C-251-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-251/02
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cuestionamiento general del cuerpo legal/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Cuestionamiento general en la demanda del cuerpo
legal
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Cuerpo legal y no una recopilación de instrumentos
disímiles
SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Finalidad sistémica
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Señalamiento de principios y pilares
institucionales como inconstitucionales
SISTEMA-Concepto
Un sistema se
define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino
por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación
dinámica entre sus partes y una cierta relación con su entorno.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Examen del sistema y principios y diseños
institucionales básicos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Examen de principios y diseños
institucionales básicos
POLITICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Principios de la Constitución que enmarcan
actividad del legislador/SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Examen de legitimidad constitucional
FINES ESENCIALES DE LAS AUTORIDADES DE LA REPUBLICA-Defensa de integridad nacional y
preservación del orden público y convivencia pacífica/FINES
ESENCIALES DE LAS AUTORIDADES DE LA REPUBLICA-Perturbación de convivencia pacífica por grupos
armados al margen de la ley/DEBERES DEL ESTADO-Convivencia pacífica y sistema jurídico
político estable para protección a la vida
Una de las finalidades básicas de las
autoridades colombianas es la defensa de la integridad nacional y la
preservación del orden público y de la convivencia pacífica, no sólo porque así
lo establece el artículo 2º de la Carta, sino además porque esos elementos son
condiciones materiales para que las personas puedan gozar de sus derechos y
libertades. La Constitución busca el fortalecimiento de las instituciones, para
que éstas puedan cumplir efectivamente su misión constitucional de asegurar la
convivencia pacífica perturbada por grupos armados que actúan al margen de la
ley y atentan contra la vida, la libertad y los demás derechos y libertades de
las personas residentes en Colombia. Por ello esta Corte señaló que el Estado
tiene el deber de “mantener la convivencia pacífica e instaurar un sistema
jurídico - político estable, para constituir la protección a la vida como una
de las obligaciones del gobernante sin las cuales no es posible la continuidad
de la comunidad”, puesto que el derecho “sólo puede asegurar al individuo una esfera
de libertad y protección contra la violencia a condición de reprimir, incluso
con la fuerza, aquellas actividades violentas de los demás individuos que
vulneran esa órbita de libertad”.
FUERZA PUBLICA-Desarrollo de actividades para protección
de la población/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Comandante supremo de las
Fuerzas Armadas
En cumplimiento de su función primigenia de
proteger a la población, la Fuerza Pública debe desplegar sus actividades con
la firmeza y la contundencia adecuadas para someter a quienes subvierten el
orden constitucional y desafían el principio democrático, según el cual se
confía al Estado el monopolio del uso legítimo de las armas. Y en este campo,
el Presidente tiene una responsabilidad esencial, pues no sólo le corresponde
conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere
turbado, sino que además, como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas que
es, dirige la fuerza pública y conduce las operaciones de guerra cuando lo
estime conveniente.
CONSTITUCION
POLITICA EN MATERIA DE SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Permisión de adopción/PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA EN MATERIA DE SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Desarrollo de
políticas y planes específicos y defensa
La Constitución permite que el Congreso
adopte un sistema de defensa y seguridad, y que en desarrollo del mismo
distintas autoridades, y en particular  el Presidente de la República tracen
políticas y planes específicos. Un cuerpo legal de esa naturaleza encuentra
sustento no sólo en el deber constitucional de las autoridades de proteger el
orden público y asegurar la convivencia pacífica sino también en el principio
democrático, en virtud del cual, corresponde a las mayorías representadas en el
Congreso adoptar las políticas de seguridad y defensa que juzguen más
adecuadas.
LEY DE SEGURIDAD
Y DEFENSA NACIONAL-Sujeción
integral a la Constitución y compromisos internacionales en derechos humanos y
humanitario
No cualquier ley de seguridad y defensa
es legítima, pues ella debe respetar integralmente la Constitución y los
compromisos internacionales asumidos por Colombia en materia de derechos
humanos y de derecho humanitario. No sólo la ley está sujeta a la Constitución,
que es norma de normas, sino que además la Carta instituye un Estado social y
democrático de derecho, fundado en ciertos principios y diseños institucionales
que no pueden ser desconocidos por las autoridades.
CONSTITUCION POLITICA-Distinción entre partes dogmática y orgánica
La Corte tendrá en cuenta la distinción
clásica que la doctrina constitucional suele establecer entre la parte
dogmática y la parte orgánica de los textos constitucionales. La primera
contiene los principios filosóficos que orientan la organización estatal y
definen las relaciones básicas entre los ciudadanos y las autoridades, mientras
que la segunda regula la organización institucional y territorial del Estado.
LEY DE SEGURIDAD
Y DEFENSA NACIONAL-Limitaciones
a políticas que provienen de la Constitución/LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA
NACIONAL-Restricciones constitucionales provenientes de diseños
institucionales
ORGANIZACION INSTITUCIONAL DEL ESTADO-Fórmulas
constitucionales básicas/ORGANIZACION
INSTITUCIONAL DEL ESTADO-Definición de naturaleza y delimitación de relación entre
ciudadanos y autoridades/ORGANIZACION
INSTITUCIONAL DEL ESTADO-Principios establecidos en la Constitución/ORGANIZACION INSTITUCIONAL DEL ESTADO-Principios esenciales
que condicionan la acción de autoridades y del legislador/PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Criterios hermenéuticos
para determinar contenido de otras cláusulas constitucionales
La Carta señala
en sus primeros artículos que Colombia es un Estado social de derecho, que
además de ser democrático, participativo y pluralista, está fundado en la
dignidad humana, se encuentra al servicio de la comunidad y debe garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución. Estos enunciados no son proclamas retóricas sin efectos
normativos sino que establecen las fórmulas constitucionales básicas, que
definen la naturaleza de nuestra organización institucional y delimitan las
relaciones que existen entre los ciudadanos y las autoridades. Esas primeras
normas condensan la filosofía política que inspira el diseño institucional
previsto por la Carta, y por tanto representan los principios esenciales que
irradian todo el ordenamiento constitucional y condicionan la acción de las
autoridades en general, y del Legislador en particular. Por ello el intérprete
de la Carta encuentra en estos principios o fórmulas constitucionales básicas
unos criterios hermenéuticos esenciales para determinar el contenido propio de
otras cláusulas constitucionales más particulares, como aquellas que regulan la
organización institucional.
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Alcance
ESTADO-Servicio
de la comunidad y dignidad humana/ESTADO ORGANICISTA O
TOTALITARIO-Proscripción
constitucional/SEGURIDAD Y DEFENSA-Implicaciones normativas de fórmulas
constitucionales básicas
ESTADO TOTALITARIO-Proscripción
constitucional
CONSTITUCION POLITICA-Carácter personalista/ESTADO COLOMBIANO-Rasgos definitorios
POLITICAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Implicaciones de rasgos definitorios del Estado/ORDEN PUBLICO-Preservación
subordinado a la dignidad humana/AUTORIDADES DEL ESTADO-Protección y garantía de la seguridad de
las personas
Los rasgos definitorios del Estado
colombiano, tienen implicaciones evidentes sobre las políticas de seguridad y
defensa. Si el Estado se fundamenta en la dignidad y derechos de la persona,
entonces la preservación del orden público no es una finalidad en sí misma sino
que constituye, como esta Corte lo ha dicho, “un valor subordinado al respeto a
la dignidad humana”, por lo que, “la preservación del orden público lograda
mediante la supresión de las libertades públicas no es entonces compatible con
el ideal democrático”. Y de otro lado, si el Estado está al servicio de la
comunidad y de las personas, entonces corresponde obviamente a las autoridades
del Estado proteger y ser garantes de la seguridad de las personas, y no a las
personas proteger y ser garantes de la seguridad del Estado.
PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL Y PRIMACIA DE LOS DERECHOS
INALIENABLES DE LA PERSONA/DERECHOS CONSTITUCIONALES-Eficacia jurídica
DERECHOS CONSTITUCIONALES-Son inviolables en principio
PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL-Límites dados por los derechos de las personas
Los derechos de la persona representan
límites que deben ser respetados por el Estado cuando busca alcanzar objetivos
de interés general, como la paz, la seguridad y la defensa nacional.
DERECHOS
CONSTITUCIONALES-Forma
para tener eficacia normativa/DERECHOS CONSTITUCIONALES FRENTE A LA
PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL-Constituyen cartas de triunfo/DERECHOS
CONSTITUCIONALES-Limitan el principio de mayoría y las políticas a satisfacer
el bienestar colectivo/DERECHOS CONSTITUCIONALES-Validez no sujeta a
criterios de mayorías y a su compatibilidad con objetivos de interés general
Esta Corte ha insistido en que la única
forma como los derechos constitucionales pueden tener una eficacia normativa
verdadera es reconociendo que ellos, como lo señala la doctrina y lo ha
establecido la jurisprudencia de esta Corporación, “son verdaderas cartas de
triunfo contra el bienestar colectivo”, y por ende no pueden “ser disueltos en
un cálculo utilitario sobre el bienestar colectivo, ni pueden estar sometidos
al criterio de las mayorías, ya que esos derechos son precisamente limitaciones
al principio de mayoría y a las políticas destinadas a satisfacer el bienestar
colectivo.”. Esta Corte ha resaltado que no puede condicionarse la validez de
un derecho constitucional a los criterios de las mayorías y a su compatibilidad
con los objetivos de interés general, por cuanto eso implicaría “quitarle toda
su eficacia específica puesto que, en una gran medida, los derechos
constitucionales fundamentales son las promesas que formulan las mayorías a las
minorías - y a esas minorías radicales que son las personas- de que su dignidad
e igualdad serán siempre respetadas".
PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL Y DERECHOS CONSTITUCIONALES-Alcance
El principio de
prevalencia del interés general permite preferir la consecución de objetivos
comunes sobre intereses particulares, siempre y cuando el interés particular no
se encuentre amparado por un derecho constitucional. Y es que debe entenderse
que el respeto de esos derechos constitucionales es un componente integrante
del interés general.
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Armonización/PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL-Restricción de derecho fundamental
siempre que sea proporcionado y respete el contenido esencial
La interpretación constitucional debe en
lo posible armonizar los principios constitucionales en tensión. Es posible que
en una situación específica puedan existir poderosas razones de interés general
que justifiquen la restricción de un derecho fundamental, siempre y cuando ésta
sea proporcionada y respete el contenido esencial del derecho afectado. La
restricción puede ser mayor a la limitaciones ordinarias que derivan de las leyes
de policía o de orden penal, siempre y cuando cada incremento en el grado de
limitación del derecho sea estrictamente proporcionado para alcanzar un fin
específico de carácter imperioso.
PREVALENCIA DEL
INTERES GENERAL Y ORDEN PUBLICO-Simple invocación no justifica la restricción de un derecho
constitucional
La simple invocación del interés
general, o de la necesidad de  asegurar la convivencia pacífica y el orden
público, no representa un argumento que justifique, por sí solo, la limitación
o restricción de un derecho constitucional, pues no tendría sentido que los
derechos constitucionales sean sacrificados supuestamente para asegurar la
realización de las condiciones que permiten gozar de ellos.
CONVIVENCIA PACIFICA, ORDEN PUBLICO Y DERECHOS CONSTITUCIONALES-Relación
DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Respeto y garantía
DERECHOS HUMANOS-Protección
respecto de obligación de asegurar la paz y el orden/POLITICAS
DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Respeto
a los límites impuestos por los derechos
La obligación
estatal de asegurar la paz y el orden no permite a las autoridades olvidar su
deber de respetar y no vulnerar los derechos humanos, y por ello todas las
políticas de seguridad están enmarcadas por el estricto respeto a los límites
impuestos por los derechos humanos.
PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLITICOS EN MATERIA DE
ESTADOS DE EXCEPCION-Limitaciones
estrictas a los Estados y medidas proporcionadas a la gravedad de la situación/CONVENCION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS EN MATERIA DE ESTADOS
DE EXCEPCION-Medidas
proporcionadas a la gravedad de la crisis
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Estrategias deben respetar límites
impuestos por los derechos
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO
Y BIEN COMUN-Referencias
genéricas no justifican limitación de un derecho
DEBERES A PARTICULARES Y DERECHOS CONSTITUCIONALES-Compatibilidad en imposición y respeto/DEBERES A PARTICULARES-Imposición debe ser compatible con la dignidad humana y naturaleza
misma del Estado/DEBERES CONSTITUCIONALES-No entendimiento como la negación de un
derecho
La imposición
de deberes a los particulares por el ordenamiento jurídico debe ser compatible
con el respeto de los derechos constitucionales. En desarrollo de sus
competencias, la ley puede establecer deberes a los particulares que faciliten
las tareas de las autoridades de preservar el orden público y la convivencia
democrática. Sin embargo, teniendo en cuenta que el Estado colombiano se
encuentra al servicio de la comunidad y reposa en la dignidad humana y en la
prevalencia de los derechos de la persona, la ley no puede imponer cualquier
tipo de deberes a los particulares. Estas obligaciones deben ser compatibles
con el respeto de la dignidad humana y con la naturaleza misma del Estado
colombiano. Por ello esta Corte ha dicho de manera reiterada que un “un deber
constitucional no puede entenderse como la  negación de un derecho, pues sería
tanto como suponer  en el constituyente trampas a la libertad”.
DEBERES DE LA PERSONA-No pueden hacerse tan rigurosos que comprometan el núcleo esencial de
los derechos
DEBERES DE LA PERSONA EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO Y DEFENSA-Límites a imposición/FUERZA PUBLICA-Garante
de la convivencia ciudadana/FUERZA PUBLICA-Función no puede trasladarse a los
ciudadanos
La posibilidad
de imponer deberes en materia de orden público y defensa se encuentra además
delimitada por la propia Carta, que atribuye ese papel fundamentalmente a la
Fuerza Pública. Así, a las Fuerzas Militares corresponde la defensa de la
soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional, mientras que la Policía debe mantener las condiciones
necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y asegurar
que los habitantes de Colombia convivan en paz. Esto significa que es la Fuerza
Pública la garante de la convivencia ciudadana, y no puede trasladarse a los
propios ciudadanos esa función, sin desnaturalizar la estructura constitucional
del Estado colombiano.
ORDEN PUBLICO-Objetivos
no son suficientes para legitimar restricción de un derecho constitucional/DEBERES A PARTICULARES EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Proporcionalidad y objetivo específico e
imperioso
DEBERES SOCIALES DEL ESTADO-Protección del individuo
DEBERES DE LA PERSONA EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Sustento constitucional y límites
ESTADO COLOMBIANO-Naturaleza
democrática y pluralista/DERECHOS CONSTITUCIONALES-Reconocimiento para protección del
proceso democrático y garantía pluralista/DEMOCRACIA Y
PLURALISMO-Reconocimiento y
protección de derechos
La Carta no
sólo reconoce los derechos constitucionales para asegurar ciertas condiciones
de dignidad de la persona, que son tan importantes que no pueden estar sujetas
a la voluntad de las mayorías, sino también para proteger la estructura y
continuidad del proceso democrático, así como para garantizar el pluralismo
social, político e ideológico.
ESTADO
DEMOCRATICO Y PLURALISTA-Niega
que la política se mueva en incesante dialéctica amigo enemigo
El Estado democrático pluralista niega
que la política se mueva en una incesante dialéctica amigo enemigo, de tal
suerte que quien no comparta una determinada estrategia política, económica o
de seguridad definida por los órganos políticos pueda ser calificado como un
enemigo de la Nación que debe ser perseguido.
DEMOCRACIA Y
PLURALISMO-Admisión del
disenso frente a políticas estatales
La Constitución opta por un régimen jurídico
que admite el disenso frente a las políticas estatales, pues la controversia y
la deliberación son consustanciales a la democracia y al pluralismo.
DEMOCRACIA Y
PLURALISMO EN MATERIA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Condicionamiento de legitimidad constitucional de
políticas
Los rasgos democráticos y pluralistas
del Estado colombiano condicionan también la legitimidad constitucional de las
políticas de seguridad y defensa, pues implican que esas estrategias deben
respetar el pluralismo y la participación democrática, así como la autonomía de
la sociedad civil, por lo que no es válido, ni siquiera en las más graves
crisis institucionales, intentar que ciertos aparatos del Estado, como el
ejecutivo, absorban la sociedad para ponerla integralmente a sus órdenes.
DEBERES
CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO Y SEGURIDAD-Interpretación sistemática compatible con
el pluralismo, derechos de la persona y derecho al disenso y oposición/DEBERES
CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO Y SEGURIDAD-Límites a eventual
movilización de la población
Si bien la Carta establece obligaciones de
las personas con relación al orden público y la seguridad, como el deber de
apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener
la independencia y la integridad nacionales, o la obligación de todos los
colombianos de tomar las armas cuando las necesidades públicas lo exijan para
defender la independencia nacional y las instituciones públicas, es claro que
el alcance de esos deberes constitucionales debe ser interpretado
sistemáticamente, y en forma tal que sea compatible con el respeto del
pluralismo, la garantía de los derechos de la persona, y en especial del
derecho al disenso y a la oposición. Por ello, una eventual movilización de la
población no puede desconocer la autonomía de los ciudadanos, ni colocarlos en
la posición de tomar obligatoriamente partido en contra de manifestaciones
legítimas de pluralismo en desmedro de libertades básicas, como, entre otras,
la libertad de expresión, la libertad de comunicación y el derecho a ejercer la
oposición política.
CONFLICTO ARMADO-Aplicación de límites constitucionales y
normas humanitarias
DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO EN POLITICAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Límites
DERECHO
HUMANITARIO-Principios más
importantes/PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN DERECHO HUMANITARIO-Significado/PRINCIPIO
DE DISTINCION EN DERECHO HUMANITARIO-Significado
Los dos principios más importantes del
derecho humanitario son el principio de proporcionalidad y el de distinción. Conforme
al primero, ampliamente desarrollado en el Protocolo I sobre guerras
internacionales, pero aplicable también en los conflictos internos en Colombia,
como lo señaló esta Corporación, las partes enfrentadas no pueden elegir
cualquier medio de guerra, ya que deben evitar los males superfluos o
innecesarios, por lo que se encuentran prohibidos los ataques indiscriminados o
la utilización de ciertas armas. El principio de distinción, a su vez, ordena a
las partes en conflicto diferenciar entre combatientes y no combatien­tes,
puesto que estos últimos no pueden ser nunca un objetivo de la acción bélica.
DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO EN POLITICAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Consecuencias concretas de mandatos
PRINCIPIO DE
DISTINCION EN DERECHO HUMANITARIO-No se puede involucrar a la población civil
Al precisar los alcances del principio de
distinción, esta Corte señaló que la “protección general de la población civil
contra los peligros de la guerra implica también que no es conforme al derecho
internacional humanitario que una de las partes involucre en el conflicto
armado a esta población, puesto que de esa manera la convierte en actor del
mismo, con lo cual la estaría exponiendo a los ataques militares por la otra
parte.”
ESTRATEGIAS DE
SEGURIDAD Y DEFENSA-Papel
de los particulares
ESTRATEGIAS DE
SEGURIDAD Y DEFENSA EN CONFLICTO ARMADO-No pueden involucrar a población civil
Las estrategias de seguridad y defensa
no pueden imponer deberes tales a la población civil, que terminen
involucrándola en el conflicto armado, ya que no sólo se estaría afectando el
principio de distinción derivado del derecho internacional humanitario, sino
que además se estaría desconociendo el mandato constitucional, según el cual,
las tareas de protección de la soberanía y el orden público corresponden a la
Fuerza Pública, y no a los particulares.
ESTRATEGIAS DE
SEGURIDAD Y DEFENSA EN CONFLICTO ARMADO-No exclusión de población civil por estar inmersa en
la realidad es una falacia naturalista/NORMA JURIDICA-Incumplimiento no
deriva en invalidez/PRINCIPIO DE DISTINCION EN DERECHO HUMANITARIO-Importancia
por haberse involucrado de hecho a la población civil
La objeción según la cual la población
civil no puede ser jurídicamente excluida del conflicto armado, por cuanto ya
se encuentra inmersa en él en la realidad, es errónea, pues incurre en la
llamada falacia naturalista, ya que extrae conclusiones normativas a partir de
una situación fáctica. Este reparo confunde una situación empírica con una
exigencia normativa, pues considera que el principio de distinción, que es una
norma, no es válido, por cuanto a nivel empírico ese principio es negado por
los actores armados, que han hecho de la población civil su principal víctima.
Este argumento es equivocado. Y es que del incumplimiento de una norma no se
deduce la invalidez de la misma, ya que es propio de las normas jurídicas que
puedan ser violadas, y para ello está prevista precisamente la correspondiente
sanción. Por ende, del hecho de que la población civil colombiana se encuentre
inmersa en el conflicto armado y se vea afectada por él, en manera alguna
podemos deducir que es absurdo que el derecho humanitario ordene que las partes
enfrentadas deben mantenerla por fuera de él. Todo lo contrario: precisamente porque
la población civil es una de las principales víctimas en una confrontación
armada es que las normas humanitarias ordenan su protección. El principio de
distinción del derecho humanitario tiene entonces sentido, no sólo a pesar de
que la población civil se vea involucrada en el conflicto armado, sino
justamente porque eso ocurre.
DERECHO
HUMANITARIO-Reglas hacen
parte del bloque de constitucionalidad
PRINCIPIO DE
DISTINCION EN DERECHO HUMANITARIO-Limita deber de particulares de apoyar a las autoridades/CONFLICTO
ARMADO-Estado no puede involucrar a la población no combatiente
En
situaciones de conflicto armado, el deber constitucional de los particulares de
apoyar a las autoridades se encuentra limitado por el principio de distinción,
por lo cual no puede el Estado involucrar activamente a la población civil en
el conflicto armado. Y es que la interpretación opuesta, a saber que el deber
de apoyo a las autoridades permitiría involucrar a la población no combatiente
en las hostilidades, resulta inadmisible pues desconoce la norma básica del
derecho humanitario, que es la exclusión de la población civil del conflicto
armado, a fin de asegurarle una adecuada protección. Esa interpretación
vulneraría entonces el perentorio mandato del artículo 214 de la Carta, según
el cual, en todo caso deben ser respetadas las reglas del derecho internacional
humanitario.
PRINCIPIO DE DISTINCION EN DERECHO HUMANITARIO-Limita imposición de deberes a los particulares
ESTADO DE DERECHO-Armonización
de la libertad y el orden/ORDEN
PUBLICO DEMOCRATICO-Significado
Un Estado de derecho debe armonizar la
libertad y el orden, de tal forma que para lograr la seguridad no vulnere los
derechos fundamentales y las libertades puedan ser ejercidas dentro de un orden
justo, respetuoso del pluralismo y de la libertad de crítica. Y en eso consiste
el orden público democrático que aspiran a consolidar los regímenes
constitucionales, que fundan su legitimidad en el reconocimiento y garantía de
los derechos humanos. Y nada más y nada menos es eso lo que proclama nuestra
Carta cuando define a Colombia como un Estado social de derecho, democrático y
pluralista, fundado en el reconocimiento de la dignidad humana y la prevalencia
de los derechos de la persona.
ESTADO-Desarrollos institucionales adecuados de
fórmulas constitucionales básicas
CONSTITUCION
POLITICA-Diseños
institucionales que plasman principios filosóficos sobre organización del poder
ESTADO-Monopolio de la coacción
FUERZA PUBLICA EN
MATERIA DE ORDEN PUBLICO E INTEGRIDAD TERRITORIAL-Competencia en la preservación
PRINCIPIO DE
EXCLUSIVIDAD DE LA FUERZA PUBLICA-Alcance
PRINCIPIO DE
SUPREMACIA DEL PODER CIVIL SOBRE EL MILITAR/FUERZA PUBLICA-Dirección presidencial
ESTRATEGIAS DE
SEGURIDAD Y DEFENSA-No
implica subordinación de autoridades civiles a mandos militares/PRINCIPIO DE
SUPREMACIA DEL PODER CIVIL SOBRE EL MILITAR EN MATERIA DE POLITICAS DE
SEGURIDAD Y DEFENSA-Garantía
Los principios institucionales de exclusividad de la Fuerza Pública, supremacía del
poder civil sobre el militar, y dirección presidencial de las Fuerzas Armadas,
tienen importantes  consecuencias normativas sobre la legitimidad de las
estrategias de seguridad y defensa, sobre todo cuando se lo relaciona con el
mandato según el cual el Estado se encuentra al servicio de la comunidad. Así,
es obvio que ninguna estrategia en este campo puede implicar la subordinación
de las autoridades civiles a los mandos militares. Se debe pues garantizar la
primacía del poder civil sobre el militar, tanto en el diseño de las políticas
de seguridad y defensa, como en el cumplimiento de órdenes en cada situación
concreta, sin perjuicio del mando operativo a cargo de los oficiales de la
Fuerza Pública.
FUERZA PUBLICA EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Garantía y no traslado a los
particulares
La Fuerza
Pública es la garante del orden público, y no puede desprenderse de esa función
y trasladarla a los particulares. Las personas tienen ciertos deberes de
colaboración en esta materia, que han sido previstos por la propia
Constitución, pero eso no significa que la ley pueda convertirlos en garantes
de la seguridad y la defensa, pues esa responsabilidad corresponde
exclusivamente a la Fuerza Pública.
FUERZA PUBLICA-Facultades propias no atribuibles a los particulares/PRINCIPIO
DE EXCLUSIVIDAD DE LA FUERZA PUBLICA-Particulares no pueden poseer ni
portar armas de guerra
PRINCIPIO DE EXCLUSIVIDAD DE LA FUERZA PUBLICA-No invocación de la
democracia participativa para armar a la población
DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Sujeción a reglas de ejercicio de monopolio de
la coacción por el Estado/ESTADO DE DERECHO-Sujeción a reglas jurídicas
de actividad estatal
En una democracia constitucional no
basta que exista el monopolio de la coacción en el Estado sino que es necesario
que su ejercicio se encuentre sometido a reglas, conocidas previamente por
todos los ciudadanos, con el fin de evitar la arbitrariedad. Sólo así puede
ampararse la libertad y seguridad de las personas. Por ello, la Carta señala
que el Estado colombiano no es cualquier tipo de organización política sino que
es un Estado de derecho, que no es sino otra forma de decir que la actividad
estatal está sometida a reglas jurídicas, pues como lo dijo esta Corporación,
“la acepción Estado de derecho se refiere a que la actividad del Estado está
regida por las normas jurídicas, es decir que se ciñe al derecho”.
ESTADO DE DERECHO-Fundamentos filosóficos de la importancia
de someter la actividad estatal
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES-Alcance
La separación de poderes es también un
mecanismo esencial para evitar la arbitrariedad, mantener el ejercicio de la
autoridad dentro de los límites permitidos por la Carta y asegurar así la
libertad y seguridad de los asociados. La lógica de este dispositivo, no por
conocida deja de ser esencial: la división de la función pública entre
diferentes ramas permite que el poder no descanse únicamente en las manos de
una sola persona o entidad, a fin de que los diversos órganos puedan
controlarse recíprocamente. Esto significa que, como esta Corporación lo había
señalado, la consagración de diversas ramas del poder y de órganos autónomos se
lleva a cabo “con el propósito no sólo de buscar mayor eficiencia en el logro
de los fines que le son propios, sino también, para que esas competencias así
determinadas, en sus límites, se constituyeran en controles automáticos de las
distintas ramas entre sí, y, para, según la afirmación clásica, defender la
libertad del individuo y de la persona humana.” Por ello, como lo ha recordado
esta Corte, “la separación de las ramas del poder público es inherente al
régimen democrático y constituye uno de sus elementos procedimentales de
legitimación”.
DERECHOS
CONSTITUCIONALES-Reserva
legal en regulación/DERECHOS FUNDAMENTALES-Reserva legal en regulación
DERECHOS
CONSTITUCIONALES-Propósitos
de la reserva legal en la limitación y configuración/PRINCIPIO DE LEGALIDAD
EN POLITICAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Debate amplio en el Congreso sobre
restricciones a derechos
La reserva legal en la limitación y
configuración de los derechos constitucionales cumple un doble propósito: es un
mecanismo para evitar la arbitrariedad, pues no sólo los particulares conocen
previamente el alcance de sus derechos sino que además se evita que el gobierno
los restrinja injustificadamente. El principio de legalidad opera entonces como
un desarrollo del Estado de derecho.  Pero es también un desarrollo del Estado
democrático, pues permite que las restricciones de derechos asociadas a
determinadas políticas de seguridad sean ampliamente debatidas, en el escenario
por excelencia de la democracia, que es el Congreso.
DEBERES
CONSTITUCIONALES-Reserva
legal/DEBERES CONSTITUCIONALES-Concreción legal
Esta Corte tiene bien establecido que,
aunque en forma excepcional, y para evitar la vulneración de un derecho
fundamental, los deberes constitucionales pueden tener eficacia directa, la
regla general es que la exigibilidad de esas obligaciones “depende, en
principio, de la voluntad legislativa de actualizar, mediante la consagración
de sanciones legales, su potencialidad jurídica. La imposición de un deber, en
consecuencia, presupone necesariamente de una ley previa, quedando descartada
su aplicación retroactiva”. Esto significa entonces que las leyes que
desarrollan los deberes constitucionales no pueden limitarse a repetir lo ya
dispuesto en la Carta, sino que deben concretar el deber, en la medida en que
lo permita la naturaleza de las cosas, indicando con precisión el alcance de la
obligación ciudadana, así como las eventuales sanciones derivadas de su
incumplimiento.
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES EN POLITICAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA/DERECHOS
FUNDAMENTALES-Reserva
legal en cuanto a elementos básicos/DEBERES DEL CIUDADANO EN MATERIA DE
ORDEN PUBLICO-Reserva legal de obligaciones específicas
Una política de seguridad no puede
vulnerar el principio de la separación de poderes. No sería legítimo que, en
materia de seguridad y defensa, todos los órganos estatales quedaran sujetados
al Gobierno, con el deleznable argumento que a éste corresponde la guarda del
orden público y que los diferentes órganos del Estado deben colaborar
armónicamente. De otro lado, debido a la reserva de ley, las limitaciones a los
derechos constitucionales deben no sólo ser adoptadas en una ley sino que,
además, si se trata de regulaciones que pueden tocar elementos básicos de los
derechos fundamentales, ellas deberán ser incorporadas en una ley estatutaria.
Finalmente, corresponde a la ley definir previamente cuáles son las
obligaciones específicas y precisas en materia de orden público que se derivan
de los deberes ciudadanos en este campo.
ESTRATEGIAS DE
SEGURIDAD Y DEFENSA-Distinción
entre normalidad y excepción
REGIMENES DE
EXCEPCION-Sujeción a
principios básicos que lo gobiernan
PRINCIPIO DE
FORMALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Concepto/PRINCIPIO DE EXCEPCIONALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Concepto/PRINCIPIO
DE NECESIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Concepto/PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Concepto/PRINCIPIO DE
TEMPORALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Concepto
ESTRATEGIAS DE
SEGURIDAD Y DEFENSA-Consecuencias
sobre legitimidad de distinción entre normalidad y excepción y principios
básicos que lo gobiernan
ESTADOS DE
EXCEPCION-Constituye una
respuesta jurídica
LEY DE SEGURIDAD
Y DEFENSA NACIONAL RESPECTO DE ESTADOS DE EXCEPCION-No consagración de régimen más gravoso
Si el régimen de
excepción existe para enfrentar transitoriamente las amenazas o perturbaciones
más severas del orden público y de la convivencia pacífica, entonces una ley de
seguridad y defensa establecida para situaciones permanentes, así como las
normas que la desarrollen, no pueden consagrar un régimen más gravoso para los
derechos que el propio estado de excepción, ni abrir la posibilidad para que
las autoridades ejerzan facultades que desborden, tanto en plano jurídico como
operativo, las que podrían tener  en el estado de excepción.
POLITICAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Limitaciones constitucionales
ORDEN PUBLICO DEMOCRATICO-Armonización de libertad y orden
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Existencia
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN LEY DE
SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Papel
esencial
DERECHOS CONSTITUCIONALES EN SISTEMA DE
SEGURIDAD Y DEFENSA-No
vulneración/SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Concreción en fines específicos
e imperiosos
PARTICIPACION DEMOCRATICA Y PLURALISMO EN
SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-No vulneración/AUTONOMIA DE LA SOCIEDAD CIVIL EN SISTEMA DE
SEGURIDAD Y DEFENSA-No vulneración
AUTONOMIA DE LOS CIUDADANOS EN SISTEMA DE
SEGURIDAD Y DEFENSA-Eventual
movilización de la población
ESTADO-Servicio de la comunidad y personas/AUTORIDADES
DEL ESTADO-Protección y garantía de la seguridad de las personas/PRINCIPIO
DE EXCLUSIVIDAD DE LA FUERZA PUBLICA-No traslado a los ciudadanos
DEBERES A PARTICULARES EN MATERIA DE ORDEN
PUBLICO-Compatibilidad con
la dignidad humana y naturaleza democrática del Estado/DEBERES A
PARTICULARES EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Delimitación por la Constitución
ESTRATEGIAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA-No imposición de deberes a población civil
que la involucren en conflicto armado
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DEBERES
CONSTITUCIONALES-Previa
definición legal específica y precisa
ESTRATEGIAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA-No desconocimiento de estructura
institucional del Estado
LEY-Estudio sistemático/PODER NACIONAL EN SISTEMA DE
SEGURIDAD Y DEFENSA-Columna vertebral
PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y
DEFENSA NACIONAL-Características
PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y
DEFENSA NACIONAL-Ambigüedades
PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y
DEFENSA NACIONAL-Creación
de una nueva realidad institucional con determinadas funciones y órganos
LEY EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Establecimiento de nuevas instituciones/LEY
EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Límites constitucionales a capacidad de
creación institucional
En principio nada
se opone a que la ley cree nuevas entidades e instituciones, pues a ella
corresponde determinar la estructura de la administración nacional, para lo
cual puede crear o suprimir entidades. Y es claro que el Congreso puede
establecer nuevas instituciones para enfrentar los desafíos de orden público
que conoce el país. Sin embargo, es obvio que esa capacidad de creación
institucional del Congreso está limitada por la Carta, pues la ley, al formar
nuevas entidades, no puede vulnerar los principios constitucionales, ni tampoco
desconocer los diseños institucionales creados directamente por el
Constituyente.
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Concentración de
funciones en el Presidente
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Creación de un
suprapoder que subordina a las otras ramas
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Amplitud de
objetivos nacionales
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Vulneración de los
principios democráticos, separación de poderes, supremacía del poder civil
sobre el militar y dirección presidencial de la Fuerza Pública
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES EN EL
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Vulneración
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Concentración
extrema de facultades en torno a la figura presidencial
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Fusión de las
ramas y amenaza de derechos de las personas
PRINCIPIO DEMOCRATICO EN EL PODER NACIONAL
Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Vulneración
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE DEFENSA Y
SEGURIDAD-Definición
exclusiva de objetivos nacionales sin participación del Congreso
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Sustracción al
escrutinio ciudadano y órganos de elección popular de principales elementos de
las estrategias
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL PODER
NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Afectación por reserva indefinida de documentos
primarios y secundarios
PRINCIPIOS DE PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA EN
DEBATE PARLAMENTARIO-Importancia
PRINCIPIO DE SUPREMACIA DEL PODER CIVIL
SOBRE EL MILITAR EN EL PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Vulneración
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Desbordamiento de
dimensión del orden público al cubrir campos políticos, económicos y sociales
FUERZA PUBLICA-No deliberante
RAMA EJECUTIVA EN EL PODER NACIONAL Y
SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Concentración de facultades exorbitantes
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE DEFENSA Y
SEGURIDAD-Incorporación de
potencialidades y recursos privados así como a los ciudadanos
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Incorporación de
particulares y sector privado
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Referencia a
fuerzas sociales y económicas
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Imposición de
deberes a ciudadanos que lo subordinan e incorporan
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Movilización que
incorporara a particulares y sector privado
DEBER CONSTITUCIONAL DE TOMAR LAS ARMAS-Exigencia en situaciones excepcionales
El deber
constitucional de tomar las armas es exigible únicamente en situaciones
excepcionales, de especial peligro para la existencia de Colombia como nación
independiente, o para la continuidad de sus instituciones democráticas.
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Movilización para
cualquier fin, de cualquier forma y para cumplir deberes no precisados en leyes
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Problemas de técnica legislativa
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Desbordamiento del
campo estatal que implican movilización permanente de la población
AUTONOMIA DE LA SOCIEDAD CIVIL Y PLURALISMO
EN EL PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Vulneración/PODER NACIONAL Y SISTEMA DE
SEGURIDAD Y DEFENSA-Camino a un Estado totalitario
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Fusiona la
sociedad y el Estado
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Dirigismo político
e ideológico regido por el Ejecutivo
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Proscripción
constitucional de tentativa estatal de imponer una visión única
DEBERES A PARTICULARES-Reserva legal
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Permite que
deberes tengan una fuente distinta de la Constitución o la ley
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Inaceptable
cláusula abierta en obligaciones particulares
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Inaceptable
incorporación de particulares como garantes de la seguridad institucional
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Incompatibilidad
con fórmulas constitucionales básicas
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Alcance/PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL
DERECHO-Exigencias para operancia
Según el principio de conservación del
derecho, el juez constitucional debe preservar al máximo la labor del
Legislador, y por ello debe mantener en el ordenamiento una regulación
impugnada, si ésta admite una interpretación conforme a la Constitución.
PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Improcedencia de
condicionamiento por no cumplimiento de exigencias/PODER NACIONAL Y SISTEMA
DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Improcedencia de condicionamiento por constituir la
columna vertebral/CORTE CONSTITUCIONAL-No sustituye voluntad legislativa
UNIDAD NORMATIVA EN PODER NACIONAL Y
SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Inconstitucionalidad de disposiciones ligadas con el concepto
SISTEMA NORMATIVO-Inexequibilidad total por
inconstitucionalidad de pilares básicos/SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Inexequibilidad
total por inconstitucionalidad de pilares básicos
Un sistema es una articulación de
elementos que constituye una totalidad. En tal contexto, si el pilar del
sistema es declarado inexequible, es lógico concluir que debe también
declararse la inconstitucionalidad de todo el sistema. La razón de ser de esa
doctrina es simple: no tiene sentido preservar en el ordenamiento elementos de
una totalidad, que carecen de contenido propio tomados aisladamente, ya que su
verdadero significado dependía de su lugar en la totalidad normativa de la cual
formaban parte. Eso obviamente no significa que todos los contenidos normativos
del sistema declarado inexequible estén viciados de inconstitucionalidad, pues
muchos de ellos pueden ser, tomados aisladamente, o incorporados en otro
contexto, perfectamente válidos. Sin embargo, debido a la unidad profunda de
sus diferentes componentes normativos, es necesario declarar la inexequibilidad
de todo un sistema, si la Corte concluye que sus pilares básicos son contrarios
a la Carta.
UNIDAD NORMATIVA EN MATERIA DE SISTEMA
NORMATIVO-Alcance en
decisiones de inexequibilidad
En caso de que el
juez constitucional declare la inconstitucionalidad de varias disposiciones de
una ley de esa naturaleza, pero dichos preceptos sean separables del cuerpo
normativo y su retiro del ordenamiento no afecte el sentido general de la ley,
entonces no es procedente realizar la unidad normativa. Por el contrario, es
necesario realizar la correspondiente unidad normativa y declarar la
inexequibilidad de la totalidad de la ley, si la Corte constata que el retiro
del ordenamiento de las normas viciadas de inconstitucionalidad altera tan
sustancialmente el sistema normativo, que la ley deja de tener el sentido que
quería atribuirle el Congreso.
PODER NACIONAL EN SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Constituye columna
vertebral y proyección en el conjunto de regulaciones específicas
FISCAL GENERAL DE LA NACION EN MATERIA DE
ORDEN PUBLICO-Suministro de
información al Gobierno
NORMA CONSTITUCIONAL-No exigencias adicionales por el
legislador
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Autonomía no es absoluta
PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA ENTRE
RAMAS DEL PODER PUBLICO-No
desconocimiento de reparto funcional de competencias ni división de poderes
PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA ENTRE
RAMAS DEL PODER PUBLICO-No
permite fusionar tareas y compartir responsabilidades sobre aspectos
diferenciados
PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA ENTRE
RAMAS DEL PODER PUBLICO-No
transformación en un deber exigible cuando lo disponga el Ejecutivo
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Intromisión ilegítima en la autonomía
FISCAL GENERAL DE LA NACION EN LEY DE
SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Inconstitucionalidad
de deber de suministrar permanentemente información sobre investigaciones
FISCAL GENERAL DE LA NACION Y GOBIERNO
NACIONAL-Desarrollo de
colaboración en el nivel más elevado/PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA
ENTRE RAMAS DEL PODER PUBLICO-Definición de partícipes por la Constitución
NORMA LEGAL-Ambigüedad
FISCAL GENERAL DE LA NACION Y GOBIERNO
NACIONAL-Mecanismos de
suministro de información que preserve reserva del sumario y no comprometa
curso del proceso
TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y
DEFENSA NACIONAL-Elementos
conceptuales esenciales
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE
ORDEN PUBLICO-Encargo de
ejecución de órdenes a comandantes de área
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE
FUERZAS ARMADAS-Dirección
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE
ORDEN PUBLICO-Ordenes con
prelación sobre las de alcaldes y gobernadores
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE
ORDEN PUBLICO-Mantenimiento
de estabilidad institucional
PRINCIPIO DE SUPREMACIA DEL PODER CIVIL
SOBRE EL MILITAR EN TEATRO DE OPERACIONES DE LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA
NACIONAL-No sujeción de
gobernadores y alcaldes a comandantes de Fuerzas Militares
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE
ORDEN PUBLICO-No intermediación
militar en las órdenes para con los mandatarios seccionales/PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-No subordinación de mandatarios
seccionales a autoridades militares
TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y
DEFENSA NACIONAL-Autoridad
militar que asume funciones ejecutivas que deben obedecerse por gobernadores y
alcaldes
PODER CIVIL Y PODER MILITAR-Separación
ORDEN PUBLICO-Justificación de eventualidad de restricción a
derechos/ORDEN PUBLICO-Restricción de derechos no es una suspensión
absoluta
Cuando hay
situaciones anormales de orden público, resulta justificado que eventualmente
existan restricciones a los derechos de las personas, las cuales tienen
teleológicamente la función de salvaguardar precisamente esos derechos. Esas
limitaciones buscan proteger los mismos mandatos y principios constitucionales,
y por tanto están ajustadas a la Carta. Pero la restricción no es una
suspensión absoluta de los derechos. Por tanto, no resulta razonable que exista
un mecanismo que anule aunque sea temporalmente, un derecho fundamental.
ESTADOS DE EXCEPCION-Límites al derecho de locomoción sin
provocar desarraigo de las personas
REGISTRO DE POBLACION EN TEATRO DE
OPERACIONES DE LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Inconstitucionalidad
REGISTRO DE POBLACION EN TEATRO DE
OPERACIONES DE LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Limitación que extrema el control total del Estado
sobre sus asociados
ZONAS ESPECIALES DE ORDEN PUBLICO EN
MATERIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Sentido
ESTADOS DE EXCEPCION-Suspensión de garantías durante lapso de
tiempo
TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y
DEFENSA NACIONAL-Limitación
de derechos sujeta a declaración previa de un estado de excepción
TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y
DEFENSA NACIONAL-Existencia
en estado de normalidad vulnera convención internacional
TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y
DEFENSA NACIONAL-Diseños
inconstitucionales incluso en un estado de excepción
ESTADO DE NORMALIDAD Y ESTADOS DE EXCEPCION-Distinción/SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Necesidad para protección del orden jurídico e institucionalidad
FUERZAS MILITARES EN MATERIA DE POLICIA
JUDICIAL DE LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Inconstitucionalidad de asignación de funciones
POLICIA JUDICIAL-No conformación por personal militar/AUTORIDAD
JUDICIAL-Protección de la libertad individual
AUTORIDAD JUDICIAL-Incumplimiento de misión por abandono en
funcionarios diferentes
POLICIA NACIONAL EN MATERIA DE POLICIA
JUDICIAL-Unico competente
para cumplir funciones/FUERZAS MILITARES EN MATERIA DE POLICIA JUDICIAL-Carencia
de competencia
POLICIA JUDICIAL-Labor eminentemente judicial
FUERZAS MILITARES EN MATERIA DE POLICIA
JUDICIAL-Otorgamiento de
labores vulnera dependencia funcional para con el fiscal/FUERZAS MILITARES
EN MATERIA DE POLICIA JUDICIAL-Disfuncionalidad inconstitucional/FUERZAS
MILITARES Y POLICIA JUDICIAL-Disfuncionalidad inconstitucional
El otorgamiento de funciones de policía
judicial a miembros de las fuerzas militares rompe la dependencia funcional entre
quienes realizan estas labores y el Fiscal. Incluso la integración de las
unidades de policía judicial con militares equivale a una intromisión de la
administración en la función jurisdiccional. El resultado de ello sería confiar
a un aparato institucional cuya razón se orienta a un uso táctico de la fuerza,
a que enderece esa misma razón a la libre interpretación de los hechos y de las
normas con un sentido de justicia. Lo anterior genera una disfuncionalidad
inconstitucional ya que las fuerzas militares exhiben un carácter estrictamente
jerarquizado y adoptan una disciplina rígida frente a las órdenes superiores.
Por tanto su régimen propio y el contexto histórico en el que actúan, no se
concilian con la independencia e imparcialidad inherentes a la policía
judicial, atributos característicos de la función jurisdiccional a la cual
sirve.
POLICIA JUDICIAL-Funciones de investigación
POLICIA JUDICIAL
EN LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Dependencia funcional
POLICIA JUDICIAL-Connotación investigativa
POLICIA JUDICIAL-Facultades no pueden conferirse a los
militares
FISCAL GENERAL DE
LA NACION EN MATERIA DE POLICIA JUDICIAL-No otorgamiento transitorio a los militares
ESTADOS DE
EXCEPCION-Militares no
pueden investigar a los civiles
DEBIDO PROCESO-Interpretación conforme a pactos
internacionales/DEBIDO PROCESO-Interpretación por organismos
internacionales
DEBIDO PROCESO-Investigación y juzgamiento por
funcionarios independientes e imparciales
FUERZAS ARMADAS Y
CUERPO DE SEGURIDAD-Delimitación
de tareas
FUERZAS DE
SEGURIDAD-Papel crucial/POLICIA-No
puede ser suplida en su tarea/FUERZAS MILITARES-No empleo en tarea de
hacer cumplir la ley
FUERZAS ARMADAS-Juzgamiento de personas de grupos
insurgentes vulnera garantía de imparcialidad
FUERZAS MILITARES
EN MATERIA DE CONFLICTO ARMADO-No gozan de imparcialidad cuando investigan penalmente a sus enemigos
FUERZAS MILITARES-No investigación del personal civil
LEY DE SEGURIDAD
Y DEFENSA NACIONAL-Falta
de entrega física en los casos de captura en flagrancia
DETENCION
PREVENTIVA-Persona debe
ser puesta a disposición del juez competente dentro de las treinta y seis horas
siguientes
DERECHOS
CONSTITUCIONALES-Interpretación
de conformidad con tratados internacionales
DETENCION
PREVENTIVA EN TRATADO INTERNACIONAL-Entrega física de la persona
DETENCION
PREVENTIVA-Propósitos de
la entrega del capturado a una autoridad judicial
DETENCION
PREVENTIVA-Entrega física
persigue proteger la integridad de la persona
HABEAS CORPUS-Presentación del detenido
DESAPARICION
FORZADA DE PERSONAS-En
ningún caso podrán invocarse circunstancias excepcionales
DETENCION
PREVENTIVA-Comunicación de
captura no suple disposición de persona en el juez competente
DETENCION
PREVENTIVA-Obligación de
entregar físicamente al aprehendido a la autoridad judicial
DETENCION
PREVENTIVA-Objetivos de la
entrega de la persona a la autoridad judicial
La orden de entregar la persona a una
autoridad judicial no tiene como objetivo exclusivo establecer aspectos de
competencia en materia de privación de la libertad, sino que opera como una
garantía para la protección integral de la persona.
HABEAS CORPUS-Recurso es excepcional
DETENCION PREVENTIVA-Término para realizar entrega física
REGLAS Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Preferencia ante conflicto/REGLA
CONSTITUCIONAL-Restringe espectro interpretativo del juez
La dogmática jurídica enseña que en los
casos en los cuales se presentan conflictos entre reglas y principios, prima
facie se prefieren las primeras. Por consiguiente, cuando quiera que los
derechos constitucionales se estructuren como reglas, adquieren un carácter
casi absoluto. Lo anterior, por cuanto la regla restringe el espectro
interpretativo del juez, quien podrá verificar claramente si el mandato
contenido en la norma se ha cumplido o no.
DETENCION
PREVENTIVA-Retención que
exceda el término resulta inconstitucional
DETENCION
PREVENTIVA-Término para
entrega física se vincula a obligaciones prestacionales del Estado
DETENCION
PREVENTIVA-Garantía del
Estado de seguridad personal, vida e integridad física de persona retenida es
permanente
DETENCION
PREVENTIVA-Protección a
cautivos que desplaza temporalmente obligación de entrega personal ante
autoridad judicial
DETENCION
PREVENTIVA-Situaciones
excepcionales al término para realizar entrega física
DETENCION
PREVENTIVA-Término para
entrega física frente a extensión del territorio y desigual poblamiento/DETENCION
PREVENTIVA-Término para entrega física frente a desplazamiento de
autoridades judiciales
DETENCION
PREVENTIVA-Diligencias de
autoridades para garantizar entrega física en término
ESTADO EN MATERIA
DE DETENCIÓN PREVENTIVA-Diseño
de mecanismos para asegurar término de entrega física
DETENCION
PREVENTIVA-Entrega física
en el término de la distancia/DETENCION PREVENTIVA-Legalidad de captura
depende de diligencia de autoridades/DETENCION PREVENTIVA-Justificación
en retraso de entrega física no puede autorizarse por vía general en la ley
La expresión “término de la distancia”
es de carácter restrictivo, únicamente aplicable en las situaciones en las
cuales sin lugar de dudas y de manera absolutamente necesaria, debe postergarse
la entrega. Así, la legalidad de la captura dependerá, por entero de la
diligencia con que las autoridades captoras enfrenten las dificultades que
explican el retraso. Únicamente bajo estas circunstancias, puede hablarse de
una debida justificación, la cual no puede ser autorizada por vía general en la
ley, sino apreciada caso por caso por la autoridad judicial.
REGLA
CONSTITUCIONAL FRENTE A TRATADO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Prevalencia por resultar más favorable/DETENCION
PREVENTIVA RESPECTO DE TRATADO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Prevalencia
de norma constitucional por no señalar términos perentorios para entrega física
CAPTURA EN
FLAGRANCIA-Falta de
entrega física
LEY DE SEGURIDAD
Y DEFENSA NACIONAL-Inconstitucionalidad
El sistema de seguridad y defensa
previsto por la Ley 684 de 2001 vulnera la Carta, no sólo porque su pilar–la
figura del poder nacional- es incompatible con los principios constitucionales
más básicos, que definen la naturaleza democrática del Estado colombiano, sino
además, porque muchos de los instrumentos específicos que desarrolla –como la
concesión de facultades de policía judicial a las Fuerzas Militares o la
regulación del teatro de operaciones- también desconocen numerosos preceptos
constitucionales. La única decisión posible, desde el punto de vista
constitucional, era entonces declarar la inexequibilidad total de esa ley.
CONSTITUCION POLITICA-Instrumentos idóneos para garantizar la
convivencia pacífica
SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Diseño debe ser compatible con principios
democráticos y derechos humanos
Referencia:
expedientes D-3720 y  D-3722
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 684 de 2001, y
sus artículos 3, 6, 13, 20 literal a), 25, 38, 42, 50, 54, 55 (parcial), 57 parágrafo,
58 (parcial), 59, 60, 62 y 72.
Demandantes: Carlos Alberto Maya Restrepo y Juan Carlos Botero Ospina
Magistrados
Ponentes:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT Y Dra. CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil
dos (2002).
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano Carlos Alberto Maya Restrepo, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad
total de la Ley 684 de 2001, y en especial de los artículos: 50, 54 inc. final,
57, 58, 59, 60, 62 y 72, además de los parágrafos de los artículos 38 y 57.
Por su parte, Juan Carlos Botero Ospina, obrando en
su calidad de ciudadano como en su condición de Defensor del Pueblo (E), en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó por su parte la
inexequibilidad de los artículos 3, 6, 13, 20 a) parcial, 25, 38, 42, 54, 55
parcial, 58 parcial, 59, 60 parcial y 62 de la Ley 684 de 2001.
La Sala Plena de esta Corporación, en sesión llevada
a cabo el cinco (5) de septiembre de 2001, resolvió acumular los expedientes
D-3720 y      D-3722 para que se decidan en una misma sentencia.
El trámite del proceso correspondió inicialmente al
magistrado Rodrigo Escobar Gil, quien mediante auto de diecinueve (19) de
septiembre de 2.001, admitió las demandas y dio traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera los conceptos de su competencia. Así
mismo, mediante Auto de diciembre 7 de 2001, el mismo magistrado sustanciador
invitó a diversas personas a intervenir en la audiencia pública dentro del
proceso de la referencia, el 31 de enero de 2002, en la cual participaron
Carlos Alberto Maya Restrepo (demandante)[1],
Juan Carlos Botero - Defensor del Pueblo (E) (demandante)[2], Pedro Pablo Camargo
(demandante),[3]
Gustavo Gallón -Comisión Colombiana de Juristas- (demandante[4]-interviniente[5]), Ministro del
Interior,  Armando Estrada Villa, Ministro de Defensa y Seguridad Nacional,
Gustavo Bell Lemus, Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón,
Fiscal General de la Nación, Luis Camilo Osorio Isaza, Enrique Gómez (ponente
del proyecto en el Senado), Representante de la Comisión Internacional de
Juristas, Delegado en Colombia del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos
Humanos, Representante Grupo Acciones Públicas Consultorio Jurídico Universidad
del Rosario, Representante Asociación Familiares de Personas Desaparecidas
-ASFADES-, Representante Organización Indígena de Antioquia -O.I.A.-,
Representante Central Unitaria de Trabajadores -C.U.T.-
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte resolvió
sobre las demandas de la referencia. La Sala Plena no acogió el proyecto del
magistrado Rodrigo Escobar Gil, y la ponencia conjunta correspondió entonces a
los magistrados Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas Hernández. La
Corte señala que la presente ponencia conserva, en lo sustancial, los
antecedentes sobre la demanda, las intervenciones y el concepto del Procurador
presentados en el proyecto originario del magistrado Rodrigo Escobar Gil.
II. LOS
TEXTOS ACUSADOS, LAS DEMANDAS, LAS INTERVENCIONES Y EL CONCEPTO DEL MINISTERIO
PÚBLICO
Con el fin de dar mayor claridad a la exposición de los cargos
y de las distintas intervenciones, la Corte procederá a transcribir los
artículos acusados de la Ley 684 de 2001, tal y como fueron publicados en el
Diario Oficial No. 44.522 del 17 de agosto de 2001, seguidos de las razones
esgrimidas por los actores, los argumentos de los ciudadanos intervinientes y
las respectivas consideraciones del Procurador General de la Nación. Cuando la
acusación ha sido parcial, se subrayará el aparte acusado. La Corte precisa que
los argumentos propuestos en las intervenciones ciudadanas, tanto aquellas que
se anexaron dentro del término, como las que se hicieron dentro de la audiencia
pública realizada el 31 de enero de 2002, se resumirán en la medida en que
aporten elementos distintos de aquellos planteados como cargos en las demandas
D-3720 y D-3722.
1.      Cargos
por violar reserva de ley estatutaria
Normas demandadas por violar el literal e)
del artículo 152 de la Constitución: Ley 684 de 2001; artículos referidos como
ejemplo: 50, 54, 59, 60.
Normas demandadas por violar el literal e)
del artículo 152 de la Constitución: art. 38 parágrafo, art. 57 parágrafo, art.
72.
Artículo 38.
Planeamiento Estratégico. Es el establecimiento de políticas, metas, objetivos y procedimientos
orientados hacia la preparación y aplicación del Poder Nacional.
Parágrafo.
Dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente ley,
el Presidente de la República pondrá en vigencia el Plan de Seguridad y Defensa
Nacional, el cual será revisado al menos una vez cada dos (2) años.
Artículo
50. Las Entidades territoriales. Concurrirán con la Nación en la apropiación de
recursos dirigidos al funcionamiento e inversión necesarios para el
cumplimiento de los objetivos y metas de Seguridad y Defensa Nacional.
Artículo
54. Teatro de Operaciones. Se entiende por Teatro de Operaciones el área
geográfica en donde, previo establecimiento de motivos fundados que hagan
prever la posible amenaza o alteración del orden constitucional, la soberanía,
la independencia y la integridad del territorio Nacional y se desarrollarán las
operaciones militares que están contenidas en los Planes Estratégicos y
Tácticos para el cumplimiento de la misión constitucional de la Fuerza Pública.
El Presidente de la República podrá,
mientras subsistan los motivos fundados de que trata el inciso anterior,
decretar y activar Teatros de Operaciones militares, delimitar su extensión,
nombrar sus comandantes, fijarles atribuciones y establecer las medidas
especiales de control y protección aplicables a la población civil y a los
recursos objeto de protección ubicados en el área, de conformidad con las
normas establecidas por el Derecho Internacional Humanitario.
Una vez
delimitado el Teatro de Operaciones, el Presidente de la República dispondrá de
inmediato que todos los efectivos de la Fuerza Pública y de los Organismos de
Seguridad del Estado que operan en el área respectiva quedarán bajo Control
Operacional. Al decretar el Teatro de Operaciones el Presidente de la República
notificará a la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la
Nación y a la Defensoría del Pueblo.
En los Teatros
de Operaciones, el Presidente de la República, mediante orden escrita, podrá
encargar de la ejecución de sus órdenes al Comandante que asuma el Control
Operacional del área. Por lo tanto, las órdenes del Presidente de la República
se aplicarán de manera inmediata y preferente, sobre las de los Gobernadores y
Alcaldes de la zona, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 303 y
315 de la Constitución Política.
El Comandante
que ejerza el Control Operacional coordinará con las autoridades civiles de la
Región el registro de la población, en el que se indique: identidad, profesión
u oficio, y domicilio. Todo ciudadano que cambie de domicilio dentro de este
Teatro Operacional o arribe a este, deberá presentarse ante la autoridad civil
respectiva en el sitio que para tal efecto se determine.
Artículo 57.
Normas de Procedimiento Operacional. Regulan el uso legítimo de la fuerza en cada
situación operacional. En la determinación de tales normas se deberá tener en
cuenta que el uso de la fuerza tiene como propósito asegurar el logro de los
fines esenciales del Estado, en especial, la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución Política, la defensa de la
independencia nacional, la integridad territorial y la convivencia pacífica.
Estas normas
deberán tener en cuenta que la acción de la Fuerza Pública debe ser adecuada,
eficaz, razonable, otorgando a sus miembros el legítimo derecho de defensa
frente a cualquier agresión, cuando fueren siquiera amenazados sus derechos
fundamentales y los de los ciudadanos.
Parágrafo. El
primer decreto reglamentario de las normas de que trata el presente artículo,
deberá ser expedido dentro de los tres (3) meses siguientes a la sanción de la
presente ley, ajustado a los Tratados Internacionales sobre la materia.
Artículo
59. Policía Judicial. Cuando por motivos fundados un grupo especial de la
Fiscalía General de la Nación no pueda acompañar permanentemente las
operaciones de las Fuerzas Militares, el Fiscal General de la Nación deberá
atribuir, de manera transitoria, precisas facultades de policía judicial a
miembros de las Fuerzas Militares.
A tal efecto,
las Fuerzas Militares designarán un grupo de su personal para que, debidamente
capacitado y en forma exclusiva, atienda la facultad transitoria de que trata
el párrafo anterior.
Parágrafo transitorio. El Fiscal General de
la Nación y el Comandante General de las Fuerzas Militares adoptarán las
medidas administrativas pertinentes para cumplir lo previsto en este artículo a
los treinta (30) días siguientes de la entrada en vigencia de la presente ley.
Artículo
60. Responsabilidad disciplinaria por actos en desarrollo de operaciones militares
y policiales.
En los procesos disciplinarios internos que se adelanten respecto de los
miembros de la Fuerza Pública, se aplicarán las normas vigentes. Cuando se
trate de actos del servicio, conocerá exclusivamente la Procuraduría Delegada
para las Fuerzas Militares y para la Policía, respectivamente.
En la indagación preliminar que se adelante
contra los miembros de la Fuerza Pública, en la que se investiguen actuaciones
de sus miembros, realizadas en operaciones militares o policiales adelantadas contra
organizaciones criminales, el Ministerio Público decidirá en el término de
treinta (30) días si ordena el archivo de la indagación o abre formalmente
investigación. El término podrá prorrogarse por una sola vez.
Artículo
72. Reglamentación. El Gobierno Nacional, dentro de los ciento ochenta (180) días
siguientes a la promulgación de la presente ley, la reglamentará.
Normas que se consideran infringidas: a)
los artículos 152 literales a) y e), 153 y numeral 8º del 241 de la
Constitución Política, y b) el artículo 58 de la Ley 137 de 1994 (Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción o LEEE)
1.1. Argumentos del Demandante D-3720
Accionante: Carlos Alberto Maya Restrepo
El actor
considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad total de la ley, por
las siguientes razones:
·
Porque la ley está
regulando un estado de excepción, de acuerdo con lo previsto en el artículo 152
literales e) y a) de la Constitución Política, y por lo tanto, debió ser
tramitada y aprobada conforme al procedimiento propio de las leyes
estatutarias.
·
Porque vulnera el
artículo 58 de la Ley 137 de 1.994 (LEEE), el cual dispone que: “Esta ley estatutaria no podrá ser, en ningún caso, suspendida por un
decreto legislativo dictado durante los estados de excepción, y sólo podrá ser
modificada por los procedimientos previstos en la Constitución por una ley
estatutaria”.
El actor cita
los siguientes ejemplos, para ilustrar cómo la Ley 684 de 2001 reguló asuntos
reservados a leyes estatutarias:
a.
El artículo 54 de
la Ley 684 de 2001, modifica y adiciona el literal a) del artículo 38 de la Ley
137 de 1994, y a su vez regula el derecho a circular libremente por el
territorio nacional, consagrado en el artículo 26 de la Constitución Política.
b.
El artículo 59 de
la ley demandada modifica y adiciona el artículo 37 de la ley 137 de 1994, y el
artículo 213 de la Carta Fundamental, en torno a la posibilidad de otorgarle
facultades de policía judicial a miembros de las fuerzas militares.
c.
El artículo 60 de
la ley acusada modifica y adiciona el artículo 53 de la ley 137 de 1994, y
contraría el artículo 277 de la Constitución Política, al regular aspectos del
procedimiento disciplinario y respecto de las funciones que ejerce el
Procurador General de la Nación, por sí o por intermedio de sus delegados y
agentes.
d.
El artículo 50 de
la Ley 684 de 2001, modifica y adiciona el literal l) del artículo 38 de la Ley
Estatutaria de Estados de Excepción, al imponer a los entes territoriales la
obligación de concurrir en la apropiación de los recursos necesarios para el
cumplimiento de los objetivos y metas de seguridad y defensa nacional. Al
respecto afirma que “...en la ley de regulación de los estados de excepción se
estipuló en forma expresa que durante los estados de excepción (conmoción
interior) el gobierno tendrá la facultad de ‘imponer contribuciones fiscales o
parafiscales para una sola vigencia fiscal, o durante la vigencia de la
conmoción, percibir contribuciones o impuestos que no figuran en el presupuesto
de rentas y hacer erogaciones con cargo al tesoro que no se hallen incluidas en
el de gastos’...”.
e.
Por otra parte, en
relación con los artículos 38 parágrafo, 57 parágrafo y 72, el demandante
asegura que defieren la reglamentación de derechos fundamentales al Presidente
de la República, y por lo tanto contrarían lo dispuesto en el literal a) del
artículo 152 de la Carta.
1.2. Intervenciones
i.
Intervención del
Grupo de Acciones Públicas del Consultorio Jurídico de la Universidad del Rosario
De acuerdo con
el grupo interviniente la ley acusada debió haberse tramitado mediante el
procedimiento propio de las leyes estatutarias, pues regula materias propias de
los estados de excepción, de los derechos y deberes fundamentales de las
personas y de la administración de justicia. Dentro de tales materias cita
normas relacionadas con la captura (art. 58), la atribución transitoria de
funciones de policía judicial a las Fuerzas Militares (art.59), y las
alteraciones de orden público (art.54).
1.2.2. Intervención del Ministerio del
Interior
Señala que no
todas las leyes que, como en el presente caso, toquen de alguna manera aspectos
relacionados con derechos fundamentales deben ajustarse al procedimiento de una
ley estatutaria, de acuerdo con Sentencia C-226 de 1994 proferida por esta
Corporación.
La reserva de
ley estatutaria en relación con derechos fundamentales debe interpretarse de
manera restrictiva, ya que hacerlo de forma extensiva convertiría la excepción,
es decir, las leyes estatutarias, en regla general. Por lo tanto, considera que
las leyes estatutarias solamente deben regular los elementos estructurales
esenciales de los derechos fundamentales.
Por otra
parte, y en relación con la Ley 137 de 1994 (LEEE), el interviniente sostiene que
la Ley 684 de 2001 se expidió bajo los lineamientos que exige la Constitución
para la determinación de las políticas y cursos de acción en relación con la
defensa y seguridad nacional. “..Por lo tanto, [ a su
juicio...] dicha disposición no se encuentra sometida a la ley estatutaria que
regula los estados de excepción, y por lo mismo, no podríamos afirmar que le
está modificando...”.
1.3. Concepto del Procurador
De acuerdo con
el Procurador General, la acusación formulada en contra de toda la Ley 684 de
2001, por no haber sido aprobada como ley estatutaria, carece de sustento. En
primer lugar, porque la mayoría de las normas que integran la ley no guardan
relación alguna con el núcleo esencial de los derechos y deberes fundamentales
de las personas y mucho menos, con los procedimientos y recursos para su
protección. Sin embargo, es procedente un análisis particular de cada artículo,
en los casos en que excepcionalmente exista reserva de ley estatutaria. En
segundo lugar, porque la mayoría de sus disposiciones en relación con el orden
público se encuentran en estrecha relación con la situación de anormalidad
estructural que sustenta su expedición.
2.      El
deber del fiscal de rendir informes al Gobierno Nacional
Normas demandadas: Artículo 25 de la Ley
684 de 2001.
“Artículo
25. De la colaboración armónica. En desarrollo del numeral 5 del Artículo 251 de la
Constitución Política, el Fiscal General de la Nación deberá suministrar
mensualmente información al Gobierno Nacional sobre las investigaciones
preliminares y formales que se adelantan por los delitos que atentan contra:
a) La
seguridad nacional. Tales como: Rebelión, sedición, asonada, fabricación y
tráfico de armas de fuego y municiones, secuestro, terrorismo, narcotráfico,
extorsión, lavado de activos, concierto para delinquir, y los definidos en los
Títulos XII y XVIII del Código Penal que entrará a regir a partir del 24 de
julio de 2001 y los contemplados en el artículo 6°, del Decreto 2266 de 1991;
b) De lesa
humanidad tales como: genocidio, tortura y desaparición forzada.
El informe
señalará los hechos que resulten relevantes para determinar las circunstancias
de tiempo, modo y lugar en que están operando las organizaciones criminales
para la comisión de estos delitos, con el objeto de adoptar las Estrategias de
Seguridad Nacional, convenientes para combatirlos.
En casos
especiales, el Ministerio de Defensa Nacional podrá solicitar de manera urgente
al Fiscal General de la Nación informes inmediatos sobre las investigaciones
que se adelantan.  Estos informes tendrán el carácter de reservados y no podrán
violar la reserva sumarial”.
Normas que se consideran infringidas: los
artículos 113, 116, 228, 229, 230 y el numeral 5º del 251 de la Constitución
Política.
2.1. Argumentos del Demandante D-3722
Accionante: Juan Carlos Botero Ospina
El accionante
considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad del artículo 25 de la
Ley 684 de 2001, por las siguientes razones:
-
Al ser la Fiscalía
General de la Nación un organismo autónomo e independiente de la rama judicial,
no puede estar obligada a rendir informes sobre los procesos que adelanta, so
pena de vulnerar la independencia que la Carta Fundamental le reconoce en los
artículos 113, 116 y 228. De suerte que: “...esta
característica le permite desarrollar sus labores sin presiones externas
indebidas y, además, le garantiza a los ciudadanos su derecho de acceder a la
justicia y el que las providencias de los fiscales solo estén sometidas al
imperio de la ley (C.P. art. 229 y 230)...”.
-
Con todo, el numeral
5º del artículo 251 de la Constitución Política estableció una excepción al
principio citado, obligando al Fiscal General de la Nación a suministrar
información al gobierno sobre las investigaciones que se estén adelantando,
cuando sea necesaria para la preservación del orden público. Sin embargo, -a
juicio de accionante- es claro que la disposición acusada va más allá del texto
constitucional. En efecto, “...el artículo [acusado...]
dispone que el Fiscal debe rendir informes mensuales sobre las investigaciones
preliminares y formales que se adelanten por causa de una serie de delitos. De
tal manera [que], esos informes serán permanentes, y ya no esporádicos, y no
requerirán de una solicitud del Gobierno, en la que se exprese con claridad que
esos datos se precisan para preservar el orden público...”, desconociendo el principio según el cual, las
excepciones deben ser interpretadas de manera restrictiva.
-
Para el demandante, la
disposición demandada vulnera igualmente los artículos 229 y 230 de la
Constitución, al extralimitarse el Congreso en la regulación del numeral 5º del
artículo 251 de la Carta, ya que se impuso al fiscal la obligación de rendir
informes mensuales al gobierno, sobre investigaciones relacionadas con una
serie de delitos determinados, sin que exista previa solicitud gubernamental.
-
Por otra parte, el
artículo demandando vulnera la Constitución cuando, en casos especiales, admite
que sea el Ministerio de Defensa Nacional la entidad que solicita los informes
referidos. De acuerdo con la Carta Fundamental (art. 251-5), afirma, dicha
atribución debe ser ejercida por el gobierno.
-
Además, la expresión
‘casos especiales’ comprende un ámbito de indeterminación mucho más amplio que
la finalidad constitucional de tales informes: la preservación del orden
público.
-
Por último, agrega que
la citada obligación amenaza los derechos fundamentales al buen nombre y a la
intimidad y, además, implica una violación de la obligación de reserva de las investigaciones.
2.2. Intervenciones
2.2.1. Intervención de la Fiscalía General
de la Nación
A juicio del
interviniente, el artículo 25 de la ley acusada no vulnera la Constitución, ya
que constituye un desarrollo el numeral 5º del artículo 251 de la Carta
Fundamental, pues para la preservación del orden público resulta necesaria la
colaboración entre los organismos del Estado, a fin de combatir con mayor
eficacia a las organizaciones criminales.
De igual
manera dice que “...no resulta procedente el reparo...
en que supuestamente incurre la norma, al señalar que el Ministerio de Defensa
Nacional podrá solicitar de manera urgente al Fiscal General de la Nación
informes inmediatos sobre las investigaciones, toda vez que según el inciso 3
del artículo 115 ibídem, el Presidente y el Ministro o Director de Departamento
correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno,
resultando de bulto que es únicamente el Ministro de Defensa Nacional quien
puede solicitarle al Fiscal General dichos informes...”.
En cuanto a la
supuesta perdida de autonomía por parte de la Fiscalía, el interviniente
considera que el suministro de información sobre las investigaciones penales se
circunscribe a la adopción de estrategias para la defensa de la seguridad nacional.
Estos datos son necesarios para combatir las organizaciones delincuenciales,
sin que pueda el gobierno intervenir en la toma de decisiones judiciales, las
cuales de acuerdo con los artículos 228 y 230 de la Carta, son adoptadas en
forma autónoma e independiente.
Finalmente
estima el Fiscal General de la Nación que no resulta procedente el cargo por
violación de los derechos fundamentales al buen nombre y a la intimidad, por
cuanto la entrega de la información se encuentra expresamente limitada por la
obligación de mantener la reserva del sumario consagrada en el artículo 25 de
la Ley demandada y en el artículo 323 del Código de Procedimiento Penal, que
impone la reserva legal en diligencias preliminares.
2.2.2.
Intervención del Ministerio del Interior
Afirma el
interviniente que la obligación de presentar informes sobre las investigaciones
se deriva del numeral 5º del artículo 251 de la Constitución Política, que
tiene como finalidad la preservación del orden público. Además, el hecho de
presentar informes no significa que el ejecutivo esté interfiriendo en la toma
de decisiones y menos aún en la autonomía del citado órgano investigativo.
2.2.3. Intervención de la Comisión
Colombiana de Juristas
El
interviniente solicita que se declare la constitucionalidad condicionada del
último inciso del artículo 25 de la ley, de tal forma que se entienda que los
informes inmediatos a los que allí se hace referencia sólo pueden ser
solicitados por el Gobierno cuando sea necesario para la preservación del orden
público y así conste en la solicitud de los mismos.
Igualmente,
solicita que se declare la inconstitucionalidad de la palabra ‘mensualmente’,
respecto de los informes que debe rendir el fiscal. Sostiene que la obligación
de rendir informes ‘mensualmente’ vulnera el artículo 251 numeral 5º de la
Carta Fundamental, ya que se convierte en regla general la excepción
constitucional de suministro de información sobre investigaciones penales.
Por otro lado,
dice, la citada norma constitucional precisa que la solicitud de informes solo
se puede efectuar ‘cuando sea necesaria para la preservación del orden
público’, resultando vulnerada por la disposición acusada, cuando se faculta al
Ministerio de Defensa para solicitar información ‘en casos especiales’.
2.3.
Concepto del Procurador
Sostiene el
agente del Ministerio Público que la independencia y autonomía predicada de los
órganos de la rama judicial no involucra todas sus actuaciones, y que, por el
contrario, se circunscribe a la función de administrar de justicia. De esta
manera, la obligación consagrada en el artículo 25 de la ley acusada no tiene
el carácter de una providencia y más bien corresponde al principio de
colaboración armónica que debe presidir las relaciones entre los diferentes
órganos del Estado.
Señala
igualmente que la determinación de la periodicidad para el suministro de la
información y las materias sobre las cuales recae corresponden a una atribución
del legislador que se deriva de la cláusula general de competencia y,
específicamente, del numeral 5º del artículo 251 de la Constitución. Sin
embargo, es deber de la fiscalía mantener la reserva en aras de respetar los
derechos fundamentales al buen nombre y a la intimidad de las personas
investigadas, por lo cual solicita que se declare la constitucionalidad de la
norma sujeta al cumplimiento de tales condiciones.
Por último,
estima que la atribución de solicitar información al Fiscal General ‘en casos
especiales’ por parte del Ministerio de Defensa Nacional debe ser interpretada
de la siguiente manera, para no vulnerar la Constitución: “...[si se tiene...] en cuenta que el artículo 115 numeral 3º constitucional dispone que
el Gobierno está formado, en cada negocio particular, por el Presidente y el
Ministro o Director Administrativo correspondiente y que el artículo 25 fue
concebido en el marco de lo dispuesto por el artículo 251 numeral 5º, el
Ministerio Público considera que el inciso final del mismo es compatible con la
Carta Política sólo en el entendido que la solicitud allí contemplada se haga
por el Presidente de la República y el Ministro de Defensa Nacional y que los
casos especiales, en que la información se recabe, serán casos todos
relacionados con asuntos de orden público...”.
3.      Cargo
respecto de las contribuciones económicas de las entidades territoriales
Normas demandadas: Artículo 50 de la Ley
684 de 2001.
“Artículo 50. Las Entidades
territoriales. Concurrirán con la Nación en la apropiación de recursos
dirigidos al funcionamiento e inversión necesarios para el cumplimiento de los
objetivos y metas de Seguridad y Defensa Nacional.”
Normas que se consideran infringidas: a) El
artículo 158 de la Constitución Política y b) el artículo 38 literal 1º de la
LEEE.
3.1. Argumentos del Demandante D-3720
Accionante: Carlos Alberto Maya Restrepo
El accionante
considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad del artículo 50 de la
ley 684 de 2001, por las siguientes razones:
- El artículo
50 de la ley 684 de 2001 modifica y adiciona el literal 1º del artículo 38 de
la Ley Estatutaria de Estados de Excepción al imponer a los entes territoriales
que: “ concurran en forma permanente, en la apropiación
de recursos dirigidos al funcionamiento e inversión necesarios para el
cumplimiento de los objetivos y metas de Seguridad y Defensa Nacional, cuando
en la ley de regulación de los estados de excepción se estipuló en forma
expresa que durante los estados de excepción (conmoción interior) el gobierno
tendrá la facultad de ‘Imponer contribuciones fiscales o parafiscales para una
sola vigencia fiscal, o durante la vigencia de la conmoción, percibir
contribuciones o impuestos que no figuran en el presupuesto de rentas y hacer
erogaciones con cargo al tesoro que no se hallen incluidas en el de gastos’.”
- Por otra
parte, a juicio del actor, el artículo 50 de la ley acusada viola el artículo
158 de la Constitución Política, ya que carece de unidad temática con el objeto
del proyecto de ley.
3.2. Intervenciones
3.2.1. Intervención del Grupo de Acciones
Públicas del Consultorio Jurídico de la Universidad del Rosario
De acuerdo con
el interviniente, la norma acusada vulnera el preámbulo y los artículos 1°,
113, 303 y 315 de la Constitución, al imponerle a los municipios y a los
departamentos cargas presupuestales en contra de la autonomía territorial
reconocida en la Carta.
3.2.2. Intervención de la Comisión
Colombiana de Juristas
Afirma el
interviniente que el artículo impugnado establece la obligación a cargo de las
entidades territoriales de concurrir permanente con los gastos de la Nación
para cumplir con los objetivos y las metas de seguridad y defensa nacional. Por
consiguiente, el artículo 50 de la ley acusada vulnera el principio de
autonomía y el derecho de propiedad que sobre el manejo de sus recursos se
reconocen a las entidades territoriales, de acuerdo con los artículos 1º, 286,
287 y 362 de la Constitución Política.
Sin embargo,
aunque el artículo 362 de la Carta Fundamental establece una excepción al
principio de autonomía sobre las rentas de las entidades territoriales, ésta
sólo opera temporalmente y en caso de guerra exterior, y no como lo determina
la norma acusada, es decir, de forma permanente.
Enseguida, el
interviniente distingue ente recursos endógenos y exógenos:
De esta manera,
son recursos endógenos: “...los recursos propios, que
son fundamentalmente ‘los rendimientos que provienen de la explotación de los
bienes que son de su propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se
obtienen en virtud de fuentes tributarias – impuestos, tasas y contribuciones –
propias’...”. A su juicio,
resulta inexequible el artículo acusado porque, si la ley hace referencia a los
citados recursos, éstos no pueden ser alterados por la Nación, ya que gozan de
los mismos privilegios que frente al particular otorga el derecho de propiedad.
Por otra
parte, son recursos exógenos: “..los que están
conformados por las transferencias a las que hace referencia el artículo 356 de
la Constitución, y por los recursos que provengan de la cesión de impuestos
nacionales...”. Para el
interviniente, si bien los recursos exógenos no son intocables - como lo
recursos endógenos -, la disposición de los mismos por la ley debe obedecer
a fines y actividades que representen un interés constitucional primordial, y
que por lo tanto, gocen de una justificación objetiva y suficiente, tal y como
están definidos en el artículo 356 de la Carta Fundamental y en la Ley Orgánica
de Presupuesto. Así mismo, deben estar especificados en la ley tanto el tributo
como el porcentaje del mismo que van a ser transferidos a la Nación.
Por lo
anterior concluye que la ley acusada no puede disponer de los recursos
endógenos de las entidades territoriales, y que para trasladar los exógenos
debe respetar los limites previamente señalados.
3.3.
Concepto del Procurador
Sostiene el
agente del Ministerio Público que el cargo no es pertinente por la simple
confrontación textual de las normas acusadas con el literal 1) del artículo 38
de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.
4.      Cargo
respecto del otorgamiento de funciones de policía judicial a los militares
Normas demandadas: Artículo 59 de la Ley
684 de 2001.
Artículo 59.
Policía Judicial. Cuando por motivos fundados un grupo especial de la Fiscalía
General de la Nación no pueda acompañar permanentemente las operaciones de las
Fuerzas Militares, el Fiscal General de la Nación deberá atribuir, de manera
transitoria, precisas facultades de policía judicial a miembros de las Fuerzas
Militares.
A tal efecto,
las Fuerzas Militares designarán un grupo de su personal para que, debidamente
capacitado y en forma exclusiva, atienda la facultad transitoria de que trata
el párrafo anterior.
Parágrafo
transitorio. El Fiscal General de la Nación y el Comandante General de las
Fuerzas Militares adoptarán las medidas administrativas pertinentes para
cumplir lo previsto en este artículo a los treinta (30) días siguientes de la
entrada en vigencia de la presente ley.
Normas que se consideran infringidas: a) Los
artículos 116, 117, 213, 217, 228, 229 y el numeral 4º del 251 de la
Constitución Política y b) el artículo 37 de la LEEE.
4.1. Argumentos del Demandante D-3720
Accionante: Carlos Alberto Maya Restrepo
El accionante
considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad del artículo 59 de la
Ley 684 de 2001, por las siguientes razones:
- El artículo
59 de la citada ley modifica y adiciona el artículo 37 de la ley 137 de 1994, y
excede lo dispuesto en el artículo 213 de la Constitución y en la Sentencia
C-034 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), en torno a la prohibición de
otorgar facultades de policía judicial a los miembros de las Fuerzas militares.
- Por otra parte, el actor sostiene que la
ley acusada desconoce el artículo 217 de la Constitución Política, el cual
dispone que: “Las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa
de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional
y del orden constitucional” (subrayados del accionante). De tal manera,
aplicando lo dispuesto en el artículo 213 de la Constitución Política, resulta
manifiesto que los civiles no pueden ser investigados por militares.
4.2. Argumentos del Demandante D-3722
Accionante: Juan Carlos Botero Ospina
El accionante
considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad del artículo 59 de la
Ley 684 de 2001, por las siguientes razones:
-
Para el actor la norma
acusada vulnera los artículos 113, 116, 228 y 229 de la Constitución Política
por desconocer la autonomía e independencia de la Fiscalía General de la
Nación, atributos que resultan necesarios para la realización del derecho de
los ciudadanos a que se haga justicia y de acceder a la misma a través de los
órganos designados por la Constitución.
-
Sostiene que
conferirle facultades de policía judicial a los miembros de las Fuerzas
Militares lesiona el numeral 4º del artículo 251 de la Constitución, ya que el
Fiscal General de la Nación debe exigir de quienes pretendan ejercer
atribuciones judiciales dependencia funcional e imparcialidad, condiciones
incompatibles con la estructura ampliamente jerarquizada a la cual están
sujetos los miembros de las fuerzas militares.
-
Por otra parte, la
norma demandada deroga de forma irregular el artículo 37 de la Ley Estatutaria
de los Estados de Excepción, según el cual las unidades especiales de
investigación no pueden estar conformadas por miembros de las Fuerzas
Militares.
-
Por último, la norma
acusada desconoce la prohibición de que personas civiles sean juzgados o
investigados por militares. Al respecto, cita las Sentencias C-034 de 1993 y
C-179 de 1994.
4.3. Intervenciones
4.3.1. Intervención de la Comisión
Internacional de Juristas
A juicio del
interviniente la ley acusada es incompatible con el Derecho Internacional de
los Derechos Humanos y, en particular, con la obligación internacional de
Colombia de garantizar la subordinación de las fuerzas armadas a las
autoridades civiles.
De esta manera
recuerda que Colombia ratificó, entre otros, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y, la
Convención contra la Tortura y otros Tratos y Penas Crueles Inhumanos y
Degradantes. Documentos incorporados al bloque de constitucionalidad por el
artículo 93 de la Constitución Política de Colombia.
Para el
interviniente la relación entre el poder civil y las autoridades militares es
un tema de trascendental importancia para la vigencia y protección de los
derechos humanos y la efectividad del Estado de Derecho. Ante lo cual afirma
que:
-
El Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos (Art. 2.1) y la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (Art. 1) imponen a los Estados la obligación de respetar y
garantizar los derechos y libertades reconocidos en ambos instrumentos
internacionales.
-
Sostiene que la citada
obligación no sólo implica deberes de actuación, sino que igualmente impone la
carga de abstención en la adopción de medidas legislativas, administrativas o
judiciales contrarias a los mandatos internacionales. La vulneración de estos
cánones de conducta lleva a comprometer la responsabilidad del Estado ante la
comunidad internacional.
-
Así, explica que la
observancia de la obligación internacional de respetar y garantizar los derechos
humanos, implica la de organizar el Estado de tal suerte que asegure, entre
otros, que la estructura y funcionamiento del aparato estatal este basado en:
a. La separación efectiva de los poderes ejecutivo,
legislativo y judicial       del Estado.
b. La supremacía del poder civil sobre las fuerzas
militares y la consecuente subordinación de estas a las autoridades civiles.
c. La existencia de un poder judicial independiente e
imparcial; y
d. El Estado de Derecho y el principio de legalidad
en la actuación de las autoridades.
De esta
manera, estima que atribuir a las Fuerzas Militares funciones de policía
judicial, aparte de desconocer los principios básicos del Estado de Derecho,
vulnera varios principios reconocidos por normas internacionales, a saber:
-
La de prevenir la
comisión de violaciones a los derechos humanos de los civiles.
-
La de realizar
investigaciones independientes e imparciales de las violaciones a los derechos
humanos cometidas por el personal militar.
-
La de garantizar el
derecho a un recurso efectivo y a la justicia que le asiste a las víctimas de
las violaciones a los derechos humanos y a sus familiares.
-
La de garantizar el
derecho a un juicio justo, con pleno de las garantías judiciales, ante un
tribunal independiente e imparcial.
-
La de garantizar la
existencia y efectividad de un poder judicial independiente e imparcial.
Frente al caso
colombiano, el interviniente sostiene que esta Corporación, mediante sentencia
C-034 de 1993, declaró la inconstitucionalidad del ejercicio de funciones de
policía judicial por personal militar. Esta prohibición se ajusta a los cánones
normativos dispuestos en el artículo 213 de la Constitución y en el artículo 42
de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, según los cuales en ningún
caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia militar.
Por ello concluye que la subordinación de las fuerzas militares al poder civil
es una condición sine qua non para la vigencia de los derechos humanos y el Estado
de Derecho.
4.3.2. Intervención de la Fiscalía General
de la Nación
Para el
interviniente, la norma acusada resulta ajustada al artículo 250-3 de la Carta
Fundamental, toda vez que mediante la citada disposición se permite que otros
organismos ejerzan atribuciones de policía judicial, de acuerdo con la ley, y
en este caso la ley de seguridad y defensa nacional atribuye dicha función a
las fuerzas militares.
4.3.3. Intervención del Ministerio del
Interior
Estima el
interviniente que la norma acusada se ajusta al numeral 4º del artículo 251 de
la Constitución, el cual permite que el Fiscal General de la Nación otorgue: “...atribuciones transitorias a entes públicos que puedan cumplir
funciones de policía judicial, bajo la responsabilidad y dependencia funcional
de la Fiscalía General de la Nación”. Así considera que: “... dada la
transitoriedad, de la atribución de funciones, la inmediata vigilancia y
control por parte de la Fiscalía General de la Nación, y teniendo en cuenta la
autorización constitucional para la atribución de dichas funciones a un ente
público (art. 251 numeral 4 C.P), estimamos que la norma se ajusta a sus
mandatos ...”.
4.3.4. Intervención del Ministerio de
Defensa Nacional
Estima el interviniente, que: “...se ha
argumentado que la Constitución, [que el] artículo 213 señaló tajantemente que
‘en ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia
penal militar’ y que ello excluye la posibilidad de atribuirles funciones de
policía judicial, lo cual resulta una interpretación equivocada toda vez que la
atribución de funciones de policía judicial puede hacerse, dentro del marco de
la Constitución, siempre que se haga en los términos de los artículos 250 y 251
citados...”.
4.3.5. Intervención de la Comisión
Colombiana de Juristas
De acuerdo con
el interviniente, las fuerzas militares carecen de competencia para detentar
atribuciones de policía judicial, en atención a sus objetivos
constitucionalmente establecidos en el artículo 217 de la Carta Fundamental.
Por lo tanto, al pretender atribuir a las fuerzas militares de las citadas
facultades se desconoce el artículo 213 de la Constitución Política que prohibe
a la justicia penal militar investigar a las personas civiles, precepto
contenido igualmente en el artículo 37 de la Ley 137 de 1994.
De esta
manera, señala que la asignación de funciones de policía judicial a las fuerzas
militares implicaría que el funcionario tendría que actuar por una parte, como
militar cumpliendo labores que lo obligan a tomar una posición de contrincante
y, por otra, como Fiscal, ante lo cual debería actuar como órgano imparcial y
autónomo, razón que condujo a que el artículo 2º del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, y el artículo 1º de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos prohibieran otorgar funciones de policía judicial a las
fuerzas militares, ya que podría conllevar el desconocimiento de los derechos
humanos de los administrados.
4.4.
Concepto del Procurador
El Ministerio
Público estima que la norma acusada vulnera los artículos 152 y 153 de
la Constitución, y el artículo 37 de la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción, ya que modifica su contenido.
5.      Cargos
contra el concepto de poder nacional
Normas demandadas: Artículos 3º, 6º, 13, 20
(a), 38, 42 y 62 (parcial) de la Ley 684 de 2001.
“Artículo 3°. Poder
Nacional. Es la capacidad del Estado Colombiano de ofrecer todo su
potencial para responder ante situaciones que pongan en peligro el ejercicio de
los derechos y libertades, y para mantener la independencia, la integridad,
autonomía y la soberanía nacional en concordancia con lo establecido en los
artículos 2° y 95 de la Constitución Política.
(...)
“Artículo 6°.
Defensa Nacional. Es la integración y acción coordinada del Poder Nacional
para perseguir, enfrentar y contrarrestar en todo tiempo y cualquier momento,
todo acto de amenaza o agresión de carácter interno o externo que comprometa la
soberanía e independencia de la Nación, su integridad territorial y el orden
constitucional.
(...)
“Artículo 13.
Definición. [6]
Es el instrumento para garantizar el debido planeamiento, dirección, ejecución
y coordinación de todos los elementos del Poder Nacional y su
fortalecimiento, con miras a garantizar la Seguridad Nacional.
(...)
“Artículo 20.
Del Presidente de la República [7]
Además de las consagradas en la Constitución Política, relacionadas con la
Seguridad y Defensa Nacional, corresponde al Presidente de la República
respecto al Sistema:
“a) Dirigir
los campos del Poder Nacional;
“b) Aprobar el
Plan de Seguridad y Defensa Nacional;
“c) Aprobar los
Documentos Primarios sobre Seguridad y Defensa Nacional;
“d) Aprobar los
Planes de Guerra presentados por el Consejo Superior de Seguridad y Defensa;
“e) Ordenar los
Planes de Movilización y Desmovilización Nacional;
“f) Aprobar la
Estrategia de Seguridad y Defensa Nacional;
“g) Las demás
funciones que le asignen la ley y los reglamentos.
(...)
“Artículo 38.
Planeamiento Estratégico. Es el establecimiento de políticas, metas, objetivos
y procedimientos orientados hacia la preparación y aplicación del Poder
Nacional.
“Parágrafo.
Dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente ley,
el Presidente de la República pondrá en vigencia el Plan de Seguridad y Defensa
Nacional, el cual será revisado al menos una vez cada dos (2) años.
(...)
“Artículo 42.
Planeamiento Estratégico General. Es el nivel de planeamiento donde se integran
los fines, medios y políticas del Poder Nacional, con el propósito de
desarrollar la finalidad del Sistema de Defensa. Se consigna en los Documentos
Secundarios de Defensa, de acuerdo con los lineamientos del Planeamiento
Estratégico Nacional.
(...)
“Artículo 62.
Definición. [8]
Es un proceso permanente e integrado que consiste en aplicar en todo tiempo y
en cualquier lugar del territorio nacional el conjunto de normas, preceptos,
estrategias y acciones que permiten adecuar el Poder Nacional en la
forma de organización funcional, en los sectores público y privado para atender
y conjurar cualquier emergencia provocada por una calamidad pública o
catástrofe natural.
“En presencia de
los estados de excepción, el Presidente de la República podrá, mediante
decreto, hacer el llamamiento y convocatoria a la Movilización Nacional.”
Normas que se consideran infringidas: artículos
1º, 2º, 3º, 95, 113, el Capítulo I del Titulo V y el Titulo II de la
Constitución.
5.1. Argumentos del Demandante D-3722
Accionante: Juan Carlos Botero Ospina
a)
Sostiene que los
artículos demandados son inconstitucionales porque en ellos se desarrolla y
regula el ‘poder nacional’, concepto que a pesar de haber sido reformado
durante el trámite legislativo, sigue conteniendo elementos de un poder
totalizante dirigido por el presidente de la República, cuyas ordenes
involucran a todos los organismos del Estado y a los ciudadanos. En tal medida,
el concepto es claramente contrario al Estado democrático de derecho, pues se
opone al principio de separación de poderes. Aduce que un Estado democrático de
derecho exige la participación y el control de las personas en las decisiones
que los afectan, y en particular un respeto al pluralismo. El poder nacional es
contrario a estos principios en cuanto va encaminado a desarrollar  unos
objetivos nacionales que imponen deberes y restringen los derechos de la población.
La anterior
acusación la argumenta de la siguiente manera:
- El concepto
de ‘poder nacional’ es indeterminado e ininteligible, y ello lleva a que sea
susceptible de múltiples y contradictorias interpretaciones que otorgan
discrecionalidad a las autoridades que lo aplican, lo cual, a su vez, pone en
peligro las libertades y derechos fundamentales de los ciudadanos.  El artículo
3º de la ley, al referirse a los artículos 2º y 95 de la Constitución, conduce
a que, a partir de la noción de ‘poder nacional’, el Presidente pueda exigir de
los ciudadanos unos comportamientos y actividades específicos en apoyo del
potencial desplegado por las instituciones estatales. Sin embargo, dice “... las actitudes y acciones que se puede exigir a los ciudadanos
no están determinadas...”.
- Por otra
parte, advierte, como el ‘poder nacional’ queda integrado y coordinado bajo las
ordenes del Presidente de la República, se desconoce un principio fundamental
del Estado de Derecho, que consiste en limitar el poder del Estado mediante la
separación de los poderes, lo cual a su vez es necesario para preservar y
garantizar los derechos y libertades de los asociados.
De esta manera
concluye que las normas demandadas en este acápite: “...
vulneran los artículos 1º, que determina que Colombia es un Estado social de
Derecho, y 2º, que establece como fin esencial del Estado el garantizar los
principios y derechos consagrados en la Constitución. También violan el Titulo
II de la Carta, referido a ‘los derechos, las garantías y los deberes’ y el
capítulo I del Titulo V, que se refiere a la estructura del Estado.  Dentro de
éste capítulo es clara la violación del artículo 113, el cual determina que el
poder público está dividido en las ramas legislativas, ejecutiva y judicial,
que además de estas ramas existen órganos autónomos e independientes para el
cumplimiento de las demás funciones del Estado y que ‘los diferentes órganos
del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la
realización de sus fines’...”.
5.2. Intervenciones
5.2.1. Intervención de la Comisión
Internacional de Juristas
Para el
interviniente, el concepto de ‘poder nacional’ es extraño a la Constitución
Política de Colombia ya que permite englobar todos los sectores de la
administración pública y a los ciudadanos en general, bajo la dirección y
control del Consejo Superior de Seguridad y Defensa Nacional. A su juicio,
estas atribuciones desconocen la obligación asumida por Colombia de velar por
la separación efectiva de los poderes como elemento constitutivo de la
estructura y funcionamiento del aparato estatal con miras a lograr la vigencia
y protección de los derechos humanos y la realización del Estado de Derecho.
5.2.2. Intervención del Fiscal General de
la Nación
Para el Fiscal
General, los artículos 3º, 6º, 13, 20 parcial, 38, 42 y 62 de la ley acusada no
son contrarios a la Constitución por desarrollar el concepto de ‘poder
nacional’. Sostiene que:
-
La figura del ‘poder
nacional’ tiene su sustrato material en el artículo 2º de la Carta Política,
según el cual “las autoridades de la República están
instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su
vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar
el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.
-
Expresa que las normas
acusadas no desconocen el principio de separación de poderes, pues para
mantener la independencia, integridad y soberanía nacional resulta necesario
reconocer que si bien cada rama del poder público es autónoma, todas deben
colaborar armónicamente en la consecución de los fines del Estado.
-
A su juicio, los
conceptos de ‘poder nacional’ y de ‘defensa nacional’ tienen su origen en el
artículo 217 de la Constitución, según el cual “la
Nación tendrá para su defensa unas fuerzas militares permanentes constituidas
por el ejército, la armada y la fuerza aérea”.
-
Afirma que la
existencia de un Consejo Superior de Seguridad y Defensa, y las atribuciones
consagradas en la ley a favor del Presidente de la República no violan la
Constitución, pues permiten darle operatividad al sistema de defensa y
seguridad, en desarrollo de las atribuciones presidenciales dispuestas por la
Constitución y la ley, como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema
autoridad administrativa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 189 de la
Constitución.
-
Por último, afirma
que, como el reparo constitucional a los artículos 38 y 42 resulta de la
consagración del concepto ‘poder nacional’, y éste se encuentra ajustado a la
Carta, tales artículos no son inexequibles.
5.2.3. Intervención de la Comisión
Colombiana de Juristas
a. Agrega a lo expuesto en la demanda que
los conceptos de ‘poder nacional’ y de ‘objetivos nacionales’ son extraños al
constitucionalismo colombiano. Por su parte – afirma -, la aplicación de los
mismos en las dictaduras militares de varios países latinoamericanos, condujo a
nefastos efectos para los derechos humanos, la democracia y la seguridad
ciudadana.
Cuestiona la
referencia que se hace a los artículos 2º y 95 de la Constitución dentro de la
definición del poder nacional, en cuanto subordina a todos los órganos y
autoridades del Estado a cumplir funciones en materia de defensa y seguridad
bajo la dirección del Presidente, y le atribuye la potestad de imponer deberes
a los particulares. Sostiene que la ley 684 de 2001, a través del concepto de
‘poder nacional’, pretende fusionar a la sociedad y al Estado, dotando a éste
último de potestades totalitarias, que a través de la consagración de la
supremacía del ejecutivo sobre todos los órganos del poder público y sobre el
individuo, pretende conseguir el logro de objetivos nacionales. Estas ideas
resultan radicalmente opuestas a la democracia y al pluralismo, como principios
y valores propios del Estado de Derecho.
Contrario al
totalitarismo, el Estado colombiano se funda en el pluralismo (art. 1 C.P), en
la primacía de los derechos inalienables de la persona por encima de las
pretensiones o intereses del Estado (art. 5 C.P) y en el reconocimiento de la
diversidad étnica y cultural (art. 7 C.P).  Por esta razón, dice que “... el Estado no puede imponer a la población una unión fuerte e
indisoluble dirigida al cumplimiento de unos fines iguales, definidos por el
Presidente en su condición de comandante de las Fuerzas Armadas, pues lo único
que puede exigir el Estado a la población es el respecto a la Constitución y la
ley ...”.
Conforme a lo
anterior, establecer unos ‘objetivos nacionales’ vulnera el principio
pluralista dentro del cual se enmarca nuestro Estado democrático, porque se
pretende unir a la ciudadanía y a los órganos del Estado alrededor de unos fines
iguales e indeterminados, desconociendo su derecho a disentir.
b. De otra parte, sostiene que el concepto
‘objetivos nacionales’ no se encuentra definido en la ley, siendo necesario
acudir a los documentos primarios y secundarios de planeamiento para su
determinación[9],
los cuales se encuentran sometidos a reserva, por un término indefinido, al
igual que las deliberaciones y las actas que sirven de fundamento para su
aprobación. La imposición de deberes indeterminados a los ciudadanos conduce a
una limitación correlativa de sus derechos, que por mandato constitucional debe
operar mediante reserva legal. De esta manera, permitir que otra autoridad
diferente al Congreso limite los derechos de los ciudadanos, es pasar por alto
la reserva legal que en materia de derechos fundamentales impuso la
Constitución.
c. El interviniente considera que a través
del concepto de ‘poder nacional’ se convierte a las personas, no en titulares
de derechos frente al Estado, sino en responsables de funciones estatales y,
peor aún, en responsables de su propia protección, eximiendo al Estado de los
deberes de protección y garantía de los derechos y libertades fundamentales de
las personas. Cuestiona en tal sentido la referencia que hace el artículo 3º de
la Ley al artículo 95 de la Constitución, pues en su parecer implica la
atribución al Presidente de exigir el cumplimiento de deberes indeterminados a
las personas. Afirma que si bien la Constitución establece en sus artículos 1º
y 95 el principio de solidaridad, ello no significa que, a partir de este
principio el Estado pueda imponer deberes a la ciudadanía que contraríen los
postulados de la Carta.  Por consiguiente, agrega, “...
el deber de solidaridad pierde su fundamento constitucional y se convierte en
una exigencia desproporcionada e irracional cuando vulnera los límites que le
imponen los derechos fundamentales. Al involucrar a la ciudadanía en el ‘poder
nacional’ y darle una responsabilidad directa en la defensa y seguridad, como
se hace en los artículos impugnados en este acápite, se le está obligando a
poner en peligro su vida y a arriesgar la garantía de sus propios derechos
...”.
Para el
interviniente, al quedar la imposición de obligaciones al arbitrio del
Presidente de la República se ponen en peligro los derechos de las personas,
porque se los obliga a formar parte de la población combatiente, y además, se
reduce el deber de garantía de los derechos que tiene el Estado. Así, de
conformidad con el citado deber, el Estado tiene que realizar todo lo que esté
a su alcance para asegurar plenamente la vigencia de los derechos. Luego su
objetivo no es otorgar un grado relativo de garantías o niveles aceptables de
convivencia. Al contrario, el compromiso estatal debe ser pleno.
Como
consecuencia de las anteriores acusaciones, a juicio del interviniente los
artículos transcritos son inconstitucionales. No obstante, propone como
pretensión subsidiaria que se condicione las normas a los siguientes límites:
i) Que la regulación de los deberes ciudadanos ha de operar mediante ley y, ii)
Exigir de las autoridades que ejerzan sus atribuciones conforme están
conferidas en la ley, y vigilando el respeto de los derechos de los ciudadanos.
5.3.
Concepto del Procurador
Para el
Ministerio Público, la acusación contra el concepto de poder nacional definido
en el artículo 3º proviene de la forma como estaba consagrado inicialmente en
el proyecto de ley[10].
Afirma que la manera totalizante como se confundían lo público y lo privado, y
se asociaba este poder con los objetivos nacionales en la redacción inicial del
proyecto era claramente inconstitucional. Sin embargo, en el trámite del
proyecto en el Congreso, la definición de objetivos nacionales fue excluida del
proyecto, y en la versión final de la ley, el poder nacional fue redefinido
atribuyendo las funciones de seguridad al Estado a quien, conforme a la
Constitución, corresponde garantizar la efectividad de los derechos y deberes
consagrados en la Constitución Política y mantener la independencia, integridad
y soberanía nacional, para lo cual cuenta con la fuerza pública.
Con todo,
dice, desde una perspectiva doctrinaria, el poder nacional suele asociarse con
nociones teóricas que han pretendido fundamentar regímenes totalitarios. En esa
medida, entra a definir el contenido que, según el Ministerio Público debe tener
el poder nacional. Para ello, afirma, es necesario contextualizarlo en el
ambiente de perturbación permanente y continuada del orden público en que vive
actualmente el país, el cual, sin embargo, debe ser contrarrestado a través de
los mecanismos institucionales ordinarios, sin acudir arbitrariamente a los
estados de excepción. En esa medida, afirma que el legislador despojó el
concepto de poder nacional de sus connotaciones originales, según las cuales la
figura sólo podía entenderse dentro de un contexto de guerra, de excepción, o
de emergencia, para permitir el desarrollo de las funciones de seguridad y
defensa dentro de las actuales circunstancias de anormalidad estructural.
En esa medida,
ni el concepto de poder nacional ni su aplicación quebrantan los principios
constitucionales del Estado de Derecho y de la separación de las ramas del
poder público, siempre y cuando se desarrolle dentro de los siguientes
lineamientos:
1. No se trate
de un poder alterno ni superior a los poderes públicos.
2. No implique
la concentración de las ramas del poder en una sola.  Todas ellas conservan su
plena autonomía pero colaboran armónicamente, conforme a lo dispuesto en el
artículo 113 constitucional.
3. La alusión
que el artículo 3º hace de la Ley al artículo 95 de la Constitución no implica
obligaciones ciudadanas en cuanto a la movilización.
6.      Cargo
respecto de los teatros de operaciones
Normas demandadas: Artículo 54 de la ley
684 de 2001.
Artículo
54. Teatro de Operaciones. Se entiende por Teatro de Operaciones el área
geográfica en donde, previo establecimiento de motivos fundados que hagan
prever la posible amenaza o alteración del orden constitucional, la soberanía,
la independencia y la integridad del territorio Nacional y se desarrollarán las
operaciones militares que están contenidas en los Planes Estratégicos y
Tácticos para el cumplimiento de la misión constitucional de la Fuerza Pública.
El Presidente
de la República podrá, mientras subsistan los motivos fundados de que trata el
inciso anterior, decretar y activar Teatros de Operaciones militares, delimitar
su extensión, nombrar sus comandantes, fijarles atribuciones y establecer las
medidas especiales de control y protección aplicables a la población civil y a
los recursos objeto de protección ubicados en el área, de conformidad con las
normas establecidas por el Derecho Internacional Humanitario.
Una vez
delimitado el Teatro de Operaciones, el Presidente de la República dispondrá de
inmediato que todos los efectivos de la Fuerza Pública y de los Organismos de
Seguridad del Estado que operan en el área respectiva quedarán bajo Control
Operacional. Al decretar el Teatro de Operaciones el Presidente de la República
notificará a la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la
Nación y a la Defensoría del Pueblo.
En los Teatros
de Operaciones, el Presidente de la República, mediante orden escrita, podrá
encargar de la ejecución de sus órdenes al Comandante que asuma el Control
Operacional del área. Por lo tanto, las órdenes del Presidente de la República
se aplicarán de manera inmediata y preferente, sobre las de los Gobernadores y
Alcaldes de la zona, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 303 y
315 de la Constitución Política.
El Comandante que ejerza el Control
Operacional coordinará con las autoridades civiles de la Región el registro de
la población, en el que se indique: identidad, profesión u oficio, y domicilio.
Todo ciudadano que cambie de domicilio dentro de este Teatro Operacional o
arribe a este, deberá presentarse ante la autoridad civil respectiva en el
sitio que para tal efecto se determine.
Normas que se consideran infringidas: a)
Los artículos 1º, 2º, 5º, 150, 213 y 214 de la Constitución.
6.1. Argumentos
del Demandante D-3722
Accionante:
Juan Carlos Botero Ospina
El accionante
considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad del artículo 54 de la
ley 684 de 2001, por las siguientes razones:
-
Para el actor, el
teatro de operaciones es un cuarto estado de excepción que no figura en la
Carta, y por lo tanto resulta contrario a la tipología constitucional de dicha
institución. Comparando el teatro de operaciones con los estados de excepción,
el demandante concluye que durante aquel, el Presidente recibe atribuciones
propias de un estado de conmoción interior. Sin embargo, las hipótesis fácticas
en las cuales puede declarar un teatro de operaciones son bastante más amplias
y su duración no está limitada en el tiempo.  Por otra parte, ni su
declaratoria ni las medidas que se adopten en dicho estado están sujetas a
controles políticos o jurídicos. Esta última característica es particularmente
grave si se tiene en cuenta que a través de las medidas se permite que el
presidente restrinja los derechos y las libertades de los ciudadanos.
-
A su juicio, la figura
de los teatros de operaciones contradice la definición constitucional de
organización política como un Estado de Derecho, pues el Congreso se despoja de
su atribución para adoptar limites a los derechos ciudadanos durante épocas de
normalidad institucional, otorgándosela de manera general e indefinida al
Presidente, cuando dichas facultades solamente pueden otorgarse
excepcionalmente y bajo los precisos limites constitucionales consagrados en
los artículos 212 a 215 de la Carta.
6.2. Intervenciones
6.2.1. Intervención de la Comisión
Internacional de Juristas
A juicio del
interviniente, el artículo 54 de la ley 684 de 2001 establece un estado de
excepción de facto que no está sujeto a los controles políticos y jurídicos
establecidos en la Constitución y en la Ley Estatutaria de Estados de
Excepción. De esta manera, se vulnera la garantía de constitucionalidad que
debe regir el uso de poderes de excepción y el concepto mismo de Estado de
Derecho.
Señala además,
que en virtud de la norma acusada, todos los efectivos de la Fuerza Pública y
de los organismos de seguridad del Estado quedan bajo un ‘control operacional’
ejercido por el Comandante General de las Fuerzas Militares o por el comandante
de las operaciones militares. De tal suerte, los cuerpos civiles como el
Departamento Administrativo de Seguridad o la Policía Nacional quedan bajo
mando militar, en circunstancias distintas a la conmoción interior, prevista
por el artículo 213 de la Constitución.
6.2.2.
Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas
Además de reiterar los argumentos de la
demanda D-3720, el interviniente afirma que la facultad de ejecución directa de
las órdenes presidenciales en cabeza del comandante que ejerza el control
operacional del área, sin que medie la intervención de las autoridades político
– administrativas del sector, desconoce su autoridad en el mantenimiento del
orden público en su respectivo territorio. Sostiene que estas autoridades son
los agentes del Presidente de la República para el mantenimiento del orden
público, y en esa medida, si bien constitucionalmente las órdenes
presidenciales prevalecen sobre las de las autoridades regionales o locales,
deben canalizarse a través de ellos. En su opinión la ejecución directa de las
órdenes presidenciales por parte de los comandantes que controlan el teatro de
operaciones, la prevalencia de sus órdenes sobre las de las autoridades
locales, y la obligación de éstas de atender las solicitudes de los comandantes
consagrada en el artículo 55 de la ley, implican una sujeción del poder civil
al militar y un desconocimiento de las facultades de los alcaldes y
gobernadores en materia de orden público.
6.2.3. Intervención de la Fiscalía General
de la Nación
En torno al
artículo 54 de la ley acusada, el Fiscal estima que carece de sustento la
afirmación del demandante según la cual el teatro de operaciones es una nueva
especie de estado de excepción, ya que para adicionarlo a los consagrados en
los artículos 212 a 215 de la Carta, resultaría necesario efectuar una reforma
constitucional, circunstancia que no aconteció en el presente caso.
Además,
considera que bajo una interpretación armónica del artículo acusado con los
artículos 56 y 57 de la ley, resulta que el teatro de operaciones solamente
puede operar en eventos especiales y por tiempo definido.
6.2.4.
Intervención del Ministerio del Interior
Para el
interviniente los teatros de operaciones se ajustan a la Carta Constitucional
por su similitud con las zonas especiales de orden público. La Corte
Constitucional declaró mediante Sentencia C-295 de 1996 que las zonas
especiales de orden público consagradas en el Decreto 717 de 1996 se ajustaban
a la Constitución, , en la cual afirmó que constituyen un instrumento idóneo
para conjurar la grave situación de orden público que indiscutiblemente azota a
determinadas áreas geográficas del país.
Afirma por
otra parte que los teatros de operaciones no son una modalidad de estado de
excepción, y por lo tanto no tienen que ajustarse a los estrictos controles
previstos en el ordenamiento jurídico. Sin embargo aduce que se mantienen
incólumes los controles previstos para situaciones de normalidad a través del
Congreso, la Procuraduría, la Defensoría, etc.
A su juicio,
las medidas que se adoptan en dichos teatros tienen una vocación limitada en el
tiempo y en el espacio, ya que una vez sea contrarrestada la situación de
anormalidad de orden público, estos deberán darse por terminados.
6.2.5. Intervención del Ministerio de
Defensa
El Ministerio
de Defensa afirma que los teatros de operaciones no deben valorarse como un
estado de excepción sino como una atribución que pretende ordenar el sector
defensa, para épocas de normalidad con miras a mantener el orden público.
De esta
manera, los llamados teatros de operaciones no hacen otra cosa sino como
reiterar la facultad de conducción operativa del Presidente para ser ejercida
en el marco de la función de policía, conforme a la ya clásica distinción entre
poder, función y actividad de policía.
De lo anterior
concluye que las facultes otorgadas por la ley 684 de 2001, son destinadas a
ser ejercidas en “épocas de normalidad y para
garantizar la seguridad y defensa nacional, por ello las materias que regula no
se refiere a normas que debieran ser adoptadas por el legislador estatutario,
sino por el legislador ordinario, igual que lo hace el Congreso cuando ordena
un determinado sector, cualquiera que él sea, o cuando atribuye disposiciones
ordinarias de policía, por ejemplo, en el Código e Policía a una autoridad
administrativa...”.
6.3.
Concepto del Procurador
El Ministerio
Público no comparte la acusación en contra del artículo 54, en el cual se
define la noción de teatro de operaciones, por las siguientes razones:
-
El actor confunde el
teatro de operaciones, propio de una condición de normalidad con el estado de
excepción denominado conmoción interior, previsto para circunstancias anormales.
De lo cual concluye, que no es necesario que el teatro de operaciones sea
objeto de un control de constitucionalidad y limite temporal.
-
La autorización que
otorga el inciso 2º del artículo 54 de la ley acusada al Presidente de la
República para: “...[E]stablecer medidas especiales de
control y protección aplicables a la población civil” no implica el otorgamiento de atribuciones propias
del estado de conmoción interior, sino el ejercicio de facultades ordinarias de
carácter constitucional para procurar el mantenimiento del orden público. “...Ahora bien, como se trata no sólo de medidas de protección sino
también de medidas de control ‘aplicables a la población civil’, considera este
despacho que para evitar una interpretación de esta norma en el sentido de que
con tal atribución el Presidente puede limitar los derechos de los ciudadanos,
solicitará la exequibilidad de este aparte del artículo 54, condicionada a que
las atribuciones allí concedidas al Presidente de la República no deben
entenderse en el sentido de que ellas facultan a dicho funcionario para limitar
el ejercicio de los derechos ciudadanos...”.
7.      Cargo
respecto al registro de personas por cambio de domicilio
Normas demandadas: Artículo 54 (parcial) de
la Ley 684 de 2001.
“Artículo 54.
Teatro de Operaciones.
Se entiende por Teatro de Operaciones el área geográfica en donde, previo
establecimiento de motivos fundados que hagan prever la posible amenaza o
alteración del orden constitucional, la soberanía, la independencia y la
integridad del territorio Nacional y se desarrollarán las operaciones militares
que están contenidas en los Planes Estratégicos y Tácticos para el cumplimiento
de la misión constitucional de la Fuerza Pública.
“El Presidente de
la República podrá, mientras subsistan los motivos fundados de que trata el
inciso anterior, decretar y activar Teatros de Operaciones militares, delimitar
su extensión, nombrar sus comandantes, fijarles atribuciones y establecer las
medidas especiales de control y protección aplicables a la población civil y a
los recursos objeto de protección ubicados en el área, de conformidad con las
normas establecidas por el Derecho Internacional Humanitario.
“Una vez
delimitado el Teatro de Operaciones, el Presidente de la República dispondrá de
inmediato que todos los efectivos de la Fuerza Pública y de los Organismos de
Seguridad del Estado que operan en el área respectiva quedarán bajo Control
Operacional. Al decretar el Teatro de Operaciones el Presidente de la República
notificará a la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la
Nación y a la Defensoría del Pueblo.
“En los Teatros
de Operaciones, el Presidente de la República, mediante orden escrita, podrá
encargar de la ejecución de sus órdenes al Comandante que asuma el Control
Operacional del área. Por lo tanto, las órdenes del Presidente de la República
se aplicarán de manera inmediata y preferente, sobre las de los Gobernadores y
Alcaldes de la zona, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 303 y
315 de la Constitución Política.
“El Comandante que ejerza el Control
Operacional coordinará con las autoridades civiles de la Región el registro de
la población, en el que se indique: identidad, profesión u oficio, y domicilio.
Todo ciudadano que cambie de domicilio dentro de este Teatro Operacional o
arribe a este, deberá presentarse ante la autoridad civil respectiva en el
sitio que para tal efecto se determine.”
Normas que se consideran infringidas: a)
Los artículos 24, 152 y 153 de la Constitución y b) el artículo 38 de la LEEE.
7.1. Argumentos
del demandante D-3720
Accionante:
Carlos Alberto Maya Restrepo
El accionante
considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad del último inciso del
artículo 54 de la ley 684 de 2001, por estimar que modifica y adiciona el
literal a) del artículo 38 de la ley 137 de 1994, en armonía con el artículo 24
de la Constitución Política, en relación con el derecho a circular libremente
por el territorio nacional.
7.2. Argumentos
del Demandante D-3722
Accionante:
Juan Carlos Botero Ospina
El accionante
considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad del último inciso del
artículo 54 de la ley 684 de 2001, por imponer el deber de registro a la
población que habita en el área del teatro de operaciones, desconociendo el
alcance del núcleo esencial del derecho a la libertad de circulación y
residencia. Para el efecto transcribe un aparte de la sentencia C-295 de 1996,
en la cual la Corte declaró inexequible la obligación de inscribirse en la
alcaldía, consagrada en el art. 3º del Decreto 717 de 1996, y donde sostuvo que
con medidas así se sometía de manera ilegal a las personas al desarraigo o
exilio interno.
7.3. Intervenciones
7.3.1. Intervención de la Comisión
Internacional de Juristas
A juicio del
interviniente, el artículo 54 de la ley, al permitir que el Presidente de la
República pueda atribuir funciones al Comandante que asume el control
operacional del teatro de operaciones (un militar), para establecer medidas
especiales de control a la población civil, desconoce el artículo 38 de la LEEE,
que menciona expresamente las libertades susceptibles de restricción dentro de
un estado de excepción.
7.3.2. Intervención de la Comisión
Colombiana de Juristas
Para el
interviniente, la norma acusada desconoce el artículo 24 de la Constitución y
el artículo 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo
12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al permitir
restringir de manera permanente los derechos de circulación y residencia, toda
vez que los teatros de operaciones carecen de vigencia en el tiempo.
Igualmente
considera que se vulnera el derecho de circulación al establecer un registro de
población en los ‘teatros de operaciones’, de conformidad con lo expuesto por
esta Corporación en la sentencia C-295 de 1996.
7.4.
Concepto del Procurador
El Ministerio Público estima que efectivamente el aparte acusado
vulnera las normas referenciadas, ya que restringe la libertad de circulación
de las personas dentro del territorio nacional.
8. Cargo respecto a la obligación de las
autoridades político administrativas de atender las solicitudes de los
comandantes del respectivo teatro de operaciones
Normas demandadas: Artículo 55 parcial de
la Ley 684 de 2001.
Artículo 55.
Conducción Estratégica Nacional. Está en cabeza del Presidente de la República quien,
cuando lo estime conveniente podrá delegarla de conformidad con los artículos
189, 303 y 315 de la Constitución Nacional. A tal efecto, es deber de las
autoridades político - administrativas, el atender toda solicitud formulada por
el Comandante de las operaciones militares o policiales de que se trate, en
orden a conjurar cualquier alteración del orden público, la paz y la
convivencia ciudadana.
Normas que se consideran infringidas: a) Los artículos 296, 303 y 315
de la Constitución.
8.1. Argumentos
del demandante D-3722
Accionante:
Juan Carlos Botero Ospina
El accionante
considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad parcial del artículo 55
de la ley 684 de 2001, por las siguientes razones:
-
Estima el actor, que el
aparte demandado vulnera los artículos 296, 303 y 315 de la carta, por cuanto
impone a las autoridades administrativas locales la obligación de atender la
totalidad de las solicitudes formuladas por los comandantes militares o policiales.
“...Con ello, los gobernadores y alcaldes pasan a estar bajo las órdenes de
los comandantes de la Fuerza Pública, lo cual contraría las normas
constitucionales que señalan que los responsables de la preservación del orden
público en los niveles regional y local son los gobernadores y alcaldes, [es
decir], las autoridades civiles de los entes territoriales...”. De esta
manera, la norma acusada invierte el orden jerárquico que establece la
Constitución en materia de orden público.
-
Por otra parte, destaca
que en la Sentencia C-295 de 1996, por medio de la cual fue revisado el Decreto
No.717 de 1996, se determinó la inconstitucionalidad de una norma similar a la
que se acusa, y que consagraba que para establecer las denominadas ‘zonas
especiales de orden público’, las autoridades político administrativas debían
contar con el concepto previo del comandante del área.  Sostiene que la ratio
decidendi de la providencia consistía en la inconstitucionalidad de la
subordinación de las autoridades locales a los comandantes militares, razón por
la cual estima que debe aplicarse la misma conclusión.
8.2. Intervenciones
8.2.1.
Intervención de Comisión Internacional de Juristas
Afirma el
interviniente que la norma acusada habilita a una instancia militar y no civil,
para conducir el mantenimiento o restablecimiento del orden público sobre las
instancias locales. Según su opinión esta situación conlleva una distorsión de
la relación de primacía de las autoridades civiles sobre las fuerzas militares.
8.2.2.
Intervención del Fiscal General de la Nación
El
interviniente sostiene que en ningún momento las autoridades locales quedan
subordinadas a los comandantes de la fuerza pública, ya que estos servidores
por el conocimiento de las zonas y por sus funciones constitucionales, están
facultados para sugerir a las autoridades locales estrategias para conjurar la
crisis en procura de lograr la paz y la convivencia ciudadana. “...Ello, lejos de constituir una ilegitima subordinación, resulta
acorde con los postulados básicos constitucionales que implican, para lograr
los fines de convivencia pacífica de los colombianos, una colaboración armónica
entre los diferentes entes del Estado..”.
8.2.3.
Intervención del Ministerio de Defensa
Considera el
interviniente que no es cierto que las autoridades locales al atender las
solicitudes de los comandantes de las operaciones, queden sometidos a su
autoridad. Señala que lo establecido en el artículo acusado es que cuando el
Presidente de la República delegue la función de mantener el orden público, las
autoridades administrativas deben prestar su colaboración para el cumplimiento
de las citadas órdenes. Además, los militares y policías no expiden actos sino
que actúan y por ello deben solicitar a quien es titular de la función de
policía que lo haga, es decir, a las autoridades locales.
8.4.
Concepto del Procurador
Para el
Ministerio Público, el artículo 55 de la ley acusada no invierte el orden jerárquico
que establece la Constitución en materia de orden público y por ello, no
vulnera los artículos 189 numeral 3º y el numeral 2º del artículo 315 de la
Constitución.
La posibilidad
de delegar en el comandante de las operaciones militares o policiales la
conducción estratégica nacional, y el deber de las autoridades locales de
atender las solicitudes de los primeros en relación con las políticas para
conjurar el orden público, la paz y la convivencia ciudadana, no lesiona la
Constitución porque:
-
Atender cualquier
solicitud para efectos de conjurar las alteraciones del orden público, la paz y
la convivencia ciudadana, es deber de todo funcionario independientemente de
quien la formule.
-
La atención a las
solicitudes no implica someterse a una orden o instrucción, sino prestar el
debido cuidado a la pretensión del solicitante y resolverla conforme a la ley.
-
No significa que las
autoridades locales queden despojados de la responsabilidad que en el
mantenimiento del orden público les ha asignado la Constitución.
9.      Cargo
respecto a la posibilidad de llamar a la movilización nacional durante estados
de excepción
Normas demandadas: Artículo 62 inciso 2º de
la Ley 684 de 2001.
Artículo 62.
Definición. Es un
proceso permanente e integrado que consiste en aplicar en todo tiempo y en
cualquier lugar del territorio nacional el conjunto de normas, preceptos,
estrategias y acciones que permiten adecuar el Poder Nacional en la forma de
organización funcional, en los sectores público y privado para atender y
conjurar cualquier emergencia provocada por una calamidad pública o catástrofe
natural.
En presencia
de los estados de excepción, el Presidente de la República podrá, mediante
decreto, hacer el llamamiento y convocatoria a la Movilización Nacional.
Normas que se consideran infringidas: a) Los artículos 152 y 153 de la
Constitución y b) el artículo 29 de la LEEE.
9.1. Argumentos
del Demandante D-3720
Accionante:
Carlos Alberto Maya Restrepo
El accionante
considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad del artículo 62, por
referirse a los estados de excepción.
9.2. Argumentos
del Demandante D-3722
Accionante:
Juan Carlos Botero Ospina
El actor
considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad del inciso 2º del
artículo 62 de la Ley 684 de 2001, por las siguientes razones:
-
Estima que la
disposición viola los artículos 152 y 153 de la Carta Fundamental, al regular
aspectos referentes a los estados de excepción mediante ley ordinaria, cuando
estos deben someterse al procedimiento de ley estatutaria.
-
Considera que se
vulnera igualmente la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, ya que la
atribución consagrada en la norma acusada, consistente en decretar el llamamiento
y la convocatoria a la movilización nacional se encuentra prevista en el
artículo 29 de la ley 137 de 1994 solamente para el caso de guerra exterior.
9.3. Intervenciones
9.3.1.
Intervención de la Fiscalía General de la Nación
El Fiscal considera
que la norma acusada se encuentra ajustada a los numerales 3º, 4º y 5º del
artículo 189 superior, ya que el Presidente para conjurar estados de crisis
puede adoptar este tipo de decisiones.
9.3.2.
Intervención del Ministerio del Interior
El interviniente
considera que la supuesta vulneración de ley estatutaria, no es procedente, ya
que la Constitución en el inciso 2º del artículo 216, permite obligar a todos
los colombianos a tomar las armas cuando las necesidades públicas lo exijan
para defender la independencia nacional y las instituciones públicas, mandato
que se desarrolla a través de la norma demandada.
9.3.3.
Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas
Agrega a lo
que dice la demanda, que la movilización por virtud de la norma acusada se
convierte en un proceso permanente para atender cualquier catástrofe natural o
calamidad pública.
9.4.
Concepto del Procurador
El Ministerio Público estima que efectivamente el inciso final acusado
vulnera las normas constitucionales y estatutarias referenciadas, pues está
modificando el contenido del artículo 29 de la LEEE.
10.    Cargo
respecto de la falta de entrega física en los casos de captura en flagrancia
Normas
demandadas: Artículo 58 parcial de la Ley 684 de 2001.
“Artículo 58.
Captura en flagrancia. Se entiende que los miembros de la Fuerza Pública
capturan al delincuente sorprendido en flagrancia cuando:
1. Es sorprendido
al momento de cometer una conducta punible.
2. Es sorprendido
e identificado o individualizado inmediatamente después por persecución o voces
de auxilio o de señalamiento de quien presencie el hecho.
3. Es sorprendido
con objetos, instrumentos o huellas, de los cuales aparezca fundadamente que
momentos antes ha cometido una conducta punible o participado en ella.
En caso de
captura el capturado se pondrá a disposición de la autoridad judicial
competente, mediante comunicación inmediata, verbal o escrita en la que conste
su identidad, las circunstancias y los motivos que dieron lugar a la captura y
los hechos que de acuerdo con la autoridad que la realizó, pueden ser
constitutivos de infracción penal. A partir del momento de la comunicación,
el capturado queda a disposición de la autoridad judicial, y quien practicó la
captura deberá seguir las instrucciones que en relación con el capturado le
imparta dicha autoridad. La entrega física del capturado se hará en el término
de la distancia, debidamente justificada. La persona capturada tendrá
derecho a las garantías constitucionales y legales pertinentes.”
Normas que se consideran infringidas: Los
artículos 28 y 32 de la Constitución Política.
Argumentos de las Demandas
10.1. Accionante: Carlos Alberto Maya Restrepo D-3720
El accionante
considera que el citado artículo, choca en varios aspectos con lo dispuesto en
los artículos 345 y subsiguientes del Código de Procedimiento Penal. De esta
manera se pregunta “cuál de las dos normas viola el artículo 29 de la Carta
sobre el debido proceso?”.
10.2. Accionante: Juan Carlos Botero Ospina
El accionante
considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad parcial del artículo 58
de la Ley 684 de 2001, por considerar vulnerados los artículos 28 y 32 de la
Constitución Política referentes al derecho a la libertad personal y a la
captura en flagrancia.
Sostiene el
actor que el aparte demandado establece que la persona capturada en flagrancia
queda a disposición de la autoridad judicial competente a partir del momento en
que se le envía la comunicación acerca de la retención, y que la entrega física
del capturado se hará en el término de la distancia. A su juicio, “cuando el artículo 28 de la Carta establece que la persona detenida
preventivamente debe ser puesta a disposición de la autoridad judicial, dentro
de las treinta y seis horas siguientes, no hace referencia a una simple
comunicación y a una puesta a disposición simbólica, sino a la entrega física
de la persona. La captura en flagrancia constituye una salvedad al principio de
la reserva judicial de la libertad. En vista de su carácter excepcional, la
misma Constitución le fija una limitación clara al periodo de tiempo que puede
permanecer capturada una persona sin ser llevada ante el juez, con el objeto
precisamente de proteger el derecho a la libertad personal”.
10.3. Intervenciones
10.3.1. Intervención de la Fiscalía General
de la Nación
De acuerdo con
el interviniente, la norma acusada no resulta contraria a la Constitución ya
que la misma es oportuna ante las dificultades de acceso de los administradores
de justicia a ciertas zonas. Por otra parte, indica que si ocurre una
prolongación ilegal de la libertad, el capturado cuenta con el derecho
constitucional del Habeas Corpus.
10.3.2. Intervención del Ministerio del
Interior
Afirma el
interviniente que el artículo acusado se encuentra ajustado a la Carta
Fundamental, ya que ante restricciones indebidas en la captura en flagrancia,
es posible adoptar cualquier acción constitucional que permita recobrar
plenamente la libertad como el Habeas Corpus o la tutela.
En razón a la
simple comunicación de la captura, estima que mediante ella se cumple el
mandato del artículo 28 de la Constitución, de colocar al sindicado a
disposición de la autoridad judicial, disposición que –regulación que a su
juicio - no exige  la entrega material del inculpado.
10.3.3. Intervención de la Comisión
Colombiana de Juristas
A juicio del
interviniente, en aplicación del artículo 28 de la Constitución, del artículo
7º de la Convención Americana de Derechos Humanos, del artículo 9 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y de la sentencia C-024 de 1994,
la entrega física del capturado, además de permitir controlar la legalidad de
la aprehensión, hace posible que éste verifique las condiciones físicas en que
se encuentra el detenido.
10.4.
Concepto del Procurador
Sostiene el
agente del Ministerio Público que el cargo no es pertinente porque la norma
acusada no desconoce los cánones constitucionales, ya que “poner a disposición”
no significa la entrega física de la persona capturada, sino tan sólo la
obligación de informar a la autoridad judicial acerca de su ocurrencia.
11. Cargos
respecto de diversos aspectos la regulación de aspectos del procedimiento
disciplinario que se sigue a los militares
Normas demandadas: Artículo 60, incisos 1º
y 2º de la Ley 684 de 2001.
“Artículo
60. Responsabilidad disciplinaria por actos en desarrollo de operaciones
militares y policiales. En los procesos disciplinarios internos que se
adelanten respecto de los miembros de la Fuerza Pública, se aplicarán las
normas vigentes. Cuando se trate de actos del servicio, conocerá exclusivamente
la Procuraduría Delegada para las Fuerzas Militares y para la Policía,
respectivamente.
“En la
indagación preliminar que se adelante contra los miembros de la Fuerza Pública,
en la que se investiguen actuaciones de sus miembros, realizadas en operaciones
militares o policiales adelantadas contra organizaciones criminales, el
Ministerio Público decidirá en el término de treinta (30) días si ordena el
archivo de la indagación o abre formalmente investigación. El término podrá
prorrogarse por una sola vez”.
Normas que se consideran infringidas por el
aparte normativo demandado contenido en el inciso 1º: a) el artículo 53 de la
LEEE, y b) los artículos 113, 117, 118, 221, 275, numeral 6º del 277 y 279 de
la Constitución Política.
Normas que se consideran infringidas por el
término consagrado en el inciso 2º: a) los artículos 1, 5, 6, 13, 118 y 277 de
la Constitución Política.
11.1. Argumentos del Demandante D-3720
Accionante: Carlos Alberto Maya Restrepo
El accionante considera que el citado
artículo modifica y adiciona el artículo 53 de la ley 137 de 1994, en armonía
con el numeral 6º del artículo 277 de la Carta Fundamental, por cuanto
determina que: “...‘cuando se trate de actos del servicio, conocerá
exclusivamente la Procuraduría Delegada para las Fuerzas Militares y para la
Policía, respectivamente’, cuando la superior determina taxativamente [que]:
‘El procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y
agentes, tendrá las siguientes funciones: 6. Ejercer vigilancia superior de la
conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de
elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las
investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme
a la ley’...”. De esta manera, el actor señala que para aprobar el artículo
60 acusado se requería primero una reforma constitucional.
11.2.
Argumentos del Demandante D-3722
Accionante:
Juan Carlos Botero Ospina
El accionante
considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad del inciso 1º del
artículo 60 de la Ley 684 de 2001, por las siguientes razones:
-
El legislador excedió
su competencia, vulnerando la autonomía que sobre el control disciplinario le
corresponde a la Procuraduría General. Así, el accionante sostiene que el
legislador solamente podía determinar la estructura y funcionamiento de la
Procuraduría, sin poder establecer la forma como esta entidad opera. De tal
manera, que cuando la norma acusada determina que las investigaciones
disciplinarias por actos del servicio realizados por miembros de la Fuerza
Pública serán siempre del conocimiento de la Procuraduría Delegada para las
Fuerzas Militares y para la Policía, respectivamente, vulneró la autonomía
constitucional que tiene la Procuraduría, de acuerdo con los artículos 113,
117, 118, 275 y 277 de la Constitución Política.
-
Además, a juicio del
actor, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en determinar que el
reconocimiento de un fuero penal para los miembros de la Fuerza Pública no
apareja la existencia de un fuero disciplinario para los miembros de esa
institución.
Por otra
parte, el accionante considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad
del inciso 2º del artículo 60 de la Ley 684 de 2001, por las siguientes
razones:
-
El término señalado en
la norma para desarrollar la investigación preliminar disciplinaria es
contrario al Estado Social de Derecho, toda vez que es insuficiente, conduce a
la impunidad y, por lo tanto, a desproteger los derechos de las personas. A
juicio del actor, el término consagrado en la ley acusada es extremadamente
corto “...para realizar indagaciones tan complicadas como las que tienen que
ver con las operaciones militares o policiales adelantadas contra
organizaciones criminales. Además, cabe destacar que este tipo de indagaciones
se originan normalmente por quejas acerca de la violación de derechos humanos,
situación ésta para la que el Código Disciplinario Unico - en vista de las
dificultades de la indagación y del interés del Estado por establecer estos
casos- contempla la posibilidad de extender el término a un año -...”.
-
El actor señala que la
diferencia de términos previstos en la ley y en el Código Disciplinario Unico,
producen una vulneración del derecho a la igualdad, en la medida en que somete
a los servidores públicos a un tratamiento completamente distinto por el hecho
de pertenecer o no a la Fuerza Pública, y entre sus miembros de acuerdo con el
origen de la queja, es decir, si es por actividades normales o por operaciones
militares o de policía adelantadas contra organizaciones criminales.
11.3. Intervenciones
11.3.1. Intervención de la Fiscalía General
de la Nación
De acuerdo con
el interviniente la norma acusada no resulta contraria a la Constitución, ya
que establece una organización funcional que permite el cabal desempeño de las
funciones de control de la Procuraduría, y se armoniza con la ley 201 de 1999
por la cual se reglamenta la estructura y las competencias de las Procuradurías
Delegadas.
11.3.2. Intervención del Ministerio de
Defensa
Afirma el
interviniente que el artículo acusado se encuentra ajustado a la Carta
Fundamental, ya que establece una competencia funcional que se ajusta la
autonomía de la Procuraduría. De lo contrario: “...sería
tanto como pretender que se viola la autonomía de la rama judicial cuando se le
atribuye el conocimiento de una determinada materia a una categoría de jueces.
Debe interpretarse la disposición, en el sentido de que la competencia señalada
en la ley se hace sin perjuicio de las atribuciones especiales que la propia
Carta le asigna al Procurador General de la Nación...”.
11.3.3. Intervención de la Comisión
Colombiana de Juristas
Sostiene que
la disposición acusada desconoce el artículo 221 de la Constitución, ya que
aunque esta norma reconoce un fuero penal no consagra uno de naturaleza
disciplinaria como lo pretende la ley. Adicionalmente, afirma que desconoce la
autonomía que tiene el Procurador General para distribuir las competencias
entre las procuradurías delegadas, reconocida por los artículos 113 y 279 de la
Constitución, y ratificado por la sentencia C-743 de 1998.
El
interviniente explica que para establecer la unidad temática en el texto legal
no es suficiente la identificación meramente formal acerca de los asuntos
tratados en él, sino que es necesario verificar si guardan una congruencia
causal, temática, sistemática o teleológica. Según su criterio, juicio, la
norma acusada es distinta y ajena al objeto previsto en la ley y no guarda
relación de conexidad alguna con ella.
Estima, por
otra parte, que con el término para realizar la indagación preliminar se
vulnera el derecho a la igualdad, ya que de acuerdo con el artículo 141 del
Código Disciplinario Unico, todos los funcionarios públicos están sometidos por
sus faltas disciplinarias a un término como mínimo de 6 meses para la
investigación preliminar, mientras que la norma sin una causa razonable reduce
el plazo a 30 días para los miembros de la fuerza pública.
Afirma además,
que el término resulta irrisorio y convierte a la investigación en un medio
para garantizar la impunidad, vulnerando el deber que tiene el Estado de
garantizar el ejercicio de los derechos y libertades, y el derecho de acceder a
la justicia.
Por último,
solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada por
falta de unidad de materia, ya que mediante ésta se incluyó un tema ajeno al
objeto de la ley, es decir, la creación de un sistema de seguridad y defensa
nacional.
11.4.
Concepto del Procurador
Sostiene el
agente del Ministerio Público que el cargo no es pertinente en relación con la
reserva de ley estatutaria, por la simple confrontación textual de las normas
acusadas con el artículo 53 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.
No obstante,
asegura que la norma es inconstitucional por vulnerar el artículo 277 numeral
6º de la Carta Fundamental, ya que limita indebidamente el poder preferente
disciplinario, según el cual es el Procurador General de la Nación, quien
determina si los asuntos disciplinarios se adelantan por su despacho o por una
delegada.
Por otra parte,
en lo que se refiere al término para indagación preliminar, a juicio del
procurador la disposición carece de razonabilidad y, por tanto, no le permite
al Ministerio Público cumplir con la misión constitucional de velar por el
cumplimiento de la Constitución y de las leyes. “...Lo
anterior significa que lo restrictivo del término en cuestión compromete
valores y principios fundamentales del Estado de derecho, como lo es el derecho
fundamental al debido proceso, el cual, como lo dispone el artículo 29 de la
Constitución Política, deberá aplicarse a toda clase de actuaciones
administrativas, de las que hacen parte los procesos disciplinarios”.
Afirma además
que el aparte acusado establece un trato diferencial entre servidores públicos
que carece de razonabilidad, porque desconoce principios y derechos
fundamentales como la igualdad.
Por último, el
Procurador estima que la norma es ajena a la unidad de materia, porque el
titulo de la ley hace referencia a normas sobre la organización y
funcionamiento de la seguridad y defensa nacional, asuntos ajenos al proceso
disciplinario.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1- La Corte Constitucional es competente para
conocer de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas de la Ley 684 de
2001, en virtud del artículo 241-4 de la Carta, pues se trata de dos demandas
ciudadanas contra varios artículos que hacen parte de una ley de la República.
El asunto bajo revisión
2- Los actores acusan numerosas
disposiciones de la Ley 684 de 2001 por diversas razones. Sin embargo, un
análisis sistemático de las demandas y de muchas de las intervenciones muestra
que, al lado de los ataques particulares contra algunos artículos individuales,
existe un cuestionamiento general contra ese cuerpo legal, que puede ser
formulado así: la Ley 684 de 2001 pretende conformar un sistema de seguridad y
defensa nacional, cuyos principios y pilares básicos, como la noción de poder
nacional, resultan incompatibles con los principios constitucionales y con el
modelo de Estado prohijado por la Carta, ya que desconocen la separación de
poderes, afectan la supremacía del poder civil sobre el militar, introducen un
estado de excepción permanente, erosionan el pluralismo, y abren el camino a un
Estado totalitario. Por el contrario, según otros intervinientes, si bien
algunos artículos individuales de la ley podrían ser inconstitucionales, sin
embargo el sistema general de seguridad y defensa consagrado en la Ley 684 de
2001 se adecua a la Carta, ya que representa un instrumento para mantener la
independencia nacional, la integridad territorial y la convivencia pacífica,
objetivos con los cuales deben colaborar no sólo las distintas ramas del poder
sino también todos los ciudadanos en desarrollo de sus deberes constitucionales,
sobre todo teniendo en cuenta las difíciles situaciones históricas que vive
actualmente la sociedad colombiana, debido al conflicto armado y a las amenazas
de la criminalidad organizada.
3- Ahora bien, la Corte constata que la Ley
684 de 2001 no es una recopilación de instrumentos disímiles para que el Estado
colombiano enfrente desafíos en materia de orden público sino que es un cuerpo
legal que busca poner en marcha un sistema integral de seguridad y defensa
nacional. Así se desprende con claridad de los artículos 1º y 2º, que
expresamente establecen que el objetivo de la ley es “definir y conformar un
Sistema de Seguridad y Defensa Nacional”, y señalan el alcance de ese
sistema como “el conjunto coherente de principios, políticas, objetivos,
estrategias, organismos, funciones y responsabilidades de los componentes del
Estado en la materia”. A su vez, la totalidad de la ley es congruente con
esa finalidad sistémica, que proclaman sus primeros artículos, pues ella,
después de precisar su objetivo y sus principios básicos (Título I, arts 1 a
10), regula las instituciones y funciones que integran ese sistema de seguridad
y defensa nacional (Título II, arts 11 a 36), para desarrollar luego los
principales mecanismos de ese sistema, como son el planeamiento (Título III,
arts 37 a 52), ciertos procedimientos particulares como el teatro de
operaciones o la concesión de facultades de policía judicial a las Fuerzas
Militares (Título IV arts 53 a 61), la llamada movilización (Título V arts 62 a
69) y la ejecución operativa (Título VI, arts 70 y ss).
4- Como ha sido visto, la presente ley
diseña un sistema de seguridad y defensa nacional, y las demandas y varias
intervenciones consideran que sus principios y sus pilares institucionales son
inconstitucionales. Ahora bien, un sistema se define por el hecho de no ser un
simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad,
caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus partes y una
cierta relación con su entorno. En esas circunstancias, si existen
impugnaciones contra el sistema de seguridad nacional como tal, mal podría la
Corte entrar a analizar los ataques individuales contra algunos de sus
elementos, sin previamente examinar si el sistema mismo, y en especial sus
principios y diseños institucionales básicos, se adecuan o no a la Carta. Por
ello, las presentes demandas plantean un problema constitucional general, que
la Corte debe abordar antes de estudiar las acusaciones particulares contra los
artículos individuales, y es el siguiente: ¿los principios y diseños
institucionales básicos del sistema de seguridad y defensa nacional
desarrollado por la Ley 684 de 2001 se adecuan o no a los principios
constitucionales y al modelo de Estado establecido por la Carta? Entra pues la
Corte a resolver ese interrogante, para lo cual comenzará por sistematizar los
principios constitucionales que enmarcan la actividad del Legislador cuando
establece una política de seguridad y defensa nacional (fundamentos 5 a 35 de
esta sentencia), para luego, con base en esos criterios, examinar la
legitimidad constitucional del sistema desarrollado por la ley acusada
(fundamentos 36 y ss).
Convivencia
pacífica, políticas de seguridad y defensa y el modelo de Estado previsto en la
Constitución
5- Una de las finalidades básicas de las
autoridades colombianas es la defensa de la integridad nacional y la
preservación del orden público y de la convivencia pacífica, no sólo porque así
lo establece expresamente el artículo 2º de la Carta, sino además porque esos
elementos son condiciones materiales para que las personas puedan gozar de sus
derechos y libertades. La Constitución busca entonces el fortalecimiento de las
instituciones, para que éstas puedan cumplir efectivamente su misión
constitucional de asegurar la convivencia pacífica perturbada por grupos
armados que actúan al margen de la ley y atentan contra la vida, la libertad y
los demás derechos y libertades de las personas residentes en Colombia (CP art.
2º). Por ello esta Corte señaló que el Estado tiene el deber de “mantener la
convivencia pacífica e instaurar un sistema jurídico - político estable, para
constituir la protección a la vida como una de las obligaciones del gobernante
sin las cuales no es posible la continuidad de la comunidad”, puesto que el
derecho “sólo puede asegurar al individuo una esfera de libertad y
protección contra la violencia a condición de reprimir, incluso con la fuerza,
aquellas actividades violentas de los demás individuos que vulneran esa órbita
de libertad”[11].
En tales condiciones, es claro que en cumplimiento de su función primigenia de
proteger a la población (CP art. 2º), la Fuerza Pública debe desplegar sus
actividades con la firmeza y la contundencia adecuadas para someter a quienes
subvierten el orden constitucional y desafían el principio democrático, según
el cual se confía al Estado el monopolio del uso legítimo de las armas. Y en
este campo, el Presidente tiene una responsabilidad esencial, pues no sólo le
corresponde conservar
en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado,
sino que además, como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas que es, dirige
la fuerza pública y conduce las operaciones de guerra cuando lo estime
conveniente (CP art. 189 ords 3°, 4°, 5° y 6°)
6- Conforme a lo anterior, la Constitución
permite que el Congreso adopte un sistema de defensa y seguridad, y que en
desarrollo del mismo distintas autoridades, y en particular  el Presidente de
la República tracen políticas y planes específicos. Un cuerpo legal de esa
naturaleza encuentra sustento no sólo en el deber constitucional de las
autoridades de proteger el orden público y asegurar la convivencia pacífica (CP
art. 2º) sino también en el principio democrático (CP arts 1º y 3º), en virtud
del cual, corresponde a las mayorías representadas en el Congreso adoptar las
políticas de seguridad y defensa que juzguen más adecuadas.  Sin embargo, no
cualquier ley de seguridad y defensa es legítima, pues ella debe respetar integralmente
la Constitución y los compromisos internacionales asumidos por Colombia en
materia de derechos humanos y de derecho humanitario (CP art. 93 y 214). En
efecto, no sólo la ley está sujeta a la Constitución, que es norma de normas
(CP art. 4º), sino que además la Carta instituye un Estado social y democrático
de derecho, fundado en ciertos principios y diseños institucionales  que no
pueden ser desconocidos por las autoridades (CP Títulos I, II y V). Entra pues
la Corte a precisar esos límites constitucionales a los cuales debe sujetarse
cualquier estrategia de seguridad y defensa.
Para ese examen, y exclusivamente para dar
mayor claridad expositiva a la sentencia, la Corte tendrá en cuenta la
distinción clásica que la doctrina constitucional suele establecer entre la
parte dogmática y la parte orgánica de los textos constitucionales. Así, la
primera contiene los principios filosóficos que orientan la organización
estatal y definen las relaciones básicas entre los ciudadanos y las
autoridades, mientras que la segunda regula la organización institucional y
territorial del Estado. Comienza pues la Corte por indicar las limitaciones a
las políticas de seguridad que provienen de las definiciones que la Carta
establece sobre la naturaleza del Estado colombiano (fundamentos 7° a 23), para
luego presentar aquellas restricciones constitucionales que provienen de los
diseños institucionales adoptados por el Constituyente (fundamentos 24 a 33).
Fórmulas
constitucionales básicas, principios constitucionales y políticas de defensa y
seguridad
7- La Carta señala en sus primeros
artículos que Colombia es un Estado social de derecho, que además de ser
democrático, participativo y pluralista, está fundado en la dignidad humana, se
encuentra al servicio de la comunidad y debe garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (CP arts 1º, 2º,
3º, 5º, 7º y 8º). Estos enunciados no son proclamas retóricas sin efectos
normativos sino que establecen las fórmulas constitucionales básicas, que
definen la naturaleza de nuestra organización institucional y delimitan las
relaciones que existen entre los ciudadanos y las autoridades. Esas primeras
normas condensan entonces la filosofía política que inspira el diseño
institucional previsto por la Carta, y por tanto representan los principios
esenciales que irradian todo el ordenamiento constitucional y condicionan la
acción de las autoridades en general, y del Legislador en particular. Por ello
el intérprete de la Carta encuentra en estos principios o fórmulas
constitucionales básicas unos criterios hermenéuticos esenciales para
determinar el contenido propio de otras cláusulas constitucionales más
particulares, como aquellas que regulan la organización institucional. Desde
sus primeras decisiones, esta Corte ha destacado la importancia de esos
primeros artículos, en los siguientes términos:
“En síntesis, la Constitución esta concebida de tal
manera que la parte orgánica de la misma solo adquiere sentido y razón de ser
como aplicación y puesta en obra de los principios y de los derechos inscritos
en la parte dogmática de la misma. La carta de derechos, la nacionalidad, la
participación ciudadana, la estructura del Estado, las funciones de los poderes,
los mecanismos de control, las elecciones, la organización territorial y los
mecanismos de reforma, se comprenden y justifican como transmisión instrumental
de los principios y valores constitucionales. No es posible, entonces,
interpretar una institución o un procedimiento previsto por la Constitución por
fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y derechos
fundamentales”[12].
Procede pues la Corte a examinar las implicaciones
normativas que tienen esas fórmulas constitucionales básicas sobre el diseño de
las estrategias de seguridad y defensa.
Un Estado
al servicio de la comunidad y de la dignidad humana: proscripción
constitucional de cualquier forma de Estado organicista o totalitario
8- El principio según el cual el Estado
colombiano está fundado en la dignidad humana, en la prevalencia de los
derechos de la persona y se encuentra al servicio de la comunidad (CP arts 1º,
2º y 5º), tiene consecuencias normativas muy precisas, tanto a nivel general,
como en particular en el diseño de las estrategias de seguridad y defensa.
Así, esa fórmula constitucional implica una
proscripción de cualquier asomo totalitario. En efecto, como es sabido, los
Estados totalitarios –como el nazismo y el fascismo- que se desarrollaron en
Europa entre las dos guerras mundiales, tenían algunos rasgos distintivos: eran
no sólo regímenes de terror sino naciones en donde no existían límites entre el
Estado y la sociedad, de suerte que la sociedad era absorbida por el Estado[13]. Además, en ese tipo
de sociedades las personas estaban al servicio del Estado, que era considerado
un fin en sí mismo. En radical oposición a ese tipo de filosofías políticas, la
Carta de 1991, que es esencialmente personalista y no estatalista, hace de la
dignidad y los derechos de la persona la base del Estado, y por ello, en vez de
poner al individuo al servicio del Estado, pone a las autoridades al servicio
de la comunidad y de las personas (CP arts 1°, 2° y 5°). “El sujeto, razón y
fin de la Constitución de 1991 es la persona humana”, ha reiterado esta
Corte desde sus primeras decisiones[14].
Y por consiguiente, es claro que están proscritas de nuestro ordenamiento
constitucional las políticas que permitan una absorción de la sociedad por el
Estado, o la instrumentación de las personas en beneficio del simple
engrandecimiento y glorificación del Estado.
9- Estos rasgos definitorios del Estado
colombiano, tienen implicaciones evidentes sobre las políticas de seguridad y
defensa. Si el Estado se fundamenta en la dignidad y derechos de la persona,
entonces la preservación del orden público no es una finalidad en sí misma sino
que constituye, como esta Corte lo ha dicho, “un valor subordinado al
respeto a la dignidad humana”, por lo que, “la preservación del orden
público lograda mediante la supresión de las libertades públicas no es entonces
compatible con el ideal democrático”[15].
Y de otro lado, si el Estado está al servicio de la comunidad y de las
personas, entonces corresponde obviamente a las autoridades del Estado proteger
y ser garantes de la seguridad de las personas, y no a las personas proteger y
ser garantes de la seguridad del Estado.
10- Algunos podrían objetar que las
anteriores conclusiones no son válidas, pues la Carta no sólo señala que el
interés general prevalece sobre el particular (CP art. 1º) sino que además
establece deberes a los particulares, cuyo cumplimiento corresponde asegurar a
las autoridades (CP arts 2º, 6º y 95). Y entre esas obligaciones existen
algunas referidas específicamente al orden público, como el deber de apoyar a
las autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la
independencia y la integridad nacionales (CP art. 95), o la obligación de todos
los colombianos de tomar las armas cuando las necesidades públicas lo exijan
para defender la independencia nacional y las instituciones públicas (CP art.
216). Por consiguiente, conforme a este reparo, podría argumentarse que la ley,
con el fin de garantizar la seguridad y la defensa nacional, puede imponer
amplios deberes de colaboración a los particulares para la preservación del
orden público, incluso limitando sus derechos fundamentales, pues el interés
general de mantener la estabilidad institucional primaría sobre el derecho
constitucional particular de cada ciudadano individual.
A pesar de su aparente fuerza, la Corte
considera que el anterior reparo no es de recibo, pues se basa en una
comprensión equivocada de la relación normativa que existe entre la prevalencia
del interés general, los derechos constitucionales y los deberes constitucionales,
como se verá a continuación.
Derechos
constitucionales, interés general y deberes constitucionales
11- De manera reiterada esta Corporación ha
señalado que el principio de prevalencia del interés general no implica que
deban preferirse los intereses de la mayoría y el bienestar colectivo siempre
que entran en conflicto con un derecho constitucional de una persona, con el
cuestionable argumento de que el derecho individual es particular, por cuanto
esa interpretación implica la anulación del mandato del artículo 5º de la
Carta, según el cual los derechos inalienables de la persona son prevalentes[16]. En efecto, si el
respeto de un derecho inalienable de la persona depende de que éste sea
compatible con el bienestar colectivo de las mayorías, entonces en cualquier
momento las autoridades podrían invocar ese bienestar colectivo para limitar,
restringir o incluso anular ese derecho constitucional, con lo cual la carta de
derechos quedaría privada de cualquier eficacia jurídica.
El dilema es entonces claro: o los derechos
de la persona son verdaderamente derechos, y entonces deben tener la
virtualidad de limitar y condicionar las estrategias destinadas a lograr
propósitos de interés general; o por el contrario, por la prevalencia del
interés general, los derechos de la persona sólo deben ser respetados en la
medida en que sean compatibles con la realización de esos objetivos de interés
general, con lo cual, en el fondo, dejan de ser derechos constitucionales con
verdadera eficacia jurídica.
Ahora bien, la Carta no sólo reconoce la
dignidad humana y la primacía de los derechos inalienables de la persona
(CP arts 1º y 5º) sino que consagra una extensa carta de derechos constitucionales, que si bien no son
absolutos, son en principio inviolables. Sería pues absurdo pensar que el
Constituyente consagró esos derechos fundamentales con la intención de que no
tuvieran ninguna eficacia jurídica propia, por lo que hay que concluir que la
solución al anterior dilema es la primera alternativa: los derechos de la
persona representan límites que deben ser respetados por el Estado cuando busca
alcanzar objetivos de interés general, como la paz, la seguridad y la defensa
nacional.
Conforme a lo anterior, esta Corte ha
insistido en que la única forma como los derechos constitucionales pueden tener
una eficacia normativa verdadera es reconociendo que ellos, como lo señala la
doctrina y lo ha establecido la jurisprudencia de esta Corporación, “son
verdaderas cartas de triunfo contra el bienestar colectivo”, y por ende no
pueden “ser disueltos en un cálculo utilitario sobre el bienestar colectivo,
ni pueden estar sometidos al criterio de las mayorías, ya que esos derechos son
precisamente limitaciones al principio de mayoría y a las políticas destinadas
a satisfacer el bienestar colectivo.[17]”.
Igualmente esta Corte ha resaltado que no puede condicionarse la validez de un
derecho constitucional a los criterios de las mayorías y a su compatibilidad
con los objetivos de interés general, por cuanto eso implicaría “quitarle
toda su eficacia específica puesto que, en una gran medida, los derechos
constitucionales fundamentales son las promesas que formulan las mayorías a las
minorías - y a esas minorías radicales que son las personas- de que su dignidad
e igualdad serán siempre respetadas"[18].
12- El principio de prevalencia del interés
general permite entonces preferir la consecución de objetivos comunes sobre
intereses particulares, siempre y cuando el interés particular no se encuentre
amparado por un derecho constitucional. Y es que debe entenderse que el respeto
de esos derechos constitucionales es un componente integrante del interés
general, tal y como esta Corporación lo ha señalado, cuando dijo al respecto:
"Por esta
razón, no basta ya con que el legislador argumente la necesidad de proteger al
interés general para restringir el ejercicio de un derecho. El interés general
es un concepto vago e impreciso que requiere de una determinación concreta,
probada y razonable. Si esto no fuera así, quedaría en manos del poder público
limitar el alcance de los derechos fundamentales, mediante una reglamentación
tal que la regla general de libertad se convierta, de hecho en la excepción.
En el texto
constitucional colombiano, el interés general, definido por el legislador se
opone al interés particular, salvo cuando este último está protegido por un
derecho fundamental. En este caso, como lo dijimos arriba, ha de entenderse que
la dimensión objetiva de tales derechos los convierte en parte estructural del
sistema jurídico y por lo tanto dejan de ser meros derechos subjetivos para
integrar la parte dogmática del complejo concepto de interés general”[19].
13- El análisis precedente no significa que
la Corte deba desestimar el interés general si éste entra en conflicto con un
derecho fundamental, o que esta Corporación esté ignorando que la propia Carta
señala deberes a las personas (CP art. 95), pues la interpretación
constitucional debe en lo posible armonizar los principios constitucionales en
tensión. Es más: es posible que en una situación específica puedan existir
poderosas razones de interés general que justifiquen la restricción de un
derecho fundamental, siempre y cuando ésta sea proporcionada y respete el
contenido esencial del derecho afectado. La restricción puede ser mayor a la
limitaciones ordinarias que derivan de las leyes de policía o de orden penal,
siempre y cuando cada incremento en el grado de limitación del derecho sea
estrictamente proporcionado para alcanzar un fin específico de carácter
imperioso. Es pues claro que la simple invocación del interés general, o de la
necesidad de  asegurar la convivencia pacífica y el orden público, no
representa un argumento que justifique, por sí solo, la limitación o
restricción de un derecho constitucional, pues no tendría sentido que los
derechos constitucionales sean sacrificados supuestamente para asegurar la
realización de las condiciones que permiten gozar de ellos.
14- La anterior doctrina, lejos de ser una
novedad conceptual de esta sentencia, lo único que hace es sistematizar la
jurisprudencia de esta Corte sobre la relación entre convivencia pacífica,
orden público y derechos constitucionales, que a su vez se basa en la idea
misma de derechos humanos, tal y como ha sido desarrollada por el derecho
internacional de los derechos humanos. En efecto, conforme a los instrumentos
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, como la
Convención Interamericana o el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, y que hacen parte del bloque de constitucionalidad (CP art. 93), los
Estados tienen el deber no sólo de respetar sino también de garantizar los
derechos humanos a todos los habitantes de sus territorios[20]. Es obvio que en
desarrollo del deber de garantía, el Estado tiene la obligación de asegurar
unas condiciones básicas de orden público y de convivencia pacífica, pues sin
ellas, mal podrían las personas gozar verdaderamente de sus derechos. Es más,
ese deber estatal es tan importante que los propios instrumentos
internacionales autorizan que, en situaciones de especial gravedad, las
autoridades puedan decretar un estado de excepción y limitar la vigencia de
ciertos derechos humanos[21].
Sin embargo, la obligación estatal de asegurar la paz y el orden no permite a
las autoridades olvidar su deber de respetar y no vulnerar los derechos
humanos, y por ello todas las políticas de seguridad están enmarcadas por el
estricto respeto a los límites impuestos por los derechos humanos. Así lo
señalan con claridad esos tratados que Colombia ha ratificado y que constituyen
una pauta vinculante para interpretar los derechos constitucionales (CP art.
93). En efecto, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos no sólo establece
que ninguna de sus cláusulas “podrá ser interpretada en el sentido de
conceder derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para emprender
actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de cualquiera de los
derechos y libertades reconocidos en el Pacto o a su limitación en mayor medida
que la prevista en él” (art. 5°) sino que además, al regular los estados de
excepción, señala limitaciones estrictas a los Estados para conseguir el
restablecimiento de la convivencia pacífica: no sólo ciertos derechos no pueden
ser suspendidos sino que además las medidas deben ser estrictamente
proporcionadas a la gravedad de la situación (art. 4°). Con idénticos
criterios, la Convención Interamericana establece que ninguna de sus
disposiciones puede ser interpretada en el sentido de “permitir a alguno de
los Estados partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los
derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida
que la prevista en ella” (art. 29). Igualmente esa Convención también
regula de manera rigurosa las facultades de los Estados en las situaciones de
emergencia, pues no sólo prohibe la suspensión de ciertos derechos sino que,
además, prevé que las medidas de excepción deben ser estrictamente proporcionadas
a la gravedad de la crisis (art. 27).
15- Por su parte, la Corte Interamericana,
que es el intérprete autorizado de la Convención Interamericana y cuya
jurisprudencia es entonces relevante para determinar el alcance de los derechos
constitucionales (CP art. 93), tal y como esta Corte Constitucional lo ha
precisado en numerosas oportunidades[22],
ha señalado de manera reiterada que los derechos humanos son “esferas
individuales que el Estado no puede vulnerar o en las que solo puede penetrar
limitadamente. Así, en la protección a los derechos humanos, está
necesariamente comprendida la noción de la restricción al ejercicio del poder
estatal”[23].
Posteriormente, y refiriéndose específicamente al deber del Estado de preservar
el orden público, la Corte Interamericana, con criterios que esta Corte
Constitucional comparte plenamente, insistió en que las estrategias de
seguridad y defensa deben respetar estrictamente los límites impuestos por los
derechos humanos. Dijo al respecto la Corte Interamericana:
“Está más allá de
toda duda que el Estado tiene el derecho y el deber de garantizar su propia
seguridad. Tampoco puede discutirse que toda sociedad padece por las
infracciones a su orden jurídico. Pero, por graves que puedan ser ciertas
acciones y por culpables que puedan ser los reos de determinados delitos, no
cabe admitir que el poder pueda ejercerse sin límite alguno o que el Estado
pueda valerse de cualquier procedimiento para alcanzar sus objetivos, sin
sujeción al derecho o a la moral. Ninguna actividad del Estado puede fundarse
sobre el desprecio a la dignidad humana”[24].
Igualmente, la Corte Interamericana también
ha señalado que las referencias genéricas al orden público y al bien común no
justifican en sí mismas la limitación de un derecho. Sobre el particular
explica:
“No escapa a la Corte, sin embargo, la
dificultad de precisar de modo unívoco los conceptos de “orden público” y “bien
común”, ni que ambos conceptos pueden ser usados tanto para afirmar los
derechos de la persona frente al poder público, como para justificar
limitaciones a esos derechos en nombre de los intereses colectivos. A este
respecto debe subrayarse que de ninguna manera podrían invocarse el “orden
público” o el “bien común” como medios para suprimir un derecho garantizado por
la Convención o para desnaturalizarlo o privarlo de contenido real (ver el art.
29.a) de la Convención). Esos conceptos, en cuanto se invoquen como fundamento
de limitaciones a los derechos humanos, deben ser objeto de una interpretación
estrictamente ceñida a las “justas exigencias” de “una sociedad democrática”
que tenga en cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la
necesidad de preservar el objeto y fin de la Convención[25].
16- Directamente ligado a lo anterior, es
obvio que la imposición de deberes a los particulares por el ordenamiento
jurídico debe ser compatible con el respeto de los derechos constitucionales.
Así, es cierto que las personas no sólo tienen una obligación general de
respetar el ordenamiento (CP art. 6°) sino que también tienen deberes
constitucionales específicos en distintos campos (CP art. 49 y 95)[26]. Además, en desarrollo
de sus competencias, la ley puede establecer deberes a los particulares que
faciliten las tareas de las autoridades de preservar el orden público y la
convivencia democrática. Sin embargo, teniendo en cuenta que el Estado
colombiano se encuentra al servicio de la comunidad y reposa en la dignidad
humana y en la prevalencia de los derechos de la persona (CP arts 1º, 2º y 5º),
la ley no puede imponer cualquier tipo de deberes a los particulares. Estas
obligaciones deben ser compatibles con el respeto de la dignidad humana y con
la naturaleza misma del Estado colombiano. Por ello esta Corte ha dicho de
manera reiterada que un “un deber constitucional no puede entenderse como
la  negación de un derecho, pues sería tanto como suponer  en el constituyente
trampas a la libertad”[27].
E igualmente la sentencia SU-200 de 1997, Consideración 2, al analizar los
alcances de la obligación constitucional de prestar el servicio militar, señaló
que así como la legitimidad de la limitación de los derechos está condicionada
por criterios de razonabilidad y proporcionalidad, también “los deberes, las
obligaciones y las cargas que impone la vida en sociedad deben cumplirse en
términos razonables y proporcionales a los propósitos que les sirven de
fundamento.” Por ello concluyó esa sentencia que “los deberes exigibles
a las personas no pueden hacerse tan rigurosos que comprometan el núcleo
esencial de sus derechos fundamentales”.
17- La posibilidad de imponer deberes en
materia de orden público y defensa se encuentra además delimitada por la propia
Carta, que atribuye ese papel fundamentalmente a la Fuerza Pública. Así, a las
Fuerzas Militares corresponde la defensa de la soberanía, la independencia, la
integridad del territorio nacional y del orden constitucional, mientras que la
Policía debe mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los
derechos y libertades públicas, y asegurar que los habitantes de Colombia
convivan en paz (CP arts 217 y 218). Esto significa que es la Fuerza Pública la
garante de la convivencia ciudadana[28],
y no puede trasladarse a los propios ciudadanos esa función, sin desnaturalizar
la estructura constitucional del Estado colombiano, como se explicará
posteriormente (Ver infra fundamentos 24 a 26).
18- Algunos ejemplos de casos anteriores
resueltos por esta Corte muestran que la consecución de objetivos en materia de
seguridad o de orden público no son suficientes para legitimar
constitucionalmente la restricción o limitación de un derecho constitucional, o
para autorizar la consagración de determinados deberes a los particulares, si
esas medidas resultan desproporcionadas, y el objetivo no es específico e
imperioso.
En determinados casos, la Corte ha
concluido que el deber mismo impuesto por la ley es inaceptable, a pesar de
perseguir propósitos constitucionales valiosos. Así, la Ley 40 de 1993, con el
fin de combatir el secuestro, prohibió a los familiares de los secuestrados el
pago del rescate. La sentencia C-542 de 1993 encontró que esa prohibición
vulneraba la Carta. La Corte consideró que la lucha contra el secuestro
encontraba pleno sustento en la Constitución, por tratarse de un delito atroz,
cuya práctica vulnera numerosos derechos fundamentales de sus víctimas. Sin
embargo, la sentencia concluyó que el instrumento utilizado para alcanzar ese
objetivo (la prohibición del pago del rescate) desconocía la dignidad humana y
los derechos fundamentales, pues no era lícito exigir de un ser humano el
sacrificio de la vida y de la libertad, propias o ajenas, aduciendo la primacía
del interés general sobre el individual. Dijo entonces esta Corporación:
“Los derechos a
la vida y a la libertad no pueden sacrificarse por la persona en aras del
interés general, salvo cuando la propia persona acepta el sacrificio voluntaria
y libremente.
No sucede igual en tratándose de derechos inferiores, como el de la
propiedad. De ahí que el artículo 58 de la Constitución, siguiendo el mismo
principio del 30 de la anterior, aprobado en la reforma de 1936, y del artículo
31 aprobado en 1.886; consagre la primacía de las leyes expedidas por  motivos
de utilidad pública o interés social, sobre los derechos de los particulares.
Pero, ¿sobre cuáles derechos? Sobre los de contenido económico: jamás sobre
los derechos a la vida y a la libertad.
(....)
Si la protección de la persona en sus derechos fundamentales, entre
ellos la vida y la libertad, es la razón de ser de las autoridades, que son la
manifestación viva del Estado, no cabe duda de que la organización social es un
medio al servicio de la persona, como se ha dicho. Y de que la protección del
individuo es el primer deber social del Estado.
Esta protección de las personas se hace más exigente cuando éstas
padecen la amenaza o la acción de los delincuentes. En esta circunstancia,
todos los recursos del Estado tienen que ponerse al servicio de su misión
fundamental.” (Resalta la
Corte).
Igualmente, en reciente oportunidad, esta
Corte tuvo que analizar la constitucionalidad de la obligación que el artículo
368 del estatuto procesal penal establecía para que el sindicado brindara, al
funcionario competente, bajo la gravedad de juramento, “la colaboración
necesaria para el esclarecimiento de los hechos”. La sentencia C-776 de
2001 declaró la inexequibilidad de ese mandato, pues consideró que desconocía
el derecho de toda persona a no declarar contra sí misma y contra sus
familiares (CP art. 33). La Corte señaló que si bien las personas tenían el
deber de colaborar con la administración de justicia (CP art. 95 ord 7º), esa
obligación constitucional no debía ser interpretada en forma aislada sino en
armonía con el respeto de la dignidad humana y de las garantías procesales, y
en especial, en este caso, del derecho a la no autoincriminación.
En otros eventos, la Corte ha concluido que
la imposición de un deber para proteger el orden público tenía claro sustento
constitucional, pero su ejercicio tenía límites en otros derechos
constitucionales y en criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Así, desde
sus primeras decisiones, esta Corte consideró que las personas tienen la
obligación de prestar el servicio militar y que la disciplina castrense impone
la obediencia a las órdenes del superior. Sin embargo, esta Corporación ha
señalado que los derechos fundamentales y la dignidad humana implican una
relativización del deber militar de obediencia, consagrado, por el inciso
segundo del artículo 91 de la Carta. La necesidad de conciliar la disciplina
castrense con el respeto de los derechos constitucionales obliga entonces a
distinguir entre la obediencia militar "que se debe observar por el
inferior para que no se quiebre la disciplina y la que, desbordando las
barreras del orden razonable, implica un seguimiento ciego de las instrucciones
impartidas por el superior.[29]"
Dijo entonces esta Corte:
"Así, en
virtud del criterio que se deja expuesto, bien podría negarse un subalterno a
obedecer la orden impartida por su superior si ella consiste en infligir
torturas a un prisionero o en ocasionar la muerte fuera de combate, pues
semejantes conductas, por su sola enunciación y sin requerirse especiales
niveles de conocimientos jurídicos, lesionan de manera abierta los derechos
humanos y chocan de bulto con la Constitución.
No podría
interpretarse de otra manera el concepto de orden justo, perseguido por
la Carta Política, según su preámbulo, ni entenderse de modo diverso el
artículo 93 constitucional, a cuyo tenor "los tratados y convenios
internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos
y que prohiben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el
orden interno".
Según el Convenio
de Ginebra I, del 12 de agosto de 1949, aprobado por la Ley 5a. de 1960 (Diario
Oficial No. 30318), que las Altas Partes Contratantes se comprometieron a
respetar y a hacer respetar "en todas las circunstancias", existen
infracciones graves, contra las cuales los estados han de tomar
oportunas medidas. Entre ellas se enuncian, a título de ejemplo, "el
homicidio intencional, la tortura o los tratos inhumanos, incluidos los
experimentos biológicos, el hecho de causar deliberadamente grandes
sufrimientos o de atentar gravemente contra la integridad física o la salud, la
destrucción y la  apropiación de bienes, no justificadas por necesidades
militares y efectuadas a gran escala, ilícita y arbitrariamente" (artículo
50).
Obligado en esos
términos el Estado colombiano, mediante un convenio internacional que, por otra
parte, es hoy fuente interpretativa sobre el alcance de los derechos y deberes
de rango constitucional (artículo 93 Constitución Política), mal podría
prohijarse actualmente una concepción absoluta y ciega de la obediencia
castrense.
Los anteriores
conceptos no deben entenderse como la posibilidad constitucional de que toda
orden militar pueda ser discutida por quienes la reciben, ya que eso
representaría una ruptura del concepto de autoridad, cuyo fundamento reside en
la normatividad en que se apoya este fallo para sostener la obligatoriedad del
servicio y la indispensable disciplina que exigen los altos fines señalados por
la Constitución a las Fuerzas Armadas[30]."
Participación
democrática, pluralismo y políticas de seguridad y defensa
19- Las anteriores consideraciones sobre la
preeminencia de los derechos de la persona y la proscripción de cualquier
política totalitaria se encuentran también estrechamente vinculadas con la
naturaleza democrática y pluralista del Estado colombiano (CP arts 1º y 7º). En
efecto, la Carta no sólo reconoce los derechos constitucionales para asegurar
ciertas condiciones de dignidad de la persona, que son tan importantes que no
pueden estar sujetas a la voluntad de las mayorías, sino también para proteger
la estructura y continuidad del proceso democrático, así como para garantizar
el pluralismo social, político e ideológico. En efecto, es claro que no existe
verdaderamente democracia allí en donde no son protegidas las libertades de
expresión, asociación y crítica, por citar sólo algunas, puesto que realmente
no habría una deliberación colectiva sobre los asuntos comunes. Por ello esta
Corte, al revisar la ley estatutaria sobre partidos políticos, insistió en que
“el pluralismo es connatural a la democracia”[31] pues representa una de
sus condiciones de existencia. Dijo entonces esta Corporación en esa sentencia:
“Es posible
imaginar y justificar democráticamente un sistema pluralista que busque la
protección de los derechos humanos, tal como se entienden en la democracia
constitucional occidental, pero no es posible justificar un sistema que
pretenda instaurar la protección de estos derechos humanos a partir de
condiciones no pluralistas. Dicho brevemente: puede haber pluralismo sin estado
social de derecho pero no puede haber estado social de derecho sin pluralismo”[32]
La anterior sentencia también resaltó el
vínculo estrecho que existe entre el pluralismo, el derecho al disenso y al
ejercicio de la oposición crítica, y precisó que ese derecho a la oposición, en
una democracia participativa (CP art 1º) no se circunscriba a los partidos y
movimientos políticos “sino que se extiende a toda la sociedad civil”[33].
Conforme a lo anterior, el Estado
democrático pluralista niega que la política se mueva en una incesante
dialéctica amigo enemigo, de tal suerte que quien no comparta una determinada
estrategia política, económica o de seguridad definida por los órganos
políticos pueda ser calificado como un enemigo de la Nación que debe ser
perseguido. Por ello esta Corte concluyó que la exigencia de la unanimidad en los
cuerpos colegiados, como son las comisiones de ética del Congreso,  es
contraria a la Carta pues vulnera el pluralismo. Dijo entonces esta Corporación
que “la exigencia de la unanimidad en las comisiones de ética y estatuto del
congresista alberga en sí una contradicción con el pluralismo propio de los
cuerpos colegiados”[34].
Todos esto muestra que la Constitución opta por un régimen jurídico que admite
el disenso frente a las políticas estatales, pues la controversia y la
deliberación son consustanciales a la democracia y al pluralismo.
20- Estos rasgos democráticos y pluralistas
del Estado colombiano condicionan también la legitimidad constitucional de las
políticas de seguridad y defensa, pues implican que esas estrategias deben
respetar el pluralismo y la participación democrática, así como la autonomía de
la sociedad civil, por lo que no es válido, ni siquiera en las más graves
crisis institucionales, intentar que ciertos aparatos del Estado, como el
ejecutivo, absorban la sociedad para ponerla integralmente a sus órdenes.
Por ello, si bien la Carta establece
obligaciones de las personas con relación al orden público y la seguridad, como
el deber de apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas
para mantener la independencia y la integridad nacionales (CP art. 95), o la
obligación de todos los colombianos de tomar las armas cuando las necesidades
públicas lo exijan para defender la independencia nacional y las instituciones
públicas (CP art. 216), es claro que el alcance de esos deberes
constitucionales debe ser interpretado sistemáticamente, y en forma tal que sea
compatible con el respeto del pluralismo, la garantía de los derechos de la
persona[35],
y en especial del derecho al disenso y a la oposición. Por ello, una eventual
movilización de la población no puede desconocer la autonomía de los
ciudadanos, ni colocarlos en la posición de tomar obligatoriamente partido en
contra de manifestaciones legítimas de pluralismo en desmedro de libertades
básicas, como, entre otras, la libertad de expresión, la libertad de
comunicación y el derecho a ejercer la oposición política.
Conflicto armado, derecho internacional
humanitario y principio de distinción
21- La Corte destaca que las exigencias
normativas precedentes, derivadas de las fórmulas constitucionales básicas que
definen al Estado colombiano, siguen operando, mutatis mutandi, en
situaciones de conflicto armado, como las que desafortunadamente conoce el país
desde hace varios años. En efecto, no sólo los límites constitucionales ya
explicados son también aplicables en esas situaciones sino que, además, la
Carta establece expresamente que, en “todo caso”, deben ser respetadas
las reglas del derecho internacional humanitario (CP art. 214). Ahora bien, las
normas  humanitarias prevén límites mínimos para la protección de los derechos
humanos en situaciones de conflicto armado. Esto significa que los principios
básicos del derecho internacional humanitario, explicados en detalle por esta
Corte en anteriores decisiones[36],
establecen nuevos límites para las políticas de seguridad y defensa.
Ahora bien, los dos principios más
importantes del derecho humanitario son el principio de proporcionalidad y el
de distinción. Conforme al primero, ampliamente desarrollado en el Protocolo I
sobre guerras internacionales, pero aplicable también en los conflictos
internos en Colombia, como lo señaló esta Corporación[37], las partes
enfrentadas no pueden elegir cualquier medio de guerra, ya que deben evitar los
males superfluos o innecesarios, por lo que se encuentran prohibidos los
ataques indiscriminados o la utilización de ciertas armas[38]. El principio de
distinción, a su vez, ordena a las partes en conflicto diferenciar entre
combatientes y no combatien­tes, puesto que estos últimos no pueden ser nunca
un objetivo de la acción bélica.
Conforme a lo anterior, si el derecho
internacional humanitario rige en Colombia, es obvio que las estrategias de
seguridad y defensa deben respetar los mandatos del derecho humanitario, como
los principios de proporcionalidad y de distinción, entre otros. Y estos
mandatos tienen consecuencias concretas. Por ejemplo, al precisar los alcances
del principio de distinción, esta Corte señaló que la “protección general de
la población civil contra los peligros de la guerra implica también que no es
conforme al derecho internacional humanitario que una de las partes involucre
en el conflicto armado a esta población, puesto que de esa manera la convierte
en actor del mismo, con lo cual la estaría exponiendo a los ataques militares
por la otra parte.”[39]
Las estrategias de seguridad y defensa pueden contemplar un papel para los
particulares. Así, y sin que esta enumeración sea taxativa, pueden comprender
mecanismos de cooperación con la administración de justicia y con la fuerza
pública, pero sin colocar a los civiles en la disyuntiva de ser aliados o
enemigos; dichas estrategias pueden igualmente establecer programas de
sensibilización y alerta frente al terrorismo, pero sin transformar a los
particulares en espías al servicio del Estado, o en sucedáneos de la fuerza
pública. Esto significa entonces que las mencionadas estrategias de seguridad y
defensa  no pueden imponer deberes tales a la población civil, que terminen
involucrándola en el conflicto armado, ya que no sólo se estaría afectando el
principio de distinción derivado del derecho internacional humanitario, sino
que además se estaría desconociendo el mandato constitucional, según el cual,
las tareas de protección de la soberanía y el orden público corresponden a la
Fuerza Pública, y no a los particulares, como se explica más adelante (Ver
infra fundamentos 24 a 26).
22- Algunos podrían objetar que la anterior
conclusión no es válida, por cuanto en un conflicto armado interno, como el que
vive Colombia, no es posible apartar a la sociedad civil del conflicto por las
siguientes dos razones: de un lado, porque en
la realidad la población no combatiente es tal vez la principal víctima del
conflicto, lo cual significa que la sociedad civil ya está inmersa en la
confrontación armada; y de otro lado, porque es deber de las personas apoyar a
las autoridades (CP art. 95), por lo que la sociedad está en la obligación de
involucrarse activamente en favor del Estado.
A pesar de su
aparente fuerza, ese reparo no es válido por las siguientes dos razones: De un
lado, la objeción según la
cual la población civil no puede ser jurídicamente excluida del conflicto
armado, por cuanto ya se encuentra inmersa en él en la realidad, es errónea,
pues incurre en la llamada falacia naturalista, ya que extrae conclusiones
normativas a partir de una situación fáctica. En efecto, este reparo confunde
una situación empírica con una exigencia normativa, pues considera que el
principio de distinción, que es una norma, no es válido, por cuanto a nivel
empírico ese principio es negado por los actores armados, que han hecho de la
población civil su principal víctima. Ahora bien, este argumento es equivocado,
pues equivale a afirmar que los artículos del Código Penal que sancionan el
homicidio o el robo son inválidos, y no deben ser aplicados, por cuanto en la
práctica ocurren homicidios y robos. Y es que del incumplimiento de una norma
no se deduce la invalidez de la misma, ya que es propio de las normas jurídicas
que puedan ser violadas, y para ello está prevista precisamente la correspondiente
sanción. Es más, el orden jurídico existe para proteger valores que en la
práctica pueden ser desconocidos, por lo cual, poco sentido jurídico tendría
una disposición que prohibiera una conducta que no puede nunca ser realizada.
Por ende, del hecho de que la población civil colombiana se encuentre inmersa
en el conflicto armado y se vea afectada por él, en manera alguna podemos
deducir que es absurdo que el derecho humanitario ordene que las partes
enfrentadas deben mantenerla por fuera de él. Todo lo contrario: precisamente
porque la población civil es una de las principales víctimas en una
confrontación armada es que las normas humanitarias ordenan su protección. El
principio de distinción del derecho humanitario tiene entonces sentido, no sólo
a pesar de que la población civil se vea involucrada en el conflicto armado,
sino justamente porque eso ocurre[40].
De otro lado, y ya
admitido que es válida la exigencia normativa de evitar que la población civil
se vea involucrada en el conflicto, el problema a nivel interpretativo es el
siguiente: es necesario compatibilizar los dos preceptos constitucionales, a
saber, (i) el deber de los particulares de apoyar y respetar a las autoridades
legítimamente constituidas (CP art. 95 ord. 2º) y (ii) el mandato según el cual
en todo caso rigen las reglas del derecho humanitario, las cuales hacen parte
del bloque de constitucionalidad (CP art. 214). En tal contexto, la regla que
se desprende de una adecuada ponderación de estas normas en tensión es
indudablemente que, en situaciones de conflicto armado, el deber constitucional
de los particulares de apoyar a las autoridades se encuentra limitado por el principio
de distinción, por lo cual no puede el Estado involucrar activamente a la
población civil en el conflicto armado. Y es que la interpretación opuesta, a
saber que el deber de apoyo a las autoridades permitiría involucrar a la
población no combatiente en las hostilidades, resulta inadmisible pues
desconoce la norma básica del derecho humanitario, que es la exclusión de la
población civil del conflicto armado, a fin de asegurarle una adecuada
protección. Esa interpretación vulneraría entonces el perentorio mandato del
artículo 214 de la Carta, según el cual, en todo caso deben ser respetadas las
reglas del derecho internacional humanitario. Esa hermenéutica es entonces
inaceptable. Por ello esta Corte ha señalado que a pesar de que es claro que
los particulares deben cumplir con ciertos deberes constitucionales, que
implican un apoyo a las autoridades legítimamente constituidas, como ser
jurados de votación, sin embargo, en desarrollo del principio de distinción, es
claro que, como lo dijo la
sentencia Sentencia SU.747 de 1998 MP Eduardo Cifuentes Muñoz, fundamento 16, “el
Estado colombiano no está autorizado para atacar o aterrorizar a la población
civil ni para involucrarla en el conflicto armado, en calidad de actor militar”.
En esa oportunidad, la Corte analizó la  situación de varias personas que
habían sido designadas como jurados de votación y sintieron amenazados sus
derechos, ante la aparición de un volante supuestamente suscrito por el Bloque
Sur de las FARC, que exigía la renuncia de los jurados. La Corte concluyó que
las personas debían cumplir con el deber de ser jurados, pero precisó que esa
exigencia legal era constitucional ya que no vulneraba el derecho humanitario
pues no implicaba “convertirlos en actores del conflicto o involucrarlos en
acciones militares preparadas por el Estado”. Esto significa que, conforme
a la jurisprudencia de esta Corporación, el principio de distinción representa
un límite a la imposición de deberes a los particulares en materia de orden
público.
Orden público
democrático y diseños institucionales
23- Los análisis precedentes llevan a una
conclusión tan elemental como profunda: un Estado de derecho debe armonizar la
libertad y el orden, de tal forma que para lograr la seguridad no vulnere los
derechos fundamentales y las libertades puedan ser ejercidas dentro de un orden
justo, respetuoso del pluralismo y de la libertad de crítica. Y en eso consiste
el orden público democrático que aspiran a consolidar los regímenes
constitucionales, que fundan su legitimidad en el reconocimiento y garantía de
los derechos humanos. Y nada más y nada menos es eso lo que proclama nuestra
Carta cuando define a Colombia como un Estado social de derecho, democrático y
pluralista, fundado en el reconocimiento de la dignidad humana y la prevalencia
de los derechos de la persona (CP arts 1º y 5º).
Ahora bien, esas fórmulas constitucionales
básicas, que definen la naturaleza del Estado colombiano y condicionan la
legitimidad de las políticas de defensa y seguridad, para poder materializarse en
la realidad, requieren de desarrollos institucionales adecuados. Y precisamente
la Carta, siguiendo las enseñanzas de la experiencia constitucional nacional y
comparada, establece en su parte orgánica los diseños institucionales que
plasman esos principios filosóficos sobre la organización del poder. Entra pues
la Corte a examinar aquellos desarrollos institucionales que tienen una
incidencia decisiva en las políticas de seguridad y defensa.
Orden público
democrático, monopolio de la coacción y principios de exclusividad de la Fuerza
Pública de sujeción del poder militar al poder civil y de dirección
presidencial de la Fuerza Pública
24- Una de las obvias consecuencias de los
anteriores principios constitucionales es la necesidad de concentrar el ejercicio
de la coacción en el propio Estado, pues sólo así puede asegurarse la
convivencia pacífica y evitarse el enfrentamiento violento de todos contra
todos. Por ello esta Corte, al estudiar la constitucionalidad del tipo penal de
porte ilegal de armas, señaló que “todos los principios y valores
constitucionales se orientan en el sentido de fortalecer el monopolio de las
armas en el Estado, como condición de la convivencia pacífica y democrática”,
y esto explica por qué la Carta “estableció un riguroso monopolio de las
armas en el Estado”[41].
Esa posición ha sido reiterada posteriormente. Así, la sentencia C-296 de 1995,
fundamento jurídico No A-2, señaló que como “el Estado es una condición de
posibilidad del derecho, el poder efectivo es una condición de posibilidad del
Estado. Un régimen estatal se desnaturaliza cuando las normas que restringen el
uso indiscriminado de la violencia dejan de ser efectivas. Esto explica el
hecho de que todo Estado, por regla general, monopolice el ejercicio de la
fuerza.”
Este monopolio de las armas se materializa
en las funciones de la Fuerza Pública, pues la Carta establece que es a ésta a
quien, bajo la dirección del Presidente (CP art. 189 ord 3°), corresponde la
preservación del orden público y de la integridad territorial (CP arts 216, 217
y 218). Por ello la Constitución señala que para la protección de la Nación
existen las Fuerzas Militares, que tienen como finalidad primordial la defensa
de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del
orden constitucional, mientras que a la Policía corresponde asegurar la
convivencia pacífica y las condiciones necesarias para el ejercicio de los
derechos y libertades públicas (CP arts 217 y 218). A su vez el artículo 216
superior precisa perentoriamente que la Fuerza Pública está integrada “en
forma exclusiva” por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (CP art.
216), con lo cual la Constitución ha establecido el principio de exclusividad
de la Fuerza Pública, tal y como esta Corte lo ha señalado en reiteradas
ocasiones[42]. Este principio se desprende no sólo del tenor
literal del artículo 216 de la Carta ya referido sino, además, de la supresión
por parte de la actual Constitución de la figura de la milicia nacional,
prevista por el anterior ordenamiento constitucional. En anteriores
oportunidades esta Corporación destacó ese aspecto y concluyó que el hecho de
que se hubiera prescindido en la Carta de 1991 de consagrar la “Milicia
Nacional”, que preveía la Carta de 1886, implica que “el uso de la
fuerza en Colombia, sólo puede llevarse a cabo dentro de los límites legales, y
por los miembros activos de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional”[43].
25- Directamente ligado a lo anterior, es
propio de las democracias constitucionales profesionalizar el poder militar y
subordinarlo al poder civil, a fin de evitar que la fuerza del Estado sea
utilizada como instrumento de persecución política. La Carta prevé claramente
esta supremacía del poder civil sobre el poder militar, y para ello prevé no
sólo la dirección presidencial de la Fuerza Pública, cuando estatuye que el
Presidente, autoridad civil, es el comandante supremo de las Fuerzas Armadas
(CP art. 189), sino que además señala que la Fuerza Pública no es deliberante y
sólo puede reunirse por orden de autoridad legítima (CP art. 219).  Sobre este
punto ya se había pronunciado la Corte en la sentencia C–041 de 2001, en donde
afirmó:
“[c]orresponde al
Presidente la dirección de la administración militar y las políticas de defensa
del Estado. Con base en esta atribución constitucional, ejerce su autoridad
para ordenar, coordinar, dirigir la actuación de la fuerza pública, la
definición de los grandes planteamientos de política militar y la determinación
de la presencia o el retiro de las tropas en todo el territorio colombiano”
(...)
En efecto, al igual
que la Constitución de 1886, la de 1991 consagra el principio de supremacía del
poder civil sobre la función castrense, el cual se manifiesta en el
otorgamiento de ciertas facultades al ejecutivo para determinar la estructura,
organización y dirección de la fuerza pública. En este sentido, se mantiene la
tradicional separación y la consecuente subordinación entre los poderes civil y
militar. De hecho, los cuerpos sometidos a la disciplina militar, si bien
tienen un pleno sometimiento a las autoridades civiles, tienen una doble
relación con los órganos constituidos, esto es, de separación y de
subordinación. Por ello, el ejecutivo tiene a su cargo  el mantenimiento de la
paz y del orden público interno, para lo cual tiene capacidad de adoptar las
decisiones ordinarias y excepcionales del caso, puesto que en el Estado liberal
democrático, las fuerzas armadas jamás podrán decidir sobre la necesidad de un
estado de excepción”.
26- Los anteriores principios
institucionales de exclusividad de la
Fuerza Pública, supremacía del poder civil sobre el militar, y dirección
presidencial de las Fuerzas Armadas, tienen importantes  consecuencias
normativas sobre la legitimidad de las estrategias de seguridad y defensa,
sobre todo cuando se lo relaciona con el mandato según el cual el Estado se
encuentra al servicio de la comunidad. Así, es obvio que ninguna estrategia en
este campo puede implicar la subordinación de las autoridades civiles a los
mandos militares. Se debe pues garantizar la primacía del poder civil sobre el
militar, tanto en el diseño de las políticas de seguridad y defensa, como en el
cumplimiento de órdenes en cada situación concreta, sin perjuicio del mando
operativo a cargo de los oficiales de la Fuerza Pública.
Igualmente es claro
que la Fuerza Pública es la garante del orden público, y que no puede
desprenderse de esa función y trasladarla a los particulares. Las personas
tienen ciertos deberes de colaboración en esta materia, que han sido previstos
por la propia Constitución (CP arts. 95 y 217), pero eso no significa que la
ley pueda convertirlos en garantes de la seguridad y la defensa, pues esa
responsabilidad corresponde exclusivamente a la Fuerza Pública.
En ese mismo orden de
ideas, es también evidente que existen facultades que son propias de la Fuerza
Pública y que tampoco pueden ser atribuidas a los particulares, como es el
ejercicio de labores de inteligencia o el desarrollo de actividades de
patrullaje destinadas a preservar el orden público. Y tampoco podría el Estado
atribuir a los particulares la posesión y uso de armas de tal calibre que
pusieran en cuestión la naturaleza exclusiva de la Fuerza Pública. Por ello
esta Corporación había señalado que no pueden nunca los particulares poseer ni
portar armas de guerra pues “admitir
que un particular o un grupo de particulares posean y porten armas de guerra
equivale a crear un nuevo cuerpo de fuerza pública, con lo cual se viola el
principio de exclusividad de la fuerza pública consagrado por el artículo 216
de la Carta”[44]”. Y por ello no
se puede, en ningún momento, invocar la democracia participativa para armar a
la población, pues se estaría desconociendo abiertamente el principio de
exclusividad de la Fuerza Pública.
Estado de derecho, separación de poderes y
principio de legalidad
27- En una democracia constitucional no
basta que exista el monopolio de la coacción en el Estado sino que es necesario
que su ejercicio se encuentre sometido a reglas, conocidas previamente por
todos los ciudadanos, con el fin de evitar la arbitrariedad. Sólo así puede
ampararse la libertad y seguridad de las personas. Por ello, la Carta señala
que el Estado colombiano no es cualquier tipo de organización política sino que
es un Estado de derecho (CP art 1º), que no es sino otra forma de decir que la
actividad estatal está sometida a reglas jurídicas, pues como lo dijo esta
Corporación, “la acepción Estado de derecho se refiere a que la actividad
del Estado está regida por las normas jurídicas, es decir que se ciñe al
derecho”[45].
A su vez, esta Corte explicó en otra oportunidad los fundamentos filosóficos de
la importancia de someter la actividad estatal al derecho, en los siguientes
términos:
“La constitución
rígida, la separación de las ramas del poder, la órbita restrictiva de los
funcionarios, las acciones públicas de constitucionalidad y de legalidad, la
vigilancia y el control sobre los actos que los agentes del poder llevan a
término, tienen, de modo inmediato, una única finalidad: el imperio del derecho
y, consecuentemente, la negación de la arbitrariedad. Pero aún cabe preguntar:
¿porqué preferir el derecho a la arbitrariedad? La pregunta parece necia, pero
su respuesta es esclarecedora de los contenidos axiológicos que esta forma de
organización política pretende materializar: por que sólo de ese modo pueden
ser libres las personas que la norma jurídica tiene por destinatarias:
particulares y funcionarios públicos.[46]”
28- Directamente ligado a lo anterior, la
separación de poderes es también un mecanismo esencial para evitar la
arbitrariedad, mantener el ejercicio de la autoridad dentro de los límites
permitidos por la Carta y asegurar así la libertad y seguridad de los
asociados. La lógica de este dispositivo, no por conocida deja de ser esencial:
la división de la función pública entre diferentes ramas permite que el poder
no descanse únicamente en las manos de una sola persona o entidad, a fin de que
los diversos órganos puedan controlarse recíprocamente[47]. Esto significa que,
como esta Corporación ya lo había señalado, la consagración de diversas ramas
del poder y de órganos autónomos se lleva a cabo “con el propósito no sólo
de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino
también, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se
constituyeran en controles automáticos de las distintas ramas entre sí, y,
para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la
persona humana.[48]”
Por ello, como lo ha recordado esta Corte, “la separación de las ramas del
poder público es inherente al régimen democrático y constituye uno de sus
elementos procedimentales de legitimación”[49].
29- La voluntad constitucional de someter
la acción Estatal al derecho, así como los principios de la separación de
poderes y de la soberanía popular, tienen una consecuencia directa y es la
siguiente: la ley juega un papel trascendental en la regulación y restricción
de los derechos constitucionales. En efecto, en general la Carta establece no
sólo una reserva de ley para la regulación de los derechos constitucionales
sino que incluso, en relación con los derechos fundamentales establece una
exigencia aún mayor, puesto que ciertos aspectos de los mismos sólo pueden ser
abordados por medio de una ley estatutaria (C.P. art. 152).
Esta reserva legal en la limitación y
configuración de los derechos constitucionales cumple un doble propósito: es un
mecanismo para evitar la arbitrariedad, pues no sólo los particulares conocen
previamente el alcance de sus derechos sino que además se evita que el gobierno
los restrinja injustificadamente. El principio de legalidad opera entonces como
un desarrollo del Estado de derecho.  Pero es también un desarrollo del Estado
democrático, pues permite que las restricciones de derechos asociadas a
determinadas políticas de seguridad sean ampliamente debatidas, en el escenario
por excelencia de la democracia, que es el Congreso. Así, refiriéndose a la
política criminal, esta Corte hizo unas consideraciones que resultan igualmente
aplicables a las estrategias de seguridad y defensa. Esta Corporación precisó
que el principio de legalidad buscaba también que hubiera una representación
popular y democrática en la elaboración de estas políticas, y concluyó al
respecto:
“La finalidad de
esta representación popular en la elaboración de las leyes penales deriva no
sólo del respeto de la separación de poderes, y de los con­troles que ésta
supone para la protección de la libertad individual, sino que también debe
permitir un proceso público de debate y aprendizaje en la concepción y
ejecución de las políticas criminales, es decir una elaboración más demo­crática
de la ley penal. Esta discusión pública debe permitir que la respuesta penal no
sea un recurso contingente que el poder político utiliza a discreción, sin
debate, para hacer frente a las dificul­tades del momento. La respuesta penal
debe ser propor­cional a la conducta objeto de la sanción, debe ser idónea,
operar únicamente cuando no hay otras alternativas, y no debe ser criminógena,
es decir, causar más problemas de los que resuelve. Esto sólo es posible si la
definición de las políticas criminales se hace a través de una amplia discusión
democrática, y no mediante una inflación de normas penales promulgadas
apresuradamente. Como vemos, el respeto riguroso del principio de lega­lidad
opera no sólo como un mecanismo de protección de las libertades fundamentales,
sino que también obliga a la discusión colectiva y democrática de las políticas
criminales a fin de evitar la interven­ción penal inútil y perjudicial. El
principio de legalidad es expresión no sólo del Estado de derecho, sino también
de las exigencias del Estado democrático, pues gracias a su riguroso respeto
pueden llegar a estar representados los intereses de todos los miembros de la
comunidad en la elaboración de la política criminal.[50]”
30- La Corte precisa que esta reserva legal
opera también, en principio, en relación con los deberes y obligaciones de las
personas. En efecto, esta Corte tiene bien establecido que, aunque en forma
excepcional, y para evitar la vulneración de un derecho fundamental, los
deberes constitucionales pueden tener eficacia directa, la regla general es que
la exigibilidad de esas obligaciones “depende, en principio, de la voluntad
legislativa de actualizar, mediante la consagración de sanciones legales, su
potencialidad jurídica. La imposición de un deber, en consecuencia, presupone
necesariamente de una ley previa, quedando descartada su aplicación retroactiva[51]”.
Esto significa entonces que las leyes que desarrollan los deberes
constitucionales no pueden limitarse a repetir lo ya dispuesto en la Carta,
sino que deben concretar el deber, en la medida en que lo permita la naturaleza
de las cosas, indicando con precisión el alcance de la obligación ciudadana,
así como las eventuales sanciones derivadas de su incumplimiento. Así, en
reciente oportunidad, esta Corte precisó este necesario desarrollo legal de los
deberes constitucionales, en los siguientes términos:
“Para que un
deber constitucional sea exigible de un individuo en un caso concreto se
requiere, a diferencia de lo que sucede con los derechos fundamentales que son
directamente tutelables, de una decisión previa del legislador consistente en
precisar el alcance del deber constitucional, en establecer si de éste se
derivan obligaciones específicas y en definirlas, así como en señalar las
sanciones correspondientes, respetando principios de razonabilidad y
proporcionalidad”[52].
31- La definición de Colombia como Estado
de derecho, la separación de poderes y el principio de legalidad, tienen obvias
consecuencias sobre las políticas de seguridad y defensa. De un lado, aun
cuando corresponde al Presidente la responsabilidad esencial en la conservación
del orden público (CP art. 189), y existe un deber de colaboración entre los
distintos órganos del Estado en este campo (CP art. 113), sin embargo una
política de seguridad no puede vulnerar el principio de la separación de
poderes. No sería entonces legítimo que, en materia de seguridad y defensa,
todos los órganos estatales quedaran sujetados al Gobierno, con el deleznable
argumento que a éste corresponde la guarda del orden público y que los
diferentes órganos del Estado deben colaborar armónicamente. De otro lado,
debido a la reserva de ley, las limitaciones a los derechos constitucionales
deben no sólo ser adoptadas en una ley sino que, además, si se trata de
regulaciones que pueden tocar elementos básicos de los derechos fundamentales,
ellas deberán ser incorporadas en una ley estatutaria. Finalmente, corresponde
a la ley definir previamente cuáles son las obligaciones específicas y precisas
en materia de orden público que se derivan de los deberes ciudadanos en este
campo (CP arts 6°, 95 y 216)
32- La definición de
Colombia como Estado de derecho, la separación de poderes y el principio de
legalidad, tienen obvias consecuencias sobre las políticas de seguridad y
defensa. De un lado, aun cuando corresponde al Presidente la responsabilidad
esencial en la conservación del orden público (CP art. 189), y existe el
principio de colaboración entre los distintos órganos del Estado en este campo
(CP art. 113), sin embargo una política de seguridad no puede vulnerar la
separación de poderes. No sería entonces legítimo que, en materia de seguridad
y defensa, todos los órganos estatales quedaran sujetados al Gobierno, con el
deleznable argumento que a éste corresponde la guarda del orden público y que
los diferentes órganos del Estado deben colaborar armónicamente. De otro lado,
debido a la reserva de ley, las limitaciones a los derechos constitucionales
deben no sólo ser  adoptadas en una ley sino que, además, si se trata de
regulaciones que pueden tocar elementos básicos de los derechos fundamentales,
ellas deberán ser incorporadas en una ley estatutaria. Finalmente, corresponde
a la ley definir previamente cuáles son las obligaciones específicas y precisas
en materia de orden público que se derivan de los deberes ciudadanos en este
campo (CP arts 6°, 95 y 216)
El respeto a la
distinción entre normalidad y regímenes de excepción
33- Un último diseño
orgánico que tiene mucha relevancia en las estrategias de seguridad y defensa
es la diferencia que existe entre normalidad y excepción. En efecto, las
constituciones democráticas y los tratados de derechos humanos reconocen que
pueden ocurrir crisis institucionales tan graves, que no pueden ser enfrentadas
con los medios ordinarios de gobierno. Por ello, para evitar que esas
emergencias puedan generar situaciones ingobernables, la Constitución prevé
tres regímenes de excepción, que se caracterizan, en lo fundamental, por un
incremento de las facultades presidenciales y una mayor posibilidad de
restricción de los derechos constitucionales.
Ahora bien, la
Constitución y los tratados de derechos humanos establecen que, en la medida en
que el régimen de excepción implica un sacrificio de la normalidad y una mayor
posibilidad de limitación de los derechos de la persona, entonces su uso está
sometido a ciertos principios básicos, entre los cuáles esta Corte ha destacado
los de formalidad, excepcionalidad, necesidad, proporcionalidad y temporalidad,
desarrollados por el propio Legislador, a iniciativa del Ejecutivo, y plasmados
en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Según el primero, “el
ingreso a la anormalidad en el orden constitucional debe venir precedido de una
específica declaración que suscribe el Presidente y los Ministros y en la que
se expresa la correspondiente situación de anormalidad”[53]. Según el principio de
excepcionalidad,  el estado de excepción sólo puede ser decretado si ha
ocurrido la situación fáctica que lo justifica. Por ello, desde su primera
decisión sobre el tema, y en forma reiterada, la Corte ha precisado que un
estado de excepción sólo puede ser declarado si se configura la muy grave y
extraordinaria situación de anormalidad que constituye su  presupuesto objetivo[54]. El principio de
necesidad implica, como lo señala el artículo 11 de la Ley Estatutaria de
Estados de Excepción, que la medida tomada debe ser “necesaria para alcanzar
los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”. La
sentencia C-179 de 1994, al declarar exequible ese mandato, destacó su importancia
al señalar que este principio busca “impedir que se cometan abusos o
extralimitaciones en la adopción de las medidas”, y que por ello dichas
medidas “deben ser las estrictamente indispensables para retornar a la
normalidad”.  Por su parte, el principio de proporcionalidad, expresamente
previsto por el artículo 214 superior, ordena que las medidas que se adopten
sean “proporcionales a la gravedad de los hechos”. Finalmente, el
principio de temporalidad indica que tan pronto haya cesado la perturbación, el
Gobierno debe levantar el Estado de Excepción y restablecer la normalidad (CP
art. 214 ord 4°).
34- La distinción
entre normalidad y regímenes de excepción, y los principios básicos que
gobiernan a estos últimos, tienen consecuencias obvias sobre la legitimidad de
las estrategias de seguridad y defensa. De un lado, si las medidas de seguridad
y defensa son adoptadas por  medio de un estado de excepción, el Gobierno debe
respetar las limitaciones que regulan estos estados, ya que, como esta Corte lo
ha destacado, estos estados de excepción  no configuran un régimen de facto
para las graves crisis sino que constituyen “la respuesta jurídica para este
tipo de situaciones. La particular estructura, naturaleza y limitaciones de la
respuesta que ofrece el ordenamiento constitucional, obedece a que ella es
precisamente una respuesta jurídica”[55].
De otro lado, si el
régimen de excepción existe para enfrentar transitoriamente las amenazas o
perturbaciones más severas del orden público y de la convivencia pacífica,
entonces una ley de seguridad y defensa establecida para situaciones
permanentes, así como las normas que la desarrollen, no pueden consagrar un
régimen más gravoso para los derechos que el propio estado de excepción, ni
abrir la posibilidad para que las autoridades ejerzan facultades que desborden,
tanto en plano jurídico como operativo, las que podrían tener  en el estado de
excepción.
Síntesis del
anterior examen sobre las limitaciones constitucionales a las políticas de
seguridad y defensa
35- El estudio
precedente ha permitido llegar a algunas conclusiones básicas. Así, ese
análisis ha mostrado que la Carta opta por un orden público democrático, que
busca armonizar la libertad y el orden (CP arts 1°, 2°, 5° y 6°). Bien puede
entonces existir una ley de seguridad y defensa pues las autoridades
colombianas tienen el deber de defender la integridad nacional y preservar el
orden público y la convivencia pacífica (CP art. 2°). Y en dicho esquema de
seguridad, el Presidente juega un papel esencial, no sólo por sus
responsabilidades en materia de orden públicos, sino, además, por cuanto es el
comandante suprema de los Fuerzas Armadas ( CP art. 189). Pero ese sistema de
seguridad y defensa no puede vulnerar los derechos constitucionales, so
pretexto de perseguir, en abstracto, objetivos de interés general, que no han
sido concretados en fines específicos e imperiosos. Tampoco puede desconocer el
pluralismo y la participación democrática, así como la autonomía de la sociedad
civil, por lo que no es válido intentar que ciertos órganos del Estado, como el
ejecutivo, absorban la sociedad para ponerla a sus órdenes (CP arts 1°, 5°, 6°
y 7°). Una eventual movilización de la población no puede entonces desconocer
la autonomía de los ciudadanos, ni colocarlos en la posición de tomar
obligatoriamente partido en contra de manifestaciones legítimas de pluralismo
en desmedro de libertades básicas, como, entre otras, la libertad de expresión,
la libertad de comunicación y el derecho a ejercer la oposición política (CP
arts 5°, 20, 40, 103 y 112).
Igualmente, si el
Estado está al servicio de la comunidad y de las personas, entonces corresponde
obviamente a las autoridades del Estado proteger y ser garantes de la seguridad
de las personas, y no a las personas proteger y ser garantes de la seguridad
del Estado(CP art 2°). En particular, es la Fuerza Pública, dirigida por el
Presidente de la República, la garante de la convivencia ciudadana, y no puede
trasladarse a los propios ciudadanos esa función, sin desnaturalizar la
estructura constitucional del Estado colombiano y desconocer el principio de
exclusividad de la Fuerza Pública (CP arts 189, 216, 217 y 218).
Conforme a lo
anterior, los deberes que la ley impone a los particulares en materia de orden
público deben ser compatibles con el respeto de la dignidad humana y con la
naturaleza democrática del Estado colombiano (CP arts 1°, 2° y 3°). En materia
de orden público, la posibilidad de imponer deberes se encuentra además
delimitada por la propia Carta, que atribuye a la Fuerza Pública la
responsabilidad de asegurar la convivencia pacífica, bajo la dirección del
Presidente (CP arts 189, 216, 217 y 218). En particular, las estrategias de
seguridad no pueden imponer deberes a la población civil, que terminen
involucrándola en el conflicto armado (CP art 214). Además, en desarrollo del
principio de legalidad, esos deberes deben estar previamente definidos, en
forma específica y precisa, en la ley, para que puedan ser obligaciones
exigibles y sancionables (CP art. 6°). Igualmente, las limitaciones a los
derechos constitucionales deben no sólo ser  adoptadas en una ley sino que,
además, si se trata de regulaciones que pueden tocar elementos básicos de los
derechos fundamentales, ellas deberán ser incorporadas en una ley estatutaria,
siempre dentro de los marcos del ordenamiento constitucional (CP arts 6° y
152).
Las estrategias de
seguridad y defensa tampoco pueden desconocer la estructura institucional del
Estado colombiano. En particular no pueden desconocer la supremacía del poder
civil sobre la Fuerza Pública, ni vulnerar la separación de poderes, ni afectar
la dirección presidencial sobre las Fuerzas Armadas. No sería entonces legítimo
que, en materia de seguridad y defensa, todos los órganos estatales quedaran
sujetados al Gobierno, y menos aún a las autoridades militares. Y nunca podría
una política de seguridad y defensa afectar la distinción entre normalidad
constitucional y estado de excepción, y por ello una regulación ordinaria no
puede prever  un régimen más gravoso para los derechos que el propio estado de
excepción, ni abrir la posibilidad para que las autoridades ejerzan facultades
que desborden las que podrían tener  en el estado de excepción.
36- Sin que la
anterior enumeración pretenda ser exhaustiva, la Corte considera que los
anteriores son los límites y fundamentos básicos de las políticas de seguridad
y defensa. Con esos criterios, entra esta Corporación a examinar el sistema
establecido en la ley impugnada.
El poder
nacional y el sistema de seguridad y defensa previsto por la Ley 674 de 2001 a
la luz de la Constitución
37- Un estudio sistemático de la Ley 684 de
2001 muestra que el eje del sistema de seguridad y defensa que este cuerpo normativo
prevé es el llamado “poder nacional”. En efecto, como bien lo señalan
los demandantes y varios intervinientes, la noción de poder nacional se
proyecta sobre la casi totalidad del articulado de esa ley, al punto de que
constituye, sin lugar a dudas, su columna vertebral.
Ahora bien, los demandantes y varios
intervinientes consideran que esa figura es contraria al Estado democrático de
derecho, pues representa un poder totalizante, dirigido por el Presidente de la
República, cuyas órdenes involucran a todos los organismos del Estado y a los
ciudadanos, lo cual desconoce el principio de separación de poderes y vulnera
la participación democrática y el pluralismo, por cuanto pone a las distintas
instituciones y a los ciudadanos prácticamente bajo el mando del Gobierno.
Otros intervinientes y la Vista Fiscal se
apartan de esa visión. Según su parecer,  el poder nacional es una legítima
forma de colaboración entre las ramas del poder para asegurar la defensa y
seguridad de los colombianos, en la cual es natural que el Gobierno tenga una
cierta preeminencia, por cuanto a éste corresponde preservar el orden  público
y restablecerlo cuando fuere turbado (CP art. 189 ord 4º).
La pregunta que naturalmente surge es
entonces si la figura del poder nacional se ajusta o no a las limitaciones
constitucionales señaladas en los fundamentos anteriores de esta sentencia.
Para resolver ese interrogante, la Corte comenzará por analizar las
características del poder nacional, tal y como es desarrollado por la Ley 684 de
2001.
38- Según el artículo 3° de la ley acusada
el poder nacional es la “capacidad del Estado Colombiano de ofrecer todo su
potencial para responder ante situaciones que pongan en peligro el ejercicio de
los derechos y libertades, y para mantener la independencia, la integridad,
autonomía y la soberanía nacional en concordancia con lo establecido en los
artículos 2° y 95 de la Constitución Política.”
Esta definición recoge una finalidad
característica de una política de seguridad y defensa, como es la respuesta de
las autoridades ante situaciones que pongan en peligro el ejercicio de los
derechos y libertades. No obstante, incluye también elementos de una gran
ambigüedad. No es posible determinar si ese poder nacional es simplemente una
referencia a la capacidad funcional de los órganos estatales, o implica
verdaderamente una nueva realidad institucional, como lo sugiere no sólo su
alusión a todo el Estado, sino además el hecho de que la ley regula entidades
que coordinan el poder nacional, como el Consejo Superior de Seguridad y
Defensa. Tampoco es claro si ese poder nacional se relaciona exclusivamente con
las ramas del poder y las entidades estatales, o si incluye también a los
ciudadanos, como parece indicarlo no sólo la referencia que esa misma disposición
hace al artículo 95 de la Carta, que regula los deberes ciudadanos, sino además
por la presencia de otros artículos de la Ley 684 de 2001, como el 9°, el 62 y
el 68, que expresamente establecen obligaciones de los particulares en relación
con el sistema de seguridad y defensa organizado en torno al poder nacional.
Estas ambigüedades muestran que para
comprender la verdadera dimensión de este poder nacional, no basta tener en
cuenta la definición prevista por el artículo 3° de la ley sino que es necesario
analizar también las otras disposiciones que regulan, en forma explícita o
implícita, los alcances de esa figura. Entra pues la Corte a hacer ese examen.
39- A pesar de sus enormes problemas de
técnica legislativa, que explican muchas de sus ambigüedades, un examen atento
de  la Ley 684 de 2001 permite concluir que la figura del poder nacional no es
una mera referencia a una capacidad de los órganos del Estado y de las
instituciones ya existentes, sino que la ley busca, a pesar de no decirlo explícitamente,
crear una nueva realidad institucional - el poder nacional- que tiene unas
determinadas funciones, unos cometidos y unos órganos que la conforman.
Así, el artículo 6º establece que la
defensa nacional es “la integración y acción coordinada del Poder Nacional”
y tiene como objeto “perseguir, enfrentar y contrarrestar en todo tiempo y
cualquier momento, todo acto de amenaza o agresión de carácter interno o
externo que comprometa la soberanía e independencia de la Nación, su integridad
territorial y el orden constitucional”. Esta disposición suscita un gran
perplejidad si es  interpretada literalmente, en armonía con la definición del
poder nacional que trae el artículo 3°. En efecto, el artículo 3° dice que el
poder nacional no es una entidad sino una capacidad del Estado, mientras que el
artículo 6° establece que el poder nacional coordina la defensa nacional. Si
aceptamos el tenor literal de ambas disposiciones e intentamos armonizarlas,
tendríamos que concluir que la defensa nacional es coordinada por la capacidad
del Estado, que es un enunciado que carece de real sentido, pues no se entiende
cómo una capacidad logra coordinar las actividades de defensa. Por el
contrario, si asumimos que el poder nacional hace referencia a nueva realidad
institucional, esto es, a un verdadero nuevo poder, entonces el artículo 6°
adquiere mayor sentido pues implica que esa entidad integra y coordina la
defensa nacional. Por consiguiente, es razonable concluir que, aunque no lo
diga claramente, la Ley 684 de 2001 plantea la integración de dicho poder
nacional como una realidad institucional, de rasgos muy singulares y carácter
permanente, y que tiene como cometido básico la seguridad y defensa nacional.
La anterior conclusión se refuerza cuando
se analizan otras disposiciones de esa misma ley. Así, el artículo 14 conforma
un Consejo Superior de Seguridad y Defensa que está constituido por el
Presidente, los ministros del Interior, de Relaciones Exteriores y de Defensa
Nacional, el Comandante General de las Fuerzas Militares, el Director General
de la Policía Nacional, el Director del DAS, y los presidentes de las
Comisiones Segundas del Congreso. Este consejo tiene una doble función: de un
lado, según  el artículo 12 es el órgano rector del Sistema de Seguridad y Defensa
Nacional. Y de otro lado, según el  artículo 13 le corresponde la “dirección,
ejecución y coordinación de todos los elementos del Poder Nacional y su
fortalecimiento, con miras a garantizar la Seguridad Nacional”. A su vez,
este consejo, que debe reunirse periódicamente, es presidido por el Presidente,
quien, además, según el artículo 20, debe dirigir los campos del poder nacional
.
Por su parte, el artículo 62, que define la
movilización como un “proceso permanente e integrado”, establece que
ésta permite aplicar el “conjunto de normas, preceptos, estrategias y
acciones que permiten adecuar el Poder Nacional en la forma de organización
funcional”. A su vez, el artículo 63 establece un Consejo Nacional de
Movilización, integrados por los ministros de Defensa y Gobierno, el Comandante
de las Fuerzas Militares, el Director de la Policía y el Director de la Defensa
Civil, que tiene importantes responsabilidades en el proceso de movilización.
Igualmente, el artículo 38, define el
llamado planeamiento estratégico como el “establecimiento de políticas,
metas, objetivos y procedimientos orientados hacia la preparación y aplicación
del Poder Nacional”.
Todas estas disposiciones confirman que, a
pesar de que la ley no define en ninguna parte el poder nacional como una
realidad institucional, sin embargo la figura tiene tales implicaciones a nivel
institucional que es razonable concluir que el poder nacional no es una mera
referencia a las capacidades existentes de los órganos estatales sino que se
materializa institucionalmente como un verdadero nuevo poder.
40- Una interpretación sistemática de la
Ley 684 de 2001 lleva entonces a la siguiente conclusión: una de las
finalidades básicas de esa ley fue crear un poder nacional, que tendría a su
cargo el sistema de defensa y seguridad nacional, y estaría conformado por
determinadas instituciones y organismos. Ahora bien, en principio nada se opone
a que la ley cree nuevas entidades e instituciones, pues a ella corresponde
determinar la estructura de la administración nacional, para lo cual puede
crear o suprimir entidades (CP art. 189 ord 7°). Y es claro que el Congreso
puede establecer nuevas instituciones para enfrentar los desafíos de orden
público que conoce el país. Sin embargo, es obvio que esa capacidad de creación
institucional del Congreso está limitada por la Carta, pues la ley, al formar
nuevas entidades, no puede vulnerar los principios constitucionales, ni tampoco
desconocer los diseños institucionales creados directamente por el
Constituyente. El interrogante que surge es entonces si esa nueva realidad
institucional que se plasma en la Ley 684 de 2001 –el poder nacional- se ajusta
o no a los lineamientos constitucionales señalados en esta sentencia sobre los
límites de las políticas de seguridad y defensa.
La vulneración
de los principios democrático, de separación de poderes, de supremacía del
poder civil sobre el militar y de dirección presidencial de la Fuerza Pública
41- El análisis precedente muestra que el
poder nacional y el sistema de seguridad y defensa es encabezado por el
Presidente. Así, en primer término, y como ya se señaló, al Presidente le
corresponde presidir el Consejo Superior de Seguridad y de Defensa Nacional,
que a su vez es el órgano rector del sistema de seguridad y defensa, y el órgano
de dirección del poder nacional. De otro lado, los principales órganos del
poder nacional y del sistema de seguridad y defensa, como el Consejo Nacional
de Seguridad y Defensa y el Consejo Nacional de Movilización, están conformados
casi en su totalidad por agentes del Gobierno, como los ministros y los
directores de la Fuerza Pública. En tercer término, el Presidente debe, según
el artículo 20 de la ley, dirigir los campos del Poder Nacional, ordenar los
Planes de Movilización y Desmovilización Nacional, y aprobar el Plan de
Seguridad y Defensa Nacional, los Documentos Primarios sobre Seguridad y
Defensa Nacional, los Planes de Guerra presentados por el Consejo Superior de
Seguridad y Defensa, y la Estrategia de Seguridad y Defensa Nacional.
42- Esta concentración de funciones en el
Presidente resulta constitucionalmente problemática por cuanto el sistema de
seguridad y defensa, según la propia definición del artículo 3°, y conforme a
la descripción que hace el artículo 11 de los organismos que la integran,
comprende todo el Estado. En efecto, el artículo 11 señala que ese sistema está
integrado no sólo por las entidades de la Rama Ejecutiva sino además por el
Congreso, el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la
Nación.
Ahora bien, una de las manifestaciones más
importantes del poder nacional y del sistema de defensa y seguridad, creado por
esta ley, es el llamado planeamiento, pues éste no sólo  busca lograr los
objetivos del mencionado sistema (art. 37) sino también preparar y aplicar el
poder nacional (art. 38). En desarrollo de ese planeamiento, el Ministerio de
Defensa, en coordinación con los altos mandos militares y de la Policía,
elabora los llamados documentos primarios y secundarios (art. 21), que deben
ser aprobados por el Presidente (arts 20 y 41), y que contienen, entre otras
cosas, los llamados “objetivos nacionales”, que son definidos por el artículo
41 de la ley, en los siguientes términos:
“Objetivos Nacionales. Serán los definidos
por el Presidente de la República teniendo en cuenta que como supremo deber y
misión constitucional le corresponde diseñar y establecer los medios y
mecanismos para hacer una Nación más segura y más próspera, particularmente en
tres ámbitos: Seguridad con efectiva diplomacia y con fuerzas militares listas
para luchar y ganar, impulsar la prosperidad de la economía y promoción de la
democracia.”
43- Conforme a lo anterior, la ley acusada
está creando un supra poder, controlado por el Gobierno, el llamado poder
nacional, el cual tendría la facultad de subordinar a las otras ramas del
poder, en todo lo que se refiera al alcance de unos objetivos nacionales,
discrecionalmente definidos por el propio Presidente, con la asesoría de los
altos mandos militares y de Policía. En efecto, no de otra forma puede
entenderse que el poder nacional cubre a todo el Estado, incluyendo al Congreso
y a la rama judicial, y es dirigido por el Presidente y por el Consejo Nacional
de Seguridad y Defensa, que está integrado básicamente por agentes
gubernamentales y altos mandos militares y policiales. A su vez, los distintos
componentes de ese poder nacional, del cual forman parte las otras ramas del
poder, deben ajustarse a los lineamientos establecidos por el Gobierno, pues
expresamente la ley establece que la defensa nacional es “la integración y
acción coordinada del Poder Nacional” (art. 6). Finalmente los objetivos a
ser alcanzados por ese poder nacional, no sólo son definidos por el propio
Presidente, con la directa asesoría de los mandos militares y policiales, sino
que además tienen enorme amplitud pues se relacionan potencialmente con casi
todos los aspectos de la vida ciudadana ya que, como lo dice la propia ley,
comprenden  la previsión de los medios y mecanismos para que Colombia sea más
segura y más próspera, “particularmente en tres ámbitos: Seguridad con
efectiva diplomacia y con fuerzas militares listas para luchar y ganar,
impulsar la prosperidad de la economía y promoción de la democracia.” Esto
significa que, conforme a la ley, el poder nacional no se ocupa únicamente de
las tareas más clásicas de seguridad, defensa y conservación del orden público,
sino que se proyecta sobre casi todos los ámbitos de la vida de los
colombianos, pues el sistema de seguridad y defensa debe lograr una nación más
segura y próspera, por lo cual el poder nacional podría inmiscuirse no sólo en
los modelos de desarrollo -a fin de impulsar la prosperidad de la economía-
sino en la dinámica política general, pues debe promover la democracia.
Esta enorme amplitud de los objetivos
nacionales que debe perseguir el poder nacional se ve confirmada si se toman en
cuenta otras disposiciones de la ley, en especial el artículo 41 literal d, que
define uno de los documentos básicos del sistema de seguridad y defensa, a
saber la llamada “Apreciación Político - Estratégica de Seguridad y Defensa
Nacional”. Según esa disposición, ese documento integra “los aspectos
políticos y estratégicos” y “contiene el análisis de las amenazas a las cuales
puede verse abocado el país en los campos político, económico, social y
militar, para prevenirlas y contrarrestarlas. Debe contener la
orientación de las acciones por tomar frente a cada una de las hipótesis y
la forma como deben interactuar los componentes del Sistema” (subrayas
no originales).
El Presidente goza entonces, conforme a la
ley, de una enorme discrecionalidad para definir esos amplísimos objetivos
nacionales, que a su vez constituyen las finalidades básicas del poder nacional
y del sistema de seguridad y defensa, pues los otros objetivos y planes
estratégicos previstos por la ley, son desarrollados a partir de los objetivos
nacionales establecidos por el Presidente  y el Ministerio de Defensa (art.
41), dada la concepción jerarquizada de todo el Estado que inspira la ley. En
efecto, los "documentos primarios", definidos por  el artículo
41[56], contienen y
desarrollan esos "objetivos nacionales", y configuran el
llamado “planeamiento estratégico nacional”, al cual debe  sujetarse
tanto el “planeamiento estratégico general”, desarrollado por los
llamados “documentos secundarios” (arts 42 y 43)[57], como el planeamiento
operativo de la Fuerza Pública (art. 44) y el planeamiento táctico a nivel de
batallones y unidades policiales metropolitanas, o menores (art. 45).
44- No son necesarias mayores
elucubraciones para concluir que el poder nacional, tal y como se encuentra regulado
por la ley, choca frontalmente al menos con cuatro principios constitucionales
básicos: la separación de poderes, el principio democrático, la supremacía del
poder civil sobre el mando militar y la dirección presidencial de las Fuerzas
Armadas (CP arts 1°, 5 °, 113, 189 y 219).
45- De un lado, la ley acusada rompe la
división de poderes puesto que subordina las otras ramas del poder al poder
nacional, que a su vez se encuentra controlado por el Presidente. En efecto,
esta regulación no sólo desconoce el diseño institucional y orgánico
establecido por la Carta (CP arts 113 y ss), que prevé la independencia de las
tres ramas de poder, sino que además conduce a una concentración extrema de
facultades en torno a la figura presidencial, que es incompatible con el Estado
de derecho, puesto que desaparecen los controles recíprocos entre los distintos
órganos estatales, ya que todos quedan integrados en un supremo poder nacional,
que es en el fondo un supra poder presidencial reforzado. Esto significa que la
ley ordena una fusión de las ramas, que la Constitución ha separado, para hacer
lo que el Presidente disponga, lo cual no sólo vulnera el principio de
separación de poderes sino que representa una amenaza para los derechos de las
personas.
46- De otro lado, e igualmente grave, el
poder nacional viola el principio democrático al menos por las siguientes dos
razones: en primer término, los objetivos nacionales son definidos
exclusivamente por el Gobierno, sin participación del foro por excelencia de la
deliberación democrática, que es el Congreso, con lo cual se desconoce que si
bien corresponde al Presidente la función de conservar y restablecer el orden
público (CP art. 189 ord 4°), esa tarea debe ser ejercida no sólo dentro de los
lineamientos establecidos por el Legislador, sino también sujeto al control
político ejercido por el Congreso (CP arts 114 y 135).
De otro lado, como bien lo destacan varios
intervinientes, conforme a la ley acusada, la definición de los principales
elementos de las estrategias concretas de seguridad y defensa queda totalmente
sustraída al escrutinio y control de la ciudadanía, así como de los otros
órganos de elección popular. Así, los distintos documentos primarios y
secundarios son elaborados por el Ministerio de Defensa, y en parte evaluados
por el Consejo Superior de Seguridad y Defensa Nacional, para luego ser
aprobados por el Presidente, lo cual significa que ni el Congreso ni la
ciudadanía pueden incidir directamente en su diseño. Y como si fuera poco,
todos esos documentos y deliberaciones son secretos, pues el  artículo 19
establece que los documentos primarios y secundarios, así como las
deliberaciones y actas de los consejos, tienen carácter reservado, por tiempo
indefinido.  Nótese que esos documentos y deliberaciones no se refieren
exclusivamente al orden público sino también a temas económicos, sociales y
políticos, como ya se explicó, lo cual muestra la gravedad de la afectación del
principio de publicidad. Además, esa reserva sería incluso oponible a las
autoridades elegidas democráticamente, por lo que el Congreso, los
gobernadores, los alcaldes, y en general las autoridades administrativas, no
sólo no podrían discutir críticamente esos documentos sino que incluso, en
ciertos eventos, tendrían que obedecer lo que se les ordena en esos documentos,
cuyo contenido y proceso de creación no pueden empero conocer. Todo esto
significa que un aspecto tan esencial para la vida democrática, como es la
definición concreta de las políticas de seguridad y defensa, queda en el secreto,
lo cual impide cualquier deliberación ciudadana al respecto. Y esto es todavía
más grave si se tiene en cuenta la amplitud con la cual la ley define los
propósitos del sistema, que incluyen los ámbitos políticos, económicos y
sociales. Esta situación afecta profundamente el principio democrático y la
soberanía popular, pues desconoce la necesaria publicidad que deben tener las
discusiones y deliberaciones sobre todos estos asuntos, que son de interés
colectivo. En anterior oportunidad, al referirse a la actividad parlamentaria,
esta Corte destaca la importancia de los principios de publicidad y
transparencia de las discusiones públicas, en los siguientes términos:
“Esto no puede
sino fortalecer la democracia, la cual presupone la existencia de una opinión
pública libre e informada, cuyo desarrollo se ve favorecido por la divulgación
de los debates y actividades del Congreso. Así, la transparencia y publicidad
de los debates parlamentarios cumple en el Estado social de derecho (CP art.
1º) importantes finalidades, pues el Congreso es el lugar en donde se realiza
de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones y
opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión
parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad,
con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. En efecto,
existen determinados argumentos y motivos que pueden invocarse a puerta cerrada
pero que no son admisibles al hacerse públicos, pues su injusticia se vuelve
manifiesta. Por ello Kant consideraba que uno de los principios trascendentales
del derecho publico era el siguiente: "son injustas todas las acciones que
se refieren al derecho de otros hombres cuyos principios no soportan ser
publicados" (Emanuel Kant. La paz perpetua. Madrid: Tecnos,
1985,Segundo Apéndice, p 61). De otro lado, la publicidad articula la actividad
del Congreso con la ciudadanía, y es una condición necesaria para que el
público esté mejor informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo
cual se estrechan además las relaciones entre electores y elegidos, valor
esencial en una democracia participativa como la colombiana (CP art. 1º). La
publicidad es pues una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria,
pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones
esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los distintos
grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la
preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan
circular libremente.  Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la
actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de
democracia constitucional[58]”.
47- Finalmente, el diseño institucional del
poder nacional erosiona la subordinación de los mandos militares al poder
civil, en la medida en que afecta el carácter no deliberante de la Fuerza
Pública (CP art. 219). La razón es simple: el desarrollo práctico del poder
nacional reposa en gran medida sobre el llamado planeamiento, que a su vez
implica la elaboración de una serie de documentos primarios y secundarios, que
contienen los objetivos del sistema de seguridad y defensa, así como los
distintos planes y programas para alcanzar esas metas. Como ya se explicó, los
objetivos de este sistema no se reducen al plano clásico del orden público sino
que desbordan esa dimensión, y cubren potencialmente todos los campos
políticos, económicos y sociales. Ahora bien, estos documentos primarios y
secundarios, en los cuales se plantean los objetivos del sistema de seguridad y
defensa, así como los planes y programas para alcanzarlos, son elaborados por
el Ministerio de Defensa, en coordinación con los comandantes de las distintas
Fuerzas Militares y el director de la Policía (art. 21 de la Ley). Esto
significa que la presente ley ordena que los más altos mandos de la Fuerza
Pública deliberen permanente sobre los desafíos que tiene Colombia en los
campos políticos, económicos y sociales, y diseñen estrategias y planes para
enfrentar esos retos. ¿Podría pensarse en una norma que desconozca más
claramente el mandato constitucional, según el cual en Colombia la Fuerza
Pública no es deliberante?
Además, los documentos fundamentales que
orientan todo el poder nacional son elaborados por los altos comandantes de las
Fuerzas Armadas y el Ministro de Defensa, según lo establece el artículo 21 de
la ley acusada. Luego de ser terminados, son entregados al Presidente de la
República, no para que éste los tome como un insumo en el diseño de políticas
democráticamente diseñadas y adoptadas, sino para que el Presidente las apruebe
(arts 20 y 21). ¿Podría pensarse en algo más contrario a la dirección civil, en
cabeza del Presidente, de la Fuerza Pública?
48- Algunos podrían objetar que las
anteriores conclusiones no son válidas, pues la Corte habría interpretado
equivocadamente la noción de poder nacional, al conferirle una dimensión
institucional que no tiene, pues la ley la define como una capacidad del
Estado, y no como una estructura. Según ese reparo, conforme a la ley acusada,
el poder nacional haría referencia exclusivamente a las diversas estrategias de
colaboración y articulación entre las ramas y los órganos del Estado, para
enfrentar los desafíos de seguridad y defensa, lo cual no es sino un desarrollo
del artículo 113 superior, que establece que los diferentes órganos del Estado
deben colaborar armónicamente. Además, concluiría esa objeción, la preeminencia
del Gobierno en esa colaboración es natural, por las especiales
responsabilidades que tiene el Ejecutivo en la preservación y restablecimiento
del orden público (CP art. 189 ord 4°).
A pesar de su aparente fuerza, los
anteriores reparos no son de recibo. Así, es cierto que la ley no define
expresamente al poder nacional como una nueva realidad institucional. Sin
embargo, como se ha mostrado en los fundamentos anteriores de esta sentencia,
un estudio sistemático de la regulación de la figura en la Ley 684 de 2001 muestra
que, a pesar de su gran ambigüedad, ese texto legal pretende realmente
institucionalizar un supra poder, con cometidos en todos los ámbitos de la vida
nacional, entidades propias y reglas de juego autodefinidas en documentos,
algunos de ellos secretos. La ley acusada implica entonces una reformulación
del concepto de poder, que es incompatible con la Carta.
Pero es más, incluso si se aceptara, en
gracia de discusión, que en realidad el poder nacional no es una nueva
institución sino un simple mecanismo de articulación entre las ramas de poder,
a fin de reforzar la capacidad estatal para enfrentar los problemas de
seguridad y defensa, en todo caso la regulación vulneraría el principio de
separación de poderes, puesto que implica una evidente supremacía del Gobierno
sobre los otros órganos del Estado, ya que al Presidente y sus agentes
corresponde la dirección de la colaboración, que la ley hace obligatoria, en
los términos que señale el propio Gobierno. Ahora bien, principio mandato de
colaboración entre los distintos órganos del Estado no puede ser entendido como
una eliminación del principio de independencia y separación funcional de las
distintas ramas del poder (CP art. 113). Es pues totalmente ilegítimo que el
Congreso, invocando esa colaboración, establezca la subordinación de todas las
entidades estatales al Gobierno, como lo hace la ley acusada. En efecto, no
puede olvidarse que el sistema de seguridad y defensa comprende todo el Estado,
y en la práctica es dirigido por el Presidente y el Consejo de Seguridad y
Defensa, que también es controlado por el Gobierno, y debe realizar políticas
sobre la base de “objetivos nacionales”, que son también definidos por
el Presidente. ¿Puede entonces alguien razonablemente dudar que la figura del
poder nacional no desarrolla una colaboración armónica entre las ramas de poder
sino que implica una evidente e inconstitucional supremacía del Ejecutivo, por
la concentración de facultades exorbitantes en dicha rama?
Poder
nacional, sector privado, ciudadanía, deberes, y movilización
49- Las anteriores consideraciones ya son
suficientes para declarar la inconstitucionalidad de la regulación acusada
relativa al poder nacional. Pero la situación podría ser todavía más grave, por
cuanto esa figura podría afectar también otros principios y valores
constitucionales, en la medida en que parece involucrar a la ciudadanía en el
poder nacional mismo. Y esto, según los demandantes y varios intervinientes, no
sólo vulnera el pluralismo y la autonomía de la sociedad civil, sino que además
desconoce el principio de exclusividad de la Fuerza Pública. Por su parte,
otros intervinientes argumentan que no es cierto que la ley acusada fusione la
sociedad y el Estado en el poder nacional. Según su parecer, el problema surge
de la redacción inicial del proyecto, que efectivamente confundía lo público y
lo privado, pues asociaba el poder nacional a la nación, y no al Estado. Sin
embargo, explican estos intervinientes, ese defecto fue corregido pues el poder
nacional fue redefinido, de tal manera que sólo se predica del Estado, y por
ello sólo involucra entidades estatales.
Con el fin de determinar si la figura del
poder nacional adolece de otros vicios de constitucionalidad, entra la Corte a
analizar si ese nuevo poder nacional involucra o no a la ciudadanía y al sector
privado.
50- La definición del artículo 3º de la ley
acusada parece indicar que el "poder nacional" sólo comprende
los órganos estatales, pues esa disposición alude a “la capacidad del Estado
colombiano de ofrecer todo su potencial” en materias de seguridad. Además,
esa referencia exclusiva al Estado no es casual sino que buscó corregir la
definición inicial que traía el proyecto, y que establecía que el poder
nacional era “la suma de la capacidad y recursos de la Nación para enfrentar
amenazas contra su seguridad.”
La redacción del artículo 3 ° y el análisis
histórico sugieren entonces que el poder nacional es exclusivamente estatal.
Sin embargo, y como bien lo destacan varios intervinientes y la Defensoría del
Pueblo, un análisis detallado de las distintas disposiciones de la ley que se
refieren al poder nacional lleva a otra conclusión.
51- Numerosos artículos de la ley acusada,
al mencionar el "poder nacional", se refieren no solamente a
las autoridades estatales sino que incorporan las potencialidades y recursos
privados, así como a los ciudadanos, como parte de ese poder. En primer
término, el artículo 1º establece que la ley pretende estatuir un sistema de
seguridad y defensa nacional "que adecue efectiva y eficientemente los
recursos con que cuenta el Estado, de conformidad con sus atribuciones, y de
los ciudadanos, de conformidad con sus deberes constitucionales para
asegurar razonablemente y en condiciones de igualdad, la seguridad y la defensa
nacional" (subrayas no son originales). Por su parte, el artículo 7º
señala que la seguridad ciudadana es una " acción integrada de las
autoridades y de la comunidad”. El artículo 62 establece que la
movilización es un proceso permanente que permite "adecuar el poder
nacional en la forma de organización funcional, en los sectores público y
privado para atender y conjurar cualquier emergencia" (subrayas
fuera de texto).
52- Las anteriores disposiciones se
refieren expresamente a la participación de los particulares y del sector
privado en el poder nacional. Otros artículos, si bien no establecen
explícitamente que las personas hacen parte del poder nacional, sin embargo
indican esa incorporación, ya sea por la referencia que hacen a los distintos
componentes del poder nacional, ya sea por las obligaciones ciudadanas que
prevén.
Así, de un lado, algunas disposiciones
mencionan los "campos del poder nacional" ( art. 20) o, los
"elementos" (art. 13) o las "expresiones"
(art. 43) del "poder nacional". La propia ley no indica cuáles
son esos campos, elementos o expresiones del “poder nacional”, pero un
análisis histórico del proceso de formación de ese cuerpo normativo sugiere que
éstos desbordan el campo puramente estatal, pues hacen referencia a las fuerzas
sociales y económicas. En efecto, el artículo 3º del proyecto aprobado en
plenaria del Senado de la República establecía que el poder nacional “se
expresa en los campos político, económico, social y militar”. A pesar de
que esas especificaciones de los campos en que se expresa el poder nacional
fueron finalmente eliminadas, estos antecedentes indican que los términos
contenidos en la ley (campos del poder nacional, expresiones, elementos) buscan
incorporar a los particulares y al sector privado en el ambiguo concepto de
poder nacional. Esta conclusión se confirma además si tomamos en cuenta el ya
mencionado artículo 41 literal d de la ley, que delimita el contenido del
documento primario de “Apreciación Político - Estratégica de Seguridad y
Defensa Nacional”. En efecto, como ya se explicó, esa disposición establece
que dicho documento no sólo contiene “el análisis de las amenazas a las
cuales puede verse abocado el país en los campos político, económico, social
y militar, para prevenirlas y contrarrestarlas” sino que además
debe establecer “la orientación de las acciones por tomar frente a cada
una de las hipótesis y la forma como deben interactuar los componentes del
Sistema” (subrayas no originales).
En tal contexto, la preservación en el
texto final de la ley de expresiones como los “campos del poder nacional”
o sus “elementos” o “expresiones”, y el contenido previsto por la
ley para el documento primario de apreciación político estratégica, sustentan
la idea de que el poder nacional incorpora al sector privado y a los
particulares.
53- De otro lado, diversas disposiciones de
la Ley 684 de 2001 prevén la imposición de múltiples deberes a los ciudadanos,
que en la práctica terminan por subordinarlos e incorporarlos al poder
nacional. Así, el propio artículo 3°, al definir el poder nacional, hace
explícita referencia a los deberes ciudadanos previstos en el artículo 95
superior. Igualmente, el artículo 9° no sólo reitera genéricamente los deberes
ciudadanos en materia de seguridad y defensa sino que los amplia
considerablemente, por medio de una cláusula abierta, pues establece que las
personas deben “tomar las medidas y emprender las acciones que de
conformidad con las leyes le demanden” (subrayas no originales), sin
especificar cuáles son las obligaciones precisas de las personas, ni indicar
cuáles son esas leyes, diferentes a la propia Ley 684 de 2001, que definen de
manera clara las medidas y acciones que los particulares han de adoptar. Por su
parte, el artículo 68 señala que todos los colombianos tienen la obligación de
participar en las movilizaciones que sean decretadas por el Presidente, y que
son de cualquier orden, no sólo las previstas en las leyes de incorporación a
filas, que deben prever claros requisitos. Todas estas disposiciones sientan
las bases para subordinar funcionalmente a las personas a la acción del poder
nacional, para lograr la consecución de los objetivos nacionales definidos por
el Ejecutivo.
54- El examen precedente lleva a la Corte a
concluir que la ley acusada ha extendido la noción de poder nacional más allá
de los confines de los órganos del Estado, a fin de incorporar a ese poder al
sector privado y a los particulares. Es cierto que ciertas modificaciones al
texto final de la ley intentaron restringir el alcance del poder nacional a fin
de limitarlo a la acción de las autoridades estatales. Sin embargo, esas
correcciones no fueron suficientes para transformar la noción de poder
nacional, ni para suprimir sus alcances contrarios a la Constitución, como lo
muestran las disposiciones de la ley mencionadas en los fundamentos anteriores
de esta sentencia.
55- Un nuevo elemento que confirma esa
extensión del poder nacional al ámbito privado y ciudadano es el siguiente: uno
de los dispositivos básicos del sistema de seguridad y defensa y del poder
nacional es la llamada movilización, que no es un punto tangencial de estos
conceptos, sino que representa uno de sus componentes decisivos. Ahora bien, la
figura de la  movilización expresamente incorpora a los particulares y al
sector privado en el poder nacional y en el sistema de defensa y seguridad. En
efecto, el artículo 62 define la movilización como un “proceso permanente e
integrado que consiste en aplicar en todo tiempo y en cualquier lugar del
territorio nacional el conjunto de normas, preceptos, estrategias y acciones
que permiten adecuar el Poder Nacional en la forma de organización funcional,
en los sectores público y privado para atender y conjurar cualquier emergencia
provocada por una calamidad pública o catástrofe natural”. Por su parte, el
artículo 68 de la ley establece que no sólo todas las autoridades, de todos los
órdenes territoriales, deben participar activamente en la movilización sino
que, además, todos los colombianos “tienen el deber y la obligación
ciudadana de acudir a la movilización cuando el Presidente de la República lo
decrete”.
56- Aunque la  anterior definición legal de
la movilización es bastante  confusa, es posible sin embargo precisar algunas
de sus características e implicaciones.
De un lado, es claro que la movilización
regulada por la presente ley no es la prevista por el artículo 216 superior,
según el cual, los colombianos están obligados a tomar las armas cuando las
necesidades públicas lo exijan para defender la independencia nacional y las
instituciones públicas. En efecto, ese deber constitucional de tomar las armas
es exigible únicamente en situaciones excepcionales, de especial peligro para
la existencia de Colombia como nación independiente, o para la continuidad de
sus instituciones democráticas. Por ello, el artículo 29 de la Ley Estatutaria
de Estados de Excepción, al regular la movilización derivada del deber
constitucional establecido en el artículo 216 superior, la limitó a los casos
de guerra exterior, y estableció que “durante el estado de guerra exterior
el Gobierno podrá decretar la movilización nacional en forma total o parcial,
para adecuar a las necesidades de la guerra los recursos y servicios
requeridos.” La sentencia C-179 de 1994 declaró la exequibilidad de esa
figura, señalando que era un desarrollo del deber constitucional contenido en
el inciso 2o. del artículo 216 de la Carta. Por el contrario, la movilización
establecida por la ley acusada para el sistema de seguridad y defensa es un
proceso permanente, que opera en todo tiempo y lugar.
De otro lado la obligación de tomar las
armas impuesta por la norma constitucional, implica la incorporación a la
Fuerza Pública de la persona, que se convierte entonces en un miembro de esas
instituciones, mientras que el proceso de movilización previsto por la ley
acusada no tiene obligatoriamente esa implicación, pues la regulación plantea
la movilización del sector privado y de los particulares.
En tercer
término, esa movilización es exigible a todos los ciudadanos para atender no
sólo las más graves alteraciones del orden público sino para conjurar “cualquier emergencia provocada por una
calamidad pública o catástrofe natural”. Esto significa que la ley autoriza una movilización
de las personas prácticamente para cualquier fin, y de cualquier forma, y para
cumplir deberes que no se encuentran precisados en las leyes.
Finalmente, a pesar de la confusa redacción
del artículo, la referencia de la norma a que el propósito de la movilización
es “adecuar el Poder Nacional en la forma de organización funcional”
indica que los procesos de movilización deben hacerse de conformidad con el
planeamiento estratégico y los objetivos nacionales, contenidos en documentos
elaborados por los altos mandos y el Ministerio de Defensa, y aprobados por el
Presidente
La vulneración
de la autonomía de la sociedad civil y del pluralismo
57- La descripción precedente ha mostrado
que el poder nacional y el sistema de seguridad y defensa desarrollados por la
ley acusada desbordan el campo estatal, pues implican en cierta medida, una
potencial movilización permanente de toda la población para alcanzar unos
“objetivos nacionales”, de enorme amplitud, cuya elaboración corresponde al
Ministerio de Defensa y a los altos mandos militares y policiales, para ser
aprobados por el Presidente. Un diseño institucional de esa naturaleza es
verdaderamente inadmisible, desde el punto de vista de los valores
constitucionales, pues no sólo infringe varias disposiciones de la Carta sino
que configura un tipo de Estado que es claramente incompatible con los
principios constitucionales básicos, que definen la naturaleza del Estado
colombiano. En efecto, la anterior regulación, fuera de vulnerar los principios
constitucionales ya mencionados (democrático, separación de poderes, y
supremacía del poder civil sobre el militar), también abre el camino a un
Estado totalitario, al incorporar al sector privado y a los particulares en el
poder nacional, puesto que dicha incorporación desconoce la autonomía de la
sociedad civil y afecta gravemente el pluralismo.
58. En primer término, el análisis
precedente muestra que la ley acusada termina por fusionar la sociedad y el
Estado, en un poder nacional, al mando del Presidente, que define unos
objetivos nacionales que todos los colombianos tienen el deber de apoyar, lo
cual es claramente incompatible con la definición constitucional del Estado
colombiano. En efecto, como ya se explicó largamente en esta sentencia, la
Carta reconoce la autonomía de la sociedad civil y la libertad política e
ideológica de las personas, y por ello es contraria a cualquier forma de
totalitarismo estatal, que intente la absorción de la sociedad por el Estado
(CP arts 1°, 2°, 3°, 5°, 6°, 7°, 20 y 40).
59- En segundo término, y directamente
ligado a lo anterior, la incorporación del sector privado al poder nacional y
la obligación de los particulares de someterse a los procesos de movilización
decretados por el Presidente, para alcanzar unos amplísimos objetivos
nacionales, definidos por el mismo Presidente, implica una especie de dirigismo
político e ideológico regido por el Estado, o más exactamente por el Ejecutivo,
lo cual vulnera gravemente el pluralismo, la función constitucional de la
oposición política, y la libertad de crítica de los ciudadanos (CP arts 1°, 6°,
20, 40 y 112). En efecto, como se explicó largamente en esta sentencia, la
Carta busca construir un orden que sea respetuoso de las diferencias, y por
ello proscribe toda tentativa de imponer estatalmente una visión única de los
objetivos que deben alcanzar la sociedad y el Estado. Así, había dicho al
respecto esta Corporación:
“La Constitución
está fundada en el pluralismo y en el reconocimiento de la dignidad y de las
libertades de pensamiento, expresión y asociación de las personas. Por ello no
es admisible ninguna forma de dirigismo de tipo ético o político de parte del
Estado, por cuanto ello sería contrario a la esencia misma del
constitucionalismo liberal y democrático. En efecto, si las personas son fines
valiosos en sí mismos, no puede el Estado imponerles modelos particulares de
virtud o limitar injustificadamente su libertad de pensamiento o de expresión.[59]”
El
desconocimiento de la reserva legal en materia de derechos y deberes constitucionales
60- Las anteriores vulneraciones a la
autonomía de la sociedad y al pluralismo se explican también por la manera como
la presente ley impone obligaciones abiertas a los ciudadanos, en materia de
orden público, al incorporarlos al poder nacional y al sistema de seguridad y
defensa.
Los deberes imponibles a los particulares
tienen, en principio, reserva de ley, y por ello, como ya se explicó en esta
sentencia, las obligaciones de las personas deben ser concretadas por el
Legislador, quien debe precisar no sólo su alcance sino también las eventuales
sanciones que pueden ser impuestas. Así mismo, como ya se explicó en esta
sentencia, los particulares tienen deberes relativos al orden público, pues en
esta materia la Constitución es cerrada y asigna la guarda del orden público a
las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional.  En sentencia SU.1184 de 2001,
la Corte señaló al respecto:
“En este orden de ideas, las fuerzas militares, así
como la Policía Nacional, tienen una posición de garante derivada de su
obligación de cumplir deberes irrenunciables en un Estado social de derecho. El
artículo 217 de la Constitución dispone que es función de las fuerzas militares
garantizar el orden constitucional.  Dicho orden no se limita a preservar la
estructura democrática del país, sino que comprende el deber de participar
activa y eficazmente (C.P. art. 209) en la defensa de los derechos
constitucionales de los asociados.  Tales derechos constituyen los bienes
respecto de los cuales el Estado tiene el deber – irrenunciable - de proteger.”
La presente ley abre la puerta a la
imposición de deberes por fuera de la ley, en la medida en que incorpora a los
particulares al poder nacional, y los somete a la dirección del Gobierno, para
alcanzar los amplios objetivos nacionales definidos por el Presidente. Es
decir, permite que los deberes tengan una fuente distinta de la Constitución o
la ley. Las personas no sólo deben acudir a los procesos de movilización que el
Gobierno decrete (arts 62 y 68) sino que incluso quedan sujetas a deberes no
especificados por la ley y por fuera de procesos democráticos de primer o
segundo orden. En efecto, los artículos 1° y 3° se refieren genéricamente a los
deberes constitucionales de los ciudadanos como elementos del poder nacional y
del sistema de seguridad y defensa. Luego el artículo 9° indica que el deber
constitucional de las personas de apoyar a las autoridades democráticas
legítimamente constituidas, y responder con acciones humanitarias ante
situaciones que pongan en peligro la vida o la salud, implica que con esos
objetivos las personas “deben disponer de los recursos, tomar las medidas y
emprender las acciones que de conformidad con las leyes le demanden”
(subrayas no originales). Nótese que la norma no exige que las acciones
obligadas se encuentren previstas en las leyes sino que les sean demandadas de
conformidad con las leyes, lo cual constituye una inaceptable cláusula abierta
en materia de obligaciones a los particulares frente al orden público.
La vulneración
del principio de exclusividad de la Fuerza Pública y de sus funciones de
garante
61- Los deberes genéricos impuestos a los
particulares y su incorporación al poder nacional terminan por invertir las
relaciones que deben existir, en materia de orden público, entre el Estado, la
Fuerza Pública y la población. En efecto, como ya se explicó en detalle en esta
sentencia, en un Estado democrático, que se encuentra al servicio de la
comunidad, las autoridades estatales se reservan el monopolio de la coacción
pero con el deber de ser ellas las garantes de la convivencia pacífica. Y por
ello corresponde al Estado proteger y ser garantes de la seguridad de las
personas, y no a las personas proteger y ser garantes de la seguridad del
Estado. Por el contrario, la presente ley, al incorporar a los particulares al
poder nacional, termina convirtiéndolos en garantes de la seguridad
institucional, lo cual es inaceptable, pues desnaturaliza la estructura
constitucional del Estado colombiano y desconoce el principio de exclusividad
de la Fuerza Pública. Y es que una cosa es que las personas tengan ciertos
deberes específicos en materia de orden público, y otra muy distinta es que
ellas queden integradas en un poder nacional, y se conviertan entonces en los
garantes de la seguridad institucional y en servidores de los objetivos
nacionales que el Ejecutivo indique.
El
desconocimiento del principio de distinción del derecho internacional
humanitario
62- No se requieren mayores análisis para
concluir que, en la situación de conflicto armado que vive el país, la
incorporación de los particulares al poder nacional y a los procesos de
movilización decretados por el Presidente vulnera el principio de distinción
del derecho internacional humanitario puesto que involucra a la población civil
en el conflicto armado, lo cual es inconstitucional, como ya se explicó
largamente en esta sentencia
Conclusiones y decisiones a tomar
63- El examen precedente ha mostrado que el
poder nacional, como está regulado por la ley acusada, es incompatible con las
fórmulas constitucionales básicas que definen al Estado colombiano. Así, esa
figura, incluso si se considera que sólo cubre a las autoridades estatales,
vulnera el principio democrático, la separación de poderes, la supremacía del
poder civil sobre el mando militar y la dirección presidencial de las Fuerzas
Armadas (CP arts 1°, 3°, 113, 189 y 219), puesto que pone a todas las
autoridades bajo la égida del Gobierno, para perseguir unos amplios e
indeterminados objetivos nacionales, definidos por los mandos militares y el
Ministerio de Defensa, y aprobados por el Presidente. Y, en la medida en que
incorpora al sector privado y a los particulares, el poder nacional desconoce
la autonomía de las sociedad civil, el pluralismo y la reserva legal para la
imposición de deberes o la limitación de derechos (CP arts 1°, 2°, 5°, 6°, 93 y
95), con lo cual abre el camino a un Estado totalitario, en donde las personas
quedan a órdenes del gobierno, lo cual desconoce el principio según el cual las
autoridades están al servicio de la comunidad (CP art. 2°). Igualmente, esa
figura traslada a los particulares las funciones de las autoridades de garantía
de la seguridad y la defensa, lo cual no sólo afecta el principio de
exclusividad de la Fuerza Pública (CP art. 216) sino que vulnera el principio
de distinción del derecho internacional humanitario, pues involucra a la
población civil en el conflicto armado (CP art. 214). Sobra pues decir que esa
figura del poder nacional es entonces no sólo manifiestamente inconstitucional
sino, además, profundamente riesgosa para los derechos de la persona.
64- Constatada la inconstitucionalidad del
poder nacional, como está regulado por la Ley 684 de 2001, entra la Corte a
examinar si es pertinente aceptar la petición de algunos intervinientes de
condicionar el alcance de la figura, a fin de ajustarla a la Carta. En efecto,
algunos intervinientes solicitan a la Corte que, en vez de expulsar del
ordenamiento la figura, proceda a declarar su constitucionalidad condicionada,
y señale que la regulación del poder nacional debe entenderse referida
exclusivamente a los recursos y órganos de la rama ejecutiva que tengan
funciones relacionadas con los temas de seguridad y defensa.
La Corte entiende que esa petición
encuentra sustento en el principio de conservación del derecho, según el cual,
el juez constitucional debe preservar al máximo la labor del Legislador, y por
ello debe mantener en el ordenamiento una regulación impugnada, si ésta admite
una interpretación conforme a la Constitución[60].
Sin embargo, para que ese principio opere, es necesario no sólo (i) que las
normas acusadas tengan al menos un sentido que se ajuste a la Carta sino que,
además, (ii) la voluntad del Legislador no sea desfigurada por el
condicionamiento introducido por el juez constitucional. Ahora bien, en el
presente caso, estas dos exigencias no se cumplen. De un lado, la
incompatibilidad de la figura del poder nacional con la Carta es tan radical
que resulta imposible introducir un condicionamiento que elimine todos sus
vicios de inconstitucionalidad. Y, de otro lado, incluso si eso fuera posible,
lo cual es discutible, de todos modos la exequibilidad condicionada no sería
procedente, por la siguiente razón: el poder nacional no es un elemento
tangencial del sistema de seguridad y defensa establecido por la Ley 684 de
2001 sino que constituye su columna vertebral. Y esa figura, tal y como está
regulada por esa ley, es radicalmente inconstitucional. Por consiguiente, para
ajustarla a la Carta (suponiendo que eso fuera posible), la Corte se vería
obligada a introducir tales modificaciones al sistema de seguridad y defensa,
que éste ya no sería el mismo que fue aprobado por el Congreso sino uno
totalmente distinto. La Corte no estaría entonces conservando la voluntad legislativa
sino que la estaría sustituyendo, lo cual es inaceptable en una democracia
constitucional, pues vulnera la libertad de configuración del Congreso.
65- Conforme a lo anterior, una solución se
impone: esta Corporación debe declarar la inexequibilidad de la figura del
poder nacional.
Ahora bien, el poder nacional es la columna
vertebral de todo el sistema de seguridad y defensa diseñado por la Ley 684 de
2001. Es entonces obvio que la decisión de inconstitucionalidad de esa figura
cubre no sólo las disposiciones explícitamente demandadas sino que se proyecta
sobre muchas otras normas de esa ley. Es pues necesario que la Corte realice la
correspondiente unidad normativa, prevista por el artículo 6° del Decreto 2067
de 1991, y declare la inconstitucionalidad de todas aquellas otras
disposiciones que se encuentran inescindiblemente ligadas con el concepto de
poder nacional[61].
66- Para realizar esa unidad normativa, la
Corte recuerda que la Ley 684 de 2001 diseña un sistema de seguridad y defensa
nacional, cuyo pilar es el poder nacional. Ahora bien, un sistema es una
articulación de elementos que constituye una totalidad. En tal contexto, si el
pilar del sistema es declarado inexequible, es lógico concluir que debe también
declararse la inconstitucionalidad de todo el sistema. La razón de ser de esa doctrina
es simple: no tiene sentido preservar en el ordenamiento elementos de una
totalidad, que carecen de contenido propio tomados aisladamente, ya que su
verdadero significado dependía de su lugar en la totalidad normativa de la cual
formaban parte. Eso obviamente no significa que todos los contenidos normativos
del sistema declarado inexequible estén viciados de inconstitucionalidad, pues
muchos de ellos pueden ser, tomados aisladamente, o incorporados en otro
contexto, perfectamente válidos. Sin embargo, debido a la unidad profunda de
sus diferentes componentes normativos, es necesario declarar la inexequibilidad
de todo un sistema, si la Corte concluye que sus pilares básicos son contrarios
a la Carta.
La Corte destaca que la anterior doctrina
no es una novedad  de esta sentencia, pues esta Corporación había llegado a la
misma conclusión en el pasado. Así, la sentencia C-087 de 1998, MP Carlos
Gaviria Díaz, concluyó que la exigencia de la tarjeta de periodista, que estaba
regulada en algunos artículos de la Ley 51 de 1975, era inconstitucional. La
Corte consideró entonces que toda la ley debía ser declarada inexequible, a
pesar de que algunos de sus artículos eran perfectamente válidos, por la
sencilla razón de que ese cuerpo normativo estaba basado en la figura de la
tarjeta de periodista. Dijo entonces esta Corte:
“Aunque no todas
las disposiciones de la ley acusada restringen las libertades que en esta
sentencia se han examinado, el sentido que las justifica es ése y, por tanto,
las demás resultan ininteligibles e inútiles, desprovistas de la sustancia que
las informa.  Por ese motivo la ley en cuestión, se retirará del ordenamiento
en su totalidad”.
Igualmente, la sentencia C-557 de 2000, MP
Vladimiro Naranjo Mesa, declaró la inexequibilidad de la totalidad del Plan
Nacional de Desarrollo, por vicios de procedimiento en su formación, a pesar de
que sólo algunas de las disposiciones de la ley se habían visto afectadas por
esos vicios. La Corte concluyó que era necesario retirar del ordenamiento la totalidad
de la ley, por cuanto ese cuerpo normativo formaba un sistema presupuestal, de
suerte que el retiro de una cantidad importante de sus disposiciones afectaba
todo el sentido de la ley. Dijo entonces esta Corporación:
“La Ley del Plan
de Desarrollo es de naturaleza presupuestal, es decir  contiene la formulación
de un presupuesto entendido como una proyección de ingresos y la formulación de
un plan de gastos para un período determinado. Debido a esto los principios de
armonía y coherencia interna exigen que todas o al menos la mayor parte de las
normas que lo componen estén presentes, toda vez que unas definen metas y
propósitos y otras medios y mecanismos concretos para su alcance. De este modo
unas normas, de naturaleza programática, dependen de otras instrumentales en
cuanto a la posibilidad de llegar a ser efectivamente ejecutadas, al paso que
estas últimas encuentran su razón de ser en las primeras. Ahora bien, evaluar
esta correspondencia interna en cada uno de los sectores económicos particularmente
considerados a los que se refiere el Plan contenido en la Ley 508 de 1999,
parece no ser necesario, toda vez que, como se dijo, desde un punto de vista
cuantitativo existen datos que indican que más de la mitad del texto de la Ley
tendría que ser retirado del ordenamiento por vicios en su tramite. Este dato
numérico revela que el equilibrio de la Ley está seriamente comprometido.
La
Corte encuentra oportuno recordar que, como lo dispone el literal m) del
artículo 3° de la Ley 152 de 1994, el principio de coherencia debe presidir la
formulación de los planes de desarrollo. Coherencia, a voces del diccionario de
la Real Academia Española, quiere decir “conexión, relación o unión de una cosa
con otra” (DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAÑOLA, Real Academia Española. Ed.
Espasa Calpe, Madrid 1994). Así, dicho principio indica que los programas y
proyectos contenidos en la Ley del Plan, deben tener una relación efectiva con
las estrategias y objetivos establecidos en ella.  De aquí se deduce que si una
parte considerable de la Ley debe ser declarada inexequible, la restante habrá
perdido tal coherencia, lo cual en la práctica la hará inoperante como medio
para el manejo público económico por parte de las autoridades competentes.
En esas
circunstancias el sentido de la nueva Ley resulta comprometido, por lo cual, en
los términos del artículo 189 de la Ley 5ª de 1992, la inconstitucionalidad
debe extenderse a la totalidad de su texto.”
Ahora bien, es cierto que en otros eventos,
esta Corte ha considerado que la declaración de inexequibilidad de varias
disposiciones de una ley no acarrea automáticamente la inconstitucionalidad de
la totalidad de la ley, incluso cuando el cuerpo normativo establece un
sistema. Así, la sentencia C-760 de 2001, MP Marco Gerardo Monroy Cabra y
Manuel José Cepeda Espinosa, declaró inexequibles, por vicios de procedimiento
en su formación, numerosos artículos de Ley 600 de 2000 o Código de
Procedimiento Penal. Sin embargo, la Corte se abstuvo de expulsar del
ordenamiento la totalidad del código, pues consideró que las disposiciones
declaradas inexequibles no implicaban una variación sustancial del estatuto
procesal penal como tal. Dijo entonces esta Corporación:
“La Corte debe entrar a estudiar si estas
inexequibilidades parciales tienen el alcance de afectar la constitucionalidad
de todo el Código de Procedimiento Penal contenido en la Ley 600 de 2000, o si
por el contrario los apartes normativos parcialmente inexequibles son
separables del resto del articulado.
La separabilidad de una disposición consiste en la
posibilidad de excluirla del texto dentro del cual está insertada, sin alterar
substancialmente este último. Para estos efectos debe entenderse como
alteración substancial aquella que hace que la propuesta legislativa
globalmente considerada, no sea la misma sin la norma excluida, sino otra
radicalmente diferente. El criterio que define la separabilidad es entonces
prevalentemente material, es decir referido al sentido y alcance de la
regulación y no a aspectos formales como la numeración de las disposiciones, la
ubicación de las mismas dentro del texto completo de la ley, su denominación o
la cantidad de ellas.
De cualquier manera, la inseparabilidad es
asunto que debe demostrarse específicamente respecto de cada una de las
disposiciones que se consideran individualmente inexequibles, y la carga de
esta demostración en principio incumbe al demandante, a quien toca probar que
por su contenido material, la inexequibilidad de una disposición conlleva la
inconstitucionalidad del resto del articulado dentro del cual está insertada.
En el presente caso, la Corte echa de menos la sustentación del cargo de
inexequibilidad total hecha de conformidad con los criterios expuestos. Antes
bien, del estudio pormenorizado de las disposiciones afectadas de
inconstitucionalidad, encuentra que en ningún caso la declaración que respecto
de ellas se hará tiene el alcance de significar una variación substancial de
una institución del procedimiento penal, de la estructura general del Código, o
de los principios rectores que orientan su interpretación. En este sentido, el
texto que permanecerá dentro del ordenamiento después de la declaración de
inexequibilidad parcial que se pronunciará, no es esencialmente diferente del
aprobado por el Congreso, en cuanto no constituye una propuesta legislativa
radicalmente distinta. Por lo tanto no procede extender la mencionada
declaración de inexequibilidad al resto del articulado”.
67- La anterior reseña de la doctrina
desarrollada por la Corte sobre el alcance de la unidad normativa en las
decisiones de inexequibilidad que recaen sobre leyes que establecen sistemas
normativos complejos permite concluir lo siguiente: en caso de que el juez
constitucional declare la inconstitucionalidad de varias disposiciones de una
ley de esa naturaleza, pero dichos preceptos sean separables del cuerpo
normativo y su retiro del ordenamiento no afecte el sentido general de la ley,
entonces no es procedente realizar la unidad normativa. Por el contrario, es necesario
realizar la correspondiente unidad normativa y declarar la inexequibilidad de
la totalidad de la ley, si la Corte constata que el retiro del ordenamiento de
las normas viciadas de inconstitucionalidad altera tan sustancialmente el
sistema normativo, que la ley deja de tener el sentido que quería atribuirle el
Congreso. En tales circunstancias, la pregunta que obviamente surge es la
siguiente: ¿qué tan profundamente afecta a la totalidad de la Ley 684 de 2001
la declaración de inconstitucionalidad de la figura del poder nacional? Y para
la Corte la respuesta es clara: esa declaración implica la inconstitucionalidad
de la totalidad de la Ley 684 de 2001, ya que el poder nacional no sólo
constituye la columna vertebral del sistema de seguridad y defensa establecido
por la ley sino que además se proyecta en el conjunto de regulaciones
específicas previstas por esa ley, como se verá a continuación.
En primer término, numerosos artículos se
refieren explícitamente al poder nacional, o a algunos de sus elementos. Así
sucede, entre otros, con los artículos 3°, 6°, 20, 21, 37, 38, 41 y 62.
En segundo término, y más importante aún,
una parte muy extensa y esencial de la ley desarrolla la figura del poder
nacional o de algunos de sus elementos y componentes. Así sucede con todo el
título II sobre el sistema de seguridad y defensa (arts 11 a 36), que está
dedicado esencialmente a regular la configuración institucional del poder
nacional, al definir los componentes del sistema (arts 11 y 12), la integración
y atribuciones del Consejo Superior de Seguridad y Defensa (13 a 19), los
papeles que deben jugar en el poder nacional y en el sistema de seguridad y
defensa distintas instancias –como el Presidente, el Ministro de Defensa, los
altos mandos de la Fuerza Pública, el Fiscal General, el DAS, etc (arts 20 a
30)-. Igualmente ese título establece las competencias y atribuciones de los
consejos regionales, departamentales, distritales, metropolitanos y municipales
de defensa y seguridad, que son también componentes del poder nacional y del
sistema de seguridad y defensa  (arts 31 a 36). Por su parte, el título III
(arts 37 a 52) estatuye el llamado planeamiento, que se encuentra en el corazón
del poder nacional, puesto que es el mecanismo para preparar y aplicar dicho poder
nacional. Finalmente, el título V (arts 62 a 69) prevé la llamada movilización,
la cual, como ya se vio en esta sentencia, se encuentra indisolublemente
vinculada a la figura del poder nacional.
Todas las anteriores disposiciones, por su
relación inescindible con el poder nacional, forman entonces unidad normativa
directa con esa figura, y por ende deben ser retiradas del ordenamiento. Esto
significa entonces que los títulos II, III y V de la ley acusada, así como
varios artículos del título I deben ser declarados inexequibles.
Ahora bien, otros artículos de la ley
guardan una conexión directa con las anteriores disposiciones, y por ello deben
también ser retirados del ordenamiento. Así, el resto de disposiciones del
título I pierden todo su significado al ser expulsados del ordenamiento los
títulos II, III y V, así como las definiciones legales sobre poder nacional y
defensa nacional. En efecto, esos otros artículos de ese primer título
consagran los principios que orientan el poder nacional y el sistema de
seguridad y defensa. Es obvio entonces que debe realizarse la unidad normativa
con dichos artículos ya que éstos dejan de tener un verdadero sentido
normativo, al haber sido declarado inexequibles el poder nacional y el sistema
de seguridad y defensa.
Fuera de lo anterior, la Corte constata que
el título IV sobre procedimientos operacionales (arts 53 a 61), si bien no
menciona directamente el poder nacional, por lo cual podría pensarse que no
tiene que correr la suerte de esa figura, en realidad, tal y como está
establecido por la ley acusada, establece instrumentos para el ejercicio del
poder nacional, dentro del marco del sistema de seguridad y defensa previsto
por la ley. Es cierto que esos mecanismos operacionales hubieran eventualmente
podido ser desarrollados individualmente, pero la ley los vincula directamente
al sistema de seguridad y defensa y al poder nacional, como procedimientos de
operación de los mismos, por lo cual también deben ser retirados del
ordenamiento.
Finalmente, el resto de disposiciones de la
ley que aparentemente podrían permanecer, por no tener un vínculo directo con
el poder nacional, pierden todo significado propio, una vez retiradas del
ordenamiento las anteriores disposiciones.
Todo lo anterior muestra entonces que
efectivamente el poder nacional representa la columna vertebral del sistema de
seguridad y defensa, y por ello la declaración de inexequibilidad de dicha
figura implica el retiro del ordenamiento de la totalidad de la Ley 684 de
2001.
Examen de las
acusaciones contra mecanismos específicos del sistema de seguridad y defensa
68- A pesar de que las anteriores
consideraciones son suficientes para declarar la inconstitucionalidad total de
la ley parcialmente acusada, los demandante dirigen acusaciones específicas
contra algunos elementos normativos del sistema de seguridad y defensa de la
Ley 684 de 2001. En la medida en que esas acusaciones plantean problemas
constitucionales de gran importancia, la Corte considera necesario pronunciarse
sobre esas acusaciones individuales. Procede entonces esta Corporación a
examinar esos puntos.
Inconstitucionalidad
del deber del Fiscal de suministrar permanentemente información sobre las
investigaciones que se adelantan
69- El artículo 25 de
la ley impone al Fiscal General de la Nación un deber, el de informar
mensualmente al Gobierno Nacional sobre las investigaciones (preliminares y
formales) que se adelanten por delitos de lesa humanidad y por delitos contra
la seguridad nacional. Esa información, además, deberá señalar las
circunstancias de tiempo, modo y lugar, “en que están operando las organizaciones
criminales para la comisión de estos delitos”. Y faculta también al
Ministerio de Defensa para que “en casos especiales” solicite informes
inmediatos sobre las investigaciones que se adelanten, aún cuando advierte que
dicha información no podrá violar la reserva sumarial.
A juicio del actor, y
de algunos intervinientes, la norma vulnera los artículos 113, 116, 228, 229,
230 y 251-5 de la Constitución.  Según ellos, si bien es cierto que el Fiscal
debe “suministrar al gobierno información sobre las investigaciones que se
estén adelantando, cuando sea necesario para la preservación del orden público”,
como lo señala el artículo 251-5 de la Carta, también lo es que por tratarse de
una excepción a los principios de autonomía e independencia, el alcance de esa
obligación es restrictivo, lo que no hace el legislador con la norma demandada.
Y advierten que ello no ocurre, precisamente, porque cuando establece que la
información será suministrada mensualmente y sobre una amplia gama de asuntos,
convierte en general una regla de excepción que afecta de paso el principio de
división de poderes. Además, en su sentir, cuando la norma hace referencia a “casos
especiales” también desborda los lineamientos de la propia Constitución, es
decir, que la información deberá suministrarse solamente ante la necesidad de
preservar el orden público.
Para otros, por su
parte, la ley se limita a desarrollar el artículo 251-5 de la Constitución y
responde al deber de colaboración armónica entre los distintos órganos del Estado.
Desde esta perspectiva, afirman, no se desconocen los principios de autonomía e
independencia, pues dicha autonomía tan solo está circunscrita a la función de
administrar justicia. En consecuencia, debe la Corte determinar si esa
exigencia vulnera o no los principios de autonomía e independencia judicial,
así como el principio de división de poderes.
Pues bien, para
abordar el análisis es necesario establecer cuál es el diseño constitucional
sobre la función del Fiscal General de la Nación, en el sentido de informar al
Gobierno sobre las investigaciones que se estén adelantando y, en segundo
lugar, determinar si el artículo en cuestión se enmarca dentro de ese ámbito o
si, por el contrario, desborda esos lineamientos.
En cuanto tiene que
ver con el primer aspecto, la Corte observa que fue el Constituyente quien
encomendó al Fiscal General de la Nación la tarea de suministrar información al
Gobierno Nacional, cuando ello fuere necesario para la preservación del orden
público. Corresponde entonces a un régimen cerrado y configurado por la propia
Carta Política que, contrario a lo expresado por los intervinientes, no es una
excepción a su autonomía e independencia sino precisamente, una expresión más
de esos principios constitucionales. Como se trata de un modelo claramente
establecido y cuyo alcance ya está determinado, no es dado al legislador, ni a
ninguna otra autoridad del Estado, hacer exigencias adicionales a las que
fueron previstas en la Constitución, es decir, ante la imperiosa necesidad de
garantizar el orden público.
70- No obstante, como
bien lo sugieren los intervinientes, en el marco del Estado Social del Derecho
existe un deber de colaboración armónica entre las diferentes ramas del poder
público y, por lo tanto, la autonomía de la Fiscalía General de la Nación no es
absoluta, pues debe actuar en consonancia con las atribuciones de los demás
órganos del Estado[62]. Pero el principio este de colaboración
armónica no puede llegar al extremo de desconocer el reparto funcional de
competencias, ni el ampliamente explicado principio de división de poderes. Y
por lo mismo, es errado afirmar que el principio de la colaboración armónica
permite fusionar tareas y compartir responsabilidades sobre aspectos claramente
diferenciados en el ordenamiento constitucional. Además, el principio de
colaboración armónica no puede ser transformado por el Legislador en un deber
de colaboración exigible cuando lo disponga el Ejecutivo.
Al respecto, esta
Corporación ya ha tenido oportunidad de pronunciarse, precisamente en asuntos
relacionados con la Fiscalía General de la Nación. Así, sobre el artículo 205
(transitorio) del proyecto de ley estatuaria de administración de justicia
estipulaba, entre otros aspectos, que la Fiscalía debía solicitar concepto al
Ministerio Público para decretar la reserva de identidad de  testigos e imponía
una exigencia no prevista en la Constitución. Al analizar ese artículo, la
Corte concluyó que se trataba de una intromisión ilegítima en la autonomía de
la Fiscalía y dijo[63]:
“Adicionalmente,
estima la Corte relevante puntualizar que el artículo 250-4 de la Carta
Política le confiere a la Fiscalía General de la Nación la responsabilidad
autónoma de “velar por la protección de las víctimas, testigos e intervinientes
en el proceso”. Así, entonces, si una de las modalidades que se prevén
para garantizar el cumplimiento de esa disposición es la reserva de la
identidad, entonces será únicamente el ente acusador el que podrá adoptar una
decisión de tal naturaleza, de acuerdo con los elementos de juicio que se
encuentren a su alcance y las razones fundamentadas que exponga. En
consecuencia, la intervención del Ministerio Público, máxime cuando se plantea
de por medio el emitir un concepto favorable y por ende obligatorio, constituye
una intromisión inconstitucional en las atribuciones de la Fiscalía (Art. 250
C.P.). Además, debe agregarse que si el propósito de la norma es la
defensa de los intereses de la sociedad, del orden jurídico o de los derechos y
garantías fundamentales de los participantes en el proceso penal, la
Procuraduría General de la Nación cuenta, por mandato constitucional, con la facultad
de intervenir en los procesos judiciales, principalmente a través de los
recursos que defina el legislador y no, se reitera, involucrándose en
asuntos de competencia privativa de otras entidades del Estado.”
(...)
“Del
artículo 250 constitucional no autoriza en momento alguno a la ley para regular
o delimitar la atribución allí contenida, la cual, como se vio, debe ser
ejercida autónomamente por la Fiscalía General de la Nación.” (Subrayado fuera de texto).
71- Todo lo anterior
muestra que por tratarse de un régimen configurado por el Constituyente de
1991, está vedado al legislador hacer nuevas exigencias en cuanto a la función
de informar al Gobierno Nacional sobre las investigaciones que se estén
adelantando, so pena de vulnerar los artículos 113, 228 y 251-5 de la
Constitución, como efectivamente ocurre en el caso del artículo 25 de la ley
684 de 2001.
En efecto, la norma
impone la obligación de suministrar información de manera permanente (mensual),
desbordando así los lineamientos constitucionales. Y, además, cuando hace
referencia a “casos especiales” en los que el Ministerio de Defensa
podrá solicitar información con carácter urgente, no sólo desconoce que es el
Fiscal quien está facultado para entregar la información y no el Ministerio
para exigirla, sino que además desconoce que el nivel al cual se desarrolla la
colaboración es el más elevado, según la propia Constitución, que se refiere al
Fiscal General y al Gobierno. Es pues una colaboración cuyos partícipes fueron
definidos directamente por la Carta. La regulación acusada crea también una
ambigüedad, pues la norma no permite claridad alguna acerca de cuáles son esos
“casos especiales”, afectando aún más la autonomía e independencia
propia del Fiscal. Todo ello demuestra entonces que el artículo 25 de la ley,
independientemente considerado, también resulta contrario a la Constitución.
Sin embargo, la Corte precisa que nada impide que dentro del respeto de las
respectivas órbitas de competencia, el Fiscal General y el Gobierno, sin
invadir la autonomía e independencia de la rama judicial, acuerden mecanismos
de suministro de información, siempre que se preserve la reserva del sumario y
no se comprometa el buen curso del proceso penal.
Teatro de
operaciones, estado de excepción permanente, relaciones poder civil y poder
militar, y libertad de movimiento
72- Respecto del artículo 54 de la ley 684 de 2001,
quienes defienden su constitucionalidad consideran que el teatro de operaciones
allí establecido, no riñe con los postulados de la Carta. Justifican su
posición aduciendo que ésta figura no es un estado de excepción adicional a los
ya consagrados, sino que por el contrario, es un instrumento para evitar de
forma preventiva, las amenazas contra el orden público. Por el contrario,
quienes estiman que tal disposición es contraria a los mandatos superiores,
indican que por medio de ésta figura, se otorga al Presidente funciones propias
de un Estado de Conmoción Interior, pero sin sujeción alguna a los controles
político o jurídicos establecidos por el ordenamiento jurídico para estos
eventos.
73- Para determinar qué debe entenderse por teatro
de operaciones, la ley 684 de 2001 construye una definición con la cual trata
de elucidar su significado. Al respecto, el artículo 54 señala que debe
entenderse por teatro de operaciones "el área geográfica en donde,
previo establecimiento de motivos fundados que hagan prever la posible amenaza
o alteración del orden constitucional, la soberanía, la independencia y la
integridad del territorio Nacional y se desarrollarán las operaciones militares
que están contenidas en los Planes Estratégicos y Tácticos para el cumplimiento
de la misión constitucional de la Fuerza Pública". Con lo anterior, a
primera vista resulta clara la teleología subyacente a la figura, en cuanto que
con ésta busca delimitarse un territorio en el cual existen serias amenazas de
poder subvertirse el orden constitucional, y en donde resulta necesario la
realización de operaciones dirigido a evitar que tal hecho suceda.
74- Esta Corporación considera que el objetivo
planteado en la disposición hace parte de los deberes y obligaciones del Estado
consagrados constitucionalmente. En efecto, el artículo 2 superior consagra que
entre los fines esenciales del Estado están el defender la independencia
nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica
y la vigencia de un orden justo. A renglón seguido, consagra que las "autoridades
de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes
en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y
libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado
y de los particulares".
Con base en lo anterior, cabría concluir que la
figura del teatro de operaciones no es en sí misma inconstitucional. Por el
contrario, ésta termina siendo una herramienta a través de la cual es
materializada una de las funciones del Estado frente a la Sociedad. En este
sentido, por medio de la figura, el Estado cumpliría con uno de sus objetivos,
como es el de asegurar y prevenir que los sustentos y pilares en los que está
fundado el Estado, no sean puestos en riesgo. El Presidente bien podría
establecer directamente la delimitación de un espacio geográfico en el cual
deban ser desarrolladas operaciones militares para salvaguardar y proteger el
orden institucional, pues esa facultad encuentra sustento en el expreso mandato
del artículo 189 numeral 4 que estipula que corresponde al Presidente de la
República “conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo
donde fuere turbado”. Como es bien sabido, antes de la expedición de la ley
acusada, el Presidente delimitaba teatros de operaciones, en ejercicio de su
facultad como comandante supremo de las Fuerzas Armadas, y como responsable de
conservar y restablecer el orden público en todo el territorio (CP arts 189
ords 3° y 4°).
75- Tal es la interpretación realizada por algunos
intervinientes quienes bajo esa mirada consideran que la herramienta creada en
el artículo 54 de la ley 684 de 2001 es constitucional, pues está diseñada para
conjurar las amenazas al mantenimiento del orden público. Sin embargo, vistas
con detalle las características de la figura del teatro de operaciones y el
diseño institucional específico adoptado en la ley demandada, la Corte observa
que la extensión del concepto no concuerda ni marca sus límites con la
definición dada al inicio del artículo. En efecto, en el contexto sistémico de
la ley, no puede entenderse que los elementos conceptuales de la figura se
agoten en su objetivo.
76- Por el contrario, dentro de sus elementos
definitorios, también deben comprenderse las características procedimentales
por medio de las cuales pretende lograrse el objetivo. En este sentido, en el
contexto global de la ley, el teatro de operaciones involucra también las
actividades propias que son allí permitidas. Los mecanismos concretos o los
medios dispuestos para su ejecución, devienen entonces en parte esencial de
ésta definición.
Por estas razones, resulta necesario realizar un
estudio integral del sentido completo bajo el cual es concebida y diseñada la
figura del teatro de operaciones. Si en ese análisis alguno de sus elementos
definitorios, no meramente accesorios, contraría la Carta, deberá concluirse
que todo el artículo y la naturaleza de la figura allí creada son
inconstitucionales, pues de lo contrario el concepto perdería elementos que le
son consustanciales, valga aclarar, dentro del contexto que la misma ley le ha
dado.
77- Dentro de esos elementos conceptuales esenciales
que le da la ley al teatro de operaciones, está estrechamente vinculada (1) la
figura del encargo de la ejecución de las órdenes presidenciales a los
comandantes que asumen el control operacional del área, que tendrán
imperativamente una prelación, "inmediata y preferente" sobre
las de gobernadores y alcaldes, y (2) la posibilidad de establecer medidas de
control a los habitantes, y en especial la coordinación del registro de la
población. Estos dos aspectos serán abordados de manera independiente.
El encargo de la
ejecución de las ordenes presidenciales a los comandantes de área
78- Antes de abordar el análisis de éste punto,
resulta necesario aclarar dos situaciones distintas que están involucradas en
la disposición. Por un lado, la facultad presidencial para poder encargar de la
ejecución de sus órdenes a los miembros de la fuerza pública, y por el otro, la
posibilidad de aplicar de manera inmediata y preferente las órdenes del
Presidente sobre las de alcaldes y gobernadores.
79- Para esta Corporación resulta claro que
corresponde al Presidente, la dirección de las Fuerzas Armadas. El artículo 189
numeral 3 de la Carta estipula de forma precisa que dentro de sus funciones
como jefe de Estado, Jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa, está
la de  “dirigir la fuerza pública y disponer de ella como comandante supremo
de las fuerzas Armadas de la República”. Ese mandato constitucional expresa
el modelo de Estado pensado en la Constitución de 1991, en el cual los constituyentes
quisieron que el poder militar estuviera subordinado al poder civil.
80- De igual forma, el Presidente de la
República, como cabeza del ejecutivo, también puede proferir ordenes,
relacionadas con el mantenimiento del orden público, que tengan una prelación
sobre las que emitan los alcaldes y gobernadores. Tal facultad no vulnera la
autonomía de éstos últimos, sino que por el contrario, es expresión de una de
las facultades del Presidente consagradas en el artículo 189-4 superior.
81- En efecto, la atribución y
responsabilidad en cabeza del Presidente de mantener la estabilidad
institucional, implican que en esta materia en concreto, exista una sujeción
por parte de alcaldes y gobernadores a las órdenes de aquél. Como lo afirmó la
Corte en la sentencia C – 032 de 1993, tal hecho no vulnera la
descentralización territorial ni la autonomía de las entidades territoriales.
Por el contrario, “desarrolla los preceptos superiores la norma legal por
cuyo medio se asegura el debido acatamiento a las decisiones del Jefe del
Estado y de Gobierno en lo relativo a la conservación y restablecimiento del
orden público”[64].
De hecho, es la misma Constitución en su artículo 296 la que prevé que “para
la conservación del orden público o para su restablecimiento donde fuere
turbado, los actos y órdenes del Presidente de la República se aplicarán de
manera inmediata y de preferencia sobre los de los  gobernadores; los actos y
ordenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos
efectos en relación con los de los alcaldes”
82- Pero de estas dos funciones distintas,
y constitucionalmente permitidas, no es dable deducir una tercera, que
consistiría en afirmar que el Presidente pueda encargar de “la ejecución de
sus ordenes al Comandante que asuma el Control Operacional del área” y que
a la vez esas órdenes se apliquen de manera inmediata y preferente sobre las de
los Gobernadores y Alcaldes de la zona. La amalgama de esas dos distintas
funciones produce resultados constitucionalmente inaceptables.
83- En efecto, la norma no dispone otra
cosa sino que los gobernadores y alcaldes estarán sujetos a los comandantes de
los teatros de operaciones, vía por la cual es resquebrajado el principio
democrático de primacía del poder civil sobre el militar. Tal situación
desconoce el sentido de la delimitación entre sociedad y Estado, pues tal y
como lo dijo la Corte en la sentencia C - 453 de 1994[65] “El fundamento de
la separación entre lo civil y lo militar no proviene de una distribución
funcional de tareas estatales, sino de un principio esencial en la organización
de las relaciones entre el Estado - aparato y los gobernados, que puede ser
expresado como sigue: el ejercicio de la fuerza pública debe ser el mínimo
necesario para mantener las condiciones de libertad que permitan el ejercicio
de los derechos fundamentales. La enorme capacidad destructiva del poder
militar y su connotación invasiva o defensiva de territorios o instituciones, hace
de este un poder inadecuado para el manejo de la seguridad cotidiana del
ciudadano.”
84- No puede concluirse entonces, que la
suprema comandancia de las fuerzas militares pueda extenderse ilimitadamente,
hasta el punto de subordinar a figuras institucionales que hacen parte del
mismo poder civil. El que las órdenes e instrucciones del Presidente deban ser
acatadas por las autoridades departamentales y municipales, no implica llegar
al extremo de someterlas al poder militar. Ello, además, representa una
restricción de la facultad presidencial de impartir órdenes y adoptar
decisiones en materia de orden público, que se apliquen de manera inmediata,
sin intermediación de ningún estamento o nivel, y en forma preferente, en
cualquier lugar del territorio nacional, como lo dispone el artículo 296 de la
Carta. No es pues admisible la intermediación militar en las órdenes entre el
Presidente y los mandatarios seccionales.
De hecho, cuando ésta Corporación analizó
en la sentencia C–295 de 1996 la constitucionalidad de las zonas especiales de
orden público, consideró que tan sólo el hecho de mediar una “solicitud” para
su delimitación por parte de la autoridad militar, implicaba una
subordinación de los mandatarios seccionales a las autoridades militares. Esta
situación resulta mas evidente en el asunto que ocupa la atención de la Corte,
en el cual el comandante (una autoridad militar) asume funciones ejecutivas,
que deben ser obedecidas por gobernadores y alcaldes. Tal situación, como
repetidamente ha insistido la Sala, afecta la separación de los poderes civil y
militar­. Por tales circunstancias, la Corte concluye que ésta disposición es
inconstitucional.
Registro de la población en los teatros de
operación
85- El artículo 54 de la ley 684 de 2001,
también estipula que “el comandante que ejerza el Control Operacional
coordinará con las autoridades civiles de la Región el registro de la
población, en el que se indique: identidad, profesión u oficio, y domicilio.
Todo ciudadano que cambie de domicilio dentro de este Teatro Operacional o
arribe a éste, deberá presentarse ante la autoridad civil respectiva en el
sitio que para tal efecto se determine.”
86- Cuando hay situaciones anormales de
orden público, resulta justificado que eventualmente existan restricciones a
los derechos de las personas, las cuales tienen teleológicamente la función de
salvaguardar precisamente esos derechos. Esas limitaciones buscan proteger los
mismos mandatos y principios constitucionales, y por tanto están ajustadas a la
Carta. Pero la restricción no es una suspensión absoluta de los derechos. Por
tanto, no resulta razonable que exista un mecanismo que anule aunque sea
temporalmente, un derecho fundamental.
87- La Corte ha aceptado que en los eventos
en que es declarado el Estado de excepción, pueden establecerse límites al
derecho de locomoción, de forma tal que por ejemplo, la circulación sea
restringida temporalmente[66].
Sin embargo, también ha considerado que esas restricciones no pueden llegar al
extremo de provocar el desarraigo de las personas. Tales fueron las
conclusiones obtenidas en la sentencia C-295 de 1996[67], en donde ésta
Corporación analizó la constitucionalidad del artículo 3o. del Decreto
Legislativo No. 717 de 1996, en el cual fue limitado el derecho a la
circulación, a través de una medida de “inscripción en la alcaldía”. La
Corte determinó que la norma resultaba inconstitucional, por cuanto hacía
nugatorio e impracticable de forma absoluta, el derecho que tiene toda persona
a circular por el territorio nacional, tal y como lo consagra el artículo 24
superior.
88- El inciso final del artículo 54 de la
ley 684 de 2001, diseña un mecanismo de “registro de la población” y
exige a las personas el suministro de información cuando exista cambio de
domicilio, que tiene, al menos, las mismas consecuencias de la medida analizada
en la sentencia C-295 de 1996. Inclusive, el registro ahora establecido es más
amplio puesto que incluye el deber de revelar la profesión, el oficio o la
actividad de cada persona, lo cual representa una amenaza a otros derechos
fundamentales. Piénsese por ejemplo en la situación de un activista
perteneciente a un grupo político contestatario o de un predicador de un credo
religioso minoritario. La limitación que es realizada sobre la libertad de
locomoción y otros derechos a través de esta figura, no redunda sobre la
libertad misma, sino que por el contrario extrema el control total del Estado
sobre sus asociados. En consecuencia y reiterando la jurisprudencia de la
Corte, la Corte concluye que en este punto  la norma también es contraria a la
Constitución.
El teatro de operaciones y los estados de
excepción
89- Un último argumento esbozado por
algunos de los intervinientes que defienden la constitucionalidad de la norma
en estudio, señala que debido a que el teatro de operaciones no es un estado de
excepción adicional, sus disposiciones no están sujetas a los estrictos
controles previstos en el ordenamiento jurídico. Y para sustentar sus
afirmaciones, indican que tal figura puede compararse analógicamente con las
zonas especiales de orden público.
Como puede apreciarse con facilidad, la
analogía propuesta conduce a reafirmar la inconstitucionalidad de la figura. Un
análisis juicioso de la naturaleza de las zonas especiales de orden público,
muestra que éstas sólo tienen sentido dentro de un Estado de Excepción. En
efecto, el decreto No. 717 del 18 de abril de 1996 “Por el cual se dictan
unas medidas tendientes a la preservación del orden público” y el cual fue
declarado ajustado a la Carta en su mayor parte, fue proferido por el
Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 213 de la Constitución Política, es decir, en uso de las atribuciones
que el Estado de Excepción de Conmoción Interior le atribuía. Y es bajo ese
mismo contexto sobre el cual dicha jurisprudencia debe ser interpretada.
90- De acuerdo al artículo 27 de la
Convención Americana Sobre Derechos Humanos – Pacto de San José, ratificado por
la ley 16 de 1972, la suspensión de garantías sólo puede realizarse para
estados de excepción, y durante lapsos de tiempo estrictamente delimitados a
las exigencias de la situación. Por tanto, para que con base en la figura del
teatro de operaciones pudieran limitarse los derechos de las personas, debería
éste estar condicionado a la declaración previa de un Estado de excepción. Tal
situación no sucede en el presente evento, pues como lo señala la misma
disposición, el teatro de operaciones podrá ser establecido en una situación de
normalidad en la cual exista “la posible amenaza o alteración del orden
constitucional, la soberanía, la independencia y la integridad del territorio
nacional”.
En consecuencia, el mismo estado de
normalidad sobre el cual están justificados los teatros de operaciones con
todas sus particularidades, lleva a la conclusión que sostener su existencia
vulnerara las obligaciones asumidas por Colombia cuando ratificó y adhirió a la
Convención[68].
La Corte precisa que la anterior
argumentación no significa que los diseños previstos por la ley acusada sobre
teatros de operaciones puedan ser adoptados por una medida de excepción, puesto
que dichos diseños –como el registro y control de la población o la afectación
de la supremacía del poder civil sobre el militar- son materialmente
inconstitucionales, incluso durante un estado de excepción. Simplemente la
Corte está afirmando que, además, la presente regulación desconoce la distinción
entre normalidad y anormalidad prevista por la Carta y por los tratados de
derechos humanos.
91- De igual manera, mal podría sostenerse
que existan mecanismos de restricción a los derechos, que son más gravosos en
estado de normalidad que en estado de excepción. El Estado en su conjunto,
requiere de un sistema de seguridad con el cual proteger su orden jurídico y su
institucionalidad. Sin embargo, tal objetivo no puede conseguirse con cualquier
medio, pues por esta vía terminaría instrumentalizándose a las personas al
servicio de los fines del Estado, desconociendo que la relación es inversa. La
existencia y función del Estado sólo puede justificarse por su servicio a la
Sociedad. En consecuencia la Corte concluye que la figura del teatro de operaciones
creada a través del artículo 54 de la ley 684 de 2001, es también
inconstitucional.
La
inconstitucionalidad de la asignación de funciones de policía judicial a las
Fuerzas Militares
92- De acuerdo con el artículo 59 de la ley
bajo examen, el Fiscal General está en la obligación de atribuir de manera
transitoria precisas funciones de policía judicial a miembros de las Fuerzas
Militares, cuando no sea posible que un grupo especial de la Fiscalía acompañe
a estas fuerzas en el desarrollo de sus operativos. Para esta Corte la norma
plantea entonces dos interrogantes: ¿el otorgamiento de funciones de policía
judicial a miembros de las fuerzas militares, en los casos en que miembros de
la Fiscalía no puedan acompañarlas en los operativos, rompe la dependencia
funcional entre quienes desarrollan tales labores y el Fiscal?. Y ¿La
atribución de funciones de policía judicial a miembros de las fuerzas militares
implica la investigación de personal civil por parte de las fuerzas militares?.
93- Para responder, la Corte debe recordar
que los asuntos que ahora se debaten fueron objeto de estudio en la sentencia
C-034 de 1993, en la cual se declaró la constitucionalidad condicionada del
Decreto 1810 de 1992[69].
En la sentencia citada, esta Corporación encontró que el quehacer de la policía
judicial se orientaba sustancialmente a la comprobación de hechos y
circunstancias relevantes para el juzgamiento y por tanto no era admisible que
las unidades de policía judicial se conformaran por personal militar. Ello en
razón a la protección de la libertad individual que un Estado democrático le
confía a la autoridad judicial. Consideró la Corte que esta última incumple su
misión si la investigación del delito se abandona en funcionarios diferentes a
los que integran la policía judicial.
En ese sentido dijo la Corte “de los dos
cuerpos que conforman la fuerza pública, únicamente la Policía Nacional cumple
funciones de policía judicial, lo que se explica en razón de su fin primordial
orientado a velar por el mantenimiento de las condiciones necesarias para el
ejercicio de los derechos y libertades públicas”. Por el contrario, de
acuerdo con sus objetivos constitucionales, las Fuerzas Militares carecen de
competencia en materia de policía judicial, pues ello desnaturalizaría su fisonomía.
Concluyó entonces la Corte que adscribir a las Fuerzas Militares una dualidad
de funciones (la militar y la de policía judicial) e imponer una correlativa
dualidad de jerarquías (el superior en el rango y la Fiscalía General de la
Nación), desvertebraría su estructura, quebrantaría la necesaria unidad de
mando y no aseguraría que “en caso de conflicto entre las dos funciones - no
descartable dentro del clima de confrontación armada que se vive en varios
lugares del territorio nacional y que ha obligado a las fuerzas militares a
robustecer su presencia y multiplicar sus operativos- prime la de policía
judicial”.
94- Tales consideraciones fueron hechas a
pesar de que el texto de la norma era ambiguo, y del mismo podía inferirse que
serían miembros de las fuerzas militares a quienes se les atribuirían tales
funciones, o que quienes conformarían los respectivos cuerpos de policía
judicial serían personas que, aun cuando pertenecieran a las fuerzas militares,
no serían miembros de las mismas.[70]
Por el contrario, en el presente caso, del texto de la norma no se deriva
ninguna duda. El texto es el siguiente:
“(…)Cuando por
motivos fundados un grupo especial de la Fiscalía General de la Nación no pueda
acompañar permanentemente las operaciones de las Fuerzas Militares, el Fiscal
General de la Nación deberá atribuir, de manera transitoria, precisas
facultades de policía judicial a miembros de las Fuerzas Militares.
A tal efecto, las
Fuerzas Militares designarán un grupo de su personal para que, debidamente
capacitado y en forma exclusiva, atienda la facultad transitoria de que trata
el párrafo anterior.
Parágrafo
transitorio. El Fiscal General de la Nación y el Comandante General de las
Fuerzas Militares adoptarán las medidas administrativas pertinentes para
cumplir lo previsto en este artículo a los treinta (30) días siguientes de la
entrada en vigencia de la presente ley.”
De acuerdo con ello, es clara la facultad
de las Fuerzas Militares para desempeñar funciones de policía judicial. Por
tanto resultan pertinentes los argumentos de la sentencia precitada.
Oportunidad en la cual la Corte consideró que los organismos que desempeñan
funciones de policía judicial, colaboran en una tarea cuya naturaleza es
eminentemente judicial: averiguar, indagar y esclarecer los hechos que
constituyen presupuesto indispensable de las sentencias y providencias que
profieren los Jueces Penales, de allí su dependencia de la Fiscalía, como ente
acusador.
95- De lo anterior se sigue que frente al
primer problema que plantea la norma la Corte debe responder afirmativamente:
el otorgamiento de funciones de policía judicial a miembros de las fuerzas
militares rompe la dependencia funcional entre quienes realizan estas labores y
el Fiscal. Incluso la integración de las unidades de policía judicial con
militares equivale a una intromisión de la administración en la función
jurisdiccional. El resultado de ello sería confiar a un aparato institucional
cuya razón se orienta a un uso táctico de la fuerza, a que enderece esa misma
razón a la libre interpretación de los hechos y de las normas con un sentido de
justicia. Lo anterior genera una disfuncionalidad inconstitucional ya que las fuerzas
militares exhiben un carácter estrictamente jerarquizado y adoptan una
disciplina rígida frente a las órdenes superiores. Por tanto su régimen propio
y el contexto histórico en el que actúan, no se concilian con la independencia
e imparcialidad inherentes a la policía judicial, atributos característicos de
la función jurisdiccional a la cual sirve.
Para destacar la importancia de tales
rasgos, vale la pena recordar algunas de las funciones de investigación que le
corresponden a la policía judicial: actuar como comisionados para la práctica
de pruebas (art. 84), adoptar las medidas especiales de aseguramiento de
pruebas (art. 243), “allegar documentación, realizar análisis de
información, escuchar en exposición o entrevista a quienes considere pueden tener
conocimiento de la posible comisión de una conducta punible” (art. 314).
Además, “[e]n los casos de flagrancia y en el lugar de su
ocurrencia o cuando por motivos de fuerza mayor acreditada no pueda el Fiscal
General de la Nación o sus delegados iniciar la investigación previa, los
servidores públicos que ejerzan funciones de policía judicial podrán ordenar y
practicar pruebas” (art. 315), y practicar “pruebas técnicas o
diligencias tendientes al esclarecimiento de los hechos ...”, y “extender
su actuación a la práctica de otras pruebas técnicas o diligencias que surjan
del cumplimiento de la comisión” (art. 316), conocer “a prevención de la
investigación previa (...) aisla[r] y prote[ger]
el sitio y [a] los testigos, así como para las demás medidas
que sean conducentes” (art. 317). Por otra parte, “[c]uando exista
mérito para vincular a una persona o antes si lo requiere el funcionario
judicial, quien cumpla la función de policía judicial hará entrega de las
diligencias” (art. 320).
Así mismo, respecto de la calificación de
la naturaleza investigativa de la función que cumplen, el artículo 311 del
Código de Procedimiento Penal dice que el “Fiscal General de la Nación, bajo
su responsabilidad, separará en forma inmediata de las funciones de policía
judicial al servidor público que omita o se extralimite en el cumplimiento
de sus funciones para el desarrollo investigativo específico que se le haya
dado”, y además, ante ellos “[l]os sujetos procesales
tendrán las mismas facultades y derechos que les otorga la ley ante los
funcionarios judiciales” (art. 318). En tal medida, pueden ser objeto de
impedimento o recusación como cualquier funcionario judicial (art. 109). Por
tanto, el artículo bajo examen rompe la dependencia funcional de quienes cumplan
funciones de policía judicial frente a la Fiscalía, lo que vicia la
disposición.
96- Entra ahora la Corte a referirse al
segundo interrogante planteado por la norma, esto es, si la misma desconoce la
proscripción constitucional (artículo 213) que recae sobre los militares para
investigar y juzgar civiles. De conformidad con lo dicho anteriormente la labor
de la policía judicial tiene un clara connotación investigativa, por lo tanto
la norma al facultar a los militares para desarrollar esta actividad apareja
una evidente contradicción con la Constitución. Y precisamente por ello, el
artículo 37 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, al regular el
alcance de las unidades especiales creadas para que el Fiscal General de la
Nación ejerza la facultad a que se refiere el numeral 4o. del artículo 251 de
la Constitución, señaló perentoriamente que éstas “no podrán
estar integradas por militares.” La sentencia C-179 de 1994, MP
Carlos Gaviria Díaz, declaró la constitucionalidad de ese mandato, pues concluyó
que era una prohibición que derivaba directamente de la Carta ya que, dijo la
sentencia, “la asignación de funciones de policía judicial a los militares,
está prohibida por nuestro Ordenamiento Supremo”.
Conforme a lo anterior, es entonces claro
que en ningún caso puede la ley conferir facultades de policía judicial a las
fuerzas militares, en desarrollo del artículo 250 ord 3 de la Carta, ni puede
tampoco el Fiscal General, invocando la posibilidad prevista en el artículo 251
ord 4 superior, otorgar transitoriamente esas atribuciones a los militares,
pues la prohibición constitucional es terminante: en ningún caso, ni siquiera
durante los estados de excepción, pueden los militares investigar a los civiles
(CP art. 213).
97- Cabe agregar que además de la expresa
prohibición constitucional ya referida, el artículo 59 de la Ley 684 de 2001 es
inconstitucional por cuanto viola el debido proceso (art. 29 C.P.), que debe
ser interpretado de acuerdo con los pactos internacionales de los cuales el
Estado Colombiano es parte (art. 29 C.P.). Tales instrumentos enfatizan la
importancia del respeto a las garantías procesales, en especial en lo tocante a
la imparcialidad e independencia del investigador y juzgador. Por lo anterior,
es claro que los compromisos internacionales del Estado Colombiano proscriben
también lo estatuido por la disposición bajo examen. Sobre el punto resultan
ilustrativos pronunciamientos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en los que han considerado
que es imperativo que los Estados miembros del Sistema (entre ellos Colombia)
terminen con prácticas que atenten contra el debido proceso, en especial
aquellas que violan el derecho de que deben gozar las personas, en todas las etapas
del proceso penal, para ser investigados y juzgados por funcionarios
independendientes e imparciales. Tales características no son aplicables a
miembros de la Fuerza Pública que participen en el conflicto interno que viva
un país, pues los rasgos judiciales de la función investigativa requieren de
personas independientes que lleven a cabo esta labor.[71]
98- En diferentes ocasiones los organismos
internacionales han recomendado a los Estados que delimiten el papel de las
Fuerzas Armadas y de los cuerpos de seguridad. Consideran que en todo Estado
democrático las fuerzas de seguridad cumplen un papel crucial en la protección
de los ciudadanos, sus bienes y sus derechos. Esta función tiene matices
múltiples, que cuentan con características propias. El orden público
democrático requiere que los ciudadanos depositen su confianza en el
profesionalismo y, sobre todo, en la ética de la autoridad policial. La tarea
que debe cumplir la institución policial en el contexto de la sociedad es
delicada, y requiere de instrucción y entrenamiento especiales. En
consecuencia, la policía no debe ser suplida en su tarea por las Fuerzas
Militares. La Comisión Interamericana recomienda enfáticamente que las Fuerzas
Militares no sean empleadas en la tarea de hacer cumplir la ley “particularmente
en tareas tales como la investigación de crímenes comunes y la ejecución de
arrestos” ya que “por su especialidad, complejidad y su contacto con la
sociedad, debe ser responsabilidad de un cuerpo policial debidamente instruido
y especialmente respetuoso del Derecho.”[72]
En el mismo sentido y específicamente sobre la situación
de derechos humanos en Colombia, el Comité de derechos humanos de las Naciones
Unidas ha manifestado su preocupación por el hecho de que los militares ejerzan
las funciones de investigación, arresto, detención e interrogatorio de civiles.[73]
Por otro lado, la garantía de imparcialidad ha sido
estudiada en varias ocasiones[74] por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual
ha señalado que cuando “las fuerzas armadas inmersas en el combate contra
los grupos insurgentes, son las encargadas del juzgamiento de las personas
vinculadas a dichos grupos (…)” se ve minada de manera considerable la
imparcialidad que debe tener el juzgador. Esto se erige, según este Tribunal,
como una violación del artículo 8 de la Convención Interamericana de Derechos
Humanos y de las garantías judiciales que éste consagra, pues el atributo de
imparcialidad exige que el proceso no sea afectado por personas que tengan
algún interés o relación personal con el asunto. Sólo así puede protegerse a
los ciudadanos de injerencias inadecuadas y opiniones anticipadas de parte de
los funcionarios. Es obvio entonces que los militares no gozan de la
imparcialidad exigida por la Carta y los pactos de derechos humanos cuando
investigan penalmente a sus enemigos en un conflicto armado.
99- En esa medida, la atribución contenida
en este artículo permite que los civiles sean investigados por militares en
contra de la Constitución y de tratados ratificados por el Estado Colombiano.
En virtud de lo anterior es patente la violación de los artículos 213 y 251 de
la Constitución, pues es clara la naturaleza investigativa de las funciones que
cumple la policía judicial en el actual ordenamiento penal. Ese precepto
desconoce además la terminante prohibición prevista por el artículo 37 de la
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, que establece que las unidades de
policía judicial no pueden estar integradas por militares. Igualmente esta
disposición viola el derecho al debido proceso (CP art. 29), interpretado a la
luz de los artículos 8 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y 14
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos pues desconoce el
derecho de toda persona a ser investigada por funcionarios imparciales. Por
tanto resulta evidente la inconstitucionalidad del artículo 59 de la Ley 684 de
2001.
La falta de
entrega física en los casos de captura en flagrancia
100- Los demandantes y algunos intervinientes
consideran que el artículo 58 de la Ley 684 de 2001 es contrario a la Carta
pues autoriza retenciones físicas más allá de las treinta y seis horas
dispuestas por la Constitución. Aducen que con la expresión “[l]a
persona detenida preventivamente será puesta a disposición del juez
competente dentro de las treinta y seis horas siguientes”, contenida en el
artículo 28 de la Constitución no sólo se pretende garantizar la legalidad de
la aprehensión. Dicha orden tiene como objetivo adicional permitirle a tal
autoridad constatar el estado físico en que se encuentra la persona detenida o
capturada, es decir, garantiza no sólo el debido proceso y la libertad
personal, sino, además, la integridad física de la persona detenida.
A fin de analizar este cargo, resulta pertinente
establecer qué regulación dispuso el legislador en la norma acusada. El último
inciso del artículo 58 indica que una vez capturada la persona se debe informar
a la autoridad judicial y que la entrega física de la persona se realizará en
el término de la distancia, “debidamente justificada”. La ley entiende
que “a partir del momento de la comunicación, el capturado queda a
disposición de la autoridad judicial”.
De lo anterior se desprende que dos son los
problemas que la Corte debe enfrentar. De una parte, si puede admitirse que la
comunicación sobre la captura supone que la persona queda “a disposición de
la autoridad judicial” y, por otra, si resulta contrario a la Constitución
que se autorice la entrega física de la persona dentro del término de la
distancia.
Entrega física
de la persona: alcance del derecho
101- El artículo 28 de la Constitución dispone que “la
persona detenida preventivamente será puesta a disposición del juez competente
dentro de las treinta y seis horas siguientes, para que éste adopte la decisión
correspondiente en el término que establezca la ley”. La Constitución
establece que debe colocarse a disposición de la autoridad judicial, lo que
permitiría pensar que con la comunicación resulta satisfecho el requisito
constitucional.
102- Esta interpretación parte del supuesto de que
la norma constitucional únicamente busca que la autoridad judicial tenga
conocimiento de la captura, para efectos de dar lugar a los trámites pertinentes.
Esta interpretación no consulta el objetivo de la norma.
El artículo 93 de la Carta dispone que los derechos
constitucionales se interpretarán de conformidad con los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. De acuerdo con
tales tratados, la colocación de la persona a disposición de la autoridad
judicial, ha de ser física. Así, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos,[75]
ratificado mediante Ley 74 de 1968, y el Pacto de San José, disponen que es
obligación de los Estados llevar sin demora a la persona aprehendida o detenida
ante una autoridad judicial. En el Pacto Internacional la norma (art. 9)[76] se refiere a las
personas detenidas por infracciones penales, lo cual ha de interpretarse en
armonía con el Pacto de San José que claramente se refiere a cualquier forma de
detención (art. 7)[77].
103- La entrega del capturado a una autoridad
judicial cumple varios propósitos, que no se limitan al ejercicio de funciones
judiciales.  La regulación de la materia en el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos se encuentra en la norma dedicada a la libertad y seguridad
personal, y en el caso del Pacto de San José, el mandato inicia con una
exigencia de protección y respeto a la libertad y seguridad personales. De ello
se desprende que la regulación sobre la captura tiene un propósito más allá de
asegurar que la restricción a la libertad se realice de acuerdo a la ley y ante
funcionarios competentes. También tiene un propósito protector de la integridad
de la persona. Sobre este punto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
señalado:
“35. El hábeas corpus, para cumplir con su objeto de
verificación judicial de la legalidad de la privación de libertad, exige la
presentación del detenido ante el juez o tribunal competente bajo cuya
disposición queda la persona afectada. En este sentido es esencial la función
que cumple el hábeas corpus como medio para controlar el respeto a la vida e
integridad de la persona, para impedir su desaparición o la indeterminación de
su lugar de detención, así como para protegerla contra la tortura u otros
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.”
”36. Esta conclusión se fundamenta en la experiencia
sufrida por varias poblaciones de nuestro hemisferio en décadas recientes,
particularmente por desapariciones, torturas y asesinatos cometidos o tolerados
por algunos gobiernos. Esa realidad ha demostrado una y otra vez que el derecho
a la vida y a la integridad personal son amenazados cuando el hábeas corpus es
parcial o totalmente suspendido.”[78]
Lo anterior se corrobora con lo dispuesto en la Convención
Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, cuyo artículo 10, sin
ambigüedades señala que:
“En ningún caso podrán invocarse circunstancias
excepcionales, tales como estado de guerra o amenaza de guerra, inestabilidad
política interna o cualquier otra emergencia pública, como justificación de la
desaparición forzada de personas. En tales casos, el derecho a procedimientos o
recursos judiciales rápidos eficaces se conservará como medio para determinar el
paradero de las personas privadas de libertad o su estado de salud o para
individualizar a la autoridad que ordenó la privación de libertad o la hizo
efectiva.”
104- En este orden de ideas, resulta abiertamente
contrario a los propósitos del artículo 28 de la Constitución disponer que se
entiende que la persona ha quedado a disposición de la autoridad judicial con
la mera comunicación de su captura. La Corte ya había señalado que es
obligación entregar físicamente al aprehendido a la autoridad judicial[79]. El Estado, por
intermedio del juez, tiene la obligación de garantizar la integridad física del
capturado, así como realizar un proceso mínimo de individualización, a fin de
adoptar las medidas legales pertinentes. En suma, la orden de entregar la
persona a una autoridad judicial no tiene como objetivo exclusivo establecer
aspectos de competencia en materia de privación de la libertad, sino que opera
como una garantía para la protección integral de la persona.
105- Por lo anterior, no resulta pertinente
considerar la existencia del recurso de Habeas Corpus para enfrentar las
privaciones ilegítimas de la libertad, pues su existencia no autoriza al Estado
eliminar o flexibilizar los controles sobre la aprehensión. Por el contrario,
el recurso al Habeas Corpus ha de ser excepcional y no debe constituir un medio
ordinario de defensa. El cumplimiento de los deberes de protección en cabeza
del Estado no pueden supeditarse a la solicitud de la víctima de las
violaciones; el Estado tiene la obligación permanente de no incurrir en
conductas que no respeten los derechos de las personas privadas de la libertad.
106- ¿Implica lo anterior que resulta
inconstitucional comunicar a la autoridad judicial? La inconstitucionalidad
deriva del hecho de entender que a partir de la comunicación la persona se
entiende “a disposición” de la autoridad judicial. La obligación legal de
comunicar, por su parte, coadyuva a garantizar los derechos constitucionales
del retenido, pero en ningún momento puede suplir la obligación de entregar.
Entrega
física. Término para realizarlo
107- En relación con la entrega física, la
Constitución dispone que ella se hará dentro del término de 36 horas, mientras
que la norma acusada indica que podrá hacerse en el término de la distancia,
“debidamente justificada”. Se pregunta la Corte si la regulación legal viola el
precepto constitucional.
La dogmática jurídica enseña que en los casos en los
cuales se presentan conflictos entre reglas y principios, prima facie se
prefieren las primeras. Por consiguiente, cuando quiera que los derechos
constitucionales se estructuren como reglas, adquieren un carácter casi
absoluto. Lo anterior, por cuanto la regla restringe el espectro interpretativo
del juez, quien podrá verificar claramente si el mandato contenido en la norma
se ha cumplido o no. Lo anterior llevaría a la conclusión de que cualquier
retención que se prolongue 36 o más horas sin entregar al retenido a una
autoridad judicial, resulta inconstitucional.
108- Como se indicó antes, la entrega de la persona
retenida a una autoridad judicial constituye una garantía para la persona. No
cabe duda del carácter fundamental de dicha garantía, pues está involucrada la
protección de la libertad, la integridad física y la vida del retenido. Ello
coadyuvaría a la conclusión de la primacía de la regla contenida en el artículo
28 de la Constitución, sobre otras disposiciones, sean constitucionales o
legales.
109- Empero, la obligación en cuestión se halla
directamente vinculada a una serie de obligaciones prestacionales del Estado.
La realización o el cumplimiento de esta obligación supone que el Estado tiene
que garantizar que desde cualquier lugar del territorio colombiano, sin
consideración a las circunstancias en que se realiza la captura, puede
accederse a una autoridad judicial en el término máximo de 36 horas. Dicha
interpretación resulta incompatible con el orden constitucional por las
siguientes razones:
a) La obligación Estatal de garantizar la seguridad
personal, la vida e integridad física de la persona retenida es permanente. No
se trata de algo que atañe exclusivamente al juez, sino que se predica de sus
captores. En este orden de ideas, ¿estarían obligadas las autoridades que
capturan a una persona a llevarlo ante un juez si las condiciones de captura
aconsejan posponer la entrega para efectos de garantizar la debida protección a
su vida, integridad y seguridad personal? La Corte estima que no. Sobre este
punto, resulta relevante lo dispuesto en el artículo 5 del Protocolo II
adicional a los Convenios de Ginebra de 1949[80],
que claramente impone un deber de protección a los cautivos, que desplaza
temporalmente la obligación de entrega personal ante una autoridad judicial:
“Artículo
5.
(...)
“2. En la medida
de sus posibilidades, los responsables del internamiento o la detención de las
personas a que se refiere el párrafo lo respetarán también, dentro de los
limites de su competencia, las disposiciones siguientes relativas a esas
personas:
“(...)
“c) Los lugares de internamiento y detención no deberán situarse en la
proximidad de la zona de combate. Las personas a que se refiere el párrafo lo
serán evacuadas cuando los lugares de internamiento o detención queden
particularmente expuestos a los peligros resultantes del conflicto armado,
siempre que su evacuación pueda efectuarse en condiciones suficientes de
seguridad;”
De igual manera, no resultaría razonable exponer la
vida y la salud de la persona cautiva si esta se encuentra hospitalizada, en
cuyo caso ha de llevar a la autoridad judicial ante el enfermo - privado de su
libertad.
La Corte entiende que se trata de situaciones
excepcionales, debidamente probadas, pues únicamente de esta manera se
armonizan los derechos constitucionales en conflicto. La regla, pues, permanece
y ha de intentarse, por todos los medios, su cumplimiento. Sólo si no existe
otro medio, es decir, si resulta absolutamente necesario posponer la entrega,
esta dilación se justifica.
b) También puede ocurrir, por razones de la
extensión del territorio y su desigual poblamiento, o por desplazamiento de las
autoridades judiciales, que estas se encuentren a una distancia temporal mayor
a las treinta y seis horas fijadas por la Constitución. Frente a esta
situación, debe señalarse la obligación del Estado de procurar la existencia de
autoridades judiciales dentro de un radio temporal de treinta y seis horas. ¿Si
no existen, puede calificarse de ilegal la captura? En este caso la Corte
observa que la efectividad del derecho fundamental depende, por entero, de la
realización de actividades prestacionales por parte del Estado. Frente a las
formas de poblamiento del territorio colombiano o a los desplazamientos a los
cuales se han visto sometidos los funcionarios judiciales, no puede exigirse al
Estado que en este preciso momento histórico se asegure que, conforme a un mapa
de tiempos, exista una autoridad judicial a una distancia no mayor de 36 horas
desde cualquier punto del país. Empero, la legalidad de la captura, en estos
eventos, depende de que las autoridades captoras realicen todas las diligencias
y actos que efectivamente se dirijan a garantizar que en el término más breve
posible la persona sea entregada a una autoridad judicial.
110- Así mismo, debe recalcarse en la obligación del
Estado de diseñar los mecanismos para asegurar, dentro de lo posible, que
alguna autoridad judicial pueda ser alcanzada en el término fijado por la
Constitución. Esto también puede lograrse con el desplazamiento de la autoridad
judicial al lugar, antes de que se cumplan las 36 horas, en aquellos casos
excepcionales en que sea materialmente imposible desplazar al capturado hasta
la sede de dicha autoridad judicial.
En suma, la Corte entiende que la expresión “término
de la distancia” es de carácter restrictivo, únicamente aplicable en las
situaciones en las cuales sin lugar de dudas y de manera absolutamente
necesaria, debe postergarse la entrega. Así, la legalidad de la captura
dependerá, por entero de la diligencia con que las autoridades captoras
enfrenten las dificultades que explican el retraso. Únicamente bajo estas
circunstancias, puede hablarse de una debida justificación, la cual no puede
ser autorizada por vía general en la ley, sino apreciada caso por caso por la
autoridad judicial.
111- No sobra señalar que no puede acudirse
libremente a lo dispuesto en los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia, quienes no señalan términos perentorios, pues
tales instrumentos condicionan su aplicación a la no suspensión de medidas más
favorables o que ofrecen más garantías de protección de los derechos contenidos
en ellos. Es decir, en tanto que ofrece una mayor seguridad a la persona, la
regla contenida en el artículo 28 de la Constitución prevalece sobre los
tratados internacionales.
Consideraciones finales
112- El examen precedente ha mostrado que
el sistema de seguridad y defensa previsto por la Ley 684 de 2001 vulnera la
Carta, no sólo porque su pilar–la figura del poder nacional- es incompatible
con los principios constitucionales más básicos, que definen la naturaleza
democrática del Estado colombiano, sino además, porque muchos de los
instrumentos específicos que desarrolla –como la concesión de facultades de
policía judicial a las Fuerzas Militares o la regulación del teatro de
operaciones- también desconocen numerosos preceptos constitucionales. La única
decisión posible, desde el punto de vista constitucional, era entonces declarar
la inexequibilidad total de esa ley.
La Corte destaca que esa decisión no
implica, empero, que haya desaparecido la obligación del Estado colombiano de
garantizar la convivencia pacífica (CP art. 2°). Y para lograr ese cometido, la
Constitución dota a las autoridades de los instrumentos idóneos, pues la Carta
busca el fortalecimiento de las instituciones, para que éstas puedan cumplir
efectivamente su misión constitucional de asegurar la convivencia pacífica
perturbada por grupos armados que actúan al margen de la ley y atentan contra
la vida, la libertad y los demás derechos y libertades de las personas
residentes en Colombia. Nada se opone entonces a que la ley establezca un
sistema de seguridad y defensa para que las autoridades, y en especial la
Fuerza Pública, sigan cumpliendo con su ardua tarea de proteger a la población
(CP art. 2º), en las complejas y difíciles situaciones de orden público que
conoce el país. Pero es claro que cualquier sistema que sea diseñado debe ser
compatible con los principios democráticos y con el respeto de los derechos
humanos, no sólo porque así lo ordena la Constitución sino, además, porque así
lo imponen las obligaciones internacionales asumidas por el Estado colombiano
en materia de derechos humanos.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE la Ley 684 de
2001.
Cópiese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto Sentencia C-251/02
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD DE LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Fundamento en contenidos normativos
inexistentes en textos legales (Salvamento de voto)
RECHAZO DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD O INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Fundamento en contenidos normativos
inexistentes en textos legales (Salvamento de voto)
Esta Corporación ha
sostenido que cuando la acusación de inconstitucionalidad parte de la base de
un alcance regulador que la disposición no tiene, o que no es posible deducir
de su lectura, se presenta una ineptitud sustancial en la formulación del
cargo, defecto que obliga a la Corte a rechazar la demanda o a proferir un
fallo inhibitorio. La posibilidad que tiene la Corte de llevar a cabo el examen
de constitucionalidad de una norma legal, parte entonces la correspondencia
lógica entre su contenido dispositivo real y no presunto, los cargos aducidos y
las normas constitucionales que se estiman violadas.  Sobre este punto, la
jurisprudencia ha sido insistente, explicando que “para que la Corte
Constitucional pueda establecer, con fuerza de verdad jurídica, la
inexequibilidad que ante ella se solicita, es indispensable que la demanda
recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o
implícito.”
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Fundamento en contenido normativo
explícito/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Fundamentación debe guardar
correspondencia lógica con el texto/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD O
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-No fundamentación en posible aplicación futura
en indebida forma cuando no se desprende del contenido de la ley (Salvamento de
voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo consiste en argumento normativo/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo no consiste en oposición manifiesta como
resultado de aplicación práctica de la norma (Salvamento de voto)
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-No fundamentación en posibilidad que
autoridades desconozcan garantías fundamentales no permitidas (Salvamento de
voto)
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Incoherencia discursiva evidente
(Salvamento de voto)
UNIDAD NORMATIVA EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA
NACIONAL-Imposibilidad de
realización (Salvamento de voto)
UNIDAD NORMATIVA-Hipótesis de presentación/UNIDAD NORMATIVA-Referencia
a otras disposiciones por íntima relación (Salvamento de voto)
De conformidad con la jurisprudencia
sentada por la Corte, la unidad normativa se presenta en varias hipótesis: una
primera se da cuando la norma acusada o su contenido normativo se encuentran
reproducidos en otro u otros textos legales no demandados, de manera tal que la
declaración de la Corte -especialmente la declaración de inconstitucionalidad-
puede resultar inocua si no se refiere a todas las disposiciones con el mismo
alcance regulador. Este es el sentido propio de la figura de la unidad
normativa.  No obstante, en un sentido lato o amplio del concepto, la Corte ha
entendido que también se presenta la unidad normativa cuando no es posible
pronunciarse respecto de una norma expresamente demandada, sin referirse
también a la constitucionalidad de otras disposiciones con las cuales se
encuentra íntimamente relacionada. Sin embargo, esta íntima relación entre las
normas no es cualquier tipo de relación sino aquella que hace que sea “imposible
estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones”. Las
normas en este caso tienen cada una un sentido regulador propio y autónomo,
pero el estudio de constitucionalidad de la disposición acusada impone el
examen de la conformidad o inconformidad con la Constitución de algunos
elementos normativos a los cuales hace referencia, que están contenidos en
otras disposiciones no demandadas. Con estas últimas se constituye la unidad
normativa.
UNIDAD NORMATIVA-Demostración rigurosa para declaración de
inexequibilidad total de una ley/UNIDAD NORMATIVA-Separabilidad de disposición/UNIDAD NORMATIVA GENERAL-Inseparabilidad de disposición (Salvamento de voto)
La declaración de inexequibilidad total de una ley,
bajo el argumento de que ella constituye de manera general una unidad
normativa, debe producirse con base en la demostración rigurosa de la
vinculación esencial de sus disposiciones y de la consecuente inseparabilidad
de aquellas encontradas particularmente inexequibles. La separabilidad de una
disposición, ha dicho la Corte, “consiste en la posibilidad de excluirla del
texto dentro del cual está insertada, sin alterar substancialmente este último.
Para estos efectos debe entenderse como alteración substancial aquella que hace
que la propuesta legislativa globalmente considerada, no sea la misma sin la
norma excluida, sino otra radicalmente diferente. El criterio que define la
separabilidad es entonces prevalentemente material, es decir referido al
sentido y alcance de la regulación y no a aspectos formales como la numeración
de las disposiciones, la ubicación de las mismas dentro del texto completo de
la ley, su denominación o la cantidad de ellas.” La inseparabilidad, contrario
sensu, es la imposibilidad de retirar de una ley una disposición aislada, sin
alterar el contenido sustancial de aquella, por lo cual pronunciada la
inexequibilidad particular de la norma inseparable la decisión debe
necesariamente extenderse respecto del texto íntegro de tal ley. La
inseparabilidad viene a ser entonces el presupuesto lógico de la unidad
normativa general que se predica de todo su  texto.
UNIDAD NORMATIVA GENERAL Y UNIDAD DE
MATERIA-Distinción/UNIDAD
DE MATERIA-No lleva per se a estudio global (Salvamento de voto)
Esta noción, es
decir la de unidad normativa general, no puede ser confundida con la de unidad
de materia,  que hace relación a la conexidad temática, sistemática,
teleológica o final que debe estar presente entre todas las normas que
conforman una ley, en virtud de lo dispuesto por el artículo 158 de la
Constitución. Todas la leyes deben presentar esta unidad material, justamente
porque el principio a que se refiere el artículo constitucional mencionado
domina el trámite de expedición de las leyes. No obstante, la unidad material
de la ley no puede llevar per se a su estudio de constitucionalidad global a
efectos de hacer un pronunciamiento general sobre su conformidad o
inconformidad con la Carta Política.
UNIDAD NORMATIVA-Creación de institución o definición de
obligación y regulación accesoria (Salvamento de voto)
En ciertos casos las leyes en un
artículo determinado crean una institución o imponen una obligación, y el resto
de las disposiciones contienen una regulación accesoria destinada a hacer
efectivo el funcionamiento de la institución o la exigibilidad de la obligación
creada. En estos casos, la norma que crea la institución o define la obligación
es inseparable del resto de las demás y al declararse su inconstitucionalidad
las otras, consideradas accesorias, pierden su razón de ser y vienen a carecer
de sentido sin aquellas. En estos casos la unidad normativa puede predicarse de
todo el contexto legal.
UNIDAD NORMATIVA
EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Inexistencia por cuanto conceptos fundamentales no
constituyen elemento esencial del resto de normatividad/LEY DE SEGURIDAD Y
DEFENSA NACIONAL-Disposiciones con sentido regulador autónomo y
comprensible (Salvamento de voto)
En el caso de la Ley 684 de 2001, los
conceptos fundamentales contenidos algunos de sus artículos no constituían un
elemento esencial del resto de la normatividad, de manera tal que las demás
disposiciones tuvieran que considerarse accesorias de aquellas y por lo tanto
la inexequibilidad de las primeras fuera determinante de la
inconstitucionalidad de las segundas. Así, las nociones de sistema de seguridad
y defensa o de poder nacional, e incluso el concepto de movilización, que
podrían considerarse centrales dentro de la ley, no resultaban fundamentales a
todo  su texto, de manera que sin ellas el resto careciera de sentido o
resultaran inocuas. Al contrario, aisladas de estas nociones la mayor parte de
las disposiciones tenían un sentido regulador autónomo y además plenamente
comprensible.
UNIDAD NORMATIVA
GENERAL-Carácter
excepcional y no confusión con la conexidad material (Salvamento de voto)
LEY DE SEGURIDAD
Y DEFENSA NACIONAL-Sentido
regulador propio o autónomo (Salvamento de voto)
En el caso de la
Ley 684 de 2001 es claro que ella respondía al principio de unidad de materia
dado que sus disposiciones pretendían regular la organización y funcionamiento
de la seguridad y defensa nacionales. No obstante, se repite, la mayor parte de
las disposiciones en ella contenidas, además de tener un sentido regulador
propio o autónomo, resultaban comprensibles y analizables sin necesidad de
acudir a otros referentes normativos. Su independencia como proposición
gramatical y jurídica era fácilmente apreciable, por lo cual lógicamente podían
ser estudiadas independientemente y su conformidad o inconformidad con la
Constitución no se hacía necesariamente extensiva a las demás normas de la
misma ley, por cuanto no todas eran disposiciones accesorias que carecieran de
sentido aisladas del contexto legal.
LEY DE SEGURIDAD
Y DEFENSA NACIONAL-Nociones
o conceptos se ajustan a la Constitución (Salvamento de voto)
PODER NACIONAL EN
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Constitucionalidad condicionada (Salvamento de voto)
PODER NACIONAL EN
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Intercambio de lo que se coordina por quien lo
coordina (Salvamento de voto)
PODER NACIONAL EN
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Interpretación ajustada a la Constitución (Salvamento
de voto)
PODER NACIONAL EN
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Entendimiento como “poder público” (Salvamento de
voto)
PODER NACIONAL EN
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Interpretaciones diversas imponían condicionamiento
del fallo (Salvamento de voto)
PODER PUBLICO-Elemento constitutivo del Estado
(Salvamento de voto)
PODER NACIONAL EN
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Objetivos (Salvamento de voto)
PODER NACIONAL EN
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Incorporación de texto constitucional como parte del
contenido normativo o criterio interpretativo (Salvamento de voto)
SEGURIDAD Y
DEFENSA-Presupuestos para
garantizar efectividad de principios, derechos y deberes constitucionales
(Salvamento de voto)
PODER NACIONAL EN
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Carácter legal (Salvamento de voto)
PODER NACIONAL EN
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Cláusula de apertura normativa (Salvamento de voto)
PODER NACIONAL EN
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-No desdibuja separación de los órganos del poder
(Salvamento de voto)
DEBERES
CONSTITUCIONALES-Correlativos
al ejercicio de derechos y ligados al reconocimiento (Salvamento de voto)
DEBERES
CONSTITUCIONALES-No
regulación legal en todos los casos para exigibilidad (Salvamento de voto)
¿Es
necesario que estos deberes sean objeto de regulación legal para que sean
exigibles?.  No en todos los casos.  La posibilidad de exigir el cumplimiento
de algunas conductas derivadas de los deberes constitucionales sin necesidad de
una ley que las concrete se debe a que el conjunto de estas conductas y las
circunstancias en las cuales se pueden requerir son innumerables.
PODER NACIONAL EN
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-No conlleva facultad de autoridades para determinar
por sí alcance de deberes (Salvamento de voto)
PODER NACIONAL EN
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Cumplimiento de deberes por fundamento jurídico
suficiente (Salvamento de voto)
PODER NACIONAL EN
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Capacidad del Estado para llevar a cabo sus propios
fines (Salvamento de voto)
PODER NACIONAL EN
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Formulación, dirección, coordinación y ejecución de
políticas (Salvamento de voto)
PODER NACIONAL EN
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Alcance del concepto (Salvamento de voto)
Más allá de lo dispuesto
en la Constitución, del concepto de poder nacional no se desprendían efectos
jurídicos concretos, ni se derivaban nuevas facultades o atribuciones a partir
de las disposiciones que lo regulaban, sino que se articulaban de manera
funcional las normas, preceptos y atribuciones que los órganos y autoridades ya
poseían, para permitir el diseño de estrategias de defensa y seguridad dentro
de un estado de normalidad.  En esa medida, era posible concluir que el poder
nacional era un concepto mediante el cual se describían un conjunto de
elementos que componían la materia a partir de la cual se organizaban una serie
de políticas en seguridad y defensa, pero que no tenía efectos jurídicos
autónomos que implicaran su inconstitucionalidad, pues no se estaban atribuyendo
funciones al Presidente que subordinaran a otros órganos o autoridades, o a los
particulares, ni se estaban creando órganos o poderes nuevos que estuvieran por
encima o asumieran funciones propias de los poderes constituidos. En suma, el
poder nacional no era otro que el mismo poder público y sus órganos los mismos
del Estado a los que la Constitución y la Ley les asignan la función de
seguridad y defensa, que íntegramente se encuadran en la Rama Ejecutiva, bajo
la suprema dirección del Presidente de la República, lo que no difiere del
modelo institucional previsto en la Carta. Entendido como poder público, el
poder nacional hubiera continuado dividido en las tres ramas tradicionales a
las cuales se refiere la nuestra Constitución, y de su definición no podía
inferirse la concentración de funciones en una sola autoridad. Conclusión de
todo lo anterior es que hubiera sido posible declarar la exequibilidad de la
noción de poder nacional, condicionada a que se la entendiera como poder
público.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Características/ESTADOS
DE EXCEPCION-Identificación (Salvamento de voto)
ESTADOS DE
EXCEPCION-Facultades
otorgadas al Gobierno (Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL Y ESTADOS DE EXCEPCION-Comparación de objetivos (Salvamento de
voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Objetivo (Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN ESTADO DE NORMALIDAD Y ESTADOS DE EXCEPCION-Similitudes en bienes jurídicos no
identifican objetivos/TEATRO DE OPERACIONES EN ESTADO DE NORMALIDAD Y
ESTADOS DE EXCEPCION-Protección de ciertos bienes jurídicos supone
necesidades diversas (Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Prevención de bienes jurídicos corresponde a los
establecidos para los militares (Salvamento de voto)
Los bienes jurídicos cuya amenaza o
alteración se pretendía prevenir a través de los teatros de operaciones
correspondían a aquellos para los cuales están establecidas constitucionalmente
las fuerzas militares. Es decir, se trataba de prevenir la ocurrencia de
situaciones que posiblemente atentaran contra el orden constitucional, la
soberanía, la independencia y la integridad del territorio nacional mediante el
desarrollo de operaciones militares oportunas en áreas determinadas en las
cuales la situación de anormalidad estructural de violencia permitía prever
amenazas latentes aun cuando no necesariamente inminentes.
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Operativos militares de mayor escala (Salvamento de
voto)
ESTADOS DE
EXCEPCION-Situaciones de
considerable gravedad calificada desde una circunstancia fáctica objetiva
(Salvamento de voto)
ESTADOS DE
EXCEPCION-Circunstancias
objetivas que la justifican (Salvamento de voto)
ESTADOS DE
EXCEPCION-Declaración
(Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL Y ESTADOS DE EXCEPCION-Distinción en justificación (Salvamento de
voto)
Lo que justifica los estados de excepción
es la necesidad de permitirle al Gobierno reaccionar frente a una circunstancia
fáctica cuyas característica son susceptibles de verificarse objetivamente.
Esta situación, sin embargo, difería sustancialmente de aquella que justificaba
decretar un teatro de operaciones. Contrario a lo que sucedía en los estados de
excepción, los teatros de operaciones tenían una función eminentemente
preventiva.  Estaban establecidos no para permitirle al Estado reaccionar
frente a una situación de hecho que se estuviera desarrollando o fuera de
inminente ocurrencia, sino para prever posibles amenazas o alteraciones del
orden constitucional, la soberanía, la independencia y la integridad del
territorio Nacional.
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Preservación del carácter extraordinario del estado
de excepción (Salvamento de voto)
ESTADOS DE
EXCEPCION-Prevención del
Gobierno de ocurrencia de circunstancias que den lugar a la declaratoria/ESTADOS
DE EXCEPCION-Deben ser cada vez más excepcionales (Salvamento de voto)
Los estados de
excepción deben ser cada vez más excepcionales, pues el desarrollo de
instrumentos que le permitan afrontar las crisis dentro de estados de
normalidad se van perfeccionando a través del conocimiento institucional y de
la experiencia. Sólo así se logra desarrollar nuestro sistema democrático,
preservando los principios y valores que lo informan.
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Mecanismo de previsión para crisis interna
(Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Finalidad (Salvamento de voto)
ESTADOS DE
EXCEPCION-Caracterización
de facultades propias (Salvamento de voto)
Lo característico de los estados de
excepción es el aumento del poder del gobierno nacional, el cual, mediante su
declaratoria, asume las potestades legislativas estrictamente necesarias
para conjurar una crisis sobreviniente, imprevista e imprevisible, grave, y que
en últimas no pueda ser resuelta mediante las funciones normales de policía.
Adicionalmente, dichos estados pueden justificar la potestad del Gobierno para
restringir algunos derechos en la medida en que sea indispensable para
conjurar le crisis.
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Medidas que se podían utilizar (Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Fundamento de competencia para decreto (Salvamento de
voto)
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA EN MATERIA DE FUERZA PUBLICA-Organización (Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Declaración y mantenimiento no era omnímodo ni exento
de control/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN TEATRO DE OPERACIONES DE LEY DE
SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Sujeción a la Constitución, ley y principio de
razonabilidad (Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Control sobre extensión espacial y transitoriedad
(Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Mecanismos de control de declaración y mantenimiento
y de actos realizados (Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Fijación de atribuciones precisas y necesarias a los
comandantes (Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Mecanismo propio de una circunstancia de anormalidad
estructural (Salvamento de voto)
FUERZAS ARMADAS-Distinción entre poder de disposición y
poder de mando (Salvamento de voto)
PODER DE POLICIA-Concepto/FUNCION DE POLICIA-Concepto
(Salvamento de voto)
ACTIVIDAD DE
POLICIA-Concepto
(Salvamento de voto)
DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO-Carácter
de jus cogens (Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Medidas especiales de control y protección de la
población civil cumple normas humanitarias (Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Mecanismo de control sobre actividades del Presidente
y del Comandante (Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Control operacional (Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Control operacional no va en detrimento de naturaleza
civil de la policía y órganos de seguridad (Salvamento de voto)
FUERZAS
MILITARES, POLICIA NACIONAL Y ORGANISMOS DE SEGURIDAD-Colaboración armónica y coordinación
(Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Atribuciones de control del Comandante no absolutas
(Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Control operacional no implica desatención por
autoridades y organismos de demás obligaciones (Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Atribuciones del Comandante en relación con la
policía y órganos de seguridad limitadas al principio de razonabilidad
(Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Control operacional no significa detrimento del
cuerpo de policía ni órganos civiles de seguridad/TEATRO DE OPERACIONES EN
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Control operacional no significa
sujeción del cuerpo de policía ni órganos civiles de seguridad al control de
autoridad militar (Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Legislador ordena al Presidente otorgar control
operacional al Comandante (Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Encargo del Presidente de ejecución de órdenes a
comandantes e inmediato y preferente sobre las de gobernadores y alcaldes
(Salvamento de voto)
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA EN MATERIA DE FUERZA PUBLICA-Dirección y disposición como Comandante Supremo
(Salvamento de voto)
TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Designación de comandantes encargados de ejecutar
órdenes militares (Salvamento de voto)
AUTONOMIA DE
AUTORIDADES TERRITORIALES EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Límite que impone la centralización
constitucional (Salvamento de voto)
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Centralización de funciones y atribuciones directas
(Salvamento de voto)
ORDEN PUBLICO Y
FUERZA PUBLICA-Carácter
centralizado de función de mantenimiento y facultades de disposición
(Salvamento de voto)
FUERZA PUBLICA EN
TEATRO DE OPERACIONES DE LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Medios de organización/TEATRO DE
OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Ordenes directas del Presidente
a comandantes de cumplimiento inmediato y preferente sobre gobernadores y
alcaldes (Salvamento de voto)
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Aplicación de actos y órdenes de manera inmediata y
preferente sobre gobernadores (Salvamento de voto)
ORDEN PUBLICO Y
AUTONOMIA DE AUTORIDADES POLITICO ADMINISTRATIVAS EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Carácter centralizado y relación
(Salvamento de voto)
LEY DE SEGURIDAD
Y DEFENSA NACIONAL-Estados
de anormalidad estructural (Salvamento de voto)
MOVILIZACION
NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Presentación en el estado de excepción o por fuera de
él (Salvamento de voto)
MOVILIZACION
NACIONAL EN ESTADOS DE EXCEPCION-Reserva legal/LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-No regulación
de ningún estado de excepción (Salvamento de voto)
MOVILIZACION
NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Carácter preparatorio (Salvamento de voto)
MOVILIZACION
NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-No alcance normativo propio y autónomo en sí misma
considerada (Salvamento de voto)
MOVILIZACION
NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Emergencia por calamidad pública o catástrofe natural
que involucra sectores público y privado (Salvamento de voto)
MOVILIZACION
NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-No imposición de obligaciones concretas a ciudadanos
ni autoridades (Salvamento de voto)
MOVILIZACION
NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Particulares no quedan subordinados totalmente frente
al Ejecutivo y Fuerza Pública/MOVILIZACION NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y
DEFENSA NACIONAL-Particulares no involucrados en el conflicto (Salvamento
de voto)
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD DE LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Deducción de contenidos normativos no
contemplado en el texto (Salvamento de voto)
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD-Ausencia
de contenidos normativos en el texto de la ley (Salvamento de voto)
LEY DE SEGURIDAD
Y DEFENSA NACIONAL-No
prefigura Estado organicista y totalitario (Salvamento de voto)
LEY DE SEGURIDAD
Y DEFENSA NACIONAL-No
fusión de sociedad y Estado para dirección por el Ejecutivo (Salvamento de
voto)
ESTADO-No existencia sin o por fuera de la Nación/ESTADO-personificación
jurídica de la Nación (Salvamento de voto)
ESTADO-Se justifica para alcanzar el bien común
dentro de la garantía de los  derechos fundamentales (Salvamento de voto)
PREVALENCIA DEL
INTERES GENERAL SOBRE EL PARTICULAR-No absoluta (Salvamento de voto)
PODER MILITAR DEL
ESTADO Y SOCIEDAD CIVIL-Distinción/SOCIEDAD
CIVIL EN CONFLICTO ARMADO-Ajena por situación de indefensión (Salvamento de
voto)
SISTEMA DE
SEGURIDAD Y DEFENSA-Pautas
generales corresponde al legislador/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE
FUERZA PUBLICA-Asuntos y tácticas estratégicas concretas (Salvamento de
voto)
POLITICAS DE
SEGURIDAD Y DEFENSA-Objetivos
nacionales (Salvamento de voto)
PODER NACIONAL EN
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Coordinación de objetivos (Salvamento de voto)
LEY DE SEGURIDAD
Y DEFENSA NACIONAL-No
obligación de particulares a garantizarlos mediante deberes no señalados
legalmente/LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-No limitación de derechos
más gravoso que en el estado de excepción (Salvamento de voto)
LEY DE SEGURIDAD
Y DEFENSA NACIONAL-Mecanismos
para conjurar situaciones que ponen en peligro ejercicio de derechos y
libertades (Salvamento de voto)
LEY DE SEGURIDAD
Y DEFENSA NACIONAL-Mecanismos
funcionales de efectiva protección de los derechos (Salvamento de voto)
LEY DE SEGURIDAD
Y DEFENSA NACIONAL-No
contiene cláusulas abiertas en materia de obligaciones a los particulares
(Salvamento de voto)
SUPREMACIA DEL
PODER CIVIL SOBRE EL MLITAR EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-No se desdibuja (Salvamento de voto)
LEY DE SEGURIDAD
Y DEFENSA NACIONAL-No
creación de nueva realidad institucional (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
COLABORACIÓN ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Importancia (Salvamento de voto)
FISCALIA GENERAL
DE LA NACIÓN-Objeto de la
autonomía (Salvamento de voto)
La autonomía conferida por la
Constitución a la Fiscalía, como parte de la rama judicial, tiene por objeto
impedir la injerencia directa de otras ramas del poder, o de otros órganos de
la misma rama, en el cumplimiento de sus funciones.  Por otra parte, la
Constitución consagra la autonomía de manera específica en materias
administrativas y presupuestales, estableciéndola en relación con el ejecutivo,
mediante prohibiciones en cuanto a su función como legislador de excepción, y
confiriéndole determinadas atribuciones al Congreso para regular cuestiones
atinentes a su funcionamiento. La autonomía en tales aspectos tiene como objeto
impedir que limitaciones de esta índole o restricciones operacionales
obstaculicen el cumplimiento de sus funciones.
AUTONOMIA DE LOS
ORGANOS DE LA RAMA JUDICIAL-Concepto
(Salvamento de voto)
La autonomía es el instrumento consistente
en el conjunto de facultades de autogobierno que, junto con otros instrumentos
(como la carrera judicial, entre otros), garantiza que las decisiones que
adopta cada órgano de la rama judicial van a ser dictadas independientemente de
la voluntad de otros órganos del poder público.
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Establecimiento si medida legislativa afecta autonomía
(Salvamento de voto)
Para establecer si determinada medida
legislativa afecta la autonomía de la Fiscalía es necesario que se pueda inferir
razonablemente, que tal medida va a limitar, restringir, u obstaculizar la
capacidad de los jueces de adoptar sus providencias bajo su propio nombre y
responsabilidad.
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Obligación de suministrar información al Gobierno no
vulnera autonomía (Salvamento de voto)
COLABORACION
ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO Y SEPARACION DE PODERES-Situaciones de tensión (Salvamento de
voto)
PRINCIPIO DE
COLABORACION ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Facultad del Congreso para desarrollar mecanismo
(Salvamento de voto)
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Obligación de suministrar información al Gobierno
(Salvamento de voto)
El Congreso tenía la potestad para
desarrollar e implementar este mecanismo de colaboración conforme a
consideraciones de conveniencia propias de su potestad de configuración
legislativa, pues esta forma de colaboración no está sujeta a una
interpretación restrictiva, ya que no limita la autonomía de la Fiscalía, no es
contraria el principio de separación de poderes, ni está condicionada por
requisitos constitucionales específicos de modo o tiempo.
MINISTERIO DE
DEFENSA EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Facultad de solicitar al Fiscal informes inmediatos
en casos especiales (Salvamento de voto)
SEPARACION DE LAS
RAMAS DEL PODER PUBLICO-Concepción
moderna/FISCAL GENERAL DE LA NACION-Colaboración con diferentes órganos
del poder público con sujeción a límites constitucionales/FISCAL GENERAL DE
LA NACION Y RAMA EJECUTIVA-Colaboración armónica con sujeción a límites
constitucionales/FISCAL GENERAL DE LA NACION Y MINISTERIO DE DEFENSA-Colaboración
armónica y límites constitucionales (Salvamento de voto)
FISCAL GENERAL DE
LA NACION EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Suministro al Gobierno de informes sobre
investigaciones que se estén adelantando (Salvamento de voto)
DELEGACION DE
FUNCIONES DEL GOBIERNO NACIONAL (Salvamento de voto)
MINISTRO-Asignación por legislador de funciones de
Gobierno (Salvamento de voto)
MINISTRO DE
DEFENSA EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Validez de facultad dada por el legislador para
solicitar informes al fiscal en casos especiales (Salvamento de voto)
MINISTRO-Habilitado para actuar a nombre del
Gobierno (Salvamento de voto)
EMPLEO-Atribuciones y facultades y no de entidad
(Salvamento de voto)
MINISTERIO-Responsabilidad política (Salvamento de
voto)
FISCAL GENERAL DE
LA NACION EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Regulación legislativa de condiciones de tiempo y
modo para suministro de información al Gobierno (Salvamento de voto)
POLICIA JUDICIAL-Funciones de investigación (Salvamento de
voto)
PODER NACIONAL EN
LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Real alcance de la extensión a los campos político,
económico y social (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD EN CONFLICTO INTERNO-Alcance (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
DISTINCION EN CONFLICTO INTERNO-Alcance (Salvamento de voto)
LEY DE SEGURIDAD
Y DEFENSA NACIONAL-Cumplimiento
de obligaciones ciudadanas dentro de los límites de la Constitución y del
derecho humanitario (Salvamento de voto)
LEY DE SEGURIDAD
Y DEFENSA NACIONAL-Llamamiento
de las reservas militares (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD
EN MATERIA DE DEBERES CIUDADANOS-No todos requieren previa definición legal (Salvamento de voto)
DEBERES
CONSTITUCIONALES-Exigencia
de cumplimiento sin ley que los concrete (Salvamento de voto)
DEBER DE
SOLIDARIDAD-Exigibilidad
sin previa definición legal (Salvamento de voto)
CLAUSULA GENERAL
DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Asunto
no vedado por la Constitución (Salvamento de voto)
CONGRESO DE LA
REPUBLICA EN MATERIA DE PODER DE POLICIA-Características/PODER NORMATIVO DE POLICIA-En
cabeza del legislador (Salvamento de voto)
FUNCION DE
POLICIA-Competencia de las
autoridades administrativas (Salvamento de voto)
LEY DE SEGURIDAD
Y DEFENSA NACIONAL-Interpretación
conforme a la Constitución (Salvamento de voto)
De lo expuesto, en
particular del examen pormenorizado que se ha hecho en relación con las
nociones fundamentales de la ley, a saber la de poder nacional, la de teatros
de operación y la de movilización, cabe concluir lo siguiente. i) Ninguna de
estas nociones fundamentales de la ley, especialmente la de poder nacional,
tenía una relación sustancial con todas las demás normas a tal punto que éstas
últimas carecieran de sentido desvinculadas de tales nociones. Por lo anterior,
aun estimando que fueran inconstitucionales, de ello no necesariamente se
seguía la inexequibilidad general de la ley. ii) Las tres nociones más
importantes contenidas en la ley, antes mencionadas,  admitían una
interpretación conforme con la Constitución, que ha debido ser acogida en
virtud de la prevalencia del principio democrático. iii) La mayor parte de los
argumentos con base en los cuales se estimó que la Ley 684 de 2001 desconocía
la Constitución, provenían de contenidos normativos que no eran explícitos en
la ley, sino deducidos por la Corte pero inexistentes en el texto legal, por
los cual conducían a conclusiones inatinentes. iv) Los límites que el fallo
señala a la libertad legislativa en materia de defensa y seguridad nacionales,
o no existían realmente en la Constitución con los alcances que les dio la
Corporación, o bien existían pero su desconocimiento se dedujo a partir de
contenidos normativos inexistentes en la Ley.
Referencia:
expedientes D-3720 y D-3722
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 684 de 2001, y
sus artículos 3, 6, 13, 20 literal a), 25, 38, 42, 50, 54, 55 (parcial), 57
parágrafo, 58 (parcial), 59, 60, 62 y 72.
Demandantes: Carlos Alberto Maya Restrepo y Juan Carlos Botero Ospina
Magistrados
Ponentes:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNNET Y Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el debido
respeto salvamos el voto respecto del fallo adoptado en el asunto de la
referencia, por las razones que exponemos en seguida relativas a los
fundamentos con base en los cuales se adoptó la decisión:
La sentencia
de la cual nos apartamos, presenta la siguiente estructura argumentativa:
a)
Afirma que la Ley 684
de 2001 no era “una recopilación de instrumentos disímiles” para que el Estado
colombiano enfrentara “desafíos en materia de orden público”, sino “un cuerpo
legal” que  buscaba “poner en marcha un sistema de defensa y seguridad
nacional”.
b)
Agrega que la
totalidad de la Ley era “congruente con esa finalidad sistémica”, pues después
de precisar su objetivo y sus principios básicos regulaba las instituciones y
funciones que integraban el sistema integral de seguridad y defensa nacional.
En este orden de ideas, estima que algunas nociones básicas de la Ley, como la
“poder nacional”, constituían su “columna vertebral”  y en tal virtud las demás
normas carecían de sentido aisladas de aquella.
c)
Manifiesta que la
Constitución permite al Congreso adoptar un sistema de defensa y seguridad, y
que en desarrollo del mismo distintas autoridades pueden trazar políticas y
planes específicos. Sin embargo, aclara que “no cualquier ley de seguridad y
defensa es legítima pues ella debe respetar integralmente la Constitución y los
compromisos internacionales asumidos por Colombia en materia de derechos
humanos y de derecho humanitario”
d)
De lo anterior deduce
que existen unos límites constitucionales a los cuales debe sujetarse cualquier
estrategia de seguridad y defensa, unos de los cuales emergen de la parte
dogmática de la Carta, y otros de la parte orgánica.
e)
Tras precisar cuáles
son tales límites, la Sentencia encuentra que algunas nociones básicas de la
ley, especialmente la de poder nacional, la de los llamados teatros de
operaciones y el concepto de movilización no los cumplían, por lo cual la Ley
debe ser declarada íntegramente inexequible, a pesar de que muchas de sus
disposiciones, aisladas del contexto normativo en el cual se encontraban
insertadas, resultarían ajustadas a la Constitución.
Los límites
constitucionales que la Sentencia afirma se deducen de la Constitución y de los
tratados internacionales suscritos por Colombia en materia de derechos humanos
y de derecho internacional humanitario, aparecen resumidos en el fundamento
número 34 de la parte considerativa del fallo y señalan que:
a)
Existe la proscripción
constitucional de un Estado organicista y totalitario, de la absorción de la
sociedad por el Estado o de la “instrumentación” de las personas en beneficio
del engrandecimiento o glorificación del Estado.
b)
En el modelo que
propone la Constitución, corresponde al Estado garantizar la seguridad de las
personas y no al revés.
c)
Las políticas de
seguridad y la imposición de deberes ciudadanos en este terreno, deben respetar
los derechos fundamentales.
d)
En materia de orden
público la imposición de deberes se encuentra limitada por la obligación de
mantenerlo que corresponde a la Fuerza Pública.
e)
La naturaleza
democrática del Estado colombiano implica que las políticas de seguridad deben
respetar el pluralismo. Por eso las medidas que se adopten en materia de
seguridad y defensa, no pueden desconocer la autonomía de los ciudadanos ni
colocarlos en posición de tomar partido en contra de las manifestaciones
legítimas del pluralismo en desmedro de las libertades básicas, como las de
expresión, comunicación y la de ejercer oposición política.
f)
Los principios básicos
de derecho internacional humanitario, especialmente los de proporcionalidad y
distinción, establecen límites a las políticas de seguridad.
g)
El Estado democrático
monopoliza la coacción. El monopolio de las armas se materializa en las
funciones de la Fuerza Pública, por lo cual es exclusivo de ellas el
patrullaje, la inteligencia militar y el porte de armas. Ligado a lo anterior,
el poder militar está subordinado al poder civil.
h)
Las políticas de
seguridad no pueden desconocer la separación de poderes ni el principio de
legalidad. En tal virtud, hay reserva de ley estatutaria para restringir los
derechos fundamentales, y reserva de ley en relación con los deberes y
obligaciones que en materia de seguridad pueden imponerse a los ciudadanos.
En el presente
salvamento de voto, los suscritos magistrados disidentes expondremos cómo los
límites que la mayoría señaló como restricciones a la libertad legislativa en
materia de seguridad y defensa nacional, o bien no emergían de la Constitución
ni de los tratados internacionales suscritos por Colombia en materia de
derechos humanos y de derecho internacional humanitario, o bien existiendo
realmente tales límites la Ley no tenía un alcance normativo que los
desconociera,  como se lo atribuyó la Sentencia, por lo cual el fallo por este
aspecto se fundamentó en contenidos inexistentes en el texto legal.
Adicionalmente se referirá a la ausencia de una unidad normativa que implicara
que todas las disposiciones de la Ley tuvieran una dependencia sistémica de
manera tal que fuera imposible retirar del ordenamiento algunas de sus partes
manteniendo otras, como ha debido hacerse en respeto del principio democrático.
Para lo anterior, de la misma manera en que la Sentencia lo hace, se examinarán
especialmente la noción de poder nacional, la figura de los teatros de
operaciones y el concepto de movilización.
I. El
fundamento de los fallos de constitucionalidad elaborado a partir de contenidos
normativos inexistentes en los textos legales
I. Sea lo primero
afirmar que para los suscritos la mayor parte de los contenidos normativos que
motivaron la Sentencia estaban ausentes en el texto de la Ley declarada
inexequible, y fueron deducidos por la mayoría de la Corte a partir de
supuestas concepciones ideológicas que presuntamente podrían haber animado la
expedición de la Ley. Con insistencia la Corte ha rechazado por ineptitud
sustancial demandas de inconstitucionalidad incoadas por  distintos ciudadanos,
fundamentando tal rechazo en el hecho de que tales acciones se formulaban a
partir de contenidos que no eran explícitos en el texto legal. En efecto, esta
Corporación reiteradamente ha sostenido que cuando la acusación de
inconstitucionalidad parte de la base de un alcance regulador que la
disposición no tiene, o que no es posible deducir de su lectura, se presenta
una ineptitud sustancial en la formulación del cargo, defecto que obliga a la
Corte a rechazar la demanda o a proferir un fallo inhibitorio. La posibilidad
que tiene la Corte de llevar a cabo el examen de constitucionalidad de una
norma legal, parte entonces la correspondencia lógica entre su contenido
dispositivo real y no presunto, los cargos aducidos y las normas
constitucionales que se estiman violadas.  Sobre este punto, la jurisprudencia
ha sido insistente, explicando que “para que la Corte Constitucional pueda
establecer, con fuerza de verdad jurídica, la inexequibilidad que ante ella se
solicita, es indispensable que la demanda recaiga sobre un texto real y no
simplemente deducido por el actor o implícito.”[81]
De igual
manera, consideran los suscritos, un fallo de la Corte tiene que proferirse en
relación con el contenido normativo explícito y no respecto de otro imaginado
por la Corporación. Y además, la fundamentación de la sentencia debe guardar
una correspondencia lógica con aquel texto y no puede elaborarse en referencia
a alcances supuestos por la Corte. Tampoco es factible ni la acusación ni el
retiro de una norma del ordenamiento jurídico por su posible o hipotética
aplicación futura en indebida forma, cuando ello no se desprende del contenido
de la ley. En este sentido la Corte ha dicho, en relación con la admisión de
acciones de inconstitucionalidad, que “el cargo de la
demanda debe consistir en un argumento normativo y no en una oposición que se
ha hecho manifiesta como resultado de la aplicación práctica de la norma, por
parte de autoridades o particulares involucrados.”[82] Lo anterior por cuanto la aplicación de
una ley a situaciones no contempladas en ella, o el ejercicio abusivo de las
facultades que ella confiere, no son asunto de la órbita de competencia de esta
Corporación en sede de constitucionalidad, y para el control de tales abusos
existen otros mecanismos de defensa judicial ante la justicia ordinaria o la
contencioso administrativa, e incluso ante la jurisdicción constitucional
mediante el ejercicio de la acción de tutela.
Desde este
punto de vista, no es factible que la Corte retire del ordenamiento una
disposición legal  estimando que resulta posible que con base en ella las
autoridades administrativas o de otro orden lleguen a desconocer la garantías o
derechos fundamentales, aunque la norma en cuestión no autorice ni permita esta
posibilidad hipotética. Con tal proceder la Corporación profiere una decisión
que en sus fundamentos resulta sustancialmente inadecuada a la norma demandada,
y que en tal virtud adolece de incoherencia discursiva evidente. A esta
realidad se ha referido la Jurisprudencia en los siguientes términos:
“Considera la Corte
que el juicio de constitucionalidad requiere de una debida y cabal
interpretación tanto de la preceptiva constitucional concernida como de la
norma que con ella se confronta.
“El intérprete -y,
por supuesto, ello es aplicable al juez constitucional- no puede hacer decir a
las normas lo que no dicen, menos todavía si ello conduce a la declaración de
inconstitucionalidad del precepto, pues, guardadas proporciones, ello sería tan
grave como condenar a una persona por un delito en el cual no incurrió, debido
a una errónea identificación de la conducta real del sujeto con el tipo penal
correspondiente.
“Por otra parte, las normas de la ley deben ser
interpretadas y aplicadas del modo que mejor convenga a los mandatos constitucionales.”[83]
El presente
salvamento pretende demostrar cómo los principales conceptos contenidos en la
Ley 684 de 2000 y que fueron considerados como su columna vertebral, no tenían
el alcance que la Corte les atribuyó, con base en el cual se declaró la
inexequibilidad general de todo su texto por su supuesta  inseparabilidad del
resto del articulado. A estos efectos se estudiarán  tales conceptos
fundamentales y la dependencia de las demás normas con ellos.
II. Imposibilidad de realizar una unidad
normativa inescindible entre los artículos que definían los conceptos
fundamentales de la Ley 684 de 2001 y las demás disposiciones de las misma
La decisión de
la cual nos apartamos estimó que todo el sistema de defensa y seguridad a que
se refería la Ley 684 de 2001, tenía un eje o columna vertebral que era la
noción de poder nacional. Y habiendo encontrado que esta noción, tal como
aparecía perfilada en la ley, no se acomodaba a la Constitución, decidió que la
inexequibilidad hallada debía hacerse extensiva a toda la Ley acusada, bajo el
argumento según el cual toda ella constituía un sistema de disposiciones
inescindibles. Es decir, a juicio de la Corte, la Ley 684 de 2001 era en sí
misma una unidad normativa en toda la integridad de su texto.
A juicio de
los suscritos, no existía la supuesta unidad normativa por lo cual bajo esta
consideración, y a partir de la inconstitucionalidad de algunos conceptos
contenidos en la ley, hallada por la mayoría, no era posible la declaración
subsiguiente de inexequibilidad de todas sus disposiciones.
De conformidad con la jurisprudencia
sentada por la Corte, la unidad normativa se presenta en varias hipótesis: una
primera se da cuando la norma acusada o su contenido normativo se encuentran
reproducidos en otro u otros textos legales no demandados, de manera tal que la
declaración de la Corte -especialmente la declaración de inconstitucionalidad-
puede resultar inocua si no se refiere a todas las disposiciones con el mismo
alcance regulador. Este es el sentido propio de la figura de la unidad
normativa a la que se refiere el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 cuando
dispone que “la Corte se pronunciará  de fondo sobre todas las normas
demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman
unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales”.  No
obstante, en un sentido lato o amplio del concepto, la Corte ha entendido que
también se presenta la unidad normativa cuando no es posible pronunciarse
respecto de una norma expresamente demandada, sin referirse también a la
constitucionalidad de otras disposiciones con las cuales se encuentra
íntimamente relacionada. Sin embargo, esta íntima relación entre las normas no
es cualquier tipo de relación sino aquella que hace que sea “imposible
estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones”. Las
normas en este caso tienen cada una un sentido regulador propio y autónomo[84], pero el estudio de
constitucionalidad de la disposición acusada impone el examen de la conformidad
o inconformidad con la Constitución de algunos elementos normativos a los
cuales hace referencia, que están contenidos en otras disposiciones no
demandadas. Con estas últimas se constituye la unidad normativa.
La declaración de inexequibilidad total de una ley,
bajo el argumento de que ella constituye de manera general una unidad
normativa, debe producirse con base en la demostración rigurosa de la
vinculación esencial de sus disposiciones y de la consecuente inseparabilidad
de aquellas encontradas particularmente inexequibles. La separabilidad de una
disposición, ha dicho la Corte, “consiste en la posibilidad de excluirla
del  texto dentro del cual está insertada, sin alterar substancialmente este
último. Para estos efectos debe entenderse como alteración substancial aquella
que hace que la propuesta legislativa globalmente considerada, no sea la misma
sin la norma excluida, sino otra radicalmente diferente. El criterio que define
la separabilidad es entonces prevalentemente material, es decir referido al
sentido y alcance de la regulación y no a aspectos formales como la numeración
de las disposiciones, la ubicación de las mismas dentro del texto completo de
la ley, su denominación o la cantidad de ellas.[85]”[86] La
inseparabilidad, contrario sensu, es la imposibilidad de retirar de una
ley una disposición aislada, sin alterar el contenido sustancial de aquella,
por lo cual pronunciada la inexequibilidad particular de la norma inseparable
la decisión debe necesariamente extenderse respecto del texto íntegro de tal
ley. La inseparabilidad viene a ser entonces el presupuesto lógico de la unidad
normativa general que se predica de todo su  texto.
Esta última noción,
es decir la de unidad normativa general, no puede ser confundida con la de
unidad de materia,  que hace relación a la conexidad temática, sistemática,
teleológica o final que debe estar presente entre todas las normas que
conforman una ley, en virtud de lo dispuesto por el artículo 158 de la
Constitución. Todas la leyes deben presentar esta unidad material, justamente
porque el principio a que se refiere el artículo constitucional mencionado
domina el trámite de expedición de las leyes. No obstante, la unidad material
de la ley no puede llevar per se a su estudio de constitucionalidad
global a efectos de hacer un pronunciamiento general sobre su conformidad o
inconformidad con la Carta Política.
Evidentemente, en ciertos casos las leyes
en un artículo determinado crean una institución o imponen una obligación, y el
resto de las disposiciones contienen una regulación accesoria destinada a hacer
efectivo el funcionamiento de la institución o la exigibilidad de la obligación
creada. En estos casos, la norma que crea la institución o define la obligación
es inseparable del resto de las demás y al declararse su inconstitucionalidad
las otras, consideradas accesorias, pierden su razón de ser y vienen a carecer
de sentido sin aquellas.[87]
En estos casos la unidad normativa puede predicarse de todo el contexto legal.
No era este, sin embargo, el caso de la Ley 684 de 2001, pues los conceptos
fundamentales contenidos algunos de sus artículos no constituían un elemento
esencial del resto de la normatividad, de manera tal que las demás
disposiciones tuvieran que considerarse accesorias de aquellas y por lo tanto
la inexequibilidad de las primeras fuera determinante de la
inconstitucionalidad de las segundas. Así, las nociones de sistema de seguridad
y defensa o de poder nacional, e incluso el concepto de movilización, que
podrían considerarse centrales dentro de la ley, no resultaban fundamentales a
todo  su texto, de manera que sin ellas el resto careciera de sentido o
resultaran inocuas. Al contrario, aisladas de estas nociones la mayor parte de
las disposiciones tenían un sentido regulador autónomo y además plenamente
comprensible.
En otros casos, especialmente en el de las
leyes de carácter presupuestal, las diversas normas contenidas en una ley,
consideradas globalmente, permiten la viabilidad económica del período fiscal
que pretendan regular, de tal manera que el retiro de algunas puede comprometer
el equilibrio financiero perseguido y con ello la coherencia interna de la ley
misma. En tales casos, por la razón aludida es posible que la Corte asuma un
examen contextual de la ley acusada[88].
Es así como la posibilidad de conformar una
unidad normativa general con todo el texto de una ley resulta ser excepcional y
no debe ser confundida con la simple conexidad material presente en todas las
leyes. Se trata, en definitiva, de un asunto estrictamente lógico que se deduce
de la posibilidad o imposibilidad de examinar una norma sin acudir al contenido
regulador de otra u otras, y no simplemente del propósito general del
legislador, del sentido también general de la ley o de la filosofía o ideología
que se supone animó su expedición. Salvo en los casos en los cuales una
disposición o un conjunto de disposiciones resultan imposibles de ser
examinadas sin la referencia a otra u otras, la Corte no puede extender la
declaración de inexequibilidad de una norma aislada al resto de la ley, pues
con tal actitud produciría un fallo insuficientemente motivado.
En el caso de
la Ley 684 de 2001 es claro que ella respondía al principio de unidad de
materia dado que sus disposiciones pretendían regular la organización y
funcionamiento de la seguridad y defensa nacionales. No obstante, se repite, la
mayor parte de las disposiciones en ella contenidas, además de tener un sentido
regulador propio o autónomo, resultaban comprensibles y analizables sin
necesidad de acudir a otros referentes normativos. Su independencia como
proposición gramatical y jurídica era fácilmente apreciable, por lo cual
lógicamente podían ser estudiadas independientemente y su conformidad o
inconformidad con la Constitución no se hacía necesariamente extensiva a las
demás normas de la misma ley, por cuanto no todas eran disposiciones accesorias
que carecieran de sentido aisladas del contexto legal. Así por ejemplo, el que
la Corte hubiera estimado que la noción de poder nacional resultaba ser
inconstitucional, no tenía porqué derivar en la inexequibilidad subsiguiente de
todas las disposiciones que no dependían necesariamente del concepto.
Pero
adicionalmente, encuentran los suscritos que las principales nociones o
conceptos de la ley, a saber el de sistema de seguridad y defensa, el de poder
nacional, el de teatros de operación y el de movilización, todos se ajustaban a
la Carta, y que la inconstitucionalidad que respecto de ellos fue detectada se
fundó en alcances normativos inexistentes en los textos de las disposiciones.
Así, ni tales nociones eran necesariamente inconstitucionales, ni su
inconstitucionalidad hubiera determinado necesariamente la inexequibilidad de
todo el texto de la ley, como se resolvió. Pasa a hacerse el estudio de estas
nociones fundamentales.
a. Constitucionalidad del sistema de seguridad y defensa
En relación con lo anterior debe
observarse, que el objetivo central de la ley, según aparece definido en su
artículo 1°, era crear un sistema de seguridad y defensa nacional. Dicho fin
esencial no fue considerado inexequible por la mayoría, que estimó que el
Congreso tenía facultades constitucionales para adoptar una ley que persiguiera
tal objetivo y en desarrollo del mismo trazar políticas y adoptar planes. Si
esta estimación mayoritaria hubiera sido la contraria, es decir si se hubiera
concluido que un sistema de seguridad y defensa nacional, en sí mismo
considerado era inconstitucional, la posible inexequibilidad por consecuencia
de todo el texto legal hubiera sido defendible bajo el argumento según el cual
las diversas normas contenidas en él tenía razón de ser como parte de un
“sistema” que en su esencia desconocía el ordenamiento superior. Pero ello no
fue así, y como se dijo, la mayoría estimó que un sistema de seguridad y
defensa, per se, no vulneraba la Constitución.
En realidad,
fue a partir de algunas características del sistema de defensa diseñado por la
ley que la mayoría estimó que el mismo desconocía la Carta. En especial, de las
nociones de poder nacional, de movilización y de teatros de operación, que
aparecen ampliamente estudiados dentro del fallo.
b. Constitucionalidad condicionada de la noción de poder
nacional
Hasta el fundamento
No. 35, es imposible estar en desacuerdo con la Sentencia proferida por esta
Corporación.  Sin embargo, el problema está en que hasta ese punto, el
pronunciamiento de la Corte no se refiere a la Ley declarada inconstitucional.
Sólo a partir del fundamento No. 36 empieza a referirse a su texto.  En
particular, a lo que la Corte entendió por poder nacional, y a la importancia
que el mismo representaba para todo el conjunto de la ley de defensa y
seguridad.
¿De qué manera lo
hace?
Si se hace un
análisis, se puede observar que la argumentación que sigue la Corte es
supremamente sencilla en su estructura.  En primer lugar, el concepto de poder
nacional no puede interpretarse como una “capacidad del Estado”, a pesar de que
el artículo 3º lo define como tal, puesto que carecería de sentido sostener que
“el poder nacional coordina la defensa nacional”. ¿Y de dónde saca la Corte que
el poder nacional coordina la defensa nacional?  De la lectura del artículo
6º.  ¿Dice el artículo 6º que el poder nacional coordina la defensa nacional?
Claramente no.[89]
La defensa nacional es la acción coordinada del poder nacional, que es
precisamente lo contrario.  Primera “deficiencia” interpretativa: intercambiar
“lo que se coordina” por “quién lo coordina”.
¿Y para que se
intercambian estos dos términos?  La respuesta es clara: sólo un órgano o un
poder concreto pueden coordinar algo, luego si el poder nacional coordina la
defensa nacional, el primero tiene que ser un órgano o un poder concreto.  En
tal medida, como el Presidente de la República es quien dirige el poder
nacional, todo aquello que esté supeditado por este poder nacional queda bajo
la suprema dirección del Presidente.
Sin embargo, el
argumento sigue: ¿Quiénes están supeditados al poder nacional? Para responder a
esta pregunta, la Corte se desprende ya por completo del concepto cuyo alcance
estaba pretendiendo determinar, y  acude a otras disposiciones que en nada se
refieren al poder nacional, como el literal d) del artículo 41, que se refiere
a la apreciación político estratégica.  Según la Corte, el que esta disposición
se refiriera unos documentos en los que se establecen las amenazas a la
seguridad en las áreas política, económica y social[90] significaba que el
Presidente, en conjunto con los mandos militares tenía unas potestades
“amplísimas” para inmiscuirse en estos sectores sociales, interviniendo en “los
modelos de desarrollo” y “en la dinámica política general”, e imponiendo graves
restricciones a las personas.
Sin embargo, resulta
al menos curioso que dentro de todo el texto de la ley, no se le otorga al Presidente
una facultad para intervenir la economía, ni para encauzar la actividad
política o social “de conformidad con los objetivos nacionales”. En ausencia de
tales disposiciones no es acaso más razonable advertir que el asesinato de
varios dirigentes políticos, líderes indígenas, dirigentes sindicales, los
ataques a las infraestructuras energética y de telecomunicaciones, los
secuestros masivos a diputados, una candidata presidencial y varios
congresistas implican riesgos institucionales para el ejercicio de la actividad
política, social y económica, y que dichos sectores requieren que el Estado los
defienda?
¿Cuál es el
fundamento para atribuirle al poder nacional este carácter totalizante?
La Sentencia elabora
una compleja armazón hermenéutica, concatenando linealmente hipótesis
interpretativas parciales a partir de fragmentos descontextualizados de la ley,
para concluir que se trataba de “una nueva realidad institucional -el poder
nacional - dirigida por el Presidente”, de carácter permanente y que tenía “unas
determinadas funciones, unos cometidos y unos órganos.” En este sentido
afirma que se trataba verdaderamente un nuevo “suprapoder” que desconocía los
diseños institucionales creados directamente por el Constituyente. No
obstante, la norma que lo definía no lo atribuía a ninguna autoridad
constituida en particular, sino que lo radicaba en el Estado. En efecto,
inicialmente afirmaba que tal poder era del Estado colombiano (“es la
capacidad del Estado colombiano...”).
Ahora bien, si
lo que la Corte pretendía era darle a toda costa una interpretación organicista
al concepto, asimilándolo a un órgano u órganos específicos, también era
posible encontrar una interpretación de tal tipo que se ajustara a la
Constitución.  Así, el poder nacional podía interpretarse como el conjunto de
órganos del ejecutivo que están encargados de la defensa y seguridad del
Estado, excluyendo aquellas otras interpretaciones según las cuales la
disposición disolvía la separación de poderes asignando un supra poder totalizante
en cabeza del Ejecutivo.  En efecto, si se remplaza la expresión “poder
nacional” contenida en los artículos 6º, 13, 20 a), 38, 42 y 62 por la
definición de poder nacional contenida en el artículo 3º o por la expresión
“organismos del Estado encargados de la defensa y seguridad” los contenidos
normativos no plantean problema de constitucionalidad alguno.  Básicamente,
porque el poder nacional carece de efectos normativos autónomos y fue declarado
inexequible sobre la base de una libre asociación semántica entre “poder
nacional” y un nacionalismo totalitarista, que en nada corresponde al análisis
normativo, serio y ponderado que tiene en cuenta que las expresiones
lingüísticas utilizadas en las leyes son la manifestación de la voluntad del
Congreso.
Desde otro
punto de vista, si lo que se estimaba contrario a la Constitución era el
lenguaje utilizado por el legislador toda vez que la expresión “poder nacional”
resultaba extraña al léxico del constituyente, hubiera sido posible condicionar
su exequibilidad a que fuera entendido como “poder público”, concretamente en
relación con las facultades ejecutivas en materia de seguridad y defensa.
La disparidad de las interpretaciones que
producía la definición legal del “poder nacional” y el hecho de que algunas
de ellas resultaban conformes con la Carta y otras no, imponían a la Corte
acudir a un fallo condicionado. Como es sabido, esta forma de modulación de las
sentencias resulta ser la adecuada cuando la disposición examinada admite
diversas exégesis entre las cuales sólo una o unas se adecuan a la
Constitución, y procede para hacer efectivo el principio de conservación del
derecho que aconseja preservar hasta donde sea posible el trabajo del
legislador, principio que a su vez ha sido concebido en respeto a la
democracia.
Ciertamente la
expresión “poder nacional” resulta extraña al lenguaje constitucional,
pero no por ello era necesariamente contradictoria con el mismo. Ninguno de los
elementos de la definición legal contenida en el artículo 2° de la Ley 684 de
2001 tenía el alcance de desconocer las normas superiores: Como todo poder, el
nacional era definido como capacidad o potencial. Se ejercía
solamente “para responder ante situaciones que pusieran en peligro el
ejercicio de los derechos y libertades y en defensa de la integridad,
autonomía, independencia y soberanía nacionales”. Estos objetivos
evidentemente no pueden resultar disconformes con la Constitución, pues
constituyen la razón misma de la existencia del Estado como lo enuncia con toda
claridad el artículo 2° superior cuando afirma que son fines esenciales del
Estado “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución y defender la independencia nacional,
mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo”, propósitos estos coincidentes con los que
enunciaba la norma legal a la que ahora se alude.
El problema que
produjo en algunos la interpretación la disposición que definía el poder
nacional era determinar cómo y quién ejercía ese poder.  Sobre este punto
la Sentencia concluye que se trataba de “una nueva realidad institucional
-el poder nacional - dirigida por el Presidente”, de carácter permanente y
que tenía “unas determinadas funciones, unos cometidos y unos órganos.” En
este sentido afirma que se trata verdaderamente un supra poder que desconocía
los diseños institucionales creados directamente por el Constituyente. No
obstante, la norma que lo definía no lo atribuía a ninguna autoridad constituida
en particular, sino que lo radicaba en el Estado. En efecto, inicialmente
afirmaba que tal poder era del Estado colombiano (“es la capacidad del
Estado colombiano...”) y a partir de esta afirmación era posible encontrar
la interpretación que se ajustaba a la Constitución, excluyendo aquellas otras
según la cuales la disposición disolvía la separación de poderes para asignar
uno totalizante en cabeza del Ejecutivo.
El poder, según la
Teoría del Estado clásica, es uno de los elementos constitutivos del Estado. No
obstante, nuestra Constitución cuando se refiere al mismo no lo denomina “poder
nacional”, sino “poder público”. Así lo hace en el artículo inciso
3° superior cuando afirma que “La soberanía reside exclusivamente en el
pueblo, del cual emana el poder público.” Este mismo término es
utilizado por el artículo 113 de la Carta que reza: "Son Ramas del Poder
Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial” Los artículos 149
y 208 a su vez se refieren respectivamente a las ramas legislativa y ejecutiva
del poder público, y los cánones 214, 346 y 355 nuevamente a
ramas del poder público. En contraste, la expresión poder
nacional no fue utilizada por el constituyente en todo el texto
constitucional.
De esta
manera, a fin de preservar la labor legislativa conforme lo impone el principio
de conservación del derecho, hubiera podido entenderse que el poder nacional a
que se refería la Ley 684 de 2001 no podía ser interpretado sino como el poder público que
menciona la Constitución. Bajo esta exégesis, su definición como capacidad o
potencial “del Estado” no resultaba contraria a las normas superiores, pues
es evidente que el poder, que de suyo obedece a estas definiciones, es elemento
constitutivo de la noción de Estado como unánimemente lo admite la teoría
política contemporánea. De otro lado los fines con los que se ejercería el
poder a que se refería la Ley, coinciden con los que la Carta le señala al
Estado colombiano en su artículo 2°, como se verá más adelante.
Es de destacarse que el Procurador también
abogaba por la constitucionalidad de la noción de poder nacional a partir de
una interpretación de la misma que resultaba acorde con los textos superiores;
dicha interpretación planteaba la necesidad de dejar de lado las posibles
vinculaciones de la norma con determinas ideologías totalizantes para, en
cambió, hacer una exégesis adecuada a la situación de orden público que motivó
la expedición de la ley. En este sentido la intervención de la vista fiscal
sostenía que la acusación contra el concepto de poder nacional definido en el
artículo 3º provenía de la forma como estaba consagrado inicialmente en el
proyecto de ley.[91]
Afirmaba el Ministerio Público que la manera totalizante como se confundían lo
público y lo privado, y se asociaba este poder con los objetivos nacionales en
la redacción inicial del proyecto era claramente inconstitucional.  Sin
embargo, ponía de presente que en el trámite del proyecto en el Congreso, la
definición de objetivos nacionales fue excluida, y en la versión final de la
ley el poder nacional fue redefinido atribuyendo las funciones de seguridad al
Estado, a quien, conforme a la Constitución, corresponde garantizar la
efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Constitución Política y
mantener la independencia, integridad y soberanía nacional, para lo cual cuenta
con la fuerza pública.
Continuaba el concepto fiscal afirmando
que desde una perspectiva doctrinaria el poder nacional solía asociarse con
nociones teóricas que habían pretendido fundamentar regímenes totalitarios.
Para excluir esta exégesis que resultaría inarmónica con nuestro régimen
constitucional, el Procurador afirmaba que era necesario hacer la
interpretación de la disposición y definir el contenido que, a su parecer
debería tener el poder nacional.  Para ello, afirmaba, era necesario
contextualizarlo en el ambiente de perturbación permanente y continuada del
orden público en que vive actualmente el país, el cual, sin embargo, debe ser
contrarrestado a través de los mecanismos institucionales ordinarios, sin
acudir arbitrariamente a los estados de excepción.  En esa medida, afirmaba que
el legislador había despojado el concepto de poder nacional de sus
connotaciones originales, según las cuales la figura sólo podía entenderse
dentro de un panorama de guerra, de excepción, o de emergencia, para permitir
el desarrollo de las funciones de seguridad y defensa dentro de las actuales
circunstancias de anormalidad estructural.
En esa medida, a juicio del Procurador, ni
el concepto de poder nacional ni su aplicación quebrantaban los principios
constitucionales del Estado de Derecho y de la separación de las ramas del
poder público por lo cual podría declararse su constitucionalidad,
entendiéndose que tal noción no constituía un poder alterno ni superior a los
poderes públicos, no implicara la concentración de las ramas del poder en una
sola y  todas ellas conservaran su plena autonomía pero colaboraran
armónicamente, conforme a lo dispuesto en el artículo 113 constitucional, y la
alusión del artículo 3º de la Ley al artículo 95 de la Constitución no
implicara obligaciones ciudadanas en cuanto a la movilización.
Ahora bien,
para los suscritos a fin de determinar cómo dentro del la Ley se relacionaban
los sectores público y privado con el poder nacional entendido como poder
público y qué papel cumplía cada uno, como antes se dijo era necesario acudir a
la definición, contenida en el artículo 3º.  Según tal artículo, el poder
nacional era la “capacidad del Estado” para “ofrecer todo
su potencial para responder ante situaciones que pongan en peligro el ejercicio
de los derechos y libertades, y para mantener la independencia, la integridad,
autonomía y la soberanía nacional” y este potencial debía desarrollarse de acuerdo “con lo establecido en los artículos 2° y 95 de la Constitución
Política”.
Por otra parte, según la ley, el poder
nacional era objeto de unas políticas organizadas funcionalmente,[92] integradas y
coordinadas,[93]
y cuya dirección estaba encomendada al Presidente[94] a través del
planeamiento estratégico[95],
y su ejecución, coordinación y fortalecimiento al Consejo Nacional de Seguridad
y Defensa.[96]
[97]
Cabía preguntarse - como lo hacían algunos
de los intervinientes  y como lo hizo la Corte -, si la anterior definición
implicaba un grado de imprecisión en el contenido del concepto del cual el
Presidente y la Fuerza Pública hubieran podido abusar para exigir a los demás
órganos del Estado, y a los particulares, el cumplimiento de deberes indeterminados
en el mantenimiento de la defensa y seguridad.
Los objetivos del poder nacional estaban
relacionados específicamente con las misiones encomendadas a los cuerpos que
componen la Fuerza Pública, consagrados en la parte orgánica de la
Constitución.  Por un lado, con la misión constitucional de las Fuerzas
Militares, en lo que se refiere a “la defensa de la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional”
(C.N. art. 217) y por el otro, con la del cuerpo de policía, en cuanto al “mantenimiento
de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades
públicas” (C.N. art. 218).
Sin embargo, es necesario reconocer que
esos mismos objetivos del poder nacional[98]
están consagrados como fines de todo el Estado por el artículo 2º de la Carta,
y en tal medida, no eran efectos jurídicos autónomos del artículo 3º demandado.
La consagración de estos objetivos, y la atribución de la responsabilidad de
lograrlos en cabeza de todo el Estado reproducían algunos aspectos de lo
establecido en el primer inciso del artículo 2º de la Carta.  La referencia que
hacía el artículo 3º demandado al artículo 2º constitucional era muestra de
ello.  Dicho artículo dice:
“Artículo 2. Son fines esenciales del Estado:
servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que
los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad
territorial y asegurar la convivencia pacifica y la vigencia de un orden
justo.” (resalta la Corte)
Podía argüirse que entre los objetivos del
poder nacional y los del artículo 2º existía una diferencia. En la definición
de poder nacional dichos objetivos debían cumplirse de acuerdo con unos
parámetros dados por la misma definición: los artículos 2º y 95 de la Carta;
esto daría pie para cuestionar incluso la constitucionalidad misma de la
referencia a la Constitución - como lo hacían algunos de los intervinientes-.
Sin embargo, en principio la sola mención de los artículos constitucionales que
establecen los fines del Estado (2º) y los deberes ciudadanos (95) no tenía
porqué resultar inconstitucional, pues se limitaba a incorporar un texto
constitucional como parte del contenido normativo o como criterio
interpretativo de la ley.
Sin embargo, podría afirmarse que la
referencia a estos artículos implicaba una exclusión de otras disposiciones
constitucionales, y que las relaciones entre órganos estatales y entre los
sectores público y privado sólo podían entenderse a cabalidad a la luz de un
conjunto armónico más amplio de disposiciones constitucionales.  En esa medida,
la referencia a sólo dos de estos artículos impediría efectuar una
interpretación armónica de la Carta y distorsionaría las posibilidades de
llevar a cabo una adecuada ponderación de la manera como se deben estructurar
dichas relaciones constitucionalmente.
Dentro de tal orden de ideas se podría
afirmar que la referencia al artículo 2º constitucional ponía al Estado y a
todas sus autoridades bajo la coordinación del Presidente, en función de los
objetivos de seguridad y defensa.  Sin embargo, dentro del conjunto del Estado,
la seguridad y la defensa nacionales no son objetivos en sí mismos, ni
corresponden a metas divergentes a sus fines constitucionales.  Son
presupuestos para garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes constitucionales, y estos, según lo dispone el mismo artículo 2º
constitucional, son fines propios de todo el Estado.
Aun así, podría alegarse que para el logro
de estos fines el Estado y sus autoridades cumplen funciones separadas, y que
no pueden quedar bajo la disposición del Presidente.  Esto sin duda es cierto,
pero interpretar la referencia al artículo 2º constitucional como una
atribución presidencial para controlar o imponer obligaciones a otras
autoridades del Estado no resultaba de recibo, pues suponía que esta sola
referencia a la Carta Política tendría como consecuencia una abdicación de la
regulación –constitucional, legal y reglamentaria- mediante la cual se organiza
el Estado.  No podía olvidarse que a pesar de referirse a la Constitución, la
definición del poder nacional tenía carácter legal.
Adicionalmente, en el mismo artículo 2º se
le atribuía al Estado la función de “garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”, y se
afirmaba que las autoridades estaban establecidas, entre otras, “para
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado”.  En esa
medida, la referencia al artículo 2º, antes que limitar la forma como se
estructuran las relaciones entre los órganos del Estado, constituía una cláusula
de apertura normativa.  Esta cláusula condicionaba la vinculación de los
poderes y autoridades públicas - consagrada en la definición - a que se
preservaran todas las disposiciones constitucionales mediante las cuales se
organiza el Estado. Ello a su vez suponía que las atribuciones propias de las
autoridades y órganos del Estado siguieran intactas, con lo cual se garantizaba
la vigencia del principio de tridivisión de poderes.  En tal medida, de la
definición consagrada en el artículo 3º no se desprendía que a partir del poder
nacional se estuviera desdibujando la separación de los órganos del poder
consagrada en el artículo 113 constitucional.
Por otra
parte, la referencia a los deberes de los particulares contenida en el artículo
95 tampoco resultaba inconstitucional, pues no implicaba que se le estuvieran
dando facultades al Presidente para restringir los derechos y libertades
constitucionales, pues siempre las actuaciones debían estar autorizadas por el
legislador.
El artículo 95
constitucional contiene un listado de deberes y responsabilidades que, como lo
ha dicho en múltiples oportunidades esta Corporación, son correlativos al
ejercicio de los derechos, y por lo tanto, deben entenderse indisolublemente
ligados a su reconocimiento, conforme la tesis de los derechos- deberes.  Así,
desde sus inicios la Corte dijo:
“El artículo 16 nos pone de relieve el derecho al
libre desarrollo de la personalidad, es decir, la facultad legítima de
proclamar la propia individualidad, sin detrimento de los deberes personales y
sociales y de los derechos ajenos.  Así como los derechos fundamentales son
irrenunciables, los deberes correlativos también lo son, de ahí que
jurídicamente sea impensable la contradicción entre derechos y deberes
lógicamente equivalentes.”
“Esta Corporación
pone de manifiesto que ningún derecho es absoluto;  otra cosa es que el objeto
jurídico protegido sea inviolable.  El derecho siempre está limitado,
así sea fundamental, por los deberes correlativos, por el bien común y por los
derechos ajenos, como requisitos mínimos de convivencia social dentro de un
orden jurídico.” (resaltado fuera de texto) Sentencia T-123/93 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa)
Estos deberes correlativos al ejercicio de
los derechos no son, por supuesto, taxativos.  Sin embargo, algunos de los que
se encuentran enumerados en el artículo 95 tienen una relación directa con el
mantenimiento de las condiciones necesarias para garantizar la seguridad y
defensa del orden constitucional.  Así, en virtud de dicho artículo las personas
y los ciudadanos están obligados, entre otras, a “obrar conforme al
principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante
situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas; defender
y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica;
respetar y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas
para mantener la independencia y la integridad nacionales; participar en la
vida política, cívica y comunitaria del país; propender al logro y
mantenimiento de la paz; colaborar para el buen funcionamiento de la
administración de la justicia; proteger los recursos culturales y naturales del
país y velar por la conservación de un ambiente sano; contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad.”
Ahora bien,
¿es necesario que estos deberes sean objeto de regulación legal para que sean
exigibles?.  No en todos los casos.  Mientras que para exigir una contribución
al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado se requiere una
regulación según el principio de representación de los tributos, para que sean
exigibles algunas conductas relacionadas con el deber de obrar conforme al
principio de solidaridad en situaciones que pongan en peligro la vida o la
salud de las personas, con la prohibición de abusar de los propios derechos, o
con las diversas formas de participación en la vida política, cívica o
comunitaria del país, no se requiere una ley que las particularice.
La posibilidad
de exigir el cumplimiento de algunas conductas derivadas de los deberes
constitucionales sin necesidad de una ley que las concrete se debe a que el
conjunto de estas conductas y las circunstancias en las cuales se pueden
requerir son innumerables.  Ahora bien, lo mismo puede afirmarse de los deberes
de “respetar y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente
constituidas para mantener la independencia y la integridad nacionales”,
sin que todas las conductas que se deriven de ellos deban estar especificadas
hasta el último detalle dentro de una regulación legal.  En esa medida, no
resultaba de recibo la acusación de violación de la reserva legal para
restringir los derechos fundamentales, pues la sola alusión al artículo 95 de
la Carta no implicaba que aquellos deberes que implican restricciones de los
derechos fundamentales de las personas pudieran ser impuestos por el Presidente
a su arbitrio, sin necesidad de que existiera una ley previa.
En efecto, el poder nacional no conllevaba
la facultad de las autoridades para determinar por sí el alcance de estos
deberes.  Cuando los mismos implicaran restricciones de los derechos
constitucionales, debían quedar consagrados en la ley.  Sin embargo, en la
medida en que el cumplimiento de un deber contara con un fundamento jurídico
suficiente, las autoridades tenían, como siempre tienen, la obligación
constitucional de exigirlos en virtud de lo dispuesto en el inciso 2º del
artículo 2º de la Carta Política.
Ahora bien, como ya se dijo, los objetivos
del poder nacional eran una reproducción de algunos fines constitucionalmente
encomendados al Estado, como surgía de la comparación entre el artículo 3º de
la Ley y el artículo 2º de la Carta.  Sin embargo, era necesario preguntarse si
era contrario a la Constitución englobar estos fines dentro de un poder
nacional, y que el Presidente y el Consejo de Seguridad y Defensa, utilizando
el conjunto de normas y mecanismos propios de un estado de normalidad, dirigieran,
coordinaran y adoptaran determinadas políticas orientadas a garantizar ciertas
condiciones de seguridad que permitieran que la acción del Estado fuera
funcional, es decir, que pudiera lograr sus fines constitucionales.
Como consecuencia de lo anterior, y tal
como surgía del artículo 3º, dentro de la definición de poder nacional, la
expresión ‘poder’ debía entenderse como una ‘capacidad’ del Estado, para llevar
a cabo sus propios fines, y no como un órgano o una autoridad que los pusiera
en marcha mediante el control de todas las rama del poder público y de los
particulares.
Por otra parte, esta capacidad era
predicable del Estado y no de sus órganos de seguridad y defensa.  Esto
significaba que los objetivos consagrados en dicho artículo implicaban un
compromiso de cada persona y de cada autoridad, pero, por supuesto, dentro del
ejercicio de las atribuciones, capacidades y derechos constitucionales y
legales en un estado de normalidad.  En esa medida esta ‘capacidad’ tampoco
podía interpretarse como una nueva facultad otorgada a un órgano, autoridad o
rama del poder público en particular, pues no se trataba de la atribución
normativa de una potestad, sino de una forma eficiente de articular y utilizar
de manera coordinada las facultades y funciones que cada órgano y autoridad ya
tenía.
Finalmente, la facultad del Presidente para
articular y utilizar de manera coordinada un conjunto de normas y preceptos y
desarrollar las políticas y los planes para la defensa y seguridad,
independientemente de que se efectuara a partir del concepto de poder nacional,
tampoco suponía atribución distinta a sus competencias administrativas, a las
de dirigir la fuerza pública y a las necesarias para mantener el orden público,
consagradas en el artículo 189 de la Constitución. En tal medida, la
formulación, dirección, coordinación, y ejecución de políticas en materia de
seguridad y defensa tampoco eran un efecto jurídico propio que surgiera como
consecuencia del poder nacional.
Como se ve, más allá
de lo dispuesto en la Constitución, del concepto de poder nacional no se
desprendían efectos jurídicos concretos, ni se derivaban nuevas facultades o
atribuciones a partir de las disposiciones que lo regulaban, sino que se
articulaban de manera funcional las normas, preceptos y atribuciones que los
órganos y autoridades ya poseían, para permitir el diseño de estrategias de
defensa y seguridad dentro de un estado de normalidad.  En esa medida, era
posible concluir que el poder nacional era un concepto mediante el cual se
describían un conjunto de elementos que componían la materia a partir de la
cual se organizaban una serie de políticas en seguridad y defensa, pero que no
tenía efectos jurídicos autónomos que implicaran su inconstitucionalidad, pues
no se estaban atribuyendo funciones al Presidente que subordinaran a otros
órganos o autoridades, o a los particulares, ni se estaban creando órganos o
poderes nuevos que estuvieran por encima o asumieran funciones propias de los
poderes constituidos. En suma, el poder nacional no era otro que el mismo poder
público y sus órganos los mismos del Estado a los que la Constitución y la Ley
les asignan la función de seguridad y defensa, que íntegramente se encuadran en
la Rama Ejecutiva, bajo la suprema dirección del Presidente de la República
(C.P. Art. 189 numerales 3,4,5 y 6), lo que no difiere del modelo institucional
previsto en la Carta.
Como se vio, la
interpretación según la cual el poder nacional suponía una ruptura con el
principio democrático de división de las ramas del poder, tampoco emanaba
naturalmente del texto que definía tal noción. Entendido como poder público,
el poder nacional hubiera continuado dividido en las tres ramas
tradicionales a las cuales se refiere la nuestra Constitución, y de su
definición no podía inferirse la concentración de funciones en una sola
autoridad, como lo pretendieron algunos. Evidentemente, algunas normas aisladas
de la ley, diferentes del artículo 2° que definía el poder nacional, contenían
claros vicios de inconstitucionalidad por atribución de funciones judiciales a
autoridades militares, y desconocían con ello el principio de división de
funciones que garantiza el correcto ejercicio del poder en el Estado
democrático.  Pero la definición misma del poder nacional, que, se
repite, ha debido ser entendida como poder público, no contenía
elementos que permitieran inferir que autorizaba la concentración del poder en
manos del Ejecutivo. Es más, ni siquiera mencionaba de manera particular a
ninguna de las ramas del poder para señalarle atribuciones concretas.
Nuevamente se evidencia cómo la inexequibilidad de la noción de poder
nacional se produjo a partir de un contenido normativo inexistente en la
disposición.
Conclusión de todo
lo anterior es que hubiera sido posible declarar la exequibilidad de la noción
de poder nacional, condicionada a que se la entendiera como poder
público. De esta manera, la inexequibilidad subsiguiente de toda Ley, que
se produjo por cuanto se estimó que la  noción de poder nacional era
esencial e inseparable a todo su contexto, se hubiera podido evitar,
asumiéndose así una actitud más respetuosa del principio democrático que
encarna el Congreso Nacional y no esta Corporación.
Descartada
entonces la necesaria inexequibilidad de las nociones de sistema de seguridad y
poder nacional, a juicio de los suscritos lo que en realidad sucedió fue que a
partir de la unidad de materia que conforme a la Constitución presentaba la
ley, la mayoría determinó la presencia de una unidad normativa inexistente con
fundamento en la cual declaró la inconstitucionalidad de todo el texto de la
ley.
Estudiada la
noción de poder nacional considerada como la columna vertebral de la ley y
llevada a cabo su interpretación conforme con la Constitución, pasan los
suscritos a examinar otros capítulos de la ley que definían aspectos centrales
dentro del sistema de seguridad y defensa nacional que ella pretendía regular.
Son ellos los teatros de operaciones y la noción de movilización.
c. Los
teatros de operaciones
En relación
con las conclusiones de la mayoría relativas al desconocimiento de la
independencia de la sociedad civil, a la indebida restricción de los derechos
fundamentales y al desconocimiento de los compromisos adquiridos por Colombia
al suscribir tratados internacionales relativos a los derechos humanos o al
derecho internacional humanitario, merecen especial comentario las
disposiciones que se referían a los llamados teatros de operaciones:
El
demandante y algunos de los intervinientes sostenían que los teatros de
operaciones constituían un nuevo estado de excepción que no estaba expresamente
consagrado en la Constitución, y que en esa medida eran ajenos al ordenamiento
constitucional, poniendo en peligro la primacía e invulnerabilidad de los
derechos de los ciudadanos.  Además, según ellos, la figura legal excepción se
veía agravada por las siguientes consideraciones: a) La amplitud de la hipótesis
fácticas a partir de las cuales el Presidente podía decretarlo; b) La
indeterminación de su tiempo de duración; y c)  La ausencia de mecanismos de
control sobre las medidas que se podrían adoptar dentro de ellos.
Alguno de los intervinientes afirmaba que a
través de la figura del teatro de operaciones las autoridades civiles
encargadas de la seguridad quedan bajo el control operacional del comandante
del área, y que esa posibilidad estaba reservada a los estados de excepción.
La Corte
encontró que efectivamente los teatros de operaciones constituían un estado de
excepción permanente en donde se alteraban las relaciones constitucionalmente
definidas entre el poder civil y el militar y se afectaban los derechos
fundamentales de las personas, especialmente el derecho de locomoción.
A juicio de
los suscritos, los teatros de operaciones eran una forma de organizar
territorialmente la actividad de las fuerzas armadas y de los organismos de
seguridad del Estado para prever posibles amenazas o alteraciones
del orden constitucional, de la soberanía, de la independencia y la integridad
del territorio nacional de tal modo que se asegurara el adecuado desarrollo de
operaciones militares y de la actividad de la fuerza pública.
Dentro de
estas áreas el Presidente tenía las siguientes atribuciones:   a) nombrar a
sus comandantes y fijarles atribuciones,  b) establecer las medidas de control y
protección de las personas y bienes, de conformidad con el Derecho
Internacional Humanitario,  c) disponer el control operacional sobre el
cuerpo de policía y de los organismos de seguridad del Estado que operen en el
área en cabeza de su comandante, y  d) encargar a los comandantes de la
ejecución de sus órdenes, las cuales se cumplirán de preferencia con
respecto a las de los gobernadores y alcaldes.
Por su parte, los estados de excepción se
caracterizan por la atribución de facultades especiales al gobierno durante un
término definido, para permitirle  conjurar a tiempo las causas de una
crisis inminente, grave, imprevista y imprevisible, y evitar la
extensión de sus efectos.  En esa medida, lo que identifica a los estados
de excepción es la atribución de facultades especiales temporales al gobierno
para permitirle restablecer una situación de anormalidad que ya está ocurriendo
o cuya ocurrencia es inminente.  Lo que justifica la consagración
constitucional y por lo tanto también la declaratoria de un estado de excepción
es la situación de guerra exterior, la gravedad de la crisis de orden público,
o de la situación de emergencia económica social o ecológica.
Las facultades excepcionales otorgadas al
gobierno durante los estados de excepción son a) de carácter legislativo,
y aún cuando comportan b)  una mayor restricción de los derechos y
libertades, están limitadas materialmente en cuanto deben tener una
relación directa y específica con las causas de la crisis, y estar
estrictamente dirigidas a conjurar la situación que dio origen a la
declaratoria de estado de excepción.
Al respecto la Corte ha dicho:
“Tal declaración (de
los diferentes estados de excepción) tiene como consecuencia, un trastorno
temporal en el funcionamiento del Estado de Derecho. v.gr., se desdibuja la
separación de las ramas del poder puesto que el Gobierno va a hacer las
veces de legislador en aquellos ámbitos afectados por los factores generadores
del desorden y, precisamente, para contrarrestarlos. Es ésa la finalidad de
los decretos extraordinarios y es ella la que justifica su contenido.”
“Ahora bien: es
apenas lógico que, tratándose de disposiciones de emergencia, en materia de
orden público, sean más severas que las que rigen en tiempo de normalidad y
pospongan la vocación garantista que debe signar la normatividad de un Estado
Social de Derecho, en aras de un propósito tan impostergable como temporario:
el restablecimiento de la normalidad fáctica y consecuencialmente jurídica.”
Sentencia C-466/95 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
A su vez en otro
pronunciamiento dijo:
“Las facultades excepcionales, como
su nombre lo indica, tienen la virtud de transferir facultades legislativas
al gobierno cuando medien causas cuyas particulares características
justifican, a juicio del constituyente, el aumento de facultades al ejecutivo. Son
esas causas la guerra exterior, la grave perturbación del orden público, y la
grave perturbación del orden económico, social y ecológico del país, o la grave
calamidad pública.” Sentencia C-373/94 (M.P. Fabio Mórón Díaz)
Por lo tanto, para determinar si los
teatros de operaciones constituían una nueva forma de estado de excepción
hubiera sido necesario comparar, en primer lugar, los objetivos que perseguía
la figura legal y los que busca la constitucional, a partir de las similitudes
y diferencias entre sus respectivos ámbitos de aplicación.  Respecto de la
importancia del objetivo, como parámetro de validez para el análisis de la
declaratoria de los estados de excepción la Corte dijo en la Sentencia antes
citada:
“Es evidente que las normas dictadas al
amparo de uno cualquiera de los estados de excepción están signadas por el fin
que las justifica: remover una situación anómala, perturbadora de la vida
comunitaria, situación que se asume transitoria y que, en consecuencia,
transfiere ese carácter a la legalidad que la regula. Por eso, en el
caso de la conmoción interna, que es la que está en juego en el asunto que nos
ocupa, las reglas dictadas durante su vigencia desaparecen del ordenamiento por
el solo hecho de restablecerse la normalidad.” Sentencia C-466/95 (M.P. Carlos
Gaviria Díaz).
En segunda medida, lo que resultaba tal vez
más importante aun, era analizar si cada uno de los medios utilizados para
lograr los objetivos del teatro de operaciones eran propios de un estado de
normalidad, o si a través del teatro de operaciones se estaban confiriendo facultades
extraordinarias, propias de un estado de excepción.
En cuanto al objetivo de los teatros de
operaciones debe observarse lo siguiente: según el primer inciso del artículo
54 de la Ley el Presidente de la República podía decretar los teatros de operaciones
para evitar una amenaza o alteración previsible del orden constitucional, de la
soberanía de la  independencia o de la integridad territorial.  Por su parte,
los estados de excepción pueden declararse frente a un estado de guerra
exterior (C.N. art. 212), o frente a una “.. grave perturbación del orden
público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada
mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía
...” (C.N. art. 213) o en relación con “... hechos distintos de los
previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
constituyan grave calamidad pública ...” (C.N. at. 215).
Sin duda existe una íntima relación entre
las alteraciones del orden constitucional, las amenazas contra la soberanía, la
independencia y la integridad territorial,  las situaciones de guerra exterior,
y las perturbaciones del orden público que amenacen la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado y la convivencia pacífica. En efecto,
están tan íntimamente relacionadas, que la actividad material mediante la cual
se conjuran unas y otras es llevada a cabo principalmente por las fuerzas
militares, cuya finalidad constitucional primordial se identifica con los
bienes jurídicos cuya seguridad se pretende preservar mediante los teatros de
operaciones.
Sin embargo, las similitudes en cuanto a los
bienes jurídicos que se pretendía asegurar mediante los teatros de operaciones
y los que se busca proteger mediante los estados de excepción no era suficiente
para identificar los objetivos que persiguen en uno y otro caso.  La protección
de ciertos bienes jurídicos supone necesidades diversas dependiendo de la
circunstancia en la cual se pretenda proveer la protección.  Así, mientras en
situaciones de normalidad institucional el objetivo del Estado será otorgar la
seguridad necesaria a los bienes jurídicos amenazados, sin que resulte
indispensable una intervención intensa del mismo, en circunstancias de
anormalidad, por el contrario, el ente Estatal debe entrar a defender los
citados bienes de forma más activa, y en esa medida se requerirá que se intensifique
su intervención.
Los bienes jurídicos cuya amenaza o
alteración se pretendía prevenir a través de los teatros de operaciones
correspondían a aquellos para los cuales están establecidas constitucionalmente
las fuerzas militares. Es decir, se trataba de prevenir la ocurrencia de
situaciones que posiblemente atentaran contra el orden constitucional, la
soberanía, la independencia y la integridad del territorio nacional mediante el
desarrollo de operaciones militares oportunas en áreas determinadas en las
cuales la situación de anormalidad estructural de violencia permitía prever
amenazas latentes aun cuando no necesariamente inminentes.
Podría haberse cuestionado la necesidad de
acudir a las fuerzas militares cuando se tratara de prevenir simples amenazas
contra determinados bienes jurídicos dentro de un estado de normalidad.  Al fin
y al cabo, el cuerpo de policía cumple una función eminentemente preventiva.
Sin embargo, este no era el caso, pues la magnitud de las amenazas que supone
una situación de violencia endémica como la que se vive actualmente en muchas
zonas del país, y la multiplicidad de frentes que deben cubrirse para
contrarrestarla hacían necesaria la realización de operativos militares de
mayor escala.
Del análisis de las disposiciones que
regulan las hipótesis que justifican cada estado de excepción se tiene que
estos son instrumentos estatales frente a situaciones de considerable gravedad,
la cual debe calificarse a partir de una circunstancia fáctica objetiva.  En el
caso del estado de conmoción interior, la gravedad de la circunstancia que
justifica el estado de excepción debe ser tal, que el Estado no pueda
contrarrestarla mediante las atribuciones normales de policía.  Por otra parte,
los hechos deben tener la potencialidad de amenazar de manera inminente bienes
jurídicos como “la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la
convivencia ciudadana; el orden económico, social y ecológico del país”,
o constituir una “grave calamidad pública”.
La importancia constitucional del análisis
cualitativo y cuantitativo de las circunstancias objetivas que justifican que
el Gobierno recurra a los estados de excepción ha sido reconocida por esta
Corporación desde sus comienzos, cuando asumió el conocimiento del decreto
mediante el que se declara dicho Estado, no sólo desde el punto de vista
formal, sino además, a partir de su contenido material.
“4. Pero sobre todo, el ejercicio de un
control integral sobre los actos de los poderes constituídos asegura la
primacía de la Constitución como Norma de Normas que manda la regla 4a. del
Estatuto Máximo y la misión confiada a su guardiana de preservar su
"supremacía e integridad" por el constituyente en el artículo 215
superior. Si el Gobierno decreta la emergencia sin que existan hechos SOBREVINIENTES,
GRAVES O INMINENTES que perturben el orden económico, social o ecológico o
amenacen perturbarlo, NO ESTA ACASO VIOLANDO LA INTEGRIDAD DE LA CONSTITUCION?.
Un decreto con esas características sería abiertamente inconstitucional y no
tendría razón de ser que ello no pudiera establecerse por el órgano creado para
tal fin,  esto es, la Corte Constitucional. Si así no se hiciere, se estaría
violando la integridad de la Constitución por la misma entidad a la cual le fue
confiada su guarda.” Sentencia C-004/92 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz[99])
Sin embargo, a pesar de la gravedad
comprobada de los hechos que justifican un estado de excepción, y de su
capacidad real para amenazar los bienes jurídicos que se pretenden proteger, el
Gobierno no puede declararlo sino en la medida en que tales hechos sean
sobrevinientes e inusitados, es decir, imprevistos e imprevisibles.  En efecto,
la Corte ha afirmado que una circunstancia que el Gobierno haya podido prever
no puede válidamente dar lugar a la declaratoria de un estado de excepción,
pues ello equivaldría a aceptar que su inacción justifica el otorgamiento de
tales facultades, y con ello se estaría desdibujando la excepcionalidad de
dichos mecanismos.  Así, la situación que da origen a estos estados debe ser
una de anormalidad excepcional, por oposición a aquellas de anormalidad
estructural, endémica, crónica, permanente o estable.[100]
Las anteriores caracterizaciones muestran
que lo que justifica los estados de excepción es la necesidad de permitirle al
Gobierno reaccionar frente a una circunstancia fáctica cuyas característica son
susceptibles de verificarse objetivamente.  Esta situación, sin embargo,
difería sustancialmente de aquella que justificaba decretar un teatro de
operaciones.  Contrario a lo que sucedía en los estados de excepción, los
teatros de operaciones tenían una función eminentemente preventiva.  Estaban
establecidos no para permitirle al Estado reaccionar frente a una situación de
hecho que se estuviera desarrollando o fuera de inminente ocurrencia, sino para
prever posibles amenazas o alteraciones del orden constitucional, la soberanía,
la independencia y la integridad del territorio Nacional.
Ahora bien, esta finalidad tenía una
justificación constitucional en la medida en que pretendía prevenir que en una
situación de anormalidad estructural como la que actualmente vive el país,
sobrevinieran hechos de violencia inusitada que agravaran la situación hasta el
punto de justificar la declaratoria de un estado de excepción.  En esa medida,
la figura del teatro de operaciones estaba dirigida a preservar el carácter
extraordinario de los estados de excepción, permitiendo sin embargo que las
autoridades del Estado le hicieran frente y transformaran esa situación de
riesgo potencial.
A este respecto la Corte Constitucional ha
dicho, que el Gobierno debe prever la ocurrencia de circunstancias que den
lugar a la declaratoria de un estado de excepción, y que el estándar
jurídicamente exigible en el cumplimiento de este deber no es constante, sino
que varía históricamente.  Debe aumentar en la medida en que la experiencia de
un Estado supone la acumulación de un conocimiento que le permite desarrollar
una riqueza institucional cada vez mayor que lo capacite para afrontar un
conjunto de circunstancias de crisis cada día más complejo.  Es decir, los
estados de excepción deben ser cada vez más excepcionales, pues el desarrollo
de instrumentos que le permitan afrontar las crisis dentro de estados de
normalidad se van perfeccionando a través del conocimiento institucional y de
la experiencia. Sólo así se logra desarrollar nuestro sistema democrático,
preservando los principios y valores que lo informan. En la Sentencia C-122/97,
la Corte declaró la inexequibilidad del Decreto 80 de 1997, mediante el cual el
Gobierno declaró el estado de emergencia económica. En aquella oportunidad esta
Corporación adujo, entre otros argumentos para tomar su decisión, que el nivel
de desarrollo institucional del que disponía el Gobierno era suficiente para
prever la ocurrencia de los hechos que en esa oportunidad justificaron la
declaración de dicho estado, y que en esa medida, mal podía éste alegar que
eran sobrevinientes.  Dijo entonces la Corte:
“Se desconoce la filosofía que anima el
régimen excepcional, cuando se recurre sistemáticamente a su utilización con el
fin de remediar o corregir males que a través de los órganos y los
procedimientos de la normalidad pueden ser solucionados. Los grandes poderes
derivados de los estados de excepción se desvalorizan y pierden eficacia cuando
su uso emula o sustituye indebidamente el conjunto de instrumentos que el
Estado puede desplegar ordinariamente”.
“En la medida en que una sociedad
evoluciona y conoce mejor las distintas contingencias y factores variables que
la rodean o que la afectan internamente, multiplica y perfecciona sus sistemas
de interacción y las estructuras que en últimas le permiten aumentar su
complejidad y reducir, en cierto grado y extensión, la incertidumbre. Este es
un camino de logros y frustraciones, pero también de oportunidades y de
innovaciones. La imposibilidad de prever y sortear todas las contingencias que
a diario experimenta una colectividad, enseña que en el horizonte de su devenir
siempre despuntarán crisis, altibajos y escollos de todo orden. Allí la
sociedad se juega su propio destino y enriquece o festina, dependiendo de su
manejo, su potencial para mantenerse, transformarse y sobrevivir conservando
ciertos principios y valores fundamentales”.
“En este contexto un hecho puede parecer a una
sociedad extraordinario y sorprenderla sin conocimientos o instrumentos
adecuados para evitar, corregir o morigerar sus efectos perniciosos. Sin
embargo, si en su interior su riqueza institucional le brinda mecanismos para
captar y adaptarse a la novedad, ésta difícilmente podrá considerarse en sí
misma extraordinaria. De la misma manera, el incremento cuantitativo y
cualitativo de estructuras y experiencias, hacia el futuro impedirá tratar como
hechos emergentes o extraordinarios aquellos que se incorporan como
expectativas conocidas o previsibles que puedan ser objeto de conocimiento y
manejo con base en el repertorio de instrumentos a disposición de la sociedad y
de sus autoridades”.
“Si no se descuenta el potencial de
respuesta institucional que en cada momento de su historia ha logrado aquilatar
una determinada sociedad, todo hecho tendría forzosamente que revestir el
carácter de sobreviniente y extraordinario. El Estado colombiano, como fruto de
su experiencia histórica nacional e internacional en el campo económico, ha
forjado un conjunto de mecanismos que si bien no cubren todas las
eventualidades que puedan presentarse, garantizan para muchas de ellas un
esquema de acciones posibles tendentes a evitar que el país quede a merced de
los acontecimientos sin ninguna posibilidad de canalizar o encauzar sus efectos
en una dirección que no implique grave daño para sus habitantes y su
bienestar”.
“Igualmente, en el plano constitucional, si
se omite toda consideración sobre los poderes existentes para afrontar una
determinada crisis, vale decir, si se ignora el concierto de órganos,
facultades y mecanismos creados cuya intervención puede resultar decisiva con
miras a su solución, la consecuencia no puede ser otra distinta que la de
ampliar indebidamente los poderes del ejecutivo con grave detrimento del
funcionamiento normal del Estado de Derecho.” (M.Ps. Antonio Barrera Carbonell
y Eduardo Cifuentes Muñoz)
Dentro del anterior orden de ideas, la
imprevisibilidad y por lo tanto las posibilidades de justificar la declaratoria
de un estado de excepción dentro de un contexto social e histórico determinado
dependen de las posibilidades instrumentales con que cuenten las autoridades
del Estado para prevenir la ocurrencia de crisis a través de mecanismos propios
de un estado de normalidad institucional.
Sin embargo, los teatros de operaciones no
sólo constituían un mecanismo de previsión para evitar la ocurrencia de crisis
internas. Dentro de los estados de excepción está también el estado de guerra
exterior.  A pesar del esfuerzo y del cumplimiento del deber de previsión del
Gobierno, no siempre es posible evitar la ocurrencia de las circunstancias que
le dan lugar a su origen.  En estos casos el teatro de operaciones permitía
organizar territorialmente a las fuerzas armadas de tal modo que estuvieran
suficientemente preparadas para actuar eficientemente y contrarrestar los
efectos que pudiera tener una situación de agresión externa.  La norma
contenida en el artículo 54 de la Ley 684 de 2001 retirada del ordenamiento,
consagraba inequívocamente la finalidad de los teatros de operaciones:
“…prever la
posible amenaza o alteración del orden constitucional, la soberanía, la
independencia y la integridad del territorio Nacional y se desarrollarán las
operaciones militares que están contenidas en los Planes Estratégicos y
Tácticos para el cumplimiento de la misión constitucional de la Fuerza
Pública…”
En tal medida, por lo tanto, la búsqueda de
herramientas para prevenirlos que llevaran a cabo las autoridades resultaba
constitucionalmente admisibles.
Medidas que se
podían utilizar dentro de los teatros de operaciones:
Ahora bien, en
cuanto a  los medios que conforme a la Ley demandada podían ser utilizados para
prevenir las posibles amenazas o alteraciones del orden constitucional, de la
soberanía, independencia o de la integridad territorial y a las atribuciones
del ejecutivo en los teatros de operaciones, los suscritos encuentran lo
siguiente:
Como se dijo anteriormente, lo
característico de los estados de excepción es el aumento del poder del gobierno
nacional, el cual, mediante su declaratoria, asume las potestades
legislativas estrictamente necesarias para conjurar una crisis
sobreviniente, imprevista e imprevisible, grave, y que en últimas no pueda ser
resuelta mediante las funciones normales de policía.  Adicionalmente, dichos
estados pueden justificar la potestad del Gobierno para restringir algunos
derechos en la medida en que sea indispensable para conjurar le crisis.
A partir de la caracterización de las
facultades propias de los estados de excepción, hubiera sido necesario evaluar
si las facultades del Presidente a las que se refería la Ley para a)
organizar la actividad de la fuerza pública territorialmente mediante la figura
de los teatros de operaciones, b) nombrar a sus comandantes y
fijarles atribuciones,  c) establecer las medidas de control y
protección de las personas y bienes, de conformidad con el Derecho
Internacional Humanitario, d) disponer el control operacional
sobre el cuerpo de policía y de los organismos de seguridad del Estado que
operen en el área en cabeza de su comandante, y  e) encargarlo de la
ejecución de sus órdenes, las cuales se cumplirían de preferencia con
respecto a las de los gobernadores y alcaldes, implicaban la atribución de
medidas legislativas o de algún modo lo facultaban para restringir los derechos
de las personas.
Fundamento constitucional de la forma de
organización de la fuerza pública y controles sobre los teatros de operaciones
La competencia para decretar un teatro de
operaciones tenía soporte en la facultad del Presidente para organizar la
actividad de la fuerza pública dentro de un determinado territorio, de acuerdo
con el numeral 3º del artículo 189 de la Constitución.  Así lo había afirmado
esta Corporación, al declarar la exequibilidad del artículo 8º de la Ley 418 de
1997, que otorgaba al Presidente de la República la facultad para retirar a la
fuerza pública de ciertas zonas del territorio nacional.  En dicha oportunidad
la Corte dijo:
“16.
Ahora bien, contrario a lo sostenido por el demandante, la determinación
presidencial de localización y la modalidad de acción de la fuerza pública,
encuentra sustento constitucional en el numeral tercero del artículo 189
superior, el cual señala que corresponde al Presidente de la República
“dirigir la fuerza pública y disponer de ella como Comandante Supremo de las
Fuerzas Armadas de la República”. Así, la Constitución le reconoce a la fuerza
pública un acento institucional que tiene una perspectiva jurídica como
institución del Estado constitucional, pero la enmarca dentro del contexto
jerárquico, cuya dirección máxima está en manos del Presidente de la
República.”
Agregando más adelante:
“En síntesis, corresponde al Presidente
la dirección de la administración militar y las políticas de defensa del
Estado. Con base en esta atribución constitucional, ejerce su autoridad para
ordenar, coordinar, dirigir la actuación de la fuerza pública, la definición de
los grandes planteamientos de política militar y la determinación de la
presencia o el retiro de las tropas en todo el territorio colombiano ...”
Sentencia C-048/01 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett)
Por otra parte, la facultad de declarar y
mantener un teatro de operaciones no era omnímoda, ni estaba exenta de control.
Estos teatros de operaciones suponían la actuación del Presidente de la
República que, por supuesto estaba sujeta a la Constitución y a la Ley, y en
tal virtud también al principio de razonabilidad.  En esa medida, el artículo
54 de la Ley acusada disponía que la declaración de los teatros de operaciones
debía estar fundamentada, o motivada, como corresponde a este tipo de
actuaciones administrativas.  La disposición afirmaba que el teatro de
operaciones se podía decretar  “previo establecimiento de motivos
fundados que hagan prever la posible amenaza o alteración del orden
constitucional, la soberanía, la independencia y la integridad del territorio
Nacional”.
Adicionalmente, si bien su extensión
espacial y su transitoriedad no estaban previamente definidas en la ley, ello
no significaba que estuvieran exentas de control.  En efecto, el mismo artículo
54 era claro al establecer que la facultad del Presidente para declarar un
teatro de operaciones dentro de un área geográfica determinada estaba sujeta a
que dentro de la misma se presentaran amenazas o alteraciones del orden
constitucional, de la soberanía, de la independencia, de la integridad
territorial y del orden constitucional.  Por otra parte, la duración del teatro
sería apenas la necesaria para defender dichos bienes jurídicos o restablecer
las condiciones de seguridad necesarias para garantizar el orden
constitucional.  El inciso 2º del artículo 54 disponía: “El Presidente de la
República podrá, mientras subsistan los motivos fundados de que trata el
inciso anterior, [la posible amenaza o alteración del orden
constitucional, la soberanía, la independencia y la integridad del territorio
Nacional] podrá decretar y activar Teatros de Operaciones
militares ...” De tal modo, que aunque en la ley no estuviera consagrado un
período fijo, sin embargo, la duración del teatro, y sus condiciones de validez
estaban sujetas al mantenimiento de tales amenazas o alteraciones.
Existían además mecanismos para controlar
la legalidad y constitucionalidad de la declaración y mantenimiento de un
teatro de operaciones, y los actos, operaciones y hechos que se llevaran a cabo
en virtud de esta declaración.  La declaración de un teatro de operaciones
suponía un acto administrativo que debía ser motivado y que estaba sujeto al
control jurisdiccional por parte del contencioso administrativo, lo mismo que
los actos mediante los cuales se atribuían las funciones al comandante.
Adicionalmente, dentro del teatro de operaciones las operaciones, hechos y
omisiones de la Administración comprometían su responsabilidad y la de sus
agentes.  Por otra parte, cualquier vulneración de los derechos fundamentales
dentro del teatro podría ser controlada a través del ejercicio de la acción de
tutela y de todos los demás recursos y acciones procedentes. Así mismo, al
declarar un teatro de operaciones, el Presidente debería notificar este hecho a
la Fiscalía, quien tenía la competencia de investigar la comisión de hechos
punibles dentro del teatro, a la Procuraduría, la cual estaría pendiente de la
comisión de faltas disciplinarias y a la Defensoría del Pueblo, la cual
propendería por la garantía de los derechos humanos dentro del teatro.
De lo anterior se concluye que las
facultades del Presidente dentro de los teatros de operaciones no eran
omnímodas, ni por sí mismas implicaba la violación de los derechos
fundamentales de los ciudadanos ni de las demás garantías constitucionales.
La fijación de atribuciones a los
comandantes de los teatros de operaciones: fundamento, distribución de
competencias y alcances
El inciso 2º
del artículo 54 establecía que “[e]l Presidente de la
República podrá, (...) nombrar sus comandantes, fijarles atribuciones ...”.  Esta atribución de funciones por parte
del Presidente, según el demandante y algunos de los intervinientes implicaba
la posibilidad de que los comandantes restringieran los derechos fundamentales
y dispusieran de las fuerzas armadas a su arbitrio. Por lo tanto, cabía
preguntarse cómo debían entenderse las atribuciones que el Presidente le
otorgaba al comandante del área.
En primer
lugar, los teatros de operaciones debían haber sido entendidos como mecanismos
propios de una circunstancia de anormalidad estructural, pero no como un estado
de excepción.  Dentro de este contexto debían entenderse las atribuciones del
Presidente, y en esa medida, mal podía él transferirle al comandante de un
teatro de operaciones funciones o atribuciones de las cuales él no gozaba. Por
otra parte, el Presidente no estaba delegando ninguna función en los
comandantes, y tanto él como las autoridades civiles en los órdenes
departamental y municipal conservaban íntegramente todas sus funciones en el
mantenimiento del orden público, es decir, sus funciones de policía.[101]
El Presidente
sólo estaba encomendando la ejecución material de sus órdenes al respectivo
comandante en virtud de lo dispuesto por el numeral 3º del artículo 189 de la
Constitución, es decir, estaba dirigiendo y disponiendo de la fuerza pública
como comandante supremo de las fuerzas armadas.  En este sentido, es necesario
hacer la precisión a la que se ha referido esta Corporación en ocasiones
anteriores, según la cual se distingue entre poder de disposición, que
pertenece al Presidente, y el poder de mando, que tiene el comandante del
teatro de operaciones.  En la Sentencia C-048/01 antes citada, la Corte
sostuvo:
“Esto es lo que precisamente explica la diferencia
entre el poder de disposición y el poder de mando en las fuerzas armadas. El
primero se refiere a las decisiones políticas, puesto que existe un ámbito de
decisión política en la especialización y complejidad del manejo castrense. Por
su parte, el poder de mando está limitado a la defensa, dirección y ejecución
de labores, que están garantizadas por la disciplina y la organización
jerárquica.”
Adicionalmente,
la potestad que tienen y continuarían teniendo el Congreso y el Presidente y
las que tendrían los comandantes de los teatros, equivalían a lo que la
doctrina y la jurisprudencia han considerado como poder de policía –en cabeza
del Congreso-, las funciones de policía –en cabeza del Presidente (C.N. art.
189 numeral 4º), los gobernadores (C.N. art. 303) o alcaldes (C.N. art. 315)-
como encargados de mantener el orden público, y la actividad de policía –en
cabeza de quienes ejecutan materialmente los reglamentos expedidos por el
Presidente, los gobernadores y alcaldes con fundamento en Constitución y la
ley-.  Así, esta Corporación ha precisado en qué consisten el poder y la
función de policía, así:
“En líneas muy generales, según la doctrina
nacional, el poder de policía es una de las manifestaciones asociadas al
vocablo policía, que se caracteriza por su  naturaleza puramente normativa, y
por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter
general e impersonal[102],
y con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los
términos de la salubridad, moralidad, seguridad y tranquilidad públicas que lo
componen.
“Esta facultad que permite limitar en
general el ámbito de las libertades públicas en su relación con estos términos,
generalmente se encuentra en cabeza del Congreso de la República, en donde es
pleno, extenso y preciso, obviamente ajustado a la Constitución, y,
excepcionalmente, también en los términos de la Carta Política está radicado en
autoridades administrativas a las cuales se les asigna un poder de policía
subsidiario[103]
o residual como en el caso de la competencia de las asambleas departamentales
para expedir disposiciones complementarias a las previstas en la ley.
“De otra parte, la función de policía
implica la atribución y el ejercicio de competencias concretas asignadas de
ordinario y  mediante el ejercicio del poder de policía a las autoridades
administrativas de policía; en últimas, esta es la gestión administrativa en la
que se concreta el poder de policía y debe ser ejercida dentro de los marcos
generales impuestos por la ley en el orden nacional[104]. Su ejercicio compete
exclusivamente al Presidente de la República, a nivel nacional, según el
artículo 189-4 de la Carta, y en las entidades territoriales a los gobernadores
y los alcaldes quienes ejercen la función de policía (arts. 303 y 315-2 C.P.),
dentro del marco constitucional, legal y reglamentario.
“En síntesis, en el ejercicio del poder de policía y
a través de la ley y del reglamento superior se delimitan derechos
constitucionales de manera general y abstracta y se establecen las reglas
legales que permiten su específica y concreta limitación para garantizar los
elementos que  componen la noción de orden público  policivo, mientras que a
través de la función de policía se hacen cumplir jurídicamente y a través de
actos administrativos concretos, las disposiciones establecidas en las
hipótesis legales, en virtud del ejercicio del poder de policía.” Sentencia
C-366/96 (M.P. (e) Julio Cesar Ortiz)
Por su parte,
la Corte Suprema de Justicia, ha precisado también los conceptos de poder de
policía, función de policía y actividad de policía, diciendo:
“Es de anotar que los oficiales, suboficiales y
agentes de la Policía nacional son simples ejecutores del poder y de la
función policiva. Así lo precisó la Corte Suprema de Justicia cuando actuaba
como Juez de la Carta al distinguir los conceptos de poder, función y actividad
del policía: “a) El poder de policía, entendido como competencia jurídica
asignada y no como potestad política discrecional (arts. 1º y 3º del Código),
es la facultad de hacer la ley policiva, de dictar reglamentos de policía, de
expedir normas generales, impersonales y preexistentes, reguladoras del
comportamiento ciudadano, que tienen que ver con el orden público y con la
libertad... b) La función de Policía es la gestión administrativa concreta del
poder de policía, ejercida dentro de los marcos  impuestos por éste...c) En
cambio, los oficiales, suboficiales y agentes de policía... no expiden
actos sino que actúan, no deciden sino que ejecutan; son ejecutores del
poder  y de la función de policía; despliegan por orden superior la fuerza
material instituida como medio para lograr los fines propuestos por el poder de
policía; sus actuaciones se tildarían de discrecionales sólo limitadas por
actos jurídicos reglados de carácter  legal y administrativo. Una instrucción,
una orden, que son ejercicio concreto de la función de policía, limitan el
campo de acción de un agente de policía, quien es simple ejecutor, quien
manda obedeciendo, y hace cumplir la voluntad decisoria del alcalde o
inspector, como funcionario de policía.2. Colígese de lo precedentemente
expresado que: a) El poder de policía es normativo: legal o
reglamentario. Corresponde a la facultad  legítima de regulación de la
libertad. En sentido material es de carácter general e impersonal. Conforme al
régimen del estado de derecho es, además, preexistente. b)  La función de
policía es reglada y se halla supeditada al poder de policía.  Supone el
ejercicio de competencias concretas asignadas por éste a las autoridades
administrativas de policía. Más repárese en que dicha función no otorga
competencia de reglamentación ni de regulación de la libertad. c) La
actividad de policía, asignada a los cuerpos uniformados, es estrictamente
material y no jurídica,  corresponde a la competencia de ejercicio reglado
de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder  y la función de
policía. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni menos reguladora de la
libertad”.  Sentencia de abril 21 de 1982. (M.P. Manuel Gaona Cruz)[105]
Por lo tanto,
el Presidente, como comandante supremo de las fuerzas armadas (C.P. art. 189
numeral 3º) y suprema autoridad de la policía para el mantenimiento del orden
público (C.P. art. 189 numeral 4º), otorgaba al comandante las atribuciones –no
funciones- precisas y necesarias para ejecutar adecuadamente las órdenes
orientadas al cumplimiento de su misión constitucional.  Es decir, el
comandante tenía aquellas atribuciones necesarias para el ejercicio de la
actividad de policía.
Las medidas especiales de protección
y control dentro de los teatros de operaciones: Fundamento, distribución de
competencias y alcances
Por otra parte, el
inciso 2º del artículo 54 decía que “[e]l Presidente de la
República podrá, (...) establecer las medidas especiales de control y
protección aplicables a la población civil y a los recursos objeto de protección
ubicados en el área, de conformidad con las normas establecidas por el Derecho
Internacional Humanitario.” ¿Al amparo de esta norma, qué tipo de medidas
especiales de control y protección hubieran podido aplicarse a la población
civil y a los bienes objeto de protección?
El mismo artículo
respondía este interrogante su inciso 2° pues invocaba la aplicación del
Derecho Internacional Humanitario lo cual conllevaba la protección de los no
combatientes, la población civil, y las personas con estatuto especial. Las
medidas especiales de control iban entonces encaminadas a tal aplicación. En
especial, a la del artículo 3° común de los Cuatro Convenios de Ginebra de 1949
cuyas normas se han considerado de “Jus cogens”. El Derecho Internacional
Humanitario no solamente se aplica en estados de excepción, sino en el actual
conflicto interno ya que el artículo 214 de la Carta, numeral 2°, dice que “En
todo caso se respetarán las reglas del Derecho Internacional Humanitario”.[106] Además, la
Jurisprudencia de la Corte Constitucional ha puesto de presente el carácter de
“Jus Cogens” de las normas de Derecho Internacional Humanitario que integran el
bloque de constitucionalidad[107].
Entonces, las medidas especiales de control y protección a la población civil y
a los bienes objeto de protección previstas en el citado inciso 2° del artículo
54, tenían por finalidad tal aplicación y conllevaban el dirigir los ataques
únicamente contra objetivos militares, tomar las medidas necesarias para
ponerla a salvo de las hostilidades, establecer zonas de seguridad para
brindarle asistencia médica, espiritual, socorro y alimentos, permitir la
acción humanitaria de órganos de socorro como la Cruz Roja y abstenerse de
atacar aquellos bienes e instalaciones que son propios de la cultura, que
contienen fuerzas peligrosas, o son indispensables para su bienestar y
supervivencia. (Artículos 7 a 18 del Protocolo II). Por tanto esta norma no
sólo era constitucional, sino que constituía el cumplimiento de las normas del
Derecho Internacional Humanitario que son aplicables en el actual conflicto
interno colombiano.
Pero estos
derechos no podían ser restringidos sino por virtud de las atribuciones propias
del poder de policía, es decir, mediante el ejercicio de la función
legislativa.  Por lo tanto, cuando la norma decía que el presidente debía
establecer las medidas de protección y control que podía imponer el comandante
del teatro de operaciones, estaba estableciendo un mecanismo de control sobre
la actividad del Presidente y del comandante.  De tal modo, la del primero
debía corresponder al ejercicio de sus funciones de policía –que por supuesto
debían estar sujetas al poder de policía ejercido por el legislador- y la del
segundo, a la ejecución de la actividad material de policía, la cual, por
supuesto, debía sujetarse a los límites y parámetros establecidos por el
legislador y por el Presidente.  De tal forma, en ejercicio de su actividad, el
comandante del teatro no sólo no podía restringir los  derechos de las
personas, sino que, además, al ejecutar medidas de control y protección estaba
sujeto a las órdenes que le dictara el Presidente en ejercicio de su función de
policía.
En este punto
era necesario resaltar que, sin perjuicio de la protección que se proveía a las
personas y bienes, el Presidente debía prevenir a los comandantes para que la
forma de conducir la actividad y operación de las tropas, y la ubicación de sus
centros de actividad y operación no pusieran en peligro a las personas y a los
bienes mismos objeto de protección, ni conduzcan a desplazamientos o
migraciones forzosas.
El control operacional en los teatros
de operaciones: Fundamento y alcances
Por otra
parte, el artículo 54 establecía que al decretar el teatro de operaciones el
Presidente podría disponer que todos los efectivos de la fuerza pública
quedaran bajo el control operacional de su comandante.  ¿En qué consistía y qué
facultades se otorgan mediante el control operacional de un teatro de
operaciones?  En qué medida implicaba este control una disminución de las
facultades del cuerpo de policía y de los organismos de seguridad del Estado?
¿Puede decirse que dicho control implica la militarización de un área?
Este control operacional era el encargo que
recibía el comandante de un teatro para coordinar la actividad de las fuerzas
militares, de los demás efectivos de la fuerza pública y de los organismos de
seguridad del Estado que  actuaban en el teatro, de tal modo que estos le
prestaban su servicio para la adecuada ejecución de las órdenes del Presidente.
Cabía preguntarse entonces si este control operacional iba en detrimento de la
naturaleza civil del cuerpo de la policía nacional y de los organismos civiles
de seguridad del Estado, sujetándolos al control de una autoridad militar.  Los
suscritos estiman que ello no era así por varias razones.
- En primer lugar, porque si bien las
fuerzas militares, la policía nacional y los organismos de seguridad del Estado
tienen unas finalidades, una naturaleza y un régimen constitucional distinto,
hacen parte de la rama ejecutiva, su finalidad constitucional está encaminada
al mantenimiento de la seguridad y a la defensa Nacional, y en tal medida nada
se opone a que colaboren armónicamente en virtud de lo dispuesto por el
artículo 113 de la Carta.  El control operacional no implicaba asignarle
funciones ajenas a las que tienen el cuerpo de policía y dichos organismos,
sino permitir que cada uno de ellos colaborara armónicamente para la
realización de los fines para los cuales están instituidas las fuerzas armadas
y los organismos de seguridad.  En esa medida, dentro del esquema de control
operacional las fuerzas armadas, el cuerpo de policía y los organismos de
seguridad cumplían funciones diferentes acordes con su naturaleza y misión
constitucional.  Mientras unas son de naturaleza militar, otras de carácter
civil, y administrativo, y en tal sentido cada una debía respetar sus
respectivas jerarquías, funciones y organización. Así, por ejemplo, el cuerpo
de policía podía encargarse de asegurar el adecuado flujo vehicular para el
desarrollo de las operaciones militares, mientras los organismos de seguridad
prestaban asistencia técnica o administrativa y las fuerzas militares llevaban
a cabo sus funciones militares, respetando cada quien las órdenes de sus
superiores.
Ahora bien, esta colaboración debía ser
armónica y para ello debía estar bajo la coordinación del Presidente, quien
ostenta la calidad de suprema autoridad administrativa y supremo comandante de
las fuerzas armadas. Este último, sin embargo, no podía coordinar directamente
la forma como se llevaba a cabo esta colaboración. Sin embargo, de todos modos
debía haber una autoridad encargada de velar porque esta colaboración fuera
armónica, y de ahí la potestad para que el Presidente entregara el control al comandante
del teatro de operaciones.
- En segundo lugar, porque las atribuciones
de control que tenía el comandante del teatro de operaciones en relación con el
cuerpo de policía y los organismos de seguridad del Estado no suponían un
control absoluto de su actividad, sino uno limitado por los precisos
requerimientos de las operaciones militares que el comandante debía desarrollar
en la zona en ejecución de las órdenes del Presidente de la República. En esa
medida, al fijar las atribuciones que tenía el comandante del teatro de
operaciones, el Presidente debía establecer las que tenía en relación con los
miembros de la policía nacional y los organismos de seguridad del Estado.
- En tercer lugar, porque el control
operacional no implicaba que las autoridades de policía y los organismos de
seguridad presentes en la zona desatendieran sus demás obligaciones para
colaborar en los operativos militares orientados a preservar el orden
constitucional, la soberanía, la independencia y la integridad del territorio
nacional.  Aunque los operativos militares contra los factores que perturbaran
la estabilidad institucional dentro del teatro de operaciones requería una gran
cantidad de recursos y de trabajo, la principal responsabilidad por su
desarrollo y ejecución recaía en las fuerzas militares.  En esa medida, como
corresponde a todo el conjunto de la actividad estatal, las atribuciones que se
otorgaban al comandante en relación con el cuerpo de policía y con los
organismos de seguridad del Estado estaban limitadas por el principio de
razonabilidad y no podían llevar a sacrificar la prestación de los demás
servicios encargados a dichas entidades.
De lo anterior se podía concluirse que la
figura del control operacional no significaba un detrimento de la naturaleza civil
del cuerpo de policía ni de los organismos civiles de seguridad del Estado, ni
su sujeción absoluta al control de una autoridad militar.
Ahora bien, los suscritos observan que la
norma que regulaba el control operacional estaba redactada en forma imperativa,
ordenándole al Presidente que una vez decretado el teatro de operaciones
dispusiera de inmediato que todos los miembros de la fuerza pública y de los
organismos de seguridad del Estado presentes en la zona quedaran bajo el
control operacional del comandante del teatro de operaciones. Esta atribución
correspondía a las competencias constitucionales que se le encomiendan al
Presidente de conservar el orden público y de dirigir la fuerza pública y
disponer de ella como comandante supremo de las fuerzas armadas, y era
típicamente presidencial, derivada de su condición de jefe de Estado. En esa
medida, el legislador no podía ordenarle al Presidente que otorgara el control
operacional al comandante, pues ello iría en detrimento de la facultad de disponer
de la fuerza pública según lo estime conveniente a partir de las necesidades
propias de cada caso, imponiéndole restricciones como comandante supremo de las
fuerzas armadas.  Por tal motivo, tal orden imperativa del legislador
presentaba vicios de inconstitucionalidad; sin embargo hubiera podido
declararse exequible  condicionando la frase “Una vez delimitado el Teatro
de Operaciones, el Presidente de la República dispondrá de inmediato que
todos los efectivos de la Fuerza Pública y de los Organismos de Seguridad del
Estado que operan en el área respectiva quedarán bajo Control Operacional”,
a que se entendiera que el Presidente podía decidir discrecionalmente si
disponía que todos los efectivos de la Policía Nacional y de los organismos de
seguridad del Estado que operaran en el área respectiva quedaran bajo el
control operacional del comandante del teatro de operaciones.
El encargo del
Presidente de la ejecución de sus órdenes a los comandantes y su ejecución
inmediata y preferente sobre las de los Gobernadores y alcaldes: Fundamento y
alcances
Por otra parte, el artículo 54 establecía
que el Presidente, “mediante orden escrita, podrá encargar de la ejecución
de sus órdenes al Comandante que asuma el Control Operacional del área. Por lo
tanto, las órdenes del Presidente de la República se aplicarán de manera
inmediata y preferente, sobre las de los Gobernadores y Alcaldes de la
zona, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 303 y 315 de la
Constitución Política.”  Algunos de los intervinientes advertían que los
gobernadores y alcaldes tienen autonomía en el mantenimiento del orden público
y que si bien son los agentes del Presidente para este fin, al cumplir con la
función encomendada por el numeral 4º del artículo 189, el jefe de Estado debe
hacerlo a través de ellos.  En tal medida, era necesario estudiar si el
Presidente podía encargar de la ejecución de sus órdenes directamente a los
comandantes militares sin canalizarlas a través de los gobernadores y
alcaldes.
La premisa de
la cual partían los intervinientes se basaba en un análisis descontextualizado
de las funciones y atribuciones presidenciales consagradas en el artículo 189
de la Carta, pues negaba su potestad para dirigir y disponer de la fuerza
pública como comandante supremo de las fuerzas armadas.  En efecto, el
interviniente suponía que las atribuciones del Presidente para dirigir y
disponer de la fuerza pública dentro de un teatro de operaciones se
circunscribían al mantenimiento y restablecimiento del orden público en
relación con problemas territoriales o locales. En realidad, el teatro de
operaciones era un instrumento jurídico que le permitía al Presidente de la
República adoptar los dispositivos orientados a conjurar las posibles amenazas
contra el orden constitucional, la soberanía, la independencia y la integridad
del territorio nacional, para lo cual, era necesario designar comandantes
encargados de ejecutar ordenes militares, lo cual, evidentemente  rebasaba el
ámbito de las funciones de policía administrativa de las autoridades locales.
Sin embargo, aun cuando se tratara, del
tipo de problemas de orden público al que se refería el demandante, su
conclusión no era acertada.  Constitucionalmente, el régimen de autonomía de
las autoridades político administrativas territoriales para el mantenimiento
del orden público debe entenderse a partir del límite que le impone la
centralización constitucional de esta función administrativa.  Si las funciones
de mantener y restablecer el orden público están centralizadas en cabeza del
Presidente, ello supone también que el Presidente tiene las atribuciones
necesarias para llevarlas a cabo directamente, pues carecería de lógica que la
Constitución le otorgara la función y le asignara la responsabilidad, pero no
le diera las facultades necesarias para llevarla a cabo. Es por ello que,
consistente con el otorgamiento de la responsabilidad de mantener y restablecer
el orden público “en todo el territorio”, independientemente de la
magnitud o naturaleza de la perturbación, le otorga las facultades para dirigir
y disponer de la fuerza pública como comandante supremo. Pero además, este
modelo de centralización de la función y de las facultades es coherente con el
carácter nacional propio de esa fuerza.  En efecto, el artículo 217 de la Carta
dice: “La Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares
permanentes” y con el artículo 218, que dispone que “La Policía Nacional
es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación”.
Adicionalmente, el carácter centralizado
que la Constitución le asigna a la función de mantener el orden público y a las
facultades para disponer de la fuerza pública tiene una razón de ser. Si bien
nada se opone a que el Presidente las delegue en ciertos casos en las autoridades
político administrativas, conforme lo dispone el artículo 211 de la Carta, debe
mantenerse en su cabeza la potestad de actuar directamente cuando lo estime
conveniente, pues el orden de magnitudes y el tipo de amenazas contra el orden
público varía inmensamente, y una situación de orden público que revista
inicialmente un alcance local puede desencadenar una circunstancia de crisis
nacional o internacional.  En esa medida, los teatros de operaciones debían
entenderse como medios de organización de la fuerza pública que permitían
prever la posibilidad de diversas formas de amenaza o alteración, y actuar a
tiempo, antes de que una de tales amenazas adquiera la gravedad propia de un
estado de excepción. Sin embargo, para ello era necesario que el Presidente
pudiera impartir órdenes directamente a los comandantes del teatro, y que
dichas órdenes se cumplieran de manera inmediata y preferente sobre las de los
gobernadores y alcaldes, de conformidad con el artículo 296 de la Carta, según
el cual “[p]ara la conservación del orden público o para su
restablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente de
la República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los
gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual
manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes”
(resalta la Corte).
Esta Corporación ha reconocido el carácter
centralizado de la función de mantener el orden público y su relación con la
autonomía que tienen las autoridades político administrativas en la materia, en
los siguientes términos:
“Es Colombia un Estado unitario y aunque
la norma constitucional reconoce autonomía a sus entidades territoriales
(artículo 1º C.N.), ésta no llega hasta permitirles que fijen con
independencia la política de orden público, la cual es concebida y diseñada
para todo el territorio nacional, lo cual explica por qué, al tenor del
artículo 303 de la Carta, ‘el Gobernador será agente del Presidente de
la República para el mantenimiento del orden público’ mientras que el 315,
numeral 2, encomienda al alcalde la atribución de ‘conservar el orden público
en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que
reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador’”
(Subraya la Corte).
Diciendo más adelante:
“Como puede observarse, en nada se ven
disminuidas la unidad del sistema ni la autoridad presidencial en esta materia
por la existencia de la descentralización territorial ni por la autonomía de
las entidades territoriales, ni tampoco por el hecho de que gobernadores y
alcaldes sean elegidos popularmente.”
Y por otra parte agregando que:
“Si ello tiene asidero jurídico y
fundamento práctico en situaciones de normalidad, en las cuales debe existir
una permanente acción de la autoridad para procurar una estructura
institucional libre de sobresaltos y para prevenir la actividad delictiva que
tienda a su desestabilización, tanto más se justifica y aún se reclama por la
sociedad en épocas de turbulencia como las que dieron lugar en este caso a la
declaratoria del Estado excepcional.” C-032/93 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo)
Finalmente, es de notar que el aparte del
artículo 54 reproducía lo dispuesto en el artículo 296 constitucional,
agregando solamente la referencia a los artículos 303 y 315 ejusdem.  En
esa medida, tampoco era procedente el cargo formulado contra esta parte del
artículo 54.
Todo lo hasta aquí dicho, evidencia con
fuerza contundente que la Ley buscaba respetar la prevalencia de la autoridad
civil sobre la militar y en especial las facultades presidenciales de dirección
de la Fuerza Pública y de disposición de ella como Comandante Supremo de las
Fuerzas Armadas de la República. (C.P art. 189 numeral 3). Carecía pues de
fundamento el señalamiento hecho por la mayoría, según el cual el texto legal
objeto de su análisis desdibujaba la primacía del poder civil sobre el militar,
y la autonomía de los gobernadores y alcaldes.
d. La movilización
A fin de
determinar si realmente la Ley 684 de 2001 tenía los alcances normativos que la
mayoría encontró en ella, según los cuales los particulares en virtud de sus
disposiciones quedaban en estado de subordinación total frente al poder
ejecutivo y a la fuerza pública y adquirían la obligación de llevar a cabo
acciones concretas derivadas del principio de solidaridad no precisadas
legalmente, quedando involucradas en el conflicto armado en contra de las
disposiciones del derecho internacional humanitario, resulta necesario
referirse al concepto de movilización introducido por la mencionada Ley.
La movilización, según lo disponía el
artículo 62 de la Ley, antes citado, era “un proceso permanente e integrado
que consiste en aplicar en todo tiempo y en cualquier lugar del territorio
nacional el conjunto de normas, preceptos, estrategias y acciones que permiten
adecuar el Poder Nacional en la forma de organización funcional, en los
sectores público y privado para atender y conjurar cualquier emergencia
provocada por una calamidad pública o catástrofe natural.” El segundo
inciso de la disposición agregaba que “En presencia de los estados de
excepción, el Presidente de la República podrá, mediante decreto, hacer el
llamamiento y convocatoria a la Movilización Nacional.”
Sea lo primero
señalar que de la lectura de la disposición anterior se desprendía con claridad
que la movilización podía presentarse en los estados de excepción o por fuera
de ellos.  Evidentemente el primer inciso hacía referencia a que tal proceso se
podía dar “en todo tiempo y en cualquier lugar del territorio nacional”. De
esta manera resultaba posible examinar la reglamentación legal de la figura
para los estados de anormalidad estructural, como los que actualmente se
presentan y que motivaron la expedición de la Ley 684 de 2002, como dentro
de los estados de excepción. A este último respecto, hubiera sido posible
estimar inconstitucional la referencia a la movilización durante los estados de
excepción contenida en el segundo inciso del artículo 62 que se acaba de
transcribir, pues rompía el principio de unidad de materia y la reserva de ley
estatutaria, en cuanto la Ley 684 de 2001 no tenía por objeto regular ningún
estado de excepción. No obstante, lo anterior no conllevaba la inexequibilidad
de la noción de movilización dentro del contexto de las situaciones que
regulaba la Ley retirada del ordenamiento, mas aun si se tiene en cuenta que
conforme a la regulación que traía la Ley, por fuera de los estados de
excepción la movilización tenía sólo un carácter preparatorio, pues las fases
de convocatoria y decreto estaban previstas para tales estados.
La
movilización era definida como un proceso de aplicación de “normas,
preceptos, estrategias y acciones”. Así, en sí misma considerada ella no
tenía un alcance normativo propio y autónomo. Tal alcance normativo era el de
las normas y preceptos que se fueran a aplicar. De otro lado, las estrategias
que formaban parte de tal proceso debían estar recogidas en los documentos que
contenían las políticas y los planes de movilización a que se referían las
disposiciones siguientes al artículo 62 de la Ley.[108]
Y en relación
las acciones que mencionaba el artículo 62 en comento, obviamente las mismas
carecían también de alcance normativo. De lo anterior se deduce que el examen
de la Corte se debía restringir a estudiar si resultaba conforme con la
Constitución la existencia de un proceso de aplicación de normas y ejecución de
acciones “para atender y conjurar cualquier emergencia provocada por una
calamidad pública o catástrofe natural ” y si en tal proceso podían estar
integrados los sectores público y privado como lo mencionaba el artículo 62. El
examen del alcance regulador de las normas y preceptos que se iban a aplicar en
este proceso y de las acciones que se llevaran acabo en virtud del mismo,
escapaba a la órbita de su competencia en el presente proceso.
Ahora bien, la
existencia de un proceso tendiente a “atender y conjurar cualquier
emergencia provocada por una calamidad pública o catástrofe natural”, en el
cual estuvieran involucrados los sectores público y privado, a juicio de
los suscritos no podía considerarse inconstitucional. Evidentemente las
calamidades públicas y las catástrofes naturales tienen por definición la
virtualidad de afectar a las personas de manera grave de manera tal que se
ubican como situaciones que ponen en peligro su vida y su salud así como la
efectividad de sus derechos fundamentales, y que en los términos del artículo
95 de la Carta obligan a los ciudadanos, aun sin mediación de norma legal al
respecto, a obrar conforme al principio de solidaridad respondiendo con
acciones humanitarias. Si en virtud del proceso de movilización se pretendía
conjurar situaciones como las descritas, la mención de la participación del
sector privado en tal proceso encontraba un claro soporte constitucional, y con
más razón la del sector público toda vez que las autoridades, al tenor del
artículo 2 superior “están instituidas para proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos
y libertades”.
De lo dicho se
desprende que la movilización tal como era definida en la Ley, de un lado no
resultaba per se inconstitucional, y de otro no tenía por sí misma la
virtualidad de imponer obligaciones concretas  ni a los ciudadanos ni  las
autoridades. De su definición y de las fases de su ejecución descritas en los
artículos 64 y siguientes de  la Ley, no podía concluirse que los particulares
adquirían la obligación de llevar a cabo acciones concretas derivadas del
principio de solidaridad no precisadas legalmente, pues la misma definición
legal se refería a la existencia de otras normas que serían las que iban a ser
aplicadas en el proceso de movilización, normas y preceptos expedidos por el
legislador en donde estarían precisadas tales acciones derivadas del deber
constitucional de solidaridad. Así lo corroboraba el artículo 66 de la Ley, que
al referirse a la obligación de acudir a la movilización indicaba que dicha
participación se ajustaría a lo determinado en la
ley. En efecto, el tenor
de dicha norma era el siguiente:
“Artículo 68. Participación ciudadana y de las
autoridades. Las autoridades nacionales, departamentales y municipales están
obligadas a participar activamente en la movilización. Todos los colombianos, ajustado en lo determinado en la ley, tienen el deber y la obligación ciudadana de
acudir a la movilización cuando el Presidente de la República lo decrete.”
Así, de la
noción de movilización definida en el artículo 62, de la existencia del
Consejo Nacional de Movilización  que mencionaba el artículo siguiente y de la
referencia a la formulación de planes y políticas de movilización para cuyo
cumplimiento se preveían distintas fases de ejecución, no era posible deducir
la imposición a los particulares de obligaciones concretas por fuera de la ley,
y por las mismas razones tampoco podía concluirse que los particulares quedaran
en estado de subordinación total frente al poder ejecutivo y a la fuerza
pública, o que quedaran involucradas en el conflicto armado en desconocimiento
de las normas de derecho internacional humanitario. Lo anterior, incluso
entendiendo que las calamidades públicas a que se refería la definición de
movilización, y que debían ser conjuradas mediante ella, podían involucrar
aquellas situaciones de grave afectación o amenaza de afectación de la vida y
la salud de las personas, provenientes de acciones perturbadoras del orden
público.
No sobra hacer
ver que las normas sobre llamamiento a los reservistas, incluidas dentro del
capítulo sobre movilización tenían un soporte constitucional clarísimo en el
artículo 216 superior, y en modo alguno, como se verá adelante, pueden ser
consideradas como una manera de involucrar a la población civil en el conflicto
armado.
Por todo lo
anterior, es posible afirmar que concretamente respecto de las normas sobre
movilización, la Corte dedujo alcances normativos no contenidos en las
disposiciones legales para, con base en ellos, declarar la inexequibilidad que
pronunció.
III. Los límites que a juicio de la
mayoría restringían la libertad de configuración del Congreso de la República
en la expedición  de la ley de defensa y seguridad ciudadana
Afirma la
Sentencia que el Congreso sí podía expedir una ley de defensa y seguridad y en
desarrollo de la misma el ejecutivo podía trazar políticas y planes sobre tal
materia. Es más, se afirma en ella que no sólo tal asunto cabe dentro de sus
atribuciones, sino que esta obligado a legislar sobre el tema cuando las
circunstancias exigen que se adopten, bajo la dirección del Presidente de la
República, políticas de seguridad y defensa en desarrollo de los lineamientos
trazados por el legislador. En efecto, sobre el particular afirma que “un cuerpo legal
de esa naturaleza encuentra sustento no sólo en el deber constitucional de las
autoridades de proteger el orden público y asegurar la convivencia pacífica
(C.P art.2°) sino también en el principio democrático (C.P arts 1° y 3°), en
virtud del cual, corresponde a las mayoría representadas en el Congreso adoptar
las políticas de seguridad y defensa que juzguen más adecuadas.”  Sin embargo, para el ejercicio de tales
atribuciones la Sentencia de la que nos apartamos señaló una serie de limitaciones,
que fueron enumeradas arriba y que :  i) o no emanaban directamente de la
Constitución y tampoco surgían de los tratados internacionales relativos al
tema; o, ii) emanando de tales ordenaciones no habían sido desconocidos por la
ley que se examinaba.
Los contenidos normativos fueron
deducidos por la mayoría de la Corte pero no estaban en el texto de la Ley
En cuanto a
esta última circunstancia (es decir a la real existencia de límites
constitucionales en el diseño de políticas de seguridad y defensa, que no
obstante ser reales no eran desconocidos por la Ley 684 de 2001), los suscritos
aprecian que de manera general la Sentencia dedujo la presencia de ciertos
alcances normativos que no estaban contenidos en la ley, y con base en esta
deducción concluyó que se daba la violación de los límites constitucionalmente
impuestos al legislador en materia de defensa y seguridad nacional.
A juicio de la
mayoría, la ley acusada prefiguraba un Estado organicista y totalitario, en el
cual se producía la absorción de la sociedad por el Estado y la
“instrumentación” de las personas en beneficio del engrandecimiento o
glorificación de este último, al poner a los particulares en situación de
subordinación total frente al poder ejecutivo y a la fuerza pública” (ver fundamento
jurídico número 8) y al obligarlos a garantizar la defensa y seguridad del
Estado, mediante la imposición de deberes no señalados legalmente, cuando el
orden constitucional ordena lo contrario. De otro lado las políticas de
seguridad y la imposición de deberes ciudadanos que este terreno se permitían,
irrespetaban los derechos fundamentales, y el pluralismo político e ideológico
así como la autonomía de la sociedad civil, al fusionar a la sociedad y al
Estado para que ambos fueran dirigidos por el Ejecutivo. (ver fundamento
jurídico número 19) Adicionalmente, el sistema diseñado por la ley creaba una
nueva realidad institucional, un supra poder que integraba en una sola las tres
ramas del poder público para efectos de adoptar medidas de orden público y también
desdibujaba la primacía del poder civil sobre el militar (ver fundamento
jurídico número 24 y siguientes) En este sentido se afirma en la Sentencia que
el poder nacional estaba integrado no sólo por la rama ejecutiva sino por el
Congreso, el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la
Nación. Este supra poder así creado, era controlado por el Gobierno el cual
tendría la facultad de subordinar a las otras ramas del poder en todo lo que se
refiriera a los objetivos nacionales, pues en su cabeza se producía una
extremada concentración de facultades. Los objetivos nacionales, además, eran
definidos por el Presidente de la República, dentro de una amplísima facultad
discrecional, e implicaban, frente a la ciudadanía, un dirigismo político e
ideológico regido por el Estado.  A juicio de la mayoría, el poder nacional se
extendía a todos los campos políticos, económicos y sociales e incorporaba
potencialidades y recursos privados, involucrando a los ciudadanos como parte
del poder.
De otro lado,
afirma el fallo que la ley acusada imponía un régimen jurídico en relación con
los derechos individuales, más gravoso que el que se permite en los estados de
excepción, y permitía el establecimiento de limitaciones a tales derechos sin
acudir a la previa definición legal de tales limites (ver fundamento jurídico
número 27 y siguientes).
Finalmente,
estima la Sentencia que la Ley desconocía los tratados internacionales sobre
derechos humanos y el derecho internacional humanitario, en especial los
principios de proporcionalidad y distinción, al imponer a la población civil
deberes que la involucraban el enfrentamiento armado, o labores de inteligencia
o de patrullaje. (Ver fundamento jurídico número 21)
Para los
suscritos, como se dijo, los anteriores contenidos normativos estaban ausentes
en el texto de la Ley declarada inexequible. La mayoría de la Corte hizo decir
a la Ley lo que ella no decía y con base en este proceder declaró su
inconstitucionalidad general. Ningún aparte normativo concreto ni la ley
globalmente considerada, tenía los alcances que la mayoría dedujo, con
fundamento en los cuales se declaró la inexequibilidad total de la ley por
violación de los límites impuestos al legislador en materia de seguridad y
defensa de la nación, como se demostró anteriormente al examinar los conceptos
fundamentales de la Ley, a saber los de sistema general de seguridad y defensa,
poder nacional, teatros de operaciones y movilización. Ahora bien, sobre
algunos de estos contenidos normativos deducidos por la Corte pero inexistentes
en el texto de la Ley, caben algunas consideraciones adicionales a las ya
expuestas anteriormente:
a. La ley
acusada no prefiguraba un Estado organicista y totalitario, en el cual se
produjera la absorción de la sociedad por el Estado y la “instrumentación” de
las personas en beneficio del engrandecimiento o glorificación de este último,
al poner a los particulares en situación de subordinación total frente al poder
ejecutivo y a la fuerza pública”
No es posible
afirmar que la Ley fusionaba a la sociedad y al Estado para que ambos fueran
dirigidos por el Ejecutivo, de manera tal que esta amalgama condujera a
desvirtuar la naturaleza democrática y pluralista del régimen político, como lo
afirma la sentencia. Al respecto, es menester precisar las verdaderas
relaciones entre sociedad y Estado que se derivan del modelo institucional
democrático liberal: en él la sociedad civil corresponde al elemento humano del
Estado. De manera tal que es posible afirmar que el Estado no existe sin, o por
fuera de este elemento humano que  constituye la nación. Particularmente,
dentro del pensamiento constitucional liberal que proclamó la soberanía bien
sea popular o nacional, el Estado no es un sujeto jurídico independiente del
pueblo o nación. Todo lo contrario, dentro de esa corriente de pensamiento que
orientó nuestro constitucionalismo desde los albores de la independencia, el
Estado, como lo afirmara Eismein, no es sino la personificación jurídica de la
nación, y sus poderes no son sino los de ésta. Nuestra Carta Política se
refiere a esa realidad cuando afirma en su artículo 3° que “La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el
poder público”. De alguna
manera podría decirse que en nuestra Constitución el Estado, como titular del
poder público, y su componente humano, el pueblo, están naturalmente
fusionados.
Obviamente
esta precisión conceptual no tiene el alcance de considerar que los individuos
vienen a ser parte del Estado, y que en tal virtud sus fines se supeditan a los
generales del poder público. No. En el régimen que propone la Constitución que
nos rige, el Estado sólo se justifica para alcanzar el bien común dentro de la
garantía de los derechos fundamentales. No existe pues una prevalencia absoluta
del interés general sobre el particular, pues tal prevalencia no puede
obtenerse a costa del sacrificio de tales derechos. En este punto concreto los
suscritos coinciden con lo afirmado por la sentencia.
Sin embargo,
el hecho de que el elemento humano esté presente dentro de la noción de Estado,
de manera que éste no pueda entenderse sin aquel, no impide distinguir, como lo
hace el derecho internacional humanitario para efectos de regular las
confrontaciones bélicas, entre el poder militar propio del Estado y la sociedad
civil. Esta última, debe ser ajena a los conflictos armados, no por no
constituir parte del Estado, sino por su situación de indefensión en tales
circunstancias.
Hecha la
precisión anterior, cabe señalar que no es posible encontrar el artículo
concreto en el que se impone a los civiles el tomar obligatoriamente partido
contra manifestaciones legítimas del pluralismo. Existían sí, en el artículo
9°, disposiciones relativas a los deberes ciudadanos de apoyar a las
autoridades democráticas legítimamente constituidas, para el mantenimiento de
la independencia y la integridad nacional y el logro y conservación de la paz y
la de responder con acciones humanitarias ante situaciones que pusieran en
peligro la vida o la salud de las personas. Para estos objetivos, los
ciudadanos “de conformidad
con las leyes”, deberían “disponer recursos, tomar medidas y emprender
acciones”. Todos estos
deberes ciudadanos, como antes se analizó en referencia con el concepto de
poder nacional, tenían un claro objetivo constitucional, se encontraban
soportados en norma superiores que prácticamente eran reproducidas por el
artículo de la ley en comento, y de ninguna manera obligaban a ninguna persona
a tomar partido en contra de manifestaciones legítimas del pluralismo. Su
objeto, por el contrario, era responder ante acciones que pusieran en peligro
el ejercicio de los derechos y libertades constitucionales y la independencia,
integridad, autonomía y soberanía nacionales, como lo indicaba el tenor literal
del artículo 3° de la Ley. Evidentemente, oponerse a acciones como estas, que
en la mayoría de las hipótesis, si no en todas, corresponden a conductas
delictuales, nunca tiene el alcance de oponerse a una manifestación legítima de
pluralismo.
Concretamente
el desconocimiento del pluralismo que reprocha la Sentencia, se produciría,
afirma el fallo, porque los objetivos nacionales del poder nacional serían
definidos por el Gobierno sin participación del Congreso y por cuanto la
definición de los principales elementos de las estrategias concretas de
seguridad y defensa quedaba totalmente sustraída al escrutinio y control de la
ciudadanía, así como de los órganos de elección popular (ver fundamento
jurídico número 45).
Al respecto se
preguntan los suscritos si todas las estrategias y tácticas concretas para
poner en funcionamiento normas generales o procedimientos de seguridad y
defensa adoptados en las leyes, asuntos concretos que por su propia naturaleza
involucran facultades específicamente relacionadas con la conducción de la
Fuerza Pública, deben ser decididos en el foro democrático. Y encuentran que la
respuesta es negativa por simples razones operativas que impiden al Congreso
decidir sobre tales asuntos técnicos de manera oportuna y adecuada, y además,
porque por tal camino evidentemente las estrategias de seguridad y defensa
probablemente resultarían ineficaces. Si bien las pautas generales sobre
seguridad y defensa corresponden la legislador, los asuntos y tácticas
estratégicas concretas, por su propia naturaleza constitucionalmente se
incluyen dentro de la facultades presidenciales de conducir la Fuerza Pública,
que tradicionalmente, en todas las democracias que operan bajo el sistema de
gobierno presidencial o bajo el parlamentario, se asignan al Presidente de la
República o al Jefe de Estado, respectivamente, como cabezas del ejecutivo.
En cuanto a la definición de los objetivos
nacionales por parte del Presidente de la República, lo cual según el reproche
de la mayoría no sólo iba en contra del pluralismo sino que además significaba
la subordinación al Ejecutivo de las demás ramas del poder público,  los
suscritos estiman que tal conclusión no podía extraerse de la ley. Como se
dijo, de su texto sólo podía entenderse que los objetivos del
poder nacional estaban relacionados con las misiones encomendadas a los cuerpos
que componen la Fuerza Pública, es decir con el objetivo constitucional de las
Fuerzas Militares en lo que se refiere a “la defensa de la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional”
(C.N. art. 217) y con la finalidad atribuida al cuerpo de policía relacionada
con el “mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los
derechos y libertades públicas” (C.N. art. 218). Adicionalmente, y este era
la finalidad articuladora que perseguía la ley, estos objetivos debían ponerse
en coordinación funcional con los fines que persiguen los demás organismos de
seguridad que integran la rama ejecutiva del poder público, como el
Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y con aquellos otros
directamente implicados en el mantenimiento del orden público y de la
integridad y soberanía de la Nación, como el Ministerio del Interior, el de
Defensa y el de Relaciones Exteriores. Tal articulación funcional se buscaba
mediante diversos mecanismos señalados en la ley, como el de la conformación
del Consejo Superior de Seguridad y Defensa con los titulares de esas carteras,
el director de DAS, el Comandante de las Fuerzas Militares y el Director de la
Policía. El señalamiento de los objetivos del poder nacional por el jefe del
Ejecutivo, no podía ser interpretado sino como la facultad de planificar y
coordinar la ejecución de las tares necesarias para prevenir o resolver el
conflicto, pero dentro de la órbita de las finalidades que constitucional y
legalmente se les ha asignado a los organismos mencionados. Por eso no era
cierto que los objetivos del poder nacional fueran a ser definidos por el
Gobierno sin participación del Congreso, y por lo tanto en desmedro del
pluralismo o la democracia.
Por lo demás, resulta absurdo considerar
contrario al pluralismo, que el Estado en su política de seguridad y defensa se
fije objetivos nacionales como el acabar con aquellos flagelos como el
terrorismo, el narcotráfico, el secuestro, cuya proliferación impide del todo
alcanzar los fines superiores que propone nuestra Constitución.
En realidad
los objetivos del poder nacional eran los mismos que están consagrados como
fines de todo el Estado por el artículo 2º de la Carta, y por ello, como se
dijo, no iban a ser definidos autónomamente por el presidente a quien en
realidad sólo correspondía coordinarlos.
b. No se
obligaba a los particulares a garantizar la defensa y seguridad del  Estado,
mediante la imposición de deberes no señalados legalmente. Tampoco se
establecía un régimen de limitación de los derechos individuales más gravoso
que el que es permitido en los estados de excepción. Sobre este particular, en
líneas anteriores se hizo un pormenorizado estudio de los efectos normativos
que en materia de restricción de los derechos fundamentales tenían las figuras
de los teatros de operaciones y de la movilización, y también el alcance de los
deberes ciudadanos que de estas figuras o de la noción de poder nacional podían
hacerse exigibles en virtud de la ley.
Como se hizo ver, no era posible encontrar
dentro del texto de la Ley normas que tuvieran el alcance de restringir
desproporcionadamente los derechos de las personas, siendo en cambio claro que
el objetivo general que perseguía era encontrar mecanismos que permitieran
conjurar aquellas situaciones que podían “poner en peligro el
ejercicio de los derechos y libertades”, como lo afirmaba el artículo 3° al
definir el poder nacional y lo corroboraba el artículo 4° que indicaba, en
clara armonía con la Constitución, que el objetivo que perseguían las Fuerzas
Militares era asegurar “el mantenimiento de las condiciones necesarias para
el ejercicio de los derechos y libertades públicas  y para asegurar que los
habitantes de Colombia convivan en paz”. Por otro lado, en cuanto al uso de
la fuerza pública el artículo 57 señalaba que tal uso tenía como propósito
“asegurar el logro de los fines esenciales del Estado, en especial, la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución Política, la defensa de la independencia nacional, la integridad
territorial y la convivencia pacífica”.
Es decir,
contrario a lo que encontró la Corte, los suscritos estiman que del tenor
literal de la Ley sólo podía deducirse la clara intención del legislador de
estructurar mecanismos funcionales de efectiva protección de los derechos
fundamentales y no de restricción de los mismos, adecuados a la situación de
crisis actual de su vigencia por la endémica y permanente alteración del orden
publico. Desde este punto de vista, si bien el límite que se analiza sí se
impone al legislador a la hora de definir mediante ley un sistema de seguridad
y defensa nacional, no era cierto que la Ley examinada lo trasgrediera.
No es cierto,
como se ha hecho ver anteriormente, que la Ley 684 de 2001 contuviera cláusulas
abiertas en materia de obligaciones a los particulares impuestas en materia de
orden público, derivadas del deber de solidaridad. Ya se expuso como, a juicio
de los suscritos, de su texto y especialmente  del artículo 3° no se podía
extraer tal conclusión. Este artículo definitorio de la noción de poder
nacional, ubicado en el Título relativo al marco conceptual de la Ley, y que
por lo tanto era un referente interpretativo de todas las demás disposiciones,
explícitamente mencionaba los deberes que para los ciudadanos y en virtud del
principio de solidaridad, surgen del artículo 95 de la Constitución. No
obstante, como se dijo, la sola mención del artículo constitucional referido no
tenía porqué resultar inexequible, pues se limitaba a incorporar un texto
constitucional como parte del contenido normativo o como criterio
interpretativo de la ley.  Esta referencia a tal norma constitucional, no
implicaba que hubiera una cláusula abierta de materia de deberes en relación
con el orden público ni que se le estuvieran dando facultades al Presidente
para restringir los derechos y libertades constitucionales, ni para imponer
obligaciones a los ciudadanos pues siempre sus actuaciones, como se analizó,
debían estar autorizadas por el legislador.
En efecto,
antes se hizo ver cómo la noción de poder nacional, entendida como poder público,
no conllevaba la facultad de las autoridades administrativas para determinar
por sí el alcance de los deberes de solidaridad, pues cuando los mismos
implicaran restricciones de los derechos constitucionales, debían quedar
consagrados en la ley. Sin embargo, en la medida en que el cumplimiento de un
deber contara con un fundamento jurídico suficiente, las autoridades tenían,
como siempre tienen, la obligación constitucional de exigirlos en virtud de lo
dispuesto en el inciso 2º del artículo 2º de la Carta Política.
Se mostró también como los llamados teatros
de operaciones no conferían al ejecutivo y concretamente al Presidente las
facultades propias de los estados de excepción, especialmente aquellas que
implican la atribución de adoptar medidas legislativas o las que lo facultaban
para restringir los derechos de las personas.
Dentro de la
regulación de dichos teatros, arriba se hizo ver como las facultades
presidenciales para nombrar en esas áreas comandantes y fijarles atribuciones,
no implicaba la posibilidad de que tales comandantes restringieran los derechos
fundamentales y dispusieran de las fuerzas armadas a su arbitrio, pues las
atribuciones que les otorgara el presidente eran las suyas propias (las del
presidente) y en esa medida mal podía él transferirle al comandante de un
teatro de operaciones funciones o atribuciones de las cuales él no gozaba.
En cuanto a las
medidas de control que dentro de estos teatros de operación podían adoptar las
autoridades administrativas, se explicó como las mismas iban encaminadas
especialmente a mantener la vigencia  del artículo 3° común de los Cuatro
Convenios de Ginebra de 1949.  Y que por lo tanto se trataba de la protección
de las personas y de los objetos necesarios para la subsistencia y de aquellos
dedicados al culto, a la cultura, o que contuvieran fuerzas peligrosas cuya
destrucción pusiera en peligro a la población civil, de conformidad,
especialmente, con los artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 18
del Protocolo II.[109]
Sin embargo, por ser los teatros de operaciones una figura distinta a los
estados de excepción, la garantía y el respeto por los derechos humanos dentro
de ellos debía corresponder a los estados de normalidad y  en esa medida, los
derechos fundamentales no podían ser restringidos sino por virtud de las
atribuciones propias del poder de policía, es decir, mediante el ejercicio de
la función legislativa.
Finalmente, también
se hizo ver como de la noción de movilización no se desprendía la imposición a
los particulares de obligaciones concretas por fuera de la ley, y por las
mismas razones tampoco podía concluirse que los particulares quedaran en estado
de subordinación total frente al poder ejecutivo y a la fuerza pública, o que
quedaran involucradas en el conflicto armado en desconocimiento de las normas
de derecho internacional humanitario.
Por todo lo
anterior los suscritos concluyen que no era cierto, porque no emanaba de su
texto, que la Ley 684 de 2001 contuviera cláusulas abiertas en materia de
obligaciones ciudadanas relacionadas con el orden público, ni que  facultara al
ejecutivo para que por vía de decreto presidencial o de resolución
administrativa impusiera obligaciones concretas a las personas o restringiera
sus derechos fundamentales, con base en las obligaciones de solidaridad a que
se refiere el mencionado artículo 95 de la Constitución. Como el fallo se
fundamenta en las conclusiones contrarias, los suscritos se ven precisados a
apartarse de la decisión.
c. No se
desdibujaba la primacía del poder civil sobre el militar. Esta conclusión, con
fundamento en la cual también la mayoría decidió la inexequibilidad total de la
Ley 684 de 2001, no se deduce tampoco del tenor literal de ninguna de sus
disposiciones. Por el contrario, todas ellas particularmente consideradas y
como conjunto normativo, refuerzan el papel que le corresponde al Presidente de
la República como Jefe de Estado, de dirigir las Fuerza Pública. En este
sentido varios artículos de la ley señalaban lo siguiente, que conviene
transcribir in
extenso:
“Artículo 5°. Fuerza Pública.
Está integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía
Nacional y, bajo la autoridad del Presidente de la República...”
“Artículo 14. Conformación. El
Consejo Superior de Seguridad y Defensa   Nacional[110],
estará conformado por:
a)    El Presidente de la República, quien lo presidirá;
...
Parágrafo. Los miembros que conforman el
Consejo Superior de Seguridad y Defensa no podrán delegar su representación.”
“Artículo 16. Reuniones. El Consejo
Superior de Seguridad y Defensa Nacional, se reunirá por lo menos cada seis
meses y extraordinariamente cuando sea convocado por el Presidente de la
República.”
Artículo 17. Asesoría. En el orden nacional,
corresponde al Consejo Superior de Seguridad y Defensa Nacional, asesorar y
recomendar al Presidente de la República para el cumplimiento de la
finalidad del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional.
CAPITULO II
Funciones y Atribuciones
Artículo 20. Del Presidente de la República. Además de las consagradas en la
Constitución Política, relacionadas con la Seguridad y Defensa Nacional,
corresponde al Presidente de la República respecto al Sistema:
a) Dirigir los campos del Poder Nacional;
b) Aprobar el Plan de Seguridad y Defensa
Nacional;
c) Aprobar los Documentos Primarios sobre
Seguridad y Defensa Nacional;
d) Aprobar los Planes de Guerra presentados
por el Consejo Superior de Seguridad y Defensa;
e) Ordenar los Planes de Movilización y
Desmovilización Nacional;
f) Aprobar la Estrategia de Seguridad y
Defensa Nacional;
g) Las demás funciones que le asignen la
ley y los reglamentos.
Artículo 21. Del Ministro de Defensa
Nacional. Además de
las consagradas en la Ley 489 de 1998 y en el Decreto 1512 de 2000 y de las
demás normas que lo modifiquen y adicionen, son funciones del Ministro de
Defensa Nacional respecto al Sistema:
a ) Dirigir y desarrollar las políticas de
Seguridad y Defensa Nacional trazadas por el Consejo Superior de Seguridad y
Defensa Nacional y aprobadas por el Presidente de la República;
b) Por delegación del Presidente de la
República, dirigir la actuación de la Fuerza Pública y los aspectos técnicos y
logísticos que demanden la situación de conflicto externo, interno y/o de
estados de conmoción interior;
c) Elaborar, preparar y emitir en
coordinación con los Comandantes de Fuerza y el Director General de la Policía
Nacional, para la aprobación del Presidente de la República, los siguientes
documentos:
c.1. El Plan de Seguridad y Defensa
Nacional;
c.2. Los Planes de Guerra;
c.3. Los Documentos Primarios y Secundarios
sobre Seguridad y Defensa Nacional así como el de Seguridad Ciudadana;
c.4. El proyecto de Estrategia de Seguridad
y Defensa Nacional;
c.5. La Guía de Planeamiento Estratégico
para el desarrollo de la Estrategia de Seguridad y Defensa Nacional;
c.6. La Guía de programación Presupuestal
para el Ministerio de Defensa Nacional.
d) Aprobar el Programa de Acción Conjunta
de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional;
e) Analizar permanentemente la situación de
Seguridad y Defensa Nacional y coordinar con el Consejo de Seguridad y Defensa
Nacional los planes y programas para su actualización;
f) Aprobar el Plan Cuatrienal de Desarrollo
Sectorial y presentarlo a consideración del Departamento Nacional de
Planeación;
g) Aprobar la Estrategia Policial, que
desarrolla los Documentos Primarios aprobados por el Presidente de la
República;
h) Aprobar los proyectos Anuales de
Presupuesto del ramo de Defensa y sustentarlos ante los organismos pertinentes;
i) Aprobar el Programa Anual de
Adquisiciones para las Fuerzas Militares sujeto a la Ley Anual de Presupuesto;
j) Determinar las políticas sobre apoyo
milita r y coordinación operacional, de acuerdo con las recomendaciones del
Consejo Superior de Seguridad y Defensa;
k) Atribuir la función de coordinación y de
control operacional;
l) Suspender transitoriamente el porte de
armas de fuego en todo el Territorio Nacional o parte de él. Esta facultad
podrá delegarse en los Comandantes Militares Regionales;
m) Las demás asignadas por el Presidente de
la República y consagradas en la Constitución Política, la ley y los
reglamentos.
“Artículo 22. Del Comandante General de las
Fuerzas Militares. Bajo la autoridad del Presidente de la República o del
Ministro de Defensa Nacional cuando le sea delegada, corresponde al Comandante General de las
Fuerzas Militares, con respecto al Sistema
...”
En el mismo
sentido de las disposiciones anteriores, el artículo 37 disponía que
correspondía exclusivamente al Presidente de la República poner en vigencia el
Plan de Seguridad y Defensa Nacional. Los objetivos nacionales, los
estratégicos y los transitorios de la Estrategia de Seguridad Nacional serían
también definidos por él como lo señalaba el artículo 41, y los teatros de
operaciones activados por la cabeza del ejecutivo. De igual manera, conforme al
artículo 55 la conducción estratégica nacional estaría en cabeza del Presidente
de la República, y según el 62 sólo él podría hacer llamamiento y convocatoria
a movilización nacional; el plan de movilización sería definido por el Jefe de
Estado (art. 63) y la desmovilización se produciría por decreto suyo (art. 67).
En cuanto  los
documentos a que se referían los artículos 20 y 21 de la Ley (Plan de seguridad
y defensa nacional, documentos primarios y secundarios sobre seguridad y
defensa, planes de guerra, documentos sobre seguridad ciudadana, etc.), los
mismos debían estar sujetos a la aprobación del Presidente de la República,
como lo afirman esas misma normas. Siendo esto así, no se explican los
suscritos cómo la mayoría entendió que tal aprobación presidencial significaba
una sujeción de la autoridad civil a la militar, como expresamente lo afirma la
sentencia en su fundamento número 46.
Por todo lo
anterior, difícil resultaba sostener que la ley desdibujaba la primacía del
poder civil sobre el militar.
d. El
sistema diseñado por la ley no creaba una nueva realidad institucional, un
supra poder que integrara en una sola las tres ramas del poder público para
efectos de adoptar medidas de orden público. Sobre este punto el análisis
llevado a cabo en el presente salvamento en referencia a la noción de poder nacional,
es suficiente para descartar tal consideración.
Sin embargo
es oportuno insistir en que en particular no se creaba una instancia
institucional o supra poder integrado por la Rama Ejecutiva, el Congreso, el
Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación. En este
punto la Sentencia confundió el mecanismo de articulación y coordinación que se
pretendía establecer entre las distintas entidades de la rama ejecutiva
relacionadas con la seguridad, defensa y mantenimiento del orden público, con
la creación de una nueva instancia institucional. La coordinación de la
actividad y misión de estos organismos de la Rama Ejecutiva, perfectamente
encajaba dentro de las facultades presidenciales como suprema autoridad
administrativa (C.P Art. 189). No puede suponerse que en vista de alteraciones
endémicas del orden público como las que motivaron la expedición de la Ley 684
de 2000, las carteras del Interior, Relaciones Exteriores, Defensa, las Fuerzas
Militares, la Policía Nacional y el Das, órganos todos pertenecientes a la Rama
Ejecutiva, no debían ser especialmente articulados funcionalmente entre sí, e
inclusive, con fundamento en la colaboración armónica entre las ramas del poder
público, ser coordinados con otras entidades pertenecientes a otras ramas del
poder o a órganos  de control autónomos
Las
diferentes disposiciones contenidas en la Ley que se referían a la conformación
del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional y preveían la existencia de un
Consejo Superior de Seguridad y  Defensa así como ciertas obligaciones de
funcionarios pertenecientes a otras ramas del poder público distintas de la
ejecutiva, tenían un fundamento constitucional serio en el principio de
colaboración armónica a que se refiere el canon 251 numeral 5° de la
Constitución y a ello se refería expresamente el artículo 25 de la ley. Dichas
obligaciones se concretaban en: i) la del Fiscal General de la Nación de
suministrar información periódica al Gobierno Nacional sobre las
investigaciones preliminares relacionadas con delitos contra la seguridad
nacional o de lesa humanidad (artículo 25); ii) la del Consejo Superior de la
Judicatura de hacer un seguimiento especial a los procesos judiciales que
adelantaran los jueces o tribunales para el juzgamiento de los mismos delitos
(artículo 26); iii) la de los presidentes de las comisiones segundas constitucionales
del Congreso de la República de integrar el referido Consejo Superior de
Seguridad y  Defensa (artículo 14); y  iv) la del Fiscal General de la Nación
de atribuir, en ciertos casos y de manera transitoria, facultades de policía
judicial a miembros de las fuerzas militares (artículo 59).
La premisa de la
cual debía partir el examen de estas funciones atribuidas por la Ley a
autoridades pertenecientes a otras ramas del poder público distintas de la
ejecutiva, era la existencia del principio de colaboración armónica entre los
órganos del poder y los alcances del mismo frente al de separación de
funciones.  Conforme lo enseña la moderna teoría política, el principio de
separación absoluta o tajante de funciones del poder público se encuentra
actualmente superado. Dicho principio que sistematizaran Locke y Montesquieu
como mecanismo de freno a la concentración y subsiguiente abuso del poder y de
garantía de las libertades individuales, se entiende hoy relativizado por el de
colaboración armónica entre las autoridades públicas. Conforme con esta
tendencia actual, la Constitución Política en su artículo 113 indica que “los
diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines”.
Algunas de las
funciones que en materia de orden público se atribuían concretamente a algunos
funcionarios de otras ramas del poder público distintas del ejecutivo, merecen
un examen más detallado, para mostrar que salvo la referente a las funciones de
policía judicial que se atribuían a las Fuerzas militares, las demás no tenían
el alcance de desconocer la constitución ni menos aun de significar la
eliminación de la separación del poder en la ramas tradicionales para dar paso
a un supra-poder que las comprendiera a todas. Pasa a hacerse el estudio
correspondiente:
La obligación
del fiscal relativa al suministro de información al gobierno nacional
Sobre la obligación del Fiscal relativa al
suministro de información al Gobierno Nacional, los suscritos aprecian lo siguiente:
El asunto de la potestad legislativa para imponer al fiscal -como autoridad de
la rama judicial- una obligación para con el Gobierno ponía de presente el
siguiente problema jurídico de tipo eminentemente teórico: ¿Cómo se relacionan
la función constitucional del fiscal de suministrar al gobierno la información
necesaria para la preservación del orden público con los principios de
autonomía e independencia y de colaboración entre las ramas del poder?
El demandante y algunos de los
intervinientes sustentaban su hipótesis de inconstitucionalidad basados en la
premisa de que dichos informes constituían una limitante de la autonomía e
independencia judicial en cabeza del fiscal, y por lo tanto, debían ser
interpretados de manera restrictiva.  Para establecer si esta premisa era
acertada, era necesario determinar de antemano cuál es el alcance y el ámbito
de aplicación de los principios de autonomía e independencia judicial, para así
decidir si la obligación de rendir informes las limitaba de algún modo. Una vez
resuelto lo anterior, era indispensable considerar si de ahí, o de algún
principio constitucional, se deducía que la función de rendir informes al
gobierno debía ser interpretada de manera restrictiva.
La autonomía conferida por la Constitución
a la Fiscalía, como parte de la rama judicial (art. 228), tiene por objeto
impedir la injerencia directa de otras ramas del poder, o de otros órganos de
la misma rama, en el cumplimiento de sus funciones.  Por otra parte, la
Constitución consagra la autonomía de manera específica en materias
administrativas y presupuestales (art. 249 inciso final), estableciéndola en
relación con el ejecutivo, mediante prohibiciones en cuanto a su función como
legislador de excepción (art. 252), y confiriéndole determinadas atribuciones
al Congreso para regular cuestiones atinentes a su funcionamiento (art. 253).
La autonomía en tales aspectos tiene como objeto impedir que limitaciones de
esta índole o restricciones operacionales obstaculicen el cumplimiento de sus
funciones.
Por otra parte, la Constitución establece
que las decisiones de la administración de justicia son independientes (art.
228), y que las decisiones de los jueces sólo están sometidas a imperio de la
ley (art. 229).
¿Cómo se relacionan la autonomía e independencia
de los órganos de la rama judicial, con el sometimiento al imperio de la ley?
La autonomía es el instrumento mediante el
cual la Constitución dota a la rama judicial de los recursos y las herramientas
necesarias para garantizar que sus órganos puedan operar por sí mismos y
emplear todo el conjunto de funciones y atribuciones necesarias para cumplir
sus cometidos.  Es un atributo subjetivo, una capacidad de autogobierno,
necesaria para que sus decisiones sean independientes.
¿En que consiste esta independencia?  La
independencia es un concepto que se predica, no de los órganos en sí mismos,
sino del tipo de relaciones que tienen con órganos de otras ramas del poder y
de la misma rama.
La autonomía es entonces el
instrumento, consistente en el conjunto de facultades de autogobierno que,
junto con otros instrumentos (como la carrera judicial, entre otros), garantiza
que las decisiones que adopta cada órgano de la rama judicial van a ser
dictadas independientemente de la voluntad de otros órganos del poder
público.
Así, para establecer si determinada medida
legislativa afecta la autonomía de la Fiscalía es necesario que se pueda
inferir razonablemente, que tal medida va a limitar, restringir, u obstaculizar
la capacidad de los jueces de adoptar sus providencias bajo su propio nombre y
responsabilidad.
En el presente caso,  los suscritos no
entienden cómo la obligación de suministrar informes al Gobierno, que
consagraba en el numeral 5º del artículo 251 de la Constitución, podía afectar
la autonomía judicial o interferir en el cumplimiento de las demás funciones
asignadas al ente investigador.  Podría afirmarse que el conocimiento que
llegaran a tener algunos funcionarios del Gobierno de ciertos aspectos relacionados
con tales investigaciones les podría facilitar el alterar las pruebas y que
ello afectaba su valoración, impidiéndo llevar a cabo una determinada
investigación.  Esta hipótesis, sin embargo, no pasaba de ser una suposición
infundada, contraria a la presunción de la buena fe en las actuaciones
administrativas, y, además, no era consecuencia necesaria de las normas
constitucionales o legales que consagran el deber de suministrar información,
sino de su uso delictivo.
Por lo anterior, era necesario concluir en
este punto, que la función consagrada en el artículo 251.5 de la Constitución
no constituía una limitación del principio de autonomía del Fiscal como ente
investigador y, al menos por este aspecto, no debía ser interpretada con
criterio restrictivo. No obstante,  faltaría determinar si el carácter
restrictivo de esta función constitucional del fiscal, o la consiguiente
prohibición para que el legislador se la atribuyera de manera general, se
deducían del principio de separación de poderes consagrado en el artículo 113
de la Constitución.
El artículo 113 de la Carta establece que
los órganos del poder tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente
para la consecución de sus fines.  Teniendo en cuenta que el mantenimiento y
restablecimiento del orden público es una función que está en cabeza del
Presidente, podría afirmarse que cualquier función otorgada al fiscal en esta
materia es necesariamente excepcional, y por lo tanto, de interpretación
restrictiva.  Sin embargo, ese razonamiento, no era aplicable al presente caso,
pues el numeral 5º del artículo 251 no le encomendaba al fiscal la función de
mantener el orden público, sino un deber de colaboración para que el Gobierno,
en cuya cabeza está el Presidente, pudiera cumplir dicha función.  Suponer aun
así, que este deber de colaboración debía ser interpretado de manera
restrictiva, implicaba no sólo asumir que existe un antagonismo necesario entre
la separación de poderes y la colaboración entre los órganos del Estado, sino
que, además, el principio de separación de poderes prima necesariamente sobre
el deber de colaboración.  Estas suposiciones, sin embargo, no son ciertas.
Sin duda hay situaciones de eventual
tensión entre la de separación de funciones y el deber de colaboración.  Sin
embargo, como se dijo antes, esta tensión se verifica cuando la colaboración
puede tener repercusiones respecto del cumplimiento de las funciones propias de
cada órgano.  Esta situación no se evidenciaba en el presente caso, pues el
deber del fiscal de suministrar información en nada afectaba sus decisiones con
respecto a las investigaciones sobre las cuales se llegara a suministrar la
información.
Por otra parte, asumir que la separación de
funciones prevalece prima facie sobre el deber de colaboración armónica carece
de sustento constitucional.  Si bien la separación de poderes, como antes se
dijo, surgió históricamente en el Siglo XVII como mecanismo a través del cual
las tres ramas del poder se controlan recíprocamente, este control no puede
simplemente paralizar la actividad estatal. A partir de cambios fundamentales
en la concepción del Estado durante los Siglos XIX y XX, y de la atribución de
nuevas funciones, necesarias para resolver los desafíos del Estado
contemporáneo, algunos países vieron la necesidad de flexibilizar el modelo
tripartito de distribución del poder, y en su lugar, introducir uno de
cooperación entre ellas, creando paralelamente órganos especializados en
controlar a los poderes públicos en diferentes aspectos.  Ello, con el objetivo
de permitirle a cada una de las ramas seguir ejerciendo control sobre las
otras, sin que esta función implique dejamiento de las demás.
Nuestra Constitución Política no es ajena
al modelo de colaboración.  De hecho, existen múltiples ejemplos de mecanismos
a través de los cuales se lleva a cabo, articulando de manera armónica y
eficiente las tres ramas del poder para que, mediante el cumplimiento de sus
funciones separadas, el Estado en su conjunto pueda contribuir a la solución de
los problemas que enfrentan la comunidad y los individuos.  Dentro de este
sistema le corresponde al Congreso, mediante su función legislativa, consagrar
los mecanismos constitucionales de colaboración, para lo cual tiene un margen
de apreciación de la conveniencia de diversos esquemas, que tiene como límite
la conformidad de éstos con la Constitución.
Si el Congreso no estuviera facultado para
desarrollar mediante leyes los mecanismos constitucionales de colaboración,
terminarían siendo inoperantes y ello iría en detrimento del carácter normativo
de la Carta.  Adicionalmente, la intervención del Congreso en la regulación de
un mecanismo de colaboración constituye una garantía ciudadana, que no sólo
representa un agregado democrático en términos de participación del electorado
a través de sus representantes en el Congreso, sino que coadyuva a la
posibilidad de que la ciudadanía ejerza un control sobre la constitucionalidad
de los términos en que se establece dicha colaboración.
Así mismo, una interpretación gramatical
del texto del numeral 5º del artículo 251 tampoco llevaba a concluir que la
información debía ser suministrada bajo la premisa exclusiva de una previa
solicitud del Gobierno.  Al contrario, esta disposición constitucional, aun
cuando establece que la información debe ser necesaria para la preservación del
orden público, no fija condición alguna en cuanto a las circunstancias de
tiempo o modo en que deba ser suministrada.[111]
Por lo tanto, la atribución del Congreso para regular lo atinente a la función
del fiscal de suministrar información al gobierno no resultaba contraria a la
Constitución.  De hecho, la Corte ya había tenido ocasión de estudiar la
constitucionalidad del artículo 8º del Decreto 2699 de 1991, o Estatuto
Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, en el que el legislador
estableció la obligación del Fiscal de suministrar la información necesaria al
gobierno cuando fuera necesario para preservar el orden público.  En la
Sentencia C-558 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), la Corte declaró la
constitucionalidad del mencionado artículo, con base en el sistema
constitucional de la colaboración armónica entre las ramas del Estado,
diciendo:
“La acusación
que formula el demandante contra esta disposición legal es totalmente
infundada, pues como bien lo afirman el Jefe del Ministerio Público y los
intervinientes, su contenido se identifica con el texto del numeral 5o. del
artículo 251 de la Constitución, que prescribe: ‘Son funciones especiales del
Fiscal General de la Nación: ... 5) Suministrar al Gobierno información sobre
las investigaciones que se estén adelantando, cuando sea necesaria para la
preservación del orden público’. Siendo así, no existe vicio alguno de
inconstitucionalidad, pues la reproducción de normas del Estatuto Superior,
jamás podrá ser inconstitucional.
De otra parte,
obsérvese que en esta disposición constitucional se pone de manifiesto, una vez
más, el principio consagrado en el artículo 113 del mismo estatuto, que trata
sobre la colaboración armónica de los distintos órganos del Estado, para la
realización de sus fines, y que para el caso en estudio, no son otros que el
aseguramiento de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.(…)”
La indeterminación constitucional en
relación con las condiciones en que se debe suministrar la información,
implicaba también que el carácter periódico -mensual- de los informes a que se
refería la Ley 684 de 2001 no resultaba contrario a la Carta.  Esta Corporación
ha reconocido que la ausencia de regulación constitucional implica un
correspondiente aumento de la potestad configurativa del legislador.[112]  En esa medida, el
Congreso podía determinar las condiciones de modo y tiempo de acuerdo con lo
que considerara que era conveniente a partir de su apreciación de la realidad
social  y de las necesidades que se pretendían suplir con este mecanismo de
colaboración interinstitucional.
En conclusión, el Congreso tenía la
potestad para desarrollar e implementar este mecanismo de colaboración conforme
a consideraciones de conveniencia propias de su potestad de configuración
legislativa, pues esta forma de colaboración no está sujeta a una
interpretación restrictiva, ya que no limita la autonomía de la Fiscalía, no es
contraria el principio de separación de poderes, ni está condicionada por
requisitos constitucionales específicos de modo o tiempo.  Por tal motivo, el
carácter mensual que se les da a los informes tampoco resultaba
inconstitucional.
De esta manera
resultaba obvio que la función de información atribuida al Fiscal por la Ley
684 de 2001 prácticamente reproducía un texto constitucional, y en
oportunidades anteriores había sido estimada exequible por esta Corporación.
Por las mismas razones relativas al principio superior de colaboración
armónica, la obligación de información impuesta al Consejo Superior de la
Judicatura se ajustaba también a la Carta, y no podía ser considerada como un
mecanismo de subordinación del poder judicial al ejecutivo.
La facultad del ministerio de defensa de
solicitar al fiscal informes inmediatos en casos especiales
a.)  Por otra parte, se acusaba el inciso
final del artículo 25, que establecía que el Ministerio de defensa podría
solicitar al Fiscal informes inmediatos sobre ciertas investigaciones en casos
especiales.  El primer aspecto por el cual se tachaba de inconstitucionalidad
el inciso se refería a la expresión ‘casos especiales’, la cual, según se
afirmaba, resulta demasiado indeterminada y en nada se relaciona con la
finalidad para la cual la Constitución establecía dichos informes, esto es, el
mantenimiento del orden público.  La segunda acusación se dirigía contra el
hecho de que no fuera el Gobierno, entidad establecida constitucionalmente para
acceder a la información, sino el Ministerio de Defensa, quien puede solicitar
los informes urgentes en casos especiales.
Los suscritos encuentran que la expresión
casos especiales no contradecía ni afirmaba la finalidad de los mencionados
informes.  Establecía simplemente, que además de los informes mensuales, habría
otros que se podrían solicitar de manera inmediata, y que tendrían un criterio ad
hoc.  De ahí la expresión ‘casos especiales’.  Por supuesto, ello no
significaba que estas solicitudes se pudieran hacer al margen de la necesidad
de preservar el orden público.  Sin embargo, contrario a los informes
mensuales, que tenían un claro vínculo con el orden público –determinados delitos,
típicamente atribuibles al crimen organizado-, en los informes inmediatos no
era expresa esta relación con el orden público.
Con todo, la ausencia de una relación
explícita con el orden público no tenía como consecuencia la
inconstitucionalidad de los informes inmediatos en ‘casos especiales’. Como se
expresó anteriormente, la Carta no establece condiciones de modo o tiempo en
cuanto a la forma en que el fiscal debe suministrar la información.  En esa
medida, la obligación de la Fiscalía de suministrar informes inmediatos en
casos especiales resultaba constitucional en cuanto la solicitud estuviera
debidamente justificada en la necesidad de preservar el orden público.
b.) En cuanto
a la imputación según la cual la norma era inconstitucional por cuanto la
información debía ser suministrada por la Fiscalía al Gobierno y no al
Ministerio de Defensa es preciso efectuar las siguientes consideraciones:
El artículo
113 Superior consagra el principio de separación de poderes, señalando que cada
una de las Ramas y órganos del poder público tienen funciones separadas pero
colaboran armónicamente para la consecución de los fines del Estado. Si bien
este principio constituye el punto inicial para el reconocimiento de la
independencia y la autonomía necesaria para que los diferentes órganos del
Estado cumplan cabalmente sus funciones, dichos atributos son relativos, puesto
que deben entenderse a partir de su vinculación con el modelo de colaboración o
cooperación propio de un Estado social de derecho, según el cual, cada uno de
los órganos del poder público debe colaborar armónicamente para la consecución
de los fines estatales.
Con relación al principio de separación
de poderes esta Corte ha señalado:
“No puede
desconocerse, por otra parte, que en el ejercicio de las funciones públicas, si
bien la Constitución ha establecido el criterio general de la separación, que
reserva a cada rama una órbita de atribuciones en la que no pueden inmiscuirse
las demás, ella misma ha señalado que todas colaboran armónicamente para la
realización de los fines del Estado (Artículo 113 C.P.).”[113]
En aplicación de este modelo, la propia Constitución
Política consagra en su artículo 201 el deber de colaboración del Gobierno
frente a la rama judicial, estableciendo que: “Corresponde
al Gobierno, en relación con la Rama Judicial: (1). Prestar a los funcionarios
judiciales, con arreglo a las leyes, los auxilios necesarios para hacer
efectivas sus providencias (...)”, lo cual se concreta principalmente en proporcionarle a los jueces el
apoyo de los órganos de coacción para la ejecución de las órdenes judiciales
contra la voluntad de los obligados a cumplirlas actividad de carácter
administrativo que no puede prestarla directamente el presidente , sino que se
hace efectiva a través de la policía y los demás órganos administrativos
dispuestos para el efecto por la ley.
De igual manera, corresponde al Fiscal, con
fundamento en la concepción moderna de la separación de las ramas del poder
público, prestar la colaboración requerida por los diferentes órganos del poder
público con sujeción a los límites constitucionales que permitan preservar la
dignidad e intimidad de las personas y la reserva del sumario para asegurar la
eficiencia de la investigación. Por consiguiente, este deber de colaboración
vincula al Fiscal a prestar su concurso a la rama ejecutiva y concretamente al
Ministerio de defensa a quien le corresponde dirigir la actividad
administrativa en todo lo relacionado con la seguridad, la defensa nacional y
el mantenimiento del orden público.
No obstante, de acuerdo con el postulado consagrado
en el artículo 6° Superior, toda actuación de una autoridad pública debe estar
autorizada por el legislador, y por lo tanto, es a la ley a la que le
corresponde establecer los mecanismos y técnicas de colaboración, cuando ello
sea necesario para el cumplimiento adecuado de las funciones otorgadas a una
autoridad pública. Así lo hacía el artículo 25 cuando consagraba la posibilidad
por parte del Ministerio de Defensa de solicitar al fiscal informes sobre
ciertas investigaciones en casos especiales. Es por ello que el deber de
colaboración recíproca que debe existir entre la Fiscalía y el Ministerio de
Defensa  para garantizar los principios, derechos y deberes de los ciudadanos y
para “defender la independencia nacional , mantener la integridad territorial y
asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”, que tiene
soporte constitucional incuestionable, era razón para declarar infundado el
cargo contra la norma acusada.
Afianzaba lo
anterior, la consideración que el artículo 251-5 de la Constitución Política
establece la obligación del Fiscal de suministrar al Gobierno informes sobre
las investigaciones que se estén adelantando, cuando ello sea necesario para
preservar el orden público. De acuerdo con el artículo 115 de la Constitución
de 1991, el Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República,
los ministros del despacho y los directores de departamento administrativo.
Esta acepción se ha considerado como una definición de Gobierno en sentido
amplio, por oposición a la noción de gobierno en sentido estricto,  que se
predica de los actos que dicta el Presidente de la República como jefe del
gobierno y suprema autoridad administrativa, los cuales requieren para su
eficacia jurídica de la firma del ministro del ramo respectivo o del director
del departamento administrativo correspondiente.
De esta
manera, en principio cuando la Carta determina que es deber del Fiscal
suministrar dichos informes al Gobierno, está precisando que éstos deberían
darse al Presidente, y en consonancia con el artículo 115 Superior, la
solicitud debería estar acompañada de la firma del ministro del ramo respectivo.
Ahora bien, era preciso indagar si esta
facultad que ha sido atribuida al Gobierno se puede trasladar a los Ministros,
o si por el contrario, sólo puede ser ejercida de manera conjunta por el
Presidente y el Ministro del ramo?
Para responder este interrogante era
necesario determinar dos aspectos: a) La naturaleza de la función de solicitar
informes al Fiscal en casos especiales sobre las investigaciones que se
adelantan, y b) los mecanismos previstos por la constitución y la ley para el
ejercicio y traslado de este tipo de funciones.
En cuanto a lo primero, dicha función es
desde el punto de vista orgánico-formal y material de carácter eminentemente
administrativo: En lo orgánico-formal, por cuanto es una actividad que se
desarrolla por la rama ejecutiva, y concretamente,  por el Presidente de la
República y el Ministro de Defensa, quienes ostentan las calidades de suprema
autoridad administrativa y jefes de la administración, respectivamente; y en
cuanto a lo material, puesto que se relaciona de manera directa con el manejo
del orden público.
El manejo y mantenimiento del orden
público, atribuido constitucionalmente al Presidente de la república (189-4),
implica el ejercicio de un conjunto de atribuciones jurídicas que han sido
agrupadas bajo el  nombre de ‘actividad de policía’  que en palabras de George
Vedel, ha sido definido como: “El conjunto de actividades administrativas
que tienen por objeto la expedición de reglas generales y medidas individuales
necesarias para el mantenimiento del orden público, es decir, de la seguridad,
de la tranquilidad [y] de la salubridad”, normas que se concretan en actos
administrativos,  como el de la solicitud de informes que ocupa en esta
oportunidad el análisis de la Corte.
En este orden de ideas, dicha función debe
ejecutarse con estricta sujeción a los principios de la buena administración
consagrados en el artículo 209 Superior, lo que significa que el conjunto de
potestades y atribuciones destinadas a la conservación de las condiciones
necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas debe
desarrollarse con sujeción a los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Pero el artículo 209 Superior citado no sólo
determina los lineamientos bajo los cuales debe desempeñarse la función
administrativa, sino que también consagra las técnicas de actuación de la
Administración, dentro de las cuales se encuentran la desconcentración y la
delegación. Ahora bien, es necesario determinar si la atribución del Gobierno
de solicitar informes al Fiscal era susceptible de asignación al Ministro de
Defensa Nacional mediante la aplicación de estas técnicas de actuación
administrativa.
En cuanto a la delegación de funciones
atribuidas al Gobierno, la Corte ha señalado que es viable que las funciones a
él asignadas sean materia de delegación, en consonancia con el artículo 211
Superior. Así, esta Corporación ha manifestado que:
“En las
consideraciones precedentes se ha señalado que las funciones atribuidas al
Gobierno pueden, en principio, ser materia de delegación. La delegación es un
instrumento del manejo estatal al cual puede legítimamente apelar el Presidente
y se justifica en términos de eficacia, celeridad y desconcentración del poder.
Se ha  anotado que a pesar de no tratarse de funciones propias, sino radicadas
en el Gobierno, el presidente puede delegarlas al ministro delegatario (C.P.  artículo
196). En otras palabras, el hecho de que una función sea del gobierno no
impide su delegabilidad por parte del Presidente. Igualmente, se ha puesto de
presente, que el artículo 211 de la C.P., no circunscribe la materia delegable
a las funciones propias del Presidente.”[114]
El legislador dentro de su amplio margen de
configuración legislativa cuyo único límite se encuentra en las prescripciones
que emanan de la Carta Política, también puede asignar funciones de Gobierno a
los ministros del ramo. Ello es así, máxime cuando el propio constituyente ha
establecido que los ministros son los jefes de la administración en su
respectiva dependencia  y les corresponde formular las políticas atinentes a su
despacho y dirigir la actividad administrativa, así como servir de voceros del
gobierno frente al Congreso.
Por otra parte, era preciso tener en cuenta
que el objetivo de los citados informes era garantizar el mantenimiento del
orden público, fin que actuaba en concordancia con las funciones del ministerio
de defensa en cuanto apuntaban a la defensa del orden constitucional y al
mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas. De este modo, podía concluirse que era constitucionalmente
válido que el legislador facultara al Ministro para solicitar informes al
fiscal, siempre que dicha facultad fuera ejercida sólo en casos especiales y
estuviera orientada al mantenimiento del orden público, so pena de incurrir en
una desviación de poder que comprometería su responsabilidad penal y
disciplinaria, cuando fuera ejercida con fines distintos al cumplimiento del
deber de brindar protección y seguridad “a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y
para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares” .
La facultad otorgada al Ministerio por el
artículo 25, debía entenderse concedida directamente al Ministro, teniendo en
cuenta los siguientes aspectos:
-
De acuerdo con el
artículo 115 Superior ya citado, el Gobierno para cada negocio particular está
conformado por el Presidente y el Ministro o Director de Departamento
Administrativo. Luego es el ministro, y no el ministerio, quién está habilitado
constitucionalmente para actuar en nombre del gobierno. Al respecto la Corte ha
señalado que :”La participación de los ministros y directores de
departamentos administrativos, obedece al hecho de que éstos funcionarios,
aparte de tener esa calidad, al Lado del Presidente que lo dirige y coordina
conforman el Gobierno en sentido general o específica y en cada acto suyo
comprometen su responsabilidad jurídica y política.”.[115]
-
En consonancia con los
preceptos que regulan constitucionalmente la función pública, las atribuciones
y facultades dentro de nuestro sistema jurídico se predican de  los empleos y
no de las entidades, cuyas atribuciones generales se determinan en su acto de
creación. Ello se deduce de la propia definición legal de empleo, entendido
como el conjunto de funciones que una persona natural debe desarrollar y las
correlativas competencias que se le otorgan para llevarlas a cabo, en aras de
satisfacer los fines del Estado[116].
Por lo tanto, la atribución de colaborar con el presidente en el mantenimiento
del orden público solicitando informes al fiscal se radica en el funcionario
público, es decir en el ministro del ramo.
-
La investidura
ministerial lleva implícita la existencia de responsabilidad política, ya que
los ministros en sus actuaciones y ejecutorias, a diferencia de los directores
de Departamento Administrativo, comprometen la responsabilidad del gobierno en
cuanto a la política general de éste en la materia respectiva.
-
De acuerdo con el
artículo 208 de la Constitución Política, los ministros son los jefes de la
administración en su respectiva dependencia, y les corresponde formular las
políticas atinentes a su despacho y dirigir la actividad administrativa. Come
se señaló, la función de solicitar informes al Fiscal sobre las investigaciones
que adelanta esta dependencia es de carácter eminentemente administrativo. Por
lo tanto, corresponde al Ministro del ramo su ejecutoria.
Por las consideraciones antes expuestas, la
norma se ajustaba a la Constitución en el sentido de que la facultad para
solicitar informes al Fiscal, únicamente operaba para el mantenimiento del
orden público; y sólo debía ser ejercida por el Ministro de Defensa como jefe
del Ministerio de Defensa Nacional y representante del Gobierno.
Finalmente, la acusación en relación con la
amenaza de los derechos a la intimidad y al buen nombre, y a la reserva
sumarial, tampoco era de recibo.  En primer lugar, porque la disposición
acusada establecía explícitamente que dentro del procedimiento de suministro de
información se debía respetar dicha reserva y por lo demás, ni del texto del
artículo 251.5 de la Constitución, ni del artículo 25 de la Ley se desprendían
tales consecuencias.  En segundo lugar, porque cualquier amenaza que hubiera
podido surgir de la indeterminación respecto del funcionario que pudiera
solicitar la información quedaba desvirtuada al establecer que era el gobierno
quien podía hacerlo.
Conclusión
En conclusión
se tiene que los informes mensuales a los que se refería el artículo 25 no
resultaban contrarios a la Constitución, pues el legislador es competente para
regular las condiciones de tiempo y modo como se puede implementar el
suministro de información del Fiscal al Gobierno Nacional, consagrado en el
numeral 5º del artículo 251 de la Constitución.
Por otra parte, la expresión “casos
especiales” referida a los eventos en que el gobierno podía solicitar informes
al Fiscal era constitucional, aun cuando no hiciera alusión al orden público,
bajo el entendido de que la solicitud de tales informes debía ser necesaria
para el mantenimiento del  mismo.
De igual manera, la
expresión ‘Ministerio de Defensa’, referida al competente para solicitar los
informes al Fiscal en casos especiales era constitucional en el entendido de
que el competente para solicitarlos era el titular de la cartera de defensa,
quien velaría porque se mantuviera la reserva sumarial.
La atribución transitoria de funciones de
policía judicial a las Fuerzas Militares
No sucedía lo
mismo, en cambio, con la facultad conferida al Fiscal General de la Nación por
el artículo 59 de la Ley de atribuir, en ciertos casos y de manera transitoria,
facultades de policía judicial a miembros de las fuerzas militares, como pasa a
verse:
En la
Sentencia C-034/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) la Corte afirmó que la
policía judicial cumplía funciones de investigación, con fundamento en las
atribuciones que les otorgaba el ordenamiento procesal penal vigente en aquel
entonces.  Dijo textualmente:
“(…). Los organismos
que desempeñan funciones de Policía Judicial, como auxiliares de la
administración de justicia, colaboran en una tarea cuya naturaleza es
eminentemente judicial: averiguar, indagar y esclarecer los hechos que
constituyen presupuesto indispensable de las sentencias y providencias que
profieren los Jueces Penales.”
“En la llamada investigación
previa los funcionarios pertenecientes a la policía judicial ‘En los casos
de flagrancia y en el lugar de los hechos (...) podrán ordenar y practicar
pruebas sin que se requiera providencia previa’ (C de P.P. art. 312).”
“Iniciada la instrucción
de policía judicial sólo podrá actuar por orden del Fiscal y practicará las
pruebas y diligencias que aquél o la unidad de fiscalía le comisionen (C de
P.P. art. 313). En este evento, la policía judicial puede extender su actuación
a la práctica de las pruebas que surjan del cumplimiento de la comisión (C de
P.P. art. 313).”
“De otra parte, las
personas que cumplan funciones de policía judicial pueden recibirle versión al
capturado en flagrancia y al imputado que voluntariamente la solicite (C de
P.P. art. 322).”
“Durante la etapa de
juzgamiento la policía judicial se limita a llevar a cabo las comisiones
y a cumplir las órdenes que el Juez le ordene.”
“De lo expuesto
fluye con meridiana claridad la naturaleza investigativa de la labor
encomendada a la policía judicial, así ésta se realice bajo la dirección y
coordinación de la Fiscalía General de la Nación (CP art. 250-3 y C de P.P.
art. 309). Según las exigencias de cada fase del proceso, la ley atribuye a la
policía judicial una mayor iniciativa propia, que luego se torna menor y
finalmente desaparece. En todo caso, su concreto quehacer se orienta
sustancialmente a la comprobación de hechos y circunstancias relevantes para el
juzgamiento. De ahí que a sus diligencias se les reconozca idéntico valor legal
que a las practicadas por el funcionario instructor como se desprende del
artículo 316 C.P.P.”
Afirmando más
adelante:
“La integración
de las unidades de policía judicial con militares, en el plano constitucional,
por las razones anotadas, equivale a una intromisión de la administración  en
la función jurisdiccional.
El resultado ontológico será confiar a un aparato institucional cuya razón se
orienta a un uso táctico de la fuerza, a que enderece esa misma razón a la
libre interpretación de los hechos y de las normas con un sentido de justicia,
pues esto último es el sustrato de la policía judicial cuyos valores son un
trasunto de los que caracterizan la función jurisdiccional. En últimas, por
esta vía se genera una disfuncionalidad inconstitucional.” (Negrillas fuera del
original)
De la misma forma que ocurría en el
ordenamiento procesal penal vigente en el momento en que fue proferida la
anterior Sentencia, en el actual ordenamiento penal corresponden a la policía
judicial diversas funciones de investigación.  Entre estas están las de
verificar el fundamento de las denuncias (art. 30), actuar como comisionados
para la práctica de pruebas (art. 84), adoptar las medidas especiales de
aseguramiento de pruebas (art. 243), inspeccionar las escenas de crímenes (art.
290), “allegar documentación, realizar análisis de información, escuchar en
exposición o entrevista a quienes considere pueden tener conocimiento de la
posible comisión de una conducta punible” (art. 314).  Además, “[e]n
los casos de flagrancia y en el lugar de su ocurrencia o cuando por motivos
de fuerza mayor acreditada no pueda el Fiscal General de la Nación o sus
delegados iniciar la investigación previa, los servidores públicos que ejerzan
funciones de policía judicial podrán ordenar y practicar pruebas” (art.
315), y practicar “pruebas técnicas o diligencias tendientes al
esclarecimiento de los hechos ...”, y “extender su actuación a la
práctica de otras pruebas técnicas o diligencias que surjan del cumplimiento de
la comisión” (art. 316), conocer “a prevención de la investigación
previa (...) aisla[r] y prote[ger] el sitio
y [a] los testigos, así como para las demás medidas que sean
conducentes” (art. 317). Por otra parte, “[c]uando exista
mérito para vincular a una persona o antes si lo requiere el funcionario
judicial, quien cumpla la función de policía judicial hará entrega de las
diligencias” (art. 320).
Así mismo, respecto de la calificación de
la naturaleza investigativa de la función que cumplen, el art. 311 del mismo
ordenamiento dice que “El Fiscal General de la Nación, bajo su
responsabilidad, separará en forma inmediata de las funciones de policía
judicial al servidor público que omita o se extralimite en el cumplimiento
de sus funciones para el desarrollo investigativo específico que se le haya
dado”, y además, ante ellos “[l]os sujetos procesales
tendrán las mismas facultades y derechos que les otorga la ley ante los
funcionarios judiciales” (art. 318).  En tal medida, pueden ser objeto de
impedimento o recusación como cualquier funcionario judicial (art. 109).
En esa
medida, conservando plena vigencia los textos constitucionales que sirvieron de
base para adoptar las decisiones antes mencionadas, en particular los artículos
213 y 251 numeral 4º de la Constitución, y en virtud de la naturaleza
investigativa de las funciones que cumple la policía judicial en el actual
ordenamiento penal, resultaba imperioso declarar la inconstitucionalidad del
artículo 59 de la Ley 684 de 2001.
A pesar de la
inconstitucionalidad anterior, lo que importa destacar en relación con la
supuesta ruptura del principio de división entre las funciones del poder
público, de la creación de una nueva realidad institucional y de la sumisión de
ella al ejecutivo, es que poquísimas normas de la ley (solo cuatro) se referían
a atribuciones u obligaciones de funcionarios de otras ramas del poder público
distintas de la ejecutiva, relacionadas con asuntos de orden público[117]. Y
que de éstas sólo algunas podría considerarse aisladamente inconstitucionales,
como sucedía con la relativa a la atribución a las Fuerzas Militares de
funciones de policía judicial.  Por lo cual estimar que en general la ley
integraba en una sola las tres ramas del poder público para efectos de adoptar
medidas de orden público, y que sobre esta base debía ser declarada
íntegramente inexequible, constituye un ejercicio interpretativo tendiente a
hallar contenidos normativos inexistentes en las disposiciones acusadas.
En este punto
debe señalarse que la obligación del Consejo Superior de la Judicatura de hacer
un seguimiento especial a los procesos judiciales que adelantaran los jueces o
tribunales para el juzgamiento de los mismos delitos (artículo 26), o la de los
presidentes de las comisiones segundas constitucionales del Congreso de la
República de integrar el Consejo Superior de Seguridad y  Defensa (artículo
14), si bien en principio tenían fundamento en el principio de colaboración
armónica o podían interpretarse, sobre todo la segunda, como el ejercicio de
actividades consultivas, de haber sido estimadas como contrarias al principio
de separación de funciones del poder público, bien hubieran podido ser
retiradas del texto de la ley, sin llegar al extremo de estimar que su
presencia hacía devenir toda la ley en inexequible, por ruptura de tal
principio. Estas normas no eran inseparables como se pretendió entender por la
mayoría, quien a partir de ese supuesto dedujo la inexequibilidad general de la
ley.
e. Conforme
a otra deducción de la mayoría, el poder nacional se extendía a todos los
campos político, económico y social e incorporaba potencialidades y recursos
privados, involucrando a los ciudadanos como parte del poder. En torno de lo
anterior los suscritos encuentran que esta acusación en contra de la ley se
divide en dos. En cuanto a la extensión a los campos político, económico y
social del poder nacional, si bien esto era cierto, no llevaba de suyo la
inexequibilidad general de la ley. El poder nacional, explicado como ha sido
interpretado en este salvamento, pretendía articular funcionalmente todos los
organismos del la Rama Ejecutiva involucrados en la seguridad y defensa
nacionales a fin de planificar, coordinar y ejecutar las tares para la
prevención o la resolución del actual conflicto colombiano. Este cometido, si
bien de manera directa implicaba la coordinación de aquellas entidades
directamente involucradas en la seguridad y defensa nacionales, (Ministerios
del Interior, Relaciones Exteriores, Defensa, DAS, Fuerza Pública), no podía
entenderse como algo ajeno a aquellas otras instituciones u organismos de esta
Rama del Poder Público. Por ello, aquellas entidades administrativas
comprometidas con los asuntos económicos o de planeación, con el manejo del
erario público, del sistema de seguridad social en salud, con la
infraestructura energética, para citar algunos ejemplos de campos políticos,
económicos o sociales, debían ser igualmente coordinados por el jefe del
ejecutivo, a fin de lograr los objetivos de seguridad y defensa que perseguía
la Ley. Ese el real alcance de la extensión a tales “campos” de la noción de
poder nacional, y la única que era posible deducir a partir del tenor literal
de las disposiciones referidas al tema.
Ahora bien, en
lo relativo a la incorporación de potencialidades y recursos privados a la
noción de poder nacional, si bien la ley pretendía hacer efectivos los deberes
de solidaridad ciudadana que emanan de la Constitución, como antes se examinara
profusamente, del texto de la Ley no era posible deducir la imposición de
deberes concretos que resultaran inconstitucionales, y más bien este
señalamiento se defería a otras normas del mismo rango legal.
f.
Finalmente, como se dijo, la Sentencia estima que la Ley desconocía los
tratados internacionales sobre derechos humanos y el derecho internacional
humanitario, en especial los principios de proporcionalidad y distinción, al
imponer a la población civil deberes que la involucraban el enfrentamiento
armado, o labores de inteligencia o de patrullaje. Sobre este punto los
suscritos estiman que tales conclusiones eran imposibles de extraer del texto
de la ley que en ninguna de sus normas se refería a ninguna obligación concreta
en tales asuntos.
En lo que
tiene que ver con el desconocimiento del principio de proporcionalidad que
forma parte de las reglas sobre conducción de hostilidades y que como lo afirma
la Sentencia resulta aplicable a los conflictos internos, cabe recordar que en
virtud del mismo las partes involucradas en tales conflictos no pueden escoger
medios de guerra que produzcan males superfluos o innecesarios. Así en
desarrollo de este principio se proscriben los ataques indiscriminados en
contra la población o las armas químicas, para citar algunos ejemplos.  No
encuentran los suscritos en qué aparte normativo de la Ley se están dando
autorizaciones en sentido contrario en virtud de las cuales pueda entenderse
permitido no observar el principio de proporcionalidad.
En cuanto al
principio de distinción según el cual las partes en conflicto deben diferenciar
entre combatientes y no combatien­tes, puesto que estos últimos no pueden ser
nunca un objetivo de la acción bélica, circunstancia que hace necesario hacer
la distinción en todo momento entre pobla­ción civil y combatien­tes y entre
bienes de carácter civil y objeti­vos militares para no dirigir las acciones en
contra de los primeros, tampoco es posible encontrar en la ley la disposición
concreta de la cual se deduzca que la población civil quede involucrada en el
conflicto armado. Los deberes de apoyo a  las autoridades para mantener la
independencia y la integridad nacional, propender al logro y mantenimiento de
la paz, y responder con acciones humanitarias ante situaciones que pusieran en
peligro la vida o la salud de las personas que mencionaba la Ley, no tenían tal
alcance concreto y según el examen que anteriormente se hizo al estudiar las
nociones de poder nacional, movilización y teatros de operaciones, no eran
precisados por ella dejándose al señalamiento legislativo posterior. De manera
particular ninguna norma se refiere a la participación de la población civil en
labores de inteligencia o patrullaje, ni a su intervención armada en el
conflicto, como lo afirma la Sentencia. La colaboración de la ciudadanía no tenía ese
alcance en ninguna de las disposiciones, no obligaba a emprender acciones
propiamente militares y más bien correspondía al cumplimiento, en los términos
legales cuando fuera necesario, de las obligaciones emanadas del principio de
solidaridad a que hace referencia el artículo 95 de la Constitución. Tal era el
caso, por ejemplo, de los artículos 7° y 9°.
Dicho
artículo noveno, que por su ubicación como norma definitoria del marco
conceptual de la ley dominaba toda su interpretación, no sólo reproducía
literalmente varios apartes del artículo 95 de la Constitución relativo a los
deberes de la persona y del ciudadano, sino que explícitamente afirmaba que
tales obligaciones ciudadanas se cumplirían “dentro de los límites del Derecho
Internacional Humanitario” y
“de
conformidad con las leyes que lo demanden”. Estas últimas expresiones excluían la consideración
de la mayoría según la cual se exigían acciones militares concretas derivadas
del deber de solidaridad, u otras no precisadas mediante previa reglamentación
legal al respecto cuando esta fuera necesaria, según se analizó anteriormente.
Evidentemente
algunas normas concretas, como las relativas al llamamiento de las reservas
militares, implicaban la participación en el conflicto armado y la subordinación
de los reservistas al poder militar. No obstante, esta participación y
subordinación se encuentran expresamente avaladas por el inciso segundo del
artículo 216 de la Carta, según el cual “(T)odos los
colombianos están obligados a tomar las armas cuando las necesidades públicas
lo exijan para defender la independencia nacional y las instituciones
públicas”, y teniéndose en
cuenta, además,  que los reservistas, desde el momento mismo de su
reincorporación a las fuerzas militares, dejan de ser considerados como
población civil de cara al derecho internacional humanitario.
La
inexistencia de ciertos límites señalados por la Corte que supuestamente
restringirían la libertad del legislador en materia de defensa y seguridad
nacionales
a. En cuanto al límite señalado por la
Corte para la adopción de leyes referentes a la seguridad y defensa de la
nación por fuera de las situaciones de estado de excepción, limitación según la
cual las obligaciones específicas de los particulares en materia de orden
público que se derivan de los deberes ciudadanos a que se refiere el artículo
95 de la Carta, deben ser definidas mediante ley y no pueden deferirse al
señalamiento del ejecutivo mediante decreto o resolución, los suscritos
encuentran lo siguiente:
- En primer lugar, y como antes se dijo, no
todos los deberes ciudadanos que emanan del principio de solidaridad y a los
cuales se refiere el numeral 2° del artículo 95 de la Constitución requieren su
previa definición mediante ley, como tampoco los referentes al respeto y apoyo
a las autoridades para el mantenimiento de la independencia e integridad de la
nación o el logro y mantenimiento de la paz, mencionados por el mismo artículo
superior en sus incisos 3° y 6°. En efecto, la interpretación restringida de
las regla contenida en el artículo 95 que adoptó la Corte, resulta contraria a
la prevalencia de la solidaridad como valor constitucional. Aunque en principio
la exigibilidad de los deberes de solidaridad exige la previa expedición de una
ley, excepcionalmente son exigibles directamente, en especial cuando su
incumplimiento vulnera o amenaza derechos fundamentales de otra persona, como
reiteradamente lo ha hecho ver esta Corporación[118].  La posibilidad de
exigir el cumplimiento de algunas conductas derivadas de los deberes
constitucionales sin necesidad de una ley que las concrete se debe, como se
dijo arriba, a que el conjunto de estas conductas y las circunstancias en las
cuales se pueden requerir son innumerables. En este sentido, la Corte había
vertido una clara jurisprudencia que hubiera sido prudente reiterar:
En la Sentencia T-277 de 1999[119], se dijo:
“Sin lugar a dudas,
uno de los deberes que puede exigirse, sin que medie norma expresa, es el que
consagra el numeral 2 del artículo 95 de la Constitución.
“El numeral 2 del
artículo 95, establece que es deber de todas las personas “obrar conforme al
principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante
situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas.”.
Este numeral contempla, en términos de la jurisprudencia de esta Corporación i)
una pauta de comportamiento conforme al que deben obrar las personas en
determinadas situaciones. ii) un criterio de interpretación útil en el análisis
de las acciones u omisiones de los particulares que vulneren o amenacen los
derechos fundamentales. iii) un límite a los derechos propios. ( sentencias
T-125 de 1994 y 801 de 1998. Magistrado Ponente, doctor Eduardo Cifuentes
Muñoz).
“Si aceptamos que es
una pauta de comportamiento conforme al que deben obrar los particulares en
determinadas situaciones - aquellas que pongan en peligro la vida o la salud de
las personas-, es claro que será la situación y no una específica regulación
que se haga de esta pauta de comportamiento, la que determine el cómo y hasta
dónde debe ir la actuación del particular. La observancia de este principio, entonces,
no requerirá de una regulación expresa, pues será cada situación la que permita
determinar si se estaba en la obligación de obrar conforme a los postulados de
este principio constitucional. La regulación, en este caso, se hace importante
para determinar tanto las sanciones que puedan derivarse por su
desconocimiento, como los máximos exigibles.”
Y en el mismo sentido en la sentencia T-602 de 1995[120], se afirmó
Esta Corte ha
aclarado en anteriores ocasiones, que los deberes constitucionales son patrones
generales de conducta social deseable, que se concretan en acciones u omisiones
de las personas, y cuya obligatoriedad sólo es exigible, en principio, a través
de las vías ordinarias de defensa judicial de los derechos, cuando tales
deberes se encuentran desarrollados en una ley que consagre las particulares
acciones u omisiones en que cada uno de ellos se materializa socialmente. Si
tal desarrollo legal no se ha dado, tampoco pueden exigirse directamente las
acciones u omisiones en que se concreta el deber genérico. Por ejemplo, el
cumplimiento del deber de contribuir al funcionamiento del Estado, no puede
exigirse sin una ley que cree un determinado impuesto. Pero, -y ésta es la
excepción a la regla general- cuando se incumple con un deber genérico, y tal
infracción de la norma superior acarrea una violación o grave amenaza contra un
derecho fundamental, la efectividad del derecho -e indirectamente, el
cumplimiento del deber-, sí son exigibles judicialmente por vía de tutela (ver
sentencias T-125 de 1994 y T-36 de 1995).
Ahora bien, sobre la imposibilidad de darle
al deber de solidaridad un alcance restringido, en lo que tiene que ver
concretamente con el deber de responder con acciones humanitarias ante
situaciones que ponen en peligro la vida o la salud de las personas,
específicamente situaciones originadas por atentados contra la paz como el
terrorismo, la Corte había manifestado:
“Según el  numeral 2
del artículo 95 de la Constitución, es deber “de la persona y del ciudadano”,
es decir, de todas las personas residentes en Colombia,  “Obrar conforme al
principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante
situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.
“Inaceptable sería
darle a esta norma un alcance restringido, que la privara de su importancia.
Decir, por ejemplo, que las situaciones  contempladas en ella se originan
únicamente en calamidades naturales (terremotos, inundaciones, pestes,  etc).
No: la norma tiene que interpretarse en un sentido amplio. De una parte, la
vida se pone en peligro no solamente  cuando se atenta directamente contra
ella, sino cuando se  priva a las personas de aquello que está indisolublemente
ligado al tranquilo discurrir de su existencia, como la libertad y los bienes
que aseguran la subsistencia. Por esto, delitos como el secuestro  atentan
contra la vida y la salud  de sus víctimas, de las personas  cercanas a ellas,
y de la comunidad  toda. Por lo mismo, los actos terroristas, ya se encaminen contra
la población misma o contra bienes y servicios  que son necesarios para su
ordenado discurrir, también originan  las situaciones previstas en la norma. Es
evidente, además, que el privar a alguien de los bienes que le permiten
subsistir, atenta contra su vida, la pone en peligro.
“De otra parte,
cuando la norma se refiere a “las personas”, hay que entender no sólo la
comunidad, sino todas y cada una de las personas que la conforman. Siguiendo el
principio de la solidaridad social,  hay que concluir que cuando se le causa
daño a uno solo de los seres humanos que forman una comunidad determinada, ese
daño también se le está causando a toda la comunidad. Sostener lo contrario
implicaría negar el concepto mismo de sociedad y cambiarlo por el de unos seres
humanos que coexisten en un territorio, en determinado momento histórico, pero
sin que entre ellos existan relaciones de convivencia, vida en común.
“En conclusión, es
ostensible  que la norma que se analiza impone a todos el deber de defender a
la comunidad y a cada uno de sus miembros. Es la solidaridad social, a la cual
todos estamos obligados y que todos, al mismo tiempo, podemos esperar de los
demás: es obligación de todos y de cada uno proceder de conformidad con esa
solidaridad; y cada uno de nosotros, lo mismo que la comunidad entera, tiene el
derecho a que esa solidaridad se manifieste en su defensa.
“Impone, además, el
artículo 95 de la Constitución otro deber a todas las personas: “Respetar y
apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener
la independencia y la integridad nacionales”. Deber que  se manifiesta con
especial fuerza en lo que tiene que ver con la prevención y la represión de los
delitos, de un lado, denunciando ante las autoridades los que estén camino de
ejecutarse, y del otro, denunciando los ya cometidos. Así se cumple otro de los
mandatos del mismo artículo 95: “Colaborar para el buen funcionamiento de la
administración de justicia”.
Por todo lo anterior,
carecen de razón quienes sostienen que la sociedad civil debe mantenerse al
margen de la lucha entre las diversas organizaciones delictivas y las
autoridades de la república.”[121]
Como puede verse la Corte en ocasiones
anteriores había avalado la exigibilidad del deber de solidaridad sin previa
definición legal sobre los alcances de tal deber,  ante situaciones que
pusieran en peligro la vida o la integridad de las personas, refiriéndose
concretamente a aquellas en las que por actos de terrorismo se atenta contra
tales derechos.  Posición esta que los suscritos comparten íntegramente y que a
su juicio ha debido ser reiterada en la presente ocasión.  En este sentido el
límite señalado por la mayoría según el cual no es posible deducir deberes
ciudadanos en materia de orden público derivados directamente del principio
constitucional  de solidaridad, en realidad no existía.
b. En cuanto al
límite señalado por la Corte para la adopción de leyes referentes a la
seguridad y defensa de la nación por fuera de las situaciones de estado de
excepción, según el cual las normas superiores dispondrían que la finalidad de
esa política de seguridad y defensa, no es limitar los derechos individuales ni
establecer medidas de control a la población, sino proteger a las personas y
garantizar el goce de los derechos de todos los colombianos,  en sentir de los
suscritos disidentes no sólo tal límite no emana de la Constitución, que en
ninguna de sus normas le prohíbe al legislador adoptar medidas de control sobre
la población tendientes a garantizar el orden público y la pacifica
convivencia, sino que además el objetivo de la Ley 684 de 2001 era asegurar la
seguridad y defensa nacionales para mantener  la independencia, integridad
autonomía y soberanía de la nación, y el orden público entendido como  el
conjunto de condiciones que permiten el goce efectivo de los derechos y
libertades.
En efecto, contrario a lo afirmado por la mayoría, al
legislador en virtud de la cláusula general de competencia le asiste la
facultad de legislar en cualquier asunto que no esté expresamente vedado por la
Constitución, que no dispone la prohibición de imponer mediante ley controles a
la población a efectos de garantizar el orden público. Al contrario, tanto la
doctrina como la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Suprema de
Justicia[122],
reconocen la existencia del poder de policía en cabeza del Congreso, poder se
caracteriza  "por su  naturaleza puramente
normativa, y por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de
carácter general e impersonal[123],
y con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los
términos de la salubridad, moralidad, seguridad y tranquilidad públicas que lo
componen”[124].
Este poder “...permite limitar en general el ámbito de las libertades
públicas”  y “... generalmente se encuentra en cabeza del Congreso de la
República, en donde es pleno, extenso y preciso, obviamente ajustado a la
Constitución, y, excepcionalmente, también en los términos de la Carta Política
está radicado en autoridades administrativas a las cuales se les asigna un
poder de policía subsidiario[125]
o residual como en el caso de la competencia de las asambleas departamentales
para expedir disposiciones complementarias a las previstas en la ley.”[126]
Este poder reconocido al Congreso, como se dijo, difiere
de la función de policía de competencia de las autoridades administrativas.
Ahora bien, ciertamente, el poder normativo de policía en cabeza del Congreso,
tiene como finalidad incuestionable el mantenimiento del orden público, e
implica la facultad legítima de regular las libertades. No obstante, por haber
sido analizado extensamente este punto en las consideraciones anteriores de
éste salvamento, los suscritos estiman que no es necesario profundizar
nuevamente en el asunto, sino reiterar su disconformidad con la afirmación
según la cual de la Constitución emana una prohibición para el Congreso que le
impide adoptar medidas sobre la población a fin de garantizar el orden público,
insolublemente vinculado a la seguridad y defensa nacionales.
Finalmente, los suscritos reiteran que las medidas
sobre la población que se preveían en la Ley, eran en realidad medidas
tendientes a asegurar su protección y la efectividad de sus derechos, como
profusamente se examinó al hablar de las obligaciones de registro dispuestas en
los teatros de operaciones.
Conclusiones
De todo lo expuesto, en particular del examen
pormenorizado que se ha hecho en relación con las nociones fundamentales de la
ley, a saber la de poder nacional, la de teatros de operación y la de
movilización, cabe concluir lo siguiente. i) Ninguna de estas nociones
fundamentales de la ley, especialmente la de poder nacional, tenía una relación
sustancial con todas las demás normas a tal punto que éstas últimas carecieran
de sentido desvinculadas de tales nociones. Por lo anterior, aun estimando que
fueran inconstitucionales, de ello no necesariamente se seguía la
inexequibilidad general de la ley. ii) Las tres nociones más importantes
contenidas en la ley, antes mencionadas,  admitían una interpretación conforme
con la Constitución, que ha debido ser acogida en virtud de la prevalencia del
principio democrático. iii) La mayor parte de los argumentos con base en los
cuales se estimó que la Ley 684 de 2001 desconocía la Constitución, provenían
de contenidos normativos que no eran explícitos en la ley, sino deducidos por
la Corte pero inexistentes en el texto legal, por los cual conducían a
conclusiones inatinentes. iv) Los límites que el fallo señala a la libertad
legislativa en materia de defensa y seguridad nacionales, o no existían
realmente en la Constitución con los alcances que les dio la Corporación, o
bien existían pero su desconocimiento se dedujo a partir de contenidos
normativos inexistentes en la Ley.
En los anteriores
términos quedan expuestos los fundamentos jurídicos que sustentan el presente
salvamento de voto.
Fecha ut supra,
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
[1] Demanda Proceso D-3720
[2] Demanda Proceso D-3722
[3] Demanda Proceso D-3755 M.P. Alvaro Tafur Galvis
[4] Demanda Proceso D-3816 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa
[5] Procesos Acumulados D-3720 y D-3722.
[6] Se refiere al Consejo Superior de Seguridad y
Defensa, un órgano constituido en el capítulo 1 del título II, que a su vez
regula lo referente al Sistema de Seguridad y Defensa Nacional.
[7] Funciones del Presidente al presidir el Consejo
Superior de Seguridad y Defensa.
[8] Se refiere a la Movilización, regulada en el título V
de la Ley.
[9] Los documentos primarios se encuentran regulados en
el artículo 41 de la ley acusada, y los secundarios en el  artículo 42 Ibídem.
[10] El proyecto decía inicialmente:  “Artículo 2º
Definiciones. Para los efectos de esta ley se dan las siguientes definiciones:
(...) Poder nacional: es la suma de la capacidad y recursos de la Nación para
enfrentar amenazas contra su seguridad.  El poder nacional se expresa en todas
las acciones de orden político, económico, social y político.”
[11] Sentencia C-038 de 1995. Fundamento 5.
[12] Sentencia T-406 de 1992. MP Ciro Angarita Barón.
Consideración I-A-6.
[13]
Así, en su discurso en la Scala, afirmó Mussolini: “Todo dentro del Estado,
nada fuera del Estado, nada contra el Estado”. (Citado por Paolo Biscaretti
di Ruffia. Introducción al derecho constitucional comparado. México:
Fondo de Cultura Económica, 1996, p 475.) Y en otro de sus textos, afirmaba
este líder fascista: “para el fascista todo está en el Estado, y nada de
humano o espiritual existe -y menos tiene valor- fuera del Estado.  En tal
sentido, el Fascismo es Totalitario y el Estado fascista , síntesis y unidad de
todos los valores, interpreta y robustece toda la vida del pueblo.” (Mussolini Benito. La doctrina del fascismo.
Ediciones Tercer Mundo, Bogotá, 1971. p 29).
[14] Sentencia T-002 de 1992, fundamento 2.1. En el mismo
sentido ver, entre muchas otras, las sentencias C-058 de 1994, Fundamento
3.2.,  y T-125 de 1994. Fundamento 2.
[15] Corte Constitucional. Sentencia C-024 de
1994, Fundamento 4.2.
[16] Ver, entre otras, las sentencias C-606 de 1992, C-221
de 1994, C-350 de 1994, T-669 de 1996 y C-309 de 1997
[17] Sentencia C-309 de 1997, fundamento 6.
[18]Corte Constitucional. Sentencia C-350/94 MP Alejandro
Martínez Caballero.
[19]Corte Constitucional. Sentencia C-606/92. MP Ciro
Angarita Barón
[20] Ver los artículos 1º de la Convención Interamericana
y 2° del Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos.
[21] Ver los artículos 27 de la Convención Interamericana
y 4° del Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos.
[22] Ver, entre otras, las sentencias C-010 de 2000 y
T-1319 de 2001
[23] Corte Interamericana. Opinión Consultiva
OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr.21, criterio reiterado en el
caso Velásquez Rodríguez. Sentencia del 29 de julio de 1988, Serie C No. 4,
párr. 165. Igualmente en el caso Godínez Cruz. Sentencia del 20 de enero de
1989, Serie C No. 5, párr. 174.
[24] Corte Interamericana. Caso Velásquez
Rodríguez. Sentencia del 29 de julio de 1988, Serie C No. 4, párr. 165.
Criterio reiterado en el caso Godínez Cruz. Sentencia del 20 de enero de 1989,
Serie C No. 5, párr. 174 y en el caso Neira Alegra y otros. Sentencia del 19 de
enero de 1995, Serie C No. 20, párr. 75.
[25]
Corte Interamericana La Colegiatura Obligatoria de los
Periodistas (Arts. 13 y 29 Convención Americana Sobre Derechos Humanos),
Opinión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985, Serie A No. 5, párrs.
66-67. Criterio reiterado en Opinión Consultiva O-C 6/86 del 9 de mayo de 1986,
Serie A No. 6, párr. 31.
[26] Sobre los deberes constitucionales en general, ver,
entre otras, las sentencia T- 125 de 1994, SU-200 de 1997 y SU 747 de 1998.
Sobre los deberes específicos en relación con el orden público y la
administración de justicia, ver, entre otras, las sentencias C-035 de 1993,
C-058 de 1994, C-179 de 1994, C-406 de 1994,  C-511 de 1994, C-037 de 1996 y
para el deber de colaboración con la justicia,  las sentencias SU-200 de 1997 y
SU 747 de 1998.
[27] Sentencia C-511 de 1994. En el mismo sentido, ver
sentencias SU-200 de 1997 y C-776 de 2001.
[28] Ver sentencia SU-1184 de 2001, Fundamento 17.
[29]Corte Constitucional. Sentencia T-409/92 del 8 de
junio de 1992. M.P José Gregorio Hernández Galindo. Criterios reiterados en las
sentencias C-225 de 1995 y C-578 de 1995
[30]Ibídem.
[31] Sentencia C-089 de 1994. Fundamento 2.2.5.
[32] Ibídem, Fundamento 2.2.5.
[33] Ibídem, Fundamento 7.2.
[34] Sentencia C-011 de 1997, Fundamento 8.
[35] Ver al respecto, entre otras, la sentencia C-776 de
2001, que insiste en que los deberes de colaboración con la administración
deben ser interpretados tomando en cuenta las limitaciones que imponen los
derechos de la persona.
[36] Ver, en particular, las sentencias C-574 de 1992  y
C-225 de 1995, que revisaron la constitucionalidad de los Protocolos I y II a
los Convenios de Ginebra de 1949.
[37] Ver sentencia C-225 de 1995, fundamentos 22 y 23.
[38] Ver sentencia C-328 de 2000, relativa a la
prohibición de utilización de armas químicas.
[39] Sentencia C-225 de 1995, fundamento 30.
[40] En el mismo sentido, ver aclaración de voto de
Alejandro Martínez Caballero a la sentencia C-572 de 1997.
[41] Sentencia C-038 de 1995. Fundamento 8.
[42] Ver, entre otras, las sentencias C-038 de 1995, C-296
de 1995 y C-020 de 1996
[43] Sentencia C-020 de 1996.
[44] Sentencia C-038 de 1995. Fundamento Jurídico No 11.
En el mismo sentido, ver sentencia C-296 de 1995. Fundamento Jurídico No X- 7.
[45] Sentencia SU-747 de 1998. Fundamento 6º.
[46] Sentencia C-179 de 1994. Fundamento e.1.
[47] Al respecto, ver, entre muchas otras, las sentencias
C-167 de 1995, C-312 de 1997 y C-189 de 1998.
[48] Sentencia C-167 de 1995. MP Fabio Morón Díaz,
criterio reiterado en la sentencia C-189 de 1998.
[49] Sentencia 312 de 1997. Fundamento 5
[50] Sentencia C-559 de 1999. MP Alejandro Martínez
Caballero. Fundamento 21.
[51]
Sentencia T-125 de 1994. MP Eduardo Cifuentes Muñoz, Fundamento 3.
[52]
Sentencia C-246 de 2002. Fundamento 3.
[53]
Sentencia C-004 de 1992, Fundamento 11.
[54]
Ver sentencia C-004 de 1992. Fundamentos 24 y ss. En el mismo sentido, ver,
entre otras, las sentencias C-179 de 1994, C-300 de 1994 y C-466 de 1995.
[55]
Sentencia C-004 de 1992, Fundamento 8.
[56] Los "documentos primarios”,
según el artículo 41, son el documento de "objetivos nacionales",
y dos documentos más concretos, basados en los objetivos nacionales, a saber:
el documento de objetivos estratégicos de largo plazo y el de objetivos
estratégicos transitorios. Además son documentos primarios (i) el documento de
apreciación político estratégica; (ii) el documento de estrategia de seguridad
y defensa nacional; y (iii) el pronóstico de disponibilidad presupuestal.
[57] Según el artículo 42, estos documentos
secundarios son (i) el documento de planeamiento estratégico; (ii) el plan de
capacidades estratégicas; (iii) el plan de desarrollo sectorial; (iv) los
planes de guerra; (v) el programa de acción conjunta entre la Policía y las
Fuerzas Militares; (vi) el plan de seguridad ciudadana; y (vii) el presupuesto
de seguridad y defensa nacional
[58] Sentencia C-386 de 1996, Fundamento 5.
[59] Sentencia C-265 de 1994. Fundamento 4°.
[60]
Sobre los alcances y límites del principio de conservación del derecho, ver,
entre otras, las sentencias C-559 de 1999, fundamentos 21 y 22, C-100/96.
Fundamento Jurídico No 10, C-065/97 y C-324 de 1997. Fundamento jurídico No 9.
[61]
Sobre el alcance de la unidad normativa, ver, entre otras, las sentencias C-320
de 1997, fundamentos 2 y ss, C-448 de 1997,  fundamentos 22 y ss, C-481 de
1999, fundamentos 3 y ss y C-992 de 2000.
[62] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-775 de 2001
MP. Alvaro Tafur Galvis.
[63] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996 MP.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[64] C – 032 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández.
[65] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[66] Cf. Sentencia C – 179 de 1994. M.P. Carlos Gaviria
Díaz.
[67] Cf. Sentencia C – 295 de 1996 M.P. Hernando Herrera
Vergara
[68] Corte I.D.H.,  (Arts.1 y 2 Convención Americana Sobre
Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-14/94 del 9 de diciembre de 1994,
Serie A No. 14, párrs. 31-50. Corte I.D.H., Sentencia de 12 de noviembre de
1997, Serie C No. 35, párr. 97
[69] El Decreto 1810 de 1992, en su artículo 1º
estableció: “Bajo la dirección, coordinación y dependencia del Fiscal General
de la Nación, en las Fuerzas Militares se conformarán unidades que ejercerán
funciones de policía judicial, en desarrollo de lo previsto por el numeral 4o
del artículo 251 de la Constitución Política, en relación con hechos punibles
de competencia de los jueces regionales, en los eventos en que no sea posible
disponer de autoridades de policía judicial en el lugar de los hechos.” La
exequibilidad de aquella disposición fue condicionada en su interpretación, en
el sentido de que las Unidades de Policía Judicial que colaboran en los casos
de competencia de los Fiscales y Jueces Regionales deben estar integradas por
personal no militar.”
[70] En relación con el Decreto 1810, la Corte
dijo: “4. El legislador ordinario y, en su caso, el Presidente en ejercicio de
las facultades derivadas de los estados de conmoción interior, pueden disponer
la creación de unidades de policía judicial. En estricto rigor, el decreto
examinado a ello se contrae. Sin embargo, si las unidades aludidas se conforman
con personal militar, la norma resultará inexequible. Si, en cambio, dichas
unidades se integran con personal no militar, que es una posibilidad que puede
objetivamente deducirse de la norma, la misma es exequible.” Sentencia C-034/93
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)  Por su parte, al referirse al parágrafo 1º del
artículo 18 del Decreto 2790 de 1990, la Corte, para modular el efecto de la
declaratoria de constitucionalidad, afirmó: “De otra parte la disposición
acusada establece la distinción que consiste en señalar que en materia de
justicia penal militar y en casos de orden público, dichas funciones de Policía
Judicial son ejercidas en forma permanente por aquellas unidades, mientras que
en los demás eventos estas funciones sólo pueden ser ejercidas de manera
transitoria o por comisión de los fiscales y jueces regionales y del Tribunal
Nacional, bajo la dirección y coordinación del Fiscal General y sus fiscales
delegados según lo dispuesto en el artículo 250 numeral 3º de la Carta y 309
del C.P.P.
[71] Comisión Inteamericana. POR UN PAÍS CON DERECHOS PROPUESTAS DE LA COMISIÓN
INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS SOBRE LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN
EL PERÚ. En este documento la Comisión manifestó su preocupación por el
juzgamiento de civiles por parte de militares y por las excesivas atribuciones
dadas a la policía judicial en la lucha contra el terrorismo.
[72] Al respecto ver OEA/Ser.L/V/II.98 Doc. 6 17 febrero 1998 Original:
Español INFORME ANUAL DE LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS 1997.
[73] Ver Distr. GENERAL CCPR/C/79/Add.76 5
de mayo de 1997 ESPAÑOL Original: INGLES Observaciones finales del Comité de
Derechos Humanos: Colombia. 05/05/97.
CCPR/C/79/Add.76. (Concluding
Observations/Comments Convention Abbreviation: CCPR COMITE DE DERECHOS HUMANOS
EXAMEN DE LOS INFORMES PRESENTADOS POR LOS ESTADOS PARTES DE CONFORMIDAD CON EL
ARTICULO 40 DEL PACTO )
[74] Ver Caso Castillo Petruzzi, sentencia del
30 de mayo de 1999, párrafo 130. Similar criterio fue reiterado en el caso
Cantoral Benavides, sentencia del 18 de agosto se 2000, párrafo 114.
[75] A.G. res. 2200A (XXI), 21 U.N. GAOR Supp. (No. 16) p. 52, ONU Doc. A/6316 (1966), 999 U.N.T.S.
171, entrada en vigor 23 de marzo de 1976.
[76]   El numeral 3 del artículo 9 manda: “3. Toda
persona detenida o presa a causa de una infracción penal será llevada sin
demora ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer
funciones judiciales”
[77]   El numeral 5 del artículo 7 dispone que: “5.
Toda persona detenida o retenida debe ser llevada, sin demora, ante un juez
u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales”
[78]   Opinión
consultiva OC-8/87 del 30 de enero de
1987.
[79]   Sentencia C-024 de 1994
[80]   Ratificado mediante Ley 171 de 1994.
[81]
Sentencia C-504 de 1995, M.P José Gregorio Hernández Galindo. Sobre el punto
puede consultarse también la sentencias C- 509 de 1996, C-599 de 2000,
[82]
Cfr. Sentencias C-447/97 y C-1294/01
[83]
Sentencia C-371 de 1994. M.P José Gregorio Hernández Galindo
[84]
Este rasgo permite distinguir la unidad normativa de la llamada proposición
jurídica completa, pues  esta última figura se presenta cuando el alcance
normativo contenidos en la disposición carece de sentido regulante propio
aislado  del contexto dentro del cual está insertado. Sobre el tema pueden
consultarse entre otras las Sentencias C-357 de 1999 y C-409 de 1994.
[85] Excepcionalmente, en aquellas
leyes que por su contenido son de naturaleza presupuestal, es decir que
aprueban un estimativo de ingresos y una proyección de gastos, la eliminación
de múltiples disposiciones aisladas que autorizan la percepción de ingresos
para el erario público, o autorizan gastos, cuando por su cantidad significan
un desequilibrio presupuestal, afectan todo el sentido de la ley siendo
entonces inseparables. A este criterio acudió la
Corte para establecer la inseparabilidad de ciertas normas de la Ley del Plan
de Desarrollo Económico. Cf. Sentencia C-557 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[86]
Sentencia C-760 de 2001
[87]
Cf. Sentencia C-087 de 1998. M.P Carlos Gaviria Díaz. En esta ocasión la Corte
declaró la inconstitucionalidad total de la Ley 51 de 1975, que reglamentaba la
profesión del periodismo, bajo la consideración según la cual la norma que
había sido acusada constituía la base o elemento esencial de la regulación más
amplia contenida en toda la ley, de modo que si se declaraba inexequible la
disposición demandada, el resto de la regulación no acusada perdía sentido
propio,  a tal punto que resultaba inocuo e incluso perjudicial para la
seguridad jurídica, mantenerla en el ordenamiento.
[88]
Así procedió la Corporación  en la Sentencia C-557 de 2000, al estudiar la
constitucionalidad de la Ley 508 de 1999, por la cual se expidió el Plan
Nacional de Desarrollo para los años 1999 a 2002.
[89]
“Artículo 6°. Defensa Nacional. Es la integración y acción coordinada
del Poder Nacional para perseguir, enfrentar y contrarrestar en todo tiempo y
cualquier momento, todo acto de amenaza o agresión de carácter interno o
externo que comprometa la soberanía e independencia de la Nación, su integridad
territorial y el orden constitucional.”
[90]
“Artículo 41. Documentos Primarios. Rigen el Planeamiento Estratégico
Nacional, enmarcados en la organización, la coordinación y la acción del Estado
en los aspectos de Seguridad y Defensa Nacional. Estos documentos comprenderán
los siguientes aspectos: (...)   d) Apreciación Político - Estratégica de
Seguridad y Defensa Nacional. Este documento integra los aspectos políticos y
estratégicos. Contiene el análisis de las amenazas a las cuales puede versé
abocado el país en los campos político, económico, social y militar, para
prevenirlas y contrarrestarlas. Debe contener la orientación de las acciones
por tomar frente a cada una de las hipótesis y la forma como deben interactuar
los componentes del Sistema;”
[91]
El proyecto decía inicialmente:  “Artículo 2º Definiciones. Para los efectos
de esta ley se dan las siguientes definiciones: (...) Poder nacional: es la
suma de la capacidad y recursos de la Nación para enfrentar amenazas contra su
seguridad.  El poder nacional se expresa en todas las acciones de orden
político, económico, social y político.”
[92] Art. 62. El artículo 62
define la movilización también como un “proceso permanente e integrado”, es decir, propio de estados de
normalidad institucional, que permite aplicar el “conjunto de normas, preceptos, estrategias y acciones
que permiten adecuar el Poder Nacional en la forma de organización
funcional, en los sectores público y privado para atender y conjurar cualquier
emergencia provocada por una calamidad pública o catástrofe natural”. El poder nacional es
articulado para la defensa nacional, como una organización funcional, y en él
participan los sectores público y privado.  Sin embargo, el artículo 62 tampoco
establece cómo se “adecua” el poder nacional para hacer funcional la
participación de cada uno de los sectores que lo componen.
[93] A su vez, en el artículo
6º se define la defensa nacional como “la integración y acción coordinada del Poder Nacional”, y se afirma que
ésta –la defensa- tiene como objeto “perseguir, enfrentar y contrarrestar en todo tiempo y cualquier
momento, todo acto de amenaza o agresión de carácter interno o externo que
comprometa la soberanía e independencia de la Nación, su integridad territorial
y el orden constitucional”.  De lo cual se puede establecer que la integración de
dicho poder es de carácter permanente, y que tiene como finalidad la protección
de bienes jurídicos que constitucionalmente son encomendados a las fuerzas
armadas (C.N. art. 217), pero con respecto a los cuales las demás autoridades y
los particulares  tienen responsabilidades (C.N. arts. 2º y 6º).
[94]
Art. 20. El artículo 20 dice que corresponde al Presidente de la República “dirigir
los campos del poder nacional”.
[95] Arts. 38 y 42. Los
artículos 38 y 42 definen el planeamiento estratégico y el planeamiento
estratégico general, como los conjuntos de políticas, metas, objetivos y
procedimientos para preparar y aplicar el poder nacional.
[96] Art. 13. A su vez, el
artículo 13, al definir el Consejo de Seguridad y Defensa, le atribuye las
funciones de “dirección, ejecución y coordinación de todos los elementos del Poder
Nacional y su fortalecimiento, con miras a garantizar la Seguridad
Nacional”.  En este artículo sí se están estableciendo funciones de dirección,
ejecución, coordinación y fortalecimiento del poder nacional a un órgano.  Sin
embargo, del texto no se desprende ninguna relación entre las ramas del poder,
ni entre los poderes públicos y los particulares.
[97] Este Consejo está constituido por el Presidente de la República,
quien lo presidirá; el Ministro del Interior; el Ministro de Relaciones
Exteriores; el Ministro de Defensa Nacional; el Comandante General de las
Fuerza Militares; el Director General de la Policía Nacional; el Director del
Departamento Administrativo de Seguridad, DAS y; los presidentes de las
Comisiones Segundas Constitucionales del Congreso de la República.
[98]
“... responder ante situaciones que pongan en peligro el ejercicio de los
derechos y libertades, y para mantener la independencia, la integridad,
autonomía y la soberanía nacional.”
[99]
El fragmento transcrito, sin embargo, corresponde a la parte del proyecto
original sustanciada por el magistrado Ciro Angarita Barón que fue acogida por
la Sala Plena de la Corte Constitucional.
[100] En la Sentencia C-466 antes citada, la Corte, al calificar los
hechos que sirvieron de sustento al gobierno para declarar el estado de
conmoción inerior dijo: “En este orden de ideas, considera la Corte que los
hechos narrados no tienen el carácter de coyunturales, transitorios ni
excepcionales, que deban ser conjurados mediante medidas de excepción, sino que
constituyen patologías arraigadas que merecen tratamiento distinto por medio de
los mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado para sortear problemas
funcionales y estructurales normales.”
[101]
El artículo 30 de l Ley 684 de 2001 dice: “Artículo 30. Prevalencia
Funcional. El orden público en el nivel territorial estará a cargo de
Gobernadores y Alcaldes. Para la preservación del orden público o para su
restablecimiento, donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente de la
República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los que
emitan los Gobernadores, los actos y órdenes de los Gobernadores se aplicarán
de igual manera con los mismos efectos en relación con los Alcaldes.”
[102]
Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia de abril 21 de 1982. M.P: Dr.
Manuel Gaona Cruz.
[103]
Corte Constitucional. Sentencia No. C-024/94. M.P.: Dr. Alejandro Martínez
Caballero.
[104]Ibídem.
[105]
Citada a su vez en la Sentencia C-1214/01 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández)
[106]
Confrontar sentencias C-574 de 1994 y C-225 de 1995.
[107]
Confrontar sentencias C-225de 1995, C-423 de 1995, C-578 de 1995, C-191 de
1998, C-708 de 1999 y C-191 de 1998
[108]
Las normas de la Ley en las que ella se refería a las políticas y planes de la
movilización eran las siguientes:
Artículo 64. Funciones. Son funciones del Consejo Nacional de
Movilización las siguientes:
a) Recomendar las políticas de Movilización y presentarlas al
Consejo Superior del Seguridad y Defensa;
b) Emitir concepto sobre los Planes de Movilización;
c) Difundir las decisiones adoptadas;
d) Darse su propio reglamento.
Artículo 65. Fases de la Movilización. Comprende las
siguientes fases:
1. Preparación de la Movilización. Esta fase la integra el
planeamiento y alistamiento.
a) El planeamiento: Es permanente y tiene lugar en situación de paz.
Determina el Plan de la Movilización para enfrentar emergencias naturales o
cualquier tipo de conflicto. El Plan será definido por el Presidente de la
República y el Consejo Nacional de Movilización;
b) El alistamiento: Consiste en la preparación o actualización de
los conocimientos o procedimientos para la acción en el momento de enfrentar
las emergencias naturales o la perturbación del orden publico;
2. Preparación de la Movilización para emergencias y catástrofes
naturales: Para enfrentar emergencias naturales, el alistamiento será previo,
dirigido a toda la ciudadanía y en especial a los grupos especializados creados
para tal fin. El Plan de Movilización para emergencias naturales debe ser
ampliamente difundido con la finalidad de lograr una perfecta comprensión y
entendimiento entre los diversos órganos y la comunidad en lo que respecta a
normas, principios, procedimientos que la rigen.
[109]
Estos artículos se refieren a la protección y asistencia de heridos y enfermos,
su búsqueda, la protección del personal sanitario y religioso, de las misiones
médicas, de las unidades y medios de transporte sanitarios y de sus signos
distintivos, de la población civil y de los bienes indispensables para su
supervivencia, de las obras e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas,
de los bienes culturales, y de los lugares de culto, de la prohibición de
desplazamientos forzosos y de las sociedades y acciones de socorro.
[110]
Órgano rector del sistema de Seguridad y Defensa Nacional
[111]
El referido numeral dice: “Suministrar al Gobierno información sobre las
investigaciones que se estén adelantando, cuando sea necesaria para la
preservación del orden público.”
[112]
Sobre este aspecto la Corte se pronunció diciendo que la ausencia de regulación
constitucional permite que los notarios puedan ser servidores públicos o
personas privadas.  Ver la Sentencia C-741/98 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero).
[113]
Sentencia C-283/95.
[114]
Sentencia C-315/95
[115]
Ibidem numeral 2
[116]
Artículo 2 Decreto Ley 1569/98
[117]
Estas cuatro obligaciones eran: i) la del Fiscal General de la Nación de
suministrar información periódica al Gobierno Nacional sobre las
investigaciones preliminares relacionadas con delitos contra la seguridad
nacional o de lesa humanidad (artículo 25); ii) la del Consejo Superior de la
Judicatura de hacer un seguimiento especial a los procesos judiciales que
adelantaran los jueces o tribunales para el juzgamiento de los mismos delitos
(artículo 26); iii) la de los presidentes de las comisiones segundas
constitucionales del Congreso de la República de integrar el referido Consejo
Superior de Seguridad y  Defensa (artículo 14); y  iv) la del Fiscal General de
la Nación de atribuir, en ciertos casos y de manera transitoria, facultades de
policía judicial a miembros de las fuerzas militares (artículo 59).
[118]
Al respecto pueden confrontarse, entre otras, las sentencias T-277 de 1999,
T-602 de 1995, T-125 de 1994 y T-801 de 1998
[119]
M.P Alfredo Beltrán Sierra
[120]
M.P Carlos Gaviria Díaz
[121]
Sentencia C-572 de 1999, M. P Jorge arango Mejía y Alejandro Martínez Caballero
[122]
Cf. Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia de abril 21 de 1982. M.P:
Dr. Manuel Gaona Cruz.
[123]
Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia de abril 21 de 1982. M.P: Dr.
Manuel Gaona Cruz.
[124]
Sentencia C-366 de 1996, M.P (e) Julio Cesar Ortíz
[125]
Corte Constitucional. Sentencia No. C-024/94. M.P.: Dr. Alejandro Martínez
Caballero.
[126]
Sentencia C-366 de 1996, M.P (e) Julio Cesar Ortíz