C-172-10
REPÚBLICA DE COLOMBIA
SENTENCIA C-172/10
(Marzo 10; Bogotá D.C.)
MESA DIRECTIVA DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES Y
COMISION ADMINISTRATIVA DEL SENADO-Facultad
para fijar las calidades de los asesores de las Unidades de Trabajo Legislativo
del Congreso puede encajarse bajo el fenómeno de la deslegalización
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Sustracción de materia
LEY ORGANICA-Características
especiales/LEY ORGANICA-Rige la actividad legislativa
Todo
proyecto que pretenda convertirse en ley orgánica deberá reunir no solo los
requisitos ordinarios para la aprobación de toda ley, sino, además, las
características especiales de las leyes de naturaleza orgánica, a saber: (i) el
fin de la ley, que está definido en la propia Constitución, en relación con los
distintos eventos en los que cabe la reserva, (ii) su contenido o aspecto
material, asunto que también se define en la propia Carta, que indica las
materias que conforman la reserva de ley orgánica; (iii) la votación mínima
aprobatoria, que de acuerdo con el artículo 151 de la Constitución exige la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara, y (iv) el propósito del
legislador, lo cual implica que en el propio trámite legislativo debe aparecer
clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una
ley de naturaleza orgánica.
REGLAMENTO DEL CONGRESO-Regulación orgánica/CONGRESO-Funciones
Entre los asuntos remitidos a la regulación por leyes orgánicas, se
encuentra “una cuestión de enorme relevancia, consistente en la regulación de
los procedimientos que ha de seguir el mismo Congreso de la República a la hora
de cumplir el encargo asignado por el constituyente de llevar a cabo la función
legislativa”. La Corte Constitucional ha resaltado sobre el particular que la
ley encargada de fijar el Reglamento del Congreso en su calidad de orgánica “necesariamente
debe tomar en consideración el conjunto de funciones que cumple el Congreso y
cuyo ejercicio periódico debe sujetarse a unas reglas y procedimientos
uniformes que son precisamente los que se contienen en aquéllas”. Ha subrayado la
Corporación que la actividad del poder legislativo abarca distintas funciones,
entre las que se encuentran la: (i) constituyente; (ii) legislativa en sentido
estricto; (iii) de control político; (iv) judicial; (v) electoral; (vi)
administrativa; (vii) de control público; (viii) de protocolo. Ha resaltado la
Corporación la importancia que reviste “la regulación de los aspectos
mencionados –por lo demás mínimos e indispensables–” del mismo modo que la
necesidad de trazar una concordancia entre la forma como se regulan dichas
funciones y las reglas adoptadas en el Reglamento
VOCERO-Intervención
en proyectos de ley/MESAS DIRECTIVAS DE LAS CAMARAS-Facultad de
reglamentación
CONGRESO-Facultades
para el desarrollo de la actividad legislativa y organización administrativa/MESAS
DIRECTIVAS DEL CONGRESO-Poder reglamentario
El Congreso de la República ha sido dotado por la Carta Política de:
(i) plena autonomía y capacidad para darse su propia organización mediante
reglamentos quedando excluida la posibilidad de intromisión o interferencia por
parte de cualquier otro órgano y proscribiendo, en especial, que el Gobierno
pueda intervenir en tales materias; (ii) autonomía financiera, pues las Cámaras
tienen la facultad de dictar su propio reglamento así como de administrar sus
propios servicios y el personal que los presta; (iii) amplias facultades a
favor de las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara del mismo modo que a
favor de la Comisión de Administración del Senado –que constituye el órgano
superior administrativo del Senado– para cumplir tareas de gran importancia en
relación con el funcionamiento administrativo del Congreso. De otra parte, (iv)
la Ley 5ª o Estatuto Orgánico del Congreso regula con detalle lo relacionado
con los servicios administrativos del Senado y le otorga extensas atribuciones
a la Mesa Directiva del Senado que abarcan incluso la posibilidad de determinar
mediante resolución otras funciones en cabeza de algunas instituciones como son
la Comisión de Administración y el Director General, eso sí, bajo el supuesto
de que las funciones atribuidas no fueren de competencia legal de otra
autoridad. (v) La Ley 5ª de 1992 le confiere también amplias facultades a la
Mesa Directiva de la Cámara en aspectos legislativos y administrativos. Además,
posteriores modificaciones a la Ley 5ª atribuyen, por ejemplo, a la Mesa
Directiva de la Cámara la posibilidad de solicitar ante la Plenaria de la
Cámara de Representantes una evaluación del trabajo realizado por el Director
Administrativo de la Corporación. Este último tiene la obligación de rendir
informes a la Mesa Directiva sobre su desempeño en campos cruciales para la
buena marcha del Congreso como lo son licitaciones, contratación, ordenación
del gasto, ejercicio de la representación legal, entre otras.
UNIDAD DE TRABAJO LEGISLATIVO-Finalidad/UNIDAD DE TRABAJO LEGISLATIVO-Instrumento
previsto por la ley 5ª de 1992 para adelantar labor legislativa
HABILITACION O DELEGACION LEGISLATIVA-Configuración
La Constitución prevé la posibilidad de que el Congreso delegue en el
Presidente de la República la facultad para expedir normas con fuerza de ley
–decretos extraordinarios dictados con base en las atribuciones que le otorga la
Constitución al Presidente mediante el artículo 150 numeral 10–, con lo cual se
presenta el fenómeno de la habilitación o delegación legislativa. Ello no
ocurre, sin embargo, de manera ilimitada pues el ejercicio de esta facultad de
habilitación o delegación legislativa ha de efectuarse bajo estricta
observancia de los límites a ella impuesta por la Carta Política. Si bien es
cierto el texto constitucional es claro en ordenar que determinadas materias se
regulen por medio de normas con rango legal y por ello mismo resulta prohibido
al tenor de lo dispuesto por la Constitución que la regulación de determinados
asuntos se haga mediante normas reglamentarias, también es cierto que no todas
las materias deben ser desarrolladas por medio de leyes. Así por ejemplo,
existen ciertos asuntos respecto de los cuales es factible que órganos
administrativos puedan establecer mediante reglamentos criterios para
regularlos, teniendo como límite lo dispuesto en la Carta Política y desde
luego sin perjuicio de lo determinado por la Ley
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-No es absoluta
La jurisprudencia constitucional ha coincidido con la jurisprudencia
sentada por el Consejo de Estado en que el Presidente de la República es,
ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria. Pero han
insistido las dos Corporaciones en que lo anterior no significa que “dentro de
su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las
demás autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de carácter general
a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los
asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están
investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro
de las cuales está justamente la reglamentaria”. En ese horizonte de
comprensión han destacado el Consejo de Estado y la Corte Constitucional que
los actos administrativos generales pueden ser expedidos por cualquier
autoridad administrativa en lo que concierna a los asuntos a su cargo.
DESLEGALIZACION-Configuración/DESLEGALIZACION-Exigencia de requisitos
Tiene lugar cuando quiera que el legislador –ordinario o
extraordinario–, remita al reglamento la ordenación de un tema específico “que
no aparece regulado de manera sustancial en el texto legal”. Claro es que para
que pueda existir deslegalización resulta preciso observar ciertos
requerimientos. Una primera exigencia es que la materia de que se trate no haya
sido regulada de modo sustancial en el texto legal o en la norma con fuerza de
ley. Al respecto, ha dicho la Corte Constitucional que el Legislador o el
Presidente, facultado para tales efectos, pueden llegar a ser muy minuciosos en
la regulación, de modo que en la medida en que se haya desplegado mayor
detalle, la tarea de reglamentar la ley o norma con fuerza de ley se minimiza.
Puede ocurrir también que la ordenación no haya sido detallada, entonces queda
espacio para que exista un desarrollo reglamentario más amplio. Ahora bien, la
frontera constitucional de las leyes o normas con fuerza de ley que hacen uso
de la técnica de la deslegalización es precisamente la reserva de ley: tanto la
reserva de ley en materia de derechos constitucionales fundamentales como
aquellas determinadas de manera a específica en el texto de la Carta Política,
por ejemplo, en el artículo 125.
HABILITACION O DELEGACION LEGISLATIVA Y
DESLEGALIZACION-Distinción
Todas aquellas normas contentivas de una materia reservada a la ley
suponen la existencia de una obligación consistente en que los aspectos
principales o centrales de la materia objeto de reserva estén contenidos o
regulados mediante ley o norma de rango legal, por lo que este evento abarca
también el fenómeno de la habilitación o delegación legislativa, esto es, la
atribución que hace el legislador al Presidente para que por medio de decretos
dictados con base en las facultades extraordinarios, por la vía del artículo
150 numeral 10, regule la materia reservada a la ley mediante decretos leyes.
Cosa distinta sucede con el fenómeno de las deslegalización, pues las materias
objeto de reserva de ley no pueden ser deslegalizadas, esto es, no puede
remitirse a autoridades administrativas la posibilidad de regular mediante
decretos reglamentarios, actos administrativos o resoluciones, materias
reservadas a la ley o a normas con fuerza de ley. Por el contrario, las
materias cuya regulación no ha sido reservada a la ley o a normas con fuerza de
ley, pueden deslegalizarse siempre y cuando haya quedado espacio para
regulación o ésta resulte indispensable a fin de dar cumplida y eficaz
aplicación a la ley o al acto con fuerza de ley. En este lugar es preciso
recordar lo señalado por la Corte Constitucional en el sentido en que con esta
actividad no se puede de manera alguna modificar, alterar, reemplazar o derogar
los establecido por las leyes o normas con fuerza de ley que la confieren. Al
revés, la finalidad de la regulación debe ser en todo momento propender por el
logro de un normal y dinámico funcionamiento de las entidades a las que se les
reconoce la facultad regulatoria bajo estricto cumplimiento de los preceptos
constitucionales y legales.
Referencia: expedientes No.
D-7837, D-7838 y D-7839.
Demanda de inconstitucionalidad: contra el artículo 1º, parágrafo único (parcial) de la
Ley 186 de 1995 modificatoria de la Ley 5ª de 1992; contra el artículo 392
Transitorio de la Ley 5ª de 1992 y contra el parágrafo único del artículo 388
de la Ley 5ª de 1992.
Demandante:
Jesús María España Vergara.
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
El
ciudadano Jesús María España Vergara, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, presentó de manera independiente las tres demandas de la
referencia, las que fueron acumuladas por la Sala Plena de la Corte en sesión
plenaria del 22 de julio de 2009.
1. Textos normativos demandados.
Las
normas demandadas, con los apartes atacados (con subraya)  son del siguiente
tenor:
LEY
5 DE 1992
(Junio
17)
Diario
Oficial No. 40.483 de 18 de junio de 1992
Por
la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de
Representantes.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
DISPOSICIONES
PRELIMINARES
Artículo
392. TRANSITORIO. Los cargos de las nuevas plantas de personal del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes, creados por la
presente Ley, se irán proveyendo en la medida que sean indemnizados o pensionados
los funcionarios de la planta creada por la Ley 52 de 1978, la cual seguirá
existiendo hasta finalizar el proceso de retiro de que trata el artículo 18 de la Ley 4a de
1992 y normas que lo desarrollen.
Hasta el
20 de julio de 1992, las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara de
Representantes, mediante resolución establecerán las funciones y requisitos de
los cargos y los procedimientos administrativos básicos. En el mismo término,
las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara de Representantes, por una sola
vez expedirán por resolución conjunta el Estatuto de la Carrera Administrativa
de la Rama Legislativa.
LEY
186 DE 1995
(Marzo
29)
Diario
oficial No. 41.784 de 30 de marzo de 1995
Por
la cual se modifica parcialmente la Ley 5a. de 1992.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
Artículo
1o. El artículo 388
de la Ley 5a. de 1992 quedará así:
"ARTÍCULO
388. UNIDAD DE TRABAJO LEGISLATIVO DE LOS CONGRESISTAS. Cada Congresista
contará para el logro de una eficiente labor legislativa, con una Unidad de
Trabajo a su servicio, integrada por no más de 10 empleados y/o contratistas.
Para la provisión de estos cargos cada Congresista postulará, ante la Mesa
Directiva, en el caso de la Cámara, y ante el Director General o quien haga sus
veces, en el caso del Senado, el respectivo candidato para su libre
nombramiento y remoción o para su vinculación por contrato.
La Planta
de Personal de cada Unidad de Trabajo Legislativo de los Congresistas se
conformará dentro de las posibilidades que permite la combinación de rangos y
nominaciones señalados en este artículo a escogencia del respectivo
Congresista. El valor del sueldo mensual de dicha planta o Unidad de Trabajo no
podrá sobrepasar el valor de 50 salarios mínimos legales mensuales para cada
unidad.
Los cargos
de la Unidad de Trabajo Legislativo de los Congresistas tendrán la siguiente
nomenclatura y escala de remuneración:
Denominación
Salarios
Mínimos
Asistente I
Tres
(3)
Asistente II
Cuatro (4)
Asistente III
Cinco
(5)
Asistente IV
Seis
(6)
Asistente V
Siete (7)
Asesor I
Ocho
(8)
Asesor II
Nueve
(9)
Asesor III
Diez
(10)
Asesor IV
Once
(11)
Asesor V
Doce
(12)
Asesor VI
Trece
(13)
Asesor VII
Catorce
(14)
Asesor VIII
Quince
(15)
La
certificación de cumplimiento de labores de los empleados y/o contratistas de la
Unidad de Trabajo Legislativo, será expedida por el respectivo Congresista.
PARÁGRAFO.
Cuando se trate de la Calidad de Asesor, podrá darse la vinculación por virtud
de contrato de prestación de servicios debidamente celebrado. El Congresista
podrá solicitar a la autoridad nominadora que disponga la iniciación de las
labores contratadas desde el mismo momento de la designación del Asesor.
En el
evento de vinculación mediante contrato de prestación de servicios, no se
considerarán prestaciones sociales en el valor del contrato celebrado, ni habrá
lugar al reconocimiento o reclamación de ellas salvo de los aportes al régimen de seguridad social
que serán pagados por el Congreso[1].
Las
calidades para ser asesor serán definidas mediante resolución de la Mesa
Directiva de la Cámara y de la Comisión de Administración del Senado,
conjuntamente.
2. Demanda.
El
actor solicita a la Corte Constitucional que las disposiciones acusadas se
declaren inexequibles, con base en los siguientes cargos de
inconstitucionalidad:
2.1. Vulneración del artículo 122 de la Constitución Política.
La
primera parte del artículo 392 transitorio de la Ley 5ª de 1992 desconoce el
artículo 122 superior con arreglo al cual “no habrá empleo público que no
tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y para proveer los de carácter
remunerado se requiere que estén contemplados en las respectiva planta y
previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente”. Los apartes
resaltados de las normas acusadas son inexequibles porque entregaron a las
Cámaras del Congreso competencia para establecer, mediante reglamento, las
funciones asignadas a los cargos a que hacen referencia los artículos acusados,
pese a que, por disposición de la Constitución Política, la asignación de
dichas funciones corresponde hacerla a la ley o a normas con fuerza de ley.
2.2. Vulneración del artículo 125 de la Constitución Política.
La
segunda parte del artículo transitorio mencionado quebranta lo dispuesto en el
artículo 125 de la Carta Política que, al pronunciarse sobre el ingreso a los
cargos de carrera y acerca del ascenso en los mismos, determina que éstos
deberán efectuarse “previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que
fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes”. Cuando
los artículos referidos hablan de ley, se refieren a un precepto expedido por
el Congreso de la República o a un acto con fuerza de ley y no a un mero acto
de orden administrativo. Lo anterior, en contravía de lo establecido por el
Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda-Subsección
“A”, de 29 de enero de 2004, providencias éstas, que coincidieron en que “las
funciones y requisitos de los empleos del Congreso de la República (Senado y
Cámara) deben ser expedidos por el propio Congreso, mediante ley, pero en
ningún caso encontraron ajustado a la constitución la posibilidad de que se
expidan mediante Resoluciones (Actos Administrativos) de las Mesas Directivas
de dichas cámaras”.
Así,
al tenor de lo establecido por el artículo 125 de la CP, los empleos públicos,
así como el ingreso a los cargos de carrera y ascenso en los mismos,  deben
efectuarse de conformidad con lo establecido en la ley o en normas con fuerza
de ley que cumplan con los requisitos establecidos por la Constitución Política
para obtener plena vigencia así que de manera alguna resulta factible que estas
funciones puedan ser determinadas mediante Resoluciones o Actos
administrativos.
2.3. Vulneración del artículo 150.10 de la CP.
Resulta
también abiertamente inconstitucional el parágrafo único del artículo 1º de la
Ley 186 de 1995: en que el parágrafo acusado no se dijo facúltese a las Mesas
Directivas del Senado y de la Cámara sino que “con efectos intemporales se
utilizó una expresión imperativa: ‘Las calidades para ser asesor serán
definidas mediante resolución de la Mesa directiva de la Cámara y de la
Comisión del Senado, conjuntamente’”. A su juicio, con apoyo en esas
facultades “encubiertas e intemporales, las Mesas Directivas de la
Comisión de administración del Senado y de la Cámara de Representantes
expidieron conjuntamente y por una sola vez una Resolución (Acto Administrativo
[la Resolución Conjunta No. 001 de 1992]) la cual hoy se mantiene vigente
porque se alega la presunción de legalidad de la misma”. En síntesis, el
Congreso se extralimitó, pues desbordó las fronteras establecidas en el
artículo 150 numeral 10 superior “referentes al procedimiento y requisitos
para otorgar facultades pro tempore, exclusivamente al Presidente de la
República”.
3. Intervenciones.
3.1. Departamento Administrativo de la Función Pública.
3.1.1.
El ejercicio de las funciones públicas[2] y la exigencia de títulos
de idoneidad[3], son potestades del
Congreso de la República, entidad, a la que la Constitución le confiere un muy
amplio margen de configuración cuando se trata de regular lo concerniente a la
función pública. Es por ello, que al tenor de lo establecido en el artículo 151
Superior “las calidades, las funciones y los requisitos para el ejercicio de
los empleos señalados en las normas acusadas no deben ser objeto de desarrollo
en leyes orgánicas, como lo son la Ley 5ª de 1992 y la Ley 186 de 1995”. Dichos
aspectos, pueden ser regulados de manera específica por una ley ordinaria
ulterior, o, como sucede en el asunto bajo análisis, puede ser ordenado por las
instancias que la misma ley orgánica haya señalado sin que esto signifique “una
concesión de facultades extraordinarias o atribuciones semejantes”.
La
potestad reglamentaria, concebida como la facultad de emitir normas
administrativas de carácter general ha sido asignada al Presidente de la
República[4]. No obstante, la
Constitución también prevé que determinados órganos asuman la regulación de
ciertas materias. Justo en ese contexto puede el Legislador atribuir “a sus
Mesas Directivas facultades regulatorias específicas, siempre que ellas se
refieran a materias de su exclusivo resorte y que con su asignación no se
invadan competencias reconocidas constitucionalmente a otras autoridades y no
conlleva modificación al modelo constitucional adoptado”.
Así
las cosas, bajo la cláusula general de Competencia que la Constitución le
reconoce al Congreso de la República, puede autorizarse por medio de ley que
ciertas actividades conectadas con las calidades exigidas para el ejercicio de
determinados empleos puedan ser definidas por otras autoridades. Tal es el
caso, del Manual de Funciones evento en el cual “el Legislador se ocupa de
establecer un marco general para que las autoridades administrativas,
atendiendo las necesidades específicas del servicio, definan sus
particularidades”. Ese margen de configuración, adquiere todavía más
importancia en materia de contratación toda vez que cada entidad ha de atender
las especificidades del servicio público a su cargo y debe, en consecuencia, “establecer
las dependencias o instancias competentes para definir calidades, funciones,
requisitos de determinados contratistas”.
Por
los motivos expuestos, el representante del Departamento Administrativo de la
Función Pública consideró que las acusaciones elevadas en la demanda resultaban
infundadas pues en lugar de desconocer la Constitución están encaminadas a
desarrollarla.
3.1.2.
En relación con los reparos de inconstitucionalidad frente al artículo 392
transitorio de la Ley 5ª de 1992, manifestó que dado el carácter temporal de
este precepto -destinado a entrar en vigor el día 20 de julio de 1992-, una vez
ello sucedió, “quedó consumado el objeto de la norma, con lo cual la
decisión de exequibilidad o inexequibilidad de la misma no tiene sentido, pues
la norma ha perdido su vigencia formal”. Así, al haberse cumplido el objeto
de la norma, no tendría sentido alguno declarar su exequibilidad o
inexequibilidad. En ese caso, la Corte debe dictar un fallo inhibitorio por
sustracción de materia, tal como lo hizo en sentencia C-1144 de 2000 y C-335 de
2005. En opinión del interviniente, no puede afirmarse, como lo hace el
demandante, que el precepto acusado todavía se encuentre produciendo efectos
por cuanto: “los correspondientes actos expedidos por las Mesas Directivas
de Cámara y Senado con fundamento en la misma, fueron declarados nulos por el
H. Consejo de Estado, en Sentencia del 25 de septiembre de 1997. Exp. 13.397.
Magistrado Ponente Carlos A. Orjuela Góngora. Nulidad de la Resolución 001 de 7
de julio de 1992 expedida por las Mesas Directivas del Senado de la República y
la Cámara de Representantes, por incompetencia de las correspondientes Mesas
Directivas par emitir actos con fuerza de ley y aducir la inaplicabilidad del
artículo 392 de la Ley 5 de 1992 a la luz del control excepcional estipulado en
el artículo 4 de la Carta Política, decisión que impone en el sub lite un
pronunciamiento inhibitorio”.
Por
las razones expuestas, solicitó el interviniente que la Corte desestimara los
cargos elevados frente a los artículos 1º (parcial) de la Ley 186 de 1995 y 338
(parcial) de la Ley 5ª de 1992 y se declarara inhibida para pronunciarse de
fondo en relación con el artículo 392 transitorio de la Ley 5 de 1992.
4. Concepto del Procurador General de la Nación[5].
4.1.
La rama legislativa del poder público goza de un amplio margen de apreciación
del que goza para el manejo de sus propios asuntos y ello abarca también
aspectos administrativos. Tal circunstancia ha sido reconocida por la Corte
Constitucional en reiterada jurisprudencia (Sentencia C-830 de 2001).
4.2.
En lo relativo a la planta de personal, tanto como en lo referente a temas
laborales, cada Cámara tiene la facultad de proveer empleos originados en la
Ley para el cumplimiento de sus funciones. De este modo, es “la Ley la que
crea los servicios administrativos y técnicos de las cámaras, pero su
administración le corresponde a los órganos de dirección administrativa del
Senado y de la Cámara, lo cual implica la reglamentación de los mismos
(Constitución Política. Artículos 135, numeral 5; 150, numeral 20)”.
(Subrayas y negrillas en el texto original).
4.3.
Lo anterior debe contrastarse con el principio de legalidad que orienta la
administración pública para determinar, de este modo, si se ajusta o no a la
Constitución que las funciones de los empleos públicos puedan ser establecidas
por una regulación distinta a la legal. Sobre este punto, según el artículo 122
de la Constitución en Colombia no debe existir empleo público que no tenga
funciones detalladas en la Ley o en el reglamento. Lo mismo sucede con los
cargos de carácter remunerado que deben ser contemplados en la respectiva
planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. Desde esa
perspectiva, las cámaras pueden regular “todo lo correspondiente a su
provisión en lo que No competa a la Constitución o la ley respecto (v. gr., las
normas sobre carrera administrativa. Constitución Política. Artículo 125)”.
4.4.
Compete a los órganos de administración de las cámaras legislativas definir lo
relacionado con las calidades para ser asesor de las unidades de trabajo
legislativo de los congresistas. Este no es un asunto sobre el cual el
Legislador ejerza competencia exclusiva, sino que es algo que ha de
determinarse con sustento en las necesidades de la administración en materia de
perfiles laborales, asunto éste que exige “ajustes y actualizaciones
permanentes (Constitución Política. Artículo 209)”.
4.5.
Lo afirmado en precedencia es aplicable asimismo respecto de la fijación de las
funciones y requisitos de los cargos en el Congreso de la República por medio
de reglamentos. Para la Vista Fiscal, esa competencia adquiere un matiz
permanente “en cabeza de los órganos de administración de cada una de
las cámaras. Por tanto, No es de recibo que el legislador les haya otorgado a
éstos dicha competencia limitada únicamente hasta el 20 de julio de 1992”.
Así,
por los motivos expresados, no prospera el cargo de inconstitucionalidad
elevado por el demandante.
4.6.
Respecto de la solicitud de declarar inexequible lo dispuesto por el artículo
392 con arreglo al cual se habilita a las Mesas Directivas de Senado y Cámara
de Representantes para que mediante resolución establezcan las funciones y
requisitos de los cargos y los procedimientos administrativos básicos, debe la
Corte declararse inhibida por carencia actual de objeto, pues mediante
sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado fechada el día 25 de
septiembre de 1997, se declaró la nulidad de la Resolución 001 del 7 de julio
de 1992 “por considerar que el Congreso de la República había conferido
facultades extraordinarias para legislar en materia de carrera administrativa a
autoridades administrativas diferentes al Presidente de la República, en
abierta contradicción con lo establecido en el numeral 10 del artículo 150 de la
Carta Política”.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La
Corte Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad de
las normas legales de conformidad con lo dispuesto por el artículo 241 de la
Constitución Política.
2. Problema de constitucionalidad.
2.1. Asunto previo: inhibición respecto de los cargos contra el
artículo 392 de la L 5/92 por sustracción de materia.
2.1.1.
Tanto el representante del Departamento de la Función Pública como la Vista
Fiscal recomendaron a la Corte Constitucional abstenerse de emitir un
pronunciamiento de fondo en relación con las acusaciones elevadas frente al
artículo 392 transitorio. Sobre el particular, los dos conceptos emitidos en
sede de constitucionalidad recordaron que con base en las facultades otorgadas
de manera transitoria[6] por el artículo 392 de la
Ley 5ª de 1992, las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara dictaron la
Resolución conjunta número 001 de 1992 “por medio de la cual se establece el
estatuto de la carrera administrativa en la rama Legislativa del Poder Público”.
Mencionaron asimismo que mediante sentencia proferida por la Sección Segunda - Subsección
“B” del Consejo de Estado -25 de septiembre de 1997[7]-,
se declaró la nulidad de dicha Resolución[8]. El demandante alegó en
aquella ocasión que la citada Resolución había desconocido los artículos 125,
4º, 13 y 53 de la CP[9].
Pusieron
de presente el Jefe del Ministerio Público y el Departamento de la Función
Pública, que la Sección Segunda del Consejo de Estado había considerado –dando
razón al demandante– que la Resolución 001 era incompatible con el
artículo 125 CP[10] así como había subrayado
que la Constitución, en efecto, le había conferido al Legislador la competencia
para regular asuntos relacionados con la carrera administrativa, tanto así que
en el artículo transitorio había autorizado de manera subsidiaria y temporal al
Presidente de la República para similares efectos[11].
Sin embargo, recordaron las dos intervenciones que el artículo 392 transitorio
de la Ley 5ª de 1992 se apartó de esta premisa, desconociendo la cláusula general
de competencia en cabeza del legislador no existiendo, a juicio del Consejo de
Estado, un precepto en la Constitución que justifique “la posibilidad de que
el Congreso le defiera a una autoridad diferente facultades extraordinarias
para dictar actos con fuerza de ley”, esto es, los relativos a la carrera
administrativa del personal del Congreso.
2.1.2.
Puestas las cosas de la manera antes descrita puede establecer la Sala que: i)
las expresiones acusadas se encuentran contenidas en una norma de carácter
transitorio; ii) el mandato legal a que ellas aluden debía cumplirse en relación
con una fecha determinada, a saber, “hasta el 20 de julio de 1992”; iii)
con apoyo en las facultades que les otorgó el artículo transitorio acusado, las
Mesas Directivas del Senado y de la Cámara dictaron de manera conjunta la
Resolución número 001 del 7 de julio de 1992; (v) la Resolución fue declarada
nula mediante sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado el día 25
de septiembre de 1997 institución que aplicó la excepción de
inconstitucionalidad en relación con el artículo 392 transitorio de la Ley 5ª
de 1992 por encontrarlo incompatible con el artículo 125 de la Carta Política.
2.1.3.
A partir de lo anterior, estima la Sala que le asiste razón al Jefe del
Ministerio Público y al representante del Departamento Administrativo de la
Función Pública quienes coincidieron en sostener que en vista del carácter
temporal del precepto contenido en el artículo 392 transitorio de la Ley 5ª de
1992, una vez se ejercieron las atribuciones que le confirió el precepto a las
Mesas Directivas del Congreso, se cumplió el objeto de la norma, con lo cual la
decisión de exequibilidad o de inexequibilidad sobre la misma carece de sentido
por lo que en la parte resolutiva de la presente providencia la Corte se
inhibirá de pronunciarse sobre el fondo de la demanda contra el artículo 392
transitorio de la Ley 5ª de 1992 al haberse presentado el fenómeno de la
sustracción de materia.
2.1.4.
No obstante y al margen de lo dicho hasta este lugar, considera la Sala
pertinente resaltar que respecto de lo establecido en la primera parte del
artículo 392 transitorio en el cual se faculta a las Mesas Directivas del
Senado y de la Cámara de Representantes para establecer “hasta el 20 de
julio de 1992” mediante Resolución las funciones y requisitos de los cargos
y de los procedimientos administrativos básicos, se presenta el fenómeno de la
deslegalización, al cual se referirá la Sala con mayor detalle más adelante,
pues la Ley orgánica le atribuye a una autoridad administrativa –en este caso a
las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara–, la posibilidad de ordenar
mediante reglamento: (i) las funciones de los cargos; (ii) los requisitos de
los cargos; (iii) los procedimientos administrativos básicos. Estima la Sala
importante enfatizar que esta facultad se conforma por entero a la Constitución
pues con ella no se deslegaliza ninguna materia cuyo desarrollo haya sido
reservado a la ley o a normas con fuerza de ley. Un repaso al contenido de la
ley 5ª de 1992 –como podrá constatarse más adelante–, permite verificar que si
bien allí se sentaron los lineamientos principales en materia administrativa en
punto a las funciones y requisitos de los cargos así como a los procedimientos
administrativos, el modo como fueron regulados tales aspectos no minimiza la
necesidad de regulación administrativa sino más bien la exige, eso sí, en los
términos que el mismo Reglamento Orgánico del Congreso y la Constitución
establecen.
Ahora
bien, como ya se mencionó, la Corte inhibirá un pronunciamiento de fondo respecto
de la demanda contra el artículo 392
transitorio por sustracción de materia.
2.2. Problema jurídico.
2.2.1.
Una vez aclarado lo anterior le corresponde a la Sala establecer si resulta
acorde con lo establecido en los artículos 122 y 150 numeral 10 de la Carta
Política que las calidades para ser asesor de la Unidad de Trabajo Legislativo
del Congreso sean fijadas por la Mesa Directiva de la Cámara y por la Comisión
de Administración del Senado conjuntamente mediante reglamento.
2.3. Metodología de resolución del problema jurídico.
2.3.1.
Por razones metodológicas la Sala examinará, inicialmente, el contexto
normativo de la disposición acusada y en tal dirección abordará los siguientes
temas: (i) bases constitucionales del empleo público, sus funciones y las
condiciones de acceso y ascenso; (ii) las Mesas Directivas del Congreso a la
luz de la Ley 5ª de 1992 o Estatuto Orgánico que regula la actividad
legislativa y administrativa del Congreso; (iii) Papel que cumplen las Mesas
Directivas del Senado y de la Cámara así como la Comisión de Administración del
Senado en relación con el funcionamiento administrativo del Congreso; (iv) Unidades
de Trabajo Legislativo en cuanto instrumento previsto por la Ley 5ª de 1992
para adelantar una labor legislativa eficiente; (v) Sentido y alcance que ha
fijado la jurisprudencia constitucional en relación con la técnica de la
reserva de ley así como sobre el fenómeno de la delegación y de la
deslegalización
2.3.2.
Luego se dará solución al problema jurídico y se señalará los motivos por los
cuales los cargos elevados están llamados o no a prosperar.
3. Contexto normativo de la disposición demandada.
3.1. Bases constitucionales del empleo público, sus funciones y las
condiciones de acceso y ascenso.
3.1.1.
Como lo ha sostenido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia[12],
la función pública se ejerce por medio “de personas vinculadas a la misma en
calidad de servidores públicos, quienes bajo la modalidad de empleados públicos
o de trabajadores oficiales prestan sus servicios en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento (C. P., arts. 122 y 123)”[13].
3.1.2.
Ha llamado la atención la jurisprudencia constitucional respecto de que la
Administración Pública en su estructura exige, a manera de complemento, “que
todo empleo público remunerado [esté] contemplado en la respectiva planta de
personal y sus emolumentos previstos en el presupuesto de la correspondiente
entidad (C.P., art.122 y 189-14)”[14]. Ello de manera
tal, que se cumpla la disposición constitucional con arreglo a la cual “no
habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento (C.P.,
arts. 122 y 189-14)”.
3.1.3.
Todas las previsiones mencionadas hasta este lugar tienen una relación estrecha
con el principio de racionalización de la función pública y se encaminan, de
similar manera, a aportar seguridad a quienes prestan el servicio público pues fijan
condiciones claras de “ingreso, permanencia y ascenso” al dejar sentado
que dichas exigencias “deben provenir del cumplimiento de los requisitos y
las condiciones que para el efecto fije la ley, basados en los méritos y
calidades de los aspirantes, según lo que establezca el sistema de carrera, con
las excepciones constitucionales y legales (C. P., art.125)”[15].
3.1.4.
En esa misma línea, el artículo 151 superior establece que el Congreso dictará
leyes orgánicas destinadas a regular la actividad legislativa. Estas leyes
tienen como propósito establecer, entre otras: (i) “los reglamentos del
Congreso y de cada una de las Cámaras (…)”[16]. La disposición
contenida en el artículo 151 superior prevé una mayoría calificada para la
aprobación de las leyes orgánicas cual es la mayoría absoluta de los votos de
los miembros de una y otra Cámara. Así, por mandato de la Constitución se
ordena adoptar un reglamento encaminado a regular la actividad legislativa del
Congreso.
3.1.5.
El sentido y alcance de las leyes orgánicas ha sido
objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional[17]. Ha establecido la Corporación que las leyes
orgánicas tienen unas características especiales en virtud de su “posición
organizadora de un sistema legal que depende de ellas” [18]. Ha
dicho la Corte que tales leyes buscan ordenar de manera plena una materia y son
por tanto estatutos que engloban todas las normas encaminadas a regular un
conjunto de asuntos expresamente señalados por la Carta Política. En sentencia
C-482 de 2008[19] reiteró la Corte
Constitucional su jurisprudencia en el sentido de que: “todo proyecto
que pretenda convertirse en ley orgánica ‘… deberá reunir no solo los
requisitos ordinarios para la aprobación de toda ley, sino, además, las
características especiales de las leyes de naturaleza orgánica’”.
Insistió
la Corporación en que  “la ausencia de cualquiera de ellos provoca su
inconstitucionalidad”. Entre tales características mencionó la Corte las
siguientes: “(i) el fin de la ley, que está definido en la propia
Constitución, en relación con los distintos eventos en los que cabe la
reserva,  (ii) su contenido o aspecto material, asunto que también se define en
la propia Carta, que indica las materias que conforman la reserva de ley
orgánica; (iii) la votación mínima aprobatoria, que de acuerdo con el artículo
151 de la Constitución exige la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
cámara, y (iv) el propósito del legislador, lo cual implica que ‘… en el propio
trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del
Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica’”.
Ha
subrayado también la Corporación que las leyes orgánicas condicionan “con su
normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre
la materia de que tratan, es decir, según lo dispone la norma constitucional
citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa”[20].
En suma, las leyes orgánicas consignan un
conjunto de criterios que deben ser observados por el legislador ordinario en
el proceso de creación y modificación de las leyes.
3.1.6.
Entre los asuntos remitidos a la regulación por leyes orgánicas, se encuentra “una
cuestión de enorme relevancia, consistente en la regulación de los
procedimientos que ha de seguir el mismo Congreso de la República a la hora de
cumplir el encargo asignado por el constituyente de llevar a cabo la función
legislativa”[21]. La Corte
Constitucional ha resaltado sobre el particular que la ley encargada de fijar el
Reglamento del Congreso en su calidad de orgánica “necesariamente debe tomar
en consideración el conjunto de funciones que cumple el Congreso y cuyo
ejercicio periódico debe sujetarse a unas reglas y procedimientos uniformes que
son precisamente los que se contienen en aquéllas”[22].
Ha subrayado la Corporación que la actividad del poder legislativo abarca
distintas funciones, entre las que se encuentran la: (i) constituyente; (ii)
legislativa en sentido estricto; (iii) de control político; (iv) judicial; (v)
electoral; (vi) administrativa; (vii) de control público; (viii) de protocolo.
Ha resaltado la Corporación la importancia que reviste “la regulación de los
aspectos mencionados –por lo demás mínimos e indispensables–” del mismo
modo que la necesidad de trazar una concordancia entre la forma como se
regulan dichas funciones y las reglas adoptadas en el Reglamento.
3.2. Las Mesas Directivas del Congreso y la Comisión de Administración
del Senado en la Ley 5ª de 1992, en relación con el funcionamiento
administrativo del Congreso.
3.2.1.
Las Mesas Directivas en cuanto órganos de orientación y de dirección de la
Cámara correspondiente cumplen un papel fundamental en el desarrollo de la
actividad legislativa y en la buena organización administrativa y marcha de las
tareas encomendadas al Congreso. También resulta factible constatar que la Ley
5ª de 1992 efectuó una regulación bastante detallada de las funciones y
atribuciones de las Mesas Directivas, cuidándose específicamente de que su
composición refleje –en la medida de lo posible– tanto a las mayorías como a
las minorías y tenga en cuenta a las bancadas. Sus tareas se ligan de manera
estrecha con la búsqueda de una mejor organización interna del Congreso para
obtener que la labor legislativa y administrativa se adelante de manera
eficiente. En el campo legislativo la ley 5ª de 1992 le confiere importantes
atribuciones a las Mesas Directivas, que van desde velar por el buen
funcionamiento de la actividad legislativa en todas sus fases –en el Pleno de
las Cámaras como en Comisiones–, pasando por instar al Consejo de Estado para
que declare la pérdida de investidura de Congresistas –con las previsiones
hechas por la Corte Constitucional a propósito de la sentencia C-319 de 1994–,
realizar mociones de duelo y reconocimiento, hasta adoptar medidas para lograr
que se observen las sanciones disciplinarias impuestas y, en general, asumir
todas aquellas tareas que no hayan sido atribuidas a un órgano específico.
3.2.2.
El Título V de la Ley 5ª de 1992 regula lo concerniente a los Servicios
Administrativos, Técnicos y de Seguridad de las Cámaras Legislativas. En el
capítulo primero de ese título se norma lo relacionado con los servicios
administrativos y técnicos del Senado. Allí se indica las áreas que comprende,
esto es, las áreas legislativa y administrativa y se señala que “la Organización Legislativa estará a cargo de la Mesa
Directiva de la Corporación y del Secretario General del Senado”. Se
determina entretanto que “el orden administrativo estará a cargo de la
Dirección General Administrativa del Senado, dependencia que se crea por medio
de [la ley 5ª de 1992]”[23]. La estructura y
la organización básica de la Mesa Directiva, está conformada así[24]:
1. Mesa Directiva:
1.1
Presidencia
1.1.1
Oficina de información y prensa
1.1.2
Oficina de Protocolo
1.2
Primera Vicepresidencia
1.3
Segunda Vicepresidencia
3.2.3.
La Ley 5ª de 1992 establece que la Comisión de Administración en cuanto órgano
superior administrativo del Senado, estará conformada por el Presidente de la
Mesa Directiva “quien la presidirá, y cuatro (4) Senadores
elegidos en la Plenaria del Senado, por el sistema de cuociente electoral, para
períodos de dos (2) años, a partir del 20 de julio de 1992”. Dispone,
además, que “el Director General asistirá a la Comisión de Administración
con derecho a voz”[25]. En parágrafo
transitorio, determina que “hasta el 20 de julio de 1992, la actual Mesa
Directiva cumplirá las funciones de Comisión de Administración”[26].
La Ley 5ª de 1992 faculta a la Mesa Directiva para establecer mediante
resolución otras funciones a la Comisión de Administración[27].
También faculta a la Mesa Directiva de la Corporación a determinar mediante
resolución otras funciones en cabeza del Director General “que no fueren de
competencia legal de otra autoridad”, así como lo encarga, entre otras, de “nombrar
los funcionarios de elección según certificación expedida por la Mesa Directiva
del Senado y de las Comisiones, en la que consten el día, sesión y resultado de
votación”[28].
3.2.4. En lo relacionado con la ordenación del gasto, la
Ley 5ª de 1992 en parágrafo transitorio dispuso que “[l]a Mesa Directiva del
Senado [quedaba] facultada, por una sola vez y hasta el 19 de julio de 1992, a
partir de la vigencia de esta Ley, para expedir las normas y directrices
tendientes a superar los problemas que se presentaren en el tránsito hacia el
nuevo orden administrativo. Mientras tanto se regirá por las disposiciones
vigentes”[29]. En lo
concerniente a las asesorías especiales, dispuso la Ley 5ª de 1992 que el
Director General podría “contratar
asesorías con Universidades o Centros o Instituciones de Investigación o
personas naturales solamente a solicitud de la Mesa Directiva del Senado o de
las Mesas de las Comisiones, de conformidad con las disponibilidades
presupuestales”[30].
3.2.5.
En el Capítulo Segundo del Título V, la Ley 5ª de 1992 regula lo referente a
los Servicios Administrativos y Técnicos de la Cámara de Representantes que
abarcan el área legislativa y el área administrativa, las cuales estarán a
cargo de la Mesa Directiva de la Corporación[31]. La Mesa Directiva está
conformada por[32]:
1.
1. Presidencia
1.2.
Primera Vicepresidencia
1.3.
Segunda Vicepresidencia
1.4.
Oficina de Protocolo
1.5.
Oficina de Información y Prensa
1.6.
Oficina de Planeación y Sistemas
3.2.6.
Según lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 1318 de 2009 –que modificó el
artículo 382 de la Ley 5ª de 1992–, la Mesa Directiva puede solicitar a la
Plenaria de la Cámara de Representantes evaluar el desempeño del Director
Administrativo de la Corporación. De ser removido el Director, le compete a la
Mesa Directiva convocar a nuevas elecciones. De otra parte, el Director
Administrativo debe rendir informes a la Mesa Directiva en relación con el
ejercicio de sus facultades para dirigir licitaciones, celebrar contratos,
ordenar gastos y ejercer la representación legal de la Cámara de Representantes
en materia administrativa y contratación estatal. Le compete a la Mesa
Directiva nombrar la persona que provisionalmente desempeñará las funciones de
Director Administrativo mientras se realiza una nueva elección.
3.2.7.
En el Capítulo Tercero del Título V, la Ley 5ª de 1991 consigna un conjunto de
disposiciones comunes, entre ellas, principios orientados a regular los
servicios administrativos y técnicos del Senado de la República y de la Cámara
de Representantes[33]. En primer lugar,
determina que “los funcionarios al servicios de las Corporaciones, se
denominan empleados de la Rama Legislativa del Poder Público”[34].
En segundo lugar, establece una clasificación de los empleados de la Rama
Legislativa del Poder Público del siguiente tenor:
Por
el origen de su nombramiento, serán:
De
elección: entre los que cuenta a los Secretarios Generales, Subsecretarios
Generales, Secretarios Generales de las Comisiones Constitucionales y los
Coordinadores legales de ambas Cámaras y el Director General del Senado de la
República.
De
libre nombramiento y remoción: entre los que cuenta al Director Administrativo
de la Cámara de Representantes, Jefes de División y Jefes de Oficina del Senado
y de la Cámara, Secretarios Privados, Profesionales Universitarios, Secretarias
Ejecutivas y Conductores de las Presidencias y Vicepresidencias de ambas
Cámaras; la Secretaría Ejecutiva, los conductores, el Profesional II y el Asistente
Administrativo de la Secretaría General de ambas Cámaras; el Asistente de
Control de Cuentas de la Cámara, los Coordinadores de las Comisiones de Ética
de ambas Cámaras y de Derechos Humanos y Audiencias, y de la comisión adscrita
a organismos Nacionales e Internacionales del Senado. Así mismo, los empleados
de la Unidad de Trabajo Legislativo de que trata la presente Ley.
De
carrera administrativa: entre los que cuenta a los demás cargos o empleos no
previstos en los literales mencionados.
Determina,
además, que la función administrativa habrá de adelantarse de conformidad con
los principios de “igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcial y publicidad” [35] y habrá de
desarrollarse, en general, según lo dispuesto por el artículo 209 de la Constitución
Política. Deja claro, por otro lado, que entretanto se expidan las normas sobre
carrera administrativa de la Rama Legislativa, “se aplicarán las normas
generales de Carrera Administrativa que rigen para la Rama Ejecutiva del Poder
Público”[36].
3.2.8.
Mediante sentencia C-386 de 1996 la Corte Constitucional se pronunció sobre la
demanda de inconstitucionalidad contra varias disposiciones contenidas en la
Ley 5ª de 1992 que se refieren a distintos tópicos constitucionales, entre
ellos, el poder reglamentario de las Mesas Directivas. Lo anterior, en relación
con la iniciativa popular prevista en el artículo 230 según el cual Las Mesas
Directivas de las Cámaras fijarán las reglas con apoyo en las cuales el vocero
designado por la ciudadanía podrá intervenir ante la Cámara respectiva.
La
demanda planteó en aquella ocasión que esta competencia atribuida por la Ley 5ª
de 1992 a las Mesas Directivas resultaba contraria a la Constitución pues
permitía restringir de modo considerable la posibilidad de participación de los
voceros. La Corte Constitucional discrepó del punto de vista sostenido por la
demanda y estimó que resultaba “perfectamente razonable que las mesas
directivas de las Cámaras establezcan una reglamentación para la intervención
de los voceros”[37]. Subrayó la Corporación
que a las Mesas Directivas les asistía “un poder correccional”[38]
encaminado a permitir que los debates en el Congreso se adelantaran de
forma ordenada siendo ello una expresión de lo dispuesto por la Carta Política
en el artículo 151 superior. Insistió la Corte que las previsiones contempladas
en la Ley 5ª de 1992 debían ser leídas a la luz de lo dispuesto por la Ley 134
de 1994 o Ley Estatutaria de los Mecanismos de Participación que le confieren a
los voceros amplias facultades por lo que en ningún caso la tarea encomendada a
las Mesas Directivas podía restringir lo allí consignado a favor de los voceros[39].
Puestas las cosas de esa manera, insistió la Corte, “las reglamentaciones
expedidas por las mesas directivas no sólo deben respetar esos derechos del
vocero sino que tienen que ser razonables y proporcionadas al fin que
persiguen, cual es garantizar, dentro del respeto de los derechos de los
intervinientes, la disciplina, la eficacia y el orden en los debates
parlamentarios”.
Más
adelante acentuó la Corte que no era de recibo alegar como reparo de
constitucionalidad un eventual mal uso de las facultades reglamentarias de las
Mesas Directivas para controvertir la legitimidad de tales facultades en
perspectiva constitucional. Dijo en esa misma dirección, que cuando se examinaba
si un determinado precepto se ajustaba o no al orden constitucional se
realizaba un análisis en abstracto del mismo en contraste con lo dispuesto por la
Norma de Normas, partiendo de la base de que tale preceptos serían interpretados
de manera razonable y adicionalmente que al aplicarse las normas
constitucionales “serían acatadas y cumplidas”, toda vez que no podía la
Corte Constitucional suponer que las normas son promulgadas para ser
interpretadas de manera que se pase por alto los preceptos constitucionales o
para ser aplicadas de modo arbitrario. Por las razones expuestas, resolvió la
Corte declarar la exequibilidad la facultad de las Mesas Directivas para fijar
las normas que regulan la intervención de los voceros de proyectos de
iniciativa popular.
3.2.9.
A la luz de las consideraciones precedentes puede concluirse que el Congreso de
la República ha sido dotado por la Carta Política de: (i) plena autonomía y
capacidad para darse su propia organización mediante reglamentos quedando
excluida la posibilidad de intromisión o interferencia por parte de cualquier
otro órgano y proscribiendo, en especial, que el Gobierno pueda intervenir en
tales materias; (ii) autonomía financiera, pues las Cámaras tienen la facultad
de dictar su propio reglamento así como de administrar sus propios servicios y
el personal que los presta; (iii) amplias facultades a favor de las Mesas
Directivas del Senado y de la Cámara del mismo modo que a favor de la Comisión
de Administración del Senado –que constituye el órgano superior administrativo
del Senado– para cumplir tareas de gran importancia en relación con el
funcionamiento administrativo del Congreso. De otra parte, (iv) la Ley 5ª o Estatuto
Orgánico del Congreso regula con detalle lo relacionado con los servicios
administrativos del Senado y le otorga extensas atribuciones a la Mesa
Directiva del Senado que abarcan incluso la posibilidad de determinar mediante
resolución otras funciones en cabeza de algunas instituciones como son la
Comisión de Administración y el Director General, eso sí, bajo el supuesto de
que las funciones atribuidas no fueren de competencia legal de otra autoridad.
(v) La Ley 5ª de 1992 le confiere también amplias facultades a la Mesa
Directiva de la Cámara en aspectos legislativos y administrativos. Además, posteriores
modificaciones a la Ley 5ª atribuyen, por ejemplo, a la Mesa Directiva de la
Cámara la posibilidad de solicitar ante la Plenaria de la Cámara de
Representantes una evaluación del trabajo realizado por el Director Administrativo
de la Corporación. Este último tiene la obligación de rendir informes a la Mesa
Directiva sobre su desempeño en campos cruciales para la buena marcha del
Congreso como lo son licitaciones, contratación, ordenación del gasto,
ejercicio de la representación legal, entre otras.
3.2.10.
Así, a la luz de lo establecido por la Ley 5ª de 1992, las Mesas Directivas del
Senado y de la Cámara así como la Comisión Administrativa del Senado cumplen
tareas relativas al desempeño administrativo del Congreso. La regulación
contenida en el Estatuto Orgánico no sólo garantiza de manera plena el
principio de autonomía del Congreso sino que en desarrollo de este principio
incluso le confiere a las Mesas Directivas amplias competencias regulatorias
que, desde luego, deben ser ejercidas de conformidad con los lineamientos
fijados por la Ley 5ª de 1992 y por la Constitución Política.
3.3. Unidades de Trabajo Legislativo como instrumento previsto por la
Ley 5ª de 1992 para adelantar una labor legislativa eficiente.
3.3.1.
El artículo 388 de la Ley 5ª de 1992 fue modificado, inicialmente, por el
artículo 1º de la Ley 186 de 1995 y, luego, por el artículo 7º de la Ley 868 de
2003. El nuevo texto establece que con el objeto de adelantar una labor
legislativa eficiente, cada Congresista contará “con una Unidad de trabajo a
su servicio” que estará conformada “por no más de 10 empleados y/o
contratistas”. Prescribe, del mismo modo, que para la provisión de tales
cargos “cada Congresista postulará, ante el Director Administrativo, en el
caso de la Cámara y ante el Director General o quien haga sus veces, en el caso
del Senado, el respectivo candidato para su libre nombramiento y remoción”.
Determina el artículo 388 que la Planta de Personal de cada Unidad de Trabajo
Legislativo de los Congresistas habrá de integrarse según las posibilidades “que
permite la combinación de rangos y nominaciones señalados en este artículo a
escogencia del respectivo Congresista”. En relación con el sueldo o
salario, dispone el artículo en comento que éste “no podrá sobrepasar el
valor de 50 salarios mínimos legales mensuales para cada unidad”. A renglón
seguido, establece la nomenclatura y la escala de remuneración de los cargos de
la Unidad de Trabajo Legislativo del Congreso[40].
3.3.2.
Mediante sentencia C-124 de 2004, la Corte Constitucional se refirió a la
contratación de Asesores para la Unidad de Trabajo Legislativo[41].
En relación con el propósito de estas Unidades dijo la Corporación que ellas
buscaban realizar “una actividad de tipo
administrativo” y que debían, por
consiguiente, “respetar los preceptos establecidos en el artículo 209
superior para la función administrativa y dentro de ellos el principio de
imparcialidad enunciado igualmente en el artículo 3 del Código Contencioso
Administrativo”. Destacó la Corporación el carácter flexible con que la Ley
5ª de 1992 reguló lo concerniente a las Unidades de Trabajo Legislativo, asunto
que, a juicio de la Corte, resulta imprescindible para la buena marcha de tales
Unidades y, por ende, para el cumplimiento de las funciones constitucionales de
los Congresistas[42].
3.3.3. A partir de lo visto, puede concluirse que las Unidades de
Trabajo Legislativo introducidas por la Ley 186 de 1995 tuvieron por finalidad
aumentar la eficiencia del trabajo desarrollado en el Congreso así como
vincular a la actividad desplegada por los Congresistas a personas capaces de
apoyarlos en sus múltiples labores políticas, legislativas, técnicas, de
comunicación y sociales. En pocas palabras: la creación de las Unidades de
Trabajo Legislativo estuvo ligada a la idea de elevar el nivel del trabajo
legislativo así como el buen desempeño de Senadores y Representantes en
debates, campañas y durante la legislatura buscando, de un lado, tender puentes
entre el trabajo articulado de las distintas Unidades de Trabajo Legislativo en
el Congreso y las exigencias provenientes del exterior e intentando, de otro
lado, enlazar de la manera más eficiente posible la teoría con la práctica. Todo
ello en la búsqueda por aumentar la legitimidad del Congreso, legitimidad
cuestionada de manera constante, entre otras, por la ausencia de transparencia,
por la falta de compromiso técnico e investigativo y por el alto índice de
ausentismo, clientelismo y corrupción.
3.4. La jurisprudencia constitucional y la reserva de ley; la habilitación
o delegación legislativa y la deslegalización.
3.4.1.
Respecto de la técnica de la reserva de ley, se ha pronunciado la Corte en
múltiples ocasiones[43]. Ha dicho sobre el
particular que existe un requisito de orden constitucional con arreglo al cual
determinadas materias deben regularse de modo necesario mediante normas con
fuerza de ley. Ha enfatizado la Corporación que “los asuntos reservados a las normas legislativas, no
pueden ser regulados mediante decretos reglamentarios ni resoluciones”[44]. La jurisprudencia constitucional ha indicado asimismo
cuáles asuntos estarían –en virtud de lo preceptuado por la Carta Política–,
reservados a la ley para su regulación. En esa dirección, ha insistido la Corte
que las materias enumeradas en los artículos 151 y 152 e incluso materias
previstas en artículos que forman parte sustancial de la Constitución –así la
Carta Política no se haya referido explícitamente a que su regulación deba
surtirse por medio de ley o norma con fuerza de ley–, están reservados a la ley.
La consecuencia que se deriva de ello, es que si las prescripciones normativas
encaminadas a regular estas materias reservadas a la ley no constan en cuerpos
legislativos de orden legal o que tengan fuerza de ley, quebrantan la
Constitución[45].
3.4.2.
En efecto, la Constitución prevé la
posibilidad de que el Congreso delegue en el Presidente de la República la
facultad para expedir normas con fuerza de ley –decretos extraordinarios
dictados con base en las atribuciones que le otorga la Constitución al
Presidente mediante el artículo 150 numeral 10–, con lo cual se presenta el
fenómeno de la habilitación o delegación legislativa. Ello no ocurre, sin
embargo, de manera ilimitada pues el ejercicio de esta facultad de habilitación
o delegación legislativa ha de efectuarse bajo estricta observancia de los
límites a ella impuesta por la Carta Política[46].
3.4.3.
Si bien es cierto el texto constitucional
es claro en ordenar que determinadas materias se regulen por medio de normas
con rango legal y por ello mismo resulta prohibido al tenor de lo dispuesto por
la Constitución que la regulación de determinados asuntos se haga mediante
normas reglamentarias, también es cierto que no todas las materias deben ser
desarrolladas por medio de leyes. Así por ejemplo, existen ciertos asuntos
respecto de los cuales es factible que órganos administrativos puedan
establecer mediante reglamentos criterios para regularlos, teniendo como límite
lo dispuesto en la Carta Política y desde luego sin perjuicio de lo determinado
por la Ley[47].
La
jurisprudencia constitucional ha coincidido con la jurisprudencia sentada por
el Consejo de Estado en que el Presidente de la República es, ciertamente, el
titular constitucional de la potestad reglamentaria. Pero han insistido las dos
Corporaciones en que lo anterior no significa que “dentro de su ámbito de
competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás
autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de carácter general a fin
cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a
su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están
investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro
de las cuales está justamente la reglamentaria”. En ese horizonte de
comprensión han destacado el Consejo de Estado y la Corte Constitucional que
los actos administrativos generales pueden se expedidos por cualquier autoridad
administrativa “en lo que concierna a los asuntos a su cargo” [48].
En
otros términos: Se ha enfatizado en efecto que las competencias de regulación atribuidas
a ciertos organismos deben distinguirse de aquellas “radicadas en cabeza del
Presidente de la República según lo dispuesto en el artículo 189 numeral 11”.
Así, ha dicho la Corte Constitucional que “[p]or fuera de los casos
especiales previstos en la [Norma de Normas], la competencia primaria para la
reglamentación de la ley orientada a garantizar su cumplida ejecución
[correspondía] al Presidente de la República[49].”
Desde luego, también se ha puesto énfasis en que lo dicho hasta aquí no resulta
óbice para que, “de manera general, se pueda afirmar la existencia de
ciertas competencias de regulación para órganos administrativos diferentes”.
3.4.4.
Se presenta así el fenómeno de la deslegalización que tiene lugar cuando quiera
que el legislador –ordinario o extraordinario–, remita al reglamento la
ordenación de un tema específico “que no aparece regulado de manera
sustancial en el texto legal”[50]. Claro es que
para que pueda existir deslegalización resulta preciso observar ciertos
requerimientos. Una primera exigencia es que la materia de que se trate no haya
sido regulada de modo sustancial en el texto legal o en la norma con fuerza de
ley. Al respecto, ha dicho la Corte Constitucional que el Legislador o el
Presidente, facultado para tales efectos, pueden llegar a ser muy minuciosos en
la regulación, de modo que en la medida en que se haya desplegado mayor
detalle, la tarea de reglamentar la ley o norma con fuerza de ley se minimiza[51].
Puede ocurrir también que la ordenación no haya sido detallada, entonces queda
espacio para que exista un desarrollo reglamentario más amplio[52].
Ahora bien, la frontera constitucional de las leyes o normas con fuerza de ley
que hacen uso de la técnica de la deslegalización es precisamente la reserva de
ley: tanto la reserva de ley en materia de derechos constitucionales
fundamentales como aquellas determinadas de manera a específica en el texto de la
Carta Política, por ejemplo, en el artículo 125[53].
3.4.5.
En suma, todas aquellas normas
contentivas de una materia reservada a la ley suponen la existencia de una
obligación consistente en que los aspectos principales o centrales de la
materia objeto de reserva estén contenidos o regulados mediante ley o norma de
rango legal, por lo que este evento abarca también el fenómeno de la habilitación
o delegación legislativa, esto es, la atribución que hace el legislador al
Presidente para que por medio de decretos dictados con base en las facultades extraordinarios,
por la vía del artículo 150 numeral 10, regule la materia reservada a la ley mediante
decretos leyes[54].
Cosa
distinta sucede con el fenómeno de las deslegalización, pues las materias
objeto de reserva de ley no pueden ser deslegalizadas, esto es, no puede
remitirse a autoridades administrativas la posibilidad de regular mediante decretos
reglamentarios, actos administrativos o resoluciones, materias reservadas a la
ley o a normas con fuerza de ley. Por el contrario, las materias cuya
regulación no ha sido reservada a la ley o a normas con fuerza de ley, pueden
deslegalizarse siempre y cuando haya quedado espacio para regulación o ésta
resulte indispensable a fin de dar cumplida y eficaz aplicación a la ley o al
acto con fuerza de ley. En este lugar es preciso recordar lo señalado por la
Corte Constitucional en el sentido en que con esta actividad no se puede de
manera alguna modificar, alterar, reemplazar o derogar los establecido por las
leyes o normas con fuerza de ley que la confieren. Al revés, la finalidad de la
regulación debe ser en todo momento propender por el logro de un normal y
dinámico funcionamiento de las entidades a las que se les reconoce la facultad
regulatoria bajo estricto cumplimiento de los preceptos constitucionales y
legales[55].
4. Análisis de los cargos.
4.1.Con
apoyo en las razones expuestas en las consideraciones de la presente providencia
establecerá la Sala si los cargos elevados en la demanda respecto del artículo
388 de la Ley 186 de 1995 están llamados o no a prosperar.
4.1.1.
Como se puede comprobar, el contenido normativo previsto en el último inciso
del artículo 388 de la Ley 186 de 1995 modificatorio de la Ley 5ª de 1992 prevé
una deslegalización, esto es, le confiere a una autoridad administrativa, en
este caso, a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes y a la Comisión
Administrativa del Senado, la facultad para fijar de manera conjunta mediante
reglamento las calidades que deben acreditarse con el fin de ser nombrado
Asesor de las Unidades de Trabajo Legislativo. Ha de preguntarse, entonces, la
Sala si en este caso el fenómeno de la deslegalización resulta acorde con el
artículo 122 y con el artículo 150 numeral 10 de la Carta Política o si, como
lo sostiene el demandante, quebranta dichos preceptos.
4.1.2.
En precedencia se expuso que la Ley 5ª de 1992 o Estatuto encargado de regular
la actividad legislativa y administrativa del Congreso fue dictada en
cumplimiento del artículo 151 superior según el cual el “Congreso expedirá
leyes orgánica a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa”. Se especificó,
igualmente, que la Ley 186 de 1995 –modificatoria de la Ley 5ª de 1992– introdujo
las Unidades de Trabajo Legislativo cuyo propósito fundamental fue, como se
mostró, contribuir a que el trabajo de los Congresistas fuera más sólido y se
pudiera sustentar en las capacidades técnicas e investigativas de personas
encargadas de asesorar, en los distintos aspectos, la actividad legislativa.
El
artículo 388 detalla este objetivo y describe la forma como deberán integrarse
las Unidades de Trabajo Legislativo así como el procedimiento general que habrá
de seguirse para la designación de los asesores que serán de libre nombramiento
y remoción. El artículo 388 dispone, además, lo atinente a la conformación de la
Planta de Personal de la Unidad de Trabajo Legislativo y prescribe que la
escogencia que haga el respectivo Congresista se conformará a los rangos y
nominaciones indicadas en el mismo artículo 388. De esta manera, el precepto le
confiere a cada Congresista la facultad de certificar el cumplimiento de
labores de los empleados y/o contratistas de las Unidades de Trabajo
Legislativo.
4.1.3.
El parágrafo del artículo en comento explica que cuando se trata de Asesores la
vinculación podrá efectuarse mediante contrato de prestación de servicios
debidamente celebrado. Determina, del mismo modo, que cada Congresista estará
habilitado para exigir “a la autoridad
nominadora que disponga la iniciación de las labores contratadas desde el mismo
momento de la designación del Asesor”.
Añade, que si la vinculación se surte por medio de contrato de prestación de
servicios, “no se considerarán prestaciones sociales en el valor del
contrato celebrado, ni habrá lugar al reconocimiento o reclamación de ellas”.
En el último inciso –acusado en la presente ocasión–, agrega que las calidades
que deben acreditarse para ser asesor de las Unidades de Trabajo Legislativo
serán definidas mediante resolución conjunta por la Mesa Directiva de la Cámara
y por la Comisión de Administración del Senado.
4.1.4.
La cuestión que se plantea a renglón seguido es si este tema objeto de deslegalización
en el precepto acusado constituye una materia cuya regulación ha sido reservada
a la ley o a normas con fuerza de ley, pues más arriba recordó la Sala cómo la
jurisprudencia constitucional ha sido consistente en afirmar que las materias
reservadas a normas legislativas o a normas con fuerza de ley no pueden ser
reguladas mediante decretos reglamentarios ni resoluciones. También mencionó la
Sala que parte de las materias objeto de reserva están enumeradas de manera
taxativa en los artículos 151 y 152, al igual que se encuentran en otros
preceptos que forman parte de la Constitución, así la Carta Política no se haya
referido de manera expresa a que la regulación de los temas allí tratados deba
efectuarse mediante ley o norma con fuerza de ley.
4.1.5.
Ahora bien, no considera la Sala que la materia objeto de deslegalización en el
precepto acusado sea de aquellas cuya regulación ha sido reservada ni expresa
ni implícitamente a la ley o a normas con fuerza de ley. Además, si se lee con
cuidado el artículo 122 superior de conformidad con el cual “no habrá empleo
que no tenga funciones detalladas en la ley o en el reglamento”, se
confirma que lo allí establecido armoniza con las atribuciones que el artículo
388 le confirió a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes y a la
Comisión de Administración del Senado para definir de manera conjunta y
mediante resolución las calidades para ser asesor de las Unidades de Trabajo
Legislativo. Este asunto objeto de regulación específica de estas entidades son
de su exclusivo resorte y no invaden competencias atribuidas por la Carta
Política a otras autoridades ni su ejercicio implica una modificación de los
preceptos constitucionales.
4.1.6.
Con la facultad de determinar mediante resolución conjunta de la Mesa Directiva
de la Cámara y de la Comisión de Administración del Senado las calidades para
ser Asesor de las Unidades de Trabajo Legislativo, tampoco se desconoce lo
dispuesto en el artículo 150 numeral 10 pues, como se resaltó atrás, resulta
preciso distinguir entre el fenómeno de reserva de ley, el fenómeno de la habilitación
o delegación legislativa y el fenómeno de deslegalización. En este caso, la Ley
Orgánica resolvió deslegalizar el desarrollo de ciertas materias que no han
sido reservadas para ser reguladas por ley o norma con fuerza de ley y decidió
atribuir a autoridades administrativas –la Mesa Directiva de las Cámara de
Representantes y la Comisión de Administración del Senado– competencia para desarrollar
ciertos asuntos de conformidad con lo dispuesto en la misma Ley Orgánica y en la
Carta Política.
Dicho
de manera distinta: La Ley 186 de 1995 –modificatoria de la ley 5ª de 1992–
creó las Unidades de Trabajo Legislativo. Aplicar en la práctica lo allí
establecido corresponde a los órganos de dirección administrativa del Senado y
de la Cámara de Representantes y ello sin lugar a dudas implica, como lo
recuerda la Vista Fiscal, que se adelante una regulación administrativa de los
mismos en concordancia con lo establecido en los artículos 135 numeral 5 y con
el artículo 150 numeral 20 de la Constitución. Al remitir la Ley orgánica la regulación
de estos aspectos a la Mesa Directiva de las Cámara de Representantes y a la
Comisión de Administración del Senado no está efectuando, como bien lo anota el
Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, “una concesión de facultades extraordinarias o
atribuciones semejantes”.
4.1.7.
Debe tenerse presente, como se resaltó más arriba, que la potestad
reglamentaria ha sido atribuida al Presidente de la República pero ha sido
extendida también a otros órganos administrativos. Un aspecto central para
justificar dicha atribución se relaciona con la delimitación de dos tareas
claramente separables: la de ejecutar,
cuando la ley o norma con fuerza de ley no necesita de regulación ulterior y la
de reglamentar, en el caso contrario[56]. La jurisprudencia constitucional
ha destacado “que, en este último evento, la competencia reglamentaria se
dirige a la producción de actos administrativos por medio de los cuales lo que
se busca es convertir en realidad “el enunciado abstracto de la ley [o norma
con fuerza de ley]… [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el
plano de lo real. La potestad reglamentaria se conecta, en consecuencia, con la
expedición de normas de carácter general - sean ellas decretos, resoluciones o
circulares - imprescindibles ‘para la cumplida ejecución de la ley’”[57].
Así,
el Legislador ordinario o extraordinario se ocupa de trazar un marco general y
las autoridades administrativas teniendo presente los requerimientos
específicos del servicio, están encargadas de fijar desarrollos particulares.
De todos modos, la regulación efectuada mediante actos administrativos ha de
realizarse de conformidad con la Ley Orgánica y con la Constitución y, en tal
sentido, bajo estricto respeto de los derechos constitucionales fundamentales.
4.1.8.
Si se hace un repaso de las regulaciones adoptadas por la Ley Orgánica del
Congreso junto con sus modificaciones, resulta factible constatar que en ella
fueron consignados con cierto detalle, pero sin pretensión de exhaustividad,
aspectos atinentes a las funciones y requisitos de los cargos, entre ellas los
relacionados con las Unidades de Trabajo Legislativo. Ahora bien, se dejó un
espacio para el desarrollo administrativo que, en el caso que ocupa la atención
de la Sala, fue atribuido de manera directa y expresa a la Mesas Directiva de la
Cámara de Representantes y a la Comisión de Administración del Senado,
resguardando así la soberanía y autonomía que la Carta Política le reconoció al
Congreso para darse su propia organización.
Una
lectura atenta de lo dispuesto en el artículo 122 de la Carta Política lleva
entonces a confirmar que el contenido normativo del último inciso del parágrafo
del artículo 388 de la Ley 186 de 1995 en lugar de desconocer lo establecido en
ese precepto constitucional se encamina a cumplirlo, toda vez que el Estatuto
Orgánico del Congreso delineó el marco general de las exigencias del cargo y
remitió al reglamento, esto es, a la resolución que profieran en conjunto la
Mesa Directiva de la Cámara y la Comisión Administrativa del Senado, la tarea de
desarrollar los detalles concernientes a las calidades para ser Asesor de las
Unidades de Trabajo Legislativo.
4.1.9.
Arriba se indicó el énfasis que ha puesto la jurisprudencia constitucional en
el carácter flexible con que reguló la Ley 5ª de 1992 las Unidades de Trabajo
Legislativo, situación que a juicio de la Corporación resulta indispensable
para que quienes las integran puedan colaborar con la buena marcha del Congreso
y asistir de manera efectiva al cumplimiento de las funciones constitucionales
de los Congresistas[58]. Dada la multiplicidad
de tareas que deben adelantar los Senadores y Representantes resulta por entero
necesario ajustar mediante el reglamento las calidades que se deben exigir a sus
Asesores dependiendo de las necesidades y requerimientos del momento.
A
partir del recuento sobre el papel que en el campo legislativo y administrativo
cumplen tanto las Mesas Directivas del Congreso como la Comisión de
Administración del Senado, se destaca que la Corte Constitucional le confiere
pleno reconocimiento a las facultades de regulación que la Ley 5ª de 1992 les
atribuye a estas instituciones, siempre y cuando tales competencias de
regulación se ejerzan bajo estricto respeto por lo establecido en el Estatuto
Orgánico y en la Constitución Política. En ese orden de ideas, ha subrayado la
Corte Constitucional que lo central respecto de este tópico no consiste en
cuestionar unas facultades cuya legitimidad no presenta reparo alguno, únicamente
por la amenaza que pueda desprenderse a partir de un eventual mal uso o del
ejercicio abusivo y arbitrario de las mismas. En relación con lo anterior, el
Procurador General en su concepto manifestó sobre el particular lo siguiente:
“Lo que sí
debe quedar claro es que el ejercicio de la competencia reglamentaria para
definir las calidades para ser asesor de las unidades de trabajo legislativo de
los congresistas y para establecer las funciones y los requisitos de los cargos
en el Congreso de la República, debe encuadrarse proporcionalmente a la
formación profesional y experiencia que corresponderá a las necesidades de cada
uno de los cargos. Esto con el fin de garantizar el derecho fundamental a la
libre escogencia de la profesión en lo que corresponde al derecho fundamental a
participar en la vida política y administrativa del Estado (Constitución
Política. Preámbulo; artículos 1, 2, 26, 40).
Lo anterior,
porque no se justifica que personas que NO son profesionales ocupen cargos o
sean contratados como asesores en las unidades de trabajo legislativo de
los congresistas, o que un asesor grado VIII de dichas unidades no se haya
graduado profesionalmente o sea un profesional recién graduado o sin formación
en estudios de posgrado y sin una razonable experiencia mínima sólida (en estos
eventos, los nombrados deben ocupar cargos de asistentes o de asesores de menor
grado)”.
4.1.10.
No encuentra, pues, la Sala que el contenido normativo previsto en el último
inciso del artículo 388 de la Ley 186 de 1995 desconozca lo establecido en el
artículo 122 superior y tampoco quebrante lo determinado en el artículo 150
numeral 10. La facultad otorgada a la Mesa Directiva de la Cámara de
Representantes y a la Comisión Administrativa del Senado para fijar las
calidades de los Asesores de las Unidades de Trabajo Legislativo del Congreso puede
encajarse bajo el fenómeno de la deslegalización el cual, como se señaló, en
este caso se ajusta por completo a las disposiciones constitucionales.
4.2.
Así, con apoyo en las razones presentadas, la Sala declarará exequible el
último inciso el parágrafo del artículo 388 de la Ley 186 de 1995 por los
cargos analizados en la presente sentencia.
III. DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- INHIBIRSE
para pronunciarse de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada
contra el artículo transitorio 392 de la Ley 5ª de 1992 por sustracción de
materia.
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLE el último inciso del artículo 388 de la Ley 5ª de
1992 modificada por el artículo 1º de la Ley 186 de 1995 con arreglo al cual “[l]as
calidades para ser asesor serán definidas mediante resolución de la Mesa
Directiva de la Cámara y de la Comisión de Administración del Senado,
conjuntamente”, por los cargos analizados en la presente sentencia.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Aparte declarado inconstitucional mediante sentencia C-124 de
2004.
[2] De conformidad con el artículo 150.23 C. P.
[3] Según el artículo 26 C. P.
[4] Con arreglo al artículo 189.11 C. P.
[5] Mediante escrito allegado a la Secretaría de la Corte Constitucional
el día 5 de octubre de 2009, el Procurador General de la Nación emitió
concepto.
[6] “Hasta del 20 de julio de 1992, las Mesas Directivas de
Senado y Cámara de Representantes, mediante Resolución establecerán las
funciones y requisitos de los cargos y los procedimientos administrativos
básicos. En el mismo término, las Mesas Directivas del Senado y de la
Cámara de Representantes, por una sola vez expedirán por resolución conjunta el
Estatuto de la Carrera Administrativa de la Rama Legislativa”.
[7] M. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora.
[8] La Sección Segunda del Consejo de Estado
presentó como sigue los hechos: // "3.1. El art. 125 de la Constitución
Nacional consagra que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de
carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y
remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley, Se
prevé (sic) lo concerniente al ingreso y al retiro de los mismos. // "3.2.
El art. 21 Transitorio de la Constitución Nacional estableció que el Congreso
de la República, dentro del año siguiente a su instalación, debía dictar las
normas que desarrollaran los principios consignados en el art. 125 de la
Constitución Nacional. // "Para desarrollar esta disposición
constitucional el Congreso de la República expidió la ley 27 de 1992 que regula
en forma general la administración de personal al servicio del Estado. //
"3.3. Dentro del Reglamento del Congreso (ley 5 de 1992) se consagró en su
art. 384 que mientras se expidan las normas sobre carrera administrativa de la
rama legislativa, se aplicarían las normas generales que rigen la rama ejecutiva.
Así mismo, en su art. 392 dispuso que: // "Hasta el 20 de julio de 1992,
las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara de Representantes, mediante
resolución establecerán las funciones y requisitos de los cargos y los
procedimientos administrativos básicos En el mismo término, las Mesas .... por
una sola vez expedirán por resolución conjunta el Estatuto de la carrera
administrativa de la rama legislativa". // 3.4. Como desarrollo de esta
previsión, El Congreso de la República por conducto de sus Mesas Directivas
expidió la resolución No 001 de julio de 1992 por medio de la cual "se
establece el estatuto de la carrera administrativa en la rama Legislativa del
Poder Público."
[9] El Procurador Tercero Delegado en lo
Contencioso ante el Consejo de Estado mediante concepto recomendó acceder a la
pretensión del demandante. Manifestó sobre el particular: "No cabe duda
al Ministerio Público (sic) que la Resolución impugnada contraviene de manera
flagrante el artículo 125 constitucional conforme al cual todo el sistema de
carrera administrativa y por tanto el proceso de selección, de ingreso y
ascenso en la misma para todos los servidores públicos, incluidos los de la
Rama Legislativa del Poder, es atribución propia y exclusiva del Congreso de la
República y por consiguiente no delegable en ninguna otra autoridad”.
[10] "Los empleos en los órganos y entidades del
Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre
nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que
determine la ley. // Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya
sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso
público. // El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se
harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para
determinar los méritos y calidades de los aspirantes. // El retiro se hará: por
calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, por violación del
régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o
la ley. // En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá
determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o
remoción".
[11] "Las normas legales que desarrollen
los principios consignados en el artículo 125 de la Constitución serán
expedidas por el congreso dentro del año siguiente a su instalación. Si en este
plazo el congreso no las dicta, el presidente de la república queda facultado
para expedirlas en un término de tres meses".
[12] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias
C-963 de 2003; C-007 de 2004; C-100 de 2004 y, en especial, Sentencia C-652 de
2003.
[13] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-154 de
1997. El artículo 122 de la Carta Política al tenor del cual “[n]o habrá
empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento” y que
prescribe que “para proveer los [empleos] de carácter remunerado se requiere
que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en
el presupuesto correspondiente (…)”.El artículo 123 superior que fija quiénes son
servidores públicos, a saber: “los miembros de corporaciones públicas, los
empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios” y dispone que los servidores públicos se
mantendrán al servicio del Estado y de la comunidad así como ejercerán sus
funciones de manera acorde con la Constitución, con la ley y con el Reglamento.
Ese mismo artículo determina que la ley preceptuará el “régimen aplicable a
los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su
ejercicio”.
[14] “Artículo 189. Corresponde al
Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa: (…) 14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la
ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones
especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El Gobierno no podrá crear,
con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el
respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales”.
[15] Según el artículo 125 “los empleos de los
órganos y entidades del Estado son de carrera (…) El ingreso a los cargos de
carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los
requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes. // El retiro se hará: por calificación no
satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen
disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución y en la
ley”.
[16] “ARTICULO 151. El
Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del
Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación
y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general
de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la
mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara”.
[17] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-337 de 1993; C-795 de 2000; C-1246 de 2001; C-394 de 2007,
A. V.; C-482 de 2008.
[18] Constitucional. Sentencia
C-337 de 1993.
[19] Mediante sentencia C-482 de 2008, se pronunció la Corte
Constitucional sobre las objeciones presentadas por el Presidente de la
República al Proyecto de Ley por el cual se expide el Código de Ética del
Congresista. En dicha providencia la Corporación resolvió declarar fundadas las
objeciones. Luego de establecer la Corte que por la manera como estaba
estructurado así como por lo indicado en la exposición de motivos de la ley
podía concluirse que el Código de Ética era “un verdadero estatuto
disciplinario”, resaltó que las objeciones planteadas por el gobierno y, en
especial, aquella dirigida a cuestionar que dicho estatuto no se haya tramitado
como ley orgánica, cobraba todo sentido, motivo por el cual procedió a
establecer si el Código de Ética había debido tramitarse como ley orgánica. En
dicha sentencia recordó la Corte que “de acuerdo con el artículo 151 de la
Constitución, las leyes orgánicas rigen la actividad legislativa, y son, en ese
escenario, parámetro de constitucionalidad de las leyes. Sin embargo, el
artículo 151 superior no agota la regulación constitucional sobre leyes
orgánicas, sino que en la Carta se incluyen disposiciones específicas sobre las
leyes orgánicas de ordenamiento territorial (C. P. arts. 288, 297, 307, 319 y
329), del Plan Nacional de Desarrollo (C. P. Arts. 341 y 342) y del Presupuesto
(C. P. Arts. 349, 350 y 352). Esas leyes orgánicas, de acuerdo con las
respectivas disposiciones constitucionales que las gobiernan, no regulan
únicamente la actividad legislativa, sino que condicionan también la actividad
de otros órganos del Estado y establecen ciertos presupuestos materiales para
el ejercicio de la misma”. Cfr., asimismo, Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 2007.
[20] Ibíd.
[21] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-394 de
2007.
[22] Corte Constitucional. Sentencia C-337 de 1993.
[23] Artículo 367 de la Ley 5ª de 1992.
[24] Artículo 368 de la Ley 5ª de 1992. La planta de personal está
previsto en el artículo 369 de la Ley 5ª de 1992.
[25] El
artículo 374 de la Ley 5ª de 1992 establece las funciones de la Comisión de Administración:
1. Aprobar los planes y programas
que, para la buena prestación de los servicios administrativos y técnicos
presente el Director General. // 2. Evaluar la gestión administrativa del
Director General e informar anualmente, o cuando se solicite a la plenaria,
acerca de su desempeño. // 3. Presentar terna a la Plenaria del Senado para la
elección del Director General. // 4. Ejercer control y vigilancia sobre las
actuaciones administrativas del Director General. // 5. Vigilar la correcta
ejecución del Presupuesto anual asignado por la Ley y aprobar o improbar los
Balances y los Estados Financieros que presente el Director General. //6.
Autorizar al Director General para celebrar contratos que superen el valor
vigente de dos mil (2.000) salarios mínimos. // 7. Darse su propio reglamento.
// 8. Las demás que se determinen por resolución de la Mesa Directiva del
Senado.
[26] Artículo 373 de la Ley 5ª de 1992.
[27] Artículo 374 de la Ley 5ª de 1992: // “8. Las
demás que se determinen por resolución de la Mesa Directiva del Senado”. Entre
las funciones del Director General se encuentran, entre otras, la de “[n]ombrar,
promover y remover, de conformidad con las disposiciones legales, a solicitud y
por postulación de la Mesa Directiva del Senado y de los Parlamentarios, en los
casos de los empleados de su unidad de trabajo legislativo, al personal de
planta de libre nombramiento y remoción. Las Mesas Directivas de las Comisiones
postularán los candidatos para el cargo de Asistente Administrativo de Comisión
y Conductores de las Comisiones Constitucionales. // El desacato a estas
solicitudes será considerado como causal de mala conducta que se sancionará con
la remoción de su cargo por la Plenaria del Senado. // Se exceptúan los casos
en que el candidato no reúna los requisitos exigidos”. Artículo 378 de la
Ley 5ª de 1992.
[28] Artículo 376 de la Ley 5ª de 1992.
[29] Artículo 378 de la Ley 5ª de 1992.
[30] Artículo 379 de la Ley 5ª de 1992.
[31] Artículo 381 de la Ley 5ª de 1992.
[32] Artículo
382 de la Ley 5ª de 1992. La Planta de Personal está contemplada en el artículo
383 de la Ley 5ª de 1992.
[33] Artículo 384 de la Ley 5ª de 1992.
[34] Ibíd.
[35] Ibíd.
[36] Ibíd. El artículo 3º de la Ley 1318 de 2009,
modificó el artículo 385 de la Ley 5ª de 1992 y señaló que la vinculación
laboral de los empleados que integran las plantas de personal creadas por la
ley se efectuaría mediante “resolución de nombramiento expedida por el
Director Administrativo en la Cámara de Representantes o el Director General
Administrativo del Senado, con la firma del Secretario General respectivo”.
Añadió que aquellos empelados mencionados en las normas de la ley deberán
“prestar sus servicios en las dependencias donde fueron
nombrados, o donde las necesidades del servicio así lo exijan, pero no podrán
hacerlo en las oficinas de los congresistas. La violación a lo aquí preceptuado
será causal de mala conducta, tanto del empleado, como del Director
Administrativo de la correspondiente Cámara, según el caso, quienes serán
sancionados con la pérdida de sus cargos”. Lo referente a la nomenclatura de
los cargos y al grado quedó contemplado en el artículo 387 de la Ley 5ª de
1992.
[37] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-386 de 1996.
[38] Ibíd.
[39]Según los numerales 2º y 3º del artículo 31 de
la LEMP el vocero “deberá ser convocado a todas las sesiones en que se tramite
el proyecto y oído en todas las etapas del trámite. El vocero podrá también
apelar ante la plenaria cuando la comisión respectiva se haya pronunciado en
contra de la iniciativa popular”. Ibíd.
[40] Cfr. Artículo 388 de la Ley 5ª de 1992 modificado por ulteriores
reformas.
[41] En aquella ocasión le correspondió a la Corte
pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “salvo
los aportes al régimen de seguridad social que serán pagados por el Congreso”
contenidas en el parágrafo del artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, tal como
quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 186 de 1995. La demandante alegó
el desconocimiento de los artículos 13 y 209 de la Carta Política. A su juicio,
la previsión contenida en el segmento acusado daba pie a que los contratistas
de las Unidades de Trabajo Legislativo de los Congresistas reclamaran al
Congreso en calidad de reembolso los dineros por ellos desembolsados como
aportes al régimen de seguridad social, asunto que no aplicaba para los demás contratistas del Estado vinculados mediante
contrato de prestación de servicios. Señaló la actora que “en cuanto se
imponía] así al Congreso -sin que [existiera] justificación alguna-, la
obligación de pagar o rembolsar el valor de los aportes a la seguridad social
de los Asesores de la Unidad de Trabajo Legislativo, que sean vinculados
mediante  contrato de prestación de servicios,  se [establecía] un trato
discriminatorio en relación con los demás contratistas del Estado que no gozan
del mismo  privilegio”. Añadió que “…La frase acusada [establecía] una
diferencia de trato arbitraria e injustificada desde un punto de vista
jurídico, esto es, no se [fundaba] en motivos objetivos y razonables, y además
[resultaba] desproporcionada en su alcance o contenido, pues mientras todos los
trabajadores del Estado, e incluso los particulares, [debían] hacer un esfuerzo
y colocar aportes para el pago de los parafiscales, los asesores de la UTL
[estaban] exentos de ese esfuerzo…”.
[42] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-154 de 1997.
[43] Cfr. Entre muchas otras, Corte Constitucional. Sentencia C-1262
de 2005.
[44] Cfr. Sentencia C-1262 de 2005.
[45] Las normas con rango de ley en nuestro
ordenamiento jurídico son: la leyes expedidas por el Congreso en cualquiera de
sus modalidades (arts. 150, 151 y 152 C.P), los decretos con fuerza de ley
expedidos por el Ejecutivo con fundamento, tanto en normas constitucionales
(por ejemplo arts. 212, 213 y 215 C.P.), como en las facultades extraordinarias
otorgadas por el Congreso (art 150.10 C.P.) y demás decretos leyes, tales como las
previstas en el artículo 241 de la Constitución, entre otros.
[46] Como lo recuerda la sentencia C-1262 de 2005 “las
limitaciones a dicha facultad, al tenor del constituyente de 1991, se
circunscriben a la expedición de códigos y creación de impuestos, y a la
expedición de leyes estatutarias, orgánicas y marco o de objetivos y criterios.
Esto es, que mediante las leyes de facultades extraordinarias se pueden delegar
todos los temas, excepto los que prohíbe expresamente el inciso tercero del
numeral 10º del artículo 150 de la Constitución”.
[47] Sobre el sentido y alcance de la facultad
reglamentaria reconocida a otras instituciones distintas del Presidente de la
República confrontar la sentencia C-037 de 1996. En dicha providencia le
correspondió a la Corte Constitucional efectuar la revisión constitucional del
Proyecto de Ley número 58/94 Senado y 264/95 Cámara, “Estatutaria de la
Administración de Justicia”. En punto a la posibilidad de asignar funciones a la
Sala Plena de la Corte Suprema por medio de reglamento interno indicó que esa
posibilidad contemplada en la Ley Estatutaria no quebrantaba la Constitución
pues debía entenderse “que esas tareas en momento alguno pueden modificar,
alterar, reemplazar o derogar las que le hubiese conferido la ley”. Todo lo
contrario, enfatizó la Corte Constitucional que aquellas “labores que se
asignan mediante el reglamento se enmarcan más dentro de la necesidad de
adoptar medidas tendientes al normal y dinámico funcionamiento de este tipo de
corporaciones judiciales”.
[48] En apoyo de su punto de vista ha traído la
Corte a colación el pronunciamiento elaborado por el Consejo de Estado de
conformidad con el cual el Presidente de la República es, ciertamente, el
titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir
que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y
normativa, las demás autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de
carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores
relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad
administrativa, están investidas de las facultades o potestades propias de la
administración, dentro de las cuales está justamente la reglamentaria. De allí
que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad
administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo.” Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero
ponente: Juan Alberto Polo Figueroa. Bogotá D. C., 24 de agosto de 2000.
Radicación número 6096. Cfr. también Corte Constitucional. Sentencia C-1005 de
2008.
[49] Ibíd.
[50] Ibíd.
[51] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-028 de 1997.
[52] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-302 de 1999.
[53] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1262 de 2005.
[54] Las leyes de facultades extraordinarias pueden versar
sobre todo tipo de contenido, excepto los expresamente vedados por la
Constitución en el artículo 150.10 y en este sentido las materias que son
objeto de reserva de ley no son la excepción. Las reservas de ley deben estar
contenidas en normas con rango de ley, y el decreto ley satisface dicha
exigencia.
[55] Corte Constitucional. Sentencia C-037 de
1996.
[56] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1005 de 2008.
[57] Ibíd.
[58] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-124 de 2004.