T-323-19
Sentencia T-323/19
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia por no cumplir
con el requisito de inmediatez y subsidiariedad e inexistencia de un perjuicio
irremediable
No se
acreditó, siquiera de manera sumaria, la existencia de un perjuicio
irremediable que diere lugar a la protección excepcional y transitoria por
medio de la acción de tutela. Por el contrario, la tutela sub judice persigue la satisfacción
de una pretensión meramente económica, como lo es obtener la ejecución del pago
de unas cesantías que fueron causadas desde el retiro del trabajador (31 de
julio de 2013). Tal finalidad y el ejercicio tardío de la tutela dan lugar a
que la Sala concluya que esta solicitud no satisface los requisitos de gravedad
y urgencia del perjuicio irremediable exigidos por la jurisprudencia
constitucional. En efecto, (i) no se evidencia afectación alguna,
siquiera prima facie -y mucho menos grave-, a los derechos fundamentales cuya
protección pretende el accionante y (ii) incluso de acreditarse, no se
constata urgencia alguna de proteger tales derechos, habida cuenta del lapso
que transcurrió sin que el accionante hubiere interpuesto la acción de tutela
(casi un año).
Referencia: Expediente T-7.293.048.
Acción de tutela presentada por Jairo Pava Ramírez en contra de la
Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Bogotá-Cundinamarca.
Magistrado ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., veintidós (22) de julio de dos mil diecinueve
(2019)
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos. Entre el 3 de julio de 1976 y el 31 de
julio de 2013, Jairo Pava Ramírez trabajó como oficial mayor grado 8 del
Juzgado 69 Penal Municipal de Garantías de Bogotá D.C.[1]. Al momento de su
retiro, la División de Almacén e Inventarios de la Dirección Ejecutiva de la
Rama Judicial no le expidió el paz y salvo correspondiente por concepto
de inventario, debido a inconsistencias en los elementos a su cargo[2]. Por solicitud del extrabajador,
dicha División reportó los siguientes inventarios: (i) 23 de agosto de
2012 (sin reporte de costos)[3],
(ii) 25 de abril de 2013 ($1.094.975.80)[4],
(iii) 16 de septiembre de 2013 ($7.632.614.56)[5] y (iv) 16 de
marzo de 2015 ($7.538.087.56)[6].
Como resultado de este último, el 18 de octubre de 2017, el Coordinador del
Grupo del Almacén e Inventarios de la Dirección Ejecutiva Seccional
Bogotá-Cundinamarca certificó que el accionante “se encuentra a paz y salvo con
el inventario de los elementos devolutivos que a la fecha figuraban a su cargo”[7].
2.
Solicitud de liquidación y cancelación de sus cesantías “del régimen no acogido”[8]. El 19 de octubre de 2017, el actor solicitó
ante la Dirección Seccional de Administración Judicial Bogotá-Cundinamarca el reconocimiento de la mencionada prestación
social[9].
El 31 de octubre de 2017, mediante la Resolución 7689 del mismo
año, la accionada reconoció al accionante sus cesantías, por valor de $117.038.391,
e indicó que el pago lo haría el área financiera de dicha entidad[10].
Este acto administrativo quedó en firme al no ser objeto de recursos judiciales[11].
Mediante petición del 29 de diciembre de 2017, Jairo Pava Ramírez solicitó su cumplimiento[12].
En respuesta a dicho escrito, la accionada, por medio del Oficio 18-3433 del 16
de febrero de 2018, indicó que no daría cumplimiento al mismo, en tanto había
operado el fenómeno de la prescripción, toda vez que el accionante “realizó
la solicitud de liquidación definitiva de las cesantías ante esta Dirección el
día 19 de octubre de 2017, fecha que excede los tres años para realizar la
solicitud desde su retiro”[13]. Frente
a esta comunicación, el actor radicó cuatro peticiones, por cuanto, en su
opinión, no se le dio respuesta de fondo[14] a la
referida solicitud de cumplimiento.
3.
Solicitud de tutela. El 21 de diciembre de 2018, Jairo
Pava Ramírez presentó tutela en contra de la Dirección
Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Bogotá-Cundinamarca[15], por
medio de la cual solicitó que se le ordenara a dicha entidad “cancelar la
suma liquidada en la Resolución 7689 de octubre 31 de 2017”[16]. Señaló
que, debido al impago de sus cesantías, se desconocen sus derechos fundamentales
al mínimo vital, a la igualdad, al debido proceso y de petición. En su
criterio, no se le puede imputar la negligencia de la administración en relación
con la dilación en la expedición de su paz y salvo. En su criterio, la
prescripción se debe contabilizar desde el momento en que dicho derecho fue
exigible[17],
esto es, el 31 de octubre de 2017.
4.
Respuesta de la accionada. El 31 de diciembre
de 2018, la Directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial
Bogotá-Cundinamarca (E) solicitó la declaratoria de improcedencia de la
presente tutela. Esto, por cuanto el caso sub judice: (i) “tiene
su origen en el ámbito administrativo, situación para la cual existen normas
especiales y vías administrativas”[18] y,
(ii) no se acredita la urgencia de un perjuicio irremediable, “pues el
accionante debe demostrar de forma suficiente dicho perjuicio, sin que sea
suficiente una mera afirmación en el sentido de que el efecto dañino es
inminente en la presunta vulneración de los derechos fundamentales”[19].
5.
Sentencia de tutela de primera instancia.
El 10 de enero de 2019, el Juzgado 19 Penal Municipal con Funciones de
Conocimiento de Bogotá D.C. concedió el amparo y ordenó a la accionada “dar
cumplimiento a la Resolución 7689 de 2017”[20]. A su
juicio, “razón le asiste al accionante Pava Ramírez, en reclamar la
vulneración a sus derechos fundamentales invocados, siendo las cesantías una
prestación social irrenunciable, no se le puede obligar a una revocatoria
directa de un derecho legalmente adquirido y al cual tiene derecho”. La
sentencia de tutela fue impugnada[21].
6.
Sentencia de tutela de segunda instancia.
El 26 de febrero de 2019, el Juzgado 50 Penal del Circuito con
Función de Conocimiento de Bogotá D.C. revocó la referida
sentencia y, para efectos de amparar únicamente el derecho de petición, ordenó a
la entidad accionada “expedir
de manera inmediata un verdadero acto administrativo que cree una situación
jurídica y/o ponga fin a la actuación en relación con las reclamaciones del
señor Jairo Pava Ramírez atinentes al cumplimiento de la Resolución 7689 de
2017, para de este modo garantizarle el acceso a los recursos y eventualmente
para que pueda acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, por las
razones expuestas en la parte motiva de esta decisión”[22].
7.
Pruebas decretadas en sede de Revisión. Mediante el auto de 20 de mayo de 2019, el
magistrado ponente requirió a la accionada para que aportara pruebas[23]. En particular, solicitó aclarar los
siguientes hechos: (i) si ha acatado la sentencia del 26 de febrero de
2019, proferida por el Juzgado 50 Penal del Circuito con
Función de Conocimiento de Bogotá D.C. y, en consecuencia, ha proferido un nuevo
acto administrativo; (ii) si ha dado cumplimiento a la Resolución 7689
de 2017 y (iii) si ha presentado algún proceso judicial en contra del
anterior acto administrativo[24].
8.
Respuesta del auto
de pruebas. Mediante
escrito del 28 de mayo de 2019, la entidad demandada informó que: (i) por
medio de la Resolución 1417 del 5 de marzo de 2019, acató el fallo de tutela de
segunda instancia y reiteró que “el plazo otorgado por la norma para
reclamar sus cesantías se encuentra vencido”. Esta Resolución fue apelada por
el accionante y, a la fecha, este recurso no se ha resuelto; (ii) mediante
el Oficio 19-2227 del 21 de marzo de 2019, solicitó al exfuncionario su
consentimiento para la revocatoria directa de la Resolución 7689 de 2017, el
cual no fue otorgado; (iii) por medio del Oficio 19-3635 del 4 de abril
de 2019, la accionada requirió a la Directora de la división de procesos –
Unidad de Asistencia Legal de la Dirección Ejecutiva de la Administración
Judicial para que presentara acción de nulidad en contra de la Resolución 7689
de 2017[25].
II.
CONSIDERACIONES
9.
Problema jurídico de
procedencia. Previo a un análisis de fondo, esta Sala de Revisión debe
resolver la siguiente pregunta: ¿la acción de tutela sub examine cumple
con los requisitos generales de procedencia? En caso de que la respuesta al anterior interrogante sea afirmativa, esta
Sala formulará el problema jurídico de fondo.
10.
Legitimación en la causa. En el presente asunto, se cumplen los requisitos de legitimación en
la causa: (i) por activa, dado que la acción fue presentada por Jairo
Pava Ramírez titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados[26],
y (ii) por pasiva,
por cuanto la tutela se interpuso en contra de la Dirección Seccional de
Administración Judicial Bogotá-Cundinamarca, órgano de naturaleza pública[27]
que expidió la Resolución 7689 de 2017, la cual, en opinión del accionante, dio
lugar a la presunta vulneración de sus derechos fundamentales.
11.
Inmediatez. La
presente acción no cumple con este requisito: la tutela se presentó el 21 de diciembre de 2018
y la Resolución 7689 de 2017 -cuya ejecución se pretende- fue reclamada por el
tutelante y negada por la accionada mediante Oficio 18-3433 del 16 de febrero
de 2018, por lo que entre estas fechas transcurrió aproximadamente diez meses. Este
término no satisface los requisitos de razonabilidad y proporcionalidad
exigidos por la jurisprudencia constitucional al respecto[28].
Esto, por cuanto resulta excesivo que se acuda a la acción de tutela
transcurrido un lapso de 10 meses entre el oficio que negó el cumplimiento del
acto administrativo que reconoce el derecho a las cesantías y que genera la
presunta vulneración de derechos fundamentales y el ejercicio de la acción de
tutela. Además, el uso tardío de la tutela en este caso carece por completo de
justificación[29]. En efecto, el accionante no
explicó ni allegó prueba sumaria alguna que justificara la demora para
presentar la acción de tutela sub examine.
12.
Subsidiariedad. En
gracia de discusión, la acción sub examine tampoco cumple con este requisito
de procedencia[30]. El artículo 86 de la
Constitución dispone que la acción de tutela procede
(i) cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial
eficaz para la protección de sus derechos fundamentales o (ii) al existir
uno, la tutela se ejerce como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. Al respecto, la Sala constata que, de un lado, (i) el
accionante tiene a su disposición un mecanismo judicial ordinario para formular
la pretensión que dio lugar a la tutela sub examine. En efecto, el accionante
cuenta con el proceso
ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria laboral para efectos de exigir el
cumplimiento de la Resolución 7689 de 2017[31]. La
Sala advierte que el accionante no ha acudido a este mecanismo judicial, sin
ofrecer razones que justifiquen dicha inactividad[32].
Por lo tanto, la solicitud de tutela no satisface el requisito de
subsidiariedad.
13.
De otro lado, en este caso no se acreditó,
siquiera de manera sumaria, la existencia de un perjuicio irremediable que
diere lugar a la protección excepcional y transitoria por medio de la acción de
tutela. Por el contrario, la tutela sub judice persigue la satisfacción
de una pretensión meramente económica, como lo es obtener la ejecución del pago
de unas cesantías que fueron causadas desde el retiro del trabajador (31 de
julio de 2013). Tal finalidad y el ejercicio tardío de la tutela dan lugar a
que la Sala concluya que esta solicitud no satisface los requisitos de gravedad
y urgencia del perjuicio irremediable exigidos por la jurisprudencia
constitucional. En efecto, (i) no se evidencia afectación alguna,
siquiera prima facie -y mucho menos grave-, a los derechos fundamentales
cuya protección pretende el accionante y (ii) incluso de acreditarse, no
se constata urgencia alguna de proteger tales derechos, habida cuenta del lapso
que transcurrió sin que el accionante hubiere interpuesto la acción de tutela
(casi un año).
14.
Por último, esta Sala reitera que la acción de
tutela no es la vía judicial adecuada para conminar a la administración a que ejecute
un acto administrativo. Esto es así, más aún, cuando dicho acto se refiere al
pago de una sola prestación netamente económica que, en este caso, no se
relaciona directamente con la inminente y urgente necesidad de evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable a un derecho fundamental[33].
15.
Por todo lo expuesto, la Sala Primera de
Revisión revocará la decisión de tutela del 26 de febrero de 2019, proferida por el Juzgado 50 Penal del Circuito con
Función de Conocimiento de Bogotá D.C., que a su vez revocó
parcialmente el fallo de 10 de enero de 2019, del Juzgado 19 Penal Municipal con Funciones
de Conocimiento de Bogotá D.C., para en su lugar, declarar su
improcedencia.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR, por las razones
expuestas en esta providencia, la sentencia proferida el 26 de febrero de 2019 por
el Juzgado 50 Penal del Circuito con
Función de Conocimiento de Bogotá D.C., por medio de la cual
se revocó parcialmente el fallo del 10 de enero de 2019, dictado por el Juzgado 19 Penal Municipal con
Funciones de Conocimiento de Bogotá D.C., y en su lugar, declarar IMPROCEDENTE
la acción de tutela promovida por Jairo Pava Ramírez dentro del asunto de
la referencia.
Segundo.- LIBRAR, por la Secretaría
General de la Corte Constitucional, la comunicación de que trata el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Comuníquese y
cúmplase,
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cno. 1, fl. 2.
[2] Acuerdo 1639 de 2002 “Por el cual se establece el
procedimiento para el control de elementos devolutivos de Inventario de los
servidores de la Rama Judicial por retiro del servicio”. “ARTICULO
TERCERO. Mientras que el servidor judicial retirado no haga entrega de la
totalidad de los elementos a su cargo, el funcionario competente se abstendrá
de expedir el respectivo paz y salvo documento necesario para el trámite de las
prestaciones sociales, en tal caso deberá informar al nominador para una
eventual apertura de proceso disciplinario por el incumplimiento de sus deberes
a que se refiere el artículo 50 de la Ley 734 de 2002”.
[3] Cno. 1, fls. 21-24.
[4] Cno. 1, fls. 25-29.
[5] Cno. 1, fls. 30-33.
[6] Cno. 1, fls. 34-36.
[7] Cno. 1, fl. 37.
[8] La definición de “no acogido” corresponde al
régimen salarial y prestacional aplicable a los trabajadores de la Rama
Judicial vinculados antes del 1 de enero de 1993 y que eligieron no acogerse a
la forma de liquidación de las cesantías previstas por el Decreto 057 de 1993.
[9] Cno. 1, fl. 38.
[10] Cno. 1, fl. 24.
[11] El
Director Ejecutivo de la Seccional de la Administración Judicial
Bogotá-Cundinamarca (E), mediante escrito del 4 de abril de 2019, indicó que
solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial iniciar la acción
de nulidad en contra de la Resolución 7689 de 2017. Cno. Selección, fl.76.
[12] Cno.
1, fls.13-15.
[13] Cno.
1, fl.20.
[14] Peticiones
de fechas 5 y 18 de junio y 13 y 27 de agosto de 2018. Por medio de las cuales
el actor reiteradamente indaga ante la accionada “¿por qué no se ha
consignado si ya existe una resolución? y ¿cuál es la causa, motivo, razón o
interés?, en que existiendo la Resolución 7689 de octubre 31 de 2017, al haber
acudido en varias oportunidades a preguntar por mi liquidación, siempre se me
informó que no ha habido pronunciamiento al respecto” (sic).  Cno. 1,
fls.44-60.
[15] Cno. 1, fl. 70.
[16] Cno.
1, fl. 12.
[17] Supra nota al pie 3. Acuerdo que
señala que las prestaciones sociales no se pagan hasta que exista paz y salvo.
[18] Cno.
1, fls. 74-75
[19] Ibidem.
[20] Cno. 1, fls. 76-94.
[21] Cno. 1, fls. 96-98.
[22] Cno. 2, fls. 5 a 10.
[23] Cno. Selección, fls. 70-71.
[24] Los documentos recaudados fueron puestos a
disposición de las partes los días 5, 6 y 7 de junio de 2019, para que se
pronunciaran, si lo consideraban necesario, según se certifica en la constancia
secretarial de 10 de junio de 2019. Cno. Selección, fl. 96.
[25] Cno. Selección, fls. 74-93.
[26] Constitución Política, artículo 86, y
Decreto Ley 2591 de 1991, artículos 1 y 10.
[27] Ley 270 de 1996. “ARTÍCULO 98. DE LA
DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL. La Dirección Ejecutiva de la
Administración Judicial es el órgano técnico y administrativo que tiene a su
cargo la ejecución de las actividades administrativas de la Rama Judicial, con
sujeción a las políticas y decisiones de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura (…)”. Decreto Ley 2591 de 1991, artículos 1, 5 y
13.
[28] Sentencia
SU-378 de 2014. “La jurisprudencia de esta Corporación ha sido consistente
en señalar que el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito de
procedibilidad de la tutela, de tal manera que ésta debe ejercerse dentro de un
término oportuno, justo y razonable, circunstancia que deberá ser calificada
por el juez constitucional de acuerdo con los elementos que concurren en cada
caso. En este sentido ha reiterado la Corte que debe existir un término
razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los
derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda, en la
medida que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene
que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de
una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los
derechos de los terceros afectados”.
[29] Sentencia T-356 de 2018: “bajo ciertas
circunstancias y situaciones de excepcionalidad, el juez puede concluir que la
solicitud de amparo invocada después de un tiempo considerable desde la amenaza
o vulneración del derecho fundamental resulta procedente. La jurisprudencia ha
identificado tres eventos en los que esto sucede, a saber: (i) cuando se
advierten razones válidas para la inactividad, tales como la configuración de
situaciones de caso fortuito o fuerza mayor; (ii) por la permanencia o
prolongación en el tiempo de la vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales del accionante, y (iii) en los casos en los que la situación de
debilidad manifiesta del peticionario torna desproporcionada la exigencia del
plazo razonable”.
[30] Sentencia
SU-439 de 2017. “La Corte ha concluido que la acción de tutela, por regla
general, resulta improcedente para dirimir conflictos que involucren derechos
de rango legal, específicamente cuando se trata de controversias legales que
surgen con ocasión a la expedición de actos administrativos, puesto que para la
resolución de esta clase de asuntos, el legislador consagró los respectivos
mecanismos judiciales ordinarios que deben emplearse ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo”.
[31] En su artículo 104, la Ley 1437 de 2011 no
contempla a los procesos ejecutivos derivados de prestaciones sociales, dentro
de los asuntos sujetos a su jurisdicción. El referido artículo dispone que: “La
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer,
además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de
las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones
y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas
las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función
administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 6. Los
ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas
por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que
hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los
contratos celebrados por esas entidades”. En consecuencia, de acuerdo con
el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, la competencia para ejecutar prestaciones
sociales está en cabeza de la jurisdicción ordinaria laboral, al contemplar
dicha norma una cláusula de competencia general, del siguiente tenor: “La
Jurisdicción Ordinaria, en sus en sus especialidades laboral y de seguridad
social conoce de: (…) 5. La ejecución de obligaciones emanadas de la
relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no
correspondan a otra autoridad”.
[32] Sentencia T-332 de 2018: “tratándose de
la acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular y
concreto, la Corte ha indicado que la excepcionalidad del recurso de amparo se
torna especialmente estricta, en tanto no es el mecanismo idóneo para atacarlos
ya que, por su propia naturaleza, se encuentran amparados por el principio de
legalidad, pues se parte del presupuesto de que la administración, al momento
de manifestarse a través de un acto, debe acatar las prerrogativas
constitucionales y legales a las que se encuentra subordinada. De allí que la
legalidad de un acto administrativo se presuma, obligando a demostrar a quien
pretende controvertirlo que aquel se apartó, sin justificación alguna, del
ordenamiento jurídico, debate que se debe adelantar ante la Jurisdicción
Contencioso Administrativa”.
[33] Sentencia T-482 de 2017 “A). El
perjuicio ha de ser inminente: que amenaza o está por suceder prontamente, esto
es, tiende a un resultado cierto derivado de una causa que está produciendo la
inminencia; B). Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio
irremediable han de ser urgentes, es decir, se debe precisar una medida o
remedio de forma rápida que evite la configuración de la lesión; C) se requiere
que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo
material o moral en el haber jurídico de la persona; y D). La urgencia y la
gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que
ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad”.