T-391-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-391/94
DERECHO DE
PETICION-Pronta Resolución
El derecho
fundamental de petición se ve satisfecho cuando existe una pronta resolución a
la solicitud formulada, independientemente de que dicha decisión le sea
favorable o adversa a quien la promovió. No puede confundirse el derecho de
petición, como medio para obtener la protección o reconocimiento de otros
derechos, con estos últimos. Pues "el derecho de petición no implica una
prerrogativa en cuya virtud la administración se vea precisada a definir
favorablemente las pretensiones del solicitante, razón por la cual no se debe
entender conculcado este derecho cuando la autoridad responde oportunamente al
peticionario, aunque la respuesta sea negativa".
SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO
El silencio
administrativo negativo no constituye un eficaz medio de protección al derecho
fundamental de petición. El silencio administrativo es un presupuesto para
someter a la jurisdicción la contienda sobre dicha materia -que es el asunto
litigioso objeto de la acción contenciosa- pero no un medio de defensa judicial
del derecho de petición.
Ref: Expediente T-36.196
Demandante: AURA
LUCIA OVALLE ROA
Procedencia: JUZGADO
SEXTO LABORAL DEL CIRCUITO DE SANTAFE DE BOGOTA
Magistrado Ponente: JORGE
ARANGO MEJIA
Sentencia aprobada
en sesión de la Sala Primera de Revisión, celebrada en Santafé de Bogotá, D.C.,
a los seis (6) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Arango
Mejía, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, decide sobre el
fallo proferido por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá,
en el proceso de tutela promovido por la señora Aura Lucía Ovalle Roa contra el
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de Santafé de Bogotá,
D.C..
El expediente llegó
a la Corte Constitucional por remisión que hizo el Juzgado Sexto Laboral del
Circuito de esta ciudad, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del
decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES
La actora presentó
el 22 de marzo del presente año, ante el Juez Laboral del Circuito de Santafé
de Bogotá (Reparto), demanda de tutela contra el Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio de Santafé de Bogotá, D.C.. Le correspondió su
conocimiento al Juzgado Sexto Laboral del Circuito y fue radicada con el número
016.
A.  Hechos
1. La señora Aura Lucía Ovalle Roa presentó el
3 de junio de 1993 ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio de Santafé de Bogotá, D.C. una solicitud de reconocimiento y pago de
sus cesantías parciales.  La mencionada petición se radicó bajo el número
9300908.
2. Hasta la fecha de proposición de la acción
de tutela, la autoridad demandada no había resuelto la petición, a pesar de
haber transcurrido más de 9 meses contados a partir de la presentación de ésta.
B. Normas
constitucionales presuntamente violadas
La demandante invocó
como violados los siguientes cánones constitucionales:
-El artículo 1°, que
define a Colombia como un Estado Social de Derecho y consagra los valores en
que se funda.
- El artículo 2°, en
cuanto contempla los fines para los cuales están instituidas las autoridades de
la República.
- El artículo 5°,
que expresa el reconocimiento del Estado, sin discriminación alguna, de la
primacía de los derechos inalienables de la persona y ampara a la familia como
institución básica de la sociedad.
- El artículo 23, el
cual consagra el derecho fundamental de petición.
- Y el artículo 25,
que define al trabajo como un  derecho y como una obligación social, y
establece su especial protección a cargo del Estado.
C. Pretensión
La actora solicita
que se ordene a la autoridad demandada resolver su petición.
D. Actuación
procesal
El Juzgado Sexto
Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá requirió a la autoridad demandada con
el fin de que informara el motivo por el cual aún no había sido resuelta la
petición de la señora Aura Lucía Ovalle Roa.
En cumplimiento de
la precitada orden judicial, la Jefe del Escalafón del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales de Magisterio de Santafé de Bogotá, D.C., mediante oficio
número 000175 del 7 de abril de 1994 informó que la solicitud presentada por la
actora se había radicado, que luego se pasó la información a la hoja de vida y
se liquidó el valor correspondiente, y expresó, en relación con la actuación
pendiente: "los pasos a seguir son:
"a.- En la
próxima semana se elaborará el proyecto de Acto Administrativo que ordena el
reconocimiento y pago de la cesantía.
"b.- Envío del
expediente a la Previsora (...) para aprobación y expedición de disponibilidad
presupuestal.
"c.-
Notificación personal del Acto Administrativo.
"d.- Orden de
pago."
E. Sentencia del
Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá
El juez de
conocimiento decidió no acceder a la pretensión de la actora, con base en los
fundamentos que se exponen a continuación:
"...la acción
de tutela, al amparo del derecho de petición, para una pronta resolución
resulta impróspera, máxime cuando el código contencioso administrativo,
contempla el fenómeno de la ocurrencia del silencio administrativo negativo, si
transcurrido el plazo señalado en la ley (3 meses), a partir de la presentación
de la petición, sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se
entenderá que ésta es negada.
"Puede entonces
el interesado, ocurrir en acción contenciosa administrativa, para obtener la
declaración de nulidad del acto administrativo negativo -presunto- contenido en
el silencio administrativo, proveniente de la demandada, al no dar contestación
a la solicitud formulada, dentro del término de ley; en consecuencia deprecar
el reconocimiento y pago de la cesantía parcial peticionada (artículo 85
C.C.A.)".
Así, pues, el Juez
estimó que existía una causal de improcedencia de la acción de tutela
contemplada en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991: la existencia de otro
medio de defensa judicial.  Este medio -afirma el juez- es el que
"ineluctablemente debe seguir el accionante sopena (sic) de sacrificar el
ordenamiento jurídico, con grave perjuicio para el debido proceso, y por ende
el derecho de defensa, consagrado también como derecho fundamental".
El fallo en
referencia fue seleccionado para revisión mediante auto del 3 de junio de 1994
proferido por la Sala de Selección Número Seis, la cual acogió la solicitud de
insistencia presentada oportunamente por el Defensor del Pueblo (artículo 33
del Decreto 2591 de 1991).
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para decidir este asunto, en virtud de lo
dispuesto por el artículo 86 de  Constitución, en concordancia con las normas
pertinentes del decreto 2591 de 1991.
B. Cuestión
jurídica
El problema jurídico
que debe resolverse en el caso bajo estudio es el de determinar si la operación
del silencio administrativo negativo, que genera un acto -presunto o ficto- de
la administración, y que le permite al peticionario acudir ante la jurisdicción
contencioso administrativa, implica una causal de improcedencia de la acción de
tutela para proteger el derecho de petición, cual es, la existencia de otro
medio de defensa judicial eficaz.
Para tal efecto
primero se determinará la naturaleza y alcance del derecho fundamental de
petición, para luego establecer su relación con la figura jurídica del silencio
administrativo negativo.  Con base en estas consideraciones, la Sala analizará
la situación fáctica planteada en el asunto sub-lite, para así completar el
silogismo jurídico.
C. El derecho de
petición: naturaleza y alcance
Sobre el derecho de
petición, esta Corporación en reiterada jurisprudencia ha sostenido que es
aquel que permite un contacto directo entre el gobernado y el gobernante, que
se manifiesta, además, como una forma de participación en los asuntos públicos
y que, "sirve de instrumento para lograr la protección de los demás
derechos de los individuos" (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-452
del 10 de julio de 1992. M.P.: doctor Fabio Morón Díaz).
De acuerdo con lo
expresado en el texto constitucional (artículo 23), dentro del núcleo esencial
del derecho de petición se encuentra el derecho de obtener una pronta
resolución. No se realiza plenamente aquel derecho, si la administración
retarda su respuesta, independientemente de que ésta sea favorable o no al
solicitante.  Este presupuesto aparece implícito también en el artículo 209 de
la Constitución cuando establece que la función pública está al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
eficacia y celeridad, entre otros.
Así, pues, el
derecho de petición "involucra no sólo la posibilidad de acudir ante la
administración, sino que supone, además, un resultado de ésta, que se
manifiesta en la obtención de la pronta resolución.  Sin este último elemento
el derecho de petición no se realiza, pues es esencial al mismo" (Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia  T-567 del 17 de julio de 1992. M.P.: doctor
José Gregorio Hernández Galindo).
Ahora bien, como se
dijo anteriormente, el derecho fundamental de petición se ve satisfecho cuando
existe una pronta resolución a la solicitud formulada, independientemente de
que dicha decisión le sea favorable o adversa a quien la promovió.  Como ya lo
ha establecido la jurisprudencia constitucional, no puede confundirse el
derecho de petición, como medio para obtener la protección o reconocimiento de
otros derechos, con estos últimos. Pues "el derecho de petición no implica
una prerrogativa en cuya virtud la administración se vea precisada a definir
favorablemente las pretensiones del solicitante, razón por la cual no se debe
entender conculcado este derecho cuando la autoridad responde oportunamente al
peticionario, aunque la respuesta sea negativa"(Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-242 del 23 de junio de 1993.  M.P.: doctor José Gregorio Hernández
Galindo).
D. El derecho de
petición y el silencio administrativo negativo
Cuando el artículo
86 de la Constitución establece que la acción de tutela sólo procede cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, ha de entenderse dicho
mandato en concordancia con los preceptos contenidos en el artículo 2° de la
Carta, esto es, con el fin esencial del Estado de garantizar  la efectividad de
los derechos consagrados en ella.  Lo anterior supone que el otro medio de
defensa judicial debe ser eficaz para la protección de los derechos
fundamentales.  Entrará la Sala a determinar si el del silencio administrativo
negativo, como presupuesto para acudir ante la justicia administrativa, constituye
una causal de improcedencia de la acción de tutela.
La Corte
Constitucional ha sostenido, en múltiples ocasiones, que el silencio
administrativo negativo no constituye un eficaz medio de protección al derecho
fundamental de petición.  Al respecto cabe citar la siguiente afirmación:
"Y si bien la
omisión de la autoridad genera la ocurrencia del fenómeno del silencio
administrativo, que puede ser demandable ante la jurisdicción contenciosa, éste
no exime a la administración del deber de resolver la solicitud y no puede ésta
protegerse bajo la égida de su inercia" (Cfr.Corte Constitucional.
Sentencia T-567 del 17 de julio de 1992.  M.P.: doctor José Gregorio Hernández
Galindo).
Las consideraciones
que se han tenido en cuenta para llegar a esta conclusión son las siguientes:
"...la
obligación del funcionario u organismo sobre oportuna resolución de las
peticiones formuladas no se satisface con el silencio administrativo.  Este
tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto
a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se logra determinando,
por vía de presunción, la existencia de una acto demandable.  Pero de ninguna
manera puede tomarse esa figura como supletoria de la obligación de resolver que
tiene a su cargo la autoridad, y menos todavía entender que su ocurrencia
excluye la defensa judicial del derecho de petición considerado en sí mismo.
"De acuerdo con
lo atrás expuesto, no se debe confundir el derecho de petición
-cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en
obtener pronta resolución- con el contenido de lo que se pide, es
decir con la materia de la petición.  La falta de respuesta o la
resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la
actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en
tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental.  En cambio, lo
que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto,
proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera
independiente del derecho de petición como tal.
"... el
silencio administrativo es un presupuesto para someter a la jurisdicción la
contienda sobre dicha materia -que es el asunto litigioso objeto de la acción
contenciosa- pero no un medio de defensa judicial del derecho de petición en
los términos del artículo 86 de la Carta" (Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-242 del 23 de junio de 1993. M.P.: doctor José Gregorio Hernández
Galindo).
En conclusión, el
silencio administrativo negativo no constituye o implica ese medio de defensa
idóneo para proteger el derecho fundamental de petición, pues dicho silencio lo
que evidencia es, precisamente, su violación.
E. Análisis del
caso concreto
En el presente caso
la demandante acudió ante la administración (Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio de Santafé de Bogotá, D. C.) con el fin de obtener de
ésta un pronunciamiento sobre su petición de reconocimiento y pago de sus
cesantías parciales.  Sin embargo, han transcurrido varios meses sin que la
autoridad demandada hubiera respondido  la mencionada solicitud.
Del informe que
presentó la demandada dentro del proceso de tutela se deduce claramente una
confesión en el sentido de que no ha contestado la petición formulada por la
demandante, pues simplemente se limita a exponer los pasos que aún están
pendientes en el trámite de la referida solicitud.
Así, pues, se
concluye que existe una manifiesta violación al derecho de petición por parte
de la autoridad demandada y que, como se ha dicho en las  consideraciones antes
expuestas, no existe ningún medio de defensa judicial que proteja efectivamente
el derecho de petición de la demandante.  Por lo tanto, la Corte, por medio de
su Sala Primera de Revisión, revocará la sentencia proferida por el Juzgado
Sexto Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá.
III. DECISION
Al tenor de los
criterios precedentes, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCASE,
la sentencia del once (11)
de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994), por medio de la cual se
negó el amparo invocado.
SEGUNDO:
CONCEDESE la tutela
que se solicita y, en consecuencia, ORDENASE al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio de Santafé de Bogotá, D.C. que, dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo,
resuelva sobre la petición formulada por la señora Aura Lucía Ovalle Roa el día
tres (3) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993), radicada bajo el
número 9300908.
TERCERO: LIBRESE la comunicación de que trata el artículo
36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
cúmplase, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General