T-860-14
Sentencia T-860/14
REGULACION JURIDICA DEL SUBSIDIO DE TRATAMIENTO PARA
LOS ENFERMOS DE LEPRA-Asignación
Mediante la Ley 148 de 1961 se unificó el marco legislativo sobre
la lepra y se dispuso la continuación en el pago de los subsidios
preexistentes, aumentados en un 10% sobre el valor inicialmente reconocido; a
través de la Ley 14 de 1964, se creó una nueva expresión de subsidio (derivado
de la extensión del régimen de la Ley 148 de 1961) para los enfermos de lepra
que presenten grados severos de invalidez, incompatibles con el ejercicio de
una actividad remunerada. Con todo, por razones de índole fiscal, se dispuso
que el reconocimiento de los segundos depende de los “sobrantes” del
presupuesto destinado al pago de los primeros. Con posterioridad, mediante
los Decretos 1570 y 2876 de 1974,
se establecieron las reglas para la asignación de los subsidios contemplados en
la Ley 14 de 1964 (subsidio por invalidez). Más allá del trámite previsto para
su reconocimiento, en el que se demanda la intervención de una Junta Médica y
de una previa inscripción por las autoridades competentes, de manera puntual,
en el mencionado Decreto 1570 de 1974, se dispuso que su otorgamiento se
encuentra sujeto al cumplimiento de los siguientes requisitos: “Tendrán derecho al subsidio
establecido por el artículo 1 de la Ley 14 de 1964, los enfermos de lepra que
no posean patrimonio propio, que no tengan otra forma de subsistencia y que
padezcan avanzado grado de incapacidad física producida por la lepra, al punto
que limita en alto porcentaje las labores manuales, función locomotriz, para lo
cual se tendrá en cuenta la graduación que determina el artículo 8 del presente
decreto”. Posteriormente, se expidió la Ley 380 de 1997 “Mediante la cual
se eleva al valor de un salario mínimo legal mensual el subsidio de tratamiento
que recibe el enfermo de lepra”.
REGULACION JURIDICA DEL SUBSIDIO DE TRATAMIENTO PARA
LOS ENFERMOS DE LEPRA-Alcance
Por
regla general el régimen de subsidios para los enfermos de lepra es anterior a
la Constitución Política de 1991, su finalidad es acorde con varios de los
actuales principios constitucionales, como ocurre con los mandatos de igualdad
y de protección especial a las personas en situación de debilidad manifiesta.
Cabe resaltar que el artículo 13 de la Constitución consagra un mandato de
protección especial a favor de las personas en situación de debilidad
manifiesta, como lo son aquellas que padecen las consecuencias del citado
bacilo. Esta situación constituye un claro reflejo del tratamiento diferencial
a que se refiere el principio de igualdad, y que se encuentra íntimamente
relacionado con la salvaguarda del derecho a la dignidad humana, que merecen
los enfermos de Hansen como grupo poblacional constitucionalmente protegido.
SUBSIDIO DE TRATAMIENTO A ENFERMOS DE LEPRA-Justificación/DERECHO A LA IGUALDAD-Pago de
subsidio a enfermos de lepra
El
subsidio fue creado por el Estado con dos propósitos fundamentales, en primer
lugar, satisfacer las necesidades básicas de los enfermos de lepra cuando no
tuvieren otro tipo de ingresos; y en segundo lugar, amparar el riesgo de
invalidez propio de este bacilo. Esta justificación, responde a la necesidad de
realizar los mandatos de igualdad y de protección especial a las personas en
situación de debilidad manifiesta.
SUBSIDIO DE TRATAMIENTO A ENFERMOS DE LEPRA-Papel de la Sentencia T-411 de 2000 en la
interpretación de los condicionamientos establecidos en el Decreto 1570 de 1974
para acceder al subsidio
Los requisitos genéricos actualmente vigentes
para obtener el derecho al subsidio son: (i) ser colombiano, (ii) ser enfermo
de lepra, y (iii) encontrarse en
un estado avanzado de invalidez o incapacidad física, de acuerdo con los
criterios estipulados en el artículo 8 del Decreto 1570 de 1974. Desde esta perspectiva, la Sala
encuentra que para acceder al subsidio no resulta suficiente acreditar la sola
condición de la enfermedad, pues es necesario que la misma se encuentre en un
estado avanzado y que, como consecuencia de ello, genere limitaciones para la
realización de labores manuales o para el desarrollo de la función locomotriz.
SUBSIDIO DE TRATAMIENTO A ENFERMOS DE LEPRA-Improcedencia ya que no se
acreditó que el actor se encontrara en un estado avanzado de invalidez o
incapacidad física, de acuerdo con los criterios estipulados en el artículo 8
del Decreto 1570 de 1974
SUBSIDIO DE TRATAMIENTO A ENFERMOS DE LEPRA-Advertir a Hospital que no podrá negar el subsidio
para el tratamiento de lepra una vez se determine a partir de exámenes médicos
que la enfermedad del accionante se encuentra en grado avanzado
Referencia: expediente T-4.438.418
Asunto: Acción de tutela instaurada por el señor Nepomuceno
Medina en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, con vinculación
oficiosa del Sanatorio Agua de Dios ESE.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
DC, doce (12) de noviembre de dos mil catorce (2014).
La Sala
Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 y subsiguientes del
Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el
proceso de revisión del fallo de tutela proferido el 13 de marzo de 2014 por el
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Girardot (Cundinamarca), correspondiente
al trámite de la acción de amparo constitucional impetrada por el señor
Nepomuceno Medina en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, con
vinculación oficiosa del Sanatorio Agua de Dios ESE.
I.
ANTECEDENTES
El 27
de febrero de 2014, el señor Nepomuceno Medina presentó acción de tutela en
contra del Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de obtener el
amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad y a la honra, los cuales
estima vulnerados por la decisión del Sanatorio Agua de Dios E.S.E, de negarle
la asignación del subsidio para el tratamiento de la lepra consagrado en el
artículo 5 de la Ley 148 de 1961, modificado por los artículos 1 de las Leyes
14 de 1964 y 380 de 1997.
1.1.
Hechos
1.1.1. El
señor Nepomuceno Medina fue diagnosticado el 9 de mayo de 2013 con la
enfermedad de Hansen (lepra) en el Sanatorio Agua de Dios E.S.E[1].
1.1.2. Dada
su condición, el 12 de enero de 2014 realizó una solicitud ante la referida
institución para que le fuera reconocido el subsidio que consagra la Ley 380 de
1997[2],
que modificó el artículo 5 de la Ley 148 de 1961[3].
1.1.3. En
respuesta del día 20 del mismo mes y año, la mencionada entidad negó la petición
con fundamento en que el actor “no reúne el lleno de los requisitos exigidos
para tener acceso al subsidio de tratamiento por Lepra”, de acuerdo con lo
estipulado en el Decreto 1570 de 1974[4].
1.2.
Solicitud de amparo
De acuerdo
con los hechos previamente expuestos, el accionante sostiene que se vulneran sus derechos fundamentales a la igualdad y a la
honra, pues –en su criterio– no existe razón jurídica para negar el
reconocimiento del subsidio reclamado, toda vez que los requisitos a los que se
refiere el Sanatorio Agua de Dios E.S.E. fueron derogados por la Ley 380 de
1997, con fundamento en la afirmación realizada por la Corte Constitucional en
la Sentencia T-411 de 2000[5],
donde estableció que: “se derogan tácitamente
distintas condiciones que se habían establecido para la recepción del subsidio,
tales como estar en un avanzado grado de discapacidad o el no contar con ningún
patrimonio”.
El actor advierte que dichos condicionamientos se encuentran incorporados
en el Decreto 1570 de 1974 –norma que sirvió de fundamento para la negativa de
la citada institución– y que, de conformidad con lo referido, ya no se
encuentran vigentes, puesto que la única condición que da lugar a acceder al
subsidio en cuestión es tener la enfermedad de Hansen. Por lo anterior,
solicita su efectivo reconocimiento y pago.
1.3.
Contestación del Ministerio de Salud y Protección Social
El
Ministerio de Salud y Protección Social realiza una exposición sobre la
normatividad vigente en relación con la asignación del subsidio para el tratamiento
de lepra, en los términos previstos en el artículo 5 de la Ley 148 de 1961,
modificado por las Leyes 14 de 1964 y 380 de 1997.
Desde
esta perspectiva, señala que el subsidio se hace extensivo a los enfermos de
Hansen que “no posean patrimonio propio, que no tengan otra forma de
subsistencia y que padezcan [un] grado de discapacidad física producida por la
lepra”, cuyo otorgamiento se sujetará al orden de incapacidades consignado
en el artículo 8 del Decreto 1570 de 1974.
En este
contexto, señala que al citado Ministerio le corresponde transferir el valor de
los subsidios al Sanatorio Agua de Dios y establecer los requisitos técnicos
que deben cumplir los beneficiarios para que se proceda al giro de los recursos,
tal como se indica en el Decreto 802 de 1976 que reglamentó el artículo 5 de la
Ley 148 de 1964 y modificó el artículo 7 del Decreto 1570 de 1974. En este
orden de ideas, se expidió la Resolución No. 772 del 19 de marzo de 2013, en la
que fueron asignados los cupos para el subsidio. Al respecto, en el artículo 2,
se dispuso que:
“Artículo segundo.- Corresponde al funcionario
coordinador, responsable del Programa de Control de Lepra de cada Secretaría de
Salud, efectuar la adjudicación de los subsidios asignados en el artículo
anterior, previo estudio presentado por la Junta Médica o el Equipo de Salud
responsable del mencionado programa, los cuales deben ser enviados a la Oficina
de Control de Subsidios del Sanatorio de Agua de Dios - ESE, quien debe
realizar la revisión de la historia clínica y los documentos establecidos como
requisitos para la configuración del derecho de cada uno de los beneficiarios,
para que sean incluidos en la correspondiente orden de aprobación para el pago
que expide la mencionada Empresa.
Parágrafo.- Al
Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Dirección de Promoción
y Prevención o la dependencia que haga sus veces, le compete verificar la
correcta aplicación de los criterios técnicos tenidos en cuenta por parte de
las diferentes Secretarías de Salud, para la adjudicación de los subsidios de
que trata la presente resolución.”
A
partir de la norma transcrita, la entidad demandada manifiesta que la creación
de cupos para otorgar el subsidio busca responder al número de solicitudes que
se realicen en las Direcciones Seccionales de Salud de los Departamentos y
Distritos del país, quienes se encargan de priorizar los casos entre los
solicitantes de acuerdo al número de cupos para la tramitación del subsidio,
por lo que finalmente su asignación depende de la labor de dichas direcciones.
Por otra parte, el Ministerio afirma que la Sentencia T-411
de 2000 señaló que las condiciones impuestas por la ley y sus decretos
reglamentarios para la recepción del subsidio fueron derogadas tácitamente por
la Ley 380 de 1997, sin realizar ninguna apreciación al respecto, lo que
implica que no pueda tomarse como un precedente para la definición del caso
sometido a decisión.
Con base en lo anterior y bajo la lógica de entender que la
supuesta vulneración alegada no le resulta imputable a una actuación u omisión
del Ministerio, considera que el juez constitucional debe declarar la
improcedencia de la acción de tutela.
II.
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN
En
sentencia del 13 de marzo de 2013, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Girardot decidió negar el amparo solicitado, por estimar que en el caso
concreto el actor cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para garantizar
la protección de sus derechos, consistente en la posibilidad de impugnar la
decisión en la que se negó el subsidio reclamado. En este sentido, reconoce que
el Ministerio de Salud no es el encargado de definir si se otorga o no la ayuda
económica objeto de discusión, sino que dicha tarea le corresponde al
Sanatorio, en este caso, al de Agua de Dios E.S.E.
III.
PRUEBAS
En el
expediente obran las siguientes pruebas relevantes:
3.1. Copia
de la historia clínica del señor Nepomuceno Medina, en donde se encuentra que
el accionante padece la enfermedad de lepra y se señala el grado de evolución
que ha tenido la misma, la cual no se encuentra en un estado avanzado de
acuerdo con lo dispuesto por el artículo 8 del Decreto 1570 de 1974, pues la
discapacidad en manos, pies y ojos fue calificada en grado 0[6].
3.2. Copia
de la petición formulada el día 12 de enero de 2014 por el señor Nepomuceno
Medina dirigida al Gerente del Sanatorio Agua de Dios E.S.E., con el fin de solicitar
el reconocimiento del subsidio de tratamiento que modificó la Ley 380 de 1997[7].
3.3.
Copia del Oficio Nº 10-023 del 20 de enero de 2014, en el que se incluye la
respuesta a la anterior petición, en el sentido de señalar que el señor
Nepomuceno Medina no reúne los requisitos exigidos para ser beneficiario de la
prestación reclamada[8].
IV.
CONSIDERACIONES
4.1. Competencia
La Sala de Selección de Tutelas Número
Siete, mediante Auto del 25 de julio de 2014, dispuso la revisión de la citada
sentencia de amparo de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241.9
de la Constitución Política, en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes.
4.2. Actuaciones en sede de revisión
4.2.1. En Auto proferido por el Magistrado Sustanciador el
24 de octubre de 2014, con miras a preservar el derecho fundamental al debido
proceso, se ordenó vincular al Sanatorio Agua de Dios E.S.E, ya que se trata de
un tercero directamente involucrado en la actual controversia, el cual podría
resultar afectado con la decisión que finalmente se adopte. Por dicha razón, se
le otorgó un plazo para que se pronunciara acerca de los hechos y pretensiones que
fundamentan la solicitud de amparo.
4.2.2. En respuesta del 5 de noviembre de 2014, el Gerente
del Sanatorio sostuvo que el subsidio solicitado por el señor Nepomuceno Medina
fue negado en tanto no cumplía con los requisitos legales para acceder a dicha
prestación, ya que –de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 14 de 1964
reglamentado por el Decreto 1570 de 1974– “dichos subsidios se hacen
extensivos a los enfermos de lepra que no posean patrimonio propio, que no
tengan otra forma de subsistencia y que padezcan grado de incapacidad física
producida por la lepra, para lo cual se tendrá en cuenta la tabla de
incapacidades de la Organización Mundial de la Salud -OMS, consignado en el
artículo 8 [de la Ley 14 de 1964]”[9].
Con posterioridad, presenta un recuento normativo de las
disposiciones que regulan el aludido subsidio, en el que recuerda que por medio
del artículo 5 de la Ley 148 de 1961, modificado por las Leyes 14 de 1964 y 380
de 1997, se consagró el derecho que tienen las personas enfermas de lepra y los
“curados sociales” de recibir un subsidio mensual con cargo al Tesoro Nacional.
En la actualidad, para ser beneficiario de dicha prestación, además de las condiciones
previamente señaladas (vinculadas con la falta de patrimonio propio y medios de
subsistencia, es necesario observar el orden de incapacidades consignado en el
artículo 8 del Decreto 1570 de 1974.
En este orden de ideas, pone de presente que al Ministerio
de la Protección Social le corresponde transferir el valor de los subsidios a
las instituciones que, como el Sanatorio Agua de Dios, se encargan de
reconocerlos; aunado al hecho de que también le compete señalar los requisitos
que deben cumplir los beneficiarios para que proceda el giro de dichos
subsidios. (Decreto 802 de 1976 que reglamentó el artículo 5 de la Ley 148 de
1964 y modificó el artículo 7 del Decreto 1570).
Por consiguiente, el Ministerio expidió la Resolución No. 696
del 9 de marzo de 2011, por medio de la cual asignó los cupos para la
prestación asistencial en comento y, en su artículo 2, dispuesto que: “el
funcionario coordinador del Programa de Control de Lepra de cada Seccional de
Salud era el competente para efectuar la adjudicación de los subsidios
asignados, previo estudio presentado por la Junta Médica o el equipo de salud
responsable del programa, los cuales deben ser enviados a la Oficina de Control
Subsidiado del Sanatorio, quien debe realizar la revisión de la historia clínica
y los documentos establecidos como requisitos para la configuración del derecho
de cada uno de los beneficiarios, para que sean incluidos en la correspondiente
orden de aprobación que para el pago es expedida por la empresa.”[10]
Finalmente, manifiesta que en el caso no se evidencia una
vulneración de los derechos fundamentales alegados por el actor, pues éste no
cumple con los requisitos previstos en el régimen normativo vigente para tener
la condición de beneficiario del subsidio reclamado.
4.3. Planteamiento del caso y problema jurídico
4.3.1. De acuerdo con los hechos expuestos, el accionante considera
que su sola condición de enfermo de Hansen le da derecho para acceder al subsidio
de tratamiento de lepra que otorga la ley, por lo que solicitó su
reconocimiento y pago al Sanatorio Agua de Dios E.S.E. No obstante, tal y como
fue referido, la entidad demandada se negó a adjudicar dicha prestación, al estimar
que el señor Nepomuceno Medina no cumple con los requisitos dispuestos para tal
fin, los cuales se encuentran previstos en el artículo 1 de la Ley 14 de 1964 y
en el Decreto 1570 de 1974.
Bajo este panorama, el actor considera que la exigencia de
las condiciones contenidas en el aludido decreto, no se ajusta a la interpretación
realizada por la Corte en la Sentencia T-411 de 2000. En su opinión, a partir de
este pronunciamiento, se debe entender que los requisitos exigidos por el
Decreto 1570 de 1974 fueron derogados de manera tácita por la Ley 380 de 1997,
para lo cual transcribe el siguiente aparte del fallo en cita: “la ley 380 es más amplia en lo relacionado con el
derecho a la obtención de los subsidios, dado que ella determina que el
subsidio tiene por fin ‘cubrir las necesidades básicas’ de los enfermos de
Hansen y los ‘curados sociales’, con lo cual se derogan tácitamente
distintas  condiciones que se habían establecido para la recepción del
subsidio, tales como estar en un avanzado grado de discapacidad o el no contar
con ningún patrimonio.” En consecuencia, alega que la sola condición
de la enfermedad es un presupuesto suficiente para recibir el subsidio y, por
ello, el Sanatorio no podía negarle en reconocimiento de dicha prestación.
4.3.2. Precisado lo anterior, respecto del caso concreto,
en primer lugar, esta Sala de Revisión debe determinar si resulta aplicable la
regla de decisión y las interpretaciones realizadas por la Corte en la
Sentencia T-411 de 2000, en lo que corresponde a los requisitos del Decreto 1570
de 1974 para la asignación de subsidios a los enfermos de lepra y; en segundo
lugar, le compete establecer si existió una vulneración de los derechos
fundamentales a la igualdad y a la honra del señor Nepomuceno Medina por parte
del Sanatorio Agua de Dios E.S.E. y del Ministerio de Salud y Protección Social,
como consecuencia de su negativa a reconocer el citado subsidio legalmente establecido
en el artículo 5 de la Ley 148 de 1961, modificado por las Leyes 14 de 1964 y
la 380 de 1997.
4.3.3. Con el fin de dar respuesta a los citados problemas
jurídicos, la Sala inicialmente se pronunciará sobre (i) el origen de los
subsidios a los enfermos de lepra, su regulación actual y el marco
constitucional en el que se encuadran. A continuación, analizará (ii) la
vigencia de las condiciones dispuestas en el Decreto 1570 de 1974 “por el
cual se reglamentan los artículos 1 y 6 de la Ley 14 de 1964 y se deroga el
Decreto 1132 de 1965”, teniendo en cuenta los cambios introducidos por la
Ley 380 de 1997[11]
y el examen que sobre la materia realizó este Tribunal en la Sentencia T-411 de
2000[12].
Una vez concluido el estudio de los temas de la referencia, (iii) se procederá a la resolución del caso en concreto.
4.4. Origen normativo de los subsidios a favor de las
personas que padecen la enfermedad de Hansen o Lepra
Durante la historia de Colombia, como consta en los
antecedentes de las distintas leyes que regulan la materia, los enfermos de
lepra han sido objeto de discriminación social. Así, por ejemplo, a finales del
siglo XIX y comienzos del siglo XX, fueron segregados en lazaretos construidos
por el Estado[13]
y vieron limitada su capacidad de ejercicio, ya que tan sólo podían actuar por intermedio
de los procuradores o síndicos de los lugares de reclusión, lo que implicó una
limitación al desenvolvimiento autónomo de sus derechos civiles y políticos.
La segregación legal y social padecida por los enfermos de
lepra condujo a un contexto en el que fácticamente carecían de la posibilidad
de garantizarse por sus propios medios los recursos mínimos para sobrevivir[14].
Por esa razón, en la Ley 14 de 1907 y con el fin de mitigar las consecuencias
que estaba padeciendo esta población en la garantía de sus condiciones básicas
de subsistencia, se creó una primera ayuda asistencial a cargo del Estado,
consistente en que “[t]odo leproso calificado como tal por los médicos
nombrados al efecto tiene derecho a una ración diaria que se le suministrará de
los fondos públicos destinados a tal fin; pero para recibirla es menester que
se halle sujeto al aislamiento prefijado y a los reglamentos de la colonia o
lazareto”[15].
Con el fin de limitar el alcance de la ayuda estatal
ofrecida, en la Ley 31 de 1918 se determinó a cuáles enfermos se les debía
pagar la ración diaria, para lo cual se dispuso que la autoridad que enviara a
un enfermo a un lazareto “[debía] acompañar [una] certificación documentada
sobre si éste dispon[ía] de bienes de fortuna que le proporciona[ran] una renta
mensual de treinta pesos ($30) oro, cuando menos”[16].
De ahí que, con fundamento en dicho documento, se dispuso que “[l]os
empleados leprosos que disfruten de un sueldo de treinta pesos ($ 30) mensuales
no tendrán derecho a recibir ración mientras disfruten del sueldo”[17].
Cuando con los avances de la medicina se logró determinar
que la enfermedad no era eminentemente contagiosa, aunque existían factores que
predisponían a ciertos individuos a adquirirla, en la Ley 32 de 1932 se decidió
derogar el aislamiento universal, para –en su lugar– mantener únicamente segregados
a los enfermos que se consideraron contagiosos y dejar en libertad a aquellos
que no representaran riesgo para la sociedad. Estos últimos fueron denominados “curados
sociales” y se les obligó a estar sometidos a la vigilancia de las autoridades
sanitarias para evitar el contagio de otras personas.
Ante la dificultad de reintegrarse a la sociedad y dada la
carencia de recursos de muchos de ellos, el Estado asumió el otorgamiento de
auxilios económicos a favor de las personas “liberadas” de los lazaretos, que regresaran
a sus domicilios y no contaran con ingresos para subsistir[18]. Adicionalmente,
se consagró un deber de asistencia hospitalaria y de tratamiento, cuando “por
las deformidades o mutilaciones causadas por la enfermedad”, las personas
que la padecían quedaran “inhabilitad[as] para la vida social y el trabajo
útil.”[19]
Por último, lo que antiguamente se llamaba “ración” pasó a
ser integrado en un concepto más amplio denominado “subsidio” a través del
Decreto 475 de 1954. Esta ayuda estatal se previó para amparar económicamente
el tratamiento y la invalidez de los enfermos recluidos en las leproserias, la
cual dependería del tipo de tratamiento y del grado de invalidez del sujeto en
cuestión.
4.5. Regulación actual y marco constitucional de los
subsidios que a cargo del Tesoro Nacional se reconocen a las personas que
padecen la enfermedad de Hansen o Lepra
4.5.1. A raíz del panorama descrito, se expidió la Ley 148
de 1961 que reformó toda la legislación que hasta el momento se encontraba vigente
sobre la lepra y que intentó impulsar un cambio sobre los prejuicios sociales que
todavía se mantenían sobre dicho bacilo. A partir de su promulgación, los
enfermos de Hansen recuperaron el ejercicio de todos sus derechos civiles y
políticos y fueron puestos en una situación de igualdad respecto de otras
personas aquejadas por afecciones transmisibles[20].
Con el propósito de reivindicar los derechos de una
población históricamente estigmatizada, en el artículo 5 de la ley en cita se
decidió prorrogar los subsidios que para el momento se venían otorgando, tanto a
los enfermos de lepra como a los “curados sociales”, pero aumentando el pago de
las ayudas en un 10%. De acuerdo con la ley, esta prestación no podía
disminuirse ni suspenderse mientras subsista el beneficiario, y su valor debía
ajustarse teniendo en cuenta el aumento del costo de vida. Finalmente, se
condicionó la permanencia del subsidio a la constancia de estar cumpliendo
regularmente con el tratamiento prescrito. Al respecto, la norma en cita
dispone que:
“Artículo 5. Los enfermos de lepra que
actualmente reciben subsidios con cargo a los fondos del tesoro nacional, y los
llamados curados sociales, continuarán recibiéndolos en la cuantía señalada por
los decretos ejecutivos 0475 de 1954 y 1975 de 1957, aumentados en un 10% a
partir de la vigencia de la presente ley.
Parágrafo 1. Los sueldos y pensiones de que tratan las leyes 40 de 1922,
86 de 1923, 4ª de 1930, y disposiciones que las reglamentan reconocidas a los servidores
públicos que hubieren contraído la enfermedad de la lepra en el ejercicio de
sus funciones, serán cubiertos por el tesoro nacional. Las partidas necesarias
para tal fin deberán ser incluidas en el presupuesto del Ministerio de Salud
Pública.
Parágrafo 2.  Los subsidios recibidos por los enfermos y por los
llamados “curados sociales”, de acuerdo con las condiciones del presente
artículo, no podrán disminuirse ni suspenderse mientras subsista el
beneficiario, y deberán aumentarse para períodos anuales en la medida en que
haya aumentado el costo de la vida, de acuerdo con los índices de la
Contraloría General de la Nación.
Parágrafo 3. Para poder recibir los subsidios, sueldos o pensiones
establecidos en el presente artículo, se requerirá la constancia de estar
cumpliendo regularmente con el tratamiento prescrito”.
Como se observa de la citada disposición, los subsidios que
se mantendrían a favor de la población con lepra y los llamados curados
sociales, se limitarían a aquellos que venían siendo recibidos conforme a la
normatividad preexistente, con la carga de aumentar su valor en un 10%. Esta
restricción fue señalada expresamente en el artículo 6 del Decreto 982 de 1962,
reglamentario de la Ley 148 de 1961, en el que se dispuso que sólo aquellos
sujetos que estaban recibiendo el subsidio al entrar a regir la referida ley,
tendrían derecho a continuar devengándolo con cargo a los recursos del Tesoro Nacional.
Por contera, en virtud de lo expuesto, los enfermos diagnosticados con
posterioridad a la fecha en cita (esto es, el 5 de diciembre de 1961) no
devengarían subsidio alguno.
4.5.2. Con miras a ampliar la cobertura de los subsidios,
el legislador expidió la Ley 14 de 1964 “por medio de la cual se reforma y
adiciona la Ley 148 de 1961 sobre lepra y se dictan otras disposiciones”.
Como se señaló en la Sentencia   T-411 de 2000, a partir del examen de sus
antecedentes legislativos, es claro que la citada iniciativa se impulsó con el
propósito de hacer extensivo el subsidio de tratamiento “a los nuevos casos
que se presenten o hubieren presentado con posterioridad al 5 de diciembre de
1961” y que por el estado físico de sus destinatarios “no puedan o se
les haga difícil obtener su sustento diario”.
Por ello y luego de una amplia discusión sobre sus
eventuales beneficiarios, se decidió por el legislador que los subsidios
existentes “se hacen extensivos a aquellos enfermos que[,] a juicio
de una Junta Médica designada por el Ministerio de Salud Pública, presenten
grados severos de invalidez, incompatibles con el ejercicio de una actividad
remunerada”[21].
En cuanto a su vigencia, se dispuso que este beneficio “se otorgará hasta
cuando el Gobierno cree los organismos necesarios y disponga de los medios
suficientes para llevar a cabo la rehabilitación de los inválidos enfermos o ex
- enfermos de lepra”[22].
En todo caso, respecto de su cobertura, se señala que: “Las erogaciones
a que diere lugar [su] cumplimiento (…), se sufragarán con cargo a los
sobrantes que quedan anualmente de la partida del presupuesto nacional
destinado al pago de subsidio a los enfermos de lepra”[23].
De lo expuesto se deriva, por una parte, que mediante la
Ley 148 de 1961 se unificó el marco legislativo sobre la lepra y se dispuso la
continuación en el pago de los subsidios preexistentes, aumentados en un 10%
sobre el valor inicialmente reconocido; y por la otra, que a través de la Ley
14 de 1964, se creó una nueva expresión de subsidio (derivado de la extensión
del régimen de la Ley 148 de 1961) para los enfermos de lepra que presenten
grados severos de invalidez, incompatibles con el ejercicio de una actividad
remunerada. Con todo, por razones de índole fiscal, se dispuso que el
reconocimiento de los segundos depende de los “sobrantes” del presupuesto
destinado al pago de los primeros.
4.5.3. Con posterioridad, mediante los Decretos 1570[24]
y 2876 de 1974[25],
se establecieron las reglas para la asignación de los subsidios contemplados en
la Ley 14 de 1964 (subsidio por invalidez). Más allá del trámite previsto para
su reconocimiento, en el que se demanda la intervención de una Junta Médica y
de una previa inscripción por las autoridades competentes, de manera puntual, en
el mencionado Decreto 1570 de 1974, se dispuso que su otorgamiento se encuentra
sujeto al cumplimiento de los siguientes requisitos: “Tendrán derecho al
subsidio establecido por el artículo 1 de la Ley 14 de 1964, los enfermos de
lepra que no posean patrimonio propio, que no tengan otra forma de subsistencia
y que padezcan avanzado grado de incapacidad física producida por la lepra, al
punto que limita en alto porcentaje las labores manuales, función locomotriz,
para lo cual se tendrá en cuenta la graduación que determina el artículo 8 del
presente decreto”[26].
Esta disposición se complementa con lo previsto en los
artículos 3 y 4 del decreto en mención, en los que no sólo se consagra el
período de vigencia de los subsidios concedidos, sino que también se adicionan otras
exigencias para su otorgamiento. Al respecto, se dice que:
“Artículo 3.- Son requisitos para
obtener el subsidio, además de los establecidos en el artículo precedente los
siguientes:
a)
Ser colombiano;
b)
Estar inscrito como enfermo de lepra en
cualquiera de las Unidades Ejecutoras de la campaña del control de la lepra del
Ministerio de Salud Pública;
c)
Presentar certificación de las oficinas
de recaudos nacionales de no tener patrimonio propio ni renta alguna y estar
clasificado por la ficha socio-económica que deberá llevar la campaña, como
indigente;
d)
Haber permanecido en control adecuando
(sic), cuando no en tratamiento, durante los tres últimos años en forma
ininterrumpida, y
e)
Residir dentro del territorio del
departamento en el cual hubiere nacido o haber permanecido por lo menos los
últimos cinco (5) años, en el sitio habitual de residencia, considerando como
tal el lugar de residencia cuando fue inscrito o el área de influencia de la
unidad que lo inscribió. En caso de doble inscripción se considera válida
únicamente la primera.
Artículo 4.- Los subsidios concedidos o los que en adelante se concedan
en virtud del artículo 1 de la Ley 14 de 1964 y que se reglamentan por el
presente Decreto, tendrán validez y el favorecido derecho a percibirlos por
períodos de dos (2) años sucesivamente renovables hasta su deceso o hasta
cuando cambie su situación económica o su incapacidad física cese, previa
comprobación de tales circuns-tancias cada dos (2) años por las juntas de las
cuales trata el artículo 1.
Para la renovación de los períodos se tendrá en
cuenta que el favorecido no esté impedido de acuerdo con el Decreto 2747 de
1965, a causa de haber ejercido la mendicidad. (…)
Parágrafo 3.- Los subsidios concedidos con base en la Ley 148 de 1961 no
se someten a periodicidad alguna”.
Por su
parte, el Decreto 2876 de 1974 dispone las hipótesis en que se pierde el
derecho al subsidio por invalidez[27],
en los siguientes términos:
“Artículo 1.- Los enfermos de lepra residentes en
los Municipios de Agua de Dios y Contratación, y que en 31 de octubre de 1974,
estuvieren inscritos en los respectivos dispensarios dermatológicos, tendrán
derecho a los subsidios establecidos por el artículo 1 de la Ley 14 de 1964.
Este derecho se perderá si ocurriere[n] algunos de los siguientes eventos:
a)
Que el beneficiario obtenga una
remuneración estable derivada de cualquier fuente de trabajo;
b) Que se compruebe que el beneficiario tuvo oportunidad de
desempeñar una actividad remunerada y la rechazó, o que estando desempeñándola
fue privada de ella por mala conducta, de conformidad con las leyes laborales;
c) Que el beneficiario ejerce la mendicidad.
Parágrafo.- Cuando un
enfermo de los contemplados en este artículo deje de percibir la remuneración
establece por la cual perdió su derecho al subsidio y ello tenga lugar por
causa diferente a mala conducta comprobada, se le otorgará de nuevo el subsidio
por el tiempo que permanezca vacante.”
Adicionalmente,
como lo dispone el artículo 6 de la Ley 14 de 1964, se resalta que este
subsidio está sujeto al cupo disponible del presupuesto nacional[28],
no sin antes precisar que para su otorgamiento se deberá cumplir con la
siguiente regla de preferencia:
“Artículo 4.- Para el otorgamiento de los subsidios
a que se refiere este decreto se observará el orden de incapacidades consignado
en el artículo 8 del Decreto 1570 de 1974. En caso de haber cupo sobrante, se
concederá a enfermos de lepra con incapacidades menores o sin incapacidades,
que no desarrollen alguna actividad remunerada o que carezcan de otro medio de
subsistencia, dentro de los términos establecidos en los artículos 1 y 2 del
presente decreto”.
Al tenor de la Ley 14 de 1964 y de los Decretos 1570 y 2876
de 1974, con independencia de las exigencias vinculadas con la residencia[29]
y las reglas de inscripción previa[30],
es claro que para ser titular del derecho al subsidio por invalidez, se exige
satisfacer los siguientes requisitos:
(i) Ser colombiano[31].
(ii) Ser enfermo de lepra[32].
(iii) No tener un patrimonio propio[33].
(iv) No tener otra forma de subsistencia[34].
(v) Encontrarse
en un estado avanzado de invalidez o incapacidad física producida por la lepra, al punto que limite en alto
porcentaje las labores manuales o la función locomotriz[35]. Con miras a
determinar esta situación, se deberá tener en cuenta la graduación que realiza
el artículo 8 del Decreto 1570 de 1974, a partir de la Tabla de Incapacidades
de la Organización Mundial de la Salud[36].
Sobre el último requisito, es preciso anotar que el
artículo 8 del mencionado Decreto explica que el grado avanzado de invalidez
producido por la afección de Hansen, se presenta en los siguientes escenarios:
a)
Cuando resulten afectados en grado III
los miembros superiores, inferiores o los ojos[37].
b)
Cuando resulten afectados en grado II solamente
los miembros superiores, esto es, “reabsorción moderada, mano en garra
(total, no de dedos únicamente), con fracturas avanzadas de más de tres dedos
en una sola mano, parálisis del nervio mediano o parálisis del pulgar con
retracción”, y
c)
Cuando tenga lugar “la reacción
leprótica recidivante con cuadros agudos”[38].
4.5.4. Posteriormente, se expidió la Ley 380 de 1997 “Mediante
la cual se eleva al valor de un salario mínimo legal mensual el subsidio de
tratamiento que recibe el enfermo de lepra”. Como se verá más adelante, por
una parte, esta ley introdujo un conjunto de modificaciones respecto de los
requisitos vinculados con el patrimonio propio y la carencia de formas de
subsistencia; y por la otra, reiteró la regla de preferencia para su
otorgamiento, respecto de los enfermos de lepra que actualmente no reciben
ayuda del Estado. Expresamente, la ley en comento dispone que:
“Artículo
1. Modifíquese el artículo 5º de la Ley 148 de 1961, el cual quedará así:
Los
enfermos de Hansen y los llamados curados sociales de Hansen, que reciban el
subsidio mensual de tratamiento del Gobierno Nacional, con destino al
cubrimiento de sus necesidades básicas, tendrán derecho a que se les pague el
equivalente al valor de un salario mínimo mensual legal vigente, a partir del
primero de julio de 1993.
Parágrafo
1. El pago de subsidio de tratamiento al enfermo de lepra, no es
incompatible con otra asignación proveniente del Tesoro Público.
Parágrafo 2.
El subsidio de tratamiento se incrementará anualmente en la misma proporción en
que se incremente el salario mínimo mensual.
Parágrafo
3. Los servicios asistenciales en salud a los enfermos de lepra y
curados sociales, los seguirá prestando el Ministerio de Salud a través de sus
empresas sociales o de cualquier otro ente especializado al que se le asignen
dichas funciones.
Artículo
2. Los cupos que vayan quedando por muerte de los enfermos de lepra
que reciben subsidio, serán llenados por quienes siendo enfermos de lepra no
reciben ayuda del Estado para el cubrimiento de sus necesidades básicas en
vivienda, alimentación y vestuario”.
4.5.5. El marco normativo previamente expuesto permite resaltar
que, aun cuando por regla general el régimen de subsidios para los enfermos de
lepra es anterior a la Constitución Política de 1991, su finalidad es acorde
con varios de los actuales principios constitucionales, como ocurre con los
mandatos de igualdad y de protección especial a las personas en situación de
debilidad manifiesta (CP. arts. 13 y 47).
4.5.5.1. En cuanto al mandato de igualdad, es preciso
recordar que este principio “no protege
ningún ámbito concreto de la esfera de la actividad humana sino que puede ser
alegado ante cualquier trato diferenciado injustificado”[39]. Su contenido generalmente se vincula con la
formulación aristotélica, según la cual se debe tratar igual a los iguales y
desigual a los desiguales. En palabras de esta Corporación: “la doctrina y
la jurisprudencia se han esforzado en precisar el alcance del principio general
de igualdad –al menos en su acepción de igualdad de trato– del cual se
desprenden dos normas que vinculan a los poderes públicos: por una parte un
mandamiento de tratamiento igual que obliga a dar el mismo trato a supuestos de
hecho equivalentes, siempre que no existan razones suficientes para otorgarles
un trato diferente, del mismo modo el principio de igualdad también comprende
un mandato de tratamiento desigual que obliga a las autoridades públicas a
diferenciar entre situaciones diferentes.”[40]
Este concepto traído a la situación
particular de las personas enfermas de lepra, por la condición especial en la
que se encuentran, derivado del padecimiento de una enfermedad que les genera
un riesgo inminente de invalidez y que ha sido objeto de rechazo y de
discriminación social, conduce a que merezcan y deban recibir un trato especial
por parte del Estado. En este sentido, se justifica la existencia de un subsidio,
mediante el cual quienes padecen la enfermedad de Hansen pueden tener los
medios suficientes para asegurar la satisfacción de sus necesidades básicas,
especialmente en lo que atañe al tratamiento de salud, cuando se tiene un
avanzado grado de incapacidad física.
4.5.5.2. Por otra parte,
cabe resaltar que el artículo 13 de la Constitución consagra un mandato de
protección especial a favor de las personas en situación de debilidad
manifiesta, como lo son aquellas que padecen las consecuencias del citado bacilo[41].
Esta situación constituye un claro reflejo del tratamiento diferencial a que se
refiere el principio de igualdad, y que se encuentra íntimamente relacionado
con la salvaguarda del derecho a la dignidad humana, que merecen los enfermos
de Hansen como grupo poblacional constitucional-mente protegido.
4.6. Justificación de los subsidios que a cargo del Tesoro
Nacional se otorgan a las personas que padecen la enfermedad de Hansen o lepra
Antes de pasar a realizar el examen sobre los requisitos ya
mencionados para acceder a la prestación en comento, es necesario hacer una
breve alusión a las razones que, en el contexto original de su creación,
justifican su existencia. Como se deriva de lo explicado en los numerales 4.4 y
4.5 de esta providencia, el subsidio fue creado por el Estado con dos
propósitos fundamentales, en primer lugar, satisfacer las necesidades básicas
de los enfermos de lepra cuando no tuvieren otro tipo de ingresos[42];
y en segundo lugar, amparar el riesgo de invalidez propio de este bacilo. Esta
justificación, como previamente se explicó, responde a la necesidad de realizar
los mandatos de igualdad y de protección especial a las personas en situación
de debilidad manifiesta.
Más allá de los requisitos genéricos previamente expuestos[43],
es claro que estos objetivos sirven de origen a tres de las exigencias
consagradas respecto del subsidio por invalidez en el artículo 2 del Decreto
1570 de 1974, a saber:
-
El carecer de patrimonio propio y no
tener otra forma de subsistencia responde a la primera finalidad de esta
prestación, conforme a la cual se busca satisfacer las necesidades básicas de
los enfermos de Hansen, a partir de la entrega de ayudas económicas, cuando
éstos carecen de otro tipo de ingresos.
-
El encontrarse en un estado avanzado de invalidez o
incapacidad física se vincula con la segunda finalidad, pues el reconocimiento
y pago de esta prestación, se sujeta al hecho de
que la enfermedad se encuentre en un grado tal que límite las funciones
motrices de quien la padece, de manera que dificulte o resulte incompatible con
el ejercicio de una actividad remunerada, como expresamente lo señala el
artículo 1 de la Ley 14 de 1964.
4.7. Condiciones requeridas para ser beneficiario del subsidio
por invalidez a partir de la expedición de la Ley 380 de 1997
En el marco del anterior panorama, esta Sala de Revisión
deberá analizar los requisitos para acceder al subsidio objeto de la actual
controversia a la luz de las modificaciones introducidas por la Ley 380 de 1997
y conforme a lo expuesto por esta Corporación en la Sentencia T-411 de 2000. Lo
anterior, toda vez que el actor manifiesta que los requisitos contenidos en el Decreto
1570 de 1974 fueron derogados por la ley en cita, lo que le permitirá acceder
al subsidio invocando la sola condición de su enfermedad.
4.7.1. Cambios introducidos por la Ley 380 de 1997: Flexibilización
de la finalidad vinculada con la satisfacción de las necesidades básicas de los
enfermos de Hansen
Conforme se manifestó con anterioridad, sin lugar a dudas
la Ley 380 de 1997 introdujo cambios en la naturaleza y, por ende, en la
regulación de los subsidios materia de estudio. Al respecto, es importante
traer a colación que de las finalidades descritas en el numeral 4.6, aquella
que pretendía ayudar a los sujetos enfermos de Hansen en la satisfacción de sus
necesidades básicas cuando no contaran con otro tipo de ingresos, fue
flexibilizada. En efecto, el parágrafo 1 del artículo 1 expresamente dispone que
el pago del subsidio ya no es incompatible con la posibilidad de recibir otro
tipo de asignaciones por parte del Estado. Esta circunstancia fue señalada por
la Corte en la Sentencia T-411 de 2000, como a continuación pasa a ilustrarse.
4.7.2. Papel de la Sentencia T-411 de 2000 en la
interpretación de los condicionamientos establecidos en el Decreto 1570 de 1974
para acceder al subsidio
En la Sentencia T-411 de 2000, esta Corporación se encargó
de resolver si a los accionantes (personas afectadas por la lepra y que trabajaban
para el Sanatorio Agua de Dios E.S.E.) se les podía suspender el pago del
subsidio que con cargo al Estado y a las normas previamente dispuestas venían
recibiendo, con el argumento de que percibían un salario por las labores que
desempeñaban en la citada institución. Para el efecto, se invocó el artículo 1
del Decreto 2876 de 1974 que modificó el Decreto 1570 del año en cita, en el
sentido de señalar que el derecho al subsidio se perdería cuando ocurriere cualquiera
de las siguientes circunstancias: “a) Que el beneficiario obtenga una
remuneración estable derivada de cualquier fuente de trabajo; b) Que se
compruebe que el beneficiario tuvo la oportunidad de desempeñar una actividad
remunerada y la rechazó, o que desempeñándola fue privado de ella por mala
conducta, de conformidad con las leyes laborales; c) Que el beneficiario ejerce
la mendicidad”. (Se subraya fuera del original)
En esta ocasión, los actores consideraron que dicho
condicionamiento había quedado derogado por el parágrafo 1 del artículo 1 de la
Ley 380 de 1997, conforme al cual: “El pago de subsidio de tratamiento al
enfermo de lepra, no es incompatible con otra asignación proveniente del Tesoro
Público”. De ahí que, el hecho de recibir el salario como asignación
proveniente del Tesoro Nacional –ya que el Sanatorio es una entidad pública– no
constituía un motivo que justificara la suspensión de su pago.
Este Tribunal resolvió amparar los derechos fundamentales de
los accionantes y ordenar al Sanatorio reanudar el pago de los subsidios
suspendidos, al considerar que la causal invocada por la autoridad demandada había
sido derogada tácitamente con la expedición de la Ley 380 de 1997.
En la parte motiva de la providencia en cita, esta
Corporación señaló que: “habrá de entenderse que el subsidio se paga para
ayudarle a la persona a procurarse medios necesarios para sobrevivir, sin que
ello implique que no pueda (…) contar con otros recursos para asegurarse una
mejor vida”. En este orden de ideas, en criterio de la Corte, además de
entender que la citada Ley 380 de 1997 flexibilizó las exigencias relacionadas
con la finalidad de cubrir las necesidades básicas, también estimó que el
subsidio adquirió un carácter compensatorio para las personas enfermas de
lepra, en razón a la discriminación y aislamiento social que han padecido durante
años. En consecuencia, en palabras de este Tribunal, la ley en cita introduce
una medida de diferenciación positiva a favor de dichas personas, a partir de
la cual se relativiza el requisito exigido para acceder al subsidio, referente
a no contar con otros medios económicos para subsistir.
Cabe advertir que el mismo fallo afirma que: “Con todo,
la Ley 380 es más amplia en lo relacionado con el derecho a la obtención de los
subsidios, dado que ella determina que el subsidio tiene por fin ‘cubrir las
necesidades básicas’ de los enfermos de Hansen y los ‘curados sociales’, con
lo cual se derogan tácitamente distintas condiciones que se habían establecido
para la recepción del subsidio, tales como estar en un avanzado grado de
discapacidad o el no contar con ningún patrimonio.” (Se subraya fuera
del texto original). Teniendo en cuenta esta última afirmación, vale la pena
aclarar que la razón que fundamenta la decisión adoptada en la sentencia objeto
de análisis, esto es, su ratio decidendi, se encuentra –de manera específica–
en el examen de las condiciones que permitían suspender el pago del subsidio
reconocido a favor de las personas enfermas de lepra, cuando éstas tenían otro
tipo de ingresos para subsistir. En ningún momento se examinó la vigencia o no
de los requisitos previstos en las normas reglamentarias para acceder al citado
derecho. Así las cosas, a partir del fallo en mención, es claro que cuando la
Ley 380 de 1997 establece en el parágrafo 1 del artículo 1 que el subsidio no
es incompatible con otras asignaciones del Estado, al mismo tiempo que señala
en el artículo 1 que su finalidad es cubrir las necesidades básicas de quienes
lo detentan, deroga las disposiciones relativas a la suspensión del pago que
consagra el artículo 1 del Decreto 2876 de 1974, vinculadas con la obtención de
una remuneración establece o con el desempeño de una actividad remunerada, tal y
como lo afirmó esta Corporación en la Sentencia T-411 de 2000.
No obstante, como a continuación se explicará, en el fallo mencionado
no se analizó la vigencia, en particular, de los requisitos genéricos exigidos en
el Decreto 1570 de 1974 para reconocer el derecho al subsidio[44].
4.7.3. Examen específico de los requisitos genéricos consagrados
en la Ley 380 de 1997 y en el Decreto 1570 de 1974
De conformidad con lo expuesto hasta el momento, la Sala
estima que los requisitos genéricos para la asignación de la prestación materia
de controversia deben ser objeto de un análisis concreto a la luz de lo
dispuesto en el artículo 1 de la Ley 380 de 1997. La importancia del referido examen
se encuentra en que la controversia aquí estudiada, esto es, la determinación
de una supuesta vulneración de los derechos fundamentales del accionante por la
negativa a otorgar el subsidio, depende –como lo invoca el actor– de la posible
existencia de una derogatoria tácita de los citados requisitos.
Bajo este panorama, a continuación se analizarán cada una
de las exigencias genéricas establecidas para ser titular del derecho al
subsidio otorgado a los enfermos de Hansen a la luz de los cambios introducidos
por la Ley 380 de 1997, teniendo en cuenta que, en su versión original, como se
expuso en el acápite 4.6 de esta providencia, los mismos se explicaban partir
de la búsqueda de dos propósitos fundamentales, a saber: (i) la satisfacción de
las necesidades básicas de los enfermos de lepra cuando no tuvieren otro tipo
de ingresos, y (ii) amparar el riesgo de invalidez propio de este bacilo; cuando,
hoy en día, a partir de lo señalado en la citada Ley 380 de 1997 y de lo
expuesto en la Sentencia           T-411 de 2000, se entiende que su existencia
se encuentra específicamente vinculada con (a) la sola finalidad de cubrir las
necesidades básicas de los enfermos de lepra, aunado a que también cumple (b)
un papel compensatorio respecto de dicha población, en razón a la
discriminación y aislamiento social que han padecido durante años.
Así las cosas, en lo que atañe a cada uno de los requisitos
previamente expuestos se tiene que:
a)    Ser colombiano:
Esta exigencia se explica como un desarrollo
reglamentario de la Ley 14 de 1964 y no fue objeto de modificación por la Ley
380 de 1997, cuyo contenido se focaliza en las condiciones económicas de los
beneficiarios del subsidio, esto es, que su valor cubra sus necesidades
básicas, que su monto no sea inferior a un salario mínimo y que su
reconocimiento no sea incompatible con otra asignación proveniente del Tesoro Público.
b)    Ser enfermo de lepra:
Este requerimiento constituye el elemento clave sin el cual
la prestación mencionada pierde sentido, ya que la misma fue creada para
auxiliar a las personas que padecen dicha enfermedad. En este orden de ideas, este
requerimiento no podría entenderse como derogado por la expedición de la Ley
380 de 1997, entre otras, porque esta última disposición alude expresamente a
esa condición como criterio legítimamente para recibir el subsidio mensual de
tratamiento por parte del Gobierno Nacional[45].
c)     No tener otra forma de subsistencia:
De conformidad con lo establecido por la Corte en la
Sentencia T-411 de 2000 y lo explicado en el numeral 4.7.1 de esta providencia,
cuando el legislador establece que el subsidio para los enfermos de lepra no es
incompatible con otra asignación económica que reciba la persona por parte del Tesoro
Nacional, al mismo tiempo que vincula su otorgamiento con la satisfacción de las
necesidades básicas de su beneficiario (mínimo vital cualitativo), no cabe duda
de que torna inaplicable la regla que le impone a quien reclama este derecho no
tener otra forma de subsistencia.
En efecto, el simple hecho de que una persona enferma de
lepra tenga una retribución derivada de un trabajo, o que se encuentre en
posibilidad de desempeñar una actividad remunerada, no implica –per se–
que carezca de la necesidad de reclamar un subsidio, cuando el mismo se
convierte en una fuente alternativa que le ayuda a mejorar sus ingresos, con
miras a garantizar los medios básicos para subsistir, entre otras, en los
componentes de vivienda, alimentación, salud y vestuario que se disponen en el
artículo 2 de la Ley 380 de 1997.
Así se expuso por esta Corporación en la citada Sentencia
T-411 de 2000, al señalar que:
“Esta interpretación sería válida si en el
texto del primer artículo no se hubiera también incorporado el parágrafo 1, que
señala que ‘el pago del subsidio de tratamiento no es incompatible con otra
asignación proveniente del Tesoro Público’. Con el parágrafo se da a
entender que la voluntad del legislador fue la de que el subsidio fuera pagado
incluso a aquellas personas que contaban con otros ingresos que les permitieran
subsistir. (…) Por lo tanto, habrá de entenderse que el subsidio se paga
para ayudarle a la persona a procurarse medios necesarios para sobrevivir, sin
que ello implique que no pueda ella contar con otros recursos para asegurarse
una mejor vida”.
Por lo anterior, es claro que la mera exigencia de no
tener otra forma de subsistencia, como se dispone en el artículo 2 del
Decreto 1570 de 1974[46]
y se desarrolla con las causales de exclusión del artículo 1 del Decreto 2876
de 1974[47],
resultó derogada tácitamente por la Ley 380 de 1997, pues se pasó de un marco
regulatorio que privilegiaba la satisfacción de las necesidades con la
condición de no tener otro tipo de ingresos, a un nuevo marco en el que prioriza
la satisfacción de los elementos básicos para vivir de forma digna, bajo una
lectura acorde con el derecho al mínimo vital en su componente cualitativo
(juicio de autosuficiencia)[48].
Por lo demás, como igualmente se señaló en la citada
Sentencia T-411 de 2000, hoy en día este subsidio también cumple un papel
compensatorio respecto de la discriminación social a la que tradicionalmente ha
sido sometida la población con lepra, motivo adicional para excluir su falta de
compatibilidad, como lo quiso el legislador de 1997, con otro tipo de ingresos
que se perciban por sus beneficiarios.
d)    No tener un patrimonio propio:
Al respecto es importante anotar que este
supuesto normativo, al igual que el anterior, encuentra fundamento en la
finalidad del subsidio que pretendía cubrir las necesidades básicas de los
enfermos que carecían de medios de subsistencia, ya que –en esencia– buscaba atacar
la condición de indigencia en la que se pudieran encontrar sus posibles
beneficiarios[49].
Siguiendo la misma lógica expuesta respecto del requisito anterior, es claro
que esta exigencia pierde su razón de ser, en la medida en que el solicitante puede
percibir otros ingresos distintos al subsidio, en virtud de la autorización
dada por la Ley 380 de 1997. De esta manera, el requisito referente a la
ausencia de un patrimonio propio igualmente se entiende derogado por la
expedición de la citada ley.
A pesar de lo anterior, cabe señalar que la
condición de indigencia, al ser una circunstancia que manifiesta un alto grado
de vulnerabilidad en la satisfacción de los derechos fundamentales de una
persona, debe ser tenida en cuenta por las autoridades competentes, como un
elemento para priorizar la asignación de subsidios respecto del universo de
posibles destinatarios, aunque ya no sea exigencia para obtener esta prestación.
e)     Encontrarse en un estado avanzado de invalidez o incapacidad física:
A diferencia de los dos anteriores requisitos y
pese al obiter dicta de la Sentencia T-411 de 2000[50], es claro
que esta exigencia no ha sido derogada por la Ley 380 de 1997 y, por el
contrario, se mantiene vigente en el ordenamiento jurídico. Lo anterior se
fundamenta en las siguientes razones: en primer lugar, con independencia del
papel compensatorio que cumple este subsidio, la modificación realizada por la
ley en cita buscó actualizar específicamente la finalidad relacionada con la
satisfacción de necesidades básicas. En efecto, como ya se dijo, se pasó de un
modelo condicionado al hecho de no tener otro tipo de ingresos o patrimonio, a
uno en el que se prioriza la realización de los elementos básicos para vivir de
forma digna (vivienda, alimentación, vestuario, salud, etc.[51]). Por ello,
la citada ley en ningún momento refiere a la evolución o grado de la enfermedad
o incapacidad producida, sino –en su lugar– a las condiciones económicas de los
beneficiarios del subsidio, precisando (i) que su valor se destina a cubrir
necesidades básicas, (ii) que su monto no puede ser inferior a un salario
mínimo y (iii) que su reconocimiento no es incompatible con otra asignación
proveniente del Tesoro Público. Así las cosas, se observa que el otro propósito
expresamente señalado en el artículo 1 de la Ley 14 de 1964, referente a
amparar el riesgo de invalidez propio de la enfermedad de Hansen, no fue
modificado por la expedición de la aludida Ley 380 de 1997.
En segundo lugar, si bien el Decreto 1570 de
1974 señala dentro de los requisitos genéricos -que se padezca de un “avanzado
grado de incapacidad física producida por la lepra, al punto que [se] limit[e]
en alto porcentaje las labores manuales [y la] función locomotriz”-, dicha
exigencia proviene directamente del origen mismo del subsidio que reglamenta,
el cual, como previamente se dijo, se expidió para asegurar los recursos
necesarios dirigidos a cubrir el tratamiento de quienes presentan grados
severos de invalidez. Así se consagra expresamente en el artículo 1 de la Ley
14 de 1964, en el que se dispone que: “Los subsidios devengados por los
enfermos y curados sociales de que trata el artículo 5 de la Ley 148 de 1961,
se hacen extensivos a aquellos enfermos que a juicio de una junta médica
designada por el Ministerio de Salud Pública, presenten grados severos de
invalidez, incompatibles con el ejercicio de una actividad remunerada”[52].
Esta realidad no fue desconocida por el
legislador de 1997, el cual antes de referir a las condiciones económicas de
los beneficiarios del subsidio, expresamente señaló que el mismo corresponde a
un valor mensual que se recibe por el hecho de tener un tratamiento, esto es,
por la circunstancia de permanecer en un control médico permanente cuyo fin es
evitar que su situación se empeore o que su enfermedad se agrave más allá del
estado avanzado en el que se encuentra[53].
Desde esta perspectiva, el subsidio no sólo se
vincula con la satisfacción de necesidades básicas (Ley 380 de 1997), sino
también con el objetivo de brindar las condiciones materiales para que los
enfermos de lepra puedan cubrir los requerimientos en los que se encuentra el
estado de su enfermedad (Ley 14 de 1964), o lo que es lo mismo, puedan sufragar
el tratamiento que se requiere frente a niveles más avanzados o severos de
incapacidad física o invalidez que limitan las labores manuales y la función
locomotriz.
Finalmente, la forma como se previó este
requisito en el ámbito regulatorio, en lugar de resultar contradictorio con lo
dispuesto por el legislador en el año de 1997, denota su importancia como un
medio para priorizar la asignación de los recursos, de acuerdo con el mandato
de protección a las personas puestas en situación de debilidad manifiesta, ya
que se parte de la lógica de cubrir a quienes tienen mayores grados de
invalidez o incapacidad física, de acuerdo con el sistema de graduación
consagrado en el artículo 8 del Decreto 1570 de 1974. Esta circunstancia en
lugar de diseminar la ayuda del Estado, la focaliza en los más necesitados, de
manera que a través de una medida de acción positiva, logra que se ampare a los
enfermos de lepra en el momento más difícil de su bacilo, esto es, aquél en el
que ya no pueden desarrollar ninguna actividad.
Esta limitación además de responder a la
naturaleza del subsidio, que es precisamente entregar una prestación económica
de carácter asistencial y de duración temporal[54], guarda armonía con la existencia de
reglas de preferencia para su otorgamiento, las cuales también son previstas en
el artículo 2 de la Ley 380 de 1997, en el cual se señala que los cupos del
subsidio de tratamiento que se vayan liberando por los enfermos de lepra,
deberán ser asignados a otras personas que padezcan esa misma enfermedad y que
no reciban ayuda del Estado.
Obsérvese como una interpretación acorde con el
principio de efecto útil, conduce a la lógica de admitir que de haberse
derogado este requisito, la citada ley no habría previsto una regla de
preferencia, cuya lógica admite que pueden existir enfermos de lepra sin
subsidio, esta circunstancia ratifica la vigencia del requerimiento previsto en
la Ley 14 de 1964, en el que se demanda para su otorgamiento la presencia de un
grado severo de invalidez, cuya concreción se dispone en el artículo 2 del
Decreto 1570 de 1974, en los siguientes términos: “Tendrá derecho al
subsidio establecido por el artículo 1 de la Ley 14 de 1964, los enfermos de
lepra (…) que padezcan avanzado grado de incapacidad física producida por la
lepra, al punto que limita en alto porcentaje las labores manuales [y] función
locomotriz, para lo cual se tendrá en cuenta la graduación que determina el
artículo 8 del presente decreto”.
A pesar del carácter vinculante de este
requisito, el Decreto 2876 de 1974 le otorga a la Administración, bajo la
aplicación de la mencionada regla de preferencia, la posibilidad de extender su
reconocimiento a quienes padezcan incapacidades menores o no tengan incapacidades,
siempre que existan cupos sobrantes del subsidio. Se trata entonces de una
potestad en cabeza de la administración pública, vinculada con la priorización
en la asignación de recursos públicos. Al respecto, el artículo 4 del decreto
en cita dispone que:
“Artículo 4. Para el otorgamiento de los
subsidios a que se refiere este decreto se observará el orden de incapacidades
consignado en el artículo 8 del Decreto 1570 de 1974. En caso de haber cupo
sobrante, se concederá a enfermos de lepra con incapacidades menores o sin
incapacidades, que no desarrollen alguna actividad remunerada o que carezcan de
otro medio de subsistencia, dentro de los términos establecidos en los
artículos 1 y 2 del presente decreto”[55].
4.7.4. A la luz de estas consideraciones es necesario
advertir que, más allá de las reglas de inscripción y de residencia[56],
los requisitos genéricos actualmente vigentes para obtener el derecho al
subsidio son: (i) ser colombiano, (ii) ser enfermo de lepra, y (iii) encontrarse en un estado avanzado de invalidez o
incapacidad física, de acuerdo con los criterios estipulados en el artículo 8
del Decreto 1570 de 1974. Desde esta perspectiva, la Sala encuentra que para acceder
al subsidio no resulta suficiente acreditar la sola condición de la enfermedad,
pues es necesario que la misma se encuentre en un estado avanzado y que, como consecuencia
de ello, genere limitaciones para la realización de labores manuales o para el
desarrollo de la función locomotriz.
En concordancia con lo establecido, siempre que una persona
cumpla con los requisitos indicados previamente, será titular del derecho a
recibir el subsidio de tratamiento que, con cargo al Estado, las leyes han
reconocido a favor de las personas que padecen lepra.
4.8. Caso concreto
4.8.1. El señor Nepomuceno Medina fue diagnosticado con la
enfermedad de Hansen el 9 de mayo de 2013, razón por la cual solicitó el 12 de
enero de 2014 la asignación del subsidio al que supuestamente tiene derecho, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 5 de la Ley 148 de 1961 modificado por
las Leyes 14 de 1964 y 380 de 1997. Dicha petición fue negada por el Sanatorio
Agua de Dios E.S.E., al estimar que el solicitante no cumplía con los
requisitos consagrados para tal fin en el Decreto 1570 de 1974.
La negativa de la entidad condujo al accionante a
interponer la presente acción de tutela, toda vez que consideró vulnerados sus
derechos fundamentales a la igualdad y a la honra, en el entendido que la
negativa a reconocer el subsidio contradice lo dispuesto por esta Corporación
en la Sentencia T-411 de 2000, al señalar que se habían derogado tácitamente
varias de las condiciones previstas en el citado Decreto.
Bajo este panorama, inicialmente la Corte
debe precisar si los requisitos establecidos en el Decreto 1570 de 1974 para
acceder al derecho al subsidio se encuentran derogados y si, como resultado de ello,
efectivamente se vulneraron los derechos fundamentales del señor Nepomuceno
Medina. Para el efecto se tendrán en cuenta las consideraciones generales
previamente expuestas en esta providencia.
4.8.2. No obstante, antes de iniciar el
examen de los temas en mención, es preciso señalar que para esta Sala de
Revisión la presente acción de tutela es procedente, como mecanismo de
protección de los derechos fundamentales invocados por el demandante.
En efecto, como se ha explicado, las personas
afectadas por la lepra deben considerarse como sujetos de especial protección
constitucional, en virtud de lo previsto en el artículo 13 del Texto Superior, pues
por las consecuencias que se derivan de dicho bacilo respecto de su condición
física, es claro que las pone en una circunstancia de debilidad manifiesta y
aislamiento social, que hace necesario una intervención oportuna del Estado,
con miras a determinar si les asiste o no los derechos reclamados.
Si bien en principio frente a la disputa
propuesta existe un acto de la administración a través del cual se negó un
derecho, el cual por su esencia podría ser controvertido a través del mecanismo
de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[57],
lo cierto es que cuando se trata de sujetos de especial protección
constitucional, la jurisprudencia reiterada de la Corte ha señalado que el juicio de procedencia de la
acción de tutela debe hacerse menos riguroso[58]. Específicamente, la Corte ha establecido
que: “la pertenencia a estos grupos poblacionales tiene una incidencia
directa en la intensidad de la evaluación del perjuicio, habida cuenta que las
condiciones de debilidad manifiesta obligan a un tratamiento preferencial en
términos de acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos, a fin
de garantizar la igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a
favor de los grupos mencionados.”[59]
Por esta razón, aunque el accionante
hubiese podido recurrir la decisión del Sanatorio ante la justicia
administrativa y, por ende, hacer uso de otro mecanismo de garantía de sus
derechos; la Sala considera que, en este caso, el requisito de subsidiariedad
debe relativizarse, pues la discusión que se plantea se concreta en la satisfacción
de los derechos fundamentales de un sujeto considerado de especial protección
constitucional, el cual, por la enfermedad que padece y las consecuencias que
ella genera, debe ser objeto de una respuesta oportuna, rápida y diligente por
parte de la Administración de justicia, entre otras, por la situación de
indefensión en la que generalmente se encuentran los enfermos de lepra.
4.8.3. A partir de lo anterior y teniendo
en cuenta lo expuesto en las consideraciones generales de esta providencia, la
Sala debe analizar si efectivamente los requisitos establecidos en el Decreto
1570 de 1974 para acceder al derecho al subsidio se encuentran derogados y si,
como consecuencia de ello, se vulneraron los derechos fundamentales del actor a
la igualdad y a la honra.
4.8.3.1. Para el efecto basta con señalar
que, como ya se expuso, la Sentencia T-411 de 2000 invocada por el actor, se
concreta en resolver una acción de tutela interpuesta por varios servidores
públicos que padecían la enfermedad de Hansen y a quienes se les había
suspendido el pago del subsidio en razón a que se encontraban devengando un
salario por las labores que prestaban en el Sanatorio Agua de Dios E.S.E., de
conformidad con el artículo 1 del Decreto 2876 de 1974 que modificó el Decreto
1570 de 1974.
Los actores consideraban que con el
parágrafo 1 del artículo 1 de la Ley 380 de 1997, el cual dispone que el
subsidio en cuestión no es incompatible con otras asignaciones provenientes del
Tesoro Público, se derogaba el supuesto que permitía suspender el pago de la
citada prestación. Bajo este panorama y luego de un examen sobre materia, la
Corte concluyó que efectivamente la hipótesis invocada había sido derogada
tácitamente por la nueva ley, razón por la cual decidió amparar sus derechos y
ordenó que se reanudara la cancelación de los subsidios.
Como se observa, la ratio decidendi
del fallo que se analiza implicó una discusión acerca de la vigencia de los
supuestos que permitían la suspensión del subsidio establecidos en el artículo
1 del Decreto 2876 de 1974, los cuales se consideraron tácitamente derogados
por la Ley 380 de 1997, razón que justificó el amparo otorgado a los
accionantes. En efecto, la Corte consideró que la Ley 380 de 1997 había
flexibilizado una de las finalidades propias del subsidio, pasando de un modelo
condicionado al hecho de no tener otro tipo de ingresos o patrimonio, a uno
nuevo en el que se prioriza la realización de los elementos básicos para vivir
de forma digna
Visto lo anterior, es claro que el asunto
objeto de análisis en la presente sentencia implica una situación jurídica
diferente a la expuesta, en tanto se trata de una discusión acerca de los
requisitos genéricos estipulados en el Decreto 1570 de 1974, que determinan cuándo
una persona es titular del derecho al subsidio. No es entonces un examen
respecto de las causales de suspensión, sino de aquellas que legitiman el
otorgamiento del subsidio.
Por esta razón, al no existir identidad
fáctica ni jurídica entre ambos casos, se considera que para los efectos de la
solución del asunto sub-examine, no existe un precedente constitucional
aplicable, pues la ratio decidendi del fallo en cita, se enfocó en la
resolución de un problema jurídico distinto[60]. No obstante lo
anterior, como se puso de presente en la parte motiva de esta providencia, existen
algunas coincidencias temáticas útiles para el análisis de las condiciones que
permiten acceder al subsidio objeto de controversia.
Por último, aunque en el citado fallo se
haya señalado que en virtud de la expedición de la Ley 380 de 1997, como lo
invoca el actor, se derogaron “tácitamente distintas condiciones que se
habían establecido para la recepción del subsidio, tales como estar en un
avanzado grado de discapacidad o el no contar con ningún patrimonio”, en lo
que corresponde al primer requisito, dicha manifestación correspondió a un típico
obiter dicta, ya que en ningún momento la exigencia referente a encontrarse en un estado
avanzado de invalidez o incapacidad física fue objeto de examen por parte de
esta Corporación, por lo que no existe razón jurídica alguna que sustente una
decisión en tal sentido.
Así las cosas, resulta necesario aplicar
al caso concreto el análisis de vigencia de los requisitos exigidos para ser
titular del derecho de subsidio, consagrados en el Decreto 1570 de 1974.
4.8.3.2. De acuerdo con lo señalado en los
numerales 4.7.3 y 4.7.4 de esta providencia, se concluyó que –más allá de las
reglas de inscripción y de residencia[61]– los requisitos genéricos
actualmente vigentes para obtener el derecho al subsidio son: (i) ser
colombiano, (ii) ser enfermo de lepra, y (iii) encontrarse en un estado avanzado de
invalidez o incapacidad física, de acuerdo con los criterios estipulados en el
artículo 8 del Decreto 1570 de 1974.
En efecto, las exigencias de no contar con medios alternos para
garantizar su subsistencia y no tener un patrimonio propio, resultaron
derogadas tácitamente por la Ley 380 de 1997, ya que ambas respondían al modelo
condicionado de no tener otro tipo de ingresos para asegurarse las condiciones
básicas, cuando, por virtud de la ley en cita, se acogió un modelo distinto en
el que se prioriza la garantía del mínimo vital cualitativo, el cual no excluye
la existencia de otros recursos, para ayudar a las personas enfermas de lepra a
procurarse los medios necesarios para sobrevivir de forma digna.
Por el contrario, como ya se explicó, el
requisito según el cual la enfermedad deberá encontrarse en un estado avanzado
se encuentra vigente, (i) porque el objetivo referente a amparar el riesgo de
invalidez propio de la enfermedad de Hansen, no fue modificado por la
expedición de la aludida Ley 380 de 1997; (ii) porque su origen deviene
directamente de la Ley 14 de 1964, en la que se prevé al subsidio como un medio
para asegurar el tratamiento que requieren los enfermos de lepra, cuando tienen
niveles avanzados o severos de incapacidad física o invalidez que limitan sus
labores. Esta realidad no fue desconocida por el legislador de 1997, el cual
antes de referir a las condiciones económicas de los beneficiarios de la citada
prestación, expresamente señaló que la misma corresponde a un valor mensual que
se recibe por el hecho de tener un tratamiento.
Y, finalmente, (iii) porque la forma como
se previó este requisito, en lugar de resultar contradictorio con lo dispuesto por
el legislador en el año de 1997, denota su importancia como un medio para
priorizar la asignación de los recursos, de acuerdo con el mandato de protección
a las personas puestas en situación de debilidad manifiesta, ya que se parte de
la lógica de cubrir a quienes tienen mayores dificultades físicas y, por ende,
se encuentran en imposibilidad de asegurarse su autosostenimiento.
Esta limitación además de responder a la
naturaleza del subsidio, guarda armonía con la existencia de reglas de
preferencia para su otorgamiento, las cuales también son previstas en el
artículo 2 de la Ley 380 de 1997, en el cual se señala que los cupos del
subsidio de tratamiento que se vayan liberando por los enfermos de lepra,
deberán ser asignados a otras personas que padezcan la misma enfermedad y que
no reciban ayuda del Estado. Por ello, en armonía con lo expuesto, el artículo
4 del Decreto 2876 de 1974 dispone que:
“Artículo 4. Para el
otorgamiento de los subsidios a que se refiere este decreto se observará el
orden de incapacidades consignado en el artículo 8 del Decreto 1570 de 1974. En
caso de haber cupo sobrante, se concederá a enfermos de lepra con incapacidades
menores o sin incapacidades, que no desarrollen alguna actividad remunerada o
que carezcan de otro medio de subsistencia, dentro de los términos establecidos
en los artículos 1 y 2 del presente decreto”[62].
Al margen de lo anterior y con miras a
realizar los mandatos previstos en la Constitución, es claro que lo anterior no
implica que en circunstancias extra-ordinarias y con miras a evitar situaciones
de vulnerabilidad más gravosas, de manera excepcional se inaplique este
requisito y se otorgue el subsidio, cuando de por medio se encuentra un enfermo
de lepra que tiene una incapacidad menor o no tiene incapacidad alguna, pero
que carece de la posibilidad de satisfacer sus necesidades básicas, con miras a
realizar sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad, al mínimo vital
y a la dignidad humana. En cada caso concreto este examen deberá ser realizado
por las autoridades competentes y, si es del caso, por el juez de tutela,
teniendo en cuenta que el valor del subsidio (equivalente a un salario mínimo),
descarta que su solicitud tenga por objeto enriquecer a sus beneficiarios.
En consecuencia, se tiene que para ser
beneficiario del subsidio en cuestión es necesario acreditar: (i) ser
colombiano; (ii) ser enfermo de lepra, y (iii) encontrarse en un estado avanzado de
invalidez o incapacidad física, de acuerdo con los criterios estipulados en el
artículo 8 del Decreto 1570 de 1974.
4.8.4. De acuerdo
con lo expuesto, esta Sala de Revisión encuentra que en la medida en que no le
resulta aplicable al actor lo dispuesto en la Sentencia T-411 de 2000, no se
presenta una vulneración de su derecho a la igualdad, como lo afirma en el
escrito de demanda. De igual manera, no existe un desconocimiento de su derecho
a la honra, el cual se concreta en la apreciación que la sociedad tiene hacia
una persona, a partir de su personalidad y los comportamientos directamente
ligados con ella, por el hecho de que el Sanatorio Agua de Dios E.S.E. no haya
encontrado –como lo quiere el accionante– que todos los requisitos vinculados
con el reconocimiento del subsidio previstos en el Decreto 1570 de 1974 se
encontraban derogados.
Pese a lo anterior y
teniendo en cuenta que algunos de los supuestos que permiten ser beneficiario de
la citada prestación sí resultaron tácitamente derogados por la Ley 380 de
1997, como se expone en esta providencia, la Sala estima que es necesario
entrar a analizar si en el caso concreto el accionante cumple con las
condiciones vigentes para acceder a dicho derecho y, por ende, si el Sanatorio
Agua de Dios E.S.E. debería pagar el subsidio reclamado.
En el asunto objeto
de examen está plenamente acreditado que el señor Nepomuceno Medina es colombiano
y que tiene la enfermedad de lepra, como consta en la historia clínica allegada
al proceso[63]. En esta
medida, se verifican los dos primeros requisitos para ser beneficiario del
subsidio. No obstante, no se acreditó que el actor se encontrara en un
estado avanzado de invalidez o incapacidad física, de acuerdo con los criterios
estipulados en el artículo 8 del Decreto 1570 de 1974, a saber:
1)
Cuando resulten afectados en grado III[64]
los miembros superiores, inferiores o los ojos;
2)
Cuando resulten afectados en grado II
solamente los miembros superiores, esto es, “reabsorción moderada, mano en
garra (total, no de dedos únicamente), con fracturas avanzadas de más de tres
dedos en una sola mano, parálisis del nervio mediano o parálisis del pulgar con
retracción”; y
3)
Cuando tenga lugar “la reacción
leprótica recidivante con cuadros agudos”.
En efecto, en los
diagnósticos que le han sido practicados al señor Nepomuceno Medina y que se
encuentran como pruebas en el expediente[65],
el grado de discapacidad que padece en los ojos, manos y pies todavía se
encuentra en grado 0, razón por la cual no cumple con los parámetros
establecidos en la normatividad vigente, para entender que su enfermedad se
encuentra en un estado avanzado que justifique el otorgamiento del subsidio de
tratamiento, dirigido a garantizar los recursos que le permitan cubrir el
control médico permanente que requiere su patología. En consecuencia, el actor no
cumple con este requisito para acceder al subsidio.
Finalmente, aun
cuando el actor es una persona que hace parte de un grupo sobre el cual recae
una especial protección constitucional, de los hechos alegados en el expediente
y del material probatorio recogido en el curso del proceso, no se deriva que
exista una afectación de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la
dignidad humana que tornen inaplicable el citado requisito, por lo que la Sala
no encuentra razones que justifiquen el reconocimiento del subsidio por vía de
tutela, pues la sola condición de la enfermedad no es presupuesto válido para su
otorgamiento, como se deriva del análisis realizado en esta providencia.
4.8.5. En conclusión,
la Sala encuentra que el Sanatorio Agua de Dios E.S.E. no vulneró los derechos invocados
por el accionante, como consecuencia de su decisión de negar el reconocimiento
del subsidio por no cumplir con las exigencias normativas establecidas en el
Decreto 1570 de 1974, toda vez que la enfermedad del actor todavía no se
encuentra en un estado avanzado, en concordancia con los parámetros normativos
que rigen la materia. Por otra parte, no se demuestran circunstancias de
extrema urgencia que hagan necesario su reconocimiento por fuera de dicho marco
legal, en la medida en que no se acreditó vulneración alguna de los derechos al
mínimo vital o a la vida digna.
En este orden de
ideas, se confirmará la decisión de instancia que negó la tutela interpuesta
por el señor Nepomuceno Medina, por las razones expuestas en esta providencia.
No obstante, esta Sala de Revisión le advertirá a la entidad accionada que no
podrá negarse a otorgar el derecho reclamado, cuando la enfermedad del actor se
encuentre en grado avanzado, pues en ese momento ya habrá cumplido con todos
los requisitos para acceder al subsidio, sin importar si tiene algún tipo de
patrimonio o recibe otros ingresos, como se deriva de lo previsto en la Ley 380
de 1997. Lo anterior, sin perjuicio de que el subsidio se reconozca
directamente por el Sanatorio Agua de Dios, en virtud de la atribución prevista
en los artículos 4 del Decreto 2876 de 1974 y 1º de la Resolución No. 0000772
de 2013.
V. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.-
CONFIRMAR la sentencia proferida el 13 de
marzo de 2014 por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Girardot, en la cual
se decidió negar el amparo invocado por el señor Nepomuceno Medina, por las
razones expuestas en esta providencia.
Segundo.- ADVERTIR al Sanatorio Agua de Dios E.S.E. que no
podrá negar el subsidio para el tratamiento de lepra que consagran las Leyes 14
de 1964 y 380 de 1997, una vez se determine a partir de exámenes médicos que la
enfermedad del señor Nepomuceno Medina se encuentra en grado avanzado, de
acuerdo con los parámetros estipulados en el artículo 8 del Decreto 1570 de
1974. Lo anterior,
sin perjuicio de que el subsidio se reconozca directamente, en virtud de la
atribución prevista en los artículos 4 del Decreto 2876 de 1974 y 1º de la
Resolución No. 0000772 de 2013.
Tercero.-
Por Secretaría General de la Corte
Constitucional, LÍBRESE las comunicaciones previstas en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] Es preciso
resaltar que el artículo 2º del Decreto 1288 de 1994 “Por el cual se
transforma el Sanatorio Agua de Dios en una Empresa Nacional del Estado”,
consagra que su naturaleza jurídica corresponde a la de una “Empresa Social
del Estado”, la cual, de conformidad con el artículo 194 de la Ley 100
de 1993, se organiza como “una entidad pública descentralizada del orden
Nacional (…) vinculada al Ministerio de Salud.” Cabe resaltar que dentro de
las funciones consagradas en el artículo 4 del decreto en cita, se encuentra la
de “[a]dministrar los subsidios destinados a los enfermos de Hansen de su
jurisdicción, de conformidad con las normas vigentes.”
[2] “Mediante
la cual se eleva al valor de un salario mínimo legal mensual el subsidio de
tratamiento que recibe el enfermo de lepra.”
[3] “Por
la cual se reforma la legislación sobre lepra y se dictan otras disposiciones.”
[4] Cuaderno 2,
folios 20 y 21.
[5] M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[6] Cuaderno
2, folios 2 a 19.
[7] Cuaderno
2, folio 20.
[8] Cuaderno
2, folio 21.
[9] Cuaderno
1, folio 16.
[10] Cuaderno
1, folio 17.
[11] “Mediante la
cual se eleva al valor de un salario mínimo legal mensual el subsidio de
tratamiento que recibe el enfermo de lepra”.
[12] M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[13] Tal
como fue expuesto por esta Corporación en la Sentencia T-411 del 2000, a partir
del año 1890, el Estado colombiano adoptó una serie de medidas tendientes a
concentrar a los enfermos de Hansen en lugares específicos del territorio
nacional (lazaretos), con el fin de evitar el contacto personal con los otros
ciudadanos y, según la creencia de la época, luchar contra la proliferación de
la citada enfermedad, la cual,  en ese momento, era entendida como
infectocontagiosa. Bajo este panorama, se expidió la Ley 55 de 1896 que dispuso
la obligación del Gobierno de construir la cantidad de lazaretos que estimare
necesarios para reunir y aislar a los leprosos que existieran en la República.
[14] Dentro de este
contexto, en el Decreto 14 de 1905, se dispuso que el aislamiento de los
enfermos era una medida de “urgente necesidad” y se estableció la obligación de
todos los colombianos de denunciar a los enfermos, so pena de sanción.
[15] Ley
14 de 1907, art. 3.
[16] Ley 31 de 1918,
art.
40.
[17] Ley 31 de 1918,
art.
41.
[18] Ley
32 de 1932, art. 11.
[19] Ley
39 de 1947, art. 1.
[20] Sentencia
T-411 del 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[21] Ley 14 de 1964,
art. 1.
[22] Ley
14 de 1964, parágrafo, art. 1.
[23] Ley
14 de 1964, art. 6.
[24] “Por el cual
se reglamentan los artículos 1 y 6 de la Ley 14 de 1964 y se deroga el Decreto
1132 de 1965”.
[25] “Por el cual
se reglamenta el artículo 1 de la Ley 14 de 1964 y se modifica el Decreto 1570
de 1974”.
[26] Decreto
1570 de 1974, art. 2.
[27] No
sobra recordar que los subsidios originados en la Ley 148 de 1961 “no podrán
disminuirse ni suspenderse mientras subsista el beneficiario”, tal y como
lo expone el parágrafo 2 del artículo 5 de la ley en cita.
[28] El artículo 3
del Decreto
2876 de 1974 dispone que: “Los derechos consagrados por el presente decreto
estarán limitados en todo tiempo al cupo disponible, de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 6 de la Ley 14 de 1964”
[29] Decreto
1570 de 1974, art. 3, literal e).
[30] Decreto
1570 de 1974, art. 3, literal b). El procedimiento vigente en términos de
inscripción para ser beneficiario del subsidio aparece consagrado en la
Resolución No. 0000772 del 19 de marzo de 2013 del Ministerio de Salud y
Protección Social, en el que también se dispone su asignación vinculada con el
criterio de descentralización territorial. En la parte resolutiva del precepto
en cita se dispone que: “Artículo 1.- Asignar a la Empresa Social del
Estado Sanatorio de Agua de Dios, CIENTO TREINTA Y NUEVE (139) cupos para el
subsidio de tratamiento de lepra a quienes presenten grados severos de
invalidez y, en caso de haber cupos sobrantes, a enfermos de lepra con discapacidades
menores o sin discapacidades, (…) los cuales serán distribuidos, así: Unidad
Administrativa Especial de Salud del Arauca: 5; Secretaría Distrital de Salud
de Barranquilla: 15; Secretaría Distrital de Salud de Bogotá: 7; [etc.]”. “Artículo
2.- Corresponde al funcionario coordinador, responsable del Programa de
Control de Lepra de cada Secretaría de Salud, efectuar la adjudicación de los
subsidios asignados en el artículo anterior, previo estudio presentado por la
Junta Médica o el Equipo de Salud responsable del mencionado programa, los
cuales deben ser enviados a la Oficina de Control de Subsidios del Sanatorio de
Agua de Dios –ESE, quien debe realizar la revisión de la historia clínica y los
documentos establecidos como requisitos para la configuración del derecho de
cada uno de los beneficiarios, para que sean incluidos en la correspondiente
orden de aprobación para el pago que expide la mencionada empresa. Parágrafo.-
Al Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Dirección de Promoción
y Prevención o la dependencia que haga sus veces, le compete verificar la
correcta aplicación de los criterios técnicos tenidos en cuenta por parte de
las diferentes Secretarías de Salud, para la adjudicación de los subsidios de
que trata la presente resolución”. No sobra señalar que, en virtud del
Decreto 802 de 1976, se delegó la atribución de pago del subsidio en cabeza del
Sanatorio Agua de Dios. Al respecto, se establece que: “Artículo 1.- El
Ministerio de Salud transferirá el valor de los subsidios de que tratan las
leyes 148 de 1961 y 14 de 1964 a los Sanatorios de Agua de Dios y Contratación,
para que éstos efectúen los pagos respectivos o giren su valor al lugar que
indique el beneficiario residente fuera del domicilio de los sanatorios”.
[31] Decreto
1570 de 1994, art. 3, literal a).
[32] Ley 14 de 1964,
art. 1; Decreto 1570 de 1974. art. 2; y Decreto 2876 de 1974, art. 4.
[33] Decreto 1570 de
1974, arts. 2; y Decreto 1570 de 1974, art, 3, literal c).
[34] Decreto 1570 de
1974, arts. 2; Decreto 1570 de 1974, art, 3, literal c); y Decreto 2876 de
1974, art. 1.
[35] Ley 14 de 1964,
art. 1; Decreto 1570 de 1974, arts. 2; Decreto 1570 de 1974, art, 3, literal
d); y Decreto 2876 de 1974, art. 4.
[36] Decreto 1570 de
1974, arts. 2; y Decreto 2876 de 1974, art. 4.
[37] Es
importante aclarar que los grados son determinados por exámenes médicos que
establecen el grado de discapacidad en los ojos, manos y pies.
[38] Al respecto, la
norma en cita dispone que: “Adoptase oficialmente la modificación que la
Campaña de Control de la Lepra de Colombia introdujo en la Tabla de
Incapacidades de la Organización Mundial de la Salud en su formulario L4-A la
cual contiene en el Manual de Normas aprobado por Resolución número 0843 del 2
de mayo de 1973 del Servicio de Erradicación de la Malaria. Para calificar una
incapacidad como de grado avanzado, según la Ley 14 de 1964, del mencionado
formulario se acepta lo siguiente: // a) El grado III en miembros superiores,
en miembros inferiores o en ojos;// b) El grado II únicamente el de miembros
superiores: reabsorción moderada, mano en garra (total, no de dedos
únicamente), con fracturas avanzadas de más de tres dedos en una sola mano,
parálisis del nervio mediano o parálisis del pulgar con retracción.// Así
mismo, considerase como grado avanzado de invalidez la reacción leprótica
recidivante con cuadros agudos.”
[39] Sentencia
C-250 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[40] Sentencia
C-250 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[41] El
artículo 13 de la Constitución dispone: “(…) El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentre en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ellas se comentan.”
[42] Dicho
objetivo fue reconocido por la Corte en la
Sentencia T-411 de 2000, cuando –luego de un análisis sobre la motivación de
las leyes que durante la historia han otorgado subsidios a favor de las
personas con lepra– afirmó que: “la asignación del subsidio de tratamiento
para la lepra continuaba atada a una serie de condiciones relacionadas
fundamentalmente con la imposibilidad del enfermo de proveerse por sí mismo de
los medios de subsistencia necesarios.”
[43] Los
requisitos genéricos son: (i) ser colombiano; (ii) ser enfermo de lepra; (iii)
no tener patrimonio propio; (iv) no tener otra forma de subsistencia y (v)
encontrarse en un estado avanzado de invalidez o incapacidad física, de acuerdo
con los criterios estipulados en el artículo 8 del Decreto 1570 de 1974.
[44] Como
ya fue explicado, los requisitos genéricos son: (i) ser colombiano; (ii) ser
enfermo de lepra; (iii) no tener patrimonio propio; (iv) no tener otra forma de
subsistencia y (v) encontrarse en un estado avanzado de invalidez o incapacidad
física, de acuerdo con los criterios estipulados en el artículo 8 del Decreto
1570 de 1974.
[45] Así
las cosas, el artículo 1 de la Ley 380 de 1997 dispone que: “Los enfermos
de Hansen y los llamados curados sociales de Hansen, que reciban el subsidio
mensual de tratamiento del Gobierno Nacional (…)”. Por su parte, el artículo
2 de la misma ley, establece que: “Los cupos que vayan quedando por muerte
de los enfermos de lepra que reciben subsidio, serán llenados por
quienes siendo enfermos de lepra no reciban ayuda del Estado para el
cubrimiento de sus necesidades básicas en vivienda, alimentación y vestuario”. (Subrayado
por fuera del texto original).
[46] A
cuyo tenor señala que: “Tendrán derecho al subsidio establecido por el
artículo 1 de la Ley 14 de 1964, los enfermos de lepra (….) que no tengan otra
forma de subsistencia (…)”. Criterio que se reitera en el literal c) del
artículo tercero del decreto en cita.
[47] “Artículo 1.
Los enfermos de lepra residentes en los Municipios de Agua de Dios y
Contratación, y que en 31 de octubre de 1974, estuvieren inscritos en los
respectivos dispensarios dermatológicos, tendrán derecho a los subsidios
establecidos por el artículo 1 de la Ley 14 de 1964. Este derecho se perderá si
ocurriere algunos de los siguientes eventos: a) Que el beneficiario obtenga una
remuneración estable derivada de cualquier fuente de trabajo; b) Que se
compruebe que el beneficiario tuvo la oportunidad de desempeñar una actividad
remunerada y la rechazó, o que desempeñándola fue privado de ella por mala
conducta, de conformidad con las leyes laborales; c) Que el beneficiario ejerce
la mendicidad”
[48] Al respecto, en
la Sentencia T-891 de 2013 se dijo que: “Aunque el mínimo vital se componga
inevitablemente de aspectos económicos, no puede ser entendido bajo una noción
netamente monetaria. No se protege solo con un ingreso económico mensual. Este,
debe tener la virtualidad de producir efectos reales en las condiciones de la
persona, de tal manera que no solo le garantice vivir dignamente sino también
desarrollarse como individuo en una sociedad. Esta tesis ha sido resaltada por
esta Corte en diferentes oportunidades, cuando ha sostenido que el derecho al
mínimo vital no es una garantía cuantitativa sino cualitativa. Eso significa
que aunque los ingresos de una persona funcionan como un criterio para analizar
la vulneración del derecho, su protección va mucho más allá. La Corte ha
establecido que a pesar de su estrecha relación, salario mínimo no es igual a
mínimo vital. En efecto, existen situaciones en las que proteger el salario
mínimo de una persona no necesariamente garantiza las condiciones básicas sin
las cuales un individuo no podría vivir dignamente.” M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[49] Así,
por ejemplo, el literal c) del artículo 3 del Decreto 1570 de 1974 establece
que el solicitante del subsidio deberá “presentar certificación de las
oficinas de recaudos nacionales de no tener patrimonio propio ni renta alguna y
estar clasificado por la ficha socio-económica que deberá llevar la campaña,
como indigente”.
[50] Esta
Corporación consideró que  “la Ley 380 es
más amplia en lo relacionado con el derecho a la obtención de los subsidios,
dado que ella determina que el subsidio tiene por fin ‘cubrir las necesidades
básicas’ de los enfermos de Hansen y los curados sociales" con lo cual se
derogan tácitamente distintas condiciones que se habían establecido para
la recepción del subsidio, tales como estar en un avanzado grado de
discapacidad o el no contar con ningún patrimonio.”
[51] Ley 380 de
1997, art. 2.
[52] Subrayado
por fuera del texto original.
[53] De
esta manera, en el preámbulo se expresa que: “Mediante la cual se eleve al
valor de un salario mínimo legal mensual el subsidio de tratamiento que
recibe el enfermo de lepra”. Por su parte, el artículo 1 señala: “Los
enfermos de Hansen y los llamados curados sociales de Hansen, que reciban el subsidio
mensual de tratamiento del Gobierno Nacional (…)”. Subrayados por fuera
del texto original.
[54] La
Real Academia de la Lengua Española define subsidio como: “Prestación
pública asistencial de carácter económico y de duración determinada.”
[55] En el
mismo sentido, el artículo 1 de la Resolución No. 0000772 del 2013 del
Ministerio de Salud y Protección Social señala que: “Asignar a la Empresa
Social del Estado Sanatorio de Agua de Dios, CIENTO TREINTA Y NUEVE (139) cupos
para el subsidio de tratamiento de lepra a quienes presenten grados severos de
invalidez y, en caso de haber cupos sobrantes, a enfermos de lepra con
discapacidades menores o sin discapacidades (…)”.
[56] A las
cuales refiere originalmente el artículo 3 del Decreto 1570 de 1974 y que se
desarrollan en la Resolución No. 0000772 de 2013 del Ministerio de Salud y
Protección Social.
[57] Artículo
138.
[58] Al respecto, en
la Sentencia T-836 de 2006, esta Corporación expuso que: “(…) en estos casos
la lesión a sus derechos fundamentales tiene un efecto particularmente severo
en la medida en que estos sujetos se encuentran previamente en una especial
condición de desamparo (…)”.
[59] Sentencia
T-849 de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Esta posición ha sido
reiterada, entre otras, en las Sentencias T-206 de 2013, M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio y T-736 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[60] En la
Sentencia T-292 de 2006, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, se explicó, con base en
la Sentencia SU-047 de 1999, que las sentencias de tutela se componen de: (i)
el decisum que es la resolución concreta del caso la cual resulta
vinculante solamente para las partes del proceso; (ii) la ratio decidendi
que es la razón general que fundamenta la decisión que es de obligatoria
aplicación para los jueces en casos similares; y (iii) la obiter dicta
entendida como las reflexiones incidentales que ayudan a la argumentación del
fallo y que no son vinculantes para otros procesos de tutela, sino que tienen
un carácter eminentemente persuasivo.
[61] A las
cuales refiere originalmente el artículo 3 del Decreto 1570 de 1974 y que se
desarrollan en la Resolución No. 0000772 de 2013 del Ministerio de Salud y
Protección Social.
[62] En el
mismo sentido, el artículo 1 de la Resolución No. 0000772 del 2013 del
Ministerio de Salud y Protección Social señala que: “Asignar a la Empresa
Social del Estado Sanatorio de Agua de Dios, CIENTO TREINTA Y NUEVE (139) cupos
para el subsidio de tratamiento de lepra a quienes presenten grados severos de
invalidez y, en caso de haber cupos sobrantes, a enfermos de lepra con
discapacidades menores o sin discapacidades (…)”.
[63] Cuaderno
2, folios 2 al 19.
[64] Es
importante aclarar que los grados son determinados por exámenes médicos que
determinan el nivel de discapacidad en los
ojos, manos y pies.
[65] Cuaderno
2, folios 2 al 19.