C-263-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-263/08
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
Referencia: expediente D-6952
Demandante: Alexandra Baquero Neira
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 62 de la Ley 998 de 2005, “Por la
cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2006.”
Magistrado
Ponente:
Dr. Manuel José Cepeda Espinosa
Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil ocho (2008)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los
trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, la ciudadana Alexandra
Baquero Neira demandó el artículo 62 de la Ley 998 de 2005, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos
de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al
31 de diciembre de 2006”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
El texto de
la disposición demandada es el siguiente:
“Ley 998 de 2005
“Por la cual se decreta el presupuesto de
rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal
del 1° de enero al 31 de diciembre de 2006
“(…)
“ARTÍCULO 62. El
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo entregará en comodato al Municipio
de Buenaventura, por el término de cinco (5) años prorrogables, el inmueble de la
Nación ubicado donde funcionó la Zona Franca de la Ciudad de Buenaventura para
que a través de su explotación comercial efectúe el pago de los pasivos
contemplados en el acuerdo de reestructuración suscrito dentro del contexto de la
Ley 550 de 1999, y se efectúen programas de inversión social. Derógase el
artículo 18 de la Ley 710 de 2001.
“PARÁGRAFO 1. El inmueble de que trata la
presente ley se destinará exclusivamente a actividades económicas relacionadas
con la expansión portuaria, el desarrollo logístico y la exportación de bienes
o servicios en la ciudad de Buenaventura. En caso de incumplimiento, el
Municipio de Buenaventura no podrá excusarse de restituir el lote reteniéndolo
para seguridad de lo que le deba la Nación.
“PARÁGRAFO 2. En caso de contravención, el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo exigirá al Municipio la reparación
de todo perjuicio y la restitución inmediata, aún cuando para la restitución no
se haya cumplido el plazo. Los impuestos, contribuciones y tasas del orden
municipal, departamental o nacional, incluido el impuesto predial unificado, se
cancelarán por parte del municipio con cargo a las rentas que se originen de la
explotación comercial del inmueble en mención.”
III. LA DEMANDA
La demandante manifiesta que la norma acusada vulnera
los artículos 1, 3, 4, 58, 158, 169 y 287 de la Constitución Política.
En primer lugar, la actora hace un relato de los
antecedentes de la norma acusada y se refiere a las consecuencias legales que
se derivan de esos antecedentes. Así, transcribe un aparte del artículo 18 de
la ley 710 de 2001, mediante el cual el Congreso de la República autorizó “a la
Nación – Ministerio de Comercio Exterior, para constituir un patrimonio
autónomo con el inmueble de su propiedad, ubicado en el municipio de
Buenaventura, en donde funcionó la extinta zona franca, cedido gratuitamente a la
Nación por este en el año 1984, con el objeto de pagar con el producto de su
venta total o parcial, los pasivos del municipio de Buenaventura, contemplados
en el Acuerdo de Reestructuración de que trata la Ley 550 de 1999…”[1]
Manifiesta que, de conformidad con la
autorización impartida, la Nación – Ministerio del Comercio Exterior constituyó
un patrimonio autónomo con el predio donde funcionaba la antigua Zona Franca de
Buenaventura, inmueble que en ese momento era de su propiedad. Dice que la
constitución del patrimonio autónomo se efectuó mediante un contrato de fiducia
mercantil irrevocable celebrado con FIDUCOLDEX, a través de la Escritura Pública
1612 de 2001, aclarada mediante Escritura 256 de 2006, ambas otorgadas ante la
Notaría Segunda de Buenaventura e inscritas en el folio de matricula
inmobiliaria correspondiente.
Sostiene que, dado que la autorización concedida
mediante el artículo 18 de la ley 710 de 2001 se ejerció mediante el contrato
indicado de fiducia mercantil, se agotó el objeto de la norma, razón por la
cual ya no podía ser materia de derogatoria formal. Al respecto afirma: “El
caso que aquí se analiza resulta exactamente igual al que se presentaría en el
evento en que una determinada ley autorice de manera expresa al Gobierno
Nacional para construir una obra, para realizar un festejo, para comprometer y
gastar una partida presupuestal o, incluso, para celebrar un contrato, y que
después de que con base en esa autorización se hubiere construido la obra,
realizado el festejo, comprometido y pagado la partida presupuestal o celebrado
el contrato, se disponga entonces la derogatoria formal de esa ley de
autorización.”
A continuación, la demanda se ocupa de describir los
efectos que le han otorgado la ley y la jurisprudencia tanto al contrato de
fiducia mercantil como al contrato de fiducia pública. En relación con el contrato
de fiducia mercantil expresa que él comporta la transferencia del derecho real
de dominio sobre los bienes correspondientes.
Con base en lo anterior concluye:
“De lo expuesto se infiere (…) que el
efecto jurídico principal que se deriva del contrato de fiducia mercantil –
como el que celebraron LA NACIÓN – MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR y FIDUCOLDEX,
respecto del inmueble donde funcionó la antigua Zona Franca de Buenaventura –
consistió en la enajenación o transferencia de los bienes fideicomitidos con
los cuales se generó un verdadero patrimonio autónomo.
“Así, pues, en la medida en que el aludido
contrato de fiducia mercantil (…) dio lugar a la conformación de un patrimonio
autónomo, para cuyo efecto se contó con la autorización previa y expresa de la
Ley 710 (artículo 18), fuerza concluir que con la celebración de dicho contrato
(…) efectivamente se produjo la enajenación del inmueble mencionado.
“Y ocurre, además, que las estipulaciones
que a favor del Municipio de Buenaventura pactaron LA NACIÓN – MINISTERIO DE
COMERCIO EXTERIOR y FIDUCOLDEX, en el sentido de determinar que el patrimonio
autónomo se constituyó con el fin de que la fiduciaria proceda a la venta del
inmueble y aplique a los pasivos de Buenaventura los dineros que obtenga por
esta venta, son estipulaciones contractuales vinculantes que, además, fueron expresamente
aceptadas por dicho Municipio.
“En consecuencia, el negocio jurídico mediante
el cual se convino y se aseguró que los recursos que se obtuviesen por la venta
del predio (…) estuvieran destinados a cubrir los pasivos del Municipio de
Buenaventura y, por ende, a fortalecer las finanzas de dicha entidad
territorial, negocio jurídico inicialmente celebrado entre LA NACIÓN –
MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR y FIDUCOLDEX, lo cual de por sí habilitó a
dicho Municipio en calidad de beneficiario como la única persona facultada para
demandar lo estipulado a su favor, en realidad se convirtió en un negocio
jurídico irrevocable por causa de la aceptación expresa que en relación con
tales estipulaciones manifestó el Municipio de Buenaventura, de conformidad con
los dictados del artículo 1506 del Código Civil…
“(…)
“Como en el caso que aquí se estudia es
claro que sí intervino la aceptación expresa del Municipio de Buenaventura en
relación con aquello que a favor de su patrimonio estipularon LA NACIÓN –
MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR y FIDUCOLDEX, resulta claro entonces que la
sola voluntad de esas partes que celebraron ese contrato dejó de ser suficiente
para revocar este negocio jurídico.”
Manifiesta a continuación que del contenido del
artículo 1506 del Código Civil se puede deducir en relación con la situación
planteada en la demanda:
“(I) Que a partir de la aceptación expresa
que el MUNICIPIO DE BUENAVENTURA realizó en relación con las estipulaciones que
a su favor fueron consagradas en el Contrato de Fiducia Mercantil- aceptación
expresa que quedó consignada en las respectivas Escrituras Publicas-, al
patrimonio de ese ente territorial ingresó, debidamente consolidado, el derecho
que adquirió con arreglo a la citada ley civil, a que los ingresos que se
obtengan por la venta que FIDUCOLDEX debe realizar respecto del predio donde
funcionó la antigua Zona Franca de Buenaventura, obligatoriamente debe
destinarse al pago de los pasivos del MUNICIPIO DE BUENAVENTURA.
“(II) Que a partir de dicha aceptación
expresa de las estipulaciones que se hicieron a su favor, es únicamente el
MUNICIPIO DE BUENAVENTURA el ente legitimado para demandar el cumplimiento de
tales estipulaciones y, además
“(III) Que a partir de esa aceptación
expresa el aludido Contrato de Fiducia Mercantil ya no puede ser revocado por
las Partes que lo celebraron, como quiera que ahora requieren contar, de manera
necesaria y obligatoria, con el consentimiento, igualmente expreso, del
MUNICIPIO DE BUENAVENTURA.”
De lo anterior extrae dos conclusiones:
“Primero, que la Ley 998 por la cual se
decreta el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones de LA NACIÓN, no
puede disponer, en modo alguno- y menos para desconocerlos o ignorarlos-, de
los derechos consolidados, adquiridos con arreglo a las leyes civiles, de los
cuales son titulares, de una parte el MUNICIPIO DE BUENAVENTURA a cuyo favor la
Constitución Política, en el artículo 287, ha consagrado autonomía para la
gestión de sus intereses y de otra parte la FIDUCIARIA COLOMBIANA DE COMERCIO
EXTERIOR S.A. –FIDUCOLDEX-, sociedad de economía mixta, que por su organización
y naturaleza, no forma parte del presupuesto de la NACION.
“Segundo, que el artículo 62 de la referida
Ley 998 no puede ser aplicado por resultar abiertamente incompatible con la
Constitución Política, en cuanto desconoce palmariamente- en contra del
MUNICIPIO DE BUENAVENTURA-, la garantía consagrada en el artículo 58 superior,
según el cual Se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores.”
Insiste en que el inmueble ya no le pertenece a la
Nación - Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, pues a través del
contrato de fiducia mercantil suscrito con FIDUCOLDEX el inmueble se constituyó
en un patrimonio autónomo, que es administrado por FIDUCOLDEX. Por esta razón,
“la Ley del Presupuesto NACIONAL ya no puede disponer de un bien que NO es de la
NACIÓN; no puede desconocer los derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles por el MUNICIPIO DE BUENAVENTURA; no puede desconocer la autonomía
constitucional que le asiste al MUNICIPIO DE BUENAVENTURA para gestionar sus
propios intereses; no puede desconocer los efectos jurídicos derivados de las
leyes que estaban vigentes al momento de la celebración del mencionado Contrato
de Fiducia Mercantil; no puede derogar materialmente unas AUTORIZACIONES
legales que ya fueron ejercidas y que, por tanto, fueron agotadas, amén de que
resulta absurda y de imposible aplicación referirse específicamente a un
inmueble DE LA NACIÓN que en realidad no es de ese ente jurídico y no se
encuentra dentro de su patrimonio”.
Luego de explicar todo lo anterior, la actora pasa a
fundamentar la acusación de inconstitucionalidad. En primer lugar, asegura que
la norma vulnera los artículos 1 y 287 de la Constitución. En su parecer, estas
normas constitucionales fueron afectadas por la norma demandada, por cuanto “la
gestión de los intereses del municipio de Buenaventura (…) en todo lo que tiene
que ver con los derechos adquiridos a su favor, por razón y como consecuencia
de las estipulaciones consignadas en el mencionado contrato de fiducia
mercantil, es una gestión que estaría siendo adelantada por el legislador,
quien, de manera inconsulta y unilateral, estaría disponiendo de unos derechos
e intereses de los cuales es titular el municipio y cuya gestión le corresponde
únicamente a él, con lo cual queda en evidencia que en este caso concreto la norma
demandada está desconociendo abiertamente la autonomía territorial sobre la
cual descansa la organización del Estado (art. 1 C.P.) y con sujeción a la
cual, además, debe adelantarse y cumplirse la gestión de los intereses de las
entidades territoriales (art. 287 C.P.).”
También considera que el precepto demandado vulnera
los arts. 3 y 4 de la Carta, por cuanto su contenido contradice las normas
constitucionales, con lo cual lesiona el principio de que la Constitución es
norma de normas.
Además, señala que la norma acusada vulnera el
artículo 58 de la Constitución, puesto que desconoce una situación patrimonial
consolidada, en la medida en que “pretende disponer de un bien sujeto a un
contrato celebrado bajo el imperio de la norma antes mencionada (el artículo 18
de la Ley 710), lo cual no es de recibo toda vez que la Constitución Política
garantiza los derechos adquiridos y aquí se consolidó una situación jurídica la
cual no puede modificar.”
Sobre esta vulneración anota:
“(…) el demandado art. 62 de la Ley 998 de
2005 resulta contrario al mencionado artículo constitucional 58, de una parte,
porque pretende desconocer los efectos jurídicos derivados directamente de la
enajenación que, en debida forma y con arreglo a las normas legales vigentes,
realizó la nación Ministerio de Comercio exterior, respecto el derecho real de
dominio que detentaba en relación con el inmueble donde funcionaba la extinta
Zona Franca de Buenaventura y como resultado de ese desconocimiento pretende
adoptar decisiones que estarían llamadas a producir efectos de manera
retroactiva…
“De otra parte, la norma legal demandada
también está desconociendo los derechos que el municipio de Buenaventura
adquirió con justo título, con arreglo a las leyes vigentes, a partir de la
aceptación que él realizó respecto de las estipulaciones que en su favor se
consagraron dentro del contrato de fiducia mercantil…”
“Así, pues, el Municipio tiene dentro de su
patrimonio, en forma cierta y concreta, el derecho a que FIDUCOLDEX adelante
todas las gestiones y actuaciones encaminadas a promover y concretar el
perfeccionamiento de la enajenación, total o parcial, mediante subasta, del
inmueble donde funcionó la extinta Zona franca de Buenaventura y, además, a que
el producto de tal(es) enajenación(es) se destine al pago de los pasivos y
acreencias que pesan sobre dicho municipio, por manera que desconocer esos
derechos y disponer sobre los mismos necesariamente comporta una violación del
artículo constitucional 58.
“En ese mismo sentido, el municipio tiene
derecho legítimo a que la Nación, tanto a través del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, como a través de su rama legislativa, respeten la
enajenación que ya se hizo del inmueble para que con el producido de su
posterior venta se paguen los pasivos del ente territorial, cuestión que,
además, entró a formar parte de la garantía general que debe ofrecer a sus
acreedores.
“(…)
“Ningún esfuerzo intelectual hace falta
entonces para concluir que tanto el desconocimiento de la mencionada
enajenación de la propiedad del inmueble aludido, como el desconocimiento de
los derechos que para el municipio de Buenaventura surgieron a partir de tal
enajenación – desconocimientos que se configuran con la expedición del artículo
62 de la Ley 998 - , indefectiblemente comportan la violación del artículo 58
de la Carta Política que se ocupa de proteger, precisamente, los derechos
adquiridos con arreglo a las leyes vigentes.”
También asegura que la norma demandada viola los arts.
158 y 169 de la Carta. Después de citar apartes de sentencias de la Corte
Constitucional referidas al principio de unidad de materia en referencia con la
ley de presupuesto dice que de ella se deducen las siguientes reglas: “pese a
la autonomía y facultades que la Constitución reconoce al legislador, en la ley
anual de presupuesto quedan comprendidas las disposiciones necesarias para que
los presupuestos aprobados puedan hacerse efectivos; sus disposiciones rigen
únicamente para el año fiscal para el cual se expidan, por tanto no pueden
contener regulaciones con vocación de permanencia en el tiempo; no pueden las
leyes anuales de presupuesto modificar normas sustantivas.”
Manifiesta que el artículo acusado en este proceso
viola las reglas mencionadas, pues a pesar de formar parte de una ley de
presupuesto no conduce, ni puede conducir, a la efectividad del presupuesto
aprobado para la vigencia del año 2006, toda vez que “el inmueble cuya entrega
en comodato se autoriza a la Nación- Ministerio de Industria, Comercio y
Turismo, es un inmueble que ya no es propiedad de la Nación, es un inmueble que
ya salió de su patrimonio,” por causa de la celebración del contrato de fiducia
mercantil que se llevó a cabo con base en el artículo 18 de la Ley 710. Por lo
tanto, concluye que “en cuanto la norma legal demandada no contiene, por
elemental sustracción de materia, herramientas necesarias y eficaces para la
ejecución del presupuesto por ella probado, desborda entonces las facultades
del legislativo.”
Agrega que, “puesto que las normas de una ley anual de
presupuesto no tienen vocación de permanencia en el tiempo, dado que se expiden
para un año fiscal (…), la norma acusada carece de sentido porque, como se
expuso, el mandato que en ella se consigna requeriría cumplirse a lo largo de
un tiempo muy amplio que desborda, de lejos, la referida vigencia del año 2006.”
También hace énfasis en que las leyes anuales de presupuesto no pueden
modificar normas sustantivas y que ello significa que no pueden desconocer “las
leyes sustanciales que regulan y consagran las consecuencias jurídicas que se
derivan tanto de la celebración de contratos de fiducia mercantil, como la
aceptación expresa que realice el beneficiario – en este caso el municipio de
Buenaventura -, respecto de las estipulaciones que a su favor se consagren
mediante contratos como el aludido de fiducia mercantil.”
Para terminar este punto menciona que la norma legal
demandada vulnera el artículo 169 de la Constitución, pues con esta norma se
pretende entregar en comodato el inmueble donde funcionaba la zona franca de
Buenaventura y, simultáneamente, derogar el artículo 18 de la Ley 710, y con
ello dejar sin piso legal el contrato de fiducia mercantil que fue celebrado
con base en él, “disposiciones cuyo contenido y alcance no consultan, para
nada, el título preciso con el que se identificó la Ley 998 “por la cual se
decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2006.”
A continuación, asegura que el precepto atacado
vulnera los principios de proporcionalidad y razonabilidad. Considera que esa
violación se configura en la medida en que se derogó una ley que, formalmente,
ya no podía ser derogada, en la medida en que la autorización que ella impartía
ya había sido ejercida en su totalidad. Ello significa que ya se había agotado
su objeto y que, por lo tanto, la norma “dejó de regir a plenitud.” Además,
considera que se violan los dos principios anotados en la medida en que la
norma dispone sobre un bien inmueble que ya no es de la Nación.
Finalmente, manifiesta que la norma acusada vulneró el
principio de confianza legítima, pues “pretende el desconocimiento de los
efectos y de las consecuencias jurídicas que se generaron para el mundo del derecho
con ocasión del contrato de fiducia mercantil que celebraron La Nación y
FIDUCOLDEX, al amparo de la autorización impartida por el artículo 18 de la Ley
710 cuya derogatoria expresa ahora se dispone.”
Para terminar solicita que la Corte declare la inexequibilidad
del artículo demandado, con efectos a partir de su expedición. Lo anterior, por
cuanto si se aceptara que el artículo tuvo vigencia, “aunque fuere por un solo
instante”, ello significaría que sí se derogó formalmente el artículo 18 de la
ley 710, con lo cual sería inane y superflua la sentencia de la Corte.
La actora acompaña copia de los siguientes documentos:
-
de la escritura pública
N° 1612 de 2001, otorgada en la Notaría Segunda del Círculo de Buenaventura,
mediante la cual La Nación – Ministerio de Comercio exterior y FIDUCOLDEX
celebraron un contrato de fiducia mercantil irrevocable sobre el predio en
cuestión, con lo cual éste se constituyó en un patrimonio autónomo. La
escritura aparece firmada también por el alcalde de Buenaventura, quien aceptó
los términos y condiciones del contrato.
-
de la escritura pública
N° 0256 de 2002, otorgada en la Notaría Segunda del Círculo de Buenaventura,
mediante la cual se introdujeron algunas modificaciones al contrato de fiducia
mercantil.
-
Del certificado de
matrícula inmobiliaria del inmueble, en el cual consta que se registraron las
dos escrituras anteriores.
IV.
INTERVENCIONES
1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Diego Rodríguez Cárdenas,
actuando como apoderado judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
intervino en el proceso para
solicitar que la Corte se inhiba para pronunciarse sobre la demanda, por cuanto
adolece de ineptitud sustantiva. En subsidio, solicita que se declare la
constitucionalidad de la norma acusada.
En primer lugar, manifiesta que la demanda es inepta,
puesto que “los cargos formulados por la actora no son claros ni precisos, pues
a pesar de señalarse las normas constitucionales consideradas como infringidas,
pretende obtener un alcance diferente al propio de asignar la constitucionalidad
o no de una norma”.
Al respecto afirma que la actora “está haciendo un
análisis acerca de la confrontación de dos disposiciones jurídicas esto es el
artículo 62 de la ley 998, y el alcance jurídico del artículo 18 de la ley 710,
y ello con el fin y objeto de interpretar el contenido y alcance de un contrato,
es decir, que la actora al margen de la constitucionalidad de las disposiciones
invocadas, está tratando que la Honorable Corte Constitucional, regule las
reglas de interpretación y aplicación de un contrato de fiducia.”
Manifiesta que el actor pretende “que por vía de la
acción de inconstitucionalidad la honorable Corte Constitucional regule un tema
de carácter contractual, cuando éste le corresponde a la justicia ordinaria.”
Por eso, concluye este aparte con esta afirmación: “No es entonces la acción de
inconstitucionalidad el mecanismo idóneo y adecuado para solicitar la
protección de un interés particular, ya que el fin perseguido por la misma es
de naturaleza superior y abstracta, consistente en la preservación de la
constitucionalidad de todo el ordenamiento jurídico, para el caso que se
observa se trata de regular circunstancias concretas sobre el desarrollo de obligaciones
al interior de un contrato de fiducia, si la actora tiene un reproche contra
los negocios jurídicos celebrados, no es la vía constitucional el mecanismo adecuado,
sino acudir a la jurisdicción correspondiente.”
En relación con la acusación acerca de que el artículo
demandado vulnera los derechos adquiridos, expresa que el interés particular
debe ceder cuando se está en presencia de la protección de intereses o derechos
superiores. Así, afirma que la norma bajo examen “busca precisamente obtener un
beneficio para la entidad territorial protegiendo su interés, contrario a lo
expuesto por la actora, pues el beneficio está consagrado en el hecho de darle
la oportunidad a la entidad territorial de que con el usufructo, los
rendimientos de la explotación del inmueble, pueda pagar los compromisos
adquiridos con ocasión de un proceso de reestructuración en el marco de la Ley
550.
Y añade:
“El artículo 62, busca es contener una
renta de largo plazo que pueda financiar de manera permanente el pago de
compromisos, y no pretende una cesión absoluta de un bien del Estado para solo
obtener un único rendimiento.
“La fórmula que contiene el artículo 62, en
ningún momento está transgrediendo expectativas, precisamente está es
manteniéndolas respecto de la entidad territorial, pues no podemos olvidar que
el fin o motivo de la expedición de este artículo es garantizar rentas para el
municipio de Buenaventura, y que estas tengan estabilidad en el tiempo.
“(…)
“La actora muy hábilmente pretende engañar
a la honorable Corte Constitucional, induciéndola a regular un contrato o mejor
un negocio jurídico inter partes, como también desconocer el verdadero fin que
tiene el artículo 62 de la Ley 998, catalogándolo como una disposición carente
de técnica legislativa, cuando esta lo que pretende es mejorar las condiciones
de vida de los habitantes de la región.”
Finalmente, indica que la norma acusada no vulnera el
principio de unidad de materia, puesto que “las disposiciones presupuestales
buscan precisamente dotar de todas las herramientas posibles para lograr
encaminar los esfuerzos financieros en la consecución de los fines propios del
Estado.” Así, asegura que la norma acusada “está haciendo alusión a la
asignación de un bien o recurso público y expresa la forma como debe ejecutarse,
para el cumplimiento de un fin propio del Estado…” En este sentido, la
concesión del predio en comodato por un término prorrogable de cinco años “hace
que los bienes del Estado mantengan su finalidad y también se desarrollen de la
manera más eficiente.”
2. Intervención del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo
En su calidad de apoderado judicial del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo¸
José Larry Gómez Alegría participó dentro del proceso, con el propósito de
suministrar distintas informaciones a la Corte Constitucional.
Sostiene que no es cierto que el municipio de
Buenaventura “haya sido beneficiario con la titularidad del predio.” Para el
efecto hace referencia a la cláusula séptima de la escritura 1612 de 2001, en
la cual se expresa: “SÉPTIMA: Que la NACION – MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR,
con base en la autorización legal consagrada en el trascrito articulo 18 de la
Ley 710 de 2001, mediante contrato de Fiducia Mercantil que se celebra a
través de este instrumento publico, procede a transferir la propiedad del
referido inmueble con el objeto de constituir, con el mismo, un Patrimonio
Autónomo que será administrado y manejado por FIDUCOLDEX, con sujeción
a los requisitos, instrucciones y exigencias que se consagran en el presente
instrumento publico y que deberá destinarse para el cumplimiento de los fines
que se señalan en este contrato de Fiducia Mercantil.” (negrillas y subrayas
del interviniente).
Manifiesta también que luego de dictado el artículo 62 de la Ley 998 de
2005, y mediante la escritura N° 3723 del 30 de diciembre de 2005 de la Notaría
Quinta del Círculo de Bogotá, la Nación- Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y FIDUCOLDEX decidieron dar por terminado y
liquidar el contrato de fiducia mercantil suscrito entre las dos entidades y,
en consecuencia, FIDUCOLDEX restituyó el inmueble objeto del contrato a la
Nación- Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo. Luego, mediante la resolución N° 0659 del 12 de
abril de 2007, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo transfirió el predio a la Nación-
Ministerio del Transporte. Tanto la escritura como la resolución fueron debidamente registrados en la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados de Buenaventura.
El interviniente aporta copia simple de la escritura N° 3723 del 30 de diciembre de 2005 de la
Notaría Quinta del Círculo de Bogotá, de la resolución N° 0659 del 12 de abril de 2007 y de un
certificado de libertad actualizado del inmueble.
Además, acompaña copia del “Contrato
interadministrativo de comodato N° 23 suscrito, el día 9 de junio de 2006,
entre el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Municipio de Buenaventura.” En el
documento, que fue suscrito por el Ministro y el Alcalde de Buenaventura, se
manifiesta que él tiene por fin dar cumplimiento a lo establecido en el
artículo 62 de la Ley 998 de 2005. También se expresa que el contrato está en
armonía con los documentos Conpes 3342 y 3355 de 2005, sobre el “Plan de
expansión portuaria 2005-2006”, y con el documento Conpes 3410 de 2006,
referido a la “Política de Estado para mejorar las condiciones de vida de la
población de Buenaventura.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
En su concepto del 14 de noviembre de 2007, el
Procurador General de la Nación (E), Carlos Arturo Gómez Pavajeau, le solicitó
a la Corte Constitucional que se inhibiera para conocer sobre la demanda contra
el artículo 62 de la Ley 998 de 2005 “por carencia actual de objeto debido a
que el mismo ya no está vigente en el ordenamiento jurídico.”
En primer lugar, manifiesta que la norma demandada
hace parte de una ley anual de presupuesto. Luego, expresa que los artículos
346 y 348 de la Constitución Política establecen que los presupuestos de rentas
y leyes de apropiaciones se formulan y se aprueban para cada año,
característica ésta que ha sido corroborada por la ley y la jurisprudencia de la
Corte Constitucional.
Con base en lo anterior, concluye que “las normas
presupuestales sólo rigen para la vigencia fiscal respectiva y en ese sentido,
únicamente dentro de ese periodo pueden ser objeto de demanda para que la Corte
Constitucional pueda abordar el control judicial correspondiente.”
A continuación, manifiesta que la demanda bajo
análisis fue radicada en la Corte Constitucional el 4 de septiembre de 2007, “lo
cual significa que la Corporación deberá declararse inhibida para conocer de la
misma por sustracción de materia, debido a que ya no hace parte del
ordenamiento jurídico colombiano. En esos términos se remitirá el presente
concepto fiscal.”
Por otra parte, expresa que el artículo demandado “contiene
una revocatoria del mandato del legislador otorgado mediante el artículo 18 de la
Ley 710 de 2001, por incumplimiento del mismo.” Luego anota:
“(…) si bien es cierto que se celebró el
respectivo contrato de fiducia mercantil, el bien dado en fideicomiso no se
vendió y, por ende, no se pagaron los pasivos pensionales del Municipio de
Buenaventura, como consta en el folio de matrícula inmobiliaria pertinente.
“Por tal razón el legislador, con el fin
que se paguen los pasivos del Municipio de Buenaventura reconocidos dentro del
acuerdo de reestructuración de negocios celebrado al amparo de la Ley 550 de
1999, tomó una nueva decisión consistente en darle en comodato al municipio el
bien de la referencia para que con su explotación se cubran dichas deudas.
“Cualquier perjuicio de carácter particular
que se hubiera causado como consecuencia de esta última decisión puede ser
objeto de reclamación ante la jurisdicción competente, que no es propiamente la
constitucional.”
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo
241 de la Constitución, por estar dirigida contra unas disposiciones que forman
parte de una ley.
Problema jurídico
2. La actora afirma que el artículo 62 de la Ley 998
de 2005 vulnera los derechos adquiridos del Municipio de Buenaventura y distintos
principios constitucionales, tales como los principios de autonomía
territorial, de supremacía de la Constitución, de unidad de materia, de
proporcionalidad y de confianza legítima.
En realidad, las acusaciones de inconstitucionalidad que
eleva la actora se dirigen a establecer que la norma demandada vulneró el
artículo 58 de la Constitución que consagra el respeto por los derechos
adquiridos.
Ciertamente, todos los argumentos de la demandante
confluyen en la acusación acerca de la violación de los derechos adquiridos por
el Municipio de Buenaventura a través de su aceptación del contrato de fiducia
mercantil suscrito entre la Nación- Ministerio de Comercio Exterior y
FIDUCOLDEX, en cumplimiento de los dispuesto en el art. 18 de la Ley 710 de 2001.
A manera de ejemplo, en la demanda se expresa que la norma atacada vulnera el
principio de la autonomía territorial, por cuanto a través de ella el Congreso
de la República estaría disponiendo sobre un bien que ya no es de su propiedad
y sobre el cual tiene el Municipio de Buenaventura derechos adquiridos. De la
misma manera, la acusación acerca de la vulneración del principio de unidad de
materia se fundamenta principalmente en que el art. 62 de la Ley 998 trata
sobre un inmueble que ya no es de propiedad de la Nación, razón por la cual no
es conducente que una norma de la ley de presupuesto trate sobre ese bien. Lo
mismo cabe decir en relación con las acusaciones acerca de la vulneración de
los principios de proporcionalidad y razonabilidad, y de confianza legítima.
De esta manera, las acusaciones de la actora se
concentran en la afirmación acerca de que la norma demandada vulnera los
derechos adquiridos.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó
que la Corte se inhibiera para pronunciarse sobre la demanda, en razón de la
ineptitud sustantiva de la misma. En subsidio solicita que se declare la exequibilidad
del precepto acusado.
El Procurador General de la Nación solicitó que la
Corte se inhibiera para pronunciarse de fondo. Manifiesta que las normas del
presupuesto general de la Nación tienen una vigencia de un año y que, por lo
tanto, deben ser demandadas dentro de ese lapso. Puesto que la demanda fue
entablada después de transcurrido ese término, la Corte debe inhibirse para
pronunciarse, por sustracción de materia.
Por eso, antes
de entrar a estudiar el problema planteado es necesario pronunciarse sobre las solicitudes
de inhibición y sobre las posiciones expuestas acerca de la aptitud de la
demanda.
Cuestión previa: las solicitudes para que la Corte se
declare inhibida para fallar
3. Tanto el interviniente en representación del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público como el Procurador General de la
Nación solicitaron que la Corte se inhibiera para pronunciarse sobre la
demanda. El Procurador manifiesta que la acción fue instaurada después de
haberse vencido el término de vigencia del presupuesto general de la nación del
año 2006. Por esta razón, la norma ya no regía en el momento de la demanda, de
tal manera que la Corte se encuentra ante una situación de sustracción de
materia. Por su parte, el representante del Ministerio de Hacienda expresa que
los cargos de la actora no son claros ni precisos y que su demanda se fundamenta
en la contraposición de dos normas legales, con el propósito de que la Corte
defina sobre cuáles son las consecuencias válidas de un contrato de fiducia
mercantil.
4. La Corte no comparte la postura sostenida por el
Procurador General de la Nación acerca de que la Corte debe inhibirse para
pronunciarse sobre la demanda, por cuanto fue presentada luego de que la Ley
998 de 2005 perdiera vigencia. Si bien es cierto que la Corte ha manifestado
que no le corresponde pronunciarse sobre normas que han perdido vigencia,[2]
también es cierto que esta Corporación ha expresado que no puede inhibirse para
fallar sobre normas que si bien han sido derogadas o han sobrepasado el período
de su vigencia, todavía siguen produciendo efectos jurídicos.[3]
En este caso es claro que los efectos de la norma
demandada se prolongan en el tiempo. La misma norma establece que el inmueble
donde antes estaba ubicada la zona franca de Buenaventura se dará en comodato
al municipio de Buenaventura por un término de cinco años, lapso que puede ser
prorrogado. De esta manera no hay duda de que la norma sigue produciendo
efectos.
5. A su vez, el interviniente en representación del
Ministerio de Hacienda solicita que se declare la ineptitud sustantiva de la
demanda, por cuanto los cargos que en ella se formulan no son claros ni
precisos. También afirma que ella está fundamentada en la contraposición de dos
normas legales y que el propósito de la acción es obtener que la Corte se
pronuncie sobre las consecuencias que se derivan del contrato de fiducia
mercantil suscrito entre la Nación – Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo y FIDUCOLDEX.
La Corte comparte el concepto acerca de que la demanda
es inepta. Como ya se ha manifestado, los distintos argumentos expuestos en la
demanda apuntan todos a afirmar que la norma es inconstitucional por cuanto
vulnera los derechos adquiridos del municipio de Buenaventura. Sin embargo, en
ningún momento en la demanda se explica por qué el cambio del régimen al que
está sometido al predio constituye una violación de los derechos adquiridos del
municipio de Buenaventura.
Ciertamente, tanto el artículo 18 de la Ley 710 de
2001 como el art. 62 de la Ley 998 de 2005 se refieren al inmueble donde estaba
ubicada anteriormente la zona franca del municipio de Buenaventura. La primera
norma disponía que la Nación – Ministerio de Comercio Exterior debía constituir
un patrimonio autónomo con el predio, a través de una fiducia mercantil con una
fiduciaria pública, con el objeto de que fuera enajenado total o parcialmente.
Por su parte, la segunda norma establece que la Nación – Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo debía entregar el predio en comodato al municipio
de Buenaventura por un término de cinco años – prorrogables -, con el objeto de
que la ciudad lo explote económicamente. En los dos casos, el beneficiario del
contrato es el municipio de Buenaventura, el cual debe destinar los ingresos
que se generen para pagar los pasivos contemplados en el acuerdo de
reestructuración suscrito en el marco de la Ley 550 de 1990 – y en el caso del
art. 62 de la Ley 998 de 2005 también para efectuar inversión social.
Pues bien, la actora afirma que con la segunda norma
se vulneraron los derechos que había adquirido el Municipio de Buenaventura en
el momento de aceptar las condiciones de la fiducia mercantil constituida en su
favor, con fundamento en el artículo 18 de la Ley 710 de 2001. Al respecto cabe
decir que es claro que son distintas las condiciones establecidas por las dos
normas en cuanto a la explotación del predio, y que de ello se derivan también
diferencias en cuanto a la forma en que el municipio de Buenaventura se
beneficia de los dos contratos sobre el inmueble. Sin embargo, en ninguna parte
de la demanda se explicita por qué el cambio de las condiciones de explotación
del fundo constituye una vulneración de los derechos adquiridos por el
Municipio de Buenaventura. De esta manera, cabe concluir que la demanda es
inepta por cuanto en ella no se aportan argumentos claros, específicos,
pertinentes y suficientes para fundamentar la solicitud de declaración de
inconstitucionalidad del art. 62 de la Ley 998 de 2005.
Al respecto es
importante recordar que la Corte Constitucional ha reiterado en su
jurisprudencia que en las demandas de inconstitucionalidad el actor debe
exponer las razones de la violación, razones que deben ser claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes.[4]
Como se ha
dicho, en este caso la demandante se limita a plantear que los cambios
introducidos en el régimen de explotación del predio donde estaba ubicada en el
pasado la zona franca de Buenaventura constituye una vulneración de los derechos
adquiridos por la ciudad. Empero, en ningún momento se explicita en la demanda por
qué esas modificaciones representan una vulneración de los derechos del municipio,
a pesar de que en los dos negocios jurídicos se contempla que el beneficiario
es el mismo Municipio de Buenaventura.
Por lo tanto,
es necesario concluir que la demanda no contiene un cargo de constitucionalidad
que amerite la realización de un juicio de constitucionalidad sobre la norma
demandada.
6. Por otra
parte, la demandante relata que el artículo 18 de la
Ley 710 de 2001 ordenó que con el predio donde funcionó en el pasado la zona
franca de Buenaventura se constituyera un patrimonio autónomo, a través de un
contrato de fiducia mercantil con una fiduciaria pública. Expresa, entonces,
que en el mismo año 2001, con base en ese mandato legal, se celebró un contrato
de fiducia mercantil sobre el inmueble, entre la Nación – Ministerio de Comercio
Exterior y FIDUCOLDEX. Anota que en el contrato de fiducia se determinó que él
era irrevocable y que el municipio de Buenaventura aceptó los términos del
contrato, en su calidad de beneficiario.
Con base en lo
anterior, la actora considera       que el art. 62 de la Ley 998 de 2005 no
podía derogar el art. 18 de la Ley 710 de 2001, ni modificar las condiciones a
las que estaba sometido el inmueble donde funcionó la zona franca de
Buenaventura. Expone al respecto que el objeto del art. 62 de la Ley 998 de
2005 ya se había cumplido, razón por la cual no podía ser derogado. También
expresa que el contrato de fiducia mercantil implica la enajenación del
inmueble y, por consiguiente, que el fiduciante pierde el derecho a disponer
sobre él. Además, anota que en el contrato de fiducia mercantil suscrito entre la
Nación – Ministerio de Comercio Exterior y FIDUCOLDEX se expresó que él era
irrevocable y que en la normatividad sobre la fiducia mercantil se consagra que
estos contratos solamente pueden ser modificados con la aceptación del beneficiario.
Considera
entonces que el Legislador no podía disponer nuevamente sobre el inmueble.
Señala, además, que, dado que el municipio de Buenaventura era el beneficiario
del contrato de fiducia mercantil sobre el inmueble donde había funcionado
antes la zona franca de Buenaventura y que el municipio había aceptado las
condiciones del contrato de fiducia, ese contrato no podía ser modificado sin el
consentimiento expreso de la ciudad. Por lo tanto, concluye que, puesto que
esta aceptación no se dio antes de ser aprobado el art. 62 de la Ley 998 de
2005, la norma constituye una vulneración de los derechos que habían sido adquiridos
por el municipio de Buenaventura.
Los argumentos
expuestos por la actora suscitan interesantes interrogantes jurídicos. Sin
embargo, la acción de inconstitucionalidad no constituye el mecanismo judicial
apropiado para dilucidarlos. Los problemas planteados por la actora se refieren
a la derogabilidad de las normas, y a las características de la fiducia
mercantil y a la posibilidad de revocarla sin contar con el consentimiento del
beneficiario que ha aceptado las condiciones de la fiducia constituida en su
favor. Pero todos esos temas no son de contenido constitucional, y por lo tanto
no pueden ser tramitados ante esta jurisdicción.
Las razones expuestas conducen a la Corte a inhibirse
para fallar sobre la presente demanda de inconstitucionalidad.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo respecto de la
demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 62 de la Ley 998
de 2005.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
IMPEDIMENTO ACEPTADO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
El texto completo del artículo 18 de la Ley 710 de 2001 es el
siguiente:
“ARTÍCULO 18. Autorizase a la Nación – Ministerio de
Comercio Exterior, para constituir un patrimonio autónomo con el inmueble de su
propiedad, ubicado en el municipio de Buenaventura, en donde funcionó la
extinta zona franca, cedido gratuitamente a la Nación por este en el año 1984,
con el objeto de pagar con el producto de su venta total o parcial, los pasivos
del municipio de Buenaventura, contemplados en el Acuerdo de Reestructuración
de que trata la Ley 550 de 1999, en el orden de prelación de pagos y con
sujeción a la validación de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
“Para el desarrollo de lo previsto en el presente
artículo, el Ministerio de Comercio Exterior, celebrará directamente el
respectivo contrato de fiducia mercantil con una Fiduciaria Pública, que a su
vez efectuará la adjudicación y venta del inmueble mediante subasta cumpliendo
las normas establecidas en la ley 80 para la venta de esta clase de bienes y
cumplirá el encargo de pagar los pasivos del municipio de Buenaventura, de
conformidad con el inciso anterior.
“En
la adjudicación de dicho inmueble tendrán preferencia aquellas personas, naturales
o jurídicas, que se vayan a establecer en las zonas económicas especiales de
exportación como usuarios industriales o de infraestructura.
“Todos
los impuestos, contribuciones y tasas del orden municipal, departamental o
nacional, incluidos el impuesto predial y los derechos notariales y demás
erogaciones que deba cubrir el Ministerio de Comercio Exterior con cargo al
inmueble que se enajena, así como los gastos y comisiones que demande la
constitución y administración del respectivo patrimonio autónomo, se cancelarán
con cargo al mismo patrimonio autónomo.”
[2] Al respecto se dijo en la Sentencia C-467 de 1993,
M.P. Carlos Gaviria Díaz:
"Cabe preguntar: ¿qué sentido tendría que la
Corte en un fallo con alcances simplemente teóricos o puramente docentes,
declarara la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una disposición legal
que ya no existe, que es de por sí inaplicable por estar derogada (...) qué
efectos tendría tal pronunciamiento?
"El fallo de inexequibilidad, como se recordará,
tiene por efecto propio excluir la disposición impugnada del orden jurídico,
pero si ésta ha dejado de regir, no hay objeto sobre el cual pueda recaer la
decisión de la Corte, pues la norma derogada o subrogada no está en condiciones
de quebrantar la Constitución y mal haría la Corte en retirar de la
normatividad jurídica lo que ya no existe, especialmente bajo las condiciones
últimamente anotadas en el párrafo precedente".
[3] Así, en la sentencia C-332 de 1995, M.P. Alejandro
Martínez Caballero, se expresó sobre este punto: "La Corte Constitucional ha reiterado que en
función de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, ella
debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se encuentren
derogadas, cuando tales normas continúen produciendo efectos jurídicos. En
cambio, si la norma demandada y excluida del ordenamiento jurídico no sigue
surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de
constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de objeto".
[4]
Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).