C-699-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-699/13
LICENCIA TEMPORAL
NO REMUNERADA PARA CONCEJALES-Contradicción a la
prohibición establecida en el artículo 134 de la Constitución
La Sala
Plena de la Corte Constitucional decide que  (i) a la luz de los criterios
fijados por la jurisprudencia constitucional para identificar una norma cuyo
contenido es propio de ley estatutaria, el Congreso de la Republica no viola la reserva de la ley estatutaria (Arts. 152, CP), al establecer mediante
ley ordinaria el derecho de los partidos que se declaren en oposición al
Alcalde Municipal, a participar en la primera vicepresidencia del Concejo
Municipal (Art. 22, Ley 1551). (ii) el Congreso de la República, viola la expresa y categórica regla constitucional según la cual ‘no habrá faltas
temporales’ en las corporaciones públicas de elección popular (art. 134, CP),
al establecer una licencia temporal no remunerada de mínimo 3 meses, sin
finalidad o propósito alguno de carácter concreto [en especial, sin pretender
proteger derechos fundamentales] y sin límite temporal, la cual, además, había
sido expresamente derogada de la norma constitucional que la contemplaba (art.
261, CP) para, precisamente, poder suplir la prohibición de que no habrá faltas
temporales en las corporaciones públicas (art. 134, CP); (iii) el Congreso de la República, viola la regla constitucional según la cual ‘las faltas temporales no darán lugar
a reemplazos’ en las corporaciones públicas de elección popular (art. 134, CP),
al establecer legalmente que se permite el reemplazo con candidatos no
elegidos, ‘de las mujeres que hagan uso de la licencia de maternidad’ (artículo
24, Ley 1551 de 2012); también por ser una regla legal claramente contraria a
una regla constitucional expresa.
NORMAS PARA
MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-No toda regulación relativa a la oposición política, requiere de Ley
Estatutaria
La Sala Plena
de la Corte Constitucional considera que el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012 es contrario a la constitución, por cuanto revive la licencia no remunerada
para los miembros de una corporación pública de elección popular (el Concejo
Municipal), contrariando de forma clara y evidente, la expresa prohibición
constitucional. En este caso, no se trata de una de las faltas temporales que
excepcionalmente se pueden reconocer, como la licencia de maternidad, por el
contrario, es una de las faltas temporales que expresamente se excluyó de la Constitución por permitir a los conejales ausentarse durante largos periodos de tiempo.
NORMAS PARA
MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Participación en la primera
vicepresidencia del concejo por parte del o los partidos que se declaren en
oposición al alcalde/NORMAS PARA MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Funciones de los alcaldes
REEMPLAZOS EN ENTIDADES PUBLICAS DE ELECCION POPULAR-Régimen constitucional
RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA-Criterios de identificación
desarrollados en la jurisprudencia constitucional
Los criterios de identificación de los contenidos
normativos sometidos a reserva de ley estatutaria han sido retomados
recientemente por la jurisprudencia constitucional de la siguiente manera, “El
primero […] puede denominarse como el criterio de la integralidad. En estos
términos, la exigencia de ley estatutaria sólo se aplica a la regulación que
tenga la pretensión de ser “integral, completa y sistemática, que se haga de
los derechos fundamentales.  Este criterio fue expuesto en la Sentencia C-425 de 1994  y reiterado por pronunciamientos posteriores. […] Un segundo
criterio de interpretación restringida señala que debe tramitarse por
Ley Estatutaria, aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea
desarrollar el régimen de los derechos  fundamentales o de alguno de ellos en
particular.  […] Un tercer criterio [… es] el referente a que ‘solamente se
requiere de este trámite especial cuando la ley regula <de manera integral
un mecanismo de protección de derechos fundamentales>, siempre que se trate
de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y
protección de un derecho fundamental.’ (Subrayas fuera del original)”.
Finalmente, y como cuarto criterio se encuentra la afectación o desarrollo de
los elementos estructurales de un derecho fundamental. Como se ha indicado la reserva de ley estatutaria no se predica de la
regulación de “todo evento ligado a los derechos fundamentales” sino “solamente
los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales”, de modo
que las leyes estatutarias no deben regular en detalle cada variante o cada
manifestación de dichos derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver
con su ejercicio. […]. Ahora bien, para definir los elementos
estructurales esenciales, la jurisprudencia constitucional se ha valido de la
teoría del núcleo esencial. Según esta teoría los derechos fundamentales
tienen (i) un núcleo o contenido básico que no puede ser limitado por
las mayorías políticas ni desconocido en ningún caso, ni siquiera cuando un
derecho fundamental colisiona con otro de la misma naturaleza o con otro
principio constitucional, y (ii) un contenido adyacente objeto de
regulación. […]”. Los criterios fueron finalmente
resumidos por la Corte Constitucional en aquella oportunidad en los siguientes
términos: “En consecuencia, y de conformidad con los
criterios desarrollados por la jurisprudencia, deberán tramitarse a través de
una ley estatutaria: (i) los elementos estructurales del derecho fundamental
definidos en la Constitución, (ii) cuando se expida una normatividad que
consagre los límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el
núcleo esencial, (iii) cuando el legislador tenga la pretensión de regular la
materia de manera integral, estructural y completa la regulación del derecho,
(iv) que aludan a la estructura general y principios reguladores y (v) que
refieran a leyes que traten situaciones principales e importantes de los
derechos.” En cuanto a este último criterio (las
situaciones importantes de los derechos), es importante sea aplicado de forma
estricta y rigurosa, pues un uso laxo o flexible respecto a qué puede ser
considerado importante, implicaría que toda la legislación sobre menores fuera
de carácter estatutario (las leyes de adopción, el código de la infancia, etc.)
o la mayoría de las normas civiles acerca de la familia. El punto de partida de
la jurisprudencia constitucional no se puede olvidar: una interpretación
ampliada y general de la reserva de ley estatutaria, tiene el efecto perverso
de reducir el ámbito de discusión democrática ordinaria. Tal lectura de la Constitución llevaría a que las leyes estatutarias no sean excepcionales, sino generales y
rutinarias. En otras palabras, una interpretación ampliada y flexible de la
reserva de ley estatutaria implicaría que éstas pasarían a ser las leyes
ordinarias, mientras que las leyes ordinarias pasarían a ser extraordinarias,
como esperó que fueran la leyes estatutarias el Constituyente de 1991.
ESTATUTO DE LA OPOSICION CONTENIDA EN ARTICULO 112 DE LA CONSTITUCION POLITICA-No todos
los aspectos contenidos en dicho artículo tienen que ser tramitados por Ley
Estatutaria/ESTATUTO DE LA OPOSICION-Regulación/PROTECCION
DE LOS DERECHOS DE LAS MINORIAS POLITICAS EN OPOSICION-Contenido y alcance
PROHIBICION
CONSTITUCIONAL A LAS SUPLENCIAS-Evolución
PROHIBICION DE
SUPLENCIAS Y REGIMEN CONSTITUCIONAL DE REEMPLAZOS EN CORPORACIONES DE ELECCION
POPULAR-Elementos básicos/REGIMEN DE SUPLENCIAS-Contenido
RESTRICCION A
FALTAS TEMPORALES-Interpretación
armónica y razonable
LICENCIA
TEMPORAL NO REMUNERADA PARA CONCEJALES-Alcance
normativo
REEMPLAZO DE
MUJERES EN LICENCIA DE MATERNIDAD QUE SON MIEMBROS DE ELECCION POPULAR-Violación de prohibición constitucional
de reemplazo por faltas temporales/VIOLACIONES EVIDENTES A LA CONSTITUCION POLITICA-Jurisprudencia constitucional
Referencia: expediente D-9585
Demandante:
Wilmar Quintero
Bohórquez
Acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 22, 24 y 29,
parciales, de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.
Magistrada
ponente
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Bogotá, D.C.,
dieciséis (16) de octubre de
dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el 13  de marzo de 2012, el ciudadano Wilmar Quintero Bohórquez presentó acción
de inconstitucionalidad contra los
artículos 22, 24 y 29, parcialmente, de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios”. La demanda
fue repartida y admitida para su conocimiento por la Sala Plena, mediante auto de 11 de abril de 2013.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de la norma acusada, resaltando los apartes demandados
por el accionante.
Ley 1551 de 2012
“por la cual se dictan normas para
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”
[…]
Capítulo IV
Concejales
Artículo 22. Sustitúyase el inciso 2o del artículo 28 de la Ley 136 de 1994, así:
El o los
partidos que se declaren en oposición al alcalde, tendrán participación en la
primera vicepresidencia del Concejo.
Artículo 24. Licencia. Los Concejales podrán solicitar ante la Mesa Directiva, Licencia Temporal no Remunerada en el ejercicio de sus funciones, que en
ningún caso podrá ser inferior a tres (3) meses. Concedida ésta, el
concejal no podrá ser reemplazado. Exceptúense de esta prohibición las
licencias de maternidad y paternidad.
En caso de ser
concedida la Licencia Temporal, el Presidente de la Corporación no permitirá que ingresen al Concejo o se posesionen a título de reemplazo
candidatos no elegidos, salvo en el caso de las mujeres que hagan uso de la
licencia de maternidad.
Parágrafo 1o. Licencia de maternidad. Las Concejalas tendrán derecho a
percibir honorarios por las sesiones que se realicen durante su licencia de
maternidad, entendiéndose como justificable su inasistencia.
Parágrafo 2o. Las mujeres elegidas Concejalas que pertenezcan al
Programa Familias en Acción, no estarán impedidas para continuar como
beneficiarias en dicho Programa.
[…]
Capítulo V
Alcaldes
ARTÍCULO 29. Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así:
Artículo 91.
Funciones. Los
alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el
Presidente de la República o gobernador respectivo.
Además de las
funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes:
[…]
a) En relación
con el Concejo:
[…]
b) En relación
con el orden público:
[…]
c) En relación
con la Nación, al departamento y a las autoridades jurisdiccionales:
[…]
d) En relación
con la Administración Municipal:
[…]
e) Con relación
a la Ciudadanía:
[…]
f) Con relación
con la Prosperidad Integral de su región:
[…]
g) Incorporar
dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya
recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de
las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y
adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los
correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales
de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el
régimen presupuestal.
Una vez el
ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro
de los diez (10) días siguientes.”[1]
III. DEMANDA
Ricardo Barroso Álvarez presentó acción
de inconstitucionalidad contra los
artículos 22, 24 y 29, parcialmente, de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios”, por considerar que violan los
artículos 112, 134 y 345 de la Constitución Política, respectivamente, en los términos que se exponen a continuación.
1. El demandante considera que el
legislador no podía por medio de una ley ordinaria establecer cuál es la
participación a la que tienen derecho las minorías en las Mesas Directivas de
las Corporaciones Públicas, porque, de acuerdo con el artículo 112
constitucional, tales reglas deben fijarse en una ley estatutaria, no
ordinaria. Dice la demanda,
“El artículo 112
superior, modificado por el artículo 5 del acto legislativo 01 de 2003, en su
último inciso dispone que la participación de las minorías en las Mesas
Directivas de las Corporaciones Públicas de elección popular, como son los
Concejos, se reglamentará íntegramente mediante ley estatutaria, para cuya
aprobación, modificación o derogación se requiere, según lo dispone el artículo
153 ibídem, la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de la República, que su aprobación se efectúe dentro de una sola legislatura y se someta a la
exequibilidad del proyecto de ley aprobado; requisitos que no cumple la Ley 1551 de 2012, por lo que sus mandatos referentes a la participación de los partidos de
oposición en las mesas directivas de los concejos, son incompatibles con el
inciso final del artículo 112 de la Constitución Política.  ||  Ha de atenderse a lo dispuesto en el artículo 27 del Código Civil
que preceptúa que ‘cuando el sentido de la ley sea claro no se desatenderá
su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu …’; el mandato del
constituyente incorporado dentro del artículo 112 de la Constitución es expreso en el sentido de que el legislador en una ley estatutaria regulará
íntegramente la materia.
Sin embargo, la Ley 1551 de 2012 ‘Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios’, siendo una ley ordinaria, reguló en el
artículo 22 la participación de las minorías o de los partidos de oposición en
las Mesas Directivas de los Concejos, sin tener en cuenta el legislador que
dicha regulación debió tramitarse mediante una ley estatutaria.  ||  Es decir,
si bien es plausible que se garantice la participación de los partidos de
oposición en las Mesas Directivas de los Concejos, ha de atenerse el legislador
a lo dispuesto por el Constituyente respecto a esa materia. Teniendo en cuenta
que el legislador mediante una ley ordinaria reguló esta materia que por
mandato del constituyente es reserva íntegramente de ley estatutaria, ha de
declararse inconstitucional la norma acusada.”
2. En segundo término, la demanda sostiene
que el artículo 24 de la ley acusada, al regular las licencias de los
concejales, viola la Constitución al crear un tipo de falta temporal (la
licencia temporal no remunerada), que permite remplazos temporales,
contrariando la misma norma constitucional. Dice la demanda al respecto,
“Por regla general y
expreso mandato del artículo 134 de la Constitución P olítica, modificado por el artículo 6 del Acto Legislativo 01 de 2009, los
miembros de las Corporaciones Públicas de Elección Popular NO tendrán
suplentes, estableciendo la citada norma de manera puntual los caos
excepcionales en los que un Congresista, Diputado, Concejal o Edil puede ser
reemplazado.  ||  Esta misma norma superior dispuso que en las Corporaciones
Públicas de Elección Popular, por regla general, no habrán faltas temporales,
estableciendo como única excepción la ausencia generada como consecuencia de
una licencia de maternidad, y seguidamente es expreso el mandato del
constituyente al indicar que las ‘faltas temporales no darán lugar a
reemplazos’.
Pese a lo anterior, el
legislador, contrariando lo dispuesto en la norma constitucional, decidió
aprobar el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012, creando una nueva falta temporal
para los Concejales mediante el establecimiento de la figura de la licencia
temporal no remunerada, figura que fue eliminada por el artículo 10 del Acto
legislativo 01 de 2009 que modificó el artículo 261 de la Constitución, único precedente normativo y constitucional que establecía la posibilidad de la
licencia temporal no remunerada para los Concejales, servidores públicos que no
tienen la calidad de empleados públicos.  ||  El artículo 134 constitucional no
autoriza al legislador para que mediante una ley ordinaria establezca nuevas
excepciones o faltas temporales para los concejales distintas a la originada
por la licencia de maternidad de que pueden gozar las mujeres que integren
estas Corporaciones en virtud de la misma disposición.
Por su parte, el mismo
artículo 24 de la Ley 1551 de 2012 establece que la ausencia originada por las
mujeres que hagan uso de la licencia de maternidad o los hombres que hagan uso
de la licencia de paternidad podrá ser reemplazada por candidatos no elegidos,
cuando de manera expresa el canon constitucional invocado dispuso que las ‘faltas
temporales no darán lugar a reemplazos’.  ||  El hecho de que el artículo
134 de la Carta Política acepte que excepcionalmente la licencia de maternidad
da origen a una falta temporal, ello no significa que pueda entenderse que su
ausencia puede ser suplida por un candidato no elegido pues el mismo
constituyente estableció como regla la no suplencia y dispuso puntualmente los
casos excepcionales en que puede ser reemplazado el miembro de una Corporación
Pública, sin que se autorizara el legislador para establecer nuevas
excepciones.”
3. Finalmente, en relación con el artículo
29 de la ley, que faculta a los alcaldes para incorporar dentro del presupuesto
municipal, mediante decreto los recursos que haya recibido el tesorero
municipal por cofinanciación de proyectos, el demandante anota que es:  “[…] inconstitucional que una facultad que fue atribuida por el
constituyente de manera exclusiva a los Concejos municipales para adicionar el
presupuesto de rentas y gastos aprobado mediante Acuerdo, sea otorgada por el
legislador a los Alcaldes municipales para que estos mediante decreto puedan
realizar dichas adiciones.” Dice al respecto,
“[…] la Constitución exige que sea el Concejo, en este caso, quien decrete y autorice cómo se deben
invertir los dineros del erario público del Municipio, lo cual explica la
llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos,
aspecto sobre el cual se ha pronunciado en varias oportunidades la Corte Constitucional y según la cual, las apropiaciones efectuadas en este caso por el
Concejo Municipal a través del Acuerdo de Presupuesto, son autorizaciones que
limitan la posibilidad de gasto gubernamental ya que éste no puede modificar el
presupuesto, pues tal atribución, se repite, corresponde por mandato
constitucional al Concejo y en consecuencia no puede el Legislador atribuir o
entregar dicha facultad al Alcalde.  ||  El artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 adicionó al literal g) al artículo 91 de la Ley 136 de 1994 y mediante ese literal dispuso que el Alcalde Municipal tendrá como función adicionar por
decreto al presupuesto general del municipio, aprobado mediante Acuerdo
Municipal, los recurso que haya recibido como cofinanciación de proyectos
provenientes de cualquier orden, violando de esta manera la facultad expresa
que en materia presupuestal le entregó el constituyente a los Concejos
Municipales.
Una adición o una
incorporación adicional de recursos al presupuesto aprobado por el Concejo
significa un incremento de las rentas (ingresos) y las apropiaciones (gastos)
inicialmente aprobadas por el Concejo Municipal, es por esta simple razón que
el Constituyente optó por entregar exclusivamente al Concejo Municipal, en el
caso de los municipios, la facultad de adicionar o trasladar el presupuesto,
pues el Concejo, como representante del pueblo, debe conocer que recursos
adicionales ingresaron al municipio a los inicialmente proyectados en el
acuerdo de presupuesto, para así mismo establecer cómo va a ser la asignación
y/o distribución de esos recursos según la destinación con que ingresaron,
priorizando en todo caso la inversión social con miras a cumplir las metas del
Plan Municipal de Desarrollo.”
IV. INTERVENCIONES
1. Federación Colombiana de Municipios
El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, participó en el proceso de la referencia, para exponer
sus consideraciones sobre los cargos presentados por la demanda.
1.1. En primer lugar, la intervención
manifiesta compartir íntegramente el argumento de la demanda en contra del
artículo 22 de la Ley 1551 de 2012. Resalta de la norma, las dificultades para
su aplicación en un régimen no parlamentario. Se dice al respecto,
“Lo primero que llama
la atención es que la norma parece concebida para un régimen parlamentario
puro, en el cual es de presumir que la mayoría del concejo y el alcalde están
en una misma orilla, mientras que en el caso colombiano las cosas no son de ese
modo, bien puede ocurrir que la mayoría de los concejales estén en oposición al
Alcalde, caso en el cual se generaría el absurdo de que ocuparían no sólo la Presidencia sino también la primera vicepresidencia del cabildo.  ||  Adicionalmente, como
puede verse, lo que la Ley 1551 hace es modificar el artículo 28 de la Ley 136 de 1994”.
Mencionó además, que el Consejo de Estado,
había determinado previamente inaplicar ese artículo 28, por ser
contrario a la Constitución.[2]
De acuerdo con esa decisión judicial, se sostiene, la norma aplicable no
asigna vicepresidencia alguna sino que dispone que los partidos y movimientos
minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las Mesas
Directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos.
1.2. Considera que la segunda de las normas
acusadas, el artículo 24 de la Ley 1551, debe ser declarado inconstitucional
por las razones indicadas en la demanda, las cuales, a su parecer, encuentran
respaldo en la jurisprudencia contencioso administrativa. Dejando a salvo la
protección a la licencia de maternidad, que no tienen ninguna discusión, las
suplencias están totalmente proscritas del orden constitucional vigente.
1.3. Finalmente, con relación al artículo
29 de la Ley 1551 de 2012, la Federación considera que la norma no desconoce la Constitución Política. De hecho, advierte que el demandante presenta un cargo de
inconstitucionalidad que parte de una suposición errada sobre el funcionamiento
del derecho positivo vigente. Sostiene al respecto; “nos parece que en este
caso el accionante parte de una presunción errónea, como es que la autorización
para incorporar recursos que se hayan recibido a título de cofinanciación de
otras entidades supone una modificación  del presupuesto aprobado por el
Concejo.  ||  Es que la legalidad se predica no sólo del gasto sino
también del ingreso, a la luz del artículo 345 de la Constitución que habla de ‘ingresos legalmente autorizados’. Es decir, que si en el
presupuesto no estuviera previsto el ingreso por vía de cofinanciación el
Alcalde ni siquiera podría recibirlo, por tanto tampoco incorporarlo.  ||  Pero
si en el presupuesto está contemplado el posible ingreso de partidas de
cofinanciación por parte de autoridades nacionales o departamentales, o bien de
cooperación internacional, el Alcalde podrá celebrar el convenio o adelantar
las gestiones necesarias para el recibo, teniendo como referente el rubro
presupuestal respectivo al cual se llevarán, y por tanto podrá así mismo
proceder a la respectiva incorporación”.
2. Ministerio del Interior
El Ministerio del Interior intervino en el
proceso de la referencia, mediante apoderado, para defender la
constitucionalidad de las dos primeras normas acusadas por la demanda (los artículos
22 y 24 de la Ley 1551 de 2012) y solicitar la inhibición en cuanto a la última
(artículo 29 de la misma Ley). Con relación a esta cuestión, se afirma que la
demanda no presenta un cargo de constitucionalidad que se dirija contra una
norma existente, sino simplemente contra una regla supuesta. Dice al respecto:
“[…] el accionante presenta una argumentación que no sustenta materialmente
el concepto de la violación de la norma superior […] toda vez que con
base en una apreciación meramente subjetiva, como lo es considerar que ‘una
adición o una incorporación adicional de recursos al presupuesto aprobado por
el Concejo significa un incremento de las rentas (ingresos) y las apropiaciones
(gastos)’, se afirma que ‘el constituyente optó por entregar
exclusivamente al Concejo Municipal la facultad de adicionar o trasladar el
presupuesto, pues, como representante del pueblo, debe conocer qué recursos
adicionales ingresaron […] para así mismo establecer cómo va a ser la
asignación y/o distribución de esos recursos’, cuando esto es una deducción
hecha por el actor respecto de la proposición jurídica real y existente de la
norma superior aludida, la cual se limita a prohibir hacerse algún gasto
público, a nivel municipal, que no haya sido decretado por los concejos
municipales.”
2.1. La primera de las normas acusadas
(artículo 22) referente a la participación de la oposición en las mesas
directivas, debe ser declarada constitucional puesto que no contraviene la
reserva de ley estatutaria. Para el Ministerio, la reglamentación a la que hace
referencia el artículo 112 de la Constitución Política (el estatuto de la oposición) existe actualmente en el ordenamiento.
Dice al respecto: “Tal reglamentación mediante ley estatutaria existe en el
ordenamiento jurídico colombiano, en tanto la Ley Estatutaria 130 de 1994, en sus artículos 32, 33, 34, 35, 36, 50 y 51, reglamentó la
materia con satisfactorio control previo de constitucionalidad, mediante la
sentencia C-089 de 1994, la cual los declaró exequibles.”  La disposición
objeto de revisión, a su parecer, “[…] no pretende de ninguna forma regular
de manera completa el Régimen de la Oposición, lo cual implica, a la luz de la Constitución […], que se surta el trámite de una Ley Estatutaria
para tal fin, la cual existe, sino que trae una disposición conforme a la
filosofía de la Constitución para materializar la participación de la oposición
en la mesa directiva de la Concejos, facultad legislativa pertinente en esta
ley que tiene por objeto modernizar la normativa relacionada con el régimen
municipal, en el cual, en palabras de la Corte Constitucional, ‘las prácticas democráticas y, por esta vía, del ejercicio del
derecho a la crítica política, se extiende al ámbito de las entidades
territoriales’.  ||  […] si contrario al anterior argumento se pensare que
toda implicación, por particular y específica que sea, como lo es, en el
presente asunto, la forma de participación de la Oposición en la Mesa Directiva de los Concejos Municipales, debe ser regulado por una Ley
Estatutaria, pues es materia de ésta, entre otras, el Estatuto de la Oposición; entonces, la Ley Ordinaria se tendría que ver reducida en su ámbito de contenido y
dejaría de ser el tipo de Ley que regule la generalidad y especificidad de los
temas de interés jurídico, en ejercicio de la denominada cláusula general de
competencia de la cual goza el legislador. […].”
2.2. Para el Ministerio del Interior, la
segunda de las normas acusadas, el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012, debe ser declarado exequible por cuanto tampoco viola la Constitución. Partiendo de la regla constitucional general, introduce una excepción que
proteja el derecho a la igualdad de las personas que hacen parte de los
concejos municipales. Dice al respecto la intervención: “[…] en el caso del
artículo 24 demandado se tiene que el mismo legislador cumple con el mandato
constitucional del artículo 134 superior, pues deja en claro que, en el caso de
las licencias temporales que impliquen licencia no remunerada no habrá lugar
a reemplazo: ‘concedida ésta, el concejal no podrá ser reemplazado.’
||  Ahora bien, el demandante omite en su argumentación que el legislador
está llamado a la defensa de los derechos fundamentales que la Constitución reconoce a los trabajadores, tanto privados como públicos, y que debe hacer
efectivo el sagrado principio de igualdad material, los cuales deben ser
interpretados en forma sistemática con el contenido orgánico y funcional de la Constitución.  ||  Ha sido precisamente la Corte Constitucional, la que […] ha defendido el derecho inalienable de los servidores
y funcionarios públicos a gozar de la posibilidad de solicitar licencias no
remuneradas. En efecto, en reciente fallo, sentencia C-546 de 2011 ratificó la
constitucionalidad de las licencias no remuneradas para funcionarios de la rama
judicial que ya habían sido declarados exequibles en sentencia C-037 de 1996.  ||
Sería absurdo que el Constituyente y el legislador, para el caso de los
cargos de elección popular, prohibiera que los elegidos pudiesen usar su
derecho a pedir una licencia no remunerada para el ejercicio de sus derechos
individuales, tales como el desarrollo de su libre personalidad, el derecho a
la educación o sortear una situación de calamidad familiar gracias a esta
figura, sin que les implique renunciar al cargo.”
2.3. Por último, la intervención insiste en
la impertinencia del cargo presentado en contra de tercera y última disposición
legal acusada (el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012). Sostiene al respecto: “Si
bien es competencia del respectivo Concejo Municipal la aprobación del
presupuesto de rentas y gastos, en este caso no se trata de una adición como
pretende hacerlo ver el demandante, sino de una mera incorporación contable en
el presupuesto, pues se trata de recursos cuya naturaleza y destinación está ya
definida y decretada por el Congreso Nacional en el Presupuesto General de la Nación o por las Asambleas Departamentales, cumpliéndose de este modo el artículo 345
superior.  ||  […] la norma demandada se refiere a la incorporación
contable de recursos de cofinanciación de entidades nacionales y
departamentales, los cuales previamente se encuentran decretados por el
legislador o por la asamblea departamental, como se ha anotado; asimismo,
cuando se trata de transferencias de organismos de cooperación internacional su
destinación se encuentra plenamente definida por estos organismos en convenios
previos de cofinanciación de proyectos especiales firmados por el municipio y
sólo se transfieren al municipio para que este los ejecute en proyectos cuyo
presupuesto ya está estimado y definido por el municipio, por lo que la norma
demandada sólo busca que dichos recursos sean contabilizados, sólo para
registrar la estimación de su cuantía, al ser incorporados al Presupuesto
mediante decreto, sin que por ello se afecte la aludida norma constitucional.”
3. Intervención del Ministerio de
Hacienda
Mediante apoderado, el Ministerio de
Hacienda participó en el proceso de la referencia, para defender la
constitucionalidad de los apartes demandados de los artículos 22 y 24. En
relación con el artículo 29, literal g), de la Ley 1551 de 2012 sostiene que la Corte debería inhibirse de hacer algún pronunciamiento, puesto que en ningún
caso la norma vulnera o sustituye lo dispuesto en el artículo 345 de
Constitución. Se agrega que el cargo acusa de inexequible una regla supuesta
por el accionante, no una regla que realmente exista en el ordenamiento
jurídico vigente, además de incurrir en otras falencias.[3]
3.1. Sin embargo, el Ministerio de Hacienda
solicita que, en caso de que la Corte se decida pronunciarse de fondo, resuelva
que la norma acusada no viola el artículo 345 de la Constitución por las razones invocadas. La intervención funda su análisis en el concepto de gasto
público. Señala que “[… el] presupuesto es un mecanismo de
racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones
redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo, todo lo
cual explica la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto
al plan de desarrollo. Pero el presupuesto es igualmente un instrumento de
gobierno y de control de las sociedades democráticas, ya que es una expresión
de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del
gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe
autorizar como se debe invertir los dineros del erario público. Finalmente,
esto explica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de
gastos, según las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de ley son
autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto
gubernamental.”  El Ministerio menciona además que, “[…] de lo expuesto,
se deduce de manera clara que mientras el artículo 345 de la Constitución Política establece la prohibición de hacer algún gasto  público que no haya sido
decretado por el Congreso, las asambleas o los concejos (contenidos propios del
componente gasto del presupuesto), la norma demandada nos remite al termino de
incorporar (propio del componente ingresos) el cual es totalmente opuesto por
su naturaleza al contenido del artículo 345 de la Constitución”.
3.2. De esta forma el Ministerio refiere
como el legislador en el ejercicio del amplio poder de configuración que le
otorgan los artículos 150 y 151 de la Constitución Política, establece una nueva herramienta para la ejecución de recursos de
cofinanciación provenientes de las entidades nacionales, departamentales o de
cooperación internacional en aras de agilizar y hacer más eficientes el proceso
de ejecución de este tipo de recursos, “razón por la cual no se puede
considerar vulnerada la Carta Fundamental.”
4. Departamento Administrativo de la Función Pública
Mediante apoderada, el Departamento
Administrativo de la Función Pública participó en el proceso de la referencia
para defender la constitucionalidad de los apartes normativos acusados [22, 24
(parcial) y 29 literal (g) de la Ley 1551 de 2012] y demostrar que no existe
trasgresión del texto constitucional.
4.1. Frente al cargo presentado por el
actor sobre el artículo 22 de la Ley 1551 de 2012, el Departamento de la Función Pública afirma que es necesario hacer referencia a la sentencia C-122 de 2011, en la
cual la Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad de algunos
apartes de la Ley 5ª de 1992 y estudió detalladamente la interpretación del
inciso segundo del artículo 112 de la Constitución, sobre la participación de las minorías en los cuerpos colegiados. Además de hacer una interpretación
histórica del artículo 112 Constitucional, resalta la intervención, la Corte diferenció los términos de partidos o movimientos políticos minoritarios y partidos o
movimientos de oposición. Por lo cual, se advierte que está claro que los
conceptos de oposición y minoría no son equivalentes. Se ha de considerar que
la oposición se refiere a los grupos políticos que hacen el contrapeso al
estamento gubernamental y que ejercen permanentemente control y contradicción a
las iniciativas del Gobierno. Por lo cual, señala que la participación de los
partidos y movimientos minoritarios deberá tramitarse por Ley Estatutaria, no
los de oposición, razón que explica porque no era necesario dar tramité por la
ley estatutaria al artículo 22 de la Ley 1551.
4.2. Con relación a la segunda de las
normas, el Departamento de la Función Pública consideró que esta no es contraria a la Constitución, por cuanto las licencias temporales no han sido
derogadas. Para el Departamento “[…] es menester informar que la reforma
hecha a la Constitución Política por el Acto Legislativo 01 de 2009 que reguló
lo que se refiere a las faltas temporales y absolutas, se reglamentó a través
de la Ley 136 de 1994, […] por medio de la cual se incluyen las causas
que constituyen las faltas absolutas y las faltas temporales.  ||  De lo
anterior, se infiere lo siguiente: si bien es cierto el Acto Legislativo 01 de
2009 eliminó las mencionadas faltas, también es cierto que no derogó la
regulación dada a la Ley 136 de 1994, sobre falta temporales, las cuales como
causales justificadas de inasistencia de los concejales a las sesiones del
Concejo, siguen teniendo fundamento constitucional en el artículo 293 de la Carta Política. Además el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012, cumple con el mandato
constitucional del artículo 134 de la Constitución Política, toda vez que establece que en los eventos justificados a la
inasistencia de los concejales no darán lugar a reemplazos, excepto cuando se
trate de faltas temporales por licencia de maternidad.  ||  Igualmente,
sería contrario a los derechos humanos afirmar que, por una falta temporal como
ausentarse por calamidad doméstica, incapacidad o cualquier otro tipo de
razones o eventos que se dan por el simple hecho de ser personas y que existen
incluso mucho antes de la expedición del mencionado acto legislativo, mal podría
el actor negarle a los concejales derechos adquiridos y reconocidos que no
pueden desaparecer de la realidad.”
4.3. Finalmente con relación al artículo
29, literal (g) de la Ley 1551 de 2012, el Departamento de la Función Pública sostiene que la norma es claramente constitucional, puesto que no tiene el
contenido ni el efecto que supuestamente le otorga la demanda. Dice al
respecto: “[…] la facultad que tiene el Alcalde es para que mediante decreto
incorpore al presupuesto municipal, los recursos que haya recibido el tesoro
municipal, la ley ha sido clara toda vez que no le está otorgando la facultad
para hacer o realizar algún tipo de gasto público. […] el artículo
demandado no es oponible a la Constitución toda vez que el artículo 345
superior estableció que para efectuar el gasto público este debe señalarse en
decreto proferido por el Concejo Municipal.”
5. Universidad Libre de Bogotá, Facultad
de Derecho
El Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá,[4]
participó en el proceso de la referencia apoyando, en términos generales, las
solicitudes de declaración de inexequibilidad de las normas acusadas.
5.1.  Frente al artículo 22 de Ley  1551 de
2012, el interviniente manifiesta que de acuerdo con el señalamiento del
artículo 112 constitucional y lo manifestado por el demandante, dicha
disposición constitucional debe ser reglamentada mediante ley estatutaria,
encontrando además diferencias entre los artículos mencionados, ya que la Constitución habla de partidos minoritarios, mientras que el artículo 22 de la ley 1551, se
refiere a partidos que se declaran en oposición. En criterio de la
intervención, “[…] por tratarse de la regulación de derechos fundamentales,
aunado al hecho de indicar expresamente que el régimen de los partidos  y
movimientos en oposición y la participación de los partidos minoritarios en las
mesas directivas de las corporaciones de elección popular, deben ser
reglamentadas mediante una ley estatutaria, es claro que la disposición
demandada es inconstitucional.”
5.2. Con relación al artículo 24 de la ley
1551 de 2012 la intervención sostiene que esta “genera una contradicción,
pues mientras dice que no habrá faltas temporales, más adelante indica que las
faltas temporales no darán lugar a reemplazos”. Esta disposición, según la
actuación ciudadana, pretende la eliminación de los suplentes y la prohibición
de que en caso de faltas temporales fueran llamados a ocupar esa vacante
quienes seguían en orden sucesivo y ascendiente, no así la posibilidad de
solicitar licencias, sin que en ningún momento pueda ser reemplazado el titular
de la curul en la corporación de elección popular, por lo que considera que el
aparte “los Concejales podrán solicitar ante la mesa directiva” resulta
constitucional. Con relación a la expresión “licencia temporal no remunerada
en el ejercicio de sus funciones, que en ningún caso podrá ser inferior a tres
(3) meses”, del artículo 24 de la ley examinada, menciona el interviniente
que “la Constitución no establece ningún tipo de límite temporal,
aspecto que consideramos que es contrario a la Constitución, al imponer un límite que no está establecido en la norma superior, pudiendo
entonces solicitar licencias por un periodo inferior al indicado en la ley.”(Subraya
fuera de texto). Por último, respecto de los apartes del inciso segundo del
artículo 24 demandado [“en caso de ser concedida la licencia temporal, el
Presidente de la corporación  no permitirá que ingresen al Concejo o se
posesionen a título de reemplazo candidatos no elegidos, salvo en el caso de
las mujeres que hagan uso de la licencia de maternidad”], estima que
dicha disposición en los apartes subrayados es inexequible, ya que si bien la Constitución estableció el derecho a solicitar licencia de maternidad, en ninguno de sus
apartes autorizó la posibilidad de ingreso a las corporaciones candidatos no
elegidos. Por tanto, concluye, le asiste razón de inconstitucionalidad al
demandante.
5.3. En relación con el tercero y último
artículo demandado (parcialmente; 29 literal [g]), consideran los
intervinientes que no es contrario a la disposición constitucional del artículo
345 de la carta política, pues su último inciso establece que “tampoco
podrán hacerse ningún gasto último público que no haya sido decretado por el
Congreso, las asambleas, o por los concejos distritales o municipales, ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.
Sin embargo, afirma el interviniente, “la norma que nos ocupa no hace
referencia al gasto, ni trasferencia de créditos, sino de la incorporación al
presupuesto municipal, norma que ya estaba prevista  en la ley 136 de 1994 y
regulado en Decreto 111 de 1996, ante lo cual consideramos que no es contrario
a la Constitución, por violación del artículo 345 de carta.”
6. Intervención ciudadana
El ciudadano David Alonso Roa Salguero
intervino en el proceso para solicitar a la Corte que declare, por una parte, la inexequibilidad del artículo parcial 24 de la ley 1551 de 2012, frente a la
disposición “los Concejales podrán solicitar ante la Mesa Directiva, Licencia Temporal no remunerada en el ejercicio de sus funciones”, y, por
otra, la exequibilidad condicionada de la expresión “el Presidente de la Corporación no permitirá que ingresen al Concejo o se posesionen a titulo de reemplazo
candidatos no elegidos, salvo en caso de las mujeres que hagan su uso de la
licencia de maternidad” (art. 29, Ley 1551 de 2012).
1. Frente a la expresión “los Concejales
podrán solicitar ante la Mesa Directiva, Licencia Temporal no remunerada en el
ejercicio de sus funciones”, resalta que es evidente la facultad limitada
que tenia el legislador para reglamentar el tema de las “faltas temporales” de
los concejales en la ley 1551 de 2012, teniendo en cuenta que el artículo 134
de la Constitución Política de 1991, modificado por el artículo 6° del Acto
legislativo 01 de 2009, establece que “no habrá faltas temporales” en
una corporación pública de elección popular, salvo para las mujeres por razón
de la licencia de maternidad. Así el interviniente dice que  “otra situación
notable en la que el legislador del 2012 se excede y le asiste razón al
demandante, es lo relacionado con la prohibición constitucional que el mismo
artículo 134 superior establece al indicar que la faltas temporales no
darán lugar a reemplazos, no obstante el legislador, desconociendo el mandato
constitucional, establece una licencia temporal no remunerada, y peor aun, con
un termino que en ningún caso podrá ser inferior a tres(3) meses”,
razón por la cual reitera la inconstitucionalidad del cargo específico.
2. En segundo lugar, considera que la Corte Constitucional debe pronunciarse de manera amplia con relación al artículo 24 de la Ley 1551 de 2012, a pesar de haber sido demandado parcialmente.[5] La propia
jurisprudencia ha explicado el origen y la justificación de la licencia de
paternidad,[6] que lleva
a concluir al demandante lo siguiente: “[...] En este caso la exclusión la
crea no el legislador sino la misma Carta Política, al establecer ausencias
temporales solo a mujeres por razón de  licencia de maternidad, dejando por
fuera del precepto a hombres que conforman las Corporaciones Públicas y que
tienen derecho a disfrutar de su licencia de paternidad, y como consecuencia de
ello, faltar temporalmente a la Corporación Pública de la que es miembro, distinto a lo ocurrido en el examen de constitucionalidad que originó la Sentencia C 383 de 2012, en donde se extendió  a todos los padres en condiciones de igualdad,
sin importar vínculo legal o jurídico, porque era limitado a ‘esposos y
compañeros permanentes’.” Así, el interviniente considera que si bien el
texto constitucional no hace mención de las ausencias temporales cuando el
miembro de la corporación pública disfruta de licencia de paternidad, resulta
admisible y aceptable constitucionalmente que dicha prerrogativa sea aplicada a
hombres. En este sentido, no podría retirarse del ordenamiento jurídico una
norma que extiende el disfrute de la licencia de paternidad a hombres que
conforman las corporaciones públicas, así como ausentarse temporalmente, el
disfrute de ese derecho en virtud de la igualdad consagrada en el artículo 13
constitucional.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante el concepto N° 5580 del 5 de junio de 2013, participó en el proceso de la
referencia para solicitar a la Corte Constitucional  (i) que declare inexequibles los artículos 22 y 24 de la Ley 1551 de 2012,  (ii) exequible condicionalmente
el artículo 29, literal (g) de la misma Ley y  (iii) que exhorte al Congreso de
la República para que expida el Estatuto de la Oposición.
1. Luego de establecer que la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda en contra del artículo 22 de la Ley 1551 y de verificar que a la Ley 1551 de 2012 no se le dio el trámite de ley estatutaria,
la Procuraduría entró a determinar por qué considera que el contenido de la
norma en mención es propio de este tipo de leyes y, por tanto, sí ha debido ser
tramitada como estatutaria.
“si bien el derecho de participación de los partidos y
movimientos políticos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos
colegiados de elección popular puede regularse mediante leyes diferentes a las
estatutarias, tal derecho no puede ser desconocido por las leyes que regulen
dicha participación, por ser un mandato expreso constitucional que adquiere el
rango de derecho fundamental político como extensión del derecho fundamental
político a ser elegido, y de su homólogo a la igualdad real y efectiva mediante
la adopción, en este caso legal, de medidas en favor de grupos discriminados o
marginados.  ||  En el caso concreto, se tiene que el artículo 22 de la Ley 1551 de 2012 reguló una participación específica en las mesas directivas de los concejos
municipales, pero NO para garantizar el derecho de los partidos y movimientos
políticos minoritarios en la conformación de dichas mesas directivas, sino en
función de los partidos que se declaren en oposición al alcalde, lo cual hace
que el asunto no pueda ser regulado por leyes diferentes a las estatutarias,
sino que, todo lo contrario, se convierte en un tema que debe ser regulado por
leyes estatutarias, porque así lo ordena expresamente el inciso final del
artículo 112 de la Carta Política, exigiendo al respecto una regulación
integral como estatuto de oposición, y no en forma suelta con temas que no
tienen nada que ver con el ejercicio de la oposición, como ocurre con la
participación de los partidos y movimientos políticos minoritarios en las mesas
directivas de los cuerpos colegiados de representación popular, en su condición
de tales y sin importar si se declaran o no en oposición al gobierno.”
Se alega, además, que se desconoció el
principio de unidad de materia y los derechos de las minorías, cargos que no
fueron presentados por la demanda.[7]
Sin embargo, el Ministerio Público
considera que sí existe un vacío en cuanto a la protección de los derechos de
la oposición, por lo que solicita a la Corte Constitucional que exhorte al Congreso de la República para que expida la regulación correspondiente.[8]
2. El Ministerio Público considera que el
segundo de los cargos, dirigido contra el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012 también es procedente, y la norma debería ser declarada inexequible por
cuanto expresamente contraría el texto constitucional.
“[El] artículo 134 de la Constitución Política en su expresión vigente, de manera perentoria e indubitable, establece
que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular no tienen
suplentes, y que tampoco opera el concepto de ausencias o faltas temporales
aplicable a ellos, con excepción de la aplicable a las mujeres integrantes de
los cuerpos colegiados de representación popular por razón de la licencia de
maternidad, pero sin que proceda su reemplazo, lo cual se percibe de su texto,
[…][9] ||
Por tanto, se solicitará declarar contrario al orden superior la regulación
hecha en los dos incisos del artículo 24 de la Ley 1551 de 2012 sobre suplencias y faltas temporales aplicables a los concejales”
3. Finalmente, con relación a la tercera de
las normas acusadas, el Ministerio Público solicita en su concepto a la Corte declarar exequible la norma condicionalmente. A su juicio, dentro del contexto
constitucional vigente “[…] en materia de planeación y presupuesto
aplicable a los proyectos de inversión municipales cofinanciados, plantea dos
situaciones en cuanto a la autoridad competente para incorporar en los
presupuestos municipales los recursos de cofinanciación provenientes de entes
nacionales, departamentales o de cooperación internacional, a partir de lo
regulado en el literal g) del artículo 91 de la Ley 136, en la forma adicionada por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.”
3.1. La primera de las situaciones que se
podría dar, según el Ministerio Público es que “[…] los proyectos de
inversión municipales cofinanciados ya han sido objeto de aprobación por parte
de los concejos, tanto desde el punto de vista de la planeación, como de los
presupuestos anuales”. En tal evento, lo que corresponde es que, “[…] mediante
decreto proferido por el alcalde, los recursos provenientes del ente
cofinanciador se incorporen al presupuesto municipal. A su parecer, esta
solución no desconoce las funciones que la Constitución otorga a los concejos municipales en materia de aprobación de presupuestos,
porque, “[…] precisamente, el cabildo ya hizo las aprobaciones requeridas de
tales proyectos de inversión, habiendo ejercido sin restricción alguna las
competencias que al respecto le confiere el ordenamiento superior.”
3.2. El segundo de los eventos que según el
Ministerio Público podría darse es que “el proyecto de inversión
municipal a cofinanciar no ha sido objeto de aprobación por parte del concejo
municipal, tanto desde el punto de vista de la planeación, como de los
presupuestos anuales”. En este segundo caso, se considera
que si habría violación a la Constitución por parte de la norma alegada, pues “la
incorporación presupuestal que llegare a hacer el alcalde, mediante decreto, de
los recursos procedentes del ente cofinanciador, desconocerían la competencia
de los concejos en materia de aprobación de planes de desarrollo y de
presupuestos”, una garantía que a juicio del Ministerio
Público es “una expresión propia de la democracia representativa en
lo relacionado con la aprobación del gasto y el control de mismo”.[10]
3.3. Por tanto, la Procuraduría solicita a la Corte que declare constitucional el literal (g) del
artículo 91 de la Ley 136 de 1994, según lo modificado al respecto mediante el
artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, bajo el entendido que dicha incorporación
presupuestal únicamente procede cuando los proyectos de inversión municipal
cofinanciados hayan sido previamente aprobados por los concejos en los
correspondientes planes de desarrollo y en los presupuestos anuales.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de
rango legal, como las acusadas.
2. Cuestión inicial, inhibición frente
al cargo de inconstitucionalidad en contra del artículo 29, literal g,
de la Ley 1551 de 2012.
La demanda de la referencia acusa de
inconstitucionales tres artículos de la Ley 1551 de 2012 (dos de ellos
parcialmente). Frente a las dos primeras normas, los artículos 22 y 24 de la Ley, la demanda presenta cargos que hacen posible su estudio, en sede de constitucionalidad,
por parte de la Sala Plena de esta Corporación. No ocurre lo mismo con relación
al cargo presentado en contra de la tercera norma acusada de inconstitucional,
a saber, el literal g del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.
2.1. Tal como lo sostienen la Federación Colombiana de Municipios y los Ministerios del Interior y de Hacienda y Crédito
Público en sus intervenciones, el accionante acusa esta norma legal de
inconstitucional, sobre la base de que tiene un significado y un alcance que en
realidad no tiene. Es decir, la demanda
no se dirige contra una regla jurídica que
contemple el texto legal acusado, sino contra una regla que, según la
interpretación del demandante, se sigue del texto acusado.
2.2. El texto del artículo parcialmente
acusado [literal g)] establece que una de las funciones que tendrá el
Alcalde es la de ‘incorporar’ dentro del presupuesto municipal, mediante
decreto, los recursos que hubiese recibido el tesoro municipal  (i) bien como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades
nacionales o departamentales, o  (ii) de cooperación internacional. La norma
establece que el Alcalde, además de ‘incorporar’ dichos recursos deberá
‘adelantar su respectiva ejecución’ advirtiendo expresamente que estos
han de ser ‘[…] ejecutados en los términos previstos por el régimen
presupuestal”.
2.3. El demandante resalta que la Constitución establece categóricamente la siguiente prohibición: “[no] podrá hacerse
ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las
asambleas departamentales, o por los concejos distritales municipales […]”
(art. 345, CP). A continuación, la demanda insiste una y otra vez en que una
norma legal que permite al Alcalde hacer gastos sin que medie la decisión del
Concejo distrital o municipal implica, por tanto, desconocer abierta y
explícitamente la Constitución.
2.4. No obstante, lo que nunca hace el
demandante es mostrar por qué la regla considerada inconstitucional se
encuentra incluida dentro del texto legal acusado. En otras palabras, nunca
muestra por qué la regla según la cual ‘el Alcalde puede hacer gastos sin
que medie la decisión del Concejo distrital o municipal’ esta contemplada
dentro del texto que constituye el literal (g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012. En la medida que el concepto ‘incorporar dentro del presupuesto’ es
diferente al concepto de ‘hacer un gasto’, es preciso que la
demanda hubiese indicado, en un primer momento, por qué la autorización para
realizar la incorporación aludida, es igual a autorizar ‘un gasto’, sin
que haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas departamentales o los
Concejos distritales o municipales. Esto es especialmente relevante si se tiene
en cuenta que la norma acusada no sólo no exceptúa la aplicación de ninguna
regla de carácter presupuestal (sea esta constitucional, legal o de otro tipo),
sino que expresamente advierte que los recursos que sean incorporados en
ejercicio de esta facultad concedida al Alcalde, deberán ser ‘ejecutados en
los términos previstos por el régimen presupuestal’.
2.5. La jurisprudencia constitucional ha
reiterado en muchas oportunidades que las razones que contenga una acción
pública de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes,[11]
precisando que “[…] las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda
recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[12] ‘y no
simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’[13].”[14]
En este caso, la regla según la cual los Alcaldes pueden hacer gasto público
que no haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas o los Concejos, que
sería claramente contraria a la Constitución, no se encuentra contenida
expresamente en el texto legal acusado (art. 29, literal g, de la Ley 1551 de 2012). La demanda, adicionalmente, nunca da argumentos o razones que muestren por
qué la regla acusada en cuestión (la autorización al Alcalde para incorporar
por decreto los recursos allí señalados) implica, necesariamente, que se haya
incluido también en el ordenamiento jurídico aquel contenido normativo que se
reprocha por inconstitucional y que iría en contra del artículo 345 de la Constitución.
2.6. En conclusión, la Corte Constitucional se inhibirá de pronunciarse con relación al artículo 29, literal g,
de la Ley 1551 de 2012, por cuanto no es cierto, esto es, no se dirige
contra una regla jurídica contenida en un texto legal, sino contra una regla
jurídica que depende de la lectura e interpretación que el demandante hace de
dicho texto. A continuación, pasa la Sala a analizar los demás cargos
presentados por la demanda.
3. Problemas jurídicos
La demanda presenta sendos cargos en contra
de los artículos 22 y 24 de la Ley 1551 de 2012. En el primer caso se cuestiona
que el legislador haya regulado un asunto desconociendo el procedimiento
constitucional establecido para tal efecto. En el segundo, se cuestiona que se
haya vuelto a crear dos instituciones que habían quedado proscritas del orden
constitucional vigente. Concretamente, los problemas jurídicos planteados son
las siguientes.
3.1. Con relación a la primera de las
normas cuestionadas, el problema que la Corte debe absolver es el siguiente: ¿viola el Congreso de la Republica la reserva de la ley estatutaria (Arts.
152, CP), al establecer mediante ley ordinaria que los partidos que se declaren
en oposición al Alcalde Municipal, tendrán participación en la vicepresidencia
del Concejo Municipal (Art. 22, Ley 1551), teniendo en cuenta que la Constitución establece que el estatuto de la oposición, con los parámetros de participación
de minorías en las mesas directivas, se reglamentará, íntegramente, por una ley
estatutaria (art. 112, CP)?
3.2. Con relación a la segunda de las
normas acusadas (el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012), la Sala advierte que hay dos problemas jurídicos diferentes que deben ser resueltos.
3.2.1. El primero de estos dos problemas se
refiere a la prohibición de faltas temporales a personas elegidas popularmente
para cuerpos colegiados así:  ¿viola el Congreso de la República, en su calidad de legislador, la regla constitucional según la cual ‘no habrá
faltas temporales’ en las corporaciones públicas de elección popular (art.
134, CP) –que el propio Congreso fijó previamente, en su calidad de
constituyente derivado–, al establecer que los ‘concejales’ pueden
solicitar ‘Licencia Temporal no Remunerada’ en el ejercicio de sus
funciones, la cual, ‘en ningún, caso podrá ser inferior a (3) meses’
(artículo 24, Ley 1551 de 2012)?
3.2.2. El segundo de los problemas
jurídicos, referente a la prohibición de reemplazos temporales, es el
siguiente: ¿viola el Congreso de la República, en su calidad de legislador, la regla constitucional según la cual ‘las faltas temporales no darán lugar
a reemplazos’ en las corporaciones públicas de elección popular (art. 134,
CP) –que el propio Congreso fijó previamente, en su calidad de constituyente
derivado–, al establecer que en los casos en los que sea concedida la licencia
temporal no se permitirá el reemplazo con candidatos no elegidos, ‘salvo en
el caso de las mujeres que hagan uso de la licencia de maternidad’
(artículo 24, Ley 1551 de 2012)?
3.3. En primer lugar la Sala abordará el problema jurídico presentado contra el artículo 22 de la Ley 1551 de 2012, para luego abordar los dos problemas jurídicos planteados con relación al
artículo 24 de la misma ley.
4. Una norma cuyo objeto es asegurar el
derecho de participación de los movimientos o partidos de oposición en las
mesas directivas de los concejos no requiere ser aprobada como ley estatutaria
La respuesta al primer problema jurídico
planteado por la demanda de la referencia es negativa. No incurrió el Congreso
de la República en la violación alegada. Para explicarlo, la Sala hará referencia a los criterios jurisprudenciales para establecer cuándo el contenido de
una norma es propio de ley estatutaria para, posteriormente mostrar por qué en
el presente caso esto no ocurre.
4.1. Los criterios para identificar
los contenidos de una ley estatutaria
4.1.1. La jurisprudencia constitucional ha
señalado que es necesario armonizar el artículo 150 de la Constitución Política de 1991 con el artículo 152 de la misma. Esto es, el poder del
legislador ordinario (las mayorías simples de una y otra cámara) debe ser
armonizado con el poder del legislador estatutario (las mayorías absolutas de
una y otra cámara, actuando en el tiempo restringido indicado por la Constitución). De lo contrario, una interpretación literal y amplia del artículo 152 sobre
reserva de ley estatutaria podría vaciar las competencias del legislador ordinario,
limitando así el principio democrático según el cual, en principio, la
legislación es producto de la decisión de las mayorías. Al respecto, la Corte dijo lo siguiente en la sentencia C-756 de 2008 –en la cual retomó la jurisprudencia
constitucional en la materia–:
“[…] la jurisprudencia constitucional ha manifestado[15] que la
correcta interpretación del artículo 152, literal a, de la Carta no puede obedecer a un criterio literal de la misma, sino que debe corresponder a una
adecuada armonización con el artículo 150 superior. […]  a esa conclusión se
llega […] si se tiene en cuenta que la aplicación estricta de la reserva de ley
estatutaria anularía o vaciaría el contenido de la competencia del legislador
ordinario, en tanto que es indudable que, directa o indirectamente, toda
regulación se refiere a un derecho fundamental. Es evidente, por ejemplo, que
los códigos regulan derechos fundamentales, tales como el debido proceso, el
acceso a la justicia, el de defensa, el trabajo y la libertad, entre otros. De
esta forma, la interpretación aislada del artículo 152, literal a) de la Carta que exija la reserva de ley estatutaria para la regulación de “derechos y deberes
fundamentales de las personas” conduciría al absurdo de dejar sin sentido
la facultad del legislador ordinario para expedir códigos contemplada en el
artículo 150 de la Constitución. Por esta razón, la Corte ha concluido que no corresponde al legislador estatutario regular el procedimiento para
exigir la verdad, justicia y reparación de los derechos de las víctimas,[16] ni la
reglamentación de la investigación y juzgamiento en materia penal,[17] ni la
restricción del derecho a la circulación de vehículos en ciertas vías urbanas.[18]”[19]
Para la jurisprudencia, la cuestión central que plantea la
regulación de la ley estatutaria en cuanto a derechos fundamentales, es cómo
preservar la separación de materias ordinarias y estatutarias e impedir que se
restrinjan mínimos de protección de los derechos fundamentales, sin que se dé
la deliberación el mayor consenso que este tipo de decisiones requieren.[20]
4.1.2. En la aludida sentencia (C-756 de 2008) se recogieron
los criterios jurisprudenciales para la identificación de un contenido
estatutario en los siguientes términos,
“Así pues, la jurisprudencia de
esta Corporación ha señalado cinco reglas interpretativas que permiten conocer
cuáles son las regulaciones sobre derechos fundamentales que deben ser objeto
de ley estatutaria y en que casos corresponde al legislador ordinario
establecer las limitaciones o restricciones del derecho, a saber:
i) La reserva de ley estatutaria
en materia de derechos fundamentales es excepcional, en tanto que la regla
general se mantiene a favor del legislador ordinario.
ii) La regulación
estatutaria u ordinaria no se define por la denominación adoptada por el
legislador, sino por su contenido material. […].[21] En
consecuencia, el trámite legislativo ordinario o estatutario será definido por
el contenido del asunto a regular y no por el nombre que el legislador designe.
iii) mediante ley estatutaria se
regula únicamente el núcleo esencial del derecho fundamental,[22] de tal forma que si un
derecho tiene mayor margen de configuración legal, será menor la reglamentación
por ley estatutaria.
iv) las regulaciones integrales de
los derechos fundamentales debe realizarse mediante ley cualificada[23] y,
v) Los elementos estructurales
esenciales del derecho fundamental deben regularse mediante ley estatutaria[24]. De esta
forma, es claro que la regulación puntual y detallada del derecho corresponde
al legislador ordinario.[25]
Al respecto, la Corte dijo que “las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente los
elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los
mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular en detalle
cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todo aquellos
aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a una
petrificación del ordenamiento jurídico”.[26] Pero, incluso, posteriormente, la Corte
dijo que la reserva de ley estatutaria no sólo se referirá a aspectos
estructurales del derecho fundamental, sino a elementos principales e
importantes del mismo, así:
“[…] existe un
principio general establecido en nuestra Constitución Política, según el cual
aquellas leyes que traten sobre situaciones principales e importantes de los
derechos fundamentales o sus mecanismos de protección deben ser tramitadas a
través del procedimiento de una ley estatutaria.  Es decir, se presenta una
reserva de ley estatutaria. No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta
Corporación ha entendido que el análisis de dicho principio no debe ser radical
por cuanto dejaría vacía la competencia del legislador ordinario ; quien en
muchas ocasiones expide leyes que de una u otra manera vinculan tangencialmente
derechos fundamentales, tratando situaciones no principales y menos importantes
de este tipo de derechos”.[27]
”.[28]
4.1.3. Estos criterios de identificación de los contenidos
normativos sometidos a reserva de ley estatutaria han sido retomados
recientemente por la jurisprudencia constitucional de la siguiente manera,
“El primero […]
puede denominarse como el criterio de la integralidad. En estos
términos, la exigencia de ley estatutaria sólo se aplica a la regulación que
tenga la pretensión de ser “integral, completa y sistemática, que se
haga de los derechos fundamentales.  Este criterio fue expuesto en la Sentencia C-425 de 1994[29]
y reiterado por pronunciamientos posteriores. […]
[…] Un segundo criterio de
interpretación restringida señala que debe tramitarse por Ley Estatutaria,
aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el
régimen de los derechos  fundamentales o de alguno de ellos en particular.[30]  […]
[…] Un tercer criterio […
es] el referente a que ‘solamente se requiere de este trámite especial
cuando la ley regula <de manera integral un mecanismo de
protección de derechos fundamentales>[31], siempre
que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la
defensa y protección de un derecho fundamental.’[32](Subrayas fuera del
original)”.[33]
Finalmente, y como cuarto
criterio se encuentra la afectación o desarrollo de los elementos
estructurales de un derecho fundamental. Como se ha indicado la reserva de ley estatutaria no se
predica de la regulación de “todo evento ligado a los derechos
fundamentales”[34]
sino “solamente los elementos estructurales esenciales de los derechos
fundamentales”[35], de modo que las leyes estatutarias no
deben regular en detalle cada variante o cada manifestación de dichos derechos
o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio. […]
Ahora bien, para definir los elementos
estructurales esenciales, la jurisprudencia constitucional se ha valido de
la teoría del núcleo esencial. Según esta teoría los derechos
fundamentales tienen (i) un núcleo o contenido básico que no
puede ser limitado por las mayorías políticas ni desconocido en ningún caso, ni
siquiera cuando un derecho fundamental colisiona con otro de la misma
naturaleza o con otro principio constitucional, y (ii) un
contenido adyacente objeto de regulación. […]”.[36]
Los criterios fueron finalmente resumidos
por la Corte Constitucional en aquella oportunidad en los siguientes términos:
“En consecuencia, y de conformidad con los criterios
desarrollados por la jurisprudencia, deberán tramitarse a través de una ley
estatutaria: (i) los
elementos estructurales del derecho fundamental definidos en la Constitución, (ii) cuando se expida
una normatividad que consagre los límites, restricciones, excepciones y
prohibiciones que afecten el núcleo esencial, (iii) cuando el legislador tenga la pretensión de regular la materia de
manera integral, estructural y completa la regulación del derecho, (iv) que aludan a la estructura general y
principios reguladores y (v) que refieran a leyes que traten situaciones principales e
importantes de los derechos.”[37]
En cuanto a este último criterio (las
situaciones importantes de los derechos), es importante sea aplicado de forma
estricta y rigurosa, pues un uso laxo o flexible respecto a qué puede ser
considerado importante, implicaría que toda la legislación sobre menores fuera
de carácter estatutario (las leyes de adopción, el código de la infancia, etc.)
o la mayoría de las normas civiles acerca de la familia. El punto de partida de
la jurisprudencia constitucional no se puede olvidar: una interpretación
ampliada y general de la reserva de ley estatutaria, tiene el efecto perverso
de reducir el ámbito de discusión democrática ordinaria. Tal lectura de la Constitución llevaría a que las leyes estatutarias no sean excepcionales, sino generales y
rutinarias. En otras palabras, una interpretación ampliada y flexible de la
reserva de ley estatutaria implicaría que éstas pasarían a ser las leyes
ordinarias, mientras que las leyes ordinarias pasarían a ser extraordinarias,
como esperó que fueran la leyes estatutarias el Constituyente de 1991.
A continuación, pasa la Sala Plena de esta Corporación a analizar la norma acusada y a establecer si a la luz de los
criterios expuestos su contenido es propio de una ley estatutaria o no.
4.2. Reiteración de jurisprudencia; no
todos los aspectos contenidos en el artículo 112 de la Constitución Política tienen que ser tramitados por Ley Estatutaria
Aunque la Corte Constitucional no se pronunció con relación a la constitucionalidad del artículo 28 de la Ley 136 de 1994 en su versión inicial,  antes de ser reformado por el Congreso mediante la Ley 1551 de 2012, si se ha pronunciado con ocasión de disposiciones que guardan ciertas
similitudes. En la sentencia C-122 de 2011, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de una norma del Reglamento del Congreso (Ley
5ª de 1992) que contempla la regla para la conformación de las mesas directivas
de las comisiones permanentes del Congreso de la República (el parágrafo del artículo 40).[38]
La demandante alegó dos cargos al respecto, el primero de ellos de carácter
material y el segundo por vicios de procedimiento en su formación.[39]
4.2.1. El primer cargo de la demanda,
indicaba que la norma era contraria a la Constitución por permitir que minorías que no sean de oposición ocupen la Vicepresidencia de las Mesas Directivas de las Comisiones del Congreso de la República, pues, según el concepto del demandante, el artículo 112 de la Carta Política ordena que tal cargo sea ocupado por la oposición. La Sala Plena de
la Corte Constitucional no aceptó el cargo presentado, pues consideró que las
protecciones constitucionales a las minorías eran distinguibles de aquellas
protecciones a los grupos políticos de oposición, puesto que el concepto de
minoría política es más amplio que éste último (oposición). La Sala Plena de
la Corte consideró que “[…] no se puede inferir que el derecho de
participación en las mesas directivas del Congreso se dé únicamente para los partidos
y movimientos políticos de oposición”.[40]
4.2.2. El segundo de los cargos consistió
en señalar que el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 violó la reserva de ley estatutaria, al hacer parte de una ley que no había
sido aprobada con ese especial procedimiento legislativo.[41]
Para la Sala Plena de
la Corte este segundo argumento tampoco fue de recibo.
4.2.2.1. Primero, la Corte Constitucional indicó que “[…] no se puede establecer que el inciso tercero
del artículo 112 de la CP tenga vinculación directa con el inciso segundo del
mismo precepto […]”.[42]
Es decir, el mandato general que se encuentra al final del artículo 112
constitucional, según el cual el Congreso deber regular mediante ley
estatutaria ‘íntegramente’ la materia, hace referencia al ‘estatuto de
la oposición’ de forma completa, no a la participación de grupos minoritarios,
de oposición o no, en las mesas directivas.
4.2.2.2. Segundo, la sentencia C-122 de 2011 advierte que,
en cualquier caso, “[…] no se puede establecer que
[…] todos los aspectos contenidos en dicho artículo [art. 112, CP] tengan
que ser tramitados por Ley Estatutaria.” Este es un
aspecto central y definitivo que la Sala Plena de la Corporación resalta en esta ocasión. Si bien el estatuto de la oposición debe ser objeto de una ley
estatutaria, no puede ser posible que cualquier norma que se ocupe de
garantizar alguno de los aspectos de los que expresamente habla la disposición
constitucional, necesariamente deba ser aprobada por la mayoría absoluta de
ambas cámaras en los estrechos términos temporales de las leyes estatutarias.
El que una norma tenga por objeto garantizar, en alguna forma a los grupos
políticos de oposición, el acceso a la información y a
la documentación oficial, el uso de los medios de comunicación social del
Estado o del espectro electromagnético, por ejemplo, no implica necesariamente
que su contenido deba hacer parte de la regulación integral del estatuto de la
oposición, mediante una ley estatutaria. De la misma forma que no toda norma de
la Ley 100 de 1993 que impacte el derecho a la salud debe ser objeto de
regulación estatutaria, ni toda norma del código penal o del código
penitenciario que impacten los contenidos del derecho de libertad debe hacer
parte de una ley estatutaria, no es cierto que cualquier norma del ordenamiento
jurídico que se ocupe e impacte el derecho fundamental a la oposición política
deba estar incluida, necesariamente, en el estatuto de la oposición, aprobado
mediante el procedimiento propio de ley estatutaria.  Establecer si una norma
debe ser o no objeto de una ley estatutaria depende de la aplicación de los
criterios jurisprudenciales que se han acuñado en las soluciones de los
diferentes casos, expuestos previamente. Así, de
acuerdo con lo dispuesto en la sentencia C-122 de 2011, demostrar que una norma
legal se refiere a un aspecto ‘contenido en el artículo 112 CP’
no implica demostrar que la norma legal ‘tenga que ser tramitada por Ley
Estatutaria’.
4.2.2.3. Además, en tercer lugar, se
consideró que la elección de las mesas directivas de una corporación pública es
un asunto que debe ser resuelto en las normas que se destinen para tal objeto;
en este caso, una ley orgánica, como lo dispone la propia constitución. A su
parecer, “[…] la elección de las mesas directivas de las Comisiones
constitucionales permanentes y Comisiones legales no es un derecho de la
oposición, que necesite ser regulado mediante Ley Estatutaria, sino una materia
propia del ejercicio de la actividad legislativa, que debe ser regulado a
través de la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso.”[43]
4.2.2.4. En cuarto lugar, la Corte Constitucional advirtió que en la actualidad el estatuto de la oposición se encuentra
regulado por la Ley 130 de 1994. Las normas y los contenidos allí contemplados
son, en el orden jurídico vigente, el estatuto de la oposición. Dijo la Corte,
“Por último se debe destacar que la Ley Estatutaria de Partidos y movimientos políticos - Ley 130 de 1994 – reglamentó en los
artículos 32, 33, 34, 35 y 36 los derechos de la oposición que se encuentran
enumerados en el inciso primero del artículo 112 de la C.P. [44], cumpliendo de esta
manera con el inciso final del mismo artículo que establece que una “ley estatutaria reglamentará íntegramente la
materia” y con el literal
c) del artículo 152 que establece que mediante el trámite de las leyes
estatutarias se regulará lo referente a la “Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto
de la oposición y funciones electorales”.[45]
Sobre este punto hay que tener en cuenta que en la Sentencia C – 089 de 1994[46] que realizó el
control automático de la Ley Estatutaria de Partidos y Movimientos Políticos[47], estableció la Corte que en dicha ley se regulaba íntegramente y de manera completa
los derechos de la oposición enumerados en el inciso primero del artículo 112
de la C.P, y determinó que,
“El estatuto de la oposición debe ser
desarrollado en una ley estatutaria que regule íntegramente la materia y, justamente,
el proyecto que se examina tendrá la naturaleza y el rango de ley estatutaria
cuando se sancione y, de otro lado, pretende regular de manera completa esta
específica materia. Adicionalmente, desde el punto de vista formal, el
artículo 152-c de la CP atribuye al Congreso una competencia unitaria en punto
a "organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales”.[48]”[49]
4.2.3. Debe la Corte Constitucional advertir que el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 tiene varios puntos de relación con la norma que se analiza en la presente
ocasión. Pero también es necesario precisar que existen diferencias entre esta
y aquella, que deben ser anotadas. Así, por ejemplo, mientras que la primera de
las normas se refiere al Congreso órgano legislativo de la República, con una especial regulación constitucional, la segunda hace referencia a los
concejos municipales, instituciones de representación popular que hacen parte
de la rama Ejecutiva del poder público. La norma de la Ley 5ª de 1992 contempla el acceso a la participación en la creación misma de la ley, fuente
primigenia de derecho en nuestro orden jurídico. No obstante, es una decisión
judicial que es relevante para resolver la cuestión que se ha sometido a
consideración de esta Sala.
A continuación pasa la Sala a analizar la constitucionalidad de la norma acusada por la demanda de la referencia.
4.3. El artículo 22 de la Ley 1551 de 2012 no viola la reserva constitucional de ley estatutaria
4.2.1. El artículo 22 de la Ley 1551 de 2012 reformó el inciso segundo del artículo 28 de la Ley 136 de 1994, ‘por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios’. El artículo en cuestión, en su versión original era el siguiente,
“Artículo 28.- Mesas
Directivas. La Mesa
Directiva de los Concejos se
compondrá de un Presidente y dos Vicepresidentes, elegidos separadamente para
un período de un año.
Las minorías tendrán
participación en la primera vicepresidencia del Concejo, a través del partido o
movimiento político mayoritario entre las minorías.”
La modificación consistió, en reemplazar el
segundo inciso citado por el siguiente: “El o los
partidos que se declaren en oposición al alcalde, tendrán participación en la
primera vicepresidencia del Concejo.”
4.2.2. En otras palabras, mientras que la
versión original la participación en la primera vicepresidencia del Concejo,
correspondía al partido o movimiento político mayoritario entre las minorías.
En la nueva versión, tal participación se otorga al partido o los partidos que
se declaren en oposición al alcalde.
4.2.3. Para la Sala Plena de
la Corte Constitucional, es claro que la norma legal acusada hace parte de los
contenidos normativos que forman parte del artículo 112 constitucional, pero,
como se indicó, no todos los aspectos contenidos en dicho artículo
tienen que ser tramitados por Ley Estatutaria.[50]  Adicionalmente,
advierte la Sala que el contenido normativo aludido (sobre la conformación de
mesas directivas) se encuentra en el segundo inciso del artículo 112 constitucional
y no en el tercero, que ordena la expedición de la ley estatutaria. Esto es
especialmente relevante si se tiene en cuenta que como lo advirtió la sentencia
C-122 de 2011, “[…] no se puede establecer que el
inciso tercero del artículo 112 de la CP tenga vinculación directa con el
inciso segundo del mismo precepto […]”.
4.2.4. Por lo tanto, para poder
establecer si el contenido del artículo 22 de la Ley 1551 de 2012 debe ser tramitado o no mediante una ley estatutaria, deben considerarse los criterios
jurisprudenciales antes expuestos.
4.2.4.1. El primer criterio de
identificación jurisprudencial no se aplica. Ni el artículo 22 de la Ley 1551 de 2012, ni el resto de la ley tienen por objeto regular de manera íntegra los
derechos de la oposición política o de las minorías políticas. Se trata
únicamente de la modificación de la norma que, desde 1994, establece el régimen
municipal y, dentro de este, la conformación de los concejos municipales y de
las mesas directivas de los mismos. No es una norma que se ocupe de definir los
conceptos o los contenidos básicos de los derechos políticos de la oposición.
El artículo 22 de la Ley 1551 de 2012 no pretende hacer una regulación
completa, integral o estructural de los derechos aludidos.
Este primer criterio de identificación del
contenido de una ley estatutaria es determinante en la presente ocasión, por
cuanto, el texto constitucional exige expresamente en esta ocasión que la
regulación estatutaria se refiera al estatuto de la oposición ‘íntegramente’.
4.2.4.2. El segundo criterio de
identificación de un contenido normativo propio de una ley estatutaria tampoco
se verifica en el presente caso. La norma acusada tampoco establece cuáles son
los elementos estructurales del derecho político de la oposición. No se define
que es oposición, ni alguno de los conceptos principales de la materia, ni se
definen los contenidos propios de los derechos de la oposición. La norma no se
ocupa de establecer la dimensión de las garantías para la oposición, ni
determina los ámbitos de protección que expresamente la Constitución le reconoce a la oposición. De hecho, su contenido ni siquiera tiene que ver con
lo que habla la Constitución, es decir el acceso a la información, la solicitud
de documentos o el acceso a los medios de comunicación (inc. 1°, art. 112, CP).
Los contenidos de este inciso, de acuerdo con la jurisprudencia, son los que
están expresamente relacionados con el inciso tercero y la exigencia de la
regulación integral del estatuto de la oposición (C-122 de 2011).
4.2.4.3. Tampoco se establecen límites, restricciones, excepciones o prohibiciones que afecten el
núcleo de algún derecho fundamental. No se imponen restricciones al ejercicio
de los derechos de la oposición, ni se le priva de alguna garantía que antes
tenía. Por el contrario, la norma tiene un impacto positivo sobre los derechos
de la oposición. Tal como lo indicó la Corte Constitucional en su sentencia C-122 de 2011 la protección del inciso segundo del
artículo 112 de la Constitución es para las minorías políticas en general, no
necesariamente sólo para las minorías políticas que se declaren en oposición.
Sin embargo, en aquella oportunidad la Corte sostuvo que: “no obstante lo anterior y teniendo en cuenta que los partidos
políticos de oposición pueden ser en determinadas ocasiones los más
vulnerables, se hace un llamado al Congreso para que cuando ocurra esta
situación se de participación en las mesas directivas a estas agrupaciones en
consonancia con los principios de pluralismo político y representatividad”. El artículo 22 de la Ley 1551 de 2012 representa una protección
de los derechos de las minorías políticas en oposición dentro de las mesas
directivas de los concejos municipales, al modificarse la norma del régimen
municipal correspondiente a la regulación de las mesas directivas de tales
instituciones. La norma se refiere únicamente a una dimensión del ejercicio de
los derechos políticos de la oposición. No se ocupa de todos los derechos
posibles que puede tener la oposición. Y al derecho de la oposición al cual se
refiere –la participación en las mesas directivas en los cuerpos colegiados–,
no se hace referencia de forma general y amplia. La norma no se ocupa de
regular este derecho ni en sus elementos estructurales, ni en sus elementos
adjetivos de manera general. La norma legal acusada sólo hace referencia al
ejercicio de este derecho por parte de la oposición, en el ámbito de los
concejos municipales. No de cualquier cuerpo colegiado.
4.2.4.4. La norma tampoco pretende
establecer la estructura general del derecho fundamental a la oposición
política ni de sus principios reguladores. De hecho, como se dijo previamente,
ni se define qué es oposición, ni se establece un solo principio jurídico al
respecto. El texto de la norma tan sólo busca ajustar una norma prexistente,
sobre la regulación de las mesas directivas de los concejos municipales, para
asegurarles una protección, que si bien la jurisprudencia constitucional ha
invocado en nombre del pluralismo y la diversidad política, el texto constitucional
sólo ha reconocido expresamente a las minorías políticas, con independencia a
si se declaran o no en oposición.
4.2.4.5. Finalmente, en quinto lugar, debe
decir la Sala que la norma tampoco contempla la regulación de un aspecto
central y determinante del ámbito de protección de un derecho fundamental. Si
bien la participación de la oposición en las mesas directivas de un cuerpo
colegiado es un espacio de participación importante, en el cual se puede hacer
un freno y un contrapeso a las mayorías políticas, no es uno de aquellos
espacios reservados constitucionalmente a la oposición política. Como lo indicó
la sentencia C-122 de 2011, se insiste, tales contenidos se encuentran
expresamente consignados en el primer inciso del artículo 112 de la Constitución (lo referente al acceso a la información, a la solicitud
de documentos o al acceso a los medios de comunicación).
La participación en las mesas directivas es un derecho expresamente contemplado
a los partidos y a los movimientos minoritarios que, de acuerdo con la Corte, son dos categorías diferentes.
4.2.5. En conclusión, a la luz de los
criterios fijados por la jurisprudencia constitucional para identificar una
norma cuyo contenido es propio de ley estatutaria, el
Congreso de la Republica no viola la reserva de la ley estatutaria (Arts. 152,
CP), al establecer mediante ley ordinaria el derecho de los partidos que se
declaren en oposición al Alcalde Municipal, a participar en la primera
vicepresidencia del Concejo Municipal (Art. 22, Ley 1551).
4.2.6. Teniendo en cuenta que algunos de
los intervinientes señalaron que el artículo 22 de la Ley 1551 de 2012 recortó los derechos de las minorías políticas, en tanto sólo se hace
referencia al o los partidos de oposición, es preciso que la Corte Constitucional haga la siguiente aclaración. Es cierto que el concepto de ‘minoría
política’ no se incluye en la nueva versión del segundo inciso del artículo 28
de la Ley 136 de 1994 (según la modificación que se analiza). Sin embargo, se
debe tener en cuenta que el inciso segundo del artículo 112 de la Constitución Política establece que los partidos y movimientos minoritarios con personería
jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos
colegiados, según su representación. Es claro que el artículo 28 de la Ley 136 de 1994, incluso en su nueva versión, debe ser aplicado en concordancia con el 112
constitucional. En tal medida, las minorías no han perdido su derecho de
participación política en las mesas directivas de los concejos municipales.
A continuación pasa la Sala a analizar los cargos formulados en contra del artículo 24 de la Ley 1551 de 2012.
5. La licencia temporal no remunerada
para concejales y el reemplazo de las mujeres en licencia de maternidad (art.
24, Ley 1551 de 2012) frente al régimen constitucional de reemplazos en
corporaciones públicas de elección popular (art. 134, CP).
Para analizar estas cuestiones la Sala seguirá el siguiente orden. En primer lugar hará referencia a la prohibición
constitucional a las suplencias y su evolución. Después, analizará el alcance y
los elementos básicos del régimen constitucional vigente acerca de suplencias y
reemplazos en corporaciones públicas de elección popular. En tercero y cuarto
lugar se analizarán, respectivamente, los dos problemas jurídicos planteados
por la demanda con relación al artículo 24 de la Ley 1551 de 2012. Finalmente, en quinto lugar, la Sala indicará cuál es la decisión a tomar en el presente caso.
5.1. La prohibición constitucional a
las suplencias y su evolución
El artículo 134 de la Constitución Política es una de esas normas constitucionales que ha sufrido cambios
estructurales con el paso de los años, debido a una serie de reformas sucesivas
que se han venido dando.
5.1.1. Originalmente, la Asamblea Nacional Constituyente aprobó una norma muy diferente a la que actualmente está en
vigencia. El artículo 134 de la Constitución era un breve artículo, que
constaba de un solo inciso. “Las vacancias por
faltas absolutas de los congresistas serán suplidas por los candidatos no
elegidos, según el orden de inscripción en la lista correspondiente”. De esta manera el constitucionalismo colombiano enfrentaba los
problemas generados por la figura de las suplencias contemplada bajo la Constitución de 1886.[51]
Ahora, el reemplazo sólo se daría en casos de faltas absolutas únicamente, no
temporales. Así lo indicó la Corte Constitucional al revisar la constitucionalidad de una norma del Reglamento del Congreso de la República (Ley 5ª de 1992);
“Con anterioridad a la
expedición de la Carta Política de 1991, las faltas absolutas o temporales de
los Congresistas eran llenadas por los suplentes respectivos, siguiendo el
orden de colocación de sus nombres en la correspondiente lista electoral (C.N.
de 1.886, artículos 93 y 99).  ||  La figura de las "Suplencias"
generó en el país durante el transcurso de los últimos años constantes críticas
por parte de los distintos sectores sociales y políticos, lo que llevó a que el
constituyente de 1991 al consagrar un nuevo modelo de ordenamiento
constitucional, ajustado a los cambios políticos, sociales y económicos y a las
necesidades que reclamaba el pueblo colombiano, reestructurara entre otros al
Congreso de la República, que a juicio del país exigía una revisión de fondo en
varias de sus principales instituciones, entre ellas la de las suplencias,
sistema hasta ese momento vigente para la sustitución de sus miembros. Por lo
tanto, con esas consideraciones procedió a eliminar esa figura y a establecer
un nuevo mecanismo de reemplazo para los casos de faltas absolutas, por parte
de quienes accedían al Senado y a la Cámara de Representantes, cual es el hoy
contemplado en el artículo 134 de la Carta Política.
En los debates que se
realizaron en la Asamblea Nacional Constituyente en torno al tema de la
eliminación de las suplencias, se dijo en la sesión plenaria de mayo 14 de
1991, al considerar el asunto en primer debate, que:
‘Se propone
eliminar el concepto de falta temporal por enfermedad comprobada,
fundamentándose en que generalmente lo que ocurre es que el congresista va a la
entidad de previsión social y se hace incapacitar por dos o tres meses. Con
ello lo que se busca es que al retirarse el titular a gozar de su incapacidad,
pueda remplazarlo el suplente respectivo.
De esta forma
se cumple el compromiso político que adquirió el titular con el suplente al
momento de la inscripción y elección respectiva.
Se busca
eliminar del funcionamiento del Congreso, ciertas costumbres deshonestas que
traen más costos a la administración, ya que con estas situaciones hay un doble
pago: gana el principal, el cual sigue percibiendo su salario ante la
incapacidad médica decretada, y gana el suplente porque está asumiendo las
funciones del cargo, y asistiendo a las sesiones de la Corporación.
Por estas
razones se concluye que incluir la falta temporal, generada por incapacidad a
causa de enfermedad como causal que dé lugar a la suplencia, es burlar el
sistema de los no suplentes’.
Fue así como prosperó
entonces, en la Asamblea Nacional Constituyente la tesis de suprimir la figura
de las suplencias, y remplazarla por la de las vacancias, la cual se consagró
en la Constitución de 1991 en dos de sus disposiciones: artículos 134 y 261;
señalando en ellas la forma de llenar las faltas absolutas en los cargos de
elección popular en corporaciones públicas. ”[52]
En la sentencia C-532 de 1993 la Corte decidió que el Congreso no violaba la Constitución al establecer los casos en que
procedía la falta absoluta de un congresista y, en consecuencia, su reemplazo.[53]
La tajante prohibición constitucional de
las suplencias, se había adoptado no solamente para el Congreso de la República, sino también para las demás corporaciones de elección popular en Colombia. El
artículo 261 de la Constitución, que hace parte de las
reglas sobre el sufragio y las elecciones (Título IX), fue aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente en los siguientes términos: “Ningún cargo de elección
popular en corporaciones públicas tendrá suplente. Las vacancias absolutas
serán ocupadas por los candidatos no elegidos en la misma lista, en orden de
inscripción, sucesivo y descendente.”
5.1.2. Al finalizar  1993 (15 de
diciembre), año y medio después de expedida la Carta Política, el texto constitucional del artículo 134 fue reformado en dos sentidos. La
solución de remplazar al ausente con el siguiente candidato no electo de la
misma lista electoral se extendió  (i) a las faltas temporales de los
congresistas, además de sus faltas absolutas, y  (ii) a los demás miembros de
corporaciones de elección popular del Estado. El texto, luego del Acto
Legislativo 03 de 1993 quedó así: “Las faltas
absolutas o temporales de los Miembros de las Corporaciones Públicas serán
suplidas por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva
y descendente, correspondan a la misma lista electoral.”
El Acto Legislativo 3 de 1993 se ocupó de
dos artículos constitucionales. Además del artículo 134, se reformó el artículo
261. En este caso la modificación fue sin duda mayor. Además de establecer
suplencias para las faltas temporales, y no sólo de las faltas absolutas, al
igual que se hizo con el artículo 134, en este (i) se definió qué se ha de
entender por faltas absolutas y temporales, incluyendo dentro de estas últimas,
entre otras, las siguientes: la licencia sin remuneración; la licencia por
incapacidad certificada por médico oficial; la calamidad doméstica debidamente
probada y la fuerza mayor;  (ii) se estableció que una licencia sin
remuneración no podía ser inferior a tres meses; y  (iii) se otorgó la
competencia a la mesa directiva de la corporación respectiva, para aprobar las
incapacidades, calamidades domésticas y licencias no remuneradas.[54]
Con base en esta nueva versión de la norma,
la jurisprudencia constitucional ha tomado decisiones en el pasado. Por
ejemplo, se consideró que era inconstitucional, por violación a la igualdad,
darle beneficios como seguro de vida y de salud a quienes remplazaban un
concejal en razón a una falta absoluta y no a las personas que lo hacen en razón
a una falta temporal.[55]
5.1.4. En el contexto de reformas políticas
se intentó modificar nuevamente las reglas constitucionales sobre reemplazos en
las corporaciones de elección popular. Así ocurrió, por ejemplo, con el
referendo que se celebró en el año 2003. La tercera pregunta del referendo, que
no fue aprobada, justamente reformaba el artículo 134 y derogaba el 261.[56]
5.1.5. Las propuestas fallidas del
referendo del 2003 finalmente fueron impulsadas el 14 de julio de 2009, cuando
el Congreso de la República expidió una reforma política a la Constitución mediante el Acto Legislativo 01 de 2009, que modificó, entre otros, los
artículos 134 y 261. Las versiones que fueron aprobadas mediante esta reforma,
son los textos constitucionales vigentes en la actualidad.
5.1.5.1. El objetivo de la reforma política
(Acto Legislativo 01 de 2009) fue triple.[57]
Por un lado, adoptar medidas para mejorar la transparencia electoral. Por otro,
establecer un régimen más adecuado y efectivo de responsabilidad política, individual
y colectiva, para el ejercicio de cargos de elección popular. Finalmente, el
tercer y último objetivo, fue hacer más transparentes las relaciones entre las
ramas del poder público.[58]
Este segundo objetivo (mejorar las reglas de responsabilidad política
individual y colectiva), se buscó mediante la reforma de seis aspectos
diferentes. A saber: (1) el régimen de responsabilidad de los partidos
políticos y mecanismos para evitar la influencia de asociaciones ilícitas en la
política; (2) la doble militancia; (3) el régimen de suplencias; (4) las
consultas interpartidistas; (5) el género y participación política; y (6) el
voto en blanco.
5.1.5.2. La exposición de motivos del
proyecto de Acto Legislativo aclaró el propósito que se buscaba en materia del
tercero de estos ámbitos de reforma, el régimen de suplencias, en los
siguientes términos,
“c) El régimen de
suplencias
Dentro de la filosofía
del referendo votado en el año 2003, en el cual se sometía a la aprobación de
los colombianos que los miembros de las corporaciones públicas no tendrían
suplentes, se busca consagrar en el texto de la Constitución una normativa por la cual las únicas faltas que se suplan a partir de las
elecciones de 2010, sean las ocasionadas por muerte, incapacidad absoluta para
el ejercicio del cargo o renuncia justificada (falta absoluta). En estos casos,
el titular será reemplazado por el candidato que, según el orden de
inscripción, le siga en forma sucesiva y descendente en la misma lista
electoral. La vacancia por renuncia voluntaria no justificada, no se supliría,
pero tampoco sería causal de pérdida de investidura. La renuncia no sería
justificada cuando se hubiere iniciado una investigación judicial contra el
congresista. Se eliminan las faltas temporales.
La alegación de
incapacidades no justificadas o cualquier acuerdo que se haga con intención, o
que produzca como efecto la renuncia del titular a su curul para abrirle camino
a quien haya de sustituirlo, será causal de pérdida de investidura para las
partes involucradas.
Finalmente, con el
espíritu de proteger y defender la representación política, si por faltas
absolutas, que no den lugar a reemplazo, los miembros de cuerpos colegiados
elegidos por una misma circunscripción electoral quedan reducidos a la mitad o
menos, el Gobierno convocaría a elecciones para llenar las plazas vacantes”.[59]
5.1.5.3. La modificación originalmente
propuesta por el Gobierno al artículo 134 de la Constitución,[60] fue
presentada en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes con algunos cambios, entre otras razones, porque se habían acumulado varios
proyectos sobre la misma cuestión para ser tramitados conjuntamente.[61]
El texto fue presentado en segundo debate a la plenaria del Senado, tal como
había sido aprobado por la Comisión,[62]
advirtiendo las modificaciones propuestas.[63]
La ponencia conjunta, presentada para el primer debate ante la Comisión Primera del Senado, se justificó en los mismos términos que lo había hecho la
exposición de motivos y las ponencias para primer y segundo debate en la Cámara de Representantes.[64]
No obstante, se propuso incluir un nuevo inciso tercero con el propósito de
evitar que la reforma afectara el correcto funcionamiento y desarrollo de la
corporación de elección popular respectiva, al impedir y dificultar la
conformación del quórum.[65]
La Comisión Primera del Senado aprobó el texto con este nuevo inciso tercero y
así lo propuso a la Plenaria del Senado de la República.[66]
Finalmente, se conciliaron los textos aprobados por ambas cámaras, para darle
trámite a los otros cuatro debates que debía surtir el proyecto, por tratarse
de una reforma constitucional.[67]
El texto presentado a la Comisión de la Cámara de Representantes para el quinto debate (el primero de la segunda
vuelta) se defendió y justificó como se había hecho hasta el momento,
sugiriendo introducir, por coherencia, unas pequeñas modificaciones al texto
aprobado en primera vuelta.[68]
La norma propuesta se aprobó en los mismos términos por la Plenaria de la Cámara.[69]
Luego, la Comisión Primera del Senado aprobó el texto de reforma al artículo
134 de la Constitución, introduciéndole varias modificaciones, que lo aproximan
al texto actualmente en vigencia.[70]
La Plenaria del Senado, en su último debate, mantuvo el texto aprobado en la Comisión, que, finalmente, sería el texto conciliado en la Comisión constituida para el efecto y aprobado por ambas plenarias. El texto actualmente
vigente del artículo 134 constitucional, es pues, el dispuesto por el  artículo
6° del Acto Legislativo 01 de 2009.[71]
5.1.5.4. La reforma política implementada
mediante el Acto Legislativo 01 de 2009 modificó también el artículo 261 de la Carta. En este caso, el texto fue igual al propuesto originalmente, salvo por la aclaración
final sobre el tipo de listas, que tan sólo aclara el sentido original
propuesto, sin alterarlo. A saber: ‘Las faltas absolutas serán suplidas por
los candidatos que según el orden de inscripción, o de votación, en forma
sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral, según se
trate de listas cerradas o con voto preferente’.[72]
5.2. Elementos básicos de la
prohibición general de suplencias y del régimen constitucional de reemplazos en
corporaciones de elección popular
El artículo 134 constitucional, sobre el
régimen de reemplazos de los congresistas y miembros de corporaciones públicas
de elección popular, consta de seis incisos y un parágrafo transitorio. El
primero y el segundo se ocupan de establecer la prohibición general de
suplencias, cuándo hay lugar a reemplazos y cuál es el criterio para determinar
quién es la persona que deberá ser nombrada a título de reemplazo.
5.2.1. En primer lugar, la Sala resalta el mandato claro y firme con el cual inicia el texto de la norma: ‘Los miembros de las Corporaciones Públicas de elección popular no
tendrán suplentes’. Se trata de una conquista
constitucional. Luego de años de intentos fallidos de reformas al respecto, se
logró establecer de forma expresa y clara que la figura de las ‘suplencias’,
objeto de cuestionamiento en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, quedaba finalmente proscrita. Es una de aquellas reformas
que se han hecho a la Constitución Política, pero no en contra de ella, sino de
acuerdo con su espíritu y sus propósitos originales. La reforma política de
2009 busca los mismos objetivos que pretendió el constituyente: mejorar la
calidad de la política, hacerla transparente y responsable, para mejorar así el
ejercicio del poder público y lograr que los objetivos propios de un estado
social y democrático de derecho se cumplan.
Sin embargo, el texto reconoce que existen
algunos casos en los cuales la ausencia definitiva de una persona que sea
miembro de una corporación pública de elección popular, justifica el reemplazo
para que la fuerza política del respectivo partido o movimiento no se vean
afectados y con ello, los derechos políticos de quienes hubiesen sido sus
electores.  Los seis casos contemplados por la Constitución son los siguientes: (i) muerte, (ii) incapacidad física absoluta para el
ejercicio del cargo,  (iii) declaración de nulidad de la elección,  (iv)
renuncia justificada y aceptada por la respectiva Corporación,  (v) cuando la
persona decida presentarse por un partido distinto según las reglas para el
efecto (Parágrafo Transitorio 1° del artículo 107 de la Constitución Política)  y  (vi) por sanción disciplinaria de destitución, pérdida de
investidura, condena penal o medida de aseguramiento, siempre y cuando no se
trate de los casos expresamente excluidos. Esto es: haber recibido alguna de
las medidas señalas, por delitos relacionados ‘con pertenencia, promoción o
financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra
los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad’.
5.2.2. El segundo inciso de la norma, establece
el criterio para identificar cuál es la persona a la que le corresponde
reemplazar a otra en el caso en el que corresponda. A saber: la persona que (i)
haya sido candidata,  (ii) no haya sido elegida y
(iii) que le siga en forma ‘sucesiva y descendente’ en la misma lista
electoral, según el orden de inscripción o votación obtenida, según se trate de
una lista abierta o cerrada.[73]
5.2.3. Con el objeto de lograr los
objetivos de responsabilidad política individual y colectiva, la Constitución aclara en el tercer inciso del artículo (134, CP) que la prohibición de que una
persona sea remplazada en una corporación de elección pública por haber
incurrido en alguna de las conductas delictivas indicadas (delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación
a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad.), se aplica desde antes de la condena. No se requiere que exista
una sentencia definitiva para que este control a la política pueda ser
implementado. La imposibilidad del reemplazo se da ‘a
partir del momento en que le sea proferida orden de captura, dentro de un
proceso penal al cual se le vinculare formalmente’.
Que al final del proceso se dé o no una sentencia condenatoria, resolverá
finalmente la situación jurídica, pues de acuerdo con la Constitución, el efecto de esa sentencia será ‘la pérdida definitiva de la curul, para el
partido al que pertenezca el miembro de la Corporación Pública’.
La regla se refuerza en el cuarto inciso,
al indicar que el reemplazo tampoco tendrá lugar si la persona renuncia a su
cargo ‘cuando se le haya iniciado vinculación formal
por delitos, cometidos en Colombia o en el exterior, relacionados con
pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de
narcotráfico o delitos contra los mecanismos de participación democrática o de
lesa humanidad’. No habrá remplazo en estos casos (no producirá como efecto
el ingreso de quien corresponda en la lista) y además generará la pérdida
de su calidad de congresista, diputado, concejal o edil.
5.2.4. El cuarto inciso del artículo 134
constitucional resuelve de forma categórica una segunda cuestión a saber: ‘no
habrá faltas temporales’. Se trata de una regla amplia y general que sólo
cuenta con una excepción: (i) cuando las mujeres deban ausentarse (ii) por
razón de licencia de maternidad.
La disposición constitucional aclara, en
segundo lugar, que ‘las faltas temporales no darán
lugar a reemplazos’. Sin establecer excepciones o
matices, esta segunda regla impide que se den reemplazos ante ausencias de
carácter temporal. En otras palabras. El mensaje de la Constitución es sencillo: las faltas temporales en las corporaciones públicas de elección
popular son excepcionales (caso de licencia de maternidad); y si se dan, en
cualquier caso, no dan lugar a que la persona ausente sea reemplazada.[74]
5.2.5. El quinto inciso del artículo 134
constitucional, contempla la regla introducida por el Congreso de la República para que la ausencia de personas que no pueden ser reemplazadas, de acuerdo a las
reglas de control y responsabilidad política a las que se ha hecho referencia,
llegaran a impactar de tal forma el desarrollo de la Corporación Pública respectiva, que no se pudiera conformar quórum para deliberar y, peor
aún, para poder tomar decisiones.
Se trata de una norma producto de la
realidad que la sociedad y que buena parte de la institucionalidad han tenido
que enfrentar en democracia. Es tan alto el número de congresistas vinculados a
prácticas relacionadas con las conductas descritas en el artículo 134
constitucional, que la posibilidad de que el Congreso de la República pudiese dejar de funcionar, debido al alto número de ausencias que no dan lugar a
reemplazos, dejó de ser una mera hipótesis, para convertirse en una realidad.
Se trata de una posibilidad que existe y que debe poder ser enfrentada
constitucionalmente. La respuesta que dio el Congreso fue indicar que ‘para todos los efectos de conformación de quórum, se tendrá como
número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas’, precisamente ‘cuando ocurra alguna de
las circunstancias que implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido
a una Corporación Pública’.
5.2.6. El sexto y último inciso se ocupa
del mismo asunto que el inciso anterior, pero estableciendo la solución para
cuando el caso se torna extremo. Es decir. De acuerdo con la regla del inciso
quinto, la conformación del quórum tendrá como numeró de miembros a la
totalidad, excluyendo las curules que no pueden ser reemplazadas. Pero, ¿qué
ocurre si el número de personas ausentes y sin posibilidad de ser reemplazadas
es tan alto que se afecta la posibilidad misma de que haya representación
política y una adecuada deliberación? La Constitución da la respuesta en este inciso final. Cuando el número de ausentes ‘por faltas absolutas, que no den lugar a reemplazo’ sea tal
que queden reducidos a la mitad o menos los miembros del cuerpo colegiado
elegidos por una misma circunscripción electoral, ‘el Gobierno convocará a
elecciones para llenar las vacantes, siempre y cuando falte más de dieciocho
(18) meses para la terminación del período’.
5.2.7. Por último, el artículo 134
contempla un parágrafo transitorio con relación a la aplicación en el tiempo de
las reglas de reemplazos fijadas. Se indica que el
régimen de reemplazos establecido en el artículo se aplica ‘a las
investigaciones judiciales que se inicien a partir de la vigencia del […]
acto legislativo’. Resalta la Sala que la norma se refiere a las
investigaciones judiciales, no lo hace, por ejemplo a los procesos formalmente
iniciados o a las medidas de aseguramiento que haya podido adoptar.
5.2.8. El artículo 261 de la Constitución Política, como se estableció desde la exposición de motivos del proyecto de Acto
Legislativo, se reformó para adecuarlo con la modificación introducida al
régimen de reemplazos. Así, la nueva versión de la norma evidencia la clara y
expresa voluntad que tuvo el constituyente derivado: acabar con las suplencias;
con las faltas temporales, a excepción de la licencia de maternidad para
mujeres, y con los remplazos, salvo para aquellos casos de faltas absolutas, no
temporales, específicamente contemplados en el artículo 134.[75]
Visto el desarrollo y el estado actual de
la regulación constitucional acerca de los reemplazos de personas que sean
miembros de corporaciones públicas de elección popular, pasa la Corte Constitucional a resolver los dos problemas jurídicos planteados por la demanda de la
referencia.
5.3. La restricción a las faltas
temporales debe ser interpretada de forma armónica y razonable
5.3.1. Como se indicó previamente, el
mensaje de la Constitución en cuanto a las faltas temporales en las
corporaciones públicas de elección popular es claro: en principio estas no
tienen lugar, son excepcionales; y, en cualquier caso, no dan lugar a que la
persona ausente sea reemplazada.
5.3.2. En el texto de la norma
constitucional, la categórica expresión según la cual no habrá falta
temporales, es matizada inmediatamente por una excepción, la licencia de
maternidad. La pregunta que surge, por tanto, es si la única excepción que
existe es esa o si bajo el orden constitucional vigente podrían existir otros
casos.
5.3.3. La cuestión fue objeto de una
consulta por parte del Ministerio del Interior a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, a propósito de una situación
concreta. A saber: “una concejal que no ha podido
asistir a las sesiones del concejo municipal por una enfermedad que se lo impide” lo cual, indicó el Ministerio “ha generado diversas inquietudes
sobre su situación jurídica y la posibilidad de que se encuentre en una causal
de pérdida de investidura […]”. En otros términos,
¿es la licencia de maternidad la única excepción constitucional a las faltas
temporales en cuerpos colegiados?
La respuesta dada a la consulta con
respecto a este punto específico, es compartida por la Sala Plena de
la Corte Constitucional.[76]
En un estado social y democrático de derecho, respetuoso de la dignidad humana
de toda persona y todo núcleo familiar, no puede, por ejemplo, entenderse que
un concejal debe perder su investidura por haber dejado de asistir a las
sesiones, debido a estar padeciendo una enfermedad. Al respecto, dijo la Sala de Consulta que “[…] si el servidor público se ausenta de la
función pública por incapacidad física transitoria (que según al ley debe ser
certificada por una entidad de salud) o por causa de una situación forzada e
involuntaria (como sería una desaparición o un secuestro), la imposición de una
sanción de pérdida de investidura por inasistencia resultaría claramente
injustificada y desproporcionada”.[77] Estos son
dos claros ejemplos en los cuales la excepcionalidad de la licencia de
maternidad, como causal de falta temporal en un cuerpo colegiado, tiene unos
fundamentos que permiten tratar análogamente los casos. De lo contrario, como
indica el concepto del Consejo de Estado, la aplicación ciega de la prohibición
constitucional podría llevar a “problemas
constitucionales al entrar en conflicto con derechos y garantías de los
afectados como el debido proceso, la buena fe, la proporcionalidad, la regla de
no estar obligado a lo imposible, etc.”[78]
En otras palabras, la prohibición
constitucional introducida en 2009 –a saber, faltar temporalmente– no puede ser
leída como una derogación de derechos constitucionales y garantías
fundamentales que toda persona tiene, en tanto ser humano digno, bajo el orden
constitucional vigente.
5.3.4. Teniendo en cuenta que la Sala Plena ha hecho referencia a la respuesta a la consulta formulada al Consejo de Estado
por el Ministerio del Interior, con relación a las faltas temporales de los
concejales, es preciso indicar un aspecto de interpretación sobre la Constitución del cual la Corte Constitucional se aparta.
Según el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, el propósito de la norma no era eliminar las faltas
temporales, sino evitar el reemplazo, cuando estas tienen lugar. Textualmente
dice: “[…] la reforma no elimina las faltas temporales
como figura jurídica que ampara en ciertos casos la ausencia transitoria de los
miembros de las corporaciones públicas de elección popular, sino el hecho de
que su efecto jurídico sea el reemplazo del elegido, pues ello había permitido
deformar la finalidad de la norma y defraudar la voluntad popular mediante
acuerdos para compartir y sucederse en la respectiva curul; así, las faltas
temporales subsisten como causas justificantes de la ausencia transitoria de un
miembro de una corporación de elección popular en los casos en que lo determine
la ley, aunque en adelante no generarán como efecto jurídico la designación de
reemplazos.  ||  Así, en relación particular con
la pregunta 10 de la consulta, que parte del supuesto de que con la eliminación
de las faltas temporales la reforma constitucional impediría conceder licencias
a los concejales en los términos del artículo 52-1 de la Ley 136 de 1994 antes citado, es evidente que ese no fue el propósito del Acto Legislativo 1
de 2009, pues como se observa de las citas anteriores, tales licencias se
podrán otorgar de acuerdo con la ley, sólo que a partir del cambio
constitucional no darán lugar a reemplazos. […]”
La Corte Constitucional acepta que (i) la regla de prohibición de los remplazos tiene un
carácter categórico que la prohibición de las faltas temporales no tiene y (ii)
las faltas temporales no son una institución jurídica que haya desaparecido
completamente del orden constitucional vigente. No obstante, ello no puede
llevar a concluir que no se modificó el régimen de faltas temporales con la
reforma constitucional de 2009, llegando a considerar que las mismas reglas que
se ocupaban de las faltas temporales en el pasado, pueden seguir rigiendo bajo
la nueva normatividad como si nada hubiese cambiado. La interpretación de la Constitución goza de un margen de flexibilidad. Pero esta no puede llegar a desconocer la
existencia de cierta parte del texto, o a privarlo de su eventual sentido en
las prácticas lingüísticas ordinarias.
La Corte Constitucional reitera la precisión que mostró previamente, al interpretar el
artículo 134 constitucional, a saber: las faltas temporales no quedaron
excluidas por completo de los cuerpos colegiados bajo el orden constitucional
vigente, pero, en principio se encuentran prohibidas; son excepcionales. La
interpretación que se dé al artículo 134 no puede desconocer esa fuerza
normativa que surge tanto del texto constitucional, como de la historia misma
de la reforma (que se remonta a finales de la década de los años noventas, como
se mostró en la reconstrucción detallada de la evolución de la norma
constitucional).
5.3.5. En conclusión, los reemplazos para
las faltas temporales en los cuerpos colegiados de elección popular están
categóricamente prohibidos por la Constitución (art. 134), pero en cuanto a las faltas temporales, aunque en principio no debe haber, excepcionalmente
pueden presentarse.
5.4. La creación de la licencia
temporal no remunerada para concejales viola la prohibición constitucional de
autorizar faltas temporales a los miembros de corporaciones públicas de
elección popular
5.4.1. El primero de los problemas
jurídicos planteados con relación al artículo 24 de la Ley 1551 de 2012, busca precisar si la consagración legal de la licencia temporal no
remunerada para concejales viola la prohibición de autorizar faltas temporales
a los miembros de corporaciones públicas de elección popular.[79] Como se
indicó, constatar la existencia de la prohibición constitucional no es razón
suficiente para concluir que la ley es inexequible, por cuanto, si bien son
excepcionales, las faltas temporales no desaparecieron de forma absoluta.
5.4.2. La cuestión que debe determinar la Corte Constitucional, por tanto, es si la falta temporal no remunerada contemplada en el
artículo 24 de la Ley 1551 de 2012, es de aquellas disposiciones normativas que
consagran una excepción constitucional a la prohibición general de faltas
temporales en los cuerpos colegiados de elección popular.
5.4.3. Para la Sala Plena de
la Corte la respuesta a esta pregunta es afirmativa. Si se tiene en cuenta el
texto constitucional de los artículos 134 y 261, por una parte, y el texto de
la ley acusada, por otra, es necesario concluir que la licencia temporal no
remunerada que contempla la norma legal acusada es inconstitucional. Esto es,
que se trata de una de aquellas faltas que específicamente pretendió evitar el
Constituyente y que por tanto, no se puede entender como uno de aquellos casos
excepcionales.
5.4.3.1. En primer lugar, debe advertir la Sala que en el presente caso la licencia no busca atender una situación de urgencia, de
gravedad o, simplemente que suponga la protección de algún derecho fundamental.
La causal no supone que la persona que la solicite se encuentre en una
situación de urgencia de salud o una calamidad familiar o social, por ejemplo.
No se trata de una disposición, por tanto, que trate de evitar a los concejales
asumir una carga irrazonable o desproporcionada, constitucionalmente.
La norma acusada contempla una licencia
abierta y libre. No busca atender una situación determinada. La norma carece de
finalidad alguna. Ni siquiera se exige que la licencia solicitada tenga
relación con el cargo que se desempeña o con las funciones políticas que se
ejercen. Es una carta abierta que se contraviene con la decisión constitucional
de que las faltas temporales sean excepcionales, no la regla.
5.4.3.2. La licencia temporal no remunerada
contemplada en la norma acusada, que se encontraba en el artículo 261, fue
derogada expresamente por el Congreso de la República, con el propósito de hacer concordante esta norma con la nueva redacción del
artículo 134 constitucional.
En 1991 el texto constitucional del
artículo 134 se ocupaba, simplemente, de establecer la regla para suplir las
vacancias por faltas absolutas de los Congresistas.[80]
Posteriormente, en 1993, como se dijo previamente, el artículo 134 se extendió
a todas las corporaciones públicas, no sólo al Congreso de la República y, además, no sólo para suplir faltas absolutas sino temporales.[81] Sólo hasta
el año 2009 el Congreso, en su calidad de constituyente, resolvió incluir un
contenido normativo nuevo al artículo 134 que antes no existía, a saber, salvo cuando las mujeres, por razón de licencia de maternidad deban
ausentarse del cargo, ‘no habrá faltas temporales’.
Por tanto, la modificación del artículo 261
en su nueva versión, no sólo tenía que ajustarse al hecho de que ahora no hay
reemplazos a las faltas temporales, sino al hecho de que ahora, en principio,
no hay faltas temporales. Son de carácter excepcional, como la licencia de
maternidad, y no de carácter general, como lo es una licencia no remunerada,
que se puede solicitar por cualquier razón sin restricción alguna.
5.4.3.3. La licencia sin remuneración que
se crea ahora por vía legal, es justamente la misma que derogó el Congreso en
su calidad de constituyente del artículo 261, al redactarlo de tal manera que
concordara con el artículo 134 constitucional que ahora prohíbe las faltas
temporales, de manera general. De hecho, la norma que estuvo vigente desde 1993
hasta el 2009, establecía, al igual que lo hace ahora el artículo 24 de la Ley 1551, que la licencia sin remuneración no podía ser inferior a
tres (3) meses.
Los concejos sesionan entre seis y cuatro
meses, ordinariamente, de acuerdo con su categoría (seis meses para los
municipios de primera y segunda categoría y cuatro para los de tercera
categoría).[82]
Teniendo en cuenta estos parámetros temporales, una regla que establece una
licencia temporal sin remuneración, como mínimo de tres meses es claramente
desproporcionada. Es decir, la licencia temporal no remunerada de mínimo tres
meses, que no tienen un límite de veces para ser solicitada, puede convertirse
en una puerta para que la persona elegida no cumpla cabalmente con sus
funciones, y pueda ausentarse durante largos períodos de tiempo del
cumplimiento de su función.
5.4.4. Para la Sala, por tanto, la regla legal invocada contraría el sentido normativo de la reforma
política constitucional. Como se mostró, el Acto Legislativo 01 de 2009
representó una conquista democrática. La posibilidad de componer uno de los
aspectos que el Constituyente de 1991 intentó ajustar. Aunque a los dos años,
en 1993, se reformó la Constitución para restaurar prácticas que se habían
pretendido excluir. Luego de varias reformas políticas fallidas que se
intentaron durante los años noventa y la primera década del siglo XXI, en el
año 2009 se logró alterar el régimen de reemplazos, en busca de garantizar una
mayor transparencia en la política y una mayor responsabilidad individual y
colectiva de los actores políticos. En tal medida, se insiste, la reforma al
artículo 134 de la Constitución Política es de aquellas que buscan cambiar el
texto constitucional para lograr su mayor efectividad. Es decir, es una de las
reformas que no busca cambiar o desarticular el modelo constitucional
instaurado en 1991, sino profundizarlo y asegurarlo. Es un cambio de reglas en
la mecánica e ingeniería constitucional, para que los principios, los valores y
las reglas básicas del orden constitucional vigente se cumplan.
No ocurre lo mismo con la regla legal
invocada (la licencia temporal no remunerada). En este caso, no solamente se
contraría el tenor literal de una norma constitucional, sino que además se
contradice el espíritu de la reforma política misma y de los principios,
valores y reglas constitucionales básicas. Mientras que el Congreso de la República, en su función constituyente, retiró la licencia temporal no remunerada del
artículo 261 de la Constitución, para poder respetar armónicamente la regla
según la cual no hay lugar a faltas temporales, el mismo Congreso, en ejercicio
de su función legislativa, revivió esa licencia temporal no remunerada.
5.4.5. En conclusión, la Sala Plena de
la Corte Constitucional considera que el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012 es contrario a la constitución, por cuanto revive la licencia no remunerada
para los miembros de una corporación pública de elección popular (el Concejo
Municipal), contrariando de forma clara y evidente, la expresa prohibición
constitucional. En este caso, no se trata de una de las faltas temporales que
excepcionalmente se pueden reconocer, como la licencia de maternidad, por el
contrario, es una de las faltas temporales que expresamente se excluyó de la Constitución por permitir a los conejales ausentarse durante largos periodos de tiempo.
A continuación pasa la Corte a analizar el segundo problema jurídico planteado por la demanda con relación al
artículo 24 de la Ley 1551 de 2012, referente a la excepción constitucional a
la regla según la cual no hay reemplazos en las corporaciones en cuestión; a
saber: las ausencias por licencias de maternidad, de mujeres que sean miembros
de dichas corporaciones.
5.5. Permitir el reemplazo de las
mujeres en licencia de maternidad que sean miembros de corporaciones públicas
de elección popular, viola la prohibición constitucional de que las faltas
temporales sea reemplazadas
El Congreso de la República, en su calidad de legislador, viola la regla constitucional según la cual ‘las
faltas temporales no darán lugar a reemplazos’ en las corporaciones
públicas de elección popular (art. 134, CP), al establecer que se permite el
reemplazo con candidatos no elegidos, ‘de las mujeres que hagan uso de la
licencia de maternidad’ (artículo 24, Ley 1551 de 2012). A diferencia de lo
que ocurre en el caso anterior, se trata de una violación evidente de la Constitución Política. A continuación pasa la Sala a exponer las razones que sustentan tal
decisión.
5.5.1. Violaciones evidentes a la Constitución Política.
La jurisprudencia constitucional suele sostener que una violación a la Carta Política es evidente cuando es patente, manifiesta; cuando no requiere un análisis de
constitucionalidad detallado,[83]
extenso[84]
o complejo.[85]
Un caso de violación evidente a la Constitución, ocurre cuando el legislador aprueba una regla legal cuyo contenido normativo de forma manifiesta es
contrario al sentido normativo de una regla constitucional. La contradicción
textual de una regla legal con una regla constitucional puede ser un caso de
constitucionalidad por evidencia. En tal evento corresponde al juez establecer
el sentido de la regla constitucional violada, luego el de la regla legal
acusada y, finalmente, mostrar que el segundo es claramente contrario al
primero.
5.5.2. Precisamente, la segunda de las
violaciones de las que se acusa al artículo 24 de la Ley 1551 de 2012 es evidente en este sentido. Los apartes acusados por el demandante
contemplan reglas legales que de forma clara y evidente contradicen reglas
explícitas constitucionales.
5.5.2.1. La regla constitucional
invocada. El inciso cuarto del artículo 134 constitucional, como se
advirtió, aclara que ‘las faltas temporales no darán
lugar a reemplazos’. Sin establecer excepciones o matices,
se impide que se den reemplazos ante ausencias de carácter temporal. Si bien la
norma establece las ausencias de mujeres por licencias de maternidad como
excepción a la prohibición de ‘faltas temporales’, al final del inciso en
cuestión se dice de forma categórica, y sin salvedad alguna, que las faltas
temporales no darán lugar a reemplazos. Por tanto, la regla constitucional
invocada por la demanda es la siguiente: ‘salvo las ausencias de mujeres por
licencias de maternidad, las faltas temporales [de los miembros de
corporaciones públicas de elección popular] no darán lugar a reemplazos.’
(art.134, CP). El mensaje de la Constitución es simple y sencillo: las faltas
temporales en las corporaciones públicas de elección popular no pueden ocurrir
por regla general. Su excepción es la licencia de maternidad, pero, en
cualquier caso, no dan lugar a que la persona ausente sea reemplazada.[86]
5.5.2.2. La regla legal acusada. El
demandante cuestiona la regla legal que se encuentra contenida en las partes
finales del primer y el segundo inciso del artículo 24 de la Ley 1551 de 2012. El primer parte de la norma indica que ‘[por licencia temporal] el
concejal no podrá ser reemplazado. Exceptúense de esta prohibición las
licencias de maternidad y paternidad’ y el segundo elimina la competencia
del Presidente de la Corporación para hacer cumplir la regla constitucional,
cuando se trate de licencias de maternidad; dice el texto: ‘el Presidente de
la Corporación no permitirá que ingresen al Concejo o se posesionen a título
de reemplazo candidatos no elegidos, salo en el caso de las mujeres que hagan
uso de la licencia de maternidad.’ En otras palabras, la regla legal
acusada permite expresamente el reemplazo de una persona cuando se ausenta del
concejo municipal por una licencia de maternidad.
5.5.2.3. La regla legal invocada
contraría el sentido normativo de la reforma política constitucional. El
Congreso de la República, actuando como legislador ordinario, también
desconoció abierta y claramente una prohibición constitucional en este caso. De
hecho una prohibición total, sin excepción alguna, a saber: las faltas
temporales no darán lugar a reemplazos. El legislador, expresamente,
pretende revivir los reemplazos de las únicas faltas temporales aceptadas
constitucionalmente (las mujeres que se encuentren ausentes de la corporación
por estar en licencia de maternidad), que fueron expresamente prohibidos al
modificarse los artículos 134 y 261 constitucionales. Mientras que el texto
constitucional prohíbe en cualquier caso de falta temporal los reemplazos, la
ley acusada, en los apartes respectivos, busca justamente permitir los
reemplazos en los casos de faltas temporales.
5.5.3. Al igual que en el caso anterior, no
sólo se trata de una evidente contradicción entre el sentido de textos
normativos, sino que, además, se trata de una contradicción con el sentido
material y la finalidad de la reforma política que se hizo a la Constitución de 1991. Mientras que el Congreso, como constituyente, tomó las medidas para que
no hubiese reemplazos ni siquiera en la excepcional causal de falta temporal
por licencia de maternidad, el mismo Congreso, como legislador, restauró los
reemplazos por licencia de maternidad. Se trata pues de una reforma a la ley,
que como en el caso anterior, pretende contrarrestar el sentido y propósito de
una reforma política que buscó, precisamente, acabar con prácticas irregulares
en torno a las suplencias y reemplazos, acabándolos totalmente ante ausencias
temporales.
5.4.5. En tal medida, la Sala considera que el artículo 24, Ley 1551 de 2012 violó la regla del artículo 134 de la Constitución Política que establece que ‘las faltas temporales no darán lugar a reemplazos’
(art. 134, CP), al fijar una regla legal cuyo sentido normativo es claramente
contrario, puesto que permite reemplazos ante faltas temporales (licencia de
maternidad).
5.6. Decisión a tomar con relación al
texto del artículo 24 de la Ley 1551 de 2012
En la medida que los dos apartes acusados
de la norma en cuestión desconocen de forma clara y manifiesta el tenor literal
de la Constitución Política de Colombia, corresponde a la Sala Plena declararlos inexequibles.
5.6.1. La pretensión inconstitucional de
revivir legislativamente las licencias temporales no remuneradas para
concejales, se contempla en la primera parte del primer inciso del artículo que
se analiza, mediante las expresiones los concejales podrán solicitar ante la
mesa directiva, licencia temporal no remunerada en el ejercicio de sus
funciones, que en ningún caso podrá ser inferior a tres meses. Concedida
ésta, el concejal no podrá ser reemplazado. […]’. En tal medida este aparte
del texto será declarado inexequible.
5.6.2. El permitir el reemplazo de personas
que constitucionalmente están amparada por la excepción a las faltas temporales
(licencia de maternidad), surge de dos apartados del texto demandado. De la
parte final del primer inciso (‘[…] Exceptúense de esta prohibición las
licencias de maternidad y paternidad’) y de la parte final del segundo
inciso de la norma (‘[…] salvo en el caso de las mujeres que hagan uso de la
licencia de maternidad’). Ambas partes de la disposición legal serán
declaradas inexequibles también, por desconocer las reglas constitucionales
sobre la materia.
5.6.3. De acuerdo con lo anterior, se declarará
inexequible el inciso primero del artículo 24 de la Ley 1551 de 2012 y la parte final del segundo inciso de la misma norma. Quedarían vigentes la
parte inicial del inciso segundo y el los dos parágrafos así,
“Artículo 24. Licencia. En caso de
ser concedida la Licencia Temporal, el Presidente de la Corporación no permitirá que ingresen al Concejo o se posesionen a título de reemplazo
candidatos no elegidos.
Parágrafo 1o. Licencia de maternidad. Las Concejalas tendrán derecho a
percibir honorarios por las sesiones que se realicen durante su licencia de
maternidad, entendiéndose como justificable su inasistencia.
Parágrafo 2o. Las mujeres elegidas Concejalas que pertenezcan al
Programa Familias en Acción, no estarán impedidas para continuar como beneficiarias
en dicho Programa.”
6. Conclusión
En conclusión, la Sala Plena de
la Corte Constitucional decide que  (i) a la luz de
los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional para identificar una
norma cuyo contenido es propio de ley estatutaria, el
Congreso de la Republica no viola la reserva de la ley estatutaria (Arts. 152,
CP), al establecer mediante ley ordinaria el derecho de los partidos que se
declaren en oposición al Alcalde Municipal, a participar en la primera
vicepresidencia del Concejo Municipal (Art. 22, Ley 1551).
(ii) el Congreso
de la República, viola la expresa y categórica regla constitucional según la
cual ‘no habrá faltas temporales’ en las corporaciones públicas de
elección popular (art. 134, CP), al establecer una licencia temporal no
remunerada de mínimo 3 meses, sin finalidad o propósito alguno de carácter
concreto [en especial, sin pretender proteger derechos fundamentales] y sin
límite temporal, la cual, además, había sido expresamente derogada de la norma
constitucional que la contemplaba (art. 261, CP) para, precisamente, poder
suplir la prohibición de que no habrá faltas temporales en las corporaciones
públicas (art. 134, CP);
(iii) el Congreso
de la República, viola la regla constitucional según la cual ‘las faltas
temporales no darán lugar a reemplazos’ en las corporaciones públicas de
elección popular (art. 134, CP), al establecer legalmente que se permite el
reemplazo con candidatos no elegidos, ‘de las mujeres que hagan uso de la
licencia de maternidad’ (artículo 24, Ley 1551 de 2012); también por ser
una regla legal claramente contraria a una regla constitucional expresa.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declarar EXEQUIBLE el artículo 22 de la Ley 1551 de 2012, por el cargo analizado.
Segundo.-
Declarar INEXEQUIBLES el inciso primero del artículo 24 de la Ley 1551 de 2012, así como las expresiones ‘salvo en el caso de
las mujeres que hagan uso de la licencia de maternidad’ contenidas en el segundo inciso del mismo artículo, por el cargo
analizado.
Tercero.- INHIBIRSE
de hacer un pronunciamiento con relación al artículo 29, parcial, de la Ley 1551 de 2012.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
Con aclaración de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa médica
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL
Y ACLARACION DE VOTO
DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-699/13
Expediente
D-9585
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 22, 24 y 29, parciales, de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios”.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Mi discrepancia con la decisión de mayoría
respecto del Resolutivo que declara exequible el inciso primero del artículo 22
de la ley 1551 de 2012, la explico señalando que, a no dudarlo, la norma allí
contenida reconoce un derecho a los partidos que se declaren en oposición. Se
trata de una prerrogativa predicable de quienes pretenden ejercer la oposición
que, por más que se quiera desconocer, debería ser parte del estatuto de la
oposición, el cual, por mandato constitucional, debió ser parte de la
regulación integral, con carácter de la Ley Estatutaria, de que trata el artículo 112 Superior. Al efecto, para abreviar, me permito
acoger el concepto del Ministerio Público, que, en lo pertinente,
acertadamente, plantea:
“si bien el
derecho de participación de los partidos y movimientos políticos minoritarios
en las mesas directivas de los cuerpos colegiados de elección popular puede
regularse mediante leyes diferentes a las estatutarias, tal derecho no puede
ser desconocido por las leyes que regulen dicha participación, por ser un
mandato expreso constitucional que adquiere el rango de derecho fundamental
político como extensión del derecho fundamental político a ser elegido, y de su
homólogo a la igualdad real y efectiva mediante la adopción, en este caso
legal, de medidas en favor de grupos discriminados o marginados. En el caso
concreto, se tiene que el artículo 22 de la Ley 1551 de 2012 reguló una participación específica en las mesas directivas de los concejos municipales, pero NO
para garantizar el derecho de los partidos y movimientos políticos minoritarios
en la conformación de dichas mesas directivas, sino en función de los partidos
que se declaren en oposición al alcalde, lo cual hace que el asunto no pueda
ser regulado por leyes diferentes a las estatutarias, sino que, todo lo
contrario, se convierte en un tema que debe ser regulado por leyes
estatutarias, porque así lo ordena expresamente el inciso final del artículo
112 de la Carta Política, exigiendo al respecto una regulación integral como
estatuto de oposición, y no en forma suelta con temas que no tienen nada que
ver con el ejercicio de la oposición, como ocurre con la participación de los
partidos y movimientos políticos minoritarios en las mesas directivas de los
cuerpos colegiados de representación popular, en su condición de tales y sin
importar si se declaran o no en oposición al gobierno.”
La perspectiva interpretativa que fluye de
la anterior reseña inequívocamente conduce a concluir que la norma en cuestión
debió declararse inconstitucional.
En lo concerniente al Resolutivo que
declara inexequible el inciso primero del artículo 24 de la ley demandada, en
cuanto se refiere a la licencia temporal no remunerada que en ningún caso podrá
ser inferior a tres (3) meses debo aclarar que comparto tal decisión
pero, básicamente, con fundamento en el hecho de que la licencia así concedida
tenía como finalidad permitir los reemplazos ante faltas temporales como quedó
regulado en el artículo 261 constitucional en los términos del Acto Legislativo
numero 3 de 1993, el cual, como se sabe, fue modificado por el Acto Legislativo
número 1 de 2009, artículo 10, que abolió definitivamente los reemplazos frente
a faltas temporales. Luego si no hay reemplazos esta particular licencia no
inferior a tres (3) meses carecería de sustento constitucional, pues su razón
de ser desapareció del ordenamiento jurídico. Frente a las faltas de las
hipótesis de las “faltas temporales” lo anterior no significa que hayan quedado
insubsistentes las normas constitucionales o legales que regulan las
situaciones en las que se presentan las denominadas “faltas temporales”,  como
el artículo 293 constitucional y el artículo 52 de la Ley 136 de 1994, entre otras, pues, claramente, la finalidad del último Acto Legislativo
citado en modo alguno consistió en eliminar las faltas temporales como sí lo
fue prohibir los reemplazos frente a las mismas.
Fecha ut supra,
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
[1] Publicada en el Diario Oficial No. 48.483 de julio 6 de 2012.
[2] Sección Quinta, Consejo de Estado,
Consejero Ponente Mauricio
Torres Cuervo, Radicación 050012331000200800266 02 de febrero 19 de 2009.
[3] Dice al respecto la intervención: “[…] se advierte que la
argumentación planteada por el actor no cumple con los requisitos antes
expuestos, pues fundamenta su demanda en razones y juicios de valor
inconsistentes, así respecto del requisito  de claridad omite llevar este hilo
conductor del cual se desprende la forma como la norma demandada vulnera la Constitución, del mismo modo respecto de la especificidad de las razones por las cuales la
norma es inconstitucional, en el entendido que el actor se limita a mencionar
las presuntas normas contrapuestas pero omite la entrega de razones especificas
de porque la norma demandada contraria el contenido del artículo 345 de la Carta Política, se entregan argumentos vagos y globales que no permiten determinar la
presunta inconstitucionalidad de la norma, por lo anterior la demanda carece
del requisito de certeza pues a juicio de esta cartera los argumentos
entregados no logran despertar esa mínima duda sobre la inconstitucionalidad de
la norma impugnada, así mismo no sobre advertir que la razones entregadas
tienen un tinte de subjetividad.”
[4] La intervención fue presentada por el Coordinador del Observatorio,
Jorge Kenneth Burbano Villamarín y un profesor del área de derecho público,
Luis Gilberto Ortegón Ortegón.
[5] El ciudadano considera que el texto: “el Presidente de la Corporación no permitirá que ingresen al Concejo o se posesionen a título de reemplazo
candidatos no elegidos, salvo en caso de las mujeres que hagan su uso de la
licencia de maternidad”, si bien no es mencionada por el demandante, “que
es menester tratarlo en el proceso de constitucionalidad que nos ocupa, como
quiera que se relaciona directamente con la temática de las faltas temporales
establecidas en el ámbito constitucional, y que desarrolla el mismo artículo 24
de la ley 1551 como excepción para que el concejal sea remplazado en razón a
una licencia de paternidad.”
[6] Hace referencia a la sentencia de la Corte Constitucional C-383 de 2012, (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Resalta la intervención: “[…] La licenciad de paternidad es un descanso
remunerado reconocido por el legislador como una garantía del pleno ejercicio
de los derechos fundamentales del niño y especialmente el de recibir cuidado y
amor. No ha sido concebido como un beneficio caprichoso, sino como un derecho
que tiene la finalidad de garantizar el pleno goce de los derechos fundamentales
del menor a través de la asistencia, cuidado y amor que debe recibir por parte
de su padre. Dicha licencia permite al padre, y en el interés superior de su
hijo, comprometerse con su paternidad en un clima propicio para que el niño
alcance su peno desarrollo físico y emocional.”
[7] Dice el concepto del Procurador al respecto: “[…] además,
[…] hubo una violación del principio de unidad de materia en sentido estricto,
porque se reguló un tema propio del estatuto de la oposición -con lo que esto
materialmente significa desde el punto de vista de exigir una regulación
integral para que la oposición política a los gobiernos sea ejercida en ese
contexto y no se desdibuje a través de dispersiones normativas incongruentes-
mediante la SUSTITUCIÓN de una norma que hacía parte de una regulación del
régimen municipal en función de garantizar la participación de las minorías en
la dirección de los concejos municipales, por su condición de minorías y no por
razones de oposición, las cuales son situaciones bien diferentes y que tienen
tratamiento constitucional bien diferenciado, especialmente en el artículo 112
de la Carta Política.  ||  De igual manera y a propósito del tratamiento
constitucional bien diferenciado antes aludido, el artículo 22 de la Ley 1551 de 2012, al SUSTITUIR el inciso segundo del artículo 28 de la Ley 136 de 1994, en función de regular la participación únicamente de los partidos que se
declaren en oposición al alcalde, en la primera vicepresidencia del concejo
municipal, por contera, desconoció el mandato del inciso segundo del artículo
112 de la Carta Política, ya que desapareció del orden jurídico legal el
derecho de los partidos y movimientos políticos minoritarios de participar en
las mesas directivas de los cuerpos colegiados de representación popular, que
era lo que regulaba el antiguo inciso segundo del artículo 28 de la Ley 136 de 1994, en los términos ya citados y que se vuelven a transcribir: ‘Las
minorías tendrán participación en la primera vicepresidencia del Concejo, a
través del partido o movimiento político mayoritario entre las minorías’.”
[8] Dice el concepto de la Procuraduría al respecto: “Por tanto, se solicitará a la Corporación Judicial declarar contrario al orden
constitucional la sustitución hecha al inciso segundo del artículo 28 de la Ley 136 de 1994 efectuada mediante el artículo 22 de la Ley 1551 de 2012.  ||  De igual manera y dado que la regulación de la cual se solicita su inexequibilidad
refleja un vacío jurídico legal estatutario que requiere su cabal cubrimiento,
se solicita a la Corte Constitucional exhortar al Congreso de la República para que expida el estatuto de la oposición.”
[9] En esta parte, el concepto transcribe el artículo constitucional
134.
[10] Al respecto, la Procuraduría añade lo siguiente: “En esas
circunstancias, cualquier incorporación al presupuesto municipal que se
pretenda hacer de los recursos para cofinanciar proyectos aportados y girados
por las entidades nacionales, departamentales o de cooperación internacional,
debe necesariamente ser aprobada directamente por el concejo. Esto, para
garantizar el control político que debe realizarse en asuntos presupuestales y
de planeación, y el cabal cumplimiento de los compromisos que asumen los entes
municipales en materia de ejecución de proyectos cofinanciados y, por ende, de
los fines estatales en estas instancias de administración pública.”
[11] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa). Esta sentencia, que recoge la jurisprudencia constitucional
en la materia, ha sido reiterada en múltiples ocasiones. Ver, entre otras, las
siguientes sentencias, dictadas recientemente: C-028 de 2009 (MP Rodrigo
Escobar Gil), C-571 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa), C-877 de 2011 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto), C-609 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
SV. Adriana María Guillen, María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas
Silva), C-636 de 2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-642 de 2012 y
C-849 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-352 de 2013 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub), C-405 de 2013 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), C-461 de 2013
(MP Nilson Pinilla Pinilla. AV. María Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Luis Ernesto Vargas Silva), C-531 y
C-535 de 2013 (MP. Mauricio González Cuervo. AV. a la C-531 Nilson Pinilla Pinilla).
[12] Así, por ejemplo en la sentencia C-362 de 2001 (MP. Álvaro Tafur
Gálvis), la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el
demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que
los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son
realmente contra ella”.
[13] Sentencia C-504 de 1995 (MP José Gregorio Hernández Galindo). La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16,
parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el Estatuto Tributario
de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude
a una disposición no consagrada por el legislador.
[14] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[15] Entre muchas otras, pueden consultarse las
sentencias C-013 de 1993, C-370 de 2006 (MPs. Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro
Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. SV. Humberto Antonio Sierra Porto,
Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería. A especial de voto. Jaime
Araújo Rentería).
C-910 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar
Gil. SPV Jaime Araujo Rentería) y C-162 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[16] Ver sentencia C-370 de 2006 (MPs. Manuel
José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. SV. Humberto
Antonio Sierra Porto, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería. A
especial de voto. Jaime Araújo Rentería).
[17] Sentencias C-037 de 1996 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa, SPV. José Gregorio Hernández Galindo, Vladimiro Naranjo Mesa,
Alejandro Martínez Caballero, Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio
Hernández Galindo. AV. Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández
Galindo, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa), C-313 de 1994,
C-646 de 2001 y C-319 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis. SV. Humberto Antonio
Sierra Porto).
[18] Al respecto, pueden consultarse las sentencias C-481 de 2003 (MP.
Alfredo Beltrán Sierra. AV. Jaime Araújo Rentería), C-355 de 2003 (MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime Araujo Rentería) y C-475 de 2003 (MP. Jaime
Córdoba Triviño. AV. Jaime Araujo Rentería).
[19] Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra). En este caso se resolvió declarar la inexequibilidad de
la totalidad del artículo 25; del literal d) del artículo 10º y de la expresión
“e implementar el proceso de recertificación dentro de los seis (6) meses
siguientes a la expedición de la presente ley”, contenida en el parágrafo
1º del artículo 10º de la Ley 1164 de 2007 y de la expresión “y será
actualizada con base en el cumplimiento del proceso de recertificación
estipulado en la presente ley”, del artículo 24 de la misma ley.
[20] Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[21] Sentencia C-646 de 2001 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[22] Sentencias C-313 de 1994, C-740 de 2003,
C-193 de 2005 y C-872 de 2003, entre otras.
[23] Sentencias C-620 de 2001, C-687 de 2002 y
C-872 de 2003.
[24] Sentencias C-162 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño) y C-981 de
2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández. SV. Jaime Araujo
Rentería)
[25] Sentencia C-013 de 1993 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[26] Sentencia C-226 de 1994 (MP. Alejandro
Martínez Caballero).
[27] Sentencia C-993 de 2004 (MP. Jaime Araújo
Rentería. AV. Manuel José Cepeda Espinosa y Humberto Sierra Porto). Esta
posición fue reiterada en sentencia C-981 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas
Hernández. SV. Jaime Araujo Rentería).
[28] Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (MP .Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[29] MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[30] Ver sentencia C-1067 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV.
Jaime Araujo Rentería).
[31] Ver sentencia C-155A de 1993 (MP. Fabio Morón Díaz).
[32] Cf. Sentencia c-434 de 1996 (mP. José
Gregorio Hernández Galindo). En este fallo la Corte estudió la acción de reintegro, y señaló que aun cuando era un instrumento judicial para proteger a los
trabajadores de despidos injustos, no tenía la categoría de garantía
constitucional de derechos fundamentales, cuya regulación exigiera el trámite
de las leyes estatutarias.
[33] Sentencia C-1067 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime
Araujo Rentería).
[34] Cfr. sentencia C-013 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[35] Cfr. sentencia C-226 de 1994 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Ver
también la sentencia C-319 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis. SV. Humberto
Antonio Sierra Porto).
[36] Corte Constitucional, sentencia C-818 de 2011 (MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub. SPV. María Victoria Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo). En este caso se resolvió, entre otras cosas, declarar
inexequibles los artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23,
24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”.
[37] Corte Constitucional, sentencia C-818 de 2011 (MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub. SPV María Victoria Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo).
[38] Al final del artículo se resalta el parágrafo acusado: Ley 5ª de
1992, Artículo 40.– Composición, período y no
reelección. La Mesa Directiva de cada Cámara se compondrá de un Presidente y dos Vicepresidentes, elegidos
separadamente para un período de un año y a partir del 20 de julio. Las
Minorías tendrán participación en las Primeras Vicepresidencias de las Mesas
Directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario
entre las minorías.  ||  Ningún Congresista podrá ser reelegido en la
respectiva Mesa Directiva dentro del mismo cuatrienio constitucional. Las Mesas
Directivas de las Cámaras, y de sus Comisiones, serán renovadas cada año, para
la legislatura que se inicia el 20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá
ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional.  ||  Parágrafo.
En tratándose de Comisiones Constitucionales Permanentes y Comisiones Legales
habrá un Presidente y un Vicepresidente, elegido por mayoría cada uno
separadamente y sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político.”
[39] Corte Constitucional, sentencia C-122 de 2011 (MP Juan Carlos Henao
Pérez; AV María Victoria Calle Correa; SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Mauricio González Cuervo y Humberto Antonio Sierra Porto). En esta ocasión la Corte planteó el problema jurídico a analizar así: “El problema
jurídico a resolver consiste en establecer si el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 que dispone que, “En tratándose de
Comisiones Constitucionales Permanentes y Comisiones Legales habrá un
Presidente y un Vicepresidente, elegido por mayoría cada uno separadamente y
sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político”, viola los artículos 112, 152, 40 y 1º de la Constitución Política.”
[40] Corte Constitucional, sentencia C-122 de 2011 (MP Juan Carlos Henao
Pérez; AV María Victoria Calle Correa; SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Mauricio González Cuervo y Humberto Antonio Sierra Porto).
[41] No sólo la demanda sostenía esta tesis. La sentencia indicó al
respecto: “La demandante, la Sección Quinta del Consejo de Estado en la excepción de inconstitucionalidad referenciada y DeJusticia, consideran que el
parágrafo demandado es inconstitucional por vicios de forma, ya que estiman que
la participación de las minorías en las mesas directivas de las comisiones
constitucionales y legales en el Congreso debió ser tramitada por Ley
Estatutaria.” Corte Constitucional, sentencia C-122 de 2011
(MP Juan Carlos Henao Pérez; AV María Victoria Calle Correa; SV Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, Mauricio González Cuervo y Humberto Antonio Sierra Porto).
[42] Corte Constitucional, sentencia C-122 de 2011 (MP Juan Carlos Henao
Pérez; AV María Victoria Calle Correa; SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Mauricio González Cuervo y Humberto Antonio Sierra Porto).
[43] Corte Constitucional, sentencia C-122 de 2011 (MP Juan Carlos Henao
Pérez; AV María Victoria Calle Correa; SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Mauricio González Cuervo y Humberto Antonio Sierra Porto).
[44] En esta serie de artículos se definió el concepto de oposición
(art. 32), el acceso de la oposición a la información y documentación oficiales
(art. 33), el acceso de la oposición a los medios de comunicación del Estado
(art. 34), el derecho de réplica (art. 35) y la participación de la oposición
en los organismos electorales art. 36).
[45] Acento fuera del texto.
[46] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[47] Ley 134 de 1994.
[48] Acento fuera del texto.
[49] Corte Constitucional, sentencia C-122 de 2011 (MP Juan Carlos Henao
Pérez; AV María Victoria Calle Correa; SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Mauricio González Cuervo y Humberto Antonio Sierra Porto).
[50] Corte Constitucional, sentencia C-122 de 2011 (MP Juan Carlos Henao
Pérez; AV María Victoria Calle Correa; SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Mauricio González Cuervo y Humberto Antonio Sierra Porto).
[51] Constitución de 1886; Artículo 93.- El
Senado de la República se compondrá de dos Senadores por cada Departamento, y
uno más por cada doscientos mil o fracción mayor de cien mil habitantes que
tengan en exceso sobre los primeros doscientos mil. […]  ||  Las faltas
absolutas o temporales de los Senadores serán llenadas por los suplentes
respectivos, siguiendo el orden de colocación de sus nombres en la
correspondiente lista electoral. El número de suplentes será igual al número de
Senadores principales. […]  ||  Artículo 99.- La Cámara de Representantes se compondrá de dos Representantes por cada Departamento y uno más
por cada cien mil o fracción mayor de cincuenta mil habitantes que tenga en
exceso sobre los primeros cien mil. […]  ||  […]  || Las faltas absolutas o
temporales de los Representantes serán llenadas por los suplentes respectivos,
siguiendo el orden de colocación de sus nombres en la correspondiente lista
electoral. El número de suplentes será igual al número de Representantes
principales.  ||  […].
[52] Corte Constitucional, sentencia C-532 de 1993 (MP. Hernando Herrera
Vergara).
[53] La Corte declaró exequible el inciso primero del artículo 274 de la Ley 5ª de 1992; decidió que “[…] no se advierte la violación de la norma constitucional
contenida en el artículo 134, como así lo pretende el actor, toda vez que la
disposición citada se limitó a señalar los distintos eventos en que se presenta
la falta absoluta del Congresista.  ||  De esta manera queda claro que la
prohibición de la figura de los suplentes que consagró la Carta Fundamental, se refiere a los casos de faltas temporales de los Congresistas, cuando
señala en su artículo 261 que ningún cargo de elección popular en corporaciones
públicas tendrá suplente, lo que es distinto a los casos de falta absoluta en
que la misma Constitución señaló las formas de suplir las vacancias que se
presentan de manera definitiva.”  (Se resalta la parte que fue acusada de la
norma  Vacancias.- Se presenta la falta absoluta del Congresista en los
siguientes eventos: su muerte; la renuncia aceptada; la pérdida de la
investidura en los casos del artículo 179 constitucional o cuando se pierde
alguno de los requisitos generales de elegibilidad; la incapacidad física
permanente declarada por la respectiva Cámara; la revocatoria del mandato,
y  declaración de nulidad de la elección).
[54] La reforma al artículo 261 de la Constitución Política que se hizo en 1993 incluyó dos cuestiones más: extender el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades a quienes asuman funciones en reemplazo,
durante el tiempo de su asistencia y modificar el numeral 3° del artículo 180
de la Constitución Política. El texto completo que fue incorporado a la Constitución en 1993 y que rigió hasta julio de 2009 fue el siguiente: ‘Artículo 261.- Las
faltas absolutas o temporales serán suplidas por los candidatos que según el
orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma
lista electoral.  ||  Son faltas absolutas: Además de las establecidas por la
ley; las que se causan por: Muerte; la renuncia motivada y aceptada por la
plenaria de la respectiva Corporación; la pérdida de la investidura; la
incapacidad física permanente y la sentencia condenatoria en firme dictada por
autoridad judicial competente.  ||  Son faltas temporales las causadas por: La
suspensión del ejercicio de la investidura popular, en virtud de decisión
judicial en firme; la licencia sin remuneración; la licencia por incapacidad
certificada por médico oficial; la calamidad doméstica debidamente probada y la
fuerza mayor.  ||  La licencia sin remuneración no podrá ser inferior a tres
(3) meses.  ||  Los casos de incapacidad, calamidad doméstica y licencias no
remuneradas deberán ser aprobadas por la Mesa Directiva de la respectiva Corporación.  ||  PARÁGRAFO 1º Las inhabilidades e
incompatibilidades previstas en la Constitución Nacional y las leyes, se extenderán en igual forma a quienes asuman las
funciones de las faltas temporales durante el tiempo de su asistencia.  ||
PARAGRAFO 2º El numeral 3º. del artículo 180 de la Constitución, quedará así: || Numeral 3º Ser miembro de juntas o consejos directivos de
entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel o de instituciones que
administren tributos.’
[55] Corte Constitucional, sentencia C-043 de 2003 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra). Se resolvió declarar exequible el artículo 69 de la Ley 136 de 1994, en el entendido que “los beneficios que concede a los concejales que
suplen vacancias absolutas también deben entenderse aplicables a quienes suplan
vacancias temporales y por el tiempo respectivo”
[56] El texto propuesto por el referendo, que no fue aprobado
finalmente, decía: “El artículo 134 de la Constitución Política quedará así: Artículo 134. Los miembros de corporaciones públicas de
elección popular no tendrán suplentes. Las vacancias por sus faltas absolutas
serán suplidas por los candidatos no elegidos de su misma lista, según el orden
de inscripción en ella. La renuncia voluntaria no producirá como efecto el
ingreso a la corporación de quien debería suplirlo.  ||  Derógase el
artículo 261 de la Constitución Política.”
[57] Corte Constitucional, sentencia C-395 de 2011 (MP María Victoria
Calle Correa; AV Humberto Antonio Sierra Porto, Mauricio González Cuervo). En
este caso, la corte resolvió inhibirse para resolver una demanda contra el Acto
Legislativo por vicios de procedimiento en su formación de carácter sustantivo
(en este caso, un vicio de competencia), por cuanto las demandas contra actos
legislativos de cualquier tipo, sólo pueden ser presentadas dentro del año
siguiente a la expedición del Acto.
[58] Exposición de motivos del Proyecto del Acto Legislativo 01 de 2009;
Gaceta del Congreso N° 558 de 2008. El Proyecto fue presentado por el Gobierno
Nacional a través del Ministro del Interior y de Justicia, Fabio Valencia
Cossio.
[59] Exposición de motivos del Proyecto del Acto Legislativo 01 de 2009;
Gaceta del Congreso N° 558 de 2008.
[60] El proyecto presentado originalmente por el Gobierno proponía la
siguiente modificación: “Artículo 10. El artículo 134 de la Constitución Política quedará así: ‘Los miembros de las corporaciones públicas no tendrán
suplentes. Solo podrán ser reemplazados en caso de muerte, incapacidad absoluta
para el ejercicio del cargo, renuncia justificada, motivada y aceptada por la
respectiva corporación o en la situación planteada en el inciso 11 del artículo
107 de la Constitución Política. En tales casos, el titular será reemplazado
por el candidato no elegido que, según el orden de inscripción o votación
obtenida, le siga en forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral.
||  No habrá faltas temporales. La renuncia voluntaria, pero no justificada, no
producirá como efecto el ingreso de quien corresponda en la lista, pero tampoco
será causal de pérdida de investidura. No será justificada la renuncia cuando
se haya iniciado investigación judicial. El fuero de congresista será
irrenunciable, cuando este sea sujeto de investigaciones penales que se estén
adelantando en contra de estos. En ningún caso existirá reemplazo para los
miembros de las corporaciones públicas condenados por delitos comunes dolosos.
||  La presentación de incapacidades absolutas de naturaleza ficticia u
obtenidas por medios ilícitos, la utilización indebida de la posibilidad de
retirarse para presentarse por otro partido establecida en el artículo 134 de la Constitución Nacional, así como cualquier acuerdo que se haga para producir como efecto la
renuncia del titular a su curul, con el ánimo de permitir el ingreso de quien
haya de reemplazarle, constituirá causal de pérdida de investidura, sin
perjuicio de la sanción penal correspondiente para las partes involucradas.
||  Si por faltas absolutas, que no den lugar a reemplazo, los miembros de
cuerpos colegiados elegidos por una misma circunscripción electoral quedan
reducidos a la mitad o menos, el gobierno convocará a elecciones para llenar
las vacantes, siempre y cuando falte más de dieciocho (18) meses para la
terminación del periodo.  ||  Parágrafo transitorio. El régimen de
reemplazos establecido en el presente artículo se aplicará para las
investigaciones judiciales que se inicien a partir del 20 de julio de 2009. ”  Gaceta del Congreso N° 558 de 2008.
[61] En la ponencia para primer debate ante la Cámara de Representantes el texto se presenta así: “Artículo 10. (Modifica artículo 134 CP).  ||  Pasa a ser artículo 8°.  ||
Con el objeto que haya mayor claridad cuando se hace referencia a la situación
planteada en el artículo 107, inciso 11, relacionado con la renuncia de un
miembro de una corporación pública para presentarse por otro partido en las
siguientes elecciones, caso en el cual la curul puede ser reemplazada, se
propone la inclusión en ese artículo de la situación descrita de la siguiente
manera: ‘Los miembros de las corporaciones
públicas no tendrán suplentes. Solo podrán ser reemplazados en caso de muerte,
incapacidad absoluta para el ejercicio del cargo, renuncia justificada,
motivada y aceptada por la respectiva corporación o cuando el miembro de una
corporación pública decida presentarse por un partido distinto según lo
planteado en el artículo 107 de la Constitución Política. En tales casos, el titular será reemplazado por el candidato no
elegido que, según el orden de inscripción o votación obtenida, le siga en
forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral.’  ||  Adicionalmente, y con el propósito que este asunto pase a
ser regulado en el Proyecto de Acto Legislativo 07 de 2008 Senado (Reforma a la Justicia), se propone excluir la irrenunciabilidad al fuero de congresista propuesto en el
segundo inciso del artículo 134. También se propone que se señale que no será
justificada la renuncia cuando se haya iniciado investigación por los delitos
cometidos en nuestro país, pero también en el exterior en relación con la pertenencia,
promoción y financiación de grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos
de lesa humanidad. Se pretende mejorar la redacción, sustituyendo la expresión ‘pero’
por ‘y’. Se elimina también la prohibición del reemplazo cuando la condena sea
por delitos comunes dolosos, al considerar que los partidos no deben perder una
curul por una conducta que nada tiene que ver con su responsabilidad directa.
La propuesta entonces, de este párrafo del artículo 10 es la siguiente: ‘No
habrá faltas temporales. La renuncia voluntaria, y no justificada, no producirá
como efecto el ingreso de quien corresponda en la lista, tampoco será causal de
pérdida de investidura. No será justificada la renuncia cuando se haya iniciado
investigación judicial por delitos cometidos en Colombia o en el exterior
relacionada con pertenencia, promoción o financiación o por grupos armados
ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad.’  ||   El fuero de
congresista será irrenunciable, cuando este sea sujeto de investigaciones
penales que se estén adelantando en contra de estos. En ningún caso existirá
reemplazo para los miembros de las corporaciones públicas condenados por
delitos comunes dolosos.  ||  Puesto que la utilización de mecanismos
fraudulentos para lograr el reemplazo de la curul en contravía de lo estipulado
por el artículo propuesto, se encuentra adicionado como causal de pérdida de
investidura en el artículo 13 del proyecto de Acto Legislativo (modificatorio
del artículo183 de la Carta), se considera innecesario repetir la sanción en el
artículo 10 (134 C.P.). Por esta razón se propone eliminar el inciso 3° del
mencionado artículo: ‘La presentación de incapacidades absolutas de
naturaleza ficticia u obtenidas por medios ilícitos, la utilización indebida de
la posibilidad de retirarse para presentarse por otro partido establecida en el
artículo 134 de la Constitución Nacional, así como cualquier acuerdo que se
haga para producir como efecto la renuncia del titular a su curul, con el ánimo
de permitir el ingreso de quien haya de reemplazarle, constituirá causal de
pérdida de investidura, sin perjuicio de la sanción penal correspondiente para
las partes involucradas.’  ||  Se elimina del artículo inicialmente
propuesto relacionado con la prohibición de reemplazos en caso de comisión de
delitos comunes dolosos estipulada en el tercer inciso: ‘En ningún caso existirá reemplazo para los miembros de las
corporaciones públicas condenados por delitos comunes dolosos.’  ||  En cuanto al parágrafo transitorio, se sustituye la expresión
‘del 20 de julio de 2009’, por ‘la vigencia del presente acto legislativo’.” Gaceta del Congreso N° 674 de 2008.
[62] El texto aprobado en Comisión fue: Artículo 8º. El artículo 134 de la Constitución Política quedará así: ‘Los miembros de las corporaciones
públicas no tendrán suplentes. Solo podrán ser reemplazados en caso de muerte,
incapacidad absoluta para el ejercicio del cargo, siempre y cuando esta no
estuviera originada por sentencia condenatoria y debidamente ejecutoriada, por
delitos relacionados con grupos armados ilegales, narcotráfico y delitos de
lesa humanidad, renuncia justificada, motivada y aceptada por la respectiva
corporación o cuando el miembro de una corporación pública decida presentarse
por un partido distinto según lo planteado en el artículo 107 de la Constitución Política. En tales casos, el titular será reemplazado por el candidato no
elegido que, según el orden de inscripción o votación obtenida, le siga en
forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral.  ||  No habrá faltas
temporales. La renuncia voluntaria y no justificada, no producirá como efecto
el ingreso de quién corresponda en la lista, tampoco será causal de pérdida de
investidura. No será justificada la renuncia cuando se haya iniciado
vinculación formal por delitos cometidos en Colombia o en el exterior
relacionada con pertenencia, promoción o financiación a o por grupos armados
ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad.  ||  Si por faltas
absolutas, que no den lugar a reemplazo, los miembros de cuerpos colegiados
elegidos por una misma circunscripción electoral quedan reducidos a la mitad o
menos, el Gobierno convocará a elecciones para llenar las vacantes, siempre y
cuando falte más de dieciocho (18) meses para la terminación del período.  ||  Parágrafo transitorio. El régimen de
reemplazos establecido en el presente artículo se aplicará para las
investigaciones judiciales que se inicien a partir de la vigencia del presente
acto legislativo’. Gaceta del Congreso N° 725 de 2008.
[63] Gaceta del Congreso N° 725 de 2008. Se presentó la modificación en
la ponencia para segundo debate en Cámara, durante la primera vuelta así: “ARTÍCULO
8°  (Modificatorio artículo 134 CP): Presentada por el honorable
Representante Roy Barreras: Propone aclarar en el primer inciso que los
reemplazos solo tengan lugar cuando las faltas absolutas no sean originadas por
sentencia condenatoria por delitos relacionados con grupos armados al margen de
la ley, narcotráfico y delitos de lesa humanidad. Igual aclaración se hace en
el segundo inciso para aquellos casos de renuncia en los cuales la renuncia no
se considerará justificada. La proposición retira el final del inciso 2°
contemplado en proyecto original relativo a la prohibición de renunciar al
fuero.  (Aprobada).”
[64] Gaceta del Congreso N° 828 de 2008. Los argumentos a los que se
hace referencia, hacen parte de la ponencia principal; hubo también una
ponencia negativa.
[65] La ponencia presentó el texto del artículo con pequeñas
modificaciones, a excepción de lo que se refiere al tercer inciso que fue
retirado completamente.
[66] Gaceta del Congreso N° 889 de 2008. En este caso, nuevamente, hubo
una ponencia minoritaria que pidió votar en contra de la iniciativa propuesta
[Gaceta del Congreso N° 911 de 2008].
[67] El texto aprobado en primera vuelta por el Congreso de la República fue: “Artículo 7º. El artículo 134 de la Constitución Política quedará así: ‘Los miembros de las corporaciones públicas no tendrán
suplentes. Solo podrán ser reemplazados en caso de muerte, incapacidad física
absoluta para el ejercicio del cargo por accidente o enfermedad, renuncia
justificada, motivada y aceptada por la respectiva corporación o cuando el
miembro de una corporación pública decida presentarse por un partido distinto
según lo planteado en el artículo 107 de la Constitución Política. En tales casos, el titular será reemplazado por el candidato no
elegido que, según el orden de inscripción o votación obtenida, le siga en
forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral.  ||  No habrá faltas
temporales. La renuncia voluntaria y no justificada, no producirá como efecto
el ingreso de quien corresponda en la lista, tampoco será causal de pérdida de
investidura. No será justificada la renuncia cuando se haya iniciado
vinculación formal por delitos cometidos en Colombia o en el exterior
relacionada con pertenencia, promoción o financiación o por grupos armados
ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad. Las faltas temporales no
darán lugar a reemplazos.  ||  Cuando ocurra alguna de las circunstancias que
implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a una corporación
pública, para todos los efectos de conformación de quórum, se tendrá como
número de miembros la totalidad de los integrantes de la corporación con
excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas.  ||  Si por
faltas absolutas, que no den lugar a reemplazo, los miembros de cuerpos
colegiados elegidos por una misma circunscripción electoral quedan reducidos a
la mitad o menos, el Gobierno convocará a elecciones para llenar las vacantes,
siempre y cuando falten más de dieciocho (18) meses para la terminación del
período.  ||  Parágrafo transitorio. El régimen de reemplazos
establecido en el presente artículo se aplicará para las investigaciones
judiciales que se inicien a partir de la vigencia del presente acto
legislativo’.” Gaceta del Congreso N°224 de 2009.
[68] Dice la ponencia para debate del Proyecto de acto legislativo en
cuestión, en la Comisión de la Cámara de Representantes, en segunda vuelta: “6. Con la reforma a los artículos 134 y 261 constitucionales, los
Senadores y Representantes a la Cámara elegidos no podrán ser reemplazados
cuando se configure una falta de carácter temporal, sino únicamente en los
casos de falta absoluta. Con esta reforma se regresa a la disposición original
de la Constitución del 91, la cual había eliminado la figura de las suplencias
por ser una figura muy cuestionada y criticada por los diferentes sectores
sociales y políticos al generar prácticas deshonestas.  ||  Las únicas faltas
que se suplirían a partir de la vigencia del Acto Legislativo, son las ocasionadas
por muerte, incapacidad absoluta para el ejercicio del cargo por accidente o
enfermedad, o renuncia justificada. En estos eventos, el titular será
reemplazado por el candidato que, según el orden de inscripción, le siga en
forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral. Sin embargo, no se
comparte el inciso que señala La vacancia por renuncia voluntaria no
justificada, no se supliría, pero tampoco sería causal de pérdida de
investidura, la renuncia no sería justificada cuando se hubiere iniciado
una investigación judicial contra el congresista.  ||  Existe un problema
de redacción en la norma, pues no se entiende cómo pierde la investidura un
congresista cuando ha renunciado. Se solicita eliminar pero tampoco sería
causal de pérdida de investidura.”
[69] La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes, segunda vuelta, planteó el texto en los mismos términos que había
sido aprobado por la Comisión de la Cámara. Gaceta del Congreso N° 241 de 2009.
[70] En la Ponencia para primer debate en el Senado (el séptimo de la
segunda vuelta), se propuso a la Plenaria las siguientes modificaciones con
relación a la norma así: “[…] 7. Teniendo en cuenta
la estructura del nuevo artículo 134 C. P., propuesto por el proyecto para
eliminar las suplencias, así como el objeto que persigue la reforma, se propone
incluir dos nuevas excepciones a la regla general que las prohíbe: la pérdida
de investidura, y la medida de aseguramiento por delitos distintos a delitos
relacionados con pertenencia, promoción o financiación a o por grupos armados
ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad, Consideramos que en
estos casos no compromete la responsabilidad del partido o movimiento político,
razón por la cual se incluye en el primer inciso del artículo.  ||  8. Con el
objeto de aclarar la aplicación del principio general de eliminación de
suplencias en la modificación al artículo 134 CP, tratándose de miembros de corporaciones
públicas de elección popular, objeto de proceso penal por delitos relacionados
con la pertenencia, promoción o financiación a o por grupos armados ilegales,
de narcotráfico o delitos de lesa humanidad, se adiciona nuevo inciso, así:  ‘Como
consecuencia de la regla general establecida en el presente artículo, no podrá
ser reemplazado un miembro de una corporación pública de elección popular a
partir del momento en que le sea proferida orden de captura, dentro de un
proceso penal al cual se le vinculare formalmente, por delitos relacionados con
la pertenencia, promoción o financiación a o por grupos armados ilegales, de
narcotráfico o delitos de lesa humanidad. La sentencia condenatoria producirá
como efecto la pérdida definitiva de la curul, para el partido al que
pertenezca el miembro de la corporación pública’.  ||  9. Para hacer
posible la licencia de maternidad, se adiciona el segundo inciso del artículo
5°, modificatorio del artículo 134 de la Constitución Política, de la siguiente manera:  ‘No habrá faltas temporales, salvo cuando las
mujeres electas, por razón de licencia de maternidad deban ausentarse del
cargo.’.” El texto propuesto fue el siguiente: “Artículo 5º. El artículo 134 de la Constitución Política quedará así: ‘Los miembros de las Corporaciones Públicas no tendrán
suplentes. Solo podrán ser reemplazados en caso de muerte, incapacidad física
absoluta para el ejercicio del cargo, por accidente o enfermedad, renuncia
justificada, motivada y aceptada por la respectiva Corporación, pérdida de
investidura, medida de aseguramiento por delitos distintos a los relacionados
con pertenencia, promoción o financiación a o por grupos armados ilegales, de
narcotráfico o delitos de lesa humanidad, o cuando el miembro de una
Corporación pública decida presentarse por un partido distinto según lo
planteado en el parágrafo transitorio 1º del artículo 107 de la Constitución Política.  ||  En tales casos, el titular será reemplazado por el candidato no
elegido que, según el orden de inscripción o votación obtenida, le siga en
forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral.  ||  Como
consecuencia de la regla general establecida en el presente artículo, no podrá
ser reemplazado un miembro de una corporación pública de elección popular a
partir del momento en que le sea proferida orden de captura, dentro de un
proceso penal al cual se le vinculare formalmente, por delitos relacionados con
la pertenencia, promoción o financiación a o por grupos armados ilegales, de
narcotráfico o delitos de lesa humanidad. La sentencia condenatoria producirá
como efecto la pérdida definitiva de la curul, para el partido al que
pertenezca el miembro de la corporación pública.  ||  No habrá faltas
temporales, salvo cuando las mujeres electas, por razón de licencia de maternidad
deban ausentarse del cargo. La renuncia voluntaria y no justificada, no
producirá como efecto el ingreso de quien corresponda en la lista, tampoco será
causal de pérdida de investidura. No será justificada la renuncia cuando se
haya iniciado vinculación formal por delitos cometidos en Colombia o en el
exterior relacionada con pertenencia, promoción o financiación a o por grupos
armados ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad. Las faltas
temporales no darán lugar a reemplazos.  ||  Cuando ocurra alguna de las
circunstancias que implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a
una Corporación Pública, para todos los efectos de conformación de quórum, se
tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas.  ||  Si por
faltas absolutas, que no den lugar a reemplazo, los miembros de cuerpos
colegiados elegidos por una misma circunscripción electoral quedan reducidos a
la mitad o menos, el Gobierno convocará a elecciones para llenar las vacantes,
siempre y cuando falte más de dieciocho (18) meses para la terminación del
período.  ||  Parágrafo transitorio. El régimen de reemplazos
establecido en el presente artículo se aplicará para las investigaciones
judiciales que se inicien a partir de la vigencia del presente acto
legislativo’.” Gaceta del Congreso N°
[71] Constitución Política, artículo 134. Los miembros de las
Corporaciones Públicas de elección popular no tendrán suplentes. Solo podrán ser
reemplazados en caso de muerte, incapacidad física absoluta para el ejercicio
del cargo, declaración de nulidad de la elección, renuncia justificada, y
aceptada por la respectiva Corporación, sanción disciplinaria consistente en
destitución, pérdida de investidura, condena penal o medida de aseguramiento
por delitos distintos a las relacionadas con pertenencia, promoción o
financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra
los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad o cuando el
miembro de una Corporación pública decida presentarse por un partido distinto
según lo planteado en el Parágrafo Transitorio 1o del artículo 107 de la Constitución Política.  ||  En tales casos, el titular será reemplazado por el candidato no
elegido que, según el orden de inscripción o votación obtenida, le siga en
forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral.  ||  Como
consecuencia de la regla general establecida en el presente artículo, no podrá
ser reemplazado un miembro de una corporación pública de elección popular a
partir del momento en que le sea proferida orden de captura, dentro de un
proceso penal al cual se le vinculare formalmente, por delitos relacionados con
la pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de
narcotráfico o delitos de lesa humanidad. La sentencia condenatoria producirá
como efecto la pérdida definitiva de la curul, para el partido al que
pertenezca el miembro de la Corporación Pública.  ||  No habrá faltas temporales, salvo cuando las mujeres, por razón de licencia de maternidad deban
ausentarse del cargo. La renuncia de un miembro de corporación pública de
elección popular, cuando se le haya iniciado vinculación formal por delitos
cometidos en Colombia o en el exterior, relacionados con pertenencia, promoción
o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos
contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad,
generará la pérdida de su calidad de congresista, diputado, concejal o edil, y
no producirá como efecto el ingreso de quien corresponda en la lista. Las
faltas temporales no darán lugar a reemplazos.  ||  Cuando ocurra alguna de las
circunstancias que implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a
una Corporación Pública, para todos los efectos de conformación de quórum, se
tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas.  ||  Si por
faltas absolutas, que no den lugar a reemplazo, los miembros de cuerpos
colegiados elegidos por una misma circunscripción electoral quedan reducidos a
la mitad o menos, el Gobierno convocará a elecciones para llenar las vacantes,
siempre y cuando falte más de dieciocho (18) meses para la terminación del
período.  ||  Parágrafo transitorio. El régimen de reemplazos
establecido en el presente artículo se aplicará para las investigaciones
judiciales que se inicien a partir de la vigencia del presente acto
legislativo.”
[72] El texto original propuesto, como se indicó, fue: ‘Las faltas absolutas serán suplidas por los candidatos que según el
orden de inscripción, o de votación, en forma sucesiva y descendente,
correspondan a la misma lista electoral.’ Gaceta del Congreso N° 558 de 2008.
[73] En las listas ‘cerradas’ el reemplazo corresponderá al siguiente al
momento de la inscripción, por cuanto el orden fue prefijado en aquel momento.
En las listas ‘abiertas’ corresponderá al siguiente de acuerdo con el orden que
le haya dado a la lista la votación que cada uno de sus miembros haya obtenido.
[74] El resto del cuarto inciso del artículo 134 de la CP hace alusión al contenido del inciso tercero, cuestión que ya fue abordada en el apartado
anterior de las consideraciones de la presente sentencia.
[75] Constitución Política, artículo 261.- Las faltas absolutas
serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción, o de
votación, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista
electoral, según se trate de listas cerradas o con voto preferente.
[76] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del
19 de octubre de 2011 (CP William Zambrano Cetina) Radicación N° 2073.
Expediente: 11001-03-06-000-2011-00061-00. La Consulta absuelta aborda múltiples cuestiones y casos posibles que no hacen parte del objeto
del presente proceso, por lo que la Corte Constitucional no hará referencia a tales casos. No es su competencia.
[77] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del
19 de octubre de 2011 (CP William Zambrano Cetina) Radicación N° 2073.
Expediente: 11001-03-06-000-2011-00061-00.
[78] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del
19 de octubre de 2011 (CP William Zambrano Cetina) Radicación N° 2073.
Expediente: 11001-03-06-000-2011-00061-00.
[79] Ley 1551 de 2012, artículo 24.–  Licencia. Los Concejales
podrán solicitar ante la Mesa Directiva, Licencia Temporal no Remunerada en el
ejercicio de sus funciones, que en ningún caso podrá ser inferior a tres (3)
meses. Concedida ésta, el concejal no podrá ser reemplazado. Exceptúense de
esta prohibición las licencias de maternidad y paternidad.  ||  En caso de ser
concedida la Licencia Temporal, el Presidente de la Corporación no permitirá que ingresen al Concejo o se posesionen a título de reemplazo candidatos
no elegidos, salvo en el caso de las mujeres que hagan uso de la licencia de
maternidad.  ||  Parágrafo 1°. Licencia de maternidad. Las Concejalas
tendrán derecho a percibir honorarios por las sesiones que se realicen durante
su licencia de maternidad, entendiéndose como justificable su inasistencia.
||  Parágrafo 2°. Las mujeres elegidas Concejalas que pertenezcan al
Programa Familias en Acción, no estarán impedidas para continuar como
beneficiarias en dicho Programa.
[80] Decía el artículo 134 en 1991: “Las vacancias por faltas absolutas
de los congresistas serán suplidas por los candidatos no elegidos, según el
orden de inscripción en la lista correspondiente.”
[81] Decía el artículo 134 en 1993 “Las faltas absolutas o temporales de
los Miembros de las Corporaciones Públicas serán suplidas por los candidatos
que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente,
correspondan a la misma lista electoral.”
[82] Ley 136 de 1994, artículo 23.
[83] Un juicio constitucional es detallado cuando cuenta con muchas
partes en su análisis. Esto ocurre, por ejemplo, con el análisis de
constitucionalidad de los tratados internacionales.
[84] Un juicio constitucional es extenso cuando requiere,
necesariamente, evaluar una gran cantidad de aspectos. Esto ocurre, por
ejemplo, con una norma legal extensa, que se ocupa de un determinado asunto que
supone un análisis de una gran cantidad de aspectos para poder establecer la
constitucionalidad de una norma.  Esto ocurre, por ejemplo, con las normas
legales acusadas de desconocer la neutralidad religiosa del estado.
Independientemente de la complejidad del caso, la violación de este parámetro
constitucional supone evaluar gran cantidad varios parámetros, lo cual,
necesariamente implicará un juicio de constitucionalidad de cierta extensión.
[85] Un juicio de constitucionalidad suele ser complejo cuando depende
de múltiples variables y parámetros que interactúan entre sí. Por ejemplo,
aquellos casos en que se debe establecer un balance razonable y proporcionado
entre las competencias administrativas y legislativas y los derechos y
libertades fundamentales.
[86] El resto del cuarto inciso del artículo 134 de la CP hace alusión al contenido del inciso tercero, cuestión que ya fue abordada en el apartado
anterior de las consideraciones de la presente sentencia.