C-179-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-179/94
LEY
ESTATUTARIA-Quórum para aprobación
La
Corte Constitucional quiere llamar la atención de las dos Cámaras legislativas,
para que en el futuro observen mayor cuidado y diligencia en la aprobación de
leyes de la índole de la que hoy se revisa, específicamente en lo que respecta
al resultado de la votación con la cual se aprueba cada una de las disposiciones
que conforman dichos ordenamientos. Pues por requerir las leyes estatutarias
para su aprobación, modificación o derogación, la mayoría absoluta de los
miembros que conforman cada una de las comisiones y plenarias del Congreso,
dicho quórum debe aparecer claramente determinado. No basta entonces que se
diga que fue aprobado por mayoría absoluta, sino que debe dejarse constancia
del número de senadores o representantes que así lo decidieron.
ESTADO
DE DERECHO-Concepto
El
Estado de derecho es una técnica de organización política que persigue, como
objetivo inmediato, la sujeción de los órganos del poder a la norma jurídica. A
la consecución de ese propósito están orientadas sus instituciones que, bajo
esta perspectiva, resultan ser meros instrumentos cuya aptitud y eficacia debe
ser evaluada según cumplan o no, a cabalidad, la finalidad que constituye su
razón de ser.
ORDEN
PUBLICO
El
régimen de libertades, suprema ratio del Estado de derecho, tiene como supuesto
necesario la obediencia generalizada a las normas jurídicas que las confieren y
las garantizan. A ese supuesto fáctico se le denomina orden público y su
preservación es, entonces, antecedente obligado de la vigencia de las
libertades. Formular una definición lógicamente satisfactoria de orden público
es empresa desalentadora, pues el ingrediente evaluativo que en ella va
implícito, impide ganar una noción objetiva, universalmente reconocible. De
allí el peligro de usarla como condición o límite del ejercicio de un derecho,
pues cada vez que se procede de ese modo, y en ocasiones resulta inevitable
hacerlo, se libra su inmensa forma vacía a la discreción de un funcionario que
con su propio criterio ha de llenarla. El único control de su evaluación,
entonces, estará constituído por el telos del Estado de derecho y éste, preciso
es admitirlo, es también pasible de más de una valoración.
EFICACIA
DEL DERECHO
Quizás
lo más sensato, para trazar un límite que resulta ineludible, es construir la
noción a partir de otra, no exenta de dificultades pero menos problemática,
como lo es la de eficacia del derecho. El derecho es eficaz, desde esta
perspectiva, cuando consigue moldear la conducta de los destinatarios conforme
al propósito que lo informa. Cuando tal ocurre, no hay duda de que al estado de
cosas resultante podemos llamarlo orden, no importa cuán plausible o censurable
se nos antoje. Así entendida esa noción, se confunde con la de paz. En todo
caso, la eficacia del derecho es siempre relativa, pues siempre hay un amplio
margen de desobediencia compatible con su funcionamiento y con la convivencia
que busca propiciar. Si el ordenamiento jurídico fuera absolutamente eficaz,
habría trocado su naturaleza de control normativo por la de técnica contralora
causal, que no toma en cuenta la libertad del destinatario, sino que la
suprime.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Justificación
El
derecho es siempre compatible con un cierto grado de desobediencia y no puede
ser de otro modo. Pero cuando ese grado de desobediencia, permisible e
inevitable, es traspuesto, la convivencia se torna difícil y hasta imposible,
especialmente cuando son las normas reguladoras de conductas sin las cuales la
coexistencia no es pensable, las que están comprometidas. Cuando tal ocurre, el
desorden se ha sustituído al orden. ¿Cuándo exactamente ocurre tal fenómeno? No
es posible determinarlo con entera certeza. Pueden surgir discrepancias. Es,
entonces, cuando se requiere el criterio autorizado y prevalente del órgano de
la comunidad que ha de verificar, con fuerza vinculante, que el fenómeno se ha producido
o su advenimiento es inminente. Justamente, para esas situaciones se han creado
los Estados de excepción. Los Estados de excepción o de turbación del orden
exigen, entonces, normas que se adecuen a la nueva situación. Se trata, de
normas generalmente más drásticas, vale decir, de un poder disuasivo mayor y
más restrictivas de la libertad jurídica.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Normas de excepción
No
obstante su naturaleza restrictiva, dentro de un Estado de derecho las normas
de excepción han de mantener el sello que a éste le es inherente, a saber: 1.
el gobernante, no obstante su mayor poder discrecional, está sujeto a control
en todos los actos que, dentro de la nueva situación realice, y 2. la
restricción de las libertades y derechos fundamentales ha de tener como
propósito esencial la preservación de esos mismos bienes, que de ninguna manera
pueden ser destruídos sino provisoriamente limitados, con el propósito de que
la obediencia al derecho se restaure y las libertades y derechos recobren la
vigencia plena de que gozan en tiempo de normalidad. Es lo que pudiéramos
llamar la paradoja de los estados de excepción: las libertades públicas y los
derechos fundamentales se restringen, en beneficio de esos mismos bienes. Esa
circunstancia brinda un insustituíble criterio de control de los actos del
gobernante investido de poderes excepcionales, y es ése el criterio que ha de
guiar a la Corte en el examen de constitucionalidad de la presente ley
estatutaria. Prescindir de ese criterio, conduce a trocar el Estado de derecho
en una forma de organización política que lo contradice y desnaturaliza.
LEY
ESTATUTARIA-Modificación/LEY ESTATUTARIA-Derogatoria
Si
bien es cierto que las leyes estatutarias se caracterizan por tener una
estabilidad mayor que las ordinarias, éllo no puede entenderse como que son
inmodificables o que deban permanecer incólumes para siempre, lo que implicaría
la parálisis o estaticidad de la actividad legislativa en este campo. Además,
no puede dejarse de lado que algunas de las circunstancias que inciden
notablemente en la adopción de medidas especiales en épocas de excepción,
obligan al legislador a ajustar la normatividad existente a esos ritmos
cambiantes para que no resulte obsoleta o inaplicable. De la expresión "una
ley estatutaria" contenida en el artículo 214-2 de la Carta, a la que
aluden los intervinientes mencionados, no se deduce de ninguna manera que
únicamente se puede expedir una sóla ley sobre los estados de excepción, sino
que no pueden regir varios estatutos reguladores de dichos estados en forma
simultánea. Pero es claro que las leyes estatutarias pueden ser modificadas o
derogadas por otras de igual categoría, tal como lo autoriza el artículo 153 de
la Carta, las cuales obviamente deben ceñirse a la Constitución en cuanto a su
trámite y contenido.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Declaratoria
La
declaración de los estados de excepción sólo puede tener ocurrencia, cuando se
presenten una o varias de las circunstancias que consagra la Constitución, y
como último recurso del Estado, frente a situaciones graves e inminentes que
pongan en peligro la estabilidad institucional, la seguridad y soberanía del
Estado, la convivencia ciudadana, o la perturbación o amenaza igualmente grave
e inminente del orden económico, social o ecológico del país, o la grave
calamidad pública, las cuales no pueden ser controladas mediante las medidas
que consagra la Constitución y la ley para periodos de normalidad, o éstas
resultan ciertamente insuficientes.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Controles
Antes
que los controles legislativos que se establecen en el proyecto de ley que se
revisa, existen, desde luego, los controles derivados de las normas
constitucionales y los tratados internacionales, a los cuales debe sujetarse el
Gobierno.
PREVALENCIA
DE TRATADOS INTERNACIONALES
Conviene
precisar el alcance y significado del artículo 93 constitucional en el sentido
de señalar que éste no se refiere a todos los derechos humanos consagrados en
los tratados y convenios internacionales en sí mismos y de por sí, sino a éstos
cuando tales instrumentos internacionales prohiben su limitación en los estados
de excepción', es decir, que para que tenga lugar la prevalencia o superioridad
de los tratados y convenios internacionales en el orden interno, es necesario que
se den los dos supuestos a la vez, de una parte, el reconocimiento de un
derecho humano, y de la otra que sea de aquellos cuya limitación se prohiba
durante los estados de excepción". El artículo 93 de la ley fundamental
debe ser necesariamente interpretado en relación con el artículo 214-2 ibidem,
que prohibe la suspensión de los derechos humanos y libertades fundamentales
durante los estados de excepción. La condición para que esos tratados o
convenios internacionales rijan a plenitud, es que no contraríen la
Constitución, de manera que sólo deberán acatarse aquéllos que no vulneren sus
preceptos.
DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO/IUS COGENS
El
derecho internacional humanitario, según la doctrina, "está compuesto por
un conjunto de normas, que limitan, por razones humanitarias, el derecho de las
partes en conflicto de escoger libremente los métodos y los medios utilizados
en la guerra o que protegen a las personas y a los bienes afectados o que
puedan ser afectados como consecuencia del conflicto. "Los principios del
derecho internacional humanitario plasmados en los Convenios de Ginebra y en
sus dos Protocolos, por el hecho de constituir un catálogo ético mínimo
aplicable a situaciones de conflicto nacional o internacional, ampliamente
aceptado por la comunidad internacional, hacen parte del Ius Cogens o derecho
consuetudinario de los pueblos. En consecuencia, su fuerza vinculante proviene
de la universal aceptación y reconocimiento que la comunidad internacional de
Estados en su conjunto le ha dado al adherir a esa axiología y al considerar
que no admite norma o práctica en contrario. No de su eventual codificación
como normas de derecho internacional,como se analizará con algún detalle mas
adelante. De ahí que su respeto sea independiente de la ratificación o adhesión
que hayan prestado o dejado de prestar los Estados a los Instrumentos
Internacionales que recogen dichos principios.
DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO/NORMA INTERNACIONAL QUE CONSAGRA DERECHOS-Aplicación
La
Constitución no solamente ordena respetar el derecho internacional humanitario
durante los estados de excepción, sino que también permite que se apliquen las
normas internacionales sobre derechos, que sean inherentes a la persona humana,
a pesar de que no los consagre el Ordenamiento Supremo, lo cual quedó
consignado en el artículo 94 ibídem, que prescribe: "la enunciación de los
derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios
internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo
inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos".
ESTADO
DE GUERRA EXTERIOR-Limitaciones/PRINCIPIO DE
RECIPROCIDAD
El
aparte subrayado lesiona el artículo 212 de la Constitución Nacional,
disposición ésta que no consagra limitación a las atribuciones con que cuenta
el Gobierno durante el estado de guerra exterior, distintas a las
"estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía,
atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la
normalidad"; en consecuencia, el legislador no podía válidamente estatuir
otras, como la de la "reciprocidad". Por tanto, la expresión
"atendiendo el principio de reciprocidad por parte del Estado con el cual
exista conflicto", será declarada inexequible por infringir abiertamente
el mandato constitucional.
DERECHO
LEGISLADO/DERECHO CONSUETUDINARIO
Ha
de hacerse un reparo de técnica jurídica en relación con la expresión
"derecho positivo" que aparece en el inciso 2o. del mismo artículo
3o. que se estudia, la cual debería sustituirse por la de "derecho
legislado", pues como se recordará, tanto el derecho legislado como el
consuetudinario son formas del derecho positivo. Sin embargo, esta
circunstancia en nada afecta la constitucionalidad de la norma.
DERECHO
A ELEGIR-Restricción/DERECHO
A SER ELEGIDO-Restricción/DEBATES DE CARACTER ELECTORAL-Suspensión
En
lo que respecta al parágrafo primero, en el cual se garantiza la libre y
pacífica actividad política, conviene aclarar que bien puede el Gobierno durante
los estados de excepción, suspender algunos eventos electorales en razón de la
grave situación de alteración del orden público, que impide su realización; sin
que ello signifique la violación del derecho que tiene todo ciudadano de elegir
y ser elegido. Por el contrario, considera la Corte que es precisamente en
defensa de ese derecho que se permite la suspensión de los debates de carácter
electoral, en épocas de turbación del orden público, como sería el caso, de
guerra exterior, conmoción interior o emergencia económica, social o ecológica,
pues de llevarse a cabo una elección en tales circunstancias, podrían
presentarse situaciones distorsionantes del libre ejercicio del sufragio.
AMNISTIA-Concesión/INDULTO-Concesión/CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Competencia
En
cuanto a concesión de facultades al Gobierno para decretar "amnistías o
indultos generales" por delitos políticos y conexos, la Corte estima que
esta norma es contraria a la Constitución, porque la facultad conferida al
Congreso de la República por el numeral 17 del artículo 150, es exclusiva e
indelegable. Conceder amnistías o indultos generales, por delitos políticos, es
una medida eminentemente política, que implica interpretar la voluntad de la
nación. Si el Congreso, con el voto de la mayoría exigida por la Constitución,
dicta esta medida, será porque interpreta el sentimiento de la inmensa mayoría
de los ciudadanos y si la niega, será porque no existe ese sentimiento. Por
todo lo anterior, no tendría sentido sostener que lo que solamente puede hacer
el Congreso de la República con esa mayoría especial, pueda decretarlo el
Presidente de la República por su sola voluntad. La concesión de amnistías e
indultos generales, es asunto de la mayor importancia para la República. Con
razón la Constitución sólo las autoriza cuando existen "graves motivos de
conveniencia pública". Esto hace pensar que la decisión del Congreso debe
ser el fruto de un amplio debate a la luz de la opinión pública. Debate en el
cual debe participar ésta última, a través de los medios de comunicación. No
puede una decisión como ésta, adoptarse de la noche a la mañana por medio de un
decreto, y ser fruto sólamente de la voluntad del Presidente de la República.
Existe una sola diferencia entre la Constitución anterior y la actual: la
obligación impuesta ahora al Gobierno de informar al Congreso sobre los
indultos que haya concedido.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Límites/DERECHOS FUNDAMENTALES-Núcleo
esencial/JUEZ CONSTITUCIONAL-Función/PRINCIPIO PRO FAVOR LIBERTATIS
Con
la noción de núcleo esencial de un derecho fundamental sabemos que a él
pertenecen aquellos elementos sin los cuales el derecho deja de ser lo que es,
pero no es lógicamente posible dar una noción anticipada que satisfaga a
plenitud las exigencias de una definición. Irremediablemente es tarea del
intérprete, en cada caso específico, determinar si una disposición normativa de
rango inferior, vulnera o no el núcleo esencial. Concretamente, incumbe al juez
constitucional verificar, durante la vigencia de los estados de excepción, si
un decreto legislativo del gobierno vulnera o no un derecho fundamental, a fin
de emitir un juicio de constitucionalidad sobre dicho decreto. En esa tarea
deben guiar al intérprete, como criterios insustituibles, el telos del
Estado social de derecho y la razón justificativa del estado de excepción, que
apuntan ambos hacia el disfrute pleno de las libertades por parte de los
destinatarios, así, para lograr ese propósito, haya sido necesario el
sacrificio temporal de algunos aspectos que hacen parte del derecho pero no
constituyen su núcleo esencial. En los casos dudosos, y justamente, por las
razones expuestas, el intérprete, entonces, deberá guiarse por el principio
"pro favor libertatis", pues ha de tener presente que la restricción
es lo excepcional, y lo excepcional (la pena es un claro ejemplo) debe
justificarse sin dejar margen a la duda.
DERECHOS
CONSTITUCIONALES-Limitaciones
Se
sostiene que la parte que dice "limitaciones de los derechos
constitucionales" viola el numeral 2o. del artículo 214 de la Carta,
porque deja en libertad al Gobierno para referirse a los derechos o libertades
fundamentales en general. La expresión impugnada no viola la Constitución, pues
ha de entenderse en los términos de la Carta y de la ley de la cual forma parte.
Tales derechos no son los intangibles. Lo son sólo aquellos cuya restricción
está permitida en todo tiempo, es decir, aún bajo los estados de excepción. Por
otra parte, la misma norma impone al Gobernante la obligación de exponer las
razones por las cuales un derecho de los que puede ser limitado, lo es, con el
fin de demostrar la conexidad de tal medida con las causas que originaron la
perturbación del orden, indicando los motivos por los cuales ésta se hace
necesaria, lo que viene a constituirse en una garantía más, para que el
Gobierno Nacional no desborde las atribuciones que le compete ejercer en épocas
excepcionales, a la vez que contribuye a que esta Corporación cumpla con mayor
rigor y eficacia el control de los decretos legislativos que con tal objetivo
se expidan.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Justificación/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Poderes
en estados de excepción
En
nuestro ordenamiento constitucional se reconocen tres estados de excepción
cuyas diferencias se establecen en función de sus causas, consecuencias y
gravedad, los que fueron instituidos para hacer frente a situaciones que se
juzgan excepcionales, las cuales no es posible contrarrestar con las medidas
ordinarias que consagran la Constitución y la ley. Es por ello que, durante
tales periodos transitorios, se le confieren al Presidente de la República
mayores poderes para restablecer el orden perturbado y poner fin a la crisis,
salvaguardando los derechos de la población, garantizando su seguridad y el
funcionamiento normal de las instituciones públicas. Dichos poderes del
Presidente, sin embargo, no pueden ser utilizados siempre que se declare uno de
esos regímenes exceptivos, sino únicamente cuando la situación perturbadora así
lo reclame, respetando los principios de finalidad, proporcionalidad, necesidad
de las medidas, como bien lo consagra la norma que se examina; principios a los
que se hará referencia en los artículos que siguen, pues es allí en donde se
definen.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Causas/MEDIDAS DE EXCEPCION-Conexidad/DECRETO
LEGISLATIVO-Finalidad
La
debida relación de conexidad que deben guardar las medidas que se dicten
durante los estados de excepción con las causas que originaron la declaración
del mismo, es un requisito constitucional de ineludible cumplimiento. Por
tanto, las normas que se expidan deben estar dirigidas, en forma expresa y
directa, a combatir los acontecimientos perturbadores de la paz, el sosiego y
la tranquilidad ciudadana, eventos que dieron origen a la legalidad
extraordinaria, y con el fin exclusivo de  restablecer el orden perturbado. Si
los decretos legislativos que expida el Presidente de la República durante los
estados excepcionales, no guardan ninguna relación con las causas que llevaron
a su implantación, ni están destinados a conjurar la crisis que los motivó, ni
a contrarrestar el orden perturbado, con el fin de restablecer la normalidad,
que es el permanente deber del Gobierno, dichos decretos serán declarados
inexequibles por exceder los límites constitucionales.
DECRETO
LEGISLATIVO-Necesidad/MEDIDAS DE EXCEPCION-Justificación
Lo
que la norma pretende es que el Gobierno justifique la necesidad de cada una de
las medidas que dicte durante los estados de excepción, para contrarrestar o
poner fin a la situación de crisis que lo originó, razones que también servirán
para analizar la proporcionalidad, finalidad y eficacia de las mismas. La
necesidad de las medidas de excepción, se puede deducir de dos maneras: ya sea
demostrando que las normas que regulan situaciones similares en tiempo de
normalidad son insuficientes para conjurar la situación anómala; o que las
medidas adoptadas para lograr el restablecimiento del orden perturbado están
exclusivamente destinadas a ese fin. Este requisito es de trascendental
importancia, pues de allí se deriva la posibilidad de impedir que se cometan
abusos o extralimitaciones en la adopción de las medidas que, en todo caso,
deben ser las estrictamente indispensables para retornar a la normalidad.
LEY-Suspensión/DECRETO
LEGISLATIVO-Motivación
Es
conveniente que, durante los estados excepcionales, existan controles más
rigurosos que en tiempo ordinario, pues es en tales periodos cuando se
presentan mayores excesos y arbitrariedades por parte de las autoridades, en
razón de la amplitud de los poderes que se les asignan.  Con la disposición
legal que se estudia, se acabará la costumbre generalizada, por parte del
Gobierno, de decretar una suspensión genérica de múltiples leyes vigentes, con
la simple fórmula de que se suspenden todas las normas "que sean contrarias"
con las que se expiden, pues de ahora en adelante se tendrá que indicar
expresamente cuáles son los ordenamientos concretos que son antagónicos con el
estado de excepción, lo cual facilitará el control de constitucionalidad, y
terminará de una vez por todas con la indeterminación de la normatividad que se
suspende, hábito ese que generaba una verdadera incertidumbre e inseguridad
jurídica para todos los ciudadanos y las autoridades públicas.
MEDIDAS
DE EXCEPCION-Proporcionalidad
Que
las medidas que se adopten durante los estados de excepción deben ser
proporcionales a la gravedad de los hechos, es una exigencia que el
Constituyente ha establecido en el numeral 2o. del artículo 214 de la Carta. La
proporcionalidad hace relación a la justa medida que debe existir entre los
distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y
las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar. Lo que
equivale a decir que la proporcionalidad "es la razonabilidad que debe
mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos". Esa
proporcionalidad debe ser evaluada por el juez de constitucionalidad, es decir,
la Corte Constitucional, al ejercer el control oficioso de los decretos
legislativos expedidos en cualesquiera de tales periodos, con el fin de
determinar su estricta medida.
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Facultad sancionatoria/PRINCIPIO DE
NO DISCRIMINACION-Vulneración
Al
autorizar a la Procuraduría General de la Nación para sancionar a toda clase de
funcionarios públicos que contraríen el principio de no discriminación a que
alude la misma norma en su inciso anterior, es constitucional pero únicamente
cuando dicha facultad se ejerza en relación con funcionarios públicos que
carecen de fuero disciplinario, pues respecto a quienes gozan de éste, el
Procurador no tiene competencia para investigarlos.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Prohibiciones/DERECHOS FUNDAMENTALES-Suspensión
Si
bien es cierto que durante los estados de excepción, el legislador
extraordinario está facultado para restringir o limitar determinados derechos o
libertades fundamentales, no lo es menos que el constituyente le ha negado, en
todo caso, la posibilidad de suspenderlos; pues las garantías constitucionales
en los periodos excepcionales no se extinguen, a pesar de que algunas de ellas
sean objeto de restricciones o limitaciones. Tampoco se le permite al Gobierno
interrumpir el funcionamiento normal de cualquiera de las ramas del poder
público, o modificar o suprimir los entes y las funciones de acusación y juzgamiento,
tal como lo prescriben los artículos 214 en sus numerales 2o. y 3o., y 252 de
la Carta; así las cosas, no se puede reformar o modificar el régimen
constitucional, pues él sigue imperando.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Información a organismos internacionales
El
legislador establece obligaciones que al Presidente de la República le imponen
Tratados o Instrumentos Internacionales, que han sido debidamente ratificados
por Colombia, se encuentran vigentes, y por tanto, son de obligatorio
cumplimiento, siempre y cuando no pugnen sus mandatos con las normas de nuestra
Carta Política. Las comunicaciones que se ordenan son actuaciones eminentemente
administrativas que en nada pugnan con los cánones constitucionales, pues son
deberes a los que se obligan los Estados Partes, y que tienen como único fin
cumplir con los objetivos propuestos, cuales son la protección y garantía de
los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Independencia y compatibilidad
Como
cada uno de los estados de excepción tiene causas propias, los mismos hechos no
pueden invocarse para poner en vigencia uno u otro de tales periodos, pero sí
se pueden configurar al mismo tiempo por hechos separados, estén o no
vinculados entre sí, cada uno de acuerdo con las normas constitucionales que
los rigen y que no permiten confundirlos.
PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Presencia en el Congreso/PRINCIPIO DE
COLABORACION ARMONICA
La
Constitución no prohibe la presencia del Presidente de la República en el
Congreso Nacional, en ninguna época, de manera que éste bien puede asistir
cuando lo considere conveniente, no sólo en tiempo de normalidad sino también
durante los estados de excepción, en los cuales tiene una misión específica qué
cumplir, cual es la de informar a esa Corporación, sobre la declaración de
tales regímenes transitorios, como de las medidas adoptadas y el desarrollo de
los acontecimientos. Es evidente, entonces, que durante los estados de
excepción operan en forma concordante y colaboradora todos los poderes
públicos, como representantes de la unidad nacional, con el fin de conjurar las
situaciones de crisis y en cumplimiento del artículo 113 de la Constitución,
que consagra la separación de las distintas ramas del poder público y la
colaboración armónica para lograr los fines esenciales del Estado.
DECRETO
LEGISLATIVO-Improcedencia de suspensión provisional
Si
es deber de la Corte pronunciarse en forma definitiva sobre los decretos
legislativos, en los "estrictos y precisos términos" contemplados en
el artículo 241 de la Constitución, mal puede una ley, como es la que se
estudia, establecer la suspensión provisional de dichos actos jurídicos, lo que
configura una clara y abierta violación de la normatividad Suprema.
REPRODUCCION
DE NORMAS-Prohibición
Para
la Corte es evidente que al consagrar el artículo 19, objeto de análisis, la
prohibición de reproducir normas declaradas inexequibles, "a menos que con
posterioridad a la sentencia o decisión, hayan desaparecido los fundamentos que
la originaron", este mandato ha de entenderse en los términos consagrados
en el inciso segundo del artículo 243 de la Carta, que textualmente reza:
"Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto
jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la
Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución".
ACTO
ADMINISTRATIVO-Control automático de legalidad
Se
consagra el control automático de legalidad de los actos administrativos que se
expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el
Presidente de la República durante los estados de excepción, el cual será
ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con la
competencia que allí se fija. Estas disposiciones no atentan contra la Ley
Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo
237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal
supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de
nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno
Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual
que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley. Dicho control
constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es
medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales.
SUSPENSION
PROVISIONAL DE DECRETOS LEGISLATIVOS
Tanto
el inciso 3o. del artículo 20 como el inciso 2o. del artículo 56 del proyecto
de ley estatutaria que se estudia, resultan inexequibles al consagrar la figura
de la suspensión provisional de los decretos legislativos.
AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA-Función judicial/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Potestad
legislativa
El
mandato legal que se examina, respeta el canon constitucional, ya que atribuye
en forma excepcional (únicamente cuando existan lugares en los cuales no haya
jueces o éstos no puedan, por la gravedad de la perturbación ejercer sus
funciones), a las autoridades civiles ejecutivas el ejercicio de funciones
judiciales, diferentes a las de "investigar y juzgar delitos", las
cuales deberán ser claramente "precisadas". Dado que el Gobierno debe
cumplir dicha actividad durante los estados de excepción, por medio de decretos
legislativos, queda satisfecha la exigencia del Constituyente, en el sentido de
que esta medida ha de adoptarse por medio de una ley, pues dichos actos
jurídicos son ley en sentido material. Recuérdese además que en dichos periodos
excepcionales, el Presidente de la República asume la potestad legislativa, con
el fin de dictar todas aquellas medidas necesarias para restaurar el orden
perturbado. En cuanto atañe a la precisión de las materias, entiende la Corte
que esta exigencia debe cumplirse cuando se expida el decreto legislativo que
ordene la asignación de funciones judiciales a las autoridades administrativas,
las que deberán dictarse con acatamiento de las normas constitucionales en este
campo, especialmente, en lo que se refiere a la imposibilidad de atribuir
funciones relacionadas con la investigación y juzgamiento de delitos,  como que
el Gobierno no puede suprimir, ni modificar los organismos ni las funciones
básicas de acusación y juzgamiento
ENVIO
DE TROPAS AL EXTERIOR
Resulta
obvio afirmar, que cuando el Gobierno decida enviar tropas a un Estado que está
sufriendo una agresión armada, no es necesario declarar el estado de guerra
exterior en Colombia, pues las hostilidades militares, además de realizarse en
territorios ajenos al nuestro, no atentan contra la independencia, seguridad,
estabilidad o soberanía colombiana, y por consiguiente no se dan las
circunstancias que permiten hacer uso de ese mecanismo excepcional, se trata simplemente
de una labor de apoyo y solidaridad con el país al que se le presta la ayuda.
EXPROPIACION
SIN INDEMNIZACION/OCUPACION TEMPORAL DE INMUEBLES
El
Gobierno Nacional está autorizado para decretar expropiaciones en periodo de
guerra exterior, única y exclusivamente cuando las necesidades de la misma lo
aconsejen, mediante indemnización, cuyo pago se hará con posterioridad a los
acontecimientos. Dicha expropiación sólo recae sobre bienes muebles, pues para
el caso de los inmuebles, el inciso segundo del mismo precepto constitucional
citado, sólo permite la ocupación temporal de los mismos, y exclusivamente para
atender las exigencias de la guerra o para destinar a ella sus productos.
Aclarar que el control jurisdiccional por vía contencioso administrativa, y a
petición de parte, de las decisiones que en esta materia se dicten, está
referido única y exclusivamente a las resoluciones o actos administrativos que
se expidan en relación con la cuantía de la indemnización, y la responsabilidad
del Estado, más no en lo que respecta al decreto legislativo expedido por el
Gobierno, pues como es de todos sabido, este último ordenamiento está sujeto al
control de la Corte Constitucional.
MEDIOS
DE COMUNICACION-Restricciones/CENSURA-Inexistencia
En
los preceptos legales enunciados el legislador simplemente está ejerciendo su
potestad punitiva, en el sentido de señalar cuáles son los comportamientos que
merecen ser castigados y la pena a que se hacen acreedores los medios de
comunicación que, en estado de guerra exterior, se encuentren incursos en
ellas, facultad que si bien es cierto es de reserva del legislador en tiempo de
paz, no es menos claro que en periodos de anormalidad, también puede ser
ejercida por el Presidente de la República. Además, obsérvese que los
comportamientos que se reprimen son aquéllos que tienen íntima relación con las
operaciones de guerra, su desarrollo y control.
LIBERTAD
DE COMUNICACION-Límites
Los
incisos 3o. y 4o. del artículo 27 y los incisos 2o. y 3o. del literal c) del
artículo 38, que autorizan al Gobierno para suspender los servicios de
radiocomunicaciones, durante los estados de guerra exterior y conmoción
interior, no violan la Constitución, pues si corresponde al Estado regular,
controlar y vigilar la prestación de los servicios públicos en tiempo de paz o
de plena normalidad "con mayor razón ha de tenerlas en tiempos de
conmoción o de guerra". Además, la libertad de comunicación no se ve
afectada, ya que no se trata de suspender un derecho humano ni una libertad
fundamental "sino que el gobierno, en ejercicio de claras facultades
constitucionales y legales, está restringiendo el mal uso de una libertad en
aras del bien común, de la conservación del orden público y de la seguridad
ciudadana.
SUSPENSION
PROVISIONAL DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Improcedencia
En
lo que atañe al inciso 5o. del artículo 27 y al inciso también 5o. del literal
c) del artículo 38, que consagran la suspensión provisional dentro del proceso
de control constitucional a cargo de esta Corporación, en relación con los
decretos legislativos que expide el Presidente de la República durante el
estado de guerra exterior, son inexequibles en la parte que textualmente rezan:
"la cual podrá suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo de
cuarenta y ocho (48) horas, sin perjuicio del control definitivo que ejercerá
dentro de los plazos establecidos en la Constitución", pues como se expuso
al revisar los artículos 19 y 20 del presente proyecto de ley, que también
instituían dicha figura jurídica, la ley no puede atribuir a la Corte
Constitucional una competencia que la Constitución no le asigna.
LIBERTAD
DE EXPRESION-Alcance/DERECHOS HUMANOS-Denuncia de
violación
La
libertad de expresión está consagrada en el artículo 20 de la Carta como un
derecho de "toda persona", sin distinciones de ninguna clase; en
consecuencia, prohibir solamente a quienes estén al margen de la ley, difundir
la violación de derechos humanos, lesiona este precepto constitucional, como el
artículo 13 del mismo ordenamiento, que prohíbe el trato discriminatorio. Los
derechos humanos se predican de todo ser humano, cualquiera que sea su sexo,
raza o condición; por tanto, por el solo hecho de que una persona haya
infringido un mandato legal, no puede ser despojada de esos derechos que la
Constitución no permite limitar o restringir, aún en periodos de perturbación
del orden.  Es que a ninguna persona se le puede prohibir, ni al margen ni
dentro de la ley, que denuncie la violación de sus derechos fundamentales,
cualquiera sea el violador.
PERIODISTA-Tribunales
de autorregulación
En
cuanto atañe a los incisos segundos de los parágrafos de los artículos 27 y 38
literal c), no comparte la Corte el criterio de algunos de los intervinientes
que consideran que los tribunales de autorregulación violan el artículo 20
Superior, pues a pesar de que existe un elemento compulsivo para que las
agremiaciones periodísticas se constituyan en tribunales de autorregulación
para el ejercicio del derecho a la información, la ley les da plena autonomía
para decidir sobre lo que deben o no deben informar; en consecuencia, no es el
legislador quien decide sobre estas actividades, sino los propios periodistas,
quienes gozan de libertad para hacerlo, siempre y cuando tal actividad se
realice en interés general, con responsabilidad social y, aunque parezca obvio,
siempre y cuando sus decisiones no vulneren la Constitución ni la ley.
LIBERTAD
DE CIRCULACION-Límites en estado de Guerra Exterior
El
derecho a la libre circulación y residencia puede ser restringido por el
legislador pues, conforme a la Carta, éste opera "con las limitaciones que
establezca la ley" en consecuencia, bien puede el legislador de excepción
afectarlos, por graves motivos de orden público, como sería el caso de guerra
exterior. En el caso bajo estudio, se autoriza al Gobierno para establecer
restricciones a la libre circulación y residencia de las personas, en cualquier
área del territorio nacional, cuando el estado de guerra exterior así lo
aconseje y con la única finalidad de proteger la vida de los habitantes y
facilitar las operaciones propias de dicho periodo excepcional. Cumple así la
autoridad el deber que tiene de proteger a todas las personas en su vida, honra
y bienes, tal como lo ordena el artículo 2o. de la Carta.
DEBER
DEL CIUDADANO
Uno
de tales deberes u obligaciones es el contenido en el inciso 2o. del artículo
216 de la Constitución, que ordena a todos los colombianos "tomar las
armas cuando las necesidades públicas lo exijan para defender la independencia
nacional y las instituciones públicas", y una de esas necesidades es
precisamente la contemplada en el inciso primero del precepto legal que se
examina, como es el caso de guerra exterior. Entonces, no hay vulneración de la
Carta sino adecuación a ella.  Dicho deber está íntimamente relacionado con el
que tiene toda persona, de "Propender al logro y mantenimiento de la
paz"; y de "Respetar y apoyar a las autoridades democráticas
legítimamente constituidas para mantener la independencia y la integridad nacionales".
SERVICIO
MILITAR-Modificación
Esta
disposición se ajusta a la Constitución, concretamente a lo dispuesto en el
inciso 3o. del artículo 216, que permite a la ley, y el Gobierno en épocas de
excepción obra como legislador, determinar las condiciones que "en todo tiempo"
eximen del servicio militar y las prerrogativas por la prestación del mismo. En
consecuencia, bien pueden modificarse transitoriamente, en los casos de guerra
exterior, las normas preexistentes, que rigen esta materia, y así obligar a
todos los colombianos a cumplir con el deber cívico ciudadano de defender a su
patria, cuando las necesidades públicas así lo exijan. No sobra aclarar que las
normas preexistentes que rigen el servicio militar, quedarían simplemente
suspendidas, pues la facultad legislativa del Presidente de la República
durante los estados de excepción, no le permite derogarlas, ni dictar
disposiciones con vocación de permanencia.
CONTROL
POLITICO EN ESTADO DE GUERRA EXTERIOR-Informes al
Congreso
El
artículo reitera la prescripción, consagrada en el inciso tercero del artículo
212 de la Carta, que ordena al Gobierno rendir informes periódicamente al
Congreso de la República sobre los decretos que expida durante el estado de
guerra exterior, los cuales deben estar debidamente fundamentados, indicando
cómo se vienen desarrollando los acontecimientos, y la aplicación de las
medidas dictadas, todo ello dentro del control político que debe ejercer el
Congreso, y que tiene como objetivo vigilar la debida utilización, por parte
del Gobierno, de las facultades extraordinarias de que goza durante el estado
de guerra exterior. Además, dichos informes servirán también para ilustrar la
eficacia o ineficacia de las medidas y la conexidad de las mismas con las
causas que determinaron la declaratoria de ese mecanismo excepcional.  Este
control político que ejerce el Congreso de la República, tiene una incidencia
transcendental en lo que respecta a la responsabilidad que les puede caber al
Presidente y a los Ministros del despacho, ya sea por declarar determinado
estado de excepción, en este caso el de guerra exterior, sin haber ocurrido las
circunstancias que dan lugar a su implantanción, como por el abuso o
extralimitación en el uso de las atribuciones legislativas.
ESTADO
DE GUERRA EXTERIOR-Reforma o derogatoria de decretos
legislativos
El
inciso primero del artículo 32 que se analiza, reproduce el aparte final del
inciso 4o. del artículo 212 de la Carta, que al referirse a los decretos
legislativos que expida el Gobierno durante el estado de guerra exterior,
prescribe: "El Congreso podrá, en cualquier época, reformarlos o
derogarlos con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y
otra cámara". Cabe aclarar que la expresión "cualquier época",
contenida en este precepto constitucional, ha de entenderse circunscrita al
periodo durante el cual dure el estado de guerra exterior, pues si los
ordenamientos dictados en estado de guerra dejan de tener vigencia tan pronto
se declare restablecida la normalidad, mal podría modificarse o derogarse una
norma inexistente. Razones que son predicables de la frase "en cualquier
tiempo", a que alude la norma legal que se examina.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Facultades complementarias
La
estabilidad de las instituciones, la seguridad del Estado, o la normal
convivencia ciudadana, pueden verse afectadas tanto en el evento de guerra
exterior como durante la conmoción interior. En consecuencia, es perfectamente
viable que las atribuciones otorgadas al Gobierno durante esta última, puedan
utilizarse también en caso de guerra exterior, sin que con ello se infrinja la
Carta. Además, también pueden existir medidas que sean válidas para los dos
estados. Por ejemplo, cuando se presenta la simultaneidad del estado de guerra
y el de conmoción interna, bien puede el Presidente de la República, en
desarrollo de las facultades de la guerra, expedir decretos legislativos que
también sean aplicables al estado de conmoción interior, siempre y cuando
exista la conexidad debida, de las medidas adoptadas, con las causas que determinaron
la declaratoria de dichos estados.
ERROR
DE TECNICA JURIDICA/LEY ESTATUTARIA-Sujeción a
mandatos constitucionales
El
legislador en el precepto que se revisa, al incluir en la parte final la frase
que dice "según lo dispuesto en el artículo 40 de la presente ley",
incurrió en una impropiedad jurídica, pues las leyes estatutarias, como
cualquier otra ley, deben someterse a los mandatos constitucionales, mas no los
mandatos constitucionales a la ley, que es precisamente lo que se lee en dicha
norma. Es este un error de técnica jurídica inaceptable, y que deviene en
inconstitucional por infringir precisamente el artículo 213 de la Carta.
CONMOCION
INTERIOR-Suspensión
de normas
Los
decretos legislativos que durante el estado de conmoción interior expida el
Gobierno Nacional, tienen el poder de suspender transitoriamente las leyes que
regulen iguales situaciones en forma contraria o distinta, pero nunca
derogarlas o reformarlas. El legislador de excepción no puede entonces proceder
a reemplazar la legislación existente, la cual sigue imperando, pues sus
facultades se limitan a suspender las normas que sean incompatibles con los
estados de anormalidad.
POLICIA
JUDICIAL-Conformación
La
policía judicial, que está conformada por miembros de la Policía Nacional y
personal de otros organismos públicos señalados en la ley, es un cuerpo
auxiliar de la administración de justicia, que colabora en la investigación de
los delitos, y cuya labor es dirigida y coordinada por la Fiscalía General de
la Nación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 250-3 de la Carta.
La asignación de funciones de policía judicial a los militares, está prohibida
por nuestro Ordenamiento Supremo. Atribuir a un organismo de origen
constitucional competencias que pueden desvirtuar su estructura y sus objetivos
principales, causa grave daño a la legitimidad del Estado que la Constitución
auspicia y promueve.
DERECHO
DE CIRCULACION-Limites
El
derecho de circulación, de acuerdo con la Carta, puede ser limitado por la ley,
pero tales restricciones no pueden ser de tal índole que lo hagan nugatorio.
Durante los estados de excepción, especialmente en el  caso de guerra exterior
o conmoción interior, el legislador está autorizado para establecer
restricciones a la libre circulación y residencia de las personas; en
consecuencia, el Presidente de la República, en dichos periodos, puede
válidamente señalar las limitaciones que las circunstancias hagan aconsejable,
por razones de seguridad nacional o de orden público, como para proteger la
vida de las personas, su salud, u otros de sus derechos fundamentales.
PERMISO
ESPECIAL DE CIRCULACION
El
permiso especial a que se refiere el parágrafo 1o. del literal que se examina,
no vulnera la Constitución, pues este es un procedimiento plenamente válido
para proteger a las personas en su vida, y en su integridad física, dada la
grave situación de orden público que pueda presentarse en determinadas zonas
rurales, que obliga a tomar esta clase de medidas.
TRABAJO
FORZADO-Naturaleza/SERVICIO
SOCIAL OBLIGATORIO/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD
Los
trabajos forzados se imponen generalmente como una sanción o pena, es decir,
que tienen carácter punitivo, mientras que la prestación de servicios durante
épocas excepcionales, y sólo con el fin de garantizar la vida o la salud de las
personas, es una obligación cívica y el hacerla compulsiva en periodos de
excepción, puede justificarse en vista de las especiales circunstancias que en
ellos se viven, las que hacen demandable una especial solidaridad con la acción
de las autoridades públicas en la consecución del objetivo común, consistente
en el restablecimiento de la paz.  La prestación de servicios técnicos y
profesionales se adecua a la Constitución, pues es deber de la persona y del
ciudadano "obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo
con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la
salud de las personas".
DERECHO
DE REUNION-Limitaciones
No
les asiste razón a los intervinientes primeramente citados, pues precisamente
la norma que consideran violada, al regular el derecho de reunión, autoriza a
la ley para "establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá
limitar el ejercicio de este derecho" y ésto es lo que el literal d) del
artículo 38 estatuye al señalar los casos en los cuales se requiere de permiso
previo para la celebración de reuniones y manifestaciones, en el evento de que
ellas puedan contribuir, en forma grave e inminente a perturbar el orden
público.
INVIOLABILIDAD
DE CORRESPONDENCIA-Orden de autoridad judicial/INTERCEPTACION
DE CORRESPONDENCIA
La
orden de autoridad judicial competente, no tiene que ser necesariamente
escrita, lo que en sentir de esta Corte sería deseable, pero si la Constitución
no lo determinó así, mal puede el intérprete exigirlo creando distinciones en
donde el constituyente no lo hizo. Caso diferente es el contenido en el
artículo 28 de la Carta, disposición en la que sí se exige como requisito indispensable
para realizar detenciones, registrar domicilios, etc., que la orden o
mandamiento de la autoridad judicial competente que así lo estipule, conste por
"escrito". Obsérvese que en el inciso segundo cuestionado, se exige
que la autorización judicial conste por escrito, pues lo que se permite que sea
verbal es la notificación o comunicación de la misma. De ahí que el
Constituyente haya confiado de manera privativa a los jueces, como funcionarios
encargados de administrar justicia, la tarea de ordenar la interceptación o
registro de correspondencia, para evitar la arbitrariedad y el abuso en que
pudieran incurrir autoridades administrativas encargadas de ejecutar esas
medidas, protegiendo a la vez los derechos a la intimidad, a la libertad y a la
tranquilidad, que son precisamente los que se verían amenazados o vulnerados.
Cabe agregar que como el constituyente defiere al legislador el señalamiento de
los casos en que procede la excepción a que se ha venido refiriendo la Corte,
para efectos de interceptar o registrar correspondencia, obsérvese que la norma
sujeta a estudio, señala claramente dos de ellos, cuales son: "buscar
pruebas judiciales" o "prevenir la comisión de delitos".
DETENCION
PREVENTIVA-Orden
de autoridad judicial/ORDEN DE APREHENSION-Escrita
Por
regla general es requisito indispensable para la aprehensión de personas la
orden escrita de autoridad judicial competente, salvo los casos de flagrancia y
el contenido en el inciso 2o. del artículo 28 de la Carta, que para el caso de
estudio sería la necesidad de proteger un derecho fundamental en grave e
inminente peligro. La Constitución exige que todas, absolutamente todas, las
órdenes de aprehensión deben ser "escritas", pero que, no obstante,
pueden ser comunicadas en forma verbal a las autoridades que deben ejecutarlas;
sin embargo, en esta disposición, la expresión "o la comunicación
verbal", será retirada del ordenamiento jurídico, pues parece referirse no
a la forma de comunicación, sino al mandamiento judicial, contrariando así el artículo
28 del estatuto superior.
DERECHO
DE HUELGA-Servicios
Públicos Esenciales
La
huelga es un mecanismo idóneo con que cuentan los trabajadores para promover y
defender sus intereses profesionales, laborales y sociales. No le asiste razón
al interviniente, puesto que la norma impugnada lo que establece es una
garantía, al señalar que "no se podrá restringir el derecho de huelga en
los servicios públicos no esenciales", lo que quiere decir que en los
servicios públicos "esenciales" sí se puede limitar tal derecho, lo
que está a tono con el primer inciso del artículo 56 de la Carta. Determinar
cuáles son esos servicios púbicos "esenciales", es tarea que compete
desarrollar al legislador y que, en efecto, en la ley que se estudia no se
hace, circunstancia que no configura la inconstitucionalidad del mandato que se
examina, pues bien puede expedirse otra normatividad (la que regule los
derechos y deberes fundamentales de las personas) en la que se trate ese punto
concreto.
DERECHOS
DEL EXTRANJERO-Limitaciones
Si
bien es cierto que los extranjeros tienen los mismos derechos
"civiles" que los colombianos, es la misma Constitución en el
artículo 100, la que permite que "por razones de orden público", se
sometan a condiciones especiales o se les niegue el ejercicio de determinados
derechos civiles y, en el caso a estudio, se trata precisamente de un estado
excepcional cual es el de conmoción interior, en el que el orden público
necesariamente debe estar perturbado. Además, obsérvese que en el literal acusado,
no se alude a los derechos fundamentales de los extranjeros, sino solamente a
sus derechos civiles, con lo cual la norma se adecua al citado canon
constitucional. Sobre la exigencia constitucional de que tales
condicionamientos o limitaciones a los derechos civiles de los extranjeros
deben efectuarse por medio de ley, es un requisito que la norma impugnada
cumple, pues los decretos legislativos que expide el Presidente de la República
durante los estados de excepción son leyes en sentido material.
EXPULSION
DEL TERRITORIO NACIONAL
Si
la medida de expulsión del territorio opera durante los estados de nomalidad,
con mayor razón puede el legislador de excepción proceder a decretarla, cuando
sean los extranjeros quienes estén perturbando el orden público, pues está
encaminada precisamente a restablecer el orden alterado y evitar la extensión
de sus efectos.
ALCALDE-Suspensión/GOBERNADOR-Suspensión/PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Régimen disciplinario/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad
disciplinaria
Yerran
los intervinientes citados en sus argumentaciones, pues si bien es cierto que
en el numeral 6o. del artículo 277 de la Constitución se asigna a la
Procuraduría General de la Nación, la facultad de "ejercer
preferentemente" el poder disciplinario sobre la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, cualquiera que sea su denominación
(trabajadores oficiales, empleados públicos, funcionarios públicos, servidores
públicos, etc.), no es menos cierto que es la misma Carta la que autoriza al
Presidente de la República, para que "en los casos taxativamente señalados
por la ley" suspenda o destituya a los gobernadores, e idéntica atribución
se les confiere no solamente al Presidente de la República sino también a los
Gobernadores en relación con los alcaldes, tal como se lee en el artículo 314
ib. En consecuencia es la misma ley, pues los decretos legislativos lo son en
sentido material, la que debe determinar los casos que dan lugar a la
suspensión de los gobernadores y alcaldes que contribuyan a la perturbación del
orden público, obstaculicen la acción de la fuerza pública o incumplan las
órdenes que emita su superior, (gobernador y Presidente de la República), para
lo cual deberá señalar el procedimiento aplicable que, como es obvio, respetará
el debido proceso, permitiendo que los servidores públicos citados, puedan
ejercer su defensa.
ORDEN
PUBLICO-Conservación
Si
los gobernadores y alcaldes son agentes del Presidente de la República para la
conservación del orden público en su respectivo territorio, es obvio que se les
exija mayor prudencia, cuidado y colaboración para su restablecimiento, además
de que tienen la obligación de cumplir todos los actos y órdenes que expida
dicho funcionario con tal fin, los cuales son de aplicación inmediata y se
preferirán sobre los de los gobernadores, cuyos actos y órdenes se aplicarán de
igual manera, y con los mismos efectos, en relación con los de los alcaldes,
tal como lo prescribe el artículo 296 de la Ley Suprema.
CONMOCION
INTERIOR-Recursos
En
los estados de excepción se presentan con frecuencia situaciones o
circunstancias que implican gastos, los que no es posible cubrir con las
partidas presupuestales existentes; por tanto, el Gobierno debe disponer de
medios adecuados para satisfacer dichos requerimientos, sin los cuales no
podría cumplir cabalmente con el restablecimiento del orden o impedir la
extensión de sus efectos. Son éstas, circunstancias especiales que el
legislador no puede prever cuando elabora el presupuesto general de la Nación.
REGALIAS
Resulta
ajustado a la Constitución que el legislador ordinario, en caso de conmoción
interior, no permita afectar sino un pequeño porcentaje de los ingresos
provenientes de las regalías que corresponden a los departamentos, los cuales
serán invertidos exclusivamente en seguridad dentro de la misma entidad
territorial, la cual debe contribuir a financiar los gastos que demande el
manejo del orden público en su jurisdicción.
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación
Durante
el estado de conmoción interior bien puede el legislador de excepción modificar
el Presupuesto General  de la Nación, con el fin de atender los requerimientos
y gastos necesarios que ocasiona la adopción de medidas destinadas a
restablecer el orden público perturbado. Sin embargo, en materia presupuestal
no opera este mismo régimen pues el presupuesto, modificado en forma temporal
por el Gobierno, puede ser reformado por el Congreso en cualquier tiempo, de
manera que si el gasto ya se ha efectuado no es posible ejercer esta
atribución, pero en cambio sobre lo no ejecutado sí, por cuanto el presupuesto
recupera su vigencia íntegra.
PORTE
DE ARMAS
Siendo
facultad de la ley el establecimiento de los requisitos necesarios para obtener
el permiso para la adquisición y porte de armas, como las obligaciones
derivadas de éste, bien puede el legislador de excepción durante el estado de
conmoción interior y siempre y cuando las circunstancias de alteración del
orden público lo ameriten, suspender dichos permisos, al igual que los que se
conceden para el tránsito de vehículos blindados, medidas que se dirigen
exclusivamente a lograr la paz y evitar la comisión de hechos ilícitos que de
alguna manera perturben la tranquilidad ciudadana.
ALLANAMIENTO-Indeterminación
En
cuanto a la posibilidad de efectuar allanamientos masivos o colectivos,
comparte plenamente la Corte los planteamientos hechos por el Defensor del
Pueblo, pues la falta de certeza acerca del sitio donde se pretende lograr la
prueba o prevenir la comisión de un delito da lugar a la arbitrariedad y el
abuso. No se puede olvidar que la falta de identificación del domicilio, en
materia de protección de la inviolabilidad del mismo, equivaldría a falta de
orden en la detención de las personas. La indeterminación de los domicilios, en
las órdenes judiciales, puede prestarse para violaciones de derechos
fundamentales de personas inocentes.
ALLANAMIENTO
SIN ORDEN JUDICIAL/ALLANAMIENTO-Naturaleza preventiva
El
inciso 4o. tampoco viola el artículo 28 de la Constitución, al permitir que se
lleve a cabo el registro domiciliario sin orden de autoridad judicial
competente, dicha orden no es necesaria en los casos de flagrancia y por
motivos fundados, dentro de los cuales cabe la protección de un derecho
fundamental en grave e inminente peligro, como lo consagra el precepto legal
que se estudia.
ALLANAMIENTO
CON ORDEN JUDICIAL-Orden Verbal
El
inciso 5o. en el aparte que dice "verbal o" resulta contrario al
artículo 28 de la Carta, motivo por el cual será declarado inconstitucional.
Puesto que si la orden proviene de autoridad judicial ésta necesariamente debe
ser escrita.
CONMOCION
INTERIOR-Facultades
Indelegables/AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Atribución de Funciones
Las
facultades que se le atribuyen al Gobierno durante el estado de conmoción
interior son indelegables, como las de guerra exterior y emergencia económica
social y ecológica, lo cual se deduce de los artículos 212, 213 y 215 de la
Carta que expresamente se refieren al Presidente de la República para que dicte
decretos legislativos en el ejercicio de las facultades excepcionales, los
cuales deberán ser firmados por todos los ministros. Además, la indelegabilidad
también se puede deducir de las normas constitucionales que consagran la
responsabilidad del Presidente de la República y los ministros del despacho,
cuando declaren alguno de los estados de excepción sin haber ocurrido las
causas que establece dicho ordenamiento para ello, o cuando abusen o se
extralimiten en el ejercicio de las facultades extraordinarias que se les
atribuyen.  Sin embargo, considera la Corte que el parágrafo 2o. que se examina
no se refiere a la delegación de facultades asignadas al Presidente de la
República durante el estado de conmoción interior, sino a la atribución de
competencias a autoridades administrativas, pues es obvio que para el
cumplimiento o ejecución de determinadas medidas se requiere de la colaboración
de autoridades de la rama ejecutiva, lo cual no viola la Constitución.
CONMOCION
INTERIOR-Prórroga
Si
la declaratoria del estado de conmoción interna obedece a grave perturbación
del orden público que atenta de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, se impone
como deber del Gobierno levantar dicho estado tan pronto como hayan cesado las
causas que lo originaron, o cuando la situación de perturbación del orden
público haya dejado de ser grave e inminente.
CONMOCION
INTERIOR-Vigencia
de las normas dictadas
Si
las normas dictadas durante el estado de conmoción interior están condicionadas
a la recuperación del orden público, parecería ilógico permitir la aplicación
de algunas de estas con posterioridad a su restablecimiento, no obstante dicha
excepción encuentra justificación en el hecho de que la situación perturbadora
puede continuar a pesar de haberse levantado el estado de conmoción interior,
en razón a que precluyó el término máximo que el Constituyente fijó como tiempo
límite de su  duración.
CONMOCION
INTERIOR-Derogatoria
o Reforma de medidas
Los
decretos legislativos que expide el Presidente de la República durante el
estado de conmoción interior, son eminentemente transitorios, es decir, que su
vigencia está limitada al periodo de alteración del orden público, y
desaparecen ipso facto cuando se declare restablecido éste, por tanto mal puede
asignarse al Congreso de la República la facultad de reformarlos o derogarlos.
No se niega que también al Congreso incumbe el orden público y pueda tomar medidas
dirigidas a su preservación o restablecimiento, pero siempre que éstas no
pugnen con las que el Presidente ha juzgado adecuadas para ese mismo propósito.
Es facultad exclusiva del Gobierno modificar o derogar la normatividad expedida
durante el estado de conmoción interior, función que el Congreso no le puede
quitar, por ser aquél el responsable constitucional del mantenimiento del
orden. Situación diferente se presenta en caso de guerra exterior o de
emergencia económica, social o ecológica, eventos en los que la Constitución sí
autoriza al Congreso de la República, para modificar o derogar las normas
contenidas en los decretos legislativos expedidos durante su vigencia.
CONMOCION
INTERIOR-Tipicidad
transitoria
No
puede dejarse de lado que si es de reserva exclusiva del legislador en tiempo
ordinario o de normalidad, determinar los comportamientos que deben ser
castigados o penados, señalando la correspondiente sanción, bien puede el
Presidente de la República, que durante los estados de excepción asume la
potestad legislativa, tipificar delitos, fijar las penas, aumentar las
existentes o disminuirlas, en fin dictar medidas represivas o no hacer
aplicables las normas punitivas ordinarias a quienes han subvertido el orden,
con la única finalidad de restablecer el orden público turbado, pues el
Gobierno cuenta con todas las facultades para hacerlo. Las normas penales
ordinarias tienen vocación permanente; en cambio las normas expedidas durante
el estado de conmoción interior son de carácter transitorio y dejan de regir
tan pronto se declare restablecido el orden público. Ciertas normas penales
dictadas durante el periodo de conmoción interna produzcan efectos de carácter
permanente, no equivale a afirmar que por esta circunstancia tales preceptos
tienen vocación de permanencia, pues la normatividad que dicta el Gobierno en
dicho periodo excepcional, como lo ordena la Constitución en su artículo 213,
es eminentemente transitoria, y deja de regir una vez se haya logrado el
restablecimiento del orden perturbado.
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA
El
Constituyente permite la adopción de este régimen exceptivo no sólo para los
casos de perturbación del orden económico, social y ecológico del país, sino
también en caso de la simple amenaza de los mismos, esto es, que es posible
hacer uso de dicho estado en forma preventiva o precautelativa. Los factores de
perturbación o de amenaza tienen que ser de una gravedad tal que no pueda ser
controlada con la legislación vigente y, por tanto, es indispensable acudir a
nuevas medidas con el fin de conjurar las situaciones de crisis que ya han
acontecido o que aún no se han presentado, pero que muy seguramente van a tener
ocurrencia en un lapso corto, lo que se puede deducir por los hechos
antecedentes.
EMERGENCIA
ECONOMICA Y SOCIAL-Naturaleza de los decretos
Los
decretos legislativos que expida el Gobierno durante la emergencia, a
diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción
interior, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y tienen
vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o
reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de
tributos o modificación de los existentes, los cuales "dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue carácter permanente".
EMERGENCIA
ECONOMICA Y SOCIAL-Informe al Congreso
El
legislador reproduce el contenido del inciso quinto del artículo 215 de la
Constitución, en el que se faculta al Congreso para examinar el informe
motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron la
declaratoria del estado de emergencia,  y las medidas adoptadas para conjurar
la crisis, órgano que deberá pronunciarse sobre su conveniencia y la
oportunidad de las mismas. Es éste el control político que ejerce el Congreso
sobre el ejecutivo con el fin de impedir el abuso en el ejercicio de tal medida
excepcional, como la extralimitación en el ejercicio de las facultades que se
le confieren al Presidente de la República en ese periodo transitorio. Teniendo
en cuenta que la convocatoria del Gobierno al Congreso debe efectuarse dentro
de los diez días siguientes a la terminación del estado de emergencia, el
control político que se establece en la Constitución para que dicho cuerpo
colegiado examine el citado informe, se realiza a posteriori, es decir, una vez
se haya restablecido el orden. Sin embargo ello no es óbice para que el
Congreso deduzca responsabilidad al Presidente de la República por actos
dictados fuera de los límites constitucionales y legales.
DERECHOS
SOCIALES DE LOS TRABAJADORES-Naturaleza
Los
derechos sociales son entonces aquellos derechos subjetivos colectivos que se
establecen en favor de grupos o sectores de la sociedad dentro de los cuales
podemos citar, a manera de ejemplo, el derecho a la seguridad social, el
derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a la educación, etc.
Dichos derechos se caracterizan por la existencia de un interés común y
solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno. En nuestra Carta
Política no se permite desmejorar, mediante los decretos legislativos dictados
con fundamento en el estado de emergencia económica, social y ecológica, los
derechos sociales que tal Estatuto confiere a los trabajadores.
SERVIDOR
PUBLICO-Responsabilidad
La
responsabilidad de los servidores públicos por infringir la Constitución y las
leyes, o por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones,
aparece consignada en el artículo 6o del Estatuto Supremo, el que defiere a la
ley la facultad de determinarla y señalar la manera de hacerla efectiva (art.
124), a la vez que consagra en disposición especial (art. 210 C.N.), la
responsabilidad de los presidentes, directores o gerentes de las entidades
descentralizadas del orden nacional, la cual también deberá estatuir el
legislador.
PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Responsabilidad
La
responsabilidad que se les puede deducir al Presidente de la República y a los
Ministros, por haber declarado el estado de guerra exterior, el de conmoción
interior, o la emergencia económica, social o ecológica, sin haber ocurrido
alguno de los eventos que dan lugar a ello, como por cualquier exceso que
hubieren cometido en el ejercicio de las facultades atribuidas durante los
periodos transitorios citados, como ya se ha dicho, está claramente establecida
en nuestro Estatuto Fundamental en los artículos 214 y 215, normas que también
consagran la responsabilidad de todos los demás servidores estatales que incurran
en exceso en la ejecución de las medidas proferidas durante el régimen de
excepción. La responsabilidad deducible a dichos servidores públicos puede ser
política, civil, administrativa y penal, las cuales se concretarán por las
autoridades y conforme a los procedimientos que rigen para cada una de ellas.
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Régimen Disciplinario
De
conformidad con las normas constitucionales, compete a la Procuraduría General
de la Nación, en todo tiempo, ejercer en forma preferente el poder
disciplinario sobre la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas (art. 277-6); y al Procurador General de la Nación, desvincular del
cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público
que incurra en alguna de las faltas que expresamente se señalan en el artículo
278 de la Carta, dentro de las cuales se encuentra la infracción, de manera
manifiesta, de la Constitución y la Ley; en consecuencia el precepto legal que
se examina viene simplemente a reiterar dichas competencias, las que obviamente
no sólo rigen durante la época de normalidad sino también en los periodos de
excepción.
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Control en estados de excepción/MEDIDAS
ADMINISTRATIVAS INCONSTITUCIONALES
En
cuanto se refiere a la facultad que se le atribuye al Procurador General de la
Nación, de "sugerir" a las autoridades administrativas que deben
revocar o modificar algunas de las medidas dictadas por éstos durante los
estados de excepción, por ser abiertamente inconstitucionales,  a primera vista
puede parecer un contrasentido permitir que quien debe juzgar la
conducta de los funcionarios públicos sea a la vez el que determine si un
decreto o acto administrativo dictado por ellos está o no ajustado a la Carta;
sin embargo, esta es una función que bien puede cumplir la Procuraduría en
desarrollo de la facultad constitucional contenida en el numeral 7o. del
artículo 277 cuyo texto literal es el siguiente: "Intervenir en los
procesos y ante las autoridades judiciales y administrativas, cuando sea
necesario, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los
derechos y garantías fundamentales".
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance
El
control constitucional recae no sólo sobre los decretos declarativos de los tres
estados excepcionales, sino también con respecto a cada uno de los decretos
legislativos que expida el Gobierno, en desarrollo de las atribuciones que le
confiere la Constitución, para ser utilizadas durante los periodos
transitorios. La revisión oficiosa o control automático de los citados decretos
legislativos implica el examen no sólo de los requisitos formales sino también
de los de fondo, tales como la firma del Presidente y los Ministros, la
conexidad de las medidas que se dictan con las causas que dieron origen a su
implantación, la transitoriedad de las mismas, su finalidad, que no es otra que
el restableciento del orden perturbado, la proporcionalidad  de las medidas, la
competencia para expedirlas, etc.
SUSPENSION
DEFINITIVA DE MEDIDAS EXCEPCIONALES
En
el primer inciso de esta disposición legal, se consagra una medida que es
consecuencia lógica de los estados excepcionales de guerra exterior, conmoción
interior y emergencia económica, social y ecológica, pues si tales periodos son
de carácter transitorio, y las medidas que se expidan están destinadas única y
exclusivamente a conjurar las situaciones de crisis que dieron origen a su
declaratoria, resulta obvio afirmar que si dichas circunstancias han cesado,
porque se ha cumplido el objetivo, para el cual se decretaron, esto es, el
restablecimiento del orden, es preciso que dejen de regir en forma inmediata,
pues además de innecesarias ya no existe razón válida alguna para continuar
aplicándolas, motivo por el cual el Gobierno deberá proceder a su derogación,
lo cual se aviene con los cánones constitucionales contenidos en los artículos
212, 213 y 215.
SUSPENSION
PROVISIONAL DE MEDIDAS EXCEPCIONALES
No
ocurre lo mismo con el título y el inciso segundo del precepto legal que se
examina, los que serán declarados inexequibles por consagrar la procedencia del
instituto de la suspensión provisional dentro del proceso de control
constitucional de los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la
República durante los periodos excepcionales, a lo cual se refirió la Corte al
revisar el inciso final del artículo 20  de este mismo proyecto de ley, el cual
fue retirado del proyecto de ley por vulnerar la Constitución. Por tanto, son
predicables los mismos argumentos allí expuestos a los que cabe remitirse.
ACCION
DE TUTELA-Restricción
de ejercicio
No
le es permitido al legislador ordinario o extraordinario en ninguna época
restringir, limitar o suspender el derecho a ejercer la acción de tutela. Por
tanto, el artículo 57 del proyecto de ley estatutaria será declarado exequible
con excepción de la frase final que dice: "salvo cuando el Congreso
expresamente lo autorice mediante ley estatutaria".
LEY
ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Suspensión
Es
congruente con la preceptiva constitucional que no se permita la suspensión de
la ley estatutaria que reglamenta los estados de excepción, por medio de un
decreto legislativo dictado con fundamento en las atribuciones que para tales
periodos transitorios le confiere la Carta al Presidente de la República, y no
podía ser de otra manera, pues el querer del constituyente es precisamente el
que exista un estatuto positivo que precise el régimen de anormalidad
institucional y que consagre los límites de las facultades presidenciales y las
garantías de protección de los derechos fundamentales, como las garantías y
controles judiciales; entonces, si son los decretos legislativos los que tienen
que adecuarse a dicha ley, mal podría uno de ellos suspender las normas de las
cuales depende su validez. La conjunción adversativa "o" que aparece
antes de la frase final "por una ley estatutaria", es
inconstitucional pues de acuerdo con la Carta, las leyes estatutarias única y
exclusivamente pueden ser modificadas, reformadas o derogadas por otra del
mismo rango, tal como con lo consagra el artículo 153 de la Constitución
Nacional, es decir, otra ley estatutaria.
LEY-Promulgación
La
promulgación no es otra cosa que la publicación de la ley en el Diario Oficial,
con el fin de poner en conocimiento de los destinatarios de la misma, los
mandatos que ella contiene; por consiguiente, es un requisito esencial sin el
cual ésta no puede producir efectos. De la promulgación de la ley depende
entonces su observancia y obligatoriedad, tarea que le corresponde ejecutar al
Gobierno.
REF.:
Expediente No. P.E. 002
Revisión
constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara
"Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia"
Magistrado
Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ
Acta
No.
Santafé
de Bogotá, D.C., trece (13) abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I.
ANTECEDENTES
El
Secretario General del Senado de la República hizo llegar a esta Corporación
una vez aprobado en segundo debate en cada una de las Cámaras Legislativas, el
proyecto de ley estatutaria que se identificó en el Senado de la República con
el No. 91/92 y en la Cámara de Representantes con el No. 166/92, intitulado
"Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia", para
efectos de su control constitucional.
Efectuado
el reparto respectivo, el magistrado ponente dictó un auto avocando el
conocimiento del presente asunto y ordenando la práctica de algunas pruebas
destinadas a conocer en su integridad el trámite legislativo surtido por el
proyecto de ley antes mencionado.
Posteriormente
se corrió traslado del negocio al Procurador General de la Nación, quien dentro
del término constitucional fijado, emitió el concepto de rigor.
Cumplidos
como están los trámites constitucionales y legales establecidos para procesos
de esta índole, procede la Corte Constitucional a emitir pronunciamiento sobre
las normas que conforman el proyecto de ley de la referencia.
II.
TEXTO DEL PROYECTO DE LEY ENVIADO PARA SU REVISION:
El
texto definitivo del proyecto de ley 91/92 Senado y 166/92 Cámara, aprobado por
el Congreso de la República, se transcribirá dentro de las consideraciones que
hará la Corte.
III.
INTERVENCION CIUDADANA:
Durante
el periodo de fijación en lista, se presentaron varios escritos destinados
unos, a coadyuvar y otros a impugnar la constitucionalidad del proyecto de ley
materia de revisión.
A.-
Coadyuvancias.
Los
MInistros de Gobierno, de Justicia y del Derecho, y el Consejero Presidencial
para los Derechos Humanos, presentaron un escrito conjunto en el que piden
declarar ajustado a la Constitución Política el proyecto de ley referenciado, con
estos argumentos:
- La revisión previa de
constitucionalidad a que alude el artículo 153 de la Carta Política, ha de
entenderse "previa" a la sanción presidencial, pues así lo determinó
el legislador al desarrollar dicho mandato constitucional. "Tanto el
artículo 39 del decreto 2067 de 1991 como el artículo 108 de la ley 5a. de 1992
coinciden en esta interpretación, donde el lapso de una legislatura se refiere
exclusivamente a la aprobación por parte del Congreso y no al pronunciamiento
de exequibilidad con objeto de la revisión previa, y donde la revisión de la
Corte Constitucional antecede lógicamente a la sanción presidencial".
- El proyecto de ley estatutaria
"ha traducido a términos mucho más concretos el amplísimo espectro de
posibilidades que traía la fórmula constitucional y, por ello, ha restringido,
de manera legítima, las atribuciones del Presidente, como de manera igualmente
legítima ha procedido a establecer las limitaciones admisibles a los derechos,
libertades y garantías..... y constituye un ejercicio serio y reposado de
racionalización del poder durante las épocas de crisis".
- El artículo 38 del proyecto de ley
"desarrolla el artículo 214 de la Constitución, al facultar al Gobierno
para restringir los derechos fundamentales, siempre y cuando no afecte su
núcleo esencial".
- El proyecto de ley contempla
claramente la necesidad de que las medidas de excepción y su duración resulten
estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad
(necesidad-razonabilidad); que respondan a la gravedad de los hechos que
pretenden conjurar (proporcionalidad), con el fin de evitar extralimitación,
exceso y arbitrariedad tanto en el uso de las facultades como en el alcance de
las medidas y sirvan de garantía a los derechos fundamentales.
- La selección de derechos intangibles
que aparece en el proyecto de ley "no es arbitraria, en la medida en que
es más amplia y favorable que la Convención Americana de Derechos Humanos
(artículo 27) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(artículo 4) y en que la restricción de derechos está rodeada de todas las
garantías posibles para no hacer nugatorio de manera definitiva el ejercicio de
los mismos".
- El proyecto de ley autoriza al
Gobierno para "establecer mediante decretos legislativos restricciones a
la prensa escrita, a la radio o a la televisión en seis casos", los cuales
señala expresamente, sin embargo ello no viola la libertad de expresión, de
información, ni pueden considerarse como censura "en la medida en que las
restricciones arriba mencionadas, se sujeten a los principios de finalidad,
necesidad, incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación, éstas se
tornan razonables y no llegan a menoscabar el núcleo esencial del derecho en
mención". Tampoco se infringe la inviolabilidad de las comunicaciones,
pues si bien existe una restricción al derecho a la intimidad, ésta no afecta
su núcleo esencial, pues "se limita exclusivamente al evento de
constituirse en el medio para buscar pruebas judiciales o prevenir la comisión
de delitos; la ley no permite, y por el contrario es por completo adversa a una
intrusión abusiva en la intimidad de las personas, y es por esto que consagra
unos controles para el ejercicio de esta facultad", como por ejemplo el
contenido  en el literal e) del artículo 38 del proyecto de ley.
- En cuanto a las limitaciones a la
libertad "se faculta al Gobierno para autorizar la detención de personas,
cuando existan indicios graves sobre su participación o sobre sus planes de
participar en la comisión de delitos relacionados con las causas de
perturbación" y "aunque existe una evidente restricción al derecho de
la libertad, se rodea al detenido de plenas garantías al ordenarse que sea
puesto a disposición del juez competente dentro de las veinticuatro horas
siguientes, para que éste en el término de treinta y seis horas adopte la
decisión correspondiente. De esta manera se limita el poder de policía a un
término específico y se evita que se pueda vulnerar indefinidamente el
derecho".
- En el literal a) del artículo 38 del
proyecto de ley se permite al Gobierno limitar el derecho de circulación y
residencia, lo cual, además de tener un carácter preventivo y no punitivo,
tiende a "garantizar la primacía del derecho a la vida y a la integridad
personal, sobre la órbita de decisión personal del individuo" cuyo
fundamento constitucional se encuentra en el principio según el cual los
derechos no son absolutos y por tanto deben ceder "frente a los de mayor
valor en las circunstancias particulares del caso".
- El proyecto de ley "minimizó las
instrusiones del ejecutivo en el poder judicial" y en cuanto al poder
legislativo merecen destacarse los poderes punitivos del ejecutivo que en el
proyecto se limitan a "la tipificación de nuevas conductas delictivas, aumento
y reducción de penas, modificación de procedimientos y cambios de radicación de
los procesos pero en ningún momento el ejecutivo queda autorizado a intervenir
en la administración de justicia, ni a suprimir la intervención del Ministerio
Público, ni a tipificar delitos por actos legítimos de protesta social".
B.-
Impugnaciones:
Los
intervinientes que impugnan la constitucionalidad del proyecto de ley
estatutaria, son los que se reseñan en seguida:
1.- El
ciudadano JAIME HORTA DIAZ, considera que el literal b) del artículo 38 del
proyecto de ley en el aparte que permite que "se pueda imponer la
prestación de servicios técnicos y profesionales", atenta contra la
dignidad humana y el derecho al trabajo "al constituir una especie de
esclavitud o trabajos forzados".
- Los literales e), f) y n) del artículo
38 violan los artículos 15, 28 y 29 de la Constitución Nacional, que exigen
orden judicial para poder interceptar o registrar correspondencia o cualquier
documento, al igual que para proceder a detener a una persona, salvo el caso de
flagrancia, infracción tan evidente que no requiere mayor análisis.
- Igualmente se vulnera el artículo 20
de la Carta, cuando se establecen limitaciones a los medios de comunicación
"en su derecho de reflejar objetivamente la realidad, es decir, de
informar, sin que se constituyan en causa de la perturbación al promoverla o
propiciarla". Además "las restricciones a la libertad de expresión,
en su modalidad de prensa, ofenden también la libertad de pensamiento y por
tanto la búsqueda del conocimiento que defiende y pregona el preámbulo de la
Carta".
2.- El
ciudadano ALFREDO VAZQUEZ CARRIZOSA, manifiesta que el artículo 5o. del
proyecto de ley en los apartes que dice "ser tan gravosas" y
"que no pueden ser suspendidos en ningún estado de excepción", viola
el parágrafo segundo del artículo 214 de la Constitución, disposición general y
absoluta que no "permite hacer distingos sobre las limitaciones de derechos
fundamentales que sean gravosas". Además considera que de acuerdo con la
segunda parte impugnada "existen derechos humanos y libertades
fundamentales que sí pueden ser suspendidos, lo que contraría el texto
constitucional que he citado".
- El artículo 7o. en la parte que dice
"En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales" del inciso primero y el inciso segundo en su totalidad, son
contradictorios con lo que preceptúa el parágrafo segundo del mismo artículo
que señala "cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos", además de que resultan violatorios del artículo 214
parágrafo 2o. de la Carta, pues el término núcleo esencial "es ambiguo y
se prestaría a considerar que determinada reglamentación de esos derechos o
libertades fundamentales no concierne el núcleo esencial, sino que considera al
derecho o libertad fundamental como una totalidad."
- El aparte del artículo 8o. que dice
"limitaciones de los derechos constitucionales" es impugnado
"porque habla en general de tales derechos o libertades fundamentales, lo
que dejaría en libertad al Gobierno de referirse a esta materia. En síntesis,
el precepto absoluto del artículo 214, parágrafo 2 se encuentra desvirtuado en
el proyecto de ley estatutario que comento".
- El artículo 21 en la parte final es
igualmente inexequible, por cuanto traslada a las autoridades ejecutivas,
funciones judiciales, lo que vulnera la estructura del Estado colombiano, al
tenor del artículo 113 de la Constitución Nacional. "El traslado de funciones
judiciales a entidades administrativas hace írrita la noción del debido proceso
que es sinónima de imparcialidad e independencia respecto de los poderes
deliberantes o ejecutivos, en el juicio penal de las personas".
- En lo que respecta a los artículos 27
y 38-c), dice que "imponer restricciones a la prensa, la radio y la
televisión implicaría disminuir el fuero de la participación política del
ciudadano y requiere otras modalidades en la ley estatutaria de los estados de
excepción, que permitan encauzar la restricción, tanto sobre la materia como
sobre el tiempo en el cual se ejercite la misma restricción". En punto a
los tribunales de autorregulación que allí se mencionan señala que "es
antijurídico pensar que la Constitución autorice dichos tribunales y que lo
haga con el fin de imponer la autorregulación, término ambiguo y que exigiría
un código sustantivo y de procedimiento para aplicarlo". De la misma
manera considera que es inconstitucional prohibir la divulgación de información
sobre la violación de derechos humanos, dado que éstos no pueden ser
restringidos por mandato de la Constitución "e inconstitucional que el
Gobierno pueda establecer juntas de censores que no fueran previas sino
posteriores. Toda censura de los medios de comunicación es antidemocrática e
inconstitucional. La falta de límites en el tiempo para ejercer estos derechos,
agrava la naturaleza de la norma del proyecto de ley estatutaria".
- El literal g) del artículo 38, vulnera
el artículo 56 de la Constitución que garantiza el derecho de huelga, "la
norma impugnada omite la frase 'salvo en los servicios públicos esenciales
definidos por el legislador'. Tendríamos así una doble omisión: que no se trata
de servicios públicos esenciales y no se hallan definidos por el legislador.
Ambas aclaraciones son importantes para que el proyecto de ley estatutaria
coincida completamente con el texto constitucional. Este proyecto de ley
contempla la restricción del derecho de huelga en los servicios privados que el
Gobierno estime esenciales, cuando la Constitución dice lo contrario".
- En los literales f) y n) del artículo
38 se consignan disposiciones que violan los cánones 28 y 29 de la
Constitución, pues se permite que "la detención preventiva de personas se
haga con autorización judicial o sin ella y que inclusive se proceda sin orden
de funcionario judicial", lo mismo que para las inspecciones o registros
domiciliarios. Igualmente se consagra "una forma gubernamental de la
detención de personas y del registro domiciliario eludiendo el mandamiento
judicial en ambos casos. Resulta aberrante que esta reglamentación se imponga a
sabiendas de que se vulnera la Constitución actual, tanto en lo que se refiere
a la detención como al registro domiciliario".
- El artículo 44 resuelve conferir facultades
omnímodas al Gobierno en caso de conmoción interior "para imponer un nuevo
Código sustantivo y de procedimiento penal para todos los casos individuales o
sociales que quiera convertir en delito, con la simplificación de
procedimientos y el aumento de las penas correspondientes", lo cual
"destruye la Constitución en lo que respecta a la responsabilidad y la
libertad de opinión de las personas. Sería el caso decir que la dictadura
social no es un principio constitucional y que toda acción del Gobierno debe
estar enmarcada en la Constitución".
3.- Los
ciudadanos RAFAEL BARRIOS MENDIVIL y ALIRIO URIBE MUÑOZ consideran que son
contrarios a la Constitución los siguientes preceptos del proyecto de ley
materia de debate:
- El artículo 27 al autorizar al
Gobierno para establer restricciones a la prensa escrita, la radio o la
televisión, suspender emisiones y proyecciones cinematográficas, sancionar a
los infractores y, autorizar la creación de tribunales de autorregulación; el
literal c) del artículo 38 que igualmente lo autoriza para señalar limitaciones
a la radio y televisión, y constituir tribunales de autorregulación, lo mismo
que la prohibición de que personal al margen de la ley divulgue información
sobre violación de los derechos humanos, vulneran los artículos 1, 2, 5, 13, 20
y 73 de la Constitución Nacional.
Según
el artículo 20 de la Carta es obligación del Estado "garantizar la
libertad de información en un doble sentido, de un lado, de los que tienen los
medios, la vocación y la capacidad de informar y, de otro lado, la población
que debe recibir información veraz e imparcial". Someter a censura la
información es atentar contra este precepto constitucional que consagra
"uno de los bienes mas preciosos del ser humano".
Suspender
y sancionar las proyecciones cinematográficas atenta contra la libertad de
expresión y difusión del pensamiento y opinión, al igual que la de informar y
recibir información veraz e imparcial; "extender la prohibición a este
tipo de proyecciones que no están encaminadas a difundir de manera masiva el
pensamiento u opinión es un despropósito que no cabe sino en regímenes
fascistas y autoritarios".
El
artículo 73 de la Carta contempla como obligación del Estado la protección de
la actividad periodística y garantiza la libertad e independencia profesional;
"si se le censura de hecho se está violando la razón de ser de esta
actividad".
- Cuestionan los impugnantes también, el
literal c) del artículo 38 del proyecto de ley estatutaria por no definir claramente
el significado de la expresión "al margen de la ley", pues si se
considera que se refiere a la persona procesada penalmente, éste "es un
concepto muy amplio y vago, que se prestaría a distintas interpretaciones....
dejar en el ejecutivo, a su arbitrio, que determine las organizaciones o
personas, que están al margen de la ley, por denunciarlo en lo nacional o en lo
internacional y, a su vez, permitirle que prohiba la difusión de esas
informaciones, es dotarlo, prácticamente sin límites, para que en estado de
conmoción persiga o anule a las personas u organizaciones por atreverse a
denunciarlo por las violaciones de derechos humanos que el Estado cometa a
través de sus agentes".
- Los incisos 2o. y 3o. del literal f)
del artículo 38, al permitir que el Gobierno tenga la facultad de disponer con
orden de autoridad judicial comunicada verbalmente, o sin ella, la detención
preventiva de personas, al igual que la detención basada en indicios, vulnera
el artículo 28 de la Carta, que sólo autoriza la privación de la libertad en
virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial, lesionando además los
artículos 113 y 228 del mismo ordenamiento, que consagran la separación de las
ramas del poder público y la autonomía e independencia de los jueces.
- El literal d) del artículo 38 del
proyecto de ley al consagrar permiso previo para reuniones y manifestaciones,
viola el artículo 37 constitucional, ya que las protestas populares "son
apenas movimientos defensivos de los sectores populares ante un deterioro violento
de sus condiciones de vida".
- El literal n) del artículo 38 viola
los artículos 15, 28, 29 y 252 de la Carta, al conferirle al Gobierno Nacional
la facultad de registrar domicilios efectuando allanamientos masivos.
- El literal b) del artículo 38 también
contraría la Constitución en sus artículos 11 y 12, al autorizar temporalmente
la ocupación de bienes, atentando contra la vida y la integridad personal de
los particulares. De la misma manera la imposición de trabajos forzados lesiona
los artículos 12, 17 de la ley suprema "porque constituyen un trato cruel,
inhumano y degradante contra las personas a las que afectan. Además es una
servidumbre en favor del Estado". Igualmente la prestación de servicios
técnicos y profesionales obligatorios infringen los artículos 12, 17, 28 y 93
de la Carta.
- El artículo 28 del proyecto de ley al
autorizar al Gobierno para restringir la circulación o residencia de personas,
establecer zonas de circulación y residencia; así como el literal a) del
artículo 38 ib, al obligar a las personas a comunicar con antelación de dos
días todo desplazamiento, como la facultad al Gobierno para expedir permisos
especiales, violan los artículos 24 de la Constitución y 22 de la Convención
Americana de Derechos Humanos. Las limitaciones al derecho de circulación, no
pueden ser tales que lo hagan nugatorio; no basta que la norma consagre que no
se puede afectar el núcleo esencial de esos derechos, cuando a renglón seguido
faculta al Gobierno para hacer esas restricciones. Además, se preguntan, ¿quién
va a definir en cada caso concreto cuál es el núcleo esencial de un derecho
fundamental?.
- El literal h) del artículo 38 del
proyecto de ley al establecer limitaciones a los servicios y al consumo de
artículos de primera necesidad, quebranta el derecho a la vida y el principio
de igualdad ante la ley, ya que "hace más gravosas las condiciones de
higiene, al carecer de los servicios indispensables y limita seriamente la
obtención de productos alimenticios indispensables para el mantenimiento y
conservación de la vida".
- El literal k) del artículo 38, al
otorgarle facultad al Presidente de la República para suspender a alcaldes y
gobernadores y a estos últimos para suspender a los alcaldes municipales, viola
los artículos 277-6, 304 y 314 de la Carta, puesto que dicha atribución le fue
asignada al Ministerio Público a quien corresponde vigilar la conducta de los
funcionarios públicos. La norma impugnada permite la arbitrariedad, por que las
sanciones sólo pueden ser impuestas en los casos taxativamente señalados por la
ley y ésta no las contempla.
- El inciso primero del artículo 44
viola el artículo 252 de la Constitución al autorizar de manera genérica que se
modifiquen las disposiciones procedimentales tanto en materia penal como de
policía y se cambie la radicación de los procesos. "Los códigos penales y
de procedimiento penal tienen vocación de permanencia y no pueden ser
modificados por el ejecutivo en facultades extraordinarias de los estados de
excepción, por ser además facultad exclusiva del Congreso la expedición de
códigos".
4.- El
DEFENSOR DEL PUEBLO, pide la declaratoria de inexequibilidad de los artículos
13, 21, 27, 38 literales c), f) y n) y 44 del proyecto de ley tantas veces
citado, con estos argumentos:
- Sobre el artículo 13 expresa: "el
principio de proporcionalidad consiste en que las medidas que se tomen durante
los estados de excepción deben ser adecuadas a la menor o mayor gravedad de los
hechos. La Constitución impone una concepción restrictiva de las facultades que
tiene el Gobierno para ejercer las acciones tendientes a recobrar la
normalidad..... la ley estatutaria debe desarrollar y concretar estas
facultades del Gobierno y no dejar a su discrecionalidad la determinación de la
proporcionalidad".
- El artículo 21 confiere atribuciones
judiciales a autoridades civiles, violando el artículo 116 de la Carta; además,
"el artículo comentado, no delimita las materias. Lo que hace es facultar
al Gobierno para que mediante decreto legislativo precise las funciones
judiciales a ejercer. Tratándose de una ley estatutaria, y de un tema que debe
ser tratado por ella, no es constitucional dejar al arbitrio del Gobierno la
concreción de las atribuciones".
- Con el inciso primero del artículo 27
y el literal c) del artículo 38 se "abre paso a la censura que está
prohibida constitucionalmente en Colombia. La posibilidad de establecer
restricciones a las informaciones que 'puedan entorcepecer', da cabida a una
apreciación previa del Gobierno que contraría el artículo 20 constitucional.
Aún bajo los estados de excepción es contrario a la normatividad superior
someter a control preventivo el ejercicio de los derechos fundamentales a las
libertades de expresión, información y comunicación". Y agrega, que
"para que el control a ejercerse se adecúe a la norma suprema, éste deber
ser represivo, para lo cual el legislador deberá erigir en hechos punibles las
conductas antijurídicas, que puedan llegar a realizarse con pretexto u ocasión
de ejercer el derecho fundamental a expresarse, informar y comunicar. De otra
manera se permitiría un control preventivo".
- El inciso segundo del literal f) del
artículo 38 al permitir que en circunstancias de urgencia insuperables y cuando
haya necesidad de proteger un derecho fundamental en grave e inminente peligro,
la autorización judicial de la aprehensión preventiva pueda ser comunicada
verbalmente, viola el artículo 28 de la Ley Superior. La permisibilidad de comunicar
verbalmente la autorización judicial "abre paso a la arbitrariedad por
parte de las autoridades, que podrían disponer la aprehensión preventiva de una
persona con base en una orden de captura falsa. Desaparece así la seguridad que
debe proporcionar el Estado al ciudadano que priva de su libertad, de que su
detención es legal".
- El inciso tercero del literal f) del
mismo artículo 38, viola también el artículo 28 constitucional, al conferir
facultad al Gobierno para disponer la aprehensión preventiva sin que medie
orden de funcionario judicial. "La norma superior impide que las
autoridades ejecutivas puedan decretar medidas o imponer sanciones cuya
consecuencia sea afectar el derecho a la libertad. También priva de competencia
a las autoridades de policía para disponer capturas momentáneas o sancionar con
retenimiento".
- El inciso primero del literal n) del
citado artículo 38, viola igualmente el artículo 28 constitucional. Esta norma
permite "que sin que exista una individualización del domicilio y sin que
haya una orden inequívoca se proceda al allanamiento. Es necesario un grado de
certeza acerca del sitio donde se pretende lograr la prueba o prevenir la
comisión del delito. La norma del proyecto se refiere a varios domicilios no
especificados, ante lo cual los ciudadanos quedan expuestos al arbitrio de las
autoridades y se da paso a los allanamientos indiscriminados".
- El inciso tercero de dicho literal
también es inconstitucional por las mismas razones que se expusieron para
sostener la inexequibilidad del inciso segundo del literal f) del mismo
artículo.
- El inciso 4o. del literal n) del
artículo 38, vulnera el artículo 28 constitucional, por los motivos expuestos
en relación con el inciso tercero del literal f).
- El artículo 44 viola el artículo 150-2
de la Carta, pues "la posibilidad de tipificar conductas penales durante
los estados de excepción, convierte al sistema penal en un apéndice de la
respuesta policiva o militar que se da en las épocas de crisis. La legislación
no puede corresponder a decisiones coyunturales; precisamente la necesidad de
convertirla en el fruto de políticas definidas que obedecieran a propósitos
mediatos claros, llevó al Constituyente a determinar que la expedición y
reforma de códigos en todos los ramos de la legislación, correspondiera al
Congreso".
5.- Los
ciudadanos GUSTAVO GALLON GIRALDO y JOSE MANUEL BARRETO, impugnan la
constitucionalidad de las siguientes disposiciones:
- El artículo 1o. inciso 2o. en la parte
que dice "y las leyes estatutarias correspondientes" sólo en cuanto
incluye la forma plural de sus términos, por violar el artículo 214 -2 de la
Carta, que obliga a que la regulación de los estados de excepción se haga por
medio de una ley estatutaria, "sólo una". "Su carácter
fundamental y omnicomprensivo, y su vocación de permanencia, excluyen la
posibilidad de la existencia de múltiples ordenamientos estatutarios sobre un
mismo tema. De ahí que respecto de una misma materia no pueda existir más que
una ley de naturaleza estatutaria".
- El artículo 6o. del proyecto de ley
infringe los artículos 1, 6, 122, 123 y 214-2 de la Carta. "La enunciación
por aparte de las tres formas de reglamentar los poderes de excepción no crea
entre ellas un espacio desregulado del cual pueda disponer el ejecutivo según
su voluntad. Por ello debe concluírse que la indicación de unos derechos como
intangibles no da lugar a suponer que los derechos que no se hallen entre ellos
puedan ser limitados, como lo da a entender el artículo 6o. impugnado".
- El artículo 19 en la parte que dice
"a menos que con posterioridad a la sentencia o decisión, hayan
desaparecido los fundamentos que la originaron" viola el artículo 243 de
la Carta. "El proyecto de ley quiere establecer aquí una excepción a la
regla general de acuerdo con la cual, luego de ser declarada inexequible,
ninguna norma puede ser puesta de nuevo en vigencia. Esta prescripción admite
un único caso en que puede dejar de ser observada: la reforma misma de la
Constitución".
- El inciso 3o. del artículo 20 del proyecto
de ley infringe el artículo 4o. de la Constitución, porque "impide dar
aplicación a la excepción de inconstitucionalidad durante el periodo en que se
esté surtiendo el trámite del control de constitucionalidad, si la norma no es
suspendida de manera provisional".
- Los incisos 1, 2 y 4 del artículo 27 y
los incisos 1 y 3 del literal c) del artículo 38 del proyecto de ley
estatutaria, desconocen el artículo 20 de la Constitución que consagra como
derecho intangible durante los estados de excepción la libertad de expresión,
que implica también la de informar, "al permitir que el ejecutivo
restrinja la divulgación de informaciones de cierto contenido, la disposición
demandada establece una censura a los medios de comunicación", mecanismo proscrito
en la Constitución de 1991.
Igualmente aducen que no es acertado
afirmar que las normas impugnadas son constitucionales porque no afectan el
núcleo esencial de la libertad de expresión, pues "la intangibilidad del
núcleo esencial sólo es predicable respecto de aquellos derechos que la
Constitución autorice restringir en estados de excepción. Es una limitación al
alcance de la excepción, y opera en el sentido de que, por más excepcionales
que sean las circunstancias, el núcleo esencial de esos pocos derechos restringibles
no puede vulnerarse".
- El inciso primero del artículo 27 y el
literal c) del artículo 38 lesionan el contenido del preámbulo y los artículos
1, 2, 113 y 214 de la Carta, ya que "abre las puertas para revivir el
delito de opinión en Colombia, pues permite al ejecutivo crear sanciones para
aquellos que desconozcan las restricciones que el mismo establezca a la
libertad de expresión. Sin limitación alguna en cuanto a la entidad de las
sanciones imponibles, éstas pueden ir desde los castigos pecuniarios hasta la
privación de la libertad..... el proyecto no sólo da al ejecutivo la facultad
de establecer por vía general las sanciones aplicables, sino que él también
podría quedar investido para determinar si se incurrió en la conducta prohibida
y para imponer el castigo. De esta manera el ejecutivo asume funciones propias
de la rama legislativa y de los jueces, funciones que no le es dable ejercer ni
siquiera durante la vigencia de los estados de excepción (artículos 113 y 214
C.N.)".
- El inciso 4o. del literal c) del
artículo 38 autoriza tácitamente para prohibir, a organizaciones o personas
supuestamente al margen de la ley, la divulgación de información sobre
violación de derechos humanos. Discriminación que viola el artículo 20 de la
Carta que garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su
pensamiento, sin distinguir si se encuentra ella o no dentro de la ley, como
también  resulta contraria a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Suprema.
De otra parte consideran los impugnantes
que "el determinar si una persona ha infringido la ley quedaría en manos
de una autoridad administrativa. Esta función está exclusivamente en cabeza de
los jueces, la que ejercen sólo a través de una sentencia y luego de haber
cumplido las formalidades exigidas (artículo 29). Por tanto, antes de la
existencia de una sentencia ejecutoriada no se podrá tener a nadie como
delincuente, so pena de la violación de la garantía esencial de la presunción
de inocencia (artículos 29 y 243 C.N.). Además, la expresión 'personas al
margen de la ley', por su generalidad, puede dar lugar a múltiples
interpretaciones".
- El inciso 3o. del artículo 32 en la
parte que dice "salvo que el Congreso expresamente lo faculte para
hacerlo", vulnera los artículos 113 y 214-3 de la Carta; "admitir que
el Congreso pueda desechar su decisión de derogar un decreto -luego de haberlo
acordado por más de las dos terceras partes de sus miembros, en el caso de la
guerra exterior, o por la mitad mas uno de los asistentes, en el caso de la
conmoción interior- coloca al Congreso en una posición de manifiesta debilidad
en cuanto a su posibilidad de intervenir en el control del ejecutivo .....La
concentración excesiva de poder en el ejecutivo en perjuicio del Congreso
destruye el necesario equilibrio que debe existir entre las ramas del poder
público, aún durante los estados de excepción".
- El inciso 3o. del literal a) del
artículo 38 desconoce los artículos 24, 13, 113, 214-3 y 29 de la Constitución,
por permitir que se restrinja el derecho de circulación por cualquier motivo
"ya que no define las causas que puedan dar lugar a su imposición. En la
medida en que esta limitación de la circulación pueda ser impuesta sin razón
alguna o por el motivo que a bien tengan disponer las autoridades administrativas,
la disposición se hace discriminatoria. Ello porque se afecta a algunas
'personas determinadas' sin justificación alguna admisible en una democracia
(artículo 13 CN)".
- El parágrafo 1o. del literal a) del
artículo 38 contraría los artículos 13 y 24 de la Carta, al exigir permiso
previo para poder transitar, permiso cuya expedición queda sometido al arbitrio
de las autoridades, que pueden o no expedirlo. "De esta manera los
ciudadanos quedan sometidos a una decisión discrecional, viendo invadida la
órbita de sus libertades de manera no razonable y excesiva por el Estado".
Además, se establece una discriminación por el hecho de vivir o trabajar en
deteminada zona, y "no resulta admisible que a los demás ciudadanos se les
impida circular libremente por sectores del territorio nacional, sobre la base
de un criterio que rompe con el principio de igualdad y que por su
irrazonabilidad obra como una práctica discriminatoria".
- Los incisos 2o. y 3o. del literal f)
del artículo 38 contradicen los artículos 28 y 214-2 de la Constitución, que
consagran el derecho de las personas a ser detenidas sólo en virtud de una
orden escrita de autoridad judicial competente, salvo los casos de flagrancia
definidos en el artículo 32 de la Carta. La norma impugnada no reconoce la
naturaleza del derecho a la libertad personal, tal como se halla consagrada en
el citado artículo 28 Superior, "pues no exige la expedición de una orden
judicial para la privación de la libertad, o al permitir que no se exhiba la
orden escrita, la disposición no respeta el contenido esencial de la
libertad".
El
artículo 28 de la Carta establece "una proscripción de la posibilidad de
que autoridades distintas a las judiciales priven de la libertad a los
ciudadanos", norma que no admite excepción alguna. "A los tribunales,
como órganos del Estado para administrar justicia, no puede quitárseles la
competencia exclusiva para privar de la libertad a las personas. Tampoco puede
entregarse a las autoridades de la rama ejecutiva funciones que residen en
cabeza de autoridades judiciales".
Los
intervinientes también consideran que la disposición citada viola distintos
Tratados Internacionales de derechos humanos, los cuales citan.
- El literal j) del artículo 38 lesiona
los artículos 100, 214-2 y 13 de la Carta, al entregar al ejecutivo la facultad
de limitar los derechos civiles de los extranjeros, materia que sólo puede ser
regulada por la ley, en sentido formal. Por otra parte, la facultad de
"negar" derechos civiles a los extranjeros es contraria al artículo
214-2 de la Constitución que prohibe la suspensión de los derechos
fundamentales durante los estados de excepción y rompe con el principio de
igualdad. "La restricción de los derechos políticos resulta justificable respecto
de los extranjeros en razón de su carencia de ciudadanía. Pero no los derechos
civiles que se derivan del ser humano en tanto que persona, condición que no
deja de tener nadie por ser extranjero. Por ello su restricción es una medida
no justificable y por tanto discriminatoria".
- El literal k) del artículo 38 en la
parte que dice "u obstaculicen la acción de la fuerza pública"
contraviene los artículos 159-3-4-5 y el artículo 315-2 C.N, porque impide que
los mandatarios seccionales y locales  puedan oponerse a operativos militares o
policiales, so pena de ser suspendidos en sus cargos, quedando así
"subordinados a los comandantes del ejército y de la policía que actúen en
su jurisdicción", siendo que de acuerdo con la Constitución "la fuerza
pública se halla subordinada a las autoridades civiles".
- El inciso 1o. del literal n) del
artículo 38 contraría los artículos 28, 6, 122 y 123 de la Constitución, al
crear la posibilidad legal de practicar allanamientos colectivos, permitiendo
la restricción de los domicilios de los ciudadanos sin razón alguna. "Ello
porque una orden de registro que comprenda genéricamente varios domicilios da
lugar a que se afecten los derechos de las personas que no tengan relación
alguna con los hechos de la perturbación del orden público", violándose de
esta manera el artículo 28 del Estatuto Supremo. De manera que los
allanamientos deben ser dispuestos por orden judicial, la que debe cumplir con
las formalidades legales y "una de ellas es la identificación del domicilio
objeto de registro".
Además
la norma mencionada no define en forma detallada "cuál es el contenido de
las funciones de las autoridades cuando se trata de la práctica de
allanamientos", y en consecuencia la aplicación dependería de la decisión
subjetiva de la autoridad respectiva, lo que excluye cualquier parámetro de
razonabilidad en la medida.
- Los incisos 3, 4 y 5 del literal n)
del artículo 38, violan el artículo 28 de la Constitución que sólo permite la
práctica del registro de los domicilios en virtud de mandamiento escrito de
autoridad judicial competente, afectando además el núcleo esencial del derecho
a la inviolabilidad del domicilio. El registro requiere de orden judicial
escrita por autoridad competente, ya que la inviolabilidad del domicilio no
admite restricción alguna.
- El inciso primero del artículo 44
vulnera los artículos 213 inciso 3, 150 numerales 2 y 10, 212 inciso 4, 213
inciso 1, 214 numeral 4o. y 215 inciso 1o. de la Constitución Nacional. En la
norma impugnada "el gobierno asume la facultad de expedir las leyes que
establecen el régimen de la libertad personal, es decir, el Código Penal y el
Código de Procedimiento Penal.... El régimen restrictivo de la libertad, para
ser legítimo, debe ser en primer lugar el producto de una decisión mayoritaria
de los representantes de los ciudadanos. No puede ser sino competencia de la
ley la elaboración de estos códigos que son la esencia del sistema penal y, con
éste, del aparato de justicia". Y es por ello que el constituyente en el
artículo 150-10 prohibe al Congreso conceder facultades al Gobierno para
expedir Códigos.
La
disposición impugnada, según los intervinientes, contraría el artículo 213 de
la Carta, pues "suspender determinadas leyes no significa asumir
plenamente la potestad legislativa, como sería lo propio de la atribución de
tipificar delitos, aumentar penas o modificar disposiciones procedimentales. La
legislación penal ordinaria no puede ni tiene por qué ser modificada en virtud
del estado de excepción, pues no se ve de ningún modo cómo su suspensión pueda
contribuir a restablecer el orden público que ya ha sido turbado". El
estado de conmoción interior  "no puede dar lugar sino al ejercicio de
atribuciones extraordinarias de policía. Y la definición de la legislación
penal sustantiva y procedimental desborda por completo el marco de las
atribuciones de policía, sean ellas ordinarias o extraordinarias".
IV.
CONCEPTO FISCAL.
El
Procurador General de la Nación emitió su concepto mediante oficio No. 324 del
22 de octubre de 1993, el que concluye solicitando a la Corte que haga las
siguientes declaraciones, con respecto al proyecto de ley estaturaria sujeta a
revisión:
"1.
Que es EXEQUIBLE en cuanto al aspecto formal se refiere, siempre y cuando se
allegue la prueba que se ha echado de menos en la parte considerativa de este
concepto.
"2.
Que en lo atinente a su contenido material, es EXEQUIBLE el artículo 11, con
los alcances que deben darse al mismo.
"3.
Que son INEXEQUIBLES también en cuanto a su contenido material, los incisos
primero y segundo del artículo 27; del artículo 38, los incisos primero y
cuarto del literal c), incisos segundo y tercero del literal e), incisos
segundo y tercero del literal f), e incisos tercero, cuarto y quinto del
literal n) éste último sólo en las expresiones 'orden verbal o' y el artículo
44 en su totalidad.
"4.
Que en todo lo demás es EXEQUIBLE el proyecto de revisión analizado".
Los
argumentos que expone el Procurador para fundamentar su solicitud, se pueden
resumir así:
- Las leyes estatutarias, conforme a los
antecedentes constitucionales, pueden considerarse como
"cuasi-constitucionales, están por encima de la ley pero no a nivel de las
normas constitucionales; así, podemos afirmar, que por esta vía no puede
reformarse la Carta, toda vez que esta última no la contempla como uno de los
procedimientos para lograr tal efecto".
- Sobre el pronunciamiento que la Corte
Constitucional debe efectuar, señala el Ministerio Público que esta
Corporación, "habilitada por su procedimiento (art. 21 inciso 3o.) para
dar firmeza y valor de cosa juzgada absoluta y definitiva al aspecto formal,
podría dejar abierta la puerta a la demanda posterior del articulado de una ley
estatutaria, únicamente por razones de fondo que no hubieren sido motivo de
examen". La interpretación que hace la Corte es "casi
auténtica", sin embargo se trata "de una interpretación que está por
debajo, en jerarquía, del texto mismo constitucional, el cual es vinculante para
todos los poderes públicos, incluída la misma Corte. De lo anterior se infiere,
necesariamente, que los fallos de exequibilidad de la Corte dejan abierta la
posibilidad de una nueva confrontación con textos constitucionales no tenidos
en cuenta al momento del pronunciamiento inicial".
- En lo que se refiere a leyes
estatutarias "el procedimiento de revisión previa, dada la amplitud del
cotejo que se impone, no es garantía suficiente de confrontación, de polémica
pública en torno al problema que se suscita. A ello se suma el argumento de que
el control integral dispuesto, puede dar ocasión prima facie a la apreciación
de la constitucionalidad de lo revisado, cuando frente a un texto superior en
particular o a una interpretación sistemática no advertida, puede devenir inconstitucional".
- La declaratoria de
inconstitucionalidad parcial de un proyecto de ley estatutaria, vencida la
legislatura en que tuvo origen, impediría que el Congreso rehiciera e integrara
las disposiciones que afectó el fallo de la Corte, lo que sería igual o
equivalente a la declaratoria total de inconstitucionalidad del proyecto.
Estima el procurador que, no obstante la rigidez que se quiso imprimir al
trámite de las leyes estatutarias desde el interior de la Constituyente,
"la respuesta que se adoptare para resolver el interrogante propuesto,
debe tener como norte obligado aquel principio que subyace en la Carta en
virtud del cual, hay una prevalencia del derecho sustancial sobre el
formal".
- En relación con el aspecto formal del
proyecto de ley, el Procurador primero hace alusión al requisito de la
aprobación por mayoría absoluta, para luego señalar que la actuación
legislativa no contiene aún la prueba que dé fe del cumplimiento de este
requisito constitucional en una de las plenarias. Sin embargo dice: "es
necesario advertir igualmente que la prueba recaudada finalmente debería en
oportunidades futuras contener con precisión el dato de si se obtuvo 'la
mayoría absoluta de los miembros del Congreso' y no la simple referencia a la
aprobación 'por la unanimidad de los Congresistas asistentes a la sesión'
alusión que se hace con el llamado oficial a lista, que ciertamente no puede
tenerse como factor determinante de la mayoría absoluta, ya que muchos de los
Congresistas pueden ausentarse luego de cumplido el llamado a lista".
- A continuación el Procurador hace un
completo estudio, que comprende los siguientes temas: elementos para una visión
liberal de los estados de excepción, los derechos fundamentales en dichos
periodos, derechos -libertades y derechos- institución, contenido de la ley
estatutaria de los estados de excepción, soberanía popular y estados de
excepción, consideraciones para una interpretación sistemática del estado de
excepción en el contexto de la nueva constitución, derechos inalienables de la
persona y los estados de excepción, la teoría del núcleo esencial de los
derechos, el núcleo esencial y los estados de excepción, para luego referirse a
las normas que considera inconstitucionales, así:
- El artículo 6o. viola los artículos 1,
6, 122, 152 y 214-2 de la Carta, "en la medida en que establece, por vía
negativa, una claúsula residual de competencia, una suerte de reserva legal
extraordinaria en cabeza del Gobierno ....el principio liberal clásico
consagrado en el artículo 6o. de nuestra Carta constitucional, según el cual
todo lo que no está prescrito o proscrito está permitido, ha sido concebido en
favor del individuo y no del Estado, y muchísimo menos en favor del Ejecutivo
de excepción.... es el Congreso de la República y no el Presidente el
depositario constitucional exclusivo de la reserva legal-estatutaria (artículos
152 y 214 inc. 2o.) para intervenir, de manera general, en el ámbito de los
derechos fundamentales. Nótese que se trata de una reserva inalienable, no
susceptible de que se la defiera al Ejecutivo mediante el subterfugio de una
habilitación legislativa abierta. En punto a la elaboración de leyes
estatutarias, corresponde al Congreso de la República hacer leyes y no
legisladores estatutarios (sic). En tal sentido el artículo 6o. bajo examen,
resulta, además, violatorio de los artículos 152 y 214, inc. 2o. de la
Constitución".
- Los artículos 27 incisos 1 y 2, y 38
literales c), e), f) y n) tienen en común que todos o algunos de sus incisos
vulneran ostensiblemente "elementos constitutivos de las garantías
absolutas del núcleo esencial de los derechos a la libertad de información
(artículo 20) y a la libertad personal (artículo 28).... No significa lo
anterior, por supuesto, que sólo bajo este respecto las normas aquí bajo examen
resultan lesivas de la Constitución. También en otros sentidos conexos que
habremos de estudiar en detalle, se presentan las mismas como contrarias a la
Carta".
Los
incisos 1 y 2o. del artículo 27 del proyecto de ley consagran la censura y
limitan la libertad de información. La prohibición de la censura presenta
"la garantía suprema de que el derecho a la información, a pesar del
principio de institucionalización que significa haber amarrado la libertad
correspondiente a las exigencias de que la misma sea 'veraz e imparcial', siga
siendo concebido, en lo fundamental, como una prolongación de la libertad de
expresión, y con ello, un derecho-libertad en sentido clásico. La censura
previa significa, ciertamente, la muerte de las posibilidades expresivas de la
libertad de información."
Y
más adelante agrega que: "Desde una perspectiva de la libertad de
información como libertad de expresión, quien ha perdido, por obra de la
censura, la capacidad originaria para la definición del sentido de lo que
comunica, es objeto y no sujeto de la comunicación, así que el núcleo esencial
de su derecho ha sido herido de muerte. Quien sólo transmite 'información
oficial' es apenas un instrumento del Estado". Si se considera la libertad
de información como "una prolongación de las libertades de conciencia, de
opinión y de expresión, tenemos que la imposición de la censura previa es,
inclusive, contraria a los dictados del artículo 18 de la Carta, por cuanto es
opuesta a la existencia de condiciones adecuadas para la formación autónoma de
convicciones y de opiniones sobre la base de la libre circulación de
información".
Igualmente
resultan violados los artículos 1o. y 2o. de la Constitución "en la medida
en que la libre circulación de información es un requisito indispensable para
la existencia de una verdadera democracia".
- En relación con el inciso 1o. del
literal c) del artículo 38 del proyecto de ley, manifiesta el Procurador que
las mismas razones expuestas para sostener la inconstitucionalidad de los
incisos 1 y 2 del artículo 27, son predicables de la disposición primeramente
citada, pues restringir la divulgación de informaciones significa censurar.
- Sobre los incisos 2 y 3 del literal f)
del artículo 38 del proyecto de ley, expresa que se trata de normas en blanco
"desde el punto de vista de tipificación de las colisiones de derechos que
pueden dar lugar, según las circunstancias, a los ejercicios de sopesamiento
correspondientes. La discrecionalidad de la competencia otorgada por el
Congreso al Ejecutivo es, con ello, enorme y contraria a las exigencias de
legalidad y taxatividad que acompañan al Estado de Derecho en circunstancias de
excepción".
- El artículo 28 de la Carta también
resulta vulnerado con las citadas normas, pues la garantía de la "reserva
judicial" reviste un carácter absoluto en relación con la libertad
personal y con el derecho a la inviolabilidad del domicilio. "La reserva
judicial está asociada no sólo a la exigencia de que sea una autoridad judicial
competente quien dicte el mandamiento escrito para la detención o el
encarcelamiento correspondiente, sino además que la expedición y ejecución de
dicho mandamiento se produzcan por motivos previamente definidos por la ley, y
se rodeen de formalidades legales". La Constitución sólo reconoce una
excepción, cual es la de los casos de flagrancia (art. 32 C.N.).
- Nótese cómo mientras en el inciso 3o.
del literal f) del artículo 38 del proyecto de ley se suspende del todo la
garantía de la reserva judicial, el inciso 2o. apenas la debilita "pero lo
hace en forma tan grosera que la intervención en que dicho debilitamiento
consiste debe ser entendida también como una violación del núcleo esencial del
derecho a la libertad personal". En lo que atañe al inciso 3o. "es
por demás, absurdo que el Estado alegue su propia ineficiencia-vg. la
imposibilidad para conseguir la orden judicial escrita correspondiente- para
efectos de justificar la suspensión de la reserva judicial.... Así las cosas,
la necesidad de la reserva judicial como garantía absoluta  de la libertad
personal se explica no sólo  por razones ético-jurídicas de carácter general y
en relación con este derecho, sino también por razones que tienen que ver con
nuestra peculiar historia de arbitrariedades, y en relación con derechos
conexos fundacionales como son los derechos a la vida y a la integridad".
- En lo que atañe a los incisos 3, 4 y 5
del literal n) del artículo 38 del proyecto de ley dice el Procurador que como
en buena medida los argumentos antes expuestos son aplicables no sólo respecto
a la violación del artículo 28 constitucional sino también en cuanto al derecho
a la inviolabilidad del domicilio y demás derechos fundamentales garantizados a
través de la libertad personal, se limitará a hacer sólo unas pequeñas
consideraciones adicionales.
- Las disposiciones impugnadas estatuyen
"en cabeza de los organismos administrativos de seguridad del Estado una
competencia altamente discrecional, que resulta contraria a la idea del Estado
de Derecho y al principio de legalidad, sobre todo si tenemos en cuenta el
rigor con que debe operar este último durante los estados de excepción",
normas que a la vez violan ostensiblemente la reserva judicial consagrada en el
artículo 28 de la Carta y con ello el núcleo esencial del derecho a la
inviolabilidad del domicilio, como garantía que es de los derechos a la
intimidad y la familia.
En
lo que atañe al inciso 5o. "baste anotar que sólo la expresión 'orden
verbal o' resulta en él, consecuencialmente contraria a los dictados de la
Carta".
- Sobre los incisos 2 y 3 del literal e)
del artículo 38 expresa que "El escenario descrito de la reserva judicial,
como garantía de la libertad personal, de conciencia y del derecho a la
intimidad, nos lleva a predicar también la inconformidad con la Carta".
- En relación con la
inconstitucionalidad del artículo 44 del proyecto de ley, expresa el Procurador
que los decretos legislativos sólo pueden suspender pero nunca derogar las
leyes vigentes, los cuales dejarán de regir tan pronto como se restablezca el
orden público. "La demanda de que sea el Congreso de la República como
legislador ordinario y no el ejecutivo quien diseñe, por lo menos de manera
dominante, la política criminal y el derecho penal, de cara al futuro y en
circunstancias de violencia estructural, no debe conducir a la pretensión
perversa de que las competencias excepcionales se 'mimeticen' en la
Constitución y en la legislación ordinarias."
- En lo que respecta a la parte final de
los incisos 1o. y 2o. del artículo 27 del proyecto de ley, manifiesta el
Procurador que "el modelo de punición concebido para las infracciones
contra las limitaciones gubernamentales a la libertad de información, resulta
contrario al principio de la separación de poderes por cuanto implica que la
misma autoridad que tipifica las faltas impone las sanciones. De esta manera
podemos caer, ciertamente, en el universo perverso de los delitos de opinión,
mediante los cuales un gobierno abusivo puede, eventualmente, proscribir y
perseguir a sus opositores, lo cual es, además, contrario a la idea fundante de
la Democracia".
- En lo que atañe a la parte final del
inciso 1o. y el inciso 4o. del literal c) del artículo 38 del proyecto de ley,
el Procurador solicita la inconstitucionalidad, por los mismos motivos que
expuso para sostener la del inciso 1o. del artículo 27, cuya redacción es
prácticamente idéntica.
Y
en cuanto al inciso 4o. señala que "se trata de una norma cuya formulación
negativa autoriza al Gobierno, a contrario sensu, para que suspenda la
divulgación de información sobre violaciones a los derechos humanos cuando ésta
provenga de organizaciones o personas que se encuentren al 'margen de la ley'.
Supuesta la competencia del ejecutivo para tipificar ad-hoc, pero sobre todo
para calificar administrativamente, con base en tipificaciones ocasionales,
quién está por dentro o por fuera de la ley, se vuelve sobremanera peligrosa
una disposición de esta índole, por cuanto puede ser utilizada para combatir la
capacidad de denuncia de los defensores de derechos humanos".
"Los
derechos humanos sólo existen en cuanto puede ser comunicada su violación, y lo
que es tanto o más importante, resulta inhumano prohibirle a alguien, -aún al peor
delincuente- que denuncie las violaciones a los derechos humanos de que es
objeto. No puede el legislador estatutario establecer una suerte de presunción
de derecho, en el sentido de que toda denuncia hecha por quienes se encuentran
al margen de la ley, es por definición falsa. En consecuencia la norma
impugnada viola la idea de dignidad humana, el principio de igualdad y el
carácter universal de la libertad de expresión" (arts. 1, 13 y 20 C.N.).
- En torno al artículo 11 del proyecto
de ley, el Procurador considera que es exequible pues "el sentido natural
y obvio de la disposición que comentamos no puede ser otro que el de exigir al
Gobierno que exponga, en relación con cada decreto legislativo por él expedido,
las razones por las cuales lo considera necesario para alcanzar los fines
propuestos, de manera que le resulte más fácil al juez de constitucionalidad
calificar la proporcionalidad de la medida. Resulta contraria a la Carta
(artículo 213, inciso 2o.), en cambio, una interpretación de la norma en el
sentido de que basta que el Gobierno exprese las razones por las cuales
entiende que la medida es necesaria en relación con los fines propuestos, para
que quede cumplido el requisito de proporcionalidad. Entonces este excelente
criterio de control -acaso el más importante entre los desarrollados por el
constitucionalismo de postguerra- quedaría convertido en una simple
formalidad".
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
a.-
Competencia.
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-8 en concordancia con el 153 de
la Carta, corresponde a esta Corporación ejercer la revisión constitucional del
proyecto de ley estatutaria enviado por el Congreso de la República.
b.-
Anotación previa.
No
cree la Corte que deba referirse de nuevo a los temas preliminares aludidos por
el Procurador General de la Nación en el concepto fiscal, relacionados con la
categoría de las leyes estatutarias, el carácter absoluto o relativo de los
fallos de constitucionalidad, la procedencia de la acción pública de
inconstitucionalidad en el evento del control de leyes estatutarias, pues estos
puntos fueron analizados por la Corporación en recientes sentencias (ver
C-011/94 y C-088/94), y en ellas dejó claramente expuesto su criterio, sin que
exista hasta el momento razón alguna para modificarlo.
c.-
Requisitos formales.
Dado
que el control constitucional que debe ejercer la Corte, en tratándose de leyes
estatutarias, comprende no sólo aspectos de contenido, sino también de forma,
se procederá en primer término a verificar el cumplimiento de estos últimos, de
acuerdo con las exigencias de procedimiento establecidas en la Constitución
para la expedición válida del  proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y
166/92 Cámara, remitido para su revisión.
Las
leyes estatutarias, como cualesquiera otras leyes, deben cumplir los requisitos
contemplados en el artículo 157 de la Carta, a saber:
-   Haber
sido publicado el proyecto de ley, antes de darle curso en la comisión
respectiva.
-   Haber
sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de
cada cámara, el cual puede surtirse en sesión conjunta de las comisiones
permanentes de ambas cámaras, en los casos señalados por el Reglamento del
Congreso.
-   Haber
sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.
-   Haber
obtenido la sanción del Gobierno, requisito que para el caso de las leyes
estatutarias sólo tiene lugar una vez la Corte Constitucional haya efectuado la
revisión oficiosa correspondiente y declarado que sus normas se ajustan a los
cánones constitucionales.
Del
mismo modo, en la expedición de las leyes estatutarias se debe acatar los
mandatos contenidos en los artículos 158 y ss. de la Carta, que tratan sobre
unidad de materia, términos que deben transcurrir entre cada uno de los debates
en comisiones y en plenarias, así como el lapso que debe transcurrir entre el
traslado del proyecto de una Cámara a otra, los trámites de urgencia, etc.
A
más de lo anterior, el Constituyente en el artículo 153 de la Constitución,
estableció requisitos adicionales para efectos de la aprobación, modificación o
derogación de las leyes estatutarias, eventos en los cuales se requiere de la
mayoría absoluta de los miembros del Congreso, además de que su trámite debe
surtirse dentro de una sola legislatura.
De
la documentación remitida por el Congreso de la República se infiere que se
presentaron tres (3) proyectos de ley estatutaria para regular los estados de
excepción en Colombia, así:
-
El radicado bajo el No. 91/92, fue presentado el 28 de julio de 1992 por el
Ministro de Gobierno de la época, doctor Humberto de la Calle Lombana, ante el
Senado de la República, cuyo texto aparece publicado en la Gaceta del Congreso
No. 13, de agosto 4 de 1992.
-
El identificado con el No. 100/92, lo presentó el 4 de agosto de 1992 el
Senador Bernardo Gutíerrez Zuluaga a la Comisión Primera del Senado, y su
contenido fue publicado  en la Gaceta No. 23 de agosto 11 de 1992.
-
El No. 128/92 fue presentado ante el Senado, en forma conjunta, por los
senadores Hernán Motta Motta y Jario Bedoya Hoyos y por los representantes a la
Cámara Manuel Cepeda Vargas y Octavio Sarmiento Hoyos, pertenecientes a la
Unión Patriótica, proyecto que aparece publicado en la Gaceta 49 de septiembre
2 de 1992.
Ante
la existencia de varios proyectos sobre el mismo tema, se ordenó su
acumulación, y es por ello que a lo largo de su trámite en el Senado, los
proyectos de ley estatutaria quedaron identificados con el No. 91/92, y en la
Cámara de Representantes con el No. 166/92.
Tales
proyectos fueron repartidos a la Comisión Primera del Senado de la República,
por competencia, la que procedió a designar ponente.
El
día 9 de noviembre de 1992, el Presidente de la República, con fundamento en lo
dispuesto en el artículo 163 de la Constitución, solicitó al Congreso que se
tramitara con urgencia el proyecto de ley acumulado, y dado que éste se
encontraba en la Comisión Primera del Senado, pidió la deliberación conjunta de
las comisiones primeras de ambas cámaras para darle primer debate, lo que
efectivamente ocurrió, pues las sesiones conjuntas se llevaron a cabo los días
11, 12, 17 y 26 de noviembre y 2 de diciembre de 1992 (Actas Nos. 2, 3, 4, 5 y
6), fecha ésta en la que se aprobó el proyecto de ley respectivo. Sobre el
resultado de la votación dicen los secretarios de las Comisiones Primeras de
Senado y Cámara, según consta en oficio No. 137 de julio 14 de 1993, que
"No se puede precisar quiénes votaron en forma afirmativa o negativa, ni
tampoco el número de votos positivos o negativos, pues sobre la votación no se
pidió votación nominal, ni verificación".
No
obstante agregan "que consta en el acta No. 6/92, a petición del señor
Presidente de la Comisión Primera del H. Senado, que la aprobación de los
bloques en que se dividió el articulado de este proyecto para su votación, fue
por unanimidad, con la advertencia también de la Presidencia, que existía el
quórum suficiente para aprobarlo, que se trataba de un proyecto de ley
estatutaria".
Dicho
proyecto pasó el 2 de diciembre de 1992 a la Plenaria del Senado con el fin de
continuar su trámite; allí se designó ponente y se procedió a la discusión en
sesiones que se llevaron a cabo los días 16 de diciembre de 1992, 26 de mayo y
1o. y 2 de junio de 1993, siendo aprobado en esta última fecha.
En
lo que respecta al resultado de la votación, dice el secretario general del
Senado de la República en oficio No. 274 de agosto 12 de 1993, que para la
aprobación del proyecto en segundo debate "fue establecido un quórum
deliberatorio y decisorio de 98 senadores".
Una
vez aprobado en el Senado, el proyecto de ley pasó a la plenaria de la Cámara
de Representantes para segundo debate, la cual designó a varios ponentes,
siendo discutido en distintas sesiones y finalmente aprobado el 16 de junio de
1993. En cuanto al número de votos con que fue aprobado, informa el Secretario
General de ese cuerpo colegiado en oficio No. 132 del 7 de septiembre de 1993,
que "el quórum con el cual fue aprobado este proyecto fue de 158
Representantes asistentes a la Sesión Plenaria".
Al
presentarse algunas discrepancias entre el texto definitivo aprobado por el
Senado de la República y el de la Cámara de Representantes, se designó una
comisión accidental encargada de estudiar los artículos 1, 4, 5, 6, 7, 28, 38,
44, 47 y 51 sobre los cuales versaba la diferencia. Dicha comisión rindió el
correspondiente informe, y una vez debatido fue aprobado por "los 159
miembros asistentes a la sesión plenaria".
Así
las cosas, considera la Corte que el proyecto de ley estatutaria "Por la
cual se regulan los estados de excepción en Colombia", cumple a cabalidad
con las exigencias formales estatuidas en la Constitución, para que pueda
convertirse en Ley de la República.
No
obstante lo anterior, la Corte Constitucional quiere llamar la atención de las
dos Cámaras legislativas, para que en el futuro observen mayor cuidado y
diligencia en la aprobación de leyes de la índole de la que hoy se revisa,
específicamente en lo que respecta al resultado de la votación con la cual se
aprueba cada una de las disposiciones que conforman dichos ordenamientos. Pues
por requerir las leyes estatutarias para su aprobación, modificación o
derogación, la mayoría absoluta de los miembros que conforman cada una de las
comisiones y plenarias del Congreso, dicho quórum debe aparecer claramente
determinado. No basta entonces que se diga que fue aprobado por mayoría
absoluta, sino que debe dejarse constancia del número de senadores o
representantes que así lo decidieron.
d.
Prevalencia del derecho sustancial.
Antes
de entrar al análisis de fondo de cada una de las disposiciones que conforman
la ley estatutaria a que se ha hecho alusión, considera pertinente la Corte
referirse al criterio expuesto por el Procurador General de la Nación, en el
sentido de que en la revisión del aspecto formal de la creación de las leyes,
debe prevalecer el derecho sustancial sobre el formal, punto ya tratado por
esta Corporación en sentencia C-026 de febrero 4 de 1993 M.P. Jaime Sanín
Greiffenstein, en la cual se expuso la siguiente doctrina, que hoy se reitera:
"...al
amparo de los preceptos constitucionales que hoy nos rigen, las normas que
establecen ritualidades en el trámite de formación de las leyes tienen la misma
valía e importancia y ocupan igual categoría y jerarquía que aquellos que
regulan aspectos sustantivos, de manera que si alguna de esas exigencias o
condiciones, son desconocidas por las Cámaras durante el trámite recorrido para
la expedición de las leyes, corresponde a esta Corporación, previa acusación ciudadana,
retirar del orden jurídico las disposiciones legales que de una u otra forma
lesionen los preceptos del Estatuto Máximo."
"El
hecho de que en la Constitución vigente se haya establecido la prevalencia del
derecho sustancial sobre el procedimental, no significa en modo alguno, que los
cánones del mismo ordenamiento que consagran requisitos formales para la
expedición de un determinado acto, que para el caso bajo examen, es el trámite
que debe seguirse para la expedición de las leyes, no deban acatarse o
cumplirse en su integridad, pues tanto los mandatos procedimentales como los
sustanciales forman parte integrante de la Constitución que esta Corporación
debe guardar en su totalidad, tienen igual rango superior y en consecuencia
deben respetarse".
Aceptar
el argumento del Procurador General sería admitir que en la Constitución
existen normas de distintas categorías, permitiendo de esta manera violar las
de menor jerarquía, lo que es abiertamente contrario a la Constitución. Todos
los preceptos de la Carta, como normas superiores, deben ser acatados en su
integridad.
Compartir
el punto de vista del Procurador sería desconocer precisamente el querer del
constituyente, quien basado en la trascendencia de los asuntos que compete
regular al legislador por medio de las leyes estatutarias, (estados de
excepción, derechos y deberes fundamentales de las personas, instituciones y
mecanismos de participación ciudadana, régimen de los partidos y movimientos
políticos, funciones electorales, administración de justicia), decidió fijarles
unos condicionamientos adicionales a los que se exigen para la aprobación de
cualquier ley, relacionados con el quórum requerido para su aprobación,
modificación o derogación, como la exigencia de que su trámite se lleve a cabo en
una sola legislatura. Si tales requisitos, que son de orden constitucional,
pudieran pretermitirse, ¿qué sentido tendrían las normas que las consagran?.
Recuérdese que esta Corporación debe velar estrictamente por la guarda de la
integridad de la Constitución, no sólo de algunos de sus preceptos.
Así
las cosas, las normas constitucionales que rigen la formación de las leyes
estatutarias, deben observarse estrictamente y, en caso de que alguna de ellas
haya sido incumplida, se analizará si el vicio es subsanable o insubsanable. En
el primer caso la Constitución permite que el proyecto respectivo se devuelva a
la autoridad legislativa correspondiente, para que proceda a enmendarlo o
cumpla la actuación que omitió y, en el segundo evento, lo que procede es la
declaratoria de inexequibilidad.
e.
El estado de derecho y los estados de excepción.
1. El Estado de
derecho es una técnica de organización política que persigue, como objetivo
inmediato, la sujeción de los órganos del poder a la norma jurídica. A la
consecución de ese propósito están orientadas sus instituciones que, bajo esta
perspectiva, resultan ser meros instrumentos cuya aptitud y eficacia debe ser
evaluada según cumplan o no, a cabalidad, la finalidad que constituye su razón
de ser.
La constitución rígida, la
separación de las ramas del poder, la órbita restrictiva de los funcionarios,
las acciones públicas de constitucionalidad y de legalidad, la vigilancia y el
control sobre los actos que los agentes del poder llevan a término, tienen, de
modo inmediato, una única finalidad: el imperio del derecho y,
consecuentemente, la negación de la arbitrariedad. Pero aún cabe preguntar:
¿porqué preferir el derecho a la arbitrariedad? La pregunta parece necia, pero
su respuesta es esclarecedora de los contenidos axiológicos que  esta forma de
organización política pretende materializar: por que sólo de ese modo pueden
ser libres las personas que la norma jurídica tiene por destinatarias:
particulares y funcionarios públicos. Desdibujar la frontera que separaba a los
unos de los otros, fue la obsesión del constitucionalismo revolucionario del
siglo XVIII y continúa siendo el leit-motiv del modermo Estado de
derecho.
La libertad, resulta ser entonces el
valor axial del Estado de derecho, a secas, y del Estado social de derecho que,
consciente de que aquélla sólo es posible bajo condiciones de igualdad real,
busca propiciarlas, para que, así, el patrimonio ideológico justificativo de
esa forma de organización política, no sea una mera ilusión.
2. Las
instituciones del Estado de Derecho no son, pues, fines en sí mismas. Su
sentido puramente instrumental se esclarece a plenitud cuando se identifican
los bienes que están llamadas a garantizar, entre los cuales ocupan un lugar
axiológicamente privilegiado los derechos fundamentales que no son otra
cosa que ineludibles inferencias del concepto originario de libertad
seguridad, que se incrementa y enriquece en la medida en que las
circunstancias históricas plantean al hombre nuevos retos, y determinan una
mayor complejidad en la acción interferida.
Pero ninguna garantía mejor para la
preservación de esos bienes, que la injerencia de sus titulares en el ejercicio
del poder. Y cuanto más directa e inmediata, tanto mas eficaz.
La democracia surge, entonces, como
lógico corolario del régimen de libertades, justamente, bajo la forma de libertad
participación. De estirpe liberal y democrática es, pues, sin duda, la
filosofía que informa al Estado social de derecho.
La teoría personalista, ínsita a él,
persigue la superación de la tensión dialéctica individuo-sociedad
mediante la concepción del hombre como persona dotada de dignidad (fin en sí
mismo y no medio para un fin), que requiere de la organización social más
perfecta hasta ahora lograda -el Estado- para poder realizarse de manera
plenaria sin interferir en la realización plenaria de los otros. El principio
de libertad formulado por Rawls condensa la realización cabal de esa idea:
"Toda persona tiene derecho a un régimen de libertades básicas que sea
compatible con un régimen similar de libertades para todos".
3. Pero ese
régimen de libertades, suprema ratio del Estado de derecho, tiene como
supuesto necesario la obediencia generalizada a las normas jurídicas que las
confieren y las garantizan. A ese supuesto fáctico se le denomina orden
público y su preservación es, entonces, antecedente obligado de la vigencia
de las libertades.
Formular una definición lógicamente
satisfactoria de orden público es empresa desalentadora, pues el
ingrediente evaluativo que en ella va implícito, impide ganar una noción
objetiva, universalmente reconocible. De allí el peligro de usarla como
condición o límite del ejercicio de un derecho, pues cada vez que se procede de
ese modo, y en ocasiones resulta inevitable hacerlo, se libra su inmensa forma
vacía a la discreción de un funcionario que con su propio criterio ha de
llenarla. El único control de su evaluación, entonces, estará constituído por
el telos del Estado de derecho y éste, preciso es admitirlo, es también
pasible de más de una valoración. A título de ejemplo, pueden citarse algunas
definiciones ensayadas por destacados doctrinantes.
Fernando Garrido Falla
plantea así la noción: "Ahora bien, ¿qué es el orden público? Nos contesta
la pregunta HAURIOU diciendo que, en el sentido de la policía, el orden público
es el orden material y exterior; es, sencillamente, un estado de hecho
opuesto al desorden. ...Para HAURIOU son elementos integrantes del orden
público: la tranquilidad, la seguridad y la salubridad públicas".
Enrique Jiménez Asenjo dice:
".... funcionalmente, orden equivale a vida tranquila en la calle; paz en
el interior de una nación o del mundo entero. De este modo Orden Público se
asimila a orden tranquilo, con independencia de todo ideario político o social.
Tranquilidad, paz, seguridad, son palabras que expresan claramente lo que, en
último término, significa o entraña aquella expresión legal".
"Consecuentemente el orden se justifica por sí mismo, y posee significación
propia. Es el valor fundamental de una sociedad organizada".
El distinguido penalista Giuseppe
Maggiore, la desdobla de la siguiente manera: "El 'orden público' no
es el ordenamiento jurídico como sistema de normas y sistema de entidades, que
son los titulares de la norma, ni es tampoco el ordenamiento estatal, es decir,
el sistema particular de normas y entidades que preside el Estado como sujeto
de imputación." "'Orden Público' tiene dos significados: objetivamente,
denota la coexistencia armónica y pacífica de los ciudadanos bajo la soberanía
del Estado y del derecho; subjetivamente, indica el sentimiento de
tranquilidad pública, la opinión de seguridad social, que es la base
de la vida civil. En este sentido, orden es sinónimo de paz pública".
Quizás lo más sensato, para trazar
un límite que resulta ineludible, es construir la noción a partir de otra, no
exenta de dificultades pero menos problemática, como lo es la de eficacia
del derecho. El derecho es eficaz, desde esta perspectiva, cuando consigue
moldear la conducta de los destinatarios conforme al propósito que lo informa.
Cuando tal ocurre, no hay duda de que al estado de cosas resultante podemos
llamarlo orden, no importa cuán plausible o censurable se nos antoje.
Así entendida esa noción, se
confunde con la de paz. No es casual que el gran teórico del formalismo
jurídico y demoledor crítico del jusnaturalismo, Hans Kelsen, no obstante su
afán de entender e interpretar el derecho al margen de valores, lo defina como
un ordenamiento de paz, situación que adviene cuando quienes detentan el
monopolio de la fuerza dentro de la comunidad, logran el propósito de ser
obedecidos lo que -en un lenguaje impersonal- equivale a esto: cuando el
derecho se cumple. Por que entonces se sabe con certeza quién, cuándo, bajo qué
circunstancias y en qué medida puede usar legítimamente de la fuerza.
Cuando ocurre lo contrario a lo que
se ha descrito, la que se presenta es una situación de anomia, por
carencia de una normatividad capaz de uniformar la conducta de los sujetos
destinatarios, en la medida necesaria para que sea posible la convivencia.
Pero, en todo caso, la eficacia del
derecho es siempre relativa, pues siempre hay un amplio margen de desobediencia
compatible con su funcionamiento y con la convivencia que busca propiciar. Si
el ordenamiento jurídico fuera absolutamente eficaz, habría trocado su
naturaleza de control normativo por la de técnica contralora causal, que no
toma en cuenta la libertad del destinatario, sino que la suprime.
Eso significa que el derecho es
siempre compatible con un cierto grado de desobediencia y no puede ser de otro
modo. Pero cuando ese grado de desobediencia, permisible e inevitable, es
traspuesto, la convivencia se torna difícil y hasta imposible, especialmente
cuando son las normas reguladoras de conductas sin las cuales la coexistencia
no es pensable, las que están comprometidas. Cuando tal ocurre, el desorden se
ha sustituído al orden. ¿Cuándo exactamente ocurre tal fenómeno? No es posible
determinarlo con entera certeza. Pueden surgir discrepancias. Es, entonces,
cuando se requiere el criterio autorizado y prevalente del órgano de la
comunidad que ha de verificar, con fuerza vinculante, que el fenómeno se ha
producido o su advenimiento es inminente. Justamente, para esas situaciones se
han creado los Estados de excepción.
Los Estados de excepción o de
turbación del orden exigen, entonces, normas que se adecuen a la nueva
situación. Se trata, de normas generalmente más drásticas, vale decir, de un
poder disuasivo mayor y más restrictivas de la libertad jurídica.
No obstante su naturaleza
restrictiva, dentro de un Estado de derecho las normas de excepción han de
mantener el sello que a éste le es inherente, a saber: 1. el gobernante, no
obstante su mayor poder discrecional, está sujeto a control en todos los actos
que, dentro de la nueva situación realice, y 2. la restricción de las
libertades y derechos fundamentales ha de tener como propósito esencial la
preservación de esos mismos bienes, que de ninguna manera pueden ser destruídos
sino provisoriamente limitados, con el propósito de que la obediencia al
derecho se restaure y las libertades y derechos recobren la vigencia plena de
que gozan en tiempo de normalidad. Es lo que pudiéramos llamar la paradoja de
los estados de excepción: las libertades públicas y los derechos fundamentales
se restringen, en beneficio de esos mismos bienes. Esa circunstancia brinda un
insustituíble criterio de control de los actos del gobernante investido de
poderes excepcionales, y es ése el criterio que ha de guiar a la Corte en el
examen de constitucionalidad de la presente ley estatutaria. Prescindir de ese
criterio, conduce a trocar el Estado de derecho en una forma de organización
política que lo contradice y desnaturaliza.
f.
Contenido del proyecto de ley.
Al
no existir vicio de procedimiento en la formación del proyecto de ley
estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara, procede la Corte a examinar las
disposiciones que lo conforman.
Y
para efectos de facilitar el análisis de cada uno de los preceptos que la
integran, el texto de cada artículo se irá transcribiendo a medida que se vaya
a examinar.
El
citado proyecto de ley consta de cinco capítulos, así:
CAPITULO
I
DISPOSICIONES
GENERALES
- Artículo 1o.
"Ambito de la ley. La presente ley estatutaria
regula los estados de guerra exterior, conmoción interior y emergencia
económica, social y ecológica.
Los estados de excepción sólo se regirán por las
disposiciones constitucionales, los tratados o convenios internacionales sobre
derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional, y las leyes
estatutarias correspondientes."
Los
ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y José Manuel Barreto, consideran que el
término "leyes estatutarias correspondientes" contenido en dicho
artículo es inconstitucional, por que de acuerdo con el artículo 214-2 de la
Carta la regulación de los estados de excepción sólo debe hacerse por medio de
"una" ley estatutaria, "sólo una".
No
comparte la Corte el criterio de los intervinientes, pues si bien es cierto que
dichas leyes se caracterizan por tener una estabilidad mayor que las
ordinarias, éllo no puede entenderse como que son inmodificables o que deban
permanecer incólumes para siempre, lo que implicaría la parálisis o estaticidad
de la actividad legislativa en este campo. Además, no puede dejarse de lado que
algunas de las circunstancias que inciden notablemente en la adopción de
medidas especiales en épocas de excepción, obligan al legislador a ajustar la
normatividad existente a esos ritmos cambiantes para que no resulte obsoleta o
inaplicable.
De
la expresión "una ley estatutaria" contenida en el artículo 214-2 de
la Carta, a la que aluden los intervinientes mencionados, no se deduce de
ninguna manera que únicamente se puede expedir una sóla ley sobre los estados
de excepción, sino que no pueden regir varios estatutos reguladores de dichos
estados en forma simultánea. Pero es claro que las leyes estatutarias pueden
ser modificadas o derogadas por otras de igual categoría, tal como lo autoriza
el artículo 153 de la Carta, las cuales obviamente deben ceñirse a la
Constitución en cuanto a su trámite y contenido.
No
viola entonces el artículo 1o. del proyecto de ley estatutaria que se revisa,
la Constitución Nacional, y por ello será declarado exequible.
- Artículo 2o.
"Objeto de la ley. La presente ley tiene por
objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los estados de
excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias
extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los
poderes ordinarios del Estado.
La ley también tiene por objeto establecer los
controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno así como
las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los
tratados internacionales."
El
texto de esta norma se identifica con el contenido del  numeral 2o. del
artículo 214 de la Constitución, que ordena al legislador expedir una ley
estatutaria reguladora de  los estados de excepción, la cual debe contener las
facultades que tiene el Gobierno durante dichos periodos, los controles
judiciales y las garantías necesarias para la protección adecuada de los
derechos, de conformidad con los Tratados Internacionales.
De
la misma manera se adecua a lo dispuesto en los artículos 212, 213, 214 y 215
de la Carta, el que se establezca que las facultades que se atribuyen al
Gobierno sólo pueden ser utilizadas cuando existan hechos perturbadores que
hagan imposible su control por medio de los mecanismos ordinarios con que
cuenta el Estado, pues "El ámbito de las instituciones de la anormalidad
se reserva para aquellas perturbaciones que pueden poner en peligro elementos y
condiciones esenciales del sistema económico, político, social o del medio
ambiente, más allá de lo que resulte ser en un momento dado su rango normal de
existencia o funcionamiento y que tengan la posibilidad de amenazar con superar
un límite crítico. La función de los gobernantes es la de crear condiciones
para vivir en la normalidad y controlar que las tensiones no rebasen los
márgenes normales, actuando en todo caso cuando todavía se dispone de una
capacidad de respuesta antes de que una de ellas llegue al punto crítico y la
sociedad y sus instituciones se expongan al colapso" (Sent. C-004/92 M. P.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
En
consecuencia, la declaración de los estados de excepción sólo puede tener
ocurrencia, cuando se presenten una o varias de las circunstancias que consagra
la Constitución, y como último recurso del Estado, frente a situaciones graves
e inminentes que pongan en peligro la estabilidad institucional, la seguridad y
soberanía del Estado, la convivencia ciudadana, o la perturbación o amenaza
igualmente grave e inminente del orden económico, social o ecológico del país,
o la grave calamidad pública, las cuales no pueden ser controladas mediante las
medidas que consagra la Constitución y la ley para periodos de normalidad, o
éstas resultan ciertamente insuficientes.
Finalmente
debe precisarse que antes que los controles legislativos que se establecen en
el proyecto de ley que se revisa, existen, desde luego, los controles derivados
de las normas constitucionales y los tratados internacionales, a los cuales
debe sujetarse el Gobierno.
El
artículo 2o. del proyecto de ley que se estudia no vulnera entonces los
preceptos constitucionales.
- Artículo 3o.
"Prevalencia de Tratados Internacionales. De
conformidad con el artículo 93 de la Constitución Política, los Tratados y
Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por el Congreso de
Colombia prevalecen en el orden interno. En todo caso se respetarán las reglas
del derecho internacional humanitario, como lo establece el numeral 2o. del
artículo 214 de la Constitución. La enunciación de los derechos y garantías
contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no
debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona
humana, no figuren expresamente en ellos.
En caso de guerra exterior, las facultades del
Gobierno estarán limitadas por los convenios ratificados por Colombia y las
demás normas de derecho positivo y consuetudinario que rijan sobre la materia,
atendiendo al principio de reciprocidad por parte del Estado con el cual exista
conflicto".
Esta
disposición, en el primer inciso, reproduce en forma incompleta el contenido de
la primera parte del artículo 93 de la Carta, puesto que consagra la
prevalencia en el orden interno de los tratados o convenios internacionales
sobre derechos humanos, ratificados por el Congreso, pero omite la frase
"y que prohiben su limitación durante los estados de excepción",
circunstancia que en sentir de esta Corporación no configura violación alguna,
ya que al expresar la norma "de conformidad con el artículo 93 de la
Constitución Política", ha de entenderse en los términos señalados en la
Carta.
El
artículo 93 de la Carta, ha sido interpretado por esta Corporación así:
"Ahora
bien, conviene precisar el alcance y significado del artículo 93 constitucional
en el sentido de señalar que éste no se refiere a todos los derechos humanos
consagrados en los tratados y convenios internacionales en sí mismos y de por sí,
sino a éstos cuando tales instrumentos internacionales 'prohiben su limitación
en los estados de excepción', es decir, que para que tenga lugar la prevalencia
o superioridad de los tratados y convenios internacionales en el orden interno,
es necesario que se den los dos supuestos a la vez, de una parte, el
reconocimiento de un derecho humano, y de la otra que sea de aquellos cuya
limitación se prohiba durante los estados de excepción".
"Así
las cosas, el artículo 93 de la ley fundamental debe ser necesariamente
interpretado en relación con el artículo 214-2 ibidem, que prohibe la
suspensión de los derechos humanos y libertades fundamentales durante los
estados de excepción......" (Sent. C-295/93 M.P. Carlos Gaviria Diaz).
El
precepto que se examina, también reitera lo dispuesto en el numeral 2o. del
artículo 214 de la Constitución, al ordenar el respeto de las reglas del
derecho internacional humanitario. El derecho internacional humanitario, según
la doctrina, "está compuesto por un conjunto de normas, que limitan, por
razones humanitarias, el derecho de las partes en conflicto de escoger
libremente los métodos y los medios utilizados en la guerra o que protegen a
las personas y a los bienes afectados o que puedan ser afectados como
consecuencia del conflicto." Ch. Swinarski. citado en sent. C-574/92 M.P.
Ciro Angarita Barón)
"Los
principios del derecho internacional humanitario plasmados en los Convenios de
Ginebra y en sus dos Protocolos, por el hecho de constituir un catálogo ético
mínimo aplicable a situaciones de conflicto nacional o internacional,
ampliamente aceptado por la comunidad internacional, hacen parte del Ius Cogens
o derecho consuetudinario de los pueblos. En consecuencia, su fuerza vinculante
proviene de la universal aceptación y reconocimiento que la comunidad
internacional de Estados en su conjunto le ha dado al adherir a esa axiología y
al considerar que no admite norma o práctica en contrario. No de su eventual
codificación como normas de derecho internacional,como se analizará con algún
detalle mas adelante. De ahí que su respeto sea independiente de la
ratificación o adhesión que hayan prestado o dejado de prestar los Estados a
los Instrumentos Internacionales que recogen dichos principios. El derecho
internacional humanitario es, ante todo, un catálogo axiológico cuya validez
absoluta y universal no depende de su consagración en el ordenamiento
positivo." (sent. 574/92 antes citada)
La
Constitución no solamente ordena respetar el derecho internacional humanitario
durante los estados de excepción, sino que también permite que se apliquen las
normas internacionales sobre derechos, que sean inherentes a la persona humana,
a pesar de que no los consagre el Ordenamiento Supremo, lo cual quedó
consignado en el artículo 94 ibídem, que prescribe: "la enunciación de los
derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios
internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo
inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos".
De
allí se deduce, entonces, la competencia para que los jueces protejan derechos
fundamentales no estatuidos en la Carta, siempre y cuando sean de aquéllos
inherentes a la persona humana.
Finalmente
cabe agregar que las disposiciones del derecho internacional humanitario que
tratan sobre el manejo de las personas y las cosas vinculadas a la guerra, como
las que señalan la forma de conducir las acciones bélicas, se han establecido
con el fin de proteger la dignidad de la persona humana y para eliminar la barbarie
en los conflictos armados. Estas normas también pueden aplicarse en los eventos
de conflictos bélicos internos.
El
inciso 2o. del artículo 3o. del proyecto de ley objeto de revisión, contempla
que en caso de guerra exterior, las facultades del Gobierno están limitadas por
los convenios ratificados por Colombia y las demás normas de derecho positivo y
consuetudinario que rijan sobre la materia,  "atendiendo el principio
de reciprocidad por parte del Estado con el cual exista conflicto" .
Para
la Corte Constitucional es evidente que el aparte subrayado lesiona el artículo
212 de la Constitución Nacional, disposición ésta que no consagra limitación a
las atribuciones con que cuenta el Gobierno durante el estado de guerra
exterior, distintas a las "estrictamente necesarias para repeler la
agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y
procurar el restablecimiento de la normalidad"; en consecuencia, el
legislador no podía válidamente estatuir otras, como la de la "reciprocidad".
Por tanto, la expresión "atendiendo el principio de reciprocidad por parte
del Estado con el cual exista conflicto", será declarada inexequible por
infringir abiertamente el mandato constitucional primeramente citado.
De
otra parte, considera la Corporación conveniente anotar, que la condición para
que esos tratados o convenios internacionales rijan a plenitud, es que no
contraríen la Constitución, de manera que sólo deberán acatarse aquéllos que no
vulneren sus preceptos.
Finalmente,
ha de hacerse un reparo de técnica jurídica en relación con la expresión
"derecho positivo" que aparece en el inciso 2o. del mismo artículo
3o. que se estudia, la cual debería sustituirse por la de "derecho
legislado", pues como se recordará, tanto el derecho legislado como el
consuetudinario son formas del derecho positivo. Sin embargo, esta
circunstancia en nada afecta la constitucionalidad de la norma.
Es
entonces exequible el artículo 3o. del proyecto de ley estatutaria que se
revisa, salvo la expresión del inciso final que dice: "atendiendo el
principio de reciprocidad por parte del Estado con el cual exista
conflicto", la cual es inexequible.
- Artículo 4o.
"Derechos Intangibles. De conformidad con el
artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás
tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de
excepción serán intangibles; el derecho a la vida y a la integridad personal;
el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación, la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de
su familia; de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a
prisión por deudas civiles; el derecho al Habeas Corpus y el derecho de los
colombianos por nacimiento a no ser extraditados.
Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales
indispensables para la protección de tales derechos.
De conformidad con el literal b) del artículo 29 de
la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la
Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio
de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las
leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en
que sea parte uno de estos Estados."
Parágrafo 1. Garantía de la libre y pacífica actividad
política. Los derechos a constituir partidos, movimientos y agrupaciones
políticas, a formar parte de ellas, a participar en sus actividades legítimas y
a hacer oposición, podrán ser ejercidos libremente dentro del respeto de la
Constitución  Política y sin recurrir a ninguna forma de violencia".
Parágrafo 2. Para asegurar la efectividad del
derecho a la paz, en ejercicio de las facultades derivadas del Estado de
Conmoción Interior, se podrá expedir medidas exceptivas encaminadas a facilitar
la reincorporación de delincuentes políticos a la vida civil y para remover
obstáculos de índole administrativa, presupuestal o jurídico. En desarrollo de
estas facultades el Gobierno podrá conceder, por graves motivos de conveniencia
pública, amnistías o indultos generales por delitos políticos y conexos".
En
este artículo el legislador, valiéndose de la Convención Americana de Derechos
Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, enuncia una
serie de derechos que califica de intangibles, durante los estados de
excepción, los cuales no pueden ser objeto de suspensión o restricción alguna
por el legislador extraordinario, ya que se consideran como bienes
imprescindibles para la dignidad de la persona humana.
Durante
los estados de excepción, es de común ocurrencia que se afecten ciertos
derechos que la misma Constitución permite restringir o limitar en épocas de
normalidad, valga citar: el derecho de reunión, el derecho de asociación, la
libertad de circulación, etc.; sin embargo, existen otros que en ninguna época
pueden ser objeto de limitación, como los contenidos en la disposición legal
que se estudia, los cuales son considerados como inafectables.
En
lo que respecta al parágrafo primero, en el cual se garantiza la libre y
pacífica actividad política, conviene aclarar que bien puede el Gobierno
durante los estados de excepción, suspender algunos eventos electorales en
razón de la grave situación de alteración del orden público, que impide su
realización; sin que ello signifique la violación del derecho que tiene todo
ciudadano de elegir y ser elegido. Por el contrario, considera la Corte que es
precisamente en defensa de ese derecho que se permite la suspensión de los
debates de carácter electoral, en épocas de turbación del orden público, como
sería el caso, de guerra exterior, conmoción interior o emergencia económica,
social o ecológica, pues de llevarse a cabo una elección en tales
circunstancias, podrían presentarse situaciones distorsionantes del libre
ejercicio del sufragio.
En
cuanto a concesión de facultades al Gobierno para decretar "amnistías o
indultos generales" por delitos políticos y conexos, la Corte estima que
esta norma es contraria a la Constitución, porque la facultad conferida al
Congreso de la República por el numeral 17 del artículo 150, es exclusiva e
indelegable.  Así lo demuestran estas razones:
Primera.-
Las
normas que regulan esta materia en la Constitución de 1991, son, en esencia,
iguales a las que existían en la anterior.  Basta compararlas.
Constitución
de 1991:
Artículo
150, numeral 17: "Corresponde al Congreso hacer las leyes.  Por medio de
ellas ejerce las siguientes funciones:
"....17.
Conceder, por mayoría de los dos tercios de los votos de los miembros de una y
otra Cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos
generales por delitos políticos.  En caso de que los favorecidos fueren
eximidos de la responsabilidad civil respecto de particulares, el Estado
quedará obligado a las indemnizaciones a que hubiere lugar".
Artículo
201, numeral 2:  "Corresponde al Gobierno, en relación con la Rama
Judicial:
"2.
Conceder indultos por delitos políticos, con arreglo a la ley, e informar al
Congreso sobre el ejercicio de esta facultad.  En ningún caso estos indultos
podrán comprender la responsabilidad que tengan los favorecidos respecto de los
particulares".
Constitución
de 1886:
Artículo
76, numeral 19: "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de
ellas ejerce las siguientes atribuciones:
"19.
Conceder, por mayoría de dos tercios de los votos de los miembros que componen
cada Cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos
generales por delitos políticos.  En el caso de que los favorecidos fueren
eximidos de la responsabilidad civil respecto de los particulares, el Estado
quedará obligado a las indemnizaciones a que hubiere lugar".
Artículo
119, ordinal 4o.: "Corresponde al Presidente de la República en relación
con la Administración de Justicia:
"....4o.
Conceder indultos por delitos políticos, con arreglo a la ley que regule el
ejercicio de esta facultad.  En ningún caso los indultos podrán comprender la
responsabilidad que tengan los favorecidos respecto de los particulares, según
las leyes".
Tradicionalmente
la Corte Suprema de Justicia sostuvo la tesis de que ésta era una atribución
solamente del Congreso. En una de sus providencias sobre esta materia, afirmó:
"En
cambio, no parece acertado asimilar las medidas de extinción de acciones y penas
con las instituciones de la amnistía y el indulto, en razón de la semejanza de
sus efectos, porque no es válido afirmar que el Gobierno puede decretar
amnistías e indultos, por virtud de que le compete constitucionalmente la
guarda y restauración del orden público, ya que aquellas competencias están
atribuidas por la Constitución como propias del Congreso, según resulta de lo
dispuesto en el artículo 76-19 y en el 119-4.
"En
estado de sitio el Gobierno no sustituye al Congreso en su función legislativa ni
en ninguna de sus atribuciones constitucionales.  Por ello, la Constitución en
el artículo 121 aclara que esa Corporación puede sesionar y ejercer sus
facultades constitucionales, porque no hay incompatibilidad con los poderes del
Presidente en tales circunstancias, de acuerdo con el siguiente texto:
"La existencia del estado de sitio en ningún caso impide el funcionamiento
normal del Congreso.  Por consiguiente, éste se reunirá por derecho propio
durante las sesiones ordinarias y en extraordinarias cuando el Gobierno lo
convoque".
"Es
preciso considerar, además, que en este campo el Gobierno sólo tiene la
potestad para conceder indultos, nunca amnistías, y "con arreglo a la ley
que regule el ejercicio de esta potestad", es decir, en forma condicionada
a específica ley previa, y no directamente, como facultad constitucional
propia, ni menos fundada en el artículo 121, sino en su condición ordinaria de
ejecutor de la ley.
"De
modo que si el Congreso no ejercita directamente su competencia para amnistiar ni
conceder indulto, ni la transfiere como facultad extraordinaria al Gobierno,
éste no puede, sin usurpar funciones, decretar medidas de ese alcance,
invocando el artículo 121". (Corte Suprema de Justicia, sentencia No.17 de
mayo 10 de 1982, G.J. tomo CLXXI, No.2409, pág. 153).
Esta
interpretación sólo se cambió en 1991, cuando se adoptó el criterio contrario.
Los argumentos, sin embargo, no alcanzan a desvirtuar la tesis tradicional,
como se ve si se analiza lo dicho en sentencia No. 43 de abril 9 de 1991:
"Su
exequibilidad se explica, no sólo por las razones de conexidad ya expuestas,
sino porque el Presidente de la República asume la potestad legislativa
suficiente para poner fin al conflicto que alteró el orden público mediante la
expedición de medidas, que en su apreciación política, sean eficaces y
permanentes. En esa dirección la Corte ha admitido que el Presidente pueda
establecer conductas punibles, modificar la cantidad e intensidad de las
sanciones y derogar los decretos de excepción si estima que han cumplido su
cometido o que resultaron inadecuados. Dentro de esa capacidad legislativa
está, igualmente, la de decretar amnistías e indultos con las mismas
limitaciones que la Constitución dispone para el Congreso, es decir: a) Que se
trate de graves motivos de conveniencia pública; b) Que sean medidas generales;
c) Que la gracia se refiera exclusivamente a delitos políticos y a aquellos que
se cometieron para el propósito único de la acción política. De aquí que de la
conexidad ha de retirarse toda conducta que carezca de vinculación política y
cuyo designio sea el de los delitos comunes; d) Que si 'los favorecidos fueren
eximidos de responsabilidad civil respecto de particulares, el Estado queda
obligado a las indemnizaciones a que hubiere lugar'; e) Que los actos
(jurisdiccionales o administrativos) de contenido particular mediante los
cuales se aplique la extinción de la acción penal (amnistía) y de remisión de
la pena (indulto) sean proferidos por la autoridad competente, respetando el
principio organizativo del Estado".
"Así
las cosas, la mera exigencia de una mayoría calificada que hace la Constitución
(art. 76, No. 19) no significa la de una reserva legal que impida al Presidente
en uso de las facultades del estado de sitio decretar, por vía general, la
amnistía y el indulto. Son, más bien normas, propias de las atribuciones de la
emergencia aplicables a quienes se acogieron al proceso de paz que, al fin y al
cabo, es el propósito último del artículo 121 de la Constitución."
Y
más adelante agregó:
"Es
importante resaltar la distinción constitucional, en cuanto a la competencia en
materia de amnistía e indulto. Ambos se establecen, de manera general, por
leyes del Congreso o mediante decretos de estado de sitio como el analizado. En
lo que hace a la aplicación individual de cada uno de ellos, tenemos que la
amnistía extingue la acción penal y la pena (Cfr. art. 78 del C.P.) y, aunque
la Constitución no trae una norma específica en este punto, se particulariza
con decisiones judiciales, porque se trata de aplicar una ley general, de
culminar un proceso y de definir que frente a la determinación del legislador
al procesado no se le seguirá la causa ni se le impondrá pena alguna por un
hecho que, excepcionalmente y para las personas previstas en la ley, dejó de
ser punible, pero que continuará siendo castigado para los demás casos. El
indulto se aplica, en decisiones de contenido subjetivo, según la regla del
artículo 119 numeral 4o. de la Constitución Nacional por el Presidente de la
República. La misma Constitución atribuye al poder ejecutivo, esta competencia
de manera expresa".
Sostener
que "el Presidente de la República asume la potestad legislativa
suficiente para poner fin al conflicto", no implica que pueda adquirir
todas las competencias propias de las otras ramas del poder público, a su
arbitrio.  No hay que perder de vista tres hechos fundamentales: el primero,
que durante los estados de guerra y de conmoción interior, el Congreso está
reunido permanentemente; el segundo, que sesiona con la plenitud de sus
facultades constitucionales y legales; y el tercero, que en los estados de
excepción "no se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del
poder público ni de los órganos del Estado".
Segunda.-
La
Asamblea Constituyente entendió que esta facultad de conceder amnistías e
indultos generales quedaba reservada al Congreso  en todo tiempo.  Por tal
razón, concedió al Gobierno la autorización de que trata el artículo
transitorio 30, que reza:
"Artículo
transitorio 30.- Autorízase al Gobierno Nacional para conceder indultos o
amnistías por delitos políticos y conexos, cometidos con anterioridad a la
promulgación del presente Acto Constituyente, a miembros de grupos guerrilleros
que se reincorporen a la vida civil en los términos de la política de
reconciliación. Para tal efecto el Gobierno Nacional expedirá las
reglamentaciones correspondientes. Este beneficio no podrá extenderse a delitos
atroces ni a homicidios cometidos fuera de combate o aprovechándose del estado
de indefensión de la víctima".
Es
claro que el conceder esta autorización especial, obedecía a diversas razones,
entre ellas estas: la circunstancia de no existir, durante los primeros meses
de vigencia de la nueva Constitución, un Congreso que pudiera ejercer la facultad
de que trata el numeral 17 del artículo 150; el tratarse de delitos cometidos
antes de la vigencia de la nueva Constitución; y, por sobre todo, la convicción
de que el Gobierno no podía en épocas normales ni durante los estados de
excepción, conceder amnistías o indultos generales por no estar facultado para
ello por la propia Constitución.
Si
la Asamblea hubiera entendido que bastaba al Gobierno declarar el estado de
conmoción interior y dictar un decreto legislativo, para conceder la amnistía o
el indulto generales, no habría otorgado esa autorización, que habría sido
ostensiblemente superflua.
Tercera.-
¿Por
qué ésta es una facultad exclusiva e indelegable del Congreso?
Conceder
amnistías o indultos generales, por delitos políticos, es una medida
eminentemente política, que implica interpretar la voluntad de la nación. Si el
Congreso, con el voto de la mayoría exigida por la Constitución, dicta esta
medida, será porque interpreta el sentimiento de la inmensa mayoría de los
ciudadanos y si la niega, será porque no existe ese sentimiento.
Por
todo lo anterior, no tendría sentido sostener que lo que solamente puede hacer
el Congreso de la República con esa mayoría especial, pueda decretarlo el
Presidente de la República por su sola voluntad.
De
otra parte, es apenas lógico que el Congreso, primer actor en la vida política
de la nación, sea el único llamado a adoptar las medidas de que se trata,
políticas en el más alto grado.
Cuarta.-
No
se puede caer en la tentación de considerar baladí la exigencia de la mayoría
de las dos terceras partes de los votos de los miembros de una y otra Cámara.
Tal exigencia no puede tener otra explicación que la de rodear esta medida de
las mayores cautelas, para garantizar que su adopción interpreta la voluntad de
las mayorías políticas de la nación.
Quinta.- Uno
de los propósitos que animaron la reforma de la Constitución en 1991, fue el
fortalecimiento del Congreso. La moción de censura de los ministros, es una de
las manifestaciones de ese ánimo de permitirle al Congreso ejercer a plenitud
el control político. ¿Cómo pretender, a la luz de esta realidad, que el
Constituyente haya querido privar al Congreso, en la práctica, de una de sus
más preciosas facultades?  ¿Se le fortalece, acaso, privándole de sus poderes?
Sexta.-
Según
el artículo 213 de la Constitución, dentro de los tres días siguientes a la
declaración o prórroga del Estado de Conmoción Interior, el Congreso se reunirá
por derecho propio, "con la plenitud de sus atribuciones constitucionales
y legales".  Esta norma implica lo siguiente:
a)  La
facultad consagrada en el numeral 17 del artículo 150, no la pierde el
Congreso, ni la adquiere el Presidente de la República, por la declaración del
estado de excepción;
b)
Si
el Gobierno estima necesaria la concesión de amnistías o indultos generales por
delitos políticos y conexos, puede presentar al Congreso el correspondiente
proyecto de ley, acompañado de la manifestación de urgencia. Y será el
Congreso, en ejercicio de la soberanía, como representante del pueblo, según el
artículo 3o. de la Constitución, el que resuelva.
Séptima.-
La
concesión de amnistías e indultos generales, es asunto de la mayor importancia
para la República. Con razón la Constitución sólo las autoriza cuanto existen
"graves motivos de conveniencia pública". Esto hace pensar que la
decisión del Congreso debe ser el fruto de un amplio debate a la luz de la
opinión pública. Debate en el cual debe participar ésta última, a través de los
medios de comunicación. No puede una decisión como ésta, adoptarse de la noche
a la mañana por medio de un decreto, y ser fruto sólamente de la voluntad del
Presidente de la República.
Octava.-
La
Constitución no autoriza al Presidente de la República, para conceder amnistías
e indultos generales. Este hecho hay que interpretarlo en concordancia con
otras normas de la propia Constitución, para llegar a la conclusión de que
ningún caso puede el Presidente de la República ejercer esta atribución:
a)
Según el artículo 121 "Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer
funciones distintas de las que le atribuye la  Constitución y la
ley."
b)
De conformidad con el numeral 3 del artículo 214, durante los Estados de
Excepción "No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del
poder público ni de los órganos del Estado."
c)
Durante los estados de guerra y de conmoción  interior, el Congreso está
reunido permanentemente, "con la plenitud de sus atribuciones
constitucionales y legales", una de las cuales es la señalada por el
numeral 17 del artículo 150.
Novena.-
Es
necesario aclarar que, como lo expresó la Corte Suprema de Justicia en la
sentencia de abril 10 de 1982, el Gobierno, de conformidad antes con el
artículo 119, numeral 4o., y ahora con el numeral 2o. del artículo 201, sólo
puede conceder indultos en casos individuales, no generales, de acuerdo con la
ley preexistente. A este respecto, en los últimos años se han dictado las leyes
49 de 1985 y 77 de 1989.
En
la 77 de 1989, por ejemplo, se autorizó "al Presidente de la República
para conceder indultos a los nacionales colombianos de acuerdo con las reglas
establecidas en la presente ley".
Y
según el artículo 8o. de la misma ley, el indulto se concedería "por
resolución ejecutiva suscrita por el Presidente de la República y los Ministros
de Gobierno y Justicia...".
Como
se ve, esta facultad es completamente diferente a la de "conceder
amnistías o indultos generales", reservada al Congreso.
Al
respecto, existe una sola diferencia entre la Constitución anterior y la actual:
la obligación impuesta ahora al Gobierno de informar al Congreso sobre los
indultos que haya concedido.
Por
todo lo dicho, el aparte final del parágrafo 2o. del artículo 4o., será
declarado inexequible.
- Artículos 5o., 6o. y 7o.
"Artículo 5. Prohibición de suspender derechos.
Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la
negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación,
del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad de expresión
y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser
suspendidos en ningún estado de excepción.
Tampoco podrán ser suspendidas las garantías
judiciales indispensables para la protección de tales derechos. De todas formas
se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución
Política".
El
doctor Alfredo Vázquez Carrizosa, en su intervención, impugna las expresiones
"ser tan gravosas" y "que no pueden ser suspendidos en ningún
estado de excepción", por violar el numeral 2o. del artículo 214 de la
Constitución, disposición que, en su sentir, no permite hacer distinciones
sobre las limitaciones de los derechos fundamentales, pues se estaría
permitiendo que algunos derechos humanos y libertades fundamentales pudieran
ser suspendidos, lo que es contrario a la norma constitucional.
"Artículo 6. Ausencia de regulación. En caso
que sea necesario limitar el ejercicio de algún derecho no intangible, no
tratado en la ley, no se podrá afectar su núcleo esencial y se deberán
establecer garantías y controles para su ejercicio."
Los
ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y José Manuel Barreto consideran que dicho
mandato legal contraría los artículos 1, 6, 122, 123 y 214-2 de la Carta, pues
la indicación de unos derechos como intangibles no da lugar a suponer que los
derechos que no se hallen entre ellos puedan ser limitados.
"Artículo 7. Vigencia del Estado de Derecho. En
ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales.
El estado de excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán
cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una
libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado
mediante decretos legislativos de estados de excepción, estos no podrán afectar
el núcleo esencial de tales derechos y libertades."
Sobre
este artículo el doctor Vázquez Carrizosa manifiesta que la parte del primer
inciso que dice: "En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de
los derechos fundamentales" y el inciso segundo en su integridad, además
de ser contradictorios con lo dispuesto en el párrafo segundo que dice
"cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos", son inconstitucionales, pues infringen el numeral 2o. del
artículo 214 de la Carta, en razón de que la expresión núcleo esencial es
ambigua.
Dado
que estos tres artículos se refieren al núcleo esencial de los derechos y a su
limitación durante los estados de excepción, la Corte se pronunciará en forma
conjunta sobre ellos.
La
Constitución Nacional permite que durante un término transitorio -mientras
duren los estados de excepción- se limiten algunos derechos y libertades ante
la necesidad de combatir ciertos desórdenes o situaciones que alteran el orden
público y la seguridad ciudadana, lo cual se justifica con el fin único de
restablecer la normalidad. El constituyente no contempló tales derechos o
libertades públicas, defiriendo a la ley estatutaria su señalamiento, lo que en
efecto se realiza en el artículo 4o. de la ley que es objeto de análisis.
Los
estados de excepción y el núcleo esencial de los derechos fundamentales.
Las
consideraciones hechas en la parte introductoria del presente fallo, permiten
entender a cabalidad las normas de la Carta que fijan un límite a la limitación
de los derechos fundamentales bajo el régimen de excepción: que, ni siquiera en
aquéllos cuya restricción está permitida, se vulnere su núcleo esencial. Porque
aún en situaciones de emergencia, el Estado de derecho tiene que dejarse
discernir del Estado autoritario y tiene que orientar su acción política hacia
la consecución de los fines que lo signan y de los que no puede abdicar bajo
ninguna circunstancia, so pena de desnaturalizarse.
Qué
es el núcleo esencial? Consideraciones similares a las que se hicieran a
propósito de la noción de orden público, caben en relación con la de núcleo
esencial. Se trata de un concepto inevitablemente ambiguo, frente al cual todo
intento de definición satisfactoria está avocado al fracaso. Quizás una
analogía resulte útil en el esclarecimiento de la expresión.
H.
L. A. Hart ha señalado cómo en la norma jurídica (la que por estar formulada en
lenguaje natural, participa de la ambigüedad y la equivocidad que a él le son
inherentes), puede distinguirse una zona central o núcleo y una zona de
penumbra. Hacen parte de la primera, los hechos o circunstancias que sin duda
están regulados por la norma. Y de la segunda, aquéllos cuya referencia a la
norma resulta incierta y problemática.
Es
posible ejemplificar unos y otros pero, no lo es encerrarlos en una definición
unívoca y exacta. Otro tanto ocurre con la noción de núcleo esencial de un
derecho fundamental. Sabemos que a él pertenecen aquellos elementos sin los
cuales el derecho deja de ser lo que es, pero no es lógicamente posible dar una
noción anticipada que satisfaga a plenitud las exigencias de una definición.
Irremediablemente es tarea del intérprete, en cada caso específico, determinar
si una disposición normativa de rango inferior, vulnera o no el núcleo
esencial. Concretamente, incumbe al juez constitucional verificar, durante la
vigencia de los estados de excepción, si un decreto legislativo del gobierno
vulnera o no un derecho fundamental, a fin de emitir un juicio de constitucionalidad
sobre dicho decreto.
En
esa tarea deben guiar al intérprete, como criterios insustituibles, el telos
del Estado social de derecho y la razón justificativa del estado de excepción,
que apuntan ambos hacia el disfrute pleno de las libertades por parte de los
destinatarios, así, para lograr ese propósito, haya sido necesario el
sacrificio temporal de algunos aspectos que hacen parte del derecho pero no
constituyen su núcleo esencial. En los casos dudosos, y justamente, por las
razones expuestas, el intérprete, entonces, deberá guiarse por el principio
"pro favor libertatis", pues ha de tener presente que la restricción
es lo excepcional, y lo excepcional (la pena es un claro ejemplo) debe
justificarse sin dejar margen a la duda.
En
decisiones anteriores, tanto en procesos de constitucionalidad como de tutela,
esta Corporación, siguiendo la jurisprudencia extranjera, ha indicado
directrices para interpretar adecuadamente esa expresión tan problemática como
imprescindible. Es del caso, referir a algunas de ellas así:
"....El
núcleo esencial de un derecho fundamental puede definirse como el ámbito
intangible del derecho cuyo respeto se impone a las autoridades y a los
particulares. ....Visto desde la perspectiva de los derechos subjetivos, el
contenido esencial de un derecho fundamental consiste en aquellas facultades o
posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como
pertinente al tipo descrito y sin las cuales dejaría de adscribirse a ese tipo,
desnaturalizándose. Por otra parte, la jurisprudencia de intereses ha diseñado
una fórmula según la cual el núcleo esencial del derecho fundamental es aquella
parte de su contenido que es absolutamente necesaria para que los intereses
jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y
efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido
esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen
impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la
necesaria protección. ....La interpretación y aplicación de la teoría del
núcleo esencial de los derechos fundamentales está indisolublemente vinculada
al orden de valores consagrado en la Constitución. La ponderación de valores o
intereses jurídico-constitucionales no le resta sustancialidad al núcleo
esencial de los derechos fundamentales. El núcleo esencial de un derecho
fundamental es resguardado indirectamente por el principio constitucional de
ponderación del fin legítimo a alcanzar frente a la limitación del derecho
fundamental, mediante la prohibición de limitaciones desproporcionadas a su
libre ejercicio". Sentencia T-426/92 Magistrado Ponente Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
"...Siguiendo
a Peter Haberle, se denomina 'contenido esencial' al ámbito necesario e
irreductible de conducta que el derecho protege, con independencia de las
modalidades que asuma el derecho o de las formas en que se manifieste. Es el
núcleo básico del derecho fundamental, no susceptible de interpretación o de opinión
sometida a la dinámica de coyuntura o ideas políticas". Sentencia T-002/92
Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero.
La
noción que de tales fallos puede inferirse, se encuentra en armonía con los
ensayos hechos, en el mismo sentido, por algunos prestigiosos doctrinantes. Por
ejemplo, Francisco Fernández Segado ha dicho, citando la jurisprudencia
española: "Una primera acepción del núcleo esencial equivale a la
'naturaleza jurídica de cada derecho', esto es, el modo de concebirlo o configurarlo.
en ocasiones, el 'nomen' y el alcance de un derecho subjetivo son previos al
momento en que tal derecho resulta regulado por un legislador concreto. El tipo
abstracto del derecho persiste conceptualmente al momento legislativo y en este
sentido se puede hablar de una 'recognoscibilidad de este tipo abstracto en la
regulación concreta'. Desde esta óptica, constituyen el contenido esencial de
un derecho subjetivo aquellas facultades o posibilidades de actuación
necesarias para que el derecho sea recognoscible como pertinente al tipo
descrito, sin las cuales el derecho se desnaturalizaría".
"...
La segunda acepción corresponde a 'los intereses jurídicamente protegidos como
núcleo y médula del derecho'. Se puede entonces hablar de una esencialidad del
contenido del derecho para hacer referencia a aquella parte del contenido del
mismo que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente
protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente
protegidos. De ese modo, se rebasa o se desconoce el 'contenido esencial'
cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo
dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria
protección".
En
consecuencia, no vulneran la Constitución los artículos 5, 6 y 7 del proyecto
de ley que se revisa.
Teniendo
presentes las anteriores consideraciones, se procederá a examinar la
constitucionalidad de las siguientes normas.
- Artículo 8o.
"Justificación expresa de la limitación del
derecho. Los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales
se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales, de
tal manera que permitan demostrar la relación de conexidad con las causas de la
perturbación y los motivos por las cuales se hacen necesarias."
El
doctor Vázquez Carrizosa sostiene que la parte que dice "limitaciones de
los derechos constitucionales" viola el numeral 2o. del artículo 214 de la
Carta, porque deja en libertad al Gobierno para referirse a los derechos o libertades
fundamentales en general.
La
expresión impugnada no viola la Constitución, pues ha de entenderse en los
términos de la Carta y de la ley de la cual forma parte. Tales derechos no son
los intangibles. Lo son sólo aquellos cuya restricción está permitida en todo
tiempo, es decir, aún bajo los estados de excepción.
Por
otra parte, la misma norma impone al Gobernante la obligación de exponer las
razones por las cuales un derecho de los que puede ser limitado, lo es, con el
fin de demostrar la conexidad de tal medida con las causas que originaron la
perturbación del orden, indicando los motivos por los cuales ésta se hace
necesaria, lo que viene a constituirse en una garantía más, para que el
Gobierno Nacional no desborde las atribuciones que le compete ejercer en épocas
excepcionales, a la vez que contribuye a que esta Corporación cumpla con mayor
rigor y eficacia el control de los decretos legislativos que con tal objetivo
se expidan.
Por
esas razones, el artículo 8o. del proyecto de ley estatutaria que se examina,
será declarado exequible.
- Artículo 9o.
"Uso de las facultades. Las facultades a que se
refiere esta ley no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el
estado de excepción sino únicamente, cuando se cumplan los principios de
finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y se
den las condiciones y requisitos a los cuales se refiere la presente ley."
Esta
disposición en nada lesiona la Constitución, y por el contrario, se ajusta a
sus mandatos, especialmente a lo dispuesto en los artículos 212, 213, 214 y
215.
En
nuestro ordenamiento constitucional se reconocen tres estados de excepción
cuyas diferencias se establecen en función de sus causas, consecuencias y
gravedad, los que fueron instituidos para hacer frente a situaciones que se
juzgan excepcionales, las cuales no es posible contrarrestar con las medidas
ordinarias que consagran la Constitución y la ley. Es por ello que, durante
tales periodos transitorios, se le confieren al Presidente de la República
mayores poderes para restablecer el orden perturbado y poner fin a la crisis,
salvaguardando los derechos de la población, garantizando su seguridad y el
funcionamiento normal de las instituciones públicas.
Dichos
poderes del Presidente, sin embargo, no pueden ser utilizados siempre que se
declare uno de esos regímenes exceptivos, sino únicamente cuando la situación
perturbadora así lo reclame, respetando los principios de finalidad,
proporcionalidad, necesidad de las medidas, como bien lo consagra la norma que
se examina; principios a los que se hará referencia en los artículos que
siguen, pues es allí en donde se definen.
Así
las cosas el artículo 9o. del proyecto de ley estatutaria que se revisa, no
contraría la Constitución, motivo por el cual será declarado exequible.
- Artículo 10o.
"Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas
en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada
a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus
efectos."
A
pesar de que el legislador utiliza idénticos términos a los que aparecen en el
artículo 213 de la Carta, regulador del estado de conmoción interior, para
hacerlo extensivo a los demás estados de excepción, éllo no quiere decir que
tal condicionamiento no les sea aplicable, pues si bien es cierto que en caso
de guerra exterior o de emergencia económica, social o ecológica, las causas
que permiten su declaración son claramente distintas, lo cierto es que las
medidas que se dicten durante dichos periodos, deben guardar la conexidad
debida con las situaciones que dieron origen al estado de excepción
correspondiente, tal como lo prescribe el numeral 1o. del artículo 214 de la
Ley Suprema, que reza: "Los decretos legislativos... solamente podrán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación
que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción".
La
debida relación de conexidad que deben guardar las medidas que se dicten
durante los estados de excepción con las causas que originaron la declaración
del mismo, es un requisito constitucional de ineludible cumplimiento. Por
tanto, las normas que se expidan deben estar dirigidas, en forma expresa y
directa, a combatir los acontecimientos perturbadores de la paz, el sosiego y
la tranquilidad ciudadana, eventos que dieron origen a la legalidad
extraordinaria, y con el fin exclusivo de  restablecer el orden perturbado.
Sobre
este requisito constitucional existe múltiple jurisprudencia, tanto de esta
Corte como de la Corte Suprema de Justicia cuando tenía la misión de ejercer el
control constitucional, la cual no es necesario transcribir, dada su
reiteración y amplio conocimiento. Basta agregar simplemente, que si los
decretos legislativos que expida el Presidente de la República durante los
estados excepcionales, no guardan ninguna relación con las causas que llevaron
a su implantación, ni están destinados a conjurar la crisis que los motivó, ni
a contrarrestar el orden perturbado, con el fin de restablecer la normalidad,
que es el permanente deber del Gobierno, dichos decretos serán declarados
inexequibles por exceder los límites constitucionales
El
artículo 10 del proyecto de ley que se examina, es entonces, exequible y así se
declarará.
- Artículo 11
"Necesidad. Los decretos legislativos deberán
expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas
adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción correspondiente."
El
Procurador General de la Nación interpreta esta norma en dos sentidos
distintos: según el primero, este artículo sería exequible pues "el
sentido natural y obvio de la disposición que comentamos no puede ser otro que
el de exigir al Gobierno que exponga, en relación con cada decreto legislativo
por él expedido, las razones por las cuales lo considera necesario para
alcanzar los fines propuestos, de manera que le resulte más fácil al juez de
constitucionalidad calificar la proporcionalidad de la medida"; y de
acuerdo con la segunda posición, el artículo sería inexequible, ya que
"resulta contraria a la Carta (art. 213 inciso 2o.), la interpretación de
la norma en el sentido de que basta que el Gobierno exprese las razones por las
cuales entiende que la medida es necesaria en relación con los fines
propuestos, para que quede cumplido el requisito de proporcionalidad. Entonces
este excelente criterio de control -acaso el más importante entre los
desarrollados por el constitucionalismo de postguerra- quedaría convertido en
una simple formalidad".
Para
la Corte es claro que la interpretación ajustada a la Constitución, es la
primera que hace el Procurador, y que conduce a la exequibilidad del artículo
11 del proyecto de ley que se examina, pues lo que dicha norma pretende es que
el Gobierno justifique la necesidad de cada una de las medidas que dicte
durante los estados de excepción, para contrarrestar o poner fin a la situación
de crisis que lo originó, razones que también servirán para analizar la
proporcionalidad, finalidad y eficacia de las mismas.
La
necesidad de las medidas de excepción, se puede deducir de dos maneras: ya sea
demostrando que las normas que regulan situaciones similares en tiempo de
normalidad son insuficientes para conjurar la situación anómala; o que las
medidas adoptadas para lograr el restablecimiento del orden perturbado están
exclusivamente destinadas a ese fin. Este requisito es de trascendental
importancia, pues de allí se deriva la posibilidad de impedir que se cometan
abusos o extralimitaciones en la adopción de las medidas que, en todo caso,
deben ser las estrictamente indispensables para retornar a la normalidad.
Así
las cosas el artículo 11 del proyecto de ley que se revisa, es exequible.
- Artículo 12
"Motivación de incompatibilidad. Los decretos
legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales
son incompatibles con el correspondiente estado de excepción."
La
suspensión de leyes incompatibles con los estados de guerra exterior y de
conmoción interior, está autorizada por la Constitución en los artículos 212 y
213 así: "Los decretos legislativos que dicte el Gobierno suspenden las
leyes incompatibles con el Estado de Guerra"; "Los decretos
legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con
el Estado de Conmoción".
El
requisito a que alude la norma en estudio, sobre la obligatoriedad del Gobierno
de exponer, en los decretos legislativos que expida durante los estados de
guerra exterior o conmoción interior, las razones por las cuales son
incompatibles las leyes ordinarias con el respectivo estado de excepción,
constituye un control más sobre el Gobierno, con el fin de evitar que el
Presidente de la República exceda la tarea legislativa que en forma temporal y
limitada le compete ejercer. Es conveniente que, durante los estados
excepcionales, existan controles más rigurosos que en tiempo ordinario, pues es
en tales periodos cuando se presentan mayores excesos y arbitrariedades por
parte de las autoridades, en razón de la amplitud de los poderes que se les
asignan.
Con
la disposición legal que se estudia, se acabará la costumbre generalizada, por
parte del Gobierno, de decretar una suspensión genérica de múltiples leyes
vigentes, con la simple fórmula de que se suspenden todas las normas "que
sean contrarias" con las que se expiden, pues de ahora en adelante se
tendrá que indicar expresamente cuáles son los ordenamientos concretos que son
antagónicos con el estado de excepción, lo cual facilitará el control de
constitucionalidad, y terminará de una vez por todas con la indeterminación de
la normatividad que se suspende, hábito ese que generaba una verdadera
incertidumbre e inseguridad jurídica para todos los ciudadanos y las
autoridades públicas.
Por
tanto, no viola la Constitución el artículo 12 del proyecto de ley que se
revisa, y así se declarará.
- Artículo 13
"Proporcionalidad. Las medidas expedidas
durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la
gravedad de los hechos que buscan conjurar.
La limitación en el ejercicio de los derechos y
libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar
el retorno a la normalidad."
Sobre
esta norma dice el Defensor del Pueblo que contraría la Constitución, pues allí
se consagra que el Gobierno tiene las facultades necesarias para recobrar la
normalidad, entonces la ley estatutaria debe desarrollar y concretar esas
facultades del Gobierno, mas no dejar a su discrecionalidad la determinación de
la proporcionalidad.
Que
las medidas que se adopten durante los estados de excepción deben ser
proporcionales a la gravedad de los hechos, es una exigencia que el
Constituyente ha establecido en el numeral 2o. del artículo 214 de la Carta.
La
proporcionalidad hace relación a la justa medida que debe existir entre los
distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y
las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar. Lo que
equivale a decir que la proporcionalidad "es la razonabilidad que debe
mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos" (sent.
C-33/93 M.P. Alejandro Martinez Caballero)
Esa
proporcionalidad debe ser evaluada por el juez de constitucionalidad, es decir,
la Corte Constitucional, al ejercer el control oficioso de los decretos
legislativos expedidos en cualesquiera de tales periodos, con el fin de
determinar su estricta medida.
Es
por ello que en los distintos fallos que esta Corporación ha proferido, al
revisar decretos legislativos de conmoción interior y emergencia económica,
social y ecológica, se ha referido a este punto, los cuales no es necesario
reproducir, dada su reiteración.
Por
otra parte cabe agregar, que es asunto totalmente imposible el que una ley
consagre, todas y cada una de las medidas que debe adoptar el Presidente de la
República para conjurar las distintas situaciones o circunstancias que pueden
dar lugar a la alteración del orden público, razón por la cual se permite que
el Gobierno obre con cierta  discrecionalidad al escogerlas, "pues si hay
algo que conspira contra la eficaz solución de una situación de anormalidad, es
la estricta predeterminación de las medidas que ante circunstancias
extraordinarias -muchas veces desconocidas e imprevisibles- puedan o deban
tomarse... La Constitución satisface su función preventiva -y en cierto modo
tutelar de su eficacia- instituyendo poderes excepcionales para enfrentar la
anormalidad y, al mismo tiempo, controles, igualmente acentuados, para evitar
su ejercicio abusivo y garantizar el rápido retorno a la normalidad"
(sent. C-04/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
No
vulnera entonces el artículo 13 del proyecto de ley que se revisa, norma
constitucional alguna, motivo por el cual será declarado exequible.
- Artículo 14
"No discriminación. Las medidas adoptadas con
ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar discriminación alguna,
fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica. Lo que no obsta para que se adopten medidas en
favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su
incorporación a la vida civil.
La Procuraduría General de la Nación, en desarrollo
de su función constitucional, velará por el respeto al principio de no
discriminación consagrado en este artículo, en relación con las medidas
concretas adoptadas durante los estados de excepción. Para ello tomará medidas,
desde la correctiva, hasta la destitución, según la gravedad de la falta
mediante procedimiento especial, sin perjuicio del derecho de defensa."
El
inciso primero de este mandato legal reitera el derecho de igualdad ante la
ley, consagrado en el artículo 13 de la Constitución, según el cual todas las
personas deben recibir el mismo trato y protección de las autoridades y gozan
de los mismos derechos, libertades y oportunidades.
El
inciso segundo, al autorizar a la Procuraduría General de la Nación para
sancionar a toda clase de funcionarios públicos que contraríen el principio de
no discriminación a que alude la misma norma en su inciso anterior, es
constitucional pero únicamente cuando dicha facultad se ejerza en relación con
funcionarios públicos que carecen de fuero disciplinario, pues respecto a
quienes gozan de éste, como se verá en seguida, el Procurador no tiene
competencia para investigarlos:
En
efecto, de conformidad con el artículo 174 de la Carta corresponde al Senado de
la República "conocer de las acusaciones que formule la Cámara de
Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces;
contra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y
de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura
y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus
cargos. En este caso, conocerá por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño
de los mismos". Y a la Cámara de Representantes, según el numeral 3o. del
artículo 178 ibidem: "acusar ante el Senado, cuando hubiere causas
constitucionales, al Presidente de la República, o a quien haga sus veces, a
los magistrados de la Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a
los magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación"; y
"Conocer de las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el
Fiscal General de la Nación o por los particulares contra los expresados
funcionarios y, si prestan mérito, fundar en ellas la acusación ante el
Senado". (art. 178-4 C.N.)
Así
las cosas, al Procurador General de la Nación, en relación con los funcionarios
citados, únicamente le compete "emitir conceptos en los procesos
disciplinarios que se adelanten contra los funcionarios sometidos a fuero
especial", de acuerdo con lo estatuido en el numeral 2o. del artículo 278
de la Carta.
A
este respecto ha dicho la Corte:
"La
Constitución Política de 1991 no concentra la función disciplinaria en cabeza
de un organismo único, aunque establece una cláusula general de competencia en
la materia a cargo de la Procuraduría General de la Nación. A ésta encomienda
la atribución de ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes
desempenen funciones públicas, inclusive los de elección popular; ejercer
preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley'.
(artículo 277, numeral 6o. C.N.)."
"Esa
competencia de la Procuraduría se ejerce respecto de todo funcionario o
empleado, sea cualquiera el organismo o rama a que pertenezca, salvo sobre
aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución. En cuanto a éstos
se refiere, como ya se dijo, el Procurador General tan sólo tiene a su cargo la
función de emitir concepto dentro del proceso que adelante la autoridad
competente (artículo 278, numeral 2, C.N.)". (sent. C-417/93 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo).
En
consecuencia, el inciso 1o. del artículo 14 del proyecto de ley que se examina,
será declarado exequible en su totalidad y el inciso 2o., exequible, en
relación con funcionarios públicos que carezcan de fuero, pues en el evento de
que se trate de investigar y sancionar a un funcionario público que goce de
fuero constitucional, este precepto es inexequible, por la razón expuesta
anteriormente.
- Artículo 15
"Prohibiciones. Además de las prohibiciones
señaladas en esta ley, en los estados de excepción de acuerdo con la
Constitución, no se podrá:
a) Suspender los derechos humanos ni las libertades
fundamentales.
b) Interrumpir el normal funcionamiento de las ramas
del poder público ni de los órganos del Estado.
c) Suprimir ni modificar los organismos ni las
funciones básicas de acusación y juzgamiento."
Si
bien es cierto que durante los estados de excepción, el legislador
extraordinario está facultado para restringir o limitar determinados derechos o
libertades fundamentales, no lo es menos que el constituyente le ha negado, en
todo caso, la posibilidad de suspenderlos; pues las garantías constitucionales
en los periodos excepcionales no se extinguen, a pesar de que algunas de ellas
sean objeto de restricciones o limitaciones. Tampoco se le permite al Gobierno
interrumpir el funcionamiento normal de cualquiera de las ramas del poder
público, o modificar o suprimir los entes y las funciones de acusación y
juzgamiento, tal como lo prescriben los artículos 214 en sus numerales 2o. y
3o., y 252 de la Carta; así las cosas, no se puede reformar o modificar el régimen
constitucional, pues él sigue imperando.
Entonces,
como el artículo 15 del proyecto de ley estatutaria, se limita a reproducir el
contenido de los textos antes citados, no hay reparo alguno de
constitucionalidad.
- Artículo 16
"Información a los Organismos Internacionales.
De acuerdo con el artículo 27 de la Convención Americana de los Derechos
Humanos y el artículo 4o. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, al día siguiente de la declaratoria del estado de excepción, el Gobierno
enviará al secretario general de la Organización de Estados Americanos y al
Secretario General de las Naciones Unidas, una comunicación en que dé aviso a
los Estados partes de los tratados citados, de la declaratoria del estado de
excepción, y de los motivos que condujeron a ella. Los decretos legislativos
que limiten el ejercicio de derechos, deberán ser puestos en conocimiento de
dichas autoridades.
Igual comunicación deberá enviarse cuando sea
levantado el estado de excepción."
Tanto
la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 27) como el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 4o.), autorizan, a los
Estados Partes para que en situaciones excepcionales (guerra, peligro público,
o emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte),
suspendan las obligaciones contraídas en virtud de tales instrumentos
Internacionales, siempre y cuando esas disposiciones no sean incompatibles con
las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación
alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen
social. Dicha suspensión no puede cobijar la de los derechos que allí mismo se
indica, a saber: el derecho a la vida y a la integridad personal, la
prohibición de la esclavitud y servidumbre, el principio de legalidad y de
retroactividad, la libertad de conciencia y religión, protección a la familia,
derecho al nombre, derechos del niño, derecho a la nacionalidad, derechos
políticos, ni las garantías judiciales indispensables para la protección de
tales derechos.
Igualmente,
en dichas disposiciones internacionales se ordena al Estado Parte que haga uso
del derecho de suspensión, de informar inmediatamente a los demás Estados
Partes, por conducto del secretario general respectivo, de las disposiciones
cuya aplicación haya suspendido, los motivos que la hayan suscitado y el
término de duración de la suspensión.
Como
se puede apreciar, el legislador en esta disposición establece obligaciones que
al Presidente de la República le imponen Tratados o Instrumentos
Internacionales, que han sido debidamente ratificados por Colombia, se
encuentran vigentes, y por tanto, son de obligatorio cumplimiento, siempre y
cuando no pugnen sus mandatos con las normas de nuestra Carta Política.
En
el evento que se examina, las comunicaciones que se ordenan son actuaciones
eminentemente administrativas que en nada pugnan con los cánones
constitucionales, pues son deberes a los que se obligan los Estados Partes, y
que tienen como único fin cumplir con los objetivos propuestos, cuales son la
protección y garantía de los derechos humanos y las libertades fundamentales de
las personas.
Así
las cosas, no hay objeción alguna a este precepto legal, motivo por el cual
será declarado exequible.
- Artículo 17
"Independencia y compatibilidad. Los estados de
excepción por guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica,
social y ecológica son independientes. Su declaratoria y las medidas que en
virtud de ellos se adopten, deberán adoptarse separadamente.
Esta independencia no impide el que puedan
declararse simultáneamente varios de estos estados, siempre que se den las
condiciones constitucionales y siguiendo los procedimientos legales
correspondientes."
La
Constitución Nacional distingue tres estados de excepción, a saber: 1) estado
de guerra exterior, 2) estado de conmoción interior, y 3) estado de emergencia
económica, social, y ecológica; cada uno de los cuales es regulado en distintos
preceptos constitucionales, el primero en el artículo 212, el segundo en el
artículo 213 y el último en el artículo 215.
En
estas disposiciones se establece una serie de condiciones o circunstancias
especiales que, en el evento de su ocurrencia, determinan la declaración o
implantación de uno de tales estados excepcionales. En consecuencia, resulta
obvio que se exija independencia para su operancia, sin que éllo impida la
simultaneidad o coexistencia de varios de esos estados, en caso de que las
circunstancias así lo ameriten.
En
efecto, como cada uno de los estados de excepción tiene causas propias, los
mismos hechos no pueden invocarse para poner en vigencia uno u otro de tales
periodos, pero sí se pueden configurar al mismo tiempo por hechos separados,
estén o no vinculados entre sí, cada uno de acuerdo con las normas
constitucionales que los rigen y que no permiten confundirlos.
El
precepto que se examina se ajusta, entonces, a lo regulado en los artículos
212, 213, 214 y 215 de la Carta.
- Artículo 18
"Presencia del Presidente de la República.
Cuando con ocasión de los estados de excepción el Presidente de la República
considerare conveniente su presencia en las sesiones del Congreso, podrá
concurrir previa comunicación escrita al Presidente de la Cámara respectiva,
quien dispondrá lo pertinente para el día y hora señalado.
Si de su intervención surgieren debates, deberán
hacerse en otra sesión y no obligará su presencia. En todo caso deberán
responder los Ministros que fueren citados para tal efecto."
La
Constitución no prohibe la presencia del Presidente de la República en el
Congreso Nacional, en ninguna época, de manera que éste bien puede asistir
cuando lo considere conveniente, no sólo en tiempo de normalidad sino también
durante los estados de excepción, en los cuales tiene una misión específica qué
cumplir, cual es la de informar a esa Corporación, sobre la declaración de
tales regímenes transitorios, como de las medidas adoptadas y el desarrollo de
los acontecimientos.
Es
evidente, entonces, que durante los estados de excepción operan en forma
concordante y colaboradora todos los poderes públicos, como representantes de
la unidad nacional, con el fin de conjurar las situaciones de crisis y en
cumplimiento del artículo 113 de la Constitución, que consagra la separación de
las distintas ramas del poder público y la colaboración armónica para lograr
los fines esenciales del Estado.
En
lo que respecta a la  asistencia de los Ministros del despacho al Congreso,
cabe anotar que esta materia se encuentra regulada en la Constitución en el
artículo 135-8, que autoriza a dicho ente para  "Citar y requerir a los
Ministros para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con
una anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito.
En caso de que los Ministros no concurran, sin excusa aceptada por la
respecttiva Cámara, esta podrá proponer moción de censura. Los ministros
deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de
que el debate continúe en sesiones posteriores por decisión de la respectiva
Cámara. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá
encabezar el oden del día de la sesión".
De
igual manera, el artículo 208 del Ordenamiento Superior, en su inciso segundo,
establece que: "Los ministros, en relación con el Congreso, son voceros
del Gobierno, presentan a las cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones
que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto
de los viceministros".
Y
en el inciso 3o. ibidem, agrega: "Las cámaras pueden requerir la
asistencia de los ministros, las comisiones permanentes, además la de los
viceministros, los directores de departamentos administraitvos, el Gerente del
Banco de la República, los presidentes, directores o gerentes de las entidades
descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la rama
ejecutiva del poder público".
Así
las cosas, no se advierte que el artículo 18 del proyecto de ley que se
examina, vulnere la Carta.
- Artículo 19
"Prohibición de reproducir normas. Ningún
decreto declarado  inconstitucional o suspendido en sus efectos, podrá ser
reproducido por el Gobierno, a menos que con posterioridad a la sentencia o
decisión, hayan desaparecido los fundamentos que la originaron.
Parágrafo. Todo acto proferido con violación de esta
disposición será suspendido provisionalmente en sus efectos. Bastará un
procedimiento oficioso para tal declaración. La orden de suspensión, en este
caso, deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente."
Los
ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y José Manuel Barreto, consideran que el
aparte de esta disposición que dice: "a menos que con posterioridad a la
sentencia o decisión, hayan desaparecido los fundamentos que la
originaron", infringe el artículo 243 de la Carta, pues se quiere
establecer una excepción a la regla general según la cual luego de ser
declarada inexequible, ninguna norma puede ponerse de nuevo en vigencia, salvo
el caso de que se reforme la Constitución.
En
primer término, observa la Corte que la expresión "o suspendido en sus
efectos" contenida en la disposición que se examina, como el parágrafo de
la misma, en su totalidad, violan abiertamente la Constitución, por estas
razones:
El
proyecto de ley, materia de revisión, tiene por objeto regular los estados de
excepción, a saber: guerra exterior, conmoción interior, y emergencia
económica, social y ecológica; cuya declaración solamente la puede hacer el
Presidente de la República por medio de decretos legislativos que deben llevar
la firma de todos los ministros del despacho, instrumento que también ha de
utilizar para dictar las medidas destinadas a conjurar la crisis y ponerle fin.
Entonces, no le cabe duda a la Corte de que el artículo 19 que se analiza, se
refiere a  esta clase de actos jurídicos.
Los
decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los estados de
excepción, a que aluden los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución, por
mandato expreso de la misma Carta, están sujetos al control constitucional
automático u oficioso por parte de esta Corte, la que deberá "decidir definitivamente"
sobre ellos, tal como se ordena  en el artículo 241-7, concordante con el 214-6
de la Constitución Nacional.
En
este orden de ideas, los fallos que dicta esta Corporación en relación con dichos
decretos legislativos, tienen el carácter de definitivos y sobre éllos no se
puede volver, porque, según el artículo 243 de la Constitución, hacen tránsito
a cosa juzgada constitucional.
Ahora
bien, si es deber de la Corte pronunciarse en forma definitiva sobre los
decretos legislativos, en los "estrictos y precisos términos"
contemplados en el artículo 241 de la Constitución, mal puede una ley, como es
la que se estudia, establecer la suspensión provisional de dichos actos
jurídicos, lo que configura una clara y abierta violación de la normatividad
Suprema.
En
consecuencia la expresión "o suspendido en sus efectos", contenida en
el artículo 19, al igual que el parágrafo del mismo, serán declarados
inexequibles por los motivos antes reseñados.
Finalmente,
y para dar respuesta a la impugnación de los ciudadanos primeramente citados,
cabe anotar que la Corte no comparte su punto de vista, pues es evidente que al
consagrar el artículo 19, objeto de análisis, la prohibición de reproducir
normas declaradas inexequibles, "a menos que con posterioridad a la
sentencia o decisión, hayan desaparecido los fundamentos que la
originaron", este mandato ha de entenderse en los términos consagrados en
el inciso segundo del artículo 243 de la Carta, que textualmente reza:
"Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto
jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la
Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución".
Por
tanto, el inciso primero del artículo 19 será declarado exequible salvo la
expresión "o suspendido en sus efectos", como ya se expresó, y el
parágrafo, los cuales serán retirados del proyecto de ley por infringir la
Carta.
- Artículo 20
"Control de legalidad. Las medidas de carácter
general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como
desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción,
tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo
contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de
entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades
nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán
los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa
indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.
Cuando la Corte Constitucional de conformidad con lo
establecido en el artículo 56 inciso 2o. de la presente ley, no haya suspendido
un decreto legislativo, dictado en el ejercicio de las facultades de los
estados de excepción, dicho decreto, en todo o en parte, no podrá inaplicarse o
suspenderse por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ni por
ninguna autoridad judicial o administrativa."
Los
ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y José Manuel Barreto, consideran que el
inciso tercero del artículo que se examina, infringe el artículo 4o. de la
Carta, ya que "impide dar aplicación a la excepción de
inconstitucionalidad durante el periodo en que se esté surtiendo el trámite del
control de constitucionalidad, si la norma no es suspendida de manera
provisional".
Pues
bien, en los incisos primero y segundo del artículo que se revisa, se consagra
el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan
como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el  Presidente de la
República durante los estados de excepción, el cual será ejercido por la
jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con la competencia que allí
se fija. Estas disposiciones no atentan contra la Ley Suprema y, por el
contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que
le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso
administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya
competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el
cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley.
Dicho
control constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas,
y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas
ilegales.
No
ocurre lo mismo con el inciso 3o., el cual debe juzgarse junto con el inciso
2o. del artículo 56 de la misma ley que, dispone "Así mismo, y mientras se
adopta la decisión definitiva, podrá la Corte Constitucional en pleno y dentro
de los diez días siguientes a la fecha en que avocó su conocimiento, suspender,
aún de oficio, los efectos de un decreto expedido durante los estados de
excepción, siempre que contenga una manifiesta violación de la
Constitución".
Tanto
el inciso 3o. del artículo 20 como el inciso 2o. del artículo 56 del proyecto
de ley estatutaria que se estudia, resultan inexequibles por los mismos motivos
que se expusieron al estudiar el artículo 19 del presente proyecto de ley, que
consagra la figura de la suspensión provisional de los decretos legislativos.
Por tanto, no hay lugar a rebatir el argumento de los intervinientes, pues de
todas formas el inciso 3o. será retirado del ordenamiento jurídico.
Así
las cosas, el artículo 20 del proyecto de ley que se revisa, es exequible salvo
el inciso tercero, el cual será declarado inexequible.
- Artículo 21
"Atribuciones precisas de funciones judiciales
a autoridades civiles. Cuando existan lugares en los cuales no haya jueces o
éstos no puedan, por la gravedad de la perturbación ejercer sus funciones, el
Gobierno, mediante decreto legislativo, podrá determinar que las autoridades
civiles ejecutivas ejerzan funciones judiciales, las cuales deberán ser
claramente precisadas, y diferentes a las de investigar y juzgar delitos. Las
providencias que dicten tales autoridades podrán ser revisadas por un órgano judicial
de conformidad con el procedimiento que señale el decreto legislativo".
Sobre
esta norma, dice el Defensor del Pueblo que viola el artículo 116 de la Carta
al conferir atribuciones judiciales a autoridades civiles, como también por no
delimitar la materia, pues faculta al Gobierno para que precise las funciones
judiciales a ejercer, y siendo la presente una ley estatutaria, no es
constitucional dejar al arbitrio del Gobierno la concreción de las
atribuciones.
En
el mismo sentido se pronuncia el doctor Vázquez Carrizosa, quien considera
además que el traslado de funciones judiciales a autoridades administrativas
viola el artículo 113 de la Carta que consagra la separación de las ramas el
poder público.
No
comparte la Corte el criterio de los intervenientes citados, pues el artículo
116 de la Carta permite que, en forma excepcional, se le asignen funciones
jurisdiccionales a las autoridades administrativas. Dice así dicho precepto:
"Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias
precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será
permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos."
Como
se puede observar, el mandato legal que se examina, respeta este canon
constitucional, ya que atribuye en forma excepcional (únicamente cuando existan
lugares en los cuales no haya jueces o éstos no puedan, por la gravedad de la
perturbación ejercer sus funciones), a las autoridades civiles ejecutivas el
ejercicio de funciones judiciales, diferentes a las de "investigar y
juzgar delitos", las cuales deberán ser claramente "precisadas".
Dado
que el Gobierno debe cumplir dicha actividad durante los estados de excepción,
por medio de decretos legislativos, queda satisfecha la exigencia del
Constituyente, en el sentido de que esta medida ha de adoptarse por medio de
una ley, pues dichos actos jurídicos son ley en sentido material. Recuérdese
además que en dichos periodos excepcionales, el Presidente de la República asume
la potestad legislativa, con el fin de dictar todas aquellas medidas necesarias
para restaurar el orden perturbado.
En
cuanto atañe a la precisión de las materias, entiende la Corte que esta
exigencia debe cumplirse cuando se expida el decreto legislativo que ordene la
asignación de funciones judiciales a las autoridades administrativas, las que
deberán dictarse con acatamiento de las normas constitucionales en este campo,
especialmente, en lo que se refiere a la imposibilidad de atribuir funciones
relacionadas con la investigación y juzgamiento de delitos (art. 116 C.N.),
como que el Gobierno no puede suprimir, ni modificar los organismos ni las
funciones básicas de acusación y juzgamiento (art. 252 ib.).
Finalmente,
considera la Corte conveniente anotar que la revisión de las providencias que
dicten tales autoridades administrativas, por parte de las autoridades
judiciales, debería ser de carácter obligatorio, mas no facultativo como
aparece en la parte final del artículo bajo examen; sin embargo, este hecho no
configura la inconstitucionalidad de la norma, pues ha de entenderse que si la
autoridad administrativa va a reemplazar transitoriamente a la judicial, los
procedimientos estatuidos en los Códigos para el adelantamiento de los procesos
respectivos, siguen vigentes y deben aplicarse en su integridad, salvo el caso
en que durante el estado de excepción se hayan expedido procedimientos
específicos para tales eventos, los cuales, obvio es reiterarlo, deben
adecuarse a la Constitución.
Por
no infringir la Carta, el artículo 21 del proyecto de ley estatutaria que se
estudia, será declarado exequible.
CAPITULO
II
ESTADO
DE GUERRA EXTERIOR
El
capítulo segundo del proyecto de ley estatutaria regula el estado de guerra
exterior, así:
- Artículo 22
"Declaratoria del estado de guerra exterior.
Para alcanzar los fines señalados en el artículo 212 de la Constitución
Política, el Presidente, con la firma de todos los Ministros, una vez haya
obtenido autorización del Senado para la declaratoria de guerra, podrá declarar
el estado de guerra exterior.
El decreto que declare el estado de guerra exterior
deberá expresar los motivos que justifican la declaración.
En ningún caso se podrá declarar el estado de guerra
exterior para afrontar causas internas de grave perturbación."
Este
precepto legal se adecúa a lo dispuesto en los incisos 1o. y 2o. del artículo
212 y el numeral 6o. del artículo 189 de la Carta, que permiten al Presidente
de la República declarar el estado de guerra exterior, previa autorización del
Senado de la República, salvo el caso de que a juicio de tal funcionario sea
necesario repeler la agresión, evento en el cual no requiere de dicha
autorización, excepción que aparece consagrada en el artículo 24 del proyecto
de ley que se revisa.
Como
se ha reiterado, es deber del Gobierno Nacional exponer en los decretos
legislativos declarativos de los estados de excepción, las razones que
justifican tal determinación, todo ello con el fin de que esta Corporación
pueda deducir la conexidad de las medidas que se adoptan con las causas que
originaron la perturbación, al igual que facilitar el debido análisis de la
proporcionalidad de las medidas y la eficacia de las mismas.
El
último inciso del mandato que se examina es apenas obvio, pues si se está
regulando el estado de guerra exterior, mal podría el Gobierno utilizar este
mecanismo para afrontar perturbaciones internas que alteren el orden público,
situaciones para las cuales el Constituyente estatuyó otro instrumento jurídico
reglamentado en el artículo 213 de la Carta y que se denomina estado de
conmoción interior.
Así
las cosas, el artículo 22 del proyecto de ley estatutaria, no infringe la
Constitución, por lo que será declarado exequible.
- Artículo 23.
"Envío de tropas al exterior. En cumplimiento
de tratados internacionales, el Gobierno podrá enviar tropas al exterior para
coadyuvar la defensa de un Estado que sufra una agresión armada, sin que para
ello sea necesario declarar el estado de guerra exterior.
En este caso, deberá rendir un informe al Senado de
la República."
La
Corte considera que esta disposición legal es superflua, pues no sólo en
periodos de normalidad, sino también durante los estados de excepción, el
Gobierno está en la obligación de dar cumplimiento a lo pactado en los Tratados
o Convenios Internacionales que celebre, y a acatar las normas que regulan esta
clase de actos jurídicos.
Ahora
bien, el Presidente de la República como director de la Fuerza Pública y
Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas (art. 189-3 C.N.), está autorizado
por la Constitución para disponer de ella, actividad que puede ejecutar en toda
época.
Por
tanto resulta obvio afirmar, que cuando el Gobierno decida enviar tropas a un
Estado que está sufriendo una agresión armada, no es necesario declarar el
estado de guerra exterior en Colombia, pues las hostilidades militares, además
de realizarse en territorios ajenos al nuestro, no atentan contra la
independencia, seguridad, estabilidad o soberanía colombiana, y por
consiguiente no se dan las circunstancias que permiten hacer uso de ese
mecanismo excepcional, se trata simplemente de una labor de apoyo y solidaridad
con el país al que se le presta la ayuda.
En
lo que atañe al informe que, según la norma que se estudia, debe rendir el
Presidente de la República al Senado, es asunto que encaja dentro del numeral
5o. del artículo 201 de la Carta, que ordena al Gobierno "rendir a las
Cámaras los informes que éstas soliciten sobre negocios que no demanden
reserva".
El
artículo 23 del proyecto de ley, será entonces declarado exequible, por no
vulnerar los cánones constitucionales.
- Artículo 24
"Caso de agresión externa. Informe al Congreso.
Cuando sea necesario repeler una agresión externa el
Presidente, con la firma de todos los Ministros, podrá declarar el estado de
guerra exterior, sin autorización previa del Senado.
Si el Congreso no se halla reunido, se reunirá por
derecho propio dentro de los tres días siguientes a la declaratoria del estado
de guerra exterior y el Gobierno rendirá inmediatamente un informe motivado
sobre las razones que determinaron la declaratoria y las medidas que se
hubieren adoptado para repeler la agresión."
El
primer inciso de este artículo, es acorde con el inciso segundo del artículo
212 y el numeral 6o. del artículo 189 de la Carta, que autorizan al Presidente
de la República para declarar el estado de guerra exterior, sin la autorización
previa del Senado, pero única y exclusivamente en el caso de que el Presidente
considere que es necesario repeler la agresión externa.
El
inciso segundo del artículo que se estudia, armoniza con el inciso tercero del
artículo 212 de la Constitución, que permite al Congreso de la República
sesionar con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales,
mientras subsista el estado de guerra exterior. Igualmente, le impone al
Gobierno la obligación de informar en forma periódica a dicha Corporación,
sobre los decretos que haya expedido, con su correspondiente motivación  y la
evolución de los acontecimientos.
Para
la Corte, es claro que el Constituyente no pretendió autorizar el receso del
Congreso durante el estado de guerra exterior sino, por el contrario, permitir
su funcionamiento pleno con el fin de que dicho cuerpo representativo pueda
ejercer un control sobre la actividad legislativa del ejecutivo, el cual deberá
analizar la conducta del Gobierno, y, en caso de extralimitación o
arbitrariedad, le pueda deducir la correspondiente responsabilidad.
Al
no violar el artículo 24 del proyecto que se revisa, norma Superior alguna,
será declarado exequible.
-Artículo 25
"Facultades generales. En virtud de la
declaración del estado de guerra exterior, el Gobierno ejercerá las facultades
estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía,
atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la
normalidad."
Este
mandato legal, reproduce el contenido del primer inciso del artículo 212 de la
Carta, en el que se señalan las facultades que tiene el Gobierno durante el
estado de guerra exterior. "La escogencia de las medidas concretas
dirigidas a restablecer el orden público -en cualquiera de sus manifestaciones-
es una función que corresponde al Presidente, y para cuyo buen suceso resulta
necesario conferirle un adecuado margen de discreción, pues si hay algo que
conspira contra la eficaz solución de una situación de anormalidad es la
estricta predeterminación de las medidas que ante circunstancias
extraordinarias -muchas veces desconocidas e imprevisibles- puedan o deban
tomarse" (sent. C-04/92 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
Sin
embargo, tales medidas no pueden ser distintas a las indispensables para poner
fin al conflicto bélico, atender las necesidades de la guerra, defender la
soberanía y, en fin, recuperar la tranquilidad ciudadana, la paz y la
convivencia pacífica.
Así
las cosas, el artículo 25 del proyecto de ley estatutaria no infringe la
Constitución y, por el contrario, se adecua al artículo 212 de la misma.
- Artículo 26
"Expropiación y ocupación. De conformidad con
el artículo 59 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional podrá decretar
expropiaciones sin indemnización previa, cuando sea necesario para atender los
requerimientos de la guerra.
Los bienes inmuebles sólo podrán ser temporalmente
ocupados para atender las necesidades de la guerra o para destinar a ella sus
productos.
El decreto legislativo que consagre estas medidas
señalará el procedimiento para fijar el monto de la indemnización ocasionada
por motivo de la expropiación y establecerá la manera de asegurar la
responsabilidad del Estado. En todo caso y a petición de parte la decisión será
revisada por la jurisdicción contencioso-administrativa."
Este
mandato legal, en los incisos 1o. y 2o., reproduce los incisos 1o. y 2o. del
artículo 59 de la Constitución, y en el tercero autoriza al Gobierno para
señalar el procedimiento que debe seguirse para efectos del pago de la
indemnización que corresponda por motivo de la expropiación, para lo cual
deberá indicar la manera de asegurar la responsabilidad del Estado. Recuérdese
que, conforme a la Carta, el Estado es siempre responsable por las
expropiaciones que el Gobierno haga por sí o por medio de sus agentes.
La
expropiación, como se recordará, es la enajenación forzosa de un bien, en favor
del Estado. La Constitución Nacional consagra en los artículos 58 y 59 tres
clases de expropiación, a saber:
-   La
expropiación con indemnización previa, por motivos de utilidad pública o de
interés social definidos por el legislador;
-  La
expropiación sin indemnización, por razones de equidad establecidas por el
legislador; y
-   La
expropiación sin previa indemnización, en caso de guerra.
A
esta última es a la que se refiere el artículo 26 del proyecto de ley
estatutaria que se revisa, y que consagra expresamente la Constitución, así:
"En caso de guerra y sólo para atender a sus requerimientos, la necesidad
de una expropiación podrá ser decretada por el Gobierno Nacional sin previa
indemnización. En el expresado caso, la propiedad inmueble sólo podrá ser
temporalmente ocupada, para atender a las necesidades de la guerra, o para
destinar a ella sus productos. El Estado será siempre responsable por las
expropiaciones que el Gobierno haga por sí o por medio de sus agentes." (art.
59 C.N.)
Así
las cosas, el Gobierno Nacional está autorizado para decretar expropiaciones en
periodo de guerra exterior, única y exclusivamente cuando las necesidades de la
misma lo aconsejen, mediante indemnización, cuyo pago se hará con posterioridad
a los acontecimientos. Dicha expropiación sólo recae sobre bienes muebles, pues
para el caso de los inmuebles, el inciso segundo del mismo precepto
constitucional citado, sólo permite la ocupación temporal de los mismos, y
exclusivamente para atender las exigencias de la guerra o para destinar a ella
sus productos.
En
este orden de ideas, el precepto legal que se examina es exequible, pues su
texto se identifica con el artículo 59 de la Carta.
Sobre
el tema de la ocupación temporal de la propiedad inmueble por tropas militares,
esta Corporación hizo el siguiente pronunciamiento que aparece en la sentencia
No. T-493/93, M.P. Fabio Morón Díaz, cuya cita resulta oportuna:
"...en
el artículo 59 de la Constitución Nacional, se establece una de las
excepcionales modalidades de afectación administrativa de la propiedad inmueble
sin previa indemnización; esta modalidad de restricción administrativa de la
propiedad es llamada por el Constituyente ocupación temporal de la propiedad
inmueble y en todo caso comporta la responsabilidad del Estado por las
expropiaciones que el Gobierno haga por sí o por medio de sus agentes (art.
59).
"...
"En
este orden de ideas también se concluye que, eventualmente, y de modo
ordinario, también se puede señalar que en situaciones de ausencia de guerra,
la propiedad inmueble particular y privada, puede ser aprovechada con fines
militares si existe el consentimiento y la aceptación del propietario o del poseedor,
y el negocio jurídico correspondiente, como el arrendamiento o el comodato.
"...
"En
efecto, dentro de un examen integrador y sistemático de las disposiciones
constitucionales que se han mencionado, resulta evidente que las vías, los
caminos, las plazas y el campo abierto pueden ser patrullados, recorridos o
vigilados por las fuerzas militares y de policía, tanto en situaciones de
alteración del orden público, como en situaciones de normalidad, dadas las
mencionadas funciones de rango constitucional relacionadas con la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional y con el orden
constitucional. Ahora bien, en terrenos de propiedad privada, como los
constituidos por instalaciones de laboreo o de industria, por zonas de labranza
o de cosecha, o en los que se han construidos casas, depósitos o almacenes,
también pueden desarrollar las actividades de patrullaje, control y vigilancia
las fuerzas miltares y de policía, con la advertencia de que ellas se ajusten a
márgenes de razonabilidad para respetar los derechos fundamentales a la
libertad y a a intimidad personal y familiar; así como a la garantía de la
inviolabilidad del domicilio señalada en el artículo 28 de la Carta; en estos
casos hay que tener en cuenta estos derechos del propietario garantizados en la
Carta, y que incluyen las acciones a la reparación directa ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, si de tales actividades del Estado surgiese
un perjuicio o daño para el mencionado propietario. No se olvide, por otra
parte, el deber de solidaridad que tiene tan amplia consagración en el artículo
95 de la Constitución Política, y que obliga a todas las personas, y en este
caso a los propietarios de predios rurales, a respaldar la acción legítima de
las autoridades para garantizar la seguridad y la convivencia sociales, bajo
cuyo marco no sólo se protegen los intereses públicos sino, asimismo, los
intereses individuales de las personas. Esta sería una modalidad de la
ocupación racionalmente transitoria de una propiedad, por razones de defensa
del orden público, que se base en el cumplimiento de las normas consagradas
esencialmente en la Constitución Política, y que postulan que 'el ejercicio de
los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades'
".
También
establece la norma bajo examen, que en el decreto legislativo que expida el
Gobierno adoptando la medida de expropiación, deberá señalarse el procedimiento
que se ha de seguir para fijar el monto de la indemnización a que haya lugar,
como también establecer la manera de asegurar la responsabilidad del Estado. Y
a renglón seguido consagra: "En todo caso y a petición de parte la
decisión será revisada por la jurisdicción contencioso administrativa".
Sobre este punto es pertinente aclarar que el control jurisdiccional por vía
contencioso administrativa, y a petición de parte, de las decisiones que en
esta materia se dicten, está referido única y exclusivamente a las resoluciones
o actos administrativos que se expidan en relación con la cuantía de la
indemnización, y la responsabilidad del Estado, más no en lo que respecta al
decreto legislativo expedido por el Gobierno, pues como es de todos sabido,
este último ordenamiento está sujeto al control de la Corte Constitucional.
La
revisión por parte de la justicia contencioso administrativa de las decisiones
en las que se fije el monto de la indemnización, o que tocan aspectos relativos
a la misma y a la responsabilidad estatal es una exigencia que tiene como fin
la protección de los ciudadanos, ofreciéndoles la oportunidad de controvertir
tales actos y así ejercer la defensa de sus derechos, lo que indudablemente se
constituye en una garantía más del debido proceso (art. 29 C.N.).
No
vulnera entonces la Constitución, el artículo 26 del proyecto de ley que se
revisa, motivo por el cual será declarado exequible.
- Artículos 27 y 38-c
Dado
que el contenido del artículo 27 y el del literal c) del artículo 38 del
proyecto de ley estatutaria que se revisa, se identifican en la mayoría de sus aspectos,
la Corte los analizará conjuntamente.
"Artículo 27. Medios de comunicación. El
Gobierno podrá establecer mediante decretos legislativos restricciones a la
prensa escrita, la radio o la televisión, de dilvulgar informaciones que puedan
entorpecer el eficaz desarrollo de las operaciones de guerra, colocar en
peligro la vida de personas o claramente mejorar la posición del enemigo,
conductas que serán sancionadas por grave irresponsabilidad social, con las
medidas previstas en el respectivo decreto.
Cuando mediante la radio, la televisión, o por
proyecciones cinematográficas, se pueda afectar en forma grave e inminente el
eficaz desarrollo de las operaciones de guerra, o se divulgue propaganda en
beneficio del enemigo o se haga su apología, el Gobierno como respuesta a la
grave irresponsabilidad social que esas conductas comportan, podrá suspender
las emisiones o proyecciones y sancionar, a los infractores, en los términos de
los decretos legislativos pertinentes.
El Gobierno podrá utilizar los canales de televisión
o las frecuencias de radio cuando lo considere necesario.
El Gobierno podrá suspender temporalmente los
servicios de radiocomunicaciones de redes públicas o privadas.
Todas estas determinaciones están sometidas al
control de la Corte Constitucional, la cual podrá suspenderlas provisionalmente
en un plazo máximo de cuarenta y ocho (48) horas, sin perjuicio del control
definitivo que ejercerá dentro de los plazos establecidos en la Constitución.
Parágrafo. En ningún caso se podrá con estas
medidas, establecer juntas de censores previas.
Sin perjuicio de las facultades otorgadas en la
presente ley, durante el estado de guerra exterior, las agremiaciones
periodísticas legalmente reconocidas, se constituirán en tribunales de autorregulación
para el ejercicio  del derecho de información".
Por
su parte, el artículo 38 en el literal c) prescribe:
"Artículo 38. Facultades. Durante el estado de
conmoción interior el Gobierno tendrá además la facultad de adoptar las
siguientes medidas:
"...
"c) Establecer, mediante decretos legislativos,
restricciones a la radio y la televisión de divulgar informaciones que puedan
generar un peligro grave e inminente para la vida de las personas, o incidir de
manera directa en la perturbación del orden público, conductas que serán
sancionadas por grave irresponsabilidad social, con las medidas previstas en el
respectivo decreto.
El Gobierno podrá utilizar los canales de televisión
o las frecuencias de radio, cuando lo considere necesario.
El Gobierno podrá suspender temporalmente los
servicios de radiocomunicaciones de redes públicas o privadas.
No se podrá prohibir a organizaciones o personas que
no estén al margen de la ley, la divulgación de información sobre violación de
los derechos humanos.
Todas estas determinaciones están sometidas al
control de la Corte  Constitucional, la cual podrá suspenderlas
provisionalmente en un plazo máximo de cuarenta y ocho (48) horas, sin
perjuicio del control definitivo que ejercerá dentro de los plazos establecidos
en la Constitución.
Parágrafo. En ningún caso se podrá, con estas
medidas, establecer juntas de censores previas.
Sin perjuicio de las facultades otorgadas en la
presente ley, durante el estado de conmoción interior, las agremiaciones
periodísticas legalmente reconocidas se constituirán en tribunales de
autorregulación, para el ejercicio del derecho de información."
En
relación con estas dos disposiciones legales existe unanimidad de criterios,
por parte de los intervinientes y del Procurador General de la Nación, en el
sentido de que son abiertamente inconstitucionales por violar el artículo 20 de
la Carta que prohibe la censura.
En
primer término, vale la pena recordar la jurisprudencia de esta Corporación en
relación con la libertad de prensa:
"La
libertad de prensa es una de las especies de la libertad de expresión cuyo
fundamento es la comunicabilidad natural entre los hombres".
"...
"El
Estado Social de Derecho no se limita a reconocer tal libertad, sino que la
protege y promociona, de manera que la libertad de expresión, como atributo
ontológico, es una proyección de la dignidad humana, fundamento de dicho Estado
(art. 1o. C.P.)".
"La
libertad de expresión es el género; la libertad de prensa es la especie. La
expresión pública de los pensamientos propios y ajenos de los hechos de interés
público y del devenir científico, político y cultural en el entorno social,
componen la materia de la libertad de prensa, cuya forma es la facultad de
divulgar autónoma y responsablemente. Siendo ello así, la libertad de prensa es
responsable. Si no hay responsabilidad, no hay verdadera libertad de prensa,
porque se le estaría quitando un atributto esencial; sería un símil de libertad
de prensa, pero no la facultad legítima que reconoce, protege y promociona el
Estado Social de Derecho".
"Esta
responsabilidad consiste en asumir el compromiso social de divulgar las
informaciones para el bien de la colectividad, de manera veraz e imparcial
(art. 20 C.P.), sin atentar contra los derechos de los asociados, el orden
público y el interés general, pero siempre con autonomía. Y es lógico que así
sea, porque si la prensa no es autónoma, ¿de qué se hace responsable?"
"La
razón que asiste a la afirmación de que la prensa es autónoma, es que sólo
quien puede actuar por sí y no bajo la tutela de otro, puede asumir la
responsabilidad plena y total; quien es autónomo responde por sus actos, y esa
capacidad de respuesta abarca no sólo la rectitud debida en el acto, sino el
resarcir los daños que eventualmente ocasione."
"...
"De
ahí que la rectitud de la opinión no se logra mediante la censura o la coacción
a la libertad, sino con la responsabilidad, la cual, se repite, no se pretende
sin la previa autonomía" (T-563/93 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
Y
en relación con el derecho a la información, valga citar lo sostenido por esta
Corte en sentencia T-488/93, con ponencia del mismo Magistrado:
"El
sujeto de este derecho es universal: toda persona -sin ninguna distinción- y el
objeto de tal derecho es la información veraz e imparcial, como lo consagra el
artículo 20 de la Carta Política. De ahí que el derecho a la información puede
entenderse como aquel derecho fundamental que tiene toda persona a ser
informada y a informarse de la verdad, para juzgar por sí misma sobre la
realidad con conocimiento suficiente.
"Cabe,
por tanto, destacar los siguientes elementos del derecho a la información:
"...Como
todo derecho fundamental, este derecho es universal, inalienable,
irrenunciable, imprescriptible, inviolable y reconocido -no creado- por la legislación
positiva.
"Cuando
se afirma que es un derecho universal, se entiende que es válido en todo tiempo
y en todo lugar..."
"Es
un derecho inviolable, es decir, nunca se puede vulnerar su núcleo esencial,
bajo ningún título, ni hay justificación posible contra un derecho fundamental.
Lo anterior no significa que el derecho a la información sea absoluto.
Inviolable no quiere decir absoluto, porque lo absoluto no admite limitación, y
lo jurídico necesariamente ha de ser limitado; porque si las pretensiones,
bienes e intereses fuesen ilimitados, no podría haber coexistencia de objetos
protegibles, porque lo absoluto del uno anularía la validez del otro. El
derecho a la información nunca puede ir contra el interés general y el bien
común, ni contra la intimidad personal. En otras palabras no hay derecho contra
el orden social justo."
"El
objeto jurídico protegido es la información de la verdad, lo cual supone la
necesaria imparcialidad. La información como actividad es protegida, pero
también lo es el derecho que tiene toda persona a informarse por sí misma, y a
que la información que recibe sea veraz e imparcial. El conocimiento que se
comunica, o que se adquiere por sí mismo, debe ser protegido por el Estado,
pero siempre y cuando no vulnere valores sustanciales como el buen nombre, la
intimidad, el orden público, y el bien común, que es la expresión del interés
general".
"La
información debe ser verdadera, esto es, que adecúe el intelecto con la
realidad; en otras palabras, debe recaer sobre lo cierto, de suerte que quien
informe se fundamente y describa la realidad. De ahí que el derecho a la
información es una manifestación de la tendencia natural del hombre hacia el
conocimiento de la verdad."
Los
incisos 1o. y 2o. del artículo 27, y el inciso 1o. del literal c) del artículo
38 antes transcritos, no violan la Constitución, en el entendimiento de que las
restricciones que se imponen consisten exclusivamente en el señalamiento de
ciertas conductas que son punibles pero que pueden realizarse. Por tanto, las
publicaciones que reúnan las condiciones a que se refieren dichas normas,
pueden ser objeto de sanciones. Es decir, que en los preceptos legales
enunciados el legislador simplemente está ejerciendo su potestad punitiva, en
el sentido de señalar cuáles son los comportamientos que merecen ser castigados
y la pena a que se hacen acreedores los medios de comunicación que, en estado
de guerra exterior, se encuentren incursos en ellas, facultad que si bien es
cierto es de reserva del legislador en tiempo de paz, no es menos claro que en
periodos de anormalidad, también puede ser ejercida por el Presidente de la
República. Además, obsérvese que los comportamientos que se reprimen son
aquéllos que tienen íntima relación con las operaciones de guerra, su desarrollo
y control.
En
efecto, se prohibe la divulgación de la información que durante el estado de
guerra exterior pueda poner en peligro la vida de las personas o mejorar la
posición del enemigo; afecte en forma grave e inminente el desarrollo de las
operaciones propias de la guerra; se emita propaganda en beneficio del enemigo
o se haga su apología, comportamientos que son considerados por el legislador
como de grave irresponsabilidad social y por tanto ameritan sancionarse.
Las
disposiciones legales que se citaron, no consagran ninguna clase de censura,
figura proscrita de nuestro Estatuto Supremo, pues se trata de normas penales
en las que se describen algunas conductas que se consideran ilícitas, y cuya
infracción acarreará sanciones en los términos que señalen los decretos
legislativos respectivos.
Los
incisos 3o. y 4o. del artículo 27 y los incisos 2o. y 3o. del literal c) del
artículo 38, que autorizan al Gobierno para suspender los servicios de
radiocomunicaciones, durante los estados de guerra exterior y conmoción
interior, no violan la Constitución, pues si corresponde al Estado regular,
controlar y vigilar la prestación de los servicios públicos en tiempo de paz o
de plena normalidad "con mayor razón ha de tenerlas en tiempos de conmoción
o de guerra". Además, la libertad de comunicación no se ve afectada, ya
que no se trata de suspender un derecho humano ni una libertad fundamental
"sino que el gobierno, en ejercicio de claras facultades constitucionales
y legales, está restringiendo el mal uso de una libertad en aras del bien
común, de la conservación del orden público y de la seguridad ciudadana. No
existen ni pueden existir dentro del ordenamiento jurídico derechos ni
libertades públicas absolutos; el ejercicio de toda libertad implica limitaciones;
entre ellas las que imponen, precisamente, valores como los enunciados,
inspirados en uno de los principios rectores de nuestra Constitución Política,
cual es el de la prevalencia del interés general sobre el particular (arts. 1,
2 y 58 de la C.P.). Una cosa es el derecho fundamental inalienable per se y
otra la facultad consecuencial que él genera. La libertad de comunicarse por
determinado sistema es un medio que, al ser regulado por la ley, puede ser
encauzado de diversas maneras, siempre y cuando atienda al interés
general" (sent. C-169/93 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa).
En
lo que atañe al inciso 5o. del artículo 27 y al inciso también 5o. del literal
c) del artículo 38, que consagran la suspensión provisional dentro del proceso
de control constitucional a cargo de esta Corporación, en relación con los
decretos legislativos que expide el Presidente de la República durante el
estado de guerra exterior, son inexequibles en la parte que textualmente rezan:
"la cual podrá suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo de
cuarenta y ocho (48) horas, sin perjuicio del control definitivo que ejercerá
dentro de los plazos establecidos en la Constitución", pues como se expuso
al revisar los artículos 19 y 20 del presente proyecto de ley, que también
instituían dicha figura jurídica, la ley no puede atribuir a la Corte
Constitucional una competencia que la Constitución no le asigna.
En
efecto, el artículo 241 del Estatuto Supremo al confiar a esta Corporación, la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, dejó claramente
establecido que dicha labor debía realizarla "en los estrictos y precisos
términos" que la misma norma consagra, y es así como en el numeral 7o. le
ordena: "Decidir definitivamente" sobre la constitucionalidad de los
decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos
212, 213 y 215 de la Carta, lo que significa que esta entidad, no puede
suspender provisionalmente dichos ordenamientos, pues sus decisiones deben ser
definitivas, esto es, por una sola vez y para siempre. Además los fallos que la
Corte dicta en ejercicio del control constitucional, hacen tránsito a cosa
juzgada de conformidad con lo previsto en el artículo  243 de la Carta, y en
consecuencia, sobre ellos no se puede volver.
También
se declarará la inexequibilidad del aparte del inciso 4o. del literal c) del
artículo 38 que aquí se subraya: "No se podrá prohibir a organizaciones o
personas que no estén al margen de la ley, la divulgación de información
sobre violación de los derechos humanos", pues ello equivale a afirmar que
a las personas que estén al margen de la ley sí se les puede prohibir la
divulgación de dicha información, lo cual  atenta contra el derecho de igualdad
y la libertad de expresión (arts. 13 y 20 C.N.).
La
libertad de expresión está consagrada en el artículo 20 de la Carta como un
derecho de "toda persona", sin distinciones de ninguna clase; en
consecuencia, prohibir solamente a quienes estén al margen de la ley, difundir
la violación de derechos humanos, lesiona este precepto constitucional, como el
artículo 13 del mismo ordenamiento, que prohíbe el trato discriminatorio. Los
derechos humanos se predican de todo ser humano, cualquiera que sea su sexo,
raza o condición; por tanto, por el solo hecho de que una persona haya
infringido un mandato legal, no puede ser despojada de esos derechos que la
Constitución no permite limitar o restringir, aún en periodos de perturbación
del orden.
Es
que a ninguna persona se le puede prohibir, ni al margen ni dentro de la ley,
que denuncie la violación de sus derechos fundamentales, cualquiera sea el
violador.
De
otra parte, hay que agregar que con la declaratoria de inexequibilidad de las
expresiones antes citadas, la Corte no está legitimando los medios ilícitos que
lleguen a utilizar los grupos, organizaciones o personas al margen de la ley,
para divulgar la violación de sus derechos humanos, pues ha de entenderse que
la difusión de tales hechos debe hacerse por medios lícitos y no valiéndose de
emisoras clandestinas, ni por cualesquier otros medios proscritos por el
ordenamiento.
Finalmente,
debe anotarse que esta decisión no significa que los medios de comunicación
estén obligados a difundir tales denuncias, pues queda a su libre determinación
el realizarlo o abstenerse de hacerlo.
El
inciso primero del parágrafo del artículo 27, como el del literal c) del
artículo 38, no lesionan la Constitución, al prohibir el establecimiento de
juntas de censores previas, y, por el contrario, si nos atenemos a que durante
los periodos de normalidad y de anormalidad está prohibida la censura, esta
norma aparece como una consecuencia lógica de ella.
En
cuanto atañe a los incisos segundos de los parágrafos de los artículos 27 y 38
literal c), no comparte la Corte el criterio de algunos de los intervinientes
que consideran que los tribunales de autorregulación violan el artículo 20
Superior, pues a pesar de que existe un elemento compulsivo para que las agremiaciones
periodísticas se constituyan en tribunales de autorregulación para el ejercicio
del derecho a la información, la ley les da plena autonomía para decidir sobre
lo que deben o no deben informar; en consecuencia, no es el legislador quien
decide sobre estas actividades, sino los propios periodistas, quienes gozan de
libertad para hacerlo, siempre y cuando tal actividad se realice en interés
general, con responsabilidad social y, aunque parezca obvio, siempre y cuando
sus decisiones no vulneren la Constitución ni la ley.
En
conclusión: son inexequibles, el aparte del inciso 5o. del artículo 27, y el
aparte del inciso 5o. del literal c) del artículo 38 que prescriben:
"...la cual podrá suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo de
cuarenta y ocho (48) horas, sin perjuicio del control definitivo que ejercerá
dentro de los plazos establecidos en la Constitución"; al igual que el
aparte del inciso cuarto del literal c) del artículo 38, que textualmente reza:
".... que no estén al margen de la ley....".
- Artículo 28
"Limitaciones a la libertad de movimiento y
residencia. Con el objeto de proteger la vida de los habitantes y facilitar las
operaciones de guerra, el Gobierno podrá restringir la circulación o residencia
de personas en áreas del territorio nacional.
Así mismo, podrá establecer zonas especiales de
circulación y residencia, tan sólo para asegurar la protección de la población
que pudiera resultar afectada por las acciones propias del conflicto armado.
Nadie podrá ser conducido por la fuerza a las zonas especiales, ni obligado a
permanecer en ellas.
En este caso el Gobierno deberá proveer los recursos
necesarios para garantizar las condiciones de alojamiento, transporte y
manutención de las personas afectadas.
Semanalmente el Ministerio de Gobierno enviará un
informe detallado a la Procuraduría General de la Nación, sobre el número de
personas de que se trata, su identidad, la fecha de ingreso, las condiciones en
que se encuentran, las autoridades responsables y las acciones adelantadas para
la protección de sus derechos; además, los informes que juzguen necesarios los
titulares de los citados organismos oficiales."
Los
intervinientes Rafael Barrios Mendivil y Alirio Uribe Muñoz, consideran que
esta norma infringe el artículo 24 de la Carta, al limitar el derecho de
circulación, pues a pesar de que en la ley se establece que no se puede afectar
el núcleo esencial de tal derecho, a renglón seguido se autoriza al Gobierno
para restringirlo.
El
artículo 24 de la Constitución consagra dos derechos, a saber: "la
libertad de circulación, que abarca la facultad de desplazarse por el
territorio nacional y de entrar y salir del país, y la libertad de residencia,
que es el derecho a determinar el lugar donde se desea fijar el asiento
principal de los negocios como el sitio donde vivir". (sent.T-257/93 M.P.
Alejandro Martinez Caballero)
El
derecho a la libre circulación y residencia puede ser restringido por el
legislador pues, conforme a la Carta, éste opera "con las limitaciones que
establezca la ley" en consecuencia, bien puede el legislador de excepción
afectarlos, por graves motivos de orden público, como sería el caso de guerra
exterior.
En
el caso bajo estudio, se autoriza al Gobierno para establecer restricciones a
la libre circulación y residencia de las personas, en cualquier área del
territorio nacional, cuando el estado de guerra exterior así lo aconseje y con
la única finalidad de proteger la vida de los habitantes y facilitar las
operaciones propias de dicho periodo excepcional. Cumple así la autoridad el
deber que tiene de proteger a todas las personas en su vida, honra y bienes,
tal como lo ordena el artículo 2o. de la Carta.
Obsérvese
cómo el legislador permite el establecimiento de zonas especiales de circulación
y residencia, exclusivamente para asegurar la protección de la población que
pueda resultar afectada por las acciones propias de la guerra, decisión que sin
embargo no podrá imponerse a persona alguna, pues queda a su propia voluntad y
responsabilidad permanecer en ellas.
Igualmente
esta disposición ordena al Gobierno, como es apenas natural, proveer los
recursos necesarios para garantizar las condiciones de alojamiento, transporte
y manutención de las personas afectadas con la medida.
El
último inciso del precepto que se estudia,  establece un mecanismo de control a
cargo de la Procuraduría General de la Nación, al ordenar al Ministerio de
Gobierno el envío, a dicha entidad, de un informe en el que conste el número de
personas que se condujeron a las zonas especiales, y los demás datos que allí
se mencionan, todo ello con el fin de brindar la protección debida a tales
personas, medida con la cual se trata de evitar los abusos o arbitrariedades en
que puedan incurrir las autoridades que deben realizar esa tarea, como también
que se lleguen a presentar desapariciones forzadas. Cumple así la Procuraduría
con las funciones que el Constituyente le ha asignado, de proteger los derechos
humanos y asegurar su efectividad con el auxilio del Defensor del Pueblo, y
defender los intereses de la sociedad.
Es
pues, el artículo 28 del proyecto de ley que se revisa, exequible.
- Artículo 29
"Movilización Nacional. Durante el estado de
guerra exterior el Gobierno podrá decretar la movilización nacional en forma
total o parcial, para adecuar a las necesidades de la guerra los recursos y
servicios requeridos.
Cuando la naturaleza y el alcance del conflicto así
lo determinen, el Gobierno podrá decretar la movilización militar, caso en el
cual la Fuerza Pública, la Defensa Civil y los organismos de seguridad del
Estado, serán apoyados con todos los medios disponibles de la Nación, a fin de
garantizarles los recursos y servicios requeridos.
En todo caso y de conformidad con la Constitución,
los colombianos por adopción y los extranjeros domiciliados en Colombia, no
podrán ser obligados a tomar las armas contra su país de origen; tampoco lo
serán los colombianos nacionalizados en país extranjero, contra el país de su
nueva nacionalidad."
La
Constitución Nacional, como se recordará, no sólo consagra derechos en favor de
todas las personas, sino también deberes y obligaciones, a los cuales no
podemos sustraernos.
Uno
de tales deberes u obligaciones es el contenido en el inciso 2o. del artículo
216 de la Constitución, que ordena a todos los colombianos "tomar las
armas cuando las necesidades públicas lo exijan para defender la independencia
nacional y las instituciones públicas", y una de esas necesidades es
precisamente la contemplada en el inciso primero del precepto legal que se
examina, como es el caso de guerra exterior. Entonces, no hay vulneración de la
Carta sino adecuación a ella.
Dicho
deber está íntimamente relacionado con el que tiene toda persona, de
"Propender al logro y mantenimiento de la paz"; y de "Respetar y
apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener
la independencia y la integridad nacionales" (art. 95-3-6 C.N.).
En
el inciso segundo del precepto legal a estudio, se autoriza la movilización
militar dentro del periodo de guerra exterior, siempre y cuando las
circunstancias así lo ameriten, para lo cual se ordena a la Nación que le
garantice a la Fuerza Pública, (Fuerzas Militares y Policía Nacional), al igual
que a la Defensa Civil y a los Organismos de Seguridad del Estado, los recursos
y servicios que requieran. Si es obligación constitucional de todo colombiano
tomar las armas para defender la independencia de la Nación y las instituciones
públicas, es apenas obvio que quienes tienen asignada tal tarea de manera
ordinaria, también lo hagan cuando existan conflictos bélicos con otros
Estados.
No
obstante, es pertinente aclarar que si bien es cierto que en el artículo 217 de
la Carta se establece que la Nación cuenta para su defensa con unas Fuerzas
Militares constituídas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, y cuya
finalidad primordial es "la defensa de la soberanía, la independencia, la
integridad del territorio nacional y del orden constitucional"; ello no es
óbice para que en caso de guerra exterior la Policía Nacional, que al tenor del
artículo 218 ibidem, es un cuerpo armado de carácter permanente de naturaleza
civil, cuyo fin primordial es "el mantenimiento de las condiciones
necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para
asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz", pueda, en los
casos estrictamente necesarios movilizarse junto con las fuerzas militares para
contrarrestar los ataques del enemigo.
El
último inciso del artículo que se analiza, encuentra respaldo en el inciso 2o.
del artículo 97 de la Constitución, el cual reproduce, y cuyo texto reza:
"Los colombianos por adopción y los extranjeros domiciliados en Colombia,
no podrán ser obligados a tomar las armas contra su país de origen, tampoco lo
serán los colombianos nacionalizados en país extranjero, contra el país de su
nueva nacionalidad."
En
este orden de ideas, el artículo 29 del proyecto de ley estatutaria que se
revisa, será declarado exequible, por no contrariar mandato Superior alguno.
- Artículo 30
"Servicio Militar. El Gobierno podrá modificar
transitoriamente las normas ordinarias que regulan el servicio militar
obligatorio."
Esta
disposición se ajusta a la Constitución, concretamente a lo dispuesto en el
inciso 3o. del artículo 216, que permite a la ley, y el Gobierno en épocas de
excepción obra como legislador, determinar las condiciones que "en todo
tiempo" eximen del servicio militar y las prerrogativas por la prestación
del mismo. En consecuencia, bien pueden modificarse transitoriamente, en los
casos de guerra exterior, las normas preexistentes, que rigen esta materia, y
así obligar a todos los colombianos a cumplir con el deber cívico ciudadano de
defender a su patria, cuando las necesidades públicas así lo exijan.
No
sobra aclarar que las normas preexistentes que rigen el servicio militar,
quedarían simplemente suspendidas, pues la facultad legislativa del Presidente
de la República durante los estados de excepción, no le permite derogarlas, ni
dictar disposiciones con vocación de permanencia.
El
servicio militar, como lo ha afirmado la Corte, "está instituido en el
ordenamiento jurídico-político del Estado como un deber al cual están sometidos
todos los ciudadanos para contribuir al mantenimiento del orden público,
mediante su prestación temporal en beneficio de la sociedad civil; es una
manera de participar el ciudadano corriente en la tarea de asegurar la
convivencia pacífica de los habitantes del territorio colombiano. Siendo ello
así, el servicio militar no debe mirarse como una vulneración a los derechos de
los particulares, ni como un sacrificio, porque su esencia implica el ejercicio
de la solidaridad ciudadana en un servicio especial e impostergable que
requiere, en todos los tiempos, la sociedad.(Cfr.art. 95 No.2o.)". (Sent.
224/93 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
Es
entonces exequible el artículo 30 del proyecto de ley estatutaria que se
examina.
- Artículo 31
"Informes al Congreso. Mientras subsista el
Estado de Guerra Exterior, el Gobierno deberá rendir periódicamente, informes
motivados al Congreso sobre las medidas legislativas adoptadas, su aplicación y
la evolución de los acontecimientos. En todo caso tendrá que hacerlo por lo
menos cada treinta (30) días."
Este
artículo reitera la prescripción, consagrada en el inciso tercero del artículo
212 de la Carta, que ordena al Gobierno rendir informes periódicamente al
Congreso de la República sobre los decretos que expida durante el estado de
guerra exterior, los cuales deben estar debidamente fundamentados, indicando
cómo se vienen desarrollando los acontecimientos, y la aplicación de las
medidas dictadas, todo ello dentro del control político que debe ejercer el
Congreso, y que tiene como objetivo vigilar la debida utilización, por parte
del Gobierno, de las facultades extraordinarias de que goza durante el estado
de guerra exterior. Además, dichos informes servirán también para ilustrar la
eficacia o ineficacia de las medidas y la conexidad de las mismas con las
causas que determinaron la declaratoria de ese mecanismo excepcional.
Este
control político que ejerce el Congreso de la República, tiene una incidencia
transcendental en lo que respecta a la responsabilidad que les puede caber al
Presidente y a los Ministros del despacho, ya sea por declarar determinado
estado de excepción, en este caso el de guerra exterior, sin haber ocurrido las
circunstancias que dan lugar a su implantanción, como por el abuso o
extralimitación en el uso de las atribuciones legislativas.
"El
acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción,
cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el
Presidente. Pero, adicionalmente, se pretende que con ocasión del mismo, se
adelante en el seno del Congreso, sede natural del diálogo y de la deliberación
nacional, un debate sobre la específica problemática que originó el
correspondiente estado de excepción, con el objeto de ventilar públicamente
responsabilidades, examinar sus causas últimas, estudiar las diferentes alternativas
de acción y promover hacia el futuro los cambios y medidas que se juzguen más
convenientes" (sent. C-004/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
Es
entonces exequible, el artículo 31 del proyecto de ley que se revisa, y así se
declarará.
- Artículo 32
"Control de facultades legislativas por el
Congreso. El Congreso podrá reformar o derogar, en cualquier tiempo, los
decretos legislativos que dicte el Gobierno durante el Estado de Guerra
Exterior, con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y
otra Cámara.
Durante los debates, el Congreso podrá invitar al
Presidente y éste podrá presentarse o enviar un mensaje para explicar la
necesidad de las medidas adoptadas que se pretende derogar o reformar.
En ningún caso, las disposiciones derogadas por el
Congreso podrán ser reproducidas posteriormente por el Gobierno, durante la
vigencia del Estado para el cual fueron dictadas, salvo que el Congreso
expresamente lo faculte para hacerlo."
Los
ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y José Manuel Barreto, consideran que el
aparte final de dicha norma que dice: "...salvo que el Congreso
expresamente lo faculte para hacerlo" vulnera los artículos 113 y 214-3 de
la Constitución, pues coloca al Congreso en estado de debilidad frente al ejecutivo,
destruyendo así el necesario equilibrio que debe existir entre las ramas del
poder público, aún durante los estados de excepción.
El
inciso primero del artículo 32 que se analiza, reproduce el aparte final del
inciso 4o. del artículo 212 de la Carta, que al referirse a los decretos
legislativos que expida el Gobierno durante el estado de guerra exterior,
prescribe: "El Congreso podrá, en cualquier época, reformarlos o
derogarlos con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y
otra cámara". Cabe aclarar que la expresión "cualquier época",
contenida en este precepto constitucional, ha de entenderse circunscrita al
periodo durante el cual dure el estado de guerra exterior, pues si los
ordenamientos dictados en estado de guerra dejan de tener vigencia tan pronto
se declare restablecida la normalidad, mal podría modificarse o derogarse una
norma inexistente. Razones que son predicables de la frase "en cualquier
tiempo", a que alude la norma legal que se examina.
Sobre
el inciso 2o. son aplicables los mismos argumentos que se expusieron para
declarar la exequibilidad del artículo 18 de este proyecto de ley estatutaria,
a las cuales la Corte se remite.
En
el inciso 3o. del artículo 32, materia de revisión, el legislador prohibe la
reproducción por parte del Gobierno de los preceptos legales derogados por el
Congreso durante el estado de guerra exterior, "salvo que el Congreso
expresamente lo faculte para hacerlo". A primera vista, parecería ilógico
que siendo el órgano legislativo dentro del estado de guerra exterior quien
decide derogar algunas normas contenidas en los decretos dictados por el
Gobierno para contrarrestar la situación de anormalidad, decisión que debió
obedecer a la falta de necesidad, conexidad, proporcionalidad, eficacia y finalidad
de las medidas con las causas que dieron origen a ese estado excepcional, sea
esa misma corporación la que autorice al Gobierno para implantarlas nuevamente.
Pero ello se explica por los cambios en las situaciones que pueden presentarse,
lo que obliga a la aplicación inmediata de disposiciones que en ocasiones
anteriores no fueron suficientes, pero que en ese nuevo momento podrían
resultar adecuadas.
Así
las cosas, es entonces exequible el artículo 32 del proyecto de ley estatutaria
que se revisa.
- Artículo 33
"Facultades complementarias. Además de las
facultades consagradas para la Guerra Exterior, el Gobierno tendrá aquellas
otorgadas, por la Constitución y por las leyes estatutarias que rijan la
materia, durante el Estado de Conmoción Interior, siempre y cuando sean conexas
con las causas que determinaron su declaratoria."
El
estado de guerra exterior, como el de conmoción interior, se encuentran
regulados por la Constitución en los artículos 212 y 213, respectivamente, y en
ellos se señalan las causas que originan su declaratoria y el ámbito preciso de
los poderes del Presidente de la República durante dichos periodos,
condicionamientos que servirán para determinar la validez de las medidas que es
dable adoptar para lograr el regreso a la normalidad.
Las
facultades que se le confieren al Gobierno en el evento de la guerra exterior,
son aquéllas estrictamente necesarias para "repeler la agresión, defender
la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento
de la normalidad"; y en el caso de la conmoción interior, cuenta con las
estrictamente necesarias para "conjurar las causas de perturbación e
impedir la extensión de sus efectos". En últimas, la finalidad de las
medidas que se dicten durante la vigencia de tales estados transitorios, es el
restablecimiento del orden público gravemente perturbado.
La
estabilidad de las instituciones, la seguridad del Estado, o la normal
convivencia ciudadana, pueden verse afectadas tanto en el evento de guerra exterior
como durante la conmoción interior. En consecuencia, es perfectamente viable
que las atribuciones otorgadas al Gobierno durante esta última, puedan
utilizarse también en caso de guerra exterior, sin que con ello se infrinja la
Carta. Además, también pueden existir medidas que sean válidas para los dos
estados. Por ejemplo, cuando se presenta la simultaneidad del estado de guerra
y el de conmoción interna, bien puede el Presidente de la República, en
desarrollo de las facultades de la guerra, expedir decretos legislativos que
también sean aplicables al estado de conmoción interior, siempre y cuando
exista la conexidad debida, de las medidas adoptadas, con las causas que
determinaron la declaratoria de dichos estados.
Por
consiguiente, no viola la Constitución el artículo 33 del proyecto de ley que
se revisa, motivo por el cual será declarado exequible.
CAPITULO
III
DEL ESTADO DE CONMOCION INTERIOR
- Artículo 34
"Declaratoria del Estado de Conmoción Interior.
Cuando se presente una grave perturbación del orden público que atente de
manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o
la convivencia ciudadana, que no pueda ser conjurada mediante el uso de las
atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía, de conformidad con el
artículo 213 de la Constitución, el Presidente de la República, con la firma de
todos los ministros podrá declarar el Estado de Conmoción Interior.
El decreto declaratorio determinará el ámbito
territorial de la Conmoción Interior y su duración, que no podrá exceder de 90
días."
El
estado de conmoción interior fue instituido por el Constituyente, para los
casos de grave perturbación del orden público que pueda desestabilizar las
instituciones, alterar la seguridad ciudadana o la convivencia pacífica. La
noción de orden público político está íntimamente ligada a la normalidad de la
vida cotidiana y se identifica con la paz, como atrás se dijo.
Dicho
periodo es de carácter transitorio, ya que su duración no puede exceder de
noventa (90) días, aunque se permite su prórroga. La implantación del estado de
conmoción interna, se hace por medio de un decreto legislativo que debe llevar
la firma del Presidente de la República y de los Ministros del Despacho y
mediante él se declara la turbación del orden público, en todo el territorio
nacional o en parte de él. Los decretos que con fundamento en tal declaración
se dicten, suspenden las normas incompatibles con el estado excepcional.
Es
requisito indispensable, para que proceda el estado de conmoción interna, que
las circunstancias de crisis o los hechos perturbatorios del orden público, no
puedan ser conjurados por medio de las atribuciones ordinarias de policía.
En
este periodo excepcional el Gobierno adquiere amplios poderes legislativos,
pero siempre y cuando éstos se dirijan única y exclusivamente a restablecer el
orden perturbado.
Es
entonces exequible el artículo 34 que se examina, pues se limita a reproducir
algunos apartes del artículo 213 de la Constitución.
- Artículo 35
"Prórrogas. De conformidad con el artículo 213
de la Constitución, el Gobierno podrá prorrogar el Estado de Conmoción Interior
hasta por dos periodos de noventa días, el segundo de los cuales requerirá
concepto previo y favorable del Senado de la República, según lo dispuesto en
el artículo 40 de la presente ley."
Dado
que durante el imperio de la Constitución de 1886 se utilizó el estado de
sitio, hoy sustituido por el de conmoción interior, en una forma desmedida,
pues como se recordará bajo ese estado permaneció el país varias décadas, el
Constituyente de 1991 decidió ponerle fin a esa práctica, señalando un límite
máximo de duración, con el fin de "preservar su carácter excepcional y
prevenir que su prolongación indefinida desvirtuara su verdadero objetivo; 'el
restablecimiento de la normalidad en un tiempo limitado'" (Gaceta Asamblea
Nal. Constituyente No. 76 p. 13).
Siendo
una de las características del estado de conmoción interior, su transitoriedad,
la cual quedó expresamente consagrada en el artículo 213 de la Carta, el
legislador en la norma que se estudia, se limita a reiterar dicho precepto
constitucional.
En
lo que atañe al concepto previo y favorable del Senado de la República en
relación con la segunda prórroga del estado de conmoción interna, es parte del
control político que para asegurar el cumplimiento de las causales que dan
lugar a la implantación de este periodo excepcional, como de la debida
utilización, instituyó el Constituyente en el mismo artículo 213.
Sin
embargo, el legislador en el precepto que se revisa, al incluir en la parte
final la frase que dice "según lo dispuesto en el artículo 40 de la
presente ley", incurrió en una impropiedad jurídica, pues las leyes
estatutarias, como cualquier otra ley, deben someterse a los mandatos
constitucionales, mas no los mandatos constitucionales a la ley, que es
precisamente lo que se lee en dicha norma. Es este un error de técnica jurídica
inaceptable, y que deviene en inconstitucional por infringir precisamente el
artículo 213 de la Carta.
En
consecuencia será declarado exequible el artículo 35 del proyecto de ley que se
revisa, salvo el aparte que prescribe: "...según lo dispuesto en el
artículo 40 de la presente ley", el cual es inexequible.
- Artículo 36
"Facultades generales. En virtud de la
declaración del Estado de Conmoción Interior, el Gobierno podrá suspender las
leyes incompatibles con dicho Estado y tendrá las facultades estrictamente
necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión
de sus efectos. Estas facultades incluyen las demás consagradas por la
Constitución y la presente ley."
Al
igual que en los dos casos anteriores, el legislador en este artículo se limita
a repetir el texto de los incisos 2o. y 3o. del artículo 213 de la Carta,
agregando solamente que las atribuciones del Presidente de la República durante
el estado de conmoción interior, además de las allí señaladas, incluyen las
consagradas en la Constitución y la ley que se revisa.
Se
dice que una ley es incompatible con otra cuando existe antagonismo o
contradicción entre sus preceptos, de manera que éstos no pueden tener vigencia
ni aplicarse al mismo tiempo. En el evento que se examina, los decretos
legislativos que durante el estado de conmoción interior expida el Gobierno
Nacional, tienen el poder de suspender transitoriamente las leyes que regulen
iguales situaciones en forma contraria o distinta, pero nunca derogarlas o
reformarlas.
El
legislador de excepción no puede entonces proceder a reemplazar la legislación
existente, la cual sigue imperando, pues sus facultades se limitan a suspender
las normas que sean incompatibles con los estados de anormalidad.
Ahora:
que el Gobierno tenga única y exlcusivamente las facultades necesarias para
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, es un mandato
constitucional de ineludible cumplimiento; pues no puede dejarse de lado que el
estado de conmoción interior "ha sido concebido como un modo de respuesta
institucional a los desafíos de quienes amenazan o atentan contra la paz
pública. Se trata de un instrumento de excepción que precisamente por serlo no
es ajeno sino que se halla incorporado a la Constitución y que cumple un papel
estabilizador y reordenador de los factores de muy distinta índole que
confluyen en cuertos momentos y bajo determinadas circunstancias, excitando en
alto grado elementos generadores de violencia y desestabilización que escapan
al control estatal basado en las normas de ordinaria observancia. De allí que
su explicación y justificación estén relacionadas estrechamente con la
efectividad de las medidas que se pongan en vigencia mediante el uso de las
facultades extraordinarias que la institución supone. Estas, por su misma
naturaleza, tienen que ver con hipótesis que se plantean al Jefe del Estado,
como responsable de la conducción del orden público, en el campo de lo fáctico
y que han de ser resueltas mediante la apelación inmediata y urgente a medios eficaces
que están reservados, en punto de su efectividad y alcances, a la evaluación
que efectúe -dentro de los condicionamientos constitucionales- el Presidente de
la República" (sent. C-072/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Así
la cosas, el artículo 36 del proyecto de ley estatutaria será declarado
exequible.
- Artículo 37
"Unidades Especiales de Investigación. Las
unidades especiales creadas para que el Fiscal General de la Nación ejerza la
facultad a que se refiere el numeral 4o. del artículo 251 de la Constitución,
no podrán estar integradas por militares."
Según
el numeral 4o. del artículo 251 de la Carta, es función especial del Fiscal
General de la Nación, "otorgar atribuciones transitorias a entes públicos
que puedan cumplir funciones de policía judicial, bajo la responsabilidad y
dependencia funcional de la Fiscalía General de la Nación."
La
policía judicial, que está conformada por miembros de la Policía Nacional y
personal de otros organismos públicos señalados en la ley, es un cuerpo
auxiliar de la administración de justicia, que colabora en la investigación de
los delitos, y cuya labor es dirigida y coordinada por la Fiscalía General de
la Nación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 250-3 de la Carta.
La
asignación de funciones de policía judicial a los militares, está prohibida por
nuestro Ordenamiento Supremo, como ya lo ha dejado claramente expuesto esta
Corporación, en fallos de constitucionalidad, como se verá en seguida:
En
efecto, las Fuerzas Militares (la Armada, el Ejército y la Fuerza Aérea),
"en atención a sus objetivos constitucionales -defensa de la soberanía, de
la independencia, de la integridad del territorio y del orden cosntitucional-,
carecen de competencia en materia de policía judicial. En verdad,
desnaturalizaría su fisonomía, atribuir a las fuerzas militares funciones de
policía judicial. Las Fuerzas militares exhiben un carácter estrictamente
jerarquizado y adoptan una disciplina absolutamente refractaria a que las
órdenes superiores sean discutidas o discutibles por sus destinatarios. La
Constitución, de otra parte, propicia este régimen, considerado indispensable
para conservar la unidad y garantizar el desempeño eficaz de su cometido. De lo
contrario no se entendería cómo se exima de responsabilidad al militar en
servicio que ejecuta en detrimento de alguna persona una instrucción
inconstitucional impartida por su superior (CP art. 91, inc. 2).
"El
régimen propio de las Fuerzas Militares y el contexto histórico en el que
actúan, a los cuales difícilmente pueden sustraerse sus miembros, no se
concilian con las notas de independencia e imparcialidad inherentes a la
policía judicial y que son apenas el reflejo de las características de la
función jurisdiccional a la cual sirve.
Atribuir
a un organismo de origen constitucional competencias que pueden desvirtuar su
estructura y sus objetivos principales, causa grave daño a la legitimidad del
Estado que la Constitución auspicia y promueve. La Carta prohibe que una
autoridad del Estado ejerza funciones distintas a las que le atribuyen la
Constitución y la Ley (CP art.121) y señala que ni siquiera en los estados de
excepción se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder
público ni de los órganos del Estado (CP art. 214-3).
"La
integración de unidades de policía judicial con militares no responde a un
correcto desarrollo de lo previsto en el artículo 251-4 de la Constitución
Política. Los entes públicos a que se refiere este artículo deben tener aptitud
constitucional para ejecutar funciones de policía judicial, lo que se echa de
menos en el caso de las fuerzas militares." (sent. C-034/93 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
Así
las cosas, el artículo 37 del proyecto de ley estatutaria, al prohibir que las
unidades investigativas de policía judicial se integren con personal militar,
se adecua al Ordenamiento Superior, motivo por el cual será declarado
exequible.
- Artículo 38
En
esta disposición, el legislador faculta al Gobierno Nacional para adoptar
distintas medidas, durante el estado de conmoción interior, las cuales se
consagran en numerosos literales. Para facilitar su estudio, el texto de cada
uno de ellos se transcribirá a medida que se vaya revisando.
"Artículo 38. Facultades. Durante el Estado de
Conmoción Interior el Gobierno tendrá además la facultad de adoptar las
siguientes medidas."
"a) Restringir, sin que se afecte el núcleo
esencial, el derecho de circulación y residencia. En tal virtud podrá limitarse
o prohibirse genéricamente la circulación o permanencia de personas o vehículos
en horas y lugares determinados que puedan obstruir la acción de la fuerza
pública, con miras al restablecimiento del orden público.
En la respectiva entidad territorial podrá también
imponerse el toque de queda.
Igualmente podrá exigir a personas determinadas que
comuniquen, con una antelación de dos días todo desplazamiento fuera de la
localidad en que tengan su residencia habitual.
Parágrafo 1. Cuando esta medida deba aplicarse en
zonas rurales, el Gobierno podrá expedir permisos especiales con el fin de
garantizar el libre tránsito de las personas, cuando quiera que se trate de sus
residencias o zonas donde ejercen su actividad comercial, económica o
profesional.
Parágrafo 2. No podrá en ningún caso ordenarse el
desarraigo ni el exilio interno."
Los
ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y José Manuel Barreto solicitan que se
declare inexequible el inciso tercero de este literal por permitir que se
restrinja el derecho de circulación sin razón alguna, además de ser una norma
discriminatoria pues se refiere exclusivamente a personas determinadas, lo que
resulta contrario al artículo 13 de la Carta.
De
la misma manera, consideran que el parágrafo 1o. también es inconstitucional
por infringir los artículos 24 y 13 del Estatuto Supremo, al exigir permiso
previo para transitar, el cual queda al arbitrio de las autoridades,
estableciéndose además una discriminación por el hecho de vivir o trabajar en determinadas
zonas.
El
artículo 24 de la Constitución protege la libertad de circulación y de
residencia, la libertad de circulación, como ya se ha dicho: "abarca la
facultad de desplazarse por el territorio nacional y de entrar y salir del país
y la libertad de residencia es derecho a determinar el lugar donde se desa
fijar tanto el asiento principal de los negocios como el sitio donde
vivir". (sent. T-257/93 M.P. Alejandro Martinez Caballero).
El
derecho de circulación, de acuerdo con la Carta, puede ser limitado por la ley,
pero tales restricciones no pueden ser de tal índole que lo hagan nugatorio.
Durante los estados de excepción, especialmente en el  caso de guerra exterior
o conmoción interior, el legislador está autorizado para establecer restricciones
a la libre circulación y residencia de las personas; en consecuencia, el
Presidente de la República, en dichos periodos, puede válidamente señalar las
limitaciones que las circunstancias hagan aconsejable, por razones de seguridad
nacional o de orden público, como para proteger la vida de las personas, su
salud, u otros de sus derechos fundamentales.
Por
otra parte, considera la Corte que no les asiste razón a los intervinientes
citados que piden la inexequibilidad del inciso 3o. del literal a) del artículo
38 del proyecto de ley que se revisa, en el cual se exige a "personas
determinadas" que comuniquen con antelación de dos días todo
desplazamiento fuera de la localidad en que tengan su residencia habitual,
porque no se trata de una limitación a la libertad corporal de las personas,
sino del requerimiento de un permiso especial que deben obtener para poderse
movilizar, debido a la grave situación de orden público que se viva en
determinada zona del territorio nacional.
Entonces
no es del caso el cumplimiento de las exigencias establecidas en el artículo 28
de la Constitución, por no tratarse de una privación de la libertad corporal,
como la allí aludida.
El
permiso especial a que se refiere el parágrafo 1o. del literal que se examina,
no vulnera la Constitución, pues este es un procedimiento plenamente válido
para proteger a las personas en su vida, y en su integridad física, dada la
grave situación de orden público que pueda presentarse en determinadas zonas
rurales, que obliga a tomar esta clase de medidas.
El
Parágrafo 2o. al prohibir que durante el estado de conmoción interior se
impongan medidas como la expulsión del domicilio o del territorio, respeta el
derecho constitucional que le asiste a todo colombiano, de circular libremente
por el territorio nacional, de entrar y salir de él, y de permanecer y
residenciarse en Colombia (art. 24 C.N.). Recuérdese que esta prohibición
cobija exclusivamente a los colombianos, pues los extranjeros, como se verá más
adelante, pueden ser castigados con la expulsión del territorio, por infringir
determinadas exigencias legales.
Por
estas razones el literal a) del artículo 38 del presente proyecto de ley, será
declarado exequible.
-
El literal b) del artículo 38, prescribe:
"b) Utilizar temporalmente bienes e imponer la
prestación de servicios técnicos y profesionales. Esta facultad sólo podrá ser
aplicada cuando no existan bienes y servicios oficiales, ni medio alternativo
alguno para proteger los derechos fundamentales o cuando sea urgente garantizar
la vida y la salud de las personas. En todo caso el Estado responderá por los
daños causados a los bienes utilizados mediante indemnización plena. Cuando la
utilización afecte bienes indispensables para la supervivencia de las personas,
la autoridad, simultáneamente con ésta, deberá proveer las medidas necesarias
para compensar los efectos nocivos de la utilización.
Simultáneamente se deberá levantar un acta en la
cual se expresan los motivos, la información de las autoridades que ejecutan la
medida y de las personas que deben cumplirla, así como el tipo de servicio
impuesto y la descripción del estado en que se encuentra el bien utilizado;
este documento deberá ser enviado a la Procuraduría dentro de los dos días
siguientes a la ejecución de la medida.
Parágrafo. No podrán imponerse trabajados forzados
de conformidad con lo establecido en los convenios internacionales."
El
ciudadano Jaime Horta Díaz considera que el aparte de este literal que
consagra: "...se pueda imponer la prestación de servicios técnicos y
profesionales", atenta contra la dignidad humana y el derecho al trabajo,
pues constituye una especie de esclavitud o trabajos forzados.
De
otra parte, los intervinientes Rafael Barrios Mendivil y Alirio Uribe Muñoz
piden la inexequibilidad del literal antes transcrito, por infringir los
artículos 11, 12, 17, 28 y 93 de la Carta, pues al permitirse la ocupación
temporal de bienes, se atenta contra la vida y la integridad personal de los
particulares, además de imponerse la prestación de servicios profesionales y
técnicos obligatorios, lo que constituye trabajos forzados, que equivalen a
tratos crueles, inhumanos y degradantes para las personas.
Sobre
la ocupación temporal de bienes, la Corte se remite a lo expuesto en el artículo
26 de esta misma ley, en donde se refirió a este tema. Los argumentos allí
consignados, son totalmente válidos para sostener la exequibilidad del literal
que aquí se revisa.
Pasando
al punto de debate, observa la Corte que los ciudadanos intervinientes
confunden la prestación de servicios profesionales y técnicos consagrada en la
norma que se revisa, con los denominados trabajos forzados; de ahí que
consideren dichos servicios como violatorios de las normas constitucionales,
olvidando que se trata de dos figuras distintas. Los trabajos forzados se
imponen generalmente como una sanción o pena, es decir, que tienen carácter
punitivo, mientras que la prestación de servicios durante épocas excepcionales,
y sólo con el fin de garantizar la vida o la salud de las personas, es una
obligación cívica y el hacerla compulsiva en periodos de excepción, puede
justificarse en vista de las especiales circunstancias que en ellos se viven,
las que hacen demandable una especial solidaridad con la acción de las autoridades
públicas en la consecución del objetivo común, consistente en el
restablecimiento de la paz.
La
prestación de servicios obligatorios a que alude la norma que se estudia, es
acorde con el artículo 1o. del Convenio No. 29 de la Organización Internacional
del Trabajo que autoriza el empleo del trabajo forzoso u obligatorio durante el
periodo transitorio, "únicamente para fines públicos y a título
excepcional, en las condiciones y con las garantías estipuladas" en ese
mismo Instrumento Internacional. Y excluye de la categoría de los trabajos
forzosos u obligatorios: -los trabajos o servicios que se exijan en virtud de
leyes sobre servicio militar obligatorio; -cualquier trabajo o servicio que
forme parte de las obligaciones cívicas normales de los ciudadanos; -cualquier
trabajo o servicio que se exija a un individuo en virtud de una condena
pronunciada por sentencia judicial, -cualquier trabajo o servicio que se exija
en casos de fuerza mayor, es decir, guerra, siniestros o amenaza de siniestros
y -en general en todas las circunstancias que pongan en peligro o amenacen
poner en peligro la vida o las condiciones normales de la existencia de toda o
parte de la población; -los pequeños trabajos comunales, es decir, los
realizados por miembros de una comunidad en beneficio directo de la misma, los
cuales pueden considerarse como obligaciones civiles normales.
Así
las cosas, la prestación de servicios técnicos y profesionales se adecua a la
Constitución, pues es deber de la persona y del ciudadano "obrar conforme
al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante
situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas".
(art. 95-2)
Además,
obsérvese que el mismo precepto que se examina, ordena el envío a la
Procuraduría General de la Nación de las actas con los datos que allí se
consignan, como órgano de control, con el fin de que esta entidad intervenga en
caso de que detecte que bajo la apariencia de un servicio obligatorio, se está
imponiendo un trabajo forzado a manera de una pena.
Tan
cierto es que el legislador, en la norma que se revisa, no contempló trabajos
forzados, que en el parágrafo prohibe expresamente su implantación, de acuerdo
con lo establecido en los convenios internacionales.
Es
entonces exequible el literal b) del artículo 38 del proyecto de ley que se
analiza, en el sentido en que lo deja interpretado la Corte.
-   El
literal c) del artículo 38, fue analizado junto con el artículo 27 del
presente proyecto de ley.
-   El
literal d) del artículo 38 preceptúa:
"d) Someter a permiso previo o restringir la
celebración de reuniones y manifestaciones, que puedan contribuir, en forma
grave e inminente, a la perturbación del orden público, y disolver aquellas que
lo perturben."
Los
ciudadanos Rafael Barrios Mendivil y Alirio Uribe Muñoz impugnan esta norma,
por que lesiona el artículo 37 de la Carta, al exigir permiso previo para
reuniones y manifestaciones pues, en su criterio, las protestas populares son
movimientos defensivos de los sectores populares ante el deterioro de sus
condiciones de vida.
El
derecho de reunión que se encuentra consagrado en el artículo 37 de la Ley
Suprema, según lo ha dicho esta Corporación, "ha sido concebido como una
libertad pública fundamental pues constituye una manifestación colectiva de la
libertad de expresión y un medio para ejercer los derechos políticos. Esta
libertad es la base de la acción política en las campañas electorales y también
de los movimientos cívicos y otras manifestaciones legítimas de apoyo y protesta".
(sent. C-024/94 M.P. Alejandro Martinez Caballero).
La
Constitución faculta a la ley para establecer, de manera expresa,  los casos en
los cuales se puede limitar el ejercicio de los derechos de reunión y
manifestación, y como "la Constitución no determinó en forma expresa los
valores o derechos que deben protegerse para justificar las limitaciones al
derecho de reunión y manifestación, sino que otorgó una facultad general al
legislador para determinar los casos en los cuales se puede limitar su ejercicio,
será tarea de los jueces estudiar las limitaciones constitucionalmente
aceptables, mediante la creación de fórmulas de equilibrio que permitan
conciliar el libre ejercicio del derecho y el orden público, así como armonizar
los conflictos del derecho de reunión y manifestación de ciertas personas con
el ejercicio de los derechos fundamentales de los demás. Generalmente las
limitaciones al ejercicio del derecho de reunión y manifestación se encuentran
vinculadas al mantemiento del orden público" (sent. T-456/92 M.P. Jaime
Sanin Greiffenstein).
Entonces
no les asiste razón a los intervinientes primeramente citados, pues
precisamente la norma que consideran violada, al regular el derecho de reunión,
autoriza a la ley para "establecer de manera expresa los casos en los
cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho" y ésto es lo que el
literal d) del artículo 38 estatuye al señalar los casos en los cuales se
requiere de permiso previo para la celebración de reuniones y manifestaciones,
en el evento de que ellas puedan contribuir, en forma grave e inminente a
perturbar el orden público.
Así
las cosas, el literal d) del proyecto de ley estatutaria no infringe la Carta,
motivo por el cual será declarado exequible.
-
El literal e) del artículo 38 expresa:
"e) Disponer con orden de autoridad judicial
competente, la interceptación o registro de comunicaciones con el único fin de
buscar pruebas judiciales o prevenir la comisión de delitos".
"Cuando existan circunstancias de urgencia
insuperables y sea necesario proteger un derecho fundamental en grave e
inminente peligro, la autorización judicial previamente escrita podrá ser
comunicada verbalmente.
La respectiva autoridad judicial deberá registrar en
un libro especial, que para estos efectos deberá llevar la pertinente orden
verbal o escrita, indicando la hora, el lugar, y el motivo, los nombres de las
personas afectadas con dicha orden y la autoridad que lo solicita."
El
ciudadano Jaime Horta Díaz considera que este literal viola los artículos 15,
28 y 29 de la Constitución que exigen orden judicial para poder interceptar o
registrar la correspondencia o cualquier documento.
El
Procurador General de la Nación también le hace reparos a este mandato,
concretamente a los incisos 2o. y 3o., los que considera violatorios de la
reserva judicial "como garantía de la libertad personal, de conciencia y
del derecho a la intimidad".
El
inciso tercero del artículo 15 de la Constitución consagra como regla general
la inviolabilidad de la correspondencia y demás comunicaciones privadas, pero
permite su interceptación o registro única y exclusivamente cuando medie
"orden judicial", en "los casos y con las formalidades que
establezca la ley".
Son
pues tres los requisitos que establece la Constitución para permitir el
registro y la interceptación de correspondencia, a saber: a) Que exista orden
judicial; b) Que exista una ley en la que se contemplen los casos en los cuales
procede tal medida y c) Que exista un procedimiento fijado en la ley para
llevar a cabo dicha actuación.
De
acuerdo con este precepto Superior, la orden de autoridad judicial competente,
no tiene que ser necesariamente escrita, lo que en sentir de esta Corte sería
deseable, pero si la Constitución no lo determinó así, mal puede el intérprete
exigirlo creando distinciones en donde el constituyente no lo hizo. Caso
diferente es el contenido en el artículo 28 de la Carta, disposición en la que
sí se exige como requisito indispensable para realizar detenciones, registrar
domicilios, etc., que la orden o mandamiento de la autoridad judicial
competente que así lo estipule, conste por "escrito".
No
obstante lo anterior, obsérvese que en el inciso segundo cuestionado, se exige
que la autorización judicial conste por escrito, pues lo que se permite que sea
verbal es la notificación o comunicación de la misma.
Es
equivocada entonces la crítica que se le hace al literal transcrito, pues el
requisito constitucional relativo a la existencia de orden de autoridad
judicial competente para poder interceptar o registrar comunicaciones, la cual
se echa de menos, aparece claramente consagrada al comienzo de la norma cuando
expresa: "Disponer con orden de autoridad judicial competente, la
interceptación o registro de comunicaciones, con el único fin de buscar pruebas
judiciales o prevenir la comisión de delitos".
Igual
requerimiento aparece en el inciso segundo, para los casos de urgencia
insuperables, al señalar el legislador que "la autorización judicial
previamente escrita podrá ser comunicada verbalmente".
En
relación con el tema de la inviolabilidad de la correspondencia, esta
Corporación se ha referido a él en lo siguientes términos:
"El
secreto de las comunicaciones, garantizado por el precepto constitucional en
cita, es considerado por la doctrina como un derecho individual resultado del status
libertatis de la persona, que, como ya se dijo, garantiza a ésta un espacio
inviolable de libertad y privacidad frente a su familia, a la sociedad y al
Estado".
"La
inviolabilidad de la correspondencia es apreciada en cuanto preserva el derecho
de la persona al dominio de sus propios asuntos e intereses, aún los
intrascendentes, libre de la injerencia de los demás miembros de la
colectividad y, especialmente, de quienes ejercen el poder público."
(sent. T-349/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
De
ahí que el Constituyente haya confiado de manera privativa a los jueces, como
funcionarios encargados de administrar justicia, la tarea de ordenar la
interceptación o registro de correspondencia, para evitar la arbitrariedad y el
abuso en que pudieran incurrir autoridades administrativas encargadas de
ejecutar esas medidas, protegiendo a la vez los derechos a la intimidad, a la
libertad y a la tranquilidad, que son precisamente los que se verían amenazados
o vulnerados.
Por
otra parte, cabe agregar que como el constituyente defiere al legislador el
señalamiento de los casos en que procede la excepción a que se ha venido
refiriendo la Corte, para efectos de interceptar o registrar correspondencia,
obsérvese que la norma sujeta a estudio, señala claramente dos de ellos, cuales
son: "buscar pruebas judiciales" o "prevenir la comisión de
delitos".
En
este orden de ideas, no advierte la Corte que el literal e) del artículo 38,
del proyecto de ley estatutaria materia de análisis, infrinja las normas
constitucionales, motivo por el cual será declarado exequible.
-
El literal f) del artículo 38, preceptúa:
"f) Disponer con orden de autoridad judicial
competente, la aprehensión preventiva de personas de quienes se tenga indicio
sobre su participación o sobre sus planes de participar en la comisión de
delitos relacionados con las causas de la perturbación del orden público.
Cuando existan circunstancias de urgencia
insuperables y sea necesario proteger un derecho fundamental en grave e
inminente peligro, la autorización judicial previamente escrita podrá ser
comunicada verbalmente.
Cuando las circunstancias señaladas en el inciso
anterior se presenten y sea imposible requerir la autorización judicial, podrá
actuarse sin orden del funcionario judicial. El aprehendido preventivamente
deberá ser puesto a disposición de un fiscal tan pronto como sea posible y en
todo caso dentro de las veinticuatro horas siguientes, para que éste adopte la
decisión correspondiente en el término de treinta y seis horas. En este caso
deberá informarse a la Procuraduría del hecho y de las razones que motivaron
dicha actuación, para lo de su competencia.
En el decreto respectivo se establecerá un sistema
que permita identificar el lugar, la fecha y la hora en que se encuentra
aprehendida una persona y las razones de la aprehensión.
La respectiva autoridad judicial deberá registrar en
un libro especial, que para estos efectos deberá llevar, la pertinente orden
escrita o la comunicación verbal, indicando la hora, el lugar, y el motivo, los
nombres de las personas afectadas con dicha orden y la autoridad que lo
solicita."
Todos
los intervinientes, al igual que el Defensor del Pueblo y el Procurador General
de la Nación, se identifican en su solicitud, al pedir la declaratoria de
inexequibilidad de los incisos 2o. y 3o. del literal que se transcribió, por
ser contrario al artículo 28 de la Constitución, al permitir que la orden de
autoridad judicial para aprehender a cualquier persona, sea de carácter verbal,
y que inclusive en algunos casos se proceda sin élla.
El
artículo 28 de la Constitución Nacional protege el derecho a la libertad
personal y la inviolabilidad del domicilio, los cuales no pueden ser
restringidos sino mediante el cumplimiento de tres exigencias a saber: 1) Que
exista mandamiento escrito de autoridad judicial competente; 2) Que se lleve a
cabo con las formalidades establecidas en la ley; y 3) que sea por motivo
previamente definido por la ley.
Este
mandato constitucional, a diferencia del que consagraba la Constitución de 1886
(art. 23), restringió la competencia de las autoridades para aprehender a una
persona o registrar domicilios, dejando esta tarea en cabeza exclusiva de las
autoridades judiciales, las cuales deben expedir una orden escrita en la que se
disponga tales medidas. Quiere ello decir que a las autoridades administrativas
se les privó de la facultad de llevar a cabo la detención de personas o el
registro de domicilios, sin orden previa de la autoridad judicial
competente.
No
obstante lo anterior, fue el mismo Constituyente quien consagró dos eventos en
los cuales se permite la aprehensión de personas sin que exista la orden
escrita de autoridad judicial competente, los cuales están consagrados
expresamente en el inciso 2o. del artículo 28 que dice:
"La persona detenida preventivamente será
puesta a disposición del juez competente dentro de las treinta y seis horas
siguientes, para que este adopte la decisión correspondiente en el término que
establezca la ley."
Y
en el artículo 32 ibidem que reza:
"El delincuente sorprendido en flagrancia podrá
ser aprehendido y llevado ante el juez por cualquier persona. Si los agentes de
la autoridad lo persiguieren y se refugiare en su propio domicilio, podrán
penetrar en él, para el acto de la aprehensión; si se acogiere a domicilio
ajeno, deberá preceder requerimiento al morador".
Sobre
la primera de las disposiciones transcritas, ha dicho la Corte: "Esta
norma consagra entonces una facultad para que, en determinadas circunstancias y
con ciertas formalidades, autoridades no judiciales aprehendan materialmente a
una persona sin contar con previa orden judicial. No de otra manera se entiende
la obligación constitucional de que la persona detenida preventivamente sea
puesta a disposición del juez, puesto que ello significa que la autoridad
judicial no ordena la detención con anterioridad sino que verifica la legalidad
de la aprehensión con posterioridad a la ocurrencia de la misma ... y no se
puede considerar que esta norma se refiere únicamente al caso de la flagrancia,
puesto que tal evento es regulado por otra disposición constitucional"
(sent. C-024/94 M.P. Alejandro Martinez Caballero).
Y
en relación con el artículo 32 Superior expresó la Corte en la misma sentencia
citada: "si la persona sorprendida en flagrancia se refugiare en su propio
domicilio, los agentes de la autoridad podrán penetrar en él sin orden judicial
para el acto de aprehensión. Y, si se refugiare en domicilio ajeno, también
podrán penetrar en él los agentes de la autoridad sin orden judicial pero
previo requerimiento al morador. Igualmente considera la Corte Constitucional
que si una persona se resiste a una aprehensión o detención preventiva
administrativa y se refugia en un domicilio, se aplican las reglas de la
flagrancia, esto es, si se trata de su domicilio las autoridades policiales
podrán penetrar en él, y en caso de domicilio ajeno deberá preceder el
requerimiento al morador. Esto por cuanto es razonable que se pueda llevar a
cabo un allanamiento sin orden judicial como consecuencia de una detención
legítima, cuando la persona se resiste a la aprehensión. Precisa la Corte que
en ambos casos solamente las autoriades policiales -y no los particulares u
otro tipo de autoridades- están autorizados para allanar un domicilio sin orden
judicial."
En
este orden de ideas, no les asiste razón a los intervinientes en cuanto se refiere
al inciso tercero, pues al tenor de los artículos 28 y 32 de la Constitución,
se permite, en los casos acabados de citar, la aprehensión de personas sin que
exista una orden "escrita" de autoridad judicial competente; en
consecuencia, es preciso reiterar que por regla general es requisito
indispensable para la aprehensión de personas la orden escrita de autoridad
judicial competente, salvo los casos de flagrancia y el contenido en el inciso
2o. del artículo 28 de la Carta, que para el caso de estudio sería la necesidad
de proteger un derecho fundamental en grave e inminente peligro.
Tampoco
comparte la Corte el punto de vista de los intervinientes, ni de los
funcionarios públicos primeramente citados, respecto al inciso segundo del
literal que se examina, pues en este precepto se exige que la autorización
judicial sea previamente escrita, lo que encaja dentro del artículo 28
constitucional; lo que se permite es hacer la notificación o comunicación de la
misma, en forma verbal, actuación que en criterio de esta Corporación no atenta
contra ningún derecho fundamental. Para la Corte no es extraño que, dadas las
arbitrariedades o situaciones anómalas que en épocas anteriores se presentaron,
por parte de algunas autoridades que tenían a su cargo la ejecución de las
órdenes de detención, exista cierto temor y por tanto se considere
inconveniente la comunicación verbal, pero ello no acarrea vicio alguno de
inconstitucionalidad, pues se trata de una situación de mera conveniencia.
Además, la exigencia del mandamiento "escrito" de autoridad judicial
competente en ningún momento la norma lo ha abolido y, por el contrario, es
requisito sine qua non para llevar a efecto la aprehensión de personas, como
efectivamente se dispone en este precepto legal, salvo los casos de flagrancia
y motivos fundados.
El
inciso 4o. del literal que se revisa, tampoco vulnera la Constitución y, por el
contrario, constituye una garantía de información para que las personas
conozcan el paradero de los aprehendidos, lo que se traduce en un mecanismo
idóneo para proteger el derecho a la libertad, la vida y la integridad de las
personas.
Finalmente,
en el inciso 5o. del mismo literal f) se ordena a la autoridad judicial que
abra un libro especial en el que deberá registrar las órdenes de aprehensión
escritas "o la comunicación verbal", junto con los demás datos que
allí se indican. Sobre esta norma debe reiterarse que la Constitución exige que
todas, absolutamente todas, las órdenes de aprehensión deben ser "escritas",
pero que, no obstante, pueden ser comunicadas en forma verbal a las autoridades
que deben ejecutarlas; sin embargo, en esta disposición, la expresión "o
la comunicación verbal", será retirada del ordenamiento jurídico, pues
parece referirse no a la forma de comunicación, sino al mandamiento judicial,
contrariando así el artículo 28 del estatuto superior.
Así
las cosas el literal f) del artículo 38 del proyecto de ley estatutaria será
declarado exequible, salvo la expresión "o la comunicación verbal"
contenida en el inciso 5o., la cual es inexequible.
-
El literal g) del artículo 38, regla:
"g) No se podrá restringir el derecho de huelga
en los servicios públicos no esenciales.
Durante la Conmoción Interior tendrán vigencia los
Convenios de la Organización Internacional del Trabajo relativos a la libertad
sindical y ratificados por Colombia."
El
ciudadano Alfredo Vázquez Carrizosa considera que al omitir este literal la
expresión "salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el
legislador" se viola el artículo 56 de la Constitución, pues se restringe
el derecho de huelga en los servicios privados que el Gobierno estime
esenciales, cuando la Constitución dice lo contrario.
El
derecho de huelga, como lo ha sostenido la jurisprudencia y la doctrina,
"es un instrumento de lucha de las clases trabajadoras, destinado a
obtener reivindicaciones económicas y una equitativa distribución de la
riqueza"; es entonces la huelga un mecanismo idóneo con que cuentan los
trabajadores para promover y defender sus intereses profesionales, laborales y
sociales.
El
constituyente garantiza el derecho de huelga en todas las actividades, con
excepción de los servicios públicos "esenciales" definidos por el
legislador, pues se considera que éstos son imprescindibles para la vida de las
personas en comunidad.
Por
tanto, no le asiste razón al interviniente, puesto que la norma impugnada lo
que establece es una garantía, al señalar que "no se podrá restringir el
derecho de huelga en los servicios públicos no esenciales", lo que quiere
decir que en los servicios públicos "esenciales" sí se puede limitar
tal derecho, lo que está a tono con el primer inciso del artículo 56 de la
Carta.
Ahora
bien, determinar cuáles son esos servicios púbicos "esenciales", es
tarea que compete desarrollar al legislador y que, en efecto, en la ley que se
estudia no se hace, circunstancia que no configura la inconstitucionalidad del
mandato que se examina, pues bien puede expedirse otra normatividad (la que
regule los derechos y deberes fundamentales de las personas) en la que se trate
ese punto concreto.
En
cuanto atañe al inciso 2o. de la norma que se estudia, es también
constitucional, pues los Convenios Internacionales del trabajo debidamente
ratificados, hacen parte de la legislación interna, (art. 53 incs. 4 C.N.) y
según el artículo 93 superior, los tratados y convenios internacionales que
reconocen derechos humanos y que prohiben su limitación durante los estados de
excepción, prevalecen en el orden interno.
Por
consiguiente el literal g) del artículo 38 del proyecto de ley estatutaria,
será declarado exequible.
-
El literal h) del artículo 38 consagra:
"h) Limitar o racionar el uso de servicios o el
consumo de artículos de primera necesidad. La aplicación de este literal se
entenderá para lo estatuido por el literal i) del presente artículo."
Dado
que esta norma remite al literal i) del mismo artículo, se estudiará en forma
conjunta con él. Dice así el literal i):
"i) Impartir las órdenes necesarias para
asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios
y de los centros de producción."
Los
ciudadanos Rafael Barrios Mendivil y Alirio Uribe Muñoz consideran que el
literal h) vulnera el derecho a la vida y el principio de igualdad, por que
hace mas gravosas las condiciones de higiene, al restringir los servicios
indispensables, y limitar la obtención de alimentos esenciales para la
conservación de la vida.
Si
al tenor del artículo 334 de la Constitución, es tarea propia del Estado
durante los periodos de normalidad, intervenir en la economía, entre otros
frentes en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes,
como en los servicios públicos y privados, con el fin de lograr el mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente
sano, y de manera especial para asegurar que todas las personas, en particular
las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios
básicos, no se ve objeción alguna para que de la misma manera no proceda en
épocas de excepción, en las cuales se justifica aún más la racionalización en
el uso de los servicios públicos y el abastecimiento, producción y consumo de
los bienes.
No
puede dejarse de lado que en estado de guerra exterior, conmoción interior o
emergencia económica, social o ecológica, se presentan distintas circunstancias
que llevan al Gobierno, en su condición de legislador extraordinario, a adoptar
mecanismos o instrumentos destinados única y exclusivamente a hacer frente a la
específica situación generadora de la crisis. Entonces, bien puede el Gobierno,
tanto limitar la prestación de determinados servicios públicos como restringir
el consumo de ciertos bienes. Lo que sí debe quedar claro es que las medidas
que se adopten deben guardar la proporcionalidad debida, para evitar la
vulneración de derechos fundamentales.
Así
las cosas los literales h) e i) del artículo 38 del proyecto de ley estatutaria
que se revisa, serán declarados exequibles.
-
El literal j) del artículo 38 contempla:
"j) Subordinar a condiciones especiales o negar
el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros, de conformidad
con el artículo 100 de la Constitución.
Los extranjeros deberán realizar las comparecencias
que se ordenen, cumplir las normas que se dicten sobre renovación o control de
permisos de residencia y observar las demás formalidades que se establezcan.
Quienes contravengan las normas que se dicten, o contribuyan a perturbar el
orden público, podrán ser expulsados de Colombia. Las medidas de expulsión
deberán ser motivadas.
En todo caso se garantizará el derecho de defensa.
En ningún caso, los extranjeros residentes en
Colombia podrán ser declarados responsables ni obligados a responder con su
patrimonio, por los actos del Gobierno de su país.
Los apátridas y refugiados respecto de los cuales no
sea posible la expulsión, se someterán al mismo régimen que los
colombianos."
Los
ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y José Manuel Barreto solicitan que se
declare inexequible esta norma, por violar los artículos 100, 214-2 y 13 de la
Carta, por facultar al ejecutivo a limitar los derechos civiles de los
extranjeros, materia que sólo puede ser regulada por la ley en sentido formal;
además, la restricción de derechos civiles a los extranjeros, es una medida
injustificable y discriminatoria, pues tales derechos se derivan del ser humano
como persona y no de su condición de extranjero.
No
les asiste razón a los intervinientes, pues si bien es cierto que los
extranjeros tienen los mismos derechos "civiles" que los colombianos,
es la misma Constitución en el artículo 100, la que permite que "por
razones de orden público", se sometan a condiciones especiales o se les
niegue el ejercicio de determinados derechos civiles y, en el caso a estudio,
se trata precisamente de un estado excepcional cual es el de conmoción
interior, en el que el orden público necesariamente debe estar perturbado.
Además, obsérvese que en el literal acusado, no se alude a los derechos
fundamentales de los extranjeros, sino solamente a sus derechos civiles, con lo
cual la norma se adecua al citado canon constitucional.
Sobre
la exigencia constitucional de que tales condicionamientos o limitaciones a los
derechos civiles de los extranjeros deben efectuarse por medio de ley, es un
requisito que la norma impugnada cumple, pues los decretos legislativos que
expide el Presidente de la República durante los estados de excepción son leyes
en sentido material.
De
otra parte, si el legislador en tiempo de paz, debidamente autorizado por el
citado precepto constitucional, establece algunas limitaciones al principio
según el cual "los extranjeros gozarán, en el territorio de la República,
de las garantías concedidas a los nacionales", y que aparecen consagradas
en el denominado estatuto de extranjería, que regula el control de los
extranjeros, estableciendo sus obligaciones y deberes, así como las sanciones a
que se hacen acreedores quienes las desconozcan, no hay razón válida alguna
para negar esta potestad al Presidente de la República en estado de
anormalidad, concretamente, durante el periodo de conmoción interior.
En
dicho estatuto se contempla la expulsión, del territorio nacional, del
extranjero que incurra en alguna de las causales que allí se señalan, por
ejemplo, quienes estén sindicados de actividades subversivas, que a juicio del
Gobierno constituyan peligro para el Estado Colombiano; quienes comercien con
armas o elementos de uso privativo de las fuerzas armadas sin la
correspondiente licencia; quienes se dediquen al comercio o tráfico ilícito de
drogas heróicas, estupefacientes, al proxenetismo, y en general los que revelen
conducta antisocial; quienes violen disposiciones sobre acceso a lugares,
documentos o elementos que por razones de seguridad nacional se hallen bajo
control de las autoridades civiles o militares; etc., (decreto 1000 de 1986).
Si
la medida de expulsión del territorio opera durante los estados de nomalidad,
con mayor razón puede el legislador de excepción proceder a decretarla, cuando
sean los extranjeros quienes estén perturbando el orden público, pues está
encaminada precisamente a restablecer el orden alterado y evitar la extensión
de sus efectos.
Por
estas razones el literal j) del artículo 38 del proyecto de ley estatutaria,
será declarado exequible.
-
El literal k) del artículo 38 es del siguiente tenor:
"k) El Presidente de la República podrá
suspender al alcalde o gobernador, y éste a su vez podrá suspender a los
alcaldes de su departamento, cuando contribuyan a la perturbación del orden, u
obstaculicen la acción de la fuerza pública, o incumplan las órdenes que al
respecto emita su superior, y designará temporalmente cualquier autoridad civil,
según los procedimientos y las causales que se establezcan."
Los
ciudadanos Rafael Barrios Mendivil y Alirio Uribe Muñoz piden la declaratoria
de inexequibilidad de este literal por violar los artículos 277-6, 304 y 314 de
la Carta, porque la facultad de sancionar a los funcionarios públicos citados,
le compete al Procurador General de la Nación. Agregan también, que la norma
permite la arbitrariedad al no contener los casos que dan lugar a la imposición
de tales sanciones.
Por
otro lado, los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y José Manuel Barreto
consideran que el aparte del literal transcrito que dice: "u obstaculicen
la acción de la fuerza pública" contraviene los artículos 150-3-4-5 y
315-2 de la Carta, por impedir que los mandatarios seccionales o locales se
opongan a operativos militares o policiales so pena de ser suspendidos,
quedando entonces subordinados a los comandantes del ejército o la policía de
su jurisdicción, siendo que por mandato constitucional la fuerza pública está
subordinada a las autoridades civiles y no lo contrario.
Yerran
los intervinientes citados en sus argumentaciones, pues si bien es cierto que
en el numeral 6o. del artículo 277 de la Constitución se asigna a la Procuraduría
General de la Nación, la facultad de "ejercer preferentemente" el
poder disciplinario sobre la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas, cualquiera que sea su denominación (trabajadores oficiales, empleados
públicos, funcionarios públicos, servidores públicos, etc.), no es menos cierto
que es la misma Carta la que autoriza al Presidente de la República, para que
"en los casos taxativamente señalados por la ley" suspenda o
destituya a los gobernadores (art. 304 C.N.), e idéntica atribución se les
confiere no solamente al Presidente de la República sino también a los
Gobernadores en relación con los alcaldes, tal como se lee en el artículo 314
ib.
En
consecuencia es la misma ley, pues los decretos legislativos lo son en sentido
material, la que debe de determinar los casos que dan lugar a la suspensión de
los gobernadores y alcaldes que contribuyan a la perturbación del orden
público, obstaculicen la acción de la fuerza pública o incumplan las órdenes
que emita su superior, (gobernador y Presidente de la República), para lo cual
deberá señalar el procedimiento aplicable que, como es obvio, respetará el
debido proceso, permitiendo que los servidores públicos citados, puedan ejercer
su defensa.
Ahora
bien, el manejo del orden público, le fue atribuído al Presidente de la
República en su condición de Jefe de Estado, de Gobierno, y como Suprema
Autoridad Administrativa, tal como aparece consagrado en el numeral 4o. del
artículo 189 de la Constitución, que dice: "Conservar en todo el territorio
el orden público y restablecerlo donde fuere turbado".
Si
los gobernadores y alcaldes son agentes del Presidente de la República para la
conservación del orden público en su respectivo territorio, es obvio que se les
exija mayor prudencia, cuidado y colaboración para su restablecimiento, además
de que tienen la obligación de cumplir todos los actos y órdenes que expida
dicho funcionario con tal fin, los cuales son de aplicación inmediata y se
preferirán sobre los de los gobernadores, cuyos actos y órdenes se aplicarán de
igual manera, y con los mismos efectos, en relación con los de los alcaldes,
tal como lo prescribe el artículo 296 de la Ley Suprema.
Sobre
este tema ha dicho la Corte: "Es Colombia un Estado unitario y aunque la
norma constitucional reconoce autonomía a sus entidades territoriales (artículo
1o. C.N.), ésta no llega hasta permitirles que fijen con independencia la
política de orden público, la cual es concebida y diseñada para todo el
territorio nacional, lo cual explica por qué, al tenor del artículo 303 de la
Carta, "el Gobernador será agente del Presidente de la República para el
mantenimiento del orden público" mientras que el 315, numeral 2,
encomienda al alcalde la atribución de "conservar el orden público en el
municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba
del Presidente de la República y del respectivo Gobernador." (sent.
C-032/93 M.P. José gregorio Hernández Galindo).
Y
al analizar las normas constitucionales que asignan competencia al Presidente
de la República para sancionar a los Gobernadores y Alcaldes, se expresó en el
mismo fallo: "El sentido de estas normas no es otro que el de evitar la
discrecionalidd del Presidente y de los gobernadores, según el caso, en la
remoción de funcionarios que por mandato de la Constitución son elegidos
popularmente. Así se estableció desde el Acto Legislativo No. 1 de 1986 que
introdujo la elección popular de los alcaldes y fue ratificado y extendido a
los gobernadores en la Constitución de 1991, a fin de preservar la voluntad del
pueblo limitando las posibilidades de injerencia del Ejecutivo en la
permanencia de estos servidores públicos en sus cargos, sin perjuicio de la
necesaria separación o suspensión de los mismos en sus funciones cuando han
incurrido en la comisión de delitos, faltas disciplinarias, violación al
´rgeimen de inhabilidades o incompatibilidades, o si se configuran otros
motivos que lo ameriten. Al dejar en manos del legislador la previsión general
y abstracta de las razones que pueden dar lugar a esas determinaciones y los
requisitos y procedimientos que deben seguirse al adoptarlas, la Constitución
ha desarrollado uno de los principios que sustentan el sistema de elección
popular sujetando a razones de carácter jurídico la estabilidad de los
funcionarios elegidos para determinado periodo, con lo cual sustrajo la
operatividd del sistema a las interferencias e intrigas de índole política o
personal."
"Las
normas constitucionales transcritas no exigen de modo alguno que los casos de
destitución o suspensión de gobernadores y alcaldes estén consagrados
necesariamente en leyes en sentido formal, es decir expedidas por el Congreso
de la República. Bien pueden hallarse plasmadas en normas dotadas de fuerza de
ley como por ejemplo las que se expidan por medio de decretos legislativos
dictados -como en el presente caso- en ejercicio de las atribuciones
excepcionales conferidas al presidente por el artículo 213 de la Carta, a
condición de que se cumplan las prescripciones específicas de dichas disposiciones
en cuanto a la relación de las medidas con la crisis de orden público respecto
del cual se dictan. La ley que exigen los cánones constitucionales en mención
será en tales ocasiones el decreot legislativo puesto en vigencia por el
Ejecutivo investido de poderes excepcionales y ello se justifica por las
extraordinarias circunstancias propias del estado de excepción".
"Ninguna
razón existe en la letra ni en el espíritu de la Constitución Política para
pensar que este campo de la legislación pueda entenderse vedado al Presidente
cuando afronta situaciones de grave perturbación del orden público. Las
atribuciones del gobierno en tales circunstancias deben ser las estrictamente
indispensables pero también las suficientes para sortear la crisis y restablecer
la normalidad; una interpretación que condujera a la introducción de límites no
estipulados en la Constitución ni derivados de la naturaleza del Estado de
Conmoción Interior haría de éste una institución ineficaz y, por lo tanto,
inoficiosa".
Finalmente,
debe agregarse que no comparte la Corte las apreciaciones de los intervinientes
respecto a la fuerza pública, pues ha de entenderse que cuando esta actúa en
ejercicio de sus deberes constitucionales lo hace en función de órdenes
presidenciales, y no es, entonces la suya una actuación de hecho.
Por
tanto, el literal k) del artículo 38 del proyecto de ley que se revisa, será
declarado exequible, por no contrariar ninguna norma constitucional.
-
El literal l) del artículo 38 prescribe:
"l) Imponer contribuciones fiscales o
parafiscales para una sola vigencia fiscal, o durante la vigencia de la
conmoción, percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto
de rentas y hacer erogaciones con cargo al tesoro que no se hallen incluidas en
el de gastos.
Parágrafo. Los ingresos percibidos por concepto de
regalías por los departamentos productores de recursos naturales no renovables,
así como los puertos marítimos y fluviales contemplados en el artículo 360 de
la Constitución Política, no podrán afectarse en más de un diez por ciento
(10%). Los recursos afectados deberán destinarse a inversiones en seguridad
dentro de la misma entidad territorial. La limitación señalada en este
parágrafo no se tendrá en cuenta en caso de guerra exterior."
Las
atribuciones consagradas en esta disposición pertenecen a aquéllas que el
legislador de excepción, durante el estado de conmoción interior, está
facultado para ejercer, en función de la facultad tácita que le confiere la
Constitución en los artículos 338, que reza: "En tiempo de paz, solamente
el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales..."; y
345 ib, que dispone: "En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o
impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con
cargo al tesoro que no se halle incluída en el de gastos", lo que equivale
a sostener que en tiempo de alteración del orden público, el Presidente de la
República, si las necesidades así lo exigen y siempre y cuando dichas medidas
tengan relación directa y específica con las causas de perturbación, puede
efectuar las operaciones a que alude el mandato a examen.
Y
no podría ser de otra manera, pues en los estados de excepción se presentan con
frecuencia situaciones o circunstancias que implican gastos, los que no es
posible cubrir con las partidas presupuestales existentes; por tanto, el
Gobierno debe disponer de medios adecuados para satisfacer dichos requerimientos,
sin los cuales no podría cumplir cabalmente con el restablecimiento del orden o
impedir la extensión de sus efectos. Son éstas, circunstancias especiales que
el legislador no puede prever cuando elabora el presupuesto general de la
Nación.
Sobre
la adopción de medidas de la índole de la que se revisa, ha dicho la Corte:
"resulta natural esta previsión del Constituyente en materia impositiva,
porque sin traicionar el clásico principio democrático según el cual las
contribuciones en general deben resultar de las deliberaciones de las
corporciones públicas, las cuales no sabrían desconocer los verdaderos
intereses de sus representados; no deja de prever la Carta Política las
exigencias que en momentos críticos debe atender el ejecutivo, de manera
excepcional, para hacer frente a las circunstancias de 'no paz' bien sea de
orden externo o interno..." (sent. C-083/93 M.P. Fabio Morón Díaz).
Ahora
bien, en lo que respecta a las regalías, cabe recordar que de conformidad con
el artículo 360 de la Carta, compete al legislador determinar las condiciones
para la explotación de los recursos no renovables así como los derechos de las
entidades territoriales sobre los mismos. La explotación de tales recursos
causa, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía,
sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.
Además,
los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de
recursos de esa naturaleza, así como los puertos marítimos y fluviales por donde
se transporten los recursos o productos derivados de los mismos, tienen derecho
a participar en las regalías y compensaciones.
Siendo
así, resulta ajustado a la Constitución que el legislador ordinario, en caso de
conmoción interior, no permita afectar sino un pequeño porcentaje de los
ingresos provenientes de las regalías que corresponden a los departamentos, los
cuales serán invertidos exclusivamente en seguridad dentro de la misma entidad
territorial, la cual debe contribuir a financiar los gastos que demande el
manejo del orden público en su jurisdicción.
Al
revisar norma similar a la que hoy se estudia, esta Corporación tuvo
oportunidad de referirse al tema de las regalías de la cual se extracta lo
siguiente:
"El
subsuelo es del Estado, que no de la nación, como en los tiempos de la Carta de
1886 (art. 332). Por la explotación del subsuelo se generan regalías en favor
del Estado (360 inc. 2o.).
Las
entidades territoriales tienen un derecho constitucional a participar en las
regalías (art. 360 inc. 3o.). El monto de dicha participación es fijado por la
ley (art. 360 inc. 1o.).
Las
regalías tienen dos destinaciones: la nación y las entidades territoriales, a
su vez, provienen por dos vías: directamente y a través del Fondo Nacional de
Regalías (art. 361).
La
autonomía que la Constitución le reconoce a las entidades territoriales se
traduce, en el campo de las regalías, a participar en las rentas nacionales en
los términos que fije la ley (art. 287 inciso 4o.)" (sent. C-075/93 M.P.
Alejandro Martinez Caballero).
Luégo
agrega que como la conservación del orden público, según la Constitución, no es
tarea exclusiva de la Nación sino del Estado en su conjunto, las entidades
territoriales deben colaborar con el financiamiento que éste demande. Se
expresó así la Corte: "La conservación y restablecimiento del orden
público es un fin esencial del Estado en su conjunto y un deber de la sociedad
civil; ... el Estado cumple dicha función, mediante la acción coordinada de la
nación, los departamentos y municipios, bajo las directrices del Presidente de
la República...; la responsabilidad constitucional de una función implica por
supuesto obligaciones fiscales, de suerte que los diversos niveles de gobierno
deben contribuir al financiamiento del manejo del orden público....; las
entidades territoriales tienen autonomía para el manejo de sus asuntos, pero
dentro de los límites que le imponga la Constitución y la ley......"
Así
las cosas, el literal l) del proyecto de ley estatutaria será declarado
exequible.
-
El literal ll del artículo 38 expresa:
"ll) Modificar el Presupuesto, de lo cual
deberá rendir cuenta al Congreso en un plazo de cinco días para que éste pueda
derogar o modificar disposiciones según su competencia."
Esta
Corporación, en reiterados fallos, ha dejado claramente establecido que durante
el estado de conmoción interior bien puede el legislador de excepción modificar
el Presupuesto General  de la Nación, con el fin de atender los requerimientos
y gastos necesarios que ocasiona la adopción de medidas destinadas a
restablecer el orden público perturbado.
Vale
la pena citar algunos apartes del pronunciamiento contenido en la sentencia
C-206/93, con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell, que dicen:
"Partamos
de esta afirmación evidente: restablecer el orden público gravemente perturbado
por hechos y circunstancias que no se han podido conjurar 'mediante el uso de
las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía', como lo señala el
artículo 213, significa para el Gobierno la posibilidad de recurrir al empleo
de facultades especiales, no sólo por que exceden las que le atribuye la Carta
dentro del estado de normalidad, sino también, porque sus decisiones exigen una
ejecución ágil, por fuera de los procedimientos ordinarios, sin que con ello se
quiera admitir que el ejecutivo queda investido de atribuciones abusivas que le
permitan obrar caprichosamente, ya que la Constitución le establece prohibiciones
y le traza límites, de tal suerte que sólo puede adoptar decisiones que directa
y exclusivamente estén encaminadas a conjurar la causa de las perturbaciones e
impedir la extensión de sus efectos."
"A
la luz de los expresado, se puede percibir claramente el verdadero sentido del
artículo 345 de la Carta según el cual, 'en tiempo de paz' no se podrá percibir
impuesto o contribución que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacerse
erogación que no se halle incluída en el de gastos. Tampoco, agrega la norma,
podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso,
las Asambleas departamentales o los Concejos distritales o municipales, ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto."
"La
norma en cuestión, en armonía con el artículo 347 de la misma obra, consagra el
principio de legalidad del presupuesto, y convierte el gasto en elemento
fundamental del mismo, con lo cual se reduce la importancia del principio del
equilibrio, del cual se había hecho en la Constitución derogada, la guía
esencial de la formación y modificación del presupuesto."
"Ahora
bien, si en 'tiempo de paz' no se puede hacer un gasto que no haya sido
decretado por el Congreso, qué ocurre en el evento en que se haya perturbado
esa paz y decretado el estado de conmoción interior para hacerle frente a esa
situación excepcional?."
"El
tránsito de las condiciones de normalidad (tiempo de paz), a situaciones de
anormalidad (tiempo de no paz), permite admitir la viabilidad de la alternativa,
según la cual, el ejecutivo está facultado para introducirle modificaciones al
presupuesto, exclusivamente, como es obvio, cuando la medida esté dirigida a
contribuir a remover las causas que dieron origen a la perturbación del orden
interno y a recuperar la paz."
"La
anterior afirmación es válida frente a la circunstancia de que si en tiempo de
paz la facultad de modificar el presupuesto la tiene el Congreso, en tiempo de
anormalidad -estado de conmoción interior- también puede tenerla el Gobierno,
sólo que de manera excepcional, por habilitación que le hace la Constitución en
el sentido de sustituir al legislador ordinario en el ejercicio de la función
legislativa."
"No
sobra advertir, que en el estado de conmoción interior el Congreso conserva sus
atribuciones sobre el manejo presupuestal, porque la facultad del ejecutivo es
excepcional y limitada, y la viabilidad de modificar el presupuesto por éste,
no le suprime o resta atribuciones al legislador".
Finalmente
cabe agregar que si bien es cierto que el Congreso de la República durante el
estado de conmoción interior, continúa con todas sus facultades
constitucionales y legales, esto es, que sigue cumpliendo con aquellas tareas
propias de la actividad legislativa que ordinariamente le corresponde, no lo es
menos que la legislación transitoria que en desarrollo de dicho periodo
excepcional expida el Presidente de la República, como ya se expuso en otros
apartes de este fallo, no puede ser reformada o derogada por esa Corporación,
pues de ser así se vulnerarían los artículos 189-4 y 213 de la Carta, ya que se
privaría al Presidente  del instrumento extraordinario que el Constituyente ha
querido brindarle para restablecer el orden público, mediante las medidas, que
a su juicio, sean conducentes a este propósito.
Sin
embargo, en materia presupuestal no opera este mismo régimen pues el
presupuesto, modificado en forma temporal por el Gobierno, puede ser reformado
por el Congreso en cualquier tiempo, de manera que si el gasto ya se ha
efectuado no es posible ejercer esta atribución, pero en cambio sobre lo no
ejecutado sí, por cuanto el presupuesto recupera su vigencia íntegra.
Por
tanto, es exequible el literal ll) del proyecto de ley que se revisa.
-
El literal m) del artículo 38 consagra:
"m) Suspender la vigencia de los salvoconductos
expedidos por las autoridades militares, para el porte de armas y carros
blindados en determinadas zonas".
De
conformidad con lo dispuesto por el artículo 223 de la Constitución, única y
exclusivamente el Gobierno puede introducir y fabricar armas, municiones de
guerra y explosivos. Quien desee portar o poseer armas, debe obtener el
respectivo permiso de la autoridad competente, el cual no puede extenderse a
los casos de concurrencia de reuniones políticas, a elecciones, o a sesiones de
corporaciones públicas o asambleas, ya sea para actuar en ellas o simplemente
para presenciarlas.
Cabe
anotar que los organismos de seguridad y los cuerpos oficiales armados, están
autorizados para portar armas, de acuerdo con los principios y procedimientos
que expida el Gobierno.
Siendo
facultad de la ley el establecimiento de los requisitos necesarios para obtener
el permiso para la adquisición y porte de armas, como las obligaciones
derivadas de éste, bien puede el legislador de excepción durante el estado de
conmoción interior y siempre y cuando las circunstancias de alteración del
orden público lo ameriten, suspender dichos permisos, al igual que los que se
conceden para el tránsito de vehículos blindados, medidas que se dirigen
exclusivamente a lograr la paz y evitar la comisión de hechos ilícitos que de
alguna manera perturben la tranquilidad ciudadana.
Al
examinar disposiciones alusivas a este tema, expresó la Corte: "durante el
estado de conmoción interior, puede hacerse indispensable la adopción de un
régimen especial para la concesión, suspensión o revocatoria de los permisos
para el porte de armas. La turbación del orden público y la alteración de la
convivencia ciudadana, ocasionada por un elevado nivel de tensión social o
violencia, justifica eventualmente la suspensión de los permisos para poseer o
portar armas. Se trata en últimas, de titularidades administrativas derivadas
de actos autorizatorios del Estado, sujetos desde su constitución a moverse en
un espacio restringido y restringible". (sent. C-077/93 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
Es
entonces exequible el literal m) del proyecto de ley estatutaria que se revisa.
-
El literal n) del artículo 38 contempla:
"n) Disponer con orden de autoridad judicial
competente, inspecciones o registros domiciliarios con el único fin de buscar
pruebas judiciales o prevenir la comisión de delitos. Cuando la orden de
inspección o registro comprenda varios domicilios sin que sea posible
especificar la identificación de los mismos o de sus moradores, será necesario
señalar en forma motivada y escrita los fundamentos graves en los que se basa
la solicitud.
El reconocimiento podrá ser presenciado por un
agente del Ministerio Púbico, por el morador o por individuos de la familia,
mayores de edad y, en todo caso, se tratará de que asistan dos vecinos de las
inmediaciones o, en su defecto, dos vecinos del mismo pueblo o pueblos
limítrofes. No hallándose en ella el morador ni ningún individuo de la familia,
se hará el reconocimiento en presencia únicamente de los vecinos. Se levantará
acta de la inspección o registro, en la cual se hará constar la identidad de
las personas que asistan y las circunstancias en que concurran. El acta será
firmada por la autoridad que efectúe el reconocimiento y por el morador. Si los
familiares y los vecinos no saben o no quieren firmar se dejará constancia en
el acta.
Cuando existan circunstancias de urgencia
insuperables y sea necesario para garantizar un derecho fundamental en grave e
inminente peligro, la autorización judicial previamente escrita podrá ser
comunicada verbalmente.
Si las circunstancias señaladas en el inciso
anterior se presentan y resulta imposible requerir la autorización judicial,
podrá actuarse sin orden del funcionario judicial, pero deberá informársele
inmediatamente, y en todo caso no más tarde de las 24 horas siguientes, de las
causas que motivaron la inspección o el registro y de sus resultados, con
remisión de copia del acta levantada. La información correspondiente deberá
enviarse, simultáneamente, a la Procuraduría General de la Nación para lo de su
competencia, señalando las razones que motivaron dicha actuación.
La respectiva autoridad judicial deberá registrar en
un libro especial, que para estos efectos deberá llevar la pertinente orden
verbal o escrita, indicando la hora, el lugar, y el motivo, los nombres de las
personas afectadas con dicha orden y la autoridad que lo solicita.
Parágrafo 1. Las facultades conferidas en este
artículo no implican menoscabo de aquellas de que disponen las autoridades en
tiempos de paz.
Parágrafo 2. Las facultades a que se refieren los
literales a, b, c, d, g, h, i, j, k, l, ll, sólo pueden ser atribuidas al
Presidente, a los Ministros, a los Gobernadores o a los Alcaldes.
Parágrafo 3. Las autoridades que hagan uso de las
facultades señaladas en los literales e, f, y n, sin que se den las condiciones
y circunstancias allí previstas, serán responsables civil y penalmente."
Todos
los intervinientes, como el Defensor del Pueblo y el Procurador General de la
Nación, le hacen reparos de inconstitucionalidad a esta disposición,
especialmente a los incisos 3o, 4o, y 5o., por permitir los allanamientos
colectivos, como el registro de domicilios sin mandamiento escrito de autoridad
judicial competente. lo que es contrario a lo dispuesto en el artículo 28 de la
Carta.
Los
argumentos que se dejaron consignados al revisar el literal f) del proyecto de
ley estatutaria que se revisa, relacionados con la reserva judicial para
efectos de la aprehensión de personas, resultan igualmente predicables del
registro de domicilios consagrado en el literal que se examina, los cuales no
es necesario transcribir nuevamente; baste decir solamente que "la
libertad personal y la inviolabilidad de domicilio tienen estricta reserva
legal; por eso, la definición de las formalidades, los motivos y los eventos en
que es factible la privación de la libertad o el registro domiciliario
corresponde exclusivamente al Congreso. Igualmente estos derechos tienen, por
regla general, reserva judicial, por lo cual los registros domiciliarios y las
privaciones de libertad cuando se efectúan por autoridades policiales deben
tener sustento en una orden judicial. Pero puede existir aprehensión en los
casos de flagrancia -por la inmediatez de los hechos- y de detención preventiva
-por la existencia de hechos con una relación más mediata con la aprehensión
pero que constituyan motivos fundados y urgentes para la misma. Y, en estos
únicos dos casos, si la persona se refugia en un domicilio, puede operar un
allanamiento sin orden judicial". (sent. C-024/94 M.P. Alejandro Martinez
Caballero).
En
cuanto a la posibilidad de efectuar allanamientos masivos o colectivos,
comparte plenamente la Corte los planteamientos hechos por el Defensor del
Pueblo, pues la falta de certeza acerca del sitio donde se pretende lograr la
prueba o prevenir la comisión de un delito da lugar a la arbitrariedad y el
abuso.
No
se puede olvidar que la falta de identificación del domicilio, en materia de
protección de la inviolabilidad del mismo, equivaldría a falta de orden en la
detención de las personas.
La
indeterminación de los domicilios, en las órdenes judiciales, puede prestarse
para violaciones de derechos fundamentales de personas inocentes.
La
primera parte del inciso 2o. de la norma que se revisa, es inexequible al
establecer que la presencia del agente del Ministerio Público, del morador u
otros individuos de la familia, de los vecinos de las inmediaciones, o de los
vecinos del mismo pueblo o de pueblos limítrofes, en la diligencia de
reconocimiento, es una atribución facultativa de la autoridad que la lleve a
cabo, es decir, que este funcionario puede permitir la asistencia de tales
personas o abstenerse de hacerlo, a su libre discreción, con lo cual se viola
el artículo 29 de la Constitución, al desconocer los principios que rigen el
debido proceso y el derecho de defensa que le asiste a toda persona.
El
debido proceso, como tantas veces se ha dicho, rige no sólo para las
actuaciones judiciales sino también para las administrativas.
El
reconocimiento debe ser necesariamente presenciado por alguna de las
personas que se enuncian en esta disposición, pues no puede quedar al arbitrio
de la autoridad el permitir la presencia de éllas. En consecuencia la
asistencia de tales personas no puede ser facultativa sino obligatoria.
El
inciso tercero consagra la autorización judicial previamente escrita, pero
permite que su notificación sea verbal, lo cual, como se expresó al estudiar el
literal f) de este mismo artículo, no vulnera la Carta.
El
inciso 4o. tampoco viola el artículo 28 de la Constitución, al permitir que se
lleve a cabo el registro domiciliario sin orden de autoridad judicial
competente, pues como ya se dijo, dicha orden no es necesaria en los casos de
flagrancia y por motivos fundados, dentro de los cuales cabe la protección de
un derecho fundamental en grave e inminente peligro, como lo consagra el
precepto legal que se estudia.
El
inciso 5o. en el aparte que dice "verbal o" resulta contrario al
artículo 28 de la Carta, motivo por el cual será declarado inconstitucional.
Puesto que si la orden proviene de autoridad judicial ésta necesariamente debe
ser escrita.
El
parágrafo 1o. respeta la Carta pues es el querer del constituyente que durante
los estados excepcionales no se interfieran las funciones que compete ejercer a
cada una de las ramas del poder público, ni que se altere la conformación
organizativa del Estado, como tampoco que se limiten las atribuciones
constitucionales asignadas a los distintos entes estatales.
En
lo que respecta al parágrafo 2o., debe aclararse que las facultades que se le
atribuyen al Gobierno durante el estado de conmoción interior son indelegables,
como las de guerra exterior y emergencia económica social y ecológica, lo cual
se deduce de los artículos 212, 213 y 215 de la Carta que expresamente se
refieren al Presidente de la República para que dicte decretos legislativos en
el ejercicio de las facultades excepcionales, los cuales deberán ser firmados
por todos los ministros.
Además,
la indelegabilidad también se puede deducir de las normas constitucionales que
consagran la responsabilidad del Presidente de la República y los ministros del
despacho, cuando declaren alguno de los estados de excepción sin haber ocurrido
las causas que establece dicho ordenamiento para ello, o cuando abusen o se
extralimiten en el ejercicio de las facultades extraordinarias que se les
atribuyen. (arts. 214-5 y 215 inciso 8o.C.N.)
Sin
embargo, considera la Corte que el parágrafo 2o. que se examina no se refiere a
la delegación de facultades asignadas al Presidente de la República durante el
estado de conmoción interior, sino a la atribución de competencias a
autoridades administrativas, pues es obvio que para el cumplimiento o ejecución
de determinadas medidas se requiere de la colaboración de autoridades de la
rama ejecutiva, lo cual no viola la Constitución.
El
Parágrafo 3o. reitera la responsabilidad civil y penal de las autoridades que
hagan uso de las facultades que se consagran en los literales e) f) y n) del
artículo 38 del mismo proyecto de ley sin que se den las condiciones y
circunstancias que allí se determinan. Tales preceptos se relacionan con la
interceptación y registro de correspondencia, la aprehensión preventiva de
personas y el registro de domicilios. A la responsabilidad del Presidente de la
República y los ministros, como a la de los demás servidores públicos que deben
ejecutar las medidas excepcionales, se referirá la Corte al revisar los artículos
51 y 52 de este mismo proyecto de ley, pues allí se consagra en forma más
amplia.
En
consecuencia, es exequible el literal n) del artículo 38 del proyecto de ley,
salvo el aparte del primer inciso que dice: "Cuando la orden de inspección
o registro comprenda varios domicilios sin que sea posible especificar la
identificación de los mismos o de sus moradores, será necesario señalar en
forma motivada y escrita los fundamentos graves en los que se basa la
solicitud"; la primera parte del inciso 2o. que dice: "El
reconocimiento podrá ser presenciado por un agente del Ministerio Público, por
el morador o por individuos de la familia, mayores de edad y, en todo caso se
tratará de que asistan dos vecinos de las inmediaciones o, en su defecto, dos vecinos
del mismo pueblo o pueblos limítrofes.  No hallándose en ella el morador ni
ningún individuo de la familia, se hará el reconocimiento en presencia
únicamente de los vecinos"; y la expresión del inciso 5o. que dice:
"verbal o", los cuales son inexequibles.
- Artículo 39
"Informes al Congreso. Si dentro de los tres
días siguientes a la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, el Congreso
no se halla reunido, lo hará por derecho propio y el Gobierno le rendirá
inmediatamente un informe sobre las razones que determinaron la declaración.
También deberá presentarle un informe cuando sea necesario prorrogar el Estado
de Conmoción Interior.
Cada una de las Cámaras dispondrá de un plazo máximo
de 15 días para pronunciarse sobre los informes de que trata el presente
artículo.
Mientras subsista la Conmoción Interior, el gobierno
enviará cada treinta días un informe sobre la evolución de los acontecimientos,
las medidas adoptadas, su evaluación, así como de las investigaciones en curso
sobre eventuales abusos en el uso de las facultades.
Cuando haya lugar, las Comisiones de Derechos
Humanos y Audiencias, presentarán ante la respectiva Cámara las recomendaciones
que juzguen convenientes y necesarias."
Este
precepto legal se adecua a lo dispuesto por el Constituyente en el inciso 4o.
del artículo 213, que ordena al cuerpo legislativo reunirse dentro de los tres
días siguientes a la declaratoria del estado de conmoción interior, o a su
prórroga, con el fin de estudiar su legalidad, la conveniencia y la necesidad de
las medidas adoptadas, para lo cual el Presidente de la República deberá
pasarle en forma inmediata un informe sobre las razones que determinaron la
declaratoria de dicho estado excepcional.
El
Gobierno Nacional, como encargado del manejo del orden público y de su
restablecimiento, no sólo durante los estados de normalidad sino también de
anormalidad, es el órgano competente para declarar el estado de conmoción
interior y, en consecuencia, es el responsable directo de él, correspondiendo
al órgano legislativo ejercer control sobre la actividad que despliegue el
Presidente de la República durante dicho periodo excepcional, examinando las
circunstancias que dieron lugar a la declaratoria de la conmoción interna, con
el fin de determinar si ellas encajan dentro de los hechos que contempla la
Constitución, como analizar las medidas que se han expedido para restablecer el
orden perturbado en cuanto atañe a su necesidad y eficacia, todo lo cual tiene
como único objetivo impedir que el Presidente se extralimite en el ejercicio de
las facultades que la Constitución le asigna duante tal periodo excepcional, o
abuse de ellas.
Acierta
el legislador al señalar el término que tiene cada una de las Cámaras para
pronunciarse sobre los informes que presente el Gobierno, pues la Constitución
no lo señaló.
La
Comisión de Derechos Humanos y Audiencias del Congreso de la República se
encuentra regulada en los artículos 56 y 57 de la ley 5 de 1992, denominada
Reglamento del Congreso, y su función principal, es la defensa de los derechos
humanos. Entonces resulta consecuente con ello que se le permita presentar
informes relacionados con este tema durante el estado de conmoción interior,
puesto que es durante los estados de excepción cuando los derechos humanos se
encuentran en mayor peligro de ser vulnerados o amenazados; de ahí la
importancia de que los organismos o autoridades encargados de su defensa, obren
con prontitud y eficiencia para protegerlos.
En
este orden de ideas, el artículo 39 del proyecto de ley estatutaria que se
revisa, no vulnera precepto constitucional alguno, motivo por el cual será
declarado exequible.
- Artículo 40
"Concepto Favorable del Senado. Si al cabo de
180 días, persistieren las circunstancias que dieron lugar a la declaratoria
del Estado de Conmoción Interior, el Presidente podrá prorrogarlo nuevamente
por 90 días más, siempre que haya obtenido concepto favorable del Senado de la
República.
Para tal efecto, el Presidente deberá solicitar al
Senado, con una antelación no menor de 15 días al vencimiento de la primera
prórroga, que rinda su concepto y el Senado deberá pronunciarse antes del
vencimiento de dicho término."
Las
consideraciones que se hicieron en el artículo anterior, son aplicables al
precepto legal que ahora se examina, y por tanto basta señalar que el concepto
previo del Senado de la República, para efectos de prorrogar el estado de
conmoción interior, "fue instituido por el Constituyente con el objeto de
asegurar un control político efectivo a la utilización del estado excepcional,
con lo cual se le imprime legitimidad democrática. En efecto, la necesidad de
obtener dicho concepto obliga al Presidente a justificar ante el Senado, las
razones por las cuales han sido insuficientes la declaratoria inicial y la
primera prórroga del estado de conmoción interior" (sent.C-294/93 M. P.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
Esta
disposición se adecua entonces a lo preceptuado por el artículo 213 de la
Constitución Nacional.
- Artículo 41
"Prórroga de la vigencia. Los decretos
legislativos que dicte el Gobierno durante el Estado de Conmoción Interior,
dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público, pero
se podrá prorrogar su vigencia hasta por 90 días."
El
estado de conmoción interior debe terminar una vez las circunstancias que
fundamentaron su declaratoria dejen de existir, o si los hechos perturbadores
del orden público han sido reducidos de tal manera, que ya no se requiera de
medidas de esta índole, puesto que son suficientes las normas ordinarias para
controlarlo.
En
consecuencia, si la declaratoria del estado de conmoción interna obedece a
grave perturbación del orden público que atenta de manera inminente contra la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana,
se impone como deber del Gobierno levantar dicho estado tan pronto como hayan
cesado las causas que lo originaron, o cuando la situación de perturbación del
orden público haya dejado de ser grave e inminente.
Ahora
bien, dada la temporalidad o transitoriedad que caracteriza no sólo al estado
de conmoción interior, sino también a las medidas que expide el Gobierno
durante él, resulta consecuente con ello que los decretos legislativos dejen de
tener vigencia una vez se haya restablecido el orden público gravemente
alterado, finalidad primordial y exclusiva para la cual se adoptan. Si la
tranquilidad o normalidad institucional se ha logrado, no tiene sentido alguno
la existencia de decretos legislativos destinados a contrarrestar situaciones
de crisis.
Sin
embargo es la misma Constitución en el artículo 213 la que además de ordenar la
desaparición automática de las disposiciones dictadas durante la conmoción
interior, cuando se haya restablecido el orden, autoriza al Gobierno para que
con posterioridad a este hecho, si lo considera necesario, prorrogue por
noventa (90) días más, las medidas adoptadas, precepto que ciertamente
constituye una innovación trascendental en nuestro Ordenamiento Máximo.
En
efecto, si las normas dictadas durante el estado de conmoción interior están
condicionadas a la recuperación del orden público, parecería ilógico permitir
la aplicación de algunas de estas con posterioridad a su restablecimiento, no
obstante dicha excepción encuentra justificación en el hecho de que la
situación perturbadora puede continuar a pesar de haberse levantado el estado
de conmoción interior, en razón a que precluyó el término máximo que el
Constituyente fijó como tiempo límite de su  duración.
Así
las cosas como esta disposición reitera el contenido del inciso 3o. del
artículo 213 de la Constitución, será declarada exequible.
- Artículo 42
"Prohibición de Tribunales Militares. Funciones
Judiciales de autoridades civiles ejecutivas. Durante el Estado de Conmoción
Interior los civiles no podrán ser investigados o juzgados por Tribunales
Penales militares."
De
conformidad con el último inciso del artículo 213 de la Carta, "en ningún
caso, los civiles podrán ser investigados o juzgados por la Justicia Penal
Militar". Este precepto opera tanto en tiempo de paz como de anormalidad.
Ha querido el Constituyente terminar con la práctica que se observó durante
largos años, en el sentido de que cuando se alteraba el orden público,
inmediatamente el Gobierno expedía un decreto asignando la competencia para
juzgar a ciertos delincuentes, a la justicia penal militar, pues partía de la
base, de que ésta era más rígida y rápida que la ordinaria.
Además,
el artículo 221 de la Carta asigna competencia a las Cortes Marciales y
Tribunales Militares, para juzgar exclusivamente a los miembros de la Fuerza
Pública en servicio activo por delitos cometidos por razones del servicio.
Siendo ésta una jurisdicción especial cuya única misión es la de juzgar a sus
propios miembros, mal podría atribuírsele en tiempo de paz o de no paz la
facultad de juzgar a los civiles
El
artículo 42 del proyecto de ley que se revisa, es, pues, exequible y así se
declarará.
- Artículo 43
"Derogatoria o reforma de medidas. El Congreso,
mediante el voto favorable de la mitad más uno de los asistentes, podrá
reformar o derogar, en cualquier tiempo, los decretos legislativos que dicte el
Gobierno durante el Estado de Conmoción Interior."
Este
mandato legal será declarado inexequible por infringir el artículo 213 de la Constitución,
pues los decretos legislativos que expide el Presidente de la República durante
el estado de conmoción interior, son eminentemente transitorios, es decir, que
su vigencia está limitada al periodo de alteración del orden público, y
desaparecen ipso facto cuando se declare restablecido éste, por tanto mal puede
asignarse al Congreso de la República la facultad de reformarlos o derogarlos.
Ahora
bien: que el Congreso de la República durante el estado de conmoción interna
conserve la plenitud de sus facultades constitucionales y legales, esto es, las
legislativas, y las judiciales y administrativas que eventualmente le incumben,
no es argumento suficiente para sostener que esté autorizado para reformar o
derogar las normas que expida el Presidente de la República con el fin de
conjurar las causas que dieron origen a la implantación de ese periodo
excepcional, pues si se hace una interpretación armónica entre la naturaleza
del estado de conmoción interior, las facultades del Congreso y las atribuciones
del Presidente de la República en materia de orden público, se llega a la
conclusión de que el Constituyente, para evitar una pugna de poderes entre el
ejecutivo y el Congreso, y teniendo en cuenta que corresponde al jefe del
Ejecutivo conservar el orden público en todo el territorio nacional y
restablecerlo en donde fuere turbado, es él quien debe tener las facultades
precisas y adecuadas para lograr dicho objetivo.
En
síntesis: no se niega que también al Congreso incumbe el orden público y pueda
tomar medidas dirigidas a su preservación o restablecimiento, pero siempre que
éstas no pugnen con las que el Presidente ha juzgado adecuadas para ese mismo
propósito.
Por
otra parte es facultad exclusiva del Gobierno modificar o derogar la
normatividad expedida durante el estado de conmoción interior, función que el
Congreso no le puede quitar, por ser aquél el responsable constitucional del
mantenimiento del orden.
Situación
diferente se presenta en caso de guerra exterior o de emergencia económica,
social o ecológica, eventos en los que la Constitución sí autoriza al Congreso
de la República, para modificar o derogar las normas contenidas en los decretos
legislativos expedidos durante su vigencia.
Es
entonces inexequible el artículo 43 del proyecto de ley estatutaria y así se
declarará.
- Artículo 44.
"Poder Punitivo. Durante el Estado de Conmoción
Interior, mediante decreto legislativo, se podrán tipificar penalmente
conductas, aumentar y reducir penas, así como modificar las disposiciones de
procedimiento penal y de policía y autorizar el cambio de radicación de
procesos.
En ningún caso un decreto legislativo dictado con
ocasión del Estado de Conmoción Interior, podrá modificar los procedimientos
penales para suprimir la intervención del Ministerio Público en las actuaciones
correspondientes.
Las medidas contempladas en el inciso primero sólo
podrán dictarse siempre que:
a) Se trate de hechos punibles que guarden relación
directa con las causas que originaron la declaratoria del Estado de Conmoción
Interior o pretendan impedir la extensión de sus efectos.
b) Se respete lo dispuesto en materia de
juzgamientos por los      tratados internacionales ratificados por Colombia.
c) Se garanticen los derechos consagrados en el
artículo 29 de la      Constitución Política, así como la vigencia del artículo
228 de la Carta.
d) De acuerdo con la Constitución, no se supriman,
ni modifiquen los organismos ni las funciones básicas de acusación y
juzgamiento.
El Gobierno no podrá tipificar como delito los actos
legítimos de protesta social.
Levantado el Estado de Conmoción Interior los
procesos iniciados serán trasladados a la autoridad judicial ordinaria
competente para continuar el trámite de acuerdo con el procedimiento penal
ordinario y las penas no podrán ser superiores a la máxima ordinaria."
Los
ciudadanos intervinientes junto con el Defensor del Pueblo y el Procurador
General de la Nación solicitan la declaratoria de inexequibilidad de este
artículo, pues consideran que en él se está confiriendo facultades al Gobierno
para expedir los códigos penal y de procedimiento penal, labor que compete
realizar exclusivamente al Congreso.
En
los estados de excepción, es inevitable que ciertas instituciones o mecanismos
del Estado de Derecho se desdibujen, pero lo que hace que éste se mantenga es
la circunstancia de que existan mecanismos previstos para evitar la
arbitrariedad, es decir, sigan siendo conducentes las conductas normadas y
controladas.
Si
bien es cierto que, ordinariamente, las normas penales tienen vocación
permanente, también lo es que ciertas conductas puedan ser perturbadoras del
orden, y que la respuesta a esas conductas es por una parte, coyuntural y, por
otra, demandante de regulación permanente y que justamente por esa razón y para
eso se le conceden al Gobierno, en estados de excepción, facultades del
legislativo.
No
puede dejarse de lado que si es de reserva exclusiva del legislador en tiempo
ordinario o de normalidad, determinar los comportamientos que deben ser
castigados o penados, señalando la correspondiente sanción, bien puede el
Presidente de la República, que durante los estados de excepción asume la
potestad legislativa, tipificar delitos, fijar las penas, aumentar las
existentes o disminuirlas, en fin dictar medidas represivas o no hacer
aplicables las normas punitivas ordinarias a quienes han subvertido el orden,
con la única finalidad de restablecer el orden público turbado, pues el
Gobierno cuenta con todas las facultades para hacerlo.
Las
normas penales ordinarias tienen vocación permanente; en cambio las normas
expedidas durante el estado de conmoción interior son de carácter transitorio y
dejan de regir tan pronto se declare restablecido el orden público.
Aunque
parezca reiterativo, debe insistir la Corte en que el hecho de que ciertas
normas penales dictadas durante el periodo de conmoción interna produzcan
efectos de carácter permanente, no equivale a afirmar que por esta
circunstancia tales preceptos tienen vocación de permanencia, pues la
normatividad que dicta el Gobierno en dicho periodo excepcional, como lo ordena
la Constitución en su artículo 213, es eminentemente transitoria, y deja de
regir una vez se haya logrado el restablecimiento del orden perturbado.
Finalmente,
debe anotarse que si bien es cierto las facultades que se le asignan al
Gobierno durante el estado de conmoción interior permiten limitar o restringir
ciertos derechos o garantías, no es menos claro que en ningún tiempo puede el
Presidente de la República, como se dispone en la norma que se examina,
suspender las normas que rigen el debido proceso (art. 29 C.N.); suprimir la
intervención del Ministerio Público en las actuaciones correspondientes (art.
277-7 C.N.); como tampoco suprimir o modificar los organismos ni las funciones
básicas de acusación y juzgamiento (art. 252 C.N.); todo lo cual encaja dentro
del Ordenamiento Supremo.
Así
las cosas, el artículo 44 del proyecto de ley que se revisa será declarado
exequible.
- Artículo 45
"Garantía de Autonomía de las Entidades
Territoriales. Para asegurar los derechos que corresponden a las entidades
territoriales, cuando se trate de recursos o ingresos ordinarios, que a ellas
pertenecen, no podrán, durante la Conmoción Interior, afectarse en forma
alguna, salvo lo dispuesto por normas constitucionales. Ello no impide, sin
embargo, que puedan establecerse especiales controles, en la administración de
los recursos de las entidades territoriales."
De
conformidad con el artículo 287 de la Constitución Nacional, las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestion de sus intereses, y dentro de
los límites de la Constitución y la ley. En ejercicio de ésta se les autoriza
para administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas nacionales.
La
ley no puede conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con
los tributos de propiedad de las entidades territoriales, como tampoco imponer
recargos sobre sus impuestos según lo dispuesto en el artículo 294 de la
Constitución, excepto en los casos a que se refiere el artículo 317 del mismo
Ordenamiento, que trata sobre la propiedad inmueble, la contribución de
valorización y las sobretasas con destino a las entidades encargadas del manejo
y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables (art. 317
C.N.).
La
participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la
Nación está regulada en los artículos 356 y ss. de la Carta, a los cuales habrá
de sujetarse el Gobierno durante el estado de conmoción interior, pues es
apenas obvio que las normas de la ley suprema no se suspenden durante ningún
periodo de excepción.
Los
controles especiales que puedan establecerse para que los recursos o ingresos
ordinarios de las entidades territoriales no se desvíen de los fines para los
cuales están destinados, es una medida con la que se pretende evitar el uso
indebido de estos bienes, como sería por ejemplo, su utilización en campañas
políticas.
Así
las cosas, el artículo 45 que se examina, no vulnera la Constitución y así se
declarará.
CAPITULO
IV
DEL
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA
- Artículo 46
"Declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica. Cuando sobrevengan hechos distintos de los
previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o
amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el
Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
En el decreto declarativo el Gobierno deberá
establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de
treinta días y convocará al Congreso, si no se halla reunido, para los 10 días
siguientes al vencimiento del término de dicho estado.
De conformidad con la Constitución, en ningún caso,
los estados de emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el
año."
En
el primer inciso de esta disposición legal, el legislador se limita a
reproducir el inciso primero del artículo 215 de la Carta, en el que se señalan
los hechos que pueden dar lugar a la declaratoria del estado excepcional de
emergencia económica, social y ecológica, y que no son otros que aquellos
distintos a los que dan lugar a la implantación del estado de guerra exterior o
de conmoción interna y que constituyan grave calamidad pública, o que perturben
o amenacen perturbar en forma grave e inminente uno de los órdenes citados.
Obsérvese
que el Constituyente permite la adopción de este régimen exceptivo no sólo para
los casos de perturbación del orden económico, social y ecológico del país,
sino también en caso de la simple amenaza de los mismos, esto es, que es
posible hacer uso de dicho estado en forma preventiva o precautelativa. Los
factores de perturbación o de amenaza tienen que ser de una gravedad tal que no
pueda ser controlada con la legislación vigente y, por tanto, es indispensable
acudir a nuevas medidas con el fin de conjurar las situaciones de crisis que ya
han acontecido o que aún no se han presentado, pero que muy seguramente van a
tener ocurrencia en un lapso corto, lo que se puede deducir por los hechos
antecedentes.
Por
tanto, se puede afirmar que las perturbaciones que el Constituyente considera
que deben ser conjuradas por medio del estado de emergencia económica, social y
ecológica, son aquellas alteraciones que desequilibran en forma grave e
inminente uno o varios de tales órdenes, o que constituyan grave calamidad
pública.
En
el segundo inciso se reproduce en términos similares el contenido del inciso
cuarto y la parte final del inciso primero del artículo 215 de la Constitución,
en los que se contempla el término de duración de dicho estado, el que puede
constar de varios periodos cada uno de los cuales no puede exceder de treinta
días y todos ellos sumados no pueden ser superiores a noventa (90) días en el
año calendario. Así las cosas, es obligación del Gobierno en el decreto que
declare el régimen exceptivo, indicar el término dentro del cual va a ejercer
las facultades extraordinarias que le confiere la Constitución. Tales periodos
a juicio de la Corte pueden ser contínuos o discontínuos, pero en ningún caso
pueden sobrepasar el límite de los noventa días en cada año.
De
la misma manera, se ordena la convocatoria al Congreso, en caso de no hallarse
reunido, todo lo cual encaja dentro de las disposiciones constitucionales antes
citadas. En efecto, ha querido el Constituyente que durante el estado de
emergencia funcione en forma normal el Congreso de la República y es por ello
que establece que debe reunirse por derecho propio en caso de que no sea
convocado por el Gobierno (inc. 7 art. 215 C.N.), o extraordinariamente cuando éste
lo convoque, en cuyo caso si no se halla reunido, debe hacerlo para los diez
(10) días siguientes al vencimiento del término de la situación de emergencia
(inc. 4o. art. 215 ib).
No
viola pues la Constitución el artículo 46 del proyecto de ley estatutaria que
se examina, motivo por el cual será declarado exequible.
- Artículo 47
"Facultades. En virtud de la declaración del
Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley,
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con dicho estado.
Parágrafo. Durante el Estado de Emergencia el
Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos
casos las medidas dejerán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal,
salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente."
El
primer inciso de este precepto legal es reiteración del inciso segundo del
artículo 215 de la Constitución, y como se expresó al estudiar la conexidad en
el estado de conmoción interior, también en el estado de emergencia económica,
social y ecológica, los decretos que el Gobierno dicte, deben guardar relación
de conexidad directa y específica con las causas invocadas para declararlo.
La
validez de los decretos legislativos que expida el Presidente de la República
durante la emergencia, depende también de su finalidad, la cual debe consistir
exclusivamente en conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; la
proporcionalidad de las medidas que se dicten para conjurar las circunstancias
de crisis, y la necesidad de las mismas, aspectos a los cuales ya se hizo
alusión en esta sentencia, al estudiar las disposiciones generales que aparecen
al principio del proyecto de ley. Por tanto, el Gobierno como legislador
extraordinario únicamente está autorizado para dictar normas destinadas a
contrarrestar los fenómenos de crisis o impedir que estos se incrementen,
siempre que con ellas no se desmejoren los derechos sociales de los
trabajadores, punto al que se referirá la Corte más adelante, concretamente en
el artículo 50, por ser éste el precepto legal que así lo consagra.
En
el inciso 2o. el legislador repite lo dispuesto en la parte final del numeral
1o. del artículo 214 de la Carta, lo que en verdad se torna reiterativo, pues
se relaciona igualmente con el tema de la conexidad.
Los
decretos legislativos que expida el Gobierno durante la emergencia, a
diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción
interior, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y tienen
vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o
reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de
tributos o modificación de los existentes, los cuales "dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue carácter permanente".
Ahora
bien: el parágrafo del artículo que se examina, se identifica con el inciso 3o.
del artículo 215 de la Constitución, que autoriza expresamente al Gobierno para
establecer nuevos tributos o modificar los existentes, lo que opera sólo
"en forma transitoria", expresión que no se incluye dentro del
precepto legal citado, pero que considera la Corte ha de entenderse en los
términos constitucionales. Medidas que, como ya se anotó, dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente les otorgue carácter permanente.
Por
tanto el artículo 47 del proyecto de ley estatutaria, será declarado exequible,
pues se identifica con las normas superiores mencionadas.
- Artículo 48
"Informes al Congreso. El Gobierno le rendirá
al Congreso un informe motivado sobre las causas que determinaron la
declaración y las medidas adoptadas.
El Congreso examinará dicho informe en un plazo
hasta de treinta (30) días, prorrogables por acuerdo de las dos Cámaras, y se
pronunciará sobre la conveniencia y oportunidad de las medidas adoptadas."
En
esta norma el legislador reproduce el contenido del inciso quinto del artículo
215 de la Constitución, en el que se faculta al Congreso para examinar el
informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron
la declaratoria del estado de emergencia,  y las medidas adoptadas para
conjurar la crisis, órgano que deberá pronunciarse sobre su conveniencia y la
oportunidad de las mismas. Es éste el control político que ejerce el Congreso
sobre el ejecutivo con el fin de impedir el abuso en el ejercicio de tal medida
excepcional, como la extralimitación en el ejercicio de las facultades que se
le confieren al Presidente de la República en ese periodo transitorio.
Teniendo
en cuenta que la convocatoria del Gobierno al Congreso debe efectuarse dentro
de los diez días siguientes a la terminación del estado de emergencia, el
control político que se establece en la Constitución para que dicho cuerpo
colegiado examine el citado informe, se realiza a posteriori, es decir, una vez
se haya restablecido el orden. Sin embargo ello no es óbice para que el
Congreso deduzca responsabilidad al Presidente de la República por actos dictados
fuera de los límites constitucionales y legales.
Así
las cosas, el artículo 48 del proyecto de ley estatutaria que se revisa, es
exequible.
- Artículo 49
"Reforma, adiciones o derogaciones de medidas.
El Congreso podrá, durante el año siguiente a la declaratoria del Estado de
Emergencia, reformar, derogar, o adicionar los decretos legislativos que dicte
el Gobierno durante dicho estado, en aquellas materias que ordinariamente son
de iniciativa gubernamental.
También podrá, en cualquier momento ejercer estas
atribuciones en relación con las materias que sean de iniciativa de sus
miembros."
En
el inciso 6o. del artículo 215 de la Constitución Nacional se atribuye al
Congreso de la República competencia suficiente para derogar, modificar o
adicionar los decretos legislativos que en desarrollo de las atribuciones del
estado de emergencia económica, social y ecológica, dicte el Presidente, labor
que deberá realizar dentro del año siguiente a la declaratoria de la
emergencia, si se trata de materias que son de la exclusiva iniciativa
gubernamental, y en cualquier tiempo, cuando corresponda a asuntos de
iniciativa de los miembros de cualquiera de las dos Cámaras.
Recuérdese
que los decretos legislativos que expide el Gobierno durante el estado de
emergencia tienen el poder de derogar y modificar la legislación preexistente
en forma permanente, lo que no ocurre con el estado de conmoción interior, en
el cual ésta solamente se suspende.
Así
las cosas en este periodo excepcional, como ya se ha dicho, el Congreso
continúa cumpliendo con sus funciones ordinarias, lo cual concuerda con el
inciso 3o. del artículo 214 de la Carta, según el cual durante los estados de
excepción no se suspende el normal funcionamiento de las distintas ramas del
poder público.
Es
entonces exequible el artículo 49 del proyecto de ley estatutaria que se
examina.
- Artículo 50
"Derechos sociales de los trabajadores. De
conformidad con la Constitución, en ningún caso el Gobierno podrá desmejorar
los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos
dictados durante el Estado de Emergencia."
El
artículo 215 de la Carta en el inciso final preceptúa: "El Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en este artículo".
El
derecho social, se ha definido, como "el conjunto de leyes y disposiciones
autónomas que establecen y desarrollan diferentes principios y procedimientos
protectores en favor de las personas, grupos y sectores de la sociedad
integrados por individuos económicamente débiles, para lograr su convivencia
con las otras clases sociales dentro de un orden justo". (Mendieta y Núñez
Lucio, El derecho social).
Los
derechos sociales son entonces aquellos derechos subjetivos colectivos que se
establecen en favor de grupos o sectores de la sociedad dentro de los cuales
podemos citar, a manera de ejemplo, el derecho a la seguridad social, el
derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a la educación, etc.
Dichos derechos se caracterizan por la existencia de un interés común y
solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno.
En
nuestra Carta Política no se permite desmejorar, mediante los decretos legislativos
dictados con fundamento en el estado de emergencia económica, social y
ecológica, los derechos sociales que tal Estatuto confiere a los trabajadores,
algunos de los cuales se encuentran consagrados en el capitulo 2o. del Título
II, v.gr.: el derecho de huelga, el de negociación colectiva, etc.
En
consecuencia, el artículo 50 del proyecto de ley que se examina, no vulnera
canon constitucional alguno, motivo por el cual será declarado exequible.
CAPITULO
V
PRINCIPIOS
DE APLICACION Y CONTROL CONSTITUCIONAL
- Artículo 51
"Indemnización de perjuicios. El Estado será
siempre responsable por los excesos en la utilización de las facultades
previstas en la presente ley, sin perjuicio de la responsabilidad civil, penal
o disciplinaria que corresponda a los servidores públicos."
El
artículo 90 de la Constitución consagra la responsabilidad patrimonial del
Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la
acción o la omisión de las autoridades públicas. Establece además, esa norma,
la responsabilidad del agente por el daño causado como consecuencia de su
conducta dolosa o culposa, para lo cual el Estado deberá repetir contra éste.
Dice así ese precepto:
"El Estado responderá patrimonialmente por los
daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión
de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la
reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la
conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir
contra éste."
Sobre
esta clase de responsabilidad ha dicho la Corte: "la responsabilidad del
Estado para su concreción requiere de los siguientes requisitos: a) que se
cause un daño; b) que ese daño sea imputable, por acción u omisión, a una
autoridad pública; y c) que ese daño sea antijurídico. Primero, el daño, como
requisito esencial de toda responsabilidad, es el resultado de la conducta del
sujeto responsable hacia una persona, que se debe traducir en un perjuicio patrimonialmente
avaluable para el receptor de la acción u omisión estatal.Segundo, la
imputabilidad del daño es la atribución jurídica de reparar un daño causado que
reposa en cabeza de un sujeto determinado. La imputación no puede realizarse
con base en la solca causación material de daño, sino que debe sustentarse,
'previa justificación de su procedencia, en otras razones o títulos jurídicos
diferentes, ya sea la propiedad de la cosa que ha producido el daño, la
titularidad de la empresa en cuyo seno ha surgido el perjuicio, la dependencia
en que respecto del sujeto responsable se encuentra el autor material del hecho
lesivo, o cualquier otra. Y tercero, la antijuridicidad del daño se contrae a
que el sujeto que se soporta el daño no tenga el deber jurídico de afrontarlo.
En conclusión, el artículo 90 de la Carta dispone una garantía de las personas
en defensa de sus derechos frente al comportamiento estatal."
(sent.T-291/93 M.P. Alejandro Martinez Caballero).
La
responsabilidad de los servidores públicos por infringir la Constitución y las
leyes, o por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones,
aparece consignada en el artículo 6o del Estatuto Supremo, el que defiere a la
ley la facultad de determinarla y señalar la manera de hacerla efectiva (art.
124), a la vez que consagra en disposición especial (art. 210 C.N.), la
responsabilidad de los presidentes, directores o gerentes de las entidades
descentralizadas del orden nacional, la cual también deberá estatuir el
legislador.
Ahora
bien: la responsabilidad del Presidente de la República quedó instituída en el
artículo 198 de la Constitución, en los siguientes términos: "El
Presidente de la República, o quien haga sus veces, será responsable de sus
actos u omisiones que violen la Constitución o las leyes". Tal
responsabilidad puede considerarse como genérica, es decir, deducible de
cualquier actividad oficial que despliegue dicho funcionario.
A
más de lo anterior, el constituyente estableció una responsabilidad específica
y concreta en cabeza del Presidente de la República y de los ministros, por
actuaciones suyas al declarar los estados de guerra exterior o conmoción
interior sin haber ocurrido las circunstancias que dan lugar a su implantación,
o por conductas derivadas del abuso en el ejercicio de las facultades que les
confiere la Constitución durante dichos periodos, tal como lo contempla el
numeral 5o. del artículo 214 de la Ley Suprema y el inciso 8o. del artículo 215
ibidem, en el evento de la emergencia económica, social o ecológica, tema al
que se hará referencia en el artículo siguiente, por ser éste su contenido.
Finalmente
debe aclarar la Corte que la responsabilidad a que alude la norma, no es la que
se deriva del acto regla, así éste parezca notoriamente inadecuado o inconveniente
(lo que generaría responsabilidad política) si no la que puede desprenderse de
los actos administrativos que lo materializan, los que pueden causar detrimento
a los derechos de las personas.
No
viola entonces la Constitución el artículo 51 del proyecto de ley estatutaria,
y por el contrario se adecua a ella, motivo por el cual será declarado
exequible.
-
Artículo 52
"Responsabilidad. Cuando se declaren los
Estados de Excepción sin haber ocurrido los casos de Guerra Exterior, Conmoción
Interior, o Emergencia Económica, Social y Ecológica, serán responsables el
Presidente de la República y los Ministros. También lo serán los demás
funcionarios y agentes del Gobierno por los abusos y extralimitaciones que
hubieren cometido en el ejercicio de las facultades y en la aplicación de las
medidas de que tratan estas materias.
Para tal efecto, durante estos estados, también
regirán las disposiciones constitucionales y legales sobre responsabilidad
política, civil, administrativa y penal. En los decretos respectivos serán
establecidas las medidas, sistemas y procedimientos que impidan o eviten
excesos en la función que corresponde cumplir a los representantes o agentes
gubernamentales.
La Cámara de Representantes, mediante los
procedimientos dispuestos, cuando encontrare motivos de responsabilidad contra
funcionarios sometidos a su jurisdicción, y en tratándose de asuntos
relacionados con los Estados de Excepción, adelantará preferentemente la
investigación correspondiente y procederá en los términos legales que rigen el
juzgamiento de los altos funcionarios del Estado.
Si los responsables no estuvieren sometidos a esta
clase de investigaciones por el órgano legislativo, se dará traslado a la
autoridad competente. En este evento las Comisiones Legales de Derechos Humanos
y Audiencias en cada una de las Cámaras, deberán ser informadas, sin violar la
reserva del sumario, del curso de la respectiva investigación y juzgamiento.
Estas Comisiones velarán, además, por el
cumplimiento de las disposiciones que deben proteger en todo momento los
derechos humanos y las libertades fundamentales, y promover las investigaciones
pertinentes ante las autoridades correspondientes."
Como
tantas veces se ha dicho los poderes o atribuciones que se asignan al
Presidente de la República durante los estados de guerra exterior, conmoción
interior y emergencia económica, social y ecológica, no son incontrolables, ni
sus decisiones o actuaciones pueden ser arbitrarias, pues como autoridad
pública que es, su competencia está reglada en la Constitución y las leyes; en
consecuencia cualquier abuso o extralimitación lo hace responsable de sus actos
u omisiones.
La
responsabilidad que se les puede deducir al Presidente de la República y a los
Ministros, por haber declarado el estado de guerra exterior, el de conmoción
interior, o la emergencia económica, social o ecológica, sin haber ocurrido
alguno de los eventos que dan lugar a ello, como por cualquier exceso que
hubieren cometido en el ejercicio de las facultades atribuidas durante los periodos
transitorios citados, como ya se ha dicho, está claramente establecida en
nuestro Estatuto Fundamental en los artículos 214 y 215, normas que también
consagran la responsabilidad de todos los demás servidores estatales que
incurran en exceso en la ejecución de las medidas proferidas durante el régimen
de excepción.
La
responsabilidad deducible a dichos servidores públicos puede ser política,
civil, administrativa y penal, las cuales se concretarán por las autoridades y
conforme a los procedimientos que rigen para cada una de ellas.
En
el precepto que se examina, se autoriza a la Cámara de Representantes para
adelantar en forma preferencial las investigaciones correspondientes contra los
funcionarios públicos cuya competencia le está atribuida (art. 178 C.N.), en
los eventos de responsabilidad por actuaciones relacionadas con los estados de
excepción.
Además,
se asigna a las Comisiones de Derechos Humanos y Audiencias del Congreso de  la
República el cumplimiento del deber de proteger los derechos humanos y
libertades fundamentales y promover las investigaciones ante las autoridades
correspondientes, lo cual no vulnera la Constitución y, por el contrario, es un
mecanismo más de control para prevenir posibles excesos o arbitrariedades en la
aplicación de las normas que rigen los estados de excepción.
En
consecuencia, será declarado exequible el artículo 52 del proyecto de ley que
se examina, por no violar norma alguna de la Carta.
- Artículo 53
"Régimen Disciplinario. Siempre que un
funcionario administrativo obstaculice grave e injustificadamente el
cumplimiento de las medidas legislativas de excepción o se extralimite en su
ejercicio, podrá ser destituído previo el adelantamiento de proceso breve, por
la Procuraduría General de la Nación la cual podrá, así mismo, cuando la falta
sea grave, ordenar la suspensión inmediata y provisional del funcionario
investigado. En todo caso se respetarán los fueros señalados en la Constitución
para la investigación y juzgamiento de funcionarios públicos.
El procedimiento especial de que trata el inciso
anterior se adelantará verbalmente de acuerdo con el siguiente trámite:
a.- El agente de la Procuraduría competente citará
por el medio más expedito que resulte pertinente y con indicación de los motivos
determinantes de la acción disciplinaria, al funcionario investigado para que
comparezca al proceso dentro de los tres días siguientes a la citación, para la
realización de una audiencia especial.
b.- Llegada la fecha de la audiencia se informará al
investigado sobre los motivos de la acusación.
c.- El funcionario expondrá inmediatamente sus
descargos, por sí o por medio de apoderado, y solicitará las pruebas que
resultaren pertinentes.
d.- El agente de la Procuraduría practicará las
pruebas que resultaren conducentes, en el término de cinco días y a más tardar
dentro de los dos días siguientes resolverá lo pertinente mediante decisión
motivada.
e.- Si procediere el recurso de apelación, este se
concederá en el efecto devolutivo."
De
conformidad con las normas constitucionales, compete a la Procuraduría General
de la Nación, en todo tiempo, ejercer en forma preferente el poder
disciplinario sobre la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas (art. 277-6); y al Procurador General de la Nación, desvincular del
cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público
que incurra en alguna de las faltas que expresamente se señalan en el artículo
278 de la Carta, dentro de las cuales se encuentra la infracción, de manera
manifiesta, de la Constitución y la Ley; en consecuencia el precepto legal que
se examina viene simplemente a reiterar dichas competencias, las que obviamente
no sólo rigen durante la época de normalidad sino también en los periodos de
excepción.
La
suspensión provisional del cargo del funcionario investigado, cuando la falta
sea grave, es una medida que tiene como finalidad evitar que la presencia del
encartado pueda entorpecer de alguna manera la investigación correspondiente,
razón por la cual se considera que dicha persona debe ser retirada del servicio
respectivo, única y exclusivamente por el término que dure la investigación y
que para el caso en estudio deberá ser breve como lo es dicho proceso
disciplinario. En caso de vacío jurídico se deben aplicar las normas que
ordinariamente rigen los procesos disciplinarios de competencia de la
Procuraduría General de la Nación.
El
trámite que consagra la norma, y que debe observarse en el desarrollo del
proceso disciplinario que se adelante, es acorde con las normas
constitucionales que rigen el debido proceso, pues se consagra el ejercicio
pleno del derecho de defensa, la controversia probatoria, la posibilidad de
impugnar las decisiones que se adopten, mediante la interposición de recursos,
todo lo cual deviene en eficaz garantía para que el investigado pueda realizar
su defensa en forma apropiada.
En
este orden de ideas, no lesiona la Constitución el artículo 53 del proyecto de
ley estatutaria y así se declarará.
.
- Artículo 54
"Control del Ministerio Público. Cuando los
decretos expedidos durante los estados de excepción establezcan limitaciones a
los derechos fundamentales de los ciudadanos, se deberán también consagrar
controles expeditos y precisos que deberá realizar el Ministerio Público para
garantizar que la aplicación de las restricciones establecidas no excedan de
los límites previstos en las normas correspondientes.
Durante los estados de excepción el Procurador
General de la Nación, podrá sugerir a las autoridades administrativas
correspondientes que las medidas que a su juicio sean abiertamente contrarias a
la Constitución, o afecten el núcleo esencial de los derechos fundamentales de
los ciudadanos, sean revocadas o modificadas en forma inmediata."
Las
funciones generales que la Constitución le asigna a la Procuraduría General de
la Nación en el artículo 277, dentro de las cuales vale destacar las de vigilar
el cumplimiento de las normas constitucionales, las leyes, las decisiones
judiciales y los actos administrativos; proteger los derechos humanos y
asegurar su efectividad; defender los intereses de la sociedad; velar por el
ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas, son tareas
que compete ejecutar a dicha entidad no sólo en tiempo de normalidad sino
también durante los regímenes excepcionales de guerra exterior, conmoción
interior y emergencia económica social y ecológica. Sin embargo, ha querido el
legislador hacer énfasis en algunas de esas atribuciones, concretamente en que
se ejerza una mayor vigilancia en la aplicación de aquellos decretos
legislativos que consagren restricciones a los derechos fundamentales con el
fin de evitar posibles excesos, para lo cual se deben establecer mecanismos
ágiles y expeditos de control dentro de la misma normatividad que impone la
limitación, mandato que encuentra justificación en el hecho de que es bajo el
imperio de éstos cuando las autoridades administrativas tienen más poder y por
tanto es allí donde se puede presentar mayor desbordamiento de las facultades
administrativas.
En
cuanto se refiere a la facultad que se le atribuye al Procurador General de la
Nación, de "sugerir" a las autoridades administrativas que deben
revocar o modificar algunas de las medidas dictadas por éstos durante los
estados de excepción, por ser abiertamente inconstitucionales,  a primera vista
puede parecer un contrasentido permitir que quien debe juzgar la
conducta de los funcionarios públicos sea a la vez el que determine si un
decreto o acto administrativo dictado por ellos está o no ajustado a la Carta;
sin embargo, esta es una función que bien puede cumplir la Procuraduría en
desarrollo de la facultad constitucional contenida en el numeral 7o. del
artículo 277 cuyo texto literal es el siguiente: "Intervenir en los
procesos y ante las autoridades judiciales y administrativas, cuando sea
necesario, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los
derechos y garantías fundamentales".
Se
trata pues de una labor preventiva en defensa de la Constitución que repercute
en beneficio de la sociedad, puesto que una medida inconstitucional vulnera
derechos ciudadanos.
No
viola entonces el artículo 54 los cánones constitucionales y por el contrario
se adecua a ellos.
- Artículo 55
"Corte Constitucional. La Corte Constitucional
ejercerá el control jurisdiccional de los decretos legislativos dictados
durante los estados de excepción de manera automática, de conformidad con el
numeral 7 del artículo 241 de la Constitución, dentro de los plazos
establecidos en su artículo 242 y de acuerdo con las condiciones previstas en
el Decreto 2067 del 4 de septiembre de 1991 o normas que lo modifiquen."
Dentro
del régimen excepcional de guerra exterior, conmoción interior y emergencia
económica, social y ecológica, el constituyente estableció, además del control
político a cargo del Congreso de la República, el control jurídico de los
decretos legislativos que expida el Presidente de la República en desarrollo de
la atribuciones que le confiere la Constitución en dichos periodos, el que
asignó a la Corte Constitucional en el artículo 241-7 que reza: "Decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que
dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la
Constitución". Decidir definitivamente significa por una sola vez y para
siempre, pues los fallos que sobre ellos se dicte tienen la fuerza de cosa
juzgada constitucional.
No
obstante lo anterior,  en el numeral 6o. del artículo 214 y en el parágrafo del
215 de la Carta, también se alude a este control, el primero de ellos referido
a los eventos de guerra exterior y conmoción interior y el segundo, para el
caso de la emergencia económica, social y ecológica del país.
El
control constitucional a cargo de esta Corporación recae no sólo sobre los
decretos declarativos de los tres estados excepcionales, sino también con
respecto a cada uno de los decretos legislativos que expida el Gobierno, en
desarrollo de las atribuciones que le confiere la Constitución, para ser
utilizadas durante los periodos transitorios.
Los
términos dentro de los cuales debe decidir la Corte, se encuentran consagrados
en la Constitución en el numeral 5o. del artículo 242, y corresponde a la
tercera parte de los consagrados para los procesos ordinarios. En estos
procesos debe intervenir en forma obligatoria el Procurador General de la
Nación, quien rinde concepto, el cual puede ser acogido o no por esta Corporación.
El trámite procedimental que rige esta clase de negocios, está consignado en el
decreto 2067 de 1991, el cual se encuentra vigente.
La
revisión oficiosa o control automático de los citados decretos legislativos
implica el examen no sólo de los requisitos formales sino también de los de
fondo, tales como la firma del Presidente y los Ministros, la conexidad de las
medidas que se dictan con las causas que dieron origen a su implantación, la
transitoriedad de las mismas, su finalidad, que no es otra que el
restableciento del orden perturbado, la proporcionalidad  de las medidas, la
competencia para expedirlas, etc.
No
sobra añadir que es obligación del Gobierno remitir a la Corte, al día
siguiente de su expedición, los decretos legislativos a que se ha hecho
mención, para que esta decida definitivamente sobre su constitucionalidad; y en
caso de que el Gobierno no cumpliere con ese deber, la Corte avocará de oficio
y en forma inmediata su conocimiento.
En
este orden de ideas el artículo 55 del proyecto de ley estatutaria se
identifica con los mandatos constitucionales, lo que acarrea su exequibilidad.
- Artículo 56
"Suspensión definitiva y provisional de las
medidas. En cualquier momento, y antes del vencimiento del término establecido,
el Gobierno podrá derogar las medidas de excepción adoptadas si considerare que
las graves causas de perturbación han desaparecido o han sido conjuradas.
Así mismo, y mientras se adopta la decisión
definitiva, podrá la Corte Constitucional en pleno y dentro de los diez días
siguientes a la fecha en que avocó su conocimiento, suspender, aún de oficio,
los efectos de un decreto expedido durante los estados de excepción, siempre
que contenga una manifiesta violación de la Constitución."
En
el primer inciso de esta disposición legal, se consagra una medida que es
consecuencia lógica de los estados excepcionales de guerra exterior, conmoción
interior y emergencia económica, social y ecológica, pues si tales periodos son
de carácter transitorio, y las medidas que se expidan están destinadas única y
exclusivamente a conjurar las situaciones de crisis que dieron origen a su
declaratoria, resulta obvio afirmar que si dichas circunstancias han cesado,
porque se ha cumplido el objetivo, para el cual se decretaron, esto es, el restablecimiento
del orden, es preciso que dejen de regir en forma inmediata, pues además de
innecesarias ya no existe razón válida alguna para continuar aplicándolas,
motivo por el cual el Gobierno deberá proceder a su derogación, lo cual se
aviene con los cánones constitucionales contenidos en los artículos 212, 213 y
215.
No
ocurre lo mismo con el título y el inciso segundo del precepto legal que se
examina, los que serán declarados inexequibles por consagrar la procedencia del
instituto de la suspensión provisional dentro del proceso de control
constitucional de los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la
República durante los periodos excepcionales, a lo cual se refirió la Corte al
revisar el inciso final del artículo 20  de este mismo proyecto de ley, el cual
fue retirado del proyecto de ley por vulnerar la Constitución. Por tanto, son
predicables los mismos argumentos allí expuestos a los que cabe remitirse.
En
consecuencia, se procederá a declarar exequible el inciso primero del artículo
56 del proyecto de ley estatutaria que se revisa, e inexequible el título y el
inciso segundo.
- Artículo 57
"De la acción de tutela. La acción de tutela
procede aún durante los estados de excepción, en los términos establecidos en
la Constitución y en las disposiciones legales vigentes que la reglamentan. Por
lo tanto, su presentación y tramitación no podrán ser condicionadas o
restringidas salvo cuando el Congreso expresamente lo autorice mediante ley
estatutaria."
La
acción de tutela, como tantas veces lo ha reiterado esta Corporación, "es
un mecanismo concebido para la protección inmediata de los derechos
fundamentales constitucionales cuando, en el caso concreto de una persona, la
acción u omisión de cualquier autoridad pública o de particulares, en esta
última hipótesis en los casos que determine la ley, tales derechos resulten
vulnerados o amenazados sin que exista otro medio de defensa judicial o, aún
existiendo, si la tutela es usada como medio transitorio de inmediata
aplicación para evitar un perjuicio irremediable. Se trata, entonces, de un
instrumento jurídico confiado por la Constitución a los jueces, cuya
justificación y propósito consisten en brindar a la persona la posibilidad de
acudir sin mayores requerimientos de índole formal y en la certeza de que
obtendrá oportuna resolución, a la protección directa e inmediata del Estado, a
objeto de que, en su caso, consideradas su circunstancias específicas y a falta
de otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen
quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, logrando así que se cumpla
uno de los fines esenciales del Estado, consistente en garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, art. 2o. C.P." (sent.T-.001/92 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo).
Dicha
acción, al tenor de lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley Suprema, puede ser
ejercida "en todo momento y lugar", esto es, que opera no sólo en
tiempo de normalidad sino también de anormalidad institucional. En la
disposición legal que se estudia, se reitera esta garantía, al permitir la
procedencia de la acción de tutela aún durante los estados de excepción; sin
embargo, autoriza al Congreso de la República para establecer condiciones o
restricciones en su presentación y trámite, por medio de una ley estatutaria,
lo cual es abiertamente inconstitucional.
En
efecto, viola el artículo 86 de la Constitución Nacional el que se establezcan
normas que restrinjan la presentación de la acción de tutela o condiciones que
la limiten o hagan nugatoria, pues la acción de tutela puede ejercitarse en
toda época, esté o no alterado el orden público, ante cualquier juez, y la
puede presentar directamente la persona a quien se le ha lesionado o simplemente
amenazado un derecho fundamental, o por quien actúe a su nombre. Si esta acción
encuentra justificación en tiempo de paz, aún más la encontrará dentro del
régimen excepcional de guerra exterior, conmoción interior o emergencia
económica, social o ecológica, durante los cuales el poder de las autoridades
es más amplio, lo que puede conducir a abusos o extralimitaciones que llevan a
la violación de tales derechos.
Así
las cosas, no le es permitido al legislador ordinario o extraordinario en ninguna
época restringir, limitar o suspender el derecho a ejercer la acción de tutela.
Por tanto, el artículo 57 del proyecto de ley estatutaria será declarado
exequible con excepción de la frase final que dice: "salvo cuando el
Congreso expresamente lo autorice mediante ley estatutaria".
- Artículo 58
"Modificación o adición a la presente ley. Esta
ley estatutaria no podrá ser, en ningún caso, suspendida por un decreto
legislativo dictado durante los estados de excepción, y sólo podrá ser
modificada por los procedimientos previstos en la Constitución o por una ley
estatutaria."
Es
congruente con la preceptiva constitucional que no se permita la suspensión de
la ley estatutaria que reglamenta los estados de excepción, por medio de un
decreto legislativo dictado con fundamento en las atribuciones que para tales
periodos transitorios le confiere la Carta al Presidente de la República, y no
podía ser de otra manera, pues el querer del constituyente es precisamente el
que exista un estatuto positivo que precise el régimen de anormalidad
institucional y que consagre los límites de las facultades presidenciales y las
garantías de protección de los derechos fundamentales, como las garantías y
controles judiciales; entonces, si son los decretos legislativos los que tienen
que adecuarse a dicha ley, mal podría uno de ellos suspender las normas de las
cuales depende su validez.
No
obstante lo anterior, considera la Corte que la conjunción adversativa
"o" que aparece antes de la frase final "por una ley estatutaria",
es inconstitucional pues de acuerdo con la Carta, las leyes estatutarias única
y exclusivamente pueden ser modificadas, reformadas o derogadas por otra del
mismo rango, tal como con lo consagra el artículo 153 de la Constitución
Nacional, es decir, otra ley estatutaria.
Así
las cosas, el artículo 58 del proyecto de ley que se revisa será declarado
exequible salvo la expresión "o" que aparece antes de la frase final
que dice: "por una ley estatutaria", conjunción que es inexequible.
- Artículo 59
"Esta ley rige a partir de la fecha de su
promulgación".
La
promulgación no es otra cosa que la publicación de la ley en el Diario Oficial,
con el fin de poner en conocimiento de los destinatarios de la misma, los
mandatos que ella contiene; por consiguiente, es un requisito esencial sin el
cual ésta no puede producir efectos. De la promulgación de la ley depende
entonces su observancia y obligatoriedad, tarea que le corresponde ejecutar al
Gobierno de conformidad con lo dispuesto en el artículo 165 de la Carta.
En
el precepto legal que se examina se contempla la vigencia de la normatividad
expedida, como es debido en toda disposición legal, la cual sólo comenzará a
regir a partir de su publicación en el Diario Oficial, con lo cual se respeta
la Constitución.
SINOPSIS
DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION
ESTADO
DE GUERRA EXTERIOR
ESTADO
DE CONMOCION INTERIOR
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA.
Causas
que dan lugar a su declaración.
-
Conflictos bélicos de carácter externo o agresiones armadas de países
extranjeros.
-
Grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra:
la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia
ciudadana.
-
Hechos distintos a los de guerra exterior o conmoción interior, que perturben
o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública.
Facultades
del Gobierno.
-
Las estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía,
atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la
normalidad.
-
Las estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e
impedir la extensión de sus efectos.
-
Las estrictamente necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos.
Término
de duración.
-
Hasta que cese la guerra.
-
Por periodos hasta de 90 días, prorrogables hasta por dos periodos iguales.
-
Por periodos hasta de 30 días, que sumados no excedan de 90 días en el año
calendario.
Intervención
del Congreso en su declaración.
-
Sólo procede una vez el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra,
excepto que el Presidente de la República considere necesario repeler la
agresión.
-
La segunda prórroga requiere concepto previo y favorable del Senado de la
República.
Facultades
del Congreso.
-
Tiene la plenitud de sus atribuciones constitucionales y  legales.
-
Tiene la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales.
-
Tiene la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales.
Información
al Congreso.
-
El Gobierno debe informar al Congreso en forma motivada y periódicamente
sobre los decretos que haya dictado y la evolución de los acontecimientos.
-
El Gobierno debe informar al Congreso sobre las razones que determinaron la
declaratoria.
-
El Gobierno debe presentar al Congreso un informe motivado sobre las causas
que determinaron la emergencia y las medidas adoptadas, debiendo pronunciarse
sobre su conveniencia y oportunidad.
Normatividad
preexistente.
-
Los decretos legislativos que se dicten suspenden las leyes incompatibles con
este estado, rigen por el término que señalan y dejan de tener vigencia tan
pronto se reestablezca la normalidad.
-
Los decretos legislativos que se dicten suspenden las leyes incompatibles con
este estado y dejan de regir tan pronto se declare reestablecido el orden
público. Sin embargo, el Gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta por 90
días más.
-
Los decretos legislativos que se dicten son permanentes, excepto en el evento
de normas que establecen o modifican tributos, caso en el cual dejan de regir
al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el
año siguiente les otorgue carácter permanente.
Vigencia
decretos legislativos.
-
Son transitorios, y rigen mientras dure el estado de guerra.
-
Son transitorios y rigen mientras dure el estado de conmoción.
-
Su permanencia es indefinida, hasta que el Congreso los modifique o derogue,
excepto cuando se trate de nuevos tributos o modificación de los existentes,
evento en el cual dejan de regir al término de la siguiente vigencia fiscal,
salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter
permanente.
Modificación
de normas por parte del Congreso.
-
El Congreso puede en cualquier época, dentro del periodo que dure la guerra,
reformar o derogar los decretos legislativos que durante este lapso se
dicten, con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y
otra Cámara.
-
El Congreso no puede reformar o derogar los decretos legislativos que durante
este estado se expiden, por cuanto son de carácter transitorio y dejan de
regir inmediatamente se levante el estado de conmoción.
-
El Congreso puede derogar, modificar o adicionar los decretos legislativos
que durante este periodo se expidan dentro del año siguiente a la
declaratoria de emergencia, siempre y cuando las materias que contengan sean
ordinariamente de iniciativa del Gobierno, pues si son de iniciativa
Congresional, dicha atribución puede ser ejercida en todo tiempo.
Juzgamiento
de personal civil.
-
Durante este estado no se permite que los civiles sean juzgados o
investigados por la justicia penal militar.
-
Durante el presente estado los civiles no pueden ser investigados o juzgados
por la justicia penal militar.
Limitación
de derechos sociales.
-
El Gobierno no puede por medio de decretos legislativos desmejorar los
derechos sociales de los trabajadores.
Suspensión
de derechos humanos.
-
Durante este periodo no pueden suspenderse los derechos humanos ni las
libertades públicas.
-
Durante este periodo no puede nsuspenderse los derechos humanos ni las
libertades públicas.
-
Durante este periodo no pueden suspenderse los derechos humanos ni las
libertades públicas.
Normas
de derecho internacional.
-
Es obligación del Gobierno durante este estado respetar las reglas de derecho
internacional humanitario.
-
El gobierno debe respetar las reglas del derecho internacional humanitario,
durante este periodo excepcional.
Formalidad
de los decretos.
-
Tanto el decreto declarativo de este estado, como los decretos legislativos
que en desarrollo de éste expida el Gobierno, deben llevar la firma del
Presidente de la República y todos los ministros.
-
Tanto el decreto declarativo de este estado como los decretos legislativos
que en desarrollo de éste expida el Gobierno, deben llevar la firma del
Presidente de la República y todos los ministros.
-
Tanto el decreto declarativo de este estado como los decretos legislativos
que en desarrollo de éste expida el Gobierno, deben llevar la firma del
Presidente de la República y todos los ministros.
Conexidad.
-
Los decretos legislativos que se expidan durante este estado deben referirse
única y exclusivamente a materias que tengan relación directa y específica
con la situación que determinó su declaratoria.
-
Los decretos legislativos que se expidan durante este estado deben referirse
única y exclusivamente a materias que tengan relación directa y específica
con la situación que determinó su declaratoria.
-
Los decretos legislativos que se expidan durante este estado deben referirse
única y exclusivamente a materias que tengan relación directa y específica
con la situación que determinó su declaratoria.
Funcionamiento
ramas del poder público.
-
Durante este periodo no se interrumpe el normal funcionamiento de las ramas
del poder público, ni de los órganos del Estado.
-
Durante este periodo no se interrumpe el normal funcionamiento de las ramas
del poder público, ni de los órganos del Estado.
-
Durante este periodo no se interrumpe el normal funcionamiento de las ramas
del poder público, ni de los órganos del Estado.
Responsabilidad.
-
El Presidente de la República y los Ministros son responsables por declarar
este estado sin haber ocurrido los hechos o circunstancias que dan lugar a
él, y por los abusos que cometan en el ejercicio de las facultades que se les
confieren. También lo son los funcionarios públicos encargados de la
ejecución de algunas medidas administrativas, por sus actuaciones u omisiones
en el cumplimiento de las mismas.
-
El Presidente de la República y los Ministros son responsables por declarar
este estado sin haber ocurrido los hechos que dan lugar a él, y por los
abusos que cometan en el ejercicio de las facultades que se les confieren.
También lo son los funcionarios públicos encargados de la ejecución de
algunas medidas administrativas, por sus actuaciones u omisiones en el
cumplimiento de las mismas.
-
El Presidente de la República y los Ministros son responsables por declarar
este estado sin haber ocurrido los hechos que dan lugar a él, y por los
abusos que cometan en el ejercicio de las facultades. También lo son los
funcionarios públicos encargados del cumplimiento o ejecución de algunas
medidas administrativas, por sus actuaciones u omisiones en el cumplimiento
de las mismas.
Control
jurídico.
-
El decreto declarativo de este estado como los decretos legislativos que en
desarrollo de este se dicten, deben enviarse al día siguiente de su
expedición a la Corte Constitucional para efectos del control de
constitucionalidad.
-
El decreto declarativo de este estado como los decretos legislativos que en
desarrollo de este se dicten, deben enviarse al día siguiente de su
expedición a la Corte Constitucional para efectos del control de
constitucionalidad.
-
El decreto declarativo de este estado como los decretos legislativos que en
desarrollo de este se dicten, deben enviarse al día siguiente de su
expedición a la Corte Constitucional para efectos del control de
constitucionalidad.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Nacional,
R
E S U E L V E :
PRIMERO:
Declarar EXEQUIBLES los siguientes artículos del proyecto de ley estatutaria
No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara, "Por la cual se regulan los estados de
excepción en Colombia".
-
artículos 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 23, 24,
25, 26, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 36, 37, 38-a, b, d, e, g, h, i, j, k, l,
ll, m, 39, 40, 41, 42, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55 y
59.
SEGUNDO:
Declarar
exequible el artículo 3, salvo la expresión del inciso final que dice:
"atendiendo el principio de reciprocidad por parte del Estado con el cual
exista conflicto", la cual es inexequible.
TERCERO:
Declarar
exequible el artículo 4, salvo la parte final del parágrafo segundo, que dice:
"En desarrollo de estas facultades el Gobierno podrá conceder, por graves
motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos generales por delitos
políticos y conexos", la cual es inexequible.
CUARTO:
Declarar
exequible el artículo 14, pero sólo en cuanto se refiere a funcionarios
públicos que no gocen de fuero, pues en el evento de que las investigaciones a
que alude el inciso segundo recaigan sobre funcionarios públicos con fuero
constitucional, esta disposición sería  inexequible.
QUINTO:
Declarar
exequible el artículo 19, salvo la expresión del inciso primero que dice
"o suspendido en sus efectos"; y el parágrafo, los cuales son
inexequibles.
SEXTO:
Declarar
exequible el artículo 20, salvo su inciso tercero, el cual es inexequible.
SEPTIMO:
Declarar
exequible el artículo 27, salvo el aparte del inciso quinto que dice: "la
cual podrá suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo de cuarenta y ocho
(48) horas, sin perjuicio del control definitivo que ejercerá dentro de los
plazos establecidos en la Constitución", que es inexequible.
OCTAVO:
Declarar
exequible el artículo 35, salvo la expresión final que reza: "según lo
dispuesto en el artículo 40 de la presente ley", la cual es inexequible.
NOVENO:
Declarar
exequible el literal c) del artículo 38, excepto el aparte del inciso quinto
que dice: "la cual podrá suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo
de cuarenta y ocho (48) horas, sin perjuicio del control definitivo que
ejercerá dentro de los plazos establecidos en la Constitución", y el
aparte del inciso 4o. que dice: "...que no estén al margen de la ley
...", los cuales son inexequibles.
DECIMO:
Declarar
exequible el literal f) del artículo 38, excepto el aparte del inciso quinto
que dice: "o la comunicación verbal", el cual es inexequible.
DECIMO
PRIMERO: Declarar
exequible el literal n) del artículo 38, salvo el aparte del inciso primero que
dice: "Cuando la orden de inspección o registro comprenda varios
domicilios sin que sea posible especificar la identificación de los mismos o de
sus moradores, será necesario señalar en forma motivada y escrita los
fundamentos graves en los que se basa la solicitud", la primera parte del
inciso 2o. que dice: "El reconocimiento podrá ser presenciado por un
agente del Ministerio Público, por el morador, o por individuos de la familia,
mayores de edad y, en todo caso, se tratará de que asistan dos vecinos de las
inmediaciones o, en su defecto, dos vecinos del mismo pueblo o pueblos
limítrofes. No hallándose en ella el morador ni ningún individuo de la familia,
se hará el reconocimiento en presencia únicamente de los vecinos"; y la
expresión "verbal o" contenida en el inciso 5o., los cuales son
inexequibles.
DECIMO
SEGUNDO: Declarar
inexequible el artículo 43.
DECIMO
TERCERO: Declarar
exequible el artículo 56, salvo su título y el inciso segundo, que dice:
"Así mismo, y mientras se adopta la decisión definitiva, podrá la Corte
Constitucional en pleno y dentro de los diez días siguientes a la fecha en que
avocó su conocimiento, suspender, aún de oficio, los efectos de un decreto
expedido durante los estados de excepción, siempre que contenga una manifiesta
violación de la Constitución", los cuales son inexequibles.
DECIMO
CUARTO: Declarar
exequible el artículo 57, excepto la frase final que dice: "salvo cuando
el Congreso expresamente lo autorice mediante ley estatutaria", la cual es
inexequible.
DECIMO
QUINTO: Declarar
exequible el artículo 58, excepto la conjunción "o" que aparece antes
de la frase final que dice: "por una ley estatutaria", la cual es
inexequible.
DECIMO
SEXTO: Remitir
al señor Presidente de la República el texto del proyecto de ley y la
sentencia, para efectos del correspondiente trámite constitucional.
DECIMO
SEPTIMO:
Enviar copia de esta sentencia a los presidentes del Senado de la República y
de la Cámara de Representantes para su conocimiento.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Aclaración
de voto a la Sentencia C-179/94
DETENCION
PREVENTIVA
(Aclaración de voto)
El
suscrito magistrado se permite señalar que votó favorablemente la exequibilidad
del literal f) del artículo 38 en el entendido de que la Corte reitera en esta
decisión la doctrina sobre detención preventiva sostenida en la sentencia
C-024/94. Esto significa que las posibilidades de una detención preventiva por
autoridades no judiciales, incluso en estados de excepción, está sometida a los
requisitos y garantías constitucionales señalados en la mencionada sentencia.
El
suscrito magistrado se permite señalar que votó favorablemente la exequibilidad
del literal f) del artículo 38 en el entendido de que la Corte reitera en esta
decisión la doctrina sobre detención preventiva sostenida en la sentencia
C-024/94. Esto significa que las posibilidades de una detención preventiva por
autoridades no judiciales, incluso en estados de excepción, está sometida a los
requisitos y garantías constitucionales señalados en la mencionada sentencia, a
saber:
En
primer término, la detención preventiva gubernativa tiene que basarse en
razones objetivas, en motivos fundados, y no en simples sospechas.
En
segundo término, la detención preventiva debe ser necesaria, esto es, debe
operar en situaciones de apremio en las cuáles no pueda exigirse la orden
judicial, porque si la autoridad no judicial tuviera que esperar a ella para
actuar, ya la orden resultaría ineficaz.
En
tercer término, esta detención preventiva tiene como único objeto verificar de
manera breve los hechos relacionados con los motivos fundados de la aprehensión
o la identidad de la persona y, si es el caso, poner a disposición de las
autoridades judiciales competentes a la persona aprehendida para que se
investigue su conducta. Es pues una aprehensión material con estrictos fines de
verificación.
En
cuarto término se deben respetar los límites temporales establecidos por la
Constitución. Pero, como se señaló en la citada sentencia, se trata de límites
máximos, puesto que la detención no podrá sobrepasar el tiempo estrictamente
necesario para la verificación.
En
quinto término, la detención debe ser proporcionada.
En
sexto término, el Habeas Corpus opera.
En
séptimo término, esas aprehensiones no pueden ser discriminatorias y derivar
en formas de hostilidad hacia ciertos grupos sociales.
En
octavo término, la detención preventiva sólo autoriza allanamiento sin orden
judicial si la persona se resiste a la aprehensión y se refugia en un
domicilio.
En
noveno término, la persona objeto de una detención preventiva no sólo debe ser
"tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al
ser humano" sino que además se le deberá informar de las razones de la
detención y de sus derechos constitucionales y legales, como el derecho a ser
asistido por un abogado o el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su
cónyuge, compañero permanente o parientes  dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil.
Y,
finalmente, la regulación de las detenciones preventivas es materia legal, a
fin de que se establezcan las formalidades que debe reunir toda detención
preventiva y se delimiten los eventos y motivos en los que ella puede operar.
Y, como es obvio, la Ley podrá establecer regulaciones más estrictas que las
previstas por la Constitución. Así, si bien la Constitución señala que la
detención no puede sobrepasar  las 36 horas, la Ley puede establecer límites
más severos, como lo efectúa esta ley estatutaria al señalar que no se podrán
sobrepasar las 24 horas.
Para
el suscrito Magistrado es claro que estas detenciones preventivas sólo son
legítimas constitucionalmente si se respetan esos requisitos señalados por la
sentencia C-024/94. Y como en esta revisión constitucional la Corte fundamentó
la exequibilidad de la facultad concedida por literal f) del artículo 38 del
proyecto bajo revisión precisamente en la doctrina señalada en la referida
sentencia C-024/94, es obvio que debe entenderse que la Corte ha reiterado en
su integralidad tal doctrina. Bajo tal supuesto, que se desprende de la lógica
argumentativa de la sentencia, considero que la norma es constitucional.
Fecha
ut supra,
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Salvamento
de voto a la Sentencia No. C-179/94
AMNISTIA-Concesión/INDULTO-Concesión/DERECHO
A LA PAZ (Salvamento de voto)
Si
bien el artículo 150-17 de la Constitución establece como función del Congreso
"conceder, por mayoría de los dos tercios de los votos de una y otra
Cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías e indultos
generales por delitos políticos", la mera exigencia de una mayoría
calificada no implica, en modo alguno, la reserva legislativa de esa materia
tan ligada, a menudo, a los factores perturbadores del orden y generadores, por
ende, del régimen de excepción. Aunque sorprendentemente sus conclusiones
fueron otras, en materia de concesión de aministías e indultos, han de
distinguirse dos momentos, igualmente importantes :1)  Para restablecer la
paz,   2) Para preservarla. El primero, por su naturaleza, parece reservado al
Gobierno y específicamente al Presidente de la República quien, como directo
responsable del restablecimiento del orden, bajo los regímenes de excepción, es
quien tiene a su cargo la potestad  prevalente de evaluar la gravedad de la
situación  y la idoneidad de los instrumentos adecuados para superarla.  El
segundo, bajo el estado de normalidad, sí parece indisputablemente privativo
del Congreso, institución que sin duda ha de tener interés legítimo e
injerencia en la preservación de la paz. Si conforme a la Carta que hoy nos
rige, la paz es un derecho-deber, nada más justificativo en su búsqueda, que
medidas excepcionales como la aministía y el indulto por delitos políticos,
pues ellas son mero corolario de una filosofía de la tolerancia, sin la cual la
paz es impensable.
Consideramos
que la facultad de conceder amnistías e indultos generales por delitos
políticos y conexos "por graves motivos de conveniencia pública"
atribuída al Gobierno por el parágrafo del artículo 4o., se ajusta a la Carta,
por las siguientes consideraciones :
1.-
Si bien el artículo 150-17 de la Constitución establece como función del
Congreso "conceder, por mayoría de los dos tercios de los votos de una y
otra Cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías e indultos
generales por delitos políticos", la mera exigencia de una mayoría
calificada no implica, en modo alguno, la reserva legislativa de esa materia
tan ligada, a menudo, a los factores perturbadores del orden y generadores, por
ende, del régimen de excepción.
Tal
opinión está avalada por la sentencia No. 43 de abril 9 de 1991, de la H. Corte
Suprema de Justicia, que, al rectificar una doctrina reiterada anteriormente, a
propósito de disposiciones constitucionales sustancialmente iguales a las
contenidas en los artículos 150-17 y 201 de la Carta actual, afirmó:
"Su
exequibilidad se explica, no sólo por razones de conexidad ya expuestas, sino
porque el Presidente de la República asume la potestad legislativa suficiente
para poner fin al conflicto que alteró el orden público mediante la expedición
de medidas, que en su apreciación política, sean eficaces y permanentes.  En
esa dirección la Corte ha admitido que el Presidente pueda establecer conductas
punibles, modificar la cantidad e intensidad de las sanciones y derogar los
decretos de excepción si estima que han  cumplido su cometido o que resultaron
inadecuados.  Dentro de esa capacidad legislativa está, igualmente, la de
decretar aministías e indultos con las mismas limitaciones que la Constitución
dispone para el Congreso, es decir:  a)  Que se trate de graves motivos de
conveniencia pública; b) Que sean medidas generales c) Que la gracia se refiera
exclusivamente  a delitos  políticos y a aquellos que se cometieron para el
propósito único de la acción política.  De aquí que de la conexidad ha de
retirarse toda conducta que carezca de vinculación política y cuyo designio sea
el de los delitos comunes;  d) Que si "los favorecidos fueren eximidos de
responsabilidad civil respecto de particulares, el Estado queda obligado a las
indemnizaciones a que hubiere lugar";  e) Que los actos (jurisdiccionales
o administrativos) de contenido particular mediante los cuales se aplique la
extinción de la acción penal (aministía) y de remisión de la pena (indulto)
sean proferidos por la autoridad competente, respetando el principio
organizativo del Estado".
"Así
las cosas, la mera exigencia  de una mayoría calificada que hace la
Constitución (art. 76, No. 19) no significa la de una reserva legal que impida
al Presidente en uso de las facultades del estado de sitio decretar, por vía
general, la aministía y el indulto.  Son, más bien normas, propias de las atribuciones
de la emergencia aplicables a quienes se acogieron al proceso de paz que, al
fin y al cabo, es el propósito último del artículo 121 de la
Constitución."
"Es
importante resaltar la distinción constitucional, en cuanto a la competencia en
materia de aministía e indulto.  Ambos se establecen, de manera general, por
leyes del Congreso o mediante decretos de estado de sitio como el analizado.
En lo que hace a la aplicación individual de cada uno de ellos, tenemos que la
amnistía extingue la acción penal y la pena (Cfr. art. 78 del C.P.) y, aunque
la Constitución no trae una norma específica en este punto, se particulariza
con decisiones judiciales, porque se trata de aplicar una ley general, de
culminar un proceso y de definir que frente a la determinación del legislador
al procesado no se le seguirá la causa ni se le impondrá pena alguna por una
hecho que, excepcionalmente y para las personas previstas en la ley, dejó de
ser punible, pero que continuará siendo castigado para los demás casos.  El
indulto se aplica, en decisiones de contenido subjetivo, según la regla del
artículo 119 numeral 4o. de la Constitución Nacional por el Presidente de la
República.  La misma Constitución atribuye al poder ejecutivo, esta competencia
de manera expresa".
2.-
Como atinadamente lo observó en la Sala, el H. Magistrado Vladimiro Naranjo,
aunque sorprendentemente sus conclusiones fueron otras, en materia de concesión
de aministías e indultos, han de distinguirse dos momentos, igualmente
importantes :1)  Para restablecer la paz,   2) Para preservarla.
El
primero, por su naturaleza, parece reservado al Gobierno y específicamente al
Presidente de la República quien, como directo responsable del restablecimiento
del orden, bajo los regímenes de excepción, es quien tiene a su cargo la
potestad  prevalente de evaluar la gravedad de la situación  y la idoneidad de
los instrumentos adecuados para superarla.  El segundo, bajo el estado de
normalidad, sí parece indisputablemente privativo del Congreso, institución que
sin duda ha de tener interés legítimo e injerencia en la preservación de la
paz.
3.-
Si conforme a la Carta que hoy nos rige, la paz es un derecho-deber, nada más
justificativo en su búsqueda, que medidas excepcionales como la aministía y el
indulto por delitos políticos, pues ellas son mero corolario de una filosofía
de la tolerancia, sin la cual la paz es impensable.
4.-
Si el Gobierno está facultado "en tiempos de anormalidad" aún para
tomar medidas encaminadas al restablecimiento del orden que pueden restringir
algunos de los derechos catalogados  como fundamentales (lo que en tiempo de
paz sólo puede hacer el legislador mediante mayoría calificada) a fortiori,
podrá tomar medidas menos traumáticas y más armónicas con la filosofía
pacifista que informa al Estado de derecho, como el otorgamiento de aministías
e indultos a quienes han incurrido en comportamientos que, siendo delictivos
están inspirados en móviles altruistas de prosecución de un mundo mejor.
Fecha
ut supra.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
Salvamento
de voto a la Sentencia No. C-179/94
DERECHO
A LA LIBERTAD-Comunicar la ausencia (Salvamento de voto)
Consideramos
que el inciso 3o. literal d) del artículo 38, al exigir que "personas
determinadas" comuniquen con antelación de dos días todo desplazamiento
fuera de la localidad en que tengan su residencia habitual, viola el derecho
fundamental a la libertad de que goza toda persona, pues se le está privando de
ella por parte de una autoridad que no es judicial, y sin seguirse un debido
proceso, lesionando de esta manera los artículos 28, 29, 113 y 116 de la Carta.
Al declararse exequible el inciso 3o. del literal a del art. 38, se pretende
revivir el artículo 28 de la Constitución de 1886, a través del cual se
otorgaba competencia a las autoridades administrativas para aprehender y
retener a las personas contra quienes exisistieran graves indicios de atentar
contra la paz pública, y bajo cuya vigencia se cometieron tantos abusos,
circunstancia que determinó su desaparición de la Carta que hoy nos rige.
Consideramos
que el inciso 3o. literal d) del artículo 38, al exigir que "personas
determinadas" comuniquen con antelación de dos días todo desplazamiento
fuera de la localidad en que tengan su residencia habitual, viola el derecho
fundamental a la libertad de que goza toda persona, pues se le está privando de
ella por parte de una autoridad que no es judicial, y sin seguirse un debido
proceso, lesionando de esta manera los artículos 28, 29, 113 y 116 de la Carta.
El
artículo 28 Superior consagra el derecho a la libertad, la cual sólo puede ser
restringida o limitada mediante el cumplimiento de ciertos requisitos que la
misma Constitución establece.  En el evento de la detención de personas, exige
la existencia previa de una orden escrita de autoridad judicial competente,
expedida con las formalidades legales y por motivos previamente definidos en la
ley;  en el artículo 29 ibidem, consagra el debido proceso, según el cual nadie
puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes, ante juez competente y
con la observancia de las formas propias de cada juicio;  el art. 113 ib, trata
de la separación de las ramas del poder público, y el artículo 116 del mismo
ordenamiento señala las autoridades que administran justicia.
Así
mismo, al declararse exequible el inciso 3o. del literal a del art. 38, se
pretende revivir el artículo 28 de la Constitución de 1886, a través del cual
se otorgaba competencia a las autoridades administrativas para aprehender y
retener a las personas contra quienes exisistieran graves indicios de atentar
contra la paz pública, y bajo cuya vigencia se cometieron tantos abusos,
circunstancia que determinó su desaparición de la Carta que hoy nos rige.
Ahora
bien:  si en virtud de la disposición citada -artículo 28 de la Constitución
derogada-, las autoridades incurrieron en tantas arbitrariedades, éstas podrán
incrementarse en la medida en que el inc. 3o. sólo hace alusión a
"personas determinadas", sin que se exija, por ejemplo, que se trate
de personas contra quienes haya graves indicios de que atentan contra el orden
público, o que hayan sido objeto de alguna acusación o vinculadas a algún tipo
de delito que tenga que ver con la situación que se pretende restablecer.
Por
ser atentatorio de la libertad personal, que la Constitución  tan celosamente
protege, debió declararse inexequible.
Fecha
ut supra.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Salvamento
de voto a la Sentencia No. C-179/94
PRINCIPIO
DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL-Eliminación (Salvamento de voto)
En
la Constitución de 1991 no se consagró el principio del equilibrio
presupuestal. Así lo demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante
al inciso segundo del artículo 211. El cambio obedeció posiblemente a dos
motivos: el primero, que el equilibrio presupuestal se había convertido en
teoría alejada de la realidad. El segundo, la necesidad de
responsabilizar al Gobierno por los desequilibrios, no sólo en la
elaboración del presupuesto, sino en su ejecución.
CREDITOS
ADICIONALES-Supresión (Salvamento de voto)
Hay
que advertir que como al Congreso corresponde modificar el presupuesto, tal
modificación  puede consistir en  un crédito adicional, ya se le de esta
denominación o se le llame simplemente modificación. Por esto, en rigor, no
puede decirse que se hayan suprimido también los créditos adicionales
legislativos. La supresión de los créditos adicionales, unida a la del
principio  del  equilibrio presupuestal, de una parte,  asigna mayores
responsabilidades  al gobierno en el manejo presupuestal, y de la otra,
fortalece la capacidad del Congreso para ejercer el control político sobre el
manejo presupuestal, control, que como se dijo, puede llegar hasta el voto de
censura. En general, al privar al gobierno de la facultad  de modificar el
presupuesto  y atribuír tal facultad, exclusivamente, al Congreso, también se
fortaleció este último.
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación/CONMOCION INTERIOR (Salvamento
de voto)
El
gobierno no puede modificar el Presupuesto General de la Nación por medio de un
decreto legislativo, dictado en ejercicio de las facultades que le confiere la
declaración del Estado de Conmoción Interior. Durante los Estados de Excepción,
no necesita el gobierno modificar el Presupuesto General de la Nación para
percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas,
ni para hacer erogaciones  con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el
de gastos.-
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación (Salvamento de voto)
El
gobierno, durante el estado de guerra y durante el estado de conmoción
interior, no necesita modificar el Presupuesto para exigir tributos y hacer
gastos no previstos en el mismo Presupuesto. Y que, por lo mismo, NO PUEDE
MODIFICAR EL PRESUPUESTO POR MEDIO DE UN DECRETO LEGISLATIVO
Ref.:
Expediente No.P.E.002
Revisión
constitucional del proyecto de ley estatutaria No.91/92 Senado y 166/92 Cámara
"Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia".
Magistrado
Ponente:
Dr.
Carlos Gaviria Díaz
Porque
soy consecuente con la tesis que he sostenido y seguiré sosteniendo mientras no
se modifique la Constitución en esta materia, y porque tal tesis no ha sido
rebatida hasta ahora, disiento de la exequibilidad que la mayoría ha reconocido
al literal 11) del artículo 38, que dispone:
"artículo
38.-  Facultades.
Durante el Estado de Conmoción Interior el Gobierno tendrá además la facultad
de adoptar las siguientes medidas:
"11)
Modificar el Presupuesto, de lo cual deberá rendir cuenta al Congreso en un
plazo de cinco días para que éste pueda derogar o modificar disposiciones,
según su competencia".
Las
razones de mi disentimiento son las siguientes:
a)
En
primer lugar, las que expresé al salvar el voto en relación con la sentencia
C-179, de fecha 13 de abril de 1994, sentencia que declaró exequibles las
modificaciones al Presupuesto General de la Nación hechas por un decreto
dictado con base en la declaración de Conmoción Interior, razones que se
expresaron así:
"He
disentido del voto de la mayoría,  por las razones contenidas en la ponencia
original que no aceptó la Sala Plena. Tales razones estan contenidas en ese
documento, que me permito transcribir en lo pertinente, así:
"El
examen del Decreto Legislativo 446, en consecuencia, se limitará a   responder
dos preguntas:
"1a. ¿PUEDE el GOBIERNO MODIFICAR el
Presupuesto General de la Nación, por medio de un DECRETO LEGISLATIVO dictado
en ejercicio de las facultades que le confiere la declaración del ESTADO DE CONMOCION
INTERIOR?.
"2a. ¿Durante los Estados de Excepción,
NECESITA el Gobierno MODIFICAR el Presupuesto General de la Nación, para
percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas,
o hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el de
gastos?.
"Definiciones Previas.-
"Primera.- Los créditos adicionales.- En
general, puede afirmarse que el presupuesto de gastos se modifica en virtud de
los traslados y los créditos adicionales.
"Se
entiende por traslado, la transferencia o el cambio de destinación de
una partida, dentro de una misma sección del Presupuesto. Por ejemplo, el
Ministerio de Defensa puede trasladar un saldo sobrante del capítulo de
construcciones al capítulo de compra de armamento.  El traslado no cambia el
monto global del Presupuesto.
"Entiéndese
por créditos adicionales aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la
vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del Presupuesto, y
que se consideran como gastos complementarios de éste". ("El
Presupuesto Colombiano", Abel Cruz Santos, Editorial Temis 1963, pág.,
197).
"Los
créditos son suplementales si "tienen  por objeto aumentar
las apropiaciones para gastos incluídos en el presupuesto cuando hayan
resultado notoriamente insuficientes para el fin a que están destinadas, o
incorporar nuevos gastos, autorizados por leyes preexistentes, obligaciones de
carácter contractual y créditos judicialmente reconocidos". Y son
"extraordinarios  los que se abren en casos excepcionales, por motivos de
conmoción interna o externa o por calamidad pública. No tienen apropiación
presupuestal inicial ni requieren ley que expresa o particularmente los
autorice". ( Abel Cruz Santos, ob., cit., págs 200 y 201).
"Segunda.- Origen histórico de los créditos
adicionales.
"a).  Antecedentes.
"En
materia presupuestal, se denomina crédito la "autorización
conferida al Gobierno por el Congreso para invertir determinada suma en un
servicio dado".
"Y
es crédito adicional la "apropiación hecha  para gastos dentro de
la vigencia de un Presupuesto ya votado e imputable a éste". (Profesor
Esteban Jaramillo, Tratado de Ciencia de la Hacienda Pública, Ed. Minerva,
Bogotá, 1930, págs. 569 y 585).
"Los
créditos adicionales son institución de origen francés. A lo largo del siglo
XIX, obedecieron a diferentes reglamentaciones, pero en 1879 la ley de 14 de
diciembre los clasificó en extraordinarios y suplementarios, y los definió así,
según lo anota René Stourm en su libro "Los Presupuestos":
"Créditos
extraordinarios son los exigidos por circunstancias urgentes e imprevistas, y
que tienen por objeto, bien  la creación de un nuevo servicio o la ampliación,
más allá de los límites fijados, de uno   inscripto ya en la ley de
hacienda".
"Los
créditos suplementarios, son aquellos con que se atiende a la insuficiencia
debidamente justificada de un servicio consignado en el presupuesto, que tienen
por objeto la ejecución de un servicio ya votado, sin modificar la naturaleza
de éste" (art. 2o., ley citada).
"Definiciones
que el mismo autor simplifica así:
"Los
créditos extraordinarios se aplican a servicios, o a parte de servicios, no
previstos por el legislador".
"Los
créditos suplementarios tienden exclusivamente a aumentar la consignación de
servicios ya inscriptos en el presupuesto" (ob. cit., Ed. "La España
Moderna", tomo II, Madrid).
"b).  Los créditos  adicionales en la
Constitución de 1886.
"En
Colombia, copiando la legislación francesa, se establecieron los créditos
adicionales en  el artículo 208 de la Constitución de 1886, cuyo texto
original era este:
"Artículo
208.- Cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible , a juicio del
gobierno, estando en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada o siendo
ésta insuficiente, podrá abrirse al respectivo Ministerio un crédito
suplemental o extraordinario.
"Estos
créditos se abrirán por el Consejo de Ministros, instruyendo para ello
expediente y previo dictamen del Consejo de Estado.
"Corresponde
al Congreso legalizar estos créditos.
"El
Gobierno puede solicitar del Congreso créditos adicionales al presupuesto de
gastos".
"¿Cuál
es la razón de ser de los créditos adicionales?
"Sencillamente
la explica el profesor  Esteban Jaramillo:
"Es
indudable que pueden presentarse, dentro del periodo fiscal, sucesos y
circunstancias que no pudieron preverse y que hacen necesarias erogaciones
nuevas por parte del Tesoro. De suerte que evitar en absoluto la apertura de
créditos adicionales al Presupuesto, es cosa prácticamente imposible, y en una
o en otra forma, las constituciones y leyes de todos los países admiten esa
posibilidad, y consignan medios de decretar gastos no incluídos en la Ley de
Hacienda, ya sea que se trate de servicios completamente nuevos, ya de la
ampliación de los decretados, ya del aumento de dotaciones que han resultado
insuficientes". (Ob. cit., pág. 585).
"Es
fácil entender porqué se concedía al Gobierno, en el artículo 208
citado, la facultad de decretar créditos adicionales "estando
en receso las Cámaras":
"1o.) Según el
artículo 68 de la misma constitución, las Cámaras se reunían ordinariamente cada
dos (2) años y las sesiones  ordinarias duraban 120 días. Había, pues,
apenas cuatro meses largos de sesiones ordinarias en un periodo de dos (2)
años.
"2o.)   El Presupuesto general de la nación, se
aprobaba para periodos de dos (2) años (artículos 76, ordinal
11o. y 206). Y es evidente que en relación con un presupuesto aprobado para
un periodo de dos años, aumentaban las posibilidades de que
hubiera la necesidad de hacer "un gasto imprescindible a juicio del
gobierno", estando en receso las cámaras.
"c). Evolución legislativa.
"En
el Código Fiscal de 1912, ley 110 de 1912, se definieron  los créditos
administrativos, como los que el "Poder Ejecutivo puede introducir al
Presupuesto de Gastos, en receso de las Cámaras",  y se los dividió en extraordinarios
y suplementales. Así se dijo en el artículo 217 de la ley citada:
"Artículo
217.- Los créditos que el Poder Ejecutivo puede introducir al Presupuesto
de Gastos, en receso de las Cámaras, toman el nombre general de
administrativos, y, en especial se dividen en dos clases: extraordinarios
y suplementales.
"Los
extraordinarios son los que se abren a los respectivos Ministerios, con
el fin de atender, a causa de circunstancias imprevistas y urgentes, a los
gastos que demande la creación de un servicio no previsto en el Presupuesto, o
a la extensión de alguno de los inscritos en él.
"Los
suplementales son los que se abren a los respectivos Ministerios para
proveer a la insuficiencia de la dotación votada en el Presupuesto para un
servicio determinado".
"Con
base en el artículo 68 del Acto Legislativo No. 3 de 1910, en 1923  se dictó la
ley 34 "sobre formación y fuerza restrictiva del Presupuesto
Nacional". El artículo  26 conservó la definición tomada de la ley
francesa, así:
"Artículo 26.- En
receso del Congreso el Gobierno puede, de acuerdo con la Constitución,
autorizar apropiaciones adicionales, suplementales o extraordinarias, al
Presupuesto, cuando a su juicio sea de necesidad imprescindible hacer un gasto
no incluído en las apropiaciones existentes. Tales apropiaciones adicionales se
llaman Créditos Suplementales y Créditos Extraordinarios. Dichos créditos toman
el nombre general de créditos administrativos.
"Los
créditos suplementales son los que abre el Gobierno para aumentar las
apropiaciones hechas, por haber resultado éstas insuficientes para el servicio
a que se destinan.
"Los
créditos extraordinarios son los que abre el Gobierno para la creación de un
servicio nuevo no previsto en el Presupuesto o para la extensión de alguno de
los inscritos en él.
"Se
entiende que un gasto es imprescindible cuando no puede ser aplazado hasta la
reunión del Congreso sin grave perjuicio de los intereses públicos.
"Los
gastos de que se trata no pueden ser decretados por el Gobierno sin previa
consulta al Consejo de Estado, el cual en Sala Plena emitirá su concepto motivado
dentro del tercer día".
"Entre
paréntesis, hay que anotar que ya en 1910, por medio del artículo 8o.
del Acto Legislativo No. 3 de tal año, se había dispuesto que las Cámaras se
reunirían cada año, por un término de 90 días, prorrogable hasta por treinta
más. Por esto, cuando se dictó la ley 34 de 1923, ya el presupuesto era
anual.
"Pese
a lo anterior,  con el paso del tiempo se habían acentuado dos tendencias: la
una, a considerar que el ideal era conseguir y mantener el equilibrio
presupuestal; la otra, a restringir los créditos adicionales, que cada vez
eran mayores  en relación con el presupuesto inicialmente aprobado por el
Congreso, circunstancia que propiciaba el desequilibrio.
"Lo
anterior explica porqué en la citada  ley 34 de 1923, se incluyeron
normas cuya finalidad era impedir que se abrieran créditos adicionales
en exceso. Entre ellas, estas:
"El
artículo 27, que clasificaba las apropiaciones presupuestales en limitativas,
que eran aquellas cuya cuantía estaba determinada en la ley, el contrato o
la sentencia preexistente de manera precisa, y estimativas, que eran
aquellas cuya cuantía se calculaba en globo por aproximación, por no conocerse
con exactitud de antemano el monto efectivo de ellas.
"El
artículo 28, que sólo autorizaba aumentar las apropiaciones limitativas
por medio de créditos administrativos extraordinarios.
"El
29, que sólo permitía abrir créditos suplementales después de cuatro (4)
meses de clausurado el Congreso, salvo para servicios urgentes de orden público
o defensa nacional.
"El
30, que prohibía abrir como administrativos los créditos que habiéndose
presentado al Congreso para su apertura o para su legalización, habían sido
negados.
"Finalmente,
el 31 y el 32 que establecían en detalle lo que debería contener el expediente
que se formara para la apertura de créditos suplementales y extraordinarios.
"Estas
disposiciones, como se dijo, se basaban expresamente en el artículo 68 del Acto
Legislativo No.3 de 1910, que preveía una especie de ley orgánica del presupuesto:
"Artículo 68.- El Poder Ejecutivo no podrá
abrir los créditos suplementales y extraordinarios de que trata el artículo 208
de la Constitución, ni hacer traslaciones dentro del presupuesto, sino en las
condiciones y por los trámites que la ley establezca".
"Como
se ve, se buscaba, entre otros fines, limitar, restringir, la
facultad del Gobierno de abrir tales créditos.
"Estas
finalidades de la ley 34 de 1923, no se lograron, por dos motivos: el primero,
la interpretación amplísima que se le dió a la expresión "gastos
imprescindibles", tanto por el Gobierno como por el Congreso; el
segundo,  la costumbre de ordenar los créditos adicionales sin apropiar el
ingreso para financiarlos.
"Como
era cada vez más difícil mantener el equilibrio presupuestal, en 1931 se dictó
la ley 64. Esta ley restringió aun más la posibilidad de abrir los créditos
adicionales, al punto que el Profesor Abel Cruz Santos anotaba:
"Sin
embargo, es de justicia reconocer que, a contar de 1932, cuando entró en
vigencia la ley 64 de 1931, los créditos adicionales se han reducido muchísimo
y sólo se han abierto con observancia de las disposiciones legales que
reglamentan la materia..." (Ob., cit., pág. 375).
"d ). El equilibrio presupuestal.
"Hay
que advertir que solamente en la reforma constitucional de 1945 se
consagró por primera vez la obligatoriedad del equilibrio
presupuestal. El artículo 90 del Acto Legislativo No. 1 de 1945, dispuso:
"Ni el Congreso, ni el Gobierno, podrán
proponer el aumento o la inclusión de un nuevo gasto en el proyecto de
Presupuesto presentado al Congreso, si se altera con ello el equilibrio entre
el presupuesto de gastos y el de rentas. El Congreso podrá eliminar o reducir
una partida de gastos propuesta por el Gobierno, con excepción de las que se
necesiten para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones
contractuales del Estado o la atención completa de los servicios ordinarios de
la Administración. Si en la discusión de la ley de apropiaciones se eliminare o
disminuyere alguna de las partidas del proyecto respectivo, podrá reemplazarse
por otra autorizada por ley preexistente, cuya cuantía no exceda a la que se
elimine o disminuya".
"En
relación con los créditos suplementales y extraordinarios, previstos por
el artículo 208 de la Constitución de 1886, se introdujo, en esta reforma de
1945, otra restricción: se exigió que el dictamen previo del Consejo de
Estado fuera FAVORABLE, mientras que el artículo 208  sólo requería el dictamen
previo.
"A partir de la reforma constitucional de 1945,
pues, los créditos adicionales, en teoría, debían hacerse SIN
VULNERAR EL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL.
"Por
esto, el Profesor Abel Cruz Santos anota:
"Ni
el Gobierno, ni el Congreso podrán abrir créditos adicionales sin que en la ley
o en el decreto respectivo se establezca de manera precisa el recurso especial
-no computado en el presupuesto de rentas e ingresos-, con el cual deberá
atenderse el nuevo gasto que se propone, "a menos que se trate de créditos
abiertos con recursos de contra-créditos a la ley de apropiaciones". El
Gobierno está autorizado para objetar los proyectos de ley que no llenen este
requisito.
"Los
créditos adicionales, legislativos o administrativos, deberán basarse en alguno
de los siguientes hechos, certificado por el Contralor de la República:
"a)        Que existe un
superávit fiscal, liquidado por el contralor, proveniente de la vigencia
anterior, no apropiado en el presupuesto en curso, que está disponible para
atender al pago de los nuevos gastos;
"b)        Que existe un
recurso de crédito que no se ha incorporado en el presupuesto del ejercicio en
curso, y que puede servir de base para la apertura del crédito de que se trata.
"c)        Que existe un
saldo, no afectado e innecesario, en una determinada apropiación que, en
concepto del respectivo ministro o jefe de departamento administrativo, puede
contracreditarse. Tal concepto deberá emitirse por resolución ejecutiva que
refrendará el ministro de hacienda y crédito público;
"d)        Que en el
balance del Tesoro de la nación se ha cancelado una reserva correspondiente al
año anterior, por haber desaparecido la obligación que la originó, o por haber
expirado el término para su pago o por haberse extinguido otro crédito o pasivo
que motivó una disponibilidad que puede servir como recurso para la apertura
del crédito adicional, siempre que no haya déficit fiscal en el balance del
Tesoro". (ob. cit, págs 203 y 204)
"Pero, en la práctica, el principio del
equilibrio presupuestal quedó en nada.  Así lo reconoce
el Dr. Alfonso Palacio Rudas:
"Entre nosotros el principio del equilibrio
presupuestal, introducido en la Constitución por la reforma de 1945, condujo a
lo que se conoció en la práctica como los presupuestos de mentirijillas, porque
el equilibrio tan sólo se daba en el papel. Desde esa  época  se expidieron los
presupuestos a sabiendas de que había por lo menos, un 25% de déficit inicial.
Como el Gobierno y el Congreso sabían  que se trataba de gastos necesarios  y
urgentes, el presupuesto recién promulgado se aumentaba por medio de créditos
adicionales". ( El Congreso en la Constitución de 1991, Del edificio
Fénix al Centro de Convenciones, Tercer Mundo, 1992, Bogotá, pág 138).
"Es
innegable que los créditos adicionales desvirtuaban el presupuesto. Para ello,
basta reproducir las cifras citadas por el profesor Abel Cruz Santos:
"Año
Apropiaciones iniciales                    Créditos adicionales
1951
500. 635. 416, 73
202.
499. 846, 63
1952
632. 630. 557, 84
118. 310. 434, 60
1953
768. 045. 505, 89                                     175.
503. 946, 97
1954
997. 386. 500, 00                                     172. 115. 711,  56
1955                1269.
446. 546,26                           1003. 837.869, 87"   (ob. cit, pág
206).
"El
principio del equilibrio presupuestal también se plasmó en el  artículo
67 de la ley 38 de 1989:
"Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir
créditos  adicionales al presupuesto, sin que en la
ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso
que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos
abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones."
(negrillas fuera del texto).
"Como
veremos,  el abuso de los créditos adicionales, produjo dos
consecuencias al aprobarse la Constitución de 1991: se despojó al
gobierno de la facultad de abrirlos, es decir se acabaron los
créditos adicionales administrativos, y se eliminó de la Carta el
principio del equilibrio presupuestal.
"Tercera.- Inexistencia del principio del
equilibrio presupuestal y de los créditos adicionales en la constitución de
1991.
"a). Desaparición del principio del equilibrio
presupuestal.
"En
la Constitución de 1991 no se consagró el principio del equilibrio
presupuestal. Así lo demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante
al inciso segundo del artículo 211.  Basta leer el artículo 351, semejante
al 211, para comprobar cómo se eliminó en aquél el inciso segundo de este
último.
"¿A
qué obedeció el cambio en esta materia? Posiblemente a dos  motivos : el
primero, que el equilibrio presupuestal se había convertido en teoría
alejada de la realidad. El segundo, la necesidad de responsabilizar al
Gobierno por los desequilibrios, no sólo en la elaboración del presupuesto,
sino en su ejecución.  Con razón había escrito el profesor Abel Cruz Santos:
"Indudablemente
los créditos adicionales afectan el equilibrio, la unidad y hasta la verdad del
presupuesto. Y, con frecuencia,  abren sigilosamente la puerta a erogaciones
que, llegado el caso, no tendrían el asentimiento del legislador. Además, la
discusión de los créditos adicionales - aun de los legislativos - no tiene la
trascendencia que se le da al proyecto de presupuesto.  De ahí que muchos
ordenadores se reserven, para incluír en ellos, partidas de dudosa importancia,
que pasan, de esta manera, casi inadvertidas".(ob. cit., pág., 198).
"He
aquí,  resumidas, las razones que, posiblemente, tuvo la Asamblea Nacional
Constituyente en 1991.
"Al
suprimirse de la Constitución el principio del equilibrio presupuestal, se
aumentó la responsabilidad del Gobierno, y concretamente la del Ministro de
Hacienda, por el manejo presupuestal. Responsabilidad que podría llegar hasta
el voto de censura previsto en el numeral 9, del artículo 135 de la
Constitución vigente. Al respecto afirma  el Dr. Palacio Rudas:
"El
Congreso puede expedirlo (el presupuesto) desequilibrado pero real,
transparente, como quiera que sigue  tramitando la ley de financiación. Y esto
es sano en contraste con lo que ocurría en el pasado. Obviamente en el caso de
que no sean aprobados los nuevos recursos, se acentuarán las responsabilidades
del Gobierno sobre el control y la disciplina del gasto, pues las apropiaciones
son una autorización y no  una orden imperativa de girarlas." (ob. cit,
pág 141).
"b). En la Constitución de 1991 no están
previstos los créditos adicionales administrativos.
"¿Por
qué se dice que en la Constitución de 1991 no están previstos los créditos
adicionales administrativos?. Sencillamente, por una razón: por la falta de un
artículo igual o semejante al 212, que autorizaba expresamente los créditos
adicionales administrativos.
"Así
lo reconoce el Señor Procurador General de la Nación, aunque sea para llegar a
una conclusión equivocada: "...conviene precisar que al desaparecer en la
nueva Constitución la figura de los créditos suplemetales (sic) o extraordinarios,
consagrada en el anterior artículo 212 de la Ley Suprema, el Gobierno no cuenta
con otra herramienta distinta a la de los decretos legislativos para
introducirle modificaciones al Presupuesto durante los Estados de Conmoción
Interior". (folio 139).
"c). Los créditos adicionales en  la ley 38 de
1989.
"Se
dirá que en la ley 38 de 1989, Estatuto Orgánico del Presupuesto
Nacional, están previstos los créditos adicionales.  Pero, esta ley
se dictó durante la vigencia de la anterior Constitución y tenía en ésta su
sustento. Hoy día no podría dictarse una ley igual o semejante, porque sería
contraria a la Constitución.
"No
sobra advertir que todavía no se ha expedido "la Ley Orgánica del
Presupuesto", prevista en el artículo 352 de la Constitución, que
regulará, entre otras materias, "lo correspondiente a la programación,
aprobación, modificación, ejecución," del presupuesto de
la Nación. Mal podría tenerse por tal la ley 38 de 1989, no sólo por ser
contraria a la constitución vigente, en algunos aspectos, sino porque, según el
artículo 151, la ley Orgánica del Presupuesto requiere una mayoría calificada,
nada menos que la absoluta de los miembros de las dos Cámaras.- Votación que no
requería, ni tuvo, la ley 38 de 1989.
"d).  Las sesiones permanentes de las Cámaras.
"Otra
razón para sostener que en la Constitución han quedado suprimidos los créditos
adicionales  administrativos, es esta: de conformidad con el texto
del inciso primero del artículo 212, la facultad de abrir un crédito
suplemental o extraordinario, surgía para el Gobierno cuando hubiera "necesidad
de hacer un gasto imprescindible", a su juicio, "estando
en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada, o siendo ésta
insuficiente". (negrilla no pertenece al texto). Hay que insistir: el
Poder Ejecutivo sólo podía modificar el presupuesto mediante la apertura de los
créditos suplementales o extraordinarios, ESTANDO EN RECESO LAS CAMARAS.
"Pues
bien: si hoy las Cámaras sesionan durante todo el año, salvo unos breves
periodos de descanso, ¿ por qué el Gobierno conservaría una facultad cuya
razón de ser, era, a más de otras, el receso de las Cámaras durante más de la
mitad del año?.
"De
paso, hay que advertir que como al Congreso corresponde modificar el
presupuesto, tal modificación  puede consistir en  un crédito adicional,
ya se le de esta denominación o se le llame simplemente modificación.
Por esto, en rigor, no puede decirse que se hayan suprimido también los
créditos adicionales legislativos.
"e).  Los créditos extraordinarios.
"En
cuanto a los "créditos adicionales destinados a pagar gastos por
calamidad pública o los ocasionados durante el Estado de Sitio o Estado de
Emergencia Ecónomica", llamados por la ley "créditos
extraordinarios", a los cuales se refería  el artículo 69 de la ley 38
de 1989, para decir que "serían abiertos conforme a las normas de los
artículos anteriores, o en la forma que el Presidente de la República y el
Consejo de Ministros lo decidan", valen las siguientes observaciones.
"La
primera, que estos créditos extraordinarios, durante la vigencia de la
Constitución de 1886, implicaban siempre una modificación del Presupuesto de
la Nación. Modificación expresamente prevista por el artículo 212,
inciso primero, que se refería a ellos y le confería al Gobierno la facultad
de abrirlos.
"La
segunda, que siendo el presupuesto una ley, y estando reservada en general al
Congreso la función de aprobarlo y modificarlo, la facultad atribuída al
Gobierno por el artículo 212 era excepcional.  Así lo confirman dos normas:
la primera, el inciso tercero del artículo citado, según el cual correspondía
al Congreso legalizar, posteriormente, los créditos administrativos;
la segunda, la facultad conferida al Gobierno por el último inciso del mismo
212, de "solicitar del Congreso créditos adicionales al Presupuesto de
Gastos".
"De
otro lado, hay que hacer notar que según el artículo 213 de la anterior
Constitución,  " los créditos suplementales y extraordinarios" de
que trataba el artículo 212, no podían abrirse por el poder  ejecutivo sino en
las condiciones y por los trámites que establecía la ley. Lo cual implicaba dos
consecuencias: la primera, que tales créditos sólo existían porque estaban
previstos en la misma Constitución; la segunda, que era  la Constitución la que
permitía a la ley fijar las condiciones y los trámites para la apertura de los
créditos.
"Igualmente, no podemos pasar por alto que el
único caso en que era obligatorio el concepto favorable del Consejo de Estado,
según los artículos 141 y 212 de la anterior Constitución, era la apertura por
el Gobierno de créditos adicionales suplementales y extraordinarios, estando en
receso el Congreso. Al desaparecer éstos, también desapareció tal facultad para
el Consejo de Estado, por sustracción de materia.
"f). Los créditos extraordinarios y los límites
de las facultades del Gobierno en épocas de anormalidad.
"El Gobierno,
según la Constitución de 1886, podía abrir los créditos extraordinarios,
no sólo por la expresa autorización del artículo 212, sino porque en los
artículos 121 y 122,  fruto de la  reforma de 1968, que regulaban
sus facultades durante el estado de sitio y el estado de emergencia económica, no
existían tan  precisos límites como los que se encuentran en los artículos 213
y 214 de la nueva Constitución . En efecto, veamos.
"Los
decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes
incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se
declare restablecido el orden público", establece el inciso tercero del
artículo 213. Pero, si se aceptara que mediante un decreto de Conmoción
Interior se modificara el Presupuesto General de la Nación, tal decreto no
dejaría de regir tan pronto como se declarara restablecido el
orden público: sus efectos se prolongarían en el tiempo, hasta la expiración de
la respectiva vigencia fiscal.  Esto, por una parte.
"Por
la otra, hay que tener en cuenta que el numeral 3 del artículo 214, declara
terminantemente que durante los Estados de Excepción "no se
interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los
órganos del Estado". Esto implica, porque no hay otra interpretación
posible a la luz de la lógica, que una rama del poder público, en este
caso la ejecutiva, no puede invadir la órbita reservada a otra de ellas.
Y la invadiría si ejerciera funciones, como la de reformar el presupuesto,
reservadas al Congreso. Hay que insistir: el normal funcionamiento de
las ramas del poder público, supone que cada una obre dentro de su competencia,
y no invada la esfera de las demás.
"Por
lo anterior, hay que decir que yerra el Señor Procurador General de la Nación
cuando afirma: "La nueva Constitución dota al Ejecutivo, con ocasión del
Estado de Conmoción Interior de capacidad para excepcionar, mediante mecanismos
de concentración, el principio de la tridivisión e independencia de los poderes
públicos, de manera que en condiciones de crisis pueda respetando las barreras
establecidas por la propia Constitución- regular distintas materias, entre
ellas la relativa al Presupuesto, en la medida en que el objetivo sea el
restablecimiento del orden público" (folio 137). Lo que la Constitución
dice es precisamente lo contrario: que durante los Estados de Excepción, "
no se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni
de los órganos del Estado". Lo contrario implicaría la posibilidad de
que la rama ejecutiva concentrara en sí todo el poder público, hipótesis
absurda en un Estado de Derecho.
"En
síntesis, en  materia presupuestal  la Constitución  de 1991, entre otras,
introdujo estas modificaciones: la primera, SUPRIMIR LOS CREDITOS
ADICIONALES ADMINISTRATIVOS; la segunda,  ELIMINAR EL PRINCIPIO DEL
EQUILIBRIO PRESUPUESTAL. La finalidad de estas dos determinaciones se
explica así:
"El
sistema de créditos adicionales administrativos, unido al principio del
equilibrio presupuestal, permitía al gobierno modificar el presupuesto siempre
y cuando conservara, en teoría, tal equilibrio. Pero es claro que este
sistema contribuía a diluír, a hacer inexistente, la responsabilidad
del gobierno  en el manejo presupuestal, como lo demostró la experiencia. Esto,
especialmente, por el  "concepto favorable" del Consejo de
Estado, previsto en el inciso tercero del artículo  212 de la anterior
Constitución, que podía servirle de disculpa.
"La
supresión de los créditos adicionales, unida a la del principio  del
equilibrio presupuestal, de una parte,  asigna mayores responsabilidades  al
gobierno en el manejo presupuestal, y de la otra,  fortalece la capacidad
del Congreso para ejercer el control político sobre el manejo
presupuestal, control, que como se dijo, puede llegar hasta el voto de
censura.
"Además,
en general, al privar al gobierno de la facultad  de modificar el presupuesto
y atribuír tal facultad, exclusivamente, al Congreso, también se fortaleció
este último.
"Como
se ve, en materia presupuestal, se fortaleció el Congreso y se acentuó la
responsabilidad del  gobierno.
"g). Reformas a la ley de presupuesto.
"Ahora
bien, ¿cómo se reforma la ley de presupuesto? Como la Constitución no
establece una forma especial para hacerlo, hay que decir, aplicando las
normas generales, que, como todas las leyes,  se reforma por medio de una
ley.
"Esto,
se repite, mientras no se dicte la ley Orgánica del Presupuesto que
"regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación,
ejecución" del presupuesto de la Nación. Ley que tendrá, forzosamente,
que  sujetarse a las normas constitucionales, en particular al numeral 3
del artículo 214, y al inciso tercero del artículo 213, ya comentados. En
consecuencia, dicha ley orgánica no podrá faltar a estos principios
constitucionales:
"1. El presupuesto, como ley que
es, sólo puede ser aprobado y modificado por el Congreso.
"2. Los decretos
legislativos dictados de conformidad con los artículos 212 y 213, dejan de
regir tan pronto se declara restablecido el orden público, no puede su vigencia
prolongarse más allá. Por lo mismo, no puede modificarse el Presupuesto de la
Nación por medio de tales decretos, como se explicó.
"3. Durante los
Estados de Excepción, "no se interrumpirá el normal funcionamiento de
las ramas del poder público ni de los órganos del Estado".  Esto
implica que cada rama y cada órgano conserve su propia competencia y no
invada las ajenas. Y es, por lo mismo, freno de los poderes del Ejecutivo, que
impide  que éste abuse.
"4. En cuanto a las
modificaciones del Presupuesto, no puede perderse de vista una
circunstancia. Ahora el Congreso sesiona todo el año, aun durante los
Estados de Excepción. Así, el inciso segundo del artículo 212, dice
que mientras subsista el Estado de Guerra, "el Congreso se reunirá con la
plenitud de sus atribuciones Constitucionales y legales". Y el cuarto del
artículo 213, establece que "dentro de los tres días siguientes a la
declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el Congreso se reunirá por
derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y
legales".
"Entre tales atribuciones constitucionales y
legales, "está la de expedir y modificar el presupuesto", que, se
repite, es una ley.
"h). Modificaciones al presupuesto y
erogaciones con cargo al tesoro no incluídos en él.
"Visto
que ya no hay créditos adicionales como los qué preveía el artículo 212
de la Constitución anterior, y que ahora lo procedente es la
modificación del presupuesto, cabe preguntarse:
"Primero.- ¿ Cómo se modifica el presupuesto?
"Segundo.- ¿ Cómo se hacen las erogaciones con
cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el presupuesto de gastos?.
"Las
respuestas a estas preguntas, son estas:
"Primero.- ¿ Cómo se modifica el presupuesto?.
"Para
responder esta pregunta, es necesario definir primeramente que es el
presupuesto.-
"En
Colombia, el presupuesto es, formal y orgánicamente, una ley. Así lo denomina
la Constitución en el artículo 346, que se refiere al "Presupuesto de
Rentas y Ley de apropiaciones"; en el 347, que menciona "el proyecto
de ley del presupuesto"; en el 349, que somete a las reglas de la Ley
Orgánica del Presupuesto, la discusión y expedición del "Presupuesto
General de Rentas y Ley de Apropiaciones". Esto, a la luz de la
Constitución vigente.
"Y
lo mismo era durante la vigencia de la Constitución de 1886, como lo advierte
el profesor Esteban Jaramillo:
"
A la luz del derecho positivo colombiano, no cabe duda de que el Presupuesto es
una ley. Así lo llama el artículo 206 de la Constitución, y la definición que
de la ley da el artículo 4o. del Código Civil, le cuadra perfectamente pues es
"una declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma
prevenida  en la Constitución Nacional, que tiene por objeto mandar y
permitir" (sic). Pero es necesario convenir en que, de acuerdo con nuestro
estatuto constitucional, el Presupuesto es una ley sui generis, pues se
halla subordinada a otras leyes". (ob. cit., pág. 544).
"El
mismo autor explica que la ley de Presupuesto es complementaria, "puesto
que es indispensable complemento de las leyes que establecen impuestos y
decretan gastos", y dice: "Sin la ley preexistente, el Presupuesto no
puede ser norma jurídica, y sin éste, la ley preexistente carece de aplicación
y de sentido práctico".
"Es,
además, temporal, "pues sus disposiciones sólo rigen para un tiempo
limitado, que es el periodo fiscal correspondiente ".
"El
Presupuesto es, por otro aspecto, un acto-condición, porque, como
explica con toda sencillez el autor citado, el presupuesto no es sino la condición
para que puedan percibirse los ingresos y hacerse los gastos. (Ob. cit.
págs 543 y 544).
"En
conclusión: el Presupuesto es una ley, no adjetiva como la llamaba el
antiguo Código Fiscal Colombiano ( ley 110 de 1912), denominación que rechaza
el Profesor Esteban Jaramillo por estas razones:
"El
artículo 202 del Código Fiscal colombiano dice que el Presupuesto es una Ley
Adjetiva, es decir, de simple ritualidad o procedimiento. Este calificativo nos
parece impropio, pues no puede llamarse adjetiva una ley cuya característica
esencial es  darle vida y sustancia a otras leyes, las que establecen
contribuciones y decretan los gastos; a una Ley que es a la vez un programa de
acción administrativa, un plan financiero, una autorización al Gobierno para
recaudar las rentas y hacer los gastos públicos, y un acto político, que señala
y circunscribe la órbita fiscal dentro de la cual debe moverse el Poder
Ejecutivo en un periodo determinado". ( Ob., cit., pág, 545).
"El presupuesto, pues,
es una ley.  Y como tal sólo puede ser modificado por el CONGRESO,
POR medio de una LEY. Esto, por estas razones, además de las ya expuestas:
"1a. Al Congreso
corresponde hacer las leyes (Artículo 114, inciso primero). Y le corresponde
aprobar el Presupuesto de la Nación, pues no otra cosa es "establecer
las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración" (numeral
11 del artículo 150);
"2a. Ninguna
autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas a las que le atribuyen
la Constitución y la ley (artículo 121);
"3a. Las sesiones del
Congreso durante casi todo el año le permiten modificar la ley del presupuesto
en cualquier tiempo, con sujeción a lo que dispongan la Constitución y la ley
orgánica del presupuesto, cuando ésta se expida;
"4a. Como  se
ha explicado, el artículo 212 de la anterior constitución, autorizaba al
Gobierno para abrir créditos suplementales o extraordinarios en receso de
las Cámaras cuando hubiera necesidad de " hacer un gasto
indispensable a juicio del gobierno".  Así se modificaba el
presupuesto, pero como se vió esta facultad desapareció en la
actual Constitución.  Esto confirma lo dicho ya: el presupuesto sólo
puede reformarse por el Congreso, por medio de una ley;
"5a.  Esta ley solamente
puede tener origen en el Gobierno, en virtud de estas normas de la
Constitución:
"a). El numeral 4 del
artículo 200, según el cual "Corresponde al Gobierno, en relación con el
Congreso:
"
. . .
"
4. Enviar a la Cámara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y
gastos".
"b). El numeral 11
del artículo 150, que faculta al Congreso para "Establecer las rentas
nacionales y fijar los gastos de administración", es decir, para expedir
la ley de presupuesto.
"c). El inciso
segundo del artículo 154, según el cual " sólo podrán ser dictadas o reformadas
por iniciativa del Gobierno las leyes" a que se refiere, entre otros,
el numeral 11 del artículo 150.
En
conclusión: Sólo el Congreso puede expedir o reformar la ley de presupuesto.
Pero solamente puede hacer lo uno o lo otro a propuesta del Gobierno.
"¿ Cómo podría sostenerse, a la
luz de estas normas, que el Gobierno, por sí y ante sí, puede reformar la
ley de presupuesto?. No, es evidente que el Gobierno sólo puede presentar
al Congreso el proyecto de ley de presupuesto, lo mismo que el proyecto de ley
reformatoria del mismo. Pero la expedición de la ley, en los dos casos, es
función propia e indelegable del Congreso.
"A
todo lo cual cabe agregar lo siguiente:
"Como
" mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunirá con la
plenitud de sus atribuciones  constitucionales y legales..." y como "
Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de
Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus
atribuciones constitucionales y legales..." (artículos 212 y 213), es
claro que si el Gobierno quiere  reformar el presupuesto puede presentar
el proyecto correspondiente, en cualquier tiempo.
"6a). Pero si, en los
Estados de Excepción, solamente necesita el Gobierno "percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas", o
"hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluída en el de
gastos", le bastará dictar el decreto legislativo correspondiente.
Decreto legislativo cuya vigencia es siempre temporal: "dejarán de
regir tan pronto se declare restablecida la normalidad", dice el artículo
212, y "dejarán de regir tan pronto se declare restablecido el orden
público", según el 213.  Temporalidad, de otro lado,
incompatible con la periodicidad propia de la ley de presupuesto.
"7a). Las razones 5a.
y 6a. explican porqué es lógico y posible que, como lo ordena el numeral 3 del
artículo 215, en los Estados de Excepción no se interrumpa "el normal
funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado",
normal funcionamiento que supone la conservación de las respectivas
competencias, salvo las excepciones previstas por la propia Constitución, de
las cuales es ejemplo el artículo 345.
"8a).  Finalmente, hay
que tener presente que los decretos legislativos que dicta el Gobierno en los
Estados de Guerra o de Conmoción, sólo suspenden las leyes incompatibles
con el uno o con el otro, no derogan las leyes ni las reforman. Por lo cual,
como se ha dicho, es inaceptable reformar la ley de presupuesto por uno
de tales decretos legislativos.
"Segundo.- De conformidad
con la Constitución vigente,  ¿Cómo se hacen las erogaciones con cargo al
Tesoro que no se hallen incluídas en el presupuesto de gastos?.
"En
las épocas normales, no pueden hacerse sin modificar previamente el
presupuesto. Al decir épocas normales se está aludiendo a los tiempos en
que no se haya declarado  uno de los  Estados de Excepción o el Estado de
Emergencia. Se repite: sin modificar el presupuesto, no pueden hacerse. Por
consiguiente, el Gobierno habrá de acudir al Congreso para que éste lo
modifique, por medio de una ley.
"En
épocas anormales, es decir, en Estado de Guerra, en Estado de Conmoción
Interior, o en Estado de Emergencia, la erogación con cargo al Tesoro puede
hacerse aunque no figure en el presupuesto de gastos. Así lo indica
indudablemente la interpretación de la Constitución. Veamos.
"A).- Lo que la Constitución prohíbe.
"En esta materia, la prohibición de la
Constitución  es esta:
"Artículo 345.- En
tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle
incluída en el de gastos.
"Tampoco
podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso,
por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto."
"Sea
lo primero decir que este artículo reproduce, casi textualmente, los artículos
206 y 207 de la Constitución anterior.
"Pues
bien: siempre se ha entendido que la prohibición rige sólo en épocas de
normalidad, mas no en las anormales en las cuales antes se declaraba el
estado de sitio o el estado de emergencia, y hoy se declara el Estado de
Guerra, el Estado de Conmoción Interior, o el Estado de Emergencia.
"Es
claro que lo que se prohíbe únicamente en tiempos normales, al contrario, se
permite en épocas de anormalidad.  Si la prohibición fuera absoluta, en
todos los tiempos, habría bastado suprimir la expresión "en tiempos de
paz".
"B).- ¿ Cómo se hacen tales erogaciones, en
épocas de anormalidad?.
"Sencillamente,
se decretan  por el Gobierno, naturalmente previa declaración del Estado de
Excepción. No hay que modificar el presupuesto, como tampoco hay que hacerlo
para percibir contribución o impuesto que no figure en el Presupuesto de
Rentas.
"Vigente la anterior Constitución, el gobierno
tenía que abrir un crédito adicional extraordinario , con todos sus
requisitos, para no violar el principio  del equilibrio presupuestal. Hoy este
principio  no existe y, por lo mismo,  no es necesario, ni es posible,
modificar el presupuesto para decretar el gasto no incluído en él.
"Para
decirlo en la forma más sencilla, declarado el Estado de Excepción, puede el
gobierno decretar el gasto, por medio de un decreto legislativo, y, con
base en este último, ordenarlo. La primera función, decretar el gasto,
corresponde al Congreso en tiempos de paz;  la segunda, ordenarlo, es
administrativa y compete siempre al Gobierno.
"Lo
que sigue es, simplemente, un registro y ajuste contable en la Cuenta General
del Presupuesto y del Tesoro, cuenta que el Contralor General de la República
debe presentar a la Cámara de Representantes para su examen y fenecimiento,
según lo dispone el último inciso del artículo 268 de la Constitución, en
concordancia con el numeral 2 del artículo 178 de la misma.
"Naturalmente,
habrá casos en que el Gobierno, haciendo uso de las facultades propias de los
Estados de Excepción, no sólo decrete el gasto, sino que establezca,
transitoriamente, y por sólo el tiempo que dure tal estado, la contribución o
el impuesto para atenderlo. En esta última hipótesis, es evidente que ni la
erogación ni el ingreso que la financia figurarán en el presupuesto, pero si en
la contabilidad.
"Entre
paréntesis, obsérvese que el inciso tercero del artículo 215, al referirse al
establecimiento de nuevos tributos o a la modificación de los existentes, no
menciona siguiera la reforma del presupuesto. ¿Por qué?. Porque no es necesaria
ni posible.
"Si
se mira con atención, se verá cómo esta interpretación está acorde con el
espíritu de la Constitución, pues:
"1o. Conserva en manos del Congreso, que tiene
la facultad de aprobar el presupuesto,  la de modificarlo.
"2o. Sin embargo, la
facultad del Congreso para aprobar y reformar el presupuesto, no es
ilimitada, no la ejerce a su arbitrio: tanto el proyecto de la ley de
presupuesto, como el de la ley que haga su modificación, sólo pueden ser
presentados por el Gobierno (artículos 200, numeral 4; 150, numeral 11, y 154,
inciso 2, todos de la Constitución). Hay aquí, en la tramitación de la ley de
presupuesto y en la de sus reformas, una aplicación concreta del principio
consagrado en el último inciso del artículo 113 de la Carta: "Los
diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines".
"3o.  Permite al
Congreso, en el campo fiscal, cumplir plenamente dos de las funciones que le
señala exclusivamente el artículo 114 de la Constitución: hacer las leyes, y,
en consecuencia, reformarlas, y ejercer control político sobre el gobierno y la
administración.
"4o.  Impide que el Gobierno, por la vía del Estado
de Excepción, modifique el presupuesto y cree el desorden fiscal. Y que, por
este camino, dicte decretos legislativos cuya real vigencia se prolongue en el
tiempo más allá de los estados de excepción.
"Es
improbable, en principio, que el Gobierno abuse de la facultad a que nos
venimos refiriendo. La Constitución, en muchas de sus normas, que no es
pertinente analizar ahora, establece límites a los poderes del Gobierno en los
Estados de Excepción. Por ejemplo, en el artículo 214, numeral 3.
"Pero,
como la posibilidad  del abuso existe, ella está prevista en la Carta, así:
"El Presidente y los Ministros serán
responsables cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los
casos de guerra exterior o de conmoción interior, y lo serán también , al igual
que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el
ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos anteriores"
(numeral 5 del artículo 214).
"El Presidente de la República y los Ministros
serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse
presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo
serán también por cualquier abuso en el ejercicio de las facultades que la
Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia". (inciso
8o. del artículo 215).
"Si
los mecanismos constitucionales funcionan, en especial estas normas que
consagran la responsabilidad del Presidente de la República y de sus ministros
por las faltas cometidas  con ocasión de la declaración de los Estados de
Excepción, no tiene porqué haber abusos. Y si los hubiere, serán castigados sus
autores.
"CONCLUSIONES
"Todo
lo expuesto permite contestar las dos preguntas que se formularon al comienzo,
así:
"Respuesta
a la primera pregunta.- El gobierno no puede modificar el Presupuesto
General de la Nación por medio de un decreto legislativo, dictado en
ejercicio de las facultades que le confiere la declaración del Estado de
Conmoción Interior.
"Respuesta
a la  segunda pregunta.- Durante los Estados de Excepción, no necesita el
gobierno modificar el Presupuesto General de la Nación para percibir
contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, ni para
hacer erogaciones  con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el de
gastos.-
"Siendo
negativas las dos respuestas, se impone la declaración de inexequibilidad del
decreto legislativo 446 del 8 de marzo de 1993. Decreto que, como se ha
visto, el Gobierno no podía dictar, ni era necesario para conseguir
el fin propuesto.
"INAPLICABILIDAD
DE ALGUNAS NORMAS DE LA LEY 38  DE 1989, ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION.
"La
declaración de inexequibilidad del decreto legislativo 446 de 1993, tiene que
llevar consigo un pronunciamiento sobre las normas de la ley 38 de 1989, que
hacían posibles los créditos adicionales administrativos. Esto, por estas
razones.
"1o). Primacía de
la Constitución.
"La
primacía de la Constitución, se consagra expresamente en estas normas:
"Inciso primero del artículo 4  de la
Constitución:
"La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales."
"Inciso primero del artículo 5o. de la ley 57
de 1887:
"Cuando haya
incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá
aquella."
"Artículo 9o. de la ley 153 de 1887:
"La
Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente.
Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente
contraria a su letra o a  su espíritu, se declarará como insubsistente."
"2o). La ley 38 de 1989 y la Constitución de
1886.
"La
ley 38 de 1989, aunque no se diga expresamente, fue la base del decreto 446 de
1993, en particular los artículos de la ley citada que reglamentaban los
créditos adicionales. Normas  dictadas con fundamento en disposiciones  de la
anterior constitución que no se consagraron en la actual. Prueba de ello es el
hecho de que la Corte al revisar los Decretos Legislativos 700 del 24 de abril
de 1992  y 1940 del 30 de noviembre de 1992, análogos al que ahora se revisa,
fundamentó su decisión en normas de la mencionada ley 38. Al respecto, dijo:
"a)  En relación con el decreto 1940,  "por
medio del cual modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia
fiscal de 1992."
"Artículo
que remite a la ley orgánica del presupuesto en materias tales como la
programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos.
Materias que están expresamente reguladas por la ley 38 de 1989 en sus
artículos 63 y siguientes, pero concretamente a la figura a que ha acudido el
Gobierno Nacional en el caso sublite del Decreto 1940 de 1992, esto es la
figura del contracrédito presupuestal, vale decir que hay la correspondiente
partida en la ley de rentas para atender requerimientos en otros renglones
debidamente apropiados pero que por necesidades o imprevistos que se presentan
dentro de la ejecución presupuestal se hace necesario trasladar ese rubro para
cubrir el gasto que demande otro compromiso propio del Gobierno Nacional".
"Y
agregó:
"Como
se dijo, el artículo 352 de la Constitución Nacional respecto de la
programación, aprobación , modificación, y ejecución del presupuesto remite a
lo establecido en la ley orgánica del Presupuesto. En este caso se dá la figura
del contracrédito presupuestal que es una modalidad dentro de la ejecución del
mismo. Al respecto la ley 38 de 1989 en su artículo 67 señala: Ni el Congreso
ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la
ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que
ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de
créditos abiertos mediante contracréditos en la ley de apropiaciones."
(Subrayado fuera del texto). Fue lo que sucedió en este evento así: La partida
se encontraba presupuestada en la ley de rentas, se sacó de la sección inicial
" Fondo Vial Nacional" y se incorporó al  Departamento Administrativo
de Seguridad, y Ministerio de Defensa (Ejército y Policía Nacional). Luego le
está permitido al Congreso y al Gobierno realizar estos traslados presupuestales
y si ello es posible en tiempos de paz con mayor razón se puede realizar esta
modificación en momentos de conmoción interior de conformidad con lo
establecido en el artículo 213 inciso tercero cuando dicte que: "Los
decretos legislativos que dicte el Gobierno  podrán suspender las leyes
incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se
declare restablecido el Orden Público..." (Cfr, Corte Constitucional,
sentencia No. 069  de febrero 22 de 1993).
"b)   En relación con el decreto 700:
"Esto
no acontece únicamente en la vigencia de la Constitución de 1991, sino que
podía tener cabida al amparo de la Carta anterior, como lo acredita la
reiterada  jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.... (en sentencias)
mediante las cuales se admitió expresamente que tanto en los casos del artículo
121 como en los 122 de dicha Constitución, la obtención de recursos fiscales
para atender las necesidades de orden público podía  hacerse por medio de
decretos legislativos. Así lo preveía el artículo 104 del anterior estatuto
órganico del presupuesto ( Decreto 294 de 1973) y lo prevé  en similares
términos el artículo 69 de la ley orgánica del Presupuesto hoy en vigor (Ley 38
de 1989), cuando señala que los créditos adicionales destinados a pagar gastos
por calamidad pública o los ocasionados durante estados de excepción,
declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluído
apropiación en el Presupuesto serán abiertos en la forma que el Presidente de
la República y el Consejo de Ministros lo decidan". (las negrillas no
son del texto).  (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia No. 448  de julio
de 1992).
"Pero,
donde se ve con mayor claridad la relación necesaria entre los artículos 212 y
213 de la Constitución anterior, la ley 38 de 1989 y un decreto legislativo que
abre créditos administrativos, porque que las normas constitucionales citadas
sirven de base a la ley y ésta al decreto, es en esta sentencia de la Corte
Suprema de Justicia, de mayo de 1991, que, a su vez, cita otras anteriores:
"Cuarta:
Las Adiciones Presupuestales durante el Estado de Sitio.
"Conforme
a la reiterada jurisprudencia de esta Corporación en esta materia, se ha
aceptado que el Presidente de la República, con la firma de todos sus
Ministros, puede ordenar las adiciones presupuestales que sean necesarias para
la superación del desorden público, siempre que éstas guarden la debida
relación de conexidad directa con las causas que dan lugar a la declaratoria de
la situación de Estado de Sitio y que se cumpla con las exigencias que en
materia de regulación de la Hacienda Pública hace la Constitución Nacional.
Esta posición jurisprudencial se desprende del examen que ha hecho la Corte de
los artículos 121, 206 y 211 de la Constitución Nacional, principalmente en las
sentencias de enero 20 de 1977, de febrero 23, de marzo 3 y 7 de 1983, y más
recientemente en los fallos números 2, 85 y 109 de 1988, 92 de 1989, 1, 29 y 96
de 1990 entre otros.
"En
esta última providencia se recuerda que:
"Las
adiciones al presupuesto durante la época de perturbación del orden público son
viables cuando haya necesidad de efectuarse un gasto imprescindible a juicio
del gobierno y no hay partida votada o ésta es insuficiente. Igualmente en
época de normalidad.
"Estos
créditos se denominan suplementales o extraordinarios y para efectos de su
apertura el artículo 212 de la Constitución Nacional consagra dos eventos, a
saber: a) cuando están en receso las Cámaras y  b) cuando éstas se encuentran
sesionando.
"En
caso de presentarse la primera situación, tales créditos deben abrirse por el
Consejo  de Ministros, el que debe instruír  un expediente con tal fin  y
además se requiere del dictamen favorable del Consejo de Estado. Estos créditos
deben someterse luego a la legalización por parte del Congreso. Y si está
reunido el Congreso, el Ejecutivo debe acudir a dicha Corporación para
solicitar la apertura de un crédito adicional.
"Como
en el caso de estudio las Cámaras se encontraban en receso, podría pensarse a
primera vista, que el Presidente ha debido cumplir las exigencias señaladas en
el artículo  212 del Estatuto Superior y que se dejaron reseñadas. Sin embargo
el artículo 213 ibidem prescribe: "El poder ejecutivo no podrá abrir los
créditos suplementarios o extraordinarios de que trata el artículo 212 de la
Constitución, ni hacer traslaciones  dentro del presupuesto sino en las
condiciones y por los trámites que la ley establezca". Y cuales son ellos?
Los estatuídos en la Ley Orgánica del Presupuesto - Ley 38 de 1989, en cuyo
artículo 69 se lee: "Los créditos adicionales destinados a pagar gastos
por calamidad pública o los ocasionados  durante el Estado de Sitio...
declarados por el Gobierno Nacional , para los cuales no se hubiere incluído
apropiación en el presupuesto, serán abiertos conforme  a las normas de los
artículos anteriores o en la forma que el Presidente de  la República y el
Consejo  de Ministros lo decidan".
"Los
artículos anteriores consagran la forma como debe procederse y los requisitos
que son exigibles en caso de normalidad jurídica y desarrollan al efecto  el
artículo  212 dicho, de manera que aun en caso de necesidades  creadas por
circunstancias de calamidad pública o del estado de sitio o emergencia
económica, puede acudirse a tal reglamento.
"Pero
adviértase que en el citado artículo 69 que se comenta, se da otra alternativa,
para solventar las exigencias excepcionales al decir  "o en la  forma que
el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan", lo
que concuerda con lo dispuesto en el artículo 206 de la Carta Fundamental que
ordena que en tiempo de paz no se podrá hacer  "erogación del Tesoro que
no se halle incluída en el presupuesto de gastos", lo  que indica que en
tiempo de alteración del orden público sí se pueden hacer erogaciones no
incluídas en el presupuesto  de gastos o adiciones al mismo, como lo ha
interpretado  esta Corporación  en varios fallos (ver sentencias de enero
28/88, octubre 26/89).
"Esta
tesis se apoya también en el artículo 121 constitucional  en cuanto dispone que
durante el estado de sitio el Presidente tendrá, entre otras, las facultades
que al efecto le otorgue la ley, en este caso la Ley 38 de 1989 en la forma
analizada. (sentencia No. 92, octubre 26, 1989).
"En
consecuencia como el Presidente de la República y el Consejo de Ministros
pueden señalar la forma de realizar adiciones al presupuesto durante el estado
de sitio, lo hacen mediante decretos legislativos, como  es el que se examina,
pues las modificaciones al presupuesto deben hacerse por medio de ley  en
sentido material.
"Es
pertinente anotar que el decreto señala en forma clara los recursos que por
estar disponibles se utilizan para atender el gasto ( art. 67, Ley 38, 1989) y
se preserva el equilibrio presupuestal ( art. 211, inc. 2o., C.N.)."
(Sentencia No. 29, de marzo 1o. de 1990)."  (Cfr, sentencia No. 71, Corte
Suprema de Justicia,  mayo 23 de 1991).
"Como
se ve, es ostensible que al desaparecer los artículos 212 y 213, al igual que
el principio del equilibrio presupuestal, pierde su razón la ley 38 de
1989 en cuanto facultaba al Gobierno, en todas las épocas, para modificar el
presupuesto, y, por lo mismo, la pierden los decretos legislativos basados en
tales normas. Como acertadamente se entendió en los fallos parcialmente
transcritos,  estos decretos se basaron en las normas de la ley 38 de 1989 que
reglamentaban los créditos y contracréditos administrativos normas que, como se
vió, no encuentran fundamento en la constitución vigente.
"Existe,
pues, una conexidad manifiesta entre el decreto legislativo 446 y algunas
disposiciones de la ley 38 de 1989. Conexidad tal que de ser constitucional
ésta, también lo sería aquél, y viceversa.
"No
hay que olvidar que la armonía del universo jurídico se realiza en torno a la
Constitución. Las normas jurídicas extrañas a ella, que la contradicen, no
pueden subsistir  porque su órbita interfiere la de otras que sí se mueven
según el orden de la Constitución.
"La
Corte, ante la imposibilidad de declarar inexequibles las normas señaladas, en
razón de que este proceso no se originó con ese fin, optará por declarar
expresamente que están derogadas por la misma Constitución.
"En
consecuencia, como las normas de la ley 38 de 1989 que reglamentaban los créditos
adicionales, con base en normas de la  constitución derogada, son
inaplicables  a la luz de la Constitución vigente, la Corte,
en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, así lo declarará en
esta sentencia.
"Concretamente
las normas que se declararán derogadas o inaplicables, son las siguientes:
"1a.)  El parágrafo del
artículo 63, que dice:
"Parágrafo.-
Si por efecto de menores recaudos en los ingresos corrientes y no obstante las
condiciones especiales para la celebración de contratos, persistiere el
déficit, los Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos
Públicos, deberán proponer a la Dirección General del Presupuesto los traslados
o las reducciones presupuestales indispensables para corregir dicho equilibrio".
"2a.)  La parte final
del artículo 64, que dice:
"...Salvo
que el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos  adicionales con base
en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso".
"3a.)  El artículo 65,
que dice:
"Artículo 65.- Cuando
durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere
indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las
insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios
autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o
por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos
siguientes".
"4a.)  La parte final
del artículo 66, que dice:
"Artículo 66.- "...
Cuando sea necesario exceder las cuantías autorizadas en la ley de presupuesto
o incluír nuevos gastos con respecto a los conceptos señalados, no estando
reunido el Congreso, el Gobierno efectuará por decreto los traslados y créditos
adicionales, previo concepto favorable del Consejo de Ministros y el Consejo de
Estado".
"5a.)  El artículo
67, que dice:
"Artículo 67.- Ni el
congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin
que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el
recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa
el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de
créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones".
"6a.)  El artículo
68, que dice:
"Artículo 68.- El
mayor valor del recaudo de las rentas sobre el promedio de los cómputos
presupuestados no podrá servir de recurso para la apertura de créditos
adicionales.
"No
obstante, si después del mes de mayo de cada año el recaudo de las rentas
globalmente consideradas permite establecer que éste excederá al calculado en
el Presupuesto Inicial, ese mayor valor, estimado por el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, podrá ser certificado como un excedente en el Presupuesto de
Rentas por el Contralor General de la República, y servir para la apertura de
créditos adicionales. En caso de que existiere déficit fiscal en la vigencia
anterior, el mayor recaudo de rentas se destinará, en primer lugar, a
cancelarlo".
"7a.)  El artículo
69, que dice:
"Artículo 69.- Los
créditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública o los
ocasionados durante Estado de Sitio o Estado de Emergencia Económica,
declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluído
apropiación en el Presupuesto, serán abiertos conforme a las normas de los
artículos anteriores, o en la forma que el Presidente de la República y el
Consejo de Ministros lo decidan".
"III. CAMBIO DE JURISPRUDENCIA.
"Las
razones expuestas justifican el cambio de la jurisprudencia de la Corte en esta
materia, como expresamente se advierte, no sólo en relación con las  sentencias
parcialmente transcritas, sino con otras innumerables dictadas por la Corte
Suprema de Justicia en tiempos anteriores.
"Al
respecto hay que anotar lo siguiente.
"La
interpretación que la Corte hace en esta sentencia, sustituye la que ha estado
vigente por más de un siglo, desde la entrada en vigencia de la Constitución de
1886. Durante más de 105 años, la jurisprudencia que ahora se cambia,  tuvo su
sustento en la propia constitución. Derogada ésta en 1991, la práctica
inveterada hizo que subsistiera la institución de los créditos adicionales
administrativos,  pese a la desaparición de las normas constitucionales en las
cuales se basaba. Esto explica el error del Gobierno, lo mismo que lo que se
dirá sobre los efectos de esta sentencia.
"IV. EFECTOS DE ESTA SENTENCIA
"Esta
Corte, en la sentencia número 113 del 25 de marzo de 1993, al declarar
inconstitucionales algunas normas del decreto 2067 de 1991, entre ellas  el
inciso segundo del artículo 21, inciso que determinaba  los efectos de las
sentencias de la Corte Constitucional,  dijo:
"Pero,
fuera del poder constituyente, ¿a quién corresponde declarar los efectos de los
fallos de la Corte Constitucional, efectos que no hacen parte del proceso, sino
que se generan por la terminación de éste?. Unicamente a la propia Corte
Constitucional, ciñéndose, como es lógico, al texto y al espíritu de la
Constitución. Sujeción que implica tener en cuenta los fines del derecho
objetivo,  y de la Constitución que es parte de él, que son la justicia y la
seguridad jurídica.
"En
conclusión, sólo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución,
puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de ésta. Este principio,
válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias
dictadas en asuntos de constitucionalidad.
"...
"Además,
inaceptable sería privar a la Corte Constitucional de la facultad de señalar en
sus fallos el efecto de éstos, ciñéndose, hay que insistir, estrictamente a la
Constitución. E inconstitucional hacerlo por mandato de un decreto, norma de
inferior jerarquía. Pues la facultad de señalar los efectos de sus propios
fallos, de conformidad con la Constitución, nace para la Corte Constitucional
de la misión que le confía el inciso primero del artículo 241, de guardar la
"integridad y supremacía de la Constitución", porque para cumplirla,
el paso previo indispensable es la interpretación que se hace en la sentencia
que debe señalar sus propios efectos". (sentencia 113, págs 11, 12)
"En el presente caso, la Corte Constitucional,
expresamente, aclara que la presente sentencia sigue la regla general, según la
cual los efectos de la sentencia sólo comienzan a partir de su publicación. En
consecuencia, todos los efectos jurídicos del decreto 446, se mantienen, no
desaparecen. Los recursos comprometidos en favor de la Fiscalía General, el
Ministerio de Defensa y el Departamento Administrativo de Seguridad,
conservarán la destinación que les dió el decreto 446. En síntesis: con base en
los créditos suplementales o extraordinarios abiertos por el decreto cuya inexequibilidad
se declara, podrán ordenarse los gastos correspondientes, hasta agotar las
respectivas asignaciones.
"Pero,
de otra parte, también a partir de la publicación de esta sentencia, quedarán
sin efecto los contracréditos previstos en el mismo decreto, y el Gobierno, y
los establecimientos públicos respectivos, podrán ejecutar sus presupuestos
originales, en la medida en que las disponibilidades de tesorería y las
prioridades fijadas por la Constitución, por la ley o por los funcionarios
responsables, lo permitan.
"Los créditos presupuestales, se insiste, son
autorizaciones para gastar, no órdenes para hacerlo.
"La
aclaración sobre los efectos de esta sentencia, indica que ésta no entorpece ni
dificulta las tareas del Gobierno en cumplimiento de su deber de hacer lo
necesario para restablecer el orden público.
"Y,
finalmente, esta interpretación hace posible que el tránsito constitucional se
realice sin traumatismos para la nación. Y que las nuevas instituciones tengan
ya su plena vigencia."
"COROLARIO
"Resulta
lamentable que, con olvido de las razones expuestas, la Constitución  se
interprete para fortalecer al Gobierno, en desmedro  de una facultad propia del
Congreso. Temo que, con esta interpretación,   quede el Gobierno con tan
desmesuradas facultades en lo relativo a la reforma del presupuesto, como nunca
tuvo bajo la Constitución de 1886 y sus reformas.
"Las
consecuencias de esta sentencia no podrían ser peores para el Estado de
Derecho. Basta pensar que el Gobierno puede mantener al país durante 270 días
por año bajo el régimen de la Conmoción Interior y prorrogar por otros 90 la
vigencia de los decretos dictados. En los restantes 5 días que completan el
año, le bastará abstenerse de presentar al Congreso proyectos de reforma de la
ley de presupuesto. Así, en la práctica,  se privará a la rama legislativa de
una de sus más preciosas facultades. Y se aumentarán INDEBIDAMENTE las
facultades de la rama ejecutiva, en perjuicio de las demás, en particular del
Congreso.
"De
prosperar esta tendencia, Colombia se convertirá en una república contrahecha,
con un Gobierno gigante y todopoderoso, que está en todas partes, y un Congreso
empequeñecido, débil y ausente, apenas elemento decorativo de un Estado que es
democrático sólo en apariencia. Por este camino, por desgracia, vamos, por
nuestro pasos contados, hacía el país del Ejecutivo Megalómano".
Estas
razones, repito, no han sido rebatidas.  Pese a ello, la mayoría, en una
actitud que respeto pero no comparto, ha preferido continuar la tradición de
más de un siglo, olvidando un hecho elemental: que la Constitución ahora es
otra.
b)
Sostuve,
como se ha visto, que en estado de guerra o de conmoción interior, podía el
Gobierno, basado en el artículo 345 de la Constitución, percibir contribuciones
o impuestos que no figuraran en el Presupuesto de Rentas, y hacer erogaciones
con cargo al Tesoro que no se hallaran incluídas en el de gastos.  Ahora el
Congreso de la República me ha dado la razón, como no podía menos, al consagrar
en el literal 1) esta facultad.  Pero, por esto mismo, surgen estas preguntas:
La
primera: Si el Gobierno tiene la facultad conferida por el artículo 345, que le
permite percibir los tributos y hacer los gastos no previstos en el
Presupuesto, ¿qué sentido tiene el reformar el Presupuesto?  ¿Para qué
reformarlo?.
La
segunda: Así como aparece clara en la Constitución la facultad concedida por el
artículo 345, ¿en dónde consta, clara e inequívoca, la de reformar el
Presupuesto?.
c)
Se
sostiene en la sentencia la tesis, basada en la Constitución, de que los
decretos legislativos que dicte el Gobierno solamente podrán suspender las
leyes incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto
como se declare restablecido el orden público.  Así, además, lo reconoce
expresamente el artículo 36 del proyecto, declarado exequible.
Esta
norma constitucional es eminentemente lógica: si los decretos legislativos no
se limitaran a suspender la ley, sino que la reformaran, ésta no podría
volver a regir al restablecerse el orden.  Vuelve a regir, porque sólo está
suspendida, no reformada, ni derogada.
Pues
bien: en el caso del Presupuesto, según el literal 11), se rompe abruptamente
la regla general y ya no se suspende la ley, sino que se reforma, se modifica.
En consecuencia, hay que preguntarse: ¿de dónde nace, en este caso único, la
facultad de reformar la ley?.
d)
Pero,
hay más.
Según
la segunda parte del literal 11), el Gobierno deberá rendir cuenta al Congreso
en un plazo de cinco días para que éste pueda derogar o modificar disposiciones
según su competencia.  Al respecto caben estas observaciones.
Con
muy buen criterio, la Corte, por unanimidad, ha declarado inexequible el
artículo 43 del Proyecto, que facultaba al Congreso para derogar o reformar los
decretos legislativos que dicte el Gobierno durante el Estado de Conmoción
Interior.  Es claro que reconocer esta atribución al Congreso, pondría en
peligro la posibilidad de restablecer el orden, que es la base de la atribución
de poderes especiales al Ejecutivo durante los estados de excepción.
Incomprensiblemente,
la Corte, obligada por sus decisiones anteriores, ha tenido que hacer, otra
vez, una EXCEPCION EN LO QUE TIENE QUE VER CON EL PRESUPUESTO: ha
reconocido que el Congreso sí puede DEROGAR o MODIFICAR LAS REFORMAS
HECHAS AL PRESUPUESTO SEGÚN EL LITERAL 11).  En la sentencia se dice
escuetamente, como saliendo del paso: "Sin embargo, en materia
presupuestal no opera este mismo régimen pues el presupuesto, modificado en forma
temporal por el Gobierno, puede ser reformado por el Congreso en cualquier
tiempo...".  ¿En dónde quedan las facultades extraordinarias del Gobierno,
si el Congreso, sin necesidad de una mayoría calificada, puede derogar o
modificar las reformas hechas al Presupuesto por medio de un decreto
legislativo?  ¿Se ha pensado en el conflicto de poderes que puede originarse si
el Congreso ejerce la atribución que le confiere el literal 11)?.
e)
De
pasada, y como sin quererlo, la mayoría ha introducido una modificación a su
tesis sobre la omnipotencia del Gobierno en materias presupuestales.  En las
sentencias anteriores se había guardado un cauteloso silencio sobre un punto:
modificado el Presupuesto por medio de un decreto legislativo, y restablecido
el orden público, ¿seguía existiendo la reforma, o volvía a regir el
Presupuesto aprobado por el Congreso?.
La
pregunta no carece de importancia y su respuesta depende de la tesis que se
adopte: si se considera que el Presupuesto está solamente SUSPENDIDO,
para ejecutar los gastos necesarios para restablecer el orden, tendrá que
volver a regir.  Pero si se acepta que está REFORMADO, MODIFICADO, no
podrá volver a regir.
Sin
dar razones suficientes para su decisión, la mayoría ha resuelto que el
presupuesto, REFORMADO  y no SUSPENDIDO, vuelve a regir,
"...por cuanto el presupuesto recupera su vigencia íntegra".
El
conjunto de estas decisiones configura un galimatías: el Presupuesto puede ser
reformado por el Gobierno, y la semana siguiente eliminada tal reforma por el
Congreso; pese a haberse reformado y no solamente suspendido, el presupuesto
"recupera su vigencia íntegra" al cesar el estado de conmoción
interior.  En suma, EL DESORDEN PRESUPUESTAL COMO UN CAMINO PARA RESTABLECER
EL ORDEN GENERAL.
Y
todo por no querer reconocer lo que es diáfano de conformidad con el artículo
345 de la Constitución: que el Gobierno, durante el estado de guerra y durante
el estado de conmoción interior, no necesita modificar el Presupuesto para
exigir tributos y hacer gastos no previstos en el mismo Presupuesto.  Y que,
por lo mismo, NO PUEDE MODIFICAR EL PRESUPUESTO POR MEDIO DE UN DECRETO
LEGISLATIVO.
CONCLUSION:  Son
estas las razones que sigo sosteniendo, y que sostendré mientras siga en
vigencia la Constitución.  Siempre, naturalmente, con el mayor respeto por la
opinión mayoritaria.
Santafé
de Bogotá, abril trece (13) de mil novecientos noventa y cuatro (1994)
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado