C-366-96
Sentencia C-366/96
Sentencia
C-366/96
PODER DE POLICIA
El poder de
policía es una de las manifestaciones asociadas al vocablo policía, que se
caracteriza por su  naturaleza puramente normativa, y por la facultad legítima
de regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal, y con
fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de
la salubridad, moralidad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen. En
el ejercicio del poder de policía y a través de la ley y del reglamento
superior se delimitan derechos constitucionales de manera general y abstracta y
se establecen las reglas legales que permiten su específica y concreta
limitación para garantizar los elementos que  componen la noción de orden
público  policivo, mientras que a través de la función de policía se hacen
cumplir jurídicamente y a través de actos administrativos concretos, las
disposiciones establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio
del poder de policía.
FUNCION DE
POLICIA
La función de
policía implica la atribución y el ejercicio de competencias concretas
asignadas de ordinario y  mediante el ejercicio del poder de policía a las
autoridades administrativas de policía; en últimas, esta es la gestión
administrativa en la que se concreta el poder de policía y debe ser ejercida
dentro de los marcos generales impuestos por la ley en el orden nacional. Su ejercicio
compete exclusivamente al Presidente de la República, a nivel nacional, según
el artículo 189-4 de la Carta, y en las entidades territoriales a los
gobernadores y los alcaldes quienes ejercen la función de policía, dentro del
marco constitucional, legal y reglamentario.
REGLAMENTO DE
POLICIA LOCAL-Fijación de
zonas y horarios para expendio de bebidas alcohólicas
La normatividad
que se autoriza expedir al Alcalde Municipal en virtud de la disposición
acusada, no comporta la generalidad y abstracción características del ejercicio
del poder de policía, pues se trata de la prescripción de unas determinadas
norma de conducta, predicados de un tipo específico de actividad y dentro de un
ámbito local de vigencia, como es el horario de funcionamiento de unos
establecimientos abiertos al público, aplicable a un concreto sector geográfico
local; estas disposiciones son aplicables, además, a los usuarios de aquellos
establecimientos, ubicados en el municipio respectivo, en los cuales se
expenden bebidas alcohólicas en razón de la limitación de los mencionados
elementos.
FUNCION DE
POLICIA-Alcance
La función de
policía también comprende la facultad de expedir actos normativos
reglamentarios que fijen normas de conducta en el orden local y que se expresen
como actuaciones administrativas de naturaleza restringida, con un ámbito de
normación  mínimo que parte de la relación de validez formal y material  que
debe existir entre la Constitución, la ley y los reglamentos superiores de
policía; así mismo, teniendo en consideración la discrecionalidad que involucra
la atención preceptiva de algunos casos en ejercicio de la función de policía
se tiene un cierto margen de apreciación para adoptar una decisión
determinada.
Referencia:     Expediente
D-1263
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 111 del Decreto Ley No. 1355 de 1970.
Actor: Carlos E.
Pardo Casallas.
Magistrado Ponente:
JULIO CESAR ORTIZ
GUTIERREZ
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto catorce (14) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano CARLOS
EDUARDO PARDO CASALLAS, haciendo uso de la acción pública de
inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Constitución Política,
solicita a esta Corporación declarar inexequible el artículo 111 del Decreto
Ley No. 1355 de 1970.
Cumplidos los
trámites que ordena la Constitución Política y la ley para esta clase de
acciones, y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, procede
la Corporación a dictar sentencia.
II. EL TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
El texto de la
disposición acusada en las demanda es del siguiente tenor:
"DECRETO LEY 1355 DE 1970
"(junio 2)
"Por la cual se dictan normas
"ARTICULO
111. Los reglamentos de policía local podrán señalar zonas y fijar horarios
para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas
alcohólicas.
III. LA DEMANDA
1. Disposiciones
constitucionales que se consideran infringidas.
Para el actor en
esta demanda, el artículo 111 del Decreto Ley No. 1355 de 1970 es contraria a
lo dispuesto por los artículos 1º, 2º, 25, 26, 84, 113, 150-8, 150-10, 152-a,
189-3, 189-4, 189-11, 300-8, 313-7, 313-9, 315-1, 315-2 y 333 de la
Constitución Política.
2. Fundamentos de
la Demanda.
- En síntesis, el
actor manifiesta que el Congreso de la República es el único órgano
constitucionalmente competente para regular de forma general los derechos y
libertades ciudadanas, sin embargo, excepcionalmente y en forma subsidiaria lo
hacen las asambleas departamentales en el ámbito local en ausencia y como
complemento de ley en tópicos sobre los cuales no recaiga la reserva legal
expresa. Adicionalmente, sostiene que los Concejos municipales también pueden
asumir la citada función en materias muy limitadas, pues en la nueva Carta
Política se ha señalado cuales les están especialmente atribuídas. Agrega el
actor que es cierto que el Jefe del Poder Ejecutivo puede regular temporalmente
esas libertades en estados de excepción pero bajo la orientación de una ley
estatutaria; empero los alcaldes, en manera alguna, no obstante hacer parte de
la Rama Ejecutiva del poder público, están facultados por la Constitución para
limitar esos derechos y libertades.
Así, según el actor,
el ejecutivo nacional y local carecen del “poder de policía”, al paso que
detentan de manera exclusiva y excluyente la “función de policía” que lo
reviste de las competencias específicas de autoridad de policía en condiciones
y circunstancias específicas.
El demandante
manifiesta que el artículo 315 C.P. consagra en favor del alcalde, como máxima
autoridad de policía en el municipio, todas las facultades propias de la
función de policía, y desde luego, las competencias propias de toda actividad
de policía local, pero no las facultades de un inexistente poder de policía
local, como lo hace de forma inconstitucional el artículo 111 del Decreto Ley
No. 1355 de 1970.
Por otro lado, el
demandante indica el artículo acusado es del artículo 333 constitucional ya que
la libertad de empresa sólo puede tener las limitaciones que disponga la ley
y, por tanto nunca podría ser objeto de restricción por reglamentos locales; en
su concepto, existe reserva legal para limitar esa libertad y por ello, la
disposición demandada además viola los artículos 25, 26 y 84 de la Carta.
IV.  INTERVENCION OFICIAL
El Doctor Horacio
Serpa Uribe, en su calidad de Ministro del Interior, mediante escrito enviado a
esta Corporación interviene en el proceso de la referencia, y solicita que se
declare la constitucionalidad del artículo 111 del Decreto Ley No. 1355 de
1970. Las consideraciones expuestas en su intervención se resumen así:
- Cuando se trata de
la libertad personal, no existe facultad de las entidades territoriales para
expedir reglamentos de policía, pues la materia goza de reserva legal, sin
embargo, si se trata de un derecho o de un tema diferente relacionado con el
orden público, nace la competencia del reglamento de policía local.
- El actor confunde
el reglamento de policía que expiden los alcaldes municipales -función de
policía- con la facultad de hacer las leyes o de limitar derechos fundamentales
-poder de policía-.
- De otra parte,
advierte que el legislador colombiano siempre ha permitido que los alcaldes
pueden dictar normas de policía generales y abstractas en su jurisdicción sobre
determinadas materias, con las siguientes limitantes:
a) Que no se limite
la libertad personal, pues tal regulación es monopolio de legislador (art. 29 y
6º C.P.)
b) El reglamento
sólo debe ser para precisar una norma superior, sea la ley, la ordenanza o el
acuerdo.
c) Cuando se trate
de requisitos regulados por la ley por vía general, siempre que no se consagren
nuevos requerimientos en el reglamento (art. 84 C.P.).
- Partiendo del
principio de inmediatez, la  primera autoridad política del municipio tiene
tanto el conocimiento suficiente de las condiciones locales, como la agilidad
de expedir reglamentos de policía local, pues sería absurdo, como lo insinúa el
actor, que una ley fijase los horarios de aquellos establecimientos y los demás
aspectos de orden doméstico de los municipios.
V. EL CONCEPTO FISCAL
El Procurador
General de la Nación (E) rindió en término el concepto fiscal de su
competencia, y en él solicitó a la Corte Constitucional que declare que el
artículo 111 del Decreto Ley No. 1355 de 1970, es exequible.
El Despacho del
señor Procurador General de la Nación fundamenta su solicitud dentro de este
proceso, en las consideraciones que se  resumen, así:
El Ministerio
Público señala que el legislador, atendiendo la restricción establecida en el
artículo 333 superior, determina el marco dentro del cual las autoridades
administrativas, según lo requieran las localidades sujetas a su competencia,
expedirán normas de carácter reglamentario  para restringir el ejercicio de la
actividad económica y la iniciativa privada, como la venta de bebidas
alcohólicas.
El Procurador
advierte que el Congreso de la República es el órgano constitucional que puede
fijar las disposiciones generales que permiten  limitar los derechos
mencionados pues puede establecer cuál es la actividad a la que se le aplica la
restricción policiva y la forma como puede operar ésta.
El Ministerio
Público expresa que si bien es cierto que la regulación de las libertades
públicas es del resorte exclusivo de la ley, la Carta no establece reserva
legislativa para la reglamentación de todas las libertades y de otra parte, no
le prohibe a las autoridades administrativas que ejerzan un poder de policía
subsidiario.
Finalmente el
Procurador manifiesta que la atribución deferida a las alcaldes municipales en
la norma acusada está ampliamente justificada al responder a los objetivos del
poder de policía administrativa general, la cual pretende garantizar la
seguridad, tranquilidad y salubridad públicas de la colectividad, a través de
la regulación de las conductas específicas que pueden tener repercusión en el
orden público.
V.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La
Competencia
Esta Corporación es
competente para conocer de la acción de la referencia, de conformidad con lo
dispuesto en el numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución Política, dado
que el precepto demandado forma parte de una Ley.
Segunda. La
materia de la demanda
El actor demanda la
inexequibilidad de la disposición acusada por considerar que la función de
fijar los horarios de funcionamiento de los establecimientos donde se venden
bebidas alcohólicas, dada al Alcalde Municipal por la norma acusada, comporta
la restricción de las principales libertades y derechos fundamentales de las
personas, sin que el funcionario aludido tenga competencia constitucional para
ello, pues no detenta las competencias normativas propias del poder de policía
sino solamente, el deber de atender las responsabilidades de la función de
policía.  Así las cosas, la Corte abordará el tema de la diferencia entre poder
y función de policía, para luego determinar si el Alcalde Municipal, en
ejercicio de la función de policía, puede ser habilitado por la ley para
regular el horario de funcionamiento de los establecimientos en mención.
Tercera.
Diferencias entre el poder y la función de policía.
En líneas muy
generales, según la doctrina nacional, el poder de policía es una de las
manifestaciones asociadas al vocablo policía, que se caracteriza por su
naturaleza puramente normativa, y por la facultad legítima de regulación de la
libertad con actos de carácter general e impersonal[1], y con fines de
convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de la
salubridad, moralidad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen.
Esta facultad que
permite limitar en general el ámbito de las libertades públicas en su relación
con estos términos, generalmente se encuentra en cabeza del Congreso de la
República, en donde es pleno, extenso y preciso, obviamente ajustado a la
Constitución, y, excepcionalmente, también en los términos de la Carta Política
está radicado en autoridades administrativas a las cuales se les asigna un
poder de policía subsidiario[2]
o residual como en el caso de la competencia de las asambleas departamentales
para expedir disposiciones complementarias a las previstas en la ley.
De otra parte, la
función de policía implica la atribución y el ejercicio de competencias
concretas asignadas de ordinario y  mediante el ejercicio del poder de policía
a las autoridades administrativas de policía; en últimas, esta es la gestión
administrativa en la que se concreta el poder de policía y debe ser ejercida
dentro de los marcos generales impuestos por la ley en el orden nacional[3]. Su ejercicio compete
exclusivamente al Presidente de la República, a nivel nacional, según el
artículo 189-4 de la Carta, y en las entidades territoriales a los gobernadores
y los alcaldes quienes ejercen la función de policía (arts. 303 y 315-2 C.P.),
dentro del marco constitucional, legal y reglamentario.
En síntesis, en el
ejercicio del poder de policía y a través de la ley y del reglamento superior
se delimitan derechos constitucionales de manera general y abstracta y se
establecen las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación
para garantizar los elementos que  componen la noción de orden público
policivo, mientras que a través de la función de policía se hacen cumplir
jurídicamente y a través de actos administrativos concretos, las disposiciones
establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio del poder de
policía.
Tercera. La
función de policía de los Alcaldes Municipales.
En su demanda, el
accionante califica como inconstitucional la supuesta adscripción de poder de
policía, que se produce, en su opinión, con la autorización legal hecha a los
alcaldes municipales para que a través de los denominados “reglamentos de
policía local”, puedan señalar y fijar horarios para el funcionamiento de
establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas.
En este sentido,
entiende la Corte Constitucional, que el artículo 111 del Decreto Ley No. 1355
de 1970, no cede, traslada o delega a los alcaldes  municipales  las
atribuciones constitucionales que hacen parte del poder de policía que
corresponde al Congreso y a las asambleas departamentales, como lo afirma el
demandante.
En el caso de la
disposición acusada se trata de la atribución legal de competencias jurídicas
concretas que permiten el ejercicio de la función de policía, propia de esa
clase de autoridad administrativa en el orden local, en circunstancias y
ámbitos previamente definidos y dentro de las limitaciones y delimitaciones
legales de las libertades públicas relacionadas con los citados elementos del
orden público policivo, que  sirven a la autoridad de policía  para cumplir sus
funciones en esta materia como responsable del orden público local.
Ciertamente, la
normatividad que se autoriza expedir al Alcalde Municipal en virtud de la
disposición acusada, no comporta la generalidad y abstracción características
del ejercicio del poder de policía, pues se trata de la prescripción de unas
determinadas norma de conducta, predicados de un tipo específico de actividad y
dentro de un ámbito local de vigencia, como es el horario de funcionamiento de
unos establecimientos abiertos al público, aplicable a un concreto sector geográfico
local; estas disposiciones son aplicables, además, a los usuarios de aquellos
establecimientos, ubicados en el municipio respectivo, en los cuales se
expenden bebidas alcohólicas en razón de la limitación de los mencionados
elementos.
Por otro lado, esta
competencia se establece en la ley bajo la denominación de reglamentos de
policía local, y a través de ellos es posible que se establezcan
especificidades que den lugar al tratamiento diferenciado entre los
establecimientos señalados, como en los ejemplos que a continuación se citan,
pero en todo caso, exigen una definición general y reglamentaria en el
municipio, así:
La definición de los
lugares del municipio donde estén ubicados los mencionados establecimientos,
pues puede darse un trato distinto al establecimiento que se encuentre, por
ejemplo, frente a un hospital o a un colegio o en una zona residencial y aquel
que esté ubicado en la zona donde se encuentran gran cantidad de sitios
similares a los de su especie; mucho más si se tiene en cuenta el respeto que
reclaman los intereses de grupo y colectivos en el orden local.
- Las actividades
conexas a la venta de bebidas alcohólicas que se presten en el establecimiento,
pues es posible que sólo se venda licor para ser consumido fuera del establecimiento
o que se expenda la bebida alcohólica para su consumo en el mismo sitio, lo
cual generaría situaciones totalmente diferentes, a las cuales razonablemente
se les podría dar tratamientos normativos distintos, pero a partir de su
definición general de orden local, que debe estar señalada en diversos
reglamentos de policía local.
La concreción propia
de la función de policía no solamente se presenta en aquellos eventos en los
cuales la autoridad administrativa se limita a la expedición de una licencia y que
se contraen a la relación directa entre la administración y el “administrado” o
destinatario de la actuación, en atención a la definición de una situación
concreta y precisa; además, la función de policía también comporta la adopción
reglamentaria de ciertas prescripciones de alcance local sobre un tema en
particular dirigidas a un grupo específico de personas, y de los habitantes y
residentes de la localidad, bajo la orientación de la Constitución, de la ley y
del reglamento superior, de tal manera que la autoridad de policía local pueda
actuar ante condiciones específicas, según los términos que componen la noción
de orden público policivo y local, dictando normas que regulen aquellas
materias con carácter reglamentario y objetivo.
Ahora bien, la locución
“reglamento de policía local”, utilizada en la disposición bajo estudio, no
debe ser entendida como propia de una regulación legal de carácter general,
abstracto e impersonal, sino como una manifestación normativa de carácter
reglamentario en el orden local. El reglamento de policía local comprende la
facultad de expedir  normas de carácter concreto y específico, no obstante  su
carácter igualmente general pero en todo caso limitado por el ámbito material y
objetivo a regular.
En resumen, la
función de policía también comprende la facultad de expedir actos normativos
reglamentarios que fijen normas de conducta en el orden local y que se expresen
como actuaciones administrativas de naturaleza restringida, con un ámbito de
normación  mínimo que parte de la relación de validez formal y material  que
debe existir entre la Constitución, la ley y los reglamentos superiores de
policía; así mismo, teniendo en consideración la discrecionalidad que involucra
la atención preceptiva de algunos casos en ejercicio de la función de policía
se tiene un cierto margen de apreciación para adoptar una decisión
determinada.
Desde luego y sin
duda alguna, el ejercicio de esta facultad debe ser proporcional a los hechos
que le sirven de causa y expresarse en términos razonables ante los fines de la
norma que la autoriza, según lo advierte el artículo (art. 36 C.C.A.).
En ese orden de
ideas, se declarará ajustado a la Constitución el artículo 111 del Decreto Ley
No. 1355 de 1970.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, actuando en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 111 del Decreto Ley No. 1355 de 1970.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia de abril 21 de
1982. M.P: Dr. Manuel Gaona Cruz.
[2] Corte Constitucional. Sentencia No. C-024/94. M.P.: Dr. Alejandro
Martínez Caballero.
[3]Ibídem.