C-218-97
Sentencia C-218/97
Sentencia C-218/97
MINISTRO DE
RELACIONES EXTERIORES-No
requiere poder especial para celebrar tratado
Aplicando lo
establecido en la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, la Corte
Constitucional entiende que los cancilleres de los Estados no necesitan el
otorgamiento de poderes especiales o plenos, pues ejercen una representación
genérica de aquéllos y los pueden obligar internacionalmente. El Ministro de
Relaciones Exteriores actúa, en estas materias, a nombre del Presidente de la
República, en su condición de Jefe del Estado, y por tanto, goza de plena
autorización, por razón del desempeño del cargo, para participar, bajo su
dirección, en el manejo de las relaciones internacionales de Colombia.
PROTOCOLO
INTERPRETATIVO DEL ARTICULO 44 DEL TRATADO DE MONTEVIDEO
CLAUSULA DE LA
NACION MAS FAVORECIDA
Referencia:
Expediente LAT-090
Revisión
constitucional del la Ley 316 del 13 de septiembre de 1996, "Por medio de
la cual se aprueba el Protocolo Interpretativo del artículo 44 del Tratado de
Montevideo 1980".
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá,
D.C., según consta en acta del veintinueve (29) de abril de mil novecientos
noventa y siete (1997).
De la Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República se recibió fotocopia autenticada de la Ley 316 del 13 de
septiembre de 1996, "Por medio de la cual se aprueba el Protocolo
Interpretativo del artículo 44 del Tratado de Montevideo 1980", hecho en
la ciudad de Cartagena de Indias, Colombia, el 13 de junio de 1994.
De conformidad con lo previsto en el
artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política y una vez cumplidos los
trámites exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se procede a su revisión.
I. TEXTO
Dice así la Ley objeto de análisis:
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA
D E C R E T A:
Visto el “PROTOCOLO INTERPRETATIVO DEL
ARTICULO 44 DEL TRATADO DE MONTEVIDEO 1980”, hecho en la ciudad de Cartagena de
Indias, Colombia el 13 de Junio de 1994, cuyo texto es el siguiente:
(Para ser transcrito: se adjuntan
fotocopias del texto íntegro del Instrumento Internacional mencionado,
debidamente autenticado por la Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones
Exteriores).
ANEXO I
PROTOCOLO INTERPRETATIVO DEL ARTICULO 44 DEL TRATADO
DE MONTEVIDEO 1980
Los Ministros de Relaciones Exteriores de
la República Argentina, de la República de Bolivia, de la República de
Colombia, de la República de Chile, de la República del Ecuador, de los Estados
Unidos Mexicanos, de la República de Paraguay, de la República de Venezuela, y
el Plenipotenciario de la República Federativa del Brasil.
CONVIENEN.
Artículo primero.- De conformidad con lo establecido en el
artículo 44 del Tratado de Montevideo 1980, los países miembros que otorguen
ventajas, favores, franquicias, inmunidades o privilegios a productos
originarios de o destinados a cualquier otro país miembro o no miembro, por
decisiones o acuerdos que no estén previstos en el propio Tratado o en el
Acuerdo de Cartagena, deberán extender dichos tratamientos en forma inmediata e
incondicional a los restantes países miembros de la Asociación.
Artículo segundo.- Sin perjuicio de lo
establecido en el artículo anterior, los países miembros que sean parte de los
acuerdos a que se refiere dicho artículo podrán solicitar al comité de
Representantes, la suspensión temporal de las obligaciones establecidas en el
artículo 44 del Tratado de Montevideo 1980, aportando los fundamentos que
apoyan su solicitud.
Artículo tercero. Al solicitar la
suspensión a que se refiere el artículo segundo y a los efectos de mantener el
equilibrio de concertados en el marco del Tratado de Montevideo 1980, el
peticionante asumirá el compromiso de.
a)
Desarrollar negociaciones bilaterales con los restantes países miembros a
fin de que las concesiones otorgadas a dichos países se mantengan en un nivel
general no menos favorable para el comercio que el que resultaba de los
acuerdos concertados en el marco del tratado de Montevideo 1980 preexistentes a
la entrada en vigor de los Acuerdos a que se refiere el artículo primero.
Dichas negociaciones serán solicitadas de
manera fundada por el país que se sienta afectado con la finalidad de recibir
compensaciones sustancialmente equivalentes a la pérdida de comercio en virtud
de las preferencias otorgadas en instrumentos no previstos en el Tratado de
Montevideo 1980.
A esos efectos, el país interesado en
entablar negociaciones, le notificará al país solicitante de la suspensión y al
Comité de Representantes.
Salvo que las Partes acuerden un plazo
mayor, las negociaciones deberán iniciarse dentro de los treinta días contados
a partir de la solicitud  respectiva  y deberán concluir dentro de los ciento
veinte días de iniciadas. La totalidad de las negociaciones no deberá exceder
un plazo de veinticuatro meses. A requerimiento de las partes involucradas, el
Comité de Representantes podrá ampliar dicho plazo.
Las compensaciones en favor de los países
de menor desarrollo económico relativo de la ALADI deberán tener en cuenta
particularmente lo previsto en el Tratado de Montevideo 1980 sobre tratamiento
diferencial más favorable reconocido a dichos países.
b). Negociar la aplicación a los demás
países miembros que hayan cumplido la obligación de eliminar restricciones no
arancelarias en el marco de la Asociación, el tratamiento más favorable
concedido a un tercer país en instrumentos no previstos en el Tratado de
Montevideo 1980 en materia de restricciones no arancelarias.
c). Negociar con los países miembros que
así lo soliciten, la adopción de normas de origen - incluyendo criterios de
calificación, procedimientos de certificación verificación y /o control en caso
de que el régimen de origen pactado en los Acuerdos a que se refiere el
artículo primero contenga tratamientos generales o específicos mas favorables,
tanto en materia de exportaciones como de importaciones, que los vigentes en el
marco del Tratado de Montevideo 1980.
Artículo  cuarto. Finalizadas las
negociaciones a que se refiere el artículo  tercero con resultado satisfactorio
para las partes, el país que solicito las negociaciones otorgará su voto
positivo en favor de la suspensión definitiva en el momento en que el Comité de
Representantes considere dicha suspensión.
Si el resultado de las negociaciones es
considerado insuficiente por el país afectado para restablecer el equilibrio de
los derechos y las obligaciones emanados del Tratado de Montevideo 1980 y de
los acuerdos concertados al amparo del referido tratado, el comité de
Representantes designará a los integrantes de un Grupo Especial, en consulta
con los países interesados, a los efectos de determinar si la compensación
ofrecida es suficiente.
a)
El Grupo determinará, dentro de los sesenta días de su constitución, si la
compensación ofrecida es suficiente, en cuyo caso el país afectado otorgará su
voto positivo en favor de la suspensión definitiva en el momento en que el
comité de Representantes considere dicha suspensión.
b). Si dentro de los sesenta días de su
constitución, el grupo Especial estima que la compensación, ofrecida durante la
negociación  no es suficiente, determinará la que a su juicio lo sea, así como
el monto por el cual el país afectado podrá suspender concesiones
sustancialmente equivalentes.
i).- En caso que el país que solicito la
suspensión a que se refiere el artículo segundo acceda, dentro de un plazo de
treinta días, a otorgar las compensaciones de acuerdo con la determinación del
Grupo Especial, el país afectado concederá su voto positivo en favor de la
suspensión definitiva en el momento en que el Comité de Representantes
considere dicha suspensión.
ii)
En caso contrario, el país afectado podrá retirar concesiones
sustancialmente equivalentes a las compensaciones determinadas por el Grupo
Especial y podrá votar negativamente la suspensión solicitada en el Comité de
Representantes.
Artículo quinto.- La suspensión solicitada
de conformidad con lo dispuesto en el artículo segundo, dará lugar a los
siguientes tratamientos:
a). En el caso de que ningún país
manifieste, dentro de un plazo de ciento veinte días, la intención de solicitar
negociaciones, el comité de Representantes concederá la suspensión solicitada
en forma definitiva por un plazo de cinco años renovable por un nuevo período
no superior a cinco años.
b). En el caso de que algún país solicite
negociaciones la suspensión será concedida en forma condicional por el Comité
de Representantes por un plazo de cinco años.
Al finalizar las negociaciones  bilaterales
del país que solicitó la suspensión conforme al artículo segundo con los países
miembros que manifestaron su intención de negociar, el Comité de Representantes
concederá la suspensión definitiva, con el voto afirmativo de los dos tercios
de los países miembros respecto de los cuales rija el presente Protocolo.
Artículo sexto.  El comité de
Representantes hará el seguimiento de la ejecución  de cada suspensión
concedida en los términos de este Protocolo y presentará un informe anual al
Consejo de Ministros de la Asociación.
Artículo séptimo. El presente protocolo
adoptado por el Consejo de Ministros con el voto afirmativo de los tercios de
los países miembros y sin voto negativo, entrará en vigor para los países
miembros que lo radiquen, de acuerdo con los respectivos procedimientos constitucionales,
en el momento en que sea depositado en la Secretaría General el octavo
instrumento de ratificación.
EN FE DE LO CUAL, LOS Ministerios De
Relaciones Exteriores y los plenipotenciarios firman el presente Protocolo en
la ciudad de Cartagena de Indias, Colombia, a los trece días del mes de junio
de mil novecientos noventa  y cuatro, en un original en los idiomas  español y
Portugués, siendo ambos textos igualmente válidos y de los cuales será
depositaria la Secretaría General de la Asociación.
Por el Gobierno de la República Argentina:
Por el Gobierno de la República de Bolivia:
Por el  Gobierno de la República Federativa
del Brasil
Por el gobierno de la República de Colombia
Por el Gobierno de la República de Chile
Por el Gobierno de la República del Ecuador
Por el Gobierno de los Estados Mexicanos
Por el Gobierno de la República del
Paraguay
Por el Gobierno de la República del Perú
Por el Gobierno de la República oriental
del Uruguay
Por el Gobierno de la República de
Venezuela
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
SANTA FE DE BOGOTA
APROBADO, SOMETASE A LA CONSIDERACION DEL
HONORABLE CONGRESO NACIONAL PARA LOS EFECTOS CONSTITUCIONALES,
(fdo.) ERNESTO SAMPER PIZANO
EL MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES
D
E C R E T A :
ARTICULO 1º.Apruébase al “PROTOCOLO
INTERPRETATIVO DEL ARTICULO 14 DEL TRATADO DE MONTEVIDEO DE 1980” suscritos en
Cartagena de Indias, Colombia    ---- de junio de 1994, cuyo texto autenticado
se inserta.
Artículo 2º. De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 1º. De la Ley -------------------------
Artículo 3º.
(Fdo.)..
II.      INTERVENCIONES
El ciudadano Assad José Jater Peña, obrando
en su condición de apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministro
de Comercio Exterior,  presentaron escrito orientado a justificar la
constitucionalidad de la ley sometida a revisión.
Coinciden en manifestar que el artículo 44
del Tratado de Montevideo abrió la posibilidad para que las preferencias
comerciales concedidas por México a Estados Unidos y Canadá, dentro del marco
del tratado de libre comercio denominado NAFTA, se hicieran extensivas
gratuitamente a los demás países latinoamericanos, con motivo de la aplicación
de la cláusula de la Nación más favorecida, exigible sin ninguna distinción, a
la luz del indicado artículo 44, cuando un país miembro de ALADI otorgue
preferencias por fuera de los canales del Tratado de Montevideo o del Acuerdo
de Cartagena.
Aducen que el mencionado artículo incluye y
regula la alternativa de permitir al país miembro interesado, solicitar al
Comité de Representantes de la ALADI la suspensión temporal de las obligaciones
allí establecidas. Advierten que tal suspensión queda supeditada a que el país
miembro que la solicite otorgue una compensación a los países miembros que se
sientan lesionados y así lo manifiesten, para mantener el equilibrio de
derechos y obligaciones emanados de los acuerdos previamente concertados en el
tratado.
Por último agregan que el tratado examinado
cumplió con los requisitos constitucionales y legales requeridos.
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación (E)
emitió concepto favorable a la exequibilidad del instrumento internacional
sometido a examen y de su ley aprobatoria.
En su criterio, dado que la Constitución
Política no estableció procedimientos especiales para la formación de las leyes
aprobatorias de tratados internacionales, ni para su incorporación a la
legislación interna, debe seguirse el procedimiento de cualquier proyecto de
ley ordinaria, previsto en los artículos 157, 158 y 160 de la Carta, el cual
considera fue seguido a cabalidad en este caso.
Desde el punto de vista material, destaca
la importancia del Tratado de Montevideo de 1960, por medio del cual se creó la
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, "ALALC", con la
finalidad de promover la cooperación económica entre los países
latinoamericanos, mediante el establecimiento en forma gradual y progresiva de
un mercado común.
Afirma que en cuanto dicho Tratado
presentaba diversos problemas de inercia y dificultades en su ejecución, por la
rigidez de sus mecanismos y por los modelos proteccionistas vigentes en todos
los países de la región, fue sustituido por el Tratado de Montevideo de 1980,
suscrito el 12 de agosto de ese año, que mantuvo, entre otras disposiciones, la
cláusula de la Nación más favorecida.
En el Tratado de Montevideo de 1980 se
consagraron tres mecanismos que sirven para su instrumentación, a saber: 1) la
preferencia arancelaria regional; 2) Los acuerdos de alcance regional; y 3) Los
acuerdos de alcance parcial.
No obstante lo anterior, asevera el
concepto, se presentaban algunos inconvenientes y fue así como con el Protocolo
Interpretativo del artículo 44 del Tratado de Montevideo se buscó subsanarlos.
Dicho instrumento conserva el mandato de aplicar la cláusula de la Nación más
favorecida, pero permite que se suspenda su aplicación, a solicitud de un país
miembro que otorgue preferencias por fuera de los mecanismos previstos en el
mismo tratado o en el Acuerdo de Cartagena, para lo cual debe solicitar al
Comité de Representantes de la ALADI la suspensión temporal de sus obligaciones
establecidas en el artículo 44, es decir, ser exonerado de extender dicho
privilegio a los restantes países miembros de la Asociación.
De acuerdo con lo anterior, considera que
las cláusulas contenidas en el Protocolo Interpretativo del artículo 44 del
Tratado de Montevideo de 1980 se avienen a la Constitución Política
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es competente para efectuar la
revisión de la Ley en referencia y del Protocolo Interpretativo que mediante
ella se aprueba, según lo dispuesto en el artículo 241, numeral 10, de la
Constitución Política.
a) Aspectos formales. La representación del Estado colombiano en cabeza
del Ministro de Relaciones Exteriores. El trámite de la Ley aprobatoria
El Convenio objeto de revisión fue suscrito
a nombre del Estado colombiano por la Ministra de Relaciones Exteriores,
doctora Noemí Sanín de Rubio, luego, de conformidad con las normas que regulan
la materia, se cumplió el requisito de la adecuada representación en ese acto.
Aplicando lo establecido en la Convención
de Viena sobre Derecho de los Tratados, la Corte Constitucional entiende que
los cancilleres de los Estados no necesitan el otorgamiento de poderes
especiales o plenos, pues ejercen una representación genérica de aquéllos y los
pueden obligar internacionalmente.
En efecto, el artículo 7°, numeral 2,
literal a), de dicha Convención, aprobada por Ley 32 de 1985, establece que, en
virtud de sus funciones y sin tener que presentar plenos poderes, se considera
que representan a su Estado "los jefes de Estado, jefes de gobierno y
ministros de relaciones exteriores, para la ejecución de todos los actos
relativos a la celebración de un Tratado".
El Ministro de Relaciones Exteriores actúa,
en estas materias, a nombre del Presidente de la República, en su condición de
Jefe del Estado, y por tanto, goza de plena autorización, por razón del
desempeño del cargo, para participar, bajo su dirección, en el manejo de las
relaciones internacionales de Colombia.
El proyecto de ley, junto con su Exposición
de Motivos, fue presentado a consideración de las cámaras por los ministros de
Relaciones Exteriores y Comercio Exterior el 5 de agosto de 1994. Se lo
distinguió con los números 36 de 1994 en el Senado de la República  y 192  de
1995 en la Cámara.
Publicado oficialmente en la Gaceta del
Congreso, Año III, número 117, del 10 de agosto de 1994, fue aprobado en primer
debate en la Comisión Segunda del Senado el 16 de noviembre del mismo año con
un quórum de diez de los trece senadores que la integran y con una mayoría de
diez votos a favor y cero en contra, según consta en certificación expedida el
14 de febrero de 1997 por el Secretario de la Comisión.
En segundo debate, fue aprobado el 21 de
marzo de 1995 por unanimidad, estando presentes 85 senadores, según
"Gaceta del Congreso", Año IV, número 34 del viernes 24 de marzo de
1995.
El primer debate en la Cámara de
Representantes se cumplió en la Comisión Segunda de dicha Corporación. Fue
aprobado el proyecto de ley el 9 de agosto de 1995 por unanimidad de los
asistentes.
El proyecto fue aprobado por la Plenaria de
la Cámara en segundo debate por la unanimidad de los presentes (143
representantes) el 18 de junio de 1996, según certificación de una fecha
expedida por el Secretario General de la Corporación.
La sanción presidencial tuvo lugar el 13 de
septiembre de 1996.
Se cumplieron, pues, todos los requisitos
exigidos en los artículos 145, 146, 157, 160 y 162 de la Constitución Política.
La Corte observa igualmente que, desde el
punto de vista del Derecho Internacional, se cumplieron los requisitos
establecidos para la reforma de los tratados en la Convención de Viena,
artículos 39 y 40, pues la enmienda del Tratado de Montevideo se produjo por
acuerdo entre las partes, la propuesta fue notificada a todos los Estados
contratantes y éstos tuvieron ocasión de participar en la reforma.
b) Aspectos materiales
El Protocolo materia de revisión busca
interpretar el artículo 44 del Tratado de Montevideo de 1980, por el cual se
constituyó la Asociación Latinoamericana de Integración, ALADI, aprobado en
Colombia por Ley 45 de 1981.
La disposición interpretativa acordada
alude de manera específica al significado y alcances de la denominada cláusula
de la Nación más favorecida, dado que su texto original implicaba
dificultades para el proceso de integración económica.
Como lo explicó el Ministro de Comercio
Exterior, al participar en el presente proceso de revisión constitucional, el
artículo 44 del Tratado de Montevideo, objeto de interpretación, dispuso que
las ventajas, favores, franquicias, inmunidades y privilegios que los países
miembros de ALADI aplicaran a productos originarios o con destino a cualquier
otro país, miembro y no miembro, por decisiones o acuerdos que no estuvieran
previstos en dicho Tratado o en el Acuerdo de Cartagena, serían inmediata e
incondicionalmente extendidos a los restantes países miembros.
Se trataba de garantizar a los Estados
participantes en el proceso de integración de ALADI y en el del Pacto Andino
que, cuando alguno de los países miembros otorgara preferencias a países
distintos o inclusive a los miembros de esos mismos acuerdos, pero por
conductos internacionales ajenos a ellos, todos podían acogerse a la cláusula
en mención para gozar de esos mismos beneficios.
México, como país miembro de ALADI, convino
con los Estados Unidos y Canadá el Tratado de Libre Comercio de América del
Norte, NAFTA, y contrajo compromisos sobre ventajas y preferencias comerciales
a favor de los indicados países, por lo cual, aplicando el artículo 44 del
Tratado de Montevideo de 1980, México se hallaba en la obligación de extender,
en favor de los países de ALADI, dicho trato preferencial.
"La situación anterior -explica el
Ministro de Comercio Exterior- condujo a los países miembros a analizar
fórmulas para amparar tal tipo de relacionamientos (sic), preservando los
vínculos de integración en el ámbito de la ALADI".
La fórmula pactada consistió, como resulta
del texto que revisa la Corte, en mantener la cláusula de la Nación más
favorecida, pero otorgando a los países miembros que sean parte en otros
procesos de integración económica la posibilidad de solicitar al Comité de
Representantes del Tratado la suspensión temporal de sus obligaciones en
relación con el tema, aportando los fundamentos que apoyan su solicitud.
La suspensión, en caso de que a ella se
acceda, queda supeditada a que el país interesado otorgue compensación a los
países miembros de ALADI que se consideren lesionados y que así lo manifiesten,
con miras a garantizar un adecuado equilibrio y a lograr que prosiga el proceso
de integración.
El Protocolo interpretativo estableció
reglas, términos y procedimientos, posibilidad de negociaciones bilaterales con
los países afectados, y la opción de suspensión definitiva de las obligaciones
en caso de acuerdo sobre las fórmulas de compensación.
Como se observa,  no  obstante la
denominación del Protocolo -interpretativo-, se trata en realidad de introducir
modificaciones parciales al artículo 44 del Tratado de Montevideo, pero ellas,
acordadas como lo fueron con arreglo a los requisitos previstos en el mismo
para su reforma, y por conducto de los ministros de Relaciones Exteriores y
plenipotenciarios de los países signatarios, se ajusta a las reglas
internacionales aplicables.
En lo que atañe al aspecto constitucional,
objeto de este análisis, la Corte no encuentra motivo alguno de glosa sobre la
materia del Protocolo suscrito y, por el contrario, en cuanto los gobiernos
entendieron que por esa vía, dentro del espíritu y las normas del Tratado de
Montevideo, podían garantizar la eliminación de dificultades coyunturales o
permanentes para el proceso de integración, el texto examinado desarrolla el
objetivo que señala el Preámbulo de la Constitución Política, que compromete al
Estado a "impulsar la integración latinoamericana".
No puede olvidarse que, según el artículo 9
de la Constitución, la política exterior de Colombia se orientará hacia la
integración latinoamericana y del Caribe, a la vez que, según el artículo 227 ibídem,
el Estado promoverá la integración económica, social y política con las demás
naciones y especialmente con los países de América Latina y del Caribe,
mediante la celebración de tratados, sobre bases de equidad, reciprocidad e
igualdad, que en el sentir de la Corte se han respetado en el presente caso.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Decláranse
EXEQUIBLES el "Protocolo interpretativo del artículo 44 del Tratado de
Montevideo de 1980", hecho en la ciudad de Cartagena de Indias el 13 de
junio de 1994, y la Ley 316 del 13 de septiembre de 1996, que lo aprueba.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
CARMENZA ISAZA DE GÓMEZ       EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrada
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ               HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
FABIO MORON DIAZ
Magistrado                            Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General