
entre los distintos regímenes pensionales previstos en la ley, no constituye un
derecho absoluto, por el contrario, admite el señalamiento de algunas
excepciones que, por su misma esencia, pueden conducir al establecimiento de
una diversidad de trato entre sujetos puestos aparentemente en igualdad de
condiciones, tales como, el señalamiento de límites especiales para los
servidores públicos en relación con la generalidad de los trabajadores. Ahora
bien, la Corte ha sostenido que dicha diversidad de trato no puede considerarse
per se contraria al Texto Superior, pues es indispensable demostrar la
irrazonabilidad del tratamiento diferente y, más concretamente, la falta de
adecuación, necesidad y proporcionalidad de la medida en el logro de un fin
constitucionalmente admisible, el cual como se demostrará, en este caso,
consiste en la necesidad de preservar los principios de solidaridad,
universalidad y eficiencia en la prestación del servicio público de la
seguridad social.
23.  Inicialmente es pertinente recordar que el propósito
de la Ley 797 de 2003, es mejorar la caótica situación económica en la cual se
encuentra el régimen solidario de prima media con prestación definida. En
efecto, el cálculo actuarial de las sumas que se requieren por
parte del Seguro Social para  cumplir con sus obligaciones constitucionales de
pagar oportunamente y de reajustar periódicamente las pensiones legales (C.P.
art. 53), demuestran una insuficiencia material de las reservas de capital, que
impiden garantizar en un futuro el estricto cumplimiento de dichas obligaciones
a sus pensionados. De suerte que, la necesidad de adoptar medidas con el
propósito de aliviar las cargas del sistema pensional, sin aumentar la crisis
fiscal mediante subsidios implícitos resultantes del endeudamiento público y/o
de la reducción de otros gastos importantes del Estado, entre ellos, algunos
con incidencia directa en beneficio de la comunidad, eran inaplazables.
Los estudios económicos demostraban que de
continuar aplicándose la Ley 100 de 1993, sin realizar los ajustes fiscales del
caso, el Estado tendría que subsidiar con sus propios recursos el 39% de las
pensiones de los hombres y el 48% de las mujeres. En la actualidad, con la
reforma de la Ley 797 de 2003, a partir de la adopción de medidas sobre las
variables que componen el cálculo actuarial, y modificando en menor
medida los beneficios pensionales y la composición del presupuesto, el
porcentaje que debe subsidiar el Estado se redujo drásticamente en un 1% en
caso de los hombres y en un 15% en tratándose de mujeres. El presente gráfico
aportado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, refleja dicha realidad
económica:
Bajo
esta circunstancia, es evidente que el objetivo perseguido con el
señalamiento de un período de carencia y, además, con el establecimiento de la
afiliación obligatoria para algunos servidores públicos en el régimen solidario
de prima media con prestación definida, consiste en capitalizar el fondo común
de dicho régimen, con la finalidad de evitar el deterioro de los recursos públicos
y, a su vez, lograr que en los años venideros el sistema sea capaz de
autofinanciarse.
24. La validez
de dicha herramienta legal se encuentra en la imperiosa necesidad de asegurar
la cobertura en la protección de los riesgos inherentes a la seguridad social
en materia pensional a todos los habitantes del territorio colombiano, como
manifestación del principio de universalidad en la prestación de los servicios
públicos. Además, la disposición acusada permite preservar el principio de
eficiencia, en la medida en que salvaguarda la estabilidad financiera del
régimen pensional de prima media con prestación definida.
25. Así
mismo, el objetivo de la norma se adecua a un fin constitucional válido,
al asegurar mediante la estabilidad temporal de un determinado monto de
cotizaciones, los recursos necesarios para cumplir las obligaciones
prestacionales con los actuales pensionados y con quienes lleguen a acreditar
los requisitos legales para acceder a dichos beneficios. A juicio de esta
Corporación, en términos constitucionales, es perfectamente adecuado que el
Estado encuentre fuentes de ingresos que le permitan capitalizar las reservas
del fondo común del régimen de prima media, con el objeto de asegurar el
cumplimiento de las obligaciones constitucionales establecidas en el artículo
53 del Texto Superior, a saber: “El Estado garantiza el derecho al pago
oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales”.
En
idéntico sentido, esta Corporación al declarar exequible recientemente una
disposición que establece un período de carencia diferencial entre el Seguro
Social y las Administradoras de Riesgos Profesionales (A.R.P.), manifestó que:
“(...)
el término diferencial establecido en la norma impugnada tiene una finalidad
específica: proteger al ente estatal, la cual resulta ser legítima a la luz de
los postulados constitucionales. En efecto, el término mínimo de permanencia de
dos años para el usuario le otorga mayores beneficios económicos al Estado, al
contar con plazos mas largos a efectos de realizar inversiones en beneficio de
la comunidad y ello le da una mejor estabilidad financiera que en últimas
conlleva a una mejor prestación del servicio, con lo cual el interés público
resulta garantizado. Ese interés público que se encuentra de por medio es relevante
para el juez constitucional al momento de realizar la confrontación frente a
los preceptos de la Carta Política puesto que la libertad de empresa y la
libertad económica deben ceder al interés general (...)”[21]
26.  La necesidad
de dicha medida, evaluada a partir de la inexistencia de otro mecanismo legal
menos oneroso, se supera en cuanto se reconoce (véase, fundamento No. 13 de
esta providencia), que la modificación o alteración de las variables que
componen el cálculo actuarial para corregir las deficiencias del sistema
pensional, tales como, la imposición de períodos de fidelidad o de carencia, o
la variación en las tasas de cotización, en las semanas o en las edades, o en
otras expectativas legítimas para acceder a los beneficios pensionales;
resultan menos gravosas que modificar el contenido de dichos beneficios (por
ejemplo, reducir el número de mesadas pensionales al año) y/o variar la
composición del presupuesto, con las consecuencias que ello puede generar en
términos de inversión social.
Adicionalmente,
el establecimiento de períodos de carencia o la imposición de una afiliación
obligatoria de carácter temporal, dentro de las distintas variables que
componen el cálculo actuarial, son las que resultan menos onerosas. Por
una parte, por cuanto no proyectan en el tiempo la expectativa de acceder a una
pensión, como sucedería si se amplían las edades o las semanas de cotización, o
si se establecieran períodos de fidelidad como exigencias adicionales a los
requisitos tradicionales para obtener los beneficios pensionales. Y, por la
otra, porque en términos económicos no implican una afectación del ingreso
personal disponible del cotizante o afiliado, como podría ocurrir si se aumentan
las tasas de cotización.
Precisamente,
en la ponencia para primer debate de la Ley 797 de 2003, se sostuvo al interior
del Congreso de la República, que:
“Para
los autores el otro punto de fortalecimiento es el régimen de prima media
incluido y que contempla que todos los servidores públicos que no estén en
fondos especiales, obligatoriamente entran al Seguro Social y no a los fondos
privados de pensiones. Con este fortalecimiento no se necesita subir
edades pensionales, ni semanas de cotización, ni aportes para pensiones”[22].
Visto
lo anterior, sin lugar a dudas, las medidas impuestas en la norma acusada son
las que menor impacto producen sobre la economía y, principalmente, sobre los
ingresos y expectativas de los cotizantes o afiliados.
27. Finalmente,
el requisito de la proporcionalidad en sí misma considerado[23], se acredita a través
de la observancia de dos supuestos.
En
primer lugar, en la medida en que la disposición demandada permite preservar el
contenido constitucional del principio de solidaridad, al exigir el sacrificio
temporal de una parte de la sociedad, a favor del cúmulo de personas y familias
que indirectamente resultan beneficiadas con la conservación del sistema. Ahora
bien, la escogencia de los servidores públicos en cargos de carrera
administrativa frente al resto de la generalidad de los trabajadores, tiene
como soporte la estabilidad laboral de los primeros, por virtud de la cual
pueden contribuir efectivamente a la salvación del régimen de prima media con
prestación definida y, por contera, preservar el pago oportuno y el reajuste
periódico de los beneficios prestacionales, como obligaciones constitucionales
intransferibles e innegociables del Estado (C.P. art. 53).
En
segundo término, porque la limitación impuesta en la norma acusada, dada su
naturaleza eminentemente temporal, no sacrifica el núcleo esencial ni de las
libertades económicas de las Administradoras de Fondos de Pensiones (A.F.P.),
ni del derecho a la libre elección de los usuarios o afiliados.
28. Esta
Corporación ha reconocido que no existe un sacrificio en el núcleo esencial de
las libertades económicas, tales como, la libertad de empresa y la libre
competencia, cuando a pesar de limitarse las reglas que gobiernan el acceso a
una sana concurrencia u oposición, la medida que adopta el legislador (C.P.
art. 333 y 334), tiene como propósito salvaguardar la estabilidad de un
principio o fin constitucional y, además, resulta proporcional y razonable[24].
Según
se vio, la razonabilidad de la limitación impuesta en la norma acusada,
responde a la exigencia superior de preservar la estabilidad de un régimen
pensional, en aras de asegurar el pago oportuno y al reajuste periódico de los beneficios
pensionales, como derechos constitucionales obligatorios e irrenunciables (C.P.
art. 53). Dicha limitación, como se ha expuesto, tiene como finalidad preservar
el contenido constitucional de los principios de solidaridad, universalidad y
eficiencia, en la prestación del servicio público de la seguridad social en
materia pensional (C.P. art. 48). Y, su proporcionalidad, se explica en cuanto
la norma no está excluyendo a los particulares de la posibilidad de concurrir
en la prestación del servicio público, sino que, por el contrario, tan sólo se
circunscribe en señalar algunas limitantes con el propósito de hacer efectivo
el mandato constitucional de intervención estatal en la economía y en los
servicios públicos (C.P. art 334 y 365), en atención a la exigencia inaplazable
de velar por la prevalencia del interés general[25].
Sin
embargo, la validez constitucional de dicha estrategia económica con innegables
efectos jurídicos, en principio no puede conducir al señalamiento de términos
desproporcionados, los cuales, aun cuando se ajusten a una finalidad o
principio previsto en la Constitución, se exterioricen objetivamente idóneos
para eliminar en su totalidad a la competencia y, por ende, permitan al Estado
-de facto- reservarse la prestación de una determinada actividad económica o
servicio público. En estos casos, la validez constitucional de una medida
adoptada en dicho sentido, en virtud del ejercicio de la libertad de
configuración normativa para diseñar el sistema de seguridad social (C.P. arts.
48 y 365), exige que el modelo monopólico de prestación de servicios públicos
se adopte -necesariamente- a través del estricto cumplimiento de los requisitos
previstos en el artículo 365 Superior, por virtud del cual se permite al Estado
asegurarse legítimamente la prestación exclusiva y excluyente de una actividad
económica libre, como lo es la seguridad social.
Al
respecto, el citado artículo constitucional, determina que: “(...) Los
servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley,
podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades
organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la
regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de
soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría
de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide
reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá
indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley,
queden privadas del ejercicio de una actividad lícita”.
29. A partir de lo expuesto, es claro que ni el derecho a la igualdad (en
relación con los servidores públicos en cargos de carrera de administrativa),
ni el núcleo esencial de las libertades económicas (en torno a las
administradoras del régimen de ahorro individual con solidaridad) resultan
vulnerados con la disposición acusada, conforme a la cual, “Durante los tres (3) años siguientes a la vigencia de esta ley, los
Servidores públicos en cargos de carrera administrativa, afiliados al régimen
de prima media con prestación definida deberán permanecer en dicho régimen
mientras mantengan la calidad de tales. Así mismo quienes ingresen por primera
vez al Sector Público en cargos de carrera administrativa estarán
obligatoriamente afiliados al Instituto de los Seguros Sociales, durante el
mismo lapso”.
No obstante, es
preciso recordar que mediante Sentencias C-625 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra) y C-516 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Corte manifestó que el
derecho a la libre elección de los usuarios, cotizantes o afiliados, resulta
vulnerado en su núcleo esencial cuando se obliga, impone o exige la afiliación
obligatoria a una entidad prestadora de la seguridad social o Administradora de
Fondo de Pensiones y Cesantías, en aras de contribuir al logro de un principio
o fin constitucional, sin que por ello se obtenga al menos un beneficio
personal directo o mediato en quien debe soportar dicha carga.
Recuérdese
como esta Corporación al declarar exequible la norma que le impone a los
servidores públicos de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional,
afiliarse obligatoriamente al Fondo Nacional del Ahorro, con el propósito de
delegar la administración y control de sus cesantías, sostuvo que:
“(...) En opinión de la Corte, sobre la
obligatoriedad de afiliación al Fondo, en principio, se diría que podría violar
el derecho a una clase de trabajadores de elegir en forma voluntaria, en qué
fondo quieren que sus empleadores les depositen, cada año, sus cesantías. Y si
éstas, obligatoriamente, deben  estar en el Fondo, en donde su rentabilidad es
menor que la que ofrecen los fondos privados, la desmejora es evidente. (...)
Pero, la limitación del afiliado del Fondo
Nacional de Ahorro para elegir la entidad que le administre sus cesantías, es
un aparente sacrificio del individuo frente a la entidad, pues, esta aparente
limitación, no sólo sería constitucional acudiendo a los principios mínimos de
solidaridad que predica la Carta, en el sentido del deber de procurar el
bienestar de aquellos que se encuentran en condiciones de desventaja, sino
que para el vinculado al Fondo adquiere claros beneficios económicos. El
principal de ellos radica en el derecho que adquiere de acceder a créditos de
vivienda o educativos, en condiciones especialmente favorables, en términos
económicos. Y, según los estudios técnicos que han realizado los expertos, ello
sólo es posible en la medida en que exista un número mínimo de afiliados (...)”[26].
Recientemente,
al declarar exequible la existencia de un período de carencia diferencial entre
el Seguro Social y las Sociedades Administradoras de Riesgos Profesionales
(A.R.P.), manifestó:
“(...)
la norma tampoco le restringe a los empleadores su libertad para escoger a cuál
entidad han de afiliarse para que sus trabajadores queden cubiertos por los
riesgos profesionales que puedan generarse, pues
no se les está obligando, imponiendo o señalando a cuál deben o no afiliarse,
evento éste que de ocurrir sí desconocería su libertad de escogencia y
atentaría contra el derecho a la igualdad (...)[27] .
30.  Bajo estas consideraciones, ténganse en cuenta que la segunda parte de
la norma sub-judice, conforme a la cual, “Así
mismo quienes ingresen por primera vez al Sector Público en cargos de carrera
administrativa estarán obligatoriamente afiliados al Instituto de los Seguros
Sociales, durante el mismo lapso”, presenta una duda seria en torno a su exequibilidad, a partir del
precedente previamente reiterado y descrito por esta Corporación.
Sin embargo, en
términos generales, como lo plantea el accionante, no puede considerarse que la
norma desconoce el principio de igualdad y de proporcionalidad en las cargas
públicas, por las siguientes razones:
En primer
lugar, por cuanto el derecho a la libertad de elección de los usuarios en
cuanto al régimen pensional de su preferencia, es un derecho de rango legal[28] y no de origen
constitucional, el cual depende, en cada caso, del ejercicio de la libre
configuración normativa del legislador. En este orden de ideas, bien puede el
Congreso diseñar un sistema de seguridad social a través un modelo distinto al
actualmente vigente, por ejemplo, exigiendo a todos los nuevos trabajadores
públicos vinculados a carrera administrativa afiliarse al régimen solidario de
prima media con prestación definida, sin que por ello pueda predicarse per
se su inconstitucionalidad. A este respecto, es pertinente recordar que aun
cuando la libertad configuración del legislador es amplia en materia de
seguridad social (véase, fundamento 9 de esta providencia), su ejercicio se
encuentra sujeto a los principios, valores, fines y derechos previstos en la
Constitución, principalmente, aquellos relacionados con la proporcionalidad de
las cargas que deben asumir los ciudadanos (C.P. art 95) y la igualdad de trato
que ellos merecen, cuando las circunstancias fácticas y jurídicas así lo
ameriten (C.P. art. 13). Por ello, el legislador no podría ni establecer
condiciones disímiles de afiliación a sujetos puestos en un plano de igualdad
(v.gr. a los trabajadores públicos vinculados en cargos de carrera
administrativa dentro la rama ejecutiva del sector central), o someter a los
afiliados a cargas de solidaridad que desborden el equilibrio natural entre los
ciudadanos (v.gr. obligando a un sector de la población cotizante a un traslado
obligatorio, el cual puede resultar lesivo de los intereses del afiliado, a
partir de las legítimas expectativas generadas en la adopción previa de un
sistema pensional).
En segundo
término, porque la limitación al derecho a la libre elección de quienes
ingresen por primera vez al sector público en cargos de carrera administrativa,
conducen a la obtención de un beneficio directo y mediato para ellos, pues
además de contribuir al logro de los principios constitucionales de
solidaridad, universalidad y eficiencia, pueden temporalmente conocer las ventajas
y desventajas del régimen solidario de prima media con prestación definida y,
además, acumular un capital pensional a partir del ingreso al mundo laboral. De
manera que, si una vez vencido el período de permanencia obligatorio previsto
en la ley, el afiliado decide trasladarse de régimen, tiene el conocimiento
suficiente de las circunstancias que le faciliten avalar dicha decisión y un
capital redimible -en un bono pensional o en una cuota parte- que le permita ir
acumulando los recursos suficientes para obtener una pensión.
VII.   DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declarar
EXEQUIBLE las expresiones: “Durante los tres (3) años siguientes a la
vigencia de esta ley, los Servidores públicos en cargos de carrera
administrativa, afiliados al régimen de prima media con prestación definida
deberán permanecer en dicho régimen mientras mantengan la calidad de tales. Así
mismo quienes ingresen por primera vez al Sector Público en cargos de carrera
administrativa estarán obligatoriamente afiliados al Instituto de los Seguros
Sociales, durante el mismo lapso”, previstas en el artículo 3° de la Ley
797 de 2003, por el cargo analizado.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
EL SUSCRITO
SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor MANUEL JOSE
CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente sentencia por encontrarse en permiso
debidamente autorizado por la Presidencia de la Corporación.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor ALVARO TAFUR
GALVIS, no firma la presente sentencia por encontrarse en incapacidad médica
debidamente certificada.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1]
Subrayado por fuera del texto original.
[2]
Corte Suprema de Justicia. Sentencia de agosto 18 de 1970. M.P.
Eustorgio Sarria.
[3]
Véase, entre otras, las sentencias: T-102 de 1998, T-560 de 1998,
SU-819 de 1999, SU-111 de 1997 y  SU-562 de 1999.
[4]              Véase: Sentencia C-432 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil).
[5]              Sentencia SU- 819 de 1999 (M.P. Álvaro Tafur Galvis)
[6]              Véase, entre otras, las sentencias: T-395 de 1998,
T-076 de 1999, T-321 de 1999 y T-101 de 2001.
[7]
Subrayado por fuera del texto original.
[8]              Véase: Sentencia C-516 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño).
[9]
Tal es el caso del régimen prestacional especial de los miembros
de la fuerza pública, de conformidad con los artículos 150, num., 19, lit. e),
217 y 218 de la Constitución Política.
[10]             Así mismo, lo establece el artículo 138 de la Ley 100
de 1993, en los siguientes términos: “El Estado responderá por las
obligaciones del Instituto de Seguros Sociales para con sus afiliados al
régimen de prima media con prestación definida, cuando los ingresos y las
reservas de dicha entidad se agotasen, siempre que se hubiesen cobrado las
cotizaciones en los términos de esta ley”.
[11]             Por ejemplo, como sucede con la obligación
constitucional de mantener el poder adquisitivo de los salarios de los
servidores públicos (Véase: Sentencias C-710 de 1999, C-815 de 1999, C-1433 de
2000, C-1064 de 2001 y C-1017 de 2003).
[12]             Dichos subsidios se reconocen a través de la figura
pensional denominada “garantía de pensión mínima”, por virtud de la
cual, el Estado complementa lo que haga falta para obtener el derecho a una
pensión, cuando la edad y las semanas cotizadas del afiliado, así lo permitan.
[13]             Véase, por ejemplo, la reciente sentencia C-516 de 2004
(M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[14]             Véase: Fundamentos 10 a 15 de esta providencia.
[15]             Sentencia C-516 de 2004. M.P. Jaime Córdoba
Triviño
[16]             Sentencia C-615 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[17]             Sentencia C-516 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[18]             En aquella oportunidad, la
norma acusada disponía que: “Artículo 5o. Afiliación de servidores
públicos. A partir de la vigencia de la presente ley deben afiliarse al
Fondo Nacional de Ahorro los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del Poder
Público del orden nacional”.
[19]             Sentencia C-625 de 1998. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[20]             El texto de la disposición
acusada establece que: “Durante los tres (3) años siguientes a la vigencia de
esta ley, los Servidores públicos en cargos de carrera administrativa,
afiliados al régimen de prima media con prestación definida deberán permanecer
en dicho régimen mientras mantengan la calidad de tales. Así mismo quienes
ingresen por primera vez al Sector Público en cargos de carrera administrativa
estarán obligatoriamente afiliados al Instituto de los Seguros Sociales,
durante el mismo lapso.”
[21]             Sentencia C-516 de 2004. M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[22]             Subrayado por fuera del texto original. Véase: Gaceta
del Congreso. Número 508 del viernes 15 de noviembre de 2002. Página 4.
[23]             En relación con este presupuesto del juicio de
igualdad, en la sentencia C-022 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), la Corte
sostuvo que: “ (...) [se trata de identificar] que el trato desigual no
sacrifique valores y principios (dentro de los cuales se encuentra el principio
de igualdad) que tengan un mayor peso que el principio que se quiere satisfacer
mediante dicho trato”.
[24]             Véase: Fundamentos 19 y 20 de esta providencia.
[25]             Véase: Sentencia C-516 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[26]             Sentencia C-625 de 1998. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[27]             Sentencia C-516 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(Subrayado por fuera del texto original).
[28]             Véase: numeral e) del artículo 13 de la Ley 100 de
1993, con las modificaciones del artículo 2° de la Ley 797 de 2003.