C-471-95
Sentencia No. C-471/95
Sentencia No. C-471/95
DESCENTRALIZACION
TERRITORIAL-Limitaciones
Las limitaciones que comporta la
descentralización territorial en el marco del Estado unitario, en el cual
existe unidad legislativa, es decir, que el Congreso expide las leyes que tiene
aplicación en todo el territorio nacional, y no pueden ser modificadas por las
autoridades locales, al contrario de lo que ocurre en el Estado Federal; además
destacó la Corporación que en el primero, el manejo del Estado es unificado
bajo la filosofía del llamado control de tutela, y las células territoriales no
están sometidas al control jerárquico propio del Estado centralizado.
DESCENTRALIZACION
DEL SISTEMA CARCELARIO/INPEC
Dentro del criterio de descentralización de
que se habla, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, no encuentra esta
Corporación incompatibilidad alguna entre la Carta Política y el artículo 17
demandado, ya que la creación, fusión, supresión en materia carcelaria, de
competencia de los departamentos y municipios, no quebranta el concepto del
Estado unitario en cuanto la ley conserva en cabeza del Gobierno Nacional, por
conducto del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario "INPEC",
la ejecución de las sentencias penales y la detención precautelativa, la
evaluación de las medidas de seguridad y la reglamentación y control de las
penas accesorias, dejando solamente a los departamentos y municipios, así como
a las áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, la
creación, fusión o supresión de cárceles para aquellas personas detenidas
precautelativamente y condenadas por contravenciones "por orden de
autoridad policiva", y es bien sabido que tanto para el régimen
departamental como en el municipal, estos entes pueden prestar aquellos
servicios públicos "que determinen la Constitución y las leyes".
DESCENTRALIZACION
DEL SISTEMA CARCELARIO-Recursos
Previamente a la creación o fusión de
cárceles, para los fines indicados, deben hacerse las previsiones
presupuestales para que los respectivos recursos fiscales estén asignados en
debida forma, o de lo contrario, los gobernadores y alcaldes no podrán ejercer
la facultad referida.
ESTABLECIMIENTO
CARCELARIO-Creación
Para la creación de cárceles, los gobiernos
departamentales, municipales y distritales están sujetos a la observancia de lo
ordenado por la Constitución, y a la ley; igual ocurre en el caso de las áreas
metropolitanas, que se desarrollen con sujeción a la ley de ordenamiento
territorial.
REFERENCIA:
EXPEDIENTE No. D- 814
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 1o. del artículo 17 (parcial) de la Ley
65 de 1993 "Por medio de la cual se expide el Código Penitenciario y
Carcelario".
MATERIA: Creación, fusión, supresión, dirección,
organización, administración, sostenimiento y vigilancia de cárceles por los
departamentos.
ACTOR: Hugo Salazar Peláez.
MAGISTRADO
PONENTE:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA.
Santa Fe de Bogotá D.C., octubre 19 de
1995. Aprobada por Acta No. 50.
I. ANTECEDENTES.
Procede la Corte Constitucional a resolver
la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano HUGO SALAZAR
PELAEZ contra el artículo 17 (parcial) de la ley 65 de 1993 "Por medio
de la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario".
Al proveer sobre su admisión, el Magistrado
Ponente dispuso que se fijara en lista el negocio en la Secretaría General de
la Corte Constitucional por el término de diez (10) días para asegurar la
intervención ciudadana y además ordenó enviar copia de la demanda al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y
comunicar la iniciación del proceso al señor Secretario Jurídico de la
Presidencia de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-  a fin de que
conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, en caso de
estimarlo oportuno.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS.
Se transcribe a continuación el texto de la
norma, subrayando el aparte acusado:
"LEY 65 DE 1993
(agosto 19)
"Por medio de la cual se expide el
Código Penitenciario y Carcelario"
El Congreso de Colombia ",
DECRETA:
ARTICULO 17.
CARCELES DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES. Corresponde a los
departamentos, municipios, áreas metropolitanas, y al Distrito Capital de
Santafé de Bogotá, la creación, fusión o supresión, dirección, organización,
administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas
detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen
privación de la libertad, por orden de autoridad policiva.
Mientras se
expide la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los
hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las
autoridades de policía, éstas continuarán conociendo de los mismos.
Los castigados
por contravenciones serán alojados en pabellones especiales.
El Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario ejercerá la inspección y vigilancia de las
cárceles de las entidades territoriales.
En los
presupuestos municipales y departamentales, se incluirán las partidas
necesarias para los gastos de sus cárceles, como pagos de empleados, raciones
de presos, vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y viáticos,
materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios.
Los gobernadores
y alcaldes respectivamente, se abstendrán de aprobar o sancionar según el caso,
los presupuestos departamentales y municipales que no llenen los requisitos
señalados en este artículo.
La Nación y las
entidades territoriales podrán celebrar convenios de integración de servicios,
para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de
reclusión del sistema penitenciario y carcelario."
III. NORMAS CONSTITUCIONALES QUE SE
CONSIDERAN VULNERADAS.
A juicio del actor la disposición demandada
vulnera el artículo 356 de la Constitución Política.
IV. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA.
En lo que constituye un solo cargo contra
la constitucionalidad de la disposición acusada, expresa el demandante que el
artículo 356 de la Constitución Política dispone "que mediante ley se
asignarán los servicios a cargo de las entidades territoriales", y que
dicho precepto "igualmente establece que no se podrán descentralizar
responsabilidades si previamente no se asignan los recursos fiscales
pertinentes." Manifiesta que "Esta regulación implica
necesariamente que la responsabilidad de la prestación del servicio en cuestión
sea del resorte central, esto es, que su satisfacción y cumplimiento sea de la
Nación, puesto que solamente la presencia de tal circunstancia podría permitir
que mediante ley esa responsabilidad se transfiriera a las entidades
territoriales, es decir, se descentralizara."
Recuerda el actor que previamente a la
expedición de la Ley 65 de 1993 regulaba el régimen carcelario el Decreto 1817
de 1964, que en su artículo 1o. establecía que al Gobierno Nacional le
correspondía "la creación, organización, dirección, administración,
sostenimiento y vigilancia de las penitenciarías, colonias agrícolas
nacionales, cárceles de las cabeceras de distrito judicial y cárceles de las
ciudades donde funcione juzgado superior."
Continúa diciendo que "En el art.
356 de la Constitución Política de Colombia que actualmente nos rige, el
constituyente decidió hacer lo que en título (sic) sobre organización
territorial se defiere a la ley: asignar algunas competencias específicas a las
entidades allí previstas." Agrega que "La expedición y entrada
en vigencia de un nuevo ordenamiento constitucional no puede entenderse como un
salto irreversible de un ordenamiento jurídico a otro, con total olvido de las
disposiciones expedidas bajo la vigencia del orden anterior (...) ni puede
ignorarse (sic) las posibilidades de análisis y aplicación de la legislación
producida bajo el imperio de la Carta anterior." Y concluye su
afirmación diciendo que "Aceptar lo contrario sería crear un vacío
jurídico que deja sin piso normas de toda clase y lo más grave, dejaría sin
fundamento normativo y sin protección alguna, los derechos adquiridos conforme
a las disposiciones entonces vigentes y que podrían resultar grave e
injustamente vulnerados o desconocidos."
Finalmente, el actor manifiesta que "Con
la ley que se ataca se transfiere a los departamentos una obligación que antaño
era del resorte exclusivo del Gobierno Central. En consecuencia, al irrespetar
el mandamiento constitucional de no asignarle los recursos fiscales para su
atención, la norma en cuestión VIOLA FLAGRANTEMENTE LA PROHIBICION CONTENIDA EN
EL MENCIONADO ARTICULO 356 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA."
V. INTERVENCION DE AUTORIDADES.
1. Intervención del apoderado del
Ministerio de Justicia y del Derecho.
El apoderado del Ministerio de Justicia y
del Derecho solicita que se declare ajustado a la Constitución el precepto
demandado.
El interviniente hace alusión a dos
aspectos básicos: a la descentralización y al tránsito de legalización y el
eventual vacío normativo al que se refirió el actor. Respecto del primer punto,
manifiesta que el artículo 356 "asigna algunas competencias específicas
a las entidades territoriales allí previstas en materia de educación y salud
básicamente" pero que sobre el tema de la descentralización la
Constitución consagra una normatividad más amplia "no siendo posible
por tanto analizar el tema de forma aislada con base en un solo artículo."
Expresa que el artículo 288 de la Carta Política "señala como función
de la ley orgánica del ordenamiento territorial, el de (sic) establecer 'la
distribución de las competencias entre la Nación y las Entidades
Territoriales"; que según el artículo 298 corresponde a los
departamentos "el ejercicio de una serie de funciones asignadas bien
por la Constitución o posteriormente por la ley"; que el artículo 331
"impone a los municipios la prestación de los servicios públicos que
determine la ley"; y el artículo 302 establece que la ley puede
delegar, a uno o varios departamentos, atribuciones propias de los organismos o
entidades públicas nacionales. Afirma además que "la asignación de
funciones a las diferentes entidades territoriales debe hacerse mediante ley, a
falta de previsión constitucional al respecto."
Argumenta que la disposición acusada "desarrolla
lo preceptuado por la Carta en materia de descentralización dentro de los
límites establecidos" razón por la cual "la norma sub-judice
es una aplicación completa de los diversos mandatos constitucionales en materia
de distribución de competencias, la que se produce de manera sistemática y no
aislada como pretende en su interpretación el petente." Agrega que
desde el punto de vista presupuestal el artículo acusado prevé que "en
los presupuestos municipales y departamentales, se incluirán las partidas
necesarias para los gastos de sus cárceles" y también que "Gobernadores
y Alcaldes respectivamente, se abstendrán de aprobar o sancionar según el caso,
los presupuestos departamentales y municipales" en el evento de que no
se ajusten a lo dispuesto por la norma. Aduce que el manejo y recuperación del
sistema penitenciario del país es un propósito nacional, con lo que, de acuerdo
con la descentralización prevista en la Carta Política "los diferentes
niveles de gobierno deben jugar un papel fundamental en su desarrollo en la
medida en que la ley se los ordene". Y concluye manifestando que la
transferencia de funciones tiene lugar respecto de cárceles "para
personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que
impliquen privación de la libertad por orden de autoridad policiva",
lo cual encuentra plena justificación dentro del nuevo esquema del sistema
carcelario que "busca evitar que se le de el mismo tratamiento
penitenciario a los sindicados o condenados en procesos contravencionales y a los
procesados y condenados por delitos."
Respecto al tránsito de legislación y el
vacío normativo expresado por el actor, señala el apoderado del Ministerio de
Justicia y del Derecho que el Decreto 1817 de 1964, estatuto preexistente a la
nueva Constitución, "no fue declarado contrario a la misma. No obstante
lo anterior, es absolutamente posible la derogatoria de normas con fuerza
material de ley, siendo este el caso de la ley 65 de 1993". Además
afirma que dicho decreto continuó vigente a la luz de la nueva Carta, sin que
se produjera vacío normativo alguno, y para sustentar su apreciación alude a la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia contenida en la sentencia del 18
de julio de 1991, y de la Corte Constitucional plasmada en providencia de mayo
29 de 1992.
2. Intervención del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario INPEC.
Obra en el expediente el poder otorgado por
la Jefe de la Oficina Jurídica del INPEC a la abogada MARIA AURORA PESCADOR DE
PEDRAZA, a fin de que presente "las razones que justifique (sic) la
constitucionalidad de la norma causada (sic)" sin que se hubiese
presentado intervención por parte de la misma.
VI. CONCEPTO DEL SEÑOR VICEPROCURADOR
GENERAL DE LA NACION.
Aceptado el impedimento que en su
oportunidad manifestó el señor Procurador General de la Nación, el señor
Viceprocurador General rindió en término el concepto de rigor, solicitando a la
Corporación declarar exequible la disposición acusada. Los argumentos que
sirven de sustento a su solicitud, se resumen a continuación.
En primer término, el representante del
Ministerio Público se refiere a la descentralización en la cual está inmersa la
norma acusada, y afirma que su "referente normativo no está constituído
únicamente por los mandatos del artículo 356 superior." Expresa que el
artículo 17 de la Ley 65 de 1993 "nos enseña el escenario de la
descentralización propuesta por la Constitución y la efectivización de los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que la gobiernan en
la concepción del sistema carcelario, cuando prevé la atribución de inspección
y vigilancia de las cárceles a entidades territoriales en cabeza del Instituto
Nacional Penitenciario, así como también cuando hace referencia a la
cooperación interinstitucional entre la Nación y las entidades
territoriales". A juicio del señor Viceprocurador la disposición
demandada, al ser concordada con los demás preceptos de la Ley 65 de 1993,
"busca cerrar la brecha entre la realidad penitenciaria y el derecho
que la sustenta, (hacinamientos, reclusión indiscriminada de las personas sin
atender su condición de condenados, sindicados, etc.)", pues el
régimen penitenciario previo a la referida ley "se encontraba estático
normativamente hablando, desde la expedición del Decreto 1817 de 1964, toda vez
que con la incorporación a través de la asignación de unas competencias a nivel
territorial para la creación y mantenimiento de cárceles en los supuestos allí
descritos, racionaliza el sistema que se encontraba excesivamente
centralizado".
Finalmente el señor Viceprocurador afirma
que "ha de considerarse que el tránsito legislativo verificado en la
materia carcelaria en ningún momento, como lo afirma el actor, generó un vacío
jurídico, toda vez que mediante la expedición de una ley puede modificarse o derogarse
la preexistente, sin que ello origine quebranto constitucional alguno."
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
PRIMERA. Competencia.
En virtud de lo dispuesto en el artículo
241, numeral 4o de la Carta, la Corte Constitucional es competente para decidir
de manera definitiva sobre la  demanda de inconstitucionalidad que dio lugar al
presente proceso.
SEGUNDA. La materia.
El actor en su demanda formula un solo
cargo contra el inciso 1o. del artículo 17 de la Ley 65 de 1993 solicitando la
inexequibilidad de la expresión "departamentales" ubicada en
el encabezamiento de la disposición, y la expresión "a los
departamentos", afirmando que vulnera el artículo 356 de la Carta Política
ya que en virtud de esta norma no se pueden descentralizar responsabilidades si
no se asignan los recursos fiscales correspondientes. Además expresa que la
entrada en vigor de la referida ley olvidó disposiciones expedidas bajo la
vigencia del Decreto 1817 de 1964, con lo cual se creó un "vacío
jurídico" que deja sin piso normas de toda clase.
Para efectos de dilucidar el cargo
formulado por el demandante, resulta indispensable hacer algunas
consideraciones acerca de la descentralización administrativa bajo el amparo de
la Carta Política de 1991, y particularmente en relación con la
descentralización del sistema carcelario, a fin de verificar si ésta se
encuentra ajustada o no a las normas constitucionales; además se analizará el
tránsito legislativo ocurrido con motivo de la expedición de la Ley 65 de 1993,
a fin de establecer o no la ocurrencia de un eventual "vacío
jurídico" a que hace referencia el actor, a la luz del ordenamiento
jurídico Superior.
En relación con la descentralización
administrativa, la Corporación ha tenido oportunidad de analizar en repetidas
ocasiones las normas constitucionales que la consagran, partiendo de la
organización del Estado colombiano en forma de República unitaria y
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, consagrada en la
Constitución Política de 1991. Dijo al respecto la Corte en sentencia No. C-216
de 1994, lo siguiente:
"Es cierto
que la forma de Estado unitaria se encuentra atemperada en la Constitución de
1991, con los principios de descentralización y de autonomía de las entidades
territoriales que igualmente consagra el artículo 1o,. Pero debe recalcarse que
dichas descentralización y autonomía tienen limitaciones de orden
constitucional, que se desprenden, para comenzar, de la propia adopción de la
forma unitaria por la Carta Política, una de cuyas primeras consecuencias es,
como se ha dicho, la de la uniformidad legislativa en el ámbito nacional. Ello
significa, en otras palabras, que no es válida la pretensión de que las
entidades territoriales, llámense departamentos, distritos o municipios,
puedan, so pretexto de su autonomía, entrar a regular de manera aislada la
prestación de servicios públicos (...)"
La autonomía
territorial no puede rebasar pues la naturaleza del Estado unitario (art. 1o.).
Por tal se entiende el que posee un solo centro de impulsión política, es
decir, aquel en el cual la soberanía se ejerce directa y continuamente sobre
todo el conglomerado social asentado sobre un mismo territorio.  De esta
suerte, la totalidad de los atributos y funciones del poder político emanan de
un titular único, que es la persona jurídica de derecho público suprema, el
Estado. Todos los individuos convocados bajo la soberanía de éste obedecen a
una misma autoridad nacional, viven bajo un mismo régimen constitucional y son
regidos por unas mismas leyes.
El Estado
unitario supone el principio de la centralización política, que se traduce en
unidad de mando supremo, unidad en todos los ramos de la legislación, unidad en
la administración de justicia y, en general, unidad en las decisiones de
carácter político que tienen vigencia para todo el espacio geográfico nacional.
La centralización política no es otra cosa que una jerarquía constitucional
reconocida dentro de la organización jurídica del Estado.
Pero la
centralización política no es incompatible con la descentralización
administrativa, ni con la autonomía de las entidades regionales. Por el
contrario, la tendencia en los  Estados unitarios en el mundo contemporáneo ha
sido la de vigorizar estos principios. (...)" (Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)
De conformidad con la Carta Política de
1991, la descentralización administrativa, reviste entre sus modalidades, la
descentralización territorial y funcional o por servicios, conceptos
ampliamente desarrollados por la doctrina y la jurisprudencia. En efecto, el
artículo 210 de la Carta Política consagra la descentralización funcional o por
servicios, y el 285 y concordantes establecen la descentralización territorial.
La Corte Constitucional definió la descentralización, de manera genérica, en
los siguientes términos:
"(...) La
palabra "descentralización" se emplea en sentido genérico y en
sentido técnico. De acuerdo con el primero, se le da ese nombre a todo proceso
que traslada a asuntos de la capital del Estado a las entidades secciónales o
locales, cualquiera que sea su índole; así se habla de descentralización
fiscal, económica o industrial. En sentido técnico jurídico, la
descentralización significa traslado de competencias de carácter administrativo
a manos de autoridades regionales o locales.
La  descentralización se ha entendido como
la facultad que se le atribuye a determinadas entidades públicas para
gobernarse por sí mismas, mediante el otorgamiento de funciones específicas que
son ejercidas autónomamente. (...)"
Y agregó en esa oportunidad, respecto de
las distintas modalidades de descentralización, y en especial aquella que
implica el otorgamiento de competencias o funciones administrativas del sector
central a las entidades territoriales, lo siguiente:
"(...)
Existe, por una parte, la denominada descentralización territorial, entendida
como el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las entidades
territoriales regionales o locales, las cuales se ejecutan en su propio nombre
y bajo su propia responsabilidad.  Se trata entonces de una situación en la que
se le confiere cierta autonomía a las colectividades para el manejo de sus
propios asuntos; autonomía que debe ser comprendida desde un aspecto
administrativo y financiero, lo cual no significa que las autoridades locales
se aparten del control ejercido por el poder central."
En esa misma sentencia, la Corte analizó
con apoyo en apreciaciones del tratadista y profesor Jean Rivero, las
limitaciones que comporta la descentralización territorial en el marco del
Estado unitario, en el cual existe unidad legislativa, es decir, que el
Congreso expide las leyes que tiene aplicación en todo el territorio nacional,
y no pueden ser modificadas por las autoridades locales, al contrario de lo que
ocurre en el Estado Federal; además destacó la Corporación que en el
primero, el manejo del Estado es unificado bajo la filosofía del llamado
control de tutela, y las células territoriales no están sometidas al control
jerárquico propio del Estado centralizado. Respecto de este último aspecto
señaló esta Corporación:
"Sobre el
control de tutela cabe hacer cuatro observaciones, según el autor citado:a) La
descentralización no excluye, a diferencia del federalismo, el control por
parte del Estado central.  Este control es necesario, a la vez, tanto en
interés del Estado mismo, que debe salvaguardar su unidad política y vigilar el
respeto a la ley, como en interés de la persona descentralizada, y asimismo en
interés de los individuos que pueden tener necesidad de una protección contra
la autoridad descentralizada; b) El control de tutela es normalmente una
atribución del Estado, aunque aparece también en las relaciones de las
colectividades locales con los establecimientos públicos que dependen de ellas;
c) El control de tutela se refiere normalmente a las personas jurídicas de
derecho público; sin embargo, el lenguaje administrativo emplea el mismo
término para el mismo control sobre algunas personas de derecho privado
encargadas de un servicio público; d) Finalmente, escribe Rivero, "el
control debe conciliarse -so pena de aniquilarlo- con la libertad reconocida a
la colectividad.  Por ello se opone punto por punto al control jerárquico. En
la centralización, la subordinación, se ha visto, es de principio y el control
se ejerce sin texto: es para excluirlo que un texto es necesario.  Además ella
(la subordinación) es total; el control se extiende a todos los aspectos del acto,
y puede conducir a su anulación o a su modificación. Respecto a la autoridad
descentralizada, por el contrario, la libertad es la regla, y el control la
excepción; un texto debe establecer el principio, designar la autoridad que lo
ejerce en nombre del Estado, fijarle la extensión (legalidad u oportunidad),
los procedimientos fuera o más allá de las prescripciones legales, la tutela
termina, y la libertad retoma su imperio; de allí las fórmulas clásicas:  no
hay tutela sin texto, y no hay tutela más allá de los textos".1
En el caso de transferencia de funciones
del sector central a las entidades territoriales como los departamentos,
municipios y distritos, en el fallo citado, la Corte Constitucional dijo en
relación con los límites que la Carta Política estableció respecto de la
descentralización de las entidades territoriales lo siguiente:
"Ahora bien,
la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses,
está limitada por los términos de la Constitución y la ley (Cfr. art. 287
superior). Es importante aclarar que la ley puede limitar la autonomía
territorial, pero nunca alterar su núcleo esencial. La Ley está autorizada por
la misma Constitución para señalar  los límites de la autonomía territorial, de
suerte que la  Carta prevé la función delimitante del legislador, y en este
orden de ideas el art. 15 de la Ley 29 de 1973 está conforme a derecho.
La Sentencia 517
de 1992 de esta Corte, al pronunciarse sobre la autonomía territorial, expresó
que dicha autonomía se concreta en la gestión de intereses propios mediante
autoridades propias, en consonancia con el artículo 287
constitucional.(...)"
Ahora bien, acerca del tema planteado,
conviene precisar los razonamientos consignados en la exposición de motivos del
proyecto de ley presentado a la consideración del Congreso por el Ministerio de
Justicia y del Derecho:
"2.
ESTABLECIMIENTOS DE RECLUSION.
2.1. Sistema
carcelario y penitenciario. Se define el sistema carcelario y penitenciario,
su integración, creación y organización, fusión y supresión de los centros de
reclusión, por parte del Instituto Nacional Carcelario y Penitenciario. (...)
2.2. Clasificación
de establecimientos de reclusión. En este Título II se encuentra también la
clasificación enunciativa de los establecimientos de reclusión: cárceles,
penitenciarías, reclusión de mujeres, cárceles para miembros de la Fuerza
Pública, colonias, casa-cárceles y establecimientos de rehabilitación.
2.3. Creación
y organización. El actual Código Penitenciario establece una tipología
demasiado rígida. En este estatuto se pretende que además de los centros que
corresponda a la División Judicial, el Instituto Nacional Carcelario y
Penitenciario quede facultado para crear otros nuevos en atención a la
naturaleza de los internos y a los niveles de seguridad.
2.4. Cárceles
departamentales y municipales. Se contempla la obligación que tienen los
departamentos de crear sus propias cárceles.
Los
establecimientos penales de la nación presentan el fenómeno de la promiscuidad
y el hacinamiento. En épocas anteriores esto era dantesco pero ahora con las
vigentes normas penales y procedimientales, la población carcelaria ha
disminuido notablemente. De todas maneras en ciudades como Medellín, Cali y
Cartagena, ante la ausencia de cárceles municipales los contraventores son
enviados a los establecimientos nacionales.
Esto da origen al
hacinamiento y de manera muy particular a la violación de las reglas mínimas
que establecen la separación entre condenados, sindicados y contraventores.
La razón es que
la pena de arresto tiene la exclusiva función de ser retributiva y a lo más,
correctiva. Como nuestras cárceles crean estigmas sociales, mandar a una
persona a un centro de reclusión es imprimirle una marca denigrante y sobre
todo, es involucrarlo en un ambiente dañino y peligroso.
Sin embargo, en
ausencia de cárceles municipales y departamentales la Nación ofrece a estos
entes, alojar a sus contraventores en las cárceles nacionales con el requisito
de firmar un contrato, en el cual se fijan las obligaciones que hagan menos
onerosa la carga del Estado. En efecto, los municipios y departamentos deben
pagar entre otras cosas, la alimentación de los arrestados, la dotación de los
elementos y recursos necesarios para ellos y un sobresueldo a los funcionarios
de la cárcel, por la razón justa, de que a ellos, se les recargan con exceso
las funciones.
Desde luego lo
ideal es que municipios y departamentos tengan sus propias cárceles.
Como hay
municipios muy cercanos unos y otros, con el fin de rebajar los costos de
construcción y funcionamiento de las cárceles, se autoriza la "fusión
carcelaria" bajo un establecimiento conjunto." (Gaceta del Congreso del jueves 29 de
octubre de 1992, página 3)
En la misma exposición de motivos, el
Gobierno Nacional define a las cárceles como "lugares de reclusión
fundamentalmente para detenidos" y aclara que las penitenciarías son
lugares "para purgar una pena." Agrega más adelante que los
funcionarios competentes para hacer efectiva la detención y ejecución de las
sentencias son el Director General del Instituto Nacional Carcelario y
Penitenciario, los Directores Regionales y los Directores de los
Establecimientos de Reclusión.
La Ley 65 de 1993 estableció el "Sistema
Nacional Penitenciario y Carcelario" integrado por el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario "INPEC" y por todos los centros
de reclusión que funcionan en el país dentro de los cuales se encuentran los
creados, fusionados o suprimidos. En su artículo 17 acusado se dispuso que:
"Corresponde
a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas, y al Distrito Capital de
Santafé de Bogotá, la creación, fusión o supresión, dirección, organización,
administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas
detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen
privación de la libertad, por orden de autoridad policiva.
Mientras se
expide la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los
hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las
autoridades de policía, éstas continuarán conociendo de los mismos.
Los castigados
por contravenciones serán alojados en pabellones especiales.
El Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario ejercerá la inspección y vigilancia de las
cárceles de las entidades territoriales.
En los
presupuestos municipales y departamentales, se incluirán las partidas
necesarias para los gastos de sus cárceles, como pagos de empleados, raciones
de presos, vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y viáticos,
materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios.
Los gobernadores
y alcaldes respectivamente, se abstendrán de aprobar o sancionar según el caso,
los presupuestos departamentales y municipales que no llenen los requisitos
señalados en este artículo.
La Nación y las
entidades territoriales podrán celebrar convenios de integración de servicios,
para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de
reclusión del sistema penitenciario y carcelario."
Dentro del criterio de descentralización de
que se habla, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, no encuentra esta
Corporación incompatibilidad alguna entre la Carta Política y el artículo 17
demandado, ya que la creación, fusión, supresión en materia carcelaria, de
competencia de los departamentos y municipios, no quebranta el concepto del
Estado unitario en cuanto la ley conserva en cabeza del Gobierno Nacional, por
conducto del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario "INPEC",
la ejecución de las sentencias penales y la detención precautelativa, la
evaluación de las medidas de seguridad y la reglamentación y control de las
penas accesorias, dejando solamente a los departamentos y municipios, así como
a las áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, la
creación, fusión o supresión de cárceles para aquellas personas detenidas
precautelativamente y condenadas por contravenciones "por orden de
autoridad policiva", y es bien sabido que tanto para el régimen
departamental como en el municipal, estos entes pueden prestar aquellos
servicios públicos "que determinen la Constitución y las leyes" (artículos
298, 311 y 365 C.P.).
Si bien es cierto, como lo afirma el actor,
que el Decreto 1817 de 1964 establecía en cabeza de la Nación la facultad de
crear, organizar, dirigir, administrar, sostener y vigilar las penitenciarías,
colonias agrícolas nacionales, cárceles de cabeceras de distrito judicial y cárceles
de ciudades donde funcionara juzgado superior, en el marco de un Estado
unitario también descentralizado, pero con mayor moderación, de conformidad con
la Constitución de 1886, la Carta Política de 1991 amplió las posibilidades de
descentralización, y en consecuencia, de traslado de competencias del sector
central a las entidades territoriales, más aún en tratándose de determinados
servicios como el que es objeto de análisis, bajo las condiciones y requisitos
establecidos por la propia Constitución y la ley, lo cual es consecuencia,
precisamente, de la expresa determinación del Constituyente de permitir una
mayor descentralización de las funciones a cargo del Estado, y de dotar de más
autonomía a aquellas entidades, a fin de facilitar el cumplimiento de los
objetivos propios de un Estado Social de Derecho.
En razón de lo anterior, y dada la
naturaleza misma de la función carcelaria y penitenciaria, relacionada con la
condición misma de las personas detenidas preventivamente o condenadas por
contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad
policiva, el Legislador consideró conveniente trasladar las competencias
señaladas en el artículo 17 respecto de las cárceles, para lo cual está
facultado de conformidad con los artículos 150 numerales 2, 4, 8 y 23; artículo
154; artículo 189 numeral 17; artículo 200 numeral 1o.; artículo 201 numeral
1o.; artículos 209 y 210; artículo 286, artículo 298; y artículo 311 de la
Constitución Política, entre otros.
Ahora bien, el artículo 17 de la Ley 65 de
1993 establece que en los presupuestos municipales y departamentales "se
incluirán las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, como pagos
de empleados, raciones de presos, vigilancia de los mismos, gastos de
remisiones y viáticos, materiales y suministros, compra de equipos y demás
servicios." El actor considera que las expresiones "departamentales"
y "departamentos" vulneran el artículo 356 de la Carta
Política por cuanto esta norma establece que "mediante ley se asignarán
los servicios a cargo de las entidades territoriales",  y que dicho
precepto "igualmente establece que no se podrán descentralizar
responsabilidades si previamente no se asignan los recursos fiscales
pertinentes", y concluye que "Esta regulación implica necesariamente
que la responsabilidad de la prestación del servicio en cuestión sea del
resorte central, esto es, que su satisfacción y cumplimiento sea de la Nación,
puesto que solamente la presencia de tal circunstancia podría permitir que
mediante ley esa responsabilidad se transfiriera a las entidades territoriales,
es decir, se descentralizara."
Con respecto a lo anterior, el artículo 356
establece que "Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a
iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de las
entidades territoriales". Y agrega que "Determinará (la ley),
así mismo, el situado fiscal, esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes
de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los
distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para la atención
directa, o a través de los municipios, de los servicios que se les asignen. Los
recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la educación preescolar,
primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que señale la ley, con
especial atención a los niños".
Como ya lo precisó la Corporación, el
artículo 356 "trata del situado fiscal, es decir, de las transferencias
que la Nación hace a los departamentos para que éstos directamente o a través
de sus municipios, provean los servicios de educación y salud."
(Sentencia No. C-478 de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz). No es, pues,
en principio aplicable el artículo 356 al asunto sub exámine, pues el servicio
penitenciario y carcelario no hace referencia a los niveles de educación
señalados en esta disposición constitucional, y tampoco al servicio de salud
"en los niveles que señale la ley".
Ahora bien, es cierto que el citado
artículo 356 indica que "No se podrán descentralizar responsabilidades
sin la previa asignación de los recursos fiscales para atenderlas". No
obstante, es la propia Ley 65 de 1993 la que obliga a que en los presupuestos
municipales y departamentales se incluyan las partidas necesarias para los
gastos de sus cárceles, y faculta a los gobernadores y alcaldes
respectivamente, para que se abstengan de aprobar o sancionar los presupuestos
departamentales y municipales que no llenen los requisitos señalados en el
artículo 17 demandado. De manera que, ha de entenderse que, previamente a la
creación o fusión de cárceles, para los fines indicados, deben hacerse las
previsiones presupuestales para que los respectivos recursos fiscales estén
asignados en debida forma, o de lo contrario, los gobernadores y alcaldes no
podrán ejercer la facultad referida.
Lo anterior también desvirtúa la afirmación
del actor referente a que la prestación del servicio objeto de examen solo
puede ser de competencia de la Nación, pues precisamente tanto la Ley 65 de
1993 como la Carta Política, establecen las condiciones, desde el punto de
vista fiscal, para que tales entidades territoriales asuman las competencias
que se les transfieren respecto de las cárceles, su creación, fusión o
supresión, organización, etc.
Además, el artículo 352 de la Constitución
Política expresa que la ley orgánica de presupuesto regula lo concerniente "a
la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la
Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de
Desarrollo", y respecto de este punto, tanto a nivel departamental
como municipal, las autoridades correspondientes deben, al momento de elaborar
sus presupuestos, sujetarse a los postulados consagrados por la Constitución, y
a lo establecido por la ley 38 de 1989, previamente al ejercicio de las
competencias trasladadas de conformidad con el artículo 17 de la Ley 65 de
1993, ya que el artículo 353 Superior expresamente señala que "Los
principios y las disposiciones establecidas en este título se aplicarán, en lo
que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración,
aprobación y ejecución de su presupuesto". No sobra advertir que, para
la creación de cárceles, los gobiernos departamentales, municipales y
distritales están sujetos a la observancia de lo ordenado por la Constitución
(artículos 300 numeral 7o., y 313 numeral 6o.), y a la ley; igual ocurre en el
caso de las áreas metropolitanas (artículo 319 de la Carta), que se desarrollen
con sujeción a la ley de ordenamiento territorial. Por lo tanto, las
expresiones acusadas, respecto del orden departamental, como uno de órdenes de
descentralización territorial consagrados en el artículo 17 de la Ley 65 de
1993, no vulnera la Carta Política. De manera que el cargo formulado contra el
artículo 17 de la Ley 65 de 1993 no está llamado a prosperar.
Respecto del eventual vacío jurídico
ocasionado como consecuencia de la entrada en vigencia de la Ley 65 de 1993, no
comparte la Corporación los argumentos expresados por el actor, ya que de
ninguna manera la derogación de una norma por otra de igual jerarquía -referida
a los mismos temas, aunque adoptando decisiones de fondo respecto de la
organización del Estado, como es el del traslado de competencias del sector
central a las entidades territoriales, como consecuencia del cambio de régimen
constitucional- implica que se configure dicho vacío, pues en ningún momento
las disposiciones contenidas en el Decreto 1817 de 1964 dejaron de regir, sino
solamente hasta el momento de su derogatoria, es decir, la entrada en vigencia
de la Ley 65 de 1993, razón por la cual tal afirmación carece de sustento
jurídico, y no afecta para nada la exequibilidad de la norma parcialmente
acusada.
Por las razones expuestas, la Corte
Constitucional declarará EXEQUIBLES en los apartes señalados la disposición
acusada.
DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Viceprocurador General de
la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARAR EXEQUIBLES los apartes demandados del artículo 17 de
la Ley 65 de 1993.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien
corresponda, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 J. RIVERO.  ob. cit. pp. 344-345.* Ibídem, p. 349