T-574-12
SENTENCIA T- de 2011
Sentencia T-574/12
ACCION DE
TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia excepcional
ACCION DE
TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Reiteración de jurisprudencia/ACCION DE TUTELA PARA
RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos
PENSION DE
INVALIDEZ-Requisitos para obtener
reconocimiento y pago
REQUISITO DE FIDELIDAD PARA PENSION DE INVALIDEZ-Carácter regresivo
DERECHO DE
PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Reiteración de
jurisprudencia
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Contenido y alcance/DERECHO
A LA SEGURIDAD SOCIAL-Elementos
DERECHO DE
PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Jurisprudencia
constitucional en materia de plazos máximos para resolver de fondo
PENSION DE
VEJEZ-Inoponibilidad de trámites
administrativos respecto de quien cumplió requisitos para obtener la pensión
DERECHO A LA PENSION DE INVALIDEZ-Trámites
administrativos no pueden obstaculizar el reconocimiento del derecho a quien ya
ha reunido los requisitos para acceder a ésta
Referencia: expediente
T-3401384.
Acción de tutela incoada por Fabio Albeiro Grisales
Grajales, contra el Instituto de Seguros Sociales.
Procedencia: Juzgado
17 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín.
Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D.
C., dieciocho (18) de julio de dos mil doce (2012).
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto
Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
la revisión del fallo dictado en febrero 6 de 2012 por el Juzgado 17 Penal del
Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, que no fue impugnado,
dentro de la acción de tutela promovida por Fabio Albeiro Grisales Grajales contra
el Instituto de Seguros Sociales, en adelante ISS.
El
asunto llegó a esta Corte por remisión que efectuó dicho Juzgado, en virtud de
lo dispuesto por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección
N° 3 de la Corte lo eligió para su revisión, en marzo 22 de 2012.
I.
ANTECEDENTES.
El señor
Fabio Albeiro Grisales Grajales instauró acción de tutela en enero 24 de 2012, contra
el ISS aduciendo vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a
la salud y a la seguridad social, por los hechos que a continuación son
resumidos.
A.
Hechos y relato efectuado por la parte demandante.
1.
Manifestó el accionante que desde junio 29 de 2010 radicó ante el ISS todos los
documentos exigidos para el reconocimiento de la pensión de invalidez, ya que le
fue dictaminado un 65,70% de pérdida de capacidad laboral, PCL, y cuenta con
cotizaciones al ISS por 1219,14 semanas.
2.
Indicó que (f. 2 cd. inicial) “no obstante lo anterior, y en vista de que no
he recibido respuesta alguna…, el 7 de julio de 2011 me vi avocado a enviar
derecho de petición solicitando información respecto de mi derecho pensional,
sin que hasta la fecha se haya pronunciado el seguro”.
3.
En septiembre 28 de 2011, el actor recibió una comunicación que “en nada
resuelve mi petición”[1],
en la cual el ISS informó que la tardanza en el reconocimiento de la pensión de
invalidez se debe a la validación de la información, afirmando que actualmente
(se refiere a la fecha de la petición) “SE SOLICITÓ HISTORIA LABORAL Y SE
ANEXÓ AL DERECHO DE PETICIÓN, PARA CONTINUAR TRÁMITE DE ALISTAMIENTO” (f. 41
ib.).
Por
tal razón, el peticionario consideró que
se están violando sus derechos fundamentales y los de su grupo familiar, pues
carece del sustento económico necesario para su subsistencia, ya que está en
imposibilidad de conseguirlo debido a su PCL y su esposa “es ama de casa”[2],
además está ante la inminencia de un perjuicio irremediable, pues ha esperado
más de un año el reconocimiento de la pensión a que tiene derecho.
4.
Por lo anterior, instauró acción de tutela a fin de evitar dicho perjuicio
irremediable, solicitando al juez que ordene al ISS el reconocimiento y pago de
la pensión de invalidez a que tiene derecho, “sin más dilaciones”[3]
injustificadas, ya que están acreditados los requisitos.
B.
Documentos cuya copia obra como prueba dentro del expediente.
1.
Dictamen de calificación de la invalidez y notificación del mismo, emitido por
el ISS, en el cual se determinó al señor Fabio Albeiro Grisales Grajales una PCL
del 65,70%, estructurada en julio 24 de 2008, causada por enfermedad común (fs.
8 y 9 ib.).
2.
Respuesta de septiembre 28 de 2011 dada por el ISS al derecho de petición
presentado por el actor, en la cual de lee: “la solicitud número: 98163 del
derecho de petición, radicado ante el Instituto en la fecha de 12/07/2011… SE
ENVÍA RESPUESTA AL USUARIO CON COMUNICADO 77384 DE JULIO 27 DE 2011” (fs. 24 y 25 ib.).
3.
Derecho de petición presentado por Fabio Albeiro Grisales Grajales al ISS en
julio 7 de 2011, en la cual pide información sobre la solicitud de pensión
radicada en junio 29 de 2010 (fs. 26 y 27 ib.).
4.
Resumen de semanas cotizadas al ISS por el empleador a favor del actor,
expedido por la vicepresidencia de pensiones de ese Instituto, en el cual consta
un total de 1219,14 semanas, desde 1987 hasta 2011. Documento mediante el cual
se prueba que el peticionario cuenta con 158,67 semanas dentro de los últimos 3
años anteriores a julio 24 de 2008, fecha de estructuración de su invalidez (fs.
28 y 40 ib.).
5.
Informe del ISS “a la solicitud DEMORA RECONOCIMIENTO DE LA PRESTACIÓN
ECONÓMICA, Radicado N° 98163 de 07 DE JULIO DE 2011, asegurado FABIO ALBEIRO
GRISALES GRAJALES…” en el cual se indica que la tardanza en el
reconocimiento de la pensión se debe a la validación y corrección de la
información, afirmando que el trámite actualmente se encuentra en: “SE
SOLICITÓ HISTORIA LABORAL Y SE ANEXÓ AL DERECHO DE PETICION, PARA CONTINUAR
TRÁMITE DE ALISTAMIENTO” (f. 41 ib.).
II.
ACTUACIÓN PROCESAL.
El
Juzgado 17 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, mediante
auto de enero 24 de 2012, avocó el conocimiento de esta acción de tutela y, en
consecuencia, corrió traslado a la entidad demandada en los términos señalados
en los artículos 19 y 20 del Decreto 2591 de 1991, como garantía del derecho de
defensa y contradicción (f. 42 ib.).
A.
Respuesta del ISS.
Mediante
escrito presentado en enero 31 de 2012, un “contratista civil - oficina de
tutelas pensiones ISS” solicitó al juez declarar la improcedencia de la
acción incoada “ya que los aspectos sobre los cuales se soporta el accionado
(sic) para acceder a la acción constitucional no son susceptibles de
agotar por esta vía”.
Así
mismo, explicó que el trámite de la pensión del actor se encuentra en etapa de “ALISTAMIENTO”,
ya que es necesaria la certificación de unas incapacidades médicas por parte de
la EPS, para enviar la solicitud al centro de decisión en donde se emitirá la
resolución correspondiente (fs. 44 a 47 ib.).
B.
Sentencia única de instancia.
Mediante
providencia de febrero 6 de 2012, el Juzgado 17 Penal del Circuito con
Funciones de Conocimiento de Medellín decidió, de un lado, no tutelar los
derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna del actor, y de otro,
tutelar el derecho fundamental de petición, ordenando al ISS proceder, sin
dilación alguna, a dar respuesta de fondo, clara y congruente.
El
juez consideró que el actor no era un sujeto de especial protección constitucional,
por ello estimó que debió acudir a los medios judiciales ordinarios que
resultan idóneos para pedir el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez. No obstante, respecto del derecho de petición encontró real
vulneración, ya que el ISS cuenta con un término perentorio de 4 meses,
contados a partir de elevada la petición para emitir respuesta de fondo, clara y
congruente, lapso que en el presente caso ha extendido desde junio 29 de 2010,
hasta el momento de presentación de la acción de tutela.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.
Competencia.
Corresponde
a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido
dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda.
Lo que se debate.
Debe esta Sala de Revisión determinar si, en efecto, han sido
quebrantados los derechos de Fabio Albeiro Grisales Grajales al mínimo vital, a la salud y a la seguridad social por parte del ISS, ya que éste ha retrasado
el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, a pesar de estar
claramente demostrado el cumplimiento de los requisitos.
Para ello serán analizadas: (i) las condiciones para la
procedencia de la acción de tutela respecto del reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez; (ii) los requisitos para el reconocimiento y pago de esta
pensión; (iii) el derecho de petición en materia pensional; (iv) la
inoponibilidad de trámites administrativos respecto de quien cumplió los
requisitos; y con esas bases, (v) se resolverá el caso concreto.
Tercera. Procedencia de la acción de tutela para reclamar el
reconocimiento de la pensión de invalidez. Reiteración de jurisprudencia.
3.1.
Conforme al artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es una
vía judicial que tiene toda persona para procurar la protección de sus derechos
fundamentales, la cual sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio idóneo de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un prejuicio irremediable, entendiendo así que la
tutela es un medio subsidiario.
Teniendo
en cuenta lo anterior, el reconocimiento de una prestación pensional mediante
acción de tutela sería, en principio, improcedente, pues el ordenamiento jurídico nacional ha dispuesto medios
judiciales específicos para la solución de conflictos de ese origen, ya sea, en
la jurisdicción laboral ordinaria o en la contencioso administrativa, según el
caso.
No obstante, la regla general de improcedencia de la tutela para el
pago de prestaciones económicas, en razón de la existencia de otros medios de
defensa judicial, tiene excepciones que han sido desarrolladas por la
jurisprudencia constitucional. En relación con este tema, en la sentencia T-063
de febrero 9 de 2009, M. P. Jaime Araújo Rentería, se expresó:
“En síntesis, se puede indicar que en virtud del
principio de subsidiariedad la acción de tutela es improcedente para ordenar el
reconocimiento de una pensión. Sin embargo,(…) el juez de tutela puede ordenar el reconocimiento de dicha
prestación económica, si: (i) existe certeza sobre la ocurrencia de un
perjuicio irremediable a los derechos fundamentales si el reconocimiento de la
pensión no se hace efectivo; (ii) se encuentra plenamente demostrada la
afectación de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna del
accionante o de su núcleo familiar; (iii) los beneficiarios del derecho
pensional son sujetos de especial protección constitucional; y, (iv) cuando
conforme a las pruebas allegadas al proceso, el juez de tutela determina que
efectivamente, a pesar de que le asiste al accionante el derecho pensional que
reclama, éste fue negado de manera caprichosa o arbitraria.”
3.2.
En desarrollo de dichas excepciones, frente al perjuicio irremediable y la
afectación al mínimo vital, cabe anotar que si una persona se encontraba
trabajando y sufre una pérdida de su capacidad laboral, por enfermedad o
accidente, sus ingresos se reducirán consecuencialmente, en el entendido de que
la actividad laboral dejada de realizar era su medio de subsistencia.
Se
presume entonces que “la pensión de
invalidez representa para quien ha perdido total o parcialmente la capacidad de
trabajar y no puede por sí mismo proveerse de los medios indispensables para su
subsistencia, un derecho esencial e irrenunciable”[4]. De esta forma, se colige la afectación al mínimo
vital, infiriéndose el perjuicio irreparable y la materialización de los
criterios jurisprudenciales (i) y (ii), recién citados[5].
Así
mismo, es pertinente recordar que la Corte ha catalogado como sujetos de
especial protección a las personas discapacitadas, como cuando solicitan una
pensión de invalidez[6].
En este sentido, en la sentencia T-144 de marzo 30 de 1995, M. P. Antonio Barrera Carbonell, se lee:
“La condición de disminuido físico, sensorial o
psíquico - que subyace a la calificación médica de pérdida de la capacidad
laboral como presupuesto del reconocimiento del derecho a la pensión de
invalidez -, coloca a la persona afectada bajo la órbita del derecho a la
igualdad y la hace acreedora de una protección especial del Estado por
encontrarse en circunstancias de debilidad manifiesta.”
También
se ha resaltado la existencia de factores con los cuales la concesión y pago de
la pensión de invalidez adquiere un rango aún más sobresaliente, por su
palmaria relación con derechos esenciales como el mínimo vital, la seguridad
social y la vida digna, entre otros, realzándose así su carácter fundamental[7]
y permitiéndole al afectado pedir su protección por vía de tutela.
A
la par de lo anterior, cuando una entidad obligada al efecto dentro del sistema
de seguridad social, se rehúsa a reconocer la pensión de invalidez, a pesar de
que la persona cumple los requisitos
constitucionales y legales respectivos, podría estar incurriendo adicionalmente
en violación de los derechos al debido proceso y a la igualdad, lo cual así
mismo hace procedente la acción de tutela, que es el medio idóneo para la
protección de dichos derechos fundamentales, más aún tratándose de evitar un
perjuicio irremediable, originado en la afectación al mínimo vital de quien
goza de especial protección constitucional en razón a su pérdida de capacidad
laboral.
En
conclusión, si se trata del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez,
el juez constitucional debe aceptar la procedencia de la acción de tutela,
manteniendo racionalidad en razón de las circunstancias señaladas, que pueden
ser resumidas así:
(i)
Que no exista otro medio idóneo
de defensa judicial, aclarando que “la sola existencia formal de uno de
estos mecanismos no implica per se que ella deba ser denegada[8]”,
pues la idoneidad debe ser verificada por el juez en cada caso, preguntándose
si las acciones disponibles protegen eficazmente los derechos de quien invoca
la tutela, ya sea como mecanismo transitorio o no[9],
especialmente frente al estado de indefensión de quienes no poseen medios de
subsistencia diferentes a la pensión.
(ii)
Que la acción de tutela resulte necesaria
para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, que afecte inminentemente
derechos fundamentales [10].
(iii)
Que exista certeza sobre el cumplimiento
de los requisitos para el reconocimiento y/o pago de la pensión[11].
Cuarta.
Requisitos para el reconocimiento
y pago de la pensión de invalidez a partir de la Ley 100 de 1993.
4.1. Los requisitos para el reconocimiento y pago de
la pensión de invalidez han variado paulatinamente, desde su creación hasta la
actualidad. Originalmente, el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 establecía que
quienes tuvieran una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%, y a
su vez, i) estuvieran cotizando al régimen y tuvieran aportes
equivalentes a 26 semanas o más, al momento de producirse el estado de
invalidez; o ii) acreditaran aportes durante 26 semanas o más del año
inmediatamente anterior al momento de estructuración del estado de invalidez,
tendrían acceso al derecho pensional en cuestión.
4.2. Esta norma fue modificada por la Ley 797 de 2003,
instaurando en su artículo 11 otros requisitos para acceder a la pensión de
invalidez. Se estableció entonces que el afiliado que hubiera perdido el 50% o
más de su capacidad laboral por enfermedad común debía, i) acreditar 50 semanas
de cotización en los tres años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración de la invalidez, y ii) tener al menos un 25% de
cotizaciones al sistema entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha
de la primera calificación del estado de invalidez (“fidelidad”). Así
mismo, dispuso para el caso de invalidez originada en accidente de trabajo, el
requisito de la cotización mínima de 50 semanas.
Ese artículo 11 de la Ley 797 de 2003 fue declarado
inexequible, debido a vicios de procedimiento en su formación[12].
4.3.
Nuevamente, los requisitos fueron modificados por el artículo 1º de la Ley 860
de 2003, disposición que, i) disminuyó el porcentaje de fidelidad al sistema
del 25% al 20% del tiempo transcurrido entre el momento en que el afiliado
cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de
invalidez; ii) extendió ese requisito al reconocimiento de la pensión de
invalidez originada por accidente de trabajo; iii) continuó con las 26 semanas
de cotización para afiliados menores de 20 años, y iv) estipuló en el parágrafo
2°, que “cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas
mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que
haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años”.
El
artículo 1° de la Ley 860 de 2003, igualmente fue objeto de demanda[13]
de inconstitucionalidad, que fue resuelta mediante sentencia C-428 de julio 1°
de 2009, M. P. Mauricio González Cuervo, en la que la Corte analizó el
principio de progresividad, definiéndolo como una carga[14]
impuesta al Estado por la Constitución Política y por diferentes instrumentos
internacionales.
En dicha sentencia se estudió el requisito del aumento
de semanas exigidas, de 26 en el año inmediatamente anterior a la fecha de
estructuración de la enfermedad o al hecho causante de la invalidez, a 50 en
los últimos tres años, argumentando que “este aspecto de la reforma no
implica una regresión en materia de exigibilidad de la pensión de invalidez, pues
si bien se aumentó el número de semanas mínimas de cotización exigidas de 26 a 50, de igual manera aumentó el plazo para hacer valer las semanas de uno a tres años anteriores
a la estructuración de la invalidez. … En el actual régimen, el porcentaje
exigido es variable y en promedio se ubica en el 33% de la carga de cotización,
es decir, que supone cotizar en promedio 16.6 semanas en cada año durante los
últimos 3 años, siendo antes que regresiva, favorable a los intereses de muchos
cotizantes, sobre todo a los trabajadores que no poseen un empleo permanente”.
También
se observó el requisito del 20% de fidelidad al sistema y se determinó que esta
exigencia sí era regresiva, porque “no se advierte una conexión entre el fin
previsto en la norma -la promoción de la cultura de la afiliación a la
seguridad social y el control de los fraudes- con los efectos producidos por la
misma”. Igualmente, se comprobó, con el análisis de la amplia
jurisprudencia precedente en materia de tutela, que efectivamente se hacía más
difícil el acceso a la pensión de invalidez, especialmente para personas
discapacitadas o de la tercera edad.
En
consecuencia, la referida sentencia C-428 de 2009 declaró exequible el numeral
1º del  artículo 1º de la Ley 860 de 2003, salvo la expresión “y su
fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento
(20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años
de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez” la
cual se declaró inexequible. Además, se declaró exequible el numeral 2º del
mismo artículo, exceptuando la expresión “y su
fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento
(20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años
de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez”,
declarada inexequible.
4.4.
En conclusión, el estado actual de las exigencias para el reconocimiento y
consecuente pago de la pensión de invalidez, quedó así, a partir de la reforma
y de la declaratoria parcial de inexequibilidad del artículo 1° de la Ley 860
de 2003:
“Ley 860 de 2003, Artículo 1°. El artículo 39 de la Ley 100 quedará así:
Artículo 39. Requisitos para obtener la pensión de
invalidez. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que
conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y
acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado
cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración.
2. Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado
cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente
anteriores al hecho causante de la misma….”
Quinta. Derecho de petición en materia pensional.
5.1. Reconocido
nacional[15]
e internacionalmente[16]
como “… un derecho humano fundamental y un instrumento de cohesión
social, [que] contribuye a garantizar la paz social y la integración
social”[17],
el derecho a la seguridad social se encuentra consagrado en el artículo 48 de la
Constitución Colombiana, como un servicio público de carácter obligatorio,
sujeto a los principios de eficacia, universalidad y solidaridad.
La
realización de estos principios es necesaria para garantizar el efectivo y
pleno goce de este importante derecho, por ello los Estados deben satisfacer
ciertos requisitos mínimos indicados por diferentes instrumentos de carácter
nacional y supranacional, que fueron recientemente reseñados por esta Corte en
sentencia T-414 de junio 25 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, así:
“(1) la existencia de un sistema que
garantice las prestaciones y servicios sociales correspondientes a la atención en salud, las consecuencias derivadas
de la vejez, la incapacidad
para trabajar, el desempleo, los
accidentes y enfermedades profesionales, así como la atención especial y
prioritaria a los niños, las mujeres en estado de embarazo, los discapacitados
y los ‘sobrevivientes y huérfanos’; (2) la razonabilidad, proporcionalidad y
suficiencia de las prestaciones en relación con las contingencias que busquen
atender; (3) la accesibilidad al sistema, específicamente, la garantía de
cobertura plena, la razonabilidad, proporcionalidad y transparencia de
las condiciones para obtener los beneficios y prestaciones, la participación ciudadana en su administración y el
reconocimiento oportuno de las prestaciones” (no está en negrilla en
el texto original).
5.2. Por ser pertinente para la
solución del presente asunto, ha de indicarse que el reconocimiento oportuno de
las prestaciones pensionales de quien ha reunido debidamente los requisitos
para ello, tiene fundamento en los principios de seguridad jurídica y de
confianza legítima, pues las normas y los procedimientos para dicho otorgamiento
están previamente establecidos y deben ser plenamente cumplidos.
En esa medida, las entidades que
conforman el Sistema General de Seguridad Social deben reconocer los derechos
pensionales en un tiempo razonable y proporcionado, sin interponer obstáculos
por trámites administrativos o barreras burocráticas innecesarias, pues de lo
contrario, entorpecen el goce pleno del derecho y contravienen las normas
constitucionales[18].
5.3. Por lo anterior, en reiteradas
ocasiones la jurisprudencia constitucional[19]
ha indicado los plazos máximos para resolver de fondo, de manera clara y precisa
las solicitudes pensionales, en el siguiente sentido (no está en negrilla en el texto original):
“(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en
materia pensional –incluidas las de reajuste – en cualquiera de las
siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el
trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública
requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o
reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar
al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y
por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso
contra la decisión dentro del trámite administrativo.
“(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de
fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la
presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del
artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a
Cajanal;
“(iii) 6 meses para adoptar todas las medidas
necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas
pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.
“Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos
legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del
derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de
4 y 6 meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad
social….”[20].
5.4.
Teniendo claridad sobre los plazos máximos que tienen las administradoras de
fondos de pensiones para resolver las solicitudes, cabe anotar que también la
jurisprudencia constitucional[21]
estableció que el derecho de petición en materia de pensiones, no se agota con
respuestas estrictamente formales, evasivas o dilatorias; lo anterior, pues la petición exige, que la entidad se
pronuncie de fondo, so pena de configurar una vía de hecho administrativa,
agravándose la situación cuando la persona demuestra el cumplimiento de los
requisitos legales exigidos para acceder a ella.
Lo anterior ha sido ratificado por esta corporación
desde hace varios años, indicando en la sentencia T-1091 de agosto 18 de 2000, M. P. Alejandro Martínez Caballero, que:
“La eficacia y celeridad,
dentro de un Estado Social de Derecho implican una pronta resolución a las
peticiones, dentro de ellas ocupa lugar preponderante la de reconocimiento de
las pensiones. Luego la organización y el procedimiento que las normas señalen
para la tramitación y reconocimiento de la prestación, no pueden traducirse en
obstáculos para el derecho material, sino que, por el contrario, deben
contribuir a pronta y justa decisión. Lograr el orden justo es pues el objetivo
y las reglas deben contribuir a ello.”
Sexta. Inoponibilidad de trámites administrativos
respecto de quien cumplió requisitos para obtener pensión de invalidez.
Reiteración de jurisprudencia.
6.1.
Atendiendo a lo expuesto, es claro que una vez la persona reúne los requisitos
exigidos para acceder a la pensión, no puede ser sometida a trabas
administrativas innecesarias para obtener su reconocimiento. En este sentido, la
Corte ha resuelto diversas situaciones en las cuales ha protegido los derechos
de quienes eran acreedores de alguna pensión, y su goce efectivo fue
obstaculizado.
6.2.
En sentencia SU-430 de agosto 19 de 1998, M. P.
Vladimiro Naranjo Mesa, esta Corte evaluó la situación de un piloto que
solicitó a la entidad CAXDAC, la pensión de jubilación, por haber cumplido 60
años de edad y 20 años de servicio; sin embargo, CAXDAC negó el reconocimiento
de la pensión argumentando, entre otros, la no emisión del respectivo bono
pensional por parte de las FAC y la ausencia de períodos de cotización por
parte de los empleadores del actor.
En
este caso la Corte concedió la pensión indicando que “no puede entonces la
entidad administradora de pensiones (EAP) obstaculizar el otorgamiento de una
pensión de vejez a un trabajador al que se le han descontado en forma periódica
los aportes correspondientes, debido al incumplimiento del empleador de
consignar algunos aportes a la EAP. No es justo que el trabajador deba soportar
tan grave perjuicio por una falta del empleador, como aconteció en el caso sub
judice, en donde la entidad administradora CAXDAC no reconoció su pensión al
señor Sierra por haber dejado AEROCONDOR de cotizar algunos meses (folio 62).”
6.3.
De otra parte, en la precitada sentencia T-1091 de agosto 18 de 2000, se
evaluó la situación de una señora, que después de haber solicitado al Fondo de
Prestaciones del Magisterio el reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes por la muerte de su esposo, había esperado más de un año sin
obtener ninguna respuesta, dicho Fondo alegó que “la demora radica en que
ha habido dificultades para la consecución de unos documentos”.
En esa ocasión, a pesar de no haberse tutelado los
derechos de la accionante bajo el argumento de la ocurrencia del silencio
administrativo negativo, la Corte explicó que los fondos que tramitan pensiones
deben ser eficaces. “Y, si no lo son y profieren
resoluciones injustas e ilegales, se incurre en una vía de hecho si a sabiendas
de que una persona tiene el tiempo y la edad requerida, o los requisitos que
para otras modalidades pensionales la ley exige, a través de Resolución se les
niega la pensión… en conclusión, se afectan derechos fundamentales
(especialmente el de dignidad, mínimo vital, seguridad social, derechos
adquiridos) cuando la demora en la tramitación impide el acceso a una pensión” (no está en negrilla en el texto original).
6.4.
En lo concerniente al reconocimiento y pago de las pensiones de invalidez, la
sentencia T-093 de febrero 8 de 2007, M. P.
Humberto Antonio Sierra Porto, resolvió la situación de un ex soldado del
ejército en retiro que alegó el desconocimiento de sus derechos
constitucionales de petición y de igualdad, al considerar que la Dirección de
Prestaciones Sociales del Ejército los había vulnerado, por negarse a responder
en tiempo y en debida forma los derechos de petición elevados, y al omitir
reconocer la pensión de invalidez, a la cual tenía derecho por haber obtenido
un 81.9% de PCL.
La
Corte concedió el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, advirtiendo
que “las y los funcionarios
estatales deben remover los obstáculos tendientes a enervar la posibilidad de
que estas personas logren integrarse a la vida social de modo real y efectivo….
No puede la Administración – en ninguna de sus dependencias - privar a las
personas o dilatar la emisión de información necesaria para hacer valer sus
derechos constitucionales fundamentales…. La jurisprudencia constitucional
ha dicho que cuando una entidad reconoce que las o los peticionarios cumplen
con los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para efectos de
adquirir la calidad de pensionados y sin embargo se niega a reconocer y a pagar
la pensión esgrimiendo como excusa la necesidad de cumplir con trámites de
orden meramente administrativo –que no se puede achacar al titular del derecho
-, incurre esta entidad en una actuación arbitraria que constituye vía de
hecho” (no está en negrilla
en el texto original).
6.5. De igual modo, la sentencia T-285
de abril 19 de 2007, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, resolvió el caso de
una señora con PCL de 78.7%, que desde 2003 había iniciado los trámites para
lograr el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez; sin embargo, la AFP
y el INCORA no coordinaron correctamente la emisión del bono pensional, razón
por la cual, a pesar de tener los requisitos cumplidos, le negaban su derecho.
En esta ocasión, se precisó (no está en negrilla en el texto original):
“La jurisprudencia constitucional[22]
ha sido enfática en sostener que la tutela puede prosperar cuando se pretende
proteger los derechos fundamentales de aquellas personas que han cumplido los
requisitos para obtener la pensión y se encuentran en situación de afectación
de su mínimo vital o requieren la especial protección del Estado, pese a lo
cual se les niega el derecho o no se les reconoce porque no ha sido expedido el
bono pensional.
En
especial, se ha dicho que debe protegerse el derecho al reconocimiento de la
pensión en conexidad con el mínimo vital de las personas que por su estado de
invalidez tienen derecho a esa prestación, pues es lógico sostener que a quien
se le ha reconocido el porcentaje de incapacidad laboral necesario para ser
titular de una pensión de invalidez le es muy difícil encontrar otro medio de
subsistencia diferente a su mesada. Por tanto, corresponde a las autoridades
administrativas actuar con la mayor idoneidad y celeridad posible que sea capaz
de responder a la solidaridad que se exige frente a quienes se encuentran en
especial situación de debilidad o de disminución física, sensorial o psíquica
(artículos 13, 47 y 95 de la Constitución).”
6.6. Por último, sin pretender agotar
la abundante jurisprudencia que puede ser citada, en la sentencia T-613
de agosto 5 de 2010, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, se resolvió el caso
de un señor que habiendo perdido el 69.10% de capacidad laboral, solicitó la
pensión de invalidez por cumplir los requisitos exigidos; sin embargo, a raíz
de desacuerdos entre dos AFP y el departamento de Sucre, la misma le había sido
negada.
La Corte reiteró
que “una vez la persona
cumple los requisitos contemplados en el ordenamiento jurídico para acceder a
una pensión, le son inoponibles las diferentes disputas que se pudieren
presentar entre las entidades potencialmente obligadas a garantizar su derecho
prestacional. En estos eventos, procede la acción de tutela para amparar
sus derechos fundamentales y remover los obstáculos que impiden el goce
efectivo del derecho fundamental a la seguridad social en su faceta pensional,
ordenando el pago de la prestación a la entidad que se presente, en principio,
como la principal obligada, y facultándola para que dentro de un término
razonable acuda a la respectiva jurisdicción especializada a discutir su
responsabilidad.” (No está en negrilla en el texto original).
Séptima.
El caso concreto.
7.1. El señor Fabio Albeiro Grisales
Grajales gestionó ante el ISS, desde junio 29 de 2010, el reconocimiento y pago
de su pensión de invalidez, aduciendo cumplir los requisitos exigidos por ley, al
haber perdido capacidad laboral en más del 50% y haber cotizado las 50 semanas
requeridas. No obstante, hasta la fecha de presentación de la acción el ISS no
había sido resuelta la solicitud.
7.2.
Con el fin de abordar el problema jurídico propuesto en este caso, es necesario
iniciar realizando el respectivo examen de procedencia de esta acción de
tutela.
Atendiendo
a lo expuesto, en el presente caso es evidente que la situación del
peticionario es de manifiesta debilidad, pues se encuentra ante la ocurrencia
de un perjuicio irremediable, ya que su incapacidad para trabajar afecta
gravemente su mínimo vital, lo que a su vez, le impide percibir los medios
económicos para su digna y congrua subsistencia y la de su familia.
De
igual forma, es claro que el actor es un sujeto de especial protección
constitucional en razón al 65,70% de PCL.
De
otra parte, aduce haber acreditado el cumplimiento de los requisitos exigidos por
la Ley 100 de 1993, presentando la solicitud debidamente desde junio 29 de
2010, sin que a la fecha haya obtenido resolución definitoria.
Estas
circunstancias, posibilitan que esta Sala de Revisión declare la presente
acción procedente y evalúe de fondo la situación.
7.3.
Ahora bien, en efecto en las consideraciones precedentes se determinó que las
exigencias para el goce de la pensión de invalidez por enfermedad común, son actualmente
50 semanas de cotización en los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración, y la pérdida de más del 50% de la capacidad laboral.
Con
relación a la capacidad laboral, se pudo constatar que el ISS, en junio 16 de
2010 (véase dictamen, f. 8 cd. inicial), certificó al actor un porcentaje de
PCL del 65,70%, cuya calificación de origen fue enfermedad común, con fecha de
estructuración julio 24 de 2008, cumpliéndose este aspecto.
Acerca
de las semanas exigidas, obra en el expediente el resumen de semanas cotizadas,
documento emitido por el ISS, del cual se desprende que en el período comprendido
entre julio 24 de 2005 y julio 24 de 2008, el señor Fabio Albeiro Grisales
Grajales cotizó a pensiones aproximadamente 158,67 semanas en los últimos 3
años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez, entendiéndose igualmente
satisfecho este ítem (f. 30 ib.).
Así,
en el presente proceso se constató el cumplimiento cabal de los requisitos por
parte del actor, condición que hace plenamente exigible la obligación del pago
de la pensión solicitada al ISS.
7.4.
Con todo, esta Sala de Revisión debe pronunciarse sobre la actuación del ISS,
pues ha sido arbitraria y violatoria de los postulados constitucionales
señalados ut supra, debido a la demora injustificada y desproporcionada
en el reconocimiento de la pensión de un sujeto de especial protección estatal.
En
primera medida, el ISS desatendió los plazos establecidos para dar solución a
la petición pensional de Fabio Albeiro Grisales Grajales, ya que a partir de
junio 29 de 2010, contó con 4 meses para emitir resolución de fondo; sin
embargo a la fecha de presentación de la acción de tutela, dicha resolución no
había sido emitida. Lo anterior, es relevante pues el plazo de 4 meses se
extendió a aproximadamente 2 años.
Como
segundo punto, esta Sala encuentra que la razón dada por el ISS para justificar
el atraso, no es válida a la luz del principio de eficacia que rige el derecho
a la seguridad social, pues no puede oponérsele al actor, el hecho de que su
historia laboral se demore más de un año para ser anexada a su solicitud de
pensión; recuérdese que los trámites y procedimientos administrativos no pueden
ser esgrimidos por las administradoras de fondos de pensiones como obstáculos o
barreras para impedir el goce efectivo del derecho a la pensión, como en este
caso es obvio que ocurre.
Por
último, el ISS no puede alegar que la solicitud del demandante se encuentra en
proceso de “alistamiento”, debido a la necesidad de verificar “unas
incapacidades médicas por parte de la EPS”, ya que ese no es un requisito
legal exigible, sino uno adicional.
7.5.
En consecuencia, es acertado afirmar que el presente es un claro caso de
dilación injustificada y de negligencia administrativa, de manera tal, que los derechos a
la salud, el mínimo vital y la seguridad social, sí fueron vulnerados por el ISS, al demorarse
aproximadamente dos años en el reconocimiento
y pago de la pensión de invalidez al señor Fabio
Albeiro Grisales Grajales.
7.6. Por ende, será revocado
el numeral primero de la sentencia proferida en febrero 6 de 2012, por el
Juzgado 17 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, que
negó los derechos fundamentales al mínimo vital y la vida digna.
En
su lugar, se dispondrá que en el término de cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta sentencia, el Instituto de Seguros
Sociales, por conducto de su representante legal o quien haga sus veces, si no
lo ha efectuado aún, expida sin mayor dilación la resolución de reconocimiento
y empiece a pagar la reclamada pensión de invalidez al señor Fabio Albeiro Grisales Grajales, sin perjuicio de
que en ese mismo término deba cubrir los valores causados desde julio 24 de
2008, fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral.
III.
DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por  mandato  de la Constitución,
RESUELVE
Primero:
REVOCAR el numeral primero de la sentencia proferida en
febrero 6 de 2012, por el Juzgado 17 Penal del Circuito con Funciones de
Conocimiento de Medellín, que negó los derechos fundamentales al mínimo vital y
la vida digna.
Segundo: En su lugar, se dispone TUTELAR los derechos a la dignidad humana, a la seguridad social, a la
vida, a la salud y al mínimo vital de Fabio Albeiro Grisales Grajales, ordenando que en el
término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
providencia el Instituto de Seguros Sociales, por conducto de su representante
legal o quien haga sus veces, si no lo ha efectuado aún, expida sin mayor
dilación la resolución de reconocimiento y empiece a pagar la reclamada pensión
de invalidez al señor Fabio Albeiro Grisales Grajales,
sin perjuicio de que en ese mismo término deba cubrir los valores causados
desde julio 24 de 2008, fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad
laboral
Tercero:
Por Secretaría General, LIBRAR la
comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
F. 2 ib..
[2]
F. 3 ib..
[3]
Íd..
[4]
T-124 de marzo 29 de 1993, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[5]
Cfr. T-1291 de diciembre 7 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández y T-138
de febrero 17 de 2005, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
[6]
Cfr. T-442 de abril 30 de 2008, T-271 de abril 13 de 2009 y T-561 de julio 7 de
2010, en las tres M. P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
[7]
Cfr., entre otras, T-1128 de noviembre 3 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; T-1013 de octubre 16 de 2008, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-442 de 2008, T-271 de 2009 y T-561 de 2010, precitadas.
[8]
“Sentencia T- 433 de 2002, M. P. Rodrigo Escobar Gil.”
[9]
T-042 de febrero 2 de 2010, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[10]
Cfr. T-124 de marzo 29 de 1993, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-1291 de
diciembre 7 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; T-138 de febrero 17 de 2005, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-773 de septiembre 30 de 2010, T-989 de diciembre 2 de
2010, T-103 de febrero 23 de 2011 y T-188 de marzo 17 de 2011en todas las
anteriores, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
[11]
T-248 de marzo 6 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[12]
C-1056 de noviembre 11 de 2003, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, en la cual se
expuso: “Por lo que hace al artículo 11, no fue incluido en la
ponencia para Segundo Debate en el Senado (Gaceta del Congreso N° 616), ni… fue
aprobado en el Senado de la República, según el texto definitivo del proyecto
publicado en la Gaceta del Congreso N° 161 de 14 de abril de 2003 pagina 5.
Este artículo fue introducido… durante el debate en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes, por el representante Manuel Enríquez Rosero
como Proposición Aditiva N° 22 (Cuaderno N° 4, pruebas enviadas por la Cámara de Representantes). Es decir, el citado artículo 11 de la ley 797 de 2003, tan solo
fue objeto de aprobación en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes y sobre él no se decidió ni por las Comisiones Séptimas en las sesiones conjuntas,
ni tampoco por Senado de la República, no obstante lo cual fue sometido a
conciliación y así se dio por aprobado en el texto de la ley…”
[13]
La demanda atacó los numerales 1° y 2° del artículo 1° de la Ley 860 de 2003, por considerar que contrariaban “el principio de progresividad contenido
en el artículo 48 de la CP, al establecer unos requisitos para acceder a la
pensión de invalidez más gravosos que los que exigía el artículo 39 de la Ley 100 de 1993.” Además violaban “el artículo 53 de la Constitución pues la reforma se mostró regresiva frente a la protección otorgada por la
legislación anterior, sin que exista un propósito constitucional importante que
justifique la medida.”
[14]
Carga que consiste en propender hacia reformas cada vez más incluyentes y que
amplíen los niveles de cobertura y calidad de la seguridad social en el país,
por lo cual, en virtud de dicho principio, no pueden disminuirse derechos
ganados en materia de seguridad social, por lo general.
[15] En el ámbito
nacional, según reiteradamente lo ha indicado esta corporación “el derecho a
la seguridad social es un verdadero derecho fundamental cuya efectividad y
garantía se deriva de (i) su carácter irrenunciable, (ii) su reconocimiento
como tal en los convenios y tratados internacionales ratificados por el Estado
colombiano en la materia y (iii) de su prestación como servicio público en
concordancia con el principio de universalidad” T-414 de junio 25 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas.
[16]
La seguridad social está consagrada en la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Declaración Americana de
los Derechos y Deberes del Hombre y en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (“Protocolo de San Salvador”). Respecto de la pensión de
invalidez existe una protección internacional a favor de las personas
discapacitadas, que se refleja al máximo nivel en la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad Adoptada en
la sede de Naciones Unidas en Nueva York en diciembre 13 de 2006, asumida en
Colombia mediante Ley 1346 de julio 31 de 2009, que reafirmó sus garantías de
vida digna, protección en condiciones de emergencia, seguridad y libertad,
derechos políticos, nacionalidad, igualdad, no discriminación, acceso a la
justicia, locomoción y movilidad, no dependencia, educación, hogar y familia y seguridad
social.
[17]
Seguridad Social. Un nuevo Consenso. Conferencia N° 89 de la OIT. 2002.
[18]
Artículo 84 Const.: “Cuando un derecho o una actividad hayan sido
reglamentadas de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer
ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”
(no está en negrilla en el texto original).
[19]
Entre otras, SU-975 de octubre 23 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-054 de enero 29 de 2004, Marco Gerardo Monroy Cabra; T-081 de febrero 8 de 2007, M. P. Nilson Pinilla Pinilla; T-1128 de diciembre 12 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[20]
SU-975 de octubre 23 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[21]
Crf. T-529 de julio 11 de 2002, M. P. Álvaro Tafur Galvis;
[22] “Sentencias C-177 de 1998, T-1044 de 2001, T-491de
2001, T-671 de 2001, T-538 de 2001, T-840 de 2005, entre otras.”