C-796-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-796/14
CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO-Prohibición de huelga en actividades de
explotación, refinación, transporte, distribución de petróleo, cuando estén
destinadas al abastecimiento  normal de combustibles del país, a juicio del
gobierno/DEFINICION DE LOS AMBITOS MATERIALES EN LOS CUALES ESTA
GARANTIZADA LA HUELGA SIN QUE PUEDA DELEGAR EN OTRAS AUTORIDADES DICHA
COMPETENCIA-Exhorto al Congreso/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Debe
definir cuáles son los servicios públicos esenciales en los que no es posible
la huelga/EXHORTACION
AL CONGRESO-Expedición de ley que avance en la delimitación del ámbito en
el que no sería posible ejercer el derecho de huelga en el sector específico de
hidrocarburos
La Sala concluyó que aunque en la sentencia C-450 de
1995 se examinó la constitucionalidad del mismo precepto que ahora ocupa la
atención de la Sala, no se ha configurado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, toda vez que (i) en la providencia referida la Corte examinó la
constitucionalidad del literal h) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo a la
luz exclusivamente del artículo 56 de la Constitución; (ii) el demandante en
esta oportunidad formuló cargos que no fueron estudiados en la sentencia C-450
de 1995, específicamente relacionados con la violación del bloque de
constitucionalidad; y (iii) después de 1995 se produjo un cambio en el contexto
de aplicación del precepto acusado, debido a la Recomendación emitida por el
Comité de Libertad Sindical y aprobada por el Consejo de Administración de la
OIT. La prohibición que entraña el literal h) del artículo 430 del Código
Sustantivo del Trabajo no desborda el concepto de servicios públicos esenciales
al que se refiere el artículo 56 de la Carta, tal como ha sido interpretado por
esta Corporación con fundamento en los convenios 87, 98 y 154 de la OIT. En
efecto, el abastecimiento normal de combustibles derivados del petróleo es
esencial para la prestación de servicios básicos tales como la salud y el
transporte de pasajeros, y por tanto, su suspensión podría poner en riesgo
derechos fundamentales tales como la vida y la salud. De igual manera, a
diferencia de lo expresado por el actor, la OIT no ha establecido una prohibición
expresa que se clasifiquen en esa categoría de servicio público esencial, las
actividades dirigidas específicamente al abastecimiento normal de combustibles
derivados del petróleo. La Corte consideró que las actividades en cuestión se
relacionan con un servicio trascendental, de modo que aunque no es
posible proscribir de forma definitiva la huelga, en caso de que se ejerza,
deben acordarse mínimos de prestación con el fin de no afectar de forma
desproporcionada a los usuarios. Además, observó que aunque existe reserva de
ley en esta materia, el Legislador al definir los casos en los que las
actividades de “explotación, refinación, transporte y distribución de petróleo
y sus derivados” están “destinadas al abastecimiento normal de combustibles del
país” y por ello no pueden ser escenario de huelgas, debe tener en cuenta unos
criterios materiales que se desprenden del texto constitucional y el bloque de
constitucionalidad. Aunque el inciso es declarado exequible, la Sala encuentra
que en esta oportunidad es necesario exhortar al Congreso, dada la estricta
reserva legal que opera en la materia. Como se ha señalado en precedencia,
corresponde al Legislador definir cuáles son los servicios públicos esenciales
en los que no es posible la huelga. Tal definición debe sujetarse a los
parámetros materiales que ha fijado la jurisprudencia constitucional. Por ello,
de forma reiterada, esta Corporación ha exhortado al Congreso para que
actualice la legislación en la materia, particularmente el artículo 430 del Código
Sustantivo del Trabajo. En consecuencia, para no desconocer la reserva de ley
en la materia y en vista de la trascendencia del servicio que presta el sector
petrolero, la Sala otorga al Congreso el término de dos (2) años, para que, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 de la Constitución Política, avance en la delimitación del ámbito en el
que no sería posible ejercer el derecho de huelga en el sector específico de
hidrocarburos, garantizando la no afectación del servicio de abastecimiento normal
de combustibles del país, en relación con las actividades a que hace alusión el
aparte normativo demandado.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
RELATIVA-Concepto/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL APARENTE-Concepto/COSA
JUZGADA MATERIAL-Concepto y alcance
LIMITACION AL DERECHO A LA HUELGA-Jurisprudencia constitucional/LIMITACION
AL DERECHO DE HUELGA-Exigencias materiales/SERVICIO PUBLICO ESENCIAL-Concepto
CONVENIOS DE LA OIT Y DE LAS
RECOMENDACIONES EMITIDAS POR SU COMITE DE LIBERTAD SINDICAL-Valor normativo/ORGANIZACION
INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Estructura y funcionamiento
CONVENIOS DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL
DEL TRABAJO Y SU INCLUSION EN EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional
OBLIGATORIEDAD DE RECOMENDACIONES DEL
COMITE DE LIBERTAD SINDICAL APROBADAS POR EL CONSEJO DE ADMINISTRACION DE LA
OIT-Jurisprudencia
constitucional
DERECHO A LA HUELGA-Contenido y alcance/DERECHO A LA HUELGA-Rasgos
esenciales/DERECHO A LA
HUELGA-No es absoluto/DERECHO
A LA HUELGA-Puede ser limitado por el legislador/PROHIBICION DE HUELGA
EN SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Reglas jurisprudenciales/SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Análisis material
SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Definición del concepto le corresponde
exclusivamente al legislador
ACTIVIDADES EN EXPLOTACION DE
HIDROCARBUROS-Fuente
principal de producción de energía
COMITE DE LIBERTAD SINDICAL DEL CONSEJO DE
ADMINISTRACION DE LA OIT-Criterios
adicionales de prohibición de huelga/DERECHO A LA HUELGA EN EL SECTOR DE
PETROLEOS-Criterios señalados por la OIT para determinar cuando no se puede
ejercer dicho derecho/ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Posibilidad
de desvirtuar los criterios señalados para la determinación de lo que se
entiende o no por servicio público esencial
ACLARACION DE VOTO DE LA MAGISTRADA (E) MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
COMITE DE LIBERTAD SINDICAL DEL CONSEJO DE
ADMINISTRACION DE LA OIT-Recomendaciones
no son vinculantes para los Estados miembros (Aclaración de voto)
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS MARIA VICTORIA
CALLE CORREA Y JORGE IVAN PALACIO PALACIO
EJERCICIO DEL DERECHO DE HUELGA EN
ACTIVIDADES DE EXPLOTACION, REFINACION, TRANSPORTE Y DISTRIBUCION DE PETROLEO Y
SUS DERIVADO-Protección
siempre que logren acordarse mínimos de prestación con el fin de no afectar de
forma desproporcionada a los usuarios (Salvamento de voto)
PROHIBICION DE HUELGA EN SERVICIOS DE
EXPLOTACION, REFINACION, TRANSPORTE Y DISTRIBUCION DE PETROLEO Y SUS DERIVADOS,
PREVISTA EN EL CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO-La norma ha debido declararse inexequible, con el fin
de hacerla más afirmativa de lo que ya es y dar mayor claridad a la
interpretación de la Carta (Salvamento de voto)/DERECHO CONSTITUCIONAL DE
HUELGA-Reserva de ley para definir los límites (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE INTERPRETACION A FAVOR DE LOS
DERECHOS LABORALES-Aplicación
(Salvamento de voto)
SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Criterios constitucionales que delimitan el
ámbito de configuración del legislador (Salvamento de voto)
DERECHO DE HUELGA-Los límites no los define el tipo de
actividad (Salvamento de voto)
Los límites del derecho de huelga no los define
entonces el tipo de actividad, sino: (i) su duración, (ii) su amplitud en
número de trabajadores y empresas que cesen labores, (iii) y sus efectos
“inminente[s]” sobre instituciones y actividades que puedan considerarse
objetivamente como fundamentales para mantener la vida, la salud y la seguridad
de la persona.
Referencia: expediente D-10176
Demanda de inconstitucionalidad contra el
literal h) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo.
Actor: Edwin Palma Egea
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de
dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
conformada por los
magistrados Luis Ernesto Vargas Silva -quien la preside-, María Victoria Calle
Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Gloria Stella Ortiz
Delgado, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Martha Victoria Sáchica Méndez, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente sentencia con fundamento en los siguientes:
1.
ANTECEDENTES
El 18 de marzo de 2014, el ciudadano Edwin
Palma Egea, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó
el literal h) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo.
Mediante auto del 31 de marzo de 2014, la
demanda fue inadmitida. Una vez corregida a través de escrito allegado el 7 de
abril de 2014, fue admitida por medio de auto del 25 de abril de la misma
anualidad. En consecuencia, se dispuso fijar en lista el precepto demandado y se
ordenó comunicar el inicio del proceso al Congreso de la República y a los ministerios
de Justicia y del Derecho y del Trabajo. El Magistrado Sustanciador también
invitó a las siguientes instituciones para que, si lo estimaban conveniente,
participaran en el debate jurídico que el presente asunto propone: la Central
Unitaria de Trabajadores –CUT-, la Unión Sindical Obrera –USO-, la Comisión
Colombiana de Juristas, las universidades de los Andes, Nacional, Pontificia
Bolivariana, Javeriana, Eafit, Santiago de Cali, Libre, San Buenaventura, de
Medellín, del Norte, del Sinú –Seccional Montería-, Sergio Arboleda, Externado
de Colombia y del Rosario. Por último, se dio orden de dar traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su cargo en
los términos que le concede el artículo 7 del decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, esta Corte procede a
decidir la demanda de la referencia.
1.1.
NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
la disposición acusada; se resaltan los apartes censurados:
“CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO.
ARTICULO 430. PROHIBICION DE HUELGA EN
LOS SERVICIOS PUBLICOS. [Artículo modificado por el artículo 1o. del Decreto
Extraordinario 753 de 1956. El nuevo texto es el siguiente:] De conformidad con
la Constitución Nacional, está prohibida la huelga en los servicios públicos.
Para este efecto se considera como servicio público,
toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés
general en forma regular y continua, de acuerdo con un régimen jurídico
especial, bien que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por
personas privadas.
Constituyen,
por tanto, servicio público, entre otras, las siguientes actividades:
(…)
h) Las de explotación, refinación, transporte y
distribución de petróleo y sus derivados, cuando estén destinadas al
abastecimiento normal de combustibles del país, a juicio del gobierno”.
1.2.
FUNDAMENTOS DE
LA DEMANDA
El accionante argumenta que el literal acusado vulnera
los artículos 53, 55, 56 y 93 de la Constitución, por los siguientes motivos:
1.2.1.
Comienza por
aclarar que, en su criterio, no existe cosa juzgada constitucional pese a que
el literal censurado fue declarado exequible en la sentencia C-450 de 1995.
Asegura que después de 19 años, el parámetro de control de constitucionalidad
ha cambiado debido a la adopción de una nueva constitución y los nuevos
compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano,
específicamente en el marco de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Menciona puntualmente el Convenio 98, incorporado a nivel interno por la ley 27
de 1976, el cual hace referencia a la aplicación de los principios y derechos
de sindicalización colectiva.
También resalta que en la sentencia T-171 de 2011,
este Tribunal reconoció que la conclusión de la sentencia de 1995 necesita ser
revisada y por ello indicó:
“El criterio empleado en la sentencia C-450 de 1995
para determinar si una actividad constituye un servicio público esencial, según
contribuya directamente a la protección de bienes, satisfacción de intereses o
realización de valores, fue considerado demasiado amplio en la
Sentencia C-691 de 2008, en la que esta Corporación estudió la
Constitucionalidad del literal g) del artículo 430 del CST, que consagra la
prohibición de ejercer el derecho de huelga en las actividades de explotación,
elaboración y distribución de sal. Consideró la Corte que dicho criterio era
muy extenso, toda vez que: ‘innumerables actividades de la vida social y
económica están relacionadas con los derechos y libertades fundamentales’, lo
que podría desnaturalizar la garantía del derecho de huelga contenida en el
artículo 56 de la Constitución, al extender de manera inadmisible el ámbito de
restricción del derecho de huelga.”
Asegura que un llamado a la actualización de la
legislación laboral también fue consignado en la sentencia T-087 de 2012.
Sostiene que la Corte Constitucional puede revisar y
rectificar sus precedentes, como se explicó en la sentencia SU-047 de 1999, y
que además en este caso es necesario que unifique su posición en vista de las
opiniones contradictorias manifestadas al respecto en los fallos C-075 de 1997
y C-691 de 2008.
Indica que no es la ley la que define la actividad
petrolera como un servicio esencial, sino la jurisprudencia, de manera que tal interpretación
puede ser variada.
1.2.2.
Agrega que la
realidad material también ha variado desde que se profirió la sentencia C-450
de 1995, “(…) máxime si se tiene en cuenta que no existe monopolio de la
industria en cabeza de una sola empresa o en cabeza del Estado”. También
explica que la producción de crudo ha crecido significativamente, de modo que
sería posible una huelga previendo la prestación de un mínimo concertado.
1.2.3.
Hechas estas
aclaraciones, aduce que el inciso desconoce los artículos 55 y 56 de la Carta
Política, toda vez que restringe el derecho a la negociación colectiva de los
trabajadores que laboran en la industria del petróleo y no les garantiza el
derecho de huelga en tanto “(…) no hay una definición legal sobre si es o no
un servicio público esencial la industria petrolera”.
1.2.4.
Afirma que los
artículos 53 y 93 superiores también son infringidos, ya que la prohibición
objeto de reproche desconoce los convenios 87 y 98 de la OIT tal como han sido
interpretados por el Comité de Libertad Sindical y el Consejo de Administración.
Asegura que según el Comité –se basa en la Recopilación de decisiones y
principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la
OIT, quinta edición, 2006-, las actividades de la industria del petróleo no son
esenciales, de modo que es posible la huelga si se prevé “(…) la prestación
de un mínimo para no afectar a los usuarios del servicio público”; agrega
que para dicho órgano los servicios que se consideran esenciales son “el
sector hospitalario, servicio de electricidad, acueducto, telefonía y control
de tráfico aéreo”, y por el contrario no son esenciales la radio-televisión,
el sector petrolero, el sector de los puertos, los bancos, los servicios de
informática para la recaudación de aranceles e impuestos, los grandes
almacenes, los parques de atracciones, la metalurgia, el sector minero, los
transportes, las empresas frigoríficas y los servicios de hotelería, entre
otros. También resalta que en criterio del Comité lo que determina que un
servicio sea esencial es que “(…) exista una amenaza evidente e inminente
para la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población”,
criterio que no es reunido en este caso.
Argumenta que aún si en gracia de discusión se
admitiera que el Estado puede prohibir o restringir el derecho de huelga en el
sector petrolero, en todo caso está obligado a “(…) garantizar unas acciones
y/o mecanismos compensatorios para los trabajadores que encuentren prohibido o
restringido el ejercicio de su derecho”, compromiso que tampoco ha
cumplido.
Recuerda que las recomendaciones del Comité de
Libertad Sindical refrendadas por el Consejo de Administración de la OIT son
vinculantes para el Estado colombiano, de conformidad con las normas que rigen
la organización y la jurisprudencia constitucional –cita las sentencias T-568
de 1999 y T-1211 de 2000-.
1.2.5.
Relata que la
Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo ha pedido de forma reiterada
al Gobierno reglamentar el derecho de huelga en el sector petrolero conforme a
lo señalado por el Consejo de Libertad Sindical de la OIT, sin obtener
respuesta satisfactoria, razón por la cual es indispensable el pronunciamiento
de este Tribunal. Agrega que los miembros de este sindicato son principalmente
quienes ven afectados sus derechos laborales debido al literal acusado, “(…)
pues pese a ser trabajadores vulnerados y explotados por empresas generalmente
multinacionales y sin contar con la intervención real por parte del estado
frente a incontables hechos denunciados se ven maniatados al momento de exigir
y tratar de hacer valer su ejercicio de asociación y negociación colectiva por
encontrarse limitados en el ejercicio del derecho de huelga”.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.
Departamento
Administrativo de la Función Pública
Alega que existe cosa juzgada constitucional, ya que la
Corte se pronunció sobre el mismo asunto en la sentencia C-450 de 1995. Agrega
que la prohibición de huelga en el área de petróleos ha sido reiterada en las
sentencias C-691 de 1998 y C-663 de 2000.
1.3.2.
Ministerio del
Trabajo
Solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la
sentencia C-450 de 1995 o, en su defecto, declarar exequible el precepto. Sus
argumentos son los siguientes:
1.3.2.1.
Aduce la “excepción
de cosa juzgada constitucional”, por cuanto en la sentencia C-450 de 1995
ya fue resuelta la misma controversia. Además, sostiene que no hay razón para
cambiar la posición del Tribunal, toda vez que la interrupción de las
actividades de extracción, refinación y en general la explotación de
hidrocarburos sí afecta derechos fundamentales conexos. Al respecto, explica:
“Basta mirar las estadísticas y los estudios de
mercado sobre consumo de hidrocarburos o de utilización de material combustible
en  Colombia, para darse cuenta que aun en nuestro país el petróleo es el
principal elemento de tipo hidrocarburo que se utiliza como combustible para
mover carros, aviones y maquinaria, entre otros, y que su desabastecimiento
significaría por conexidad la vulneración de derechos fundamentales constitucionalmente
protegidos como la libre locomoción o el derecho a la vida en algunos casos”.
1.3.2.2.
Asevera que la
huelga no es un derecho automático ni absoluto, pues, por un lado, no
todo conflicto laboral termina en una huelga y en todo caso para que proceda se
requiere la aprobación de la mayoría de los trabajadores de la empresa según el
artículo 444 del Código Sustantivo del Trabajo; de otro, el derecho puede ser
restringido por el Legislador para proteger el interés general y los derechos
de los demás y en todo caso admite renuncia. En consecuencia, –afirma- el Legislador
puede restringir el derecho.
1.3.2.3.
Por último,
sostiene:
“(…) el actor afirma que al haberse emitido una
recomendación por parte de la OIT frente a la objeción del Estado de presentar
un proyecto de ley con el propósito de regular lo relativo al derecho de huelga
del sector del petróleo, resulta vinculante para éste, argumento que no agrega
elementos de juicio para determinar la inexequibilidad de la norma, pues se
trata de una obligación del legislador de regular este derecho para aquellos
trabajadores que laboran en el sector petrolero”.
1.3.3.
Ecopetrol
Solicita estarse a lo resuelto en la sentencia C-450
de 1995 y declarar constitucional el precepto acusado, por las siguientes
razones:
1.3.3.1.
Argumenta que
existe cosa juzgada absoluta, debido a que la sentencia C-450 de 1995 ya se
ocupó de la misma controversia, y su postura fue ratificada en el fallo C-542
de 1997.
También explica que no hay lugar a cambiar la tesis
constitucional, puesto que en la actualidad las actividades de explotación,
refinación, transporte y distribución de petróleo y sus derivados, cuando estén
destinadas al abastecimiento normal de combustibles del país, siguen siendo
esenciales y definitivas, particularmente para el transporte de alimentos y de
personas. Asegura que estas actividades tienen relevancia constitucional, de
manera que permitir la huelga podría afectar derechos fundamentales como la vida
y salud, cuya protección debe primar sobre la de aquella garantía.
1.3.3.2.
De otro lado,
arguye que el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo no desconoce el
bloque de constitucionalidad ni los artículos 55 y 56 de la Constitución, toda
vez que (i) no existe un convenio de la OIT que determine qué
actividades constituyen servicios públicos esenciales ni que establezca la
obligatoriedad del derecho a la huelga para las actividades inherentes a la
industria petrolera; (ii) tampoco es cierto que la Corte Constitucional haya
“(…) cambiado el concepto material de primacía del interés general, sobre el
particular, por el contrario las sentencias que se señalan en la demanda y en
su modificación ratifican con toda claridad la limitación al ejercicio del
derecho de huelga cuando este se va a ejecutar en actividades que afectan el
interés general de la sociedad y de la comunidad”; (iii) ni es
verdad que las circunstancias actuales de la sociedad colombiana ameriten una
variación jurisprudencial, “(…) por el contrario hoy se causaría un mayor
perjuicio al interés general de la sociedad colombiana si se permitiera el
ejercicio del derecho de huelga en las actividades consagradas en el literal h)
del artículo 430 del C.S.T., porque el transporte público, la generación de
energía, la producción de agua y la producción industrial se ha incrementado
con el desarrollo del país”.
1.3.3.3.
Manifiesta que el
derecho a la negociación colectiva no se perjudica con la disposición
censurada; en su sentir, “(…) dicho derecho es pleno y absoluto y así se ha
desarrollado durante aproximadamente 50 [años], periodo durante el cual se han
suscrito convenciones colectivas de trabajo, no solo en Ecopetrol sino en todas
las actividades petroleras en donde hay organizaciones sindicales”.
1.3.4.
Universidad
Santiago de Cali
1.3.4.1.
En primer lugar,
sostiene que existe cosa juzgada, puesto que frente a la norma objeto de
acusación la Corte ya pronunció en sentencia C-450 de 1995.
Así mismo, afirma que las acusaciones planteadas por
el demandante carecen de asidero constitucional, ya que no todo cambio de
jurisprudencia implica un cambio automático del texto constitucional ni mucho
menos que un precepto que ya había sido examinado en sede constitucional pueda
ser nuevamente demandado, porque ello conduciría a una ilimitada inseguridad
jurídica.
1.3.4.2.
Con respecto a la
revisión de la norma demandada frente a las recomendaciones de la OIT, asevera
que no hay lugar a la misma, toda vez que ellas no hacen parte del bloque de
constitucionalidad.
1.3.5.
Universidad
del Rosario
Iván Daniel Jaramillo Jassir, Coordinador del área de
derecho del trabajo y de la seguridad social, solicita estarse a lo resuelto en
la sentencia C-450 de 1995, por las siguientes razones:
1.3.5.1.
Explica que en
relación con la explotación, refinación, transporte y distribución de petróleo,
la Corte Constitucional en sentencia C-450 de 1995 dejó sentado que se trata de
un servicio público de carácter esencial. Por tanto, asegura que se configura
la cosa juzgada, material y formal, y que la posición no es susceptible de ser
rectificada o actualizada como lo pretende el accionante.
1.3.5.2.
Sobre las
recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT, manifiesta que con
ellas se debe promover una reforma legislativa como opción política interna y
no una revisión caprichosa de jurisprudencia constitucional.
1.3.6.
Universidad
Libre
El Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la facultad de Derecho de la Universidad Libre considera que existe
cosa juzgada constitucional. En ese sentido, explica que la sentencia C-450 de
1995 estableció que las actividades petroleras son básicas y fundamentales para
asegurar a su vez otras actividades esenciales como el transporte y la
generación de energía. En vista del pronunciamiento de la Corte, asegura que debe
ser el Congreso de la República quien defina cuáles son los servicios públicos
esenciales, de manera que se haga una regulación en concordancia con el mandato
constitucional, la realidad del país y los convenios y recomendaciones de la
OIT.
1.3.7.
Universidad
San Buenaventura de Bogotá
El Decano de la facultad de Ciencias Jurídicas y
Políticas de la Universidad San Buenaventura considera que la disposición
demandada es inconstitucional, por las siguientes razones:
1.3.7.1.
Indica que las
limitantes al derecho de huelga acusadas carecen de garantías legales, ya que
existe un enorme vacío normativo para determinar si el sector petróleo es o no
un servicio público esencial. Agrega que cuando se analiza el artículo
demandado, se puede apreciar que la restricción al derecho a la huelga es taxativa,
pese a que no existe un ordenamiento norma que defina que las actividades del
sector petrolero son un servicio público esencial.
1.3.7.2.
Por otro lado,
señala que los trabajadores sindicalizados del sector petrolero se encuentran
en una situación de total desigualdad frente a los demás gremios y
asociaciones, y que la actitud paquidérmica del Legislador en cuanto a la
actualización normativa en materia laboral podría estar vulnerando derechos
fundamentales de carácter laboral.
1.3.8.
Corporación
Escuela Nacional Sindical
Solicita se declare la inexequibilidad del literal h)
del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, toda vez que vulnera los
artículos 53, 55 y 56 de la Constitución. Sus argumentos se resumen a
continuación:
1.3.8.1.
Afirma que el
precepto desconoce el artículo 53 constitucional, puesto que el Congreso de la
República no ha reglamentado la materia en el sentido de definir qué es un
servicio público esencial en sentido estricto y de esta forma ha inaplicado el
principio mínimo de la situación más favorable al trabajador en la
interpretación de las fuentes formales del derecho.
1.3.8.2.
Agrega que se
vulnera el artículo 55 de la Carta porque al prohibir la norma demandada la
huelga en un servicio público que no ha sido calificado como esencial,
intrínsecamente está desconociendo el derecho a la negociación colectiva, ya
que en muchas ocasiones la huelga es el único camino que queda a los
trabajadores para reivindicar sus derechos.
1.3.8.3.
Argumenta que el
literal conculca el artículo 56 superior, pues hace nugatorio el derecho de
huelga frente a un servicio público “esencial” a pesar de que no existe una
reglamentación del Legislador al respecto.
1.3.8.4.
Adicionalmente,
menciona las sentencias C-473 de 1994, C-075 de 1997, C-691 de 2008 y C-715 de
2008 para afirmar que las actividades que consagra la norma demandada no
constituyen un servicio público de carácter esencial por no haber sido
calificadas constitucional o legalmente como tal, sino que simplemente son un
servicio público y por tanto no se puede prohibir en ellas el ejercicio del
derecho a la huelga.
1.3.8.5.
Finalmente, trae
a colación los principios de la OIT de 1983 sobre el derecho a la huelga y el
concepto de “servicios mínimos” para afirmar que allí se encuadran las
actividades descritas en el literal h) del artículo 430 demandado y que, por ende,
no resulta justificada una limitación importante o prohibición del derecho a la
huelga.
1.3.9.
Central
Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT)
Coadyuva la demanda contra el literal h) del artículo
430 del Código Sustantivo del Trabajo con base en tres puntos:
1.3.9.1.
En primer lugar,
alega que la prohibición censurada no supera un test de proporcionalidad en
sentido estricto. Sobre este punto, manifiesta que la prohibición de la huelga
en el sector petrolero no busca la protección de los derechos fundamentales
consagrados en la Constitución y desconoce la posibilidad de pactar la garantía
de un servicio mínimo. Así mismo, asegura que la prohibición no es conducente o
necesaria para garantizar el servicio producto de la actividad petrolera, ya
que el ejercicio del derecho a la huelga no impide que el servicio sea
prestado, sino que permite dar a los trabajadores herramientas de defensa
laboral limitadas en el tiempo, lo cual sí constituye un fin legítimo. Por
último, considera que la medida es desproporcionada, puesto que resulta más
gravoso prohibir la huelga en el sector petrolero teniendo en cuenta que los
beneficios producto de la actividad son muy pocos y no se asegura su
satisfacción con el sacrificio del derecho a la huelga.
1.3.9.2.
En segundo lugar,
reitera el deber del Estado de cumplir las obligaciones internacionales sobre
el derecho a la huelga que hacen parte del bloque de constitucionalidad. Al
respecto, explica que las normas internacionales del trabajo hacen parte de la
legislación interna y pertenecen al bloque de constitucionalidad. En el caso
concreto, aduce que la huelga tiene una doble protección constitucional, en el
artículo 56 de la Constitución y en el Convenio 87 de la OIT que hace parte del
bloque. Afirma que de acuerdo con estos instrumentos, la huelga es un derecho
que sólo puede ser limitado en los servicios públicos esenciales en el sentido
estricto del término. Por ende, la limitación sólo debe darse para casos en los
que se ponga en riesgo importantes bienes jurídicos y en todo caso, se mantiene
un principio de preservación del derecho a partir del pacto de garantía del
servicio mínimo. En el caso de la presente demanda, alega que no se está ante
un servicio público esencial porque la OIT ha caracterizado a la actividad
petrolera como un servicio no esencial.
1.3.9.3.
En tercer lugar,
sostiene que el Comité de Libertad Sindical de la OIT urgió al Estado
colombiano a modificar el precepto demandado para hacerlo conforme a la
normativa internacional, obligación que en la actualidad se está incumpliendo,
así como la de pactar la garantía de un servicio mínimo.
También señala que la Corte Constitucional en 1995 no
tuvo en cuenta las obligaciones del Estado colombiano en materia de derecho a
la huelga derivadas del Convenio 87 y los pronunciamientos de los órganos de
control de la OIT, consideración que sí debe hacerse en esta oportunidad.
1.3.10.
Unión Sindical
Obrera de la Industria del Petróleo (USO)
Solicita se declare la inexequibilidad de la norma
demandada, con apoyo en los siguientes argumentos:
1.3.10.1.
Pone de
manifiesto que históricamente la huelga se ha consolidado como un mecanismo
esencial para el logro de mejores condiciones y la consolidación de verdaderas
prerrogativas laborales en cabeza de los trabajadores del sector petrolero. Así
mismo, muestra que a la luz de la Constitución de 1991, la huelga constituye un
elemento clave en la relación entre trabajadores y empleadores, en la que el
derecho fundamental de asociación sindical sólo puede ser limitado con una
justificación constitucional que responda a criterios de proporcionalidad, necesidad,
idoneidad y finalidad. Con fundamento en estas razones –afirma- es que se
prohíbe la huelga en los servicios públicos esenciales, es decir, aquellos que
al ser suspendidos pongan en peligro la vida y la integridad física de las
personas.
1.3.10.2.
Aduce que detener
la producción de una empresa del sector petrolero no implica la pérdida de la
vida de personas ni compromete su integridad física. Agrega que no se pueden
considerarse las necesidades de cierto grupo económico como un derecho
fundamental y menos como una justificación para limitar un derecho fundamental
como sí lo es el de asociación sindical.
1.3.11.
Ciudadano José
David Torres
Solicita se declare la exequibilidad de la norma
demandada, por las razones que siguen:
1.3.11.1.
Sostiene que el
precepto responde a razones interés general: la actividad petrolera no es una
actividad simplemente mercantil, sino que se relaciona con la satisfacción de
actividades fundamentales para la sociedad como el transporte y la energía.
1.3.11.2.
En relación con
las limitaciones del derecho a la huelga, considera que si bien se trata de un
tema álgido, éste encuentra un asidero constitucional y jurisprudencial
-sentencia C-450 de 1995- que legitima su limitación en los casos en que se
trate de un servicio público esencial de acuerdo a la calificación que provea la
Corporación.
1.4.
CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO
Solicita que se declare exequible la disposición, pero
que se exhorte nuevamente al Congreso “(…) para que en desarrollo del
artículo 56 de la Constitución Política actualice la legislación laboral, en
especial el literal h) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo,
entre otros, al examinar el caso 2355”.
1.4.1.
Comienza por
recordar que en tanto el Legislador no ha definido si la explotación,
refinación, transporte y distribución de petróleo y sus derivados es un
servicio público esencial, se mantiene en firme la posición de la sentencia
C-450 de 1995.
1.4.2.
No obstante,
señala que el Congreso en ejercicio de la cláusula general de competencia y en
cumplimiento de las funciones que le atribuye el artículo 56 superior puede
modificar el precepto demandado. Asegura que no sería razonable variar la
calificación de servicios esenciales cuando se trata de actividades “(…)
destinadas al abastecimiento normal de combustibles del país, pues (…) se trata
de actividades básicas y fundamentales para asegurar a su vez otras actividades
esenciales, como el transporte, la generación de energía, etc.”, mientras
sí es importante cambiar la regulación en el caso de las actividades referidas
no destinadas al abastecimiento normal. En respaldo de esta afirmación, se
refiere a las conclusiones provisionales del Comité de Libertad Sindical de la
OIT en el caso 2355 –de 2005-, las cuales fueron presentadas para aprobación
por el Consejo de Administración de la misma entidad. De estas conclusiones destaca
el siguiente aparte:
“630. (…) el Comité ha considerado en numerosas
ocasiones que no constituyen servicios esenciales en el sentido estricto del
término los sectores del petróleo [véase Recopilación de decisiones y principios
del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 545]. En este
sentido, el Comité subraya que el sector en cuestión no es un servicio esencial
en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya
interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la
persona en toda o parte de la población) en el que pueda prohibirse la huelga;
sin embargo, el Gobierno puede considerar la posibilidad de establecer un
servicio mínimo negociado entre los sindicatos y las autoridades públicas
concernidas. A este respecto, el Comité ha considerado que «el establecimiento
de servicios mínimos en caso de huelga sólo debería poder ser posible en: 1)
aquellos servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad
o la salud de la persona en toda o parte de la población (servicios esenciales
en el sentido estricto del término); 2) en aquellos servicios no esenciales en
el sentido estricto en los que huelgas de una cierta extensión y duración
podrían provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones
normales de existencia de la población podrían estar en peligro, y 3) en
servicios públicos de importancia trascendental» [véase Recopilación, op. cit.,
párrafo 556]. Además, el Comité recuerda que en otros casos relativos a
Colombia ya ha objetado la imposición del arbitraje obligatorio en servicios no
esenciales como el petróleo [por ejemplo en el sector de explotación de gas,
véase 236.º informe, caso núm. 1140, párrafo 144]. Asimismo, al examinar un
caso sobre prohibición de la huelga en el sector del petróleo, el Comité estimó
que este sector no constituye un servicio esencial en el sentido estricto del
término; con todo, dadas las circunstancias de este caso, constituye un
servicio público en el cual se puede establecer el mantenimiento de servicios
mínimos negociados, concertados entre los sindicatos, los empleadores y las
autoridades públicas en caso de huelga, de manera de asegurar que las
necesidades básicas de los usuarios de los servicios son satisfechas [véase
327.º informe, República de Corea (caso núm. 1865), párrafo 488]. En estas
condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para llevar a cabo las
modificaciones necesarias a la legislación (en particular el artículo 430 literal
h)) de conformidad con los principios mencionados, y que le mantenga informado
sobre toda medida adoptada a este respecto.
(…)
636. En vista de las conclusiones provisionales
que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las
recomendaciones siguientes:
a) el Comité pide al Gobierno que tome medidas para
llevar a cabo las modificaciones necesarias a la legislación (en particular al
artículo 430 literal h) del Código Sustantivo de Trabajo) de manera que la huelga
sea posible en el sector del petróleo, pudiendo preverse un servicio mínimo
negociado de funcionamiento, con la participación de las organizaciones
sindicales, el empleador y las autoridades públicas concernidas. El Comité pide
al Gobierno que le mantenga informado sobre toda medida adoptada a este
respecto;”
Explica que las recomendaciones del caso 2355,
emitidas por el Comité de Libertad Sindical de la OIT y que versan
específicamente sobre Colombia, fueron aprobadas por el Consejo de
Administración de la OIT en sesión 293 de junio de 2005. Por ello, en vista de
que según las sentencias T-568 de 1999, T-1211 de 2000 y T-603 de 2003, las
recomendaciones aprobadas por el Consejo de Administración de la OIT son
vinculantes para los estados miembros, en la sentencia T-171 de 2011 se señaló
que el Legislador debe actualizar el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo
en concordancia con las recomendaciones referidas.
Asevera que está pendiente que el Estado
colombiano atienda las recomendaciones aludidas y de cumplimiento al exhorto de
la sentencia T-171 de 2011.
2.
CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la
demanda de la referencia, pues la disposición acusada hace parte de una ley de
la República.
2.2.
PROBLEMAS
JURÍDICOS
2.2.1.
El accionante
argumenta que el literal acusado vulnera los artículos 53, 55, 56 y 93 de la
Constitución. Sus argumentos se resumen a continuación:
Para comenzar, reconoce que la disposición censurada
fue declarada exequible en la sentencia C-450 de 1995. No obstante, aclara que
no existe cosa juzgada constitucional por dos razones principales: (i)
en la providencia referida no se examinó la vulneración de los
artículos 53 y 93 superiores como consecuencia de la trasgresión de los
convenios 87 y 98 de la OIT, tal y como han sido interpretados por el Comité de
Libertad Sindical con aval del Consejo de Administración de la organización. (ii)
Después de 19 años ha cambiado la “realidad material” en la que se aplica
el precepto, pues ya no existe un monopolio de la industria del petróleo en
cabeza del Estado y ha aumentado significativamente la producción de crudo, de
manera que podría permitirse la huelga con un mínimo de prestación del servicio
concertado con los trabajadores.
Hecha esta precisión, aduce que el inciso desconoce
los convenios 87 y 98 de la OIT de la forma como han sido interpretados por el
Comité de Libertad Sindical de la organización con el aval del Consejo de
Administración. Al respecto, explica que los convenios referidos hacen parte
del bloque de constitucionalidad a la luz de los artículos 53 y 93 superiores, mientras
que las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical avaladas por el Consejo
de Administración de la OIT son vinculantes para el Estado colombiano, como lo
ha afirmado la jurisprudencia constitucional. Las razones por las cuales estima
se transgreden esos artículos constitucionales e instrumentos internacionales son
las siguientes:
Explica que el Comité ha señalado que las actividades
de la industria del petróleo no son servicios públicos esenciales, de manera
que en ellos es posible la huelga siempre y cuando se pacten mínimos de
prestación para no perjudicar a los usuarios. Argumenta que esta interpretación
es trasgredida abiertamente por el literal acusado al proscribir de forma
absoluta la huelga en el ámbito del sector petrolero.
Agrega que aunque en gracia de discusión se admitiera
que el derecho a la huelga puede ser limitado en el sector petrolero, en todo
caso los convenios también son trasgredidos, por cuanto el Legislador tampoco
ha garantizado “unas acciones y/o mecanismos compensatorios para los
trabajadores que encuentren prohibido o restringido el ejercicio de su derecho”,
tal como aquellos lo exigen.
Sostiene que por las anteriores razones, en las
sentencias T-171 de 2011 y T-087 de 2012, la propia Corte Constitucional hizo
un llamado al Congreso para que actualizara la legislación laboral en este
respecto.
2.2.2.
La demanda es
apoyada por algunos intervinientes[1],
para quienes, además de los cargos mencionados, el inciso es inconstitucional
por lo siguiente:
Sostienen que dado que el Legislador no ha definido
cuáles son los servicios públicos esenciales en los que es posible proscribir
la huelga, el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, que contiene una
lista de actividades en las que está restringida dicha garantía, no puede
conservarse dentro del ordenamiento.
Aducen que la medida no es proporcionada, ya que no es
necesaria para asegurar la adecuada prestación de los servicios asociados a la
industria del petróleo. Por ejemplo, la misma finalidad podría lograrse con una
medida menos lesiva, como pactar mínimos de prestación y a su vez permitir la
huelga como mecanismo de negociación colectiva de los trabajadores.
2.2.3.
En oposición a la
primera aclaración del actor, algunos intervinientes[2] aseguran que
sí existe cosa juzgada constitucional, ya que en la sentencia C-450 de 1995 se
declaró exequible el literal h) del artículo 430 del Código Sustantivo del
Trabajo frente a cargos similares a los que en esta ocasión formula el
demandante.
2.2.4.
Adicionalmente, varios
intervinientes[3]
-la mayoría de forma complementaria a la solicitud de declaración de cosa
juzgada- defienden la constitucionalidad del inciso demandado, con apoyo en las
siguientes razones:
Explican que la huelga no es un derecho absoluto, de
modo que puede ser limitado por el Legislador para proteger el interés general
y los derechos de los ciudadanos. Señalan que la propia Constitución reconoce
la posibilidad de limitación en el artículo 56 cuando dispone que se garantiza
el derecho a la huelga, “salvo en los servicios públicos esenciales
definidos por el legislador”.
Manifiestan que las actividades de explotación,
refinación, transporte y distribución de petróleo y sus derivados, cuando están
destinadas al abastecimiento normal de combustibles del país, efectivamente
constituyen servicios públicos esenciales en tanto su suspensión afecta
derechos fundamentales como la libre locomoción, la salud e incluso la vida,
toda vez que los hidrocarburos siguen siendo los combustibles que se usan por
excelencia para “mover carros, aviones y maquinaria, entre otros”, de manera
que son indispensables para el transporte de personas y alimentos, por
mencionar algunos ejemplos. En consecuencia, indican, no se lesiona el artículo
56 superior cuando se proscribe la huelga en el ámbito petrolero.
Aseveran que las recomendaciones del Comité de
Libertad Sindical de la OIT no pueden ser fundamento de una declaración de
inexequibilidad del inciso porque, de un lado, no hacen parte del bloque de
constitucionalidad y, de otro, están dirigidas al Legislador, quien tomando en
consideración esos y otros insumos debe definir cuáles son los servicios
públicos esenciales a los que alude el artículo 56 de la Carta. También
resaltan que ningún convenio de la OIT define qué servicios públicos son
esenciales a efectos de determinar en qué ámbitos puede prohibirse la huelga.
2.2.5.
Finalmente, el
Ministerio Público solicita que se declare exequible el literal, pero que se
exhorte nuevamente al Congreso “(…) para que en desarrollo del artículo 56
de la Constitución Política actualice la legislación laboral, en especial el
literal h) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, entre otros, al examinar
el caso 2355”. En su sentir, en tanto el Legislador no ha definido cuáles
son los servicios públicos esenciales, se debe mantener la posición de la
sentencia C-450 de 1995; no obstante, sí es importante llamar la atención sobre
la obligación del Estado colombiano de adaptar su legislación a los compromisos
adquiridos en el seno de la OIT, específicamente a las recomendaciones del caso
2355 de 2005 emitidas por el Comité de Libertad Sindical y aprobadas por el
Consejo de Administración. Agrega que este cambio normativo debe ser llevado a
cabo por el Congreso de conformidad con el artículo 56 superior y su cláusula
general de competencia, tal como ya se mencionó en la sentencia T-171 de 2011.
2.2.6.
En este orden de
ideas, corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos:
En primer lugar, se debe establecer si en el presente
caso se ha configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional teniendo
en cuenta que en la sentencia C-450 de 1995 se declaró exequible el mismo
precepto que ahora es acusado.
En caso de no existir cosa juzgada constitucional, la
Sala deberá determinar si el literal h) del artículo 430 del Código Sustantivo
del Trabajo, en tanto prohíbe la huelga en las actividades de “explotación,
refinación, transporte y distribución de petróleo y sus derivados, cuando estén
destinadas al abastecimiento normal de combustibles del país, a juicio del
gobierno”, desconoce los artículos 53, 55, 56 y 93 de la Carta Política.
2.2.7.
Para abordar el
estudio del problema jurídico planteado, previamente se examinará (i) si
en el presente caso existe cosa juzgada constitucional; (ii) el valor
normativo de los convenios de la OIT y las recomendaciones emitidas por el
Comité de Libertad Sindical de la organización, y (ii) el contenido del
derecho a la huelga.
2.3.
EN ESTE CASO
NO SE HA CONFIGURADO EL FENÓMENO DE LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL.
2.3.1.
La cosa
juzgada constitucional
2.3.1.1.
La administración
de justicia tiene la finalidad de contribuir a la resolución de conflictos. Por
esta razón las decisiones que adoptan los jueces, en tanto buscan poner punto
final a una controversia, hacen tránsito a cosa juzgada, lo que significa que
los fallos son inmutables, vinculantes y definitivos. Con fundamento en estas
características, la Corte ha señalado que la institución de la cosa juzgada
cumple al menos dos funciones: una negativa, que consiste en prohibir a los
funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y una
función positiva, referida a proveer seguridad a las relaciones jurídicas.[4]
2.3.1.2.
Como dispone el
artículo 243 de la Constitución, en concordancia con los artículos 46 y 48 de
la ley 270 de 1996 y el artículo 22 del decreto 2067 de 1991, el
efecto de cosa juzgada también se predica de las sentencias que profiere la
Corte Constitucional en cumplimiento de su misión de asegurar la integridad y
la supremacía de la Carta. En el contexto del control constitucional de las
disposiciones de rango legal, la cosa juzgada propende por la seguridad
jurídica y el respecto de la confianza legítima, en la medida en que evita que
se reabra el juicio de constitucionalidad de una norma ya examinada y que un
contenido normativo declarado inexequible sea reintroducido en el ordenamiento
jurídico. Además, contribuye a racionalizar las decisiones de la Corporación,
puesto que exige que sus decisiones sean consistentes y hagan explícita la ratio
decidendi, así como su fundamento constitucional.[5]
2.3.1.3.
La existencia de
cosa juzgada es fácil de identificar cuando un ciudadano, en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, demanda una disposición que en una
providencia previa fue declarada inexequible. En esta hipótesis la disposición
contraria a la Carta desaparece del ordenamiento jurídico y, en el futuro, si
se presentan demandas contra ella, no existe objeto sobre el cual pronunciarse.
2.3.1.4.
La situación es
más compleja cuando en un pronunciamiento previo, la Corte declaró exequible la
misma disposición acusada. En estos casos, para que pueda hablarse de la
existencia de cosa juzgada en estricto sentido, es preciso que la nueva
controversia verse (i) sobre el mismo contenido normativo del precepto
que ya fue examinado y (ii) sobre cargos idénticos a los analizados en
ocasión anterior.[6]
La identidad de contenidos normativos acusados demanda
revisar, además de las reglas o principios que contiene el precepto, el
contexto en el que se aplica desde el punto de vista de la doctrina de la
constitución viviente.
De otro lado, la equivalencia de cargos implica un
examen tanto de los contenidos normativos constitucionales frente a los cuales
se llevó a cabo la confrontación, como de la argumentación empleada por el
demandante para fundamentar la presunta vulneración de la Carta. Por tanto,
habrá tal identidad cuando la nueva demanda verse sobre la violación de los
mismos preceptos constitucionales que sirvieron de base para llevar a cabo el
escrutinio en el fallo anterior, y cuando las razones de la violación que aduce
el demandante coincidan con las examinadas en oportunidad previa.
Existen eventos en los que en apariencia
una controversia constitucional es similar a otra ya analizada por la Corte,
pero que examinada más a fondo, contiene diferencias desde alguna o las dos
perspectivas anteriores que hacen imposible hablar de la presencia de cosa
juzgada constitucional en sentido estricto. Ejemplo de esos casos son los que
la Corte ha clasificado bajo doctrinas como la de la cosa juzgada relativa,
la cosa juzgada aparente y la cosa juzgada material, entre
otras.
Según la jurisprudencia constitucional,
la cosa juzgada relativa se presenta cuando una declaración de
exequibilidad se circunscribe exclusivamente a los cargos analizados en la
respectiva sentencia, razón por la cual en el futuro pueden analizarse nuevas
demandas por cargos distintos contra la misma disposición.[7] No siempre
esta limitación se hace explícita en la parte resolutiva del fallo, como ocurre
en el caso de la cosa juzgada relativa explícita. Puede ocurrir que por
errores de técnica, la Corte no límite el alcance de su declaración de manera
expresa, pero tal restricción se desprenda de la ratio decidendi de la
respectiva providencia. Esta hipótesis ha sido categorizada por la Corte bajo
el nombre de la cosa juzgada relativa implícita.[8]
Los casos en los que se ha empleado el
concepto de cosa juzgada aparente son aquellos en los que, pese a que la
Corte ha declarado exequible sin condicionamiento una disposición en una
sentencia previa, en realidad en ese fallo no se examinó la constitucionalidad
de un contenido normativo nuevamente demandado, de modo que la Corte puede
volver a ocuparse de la constitucionalidad del precepto, en particular, del
contenido normativo que en la nueva demanda se censura.[9] No abocar
conocimiento en tales eventos, como se indicó en la sentencia C-397 de 1995, “(…)
implicaría simplemente tener por fallado lo que en realidad no se falló,
implicaría desconocimiento de la verdad procesal, voluntaria renuncia de la
Corte a su deber de velar por la prevalencia del derecho sustancial sobre
aspectos puramente formales (artículo 228 C.P.), y, por contera, inexplicable
elusión de la responsabilidad primordial que le ha sido confiada por el
Constituyente (artículo 241 C.P.)”[10].
La llamada cosa juzgada material, de
acuerdo con jurisprudencia reciente de esta Corporación, se presenta en dos
hipótesis: la primera se da cuando un contenido normativo declarado
inexequible es reproducido por una nueva disposición legal que es acusada en
otra demanda; en estos casos, la Corte debe nuevamente declarar inexequible el
contenido normativo por violación de la prohibición del artículo 243 superior,
siempre y cuando no haya variado el estándar constitucional que sirvió de base
para la primera providencia. A esta hipótesis se le suele denominar cosa
juzgada material en sentido estricto. La segunda hipótesis se configura cuando
un contenido normativo declarado exequible por la Corte y reproducido en una
nueva disposición, es demandado por las mismas razones que dieron lugar al pronunciamiento
anterior; en estos casos, si bien no existe cosa juzgada porque los contenidos
normativos hacen parte de preceptos diferentes, la Corporación debe seguir el
precedente fijado en el fallo primigenio, salvo que existan razones poderosas
para apartarse en los términos de la jurisprudencia constitucional como por
ejemplo un cambio en el parámetro de control de constitucionalidad. A este
evento se le denomina usualmente cosa juzgada material en sentido lato.
[11]
Por último, existen casos en los que
aunque la Corte se enfrenta a demandas contra una disposición examinada
previamente frente a cargos idénticos, tanto desde el punto de vista del
concepto de violación como de los contenidos constitucionales considerados
vulnerados, ha concluido que no existe cosa juzgada en estricto sentido, toda
vez que un cambio en el contexto de la disposición impide hablar de identidad
de contenidos normativos.[12]
2.3.1.5.
En resumen,
cuando la Corte se enfrenta a una demanda contra una norma declarada exequible
en oportunidad previa, solamente podrá declarar la existencia de cosa juzgada
constitucional cuando exista (i) identidad de contenido normativo y de
disposición acusada, lo que exige un análisis del contexto de aplicación de la
norma, e (ii) identidad de cargos tanto desde el punto de vista de las
normas constitucionales que se consideran desconocidas, como del hilo
argumentativo del concepto de violación.
2.3.2.
Inexistencia
de cosa juzgada en el presente caso
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la
Sala concluye que en el presente caso no ha operado el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional, ya que (i) en la sentencia C-450 de 1995, la
Corte examinó la constitucionalidad del literal censurado a la
luz exclusivamente del artículo 56 de la Constitución, de modo que tiene
efectos de cosa juzgada relativa; (ii) el demandante en esta oportunidad
formula cargos que no fueron estudiados en la sentencia C-450 de 1995,
específicamente relacionados con la violación del bloque de constitucionalidad,
de manera que no existe identidad de cargos; y (iii) después de 1995 se
produjo un cambio significativo en el contexto de aplicación del precepto
acusado. Los fundamentos de esta conclusión se exponen a continuación:
2.3.2.1.
En la sentencia
C-450 de 1995[13],
la Corte Constitucional efectivamente examinó la constitucionalidad del literal
h) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, entre otros preceptos.
El debate constitucional se suscitó con ocasión de una demanda en la que se
alegaba que la disposición vulneraba los artículos 1, 2, 4, 25, 39, 53, 55 y 56
de la Constitución, puesto que restringía el derecho a la huelga de manera
injustificada, toda vez que la actividad petrolera no es un servicio
esencial en tanto su suspensión no pone en peligro derechos como la vida, la
salubridad y la seguridad. En la providencia se resumieron los cargos de la
siguiente forma:
“- La normatividad acusada tenía un relativo sustento
constitucional en la anterior Constitución que garantizaba el derecho a la
huelga, salvo en los servicios públicos. En cambio, en la nueva Constitución
desaparece el aludido sustento ya que la huelga sólo se ha excluido de los
servicios públicos esenciales.
- Luego de citar una parte de la sentencia C-473 de
1994 de la Corte, en relación con el derecho de huelga y el principio ‘in dubio
pro libertate’ que se desprende naturalmente de los artículos 2o. y 5o. de la
Constitución, dice el demandante que en Colombia se ha extremado la restricción
al derecho de huelga por razones eminentemente políticas, al considerar
arbitrariamente cualquier actividad como de servicio público, de modo que la
huelga se ‘ha convertido en algo excepcional y sólo vigente en sectores sin
incidencia económica’.
- Alude la demanda al conflicto entre el derecho de
los usuarios a la prestación del servicio y el derecho de los trabajadores a
ejercer el derecho colectivo (organización, contratación y huelga) y después de
citar otros apartes de dicha sentencia, expresa:
‘Los derechos de los usuarios, no siempre se deben
imponer sobre los derechos de los trabajadores a ejercer la huelga. Los
derechos de los usuarios, sólo en aquellos casos que se refieran a la vida,
salubridad y seguridad se imponen al derecho de huelga. Los usuarios tienen el
derecho a que la sociedad y el Estado presten un servicio, pero a su vez éste
puede ser corriente (no público), público y público esencial. Cuando estamos
ante el corriente o el público, se podría pensar en que el servicio se debe
prestar, si no existe una razón jurídica que pueda impedirlo. Esa razón
jurídica es un derecho superior, que es el derecho de huelga. Cuando se coloca
en la balanza el derecho a la vida, a la seguridad, a la salubridad (derechos
esenciales), frente al derecho de los trabajadores a la huelga, obviamente se
impone el derecho del usuario a su servicio esencial’.
La noción de servicio público esencial es algo
objetivo y material que debe ser definido por el legislador, pero es obvio que
si una actividad no es materialmente un servicio público esencial no podrá el
legislador prohibir o restringir la huelga porque estaría violando el art. 56
de la Carta.
(…)
- En cuanto hace relación con el literal h) de la
norma en referencia, igualmente afirma el demandante que las actividades
indicadas tampoco ponen en peligro la vida ni la salubridad ni la seguridad de
las personas. Se podría destacar que las actividades de explotación refinación,
transporte, distribución de petróleo y sus derivados, son de importancia
económica para el país, pero de ahí a pasar a negar el derecho de huelga, con
ese argumento es abiertamente inconstitucional, en razón de que todas las
actividades, en mayor o menor escala son importantes para el país. El problema
que se debe resolver, en materia de huelga es el conflicto entre la categoría
de derechos de los usuarios, que entran en tensión con el derecho de huelga.”
Este Tribunal declaró exequible el literal, con
fundamento en las siguientes razones:
Comenzó por recordar que la huelga es un derecho
reconocido por la Constitución que “(…) faculta a la mayoría de los
trabajadores de una empresa, sindicalizados o no, para suspender colectivamente
y en forma temporal y pacífica sus labores, previa la observancia de ciertos
requisitos de procedimiento, con el fin de lograr el equilibrio de sus derechos
e intereses colectivos de naturaleza económica y social frente al patrono”.
Precisó que no es un derecho absoluto y que por ello excepcionalmente admite
restricción en el caso de los servicios públicos esenciales, los cuales deben
ser definidos por el Legislador luego de sopesar el derecho de los trabajadores
a interrumpir el trabajo y los derechos de los usuarios de los servicios
públicos esenciales en que se mantenga la continuidad de la prestación de los
mismos.
A continuación sostuvo que de conformidad con la
sentencia C-473 de 1994[14],
el artículo 56 superior exige dos requisitos para que opere la limitación al
derecho a la huelga, estos son: que la actividad sea materialmente un servicio
público esencial y, desde el punto de vista formal, que el Legislador la haya
expresamente definido como servicio público esencial.
Ahora, para hacer esta definición, la Corte indicó que
el Congreso debe tener en cuenta los siguientes aspectos materiales:
“La esencialidad del servicio no debe considerarse
exclusivamente por el servicio mismo, esto es, por su naturaleza intrínseca, ni
por la importancia de la actividad industrial, comercial o prestacional en la
economía global del país y consecuentemente en relación con la magnitud del
perjuicio que para ésta representa su interrupción por la huelga. Tampoco,
aquélla puede radicar en la invocación abstracta de la utilidad pública o de la
satisfacción de los intereses generales, la cual es consustancial a todo
servicio público.
El carácter esencial de un servicio público se
predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo y
concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la
realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y
efectividad de los derechos y libertades fundamentales. Ello es así, en razón
de la preeminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la persona y
de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y
efectividad.
El concepto de servicios públicos esenciales
necesariamente comporta una ponderación de valores e intereses que se suscita
entre los trabajadores que invocan su derecho a la huelga y los sacrificios
válidos que se pueden imponer a los usuarios de los servicios.
El derecho de los trabajadores a hacer la huelga con
el fin de mejorar sus condiciones de trabajo y sociales, si bien representa un
derecho constitucional protegido, en el sentido de que contribuye a la
realización efectiva de principios y valores consagrados en la Carta, no es
oponible a los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios
públicos, por el mayor rango que estos tienen en el ordenamiento
constitucional. Además, es mayor el perjuicio que se causa en sus derechos
fundamentales a los usuarios, cuando aquéllos son afectados, que los beneficios
que los trabajadores derivan de la huelga para mejorar sus condiciones de
trabajo. Es obvio, que la balanza de los intereses y derechos en conflicto debe
inclinarse en favor de los derechos fundamentales.
De lo dicho se infiere, que al valorar los intereses
en conflicto, a efectos de hacer la definición de los servicios públicos
esenciales, el Legislador debe partir de bases serias, objetivas y razonables,
de modo que la respectiva regulación guarde proporcionalidad entre el respeto a
los derechos fundamentales de los usuarios y el derecho de los trabajadores a
la huelga.”
Con fundamento en estas consideraciones, la Corte
encontró que las actividades enunciadas en el literal h) constituyen un
servicio público esencial y, por ende, el precepto no se oponía al artículo 56
de la Carta. En palabras de la Corporación:
“En lo atinente a las actividades de explotación,
refinación y transporte de petróleo y sus derivados, a que alude la letra h),
estima la Corte que éstas son actividades básicas y fundamentales para
asegurar a su vez otras actividades esenciales, como el transporte, la
generación de energía, etc., todas ellas dirigidas a asegurar igualmente el
ejercicio o disfrute de los derechos fundamentales. Por consiguiente, dichas
actividades constituyen servicios públicos esenciales.
Por lo demás, a juicio de la Corte no resultan
irrazonables ni desproporcionadas las normas jurídicas mencionadas, en punto a
considerar que, bajo el presente examen, en principio, dichas actividades
constituyen servicios públicos esenciales. Sin embargo ello no obsta, para que
el Legislador en ejercicio de las facultades que le confiere el art. 56 de la
Constitución y con base en la experiencia y la realidad nacionales pueda hacer
una redefinición total o parcial de dichas actividades como servicios públicos
esenciales” (negrilla
fuera del texto).
Como se puede apreciar, en la sentencia C-450 de 1995
la Corporación examinó la constitucionalidad del literal h) del artículo 430
del Código Sustantivo del Trabajo a la luz exclusivamente del artículo 56 de la
Constitución. Desde esa óptica, concluyó que el literal es constitucional, ya
que “(…) las actividades de explotación, refinación y transporte de petróleo y
sus derivados, a que alude la letra h), (…) son actividades básicas y
fundamentales para asegurar a su vez otras actividades esenciales, como el
transporte, la generación de energía, etc., todas ellas dirigidas a asegurar
igualmente el ejercicio o disfrute de los derechos fundamentales”, y por ello
podían interpretarse como un servicio público esencial, lo que hacía que el
precepto fuera compatible con la Carta.
En vista de que el escrutinio se centró únicamente en
la confrontación del precepto demandado con el artículo 56 superior, puede
afirmarse que la sentencia C-450 de 1995 tiene efectos de cosa juzgada
relativa.
2.3.2.2.
En esta
oportunidad, si bien es cierto que el demandante alega la violación del
artículo 56, también considera como lesionados los artículos 53
–específicamente el inciso que señala que los convenios internacionales del
trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna-, 55
–sobre el derecho a la negociación colectiva- y 93 –sobre el bloque de
constitucionalidad- superiores. En particular, se destacan los siguientes
argumentos: (i) en la sentencia C-450 de 1995 no se examinó la constitucionalidad
del literal a la luz de los convenios 87 y 98 de la OIT que hacen parte del
bloque de constitucionalidad, tal como han sido interpretados por el Comité de
Libertad Sindical con el aval del Consejo de Administración de la organización.
Al respecto, el demandante considera que después de proferido ese fallo,
el Comité referido, con aprobación del Consejo de Administración, ha instado a
los Estados a regular qué tipo de actividades de la industria del petróleo no
son esenciales para efectos de garantizar el derecho a la huelga. Agrega que
esto, además, tiene sustento en algunas providencias proferidas por esta
Corporación y (ii) ha cambiado la “realidad material” en la que se
aplica la disposición censurada, pues ya no existe un monopolio de la industria
del petróleo en cabeza del Estado y ha aumentado significativamente la
producción de crudo, de manera que podría permitirse la huelga con un mínimo de
prestación del servicio concertado con los trabajadores.
La Sala observa que el cargo relacionado con la
trasgresión del bloque de constitucionalidad efectivamente no fue estudiado en
la sentencia C-450 de 1995. Ciertamente, como ya se explicó, en esa providencia
solamente se estudió la posible vulneración del artículo 56 de la Carta.
2.3.2.3.
Adicionalmente,
tal como lo afirma el actor y es reiterado por la Procuraduría General de la
Nación, se ha producido un cambio significativo en el contexto de aplicación
del literal materia de censura, en la medida en que se han producido
pronunciamientos de organismos internacionales que han referido la necesidad
que los Estados establezcan que tipo de actividades del sector petróleo son
esenciales para efectos de la restricción del derecho a la huelga, de
conformidad con el contexto de cada país.
En segundo lugar, a partir del año 2008 –ver
consideración 2.4.3.2.- se produjo un cambio en la jurisprudencia
constitucional sobre la exégesis del término “servicios públicos esenciales”
contenido en el artículo 56 de la Carta, inspirado en la doctrina de la OIT que
interpreta los convenios 87 y 98 de la misma organización. Así, a partir de la
sentencia C-691 de 2008[15],
se entiende que son servicios públicos esenciales aquellos “(…) cuya
interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la
persona en todo parte de la población.”
2.3.2.4.
En resumen, en
vista de que (i) en la sentencia C-450 de 1995 la Corte examinó la
constitucionalidad del literal h) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo a
la luz exclusivamente del artículo 56 de la Constitución; (ii) el
demandante en esta oportunidad formula cargos que no fueron estudiados en la
sentencia C-450 de 1995, específicamente relacionados con la violación del
bloque de constitucionalidad; y (iii) después de 1995 se produjo un
cambio en el contexto de aplicación del precepto acusado, la Sala concluye que
en este caso no se ha presentado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
y por ello en el apartado siguiente examinará la constitucionalidad del literal
objeto de censura.
2.4.
VALOR
NORMATIVO DE LOS CONVENIOS DE LA OIT Y DE LAS RECOMENDACIONES EMITIDAS POR SU
COMITÉ DE LIBERTAD SINDICAL.
La Constitución Política establece en el artículo 53
que “(…) los Convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados,
hacen parte de la legislación interna”, mientras el artículo 93 señala que “(…)
los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que
reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de
excepción, prevalecen en el orden interno”. Como se examina a continuación,
con fundamento en estos preceptos, la Corte en su jurisprudencia ha señalado
que los convenios de la OIT que versan sobre derechos humanos intangibles hacen
parte del bloque de constitucionalidad, mientras las recomendaciones del Comité
de Libertad Sindical aprobadas por el Consejo de Administración de la
organización, aunque no son en estricto sentido parte del bloque, son
vinculantes para el Estado colombiano.
2.4.1.
Antes de examinar
la jurisprudencia constitucional, es preciso recordar la estructura y
funcionamiento de la OIT, así como el trámite que da a las quejas formuladas
por asociaciones de trabajadores o gobiernos de los países miembro.
La OIT, como se explicó en la sentencia T-087 de 2012[16],
“(…) es una organización internacional de naturaleza tripartita
(empleadores, trabajadores y gobiernos), encargada de la elaboración y
supervisión de las normas internacionales del trabajo, cuyos objetivos
primordiales son promover los derechos
laborales, fomentar oportunidades de trabajo decente, mejorar la protección
social y fortalecer el diálogo al abordar los temas relacionados con el trabajo”.
Sobre la estructura y funcionamiento de la
organización se destaca el siguiente aparte de la sentencia T-568 de 1999[17]:
“Tres órganos principales componen la OIT. Cada uno
está integrado por delegaciones tripartitas: representantes de los
gobiernos, de los trabajadores, y de los empleadores, para así lograr políticas
concertadas entre todos los actores, y diseñar programas que apunten al
objetivo esencial de la Organización: conseguir que los Estados adopten
regímenes de trabajo "realmente humanos", y buscar la justicia
social. Son ellos:
- La Conferencia Internacional del Trabajo: es
el órgano supremo. Su función principal consiste en discutir y adoptar
instrumentos normativos de carácter internacional (convenios y recomendaciones)
y someterlos a consideración de los Estados, y controlar el cumplimiento de los
convenios ya ratificados.
- La Oficina Internacional del Trabajo: es el secretariado permanente de la
Organización. Es el centro de registro y distribución de los documentos sobre
la reglamentación del trabajo y las condiciones laborales en todo el mundo, y
entre sus funciones están las de realizar investigaciones y publicaciones y
absolver consultas.
- El Consejo de Administración: es el órgano
ejecutivo de la Organización. Fija el orden del día de la Conferencia, nombra
al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, elabora el
programa y presupuesto de la Organización, y constituye e integra las
comisiones y comités que considera necesarios, entre otras atribuciones y
funciones.
Los principales órganos de control y aplicación de los
procedimientos son tres: las Comisiones de Encuesta, la Comisión de
Investigación y de Concilicación [sic], y el Comité de Libertad Sindical. Las
primeras están previstas en la Constitución de la OIT (art. 26), y las dos
restantes fueron creadas en desarrollo de las funciones del Consejo.
- El Comité de Libertad Sindical es el
organismo especializado de la OIT que examina las quejas que se reciben sobre
violaciones a la libertad sindical, y en ese proceso estudia las legislaciones
domésticas sobre sindicalización, negociación y huelgas, y examina las medidas
de hecho que se tomen en los Estados contra estas libertades. Es una instancia
previa a la Comisión de Investigación y Conciliación. ‘Sus recomendaciones
están dirigidas al Consejo de Administración, a fin de que éste pueda decidir
el rechazo de una queja, darle traslado a la Comisión para un examen más
detenido o señalar a los gobiernos las anomalías encontradas y su posible
solución, en relación con los derechos sindicales y su ejercicio dentro de un
contexto necesario de respeto de los derechos humanos.’[18]
El trámite de las quejas es el siguiente:
-
Únicamente los
gobiernos y organizaciones de empleadores o de trabajadores pueden
presentarlas, y pueden estar dirigidas contra gobiernos, empleados o sindicatos
que obstruyan la actividad sindical.
- Una vez recibida en la OIT, la queja es notificada
al gobierno para que aclare sus actuaciones o se manifieste al respecto.
- Si el informe presentado por el gobierno es poco
claro o insuficiente, el Director General puede insistir, para que amplíe
ciertos puntos.
- Existen dos clases de quejas: las que tratan de
casos urgentes, y las de casos menos urgentes. En el primer evento, se toman
las siguientes medidas: a) cuando se notifica la queja, se llama la atención al
gobierno sobre la gravedad del asunto y se le pide responder con urgencia; b) Estos
casos tienen prioridad en el Comité, y se resuelven rápidamente para presentar
el informe al Consejo; c) el Comité puede presentar unas recomendaciones
preliminares con el objeto de proteger a los interesados, y el caso queda en
suspenso.[19]
- Luego de examinar el caso, el Comité lo incluye en
su informe al Consejo de Administración, y en él puede recomendar: la
inadmisibilidad de la queja, que no se estudie por ser un tema ajeno al de la
competencia del Comité, determinar que no hubo violación a la libertad sindical
o, en el caso contrario, indicar al gobierno demandado las irregularidades
encontradas, e invitarlo a que tome los correctivos necesarios. En este evento,
periódicamente se solicita al gobierno un informe sobre el curso dado a las
recomendaciones.[20]”
2.4.2.
El debate sobre
el rango normativo de los instrumentos adoptados en el seno de la OIT comenzó
con la discusión sobre si sus convenios hacen parte o no del bloque de
constitucionalidad.
La primera ocasión en la que esta Corporación se ocupó
específicamente de esa cuestión fue en la sentencia SU-039 de 1997[21],
a propósito de un caso de violación del derecho a la consulta previa de los
pueblos indígenas y tribales. En esa oportunidad, se sostuvo que el Convenio
169 de la OIT integra el bloque en tanto alude a derechos humanos de dichos
pueblos. Con base en el Convenio 169 se concedió entonces el amparo solicitado
por el Defensor del Pueblo en favor de la comunidad indígena UWA, en vista de
que se había otorgado una licencia ambiental para un proyecto de explotación
petrolera en tierras de su resguardo sin surtir previamente el proceso
consultivo.[22]
En la sentencia T-568 de 1999[23] se plantea
por primera vez la inclusión en el bloque de constitucionalidad de los
convenios de la OIT sobre materias laborales y comienza a hablarse del carácter
vinculante de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical avaladas por
el Consejo de Administración de la Organización.
Dicha providencia se profirió con ocasión de la
revisión de la acción de tutela interpuesta por el sindicato de las Empresas Varias
de Medellín E.P.S. (EEVVM) debido a que 209 de sus integrantes habían sido
despedidos debido a que continuaron participando en un cese de labores, a pesar
de que la asamblea permanente convocada había sido declarada ilegal por el
Ministerio del Trabajo bajo el argumento de que la huelga en los servicios
públicos domiciliarios está prohibida. Después de que la asociación sindical
impugnara ante el Consejo de Estado la resolución que declaró ilegal la huelga
y varios trabajadores iniciaran procesos ordinarios sin obtener respuesta
positiva a sus pretensiones, el sindicato interpuso una queja ante la OIT que
culminó con una recomendación del Comité de Libertad Sindical en el sentido de urgir
al Gobierno a que tomara las medidas necesarias para que se reintegrara en sus
puestos de trabajo a los dirigentes sindicales, sindicalistas y trabajadores
que habían sido despedidos y, si ello no era posible, a que se les indemnizara
de manera completa. La controversia específicamente versaba sobre el
incumplimiento de las recomendaciones del Comité, que además habían sido
aceptadas por el Consejo de Administración de la organización.
En este escenario, la Corte indicó que los convenios
87 y 98 sobre libertad sindical son obligatorios y hacen parte del bloque, por
cuanto versan sobre derechos humanos que no pueden ser suspendidos ni aún bajo
los estados de excepción.[24]
También señaló que las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical aprobadas
por el Consejo de Administración son órdenes expresas y vinculantes para el Gobierno,
en la medida que Colombia es estado parte del Tratado Constitutivo de la OIT y
éste dispone que dicho Consejo es el órgano que puede emitir recomendaciones de
carácter vinculante.[25]
Sobre las funciones de las recomendaciones, se señaló en el fallo:
“(…) deben 1) ser acogidas y aplicadas por las
autoridades administrativas; 2) servir de base para la presentación de
proyectos legislativos; y 3) orientar el sentido y alcance de las órdenes que
el juez de tutela debe impartir para restablecer los derechos violados o
amenazados en ése y los casos que sean similares.”
Con fundamento en esos instrumentos y otras
disposiciones constitucionales, en el caso concreto se concluyó que efectivamente los derechos al debido
proceso, a la sindicalización y a la huelga de los trabajadores habían sido
vulnerados porque (i) el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y las
Empresas Varias de Medellín adelantaron la verificación del cese de actividades
sin permitir la participación del sindicato en defensa de los derechos de sus
asociados y de los de la organización; (ii) al momento de los hechos, el
servicio de aseo aún no había sido categorizado por el Legislador como esencial
y, en consecuencia, en ese momento no era aplicable la prohibición de la huelga
dispuesta por el artículo 56 de la Carta; (iii) la calificación del cese
de actividades como ilegal fue hecha por una autoridad gubernamental y no por
un órgano independiente como lo exige la OIT; y (iv) las entidades
demandadas no dieron cumplimiento a las recomendaciones del Comité de Libertad
Sindical de la OIT aprobadas por el Consejo de Administración de la
organización.
Posteriormente, en las sentencias SU- 995 de 1999[26],
C-035 de 2005[27],
C-401 de 2005[28], C-466 de 2008[29] y C-349 de 2009[30],
entre otras, la Corte también precisa que los convenios 95 - protección del salario-, 132 -vacaciones
remuneradas-, 111 –discriminación en el empleo u ocupación-, 29 y 105
–abolición del trabajo forzoso-, 138 - edad mínima de empleo-, 182
–peores formas del trabajo infantil- y 154
–negociación colectiva- forman parte del bloque de constitucionalidad.
De estas sentencias se destaca
la C-401 de 2005[31], en la que se explica que
sólo algunos convenios adoptados en el marco de la OIT integran el bloque de
constitucionalidad, pues no todos versan sobre derechos humanos no susceptibles
de ser restringidos durante los estados de excepción. La Corporación hizo la
siguiente distinción:
“Hasta el año 2002, Colombia había
ratificado 55 convenios, de los 185 que había aprobado la OIT hasta 2003. Pues
bien, los convenios ratificados por Colombia también se refieren a una amplia
diversidad de temas, que abarcan desde los derechos humanos fundamentales en el
trabajo (como los convenios Nos. 87 y 98, relativos a la libertad sindical, al
derecho de sindicación y a la negociación colectiva; los  Nos. 29 y 105,
relativos a la abolición del trabajo forzoso, etc.) hasta las estadísticas del
trabajo (convenio 160), pasando por los asuntos de la simplificación de la
inspección de los emigrantes (convenio 21), de la inspección del trabajo
(convenios 81 y 129) y de la preparación de las memorias sobre la aplicación de
convenios por parte del Consejo de Administración de la OIT (convenio 116).
Ello sugiere que para establecer cuáles
convenios ratificados por Colombia integran el bloque de constitucionalidad es
necesario que la Corte proceda a decidirlo de manera específica, caso por caso,
tal como lo ha venido haciendo en las sentencias anteriormente citadas.
A la Corte también le corresponde señalar
si un determinado convenio de la OIT, en razón de su materia y otros criterios
objetivos, forma parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto,
puesto que  prohíbe la limitación de un derecho humano durante un estado de
excepción o desarrolla dicha prohibición contenida en un tratado internacional
(C.P., art. 93, inciso 1). Así lo hizo, como ya se vio, en la sentencia C-170
de 2004, en relación con los convenios 138, sobre la edad mínima, y 182, sobre
las peores formas del trabajo infantil.
En conclusión, es preciso distinguir
entre los convenios de la OIT, puesto que si bien todos los que han sido
‘debidamente ratificados’ por Colombia, ‘hacen parte de la legislación interna’
(C.P:, art. 53, inciso cuarto) -es decir, son normas jurídicas principales y
obligatorias para todos los habitantes del territorio nacional, sin necesidad
de que una ley posterior los desarrolle en el derecho interno- no todos los
convenios forman parte del bloque de constitucionalidad (C.P., art. 93), en
razón a que algunos no reconocen ni regulan derechos humanos, sino aspectos
administrativos, estadísticos o de otra índole no constitucional. Igualmente,
es claro que algunos convenios deben necesariamente formar parte del bloque de
constitucionalidad, puesto que protegen derechos humanos en el ámbito laboral.
Adicionalmente, la Corte Constitucional puede, como ya lo ha hecho, de acuerdo
con criterios objetivos, indicar de manera específica qué otros convenios
forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato (C.P. art. 93,
inciso 2), en razón a que son un referente para interpretar los derechos de los
trabajadores y darle plena efectividad al principio fundamental de la
protección del trabajador (C.P., art. 1) y al derecho al trabajo (C.P. arts. 25
y 53). Cuando algún convenio prohíba la limitación de un derecho humano durante
un estado de excepción o desarrolle tal prohibición, corresponde a la Corte
señalar específicamente su pertenencia al bloque de constitucionalidad en
sentido estricto (C.P., art.93, inciso 1), como también lo ha realizado en
sentencias anteriores.”[32]
2.4.3.
La tesis de la
obligatoriedad a nivel interno de las recomendaciones del Comité de Libertad
Sindical aprobadas por el Consejo de Administración de la organización ha sido
reiterada en las sentencias T-1211 de 2000[33],
T-603 de 2003[34],
T-285 de 2006[35],
T-171 de 2011[36],
C-691 de 2008[37],
T-087 de 2012[38]
y T-261 de 2012[39].
Se destacan los fallos T-171 de 2011 y T-087 de 2012,
los cuales versan precisamente sobre las recomendaciones dictadas por el Comité
de Libertad Sindical en el caso 2355 y que se relacionan con el literal h) del
artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo.
La primera de estas providencias fue proferida en el
marco de la revisión de la solicitud de tutela formulada por varios
trabajadores de Ecopetrol que fueron destituidos a través de procesos
disciplinarios por participar en una huelga que se inició tras haber agotado la
etapa de arreglo directo, y que fue declarada ilegal por el entonces Ministerio
de la Protección Social. Después de que algunos trabajadores acudieran a la
jurisdicción contenciosa sin obtener respuesta pronta a sus pretensiones, la organización
sindical interpuso queja ante la OIT, la cual dio lugar a que, en el denominado
caso 2355, el Comité de Libertad Sindical con aval del Consejo de
Administración, solicitara al Estado el reintegro de los peticionarios. No
obstante, el Ministerio era insistente en su negativa de reintegrar a todos los
despedidos, reiterando su posición de la ausencia de carácter vinculante de
tales recomendaciones.
Acerca del carácter vinculante de las recomendaciones,
la Sala Quinta de Revisión manifestó:
“6.3. La jurisprudencia de la Corte Constitucional
contenida en las sentencias T-568 de 1999, T-1211 de 2000 y T-603 de 2003, en
las que se concedió el amparo solicitado, ha sido uniforme al considerar que
las recomendaciones proferidas por el Comité de Libertad Sindical de la OIT
debidamente aprobadas por el Consejo de Administración, tienen una orden
expresa de carácter vinculante para el Estado colombiano y por tanto es
imperativo el acatamiento de lo allí ordenado. La sustracción de su
cumplimiento implica la violación de derechos fundamentales alegados, además de
desconocer el carácter vinculante de la jurisprudencia de la Corte
Constitucional que fija los alcances de los derechos fundamentales.”
En el caso concreto, la Sala encontró que se había
presentado un hecho superado, pues Ecopetrol ya había reintegrado a los
trabajadores sindicalizados destituidos, y además declaró que la tutela era
improcedente por razones de subsidiariedad. Sin embargo, no revocó el fallo de
segunda instancia que había otorgado el amparo, en vista de que esa decisión
podría haber tenido efectos negativos sobre el derecho al trabajo de los
tutelantes, el cual ya había sido asegurado por Ecopetrol al volverlos a
vincular. Adicionalmente, la Sala de Revisión, teniendo en cuenta el carácter
vinculante de las recomendaciones del caso 2355 -reiteradas en pronunciamientos
posteriores de la OIT- y con fundamento en sentencias de la Corte
Constitucional sobre el concepto de servicios públicos esenciales, exhortó al
Congreso para que actualizara el literal h) del artículo 430 del Código
Sustantivo del Trabajo. Este aspecto será analizado nuevamente al examinar el
contenido protegido del derecho a la huelga.
Unos meses después, en la sentencia T-087 de 2012[40],
se examinó la solicitud de tutela presentada por otro grupo de antiguos
trabajadores de Ecopetrol que habían sido desvinculados bajo los mismos
patrones fácticos de los casos analizados en la sentencia T-171 de 2011. En
este caso, la tutela también fue declarada improcedente, pero por cuanto los
trabajadores, quienes en su mayoría tenían contratos a términos fijo, habían
aceptado las indemnizaciones y demás pagos que les fueron otorgados tras un
proceso arbitral, razón por la cual las recomendaciones del caso 2355 y las
posteriores que reiteraron las primeras no les eran extensibles.
Además de reiterar la línea jurisprudencial sobre la
obligatoriedad de las recomendaciones emitidas por el Comité de Libertad Sindical
de la OIT con aprobación del Consejo de Administración, la Sala Sexta de
Revisión hizo la siguiente precisión sobre cómo deben ser interpretadas y
aplicadas:
“(…) ha de indicarse que la exigencia del
cumplimiento de las obligaciones emanadas de allí, debe hacerse de forma integral,
es decir, las Recomendaciones no son escindibles ni aplicables parcialmente. Lo
anterior, en virtud a que éstas son equiparables a órdenes emitidas por un ente
competente, para la solución de un conflicto. En este sentido, se resalta que
es un principio general del derecho laboral, el de inescindibilidad, que
‘implica la aplicación íntegra de un régimen o precepto, lo que supone la
imposibilidad de acogerse a una parte de ellos despreciando la otra, o fundir
normas o regímenes para obtener uno nuevo más favorable’[41].
Así mismo, se reafirma que la exigibilidad de las
recomendaciones del CLS, se debe dar en el marco de la aplicación del principio
de buena fe, tanto del gobierno como de los trabajadores y de las empresas, por
lo cual no es aceptable reclamación alguna que, para procurar un bienestar
particular, pretenda efectuarse con abuso de la posición que cada parte ocupa.”
Luego, a partir de la premisa de que las
recomendaciones referidas son obligatorias para el Estado, se reiteró el
exhorto al Congreso para que actualice el literal h) del Código Sustantivo del
Trabajo.
2.4.4.  Para terminar, es preciso
referirse a la reciente sentencia SU-555 de 2014[42],
en la que la Sala Plena precisó que no obstante la obligatoriedad de las
recomendaciones del Comité de Libertad Sindical formuladas con el respaldo del
Consejo de Administración, los estados conservan un margen de apreciación para
implementarlas. Textualmente se indicó lo siguiente en la decisión bajo examen:
“(…) la Corporación ha
considerado de forma uniforme que de acuerdo con lo indicado en sentencias
T-568 de 1999[43], T-1211 de 2000[44],
T-603 de 2003[45], T-171 de 2011[46]
y T-261 de 2012,[47], sólo las recomendaciones proferidas
por el Comité de Libertad Sindical de la OIT debidamente aprobadas por el
Consejo de Administración son vinculantes para el Estado colombiano. No
obstante, tanto el gobierno como los jueces conservan un margen de apreciación
para analizar su compatibilidad con nuestro ordenamiento constitucional.”
El fallo se produjo a propósito
de la revisión de acciones de tutela formuladas por trabajadores del Banco de
la República, la Empresa de Teléfonos de Bogotá (ETB) y Ecopetrol, quienes
reclamaban la protección de sus derechos a la vida digna, la igualdad, al trabajo en condiciones
dignas y justas y a la libertad sindical, debido a que las entidades demandadas
se negaban a reconocerles la pensión de jubilación que reclamaban de acuerdo
con las condiciones establecidas en las convenciones colectivas de trabajo que
les regían, bajo el argumento de que aquellas habían perdido vigencia de
conformidad con el acto legislativo 01 de 2005.  También alegaban que las accionadas
habían hecho caso omiso de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical
de la OIT, aprobadas por el Consejo de Administración de la organización, según
las cuales el término de expiración de las convenciones colectivas, preceptuado
por la reforma constitucional, no puede afectar la vigencia de aquellos pactos
celebrados con anterioridad a la entrada en vigencia de aquella.
La Sala Plena concluyó que no
se había presentado vulneración de los derechos fundamentales de los
accionantes ni desconocimiento de las recomendaciones de la OIT, ya que, de un
lado, la primera recomendación se había cumplido y era además acogida por el
propio acto legislativo 01 de 2005, y de otro lado, ninguno de los
peticionarios cumplía los requisitos para acceder a las pensiones reclamadas a
la luz de las convenciones que buscaban les fueran aplicadas.
La providencia enfatizó que
el legislador, actuando en el marco de su poder de reforma, hizo compatible los
objetivos perseguidos con la expedición del Acto Legislativo 1 de 2005,
especialmente el de unificar regímenes pensionales y garantizar la
sostenibilidad financiera del sistema con los derechos de los trabajadores. En
este orden de ideas, al analizar su armonía con las recomendaciones de la
Organización Internacional de Trabajo, se consideró que su incorporación al
ordenamiento jurídico y su aplicación por parte de todos los operadores
jurídicos, debía realizarse de conformidad con el ordenamiento constitucional y
por tanto, las autoridades nacionales tenían un margen de apreciación en su acatamiento.
2.4.5.  En conclusión, (i) los convenios de la OIT
aprobados por Colombia hacen parte de la legislación interna, de conformidad
con el inciso 4 del artículo 53 de la Constitución; (ii) algunos de
estos convenios integran el bloque de constitucionalidad si cumplen con los
requisitos consagrados en el artículo 93 superior, es decir, si tratan de
derechos humanos intangibles y han sido aprobados por el Congreso de
conformidad con el procedimiento constitucional establecido; y (iii) los
convenios que versen sobre derechos no intangibles no hacen parte del bloque en
sentido estricto, pero sirven como referente para interpretar los derechos de
los trabajadores.
De otro lado, por no cumplir con los requisitos establecidos en el
artículo 93 constitucional, las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical
de la OIT, incluso cuando son aprobadas por el Consejo de Administración del
organismo, no integran el bloque de constitucionalidad en estricto sentido. Sin
embargo, cuando son avaladas por este último ente, son vinculantes para el
Estado colombiano y deben cumplirse a nivel interno de buena fe y por todas las
autoridades. No obstante, las autoridades públicas conservan un margen de apreciación para
analizar su compatibilidad con nuestro ordenamiento constitucional.
2.5.
EL DERECHO A
LA HUELGA
2.5.1.
El derecho a la
huelga es reconocido en el artículo 56 de la Constitución en los siguientes
términos:
“ARTICULO 56. Se garantiza el derecho de
huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador.
La ley reglamentará este derecho.
Una comisión permanente integrada por el Gobierno, por
representantes de los empleadores y de los trabajadores, fomentará las buenas
relaciones laborales, contribuirá a la solución de los conflictos colectivos de
trabajo y concertará las políticas salariales y laborales. La ley reglamentará
su composición y funcionamiento.”
A nivel del bloque de constitucionalidad, este derecho
es también reconocido en el literal d) del artículo 8.1 del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)[48] y en el
literal b) del artículo 8.1 del Protocolo de San Salvador[49].
Según el artículo 429 del Código Sustantivo del
Trabajo, la huelga consiste en la suspensión colectiva, temporal y pacífica del
trabajo, efectuada por los trabajadores de un establecimiento o empresa con
fines económicos y profesionales propuestos a sus empleadores y previos los
trámites establecidos en la ley.
2.5.2.  Como se indicó en la sentencia C-122 de
2012[50],
“(…) este derecho está estrechamente relacionado con los principios
constitucionales de solidaridad, dignidad y participación  (CP art. 1) y con la
realización de un orden social justo (CP art. 2)[51]”,
pues “(…) cumple finalidades fundamentales para el Estado social de derecho
como: equilibrar las relaciones entre los patrones y los trabajadores[52],
resolver los conflictos económicos colectivos de manera pacífica[53] y materializar el respeto de la
dignidad humana y de los derechos de los trabajadores[54].”
Adicionalmente, este Tribunal ha
entendido que el derecho a la huelga es una garantía asociada a libertad de
asociación sindical[55]
y al derecho a la negociación colectiva, también protegidos por la Carta
Política en el artículo 55 y en los convenios 87, 98 y 154 de la OIT, todos del
bloque de constitucionalidad. Sobre la relación entre estos derechos se destaca
el siguiente aparte de la sentencia C-473 de 1994[56]:
“(…) la Constitución admite que, dentro
de los marcos legales, los trabajadores tienen derecho a utilizar ciertas
medidas de presión, como la cesación concertada de trabajo, a fin de proteger
sus intereses en los conflictos socioeconómicos. Esta acción colectiva de los
trabajadores es legítima debido a la situación de dependencia en que éstos se
encuentran frente a los patrones y a la eventual divergencia de intereses de
unos y otros.”
2.5.3.  Como se desprende del artículo 56 constitucional,
el derecho a la huelga no es absoluto, pues puede ser limitado por el
Legislador y no puede ejercerse en el escenario de los servicios públicos
esenciales[57]
definidos por el Congreso.
En relación con la prohibición de la huelga en los
servicios públicos esenciales[58],
la jurisprudencia ha hecho las siguientes precisiones: (i) existe
reserva de ley para la definición de cuáles servicios tienen tal naturaleza[59];
(ii) el Legislador, a la hora de emprender esa tarea, debe tener en
cuenta unos criterios materiales que se desprenden del constitucional y del
bloque de constitucionalidad[60];
y (iii) las proscripción de la huelga en los servicios esenciales, en
tanto una excepción a la garantía del derecho, es de interpretación restrictiva[61].
2.5.3.1.
Así, en ejercicio
de la competencia que le otorga el artículo 56 de la Constitución, a la fecha
el Congreso ha categorizado como esenciales los siguientes servicios: la Banca Central[62]
-declarado exequible en la sentencia C-521 de 1994[63]-, la
seguridad social relacionada con salud y pago de pensiones[64], los
servicios públicos domiciliarios[65]
-declarado exequible en la sentencia C-663 de 2000[66]-, la
administración de justicia[67],
las actividades del Instituto Nacional Penitenciario (INPEC)[68], el
transporte público aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre y  su
operación  en el territorio nacional[69],
la prevención y control de incendios[70]
y las actividades de la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales (DIAN)[71].
2.5.3.2.
Sobre los
criterios materiales que debe tener en cuenta el Legislador se han presentado
algunas discusiones en la doctrina constitucional que han ido restringiendo la
definición para no desnaturalizar el derecho a la huelga.
La primera providencia que intentó formular criterios
materiales para la identificación de cuáles son los servicios públicos
esenciales a los que se refiere el artículo 56 de la Constitución, es la C-450
de 1995[72],
en la que al examinar la constitucionalidad del mismo precepto que ahora ocupa
la atención de la Sala, se señaló que pueden clasificarse de esa manera
aquellas actividades dirigidas a la “(…) protección de bienes o a la
satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el
respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades
fundamentales.”
Luego, en la sentencia C-691 de 2008[73], la Sala
Plena consideró que la definición de servicios esenciales de la sentencia antes
citada era demasiado amplia y podía llevar a la desnaturalización del derecho a
la huelga. Al respecto, se explicó:
“Este criterio resulta demasiado amplio, pues
innumerables actividades de la vida social y económica están relacionadas con
los derechos y libertades fundamentales. Una aplicación estricta de este
criterio podría desnaturalizar la garantía del derecho de huelga contenida en
el artículo 56 de la Constitución, pues extendería de manera inadmisible el
ámbito de restricción del derecho de huelga.”
Por ello se llamó la atención sobre la necesidad de
adoptar una tesis más restringida con apoyo en la doctrina de la OIT[74],
que tuviera en cuenta las siguientes consideraciones que se citan en extenso
por su importancia para la resolución posterior del caso concreto:
“20. En el tema específico de las restricciones
legítimas al derecho de huelga, ambos organismos coinciden en que éste derecho
es de carácter general y sólo admite excepciones en el caso de los funcionarios
públicos “que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado” y en los
eventos de prestación de servicios esenciales en el sentido estricto del
término, es decir, aquellos servicios “cuya interrupción podría poner en
peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la
población”[75].
Así, la CEACR ha afirmado que debe ser muy restrictiva
la calificación de actividades como servicios públicos esenciales, si bien
acepta que en asuntos que no sean definidos como tales se establezca la
exigencia de mantener unos servicios mínimos durante la huelga:[76]
“El principio según el cual el derecho de huelga puede
verse limitado, o incluso prohibido, en los servicios esenciales perdería todo
sentido si la legislación nacional definiese esos servicios de forma demasiado
extensa. Al tratarse de una excepción del principio general del derecho de
huelga, los servicios esenciales respecto de los cuales es posible obtener una
derogación total o parcial de ese principio deberían definirse de forma
restrictiva; la Comisión estima, por lo tanto, que sólo pueden considerarse
servicios esenciales aquéllos cuya interrupción podría poner en peligro, la
vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población”
“(…) Además, un servicio no esencial en el sentido
estricto del término puede convertirse en esencial si la huelga que repercute
en el mismo dura más de un cierto período o adquiere tal dimensión que pueden
correr peligro la salud, la seguridad o la vida de la población (por ejemplo,
en los servicios de recolección de basura). Con el fin de evitar daños
irreversibles o que no guarden proporción alguna con los intereses
profesionales de las partes en el conflicto, así como de no causar daños a
terceros, es decir, los usuarios o los consumidores que sufren las
consecuencias económicas de los conflictos colectivos, las autoridades podrían
establecer un régimen de servicio mínimo en otros servicios que son de utilidad
pública, en vez de prohibir radicalmente las acciones de huelga, prohibición
que debería limitarse a los servicios esenciales en el sentido estricto del
término”.
Como se advierte, en el marco de su amplia protección
al derecho de huelga, el CLS y la CEACR también han considerado que la
exigencia de mantener un servicio mínimo durante la huelga con el fin de velar
por la seguridad de las personas y de las instalaciones, no atenta contra el
derecho de libertad sindical de los trabajadores[77]. Al respecto
el Comité de Libertad Sindical expresó:
“606. El establecimiento de servicios mínimos
en caso de huelga sólo debería poder ser posible en: 1) aquellos servicios cuya
interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la
persona en toda o parte de la población (servicios esenciales en el sentido
estricto del término); 2) en aquellos servicios no esenciales en el sentido
estricto en los que huelgas de una cierta extensión y duración podrían provocar
una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de
existencia de la población podrían estar en peligro, y 3) en servicios públicos
de importancia trascendentales[78].
En cuanto a los requisitos que se deben cumplir para
establecer esos servicios mínimos, el Comité y la Comisión de Expertos
concuerdan en señalar:
“En primer lugar, y este aspecto es de la mayor
importancia, debería tratarse real y exclusivamente de un servicio mínimo, es
decir, un servicio limitado a las actividades estrictamente necesarias para
cubrir las necesidades básicas de la población o satisfacer las exigencias
mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión. En
segundo lugar, dado que este sistema limita uno de los medios de presión
esenciales de que disponen los trabajadores para defender sus intereses
económicos y sociales, sus organizaciones deberían poder participar, si lo
desean, en la definición de este servicio, de igual modo que los empleadores y
las autoridades públicas. Sería sumamente conveniente que las negociaciones
sobre la definición y la organización del servicio mínimo no se celebraran
durante los conflictos de trabajo, a fin de que todas las partes interesadas
pudieran negociar con la perspectiva y la serenidad necesarias. Las partes
también podrían prever la constitución de un organismo paritario o
independiente que tuviera como misión pronunciarse rápidamente y sin
formalismos sobre las dificultades que plantea la definición y la aplicación de
tal servicio mínimo y que estuviera facultado para emitir decisiones
ejecutorias”.[79]
A manera de ejemplo, el CLS ha avalado la exigencia de
la prestación de un servicio mínimo en las siguientes actividades, a pesar de
que no las considera como servicios públicos esenciales: El servicio de
transbordadores (párrafo 615); los servicios portuarios (párrafo 616); los
servicios de metro (párrafo 617) y subterráneos (párrafo 618); el transporte
ferroviario (párrafo 619 y 620); de personas y mercancías (párrafo 621); los
servicios de correo (párrafo 622); la recolección de basuras (párrafo 623); el
instituto Monetario, los bancos, los transportes y los sectores del petróleo (párrafo
624); educación (párrafo 625) y sanidad animal (párrafo 626)[80].
Asimismo, al abordar el análisis de casos concretos,
el Comité de Libertad Sindical ha clasificado ciertas actividades como
servicios públicos esenciales y ha descartado tal naturaleza en otras tantas.
Así, en el párrafo 585 del texto Libertad Sindical: Recopilación de
Decisiones del Comité de Libertad Sindical, publicado en 2006, estableció
que las siguientes actividades podían ser consideradas como servicios
esenciales:
“585. Pueden ser considerados como servicios esenciales:
–   “el sector hospitalario (véanse Recopilación
de 1996, párrafo 544; 300 informe, caso núm. 1818, párrafo 366; 306.º informe,
caso núm. 1882, párrafo 427; 308.º informe, caso núm. 1897, párrafo 477; 324.º
informe, caso núm. 2060, párrafo 517, caso núm. 2077, párrafo 551; 329.º
informe, caso núm. 2174, párrafo 795; 330.º informe, caso núm. 2166, párrafo 292
y 338.º informe, caso núm. 2399, párrafo 1171);
–   “los servicios de electricidad (véanse Recopilación
de 1996, párrafo 544; 308.º informe, caso núm. 1921, párrafo 573; 309.º
informe, caso núm. 1912, párrafo 365, 318.º informe, caso núm. 1999, párrafo
165 y caso núm. 1944, párrafo 458);
–   “los servicios de abastecimiento de agua
(véanse Recopilación de 1996, párrafos 544 y 326.º informe, caso núm. 2135,
párrafo 267);
–   “los servicios telefónicos (véanse Recopilación
de 1996, párrafo 544; 314.º informe, casos núms. 1984 y 1955, párrafo 72 y
318.º informe, caso núm. 2020, párrafo 318);
–   “la policía y las fuerzas armadas (véase
307º informe, caso núm. 1898, párrafo 323);
–   “los servicios de bomberos (véanse 309.º
informe, caso núm. 1865, párrafo 145 y 321.er informe, caso núm. 2066, párrafo
336);
–   “los servicios penitenciarios públicos o
privados (véase 336.º informe, caso núm. 2383, párrafo 767);
–   “el suministro de alimentos a los alumnos
en edad escolar y la limpieza de los establecimientos escolares (324.º informe,
caso núm. 2037, párrafo 102);
–   “el control del tráfico aéreo (véanse Recopilación
de 1996, párrafo 544 y 327.º informe, caso núm. 2127, párrafo 191)”.
Por el contrario, en el párrafo 587 del mismo
documento afirmó que las siguientes actividades no constituían servicios
esenciales en sentido estricto:
“587. No constituyen servicios esenciales en el sentido
estricto del término:
–
“la
radio-televisión (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545; 302.º informe, caso
núm. 1849, párrafo 204; 306.º informe, caso núm. 1865, párrafo 332 y caso núm.
1884, párrafo 688);
–
“los sectores del
petróleo (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545; 302.º informe, caso núm.
1849, párrafo 204; 306.º informe, caso núm. 1865, párrafo 332; 337.º informe,
caso núm. 2355, párrafo 630 y caso núm. 2249, párrafo 1478);
–
“los puertos
(carga y descarga) (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545; 318.º informe,
caso núm. 2018, párrafo 514; 320.º informe, caso núm. 1963, párrafo 229 y
321.er informe, caso núm. 2066, párrafo 340)
–
“los bancos
(véanse Recopilación de 1996, párrafo 545; 303.er informe, casos núms. 1810 y
1830, párrafo 62 y 309.º informe, caso núm. 1937, párrafo 450);
–
“los servicios de
informática para la recaudación de aranceles e impuestos (véase Recopilación de
1996, párrafo 545);
–
“los grandes
almacenes y los parques de atracciones (véase Recopilación de 1996, párrafo
545);
–
“la metalurgia y
el conjunto del sector minero (véase Recopilación de 1996, párrafo 545);
–
“los transportes,
en general (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545; 302.º informe, caso núm.
1849, párrafo 203, caso núm. 1695, párrafo 248; 303.º informe, casos núms. 1810
y 1830, párrafo 62; 316.º informe, caso núm. 1989, párrafo 191; 317.º informe,
caso núm. 1971, párrafo 56);
–
“los pilotos de
líneas aéreas (véase 329.º informe, caso núm. 2195, párrafo 737.)
–
“la generación,
transporte y distribución de combustibles (véase 307.º informe, caso núm. 1898,
párrafo 325.)
–
“los servicios
ferroviarios (véase 308.º informe, caso núm. 1923, párrafo 221)
–
“los transportes
metropolitanos (véase Recopilación de 1996, párrafo 545);
–
“los servicios de
correos (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545, 307.º informe, caso núm. 1898,
párrafo 325; 316.º informe, caso núm. 1985, párrafo 321; 318.º informe, caso
núm. 2020, párrafo 318)
–
“el servicio de
recolección de basuras (véanse 309.º informe, caso núm. 1916, párrafo 100 y
338.º informe, caso núm. 2373, párrafo 382);
–
“las empresas
frigoríficas (véase Recopilación de 1996, párrafo 545);
–
“los servicios de
hotelería (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545); 324.º informe, caso núm.
1890, párrafo 58; 326.º informe, caso núm. 2116, párrafo 356 y 328.º informe,
caso núm. 2120, párrafo 540);
–
“la construcción
(véanse Recopilación de 1996, párrafo 545 y 338.º informe, caso núm. 2326,
párrafo 446);
–
“la fabricación de
automóviles (véase Recopilación de 1996, párrafo 545);
–
“las actividades
agrícolas, el abastecimiento y la distribución de productos alimentarios
(véanse Recopilación de 1996, párrafo 545 y 338.º informe, caso núm. 1900,
párrafo 183);
–
“la Casa de la
Moneda (véanse Recopilación 1996, párrafo 545 y 306 informe, caso núm. 1865,
párrafo 332);
–
“la Agencia
Gráfica del Estado y los monopolios estatales del alcohol, de la sal y del
tabaco (véase Recopilación de 1996, párrafo 545);
–
“el sector de la
educación (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545; 310.º informe, caso núm.
1928, párrafo 172, caso núm. 1943, párrafo 226; 311.er informe, caso núm. 1950,
párrafo 457; 320.º informe, caso núm. 2025, párrafo 405; 327.º informe, caso
núm. 2145, párrafo 302, caso núm. 2148, párrafo 800; 329.º informe, caso núm.
2157, párrafo 191 y 330.º informe, caso núm. 2173, párrafo 297);
–
“empresas de
embotellamiento de agua mineral (véase 328.º informe, caso núm. 2082, párrafo
475.)”
Por último, es importante mencionar que en varios
pronunciamientos del CLS y de la CEACR se ha advertido la relevancia de
analizar las condiciones específicas de cada país a la hora de determinar si
una actividad en particular es o no un servicio público esencial. Al respecto
dijo la Comisión de Expertos:
“ (…) es necesario tener en cuenta las circunstancias
especiales que puedan darse en los diferentes Estados Miembros, ya que si bien
la interrupción de ciertos servicios podría, en el peor de los casos, ocasionar
problemas económicos en algunos países, en otros podría tener efectos
desastrosos y crear en poco tiempo situaciones en que se verían comprometidas
la salud, la seguridad o la vida de la población; así, una huelga en los
servicios portuarios o de transporte marítimo podría ocasionar más rápidamente
graves perturbaciones en una isla, que depende en gran parte de esos servicios
para el suministro de productos básicos a su población, que en un país
continental” [81].
Con fundamento en este examen, la Sala Plena concluyó
que son servicios públicos esenciales en los términos del artículo 56 de la
Carta, las actividades “cuya interrupción podría poner en peligro la vida,
la seguridad o la salud de la persona en todo parte de la población.”
Con fundamento en los criterios materiales antes
reseñados, la Corte ha declarado inexequibles o exequibles de forma
condicionada varias disposiciones que prohibían la huelga en servicios que no
son en estricto sentido esenciales, y ha exhortado al Congreso de forma
reiterada para que actualice la legislación en la materia.
Por ejemplo, en la sentencia C-110 de
1994[82],
la Corte declaró exequible el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo
sobre el derecho de asociación sindical y negociación colectiva de los
servidores públicos[83],
“(…) en el entendido de que la frase ‘aun cuando no puedan declarar o hacer
la huelga’ únicamente es aplicable a los sindicatos de trabajadores oficiales
que laboren para entidades encargadas de prestar servicios públicos que la ley
califique como esenciales”.
Ese mismo año, en la sentencia C-473 de 1994[84],
la Corporación declaró exequible el inciso primero del artículo 430 del Código
Sustantivo del Trabajo, el cual dispone que “está prohibida la huelga en los
servicios públicos”, bajo el entendido que “(…) se trate, conforme al
artículo 56 de la Constitución Política, de servicios públicos esenciales
definidos por el Legislador.” La Corte no entró a examinar la
constitucionalidad de la lista de servicios en los que el Código Sustantivo del
Trabajo prohíbe la huelga, ya que los literales respectivos del mismo artículo no
habían sido demandados; no obstante, exhortó al Congreso “(…) para que en un
plazo razonable expida una regulación de la huelga en los servicios públicos
esenciales que sea acorde con la Constitución”.
Este exhorto fue reiterado en la sentencia C-075 de
1997[85],
a propósito de una demanda contra el literal e) del artículo 430 del Código
Sustantivo del Trabajo, de acuerdo con el cual no es posible la huelga en las
actividades de “[l]as plantas de leche, plazas de mercado, mataderos y de
todos los organismos de distribución de estos establecimientos, sean ellos
oficiales o privados”. El literal fue además declarado inexequible, pero
con fundamento en una nueva tesis que no es reiterada en pronunciamientos
posteriores, esta es “(…) únicamente en razón a que el Legislador no ha
señalado como servicios públicos esenciales las actividades indicadas en dicha
disposición, en ejercicio de la facultad constitucional consagrada en el
artículo 56 de la Carta Política”; en otras palabras, la Corporación no
examinó si las actividades en cuestión eran materialmente servicios públicos
esenciales, sino que declaró su inconstitucionalidad por ausencia de una
definición legal expresa de que lo son.
La Corte volvió a ocuparse del artículo 430 del Código
Sustantivo del Trabajo en la sentencia C-691 de 2008[86], en la que
declaró inexequible el literal g) del precepto relativo a la prohibición de
huelga en las actividades de explotación, elaboración y distribución de sal. En
esa ocasión, la Sala Plena reiteró la tesis de la necesidad de adelantar un
examen material de las actividades en las que se prohíbe la huelga a fin de
determinar si son un servicio público esencial, con fundamento en la siguiente
argumentación:
“(…) la Corte estima que en situaciones como la actual
se debe seguir el rumbo que se había fijado esta Corporación desde un
principio, cual era el de que ‘en cada caso concreto sometido a su
consideración la Corte examinará si una determinada actividad, atendiendo a su
contenido material, corresponde o no a un servicio público esencial’.[87]
Esta manera de proceder también se ajusta más al principio de preservación del
derecho y respeta la decisión tomada por el legislador en el momento en que se
dictó – y reformó - el CST. Por eso, en el presente caso considera la Corte que
es necesario adentrarse en el análisis de la norma acusada y determinar, desde
el punto de vista material, si las actividades relacionadas con la explotación,
elaboración y distribución de sal caben dentro de la categoría de servicios
públicos esenciales.
Sin embargo, advierte la Corte que el análisis
material estará inspirado en el principio de interpretación a favor de los
derechos laborales, en este caso, del derecho colectivo de huelga. En efecto,
como lo indica el artículo 56, en su inciso 1, el derecho de huelga está
garantizado como regla general, mientras que la excepción se circunscribe a la
posibilidad de que el legislador defina los servicios públicos esenciales.
Además, los derechos laborales colectivos han de ser interpretados en beneficio
del ejercicio libre, desinhibido y autónomo de la actividad sindical como una
manifestación de la democracia participativa.”·
Tras emprender ese examen material, se concluyó que
las actividades en cuestión no representan un servicio público esencial, ya que
una eventual interrupción temporal de ellas no generaría por sí misma un
peligro inmediato para la vida, la seguridad o la salud de la población
colombiana, teniendo en cuenta que (i) a la fecha del fallo existían
cinco grandes centros de producción de sal en el país, (ii) también
existía la posibilidad de obtener su abastecimiento desde el exterior, y
(iii) la sal tiene aplicaciones industriales muy diversas y muchas de
naturaleza cosmética. En consecuencia, el literal fue declarado inexequible; no
obstante, en vista de la gran importancia de la industria salinera para la
economía del país y de que la sal es un elemento necesario para el
mantenimiento de la salud y de las condiciones de sanidad de la población, se
resaltó que es “(…) recomendable que en los eventos de huelga en esta
industria se regule la exigencia de prestación de un servicio mínimo, tema objeto
de numerosos estudios e incluso de criterios establecidos por el Comité de
Libertad Sindical y por la Comisión de Expertos de la OIT.” Además, este
Tribunal reiteró el exhorto dirigido al Congreso para que actualice la
legislación laboral relacionada con los servicios en los que no es posible la
huelga y desarrolle el artículo 56 superior.
También es ilustrativa la sentencia C-349 de 2009[88],
en la que se declaró inexequible el parágrafo 2° del artículo 1° de la ley 1210
de 2008, que modificó el numeral 4° del artículo 448 del Código Sustantivo del
Trabajo, el cual facultaba al Presidente de la República, previo concepto
favorable de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, a ordenar en
cualquier momento la cesación de una huelga y que los diferendos que la
provocaron fueran sometidos a fallo arbitral, si a juicio del primero afectaba
de manera grave la salud, la seguridad, el orden público o la economía en todo
o en parte de la población. La Sala Plena encontró que la limitación era
inconstitucional, toda vez que no se refería al único ámbito en el que la
Constitución permite la restricción del derecho, es decir, el ámbito de los
servicios públicos esenciales. Entre otros argumentos, se resaltó que el aparte
acusado (i) no aludía a situaciones en las que se afectara de manera
grave la salud, la seguridad, el orden público o la economía en todo o en parte
de la población –definición de servicio público esencial acogido por la
jurisprudencia constitucional-; (ii) tampoco incorporaba “criterios
estrictos, objetivos y razonables” que permitieran “(…) reconocer una
proporcionalidad entre el respeto de los derechos fundamentales de los usuarios
de servicios públicos esenciales  y el derecho de los trabajadores a la huelga”,
lo que daba lugar a una facultad demasiado amplia; (iii) fundamentaba la
suspensión del derecho “(…) no en función de otros derechos constitucionales
de igual jerarquía, sino con fundamento en conceptos vagos, amplios, equívocos,
como la afectación ‘grave’ de la salud, la seguridad, el orden público, o la
economía, que desbordan él ámbito material” del concepto de servicio
esencial; y (iv) despojaba al Legislador de su competencia para definir
los servicios en los que es posible restringir el derecho a la huelga.
Por último, en la sentencia C-122 de 2012[89],
el literal d) del artículo 1º del artículo 430 del Código Sustantivo del
Trabajo fue declarado exequible “(…) en el entendido que solo se restringe
el derecho de huelga en aquellos establecimientos de asistencia social, de
caridad y de beneficencia, que atiendan necesidades básicas de sujetos de
especial protección constitucional”. La razón de esta decisión es que algunas
de estas instituciones de asistencia social, beneficencia y caridad –no todas- realizan
actividades que corresponden materialmente al concepto de servicio público
esencial, pues (i) “(…) se encargan de prestar servicios básicos
ligados a la seguridad social a personas que se encuentran en una situación
especial como niños, adultos mayores y personas que se encuentran en una
situación de pobreza extrema, por lo cual estas actividades resultan esenciales
para esta población especialmente vulnerable”; y (ii) “(…) la
interrupción de los servicios prestados por estas instituciones puede generar
consecuencias muy graves frente a la vida y a la salud de personas cuyo único
apoyo son estas entidades, tal como sucede con los adultos mayores abandonados,
los niños de hogares comunitarios, las personas en una situación de adicción a
las drogas o al alcohol y las personas en una situación de extrema pobreza”;
(iii) una ponderación de los derechos de los trabajadores de las
referidas entidades y de sus usuarios lleva a concluir que la interrupción del
servicios afecta de forma desproporcionada a los segundos; y (iv) “(…)
desde un punto de vista histórico las actividades realizadas por las instituciones
de asistencia social, beneficencia y caridad en Colombia han venido
constituyendo un componente del sistema de seguridad social, el cual ha sido
considerado como esencial.” El condicionamiento buscó entonces hacer compatible
el literal demandado con el artículo 56 de la Constitución, en vista de que
sólo algunas de las instituciones de asistencia social, beneficencia y caridad
prestan en estricto sentido servicios públicos esenciales.
En sede de revisión de fallos de tutela, la
Corte también ha llamado la atención sobre la necesidad de que el Congreso
actualice la legislación sobre los servicios públicos en los que no es posible
el ejercicio de la huelga. Así, en la ya citada sentencia T-171 de 2011[90],
la Sala Quinta de Revisión incluyó el siguiente exhorto en su parte resolutiva:
“SEGUNDO.- EXHORTAR al Congreso de
la República para que en desarrollo del artículo 56 de la Constitución Política
profiera la ley que corresponda, en orden a actualizar la legislación laboral,
en especial el literal h) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo,
subrogado por el D.E. 753 de 1956, en conjunción con los postulados de la
Constitución de 1991 y los convenios internacionales del trabajo que formen
parte del bloque de constitucionalidad, de manera que se establezca en ella la
regulación de la huelga en las actividades del sector del petróleo a partir de
las precisiones que correspondan en la definición o no de dichas actividades
como servicio público esencial.”
Este exhorto fue nuevamente formulado en la sentencia
T-087 de 2012[91],
cuyos antecedentes fueron expuestos en apartes previos.
2.5.3.3.
En adición, el
Legislador puede limitar el derecho a la huelga, por ejemplo por razones de interés
general u orden público[92], sin lesionar su núcleo
esencial[93]
y con sujeción a los principios y mandatos constitucionales[94] tales como
el principio de proporcionalidad[95].
Con fundamento en estas premisas, por ejemplo, en la
sentencia C-696 de 2008[96],
esta Corte declaró exequible un aparte del artículo 444 parcial del Código
Sustantivo del Trabajo que fija un término para que los trabajadores, después
de concluida la etapa de arreglo directo, decidan si se declara la huelga. A
juicio de la Corporación, esta limitación es razonable, toda vez que, por un
lado, no obstaculiza el ejercicio del derecho y, por otro, busca “(…) garantizar
el adecuado ejercicio del derecho y evitar la persistencia en el tiempo de una
situación de indeterminación una vez que se ha agotado sin éxito la etapa de
arreglo directo, situación que resultaría contraria al interés de los mismos
trabajadores y a elementales consideraciones de seguridad jurídica”.
Por otra parte, como se expuso en la sentencia C-696
de 2008[97],
el Comité de Libertad Sindical de la OIT ha considerado razonables limitaciones
del derecho a la huelga como las siguientes:
“(…) aquellas que tienen que ver con la obligación de
dar un preaviso, o de recurrir voluntariamente a los procedimientos de
conciliación, mediación y arbitraje en los conflictos colectivos como condición
previa a la declaración de la huelga; la obligación de respetar un determinado
quórum y de obtener el acuerdo de una mayoría; la celebración de un escrutinio
secreto para decidir la huelga; o las disposiciones sobre el mantenimiento de
un servicio mínimo en determinados casos.”
2.5.3.4.
Para resumir, el
derecho a la huela es un derecho fundamental reconocido en la Constitución y en
el bloque de constitucionalidad, estrechamente ligado a los derechos a la
libertad de asociación sindical y a la negociación colectiva. De acuerdo con el
artículo 56 superior, su ejercicio solamente puede ser prohibido en el ámbito
de los servicios públicos esenciales definidos por el Legislador. Este último,
para definir cuáles servicios se ubican en esa categoría, debe tener en cuenta el
siguiente criterio material establecido por la jurisprudencia constitucional en
vista de la finalidad perseguida por el artículo 56 de la Carta: son servicios
públicos esenciales aquellos cuya interrupción genera un peligro inmediato para
la vida, la seguridad o la salud de la población. Por razones de orden público
o interés general el Legislador puede imponer limitaciones adicionales, siempre
y cuando no desconozcan el núcleo esencial del derecho y se sujeten a los
principios constitucionales, especialmente al de proporcionalidad.
2.6.
EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD
DEL LITERAL h) DEL ARTÍCULO 430 DEL CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO
2.6.1.
La disposición
demandada, en el contexto del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, prohíbe
la huelga en el servicio público asociado a las actividades “de explotación,
refinación, transporte y distribución de petróleo y sus derivados, cuando estén
destinadas al abastecimiento normal de combustibles del país, a juicio del
gobierno”.
En este sentido, lo primero que debe indicarse es que
esta disposición no excluye totalmente la huelga en el sector de los
hidrocarburos, sino que la permite, siempre y cuando no se comprometa el
abastecimiento normal de combustibles del país, es decir, garantiza la posibilidad
de que se ejerza este derecho bajo una condición material que depende del
contexto concreto del suministro de hidrocarburos en el país.
Como ya se ha indicado, el demandante argumenta que el literal acusado vulnera
los artículos 53, 55, 56 y 93 de la Constitución, por las siguientes razones: (i)
desconoce los convenios 87 y 98 de la OIT de la forma como han sido
interpretados por el Comité de Libertad Sindical de la organización con el aval
del Consejo de Administración, pues a la luz de estos instrumentos las
actividades de la industria del petróleo no son servicios públicos esenciales,
de manera que en ellos es posible la huelga siempre y cuando se pacten mínimos
de prestación para no perjudicar a los usuarios; (ii) aunque en gracia
de discusión se admitiera que el derecho a la huelga puede ser limitado en el
sector petrolero, en todo caso los convenios también son trasgredidos, por
cuanto el Legislador tampoco ha garantizado “unas acciones y/o mecanismos
compensatorios para los trabajadores que encuentren prohibido o restringido el
ejercicio de su derecho”, tal como aquellos lo exigen.
Estos cargos son reforzados por algunos
intervinientes, para quienes (a) dado que el Legislador no ha definido
cuáles son los servicios públicos esenciales en los que es posible proscribir
la huelga, el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, que contiene una
lista de actividades en las que está restringida dicha garantía, no puede
conservarse dentro del ordenamiento; y (b) la medida no es
proporcionada, ya que no es necesaria para asegurar la adecuada prestación de
los servicios asociados a la industria del petróleo, pues, por ejemplo, la
misma finalidad podría lograrse con una medida menos lesiva, como pactar
mínimos de prestación y a su vez permitir la huelga como mecanismo de
negociación colectiva de los trabajadores.
La Sala considera que no asiste razón al demandante, pues
encuentra que las actividades a las que alude el literal demandado,
específicamente en tanto están circunscritas “al abastecimiento normal de
combustibles del país”, no desbordan el concepto de servicios públicos
esenciales al que se refiere el artículo 56 de la Carta, tal como ha sido
interpretado por esta Corporación con fundamento en los convenios 87, 98 y 154
de la OIT.
2.6.2.
En líneas previas
se explicó que el artículo 56 de la Carta garantiza el derecho a la huelga,
salvo en el caso de los servicios públicos esenciales definidos por el
Legislador. La Corte ha entendido que esta  última prohibición es configurada
por la Constitución de la siguiente forma: (i) existe reserva de ley para la definición
de cuáles servicios tienen tal naturaleza[98];
(ii) el Legislador, a la hora de emprender esa tarea, debe tener en
cuenta unos criterios materiales que se desprenden del texto constitucional y
el bloque de constitucionalidad[99];
y (iii) las proscripción de la huelga en los servicios esenciales, en
tanto una excepción a la garantía del derecho, es de interpretación restrictiva[100].
Inicialmente –sentencia C-450 de 1995[101]-, al
examinar la constitucionalidad del mismo precepto que ahora ocupa la atención
de la Sala, se señaló que pueden clasificarse como servicios públicos
esenciales en el contexto del artículo 56 de la Carta, aquellas actividades
dirigidas a la “(…) protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a
la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y
efectividad de los derechos y libertades fundamentales.”
Posteriormente, en la sentencia C-691 de 2008[102],
la Sala Plena consideró que la definición de servicios esenciales de la providencia
antes citada era demasiado amplia y podía llevar a la desnaturalización del
derecho a la huelga. Luego, con apoyo en las interpretaciones del Comité de
Libertad Sindical de la OIT sobre los convenios 87, 98 y 154, este Tribunal
precisó que para efectos de dar aplicación al artículo 56 constitucional, debe
entenderse por servicios públicos esenciales aquellas actividades “cuya
interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la
persona en todo o parte de la población.” Esta exégesis ha sido reiterada
en las sentencias C-349 de 2009[103],
T-171 de 2011[104],
T-082 de 2012[105]
y C-122 de 2012[106].
2.6.3.
A la luz de este
estándar, debe analizarse necesariamente en qué contextos la interrupción de las labores de “explotación,
refinación, transporte y distribución de petróleo y sus derivados, cuando estén
destinadas al abastecimiento normal de combustibles del país, a juicio del
gobierno”, conduce a poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de
toda o parte de la población, y aquéllos eventos en los que no, con el fin de
definir el margen mínimo donde sería posible ejercer el derecho de huelga en
este sector específico de hidrocarburos.
Si bien es cierto, como aducen varios intervinientes,
que las actividades descritas en el literal demandado en muchos casos son
necesarias para garantizar servicios básicos, como ocurre con el petróleo y sus
derivados destinados al transporte de personas en situaciones de urgencia –como
por ejemplo emergencias médicas-, al transporte de alimentos o al
abastecimiento de energía a instituciones que prestan servicios como los de
salud y educación; también lo es, que el combustible generado por el petróleo y
sus derivados también sirve para la prestación de muchos otros servicios, en
los que la interrupción del abastecimiento del petróleo y sus derivados no
conduce indefectiblemente a poner en peligro la vida, la seguridad o la salud
de las personas en todo o parte de la población, pues en muchos casos no tienen
relación directa con la satisfacción de algún derecho fundamental.
2.6.3.1.
En la sentencia C-691 de 2008[107] se explicó
que el Comité de Libertad Sindical de la organización ha entendido lo
siguiente: (i) la huelga “(…) sólo admite excepciones en el caso de
los funcionarios públicos ‘que ejercen funciones de autoridad en nombre del
Estado’ y en los eventos de prestación de servicios esenciales en el sentido
estricto del término, es decir, aquellos servicios ‘cuya interrupción podría
poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte
de la población’[108]”;
(ii) “(…) un servicio no esencial en el sentido estricto del término
puede convertirse en esencial si la huelga que repercute en el mismo dura más
de un cierto período o adquiere tal dimensión que pueden correr peligro la
salud, la seguridad o la vida de la población (por ejemplo, en los servicios de
recolección de basura)”; (iii) la clasificación de una
actividad como servicio esencial debe ser muy restrictiva; (iv) esa
clasificación debe además atender a las características y condiciones de cada
país; y (v) es posible el ejercicio del derecho a la huelga si se
pacta un servicio mínimo con el fin de velar por la seguridad de las personas y
de las instalaciones, en los casos de (a) servicios públicos
esenciales, (b) servicios no esenciales “en los que huelgas de una
cierta extensión y duración podrían provocar una situación de crisis nacional
aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían
estar en peligro eventualmente”, y (c) servicios públicos de
importancia trascendentales.
Con apoyo en las anteriores consideraciones,
específicamente en materia de petróleos, el Comité ha precisado que las
actividades asociadas a él son un servicio público de gran importancia, razón
por la cual puede ejercerse el derecho a la huelga siempre y cuando se
establezca “…el
mantenimiento de servicios mínimos negociados, concertados entre los
sindicatos, los empleadores y las autoridades públicas en caso de huelga, de
manera de asegurar que las necesidades básicas de los usuarios de los servicios
son satisfechas”[109].
2.6.3.2.
En suma, desde el
punto de vista material, la Sala concluye que las actividades a las que alude
el literal bajo examen se relacionan con un servicio trascendental, de modo que
en caso de que se ejerza la huelga, deben acordarse mínimos de prestación
con el fin de no afectar de forma desproporcionada a los usuarios.
2.6.4.
De igual manera,
el análisis de la disposición debe considerar que existe reserva expresa y exclusiva de la ley para la
definición de cuáles servicios tienen la naturaleza de esencial - artículo 56
Superior-. En este orden, la Constitución confiere un amplio margen de
apreciación al legislador para sopesar los intereses en juego, por cuanto la determinación de dichos servicios implica
la continuidad de la prestación de aquellos que garantizan la satisfacción de actividades ligados
con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades
fundamentales.
Claro está que dicha competencia no puede ejercerse de
manera arbitraria y
discrecional y es por ello que lo que corresponde a la Corporación es
determinar si ha sido ejercida de conformidad con los principios, valores y
derechos constitucionales, de modo que se garantice el derecho que tienen los
usuarios de los servicios públicos esenciales a que se mantenga su continuidad,
siempre y cuando se demuestre que materialmente se está en presencia de un
servicio público esencial.
A la luz de este estándar, la prohibición que entraña
el literal h) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo no desborda el
ámbito material del concepto de servicios públicos esenciales, toda vez que la
interrupción de las labores de “explotación, refinación, transporte y distribución de petróleo y sus
derivados”, cuando
estén destinadas al abastecimiento normal de combustibles del país, contribuyen al ejercicio y efectiva
realización de derechos y libertades fundamentales. En efecto, puede conducir a
poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la
población.
Como aducen varios intervinientes, las actividades
descritas en el literal demandado en muchos casos son necesarias para garantizar
servicios básicos, como ocurre con el petróleo y sus derivados destinados al
transporte de personas en situaciones de urgencia –como por ejemplo emergencias
médicas-, al transporte de alimentos o al abastecimiento de energía a
instituciones que prestan servicios como los de salud y educación. En estos
casos, la interrupción del abastecimiento del petróleo y sus derivados conduce indefectiblemente
a poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas en todo
parte de la población.
En este punto debe recordarse que los hidrocarburos
siguen siendo una de las principales fuentes de producción de energía, y que
otras fuentes como el gas natural y la electricidad, aunque tienen una
participación importante en el sector, no reemplazan a la primera. En efecto, en
los últimos años se ha presentado un aumento importante de la producción de
crudo en el país[110],
acompañado de un incremento de importancia de otras fuentes de generación de
energía tales como el gas natural y la electricidad, aunque el petróleo y sus
derivados siguen siendo la fuente principal[111].
2.6.5.
En este sentido, este
margen de configuración del legislador implica la necesidad de hacer un
análisis tanto del contexto del país como de los instrumentos internacionales,
especialmente de aquellos emitidos por la Organización Internacional del
Trabajo.
Una revisión integral del documento la Libertad
Sindical de la OIT, citado por el accionante, permite inferir que éste no
contempla, tal y como lo afirma, una prohibición absoluta de que no se
reconozca el derecho a la huelga en las actividades de explotación, refinación,
transporte y distribución de petróleo y sus derivados.
Si bien el documento la Libertad Sindical de la OIT
incluye una serie de actividades que en principio no serán consideradas como un
servicio público esencial dentro de las cuales menciona el sector del petróleo,
este listado no es absoluto, pues el mismo documento señala una serie de
criterios adicionales para la determinación de cuándo puede prohibirse la
huelga en cada caso concreto:
(i)      Un criterio material en virtud del cual: “Para
determinar los casos en los que podría prohibirse la huelga, el criterio
determinante es la existencia de una amenaza evidente e inminente para la vida,
la seguridad o la salud de toda o parte de la población”[112].
(ii)
Un criterio
nacional según el cual “lo que se entiende por servicios esenciales en el
sentido estricto de la palabra depende en gran medida de las condiciones
propias de cada país”[113].
(iii)
La posibilidad de
desvirtuar el principio sobre prohibición de servicios esenciales: “El
principio sobre prohibición de huelgas en los «servicios esenciales» podría quedar
desvirtuado si se tratara de declarar ilegal una huelga en una o varias
empresas que no prestaran un «servicio esencial» en el sentido estricto del
término, es decir, los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la
vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población”[114].
Al respecto, el Informe de la Comisión de Expertos en
Aplicación de Convenios y Recomendaciones contenido en el Informe III (Parte
4B) a la 81ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (1994) señaló
que las reglas sobre servicios públicos esenciales y no esenciales no son
absolutas y que dependen de cada caso concreto:
“La Comisión recuerda la importancia fundamental que
concede al carácter universal de las normas, pero estima que es necesario tener
en cuenta las circunstancias especiales que puedan darse en los diferentes
Estados Miembros, ya que si bien la interrupción de ciertos servicios podría,
en el peor de los casos, ocasionar problemas económicos en algunos países, en
otros podría tener efectos desastrosos y crear en poco tiempo situaciones en
que se verían comprometidas la salud, la seguridad o la vida de la población;
así, una huelga en los servicios portuarios o de transporte marítimo podría
ocasionar más rápidamente graves perturbaciones en una isla que depende en gran
parte de esos servicios para el suministro de pro ductos básicos a su
población, que en un país continental vicio no esencial en el sentido estricto
del término puede convertirse en esencial si la huelga que repercute en el
mismo dura más de un cierto período o adquiere tal dimensión que pueden correr
peligro la salud, la seguridad o la vida de la población (por ejemplo, en los
servicios de recolección de basura)”.
De esta manera, es claro que podrán
incluirse como servicios públicos esenciales aquellos cuya interrupción podría
poner pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o
parte de la población independientemente de que en principio se encuentren en
el listado de aquellos que no se consideran como esenciales.
Esta última fue precisamente la tesis expuesta en las
recomendaciones del caso 2355, aprobadas por el Consejo de Administración,
dirigidas específicamente a Colombia. En esa oportunidad el Comité sostuvo:
“630. (…) el Comité ha considerado en numerosas
ocasiones que no constituyen servicios esenciales en el sentido estricto del
término los sectores del petróleo [véase Recopilación de decisiones y
principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 545].
En este sentido, el Comité subraya que el sector en cuestión no es un servicio
esencial en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya
interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la
persona en toda o parte de la población) en el que pueda prohibirse la huelga;
sin embargo, el Gobierno puede considerar la posibilidad de establecer un
servicio mínimo negociado entre los sindicatos y las autoridades públicas
concernidas.”
Nótese que el Comité de Libertad Sindical, además de
reconocer que las definiciones de servicios esenciales deben considerar las
realidades de cada país -lo que supone revisar la importancia del petróleo y
sus derivados en la prestación de servicios básicos tales como la salud, el
transporte, la infraestructura, la ciencia, tecnología o educación-, nunca
ha proscrito clasificar el normal abastecimiento de combustibles derivados del
petróleo como servicio esencial; el organismo internacional se ha referido
en términos generales al sector del petróleo, el cual puede ser clasificado
como el género al que pertenece la actividad específica de abastecimiento
normal de combustibles.
Enfatizando acerca de la importancia del petróleo en
la prestación de servicios básicos, es importante destacar que a través suyo
son desarrollados programas sociales de gran impacto en la realización de los
derechos fundamentales de las comunidades, como concreción de la función social
que deben desarrollar.
En este orden de ideas, el legislador dentro del
margen de configuración y en ejercicio de su facultad de apreciación de los
instrumentos emitidos por la Organización Internacional de Trabajo, consideró
que el normal abastecimiento de combustibles, es un servicio esencial, criterio
que se encuentra plenamente justificado, tal y como se explicó en precedencia.
2.6.6. A la luz de lo expuesto, se concluye que es posible
ejercer el derecho a la huelga en el sector de los petróleos, siempre y cuando
no comprometa el normal abastecimiento de combustibles derivados del petróleo
en el país, situación que no vulnera sino que desarrolla los criterios
señalados por la OIT para determinar cuando no puede ejercerse el derecho a la
huelga:
2.6.6.1.
En virtud del criterio material puede
entenderse que cuando no se garantiza el normal abastecimiento de los
hidrocarburos se puede afectar la “vida, la seguridad o la salud de toda o
parte de la población”, pues gran parte de la infraestructura que garantiza la
protección de estos derechos depende de la energía suministrada por los
hidrocarburos.
Al respecto cabe recordar que la Corte en
la sentencia C- 450 de 1995[115]
señaló la necesidad de adelantar un examen material de las actividades en las
que se prohíbe la huelga a fin de determinar si son un servicio público
esencial, con fundamento en la siguiente argumentación:
“(…) la Corte estima que en
situaciones como la actual se debe seguir el rumbo que se había fijado esta
Corporación desde un principio, cual era el de que ‘en cada caso concreto
sometido a su consideración la Corte examinara si una determinada actividad,
atendiendo a su contenido material, corresponde o no a un servicio público
esencial’.
Por lo anterior, la exclusión o inclusión
de un servicio como esencial no puede derivarse de una regla general sino que
deberá derivarse del estudio de las circunstancias concretas y de las
necesidades del país, dentro de las cuales se considera razonable la
utilización del criterio del abastecimiento normal de combustibles del país en
actividades tan importantes para la subsistencia de un país como la
explotación, refinación, transporte y distribución de petróleo y sus derivados.
2.6.6.2.
En virtud del criterio nacional, el concepto
de servicio esencial depende de las necesidades de cada país y el legislador
consideró en la norma demandada que el normal abastecimiento era un elemento
fundamental para la prestación de dicho servicio público.
2.6.6.3.
Finalmente, como ya se señaló, es
posible desvirtuar los criterios básicos señalados por la OIT para la
determinación de lo que se entiende o no por servicio público esencial: “El
principio sobre prohibición de huelgas en los «servicios esenciales» podría
quedar desvirtuado si se tratara de declarar ilegal una huelga en una o varias
empresas que no prestaran un «servicio esencial» en el sentido estricto del
término, es decir, los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la
vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población” ,
tal como sucede en este caso.
De esta manera, se considera
constitucional que se restrinja la huelga cuando se comprometa el normal
abastecimiento de combustibles. No obstante, se observa que la expresión
“destinadas al abastecimiento normal de combustibles del país, a juicio del
gobierno” es muy amplio y podría dar lugar a ambigüedades que afecten el
derecho a la huelga de los trabajadores.
Teniendo en cuenta que la definición de las
excepciones al ejercicio del derecho a la huelga en el ámbito de los servicios
públicos esenciales es una competencia exclusiva del Congreso, de acuerdo con
lo establecido en el artículo 56 Superior, esta Corporación exhortará al
Congreso de la República para que defina los ámbitos materiales en los cuales
está garantizada la huelga sin
que pueda delegar en otras autoridades dicha competencia.
2.7.
CONCLUSIONES Y
DECISIÓN A ADOPTAR
2.7.1.
Para comenzar, la
Sala concluyó que aunque en la sentencia C-450 de 1995 se examinó la constitucionalidad
del mismo precepto que ahora ocupa la atención de la Sala, no se ha configurado
el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, toda vez que (i) en la
providencia referida la Corte examinó la constitucionalidad del literal
h) del artículo 430 del
Código Sustantivo del Trabajo a la luz exclusivamente del artículo 56 de
la Constitución; (ii) el demandante en esta oportunidad formuló cargos
que no fueron estudiados en la sentencia C-450 de 1995, específicamente
relacionados con la violación del bloque de constitucionalidad; y (iii)
después de 1995 se produjo un cambio en el contexto de aplicación del precepto
acusado, debido a la Recomendación emitida por el Comité de Libertad Sindical y
aprobada por el Consejo de Administración de la OIT.
2.7.2.
La prohibición
que entraña el literal h) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo no
desborda el concepto de servicios públicos esenciales al que se refiere el artículo
56 de la Carta, tal como ha sido interpretado por esta Corporación con
fundamento en los convenios 87, 98 y 154 de la OIT. En efecto, el abastecimiento normal de combustibles
derivados del petróleo es esencial para la prestación de servicios básicos tales
como la salud y el transporte de pasajeros, y por tanto, su suspensión podría
poner en riesgo derechos fundamentales tales como la vida y la salud. De igual
manera, a diferencia de lo expresado por el actor, la OIT no ha establecido una
prohibición expresa que se clasifiquen en esa categoría de servicio público
esencial, las actividades dirigidas específicamente al abastecimiento normal de
combustibles derivados del petróleo.
2.7.3.
La Corte
consideró que las actividades en cuestión se relacionan con un servicio
trascendental, de modo que aunque no es posible proscribir de forma
definitiva la huelga, en caso de que se ejerza, deben acordarse mínimos de
prestación con el fin de no afectar de forma desproporcionada a los usuarios.
Además, observó que aunque existe reserva de ley en esta materia, el Legislador
al definir los casos en los que las actividades de “explotación, refinación,
transporte y distribución de petróleo y sus derivados” están “destinadas
al abastecimiento normal de combustibles del país” y por ello no pueden ser
escenario de huelgas, debe tener en cuenta unos criterios materiales que se
desprenden del texto constitucional y el bloque de constitucionalidad.
2.7.4.
Aunque el inciso
será declarado exequible, la Sala encuentra que en esta oportunidad es
necesario exhortar al Congreso, dada la estricta reserva legal que opera en la
materia.
Como se ha señalado en precedencia, corresponde al
Legislador definir cuáles son los servicios públicos esenciales en los que no
es posible la huelga. Tal definición debe sujetarse a los parámetros materiales
que ha fijado la jurisprudencia constitucional. Por ello, de forma reiterada,
esta Corporación ha exhortado al Congreso para que actualice la legislación en
la materia, particularmente el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo.
En consecuencia, para no desconocer la reserva de ley
en la materia y en vista de la trascendencia del servicio que presta el sector
petrolero, la Sala otorgará al Congreso el término de dos (2) años, para que,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 de la Constitución Política, avance en la delimitación del ámbito en el
que no sería posible ejercer el derecho de huelga en el sector específico de
hidrocarburos, garantizando la no afectación del servicio de abastecimiento
normal de combustibles del país, en relación con las actividades a que hace
alusión el aparte normativo demandado.
3.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE el literal h) del artículo
430 del Código Sustantivo del Trabajo, por las razones expuestas en esta
providencia.
SEGUNDO.- EXHORTAR al Congreso para que en el término de dos (2) años, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 de la Constitución Política,
avance en la delimitación del ámbito en el que no sería posible ejercer el
derecho de huelga en el sector específico de hidrocarburos, garantizando la no
afectación del servicio de abastecimiento normal de combustibles del país, en
relación con las actividades a que hace alusión el aparte normativo demandado.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Con
salvamento de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Con salvamento de voto
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Magistrada
Con aclaración de voto
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
A LA SENTENCIA C-796/14
Con el debido respeto por la decisión de la
Sala Plena, considero necesario aclarar mi voto para precisar que aunque
comparto la decisión mayoritaria de exequibilidad del literal h) del artículo 430
del Código Sustantivo del Trabajo, disiento frente al valor normativo
vinculante que le otorgan en las consideraciones de la Sentencia a las
recomendaciones del Comité de Libertad Sindical.
Si bien es reiterada la jurisprudencia de este
tribunal que reconoce la obligatoriedad de dichos pronunciamientos del
mencionado Comité, que a su vez hace parte del Consejo de Administración, como
órgano de control de los Convenios número 87 y 98 de la OIT, considero que una
lectura sistemática de la Constitución de la Organización, permite concluir
que, por el contrario a lo que ha sostenido hasta este momento la Corte y
reitera la Sentencia C-796 de 2014, dichas recomendaciones no son vinculantes
para los Estados miembros.
De acuerdo con el numeral 6º del artículo 19 de la
Constitución de la OIT, la única obligación que tienen los Estados miembros con
respecto a las recomendaciones es “(…) someter la recomendación, en el
término de un año a partir de la clausura de la reunión de la Conferencia (o,
cuando por circunstancias excepcionales no pueda hacerse en el término de un
año, tan pronto sea posible, pero nunca más de dieciocho meses después de
clausurada la reunión de la Conferencia), a la autoridad o autoridades a
quienes competa el asunto, al efecto de que le den forma de ley o adopten otras
medidas”.
En ese sentido se aclara a la luz del literal d) del
mismo numeral 6º, que “(…) salvo la obligación de someter la recomendación a
la autoridad o autoridades competentes, no recaerá sobre los Miembros ninguna
otra obligación (…)”. Es decir, que las recomendaciones de órganos de
control, incluso si estas han sido aprobadas por el Consejo de Administración
de la OIT, no deben tener fuerza vinculante, pues son guías que se brindan al
Estado, para que sea este el encargado de tomar aquellas medidas que considere
pertinentes para garantizar el cumplimiento de los Convenios, que si tienen
fuerza vinculante de ley y en alguno casos, como bien lo expone el proyecto,
incorporan el bloque de constitucionalidad.
Así, consideramos que el mencionado margen de discrecionalidad
que tienen los Estados al que hace referencia la decisión mayoritaria, no es
una potestad del Estado frente a una obligación en materia de derechos
laborales, sino la posibilidad de tomar medidas, incluso no siguiendo las
recomendaciones dadas, siempre que considere que estas satisfacen los interés
de sus ciudadanos y no contradicen los compromisos consagrados en los Convenios
de la OIT ratificados por el Estado y que deberá cumplir de buena fe y con
respeto del principio general de pacta sunt Servanda.
Fecha ut supra.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (e)
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Y
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-796/14
Ref.: Expediente D-10176
Demanda de inconstitucionalidad contra el
literal h) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo.
Actor: Edwin Palma Egea.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Para mayor claridad[116]
1. Los suscritos magistrados salvamos el voto. Sin
embargo, antes de exponer nuestros desacuerdos con la sentencia, consideramos
de la mayor importancia destacar sin reservas el significativo y trascendental
avance que constituye el reconocimiento expreso y claro, que hace la Corte en
esta ocasión, de la legitimidad constitucional del derecho de huelga en las
actividades de explotación, refinación, transporte y distribución de petróleo y
sus derivados, incluso si estos están destinados al abastecimiento normal de
combustibles en el país a juicio del gobierno. La Corte Constitucional
declara entonces que inclusive en las actividades que se enuncian en la norma
acusada la Constitución protege el ejercicio del derecho de huelga siempre que
logren “acordarse mínimos de prestación con el fin de no afectar de forma
desproporcionada a los usuarios”. Compartimos por tanto cabalmente lo que
se dice de forma explícita, clara y decisiva en los fundamentos 2.6.3.1 y
2.6.3.2 de la motivación:
“2.6.3.1. […] específicamente en materia de petróleos,
el Comité ha precisado que las actividades asociadas a él son un servicio
público de gran importancia, razón por la cual puede ejercerse el derecho de
huelga siempre y cuando se establezca ‘… el mantenimiento de servicios
mínimos negociados, concertados entre los sindicatos, los empleadores y las
autoridades públicas en caso de huelga, de manera de asegurar que las
necesidades básicas de los usuarios de los servicios son satisfechas’.[117]
[…] En suma, desde el punto de vista material, la Sala
concluye que las actividades a las que alude el literal bajo examen se
relacionan con un servicio trascendental, de modo que en caso de que se
ejerza el derecho de huelga, deben acordarse mínimos de prestación con el
fin de no afectar de forma desproporcionada a los usuarios” (énfasis añadido).
2. No obstante, con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte, a nuestro juicio esa determinación ha debido ir
acompañada de la consecuente inexequibilidad de la norma demandada, con el fin
de hacerla más afirmativa de lo que ya es y ante todo para darle mayor
claridad a la interpretación de la Carta. No desconocemos la reserva de ley
para definir los límites al derecho constitucional de huelga. Por lo mismo, la
propuesta de inexequibilidad que presentamos podía modularse temporalmente,
para que el legislador contara con un plazo que le permitiera adecuar la
normatividad legal a los estándares constitucionales. La decisión de declarar
pura y simplemente exequible la norma demandada, si bien va acompañada de una
motivación que reconoce el derecho de huelga dentro de ciertos límites en las
actividades que regula el artículo 430 literal h del Código Sustantivo del
Trabajo, no es tan afirmativa como habría podido ser la de señalar en la parte
resolutiva de la sentencia que no es legítima una restricción del derecho de
huelga tan amplia como la que se infiere directamente de su texto y, por tanto,
que la disposición era en su versión textual inexequible. Aparte, una
inexequibilidad –incluso diferida en el tiempo- habría impulsado efectivamente
la fijación legislativa de criterios normativos precisos para definir esos “mínimos
de prestación”, que según esta sentencia dividen el ejercicio legítimo del
derecho de huelga en estas actividades del que no lo es. Más allá de esta
discrepancia, orientada técnicamente a darle mayor claridad a la motivación
justa y progresiva de la providencia, expresamos nuestro acuerdo con ella, con
las precisiones que se hacen a continuación.
3. La norma demandada tendrá que aplicarse en el
futuro conforme lo dice la Corte en los fundamentos 2.6.3.1 y 2.6.3.2 de la
parte considerativa de esta decisión. No puede ser de otra forma. La
Constitución prevé que se garantiza el derecho de huelga “salvo en los
servicios públicos esenciales definidos por el legislador” (CP art 56).
Esta regulación, como se observa, establece únicamente a título de excepción
la posibilidad de definir un servicio público como esencial. El hecho de que se
trate entonces de una facultad excepcional, la cual versa además sobre el goce
efectivo de un derecho fundamental que tiene por sus características una
relación estrecha con la libertad y la participación democrática, ha conducido
a la jurisprudencia de la Corte a señalar que el entendimiento del artículo
56   Superior debe estar inspirado “en el principio de interpretación a favor de los derechos laborales, en
este caso, del derecho colectivo de huelga”, razón por la cual el
ámbito de configuración de los servicios públicos esenciales debe entonces
estar naturalmente limitado y ser interpretado restrictivamente.[118]  Por ende, al
calificar como esencial un servicio público el legislador no cuenta, como en
otras materias, con una amplia libertad de configuración sino al contrario con
un espacio reducido en el cual sólo puede clasificar como esenciales
determinadas actividades puntuales, que respeten de forma estricta los
criterios fijados por la jurisprudencia de esta Corte y el Comité de Libertad
Sindical de la Organización Internacional del Trabajo.
4. Los criterios constitucionales que delimitan el
ámbito de configuración del legislador en esta materia los ha fijado de forma
explícita la Corte en su jurisprudencia, y con claridad se encuentran
sistematizados por ejemplo en la sentencia C-691 de 2008. En esa ocasión,
tomando en cuenta como relevantes las decisiones y criterios sostenidos por el
Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, la Corte
Constitucional señaló que sólo pueden juzgarse como esenciales los servicios públicos cuya
interrupción ponga en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en
todo o parte de la población. Este parámetro se ajusta exactamente al que
ofrece el Comité de Libertad Sindical, pues dice que un servicio se puede considerar esencial, y a
sus trabajadores se les puede limitar el derecho de huelga, sólo si el cese de
las actividades supone en específico “una amenaza evidente e inminente para
la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población”.[119]  Es decir, se
requiere la concurrencia estricta de los siguientes requisitos: i. el
cese de actividades debe suponer una amenaza para la vida, la seguridad o la
salud de toda o parte de la población; ii. tal amenaza debe ser además “evidente”
y no puede ser apenas fruto de conjeturas; iii. y aparte tiene que
ser “inminente”. Valiéndose justamente de esa interpretación, la
sentencia C-691 de 2008 dijo:
“[…] los demandantes afirman que la actividad
reseñada en la norma demandada no se ajusta al criterio que estableciera la
Corte en otras sentencias para determinar si un servicio público es esencial.
Indican que la Corte estableció en la sentencia C-450 de 1995 que constituyen
servicios públicos esenciales aquellas actividades que contribuyen directa y
concretamente a la “protección de bienes o a la satisfacción de intereses o
a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y
efectividad de los derechos y libertades fundamentales.” Aquí
también considera la Corte importante reiterar que esta definición resulta
demasiado amplia, puesto que casi todas las actividades económicas y sociales
tienen alguna relación con los derechos y libertades fundamentales.  Por
lo tanto, este criterio para identificar los servicios públicos esenciales no
se ajusta al carácter restrictivo que le quiso asignar la Constitución a la
prohibición de la huelga. Desde esta perspectiva parece más adecuada la
definición que utilizan los órganos de la OIT, según la cual constituyen
servicios públicos esenciales las actividades “cuya interrupción podría poner
en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en todo parte de la
población” (énfasis añadido).
5. Pues bien, estos principios no los respetaba
estrictamente la versión textual de la norma demandada. Hay varios elementos
que conducen sin duda a esa conclusión. El Comité de Libertad Sindical, para
empezar, contempla un listado general de las actividades que en su concepto
especializado no constituyen –ni deberían constituir- servicios públicos
esenciales, y en ella señala que no pueden considerarse tales las de “generación,
transporte y distribución de combustibles (véase informe caso núm. 1898,
párrafo 325)”.[120]
Más en concreto, en las Recomendaciones del Caso 2355, que se cita en la
sentencia de la cual nos apartamos, el Comité de Libertad Sindical le recomendó
en concreto a Colombia expresamente que reformara la norma demandada en esta
ocasión, en los siguientes términos: “el Comité pide al Gobierno que tome medidas
para llevar a cabo las modificaciones necesarias a la legislación (en
particular al artículo 430 literal h) del Código Sustantivo del Trabajo),
de manera que la huelga sea posible en el sector del petróleo, pudiendo
preverse un servicio mínimo negociado de funcionamiento, con la participación
de las organizaciones sindicales, el empleador y las autoridades públicas
concernidas”.[121]
Finalmente, el análisis material de las actividades que se describen en la
norma muestra que su suspensión parcial, o incluso total pero de forma
temporal, no amenaza de forma “evidente” e “inminente” los
derechos a la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población
colombiana.
6. En efecto, interrumpir de manera parcial o temporal
algunas de estas actividades, inclusive si afectar el normal abastecimiento de
combustibles en el país, no necesariamente se traduce en peligro inmediato para
la vida, la salud o la seguridad de las personas, sino sólo cuando estas
actividades impactan el abastecimiento de instituciones evidentemente
fundamentales para asegurar el goce efectivo de tales derechos, como es el caso
de hospitales, medios de funcionamiento de la policía y el ejército, los
cuerpos de bomberos, el suministro de alimentos a la población, la operatividad
de las empresas de energía, acueducto y alcantarillado, entre otras con fines
equivalentes.[122]
Es cuando se afecta el normal abastecimiento de estas actividades o
instituciones cuando en realidad puede decirse con certeza que se puede poner
en peligro la vida, la salud o la seguridad, pero no cuando en general se
interfiere en general el normal abastecimiento de combustible en el país, pues
en este hay también actividades que no tienen que ver con la defensa o el
mantenimiento de la vida humana, la salud o la seguridad personal, como es el
caso del transporte de mercancías puramente suntuarias, el transporte turístico
o simplemente ejecutivo, o el funcionamiento de industrias sobre bienes que no
se consideran básicos o esenciales, entre otros. Por tanto, si el anormal
abastecimiento de combustibles en el país se cumple sin afectar esas
actividades de instituciones fundamentales, enunciadas en primer lugar, el
derecho a la huelga es legítimo y debe estar suficientemente protegido por la
Constitución (art 56).
7. El derecho de huelga en las actividades descritas
por el artículo 430 literal h) del Código Sustantivo del Trabajo puede entonces
ser legítimo, como lo reconoce expresamente esta sentencia, si bien dentro de
los límites que se enuncian en los fundamentos 2.6.3.1 y 2.6.3.2 de su parte
motiva. Lo es, según estos últimos, cuando se ejerce sin perjuicio del deber de
lograr acuerdos que aseguren unos “mínimos de prestación con el fin de no
afectar de forma desproporcionada a los usuarios”. Ahora bien, la sentencia
no establece expresamente criterios para evaluar cómo se define la
constitucionalidad de esos acuerdos sobre los mínimos de prestación, entre
otras razones porque esa es una tarea esencialmente legislativa. Al dejar la
norma demandada en el orden vigente y abstenerse al mismo tiempo de señalar
expresamente en la sentencia los parámetros de constitucionalidad de los
acuerdos sobre mínimos de prestación, parece entonces a primera vista que no se
cuenta hacia el futuro con elementos explícitos en el ordenamiento que orienten
la determinación de los límites del derecho de huelga en las actividades de
explotación, refinación, transporte y distribución de petróleo y sus derivados,
cuando están destinados al abastecimiento normal de combustibles en el país a
juicio del gobierno. Esta falta de directrices expresas es sin embargo apenas
aparente pues, en realidad, en consonancia con la presente providencia, los
límites del derecho de huelga no los define entonces el tipo de actividad,
sino: (i) su duración, (ii) su amplitud en número de trabajadores y empresas que
cesen labores, (iii) y sus efectos “inminente[s]” sobre
instituciones y actividades que puedan considerarse objetivamente como
fundamentales para mantener la vida, la salud y la seguridad de la persona.
Es por lo expuesto que consideramos que la norma debió
ser declarada inexequible.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] Universidad San Buenaventura de Bogotá, Corporación Escuela
Nacional Sindical, Central Unitaria de Trabajadores y Unión Obrera de la
Industria del Petróleo.
[2] Departamento Administrativo de la Función Pública, Ministerio del
Trabajo, Ecopetrol, Universidad Santiago de Cali, Universidad del Rosario,
Universidad Libre
[3] El Ministerio del Trabajo, Ecopetrol y el ciudadano José David Torres.
[4] Ver sentencia C-004 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[5] Ver sentencia C-039 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] Ver sentencia C-228 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[7] Ver sentencia C-976 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[8] Ver, entre otras, las sentencias C-430 de 2009, M.P. Juan Carlos
Henao Pérez, y C-729 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[9] Ver, entre otras, las sentencias C-397 de 1995, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo; C-700 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo; C-157 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[10] El la sentencia C-397 de 1995, la Corte explicó: “Claro está,
para que esa contradicción se configure, es indispensable que en la materia
objeto de la misma se pueda hablar de una ‘parte motiva’, es decir, que se haya
dicho algo en los considerandos susceptible de ser confrontado con lo que se
manifiesta en la parte resolutiva del proveído. De tal modo que el presupuesto
normativo no existe cuando de parte de la Corte ha habido total silencio en lo
referente a resoluciones que sólo constan en el segmento resolutorio de la
providencia.”
[11] Ver sentencias C-311 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
C-349 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-241 de 2012, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva, entre otras. Respecto a la segunda hipótesis, la Corporación
explicó en la última sentencia: “(ii) La cosa juzgada material en
sentido lato o amplio, ocurre cuando existe un pronunciamiento
previo declarando la exequibilidad de la norma demandada cuyo contenido
normativo es igual al actualmente atacado. Cuando ello sucede, ha indicado la
jurisprudencia no se obliga, a la Corte Constitucional a estarse a lo resuelto
en la sentencia anterior, pero en cambio, sí se le exige a ésta justificar las
razones por las cuales no seguirá dicha sentencia que constituye un precedente
específico aplicable a la norma reproducida. Tales razones deben ser poderosas,
en los términos que ha señalado la jurisprudencia: || (…) || En este sentido,
el fallo anterior implica un precedente frente al cual la Corte Constitucional
tiene varias opciones. La primera, es respetar el precedente, garantizando la
preservación de la consistencia judicial, de la estabilidad del derecho, de la
seguridad jurídica, del principio de la confianza legítima y de otros valores,
principios o derechos protegidos por la Constitución y ampliamente
desarrollados por la jurisprudencia de esta Corte[11].
Cuando la Corte opta por esta alternativa, decide seguir la ratio decidendi
anterior, mantener la conclusión que de ella se deriva, estarse a lo resuelto
y, además, declarar exequible la norma demandada. Otra alternativa, es que la
Corte llegue a la misma conclusión de su fallo anterior pero por razones
adicionales o diversas.
La segunda posibilidad que tiene la Corte, es apartarse del
precedente, asumiendo la carga argumentativa que la obliga a justificar por
medio de ‘razones poderosas’ que respondan a los criterios que también ha
señalado la Corte en su jurisprudencia, que el cambio se hace para evitar la
petrificación del derecho y la continuidad de eventuales errores. Ha dicho esta
Corporación que los efectos de la cosa juzgada material de un fallo de
exequibilidad son específicos y se enmarcan dentro de la doctrina sobre
precedentes judiciales que garantiza la interpretación de la Constitución como
un texto viviente.”.
[12] Ejemplos de esta hipótesis se pueden encontrar en las sentencias
C-096 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-355 de 2006 M.P. Jaime
Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández.
[13] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[14] Alejandro Martínez Caballero
[15] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[16] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[17] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[18] Geraldo W. Von Potobsky y Héctor G. Bartolomei de la Cruz, op.
cit.  pp.142.
[19] El caso que se estudia fue clasificado por el Comité de Libertad
Sindical como uno de los "graves  y urgentes sobre los que el comité
llama de manera particular la atención del Consejo de Administración".
309° Informe del Comité de Libertad Sindical. Oficina Internacional del
Trabajo, BOLETIN OFICIAL. Vol. LXXXI, 1998, Serie B, núm. 1, pág. 2
[20]Geraldo W. Von Potobsky y Héctor G. Bartolomei de la Cruz, op.
cit.  pp..121-135
[21] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[22] En esta providencia se sostuvo: “El derecho de participación de
la comunidad indígena como derecho fundamental (art. 40-2 C.P.), tiene un
reforzamiento en el Convenio número 169, aprobado por la ley 21 de 1991, el
cual está destinado a asegurar los derechos de los pueblos indígenas a su
territorio y a la protección de sus valores culturales, sociales y económicos,
como medio para asegurar su subsistencia como grupos humanos. De este modo, el
citado Convenio, que hace parte del ordenamiento jurídico en virtud de los
arts. 93 y 94 de la Constitución, integra junto con la aludida norma un bloque
de constitucionalidad que tiende a asegurar y hacer efectiva dicha
participación.” Esta posición ha sido reiterada en las sentencias T-652 de 1998
M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-418 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-891 de 2002
M.P. Jaime Araujo Rentería, C-620 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,
C-030 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-208 de 2007 M.P.
Rodrigo Escobar Gil, C-461 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C- 864 de
2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C- 175 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva, entre muchas otras.
[23] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[24] Esta tesis es reiterada en las sentencias C-567 de 2000 M.P.
Alfredo Beltrán Sierra, C-1491 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz, T-1303 de 2001 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra, C-465 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
C-466 de 2008 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-617 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar
Gil, entre otras.
[25] La Corporación explicó: “Como se enunció anteriormente, el Comité
de Libertad Sindical es un órgano de control de la OIT; confronta las
situaciones de hecho que se le presentan o las normas internas de los Estados,
con las normas internacionales aplicables según los Tratados ratificados por
los Estados involucrados (en este caso, la Constitución de la OIT y los
Convenios sobre libertad sindical); luego, formula recomendaciones y las somete
al Consejo de Administración, ya que éste es el órgano que puede emitir
recomendaciones de carácter vinculante según las normas que rigen la
Organización.  En este caso, el Consejo recibió el informe del Comité y sus
recomendaciones, y encontró que el asunto no requería mayor investigación, ni
modificó los textos que se le presentaron; antes bien, los asumió, los
incorporó a las actas de la reunión, y los publicó como parte de su informe
oficial de esa sesión a la comunidad de Estados miembros; por tanto, esta
recomendación constituye una orden expresa vinculante para el gobierno
colombiano. Colombia está obligada, en virtud de su calidad de Estado Parte del
Tratado Constitutivo de la OIT, a acatar las recomendaciones del Consejo de
Administración (arts. 24 y ss).”
[26] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[27] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[28] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[29] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[30] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[31] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[32] Tesis reiterada en la sentencia reiterada C-466 de 2008 M.P.
Jaime Araujo Rentería.
[33] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[34] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[35] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[36] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[37] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[38] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[39] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[40] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[41] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, marzo 9 de
2000, C. P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, radicado 1.251.
[42] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[43] M.P. Carlos Gaviria Díaz
[44] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[45] M.P. Jaime Araujo Rentería
[46] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[47] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[48] El artículo 8 del PIDESC dispone: “1. Los Estados Partes en el
presente Pacto se comprometen a garantizar: (…) d) El derecho de huelga,
ejercido de conformidad con las leyes de cada país.”
[49] El artículo 8 del Protocolo de San Salvador sobre derechos
sindicales indica: “1. Los Estados partes garantizarán: (…) b. el derecho a la
huelga.” El artículo dispone además que este derecho “(…) sólo puede estar
sujeto a las limitaciones y restricciones previstas por la ley, siempre
que éstos sean propios a una sociedad democrática, necesarios para
salvaguardar el orden público, para proteger la salud o la moral públicas,
así como los derechos y las libertades de los demás. Los miembros de las
fuerzas armadas y de policía, al igual que los de otros servicios públicos
esenciales, estarán sujetos a las limitaciones y restricciones que imponga la
ley.”
[50] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[51] Sentencia de la Corte Constitucional: C-473
de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[52] Sentencia de la Corte Constitucional: C-473
de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[53] Sentencia de la Corte Constitucional: C-349
de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; Sentencia de la Corte Constitucional:
Sentencia C-858 de 2008. M.P. Nilson
Pinilla Pinilla. La libertad sindical,
Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del
Consejo de Administración de la OIT, Oficina  Internacional del Trabajo, Quinta
edición (revisada), 2006, párrafo 520.
[54] Sentencia de la Corte Constitucional: C-201
de 2002. M.P. Jaime Araujo Rentería; Sentencia de la Corte Constitucional:
C-349 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; Sentencia de la Corte
Constitucional: C-466 de 2008 M.P. Jaime
Araujo Rentería.
[55] Ver sentencia T-568 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[56] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[57] Debe recordarse que en la Constitución de 1886 la prohibición de la
huelga era más amplia, pues se extendía a todos los servicios públicos. La
expresión “esenciales” fue introducida por el Constituyente de 1991 con el
propósito de ampliar la protección del derecho. Al respecto, se explicó lo
siguiente en la sentencia C-473 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero: “(…)
el examen de los antecedentes de la norma muestra que
la introducción del calificativo esencial no fue casual sino que fue fruto de
un amplio debate y tuvo un sentido preciso: con él se buscó explícitamente
ampliar el campo del derecho de huelga, que se había visto fuertemente limitado
en el pasado por la calificación de una gran cantidad de actividades como
servicio público. Por ello consideraron los Constituyentes que la noción de
servicios públicos era demasiado amplia para efectos de la no garantía del
derecho de huelga. Era pues necesario delimitar con mayor precisión el ámbito
de restringibilidad del derecho de huelga, tal y como finalmente se estableció
en el artículo 56 de la Constitución, al señalar que éstas sólo serían validas
en un campo más restringido: los servicios públicos esenciales.”
[58] Debe recordarse que la Constitución Nacional de 1886 señalaba la posibilidad de limitar
el derecho de los trabajadores a declarar la huelga en todas aquellas
actividades que constituyeran servicios públicos, reservando a la ley la
reglamentación de su ejercicio. La Constitución Política de 1991 restringió aún
más la posibilidad de limitación y la circunscribió únicamente a los servicios
públicos esenciales.
[59] Ver las sentencias C-473 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-075 de 1997 M.P. Hernando Herrera
Vergara, C-466 de 2008 M.P. Jaime Araujo
Rentería, C-691 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-122 de 2012 M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[60] Ver sentencias C-450 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-491
de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-122 de
2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras
[61] Ver la sentencia C-473 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[62] Ley
31 de 1992
[63] M.P. Jorge Arango Mejía.
[64] Ley 100 de 1993.
[65] Ley
142 de 1994.
[66] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[67] Ley
270 de 1996.
[68] Decreto
407 de 1994.
[69] Ley 105 de 1993.
[70] Ley
322 de 1996.
[71] Ley
633 de 2000
[72] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[73] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[74] La Sala Plena hizo la siguiente precisión sobre esta doctrina: “(…)
si bien los principios y reglas adoptados por los órganos pertenecientes
a la OIT no ostentan la calidad de normas jurídicas directamente vinculantes en
el ordenamiento jurídico colombiano, sí constituyen criterios orientadores para
los distintos órganos del Estado colombiano y, en consecuencia, son relevantes
para la interpretación de las disposiciones constitucionales relacionadas con
el derecho laboral.”
[75] Ver los textos “Libertad Sindical: Recopilación de Decisiones y
Principios  del Comité de Libertad Sindica del consejo de Administración de la
OIT”, 2006, 5ª ed., párrafo 541. y “Libertad Sindical y Negociación
Colectiva; Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones, 1994, informe III parte 4B, párrafo 156 y siguientes. (Tomados
de: http://www.oit.org.pe/portal/index.php?option=com_weblinks&catid=150&Itemid=862
y http://white.oit.org.pe/sindi/general/documentos/lib_negoc.pdf)
[76] “Libertad Sindical y Negociación Colectiva”; Comisión
de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, 1994, informe III
parte 4B, párrafo 159.
[77] Ver. Libertad Sindical: Recopilación de Decisiones y
Principios del Comité de Libertad Sindical, 2006, párrafos 604 y 605.
[78] Ver Libertad Sindical: Recopilación de Decisiones y Principios
del Comité de Libertad Sindical, 2006, párrafo 606.
[79] Ver. Libertad Sindical y Negociación Colectiva;
Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, 1994,
informe III parte 4B, párrafo 161.
[80] Tomado de: Libertad Sindical: Recopilación de Decisiones y
Principios del Comité de Libertad Sindical, 2006.
[81] Ver. Ver. Libertad Sindical y Negociación Colectiva;
Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, 1994,
informe III parte 4B, párrafo 160.
[82] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[83] El texto del artículo es el siguiente:
"ART. 416. LIMITACION DE LAS FUNCIONES. Los sindicatos de empleados
públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones
colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen
todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos
de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aun cuando no
puedan declarar o hacer huelga".
[84] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[85] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[86] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[87] Sentencia C-450 de 1995 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[88] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[89] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[90] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[91] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[92] Ver las sentencias T-443 de 1992 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo, C-432 de 1996 M.P. Carlos
Gaviria Díaz, C-075 de 1997 M.P. Hernando Herrera Vergara, T-568 de 1999 M.P.
Carlos Gaviria Díaz y C-858 de 2008 M.P.
Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
[93] Ver las sentencias C-473 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero
y C-432 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[94] Ver sentencia C-450 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[95] Ver las sentencias C-1369 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-696 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-858 de 2008 M.P. Nilson Pinilla
Pinilla.
[96] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[97] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[98] Ver las sentencias C-473 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-075 de 1997 M.P. Hernando Herrera
Vergara, C-466 de 2008 M.P. Jaime Araujo
Rentería, C-691 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-122 de 2012 M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[99] Ver sentencias C-450 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-491
de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-122 de
2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras
[100] Ver la sentencia C-473 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[101] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[102] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[103] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[104] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[105] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[106] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[107] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[108] Ver los textos “Libertad Sindical: Recopilación de Decisiones y
Principios  del Comité de Libertad Sindica del consejo de Administración de la
OIT”, 2006, 5ª ed., párrafo 541. y “Libertad Sindical y
Negociación Colectiva; Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones, 1994, informe III parte 4B, párrafo 156 y siguientes. (Tomados
de: http://www.oit.org.pe/portal/index.php?option=com_weblinks&catid=150&Itemid=862
y http://white.oit.org.pe/sindi/general/documentos/lib_negoc.pdf)
[109] Tesis expuesta en las recomendaciones del
caso 2355, aprobadas por el Consejo de Administración, dirigidas específicamente
a Colombia. Disponible en: http://white.oit.org.pe/sindi/casos/col/col200505.html.
[110] “En términos
generales, la región ha mantenido un crecimiento moderado anualmente que se
aproxima al 0,85% durante el periodo 2000- 2012, que en términos absolutos
representa 700 mil barriles día en los doce años. Durante el año anterior,
Venezuela fue el principal productor de la región con una contribución de 37%,
seguido de Brasil que aportó 29,2% y Colombia que sumó 12,8%. No obstante, las
tasas de crecimiento en el período dan cuenta de esfuerzos diferentes en cada
uno de los países que por razones de distinta índole no han podido entregar
resultados positivos en todos los casos. Brasil, Colombia Ecuador y Perú han
visto aumentada su producción año tras año, con lo cual se ha visto el auge de
la actividad y de estas economías en el entorno regional. En el caso de Brasil
es de subrayar la tasa de crecimiento promedio año en lo corrido del siglo XXI,
cuyo valor alcanza los 4,47 puntos porcentuales, lo mismo que Colombia que
registra un 2,68% en el mismo ciclo”. Cfr. UPME, Cadena del Petróleo 2013, Ministerio
de Minas y Energía, Bogotá, 2013. P. 63.
[111] Un reciente estudio del Ministerio de Minas señala: “El consumo
energético por fuente, indica que el petróleo sigue siendo el energético de
mayor aporte a la canasta energética colombiana a través de sus derivados,
seguido de la  electricidad y gas natural, tal como se aprecia en la gráfica
3.9.a, la cual presenta la evolución del consumo de energía en lo corrido del
siglo XXI.” Cfr. UPME, Cadena del Petróleo 2013, Ministerio de Minas y
Energía, Bogotá, 2013. P.p. 82. El mismo documento indica más adelante: “De
manera individual, el gas natural es el energético cuyo consumo presenta la
mayor tasa de crecimiento con 5,62% promedio año en el lapso 2000- 2012 y con
una adición de 0,19 millones de toneladas equivalentes de petróleo al volumen
consumido durante 2000, finalizando con 0,215 millones de TEP. Lo anterior
representa un aumento de 93% en todo el período de evaluación, registrando una
disminución tan solo en el año 2009, cuando el país presentó la tasa más baja
de PIB de los últimos 10 años, como consecuencia de la crisis económica vivida.
La gasolina motor demuestra una tendencia decreciente hasta el año
2011 y se aprecia un ligero incremento en 2012 de 1%, revirtiendo así la
trayectoria que presentaba desde comienzos de siglo. La tasa de crecimiento es
negativa en 2,4% promedio año entre 2000 y 2012, es decir que la reducción
aculada llegó al 25.5% durante los doce años e individualmente participa con el
10,2% del total de energía final.
A diferencia de la gasolina, el diésel presenta una tendencia
creciente desde los inicios del siglo, aumentando su uso en más de 90% entre
2000- 2012 y una tasa de crecimiento promedio anual de 5,8% en el mismo
período. Dicho energético participa en la demanda final con un 15,4% después
del gas natural y la energía eléctrica, fuentes que representan un 16% y 17,8%
correspondientemente, del consumo final.
La energía eléctrica, con una tasa de crecimiento promedio año
cercana a 3,6%, ha recuperado una participación relativa en la canasta
energética colombiana al pasar de un 15,28% en 2000 a 17,8% en 2012. Este
incremento hace que siga siendo el segundo energético utilizado, aunque la
diferencia con el gas natural se ha reducido considerablemente y en los años
2007 y 2008 el consumo de este último logró sobrepasar el de la energía
eléctrica, recordando que el gas natural es garantía de confiabilidad de la
electricidad y por ende, fuente de producción de la electricidad.
El consumo interno de carbón muestra un comportamiento variable con
disminuciones entre 2001 y 2006 y posteriormente aumentos (2007 a 2012),
manteniendo un consumo similar al del año 2000, pasando a ser el energético de
menor consumo en el país, a pesar de su disponibilidad y grandes volúmenes de
exportación.
En cuanto a la biomasa, su consumo con algunos aumentos se ha
mantenido en los niveles de comienzos de siglo, pues es de destacar que
particularmente la leña vienen perdiendo participación en la estructura de
consumo energético como consecuencia del desplazamiento del GLP hacia las zonas
rurales y periferias de las ciudades y el leve aumento se ha originado en la
utilización que se hace de esta fuente como materia prima para la producción de
biocombustibles”. Ibídem, p. 84.
[112] Párrafo 581.
[113] Párrafo 582.
[114] Párrafo 583.
[115] M.P. Antonio Barrera Carbonell
[116] Poner nombre a un salvamento de voto es una suerte de homenaje al
difunto Magistrado Ciro Angarita Barón, quien acostumbraba a hacerlo. Entre
otros, cabe recordar  ‘En defensa de la normalidad que los colombianos hemos
decidido construir’ (a la sentencia C-004 de 1992), ‘Palabras, palabras
¿flatus vocis?’ (a la sentencia T-407 de 1992), ‘Del dicho al hecho’ (a
la sentencia T-418 de 1992), ‘Palabras inútiles’ (a la sentencia T-438
de 1992), ‘Otro escarnio irrefragable’ (a la sentencia T-462 de 1992), ‘Justicia
constitucional y formalismo procesal’ (a la sentencia T-614 de 1992).
[117] Cita de la sentencia C-796 de 2014: “Tesis expuesta en las recomendaciones
del caso 2355, aprobadas por el Consejo de Administración, dirigidas
específicamente a Colombia. Disponible en: http://white.oit.org.pe/sindi/casos/col/col200505.html”.
[118] Sentencia C-691 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. SPV Jaime
Araújo Rentería). En ese caso, al declarar inexequible una norma que limitaba
el derecho de huelga en las actividades de “explotación, elaboración y
distribución de sal”, la Corte señaló que esta limitación restringía
ilegítimamente el derecho de huelga. Al definir la forma de interpretar el
artículo 56 de la Constitución, que contempla el derecho de huelga, dijo: “advierte la Corte que el análisis material
estará inspirado en el principio de interpretación a favor de los derechos
laborales, en este caso, del derecho colectivo de huelga. En efecto, como lo
indica el artículo 56, en su inciso 1, el derecho de huelga está garantizado
como regla general, mientras que la excepción se circunscribe a la posibilidad
de que el legislador defina los servicios públicos esenciales. Además, los
derechos laborales colectivos han de ser interpretados en beneficio del
ejercicio libre, desinhibido y autónomo de la actividad sindical como una
manifestación de la democracia participativa”.
[119] OIT. La libertad
Sindical. Recopilación de Decisiones del Comité de Libertad Sindical. Disponible en http://ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_090634.pdf
[120] OIT. La libertad
Sindical. Recopilación de Decisiones del Comité de Libertad Sindical. Disponible en http://ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_090634.pdf
[121] Recomendación en el Caso 2355, caso de la Central Unitaria de
Trabajadores, la Confederación General de Trabajadores Democráticos, la
Confederación de Trabajadores de Colombia, la Unión Sindical Obrera, la
Asociación de Directivos Profesionales y Técnicos de Empresas de la Industria
del Petróleo de Colombia, y la Confederación Internacional de Organizaciones
Sindicales Libres contra Colombia, del año 2005. http://white.oit.org.pe/sindi/casos/col/col200505.html
[122] Para definir cuáles instituciones o
actividades no pueden dejar de recibir combustible, sirve por ejemplo tener en
cuenta el listado de aquellas actividades en las cuales es válido restringir el
derecho de huelga, pues se supone que son estas las que por su naturaleza y
efectos no se pueden interrumpir por la amenaza inminente y evidente sobre los
derechos a la vida, la salud y la seguridad de la población. El Comité enuncia
en ese listado las siguientes actividades: “[p]ueden ser considerados como
servicios esenciales: – el sector hospitalario […]; – los servicios de
electricidad […]; – los servicios de abastecimiento de agua […]; – los
servicios telefónicos […]; – la policía y las fuerzas armadas […]; – los
servicios de bomberos […]; – los servicios penitenciarios públicos o privados
[…]; – el suministro de alimentos a los alumnos en edad escolar y la limpieza
de los establecimientos escolares […]; – el control del tráfico aéreo […].” Ver
asimismo, http://ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_090634.pdf