C-376-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-376/08
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Proceso reglado
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN LA APROBACION
DE LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance
La
jurisprudencia ha explicado que los principios de consecutividad y de identidad
flexible, en el caso concreto del proceso de aprobación de la Ley del Plan de
Desarrollo Económico, permiten a las comisiones y a las plenarias de las
cámaras legislativas introducir modificaciones a los proyectos en curso,
modificaciones que pueden consistir en disposiciones nuevas, púes así lo
autorizan expresamente los artículos 160 de la Constitución, 178 de la Ley 5ª
de 1992 y 186 ibídem. No obstante, la Corte ha dicho que dado que el principio
de identidad exige que el proyecto de ley sea el mismo en cuanto a su materia o
núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, las modificaciones o
adiciones introducidas bajo la forma de artículos nuevos deben tener un vínculo
razonable con el tema general del proyecto en curso, lo que implica que (i)
dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii)
y que estos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN LA APROBACION
DE LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-No desconocimiento durante el trámite de la Ley
Los artículos
cuya constitucionalidad se cuestiona formaban parte del proyecto gubernamental
original, fueron luego sustraídos por los ponentes de dicho texto, por lo cual
no fueron objeto de debate ni de aprobación en las comisiones conjuntas ni en
la plenaria de la Cámara de Representantes, y que, por insistencia del
Gobierno, fueron introducidos, debatidos y aprobados en la Plenaria del Senado
de la República durante el segundo debate, en desarrollo de las atribuciones
conferidas a esa corporación por el segundo inciso del artículo 160 superior,
en concordancia con el artículo 22 de la Ley 152 de 1994. Sin embargo, la Corte
pone en relieve con particular énfasis que dichos artículos nunca fueron
votados negativamente o rechazados por las comisiones conjuntas durante el
primer debate, ni por la plenaria de la Cámara durante el segundo. También la
Corte aprecia y destaca que el tema general sobre el que versan dichos
artículos siempre estuvo presente durante el trámite del proyecto, habiendo
sido debatido y aprobado en todos los debates reglamentarios.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Implicaciones
La Corte ha
señalado que el principio de identidad implica que las adiciones introducidas
bajo la forma de artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema
general del proyecto en curso, y ha precisado que la introducción de
modificaciones al texto de un proyecto de ley en curso exige que (i) dichos
cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) que
también estos temas guarden relación estrecha con el contenido del proyecto.
COMISION DE CONCILIACION-Requisito para
la conciliación de discrepancias provenientes de la inclusión de disposiciones
nuevas por una de las cámaras legislativas
En lo
relativo a la facultad de introducción de disposiciones nuevas por una de las
cámaras legislativas durante el segundo debate parlamentario, la jurisprudencia
ha precisado que en la circunstancia puntual que se presenta cuando una de las
plenarias aprueba un artículo nuevo, pero el mismo no es tenido en cuenta por
la otra, para que la divergencia pueda ser conciliada es menester que el tema a
que se refiera la disposición nueva haya sido abordado por las dos plenarias
directa o indirectamente. En el presente caso se cumplen las exigencias
jurisprudenciales relativas a que los artículos nuevos introducidos se refieren
a un tema tratado y aprobado en primer debate y considerado por las plenarias
de las dos corporaciones
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2006-2010-No vulneración por inclusión de normas
que crea COLPENSIONES y ordena la liquidación ISS, CAPRECOM y CAJANAL
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Alcance
El principio
de identidad temática o unidad de materia en el trámite del proyecto de Ley del
Plan de Desarrollo Económico y Social reviste connotaciones particulares, que
se derivan de la naturaleza especial de la Ley del Plan, de la función de
planeación en sí misma considerada y del principio de coherencia que domina su
formulación. A este respecto ha indicado que, teniendo en cuenta que la
material de la Ley del Plan comprende tanto una parte general compuesta por
normas programáticas que señalan las metas y prioridades de la acción estatal
en el mediano plazo, como normas instrumentales destinadas a permitir que se
cumplan tales objetivos señalados en esa parte general , tales instrumentos
deben tener una relación de conexidad directa con los planes o metas contenidos
en la parte general del plan, pues de lo contrario, por falta de coherencia, no
se cumplirá con el principio de unidad de materia.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance de la introducción de nuevas disposiciones en segundo
debate
La facultad
de introducir disposiciones nuevas al proyecto de Ley del Plan de Desarrollo
durante el segundo debate parlamentario se ajusta a la Constitución siempre y
cuando se encuentren en una relación de conexidad directa, no eventual o
mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados
en la parte general del Plan. De esta manera, los artículos 155 y 156 de la Ley
1151 de 2007, que se incluyeron por la plenaria del Senado de la República
durante el proceso de aprobación de dicha Ley, debían contener instrumentos
presupuestales u otro tipo de disposiciones, normas o medidas directa o
inmediatamente adecuadas para llevar a cabo las políticas, programas, proyectos
o metas contenidos en el inicial proyecto gubernamental. Si su alcance no fuera
éste, no podrían haber sido incluidos en el segundo debate, so pena de
desconocer lo dispuesto en el artículo 158 superior, referente al principio de
unidad de materia que de manera general preside la aprobación de las leyes.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata
La Corte ha
dicho que la conexidad de una norma instrumental con las generales que señalan
objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o
especifican el monto de los recursos para su ejecución no es directa sino
eventual, cuando del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente
la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o
hipotética. Ha agregado que tal conexidad no es inmediata sino mediata, cuando
la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva
directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que
adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o
circunstancia. En el presente caso, al parecer de la Corte puede darse por
cumplida la exigencia de conexidad directa o inmediata, pues la superación de
los problemas que dieron origen al programa de reorganización del marco
institucional de la administración del Régimen de Prima Media difícilmente
pueden superarse sin el adelantamiento del proceso liquidatorio y la
subsiguiente centralización de la información laboral y de la función
administrativa del Régimen en una sola entidad.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO 2006-2010-Alcance respecto de la
incorporación de normas que crea COLPENSIONES y ordena la liquidación del ISS,
CAPRECOM y CAJANAL/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Medidas
instrumentales
La
liquidación de las administradoras públicas del régimen de Prima Media
dispuesta en el artículo 155 de la ley 1151 de 2007 y la creación de
Colpensiones son medidas instrumentales que presentan una aptitud sustancial
directa e inmediata para realizar los planes, programas y las metas generales
contenidas en dicha Ley, y de manera especial el programa de reorganización del
marco institucional del régimen de Prima Media del orden nacional. En tal
virtud, presenta una conexidad teleológica directa con dichos planes.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y COHERENCIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO 2006-2010-Respetados por decisión
legislativa de crear la Unidad Administrativa Especial
La decisión
de crear la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, presenta una relación de
conexidad directa con programa del plan, con lo que se lograrán objetivos de
eficiencia operativa que redundarán en la garantía y efectividad de los
derechos de los asegurados.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y COHERENCIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO 2006-2010-En decisión de otorgar
facultades extraordinarias al Presidente de la República para dictar normas
sobre funciones y sistema específico de carrera para empleados de la Unidad
Administrativa Especial
La Corte
estima que existe una relación de conexidad teleológica directa e inmediata y
de coherencia interna entre la decisión de otorgar al Presidente de La
República facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley que
determinen funciones y el sistema específico de carrera de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social, y las metas o proyectos generales del Plan de Desarrollo, en
especial el programa de reorganización del marco institucional de la
administración del Régimen de Prima Media
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Conexidad teleológica directa e inmediata en norma de autorizaciones
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Admite
la inclusión de leyes en sentido general
La
jurisprudencia ha admitido que dentro de la Ley del Plan caben instrumentos de
contenido simplemente normativo dispuestos por el legislador, es decir leyes en
sentido general, mientras estas disposiciones respeten el principio de unidad
de materia. Exigir la tramitación de una ley independiente y posterior para
adoptar disposiciones normativas no presupuestales, no sólo resulta irrazonable
sino que desvertebraría la unidad temática del Plan de Desarrollo
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-No vulnera el principio de participación ciudadana por la
conformación de la junta directiva de Colpensiones
La
jurisprudencia no ha afirmado que la participación ciudadana deba ser entendida
como una facultad de coadministrar en forma generalizada, que exija que todos
los órganos de dirección de las entidades públicas estén conformadas con
representantes de grupos de la sociedad civil interesados en las decisiones que
allí se adopten. La Carta se limita a consagrar la participación ciudadana como
un principio, es decir como una cláusula abierta o concepto jurídico
indeterminado, que permite al legislador diseñar diversas fórmulas que hagan
efectiva la posibilidad de la intervención ciudadana en el ejercicio y control
del poder político, y como un desarrollo de este principio la Carta consagra el
derecho de los ciudadanos de organizarse en asociaciones para controlar la
función pública administrativa en todos sus niveles.
Referencia: expedientes D-6914 y D-6926 (acumulados)
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 155 y 156 de la
Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,
2006-2010.”
Actores: Jorge Humberto Valero Rodríguez (Expediente D-6914) y Luis
Alberto Cáceres Arbeláez (Expediente D-6926).
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA.
Bogotá D. C., veintitrés (23) de abril de dos mil ocho
(2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada
por los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto -quien la preside-, Jaime
Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo
Escobar Gil, Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson
Pinilla Pinilla y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en
los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Humberto Valero Rodríguez demandó la
inconstitucionalidad de la expresión “y procederá a la liquidación de Cajanal
EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales”, contenida en el artículo
155 de la Ley 1155 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo, 2006-2010.” Simultáneamente, en ejercicio de la misma acción,
el ciudadano Luis Alberto Cáceres Arbeláez demandó a inconstitucionalidad de
los artículos 155 y 156 de tal Ley. En decisión de agosto 22 de 2007, la Sala
Plena de esta Corporación decidió acumular las dos demandas anteriores, para que
fueran decididas dentro del mismo proceso.
II. NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcriben las disposiciones impugnadas,
tal como aparecen publicadas en el Diario Oficial N. 46700 del 25 de julio de 2007:
“LEY 1151
DE 2007
(
julio 24)
“POR
LA CUAL SE EXPIDE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
“(…)
“Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad
Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Con
el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y
riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía,
se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se
autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con
particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o
participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas
enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los
particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.
“Adicionalmente créase una empresa
industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de
la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones,
Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de
prima media con prestación definida incluyendo la administración de los
beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005,
de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.
“Colpensiones será una Administradora del
Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden
nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales,
deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho
propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del
Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se
refiere. En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las
pensiones.
“Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá,
D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en
desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la
Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del
orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba. Tendrá una
Junta Directiva que ejercerá las funciones que le señalen los estatutos. La
Administración de la empresa estará a cargo de un Presidente, nombrado por la
Junta Directiva. La Junta estará conformada por tres miembros, el Ministro de la
Protección Social o el Viceministro como su delegado, quien lo presidirá; el
Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado y un Representante del
Presidente de la República.
“Artículo 156. Gestión de Obligaciones Pensionales y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Créase la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo:
“i) El reconocimiento de derechos
pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean
responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de
administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las
entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el
reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se
decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las
gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de
datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20
de la Ley 797 de 2003;
“ii) Las tareas de seguimiento,
colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y
pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para este
efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que
administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la
Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados,
beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales,
la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los
hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales
recursos. Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente,
la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás
entidades administradoras de estos recursos.
“La Unidad tendrá sede en Bogotá, D. C., y
su patrimonio estará constituido por los aportes del Presupuesto General de la
Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del
orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título reciba. La Unidad
tendrá un Director de Libre Nombramiento y Remoción del Presidente de la
República.
“De conformidad con el artículo 150 numeral
10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de
facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir
de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza
de ley que determinen las funciones y el sistema específico de carrera para los
empleados de la entidad. En el ejercicio de estas facultades, el Gobierno
tendrá en cuenta las características particulares de cada uno de los
subsistemas que conforman Sistema de Seguridad Social Integral y armonizará las
funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las entidades
administradoras de recursos parafiscales y a la UGPP, para lo cual podrá
disponer la manera como se utilizarán las bases de datos e información que
estén a cargo de las entidades, administradoras y entes de control y vigilancia
del Sistema.
“La UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo
con lo que defina la reglamentación que en el ejercicio de sus potestades
constitucionales expida el Gobierno Nacional, la cual deberá tener en cuenta el
objeto y funciones que correspondan a la Administradora de Régimen de Prima
Media a que se refiere el artículo anterior, y a las que la Unidad
Administrativa Especial le corresponda.
“El ejercicio de las funciones de determinación
y cobro de contribuciones de la Protección Social por parte de cada una de las
entidades integrantes del sistema y de la UGPP, se tendrá en cuenta lo
siguiente:
“1. Todas las entidades que administran
contribuciones parafiscales de la Protección Social estarán obligadas a
adelantar las acciones de cobro persuasivo que tienen en sus competencias. Así
mismo, cuando el empleador o afiliado cotizante ha omitido liquidar y pagar o lo
ha hecho incorrectamente, dichas entidades están en la obligación de adelantar
procedimientos persuasivos para que se cumpla con las obligaciones en debida
forma.
“2. Una vez agotada la fase de cobro
persuasivo, las entidades que tengan la facultad de adelantar cobro coactivo
deberán realizar esta actuación.
“3. Las entidades integrantes del sistema
que no puedan adelantar cobro coactivo deberán acreditar ante la UGPP haber
agotado todas las instancias y acciones persuasivas pertinentes para el cobro,
que señale el reglamento, sin haberla obtenido. En tal caso la UGPP adelantará
el proceso de cobro correspondiente.
“4. Cuando a pesar de la solicitud a que se
refiere el numeral 1, el empleador o el afiliado cotizante no hayan hecho la
liquidación correspondiente o no hayan corregido la liquidación incorrecta, se
procederá así:
“a) Las entidades administradoras de
carácter público procederán a efectuar una liquidación oficial en la cual se
determine el valor de las contribuciones cuya liquidación y pago se han omitido
o se han efectuado incorrectamente;
“b) Las entidades administradoras que no
tengan carácter público, deberán informarlo a la UGPP para que esta proceda a
expedir el acto de liquidación oficial correspondiente. Para realizar la
liquidación a que se refiere este numeral las administradoras públicas y la
UGPP tendrán las facultades a que se refiere el artículo 664 y demás normas
concordantes del Estatuto Tributario.
“5. En todo caso, cualquier entidad de
sistema de seguridad social integral podrá celebrar convenios con la UGPP para
adelantar las gestiones de determinación y cobro de las contribuciones de la
Protección Social. Las entidades que acuden a la UGPP para estos fines deberán
asumir el costo de la gestión.
“Previamente a la expedición de la
liquidación oficial deberá enviarse un requerimiento de declaración o
corrección, el cual deberá ser respondido dentro de los tres (3) meses
siguientes a su notificación por correo. Si no se admite la propuesta efectuada
en el requerimiento, se procederá a proferir la respectiva liquidación oficial
dentro de los seis (6) meses siguientes. Contra la liquidación oficial
procederá el recurso de reconsideración, el cual podrá interponerse dentro de
los dos (2) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial y la
resolución que lo decida, que deberá proferirse en el máximo de un (1)
posterior a la interposición de recursos, agotará vía gubernativa.
“En lo previsto en este artículo, los
procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el
Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI. Igualmente, adelantará el
cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006.
“En las liquidaciones oficiales se liquidarán
a título de sanción intereses de mora la misma tasa vigente para efectos
tributarios.”
III. LAS DEMANDAS
1. Expediente D-6914
1.1
Consideraciones generales de la demanda. Esta
primera demanda recae exclusivamente sobre la expresión “y procederá a la
liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en
lo que a la administración de pensiones se refiere”, contenida en  el
artículo 155 de la Ley 1151 de 2007. A juicio del demandante, esta expresión
desconoce el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 4º, 150 numeral 3º, 154, 157,
158, 160, 339, 341 y 342 de la Constitución Política, así como los artículos
1º, 2º, 3º literal m), 4º, 5º, 6º, 20, 21, 22, 23, 24 y 25 de la Ley 5ª de
1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, y 1º, 3º, 4º, 5º, 6º, 147, 169 y
178 de la Ley 152 de 1994, Orgánica del la Ley del Plan de Desarrollo Económico
y Social.
Tras referirse
al contenido de todas las normas que se estiman vulneradas, y de precisar que
algunas de ellas conforman el “bloque de constitucionalidad stricto sensu” mientras
que otras integran el “bloque de constitucionalidad lato sensu”, la
demanda entra a recordar la jurisprudencia vertida por esta Corporación
relativa al alcance de los principios de identidad, consecutividad y unidad de
materia, en el caso concreto de la aprobación de la ley cuatrienal que contiene
el Plan de Desarrollo Económico y Social.
Explicado lo
anterior, el demandante señala que, a su juicio, la Constitución establece que
ciertas materias sólo pueden estar incluidas en ciertos tipos de leyes que
generalmente son aprobadas mediante un procedimiento especial y pueden tener un
nivel jerárquico superior al de las leyes ordinarias, como sucede, por ejemplo,
con las leyes orgánicas. Así, afirma que es constitucionalmente obligatorio
regular ciertos temas especiales mediante el tipo de ley que según la
Constitución les corresponde, y que está constitucionalmente prohibido regular
temas no especiales mediante leyes destinadas en forma exclusiva para cierto
tema que deba ser objeto de legislación especial.
No obstante lo
anterior, sostiene que “otro es el caso del Plan Nacional de Desarrollo, el
cual, si bien tiene un procedimiento especialmente regulado por la Ley 152 de
1994, no está sometido a reglas de votación que tiendan a hacer su trámite más
exigente. Así, lo único que hace que una Ley de Plan Nacional de Desarrollo sea
especial, además del procedimiento legislativo especial en algunos aspectos,…
es  la existencia de normas constitucionales que no sólo establecen que tal
tipo de leyes deben seguir un procedimiento especial, sino que delimitan el
contenido de tales leyes de forma precisa, en un grado tal que una disposición
que no corresponda al tema especial, no pueda ser introducida en la ley…”.
Agrega que
conforme a lo prescrito por los artículos 4º y 5º de la Ley 152 de 1994, el
contenido de la Ley del Plan está estructurado en dos partes: una general, que
incluye los objetivos y metas de la política en el cuatrienio, y otra
denominada “Plan de inversiones”, que contiene los programas y demás mecanismos
de ejecución de dichos objetivos y metas, que debe ser concordante con el
presupuesto. Por lo anterior, estima que “el contenido de la ley del Plan, a
diferencia de otros tipos especiales de leyes, no admite normas que no
correspondan a su objeto.”
Aduce también,
que en el caso de las leyes orgánicas o estatutarias, ellas pueden incluir
disposiciones que no sean de esa misma naturaleza; pero que por el contrario,
en el caso de la ley del Plan, las únicas normas instrumentales admisibles son
las que permiten de forma directa adelantar los programas descritos en la parte
general del Plan.
De las
anteriores aseveraciones concluye que: (i) “en virtud de la regla del contenido
especial de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, está prohibido
constitucionalmente incluir normas que no sean o bien un objetivo, que es la
norma principal, o bien un programa, que es la norma accesoria e instrumental”;
(ii) que esta prohibición está justificada, por cuanto el contenido de la Ley
del Plan está constitucionalmente definido en lo referente a las necesidad de
que incluya normas principales y normas instrumentales; y (iii), que la
anterior regla es diferente al principio de unidad de materia, e implica que
“una norma solo puede ser introducida en la Ley del Plan si y sólo si es un
objetivo o un programa destinado a cumplir con ese objetivo”, de modo que no
hay lugar a establecer si hay una relación de conexidad entre la norma y el
núcleo temático de la ley, si previamente no está definido que las dos
disposiciones son, o normas de objetivos, o normas instrumentales.
Dicho lo
anterior, la demanda hace un recuento extenso de la jurisprudencia de esta
Corporación relativa al contenido de la Ley del Plan de desarrollo económico y
a los principios de coherencia y unidad de materia que presiden su expedición,
tras de lo cual concluye que resulta inconstitucional una norma instrumental
contenida en una ley de esta naturaleza, si no tiene una conexidad directa e
inmediata con las normas que describen los objetivos del Plan. Adicionalmente,
indica en este examen debe obedecer a un grado de intensidad estricto, dado que
la mencionada conexidad debe ser “directa e inmediata”, como lo ha establecido,
dice, la misma jurisprudencia. Finalmente, sostiene que el principio de unidad
de materia implica estudiar si una norma de la Parte general del Plan realmente
hace parte del núcleo temático constitucionalmente determinado para este tipo
de leyes. Es decir, si tiene una relación de conexidad temática, causal,
teleológica o sistemática con la planeación económica.
Expuesto lo
anterior, y recordada exhaustivamente la jurisprudencia de esta Corporación
relativa al tema del principio de unidad de materia en la Ley del Plan, la
demanda entra a formular concretamente los siguientes cargos de
inconstitucionalidad:
1.2 Cargos
de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento.
Para fundamentar
la existencia de un vicio de inexequibilidad por violación de los principios de
consecutividad e identidad, la demanda inicialmente trascribe algunos apartes
que considera relevantes del texto del Proyecto de Ley del Plan de Desarrollo
Económico presentado a consideración del Congreso de la República, tanto de la
Parte General como del Proyecto de Inversiones, de cuyo examen concluye que “en
el proyecto original, si bien se hace referencia directa a la institucionalidad
del Régimen de prima media con prestación definida, en el marco de los
programas de inversión de reducción de pobreza, y, más precisamente,
concernientes al modelo administrativo para la intervención del Estado en la
economía, nunca se hizo referencia a la liquidación del INSTITUTO DE SEGUROS
SOCIALES, CAPRECOM Y CAJANAL EICE.”(Negrillas del original)
Enseguida la
demanda trascribe apartes de la exposición de motivos al mencionado proyecto,
de los cuales llega a concluir que en los mismos “no se hace referencia a la
liquidación del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, de CAPRECOM y de CAJANAL EICE”. (Negrillas
el original). Sin embargo, admite que en dichos apartes hay una referencia a la
Unidad Administrativa Especial que entraría a asumir la administración de las
pensiones ya reconocidas por las entidades cuya liquidación se llegara a
decretar.
Prosigue el
demandante fundamentando el primer cargo de inconstitucionalidad formal, y para
ello afirma que en el informe de ponencia para el primer debate conjunto del
Proyecto de Ley cuyo trámite se viene analizando, “fueron excluidos los
artículos 30 y 31, que creaban COLPENSIONES y la Unidad Administrativa Especial
ya citada.” Y que en dicho informe de ponencia no se hizo ninguna referencia a
la liquidación del Instituto de Seguros Sociales, de CAPRECOM, ni de CAJANAL.
Adicionalmente, señala que en el texto aprobado por las comisiones conjuntas en
donde se surtió el primer debate, no se incluyeron tampoco los mencionados
artículos 30 y 31 del proyecto inicialmente presentado por el Gobierno, ni se
hizo la más mínima referencia a la liquidación de las entidades en mención.
Continúa
entonces la demanda explicando que en la ponencia para segundo debate tampoco
aparece el artículo 3l, correspondiente al 155 aquí demandado, ni referencia
alguna a la mencionada liquidación de entidades; y que como se puede evidenciar
al leer el pronunciamiento del Gobierno sobre la ponencia para segundo debate[1],
fue el Ejecutivo, por medio del Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien
propuso, sin dar una justificación específica, incluir en la Ley los artículos
mediante los cuales se decreta la liquidación del  Instituto de Seguros
Sociales, CAPRECOM y CAJANAL. Es decir, el demandante estima que el Gobierno
utilizó, para fundamentar la liquidación de dichas entidades, la misma
justificación que adujo para la creación de COLPENSIONES.
Finalmente, la
demanda reseña cómo el artículo propuesto por el Gobierno fue aprobado sin
cambios durante el segundo debate en la plenaria de la Cámara de
Representantes, y que el texto unificado por la Comisión de Conciliación acogió
dicha redacción.
Explicado el
trámite anterior, prosigue la demanda arguyendo que, conforme al principio de
consecutividad, “le está constitucionalmente prohibido al legislador discutir
proyectos de ley en menos de tres debates, como sucede con el procedimiento
legislativo de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.” Además, “según el
principio de identidad, le está constitucionalmente prohibido al legislador
incluir normas cuyos temas no han sido objeto de discusión en el primer
debate…”. Y añade que “si el legislador incurre en una de las prohibiciones que
se derivan de estos dos principios, se produce un vicio insubsanable de
procedimiento, que determina la inconstitucionalidad de la ley aprobada…”.
En seguida,
refiriéndose concretamente al artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 que demanda,
afirma que si bien durante el trámite de su aprobación, desde el proyecto
inicial, pasando por el primer debate en las comisiones conjuntas, se habló de
la creación de COLPENSIONES como un mecanismo para institucionalizar la
administración del Régimen de Prima Media cuando se llegara a decretar la liquidación
de las entidades que actualmente administran dicho régimen, nunca se hizo
referencia a la liquidación del Instituto de Seguros Sociales, de CAPRECOM  ni
de CAJANAL; más bien, prosigue la demanda, los términos del proyecto dan a
entender que la liquidación sería un tema que sería tratado posteriormente.
Así pues,
concluye la demanda que la liquidación de esas entidades mediante la misma Ley
del Plan no fue un tema aprobado en primer debate, ni mucho menos la
liquidación de las mismas. Por lo cual, le estaba prohibido al legislador
incluir una norma como la demandada, cuyo tema no fue discutido ni aprobado en
primer debate, ni tratado durante la elaboración del Plan.
1.3.
Cargos de inconstitucionalidad material.
Sostiene en este
acápite la demanda, que al legislador le está prohibido incluir en el Plan
Nacional de Desarrollo disposiciones cuyo contenido, o bien no corresponda al
de la parte general de dicho Plan, esto es a objetivos y metas de desarrollo
económico o social, o bien no consistan en instrumentos para la ejecución de
las anteriores metas. Dicho lo anterior, afirma que el contenido normativo de
la disposición que acusa, en cuanto ordena liquidar tres entidades públicas, no
corresponde a un programa que permita llevar a cabo ninguna de las metas y
objetivos definidos en la parte general del Plan de Desarrollo Económico 2006- 2010.
A su parecer, la creación de una persona jurídica de derecho público como
COLPENSIONES sí puede ser entendida como un programa de esta naturaleza,
mas no así  la liquidación del ISS, CAPRECOM o CAJANAL, puesto que una
liquidación no es una serie de operaciones encaminadas a lograr un propósito,
es decir un programa, sino el acto final de un proceso con el que
concluye la existencia jurídica de una entidad. Adicionalmente, la liquidación
de entidades tampoco puede ser mirada como una forma de planeación económica,
ni durante el trámite del proyecto se suministró ninguna justificación sobre la
naturaleza planificadora de esa medida.
Lo anterior,
concluye la demanda, implica que el Congreso carecía de competencia para
aprobar dentro de una ley del Plan de desarrollo económico, una norma como
contenida en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, en cuanto liquida las
citadas entidades.
De otro lado, afirma
que dicha norma implica una vulneración de la regla de unidad de materia y del
principio de coherencia que preside la aprobación del Plan Nacional de
Desarrollo, pues el único objetivo enunciado en la parte general de la Ley 1151
que podría justificar la liquidación de las tres entidades mencionadas en el
artículo 155 sería el propósito mencionado en el numeral 6.2.1 de la Parte
General (participación directa el Estado en actividades empresariales y
organización del marco institucional del Régimen de Prima Media con prestación
definida) y la creación de la Unidad Administrativa Especial prevista en el
artículo 172 (Colpensiones). No obstante la relación de conexidad de la medida
liquidatoria con dichos objetivos, dice la demanda,  no es directa ni
inmediata.
Finalmente, a
manera de conclusión dice la demanda que no es un objetivo de la Ley del Plan
Nacional de desarrollo liquidar personas jurídicas de derecho público del orden
nacional, cometido que debe lograrse mediante la función que se le asigna al
Congreso de la República en el numeral 7º del artículo 150 superior; y que en
el caso concreto, la norma acusada es una disposición instrumental indirecta,
desconectada del contexto de la ley en que se inserta, que además, no contiene
propiamente un programa orientado a la ejecución de la metas señaladas en la
parte general de dicha ley.
2. Expediente D-6926
Esta segunda
demanda recae sobre los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007. Al parecer
del actor, ellos desconocen los artículos 150 numeral 3º, 150 numerales 7º y
10º, y 157 de la Constitución Política.
Tras referirse a
los antecedentes históricos de la actividad pública de planeación económica que
regula la Constitución Política, y al fundamento normativo con base en el cual
se expide cada cuatro años la Ley del Plan de Desarrollo Económico, la demanda
entra a explicar las razones de la violación constitucional por parte de las
normas acusadas.
Al respecto
señala que cuando el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 crea una entidad
administradora de pensiones, que se denominará COLPENSIONES, vulnera las normas
superiores relativas a la expedición del Plan de Desarrollo, pues dicha ley se
debe expedir con base en las normas de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo y
en las facultades que le confiere al Congreso el numeral 3º del artículo 150
superior, al paso que las leyes de modificación de la estructura de la
Administración Pública deben expedirse con base en el numeral 7ª del artículo
150 de la Carta y en la Ley 489 de 1998. Es decir, a juicio del demandante la
modificación de la estructura de la Administración no puede llevarse a cabo
mediante la expedición de una Ley del Plan de Desarrollo.
Adicionalmente,
indica que los incisos siguientes del mismo artículo 155 (incisos tercero y
cuarto) vulneran las mismas normas constitucionales mencionadas, porque
contienen aspectos reglamentarios, de ejecución y cumplimiento de esta
reestructuración administrativa, que deben desarrollarse mediante el ejercicio
de la potestad reglamentaria. Y por último, afirma que la conformación de la
junta directiva de COLPENSIONES dispuesta en el artículo 155 viola el canon 103
de la Constitución, pues no tiene en cuenta a los pensionados, a los servidores
públicos, a la comunidad ni a los trabajadores, que en virtud del principio de
participación deben ser parte en la fijación de políticas en materia pensional.
Se desconoce también, dice, el mandato legal contenido en el artículo 32 de la
Ley 489 de 1998, relativo a la democratización de la Administración Pública.
Pasando a
referirse a la constitucionalidad del artículo 156 de la Ley acusada, sostiene
que esta norma está afectada de los mismos vicios de inconstitucionalidad de la
anterior. Lo anterior, por cuanto  dicho artículo es también una modificación
de la Administración Pública. Adicionalmente, dicha disposición crea un sistema
especial de carrera administrativa para los empleados de la nueva entidad, sin
que se ofrezca ninguna justificación para la creación de tal régimen especial,
como ha sido exigido por la jurisprudencia.
Agrega también
que el contenido de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 no tiene
ninguna relación objetiva y razonable con la temática general y dominante de la
Ley en que se insertan.
Reitera entonces
la demanda que los artículos 155 y 156 superiores representan cada uno una ley
ordinaria que corresponde al ejercicio de facultades que por separado otorga la
Constitución al Congreso, a saber: las mencionadas en el numeral 3º del
artículo 150, relativas a la expedición del Plan de Desarrollo Económico; las
que regula el numeral 7º del mismo artículo, concernientes a la determinación
de la estructura de la Administración y, finalmente, aquellas que menciona el
numeral 10º del mismo canon 150 constitucional, referentes a la posibilidad de
otorgar facultades extraordinarias el ejecutivo. Esta circunstancia evidencia,
sugiere la demanda, que dichas normas irrespetan el principio de unidad de
materia y que su título no corresponde al de la materia que regulan.
Por último, la
demanda afirma que los artículos 155 y 156 no fueron aprobados en primer debate
en la comisión permanente de cada cámara legislativa, ni en segundo debate en
cada una de las plenarias de ambas cámaras. Finalmente, tampoco obtuvieron
sanción presidencial, por lo cual no pueden ser considerados como leyes de la
República.
IV.
INTERVENCIONES
Dentro del
término legalmente previsto para ello, se recibieron en la Secretaría General
de la Corte Constitucional las siguientes intervenciones:
1.
Intervención de la Universidad del Rosario
En forma
oportuna intervino dentro del proceso el ciudadano Alejandro Venegas Franco,
decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, quien
sostuvo que los cargos de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento
formulados en la demanda son infundados, pues al revisar el contenido de los
textos propuestos a consideración de las cámaras legislativas, se observa que
“desde el principio aparecen los elementos que permiten identificar que los
artículos demandados tuvieron los debates exigidos reglamentariamente, pues si
bien su redacción fue variando, los temas de que ellos  tratan se consideraron
expresamente en todos los debates.”
Sin embargo, el
interviniente estima que el problema de fondo que sí debe resolver la Corte es
el concerniente a si mediante la ley que adopta el Plan Nacional de Desarrollo
es posible crear entidades que hagan parte de la estructura de la
Administración Pública. Al respecto, estima que ello sólo sería posible si
entre las entidades creadas y los objetivos del Plan existe una
correspondencia.
En el caso
presente, sostiene el interviniente que en cuanto uno de los objetivos del Ley
1151 de 2007 es el reseñado en el literal f) del artículo1º, relativo a la
intervención económica del Estado en el marco de actividades empresariales,
objetivo para cuyo cumplimiento la misma ley prevé un programa dirigido a
“organizar el marco institucional del Régimen de Prima Media del orden
nacional”, se tiene que “el contenido del artículo 156 encuentra asidero en el
texto del propio Plan”, pero no así el texto del artículo 155 de la Ley
acusada.
En consecuencia,
la Universidad del Rosario aboga por la declaratoria de inexequibilidad del
artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 y la constitucionalidad del artículo 156 de
la misma Ley.
2.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Estando dentro
del término legalmente previsto, intervino dentro del proceso el ciudadano
Germán Eduardo Quintero Rojas, en representación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. Defendió la constitucionalidad de las normas acusadas, con
fundamento en los siguientes argumentos:
Refiriéndose al
procedimiento de expedición de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007,
destaca la intervención que ambos fueron presentados por el Gobierno Nacional
ante el Congreso de la República en la versión original del proyecto. Dichos
artículos, agrega, respondían a los nombres de “Administración del Régimen de
Primea Media con prestación definida” y “Gestión de Obligaciones Pensionales y
fiscalización de contribuciones parafiscales”, los cuales estaban referidos en
las bases del Plan Nacional de Desarrollo, en el acápite denominado “Modelo
Administrativo para la intervención económica del Estado.”
Prosigue la
intervención señalando que presentadas esas iniciativas por el Gobierno
Nacional, esos artículos fueron abordados por los ponentes designados para el
primer debate, quienes decidieron no incluirlos en el proyecto que sometieron a
consideración de las comisiones conjuntas; no obstante, expresamente indicaron
que debía continuarse con la discusión del asunto dentro del trámite
parlamentario, y así fue aprobado por dichas comisiones. Al respecto, en
fundamento de estas afirmaciones citan apartes del acta que aparece publicada
en la Gaceta del Congreso Nº 85 del 21 de marzo de 2007.
Continúa el
Ministerio de Hacienda señalando que en desarrollo de esa decisión de las
comisiones conjuntas, los artículos fueron nuevamente abordados por los
ponentes designados para segundo debate. Es esta oportunidad, nuevamente
dejaron constancia de la discusión surtida y del desacuerdo existente entre
ellos, razón por la cual remitieron la decisión del asunto a las plenarias. En
fundamento de estas aseveraciones citan la Gaceta 142 de 26 de abril de 2007.
Posteriormente,
mediante carta dirigida la Congreso de la República, el Gobierno insistió en
las iniciativas contenidas en los dos artículos, sugiriendo y aprobando la
inclusión de los mismos en el Segundo debate. La intervención trascribe dicha
carta, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso 154 de 2 de mayo de
2007.
Afirma enseguida
la intervención, que luego de ser incluidos y aprobados por la Plenaria (no
dice de qué cámara), los artículos fueron aprobados por la comisión accidental
de conciliación y finalmente incluidos en el texto definitivo de la Ley.
De todo lo
anterior, el Ministerio de Hacienda concluye que el Congreso nunca negó la
iniciativa, sino que al contrario siempre manifestó y resaltó la importancia
del asunto que se debatía.
Entra luego el
Ministerio de Hacienda a referirse a los principios de identidad y
consecutividad, y al alcance que a los mismo le ha dado la jurisprudencia
constitucional, destacando que la obligación del legislador consiste en que los
artículos nuevos que se introduzcan durante el trámite legislativo correspondan
a temas y asuntos tratados previamente en las comisiones. Y refiriéndose al
caso de las normas acusadas, señala que, a su parecer, es innegable que la
institucionalidad pensional fue abordada por el legislador desde el inicio del
trámite parlamentario.
Pasa entonces la
intervención a estudiar el tema del principio de coherencia que preside la
aprobación del Plan nacional de desarrollo, y afirma que en el caso de las
normas en discusión resulta claro que tanto la creación de la nueva entidad
administradora del régimen de prima media, como la liquidación de las
existentes y la creación de la unidad administrativa especial de gestión de
pensiones y contribuciones parafiscales guardan una relación de conexidad
teleológica con los objetivos y programas incluidos en el Plan.
Refiriéndose
entonces al principio de unidad de materia, destaca el Ministerio que la
presentación inicial del Plan de Desarrollo por parte del Gobierno Nacional
planteaba ya la necesidad y conveniencia de reformular la institucionalidad del
régimen de prima media con prestación definida y las dificultades e
inconsistencias encontradas en el mismo, asuntos que se encontraban recogidos
en las Bases del Plan, concretamente en el artículo que corresponde al actual
3º de la Ley 1151 de 2007. Estas reflexiones guardan, agrega, una relación de
coherencia con los propósitos recogidos en el mismo Plan, relativos a la
reorganización de la prestación estatal de dicho régimen, en una única entidad
pública del orden nacional. Consecuencia obvia de lo cual es la liquidación de
las entidades que actualmente llevan a cabo dicha administración.
Finalmente, el
Ministerio arguye que si bien es cierto que el Plan Nacional de Desarrollo
tiene un contenido específico y que no puede ser empleado para expedir normas
indiscriminadamente, ello no significa que la reestructuración administrativa
no guarde una relación de conexidad directa  con los objetivos del Plan en
ciertos casos.
Con fundamento
en las anteriores consideraciones, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de los artículos 155 y 156 la
Ley 1151 de 2007.
3.
Intervención del Departamento Nacional de Planeación
En
representación de la entidad pública de la referencia, intervino oportunamente
dentro del proceso el ciudadano César Fabián Romero Roa, quien defendió la
exequibilidad de las normas demandadas a partir de las siguientes
consideraciones:
Inicialmente el
interviniente se refiere a las falencias que llegaron a detectarse en el
régimen pensional de prima media con prestación definida y a las posibles
soluciones que fueron planteadas para remediar tales falencias. Al respecto,
destaca cómo este régimen se fundamentó en un mecanismo de solidaridad
intergeneracional, en el que los trabajadores debían aportar para pagar las
pensiones de las personas ya retiradas, y en el cual se acumulaban pequeñas o
ninguna reserva. Consecuencia de esta característica fue que inevitablemente el
sistema se hizo insostenible con el paso del tiempo, debido a los cambios
demográficos ocurridos en Colombia, pues los pensionados constituyen un
porcentaje cada vez mayor de la población, y sus mesadas deben ser pagadas cada
vez por más tiempo. De otro lado, el esquema institucional del régimen
pensional de prima media, con múltiples administradores, incidió en que los
costos de las decisiones tomadas por cada uno de ellos fuera efectivamente
asumida por el administrador, costos que se trasmitieron a lo largo del
sistema, perjudicando tanto a los pensionados como a los mismos aportantes.
En este
escenario, la intervención explica que las normas demandadas constituyen un
esfuerzo necesario para fortalecer institucionalmente al Estado en su papel de
reconocedor de derechos pensionales en condiciones de igualdad y justicia, y
para garantizar una viabilidad en el esquema. Dichas normas establecen un único
responsable de la administración del régimen de prima media, el cual estará
encargado de su viabilidad.
Dicho lo
anterior, la intervención entra a refutar las acusaciones relativas a presuntos
vicios en el trámite de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, por
supuesto desconocimiento de los principios de identidad y consecutividad. Tras
recordar la amplia jurisprudencia vertida por esta Corporación sobre el alcance
de tales principios, sostiene que en el trámite de expedición de la ley
acusada, dentro de la principales metas y proyectos del Plan Nacional de
Desarrollo siempre se encontró, en el numeral 6.2.1 del acápite 6º del artículo
6º, una propuesta para organizar el marco institucional del régimen de prima
media en el orden nacional.  Dicha propuesta de reingeniería, agrega, estuvo
presente en todas las etapas del proceso aprobatorio de dicha Ley, desde la
exposición de motivos, pasando por las ponencias para primero y segundo debate,
y en los textos aprobados por las comisiones conjuntas y las plenarias.
Ahora bien,
precisando  la forma en que se surtió el trámite de esta propuesta
reorganizativa del marco institucional del régimen pensional de prima media, el
Departamento Nacional de planeación señala que en la ponencia para primer
debate se mantuvo la estructura del proyecto de ley presentado por el Gobierno,
pero que en cuanto a la administración del régimen de prima media no se
incluyeron en el proyecto presentado por los ponentes los artículos 30 y 31
relativos al tema, que contenían los mecanismos que el Gobierno consideraba
idóneos para la reingeniería del mismo. Sin embargo, las comisiones conjuntas
dejaron constancia de que el Congreso de la República consideraba  importante
continuar con la discusión dentro del trámite del proyecto de ley. Así pues, el
texto aprobado por las comisiones terceras y cuartas contenía el programa de
reingeniería del régimen de prima media, pero no los mecanismos  para llevar a
cabo tal reorganización. Ello en virtud de que los ponentes no los incluyeron
dentro del proyecto que fue sometido a consideración y votación.
En este punto,
Planeación  destaca que del artículo 22  de la Ley 152 de 1994 se desprende que
si un asunto fue aprobado por la comisiones conjuntas, el tema tratado puede
presentar modificaciones en las plenarias, sin que el proyecto deba regresar a
comisiones.
Ahora bien,
explicando cómo prosiguió el trámite legislativo, Planeación dice que al
preparar la ponencia para segundo debate, los ponentes no lograron ponerse de
acuerdo para presentar una propuesta de articulado en lo relativo a la
institucionalidad de la seguridad social y la administración del régimen de
prima media con prestación definida, por lo que dejaron el asunto a la
definición de las plenarias.  En este estado, el Gobierno Nacional, consciente
de la necesidad de que la reingeniería del régimen de prima media tuviera
mecanismos idóneos para lograr calidad y oportunidad en los servicios al
pensionado, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 23 de la ley 152 de
1994, presentó una propuesta de modificación a algunas disposiciones del
proyecto en curso, incluyendo los artículos relativos a la institucionalidad de
la seguridad social y la administración del régimen de prima media con
prestación definida, así como a la gestión de las obligaciones pensionales y
las contribuciones parafiscales de la protección social. Posteriormente, las
plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes aprobaron los artículos
propuestos por el Gobierno, bajo los números 173 y 174 en la cámara alta y 171
y 172 en la baja. Como eran idénticos, sobre ellos, dice Planeación, no se
pronunció la comisión de Conciliación.
Pasa la
intervención a referirse a la presunta violación del principio de
consecutividad, que según una de las demandas se habría producido porque la
liquidación del ISS, CAPRECOM y CAJANAL no fue propuesta por el Gobierno y
tampoco fue abordada por el legislador en el primer debate. Al respecto, indica
que la Corte ha explicado que la obligación de surtir los cuatro debates se
predica de los proyectos de ley y no de cada artículo en particular, y que el
principio de identidad es flexible. Destaca entonces que existe una relación
estrecha entre los artículos propuestos inicialmente, en donde se hablaba de
que Colpensiones sería la única administradora del Régimen de prima
media, y la liquidación de las entidades mencionadas.
Prosiguiendo con
el tema de la conexidad inmediata entre el Plan de Desarrollo y las medidas
adoptadas en las normas acusadas, Planeación refuta el cargo de una de las
demandas, según el cual la reforma de la estructura de la administración
nacional no puede ser objeto de la Ley del Plan de desarrollo, sino de otra ley
expedida con fundamento en las facultades legislativas asignadas la Congreso
por el numeral 7º del artículo 150 superior. Para ello recuerda que la
planeación ha sido entendida como el intento de articular el conjunto de
instrumentos de regulación del Estado para el cumplimiento de objetivos de
desarrollo, en el mediano y largo plazo. Así las cosas, la determinación acerca
de la pertinencia de una norma instrumental contenida en el Plan de Desarrollo
debe pasar por establecer si la misma constituye una herramienta necesaria para
llevar a cabo los propósitos del mismo plan. Destaca entonces la intervención,
que en el caso de la Ley 1151 de 2007, dentro de lo objetivos de Plan el
artículo 1º  incluye  el propósito de encontrar soluciones a las deficiencias
en la cobertura y calidad en la seguridad social, y que el artículo 8ª ibídem
, contentivo de los principales programas del Plan, incluye la intervención
estatal en la economía buscando entre otras metas la de mantener los derechos
de los asegurados y garantizar la continuidad en la prestación de los
servicios, implantando un nuevo modelo de aseguramiento público en salud,
pensiones y riesgos profesionales. Dentro de este contexto, prosigue la
intervención de Planeación, la propuesta de creación de una nueva entidad
administradora del régimen de prima media y la liquidación de las actualmente
existentes responde a un objetivo claramente establecido, no sólo en el
mencionado artículo 8º, sino en todas las bases del plan, no modificadas
durante el trámite legislativo.
Visto lo
anterior, se pregunta Planeación si existe una limitación por razón de la
materia, adicional al principio de conexidad inmediata, que impida al
legislador modificar la estructura de la administración nacional mediante una
norma contenida en la Ley del Plan de Desarrollo, teniendo que producir tal
reforma mediante una ley ordinaria;  al respecto, señala que tal limitación
conduciría a la inejecutabilidad del Plan, pues “rompería el silogismo que se
construye en el proceso de planeación, vale decir, una secuencia entre los
objetivos, los programas, los recursos para su cumplimiento y las medidas para
su ejecución”. Añade que si tal limitación existiera “el Plan adoptado mediante
una ley que debería ser título suficiente para su cumplimiento, requeriría de
otras leyes para su perfeccionamiento”, lo cual no sólo atentaría contra su
naturaleza, sino que dilataría su cumplimiento en el tiempo. Adicionalmente, la
intervención destaca que esta Corporación, en fallos precedentes, no ha dudado
en considerar que, en cuanto tenga un nexo de conexidad inmediata, resulta
viable la modificación de la estructura de la Administración mediante una
medida adoptada en una norma contenida en la Ley del Plan. [2]
Finalmente, la
intervención de Planeación Nacional se refiere a otros cargos de
inconstitucionalidad formulados en una de las demandas, en especial al relativo
a la conformación de la Junta directiva de Colpensiones, y al respecto indica
la participación no está constitucionalmente concebida como un mecanismo de
coadministración, y que ninguna norma superior así lo indica.
Con fundamento
en las anteriores consideraciones, Planeación Nacional solicita a la corte que
los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 sean declarados exequibles.
4.
Intervención de la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL E.I.C.E.
Oportunamente
intervino el ciudadano Fernando Antonio Torres Gómez, quien en representación
de la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL E.I.C.E., manifestó a la Corte
que coadyudaba  las intervenciones del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, del Ministerio de la Protección Social y del Departamento Nacional de
Planeación presentadas dentro de este proceso.
5.
Intervención del Instituto de Seguros Sociales.
Estando dentro
del término, intervino el ciudadano Sergio Armando Colmenares Porras, Director
Jurídico Nacional del Instituto de Seguros Sociales, quien expuso ante la Corte
que los cargos de inconstitucionalidad material esgrimidos en contra de los
artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, a su parecer, no cumplían los
requisitos exigidos para proceder al examen de constitucionalidad respectivo,
pues partían de equívocos, supuestos falsos o meras apreciaciones subjetivas
del accionante. Y en cuanto a los cargos de inconstitucionalidad formal,
sostuvo también si lo que las demandas pretendían era atacar tales normas por
vicios en su formación, tenían que haber señalado claramente el trámite
establecido en la Constitución y el defecto procedimental del acto acusado,
exigencia que a su parecer no se cumplió en la presente oportunidad.
De cualquier
manera, el interviniente solicita que se declare la exequibilidad de las
disposiciones acusadas.
6.
Intervención del ciudadano Mauricio Alfredo Plazas Vega.
Estando dentro
de la oportunidad legal prevista, intervino dentro del proceso el ciudadano
Mauricio Alfredo Plazas Vega, quien en defensa de la constitucionalidad de los
artículos acusados, expuso lo siguiente respecto de los vicios de forma
planteados en las dos demandas acumuladas:
Destaca
inicialmente el ciudadano, que las normas constitucionales y legales
pertinentes contemplan la posibilidad de incluir artículos nuevos durante el
segundo debate de un proyecto cualquiera de ley, y también del proyecto del ley
del Plan de Desarrollo Económico. Al respecto relaciona y comenta el contenido
normativo de los artículos 178 de la Ley 5ª de 1993, 186 ibídem y 22 de la
Ley 152 de 1994. Así mismo, trae a colación la jurisprudencia vertida por esta
Corporación sobre el tema, en especial la contenida en la Sentencia C-305 de
2004[3],
en donde se hizo ver cómo las adiciones introducidas bajo la forma de artículos
nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en
curso.
Más adelante, refiriéndose
de manera concreta al trámite surtido para la aprobación de los actuales
artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, el ciudadano Plazas Vega explica
por qué las iniciativas legislativas contenidas en ellos (i) formaron parte del
proyecto presentado por el ejecutivo desde el primer momento; (ii) fueron
tratadas en primer debate en las comisiones conjuntas; (iii) las comisiones, en
los informes que estaban obligadas a rendir, lejos de rechazarlas, consideraron
importante continuar con la discusión del asunto dentro del trámite
legislativo, para que el tema fuera decidido en las plenarias; (iv) el Gobierno
insistió en su inclusión en el texto presentado a consideración de las
plenarias; (v) fueron aprobadas por las Plenaria del Senado e incluidas en el
texto conciliado bajo los artículos 171 y 172, correspondientes a los actuales
artículos 155 y 156 demandados.
Con fundamento
en el anterior recuento, el interviniente afirma que el trámite legislativo de
las normas acusadas no desconoció los principios de consecutividad ni de
identidad flexible que presiden la aprobación de las leyes.
V. Concepto del Procurador General de la Nación.
El señor
Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, solicitó a esta
Corporación declarar la exequibilidad del inciso
primero del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, por los aspectos por él
analizados, y la inexequibilidad de los incisos segundo, tercero y cuarto del
artículo 155 y el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. En sustento de esa
solicitud, expuso las siguientes consideraciones:
Dice el señor
procurador que “(e)s propio del procedimiento legislativo que se puedan
introducir por parte de una Cámara modificaciones, adiciones y supresiones a
los proyectos de ley que su homóloga  ha estudiado y aprobado, modificaciones
que sólo encuentran un límite y es el que se señala en el artículo 158 constitucional,
es decir, que las modificaciones que se introduzcan  a los proyectos de ley, incluso
en la forma de preceptos nuevos, deberán  respetar de manera inequívoca la
regla de la unidad de materia…”. Agrega que para superar las divergencias que
puedan surgir por el hecho de que una Cámara introduzca modificaciones al
proyecto en curso, se ideó el mecanismo de las comisiones de conciliación.
Entrando a
referirse al caso objeto de estudio, dice el Ministerio Público que al
incorporarse las disposiciones acusadas, durante el segundo debate del proceso
legislativo en la Cámara de Representantes y en el  Senado de la República, “se
cumplió con lo dispuesto en el artículo 160 de la Constitución Política que
autoriza la inclusión de adiciones en dicho debate”. De la misma forma, agrega,
“se cumplió a cabalidad con el procedimiento establecido en el artículo 161 de la
Constitución Política y los artículos 186 y 189 de la Ley 5ª de 1992,
relacionados con la integración de la comisión de conciliación para zanjar las
diferencias que se presentaron en relación con el proyecto…”.
Establecido lo
anterior, el concepto fiscal entra a estudiar si se observó la regla de la
unidad de materia en la incorporación de los artículos nuevos introducidos en
el segundo debate. Al respecto señala que las normas del Plan de Desarrollo
“pueden establecer mecanismos distintos a la política económica estatal, y el
Estado como director de la economía pública y privada, puede crear, modificar
y, derogar normas, que si bien, en principio corresponden a distintas leyes o
estatutos, están íntimamente ligadas al concepto de desarrollo…”. Agrega que
tratándose de la Ley del Plan, “ella puede contemplar un universo muy amplio no
solamente de metas económicas sino de normas jurídicas tendientes a consagrar
los mecanismos para la correcta ejecución del mismo, de allí que puede
referir a un sinnúmero de temas, sin que ese sólo hecho pueda dar lugar a que
se hable del desconocimiento de la regla contenida en el artículo 158
constitucional.” Sin embargo, destaca que lo anterior no significa que mediante
la Ley del Plan se puedan modificar o adicionar disposiciones que no tengan
conexidad alguna con lo regulado en dicha ley.
Basándose en las
conclusiones anteriores, prosigue la vista fiscal indicando cómo a su parecer los
contenidos normativos establecidos en los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de
2007, que se refieren a la creación y liquidación de entidades públicas, son
elementos ajenos al Plan Nacional de Desarrollo que por lo tanto desconocen la
regla de unidad de materia.
Para fundamentar
esta opinión, señala que el inciso primero del artículo 155, que se titula “De
la institucionalidad de la Seguridad Social del Régimen de Prima Media de
Prestación de Definida”, establece unos parámetros generales que resultan
compatibles con los objetivos del plan, pues dicho inciso señala que con el fin
de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos
profesionales  en condiciones de sostenibilidad, eficiencia  y economía se
mantendrá una participación pública en su prestación; así mismo, dicho inciso
autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con los
particulares para la constitución de sociedades que administren estos riesgos o
participen en el capital de los existentes, o para que las entidades públicas
enajenen alguno o algunos de sus negocios a otras entidades públicas o que los
particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas,
cosa que, a juicio del Ministerio Público, resulta coherente con los objetivos
generales del Plan, que consagran como una política estatal la promoción y reducción
de la pobreza y el atacar las deficiencias de cobertura y calidad en la
seguridad social. Por ello, el señor Procurador solicita la declaratoria de
exequibilidad del inciso primero del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007.
No obstante,
estima la vista fiscal que no sucede lo mismo con los siguientes incisos del
mencionado artículo 155 en donde se crea una empresa industrial y comercial del
Estado, denominada Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, cuyo
objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con
prestación definida, pues  “si bien, esta disposición puede ser consecuencia
del inciso primero con el fin de materializar el alcance del mismo, ésta es una
decisión que le corresponde expedir al Congreso de la República en otro
momento, en el desarrollo ordinario de la actividad legislativa, pues no es
admisible que se utilice el Plan Nacional de Desarrollo como el medio para
modificar la estructura de la administración nacional…”.  Y lo mismo sucede,
dice, con los incisos tercero y cuarto que establecen la naturaleza de
Colpensiones y ordenan la liquidación de Cajanal, Caprecom y del Instituto de
los Seguros Sociales, “lo cual se erige en una norma que no le correspondía al
legislador expedir como componente del Plan de Desarrollo”, pues “en nada se
relaciona la creación y liquidación de entidades públicas con los objetivos
primarios del Plan Nacional de Desarrollo”.  Por esa razón, el señor Procurador
solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de los incisos 2, 3  y 4
del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007.
Refiriéndose por
último a la constitucionalidad del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, dice la
vista fiscal que dicha norma modifica la estructura de la administración
nacional al crear la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, a la cual se le asignan
funciones relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales. Agrega
que la disposición también consagra la forma de administración de la mencionada
entidad pública y le concede facultades extraordinarias al Presidente de la
República  para que expida normas con fuerza de ley que determinen las
funciones y el sistema específico de carrera de los empleados de la entidad.
Al respecto,
afirma que “si se revisa detenidamente la integridad de la disposición acusada,
ésta contiene un desarrollo legal minucioso que es propio del Sistema de
Seguridad Social en pensiones, que sin lugar a dudas puede ser importante para
la cobertura y eficacia del sistema, pero que no se vislumbra la conexidad que
se debe predicar de normas como estas, respecto de los objetivos perseguidos
con la adopción de un Plan Nacional de Desarrollo.” Por esa razón, solicita a la
Corte la declaratoria de inexequibilidad del artículo 156 de la Ley 1151 de
2007.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Por dirigirse la demanda contra una norma que forma
parte de una ley de la República, al tenor de lo dispuesto en el numeral 4° del
artículo 241 de la Constitución Política, corresponde a esta Corporación
decidir sobre su constitucionalidad.
2. El problema jurídico que plantean las
demandas
2.1 En conjunto las
dos demandas acumuladas acusan de inconstitucionales los artículos 155 y 156 de
la Ley 1151 de 2007, mediante la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo,
pero las acusaciones cuestionan específicamente los apartes normativos de
dichas disposiciones que se refieren a: (i) la creación de una empresa
industrial y comercial del Estado del orden nacional denominada Administradora
Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES, cuyo objeto consiste en la
administración estatal del régimen de prima media con prestación definida; (ii)
la liquidación de CAJANAL, CAPRECOM y del Instituto de Seguros Sociales, en lo
que a la administración de pensiones se refiere; (iii) la forma en que está
conformada la Junta Directiva de COLPENSIONES; y (iv) el otorgamiento al
Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas
con fuerza de ley que determinen el sistema específico de carrera para los
empleados de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, cuya creación se
decreta en el artículo 156 de la Ley acusada.
En contra de
estas disposiciones legislativas, se formulan, en síntesis, los siguientes
cargos:
- Respecto de la
liquidación de las tres entidades mencionadas a que se refiere el artículo 155
de la Ley acusada, dice la primera demanda que dado que ni en el proyecto de
ley original, ni el informe de ponencia para primer debate en las comisiones
conjuntas, ni en el proyecto aprobado en primer debate en dichas comisiones, se
hizo referencia a la liquidación del Instituto de Seguros Sociales, CAPRECOM y
CAJANAL, sino que fue el Ejecutivo quien propuso, sin dar una justificación
específica, incluir en la Ley los artículos mediante los cuales se decretaba
tal liquidación, se tiene que el Congreso al aprobarlos en segundo debate violó
la prohibición constitucional de discutir proyectos de ley en menos de tres
debates, y aquella otra derivada del principio de identidad que le impide
aprobar en segundo debate disposiciones nuevas cuyos temas no hayan sido objeto
de discusión en el primer debate. Por lo anterior, encuentra que se configura
vicio de inexequibilidad formal por violación de los principios de
consecutividad e identidad.
- Un segundo
cargo de carácter material, formulado en la primera de las demandas, consiste
en afirmar que el artículo 155, en cuanto ordena liquidar las tres entidades
públicas antes mencionadas, no corresponde a un programa que permita
llevar a cabo ninguna de las metas y objetivos definidos en la parte general
del Plan. Lo anterior porque, a juicio del actor, la liquidación de una entidad
no es propiamente un programa, y porque no puede ser vista tampoco como
una forma de planeación. Por tal razón, estima que el legislador violó la
prohibición derivada del principio de unidad de materia, que le impedía incluir
en el Plan Nacional de Desarrollo disposiciones cuyo contenido no
correspondiera a objetivos y metas de desarrollo económico o social, o a
instrumentos para la ejecución de los anteriores. Agrega que el único objetivo
enunciado en la parte general de la Ley 1151 que podría justificar la
liquidación de las tres entidades mencionadas en el artículo 155 sería el
propósito enunciado en el numeral 6.2.1 de la Parte General de dicha Ley, pero
que la relación de conexidad de la medida liquidatoria con dichos objetivos no
es directa ni inmediata.
- Otro cargo
esgrimido tanto en la primera como en la segunda de las demandas acumuladas
sostiene que la liquidación de personas jurídicas de derecho público debe
lograrse mediante la función que se le asigna al Congreso de la República en el
numeral 7º del artículo 150 de la Constitución, y no mediante la función de
expedición de la Ley del Plan de Desarrollo Económico, a que se refiere el
numeral 3° de la misma disposición superior.
- En la segunda
de las demandas acumuladas, se esgrime un cargo de acuerdo con el cual la
conformación de la Junta directiva de COLPENSIONES, dispuesta en el artículo
155 de la Ley acusada, viola el canon 103 de la Constitución, pues no tiene en
cuenta a los pensionados, a los servidores públicos, a la comunidad ni a los
trabajadores, que en virtud del principio de participación deben ser parte en
la fijación de políticas en materia pensional.
- Esta segunda
demanda acusa también el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, afirmando que
constituye un desarrollo de la modificación de la estructura de la
Administración Pública dispuesta en el artículo 155, asunto que no podía ser
desarrollado por el legislador mediante la expedición de la Ley del Plan, sino
mediante una ley expedida en desarrollo de las atribuciones que le confiere al
Congreso el numeral 3° del artículo 150 de la Carta.
- Finalmente, en
un último cargo contenido en la segunda demanda se dice que el artículo 156
concede al presidente de la República facultades extraordinarias para crear,
injustificadamente, un sistema de carrera administrativa especial para la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público. Agrega que para el otorgamiento de facultades
extraordinarias, el legislador no puede acudir al ejercicio de las facultades
que se le confieren en el numeral 3° del artículo 150 superior, sino que debe
recurrir a expedir otra ley, dictada con base en las atribuciones otorgadas por
el numeral 10° de la misma norma constitucional.
2.2 Las
intervenciones oficiales, refutando el cargo de inconstitucionalidad fundado en
el desconocimiento de los principios de identidad y consecutividad, sostienen
que los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 figuraban desde el inicio en
la versión original del proyecto; que si bien no fueron incluidos por los
ponentes en el texto propuesto a consideración de las comisiones conjuntas que
surtieron el primer debate, estas comisiones aprobaron expresamente que debía
continuarse con la discusión del asunto dentro del trámite parlamentario
restante. Que por iniciativa gubernamental, los mencionados artículos fueron
nuevamente sometidos a consideración de las plenarias, que los aprobaron. Por
lo cual estiman que el tema de estos artículos, es decir la propuesta para
reorganizar el marco institucional del Régimen de Prima Media en el orden nacional,
estuvo presente en todas las etapas del proceso aprobatorio de la Ley. Esta
posición es coadyuvada por el Ministerio Público, por la Universidad del
Rosario y por el ciudadano Plazas Vega.
En cuanto al
cargo de inconstitucionalidad por la violación del principio de unidad de
materia, las intervenciones oficiales defienden la existencia de una relación
de conexidad entre la liquidación del ISS, CAPRECOM y CAJANAL y la creación de COLPENSIONES, de un lado, y las metas señaladas en
la parte general del Plan, relativas a la reorganización de la prestación
estatal del Régimen de Prima Media mediante una única entidad pública del orden
nacional, de otro. Agregan que legislador puede modificar la estructura de la
Administración nacional mediante una norma contenida en la Ley del Plan de
Desarrollo, sin necesidad de producir tal reforma mediante una ley ordinaria.
En cambio, el señor Procurador estima que la creación y liquidación de
entidades públicas es un asunto ajeno a la materia del Plan Nacional de
Desarrollo, que por lo tanto desconoce la  regla de unidad de materia. Por su
parte, la Universidad del Rosario sostiene que el contenido normativo del
artículo 156 guarda relación de conexidad con la parte general del Plan, mas no
así el del 155.
Finalmente, una
de las intervenciones oficiales se opone al cargo de inconstitucionalidad por
desconocimiento del principio de participación, formulado en contra del aparte
normativo del artículo 155 de la Ley 1151 que se refiere a la conformación de
la junta directiva de COLPENSIONES, arguyendo que dicho principio no exige
diseñar mecanismos de coadministración de entidades públicas.
2.3 Así las
cosas, los problemas jurídicos que se plantean en el presente proceso son los
siguientes: (a) si el proceso legislativo que culminó con la aprobación de los
artículos 155 y 156 de la Ley 11551 de 12007 respetó los principios de
consecutividad e identidad flexible, que exigen que los proyectos de ley surtan
todos los debates reglamentarios y que aquellas iniciativas nuevas incluidas en
el segundo debate correspondan a temas debatidos y aprobados en primer debate;
(b) si por la materia sobre la que versan dichas disposiciones  (modificación
de la estructura de la Administración mediante la creación de una entidad y una
unidad administrativa especial y la liquidación de otras tres entidades) puede
estimarse que ellas respetan los principios de coherencia y de unidad de
materia, que en lo relativo a la Ley del Plan de Desarrollo Económico exigen
que las metas y propuestas de la parte general tengan una relación de conexidad
teleológica estrecha con los mecanismos previstos en la parte instrumental o de
proyectos de inversión. (c)  si la modificación de la estructura de la
Administración Pública en el orden nacional puede llevarse a cabo mediante
disposiciones contenidas en la ley del Plan de Desarrollo Económico, o si se
requiere de una ley expedida en desarrollo de las facultades legislativas a que
se refiere de manera concreta el numeral 3° del artículo 150 superior; (d) si
mediante la Ley del Plan de Desarrollo Económico pueden otorgarse facultades
extraordinarias al Presidente de la República, para expedir
normas con fuerza de ley que determinen el sistema específico de carrera para
los empleados de una entidad pública; y (e) si en virtud del principio de
participación, la junta directiva de una entidad pública debe conformarse con
todos los sectores interesados en las fijación de las políticas que dicha junta
debe definir.
2.4 Para
resolver los anteriores problemas jurídicos, (i) la Corte inicialmente
recordará tanto las normas constitucionales y orgánicas que regulan el trámite
de aprobación de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social, como su
propia jurisprudencia relativa a los principios de consecutividad e identidad
flexible, en lo referente a la aprobación de dicha Ley; y con base en lo
anterior, estudiará el cargo de inconstitucionalidad relativo al
desconocimiento de dichos principios durante la aprobación de las normas
acusadas. (ii) Enseguida recordará los conceptos que ha vertido esta
Corporación en relación con los principios de coherencia y unidad estricta de
materia en la misma Ley, y con fundamento en estos conceptos jurisprudenciales
analizará si existe o no una relación de conexidad estrecha y de coherencia
lógica entre las medidas legislativas adoptadas en los artículos acusados, de
un lado, y las metas de la acción estatal definidas en la parte general de Plan
de Desarrollo Económico y Social contenido en la Ley 1151 de 2007, de otro.
(iii) Más adelante verificará lo que ha sentado la jurisprudencia en relación
con el contenido material de las normas recogidas en la parte instrumental del
Plan, adoptadas para llevar a realización las metas y programas propuestos en
la parte general del mismo. Y con base en dichos conceptos jurisprudenciales,
estudiará el cargo según el cual la reforma de la Administración Pública y el
otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República son
decisiones legislativas que de manera general no pueden adoptarse en una Ley de
Plan de Desarrollo Económico y Social, sino que exigen el trámite de leyes
independientes. (iv) Finalmente, la Corte recordará el alcance constitucional
del principio de participación ciudadana, y analizará si el mismo exige que las
juntas directivas de las entidades públicas tengan una particular
conformación.
3. Examen del
cargo de inconstitucionalidad referente al desconocimiento de los principios de
identidad y consecutividad.
3.1 Las
normas constitucionales y orgánicas que regulan la aprobación de la Ley del
Plan de Desarrollo Económico y Social.
En diversas
ocasiones esta Corporación ha tenido la oportunidad de explicar cuáles son las
normas que regulan el proceso de expedición de la Ley del Plan de Desarrollo
Económico y Social. Así, en la Sentencia 305 de 2004[4],
recordó que la actividad legislativa de expedición esta Ley está sujeta a: “(i)
las normas constitucionales que se refieren al asunto; (ii) las normas
orgánicas generales que regulan el trámite de aprobación de las leyes,
contenidas hoy en día en la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso;
y (iii), de manera especial, a la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo,
contenida actualmente en la Ley 152 de 1994.”
Dentro de las
particularidades del trámite que debe seguir el Congreso para este propósito,
en la presente ocasión la Corte encuentra necesario recordar las siguientes
normas:
* Dice el artículo 341 de la Constitución, que el proyecto de Ley
del Plan de Desarrollo Económico y Social es de iniciativa exclusiva del
Ejecutivo, que el Gobierno debe elaborarlo con participación activa de las
autoridades de planeación, de las entidades territoriales, del Consejo Superior
de la Judicatura y habiendo consultado al Consejo Nacional de Planeación. Y que
debe presentarse a consideración del Congreso dentro de los seis meses
siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo.
* Conforme lo
dispone el inciso segundo de esta misma norma superior, “con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas
de asuntos económicos, cada corporación discutirá y evaluará el plan en sesión
plenaria.”
* La misma norma constitucional regula los cambios que pueden ser
introducidos por el Congreso al proyecto gubernamental. Al respecto indica que
en relación con la parte general del Plan, los desacuerdos, si los hubiere, “no
serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas que sean
de su competencia.”[5]  En
cambio, respecto de la segunda parte de dicha Ley, la misma norma indica que el
Congreso “podrá modificar el Plan de Inversiones Públicas siempre y
cuando se mantenga el equilibrio financiero”; y enseguida añade que “cualquier
incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto
gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él,
requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional.”[6]
* Por su parte, la
Ley 152 de 1994, Orgánica de la Ley del Plan de Desarrollo Económico, que según
lo establece el artículo 342 de la Constitución debe reglamentar “todo lo
relacionado con los procedimientos de... aprobación... de los planes de
desarrollo”, contiene las siguientes disposiciones, pertinentes para la
resolución del problema jurídico que se analiza en el presente proceso:
“Artículo 20. Presentación y primer debate. El proyecto del Plan
Nacional de Desarrollo será presentado ante el Congreso de la República y se le
dará primer debate en las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras en
sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días.
“Artículo 21. Segundo debate. Con base en el informe rendido
en el primer debate, cada una de las Cámaras en sesión plenaria discutirá y
decidirá sobre el proyecto presentado en un término improrrogable de
cuarenta y cinco días.
“Artículo 22. Modificaciones por parte del Congreso. En cualquier
momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir
modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se
mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de
nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito
del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
“Cuando las modificaciones se produzcan en desarrollo de las
sesiones plenarias, no será necesario que el proyecto retorne a las comisiones
pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara. En caso de que esta última no las apruebe, o le introduzca
modificaciones, se nombrará una comisión accidental integrada por miembros
de ambas Cámaras que dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el texto a
aprobación en la plenaria correspondiente.
“En ningún caso el trámite de las modificaciones ampliará el término
para decidir.
“Artículo 23. Modificaciones por parte del Gobierno Nacional.
“En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Gobierno
Nacional podrá introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan
Nacional de Desarrollo. Si se trata de modificaciones al Plan de
Inversiones Públicas, se observarán las mismas disposiciones previstas en el
artículo precedente, en lo pertinente.” (Negrillas fuera del original)
* La Corte ha explicado que las anteriores son las normas
constitucionales y orgánicas de carácter especial que regulan el trámite de
aprobación del proyecto de ley del Plan de Desarrollo Económico. Pero que,
adicionalmente a ellas, deben tenerse en cuenta las reglas generales contenidas
en la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, que en lo no
previsto por la Constitución ni por la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo
resulten aplicables a ese proceso legislativo.[7]
De todo este plexo normativo, para lo que interesa al presente
proceso, la Corte encuentra oportuno resaltar las siguientes particularidades
del trámite de aprobación de la Ley del Plan:
a. Que el
segundo debate del proyecto de Ley del Plan se surte “con fundamento en el
informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos”.
b. Que el
Congreso sólo “podrá introducir modificaciones al Plan de
Inversiones Públicas”.
c. Que cuando
las anteriores modificaciones “se produzcan en desarrollo de las sesiones
plenarias, no será necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se
requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara.” No obstante, si esta
otra Cámara no produce tal aprobación, se debe nombrar una comisión de
conciliación que supere las diferencias.
d. Que “(e)n cualquier momento durante el trámite legislativo, el
Gobierno Nacional podrá introducir modificaciones a cualquiera de las partes
del Plan Nacional de Desarrollo.”
3.2 Los
principios de consecutividad e identidad flexible en la aprobación de la Ley
del Plan.
En ocasiones anteriores la Corte se ha detenido a
estudiar el alcance de los principios de consecutividad y de identidad flexible
en el proceso de aprobación de la Ley del Plan. Al respecto ha encontrado que
en dicho trámite, como en el de cualquiera otra ley, en aplicación de dichos
principios debe entenderse que tiene plena vigencia la facultad de las
comisiones y de las plenarias de introducir modificaciones a los proyectos en
curso, según lo disponen el artículo 160 de la Constitución[8]
y el 178 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso[9].[10]
Esta facultad, además, puede consistir en introducir “disposiciones nuevas”,
según lo autoriza expresamente el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica
del Reglamento del Congreso.[11] No obstante, dado que el
principio de identidad exige que el proyecto de ley sea el mismo en cuanto a su
materia o núcleo temático durante
los cuatro debates parlamentarios, las modificaciones o adiciones introducidas bajo la forma de
artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del
proyecto en curso, que implica que (i) dichos cambios se refieran a temas
tratados y aprobados en primer debate, (ii) y que estos temas  guarden estrecha
relación con el contenido del proyecto.[12]
Ahora bien, refiriéndose de manera concreta a la
vigencia de los principios de consecutividad e identidad flexible en la
aprobación de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social, la Corte ha
vertido los siguientes conceptos:
“Tratándose de la aprobación de la Ley del
Plan de Desarrollo Económico y Social, existe una disposición especial,
contenida en el artículo 22 de la Ley 152 de 1994, arriba trascrito, cuyo segundo
inciso se refiere expresamente a la inclusión de modificaciones al proyecto
durante el segundo debate en las sesiones plenarias, estableciendo que ese
caso  “no será necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se
requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara.” La norma agrega que "(e)n
caso de que esta última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se
nombrará una comisión accidental integrada por miembros de ambas Cámaras que
dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el texto a aprobación en la
plenaria correspondiente.”
“La Corte encuentra que esta norma especial
corrobora que la inclusión de artículos nuevos por parte de una sola de las
plenarias del Congreso no origina la inconstitucionalidad del artículo así
incluido, a condición de que el tema o materia general sobre el cual él versa,
haya sido tratado por las comisiones y por la otra plenaria, y corresponda al
general de la ley. ” [13]
Visto todo lo anterior, pasa la Corte a estudiar si
durante el trámite de la aprobación legislativa de los artículos 155 y 156 de la
Ley 1151 de 2007, se observaron tanto las disposiciones constitucionales y
orgánicas que regulan la aprobación de la Ley del Plan, como los parámetros
jurisprudenciales que han precisado el alcance las facultades de las cámaras de
introducir modificaciones a los proyectos de esta naturaleza que cursen en el
Congreso.
3.3 Trámite  de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010.”
De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, el trámite
surtido en el Congreso de la República para la expedición de los artículos 155
y 156 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo, 2006-2010” fue el siguiente:
3.3.1. El día  6 de febrero de 2007, el Proyecto de ley
correspondiente fue presentado por el Gobierno Nacional a través del Ministro
de Hacienda y Crédito Público, con su correspondiente exposición de motivos, y
radicado en la Secretaría General de la Cámara de Representantes bajo el número
201 de 2007 - Cámara, y en la del Senado bajo el número 199 de 2007. Con lo anterior
se dio cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 341 superior, según el cual
el proyecto correspondiente a la ley cuatrienal del Plan de Desarrollo debe ser
presentado dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período
presidencial respectivo. El Proyecto de Ley fue
publicado en la Gaceta del Congreso N° 32, correspondiente al 8 de febrero de
2007.[14]
En relación con el tema de que tratan los artículos 155 y 156 aquí
acusados, dentro del Título II del Proyecto de Ley, correspondiente al “Plan
de Inversiones Públicas”, se encontraba el Capítulo II titulado “Descripción
de los principales programas de inversión”. El artículo 6° de dicho
Capítulo, bajo el numeral 6° denominado “Un mejor Estado al Servicio de los
Ciudadanos”, incluía el sub numeral 6.2, del siguiente tenor:
“6. UN MEJOR ESTADO AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS
“La solución y atención de los requisitos y retos del Estado
Comunitario asegurarán las condiciones propicias para consolidar el
crecimiento, la equidad, la descentralización y la seguridad democrática.
“…
“6.2 Los retos del Estado comunitario
“Se apoyará la figura de un Estado que planee, promueva y regule
allí donde está su tarea estratégica y que tenga la capacidad de hacerlo en la
perspectiva de consolidar el Estado Comunitario.
Así mismo, se profundizará en la transformación institucional que garantice
organizaciones innovadoras y flexibles que tengan en cuenta principios como la
administración pública al servicio del ciudadano, la lucha contra la
corrupción, la participación ciudadana, el mejoramiento continuo, el gobierno
de la información, la innovación institucional, la gestión por resultados y la
profesionalización del empleo público.
“6.2.1 Modelo administrativo para la intervención económica del
Estado
“La intervención estatal en el ámbito económico se desarrolla a
través de cuatro funciones principales: planeación, promoción, regulación y
control. En algunos casos excepcionales la intervención también se puede
realizar a través de la participación directa del Estado en actividades
empresariales. Este modelo de intervención en la economía enfatiza que la
acción del Estado debe orientarse hacia la búsqueda del equilibrio entre el
mercado y el interés público, de manera que puedan corregirse fallas, tanto de
mercado como de gobierno. Por ello, y porque la intervención estatal implica
una restricción de la libertad económica, esta sólo se desarrollará en sectores
o mercados en donde la acción del Estado esté plenamente justificada. El
objetivo central del Gobierno en este campo será la consolidación de un modelo
óptimo de intervención económica a través de la operación de agencias
especializadas. Las acciones se encaminarán a buscar la profundización de estos
principios mediante la especialización funcional de las instituciones
encargadas de la planeación, la promoción, la regulación y el control, y la
focalización de la intervención del Estado a través de las empresas con capital
público. Cuando sea necesario se procederá a la enajenación d e acciones o
participaciones sociales a terceros o a las entidades territoriales.
Entre las acciones específicas de este programa se encuentran:
“…
- Se plantea la creación de una entidad del orden nacional que
administre las pensiones ya reconocidas por Administradoras del Régimen de
Prima Media y adelante la fiscalización de contribuciones parafiscales.
La nueva Unidad Administrativa Especial de Gestión de Obligaciones
Pensionales y Fiscalización de Contribuciones Parafiscales, tiene como objeto
garantizar la seguridad jurídica y la racionalización y eficiencia operativa
del proceso de administración de pensiones reconocidas y reconocimiento de
pensiones causadas por reconocer en Administradoras del Régimen de Prima Media
del orden nacional y entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a
su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya
decretado o se decrete su liquidación. También fortalecerá la función de
fiscalización y control de las contribuciones parafiscales buscando generar un
impacto definitivo en lo que a control a la evasión y elusión de aportes a la
seguridad social y demás recursos parafiscales se refiere. La nueva entidad
unificará la función de fiscalización y armonizará el cobro de las obligaciones
parafiscales que hasta el momento se encuentra dispersa y no se ejerce de
manera permanente y coordinada por los actuales titulares.
“Esta propuesta surge en desarrollo de un Modelo Institucional
Básico que busca solucionar los problemas que se presentan en la actualidad,
tales como las fallas en la información derivadas del manejo indebido de las
historias laborales y la inadecuada defensa judicial de algunas administradoras
y entidades que han reconocido pensiones de las cuales se ha ordenado su
liquidación, buscando evitar las situaciones de corrupción que se han
evidenciado y que han generado con cargo al erario público, una carga
financiera muy alta, injustificada.
“En síntesis, teniendo en cuenta que el objetivo de esta propuesta
es organizar el marco institucional del Régimen de Prima Media del orden
nacional, la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Obligaciones Pensionales y Fiscalización de
Contribuciones Parafiscales se encargará de administrar los derechos
pensionales ya causados y reconocidos del Régimen de Prima Media público del
orden nacional, y de modernizar el manejo de los archivos, los sistemas de
información y la defensa judicial, a su vez esta entidad será la responsable de
la gestión de fiscalización y de armonización del cobro coactivo de las
contribuciones parafiscales.
“…” (Negrillas y subrayas fuera del
original).
En este mismo Proyecto de Ley, se encontraba el Capítulo IV,
titulado “Mecanismos para la Ejecución del Plan”, cuya “Sección Tres”,
sobre “Desarrollo social”, incluía los artículos 30 y 31, que rezaban
así:
“Artículo 30. Administración
del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Con el fin de
garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos
profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se
mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto se
autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con
particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o
participen en el capital de las existentes.
“Adicionalmente créase una Empresa Industrial y Comercial del Estado
del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de la Protección Social,
denominada Colombiana de Pensiones - Colpensiones, cuyo objeto consiste en la
administración estatal del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
“Esta Empresa será la única administradora del Régimen de Prima
Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo
cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá
realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito,
entre ellas, proceder a la liquidación del Instituto de Seguros Sociales.
“Esta empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio
estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social
y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le
transfiera la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás
ingresos que a cualquier título perciba. Tendrá una Junta Directiva que
ejercerá las funciones que le señalen los estatutos. La administración de la
Empresa estará a cargo de un Presidente, nombrado por la Junta Directiva. La
Junta estará conformada por siete miembros, el Ministro de la Protección Social
o el Viceministro como su delegado, quien lo presidirá; el Ministro de Hacienda
y Crédito Público o su delegado; un representante del Presidente de la
República; dos representantes de los empleadores, uno de los cuales deberá ser
representante de la pequeña o mediana empresa; dos representantes de los
trabajadores, de los cuales uno será de los pensionados. Los
representantes de los empleadores y trabajadores tendrán un período de dos años
y serán escogidos por el Presidente de la República, de ternas de candidatos
propuestos por las organizaciones respectivas, con arreglo a la reglamentación
que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
“Artículo 31. Gestión de
obligaciones pensionales y fiscalización de contribuciones parafiscales. Créase
la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Obligaciones Pensionales y
Fiscalización de Contribuciones Parafiscales, adscrita al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo:
“i) El reconocimiento de derechos pensionales causados en
administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las
entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el
reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se
decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las
gestiones inherentes a su objeto, tales como la administración de bases de
datos, nóminas, archivos y las asignadas al Gobierno Nacional en el artículo 20
de la Ley 797 de 2003;
“ii) Las tareas de fiscalización y control en relación con la
adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones
parafiscales. Para este efecto, la Unidad podrá solicitar de los empleadores,
afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de recursos
parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia
de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de
tales recursos. Igualmente podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía
con las demás entidades administradoras de recursos.
“La Unidad tendrá sede en Bogotá, D. C., y su patrimonio estará
constituido por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos
que le transfiera la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los
demás ingresos que a cualquier título perciba. La Unidad tendrá un Director de
libre nombramiento y remoción del Presidente de la República.
“De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución
Política, revístese al Presidente de la República de facultades
extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la
fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza de ley
que determinen las funciones y el procedimiento de fiscalización de la Unidad
Administrativa de Gestión de Obligaciones Pensionales y Fiscalización de
Contribuciones Parafiscales y el sistema específico de carrera para los
empleados de la entidad. En el ejercicio de estas facultades, el Gobierno
tendrá en cuenta las características particulares de cada uno de los subsistemas
que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral y armonizará las
funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las entidades
administradoras de recursos parafiscales, para lo cual podrá disponer la manera
como se utilizarán las bases de datos e información que estén a cargo de las
entidades, administradoras y entes de control y vigilancia del sistema.
“Parágrafo. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Obligaciones Pensionales y Fiscalización de Contribuciones Parafiscales
ejercerá sus funciones de acuerdo a lo que defina la reglamentación que en
ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional, la
cual deberá tener en cuenta el objeto y funciones que correspondan a la
Administradora del Régimen de Prima Media a que se refiere el artículo
anterior, y las que a la Unidad Administrativa Especial le correspondan.”
3.3.2. La ponencia para primer debate en las comisiones
constitucionales conjuntas y el pliego de modificaciones propuesto por los
ponentes fueron publicados en la Gaceta del Congreso N° 85 de 2007. Dentro del
informe de ponencia, en lo relativo a la propuesta gubernamental a la que se
referían los artículos 30 y 31 del Proyecto de Ley presentado por el Ejecutivo,
cuyo tenor se acaba de transcribir,  se lee lo siguiente:
“-Administradora del régimen de prima media con prestación definida
y Gestión de Obligaciones Pensionales y fiscalización de contribuciones
Parafiscales: No se incluyen los
artículos 30 y 31 del proyecto inicial. No obstante, el Congreso de la
República considera importante que se continúe con la discusión dentro del
trámite del presente proyecto de ley, sobre el marco institucional para la
administración del régimen de prima media con prestación definida y los
problemas de evasión y elusión de las contribuciones parafiscales del sistema de
protección social.” (Negrillas fuera del
original)[15]
Ahora bien, en el texto del Proyecto de Ley que los ponentes
presentaron a consideración de las comisiones terceras y cuartas
constitucionales conjuntas, si bien fueron eliminados los artículos 30 y 31,
referentes concretamente a la creación de una empresa
que sería “la única administradora del Régimen de Prima Media” y a la
consecuencial liquidación del Instituto de Seguros Sociales y otras
entidades públicas administradoras de pensiones, se
mantuvo la propuesta de “organizar el
marco institucional del Régimen de Prima Media del orden nacional”; en efecto,  dentro de la “Descripción
de los principales programas de inversión”, el numeral 6.2.1 del artículo
6°, denominado “Modelo Administrativo para la intervención económica del
Estado”, incluía un párrafo del siguiente tenor:
“Esta propuesta surge en desarrollo de un Modelo Institucional
Básico que busca solucionar los problemas que se presentan en la actualidad,
tales como las fallas en la información derivadas del manejo indebido de las
historias laborales y la inadecuada defensa judicial de algunas administradoras
y entidades que han reconocido pensiones de las cuales se ha ordenado su
liquidación, buscando evitar las situaciones de corrupción que se han
evidenciado y que han generado con cargo al erario, una carga financiera muy
alta, injustificada, y de ninguna manera pretende intervenir en la
operatividad de las entidades que manejan recursos parafiscales.
“En síntesis, teniendo en cuenta que el objetivo de esta
propuesta es organizar el marco institucional del Régimen de Prima Media del
orden nacional, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Obligaciones Pensionales y Fiscalización de Contribuciones Parafiscales se
encargará de administrar los derechos pensionales ya causados y reconocidos del
Régimen de Prima Media público del orden nacional,  y de modernizar el manejo
de los archivos, los sistemas de información y la defensa judicial,  a su vez esta
entidad será la responsable de la gestión de fiscalización y de armonización
del cobro coactivo de las contribuciones parafiscales.”[16]
(Subrayas del original, negrillas fuera del
original).
3.3.3. El Proyecto de Ley fue sometido a primer debate conjunto en
las comisiones terceras y cuartas constitucionales permanentes del  Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, durante los días 28 de febrero de
2007 y 7, 21 y 22 de marzo del mismo año.[17]
3.3.4. El día 22 de marzo de 2007, en sesión conjunta, el Proyecto
fue aprobado en primer debate por las comisiones Terceras y Cuartas
Constitucionales Permanentes del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes. El Acta correspondiente a esta sesión conjunta aparece publicada
en la Gaceta del Congreso N° 08 del 11 de octubre de 2007.[18]
3.3.5. El texto del Proyecto de Ley aprobado en primer debate
conjunto por las comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales Permanentes del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes aparece publicado en la
Gaceta del Congreso N° 137 del 24 de abril de 2007.[19]
Dentro de él, no figuran tampoco los artículos 30 y 31, referentes a la
creación de la empresa que sería “la única
administradora del Régimen de Prima Media” y a la consecuencial liquidación
del Instituto de Seguros Sociales y otras entidades públicas administradoras de
pensiones; sin embargo, en el texto aprobado expresamente
se hace referencia a la propuesta de “organizar el marco institucional del Régimen de Prima Media del
orden nacional”; en efecto, dentro de la “Descripción de los principales programas de
inversión”, el numeral 6.2.1 del artículo 6°, denominado “Un mejor
Estado al Servicio e los ciudadanos”, incluía un párrafo que decía lo
siguiente:
“6. UN MEJOR ESTADO AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS
“…
“6.2 Los retos del Estado Comunitario
“6.2.1 Modelo administrativo para la intervención económica del
Estado
“La intervención estatal en el ámbito económico se desarrolla a
través de cuatro funciones principales: planeación, promoción, regulación y
control. En algunos casos excepcionales la intervención también se puede
realizar a través de la participación directa del Estado en actividades
empresariales. Este modelo de intervención en la economía enfatiza que la
acción del Estado debe orientarse hacia la búsqueda del equilibrio entre el
mercado y el interés público, de manera que puedan corregirse fallas, tanto de
mercado como de gobierno. Por ello, y porque la intervención estatal implica
una restricción de la libertad económica, esta sólo se desarrollará en sectores
o mercados en donde la acción del Estado esté plenamente justificada. El
objetivo central del Gobierno en este campo será la consolidación de un modelo
óptimo de intervención económica a través de la operación de agencias
especializadas. Las acciones se encaminarán a buscar la profundización de estos
principios mediante la especialización funcional de las instituciones
encargadas de la planeación, la promoción, la regulación y el control, y la
focalización de la intervención del Estado a través de las empresas con capital
público. Cuando sea necesario se procederá a la enajenación de acciones o
participaciones sociales a terceros o a las entidades territoriales.
“Entre las acciones específicas de este programa se encuentran:
“….
“Esta propuesta surge en desarrollo de un Modelo Institucional
Básico que busca solucionar los problemas que se presentan en la actualidad,
tales como las fallas en la información derivadas del manejo indebido de las
historias laborales y la inadecuada defensa judicial de algunas administradoras
y entidades que han reconocido pensiones de las cuales se ha ordenado su
liquidación, buscando evitar las situaciones de corrupción que se han
evidenciado y que han generado con cargo al erario, una carga financiera muy
alta, injustificada, y de ninguna manera pretende intervenir en la
operatividad de las entidades que manejan recursos parafiscales.
“En síntesis, teniendo en cuenta que el objetivo de esta propuesta
es organizar el marco institucional del Régimen de Prima Media del orden
nacional, la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Obligaciones Pensionales y Fiscalización de
Contribuciones Parafiscales se encargará de administrar los derechos
pensionales ya causados y reconocidos del Régimen de Prima Media Público del
Orden Nacional, y de modernizar el manejo de los archivos, los Sistemas de
Información y la Defensa Judicial, a su vez esta entidad será la responsable de
la gestión de fiscalización y de armonización del cobro coactivo de las
contribuciones parafiscales.”[20] (Subrayas del original, negrillas fuera del original)
3.3.6. En la
Gaceta del Congreso N° 142 del 26 de abril de 2007, se publicó la ponencia para
segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes.[21]
Dentro de las explicaciones contenidas en ella, relativas a la metodología
seguida para elaborarla, se lee lo siguiente:
“3. Elaborado el proyecto en primer debate, los Presidentes de las
Comisiones Económicas designaron los ponentes para segundo debate. Cada uno de
los ponentes revisó el texto aprobado con su respectiva bancada. Paralelamente,
el gobierno Nacional revisó y estudió el texto, ejercicio a partir del cual
elaboró y propuso a consideración del Congreso de la República, las
observaciones técnicas y jurídicas del caso. Con fundamento en dichas
observaciones se realizó un trabajo de concertación en el que se estudiaron y
discutieron las observaciones aprobado (Sic) y se analizaron nuevas
proposiciones presentadas, tanto por el Gobierno Nacional, como por los
honorables congresistas.
“…
“Teniendo en cuenta lo anterior, presentamos a consideración de los
señores senadores y representantes la ponencia para segundo debate en las
respectivas plenarias de Senado y Cámara junto con el pliego de modificaciones
que incluye artículos corregidos y concertados con el Gobierno y las bancadas
parlamentarias; al igual que artículos nuevos producto de la concertación con
el gobierno y los señores ponentes.
“Dado que temas como los que se relacionan a continuación no
lograron consenso para presentar propuesta de articulado, los ponentes
consideramos importante que sean las respectivas plenarias las que determinen
si se acogen o no en el presente proyecto.
1.
Facultades Extraordinarias para reformar
la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación.
2.
Institucionalidad de la
Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación
Definida.
…”.
“4. Pliego de Modificaciones al proyecto de ley número 201 Cámara-
199 Senado, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones
2006-2010: Estado Comunitario, Desarrollo para todos.”
“La ponencia para segundo debate mantiene la estructura del proyecto
presentado por el Gobierno Nacional y recoge, en pliego adjunto, las propuestas
de modificación que giran alrededor de los siguientes temas:
“…
“ * Institucionalidad de la Seguridad Social y la administración del
régimen de prima media con prestación definida: Esta proposición pretende
organizar el grupo de ponentes, en vista de la importancia de este asunto,
considera conveniente que el mismo sea definido por la plenaria de las
cámaras.(Sic)
“* Gestión de las Obligaciones Pensionales y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social: Este asunto, el cual pretende crear una
Unidad Administrativa Especial que tenga a su cargo la gestión de los aspectos
relacionados con la protección social, reviste tal importancia que se considera
que su estudio y debate se realice en el seno de las plenarias de las cámaras.” [22]
(Negrillas y subrayas fuera del original)
Ahora bien,
dentro del articulado del proyecto presentado a consideración de las plenarias,
si bien no figura el texto de los iniciales artículos 30 y 31 del proyecto
gubernamental original, referentes concretamente a la creación de una única administradora del Régimen de Prima Media y a la liquidación de las existentes, sí se mantiene dentro del
artículo 6°, que describe los principales proyectos de inversión, el numeral
6.2.1 titulado “Modelo administrativo para la intervención económica del
Estado”, en donde nuevamente se lee lo siguiente:
“6.2.1 Modelo administrativo para la intervención económica del
Estado
“La intervención estatal en el ámbito económico se desarrolla a
través de cuatro funciones principales: planeación, promoción, regulación y
control. En algunos casos excepcionales la intervención también se puede realizar
a través de la participación directa del Estado en actividades empresariales.
Este modelo de intervención en la economía enfatiza que la acción del Estado
debe orientarse hacia la búsqueda del equilibrio entre el mercado y el interés
público, de manera que puedan corregirse fallas, tanto de mercado como de
gobierno. Por ello, y porque la intervención estatal implica una restricción de
la libertad económica, esta sólo se desarrollará en sectores o mercados en
donde la acción del Estado esté plenamente justificada. El objetivo central del
Gobierno en este campo será la consolidación de un modelo óptimo de
intervención económica a través de la operación de agencias especializadas. Las
acciones se encaminarán a buscar la profundización de estos principios mediante
la especialización funcional de las instituciones encargadas de la planeación,
la promoción, la regulación y el control, y la focalización de la intervención
del Estado a través de las empresas con capital público. Cuando sea necesario
se procederá a la enajenación de acciones o participaciones sociales a terceros
o a las entidades territoriales.
Entre las acciones específicas de este programa se encuentran:
“…
“Esta propuesta surge en desarrollo de un Modelo Institucional
Básico que busca solucionar los problemas que se presentan en la actualidad,
tales como las fallas en la información derivadas del manejo indebido de las
historias laborales y la inadecuada defensa judicial de algunas administradoras
y entidades que han reconocido pensiones de las cuales se ha ordenado su
liquidación, buscando evitar las situaciones de corrupción que se han
evidenciado y que han generado con cargo al erario, una carga financiera muy
alta, injustificada, y de ninguna manera pretende intervenir en la
operatividad de las entidades que manejan recursos parafiscales.
“En síntesis, teniendo en cuenta que el objetivo de esta propuesta
es organizar el marco institucional del Régimen de Prima Media del orden
nacional, la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Obligaciones Pensionales y Fiscalización de
Contribuciones Parafiscales se encargará de administrar los derechos
pensionales ya causados y reconocidos del Régimen de Prima Media Público del
Orden Nacional, y de modernizar el manejo de los archivos, los Sistemas de
Información y la Defensa Judicial, a su vez esta entidad será la responsable de
la gestión de fiscalización y de armonización del cobro coactivo de las
contribuciones parafiscales.”[23]
3.3.7.
Insistencia del Gobierno Nacional relativa a la inclusión de las iniciativas
originalmente contenidas en los artículos 30 y 31 del proyecto gubernamental
original:
Mediante carta
dirigida al Congreso de la República, el Gobierno insistió en las iniciativas
contenidas en los artículos 30 y 31 del proyecto gubernamental original,
sugiriendo y aprobando la inclusión de los mismos en el Segundo debate. En
efecto, dicha carta, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso N° 154 de
2007, en la parte pertinente es del siguiente tenor:
“Bogotá, D. C., 2 de mayo de 2007
“Honorables Presidentes
DILIAN FRANCISCA TORO TORRES
Senado de la República
ALFREDO CUELLO BAUTE
Cámara de Representantes
“Asunto: Proyecto de ley número 201 de 2007 Cámara, 199 de 2007
Senado
“Respetados señores Presidentes:
“Por medio de la presente, de acuerdo con lo establecido en los
artículos 341 de la Constitución Política, 6° y 22 de la Ley 152 de 1994, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de la manera más respetuosa, se
pronuncia sobre la ponencia radicada para segundo debate con las siguientes
consideraciones:
“En primer lugar, no se comparte la pertinencia de algunos artículos
incluidos en el texto mencionado. Por lo tanto, se sugiere eliminarlos por las
razones que se indican en esta comunicación.
“De igual forma, y en ejercicio de lo previsto en el artículo 23 de la
Ley 152 de 1994, el Gobierno Nacional presenta a consideración del honorable
Congreso de la República las siguientes propuestas de modificación a algunas disposiciones
del Proyecto de ley de la referencia, -Por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2006-2010-.
“Por último, se proponen nuevos artículos a consideración del
Congreso de la República, los cuales tienen relación directa e inmediata de
conexidad con las metas y programas del Plan.
“…
“ARTICULOS NUEVOS PROPUESTOS
POR EL GOBIERNO NACIONAL
“…
“Inclúyase el siguiente artículo nuevo:
“-De la institucionalidad de la seguridad social y la
Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Con el
fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos
profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se
mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se
autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con
particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o
participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas
enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los
particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.
Adicionalmente créase una Empresa Industrial y Comercial del Estado
del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada
Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, cuyo objeto consiste en
la administración estatal del Régimen de Prima Media con Prestación Definida,
incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que
trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley
que los desarrolle.
“Colpensiones será la única administradora del Régimen de Prima
Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo
cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá
realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito,
entre ellas, proceder a la liquidación del Instituto de Seguros Sociales. En
ningún caso, se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones.
“Esta empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio
estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social
y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le
transfiera la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás
ing resos que a cualquier título perciba. Tendrá una Junta Directiva que
ejercerá las funciones que le señalen los estatutos. La administración de la
Empresa estará a cargo de un Presidente, nombrado por la Junta Directiva. La
Junta estará conformada por tres miembros, el Ministro de la Protección Social
o el Viceministro como su delegado, quien lo presidirá; el Ministro de Hacienda
y Crédito Público o su delegado y un representante del Presidente de la
República.
“Justificación: Con el objeto de
redefinir la participación del Estado en el modelo de aseguramiento público en
salud, pensiones y riesgos profesionales se prevé la participación pública en
el aseguramiento en salud mediante la asociación con particulares y la creación
de una Empresa Industrial y Comercial del Estado que administre el Régimen de
Prima Media con Prestación Definida, garantizando los derechos de los
asegurados, la continuidad en la prestación de los servicios de salud,
pensiones y riesgos profesionales, la seguridad jurídica, la sostenibilidad
financiera y la eficiencia operativa.
“Inclúyase el siguiente artículo nuevo:
-Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social. Créase la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social, UGPP adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Esta
Unidad Administrativa tendrá a su cargo:
i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y
bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así
como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de
Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional
que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las
cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la
entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la
administración de bases de datos, nóminas, archivos y las asignadas al Gobierno
Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003;
ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la
adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones
parafiscales de la Protección Social. Para este efecto, la UGPP recibirá los
hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de
información de contribuciones parafiscales de la protección social y podrá
solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores
administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime
conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las
obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos. Esta misma
función la tendrán las administradoras públicas. Igualmente, la UGPP podrá
ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades
administradoras de estos recursos.
“La Unidad tendrá sede en Bogotá, D. C., y su patrimonio estará
constituido por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos
que le transfiera la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los
demás ingresos que a cualquier título perciba. La Unidad tendrá un Director de
libre nombramiento y remoción del Presidente de la República.
“De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución
Política, revístese al Presidente de la República de facultades
extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la
fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza de ley
que determinen las funciones y el sistema específico de carrera para los
empleados de la entidad. En el ejercicio de estas facultades, el Gobierno
tendrá en cuenta las características particulares de cada uno de los
subsistemas que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral y armonizará
las funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las entidades
administradoras de recursos parafiscales y a la UGPP, para lo cual podrá
disponer la manera como se utilizarán las bases de datos e información que
estén a cargo de las entidades, administradoras y entes de control y vigilancia
del sistema.
“La UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo a lo que defina la
reglamentación que en ejercicio de sus potestades constitucionales expida el
Gobierno Nacional, la cual deberá tener en cuenta el objeto y funciones que
correspondan a la Administradora del Régimen de Prima Media a que se refiere el
artículo anterior, y las que a la Unidad Administrativa Especial le
correspondan.
“El ejercicio de las funciones de
determinación y cobro de contribuciones de la Protección Social por parte de
cada una de las entidades integrantes del sistema y de la UGPP, se tendrá en
cuenta lo siguiente:
“1. Todas las entidades que administran contribuciones parafiscales
de la Protección Social estarán obligadas a adelantar las acciones de cobro
persuasivo que tienen en sus competencias. Así mismo, cuando el empleador o
afiliado cotizante han omitido liquidar y pagar o lo han hecho incorrectamente,
dichas entidades están en la obligación de adelantar procedimientos persuasivos
para que se cumpla con las obligaciones en debida forma.
“2. Una vez agotada la fase de cobro persuasivo, las entidades que
tengan la facultad de adelantar cobro coactivo deberán realizar esta actuación.
“3. Las entidades integrantes del sistema que no puedan adelantar
cobro coactivo deberán acreditar ante la UGPP haber agotado todas las
instancias y acciones persuasivas pertine ntes para el cobro, que señale el
reglamento, sin haberlo obtenido. En tal caso la UGPP adelantará el proceso de
cobro correspondiente.
“4. Cuando a pesar de la solicitud a que se refiere el numeral 1º,
el empleador o el afiliado cotizante no hayan hecho la liquidación
correspondiente o no hayan corregido la liquidación incorrecta, se procederá
así:
a) Las entidades administradoras de carácter público, procederán a
efectuar una liquidación oficial en la cual se determine el valor de las
contribuciones cuya liquidación y pago se ha omitido o se ha efectuado
incorrectamente;
b) Las entidades administradoras que no tengan carácter público,
deberán informarlo a la UGPP para que esta proceda a expedir el acto de
liquidación oficial correspondiente. Para realizar la liquidación a que se
refiere este numeral las administradoras públicas y la UGPP tendrán las
facultades a que se refiere el artículo 664 y demás normas concordantes del
Estatuto Tributario.
“5. En todo caso, cualquier entidad del sistema de seguridad social
integral podrá celebrar convenios con la UGPP para adelantar las gestiones de
determinación y cobro de las contribuciones de la Protección Social. Las
entidades que acudan a la UGPP para estos fines deberán asumir el costo de esta
gestión.
“Previamente a la expedición de la liquidación oficial deberá
enviarse un requerimiento de declaración o corrección, el cual deberá ser
respondido dentro de los tres meses siguientes a su notificación por correo. Si
no se admite la propuesta efectuada en el requerimiento, se procederá a
proferir la respectiva liquidación oficial dentro de los seis (6) meses
siguientes. Contra la liquidación oficial procederá el recurso de
reconsideración, el cual podrá interponerse dentro de los dos (2) meses
siguientes a la notificación de la liquidación oficial y la resolución que lo
decida, que deberá proferirse en el término máximo de un (1) año posterior a la
interposición del recurso, agotará vía gubernativa.
“En lo no previsto en este artículo, los procedimientos de
liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario,
Libro V, Títulos I, IV, V y VI. Igualmente, adelantará el cobro coactivo de
acuerdo con lo previsto en la ley 1066 de 2006.
“En las liquidaciones oficiales se liquidarán a título de sanción
intereses de mora a la misma tasa vigente para efectos tributarios.
“Justificación: Con el fin de
garantizar la seguridad jurídica de los derechos administrados en el sistema de
prima media del orden nacional y la racionalización y eficiencia operativa del
proceso de reconocimiento pensional de las entidades públicas administradoras
del régimen de prima media del orden nacional y de las entidades que reconocían
pensiones cuya liquidación se decrete, así como para fortalecer la gestión de
seguimiento y cobro de los aportes parafiscales, se propone la creación de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
“Para tales efectos se solicitan facultades extraordinarias, por el
término de seis meses, con el fin de determinar las funciones, sistema
específico de carrera y procedimientos de seguimiento y cobro persuasivo y
coactivo, armonizados con los procedimientos de las demás entidades
administradoras de recursos parafiscales, determinándose para este último fin
la forma como se utilizarán las bases de datos e información que estén a cargo
de las entidades, administradoras y entes de control y vigilancia del sistema,
estas funciones se orientan a la armonización y coordinación del seguimiento de
las entidades que son titulares de tales recursos, como las entidades de
Seguridad Social, por ejemplo el SENA y el ICBF.
“…”[24]
3.3.8. En sesión plenaria de la Cámara de
Representantes surtida el día 2 de mayo de 2007, fue considerada y aprobada la
ponencia para segundo debate al Proyecto de ley N° 201 de 2007 - Cámara, según
consta en el acta número 45, publicada en la Gaceta del Congreso Número 288 del
15 de junio de 2007, que obra en el expediente dentro del cuaderno de pruebas
remitido por la Cámara de Representantes. El texto del proyecto de
ley
aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes aparece publicado en la
Gaceta del Congreso N° 233 de 2007.[25]
Los artículos correspondientes a los actuales 155 y 156 de la Ley
1151 de 2007, referentes a la creación de una entidad administradora del
Régimen de Prima Media con prestación definida y a la liquidación del Instituto
de Seguros Sociales, CAPRECOM y CAJANAL, no fueron objeto de aprobación.
Sin embargo, dentro del texto del proyecto de ley aprobado, en el
artículo 6 que describe los principales programas de inversión, se mantuvo en
numeral 6.2.1. llamado “Modelo administrativo para la intervención económica
del Estado”, en donde nuevamente se leen los siguientes párrafos:
“…
“Esta propuesta surge en desarrollo de un Modelo Institucional
Básico que busca solucionar los problemas que se presentan en la actualidad,
tales como las fallas en la información derivadas del manejo indebido de las
historias laborales y la inadecuada defensa judicial de algunas administradoras
y entidades que han reconocido pensiones de las cuales se ha ordenado su
liquidación, buscando evitar las situaciones de corrupción que se han
evidenciado y que han generado con cargo al erario, una carga financiera muy
alta, injustificada, y de ninguna manera pretende intervenir en la
operatividad de las entidades que manejan recursos parafiscales.
“En síntesis, teniendo en cuenta que el objetivo de esta propuesta
es organizar el marco institucional del Régimen de Prima Media del orden
nacional, la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Obligaciones Pensionales y Fiscalización de
Contribuciones Parafiscales se encargará de administrar los derechos
pensionales ya causados y reconocidos del Régimen de Prima Media Público del
Orden Nacional, y de modernizar el manejo de los archivos, los Sistemas de
Información y la Defensa Judicial, a su vez esta entidad será la responsable de
la gestión de fiscalización y de armonización del cobro coactivo de las
contribuciones parafiscales.”[26]
3.3.9. En las sesiones plenarias del Senado
de la República surtidas los días 2 y 3 de mayo de 2007, fue considerada y
aprobada la ponencia para segundo debate al Proyecto de ley N° 201 de 2007 -
Cámara, según consta en las actas números 52 y 53  publicadas en la Gaceta del
Congreso Números 269 y 270 de 2007, respectivamente. Los artículos
correspondientes a los actuales 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, referentes a
la creación de una entidad administradora del Régimen de Prima Media con
prestación definida, denominada Colpensiones, y a la liquidación del Instituto
de Seguros Sociales, CAPRECOM y CAJANAL fueron aprobados el día 3 de mayo; la
aprobación se surtió en los siguientes términos:
“La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador
Coordinador Ponente, Gabriel Ignacio Zapata Correa.
“Palabras del honorable Senador Gabriel Ignacio Zapata Correa.
“Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable
Senador Gabriel Ignacio Zapata Correa:
“Es que son 2 artículos, uno que habla de la Institucionalidad de la
Seguridad Social y de la administración del Régimen de prima media, con
prestación definida, no porque nosotros, este es un artículo, este no está en la
Ponencia esto es una recomendación del Gobierno,  que nosotros en principio le
habíamos pedido  que no la aceptamos si no cambiaba la redacción. Cambiaron la
redacción porque están excluyendo el Fondo del Congreso, al cambiar la
redacción y poner que no es única entidad la que va a administrar el Régimen de
prima media, entonces lo aceptamos nosotros que se trajera a consideración de la
Plenaria y donde dicen que los Fondos que se proceden a manejar o a liquidar
son los de Cajanal, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales.
“La Presidencia manifiesta:
Entonces lo aprobamos así con la modificación  traída por el
Ministro de Hacienda.
“Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Gabriel Ignacio
Zapata Correa:
“Y este artículo señora Presidenta obliga que al aprobar el anterior
hay que aprobar el artículo que recomienda el Ministro de Hacienda, para poder
cubrir el manejo de esta nueva entidad, que se denomina gestión de obligaciones
Pensionales y contribuciones  Parafiscales  de la Protección Social que es la
que traía  el informe del Ministro.
“La Presidencia somete a consideración
de la plenaria el artículo leído por el Coordinador Ponente, honorable Senador
Gabriel Ignacio Zapata Correa, y cerrada su discusión pregunta:
“¿Adopta la plenaria el artículo propuesto?
“Y esta responde afirmativamente.”[27]
3.3.10. - El texto definitivo aprobado en
segundo debate por la plenaria del Senado de la República fue publicado en la
Gaceta del Congreso 224 del 30 de mayo de 2007. Dentro de él aparecen los
artículos 171 y 172, con igual redacción a los actuales artículos 155 y 156 de la
Ley 1151 de 2007, acusados de inconstitucionalidad dentro del presente
proceso.
3.3.11. Según se desprende del informe de conciliación publicado en
las Gacetas del Congreso números 159 y 160 de 2007[28],
las comisiones accidentales de conciliación nombradas para superar las
divergencias propusieron acoger los artículos nuevos incluidos tanto por la
plenaria de la Cámara como por la del Senado; entre estos últimos se
encontraban los artículos 171 y 172, correspondientes a los artículos 155 y 156
del la Ley 1151 de 2007, acusados de inconstitucionales dentro del presento
proceso.
3.3.12. El informe de la Comisión de Conciliación fue aprobado en el
Senado de la República en la sesión plenaria que tuvo lugar el 4 de mayo de
2007, según consta en el Acta Nº 54, que aparece publicada en la Gaceta del
Congreso Nº 271 de 2007. En la Cámara de Representantes, dicho informe fue
aprobado el mismo día 4 de mayo, según consta en el Acta Nº 46 de esa fecha,
que aparece publicada en la Gaceta del Congreso Nº  241 del 1° de junio de
2007. En consecuencia, la inclusión de los artículos 171 y 172,
correspondientes a los artículos 155 y 156 del la Ley 1151 de 2007 fue aprobada
en ambas plenarias al momento de aprobarse el texto conciliado.
3.3.13. El día
29 de junio de 2007, el proyecto de ley fue objetado por el Presidente de la
República, tanto por razones de inconstitucionalidad como de inconveniencia.
Sin embargo, ninguna de estas objeciones recayó sobre las normas sub
examine.
3.3.14. El texto
definitivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 166 de la Constitución
Política[29], fue sancionado por la Presidenta
del Senado de la República el día 24 de julio de 2007,  y aparece publicado en
el Diario Oficial N° 46700 del 25 de julio de 2007.
3.4 Examen del Trámite  de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de
2007, a la luz de los principios de identidad
flexible y consecutividad.
3.4.1. Según se dijo arriba, la jurisprudencia ha explicado que los
principios de consecutividad y de identidad flexible, en el caso concreto del
proceso de aprobación de la Ley del Plan de Desarrollo Económico, permiten a las
comisiones y a las plenarias de las cámaras legislativas introducir
modificaciones a los proyectos en curso, modificaciones que pueden consistir en
“disposiciones nuevas”, pues así lo autorizan expresamente los artículos
160 de la Constitución[30], 178 de la Ley 5ª de 1992[31] y 186 ibídem.[32] No obstante, la Corte ha dicho que dado que el principio de
identidad exige que el proyecto de ley sea el mismo en cuanto a su materia o
núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, las modificaciones o
adiciones introducidas bajo la forma de artículos nuevos deben tener un vínculo
razonable con el tema general del proyecto en curso, lo que implica que (i)
dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii)
y que éstos temas  guarden estrecha relación con el contenido del proyecto.[33]
3.4.2 Ahora bien, del recuento del trámite legislativo que se surtió
en el Congreso de la República en relación con los artículos 155 y 156 de la
Ley 1151 de 2007, recuento que se acaba de hacer en las líneas anteriores de
esta providencia, la Corte observa que en resumen lo que ocurrió fue lo
siguiente:
a.
Proyecto Gubernamental: El proyecto original
presentado por el Gobierno incluía los actuales artículos 155 y 156, enumerados
como artículos 30 y 31, que contemplaban expresamente
la eliminación del Instituto de Seguros Sociales y la creación de una “única”
entidad administradora del régimen de prima media, llamada Colpensiones.
En efecto, el tenor literal del artículo 30 de dicho proyecto gubernamental
proponía crear “una Empresa Industrial y Comercial
del Estado del orden nacional,… denominada Colombiana de Pensiones -
Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del Régimen de
Prima Media con Prestación Definida.”  Este mismo
proyecto de disposición agregaba que esta Empresa sería “la única
administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter
público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus
facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes
al cumplimiento de dicho propósito, entre ellas, proceder a la liquidación del
Instituto de Seguros Sociales.” (Negrillas y subrayas fuera del
original). Esta propuesta se acompañaba de otra, referente a la creación de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Obligaciones Pensionales y
Fiscalización de Contribuciones Parafiscales, adscrita al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
Ahora bien, dentro del Capítulo del Proyecto de Ley denominado “Descripción de los principales programas de inversión”, se explicaba que estas propuestas pretendían en síntesis, reorganizar “el marco institucional del Régimen de Prima Media del
orden nacional”.
Así pues, el proyecto original contemplaba el tema de la
reorganización del marco institucional de la administración del Régimen de
Prima Media con prestación definida, y dentro de él las propuestas normativas
concretas contenidas en los artículos 30 y 31, cuya lectura no dejaba duda
acerca de que se crearía una “unica” administradora de dicho Régimen, lo
que lógicamente significaba que todas las entonces existentes tendrían que ser
liquidadas, para dejar solamente la entidad que se crearía.
b. Informe
de ponencia para primer debate. En del texto del proyecto de ley propuesto por los ponentes a las
comisiones terceras y cuartas conjuntas de la Cámara y el Senado, se eliminaron
los artículos 30 y 31 del proyecto gubernamental. Empero, dentro de la “Descripción
de los principales programas de inversión” se mantuvo el numeral 6.2.1 del
artículo 6°, en donde se hacía referencia a la propuesta de “organizar el marco institucional del Régimen de Prima Media del orden
nacional”.
Los ponentes explicaron de la siguiente manera la decisión de
eliminar los artículos 30 y 31 pero mantener el numeral 6.2.1: “No se incluyen los artículos 30 y 31 del proyecto inicial. No
obstante, el Congreso de la República considera importante que se continúe con
la discusión dentro del trámite del presente proyecto de ley, sobre el marco
institucional para la administración del régimen de prima media con prestación
definida y los problemas de evasión y elusión de las contribuciones
parafiscales del sistema de protección social.” [34]
A juicio de la Corte, las explicaciones de los ponentes se
orientaron a justificar la necesidad de continuar con el debate y aprobación
del tema de la reorganización del marco institucional del Régimen de
Prima Media; pero dichos ponentes se abstuvieron de proponer a las comisiones
conjuntas la fórmula legislativa concreta que dicha reorganización debía
presentar. Por ello, en el pliego de modificaciones al proyecto gubernamental
se excluyeron los citados artículos 30 y 31.
c. Texto aprobado en primer debate.
En sesión conjunta, las comisiones terceras y cuartas del Senado y la Cámara de
Representantes aprobaron el proyecto de ley sin los
artículos 30 y 31 del proyecto gubernamental original, que contemplaban expresamente la eliminación del Instituto de Seguros
Sociales y la creación de una única entidad administradora del régimen de prima
media, llamada COLPENSIONES. Sin embargo, dentro del texto del proyecto de ley
aprobado, se mantuvo el mencionado numeral 6.2.1, referente a la propuesta de “organizar el marco institucional del Régimen de Prima Media del
orden nacional”.
Así, la Corte concluye que en el primer debate conjunto se consideró
y aprobó el tema de la reorganización del marco institucional del
Régimen de Prima Media, aunque no la fórmula legislativa concreta según la cual
dicha reorganización debía consistir en creación de una única
administradora de dicho Régimen, y en la consecuencial liquidación de las
demás.
d. Ponencia para segundo debate. En
la ponencia para segundo debate, se propuso nuevamente un proyecto que excluía
los originales artículos 30 y 31 del proyecto gubernamental, pero que, dentro
de la “Descripción de los principales programas de inversión”, mantenía
el numeral 6.2.1 del artículo 6°, en donde nuevamente se hacía referencia a la
propuesta de “organizar el marco
institucional del Régimen de Prima Media del orden nacional”.
Dentro de las explicaciones vertidas por los ponentes para
justificar la no inclusión de una fórmula concreta para esta reorganización
institucional, se dijo que entre ellos no se había llegado a un consenso sobre una “propuesta de articulado”, por lo cual habían considerado
importante que fueran las mismas plenarias las que incluyeran dicha fórmula
legislativa concreta.
Entiende entonces la Corte que los ponentes sometieron a segundo
debate y aprobación el tema de la reorganización del marco institucional
del la administración del Régimen de Prima Media, pero que consideraron que la
forma concreta que debía presentar esta reorganización debía quedar plasmada en
un artículo o artículos introducidos por las plenarias, por cuanto entre los ponentes
de las distintas bancadas no se había llegado a un acuerdo al respecto.
e. Insistencia gubernamental. Como
se vio en las líneas anteriores, el Gobierno insistió en la aprobación de una
fórmula legislativa concreta referente a la reorganización del Régimen de Prima
Media. En este sentido envío una comunicación a los presidentes de ambas
cámaras legislativas, solicitando y justificando la inclusión de dos artículos
que, en términos generales, correspondían a los antiguos artículos 30 y 31 del proyecto
gubernamental original, y contemplaban la creación de una única administradora
del Régimen de Prima Media y la eliminación de las existentes, entre ellas el
Instituto de Seguros Sociales en lo que a pensiones se refiere.
f. Texto aprobado en segundo debate por la
Plenaria de la  Cámara de Representantes. La
plenaria de la Cámara hizo lo mismo que habían hecho en su momento las
comisiones terceras y cuartas conjuntas: no aprobó los artículos 30 y 31 del
proyecto original, ni tampoco aquellos artículos presentados en la insistencia
gubernamental (que eran casi iguales a los 30 y 31 originales);  pero sí
mantuvo el numeral 6.2.1., referente al tema de la necesidad de
reorganizar el marco institucional de la administración del Régimen de Prima
Media.
g. Texto
aprobado en segundo debate por la Plenaria del Senado de la República.  La plenaria del Senado aprobó, bajo los números 171 y 172, dos
artículos correspondientes a los actuales 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007,
ahora bajo examen. Así mismo, mantuvo el numeral 6.2.1., tantas veces
mencionado.
Las normas
finalmente aprobadas, cuya constitucionalidad ahora se estudia, definen que
habrá una entidad pública organizada como empresa comercial e industrial de
Estado, llamada COLPENSIONES, que será la encargada de la administración estatal del régimen de prima media con prestación
definida (Artículo 155). No obstante, estas disposiciones no prevén que sea la “única”
administradora de dicho régimen; tan solo precisan que CAJANAL EICE, CAPRECOM y
el Instituto de Seguros Sociales, “en lo que a la administración de pensiones
se refiere”, serán objeto de liquidación. En tal virtud, otras administradoras
públicas, como por ejemplo el Fondo de Previsión del Congreso de la República,
mantienen su existencia.
Dichas normas,
así mismo, crean la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, adscrita al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, que se encargará de reconocer los derechos
pensionales y de hacer seguimiento, a la adecuada, completa y oportuna
liquidación y pago de las contribuciones parafiscales . (Artículo 156)
h.
Aprobación del texto conciliado. La Comisión de
Conciliación, en el informe presentado para superar las divergencias entre los
textos aprobados en la Cámara y en el Senado, acogió la inclusión de los dos
artículos introducidos por la Plenaria del Senado de la República,
correspondientes a los actuales 155 y 156 de la Ley bajo examen, que contienen
la fórmula concreta para la reorganización del marco institucional de la
administración del Régimen de Prima Media, así como el numeral 6.1.2., tantas
veces mencionado. Este informe fue aprobado por la plenaria de ambas Cámaras.
3.4.3
Confrontando el trámite anterior con la normatividad que regula la aprobación
de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y con la jurisprudencia que ha
precisado el alcance de los principios de identidad flexible y de
consecutividad en este asunto, la Corte llega a las siguientes conclusiones:
(i) El tema
de la reorganización del marco institucional de la administración del Régimen
de Prima Media estuvo presente desde el inicio del trámite legislativo, y se
hizo expreso dentro de la “Descripción de los principales programas de
inversión”, en el numeral 6.2.1 del artículo 6°, en donde siempre se hizo
referencia a la propuesta de “organizar el
marco institucional del Régimen de Prima Media del orden nacional”. Este numeral estaba incluido en el proyecto gubernamental
originalmente presentado a consideración del Congreso de la República, fue
incluido en la ponencia para primer debate conjunto, fue aprobado por las
comisiones terceras y cuartas conjuntas de ambas cámaras en dicho primer
debate, fue nuevamente incluido en las ponencias para segundo debate, fue
aprobado por las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República, y nuevamente aprobado en el momento de la conciliación.
(ii) Los
actuales artículos 155 y 156 correspondían en líneas generales a los artículos
30 y 31 del proyecto gubernamental originalmente presentado, pues contenían la
fórmula legislativa concreta en la que se plasmaría el tema de la
reorganización del marco institucional del Régimen de Prima Media del orden
nacional. Dichos artículos 30 y 31 fueron publicados
dentro del texto del proyecto de Ley propuesto por el Gobierno al Congreso.
(iii) Sin
embargo, en el pliego de modificaciones presentado por los ponentes designados
para rendir informe de ponencia para primer debate conjunto, los artículos 30 y
31 fueron retirados del articulado y no fueron objeto de aprobación por las
comisiones terceras y cuartas, de donde la Corte deduce que tales comisiones
conjuntas debatieron y aprobaron solamente el tema de la necesidad de
reorganizar el marco institucional de la administración del Régimen de Prima
Media, pero se abstuvieron de aprobar una fórmula legislativa concreta que
definiera dicha reorganización; lo anterior por cuanto los artículos 30 y 31 no
fueron presentados ni sometidos a votación.
(iv) Dichos
artículos 30 y 31 tampoco fueron incluidos en el texto redactado por los
ponentes designados para el segundo debate, pero ante la insistencia del
Gobierno, en carta que fue publicada en la Gaceta del Congreso del día 2 de
mayo de 2007,  el Senado de la República los aprobó bajo los números 171 y 172,
durante la sesión plenaria que tuvo lugar el 3 de mayo del mismo año. No
sucedió lo mismo en la Cámara de Representantes, por lo cual la Corte concluye
que esta Cámara legislativa, en el segundo debate, solamente debatió y aprobó
el tema de la necesidad de reorganizar el marco institucional de la
administración del Régimen de Prima Media, de similar manera a lo ocurrido en
el primer debate conjunto.
Así las cosas,
estima la Corte que los artículos cuya constitucionalidad se cuestiona formaban
parte del proyecto gubernamental original, fueron luego sustraídos por los
ponentes de dicho texto, por lo cual no fueron objeto de debate ni de
aprobación en las comisiones conjuntas ni en la plenaria de la Cámara de
Representantes, y que, por insistencia del Gobierno presentada en ejercicio de
la facultad conferida por el artículo 23 de la Ley 152 de 1994, Orgánica de la
Ley del Plan de Desarrollo Económico[35], fueron introducidos,
debatidos y aprobados por la Plenaria del Senado de la República durante el
segundo debate, en desarrollo de las atribuciones conferidas a esa Corporación
por el segundo inciso del artículo 160 superior[36],
en concordancia con  artículo 22 de la mencionada Ley 152 de 1994.[37]
Sin embargo, la Corte pone de relieve con particular énfasis, que dichos
artículos nunca fueron votados negativamente o rechazados por las comisiones
conjuntas durante el primer debate, ni por la plenaria de la Cámara durante el
segundo.
Ahora bien, la
Corte también aprecia y destaca que el tema general sobre el que versan
dichos artículos siempre estuvo presente durante el trámite del proyecto,
habiendo sido debatido y aprobado en todos los debates reglamentarios, como se
comprueba al verificar que el numeral 6.1.2 del artículo 6 se mantuvo dentro
del texto sujeto a debate y fue objeto de aprobación en todas las fases del
proceso legislativo.
Así las cosas,
esta Corporación concluye que la inclusión de los artículos 170 y 171 por parte
de la Plenaria Senado de la República, que vinieron luego a ser los artículos
155 y 156 ahora bajo examen, no desconoció los principios de identidad flexible
y de consecutividad que presiden la aprobación de las leyes, incluida la Ley
del Plan de Desarrollo Económico.
3.4.4
Ciertamente, recuérdese que la jurisprudencia ha explicado que la razón de ser
de la facultad de las plenarias de introducir disposiciones nuevas se encuentra
en que la formación de la ley debe estar abierta “a
la expresión de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en
las plenarias de cámaras congresionales.”[38]
Por lo cual, “las normas que regulan el trámite de la adopción de la ley tienen
como finalidad, no sólo el examen puntual y especializado llevado a cabo en las
comisiones, sino también permitir este proceso abierto a todas las corrientes
de opinión representadas en las plenarias, de manera que la opción finalmente
adoptada sea fruto de una pausada reflexión y de una confrontación abierta de
posiciones, que resultaría truncada si a las plenarias únicamente se les
permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin
posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo”.[39]
Ahora bien, esta Corporación también ha hecho ver que la facultad que otorgan a las plenarias los artículos 160 y
siguientes de la Ley 5ª de 1992  y 160 de la Constitución hace que “si bien, en
virtud del principio de consecutividad, los cuatro debates sean exigidos para
la aprobación de cualquier proyecto de ley, el texto del mismo no tenga que
tener exactamente el mismo tenor literal durante todo su decurso en el
Congreso; circunstancia que permite que, a la postre, los textos aprobados por
una y otra cámara no necesariamente resulten idénticos y que sea necesario
acudir a un mecanismo para superar las divergencias”[40],
cual es el de la comisión de conciliación.
Y sobre la
posibilidad que tiene las plenarias de las cámaras de introducir modificaciones
a los proyectos de ley en curso, bajo la forma de “disposiciones nuevas”, la
Corte ha  explicado lo siguiente:
“De otro lado, el artículo 186 de la Ley 5ª
de 1992, relativo también a la posibilidad de introducir modificaciones al
proyecto durante el segundo debate, se refiere  explícitamente a que la
divergencia que da lugar a la conformación comisiones de conciliación puede
provenir de la inclusión por una de las cámaras de “disposiciones nuevas”.[41]
Por lo anterior, resulta claro que las plenarias pueden agregar al
proyecto que se tramita nuevos artículos, aun no considerados en la otra
Cámara,  sin que ello implique que por no haber surtido los cuatro debates
reglamentarios, esas normas devengan inconstitucionales. Es decir, la regla de
los cuatro debates es exigida para el proyecto en sí, mas no para todos y cada
uno de sus artículos.
“Lo anterior ha llevado a la jurisprudencia
a explicar que el constituyente ha acogido en este punto el principio de
identidad flexible que supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso
sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro
debates parlamentarios, pero que esa identidad no implica que los textos tengan
que conservar el mismo tenor literal durante todo su trayecto en el Congreso,
puesto que los mismos pueden ser objeto de supresiones, modificaciones o
adiciones, también bajo la forma de artículos nuevos. Si en la Constitución
anterior se exigía que el texto aprobado en cada uno de los debates fuera
exactamente el mismo durante todo ese trámite, por lo cual cualquier modificación
aun menor implicaba repetir todo el proceso (principio de identidad rígida), el
constituyente de 1991 permitió a las comisiones y las plenarias de las cámaras
introducir modificaciones al proyecto (CP art. 160), disponiendo que las
discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara no obligaran a repetir
todo el trámite, sino que las comisiones accidentales de conciliación
prepararan un texto unificado que superara las diferencias, texto que es
entonces sometido a la aprobación de las plenarias.[42]”
[43]
No obstante, la Corte ha señalado que el principio de
identidad implica que las adiciones introducidas bajo
la forma de artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema
general del proyecto en curso.  Y, como se hizo ver ad supra, ha
precisado que la introducción de modificaciones al texto de un proyecto de ley
en curso exige que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados
en primer debate, (ii) que también estos temas  guarden estrecha relación con
el contenido del proyecto. En efecto, sobre estas exigencias ha explicado lo
siguiente:
“Ciertamente, a un cuando el Estatuto
Superior autoriza la introducción de cambios al proyecto de ley durante el
segundo debate en las Cámaras, reconociendo cierto margen de flexibilidad al
principio de identidad, el mismo ordenamiento exige que para que dicho cambio
se entienda válido, se requiere que el tema o el asunto a que este último se
refiere haya sido previamente considerado y aprobado durante el primer
debate en comisiones, con lo cual se obvia tener que repetir todo el trámite, a
menos que se trate de serias discrepancias con la iniciativa aprobada o existan
razones de conveniencia que avalen su reexamen definitivo[44].
Así, la opción de introducir modificaciones a los proyectos de ley y la
exigencia de que las mismas versen sobre temas tratados en comisiones, lo ha
manifestado la Corte, “implica darle preponderancia al principio de consecutividad,
en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate
parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido
en el artículo 157 de la Constitución”.[45]
“5.2.6. De acuerdo con lo expuesto, a
propósito del principio de identidad, es entonces claro que un proyecto de
ley puede ser objeto de cambios y modificaciones en el transcurso de las
diversas etapas parlamentarias, pero sólo en la medida en que dichos cambios y
modificaciones se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, sin
perjuicio de que también éstos deban guardar estrecha relación con el contenido
del proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad de materia.
En torno al principio de unidad de materia (C.P. art. 158), la hermenéutica
constitucional ha destacado su importancia como instrumento de racionalización
y tecnificación de la actividad legislativa, en cuanto por su intermedio se
pretende asegurar que el proceso de formación de la ley sea en realidad
consecuencia de un amplio y respetuoso debate democrático, en el que se
garantice que los diversos asuntos que la componen se analicen y discutan por
parte de las distintas bancadas y corrientes políticas que integran las
instancias congresionales, evitando con ello la aprobación de textos normativos
no discutidos o no relacionados con los que sí fueron tratados[46].
“Pero al margen de su importancia en el
contexto político y parlamentario, este propio Tribunal ha precisado que la
aplicación del principio de identidad en los términos expuestos, no conduce a
reconocerle a la unidad de materia un carácter rígido e inflexible que rebase
su propia finalidad, ya que ello puede “restringir gravemente la función
democrática y legislativa de formación de las leyes propia del Congreso de la
República”. Bajo ese entendido, la jurisprudencia viene afirmando que solamente
aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales,
razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad
causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma,
deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o
declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[47]. [48]
(Negrillas fuera del original)
Adicionalmente,
en lo relativo a la facultad de introducción de disposiciones nuevas por una de
las cámaras legislativas durante el segundo debate parlamentario, la
jurisprudencia ha precisado que en la circunstancia puntual que se presenta
cuando una de las plenarias aprueba un artículo nuevo, pero el mismo no es
tenido en cuenta por la otra, para que la divergencia pueda ser conciliada es
menester que el tema a que se refiriera la disposición nueva haya sido
abordado por las dos plenarias, directa o indirectamente, cosa que a juicio de la
Corte sucedió en este caso. En efecto, esta precisión fue hecha en el siguiente
aparte jurisprudencial:
“… esta Corporación ha reconocido que
cuando una de las Cámaras inserta un artículo nuevo al proyecto dándole su
aprobación, y el mismo es ignorado por completo por la otra Cámara, existe una
discrepancia que puede ser conciliada por las comisiones accidentales de
mediación[49]. No obstante, de acuerdo
con los criterios que han sido expuestos, es conveniente precisar que esto
solo es posible en los casos en que el tema objeto de la discrepancia ha
sido considerado por las plenarias de las dos Corporaciones en cualquier
sentido.”[50]
En el caso
presente, como se examinó en las líneas anteriores, se cumplen las exigencias
jurisprudenciales relativas a que los artículos nuevos introducidos se refieran
un tema tratado y aprobado en primer debate y considerado por las
plenarias de las dos corporaciones. En tal virtud, la Corte descarta la
inconstitucionalidad por violación de los principios de identidad y
consecutividad, en relación con los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007,
en cuanto crean una entidad denominada Colpensiones, ordenan la liquidación del
Instituto de Seguros Sociales, Caprecom y Cajanal, y crean una Unidad
Administrativa –Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3.4.4 En cuanto
al segundo de los requisitos señalados por la jurisprudencia que se viene
comentando, referente a que el tema del artículo nuevo introducido por
la plenaria de una de las dos cámara legislativas guarde estrecha relación con
el contenido material general del proyecto, el mismo será estudiado enseguida,
al examinar el cargo de inconstitucionalidad fundado en el desconocimiento del
principio de unidad de materia.
Ciertamente, la
Corte ha distinguido nítidamente la diferencia entre los principios de
identidad y de unidad temática o de materia, asunto sobre el cual ha vertido
los siguientes conceptos:
“5.2.7. Por este aspecto, no sobra precisar que una cosa es el
principio de identidad legislativa, mediante el cual se busca que los cambios
introducidos en plenarias guarden relación con los diversos temas tratados y
aprobados en primer debate, y otra muy distinta el principio de unidad de
materia, con el que se persigue garantizar que los artículos que conforman la
ley estén directamente relacionados con la materia general que la identifica y
que justifica su expedición. Por eso, a pesar de que tales principios son
concordantes y están íntimamente relacionados, en esencia persiguen objetivos
diversos que terminan por complementarse en procura de garantizar el principio
democrático y el régimen jurídico de formación de las leyes diseñado por el
Constituyente. Así, es claro que mientras el principio de unidad de materia se
limita a exigir que exista coherencia temática en todo el articulado de la ley,
con lo cual se impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen
contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el principio de identidad
obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran
a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se
aprobaron en primer debate.”[51]
Pasa entonces la
Corte a ocuparse de estudiar el cargo esgrimido por falta de unidad de materia.
4. Examen del
cargo de inconstitucionalidad por falta de unidad de materia.
4.1 Según se
expuso en el acápite de Antecedentes de la presente Sentencia, la demanda aduce un cargo que consiste en afirmar que cuando el
artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 ordena liquidar el Instituto de Seguros
Sociales, CAPRECOM y CAJANAL, no establece propiamente un programa que
permita llevar a cabo ninguna de las metas y objetivos definidos en la parte
general del Plan de Desarrollo contenido en esa Ley.  Lo anterior porque, al
parecer del demandante,  la liquidación de una entidad no es propiamente un programa
y porque no puede ser vista tampoco como una forma de planeación. Por tal
razón, estima que el legislador violó la prohibición derivada del principio de
unidad de materia, que le impedía incluir en el Plan Nacional de Desarrollo
disposiciones cuyo contenido no correspondiera a objetivos y metas de
desarrollo económico o social, o a instrumentos para la ejecución de los
anteriores.
Aunque este
cargo de inconstitucionalidad se refiere solamente a la liquidación de las
entidades mencionadas, dispuesta en el artículo 155 acusado, la Corte estudiará
también si las demás decisiones legislativas básicas o principales contenidas
en los dos artículos demandados desconocen o no el mismo principio de unidad de
materia, por no corresponder a ninguna meta u objetivo definido en la parte
general del Plan.
Para estos
propósitos, brevemente se recordará la jurisprudencia sentada por esta
Corporación en lo relativo al alcance del principio de unidad de materia,
especialmente en el caso de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social.
4.2 Sobre este asunto, la Corte ha hecho ver que el
principio de identidad temática o unidad de materia, consagrado en el artículo
158 superior, en el trámite del proyecto de Ley del Plan de Desarrollo
Económico y Social reviste connotaciones particulares, que se derivan de la
naturaleza especial de la Ley del Plan, de la función de planeación en sí misma
considerada y del principio de coherencia que domina su formulación. A este
respecto ha indicado que, teniendo en cuenta que la materia de la ley del Plan comprende tanto un
parte general compuesta por normas programáticas que señalan las metas y
prioridades de la acción estatal en el mediano plazo, como normas
instrumentales destinadas a permitir que se cumplan tales objetivos señalados
en esa parte general, tales
instrumentos deben tener una relación de conexidad directa con los planes o
metas contenidos en la parte general del plan, pues de lo contrario, por falta
de coherencia, no se cumplirá con el principio de unidad de materia.
En efecto, sobre estos rasgos particulares del
principio de unidad de materia en el trámite legislativo de la Ley del Plan, la
Corte ha vertido los siguientes conceptos, que ahora considera oportuno
recordar in extenso:
“… los principios de unidad de materia y de
identidad flexible adquieren un significado preciso en la expedición de la Ley
del Plan, significación especial derivada del juego de otro principio llamado “de
coherencia”, recogido en el artículo 3° de la Ley 152 de 1994, Orgánica del
Plan Nacional de Desarrollo. Según este principio “los programas y proyectos
del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y
objetivos establecidos en éste”. En tal virtud, los instrumentos ideados
por el legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa (es
decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general
del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente
con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no
cumplen con el principio de unidad de materia.
“Precisando lo anterior puede decirse que
algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su
contenido, la orientación misma de la política económica, social y ambiental
que deberá presidir la función pública durante un período presidencial
determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales
programas de inversión. Otras, de contenido instrumental, deben señalar las
estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas
últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud
sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas
generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley.  Y si la
disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas,
igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de
planeación.
“Ahora bien, la Corte siempre ha
interpretado de manera amplia la noción de materia, por lo cual ha sostenido
que el principio de unidad temática “no puede rebasar su finalidad y
terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor
entidad como valor fundante del Estado Colombiano”, por lo cual únicamente
“aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales,
razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad
causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma,
deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.[52] No
obstante, en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del
Plan de Desarrollo la Corporación estima que la conexidad debe ser directa e
inmediata. Es decir, sí, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley
heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas
macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de
diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a
garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo, el criterio
para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales
contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no
eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos
contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican
los recursos para su ejecución.
“La conexidad de una norma instrumental
particular con las generales que señalan objetivos, determinan los principales
programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para
su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse
inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo
conjetural  o hipotética.  Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la
efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva
directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que
adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o
circunstancia.
“Recapitulando, si bien respecto
del proyecto de ley del plan existen límites a la facultad congresional de
introducir adiciones bajo la forma de artículos nuevos, (sólo puede modificar
el Plan de Inversiones, debe mantenerse el equilibrio presupuestal, en algunos
casos se requiere aval gubernamental), también es cierto que cualquier
disposición nueva que contenga estrategias presupuestales o normativas coherentes con las metas, prioridades y
políticas  definidas en el inicial proyecto gubernamental debe ser admitida,
pues se refiere al mismo tema propuesto desde el comienzo del trámite, siempre
y cuando esté en una relación de conexidad directa y no eventual o mediata.  En
tal virtud, si una estrategia concreta y particular recogida en un artículo nuevo
es directa e inmediatamente conducente para la realización de la política
económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante el
cuatrienio de vigencia de la ley del Plan, contemplada desde el inicio del
trámite del proyecto, tal artículo nuevo tiene una relación de conexidad
teleológica con ésta última y por lo tanto guarda un vínculo razonable con el
tema central del debate.
“15. Así pues, la inclusión de
artículos nuevos durante el segundo debate parlamentario resulta constitucionalmente
posible, según las normas generales y especiales que regulan la aprobación de la
Ley del Plan, siempre y cuando se observe el principio de identidad temática
que en materia de planeación ha sido explicado en las líneas anteriores.”[53]
4.3 En este
punto conviene recordar, como también ha sido explicado por esta Corporación,
que las estrategias para realizar las metas y
prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del Plan de
Desarrollo no son solamente las de carácter exclusivamente presupuestal, sino
que ellas también pueden consistir en medidas, disposiciones o normas
jurídicas, cuyo alcance regulador favorezca la consecución de los objetivos que
se pretende alcanzar.[54] En efecto, sobre este
asunto la Corte ha dicho esto:
“13. Ahora bien, no obstante que la ley del
plan es de naturaleza presupuestal, es decir que contiene “la formulación de
un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y formulación de un
plan de gastos en un período plurianual”[55], las
únicas estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo
buscadas no son las de este tipo, es decir las referentes al cálculo de
ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos
fiscales con destino a la financiación de programas, sino que dichas estrategias
también pueden consistir en  normas jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la
consecución de las metas no sólo económicas, sino también sociales o
ambientales que se ha estimado deseable alcanzar. A esta conclusión se llega a
partir de lo dispuesto por el numeral 3° del artículo 150 superior, según el
cual corresponde al Congreso “aprobar el plan nacional de desarrollo y de
inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la
determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su
ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de
los mismos”. (Resalta la Corte)”[56]
4.4 Así pues, la facultad de introducir
disposiciones nuevas al proyecto de Ley del Plan de Desarrollo durante el
segundo debate parlamentario se ajusta a la Constitución siempre y cuando se
encuentren en una relación de “conexidad directa, no eventual o mediata, con
las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte
general del Plan”. De esta manera, los artículos 155 y 156 de la Ley
1151 de 2007, que se incluyeron por la plenaria del Senado de la República
durante el proceso de aprobación de dicha Ley, debían contener instrumentos
presupuestales u otro tipo de disposiciones, normas o medidas directa e
inmediatamente adecuadas para llevar a cabo las políticas, programas, proyectos
o metas contenidos en el inicial proyecto gubernamental. Si su alcance no fuera
éste, no podrían haber sido incluidos en el segundo debate, so pena de
desconocer lo dispuesto por el artículo 158 superior, referente al principio de
unidad de materia que de manera general preside la aprobación de las leyes.
4.5.  Visto lo
anterior, entra la Corte a verificar si los artículos 155 y 156 de la Ley 1151
de 2007 que fueron introducidos al proyecto de ley  durante el segundo debate
parlamentario respetaron el principio de unidad de materia. Para ello, en
primer lugar hace ver que se trata de normas instrumentales contenidas en el
Plan Nacional de Inversiones, por lo cual su objeto debe ser el llevar a efecto
las metas y programas incluidos en la parte general del Plan o las políticas
definidas en los principales proyectos de inversión. Por eso, es menester
referirse brevemente a éstos, a fin de establecer si en cada una de las
disposiciones acusadas se da una relación de conexidad teleológica con tales
proyectos generales.
4.5 Los objetivos y programas generales
del la Ley 1151 de 2007,  por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010.
El artículo 1°
de la Ley 1151 de 2007 enuncia los objetivos de la acción estatal
que persigue el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Su texto íntegro es el
siguiente:
“Artículo 1°. Objetivos del Plan
de Desarrollo. A partir de los logros obtenidos durante el período 2002-2006 en
seguridad, confianza, desarrollo económico y equidad social, el Plan Nacional
de Desarrollo 2006-2010 tendrá como orientación básica consolidar y continuar
las directrices del Plan 2002-2006 pero con particular énfasis y prioridad en
dos objetivos fundamentales: Mantener el crecimiento económico alcanzado
recientemente y complementarlo con una noción más amplia de desarrollo.
“Esa noción más amplia reconoce que, el objetivo del crecimiento
económico no es un fin en sí mismo, sino es un medio idóneo para alcanzar una
sociedad más justa. El crecimiento económico por sí solo no es suficiente para
alcanzar la equidad y debe articularse con sólidas políticas sociales y
económicas con responsabilidad social si bien el crecimiento económico es
necesario, este por sí solo no es suficiente y debe tener como contexto sólidas
políticas sociales y de seguridad democrática, en las cuales obren como
criterios relevantes y decisivos la equidad, la reducción de la pobreza, la
sostenibilidad ambiental y la descentralización.
“Sobre esas bases, la acción estatal se dirigirá a los siguientes
objetivos esenciales, a saber:
“a) Un Estado Comunitario: desarrollo para todos, que promueva el
bien común, tenga presente que la actividad pública sólo se concibe en
beneficio de los gobernados, auspicie y permita la participación ciudadana en
las decisiones públicas y en su ejecución y control, garantice eficiencia,
equidad y transparencia en las acciones oficiales y facilite el acceso a la
información en aras de difundir un entorno de confianza y una conciencia clara
sobre las posibilidades y limitaciones institucionales;
“b) Una política de defensa y seguridad democrática que comprenda
acciones y estrategias dirigidas a garantizar el control del territorio,
combatir frontalmente las drogas y el crimen organizado, garantizar la
seguridad ciudadana, solucionar el flagelo del desplazamiento de la población,
proteger y garantizar el respeto de los derechos humanos, procurar la
reconciliación, vincular a los entes territoriales en el marco de una
estrategia global y diseñar y promover un modelo de desarrollo y paz. El
Congreso recomienda no descartar el intercambio humanitario y la negociación
del conflicto interno armado;
“c) Una política de promoción de reducción de la pobreza y promoción
del empleo y la equidad que conduzca a soluciones eficaces contra la pobreza y
la vulnerabilidad, el desempleo, las deficiencias de cobertura y calidad en la
seguridad social, las deficiencias de cobertura y calidad de la educación, la
imposibilidad de acceso de los marginados a los servicios financieros, las
asimetrías e insuficiencias en el desarrollo urbano, las limitaciones en el
acceso a la vivienda propia, las limitaciones en los servicios y suministros de
agua potable, energía y transporte, las limitaciones de la población marginada
acceso a la informática y el flagelo de los altos niveles de pobreza rural;
siendo prioridad teniendo en cuenta las regiones y grupos poblaciones más
rezagados y vulnerables como son las personas en situación de desplazamiento,
las personas con algún tipo de discapacidad, los desplazados, discapacitados,
madres gestantes, madres cabeza de hogar, primera infancia, persona mayor,
habitantes de la calle, adulto mayor, afrocolombianos e indígenas, entre otros.
Realizando programas especiales de sensibilización para la promoción de empleo
y la generación de unidades productivas de estas poblaciones;
“d) Una política encaminada al crecimiento económico alto y
sostenido: la condición para un desarrollo con equidad, como condición
indispensable para un desarrollo equitativo, con criterios enmarcados dentro de
la Agenda Interna: Desarrollo en ciencia, tecnología e innovación, con
fortalecimiento empresarial, especialmente en el sector agropecuario y en el
marco del emprendimiento y la competitividad; con énfasis en la formación de
capital humano, en especial en maestrías y doctorados; con un crecimiento en la
infraestructura, en especial en el transporte, abastecimiento energético y las
tecnologías de la comunicación, y un marco institucional y político que sea
propicio para el crecimiento;
“e) Una gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo
sostenible, sustentado en la articulación adecuada de las dimensiones
económica, social y ambiental. Así mismo, una gestión de riesgo orientada no
sólo a la atención, sino prioritariamente a la prevención;
“f) Un mejor Estado al servicio del ciudadano en el cual se
consoliden el modelo democrático y los mecanismos de participación, se
reestructure y fortalezca la administración de justicia, se posibilite la
intervención del Estado a través de funciones de planeación, promoción,
regulación, control y participación en actividades empresariales y en un marco
de eficiencia y transparencia. Además, se buscará mejorar la calidad y eficacia
del ejercicio de control fiscal para la correcta inversión y manejo de recursos
del Estado;
“g) Una política que tenga en cuenta las dimensiones especiales del
desarrollo en aspectos tales como el período de gestación de las madres de
Colombia, la protección de la primera infancia, la equidad de género; la
protección y el estímulo de la juventud; la formulación de programas
específicos en relación con los grupos étnicos y las relaciones
interculturales; la implementación de estrategias de desarrollo regional que
fortalezcan la descentralización; la ampliación y consolidación del
conocimiento y la innovación tecnológica para contribuir a la transformación
productiva y social del país; el incremento de los entornos propicios y
mecanismos para fomentar la cultura, el deporte, la recreación y la actividad
física como instrumentos que contribuyen para el desarrollo de la paz; el
diseño de políticas específicas para armonizar el desarrollo económico con la
dinámica demográfica; la promoción de la economía solidaria; y el respaldo, de
modo decidido, a la integración económica latinoamericana, sudamericana y
andina.”
De las
anteriores disposiciones, contenidas en la Parte General de la Ley del Plan de
Desarrollo Económico 2006- 2010, para lo que interesa al examen de
constitucionalidad que ahora adelanta, la Corte destaca lo siguiente:
En el artículo
primero se explica que el Plan de Desarrollo persigue “(m)antener el
crecimiento económico”, pero no porque se estime que el mismo es un
objetivo en sí mismo, sino porque constituye “un medio idóneo para alcanzar
una sociedad más justa”, si se articula con “sólidas políticas sociales
y económicas”. Ahora bien, sobre estas bases, dice dicho artículo que la
acción estatal se dirigirá, entre otros, a los siguientes objetivos esenciales:
“a) Un Estado Comunitario: desarrollo para todos, que
promueva el bien común, tenga presente que la actividad pública sólo se concibe
en beneficio de los gobernados, auspicie y permita la participación
ciudadana en las decisiones públicas y en su ejecución y control, garantice
eficiencia, equidad y transparencia en las acciones oficiales y facilite el
acceso a la información en aras de difundir un entorno de confianza y una
conciencia clara sobre las posibilidades y limitaciones institucionales;
…
“c) Una política de promoción de reducción de la pobreza y
promoción del empleo y la equidad que conduzca a soluciones eficaces contra
la pobreza y la vulnerabilidad, el desempleo, las deficiencias de cobertura
y calidad en la seguridad social,…
…
“f) Un mejor Estado al servicio del ciudadano en el cual se consoliden el modelo democrático y los mecanismos de
participación, se reestructure y fortalezca la administración de justicia, se
posibilite la intervención del Estado a través de funciones de planeación,
promoción, regulación, control y participación en actividades empresariales y
en un marco de eficiencia y transparencia. Además, se buscará mejorar la
calidad y eficacia del ejercicio de control fiscal para la correcta inversión y
manejo de recursos del Estado;
…”
Más adelante, dentro del Título II referente al “Plan de
Inversiones Públicas”, el artículo 6° del Capitulo II contiene la
descripción de los principales programas de inversión, norma que, por su
contenido, define también la orientación misma de la política económica, social
y ambiental que deberá presidir la función pública durante un período
presidencial en curso.
Entre estos programas se encuentra el descrito en el artículo 6°,
denominado “Un mejor Estado al servicio de los ciudadanos”, en cuyo
numeral 6.2, titulado “Los retos del Estado comunitario”, se menciona la
necesidad ejecutar acciones encaminadas a lograr la
especialización funcional de la intervención económica, a través empresas con
capital público. Agrega que en otras ocasiones “(c)uando sea necesario se
procederá a la enajenación de acciones o participaciones sociales a terceros o
a las entidades territoriales.”
Dentro de este numeral 6.2, se incluye el subnumeral 6.1.2, tantas
veces mencionado ad supra. Esta disposición, sin duda, expone un
objetivo político y social referente al papel del Estado frente a los
ciudadanos,  con miras a que estos puedan ejercer efectivamente sus derechos,
entre ellos los relativos a la seguridad social en materia pensional. En
efecto, dentro de las acciones que en este sentido se considera importante
llevar a cabo, el susodicho numeral 6.2.1 señala la necesidad de adelantar una
reestructuración administrativa de las instituciones que manejan el Régimen de
Prima Media. [57] Sobre el punto, la norma literalmente indica que el objeto de la
propuesta “es organizar el marco institucional del Régimen de Prima Media
del orden nacional…”.
Explicando la necesidad de adelantar este programa, en numeral en
comento dice lo siguiente:
“Esta propuesta surge en desarrollo de un
Modelo Institucional Básico que busca solucionar los problemas que se presentan
en la actualidad, tales como las fallas en la información derivadas del manejo
indebido de las historias laborales y la inadecuada defensa judicial de algunas
administradoras y entidades que han reconocido pensiones de las cuales se ha
ordenado su liquidación, buscando evitar las situaciones de corrupción que se
han evidenciado y que han generado con cargo al erario, una carga financiera
muy alta, injustificada, y de ninguna manera pretende intervenir en la operatividad
de las entidades que manejan recursos parafiscales.”
De todo este plexo de normas programáticas, puede deducirse que en
el artículo 1° de la Parte General del Plan el legislador consagró que dentro
de las políticas sociales y económicas que deben
ejecutarse para que el crecimiento económico no sea “un fin en sí mismo” sino
“un medio idóneo para alcanzar una sociedad más justa”, está aquella que
consiste en dirigir la dinámica estatal hacia actuaciones públicas que
garanticen la “eficiencia, equidad y transparencia” y permitan
superar las “deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social”. Así
mismo, este actuar público debe estar encaminado a facilitar “el acceso a la
información en aras de difundir un entorno de confianza y una conciencia clara
sobre las posibilidades y limitaciones institucionales”. También en esta
misma norma, se expresa como meta la de  construir “un mejor Estado al
servicio del ciudadano”, para lo cual se menciona como instrumento el de la
intervención estatal en actividades empresariales, en un marco de eficiencia y
transparencia.
Concretando este señalamiento de metas, políticas y programas muy
generales, el artículo 6° se refiere a las acciones mucho más concretas que han
de darle forma a aquellas proyecciones de carácter abstracto expresadas en el
artículo 1°. Y en aquel artículo, aparece claramente definido el programa de
reestructuración del marco institucional de administración del Régimen de Prima
Media, indicándose además las razones que llevan a la necesidad de ejecutar
esta política. Ellas tienen que ver, dice la disposición, con (i) fallas en la información derivadas del manejo indebido de las
historias laborales, (ii) la inadecuada defensa judicial de algunas administradoras
y entidades que han reconocido pensiones, y (iii) situaciones de corrupción que
se han evidenciado y que han generado con cargo al erario, una carga financiera
muy alta e injustificada.[58]
Descendiendo aun más a lo particular, el numeral 6.2.1 menciona
expresamente como programa, la creación de una Unidad Administrativa de Gestión de Obligaciones Pensionales, adscrita al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
Ahora bien, en este punto es menester resaltar que esta parte
general y programática de la Ley del Plan estuvo presente en el correspondiente
proyecto de ley desde el inicio del trámite legislativo en el Congreso de la
República, como anteriormente se hizo ver.
Señalado a
grandes rasgos cuáles son las metas que, en lo pertinente,  persigue el Plan de
Desarrollo contenido en la Ley bajo examen, es posible detenerse a estudiar si
cada uno de los artículos acusados  se refiere al mismo asunto de que trata la
Ley, es decir si respeta el principio de unidad de materia.
4.6 La
unidad de materia y la conexión temática en las disposiciones acusadas.
4.6.1 Según se dijo anteriormente, la presente demanda se dirige en
contra de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de
2007, pero las acusaciones cuestionan específicamente los apartes normativos de
dichas normas que se refieren a: (i) la creación de una empresa industrial y
comercial del Estado del orden nacional denominada Administradora Colombiana de
Pensiones, COLPENSIONES, cuyo objeto consiste en la administración estatal del
régimen de prima media con prestación definida; (ii) la liquidación de Cajanal,
Caprecom y el Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de
pensiones se refiere; (iii) la forma en que está conformada la Junta Directiva
de COLPENSIONES; y (iv) el otorgamiento al Presidente de la República de
facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley que determinen
el sistema específico de carrera para los empleados de esa entidad.
No obstante, el cargo de fondo esgrimido por desconocimiento del
principio de unidad de materia recae exclusivamente sobre los apartes
normativos del artículo 155 en los cuales se ordena liquidar las tres empresas
administradoras del Régimen de Prima Media mencionadas. En efecto, al respecto
la demanda únicamente dice que la liquidación de estas entidades no corresponde
a un programa que permita llevar a cabo ninguna de las metas y objetivos
definidos en la parte general del Plan; y que, por ello, el legislador habría
violado la prohibición derivada del principio de unidad de materia, que le
impedía incluir en el Plan Nacional de Desarrollo disposiciones cuyo contenido
no correspondiera a objetivos y metas de desarrollo económico o social, o a instrumentos
para la ejecución de los anteriores.
Así las cosas, la Corte debería limitarse a estudiar si la
liquidación de las tres entidades mencionadas es una determinación legislativa
que irrespeta los principios de coherencia y de unidad normativa que presiden
la aprobación de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social.
Sin embargo, como los artículos 155 y 156
de la Ley 1151, según se vio, fueron introducidos durante el segundo debate
parlamentario en el Senado de la República, y esta inclusión, para no resultar
inconstitucional, debía cumplir con el requisito de que el tema de las
disposiciones nuevas  guardara estrecha relación de conexidad con el contenido
del proyecto, la Corte estima que no debe limitarse a analizar la unidad de
materia de la decisión legislativa de liquidar al Instituto de Seguros
Sociales, CAPRECOM y CAJANAL, sino que también debe extender este examen a
aquellas otras decisiones del legislador que constituyen medidas
legislativas básicas contenidas en los artículos 155 y 156, a saber: (i) la
creación de una empresa comercial e industrial del Estado denominada
Colpensiones, cuyo objeto social es la administración el régimen de prima
media; (ii) la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (iii) el otorgamiento al
Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de
seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la ley, para
expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y “el sistema
específico de carrera” para los empleados de la mencionada Unidad; y (iv),
la autorización a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con
particulares para la constitución de sociedades dedicadas al aseguramiento en
pensiones, salud y riesgos profesionales; o para participar  en el capital de
las existentes, o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de
sus negocios a otras entidades públicas, o que los particulares inviertan o
participen en el capital de las entidades públicas existentes.
Respecto de los demás temas sobre los que
versan los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, no se llevará acabo este
examen de conexidad temática, toda vez que estos otros asuntos pueden ser
considerados desarrollos de las decisiones legislativas básicas arriba
mencionadas, y por lo tanto tener un carácter accesorio y no principal. En tal
virtud, el examen de unidad de materia no se extenderá a aquellas
determinaciones del legislador contenidas en estas normas, tales como el
domicilio, la conformación del patrimonio, la administración y las funciones
básicas de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales, la sede y el patrimonio de esta Unidad, y otros
aspectos reglamentarios de su actividad. Respecto de tales asuntos accesorios, la
Corte entiende que, si se comprueba la unidad de materia de los temas básicos o
principales, se debe admitir que también existe conexidad temática en esas
determinaciones legislativas secundarias, las cuales, por razones de técnica
legislativa, deben incluirse también dentro del cuerpo de la Ley del Plan, en
cuanto son desarrollo de instrumentos de ejecución del  mismo.
4.6.2.
Precisado lo anterior, inicialmente se estudiará si la liquidación de tres
administradoras públicas del Régimen de Prima Media y la creación de una
Empresa Comercial e Industrial de Estado llamada COLPENSIONES, cuyo objeto
consiste en la administración estatal de mismo Régimen, constituyen
instrumentos o estrategias que tienen una relación de conexidad efectiva,
directa e inmediata, con las metas y programas de la Parte general del Plan.
Esta relación debe ser de “conexidad teleológica directa (es decir, de medio
a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan.”[59]
Si esta relación no se da, debe entenderse que, por falta de “coherencia”,
no se cumple el principio de unidad de materia, según ha sido explicado por la
jurisprudencia constitucional, arriba comentada.
Para precisar si existe o no esa relación de conexidad teleológica
directa, la Corte recuerda ahora las razones expuestas dentro del mismo texto
de la Ley, que llevaron a incluir en el artículo 6°, relativo a la descripción
de los principales programas del Plan de Desarrollo, la necesidad de reorganizar
“el marco institucional del Régimen de Prima Media del orden nacional.” Dichas
razones, que se comentaron anteriormente, tienen que ver con: (i) fallas en la información derivadas del
manejo indebido de las historias laborales, (ii) la inadecuada defensa judicial
de algunas administradoras y entidades que han reconocido pensiones y (iii)
situaciones de corrupción que se han evidenciado y que han generado con cargo
al erario público una carga financiera muy alta e injustificada. Adicionalmente
esta reorganización institucional, motivada en las razones expuestas, pretende
o tiene como objeto garantizar los derechos de los
asegurados y la continuidad en la prestación de los servicios de pensiones, y
lograr la seguridad jurídica, la sostenibilidad financiera y la eficiencia
operativa, según fue expuesto por el Gobierno Nacional al justificar la
inclusión de los artículos 155 y 156, ahora bajo examen.[60]
Vistas las razones y los objetivos de la reorganización
institucional propuesta en la parte programática del Plan, y confrontándolos
con la decisión legislativa liquidatoria de tres entidades y creadora de una
nueva,  la Corte concluye que el legislador estimó que concentrando en una sola
entidad la mayor parte de la administración del Régimen de Prima Media, se
superaría un problema de información derivado del manejo de historias laborales
por parte de una multiplicidad de entidades. Esta centralización de información
laboral redundaría en la eficacia y eficiencia operativa en la prestación del
servicio público de seguridad social en materia pensional, en beneficio de la
efectividad de los derechos de los asegurados y en una reducción de los costos
financieros de la administración de dicho régimen. Por esa razón decidió
liquidar las tres  administradoras públicas de mayor tamaño y concentrar la
actividad por ellas desarrollada en una sola entidad, que sería la empresa
comercial e industrial de Estado que se denominaría “COLPENSIONES”.
Adicionalmente, preocupado por la inadecuada defensa judicial de las
administradoras públicas, estimó que era necesario concentrar y especializar
esta función pública, radicándola en una sola entidad. Finalmente, esta
liquidación y la subsiguiente creación de la nueva entidad evitarían la
perpetuación de situaciones de corrupción evidenciadas en las entidades
llamadas a ser liquidadas, corrupción que venía provocando un grave menoscabo
al erario público.
Por todo lo anterior, la liquidación de las administradoras públicas
del régimen de Prima Media dispuesta en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007
y la creación de Colpensiones son medidas instrumentales que presentan una
aptitud sustancial directa e inmediata para realizar
los planes, programas y las metas generales contenidos en dicha Ley, y de
manera especial el programa de reorganización del “marco institucional del
Régimen de Prima Media del orden nacional.” En tal virtud, presenta una
relación de conexidad teleológica directa  con dichos planes.
En efecto, la
Corte ha dicho que la conexidad de una norma instrumental con las generales que
señalan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de
inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución no es
directa sino eventual, cuando “del cumplimiento de aquella no puede
obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta
efectividad es sólo conjetural  o hipotética.”  Ha agregado que tal
conexidad no es inmediata sino mediata, cuando “la efectivización de la
norma general programática o financiera no se deriva directamente de la
ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere
del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia.”
En el presente
caso, al parecer de la Corte puede darse por cumplida la exigencia de conexidad
directa o inmediata, pues la superación de los problemas que dieron origen al
programa de reorganización del marco institucional de la administración del
Régimen de Prima Media difícilmente pueden superarse sin el adelantamiento del
proceso liquidatorio y la subsiguiente centralización de la información laboral
y de la función administrativa del Régimen en una sola entidad. Justamente
porque la dispersión informática y administrativa ha generado los problemas de
ineficiencia y ha tolerado la corrupción reinante en el ejercicio de este
cometido público, la única medida que inequívocamente permitirá conjurar las
causas del problema radica en la concentración de la información y de la
actividad en una sola entidad. Es por ello que la relación de conexidad entre
el programa de reorganización y las medidas concretas que lo plasman sí puede
juzgarse directa e inmediata.
Ahora bien, en
relación con la liquidación del Instituto de Seguros Sociales en lo que a
pensiones se refiere, existe otra razón  para estimar que la necesidad
detectada de suprimir esta entidad exigía que el legislador mismo decretara su
liquidación, pues a pesar de que el numeral 15 del artículo 189 superior
concede al Presidente de la República la facultad de “suprimir o
fusionar entidades u organismos administrativos”, agrega que lo hará “de
conformidad con la ley”. En este punto debe recordarse que la Ley 790 de
2003, en su artículo 20 dispuso que en desarrollo del programa de renovación de
la Administración Pública no se suprimiría, entre otras entidades, el Instituto
de Seguros Sociales.[61] Por esta razón, el
Gobierno Nacional requería de una nueva ley que, modificando lo dispuesto en la
Ley anterior, decretara o autorizara la liquidación de dicho Instituto.[62]
Así pues, la
liquidación de tres administradoras públicas del Régimen de Prima Media
mencionadas en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 y la creación de una
Empresa Comercial e Industrial de Estado llamada Colpensiones, cuyo objeto
consiste en la administración estatal de mismo Régimen, constituyen
instrumentos o estrategias que tienen una relación de conexidad efectiva,
directa e inmediata, con las metas y programas de la Parte general del Plan.
4.6.3. Establecido lo anterior, pasa la Corte a estudiar si la
medida legislativa que consiste en la creación de la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, respeta los
principios de unidad de materia y de coherencia de la Ley del Plan, por
constituir un instrumento que tiene una  relación de conexidad teleológica
efectiva, directa e inmediata, con las metas y programas de la Parte general
del mismo.
Para hacer el estudio anterior, la Corte tiene en cuenta que la nueva
Unidad Administrativa será la encargada de reconocer propiamente los derechos
pensionales, en especial los llamados bonos pensionales y los auxilios
funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del
orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido
a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya
decretado o se decrete su liquidación. Adicionalmente, la unidad se encargará
de hacer una tarea de “seguimiento, colaboración y determinación de la
adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones
parafiscales de la Protección Social”.
Recordado cuáles serán las funciones principales que corresponderán
a la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, la Corte se
detiene a confrontarlas con las razones y objetivos que persigue la
reorganización institucional de las entidades que administran el Régimen de
Prima Media con Prestación Definida, y al respecto encuentra que este proyecto
recogido en la parte General y programática del Plan pretende no solamente
superar fallas  en la información derivadas del manejo disperso de las
historias laborales, así como acabar con situaciones de corrupción
evidenciadas, sino también garantizar los derechos de
los asegurados y la continuidad en la prestación de los servicios de pensiones,
y lograr la seguridad jurídica, la sostenibilidad financiera y la eficiencia
operativa, según fue expuesto por el Gobierno Nacional al justificar la
inclusión de los artículos 155 y 156, ahora bajo examen.[63]
Visto lo anterior, la Corte encuentra que también la decisión
legislativa de crear la mencionada Unidad Administrativa Especial presenta una
relación de conexidad teleológica directa con el programa de reorganizar el “marco institucional del Régimen de Prima Media del orden nacional.”
En efecto, la creación de esta Unidad permitirá
especializar una función y dedicar a su cumplimiento una estructura administrativa
y de personal exclusivamente dedicada a la labor de reconocimiento de derechos
pensionales a cargo de todas las entidades públicas del
orden nacional que hayan tenido bajo su responsabilidad la administración del
Régimen de Prima Media, con lo cual ciertamente se lograrán objetivos de
eficiencia operativa que redundarán en la garantía y efectividad de los
derechos de los asegurados.
Adicionalmente, las funciones de seguimiento a la adecuada, completa
y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales revestirá una
importancia decisiva de cara al propósito de lograr la mencionada eficiencia
operativa y la garantía de los derechos de los asegurados, los cuales, como es
sabido, en múltiples oportunidades se ven truncados por el incumplimiento de la
obligación de liquidar y pagar en forma legal y oportuna las cotizaciones al
Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
Además, esta conexidad entre el propósito de reorganizar el marco
institucional del Régimen de Prima Media, de un lado,  y la creación de la
mencionada Unidad Administrativa, de otro, es directa e inmediata y no mediata
o eventual; pues solamente adecuando las estructuras administrativas para
superar las dificultades operativas que hoy en día hacen ineficiente el proceso
de reconocimiento de pensiones y el control de la obligación de trasladar las
cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, es posible lograr las
metas de eficiencia operativa de las cuales depende la garantía de los derechos
de los asegurados, que constituye la ratio última del propósito
reorganizativo previsto en la parte General y programática del Plan. Además, la
creación de esta Unidad, y las funciones que está llamada a desarrollar,
garantizan por sí mismas dichos objetivos.
A lo anterior se agrega que de conformidad con lo prescrito por el numeral 7° del
artículo 150 superior, corresponde al Congreso de la República  determinar la estructura de la administración nacional y “crear,
suprimir o fusionar” ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional; por su parte, el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución
autoriza al Presidente de la República para “modificar la estructura de los
Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos
administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales
que defina la ley”. Como puede verse, es al Congreso al que corresponde
crear entidades del orden nacional, y aunque el numeral 15 del artículo 189
permite al Presidente de la República “modificar la Estructura de los
Ministerios”, debe hacerlo de conformidad con las reglas generales que
defina la ley. Por lo cual, la Corte entiende que para proceder a crear la  Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
era necesario que el legislador interviniera, como lo hizo en el artículo 156
de la Ley 1151 de 2007, ahora bajo examen.
Por todo lo anterior, la Corte concluye que al crear la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional
y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, el legislador respetó
los principios de unidad de materia y de coherencia que presiden la expedición
de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social.
4.6.4. Pasa
ahora la Corte a detenerse en el análisis de la unidad de materia y de la
coherencia de la decisión legislativa de otorgar al Presidente de la República
de facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a
partir de la fecha de publicación de la Ley bajo examen, para expedir normas
con fuerza de ley que determinen las funciones y “el sistema específico de
carrera” para los empleados de la mencionada Unidad.
Al respecto la
Corte observa lo siguiente:
Como se acaba de
decir, la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social se erige como un instrumento necesario para lograr una
reorganización institucional que efectivamente produzca como resultado la
eficacia operativa en las funciones de reconocimiento
de pensiones y de control de la obligación de trasladar las cotizaciones al
Sistema de Seguridad Social en Pensiones, de modo que puede estimarse que la
creación de dicha unidad guarda una relación de coherencia y conexidad con la
parte general y programática del Plan de Desarrollo. Ahora bien,  dentro de
este contexto, la delegación de facultades legislativas temporales al
Presidente de la República para expedir normas con
fuerza de ley que determinen las funciones y “el sistema específico de
carrera” para los empleados de la mencionada Unidad, es un medio de acción
que refuerza las posibilidades de lograr en un plazo razonable los objetivos
perseguidos, señalados en la parte programática del Plan.
Ciertamente, la
Corte ha explicado que  la naturaleza compleja de la función pública justifica
que el legislador pueda diseñar “sistemas específicos de carrera
administrativa”, en los casos en que las normas de la carrera general no le
permitan a las entidades estatales cumplir adecuadamente con sus funciones o,
en su defecto, cuando interfieran negativamente en la consecución de sus
objetivos.[64]  En el presente caso se
está, de un lado, ante la ineficacia comprobada de las estructuras
administrativas hasta ahora existentes en el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, dedicadas al reconocimiento de derechos pensionales, en las cuales
rige el sistema general de carrera administrativa. Esta ineficacia, a juicio de
la Corte, demuestra la necesidad de contar con un cuerpo verdaderamente
especializado de funcionarios, dada la singularidad de las funciones que les
compete cumplir, si lo que se pretende es alcanzar las metas de reorganizar eficientemente el marco institucional del Régimen de
Prima Media. De otro lado, se está también ante la
urgencia de lograr una pronta readecuación de las estructuras administrativas y
de su régimen de carrera, necesidad que justifica la concesión de facultades
extraordinarias al ejecutivo que, dada su mayor cercanía con la administración
del personal dedicado a la labor de reconocimiento pensional, conoce las
exigencias del sistema específico que debe ser implantado;   además, puede
actuar con la celeridad operativa necesaria para producir las normas que
regulen dicho régimen jurídico, dentro del breve lapso de la delegación
legislativa.
Por todo lo
anterior, la Corte estima que sí existe una relación de conexidad teleológica
directa e inmediata y de coherencia interna entre la decisión legislativa de
otorgar al Presidente de la República facultades extraordinarias para expedir
normas con fuerza de ley que determinen las funciones y “el sistema
específico de carrera” de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social, y las metas o proyectos generales del Plan de Desarrollo, en
especial el programa de reorganización del marco institucional de la
administración del Régimen de Prima Media.
4.6.5. Finalmente, la Corte estudiará si la
autorización que el inciso primero del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007
concede a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con
particulares, o para la constitución de sociedades dedicadas al aseguramiento
en pensiones, salud y riesgos profesionales, o para participar  en el capital
de las existentes, o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos
de sus negocios a otras entidades públicas, o si la autorización dada en esta
misma norma para que los particulares inviertan o participen en el capital de
las entidades públicas existentes, constituyen medidas legislativas que se
encuentran en una relación de conexidad directa e inmediata con las metas y
propósitos expresados en la Parte General de la Ley del Plan de Desarrollo
Económico.
Para los anteriores propósitos, la Corte
recuerda que  en el artículo primero de la Ley 1151 de 2007, por la cual se
adopta el Plan de Desarrollo 2006-2010,  se explica que este Plan persigue “(m)antener
el crecimiento económico”, entendido como “un medio idóneo para alcanzar
una sociedad más justa”, si se articula con “sólidas políticas sociales
y económicas”. Y que a partir de esta idea inicial, la acción estatal se
dirigirá, entre otros, a al siguiente objetivo:
“f) Un mejor Estado al servicio del ciudadano en el cual se consoliden el modelo democrático y los mecanismos
de participación, se reestructure y fortalezca la administración de justicia, se
posibilite la intervención del Estado a través de funciones de planeación,
promoción, regulación, control y participación en actividades empresariales
y en un marco de eficiencia y transparencia…”
Adicionalmente, como tantas veces se ha hecho ver, en Título II
referente al “Plan de Inversiones Públicas”, el artículo 6° del Capitulo
II contiene la descripción de los principales programas de inversión. Normas
similares a esta, contenidas en anteriores leyes del Plan de Desarrollo, por su
contenido  han sido estimadas también como definitorias de la orientación de la
política económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública
durante un período presidencial en curso[65]. Ahora bien,
en dicho artículo, el numeral 6.2, titulado “Los retos del Estado
comunitario”, se menciona la necesidad ejecutar acciones
encaminadas a lograr la especialización funcional de la intervención económica,
a través empresas con capital público. Y Agrega que en otras ocasiones “(c)uando
sea necesario se procederá a la enajenación de acciones o participaciones
sociales a terceros o a las entidades territoriales.”
Al parecer de la Corte, para llevar a efecto estos propósitos
enunciados en el numeral 6.6 del artículo 6°, era menester que, en el terreno
concreto de la actividad de aseguramiento en pensiones,
salud y riesgos profesionales, el legislador autorizara expresamente al
Gobierno para que las entidades públicas existentes dedicadas a estas
actividades se asociaran entre sí o con particulares, o para que los particulares
participaran en el capital de las entidades públicas existentes. Lo anterior
por cuanto de manera general  al Congreso le compete conceder autorizaciones al
Gobierno para celebrar contratos (C.P. Art. 150 Numeral 9°).
Así las cosas, la aludida norma de autorizaciones constituye un
instrumento necesario para la realización de una meta señalada en la parte
general y programática de la Ley del Plan, por lo cual puede decirse que está
en una relación de conexidad teleológica directa e inmediata con dicha parte
General. En tal virtud, cumple con las exigencias que imponen los principios de
unidad de materia y de coherencia interna que dominan la expedición de la Ley
del Plan de Desarrollo Económico y Social.
4.6.6 Con lo anterior, la Corte da por estudiado el cumplimento del
principio de unidad de materia y de coherencia, respeto de las decisiones
legislativas principales o básicas adoptadas en los artículos 155 y 156 de la
Ley 1151 de 2007. En tal virtud, concluye que tales
artículos fueron insertados en el proyecto de ley durante el segundo debate en
la plenaria del Senado de la República, satisfaciendo las exigencias
jurisprudenciales relativas a que el tema de los artículos nuevos guarde
estrecha relación con el contenido material del proyecto, es decir que se
presente unidad de materia.
Así las cosas,
respecto de los artículos 155 y 157 de la Ley 1151 de 2007 la Corte descarta
tanto la presencia de vicios de trámite por incumplimiento de los principios de
consecutividad y de identidad, como vicios materiales derivados de la falta de
unidad de materia o del irrespeto del principio de coherencia que preside la
expedición del Plan de Desarrollo.
5. Examen del
cargo de inconstitucionalidad relativo a la naturaleza de las decisiones
legislativas que puede contener el  Plan de Desarrollo Económico.
5.1 Otro cargo de inconstitucionalidad esgrimido en las demandas
acumuladas en este proceso plantea el cuestionamiento relativo a si la
modificación de la estructura de la Administración Pública en el orden nacional,
mediante la liquidación de tres entidades existentes y la creación de una
Empresa Industrial y Comercial del Estado y de una Unidad Administrativa
Especial, puede llevarse a cabo mediante disposiciones contenidas en la Ley del
Plan de Desarrollo Económico, o si se requiere de una ley distinta, expedida en
desarrollo de las facultades legislativas a que se refiere de manera concreta
el numeral 7° del artículo 150 superior. Así mismo, este cargo cobija el
referente a la imposibilidad de conceder facultades extraordinarias al
ejecutivo en la Ley del Plan de Desarrollo, pues supuestamente esta delegación
legislativa exige proferir una ley ad hoc  para ese propósito, expedida
con fundamento en el numeral 10º del canon 150
constitucional.
Para responder a este cuestionamiento la Corte debe remitirse, una
vez más, a la jurisprudencia que ha sentado en torno al alcance constitucional
de las facultades del legislador a la hora de expedir la Ley del Plan de
Desarrollo Económico y Social.
5.2 Sobre este asunto, la Corte ha considerado que a pesar de que la
Ley del Plan es de naturaleza presupuestal, ello no implica que los
mecanismos contemplados en ella para realizar las metas definidas en su parte
general sean solamente aquellos de esa misma naturaleza, es decir instrumentos
que consistan en asignación de recursos. En efecto, junto a estos, el
legislador también puede idear otras estrategias para el cumplimento de las
metas y programas generales, que pueden consistir en “mandatos”, “medidas”
o en decisiones legislativas de contenido meramente “normativo”. Sobre
este asunto esta Corporación ha vertido los siguientes criterios, que ahora
recuerda:
13. Ahora bien, no obstante que la ley
del plan es de naturaleza presupuestal, es decir que contiene “la
formulación de un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y
formulación de un plan de gastos en un período plurianual”[66],
las únicas estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo
buscadas no son las de este tipo, es decir las referentes al cálculo de
ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos
fiscales con destino a la financiación de programas, sino que dichas
estrategias también pueden consistir en  normas jurídicas de cuyo cumplimiento
se derive la consecución de las metas no sólo económicas, sino también sociales
o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar. A esta conclusión se
llega a partir de lo dispuesto por el numeral 3° del artículo 150 superior,
según el cual corresponde al Congreso “aprobar el plan nacional de
desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con
la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su
ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de
los mismos”. (Resalta la Corte)
A este mismo carácter normativo que pueden
tener las estrategias adoptadas en el Plan de Desarrollo se refiere el artículo
341 de la Carta, cuando indica que “el Plan Nacional de Inversiones se
expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes”, cuyos
“mandatos constituirán mecanismos idóneos para su
ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes
posteriores”. (Resalta la Corte)
Así pues, las estrategias para realizar las metas y
prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del Plan de
Desarrollo no son solamente las de carácter eminentemente presupuestal, sino
que ellas también pueden consistir en normas jurídicas cuyo alcance regulador
favorezca la consecución de los objetivos que se pretende alcanzar. Por ejemplo, dentro de estas estrategias cabe contemplar
medidas tributarias de fomento a ciertas actividades económicas que se juzgue
necesario incentivar por razones de interés general, tales como exenciones u
otro tipo de beneficios.
Explicando esta posibilidad de inclusión
normativa dentro del Plan, de se ha pronunciado antes la Corporación así:
“...la Constitución establece que la ley
del plan debe contener no sólo los objetivos generales y las inversiones
públicas que piensan adelantarse sino también "las medidas necesarias para
impulsar el cumplimiento de los mismos" (CP art. 150 ord 4º).  En ese
mismo sentido, la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica del Plan señala que la parte
general del plan de desarrollo debe incluir no sólo los objetivos y metas
nacionales y sectoriales de largo y mediano plazo sino también "los
procedimientos y mecanismos generales para lograrlos" (art. 5º lit. c), y
añade que el plan de inversiones debe incluir "la especificación de los
mecanismos idóneos para su ejecución" (art. 6º lit d).
“Por consiguiente, es propio de la ley
del plan comprender normas destinadas a permitir que se cumplan los objetivos y
metas señalados en la parte general y que efectivamente se adelanten las
inversiones programadas en la programación de las inversiones. Esto deriva de
una cualidad especial de la ley del plan pues, según la Carta, "sus
mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución" (CP art. 341) por
lo cual es perfectamente natural que en estas leyes se incluyan normas
instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en
marcha del propio plan de desarrollo.”[67] (Negrillas
fuera del original)”[68]
5.3. Con
fundamento en las consideraciones expuestas, en oportunidades pasadas la Corte
ha declarado la exequibilidad de artículos de anteriores leyes del Plan, que se
limitaban a consagrar “mandatos” sin carácter presupuestal. Así por
ejemplo, en la Sentencia en cita la Corte estimó que un grupo de artículos de la
Ley 812 de 2003, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo
2003-2006, conformaban un bloque relativo a la prestación de servicios públicos
domiciliarios; entre ellos, uno se refería a la eventual liquidación de las
Empresas Municipales de Cali y a la autorización para crear una empresa
comercial e industrial de Estado que prestaría el servicio público de
telecomunicaciones. Otro modificaba las condiciones del contrato de condiciones
uniformes en servicios públicos, a fin de facilitar la participación de capital
privado en empresas con ese objeto social. Estas normas fueron declaras
exequibles, con fundamentos en los siguientes argumentos:
“- Los artículos 130 a 132 constituyen un
bloque de normas que fueron introducidos por la plenaria del Senado durante el
segundo debate parlamentario surtido en esa cámara legislativa. Los cuatro
artículos tocan con el tema de servicios públicos domiciliarios: el 130 se
refiere a la eventual liquidación de las Empresas Municipales de Cali, caso
para el cual se autoriza la creación de una nueva empresa industrial y
comercial del Estado para la prestación de los servicios públicos domiciliarios
de telecomunicaciones, acueducto y alcantarillado y energía eléctrica en esa
ciudad. El 131 modifica el artículo 151 de la Ley 142 de 1994, relativo al
contrato de condiciones uniformes bajo el cual se prestan los servicios
públicos domiciliarios, modificación que pretende facilitar la adquisición de
acciones o partes de interés social en las empresas oficiales, mixtas o
privadas por parte del usuario o suscriptor, o su participación en fondos de
capitalización social que se constituyan para la prestación de los servicios
públicos de los cuales son beneficiarios. Finalmente, el 132 faculta a la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para constituir un fondo
empresarial destinado a apoyar a las empresas que lo constituyan, durante el
proceso de liquidación ordenado por la misma Superintendencia.
“Como puede apreciarse, se trata de un
paquete normativo cuyo propósito fundamental es asegurar la continuidad en la
prestación de los servicios públicos domiciliarios a cargo de empresas que se
encuentran en proceso o en riesgo de liquidación. Al respecto debe observarse
que, desde el proyecto inicial presentado por el Gobierno al Congreso, el Plan
de Desarrollo Económico incluía, dentro del programa de “Crecimiento económico
sostenible y generación de empleo”, un subprograma denominado “Servicios
públicos domiciliarios”, en el cual dentro de las metas se incluían las de (i) fomentar
la participación de los usuarios en el capital de las empresas a través de fondos
de capitalización social; (ii) consolidar los marcos regulatorios; y (iii)
establecer medidas para aminorar la crisis en ciertos casos. Así, no parece
extraña al asunto que se venía tratando en las comisiones y que llegó a las
plenarias la inclusión de los actuales artículos 130 a 132, que claramente
pretenden objetivos coherentes con los de los aludidos programas. En tal
virtud, estas normas no desconocen el principio de unidad de materia, pues
claramente se refieren a un tema que había sido tratado por las comisiones
conjuntas que surtieron el primer debate.”[69]
Repárese en que la Corte no estimó que el carácter no presupuestal
de las medidas adoptadas por el legislador en los artículos que estudiaba
incidieran en su inconstitucionalidad. No obstante, exigió que en todo caso que
esas medidas permitieran alcanzar objetivos coherentes con los formulados en la
Parte General de la Ley del Plan.
Sin embargo, en
la misma Sentencia la Corte consideró que algunas disposiciones no
presupuestales incluidas en la Ley del Plan resultaban inconstitucionales por
falta de unidad de materia, agregando que la oportunidad de expedir esta Ley no
podía aprovecharse para llenar en general vacíos de la legislación. Véase:
“No sucede lo mismo con el artículo 133 que
contiene normas que regulan el proceso de liquidación de las empresas de
servicios públicos domiciliarios y que se encaminan a garantizar la continuidad
en la prestación del servicio durante la toma de posición para liquidación. Al
respecto la Corte observa que el artículo 61 de la Ley 142 de 1994 consagra el
procedimiento para la liquidación de empresas de servicios públicos
domiciliarios, en orden a garantizar la continuidad en la prestación del
servicio. Ahora bien, si el legislador consideraba que debía modificarse este
último procedimiento, no era la Ley del Plan el medio idóneo para hacerlo, pues
ésta no pude convertirse en un mecanismo para solucionar los vacíos existentes
en la legislación. En tal virtud, la norma será retirada del ordenamiento.”[70]
Así pues, las
disposiciones contenidas en la Ley del Plan que tengan un carácter simplemente
normativo, no presupuestal, no son por esa sola razón inconstitucionales;
empero, en virtud de los principios de coherencia y de unidad de materia, deben
estar en una relación de conexidad teleológica directa e inmediata con la Parte
General y programática de la Ley del Plan. Por lo tanto, dicha Ley no puede
contener cualquier norma jurídica, ni su expedición es el momento de ejercer la
potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin
ninguna relación con los objetivos y metas de la función de planificación.
5.4. El anterior
análisis jurisprudencial permite responder al cargo de la demanda que ahora se
estudia, conforme al cual la modificación de la estructura
de la Administración Pública en el orden nacional, mediante la liquidación del
Instituto de Seguros Sociales, CAPRECOM y CAJANAL y  la creación de una Empresa
Industrial y Comercial del Estado llamada COLPENSIONES y de una Unidad
Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Hacienda, no podían llevarse
a cabo a través de disposiciones contenidas en la Ley del Plan de Desarrollo
Económico, sino que requerían la expedición de una ley distinta, dictada en
desarrollo de las facultades legislativas a que se refiere de manera concreta
el numeral 7° del artículo 150 superior,[71] y no mediante
la función de expedición de la Ley del Plan de Desarrollo Económico, a que se
refiere el numeral 3° de la misma disposición constitucional. Y que tampoco
podían concederse facultades extraordinarias el ejecutivo en dicha Ley, pues
eso exigía expedir una ley ad hoc, en ejercicio de las facultades legislativas
a que alude el numeral 10º del artículo 150 superior.
Ciertamente,
como se dijo arriba, la jurisprudencia ha admitido que dentro de la Ley del
Plan caben instrumentos de contenido simplemente normativo dispuestos por el
legislador, es decir, “leyes” en sentido general. Mientras estas disposiciones
respeten el principio de unidad de materia, estima la Corte que por razones de
técnica legislativa y de eficiencia en el cumplimiento de la función del
Congreso, deben ser admitidas dentro del cuerpo de la mencionada Ley. Pues lo
contrario, es decir exigir la tramitación de una ley independiente y posterior
para adoptar tales disposiciones normativas no presupuestales, no sólo resulta
irrazonable desde la perspectiva de la economía procesal, sino que
desvertebraría la unidad temática del Plan de Desarrollo, cuya naturaleza
implica contemplar no sólo las metas y programas generales de la acción
gubernamental en el mediano plazo, sino los instrumentos correlativos
necesarios para su realización.
Justo por lo
anteriormente explicado, el inciso tercero del artículo 341 de la Constitución
Política, relativo a la parte instrumental del Plan de Desarrollo, dice
textualmente lo siguiente:
“El plan nacional de inversiones se expedirá mediante una ley que
tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos
constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin
necesidad de la expedición de leyes posteriores…” (Resalta la Corte)
Por las razones
anteriores, no prospera el cargo.
6. Examen del
cargo relativo al desconocimiento del principio de participación en la
conformación de la Junta de Colpensiones.
6.1 Finalmente la
Corte estudiará el cargo que se dirige en contra de las expresiones contenidas
en el inciso 4° del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, referentes a la
conformación de la junta de Colpensiones. Dichas expresiones, se recuerda, son
del siguiente tenor:
“La Administración de la empresa estará a
cargo de un Presidente, nombrado por la Junta Directiva. La Junta estará
conformada por tres miembros, el Ministro de la Protección Social o el
Viceministro como su delegado, quien lo presidirá; el Ministro de Hacienda y
Crédito Público o su delegado y un Representante del Presidente de la
República.”
Respecto de la
anterior disposición, la demanda sostiene que, en virtud del principio de
participación, la junta directiva de una entidad pública debe conformarse con
todos los sectores interesados en las fijación de las políticas que dicha junta
debe definir. Así, en cuanto el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 no permite
la participación en la junta directiva de Colpensiones de los pensionados, los
servidores públicos, ni los trabajadores, viola el canon 103 de la
Constitución.
6.2. A fin de
resolver el anterior problema jurídico, la Corte empieza por recordar que
nuestra Constitución Política desde el Preámbulo anuncia que el régimen
constitucional colombiano se desarrolla “dentro de un marco jurídico, democrático y
participativo”. Esta
idea es luego reiterada por el artículo primero, que afirma que “Colombia es un Estado
social de derecho, organizado en forma de República... democrática y participativa”, y por
el artículo segundo ibídem
que señala entre los fines del Estado el de “facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación”.
La jurisprudencia ha hecho ver que la
democracia participativa supone la existencia de mecanismos de participación
del pueblo, que revisten diversas modalidades a las que se refieren los
artículos 40 y 103 constitucionales[72]. Ha agregado que estos
mecanismos de participación “significan que no todas las decisiones se dejan a
los representantes elegidos democráticamente, sino que algunas pueden ser
adoptadas, complementadas o modificadas directamente por el pueblo o con su
intervención, a través de figuras como el plebiscito, el referendo, la consulta
popular, la iniciativa popular y el cabildo abierto. Y, además, que las
decisiones que adopten dichos representantes pueden ser controladas a través de
la revocatoria del mandato (mecanismos
de participación - decisión).  De otro lado, otras formas de participación
democrática se presentan en la posibilidad de acceder a los cargos públicos
(participación - gestión), de ejercer las acciones públicas (participación -
fiscalización) y de prestar los servicios públicos o controlar su prestación
(participación - gestión, participación- control).”[73]
Sin embargo, aparte de estos mecanismos de participación ciudadana
directamente consagrados en la Carta, la Corte ha
tenido ocasión de señalar otras consecuencias que se derivan del modelo
democrático participativo que propone la Constitución. De manera especial se ha
referido a lo que ha llamado la “tendencia expansiva” del principio
democrático, que ha explicado así:
“Esta característica significa que el principio
democrático debe ampliarse progresivamente a nuevos ámbitos y hacerse cada vez
más vigente, lo cual exige la construcción de una nueva cultura que debe
paulatinamente implementarse en la sociedad política. Se trata pues de una
maximización progresiva de los mecanismos que permiten el acceso al poder
político, y el ejercicio y control del mismo, así como la ingerencia en la toma
de decisiones. Desde este punto de vista, la tendencia expansiva de la
democracia participativa proscribe los obstáculos y trabas que impiden la
efectiva realización de la democracia, y el excesivo formalismo de las normas
que regulan el ejercicio de los derechos políticos.”[74]
De otro lado,
la jurisprudencia constitucional ha desarrollado la idea conforme a la cual el
principio democrático participativo es “universal” en cuanto “compromete
variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también
porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente
pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto
susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social.”[75]
Por lo anterior, la Corte ha estimado que dicho principio cobra vigencia “en
espacios que no se restringen a lo electoral, sino en todos aquellos asuntos
que implican la toma de decisiones que afecten a la comunidad o a la persona  y
que aparejan el ejercicio del poder.”[76]
Finalmente, la
jurisprudencia ha estimado que el principio de participación no solo irradia la
interpretación de todo el ordenamiento jurídico, sino que también está llamado
a presidir su producción, especialmente a la hora de expedir la ley estatutaria
de mecanismos de participación ciudadana:
“El anterior recuento jurisprudencial muestra cómo los
criterios de universalidad y de fuerza expansiva del principio participativo
han irradiado la interpretación del ordenamiento jurídico a fin de hacer real
el nuevo modelo democrático que propone la Constitución Política. No obstante,
estos criterios no están llamados a presidir únicamente la interpretación y
aplicación del derecho, sino que el legislador, a quien corresponde regular
mediante ley estatutaria los mecanismos de participación, también debe tenerlos
en cuenta en el momento de producir las normas legales. Por ello, no cualquier
regulación estatutaria puede ser considerada como materialmente ajustada a la
Constitución, sino solamente aquella que razonablemente permita la vigencia del
modelo democrático participativo que determina la Carta.”[77]
6.3 Visto todo
lo anterior, se pregunta ahora la Corte si el principio de participación
ciudadana, con sus comentadas connotaciones de universalidad y tendencia
expansiva, exige que a la hora de expedir normas jurídicas relativas a la
composición de las juntas directivas de entidades públicas organizadas bajo la
forma de empresas comerciales e industriales del Estado, sea menester asegurar
la presencia de representantes de la sociedad civil que puedan defender los
intereses de sectores poblacionales interesados en las decisiones que en dichas
juntas se adoptan.
Al respecto, la
Corte ha considerado que en ciertos espacios de la dinámica social, la efectiva
participación de los estamentos sociales interesados adquiere una especial
importancia.  En particular, en lo concerniente a la prestación de los servicios
públicos domiciliarios y del servicio público de educación, ha dicho lo
siguiente:
“Esta proyección universal del principio democrático
ha cobrado vigencia especialmente en los asuntos relativos a la prestación de
los servicios públicos y  la educación. Así por ejemplo, en la Sentencia C-585
de 1995, tras ciertas consideraciones relativas a la existencia de normas
constitucionales referentes a la eficiente prestación de los servicios públicos
domiciliarios y a la posibilidad de participación cívica y comunitaria en la
gestión y fiscalización de las empresas estatales que los prestan[78],
la Corte declaró la
exequibilidad del numeral 6° del artículo 27 de la Ley 142 de 1994, norma que
establecía que los miembros de las juntas directivas de las empresas oficiales
prestadoras de servicios públicos domiciliarios serían designados en dos
terceras partes libremente por el alcalde, y en una tercera parte por el mismo
funcionario entre los vocales de control registrados por los comités de
desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios. Esta forma
de elección se encontró apropiada para garantizar la adecuada participación
comunitaria en la gestión y fiscalización de la prestación de los servicios
públicos domiciliarios.
“En el terreno de la educación, también la
jurisprudencia ha sentado criterios relativos a la operancia real del principio
democrático en este ámbito. Así, sobre la incidencia del nuevo modelo
participativo en el proceso educativo, ha señalado que los sujetos que
interviene en este proceso “ya no se encuentran separados entre actores
pasivos receptores de conocimiento y actores activos depositarios del saber. El
principio constitucional que protege el libre desarrollo de la personalidad y
el derecho a la participación de la comunidad educativa, han hecho del
estudiante un sujeto activo con deberes y derechos que toma parte en el proceso
educativo. "A diferencia de la Carta del 86, el sujeto del proceso
educativo no es pasivo enteramente, sumiso, carente de toda iniciativa, marginado
o ajeno a la toma de decisiones y al señalamiento de los rumbos fundamentales
de su existencia. Es, por el contrario, titular privilegiado  de una dignidad
humana que prevale y condiciona el contenido del ordenamiento, así como también
del derecho al libre desarrollo de la personalidad, a la educación, a la
asociación, a la participación democrática"[79].”[80]
6.4 No obstante,
la jurisprudencia no ha afirmado que la participación ciudadana deba ser
entendida como una facultad de coadministrar en forma generalizada, que exija
que todos los órganos de dirección de las entidades públicas estén conformados
con representantes de grupos de la sociedad civil interesados en las decisiones
que allí se adoptan. Y la jurisprudencia no ha extraído tal conclusión, porque
ella no emana de la Constitución. En efecto, la Carta se limita a consagrar la
participación ciudadana como un principio, es decir como una cláusula
abierta o concepto jurídico indeterminado, que permite al legislador diseñar
diversas fórmulas que hagan efectiva la posibilidad de que la ciudadanía
intervenga en el ejercicio y control del poder político. En forma alguna de la
Carta se extrae que, como consecuencia directa del principio de participación,
los órganos directivos de las entidades públicas deban incluir representantes
de determinados grupos sociales.
Ciertamente, el
que la participación ciudadana sea un principio fundamental significa que
existe un mandato constitucional que debe presidir todo el actuar social y
colectivo en el Estado, que “persigue un incremento histórico cuantitativo y cualitativo
de las oportunidades de los ciudadanos de tomar parte en los asuntos que
comprometen los intereses generales”[81].
Este mandato se dirige también
al legislador a la hora de formular las leyes, pero puede ser acatado acudiendo
a diversos mecanismos diseñados en ellas. Dentro de esos mecanismos, el
artículo 103 de la Constitución expresamente menciona “el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el
cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato” indicando que “(l)a ley los reglamentará”. Agrega la misma
norma que “El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación
de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias,
juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de
su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de
representación en las diferentes instancias de participación, concertación,
control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan”.
Así pues, el
principio de participación democrática involucra el derecho de vigilar la gestión pública conformando “Asociaciones
profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de
utilidad común no gubernamentales”, con el objeto de llevar a cabo dicho
control.  El ejercicio de este derecho, ha dicho la Corte, debe estar
garantizado por el Estado, por lo cual “dentro de los mecanismos de
participación ciudadana, y en desarrollo de tales normas constitucionales, la
ley  estatutaria correspondiente (Ley 134 de 1994), creó la figura de las
veedurías ciudadanas, que no son otra cosa que formas democráticas de
representación que permiten a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones
comunitarias”.[82]
Así las cosas, como un desarrollo del principio de
participación la Carta consagra directamente el derecho de los ciudadanos de
organizarse en asociaciones para controlar la función pública
administrativa en todos sus niveles.  No obstante, como ya se dijo, de dicho
principio participativo no se deriva el derecho constitucional de dichas
asociaciones ciudadanas o veedurías a ejercer directamente dicha función
pública, adoptando decisiones propias de las autoridades. Sin perjuicio de que
el legislador, en desarrollo del mandato de optimización del principio
participativo, pueda prever la injerencia directa de tales asociaciones en la
conformación de los órganos de dirección de ciertas entidades, como por ejemplo
lo ha hecho en el caso de las empresas oficiales de servicios públicos
domiciliarios[83], no puede
llegar a afirmarse que existe propiamente un derecho colectivo a que las
asociaciones ciudadanas conformen dichos órganos de dirección.
Por todo lo anterior, la Corte descarta el cargo de
inconstitucionalidad formulado en contra de aquellas expresiones
contenidas en el inciso 4° del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, referentes
a la conformación de la junta de Colpensiones, fundado en el presunto
desconocimiento del principio  de participación
ciudadana.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLES los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de
2007, únicamente por los cargos analizados en la presente Sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
Con salvamento de voto
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Con salvamento de voto
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento
aceptado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO
DE VOTO A LA SENTENCIA C-376 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO 2006-2010-Vulneración (Salvamento de
voto)
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Imposibilidad de regular lo relativo a la estructura del estado y la
administración pública (salvamento de voto)
Referencia: Expedientes D-6914 y D-6929 (acumulados)
Demandas de inconstitucionalidad
contra los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, “por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010”
Magistrado
Ponente:
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me
permito manifestar mi disenso frente a la decisión adoptada en esta
providencia, con fundamento en las siguientes razones y consideraciones:
En concepto del suscrito magistrado, las normas demandadas son
inconstitucionales por violar el principio de unidad de materia, ya que el Plan
de Desarrollo Económico es una ley omnipotente que pueda regular respecto de
todos los temas, menos aún en lo relativo a la estructura del Estado y de la
administración pública.
El Constituyente ha definido la Ley del Plan como un inventario de
necesidades y recursos para atender éstas, que ante la imposibilidad de
satisfacerlas todas, debe establecer prioridades. Definidas estas prioridades,
el desarrollo normativo en la Ley del Plan debe corresponder y tener una
relación directa, inmediata y específica al logro de dichas prioridades, lo
cual significa, que los instrumentos previstos por el legislador deben tener
una vinculación o conexidad necesaria, directa, inmediata y específica con las
metas propuestas.
De conformidad con lo anterior, en mi concepto, en este caso no
ocurre así con las medidas contenidas en los artículos 155 y 156 de la Ley del
Plan, las cuales no tienen una conexión necesaria, directa, inmediata y
específica con los objetivos, prioridades y proyectos de la Ley del Plan, razón
por la cual se vulnera con ellas el principio de unidad de materia. Así mismo,
considero que los temas de que tratan los artículos demandados han debido ser regulados
mediante ley ordinaria.
Con fundamento en lo anterior, salvo mi voto a la presente
sentencia.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-376 DE 2008
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Verificación de su cumplimiento mediante
aplicación de criterio rígido (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO 2006-2010-Se vulnera con la inclusión de
contenidos normativos que no se inscriben en ninguno de los segmentos
componentes de la ley (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO 2006-2010-Justificación de la aplicación
de un criterio rígido para su verificación (Salvamento de voto)
La adopción
de un parámetro de rigurosidad mayor al ordinario en el caso de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo no se debe a la prescripción contenida en el artículo
158 constitucional, sino a un conjunto de razones adicionales que imponen un
criterio de unidad de mayor esmero que el ordinario, referidas al proceso de
confección del proyecto legislativo que luego se convierte en Ley del Plan de
Desarrollo, en el que las posibilidades de participación por parte del Congreso
de la República en el diseño y modificación del proyecto de la Ley se encuentra
sensiblemente limitadas por la iniciativa legislativa exclusiva del Gobierno y
los restringidos términos y delimitados espacios de modificación.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO 2006-2010-Aseguramiento de objetivos de
normas instrumentales (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO 2006-2010-Aplicación de criterio
flexible permite la inclusión de toda clase de normas en la Ley del Plan
(Salvamento de voto)
La
salvaguarda del principio democrático exige un cuidados examen del principio de
conservación de unidad de materia respecto de la Ley del Plan, pues, en rigor,
es posible demostrar un cierto grado de conexidad y coherencia respecto de
cualquier tipo de decisiones legislativas que sean adoptadas pues, de adoptar
un criterio flexible, la variedad y amplitud de los postulados y metas
inscritas en la parte general permite demostrar que ninguna previsión
legislativa sería ajena a un texto legislativo de semejantes dimensiones en el
cual han de establecerse metas de política económica y social que pretenden
conseguirse en un cuatrienio.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Aplicación de criterio flexible conlleva la modificación de la
estructura de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (Salvamento de voto)/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Vulneración
por medidas instrumentales que crea a COLPENSIONES, la Unidad de Gestión
Pensional  y ordena la liquidación del ISS, CAPRECOM y CAJANAL
Por la vía
sugerida en esta providencia, la Corte avala una notoria modificación de la
estructura de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo pues, en últimas, al
andamiaje original señalado por el texto superior consistente en la existencia
de dos parte –una general y otra destinada al plan de inversiones- se ha
adicionado una tercera en la cual se incluye todo tipo de medidas legislativas
que sólo de manera mediata logran demostrar la coherencia exigida por la
Constitución. Es así como en esta ocasión la variedad de asuntos cuya inclusión
en la Ley fue declarada exequible por la Sala Plena deja ver la facilidad del
ejercicio argumentativo y la dimensión y amplitud de ese nuevo acápite que por
vía jurisprudencial ha creado la Corte Constitucional en el seno de la ley del
Plan Nacional de Desarrollo.
Referencia: expedientes D-6914 y D-6926 (acumulados)
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 155 y 156 de la
Ley 1151 de 2007
Demandantes: Jorge Humberto Valero Rodríguez y Luís Alberto Cáceres
Arbeláez
Magistrado Ponente
Marco Gerardo Monroy Cabra
1.- Con el
acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayoría de los
miembros de la Sala Plena de esta Corporación, presento a continuación los
argumentos jurídicos por los cuales me aparto de los fundamentos que animaron
la decisión acogida por la Corte, consistente en declarar la exequibilidad de
los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo”.
Con el propósito
de exponer con claridad las razones de disidencia, a continuación se realizará
un examen de las consideraciones generales desarrolladas en la presente
providencia, para luego llevar a cabo un examen de las razones constitucionales
que no fueron tenidas en cuenta por la plenaria, las cuales, a mi juicio,
habrían conducido a la adopción de una decisión sustancialmente diferente
frente a la acción pública de inconstitucionalidad promovida por los
Ciudadanos.
Posición
acogida por la Sala Plena en cuanto al alcance del principio de unidad de
materia en el caso particular de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo
2.- En el
numeral 4° de la providencia, la Sala Plena llevó a cabo el examen del cargo de
inconstitucionalidad por infracción del principio de unidad de materia. De
manera puntual, el reproche de inexequibilidad planteado por los demandantes
consistía en que la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y el Instituto de
Seguros Sociales –en lo atinente a la administración de pensiones- no
constituía un programa en el cual se materializara alguna de las metas u
objetivos contemplados en la parte general del Plan de Desarrollo; como tampoco
representaba un instrumento concreto para la ejecución de tales propósitos. Así
las cosas, en opinión de los demandantes, la inclusión del precepto demandado
en la Ley 1151 de 2007 vulneraría la máxima de unidad de materia en la medida
en que la decisión legislativa plasmada en el segmento censurado –esto es, la
liquidación de las aludidas entidades- no podría inscribirse válidamente dentro
de alguno de los dos componentes que, de acuerdo al texto constitucional, dan
forma a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
Antes de
emprender el análisis del cargo planteado, la Sala Plena decidió ampliar el
objeto de examen constitucional con el objetivo de incluir en dicho juicio “las
demás decisiones legislativas básicas o principales contenidas en los dos
artículos demandados”, para así establecer si el principio de conservación
de unidad de materia habría sido vulnerado, no sólo por cuenta de la
liquidación de las entidades prescrita en el aparte demandado del artículo 155,
sino por el conjunto de medidas adoptadas en la totalidad de las dos
disposiciones.
3.- Ahora bien,
para iniciar el examen anunciado, la Corte realizó una trascripción in extenso
de la sentencia C-305 de 2004, reiteración de la cual se deduce, en primer
lugar, la especial naturaleza del principio de unidad de materia en el caso
particular de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. A continuación, sin
establecer la requerida distinción conceptual que separa los principios de “unidad
de materia”, “identidad flexible” –expresión empleada por la Sala
Plena- y “coherencia”[84], la Corporación se
detuvo en el análisis de este último postulado con el objetivo de resaltar la
coincidencia que debe existir entre los programas consignados en la parte
general de la ley y las estrategias elegidas para su adecuada materialización.
A partir de la anterior consideración, la Sala llamó la atención sobre la “conexidad
teleológica directa (es decir, de medio a fin)” que cada instrumento
adoptado debe guardar con las metas y propósitos establecidos.
En este punto la
Corte reiteró el precedente jurisprudencial según el cual el examen de
constitucionalidad de la unidad de materia no debe llevarse a un extremo en el
cual se haga nugatoria la facultad de configuración democrática confiada al
Congreso de la República. A renglón seguido la Sala expuso una consideración
que –según pretende ser explicado en las líneas siguientes- no sería luego
objeto de aplicación a la hora de examinar la constitucionalidad de las
disposiciones demandadas. En tal sentido, la Corte advirtió que en el caso
particular de la ley del Plan Nacional de Desarrollo no basta la acreditación
de cualquier tipo de conexidad para la satisfacción de la máxima de unidad de
materia; antes bien, es menester demostrar una relación que enseñe un vínculo
directo e inmediato. De manera puntual, la Sala indicó: “el criterio para
examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales contenidas en
la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata,
con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la
parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para
su ejecución”[85]. A continuación, en la
providencia objeto de reiteración, a pesar de la correspondiente distinción
conceptual, se apuntala el principio de unidad de materia con la máxima de
identidad para así señalar que “cualquier disposición nueva que contenga
estrategias presupuestales o normativas coherentes con las metas,
prioridades y políticas definidas en el inicial proyecto gubernamental debe ser
admitida, pues se refiere al mismo tema propuesto desde el comienzo del
trámite, siempre y cuando esté en una relación de conexidad directa y no
eventual o mediata”.
Para terminar,
se hizo alusión al tipo de medidas que pueden ser adoptadas como instrumentos
de materialización de los propósitos generales destacados en la parte general
de la ley y, en tal sentido, fue indicado que tales estrategias no en todos los
casos han de ser de carácter exclusivamente presupuestal, pues adicionalmente
pueden ser adoptadas medidas de diferente naturaleza cuyo efecto regulador
favorezca la consecución de tales objetivos.
Interesa
resaltar ahora que en las anteriores consideraciones se encuentran los dos
elementos definitivos sobre los que luego se apoyaría el fallo de exequibilidad
de las disposiciones censuradas: (i) en primer lugar, el parámetro concluyente
a adoptar al examinar la eventual infracción del principio de unidad de materia
en el caso específico de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, es –a juicio
de la Sala Plena de la Corporación- el criterio de coherencia,
consignado en el artículo 3° de la Ley 152 de 1994 (ii) En segundo término, de
acuerdo a las consideraciones desarrolladas en la providencia, el numeral 3°
del artículo 150 autoriza que dentro del contenido del plan de inversiones
públicos no sólo se incluyan determinaciones presupuestales sino,
adicionalmente, otras medidas de orden regulativo que permitan la consecución
de los objetivos enlistados en la parte general de la ley.
En aplicación de
las consideraciones reseñadas, la Sala Plena emprendió el examen de
constitucionalidad de las disposiciones demandadas, para lo cual llevó a cabo
un estudio de las metas y programas generales de la Ley 1151 de 2007, a la luz
del cual contrapuso los cuatro contenidos normativos cuya constitucionalidad
fue decidida en la providencia[86]. Así pues, para efectos
de establecer los propósitos centrales a los cuales se orienta la actividad
económica y social dentro del cuatrienio, la providencia citó los “objetivos del plan de desarrollo”
establecidos en el artículo 1° de la ley 1151 de 2007, entre los cuales hizo
hincapié en los siguientes puntos:
a) Un Estado Comunitario: desarrollo
para todos, que promueva el bien común, tenga presente que la actividad pública
sólo se concibe en beneficio de los gobernados, auspicie y permita la
participación ciudadana en las decisiones públicas y en su ejecución y control,
garantice eficiencia, equidad y transparencia en las acciones oficiales y
facilite el acceso a la información en aras de difundir un entorno de confianza
y una consciencia clara sobre las posibilidades y limitaciones institucionales;
…
c) Una política de promoción de
reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad que conduzca
a soluciones eficaces contra la pobreza y la vulnerabilidad, el desempleo,
las deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social…;
…
f) Un mejor Estado al servicio del ciudadano en
el cual se consoliden el modelo democrático y los mecanismos de participación,
se reestructure y fortalezca la administración de justicia, se posibilite la
intervención del Estado a través de funciones de planeación, promoción,
regulación, control y participación en actividades empresariales y en un marco
de eficiencia y transparencia. Además, se buscará mejorar la calidad y
eficacia del ejercicio de control fiscal para la correcta inversión y manejo de
recursos del Estado;
Ahora bien, es
menester resaltar que una cuestión sustancialmente idéntica a la desarrollada
hasta ahora fue abordada por la Sala Plena en el numeral 5° de la providencia,
en la cual examinó la “naturaleza de las decisiones legislativas que puede
contener el Plan de Desarrollo Económico”.  En dicho aparte la Corte se
pronunció a propósito del cargo de inconstitucionalidad formulado por los
accionantes, el cual acusaba la inexequibilidad de dos medidas específicas –se
trataba de la liquidación de las tres entidades de la Administración Pública y
la creación de una empresa industrial y comercial del Estado y de una Unidad administrativa
especial- por exceder el campo de regulación propio de la ley del Plan, pues,
en opinión de los demandantes, este tipo de decisiones deberían ser vertidas en
el texto de una ley diferente –artículo 150.7 superior[87]-.
Para resolver este cargo la Corte volvió sobre el precedente anteriormente
citado[88], según el cual, si bien
el plan de inversiones es de naturaleza principalmente presupuestal, no se
puede desconocer que el texto constitucional avala otro tipo de medidas –las
cuales no han de ser de naturaleza presupuestal de manera forzosa-, tal como
ocurre con la adopción de normas jurídicas cuyo efecto regulativo permita la
realización de los propósitos a los cuales se orienta la ley del plan.
Una vez han sido
expuestas las consideraciones centrales que orientaron la decisión adoptada por
la Sala Plena de esta Corporación a propósito del principio de unidad de
materia en el caso específico de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, paso a
exponer los fundamentos constitucionales que no fueron atendidos por la
plenaria, las cuales conducen a la adopción de un criterio de valoración más
estricto con el doble propósito de asegurar la supremacía constitucional y el
principio democrático dentro del proceso de adopción de este importante instrumento
de la política económica y social en nuestro ordenamiento.
Así pues, con el
objetivo de adelantar tal examen es preciso llevar a cabo un análisis previo de
la configuración constitucional de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, a
partir del cual quedarán en evidencia las nocivas consecuencias que se siguen
del acogimiento de un parámetro de excesiva amplitud por parte de la Corte
Constitucional al establecer el alcance de la máxima de conservación de unidad
de materia, lo cual, a su vez, produce una variación de la estructura
constitucional de la Ley del Plan. Las dos anteriores observaciones, que en
conjunto resumen el motivo del presente salvamento de voto, serán comprendidas
a plenitud con posterioridad al análisis anunciado.
Configuración
constitucional de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo
Sin lugar a
dudas, uno de los más importantes instrumentos ideados dentro del abanico de
posibilidades de realización de la cláusula del Estado Social de Derecho se
encuentra consagrado en la planeación de la economía.
Como fue
señalado en sentencia C-015 de 1996, la planeación sigue un inaplazable
compromiso asumido por la organización estatal encaminado a estructurar “una
política económica razonada y armónica durante un cierto período”, lo cual
debido a la dimensión de los esfuerzos exigibles al Estado en virtud de la
anotada consagración de la cláusula social, constituye un presupuesto
ineludible para la consecución de los altos fines que han sido consignados en
el artículo 1° superior. En la providencia citada la Sala Plena de esta
Corporación llamó la atención sobre la enorme importancia que reviste –no sólo
desde una perspectiva puramente constitucional, sino económica- la labor de
dirección y orientación del desarrollo de la economía. De manera puntual señaló
lo siguiente: “El crecimiento de la economía y el aumento de los ingresos
públicos, así como las variables que pueden incidir en su decaimiento
progresivo o en crisis coyunturales, no son fenómenos que puedan tener lugar en
un contexto carente de la debida orientación por parte del Estado, que como
director general de la economía debe conocer con antelación las metas básicas
de su gestión en los distintos renglones que la integran y hallarse adecuada y
oportunamente informado, previo un preciso diagnóstico, acerca de los sectores
que requieren de modo más apremiante la atención de necesidades impostergables
y el impulso de las inversiones necesarias para su incorporación al desarrollo
global, no menos que sobre las mejores posibilidades de financiación y
sostenimiento de los proyectos que se emprendan”. De ahí resulta que los
impostergables compromisos de erradicación de la pobreza, desarrollo de la
economía, atención de los problemas sociales, satisfacción de la totalidad de
los derechos fundamentales consagrados en el texto constitucional, entre otros;
pasan, de manera forzosa, por la existencia de un coordinado plan de ruta en
materia económica y social, lo cual, de acuerdo al diseño vertido en la
Constitución Nacional, ha de encontrarse plasmado en la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo. En tal sentido, la existencia de un claro norte económico, el
cual permita la clara distinción de los propósitos esenciales que pretenden ser
conseguidos durante un término específico, al cual se suma el diseño de
instrumentos efectivos que permitan su realización; facilitan la concentración
del esfuerzo por parte de la organización estatal y de la economía en su conjunto[89].
En último
término, la importancia de la existencia de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo consiste en que la efectiva vigencia y aplicación de la Constitución
Nacional impone el diseño de planes concretos, técnicamente estructurados, los
cuales han de ser conducidos a esta norma jurídica –ley de la República- a cuya
ejecución y cumplimiento se encuentran comprometidas de manera forzosa las autoridades
públicas y los actores particulares que participan en el tráfico económico.
Sin que en esta
oportunidad sea necesario llevar a cabo un completo y detenido estudio del
conjunto de disposiciones que desde el texto constitucional regula el tema
específico de la planeación –las cuales se encuentran reunidas, principalmente,
en el capítulo segundo del título XII de la Carta bajo la rúbrica “De los
planes de desarrollo”-; para efectos de desarrollar el tema central del
presente salvamento de voto, es preciso volver sobre el contenido del artículo
339 superior, el cual tiene por objeto la regulación de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo. Por su importancia se trascribe a continuación el
inciso 1° de la aludida disposición:
Habrá un Plan Nacional de Desarrollo
conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades
públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y
objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción
estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El
plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los
principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la
especificación de los recursos financieros requeridas para su ejecución (…)
Como se sigue de
la lectura del artículo y tal como ha sido señalado por la jurisprudencia
constitucional, la Ley del Plan se compone de dos elementos principales: en
primer lugar, se encuentra la parte general, en la cual se compendia el
conjunto de metas y propósitos a los cuales se encamina de manera prioritaria
la organización estatal dentro de un término específico[90].
Por su parte, en términos genéricos, en el plan de inversiones públicas,
se consignan los presupuestos de los principales instrumentos que han de ser
empleados para la consecución de dichos objetivos[91].
En este punto es
necesario llamar la atención sobre la acusación de inexequibilidad planteada
por los demandantes, consistente en señalar que la inclusión de los artículos
demandados constituyen una infracción al principio de unidad de materia en
atención a que, a su juicio, tales contenidos normativos no pueden inscribirse
de manera legítima en ninguno de los dos segmentos que hacen parte de la Ley
del Plan Nacional de Desarrollo, razón por la cual son temáticamente ajenos al
asunto central desarrollado por la ley, el cual en términos generales se reduce
a la planeación de los objetivos centrales del Estado dentro del cuatrienio
mediante el diseño de instrumentos efectivos y coherentes que permitan
su consecución.
Sobre el
particular, es preciso señalar que la jurisprudencia de esta Corporación ha
orientado el desarrollo del principio de conservación de unidad de materia en
el caso específico de la Ley del Plan, a la luz del postulado de coherencia,
desarrollado en la ley orgánica correspondiente. Así lo ha indicado de manera
reciente la Corte Constitucional en sentencia C-539 de 2008, en la cual hizo
énfasis en que el contenido genérico del anotado principio de conservación
temática adquiere una especial contextura en este tipo especial de ley, pues
mediante su exigencia se pretende garantizar, como lo señala el artículo 3°
LPNO, que “los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una
relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste”.
Tal particularidad de la ley impone la adopción de un especial parámetro de
unidad o coherencia, consistente en que respecto de dichos instrumentos debe
ser posible acreditar una verdadera conexidad “teleológica directa (es
decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general
del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente
con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no
cumplen con el principio de unidad de materia.”[92]
Es preciso
señalar que la adopción de un parámetro de rigurosidad mayor al ordinario en
este caso no se debe en exclusiva a la prescripción contenida en el artículo
158 constitucional, el cual exige a todas las leyes la conservación de
un determinado tema, parámetro constitucional conocido como principio de
unidad de materia. En el supuesto particular de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo existe un conjunto de razones adicionales que imponen un criterio de
unidad de mayor esmero que el ordinario. Tales razones se encuentran referidas
al proceso de confección del proyecto legislativo que luego se convierte en Ley
del Plan de Desarrollo pues, como se explica a continuación, en el proceso de
aprobación las posibilidades de participación del órgano legislativo se
encuentran considerablemente reducidas. De ahí que el principio de unidad de
materia adquiera especial connotación en este supuesto, tal como se explica a
continuación.
En primer lugar,
es preciso resaltar que, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 189 y 341
superior, el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva para la
presentación del proyecto de la ley de planeación. En este punto cabe anotar
que uno de los propósitos que inspira la existencia de dicha ley en nuestro
ordenamiento constitucional, consiste en que en este texto legislativo se
plasma –en calidad de norma jurídica- el proyecto político, económico y social
al cual se compromete el Gobierno Nacional dentro del cuatrienio para el cual
fue elegido. En consecuencia, sólo le corresponde a esta autoridad someter a
aprobación del Congreso de la República el proyecto en el cual se compendian
tales programas y el conjunto de instrumentos mediante los cuales se busca su
cabal realización. Empero, lo anterior no significa que el proyecto refleje de
forma excluyente un único criterio de orientación económica, pues tal proyecto
debe ajustarse a los parámetros constitucionales correspondientes; lo cual
supone que, en todo caso, la planeación económica y social diseñada debe
coincidir dentro de los valores y principios consagrados en la Constitución.
Aunado a lo anterior, en la misma disposición ha sido establecida la
participación activa de las autoridades de planeación de las entidades
territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, a lo cual debe sumarse
el concepto previo emitido por el Consejo Nacional de Planeación.
En segundo
término, es preciso tener en cuenta que el Congreso cuenta con un restringido
término para desarrollar la facultad concedida por el numeral 3° del artículo
150 superior, consistente en “Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de
inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la
determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su
ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”.
De acuerdo a lo establecido en el artículo 341 constitucional, el Legislador
cuenta con un término de tres meses para aprobar el plan nacional de
inversiones públicas, contado a partir del momento de presentación del
correspondiente proyecto por parte del Gobierno Nacional. La disposición
constitucional establece que en aquellos eventos en los cuales no se lleve a
cabo el anotado proceso de aprobación, el Gobierno cuenta con la facultad de
poner en vigencia el proyecto que haya sometido a escrutinio del Congreso
mediante decreto con fuerza de ley.
En tercer lugar,
resulta forzoso tener en cuenta que dentro del ajustado lapso ofrecido por el
texto constitucional para concluir la aprobación del proyecto de ley, existe
una considerable limitación en cuanto a las posibilidades de modificación de su
contenido, pues, de acuerdo al inciso final del artículo 341 superior, el
Congreso sólo podrá realizar modificaciones respecto del plan de inversiones
públicas –a condición de mantener el equilibrio financiero de la iniciativa
legislativa-; a lo cual es preciso añadir que “cualquier incremento en las
autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o
inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto
bueno del Gobierno Nacional”.
En suma, de
acuerdo al esquema procedimental trazado en la Constitución Nacional, las
posibilidades de participación por parte del Congreso de la República en el
diseño y modificación del proyecto de la Ley del Plan se encuentran
sensiblemente limitadas pues tanto la iniciativa legislativa exclusiva, como los
restringidos términos y los delimitados espacios de modificación; hacen de ésta
un tipo especial de ley en la cual el desarrollo del principio democrático
atribuido al Legislador se encuentra notoriamente mermado. La anterior
constatación no supone en forma alguna un obstáculo a la realización de los
fines vertidos en el texto constitucional, pues, al contrario, tal como lo
enseña la señalada importancia de la existencia de una ley de planificación, el
eficaz cumplimiento de tales propósitos depende de una coordinada y enfocada
acción de la organización estatal en la economía, empresa para la cual dicha
ley constituye una condición ineludible.
Así las cosas,
tales restricciones no buscan sustraer al Congreso de la República de la
oportunidad de participar en tan importante asunto. Antes bien, pretenden
garantizar la necesaria prontitud en la expedición de dicha ley que ostenta una
notoria importancia para la realización de los fines del Estado Social de
Derecho y desarrollo de la economía.
De ahí procede
también que las anotadas limitaciones a las posibilidades de participación
activa del Congreso de la República supongan como contrapeso –el cual se ciñe
al imperativo de colaboración armónica entre las diferentes ramas del poder
público establecido en el artículo 113 superior- un deber constitucional que
corresponde a esta Corporación, consistente en asegurar que los instrumentos
establecidos, de manera específica, en el plan nacional de inversiones
corresponden de manera efectiva y directa a los propósitos generales
depositados en la parte general de la ley.
Tal
consideración, que sólo en apariencia ha sido acogida por la Sala Plena en esta
oportunidad bajo el concepto de conexidad directa, trae consigo un
acentuado énfasis a la hora de examinar la eventual infracción al principio de
unidad de materia pues la flexibilidad en su valoración supone una infracción
del principio democrático que, como ha sido indicado, desdibuja el fundamento
constitucional sobre el cual se apoya la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
De conformidad
con la jurisprudencia de esta Corporación, no cualquier tipo de conexidad entre
los planes destacados en la parte general de la ley con los instrumentos
específicos ideados es suficiente para acreditar la coherencia de dichas
medidas. De manera puntual, en sentencia en sentencia C-539 de 2008, la Sala
Plena de la Corte precisó lo siguiente: “Tal como ha
señalado la jurisprudencia de esta Corporación la conexidad que se exige entre
las normas instrumentales y la parte general del Plan de desarrollo debe ser
directa e inmediata, por lo tanto aquellas disposiciones que solo guarden una
relación indirecta, eventual o mediata con las normas que establecen los
programas y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y con aquellas otras que
especifican los recursos para su ejecución, han de ser consideradas extrañas al
cuerpo normativo y en consecuencia trasgresoras del principio de unidad de
materia”. De ahí resulta que no es suficiente la
acreditación de cualquier tipo de vínculo entre estos dos acápites de la ley
para decidir la exequibilidad de los instrumentos específicos vertidos en la
ley de inversiones.
Por
consiguiente, corresponde a la Corte Constitucional asegurar que las medidas
establecidas para la adecuada materialización de los objetivos generales de la
ley –dentro de las cuales caben, por supuesto, no sólo disposiciones de orden
presupuestal, sino adicionalmente prescripciones de contenido normativo que
favorezcan su consecución- guardan una verdadera aptitud sustancial de cara a
la empresa de materialización de los propósitos generales.
De acuerdo a las
consideraciones precedentes, se concluye que la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, en atención a las notorias limitaciones de participación del
Congreso de la República dentro del proceso de confección legislativa, no puede
vaciar el contenido democrático previsto para otras leyes. De lo anterior se
sigue también que en dicha ley han de consignarse de manera efectiva
prescripciones que desarrollen el postulado de planeación y no otro tipo de
medidas que sólo de manera mediata permiten su realización.
La salvaguarda
del principio democrático exige, entonces, un cuidadoso examen del principio de
conservación de unidad de materia respecto de la Ley del Plan pues, en rigor,
es posible demostrar un cierto grado de conexidad y coherencia respecto de cualquier
tipo de decisiones legislativas que sean adoptadas pues, de adoptar un
criterio flexible, la variedad y amplitud de los postulados y metas inscritas
en la parte general permite demostrar que ninguna previsión legislativa sería
ajena a un texto legislativo de semejantes dimensiones en el cual han de
establecerse las metas de política económica y social que pretenden conseguirse
en un cuatrienio.
Así las cosas,
el argumento central que motiva la suscripción del presente salvamento de voto
consiste en que, por la vía sugerida en esta providencia, la Corte avala una
notoria modificación de la estructura de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo
pues, en últimas, al andamiaje original señalado por el texto superior
consistente en la existencia de dos partes – una general y otra destinada al
plan de inversiones- se ha adicionado una tercera en la cual se incluyen todo
tipo de medidas legislativas que sólo de manera mediata logran demostrar la
coherencia exigida por la Constitución.
Resulta oportuno
resaltar ahora que, debido a la amplitud de las metas y propósitos señalados en
la parte general, no es tarea difícil acreditar una determinada conexidad de
una específica decisión legislativa pues, en estricto sentido, la totalidad de
las medidas establecidas por la Ley proferida por el Congreso de la República
en materia económica y social, se orientan a la consecución de las metas
indicadas en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
En esta ocasión
la variedad de asuntos cuya inclusión en la Ley fue declarada exequible por la
Sala Plena deja ver la facilidad del ejercicio argumentativo anteriormente
descrito y, adicionalmente, la dimensión y amplitud de este nuevo acápite que
por vía jurisprudencial ha creado la Corte Constitucional en el seno de la ley
del Plan Nacional de Desarrollo. Para tal efecto, basta revisar los cuatro
asuntos regulados que fueron declarados exequibles por ajustarse a la máxima de
conservación de unidad de materia: (i) Creación de una empresa comercial e
industrial del Estado, denominada Colpensiones, cuyo objeto social es la
administración del régimen de prima media; (ii) creación de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público;
(iii) otorgamiento al Presidente de la República de facultades extraordinarias
por el término de 6 meses, contados a partir de la fecha de publicación de la
ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y “el
sistema específico de carrera” para los empleados de la mencionada Unidad;
(iv) autorización a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con
particulares para la constitución de sociedades dedicadas al aseguramiento en
pensiones, salud y riesgos profesionales; o para participar en el capital de
los existentes, o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de
sus negocios a otras entidades públicas, o que los particulares inviertan o
participen en el capital de las entidades públicas existentes.
Para terminar,
deseo llamar la atención sobre un importante asunto que, en principio, ha querido
salvaguardar la Corte Constitucional en esta ocasión: se trata de la protección
del citado principio democrático atribuido por el texto constitucional al
Congreso de la República. Como fue señalado en líneas anteriores, al emprender
el análisis del postulado de unidad de materia, la Sala Plena señaló que en el
caso especial de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo era preciso acreditar
una conexidad de tipo directo entre las medidas y los objetivos consagrados en
la parte general de la ley. Empero, el análisis de las consideraciones hasta
ahora expuestas en el presente salvamento de voto deja ver que tal propósito se
ha visto por completo desdibujado al llevar a cabo el examen material de la
máxima de unidad de materia. Así las cosas, no sólo ha resultado infringido el
principio de configuración democrática del Congreso –en atención a que un
conjunto de decisiones legislativas que sólo de manera mediata se encuentran
vinculadas con los propósitos generales que anima el plan nacional, han sido
adoptadas en una ley en cuyo proceso de aprobación el Legislativo tuvo un
margen de discusión por completo limitado- sino que ha sido modificado el
diseño constitucional de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo en la medida en
que a su contenido le ha sido incorporado un nuevo acápite en el cual pueden
ser incluidas todo tipo de medidas que guarden algún tipo de conexidad y que
permitan acompañar el cumplimiento de los propósitos consignados en la parte
general de la ley.
En estos
términos dejo expuestas las razones que me llevaron a apartarme de la decisión
adoptada por los miembros de la Sala Plena de esta Corporación en el asunto de
la referencia
Fecha ut supra,
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1]
La demanda cita la Gaceta del Congreso Nº 154 del 2 de mayo de 2007.
[2]
La intervención cita la sentencia C-305 de 2004, en lo relativo a la norma que
se refería  al liquidación de las Empresas Municipales de Cali.
[3]
M.P Marco Gerardo Monroy Cabra
[4]
M.P Marco Gerardo Monroy Cabra
[5]
Artículo 341, inciso segundo
[6]
Artículo 341, inciso cuarto.
[7]
Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[8]
C.P Art. 160., in 2°: “Durante el segundo debate
cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias.”
[9] Ley 5ª de 1992. ARTICULO
178. “Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160,
inciso 2o., de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean
introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en
Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la
respectiva Comisión Permanente.
[10]
No obstante, de la normatividad especial que antes se reseñó,
se desprende que tratándose de la Ley del Plan esta facultad se restringe a la
introducción de modificaciones al proyecto de inversiones.
[11]
Ley 5ª de 1992. ARTICULO 186: “Comisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el artículo
161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las
Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las
discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.
Las comisiones prepararán el texto que será
sometido a consideración de las cámaras en el término que les fijen sus
Presidentes.
Serán consideradas como discrepancias las
aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las
disposiciones nuevas."
[12]
Sobre este tema de manera general la Corte se ha pronunciado, entre otras, en
las sentencias C-025 de 1993, C-008 de 1995, C-282 de 1997, C-702 de 1999,
C-501 de 2001, C-809 de 2001, C-551 de 2003, C-801 de 2003,  C-940 de 2003, C- 1147 de 2003 y C- 305 de 2004. Concretamente, sobre la necesidad
de que los cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer
debate y que éstos guarden estrecha relación con el contenido del proyecto, la
Corte sentó jurisprudencia en la Sentencia C- 1147 de 2003,
M.P Rodrigo Escobar Gil.
[13]
Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[14]
Obra en el expediente en el cuaderno de pruebas remitidas por la Comisión III
de la Cámara de Representantes.
[15]
Ver Gaceta del Congreso N° 85 de 21 de marzo de 2007, pagina
5; obrante en el expediente en el Cuaderno de Pruebas remitidas por la
Comisión III de la Cámara de Representantes.
[16]
Ver ibídem, pagina 26.
[17] Las Actas correspondientes a estas reuniones  aparecen
publicadas en las Gacetas del Congreso Números 444 de 2007 (reuniones del 28 de febrero y del 7 de marzo), 445 de 2007
(reunión del 21 de marzo) y 520 del mismo año (reunión de 22 de marzo). Estas
Gacetas se encuentran en el expediente en el Cuaderno de Pruebas remitido por la
Comisión III de la Cámara de Representantes.
[18]
Obra en el expediente dentro del
Cuaderno de Pruebas remitidas por la Comisión Tercera de la Cámara de
Representantes.
[19]
Igualmente obra en el expediente
dentro del Cuaderno de Pruebas remitidas por la Comisión Tercera de la Cámara
de Representantes.
[20]
Gaceta del Congreso N° 137 del 24 de abril de 2007, página 17.
Obrante en el Expediente en el Cuaderno de Pruebas remitido por la Comisión
Tercera de la Cámara de Representantes.
[21]
Esta Gaceta obra en el expediente en el Cuaderno de Pruebas
remitido por la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes.
[22]
Gaceta del Congreso 142 del 26 de abril de 2007. Págs. 3 y 4.
Obra en el expediente en el Cuaderno de Pruebas remitido por la Comisión
Tercera de la Cámara de Representantes.
[23]
Gaceta del Congreso N° 142 del 26 de abril de 2007, página
123. Obrante en el Expediente en el Cuaderno de Pruebas remitido por la
Comisión Tercera de la Cámara de Representantes.
[24]
Gaceta del Congreso N° 154 del 2 de mayo de 2007. Consultada
el 6 de febrero de 2007 por el Despacho del Magistrado sustanciador, en la
siguiente dirección electrónica: “http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3”
[25]
Obra en el expediente al folio 911 del cuaderno de pruebas
remitido por la Cámara de Representantes.
[26] Texto definitivo del proyecto de Ley 201 de 2007, cámara, aprobado
en la reuni´pon plenaria de la Cámara de Representantes el día 2 de mayo de
2007. Gaceta del Congreso N° 233 de 2007, página 15. Obrante en el expediente
en el cuaderno de pruebas remitido por la Cámara de Representantes.
[27]
Acta Número 53, correspondiente a la sesión plenaria del
Senado de la Republica del 3 de mayo de 2007. Gaceta del Congreso N° 270 de
2007, página 23. Obra en el expediente en el cuaderno de pruebas remitido por
el Senado de la República.
[28]
Este informe de conciliación fue objeto de una Fe de erratas,
que aparece publicada en la Gaceta del Congreso N° 271 de 2007. Todas esta
gacetas obran en el expediente, en el cuaderno de pruebas remitido por el
Senado de la Republica, folios 7742 y siguientes, y en el cuaderno de pruebas
remitido por la Cámara de Representantes, folios 1039 y siguientes.
[29] C.P. ARTICULO 166. El Gobierno dispone del término de seis días para
devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte
artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta
artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta.
Si
transcurridos los indicados términos, el Gobierno no hubiere devuelto el
proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo.
Si
las cámaras entran en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el
deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos.
[30]
C.P Art. 160., in 2°: “Durante el segundo debate
cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias.”
[31] Ley 5ª de 1992. ARTICULO 178. “Modificaciones.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2o., de la
Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas
modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas
podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión
Permanente.
[32]
Ley 5ª de 1992. ARTICULO 186: “Comisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el artículo
161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las
Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las
discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.
Las comisiones prepararán el texto que será
sometido a consideración de las cámaras en el término que les fijen sus
Presidentes.
Serán consideradas como discrepancias las
aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las
disposiciones nuevas."
[33]. Cf. Sentencia C- 1147 de 2003, M.P Rodrigo
Escobar Gil.
[34]
Ver Gaceta del Congreso N° 85 de 21 de marzo de 2007, pagina
5; obrante en el expediente en el Cuaderno de Pruebas remitidas por la
Comisión III de la Cámara de Representantes.
[35]
“Artículo 23. Modificaciones por
parte del Gobierno Nacional.
“En cualquier momento durante el trámite
legislativo, el Gobierno Nacional podrá introducir modificaciones a cualquiera
de las partes del Plan Nacional de Desarrollo. Si se trata de
modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, se observarán las mismas
disposiciones previstas en el artículo precedente, en lo pertinente.”
(Negrillas fuera del original)
[36]
C.P. Artículo 160.
“…
“Durante
el Segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
…”
[37]
“Artículo 22. Modificaciones por
parte del Congreso. En cualquier momento durante el trámite legislativo, el
Congreso podrá introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas,
siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones
o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación
por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y
Crédito Público.
“Cuando las modificaciones se produzcan en
desarrollo de las sesiones plenarias, no será necesario que el proyecto retorne
a las comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara. En
caso de que esta última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se
nombrará una comisión accidental integrada por miembros de ambas Cámaras que
dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el texto a aprobación en la
plenaria correspondiente.
“En
ningún caso el trámite de las modificaciones ampliará el término para decidir.
[38]
Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[39]
Cf. entre otras, las Sentencias C-305 de 2004 y   C-760 de 2001. M.P Marco
Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda.
[40]
Cf. Ibídem.
[41]
Ley 5ª de 1992. ARTICULO 186: “Comisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el artículo
161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las
Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las
discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.
Las comisiones prepararán el texto que será
sometido a consideración de las cámaras en el término que les fijen sus
Presidentes.
Serán consideradas como discrepancias las
aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las
disposiciones nuevas."
[42]
Cf. Sentencia C- 940 de 2003, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra.
[43]
Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[44]Cfr.
Sentencia C-801 de 2003 varias veces citada, que a su vez hace referencia al
artículo 178 de la Ley 5ª de 1992.
[45]
Sentencia Ibídem.
[46]
Cfr., entre otras, las Sentencias C-025 de 1993, C-501 de 2001, C-551 y C-801de
2003.
[47]
Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[48] C- 1147
de 2003 M.P Rodrigo Escobar Gil
[49] Cfr. Sentencia
C-282 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[50] C- 1147
de 2003 M.P Rodrigo Escobar Gil
[51] Ibídem
[52] Sentencia C-025 de 1993, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz
[53] Sentencia
C-305 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[54] Sobre esta precisión
pueden consultarse las sentencias C-191 de 1996, M.P. Alejandro Martínez
Caballero y C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[55] Sentencia C-557 de 2000,
M.P Vladimiro Naranjo Mesa
[56] C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sobre esta precisión puede
consultarse también la Sentencia C-191 de 1996, M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[57]
El texto de la disposición se
recuerda ahora una vez más:
6. UN MEJOR ESTADO AL
SERVICIO DE LOS CIUDADANOS
La solución y atención de
los requisitos y retos del Estado comunitario asegurarán las condiciones
propicias para consolidar el crecimiento, la equidad, la descentralización y la
seguridad democrática.
…
6.2 Los retos del
Estado Comunitario
Se apoyará la figura de
un Estado que planee, promueva y regule allí donde está su tarea estratégica y
que tenga la capacidad de hacerlo en la perspectiva de consolidar el Estado
Comunitario.
Así mismo, se
profundizará en la transformación institucional que garantice organizaciones
innovadoras y flexibles que tengan en cuenta principios como la administración
pública al servicio del ciudadano, la lucha contra la corrupción, la
participación ciudadana, el mejoramiento continuo, el Gobierno de la
información, la innovación institucional, la gestión por resultados y la
profesionalización del empleo público.
Se incluirá en el sistema
de metas de Gobierno la variable étnica afrocolombiana para el seguimiento de
la política y programas dirigidos a esta población en el presente Plan Nacional
de Desarrollo.
…
6.2.1 Modelo
administrativo para la intervención económica del Estado
La intervención estatal
en el ámbito económico se desarrolla a través de cuatro funciones principales:
planeación, promoción, regulación y control. En algunos casos excepcionales la
intervención también se puede realizar a través de la participación directa del
Estado en actividades empresariales. Este modelo de intervención en la economía
enfatiza que la acción del Estado debe orientarse hacia la búsqueda del
equilibrio entre el mercado y el interés público, de manera que puedan
corregirse fallas, tanto de mercado como de gobierno. Por ello, y porque la
intervención estatal implica una restricción de la libertad económica, esta
sólo se desarrollará en sectores o mercados en donde la acción del Estado esté
plenamente justificada. El objetivo central del Gobierno en este campo será la
consolidación de un modelo óptimo de intervención económica a través de la
operación de agencias especializadas. Las acciones se encaminarán a buscar la
profundización de estos principios mediante la especialización funcional de las
instituciones encargadas de la planeación, la promoción, la regulación y el
control, y la focalización de la intervención del Estado a través de las
empresas con capital público. Cuando sea necesario se procederá a la
enajenación de acciones o participaciones sociales a terceros o a las entidades
territoriales.
Entre las acciones
específicas de este programa se encuentran:
…
Esta propuesta surge en
desarrollo de un Modelo Institucional Básico que busca solucionar los problemas
que se presentan en la actualidad, tales como las fallas en la información
derivadas del manejo indebido de las historias laborales y la inadecuada
defensa judicial de algunas administradoras y entidades que han reconocido
pensiones de las cuales se ha ordenado su liquidación, buscando evitar las
situaciones de corrupción que se han evidenciado y que han generado con cargo
al erario, una carga financiera muy alta, injustificada, y de ninguna manera
pretende intervenir en la operatividad de las entidades que manejan recursos
parafiscales.
En síntesis, teniendo en
cuenta que el objetivo de esta propuesta es organizar el marco institucional
del Régimen de Prima Media del orden nacional, la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Obligaciones Pensionales y Fiscalización de
Contribuciones Parafiscales se encargará de administrar los derechos
pensionales ya causados y reconocidos del Régimen de Prima Media público del
orden nacional, y de modernizar el manejo de los archivos, los sistemas de
información y la defensa judicial, a su vez esta entidad será la responsable de
la gestión de fiscalización y de armonización del cobro coactivo de las
contribuciones parafiscales.
[58]
Ciertamente, dentro del texto del numeral 6.1.2, incluido en
la parte programática del Plan, se lee literalmente lo siguiente:
“Esta propuesta surge en desarrollo de un Modelo Institucional Básico
que busca solucionar los problemas que se presentan en la actualidad,
tales como las fallas en la información derivadas del manejo indebido de
las historias laborales y la inadecuada defensa judicial de
algunas administradoras y entidades que han reconocido pensiones de las
cuales se ha ordenado su liquidación, buscando evitar las situaciones de
corrupción que se han evidenciado y que han generado con cargo al
erario, una carga financiera muy alta, injustificada, y de ninguna
manera pretende intervenir en la operatividad de las entidades que manejan
recursos parafiscales.”(Negrillas fuera del original)
[59] Cf.
Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo monroy Cabra.
[60] Consultar: Gaceta del Congreso N° 154 del 2 de mayo de 2007.
[61]
Ley 790 de 2003, artículo 20: “Artículo
20. Entidades que no se suprimirán. En desarrollo del Programa de Renovación de
la administración Pública el Gobierno Nacional no podrá suprimir, liquidar ni
fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el
INSOR, el Instituto Caro y Cuervo ni la Corporación Nasa Kiwe, esta última
hasta tanto no culmine la misión para la cual fue creada. Los ahorros
realizados en el proceso de reestructuración de dichas entidades, serán
destinados a una mayor cobertura de los servicios prestados por ellas.”
[62] En la Sentencia C- 349
de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,
la Corte hizo en los siguientes términos la interpretación armónica del
artículo 16 de la Ley 790 de 2003 (que autorizaba al Gobierno para escindir
entidades del orden nacional, sin excluir al Instituto de Seguros sociales) y
el artículo 20 de la misma Ley, que prohibía liquidar esa entidad:
“…atendiendo al sentido común de la palabra
escindir, puede entenderse que jurídicamente la escisión de entidades reviste
dos modalidades: una primera en la cual la entidad escindida se disuelve, dando
lugar a la creación de otras, resultando suprimida la escindida; y otra, en la
cual una o más partes o dependencias de la entidad escindida se separan de
ella, pudiendo dar lugar a la creación de otra u otras, pero sin que la inicial
desaparezca del mundo jurídico. Por lo tanto, no es cierto, como lo afirman los
demandantes, que la escisión necesariamente conlleve la liquidación y supresión
de la entidad escindida.
Entendida de esta manera la noción de
escindir en sus dos modalidades, la Corte deduce que la interpretación armónica
de los artículos 16 literal d) y 20 de la Ley 790 de 2003 lleva a concluir que
esta Ley concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República para
escindir entidades del orden nacional, pero sin que, en los casos de las
entidades a que se refiere la prohibición del artículo 20, dicha escisión
pudiera llevarse a cabo de manera tal que la entidad escindida resultara
finalmente suprimida. En efecto, si bien en el literal d) del artículo 16 de la
Ley 790 de 2003 se conceden expresamente facultades para “escindir entidades u organismos administrativos del orden
nacional creados o autorizados por la ley”, como
es el caso del Instituto de Seguros Sociales, en el artículo 20 se dice que en
desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública el Gobierno
Nacional no podrá suprimir dicho Instituto.”
[63] Consultar: Gaceta del Congreso N° 154 del 2 de mayo de 2007.
[64] Sentencia C-1230 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[65] Cf.
Sentencia C-305 de 2004, consideración jurídica N° 16. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[66] Sentencia C-557 de 2000,
M.P Vladimiro Naranjo Mesa
[67] Sentencia C- 191 de 1996,
M.P Alejandro Martínez Caballero.
[68] Sentencia
C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[69] Ibídem
[70] Ibídem
[71]
“C.P. Artículo
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
…
7.
Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o
fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus
objetivos y estructura orgánica…”
[72]
ARTICULO 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este
derecho puede:
1. Elegir y ser elegido.
2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos,
consultas populares y otras formas de participación democrática.
3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones
políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir
sus ideas y programas.
4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y
en la forma que establecen la Constitución y la ley.
5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas.
6. Interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución y de la ley.
7. Acceder al desempeño de funciones y cargos
públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan
doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos
a los cuales ha de aplicarse.
Las autoridades
garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles
decisorios de la Administración Pública.
ARTICULO 103. Son
mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto,
el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la
iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará.
El Estado contribuirá a la organización, promoción y
capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales,
comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin
detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos
democráticos de representación en las diferentes instancias de participación,
concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan.
[73] Sentencia C-179 de 2002,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[74] Ibídem.
[75]
Sentencia C-089 de 1994, M.P Eduardo Cifuentes Muñez.
[76] Sentencia C-179 de 2002,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[77] Ibídem
[78]
Cf. artículos 78 y 369 de la Constitución Política.
[79]
Sentencia T-524 de 1992, M.P Ciro Angarita Barón. Reiterada en la sentencia
T-235 de 1998, M.P Fabio Morón.
[80] Sentencia C-179 de 2002,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[81] Sentencia
C-1338 de 200.
[82] Ibídem
[83] Ver
Sentencia C-585 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[84]
Textualmente la providencia en comento indicó lo siguiente: “los principios
de unidad de materia y de identidad flexible adquieren un significado preciso
en la expedición de la Ley del Plan, significación especial derivada del juego
de otro principio llamado “de coherencia”, recogido en el artículo 3° de la Ley
152 de 1994, Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo”.
[85]
Sentencia C-305 de 2004
[86]
(i) Creación de una empresa comercial e industrial del Estado, denominada
Colpensiones, cuyo objeto social es la administración del régimen de prima
media; (ii) creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional
y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (iii) otorgamiento al Presidente de la
República de facultades extraordinarias por el término de 6 meses, contados a
partir de la fecha de publicación de la ley, para expedir normas con fuerza de
ley que determinen las funciones y “el sistema específico de carrera” para los
empleados de la mencionada Unidad; (iv) autorización a las entidades públicas
para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de
sociedades dedicadas al aseguramiento en pensiones, salud y riesgos
profesionales; o para participar en el capital de los existentes, o para que
las entidades públicas enajenen alguno o algunos de sus negocios a otras
entidades públicas, o que los particulares inviertan o participen en el capital
de las entidades públicas existentes.
[87] Este mismo reproche de
inconstitucionalidad fue dirigido contra la disposición que concede facultades
extraordinarias al Ejecutivo.
[88] Sentencia C-305 de 2004
[89] En la sentencia C-015 de 1996 la Corte realizó una
descripción meramente enunciativa de algunos de los objetivos trazados en el
texto constitucional que demandan con especial énfasis el diseño de un claro
plan coordinado de planeación. De manera textual indicó lo siguiente: “No
puede perderse de vista que el Estado colombiano, a partir de la Constitución
de 1991, ha contraído una serie de obligaciones de mediano y largo plazo en
relación con aspectos tales como la protección especial al trabajo (artículo 25
C.P.); el pleno empleo de los recursos humanos y naturales, el mejoramiento de
la calidad de vida de los habitantes, la promoción de la productividad, la
competitividad y el desarrollo armónico de las regiones (artículo 334 C.P.); la
seguridad de que todas las personas, en particular las de menores ingresos,
tendrán efectivo acceso a los bienes y servicios básicos (artículo 334 C.P.);
la distribución equitativa de las oportunidades (artículo 334 C.P.); la
progresiva ampliación en la cobertura de la seguridad social (artículo 48
C.P.); la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes
del territorio (artículo 365 C.P.); la planeación, manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales y la restauración y preservación del ambiente (artículos
80 y 334 C.P.); la asistencia a los niños (artículos 44 y 50 C.P.), a la mujer
cabeza de familia (artículo 43 C.P.), a las personas de la tercera edad (artículo
46 C.P.), a los disminuídos físicos, sensoriales y síquicos (artículo 47 C.P.);
la atención de la salud y el saneamiento ambiental (artículo 49 C.P.); la
fijación de las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho de todos
los colombianos a una vivienda digna (artículo 51 C.P.); la promoción del
acceso colectivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra
(artículo 64 C.P.); la promoción y fomento de la educación y la cultura, la
ciencia y la tecnología (artículos 67, 70 y 71 C.P.), entre otros”
[90] De manera específica, el artículo 5° de
la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo establece lo siguiente: “La parte
general del plan contendrá lo siguiente: a) Los objetivos nacionales y
sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del
diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos
sociales; b) Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano
y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; c)
Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que
guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan
definido; d) El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de
vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación
sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades
territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se
constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes”
[91] A su vez, el artículo 6° de la Ley Orgánica prescribe
lo siguiente a propósito del contenido del plan de inversiones: “El plan de inversiones de las entidades públicas del orden
nacional incluirá principalmente: a) La proyección de los recursos financieros
disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto
público; b) La descripción de los principales programas y subprogramas, con
indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los
proyectos prioritarios de inversión; c) Los presupuestos plurianuales mediante
los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de
inversión pública contemplados en la parte general;  d) La
especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución”
[92] Sentencia
C-305 de 2004.