T-785-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-785/03
SECUESTRO-Pago de salarios
El caso de las víctimas del delito de secuestro, la
facultad de la autoridad judicial de ordenar la continuidad en la
remuneración se reconozca hasta tanto se produzca la liberación del
secuestrado, indistintamente de que se trate de un servidor público o de un
particular, y que, en el caso de las víctimas del delito de desaparición
forzada, la facultad de la autoridad judicial de ordenar la continuidad
de la remuneración proceda también indistintamente de la calidad de servidor
público o particular del trabajador secuestrado y también hasta tanto se produzca
su libertad o se compruebe su muerte.
SECUESTRO DE DIPUTADO DE LA ASAMBLEA-Pago de salarios/DERECHO A LA
REPRESENTACION EFECTIVA-Vulneración por ausencia de diputado secuestrado
La Corte ha sentado una línea
jurisprudencial  en la que reconoce tanto el deber de posesionar al segundo de
la lista de un miembro del Congreso de la República que se encuentre
secuestrado y de pagarle su salario, así como del parlamentario secuestrado
para recibir el pago de los salarios y las prestaciones sociales que a él le
corresponden.
SECUESTRO-Funcionario competente para pronunciarse sobre pago
de salarios conforme al artículo 10 de la Ley 589/2000
Siguiendo
los lineamientos fijados por esta Corporación en la sentencia C-400 de 2003, se
estima que para el caso concreto no es procedente conceder el amparo,  pues
debe darse aplicación a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 589 de 2000,
que dispone que el funcionario competente para decidir sobre el asunto es el
que esté conociendo del delito de desaparición forzada o del secuestro, pues a
éste le corresponde -según el citado artículo- pronunciarse sobre el pago de
salarios a favor del curador que sea designado (cónyuge, compañero o compañera
permanente, o alguno de los padres o de los hijos).
SECUESTRO Y MINIMO VITAL-Prueba de la afectación/PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Prueba en caso de secuestrado
No puede decirse que está acreditada la afectación del
mínimo vital de la tutelante, pues la demandante en su argumentación
simplemente se limitó a manifestar que depende en un “alto porcentaje de los
ingresos de su esposo”, pero sin probar que se encuentra en una situación
económica difícil o apremiante que comprometa o ponga en peligro derechos
fundamentales. Razón de más, para que no pueda la acción de tutela entrar a
reemplazar el procedimiento ordinario establecido, pues se convertiría en
instancia adicional a la existente. En este punto debe aclararse además, que no
todo menoscabo económico puede per se equipararse como un perjuicio
irremediable, sino solo aquel que por sus características de inminencia y
gravedad, requiera de medidas de protección urgentes e impostergables y que a
mayor controversia respecto de “un derecho,” como en el presente caso, donde se
discute si tiene o no derecho a continuar recibiendo sus salarios como
diputado, dado que su ejercicio se surtió con ocasión de la vacancia temporal,
la protección por tutela se torna más difícil, porque debe demostrarse
claramente el perjuicio irremediable circunstancia que en el presente caso no
se dio.
Referencia: expediente T-742.799
Acción de tutela instaurada por la Señora
Blanca Leonor Ortega  de Varela contra la Gobernación del Valle y Otro.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D. C., once (11) de septiembre de dos mil tres
(2003).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados, Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo
Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos adoptados por
el Juzgado Diecinueve Penal del Circuito de Cali y por la Sala de Decisión
Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad dentro de
la acción de tutela instaurada por la Señora Blanca Leonor Ortega de Varela
contra la Gobernación del Valle y la Asamblea Departamental del Valle del
Cauca.
I    ANTECEDENTES
La señora Blanca Leonor Ortega de Varela instaura en
nombre propio, acción de tutela contra la Gobernación del Valle y la Asamblea
Departamental del Valle del Cauca, pues considera que las entidades demandadas
le están vulnerando entre otros derechos, el de la vida digna y el mínimo
vital, al no continuar cancelándole los salarios a que tiene derecho su esposo,
quien fue secuestrado cuando ejercía como Diputado de la Asamblea del Valle del
Cauca.
1. Hechos.
1. Sostiene la actora que el 11 de abril de 2002, su
esposo el Dr. Rufino Varela Cobo fue secuestrado mediante engaño por la FARC-EP
mientras atendía en las instalaciones de la Asamblea Departamental del Valle
del Cauca, sin que hasta la fecha se tenga noticia alguna de él.
2. Al momento del secuestro del Dr. Varela Cobo, se
desempeñaba como Diputado llenando una vacancia originada en una licencia
temporal que se otorgó al Doctor Jorge Eliécer Armero Riascos.
3. Indica que el 15 de abril de 2002, solicitó a la
Asamblea Departamental del Valle del Cauca, le fuera reconocido el salario que
devengaba su esposo y fue así como se le canceló el mes de abril de ese año.
4. Precisa que en el mes de mayo de 2002, se venció la
licencia del titular de la lista a la cual pertenece su esposo, motivo por el
cual asumió la curul como Diputado el Dr. Armero Riascos.
5. Manifiesta que no obstante el reconocimiento
económico, que le hicieron en el mes de abril de 2002 como beneficiaria del
salario de su esposo, el salario del mes de mayo y la prima del mes de junio de
ese mismo año no le fueron pagados y hasta la fecha no le han vuelto a cancelar
los emolumentos de su esposo secuestrado.
6.  Por este hecho elevó diferentes peticiones ante la
Asamblea, pero la respuesta que se le da es que la Asamblea carece de recursos
para pagar al Diputado en ejercicio y al Diputado Secuestrado, situación que
debe ser solucionada por la Gobernación del Valle del Cauca, pero ésta última
entidad no ha procedido a trasladar los recursos necesarios para tal fin.
7.      Manifiesta que de acuerdo con la Ley 282 de
1996 la obligación del patrón, sea éste público o privado, es continuar con el
pago de los salarios de los trabajadores secuestrados.
8. Sostiene que si su esposo no hubiera estado
secuestrado al momento del vencimiento de la licencia temporal del titular de
la lista, con el ejercicio de la profesión estaría obteniendo los recursos
necesarios para él y su familia.
9. Afirma que como la única razón que
esgrime la Asamblea para no haber continuado con el pago de salarios es la
falta de recursos económicos, estima que entonces debió aplazarse la posesión
del titular hasta que efectivamente se contaran con los recursos suficientes
para cancelar a ambos.
10. Precisa que el secuestro de su esposo,
ha dejado a su familia en una total aflicción moral y psicológica que puede ser
agravada con la indefinición económica, pues depende en un alto porcentaje de
los ingresos de éste.
11. La Ley 282 de 1996 creó el Fondo Nacional para la
Defensa de la Libertad Personal y previó que este Fondo tomaría una póliza de
seguro colectivo para garantizar el pago de salarios y prestaciones sociales
del secuestrado, pero según informe de su Director a la fecha no se ha
constituido la misma porque los recursos asignados son insuficientes.
2.   Pruebas:
1. Fotocopia simple de la denuncia del secuestro
masivo de once (11) Diputados  de la Asamblea del Valle, incluido su esposo.
2. Fotocopia simple del Certificado del Secuestro.
3. Registro Civil de Matrimonio.
3.  Intervenciones dentro del trámite de la tutela.
3.1  Gobernación del Valle del Cauca.
A través de apoderado judicial, el Gobernador del
Valle manifiesta que el Departamento no cuenta con los recursos presupuestales
que le permitan apropiar la remuneración de los diputados secuestrados y que la
tutela no es el mecanismo pertinente para hacer tal reclamación.
3.2 Asamblea Departamental del Valle del Cauca.
El Presidente de esta Corporación interviene
manifestando, que no se puede proceder a lo solicitado porque existen limitaciones
de orden presupuestal y jurídico que impiden acceder a lo solicitado. Para el
efecto, cita el concepto emitido por la SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL
CONSEJO DE ESTADO del 6 de junio del 2002, en la que se da respuesta a la
consulta elevada en relación con el caso de los Diputados secuestrados de la Asamblea
Departamental del Valle del Cauca y en el que se lee lo siguiente: “La
Asamblea debe seguir pagándole los salarios y prestaciones sociales a los doce
Diputados secuestrados por conducto de sus beneficiarios o familiares
legalmente habilitados para ello, lo mismo que aquellas personas que entren a
remplazarlos en el ejercicio del cargo de Diputado mientras dure la vacancia
temporal presentada por circunstancias de fuerza mayor. 3. La obligación nace
desde el día en que se produjo el secuestros...el limite máximo para reconocer
los salarios y prestaciones es igual al máximo del tiempo legal de sesiones de
conformidad con la Ley 617 de 2000 y NATURALMENTE SOLO DURANTE EL PERIODO
PARA EL CÚAL FUERON ELEGIDOS (Negrilla fuera de texto) o al de la muerte si
ella ocurriere antes y por supuesto, en el momento en que recobren su libertad
y se reincorporen a sus actividades normales.”
En ese orden de ideas y dado que el
ejercicio del cargo del Dr. Varela como Diputado se hizo para llenar una
vacancia temporal, considera el Presidente de la Asamblea Departamental del
Valle que es improcedente la tutela.
4.      Decisiones judiciales que se revisan.
4.1    Fallo de primera instancia.
El Juzgado Diecinueve Penal del Circuito de Cali, en
sentencia del 6 de diciembre de 2002, concedió la tutela en procura de
amparar los derechos fundamentales a la vida, igualdad, subsistencia y
conservación y protección del núcleo familiar, solicitado por la actora, en su
calidad de cónyuge del señor Varela Cobo, quien fue secuestrado cuando se
desempeñaba de manera transitoria como Diputado de la Asamblea Departamental
del Valle del Cauca.
4.2    Impugnación.
4.2.1   Por parte de la Gobernación del Valle.
El Gobernador del Valle del Cauca a través de
apoderada judicial, presenta recurso de apelación donde plantea los siguientes
argumentos:
-Considera que la decisión adoptada por el juez de
primera instancia conlleva imperativos de orden jurídico y fácticos de
imposible cumplimiento para el Departamento del Valle.
-Estima que es desacertado que mediante un fallo de
tutela, se ordene al ente territorial a efectuar trámites presupuestales que
pueden violar la ley e inclusive colocarse casi en las esferas del derecho
penal.
-Precisa que la acción de tutela procede solo cuando
no exista otro mecanismo de defensa o cuando existiendo tal mecanismo se
presente un perjuicio que sea irremediable.
-Aduce que el análisis sobre el
derecho a la representación política y la declaración de la vacancia temporal,
son asuntos de exclusiva competencia de la Asamblea Departamental del Valle, en
los cuales el Departamento no tiene ninguna ingerencia.
4.2.2  Por parte del Asamblea Departamental.
El Presidente de la Asamblea Departamental, en
síntesis solicita que se revoque la providencia  adoptada por el Juzgado
Diecinueve Penal del Circuito de Cali, por lo siguiente:
-Precisa que la decisión adoptada conlleva imperativos
de orden jurídico y fácticos de imposible cumplimiento para la Asamblea
Departamental, pues "el Departamento del Valle no cuenta con los recursos
presupuestales que le permitan apropiar la remuneración de los Diputados
secuestrados debido a la situación deficitario de sus finanzas en la presente y
próximas vigencias, por lo cual se están efectuando acciones tendientes a la
reestructuración de la deuda, acuerdos de pago y pasivos contingentes y
adelantar un programa de austeridad en los gastos de funcionamiento para
dar cumplimiento a la ley 617 de 2000. "
-Puntualiza que la adición presupuestal que se
requiere para poder declarar la vacancia temporal de los cargos de los
Diputados secuestrados, no ha sido efectuada por el Departamento del Valle y
que en el presupuesto de la Asamblea para la vigencia fiscal 2002 se incluyeron
apropiaciones para atender el pago de la remuneración de los 25 diputados por
el término de 6 meses más un mes extra, señala además, que la ley establece un
límite máximo de gastos a las Asambleas Departamentales y que el Departamento
del Valle no cuenta con los recursos presupuestarles necesarios que le permitan
apropiar la remuneración de los diputados secuestrados.
-De otra parte sostiene, que no obstante los
limitantes de tipo presupuestal que existen, los jueces de tutela han ordenado
llamar a los segundos en la lista de algunos de los diputados secuestrados así
como continuar pagándoles los salarios a los familiares de los mismos, lo cual
ha obligado a esa Corporación a violar las normas de presupuesto, pues se han
visto obligados a expedir actos administrativos sin el certificado de
disponibilidad presupuestal.
- Ante estos hechos, dicha Corporación consideró
oportuno solicitar a la Presidencia de la República como al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, la intervención en el asunto sin obtener hasta la
fecha una respuesta que le permita actuar dentro del marco legal y sin
obstáculos, pues si paga uno de los dos salarios para el mismo cargo, el otro
perjudicado procederá judicialmente.
4.3      Sentencia segunda instancia.
En providencia del 16 de diciembre de 2002, la Sala de
Decisión Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, revoca el
fallo impugnado al considerar que el mismo no tiene sustento probatorio y
desconoce las normas del ordenamiento Superior, en tanto, no podía el juez
constitucional, entrar a equiparar la situación de la actora con los demás
familiares del resto de diputados que están secuestrados, dado que ello
implicaría que por el solo hecho de que la persona ocupe el cargo de diputado
al momento del secuestro, el Estado deba continuar con el pago de salarios -así
ya no se tenga la calidad de diputado-, lo que en su concepto no resulta
jurídicamente sostenible por las siguientes razones:
- Precisa que “lo que legitima la excepción al
principio constitucional que establece que no es posible que exista un cargo
con doble remuneración porque ello viola el principio de la legalidad del gasto
(art. 122 de la C. P., desarrollado en la ley 4ª  de 1992) es, el principio de
solidaridad y el hecho de que es necesario preservar el derecho a la
representación política efectiva de quien constitucionalmente debe ser llamado
a ocupar temporalmente la vacante que deja el diputado secuestrado y, de otro,
el hecho de que éste, conservando tal calidad -la de diputado-, por razón del
secuestro, no pueda materialmente comparecer a cumplir con sus funciones.”
-Solo bajo esos supuestos, dice la Sala del Tribunal
Superior, se puede admitir  que el principio Constitucional que prohíbe la
doble erogación en relación con el mismo cargo no se torna absoluto, sino que
pueda de manera excepcional, pagarse la remuneración, tanto a la persona que
entra a ocupar la vacante transitoria del Diputado secuestrado con cargo al
rubro correspondiente aprobado para la respectiva vigencia fiscal y los
emolumentos a la familia del diputado secuestrado en virtud de la orden
impartida por el juez de tutela, para lo cual la administración debe realizar
las gestiones necesarias de índole presupuestal.
-Empero, estima la Sala, que en el presente caso tal
excepción no puede darse,  pues está demostrado que el señor Varela Cobo no
actúa como diputado desde el 23 de mayo de 2002, fecha en la que se
reincorporó el diputado Jorge Eliécer Armero Riascos a quien la Asamblea
Departamental del Valle, le había concedido mediante Resolución No 802 del 22
de enero de 2002 una licencia temporal por el lapso comprendido entre el 23 de
enero al 22 de abril de 2002 (folio 60), pero de la cual, el señor Varela solo
ejerció entre el 1º de abril al 23 de mayo de 2002 (53 días).
-En efecto según consta en el expediente el Dr.Rufino
Varela Cobo ocupaba el tercer renglón en la lista de la que fue elegido
Diputado Juan Carlos Martínez Sinisterra quien renunció el 22 de enero
de 2002, razón por la cual la Asamblea convocó al Sr. José Eliécer Armero
Riascos -segundo en esa lista- quien a su vez, solicitó licencia no remunerada
por tres meses a partir del 23 de enero de 2002, la cual le fue concedida
debido a que quienes ocupaban el tercero y cuarto renglón de la lista se
excusaron, se llamó entonces a la Sra. Marley Cardona Ortiz -quinta en la
lista, quien ocupó el cargo hasta el 30 de marzo de 2002, cuando aduciendo
motivos personales solicitó que se llamara en su reemplazo al Dr. Varela Cobo.
-Como el Dr. Varela Cobo entró a
desempeñar el cargo de diputado, en forma temporal, no puede afirmarse que a la
actora se le deben cancelar los salarios que se le adeuden a su esposo desde el
día del secuestro, pues a partir del 23 de mayo de 2002 el señor Varela Cobo
perdió la calidad de diputado y, por lo mismo, no se puede sostener que aquel
tiene derecho a que se le paguen los emolumentos en la misma condición de los
demás Diputados secuestrados, pues su no comparecencia a la Asamblea
Departamental a partir de esa fecha tiene como causa jurídica el vencimiento
del término para el que se le convocó y no la fuerza mayor ocasionada por el
secuestro.
II. CONSIDERACIONES  Y
FUNDAMENTOS
1.     Competencia
La Corte Constitucional a través de esta
Sala es competente para revisar las anteriores providencias, en desarrollo de
las facultades conferidas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto
2591 de 1991, y en cumplimiento del auto del 6 de junio de 2003, expedido por
la Sala de Selección de Tutelas Número Seis de esta Corporación.
2.      Problema Jurídico.
Pretende la accionante que a través de la
tutela se ordene a las entidades accionadas, cancelarle los salarios y
prestaciones a que tiene derecho en su condición de cónyuge del Dr.Rufino
Varela Cobo, secuestrado desde el mes de abril de 2002 al parecer por la
Farc-EP, cuando se encontraba ejerciendo temporalmente el cargo de Diputado.
Por lo tanto, deberá la Sala determinar si
la acción de tutela es en el presente caso el instrumento adecuado para amparar
los derechos a la vida digna y al mínimo vital cuya protección se invoca por
parte de la actora, o si debe acudirse a otros medios de defensa judicial para
lograr la protección que solicita.
Para el efecto, la Sala comenzará por recordar
brevemente su jurisprudencia respecto de temas que están relacionados con el
asunto para proceder luego a tomar la decisión en el caso concreto.
3.  Inexistencia de un mecanismo viable de protección
al derecho fundamental vulnerado.
Tomando en
consideración las normas que regulan la acción de tutela, en reiteradas
ocasiones esta Corporación ha afirmado que la protección por esta vía es
procedente, sólo si el accionante no dispone de otro mecanismo de defensa
judicial, o si la utiliza como medio transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
4.  La decisión sobre la
procedencia del pago de emolumentos en caso de secuestro y desaparición forzada
está a cargo de la autoridad competente a la luz Ley 589 de 2000.
Por su misma naturaleza  los delitos de
secuestro y de la desaparición forzada han sido calificados como atroces y
abominables, tanto es así que a nivel internacional la Comisión de Derecho
Internacional de las Naciones Unidas como la Organización de Estados
Americanos, los han calificado como delitos de lesa humanidad, pues se trata de
un atentado contra los derechos fundamentales del ser humano.
Ahora bien en el ámbito interno debe hacerse
referencia a la expedición de la Ley 589 de 2000, que tipifica como
delito el genocidio, la desaparición forzada, el desplazamiento forzado y la
tortura, y en particular a su artículo décimo que regula la protección especial
que establece la ley, para las familias de los trabajadores desaparecidos o
secuestrados así:
“LEY
589 DE 2000
(julio 6)
por
medio de la cual se tipifica el genocidio, la desaparición forzada, el
desplazamiento forzado y la tortura; y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 10. Administración de los
bienes de las personas víctimas del delito de desaparición forzada. La
autoridad judicial que conoce o dirige el proceso por el delito de desaparición
forzada, podrá autorizar al cónyuge, compañero o compañera permanente, a alguno
de los padres o de los hijos del desaparecido para que provisionalmente asuman
la disposición y administración de todos o parte de sus bienes, en cuanto
fueren de su manejo exclusivo. Quien sea autorizado, actuará como curador
de conformidad con las leyes civiles sobre la materia. El funcionario judicial
remitirá estas diligencias a la autoridad competente, quien adoptará en forma
definitiva las decisiones que considere pertinentes.
Parágrafo 1°. La misma autoridad judicial podrá autorizar a
quien actúe como curador para que continúe percibiendo el salario u honorarios
a que tenga derecho el desaparecido, hasta por el término de dos (2)
años, si este fuera un servidor público.
Parágrafo 2°. Igual tratamiento tendrá, hasta tanto se
produzca su libertad. El servidor público que sea sujeto
pasivo del delito de secuestro.”
(Negrilla y subrayado adicionado)
Cabe precisar que esta Corporación al decidir sobre
una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo décimo de la
Ley 589 de 2000, resolvió mediante la Sentencia C-400 del 20 de mayo de 2003[1] declarar inexequible la expresión
“hasta por el término de dos (2) años, si este fuera un servidor público”,
contenida en el parágrafo 1º del artículo 10 de la Ley 589 de 2000 y “servidor
público”, contenida en el parágrafo 2º de la misma ley.
Para el efecto, la Corte Constitucional en el citado
fallo,[2] arribó a las siguientes conclusiones:
i)  Procede el derecho a la continuidad en el pago de
salarios u honorarios a quien actúe como curador de los servidores públicos o
trabajadores particulares secuestrados o desaparecidos hasta tanto se produzca
su libertad.
ii)  La obligación de continuar el pago de salarios u
honorarios está a cargo del Estado o del empleador particular, sin perjuicio de
que se pueda acudir a mecanismos de garantía del pago, tal como el seguro
colectivo de cumplimiento u otros mecanismos.
iii)  La regla general es que el derecho a la
continuidad en el pago de salarios u honorarios procede hasta tanto se produzca
la libertad del secuestrado o desaparecido.  Por lo tanto, no se trata de una
obligación a perpetuidad e irredimible, pues ella procede hasta tanto se cumpla
una condición resolutoria pues, sea cual fuere el tiempo de privación de la
libertad, la propia ley impone como límite la obtención de la libertad.
iv )  En síntesis la Corte en el fallo en mención
señaló, que para el caso de las víctimas del delito de secuestro, la
facultad de la autoridad judicial de ordenar la continuidad en la
remuneración se reconozca hasta tanto se produzca la liberación del
secuestrado, indistintamente de que se trate de un servidor público o de un
particular, y que, en el caso de las víctimas del delito de desaparición
forzada, la facultad de la autoridad judicial de ordenar la
continuidad de la remuneración proceda también indistintamente de la calidad de
servidor público o particular del trabajador secuestrado y también hasta tanto
se produzca su libertad o se compruebe su muerte.
Como sustento a la decisión adoptada y en lo que hace relación específicamente
con la protección de los trabajadores secuestrados o desaparecidos
forzadamente y sus familias en la Sentencia C-400 de 2003 se dijo lo siguiente:
“8.  El artículo 10 de la Ley 589 de 2000
dispuso que la autoridad que conozca del proceso por el delito de desaparición
forzada podrá autorizar al cónyuge, compañero o compañera permanente, a alguno
de los padres o hijos del desaparecido, que provisionalmente asuma la
disposición y administración de todos o parte de sus bienes; que el autorizado
actuará como curador de conformidad con las leyes civiles y que esa autoridad
remitirá la actuación al competente para que tome las decisiones definitivas a
que haya lugar.
Además, el artículo contiene dos
parágrafos; de acuerdo con el primero,  “La misma autoridad judicial podrá
autorizar a quien actúe como curador para que continúe percibiendo el salario u
honorarios a que tenga derecho el desaparecido, hasta por el término de dos (2)
años, si este fuera un servidor público”.  Y, de acuerdo con el segundo,  “Igual
tratamiento tendrá, hasta tanto se produzca su libertad. El servidor público
que sea sujeto pasivo del delito de secuestro”.
La regla de derecho contenida en el primer
parágrafo del artículo 10 de la Ley 589 de 2000 faculta a la autoridad judicial
que conoce del proceso por el delito de desaparición forzada para que autorice
que el pago de los salarios u honorarios correspondientes al servidor público
desaparecido, se continúe haciendo a quien actúe como curador hasta por el
término de dos años.
El segundo parágrafo, por su parte,
contiene dos frases que literalmente asumidas carecen de sentido.  No
obstante, si se hace abstracción del signo ortográfico que las separa  -un
punto seguido-  por tratarse de un error de redacción del legislador, se
obtiene una prescripción jurídica dotada de sentido y compatible con la
institución regulada en el artículo del que hace parte.
Así entendido, el segundo parágrafo
extiende a los servidores públicos secuestrados la aplicación de las reglas de
derecho consagradas en los incisos primero y segundo y en el parágrafo primero
del artículo 10; es decir, extiende a ellos lo dispuesto en relación con la
administración de bienes del desaparecido y con el pago de salarios.  No
obstante, en el caso de los servidores públicos secuestrados, dispone que la
autoridad judicial que conoce del proceso por el delito de secuestro podrá
autorizar a quien actúe como curador para que continúe recibiendo el salario u
honorarios hasta que se produzca su libertad.
9.  Como puede advertirse, el artículo 10
de la Ley 589 de 2000 se enmarca también en una política de corresponsabilidad
social y estatal ante las consecuencias generadas por delitos constitutivos de
graves atentados contra la dignidad humana y los derechos fundamentales.  No
obstante, debe tenerse en cuenta que ella no constituye una prolongación del
régimen jurídico que le precedía pues en verdad se trata de un nuevo régimen,
de unas nuevas reglas de derecho que ya no sólo regulan el delito de secuestro
sino que se extienden también al delito de desaparición forzada de personas.
De este nuevo régimen se infieren varias
situaciones constitucionalmente relevantes.  Por una parte, existen unos bienes
constitucionales en juego pues las reglas de derecho referidas se orientan, en
primer lugar, a proteger el derecho al mínimo vital de las familias de las
víctimas de tales delitos pues se trata de evitar que tales familias, aparte de
la tragedia que plantea la desaparición o el secuestro de sus seres queridos, queden
condenadas a la ruina económica y a la ausencia de los recursos necesarios para
su subsistencia.  En segundo lugar, ese nuevo régimen protege también el
derecho a la seguridad social pues no puede perderse de vista que la seguridad
social es un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la
dirección, coordinación y control del Estado y un derecho irrenunciable de
segunda generación consagrado en el artículo 48 del Texto Superior y que bajo
ciertas condiciones puede adquirir la calidad de derecho fundamental por
conexidad.    Tampoco puede olvidarse que el articulo 5 de la Carta le impone
al Estado el deber de amparar a la familia como institución básica de la
sociedad y que el artículo 44 consagra también, como un mandato ineludible para
el Estado y la sociedad, la protección integral de la familia.
Por otra parte, el derecho a la continuidad
en el pago de salarios u honorarios genera una obligación correlativa que tiene
claros fundamentos constitucionales.  Estos fundamentos remiten al deber
genérico que le asiste al Estado de proteger a todas las personas residentes en
Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y
al principio de solidaridad, afianzado por la naturaleza de la relación
existente entre el trabajador y el empleador.  (..)
21.  Debe quedar claro que no se trata de
un derecho que debe reconocerse automáticamente tras la desaparición de una
persona sino de un derecho cuyo reconocimiento está supeditado al ejercicio
razonable de una facultad que la ley le confiere a la autoridad que investiga
el secuestro o la desaparición forzada pues ella cuenta, en razón de la
conducción del proceso, con los elementos de juicio requeridos para inferir
fundadamente si se está o no ante uno de tales delitos y para, en caso de así
establecerlo, ordenar que se continúe con el pago de los salarios u
honorarios.  Es decir, la imposibilidad de determinar la estructura típica del
delito a partir del solo hecho de la pérdida de libertad de la persona y la
necesidad de vincular a éste con el obrar deliberado de terceros, así no sean
identificados o declarados penalmente responsables, impone recaudar elementos
de juicio y valorarlos pues sólo de esa manera se acredita esa estructura y se
genera el derecho a la continuidad en la remuneración.
Se impone precisar que, desde luego, la ley
no le concede al funcionario judicial la facultad de decidir a su arbitrio si,
con ocasión de la desaparición de una persona, reconoce o no el derecho a la
continuidad en la remuneración salarial o a la percepción de honorarios pues se
trata del ejercicio de una atribución reglada que impone tomar una decisión de
cara a la realidad procesal y a las consecuencias que de ella se infieran.
(..)  De esa manera se conseguirá
que, en el caso de las víctimas del delito de secuestro, la facultad de la
autoridad judicial de ordenar la continuidad en la remuneración se reconozca
hasta tanto se produzca la liberación del secuestrado, indistintamente de que
se trate de un servidor público o de un particular, y que, en el caso de las
víctimas del delito de desaparición forzada, la facultad de la autoridad
judicial de ordenar la continuidad de la remuneración proceda también
indistintamente de la calidad de servidor público o particular del trabajador
secuestrado y también hasta tanto se produzca su libertad o se compruebe su
muerte.
De este modo, todo trabajador que a esta
fecha se encuentre secuestrado o haya sido desaparecido forzadamente tiene
derecho a la continuidad en el pago de salario u honorarios hasta tanto se
produzca su libertad, se compruebe su muerte, se declare su muerte presunta o
concurra otra circunstancia que ponga fin a ese derecho y a la obligación
correlativa del empleador.    (Negrilla y subrayado adicionado)
5.      Procedencia del pago de
emolumentos a miembros de Corporación Públicas de elección popular que se
encuentren secuestrados.
Cabe precisar que esta Corporación en
particular se ha referido al caso que se presenta cuando se secuestra a un
miembro de una entidad pública de elección popular y ha concluido que dado el
derecho que le asiste a los electores de tener una representación efectiva en
las corporaciones públicas, debe procederse  a designar a la persona que sigue
en orden descendente de la lista de electores del funcionario secuestrado.
En efecto, al analizar la Corte el caso en
el que una ciudadana interpuso acción de tutela por considerar que le habían
vulnerado “el derecho a elegir y el derecho al ejercicio del poder público a
través de sus representantes en el Congreso de la República” con fundamento
en que en determinadas elecciones, votó por la lista encabezada por una
persona que efectivamente resultó elegida como miembro del Congreso de la
República, pero que posteriormente por el hecho de haber sido secuestrada ésta,
sus electores quedaran privados de una efectiva representación, en tanto, las
directivas del ente colegiado no declararon la vacancia temporal por fuerza
mayor y no llamaron al siguiente candidato que en forma descendente y sucesiva
componía la lista, la Corte se refirió expresamente al derecho político a la
representación efectiva en las corporaciones públicas como derecho fundamental
y de ahí la consiguiente obligación de designar a la persona que sigue en su
orden según la lista.
Sobre el particular la Corte en sentencia
T-1337 de 2001,[3] afirmó lo siguiente:
“El derecho a tener una representación efectiva en las corporaciones
públicas es un derecho político de carácter fundamental y parte esencial del
criterio de democracia participativa instituida por la Constitución del 91.
Sin él no podrían cumplirse los fines del Estado democrático y social de
derecho, quedaría en suspenso la realización de los principios medulares de la
democracia y se afectaría el mandato constitucional del artículo 3, al no
permitir que el pueblo ejerza su soberanía por medio de sus representantes.
10.  De la misma forma se resquebrajaría el derecho a elegir y ser
elegido, con el cual existe una estrecha conexión, pues si la finalidad de este
derecho consiste en poder integrar los cuerpos políticos por medio de la
participación de los ciudadanos a través del voto, la ineficacia que esta acción
pueda tener por la falta efectiva de la representación, le haría perder sentido
y significado a su existencia.  La Constitución menciona explícitamente en su
artículo 133, que el elegido es responsable políticamente ante la sociedad y
frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su
investidura.  Cuando por cualquier motivo no puede ejercer sus funciones, los
ciudadanos a los cuales representa ven menguado el ejercicio del poder a través
suyo, y por tanto, comienza a amenazarse uno de sus derechos políticos que,
valga repetir, no desaparecen en el momento de la elección. (..)
Materialización de los supuestos de hecho que configuran la vacancia
temporal
13.  Para salvaguardar el derecho político a la representación
efectiva, el mismo Constituyente consagró como medios para solucionar la
indebida, ineficaz o inexistente representación,  la suplencia de las vacantes
y la revocatoria del mandato para ciudadanos elegidos a través del mecanismo
del voto programático. En efecto, el artículo 134 Constitucional, adicionado
por medio del acto legislativo No. 3 del 15 de diciembre de 1993, dispone que
“las faltas absolutas o temporales de los miembros de las Corporaciones
Públicas serán suplidas por los candidatos que, en forma sucesiva y
descendente, correspondan a la misma lista electoral”. De esta forma la Carta
busca cautelar que el mandato otorgado por los ciudadanos no caiga en el vacío,
sino que por el contrario sea real.  Si hoy en día es posible afirmar que la
democracia participativa  permite que éstos actúen en forma directa en la toma
de las decisiones que los afectan, mal podría sostenerse que ese mismo modelo
no prevé y aplica efectivamente mecanismos para solucionar una falta de
representación, constatable y evidenciable de los elegidos, tal y como lo
demuestra el artículo citado.
14.  La figura de la vacancia tiene como objeto permitir la continua
representación del pueblo en el seno de los cuerpos colegiados.”
En esa ocasión, la Corte se planteó el
problema que surgiría, al posesionar al segundo de la lista para garantizar el
derecho político a la representación efectiva con lo dispuesto en el artículo
122 de la  Constitución Política, que establece que no pueden existir empleos
público que no tengan funciones detalladas en la ley o el reglamento y que para
proveer los de carácter remunerado estos deben estar establecidos en la
respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto
correspondiente, porque de no ser así se contrariaría  una de las características
del principio de legalidad del gasto.
A este respecto la Corte llegó a la conclusión de que
este principio no es absoluto, pues el mismo ordenamiento admite
excepcionalmente hipótesis en las cuales para un mismo cargo puede existir una
doble erogación. Tal es el caso que se presenta cuando un miembro del Congreso
de la República es secuestrado y resulta necesario amparar en ejercicio del
principio de la solidaridad, simultáneamente los derechos laborales del
parlamentario secuestrado, -por la íntima conexión que tienen con los derechos
fundamentales a la subsistencia y vida digna de su familia,-  y en aras de
garantizar el derecho fundamental a la representación efectiva el deber de
posesionar al segundo de la lista.
“En este caso, si bien  una de las expresiones del principio de
legalidad del gasto consiste en la prohibición de pagar dos emolumentos sobre
un mismo cargo -elemento vital para la adecuada racionalización del gasto
público- gracias al principio de solidaridad puede llegar a afirmarse que la
prohibición, en este caso concreto, admite una excepción. Más aún si ese
principio no tiene conexión conceptual alguna con un derecho fundamental sino
que por el contrario, su morigeración será la que permita proteger al mismo
tiempo dos derechos fundamentales de los ciudadanos, cumpliendo así con los
fines que impone el Estado Social de Derecho.”
En esa medida la Corte[4] ha sentado una línea jurisprudencial  en
la que reconoce tanto el deber de posesionar al segundo de la lista de un
miembro del Congreso de la República que se encuentre secuestrado y de pagarle
su salario, así como del parlamentario secuestrado para recibir el pago de los
salarios y las prestaciones sociales que a él le corresponden.
6.  El Caso Concreto.
En el caso sometido a consideración de la Sala, la
actora instaura acción de tutela contra la Gobernación del Valle y la Asamblea
Departamental del Valle del Cauca, pues considera que las entidades demandadas
le están vulnerando los derechos a una vida digna y al mínimo vital, al no
continuar cancelándole los salarios a que tiene derecho su esposo, quien fue
secuestrado cuando ejercía como diputado de la Asamblea del Valle del Cauca.
El Juzgado de primera instancia concede el amparo
solicitado al estimar que efectivamente a la demandante se le han vulnerado los
derechos fundamentales que invoca en su calidad de cónyuge del señor Varela
Cobo, quien fue secuestrado cuando se desempeñaba como Diputado de la Asamblea
Departamental del Valle del Cauca.
Por su parte el organismo judicial que conoció en
segunda instancia del proceso revoca el fallo impugnado, al considerar que no
podía el juez constitucional equiparar la situación de la actora con los demás
familiares del resto de diputados que están secuestrados pertenecientes a la
Asamblea del Departamento del Valle, pues está demostrado que el señor Varela
Cobo no actúa como diputado desde el 23 de mayo de 2002 y en tal circunstancia
la excepción al principio Constitucional que prohíbe la doble erogación en
relación con el mismo cargo no se puede aplicar para el caso concreto.
Lo primero que debe reiterar la Sala al respecto es
que como lo ha expresado esta Corte en ocasiones anteriores, la protección por
vía de tutela sólo es procedente, si el accionante no dispone de otro mecanismo
de defensa judicial, o si la utiliza como medio transitorio para evitar un
perjuicio irremediable.
Ahora bien en
armonía con lo señalado anteriormente y siguiendo los lineamientos fijados por
esta Corporación en la sentencia C-400 de 2003, se estima que para el caso
concreto no es procedente conceder el amparo,  pues debe darse aplicación a lo
dispuesto en el artículo 10 de la Ley 589 de 2000, que dispone que el
funcionario competente para decidir sobre el asunto es el que esté conociendo
del delito de desaparición forzada o del secuestro[5], pues a éste le corresponde -según el citado artículo- pronunciarse
sobre el pago de salarios a favor del curador que sea designado (cónyuge,
compañero o compañera permanente, o alguno de los padres o de los hijos).
No obstante lo
anterior, debe quedar claro que de manera excepcional y ante conductas
arbitrarias del funcionario judicial que conoce de los delitos de desaparición
forzada o de secuestro, sería procedente el amparo por vía de tutela, pues como
se expresó en la sentencia C-400 de 2003 “la ley no le concede al
funcionario judicial la facultad de decidir a su arbitrio si, con ocasión de la
desaparición de una persona, reconoce o no el derecho a la continuidad en la
remuneración salarial o a la percepción de honorarios pues se trata del
ejercicio de una atribución reglada que impone tomar una decisión de cara a la
realidad procesal y a las consecuencias que de ella se infieran.”
De otra parte, observa la Sala, que si bien en el
asunto sometido a consideración está demostrado el lazo de unión que existe
entre el Dr. Rufino Varela Cobo y la Sra. Blanca Leonor Ortega de Varela, no
puede decirse que está acreditada la afectación del mínimo vital de la
tutelante, pues la señora Ortega de Varela en su argumentación simplemente se
limitó a manifestar que depende en un “alto porcentaje de los ingresos de su
esposo”, pero sin probar que se encuentra en una situación económica difícil o
apremiante que comprometa o ponga en peligro derechos fundamentales. Razón de
más, para que no pueda la acción de tutela entrar a reemplazar el procedimiento
ordinario establecido, pues se convertiría en instancia adicional a la
existente.
En este punto debe aclararse además, que no
todo menoscabo económico puede per se equipararse como un perjuicio
irremediable, sino solo aquel que por sus características de inminencia y
gravedad, requiera de medidas de protección urgentes e impostergables y que a
mayor controversia respecto de “un derecho,” como en el presente caso, donde se
discute si el Dr. Rufino Varela Cobo tiene o no derecho a continuar recibiendo
sus salarios como diputado, dado que su ejercicio se surtió con ocasión de la
vacancia temporal, la protección por tutela se torna más difícil, porque debe
demostrarse claramente el perjuicio irremediable circunstancia que en el
presente caso no se dio.
En consecuencia estima la Sala, que la
decisión de segunda instancia que se revisa deberá confirmarse, porque el
procedimiento previsto en el artículo 86 de la Constitución Política, en cuanto
ha sido erigido como mecanismo subsidiario y residual para la protección de los
derechos fundamentales de los asociados, no puede ser utilizado para suplantar
a los jueces ordinarios en la definición de asuntos que deben ser resueltos por
éstos, en cuanto la situación de los afectados no amerita una solución
inmediata.
En tal virtud, se confirmará el fallo proferido por la
Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, pero
por las razones expuestas en esta providencia.
III. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR por las razones expuestas en esta providencia, la
sentencia proferida el 16 de diciembre de 2002, por la Sala de Decisión Penal
del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, dentro de la acción de
tutela instaurada por la Señora Blanca Leonor Ortega de Varela contra la
Gobernación del Valle y la Asamblea Departamental del Valle del Cauca.
Segundo. LIBRESE, por Secretaría, la comunicación a la que
se refiere el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[2] Se puede consultar
además la sentencia T-498/03.
[3] M.P.
Rodrigo Uprimny Yepes (E).
[4] Ver sentencias
T-1337/01 y T-358/02.
[5] Lo dispuesto en
el inciso primero del artículo 10 de la ley 589 de 2000 es aplicable al caso de
secuestro, pues recuérdese que el parágrafo segundo del mismo artículo
establece igual tratamiento para los delitos de desaparición forzada y
secuestro.