C-180-16
Sentencia C-180/16
CLASIFICACION LEGAL DE SINDICATOS EN CATEGORIAS EMPRESARIALES,
INDUSTRIALES, GREMIALES Y DE OFICIOS VARIOS-No
desconoce el núcleo esencial del derecho a la libertad sindical
La Corte planteó
como problema jurídico constitucional a resolver el siguiente: ¿vulneró Legislador el núcleo esencial del derecho de asociación
sindical (CP, 39 y 93) al establecer en el artículo 356 del C.S.T. y de la S.S., una
tipificación taxativa de las clases de sindicatos que pueden legalmente
constituirse en Colombia? Para resolver el anterior problema, se concluyó que el Congreso de la República
cuenta con un amplio margen de configuración por virtud de la cláusula general
de competencia (CP, 150.2) y por el mandato expreso del artículo 39.2 Superior,
para regular los aspectos del derecho de libertad sindical de estructura
interna y funcionamiento, sin que dicha reglamentación afecte su núcleo
esencial, en especial la autonomía para dictar sus estatutos en asuntos de
ingreso, administración y financiamiento. Adicionalmente, se constata que la
disposición acusada cumple con los estándares del Margen Nacional de
Apreciación -Supra numerales 51 y 52-, en tanto que responde a la tradición
jurídica nacional en materia del derecho colectivo desde la versión original
del Código Sustantivo del Trabajo, desde la cual se planteó el modelo de
clasificación de los sindicatos, sin que ello sea concebido como un medio para
evadir estándares internacionales de Derechos Humanos, máxime cuando dichas
categorías son empleadas por otros Estado. (…) De igual modo, el organismo
tripartido de la OIT reconoció que el Estado miembro está legitimado para
establecer el marco general de las organizaciones dejando a estas la mayor
autonomía posible para regular sus aspectos de funcionamiento y administración.
En ese sentido, la ley puede establecer los requisitos de constitución de un
sindicato, siempre y cuando los mismos no sean dilatorios o nugatorios del
derecho de asociación. Determinar que en los casos en donde existan trabajadores de varias profesiones u oficios vinculados a la misma
empleadora sean denominados sindicatos de empresa, cuando por las
circunstancias de hecho dichas personas no laboren para la misma empresa, pero
si en una misma rama u actividad económica sea conocido como de industria, que
en los eventos en que las organizaciones congreguen a sujetos de la misma
profesión, oficio o especialidad, sean clasificados como gremiales o que para
aquellas organizaciones que alberguen personal de diversas profesiones tenga la
connotación de oficios varios, no afecta la esencia del derecho de libertad
sindical, pues la norma acusada no impide que se creen sindicatos, ni toca los
asuntos propios de su constitución, organización y funcionamiento interno,
respetando el derecho de la libertad sindical, al tratarse en el fondo de organizaciones
plenamente independientes y establecidas en forma voluntaria sin estar
sometidas a ninguna medida represiva, en tanto que lo decisivo es el contenido
del derecho y no la nomenclatura que se le den a las situaciones descritas en
el artículo 356 del C.S.T. y de la S.S.
CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO EN MATERIA DE CLASIFICACION DE
SINDICATOS DE TRABAJADORES-Cumplimiento de estándares
del Margen Nacional de Apreciación
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA
DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Expedición de códigos/CLAUSULA GENERAL DE
COMPETENCIA EN MATERIA DE LIBERTAD SINDICAL-Alcance/DERECHO DE
ASOCIACION-Orden legal
PRINCIPIO DE AUTONOMIA SINDICAL O DE NO INTERVENCION DEL ESTADO EN
ASUNTOS PROPIOS DE ORGANIZACIONES SINDICALES-Consagración
constitucional
PRINCIPIO DE AUTONOMIA SINDICAL O DE NO INTERVENCION DEL ESTADO EN
ASUNTOS PROPIOS DE ORGANIZACIONES SINDICALES-Limites
del legislador
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Regulación de
estructura interna y funcionamiento de sindicatos sin afectar la autonomía de
la libertad sindical
Se concluye que si bien el
Congreso de la República cuenta con un amplio margen de configuración por
virtud de la cláusula general de competencia prevista en el artículo 150
numeral 2 de la Constitución, adicionalmente por mandato expreso del inciso
segundo del artículo 39 Superior, cuenta con la potestad de regular la
estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos, sin que dicha
reglamentación afecte el núcleo esencial de la libertad sindical, en especial
la autonomía para dictar sus estatutos en asuntos de ingreso, administración y
financiamiento.
CLASIFICACION DE SINDICATOS DE TRABAJADORES-Amplio margen de configuración del legislador/CLASIFICACION DE
SINDICATOS DE TRABAJADORES-Jurisprudencia constitucional
DERECHO DE LIBERTAD SINDICAL-Núcleo
esencial
DERECHO DE LIBERTAD SINDICAL-Jurisprudencia
constitucional
Para el caso en concreto se
puede concluir que la jurisprudencia ha identificado los siguientes elementos
esenciales del derecho de libertad sindical: (i) todo trabajador sin distinción
de su origen, sexo, raza, nacionalidad, orientación política, sexual o
religiosa entre otras, que se identifique en un grupo con intereses comunes
tiene el derecho a asociarse libremente; (ii) la prohibición de intervención
estatal se circunscribe a abstenerse de injerir en el ámbito de constitución,
organización y funcionamiento interno, los cuales son exclusivos del sindicato,
siempre y cuando no transgredan la legalidad ; (iii) la garantía constitucional
de libertad de asociación protege a la colectividad por lo que esta prima sobre
los derechos subjetivos del trabajador que puedan concurrir o colisionar con los
derechos de la organización; (iv) la disolución o cancelación de la personería
jurídica solo puede darse por vía judicial.
CONVENIO 87 DE LA OIT SOBRE LIBERTAD SINDICAL Y LA PROTECCION DEL
DERECHO DE SINDICALIZACION-Doble naturaleza
CONVENIO 87 DE LA OIT SOBRE LIBERTAD SINDICAL Y LA PROTECCION DEL
DERECHO DE SINDICALIZACION-Hace parte del bloque de
constitucionalidad
CONVENIO 87 DE LA OIT-Consideraciones
del Comité de Libertad Sindical sobre incumplimiento del órgano legislativo de
un Estado parte
Se constata que incluso en el
marco normativo del organismo internacional tripartito, es factible que el
Estado miembro, a través de su respectivo órgano legislativo: (i) establezca el
marco general de las organizaciones dejando a estas la mayor autonomía posible
para regular sus aspectos de funcionamiento y administración; (ii) la ley puede
establecer los requisitos de constitución de un sindicato, siempre y cuando los
mismos no sean excesivamente dilatorios; (iii) se pueden establecer algunas
formalidades para la creación de las organizaciones y estas deben ser
respetadas por los fundadores de sindicatos
CONVENIO 87 DE LA OIT-Decisiones del
Comité de Libertad Sindical sobre derecho de trabajadores y empleadores de
constituir y afiliarse a organizaciones sindicales
COMITE DE LIBERTAD SINDICAL-Clasificación
de organizaciones sindicales como sindicato de empresa, industria y oficio
CLASIFICACION DE ORGANIZACIONES SINDICALES COMO DE EMPRESA,
GREMIALES, INDUSTRIA U OFICIOS VARIOS-Derecho
comparado/TRATADOS INTERNACIONALES-Doctrina del “Margen Nacional de
Apreciación”
Se resalta que el entendimiento
del contenido del derecho de libertad sindical en otras legislaciones no se ve
conculcado con la nominación que se le pueda otorgar a las formas de
asociación, sino que debe examinarse que con dicha nomenclatura no se afecte el
contenido intrínseco del derecho, es decir, que exista un medio efectivo de
constitución de los sindicatos, que sean independientes, establecidos en forma
voluntaria sin estar sometidas a ninguna injerencia, coerción o represión
Estatal, con libertad en cuanto a la afiliación y ejercicio de los derechos que
consagra la Constitución. En este caso resulta
preciso hacer referencia a la doctrina del “Margen Nacional de Apreciación”, la
cual permite que los Estados democráticos y pluralistas cuenten con cierto
ámbito de acción en la interpretación de los Derechos Fundamentales reconocidos
tanto en su ordenamiento interno como en los tratados internacionales de los
que sea parte. No obstante lo anterior, esta deferencia con el legislador
democrático, no es ajena a límites, y supone, además de condiciones internas de
deliberación, el respeto a los contenidos mínimos que las convenciones
internacionales y la jurisprudencia que los tribunales encargados de
interpretarlas, le otorgan a tales derechos humanos. El uso del Margen
Nacional de Apreciación debe responder a estándares objetivos derivados de la
tradición jurídica nacional, y no puede usarse de modo discrecional para evadir
estándares internacionales de Derechos Humanos. En este caso en concreto, un
análisis de la jurisprudencia colombiana demuestra que la interpretación y
aplicación del Convenio 87 de la OIT, en el ordenamiento jurídico colombiano no
niega un margen de acción, no exento de límites, al legislador en relación con
la configuración de las organizaciones sindicales.
DERECHO DE LIBERTAD SINDICAL-Elementos
esenciales del núcleo esencial
CONVENIO 87 DE LA OIT Y DERECHO A CONSTITUIR ORGANIZACIONES
SINDICALES-Acepción “que estimen convenientes” hace
referencia al pluralismo sindical
CONVENIO 87 DE LA OIT Y DERECHO DE ASOCIACION-Autonomía de la libertad sindical para crear organizaciones
sindicales
Si bien en el derecho de
asociación contemplado en el artículo 2 del Convenio 87 de la OIT
intrínsecamente está plasmado el concepto de que la libertad sindical comporta
la facultad autónoma para crear organizaciones sindicales, ajena a toda
injerencia del Estado, al prescribir que “Los trabajadores y los empleadores,
sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de
constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de
afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los
estatutos de las mismas” dicho criterio es complementario a la norma
constitucional -Supra numeral 42- y significa que no pueden mediar trabas
legales o administrativas en la constitución o funcionamiento de los
sindicatos. Ello realmente confiere la potestad de autoconformarse y
autoregularse conforme a las reglas de organización interna que libremente
acuerden los miembros, con el límite que impone el inciso 2 del art. 39, según
el cual la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan
al orden legal y a los principios democráticos.
Expediente: D-10.940
Actor: Edwin Palma Egea
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 356
del Código Sustantivo del Trabajo y de la S.S.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., trece (13) de abril de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido
la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la Acción Pública consagrada en el artículo
241, numeral 4º de la Constitución Política, el ciudadano Edwin Palma Egea solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo y de la
S.S.
2. Mediante
auto proferido el día veintitrés (23) de septiembre de dos mil quince (2015),
se inadmitió la demanda y se concedió al actor el término de tres (03) días
para subsanar la acusación. La
Secretaría General de esta Corporación, mediante informe del once (11) de
septiembre de dos mil quince (2015), señaló que durante el término de
ejecutoria del auto inadmisorio surtido
los días 8, 9 y 10 de septiembre de esa misma anualidad, el ciudadano presentó
escrito de corrección de la demanda de inconstitucionalidad, el cual fue
recibido en la Secretaría el día
nueve (9) de septiembre del dos mil quince (2015).
3. Admitida la corrección de la demanda y cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver la demanda de la
referencia.
Norma objeto de control
A continuación se
transcribe la norma demandada:
CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO[1]
“ARTICULO 356. SINDICATOS DE TRABAJADORES. (Artículo
modificado por el artículo 40 de la Ley 50 de 1990). El nuevo texto es el
siguiente: Los sindicatos de trabajadores se clasifican así:
a).
De empresa, si están formados por individuos de varias profesiones, oficios o
especialidades, que prestan sus servicios en una misma empresa, establecimiento
o institución;
b).
De industria o por rama de actividad económica, si están formados por
individuos que prestan sus servicios en varias empresas de la misma industria o
rama de actividad económica;
c).
Gremiales, si están formados por individuos de una misma profesión, oficio o
especialidad,
d).
De oficios varios, si están formados por trabajadores de diversas profesiones,
disímiles o inconexas. Estos últimos sólo pueden formarse en los lugares donde
no haya trabajadores de una misma actividad, profesión u oficio en número
mínimo requerido para formar uno gremial, y solo mientras subsista esta
circunstancia.”
La demanda
4. El actor solicitó se declare la
inexequibilidad del artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo y de la
S.S., por considerar que vulnera el artículo 39 de la Constitución
Política y el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo.
Cargo por el presunto
desconocimiento de la libertad de asociación sindical (CP, 39 y Convenio 87 de
la OIT).
5. El demandante
señala que la sentencia SU-555 de 2014 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)
precisó que los convenios 87 y 98 de la OIT, en el sentido estricto, hacen
parte del bloque de constitucionalidad. Dicho reconocimiento implica que los
acuerdos incorporados en estos instrumentos internacionales deben acatarse por
parte del Estado Colombiano. El artículo 2 del Convenio 87 señala que “Los
trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización
previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen
convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola
condición de observar los estatutos de las mismas.”.
6. Por otro lado,
el artículo 39 de la Constitución señala que los trabajadores y empleadores
tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones “sin intervención del
Estado” que para su reconocimiento, basta la simple inscripción del acta de
constitución. Señala la demanda que el artículo acusado desconoce estos
mandatos superiores al limitar la constitución de sindicatos a tan solo cuatro
tipos y además permite la intromisión estatal y judicial mediante la
declaratoria de ilegal de la conformación del sindicato. En sustento de su
argumento cita la sentencia C-401 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) respecto del contenido y alcance
del artículo 39 de la Carta.
7. El actor aclara que la norma
acusada “trasgrede el artículo 39 de la Constitución y el Convenio 87 de la
OIT el cual hace parte del bloque de constitucionalidad y por ende la norma
censurada también transgrede los artículos 4, 53, 93 y 94”. Indica que el
señalamiento no se dirige a que el derecho de asociación sea absoluto, sino que
las limitaciones que se imponen a través de las disposiciones demandadas
desbordan los fines perseguidos por el Convenio 87 de la OIT. En lo que respecta a dichos objetivos, esta
Corporación en la sentencia C-734 de 2008 (MP. Mauricio González Cuervo) señaló
lo siguiente:
“El derecho de
asociación sindical está sujeto a que la estructura interna de los sindicatos y
organizaciones sociales y gremiales se ajusten al orden legal y a los
principios democráticos. Esto se traduce en el cumplimiento de unos requisitos
mínimos, que son determinados por el legislador, en desarrollo de los
principios y garantías sindicales, y adicionalmente, Convenios internacionales
sobre derechos humanos autorizan que por vía legislativa puedan
imponerse restricciones a los derechos, cuando sea necesario para la finalidad
que persiga, en garantía de “la seguridad nacional, el orden, la salud o
moral pública, los derechos y deberes ajenos y, en general el cumplimiento de
cualquier finalidad que estime valiosa, siempre y cuando no afecten el núcleo
esencial del derecho a la libertad sindical, de modo que lo desnaturalicen o
impidan su norma o adecuado ejercicio.” (Subraya dentro del escrito de
corrección)
8. Que la norma no persigue
ninguna finalidad importante y por el contrario desnaturaliza el núcleo
esencial del derecho de asociación e impide su normal y adecuado ejercicio al
imponer un límite en la creación de otro tipo de organizaciones sindicales
diferentes a las previstas en dicho articulado, cuando la misma Corte en la
sentencia C-465 de 2008 2005
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa) indicó que la libertad sindical también comprende: “(vii) la
inhibición, para las autoridades públicas, incluyendo al legislador,
de adoptar regulaciones, decisiones o adelantar acciones que tiendan a
obstaculizar el disfrute del derecho a la libertad sindical.” (Subraya dentro del escrito de
corrección)
Intervenciones
Ministerio de Trabajo: exequible
9. Justo Fernando Bermúdez Gross actuando en calidad de Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica del Ministerio defiende la exequibilidad de la norma
con base en los siguientes argumentos: (i) la intervención de la autoridad
judicial en la organización sindical es posterior a la constitución de la misma,
y con el fin de analizar algunos aspectos de legalidad y constitucionalidad del
ejercicio del derecho de asociación. Razón por la cual, el artículo 356 del C.S.T.
y de la S.S., desarrolla el Convenio 87, pues el derecho de asociación se
materializa al momento de constituir la organización sindical, sin que se
requiera autorización previa por parte de alguna autoridad judicial o
administrativa; (ii) la intervención de la rama legislativa es legítima, por
cuanto el desarrollo de un derecho fundamental requiere del establecimiento de
un procedimiento normativo que permita su ejecución, goce  y desarrollo en la
vida jurídica. (iii) Acorde con la jurisprudencia de la Corte Constitucional no
existe derecho absoluto, y en ese sentido la norma demandada ofrece una
clasificación que permite a los sindicatos de acuerdo con las circunstancias
laborales que los rodea constituir la organización que mejor se ajuste a sus
objetivos y fines.
Unión Sindical Obrera de la industria del petróleo - USO: inexequible
10. Edwin Castaño Monsalve en calidad de presidente y representante
legal de la USO advierte que el artículo 356 del CST y de la SS demandado es
inconstitucional al considerar que: (i) los patronos con fundamento en la norma
acusada han iniciado varias demandas en contra de los estatutos del sindicato
al considerar que no se pueden afiliar a ciertos trabajadores; (ii) dentro de
dichos procesos judiciales, el más emblemático podría sacar a más de 2.500
trabajadores con fundamento en la clasificación contenida en el artículo
demandado. Por lo tanto, solicita la defensa de los derechos de los
trabajadores a constituir las organizaciones sindicales que estimen
convenientes.
Sindicato de Naviera Fluvial Colombiana: inexequible
11. Jaime Enrique Camargo Frías quien se identificó como presidente
de esta organización sindical, argumenta que la clasificación contenida en el
artículo 356 Ibíd es inconstitucional, en tanto que al ofrecer tan solo cuatro
alternativas de constitución va en contravía con los preceptos de los Convenios
87 y 98 de la OIT al obstaculizar el derecho de asociación.
Central Unitaria de Trabajadores de Colombia - CUT: inexequible
12. Luis Alejandro Pedraza quien funge como presidente y
representante legal de la CUT, solicitó la inexequibilidad de la disposición
acusada, habida cuenta que el Estado Colombiano reconoce sin ninguna
discriminación los derechos inalienables de la persona, siendo uno de ellos, el
derecho de asociación. Conforme a los mandatos del artículo 53 y 93 de la Carta
Política los Convenios de trabajo ratificados hacen parte de la Constitución. En
especial, el C. 187 de la OIT en los artículos 2, 3, 8 y 10 establecen que los
trabajadores sin ninguna distinción o autorización previa, tienen derecho a
constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como afiliarse a
las mimas, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI: exequible
13. El ciudadano Bruce Mac Master en representación de la ANDI
solicita a esta Corporación que declare la exequibilidad del artículo 356 del
Código Sustantivo del Trabajo y de la S.S., en la medida que ni la
Constitución, ni la jurisprudencia de la Corte Constitucional consagran
derechos absolutos, tal y como se consideró en la sentencia C-063 de 2008 (MP.
Clara Inés Vargas Hernández) refiriéndose específicamente sobre el derecho de
asociación. En lo que se refiere a la norma sustancial demandada señala que la
mera clasificación de los sindicatos no afecta el núcleo esencial de la
negociación colectiva, pues debe interpretarse de manera armónica con las demás
disposiciones de la ley laboral, en particular con el artículo 353 del mismo
código.
14. Argumenta el interviniente que la clasificación que hace el
legislador atiende a una situación fáctica del sindicato, pues pertenecerá a
una empresa, a un tipo de industria o un gremio, incluso por oficios varios para
aquellos trabajadores que no encuadran en los anteriores supuestos de hecho.
Por lo que la norma en comento no vulnera disposición constitucional alguna, al
ser una manifestación del poder discrecional del constituyente derivado para
organizar los procedimientos y tramites que haga efectivo el ejercicio de un
derecho.
Universidad Externado de Colombia: exequible
15. El Director del Departamento de Derecho Laboral de la Universidad
Externado de Colombia, Doctor Jorge Eliecer Manrique Villanueva defiende la
constitucionalidad de la norma, al considerar que en una oportunidad previa, la
Corte Constitucional en la sentencia C-593 de 2014 (MP.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) si bien se inhibió en
una demanda similar, determinó que el cargo presentado contra el artículo 356
era inepto por falta de certeza, y que si bien, en esta oportunidad se presenta
un argumento adicional, atinente a que el legislador incurrió en una excesiva
intromisión que afecta el núcleo esencial del derecho fundamental de asociación
(CP, 39) y del Convenio 87 de la OIT.
16. Por otro lado, pone de presente que el Comité de Libertad
Sindical de la OIT ha manifestado que el alcance del derecho de los
trabajadores para constituir las organizaciones sindicales que estimen
convenientes, hace referencia a la posibilidad de crear más de un sindicato de
empresa, por cuanto en cierto número de países pueden existir varias
organizaciones de empleadores y de trabajadores, y estos pueden elegir
libremente a cuál de ellas afiliarse por razones de orden profesional,
religioso, político o constituir una adicional a las ya existentes, tal y como
se ilustra en el párrafo 315 de la Recopilación de decisiones y principios del
Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Quinta
edición, 2006.
17. La Corte en la sentencia C-567 de 2000 (MP. Alfredo Beltrán
Sierra) declaró inexequible la prohibición de fundar más de un sindicato de
empresa, y en la C-063 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas Hernández) de igual forma
se expulsó del ordenamiento jurídico la imposibilidad de coexistencia en una
misma empresa de un sindicato de base, uno gremial o de industria, por lo que
de antaño se ha admitido la constitucionalidad de la clasificación de dichos
sindicatos prevista en el artículo 356 de la Ley 50 de 1990.
Universidad Libre: exequible
18. La facultad de Derecho de Bogotá por medio del Director del
Observatorio de Intervenciones ciudadanas constitucionales, Doctor Jorge
Burbano Villamarin,  apoya la constitucionalidad de la norma en estudio, pues
en su criterio el Convenio sobre la libertad sindical y la protección al
derecho de sindicalización, el cual ha sido reconocido como parte del bloque de
constitucionalidad en la sentencia C-401 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa) impone un limitante a las organizaciones sindicales en cuanto su
estructura interna y funcionamiento deben sujetarse al orden legal y a los
principios democráticos.
Pontificia Universidad Javeriana: exequible
19. El Grupo de Acciones Públicas del Departamento de Derecho
Público de la Universidad Javeriana estima que no existen razones para
considerar que el artículo demandado sea inconstitucional, por cuanto la Corte
en la sentencia    C-567 de 2000 (MP. Alfredo Beltrán Sierra) advirtió que el
derecho de asociación sindical no es absoluto, y que el mismo está sujeto al
orden legal y Constitucional, por lo que no podría dársele el alcance a lo
dispuesto en el Convenio 87 de la OIT, de que la posibilidad de constituir
las organizaciones que estimen convenientes haga referencia a una completa
libertad o poder ilimitado para fundar sindicatos sin consideración a norma
legal alguna.
Universidad de la Sabana: exequible
20. Las docentes del área de Derecho Laboral Doctoras Liliana
Valencia Ramos y Diana María Gómez Hoyos defienden la constitucionalidad de la
proposición jurídica en estudio, en tanto que la clasificación de
organizaciones sindicales hace referencia al número plural de organizaciones
que se pueden crear y la posibilidad de escoger y determinar su estructura y
sus directivas mediante la adopción de sus estatutos. Por otro lado, los tipos
de sindicatos establecidos en el artículo demandado (empresa, industria, gremiales
y de oficios varios), son los mismos reconocidos por la OIT, por lo que la
norma sustancial no se opone al instrumento internacional, sino que lo aplica.
Universidad del Rosario: exequibilidad condicionada
21. El Coordinador del Área del Derecho al Trabajo y la Seguridad
Social, Doctor Iván Daniel Jaramillo Jassir solicita la exequibilidad
condicionada en el sentido de aclarar que el carácter de la norma es meramente
enunciativo, sin perjuicio de la posibilidad de que conforme a los estatutos de
las organizaciones sindicales se puedan constituir otro tipo de sindicatos,
pues la libertad sindical está constituida por el trípode de los derechos de
asociación, a la negociación colectiva y a la huelga. Fundamenta el
condicionamiento de la siguiente forma: (i) el Convenio 87 de la OIT aprobado
por la Ley 26 de 1976 integra el grupo de instrumentos previstos como
fundamentales por la Declaración de 1998 sobre principios y derechos
fundamentales en el trabajo y como tal hace parte del “bloque de
constitucionalidad”. El artículo 39 Superior prevé como criterios de
fundamentación la libertad de constitución en cabeza de la organización
sindical y la no intervención del Estado en el desarrollo del ejercicio del
derecho. (ii) La norma enjuiciada contempla varios tipos de sindicatos, lo cual
comporta una clara invasión en los postulados de libertad sindical, en tanto
que si una organización considera la constitución de una modalidad diversa de
sindicato, no lo puede hacer a causa de la  intervención estatal.
Colegio de Abogados del Trabajo: exequible
22. El Doctor Víctor Julio Díaz Daza como gobernador del Colegio,
defiende la constitucionalidad de la clasificación de las formas de asociación
sindical, por las siguientes razones: (i) el Convenio 87 de la OIT hace alusión
a contenidos generales y programáticos, como corresponde al espíritu de todos
los instrumentos que emanan de ese organismo, por lo que su interpretación está
sujeta a los criterios del país que lo ratifica, pues los Estados Miembros son
autónomos para adecuarlo a la normatividad doméstica según sus condiciones
sociales, políticas y jurídicas. (ii) El alcance interpretativo del derecho a
la asociación sindical dado en el seno del organismo internacional, hace
referencia a la libertad de agrupación, a la personalidad jurídica desde la
fundación y a la autonomía en la adopción de sus estatutos, sin que sea exótico
o violatorio de la Constitución que en Colombia se establezca una nominación de
las formas o tipos de sindicados, ello además avalado por la misma OIT.
Academia Colombiana de Jurisprudencia: exequible
23. El PhD. Rafael Forero Contreras en representación de dicha
Academia, indica que difiere de las razones de inconstitucionalidad aducidas en
la demanda, en tanto que a través de una estructura organizativa normativa se
evita el caos, la anarquía y el descontrol por parte de las organizaciones
públicas y privadas. En ese sentido, todos los tratados son normas concertadas
a través de las cuales los Estados ratificantes dejan plasmados sus compromisos
y alcances frente a la incorporación interna de los acuerdos. Ahora bien, la
libertad sindical no puede ser ejercida fuera de los parámetros legales
aceptados  y adoptados por el Estado, en tanto que por más voluntad del
sindicato no podría afiliar a menores de 14 años o a personas jurídicas, a contrario
sensu el hecho de acogerse a reglas de conducta o funcionamiento no puede
interpretarse como una invasión excesiva al ejercicio de su derecho de
asociación.
Intervenciones ciudadanas: inexequible
24. Carlos Julio Díaz Lotero, José Luciano Sanín Vásquez, Robinson
Larios Giraldo y Sandra Milena Muñoz solicitan la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 356 del CST y de la SS, al considerar que es una
transgresión de los instrumentos internaciones que amparan la autonomía
sindical, acorde con los intereses que estimen convenientes los trabajadores,
es decir, donde solo prime la voluntad de la organización sin intervención
estatal alguna. De igual modo los ciudadanos Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y
Elson Rafael Rodríguez Beltrán, reiteran los anteriores argumentos en escritos
separados.
Concepto del
Procurador General de la Nación: exequible
25.  El Ministerio Público mediante concepto No. 006005 rendido el 17
de noviembre de 2015, advierte que la norma es constitucional por las
siguientes razones jurídicas:
(i)
La demanda parte de una premisa acertada,
según la cual el Convenio 87 es parte del bloque de constitucionalidad y, por
ello, es un parámetro de control para interpretar el alcance de la libertad
sindical establecida en el artículo 39 Superior. En efecto, la propia
constitución le reconoce a los convenios de la OIT su integración por dos vías
distintas, por un lado, a través del inciso tercero del artículo 53 de la
Constitución al establecer que “Los convenios internacionales del trabajo
debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna” y por ende,
como normas obligatorias no requieren de disposiciones concretas para su
incorporación. Por otra parte, son vinculantes a través del bloque de
constitucionalidad por virtud del artículo 93 de la Constitución, ya sea en
sentido lato o estricto dependiendo de la materia del instrumento
internacional.
(ii)
La disposición acusada se encuentra en la
segunda parte del Código Sustantivo del Trabajo, que se ocupa de la regulación
del derecho colectivo del trabajo, estableciendo en efecto una clasificación de
los sindicatos mediante cuatro tipos de asociaciones a saber: i) el de empresa,
por medio del cual agrupa a aquellos trabajadores de varias profesiones u
oficios vinculados a la misma empleadora; ii) el de industria, relativo
a aquellos trabajadores que si bien no laboran para la misma empresa, tienen
como rasgo en común la pertenencia a una rama específica de la actividad
económica; iii) los gremiales, atinentes a las organizaciones que
congregan a personas de la misma profesión, oficio o especialidad, sin que sea
necesario que presten sus servicios a la misma entidad; iv) y finalmente, el de
oficios varios, en el cual se agremian aquellos trabajadores de diversas
profesiones, oficios o especialidades cuando no se llegue al número mínimo de
personas para constituir el sindicato.
(iii)
En la sentencia C-797 de 2000 (MP. Antonio
Barrera Carbonell) se indicaron cuáles son los componentes estructurales del
derecho a la libertad sindical, dentro de los cuales se indicó que la
existencia de la organización no depende del reconocimiento de autoridad
estatal alguna, mientras que la suspensión o cancelación de la personería
jurídica está a cargo de la autoridad judicial, en armonía con lo dispuesto en
el artículo 4 del Convenio 87 de la OIT.
(iv)
La Constitución en el artículo 39 establece
que “Los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al
orden legal y a los principios democráticos” razón por la cual, el
Legislador está facultado para clasificar los tipos de sindicatos que pueden
conformarse, sin que se evidencie una limitación en cuanto al número de
asociaciones que pueden constituirse o una injerencia indebida sobre la
existencia de la organización.
(v)
Finalmente, la expresión de constituir las
organizaciones que “estimen convenientes” no involucra la posibilidad de
crear una categoría jurídica, sino que se refiere al pluralismo sindical, es
decir, el número de sindicatos que pueden crearse, la libertad de elección por
parte de los trabajadores de la estructura o composición de la organización.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
26.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, pues las expresiones acusadas hacen parte de una ley, en este caso,
el artículo 40 de la Ley
50 de 1990 por medio de la cual se modificó el artículo 356
del Código Sustantivo del Trabajo y de la Seguridad Social.
Cuestión previa
Aptitud de la
demanda
27.  Acorde con lo
expresado por la Universidad Externado de Colombia, en la sentencia C-539 de
2014 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) esta Corporación analizó la
constitucionalidad de los artículos 34 – parcial, 115 y 356 del Código
Sustantivo del Trabajo -ahora demandado-, declarándose inhibida respecto de
este último. Motivo por el cual, resulta necesario constatar si los argumentos
esgrimidos en dicha oportunidad coinciden con los de la presente demanda.
Contenido del cargo
de inconstitucionalidad presentado en la sentencia  C-539 de 2014 y la razón de
la inhibición
28. En la mencionada sentencia
el concepto de la violación se sintetizó en los siguientes términos:
“En relación con la inconstitucionalidad del artículo 356, el
actor afirma que la norma transgrede el
derecho constitucional a formar sindicatos –artículo 39-, contenido también en
los tratados y convenios de la organización internacional del trabajo- OIT-. En
efecto, para el actor el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo solo
permite crear sindicatos dentro de las categorías que enumera la norma, y no
los que los empleados “estimen
convenientes”.
Para sustentar sus argumentos, cita y aporta sentencias de la
Sección Segunda del Consejo de Estado del 11 de noviembre de 2010 y del 17 de
abril de 2013 en donde se considera, según el actor, que para el caso del
transporte marítimo y del sector salud, “los
sindicatos que mezclaran dos industrias no podían existir en Colombia y que de
contera violaba el artículo 382 del Estatuto Laboral.” Así mismo aporta una providencia del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral de
Descongestión  del 30 de octubre de 2013.”
29. Los motivos que
llevaron a esta Corporación a declararse inhibida para analizar de fondo el
cargo formulado contra el artículo 356 del C.S.T. y de la S.S., son los
siguientes:
“(…) en el caso en estudio el actor se limita a señalar que el
artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo desconoce el derecho a la
libertad sindical, sin explicar las razones que sustentan su dicho y las
razones por las cuales considera que el contenido normativo de la disposición
transgrede la norma Superior y el bloque de constitucionalidad.
En efecto, el actor no explica si quiera cual es el contenido del
artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo ni las razones por las cuales
considera que el mismo transgrede el derecho constitucional a formar sindicatos
y los tratados internacionales sobre el trabajo, en especial el Convenio 87.
Así, si se observa la norma acusada, ésta establece la clasificación de los
sindicatos de los trabajadores pero el accionante no expone en su demanda los
argumentos que sustentan que la referida clasificación, es contraria al
ordenamiento Superior.
Por el contrario, el demandante cita y aporta sentencias
proferidas por la jurisdicción contenciosa y ordinaria. A través de ellas,
relata que el para el caso del transporte marítimo y del sector salud, “los
sindicatos que mezclaran dos industrias no podían existir en Colombia y que de
contera violaba el artículo 382 del Estatuto Laboral.” Así mismo, algunos de
los intervinientes, también plantean a la Sala situaciones concretas sobre la
aplicación del artículo 356 por parte de algunas autoridades administrativas y
judiciales.”
El alcance del
cargo en la presente demanda
30. En la demanda sub
lite se plantea que con el establecimiento taxativo de los tipos de
sindicatos, el Legislador vulnera el núcleo esencial del derecho de asociación
sindical (CP, 39) y el bloque de constitucionalidad (CP, 93) al desconocer el
contenido del artículo 2 del Convenio 87 atinente a que los sindicatos podrán
constituir, sin intervención del Estado, las organizaciones que estimen
convenientes, conforme a lo dispuesto en sus estatutos. En ese sentido, se
constata que la demanda difiere del cargo desestimado en la sentencia antes
mencionada, pues en este caso, el concepto de la violación no se sustenta en
argumentos subjetivos o casos concretos, sino que plantea un argumento que
genera una mínima duda de su inconstitucionalidad como lo es el ejercicio desproporcionado
del poder de configuración legislativa en detrimento de la esencia del derecho
de asociación mediante la limitación a tan solo cuatro tipos de organizaciones,
como son las previstas en el artículo 356 del C.S.T. y de la S.S. Así mismo,
hace un comparativo entre el contenido de la norma acusada y el parámetro de
control. Por lo cual, el argumento es claro, recae sobre un contenido cierto,
ajeno a situaciones particulares, y genera cierta duda sobre su
inconstitucionalidad al plantear la afectación del núcleo esencial del derecho
fundamental a la libertad sindical.
Problema jurídico
31.
Conforme a lo antes expuesto, la Corte Constitucional deberá responder el siguiente problema jurídico ¿vulneró
el Legislador el núcleo esencial del derecho de asociación sindical (CP, 39 y
93) al establecer en el
artículo 356 del C.S.T. y de la S.S., una tipificación taxativa de las
clases de sindicatos que pueden legalmente constituirse en Colombia?
Para resolver
el anterior problema, se estudiará: (i) la cláusula general de competencia
legislativa en materia de expedición de códigos; (ii) la jurisprudencia
constitucional en materia de libertad sindical y el derecho de asociación; (iii)
el alcance constitucional del artículo 2 del Convenio 87 de la OIT y su
comprensión en el seno de dicho organismo tripartito.
Del margen de
configuración legislativa
32. Acorde con el
artículo 150 numeral 2 de la Constitución,  le corresponde al Congreso de la
República expedir los códigos en todas las ramas del derecho así como de sus
reformas, por lo que de manera general la Carta Política reconoce la
competencia en el órgano legislativo para organizar, regular e instrumentar
todos los ramos de la legislación. Adicional a la cláusula general de
competencia, en lo que respecta al derecho de libertad sindical, el propio
artículo 39 Superior, hace referencia a un mandato específico al establecer que
“La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y
organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los
principios democráticos”. Es así como la propia constitución autoriza la
creación de un orden legal dirigido a dos aspectos principales del derecho de
asociación, (i) su estructura interna y (i) su funcionamiento, enunciado dos
límites para el ejercicio del derecho tales como el respeto al orden legal y a
los principios democráticos. Sobre el particular, este Tribunal en la sentencia
C-201 de 2002 (MP. Jaime Araujo Rentería) al estudiar los artículos 359
parcial, 379-e parcial, 401 parcial, 405, 406 parcial, 408 parcial y 467 del
Código Sustantivo del Trabajo y el artículo 25 del Decreto 2351 de 1965,
expresó lo siguiente:
“El artículo
39 de la Constitución, así como el instrumento citado, consagran el principio
de autonomía sindical o de no intervención del Estado en los asuntos propios de
dichas organizaciones, según el cual éstas pueden constituirse sin injerencia o
autorización previa, así como redactar sus estatutos y reglamentos, sin más
limitaciones que el orden legal y los principios democráticos. De igual forma,
se concluye que un sindicato nace a la vida jurídica desde el momento mismo de
su fundación. Sin embargo, lo anterior no significa que los derechos
fundamentales de asociación y de libertad sindical sean de carácter absoluto.
Por el contrario, son relativos y, en consecuencia, pueden sufrir restricciones
por parte del legislador, siempre y cuando no se vulnere su núcleo esencial.”
(Subraya fuera de texto).
33. Más adelante
en esa misma sentencia se indicó que los límites al marco regulatorio del
legislador consisten en:
“la responsabilidad de establecer, por
medio de la ley, los preceptos que desarrollen la garantía de la libertad
sindical en aspectos tales como el número de trabajadores que se requieren para
constituir una organización sindical, el domicilio, estatutos, número de
representantes y sus fueros, etc., es decir, en aspectos que permitan la
realización plena del derecho de asociación sindical y la efectividad de su
ejercicio.” No obstante lo anterior, la Corte hace énfasis en que el marco
regulatorio expedido por el legislador debe respetar la autonomía de que gozan
los sindicatos para establecer sus reglamentos, los requisitos de admisión de
afiliados y su forma de gestión administrativa y financiera, en desarrollo del
principio de no injerencia del Estado en el funcionamiento de tales
organizaciones.[2] (Subraya fuera de
texto).
34. De lo
expuesto se concluye que si bien el Congreso de la República cuenta con un
amplio margen de configuración por virtud de la cláusula general de competencia
prevista en el artículo 150 numeral 2 de la Constitución, adicionalmente por mandato
expreso del inciso segundo del artículo 39 Superior, cuenta con la potestad de regular
la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos, sin que dicha
reglamentación afecte el núcleo esencial de la libertad sindical, en especial
la autonomía para dictar sus estatutos en asuntos de ingreso, administración y
financiamiento.
35. Por otro
lado, en materia de normas de clasificación, desde un comienzo la jurisprudencia
de esta Corporación ha reconocido el amplio margen de configuración en cabeza
del legislador para tipificar o sistematizar determinados asuntos no regulados
directamente por la Constitución, como ocurrió en la sentencia C-081 de 1996
(MP. Alejandro Martínez Caballero) sobre la definición de viáticos y salario, esta
Corporación indicó lo siguiente:
“Ese control de límites varía su intensidad
dependiendo de la propia complejidad y desarrollo de la construcción
constitucional de un determinado concepto o institución.  Así, si la
determinación de los elementos estructurales de un concepto es más o menos
completa, esto hace más estricto el control constitucional del acto normativo
que desarrolla el mencionado concepto pues, en tales casos, el Constituyente ha
limitado el ámbito de acción del legislador. Por el contrario, si la
protección constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los cuales
no delimitan perfectamente la figura jurídica del caso, el Congreso tiene una
amplia libertad para optar por las diversas alternativas legítimas del
concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado. En efecto, en
función del pluralismo político, la soberanía popular, el principio democrático
y la cláusula general de competencia del Congreso (CP arts 1º, 3º, 8º y 150),
se entiende que cuando la Constitución ha guardado silencio sobre un
determinado punto es porque ha querido dejar un espacio abierto amplio para
diferentes regulaciones y opciones de parte del Legislador. Eso significa
que cuando no puede deducirse del texto constitucional una regla clara, en
principio debe considerarse válida la regla establecida por el Legislador.”
(Subraya fuera de texto)
36. Del mismo
modo, en la sentencia C-404 de 2001 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) al
estudiarse la norma sobre endeudamiento territorial, este tribunal sobre la
potestad de establecer definiciones legales[3] señaló respecto de la discrecionalidad
legislativa, lo siguiente:
“Este margen de acción o libertad de
configuración política, admite una gradación que depende a su vez del grado
de precisión con el que el constituyente perfila una institución jurídica, y
del propio desarrollo constitucional de la misma. Así, podría decirse que la
libertad de configuración del legislador es inversamente proporcional a la
precisión y amplitud con la que la Constitución regula una institución
jurídica. A mayor precisión de las nociones constitucionales, menor libertad de
acción para el legislador. A mayor desarrollo constitucional de la normatividad
superior, menor espacio de acción para la ley. A su vez, el grado de la
libertad de configuración, determina la intensidad del control constitucional.”
(Subraya fuera de texto)
Del derecho de
libertad sindical
37. En línea con
el anterior límite al ejercicio legislativo en materia de libertad sindical, es
menester identificar en qué consiste el núcleo de dicho derecho fundamental, a
través de los elementos que la jurisprudencia de esta Corte ha identificado
como sus componentes determinantes, cuya modificación o eliminación lo mutaría
en otra prerrogativa. Así las cosas, en la sentencia C-511 de 2013 (MP. Nilson
Pinilla Pinilla) esta Corporación expresó que “El núcleo esencial se ha
definido como el mínimo de contenido que el legislador debe respetar, es esa
parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que
otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las
autoridades públicas. Y, en sentido negativo debe entenderse “el núcleo
esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de
ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o
tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia
fundamental”.
38. En la
sentencia C-385 del 2000 (MP. Antonio Barrera Carbonell)  la Corte declaró
inexequibles los artículos 384, 388 (a), 422(a) y 432.2 del Código Sustantivo
del Trabajo atinentes a la calidad de colombiano para ser miembro directivo de
un sindicato. En dicha oportunidad se indicó que la posibilidad de que un
afiliado pudiera llevar la dirección y representación del sindicato es un
elemento esencial del derecho, de la siguiente forma:
“Las mencionadas restricciones carecen de un
fundamento objetivo, violatorio del derecho a la igualdad, por la circunstancia
de que a unos trabajadores, a los nacionales colombianos, se les reconoce el
derecho pleno a la asociación sindical y, en cambio, a quienes igualmente son
trabajadores por el hecho de ser extranjeros, se les priva ilegítimamente del
ejercicio pleno del referido derecho, en cuanto se les priva de facultades
que afectan su núcleo esencial. Pero lo que resulta más paradójico es que el
art. 384, aun cuando permite la asociación restringida de extranjeros a los
sindicatos, impide que éstos sean miembros de la junta directiva o delegados
para la negociación en conflictos colectivos, pues si se permite la afiliación
al sindicato, no hay razón alguna para restringir los derechos de los afiliados
relativos a la dirección y representación de éste.” (Subraya fuera de
texto).
39. Con la
sentencia C-797 de 2000 (MP. Antonio Barrera Carbonell) la Corte expulsó del
ordenamiento jurídico varias expresiones del Código Sustantivo del Trabajo y de
la S.S., relacionadas con el derecho colectivo, resaltando  que si bien se
reiteró que no es admisible reconocer el carácter
absoluto de la libertad sindical, dicho derecho fundamental cuenta con las
siguientes garantías:
Considera la Corte que la libertad sindical
comporta: i) el derecho de todos los trabajadores, sin discriminación ni
distinción alguna, para agruparse a través de la constitución de organizaciones
permanentes que los identifican como grupos con intereses comunes, y cuya
defensa propugnan. Este derecho implica  la libertad tanto para afiliarse como
para retirarse de dichas organizaciones; ii) la facultad de constituir y
organizar estructural y funcionalmente las referidas organizaciones y
conformarlas automáticamente como personas jurídicas, sin la injerencia,
intervención o restricción del Estado; iii) el poder de las organizaciones
de trabajadores de determinar: el objeto de la organización, condiciones de
admisión, permanencia, retiro o exclusión de sus miembros, régimen
disciplinario interno, órganos de gobierno y representación, constitución y
manejo del patrimonio, causales de disolución y liquidación, procedimiento
liquidatorio, y otros aspectos que atañen con su estructura, organización y
funcionamiento, que deben ser, en principio, libremente convenidos por los
miembros de las asociaciones sindicales al darse sus propios estatutos o
reformarlos, salvo las limitaciones que válidamente pueda imponer el legislador
conforme al inciso 2 del art. 39; iv) La facultad de las asociaciones
sindicales para formular las reglas relativas a la organización de su
administración, así como las políticas, planes y programas de acción que mejor
convengan a sus intereses, con la señalada limitación; v) la garantía de que
las organizaciones de trabajadores no están sujetas a que la cancelación o la
suspensión de la personería jurídica sea ordenada por la autoridad
administrativa, sino por vía judicial; vi) el derecho de las organizaciones
sindicales para constituir y afiliarse a federaciones y confederaciones
nacionales e internacionales; vii) la inhibición, para las autoridades
públicas, incluyendo al legislador, de adoptar regulaciones, decisiones o
adelantar acciones que tiendan a obstaculizar el disfrute del derecho a la
libertad sindical. (Subraya fuera de texto).
40. Ahora bien,
en la sentencia C-1188 de 2005 (MP. Alfredo Beltrán Sierra) este Tribunal
Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 383 del
C.S.T. y de la S.S., concerniente a la edad mínima para ser afiliado, en el
entendido de que pueden ser miembros de
un sindicato todos los trabajadores mayores de 12 años, por cuanto el derecho
de asociación es un medio para garantizar la libertad de participación del todo
trabajador, tal y como se indica a continuación:
“El derecho a la sindicalización impone
ser un derecho social que debe garantizarse no de manera individual sino en
colectividad, y que además en tanto la organización sindical ejerce la
representación de los trabajadores, esta función denota una posibilidad de
garantía y defensa de los derechos de los trabajadores. La garantía
constitucional establecida en los artículos 38 y 39, consagra solo una
excepción al derecho a sindicalizarse a un grupo de trabajadores (los miembros
de la fuerza pública). En cuanto a la regulación que establecen los Tratados
Internacionales, se ha visto, que estos prevén una garantía sin más límites que
los que imponga la democracia y los derechos y las libertades en un determinado
Estado. Los derechos sociales en un Estado Social y Democrático de Derecho no
solo incluye aquellos que están contenidos en el ámbito de las relaciones
económicas y laborales, como el derecho de propiedad o la libertad de industria
y comercio sino también los que implican los derechos de los trabajadores en
cuanto tales. Como se ve, el concepto de derecho social de libertad sindical es
muy complejo, lo cual no implica que se desvirtúe su carácter de derecho
humano. Este derecho entonces no posee un contenido prestacional ni implica una
obligación de dar o hacer. Se trata de una obligación de garantizar la
libertad de participación en la defensa de sus derechos como trabajador.”
(Subraya fuera de texto).
41. Posteriormente,
esta Corporación al estudiar una demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos  370 y 371 del Código Sustantivo del Trabajo
y de la S.S., declaró que dichas normas no se ajustan a la Constitución, sino en
el entendido que la exigencia de informar al entonces Ministerio de la
Protección Social y a los empleadores acerca de los cambios efectuados en las
juntas directivas de los sindicatos, tiene por fin dar publicidad a las
decisiones tomadas dentro de la organización, sin que sea considerada como un
requisito de validez, con fundamento en lo siguiente:
“De acuerdo con el principio de la autonomía
sindical es el sindicato el que decide quiénes son sus dirigentes. En realidad,
la comunicación al Ministerio equivale al depósito de una información ante él.
La administración no puede negarse a inscribir a los miembros de la junta
directiva que han sido nombrados con el cumplimiento de los requisitos
exigidos. Ello constituiría una injerencia indebida de la administración en la
vida interna de las organizaciones sindicales. Si el Ministerio – o el
empleador – considera que una persona no puede ocupar un cargo de dirección en
un sindicato debe acudir a la justicia laboral para que sea ella la que decida
sobre el punto.”[4]
42. Finalmente,
en la sentencia C-674 del 2008 (MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra) se demandaron varias disposiciones del capítulo de derecho
colectivo contenido en el Código Sustantivo del Trabajo y de la S.S., por
cuanto se consideró que las normas acusadas vulneraban los artículos 38 y 39 de
la Carta y 3º del Convenio 87 de la O.I.T., al desconocer la garantía
fundamental para la constitución y permanencia de las asociaciones sindicales, la
autonomía y la no injerencia del Estado en la creación y gestión administrativa
y financiera de los sindicatos. En esa ocasión, la Sala Plena sintetizó los
elementos que caracterizan el derecho de libertan sindical, así:
“El núcleo esencial del derecho a la libertad sindical, lo
integran las siguientes atribuciones: i) El derecho de todos los trabajadores,
sin discriminación ni distinción alguna, para agruparse a través de la
constitución de organizaciones permanentes que los identifican como grupos con
intereses comunes, y cuya defensa propugnan; ii) La facultad de constituir y
organizar estructural y funcionalmente las referidas organizaciones y
conformarlas automáticamente como personas jurídicas, sin la injerencia,
intervención o restricción del Estado; iii) El poder de las organizaciones de
trabajadores de determinar: el objeto de la organización, condiciones de
admisión, permanencia, retiro o exclusión de sus miembros, régimen
disciplinario interno, órganos de gobierno y representación, constitución y
manejo del patrimonio, causales de disolución y liquidación, procedimiento
liquidatorio, y otros aspectos que atañen con su estructura, organización y
funcionamiento, que deben ser, en principio, libremente convenidos por los
miembros de las asociaciones sindicales al darse sus propios estatutos o
reformarlos, salvo las limitaciones que válidamente pueda imponer el legislado;
iv) La facultad de las asociaciones sindicales para formular las reglas
relativas a la organización de su administración, así como las políticas, planes
y programas de acción que mejor convengan a sus intereses, con la señalada
limitación; v) La garantía de que las organizaciones de trabajadores no están
sujetas a que la cancelación o la suspensión de la personería jurídica sea
ordenada por la autoridad administrativa, sino por vía judicial; vi) El derecho
de las organizaciones sindicales para constituir y afiliarse a federaciones y
confederaciones nacionales e internacionales; y vii) La inhibición, para las
autoridades públicas, incluyendo al legislador, de adoptar regulaciones,
decisiones o adelantar acciones que tiendan a obstaculizar el disfrute del
derecho a la libertad sindical.”
43. Corolario de
todo lo expuesto, para el caso en concreto se puede concluir que la
jurisprudencia ha identificado los siguientes elementos esenciales del derecho
de libertad sindical: (i) todo trabajador sin distinción de su origen, sexo,
raza, nacionalidad, orientación política, sexual o religiosa entre otras, que
se identifique en un grupo con intereses comunes tiene el derecho a asociarse
libremente; (ii) la prohibición de intervención estatal se circunscribe a
abstenerse de injerir en el ámbito de constitución, organización y
funcionamiento interno, los cuales son exclusivos del sindicato, siempre y cuando
no transgredan la legalidad[5]; (iii) la
garantía constitucional de libertad de asociación protege a la colectividad por
lo que esta prima sobre los derechos subjetivos del trabajador que puedan
concurrir o colisionar con los derechos de la organización; (iv) la disolución
o cancelación de la personería jurídica solo puede darse por vía judicial.
El Convenio 87 de
la OIT como parámetro de control
44. Tal y como lo
advirtió el Procurador General de la Nación, el Convenio relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación
No. 87, ratificado por Colombia el 16 noviembre 1976 cuenta con una doble
naturaleza para efectos del examen constitucional, pues si bien por virtud del
inciso tercero del artículo 53 Superior todo convenio del trabajo debidamente
ratificado hace parte de la legislación interna, este instrumento lo es desde
su incorporación a través de la Ley 26 del 15 de septiembre de 1976[6] “Por la
cual se aprueba el Convenio Internacional del Trabajo, relativo a la Libertad
Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación adoptado por la
Trigésimaprimera Reunión de la Conferencia General de la Organización
Internacional del Trabajo (Ginebra 1948)”, con la precisión de que la
remisión constitucional prevista en el artículo 53 Superior le otorga a dichos
instrumentos el rango ley, por lo cual, en ese sentido no podrían ser parte del
marco constitucional.
45. No obstante,
en abundante jurisprudencia, se ha reconocido el valor de este Convenio como
parte del “bloque de constitucionalidad en sentido estricto” y por ende
complementario del artículo 39 Superior, tal y como se indicó en la sentencia
C-617 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil) de la siguiente forma:
“Respecto del convenio 87 de la OIT, la
Corte expresamente ha señalado que hace parte del bloque de constitucionalidad
en sentido estricto y, por hallarse integrado a la Constitución, es parámetro
para adelantar el juicio de constitucionalidad de preceptos legales. El
Convenio 87 de la OIT, en cuanto parámetro de constitucionalidad, es
complementario del artículo 39 de la Carta. Este Convenio establece en su
artículo 2º que los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y
sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que
estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la
sola condición de observar los estatutos de la misma.” (Subraya fuera de texto).
46. En la sentencia
C-465 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) se reseñaron algunas
consideraciones del Comité de Libertad Sindical sobre el incumplimiento del
Convenio 87 por parte del órgano legislativo de un Estado parte, en los
siguientes términos:
“Al respecto es importante tener en
cuenta que el Comité de Libertad Sindical de la OIT ha establecido que, si bien
se pueden imponer algunas formalidades para la creación de las organizaciones
sindicales, esas formalidades no deben constituirse en un obstáculo para ello.
En este sentido es importante transcribir algunas decisiones y principios
desarrollados por el Comité de Libertad Sindical acerca del punto de la
autorización previa, extractados de la publicación “La libertad sindical.
Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del
Consejo de Administración de la OIT”:
“276. Si bien es cierto que los
fundadores de un sindicato deben respetar las formalidades previstas por la
legislación, a su vez estas formalidades no deben, por su naturaleza, poner
trabas a la libre creación de las organizaciones. (Véanse Recopilación de
1996, párrafo 248 y, por ejemplo, 308.º informe, caso núm. 1894, párrafo 536;
316.º informe, caso núm. 1773, párrafo 615; 323.er informe, caso núm. 2085,
párrafo 172, caso núm. 2079, párrafo 540; 329.º informe, caso núm. 2075,
párrafo 151; 334.º informe, caso núm. 2222, párrafo 208; 336.º informe, caso
núm. 2046, párrafo 312; 337.º informe, caso núm. 2327, párrafo 200, caso núm.
2346, párrafo 1056 y 338.º informe, caso núm. 2046, párrafo 106.)
“279. Los requisitos prescritos por la
ley para constituir un sindicato, no se deben aplicar de manera que impidan o
retrasen la creación de organizaciones sindicales, y toda demora provocada por
las autoridades en el registro de un sindicato constituye una violación del
artículo 2 del Convenio núm. 87. (Véase Recopilación de 1996, párrafos 249
y 251; 308 informe, caso núm. 1894, párrafo 536; 316.º informe, caso núm. 1773,
párrafo 615; 324.º informe, caso núm. 2053, párrafo 231; 332.º informe, caso
núm. 2225, párrafo 377 y 334.º informe, caso núm. 2282, párrafo 638.)
(…)
“369. Las disposiciones legislativas que
regulan detalladamente el funcionamiento interno de las organizaciones de trabajadores
y de empleadores entrañan graves riesgos de injerencia por las autoridades
públicas. En caso de que su adopción fuera considerada indispensable por las
autoridades, estas disposiciones deberían limitarse a establecer un marco
general, dejando a las organizaciones la mayor autonomía posible para regir su
funcionamiento y administración. Las restricciones a este principio
deberían tener como únicos objetivos garantizar el funcionamiento democrático
de las organizaciones y salvaguardar los intereses de sus afiliados. Por otra
parte, debería preverse un recurso ante un órgano judicial, imparcial e
independiente, a fin de evitar todo riesgo de injerencia excesiva o arbitraria
en el libre funcionamiento de las organizaciones. (Véase Recopilación 1996, párrafo
331 y 321.er informe, caso núm. 2011, párrafo 215.)” (Todas las subrayas fuera
de texto).
47. Conforme a lo
antes detallado, se constata que incluso en el marco normativo del organismo
internacional tripartito, es factible que el Estado miembro, a través de su
respectivo órgano legislativo: (i) establezca el marco general de las
organizaciones dejando a estas la mayor autonomía posible para regular sus
aspectos de funcionamiento y administración; (ii) la ley puede establecer los
requisitos de constitución de un sindicato, siempre y cuando los mismos no sean
excesivamente dilatorios; (iii) se pueden establecer algunas formalidades para
la creación de las organizaciones y estas deben ser respetadas por los
fundadores de sindicatos.
48. Ahora bien,
específicamente sobre el alcance del artículo 2 del Convenio 87, en la
recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical atinente al derecho
de los trabajadores y de los empleadores de constituir las organizaciones que
estimen convenientes y de afiliarse a las mismas, se expresó lo siguiente:
318. El Comité ha señalado que la
Conferencia Internacional del Trabajo, al hacer figurar en el Convenio núm. 87
la expresión «organizaciones que estimen convenientes», entendió tener en
cuenta el hecho de que en cierto número de países existen varias organizaciones
de empleadores y de trabajadores y los interesados pueden elegir pertenecer a
una o a otra de ellas, por razones de orden profesional, religioso o político,
sin pronunciarse por ello sobre la cuestión de saber si, para los trabajadores
y los empleadores, la unidad en la organización sindical es o no preferible al
pluralismo sindical. Pero la Conferencia entendía también consagrar el derecho
de todo grupo de trabajadores (o de empleadores) a constituir una organización
fuera de la organización ya existente, si considera preferible esta solución
para la defensa de sus intereses materiales o morales.”[7]
49.
Adicionalmente, dicho Comité reconoció la posibilidad de clasificar a las
organizaciones como de empresa, industria y oficio, al referirse a ello, en los
siguientes términos:
334. Los trabajadores deberían poder decidir
si prefieren formar, en el primer nivel, un sindicato de empresa u otra
forma de agrupamiento a la base, tal como un sindicato de industria o de
oficio.
335. En virtud del artículo 2 del Convenio
núm. 87, los trabajadores tienen el derecho de constituir las organizaciones
que estimen convenientes, incluidas las organizaciones que agrupen trabajadores
de centros de trabajo y localidades diferentes.”[8] (Todas las subrayas fuera de texto).
50. Por otro
lado, la clasificación de las organizaciones sindicales como de empresa,
gremiales, de industria u oficios varios no pertenece a una teoría originalista
o exclusiva del Estado colombiano, como se puede apreciar en el siguiente
cuadro comparativo:
PAÍS
LEY
NORMA
Colombia
Código
Sustantivo del Trabajo y de la Seguridad Social
Título I
Sindicatos
Art.356. (Modificado por el
artículo 40 de la Ley 50 de 1990) Los sindicatos de trabajadores se
clasifican así: a). De empresa, si están formados por individuos de varias
profesiones, oficios o especialidades, que prestan sus servicios en una misma
empresa, establecimiento o institución; b). De industria o por rama de
actividad económica, si están formados por individuos que prestan sus servicios
en varias empresas de la misma industria o rama de actividad económica; c).
Gremiales, si están formados por individuos de una misma profesión, oficio o
especialidad, d). De oficios varios, si están formados por trabajadores de
diversas profesiones, disímiles o inconexas. Estos últimos sólo pueden
formarse en los lugares donde no haya trabajadores de una misma actividad,
profesión u oficio en número mínimo requerido para formar uno gremial, y solo
mientras subsista esta circunstancia
Argentina
Ley 23.551
Capitulo I. De los tipos de asociaciones sindicales
Artículo 10. Se considerarán
asociaciones sindicales de trabajadores las constituidas por: a) Trabajadores
de una misma actividad o actividades afines; b) Trabajadores de un mismo
oficio, profesión o categoría, aunque se desempeñen en actividades distintas;
c) Trabajadores que presten servicios en una misma empresa.
Chile
Código
Sustantivo del Trabajo
Título I
De las
organizaciones sindicales
Art. 216. Las organizaciones
sindicales se constituirán y denominarán en consideración a los trabajadores
que afilien. Podrán, entre otras, constituirse las siguientes: a) Sindicato
de empresa: es aquel que agrupa a trabajadores de una misma empresa; b) Sindicato
interempresa: es aquel que agrupa a trabajadores de dos o más empleadores
distintos; c) Sindicato de trabajadores independientes: es aquel que agrupa a
trabajadores que no dependen de empleador alguno, y d) Sindicato de
trabajadores eventuales o transitorios: es aquel constituido por trabajadores
que realizan labores bajo dependencia o subordinación en períodos cíclicos o
intermitentes
México
Ley Federal del
Trabajo
Capitulo II
Sindicatos,
federaciones y confederaciones
Artículo 360.- Los sindicatos
de trabajadores pueden ser:
I. Gremiales, los formados
por trabajadores de una misma profesión, oficio o especialidad;
II. De empresa, los formados
por trabajadores que presten sus servicios en una misma empresa;
III. Industriales, los
formados por trabajadores que presten sus servicios en dos o más empresas de
la misma rama industrial;
IV. Nacionales de industria,
los formados por trabajadores que presten sus servicios en una o varias empresas
de la misma rama industrial, instaladas en dos o más Entidades Federativas; y
V. De oficios varios, los
formados por trabajadores de diversas profesiones. Estos sindicatos sólo podrán
constituirse cuando en el municipio de que se trate, el número de
trabajadores de una misma profesión sea menor de veinte.
51. Acorde con la
posibilidad dada al órgano legislativo de cada Estado miembro de la OIT para
implementar los principios orientadores sobre el derecho de libertad sindical,
puede optarse por el establecimiento de un marco normativo para el ejercicio
del derecho de libertad sindical. En ese sentido, la tipificación de las clases
de organizaciones que se pueden constituir, constituyen un medio para el
desarrollo de las finalidades de asociación, siempre y cuando dicha regulación
no afecte su autonomía.
52. En lo que
atañe a la denominación que el órgano legislativo le asigne a las distintas
posibilidades de asociación, es de resaltar un caso resuelto en el Tribunal
Constitucional español, en cuya oportunidad se estudió la constitucionalidad de
la Ley Orgánica de Libertad Sindical (LOLS)[9], demandada por omitir regular algunas formas de
asociación tales como las de los funcionarios públicos y trabajadores rurales
entre otras, en tanto que por virtud del artículo 28 de la Constitución
Española[10] “todos”
los trabajadores tienen el derecho de sindicación; al respecto esa Corporación
en la sentencia 98 del 29 de julio de 1985[11] indicó lo siguiente:
“En su informe a la 69.ª reunión de 1983 de
la Conferencia Internacional del Trabajo, la Comisión de Expertos en Aplicación
de Convenios y Recomendaciones de la OIT constató, con referencia a los
trabajadores rurales por cuenta propia, que en diversos países la creación
de organizaciones se efectúa conforme a la legislación sobre el derecho de
asociación; que el derecho de asociación de estos trabajadores «puede derivarse
del derecho constitucional o hallar bases jurídicas en legislaciones
específicas» y que «las organizaciones de trabajadores rurales por cuenta
propia en el sentido del Convenio adoptan diversas formas, de las que merecen
destacarse: los sindicatos, las asociaciones de productores, las asociaciones
campesinas, las cooperativas, etc.» La Comisión considera, por una parte,
que «las Cooperativas u otras formas de asociación no deberían constituir un
obstáculo para que los trabajadores rurales, asalariados o no, creen
organizaciones sindicales, que constituyen la forma de organización más
avanzada y más capaz de crear las condiciones de un auténtico desarrollo en el
seno del mundo rural». Pero, por otra parte, la Comisión subraya que,
«cualquiera que sea la fórmula de expresión que pueda tomar la organización de
trabajadores rurales, sus organizaciones deberían establecerse en conformidad
con los arts. 3, 4 y 5 del Convenio: respeto total de los principios de la
libertad sindical; tratarse de organizaciones plenamente independientes y
establecidas en forma voluntaria sin estar sometidas a ninguna injerencia,
coerción o medida represiva». Lo cual equivale a decir que lo decisivo es el
contenido del derecho de asociación y no la denominación, forma o
encuadramiento; y por ello cabe concluir que el Convenio núm. 141 se cumple
tanto si se autorizan sindicatos exclusivos de trabajadores rurales por cuenta
propia, como si se remite su organización, como aquí se hace, al derecho
general de asociación.” (Subrayas fuera de texto).
53. Más adelante,
en esa misma providencia la disposición demandada fue encontrada constitucional
con fundamento en la siguiente consideración:
“Si se considera el problema desde el punto
de vista de la Ley reguladora y del contenido obligado de la regulación, cabe
decir, en primer término, que el reconocimiento del derecho de libre
sindicación de los funcionarios deriva directamente del mandato del art. 28.1
de la C.E., cuyo término «todos» los incluye, como se demuestra por su
referencia posterior. También las «peculiaridades» de su ejercicio tienen una
base en el citado artículo. La cuestión consiste en la extensión de tales
peculiaridades y en el instrumento jurídico adecuado para su regulación. De
la lectura del Proyecto de LOLS resulta que dichas peculiaridades sólo afectan
a determinados aspectos de la libertad sindical del funcionario, sin vaciarla
de contenido, que no afectan a los derechos de constitución de sindicatos y de
afiliación a los mismos, y que se prevén en el ejercicio de la actividad
sindical. No se advierte razón alguna para afirmar que la opción del legislador
en este terreno no se ajusta a la Constitución.”[12] (Subraya fuera de
texto).
54.  Del anterior
caso, se resalta que el entendimiento del contenido del derecho de libertad
sindical en otras legislaciones no se ve conculcado con la nominación que se le
pueda otorgar a las formas de asociación, sino que debe examinarse que con
dicha nomenclatura no se afecte el contenido intrínseco del derecho, es decir,
que exista un medio efectivo de constitución de los sindicatos, que sean
independientes, establecidos en forma voluntaria sin estar sometidas a ninguna
injerencia, coerción o represión Estatal, con libertad en cuanto a la afiliación
y ejercicio de los derechos que consagra la Constitución.
55.
Adicionalmente, en este caso resulta preciso hacer referencia a la doctrina del
“Margen Nacional de Apreciación”[13], la cual
permite que los Estados democráticos y pluralistas cuenten con cierto ámbito de
acción en la interpretación de los Derechos Fundamentales reconocidos tanto en
su ordenamiento interno como en los tratados internacionales de los que sea
parte. No obstante lo anterior, esta deferencia con el legislador democrático,
no es ajena a límites, y supone, además de condiciones internas de
deliberación, el respeto a los contenidos mínimos que las convenciones
internacionales y la jurisprudencia que los tribunales encargados de
interpretarlas, le otorgan a tales derechos humanos.
56. En este
sentido, el uso del Margen Nacional de Apreciación debe responder a estándares
objetivos derivados de la tradición jurídica nacional, y no puede usarse de
modo discrecional para evadir estándares internacionales de Derechos Humanos.
En este caso en concreto, un análisis de la jurisprudencia colombiana demuestra
que la interpretación y aplicación del Convenio 87 de la OIT, en el ordenamiento
jurídico colombiano no niega un margen de acción, no exento de límites, al legislador
en relación con la configuración de las organizaciones sindicales.
Caso concreto
57. El concepto
de la violación planteado en la demanda se ciñe a que con la expedición del
artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo y de la S.S., la clasificación
en tan solo cuatro formas de asociación constituye un exceso en la actividad
legislativa que transgrede el núcleo fundamental del derecho de libertad
sindical consagrado en el artículo 39 de la
Constitución y el artículo 2 del Convenio 87 de la OIT, los cuales señalan que
los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir los sindicatos o
asociaciones que estimen convenientes “sin intervención del Estado” siendo
suficiente para su reconocimiento, la simple inscripción del acta de
constitución.
58. La jurisprudencia constitucional ha determinado los elementos
esenciales que componen el núcleo esencial del derecho fundamental de libertad
sindical, referentes a diferentes aspectos del mismo tales como las facultades
de autonomía y autodeterminación, manifestados en el poder de las
organizaciones de trabajadores de determinar su objeto, las condiciones de
admisión, permanencia, retiro o exclusión de sus afiliados, su régimen
disciplinario, órganos de gobierno y representación, constitución y manejo del
patrimonio, entre muchos otros aspectos que atañen a su estructura,
organización y funcionamiento -Supra numeral 36-.
59. No obstante, para el caso en concreto en el que se analiza si
con la tipificación de las formas de asociación el Legislador excedió, de forma
desproporcionada, su competencia afectando aspectos determinantes de la esencia
del derecho de libertad sindical (CP, 39), en el párrafo 40 se concluyó que son
aspectos relevantes: (i) que todo trabajador sin distinción de su origen, sexo, raza,
nacionalidad, orientación política, sexual o religiosa entre otras, que se
identifique en un grupo con intereses comunes tiene el derecho a asociarse
libremente; (ii) la prohibición de intervención estatal se circunscribe a
abstenerse de injerir en el ámbito de constitución, organización y
funcionamiento interno, los cuales son exclusivos del sindicato, siempre y
cuando no transgredan el orden público; (iii) la garantía constitucional de
libertad de asociación protege a la colectividad por lo que esta prima sobre
los derechos subjetivos del trabajador que puedan concurrir o colisionar con
los derechos de la organización; (iv) la disolución o cancelación de la
personería jurídica solo puede darse por vía judicial.
60. Por otro
lado, el entendimiento que la OIT tiene sobre la acepción “que estimen
convenientes” contenida en el artículo 2 del Convenio 87 principalmente
hace referencia al pluralismo sindical en tanto que en algunos países existen
varias organizaciones de empleadores y de trabajadores y los interesados pueden
elegir afiliarse a una o a otra de ellas, por razones de orden profesional,
religioso o político. Reconociendo además que cada Estado
miembro a través de su respectivo órgano legislativo puede establecer algunas
formalidades para la creación de las organizaciones y determinar su marco normativo
dejando a estas la mayor autonomía posible para regular los aspectos atinentes
a su funcionamiento, estructura y administración, tal y como se constató en el
párrafo 43.
61. Ahora bien,
si bien en el derecho de asociación contemplado en el artículo 2 del Convenio
87 de la OIT intrínsecamente está plasmado el concepto de que la libertad
sindical comporta la facultad autónoma para crear organizaciones sindicales,
ajena a toda injerencia del Estado, al prescribir que “Los trabajadores y
los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el
derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el
de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los
estatutos de las mismas” dicho criterio es complementario a la norma constitucional
-Supra numeral 42- y significa que no pueden mediar trabas legales o
administrativas en la constitución o funcionamiento de los sindicatos. Ello
realmente confiere la potestad de autoconformarse y autoregularse conforme a
las reglas de organización interna que libremente acuerden los miembros, con el
límite que impone el inciso 2 del art. 39, según el cual la estructura interna
y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan al orden legal y a los
principios democráticos.
62. Por otro lado
se constata que la disposición acusada cumple con los estándares del Margen
Nacional de Apreciación, pues responde a la tradición jurídica nacional, ya que
el artículo original del Código Sustantivo del Trabajo incluía el mismo esquema
de clasificación[14] y no es
empleado discrecionalmente para evadir estándares internacionales de Derechos
Humanos, toda vez, que dichas categorías son empleadas por otros Estados miembros
-Supra numeral 47-.
63. Por todo lo
expuesto, no existen dudas de la constitucionalidad del artículo 356 del C.S.T.
y de la S.S., pues el constituyente derivado, actuando dentro del margen de
configuración legislativa al nominar las formas de asociación, que entre otras
son empleadas por otros Estados miembros de la OIT, no afecta el núcleo
esencial del derecho fundamental de libertad sindical, ya que no interfiere en
los asuntos de funcionamiento, estructura o
administración de las organizaciones, sino que conforme al mandato del segundo
inciso del artículo 39 Superior determinó un orden legal para el ejercicio de
ese derecho fundamental. Regulación por virtud del artículo 8 del mismo
Convenio 87 insta a que “Al ejercer los derechos que se les reconocen en el
presente Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones
respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o las
colectividades organizadas, a respetar la legalidad”. Razón por la
cual, el hecho de que se establezcan cuatro formas de asociación -empresa, industria,
gremial u oficios varios -Supra numeral 46-, no implica una afectación
grave al derecho de libertad sindical, pues la potestad de autodeterminarse a
través de sus estatutos, no tiene el alcance de modificar o estar por encima de
la Constitución o la Ley.
III.
CONCLUSIÓN
64. El ciudadano Edwin Palma Egea en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad solicitó
que se declarara inexequible el artículo 356 del C.S.T. y de la S.S., por
considerar que con su expedición se afectaba el núcleo esencial del derecho
a la libertad sindical en los términos del artículo 2 del Convenio 87 de la OIT
y el 39 de la Constitución, pues estos consagran la potestad de constituir las
organizaciones que estimen convenientes sin intervención estatal alguna, más
que por lo dispuesto en sus estatutos.
65. La Corte se planteó como problema
jurídico constitucional a resolver el siguiente: ¿vulneró
Legislador el núcleo esencial del derecho de asociación sindical (CP, 39 y 93)
al establecer en el
artículo 356 del C.S.T. y de la S.S., una tipificación taxativa de las
clases de sindicatos que pueden legalmente constituirse en Colombia?
66. Para
resolver el anterior problema, se concluyó que el Congreso de la República cuenta con un amplio margen de
configuración por virtud de la cláusula general de competencia (CP, 150.2) y
por el mandato expreso del artículo 39.2 Superior, para regular los aspectos
del derecho de libertad sindical de estructura interna y funcionamiento,
sin que dicha reglamentación afecte su núcleo esencial, en especial la
autonomía para dictar sus estatutos en asuntos de ingreso, administración y
financiamiento.
67. Adicionalmente, se
constata que la disposición acusada cumple con los estándares del Margen
Nacional de Apreciación -Supra numerales 51 y 52-, en tanto que responde
a la tradición jurídica nacional en materia del derecho colectivo desde la
versión original del Código Sustantivo del Trabajo[15], desde la cual se planteó el modelo de
clasificación de los sindicatos, sin que ello sea concebido como un medio para
evadir estándares internacionales de Derechos Humanos, máxime cuando dichas
categorías son empleadas por otros Estados como México, Chile, Argentina y
España.
68. La jurisprudencia constitucional en materia de libertad sindical ha
identificado los elementos esenciales del derecho, y para el caso en concreto
se destacan como tales:
(i) que todo trabajador sin distinción de su origen, sexo, raza, nacionalidad,
orientación política, sexual o religiosa entre otras, que se identifique en un
grupo con intereses comunes tiene el derecho a asociarse libremente; (ii) la
prohibición de intervención estatal se circunscribe a abstenerse de injerir en
el ámbito de constitución, organización y funcionamiento interno, los cuales
son exclusivos del sindicato, siempre y cuando no transgredan la legalidad[16]; (iii) la
garantía constitucional de libertad de asociación protege a la colectividad por
lo que esta prima sobre los derechos subjetivos del trabajador que puedan
concurrir o colisionar con los derechos de la organización; (iv) la disolución
o cancelación de la personería jurídica solo puede darse por vía judicial.
69. De igual modo, el
organismo tripartido de la OIT reconoció que el Estado miembro está legitimado
para establecer el marco general de las organizaciones dejando a estas la mayor
autonomía posible para regular sus aspectos de funcionamiento y administración.
En ese sentido, la ley puede establecer los requisitos de constitución de un
sindicato, siempre y cuando los mismos no sean dilatorios o nugatorios del
derecho de asociación.
70. Determinar que en los
casos en donde existan trabajadores de varias
profesiones u oficios vinculados a la misma empleadora sean denominados
sindicatos de empresa, cuando por las circunstancias de hecho dichas
personas no laboren para la misma empresa, pero si en una misma rama u
actividad económica sea conocido como de industria, que en los eventos
en que las organizaciones congreguen a sujetos de la misma profesión, oficio o
especialidad, sean clasificados como gremiales o que para aquellas
organizaciones que alberguen personal de diversas profesiones tenga la
connotación de oficios varios, no afecta la esencia del derecho de
libertad sindical, pues la norma acusada no impide que se creen sindicatos, ni
toca los asuntos propios de su constitución, organización y funcionamiento
interno, respetando el derecho de la libertad sindical, al tratarse en el fondo de organizaciones
plenamente independientes y establecidas en forma voluntaria sin estar
sometidas a ninguna medida represiva, en tanto que lo decisivo es el contenido
del derecho y no la nomenclatura que se le den a las situaciones descritas en
el artículo 356 del C.S.T. y de la S.S.
Razón de la
decisión
La potestad
conferida por el artículo 2 del Convenio 87 de la OIT, en armonía con lo
dispuesto en el artículo 39 Superior, si bien contempla que los trabajadores y
los empleadores, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen
convenientes, sin ninguna distinción y sin autorización previa, con la sola
condición de observar los estatutos de las mismas, no implica que dichas asociaciones
puedan a través de sus ordenanzas modificar o inaplicar el orden legal
establecido por mandato de la Constitución a través de la ley, concernientes a
la estructura interna y organizaciones sociales. En consecuencia, al tipificar
las clases de sindicatos que legalmente pueden constituirse en Colombia, el Constituyente
derivado no vulneró el núcleo esencial del derecho de asociación sindical al establecer
un marco normativo, dentro del cual, se ejerza la libertad de constituir las
organizaciones que estimen convenientes.
IV. DECISIÓN.
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el artículo 356 del Código Sustantivo del
Trabajo y de la Seguridad Social.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de
voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO DE
LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
A LA SENTENCIA C-180/16
CONVENIO 87 DE LA OIT Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-No desconocimiento del legislador (Aclaración de voto)/CLASIFICACION
DE SINDICATOS DE TRABAJADORES-Configuración legislativa en el campo del
derecho laboral (Aclaración de voto)
RATIO DECIDENDI DE SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Importancia (Aclaración de voto)
Expediente: D-10940
Actor: Edwin Palma Egea
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 356 del Código
Sustantivo del Trabajo y de la S.S.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
En la sentencia C-180 de 2016 la
Corte consideró que el Legislador no desconoció el convenio 87 de la OIT,
incorporado al bloque de constitucionalidad, al establecer en el Código
Sustantivo del Trabajo una tipificación de los sindicatos. De acuerdo con los
fundamentos centrales de la ponencia, esta regulación no es desproporcionada ni
irrazonable, sino que obedece a una tendencia aceptada en el derecho laboral
comparado y, especialmente, no tiene que ver con la organización interna de las
asociaciones sindicales, ámbito en el que debe desplegarse al máximo su
autonomía. Así las cosas, la Sala Plena defendió la potestad de configuración
del Congreso en el campo del derecho laboral, pero únicamente en consideración
a que la norma demandada no implica una determinación de elementos de la
organización interna de cada sindicato.
Debo, sin embargo, aclarar el voto
porque en el párrafo final, denominado “razón de la decisión”,  se plantea que
“si bien… los trabajadores y los empleadores, tienen el derecho de constituir
las organizaciones que estimen convenientes… con la sola condición de observar
los estatutos de las mismas, no implica que dichas asociaciones puedan a través
de sus ordenanzas modificar o inaplicar el orden legal establecido por mandato
de la constitución a través de la ley, concernientes a la estructura interna y
organizaciones sociales (sic)”.
Este párrafo final no corresponde
a los fundamentos centrales de la sentencia y no responde al problema  jurídico
de la decisión. En consecuencia, no es posible sostener que sea “la razón de la
decisión”. Me parece relevante explicar un poco más a fondo este punto.
El ejercicio judicial se
caracteriza por establecer la respuesta a problemas jurídicos concretos y no en
señalar reglas generales para supuestos hipotéticos. Las razones centrales de
la decisión, sin embargo, adquieren fuerza de precedentes y son aplicaciones en
escenarios similares, es decir, en casos que compartan una similitud notable en
sus hechos, o en los que se deba resolver el mismo problema jurídico abordado.
Por eso la definición de las razones de la decisión no puede verse aislada ni
de los hechos materiales del caso, ni del problema planteado.
A menudo, la ratio decidendi de
una sentencia es objeto de discusión en casos posteriores, y resulta estéril el
propósito de petrificarla mediante un párrafo que pretenda hacerla explícita.
Pero el asunto resulta más complejo cuando ese esfuerzo lleva a que el párrafo
mencionado no guarda conexión alguna con el problema jurídico, e incluso
contradice abiertamente fundamentos de la parte motiva de la sentencia.
En consecuencia, considero
imprescindible insistir en lo siguiente: la ratio decidendi de la
sentencia se encuentra en las razones que son imprescindibles para que la
conclusión a la que llega la Sala sobre un problema jurídico se “sostengan”. El
último párrafo del proyecto no cumple ese papel. En cambio, los considerandos
que se refieren a la potestad de configuración del derecho laboral, siempre
que no interfiera en las decisiones internas de las organizaciones sindicales sí
cumplen esa función y es allí, en consecuencia, donde debe considerarse
contenida la ratio decidendi de la sentencia C-180 de 2016.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Esta edición se trabajó sobre la publicación de la Edición Oficial
del CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO, con sus modificaciones, ordenada por el
artículo 46 del Decreto Ley 3743 de 1950, la cual fue publicada en el Diario
Oficial No 27.622, del 7 de junio de 1951, compilando los Decretos 2663 y 3743
de 1950 y 905 de 1951.
[2] Sentencia C-201 de 2002 MP. Jaime Araujo Rentería.
[3] Entre otras, se puede consultar la
sentencia C-458 de 2015 MP. Gloria Stella Ortiz Delgado, en la cual, se hace un
compendio de las diferentes posturas asumidas por esta Corporación en materia
de uso del lenguaje jurídico y los eventos en los que válidamente es admisible
su uso, y aquellos en los que por involucrar connotaciones peyorativas o
degradantes son inconstitucionales.
[4] Sentencia C-465 de 2008 MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5] Código Sustantivo del Trabajo y de la S.S., Articulo 353. DERECHOS
DE ASOCIACION. Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 584 de 2000. El
nuevo texto es el siguiente: 1. De acuerdo con el artículo 39 de la
Constitución Política los empleadores y los trabajadores tienen el derecho de
asociarse libremente en defensa de sus intereses, formando asociaciones
profesionales o sindicatos; estos poseen el derecho de unirse o federarse entre
sí.
2. Las asociaciones
profesionales o sindicatos deben ajustarse en el ejercicio de sus derechos y
cumplimiento de sus deberes, a las normas de este título y están sometidos a la
inspección y vigilancia del Gobierno, en cuanto concierne al orden público.
(…)” (Subraya fuera de texto).
[6] Diario Oficial No. 34.642, del 27 de septiembre de 1976.
[7] Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad
Sindical del Consejo de Administración de la OIT Quinta edición (revisada)
disponible en  http://www.ilo.org/global/docs/WCMS_090634/lang--es/index.htm
[8] Ibíd.
[9] Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical.
[10] Artículo 28. 1. Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La
ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o Institutos
armados o a los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar y regulará las
peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios públicos. La libertad
sindical comprende el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su
elección, así como el derecho de los sindicatos a formar confederaciones y a
formar organizaciones sindicales internacionales o a afiliarse a las mismas.
Nadie podrá ser obligado a afiliarse a un sindicato.
2. Se
reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus
intereses. La ley que regule el ejercicio de este derecho establecerá las
garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales
de la comunidad.
[11] Disponible en http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es/Resolucion/Show/478
[12] Ibíd.
[13] Desarrollada en el derecho comparado por el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos en el caso Irlanda c. Reino Unido (Sentencia del
10 de enero de 1981) y en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, en los casos Herrera Ulloa c. Costa Rica, Ricardo Canese
c. Paraguay y el caso Kimel c. Argentina.
[14] Texto original del Código Sustantivo del Trabajo: ARTICULO 356.
SINDICATOS DE TRABAJADORES, CLASIFICACION. Los sindicatos de trabajadores se
clasifican así.
a) De
base, si están formados por individuos de varias profesiones, oficios o
especialidades, que prestan sus servicios en una misma empresa, establecimiento
o institución.
b) De
industrias, si están formados por individuos que prestan sus servicios en
varias empresas de una misma rama industrial.
c)
Gremiales, si están formados por individuos de una misma profesión, oficio o
especialidad.
d) De
oficios varios, si están formados por trabajadores de diversas profesiones,
disímiles o inconexas. Estos últimos sólo pueden formarse en los lugares donde
no haya trabajadores de una misma actividad, profesión u oficio en el número
mínimo requerido para formar uno gremial, y sólo mientras subsiste esta
circunstancia.
[15] La Edición Oficial del CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO, con sus
modificaciones, ordenada por el artículo 46 del Decreto Ley 3743 de 1950, fue
publicada en el Diario Oficial No 27.622, del 7 de junio de 1951, compilando
los Decretos 2663 y 3743 de 1950 y 905 de 1951.
[16] Código Sustantivo del Trabajo y de la S.S., Articulo 353. DERECHOS
DE ASOCIACION. Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 584 de 2000. El
nuevo texto es el siguiente: 1. De acuerdo con el artículo 39 de la
Constitución Política los empleadores y los trabajadores tienen el derecho de
asociarse libremente en defensa de sus intereses, formando asociaciones
profesionales o sindicatos; estos poseen el derecho de unirse o federarse entre
sí.
2. Las
asociaciones profesionales o sindicatos deben ajustarse en el ejercicio de sus
derechos y cumplimiento de sus deberes, a las normas de este título y están
sometidos a la inspección y vigilancia del Gobierno, en cuanto concierne al
orden público. (…)” (Subraya fuera de texto).