T-402-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-402/14
ACCION DE
TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACION
DESPLAZADA-Procedencia
La Corte Constitucional ha
reiterado en numerosos pronunciamientos que la acción de tutela es el mecanismo
judicial idóneo para amparar los derechos fundamentales de la población
desplazada, dada la particular situación de vulnerabilidad en la que se
encuentran.
PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ FRENTE A POBLACION DESPLAZADA-Inaplicación cuando vulneración de
derechos de desplazado persiste en el tiempo
Sobre el requisito de
inmediatez, esta corporación ha señalado que el mismo debe ser aplicado de
manera dúctil, bajo la consideración según la cual “sobre ellos se
predica la titularidad de una especial protección constitucional, merced a las
circunstancias particulares de vulnerabilidad, indefensión y debilidad
manifiesta en la que se encuentran, y a la necesidad de que se les brinde una
protección urgente e inmediata en procura de que les sean garantizadas unas
condiciones mínimas de subsistencia dignas”. Lo anterior, no le impide al juez
constitucional constatar la continuidad y la persistencia en el tiempo de la
afectación de los derechos que permita definir la procedibilidad de la tutela.
En ese sentido, es posible aplicar de forma menos estricta el requisito de
inmediatez cuando “(…) se demuestre que la vulneración es permanente en el
tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo
respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor
derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual”.
DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Protección constitucional a mujeres en situación de extrema
vulnerabilidad como víctimas de desplazamiento forzado
La masiva, sistemática y
continua vulneración de los derechos constitucionales de que son víctimas los
desplazados, en su mayoría las mujeres cabeza de familia, los niños y niñas y
las personas de la tercera edad, amerita la urgente intervención de las
autoridades. La importancia del enfoque diferenciado radica principalmente en:
(i) que por causa de su condición de género, las mujeres están expuestas a
riesgos particulares y vulnerabilidades específicas dentro del conflicto
armado, que a su vez son causas de desplazamiento, y por lo mismo explican en
su conjunto el impacto desproporcionado del desplazamiento forzado sobre las
mujeres; y (ii) que como víctimas sobrevivientes de actos violentos que se
ven forzadas a asumir roles familiares, económicos y sociales distintos a los
acostumbrados, las mujeres deben sobrellevar cargas materiales y psicológicas
de naturaleza extrema y abrupta, que no afectan de igual manera a los hombres.
INSCRIPCION
EN EL REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Marco normativo para la
inscripción y pautas jurisprudenciales que determinan su aplicación
CONDICION DE
PERSONA DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA-Reconocimiento para efectos de
inscripción en el Registro Unico de Víctimas
Las víctimas del
desplazamiento forzado tienen derecho a que su condición sea reconocida como
tal y con ello a obtener todas las ayudas que ofrece el Estado, no solo
aquellas dirigidas a atender la situación de urgencia y vulnerabilidad, sino
también otras que no necesariamente están relacionadas con dichas circunstancias
de gravedad y a las cuales tienen derecho por ser víctimas de un delito en el
marco del conflicto armado interno.
REGISTRO
UNICO DE POBLACION DESPLAZADA Y PRESUNCION DE BUENA FE DEL DECLARANTE
DESPLAZADO-Inconsistencias en las declaraciones de las personas desplazadas
no conllevan necesariamente a que las mismas sean falsas
REGISTRO
UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Vulneración al mínimo vital y a la vida digna
de mujer desplazada, al no incluirla en el Registro por considerar que las
declaraciones por ella rendidas eran contrarias a la verdad
INSCRIPCION
EN EL REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Orden a la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral inscribir al
accionante y a su núcleo familiar en el Registro Único de Víctimas
Referencia: expediente T-4282065.
Acción de tutela interpuesta por la señora
María del Carmen Ortiz Florez contra la
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos
mil catorce (2014)
La Sala Quinta de Revisión de tutelas de la
Corte Constitucional, integrada
por los Magistrados Andrés Mutis Vanegas (E), Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y
Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión del fallo de tutela emitido por la
Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, que
confirmó el proferido por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de la misma
ciudad, en la acción de tutela instaurada por la señora María del Carmen Ortiz Florez
contra la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
I. ANTECEDENTES
La
señora María del Carmen Ortiz Florez interpuso la presente acción de tutela con el fin de solicitar la
inscripción en el Registro Único de Víctimas junto con su núcleo familiar, así
como la inclusión en todos los programas de subsidio que son otorgados a las
personas víctimas del desplazamiento forzado, ante la negativa de la entidad
accionada de acceder a tales pretensiones. Para fundamentar su demanda relató
los siguientes:
1.
Hechos.
1.1.
Manifiesta que para el año 2005 se encontraba viviendo en el corregimiento
de Cerro Azul en San Pablo (Bolívar), donde empezó a recibir amenazas, por
parte de grupos armados al margen de la ley, de llevarse a su hijo Deimer
Ardila Ortiz (de 16 años para la época).
1.2. Señala
que ese mismo año se dirigió con su hijo Deimer hacia la ciudad de Bucaramanga
con el fin de dejarlo al cuidado de su madrina, la señora Romelia Barrera. Después
de eso volvió a Cerro Azul, donde las amenazas continuaron, esta vez, con su
otro hijo Devison Ardila Ortiz (de 14 años para la época).
1.3. Aduce
que debido a la persistencia en las amenazas se fue a vivir junto con su hijo al
corregimiento de Agua Sucia, San Pablo (Bolívar). Sin embargo, para el año 2008
los grupos armados al margen de la ley llegaron a ese lugar y amenazaron con
secuestrar a los jóvenes que allí se encontraran, razón por la cual decidió
irse a vivir a la ciudad de Bucaramanga, donde habita desde ese momento.
1.4. Relata
que tanto en 2005 como en 2008 radicó ante Acción Social las correspondientes solicitudes
de inscripción en el Registro Único de Población Desplazada -RUPD- para ella y
su núcleo familiar, las cuales fueron denegadas por la entidad, en ambas oportunidades,
porque las declaraciones rendidas eran “contrarias a la verdad”. Para el
efecto, la Sala citará las consideraciones expuestas por la entidad:
La
última decisión proferida por Acción Social, mediante Resolución núm. 680010040
del 25 de enero de 2008, contiene como justificación lo siguiente:
“Que una vez valorada la declaración rendida por la señora MARÍA DEL
CARMEN ORTIZ FLOREZ se encontró que no es viable jurídicamente efectuar la
inscripción de la solicitante y su hogar en el Registro Único de Población
Desplazada, por cuanto: La declaración resulta contraria a la verdad, de
acuerdo a lo señalado en el numeral 1 del artículo 11 del Decreto 2569 de 2000.
(…) La declarante manifiesta ser víctima del desplazamiento forzado
desde el corregimiento de AGUA SUCIA del municipio de SIMITÍ – BOLÍVAR. Así
mismo, la deponente declara haber residido en el citado municipio por espacio
de 15 años y haber arribado a la ciudad de Bucaramanga el 15 de octubre de
2007. Sin embargo, una vez analizados los hechos descritos por la declarante y
haber consultado las bases de datos del Fondo de Solidaridad y Garantía en
Salud – FOSYGA-, aparece que está afiliada en Solsalud en el régimen
subsidiado, como cabeza de familia, en Bucaramanga, al igual que su Sisben
también es de Bucaramanga.
Así mismo, se encontró en el Registro Único de Población Desplazada
–RUPD- con declaración anterior, rendida en la
Unidad Territorial del Santander el 2 de septiembre de 2005, la cual generó
concepto de NO INCLUIDA por CAUSAS DIFERENTES AL ART. 1 DE LA
LEY 387 DE 1997. Información que nos indica que la señora MARÍA DEL CÁRMEN
ORTIZ ya se encontraba en Bucaramanga antes del supuesto desplazamiento”[1].
Esta
decisión fue controvertida por la accionante a través de los recursos de
reposición y en subsidio apelación, quien narró lo siguiente:
“En el año 2005 residía en la vereda de Cerro Azul de San Pablo,
Bolívar y amenazados por la guerrilla con matar a uno de mis hijos Deimer Ortiz
Ardila. Posteriormente me fui a vivir a Bucaramanga, en la casa de una de mis
comadres donde viví 2 meses (…) El 2 de septiembre de 2005 fui incluida en
Solsalud y en el Sisben haciéndome mi comadre el favor de sacar dichos papeles
con el fin de ayudarme de alguna manera pues en la vereda donde yo me
encontraba no existe manera alguna de ser vinculados al servicio de salud.
Nuevamente volví a San Pablo, Bolívar pero esta vez habité en un caserío
llamado Agua Sucia donde nuevamente fui amenazada por la guerrilla y esta vez
con amenazas constantes de matar a mis dos hijos (…)”[2].
Mediante
Resolución núm. 069 del 16 de mayo de 2008, Acción Social confirmó la decisión
inicialmente citada. Esta vez, esbozó como argumentos los siguientes:
“(…) Verificado el recurso radicado, se evidencia que la señora María
del Carmen Ortiz Florez, no presenta claridad sobre los hechos que llevaron a
tomar la decisión plasmada en la resolución que le negó la inscripción, toda
vez que según lo manifestado en el escrito, la señora no vivió 15 años en el
municipio de Agua Sucia tal y como lo había informado en la declaración, por lo
cual se mantiene la contradicción en estos hechos [que] ratifican la falta a la
verdad”[3].
De
igual forma, en la Resolución núm. 04319 del 3 de julio de 2008 mediante la
cual resolvió el recurso de apelación, la referida entidad confirmó nuevamente
la determinación de no incluir a la señora Ortiz en el RUPD, aduciendo que:
“Teniendo en cuenta estos preceptos legales y el hecho que, la señora
MARÍA DEL CÁRMEN ORTIZ FLOREZ, en el formato de declaración juramentada
presentado el 15 de enero de 2008 informó que salió desplazada el día 15 de
octubre de 2007 del municipio de Simití (Bolívar) hacia la ciudad de
Bucaramanga, coincide con los hechos presentados por ella misma en el mes de
septiembre de 2005 en donde informó que salió del municipio de San Pablo con
destino al casco urbano de la ciudad de Bucaramanga. Hecho que evidentemente
desvirtúa el principio de buena fe en el sentido de establecer que estos hechos
presentan contradicción, confirmando las aseveraciones presentadas por esta
entidad en la anterior instancia”.
1.5.
Agrega que, tanto ella como sus hijos, tuvieron que soportar la coacción física
y sicológica propia de las amenazas de la guerrilla, por lo que el
desplazamiento fue la única solución que encontraron durante ese tiempo de
miedo e incertidumbre.
1.6. Por
último, resalta que es una persona que no cuenta con formación académica, lo
que le impide conseguir un trabajo formal y estable, y que, aunque en ocasiones
realiza labores de oficios varios de manera informal, las mismas resultan
insuficientes para cubrir los gastos.
1.7. Como
consecuencia de lo anterior, consideró
que la entidad accionada vulneró sus derechos a la vida, a la dignidad humana,
a la igualdad, a la presunción de la buena fe y al mínimo vital. Por ello, solicitó la inscripción
en el registro mencionado y la inclusión en todos los programas de subsidio que
tengan como fin beneficiar a las personas víctimas del desplazamiento forzado.
2.
Contestación de la entidad accionada.
El
representante legal de la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en contestación del escrito de
tutela, señaló que existen otros mecanismos de defensa judicial para la
protección del derecho cuya protección se invoca. Agregó que la acción
constitucional presentada por la señora Ortiz Florez no cumple con el requisito
de inmediatez, en tanto la última resolución emitida por la entidad data del 3
de julio de 2008. Finalmente, esbozó que el amparo no era procedente, toda vez
que el mismo constituye un mecanismo de defensa de derechos fundamentales y no
un recurso para obtener del Estado el pago de prestaciones de carácter
económico.
3. Decisiones objeto de revisión
constitucional.
3.1.
Primera instancia
El Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de
Bucaramanga, mediante sentencia de veinticinco (25) de septiembre de 2013, negó
el amparo solicitado al considerar que no se incorporó declaración alguna
rendida por la actora relativa a los hechos en que tuvo lugar su
desplazamiento.
Adicionalmente, señaló que la accionante no
demostró en modo alguno la afectación a su mínimo vital, que si bien es una
consecuencia lógica del desplazamiento, por el transcurso prolongado del tiempo
se desvirtúa, en tanto han pasado cerca de ocho años desde el desplazamiento y
casi 5 años desde el agotamiento del trámite administrativo.
3.2. Impugnación
Mediante escrito de 10 de octubre de 2013 la
accionante resaltó que las decisiones de la entidad accionada y del juez de
primera instancia son vulneratorias del principio de la buena fe, en tanto de
haberse aplicado como era debido, la carga de la prueba se invertía y por ende,
eran las autoridades las que debían demostrar que ella no tiene la calidad de
desplazada. Agregó que cualquier información que resulte contraria a la verdad
tiene que estar vinculada con los sucesos del desplazamiento mismo y no con
argumentos que en nada lo controvierten. Por lo anterior, solicitó que la
revocatoria la decisión de primera instancia.
3.3. Segunda instancia
La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bucaramanga, mediante sentencia de primero (1) de noviembre de 2013,
confirmó el fallo de primera instancia, al considerar que los actos
administrativos expedidos por la entidad accionada se presumen legales, y que
además, fueron emitidos hace más de cinco años, “sin que se tenga noticia de
reparos por parte de la ciudadana contra tales, quien con notoria falta de
inmediatez acude a la tutela, sin expresar los motivos por los cuales dejó
transcurrir dicho lapso”.
Explicó que el juez constitucional no puede
entrar a estudiar los hechos que sustentan la solicitud de amparo para luego
pedirle al funcionario accionado que los desvirtúe, por cuanto no se trata de
un proceso de investigación ni se diseñó para declarar derechos, sino para
protegerlos sobre la base cierta e indiscutible de su existencia.
Por último, señaló que aunque no se
desconocía la situación de pobreza y desempleo en la que podía estar la accionante,
ello no era suficiente para ordenar la inclusión en el Registro Único de la
Población Desplazada, porque en principio, era ella quien debía desvirtuar la
presunción ante las contradicciones.
4. Pruebas.
Entre
las pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela la
Sala destaca las siguientes:
(i) Fotocopia
de la cédula de ciudadanía de la señora María del Carmen Ortiz Florez.
(Cuaderno original, folio 9).
(ii) Fotocopia
de la cédula de ciudadanía de Devison Ardila Ortiz. (Cuaderno original, folio
10).
(iii)
Fotocopia de la cédula de ciudadanía de Deimer Ardila Ortiz. (Cuaderno
original, folio 11).
(iv)
Fotocopia de la Resolución núm. 680010040 del 25 de enero de 2008, por medio de
la cual se decide la solicitud de inscripción en el Registro Único de Población
Desplazada presentada por la señora María del Carmen Ortiz Florez. (Cuaderno
original, folios 13 y 14).
(v)
Fotocopia de la Resolución núm. 069 del 16 de mayo de 2008, por medio de la
cual se decide el recurso de reposición contra la
Resolución núm. 680010040 del 25 de enero de 2008. (Cuaderno original, folios
15 y 16).
(vi)
Fotocopia de la Resolución núm. 04319 del 3 de julio de 2008, por medio de la
cual se decide el recurso de apelación contra la
Resolución núm. 680010040 del 25 de enero de 2008. (Cuaderno original, folios 18
a 21).
5.
Trámite surtido ante la
Corte Constitucional.
5.1. Teniendo en cuenta que la señora María del
Carmen Ortiz Florez solicitó la protección de sus derechos fundamentales al
mínimo vital, a la dignidad humana y a la presunción de buena fe, ante la
negativa por parte de Acción Social de inscribirla en el Registro Único de
Población Desplazada -RUPD-, bajo el argumento de ser la declaración por ella
rendida “contraria a la verdad”, la Corte practicó las siguientes pruebas:
(i) Solicitó a la
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas remitir las declaraciones
rendidas por la señora Ortiz en los años 2005 y 2008 ante Acción Social.
(ii) Por otro lado, solicitó a la señora María del Carmen Ortiz Florez informar:
“a) si actualmente persiste la amenaza que dio
lugar a la situación de desplazamiento por ella alegada y que la obliga a
permanecer en Bucaramanga con sus hijos, de acuerdo a lo narrado en el escrito
de la tutela; b) la razón por la cual esperó cinco años para interponer la
acción de tutela, teniendo en cuenta que la última actuación, esto es, la
resolución mediante la cual Acción Social confirmó la decisión de negar la referida
inscripción, data del año 2008. Para el efecto, deberá acompañar los soportes
que acrediten las afirmaciones que se harán sobre este punto; c) durante ese
lapso, cuáles fueron sus ingresos y de qué manera asumió su sostenimiento y el
de su núcleo familiar; y d) cuál es su situación económica actual, para lo cual
deberá informar si se encuentra trabajando, cuáles son sus gastos y a cuánto
ascienden los mismos, y en caso de no tener un empleo, cómo asume el
sostenimiento suyo y de sus hijos en este momento”.
5.2. En virtud del anterior requerimiento, la
accionante allegó las declaraciones rendidas en 2005 y 2008 e informó a este
Despacho que:
(i) En la actualidad, ni su vida ni la de sus
hijos se encuentra en riesgo, puesto que se vieron obligados a salir del
departamento del Bolívar para radicarse definitivamente en la ciudad de
Bucaramanga, ante las amenazas de reclutamiento por parte de la guerrilla.
(ii) En cuanto a la explicación de las
razones por las cuales esperó cinco años para interponer la acción de tutela,
manifestó que es una persona que no sabe leer ni escribir, que no cursó ni
siquiera primero de primaria y que está sujeta a las asesorías y las ayudas que
le han brindado estudiantes de derecho y ahora la
Procuraduría Regional de Santander.
(iii) Señaló que es madre cabeza de familia
desde 1993 y que a partir del año 2008 cuando empezó a vivir en Bucaramanga ha
trabajado planchando, lavando ropa y haciendo aseo en varias casas de familia.
Actualmente, trabaja con la señora María Cenaida Ortiz Ardila donde le pagan
$450.000 y vive además de las ayudas que le brindan sus hijos.
5.3. La
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas guardó silencio.
Sobre
este punto, se aclara que dentro de las pruebas aportadas por la accionante con
ocasión del requerimiento hecho por este Despacho, fueron allegadas las
declaraciones rendidas en los años 2005 y 2008 ante Acción Social. Estos
documentos fueron obtenidos por la señora Ortiz Florez como respuesta al
derecho de petición por ella presentado ante la entidad accionada, quien
mediante oficio núm. 20147208108781 del 28 de mayo de 2014 manifestó que el
mismo se expedía “en cumplimiento del auto de fecha 15 de mayo de 2014 proferido
por el Magistrado Doctor Jorge Iván Palacio”. No obstante, dicha
información no fue aportada directamente por la entidad sino por intermedio de
la accionante, quien gestionó la obtención de los documentos.
Por
otro lado, no se podrá hacer uso de tales documentos, en tanto la finalidad de
contar con los mismos era la de realizar la comparación entre las declaraciones
de 2005 y 2008. Dado que la parte donde deberían estar los hechos que dieron
lugar al desplazamiento en la declaración de 2005 está en blanco no es posible
hacer la mencionada comparación. Por eso, la
Sala acudirá a lo contenido en las resoluciones expedidas por Acción Social
donde fueron transcritos los apartes que sirvieron a la entidad para negar la
inscripción en el RUPD.
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
1.
Competencia.
Esta Sala
es competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Problema jurídico.
2.1. Con base en
los hechos descritos, corresponde a esta Sala de Revisión resolver los
siguientes problemas jurídicos:
(i) ¿Es procedente
la acción de tutela que interpone una persona que esperó más de cinco años para
acudir ante el juez constitucional, para la protección de los derechos
fundamentales invocados?
(ii) En el evento
de ser procedente ¿vulnera los derechos al mínimo vital y a una vida en
condiciones dignas de una persona que afirma ser desplazada por la violencia,
la decisión de Acción Social de negar la inscripción en el Registro Único de
Población Desplazada, bajo el argumento de que las declaraciones rendidas por
el solicitante son contrarias a la verdad?
2.2. Con el fin de dar respuesta
a los anteriores interrogantes la Sala reiterará la jurisprudencia de esta
corporación en torno a: (i) la procedencia de la acción de tutela en materia de
desplazamiento forzado; (ii) la protección constitucional de la población
desplazada. Situación de extrema vulnerabilidad de las mujeres víctimas del
desplazamiento forzado; y (iii) el marco normativo para la inscripción en el Registro
Único de Víctimas. Con base en ello (iv) resolverá el caso concreto.
3. La procedencia de la acción
de tutela en materia de desplazamiento forzado. Reiteración de jurisprudencia.
3.1. En la sentencia T-025 de
2004, la Corte declaró formalmente el estado de cosas inconstitucional
generado por las condiciones de extrema vulnerabilidad en que se encontraba la
población desplazada[4]. En esa providencia y en numerosa
jurisprudencia, se ha destacado la gravedad de la problemática que afecta a las
víctimas de manera masiva, sistemática y continua, así como la incapacidad
institucional del Estado para dar solución y atenderla adecuadamente. Sobre el
particular, ha expuesto que “el desplazamiento forzado es en verdad un grave
y complejo problema, que por sus dimensiones e impacto social demanda y
demandará del Estado, mientras esa situación persista, el diseño y ejecución de
un conjunto de acciones oportunas y efectivas para solucionarlo, dado que en
cabeza suya está radicado el deber de prevenir las violaciones a los derechos
humanos (…)”[5].
Dicho estado de vulnerabilidad
que caracteriza a la población desplazada, hace imperiosa la flexibilización de
los requisitos exigidos para asegurar su acceso efectivo a la administración de
justicia y por esa razón, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado
reglas específicas en relación a la procedibilidad de la acción de tutela
cuando quienes acuden a ella son personas víctimas de ese flagelo[6].
El artículo 86 de la
Constitución Política consagra la acción de tutela como un mecanismo de
protección de los derechos fundamentales cuando quiera que los mismos resulten
amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública,
la cual solo resulta procedente en los eventos en que la persona no cuente con
otro mecanismo de defensa judicial, lo que se conoce como requisito de
subsidiariedad, salvo que a través de ella se busque evitar la ocurrencia
de un perjuicio irremediable.
Esta disposición, al igual que el
numeral primero del artículo 6 del Decreto ley 2591 de 1991, consagra otra
excepción al requisito de subsidiariedad, en virtud de la cual la acción de
tutela es procedente, aun cuando el afectado cuente con otros mecanismos de
defensa judicial, en los casos en que estos no sean idóneos ni eficaces para
obtener la protección pretendida.
Asimismo, de la acción de tutela
se predica el requisito de inmediatez, que supone que “el ejercicio
de la acción debe llevarse a cabo en un término razonable y proporcionado a
partir del hecho que originó la vulneración”[7]. Este presupuesto “garantiza una
protección urgente de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o
vulnerados; evita una lesión desproporcionada a atribuciones jurídicas de
terceros; resguarda la seguridad jurídica; y desestima las solicitudes
negligentes”[8].
3.2. Sin embargo, estas
aproximaciones generales sobre la procedibilidad de la acción de tutela tienen
una connotación especial y diferenciada cuando son las personas víctimas del
desplazamiento forzado quienes invocan la protección de sus derechos fundamentales.
Particularmente, sobre el
requisito de inmediatez, esta corporación ha señalado que el mismo debe ser
aplicado de manera dúctil, bajo la consideración según la cual “sobre
ellos se predica la titularidad de una especial protección constitucional,
merced a las circunstancias particulares de vulnerabilidad, indefensión y
debilidad manifiesta en la que se encuentran, y a la necesidad de que se les
brinde una protección urgente e inmediata en procura de que les sean
garantizadas unas condiciones mínimas de subsistencia dignas”[9].
Lo anterior, no le impide al juez
constitucional constatar la continuidad y la persistencia en el tiempo de la
afectación de los derechos que permita definir la procedibilidad de la tutela[10]. En ese sentido, es
posible aplicar de forma menos estricta el requisito de inmediatez cuando “(…)
se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el
hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación
de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por
sus derechos, continúa y es actual”[11].
En cuanto al requisito de
subsidiariedad, ha dicho este tribunal que, frente a la protección de los
derechos fundamentales de la población desplazada, la acción de tutela es el
mecanismo idóneo y eficaz para tal fin, debido a su condición de sujetos de
especial protección constitucional, por las siguientes razones:
“(i) Aunque
existen otros medios de defensa judicial ante la jurisdicción ordinaria que
garantizan la protección de los derechos de este grupo de personas, estos no
son idóneos, ni eficaces, debido a la situación de gravedad extrema y urgencia
en la que se encuentran[12].
(ii) No es
viable exigir el previo agotamiento de los recursos ordinarios como requisito
de procedibilidad de la acción, ya que, debido a la necesidad de un
amparo inmediato, no es posible imponer cargas adicionales a la población
desplazada[13].
(iii) Por
ser sujetos de especial protección, dada su condición particular de desamparo,
vulnerabilidad e indefensión[14]”[15].
3.3. En síntesis, la
Corte Constitucional ha reiterado en numerosos pronunciamientos que la acción
de tutela es el mecanismo judicial idóneo para amparar los derechos
fundamentales de la población desplazada, dada la particular situación de
vulnerabilidad en la que se encuentran. De igual forma, ha destacado que el
principio de inmediatez está sujeto a un análisis menos riguroso, por las
circunstancias de indefensión y debilidad manifiesta propias del flagelo del
desplazamiento y en tanto se demuestre que la vulneración es permanente en el
tiempo, continúa y actual.
4. La protección constitucional
de la población desplazada. Situación de extrema vulnerabilidad de las mujeres
víctimas del desplazamiento forzado.
4.1. El artículo 13 de la
Constitución Política dispone como obligación del Estado adoptar medidas a
favor de los grupos discriminados y marginados, debiendo proteger especialmente
a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se
encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta[16].
Con base en la disposición
constitucional citada, el Gobierno desarrolló diferentes documentos en los
cuales realizó una descripción genérica del problema del desplazamiento
forzado. Así, mediante el documento CONPES 2804 de 1995 describió las consecuencias socioeconómicas, políticas y psicosociales del
fenómeno del desplazamiento y en el documento CONPES 3057 de 1999 definió la
magnitud y las características del mismo. Por otro lado, profirió la
Ley 387 de 1997[17] así como el Decreto 2569 de 2000[18] donde
se encuentra definida la condición de desplazado, se establece el sistema único
de registro y dispone los principios y los derechos de los desplazados a partir
de los cuales debe ser interpretada la normatividad concerniente a los deberes
estatales[19].
Más adelante,
con el ánimo de complementar y mejorar la política pública del desplazamiento
forzado y lograr la garantía efectiva de los derechos fundamentales de las
víctimas, expidió la Ley 1448 de 2011 donde “(i) se fijan nuevas políticas,
(ii) planes generales, (iii) programas y proyectos para la asistencia, atención
y reparación a las víctimas de la violencia, la inclusión social, la atención a
grupos vulnerables y la reintegración social y económica de esta población”[20].
4.2. La
Corte Constitucional no ha sido ajena a la problemática derivada del
desplazamiento forzado y en aplicación del referido artículo 13
ha resaltado la importancia de otorgar una especial protección a las víctimas
de la violencia, en razón a las precarias condiciones sociales, físicas,
sicológicas y económicas que las ubica en un estado de indefensión y debilidad
manifiesta[21]. En la sentencia T-025 de 2004, esta
corporación identificó cada uno de los derechos constitucionales que resultan
vulnerados con ocasión del desplazamiento forzado:
a.
Derecho a la vida en condiciones dignas[22].
b.
Derecho de los niños, de las mujeres cabeza de familia, los
discapacitados y las personas de tercera edad, y de otros grupos
especialmente protegidos.
c.
Derecho a escoger su lugar de domicilio[23].
d.
Derechos al libre desarrollo de la personalidad,
a la libertad de expresión y de asociación[24].
e.
Derechos económicos, sociales y culturales.
f.
Derecho de sus miembros a la unidad
familiar y a la protección integral de la familia.
g.
Derecho a la salud[25].
h.
Derechos a la integridad personal y a la
seguridad personal.
i.
Libertad de circulación por el territorio
nacional y el derecho a permanecer en el sitio escogido para vivir.
j.
Derecho al trabajo y la libertad de escoger
profesión u oficio.
k.
Derecho a una alimentación mínima[26].
l.
Derecho a la educación.
m.  Derecho a una vivienda digna.
n.
Derecho a la paz[27].
o.
Derecho a la personalidad jurídica[28].
p.
Derecho a la igualdad.
La masiva, sistemática y continua
vulneración de los derechos constitucionales de que son víctimas los
desplazados, en su mayoría las mujeres cabeza de familia, los niños y niñas y
las personas de la tercera edad, amerita la urgente intervención de las
autoridades. Ahora, dado el caso que fue puesto en consideración de esta Sala,
es preciso resaltar la especial situación a la que están sujetas las mujeres
víctimas del desplazamiento forzado, asunto que fue ampliamente desarrollado en
el Auto 092 de 2008[29].
En dicha providencia, la
Corte sintetizó los mandatos constitucionales[30] y las obligaciones del Estado en
materia de Derechos Humanos[31] y Derecho
Internacional Humanitario[32] que fundamentan la especial
protección que merecen las mujeres víctimas de este flagelo. Específicamente,
recalcó la obligación del Estado colombiano de adoptar un enfoque diferencial
de prevención del desplazamiento interno y su impacto desproporcionado sobre la
mujer. Al respecto, expuso lo siguiente:
“En cuanto al asunto
específico de la prevención de la violencia contra la mujer, que se expresa en
los distintos riesgos de género específicos que afectan a las mujeres en el
contexto del conflicto armado y de la cual el desplazamiento forzado es una
manifestación y una secuela típica y compleja, debe recordarse lo dispuesto en
el Artículo 7 de la
Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia
contra la mujer, en virtud del cual los Estados Partes se obligan a “adoptar,
por todos los medios apropiados y sin dilaciones, políticas orientadas a
prevenir, sancionar y erradicar dicha violencia y en llevar a cabo lo
siguiente: (…) (b) actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y
sancionar la violencia contra la mujer”.
El
enfoque diferencial estricto de prevención del desplazamiento forzado que el
Estado colombiano está obligado a adoptar, también implica en términos
específicos que las autoridades colombianas deben actuar resueltamente frente a
una situación de violación de los derechos fundamentales tan grave como la de
las mujeres desplazadas del país en tanto víctimas del conflicto armado. Ello,
aunado a las obligaciones internacionales del Estado en materia de prevención
de la violencia contra la mujer, implica que las autoridades
colombianas están en la obligación constitucional e internacional, imperativa e
inmediata, de identificar y valorar los riesgos específicos a los que están
expuestas las mujeres en el marco del conflicto armado, por ser éstos causa
directa del impacto desproporcionado que tiene sobre ellas el desplazamiento,
para así poder actuar de la manera más enérgica posible para prevenirlos y
proteger a sus víctimas”. (Resaltado original).
La importancia del enfoque
diferenciado radica principalmente en: (i) que por causa de su condición de
género, las mujeres están expuestas a riesgos particulares y vulnerabilidades
específicas dentro del conflicto armado, que a su vez son causas de desplazamiento,
y por lo mismo explican en su conjunto el impacto desproporcionado del
desplazamiento forzado sobre las mujeres; y (ii) que como víctimas
sobrevivientes de actos violentos que se ven forzadas a asumir roles
familiares, económicos y sociales distintos a los acostumbrados, las mujeres
deben sobrellevar cargas materiales y psicológicas de naturaleza extrema y
abrupta, que no afectan de igual manera a los hombres[33].
Dentro de los numerosos riesgos
específicos que impone el conflicto armado a las mujeres[34] la
Sala destaca aquel referente al reclutamiento forzado de sus hijos e hijas por
los actores armados al margen de la ley, o de otro tipo de amenazas contra
ellos, que se hace más grave cuando la mujer es cabeza de familia. Sobre el
particular, en el Auto 092 de 2008, esta corporación explicó que son las
mujeres quienes reciben personalmente, en una alta proporción
de los casos, las amenazas de reclutamiento de sus hijos e hijas, situación que
se convierte en la norma general cuando las mujeres son cabeza de familia, lo
que supone un impacto desproporcionado sobre ellas.
Ahora bien, habiendo fijado el
marco general de protección constitucional de las víctimas del desplazamiento
forzado y, específicamente, aquel preferente y diferenciado que debe ser
otorgado a las mujeres como sujetos que asumen una carga desproporcionada en
dicho contexto, entra la Sala a hacer una breve referencia sobre el marco
normativo para la inscripción en el Registro Único de Víctimas, como uno de los
resultados de las políticas públicas establecidas por el Gobierno para
garantizar el restablecimiento de los derechos y las condiciones
socioeconómicas de la población desplazada.
5. Marco normativo para la
inscripción en el Registro Único de Víctimas. Reiteración de jurisprudencia.
5.1. Como fue
mencionado en el acápite anterior, en desarrollo del artículo 13 de la
Constitución Política, el Gobierno expidió, entre otros documentos CONPES y
normatividad, la Ley 387 de 1997, donde se adoptaron medidas para la
prevención y atención del desplazamiento forzado, así como para la
estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia. En el artículo 1° de dicha ley se encuentra consagrada la condición
de desplazado, cuyo tenor dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 1. DEL DESPLAZADO. Es
desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio
nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas
habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad
personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con
ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno,
disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas
de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u
otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar
o alteren drásticamente el orden público.
PARÁGRAFO. El
Gobierno Nacional reglamentará lo que se entiende por condición de desplazado”[35].
Dicha
normatividad contiene además otras disposiciones que regulan lo concerniente al
Plan Nacional para la
Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia y al restablecimiento
de las condiciones socioeconómicas de los desplazados, entre las cuales destaca
la Sala los artículos 17 y 18. El primero de ellos, señala como deber del
Estado promover las acciones y medidas con el fin de generar condiciones de
sostenibilidad económica y social para la población desplazada, permitiendo el
acceso de las víctimas a los proyectos productivos, el fomento de la
microempresa, la capacitación y organización social, la atención en
salud, educación y vivienda, entre otros. El segundo artículo, señala que “la
condición de desplazado forzado por la violencia cesa cuando se logra la
consolidación y estabilización socioeconómica, bien sea en su lugar de origen o
en las zonas de reasentamiento”[36].
5.2. Posteriormente, el Decreto
2569 de 2000, por el cual se reglamentó parcialmente la
Ley 387 de 1997, creó y reguló lo concerniente al Registro Único de Población
Desplazada. Así, mediante el artículo 4 estipuló que el RUPD es una herramienta
técnica que permite identificar a la población afectada por el desplazamiento y
tiene como finalidad mantener la información actualizada y realizar el
seguimiento de los servicios que el Estado presta a dicha población.
El artículo 5 dispuso como
entidad responsable del manejo del registro a la
Red de Solidaridad Social. Esta entidad, en virtud de lo consagrado en el
Decreto 2467 de 2005[37], fue reemplazada por la
Agencia Presidencial para la
Acción Social y la
Cooperación Internacional –Acción Social- que sería la encargada de la
coordinación del Sistema Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia –SNAIPD-. Más adelante, con la
expedición de la Ley 1448 de 2011 se creó el Registro Único de Víctimas[38], que entraría a
reemplazar al RUPD, y cuyo funcionamiento estaría a cargo de la
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas como entidad adscrita al
Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social creado mediante el Decreto 4155 de 2011[39].
Los artículos 6 y 11 del decreto,
regulan lo concerniente a la declaración que debe rendir la persona para ser
inscrita en el registro y las causales para no acceder a dicha solicitud. La
primera disposición señala que la declaración debe ser rendida bajo los
presupuestos generales de ley, aportando además: (i) los hechos y
circunstancias que han determinado en el declarante su condición de desplazado;
(ii) el lugar del cual se ha visto impelido a desplazarse; (iii) la profesión u
oficio; (iv) la actividad económica que realizaba y los bienes y recursos
patrimoniales que poseía antes del desplazamiento; y (v) las razones para
escoger el lugar actual de asentamiento. Por su parte, el artículo 11 dispone
como causales de la no inscripción en el registro, las siguientes:
“1.
Cuando la declaración resulte contraria a la verdad.
2. Cuando
existan razones objetivas y fundadas para concluir que de la misma no se deduce
la existencia de las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1° de la
Ley 387 de 1997.
3. Cuando
el interesado efectúe la declaración y solicite la inscripción en el Registro
después de un (1) año de acaecidas las circunstancias descritas en el artículo
1° de la Ley 387 de 1997.
En tales
eventos, se expedirá un acto en el que se señalen las razones que asisten a
dicha entidad para tal determinación, el cual deberá ser notificado al
afectado. Contra dicho acto proceden los recursos de Ley y la decisión que los
resuelva agota la vía gubernativa”.
5.3. Ahora, la
Sala se permite reiterar algunos pronunciamientos referentes a la normatividad
previamente explicada y la interpretación que de ella deben realizar las
autoridades concernidas y los jueces constitucionales.
En cuanto a las causales para
negar la inscripción en el registro, ha sido enfática esta corporación en
señalar las reglas bajo las cuales deben actuar los funcionarios al momento de
recibir las declaraciones. Particularmente “cuando la declaración resulte
contraria a la verdad”, ha dicho esta corporación que su análisis debe
realizarse bajo las siguientes pautas[40]:
(i) Aplicación de la buena fe e
inversión de la carga de la prueba: esto significa que los funcionarios
encargados de recibir las declaraciones deben tomar como ciertos los hechos
relatados por el declarante. En caso de considerar que el relato o las pruebas
son contrarios a la verdad, ello debe ser demostrado por la autoridad, esto es,
debe demostrar que la narración no es cierta y que el solicitante no se
encuentra en circunstancia de desplazamiento, lo que supone la inversión de la
carga probatoria.
(ii) Si el funcionario advierte
una incompatibilidad entre los enunciados de la declaración, la inclusión en el
registro solo podrá ser rechazada cuando se trata de una inconsistencia
referida al hecho mismo del desplazamiento y no a otros hechos accidentales o
accesorios. Sobre este punto se dijo: “generalmente estas situaciones se
configuran en casos de extrema necesidad, en los cuales las víctimas del
desplazamiento incurren en contradicciones, imprecisiones o ficciones menores
que no tienen como propósito hacer fraude al derecho, al Estado o a terceros,
sino que lo que pretenden básicamente es superar los obstáculos impuestos por
las autoridades, u ocultar cierta información por dignidad, vergüenza o miedo”[41].
Asimismo, ha resaltado la
Corte que existen hechos respecto de los cuales es difícil aportar una prueba
diferente a la del testimonio de quien lo presenció y que “el
desplazamiento forzado puede ser causado por circunstancias abruptamente
evidentes como el hecho de una masacre en la población en la que se está
viviendo, el asesinato de un allegado como aviso de lo que puede pasar si no
abandonan sus tierras, o por hechos más sutiles como la simple amenaza verbal
de alguno de los grupos alzados en armas, la iniciación de reclutamiento de
jóvenes de la región por la cual se podría ver afectado algún miembro de la
familia en caso de no desplazarse, o el simple clima de temor generalizado que
se vive en determinados territorios el cual es percibido por sus habitantes
como una tensa calma”[42].
Bajo esa línea argumentativa, es
preciso aclarar que si bien el Registro Único de Víctimas no otorga la calidad
de desplazado, sí ha sido catalogado como un instrumento idóneo para
identificar a la población víctima del desplazamiento, cuya finalidad
principal es la de verificar las condiciones propias del flagelo, para proceder
a otorgarle a las víctimas las ayudas humanitarias de emergencia, hasta tanto
logren unas condiciones que les permitan su autosostenimiento[43].
Ahora bien, respecto de la
condición de desplazado, tanto la Ley 387 de 1997 como la jurisprudencia de la
Corte, han coincidido en afirmar que “la condición de desplazamiento
resulta de una circunstancia de hecho y no de una declaración formal que se
realice ante una autoridad o entidad administrativa”[44]. Por esto, desde
sus primeros pronunciamientos, esta corporación intentó definir el asunto,
explicando que cualquiera que fuera la definición que se adoptara sobre los desplazados,
estos serían considerados como tal, una vez de acreditaran dos elementos
principales: “(i) la coacción que hace necesario el traslado; y (ii) la
permanencia dentro de las fronteras de la propia nación”[45]. En otras palabras:
“[E]l juez
constitucional ha establecido que la calidad de desplazado interno no es
algo que dependa de una decisión administrativa adoptada por Acción Social, hoy
Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, sino de la realidad objetiva, fácilmente palpable del
hecho del desplazamiento. El reconocimiento estatal de tal situación no es
entonces constitutivo de la calidad de desplazado interno, sino meramente
declarativo, por lo tanto, si la decisión adoptada por el funcionario competente
es arbitraria o se aparta de las pautas jurisprudenciales que se han definido,
el juez de tutela puede desvirtuarla y dar ordenes encaminadas a amparar los
derechos fundamentales de las víctimas”[46].
En el Auto 119 de 2013 la
Sala Especial de Seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004 hizo referencia a “los derechos en cabeza de
las personas desplazadas por la violencia como consecuencia de la situación
fáctica en la que se encuentran: el derecho fundamental a ser reconocidas
mediante el registro por su vínculo estrecho con el goce de sus derechos
fundamentales, con la protección de las garantías básicas, y con la mejora de
sus condiciones de vida por medio de la estabilización socio-económica en el
marco del retorno o la reubicación”[47].
Por medio de esta providencia, la
Sala Especial señaló que debido a que la situación de emergencia generada por
el desplazamiento forzado trae consigo la vulneración de numerosos derechos
fundamentales, es obligación del Estado atenderla con la finalidad de que la
misma cese y se logre la satisfacción de las víctimas. Se trata de una atención
urgente, preferente y diferenciada que debe brindar el Estado a la población
desplazada a través de medidas de protección y asistencia desde el momento mismo
del desarraigo hasta lograr la estabilización socioeconómica.
Bajo ese entendido, mencionó que
la población desplazada tiene el derecho fundamental a que su condición sea
reconocida como tal, aspecto que se encuentra concatenado con el derecho
de esa población a la inscripción en el registro. A través de este
instrumento “se busca hacer frente a la situación de emergencia en la que se
encuentra la población desplazada por la violencia” y “permite
hacer operativa la atención de esa población por medio de la identificación de
las personas a quienes va dirigida la ayuda; la actualización de la
información de la población atendida y sirve como instrumento para el diseño,
implementación y seguimiento de las políticas públicas que busquen proteger sus
derechos”[48]. Afirmó además, que el registro
guarda una estrecha relación con la obtención de ayudas de carácter humanitario,
el acceso a los planes de estabilización económica y a los programas de
retorno, reasentamiento o reubicación.
La
Sala de Seguimiento resaltó que la
Corte Constitucional ha considerado que la población desplazada es sujeto de
otros derechos adicionales a aquellos reconocidos en razón de la protección y
atención urgente y al restablecimiento socio económico, que responde a su
condición de víctimas de un delito que implica una transgresión de las normas
de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Lo anterior, está
relacionado con los derechos a la justicia, la verdad y la reparación como
manifestación de los derechos de todas las víctimas de un ilícito al acceso a
la justicia[49]. En ese sentido,
“Las
personas desplazadas tienen derecho a participar dentro del proceso penal; a
que dentro del proceso se esclarezcan los hechos que dieron lugar al
desplazamiento; a que los ‘hechos que motivaron el desplazamiento no queden en
la impunidad, ya que el desplazamiento está tipificado como delito”; y en
consecuencia, tienen derecho a que “la ocurrencia de tal hecho punible sea
castigada por su aparato jurisdiccional a través del procesamiento, condena y
ejecución de la pena del sujeto activo del delito’, entre otros”[50].
Explicó entonces que el marco
normativo de reconocimiento a los derechos a la justicia, a la verdad y a la
reparación[51] opera con un concepto de víctima que
es coyuntural y que ha evolucionado con el tiempo.
5.4. Precisamente, con la
expedición de la Ley 1448 de 2011 o Ley de Víctimas el legislador
estableció las medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas en beneficio
de las víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3° que
permitieran hacer efectivos los derechos a la justicia, a la verdad y a la
reparación con garantía de no repetición y con el objetivo de que “se
reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la
materialización de sus derechos constitucionales”.
Para ello, en el artículo 3°
definió el concepto de víctima señalando que son “aquellas personas que
individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a
partir del 1o de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas
internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto
armado interno”.
En el capítulo III del Título III
de la ley se encuentran las medidas de atención a las víctimas del
desplazamiento forzado. El artículo 62 y siguientes establecen las etapas de
la atención humanitaria:
(i) Atención inmediata: “entregada
a aquellas personas que manifiestan haber sido desplazadas y que se encuentran
en situación de vulnerabilidad acentuada y requieren de albergue temporal y
asistencia alimentaría (…) Se atenderá de manera inmediata desde el momento en
que se presenta la declaración, hasta el momento en el cual se realiza la
inscripción en el Registro Único de Víctimas (…)”[52].
(ii) Atención humanitaria de
emergencia: “es la ayuda humanitaria a la que tienen derecho las personas u
hogares en situación de desplazamiento una vez se haya expedido el acto
administrativo que las incluye en el Registro Único de Víctimas, y se entregará
de acuerdo con el grado de necesidad y urgencia respecto de su subsistencia
mínima (…)”[53].
(iii) Atención humanitaria de
transición: “Es la ayuda humanitaria que se entrega a la población en
situación de Desplazamiento incluida en el Registro Único de Víctimas que aún
no cuenta con los elementos necesarios para su subsistencia mínima, pero cuya
situación, a la luz de la valoración hecha por la
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, no presenta las características
de gravedad y urgencia que los haría destinatarios de la
Atención Humanitaria de Emergencia (…)”[54].
Más adelante, el Título IV se
ocupa de las medidas de reparación de las víctimas de que trata la ley[55]:
(i) Restitución de tierras: “el
Estado colombiano adoptará las medidas requeridas para la restitución jurídica
y material de las tierras a los despojados y desplazados. De no ser posible la
restitución, para determinar y reconocer la compensación correspondiente (…)”[56]. Para ello fijó
mecanismos como la creación del Registro de tierras despojadas y abandonadas
forzosamente y reguló lo concerniente a los procesos de restitución.
(ii) Restitución de vivienda: “Las
víctimas cuyas viviendas hayan sido afectadas por despojo, abandono, pérdida o
menoscabo, tendrán prioridad y acceso preferente a programas de subsidios de
vivienda en las modalidades de mejoramiento, construcción en sitio propio y
adquisición de vivienda, establecidos por el Estado (…) Parágrafo 1°. La
población víctima del desplazamiento forzado, accederá a los programas y
proyectos diseñados por el Gobierno, privilegiando a la población mujeres
cabeza de familia desplazadas, los adultos mayores desplazados y la población
discapacitada desplazada”[57].
(iii) Formación, generación de
empleo y carrera administrativa: “El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA,
dará prioridad y facilidad para el acceso de jóvenes y adultos víctimas, en los
términos de la presente ley, a sus programas de formación y capacitación
técnica”.
(v) Indemnización por vía
administrativa: el artículo 148 del Decreto reglamentario 4800 de 2011 dispone
que la estimación del monto de la indemnización por vía administrativa estará
sujeta los criterios de: la naturaleza y el impacto del hecho victimizante, el
daño causado y el estado de vulnerabilidad actual de la víctima, desde un
enfoque diferencial.
El Decreto 4800 de 2011[58] en el Título VII
reglamenta lo concerniente a las medidas de reparación integral: (i)
restitución de vivienda; (ii) mecanismos reparativos en relación con los
créditos y pasivos; (iii) indemnización por vía administrativa; (iv) medidas de
rehabilitación; (v) medidas de satisfacción; y (vi) medidas de prevención,
protección y garantías de no repetición.
5.5. Con todo lo anterior, es
posible concluir que las víctimas del desplazamiento forzado tienen derecho a
que su condición sea reconocida como tal y con ello a obtener todas las ayudas
que ofrece el Estado, no solo aquellas dirigidas a atender la situación de
urgencia y vulnerabilidad, sino también otras que no necesariamente están
relacionadas con dichas circunstancias de gravedad y a las cuales tienen
derecho por ser víctimas de un delito en el marco del conflicto armado interno.
Con los
elementos de juicio explicados en los apartados precedentes, entrará esta Sala
a evaluar el caso concreto.
6. Caso concreto.
6.1. La señora María del Carmen
Ortiz Florez interpuso acción de tutela en contra de la
Unidad Administrativa para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por considerar que con la
decisión de negar la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada
vulneró sus derechos a la vida en condiciones dignas, a la presunción de buena
fe y al mínimo vital, al argumentar para tal negativa que las declaraciones por
ella rendidas eran contrarias a la verdad.
En la contestación del escrito de
tutela, la entidad accionada manifestó que no se encontraban acreditados los
requisitos para la procedencia de la acción de tutela, toda vez que la actora
contaba con otros mecanismos de defensa judicial para la protección de los
derechos invocados y porque la última decisión databa de 2008.
El Juzgado Cuarto Laboral del
Circuito de Bucaramanga negó el amparo al no contar con elementos probatorios
relativos a los hechos que dieron lugar al desplazamiento y por no haberse
acreditado el requisito de inmediatez. En segunda instancia la
Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga
confirmó la providencia impugnada por las mismas razones.
Durante el trámite de revisión,
este Despacho decretó algunas pruebas para tener mayor claridad sobre los
hechos expuestos en la tutela. La accionante allegó un documento donde explicó
las razones por las cuales no había acudido ante los jueces constitucionales,
así como información adicional que permitió conocer su situación económica y
social actual. Por su parte, la entidad accionada guardó silencio.
6.2. Visto lo anterior,
corresponde a la Sala determinar, como asunto previo, lo concerniente al
cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela.
Como fue reseñado en acápites
anteriores la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo y eficaz para la
protección de los derechos fundamentales de las personas víctimas del
desplazamiento forzado, dada la especial situación de vulnerabilidad que genera
dicha circunstancia. Igualmente, se explicó que en el análisis del cumplimiento
del requisito de inmediatez el juez constitucional tiene la tarea de asumir un
estudio menos riguroso, ante la necesidad de brindar una protección urgente e
inmediata que garantice unas condiciones mínimas y dignas de subsistencia.
6.2.1. Tanto la entidad accionada
como los jueces de instancia hicieron referencia a la falta de acreditación del
requisito de inmediatez, toda vez que la última actuación esgrimida por las
autoridades es del mes de julio de 2008 y la accionante dejó transcurrir más de
cinco años para reclamar la protección de sus derechos fundamentales. Lo
anterior, permitiría llegar a una conclusión inicial según la cual, por el paso
del tiempo, la señora Ortiz Florez ya ha logrado consolidar una estabilidad
socioeconómica que permita su subsistencia en condiciones dignas.
Sin embargo, los jueces de
instancia desconocieron por completo la línea jurisprudencial trazada en
materia constitucional respecto de la población desplazada. Para ese asunto,
resultaba imperioso analizar las circunstancias propias del caso concreto y
verificar las razones por las cuales la accionante no acudió antes a este
mecanismo judicial. Efectivamente, al indagar los motivos de su inactividad,
esta Sala constató lo siguiente:
(i) Según lo manifestó la señora
Ortiz Florez a lo largo del trámite de la tutela, ella no sabe leer ni escribir
y no cuenta con ningún tipo de formación académica. Fue precisamente por esta
razón que contó con la colaboración de terceras personas -estudiantes de
Derecho y la Procuraduría Regional de Santander- para poder reclamar la
protección de sus derechos fundamentales. Bajo ese entendido, el transcurso de
cinco años para acudir al juez constitucional no puede interpretarse como
desidia o negligencia de la accionante, sino como una manifestación del desconocimiento
de muchas víctimas del conflicto armado interno sobre los recursos, las ayudas
o los programas del Estado para obtener la reparación del daño causado.
(ii) Por otro lado, de acuerdo a
lo señalado por la accionante, la interposición de la acción de tutela surge de
la necesidad de restablecer su condición socio económica que, a pesar del paso
del tiempo, es persistente. Según su relato, en dos oportunidades tuvo que
salir del Municipio de San Pablo, Bolívar por las amenazas recibidas. Ante estas
circunstancias y debido al riesgo que corrían sus hijos, quienes eran menores
de edad para ese momento, debió trasladarse con ellos a la ciudad de
Bucaramanga en su afán de protegerlos, dificultades que generaron en ella una
grave una afectación social y económica.
Ahora, teniendo en cuenta que la
accionante manifestó que en la actualidad ni su vida ni la de sus hijos corren
riesgo, no es posible afirmar que exista una situación de urgencia que ponga en
peligro su seguridad. Sin embargo, no por ello puede concluirse que haya
obtenido el total restablecimiento de sus derechos; es decir, aunque no
persista la situación de urgencia inmediata que incida en su vida o en su
seguridad, el solo hecho de verse obligada a salir de su lugar de residencia,
de continuar siendo desplazada en otro lugar y de seguir sintiendo los efectos de
dicho flagelo, le permiten concluir a la
Sala que la accionante ostenta la calidad de víctima. En ese sentido, no puede
suprimirse la oportunidad de que le sean reconocidos otros derechos no
relacionados con las circunstancias de urgencia o vulnerabilidad, de los cuales
es sujeto por su condición de víctima de un delito que trae consigo la transgresión
de las normas de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, como
sucede con los derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la
garantía de no repetición.
Finalmente, resalta la
Sala que la accionante es una persona de escasos recursos en tanto, según ella
misma lo mencionó, al verse obligada a dejar su lugar de residencia y el no
contar con ninguna clase de estudio le han impedido conseguir un trabajo formal
y estable, lo que ha dificultado la obtención de los recursos que le faciliten
una subsistencia en condiciones dignas.
6.2.2. Por otro lado, es posible
afirmar que se encuentra acreditado el requisito de subsidiariedad, ya que
según se desprende de las pruebas que obran en el expediente, la señora Ortiz
Florez acudió ante las autoridades administrativas para obtener las ayudas del
Estado, debido a la situación de vulnerabilidad en la que se encontraba en
aquel momento. En efecto, rindió las declaraciones juramentadas para ser
registrada junto con su núcleo familiar en el RUPD y al ver negada tal posibilidad,
agotó las vías judiciales disponibles, esto es, presentó los recursos de
reposición y en subsidio el de apelación para controvertir la decisión de la
entidad.
Ahora, por el mismo paso del
tiempo la accionante ya no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial que le
permita obtener lo que ahora pretende. Pero, aun cuando contara con aquellos
mecanismos, no resultaría viable exigir el agotamiento de los mismos, porque
ello supondría imponer una carga adicional a una persona víctima del desplazamiento
forzado.
6.3. Una vez analizados los
requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, entra esta Sala de
revisión a estudiar el asunto de fondo.
De acuerdo con los hechos
narrados en el escrito de tutela, para el año 2005 la señora María del Carmen Ortiz
Florez vivía junto con sus dos hijos menores para ese momento, en el
corregimiento de Cerro Azul en San Pablo, Bolívar. Ante las amenazas de
reclutamiento de su hijo mayor se desplazó hasta la ciudad de Bucaramanga para
dejarlo al cuidado de su madrina. Al volver al departamento del Bolívar,
decidió vivir en el corregimiento de Agua Sucia en el municipio de San Pablo,
donde recibió amenazas en contra de su otro hijo. Por esa razón, en el año 2008
se vio en la obligación de irse a vivir definitivamente a la ciudad de
Bucaramanga.
Ahora, según la declaración
rendida en el año 2008 por la accionante, transcrita por Acción Social en la
Resolución del 25 de enero de 2008, ella manifestó ser víctima del
desplazamiento forzado desde el “corregimiento de Agua Sucia en Simití,
Bolívar, municipio en el que vivió por un espacio de 15 años”. Sin embargo,
al encontrar que aparecía afiliada en la
EPS Solsalud en el régimen subsidiado como madre cabeza de familia en la
ciudad de Bucaramanga y que su Sisben era de la misma ciudad, determinó que la
declaración era contraria a la verdad. Adicionalmente, argumentó que según el
RUPD la señora Ortiz contaba con una declaración anterior en 2005 que generó
concepto de NO INCLUIDA lo que indicó a la entidad que para esa fecha ya se
encontraba viviendo en Bucaramanga.
La accionante presentó los
recursos de reposición y en subsidio apelación contra esa decisión y en ellos
explicó que en el año 2005 “vivía en el corregimiento de Cerro Azul en el
municipio de San Pablo, Bolívar”. Posteriormente se fue a vivir por un
periodo de dos meses a Bucaramanga en la casa de una comadre, quien le hizo el
favor de sacar los papeles de la
EPS. Nuevamente “volvió al municipio de San Pablo, pero esta vez habitó en
un caserío llamado Agua Sucia”, que fue donde nuevamente empezó a recibir
las amenazas en contra de su otro hijo.
No obstante, en las resoluciones
de mayo y julio de 2008, Acción Social confirmó la decisión, bajo el argumento
que la solicitante no vivió 15 años en el “municipio de Agua Sucia” tal
y como lo había afirmado en la declaración. Señaló que “la información otorgada
en 2008 según la cual salió desplazada del municipio de Simití, Bolívar no
coincidía con los hechos presentados en septiembre de 2005 donde informó que
había salido del municipio de San Pablo”, razón por la cual se desvirtuaba
el principio de buena fe.
De lo expuesto anteriormente, la
Sala concluye que efectivamente las afirmaciones de la accionante presentan
algunas inconsistencias. Sin embargo, las mismas resultan completamente
irrelevantes al momento de entrar a determinar la condición de víctima del
desplazamiento forzado.
La principal inconsistencia tiene
que ver con el municipio del cual salió desplazada, puesto que en la
declaración rendida ante Acción Social en 2008 afirmó ser víctima del desplazamiento
forzado desde el municipio de Simití, Bolívar, mientras que en la declaración
rendida en 2005 aseguró haber salido del municipio de San Pablo Bolívar. Esta aparente
contradicción fue el argumento final esbozado por la entidad para desvirtuar el
principio de buena fe y concluir que la declaración era contraria a la verdad.
La
Sala no comparte las explicaciones dadas por la autoridad en esa última
resolución, por las razones que se entran a exponer:
a). Del material probatorio que
obra en el expediente es posible deducir que: (i) la señora María del Carmen
Ortiz vivía en el corregimiento de Cerro Azul ubicado en el municipio de San
Pablo, Bolívar; (ii) en el año 2005 se dirigió a la ciudad de Bucaramanga por
un periodo de dos meses y posteriormente volvió al departamento del Bolívar,
esta vez para vivir en el corregimiento de Agua Sucia ubicado en el municipio
de San Pablo; (iii) en el año 2008, ante las reiteradas amenazas, decidió irse
a vivir definitivamente en la ciudad de Bucaramanga.
b). Lo anterior significa, que la
real contradicción está en la ubicación que da la accionante del corregimiento
de Agua Sucia, en tanto en un primer momento afirmó que este quedaba en el
municipio de Simití y más adelante aseveró que estaba ubicado en el municipio
de San Pablo.
c). Para la
Corte, ello no es más que una mera equivocación o desconocimiento de la
accionante respecto de la ubicación geográfica de los corregimientos. Esto, por
cuanto siempre fue clara en afirmar, y sobre ello no existe contradicción, que
vivió en el corregimiento de Cerro Azul hasta el año 2005 y luego en el
corregimiento de Agua Sucia hasta el 2008, ambos ubicados en el municipio de
San Pablo, Bolívar.
d). Lo expuesto es un evidente
desconocimiento de las garantías fundamentales de la accionante por parte de
Acción Social, por cuanto bajo un argumento superficial y que no genera una
duda razonable sobre la calidad de desplazada de la accionante, pretende
desvirtuar el principio de buena fe que irradia la declaración de una persona
que afirma ser víctima del conflicto armado interno.
Sobre el particular, la
Corte ha sido muy enfática en señalar que las autoridades están en la obligación
de tomar como ciertos los hechos relatados por el declarante y, en caso de
contradicción, es aquella la que debe demostrar que la narración no es cierta.
Asimismo, la jurisprudencia ha aclarado que una incompatibilidad que conlleve
la no inscripción en el registro debe circunscribirse al hecho mismo del
desplazamiento y no otros hechos accidentales o accesorios.
Si bien ello no significa que
cualquier afirmación o dicho del declarante deba tenerse como cierto, porque de
ser así se permitiría la inscripción de falsos desplazados y el acceso
irregular a los beneficios que brinda el Estado, sí es importante que en caso
de duda y ante las obligaciones que se derivan de la inversión de la carga de
la prueba, sean las autoridades administrativas las que desplieguen una
actividad diligente para concluir sobre la veracidad de los hechos.
En el caso que ahora se estudia,
es preciso preguntarse por qué la
Agencia Presidencial para la
Acción Social no requirió a la declarante para que aclarara ese punto o le
indagara sobre el mismo antes de negar el derecho a la inscripción de manera
tajante. Por el contrario, se limitó a darle valor a una inconsistencia que era
fácilmente controvertible y sin realizar una mayor verificación sobre la misma.
Incluso, un estudio sobre el entorno social del departamento del Bolívar o un
análisis sobre el contexto de la violencia que se vivía en la época, hubieran
otorgado a la entidad mayores elementos probatorios para determinar la calidad
del desplazamiento.
Por ejemplo, un estudio realizado
por el Observatorio de Paz Integral de la
Agencia de la ONU para los refugiados -ACNUR- da cuenta de la gravedad del
conflicto armado interno y de la situación del desplazamiento forzado en el
Magdalena Medio y sur del Bolívar. Según el informe:
“Municipios
como Cantagallo, Regidor, San Pablo, Santa Rosa, Simití y Tiquisio en
el sur de Bolívar, demuestran una tendencia al aumento de los hogares
expulsados durante el año 2005 (hasta octubre) con respecto al año 2004. (…) Tiquisio
vio incrementada la expulsión en un 60% con relación al año 2004, y se
convirtió en el segundo municipio expulsor del Sur de Bolívar después de San
Pablo.
(…) El sur
de Bolívar y el Magdalena Medio santandereano fueron las subregiones en donde
acontecieron el mayor número de combates: 28 y 24, respectivamente. Los
municipios en donde más combates se han registrado en 2005 han sido San Pablo,
11 combates; Cantagallo, 7; y Sabana de Torres, 5. Precisamente como
consecuencia del combate sostenido entre paramilitares del Bloque Central
Bolívar y guerrilla (ELN-FARC) en el mes de abril, se presentó uno de los
desplazamientos masivos ocurridos en el municipio de San Pablo.
(…) Las
zonas rurales de mayor expulsión durante enero y junio de 2005, según
información de Acción Social Unidad Territorial Magdalena Medio por municipio
son las siguientes: San Pablo Corregimientos Cerro Azul, Pozo Azul, Villanueva.
Veredas Alto San Juan, Villanueva, Agua Sucia, Alto Berlín, Alto Cañabraval,
Alto Sicué, Caño Hondo, La Virgencita, entre otras”[59].
En el estudio presentado por el
Observatorio, se hace además un análisis específico sobre la situación de
desplazamiento en el municipio de San Pablo, Bolívar, donde se resalta:
“Las
principales causas de desplazamiento forzado en esa zona “las constituyen la
violación de derechos humanos e infracciones al derecho internacional
humanitario. Aparecen como causas de esta “crisis humanitaria” hechos
perpetrados contra la población civil tales como: amenazas generalizadas, enfrentamiento
armado, masacre, amenaza específica, toma de poblaciones y ataques
indiscriminados. Estos hechos atroces, como todos los hechos de guerra, afectan
directamente el derecho fundamental a la vida y a la integridad física. Y
efectivamente, las familias desplazadas que fueron encuestadas en San Pablo en
noviembre de 2004, señalan como principales causas del desplazamiento los
enfrentamientos armados (54,6 por ciento); amenazas (19,5 por ciento); acciones
directas de actores armados (3 por ciento) y miedo a raíz de rumores (17,3 por
ciento)”[60].
Incluso, la
Corte Constitucional en el Auto 171 de 2007 llamó la atención sobre la
situación de reclutamiento forzado de menores, la cual se presentó con mayor
fuerza “en Arauca, Putumayo, el sur de Bolívar,
Valle del Cauca, Guaviare, Amazonas, Vaupés, Casanare, Meta, Risaralda,
Antioquia, Santander y Nariño, y mencionaron los municipios de Cocorná,
Barrancabermeja, Cartagena –barrios El Pozón y Néstor Mandela-, Arquía, Quibdo
(sic) y Soacha”[61].
6.4. Todo lo
anterior evidencia que el Gobierno dejó de reconocer un derecho sin indagar a
la accionante sobre la contradicción en su declaración y sin verificar otros
aspectos que permitieran dar claridad sobre los hechos que dieron lugar al
desplazamiento y los lugares en donde se efectuó el mismo. Esa actuación de la
accionada generó una consecuencia que agrava aún más las circunstancias del
caso, en la medida en que ante la falta de reconocimiento de la calidad de
víctima se dejaron de otorgar ciertas ayudas de emergencia que en su momento
requirió la accionante.
Ahora, es preciso recordar que si
bien no está acreditada la situación de vulnerabilidad o urgencia inmediata que
surge del desplazamiento, no por ello la accionante pierde automáticamente la
calidad de víctima.
Con la expedición de la
Ley 1448 de 2011 el legislador estableció que serían reconocidas como victimas
todas aquellas personas que hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir
del 1° de enero de 1985 como consecuencia de las infracciones a los Derechos
Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, ocurridas con ocasión del
conflicto armado interno y, por su condición de tal tendrían derecho a la
obtención de ayudas de emergencia así como de otros beneficios no relacionados
con las circunstancias de urgencia.
Precisamente, a través del registro
se pretende el reconocimiento de la accionante como víctima y con ello se
permite el acceso a otros beneficios no relacionados con las circunstancias de
urgencia, como sucedería por ejemplo, con la ayuda humanitaria de transición,
la restitución de vivienda o una indemnización por vía administrativa y, en
general, lo relacionado con los derechos a la verdad, a la justicia, a la
reparación y a la garantía de no repetición. Será la
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas y las demás autoridades
administrativas o judiciales competentes quienes determinen la titularidad de
la accionante de las demás ayudas, dependiendo del cumplimiento de los
requisitos y del estudio que sobre los mismos se realice.
En virtud de lo expuesto, la
Sala concluye que la Agencia Presidencial para la
Acción Social vulneró los derechos fundamentales de la señora María del
Carmen Ortiz a una vida en condiciones dignas y al mínimo vital, al no
incluirla en el Registro Único de Población Desplazada por considerar que las
declaraciones por ella rendidas eran contrarias a la verdad.
Por lo anterior, la
Corte revocará la decisión de la
Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, que
a su vez confirmó la proferida por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de la
misma ciudad. En su lugar, concederá la protección de los derechos
fundamentales invocada, dejará sin efectos las resoluciones núm. 680010040, 069
y 04319 de 2008 mediante las cuales negó la inscripción en el registro y
ordenará a la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, entidad que en la actualidad es
la encargada, entre otras funciones, de evaluar la inscripción de las víctimas
del desplazamiento forzado, que incluya a la accionante en el Registro Único de
Víctimas.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo del primero (1) de noviembre
de dos mil trece (2013) proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bucaramanga, que a
su vez confirmó el proferido el veinticinco (25) de septiembre de dos mil trece
(2013) por el Juzgado Cuarto
Laboral del Circuito de Bucaramanga, que denegó la solicitud de amparo presentada por la señora María
del Carmen Ortiz Florez. En su lugar, CONCEDER la protección de sus
derechos fundamentales la vida en condiciones dignas y al mínimo vital.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTO las Resoluciones núm. 680010040, 069 y 04319
de 2008 mediante las cuales la
Agencia Presidencial para la
Acción Social y la
Cooperación Internacional negó la inscripción en el Registro Único de
Población Desplazada de la señora María del Carmen Ortiz Florez.
Tercero.- ORDENAR a la
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en el término de cinco (5)
días contados a partir de la notificación de esta sentencia, inscriba a la
señora María del
Carmen Ortiz Florez en el Registro Único de Víctimas, de conformidad con lo
expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
Cuarto.- LÍBRESE por
Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto ley
2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Magistrado (E)
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver folio 13 del
cuaderno original.
[2] Ver folio 15 del
cuaderno original.
[3] Ver folio 16 del
cuaderno original.
[4] En
aquella oportunidad, la Corte constató lo siguiente: “La
Sala Tercera de Revisión, al resolver sobre las presentes acciones de
tutela, concluye que por las condiciones de vulnerabilidad extrema en las
cuales se encuentra la población desplazada, así como por la omisión reiterada
de brindarle una protección oportuna y efectiva por parte de las distintas
autoridades encargadas de su atención, se han violado tanto a los actores en
el presente proceso, como a la población desplazada en general, sus derechos a
una vida digna, a la integridad personal, a la igualdad, de petición, al
trabajo, a la salud, a la seguridad social, a la educación, al mínimo vital y a
la protección especial debida a las personas de la tercera edad, a la mujer
cabeza de familia y a los niños (apartados 5 y 6). Esta violación ha venido
ocurriendo de manera masiva, prolongada y reiterada y no es imputable a una
única autoridad, sino que obedece a un problema estructural que afecta a toda
la política de atención diseñada por el Estado, y a sus distintos componentes,
en razón a la insuficiencia de recursos destinados a financiar dicha política y
a la precaria capacidad institucional para implementarla. (apartado 6.3) Tal
situación constituye un estado de cosas inconstitucional que será
declarado formalmente en esta sentencia”. (Resaltado fuera de texto).
[5] Sentencia T-702 de
2012.
[6] Cfr. Sentencias T-740 de 2004, T-175 de 2005, T-1094 de 2004,
T-563 de 2005, T-1076 de 2005, T-882 de 2005, T-1144 de 2005, T-086 de 2006, T-468
de 2006, T-092 de 2012, 227 de 2012, T-441 de 2012, T-442 de
2012, T-462 de 2012, T-702 de 2012, T-1064 de 2012, T-076 de 2013, entre muchas
otras.
[7] Sentencia T-442 de
2012. Cfr. Sentencias T-655 de 2011, T-315 de 2005, entre otras.
[8] Ibídem.
[9] Sentencia T-792 de
2009.
[10] Sentencia T-718 de 2009. Reiterado en
la Sentencia T-342 de 2012.
[11] Sentencia T-1110
de 2005. Reiterado en la Sentencia T-342 de 2012.
[12] Ver entre otras, las sentencias T-192
de 2010; T-319 de 2009; T-1135 de 2008; T-496 y T-821 de 2007; T-468 de 2006;
T-175, T-563, T-882, T-1076 y T-1144 de 2005; T-1094, T-740 y T-025 de 2004.
[13] Ver sentencias T-192 de 2010;
T-319 y T-923 de 2009; T-506, T-787 y T-869 de 2008, entre otras.
[14] Sentencia T-192 de 2010.
[15] Sentencia T-462 de
2012.
[16] ARTÍCULO
13. ““Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley,
recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los
mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos
que contra ellas se cometan”.
[17] Por la cual se
adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención,
protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados
internos por la violencia en la
República de Colombia.
[18] Por el cual se reglamenta
parcialmente la Ley 387 de
1997 y se dictan otras disposiciones.
[19] Sentencia T-025 de
2004. Consideración jurídica núm. 6.1.
[20] Sentencia T-650 de
2012.
[21] Sentencia
T-025 de 2004. Reiterado en las sentencias T-136 de 2007, T-156 de 2008, T-358
de 2008, T-501 de 2009 y T- 702 de 2012, entre otras.
[22] “Por las circunstancias infrahumanas asociadas a su movilización y a
su permanencia en el lugar provisional de llegada, y por los frecuentes riesgos
que amenazan directamente su supervivencia”
[23] “Para huir del riesgo que pesa sobre su vida e integridad personal,
los desplazados se ven forzados a escapar de su sitio habitual de residencia y
trabajo”.
[24] “Dado el ambiente intimidatorio que precede a los desplazamientos y las consecuencias que dichas migraciones surten sobre la
materialización de los proyectos de vida de los afectados, que necesariamente
deberán acoplarse a sus nuevas circunstancias de desposeimiento”
[25] “No solo porque el acceso de las personas desplazadas a los
servicios esenciales de salud se ve sustancialmente dificultado por el hecho de
su desplazamiento, sino porque las deplorables
condiciones de vida que se ven forzados a aceptar tienen un altísimo potencial
para minar su estado de salud o agravar sus enfermedades, heridas o afecciones
preexistentes”.
[26] “Resulta insatisfecho en un gran número de casos por los altísimos
niveles de pobreza extrema a los que llegan numerosas personas desplazadas, que
les impiden satisfacer sus necesidades biológicas más esenciales”.
[27] “Cuyo núcleo esencial abarca la garantía personal de no sufrir, en
lo posible, los efectos de la guerra, y mucho menos cuando el conflicto
desborda los cauces trazados por el derecho internacional humanitario, en
particular la prohibición de dirigir ataques contra la población civil”.
[28] “Por el hecho del desplazamiento la pérdida de los documentos de
identidad dificulta su registro como desplazados y el acceso a las distintas
ayudas”.
[29] Este auto hace referencia
a la protección de los derechos fundamentales de las mujeres víctimas del
desplazamiento forzado por causa del conflicto armado, en el marco de la
superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025
de 2004, después de la sesión pública de información técnica realizada el 10 de
mayo de 2007 ante la Sala Segunda de Revisión.
[30] Sobre el
particular, se expuso en el Auto 092 de 2008 lo siguiente: “el
artículo 1º de la Constitución establece que Colombia es un Estado Social de
Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana. El artículo 2º consagra
como uno de los fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de
los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución. El artículo 5º dispone que el Estado “reconoce,
sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la
persona”. El artículo 13 establece obliga al Estado a promover las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, así como a adoptar “medidas
en favor de grupos discriminados o marginados”. El artículo 22 consagra el
derecho a la paz. Y el artículo 43 dispone inequívocamente que “la
mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades”, y que “la
mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación””.
[31] Al respecto,
recordó las obligaciones estatales derivadas del derecho de
las mujeres a vivir dignamente, libres de toda forma de discriminación y de
violencia, plasmadas principalmente en (a) la
Declaración Universal de Derechos Humanos (artículos 1, 2 y 7), (b) el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Preámbulo, artículos 3 y 26),
(c) la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículos 1 y 24), (d) la
Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra
la mujer (Preámbulo, artículos 2 y 3), y (e) la
Convención interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia
contra la mujer (artículos 3, 4, 5 y 7).
[32] Sobre este punto,
señaló que en cuanto a los deberes estatales específicos
frente a las mujeres víctimas del desplazamiento forzado causado por el
conflicto armado, estos se encuentran codificados y sintetizados en los
“Principios Rectores de los Desplazamientos Internos”, los cuales se basan en
las disposiciones pertinentes del Derecho Internacional Humanitario y el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que a su vez forman parte del
bloque de constitucionalidad y resultan vinculantes por mandato de la
Constitución Política (arts. 93 y 94 Superiores). (Específicamente principios
1 y 4)
[33] Auto 092 de 2008. Consideración
jurídica núm. II.1.
[34] (i) el riesgo de
violencia sexual, explotación sexual o abuso sexual en el marco del conflicto
armado; (ii) el riesgo de explotación o esclavización para ejercer labores
domésticas y roles considerados femeninos en una sociedad con rasgos
patriarcales, por parte de los actores armados ilegales; (iii) el riesgo de
reclutamiento forzado de sus hijos e hijas por los actores armados al margen de
la ley, o de otro tipo de amenazas contra ellos, que se hace más grave cuando
la mujer es cabeza de familia; (iv) los riesgos derivados del contacto o de las
relaciones familiares o personales -voluntarias, accidentales o presuntas- con
los integrantes de alguno de los grupos armados ilegales que operan en el país
o con miembros de la Fuerza Pública, principalmente por señalamientos o
retaliaciones efectuados a posteriori por los bandos ilegales
enemigos; (v) los riesgos derivados de su pertenencia a organizaciones
sociales, comunitarias o políticas de mujeres, o de sus labores de liderazgo y
promoción de los derechos humanos en zonas afectadas por el conflicto armado;
(vi) el riesgo de persecución y asesinato por las estrategias de control
coercitivo del comportamiento público y privado de las personas que implementan
los grupos armados ilegales en extensas áreas del territorio nacional; (vii) el
riesgo por el asesinato o desaparición de su proveedor económico o por la
desintegración de sus grupos familiares y de sus redes de apoyo material y
social; (viii) el riesgo de ser despojadas de sus tierras y su patrimonio con
mayor facilidad por los actores armados ilegales dada su posición histórica
ante la propiedad, especialmente las propiedades inmuebles rurales; (ix) los
riesgos derivados de la condición de discriminación y vulnerabilidad acentuada
de las mujeres indígenas y afrodescendientes; y (x) el riesgo por la pérdida o
ausencia de su compañero o proveedor económico durante el proceso de
desplazamiento.
[35] La
definición de la condición de desplazado fue reiterada en el artículo 2 del
Decreto 2569 de 2000 por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de
1997 y se dictan otras disposiciones; y por el artículo
60 de la Ley 1448 de 2011.
[36] La cesación de la
condición de desplazado fue reiterada en el artículo 3 del Decreto 2569 de
2000.
[37] Por el cual se
fusiona la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, ACCI, a la
Red de Solidaridad Social, RSS, y se dictan otras disposiciones.
[38] Según lo estipulado
en el artículo 154 de la Ley 1448 de 2011 el RUV “se soportará en el Registro
Único de Población Desplazada que actualmente maneja la
Agencia Presidencial para la
Acción Social y la
Cooperación Internacional para la atención a la población en situación de
desplazamiento, y que será trasladado a la
Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas dentro de un (1) año
contado a partir de la promulgación de la presente Ley”.
[39] Por el cual se
transforma la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la
Cooperación Internacional (Acción Social) en Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, perteneciente al Sector Administrativo de Inclusión Social
y Reconciliación, y se fija su objetivo y estructura.
[40] Sentencia T-650 de
2012.
[41] Ibídem.
[42] Sentencia T-327 de
2001.
[43] Sentencia 227 de
2012.
[44] Sentencia T-441 de
2012.
[45] Sentencia
T-227 de 1997. Este señalamiento ha sido reiterado en numerosas providencias:
Sentencias T-1346 de 2011, T-468 de 2006, T-441 de 2012, T-650 de 2012, T-1064
de 2012, T-076 de 2013, entre muchas otras.
[46] Sentencia 1064 de
2012.
[47] Auto 119 de 2013. Consideración
jurídica núm. 3.1.2.
[48] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencias T-1076 de 2005 y T-496 de 2007 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño), y T- 169 de 2010 (M.P. Mauricio González Cuervo).
[49] Auto 119 de 2013. Consideración
jurídica núm. 3.1.3.
[50] Ibídem.
[51] “En
la legislación interna el alcance de los derechos a la verdad, la justicia y la
reparación de la población desplazada en tanto víctima de un ilícito ha estado
estrechamente ligado al marco jurídico que acompaña la
Ley 975 de 2005 y, en consecuencia, a su participación en tanto víctimas de un
delito en causas penales y en los procesos judiciales que prevé la mencionada
ley. En efecto, la Ley de justicia y paz, junto con la
Ley 1424 de 2010 que la complementa, hacen parte de un entramado normativo que
se puede remontar hasta la Ley 418 de 1997 y las demás normas que la prolongan
y modifican (Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de 2010”.
[52] Artículo 63.
[53] Artículo 64.
[54] Artículo 64.
[55] Estas medidas fueron
reglamentadas mediante el Decreto 4800 de 2011.
[56] Artículo 72.
[57] Artículo 123.
[58] Por el cual se reglamenta la
Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones.
[59] Agencia de la
ONU para los Refugiados –ACNUR-. Observatorio de Paz Integral. Ciudadanía y
población en situación de desplazamiento interno forzado en el Magdalena Medio.
Patricia Ramírez Parra. 2005. Páginas 7
a 14.
[60] Op. Cit. Página
61.
[61] Proferido con
ocasión de la sesión pública de información técnica realizada el 28 de junio de
2007 sobre las medidas adoptadas para solventar el estado de cosas
inconstitucional en el campo del desplazamiento forzado desde la perspectiva de
la protección de los menores de edad. Cfr. Auto 092 de 2008.