T-443-92
Sentencia No
Sentencia No. T-443/92
ACCION DE TUTELA-Titularidad/PERSONA JURIDICA/SINDICATO
La acción de tutela no puede entenderse
como una figura ajena al sistema jurídico fundado en la Constitución  y, por el
contrario, debe ser concebida con criterio teleológico, es decir, como
instrumento al servicio de los fines que persiguen la organización política y
el ordenamiento fundamental, uno de los cuales radica en la eficacia de las
normas superiores que reconocen los derechos esenciales de la persona. El art.
86 de la CP. no está excluyendo a las personas jurídicas, pues el precepto no
introduce distinción alguna y, por el contrario, las supone cobijadas por el
enunciado derecho cuando de modo genérico contempla la posibilidad de solicitar
el amparo por conducto de otro, sin que nada obste dentro del sistema jurídico
colombiano para que una de las especies de ese género esté conformada
precisamente por las personas jurídicas.
DERECHO DE
ASOCIACION SINDICAL/DERECHOS FUNDAMENTALES
El derecho de asociación sindical tiene
carácter de derecho fundamental, susceptible de protección efectiva mediante el
ejercicio individual o colectivo de la acción de tutela.
COMPETENCIA DE TUTELA
Es evidente la falta de competencia del
Juzgado Primero Superior de Cali para conocer de la solicitud de tutela,
derivada no solamente de lo que acaba de exponerse sino del conjunto de datos
que ofrece el expediente, del cual se desprende que la sede del Sindicato
demandante es Santafé de Bogotá y que, como lo dijo el Tribunal de segunda
instancia, absolutamente ningún  efecto de los actos administrativos
cuestionados tenía lugar en Cali, ni los trabajadores del Banco en esa ciudad
gozaban de legitimidad alguna para controvertirlos. La incompetencia de este
funcionario es doble, pues fuera de haber desconocido el límite territorial que
le impuso la norma legal en cita, invadió la órbita propia de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa.
ACTO ADMINISTRATIVO/SUSPENSION
PROVISIONAL-Improcedencia
La atribución de suspender provisionalmente
los efectos de los actos administrativos está específicamente conferida por la
Constitución a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y mal pueden
interpretarse en contra de su perentorio mandato las disposiciones de los
artículos 7 y 8 del Decreto 2591 de 1991, aplicables tan solo a aquellos actos
contra los cuales no sea procedente dicho mecanismo, de conformidad con las
reglas generales. No desconoce la Corte que la última de las disposiciones
citadas, al permitir el ejercicio conjunto de la acción de tutela con las
pertinentes ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, faculta al
juez para ordenar que tratándose de un perjuicio irremediable, se inaplique el
acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se
solicita mientras dure el proceso, pero es obvio que ésta norma legal parte del
supuesto de que en tales casos no procede la suspensión provisional, pues
resultaría innecesario, inconveniente e inconstitucional que, siendo ella
aplicable para alcanzar el específico fin de detener los efectos del acto
cuestionado, se añadiera un mecanismo con idéntica finalidad por fuera del
proceso Contencioso Administrativo y a cargo de cualquier juez de la República,
con el peligro adicional de decisiones contradictorias, máxime si se tiene en
cuenta que también la suspensión provisional se resuelve mediante trámite
expedito tal como lo dispone el Código Contencioso Administrativo.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia/PERJUICIO IRREMEDIABLE
La acción de tutela es un mecanismo
excepcional concebido en defensa de los derechos fundamentales, con la
característica de ser supletorio, esto es que solamente procede en caso de
inexistencia de otros medios judiciales de defensa, salvo cuando se trate de
evitar perjuicios irremediables.  En el presente caso el acto de la autoridad
pública que dio lugar al proceso de tutela, se concretó en tres resoluciones,
las cuales, en su condición de actos administrativos eran susceptibles de
impugnación a través de los diversos medios consagrados por la ley, ante la
jurisdicción correspondiente, si se consideraba que mediante ellas se había
violado, desconocido o amenazado un derecho protegido constitucional o legalmente. De existir la posibilidad de reparar
un eventual perjuicio con medios diferentes al de la indemnización, el mismo
estaría desafecto del concepto de irremediable.
DERECHO DE HUELGA
El derecho de huelga es un instituto
definido por preceptos constitucionales y legales dentro de contornos que de
tiempo atrás ha subrayado la jurisprudencia, en orden a garantizar, de una
parte, la eficaz garantía de su legítimo ejercicio por los trabajadores y de la
otra, la defensa del interés colectivo, que no puede verse perjudicado por
aquél; ambos son derechos constitucionales de clara estirpe democrática que no
tienen por qué provocar, con base en desmesuradas concepciones, la ruptura de
la normal y armónica convivencia social.
NORMA
CONSTITUCIONAL-Desarrollo
Legal
Ante la falta de desarrollo legal de las
disposiciones superiores, debe recurrirse, como en efecto se ha hecho por las
distintas agencias del Estado, a los preceptos que estando vigentes con
anterioridad a la Carta Política de 1991, no resultan ahora incompatibles con
ella. La contradicción que permita concluír que la Constitución derogó una
norma jurídica anterior a su vigencia debe ser ostensible, de tal manera que, a
fin de establecerla, no sea indispensable para el intérprete acudir a profundos
análisis históricos o a razonamientos complejos sobre el espíritu del
Constituyente; ella debe aparecer por sí sola, sin necesidad de buscarla en
fuente distinta al texto constitucional, o, como lo expresa el artículo 4º de
la Carta, la norma en cuestión debe ser incompatible con ésta.
SERVICIO PUBLICO
BANCARIO
La actividad relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados al público, atendiendo a
su propia naturaleza, reviste interés general y, por tanto, no escapa al
postulado constitucional que declara su prevalencia sobre intereses
particulares, lo cual se concreta en el carácter de servicio público que
se le atribuyó desde 1959 y que, tanto a la luz de la Constitución anterior
como de la actual  -en este último caso mientras la ley no defina el concepto
de servicios públicos esenciales- faculta al Ejecutivo para impedir la
huelga en dicha actividad y para convocar tribunales de arbitramento
obligatorios. Si el Congreso de la República, al ejercer la función que le
confía el artículo 36 de la Carta, elabora una definición que clasifique a la
actividad bancaria y financiera por fuera del concepto "servicio
público esencial", el derecho de huelga podría ser ejercido por los
trabajadores a ella vinculados dentro de las normas que el propio legislador
establezca.
TRANSITO
CONSTITUCIONAL/INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE
Debe tenerse en cuenta que la expedición de
la Carta Política de 1991 no implicó la derogatoria en bloque de todo el
ordenamiento legal que venía rigiendo, pues el artículo 380 se limita a
declarar "derogada la Constitución hasta ahora vigente, con todas sus
reformas".  En otras palabras, la sustitución normativa se produjo en el
nivel constitucional y únicamente se proyectó de manera directa e inmediata a
nivel de la legislación, en la medida en que ésta resultara incompatible con la
preceptiva superior, según el ya citado artículo 4º. Si se llegara a considerar
derogado todo el sistema jurídico colombiano a partir de la vigencia de la
nueva Constitución, no es difícil imaginar las dimensiones del caos en todos
los niveles de la actividad social.
-Sala Tercera de Revisión-
Ref.:  Expediente
T-1369
Acción de Tutela
Sindicato
Nacional de Trabajadores del Banco de Colombia  "SINTRABANCOL"
contra Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.
Magistrados:
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
-Ponente-
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
FABIO MORON DIAZ
Aprobada mediante acta de la Sala de
Revisión Nº 3, en Santafé de Bogotá, D.C., a los seis (6) días del mes de julio
de mil novecientos noventa y dos (1992).
Procede la Corte Constitucional a revisar
el fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cali -Sala Laboral-, el veintiuno (21) de febrero de mil novecientos noventa y
dos (1992), mediante el cual se revocó la sentencia Nº 001 del Juzgado Primero
Superior de esa ciudad, de fecha veintinueve (29) de enero del presente año.
I.  INFORMACION PRELIMINAR
El ciudadano MIGUEL ANGEL CASTRO CASTAÑO,
en calidad de representante legal de la Organización Sindical denominada
"Sindicato Nacional de Trabajadores del Banco de Colombia", presentó
ante el Juez Primero Superior de Cali una solicitud de tutela en contra de las
resoluciones números 005895, 006130 y 006239 de noviembre 22, diciembre 5 y 12
de 1991, respectivamente, proferidas por el Ministerio del Trabajo y Seguridad
Social, relacionadas con el conflicto laboral planteado entre dicho Sindicato y
la aludida organización financiera, que llevó a los trabajadores a declarar la
huelga el día veintiocho (28) de noviembre de mil novecientos noventa y uno
(1991), fijando como hora cero para la cesación colectiva de labores el día
diez (10) de diciembre del mismo año a las cuatro de la tarde (4:00 p.m.).
Mediante la Resolución Nº 005895 del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se ordenó la constitución de un
Tribunal de Arbitramento para que decidiera el conflicto laboral entre el
Sindicato Nacional de Trabajadores del Banco de Colombia y dicha entidad
financiera.  Por medio de la Resolución Nº 006130, el mismo Ministerio declaró
la ilegalidad de los ceses de actividades adelantados por los trabajadores del
Banco de Colombia en las dependencias de Valledupar, oficina carrera 7a. Nº
16B-14; Santafé de Bogotá, D.C., oficina calle 30 Nº 6-38 (Sección Bienestar
Social y Centro Documentario) y sucursal Puente Aranda; Neiva, oficina
principal, oficina 02 Colonial, carrera 5a. con calle 21 esquina y Agencia 01
Plaza de Mercado.  Por medio de la Resolución Número 006239 el Ministerio
declaró ilegal el cese de actividades efectuado por los trabajadores del Banco
de Colombia en las siguientes dependencias de    la Dirección General y la
Oficina Centro Internacional de Santafé de Bogotá, D.C.
A.  Fundamentos de la Acción
El peticionario fundamenta su demanda en
que los actos administrativos antes mencionados conducen a la violación de los
derechos fundamentales de los trabajadores porque se impone la convocatoria de
un Tribunal de Arbitramento Obligatorio que, a su juicio, tal como se encuentra
concebido y estructurado en Colombia, no resulta prenda de garantía y atenta
contra los derechos y facultades de las partes.  Señala que esta institución no
permite crear prestaciones o derechos que vayan más allá de lo dispuesto por la
ley, que es precisamente lo que se busca con la negociación colectiva.
Expresa que la convocatoria del Tribunal de
Arbitramento desconoce la decisión adoptada por los trabajadores e ilegitima el
ejercicio del derecho de huelga "con base en normas y disposiciones
anacrónicas, tácitamente derogadas y reformadas por los postulados de la
Constitución Nacional, como son los decretos 753 de 1956 y 1593 del 59".
Considera, además, que con base en el
artículo 41 del Decreto 2591 de 1991, no se puede alegar la falta de desarrollo
legal de un derecho fundamental civil o político para impedir la tutela.
Igualmente el actor solicita la aplicación del artículo 4º de la Constitución,
y del artículo 9º de la Ley 153 de 1887, aplicable al caso de disposiciones
contrarias a la Carta.
Por tales razones pide la invalidación y
cese de los efectos jurídicos de los actos administrativos que dieron lugar a
la acción, como también la garantía y el pleno goce de los derechos que
presuntamente han sido vulnerados y el pago de los perjuicios causados, así
como de las costas del proceso.
Los anteriores son, en síntesis, los
argumentos expuestos por el representante legal del Sindicato Nacional de
Trabajadores del Banco de Colombia, utilizados como fundamento de la solicitud
de tutela, apoyada en la posible violación de los derechos consignados en los
artículos 13, 25, 29, 38 y 39 de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 53, 55 y 56 Ibidem.
El accionante acompaña a la solicitud las
actas levantadas en cada uno de los municipios y localidades en donde laboran
trabajadores del Banco de Colombia, conforme a las cuales se votó la huelga.
II.  TRAMITE JUDICIAL DE LA ACCION
A.  Ante el Juzgado Primero Superior de
Cali.
El Juzgado Primero Superior de Cali,
mediante auto interlocutorio Nº 002 de veinte (20) de enero del presente año,
ordenó la suspensión provisional de las resoluciones números 005895, 006130 y
006239, de noviembre 22, diciembre 5 y 12 de 1991, respectivamente, y por medio
de la sentencia Nº 001 del veintinueve (29) de enero del año en curso, resolvió
suspender las resoluciones durante el término que la autoridad judicial
competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por los
afectados. Igualmente dispuso la inaplicabilidad del Decreto 1593 de 1959, que
califica la actividad bancaria como servicio público.
Contra la decisión del Juzgado hicieron uso
del recurso de impugnación tanto el apoderado del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social como el del Banco de Colombia; el primero de ellos argumentó
la improcedencia de la tutela por cuanto el de huelga no está consagrado como
derecho fundamental en los artículos 11 a 41 de la Constitución, y además por
cuanto existen otros medios de defensa judicial, como el recurso de reposición
que se interpuso contra las citadas resoluciones y así mismo por ser ellas
susceptibles de las acciones pertinentes ante la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.  Igualmente plantea en el escrito la incompetencia del Juez con
fundamento en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991.
Por su parte, el apoderado del Banco de
Colombia considera que no cabe la acción de tutela por existir otros recursos o
medios de defensa judiciales, y por cuanto no se configura la hipótesis del
perjuicio irremediable para que ella proceda como mecanismo transitorio.
B.  Ante el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cali -Sala Laboral-
Se ocupa en primer lugar el Tribunal de
resolver sobre la competencia del juez de primera instancia para conocer sobre
la acción, con fundamento en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 el cual
dispone que gozan de ella, a prevención, los jueces o tribunales con
jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que
motivaren la presentación de la solicitud.
Para la Sala Laboral del Tribunal de Cali
resulta clara la incompetencia del Juez Primero Superior, la cual, frente al
Derecho Procesal, daría lugar a declarar la nulidad de la actuación, pero por
mandato del artículo 29 del Decreto 2591 de 1991 y en virtud de que no se
admiten los fallos inhibitorios, se decide de fondo sobre la solicitud, aunque
la competencia la tienen únicamente los jueces de Santafé de Bogotá, D.C.,
Neiva o Valledupar.
En cuanto a la resolución Nº 005895 emanada
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, encuentra el Tribunal que tal
acto administrativo no constituye amenaza para los trabajadores del Banco de
Colombia de la ciudad de Cali y que en dicha ciudad no tuvo ocurrencia ningún
hecho que pueda considerarse violatorio de los derechos fundamentales de
aquellos.
Acerca de las resoluciones números 006130 y
006239, que declaran ilegal el cese de actividades en otras ciudades, considera
el Tribunal que con ellas no resultaron afectados los trabajadores que prestan
sus servicios a la entidad bancaria en la ciudad de Cali.
Con base en tales argumentos, el Tribunal
revocó en su integridad la sentencia impugnada, negándose a tutelar los
derechos invocados por el actor.
III.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A.  Competencia
De acuerdo con lo preceptuado en los
artículos 86, inciso 2, y 241, numeral 9, de la Constitución Política; 31, 32 y
33 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar
la sentencia que el Tribunal Superior de Cali, por intermedio de su Sala
Laboral, profirió en el presente caso.
B.  Observaciones previas
Del análisis efectuado respecto de la
actuación judicial que se revisa y del origen de la misma, surge a primera
vista el problema de la aptitud constitucional y legal de las personas
jurídicas para acudir ante los jueces, como en este asunto, buscando la
inmediata y eficaz protección de sus derechos constitucionales fundamentales,
mediante el procedimiento consagrado en su favor por el artículo 86 de la Carta
Política.
Reitera la Corte sobre el particular que,
cuando la norma mencionada, en su inciso primero, señala como titular de la
acción a "toda persona", debe entenderse que están comprendidas las
jurídicas, por cuanto en cabeza de las mismas se pueden radicar derechos
susceptibles de ser protegidos mediante el procedimiento excepcional señalado
para la tutela. Tal sería el caso, por ejemplo, del atentado contra su buen
nombre, contra el derecho a ser tratada en igualdad de condiciones, o contra el
derecho a asociarse con entes de naturaleza análoga.
Al respecto, la Corporación ha manifestado
en reciente fallo de esta misma Sala:
"Como lo expresa el Preámbulo de la
Carta, una de las motivaciones del Constituyente al expedirla consistió en la
necesidad de garantizar un orden político, económico y social justo.
En perfecta concordancia con ese propósito,
el artículo 1o. de la Constitución define a Colombia como Estado Social de
Derecho, al paso que el 2o. le señala a ese Estado, como dos de sus fines
esenciales, el de asegurar la efectividad de los principios, derechos y
deberes y el de facilitar la participación de todos  en las decisiones
que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de
la Nación. El artículo 4o. subraya el carácter supralegal de la Constitución y
su prevalencia en todo caso de conflicto con normas de nivel jerárquico
inferior. La acción de tutela no puede entenderse como una figura ajena al
sistema jurídico fundado en la Constitución  y, por el contrario, debe ser
concebida con criterio teleológico, es decir, como instrumento al
servicio de los fines que persiguen la organización política y el ordenamiento
fundamental, uno de los cuales radica en la eficacia de las normas superiores
que reconocen los derechos esenciales de la persona (artículo 5o.).
Desde luego, la persona humana es sociable
por su misma naturaleza y no es posible una verdadera protección de ella
desechando ese carácter ni prescindiendo de su innegable inserción dentro del
contexto colectivo en cuyo medio se desenvuelve.
Cuando el artículo 86 de la Constitución
establece que  "toda persona tendrá acción de tutela para reclamar
(...) por sí misma o por quién actúe a su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública", no está excluyendo a las personas jurídicas, pues el
precepto no introduce distinción alguna y, por el contrario, las supone
cobijadas por el enunciado derecho cuando de modo genérico contempla la
posibilidad de solicitar el amparo por conducto de otro, sin que nada obste
dentro del sistema jurídico colombiano para que una de las especies de ese
género esté conformada precisamente por las personas jurídicas"1
.
En el asunto objeto de examen, la
representación ejercida por "SINTRABANCOL", a nombre de los
trabajadores, encuentra soporte constitucional, según lo dicho, al establecer
la Carta que la petición de tutela puede ser formulada no solo directamente por
el presunto afectado, sino además "por quien actúe a su nombre".  Es
acorde con la lógica jurídica que el Sindicato encargado de velar por los
derechos e intereses de un grupo de trabajadores, acuda en su representación
cuando legalmente ello proceda.
Lo anterior está corroborado en la
Constitución para el caso de la asociación sindical, a cuyo respecto ya resaltó
esta Corte su carácter de derecho fundamental2, susceptible de
protección efectiva mediante el ejercicio individual o colectivo de la acción
de tutela.
C.  Legitimidad e interés para actuar
De conformidad con los mandatos
constitucionales, la acción prevista en el artículo 86, aunque corresponde a un
procedimiento preferente y sumario, necesita de unas condiciones mínimas para
su procedencia.  Así, quien solicite el amparo debe estar legitimado para
actuar, es decir, debe ser el afectado o amenazado por la acción u omisión, o
quien actúe a su nombre, tal como lo establece el artículo 10 del Decreto 2591
de 1991, que dice:
"Legitimidad e interés.  La
acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier
persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien
actuará por sí misma o a través de representante.  Los poderes se
presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos
ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover
su propia defensa.  Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en
la solicitud (Subraya la Corte).
También podrá ejercerla el Defensor del
Pueblo y los personeros municipales".
En el caso objeto de revisión, es claro que
los afectados con las decisiones del Ministerio de Trabajo eran empleados del
Banco de Colombia quienes, como antes se indica, estaban representados, para
efectos del ejercicio de la acción de tutela, por el Sindicato.
D.  Incompetencia del juez de primera
instancia
Aunque, según la Carta, todos los jueces
tienen jurisdicción para conocer sobre acciones de tutela, el legislador
-que en esta materia lo fue el Ejecutivo, en desarrollo de las facultades
conferidas por el artículo Transitorio 5 de la Constitución- ha identificado
los criterios con arreglo a los cuales se define la competencia para
fallar acerca de aquellas en casos específicos.  En otros términos, no todos
los jueces pueden decidir sobre toda acción de tutela.
Cuando la norma superior dispone que
"los jueces, en todo momento y lugar", están llamados a conocer de
esta acción, entiende la Corte que ha sido la ley, vale decir el Decreto 2591
de 1991, la que ha señalado el sentido que debe darse al mencionado precepto,
especialmente al establecer el ámbito estricto que debe reconocer y respetar todo
juez de la República para admitir, tramitar y fallar solicitudes de tutela.  Es
así como el artículo 37 del Decreto mencionado, ordena:
"Primera instancia.  Son
competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o
tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la
amenaza que motivaren la presentación de la solicitud".
En el presente asunto, encuentra la Corte
Constitucional que si bien los actos administrativos que originaron la acción
de tutela, fueron expedidos en la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., por una
autoridad nacional como lo es el Ministro del Trabajo y Seguridad Social, no es
menos cierto que la alegada violación o amenaza a los derechos de los
trabajadores, recaería directamente sobre aquellos que se hallaban al servicio
del Banco de Colombia en las oficinas aludidas en las resoluciones números
006130 y 006239 de mil novecientos noventa y uno (1991), mediante las cuales el
Despacho de asuntos laborales declaró la ilegalidad de los ceses de actividades
que se llevaban a cabo en las dependencias allí mencionadas, es decir que sus
efectos no solamente se producían en Santafé de Bogotá sino también en
Valledupar y en Neiva, pero de ninguna manera en la ciudad de Cali, ante uno de
cuyos jueces se instauró la acción de tutela y éste, inexplicablemente, le dió
trámite en franca desobediencia al precepto legal transcrito.  Es, pues,
evidente la falta de competencia del Juzgado Primero Superior de Cali para
conocer de la solicitud de tutela, derivada no solamente de lo que acaba de
exponerse sino del conjunto de datos que ofrece el expediente, del cual se
desprende que la sede del Sindicato demandante es Santafé de Bogotá y que, como
lo dijo el Tribunal de segunda instancia, absolutamente ningún  efecto de los
actos administrativos cuestionados tenía lugar en Cali, ni los trabajadores del
Banco en esa ciudad gozaban de legitimidad alguna para controvertirlos.  Así,
pues, el titular del aludido despacho se fundó en una interpretación tan
abiertamente contraria al texto y al sentido del artículo 37 del Decreto 2591
de 1991, que su actuación amerita, como en efecto se ordena, oficiar las
diligencias pertinentes.
E.  Otros medios judiciales de defensa
Pero, además, la incompetencia de este
funcionario es doble, pues fuera de haber desconocido el límite territorial que
le impuso la norma legal en cita, invadió la órbita propia de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa.
En efecto, puede verse en el expediente que
el juez ordenó la suspensión provisional de las resoluciones mediante
las cuales el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social había dispuesto la
convocatoria de un Tribunal de Arbitramento y declarado ilegales los ceses de
actividades en las oficinas del Banco de Colombia en varias ciudades del país.
Como ya lo señaló esta Corte3, la
atribución de suspender provisionalmente los efectos de los actos
administrativos está específicamente conferida por la Constitución a la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (artículo 238) y mal pueden
interpretarse en contra de su perentorio mandato las disposiciones de los
artículos 7 y 8 del Decreto 2591 de 1991, aplicables tan solo a aquellos actos
contra los cuales no sea procedente dicho mecanismo, de conformidad con las
reglas generales.
No desconoce la Corte que la última de las
disposiciones citadas, al permitir el ejercicio conjunto de la acción de tutela
con las pertinentes ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,
faculta al juez para ordenar que tratándose de un perjuicio irremediable, se
inaplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya
protección se solicita mientras dure el proceso, pero es obvio que esta norma
legal parte del supuesto de que en tales casos no procede la suspensión
provisional, pues resultaría innecesario, inconveniente e inconstitucional que,
siendo ella aplicable para alcanzar el específico fin de detener los efectos
del acto cuestionado, se añadiera un mecanismo con idéntica finalidad por fuera
del proceso Contencioso Administrativo y a cargo de cualquier juez de la
República, con el peligro adicional de decisiones contradictorias, máxime si se
tiene en cuenta que también la suspensión provisional se resuelve mediante
trámite expedito tal como lo dispone el Código Contencioso Administrativo.
Ahora bien, la Corte ha señalado en forma
reiterada que la acción de tutela es un mecanismo excepcional concebido en
defensa de los derechos fundamentales, con la característica de ser supletorio,
esto es que solamente procede en caso de inexistencia de otros medios
judiciales de defensa, salvo cuando se trate de evitar perjuicios
irremediables.  En el presente caso el acto de la autoridad pública que dio
lugar al proceso de tutela, se concretó en tres resoluciones, las cuales, en su
condición de actos administrativos eran susceptibles de impugnación a través de
los diversos medios consagrados por la ley, ante la jurisdicción
correspondiente, si se consideraba que mediante ellas se había violado,
desconocido o amenazado un derecho protegido constitucional o legalmente.
Tales mecanismos de defensa judicial están
señalados en los artículos 83 y siguientes del Código Contencioso
Administrativo, el cual al mismo tiempo establece el procedimiento a seguir
cuando las actuaciones de la administración pública ameriten ser llevadas para
su control ante la mencionada jurisdicción.
El Juzgado Primero Superior de Cali, al
conceder la tutela, consideró que aún en la hipótesis de que procediera otro
medio de defensa judicial, se estaba ante un eventual perjuicio irremediable
ocasionado por el despido de los empleados "en un país que presenta las
tasas de vacancia más altas del mundo...", ensayando así, para la determinación
sobre irremediabilidad del daño, un criterio ajeno al fijado por la norma legal
pertinente.
Ello hace necesario que la Corte recuerde
una vez más la definición que de perjuicio irremediable ha dado el legislador:
"Se entiende por irremediable el perjuicio que sólo puede ser reparado en
su integridad mediante una indemnización"  (Artículo 6º, numeral 1º, del
Decreto 2591 de 1991), precepto de ineludible acatamiento para el juez, según
lo dispone sin dar lugar a sutilezas el artículo 230 de la Constitución:
"los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la
ley".
Significa lo anterior que, de existir la
posibilidad de reparar un eventual perjuicio con medios diferentes al de la
indemnización, el mismo estaría desafecto del concepto de irremediable.  En el
asunto que ahora nos ocupa, es evidente que, si se hubiera presentado la
desvinculación laboral de los trabajadores del Banco de Colombia como efecto de
los actos administrativos atacados, los afectados tenían a su alcance
instrumentos jurídicos aptos para la defensa de sus derechos y no solo podían
obtener por las vías judiciales adecuadas, indemnización de parte del
empleador, sino además, en el evento de que sus acciones prosperaran, la
garantía de ser reintegrados a los cargos que venían ocupando, todo lo cual, a
la luz de la previsión legal en comentario, excluía de plano la procedencia de
la acción de tutela.
F.  El derecho de huelga como parte del
ordenamiento jurídico
El derecho de huelga se constituye en una
de las más importantes conquistas logradas por los trabajadores en el presente
siglo.  Se trata de un instrumento legítimo para alcanzar el efectivo
reconocimiento de aspiraciones económicas y sociales que garanticen justicia en
las relaciones obrero-patronales y un progresivo nivel de dignidad para el
trabajador y su familia, cuya consagración constitucional, desde la Reforma de
1936, ha representado la más preciosa garantía del ordenamiento positivo para
la salvaguarda de los derechos laborales y para el desarrollo de un sistema
político genuinamente democrático.
En la Constitución de 1991, el derecho de
huelga adquiere aún más relevancia, partiendo del principio inspirador de su
Preámbulo, que indica como objetivo central del Estado y de las instituciones
el establecimiento de "un marco jurídico, democrático y participativo que
garantice un orden político, económico y social justo"; de la definición
plasmada en el artículo 1º, en el sentido de que la República de Colombia
"es un Estado social de derecho (...) fundada en el respeto de la
dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran..."; de los fines esenciales hacia los cuales el artículo 2º
orienta la actividad del Estado, entre otros la promoción de la prosperidad
general, la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Carta y la fácil participación de todos en las decisiones que los afectan; del
papel señalado por la misma norma a las autoridades en lo que toca con el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares; de la ya
enunciada garantía de la asociación sindical como derecho fundamental (artículo
39); y, claro está, del artículo 56 de la Constitución, que dispone sin ambages
la garantía del derecho de huelga y ordena la creación de una comisión
permanente integrada por el Gobierno, los empleados y los trabajadores cuyo
objeto consiste, entre otros, en fomentar las buenas relaciones laborales y en
contribuir a la solución de los conflictos colectivos de trabajo.
Pero, desde luego, también con arreglo a
los principios constitucionales, el derecho de huelga ha de ejercerse dentro
del presupuesto del marco jurídico invocado por el Preámbulo, atendiendo a la
prevalencia del interés general, como lo estatuye el artículo 1º de la Carta
Política y en el entendimiento de que todo derecho tiene deberes correlativos,
como  con meridiana claridad se desprende de las disposiciones contenidas en
los artículos 2º y 95 de la Constitución.
No se trata, entonces, de un derecho ajeno
al sistema jurídico sino, por el contrario, de un instituto definido por
preceptos constitucionales y legales dentro de contornos que de tiempo atrás ha
subrayado la jurisprudencia, en orden a garantizar, de una parte, la eficaz
garantía de su legítimo ejercicio por los trabajadores y de la otra, la defensa
del interés colectivo, que no puede verse perjudicado por aquél; ambos son
derechos constitucionales de clara estirpe democrática que no tienen por qué
provocar, con base en desmesuradas concepciones, la ruptura de la normal y
armónica convivencia social.
Es en concordancia con este criterio, de
ningún modo extraño a las consideraciones del Constituyente tanto en 1936 como
en 1991, que la Carta Política en vigor determinó la garantía del derecho de
huelga como principio general y señaló, por razones de interés colectivo, la
salvedad de los servicios públicos esenciales definidos por el legislador,
agregando que la ley reglamentará este derecho.
G.  La actividad bancaria como servicio
público
A los fines de este proceso interesa
establecer si la actividad en la cual se produjeron los ceses de actividades
declarados ilegales por el Ministerio de Trabajo y la huelga que ocasionó la
determinación adoptada por ese organismo sobre convocatoria de un tribunal de
arbitramento, tiene el carácter de servicio público.
Ninguno como el tema del servicio público
ha generado tantos escritos ni dado lugar a tantas polémicas entre los
jus-publicistas; acerca de su noción versan las principales obras de
tratadistas como Gastón JEZE y León DUGUIT, quienes vinculan el rol de la
administración a la prestación de los llamados servicios públicos, a los que
ahora en Colombia se agrega el calificativo de esenciales, para los
efectos de establecer constitucionalmente en cuáles de ellos resulta
improcedente la huelga.
En sí misma la noción de servicio público
ha venido sufriendo mutaciones a medida que evoluciona el pensamiento jurídico
y las circunstancias sociales en cuyo medio éste se desenvuelve, de tal modo
que su interpretación varía no solo con los meridianos geográficos, sino
también con los históricos.
De una sociedad a otra, de un Estado a
otro, y atendiendo incluso a sus sistemas políticos y a sus peculiares
características económicas y sociales, tal noción ve modificados sus alcances y
los principios relativos a su interpretación, a las prerrogativas que incorpora
y a los límites que encierra; así, no tiene el mismo sentido hablar de servicio
público en sociedades que garantizan la libertad de empresa y la iniciativa
privada, permitiendo que este tipo de servicio sea asumido por particulares,
que hacerlo en estados en los cuales la mencionada actividad continúa siendo
realizada de manera exclusiva por órganos de la administración pública.
De lo anterior se desprende el reiterado
análisis de los doctrinantes acerca del servicio público desde los puntos de
vista funcional y orgánico, según se atienda a la actividad o al ente encargado
de realizarla, para decir, en el primero de los casos, que tiene tal carácter
la actividad encaminada a satisfacer necesidades de interés colectivo, sin
atender al órgano que la realice; y en el segundo, que solo la actividad de
interés general adelantada por agentes de la administración, puede ser
calificada como servicio público.
El servicio público es definido en el
Derecho Positivo colombiano como "... toda actividad organizada que tienda
a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua, de
acuerdo con un régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado
directa o indirectamente o por personas privadas" (Subraya la
Sala), según el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo.
De igual manera, la jurisprudencia
constitucional ha establecido que el servicio público es "... toda
actividad a satisfacer una necesidad de carácter general, en forma contínua y
obligatoria, según las ordenaciones del derecho público, bien sea que su
prestación esté a cargo del Estado directamente o de concesionarios o
administradores delegados, a cargo de simples personas privadas"4
.
Por otra parte, la doctrina ha fijado los
índices que permiten establecer cuándo una actividad adquiere el carácter de
servicio público; así, ella debe estar encaminada a satisfacer necesidades
colectivas o públicas, no personales o particulares; además, debe permitirse el
acceso de toda la colectividad al servicio, sin privilegiar a alguno de sus
miembros o a un sector de la misma; y finalmente tal actividad,
independientemente de quién la realice, debe ser necesaria al desarrollo de la
vida en comunidad, es decir que su carencia o interrupción genere
perturbaciones en el orden requerido para el logro de uno de los fines
propuestos por nuestra Carta en su Preámbulo, como lo es la convivencia.
Resulta claro que la tesis a cuyo amparo
era considerada como de servicio público únicamente la actividad realizada por
la administración, ha sido superada, razón por la cual lo corriente en la época
actual es que se permita a los particulares, o a entidades provenientes del
sector privado, acudir a prestar tales servicios, dentro de las prerrogativas
que les otorgue el ordenamiento jurídico y, desde luego, sujetándose éstos a
los controles especiales que contempla la normatividad en defensa de los
intereses colectivos.
El ya mencionado concepto de Estado Social
de Derecho, al cual hace referencia el artículo 1º de la Constitución Política,
se encuentra desarrollado en diversos preceptos de la Carta; es así como en
materia de servicios públicos, el artículo 365 establece que ellos "son
inherentes a la finalidad social del Estado".  A renglón seguido la misma
norma vincula el poder soberano con la garantía de continuidad requerida para
tales servicios, al establecer que "es deber del Estado asegurar su
prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional".
La norma superior dejó al legislador la
facultad para señalar el régimen jurídico de los servicios públicos,
autorizando su prestación a cargo de particulares y reservando al Estado su
regulación, control y vigilancia.
Nos encontramos, entonces, ante la
posibilidad de que los particulares puedan garantizar la prestación del
servicio público, lo cual implica la concesión de ciertas prerrogativas, con
obligaciones que corresponde cumplir al particular, y que al mismo tiempo
impone a la administración el deber de inspeccionar tales actividades.
En el asunto del que aquí se trata, la
actividad desplegada por las entidades financieras tiene la prerrogativa
consistente en la facultad para captar recursos del público, manejarlos,
invertirlos y obtener un aprovechamiento de los mismos, dentro de los límites y
con los requisitos contemplados en la ley; así como también, por expreso
mandato de la Constitución Política, el Presidente de la República está
obligado a "ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y
control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o
inversión de recursos captados del público", según lo dispone el artículo
189, numeral 24 de la Carta, quedando así establecido que en el asunto sometido
a revisión, se presentan por lo menos dos de los elementos básicos que la
doctrina ha identificado como requeridos para que los particulares colaboren en
la prestación de servicios públicos.
Mucho más difícil resulta ubicar el
relativo a la actividad bancaria y financiera como servicio público esencial
(Subraya la Sala), pues debido a su propia complejidad es que la Carta
Política, en su artículo 56, ha conferido al legislador la función de
definirlo, para los efectos ya indicados.  Aquí la Corte Constitucional se
abstiene de efectuar cualquier calificación, la cual, por mandato de la Carta,
corresponde exclusivamente al legislador.
Ahora bien, ante la falta de desarrollo
legal de las disposiciones superiores, debe recurrirse, como en efecto se ha
hecho por las distintas agencias del Estado, a los preceptos que estando
vigentes con anterioridad a la Carta Política de 1991, no resultan ahora
incompatibles con ella.
La contradicción que permita concluír que
la Constitución derogó una norma jurídica anterior a su vigencia debe ser
ostensible, de tal manera que, a fin de establecerla, no sea indispensable para
el intérprete acudir a profundos análisis históricos o a razonamientos
complejos sobre el espíritu del Constituyente; ella debe aparecer por sí sola,
sin necesidad de buscarla en fuente distinta al texto constitucional, o, como
lo expresa el artículo 4º de la Carta, la norma en cuestión debe ser incompatible
con ésta.
Tal no es el caso del artículo 1º del
Decreto 1593 de 1959, que declara como de servicio público la actividad
bancaria, sea prestada directamente por el Estado o por particulares, cuyo
alcance no riñe con la Constitución y, en cambio, armoniza con lo dispuesto en
su artículo 335, a cuyo tenor, "las actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos de captación a los que se refiere el literal d) del
numeral 19 del artículo 150 son de interés público..."
(Subraya la Corte).
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la
expedición de la Carta Política de 1991 no implicó la derogatoria en bloque
de todo el ordenamiento legal que venía rigiendo, pues el artículo 380 se
limita a declarar "derogada la Constitución hasta ahora vigente, con todas
sus reformas".  En otras palabras, la sustitución normativa se produjo en
el nivel constitucional y únicamente se proyectó de manera directa e inmediata
a nivel de la legislación, en la medida en que ésta resultara incompatible con
la preceptiva superior, según el ya citado artículo 4º.
Si se llegara a considerar derogado todo el
sistema jurídico colombiano a partir de la vigencia de la nueva Constitución,
no es difícil imaginar las dimensiones del caos en todos los niveles de la
actividad social.
Encuentra la Corte que el juez de primera
instancia resolvió inaplicar el artículo 1º del Decreto 1593 de 1959, con el
propósito de conceder la tutela impetrada por el Sindicato de Trabajadores del
Banco de Colombia sobre la base de una posible invalidez de las resoluciones
proferidas por el Ministerio de Trabajo, derivada a su vez de la presunta
inconstitucionalidad sobreviniente de dicha disposición, lo cual justifica un
breve estudio sobre los orígenes de la misma y su actual vigencia.
El Decreto 1593 de 1959 fue expedido por el
Presidente de la República en desarrollo del artículo 1º del Decreto
Legislativo 753 de 1956 (acogido como legislación permanente por la Ley 2a. de
1958), que sustituyó el 430 del Código Sustantivo del Trabajo y que definió la
actividad bancaria como servicio público en la forma que ya se ha reseñado.
La norma mencionada dispuso:
"Decláranse de servicio público las actividades de la industria bancaria,
ya sean realizadas por el Estado, directa o indirectamente o por los
particulares".
Para evaluar la actual vigencia de ese
principio, es indispensable, según lo expuesto, verificar si resulta compatible
con la preceptiva constitucional de 1991.
El artículo 150, numeral 19, de la
Constitución atribuye al Congreso la función de "dictar las normas
generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
----------------------------------------------------------
d) Regular las actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público".
Esta norma se armoniza con la previsión del
artículo 189, numeral 24, Ibidem, a cuyo tenor "corresponde al Presidente
de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa:
----------------------------------------------------------
24. "Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección,
vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados del público.  Así mismo, sobre
las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles".
El artículo 335 de la Carta establece:
"Artículo 335. Las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se refiere
el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo
pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual
regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la
democratización del crédito".
Por su parte, los artículos transitorios 49
y 50 dispusieron:
"Artículo Transitorio 49.  En
la primera legislatura posterior a la entrada en vigencia de esta Constitución,
el Gobierno presentará al Congreso los proyectos de ley de que tratan los
artículos 150 numeral 19 literal d), 189 numeral 24 y 335, relacionados con las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público.
Si al término de las dos legislaturas ordinarias siguientes, este último no los
expide, el Presidente de la República pondrá en vigencia los proyectos mediante
decretos con fuerza de ley".
"Artículo Transitorio 50.
Mientras se dictan las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno
para regular la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público, el Presidente de la República ejercerá, como atribución
constitucional propia, la intervención en estas actividades".
De los precedentes textos constitucionales
aparece que la actividad relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión
de los recursos captados al público, atendiendo a su propia naturaleza, reviste
interés general y, por tanto, no escapa al postulado constitucional que declara
su prevalencia sobre intereses particulares (artículo 1º de la Constitución
Política), lo cual se concreta en el carácter de servicio público que se
le atribuyó desde 1959 y que, tanto a la luz de la Constitución anterior
(artículo 18) como de la actual (artículo 56) -en este último caso mientras la
ley no defina el concepto de servicios públicos esenciales- faculta al
Ejecutivo para impedir la huelga en dicha actividad y para convocar tribunales
de arbitramento obligatorios.
Observa la Corte que en nada afecta la
actual vigencia de la aludida norma la circunstancia de que, mediante el
Decreto 1730 de 1991 se hayan incorporado y sustituído todas las normas
anteriores a él relativas al sistema financiero y a la vigilancia que sobre las
entidades financieras ejerce la Superintendencia Bancaria, ya que el objeto de
dicho estatuto está ligado específicamente a los aspectos orgánicos y
estructurales del sector financiero, su dirección administrativa y control, el
régimen patrimonial de sus entidades, el régimen de capitales, operaciones,
inversiones y sistemas de crédito, entre otros, pero en modo alguno trata, ni
tendría por qué haber tratado lo relativo al carácter de servicio público de
esa actividad para los efectos propios del Derecho Laboral Colectivo y mucho
menos para lo referente a las funciones que corresponde ejercer al Ministro de
Trabajo y Seguridad Social.
Como puede verse, no es incompatible la
norma cuestionada con el nuevo texto constitucional, como lo pretende el juez
de primera instancia y, por ende, no era del caso aplicar en este asunto el
artículo 4º superior.
Desde luego, se reitera, si el Congreso de
la República, al ejercer la función que le confía el artículo 36 de la Carta,
elabora una definición que clasifique a la actividad bancaria y financiera por
fuera del concepto "servicio público esencial", el derecho de
huelga podría ser ejercido por los trabajadores a ella vinculados dentro de las
normas que el propio legislador establezca.
La calificación de la actividad bancaria y
financiera como de servicio público no emana exclusivamente de la norma
positiva que lo declara, sino que así lo ha entendido una jurisprudencia
reiterada de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, que resulta
aplicable mientras la ley no defina lo contrario.
La Corte Suprema de Justicia ha sido
terminante en expresar:
"La actividad bancaria, tanto la
oficial como la privada, es una actividad de servicio público.  A falta de una
definición legal, ha dicho la Corte, se debe estar a la doctrina, a la
jurisprudencia y a los preceptos del derecho positivo relacionados con la
materia.  Para la doctrina y la jurisprudencia, servicio público es toda
actividad encaminada a satisfacer una necesidad de carácter general, en forma
contínua y obligatoria, según las ordenaciones del derecho público, bien sea
que su prestación esté a cargo del Estado directamente o de concesionarios o administradores
delegados, o a cargo de simples personas privadas.  Noción de igual contenido
trae el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo"5 .
Así las cosas, aunque en gracia de
discusión se aceptara que el juez de primera instancia gozaba de competencia
para suspender los efectos de las resoluciones proferidas por el Ministerio de
Trabajo, dichas resoluciones contaban con el respaldo de la presunción de
legalidad, que tan solo puede ser desvirtuada mediante fallo de la jurisdicción
competente y, en todo caso, al menos por el aspecto relativo al carácter de
servicio público de la actividad sobre la cual recayeron tales actos
administrativos, es suficiente lo dicho para confirmar la revocatoria decretada
por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali.
IV.  DECISION
Por lo expuesto, la Corte Constitucional,
en Sala de Revisión, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
1)  Confirmar el fallo de fecha veintiuno (21) de febrero
de mil novecientos noventa y dos (1992), por medio del cual el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala Laboral, revocó en su integridad
la sentencia del Juzgado Primero Superior de esa ciudad, que accedió a conceder
la tutela intentada por el ciudadano MIGUEL ANGEL CASTRO CASTAÑO,
representante legal del sindicato Nacional de Trabajadores del Banco de
Colombia.
2)  Oficiar al Consejo Superior de la Judicatura, Sala
Disciplinaria, y al Procurador General de la Nación a efecto de que sean
examinados por esa entidad, los actos que, adelantados por el Juez Primero
Superior de Cali en el presente asunto, sean susceptibles de investigación.
3)  Comuníquese al juez de primera instancia, a efecto de
dar cumplimiento a lo establecido por el artículo 36 del Decreto Nº 2591 de
1991.
4)  Envíese copia de esta providencia al Ministro del
Trabajo y Seguridad Social.
Cópiese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
de la Sala
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO         FABIO
MORON DIAZ
Magistrado                                            Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto del Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO a la Sentencia No. T-443
SERVICIO PUBLICO
BANCARIO/SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES (Salvamento de voto)
En ningún aparte de la Constitución se
afirma, como lo hace el fallo de mayoría, que la actividad bancaria sea un
servicio público esencial. No todo lo que es de interés público es un servicio
público esencial y tal asimilación no es aceptable si se tiene en cuenta que es
para efectos de restringir un derecho constitucional como es el derecho a la
huelga. Por el contrario, la Carta al hablar en el artículo 335, de la
actividad bancaria, sólo obliga al Estado a "autorizar", mientras que
en el 365 al regular los servicios públicos obliga al Estado a "asegurar
su prestación", lo cual es mucho más amplio y comprometedor que una simple
intervención permisiva o de vigilancia. La actividad bancaria se inspira en la
libertad de empresa, en la cual el Estado se limita a autorizarla, mientras que
los servicios públicos se inspiran en los deberes sociales del Estado dentro de
sus fines esenciales.  Una cosa es "autorizar y controlar" a un
empresario y otra cosa muy distinta es tener la "dirección y control"
de un servicio cuya garantía última es deber esencial del Estado. Cuando la
Constitución colombiana exige que sea la ley la que defina los servicios
públicos esenciales, está haciendo alusión a la ley en sentido formal y no a la
ley en sentido material. Es por esto que la ponencia mayoritaria en el negocio
que nos ocupa se equivoca al darle rango de ley en sentido formal al Decreto
reglamentario 1593 de 1959 para efectos de calificar la actividad bancaria como
de "interés público". No existe en Colombia una Ley que defina a la
actividad bancaria como un servicio público esencial sino que sólo existe un
decreto reglamentario que la define como servicio público a secas.
TRANSITO
CONSTITUCIONAL/INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE (Salvamento de voto)
La expedición de la nueva Carta Política no
es intrascendente para la legislación preexistente. En este sentido las normas
compatibles siguen vigentes, pero aquellas que sean incompatibles son
inconstitucionales y adolecen de lo que la doctrina ha denominado
"inconstitucionalidad sobreviniente" o bien de derogatoria
automática, sin perjuicio de la inaplicabilidad por parte de los operadores
jurídicos. Al seguir aplicando el decreto reglamentario, se desconoce el
anterior argumento de teoría general del derecho y viola flagrantemente la
Constitución. El Constituyente en el artículo 56 determinó que el derecho a la
huelga es la regla general y su prohibición es la excepción (servicios públicos
esenciales). Luego este Despacho no comparte tampoco la interpretación
extensiva y peligrosa que hizo la mayoría en esta Sala de Revisión de una
limitación de un derecho constitucional reconocido por todo el mundo. Un
servicio público es esencial cuando es necesario para el goce de los derechos
de la persona humana reconocidos por la Constitución. No es de la esencia de la vida, de la
persona y de la colectividad un servicio bancario.
Ref.: Expediente No.
T-1369
Peticionario:
Sindicato Nacional de Trabajadores del Banco de Colombia
"SINTRABANCOL".
Sala de Revisión No.
3
Ponencia del
Magistrado José Gregorio Hernández Galindo
En Sala de Revisión No. 3 de la Corte
Constitucional fue aprobada la Sentencia de Revisión de Tutela del expediente
número T-1369.
Mediante el presente escrito el Magistrado
Alejandro Martínez Caballero presenta SALVAMENTO DE VOTO por encontrarse en
desacuerdo con algunas de las consideraciones allí consignadas, sin perjuicio
de compartir la parte resolutiva.
La tesis que este Despacho definitivamente
no comparte es la que considera que la actividad bancaria es un servicio
público esencial.
Esta tesis estructura el fallo de mayoría
y, no siendo ella de recibo por parte nuestra, la salvedad del voto es
necesaria por los siguientes motivos:
1. Fundamento Constitucional
El artículo 56 de la Constitución
establece:
"Se garantiza
el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por
el legislador.
La ley reglamentará
este derecho.
Una comisión
permanente integrada por el Gobierno, por representantes de los empleadores y
de los trabajadores, fomentará las buenas relaciones laborales, contribuirá a
la solución de los conflictos colectivos de trabajo y concertará las políticas
salariales y laborales. La ley reglamentará su composición y
funcionamiento".
2. Ausencia de definición legal
El artículo mencionado anteriormente
dispone que el legislador definirá los servicios públicos esenciales.
Desde el 5 de julio, fecha de la
promulgación de la Constitución, y hasta el presente, no ha sido expedida la
ley que así lo defina.
3. Argumento sistemático
De la lectura concordante de los artículos
de la Constitución se establece que existen varias definiciones muy cercanas
entre sí, que es preciso deslindar porque cada una de ellas contiene una
esencialidad diferente y unos alcances distintos, a saber:
3.1. El Interés general
El artículo 1o. de la Constitución
establece:
"Colombia es un
Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia
del interés general"
3.2. El Interés público
El artículo 335 de la Constitución,
concordado con el numeral 19 literal d) del artículo 150 y el numeral 24 del
artículo 189, disponen:
"Artículo 355.
Las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada
con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las
que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés
público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a
la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas
materias y promoverá la democratización del crédito".
"Artículo 150
numeral 19 literal d). Regular las actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados al público".
"Artículo 189
numeral 24. Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control
sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de
recursos captados al público. Así mismo, sobre las entidades cooperativas y las
sociedades mercantiles".
3.3. El servicio público
El artículo 365 de la Constitución dice:
"Los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado
asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional.
Los servicios
públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser
prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas
o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control
y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés
social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una
u otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas
actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y
plenamente a las personas que, en virtud de dicha ley, queden privadas del
ejercicio de una actividad lícita".
3.4. El servicio público domiciliario
El artículo 367 de la Constitución
establece:
"La ley fijará
las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios
públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen
tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de
solidaridad y redistribución de ingresos.
Los servicios
públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las
características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias
generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán funciones de
apoyo y coordinación.
La ley determinará
las entidades competentes para fijar las tarifas".
3.5. El servicio público esencial
Está consagrado en el artículo 56 de la
Constitución, precitado (vid supra acápite 1).
4. Conclusiones sobre los artículos citados
De los artículos transcritos se concluye,
en primer lugar, que el servicio público es el género y el servicio público
domiciliario, así como el servicio público esencial, son especies de aquél. La
ponencia de mayoría, sin embargo, identifica estos conceptos.
En segundo lugar, el interés general es el
género y el interés público es una especie.
En tercer lugar, según el artículo 355 de
la Constitución, las actividades financiera, bursátil, entre otras, son de
interés público. Pero en ningún aparte de la Constitución se afirma, como lo
hace el fallo de mayoría, que la actividad bancaria sea un servicio público
esencial.  Como anota Hugo Palacios Mejía, "ante todo, es preciso
llamar la atención sobre el hecho de que la Constitución de 1991 dedica todo un
artículo, el 335, a calificar las actividades relacionadas con captación de
recursos del público. Dice de tales actividades que son 'de interés público',
con lo cual deja atrás la controversia y la terminología relacionada con las
instituciones financieras como 'servicio público'"1.
En cuarto lugar, no todo lo que es de
interés público es un servicio público esencial y tal asimilación no es
aceptable si se tiene en cuenta que es para efectos de restringir un derecho
constitucional como es el derecho a la huelga. Por el contrario, la Carta al
hablar en el artículo 335 (y 150.19 ordinal "d", concordado con el
189.23), de la actividad bancaria, sólo obliga al Estado a
"autorizar", mientras que en el 365 al regular los servicios públicos
obliga al Estado a "asegurar su prestación", lo cual es mucho más
amplio y comprometedor que una simple intervención permisiva o de vigilancia.
En quinto lugar, la actividad bancaria se
inspira en la libertad de empresa (333 de la Carta Nacional), en la cual el
Estado se limita a autorizarla, mientras que los servicios públicos se inspiran
en los deberes sociales del Estado dentro de sus fines esenciales (artículo
2o.).  Una cosa es "autorizar y controlar" a un empresario y otra
cosa muy distinta es tener la "dirección y control" de un servicio
cuya garantía última es deber esencial del Estado. En este sentido no es pertinente
aquí la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia2, con
ponencia de Hernán Toro Agudelo, sobre la concesión mediante contrato de un
"servicio público", porque se basaba en el antiguo orden jurídico. En
este fallo se dijo que el artículo 39 de la Constitución de 1886 seguía siendo
aplicable a la banca en cuanto confería a la ley la facultad de ordenar la
revisión y la fiscalización de las tarifas y reglamentos de los servicios
públicos.
Y en sexto lugar, la actividad bancaria
bebe hoy en las fuentes de la libre concurrencia, mientras que los servicios
públicos hunden sus raíces en los campos de la continuidad y la
no-interrupción, por eso el Estado debe atender a su prestación eficiente (art.
365 precitado). Querer equipar lo uno con lo otro es inaceptable para este
Despacho.
De este parecer es Potobsky, al sostener
que "cuando se examinan las listas que aparecen en las legislaciones de
los servicios esenciales en los que las huelgas se hallan prohibidas o
restringidas, se hace más notorio que la evaluación del principio de
'continuidad' que inspira a dichos servicios está condicionado por
circunstancias nacionales.  Es sabido que los órganos de control de la OIT
no han considerado como servicios esenciales en el sentido estricto los bancos,
los transportes en general, los puertos, el petróleo, la enseñanza, etc... De
modo que la nómina de servicios esenciales para los cuales la OIT acepta una
prohibición o restricción de la huelga es bastante más limitada que la de
numerosos países"3.
5. Argumento finalístico
De la concordancia del Preámbulo, los
artículos 1o., 2o., 22, 55, 56 y 95.4 de la Constitución se desprende que el
fin primordial del Estado es la consecución de la convivencia pacífica. En este
orden de ideas, en los conflictos laborales deben agotarse siempre las vías de
arreglo pacífico y civilizado entre las partes. Con el total respeto a las
diferentes instancias determinadas en la ley que permiten al trabajador
manifestar sus pretensiones laborales se expresa este fin del Estado.
Y la huelga por su parte tiene como finalidad
expresar las legítimas aspiraciones de los trabajadores cuando se han agotado
los instrumentos de conciliación directa, todo ello en el marco de la
protección al derecho al trabajo, el cual es un valor fundante del Estado, de
conformidad con el preámbulo y los artículos 1o., 2o., 25 y 53 de la
Constitución.
6. Argumentos de derecho internacional
No existiendo definición legal sobre los
servicios públicos esenciales en Colombia es preciso recurrir a las
disposiciones del derecho internacional vigentes en el ordenamiento interno que
regulen la materia.
6.1. Artículos 53 y 93 de la Constitución
El artículo 93 de la Constitución le
confiere a los tratados internacionales sobre Derechos Humanos el carácter de
norma prevalente en el ordenamiento interno, si se ajustan al orden
constitucional, y les otorga la condición de criterio de interpretación
constitucional para buscar el sentido de los derechos y deberes consagrados en
la Carta Fundamental.
Y el artículo 53 reitera la misma idea en
su inciso cuarto, para efectos laborales.
6.2. Artículo 19 numeral 8 de la
Constitución de la OIT, ratificado por Colombia mediante la Ley 49 de 1919, que
dice:
"En ningún caso
podrá considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la
Conferencia, o la ratificación de un convenio por cualquier Miembro,
menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los
trabajadores condiciones más favorables que las que figuren en el convenio o en
la recomendación".
Y el preámbulo de dicho instrumento afirma:
"Considerando
que la paz universal y permanente sólo puede basarse en la justicia social
..."
6.3. El Convenio número 87 de 1948 de la
OIT "sobre la libertad sindical y la protección del derecho de
sindicación", ratificado mediante la Ley 26 de 1976, protege en los
artículos 3o. y 10o. los derechos sindicales en general.
Como anotan a este respecto Héctor G.
Bartolomei de la Cruz -Director del Departamento de Normas Internacionales del
Trabajo de la OIT- y Geraldo W. Von Potobsky, "para aclarar aún más la
situación en lo que concierne a los servicios esenciales, cabe tener presente
que el Comité de Libertad Sindical4 ha aceptado como tales
al sector hospitalario, abastecimiento de agua y electricidad, al servicio
telefónico y al control de tráfico aéreo, pero no a los bancos, los
puertos, el petróleo, las actividades agrícolas, la enseñanza, los transportes
en general, que no pueden -a su entender- considerarse servicios esenciales en
el sentido estricto del término5 (subrayas fuera de texto).
Potobsky reitera este concepto cuando
afirma que "el principio de la continuidad, desarrollado ampliamente por
la doctrina francesa, como elemento esencial de los servicios públicos, ha sido
la base de la negación del derecho de huelga cuando tales servicios eran
prestados exclusivamente por el Estado. Actualmente este principio es invocado
todavía para justificar las restricciones impuestas a su ejercicio, cualquiera
sea el sector que administre tales servicios. El problema que surge aquí es el
de la distinción entre aquellos servicios en los cuales la continuidad es
absolutamente necesaria para el bienestar común (empleando la terminología
alemana, el "Gemeinwoh") y aquellos otros servicios públicos donde
una falta de continuidad es menos perniciosa o incluso banal en sus
consecuencias. Veremos más adelante, al referirnos a la identificación o
definición de los servicios esenciales, los criterios utilizados para medir la
gravedad de las consecuencias de una discontinuidad de su prestación.  La
regulación del derecho de huelga en los servicios esenciales representa un
ejercicio de equilibrio entre el reconocimiento de la eficacia que debe
conservar este instrumento básico de las relaciones colectivas de trabajo y la
satisfacción de ciertas necesidades inaplazables del individuo y la
comunidad"6.
6.4. El Convenio número 105 de la OIT de
1957, ratificado por Colombia mediante la Ley 54 de 1962, en su artículo 1o.
establece:
"Todo Miembro
de la Organización Internacional del Trabajo que ratifique el presente Convenio
se obliga a suprimir y a no hacer uso de ninguna forma de trabajo forzoso u
obligatorio:
d) como castigo por
haber participado en huelgas".
7. Argumentos de teoría general del derecho
7.1. Distinción ley en sentido formal ley
en sentido material
Para la doctrina jurídica universal es
preciso distinguir entre ley en sentido formal y ley en sentido material.
Ley en sentido formal, según Kelsen es
aquella norma que ha sido expedida por el Legislador mediante el trámite
previsto para la expedición de leyes.
Ley en sentido material, por el contrario,
es aquella norma que tiene un carácter general y abstracto, sin importar su
autor.
Ahora bien, cuando la Constitución
colombiana en el artículo 56 exige que sea la Ley la que defina los
servicios públicos esenciales, está haciendo alusión a la ley en sentido formal
y no a la ley en sentido material, de conformidad con los artículos 113 y 114
de la Constitución.
Es por esto que la ponencia mayoritaria en
el negocio que nos ocupa se equivoca al darle rango de ley en sentido formal al
Decreto reglamentario 1593 de 1959 para efectos de calificar la actividad
bancaria como de "interés público".
En efecto, el Decreto 1593 de junio 6 de
1959, "Por el cual se declara de servicio público la industria
bancaria" expedido por el Presidente de la República, reglamenta el
Decreto 753 de abril 5 de 1956 que en su artículo 1o. modificó al artículo 430
del Código Sustantivo del Trabajo.
En otras palabras, no existe en Colombia
una Ley que defina a la actividad bancaria como un servicio público esencial
sino que sólo existe un decreto reglamentario que la define como servicio
público a secas.
Por tanto, el fallo adolece de un grave error
en este sentido, que este Despacho no podría compartir.
7.2. Efecto de la nueva Constitución en las
leyes anteriores
La expedición de la nueva Carta Política no
es intrascendente para la legislación preexistente. En este sentido las normas
compatibles siguen vigentes, pero aquellas que sean incompatibles son
inconstitucionales y adolecen de lo que la doctrina ha denominado
"inconstitucionalidad sobreviniente" o bien de derogatoria automática,
sin perjuicio de la inaplicabilidad por parte de los operadores jurídicos.
Luego, al seguir aplicando el decreto
reglamentario número 1593 de 1959, se desconoce el anterior argumento de teoría
general del derecho y viola  flagrantemente la Constitución.
Es por ello que nuevamente este Despacho se
separa de la posición de la mayoría en esta Sala de Revisión.
7.3. Interpretación restrictiva de las
excepciones
Es también un principio general del derecho
el carácter restrictivo de las excepciones. En otras palabras, la analogía no
puede ser aplicada en materia de excepciones puesto que éstas deben ser siempre
taxativas.
Así lo dispuso el Constituyente en el
artículo 56 cuando determinó que el derecho a la huelga es la regla general y
su prohibición es la excepción (servicios públicos esenciales).
Luego este Despacho no comparte tampoco la
interpretación extensiva y peligrosa que hizo la mayoría en esta Sala de
Revisión de una limitación de un derecho constitucional reconocido por todo el
mundo.
9. Argumento ontológico
Como el artículo 56 exige que el servicio
público sea "esencial", se trata entonces de establecer si la
actividad bancaria -sin considerar si es o no servicio público-, es una
actividad esencial.
Aristóteles decía que la esencia de una
cosa es aquello que hace que la cosa sea lo que es y no otra cosa.
En este sentido, cabría preguntarse si en
términos ontológicos la actividad bancaria es "esencial" para el
normal funcionamiento de la sociedad colombiana, al punto que justificaría
prohibir la huelga de los trabajadores de su sector.
Aunque en la ponencia de mayoría no se
aborda este tema -debiendo haberlo hecho-, para este Despacho la respuesta es
negativa.
En efecto, en nuestro sentir, un servicio
público es esencial cuando es necesario para el goce de los derechos de la
persona humana reconocidos por la Constitución.
A guisa de ejemplo, son esenciales los
servicios relacionados con la seguridad, la salud y la salubridad, ya que sin
ellos no habría vida ni sociedad civil. Por el contrario, sin la actividad
bancaria la vida y la sociedad son, pensables, factibles, posibles.
En otras palabras, no es de la esencia de
la vida, de la persona y de la colectividad un servicio bancario.
Es por ello que este Despacho disiente
profundamente y por motivos de fondo de la posición mayoritaria.
ALEJANDRO CABALLERO
Magistrado
Santafé de Bogotá, julio 8 de 1992
1 Cfr.  Corte Constitucional.  Sentencia Nº437.  Sala de
Revisión Nº 3.  Junio 24 de 1992.
2 Cfr.  Corte Constitucional.  Sala Sexta de Revisión.
Fallo Nº T-418.  Junio 19 de 1992.  Magistrado Ponente: Doctor Simón Rodríguez
Rodríguez.
3 Cfr.  Corte Constitucional.  Sala Tercera de Revisión.
Sentencia Nº 1 de abril 3 de 1992.
4  Corte Suprema de Justicia, sentencia de agosto 18 de
1970.  Magistrado Ponente: Doctor Eustorgio Sarria.
5 C. S. J.  Sala Plena.  Sentencia de junio 6 de 1972.
1 Universidad de los Andes. Derecho Público 1. Revista de la
Facultad de Derecho, pág. 47
2 Véase Sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 12 de junio
de 1969, con ponencia del Magistrado Hernán Toro Agudelo.
3 POTOBSKY, Geraldo Von. La huelga en los servicios públicos
esenciales. Revista "Debate Laboral" 8-9 1991. Pág. 98.
4 El Comité de Libertad y Sindical es la oficina de la OIT
encargada de la interpretación oficial de los Convenios. Es necesario agotar
siempre esta instancia por parte de todos los países del mundo, antes de
recurrir al Tribunal Internacional de Justicia de la Haya, de conformidad con
el artículo 17 de la Constitución de la OIT.
5 Von Potobsky, Geraldo W., Bartolomei de la Cruz, Héctor G., La
Organización Internacional del Trabajo, pág. 264
6 POTOBSKY, Op. Cit. Página 91