C-230-04
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-230/04
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Presupuestos
En
casos como el presente, en los que se demanda la inconstitucionalidad de una
norma por omisión legislativa relativa, la Corte debe verificar dos supuestos.
Por una parte, si la omisión legislativa relativa, única que es susceptible de
control constitucional, verdaderamente existe. Y por otra, si tal omisión
resulta contraria al ordenamiento superior. Si la supuesta omisión es
inexistente y se trata sólo de una suposición del actor, el fallo debe ser
inhibitorio: La Corte no puede pronunciarse sobre la constitucionalidad de
omisiones legislativas inexistentes. Pero si la omisión efectivamente concurre,
el fallo debe ser de fondo y la Corte debe confrontar esa omisión con el
ordenamiento superior para determinar si resulta contraria a él o no.
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Distinción en funciones que ejerce por sí
o por medio de sus delegados y agentes y las funciones que ejerce directamente
FALTA DISCIPLINARIA-Similitud entre tipificadas directamente por el
Constituyente y por el Código Disciplinario Unico
FALTA DISCIPLINARIA-Adecuación al tiempo de conductas consignadas en la
Constitución y en el Código Disciplinario Unico
COMPETENCIA DISCIPLINARIA DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION-Posturas asumidas
por el Constituyente
El
constituyente, en lo atinente a la competencia disciplinaria del Ministerio
Público, asumió dos posturas. Por una parte, radicó en el Procurador General de
la Nación la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan
funciones públicas, el ejercicio preferente del poder disciplinario y la
realización de investigaciones e imposición de sanciones. En este ámbito, la
regulación de las faltas, procedimientos y sanciones fue trasladada al
legislador. Por otra parte, tuvo en cuenta varios comportamientos potencialmente
lesivos de los deberes funcionales de los servidores públicos, los instituyó
como faltas disciplinarias, los sometió a un procedimiento abreviado compatible
con el debido proceso constitucional, les fijó la sanción de desvinculación y
radicó la competencia para su investigación y sanción, de manera exclusiva, en
el Procurador General de la Nación.
FALTAS GRAVISIMAS EN CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-No obligación legislativa de tipificar conductas respecto de las
cuales se ejerce facultad constitucional directa de desvinculación
FALTA DISCIPLINARIA-Establecimiento
directo por la Constitución no implica exigencias adicionales para efectos de
vinculación
FALTA DISCIPLINARIA-No existe deber
legal de tipificar las consagradas directamente en la Constitución
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA EN FALTA DISCIPLINARIA-Inexistencia por no tipificación en Código Disciplinario Unico de
falta consagrada directamente en la Constitución
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA EN SANCION DISCIPLINARIA-Inexistencia por no consagración expresa en Código Disciplinario
Unico
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Omisiones
legislativas inexistentes
Referencia: expediente D-4705
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 48 de la Ley 734
de 2002
Actor:  Jorge Luis Pabón Apicella
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C.,
ocho (8) de marzo de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano
Jorge Luis Pabón Apicella contra el artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
I.
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A
continuación se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso:
LEY 734
05/02/2002
por la cual se expide el Código Disciplinario Único.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:
1.
Realizar objetivamente
una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de
dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función
o cargo, o abusando del mismo.
2.
Obstaculizar en forma
grave la o las investigaciones que realicen las autoridades administrativas,
jurisdiccionales o de control, o no suministrar oportunamente a los miembros
del Congreso de la República las informaciones y documentos necesarios para el
ejercicio del control político.
3.
Dar lugar a que por
culpa gravísima se extravíen, pierdan o dañen bienes del Estado o a cargo del
mismo, o de empresas o instituciones en que este tenga parte o bienes de
particulares cuya administración o custodia se le haya confiado por razón de
sus funciones, en cuantía igual o superior a quinientos (500) salarios mínimos
legales mensuales.
Incrementar
injustificadamente el patrimonio, directa o indirectamente, en favor propio o
de un tercero, permitir o tolerar que otro lo haga.
4.
Omitir, retardar y
obstaculizar la tramitación de la actuación disciplinaria originada en faltas
gravísimas cometidas por los servidores públicos u omitir o retardar la
denuncia de faltas gravísimas o delitos dolosos, preterintencionales o culposos
investigables de oficio de que tenga conocimiento en razón del cargo o función.
5.
Realizar cualquiera de
los actos mencionados a continuación con la intención de destruir, total o
parcialmente, a un grupo nacional, étnico, racial, religioso, político o
social:
a)
Lesión grave a la
integridad física o mental de los miembros del grupo;
b)
Sometimiento
intencional del grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su
destrucción física, total o parcial;
c)
Medidas destinadas a
impedir los nacimientos en el seno del grupo;
d)
Traslado por la fuerza
de miembros del grupo a otro.
1.
Ocasionar, con el
propósito de destruir total o parcialmente un grupo nacional, étnico, racial,
religioso, político o colectividad con identidad propia fundada en motivos
políticos, por razón de su pertenencia al mismo, la muerte de uno o varios de
sus miembros.
2.
Incurrir en graves
violaciones al derecho internacional humanitario.
3.
Someter a una o varias
personas a privación de la libertad, cualquiera que sea la forma, seguida de su
ocultamiento y de la negativa a reconocer dicha privación o de dar información
sobre su paradero, sustrayéndola del amparo de la ley.
4.
Infligir a una persona
dolores o sufrimientos graves físicos o psíquicos con el fin de obtener de ella
o de un tercero información o confesión, de castigarla por un acto por ella
cometido o que se sospeche que ha cometido o de intimidarla o coaccionarla por
cualquier razón que comporte algún tipo de discriminación.
5.
Ocasionar, mediante
violencia u otros actos coactivos dirigidos contra un sector de la población
que uno o varios de sus miembros cambie el lugar de su residencia.
6.
Ocasionar la muerte en
forma deliberada, y dentro de un mismo contexto de hechos, a varias personas
que se encuentren en situación de indefensión, por causa de sus opiniones o actividades
políticas, creencias religiosas, raza, sexo, color o idioma.
7.
Fomentar o ejecutar
actos tendientes a la formación o subsistencia de grupos armados al margen de
la ley; o promoverlos, auspiciarlos, financiarlos, organizarlos, instruirlos,
dirigirlos o colaborar con ellos.
8.
Privar de la libertad a
una o varias personas y condicionar la vida, la seguridad y la libertad de esta
o estas a la satisfacción de cualquier tipo de exigencias.
9.
Privar ilegalmente de
la libertad a una persona.
10.
Retardar
injustificadamente la conducción de persona capturada, detenida o condenada, al
lugar de destino, o no ponerla a órdenes de la autoridad competente, dentro del
término legal.
11.
Atentar, con cualquier
propósito, contra la inviolabilidad de la correspondencia y demás formas de
comunicación, u obtener información o recaudar prueba con desconocimiento de
los derechos y garantías constitucionales y legales.
12.
Actuar u omitir, a
pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto
de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales.
Nombrar,
designar, elegir, postular o intervenir en la postulación de una persona en
quien concurra causal de inhabilidad, incompatibilidad, o conflicto de
intereses.
13.
Contraer obligaciones
con personas naturales o jurídicas con las cuales se tengan relaciones
oficiales en razón del cargo que desempeña violando el régimen de inhabilidades
e incompatibilidades señalados en las normas vigentes.
14.
Amenazar, provocar o
agredir gravemente a las autoridades legítimamente constituidas en ejercicio o
con relación a las funciones.
15.
Autorizar u ordenar la
utilización indebida, o utilizar indebidamente rentas que tienen destinación
específica en la Constitución o en la ley.
16.
Autorizar o pagar
gastos por fuera de los establecidos en el artículo 346 de la Constitución
Política.
17.
Asumir compromisos
sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso del saldo disponible
de apropiación o que afecten vigencias futuras, sin contar con las
autorizaciones pertinentes.
18.
Ordenar o efectuar el
pago de obligaciones en exceso del saldo disponible en el Programa Anual
Mensualizado de Caja (PAC).
19.
No incluir en el presupuesto
las apropiaciones necesarias y suficientes, cuando exista la posibilidad, para
cubrir el déficit fiscal, servir la deuda pública y atender debidamente el pago
de sentencias, créditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales,
conciliaciones y servicios públicos domiciliarios.
20.
No adoptar las acciones
establecidas en el estatuto orgánico del presupuesto, cuando las apropiaciones
de gasto sean superiores al recaudo efectivo de los ingresos.
21.
No llevar en debida
forma los libros de registro de la ejecución presupuestal de ingresos y gastos,
ni los de contabilidad financiera.
22.
Efectuar inversión de
recursos públicos en condiciones que no garanticen, necesariamente y en orden
de precedencia, liquidez, seguridad y rentabilidad del mercado.
23.
No efectuar
oportunamente e injustificadamente, salvo la existencia de acuerdos especiales
de pago, los descuentos o no realizar puntualmente los pagos por concepto de
aportes patronales o del servidor público para los sistemas de pensiones, salud
y riesgos profesionales del sistema integrado de seguridad social, o, respecto
de las cesantías, no hacerlo en el plazo legal señalado y en el orden estricto
en que se hubieren radicado las solicitudes. De igual forma, no presupuestar ni
efectuar oportunamente el pago por concepto de aportes patronales
correspondiente al 3% de las nóminas de los servidores públicos al ICBF.
24.
Celebrar contrato de
prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o
administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen
subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las
excepciones legales.
25.
Intervenir en la
tramitación, aprobación, celebración o ejecución de contrato estatal con
persona que esté incursa en causal de incompatibilidad o inhabilidad prevista
en la Constitución o en la ley, o con omisión de los estudios técnicos,
financieros y jurídicos previos requeridos para su ejecución o sin la previa
obtención de la correspondiente licencia ambiental.
26.
Participar en la etapa
precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio
público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación
estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la
ley.
27.
Declarar la caducidad
de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las causales
previstas en la ley para ello.
28.
Aplicar la urgencia
manifiesta para la celebración de los contratos sin existir las causales
previstas en la ley.
29.
No exigir, el
interventor, la calidad de los bienes y servicios adquiridos por la entidad
estatal, o en su defecto, los exigidos por las normas técnicas obligatorias, o
certificar como recibida a satisfacción, obra que no ha sido ejecutada a cabalidad.
30.
Dar lugar a la
configuración del silencio administrativo positivo.
31.
No instaurarse en forma
oportuna por parte del Representante Legal de la entidad, en el evento de
proceder, la acción de repetición contra el funcionario, ex funcionario o
particular en ejercicio de funciones públicas cuya conducta haya generado
conciliación o condena de responsabilidad contra el Estado.
32.
Proferir actos
administrativos, por fuera del cumplimiento del deber, con violación de las
disposiciones constitucionales o legales referentes a la protección de la
diversidad étnica y cultural de la Nación, de los recursos naturales y del
medio ambiente, originando un riesgo grave para las etnias, los pueblos
indígenas, la salud humana o la preservación de los ecosistemas naturales o el
medio ambiente.
33.
Omitir o retardar
injustificadamente el ejercicio de las funciones propias de su cargo,
permitiendo que se origine un riesgo grave o un deterioro de la salud humana,
el medio ambiente o los recursos naturales.
34.
Utilizar el cargo para
participar en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las
controversias políticas, sin perjuicio de los derechos previstos en la
Constitución y la ley.
35.
Utilizar el empleo para
presionar a particulares o subalternos a respaldar una causa o campaña política
o influir en procesos electorales de carácter político partidista.
36.
Ofrecer el servidor
público, directa o indirectamente, la vinculación de recomendados a la
administración o la adjudicación de contratos a favor de determinadas personas,
con ocasión o por razón del trámite de un proyecto legislativo de interés para
el Estado o solicitar a los congresistas, diputados o concejales tales
prebendas aprovechando su intervención en dicho trámite.
37.
Influir en otro
servidor público, prevaliéndose de su cargo o de cualquier otra situación o
relación derivada de su función o jerarquía para conseguir una actuación,
concepto o decisión que le pueda generar directa o indirectamente beneficio de
cualquier orden para sí o para un tercero. Igualmente, ofrecerse o acceder a
realizar la conducta anteriormente descrita.
38.
Causar daño a los
equipos estatales de informática, alterar, falsificar, introducir, borrar,
ocultar o desaparecer información en cualquiera de los sistemas de información
oficial contenida en ellos o en los que se almacene o guarde la misma, o
permitir el acceso a ella a personas no autorizadas.
39.
Favorecer en forma
deliberada el ingreso o salida de bienes del territorio nacional sin el lleno
de los requisitos exigidos por la legislación aduanera.
40.
Ejercer actividades o
recibir beneficios de negocios incompatibles con el buen nombre y prestigio de
la institución a la que pertenece.
41.
No declararse impedido
oportunamente, cuando exista la obligación de hacerlo, demorar el trámite de
las recusaciones, o actuar después de separado del asunto.
42.
Violar la reserva de la
investigación y de las demás actuaciones sometidas a la misma restricción.
43.
Consumir, en el sitio
de trabajo o en lugares públicos, sustancias prohibidas que produzcan
dependencia física o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en
estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no
fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave.
44.
Las demás conductas que
en la Constitución o en la ley hayan sido previstas con sanción de remoción o
destitución, o como causales de mala conducta.
45.
Ejecutar por razón o
con ocasión del cargo, en provecho suyo o de terceros, actos, acciones u
operaciones o incurrir en omisiones tendientes a la evasión de impuestos,
cualquiera que sea su naturaleza o denominación, o violar el régimen aduanero o
cambiario.
46.
Adquirir directamente o
por interpuesta persona bienes que deban ser enajenados en razón de las
funciones de su cargo, o hacer gestiones para que otros los adquieran.
47.
No dar cumplimiento
injustificadamente a la exigencia de adoptar el Sistema Nacional de
Contabilidad Pública de acuerdo con las disposiciones emitidas por la
Contaduría General de la Nación y no observar las políticas, principios y
plazos que en materia de contabilidad pública se expidan con el fin de producir
información confiable, oportuna y veraz.
48.
Desacatar las órdenes e
instrucciones contenidas en las Directivas Presidenciales cuyo objeto sea la
promoción de los derechos humanos y la aplicación del Derecho Internacional
Humanitario, el manejo del orden público o la congelación de nóminas oficiales,
dentro de la órbita de su competencia.
49.
No resolver la consulta
sobre la suspensión provisional en los términos de ley.
50.
El abandono
injustificado del cargo, función o servicio.
51.
Suministrar datos
inexactos o documentación con contenidos que no correspondan a la realidad para
conseguir posesión, ascenso o inclusión en carrera administrativa.
52.
No enviar a la
Procuraduría General de la Nación dentro de los cinco días siguientes a la
ejecutoria del fallo judicial, administrativo o fiscal, salvo disposición en
contrario, la información que de acuerdo con la ley los servidores públicos
están obligados a remitir, referida a las sanciones penales y disciplinarias
impuestas, y a las causas de inhabilidad que se deriven de las relaciones
contractuales con el Estado, de los fallos con responsabilidad fiscal, de las
declaraciones de pérdida de investidura y de las condenas proferidas en
ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía.
53.
Omitir, alterar o
suprimir la anotación en el registro de antecedentes, de las sanciones o causas
de inhabilidad que, de acuerdo con la ley, las autoridades competentes informen
a la Procuraduría General de la Nación, o hacer la anotación tardíamente.
54.
Ejercer funciones
propias del cargo público desempeñado, o cumplir otras en cargo diferente, a
sabiendas de la existencia de decisión judicial o administrativa, de carácter
cautelar o provisional, de suspensión en el ejercicio de las mismas.
55.
Ejercer las potestades
que su empleo o función le concedan para una finalidad distinta a la prevista
en la norma otorgante.
56.
Ejercer las funciones
con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo.
57.
Incurrir
injustificadamente en mora sistemática en la sustanciación y fallo de los
negocios asignados. Se entiende por mora sistemática, el incumplimiento por
parte de un servidor público de los términos fijados por ley o reglamento
interno en la sustanciación de los negocios a él asignados, en una proporción
que represente el veinte por ciento (20%) de su carga laboral.
58.
No asegurar por su
valor real los bienes del Estado ni hacer las apropiaciones presupuestales
pertinentes.
Parágrafo
1°. Además de las faltas
anteriores que resulten compatibles con su naturaleza, también serán faltas
gravísimas para los funcionarios y empleados judiciales el incumplimiento de
los deberes y la incursión en las prohibiciones contemplados en los artículos
153 numeral 21 y 154 numerales 8, 14, 15, 16 y 17 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia.
Parágrafo
2°. También lo será la
incursión en la prohibición de que da cuenta el numeral 3 del artículo 154
ibidem cuando la mora supere el término de un año calendario o ante un concurso
de infracciones en número superior a diez o haber sido sancionado
disciplinariamente en tres ocasiones con anterioridad dentro de los cinco años
anteriores.
Parágrafo
3°. También será falta
gravísima la incursión en la prohibición de que da cuenta el numeral 10 del
artículo 154 ibidem cuando el compromiso por votar o escoger una determinada
persona se realiza entre varios funcionarios o empleados a cambio del apoyo a
otro u otros, de una decisión o de la obtención de un beneficio cualquiera.
Parágrafo
4°. También serán faltas
gravísimas para los servidores públicos que ejerzan dirección, administración,
control y vigilancia sobre las instituciones penitenciarias y carcelarias:
a)
Procurar o facilitar la
fuga de un interno o dar lugar a ella;
b)
Introducir o permitir
el ingreso, fabricar, comercializar armas, municiones, explosivos, bebidas
embriagantes, estupefacientes o sustancias psicotrópicas o insumos para su
fabricación;
c)
Introducir o permitir
el ingreso de elementos de comunicación no autorizados, tales como teléfonos,
radios, radioteléfonos, buscapersonas, similares y accesorios;
d)
Contraer deudas o
efectuar negocios de cualquier índole con los reclusos o con sus familiares;
e)
Facilitar a los
internos las llaves o implementos de seguridad que permitan el acceso a las
dependencias del establecimiento;
f)
Llevar a los internos a
lugares diferentes del señalado en la orden de remisión o desviarse de la ruta
fijada sin justificación;
g)
Dejar de hacer las
anotaciones o registros que correspondan en los libros de los centros de
reclusión o no rendir o facilitar los informes dispuestos por la ley o los
reglamentos a la autoridad competente sobre novedades, incautaciones de
elementos prohibidos, visitas, llamadas telefónicas y entrevistas;
h)
Ceder, ocupar o dar
destinación diferente sin autorización legal a las Casas Fiscales;
i)
Realizar actos,
manifestaciones, que pongan en peligro el orden interno, la seguridad del
establecimiento de reclusión o la tranquilidad de los internos;
j)
Negarse a cumplir las
remisiones o impedirlas, interrumpir los servicios de vigilancia de custodia,
tomarse o abandonar las garitas irregularmente, bloquear el acceso a los
establecimientos, obstaculizar visitas de abogados o visitas de otra índole
legalmente permitidas;
k)
Tomar el armamento,
municiones y demás elementos para el servicio sin la autorización debida o
negarse a entregarlos cuando sean requeridos legalmente;
l)
Permanecer
irreglamentariamente en las instalaciones;
m)
Disponer la
distribución de los servicios sin sujeción a las normas o a las órdenes
superiores;
n)
Actuar
tumultuariamente, entorpeciendo el normal y libre funcionamiento de los
establecimientos de reclusión;
o)
Causar destrozos a los
bienes afectos a la custodia o inherentes al servicio;
p)
Retener personas;
q)
Intimidar con armas y
proferir amenazas y en general;
r)
Preparar o realizar
hecho s que afecten o pongan en peligro la seguridad de los funcionarios, de
los reclusos, de los particulares o de los centros carcelarios;
s)
Declarar, incitar,
promover huelgas o paros, apoyarlos o intervenir en ellos o suspender,
entorpecer los servicios y el normal desarrollo de las actividades del centro
de reclusión en cualquiera de sus dependencias;
t)
Establecer negocios
particulares en dependencias de establecimientos carcelarios.
Parágrafo
5°. Las obligaciones
contenidas en los numerales 23, 26 y 52 sólo originarán falta disciplinaria
gravísima un año después de la entrada en vigencia de este Código. El
incumplimiento de las disposiciones legales referidas a tales materias serán
sancionadas conforme al numeral 1 del artículo 34 de este código.
II. LA DEMANDA
El actor
solicita la declaratoria de inexequibilidad del artículo 48 de la Ley 734 de
2002 por vulneración del artículo 278, numeral primero, de la Carta Política.
Según el actor,
esta norma superior consagra la facultad del Procurador General de la Nación de
desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al
funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir
de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido
provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones;
obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o
una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia
en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de
su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga
conocimiento en razón del ejercicio de su cargo.
No obstante,
afirma el demandante, ni esa sanción, ni estas faltas, aparecen expresamente
consagradas en la disposición legal demandada.  Por lo tanto, afirma, se está
ante una inconstitucionalidad por omisión que vulnera el derecho fundamental a
la aplicación integral de la Carta y que debe ser declarada por la Corte.
III. INTERVENCIONES
A.
Del Ministerio del Interior y de Justicia
Este Ministerio
le solicita a la Corte declarar exequible el precepto demandado pues las faltas
disciplinarias gravísimas consagradas en la Ley 734 de 2002 no pueden
confundirse con aquellas faltas previstas por el constituyente y que dan lugar,
como facultad exclusiva del Procurador, a la desvinculación del cargo de los
funcionarios públicos.  Además, esta es una competencia de aplicación directa
que también se halla reglamentada por la citada ley.
B.
Del Departamento Administrativo de la Función Pública
Este
Departamento le solicita a la Corte declarar exequible la disposición legal demandada.
Para respaldar esta solicitud afirma que los numerales 1º y 2º del artículo 48
de la Ley 734 de 2002 consagran las faltas disciplinarias previstas en el
artículo 278.1 de la Carta; que el artículo 45, numeral 1º, literal d),
consagra también la sanción de desvinculación del cargo prevista en esa norma
superior y que el ejercicio de esa atribución del Procurador General está
desarrollado en los artículos 182 a 191 de ese estatuto.  Por lo tanto, no es
cierto que el legislador haya incurrido en una omisión y el cargo debe
desestimarse.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador le
solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio por la falta de seriedad de
la demanda pues ella se apoya en el hecho de no haberse aludido, en el artículo
48 de la Ley 734 de 2002, las faltas y sanciones consagradas en el artículo
278.1 de la Carta, afirmación que se hace sin tener en cuenta que tales faltas
y sanciones y el procedimiento respectivo se encuentran reguladas en otras
disposiciones de la Ley 734, en especial en los artículos 182 y siguientes.
V. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
A.
Competencia de la Corte
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición
acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 734 de
2002.
B.  Consideraciones
1.
Plantea el actor que el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 es inexequible por
cuanto no tipificó las faltas disciplinarias ni la sanción de que trata el
artículo 278.1 de la Carta.  En su criterio, se está ante una
inconstitucionalidad por omisión que debe ser declarada por la Corte.
El
Ministerio del Interior y de Justicia y el Departamento Administrativo de la
Función Pública conceptúan que la Corte debe declarar la exequibilidad del
precepto pues esa disposición constitucional alude a una facultad exclusiva del
Procurador y, además, esas conductas aparecen recogidas en varias normas de esa
ley.
Finalmente,
el Procurador General conceptúa que la Corte debe proferir un fallo inhibitorio
ante la falta de seriedad de la demanda pues la Ley 734 de 2002, en los
artículos 182 a 191, desarrolló el artículo 278.1 constitucional.
2.
En casos como el presente, en los que se demanda la inconstitucionalidad de una
norma por omisión legislativa relativa, la Corte debe verificar dos supuestos.
Por una parte, si la omisión legislativa relativa, única que es susceptible de
control constitucional, verdaderamente existe.  Y por otra, si tal omisión
resulta contraria al ordenamiento superior.
Si
la supuesta omisión es inexistente y se trata sólo de una suposición del actor,
el fallo debe ser inhibitorio:  La Corte no puede pronunciarse sobre la
constitucionalidad de omisiones legislativas inexistentes.  Pero si la omisión
efectivamente concurre, el fallo debe ser de fondo y la Corte debe confrontar esa
omisión con el ordenamiento superior para determinar si resulta contraria a él
o no.  Como se indicó en un fallo reciente:
“...esta Corporación, si bien, ante la imposibilidad de confrontar
una norma inexistente con la Constitución, ha negado su competencia para
conocer de demandas por omisiones legislativas absolutas; si la ha afirmado
para conocer de demandas de inconstitucionalidad dirigidas contra normas en las
que se ha incurrido en omisiones legislativas relativas pues bien puede ocurrir
que éstas impliquen, por ejemplo, el incumplimiento de un deber constitucional
del legislador o la vulneración del principio de igualdad.
Con todo, para que en casos de esta índole sea posible un
pronunciamiento de fondo de la Corte, un presupuesto ineludible es que la
omisión legislativa relativa verdaderamente exista y que sea imputable a la
norma que se demanda pues sólo entonces será posible comparar esa norma con el
Texto Superior.  Pero si la omisión relativa que se le reprocha a la norma es
inexistente o existe pero se deriva de una norma distinta a la demandada, el
cargo carece de sustento racional y por lo mismo es sustancialmente inidóneo
para generar el debate inherente a todo juicio de constitucionalidad.  De allí
que en tales eventos, la Corte no pueda emitir pronunciamiento de fondo
alguno”.  (Sentencia C-157-03)
3.
Para determinar si la omisión legislativa relativa planteada por el actor
existe, la Corte debe establecer si el legislador se encontraba en la obligación
de incluir entre las faltas gravísimas tipificadas por el artículo 48 de la Ley
734 de 2002 aquellas que el constituyente tipificó en el artículo 278.1
superior.
En
esa dirección, hay que indicar que cuando la Carta Política, en el Título V, se
ocupa genéricamente de la estructura del Estado colombiano, dispone que el
Ministerio Público es un órgano de control  - Artículo 116-  y que, entre otras
funciones, le incumbe la vigilancia de la conducta oficial de quienes
desempeñan funciones públicas  - artículo 118-.  Luego, en el Título X, al
desarrollar los organismos de control, dedica el Capítulo 2  - artículos 275 a
284-  al Ministerio Público y en dos disposiciones refiere el ejercicio de la
potestad disciplinaria por cuenta de ese organismo.  Lo hace en el artículo
277.6 y en el artículo 278.1.
La
Constitución, en el artículo 277, dispone que el Procurador General de la
Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá varias funciones
y entre ellas las previstas en el numeral 6:  “Ejercer vigilancia superior
de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive las
de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar
las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme
a la ley”.
Y en el artículo
278 dispone que el Procurador General de la Nación ejercerá directamente varias
funciones y entre ellas la indicada en el numeral 1:  “Desvincular del
cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público
que incurra en alguna de las siguientes faltas:  infringir de manera manifiesta
la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en
el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las
investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o
jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción
de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la
denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del
ejercicio de su cargo”.
Como
puede advertirse, la primera de estas disposiciones se refiere a la vigilancia
superior, al ejercicio preferente del poder disciplinario y a la realización de
investigaciones e imposición de sanciones; poderes que ejerce el Procurador
General de la Nación por sí o a través de sus delegados o agentes.  Respecto de
la última atribución, la regulación de las faltas, los procedimientos y las
sanciones ha sido deferida a la ley.
La
segunda disposición, en cambio, consagra una función disciplinaria que ejerce
el Procurador General de la Nación de manera directa.  En este caso es el
propio constituyente el que ha determinado las faltas, la sanción y la
estructura básica del procedimiento a seguir.
Luego,
es claro que las instituciones consagradas en los artículos 277.6 y 278.1 son
claramente diferenciables.
4.
Lo expuesto en precedencia, sin embargo, no indica que no exista similitud
entre las faltas disciplinarias tipificadas directamente por el constituyente
en el artículo 278.1 y varias de las conductas tipificadas por el legislador en
el artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
La
norma constitucional alude a los siguientes comportamientos del funcionario
público:
-
Infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley.
-
Derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o
de sus funciones.
-
Obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o
una autoridad administrativa o jurisdiccional.
-
Obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas
disciplinarias de los empleados de su dependencia.
-
Obrar con manifiesta negligencia en la denuncia de los hechos punibles de que
tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo.
Por
su parte, el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 tipifica como faltas
disciplinarias comportamientos que, en condiciones de especial gravedad,  bien
pueden adecuarse a esa disposición superior.  Así ocurre, por ejemplo, con la
realización objetiva de una descripción típica consagrada en la ley como delito
sancionable a título de dolo, la obstaculización grave de las investigaciones
que realicen las autoridades administrativas, jurisdiccionales o de control; el
incremento injustificado del patrimonio a favor propio o de terceros; el
genocidio, las violaciones al derecho internacional humanitario, la
desaparición forzada de personas, la tortura y el desplazamiento forzado.
La
similitud que existe entre las conductas referidas por el constituyente en el
artículo 278.1 y varias de las faltas disciplinarias consagradas en el artículo
48 de la Ley 734 es entendible pues aquellas no son más que supuestos
particularmente graves de éstas.
En
razón de ello pueden presentarse eventos en los que la conducta desplegada por
el funcionario público se adecue a una de las faltas gravísimas consagradas en
el Código Disciplinario y, al tiempo, se adecue también a uno de los
comportamientos previstos en el artículo 278.1 de la Carta.  Para la Corte es
claro que en estos casos no deben promoverse dos imputaciones distintas, una
orientada a la desvinculación del cargo como competencia privativa del
Procurador General de la Nación y otra encaminada a la imposición de sanciones
en ejercicio de la potestad disciplinaria ordinaria.  Este proceder sería
claramente vulneratorio del principio non bis in ídem, consagrado en el
artículo 29 superior.  De allí que si respecto de tales comportamientos, el
Procurador General ejerce la función indelegable que le impone el artículo
278.1 de la Carta, no hay lugar al ejercicio de la potestad disciplinaria
ordinaria de que trata el artículo 276.6.
5.
Una detenida lectura del artículo 278 de la Carta, permite advertir lo
siguiente:
a.
Para los efectos de esa institución, el constituyente sustrajo la potestad de
configuración de tipos disciplinarios del legislador y la ejerció por sí
mismo.  Lo hizo respecto de comportamientos que denotan especial gravedad, que
relacionó de manera taxativa y que no pueden ser restringidos ni ampliados por
el legislador.  Esas faltas remiten a hechos muy graves e indicativos, de
manera manifiesta, del incumplimiento de los deberes funcionales de los
funcionarios públicos.
b.
El constituyente determinó la estructura básica del procedimiento aplicable en
esos supuestos al establecer que la sanción a que haya lugar en razón de esas
faltas se impondrá  “previa audiencia y mediante decisión motivada”.
Esta determinación es compatible con los fundamentos constitucionales de la
potestad sancionatoria del Estado que se infieren de la integridad de la Carta,
pues, de acuerdo con éstos, independientemente de la gravedad de la falta,
deben agotarse los contenidos mínimos del debido proceso.  Es decir, debe
escucharse y vencerse al destinatario de la imputación.
c.
Finalmente, el constituyente determinó, también de manera directa, la sanción
imponible.  Se trata de la desvinculación del cargo, es decir, de la
terminación del vínculo existente entre el funcionario público y el Estado como
consecuencia de la demostración de su responsabilidad en una de las faltas ya
indicadas; decisión que toma el Procurador General de la Nación como una
competencia constitucional propia y que, como lo ha advertido la Corte, se
diferencia claramente de la destitución, pues:
“...un análisis sistemático de los antecedentes históricos y de los
artículos 277 ordinal 6º y 278 ordinal 1º permite distinguir con nitidez las
figuras de la destitución y la desvinculación. Así, la primera es la privación
del cargo público que realiza la autoridad disciplinaria competente como
consecuencia de un procedimiento que demuestra una grave responsabilidad
disciplinaria, mientras que la desvinculación se entiende como una sanción de
separación del cargo que impone directamente el Procurador General de la
Nación, previa  audiencia, en aquellos casos graves, en donde existen
evidencias claras ab initio de la responsabilidad disciplinaria de la
persona investigada. Por lo tanto, los términos destitución y desvinculación
del cargo público coinciden en cuanto constituyen la terminación del vínculo
jurídico entre el servidor del Estado y la Administración como consecuencia de
una sanción disciplinaria.  Pero se diferencian en el procedimiento utilizado y
en la autoridad que lo impone.  El primero, esto es, la destitución se impone
por el funcionario legalmente autorizado y después de la aplicación en todo su
rigor de las normas disciplinarias que rigen la actuación, mientras que la
desvinculación se aplica por el Procurador General de la Nación, mediante un
procedimiento breve que comprueba la conducta manifiestamente responsable”.
(Sentencia C-255-97).
6.
De lo expuesto se infiere que el constituyente, en lo atinente a la competencia
disciplinaria del Ministerio Público, asumió dos posturas.
Por
una parte, radicó en el Procurador General de la Nación la vigilancia superior
de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, el ejercicio
preferente del poder disciplinario y la realización de investigaciones e
imposición de sanciones.  En este ámbito, la regulación de las faltas,
procedimientos y sanciones fue trasladada al legislador.
Por
otra parte, tuvo en cuenta varios comportamientos potencialmente lesivos de los
deberes funcionales de los servidores públicos, los instituyó como faltas
disciplinarias, los sometió a un procedimiento abreviado compatible con el
debido proceso constitucional, les fijó la sanción de desvinculación y radicó
la competencia para su investigación y sanción, de manera exclusiva, en el
Procurador General de la Nación.
7.
Precisado, entonces, que uno es el ejercicio de la potestad disciplinaria que
el artículo 277.6 le reconoce al Procurador General de la Nación y otra
institución diferente la facultad que el artículo 278.1 le reconoce a tal
funcionario para desvincular del cargo al funcionario público que incurra en
alguna de las faltas allí indicadas, debe la Corte determinar si cuando el
legislador expide un código disciplinario, se halla en la obligación de
tipificar como faltas gravísimas aquellas conductas respecto de las cuales el
Procurador General ejerce la facultad constitucional directa de desvincular del
cargo al funcionario público encontrado responsable de ellas.
Para
la Corte, la respuesta a tal cuestionamiento es negativa pues:
a.
En esos supuestos la labor de determinación previa, cierta y escrita del
ilícito disciplinario y de la sanción ha sido emprendida directamente por el
constituyente.  Esa sola determinación es suficiente para vincular a los
funcionarios públicos y, eventualmente, para derivar responsabilidad
disciplinaria.
b.
Carece de sentido que ante unas faltas disciplinarias establecidas directamente
por el constituyente y respecto de las cuales él ya ha satisfecho la exigencia
de determinación previa, cierta y escrita, se hagan exigencias adicionales para
efectos de su vinculación sobre los funcionarios públicos.
c.
La determinación legal, en sentido formal, de la falta disciplinaria y de la
sanción resulta ineludible respecto del poder disciplinario ordinario que se le
reconoce al Ministerio Público pues en ese ámbito es el legislador el llamado a
determinar las conductas que constituyen vulneraciones de los deberes de los
funcionarios públicos, los procedimientos aplicables y las sanciones correspondientes.
Entonces,
tratándose de las faltas disciplinarias y de la sanción de desvinculación del
cargo previstas en el artículo 278.1 de la Carta, el legislador no se hallaba
en el deber de preverlas expresamente en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Esta circunstancia, sin embargo, no obsta para que regule detenidamente el
procedimiento aplicable en esos casos, como lo hizo en su momento la Ley 200 de
1995 y lo hace ahora la Ley 734 de 2002.
8.
Si el legislador no se encontraba en el deber de tipificar las faltas
disciplinarias consagradas directamente por el constituyente en el artículo
278.1 de la Carta, no puede imputársele una omisión relativa por el hecho de no
haber incluido tales faltas en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002.  De
acuerdo con esto, la omisión legislativa relativa planteada por el demandante
es, en verdad, inexistente.  Y bien se sabe que al no existir omisión alguna,
la Corte no tiene sobre qué hacer su pronunciamiento de constitucionalidad o
inconstitucionalidad.
Ahora,
el actor plantea que la norma demandada es inexequible, además, por no
tipificar la sanción de desvinculación del cargo prevista en el artículo 278.1
superior.  En este caso el yerro es doble.  Por una parte, el actor no debió
demandar esa norma sino aquella que determina las sanciones imponibles en el
proceso disciplinario  -Artículo 44 de la Ley 734 de 2002-.  Y, por otra, la
pena de desvinculación del cargo de que trata esa disposición constitucional,
al igual que las faltas en ella tipificadas, tampoco requiere consagración
expresa del legislador para que sea posible su imposición.
Las
consideraciones precedentes son suficientes para que la Corte profiera un fallo
inhibitorio.
VI. DECISIÓN
Con fundamento
en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA
para fallar de fondo en relación con la demanda instaurada contra el artículo
48 de la Ley 734 de 2002.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (E)
EL
SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente
sentencia por cuanto en la fecha le fue aceptado impedimento para intervenir en
la presente decisión.
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
EL
SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor ALVARO TAFUR GALVIS, no firma la presente sentencia por
encontrase en permiso debidamente autorizado por la Presidencia de esta
Corporación.
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)