T-063-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-063/95
DERECHO AL PAGO
OPORTUNO DEL SALARIO
Para el
trabajador, recibir el salario -que debe ser proporcional a la cantidad y
calidad del trabajo, como lo dispone el artículo 53 de la Constitución- es un
derecho inalienable de la persona y, por ende, el pago del mismo es una
obligación del patrono, que debe cumplir de manera completa y oportuna, a
satisfacción del trabajador y de conformidad con lo acordado. Cabe la acción de
tutela, de manera excepcional, para obtener una orden de inmediato cumplimiento
que obligue al patrono a cumplir con el pago del salario, hasta ahora no
atendido con la eficiencia que exige el ordenamiento jurídico.
DERECHO AL
TRABAJO CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS
La cancelación
tardía de los emolumentos debidos al trabajador lesiona gravemente sus
derechos, en particular el que tiene a trabajar dentro de unas condiciones
dignas y justas y compromete la responsabilidad del patrono.
ACCION DE TUTELA
CONTRA AUTORIDAD PUBLICA POR OMISION-Mora en pago de salario
La Corte ha
sostenido que, en principio, la acción de tutela no es el mecanismo adecuado
para obtener que se ejecuten partidas presupuestales, pues ello requiere, por
su misma naturaleza, la apreciación y evaluación por parte del Ejecutivo -a
nivel nacional, departamental, distrital o municipal- en cuanto a las
prioridades de los gastos e inversiones y en relación con el momento propicio
para acometer obras específicas dentro de cada vigencia fiscal. Empero, sí cabe
la tutela para lograr el efectivo respeto a los derechos fundamentales cuando
la causa de la violación o amenaza sea la omisión de una autoridad
pública (artículo 86 C.P.), como acontece cuando, a sabiendas de la necesidad
de cumplir los compromisos de nómina -que corresponden a costos fijos,
predeterminados, inaplazables y prioritarios-, gozando de recursos y teniendo
disponibilidad de tesorería, la administración no paga y con ello lesiona tales
derechos.
EXCEPCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia
Si bien es cierto
cabe la excepción de inconstitucionalidad en todo caso de manifiesta
contradicción entre las disposiciones constitucionales y las leyes u otras
normas, con el fin de obtener la efectiva prevalencia de la Carta Política mediante
su aplicación preferente (artículo 4º C.P.), ello tan sólo es posible cuando
surge una oposición evidente, esto es, una verdadera e insoslayable
incompatibilidad entre dos mandatos, uno de los cuales -el inferior- tiene que
ceder ante el precepto constitucional.
-Sala Quinta de Revisión
Ref.: Expediente
T-49868
Acción de tutela
instaurada por FRANCISCO IBARRA JIMENEZ contra el Gobernador de Nariño.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veintidós (22) días del mes de febrero de
mil novecientos noventa y cinco (1995).
Se revisa la
providencia proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Ipiales el
13 de septiembre de 1994.
I.       INFORMACION PRELIMINAR
Afirmó el
peticionario, quien trabaja al servicio del Departamento de Nariño como
docente, que el Gobernador del Departamento -el doctor ALVARO ZARAMA MEDINA en
el momento de presentar la demanda- ha venido incumpliendo permanentemente el
pago oportuno de los salarios a que tienen derecho los trabajadores.
Expresó que la
Gobernación ha venido aduciendo como motivo para su incumplimiento el déficit
presupuestal, no imputable a los maestros.
Ese comportamiento,
a juicio del actor, trastoca la paz y vulnera los derechos fundamentales de los
trabajadores, especialmente los contemplados en los artículos 11, 13, 22, 23,
25, 27, 45, 53, 67 y 68.
Señaló que en el
transcurso de los tres últimos años los trabajadores han recurrido a todos los
mecanismos posibles para lograr que la administración cancele oportunamente los
salarios y que, al efecto, han adelantado diálogos, se han hecho denuncias
públicas y la Asamblea Departamental ha expedido ordenanzas y ha autorizado
endeudamientos, todo sin resultados.
Según la demanda, la
situación de los docentes que laboran con él es caótica e insoportable, pues
las deudas los agobian.
II. DECISION
JUDICIAL REVISADA
Mediante la
sentencia materia de revisión, la Juez Tercera Penal del Circuito de Ipiales
declaró improcedente la acción de tutela instaurada.
Consideró la
providencia que, si bien IBARRA JIMENEZ demostró el desempeño del cargo como
también el atraso en el pago de la mensualidad de agosto de 1994, dicho atraso
se encontraba justificado puesto que las partidas presupuestales estaban
condicionadas a la recepción real y material de ingresos.
Observó que el
déficit fiscal, en el momento del fallo, ascendía a la suma de
$2.127.160.190.oo.
Según la Juez, en
tales condiciones el cumplimiento de la obligación demandada escapaba a la
facultad del Gobernador, quien debe sujetar los gastos a la disponibilidad
presupuestal.
También anotó que no
era procedente la acción de tutela para resolver la controversia planteada,
pues tratándose de un profesor al servicio del Departamento, "tiene la vía
contencioso administrativa para el pago oportuno de su sueldo y demás
prestaciones adeudadas".
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para revisar la sentencia proferida dentro del proceso en mención,
puesto que así lo disponen los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política.
Derecho del
trabajador al pago oportuno de su remuneración
El trabajo, según la
Constitución Política, es un derecho fundamental y a la vez una obligación
social, que merece, en todas sus modalidades, la especial protección del
Estado.
La obligatoriedad
del trabajo descansa sobre el supuesto de que el esfuerzo mental o físico
aplicado tendrá una recompensa para quien lo realiza, puesto que el motivo o
causa que en principio lleva a la persona a trabajar es el pago de lo
estipulado con el patrono como contraprestación por la actividad desplegada.
Para el trabajador,
recibir el salario -que debe ser proporcional a la cantidad y calidad del
trabajo, como lo dispone el artículo 53 de la Constitución- es un derecho
inalienable de la persona y, por ende, el pago del mismo es una obligación del
patrono, que debe cumplir de manera completa y oportuna, a satisfacción del
trabajador y de conformidad con lo acordado.
Los trabajadores,
según el artículo 53 de la Constitución, tienen derecho a una remuneración
mínima, vital y móvil, lo cual significa que el desempeño de sus labores está
condicionado al pago periódico de las sumas que el patrono se obliga a
cancelarles.
El pago del salario
tiene su razón de ser no solamente en el imperativo de recompensar el esfuerzo
realizado en beneficio de los fines que persigue el patrono, según las reglas
de su vinculación laboral, sino como elemental medio de subsistencia para el
trabajador y su familia. De allí su carácter esencial en toda relación de
trabajo, sea ella contractual o legal y reglamentaria.
Se reitera lo
afirmado por la Corte:
"A la luz de
los postulados transcritos resulta claro que el simple nombramiento de una
persona para desempeñar un cargo, genera derechos, situación que se torna más
nítida cuando esa persona se posesiona y empieza a cumplir la tarea para la
cual fue designada.  Dentro de esos derechos se cuenta la respectiva
contraprestación consistente en el salario y ciertas prestaciones
sociales". (Cfr. Corte Constitucional.Sala Sexta de Revisión. Sentencia
T-167 del 25 de marzo de 1994. M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara).
Ahora bien, para que
cumpla los enunciados cometidos, en especial si se tienen en cuenta factores
tales como la precariedad de los ingresos del trabajador, la inflación y la
consiguiente pérdida del poder adquisitivo de la moneda, el pago del salario
debe ser oportuno, es decir, ha de producirse dentro de los términos
estipulados o previstos en el correspondiente régimen jurídico.
Para ello, en el
caso de las entidades públicas, es de esperar una actividad administrativa
eficiente y previsiva, que con la debida antelación lleve a cabo las gestiones
necesarias en el campo presupuestal y en la distribución de las partidas que
habrá de ejecutar, según la normatividad correspondiente, para asegurar que los
pagos de nómina, cuya prelación es evidente, se cumplan en la oportunidad
debida.
Adoptar la cómoda
posición de permitir que lleguen las fechas de vencimiento de los pagos, sin
haber tomado en su momento las precauciones que la prudencia aconseja, implica
necesariamente que la administración -como en este caso se alega- sea
sorprendida a cada paso por su propia negligencia, de la cual no son los
trabajadores responsables ni tienen porqué correr con las contingencias que el
descuido oficial apareja.
Recuérdese, por otra
parte, que en el momento de proveer los cargos, la administración está obligada
a verificar si, según el presupuesto, puede atender el pago puntual de las
asignaciones correspondientes.
La cancelación
tardía de los emolumentos debidos al trabajador lesiona gravemente sus
derechos, en particular el que tiene a trabajar dentro de unas condiciones
dignas y justas (artículo 25 C.P.), y compromete la responsabilidad del
patrono.
Procedencia de
la acción de tutela ante el carácter puramente formal del medio judicial
alternativo
El artículo 86 de la
Constitución dispone que la acción de tutela es improcedente si al alcance del
afectado existe otro medio de defensa judicial, salvo el caso de un perjuicio
irremediable.
No obstante, también
ha sido reiterada la doctrina constitucional según la cual el medio judicial
alternativo, cuya existencia hace improcedente la tutela, debe ser idóneo para
el fin específico de obtener la cierta y concreta protección de los derechos
fundamentales afectados o amenazados.
Debe reiterar la
Corte que un medio judicial apenas enunciado teóricamente, o de carácter
estrictamente formal, sin posibilidades de concreción oportuna y efectiva, no
puede desplazar a la acción de tutela y, por el contrario, debe ceder ante
ella.
Así, en casos como
el ahora sometido a examen, si bien podría afirmarse que el peticionario goza
de un medio de defensa consistente en acudir a la jurisdicción laboral para que
se ordene al patrono el pago de los salarios atrasados, no cabe duda de que,
dadas las exigencias formales del proceso correspondiente y su consabida
demora, la eventual decisión favorable a las pretensiones del trabajador se
produciría demasiado tarde, frente a los perjuicios causados a cortísimo plazo
como consecuencia del retardo en la cancelación periódica de la remuneración.
En efecto, del material
probatorio se deduce que, al momento de ejercer la acción de tutela, el
peticionario había dejado de recibir el pago correspondiente al último mes de
su salario, además de que, según su relato, los retardos en esta materia han
sido frecuentes.
Las condiciones
económicas del trabajador, unidas a la mora de la administración en el pago de
sus salarios, lo abocan necesariamente a situaciones traumáticas en su normal
flujo de fondos, pues le impiden cumplir oportunamente con sus compromisos de
orden individual y familiar.
Así, además del
desfase que, como consecuencia del atraso, sufrirá el actor en el cubrimiento
de gastos tales como los relativos a alimentación, vivienda, vestuario,
educación y otros, inherentes a sus responsabilidades familiares, puede verse
obligado a incurrir en mora en las obligaciones que haya contraído con
entidades financieras u otros acreedores. Si la Corte Constitucional ha
sostenido, al desarrollar los preceptos constitucionales sobre Habeas Data, que
el deudor debe ser puntual en el cumplimiento de sus compromisos dinerarios, so
pena de ser incluido en bancos de datos y archivos en calidad de moroso, no
sería justo que se prohijara una tesis en cuya virtud debiera ser negada la
tutela de sus derechos para reclamar el oportuno pago de sus salarios,
remitiéndolo a la vía judicial ordinaria, mientras se acepta una situación de
hecho, a todas luces irregular, que lo condiciona, contra su voluntad, a pasar
por deudor incumplido.
En caso similar al
presente, la Sala Tercera de Revisión de esta Corte (Sentencia T-420 del 6 de
octubre de 1993. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz) afirmó:
"Con el objeto
de asegurar la protección inmediata de los derechos fundamentales, la
Constitución consagra la acción de tutela, condicionando su ejercicio a la no
disponibilidad de otros medios de defensa judicial. Los recursos de la
vía gubernativa no son medios de defensa judicial a disposición del afectado,
sino mecanismos de control de legalidad de las propias actuaciones administrativas.
Por ello la norma que regula la acción de tutela no supedita su interposición
al agotamiento previo de la vía gubernativa (D. 2591 de 1991, art. 9º ).
De otra parte,
atendidas las circunstancias concretas del solicitante - cuyo sustento familiar
depende de su trabajo- es evidente que someter la reclamación de 17 días de
salario no pagados al desarrollo de un proceso laboral administrativo, se
revela como una exigencia irrazonable, dadas la cuantía mínima de la
pretensión, su duración y el costo asociado a la representación judicial, a lo
que se añade la ausencia de conflictividad que apareja el fundamento de su
pretensión y el reconocimiento de su derecho. La Sala considera que los
anotados elementos de hecho que concurren en el presente caso, por su carácter
singular y excepcional, conducen a admitir la procedencia de la acción de
tutela que de otro modo no podría prosperar".
Así las cosas,
resulta claro para la Sala que cabe la acción de tutela, de manera excepcional,
para obtener una orden de inmediato cumplimiento que obligue al patrono -en
este caso el Gobernador de Nariño- a cumplir con el pago del salario, hasta
ahora no atendido con la eficiencia que exige el ordenamiento jurídico.
La Corte ha
sostenido que, en principio, la acción de tutela no es el mecanismo adecuado
para obtener que se ejecuten partidas presupuestales, pues ello requiere, por
su misma naturaleza, la apreciación y evaluación por parte del Ejecutivo -a
nivel nacional, departamental, distrital o municipal- en cuanto a las
prioridades de los gastos e inversiones y en relación con el momento propicio
para acometer obras específicas dentro de cada vigencia fiscal (Cfr. Sentencia
T-185 del 10 de mayo de 1993, proferida por esta misma Sala).
Empero, sí cabe la
tutela para lograr el efectivo respeto a los derechos fundamentales cuando la
causa de la violación o amenaza sea la omisión de una autoridad pública
(artículo 86 C.P.), como acontece cuando, a sabiendas de la necesidad de
cumplir los compromisos de nómina -que corresponden a costos fijos,
predeterminados, inaplazables y prioritarios-, gozando de recursos y teniendo
disponibilidad de tesorería, la administración no paga y con ello lesiona tales
derechos.
Así, en el presente
asunto, ante la clara vulneración del derecho fundamental al trabajo en
condiciones dignas y justas y teniendo en cuenta que lo adeudado al petente -un
mes de salario- tiene que estar contemplado presupuestalmente como gasto de
funcionamiento correspondiente al pago de nómina, no se justificaría acudir a
otro medio de defensa judicial para obtener su cancelación y, por tanto,
procede la acción de tutela con el objeto de brindarle protección efectiva, lo
mismo que a su familia.
Impropia
aplicación de la excepción de inconstitucionalidad
En el expediente
obra copia auténtica de la Ordenanza número 12 del 21 de noviembre de 1991,
expedida por la Asamblea Departamental de Nariño, mediante la cual se creó una
cuenta especial para el manejo del presupuesto asignado a los colegios
departamentales y atender los sueldos, primas y demás complementos salariales
del personal docente y administrativo a cargo del Departamento.
La ordenación del
gasto, según dicha norma, estará a cargo del Gobernador del Departamento y del
Secretario de Hacienda.
La disposición estableció
que la Tesorería General del Departamento debería abrir una cuenta bancaria
para el exclusivo manejo de la cuenta especial.
En oficio dirigido
al juez de instancia, el Secretario de Hacienda Departamental sostuvo que
"es pertinente para el caso precisar la legalidad de dicho acto y la no
aplicación del mismo en virtud de lo dispuesto en el artículo 4º de la
Constitución Política".
A su juicio,
"el contenido de la Ordenanza 012 de 1991 resulta en abierta contradicción
con la Constitución y la ley, en la medida en que desconoce o quebranta el
principio presupuestal de la unidad de caja".
Encuentra la Corte
que el aludido acto no ha sido suspendido provisionalmente ni anulado por la
Jurisdicción de lo contencioso administrativo y que respecto de él no se
configura ninguna de las causales que, para la pérdida de fuerza ejecutoria,
indica en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.
Así, pues, goza de
una presunción de legalidad no desvirtuada y, en cuanto tampoco vulnera prima
facie la Constitución Política, la Ordenanza ha debido ser aplicada por la
administración de Nariño.
En tales
condiciones, no compete a la Corte Constitucional ni tampoco al juez de tutela
la definición acerca de la validez del acto, por lo cual este fallo tampoco
representa juicio alguno al respecto. Simplemente, se remite la Corte a la
señalada presunción y al sentido excepcional que en nuestro sistema jurídico
tiene la aplicación preferencial de la Carta Política, la cual tan sólo tiene
cabida en los estrictos términos del artículo 4º del Ordenamiento Fundamental.
A este respecto,
resulta pertinente recordar que, si bien es cierto cabe la excepción de
inconstitucionalidad en todo caso de manifiesta contradicción entre las
disposiciones constitucionales y las leyes u otras normas, con el fin de
obtener la efectiva prevalencia de la Carta Política mediante su aplicación
preferente (artículo 4º C.P.), ello tan sólo es posible cuando surge una
oposición evidente, esto es, una verdadera e insoslayable incompatibilidad
entre dos mandatos, uno de los cuales -el inferior- tiene que ceder ante el
precepto constitucional.
Dijo la Corte
Constitucional sobre el tema:
"Para que la
aplicación de la ley y demás disposiciones integrantes del ordenamiento
jurídico no quede librada a la voluntad, el deseo o la conveniencia del
funcionario a quien compete hacerlo, debe preservarse el principio que
establece una presunción de constitucionalidad. Esta, desde luego, es
desvirtuable por vía general mediante el ejercicio de las aludidas competencias
de control constitucional y, en el caso concreto, merced a lo dispuesto en el
artículo 4º de la Constitución, haciendo prevalecer los preceptos fundamentales
mediante la inaplicación de las normas inferiores que con ellos resultan incompatibles.
Subraya la Corte el
concepto de incompatibilidad como elemento esencial para que la
inaplicación sea procedente, ya que, de no existir, el funcionario llamado a
aplicar la ley no puede argumentar la inconstitucionalidad de la norma para
evadir su cumplimiento.
El Diccionario de la
Real Academia de la Lengua define la incompatibilidad en términos generales
como "repugnancia que tiene una cosa para unirse con otra, o de dos o más
personas entre sí".
En el sentido
jurídico que aquí busca relievarse, son incompatibles dos normas que, dada su
mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por
la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto
corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior
jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir
en forma simultánea. Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la
proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo
superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que
existe". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Sentencia
T-614 del 15 de diciembre de 1992).
De todo lo anterior
puede concluirse que la Gobernación, no hallándose en el caso del artículo 4º
de la Constitución y sí estando claramente obligada a la especial protección
que merece el trabajo y a remunerarlo puntualmente en el caso del peticionario,
para no hacer injusta la relación laboral (artículos 25 y 53 C.P.), no podía
incurrir en la mora denunciada, que da motivo suficiente para conceder la
tutela.
En el ordenamiento
jurídico existen vías expeditas para que, si la administración estima que la
Ordenanza en referencia viola la normatividad superior, se obtenga el
pronunciamiento de las competentes instancias judiciales.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la Sentencia proferida el 13 de
septiembre de 1994 por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Ipiales, al
resolver sobre la acción de tutela instaurada por FRANCISCO IBARRA JIMENEZ.
Segundo.- CONCEDESE la tutela impetrada y, en
consecuencia, ORDENASE al Gobernador de Nariño que, si todavía no lo ha hecho,
proceda dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación
del presente fallo, a cancelar totalmente los salarios atrasados de FRANCISCO
IBARRA JIMENEZ, siempre que haya partida presupuestal disponible. En caso
contrario, dentro del mismo término, iniciará los trámites correspondientes e
informará de ello, en forma inmediata, al juez de primera instancia.
Tercero.- El cumplimiento estricto del presente
fallo será supervisado y exigido por el Juez Tercero Penal del Circuito de
Ipiales.
Cuarto.- LIBRESE la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General