C-334-96
Sentencia C-334/96
Sentencia
C-334/96
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Excepciones
La regla general,
como sistema para la vinculación y permanencia laboral en el Estado, es la
carrera administrativa, pero la Carta señala que existen ciertas excepciones a
tal principio: los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y
remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Al
respecto de esta última excepción, conviene señalar que la competencia
legislativa en cuanto a la  definición de cargos de libre nombramiento y
remoción no comporta una facultad absoluta, sin límites, que puede ir en
contravía de la propia naturaleza constitucional de regla general de la carrera
administrativa. Por ello, desde la primera ocasión en que estudió el tema, esta
Corporación señaló que el Legislador está "facultado constitucionalmente
para determinar las excepciones a la carrera administrativa, siempre y cuando
no altere  la naturaleza de las cosas, es decir, mientras no invierta el orden
constitucional que establece como regla general la carrera administrativa, ni
afecte tampoco la filosofía que inspira este sistema.
EMPLEADOS DE
LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION EN EL MINISTERIO PUBLICO
La presencia de
la categoría “libre nombramiento y remoción” dentro de los empleos de la
Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo no vulnera en sí
misma la Carta. Ningún obstáculo constitucional impide la provisión de los
empleos de la mencionada clase se realicen por nombramiento ordinario, por lo
cual los artículos 135, 137 y 180 de la Ley 201 de 1995, en los apartes
demandados, serán declarados exequibles, ya que tales normas se limitan a
indicar que en el Ministerio Público existen cargos de libre nombramiento y
remoción, y que la provisión de los mismos se hará por nombramiento ordinario.
DIRECCION
NACIONAL DE INVESTIGACIONES ESPECIALES-Cargos de carrera
Los demás empleos
que integran la  Dirección Nacional de Investigaciones Especiales, pues ellos
ejecutan directamente las funciones reseñadas pero no tienen en sí mismos
labores de dirección. Es cierto que estos funcionarios desempeñan labores de
policía judicial, pero ello no constituye en sí mismo una razón suficiente para
excluirlos del régimen de carrera, por cuanto, si así fuera, habría que
exceptuar de la carrera a todo aquél servidor público que tenga facultades de
policía judicial, con lo cual, en ese ámbito, se convertiría la regla -la
carrera administrativa- en excepción, con clara vulneración del artículo 125 de
la Carta.
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Jefe
de control interno/PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Jefe de Oficina de
planeación
Se justifica el carácter
de libre nombramiento del Jefe de la Oficina de Control Interno pues tiene una
relación de especial confianza con el Procurador ya que  ejerce el control de
gestión de las distintas dependencias. Además, dentro de sus funciones está la
de “asesorar al Procurador General y demás directivos de la entidad en la
aplicación de mecanismos de control de gestión en las auditorías funcional,
administrativa, financiera, de sistemas y comunicaciones”-art. 15 ibídem-.
Igualmente encuentra la Corte que también se justifica la inclusión en tal
categoría del Jefe de la Oficina de Planeación pues éste diseña “bajo la
orientación del Procurador General, mediante la participación de las
directivas, el Plan Estratégico para guiar el desarrollo integral de la entidad”,
por lo cual ejerce una labor global de dirección.
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Jefe
de control interno/PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Jefe de oficina de
planeación
En cuanto al
cargo de Jefe de la Oficina de Prensa, dentro de sus funciones se encuentra la
de “asesorar al Procurador General en todo lo referente a la imagen
institucional y actividades de divulgación”, muestra fehaciente de las
actividades de asesoría directa al Procurador General, criterio que permite
ubicar al cargo en mención dentro de la categoría “libre nombramiento y
remoción”. Así mismo, las funciones de divulgación de opiniones e información
hacia el exterior de la entidad comporta un alto nivel de confianza subjetiva.
DEFENSORIA DEL
PUEBLO-Subdirector de
servicios administrativos/DEFENSORIA DEL PUEBLO-Subdirector financiero/DEFENSORIA
DEL PUEBLO-Jefe de oficina
Los cargos de
Subdirector de Servicios Administrativos, Subdirector Financiero y Jefe de
Oficina de la Defensoría del Pueblo, estos no desempeñan funciones que tornen
dichos empleos de libre nombramiento y remoción. En efecto, tales cargos se
encuentran en niveles decisorios de segundo grado, de ejecución de políticas o
de asesoría al interior de la entidad que no constituyen un principio de razón
suficiente para exceptuarlos mediante ley del principio general de la carrera
administrativa. Así, la propia Ley 24 de 1992, que regula la estructura
funcional de la Defensoría del Pueblo, señala en su artículo 20, que esos
cargos hacen parte del nivel ejecutivo y no del nivel directivo.
Referencia: Demanda
D-1117
Normas acusadas:
Artículos 135 (parcial), 136 (parcial), 137 (parcial) y 180 (parcial) de la Ley
201 de 1995.
Actor: Arturo Besada
Lombana.
Tema:
Carrera
administrativa y Ministerio Público.
Magistrados
Ponentes:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO.
Dr. JULIO CÉSAR
ORTIZ GUTIÉRREZ
Santa Fe de Bogotá,
Primero (1º) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos
Gaviria Díaz, y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Julio César Ortiz Gutiérrez y
Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano Arturo
Besada Lombana presenta demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
135 (parcial), 136 (parcial), 137 (parcial) y 180 (parcial) de la Ley 201 de
1995, a la cual le fue asignado el número D-1117. Cumplidos, como están, los
trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede
la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. TEXTOS ACUSADOS.
Los artículos 135,
136, 137 y 180 de la Ley 201 de 1995 establecen lo siguiente. Se subraya lo
demandado:
ARTICULO 135. Clasificación
de los empleos de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del
Pueblo. Los empleos de acuerdo con su naturaleza y forma de provisión, se
clasifican así:
En la
Procuraduría General de la Nación:
a) De carrera
Administrativa
b) De libre
nombramiento y remoción
En la Defensoría
del Pueblo:
a) De carrera
Administrativa
b) De libre
nombramiento y remoción
ARTICULO 136. Empleos
de carrera. Todos los empleos de la Procuraduría General de la Nación y de
la Defensoría del Pueblo, son de carrera, con excepción de los de libre
nombramiento y remoción.
Los empleados de
libre nombramiento y remoción son:
a) En la
Procuraduría General de la Nación:
-
Viceprocurador General
- Secretario
General
- Procurador
Auxiliar
- Procurador
Delegado
- Agentes del
Ministerio Público
- Director
Ejecutivo del Instituto de Estudios del Ministerio Público
- Director
Nacional de Investigaciones Especiales, y los demás empleos que integren la
Dirección Nacional de Investigaciones Especiales
- Asesores del
Despacho
- Veedor
- Secretario
Privado
- Procurador
Departamental
- Procurador
Provincial
- Procurador
Regional
- Procurador
Distrital
- Procurador
Metropolitano
- Jefe de
Planeación
- Jefe de
Control Interno
- Jefe de
Oficina de Prensa
- El Jefe de
la Sección de Seguridad, los agentes adscritos al Despacho, y todos los servidores
que tengan funciones de seguridad, cualquiera que sea la denominación del cargo
- Tesorero
b) En la
Defensoría del Pueblo:
- Secretario
General
- Veedor
- Defensor
Delegado
- Director
Nacional
- Defensor
Regional
- Subdirector
de Servicios Administrativos
- Subdirector
Financiero
- Secretario
Privado
- Jefe de
Oficina
ARTICULO 137. Provisión
de los empleos. La provisión de los empleos de libre nombramiento y
remoción se hará por nombramiento ordinario. En los de carrera se hará,
previo concurso, por nombramiento en período de prueba o de ascenso.
ARTICULO 180. Provisión
de los empleos. La provisión de los empleos de libre nombramiento y
remoción se hará por nombramiento ordinario.
Los empleos de
carrera se proveerán en período de prueba con las personas que hayan sido
seleccionadas por el procedimiento del concurso.
III. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA.
El ciudadano Arturo
Besada Lombana considera que la norma demandada viola los artículos 125, 278
inciso 6º y 279 de la Carta. Según su criterio, el artículo 125 C.P. consagró
como regla general la carrera administrativa para los empleos del Estado y
excepcionalmente cargos de libre nombramiento y remoción, pero sólo en el caso
de los inmediatos colaboradores del Presidente de la República y de los
Gobernadores de Departamento. A juicio del actor, la facultad de libre
nombramiento y remoción corresponde al ejercicio de una función política, que
implica un poder exorbitante relacionado con el que tienen el Presidente y los Gobernadores,
y cuyo ejercicio se encuentra limitado para ciertos funcionarios como los
ministros, jefe de departamento administrativo y demás agentes de dichas
dignidades.
Considera el
demandante que la Constitución autoriza al Legislador para indicar cuales otros
empleos son de libre nombramiento y remoción, atribución que debe cumplirse con
sujeción a los dictados legales, porque “supeditar, como lo hace la Carta a la
ley, las condiciones para nominar y remover significa precisamente que el
nominador no tiene el poder discrecional para hacer lo uno o lo otro sino que
está sometido a lo que la ley establezca”.
Agrega que si la
fuente normativa de una función es la ley, estamos en presencia de un poder
reglado y por ende la función es de carácter administrativo; pero si la fuente
es la Constitución, la función es de carácter político y, por lo tanto, de
índole discrecional.
Finalmente, el
demandante sostiene que la Procuraduría General de la Nación no puede
sustraerse a la aplicación del principio de la carrera administrativa, además
por dos motivos fundamentales: en primer lugar, porque en todos los órganos de
control los empleos son eminentemente técnicos y no políticos; y en segundo
lugar, porque el artículo 279 de la Constitución preceptúa que el ingreso a la
Procuraduría se realiza por concurso de méritos.
IV. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DEL
INTERIOR.
El ciudadano Horacio
Serpa Uribe, Ministro del Interior, interviene en el proceso de la referencia
para defender la constitucionalidad de la disposición acusada.
El interviniente
señala que el actor se encuentra en un error "al considerar que las
excepciones que le es dable al legislador establecer no pueden en caso alguno
regirse por el sistema de libre nombramiento y remoción, motivo por el cual
debe desestimarse el cargo por extralimitación del legislador, concretamente
contra los artículo 137 y 180".
Agrega el
interviniente que debe revisarse si los cargos públicos exceptuados por la Ley
201 de 1995 del régimen de carrera reúnen las condiciones que la jurisprudencia
ha sentado a fin de dotar de contenido al principio de la razón suficiente que
autoriza la exclusión, pues el análisis en el caso concreto debe atender la
específica estructura orgánica y funcional de cada órgano, entidad o nivel, sin
que sea posible determinar una regla general que permita la asimilación exacta
de todos los cargos que en las diferentes instancias respondan a una misma
denominación.
Finalmente, el
ciudadano Serpa Uribe manifiesta que:
... atendiendo
los criterios de que los cargos comporten la adopción de actuaciones
primordiales dentro de la función pública con carácter definitivo o el
señalamiento de directrices generales, o se ubiquen en la más alta jerarquía
dentro de la estructura organizativa de las entidades territoriales, o exijan
la especial confianza, deben declararse exequibles los cargos descritos en los
literales a) y b) del artículo 136 como excluídos de la carrera administrativa
tanto en la Procuraduría General de la Nación como en la Defensoría del Pueblo,
motivo que impone desestimar el cargo invocado en su contra.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Viceprocurador
General de la Nación rinde el concepto de rigor, dado que le fue aceptado
impedimento al Procurador General de la Nación. En el citado concepto se
solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los artículos
135 (parcial), 136 (parcial), 137 (parcial) y 180 (parcial) de la Ley 201 de
1995, en lo acusado.
La Vista Fiscal
realiza un análisis de la naturaleza de los cargos públicos bajo examen y
señala sus funciones y ubicación en la estructura interna de la Procuraduría
General, las cuales justificarían el trato legal dado a los mencionados cargos.
Se cita in extenso el detallado estudio:
... conforme al
criterio de la ubicación en la estructura de la Entidad, los cargos de
Viceprocurador General, Secretario General, Procurador Auxiliar, Procurador
Delegado, Agentes del Ministerio Público, Director Ejecutivo del Instituto de
Estudios del Ministerio Público, Director Nacional de Investigaciones
Especiales, Asesores del Despacho, Veedor, Secretario Privado, Procurador
Departamental, Procurador Provincial, Procurador Regional, Procurador Distrital
y Procurador Metropolitano, no contrarían la preceptiva superior por cuanto pertenecen
al nivel directivo de la Procuraduría General de la Nación, por su
naturaleza, la que recogió el Decreto 2025 de 1995 por el cual se estableció la
nomenclatura, clasificación y régimen salarial de los empleos de la Procuraduría
General de la Nación.
Según el artículo
168 de la Ley 201 de 1995, el nivel directivo comprende los empleos con
funciones de dirección general, de formulación de políticas, de adopción de
planes, programas y proyectos para su ejecución y cumplimiento a fin de
participar en el desarrollo de las funciones que por delegación asigna el señor
Procurador General de la Nación. para el cumplimiento de las atribuciones
consagradas en la Constitución Política.
Cabe recordar en
este lugar, que la Corte Constitucional en sentencia C-245 de 1995 dejó en
claro que tanto los Procuradores Delegados  como los Agentes del Ministerio
Público -si bien es cierto se diferencian en que los primero son un "alter
ego" del Procurador General de la Nación y actúan en su nombre, y los
segundos obran en desarrollo de una función antes que en nombre de una
persona-, son funcionarios que en razón de la inmediación del vínculo funcional
con el Procurador, traducen su inspiración, voluntad y directrices de su
política general en lo relativo a la actividad de control que
constitucionalmente se le atribuye. Este razonamiento -que sirvió de fundamento
a la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo del artículo 4o. de la Ley
27 de 1992 por el cual se les fijaba a los Procuradores Delegados el mismo
período de los funcionarios ante quienes actúen-, nos proporciona una razón
adicional contundente que justifica su inclusión de dichos funcionarios en el
sistema de libre nombramiento y remoción del Procurador General de la Nación, a
más de constituirse en cosa juzgada constitucional respecto de ellos.
De otra parte, en
lo relacionado con los demás cargos que integran la Dirección Nacional de
Investigaciones Especiales, el Jefe de Planeación, el Jefe de Control Interno,
el Jefe de la Oficina de Prensa, el Jefe de la Sección de Seguridad, los
agentes adscritos a ese Despacho, todos los servidores que tengan funciones de
seguridad, cualquiera sea la denominación del cargo y el Tesorero de la
Entidad, son servidores que no pertenecen al nivel directivo de ésta sino a
otros niveles, pero no obstante, fueron clasificados legalmente como empleados
de libre nombramiento y remoción atendiendo el criterio funcional, tomando en
cuenta el alto grado de confianza y confidencialidad que representa el ejercicio
de su labor. Veámoslo:
La Dirección
Nacional de Investigaciones Especiales, tiene como misión fundamental adelantar
investigaciones preliminares, de oficio, por queja verbal, escrita o aún por
cualquier medio magnético, en asuntos de particular interés, para lo cual se le
ha entregado atribuciones de policía judicial de acuerdo con el artículo
277 de la Constitución (art. 10 Ley 201 de 1995). Es pues innegable, que en
razón a su órbita de acción, los asuntos de los cuales conoce dicha dependencia
deben manejarse con absoluto cuidado y reserva por parte de los funcionarios
que la integran, hecho que explica la confianza que respecto de ellos debe
tener de manera inmediata el Director Nacional y de manera mediata el
Procurador General de la Nación.
Idéntica razón de
confianza se predica de la Sección de Seguridad de la Procuraduría General de
la Nación, por cuanto debe propender por la seguridad del Jefe del Ministerio
Público, y de los demás funcionarios y bienes de la entidad, así como servir de
apoyo logístico a la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales,
entre otras atribuciones legales.
En tratándose de
los cargos de jefe de las Oficinas de Planeación, Control Interno y Prensa, su
excepción a la carrera se adecúa a la Carta porque se encuentran ubicados en el
nivel asesor de la Entidad, de conformidad con el Decreto 2025 de 1995,
el cual asígnales tareas de asesoría a los funcionarios que encabezan las
dependencias principales de la organización de la Procuraduría General de la
Nación, aportando elementos conceptuales con rigor científico que sirven de
soporte a la toma de decisiones. Se trata, entonces, de funcionarios de los
cuales se exige plena y calificada confianza, con aconsejable movilidad, es
decir discrecionalidad en el nominador.
Respecto del
Tesorero, que aparece ubicado en el nivel ejecutivo, su catalogación como
empleado de libre nombramiento y remoción obedece también a un justo criterio
de razonabilidad, toda vez que dentro de sus funciones están las de recibir y
custodiar los dineros y títulos que por diversos conceptos recaude el
organismo, efectuar los pagos conforme al Programa Anual de Caja, girar los
recursos para satisfacer las obligaciones de la Entidad, llevar los registros
fiscales y en fin una serie de facultades relacionadas con el manejo de los
recursos de la Institución, labor que obviamente supone un alto grado de
confianza, en donde es determinante el factor "intuitu personae".
Dentro de este
análisis, no puede dejarse a un lado el hecho de que la Corte Constitucional en
la sentencia C-356 de 1994 reconoció que el artículo 279 de la Carta autoriza
la existencia de una carrera especial para la Procuraduría General de la
Nación que consulte los especiales contenidos materiales de esta agencia
pública, mandato que se cumple a cabalidad con  la Ley 201 de 1995, si se
tiene en cuenta que los artículos impugnados reconocen la prevalencia del
sistema de carrera administrativa para la provisión de los empleos en dicho
organismo, y sólo excluye de la regla general los cargos del  nivel directivo y
aquéllos cuyas funciones conllevan un grado especial de confianza y cuidado,
según se explicó anteriormente.
Ahora bien, en lo
que se refiere a la Defensoría del Pueblo, aprecia el Despacho que la
clasificación de los empleos de libre nombramiento y remoción, contenida en el
artículo 136 de la Ley 201 de 1995, también se aviene con los dictados
superiores en materia de función pública, porque aparte de contar con un claro
fundamento legal que es la Ley 201 de 1995, presenta la característica de
razonabilidad exigida por la jurisprudencia constitucional.
En efecto, la
exclusión de la carrera respecto de los cargos de Secretario General, Veedor,
Defensor Delegado y Director Nacional es exequible porque dentro de la
estructura orgánica de la Defensoría del Pueblo (Ley 24 de 1992), pertenecen al
nivel directivo de esa Institución. Los empleos de subdirector de Servicios
Administrativos, Subdirector Financiero y Jefe de Oficina no obstante
pertenecer al nivel ejecutivo, son empleos de libre nombramiento y remoción
porque su ejercicio comporta un grado considerable de confianza y cuidado en
razón de las funciones encomendadas a cada una de esas dependencias. en
consecuencia, su catalogación y exclusión es constitucional.
En el mismo sentido,
el cargo de Secretario Privado, perteneciente al nivel asesor, pero considerado
por la norma en cuestión como de libre nombramiento y remoción, no contraviene
la Carta porque se encuentra muy próximo a los niveles directivos de la entidad
donde se manejan asuntos de primer orden y se toman decisiones de
trascendencia; de ahí que para ocupar este destino igualmente sea fundamental
el "intuitu personae".
Concluye el
Viceprocurador que existiendo fundadas razones para considerar que la
clasificación de los empleos de libre nombramiento y remoción relacionados en
el artículo 136 de la ley 201 de 1995, es exequible, "también es
consecuente con los mandatos superiores que el sistema de provisión de esos
cargos no sea otro que el nombramiento ordinario, propio para ellos, previo el
lleno de los requisitos exigidos en la Constitución y la ley. por ello, los
artículos 137 y 180 son así mismo exequibles".
VI. FUNDAMENTO JURIDICO.
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de los artículos acusados de la Ley 201 de 1995, ya
que se trata de la demanda de un ciudadano contra diversas normas que hacen
parte de una ley.
Temas a tratar.
2- El actor demanda
los artículos  de la Ley 201 de 1995 partiendo del supuesto de que los cargos
de libre nombramiento y remoción son empleos de naturaleza puramente política y
no técnica, con lo cual los únicos cargos de tal carácter serían los
correspondientes a los directores de entidad u organismo. Por ello acusa tanto
el listado de empleos de libre nombramiento y remoción de la Procuraduría
General de la Nación y Defensoría del Pueblo, como la sola posibilidad de
provisión de tal categoría de cargos en estas entidades de control, que no
tienen naturaleza política. Así las cosas, inicialmente, la Corte
Constitucional hará unas breves referencias a la carrera administrativa, para
luego estudiar con detalle el listado de empleos demandado y definir la
constitucionalidad de lo demandado.
Carrera
administrativa y cargos de libre nombramiento y remoción en el Ministerio
Público.
3- La gestión de
personal del Estado colombiano tiene como principio general el sistema de
carrera administrativa (art. 125 C.P.), el cual tiene dos claros objetivos, uno
referente al Estado y otro que hace relación con la persona. En primer lugar,
la carrera administrativa busca la vinculación y permanencia al aparato estatal
de las mejores personas, a través de la selección y evaluación, bajo el
criterio de méritos y calidades; el Estado, entonces, garantiza el mejor nivel
de aptitud en los elementos que lo integran, lo cual aumenta la posibilidad de
desarrollar con eficiencia y eficacia sus funciones. Como segunda medida,  el
sistema de carrera brinda la posibilidad a todas personas, o a todos los
ciudadanos, en los casos respectivos, de acceder en igualdad de oportunidades a
los cargos públicos, sin mediar otras variables diferentes a los méritos y
calidades. La carrera administrativa protege así no sólo la eficiencia y
eficacia de la actividad estatal sino también la  igualdad en el acceso a la
función pública[1].
Conforme a lo
anterior, la regla general, como sistema para la vinculación y permanencia
laboral en el Estado, es la carrera administrativa, pero la Carta señala que
existen ciertas excepciones a tal principio: los cargos de elección popular,
los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás
que determine la ley (art. 125 C.P.). Al respecto de esta última excepción,
conviene señalar que la competencia legislativa en cuanto a la  definición de
cargos de libre nombramiento y remoción no comporta una facultad absoluta, sin
límites, que puede ir en contravía de la propia naturaleza constitucional de regla
general de la carrera administrativa. Por ello, desde la primera ocasión en que
estudió el tema, esta Corporación señaló que el Legislador está "facultado
constitucionalmente para determinar las excepciones a la carrera
administrativa, siempre y cuando no altere  la naturaleza de las cosas, es
decir, mientras no invierta el orden constitucional que establece como regla
general la carrera administrativa, ni afecte tampoco la filosofía que inspira
este sistema"[2].
Esta facultad del
Legislador debe entonces estar orientada por un principio de razón suficiente
en la determinación legal que justifique la inclusión de un cargo en la
categoría de libre nombramiento y remoción, pues si esa justificación no
aparece claramente entonces prima la regla general establecida por la
Constitución, esto es, la carrera administrativa. Por ello la Corte ha definido
los criterios para determinar si existe razón suficiente para señalar que un
cargo público tiene la calidad de libre nombramiento y remoción, en los
siguientes términos:
Estos cargos, de
libre nombramiento y remoción, no pueden ser otros que los creados de manera
específica, según el catálogo de funciones del organismo correspondiente, para
cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación
institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices
fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su
cargo dicho tipo de responsabilidades. En este último caso no se habla de la
confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, que constituye
precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el trabajador que es
nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de fe institucional en
su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes
al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requieren cierto tipo de
funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor
trascendencia para el ente de que se trata. Piénsese, por ejemplo, en el
Secretario Privado del Presidente de la República o en un Ministro del Despacho[3].
Así, el Legislador
no puede desvirtuar la esencia de la gestión de personal del Estado, por lo
cual no es admisible que incluya empleos públicos en la categoría “libre
nombramiento y remoción”, sin tener un principio de razón suficiente, pues
desconoce la regla general del sistema de carrera administrativa impuesta por
la propia Constitución.
4- El actor
cuestiona el artículo 136 de la Ley 201 de 1995, en cuanto al listado de los
empleos considerados como de libre nombramiento y remoción, tanto en la
Procuraduría General de la Nación, como en la Defensoría del Pueblo, porque
considera que la categoría de cargo señalada sólo se predica de aquellos con
función política, situación que no se presenta en los empleos contenidos en la
norma acusada.
Como se expuso anteriormente,
el Constituyente prevé la posibilidad de la existencia de cargos de libre
nombramiento y remoción dentro de los empleos del Estado, según la
jurisprudencia de la Corporación, no solamente reservados la cabeza de la
respectiva entidad u organismo estatal, sino también puede llegar a cobijar a
aquellas personas que colaboran directamente con el servidor público que toma
las máximas decisiones de dirección. Así, el artículo 279 de la Carta señala
que la ley regulará "lo atinente al ingreso y concurso de mérito y al
retiro del servicio" de los funcionarios y empleados de la Procuraduría,
por lo cual la Corte ha entendido que el Legislador  puede establecer una
carrera especial para esta entidad de control[4].
Pero ello no significa que todos los empleos dentro del Ministerio Público
deban ser de carrera pues, como se verá, existen cargos que, por su naturaleza,
se justifica que sean de libre nombramiento. La Corte considera entonces que la
presencia de la categoría “libre nombramiento y remoción” dentro de los empleos
de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo no vulnera
en sí misma la Carta. Ningún obstáculo constitucional impide la provisión de
los empleos de la mencionada clase se realicen por nombramiento ordinario, por
lo cual los artículos 135, 137 y 180 de la Ley 201 de 1995, en los apartes
demandados, serán declarados exequibles, ya que tales normas se limitan a
indicar que en el Ministerio Público existen cargos de libre nombramiento y
remoción, y que la provisión de los mismos se hará por nombramiento ordinario.
Examen de los
distintos cargos de libre nombramiento y remoción acusados.
5- A continuación la
Corte aborda la enumeración de cargos acusados, a fin de establecer en cada
caso concreto, si la categoría “libre nombramiento y remoción” es admisible
constitucionalmente.
En relación con el
cargo de Viceprocurador, según el artículo 46 de la Ley 201 de 1995, dentro de
las funciones que desempeña se encuentran:
a) Reemplazar al
Procurador General en casos de falta o ausencia temporal o impedimento
procesal;
b) Asesorar al
Procurador General en la elaboración de proyectos de ley, decretos  y
resoluciones relacionados con el Ministerio Público;
De lo anterior se
puede apreciar que la primera función implica una potencialidad de dirección
general de la entidad de control, así como también una estrecha confianza entre
el Procurador y su Viceprocurador; de la misma forma, la segunda función
comporta una asesoría directa al Procurador General de la Nación que genera una
“influencia en la política general de la institución y en la adopción de
decisiones de mayor importancia”[5],
criterio que también determina la naturaleza del cargo como de libre
nombramiento y remoción. Lo expuesto se reafirma con la expresa participación
legal del Viceprocurador, según el artículo 43 de la Ley 201 de 1995, en un
órgano de dirección y coordinación general, el cual es el Comité Editorial,
encargado de “trazar las políticas en materia editorial y coordinarlas acciones
conducentes a asegurar la producción de los diversos documentos” que sean
necesarios en el marco de las funciones de la entidad. Así mismo, el Viceprocurador
integra el Consejo Académico -art. 27 ibídem-, que entre otras funciones,
adopta políticas generales de dirección general de la entidad de control
mencionada -art. 28 literales a), b), e), f) y g) ibídem-.
Entonces, es
constitucionalmente razonable que el legislador incluya dentro de los empleos
de libre nombramiento y remoción el cargo de Viceprocurador.
6- Los cargos de
Secretario General tanto de la Procuraduría General de la Nación como de la
Defensoría del Pueblo son cargos que el legislador puede incluir dentro de la
categoría de libre nombramiento y remoción. En efecto, en el caso específico
del empleo de Secretario General de la Procuraduría General, éste detenta
ciertas funciones -art. 115 Ley 201/95- que delinean un perfil que permite
encajarlo legislativamente en la clase de cargos ya mencionados, como las
siguientes:
a) Diseñar y
proponer ante el Procurador general, políticas en todas las áreas de apoyo y,
una vez aprobadas, velar por su desarrollo y cumplimiento;
(...)
b) Dirigir todas
las actividades de administración de los recursos humanos, económicos, físicos
y documentales de la entidad;
(...)
f) Formular las
políticas sobre ampliación, adecuación, construcción y adquisición de inmuebles
con destino a las oficinas de la Procuraduría General a nivel nacional;
(...)
La primera función
citada establece labores de asesoría directa al Procurador General; por otro
lado, las restantes funciones transcritas señalan actividades típicas de
dirección general de la entidad.
Así mismo, dentro de
las funciones del Secretario General de la Defensoría del Pueblo -art. 31 Ley
24/92-, se destaca:
1. Diseñar y
proponer al Defensor del Pueblo políticas en todas las áreas administrativas y,
una vez aprobadas, velar por su desarrollo y cumplimiento.
Como se ve, la
función transcrita conjuga tanto la asesoría directa al director del órgano
público como un alto nivel de confianza objetiva, inherente al cargo que se
analiza.
7- En lo que atañe al
cargo de Procurador Auxiliar, éste es prácticamente el principal asesor
jurídico directo del Procurador General, pues el artículo 9º de la Ley 201/95
preceptúa que dentro de sus funciones está la de “proyectar para consideración
del Procurador General de la Nación los conceptos y providencias que éste deba
suscribir”, por ello, esta Corte considera constitucional la determinación
legal de dicho cargo como de libre nombramiento y remoción.
8- En cuanto al
procurador delegado, la Corporación ha señalado lo siguiente:
El delegado es un
alter ego del Procurador, hace las veces de éste, y lo vincula plena y
totalmente. Aquí opera la figura de la representatividad, por cuanto el
delegado actúa en nombre del delegante. Es una transferencia de la entidad
propia -en nivel jurídico, no real- a otro, con tres notas: plena potestad,
autonomía de ejecución y confianza intuitu personae. En cambio, el agente obra
en desarrollo de una función antes que en nombre de una persona, pero siempre
está bajo la subordinación de otro superior, ante quien responde y de quien
puede cumplir órdenes específicas para un asunto determinado. En este orden de
ideas, los procuradores delegados son agentes, pero se advierte que todo
delegado tiene indirectamente una función de agente, pero no todo agente es
necesariamente delegado. Advierte la Corte, que la autonomía e independencia
con que actúan los delegados y agentes del Procurador se predica frente a los
funcionarios ante los cuales ejercen sus funciones, más no con respecto al
Procurador General de la Nación, del cual son dependientes o subordinados[6].
Además, se agrega en
la misma sentencia:
Es razonable y
acorde con el espíritu de las disposiciones mencionadas, que los inmediatos
colaboradores del Procurador General de la Nación sean de su libre nombramiento
y remoción. Es cierto que la norma del art. 280 de la Constitución dice que los
agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categorías,
remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor
jerarquía ante quienes ejerzan el cargo, pero el alcance de esta norma no puede
llevarse hasta el extremo de consagrar el período para los delegados del
Procurador ante dichos funcionarios, porque: La norma hay que interpretarla de
manera sistemática y armónica con las restantes disposiciones que le asignan al
Procurador su carácter de director supremo del Ministerio Público y la potestad
de libre nombramiento y remoción de los funcionarios de la Procuraduría, con
excepción de los que pertenecen a la carrera administrativa.
De lo anterior se
colige que el procurador delegado representa directamente a la persona del
Procurador, con lo cual, el cargo en estudio lleva implícita una alta carga de
confianza objetiva, propia de los empleos de libre nombramiento y remoción.
Además, los procuradores delegados cumplen una labor de asesoría directa al
integrar el denominado “Consejo de Procuradores Delegados”, con el fin de
“asesorar al Procurador General de la Nación en el estudio, formulación y
revisión de programas, y en los temas o materias que demanden especial atención
del Ministerio Público” -art. 42 Ley 201/95-.
Esta confianza
también es predicable del cargo de defensor delegado en la Defensoría del
Pueblo, pues se trata de un equivalente funcional en esa entidad del procurador
delegado. En conclusión, es admisible constitucionalmente la inclusión del
cargo de procurador delegado y del cargo de defensor delegado como empleos de
libre nombramiento y remoción.
9- En lo referente a
los agentes del ministerio público y a los cargos de Procurador Departamental,
Procurador Provincial, Procurador Regional, Procurador Distrital, Procurador Metropolitano,
tales son empleos que tienen un principio de razón suficiente para excluirlos
de la carrera administrativa.
En efecto, según el
artículo 275 de la Carta, el Procurador General de la Nación es el “supremo
director del Ministerio Público”, y tal supremacía lo vincula en una relación
de confianza subjetiva con los principales sujetos ejecutores de las funciones
de control a su cargo y las políticas que desarrolle, como los agentes del
ministerio público y los procuradores territoriales.
Es así como los
agentes del ministerio público, tal como señala sentencia No. C-245/95 de la
Corporación, citada anteriormente, obran en desarrollo de una función propia
del Procurador, como lo señala el encabezamiento del artículo 277 de la Carta
así:
ARTICULO 277. El Procurador General de la Nación, por sí
o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes
funciones:
(...)
(subrayas fuera
de texto)
Lo anterior no
desvirtúa la diferencia que establece la sentencia citada entre el delegado y
el agente, pues la intensidad en la representación no es óbice para que se
mantengan la relación de confianza subjetiva entre el Procurador y su agente.
En el caso de los
cargos de Procurador Departamental, Procurador Provincial, Procurador Regional,
Procurador Distrital, Procurador Metropolitano, además de lo señalado, estos
son una especie de delegados del Procurador General de la Nación en el ámbito
territorial respectivo y, en ese orden de ideas, se les aplica la misma
argumentación esgrimida para la exclusión de los delegados del régimen de
carrera administrativa.
10- En relación con
el Director Ejecutivo del Instituto de Estudios del Ministerio Público, la
Corte considera plenamente aplicables los criterios desarrollados en la
sentencia C-514/94, que declaró inexequible la ubicación como de libre
nombramiento y remoción del cargo de Director del Centro de Estudios
Especializados de Control Fiscal. En efecto, en ambos casos se trata de la
ejecución de labores académicas especializadas, pero que no comprometen la
dirección de la entidad de control como tal, como lo muestra la revisión de sus
funciones detalladas en el artículo 29 de la Ley 201 de 1995.
11- En lo que se
refiere al cargo de Director Nacional de Investigaciones Especiales, se traen a
colación las siguientes funciones del mismo -art. 11 Ley 201/95-:
a) Adelantar las
investigaciones que le asigne el Procurador General de la Nación.
(...)
g) Realizar los
estudios de seguridad que solicite el Procurador General de la Nación.
(...)
A simple vista se
aprecia que estas funciones comportan una alta dosis de confianza objetiva
pues, como primera medida, la realización de investigaciones asignadas
directamente por el Procurador General revelan la especial discreción y cuidado
que se deben tener en el cumplimiento de dicha función; lo mismo se puede
afirmar de la confección de estudios de seguridad que solicite el propio
Procurador General, por lo cual la expresión "Director Nacional de
Investigaciones  Especiales" será declarada exequible.
Sin embargo, el
planteamiento anterior no es aplicable a los demás empleos que integren esa
Dirección Nacional de Investigaciones Especiales, pues ellos ejecutan
directamente las funciones reseñadas pero no tienen en sí mismos labores de
dirección. Es cierto que, como bien lo señala la Vista Fiscal, estos
funcionarios desempeñan labores de policía judicial, pero ello no constituye en
sí mismo una razón suficiente para excluirlos del régimen de carrera, por
cuanto, si así fuera, habría que  exceptuar de la carrera a todo aquél servidor
público que tenga facultades de policía judicial, con lo cual, en ese ámbito,
se convertiría la regla -la carrera administrativa- en excepción, con clara
vulneración del artículo 125 de la Carta.  En ese orden de ideas, la decisión
legislativa de encuadrar a dichos cargos dentro de la categoría libre
nombramiento y remoción es contraria a la Carta, por lo cual la Corte declarará
inexequible la expresión " y los demás empleos que integren la Dirección
Nacional de Investigaciones Especiales" del artículo 136.  Por la misma
razón, la Corte Constitucional hará unidad de materia en este caso y declarará
inexequible el parágrafo del artículo 12 de la Ley 201/95, pues éste preceptúa
que “los funcionarios y empleados de la Dirección Nacional de Investigaciones
Especiales, serán de libre nombramiento y remoción”.
12- Los cargos de
asesor del Despacho y Veedor de la Procuraduría General de la Nación son
empleos en los cuales se despliegan actividades de asesoría directa, por lo
cual se justifica su inclusión en la categoría de libre nombramiento por la
especial confianza con el jefe del Ministerio Público, como se demuestra a
continuación.
En el cargo de
asesor del Despacho se destaca la función de “asesorar al Procurador General en
las políticas que deba adelantar la entidad, en cumplimiento de sus
objetivos”-art. 21 Ley 201/95-. Es de mérito señalar que mediante la sentencia
No. C-405/95 de esta Corporación se declaró inexequible la inclusión de
asesores en la categoría de libre nombramiento y remoción, sin embargo, éstos
tenían funciones de asesoría solamente al interior de la entidad, más no a la
cabeza de ella, como si es el caso de los asesores de Despacho de la
Procuraduría General.
En el empleo
denominado “Veedor” se destaca la función de “asesorar al Procurador General en
la definición de la política referida al seguimiento y evaluación de la
conducta ética y de la adecuada prestación del servicio de los servidores
públicos de la Procuraduría General de la Nación en cumplimiento de sus
funciones” -art. 45 ibídem-.
13- La
jurisprudencia de esta Corporación expresa que, por regla general, los cargos
de jefe de oficina son de carrera pues no ejecutan labores de dirección
general, asesoría directa o confianza objetiva[7],
presentándose de forma excepcional la inclusión válida en la categoría de libre
nombramiento y remoción cuando existe un principio de razón suficiente[8]. Con tal criterio entra
la Corte a analizar los cargos de Jefe de oficina de Control Interno, Jefe de
Oficina de Prensa, y Jefe de Oficina de Planeación.
Así, se justifica el
carácter de libre nombramiento del Jefe de la Oficina de Control Interno pues
tiene una relación de especial confianza con el Procurador ya que  ejerce el
control de gestión de las distintas dependencias. Además, dentro de sus
funciones está la de “asesorar al Procurador General y demás directivos de la
entidad en la aplicación de mecanismos de control de gestión en las auditorías
funcional, administrativa, financiera, de sistemas y comunicaciones”-art. 15
ibídem-.  Igualmente encuentra la Corte que también se justifica la inclusión
en tal categoría del Jefe de la Oficina de Planeación pues éste diseña “bajo la
orientación del Procurador General, mediante la participación de las directivas,
el Plan Estratégico para guiar el desarrollo integral de la entidad”, por lo
cual ejerce una labor global de dirección.
En cuanto al cargo
de Jefe de la Oficina de Prensa, dentro de sus funciones se encuentra la de
“asesorar al Procurador General en todo lo referente a la imagen institucional
y actividades de divulgación”, según lo señala el artículo 20 de la ley bajo
revisión, muestra fehaciente de las actividades de asesoría directa al
Procurador General, criterio que permite ubicar al cargo en mención dentro de
la categoría “libre nombramiento y remoción”. Así mismo, las funciones de
divulgación de opiniones e información hacia el exterior de la entidad comporta
un alto nivel de confianza subjetiva.
14- Los cargos de
secretario privado, tanto de la Procuraduría General como de la Defensoría del
Pueblo, son empleos que por su naturaleza son considerados de estrecha
confianza objetiva y por tanto de libre nombramiento y remoción, pues comportan
funciones en las que requieren una discreción y cuidados fuera de lo común,
como lo muestra la revisión de las funciones consagradas en el artículo 19 de
la Ley 201/95.
En ese mismo orden
de ideas, la Corte considera que se justifica la inclusión como cargos de libre
nombramiento del Jefe de la Sección de Seguridad, los agentes adscritos al
Despacho, y todos los servidores que tengan funciones de seguridad, cualquiera
que sea la denominación del cargo. En efecto, si bien con excepción del Jefe,
en general este tipo de cargos deberían ser desempeñados  por empleados de
carrera, lo cierto es que, dadas las difíciles condiciones de seguridad que
vive el país, estas funciones requieren una especial confianza que justifica su
exclusión del régimen de carrera.
15- En lo que se
refiere a los cargos de Veedor y Director Nacional de la Defensoría del Pueblo
pertenecen al nivel directivo de la entidad mencionada -art. 20 Ley 24/92-
junto con los empleos de Secretario General[9],
Defensor Delegado[10],
ya analizados anteriormente. La pertenencia al nivel señalado aunado a las
funciones desempeñadas por los empleos denominados Veedor y Director Nacional,
dentro de las cuales se destacan labores de asesoría directa al Defensor del
Pueblo justifican el tratamiento legislativo dado por el artículo 136 acusado.
16- Al respecto de
los cargos de Subdirector de Servicios Administrativos, Subdirector Financiero
y Jefe de Oficina de la Defensoría del Pueblo, estos no desempeñan funciones
que tornen dichos empleos de libre nombramiento y remoción. En efecto, tales
cargos se encuentran en niveles decisorios de segundo grado, de ejecución de
políticas o de asesoría al interior de la entidad que no constituyen un
principio de razón suficiente para exceptuarlos mediante ley del principio
general de la carrera administrativa. Así, la propia Ley 24 de 1992, que regula
la estructura funcional de la Defensoría del Pueblo, señala en su artículo 20,
que esos cargos hacen parte del nivel ejecutivo y no del nivel directivo.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declarar EXEQUIBLES las expresiones
"De libre nombramiento y remoción" del artículo 135, y "La
provisión de los empleos de libre nombramiento y remoción se hará por
nombramiento ordinario" de los artículosb 137 y 180 de la Ley 201 de 1995.
Segundo: Declarar EXEQUIBLES las siguientes
expresiones del literal a) del artículo 136 de la Ley 201 de 1995:
“Viceprocurador General”, “Secretario General”, “Procurador Auxiliar”,
“Procurador Delegado”, “agentes del ministerio público”, “Director Nacional de
Investigaciones Especiales",  “Asesores del Despacho”, “Veedor”,
“Secretario Privado”, “Procurador Departamental”, “Procurador Provincial”,
“Procurador Regional”, “Procurador Distrital”, “Procurador Metropolitano”,
“Jefe de Planeación”,  “Jefe de Control Interno”, “Jefe de Oficina de Prensa”,
“El Jefe de la Sección de seguridad, los agentes adscritos al Despacho, y todos
los servidores que tengan funciones de seguridad, cualquiera que sea la
denominación del cargo”, por las razones expuestas en esta sentencia.
Tercero: Declarar EXEQUIBLES las siguientes
expresiones del literal b) del artículo 136 de la Ley 201 de 1995: “Secretario
General”, “Veedor”, “Defensor Delegado”, “Director Nacional”, “Secretario
Privado”, por las razones expuestas en esta sentencia.
Cuarto: Declarar INEXEQUIBLES las siguientes
expresiones del literal a) del artículo 136 de la Ley 201 de 1995:  “Director
Ejecutivo del Instituto de Estudios del Ministerio Público”, “y los demás
empleos que integren la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales”, por
las razones expuestas en esta sentencia.
Quinto: Declarar INEXEQUIBLES las siguientes
expresiones del literal b) del artículo 136 de la Ley 201 de 1995: “Subdirector
de Servicios Administrativos”, “Subdirector Financiero”, “Jefe de Oficina”, por
las razones expuestas en esta sentencia.
Sexto: Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo del
artículo 12 de la Ley 201 de 1995.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                          ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA      ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                    Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                         JULIO
CESAR ORTIZ GUTIÉRREZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-334/96
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Excepciones
(Salvamento de voto)
El legislador no
es absolutamente libre en este campo, pues no puede excluir cualquier cargo de
la carrera administrativa sino únicamente aquellos en donde exista un principio
de razón suficiente que justifique tal decisión legislativa. Y la Corte ha precisado,
en reiterada jurisprudencia, que ello sólo es admisible en los cargos que,
“según el catálogo de funciones del organismo correspondiente, cumplen un papel
directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo
ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican
la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de
responsabilidad”.  Como la carrera administrativa es la regla y los cargos de
libre nombramiento y remoción son la excepción, la Corte debe interpretar de
manera restrictiva los alcances de la excepción, por lo cual, como bien lo
señala la sentencia, si la justificación de la decisión legislativa no aparece
claramente entonces prima la regla general establecida por la Constitución,
esto es, la carrera administrativa. La Corte no aplicó con suficiente rigor las
reglas que ella misma ha precisado para determinar sin un cargo puede ser
excluido de la carrera administrativa, con lo cual se podían estar desvirtuando
los nobles propósitos del Constituyente en este campo: garantizar la existencia
de una administración pública eficaz y eficiente, libre de indebidas
interferencias políticas, y a la cual puedan acceder todos los colombianos, de
manera igualitaria, sin mediar otras variables diferentes a los méritos y
calidades.
PROCURADOR
JUDICIAL-Naturaleza del
cargo (Salvamento de voto)
Los procuradores
judiciales que actúan ante tribunales judiciales o juzgados ejecutan un trabajo
técnico en desarrollo de una función antes que en nombre del propio Procurador
General, lo que les impide tener una relación inmediata con el mismo,
ausentándose en ellos actividades de dirección general, asesoría directa o
confianza objetiva y criterio alguno que indique la aptitud del cargo
mencionado para ser considerado por el Legislador de libre nombramiento y
remoción. Por ello creemos que no es razonable constitucionalmente la inclusión
de los procuradores judiciales como empleados de libre nombramiento y remoción,
por lo cual la expresión “Agentes del Ministerio Público” debió ser declarada
inexequible.
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Jefe
de oficina de prensa (Salvamento de voto)
No encontramos
una justificación para la exclusión de la carrera del Jefe de la Oficina de
Prensa, pues si bien éste tiene dentro de sus funciones la de “asesorar al
Procurador General en todo lo referente a la imagen institucional y actividades
de divulgación”, lo cierto es que su labor central es de carácter técnico y
ejecutivo, pues se trata del manejo y la difusión de las informaciones
periodísticas relacionadas con la entidad. En efecto, según nuestro criterio,
la oficina de prensa está al servicio de la institución y no del Procurador
como tal, por lo cual es necesaria la profesionalización de esa oficina, lo
cual supone la necesaria inclusión de este cargo en la carrera administrativa.
Referencia:
Expediente D-1117. MP Alejandro Martínez Caballero y Julio César Ortiz
Gutiérrez sobre constitucionalidad  de los artículos 135 (parcial), 136
(parcial), 137 (parcial) y 180 (parcial) de la Ley 201 de 1995.
Con el acostumbrado
respeto, los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero
disentimos de la decisión de la Corporación que declaró exequibles las
expresiones “agentes del ministerio público”, “Procurador Departamental”,
“Procurador Provincial”, “Procurador Regional”, “Procurador Distrital”,
“Procurador Metropolitano” y “Jefe de Oficina de Prensa” del literal a) del
artículo 136 de la Ley 201 de 1995.  Según la Corte, esas expresiones no vulneran
la Carta, pues existen razones suficientes para que el Legislador defina esos
cargos como de libre nombramiento y remoción, y por ende los excluya de la
carrera administrativa. Por el contrario, según nuestro criterio, las
expresiones impugnadas desconocen el sentido  de la carrera administrativa y
vulneran el artículo 125 de la Carta, por las razones que a continuación
exponemos.
1- Según el artículo
125 de la Constitución, y conforme a reiterada jurisprudencia de la Corte
Constitucional, la regla general para acceder a la función pública y permanecer
en ella es la carrera administrativa, por medio de la cual se pretende, como
bien lo dice la sentencia, proteger no sólo la eficiencia y eficacia de la
actividad estatal sino también la  igualdad en el acceso a la función pública.
Esto significa entonces que la exclusión de un cargo público de la carrera
administrativa es la excepción, lo cual tiene al menos las siguientes dos
importantes consecuencias normativas y hermenéuticas:
De un lado, el
Legislador no es absolutamente libre en este campo, pues no puede excluir
cualquier cargo de la carrera administrativa sino únicamente aquellos en donde
exista un principio de razón suficiente que justifique tal decisión
legislativa. Y la Corte ha precisado, en reiterada jurisprudencia, que ello
sólo es admisible en los cargos que,  "según el catálogo de funciones del
organismo correspondiente, cumplen un papel directivo, de manejo, de conducción
u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices
fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su
cargo dicho tipo de responsabilidades"[11].
2- De otro lado,
como la carrera administrativa es la regla y los cargos de libre nombramiento y
remoción son la excepción, la Corte debe interpretar de manera restrictiva los
alcances de la excepción, por lo cual, como bien lo señala la sentencia, si la
justificación de la decisión legislativa no aparece claramente entonces prima
la regla general establecida por la Constitución, esto es, la carrera
administrativa.
Consideramos
entonces que si la Corte hubiera aplicado las anteriores reglas hermenéuticas,
que se desprenden con nitidez del texto constitucional y de la propia
jurisprudencia, hubiera debido declarar la inexequibilidad de las citadas
expresiones, como se verá a continuación.
3- En cuanto a los
agentes del ministerio público, era necesario determinar primero el alcance de
esta figura. Así, el artículo 79 de la Ley 201 de 1995 señala:
"Agentes
del Ministerio Público. Los agentes del Ministerio Público actuarán como
sujetos procesales ante las Autoridades Judiciales y tienen esta calidad el
Viceprocurador General de la Nación, los Procuradores Delegados en lo
Contencioso, los Procuradores Delegados en lo Penal, el Procurador Delegado
para el Ministerio Público en asuntos penales, el Procurador Delegado para las
Fuerzas Militares, el Procurador Delegado para la Policía Nacional, los
Procuradores Delegados en lo Civil, en lo Laboral, en lo Ambiental y Agrario,
el Procurador Delegado para el Menor y la Familia, los Procuradores Judiciales
y los Personeros Municipales."
Esta norma muestra
que la calidad de agente del Ministerio Público no constituye por si misma un
cargo diferente a los empleos que desempeñan las personas que ostentan tal
calidad.  Y lo cierto es que los cargos que presentan tal carácter tienen muy
diferentes características. Así, dentro de los agentes del Ministerio Público
encontramos algunos cargos que individualmente considerados son de período,
como el de personero municipal (CP art. 313 ord 8º), quien por esta razón y por
no hacer parte orgánicamente de la Procuraduría, obviamente no puede ser un
funcionario de libre nombramiento y remoción del Procurador. Igualmente se
encuentran otros como el de Viceprocurador y los procuradores delegados en los
diversos ámbitos,  que son de libre nombramiento y remoción, pero no por
ostentar la calidad de agentes del Ministerio Público sino por la naturaleza
misma de los cargos, como bien lo muestra la sentencia. Finalmente se encuentra
el cargo de procurador judicial, por lo cual el único efecto normativo real de
la expresión "agentes del ministerio público" es definir como de
libre nombramiento el cargo de procurador judicial.
Ahora bien, nosotros
no encontramos ningún principio de razón suficiente que justifique el
encuadramiento de los procuradores judiciales como un empleo de libre
nombramiento y remoción. En efecto, los procuradores judiciales que actúan ante
tribunales judiciales o juzgados ejecutan un trabajo técnico en desarrollo de
una función antes que en nombre del propio Procurador General, lo que les
impide tener una relación inmediata con el mismo, ausentándose en ellos
actividades de dirección general, asesoría  directa o confianza objetiva y
criterio alguno que indique la aptitud del cargo mencionado para ser
considerado por el Legislador de libre nombramiento y remoción. Por ello
creemos que no es razonable constitucionalmente la inclusión de los
procuradores judiciales como empleados de libre nombramiento y remoción, por lo
cual la expresión "Agentes del Ministerio Público" debió ser
declarada inexequible.
Como es obvio, y de
acuerdo a lo señalado anteriormente, la inconstitucionalidad de esa expresión
sólo hubiera tenido efectos prácticos en relación con los procuradores
judiciales y los personeros municipales, por cuanto, por la naturaleza misma de
los cargos, mantienen su carácter de libre nombramiento el Viceprocurador y los
procuradores delegados.
4- En ese mismo
orden de ideas, tampoco encontramos una justificación para la exclusión de la
carrera del Jefe de la Oficina de Prensa, pues si bien éste tiene dentro de sus
funciones la de “asesorar al Procurador General en todo lo referente a la
imagen institucional y actividades de divulgación”, según lo señala el artículo
20 de la ley bajo revisión, lo cierto es que su labor central es de carácter
técnico y ejecutivo, pues se trata del manejo y  la difusión de las
informaciones periodísticas relacionadas con la entidad. En efecto, según
nuestro criterio, la oficina de prensa está al servicio de la institución y no
del Procurador como tal, por lo cual es necesaria la profesionalización de esa
oficina, lo cual supone la necesaria inclusión de este cargo en la carrera
administrativa.
5-  En cuanto a los
cargos de Procurador Departamental, Procurador Provincial, Procurador Regional,
Procurador Distrital, Procurador Metropolitano, haciendo un paralelo, obran las
mismas razones que llevaron a la Corte a declarar la inexequibilidad de la
inclusión del cargo de “Director Seccional” de la Contraloría General de la
República en los empleos de libre nombramiento y remoción[12], pues, los cargos
analizados no comprenden responsabilidades que constituyan razón suficiente
para incluirlos dentro de la clasificación de libre nombramiento y remoción. En
efecto, los empleos aludidos sólo comportan labores de ejecución del control
disciplinario e implementación de medidas tendientes a hacer efectivas las
políticas generales que señale el Procurador General, pero no participan en
forma directa en la elaboración de tales políticas, ni tampoco, normativamente,
prestan asesoría directa al Procurador General y mucho menos los cargos en
mención comportan un grado de confianza objetiva fuera de la exigida
normalmente en un cargo de carrera. Es por eso que no es constitucionalmente
razonable el encuadramiento legal de los cargos de Procurador Departamental,
Procurador Provincial, Procurador Regional, Procurador Distrital, Procurador
Metropolitano dentro de la clasificación “libre nombramiento y remoción”.
6- Creemos entonces
que la Corte no aplicó con suficiente rigor las reglas que ella misma ha
precisado para determinar si un cargo puede ser excluido de la carrera
administrativa, con lo cual se podrían estar desvirtuando los nobles propósitos
del Constituyente en este campo: garantizar la existencia de una administración
pública eficaz y eficiente, libre de indebidas interferencias políticas, y a la
cual puedan acceder todos los colombianos, de manera igualitaria,  sin mediar
otras variables diferentes a los méritos y calidades.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
[1]Ver sentencia C-317/95.
[2]Sentencia C-195/94. MP Vladimiro Narnajo Mesa. Consideración de la
Corte 3.1.
[3] Corte Constitucional. Sentencia No. C-514/94. M.P.: Dr. José
Gregorio Hernández Galindo.
[4]Ver sentencia C-356/94. MP Fabio Morón Díaz.
[5] Corte Constitucional. Sentencia No. C-514/94. M.P.: Dr. José
Gregorio Hernández Galindo.
[6] Corte Constitucional. Sentencia No. C-245/95. M.P.: Dr. Antonio
Barrera Carbonell.
[7] Corte Constitucional. Sentencia No. C-195/94. M.P.: Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[8] Corte Constitucional. Sentencia No. C-514/94. M.P.: Dr. José
Gregorio Hernández Galindo.
[9] Ver fundamento jurídico No. 6.
[10] Ver fundamento jurídico No. 8.
[11]Corte Constitucional. Sentencia No. C-514/94. M.P.: Dr. José
Gregorio Hernández Galindo.
[12] Corte Constitucional. Sentencia No. C-405/95. M.P.: Dr. Fabio
Morón Díaz.