T-981-06
ANTECEDENTES
Sentencia
T-981/06
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general
sobre controversias contractuales/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Incumplimiento
de contrato de suministro
ACCION DE TUTELA-Carácter subsidiario
TEMERIDAD-Configuración
TEMERIDAD O MALA FE-Actitud contraria al
principio de buena fe constitucional
CONFLICTOS SOBRE CONTRATO DE SUMINISTRO-Deben
ser debatidos ante la jurisdicción contencioso administrativa mediante la
acción contractual
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EN MUNICIPIO-Medio para que acreedores puedan obtener pago de lo debido
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION-Finalidad
NEGOCIACION DE ACUERDOS DE REESTRUCTURACION-Igualdad de acreedores
Referencia: expediente T-1399105
Acción de tutela instaurada por el señor Gabriel Antonio Pineda
Díaz, contra el municipio de Guaranda, departamento de Sucre.
Procedencia: Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre, departamento
de Sucre.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, veintisiete
(27) de noviembre de dos mil seis (2006).
La Sala de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en
proceso de revisión al fallo de tutela adoptado por el Juzgado Promiscuo de
Circuito de Sucre, departamento de Sucre, de fecha 23 de junio de 2006, por
medio del cual confirmó la sentencia del Juzgado Promiscuo Municipal de
Guaranda, Sucre, de fecha 27 de abril de 2006, que concedió la acción de tutela
promovida mediante apoderada por el señor Gabriel Antonio Pineda Díaz,  contra
el municipio de Guaranda.
El expediente
llegó a la Corte Constitucional, por remisión que hizo el Juzgado Promiscuo del
Circuito de Sucre, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591
de 1991; la Sala de Selección N° 8 de la Corte decidió aceptar para efectos de
su revisión el expediente de la referencia.
I.
ANTECEDENTES.
El señor Gabriel
Antonio Pineda Díaz, por intermedio de apoderada, interpone acción de tutela
por la vulneración del derecho al trabajo y al mínimo vital. La acción de
tutela fue conocida en primera instancia por el Juzgado Promiscuo Municipal de
Guaranda, quien la concedió, siendo impugnada ante el Juzgado Promiscuo del
Circuito de Sucre, produciéndose un fallo confirmatorio, adverso al municipio
demandado en tutela.
II.      LA
DEMANDA DE TUTELA
a. Hechos y
narración del demandante.
1.
La apoderada expresa que el señor Gabriel
Antonio Pineda Díaz, suscribió un contrato de suministro con el municipio de
Guaranda, en el cual se obligó a entregar materiales para construcción, para el
mantenimiento y adecuación de las instalaciones del centro de salud,   para
atender personas de escasos recursos y para la atención y prevención de
desastres. Igualmente se obligó a suministrar el  transporte de funcionarios y
venta de combustible para vehículos del municipio, entre otras obligaciones.
2.
Sostiene que el municipio de Guaranda ha
incumplido el contrato de suministro, a pesar de los múltiples requerimientos
realizados por el tutelante, al dejar de pagar el valor del mismo que asciende
a $147.423.932.
3.
Comenta que el municipio de Guaranda se
encuentra en acuerdo de reestructuración de pasivos, por tal razón ha negado el
pago de lo adeudado. En consecuencia, el tutelante se ha visto avocado a una
penosa situación económica, que le ha impedido acceder a créditos bancarios.
4.
Sostiene que el dinero que le adeuda el
municipio constituye su único ingreso, puesto que no posee renta, capital u
otro recurso adicional, y  explica que acude a la acción de tutela puesto que
no cuenta con otro medio de defensa judicial.
5.
Adicionalmente sostiene que el accionante “realizó
la compra de los derechos litigiosos al señor JOSÉ A. LUBO. A quien el
municipio de Guaranda le debe un fuerte suma de dinero.”
b. Solicitud.
En la demanda se
pide la protección de los derechos del poderdante al trabajo en condiciones
dignas y justas, al mínimo vital y móvil, a la vida, al pago oportuno, a la
subsistencia digna  y solicita se ordene al señor alcalde Heriberto Arce Benítez,
cancelar lo adeudado junto con los intereses de ley.
c. Respuesta
a la acción de tutela del alcalde de Guaranda, Sucre.
El alcalde del
municipio de Guaranda, señor Heriberto Manuel Arce Benítez,     sostiene que no
existe ningún registro que indique que efectivamente el accionante estuvo
atento al pago de sus acreencias y que, además, reclama algunas que no reúnen
los requisitos legales. Aclara que el municipio fue intervenido por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en  el mes de abril de 2004, por
resolución N° 1050 del mismo año.
Explica que el
municipio se acogió a la Ley 550 de 1999 y por tal razón  dentro del acuerdo de
reestructuración de pasivos, el 25 de noviembre de 2004 se incorporó al mismo a
todos los acreedores, incluyendo al accionante, a quien en el mes de enero de
2006 le fueron canceladas acreencias por un monto de $79.000.000, por orden de
un fallo de tutela, considerando que al pretender un pago a través de una
segunda acción de tutela, ésta resulta temeraria.
Adiciona que “al
accionante el municipio le adeuda acreencias las cuales se encuentran en la
base de datos del grupo 4º y solo la correspondiente a la resolución 324 por
$10.835.579, se encuentra con requisitos para el pago, es decir, como acreencia
cierta. Las demás se encuentran en fotocopias en ‘investigación administrativa’
por carecer de soportes y de sus originales. De igual manera se encuentran
registradas en el informe que rindiera la Contraloría departamental por
presentar anomalías.”
Respecto a la cesión
del crédito realizada por el señor José A. Lubo, al accionante, el señor
alcalde menciona que no existe “contrato de cesión de crédito o dación de
pago” que demuestre tal situación. Tras referirse a varias sentencias de la
Corte Constitucional relacionadas con la improcedencia de la acción de tutela
para solucionar litigios provenientes de deudas, sostiene que ésta debe recibir
la misma determinación.
III.    SENTENCIAS
QUE SE REVISAN.
1. Fallo de
primera instancia.
El Juzgado
Promiscuo Municipal de Guaranda, Sucre, a través de la sentencia del 27 de
abril de 2006, concedió la acción de tutela, y señaló:
El señor Gabriel
Antonio Pineda Díaz, ya había instaurado una acción de tutela ante ese mismo
despacho, el día 27 de junio de 2005. En aquella oportunidad el accionante
solicitó se tutelaran los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital,
para lograr que le fuesen canceladas unas acreencias por valor de $79.720.116,
obligación que el municipio de Guaranda no había pagado al accionante. Explica
que en aquella oportunidad el despacho negó la acción de tutela, pero que ésta
fue acogida favorablemente por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre, en
sede de impugnación.
Respecto a esta
situación, tras analizar los hechos y las pruebas allegadas, la instancia
encontró que se trató de dos acciones de tutela diferentes, por tanto consideró
que no se configuraba temeridad alguna.
Argumentó que el
tutelante “se vinculó” (sic) al municipio de Guaranda mediante un
contrato de suministro y las acreencias derivadas de dicho contrato y objeto de
la acción de tutela resultaron ser claras, expresas y exigibles, pues fueron
contraídas directamente por el señor Gabriel Antonio Pineda, tal como aparece
en los contratos y las órdenes que la originaron.
Concluyó que en
tanto el municipio se encuentre en acuerdo de  reestructuración de pasivos, las
referidas acreencias no pueden presentarse para su cobro ante ninguna instancia
judicial, situación que permite tutelar el derecho al trabajo y al mínimo vital,
ya no como mecanismo transitorio de protección, sino definitivo, en tanto el
accionante utilizó su fuerza de trabajo en una actividad lícita que le
permitiría obtener los recursos necesarios para solventar las necesidades
mínimas de él y su familia.
Adicionalmente,
sostuvo que el hecho de haberse cancelado una deuda por orden de un fallo de
tutela, no demuestra que esta persona pudiese haber mejorado su subsistencia
digna, pues se encuentra de por medio el mínimo vital del actor y su derecho al
trabajo.
Frente a la
cesión del crédito del señor José Armando Lubo al accionante, la instancia
agregó que tal cesión no puede ser objeto de protección mediante acción de
tutela en cuanto “no se trata propiamente de una cesión de derechos o una
dación en pago que permitan cobrarla por sí mismo, ni puede entenderse que se
hace como un agente oficio, (sic) pues no aparece ratificación de su
titular para poder reclamarlas por esta vía especial y residual”.
2.
Impugnación.
El señor alcalde
de Guaranda impugnó la sentencia y sostuvo que al accionante se le canceló en
el mes de enero de 2006, por orden de un fallo de tutela, $79.000.000, por
acreencias que se encontraban incluidas en el acuerdo de reestructuración de
pasivos. Precisa que algunas de las ahora referidas por el accionante, se
encuentran como ciertas “en la base de datos del Acuerdo de Reestructuración
suscrito entre el municipio de Guaranda y su Acreedores en el marco de la ley
550/99 el 25 de noviembre de 2004  una vez se llegue al grupo respectivo (4°)
se cancelará y, las demás deberán ser llevadas al comité de saneamiento
contable (ley 901/04), donde se debe agotar un procedimiento para establecer si
efectivamente estas acreencias se deben o no ya que por los documentos que se
aportan en la acción de tutela y que reposan en el municipio son acreencias
inexistentes por carecer de la firma del ordenador del gasto”.
Explica que el
accionante no demostró su estado de debilidad manifiesta o la carencia de
trabajo, pues ha mencionado que es comerciante. El señor alcalde realiza una
enumeración de las acreencias presentadas por el demandante, pero que no fueron
firmadas por ningún funcionario del municipio de Guaranda. Agrega que ninguna
de las acreencias posee certificado de disponibilidad y registro presupuestal.
Igualmente explica que “según el informe presentado por la Contraloría
Departamental, manifiesta que alguno de los compromisos que se encuentran
relacionados son falsos según declaración juramentadas del personero municipal
de la época” (f. 148 c. ppal.).
3. Fallo de
segunda instancia.
El Juzgado
Promiscuo del Circuito de Sucre, en fecha junio 23 de 2006, profirió fallo
confirmatorio de la concesión de la tutela. Sostuvo que el municipio de
Guaranda no demostró en ningún momento que al señor Gabriel Pineda Díaz no se
le hubiesen vulnerado sus derechos por el no pago de las acreencias. Al
realizar un recuento jurisprudencial sobre la protección al derecho al trabajo
y al mínimo vital, concluyó que el actor sufre un perjuicio inminente.
IV.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1. Competencia
Esta Corte es competente para conocer en
revisión los fallos de tutela, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991 y demás normas concordantes.
2. Lo que se
debate.
El tutelante
sostiene que suscribió un contrato de suministro con el municipio de Guaranda,
Sucre y pretende a través de la acción de tutela que el municipio realice los
pagos dejados de cancelar y que se derivaron de la ejecución del citado
contrato. Según narra el actor, a consecuencia de este incumplimiento su
situación económica es lamentable. Presenta para sustentar su reclamación
algunas órdenes de pago firmadas por el alcalde del municipio y otras sin firma
alguna y agrega que el municipio se encuentra en acuerdo de reestructuración de
pasivos, hecho que ha impedido el pago de sus obligaciones.
Como se ve, la
reclamación que se efectúa mediante tutela, tiene origen en un conflicto de
carácter contractual, por tanto, el problema jurídico parte de determinar si
las controversias surgidas con ocasión de un contrato, para el caso suscrito
entre una entidad estatal y un particular, pueden ser objeto de acción de
tutela.
Cabe destacar
que las instancias concedieron la acción de tutela apoyadas en la existencia de
una obligación que consideraron clara, expresa y exigible, que comprometía al
municipio de Guaranda al pago de lo adeudado, según la primera instancia; y en
la precaria situación económica en la que se encuentra el señor Gabriel Antonio
Pineda Díaz, según la segunda instancia.
3.
Improcedencia para reclamar el cumplimiento de un contrato de suministro
mediante acción de tutela. - Reiteración de jurisprudencia.
El
contrato de suministro entre una entidad pública y un particular, se encuentra
regido por la Ley 80 de 1993 y las controversias que de él se deriven deben
dirimirse, de conformidad con lo establecido en el Código Contencioso
Administrativo, de conformidad con lo establecido en el inciso segundo del
artículo 77 del citado ordenamiento. Lo que significa que existe un
procedimiento claro y preciso al que debe acudirse para la resolución de las
controversias surgidas de este tipo de contratos.
Así
lo advirtió la sentencia T- 231 del 23 de mayo de 1996, M. P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, en la cual se señaló que la acción de tutela no es el mecanismo adecuado
para ventilar controversias como las que pueden presentarse con ocasión de la
ejecución de los contratos de suministro, sabido como es que la acción de
tutela sólo procede cuando no existe otro medio idóneo y efectivo de defensa
judicial. Lo anterior significa que cuando se trate de resolver conflictos que
se deriven de una relación contractual como la que se analiza, en donde deben
determinarse las responsabilidades de las partes, eventuales acreencias o
indemnizaciones y otras declaraciones o condenas, no puede acudirse al
mecanismo residual y subsidiario que es la acción de tutela.
4.
Carácter subsidiario de la acción de tutela. - Reiteración de jurisprudencia.
El objeto mismo de la acción de tutela se encuentra definido por el
artículo 86 constitucional, que le otorga el carácter residual, subsidiario y
establece un campo restrictivo de aplicación, que impide que se diriman por
esta vía las controversias que surgen de este tipo de contratos. Es claro
entonces, se insiste, que esta acción sólo procederá cuando el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
jurisprudencia también ha determinado los sujetos de especial protección que se identifican en razón a su edad, discapacidad
o debilidad manifiesta. Precisamente sobre el requisito de la subsidiariedad,
en la sentencia T-406 del 15 de abril de 2005 M. P. Jaime Córdoba Triviño, se
explicó:
“…una
comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de
subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia
es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los
instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una
de las jurisdicciones.”[1]
Para
las controversias que pueden surgir de los contratos como el de suministro, el
ordenamiento jurídico cuenta con normas sustantivas y procesales idóneas que
regulan una materia determinada y que establecen el procedimiento para  acceder
a la administración de justicia, en aras de dirimir un determinado conflicto.
Así, debe acudirse entonces, a la jurisdicción contencioso administrativa, que
es la encargada de resolver los conflictos que se presentan en estos eventos.
El acceso a la administración de justicia implica la posibilidad de
que cualquier persona reclame ante los jueces competentes la protección o el
restablecimiento de los derechos que considere vulnerados o en riesgo. A su
vez, corresponde a los funcionarios judiciales la obligación de hacer efectivos
esos derechos respetando, entre otros principios, el debido proceso. En tal
sentido, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996),
en el articulo 1º, establece que la administración de justicia es la encargada
por la Constitución Política y la ley de hacer efectivos los derechos,
obligaciones, garantías y libertades consagrados en ellas, con el fin de
realizar la convivencia social, lograr y mantener la concordia nacional.
Por su parte, el artículo 2º del referido ordenamiento establece que
el Estado garantiza el acceso de todos los asociados a la administración de
justicia. Esto es, la acción de tutela, en tanto es mecanismo subsidiario, debe
ser utilizada de manera responsable, para no dilatar la acción de la
administración de justicia. No puede entonces pretenderse ventilar todos los
procesos por vía de acción de tutela.
En la sentencia T- 030 del 21 de enero de 2005, M. P. Jaime
Córdoba Triviño, esta Corte se pronunció respecto a la finalidad de la existencia
de la estructura jurisdiccional:
“…una estructura jurisdiccional sería inane si no existiera una
herramienta o un mecanismo que permitiera a las personas afectadas por un
conflicto jurídico obtener su resolución por parte del Estado. En este punto
será el proceso judicial la vía para que mediante el ejercicio del derecho
constitucional de acceso a la justicia o derecho de acción, como también se
denomina por la doctrina procesal, se active el aparato jurisdiccional del
Estado en aras de resolver las diferentes controversias que se presenten a los
habitantes del territorio nacional. De esta manera, tanto el proceso, como el
derecho al acceso a la administración de justicia deben tener sendas
regulaciones normativas que ordene el desarrollo de aquél y garanticen la
efectividad de éste.”
Es claro que esta consagración normativa también incluye el derecho
de las partes, y de los terceros según el caso, a participar en las respectivas
actuaciones judiciales, presentado pruebas, controvirtiendo las allegadas,
interponiendo y sustentando los recursos y participando en cualquier otra forma
en el proceso. Es claro entonces, que las partes deben cumplir con ciertas
cargas procesales, que le impone el ordenamiento jurídico en cada proceso[2].
Ahora bien, las partes no pueden dejar
pasar los términos para instaurar las respectivas demandas, o para utilizar los
mecanismos de impugnación. Contrario sensu, deben estar atentos tanto
para no dilatar sus reclamaciones como para intervenir en el proceso una vez
éste se encuentre en curso.
5. Temeridad de la acción de tutela  -
Reiteración de jurisprudencia.
El alcalde del municipio de Guaranda,
señaló que por orden de una acción de tutela se le había cancelado al señor
Gabriel Antonio Pineda, la suma de $79.000.000. A dicha situación también se
refirió el juzgado de instancia, al mencionar que el señor Pineda ya había
presentado una acción de tutela para el pago de una suma de dinero, en razón al
cumplimiento de un contrato de suministro. Sin embargo, el juzgado consideró
que esa acción de tutela se refería a otros hechos y por tanto consideró
procedente la acción de tutela.
La temeridad en la acción de tutela, se presenta cuando sin motivo expresamente justificado la misma situación sea
presentada por igual persona o su representante ante varios jueces o tribunales
(artículo 38 del Decreto 2591 de 1991). La disposición establece, como consecuencia
de dicha conducta, que las solicitudes sean rechazadas o decididas
desfavorablemente. Por tanto, quien promueve una acción de tutela está en la
obligación de manifestar bajo la gravedad del juramento, que no ha presentado
otra respecto de los mismos hechos y derechos (articulo 37 del citado Decreto)[3].
La Corte tiene
sentado que con la acción temeraria se vulnera la buena fe[4]
y ha definido[5] los
presupuestos necesarios para que se entienda que existe una actuación
temeraria.
En sentencia
T-830 del 11 de agosto de 2005, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, se anotó que
constituye temeridad en la acción de tutela cuando se efectúe:
“1.- La formulación de más de una demanda, con miras a obtener la
misma protección, fundada en igual situación fáctica; 2.- Que tales demandas
sean presentadas por la misma persona, o por quien la represente o apodere; 3.-
Que la reiterada pretensión de amparo se realice sin motivo expresamente
justificado, es decir sin razón o fundamento alguno[6].
Debe agregarse que es deber del juez estudiar con sumo cuidado cada caso en los
que se presume la temeridad en la acción de tutela.”
Con todo, de los
datos que arroja el expediente no puede deducirse la existencia o no de una
acción de tutela temeraria, puesto que en el expediente no obra acervo
probatorio del que se pueda deducir y establecer con certeza los hechos de la
anterior demanda de tutela, siendo de esperar que el juez de instancia analice
a fondo las situaciones en las cuales se prevea una situación similar y que el
tutelante se abstenga de realizar acciones repetitivas.
6. Análisis del caso concreto.
El accionante a través de apoderada,
reseña que suscribió un contrato de suministro con el municipio de Guaranda,
que ha incumplido sus obligaciones dinerarias derivadas de la ejecución del
contrato y, pese a los múltiples reclamos realizados por el tutelante, se ha
negado al cumplimiento de sus obligaciones.
Se probó que el señor Gabriel Antonio
Pineda Díaz, suscribió en el año 2000 dos contratos de suministro con el
municipio de Guaranda. El primero, el 15 de marzo en el que se consagró como
objeto, el suministro de materiales y electrodomésticos para la adecuación del
centro de salud del municipio de Guaranda (fs. 68 y 69 c. ppal.). El segundo,
el 14 de noviembre en el que se estableció como objeto, el suministro de
materiales de construcción para vivienda a personas de escasos recursos de la
zona rural del municipio, (fs. 43 y 44 c. ppal.).
Para reclamar sus derechos el tutelante
presenta en fotocopia varias órdenes de pago, algunas suscritas por el señor
alcalde del municipio de Guaranda. Sin embargo, explica que el municipio se
encuentra en acuerdo de reestructuración de pasivos, razón por la cual le ha
negado su pago. Por su parte el señor alcalde afirma que el 25 de noviembre de
2004 se incluyó en el referido acuerdo a todos los acreedores, incorporando en
él al señor Gabriel Antonio Pineda Díaz. Siendo esto así, en el mes de enero de
2006, se le cancelaron acreencias por valor de $79.000.000, por orden de una
sentencia de tutela que fuera instaurada por el señor Pineda ante el Juez
Promiscuo de Guaranda.
De otro lado, el Juzgado Promiscuo de
Guaranda informó que el señor Gabriel Antonio Pineda, instauró ante ese
despacho el 27 de junio de 2005 una acción de tutela para lograr la cancelación
de unas acreencias por valor de $79.720.116, “por ser tenedor de unos
títulos valores provenientes del municipio de Guaranda”. Explica que en
primera instancia negó la acción de tutela, pero en la segunda fue concedida.
Por tales razones el Juzgado valoró la posibilidad de enfrentarse a una acción
de tutela temeraria, sin embargo, encontró que esta nueva acción relataba
hechos diferentes y, por tanto, decidió concederla.
Todo indica que
se trata de una controversia contractual que debe discutirse en la jurisdicción
contencioso administrativa. Por tal razón, como se anotó anteriormente, deben
agotarse los medios ordinarios que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para
solucionar las controversias. La jurisprudencia tiene sentado que la acción de
tutela es subsidiaria y excepcional. Así, en la sentencia T-168 del 27 de
febrero de 2003, M. P. Manuel José Cepeda, se aseguró:
“… Abundante ha sido la jurisprudencia que señala que la acción
de tutela no es un medio alternativo ni supletivo de defensa de los derechos
fundamentales, que pueda utilizarse como herramienta judicial para revivir
términos precluídos o actuaciones judiciales omitidas por el particular[7].
… la
acción de tutela no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos
alternativos o sustitutivos de los ordinarios o especiales, ni para modificar
las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para
crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes
la opción de rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y
definido, estricto y específico, que el propio artículo 86 de la Constitución
indica, que no es otro diferente que brindar a la persona protección inmediata
y subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales
que la Carta reconoce. (T-001 del 3 de abril de 1992, MP. José Gregorio
Hernández Galindo).”
La legislación
se ha encargado de regular las formas procesales para que los particulares
lleven a estrados los problemas litigiosos, subrayándose que la  acción de
tutela posee un sentido eminentemente subsidiario. Al respecto, la sentencia
T-1017 del 21 de noviembre de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett,
mencionó:
“… La Corte ha definido como regla general la
improcedencia de la acción de tutela para la protección de derechos
fundamentales ligada al pago de sumas de dinero[8]; sin
embargo, ha salvado como excepción la protección del derecho fundamental al
mínimo vital[9] o a la
maternidad[10], con un
marcado acento en la protección de la causa de tales obligaciones, es decir,
cuando la afectación del mínimo vital tiene como origen el incumplimiento de obligaciones
surgidas de la relación laboral como el no pago de los salarios, de las mesadas
pensionales o de la licencia de maternidad.”
Como se ve, frente a este tema en
reiterada jurisprudencia se ha dicho que si bien algunas obligaciones
dinerarias se pueden reclamar por vía de tutela, éstas se deben restringir a
ciertos grupos determinados como indefensos o vulnerables, por sus condiciones
especiales, en tanto debe repetirse e insistirse que la acción de tutela es un
mecanismo subsidiario. Lo que significa que la acción de tutela no puede
convertirse en una instancia de decisión de conflictos legales, pues esto
deslegitimaría la función del juez de amparo[11].
Por tanto, en atención a cuanto antecede,
procede desestimar la acción de tutela en tanto las instancias no debieron
concederla y por tanto se revocará.
7. En el acuerdo de reestructuración
de pasivos de una entidad territorial, los acreedores pueden intervenir para reclamar
sus derechos.
En el presente
caso, se probó que el municipio se encuentra en acuerdo de reestructuración de
pasivos. En estos eventos es claro que si el municipio se ubica en tal
situación, la vía ordinaria para ejercer algún reclamo resulta limitada. Sin
embargo, el acreedor puede hacerse parte en el acuerdo de reestructuración,
según lo ha establecido la Ley 550 de 1999. Más aún, la misma ley prevé que
deberá realizarse la publicidad de la promoción del acuerdo de
reestructuración.
La mencionada
ley establece el procedimiento para llevar a cabo los  acuerdos de
reestructuración de pasivos de las empresas de carácter privado, publico o de
economía mixta.  El inciso primero del artículo 5º de la Ley 550 de 1999,
denomina acuerdo de reestructuración a la convención que se celebre a favor de
una o varias empresas con el objeto de corregir deficiencias que presenten en
su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias, de manera
que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones
previstas en el mismo.
La ley contempla
que cuando existan acreedores de una entidad territorial y  ésta se encuentre
en un proceso de reestructuración de pasivos, aquellos pueden intervenir para
reclamar sus acreencias. La legislación ha establecido que estos acuerdos
podrán ser promovidos, entre otros, por los representantes legales del
respectivo empresario, por la entidad territorial respectiva, o por uno o
varios acreedores. Además, el inciso primero del artículo 19 de la Ley 550 de
1999 señala que los acuerdos serán celebrados entre la entidad territorial y
los deudores externos, siendo éstos aquellos titulares de créditos que
pertenezcan a cualquiera de las cinco clases de créditos previstos en el título
XI del Libro Cuarto del Código Civil. Adicionalmente, para complementar la
garantía de participación en ellos, el artículo 11 de la citada ley establece
la publicidad de la promoción del acuerdo de reestructuración.
El numeral 7°
del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, da cuenta de la obligatoriedad
prioritaria del pago de los gastos corrientes de la entidad territorial,
conforme a los montos que para el efecto prevea el mismo acuerdo.
La norma
estipula restricciones a la entidad territorial que se encuentre en acuerdo de
reestructuración de pasivos. Así, una vez suscriba el acuerdo y durante la
vigencia del mismo, la entidad territorial no podrá incurrir en gasto corriente
distinto del autorizado estrictamente en el acuerdo para su funcionamiento y el
ordenado por disposiciones constitucionales (numeral 15 del artículo 58). A su
vez (numeral 13 del mismo artículo), establece que se suspenderá el término de
prescripción y no operará la caducidad de las acciones respecto de los créditos
a cargo de la entidad territorial; no habrá lugar a la iniciación de procesos
de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad y, de hallarse
en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho.
En la sentencia T-1017 del 21 de noviembre de 2002, M. P. Eduardo
Montealegre Lynett, se debatió un caso similar y se expresó que el acuerdo de
reestructuración era el único indicado para establecer la oportunidad y
efectividad del pago.
Siendo así
las cosas, resulta claro que el accionante tiene restringido su derecho de
acudir a la vía ordinaria para reclamar sus acreencias, desde el momento en que
la entidad entró en acuerdo de reestructuración de pasivos, en el caso que se
analiza desde el año 2004, según lo refiere el señor alcalde. Sin embargo, se
demostró que el accionante firmó los contratos de suministro en el año 2000,
época en la cual el municipio aún no había entrado en  acuerdo de
reestructuración de pasivos y a partir de esa fecha, según argumenta el
accionante, ha requerido el pago de sus acreencias al municipio. Por tanto, el
señor Gabriel Antonio Pineda ha podido acudir desde ese momento a la
Jurisdicción Contencioso Administrativa para reclamar sus pretendidos
derechos.
Los acuerdos
de reestructuración tienen como finalidad general establecer condiciones
favorables para la reestructuración empresarial en el caso de las empresas, y
para el saneamiento fiscal en el caso de las entidades territoriales, con el
establecimiento de un escenario abierto e igualitario para atender las
obligaciones que haya adquirido la entidad. Así se señaló en la citada
sentencia T- 1017 del 21 de noviembre de 2002:
“…la realización de pagos por fuera del acuerdo
de reestructuración, cuando los mismos no obedecen al giro ordinario de los
negocios de agente económico, resulta constitucionalmente insostenible.
Primero, porque desconoce el derecho a la igualdad de trato de los otros
acreedores en la medida en que burla la prelación y el principio de pago
ordenado y proporcional, y segundo, porque distorsiona la finalidad del acuerdo
y puede llegar a desestabilizar las proyecciones financieras del caso, en
desconocimiento del interés general que la recuperación o el saneamiento fiscal
del agente económico reporta.”
Por tanto, el
municipio de Guaranda, al encontrarse bajo las disposiciones de la Ley 550 de
1999 (acuerdo de reestructuración), estaba impedido para realizar los pagos que
estuviesen por fuera del giro ordinario de sus negocios o que no constituyeran
gastos en la administración, según el artículo 17 de la Ley 550 de 1999.
Respecto a la
protección solicitada por el tutelante de un crédito que fuera cedido por el
señor José A. Lubo, debe anotarse que tal como acontece con los contratos de
suministro y otras exigencias dinerarias, la cesión de estos derechos a
cualquier título debe ser reclamada ante la jurisdicción ordinaria y no
mediante la acción de tutela. La jurisprudencia ha señalado que las
obligaciones civiles no pueden cobrarse por vía de tutela[12].
Se concluye que la acción de tutela en
este caso no es procedente en cuanto se trata de dirimir conflictos
contractuales, además el afectado ha debido acudir a las instancias judiciales
ordinarias para que se reparen sus derechos en la eventualidad de su
conculcación, y se demostró que no lo hizo. De tal manera, en tanto el amparo
fue concedido, corresponde revocar el fallo de segunda instancia y, en su
lugar, negar la acción de tutela, de acuerdo con las consideraciones expuestas
en esta sentencia.
Esta determinación debe ser puesta en
conocimiento, adicionalmente, del señor Personero Municipal de Guaranda y del
Procurador Regional de Sucre para lo de sus respectivos cargos, en defensa de
los derechos del municipio y la averiguación disciplinaria a que hubiere
lugar.
V.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo colombiano y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: Revocar la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de
Sucre, Sucre, de fecha 23 de junio de 2006, en el trámite de tutela adelantado
por el señor Gabriel Antonio Pineda Díaz, contra el municipio de Guaranda. En
su lugar, DENIÉGASE el amparo solicitado.
Segundo:
Comuníquese esta decisión al señor Personero Municipal de Guaranda y al
Procurador Regional de Sucre para lo de sus respectivos cargos, en defensa de
los derechos del municipio y la averiguación disciplinaria a que hubiere
lugar.
Tercero:
Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese, notifíquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Reitera la sentencia T- 313 del 1º de abril de 2005, M. P. Jaime
Córdoba Triviño.
[2] Sobre el particular T- 597 del 17 de julio de 2003,
M. P. Jaime Araújo Rentería.
[3] Crf.
T-067 del 28 de enero de 2005 y T-184 del 2 de marzo de 2005, M. P Rodrigo
Escobar Gil; T-407 del 15 de abril de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño; T-149
de 1995, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-308 del 13 de julio de 1995 M. P.
José Gregorio Hernández.
[4] Entre otras, la
citada T-308 de 1995; T-091 del 6 de marzo de 1996, M. P. Vladimiro Naranjo
Mesa; T-001 del 21 de enero de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[5] Sentencia T-721
de 2003, M. P. Álvaro Tafur Galvis; T-067 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[6] T-067 de 2005.
M. P. Rodrigo Escobar Gil (nota del fallo).
[7]  Sentencia
T-1655 de 2000, M. P. Fabio Morón Díaz (nota del fallo).
[8] Sobre la
improcedencia de la tutela para la obtención del pago de sumas de dinero, Cfr.
sentencias T-777 de 2002, T-750 de 2002,  T-558 de 2002, T-146 de 2002 y T-1160
de 2001 (nota del fallo).
[9] Cfr. sentencias
T-777 de 2002 y T-750 de 2002 (nota del fallo).
[10] Cfr. sentencias
T-743A de 2000, T-1620 de 2000, T-664 de 2002 y T-880 de 2002 (nota del fallo).
[11]
Ver sentencia T-406 del 15 de abril de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[12] T-146 del 28 de febrero de 2002, M. P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.