C-293-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-293/08
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-No pertinencia del cargo
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD EN UN ESTADO DEMOCRATICO DE DERECHO-Propósito
La publicidad de
las actuaciones del Estado cumple el propósito de que los ciudadanos conozcan y
participen en el desarrollo de la vida estatal. Ciertamente, los ciudadanos
deben conocer las decisiones que tomen los órganos públicos y las autoridades
estatales, publicidad ésta que apareja consigo presupuestos esenciales como la
vigencia, oponibilidad y controversia a dichos actos de la administración.
ACTUACION
DISCIPLINARIA-Sujetos procesales
Los sujetos
procesales en una actuación disciplinaria son el investigado y su defensor y el
ministerio público cuando no es éste la autoridad que conoce del proceso, ni
ejerce la función de vigilancia administrativa. No obstante mediante sentencia
C-014 de 2004 la Corte Constitucional condicionó la exequibilidad del artículo
89 del Código Disciplinario Único que trata sobre los sujetos procesales, en el
entendido que las víctimas o perjudicados de las faltas disciplinarias que
constituyan violaciones del derecho internacional de los derechos humanos y del
derecho internacional humanitario también son sujetos procesales y titulares de
las facultades a ellos conferidas por la ley
ACTUACION
DISCIPLINARIA-Facultades de los sujetos procesales
Los sujetos
procesales tienen dentro de sus facultades el de solicitar, aportar y
controvertir pruebas e intervenir en la práctica de las mismas, interponer los
recursos de ley, presentar las solicitudes que consideren necesarias para
garantizar la legalidad de la actuación disciplinaria y el cumplimiento de los
fines de la misma, y obtener copias de la actuación, salvo que por mandato
constitucional o legal ésta tenga carácter reservado.
PROCESO
DISCIPLINARIO-El quejoso no es sujeto procesal en la actuación
disciplinaria
El quejoso en la
actuación disciplinaria, es la persona que pone la falta disciplinaria en
conocimiento de la autoridad, su intervención se limita a presentar y ampliar
la queja bajo la gravedad del juramento, a aportar las pruebas que tenga en su
poder y a recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio
COMUNICACION
AL QUEJOSO DE LA DECISION DE ARCHIVO Y EL FALLO ABSOLUTORIO ADQUIERE EL
CARACTER DE NOTIFICACION-Regla general y excepción
La comunicación
le garantiza al quejoso la posibilidad de recurrir la decisión de archivo y el
fallo absolutorio, facultad ésta que cuenta con total respaldo constitucional y
legal, por ser expresiones de la búsqueda de la justicia y la verdad material,
la garantía y efectividad de los principios, derechos y deberes, y la vigencia
de un orden justo. La comunicación en el caso del quejoso que ha sido víctima o
perjudicado de faltas disciplinarias que constituyen violaciones del derecho
internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario,
le garantiza el uso de las facultades que la ley le otorga a los sujetos
procesales, como pedir pruebas, interponer recursos o solicitar la revocatoria
directa del fallo, aún en el evento de que este último sea absolutorio.
UNIDAD
NORMATIVA-Integración
COMUNICACION
AL QUEJOSO DE LA DECISION DE ARCHIVO Y EL FALLO ABSOLUTORIO EN ACTUACION
DISCIPLINARIA
La comunicación
se entenderá cumplida cuando hayan transcurrido cinco días después de la fecha
de su entrega a la oficina de correo, pero si el quejoso demuestra que la
recibió después de los cinco días debe considerarse cumplida a partir de esta
última fecha.
Referencia:
expediente D-6900
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 103 y 109 (parciales) de la ley
734 de 2002.
Demandante:
Luis Alberto Sepúlveda Villamizar.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO
RENTERÍA
Bogotá,
D.C., dos (2) de abril de dos mil ocho (2008)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luís
Alberto Sepúlveda Villamizar, presentó demanda contra los artículos 103 y 109 (parciales)
de la ley 734 de 2002, por infringir los artículos 29 y 209 de la Constitución
Política.
Mediante auto de
diecisiete (17) de agosto de 2007, se admitió la demanda y se corrió traslado
del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto
correspondiente.
Que mediante
oficio N° D.P. 1099 radicado en esta Corporación el 12 de septiembre de 2007,
el señor Procurador General de la Nación y el Viceprocurador General de la
Nación, presentaron escrito en el que manifiestan conjuntamente que se
encuentran impedidos para rendir concepto en el presente proceso y solicitan a la
Corte que acepte dicho impedimento y se disponga que el primero de ellos, en
ejercicio de la función que le atribuye el numeral 33 del artículo 7° del
decreto ley 262 de 2000, designe al funcionario que debe rendir el concepto
correspondiente.
Que a través de
auto No 264 de 2007 de tres (3) de octubre del presente año, la Sala Plena de esta
Corporación[1], resuelve aceptar los
impedimentos manifestados por el Procurador General de la Nación y por el
Viceprocurador General de la Nación y se ordena correr traslado al Jefe del
Ministerio Público a fin de que designe el funcionario que debe rendir el
correspondiente concepto.
En este orden
de ideas, el 22 de noviembre de 2007, es presentado ante esta Corporación el
concepto por parte de la Procuraduría General de la Nación, el cual es firmado
por la señora Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales.
Así las cosas,
cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMA
ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No 44.708 de 13 de
febrero de 2002 y se subraya la parte acusada:
“Ley 734 de 2002
Por
la cual se expide el Código Disciplinario Único.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(… )
ARTÍCULO
103. NOTIFICACIÓN DE DECISIONES INTERLOCUTORIAS. Proferida la
decisión, a más tardar al día siguiente se librará comunicación con destino a
la persona que deba notificarse; si ésta no se presenta a la secretaría
del despacho que profirió la decisión, dentro de los tres días hábiles
siguientes, se procederá a notificar por estado o por edicto, salvo en el
evento del pliego de cargos.
En
la comunicación se indicará la fecha de la providencia y la decisión tomada.
(… )
ARTÍCULO
109. COMUNICACIONES. Se debe comunicar al quejoso la decisión de archivo y el fallo
absolutorio. Se entenderá cumplida la comunicación cuando haya transcurrido
cinco días, después de la fecha de su entrega a la oficina de correo.
Las
decisiones no susceptibles de recurso se comunicarán al día siguiente por el
medio más eficaz y de ello se dejará constancia en el expediente.”
III.
DEMANDA
Afirma
el demandante, respecto del artículo 109, que éste ordena contabilizar
los cinco días que la misma norma le concede a los quejosos para recurrir la
decisión de archivo y el fallo absolutorio a partir del momento en que el
operador disciplinario hace entrega a la oficina de correo de la comunicación
sobre la existencia de tales actos administrativos. Así pues, el legislador
parte del supuesto de que tan pronto el operador disciplinario entrega la
comunicación a la oficina de correo, su destinatario la conoce.
Por
ende, una tal suposición legislativa contraviene el principio de publicidad de
las actuaciones administrativas (art. 209 constitucional) así como el debido
proceso y el derecho de defensa (art. 29 constitucional). Para sustentar su
dicho, el demandante toma como sustento la Sentencia C- 096 de 2001.
Se
señala entonces, que así como un acto administrativo no puede ser conocido por
el interesado en el momento en que la administración lo introduce al correo,
así tampoco un quejoso dentro de un proceso disciplinario conoce la
comunicación de que trata el art. 109 referido, esto es sobre la decisión de
archivo y el fallo absolutorio, en el momento en que el operador disciplinario
hace entrega de la misma a la oficina de correo. En consecuencia, resulta
inconstitucional comenzar a contabilizar los cinco días allí mismos estatuidos
después de la fecha de su entrega a la oficina de correo.
En
relación con el artículo 103, indica el demandante que es peor porque
los tres días que le concede al interesado para acudir a la secretaria del
despacho a notificarse personalmente de una decisión interlocutoria, no los
hace contabilizables desde el momento en que el operador disciplinario hace
entrega a la oficina de correo de la comunicación, sino desde la fecha en que
el secretario del despacho la libra; momento en el cual, obviamente, el
interesado no conoce la comunicación. En consecuencia, ésta norma también viola
el principio de publicidad y vulnera gravemente el derecho de defensa y el
debido proceso.
IV.
INTERVENCIONES
1. Ministerio
del Interior y de Justicia.
El
ciudadano Fernando Gómez Mejía interviene en el presente proceso en su calidad
de apoderado del Ministerio del Interior y de justicia , con el propósito de
solicitar : En primer lugar, que se declare la Corte Constitucional inhibida
para fallar por cuanto la demanda no cumple con los requisitos establecidos en
el artículo 2 del decreto 2067 de 1991.
En
segundo lugar, en el evento de no declararse inhibida, solicita se declare la
constitucionalidad de las normas demandadas. El interviniente manifiesta que se
debe partir del supuesto de que el artículo 109 de la ley acusada hace
referencia es a la comunicación que se debe efectuar al quejoso de la decisión
de archivo y el fallo absolutorio dentro de un proceso disciplinario, así
entonces ésta disposición no hace referencia a actos de notificación, ya que es
preciso recordar que el quejoso no es considerado como sujeto procesal dentro
del trámite disciplinario.
En
consecuencia, dada la legitimidad en la causa, no se desconoce ni se hace más
difícil el derecho de interponer recursos, pues dicha facultad está consagrada
sólo para los sujetos procesales y no para el quejoso.
Se
agrega por parte del interviniente, que en lo concerniente con el artículo 103
del código disciplinario único, el asunto es totalmente diferente al
argumentado por el demandante, ya que ésta disposición consagra el trámite a
surtir para efectos de la notificación de las decisiones interlocutorias
lógicamente a sujetos procesales. Por tal razón, no se evidencia vulneración
alguna sobre el principio de publicidad consagrado en el artículo 209 de la
constitución ya que precisamente mediante este procedimiento se permite a las
partes interponer los recursos de ley y manifestar su inconformismo sobre las
decisiones del juzgador.
2. Intervención
del Departamento Administrativo de la Función Pública.
La ciudadana
Mónica I. Escalante Rueda interviene en el presente proceso actuando como
apoderada del Departamento Administrativo de la Función Pública, para solicitar
la constitucionalidad de las normas acusadas con base en los siguientes
argumentos:
Se
afirma que el código único disciplinario establece que la notificación de las
providencias interlocutorias, entendidas éstas como aquellas que deciden
asuntos esenciales y primordiales del proceso, está supeditada al trámite
previsto en el artículo 103. Se indica que el Código es expreso al excluir de
dicho procedimiento al pliego de cargos, providencia para la que en el artículo
104 se contemplan unos parámetros diferentes, cuales son el de notificación por
comisionado cuando el acusado reside fuera de la sede del competente.
Así
las cosas, existen otros trámites que están excluidos del procedimiento; en
consecuencia, para las demás providencias interlocutorias concretamente
aquellas para las cuales no se consagra un trámite de notificación específico,
debe cumplirse el señalado en el artículo 103, que impone el envío de una
comunicación al interesado, al día siguiente de emitido el acto.
En el
caso particular del artículo 103 acusado, teniendo en cuenta que de manera
expresa la ley señala que actos con carácter interlocutorio se notifican de
manera diferente, se considera que dicho artículo como regla general de
comunicación de decisiones interlocutorias no viola el principio de publicidad,
pues precisamente lo está regulando al señalar el procedimiento para realizar
las notificaciones de manera general. A su vez, no sólo contempla la
comunicación de la decisión interlocutoria, sino que establece otros mecanismos
de publicidad como el estado y el edicto, permitiendo a la administración un
mayor marco de acción para lograr la efectividad del derecho a la contradicción
y el despliegue del principio de publicidad.
Finalmente,
afirma la interviniente, que los artículos 109 al regular la notificación por
correo y el 103 al contemplar el estado o edicto, desarrollan es ese ámbito
concreto, una de las facetas del principio de publicidad como contenido del
debido proceso administrativo: Toma de decisiones que permiten que los actos de
la administración sean conocidos por las personas directamente interesadas.
3. Intervención
de la Universidad Santo Tomás.
El
ciudadano José Joaquín Castro Rojas, actuando como Director del Consultorio
jurídico de la Universidad Santo Tomás, interviene en el presente proceso para
solicitar lo siguiente:
De un
lado, solicita que el artículo 109 de la ley 734 de 2002 debe ser declarada su
constitucionalidad, lo anterior por cuanto el artículo 89 de la ley
disciplinaria señala que el quejoso no es un sujeto procesal, no obstante, le
otorga de todas maneras las posibilidad de recurrir el auto de archivo y la
sentencia absolutoria del proceso, al cual él mismo dio lugar.
Se
afirma, que la comunicación mencionada queda surtida al quinto día después de
recibida la comunicación por parte del quejoso, por cuanto, si nos detenemos a
analizar el contenido de la norma, la misma no expresa, como lo afirma el
actor, que la comunicación se entenderá surtida al momento de su entrega a la
oficina de correo, sino que se entenderá cumplida tal comunicación cuando hayan
transcurrido cinco días después de la fecha de su entrega a la oficina de
correo. Es fundamental entender lo que quiso hacer el legislador frente al
destinatario de la norma, por cuanto es diferente el tratamiento del cual es
objeto un sujeto procesal y un tercero, que en aras de proteger los intereses
estatales, solicita se revise la actuación del operador disciplinario. Son
cosas diferentes: De una parte, al investigado como es lógico se le respetan
todos sus derechos, en tanto que con el tercero el legislador fue más exigente
y fija un diferencia en materia de días que debe contarse desde una fecha
cierta y no bajo el criterio de la secretaría del despacho. Por lo cual, la
prueba del envío de correo será la que determinen para contar los términos y
dar por terminado el trámite, por cuanto nos encontramos frente a un tercero
interviniente y no frente a un sujeto procesal.
Así
pues, señala el interviniente, el término de ejecutoria de la providencia se
cuenta dentro de los tres días siguientes a la citada comunicación, es decir,
que solamente quedará ejecutoriada si después de ocho días de puesta al correo
la comunicación, el quejoso no interpuso recurso. Así, tal disposición no
vulnera el artículo 209 de la constitución, por cuanto el quejoso cuenta con el
tiempo suficiente para ejercer los derechos que como interviniente le concede
la ley.
De
otro lado, y respecto del artículo 103 acusado, se indica que al ser
notificadas las decisiones interlocutorias de manera personal, y en forma
subsidiaria por estado o por edicto, se otorga la posibilidad de que esas
decisiones sean conocidas por el investigado y en consecuencia, la oportunidad
de controvertirlas, con lo cual se garantiza el efectivo ejercicio del derecho
al debido proceso que consagra el artículo 29 de la constitución. Además, el
legislador en ningún momento quiere vulnerar el principio de publicidad, es por
ello que el funcionario debe actuar con la pericia necesaria para conocer la
efectividad de la entrega del correo, a través de la certificación que envía la
empresa de correo al remitente, y de acuerdo a ello, dar lugar al conteo de los
términos establecidos en la normatividad.
La
interpretación que debe darse a la palabra “librar” utilizada en el artículo
103 debe ser contextual, valga decir, que le corresponde al secretario del
despacho analizar la situación y como es obvio, los términos no podrá contarlos
desde el momento de la suscripción del citatorio, si no a partir de la
introducción al correo, además se deberá tener prueba de la entrega a la última
dirección conocida y a partir de ese momento correrá el término procesal
indicado. Así pues, luego vendrá el otro tipo de notificación.
En
consecuencia, lo esencial es la interpretación del término librar que
implica otras acciones dispositivas y de corroboración por parte de la
secretaría del despacho.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
La Procuradora
Auxiliar para asuntos constitucionales , en Concepto No. 4430 presentado el 22
de noviembre de 2007, solicita a la Corte se declare la exequibilidad de los
apartes acusados de los artículos 103 y 109 del Código Disciplinario Único.
Así las cosas,
se argumenta de la siguiente manera:
“3. Las
notificaciones y comunicaciones le dan alcance al principio de publicidad y el
derecho al debido proceso en el derecho disciplinario
3.1 Las
notificaciones y comunicaciones en cualquier clase de procedimiento son el acto
material de información, mediante el cual se pone en conocimiento a los
intervinientes en un proceso las decisiones que se profieran en el mismo, cuyo
fin es garantizar los principios de publicidad y contradicción, a efectos de
evitar que determinada persona resulte lesionada en el ejercicio de sus
derechos, por no haber tenido la oportunidad de contradecir las respectivas
decisiones.
En ese sentido,
preceptos constitucionales como el artículo 74 señalan que las actuaciones de
lo órganos estatales deben ser públicas, salvo las excepciones establecidas en
la ley, y el artículo 209 dispone que la función administrativa no solamente
está al servicio de los intereses generales, sino que el administrado tiene el
derecho a ser informado de todas las decisiones que lo comprometan.
En esa
dirección, se debe garantizar que a quien se le va a enterar de una determinada
decisión administrativa, que la misma se realice mediante mecanismos idóneos y
efectivos para que pueda ejercer los derechos constitucionales que le asisten;
este objetivo se cumple, con la existencia de procedimientos adecuados de
publicidad, evitando propiciar instrumentos que tiendan a obstaculizar el
derecho al debido proceso que se materializa en el aportar, solicitar o
contradecir las pruebas, interponer recursos, peticiones de nulidades, entre
otros aspectos, propios del referido derecho.
4. Los apartes demandados
contenidos en los artículos 103 y 109 de la Ley 734 de 2002 no vulneran el
principio publicidad ni el derecho al debido proceso
4.1. En
primer lugar, es necesario señalar que no le asiste razón al demandante cuando
invoca el precedente judicial de la sentencia C-096 de 2001, respecto de la
declaratoria de inexequibilidad de una frase contenida en el artículo 566 del
Estatuto Tributario, puesto que el alcance de dicha disposición es totalmente
distinto al tema que nos ocupa.
En aquella
ocasión, la norma se refería a la notificación que se surtía en la fecha de
introducción al correo, manifestando la Corte Constitucional que no se puede
considerar cumplido el principio de publicidad por el solo hecho de introducir
la copia del acto administrativo al correo, pues resulta inconstitucional que
los actos proferidos por los órganos estatales se entiendan conocidos por el
administrado, antes de que tal conocimiento fuera posible. Nótese, que la
decisión de la Corte de excluir la expresión “y se entenderá surtida en la
fecha de introducción al correo” hacía referencia a la notificación por
correo que regulaba dicha disposición.
En el caso que
nos ocupa, y en especial con el contenido del artículo 103 de la Ley 734 de
2002, no se refiere a la notificación por correo, sino a las comunicaciones que
se deben realizar con el fin de que la persona a quien deba notificarse se
acerque a la respectiva dependencia para llevar a cabo dicha diligencia, lo
cual difiere sustancialmente del alcance del precedente invocado por el
demandante.
4.2. Tanto
es así, que la Corte Constitucional en sentencia C-317 de 2003, al reiterar la
jurisprudencia en el caso de las notificaciones por correo, declarando
inconstitucional la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de
introducción al correo”, contenida en el artículo 15 del Decreto 1092 de
1996 “por el cual se establece el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento
Administrativo Cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales DIAN”, también se pronunció declarando ajustado a la
Constitución Política, la frase “contados a partir de la fecha de
introducción al correo del aviso de citación”, que hace parte del artículo
14 de la misma disposición que reza:
“La
resolución que decida el recurso de reposición que procede contra la resolución
sancionatoria se notificará personalmente o por Edicto, si el recurrente no
compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados
a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación.”
En esa
oportunidad, la Corte Constitucional adujo que el aparte demandado alude a la
comunicación del aviso de citación y no a la notificación de la resolución que
decida el recurso de reposición, pues en todo caso, de acuerdo con la misma
norma, ese acto administrativo debe notificarse personalmente o por edicto,
dándose así cumplimiento al principio de publicidad, al derecho de defensa y
por ende al debido proceso.
En ese mismo
fallo, se señaló que “Cierto es que en la práctica el término para
comparecer al acto de notificación personal resulta inferior a diez días - como
que no se requiere mayor lucubración para inferir que el conocimiento del aviso
de citación no se logra en la fecha de su introducción al correo, sino después
-, pero ello no obsta para que el interesado en la decisión pueda presentarse
antes del vencimiento del plazo. Y aun sobre la base de su no comparecencia, le
corresponde a la DIAN notificarle al recurrente la mencionada resolución a
través de Edicto, a cuya desfijación se entiende surtida la notificación, y no
antes. Quedando así suficientemente servido el principio de la publicidad y por
tanto el de la contradicción.”
En el caso
concreto, el actor hace una interpretación equivocada del contenido del
artículo 103, puesto que del análisis del mismo no se infiere que el término de
tres días empieza a contarse desde que la secretaría del despacho emite el
oficio de comunicación, dado que de una interpretación armónica de las
disposiciones de la Ley 734 de 2002, y en especial el contenido del artículo
109, la comunicación se entenderá cumplida después de la fecha de su entrega a
la oficina de correo.
Partiendo de ese
presupuesto, en el presente evento, la circunstancia es exactamente igual al
precedente de la sentencia C-317 de 2003, puesto que el contenido de la frase
demandada del artículo 103 de la Ley 734 de 2002, es referido a la comunicación
que se emite para que la persona interesada acuda a notificarse personalmente
dentro de los términos establecidos para tal efecto, por lo que, la decisión
del legislador es apenas un mecanismo procedimental no solamente para
garantizar el principio de publicidad y el debido proceso, sino que se
constituye en una medida del legislador que busca la eficacia del proceso
disciplinario en el sentido que se fijan términos perentorios que se deben
cumplir a cabalidad, a efectos de evitar la dilación del proceso disciplinario.
Así mismo, como
lo señaló la Corte, es posible que los términos para comparecer a notificarse
disminuyen, sin embargo el término de tres días hábiles es razonable, para que
el interesado se presente oportunamente a tal diligencia, más aún cuando las
disposiciones disciplinarias dado su carácter garantista, permiten que en los
eventos de notificaciones por edicto o por estado, durante los términos de
fijación se tenga la oportunidad de ejercer el derecho de contradicción.
Con todo, aun en
eventos extremos en donde se logre demostrar que la comunicación enviada a
través del correo nunca llegó a su destinatario o lo fue mucho después de los
términos preestablecidos, eso no significa que del alcance de la norma se
deduzca que no haya lugar a revisar la situación y proceder a efectuar la
respectiva notificación, con el fin de garantizar el debido proceso.
4.3. En la
circunstancia del artículo 109, también son predicables los argumentos antes
esbozados, pues igualmente la comunicación señalada en dicha norma es un
mecanismo para poner en conocimiento las decisiones del juez disciplinario,
especialmente del auto de archivo y el fallo absolutorio al quejoso, lo cual, tampoco
se ajusta al precedente establecido en la sentencia C-096 de 2001, invocado por
el demandante, pues en este caso, es el llamamiento que se le hace al quejoso
para que se entere de la decisión con el único propósito, que si lo considera,
interponga los recursos a que haya lugar.
Es decir, que
también acudiendo a una interpretación sistemática y en procura de los
intereses superiores que están de por medio cuando se adelanta un proceso
disciplinario, el término con el que cuenta el quejoso para impugnar las
referidas decisiones se debe contar una vez se venzan los cinco días de la
comunicación a que alude la disposición demandada y a partir de ese momento se
debe aplicar lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 734 de 2002, en el que
se señala que la oportunidad para interponer los recursos es desde la fecha de
expedición de la respectiva decisión hasta el vencimiento de los tres días
siguientes a la última notificación.
Se acude a esta
interpretación, puesto que la ley disciplinaria no contempla de manera expresa
los términos con los que cuenta el quejoso para interponer los recursos, ya que
como no es parte en el proceso, a éste no se le notifican las decisiones sino
que se le comunican, por lo que en estricto sentido no se le podría aplicar
literalmente lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 734 de 2002, pero sí es
razonable que el quejoso tenga las mismas oportunidades que el disciplinado
para interponer los recursos, es decir, que el término de tres días a que alude
la norma después de la notificación, deben ser los mismos para el quejoso, una
vez se surta la comunicación, esto es, cinco días, después de la fecha de su
entrega a la oficina de correo.
Las anteriores
apreciaciones, se traen a colación para desvirtuar la presunta vulneración de
los principios de publicidad y el debido proceso, pues se reitera que si bien,
el mismo día en que se introduce al correo la comunicación, el destinatario, en
este caso el quejoso, no es dable que la conozca inmediatamente, éste tiene los
suficientes mecanismos consagrados en la ley no solamente para enterarse
oportunamente de las decisiones que en el caso concreto son el auto de archivo y
el fallo absolutorio, sino para controvertirlos a través de los
correspondientes recursos, dentro de los términos antes señalados, sin desmedro
de los referidos derechos.
La misma
valoración que se realizó en el análisis del artículo 103, sobre los
inconvenientes del recibo de la comunicación y que afecten la oportunidad para
controvertir las decisiones, son admisibles respecto del artículo 109 de la Ley
734 de 2002.
Así las cosas,
se solicitará a la Corte Constitucional la declaratoria de exequibilidad de las
expresiones demandadas.”
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Competencia
1. Esta
corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de la
Constitución, por estar contenida en una ley.
2. Problemas
jurídicos planteados
La Corte
Constitucional debe entrar a resolver los siguientes problemas jurídicos:
En primer lugar,
esta
Corporación debe establecer ¿Si el contenido de los argumentos esgrimidos por
el demandante, respecto del artículo 103 de la ley 734 de 2002, permiten
efectuar una estudio constitucional de fondo?
En segundo lugar,
debe la Corte analizar ¿Si el contenido normativo demandado perteneciente al
artículo 109 de la ley mencionado, vulnera el principio de publicidad
establecido en la Constitución?
3. Así las
cosas, para resolver los problemas jurídicos planteados esta Corte establecerá
los siguientes parámetros teóricos. De una parte, los requisitos legales
y jurisprudenciales para la admisión de una demanda de inconstitucionalidad y
su aplicación a los argumentos esbozados en la demanda respecto del artículo
103 de la ley 734 de 2002.
De otra parte, y con
relación al artículo 109 acusado, se analizará (i) el principio de publicidad
en un Estado democrático de derecho y se observarán algunos antecedentes
jurisprudenciales emitidos por ésta Corporación respecto al tema de
notificaciones y comunicaciones por correo, para posteriormente (ii) estudiar
el caso concreto
I .Artículo 103
de la ley 734 de 2002. Requisitos legales y jurisprudenciales para la admisión
de una demanda de inconstitucionalidad.
4. El artículo
241 constitucional determina las competencias de la Corte Constitucional. Por
su parte , el decreto 2067 de 1991 “ Por el cual se dicta el régimen
procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte
Constitucional “ establece en su artículo 2° los requisitos que debe
contener una demanda de inconstitucionalidad. Dichas exigencias son las
siguientes:
·
El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas;
·
El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren
infringidas.
·
Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
·
Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
constitución para expedición del acto demandado y la forma en fue quebrantado;
y
·
La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la
demanda.
5. Esta
Corporación estableció a través de Auto de Sala Plena A-032 de 2005[2]
lo siguiente:
“En
reiteradas jurisprudencias, esta Corporación ha insistido en la necesidad que
las demandas de inconstitucionalidad sujetas a estudio, cuenten con cargos contra
las normas acusadas.
Es
decir, para que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de
inconstitucionalidad, es indispensable que estos permitan efectuar a la Corte
Constitucional una verdadera confrontación entre la norma acusada, los
argumentos expuestos por el demandante y la disposición constitucional
supuestamente vulnerada.
En
este orden de ideas, no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al
análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad. En efecto, es
necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros mínimos que
puedan llevar a esta Corporación a desconfiar de la constitucionalidad de la
norma acusada. Así las cosas, para que la acción pública de
inconstitucionalidad sea efectiva como forma de control del poder político, los
razonamientos en ella expuestos deben contener unos parámetros mínimos con el
fin de que no se malogre la posibilidad constitucional de obtener de parte de
esta Corporación un fallo de fondo respecto del asunto planteado. Y no por el
contrario, que se presente la posibilidad de que la Corte Constitucional se
abstenga de pronunciarse sobre el asunto planteado debido a “razonamientos” que
no permiten tomar una decisión de fondo.
En
este orden de ideas, esta Corporación ha entendido que los cargos de
inconstitucionalidad deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y
suficientes[3].
Pues
bien, los cargos serán claros si permiten comprender el concepto de
violación que se pretende alegar. Para que dicha comprensión se presente por
parte del juez de constitucionalidad, no solo es forzoso que la argumentación
tenga un hilo conductor, sino que quien la lea – en este caso la Corte
Constitucional – distinga con facilidad las ideas expuestas y que los
razonamientos sean sencillamente comprensibles.
En
cuanto a la certeza, los cargos gozarán de ésta siempre y cuando se
realicen sobre una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico,
que ataquen la norma acusada y no otra no mencionada en la demanda; así
entonces, los cargos no pueden inferir consecuencias subjetivas de las
disposiciones demandadas, ni extraer de estas efectos que ellas no contemplan
objetivamente. En últimas, los cargos serán ciertos si las proposiciones
jurídicas acusadas devienen objetivamente del “texto normativo”. Los supuestos,
las conjeturas, las presunciones, las sospechas y las creencias del demandante
respecto de la norma demandada no podrán constituir un cargo cierto.
La especificidad
como parámetro de los cargos y razonamientos de la demanda, indica que
estos deben mostrar sencillamente una acusación de inconstitucionalidad contra
la disposición atacada. Así las cosas, los cargos de inconstitucionalidad deben
relacionarse directamente con la norma demandada y no pueden sustentarse en
exposiciones “vagas, indeterminadas, indirectas, abstractas y globales” que no
permitan directamente realizar un juicio de constitucionalidad. En resumen,
este parámetro pretende que el cargo realizado sea efectivamente de
inconstitucionalidad y que sus fundamentos sean específicos, determinados,
concretos, precisos y particulares en relación a la norma acusada.
En
igual forma, los cargos deben ser pertinentes. A parte de que los cargos
no pueden ser vagos, abstractos e indeterminados, es necesario que estos
efectivamente tengan una naturaleza constitucional. Es decir, que los cargos
contrapongan normas de inferior categoría a las normas constitucionales. Por
ende, es indispensable que los razonamientos sean del orden constitucional,
razón por la cual no podrán ser aceptados cargos basados en argumentos legales
o doctrinarios. De igual manera, no aparejan pertinencia aquellos cargos que
pretenden sustentar la inconstitucionalidad de la norma acusada basado en
ejemplos, acaecimientos particulares, hechos personales, vivencias propias,
sucesos y ocurrencias reales o imaginarias, en las que supuestamente se aplicó
o será aplicada la norma demandada.
Por
último, los cargos deben ser suficientes, esto consiste en que “despierten
una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal
manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[4]”
(Cursivas y negrillas del texto).”
6. Pues bien,
con fundamento en el artículo 241 constitucional (funciones constitucionales de
la Corte Constitucional), el artículo 2° del decreto 2067 de 1991 y la
jurisprudencia constitucional al respecto, debe la Corte dilucidar si los
argumentos esbozados por el demandante en relación con el artículo 103 de la
ley 734 de 2002 reúnen los requisitos antes señalados.
7. Así las
cosas, el demandante manifiesta que el artículo 103 acusado es inconstitucional
porque “… los tres días que le concede al interesado (investigado) para
acudir a la secretaría del despacho a notificarse personalmente de una decisión
interlocutoria, no los hace contabilizables desde el momento en que el operador
disciplinario hace entrega , a la oficina de correo de la comunicación, sino
desde la fecha en que el secretario del despacho , la libra; momento en el
cual, obviamente, el interesado (investigado) no conoce la comunicación.
Concluyese así,
que la norma acusada, entendida en la forma que acaba de hacerse, viola
el principio de publicidad (art. 209 de la Carta Política), en la medida en que
presupone que el interesado conoce la comunicación desde el mismo momento en
que el secretario del despacho disciplinario la libra…”
8. De lo anterior
se desprende que el cargo efectuado contra la norma mencionada carece de la pertinencia
indispensable para tomar una decisión de fondo respecto de la
constitucionalidad de la disposición mencionada. Lo precedente por cuanto el
demandante desprende de la norma acusada un entendimiento específico y
particular , que no se desglosa objetivamente de la disposición emplazada ,
entendimiento éste que por ser personal y subjetivo impide realizar un estudio
de confrontación con la constitución.
9. Por tal
razón, esta Corporación se declarará inhibida para emitir un pronunciamiento de
fondo respecto del artículo 103 de la ley 734 de 2002 por ineptitud sustantiva
de la demanda.
II . Artículo
109 de la ley 734 de 2002.
10. (i) El
principio de publicidad en un Estado Democrático de Derecho, recae sobre la
administración pública y es uno de los sustentos esenciales del Estado
colombiano[5]. Así las cosas los
poderes públicos están sometidos a los parámetros fijados por los principios
democráticos.
11. Pues bien,
el principio de publicidad ha sido tratado largamente por nuestra Constitución.
De un lado, la constitución ha establecido dentro de los fines del
Estado, proveer lo necesario para que los ciudadanos participen en las
decisiones que los afectan[6]. Así entonces, el
objetivo constitucional referido presupone de parte del Estado la publicidad de
sus actuaciones con el propósito de que los ciudadanos conozcan y participen en
la desarrollo de la vida estatal.
De otro lado, el
debido proceso constitucional[7] como principio fundante
de nuestro Estado social de derecho, exige que su contenido normativo sea
aplicado tanto a las actuaciones judiciales como a las administrativas. Parte
integrante de éste derecho fundamental es el principio de publicidad. En
efecto, el debido proceso debe ser público y sin dilaciones
injustificadas.
Finalmente, la
constitución y acorde con los lineamientos esbozados, señala el principio de
publicidad como base cardinal para desarrollar la función administrativa.[8]
Razón esta más que suficiente para denominar a la administración del estado
como pública.
12. En consecuencia, la administración debe efectuar
actividades y ser diligente para que el principio de publicidad se cumpla. Ciertamente,
los ciudadanos deben conocer las decisiones que tomen los órganos públicos y
las autoridades estatales, publicidad ésta que apareja consigo presupuestos
esenciales como la vigencia, oponibilidad y controversia a dichos actos de la
administración. En este orden de ideas, el principio de publicidad tiene de
suyo la facultad de que los ciudadanos conozcan las actuaciones de la
administración, sean estos directamente interesados o porque hagan parte de la
comunidad en general, no obstante existir excepciones que deben provenir sea de
la Constitución[9] o de la ley.
13. La Corte Constitucional[10]
ha indicado que el principio de publicidad, en un primer lugar, se efectúa
mediante las notificaciones, entendiendo éstas como actos de comunicación
procesal. Notificaciones que pueden provenir tanto de actuaciones judiciales
como administrativas. En segundo lugar, el principio se hace valedero en el
reconocimiento del derecho de los ciudadanos a conocer las actuaciones de las
autoridades públicas.
Así entonces,
los ciudadanos, en uso del principio de publicidad exigible de manera constante
a la administración, pueden conocer de sus actuaciones sea porque se está
directamente interesado en ellas, lo cual sucede a través de las notificaciones
y comunicaciones, o porque se hace parte simplemente de la comunidad general.
14. Pues bien,
la ejecución y realización del principio al que se ha hecho referencia, así
como las condiciones y características que rodean su desarrollo incumben al
órgano legislativo del Estado. Así entonces, es el legislador el llamado a
establecer y determinar las pautas o parámetros a través de los cuales los
ciudadanos, sea por que los afecten directamente o porque simplemente hagan
parte de la comunidad general, deben conocer de las actuaciones de la administración.
15. Ahora bien, y
como se manifestó en el numeral 12 de ésta providencia, el principio de publicidad
trae de suyo la vigencia, oponibilidad y controversia a las actuaciones de la
administración por parte de los ciudadanos. Por consiguiente, si bien el
legislador posee la prerrogativa mencionada en el numérico antecedente cuenta
éste con limitantes constitucionales que le requieren para que el conocimiento
de dichas actuaciones respete el ejercicio del derecho de defensa.
16. Esta
Corporación y aplicando los argumentos constitucionales anotados, se ha
pronunciado en varias providencias acerca de la importancia del principio de
publicidad y su relación con la facultad de oponibilidad y controversia a las
actuaciones de la administración con que cuentan los ciudadanos.
Si bien existen
en nuestro ordenamiento jurídico diferentes y variadas formas de notificación de
las actuaciones de la administración- notificación personal, notificación
por edicto, notificación por estado, notificación por conducta concluyente,
notificación por publicación en un diario oficial de amplia circulación , entre
otras - por los precisos alcances de esta providencia es menester tener
presentes algunos antecedentes jurisprudenciales emitidos por la Corte
Constitucional respecto a las notificaciones y comunicaciones por correo.
17. (ii)
Así pues, en la sentencia C- 096 de 2001[11]se demandó,
entre otros, el siguiente enunciado normativo contenido en el Decreto 0624 de
1989 “ por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos
administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales.”:
“Artículo.
566. Notificación por correo. La notificación por correo se practicará
mediante envío de una copia del acto correspondiente a la dirección informada
por el contribuyente y se entenderá surtida en la fecha de introducción
al correo.” (negrilla fuera del texto).
La
Corte Constitucional se manifestó así:
“ (…)Porque
los actos de la administración solo le son oponibles al afectado, a partir de
su real conocimiento, es decir, desde la diligencia de notificación personal o,
en caso de no ser ésta posible, desde la realización del hecho que permite
suponer que tal conocimiento se produjo, ya sea porque
se empleó un medio de comunicación de aquellos que hacen llegar la noticia a su
destinatario final -artículo 45 C.C.A.-, o en razón de que el administrado
demostró su conocimiento -artículo 48 ibídem-.
Ahora
bien, de la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al
correo”, que hace parte del artículo 566 del Decreto 0624 de 1989 se deduce que
la ley asume que el afectado conoce el contenido del acto, proferido por la
Administración de Impuestos, por el solo hecho y desde el mismo momento de la
introducción de su copia al correo.
Así
las cosas, el Estatuto Tributario, en cuanto al momento en el cual se entiende
surtida la notificación de un acto administrativo, establece una régimen
específico restrictivo que se aparta de lo dispuesto por el Código Contencioso
Administrativo, porque el artículo 51 de éste ordenamiento, señala que para que
el acto se entienda conocido por el afectado, éste debe ser enterado,
personalmente, de su contenido. Y, cuando la notificación personal no se puede
hacer, es posible fijar edicto, empero la notificación se entiende surtida solo
cuando el trámite concluye, es decir a la desfijación del pregón -artículos 45
y 51 C.C.A-
De
otra parte, el Código en mención no regula el momento en que se supone el
particular se enteró de una comunicación que le fue enviada por la
administración, no obstante, cuando la misiva la remite el administrado,
dispone que los términos para contestarla se cuentan a partir de su
recibo-artículo 6 C.C.A-.
(… )
En
consecuencia, la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción
al correo.”, contenida en el artículo 566 del Decreto 0624 de 1989, debe ser
retirada del ordenamiento jurídico por cuanto resulta inconstitucional que los
actos proferidos por la Administración de Impuestos, se entiendan conocidos,
por el administrado, antes de que tal conocimiento fuere posible, por
cuanto el principio de publicidad persigue que, efectivamente, y sin
restricción alguna, los actos jurídicos que exteriorizan la función pública
administrativa sean conocidos por los administrados y la simple introducción
de la copia al correo no es un medio idóneo para darle cumplimiento a tal
exigencia.
Es
que, tal como lo afirma la actora, tener como surtida la notificación de una
acto proferido por la Administración de Impuestos, de contenido particular, se
relaciona, íntegramente con el respeto del derecho de defensa del contribuyente
porque, a partir de su notificación, o del día siguiente -como lo afirma la
apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-, se cuentan los
términos para controvertirlo.
Por
lo anterior, el entendimiento de que el acto fue conocido por su destinatario,
sin ser dicho conocimiento posible, así pueda ser controvertido en juicio -como
lo sostienen quienes solicitan la constitucionalidad de la disposición-, recorta
el tiempo en que el afectado puede contradecir la norma y, si el contribuyente
pretende su restablecimiento, lo conmina a demostrar la contraevidencia de tal
entendimiento, limitación y carga que, como hacen más oneroso el ejercicio del
derecho de defensa, deben encontrar su justificación en el ordenamiento
constitucional.
(… )
”
Por
consiguiente la Corte “… declaró inhibida para
decidir respecto de la constitucionalidad del artículo 566 del Decreto 0624 de
1989, salvo respecto de la expresión” y se entenderá surtida en la fecha de
introducción al correo.” que se declara INEXEQUIBLE.”
18. Posteriormente,
en la sentencia C- 317 de 2003[12], se demandaron dos
artículos , entre ellos el 15 del decreto 1092 de 1996 “ por el
cual se establece el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo
Cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN”:
“Artículo 15.
Notificación por correo. La notificación por correo se practicará mediante
envío de una copia del acto correspondiente a la dirección determinada,
conforme a los artículos 12 y 13 de este Decreto, y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”.
En su
momento esta Corporación, basándose en los mismos presupuestos de la sentencia
C- 096 de 2001, señaló:
“(… ) Consecuentemente, al amparo de las mismas razones transcritas la
Sala declarará la inexequibilidad de la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”, contenida en el artículo 15 del decreto 1092 de 1996. ( … ) “
Ésta Corporación declaró “INEXEQUIBLE la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”, contenida en el artículo 15 del decreto 1092 de 1996”.
19.
En la sentencia C-1114 de 2003[13] se acusó entre otros el
artículo 5 de la Ley 788 de
2002 “por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden
nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones”:
“Artículo
5º. Notificación por correo. Modificase el artículo 566 del estatuto
Tributario, el cual queda así:
Artículo
566. Notificación por correo. La notificación por correo se practicará
mediante entrega de una copia del acto correspondiente en la dirección informada
por el contribuyente a la Administración.
La
Administración podrá notificar los actos administrativos de que trata el inciso
primero del artículo 565 de este Estatuto, a través de cualquier servicio de
correo, incluyendo el correo electrónico, en los términos que señale el
reglamento.”
Al
respecto la Corte expresó:
“
(… )
7)
Según lo expuesto, entonces, la notificación por correo se realiza mediante el
envío de una copia del acto correspondiente a la dirección informada por el
contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante y, según el régimen
legal vigente, tal notificación se entiende realizada al día siguiente de la
fecha de recibo del acto correspondiente y no en la fecha de su introducción al
correo.
En
tal virtud, como la notificación de los actos administrativos por correo
electrónico, dispuesta mediante el artículo 5º de la Ley 788 de 2002, entró a
hacer parte de ese régimen, es claro que aquella se entiende realizada no a
la fecha de envío del correo electrónico sino al día siguiente del recibo de la
información por parte del contribuyente pues, como lo expuso la Corte en el
citado fallo y aquí se lo reitera,
...debe
entenderse que se ha dado publicidad a un acto administrativo de contenido
particular, cuando el afectado recibe, efectivamente, la comunicación que lo
contiene. Lo anterior por cuanto los hechos no son ciertos porque la ley así lo
diga, sino porque coinciden con la realidad y, las misivas que se envían por
correo no llegan a su destino en forma simultánea a su remisión, aunque para
ello se utilicen formas de correo extraordinarias.
En
estas condiciones, ya que al legislador le asiste la facultad constitucional de
configurar el régimen de notificaciones administrativas y judiciales, nada se
opone a que disponga que las notificaciones de los actos administrativos
proferidos por la administración de impuestos se notifiquen por correo
electrónico. Se trata, además, de una decisión que resulta compatible con el
avance de la informática y que incorpora a la función pública los recursos
tecnológicos por ella suministrados. No obstante, es claro que del régimen
legal del que entró a hacer parte la disposición demandada se infiere que la
notificación por correo electrónico se entiende surtida no cuando se remite el
correo, sino al día siguiente del recibo de la comunicación que contiene el
acto administrativo.”
La
Corte Constitucional se pronunció declarando exequible la norma con la
inferencia expuesta en la parte motiva.
20. Finalmente,
en la sentencia C- 929 de 2005[14] se demandaron los
artículos 565 y 568 del Decreto-Ley 624 de 1989, que señalaban lo siguiente:
“Artículo 565. Formas
de notificación de las actuaciones de la administración de impuestos. Los requerimientos,
autos que ordenen inspecciones tributarias, emplazamientos, citaciones,
traslados de cargos, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones
oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse por correo o
personalmente.
Las providencias
que decidan recursos se notificarán personalmente o por edicto si el
contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere
dentro del término de diez (10) días siguientes, contados a partir de la
fecha de introducción al correo del aviso de citación.
Artículo 568.
Notificaciones devueltas por correo. Las actuaciones de la Administración
notificadas por correo, que por cualquier razón sean devueltas, serán
notificadas mediante aviso en un periódico de amplia circulación nacional; la
notificación se entenderá surtida para efectos de los términos de la
Administración, en la primera fecha de introducción al correo, pero para
el contribuyente, el término para responder o impugnar se contará desde la
publicación del aviso o de la corrección de la notificación”.
En su momento la
Corte manifestó:
“ (… ) Se observa pues, que el
legislador dentro de su amplia libertad configurativa, estableció un término
(diez días), para que el contribuyente comparezca a notificarse personalmente
de los actos administrativos que resuelven los recursos personalmente, y sólo
en defecto de esta, por no presentarse el recurrente citado, procede la
notificación por edicto. Quiere ello decir, que la notificación personal es la
forma principal de notificar esa clase de actos y la notificación por edicto la
forma subsidiaria, contrario a lo sostenido por el actor cuando afirma que la
notificación por edicto primaría sobre la personal para los efectos del
artículo 565 del Estatuto Tributario en el aparte acusado.
(… )
De lo expuesto no encuentra la Corte
que se viole el principio general de publicidad de los actos administrativos
que profiera la administración tributaria, sino por el contrario el aviso de
citación a que se refiere el precepto acusado, tiene por finalidad enterar al
destinatario que el recurso interpuesto ya fue resuelto a fin de que comparezca
para ser notificado personalmente, con lo cual se garantiza el derecho al
debido proceso, y sólo en defecto de su no comparecencia se procede a la
notificación por edicto, poniendo de presente los principios de justicia y
equidad consagrados en el artículo 95-9 de la Carta Política.
(…)
Así, el legislador dentro de su
amplia facultad de configuración en materia tributaria, ha establecido diversas
formas de notificación de las actuaciones surtidas por la Administración que le
permitan al contribuyente conocerlas a fin de que pueda responder o interponer
los recursos si lo considera pertinente. Una de ellas es la notificación por
correo, pero si por cualquier causa esa notificación es devuelta, el legislador
previó que la misma se haga en un periódico de amplia circulación nacional a
fin de garantizar la publicidad del acto, caso en el cual el interesado contará
con el término para responder o impugnar desde la publicación del aviso o de la
corrección de la notificación, es decir, cuando ésta sea realizada en debida
forma, y no desde la primera fecha de introducción al correo, pues ese término se
entiende surtido para efectos de la Administración quien tendrá entonces que
expedir el acto materia de notificación en el término contado desde la primera
fecha de introducción al correo como una forma de desarrollar los principios de
eficacia y celeridad que orientan la función administrativa (CP. art. 209),
pero no para el contribuyente quien cuenta con un término distinto que le
permite plenamente el ejercicio de su derecho a controvertir el acto que
considera lesivo de sus intereses. “
Con base en las
anteriores argumentaciones la Corte declaró exequibles las expresiones “de
la fecha de introducción al correo”, contenida en el artículo 565; y, “de
introducción al correo”, contenida en el artículo 568, del Decreto 624 de
1989 (Estatuto Tributario).
21. De lo expuesto se puede colegir lo
siguiente:
·
La
Corte ha decidido declarar inexequible la notificación de la administración la
cual se entiende surtida en la fecha de introducción al correo (Sentencias C-
096 de 2001 y C- 317 de 2003)
·
La
Corte ha decidido declarar exequible la notificación de la administración por
correo electrónico bajo la inferencia que se entiende surtida no cuando se
remite el correo sino al día siguiente del recibo de la comunicación que contiene
el acto administrativo. (Sentencia C- 1114 de 2003).
·
La
Corte ha decidido declarar exequible la citación para notificarse
personalmente, cuyo término empieza a correr en la fecha de introducción al
correo del aviso por cuanto en defecto de la notificación personal procede otro
tipo de notificación que garantice el principio de publicidad (en los casos
anotados sea la notificación por edicto o la notificación en un periódico de
amplia circulación nacional , Sentencia C- 929 de 2005)
III. El Caso
Concreto
22. Pues
bien, el demandante afirma respecto del artículo 109 de la ley 734 de 2002 que “…éste
ordena contabilizar los cinco días que la misma norma le concede a los quejosos
para recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio a partir del
momento en que el operador disciplinario hace entrega a la oficina de correo de
la comunicación sobre la existencia de tales actos administrativos. Así pues,
el legislador parte del supuesto de que tan pronto el operador disciplinario
entrega la comunicación a la oficina de correo, su destinatario la conoce.
Por
ende, una tal suposición legislativa contraviene el principio de publicidad de
las actuaciones administrativas (art. 209 constitucional) así como el debido
proceso y el derecho de defensa (art. 29 constitucional). Para sustentar su
dicho, el demandante toma como sustento la Sentencia C-096 de 2001.
Se
señala entonces, que así como un acto administrativo no puede ser conocido por
el interesado en el momento en que la administración lo introduce al correo,
así tampoco un quejoso dentro de un proceso disciplinario conoce la
comunicación de que trata el art. 109 referido, esto es sobre la decisión de
archivo y el fallo absolutorio, en el momento en que el operador disciplinario
hace entrega de la misma a la oficina de correo. En consecuencia, resulta
inconstitucional comenzar a contabilizar los cinco días allí mismos estatuidos
después de la fecha de su entrega a la oficina de correo”.
21. Así las
cosas, corresponde a ésta Corporación, aplicando los planteamientos teóricos
expuestos, resolver el problema jurídico esbozado; esto es ¿Si el contenido
normativo demandado perteneciente al artículo 109 de la ley mencionado, vulnera
el principio de publicidad establecido en la Constitución?
22. El artículo
acusado de inconstitucional se encuentra en el capítulo segundo (Notificaciones
y Comunicaciones) de la ley 734 de 2002 “ Código Disciplinario único “. Ésta
disposición respecto a las comunicaciones indica, en lo que atañe a la
presente providencia, que se debe comunicar al quejoso la decisión de archivo y
el fallo absolutorio. Señala que se entenderá cumplida la comunicación cuando
haya transcurrido cinco días, después de la fecha de su entrega a la oficina de
correos.
23. Ahora bien,
los intervinientes en un proceso disciplinario son la autoridad administrativa
o judicial que adelanta el proceso, los sujetos procesales y el quejoso.
Los sujetos
procesales en una actuación disciplinaria son el investigado y su
defensor y el Ministerio público cuando no es éste la autoridad que
conoce del proceso, ni ejerce la función de vigilancia administrativa.[15]Los
sujetos procesales tienen dentro de sus facultades el de solicitar, aportar y
controvertir pruebas e intervenir en la práctica de las mismas, interponer los recursos
de ley, presentar las solicitudes que consideren
necesarias para garantizar la legalidad de la actuación disciplinaria y el
cumplimiento de los fines de la misma, y obtener copias de la actuación, salvo
que por mandato constitucional o legal ésta tenga carácter reservado.[16]
24. El quejoso
en una actuación disciplinaria, es la persona que pone la falta
disciplinaria en conocimiento de la autoridad, su intervención se limita a presentar y ampliar la queja bajo la gravedad del
juramento, a aportar las pruebas que tenga en su poder y a recurrir la
decisión de archivo y el fallo absolutorio.[17]
No obstante,
mediante Sentencia C-014 de 2004 la Corte Constitucional condicionó la
exequibilidad del artículo 89 del Código Disciplinario único que trata sobre
los sujetos procesales, en el entendido que las
víctimas o perjudicados de las faltas disciplinarias que constituyan
violaciones del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario también son sujetos procesales y titulares de las
facultades a ellos conferidas por la ley.
24. En
consecuencia, para esta Corte, la comunicación de que trata el artículo
109 acusado no es de poca monta y adquiere materialmente el carácter de una
notificación.
De un lado,
garantiza al quejoso – como regla general - mencionado en la ley[18],
la posibilidad de recurrir la decisión de
archivo y el fallo absolutorio. Facultad
ésta que cuenta con total respaldo constitucional y legal. En efecto, la
Constitución establece la necesidad permanente en la búsqueda de la justicia [19]
y como fines del Estado, la garantía y efectividad de los principios, derechos
y deberes consagrados en la misma constitución, así como la vigencia de un
orden justo[20]. Por su
parte, la ley 734 de 2002 señala que en la interpretación y aplicación de la
ley disciplinaria el funcionario competente debe tener en cuenta que la
finalidad del proceso es la prevalencia de la justicia, la efectividad del
derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los
derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen[21].
Además se indica que en la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán
los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política[22].
Así las cosas,
la facultad de recurrir las decisiones disciplinarias de archivo o absolutoria
, en cabeza del quejoso, son expresiones de la búsqueda de la justicia y la
verdad material, la garantía y efectividad de los principios , derechos y
deberes ; y la vigencia de un orden justo; todos éstos de origen.
De
otro lado,
garantiza al quejoso – como excepción - que ha sido víctima o perjudicado de faltas
disciplinarias que constituyan violaciones del derecho internacional de los
derechos humanos y del derecho internacional humanitario, el uso de las
facultades que la ley otorga a los sujetos procesales, como pedir pruebas,
interponer recursos o solicitar la revocatoria directa del fallo, aún en el
evento de que este último sea absolutorio.
25. En este
orden de ideas, es claro que la constitución ha establecido dentro de los fines
del Estado, proveer lo necesario para que los ciudadanos participen en la
decisiones que los afectan, que dicho objetivo constitucional referido
presupone de parte del Estado la publicidad de sus actuaciones con el propósito
de que los ciudadanos conozcan y participen en la desarrollo de la vida
estatal.
Así mismo
nuestro Estado toma el debido proceso constitucional como principio fundante de
nuestro Estado social de derecho, exige que su contenido normativo sea aplicado
tanto a las actuaciones judiciales como a las administrativas y toma como parte
integrante de éste derecho fundamental el principio de publicidad.
De igual manera,
la constitución señala el principio de publicidad como base cardinal para
desarrollar la función administrativa. En consecuencia, la administración debe
efectuar actividades y ser diligente para que el principio de publicidad se
cumpla. Ciertamente, los ciudadanos deben conocer las decisiones que tomen los
órganos públicos y las autoridades estatales, publicidad ésta que apareja
consigo presupuestos esenciales como la vigencia y oponibilidad a dichos actos
de la administración. En este orden de ideas, el principio de publicidad tiene
de suyo la facultad de que los ciudadanos conozcan las actuaciones de la
administración, sean estos directamente interesados o porque hagan parte de la comunidad
en general.
Teniendo claro
entonces que la ejecución y realización del principio al que se ha hecho
referencia, así como la condiciones y características que rodean su desarrollo
incumben al órgano legislativo del Estado, es pues éste el llamado a establecer
y determinar las pautas o parámetros a través de los cuales los ciudadanos, sea
por que los afecten directamente o porque simplemente hagan parte de la
comunidad general, deben conocer de las actuaciones de la administración.
No obstante, el
principio de publicidad trae de suyo la vigencia, oponibilidad y controversia a
las actuaciones de la administración por parte de los ciudadanos. Por
consiguiente, si bien el legislador posee la prerrogativa mencionada en el
numérico antecedente cuenta éste con limitantes constitucionales que le
requieren para que el conocimiento de dichas actuaciones respete el ejercicio
del derecho de defensa.
26. En
consecuencia, y con base en lo expresado en la parte motiva de ésta providencia
y en el numeral anterior, para ésta Corporación la comunicación de que
trata el artículo acusado goza de la influencia del principio de publicidad que
trae consigo la vigencia, oponibilidad y controversia a las actuaciones de la
administración por parte del quejoso (numeral 24).
27. Así pues,
para un entendimiento correcto de la expresión acusada por el demandante, esto
es “… después de la fecha de su entrega a la oficina de correo.” es
indispensable integrar la unidad normativa con las restantes expresiones
contenidas en la frase de la norma acusada, con el propósito de poder dictar
una decisión de fondo. Por ende, el contenido que será estudiado por la
Corporación es el que contiene la presunción de hecho atacada por el ciudadano
demandante, que consiste en que: “Se entenderá cumplida la comunicación
cuando haya transcurrido cinco días, después de la fecha de su entrega a la
oficina de correo”. Integración normativa que permite hacer inteligible la
expresión acusada en un primer momento por el demandante.
28. En
consecuencia, dos son las interpretaciones que podrían desprenderse del
contenido normativo acusado.
Una primera, donde
la referida comunicación se entendería simplemente cumplida cuando hayan
transcurrido cinco días después de la fecha de su entrega a la oficina de
correo , interpretación ésta que atenta contra los presupuestos
constitucionales expuestos en la presente providencia, por cuanto los actos de
la administración a que hace referencia el artículo 109 de la ley 734 de 2002 ,
solo deben ser controvertibles por el quejoso a partir de su conocimiento y no
cuando hayan transcurrido cinco días después de la fecha de la entrega de la
comunicación a la oficina de correo . Concepción como la anotada iría en contra
de la realidad y de la jurisprudencia constitucional. Así entonces, la
interpretación sujeta a estudio comporta de suyo una carga gravosa y
exorbitante, sin justificación constitucional, a la posibilidad de controvertir
– estructura del principio de publicidad - como facultad del quejoso; lo
anterior por cuanto menoscaba la facultad del quejoso de recurrir la decisión
de archivo y el fallo absolutorio, sea en uso de la regla general establecida
en la ley o en la excepción señalada por vía jurisprudencial.
Una segunda,
donde la anotada comunicación se entendería cumplida cuando hayan transcurrido
cinco días después de la fecha de su entrega a la oficina de correo, en el
entendido de que si el quejoso demuestra que recibió la comunicación después de
los cinco días de su entrega en la oficina de correo, debe considerarse
cumplida esta comunicación, a partir de esta última fecha. Interpretación ésta
que garantiza la posibilidad de controvertir – estructura del principio de
publicidad - como facultad del quejoso; lo anterior por cuanto no menoscaba la
facultad del quejoso de recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio,
sea en uso de la regla general establecida en la ley o en la excepción señalada
por vía jurisprudencial.
28. En
consecuencia, y con base en los presupuestos trazados en ésta providencia, la
Corte Constitucional declarará exequible la expresión “Se entenderá cumplida
la comunicación cuando haya transcurrido cinco días, después de la fecha de su entrega
a la oficina de correo.” contenida en el artículo 109 de la ley 734 de 2002, en el entendido de que si el quejoso demuestra
que recibió la comunicación después de los cinco días de su entrega en la
oficina de correo, debe considerarse cumplida esta comunicación, a partir de
esta última fecha.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declararse
INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo respecto del artículo
103 de la ley 734 de 2002 por ineptitud sustantiva de la demanda.
Segundo. Declarar
EXEQUIBLE la expresión “Se entenderá cumplida la comunicación
cuando haya transcurrido cinco días, después de la fecha de su entrega a la
oficina de correo.” contenida en el artículo 109
de la ley 734 de 2002, en el entendido de que si el
quejoso demuestra que recibió la comunicación después de los cinco días de su entrega
en la oficina de correo, debe considerarse cumplida esta comunicación, a partir
de esta última fecha.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Salvamento de Voto Magistrado Jaime
Araújo Rentería.
[2] M.P. Jaime Araújo Rentería
[3] Sentencia C- 1052 de 2001 Corte Constitucional
[4] ibídem. Respecto de los requisitos mínimos que deben tener los cargos
véase las siguientes Sentencias de esta Corporación: C- 918 de 2002, C- 150 ,
C- 332 y C- 569 , estas últimas de 2003.
[5] Sentencia C- 641 de 2002 “ El principio de publicidad se ha
estructurado como un elemento trascendental del Estado Social de Derecho y de
los regímenes democráticos, ya que mediante el conocimiento de las actuaciones
judiciales y administrativas , y de las razones de hecho y de derecho
que les sirven de fundamento, se garantiza la imparcialidad y la transparencia
de las decisiones adoptadas por las autoridades , alejándose de cualquier
actuación oculta o arbitraria contraria a los principios , mandatos y reglas
que gobiernan la función pública. “ En cuanto al principio de publicidad y
el principio de transparencia en las actuaciones administrativas , véase la
Sentencia T- 456 de 1994.
[6] ART. 2ºSon
fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa
y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la
integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo.
Las
autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares.
[7] “ ART. 29.El
debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa,
ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas
propias de cada juicio.
En
materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se
aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
Toda
persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente
culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de
un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el
juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas;
a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a
impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo
hecho.
Es nula, de pleno derecho, la
prueba obtenida con violación del debido proceso.
[8] ART. 209. La
función administrativa está al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las
autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus
órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale
la ley.
[9] ART. 74. Todas
las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos
que establezca la ley.
El secreto profesional es inviolable.
[10] Sentencia C- 1114 de 2003 Corte
Constitucional.
[11] M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[12] M.P. Jaime Araújo Rentería.
[13] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[14] M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[15] Art. 89
C.D.U. “SUJETOS PROCESALES EN LA ACTUACIÓN
DISCIPLINARIA. Podrán
intervenir en la actuación disciplinaria, como sujetos procesales, el
investigado y su defensor, el Ministerio Público, cuando la actuación se
adelante en el Consejo Superior o Seccional de la Judicatura o en el Congreso
de la República contra los funcionarios a que se refiere el artículo 174 de la
Constitución Política.
En ejercicio del poder de
supervigilancia administrativa y cuando no se ejerza el poder preferente por la
Procuraduría General de la Nación, ésta podrá intervenir en calidad de sujeto
procesal
[16] Art. 90 C.D.U.
[17] Art. 90 parágrafo. C.D.U.
[18] Ibidem
[19] Preámbulo de la Constitución
[20] Art. 2 de la Constitución.
[21] Art. 20 C.D.U.
[22] Art. 21 C.D.U.