T-096-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-096/05
DERECHO A LA SALUD-Carácter prestacional/DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Carácter prestacional
DERECHOS SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALES-Prestacionales y transmutación hacia un
derecho subjetivo/DERECHOS SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALES-Adquisición
carácter de fundamentales
Los derechos económicos, sociales o
culturales se tornan en fundamentales cuando su desconocimiento pone en peligro
derechos de rango fundamental o genera la violación de éstos, conformándose una
unidad que reclama protección íntegra, pues las circunstancias fácticas impiden
que se separen ámbitos de protección.
DERECHO A LA VIDA DIGNA-Alcance
DERECHO A LA VIDA DIGNA-Vulneración por haber negado examen y
medicamento por encontrarse fuera del POS
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-880683
Acción de tutela incoada por Luz Mery
Quimbayo Díaz contra A.R.S. CONVIDA.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos
mil cinco (2005).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y
en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos dictados en el asunto de
la referencia por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Girardot y la Sala
Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, el 28 de
noviembre de 2003 y el 8 de marzo de 2004 respectivamente.
I. ANTECENDENTES
1. Hechos
Luz Mery Quimbayo Díaz actúa en nombre y
representación de su hija Alexandra Cardona Quimbayo, quien en la actualidad
tiene 30 años y padece de “epilepsia refractaria desde los 9 años de edad
con retardo mental”, encontrándose inhabilitada tanto física como
mentalmente para realizar cualquier actividad.
La mencionada señora Alexandra Cardona
Quimbayo se encuentra afiliada a la Administradora de Régimen Subsidiado A.R.S.
Convida, donde se le ordenó una telemetría electroencefalográfica[1] y medicamentos, los
cuales le fueron negados por no hacer parte del Plan Obligatorio de Salud
Subsidiado, de acuerdo con la Ley 100 de 1993.
La accionante, tanto en su escrito de
tutela como en la declaración que suministró al juzgado de primera instancia,
afirma que con dicha negativa se vulneran los derechos fundamentales de su hija
a la vida, a la dignidad humana, a la igualdad y al debido proceso, razón por
la cual solicita la realización del examen y la entrega total de los
medicamentos que ésta requiere.
2. Respuesta de la entidad demandada
La Directora de la Oficina Jurídica de la
A.R.S. Convida, informó al juzgado de primera instancia que se trata de una
paciente con una patología que no pertenece al plan obligatorio de salud
subsidiado, por tanto debía ser cubierto por la Secretaría de Salud de
Cundinamarca, de conformidad con el artículo 31 del Decreto 806 de 1998.
Por lo anterior, solicita se deniegue la
acción de tutela dado que esa entidad no ha vulnerado los derechos
fundamentales invocados.
3. Decisiones judiciales objeto de revisión
3.1. Primera instancia
El Juzgado Segundo Penal del Circuito de
Girardot, denegó el amparo constitucional solicitado por considerar que
conforme a la información solicitada por la A.R.S. accionada, es a la
Secretaría de Salud de Cundinamarca a quien corresponde asumir los costos de
los procedimientos y medicamentos no cubiertos por el POS-S, razón por la cual
la accionante debe acudir a dicha entidad para lograr la atención que solicita
a favor de su hija.
Agregó que al estar demostrado que la
accionada ha brindado la atención a la señora Alexandra Cardona no puede
aducirse violación de derecho alguno.
3.2. Impugnación
Inconforme con la decisión, la accionante
al momento de la notificación manifestó su decisión de impugnar el fallo.
3.3. Segunda Instancia
La Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cundinamarca confirmó la decisión de primera instancia. A
juicio de esta colegiatura no es la ARS CONVIDA la que está vulnerando los
derechos de la hija de la accionante, puesto que no le compete remediar su
situación, por ello la paciente debe dirigirse a la Secretaría de Salud de
Cundinamarca.
Señala, que en consideración a que dicha
entidad no fue constituida como parte del trámite de tutela no puede proferirse
decisión alguna respecto de ella. Así mismo consideró que "dada la
patología de la enfermedad no es de aquellas que pongan en inminente peligro la
salud y la vida, por tratarse de una afección congénita y crónica y además,
como lo advierte la accionante se le han venido suministrando
medicamentos."[2]
4. Actuación surtida en la Corte
Constitucional
La Sala Cuarta de Revisión ante la omisión
de los funcionarios judiciales de instancia de vincular al legítimo
contradictor o a la parte que por legitimación por pasiva debía concurrir a
este trámite constitucional, es decir, la Secretaría de Salud de Cundinamarca,
ordenó, dada la grave situación de la hija de la accionante, poner  en
conocimiento el contenido del expediente de la referencia a dicha entidad
departamental para que se pronunciara acerca de las pretensiones y del problema
jurídico planteado en la acción de tutela.[3]
Dentro del
término otorgado, la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Secretaría
Departamental de Cundinamarca explicó que según lo dispuesto por el Decreto
Ordenanzal 0270 del 4 de septiembre de 2003 dicha Secretaría tiene por misión "dirigir
el sistema departamental de seguridad social en salud, garantizando a la
población cundinamarquesa el acceso a los servicios de salud con calidad, a
partir de la compresión de sus necesidades de salud y la cofinanciación de
proyectos de inversión y la prestación de servicios."[4]
Agregó que la enfermedad diagnosticada a
la hija de la accionante, es decir, la epilepsia refractaria, de conformidad
con lo informado por el Jefe (E) de Urgencias, Emergencias y Desastres de esta
Secretaría en su oficio UED 0654 del 26 de agosto de 2004, se caracteriza por
presentar convulsiones[5]
recurrentes de difícil manejo y que requiere de tratamientos con medicamentos
no convencionales. Señaló que tanto la mencionada enfermedad como la telemetría
espectro encefalográfica son eventos no P.O.S.-S  por tanto corresponde al ente
territorial en este caso, a la Secretaría de Salud de Cundinamarca garantizar
su atención, mediante autorización para ser atendido en los Hospitales de la
Red Pública del Departamento o en las IPS privadas con las cuales se tenga
contrato.[6]
En este sentido, precisó que si bien
dicha entidad no fue vinculada oportunamente al trámite de tutela, lo cierto es
que ha venido suministrando los medicamentos ordenados por el médico tratante a
la paciente en razón a que tanto la enfermedad que padece como el tratamiento
no se encuentran en el P.O.S.-S de que trata el Acuerdo 72 del Consejo Nacional
de Seguridad Social en Salud, “no siendo competencia de la A.R.S. su
prestación sino de la Secretaría de Salud de Cundinamarca como ente
territorial.”[7]
Con base en lo anterior, la entidad
solicita se despache desfavorablemente la acción impretada dado que no ha
violado los derechos fundamentales de la hija de la accionante sino que por el
contrario ha suministrado las autorizaciones[8]
respectivas para que se le preste la atención que requiere.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Problema jurídico
La Sala debe determinar si la negativa de
la A.R.S. accionada consistente en la negativa a realizar el examen de
telemetría electroencefalográfica y a suministrar los medicamentos
prescritos a una persona que padece de epilepsia refractaria, por estar dichos
servicios fuera del P.O.S-S, atenta contra sus derechos fundamentales.
2. Derecho a la salud y a la vida.
Reiteración de jurisprudencia
Como ya lo ha precisado esta Corporación el
concepto de Estado Social de Derecho impregna la integridad de la Constitución
y se transmite a la totalidad del orden jurídico, siendo elemento invaluable y
esencial de esta fórmula política  "el que establece un compromiso del
Estado con su población, para brindar a quienes la conforman la certidumbre de
que se harán realidad las diversas garantías y derechos plasmados en la
Constitución, dentro del criterio de que el aparato estatal y el sistema
jurídico se encuentran al servicio de la persona."[9]
Dentro de dichos poderes en cabeza de cada
uno de los habitantes del territorio colombiano se encuentra la garantía de
acceder a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud
(Art. 49 C.P.), que al igual que los demás derechos consagrados en la
Constitución deben ser protegidos de forma efectiva (Art. 2 C.P.), es decir no
simplemente con su reconocimiento formal sino con su observancia material.
En este sentido, la Corte Constitucional ha
entendido por derecho a la salud “la facultad que tiene todo ser humano de
mantener la normalidad orgánica funcional, tanto física como en el plano de la
operatividad mental, y de restablecerse cuando se presente una perturbación en
la estabilidad orgánica y funcional de su ser. Implica, por tanto, una acción
de conservación y otra de restablecimiento”.[10]
También ha precisado, que este derecho no
solamente incluye la facultad de reclamar atención médica, quirúrgica,
hospitalaria y terapéutica, tratamientos y medicinas, sino que incorpora
necesariamente el derecho al diagnóstico, es decir, la seguridad de que, si los
facultativos así lo requieren, con el objeto de precisar la situación actual
del paciente en un momento determinado, con miras a establecer, la terapéutica
indicada y controlar oportuna y eficientemente los males que lo aquejan o que
lo pueden afectar, se ordenen y practiquen de manera oportuna y completa los
exámenes y pruebas que los médicos prescriban.[11]
Tanto la salud como la seguridad social
(Art. 48 C.P.), hacen parte de los denominados derechos de segunda generación,
que corresponden al Capítulo II del Título II de la Constitución Política, “Los
derechos económicos, sociales y culturales”, respecto de los cuales
jurisprudencialmente[12]
se ha explicado, que son de carácter prestacionales propiamente dichos y para
su efectividad requieren normas presupuestales, procedimientos y organización,
que hagan viable el servicio público de salud y que sirvan, además, para
mantener el equilibrio del sistema.
Ha dicho la Corte que "la
implementación de este servicio requiere, entre otros aspectos, de la creación
de estructuras destinadas a atenderlos y de la asignación de recursos con miras
a que cada vez un mayor número de personas acceda a sus beneficios. Por ello,
en principio los derechos de contenido social, económico o cultural, no
involucran la posibilidad de exigir del Estado una pretensión subjetiva."[13]
Empero, la doctrina constitucional ha sido
uniforme en sostener que “la condición meramente programática de los derechos
económicos, sociales y culturales tiende a transmutarse hacia un derecho
subjetivo, en la medida en que se creen los elementos que le permitan a la
persona exigir del Estado la obligación de ejecutar una prestación determinada,
consolidándose entonces (el deber asistencial), en una realidad concreta en
favor de un sujeto específico”.[14]
En este sentido, los derechos económicos,
sociales o culturales se tornan en fundamentales cuando su desconocimiento pone
en peligro derechos de rango fundamental o genera la violación de éstos,
conformándose una unidad que reclama protección íntegra, pues las
circunstancias fácticas impiden que se separen ámbitos de protección.[15]
Respecto al derecho a la vida, la Corte
Constitucional[16]
ha elaborado un concepto amplio del mismo al considerar que tal derecho no se
debe entender desde una dimensión meramente biológica, sino como un derecho
cualificado que implica el reconocimiento y búsqueda de una vida digna.
En este sentido la Corte[17] ha explicado que:
El derecho a la vida en sí mismo
considerado, no es un concepto restrictivo que no se limita solamente a la idea
reducida  de peligro de muerte, sino que es un concepto que se extiende a la
posibilidad concreta de recuperación y mejoramiento de las condiciones de
salud, en la medida en que ello sea posible, cuando éstas condiciones se
encuentran debilitadas o lesionadas y afecten la calidad de vida de las
personas o las condiciones necesarias para garantizar a cada quien, una
existencia digna.
Conforme a lo anterior el derecho
constitucional fundamental señalado en el artículo 11 de la Carta Política,
implica, además, que el titular alcance un estado lo más lejano posible al
sufrimiento y que, en consecuencia, pueda desempeñarse en sociedad como un
individuo normal con una óptima calidad de vida, único sentido en el que puede
interpretarse el artículo 11 superior, a la luz del principio de dignidad
humana contenido en el artículo 1 de la Constitución.[18]
Este principio impone, entonces, a las
autoridades el deber de velar por la protección y salvaguarda de la vida, la
integridad, la libertad y la autonomía de hombres y mujeres por el solo hecho
de existir, independientemente de cualquier consideración.
De esta manera, las normas que reglan el
acceso al servicio a la salud, ya en el régimen contributivo ora en el
subsidiado no pueden desconocer los derechos constitucionales fundamentales de
las personas ni el principio de dignidad humana, lo cual ocurre cuando las
empresas promotoras de salud o las administradoras de régimen subsidiado,
aplicando de manera estricta dicha reglamentación, niegan la autorización de un
procedimiento quirúrgico u omiten el suministro de medicamentos o elementos
necesarios para mantener la vida, la integridad personal o un mejor
funcionamiento del organismo, con el argumento de que no se encuentran
incluidos en el plan obligatorio de salud.
3. Caso Concreto
Los fallos de tutela objeto de revisión
coinciden en negar la solicitud de protección constitucional de los derechos de
una persona que padece de epilepsia refractaria con retardo mental y que es beneficiaria del SISBEN por considerar que
ésta debió presentar la acción de tutela contra la Secretaría de Salud de
Cundinamarca y no contra su Administradora de Régimen Subsidiado, entidad que
ha cumplido estrictamente con las disposiciones del POS-S las cuales excluyen
los servicios prescritos por el médico tratante de la hija de la accionante. De
esta circunstancia los despachos judiciales infieren que no se ha vulnerado
derecho fundamental alguno.
Adicionalmente, el ad-quem
consideró que la patología
de la enfermedad de la señora Alexandra Cardona Quimbayo no pone en inminente
peligro su salud y su vida.
Para la Sala dichas decisiones judiciales
desconocen el sentido y alcance de los preceptos constitucionales, según lo
explicado anteriormente. En efecto, los jueces de instancia una vez tuvieron
certeza que la responsabilidad de la atención de la enfermedad de la hija de la
accionante correspondía a la Secretaría de Salud de Cundinamarca, debieron, en
desarrollo de los principios de impulso oficioso y de prevalencia del derecho sustancial,
vincular al trámite de tutela a dicha entidad y no como erróneamente lo
hicieron denegando el amparo por dicha razón.
Sobre este aspecto debe recordarse que la
acción de tutela es un mecanismo excepcional para la protección inmediata
de los derechos constitucionales fundamentales (Art. 86 C.P.), de forma tal que
el juez constitucional está obligado a remover todos los obstáculos que se
presenten para dar una respuesta de fondo (positiva o negativa) al solicitante
sobre la presunta amenaza o violación de los derechos cuya protección depreca.
No resulta coherente con los fines
esenciales del Estado, cuya observancia corresponde a todas las autoridades,
que el juez de tutela a pesar de constatar la afectación de los derechos
fundamentales por parte del accionado posponga la resolución a la controversia
constitucional que se pone a su consideración con estrategias de carácter
procedimental que no consultan los principios constitucionales que deben guiar
la acción de los servidores públicos, dentro de los cuales se encuentra el de
servir al Estado y a la comunidad (Art. 123 C.P.).
De esta manera, los jueces de tutela
incumplen su función de garantes de los derechos constitucionales fundamentales
cuando para adoptar la decisión definitiva se atienen simplemente a la
información que suministra la accionante o la entidad por ella tutelada, y a
pesar de constatar la responsabilidad de otra entidad en la presunta
vulneración de los derechos de aquella, omiten analizar dicha situación
prefiriendo negar el amparo solicitado.
En el caso de la señora Alexandra Cardona
Quimbayo el  Juzgado Segundo Penal del Circuito de Girardot a pesar de haber
determinado con certeza la necesidad de que la Secretaría de Salud de
Cundinamarca interviniera en el trámite de tutela, se abstuvieron de
vincularla, optando por remitir allí a la accionante y negando su solicitud de
tutela. No obstante, haber sido impugnada dicha determinación la Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca en lugar de haber declarado
la nulidad de lo actuado en razón a dicha omisión, decidió avalar el fallo del a-quo,
extendiendo así la situación de desprotección de la hija de la accionante a
quien, por su situación de debilidad manifiesta en razón de su discapacidad
mental el Estado debió prodigarle una protección especial conforme lo disponen
los artículos 13 y 47 de la Carta. Estas omisiones de los jueces de instancia
imponen la revocatoria de los fallos objeto de revisión.
Desde esta perspectiva, fue precisamente
en observancia de dichos mandatos constitucionales que la Corte dispuso la
vinculación al proceso de la referencia a la Secretaría de Salud de
Cundinamarca, entidad que explicó cómo la patología de la hija de la accionante
se caracteriza “por presentar convulsiones recurrentes de difícil manejo y
que requiere de tratamientos con medicamentos no convencionales”.
Este dictamen infirma lo sostenido por el
ad-quem en cuanto a la no vulneración de los derechos de la señora
Alexandra Cardona Quimbayo, dado que por el contrario el no suministro de los
exámenes, tratamientos y medicamentos que le fueron prescritos para el manejo
de su enfermedad no sólo ponen en riesgo su salud sino su derecho a una vida en
condiciones dignas. Por este motivo también hay lugar a revocar las decisiones
de instancia.
Una vez demostrada la necesidad de dejar
sin valor los fallos de tutela objeto de estudio, corresponde a la Sala
determinar la decisión a tomar para lograr la protección efectiva de los
derechos de Alexandra Cardona y más cuando de la información suministrada por
la Secretaría de Salud de Cundinamarca se advierte que ésta ha emitido varias
autorizaciones, según lo manifestado por dicha entidad departamental para que
se le preste a la afectada la atención que requiere, lo cual ameritaría que se
denegara el amparo solicitado por carencia actual de objeto, por haber cesado
la conducta que generó la presentación de la acción de tutela.
Empero, del análisis de las documentales
obrantes a folios 33 a 36 del expediente[19]
se constata que los servicios que fueron autorizados por parte de la Secretaría
de Salud de Cundinamarca benefician a la señora Luz Mery Quimbayo de Cardona
para el suministro de los siguientes servicios: i) radiología e imágenes
diagnósticas y resonancia nuclear magnética de columna lumbosacra simple y, ii)
suministro de medicamentos. Esto significa que no está acreditado que las
autorizaciones para prestar la atención integral de la señora Alexandra Cardona
Quimbayo hayan sido expedidas, como lo afirma la entidad departamental.
Por lo anterior, esta Sala encuentra
vulnerado el derecho a la salud en conexidad con el derecho a la vida digna de
la señora Alexandra Cardona Quimbayo por parte de la Secretaria de Salud de
Cundinamarca, razón por la cual se revocarán los fallos de instancia, para en
su lugar ordenar a dicha entidad que en el término de dos (2) días siguientes a
la notificación de este fallo, proceda a autorizar la telemetría electroencefalográfica y los medicamentos prescritos
por el médico tratante. De
igual manera, se ordenará que dicha entidad adopte todas las medidas
conducentes para que a la citada señora se le brinde la atención integral que
requiera para el mejoramiento y conservación de su salud y de su vida en
condiciones dignas, conforme a las condiciones y parámetros que señale el
galeno tratante.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia dictada por la Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, que denegó la tutela
solicitada por la señora Luz Mery Quimbayo Díaz como agente oficioso de su hija
Alexandra Cardona Quimbayo. En su lugar CONCEDER la protección
constitucional a los derechos a la salud en conexidad con la vida.
Segundo.- ORDENAR al Secretario de Salud de Cundinamarca que
en el término de dos (2) días contados a partir de la notificación de la presente
providencia, proceda a
autorizar la telemetría
electroencefalográfica y los medicamentos prescritos por el médico tratante a
la señora Alexandra Cardona Quimbayo identificada con la cédula de ciudadanía
No. 39.574.171. De igual
manera, se le ordenará que dicha entidad adopte todas las medidas conducentes
para que a la citada señora se le brinde la atención integral que requiera para
el mejoramiento y conservación de su salud y de su vida en condiciones dignas,
conforme a las condiciones y parámetros que señale el galeno tratante.
Tercero.- Dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Folio 12, 18 y 19 del cuaderno de primera instancia.
[2]
Folio 5 del cuaderno principal.
[3]
Folio 23 del cuaderno principal.
[4]
Folio 28 del cuaderno principal.
[5] Se explica en el
informe que "Una convulsión es la alteración pasajera de la función
cerebral por una descarga neuronal paroxística anormal en el cerebro."
[6]
Cfr. Artículos 31 del Decreto 306 de 1998 y artículo 43 numerales 2.1. y 2.2.
de la Ley 715 de 2001.
[7]
Folio 31 del cuaderno principal.
[8]
A folios 33 a 36 obran sendas autorizaciones para los siguientes servicios: i)
“radiología e imágenes diagnosticas y resonancia nuclear magnética de
columna lumbosacra simple”  y, ii) suministro de medicamentos, todas
las cuales tienen como nombre de la paciente a la señora “Luz Mery Quimbayo
de Cardona”.
[9]
Corte Constitucional. Sentencias T-192 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[10]
Corte Constitucional. Sentencia T-597 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11]
Corte Constitucional. Sentencias T-366 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo y T-849 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[12]
Corte Constitucional. Sentencias T-102 de 1998 M.P. Antonio Barrera Carbonell y
T-560 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[13]
Corte Constitucional. Sentencia SU-819 de 1999 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[14]Al
respecto pueden estudiarse las sentencias T-108 de 1993 M.P. Fabio Morón Díaz,
T-207 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-042 de 1996 M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[15]
Corte Constitucional. Sentencia SU-819 de 1999 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[16]
Corte Constitucional. Sentencia T-926 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[17]
Corte Constitucional. Sentencia T-096 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[18]
Corte Constitucional. Sentencia T-489 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[19]
Cuaderno principal.