C-189-98
Sentencia C-189/98
Sentencia
C-189/98
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES/AUTONOMIA DE CONTRALORIAS
La consagración
de ramas del poder y de órganos autónomos se lleva a cabo "con el propósito
no sólo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios,
sino también, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se
constituyeran en controles automáticos de las distintas ramas entre sí, y,
para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la
persona humana". En tal contexto, la Carta otorga no sólo autonomía
orgánica sino también unas funciones propias y específicas a las contralorías,
por lo cual es claro que estos órganos de control no hacen parte de la Rama
Ejecutiva ni desarrollan, como actividad, principal tareas administrativas,
como las que adelantan la administración central y  las administraciones
seccionales.
CONTRALORIA-Naturaleza
Las contralorías
no hacen parte de la rama administrativa, ni ejercen funciones de gobierno o de
ejecución administrativa, salvo aquellas estrictamente referidas a su
organización interna, puesto que su tarea constitucional es esencialmente de
control.
FUNCION
ADMINISTRATIVA ACTIVA Y PASIVA
la función
administrativa activa es aquella por medio de la cual un órgano busca realizar
el derecho y cumplir sus fines y cometidos. Es pues una labor en donde los
servidores públicos deciden y ejecutan, por lo cual la doctrina suele señalar
que al lado de esa administración activa existe una administración pasiva o de
control, cuya tarea no es ejecutar acciones administrativas sino verificar la
legalidad y, en ciertos casos, la eficacia y eficiencia de gestión de la
Administración activa. Esta función administrativa activa es esencial y propia
de la rama ejecutiva, pero no es exclusiva de ella, pues en los otros órganos
del Estado también es necesario que los servidores públicos adelanten
actividades de ejecución para que la entidad pueda cumplir sus fines.
CONTRALORIA-Ejercicio de función administrativa/INTERPRETACION
SISTEMATICA
Para la Corte es
claro que cuando el artículo 267 de la Constitución establece que las
contralorías sólo ejercen aquellas funciones administrativas inherentes a su
organización, la norma constitucional se refiere a la administración activa,
esto es al desarrollo de labores de ejecución propias para el cumplimiento de
los fines de la entidad. En efecto, un análisis sistemático de las
disposiciones constitucionales y de los propios debates en la Asamblea muestra
que la voluntad del Constituyente fue evitar ante todo la coadministración por
los órganos de control, por lo cual quiso distinguir, sobre todo en materia de
gasto, la función ejecutiva administrativa (ordenación del gasto) de la función
de control (verificación de su legalidad y eficacia y eficiencia de gestión).
Así, no sólo el artículo 119 atribuye a esa entidad la "vigilancia de la
gestión fiscal" sino que, además, el citado informe ponencia sobre la
estructura del Estado, luego de señalar que los actos de la Contraloría no
deberían ser calificados de "administrativos", se aclara el sentido
de esa precisión.
ACTO
ADMINISTRATIVO Y ACTO JURISDICCIONAL-Diferencias
Existen elementos
formales que permiten establecer una diferencia entre ambos tipos de actos. De
un lado, por sus efectos, pues el acto administrativo no goza de fuerza de cosa
juzgada mientras que el jurisdiccional es definitivo, por lo cual el primero
puede ser revocado, incluso estando ejecutoriado, a menos que exista una
situación jurídica consolidada, mientras que el acto jurisdiccional, una vez
resueltos los recursos ordinarios y, excepcionalmente, los extraordinarios, es
irrevocable. De otro lado, estos actos también se diferencian por la naturaleza
de sujeto que los emite, pues sólo puede producir actos judiciales un
funcionario que tenga las características de predeterminación, autonomía,
independencia e inamovilidad propia de los jueces, En efecto, lo propio del
juez es que no sólo deber estar previamente establecido por la ley (juez
natural) sino que, además, debe ser ajeno a las partes en la controversia
(imparcial), sólo está sujeto al derecho y no a instrucciones de sus superiores
o de los otros poderes (independiente), y goza de una estabilidad suficiente
para poder ejercer su independencia y autonomía (inamovilidad). Por el
contrario, el funcionario administrativo carece de algunos de esos rasgos.
Desde el punto de vista constitucional, la distinción entre acto administrativo
y acto jurisdiccional es en el fondo el carácter definitivo o no de la decisión
tomada por la autoridad estatal.
ACTOS DE CONTROL
FISCAL-Naturaleza
administrativa
En general, todo
ejercicio de una función administrativa, en el sentido de ejecución
administrativa, se hace por medio de actos administrativos, por el contrario no
todos los actos administrativos son expresión de una función administrativa, ya
que pueden desarrollar otras funciones del Estado, como las funciones de
control o de organización electoral. Por ende, no es incompatible con la
autonomía de las funciones de control que sus actos sean calificados por la ley
como administrativos, pues ello no confiere naturaleza administrativa a la
actuación del órgano sino que simplemente señala que, debido a la ausencia de
los requisitos de imparcialidad, independencia e inamovilidad de los
funcionarios que los emiten, estos actos no son definitivos, pues pueden ser
revisados por los jueces en cuestión. Por el contrario, si tales funcionarios reúnen
las calidades propias de un juez, bien puede el ordenamiento conferirle efectos
definitivos, estos es, jurisdiccionales a su decisión. Es más, la propia Carta
y la jurisprudencia de la Corte muestran con claridad esa diferencia en materia
de control disciplinario: así, las decisiones de la Procuraduría o de los
superiores jerárquicos del investigado son administrativas, mientras que los
fallos del Consejo Superior de la Judicatura son judiciales, y eso a pesar de
que en todos los casos se trata del desarrollo de una función de control
disciplinario.
PROCESOS DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza
administrativa
Los procesos de
responsabilidad fiscal tienen claro sustento constitucional. Así, la Carta
señala que corresponde a la Contraloría proteger el buen manejo de los fondos
públicos, atribución que incluye la posibilidad de adelantar juicios fiscales
como los previstos por la norma impugnada. La Corte señaló entonces que los
juicios fiscales tienen esencialmente una naturaleza resarcitoria, pues se busca
que el funcionario repare el daño causado al erario público por su conducta
dolosa o culposa.
AUTONOMIA DE
CONTRALORIAS-Revisión de
sus actos
La Contraloría,
si bien es un órgano autónomo, no es autárquico y se encuentra sometido a
controles y, en especial, al principio de legalidad. Por lo cual en principio
nada se puede objetar a que el Congreso regule la naturaleza de estos procesos
y les atribuya carácter administrativo. Por todo lo anterior, la eventual
revisión por la jurisdicción de lo contencioso administrativo no puede ser
entendida como un desconocimiento de la autonomía de ese órgano de control,
sino como una consecuencia del principio de que en un Estado de derecho no
puede haber acto estatal sin control. Es más, la estructura misma de la Contraloría,
esto es, su organización jerárquica y administrativa, es congruente con la
necesidad de que sus actuaciones puedan ser impugnadas ante un órgano que reúna
las calidades propias de los funcionarios judiciales, como la jurisdicción de
lo contencioso administrativo.
CORTE
CONSTITUCIONAL-Carece de
competencia para completar vacíos, resolver contradicciones, actualizar la
legislación
No es función de
este tribunal completar los vacíos ni resolver las contradicciones de una
determinada rama de la legislación, como puede ser el derecho fiscal. En
efecto, la tarea básica del tribunal constitucional en una democracia
constitucional, como guardián de la integridad y supremacía de la Carta, sigue
siendo la de expulsar del ordenamiento las normas inconstitucionales producidas
por el legislador ordinario o extraordinario ya que sólo excepcionalmente puede
efectuar un desarrollo directo de las disposiciones constitucionales.  En
efecto, una cosa es que la Constitución sea una norma directamente aplicable por
los jueces, imperativo que se desprende claramente del artículo 4º superior, y
otra muy diferente, que corresponda a la Corte Constitucional actualizar la
legislación, lo cual desborda claramente las funciones de este tribunal.
Además, para realizar los cambios legislativos, la propia Constitución ha
conferido a los ciudadanos amplios mecanismos de participación política.
LEGISLACION
FISCAL-Actualización no
puede hacerse por control constitucional/VACIOS LEGISLATIVOS-Utilización
de analogía o doctrina constitucional
Esa actualización
de la legislación fiscal no puede hacerse por medio del control constitucional
de las leyes, pues para tal efecto la Carta prevé otras instancias. Así, por
medio del proceso político se pueden desechar o reformar las normas que se
consideren inconvenientes, caducas o incompletas. Igualmente, muchas de las
eventuales contradicciones normativas pueden ser resueltas, por vía de
interpretación, por las autoridades encargadas de aplicar las leyes en casos
concretos, quienes podrán determinar cuál es la norma vigente en determinado
punto, para lo cual existen clásicas reglas de solución de conflictos entre
disposiciones, como ley posterior deroga ley anterior o la norma especial se
debe preferir a la norma general. O igualmente se pueden completar los
eventuales vacíos legislativos por medio de procedimientos de integración
normativa, como la analogía, o aplicando la doctrina constitucional.
Referencia:
Expediente D-1859
Normas acusadas:
Artículos 80 (parcial) y 81 (parcial) de la Ley 42 de 1993.
Demandante: Elsa
Beatriz Tobón Duarte
Temas:
Distinción entre el
ejercicio de una función administrativa y la calificación de un acto como
administrativo.
Diferencia entre
administración activa o de ejecución y administración pasiva o de control.
El sentido de la
distinción entre acto administrativo y acto jurisdiccional.
Naturaleza
administrativa de los procesos de responsabilidad fiscal, revisión por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, y autonomía constitucional de la
Contraloría.
Control
constitucional y actualización de una rama de la legislación
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
seis (6) de  mayo de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente
Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados Carmenza Isaza de Gómez, Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio
Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y
Fabio Morón Díaz.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La ciudadana Elsa
Beatriz Tobón Duarte presenta demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
80 (parcial) y 81 (parcial) de la Ley 42 de 1993, la cual fue radicada con el
número D-1859.  Cumplidos, como están, los trámites previstos en la
Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el
asunto por medio de esta sentencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se
transcriben los artículos 80 y 81 de la Ley 42 de 1993, parcialmente
demandados, y se subrayan los apartes acusados.
“LEY 42 DE
1993
(enero 26)
“Sobre organización del sistema de control fiscal financiero y los
organismos que lo ejercen”.
“Artículo
80.- Si el acto administrativo que da apertura al juicio fiscal no
se hubiere podido notificar personalmente, una vez transcurrido el término para
su notificación por edicto, la Contraloría designará un apoderado de oficio
para que represente al presunto responsable en el juicio.
Parágrafo.
Los órganos de control fiscal podrán designar para este efecto a los miembros
de los consultorios jurídicos de las facultades de derecho.
Artículo 81.-
Terminado el proceso se declarará por providencia motivada el fallo respectivo,
el cual puede dictarse con o sin responsabilidad fiscal, y será notificado a
los interesados.
El
fallo con responsabilidad fiscal se notificará en la forma y términos que
establece el Código Contencioso Administrativo y contra él proceden los
recursos y acciones de ley.
Parágrafo.
La responsabilidad fiscal se entiende sin perjuicio de la responsabilidad
disciplinaria y penal a que hubiere lugar.
III. LA DEMANDA.
La actora considera
que los apartes demandados violan los artículos 113, 117, 121 y 267 ordinal 4º
de la Constitución.  Según su criterio, la actividad fiscalizadora es distinta
de la otras funciones tradicionales del Estado, por lo cual la Constitución de
1991 no sólo estableció la autonomía de los órganos de control sino que,
explícitamente, durante los debates en Subcomisión II de la Asamblea
Constituyente, los Constituyentes señalaron con claridad que orgánicamente “las
contralorías no forman parte de ninguna de las tradicionales ramas del poder
público”, por lo cual se entiende que los actos de esta entidad no son
legislativos ni jurisdiccionales ni administrativos. Para sustentar su
afirmación, la actora transcribe amplios apartes del Informe Ponencia sobre la
estructura del Estado rendido por los Constituyentes, en donde, en particular,
se señala que las contralorías expiden “actos administrativos, pero sólo en los
asuntos inherentes a su propia organización, de la misma forma que las ramas
jurisdiccionales o legislativa expiden este tipo de actos pero sólo de manera
secundaria”, por lo cual se entiende que en “desarrollo de su función
fiscalizadora, sus actos son de naturaleza, contenido y objeto distintos, sus
actos son de control, de vigilancia, o en otros términos más precisos, son
actos fiscalizadores”.
Con
base en lo anterior, la demandante considera que el acto proferido dentro de un
proceso de responsabilidad fiscal no es inherente a la propia organización de
la Contraloría, por lo cual es un “acto fiscalizador, de naturaleza
jurisdiccional porque comporta un pronunciamiento del órgano fiscal respecto a
determinados sujetos que en desarrollo de su gestión fiscal quebrantaron los
principios de eficiencia, economía, equidad y valoración de costos ambientales,
señalados como fundamentos para la vigilancia fiscal.”  Por ello, según su
criterio, permitir que se instaure “una acción de nulidad y restablecimiento para
desestimar los efectos de un fallo con responsabilidad, es someter a juicio de
una rama independiente y ajena al órgano de control, los mismos hechos que
sirvieron de fundamento para determinar la responsabilidad fiscal”. Las normas
acusadas vulneran entonces el principio de autonomía e independencia que la
Carta otorgó a las contralorías, por lo cual deben ser declaradas inexequibles,
sin que ello signifique que la actuación de la contraloría quede sin control,
pues subsisten tres, a saber:
“El primero,
ejercido durante el desarrollo del mismo por el Ministerio Público conforme lo
establece el Código de Procedimiento Penal, norma a la que debe acudirse según
el caso, como lo ordena el artículo 89 de la Ley 42 de 1993. El segundo, por
las mismas autoridades fiscales, que investigan y fallan, y a través de los
múltiples recursos que otorga el Código de Procedimiento Penal para garantizar
a los sujetos el estricto cumplimiento de los principios rectores y a las
garantías que reconocen la Constitución y la ley.
El tercero, y más
importante, sería a través de la acción de tutela, que puede instaurarse en
cualquier momento por violación a los derechos fundamentales de los sujetos
procesales. A través de este control, se obtuvo el pronunciamiento más
importante respecto al debido proceso: La SU 620 de 1996, que si bien clarificó
aspectos trascendentales sobre el entendimiento del artículo 29 de la Carta,
confundió la naturaleza del proceso y la calificó como administrativa”.
IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES
4.1. Intervención
de la Contraloría General de la República.
El ciudadano Germán
Palacio Zúñiga, jefe de la oficina jurídica de la Contraloría General de la
República, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las
normas acusadas. Según su criterio, la Corte prácticamente ya ha definido el
asunto, pues las sentencias SU-620 de 1996 y T-525 de 1997, que han estudiado
las característicias del proceso de responsabilidad fiscal, parten “del
supuesto de que la naturaleza es por esencia administrativa por la materia que
regula.” El interviniente justifica esa afirmación por medio de la
transcripción de los apartes pertinentes de esas providencias.
De otro lado, el
ciudadano considera que la Constitución no define con precisión el modelo autónomo
al cual debe responder la “función fiscalizadora”, por lo cual debe entenderse
que “dejó en manos del juego democrático en el Congreso de la República, en su
calidad de regulador del actuar estatal, la definición de ese modelo autónomo
ya señalado, eso así, a partir del derecho administrativo.”
Finalmente, según el
interviniente, el control jurisdiccional de los actos emitidos dentro del
proceso de responsabilidad fiscal no anula la autonomía e independencia de los
órganos de control, pues no debe olvidarse que la separación de poderes es
compatible con un sistema de controles mutuos entre los distintos órganos del
Estado, por medio de un sistema de pesos y contrapesos. El ciudadano considera
entonces que la actora interpreta indebidamente el alcance de la autonomía de
la Contraloría y concluye al respecto:
“En la
Constitución podemos apreciar una serie de controles que se entrecruzan entre
los diferentes centros de poder público, sin que ello quiera decir que unos
dependen de otros, verbigracia, el Control Judicial (Artículos 229, 86, 87,
237-2, 241-4), como el presente, el cual es un control a actos proferidos por
el legislador, sin que esto comporte alguna relación de subordinación entre el
controlado y el controlador; el Control Administrativo o Disciplinario
(Artículo 277-6); el Control Político (Artículo 144), el Control Fiscal
(Artículo 267), y el Control Interno (Artículo 209, 268-6 y 269).
Además, predicar
la cosa juzgada en las decisiones dentro del proceso de responsabilidad fiscal
es judicializar la función fiscalizadora cuando tal calificación constitucional
no la posee. Todo lo contrario, el artículo 116 C.P. expresamente establece qué
entidades administran justicia dentro de las cuales no se encuentran las
contralorías; excepcionalmente, indica la mencionada disposición, la ley podrá
atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades
administrativas. En ese orden de ideas, las contralorías podrían ejercer
función jurisdiccional por decisión legislativa, dentro de los precisos
términos del artículo 116 inciso 3º ibídem.
Finalmente, la
autonomía administrativa reconocida a la Contraloría por la Constitución
Nacional, hace relación a la capacidad de gestión y auto-organización para
manejar los asuntos propios, es decir la facultad para gestionar con
independencia de cualquier otro ente, todos los asuntos vinculados con el giro
de sus funciones, sin que esto signifique el uso arbitrario de la función y por
fuera de los controles constitucionalmente establecidos.
La prescripción
del Artículo 267, inciso tercero, en cuanto a que “la Contraloría no tendría
funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia
organización”, en nuestro sentir es una sabia cortapisa del Constituyente al
delimitar su accionar autónomo y diferenciado, no permitiendo de esta manera la
coadministración del ente fiscalizador y los órganos sujetos a su control
fiscal, prohibe que el sujeto se vea obligado a compartir su capacidad de
gestión con el sujeto controlador; en manera alguna constituye un
desconocimiento de la actividad administrativa que despliega la Contraloría
para el cumplimiento de su función pública.”
4.2. Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho.
El ciudadano Alvaro
Namén Vargas, en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho,
interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas
acusadas, para lo cual comienza por distinguir los conceptos de administración,
Administración Pública, Administración Nacional, Rama Administrativa y Rama
Ejecutiva, con base en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 23 de
agosto de 1984 que delimita el alcance de estos conceptos. Según su criterio,
este precedente muestra que “el concepto de Administración Pública
comprende la Contraloría General de la República y al Ministerio Público como
organismos de control.” Por ello considera que “los actos proferidos en los
juicios fiscales son de carácter administrativo y no jurisdiccional, ya que
éstos últimos únicamente son expedidos por los órganos que hacen parte de la
rama jurisdiccional.” Según, el ciudadano, la Corte Suprema de Justicia y el
Consejo de Estado han reconocido explícitamente la naturaleza administrativa de
los juicios fiscales, afirmación que justifica con base en la transcripción de
apartes de diversas providencias de esas corporaciones. Por todo ello el
interviniente concluye que los cargos del demandante son infundados ya que los
actos expedidos en los juicios fiscales son administrativos, “no sólo desde el
punto de vista orgánico sino también dependiendo de la naturaleza de la función
que en un momento dado sea ejercida”.
V. INTERVENCIÓN CIUDADANA
El ciudadano José de
la Cruz López Camacho impugna la demanda, por lo cual solicita a la Corte no
sólo declarar la constitucionalidad de las normas acusadas sino también que
esta Corporación llene algunos vacíos de la Ley 42 de 1993. Según su criterio,
las contralorías, si bien son órganos autónomos, no sólo se encuentran
sometidas al principio de legalidad sino que tienen una categoría jurídica en
la estructura del Estado “inferior a las ramas del poder público”, por lo cual
es legítimo que el Congreso regule las funciones y actos de estos órganos de
control. En ese orden de ideas, para el interviniente es claro que los “ACTOS
que expidan las Contralorías tienen el carácter de ADMINISTRATIVOS y el trámite
para su expedición, notificación y efectos, debe hacerse siguiendo los
lineamientos señalados en el Código Contencioso Administrativo. Todo por la
decisión de la Rama Legislativa en uso de las atribuciones constitucionales.”
El ciudadano concluye entonces al respecto:
“La disposición
al determinar que los FALLOS proferidos en el PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL
son actos administrativos y señalar las acciones de Ley que pueden intentar, en
nada viola las disposiciones constitucionales, antes por el contrario, está
ratificando el contenido de la Carta en cuanto a la estructura del Estado y el
cómo deben actuar sus órganos, entre ellos los del control. De igual manera,
está definiendo claramente el procedimiento que deben seguir para la toma de
sus decisiones, lo cual indica el control jurisdiccional (acciones de Ley) que
deben tener estas decisiones.”
Por último, el
interviniente considera que la Ley 42 de 1993 tiene vacíos de regulación pues
no señala con claridad la naturaleza jurídica ni los términos de prescripción y
de caducidad del proceso de responsabilidad fiscal, por lo cual solicita a la
Corte que “llene el vacío normativo, por cuanto los temas expuestos tienen íntima
relación y lo que es más definen la aplicación de las normas acusadas de
inconstitucionalidad”. Según su criterio, los artículos acusados establecen
“que la etapa instructiva termina con el Auto de naturaleza administrativa y el
proceso con un FALLO de la misma naturaleza” pero “por el vacío existente en la
Ley sobre su naturaleza y los términos aplicables para caducidad daría lugar a
proferir providencias antentatorias contra las garantías ciudadanas y
constitucionales.”
Por su parte, la
ciudadana Norma Constanza Tribín Cárdenas interviene en el proceso para
coadyudar la demanda. Según su criterio no es posible admitir, que la
Contraloría haga parte de la “rama ejecutiva, y mucho menos considerar
que sus actos son los propios de dicha rama, es decir, que sus actos sean
administrativos” pues se está desconociendo la autonomía que la Carta
quiso conferir a los órganos de control, tal y como se desprende de los debates
en la Asamblea Constituyente. La interviniente transcribe entonces amplios
apartes de tales debates, en particular de la ponencia sobre estructura del
Estado, en donde se afirma que “el Contralor no es superior jerárquico de las
entidades u organismos controlados, si lo fuere, podría revocar directamente
los actos administrativos de aquella, además, como sus actos, antitécnicamente
llamados administrativos, son de naturaleza distinta, mal pueden entrar a
ocupar el sitio de los que verdaderamente si lo son en el evento remoto de que
así se procediera”.  A partir de lo anterior, la interviniente concluye que la
labor de la contraloría es un examen y control de los actos de la
administración, por lo cual “no se trata de una función administrativa que
termina con un acto de naturaleza igual, pues quien controla no debe
participar en la decisión objeto de control, pues entonces dicha intervención
equivaldría a coadministrar y se alejaría de la intención de la función
fiscalizadora.” Por ello considera que atribuir naturaleza administrativa a los
juicios de responsabilidad fiscal equivale a aplicar la anterior Carta, que no
reconocía la especificidad de las funciones de control.
De otro lado, según
la interviniente, es necesario distinguir la administración de la rama
administrativa pues “cuando nos referimos a la Administración Pública debemos
incluir no solamente las tres ramas del poder público que sin ser todas un
órgano ejecutivo, sí tienen una organización administrativa, aun cuando
desempeñen funciones distintas de las asignadas al ejecutivo, incluyendo los
órganos de control, los que como se dijo, desarrollan funciones
fiscalizadoras.”. Por ello, si bien la contraloría hace parte “del haz orgánico
denominado administración nacional”, esto no significa que sus actos de control
sean administrativos, ya que el artículo 267 de la Constitución preceptúa que
la Contraloría “no tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes
a su propia organización”, lo cual significa, según la ciudadana, “que el
Constituyente desnaturalizó de plano la naturaleza administrativa de la
actividad fiscalizadora ejercida por la Contraloría”. Esto muestra entonces,
según su parecer, “que el Proceso de Responsabilidad Fiscal NO ES DE
NATURALEZA ADMINISTRATIVA sino que tiene sus propias características que lo
diferencian de cualquier otro proceso.”
La interviniente
analiza entonces las características del juicio fiscal a partir de una
distinción entre los procesos inquisitivo, acusatorio y mixto,  y concluye al
respecto:
“De
acuerdo con todo lo expuesto, debemos concluir que el proceso de
Responsabilidad Fiscal NO ES ADMINISTRATIVO, sino de características
propias del sistema Inquisitivo y de contenido FISCAL. Es un Proceso Público,
razón por la cual no tiene cabida ni la perención, ni la revocabilidad, ni la
transacción, el desistimiento o la conciliación.
Le
son aplicables los principios que integran el debido proceso consagrado
constitucionalmente como son la presunción de inocencia, el principio de
favorabilidad, el In Dubio Pro Reo, el derecho de defensa, el derecho a
solicitar pruebas y controvertirlas, el derecho, de impugnación, la prohibición
del Non Bis In Idem, la preexistencia de la ley, la preexistencia de juez
competente y el principio de legalidad.
Para
hablar del Proceso de Responsabilidad Fiscal, tenemos que hacer claridad
respecto de la función propia de la Contraloría, la cual es de control, de lo
que ejecuta o administra la Administración Pública, de lo cual es fácil
concluir que sus actos en ningún momento comportan el carácter de
administrativos, pues de ser así la entidad estaría coadministrando con la rama
ejecutiva.”
Por todo lo
anterior, la ciudadana considera que los actos expedidos por la Contraloría en
los juicios fiscales son “actos de control fiscal”, que no pueden entonces ser
definidos por la ley como de naturaleza administrativa, pues se estaría
desfigurando el modelo de control consagrado por la Constitución, ya que “el
artículo 113 de la Carta contempla de manera separada la función ejecutiva de
la función de control, reafirmando de paso su independencia y autonomía.” Por ello
la ciudadana se aparta del análisis efectuado por la Corte Constitucional en la
sentencia SU-620 de 1996 ya que considera que esa decisión desnaturalizó la
actividad de la Contraloría al conferirle carácter administrativo. Según su
criterio:
“No
es jurídicamente posible, asimilar la responsabilidad fiscal a la civil, ni la
acción civil a la acción fiscal, toda vez que la responsabilidad y la acción
civil son dispositivas (rogada), mientras que la responsabilidad y acción
fiscal son inquisitivas, que se fundan en el principio de oficiosidad fiscal, y
mucho menos podemos aseverar que la responsabilidad fiscal pueda establecerse
en un proceso dispositivo, y menos predicarse que la responsabilidad fiscal sea
patrimonial, pues esta es una especie de la responsabilidad civil.
Así
mismo, es claro ver que la propia Corte Constitucional en la Sentencia citada
se contradice, pues de manera tajante habla de un proceso administrativo al
cual le son aplicables los principios propios de su área y no como ella misma
afirma los principios del procedimiento penal, con lo cual está aceptando que
el Proceso de Responsabilidad Fiscal comporta características peculiares, o sea
que puede afirmarse que es un proceso “sui géneris” que por ser un derecho
nuevo no cuenta todavía con instituciones propias, por lo cual debe recurrir a
otros ordenamientos que en el caso nuestro es el “penal” por cuanto es este
ordenamiento el que nos permite lograr el desarrollo correcto del proceso
fiscal, respetándose las garantías procesales consagradas en la Carta Política
y en las legislaciones vigentes.”
La ciudadana Nora
Aguilar Alzate también coadyuda la demanda y solicita a la Corte declarar la
inexequibilidad de las normas acusadas. Según su criterio, “no podemos seguir
pensando que lo que no es legislativo ni judicial, es administrativo, pues la
teoría de la tridivisión del poder ya no opera, al ser un concepto superado por
nuestra Constitución.” Esto significa, para la interviniente, que la
Contraloría ejerce una función específica que, por mandato constitucional, es
de “CONTROL FISCAL, entendida como la vigilancia de la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de
la Nación.” La ciudadana justifica entonces esas afirmaciones con base en una
amplia transcripción de los debates en la Asamblea Constituyente, en particular
de la ponencia sobre estructura del Estado referida también por el demandante.
Por ello la interviniente considera que la sentencia SU 620 de 1996 de la Corte
es equivocada no sólo porque  “no se tuvo en cuenta las diferentes discusiones
que se dieron en la Asamblea Nacional Constituyente conforme al análisis
citado, ni a lo plasmado en la Constitución Política” sino, además, por cuanto
no se profundizó de manera suficiente sobre esa nueva rama del derecho, que es
el derecho fiscal, a fin de clarificar temas como “la naturaleza del derecho y
del proceso de responsabilidad fiscal, la finalidad del mismo, la clase de
responsabilidad generada por la conducta dañina del servidor público que cumple
gestión fiscal o del particular que maneja fondos o bienes del Estado.”
Igualmente, la interviniente considera que esa sentencia incurre en
contradicciones. Así, la Corte señala “que la responsabilidad no tiene un
carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo, porque la finalidad de la
declaración de la responsabilidad, es meramente resarcitoria, pues busca
obtener la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad
estatal”. Sin embargo, se pregunta la ciudadana, “si no tiene un carácter
sancionatorio, ni penal, ni administrativo, ¿qué carácter tiene? ¿por qué para
hablar del debido proceso se soportan en normas de derecho sancionatorio,
normas de derecho procesal penal? ¿no es ello un contra sentido?, ¿por qué no
se soportan en normas del proceso dispositivo?”
A partir de lo
anterior, la interviniente concluye que la Corte debe revisar sus criterios en
esta materia y reconocer la especificidad de los juicios fiscales, como
procesos sancionatorios de naturaleza inquisitiva, ya que “la investigación
está a cargo del órgano de control, que así mismo tiene la carga de la prueba,
la dirección e impulso oficioso del proceso. Además, que las contralorías
aparecen en representación del Estado, haciendo uso de su poder de soberanía.”.
La ciudadana concluye entonces al respecto:
“Definir
que dicho acto no es administrativo, implica además la revisión de la Sentencia
C-046 de 1994, a través de la cual se declaró la constitucionalidad del Art. 17
de la Ley 42 de 1993, pero, de manera extraña, luego de una excelente
argumentación y de una defensa al principio de la moralidad que debe regir la
función administrativa y que es sustento del cometido fiscalizador, concluye,
que aunque el artículo es exequible, el finiquito tiene una caducidad de dos
años, que es “el término que establece el Código Contencioso Administrativo
para la acción de reparación directa enderezada contra el estado y cuyo objeto
es el de deducir, su responsabilidad por un hecho, omisión u operación suya
(C.C.A. Art. 136), es el mismo que deberá predicarse, mutatis mutandis, de la
iniciación del proceso de responsabilidad fiscal por parte de los organismos de
control fiscal y que apunta a deducir la existencia, contenido y alcance de la
responsabilidad fiscal de las personas que han manejado los intereses
patrimoniales del Estado”.
Conclusión
que contradice la argumentación contenida en los 17 fundamentos jurídicos de la
citada sentencia, que hace una remisión errada, ya que la caducidad es norma
sustantiva procesal, y debe estar expresamente señalada por la ley que sea
aplicable, nunca por analogía y la segunda parte del C.C.A., de donde surge la
norma, está estatuida para el “Control Jurisdiccional de la Actividad
Administrativa” y la desplegada por las Contralorías para deducir la
responsabilidad de que habla el artículo 268-5 no es de este talante, es especial,
fiscalizadora, como ya se ha dicho.”
VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuéllar, defiende la
constitucionalidad de las normas acusadas. Para ello comienza por estudiar la
naturaleza de los juicios fiscales, a partir de los criterios desarrollados por
la Corte en las sentencias C-046 de 1994 y SU-620 de 1996. Según su criterio,
ese examen muestra que las disposiciones demandadas, “al establecer que el acto
de apertura al juicio fiscal es administrativo y que contra el fallo de
responsabilidad fiscal proceden las acciones de ley, no transgreden los
artículos 113, 117 y 121 de la Carta Política, pues los preceptos acusados no
desconocen la autonomía e independencia que el constituyente le confirió a la
Contraloría General de la República y a las contralorías de las entidades
territoriales para ejercer la vigilancia de la gestión fiscal.” El Ministerio
Público concluye entonces al respecto:
“Los
actos proferidos en desarrollo del proceso de responsabilidad fiscal son de
naturaleza administrativa, pues la Constitución Política no reconoce a la
Contraloría facultad para ejercer funciones jurisdiccionales.
Resulta
acorde con la naturaleza de esta clase de procesos que la providencia a través
de la cual concluye el juicio de responsabilidad fiscal, pueda ser demandada
ante la jurisdicción contencioso administrativa, sin que ello implique atentado
contra la autonomía e independencia de los órganos de control.
En
la estructura administrativa del Estado existen organismos autónomos e
independientes como la Procuraduría General de la Nación, el Consejo Nacional
Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Banco de la República
y la Comisión Nacional de Televisión, los cuales profieren actos de naturaleza
administrativa, igualmente sometidos al control de la mencionada jurisdicción.”
VII. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de los artículos 80 (parcial) y 81 (parcial) de la Ley
42 de 1993, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de
normas que hacen parte de una ley de la República.
El asunto bajo
revisión y los temas jurídicos a tratar
2- Según la
demandante y algunos de los intervinientes, las normas acusadas, al atribuir
naturaleza administrativa a los juicios fiscales, vulneran la autonomía del
control fiscal y de las Contralorías, pues someten sus decisiones a la revisión
de otra rama del poder ya que sus actuaciones quedan sujetas a impugnaciones
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Además, según su
criterio, de esa manera, se desconoce que la Carta confirió una especificidad a
los actos de revisión y sanción de los contralores, diferente a la
administrativa, como se desprende del examen de los debates en la Asamblea
Constituyente y del mandato expreso del artículo 267 superior, según el cual,
las contralorías no tienen “funciones administrativas distintas de las
inherentes a su propia organización”. Por el contrario, la Vista Fiscal y los
otros intervinientes consideran que las disposiciones acusadas se ajustan a la
Carta, no sólo porque la autonomía de la contraloría no excluye que sus
decisiones sean revisadas judicialmente sino, además, por cuanto la propia
Corte ya ha establecido, en decisiones precedentes, que los juicios fiscales
tienen naturaleza propiamente administrativa.  Como vemos, el problema a ser
resuelto en esta sentencia es si la ley puede, sin vulnerar la autonomía y la
especificidad de las funciones de vigilancia de la Contraloría, conferir a los
juicios fiscales naturaleza administrativa, con la obvia consecuencia que de
allí se desprende, que es la posibilidad de que esas decisiones sean revisadas
judicialmente. Para responder a ese interrogante, la Corte comenzará por
recordar brevemente sus criterios sobre los alcances de la autonomía de la
Contraloría y la especificidad de sus funciones, para así precisar los alcances
que tiene el Legislador para definir la naturaleza de los procesos de
responsabilidad fiscal.
Separación de
poderes, autonomía de la contraloría y funciones administrativas de esta
entidad.
3- La Corte coincide
con la actora y algunos de los intervinientes en que la Constitución se
distancia de ciertas visiones jurídicas, según las cuales, en el Estado sólo
existen tres ramas (legislativa, ejecutiva y judicial) con funciones
nítidamente separadas. La Carta mantiene el principio de separación de poderes
(CP art. 113) pero le confiere una naturaleza más compleja, en un doble
sentido. De un lado, admite que existen órganos autónomos cuyas funciones no
pueden ni deben ser encajadas dentro de la división clásica en tres ramas del
poder, como los órganos de control y la organización electoral. Y, de otro
lado, la Carta no sólo admite sino que promueve la existencia de controles
recíprocos entre las distintas ramas y órganos autónomos, por medio del clásico
mecanismo de pesos y contrapesos, como bien lo resalta uno de los
intervinientes. Por ello, tal y como esta Corporación ya lo había señalado, la
consagración de ramas del poder y de órganos autónomos se lleva a cabo “con el
propósito no sólo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le
son propios, sino también, para que esas competencias así determinadas, en sus
límites, se constituyeran en controles automáticos de las distintas ramas entre
sí, y, para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y
de la persona humana.[1]”
En tal
contexto, la actora y los intervinientes tienen igualmente razón en insistir en
que, conforme a esa nueva visión del principio de separación de poderes, la
Carta otorga no sólo autonomía orgánica sino también unas funciones propias y
específicas a las contralorías (CP arts 113, 119, 267 y 268), por lo cual es
claro que estos órganos de control no hacen parte de la Rama Ejecutiva ni
desarrollan, como actividad, principal tareas administrativas, como las que
adelantan la administración central y  las administraciones seccionales. Por
ello, tal y como esta Corporación ya lo había señalado, la Constitución quiso
“distinguir nítidamente la función propiamente administrativa del Ejecutivo de
la función fiscalizadora de la Contraloría, pues consideró que la confusión de
tales funciones comportaba efectos perjudiciales para la marcha del Estado”[2]. Esto se desprende con
nitidez no sólo del texto constitucional, que explicita que la tarea propia de
estas entidades es la vigilancia y el control fiscal de la administración (CP
arts 119 y 267) sino, además, del examen de los debates constituyentes, en
donde claramente se señaló que "no se debe confundir la función
fiscalizadora con la función administrativo o gubernativa, pues son de
naturaleza totalmente distinta y se ejerce por actos también diferentes"[3].
4- Esta autonomía
funcional y orgánica de las contralorías no sólo tiene como finalidad
fortalecer el control fiscal sino también hacer frente a las disfuncionalidades
que dicho control puede generar, por lo cual la Carta pretende evitar que la
actividad de control se traduzca en una coadministración. Por ello la Constitución
no sólo “termina con la coadministración que se ejercía mediante el control
fiscal previo”[4]
sino que dispone que la Contraloría no "tendrá funciones administrativas
distintas a las inherentes a su propia  organización" (CP art. 267, inciso
4º), precepto que, como bien lo señaló durante la vigencia de la anterior
Constitución la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema,  y
también lo ha establecido esta Corte Constitucional, es una limitación más que
otra cosa[5].
El significado de esa norma es entonces que la única función propiamente de
actuación administrativa que ejercen los contralores es la relativa a la
organización interna de la entidad, como puede ser la ejecución del presupuesto
y el nombramiento de funcionarios, por lo cual, al desarrollar la actividad de
fiscalización, estos órganos de control deben evitar convertirse en
coadministradores.
Funciones
administrativas activas y definición de determinadas actuaciones de control
como administrativas.
5- Es pues claro,
como lo señalan la actora y algunos de los intervinientes, que las contralorías
no hacen parte de la rama administrativa, ni ejercen funciones de gobierno o de
ejecución administrativa, salvo aquellas estrictamente referidas a su
organización interna, puesto que su tarea constitucional es esencialmente de
control. Es igualmente claro que los procesos de responsabilidad fiscal son un
desarrollo específico de esas funciones de vigilancia de las contralorías, por
lo cual un obvio interrogante surge: ¿significa lo anterior -como lo sostiene
la actora- que es inconstitucional que la ley atribuya naturaleza
administrativa a estos juicios fiscales?
6- En principio, la
respuesta parece afirmativa, pues la ley estaría confundiendo la función de
control con la actividad administrativa, cuando la Constitución quiso
distinguir nítidamente esas tareas y atribuirlas a órganos distintos. Además,
esa regulación legal parece vulnerar el mandato constitucional, según el cual
esos órganos de control no tendrán “funciones administrativas distintas a las
inherentes a su propia  organización" (CP art. 267), ya que la ley les
estaría atribuyendo funciones administrativas en el ejercicio de sus
competencias de control. Finalmente, puede invocarse un importante argumento
histórico, ya que en los debates constituyentes, varios delegatarios afirmaron
explícitamente que una de las razones esenciales para conferir autonomía a la Contraloría
era para distinguir sus funciones y actos, que impropiamente eran calificados
de administrativos. Así, el citado Informe Ponencia sobre estructura del
Estado, que sirvió de sustento a la consagración de la Contraloría como órgano
autónomo, señaló al respecto:
“Por lo mismo, el
órgano de control no forma parte de las entidades que controla; es autónoma e
independiente y no está sujeto a las directrices y pautas que pueden señalar
las que han de ser controladas, pues de lo contrario de nada serviría el
control si éste debe ejercerse conforme a los términos e indicaciones que
señale el que ha de ser fiscalizado. Simultáneamente, el Contralor no es
superior jerárquico de las entidades u organismos controlados, si lo fuere,
podría revocar directamente los actos administrativos de  aquella, además, como
sus actos, antitécnicamente llamados administrativos, son de naturaleza
distinta, mal pueden entrar a ocupar el sitio de los que verdaderamente sí
lo son en el evento remoto de que así se procediera (subrayas no originales).[6]”
Y explícitamente,
sobre la naturaleza de los actos de la contraloría, ese mismo informe señaló:
“Funcionalmente,
sus actos no son legislativos, ni jurisdiccionales o administrativos. Expiden,
sí, actos administrativos pero sólo en los asuntos inherentes a su propia
organización, de la misma forma que las ramas jurisdiccionales o legislativas
expiden este tipo de actos, pero sólo de manera secundaria. Para el desarrollo
de su función fiscalizadora, sus actos son de control de vigilancia o en
otros términos más precisos son actos fiscalizadores (subrayas no
originales).[7]”
7- A pesar de su
aparente fuerza, la Corte considera que los anteriores argumentos no son de
recibo, pues se fundamentan en un razonamiento equívoco, a saber, que la
distinción entre la función administrativa y las labores de control fiscal
implica que la ley no puede atribuir naturaleza administrativa a las
actuaciones de control desarrolladas por las contralorías. Así, el argumento de
la actora puede ser resumido y formalizado de la siguiente manera:
Premisa 1: Las
funciones de  control y de administración son dos actividades diversas (CP arts
115 y 119).
Premisa 2: La
Constitución quiso distinguir esas funciones y las atribuyó a órganos distintos
(CP arts 113, 115 y 119).
Premisa 3. La Carta
restringió entonces las contralorías a la actividad específica de control, por
lo cual limitó de manera expresa su acción administrativa exclusivamente a
aquellos actos que se relacionan con su organización interna (CP . 267)
Conclusión: Por
consiguiente, los actos de las contralorías, cuando adelantan sus funciones de
control, no pueden ser definidos por la ley como administrativos, pues se
estarían vulnerando las anteriores premisas constitucionales.
La Corte considera
que las premisas del razonamiento son válidas pues tienen sustento en la propia
Carta. Sin embargo, la conclusión no se desprende de ellas, ya que la
inferencia, a pesar de su apariencia lógica, es equivocada pues se basa en una
ambiguedad conceptual y semántica. Así, la actora identifica el sentido de la
palabra “administrativo” en la conclusión y en las premisas, ya que presupone
que la definición legal de un acto como administrativo convierte la actuación
así definida en una forma de ejercicio de una función administrativa. Sin
embargo, un análisis más detenido muestra que ello no es obligatoriamente así
pues el sentido de la palabra en ambos casos es diverso. En las premisas, esa
expresión hace referencia a que la autoridad desarrolle una función
administrativa, mientras que en la conclusión,  el efecto de que la ley
atribuya naturaleza administrativa a un acto es permitir su impugnación ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por ende, la definición de un
acto de control de una entidad como “administrativo” en manera alguna convierte
la actuación de esa entidad en una actividad de “administración”, esto es, de ejecución
administrativa o de desarrollo de una función administrativa.  Así, desde
tiempo atrás, la ley colombiana ha atribuido a la supervigilancia adelantada
por la Procuraduría contra los funcionarios de la rama ejecutiva una naturaleza
administrativa, por lo cual sus actos son impugnables ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo. Sin embargo, ese hecho no implica que se
confunda la función disciplinaria de la Procuraduría con las labores de
ejecución administrativa desarrolladas por los miembros del Ejecutivo. En ese
mismo orden de ideas, la atribución de carácter administrativo a una tarea de
control de la Contraloría no convierte a esa entidad en un órgano de
administración activa, puesto que tal definición tiene como único efecto
permitir la impugnación de esa actuación ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
8- Lo anterior
muestra que es preciso clarificar ciertos conceptos para poder responder
adecuadamente al interrogante planteado por la actora y los intervinientes. En particular,
es necesario distinguir entre el significado de la función administrativa y los
efectos de la definición legal de un acto como administrativo, lo cual obliga
también a diferenciar entre la administración activa y la llamada
administración pasiva. En efecto, sólo de esa manera podremos precisar si el
mandato constitucional, según el cual las contralorías no tienen “funciones
administrativas distintas a las inherentes a su propia  organización" (CP
art. 267) implica que sus actos de control y sanción no pueden ser
administrativos.
9- La doctrina
jurídica ha tenido muchas dificultades para precisar qué se entiende por
función administrativa por dos razones básicas. De un lado, por cuanto no es
fácil diferenciarla de las otras tareas clásicas del Estado, a saber de la
legislación  y, en especial, de la función judicial con la cual comparte muchos
rasgos. Por ejemplo, un autor de la talla de Kelsen -y en este punto es seguido
por muchos otros doctrinantes-, ha sostenido que no existe materialmente ninguna
diferencia entre la labor administrativa y la labor judicial  pues ambas son la
producción de una norma singular (sentencia o decisión administrativa)  dentro
del marco de posibilidades establecido por una norma general (ley). Para
Kelsen, la diferencia entre la administración y la jurisdicción tiene razones
históricas y no conceptuales, y se relaciona más con la naturaleza de los
órganos que ejecutan el derecho: la aplicación es administrativa si es
desarrollada por funcionarios jerárquicamente organizados, mientras que es
judicial si los aplicadores gozan de independencia funcional. Así las cosas,
según estas corrientes, la única diferencia material que se puede establecer es
entre la legislación, que consiste en crear normas generales y abstractas, y la
ejecución, que produce normas individuales dentro de los marcos permitidos por
la norma general. Por ello Kelsen concluye que la función administrativa sólo
puede definirse residualmente, esto es, como aquella actividad del Estado que
no es ni legislación ni jurisdicción.
Otros autores no
comparten esos criterios pues consideran que es posible establecer criterios
materiales para determinar el significado de la función administrativa y
diferenciarla de las labores jurisdiccionales[8].
Según estas corrientes, mientras los jueces resuelven esencialmente
controversias y conflictos con base en una estricta aplicación de la ley, la
función propiamente administrativa se relaciona con las diversas labores de
ejecución que, específicamente, desarrolla la rama ejecutiva para el
cumplimiento de sus fines, para lo cual se reconoce un margen de discreción al
funcionario administrativo, quien puede entonces apreciar  la conveniencia y
oportunidad de la medida que toma. Habría pues una especificidad material de la
función administrativa. Pero incluso para quienes aceptan esta opinión,
subsisten muchas dudas y controversias pues estas labores son muy amplias y
complejas, por lo cual la doctrina suele diferenciar entre diversas formas de
la actividad administrativa[9].
Una de las clasificaciones más usuales distingue tres grandes órbitas, que son,
de un lado la policía administrativa o actividad de limitación de derechos para
garantizar el orden público; de otro lado, las labores de prestación o de
servicio público, en virtud de las cuáles la Administración suministra
directamente prestaciones a los particulares; y, finalmente, las labores de
fomento de determinadas actividades de los particulares, por medio de
incentivos o premios. Algunos consideran que esa clasificación es insuficiente,
pues es necesario agregar otras formas de actividad administrativa, como pueden
ser las potestades sancionadoras de la administración, la actividad industrial
y comercial de algunos entes estatales o las labores de planificación.
Ahora bien,
independientemente de la validez doctrinaria de las anteriores distinciones,
que obviamente no corresponde a la Corte definir, esta presentación es ilustrativa
de lo que podríamos denominar la función administrativa activa, por medio de la
cual un órgano busca realizar el derecho y cumplir sus fines y cometidos. Es
pues una labor en donde los servidores públicos deciden y ejecutan, por lo cual
la doctrina suele señalar que al lado de esa administración activa existe una
administración pasiva o de control, cuya tarea no es ejecutar acciones
administrativas sino verificar la legalidad y, en ciertos casos, la eficacia y
eficiencia de gestión de la Administración activa[10].
Esta función
administrativa activa es esencial y propia de la rama ejecutiva, pero no es
exclusiva de ella, pues en los otros órganos del Estado también es necesario
que los servidores públicos adelanten actividades de ejecución para que la
entidad pueda cumplir sus fines. Así, los jueces y congresistas deben nombrar
subalternos y ordenar gasto, que son labores típicas de ejecución
administrativa.
10- Conforme al
anterior análisis, para la Corte es claro que cuando el artículo 267 de la
Constitución establece que las contralorías sólo ejercen aquellas funciones
administrativas inherentes a su organización, la norma constitucional se
refiere a la administración activa, esto es al desarrollo de labores de
ejecución propias para el cumplimiento de los fines de la entidad. En efecto,
un análisis sistemático de las disposiciones constitucionales y de los propios
debates en la Asamblea muestra que la voluntad del Constituyente fue evitar
ante todo la coadministración por los órganos de control, por lo cual quiso
distinguir, sobre todo en materia de gasto, la función ejecutiva administrativa
(ordenación del gasto) de la función de control (verificación de su legalidad y
eficacia y eficiencia de gestión). Así, no sólo el artículo 119 atribuye a esa
entidad la “vigilancia de la gestión fiscal” sino que, además, el citado
informe ponencia sobre la estructura del Estado, tantas veces mencionado por la
actora y por los intervinientes que coadyudan la demanda, luego de señalar que
los actos de la Contraloría no deberían ser calificados de “administrativos”,
aclara el sentido de esa precisión, en los siguientes términos:
“En
todo caso, la función fiscalizadora ejercida por “los organismos de vigilancia
o supervisión financiera, contable o fiscal, de ninguna manera puede llegar a detentar
poderes capaces de causar interferencia o determinar coparticipación en la
actividad administrativa. En otros términos: en ningún caso las agencias de
control de la gestión puramente fiscal de la administración, pueden llegar a
constituir paralelamente a ésta un aparato de coadministración, pues en tal
caso el poder de decisión administrativa, lógicamente se desplazaría
irremediablemente hacia el coadministrador-contralor, el cual reuniría en sus
manos no sólo la llave de la supervigilancia de gastos, sino también los
poderes de ordenador del gasto, que al fin de cuentas no podría hacerse sin su
voluntad y beneplácito.
Por
ello, y para evitar la llamada dictadura de los contralores, supervisores y
auditores, mucho más grave que el de los administradores o gobernantes, es por
lo que todos los ordenamientos civilizados trazan una determinación tajante
entre la capacidad ordenadora del gasto y la competencia supervisora del mismo.
Se aspira que ésta, en ningún caso, pueda invadir la órbita de aquella, ideal
que apenas corresponde al orden natural de las cosas y que no siempre,
infortunadamente, es logrado en la realidad. Ni aun los sistemas de mayor
rigidez, ya bastante escasos, como el colombiano, que establecen el llamado
control preventivo, pueden favorecer un esquema de supervisión que vaya a
implicar veto a la capacidad decisoria y dispositiva de los administradores.
Semejante disposición desplazaría los poderes plenos de la administración hacia
el organismo contralor, dando origen a una confusión de funciones
verdaderamente insólita en que los entes jurídica y políticamente responsables
de administrar, se verían detenidos en su actividad administrativa por una
agencia de simple vigilancia a la cual el ordenamiento no le confiere ni poder
ni responsabilidad alguna sobre la función administrativa, y que en
consecuencia, careciendo de aptitud legal para acometerla, es por ello, al
mismo tiempo, jurídica y políticamente irresponsable de los actos u omisiones
propios de la administración. La Constitución adopta el principio de la no
intervención de la Contraloría en las actividades de la administración, al
disponer en el inciso 2º del art. 59 que “la Contraloría no ejercerá funciones
administrativas distintas de las inherentes a su propia organización”. Este
mandato, que es determinante, y que por serlo, no se presta a dubitaciones de
ningún género, ni a interpretaciones casuísticas, está en vigor (subrayas no
originales)[11].”
Por consiguiente, es
claro que, en los términos de la Constitución, las contralorías, en relación
con los órganos que vigilan, no ejercen una función propiamente administrativa,
pues no ordenan ni ejecutan gasto, sino que desarrollan un control posterior de
la gestión administrativa activa. Igualmente es evidente que la Carta quiso
distinguir entre las actividades de control -como el control fiscal y el
disciplinario- y la función administrativa propiamente dicha, esto es, la
ejecución administrativa, radicada primariamente en el Ejecutivo y
subsidiariamente en los otros órganos de Estado Un obvio interrogante surge:
¿significa entonces que los actos de la contraloría, por no ser producto de una
ejecución administrativa, no pueden ser de naturaleza administrativa, sino de
otro carácter?
El sentido de la
distinción entre acto administrativo y acto jurisdiccional.
11- Para responder a
esa pregunta, la Corte debe estudiar qué sentido tiene que la ley atribuya a un
acto singular de un determinado órgano estatal una naturaleza administrativa.
Ahora bien, esa  caracterización tiene como consecuencia, entre otras cosas,
que éste, por oposición a los actos jurisdiccionales, no tiene la fuerza de
cosa juzgada, pues no sólo es revocable y modificable por la propia
administración, como es obvio, dentro de ciertas condiciones sino que, además,
puede ser revisado por las autoridades judiciales, en virtud del principio de
legalidad. Por el contrario, el acto jurisdiccional, una vez ejecutoriado, es
definitivo, pues tiene la virtud de la cosa juzgada. Por eso,  amplios sectores
de la moderna doctrina jurídica consideran que si bien es muy difícil encontrar
elementos sustantivos que distingan un acto administrativo de uno
jurisdiccional, pues ambos en el fondo son la producción de una norma singular
dentro del marco de posibilidades establecido por una norma general, lo cierto
es que existen elementos formales que permiten establecer una diferencia entre
ambos tipos de actos[12].
De un lado, por sus efectos, pues el acto administrativo no goza de fuerza de
cosa juzgada mientras que el jurisdiccional es definitivo, por lo cual el
primero puede ser revocado, incluso estando ejecutoriado, a menos que exista
una situación jurídica consolidada, mientras que el acto jurisdiccional, una
vez resueltos los recursos ordinarios y, excepcionalmente, los extraordinarios,
es irrevocable. De otro lado, estos actos también se diferencian por la
naturaleza de sujeto que los emite, pues sólo puede producir actos judiciales
un funcionario que tenga las características de predeterminación, autonomía,
independencia e inamovilidad propia de los jueces, En efecto, lo propio del
juez es que no sólo deber estar previamente establecido por la ley (juez
natural) sino que, además, debe ser ajeno a las partes en la controversia
(imparcial), sólo está sujeto al derecho y no a instrucciones de sus superiores
o de los otros poderes (independiente), y goza de una estabilidad suficiente
para poder ejercer su independencia y autonomía (inamovilidad)[13]. Por el contrario, el
funcionario administrativo carece de algunos de esos rasgos.
12- Ahora bien, al
lado de los actos singulares administrativos y judiciales, ¿es posible pensar
en otro tipo de actos con una naturaleza diversa, como lo proponen el actor y
algunos intervinientes al caracterizar las decisiones en los juicios fiscales
como actos inquisitivos de control? La Corte considera que esa diferenciación
puede ser útil académicamente, pero no tiene relevancia constitucional,
mientras que la distinción entre acto administrativo y acto jurisdiccional, en
los términos señalados en el anterior fundamento de esta sentencia, tiene gran
importancia a la luz de los valores del ordenamiento. En efecto, en el Estado
de derecho existe en este campo una tensión permanente entre dos principios. De
un lado, el régimen constitucional se estructura sobre la idea de que todo acto
estatal debe tener control, a fin de impedir la arbitrariedad. Sin embargo, la
absolutización del imperativo de control tiene efectos contraproducentes, ya
que implica no sólo que todo acto debe ser revisable, sino que, a su vez, la
actividad de control debe también estar sujeta a una nueva revisión, con lo
cual los conflictos se vuelven interminables.  Por ello, el Estado de derecho
implica también la idea de que toda controversia debe tener un final, pues de
no ser así, tampoco habría justicia, ya que toda solución sería provisional y
estaría sujeta a revisiones ulteriores, con lo cual el derecho dejaría de
cumplir la función pacificadora que le es consustancial. ¿Cómo compatibilizar
entonces el control a las autoridades con la necesidad de que el ordenamiento
establezca un fin a las controversias?
La respuesta dada
por el constitucionalismo al anterior interrogante es la invención de la
autonomía y la independencia judicial. En efecto, la independencia no es una
garantía en beneficio del funcionario sino del ciudadano, pues se considera que
el juez, al actuar exclusivamente con base en el derecho y gozar de
independencia funcional, reúne los requisitos para que sus determinaciones, una
vez decididos los recursos de ley, puedan ser definitivas, esto es, hacer
tránsito a cosa juzgada, ya que se pueden presumir conformes al ordenamiento.
En ese orden de
ideas, desde el punto de vista constitucional, la distinción entre acto
administrativo y acto jurisdiccional es en el fondo el carácter definitivo o no
de la decisión tomada por la autoridad estatal. Así, la ley puede atribuir
fuerza de cosa juzgada a actos jurídicos proferidos por autoridades que reúnan
los requisitos propios de un juez, esto es, que sean imparciales,
independientes e inamovibles, mientras que vulneraría el principio según el
cual todo acto estatal debe ser controlado que se diera esa misma fuerza a los
actos de funcionarios organizados en una estructura administrativa, de suerte
que se encuentran sometidos a instrucciones de sus superiores.
13- El anterior
examen muestra que si bien, en general, todo ejercicio de una función
administrativa, en el sentido de ejecución administrativa, se hace por medio de
actos administrativos, por el contrario no todos los actos administrativos son
expresión de una función administrativa, ya que pueden desarrollar otras
funciones del Estado, como las funciones de control o de organización
electoral. Por ende, no es incompatible con la autonomía de las funciones de
control que sus actos sean calificados por la ley como administrativos, pues
ello no confiere naturaleza administrativa a la actuación del órgano sino que
simplemente señala que, debido a la ausencia de los requisitos de
imparcialidad, independencia e inamovilidad de los funcionarios que los emiten,
estos actos no son definitivos, pues pueden ser revisados por los jueces en
cuestión. Por el contrario, si tales funcionarios reúnen las calidades propias
de un juez, bien puede el ordenamiento conferirle efectos definitivos, estos
es, jurisdiccionales a su decisión. Es más, la propia Carta y la jurisprudencia
de la Corte muestran con claridad esa diferencia en materia de control
disciplinario: así, las decisiones de la Procuraduría o de los superiores jerárquicos
del investigado son administrativas, mientras que los fallos del Consejo
Superior de la Judicatura son judiciales, y eso a pesar de que en todos los
casos se trata del desarrollo de una función de control disciplinario.
Naturaleza de los
juicios fiscales, revisión por la jurisdicción contenciosa administrativa y
autonomía de la Contraloría.
14- Conforme a lo
anterior, es claro que la Constitución no prohibe que se atribuya naturaleza
administrativa a los actos de control de las contralorías, siempre y cuando eso
no se traduzca en una coadministración por parte de esas entidades, ni en una
vulneración de la autonomía misma de los órganos de control. En este punto, la
Corte Constitucional coincide con los criterios adelantados por la Corte Suprema
cuando ejercía el control constitucional, al amparo de la Carta derogada. En
efecto, desde sus primeras decisiones al respecto, ese tribunal estableció con
claridad la especificidad de las funciones de fiscalización de la contraloría y
su diferencia con las funciones de administración activa del Ejecutivo. Así, en
una sentencia de 1924, cuando la contraloría no tenía aún rango constitucional
sino meramente legal, la Corte Suprema señaló al respecto:
“Pero el
Departamento de Contraloría no tiene funciones relativas a la administración de
cosa pública, entendiendo por administración de la cosa pública, entendiendo
por administración el gobierno de ésta, la cual, ejercida por el Presidente de
la República, llega hasta la ejecución de actos de disposición. Considerando en
conjunto el Departamento de Contraloría, no ha sido creado para otra que para
fiscalizar la administración confiada al Presidente de la República de modo
directo o indirecto.
(...)
Las funciones
sobre examen y fenecimiento de cuentas que en todo tiempo han correspondido a
la Corte de Cuentas, son de fiscalización de la administración de la cosa
pública en manera alguna actos de administración. Como el Presidente de la
República solamente está encargado de la administración, es claro que al asignársele
al Contralor aquellas funciones no se le arrebatan al Presidente las que él
tiene emanadas de la Constitución.[14]”
En ese mismo orden
de ideas, en decisiones ulteriores, la Corte Suprema reconoció que las
funciones de control ejercidas por la Contraloría no podían ser calificadas de
administrativas, en el sentido de ejecución administrativa activa, pues tienen
otra naturaleza[15].
Sin embargo, en manera alguna, la Corte Suprema dedujo de esa tesis que esos
actos no eran administrativos, y por ende no podían ser impugnados ante la
jurisdicción contenciosa administrativa. Y es que ha sido perfectamente claro
en el ordenamiento jurídico colombiano que estos actos de la Contraloría se
encuentran sujetos a control judicial. Así, el artículo 7º de la Ley 42 de 1923
consagraba la facultad del Consejo de Estado de revisar las actuaciones del
Contralor en ejercicio de sus facultades legales. Así mismo, la Ley 77  de 1926
otorgó a los tribunales contenciosos la competencia para revisar la legalidad
de los actos de fenecimiento de los contralores territoriales.
Por ende, el
interrogante que surge es si, en los anteriores términos, la definición de los
juicios fiscales como administrativos y su revisión por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo es admisible. Y para la Corte la respuesta es
claramente afirmativa, por las siguientes razones.
En primer término,
los procesos de responsabilidad fiscal tienen claro sustento constitucional.
Así, la Carta señala que corresponde a la Contraloría proteger el buen manejo
de los fondos públicos, atribución que incluye la posibilidad de adelantar
juicios fiscales como los previstos por la norma impugnada (CP art. 268 ord.
5º). En anterior oportunidad, esta Corporación analizó en detalle las
características específicas del proceso de responsabilidad fiscal[16]. La Corte señaló
entonces que los juicios fiscales tienen esencialmente una naturaleza
resarcitoria, pues se busca que el funcionario repare el daño causado al erario
público por su conducta dolosa o culposa. La sentencia precisó entonces al
respecto:
“De este modo, el
proceso de responsabilidad fiscal conduce a obtener una declaración jurídica,
en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor público o
particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones
irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar
el daño causado al erario público, por su conducta dolosa o culposa.
Para la
estimación del daño debe acudirse a las reglas generales aplicables en materia
de responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que han de valorarse,
debe considerarse que aquél ha de ser cierto, especial, anormal y cuantificable
con arreglo a su real magnitud. En el proceso de determinación del monto del
daño, por consiguiente, ha de establecerse no sólo la dimensión de éste, sino
que debe examinarse también si eventualmente, a pesar de la gestión fiscal
irregular, la administración obtuvo o no  algún beneficio.”
En segundo término,
esta Corte ha señalado que la Contraloría, si bien es un órgano autónomo, no es
autárquico y se encuentra sometido a controles y, en especial, al principio de
legalidad[17].
Por ende, es claro “que la regulación del proceso de responsabilidad fiscal
corresponde a7l legislador, conforme a los arts. 6, 29, 121, 124, 150-23 de la
Constitución[18]”,
por lo cual en principio nada se puede objetar a que el Congreso regule la
naturaleza de estos procesos y les atribuya carácter administrativo.
Por todo lo anterior,
la eventual revisión por la jurisdicción de lo contencioso administrativo no
puede ser entendida como un desconocimiento de la autonomía de ese órgano de
control, sino como una consecuencia del principio de que en un Estado de
derecho no puede haber acto estatal sin control. Es más, la estructura misma de
la Contraloría, esto es, su organización jerárquica y administrativa, es
congruente con la necesidad de que sus actuaciones puedan ser impugnadas ante
un órgano que reúna las calidades propias de los funcionarios judiciales, como
la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Decisiones a
tomar.
15- La Corte reitera
entonces sus criterios sobre la naturaleza esencialmente administrativa de  los
procesos de responsabilidad fiscal, por lo cual no encuentra ninguna objeción
constitucional contra las expresiones impugnadas. Sin embargo, resultaba imposible
estudiar los apartes acusados en forma aislada pues éstos forman una unidad de
sentido con los incisos correspondientes de los artículos 80 y 81 de la Ley 42
de 1993.
Así, la expresión
“Si el acto administrativo” del artículo 80 hace referencia al acto que da
apertura al juicio fiscal y precisa que si éste no se hubiera podido notificar
personalmente, una vez transcurrido el término para su notificación por edicto,
la Contraloría designará un apoderado de oficio para que represente al presunto
responsable en el juicio.  La Corte no encuentra ninguna objeción a ese
mecanismo, siempre y cuando se entienda que la expresión “presunto responsable”
debe ser interpretada de conformidad con la presunción de inocencia consagrada
en la Carta (CP art. 29). Esto significa que no puede considerarse que la ley
ha establecido una presunción de culpabilidad, pues en tal caso podría vulnerar
la Constitución, sino que la norma se está refiriendo a la persona investigada,
esto es a un eventual responsable, frente al cual la Contraloría debe comprobar
que efectivamente  ha ocasionado un daño al erario público por su conducta
dolosa o culposa. En tal entendido, la Corte considera que ese inciso es
constitucional, y así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.
Por su parte, la
expresión “y acciones de ley” del artículo 81 hace referencia a la procedencia
de los recursos contenciosos contra el fallo con responsabilidad fiscal, que
puede dictarse, terminado el proceso, por medio de providencia motivada que
debe notificarse a los interesados en la forma y términos que establece el
Código Contencioso Administrativo. Ninguna objeción encuentra la Corte contra
esa regulación. Siempre y cuando se entienda, tal y como lo precisó la
sentencia SU-620 de 1996 que la condena en estos juicios necesita de la prueba
de la existencia del daño al erario público debido la conducta dolosa o culposa
del agente. En tal entendido, la Corte declarará igualmente la
constitucionalidad de los incisos primero y segundo del artículo 81 de esa ley.
Control
constitucional y actualización de una rama de la legislación
19- Por último la
Corte precisa que las anteriores declaraciones de exequibilidad no significan
que esta Corporación no reconozca que la particular naturaleza de los juicios fiscales
amerita una mejor comprensión por la doctrina y un más adecuado desarrollo
legal. Sin embargo, esos son aspectos que no corresponde adelantar al juez
constitucional, por lo cual no es de recibo la petición de uno de los
intervinientes, según la cual la Corte debería completar las insuficiencias de
la ley en materia de procesos de responsabilidad fiscal. ya que no es función
de este tribunal completar los vacíos ni resolver las contradicciones de una
determinada rama de la legislación, como puede ser el derecho fiscal. En
efecto, y tal y como recientemente lo ha reiterado esta Corporación[19], la tarea básica del
tribunal constitucional en una democracia constitucional, como guardián de la
integridad y supremacía de la Carta (CP art. 241), sigue siendo la de expulsar
del ordenamiento las normas inconstitucionales producidas por el legislador
ordinario o extraordinario ya que sólo excepcionalmente puede efectuar un
desarrollo directo de las disposiciones constitucionales.  En efecto, una cosa
es que la Constitución sea una norma directamente aplicable por los jueces,
imperativo que se desprende claramente del artículo 4º superior, y otra muy
diferente, que corresponda a la Corte Constitucional -como lo sugiere uno de
los intervinientes- actualizar la legislación, lo cual desborda claramente las
funciones de este tribunal. Además, para realizar los cambios legislativos, la
propia Constitución ha conferido a los ciudadanos amplios mecanismos de
participación política.
Ahora bien, la Corte
no niega que, en caso de que existan, es menester corregir esos defectos de
regulación que puedan existir en materia de procesos de responsabilidad fiscal.
Sin embargo, esa actualización de la legislación fiscal no puede hacerse por
medio del control constitucional de las leyes, pues para tal efecto la Carta
prevé otras instancias. Así, por medio del proceso político se pueden desechar
o reformar las normas que se consideren inconvenientes, caducas o incompletas.
Igualmente, muchas de las eventuales contradicciones normativas pueden ser
resueltas, por vía de interpretación, por las autoridades encargadas de aplicar
las leyes en casos concretos, quienes podrán determinar cuál es la norma
vigente en determinado punto, para lo cual existen clásicas reglas de solución
de conflictos entre disposiciones, como ley posterior deroga ley anterior o la
norma especial se debe preferir a la norma general. O igualmente se pueden
completar los eventuales vacíos legislativos por medio de procedimientos de
integración normativa, como la analogía, o aplicando la doctrina
constitucional. Por esa vía pueden resolverse muchos de los eventuales
conflictos o vacíos normativos que puedan existir en esta área del derecho. Por
ejemplo, sobre la falta de regulación de la caducidad en estos procesos, esta
Corte ya había establecido con suma claridad:
“Si el término de
caducidad de dos años lo establece la ley para la acción de reparación directa
enderezada contra el Estado y cuyo objeto es el de deducir su responsabilidad
por un hecho, omisión u operación suya (C.C.A, art. 136), el mismo término
deberá predicarse mutatis mutandis de la iniciación del proceso de
responsabilidad fiscal por parte de los organismos de control fiscal y que
apunta a deducir la existencia, contenido y alcance de la responsabilidad
fiscal de las personas que han manejado los intereses patrimoniales del Estado.
Lo anterior no es óbice para que los autores de las operaciones fraudulentas o
irregulares puedan ser objeto de investigación y sanción penal y que, en este
caso, la entidad respectiva obtenga la correspondiente indemnización.”
El ordenamiento
jurídico prevé entonces formas de actualización de la legislación, por lo cual
no se puede trasladar al tribunal constitucional la solución de problemas que
deben ser enfrentados por otras autoridades, o por los propios ciudadanos
mediante los mecanismos de participación previstos por la Carta.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES
el inciso primero del artículo 80 y los incisos primero y segundo del artículo
81 de la Ley 42 de 1993 “sobre organización del sistema de control fiscal
financiero y los organismos que lo ejercen”, en los términos de esta sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
CARMENZA ISAZA DE
GÓMEZ                            ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrada                                                       Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                           CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado                                                      Magistrado
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO         HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ
CABALLERO                        FABIO MORÓN DÍAZ                  Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-167 de 1995. MP Fabio Morón
Díaz.
[2] Sentencia C-100 de 1996. MP Alejandro
Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 6
[3] Cf Hernando Herrera et al. "Informe
Ponencia  sobre Estructura del Estado" en  Gaceta Constitucional
No 59, p 10.
[4] Sentencia C-167 de 1995. MP Fabio Morón
Díaz.
[5] Ver, entre otras, las sentencias C-527 de
1994 y C-100 de 1996.
[6] Cf Hernando Herrera et al. "Informe
Ponencia  sobre Estructura del Estado" en  Gaceta Constitucional
No 59, p 10.
[7] Ibidem.
[8] Sobre estos criterios, ver entre otros,
Juan Francisco Linares. Derecho Administrativo. Buenos Aires: Astrea,
1986, pp 149 y ss.
[9] Al respecto ver, entre otros, Ramón
Parada. Derecho Administrativo. Madrid, Marcial Pons, 1991, Tomo I,
Capítulo XI. José Bermejo Vega. Derecho Administrativo. Parte especial.
Madrid: Civitas, 1994, capítulo 1º.
[10] Sobre esta distinción, ver José Roberto
Dromi. Instituciones de derecho administrativo. Buenos Aires: Astrea,
1983, pp 170 y ss. Ver igualmente Juan Fransisco Linares. Derecho
Administrativo. Buenos Aires: Astrea, 1986, pp 179 y ss.
[11] Hernando Herrera et al. "Informe
Ponencia  sobre Estructura del Estado" en  Gaceta Constitucional
No 59, p 10
[12] Sobre este punto, en la doctrina
internacional, ver Hans Kelsen. Teoría General del derecho y del Estado.
México: Utaria, 1950, p 288 y ss.   Ver igualmente Y en la doctrina nacional,
ver Leopoldo Uprimny. “La ambigüedad e inconveniencia de los términos
´jursidicción´, ´función jurisdiccional´y ´rama jurisdiccional del poder
público” en Revista de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Bogotá: enero, junio de 1997, No 215-216-217, pp 376 y ss, y 409 y ss.
[13] Sobre las garantías orgánicas que debe
tener un juez para cumplir sus funciones, ver, entre otros, Luigi Ferrajoli. Derecho
y razón. Madrid: Trotta, 1995, pp apartado 40.
[14] Corte Suprema de Justicia. Sentencia del
9 de agosto de 1924. MP Ramón Rodríguez Riago. Gaceta Judicial. Tomo
XXXI, pp 31 y 32.
[15] Corte Suprema de Justicia. Sentencia No
45 del 8 de junio de 1982. MP Manuel Gaona Cruz. Consideración de la Corte
Segunda Punto 4 en Gaceta Judicial No 2409, ppo 300 y 301.
[16] Ver sentencia SU-620/96. Consideración de
la Corte No 6.
[17] Ver, por ejemplo, las sentencias C-572 de
1995, C-272/96 y C-315 de 1997
[18] Sentencia SU- 620 de 1996. Consideración
de la Corte 5.2
[19] Ver sentencia C-126 de 1998. MP Alejandro
Martínez Caballero. Fundamentos jurídicos 29 y 30.