C-839-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-839/03
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Definición
La
jurisprudencia constitucional define el principio de identidad como la
condición según la cual “para que un proyecto se convierta en ley de la
república, es necesario que sea aprobado en cada uno de los debates (en nuestra
Constitución son cuatro para el caso de las leyes), pero manteniendo siempre el
mismo texto en el proyecto.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Flexibilización/PRINCIPIO
DE IDENTIDAD-Posibilidad de que cada Cámara en segundo debate pueda
introducir modificaciones
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Comparación
PLENARIA DE LA CAMARA Y DEL SENADO-Supremacía
de lo decidido encuentra límites en el principio de unidad de materia
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Vulneración
cuando texto propuesto en las Comisiones constitucionales no es sujeto al
trámite correspondiente
COMISIONES CONSTITUCIONALES-Imposibilidad
de delegar su competencia a las plenarias so pena de afectar principio de
consecutividad
PLENARIA DE LA CAMARA Y DEL SENADO-Facultad
de reformar texto debatido por las comisiones constitucionales
COMISIONES CONSTITUCIONALES-Posibilidad
de asumir estudio de textos propuestos no discutidos y aprobados en primer
debate
TRAMITE LEGISLATIVO-Norma acusada fue
propuesta mas no debatida ni aprobada por las comisiones conjuntas
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Vulneración
TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración por
cuanto norma acusada no cumplió debate reglamentario
Referencia: expediente D-4466
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 22 de la Ley 797
de 2003
Actor: Juan Diego Buitrago Galindo
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C.,
veintitrés (23) de septiembre de dos mil dos (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano
Juan Diego Buitrago Galindo contra el artículo 22 de la Ley 797 de 2003.
I.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso:
LEY 797
(9/01/2003)
por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de
pensiones
previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los
Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 22. A
partir de la vigencia de la presente ley quien devengue una mesada pensional de
hasta 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes solo pagarán (sic) el 50%
de las cuotas moderadoras y los copagos a que están obligados.
II.
LA DEMANDA
El actor
solicita la declaratoria de inexequibilidad del artículo 22 de la Ley 797 de
2003 por vulneración de los artículos 13, 48, 95, 154, 157, 158 y 169 de la
Carta.  Los fundamentos de la demanda son los siguientes:
1.  La norma
demandada vulnera el artículo 13 porque privilegia a los pensionados que
reciben hasta 3 salarios mínimos legales mensuales como mesada pensional y da
un tratamiento discriminatorio injustificado a los demás afiliados al régimen
contributivo, a los afiliados al régimen subsidiado y a los vinculados al
sistema de seguridad social en salud, quienes no tienen derecho a descuentos en
el pago de cuotas moderadoras y copagos.
2.  La norma
demandada vulnera el artículo 48 pues desconoce que los recursos generados por
las cuotas moderadoras y los copagos coadyuvan a la financiación de la
prestación del servicio de salud dentro del mismo régimen contributivo y el
descuento reconocido resulta contrario al principio de solidaridad.
3.  La norma
demandada vulnera el artículo 95.9 porque desconoce el deber que tienen todos
los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad y priva de importantes
recursos económicos al sistema de seguridad social en salud.
4.  La norma
demandada vulnera el artículo 154 porque de acuerdo con éste las leyes que
decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, sólo
pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno Nacional.  No
obstante, la disposición acusada, pese a establecer una exención sobre recursos
que tienen un indiscutible carácter de contribución parafiscal, no se dictó por
iniciativa del Gobierno.  Además, esa norma superior dispone que los proyectos
de ley relativos a tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes
y la disposición acusada, a pesar de regular aspectos relativos al pago de
contribuciones parafiscales, inició su trámite en el Senado de la República.
5.  La norma
demandada vulnera los artículos 157 y 160, que consagran el principio de
consecutividad en la formación de las leyes, de acuerdo con el cual los
proyectos deben ser publicados oficialmente por el Congreso antes de darles
curso en la comisión respectiva, aprobados en primer debate en la
correspondiente comisión permanente, aprobados en cada cámara en segundo debate
y sancionados en el Gobierno.  De acuerdo con tales disposiciones, el artículo
acusado, al no guardar ninguna relación de conexidad con lo aprobado en primer
debate, debió ser considerado por las comisiones constitucionales pero no se
cumplió con tal requisito.
6.  La norma
demandada vulnera el principio de unidad de materia consagrado en los artículos
158 y 169 pues no guarda conexidad temática, ni teleológica, ni sistemática con
la materia regulada por la Ley 797 de 2003.
III.
INTERVENCIONES
A.  Del Ministerio del
Interior y de Justicia
El Ministerio
del Interior y de Justicia conceptúa que la norma demandada debe ser declarada
inexequible por las siguientes razones:
1.
Es una disposición que desequilibra la participación de la comunidad en la
financiación del sistema de seguridad social en salud pues éste es un deber del
que son titulares todos los habitantes y en especial aquellos que pertenecen a
los sectores sociales de menores recursos.  Además, vulnera el principio de
solidaridad y contribuye a disminuir la cobertura del sistema.
2.
Genera un tratamiento discriminatorio pues consagra un descuento en el pago de
cuotas moderadoras y copagos del que están excluidas personas que reciben tres
salarios mínimos legales mensuales o menos pero no como mesada pensional sino
como salario.
B.  De la ciudadana Helena
Duarte
La ciudadana
Helena Duarte coadyuva la declaratoria de inexequibilidad de la disposición
acusada.  Lo hace con base en los siguientes razonamientos:
1.  El Congreso
no podía decretar una exención parcial en el pago de contribuciones
parafiscales propias del sistema general de seguridad social en salud durante
el trámite de una ley que versa sobre el sistema general de pensiones y la
adopción de medidas sobre regímenes pensionales exceptuados y especiales, pues,
no obstante que éste último proyecto haya sido presentado por el Gobierno
Nacional, la iniciativa de una exención como aquella ha sido reservada por la
Constitución al Gobierno Nacional.
2.  El artículo
22 de la Ley 797 de 2003 fue incluido como una proposición de artículo nuevo
para segundo debate, pero no fue ni discutido ni aprobado en primer debate.
Además, no guarda conexidad alguna con lo discutido en primer debate pues
mientras éste se ocupó del sistema de seguridad social en pensiones, la norma
demandada versa sobre el sistema de seguridad social en salud.
3.  Pueden
conciliarse textos que no fueron aprobados por las comisiones permanentes pero
siempre que se respete la esencia del proyecto, es decir, siempre que no se
haya cambiado su finalidad ni alterado sustancialmente su contenido, requisito
que no se cumplió en el caso de la norma demandada.
4.  La norma
resulta contraria al principio de solidaridad y genera una exención que
privilegia a sus destinatarios y discrimina sin justificación alguna a los
afiliados o vinculados al sistema general de seguridad social en salud que
perciben menores ingresos que aquellos.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador
General de la Nación solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma
jurídica demandada.  Su concepto se apoya en los siguientes criterios:
1.  La
disposición acusada no vulnera el principio de igualdad porque se trata de
supuestos fácticos diferentes pues no es posible ubicar dentro de un mismo
nivel a los pensionados y a los trabajadores activos que se encuentran
afiliados al sistema general de seguridad social en salud.  Los primeros
cumplieron ya su obligación de cotizar en los términos de la ley para tener
derecho a una pensión, los segundos todavía están activos y tienen capacidad de
producción.  Además, la norma no favorece a los pensionados que devenguen una
gran suma de dinero sino a los pensionados que menos recursos reciben y de esta
manera se garantiza su acceso al sistema de seguridad social, entendido como un
todo, a través del principio de solidaridad.
2.  La norma le
da plena aplicación al principio de solidaridad pues éste también implica que
las personas de menores recursos, que en el grupo de pensionados son los que
obtienen una inferior mesada pensional, tengan mayores posibilidades de acceso
al servicio público esencial de seguridad social a través de las facilidades
que les otorgue la ley.  Se trata de un evento en el que los menos favorecidos
son objeto de especial protección por el Estado.
3.  El artículo
demandado no vulnera el artículo 154 superior pues cuando éste dice que los
proyectos de ley relativos a tributos iniciarán su trámite en la Cámara de
Representantes, tales proyectos han de referirse a los elementos del tributo.
En el presente caso, el objetivo de la norma fue facilitar el acceso de los
pensionados que perciben una mesada menor a tres salarios mínimos legales
mensuales a los servicios de salud como servicio público esencial, razón por la
cual no requería haberse iniciado en la Cámara de Representantes.  Tampoco se
requería iniciativa del Gobierno Nacional porque la norma no consagra una
exención tributaria sino una tarifa diferencial aplicable a una contribución
parafiscal.
4.  La
disposición no vulnera el principio de consecutividad en la formación de las
leyes pues si bien fue introducida en plenaria y no en las comisiones, guarda
estrecha relación con la materia que se venía discutiendo en éstas, como era la
equidad, la solidaridad y la sostenibilidad del sistema general de seguridad
social en pensiones, el cual no puede mirarse de forma aislada al de salud pues
la seguridad social constituye un todo integral que actúa conjuntamente.
Además, se trata de un artículo que fue conciliado para solucionar las
divergencias presentadas en relación con los textos aprobados.
5. La norma
acusada no vulnera el principio de unidad de materia porque si el tema central
de la Ley 797 es la equidad, solidaridad y sostenibilidad del sistema general
de pensiones, esa norma adopta una medida que influye directamente en beneficio
de los pensionados que devengan una mesada pensional de hasta tres salarios
mínimos legales mensuales vigentes pues con el descuento consagrado se logra
mayor rendimiento de los recursos pensionales y más facilidad en el acceso a
los servicios de salud.  Además, la seguridad social es un todo que debe ser analizado
en forma integral y conjunta pues no es posible desligar el derecho a la
seguridad social a tal punto que no se pueda relacionar para nada los aspectos
relativos a salud y a pensiones.  Se entiende, entonces, que la norma demandada
logra un beneficio para los pensionados en aras a fortalecer la solidaridad del
sistema y a conseguir la equidad en relación con los recursos pensionales que
se tienen.
V. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
A.   Competencia
La Sala Plena de la Corte Constitucional
es competente para decidir sobre la exequibilidad del artículo demandado, según
lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, en
concordancia con lo consagrado en el Decreto Ley 2067 de 1991.
B.  Problema jurídico
A juicio del demandante, la norma acusada
adolece de vicios tanto de forma como de fondo.  Los primeros, relacionados con
la violación de los principios de consecutividad del trámite legislativo y de
reserva de iniciativa gubernamental para el caso de leyes que versen sobre exenciones
de impuestos, contribuciones y tasas nacionales.  Los segundos, se fundan en
considerar que la norma que otorga un descuento del 50% en el pago de cuotas
moderadoras y copagos del sistema general de seguridad social en salud a favor
de los pensionados que devenguen hasta tres salarios mínimos mensuales
vigentes, desborda el núcleo temático de la Ley 797 de 2003; vulnera el derecho
a la igualdad por discriminar a los trabajadores con el mismo ingreso y
contraría el principio de solidaridad inherente al derecho a la seguridad
social y al deber constitucional a cargo de los ciudadanos de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado.
La Corte asumirá, en primera instancia,
el análisis de los cargos fundados en la presunta existencia de vicios en el
trámite que concluyó en la promulgación del artículo demandado, y, de
encontrarlos infundados, realizará el estudio de fondo, comparando el texto
acusado con los artículos de la Carta Política que el actor considera
vulnerados.
C.  Solución al problema jurídico
planteado
Estudio de los vicios de forma
La relación entre los
principios de identidad y de consecutividad en la formación de la leyes.
Violación del principio de consecutividad derivado de la renuncia de
competencias por parte de las comisiones constitucionales
1. La
jurisprudencia constitucional define el principio de identidad como la
condición según la cual “para que un proyecto se convierta en ley de la república,
es necesario que sea aprobado en cada uno de los debates (en nuestra
Constitución son cuatro para el caso de las leyes), pero manteniendo siempre el
mismo texto en el proyecto”[1].
Por lo tanto, debe conservarse la coherencia interna del contenido del proyecto
durante el transcurso del debate parlamentario, según las etapas contempladas
en el artículo 157 C.P.
2.  Con todo,
esta Corporación ha admitido que el principio de identidad, en contraposición a
lo que sucedía en el régimen constitucional anterior[2], debe entenderse de
manera flexible con el objeto de preservar el principio democrático
inescindible a la actividad legislativa, pues esta fue la intención del
Constituyente al consagrar, en el inciso segundo del artículo 160 Superior, la
posibilidad de que cada cámara, en segundo debate, pudiera introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
Esta facultad, empero, no debe entenderse como la negación del principio de
consecutividad (Art. 157 C.P.), que obliga a que todo proyecto, para
convertirse en ley, deba ser aprobado en primer debate en la correspondiente
comisión permanente de cada cámara y en segundo por la plenaria tanto del
Senado como de la Cámara de Representantes. (Regla de los cuatro debates)
3.  Al comparar
los principios en comento, podría argumentarse que la coexistencia de ambas
disposiciones en la Carta Política – el principio de identidad relativa y de
consecutividad – generaría, prima facie, una contradicción, habida
cuenta que mientras se permite la introducción de modificaciones por parte de
las plenarias sobre lo debatido y aprobado en las comisiones permanentes, se
exige que todo proyecto surta los cuatro debates para que pueda ser sancionado
como ley de la república.  Sin embargo, la Corte ha advertido cómo la presunta
incompatibilidad entre ambas disposiciones constitucionales es aparente, ello
debido a la mayor ascendencia y legitimidad democrática que adquieren las
plenarias respecto a las comisiones.  Es evidente que una instancia legislativa
que agrupa, no sólo a los parlamentarios que se ocuparon del primer debate,
sino a los demás miembros de cada cámara, pueda realizar, válidamente, cambios
al proyecto aprobado.  Sostener lo contrario equivale a supeditar el trabajo
legislativo del pleno de cada cámara a lo decidido por sólo una parte de sus
miembros, lo que es totalmente contrario al principio de mayoría que inspira la
formación de las leyes.[3]
4.  La
supremacía de lo decidido en el pleno de cada cámara, empero, encuentra límites
en el principio de unidad de materia, puesto que no sería admisible que la
plenaria incluyera temas nuevos que carecieran de conexidad alguna con lo
debatido y aprobado en comisiones, so pena de restar racionalidad al trámite
legislativo y hacer nugatorio el deber de publicidad que lo gobierna.  Bajo el
amparo de estos supuestos, la jurisprudencia de la Corte estima que para
configurar un cargo de constitucionalidad por la violación de los principios de
identidad y consecutividad “no basta con establecer que un determinado texto
aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto
que ello puede responder a una modificación o adición producida en los términos
de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el cargo de
inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no
guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es
contraria a lo allí decidido”[4].
En conclusión,
el límite que tienen las plenarias de cada corporación legislativa para el
ejercicio de la facultad de introducción de texto nuevos con relación a lo
discutido y aprobado en comisiones, es la conservación de la unidad de
materia.  Así, el cargo de constitucionalidad por violación de los artículos
157 y 160 C.P. prosperará en la medida en que se acredite el desconocimiento de
dicha limitación.
5.  Es claro,
entonces, que el artículo 160 de la Carta Política permite a las plenarias de
cada corporación legislativa efectuar las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias al proyecto de ley correspondiente, a
condición que tales reformas tengan unidad de materia con el tema del mismo.
Con todo, las facultades que se adscriben a las plenarias con base en su mayor
ascendencia democrática dentro de la estructura del Congreso, no tienen un
alcance tal que releven a las comisiones constitucionales del estudio y
aprobación o negación de las propuestas que antes ellas se presenten.
Por lo tanto,
resulta contrario al principio de consecutividad en la aprobación de las leyes
que un texto propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al trámite
correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias
de cada cámara, puesto que tal situación, en que la comisión correspondiente
renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que
se efectúe debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconociéndose
con ello lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 157 C.P.
En la Sentencia
C-801/03, la Corte se pronunció sobre la imposibilidad que tienen las
comisiones de delegar su competencia a las plenarias, so pena de afectar el
principio de consecutividad.  La razón de esta decisión está concentrada en las
siguientes obligaciones a cargo de las distintas instancias que componen el
Congreso de la República, derivadas de la interpretación del principio en
comento, a saber:
(i)      Tanto las
comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante
ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento
de dicha obligación garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates
consagrada en el artículo 157 C.P.
(ii)     Por lo tanto,
ninguna célula legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y
delegar el estudio y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra
instancia del Congreso para que allí se surta el debate sobre ese determinado
asunto.
(iii)    La totalidad
del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las
proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse,
aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son
sometidas a consideración.  Ello con el fin de cumplir a cabalidad el principio
de consecutividad en la formación de las leyes.
Lo anterior, por
supuesto, no desconoce el contenido del inciso segundo del artículo 160 C.P.,
habida cuenta que el presupuesto fáctico del que parte esta norma
constitucional es distinto.  Como se anotó en apartado anterior, esta
disposición permite a las plenarias reformar el texto debatido por las
comisiones constitucionales, esto es, que los miembros del pleno de cada cámara
legislativa están en la posibilidad de modificar, adicionar o suprimir el texto
del proyecto aprobado en primer debate.  Estas nuevas modificaciones son
presentadas durante el segundo debate y, como es obvio, no son conocidas por
las comisiones, quienes no tienen oportunidad alguna de estudiarlas.  Cosa
distinta es que la proposición haya sido, se insiste, presentada ante la
comisión constitucional respectiva, caso en el cual es esta instancia la que
debe tramitarla, ello debido a que la facultad otorgada a las plenarias por el
artículo 160 C.P., no contrae, en lo absoluto, la posibilidad que éstas asuman,
en forma supletoria, el estudio de los textos propuestos mas no discutidos y
aprobados durante el primer debate del proyecto de ley.
6.  Con base en
lo expuesto, la Corte asumirá el estudio del cargo que sobre este particular
expone el actor.  Para el ciudadano Buitrago Galindo, el artículo 22 de la Ley
797 de 2003 viola el principio de consecutividad al constituirse en un tema
nuevo, incluido en la plenaria de Senado, que no guarda ninguna relación con el
núcleo temático discutido en comisiones conjuntas[5].
Sobre el punto,
la Sala Plena observa que el texto demandado fue incluido en la ponencia para
segundo debate, elaborada por las comisiones séptimas de Senado y Cámara de
Representantes, consignándose como uno de los “artículos nuevos que fueron
dejados como constancia en la secretaría de la Comisión al momento de la
discusión del articulado general”, texto que a su vez está contenido en las
“Modificaciones al título y al articulado aprobado en las sesiones conjuntas de
las comisiones séptimas constitucionales de Senado y Cámara”[6].
De ello se
infiere que la norma demandada fue propuesta, más no debatida ni aprobada, en
el seno de las comisiones conjuntas, las que delegaron esa labor a las
plenarias de ambas cámaras legislativas, razón por la cual incluyeron el texto
demandado en la ponencia destinada a segundo debate.  Aunque, de conformidad
con lo consignado el acta de la plenaria del 20 de febrero de 2002[7], el pleno de la Cámara
de Representantes no discutió la norma acusada, ello sí sucedió en la plenaria
del Senado de la República, según consta en el acta de la misma fecha.[8]  Esta circunstancia se
estimó dentro del trámite legislativo como una discrepancia susceptible de ser
dilucidada a través de comisión accidental de conciliación[9] en los términos del
artículo 161 Superior[10],
lo que efectivamente se llevó a cabo[11],
aprobándose el texto unificado por cada una de las cámaras, articulado que
incluyó la disposición atacada.
7.  Del trámite
legislativo descrito y de los fundamentos jurídicos anteriormente expuestos, la
Sala Plena llega a las siguientes conclusiones:
(i)      El texto
demandado fue propuesto, más no discutido y aprobado, por las comisiones séptimas
de ambas cámaras, motivo por el que fue incluido como constancia en el texto de
la ponencia para segundo debate.
(ii)     Dicho texto
recibió debate y aprobación en la plenaria del Senado de la República, sin que
tuviera igual tratamiento en la Cámara de Representantes.
(iii)    La
discrepancia entre las plenarias de cada cámara fue sometida a comisión
accidental de conciliación, cuyo texto único, continente de la norma acusada,
fue aprobado por ambas corporaciones.
8.  Para la
Corte, las circunstancias en que se aprobó el texto demandado violan el
principio de consecutividad[12],
puesto que resulta evidente que las comisiones séptimas constitucionales
conjuntas renunciaron a su competencia de aprobar, negar o rechazar el artículo
nuevo propuesto dentro del primer debate y optaron por delegar su discusión a
las plenarias de cada cámara. Esta situación, según el precedente
jurisprudencial expuesto, es suficiente para que la Corte estime fundado el
cargo de inconstitucionalidad del artículo 22 de la Ley 797 de 2003, por
violación del artículo 157 de la Constitución Política.
En efecto, como
antes se indicó, el texto de la norma acusada fue propuesto durante la
discusión en primer debate del proyecto de ley, por lo que era deber de las
comisiones séptimas conjuntas decidir sobre su aprobación o negación, de forma
tal que apareciera nítidamente como parte del articulado de la ponencia para
segundo debate, en el primer caso, o, simplemente, se desechara su inclusión en
el texto puesto a consideración de las plenarias, en el segundo.
Ninguna de estas
alternativas, respetuosas del principio de consecutividad, fueron utilizadas
por los miembros de las comisiones séptimas conjuntas, quienes, en cambio,
delegaron el debate y la aprobación del texto demandado en las plenarias de
Senado y Cámara, con lo cual renunciaron a sus competencias de origen
constitucional (Art. 157-2 C.P.) e impidieron que respecto a la norma acusada
fueran surtidos los cuatro debates reglamentarios, actuación que, en últimas,
vició el trámite legislativo en lo que corresponde al artículo 22 de la Ley 797
de 2003.
Así, en mérito de lo anterior, la Corte
Constitucional declarará la inexequibilidad de la norma acusada.
VI. DECISIÓN
Con fundamento
en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:  Declarar INEXEQUIBLE el
artículo 22 de la Ley 797 de 2003 “por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se adoptan disposiciones sobre los Regímenes especiales exceptuados y
especiales”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (E)
Aclaración de
voto a la Sentencia C-839/03
DEBATE PARLAMENTARIO-Elusión (Aclaración
de voto)
En este caso
concreto se presentó un caso típico de elusión, pues los miembros del Congreso,
que debían pronunciarse sobre el tema en uno o en otro sentido, esto es
aprobando o negando, ni aprobaron ni negaron, que era lo único que no podían
hacer, esto es no pronunciarse sobre el tema y eludirlo.
REF.: Expediente D-4466
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 22 de la Ley 797
de 2003.
Magistrado Ponente:
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de está Corporación, el suscrito Magistrado aclara el voto sobre los
siguientes temas:
Unidad de
materia.
Lo primero que
debemos precisar es que no se deben confundir los temas de la unidad de
materia, tanto al inicio del proyecto como respecto de los temas que se pueden
modificar o adicionar en el curso de los debates de las plenarias de las
Cámaras y otro muy distinto es el tema de la Cámara de origen cuando se trata
de tributos.
Si el proyecto
inicial desde el comienzo toca el tema tributario debe tener origen en la
Cámara de Representantes, cosa distinta es que no tenga al inicio materia
tributaria y en las plenarias se vea la necesidad de introducir un tema
tributario, que guarde íntima relación con los temas aprobados hasta ese
momento.
En este caso
concreto se presentó un caso típico de elusión, pues los miembros del Congreso,
que debían pronunciarse sobre el tema en uno o en otro sentido, esto es
aprobando o negando, ni aprobaron ni negaron, que era lo único que no podían
hacer, esto es no pronunciarse sobre el tema y eludirlo.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
[1]
Corte Constitucional, Sentencia C-198/01  M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[2]
Cfr. Artículo 81 de la Constitución de 1886.
[3]
Esta relación de jerarquía entre comisiones y plenaria es, además, la que
sustenta lo regulado en el artículo 177 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del
Congreso, cuando estima que las modificaciones, adiciones o supresiones
introducidas durante el debate en plenaria puedan resolverse sin que el
proyecto deba regresar a las respectiva comisión permanente.
[4]
Corte Constitucional, Sentencia C-992/01  M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[5]
El Proyecto de Ley 056/02 Senado, 055/02 Cámara, que concluyó en la Ley 793 de
2003, siguiendo el procedimiento consagrado en el artículo 163 C.P., con base
en el mensaje de urgencia del 15 de noviembre de 2002, suscrito por el Presidente
de la República y el Ministro de Trabajo y Seguridad Social encargado de las
funciones del Despacho del Ministro de Salud.  La sesión conjunta de las
comisiones séptimas constitucionales de ambas cámaras fue autorizada a través
de la Resolución No. MD-2101 del 26 de noviembre de 2002, emitida por la Mesa
Directiva de la Cámara de Representantes.  (Cfr. Folios 42 a 44 del
expediente).
[6]
Gaceta del Congreso No. 617 del 18 de diciembre de 2002 (Folios 198 a 209 del
expediente).
[7]
Gaceta del Congreso No. 43 del 5 de febrero de 2003 (Folios 226 a 313 del
expediente).
[8]
Gaceta del Congreso No. 53 del 7 de febrero de 2003, p. 54 (Folio 406 del
cuaderno de pruebas).
[9]
La jurisprudencia constitucional, con base en el análisis del artículo 161 C.P.
estima que cuando un texto normativo ha sido debatido en la plenaria de una
corporación y no la otra, el mecanismo idóneo para resolver la discrepancia es
la conciliación en la comisión accidental, a condición que el texto base de la
controversia conserve unidad de materia con el tema debatido en cada
corporación legislativa.  Sobre este particular, pueden consultarse las
Sentencias C-282/97  M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-702/99  M.P. Fabio
Morón Díaz, C-1488/00 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y C-198/01 M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[10]
El artículo 161 de la Constitución Política fue reformado por el artículo 9 del
Acto Legislativo No. 01 del 3 de julio de 2003.
[11]
Cfr. Gaceta del Congreso No. 43 del 5 de febrero de 2003, p. 50 (Folio
275 del expediente), para el caso de la aprobación por la plenaria del Cámara
de Representantes y Gaceta del Congreso No. 53 del 7 de febrero de 2003, p. 61
(Folio 413 del cuaderno de pruebas) respecto a la aprobación por la Plenaria
del Senado de la República.
[12]
Los presupuestos de hecho que fundan la inconstitucionalidad de la norma
acusada son muy similares a los que estudió la Corte en la Sentencia C-801/03
respecto al trámite de aprobación de los artículos 47y 48 de la Ley 789 de
2002, que también fueron declarados inexequibles por esta Corporación con base
en idénticos motivos a los expuestos en el presente fallo.  En la citada
Sentencia la Sala Plena señaló:
“De
acuerdo con lo expuesto, se tiene que a pesar de que esa regulación fue
propuesta como nueva en las comisiones séptimas constitucionales permanentes,
la misma no fue aprobada ni improbada durante el primer debate conjunto, toda
vez que fue dejada para ser presentada en las plenarias.
“Sólo
fue debatida y aprobada en la Plenaria de la Cámara de Representantes, pues en
la Plenaria del Senado de la República fue retirada para que fuera tema de la
comisión de conciliación.
Se
tiene entonces, en primer lugar, que el artículo del que se trata no fue objeto
de primer debate por parte de las comisiones constitucionales permanentes de
una y otra cámara, y, en segundo lugar, la Plenaria del Senado de la República
optó por retirarla y trasladar la competencia a la comisión de conciliación.
Así
las cosas, encuentra la Corte que en el trámite del artículo 47 se violó el
principio de consecutividad, en tanto no se cumplió con el requisito
constitucional de los cuatro debates reglamentarios, conforme a lo dispuesto por
los artículos 157 de la Carta Política y 147 de la Ley 5ª de 1992.
Las
comisiones constitucionales permanentes eludieron el tema de las cesantías del
sector público y renunciaron a la función encomendada por el Constituyente de
dar primer debate a los proyectos de ley, cuando defirieron esa competencia a
las plenarias. En ese orden de ideas, el primer debate que, por mandato
constitucional, deben tener los proyectos de ley, quedó inconcluso, lo que
desconoce el principio de consecutividad.
También
se advierte que la Plenaria del Senado eludió el debate del tema cuando retiró
el artículo y optó por dejar la decisión a la comisión de conciliación. Estas
irregularidades propician un vacío en el trámite legislativo que desconoce el
artículo 157 de la Constitución. Las comisiones y las plenarias no pueden
renunciar a su competencia y posponer la discusión que debe llevarse a cabo en
una precisa etapa del proceso legislativo, a un debate posterior por razones de
apremio o complejidad.
Podría
argumentarse que si las plenarias de una y otra cámara están facultadas por la
Constitución para introducir modificaciones, adiciones y supresiones al
proyecto de ley, el artículo es constitucional, toda vez que ante la
discrepancia presentada, es decir, la aprobación del artículo por la plenaria
de una cámara y no así por la otra, la comisión de conciliación zanjó esas
diferencias y adoptó un texto único que fue puesto a consideración después de
las plenarias. No obstante, tal argumento no es aceptable en cuanto que, como ya
lo ha sostenido la Corte, las comisiones de conciliación o mediación no están
llamadas a sustituir la función de las comisiones constitucionales permanentes
de cada una de las cámaras, ni de éstas mismas y que toda iniciativa
legislativa para que sea ley debe ser discutida y aprobada por las comisiones y
por las plenarias de cada cámara[12].
Por
lo anterior, el artículo será declarado inexequible.
5.2.
El artículo 48 relativo a unidad de empresa
Del
expediente legislativo se desprende que el mismo no hizo parte de la ponencia
presentada para primer debate y tampoco fue aprobado en las comisiones séptimas
constitucionales permanentes de ambas cámaras. No obstante, sí se incluyó en la
ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes como artículo nuevo
con la precisión de que el mismo fue dejado como constancia en la Secretaría de
la Comisión al momento de la discusión del articulado general. Y allí fue
aprobado.
En
la ponencia para segundo debate en el Senado de la República fue incluido como
artículo nuevo con la misma salvedad antes descrita, es decir, que fue dejado
como constancia en la Secretaría de la Comisión al momento de la discusión del
articulado general, y fue aprobado por la Plenaria.
Considera
la Corte que por iguales razones a las consignadas frente al artículo 47 de la
Ley 789 de 2002, aquí se violó el principio de consecutividad, toda vez que en
su trámite estuvo ajeno el primer debate conjunto. No se cumplió con el mandato
constitucional del artículo 157 C.P. El debate parlamentario no puede limitarse
a una simple constancia, como la dejada en el presente caso, sino que consiste
en el estudio, análisis y controversia que debe concluir en una decisión de
improbar o no una norma legal propuesta.
Igualmente, las comisiones
de conciliación no pueden abrogarse la competencia de las comisiones
constitucionales permanentes ni sustituirlas dentro del trámite parlamentario.
Por esas razones el artículo 48 será igualmente declarado inexequible por
vicios en su formación.”