T-304-16
Sentencia T-304/16
CARENCIA
ACTUAL DE OBJETO POR FALLECIMIENTO DE TITULAR DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES-Reiteración
de jurisprudencia
ACCION
DE TUTELA PARA EL PAGO DE DERECHOS PENSIONALES-Procedencia
excepcional cuando el amparo lo solicita un sujeto de especial protección
constitucional
PENSION
DE INVALIDEZ-Evolución legislativa y régimen aplicable
APLICACION
DEL PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA PENSION DE INVALIDEZ-Jurisprudencia
constitucional
La Corte
Constitucional, ante la petición de una persona cuya estructuración de
invalidez ocurrió después de que empezó a producir efectos la Ley 860 de 2003,
ha analizado esta norma en contraste con la normatividad anterior a la que
alguna vez la persona se acogió, y ha concluido que la norma vigente resulta
regresiva. En consecuencia, ha decidido inaplicar la norma que rige al momento
de la estructuración de invalidez y conceder pensiones cuando se reúnen los
requisitos de una normatividad anterior.
CARENCIA
ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-Fallecimiento
del actor durante el trámite de la acción de tutela
Referencia:
expediente T-5.395.331
Acción de Tutela instaurada por Rodrigo Vidales Valencia contra la
Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones
Derechos
fundamentales invocados: Mínimo
vital, dignidad humana y debido proceso.
Temas: (i) carencia actual de objeto por fallecimiento del accionante,
(ii)
procedencia excepcional de la acción de tutela para ordenar el reconocimiento
de un derecho pensional, (iii) evolución
legislativa de la pensión de invalidez, y (iv)
principio de la condición más beneficiosa.
Problema
jurídico: ¿vulnera
la entidad accionada los derechos fundamentales del
demandante al negarle el reconocimiento de la pensión de invalidez, por
incumplir el requisito de 50 semanas cotizadas dentro de los 3 años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez?
Magistrado
Ponente:
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá
D.C., quince (15) de junio de dos mil dieciséis (2016)
La
Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, quien la preside,
Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en
los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha pronunciado
la siguiente:
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de la sentencia proferida el quince (15) de diciembre de
dos mil quince (2015), por el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de Cali que negó por improcedente la acción de tutela interpuesta por
el señor Rodrigo Vidales Valencia contra la Administradora Colombiana de
Pensiones - Colpensiones.
1.
ANTECEDENTES
De
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33
del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Tres de la Corte
Constitucional[1],
mediante Auto del once (11) de marzo de dos mil dieciséis (2016), escogió, para
efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
En
consecuencia, y de conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991,
esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia correspondiente.
1.1.
SOLICITUD
El
señor Rodrigo Vidales Valencia, actuando en nombre propio, solicitó la protección de sus derechos
fundamentales al mínimo vital, a la dignidad humana y al debido proceso,
presuntamente vulnerados por la Administradora Colombiana de Pensiones –
Colpensiones, al negar el  reconocimiento de la pensión de invalidez a la que
asegura tener derecho.
En consecuencia, solicitó al juez de tutela se ordene a la entidad
demandada que reconozca y pague la pensión de invalidez o, en su defecto, la
pensión anticipada de vejez por invalidez.
Como pretensión subsidiaria, y con el fin de no hacer más gravosa
su situación, solicitó que se conceda transitoriamente la pensión reclamada
mientras interpone la demanda ordinaria laboral en contra de Colpensiones y se
resuelve el proceso.
Sustenta su solicitud en los siguientes:
1.2.
Hechos
y argumentos de derecho
1.2.1. El accionante de 60
años de edad, manifiesta que le fue diagnosticado cáncer terminal llamado
melanoma en el ojo, clasificado como una variedad grave de cáncer de la piel,
el cual también puede llegar afectar el intestino, por lo que es considerado
altamente invasivo debido a su capacidad de generar metástasis.
1.2.2.
Indica que debido a su enfermedad tuvieron que extraer su ojo izquierdo
y que en la actualidad su ojo derecho está afectado a tal punto que se
encuentra ciego.
1.2.3.
Relata que el cáncer está haciendo metástasis en el hígado,
encontrándose pendiente de la expedición de órdenes para iniciar el tratamiento
de quimioterapia.
1.2.4.
Aduce que fue calificado con una pérdida de la capacidad laboral
del 58.31%, con fecha de estructuración del diecinueve (19) de marzo de dos mil
quince (2015), por lo que el doce (12) de mayo de ese mismo año radicó la
documentación ante Colpensiones para que se le reconociera la pensión de
invalidez.
1.2.5.
Asegura que mediante Resolución GNR 285666 del dieciocho (18) de
septiembre de dos mil quince (2015), se negó el reconocimiento y pago de la
pensión, argumentando que no cumplía con el requisito de 50 semanas cotizadas
dentro de los tres años anteriores a la fecha de estructuración de la
invalidez.
1.2.6.
Contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, al
considerar que la determinación de la fecha de la estructuración de la
invalidez tenida en cuenta por la Junta de Calificación se hizo de manera
errada. Al respecto, expone que la verdadera fecha es el diecinueve (19) de
noviembre de dos mil catorce (2014), momento para el cual los profesionales de
medicina laboral de la E.P.S. remitieron su documentación al fondo de
pensiones.
1.2.7.
Señala que mediante Resolución VPB 69200 del cinco (5) de
noviembre de dos mil quince (2015), la entidad demandada confirmó la resolución
objeto de apelación pero, en esta oportunidad, aduciendo que presentaba una
pérdida de capacidad laboral inferior al 50%.
1.2.8.
Estima que en su caso Colpensiones ha debido aplicar lo
establecido en la Ley 860 de 2003, en virtud de la cual “(…) cuando el
afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas
para acceder a la pensión de vejez, sólo se requerirá que haya cotizado 25
semanas en los últimos tres (3) años”.
1.2.9.
Por otro lado, refiere que la Administradora de Pensiones no tuvo
en cuenta tampoco, la posibilidad de otorgarle la pensión anticipada de vejez
por invalidez consagrada en la Ley 100 de 1993.
1.2.10.
Sostiene que debido a su enfermedad le es imposible trabajar,
puesto que mantiene en estado de fatiga y debilidad, debiendo pasar mucho
tiempo en consultas médicas. Adicionalmente, afirma no percibir ingresos por
ningún concepto, viviendo de la caridad de sus vecinos, quienes le ayudan a su
sostenimiento y el de su núcleo familiar, conformado por su compañera
permanente y su menor hijo.
1.3.
TRASLADO
Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Juzgado Cuarto de Ejecución
de Penas y Medidas de Seguridad de Cali, mediante Auto del tres (3) de
diciembre de dos mil quince (2015), admitió la acción de tutela y ordenó correr
traslado a la entidad accionada para que en el término de cuarenta y ocho (48)
horas contadas a partir del recibo de la comunicación se pronunciara sobre los
hechos de la acción de tutela.
1.3.1.
Respuesta de la Administradora
Colombiana de Pensiones
Mediante escrito del catorce (14) de diciembre de dos mil quince
(2015), el Vicepresidente Jurídico y Secretario General de la entidad contestó
la acción de tutela de la referencia y solicitó que se declarara la carencia
actual de objeto por hecho superado.
1.3.1.1.
Aseguró que mediante Resolución VPB 69200
del cinco (5) de noviembre de dos mil quince (2015), se dio respuesta de fondo
a la solicitud del accionante, por lo que la alegada vulneración del derecho
fundamental se encuentra superada.
1.3.1.2.
Trajo a colación las sentencias T-100 de 1995[2],
T-308 de 2006[3], T-170 de 2009[4]
y T-309 de 2006[5], que se refirieron a la carencia actual
de objeto por hecho superado. Finalmente, reiteró que se satisfizo la
pretensión del accionante y, con ello, desapareció la situación que generó la
violación o amenaza de los derechos fundamentales.
1.4.
PRUEBAS
DOCUMENTALES
En
el expediente obran como pruebas, entre otros, los siguientes documentos:
1.4.1.  Copia del dictamen de calificación de invalidez proferido por
Colpensiones el veinte (20) de abril de dos mil quince (2015), en el que se
certifica que el señor Rodrigo Vidales Valencia presenta una pérdida de
capacidad laboral del 58.31%, de origen común, con fecha de estructuración el diecinueve
(19) de marzo de dos mil quince (2015).
A su vez, dentro de la calificación se estableció que el señor
Vidales Valencia presenta ceguera de un ojo, melanoma maligno y trastorno
depresivo recurrente.
1.4.2.
Copia del reporte de semanas cotizadas del señor Rodrigo Vidales Valencia, tomado de
la base de datos de Colpensiones. El documento data del doce (12) de noviembre
de dos mil quince (2015), y el periodo del informe comprende de enero de 1967 a
noviembre de 2015. Dentro del resumen se extrae que el actor ha cotizado 1.310
semanas.
1.4.3.
Copia de la Resolución GNR 285666 del dieciocho (18) de septiembre
de dos mil quince (2015), por medio de la cual Colpensiones negó el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez al señor Rodrigo Vidales Valencia, argumentando que el señor Vidales
Valencia no acredita los requisitos para acceder a la prestación solicitada , “en
el sentido de haber cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración,
esto es al 19 de marzo de 2015”.
En esta misma resolución, Colpensiones
manifestó que tampoco se puede dar aplicación a la condición más beneficiosa,
teniendo en cuenta los requisitos que establecía la ley 100 de 1993, esto es,
acreditar 26 semanas en cualquier tiempo, siempre que a la fecha de
estructuración se encuentre activo en el Sistema General de Pensiones, y en
caso de no encontrarse activo, las 26 semanas deberán haber sido cotizadas en
el año inmediatamente anterior a la estructuración.
En este sentido, concluyó que “si
bien es cierto el asegurado cumple con 26 semanas de cotización a la entrada en
vigencia de la Ley 860 de 2003, también lo es que a la fecha de estructuración
no se encontraba cotizando al sistema, por consiguiente es necesario que goce
de 26 semanas cotizadas dentro del año inmediatamente anterior a la fecha que
se produjo el estado de invalidez, situación que no se cumple.”
1.4.4.
Copia del recurso de apelación interpuesto el veintiocho (28) de
septiembre de dos mil quince (2015) por el señor Rodrigo Vidales Valencia en
contra de la Resolución GNR 285666 del dieciocho (18) de septiembre de dos mil
quince (2015).
1.4.5.
Copia de la Resolución VPB 69200 del
cinco (5) de noviembre de dos mil quince (2015), a través de la cual se
resolvió el recurso de apelación presentado por el señor Vidales Valencia en
contra de la Resolución GNR 285666, en la cual se reiteraron los argumentos
expuestos en la decisión recurrida.
Adicionalmente, se hizo referencia a la
pensión anticipada de vejez por invalidez, coligiendo que el peticionario
tampoco cumplía con los requerimientos para acceder a la misma, toda vez que “NO
cuenta con el porcentaje mínimo de deficiencia efectivamente valorado esto es
un (50%); por lo cual es procedente negar el reconocimiento de la
prestación bajo la presente norma, dado que si bien tiene una invalidez con un
porcentaje valorado del 58.31%, también lo es que bajo dictamen médico número
201595059CD no se determina que la deficiencia generada sea igual o superior al
50%”. (Subrayado propio)
1.4.6.
Copia del resultado de la ecografía de abdomen total realizada el
trece (13) de noviembre de dos mil quince (2015) al señor Rodrigo Vidales
Valencia, cuyas conclusiones son las siguientes:
“1- ECOGRAFÍA DE ABDOMEN TOTAL QUE
MUESTRA IMAGEN COMPATIBLE CON HEPATOMEGALIA.
2- QUISTES
SIMPLES HEPÁTICOS.
3- NÓDULOS
SOLIDOS HEPÁTICOS QUE PODRÍAN CORRESPONDER A LESIONES DE TIPO METASTASICA O
HEPÁTICO CA PRIMARIO. SE SUGIERE TAC DE ABDOMEN CONTRASTADO QUE PERMITA UNA
MEJOR CARACTERIZACIÓN DE ESTOS HALLAZGOS.”
1.4.7.
Copia de la historia clínica del señor Rodrigo Vidales Valencia.
2.
DECISIÓN
JUDICIAL
2.1.
DECISIÓN
ÚNICA DE INSTANCIA – JUZGADO CUARTO DE EJECUCIÓN DE PENAS Y
MEDIDAS DE SEGURIDAD DE CALI
Mediante
sentencia proferida el quince (15) de diciembre de dos mil quince (2015), el
Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cali negó por
improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Rodrigo Vidales
Valencia.
2.1.1.
Expuso que el régimen vigente en materia de pensión de invalidez
se encuentra en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, que modificó el artículo
39 de la Ley 100 de 1993.
2.1.2.  Señaló
que tratándose de los casos de personas con pérdida de capacidad laboral de
forma paulatina y progresiva, los organismos competentes para realizar las
calificaciones de invalidez generalmente determinan que la fecha de
estructuración es aquella en que se presentó el primer síntoma o aquella que
señala la historia clínica, cosa que a su juicio no corresponde al momento en
que la persona pierde la capacidad laboral de manera permanente y definitiva.
2.1.3.
De esta manera, advirtió que en el caso concreto lo que existe es un
conflicto entre las partes en lo referente al reconocimiento de una prestación
económica, y en atención a una interpretación diferente respecto a la fecha de
estructuración de la invalidez, motivo por el cual consideró que la acción de
tutela no resulta ser el mecanismo idóneo para resolver dicha controversia.
3.
ACTUACIONES
EN SEDE DE REVISIÓN
3.1.
Mediante
escrito remitido por la Secretaría General de esta Corporación a este despacho
el día siete (07) de junio de dos mil dieciséis (2016), la Gerente Nacional
de Doctrina (A) de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones,
informó a la Corte lo siguiente:
3.1.1.  Realizó un
recuento sobre los hechos que dieron origen a la acción de amparo que ahora se
estudia, resaltando que el señor Rodrigo Vidales Valencia falleció el día trece
(13) de diciembre de dos mil quince (2015), por lo tanto la cónyuge como la
compañera permanente elevaron derecho de petición solicitando el reconocimiento
de la pensión de sobrevivientes, solicitud que fue negada pues en ninguno de
los casos se acreditó el requisito de la convivencia durante cinco años con el
causante antes de su fallecimiento.
Agregó que el
día quince (15) de enero de dos mil dieciséis (2016), Colpensiones fue
notificada de la demanda ordinaria laboral presentada por el señor Rodrigo
Vidales Valencia en su contra, solicitando el reconocimiento de la pensión de
invalidez o, en su defecto, la pensión anticipada de vejez por invalidez.
Señaló que el proceso se encuentra siendo tramitado por el Juzgado Séptimo
Laboral del Circuito de Cali, a la espera de que se fije nueva fecha para la
celebración de audiencia de conciliación.
3.1.2.  Posteriormente,
realizó un análisis sobre los presupuestos de procedencia de la acción de
tutela y los requisitos para acceder a la pensión anticipada de vejez por
invalidez.
3.1.3.  Descendiendo al
caso concreto, reiteró que el accionante en el curso de la acción de tutela
falleció, por lo que advierte se habría configurado un “hecho consumado”,
lo cual, en su concepto, no significa que el objeto de la acción haya
desaparecido, pues pueden existir beneficiarios a los que se les debe,
eventualmente, reconocer la pensión de sobrevivientes, en caso de que el
afiliado sea destinatario de una prestación pensional.
3.1.4.  Sostuvo que tan
solo con la interposición de la acción de tutela, el accionante presentó como
pretensión subsidiaria se le reconociera la pensión anticipada de vejez por
invalidez, motivo por el cual, y a raíz de la selección de la tutela por la
Corte Constitucional, se efectuó un nuevo estudio de lo solicitado por el
peticionario, encontrándose que en efecto sí le asistía derecho a que se
reconociera la pensión anticipada de vejez por invalidez.
Por lo anterior, manifestó que el Comité
de Conciliación de Colpensiones aprobó una propuesta para poner a consideración
del Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cali en la audiencia de
conciliación, consistente en acceder a dicha prestación post-mortem.
4.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
4.1.
COMPETENCIA
Y OPORTUNIDAD
La
Sala Séptima de Selección de Tutelas de la Corte Constitucional,
en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral
9°, de la Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado
en el proceso de esta referencia.
4.2.
ASUNTO
PREVIO. CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR FALLECIMIENTO DEL DEMANDANTE. Reiteración
de jurisprudencia.
4.2.1.
De
conformidad con lo relatado por Colpensiones dentro del proceso de revisión
efectuado por esta Corporación, se tiene que dentro del trámite de la
tutela interpuesta, el señor Rodrigo Vidales Valencia falleció el día trece
(13) de diciembre de dos mil quince (2015), hecho que se corrobora con la
solicitud de pensión de sobrevivientes presentada por las señoras María
Elsilita Cuaran Rivera y Flora Adelcida López Enciso, en calidad de cónyuge y
compañera permanente respectivamente del señor Rodrigo Vidales Valencia.
4.2.2.
Teniendo
en cuenta lo anterior, observa la Sala que la presente acción de tutela
instaurada por el señor Rodrigo Vidales Valencia carece de objeto, pues la
protección de los derechos fundamentales invocados y las órdenes que en su
momento debían proferirse para el logro de tal fin, recaían sobre él como
causante del derecho pensional solicitado.
En
efecto, la
muerte durante el procedimiento de amparo de la persona que acudió a la
jurisdicción para solicitar la protección de sus derechos fundamentales,
permite al juez de tutela proferir una decisión desestimatoria de la solicitud
de protección, dado que no tendría sentido tutelar derechos si su titular ya no
existe.
4.2.3.
No
obstante, esta Corporación ha determinado que la carencia actual de objeto que
se origina por el fallecimiento del actor o de la persona a favor de quien se
invocó el amparo, no conduce a declarar la improcedencia de la acción, pues la
Corte Constitucional puede estudiar el fondo del asunto para evaluar si hubo
vulneración de las garantías superiores, en virtud de la función de pedagogía
constitucional que también realiza a través de los fallos de tutela y para
evitar que situaciones como ésta se repitan[6].
Si
bien en estos eventos no se emiten órdenes ante la ineficacia de las mismas, si
la decisión proferida por el juez de tutela contraría los postulados
constitucionales, la Corte debe revocarla. Al respecto, en la Sentencia SU-540
del 17 de julio de 2007, se expuso lo siguiente:
“De
manera que, la circunstancia de la muerte del actor en tutela configura un daño
consumado, que no necesariamente conduce a la improcedencia de la tutela porque
´la existencia de una carencia actual de objeto no es óbice para que la Corte
analice´ a través del estudio de fondo sobre la vulneración que se puso en
conocimiento de los jueces de tutela, ´si existió una vulneración y, de esta
manera, determine el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se
solicita´[7].
En
efecto, la Corte Constitucional ha sostenido que, aunque ocurra la muerte del
peticionario durante el trámite de la tutela, conserva la competencia para
emitir un pronunciamiento sobre la cuestión objeto de debate, porque si bien es
cierto que por esa causa, entendida como un daño consumado, la Corte queda
impedida para impartir contra el demandado la orden a que hace referencia el
artículo 86 Superior, también lo es que en virtud de su función secundaria[8],
en la eventual revisión de los fallos de tutela, debe resolver sobre el fondo
del asunto sometido a su estudio, i.) en cumplimiento de lo dispuesto
por el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991, que prohíbe la emisión de fallos
inhibitorios en materia de tutela y ii.) en consideración a que sus
funciones, en materia de tutela, exceden a las que cumple ordinariamente un
tribunal de instancia[9].”[10]
En esta misma
sentencia, acerca de los efectos del fallo que se profiere en sede de revisión
por carencia actual de objeto, se precisó:
“El
juez de instancia puede negar la protección: i.) cuando resulta
improcedente, de acuerdo con las causales que para el efecto estableció el
Decreto Reglamentario de la Acción de tutela, entre ellas, el daño consumado
-la muerte del actor-, en armonía con la jurisprudencia constitucional o ii.)
cuando no encuentra vulneración de los derechos cuya protección se invocó.
Entonces,
sobre el particular se puede enunciar como regla general que a.) si
la Corte encuentra que la decisión se profirió conforme a la Constitución
Política y a la jurisprudencia, confirmará el fallo; b.) si verifica que sí
hubo una vulneración, o que la tutela era procedente, revocará la decisión y
señalará que aunque se habría concedido la tutela, se presentó un daño
consumado con la muerte del actor, con lo que se configura la carencia de
objeto y así lo declarará, previo su pronunciamiento de fondo, para determinar
el alcance de los derechos vulnerados (en armonía con lo dispuesto en el
artículo 24 del Decreto 2591 de 1991) y emitirá la orden de compulsar copias de
la sentencia y del expediente a las autoridades correspondientes para
eventuales investigaciones, si fuera del caso.
La
excepción a esta regla la configura la circunstancia de que los efectos de la
vulneración de los derechos fundamentales del actor se proyecten en su familia
supérstite, caso en el cual la tutela se concede para la protección de los
derechos de la familia, como ya se explicó, en el punto 7.3.3.1. de la parte
considerativa.”[11]
(negrilla fuera de texto)
4.2.4.  Teniendo en
cuenta las consideraciones precedentes, esta Sala abordará el estudio del
asunto que se somete a su revisión para determinar la posible vulneración de
los derechos fundamentales invocados por el actor.
4.3.    PROBLEMA
JURÍDICO
De
acuerdo con los hechos expuestos y las pretensiones realizadas por el
accionante, corresponde a la Sala Séptima de Revisión determinar: (i) si
la presente acción de tutela es formalmente procedente para enjuiciar la
presunta vulneración de los derechos fundamentales del señor Rodrigo Vidales
Valencia.
De
encontrar procedente la acción, la Sala comprobará: (ii) si se
vulneraron los derechos fundamentales del demandante al negarle el
reconocimiento de la pensión de invalidez, por incumplir el requisito de  50
semanas cotizadas dentro de los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración de la invalidez.
4.3.1.
Con
el fin de dar solución al problema jurídico planteado, la Sala realizará un
análisis de los siguientes temas: primero, la procedencia excepcional de
la acción de tutela para ordenar el reconocimiento de un derecho pensional; segundo,
la evolución legislativa de la pensión de invalidez; tercero, el
principio de la condición más beneficiosa; y cuarto, el caso
concreto.
4.3.1.1.
Procedencia
excepcional de la acción de tutela para ordenar el reconocimiento de un derecho
pensional.
4.3.1.1.1. La acción de tutela se creó como
un mecanismo para garantizar la protección efectiva de los derechos
fundamentales consagrados en la Constitución Política de Colombia y, como tal,
el Decreto 2591 de 1991 la reglamentó y señaló las reglas básicas para su
aplicación.
4.3.1.1.2. Es así como el artículo 6º de
dicha normativa delimitó la procedencia de la tutela para situaciones en las
cuales no existan recursos o mecanismos judiciales ordinarios, salvo que deba
interponerse como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable,
lo cual no obsta para analizar, en cada caso, si el procedimiento
correspondiente resulta idóneo o eficaz de acuerdo con las particulares
circunstancias fácticas y jurídicas.
En la Sentencia
SU-622 de 2001[12],
esta Corte se refirió al tema en los siguientes términos:
“La
Corte ha señalado que dos de las características esenciales de esta figura en
el ordenamiento jurídico colombiano son la subsidiariedad y la
inmediatez:  la primera por cuanto tan sólo resulta procedente instaurar
la acción en subsidio o a falta de instrumento constitucional o legal
diferente, susceptible de ser alegado ante los jueces, esto es, cuando el
afectado no disponga de otro medio judicial para su defensa, a no ser que
busque evitar un perjuicio irremediable (artículo 86, inciso 3°, de la
Constitución); la segunda, puesto que la acción de tutela ha sido instituida
como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de
la efectividad concreta y actual del derecho objeto de
violación o amenaza”.
4.3.1.1.3.
En
este orden, en
virtud del principio de subsidiariedad, la acción de tutela sólo procede:
“(i)
cuando no existe ninguna otra acción judicial por la que se pueda resolver un
conflicto relacionado con la vulneración de un derecho fundamental; (ii) cuando
existiendo otras acciones, éstas no resultan eficaces o idóneas para la
protección de tales derechos; (iii) cuando aun existiendo acciones ordinarias,
resulta imprescindible la intervención del juez de tutela para evitar que
ocurra un perjuicio irremediable”.[13]
4.3.1.1.4. En
atención a lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha establecido, por
regla general, la improcedencia de la acción de tutela como mecanismo para el
reconocimiento de derechos pensionales, toda vez que existen otros instrumentos
idóneos establecidos en la jurisdicción ordinaria laboral o en la contencioso
administrativa, según sea el caso.
No
obstante, con el objeto de armonizar el alcance del principio de subsidiariedad
de la acción de tutela y la efectividad de los derechos fundamentales, esta
Corporación ha precisado que en determinados eventos el recurso de amparo
procede con el puntual fin de salvaguardar bienes iusfundamentales cuya
protección resulta impostergable.
La
idoneidad de los otros mecanismos de protección debe ser analizada en cada caso
concreto y respecto de los derechos fundamentales cuya protección se reclama.
Ello con fundamento en el mencionado artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en
el que se establece que la existencia de otro medio de defensa judicial “será
apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias
en que se encuentra el solicitante”.
4.3.1.1.5. Así, para determinar
la idoneidad de los medios de defensa judicial, es necesario revisar que los
mecanismos judiciales tengan la capacidad para proteger de forma efectiva los
derechos de la persona. En especial, resulta imperativo verificar si las
pretensiones de quien merece especial protección, pueden ser tramitadas y
decididas de forma adecuada por esta vía, o si por su situación no puede acudir
a dicha instancia.
Al
respecto, esta Corporación ha precisado que, en muchas ocasiones, la
jurisdicción laboral no ofrece los medios adecuados para tramitar las
pretensiones de quienes solicitan el reconocimiento de la pensión de invalidez,
pues les impone asumir costos económicos por un largo tiempo aunque no puedan
soportarlos debido a su situación.
En
este sentido, la Sentencia T-376 de 2011[14] señaló:
“[L]a jurisprudencia constitucional ha manifestado que el proceso
ordinario laboral, debido a su duración y a los costos económicos que implica,
no resulta idóneo y eficaz para salvaguardar los derechos fundamentales de las
personas que, como el actor, han sido calificadas como inválidas y a quienes
les ha sido negada su pensión de invalidez, ya que sus condiciones y la
ausencia de la prestación referida implican, de entrada, una afectación a la
salud y al mínimo vital del peticionario”
4.3.1.1.6.
Igualmente, la jurisprudencia
constitucional ha indicado que la acción de tutela resulta procedente cuando, a
pesar de existir mecanismos judiciales idóneos, existe un grave riesgo de
presentarse un perjuicio irremediable, que afecte derechos fundamentales. Y en
especial, en relación con las personas que han sido calificadas con una pérdida
de capacidad laboral alta y por ello han dejado de recibir ingresos, por lo que
se presume que la pensión de invalidez es la forma en la que pueden procurarse
una vida digna y asegurar su mínimo vital.[15] Por ello, si la persona no cuenta con otros
ingresos y no tiene un empleo debido a su invalidez, es posible presumir un
perjuicio irremediable.
Bajo
estas circunstancias, la Corte ha considerado que la tutela es procedente de
forma excepcional para responder de manera urgente la situación de amenaza o
vulneración de derechos que pueden sufrir las personas con invalidez.
4.3.1.1.7. Así las cosas, en caso de encontrar que la tutela es
procedente, la medida de amparo será definitiva cuando el mecanismo judicial no
resulte eficaz e idóneo para la protección de los derechos que se pretenden
garantizar. Lo
anterior, en especial, cuando la persona que intenta la acción de tutela se
enfrenta a un estado de indefensión o a circunstancias de debilidad manifiesta[16].
O la medida será transitoria cuando a pesar de la idoneidad de los medios de
defensa judicial, la amenaza o violación de los derechos, requiere medidas
urgentes[17].
4.3.1.2.
La
evolución legislativa de la pensión de invalidez
4.3.1.2.1.
Una
de las garantías de la seguridad social, contemplada en el artículo 48
Constitucional, es la pensión por vejez o por invalidez. La pensión de
invalidez tiene por finalidad proteger a la persona que ha sufrido una
disminución considerable en su capacidad laboral, puesto que, dicha condición
física o mental, impacta negativamente en su calidad de vida y en la eficacia de
otros derechos fundamentales[18]. Del mismo
modo, busca garantizar el mínimo vital de la persona y su núcleo familiar,
cuando éste depende de los ingresos económicos del afiliado que ha quedado en
condición de invalidez.
4.3.1.2.2.
Las
condiciones para acceder a la pensión de invalidez están reguladas en la ley,
que establece requerimientos para acceder al derecho, tales como: (i) el
grado de pérdida de capacidad laboral; y (ii) el número de semanas
mínimas a cotizar durante un período determinado.
4.3.1.2.3.
Los
anteriores requisitos se han modificado conforme al desarrollo legislativo
sobre la pensión de invalidez, el cual en los últimos años se ha dado,
principalmente, en tres cuerpos normativos a saber: el Decreto 758 de 1990, la
Ley 100 de 1993 y la Ley 860 de 2003.
4.3.1.2.3.1.
El
Decreto 758 de 1990 aprobado a través del Acuerdo 049 de 1990 del
Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios, el cual modificó algunas
normas del Reglamento General del Seguro Social Obligatorio de Invalidez,
Vejez y Muerte, en su artículo 6º estableció las condiciones para acceder a
la pensión, así:
“Tendrán
derecho a la pensión de invalidez de origen común, las personas que reúnan las
siguientes condiciones:
a)
Ser inválido permanente total o inválido permanente absoluto o gran inválido y,
b)
Haber cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, ciento cincuenta
(150) semanas dentro de los seis (6) años anteriores a la fecha del estado de
invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier época, con anterioridad al
estado de invalidez.”
4.3.1.2.3.2.
Luego,
en la Ley 100 de 1993 el Congreso de la República reguló el Sistema de
Seguridad Social Integral, con el propósito de lograr mayor cobertura en la
protección del derecho a la población. Su vigencia inició el 1º de abril de
1994 y derogó las normas que le fueran contrarias[19].
En
particular, los artículos 38 y 39 modificaron los requisitos para acceder a la
pensión de invalidez en los siguientes términos:
“ARTICULO.  38.-Estado de invalidez. Para los efectos del presente capítulo se considera
inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no
provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su
capacidad laboral.
ARTICULO.  39.- Requisitos
para obtener la pensión de invalidez. Tendrán derecho a la pensión de
invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior
sean declarados inválidos y cumplan con alguno de los siguientes requisitos:
a)  Que el afiliado se encuentre cotizando al
régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de
producirse el estado de invalidez, y
b)   Que habiendo dejado de
cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis
(26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el
estado de invalidez.
PARAGRAFO.-Para
efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se
tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente
ley.”
4.3.1.2.3.3.
Posteriormente,
la Ley 860 de 2003 modificó en asuntos precisos la Ley 100 de 1993, uno
de ellos relativo a la pensión de invalidez. En específico, dispuso que el
artículo 39 quedaría así:
“Tendrá derecho a la pensión de
invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo
anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por enfermedad: Que
haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad
de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del
tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y
la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
2. Invalidez causada por accidente: Que
haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad
(de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del
tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y
la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
Parágrafo 1º. Los
menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado
veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho
causante de su invalidez o su declaratoria.
Parágrafo 2º. Cuando
el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas
para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25
semanas en los últimos tres (3) años.”
(Líneas subrayadas fueron declaradas inexequibles en
la sentencia C-428 de 2009).
4.3.1.2.4. En este orden,
se observa que la legislación sobre pensión de invalidez ha variado y ha
dispuesto diferentes requisitos para su reconocimiento.
Así,
en lo referente al número de semanas cotizadas, inicialmente el Decreto 758 de
1990, exigía cotizar 150 semanas en los últimos 6 años, o 300 semanas en
cualquier tiempo anterior a la invalidez. Luego, la Ley 100 de 1993, requería
un menor número de semanas cotizadas en un tiempo más corto, pues debía ser en
el año inmediatamente anterior a la estructuración de la invalidez. Por último,
la Ley 860 de 2003, en sus apartados que no fueron declarados inexequibles,
establecía como requisito la cotización a pensiones de 50 semanas en los tres
años previos a la fecha de estructuración de la invalidez.
4.3.1.2.5. Ahora bien, respecto
a la aplicación de estas normas, en sede de tutela este Tribunal Constitucional
se ha pronunciado en varias oportunidades,   concluyendo que al aplicarlas se
puede llegar a contrariar el principio de progresividad del derecho a la
seguridad social y el principio de favorabilidad del trabajador.
Por lo anterior, esta Sala hará
referencia sobre cómo la jurisprudencia ha entendido en materia de
reconocimiento pensional, específicamente en relación con la pensión de
invalidez, el principio de favorabilidad o condición más beneficiosa del
trabajador.
4.3.1.3.
El
principio de la condición más beneficiosa. Reiteración de jurisprudencia
4.3.1.3.1. El principio de la condición más
beneficiosa se desprende del artículo 53 de la Constitución Política, que
prescribe en su inciso final: “La ley, los contratos, los acuerdos y
convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana
ni los derechos de los trabajadores.” (Negrilla fuero de texto)
La
Corte Constitucional ha señalado “que la ‘condición más
beneficiosa’ para el trabajador, se encuentra plenamente garantizada mediante la
aplicación del principio de favorabilidad que se consagra en materia laboral,
no sólo a nivel constitucional sino también legal”, por
el cual se determina “en cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o
benéfica para el trabajador”[20].
4.3.1.3.2.
El
principio de la condición más beneficiosa, aplicada en materia del
reconocimiento de la pensión de invalidez, ha sido una tesis reiterada por la
jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia[21].
En este sentido,
en Sentencia del 5 de febrero de 2008, M.P. Camilo Tarquino Gallego, radicación
Nº 30528, el Alto Tribunal explicó:
“En
efecto, las disposiciones que rigen el asunto y que le dan derecho al actor a
la pensión de invalidez, en aplicación del principio de la condición más
beneficiosa previsto por el artículo 53 de la Constitución Política, son los
artículos 5º y 6º del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del
mismo año. Ello es así, porque la demandante acreditó la disminución de su
capacidad laboral en un porcentaje superior al 50%, y cotizó más de 300 semanas
antes del 1º de abril de 1994, fecha en que empezó a regir la Ley 100 de 1993.
Los
argumentos para concluir lo precedente están condensados en la sentencia 24280,
del 5 de julio de 2005, por lo que conviene de nuevo reproducirlos.
‘…
entendido el derecho a la seguridad social, dentro de esa especial categoría,
sobre los principios que lo inspiran, vale decir, la eficiencia, la
integralidad, la universalidad, y la solidaridad, es indudable que no podría
truncársele a una persona el derecho a pensionarse, como en este caso, si ha
cumplido aportaciones suficientes para acceder a él, bajo un régimen como el
del Acuerdo 049 de 1990, porque, en perspectiva de la finalidad de protección y
asistencia de la población, con el cubrimiento de los distintos riesgos o
infortunios, no resultaría viable vedar el campo de aplicación de dicha
normativa, con el pretexto de que la nueva ley, sin tener en cuenta aquella
finalidad y cotizaciones, exige que se aporten por lo menos 26 semanas
anteriores a la invalidez (si se trata de un cotizante), o, contabilizadas en
el año anterior al suceso, así no se encuentre cotizando, o se halle
desafiliado. Desde luego que no se desconoce el efecto general inmediato de las
normas laborales, con arreglo a lo dispuesto por el artículo 16 del C.S. del T.
Lo que ocurre es que en eventos como el analizado, se debe tener en cuenta que
para acceder a la pensión de invalidez, así como a la causada por la muerte, no
resulta válido considerar como único parámetro para determinar si existe o no
el derecho correspondiente, la fecha del respectivo acontecimiento (incapacidad
para laborar o deceso); es necesario adicionalmente observar el conjunto de
postulados y la naturaleza misma del derecho a la seguridad social, con miras a
lograr el amparo y la asistencia propuestos constitucionalmente, y a los
cuales se arriba con la puesta en vigor de las instituciones legalmente
previstas.
Resultaría
el sistema ineficaz, sin sentido práctico y dinámico además, si se negara el
derecho pensional a quien estuvo o está afiliado a la seguridad social, y
cumplió con un número de aportaciones tan suficiente… que, de no haber variado
la normatividad, se repite, para disminuir la densidad de cotizaciones, con
inmediatez al año anterior al infortunio, hubiera obtenido el derecho pensional
sin reparo alguno. De suerte que no resulta acorde con la lógica, ni
conforme con los ordenamientos constitucionales y legales, que una modificación
como la introducida por la Ley 100 de 1993, desconozca aquellas cotizaciones, y
le impida procurarse su subsistencia y, posteriormente, la de su grupo
familiar, a través de la pensión, pues ello contraría los principios del
régimen antes anotados, que le permiten, a quien ha padecido una novedad
hacerle frente, mediante el acceso a la pensión, como consecuencia de os
aportes válidamente realizados antes de su acaecimiento.”
La
misma consideración se mantuvo en la sentencia con radicación 41731, del 21 de
septiembre de 2010, donde la Corte Suprema hizo una relación de los fallos que
han aplicado esta doctrina a la pensión de invalidez, destacando lo siguiente:
“Vista
la motivación de la sentencia impugnada, el fallador de alzada estimó que el
principio de la condición más beneficiosa tiene aplicación tratándose de
pensiones de invalidez, y por consiguiente si el afiliado tiene satisfechas las
semanas exigidas en la legislación anterior a la entrada en vigencia de la Ley
100 de 1993, tendrá derecho al reconocimiento de esta prestación económica.
Así
las cosas, la razón está de parte del Tribunal, dado que en relación al tema
propuesto, esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en asuntos del
mismo perfil y en sentencia del 5 de julio de 2005 radicado 24280, reiterada en
decisiones del 19, 25 y 26 de julio del mismo año, radicación 23178, 24242 y
23414 respectivamente, y más recientemente en fallo del 10 de julio de 2007
radicado 30085, rectificó el criterio que se venía acogiendo y por mayoría
sostuvo que para las pensiones de invalidez también tiene aplicación el
principio de la condición más beneficiosa, consistente en que pese a no
alcanzarse a cotizar 26 semanas durante el año anterior al estado de invalidez,
el hecho de tener el afiliado un número considerable de semanas cotizadas,
concretamente más de 300 en cualquier época, antes de la entrada en vigencia de
la citada Ley 100, tiene derecho a la citada pensión de invalidez; con lo cual
quedan respondidos los argumentos expuestos por la censura que no logran variar
la postura actual de la Corte”.[22]
4.3.1.3.3.
Esta
misma línea jurisprudencial ha sido impulsada también por esta Corporación.
Así,
en la Sentencia T-1065 de 2006[23] este Tribunal señaló que, en virtud del principio de
favorabilidad dispuesto en el artículo 53 de la Constitución y del principio de
progresividad, era posible aplicar el Decreto 758 de 1990 para resolver una
petición pensional, aunque la estructuración de la invalidez había ocurrido en
vigencia de la Ley 100 de 1993. Sobre el particular, expuso la Corte:
“Como se deduce del acervo probatorio el señor Ciro
Becerra cotizó ininterrumpidamente desde el año de 1975 hasta el año de 1990
- un total de más de 300 semanas – pero luego fue excluido del mercado
laboral y no pudo volver a cotizar. Bajo esas circunstancias no pudo, ni puede
cumplir las exigencias requeridas por el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 para
el pago y reconocimiento de su pensión de invalidez. Existe pues duda seria y
razonable sobre la legislación que se debe aplicar en el caso concreto.
33.- Ahora bien, hasta aquí puede decirse que tanto
por virtud del principio de favorabilidad, como en razón del principio de
progresividad resulta obligatorio aplicar – como lo reconoció la Sala Laboral
del Tribunal Superior de Cúcuta - lo dispuesto en el Decreto 758 de 1990, así
la invalidez se haya estructurado bajo la vigencia de la Ley 100 de 1993.
Considera la Sala por lo tanto, y en esto coincide plenamente con el enfoque
utilizado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, que en el
asunto analizado ha de elegirse aquella ley cuya aplicación favorezca de
mejor manera al trabajador.”
En
el mismo sentido, la Sentencia T-299 de 2010[24], señaló:
“Resulta
contradictorio que al actor, quien ha cotizado 474.86 semanas al sistema
pensional se le niegue la pensión de invalidez porque en el cambio legal de un
régimen a otro, no cotizó 26 semanas en el año anterior. Pues se reitera, debe
mirarse objetivamente la finalidad de dichos aportes cual es la posibilidad que
tiene el peticionario de proveer un sustento económico a su familia ante
cualquier imprevisto derivado, como en este evento, de la falta de capacidad
laboral para seguir devengando un ingreso mensual y, asegurar el cubrimiento de
las necesidades más básicas del núcleo familiar, máxime cuando dentro del mismo
se encuentra un menor de edad.”
Por
su parte, en la Sentencia T-872 de 2013[25] la Corte
concluyó que, para decidir sobre una petición de pensión de invalidez, debe
tenerse en cuenta, no sólo la fecha de estructuración, sino la condición más
favorable para el trabajador:
“[C]uando se trata de un conflicto de
aplicación o interpretación de normas para acceder o mantener la pensión de invalidez,
es menester observar no solamente la fecha de estructuración de la invalidez,
sino también, tener en cuenta la naturaleza misma del derecho a la seguridad
social y los postulados constitucionales en virtud de los cuales debe aplicarse
la condición más favorable para el trabajador.”
4.3.1.3.4. De conformidad
con lo reseñado, la Corte Constitucional, ante la petición de una persona cuya
estructuración de invalidez ocurrió después de que empezó a producir efectos la
Ley 860 de 2003, ha analizado esta norma en contraste con la normatividad
anterior a la que alguna vez la persona se acogió, y ha concluido que la norma
vigente resulta regresiva. En consecuencia, ha decidido inaplicar la norma que
rige al momento de la estructuración de invalidez y conceder pensiones cuando
se reúnen los requisitos de una normatividad anterior.
5.
CASO CONCRETO
5.1.
RESUMEN
DE LOS HECHOS
El
accionante, quien según afirmó y así consta en los documentos obrantes en el
expediente, al momento de la interposición de la tutela, tenía 60 años de edad[26],
fue calificado con una pérdida de capacidad laboral del 58.31%, de origen
común, con fecha de estructuración el diecinueve (19) de marzo de dos mil quince
(2015), motivo por el cual solicitó a Colpensiones que reconociera su pensión
de invalidez, pretensión que le fue negada bajo el argumento de no cumplir con
el requisito del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, que exige acreditar la
cotización de al menos 50 semanas dentro de los tres años anteriores a la fecha
de estructuración de la invalidez. De igual forma, Colpensiones argumentó que
el actor tampoco cumplía con los requisitos para acceder a la pensión
anticipada de vejez por invalidez, al no contar con el porcentaje mínimo de
deficiencia efectivamente valorado en un 50%.
El
señor Rodrigo Vidales Valencia solicitó a través de la acción de tutela la protección
de sus derechos al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas y al debido
proceso.
Sostuvo
que cotizó 1.310 semanas, por lo cual tenía derecho a que se le reconociera la
pensión de invalidez en atención a lo establecido en la Ley 860 de 2003, o la
pensión anticipada de vejez por invalidez de conformidad con lo señalado en la
Ley 100 de 1993.
Afirmó
no poder realizar ninguna actividad que le permitiera recibir algún ingreso debido
a la enfermedad que padecía y a su pérdida de capacidad laboral, requiriendo
entonces de la pretensión solicitada para poder sufragar sus gastos mínimos y
los de su núcleo familiar que depende exclusivamente de él.
Durante
el trámite de revisión efectuado por esta Corporación, Colpensiones informó que
el señor Rodrigo Vidales Valencia había fallecido el día trece (13) de
diciembre de dos mil quince (2015), habiéndose presentado ya reclamación de
pensión de sobrevivientes por parte de su cónyuge y de su compañera permanente,
sin que en ningún caso se cumpliera con el requisito mínimo de convivencia con
el causante, motivo por el cual fueron negadas las solicitudes referidas; así
mismo, señaló la entidad accionada que en curso del proceso ordinario laboral
interpuesto por el demandante, y al verificar, una vez seleccionada la acción
de tutela por la Corte Constitucional, que sí le asistía el derecho a la
pensión anticipada de vejez por invalidez, va a presentar una propuesta de
reconocimiento de dicha prestación post-mortem.
Atendiendo
las circunstancias fácticas descritas y los elementos de juicio de esta
providencia, inicialmente, deberá declararse la carencia actual de objeto por
daño consumado, en tanto el peticionario falleció durante el trámite de la
tutela de la referencia. No obstante lo anterior, en aras de salvaguardar la
dimensión objetiva de los bienes constitucionales en juego, la Sala Séptima de
Revisión estudiará si la negativa del reconocimiento de la pensión de
invalidez, argumentando no cumplir con el requisito de las 50 semanas cotizadas
en los últimos tres años anteriores a la estructuración de la invalidez vulneró
los derechos fundamentales del señor Rodrigo Vidales Valencia.
5.2.
PROCEDENCIA
DE LA ACCIÓN DE TUTELA
En el sub examine, observa la Sala de
Revisión que la controversia principal versa sobre el reconocimiento de una
pensión de invalidez, la cual, por regla general, es competencia de la
jurisdicción laboral.
Por lo anterior,
antes de efectuar un examen de fondo, es indispensable determinar si el mecanismo
judicial previsto no resulta idóneo ni efectivo para proteger los derechos del
accionante, o existe un perjuicio irremediable que devenga en la procedencia de
la acción de tutela.
Tal como se indicó
en la parte motiva de esta providencia, las personas que han sufrido una
pérdida de capacidad laboral y no tienen ingresos diferentes a los que se
proveían con su fuerza de trabajo, suelen tener dificultades para encontrar en
la jurisdicción ordinaria un mecanismo eficaz e idóneo para alcanzar sus pretensiones.
En el presente caso,
el accionante que fue calificado con una pérdida de la capacidad laboral del
58.31%, padecía de cáncer y su estado de salud se vio deteriorado con con el
tiempo.
Por la gravedad de
su patología, pues manifestaba haber perdido la visión, y la inminencia de una
metástasis en el hígado, según lo indica su historia clínica, resultaba lógico
que no pudiera conseguir un trabajo que permitiera asegurar su mínimo vital y
el de su familia.
Así las cosas, tal
como lo ha dispuesto esta Corporación, era válido presumir que quien tenía un
ingreso, y después se encontraba en una situación de discapacidad y sin las
mismas posibilidades de los demás para acceder a un empleo, requería con
urgencia su pensión de invalidez. Por lo tanto, resultaba desproporcionado
exigirle que acudiera a la jurisdicción laboral y se sometiera a un proceso
extenso, cuando su mínimo vital dependía del reconocimiento de la pensión.
Por las anotadas
razones, la Sala estima que el mecanismo ordinario del que el tutelante
disponía no era idóneo ni eficaz para lograr la protección pronta de sus
derechos fundamentales, de modo que la tutela sería procedente como mecanismo
para resolver la controversia sobre la asignación de la pensión de invalidez.
En este orden de ideas, esta Sala no
puede compartir la conclusión a la cual arribó el a-quo para declarar la
improcedencia del amparo tutelar invocado, cual es que el actor contaba con
otros medios judiciales para hacer valer sus derechos, pues olvidó el juez constitucional
que el accionante era un sujeto en condición de vulnerabilidad frente al cual
los requisitos de procedencia de la acción de tutela deben analizarse de manera
amplia antes de remitirlo a la vía ordinaria, que en este caso carece de idoneidad.
A continuación,
se adelantará el examen de fondo expuesto en la acción de tutela.
5.3.
EXAMEN
DE LA PRESUNTA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS DEL ACCIONANTE
5.3.1.
Análisis
del cumplimiento de los requisitos para la pensión de invalidez
5.3.1.1.
En
los fundamentos normativos de esta sentencia se precisó que la ley aplicable a
un afiliado que reclama una pensión de invalidez es la vigente al momento de
estructuración de la discapacidad, y solo en determinados eventos es posible
aplicar normas distintas, por ejemplo, en virtud del principio de la condición
más beneficiosa al asegurado o beneficiario de la seguridad social.
En
el presente caso, la Sala encuentra que la fecha de estructuración de invalidez
del accionante es el diecinueve (19) de marzo de dos mil quince (2015). Por lo
tanto, en principio, la norma que rige para decidir su solicitud de la pensión
de invalidez es la Ley 860 de 2003, que regía al momento en el que se presentó
la discapacidad, y que exige haber cotizado 50 semanas dentro de los últimos
tres años anteriores a la fecha de estructuración.
De
conformidad con lo anterior, Colpensiones negó la solicitud realizada, puesto
que en el periodo comprendido entre el diecinueve (19) de marzo de dos mil doce
(2012) y el diecinueve (19) de marzo de dos mil quince (2015), el peticionario sólo
registra un total de dos (2) semanas efectivamente cotizadas.
Sin
embargo, en el caso del señor Rodrigo Vidales, se observa de acuerdo con el
reporte de semanas cotizadas expedido por Colpensiones, que el mismo ha
cotizado 1.310 semanas entre enero de 1967 y noviembre de 2015. Por lo tanto, tal
como lo ha considerado la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia,
resultaría paradójico que, a pesar de un alto número de semanas cotizadas, no
accediera a su pensión de invalidez.
Aplicar
entonces sin mayores consideraciones la ley vigente al momento en que se
dictaminó la discapacidad, como lo viene sosteniendo la jurisprudencia de la
Corte Suprema[27]
y de la Corte Constitucional[28]
contraviene los fines constitucionales del sistema de seguridad social en pensiones,
en este caso por invalidez, referido al desarrollo del principio de solidaridad
que debe manifestarse frente a la persona que sufre una pérdida de capacidad
laboral independientemente de su origen y que la limita en el desempeño de un
trabajo que le garantice el cubrimiento de las necesidades propias y del grupo
familiar, por lo que, en casos como este, es posible
inaplicar la norma vigente cuando resulta regresiva, en contraste con el
régimen anterior, al cual se acogió en una época el accionante.
De
esta manera, con el fin de dar prevalencia a los postulados constitucionales
que buscan asegurar el acceso efectivo a la pensión de invalidez, si una
persona ha cotizado 300 semanas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100
de 1993, es decir, antes del 1º de abril de 1994, esta Corporación ha optado
por aplicar el régimen establecido en el Decreto 758 de
1990, el cual establecía como requisitos para acceder a la pensión de
invalidez: “a) Ser inválido permanente total o inválido permanente absoluto
o gran inválido y, b) Haber cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y
Muerte, ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años anteriores a
la fecha del estado de invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier
época, con anterioridad al estado de invalidez.”
5.3.1.2.
Así
las cosas, para determinar si en el caso concreto es posible no aplicar el
régimen vigente, debe constatarse que el accionante haya cotizado 300 semanas
antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Según
consta en el expediente[29],
desde el diez (10) de septiembre de mil novecientos setenta y cuatro (1974),
hasta el treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro
(1994), el accionante cotizó lo siguiente[30]:
[3]Desde
[4]Hasta
[6]Semanas
10/09/1974
11/07/1977
148.00
01/02/1979
18/03/1980
58.86
01/02/1980
28/02/1981
56.29
01/04/1981
13/04/1983
106.14
19/01/1987
08/06/1989
124.57
13/12/1991
31/12/1994
159.29
Total                             653.15
Se
tiene entonces, que en el periodo referenciado el accionante cotizó 653.15
semanas. Adicionalmente, se observa que hasta el ocho (08) de junio de mil
novecientos ochenta y nueve (1989) el señor Rodrigo Vidales ya había cotizado
493.86 semanas, por lo que evidentemente al 1º de abril de 1994, había cotizado
más de 300 semanas.
En
este orden de ideas, la Sala encuentra que es claro que el demandante cumplía
con los requisitos del Decreto 758 de 1990, puesto que: (i) tenía 58.31%
de pérdida de capacidad laboral, y (ii) contaba con al menos 300 semanas
de cotización desde 1974 hasta el 1º de abril de abril de 1994, cuando entró en
vigencia la Ley 100 de 1994 y derogó el Decreto 758 de 1990.
En
consecuencia, el señor Rodrigo Vidales Valencia tenía derecho a que se le aplicara
el régimen del Decreto 758 de 1990 para concederle la pensión de invalidez, de
acuerdo con la regla jurisprudencial fijada para este tipo de casos.
Conforme
a los elementos de juicio expuestos, la Sala concluye que se probó la
afectación de los derechos fundamentales invocados por el accionante, pues
Colpensiones estaba en la obligación de reconocer la pensión de invalidez de
acuerdo a las reglas jurisprudenciales ampliamente reiteradas por la Corte
Suprema de Justicia y por la Corte Constitucional, ateniendo las especiales
circunstancias de vulnerabilidad en las que se encontraba, y evidenciando
además, un alto número de semanas cotizadas, sin tener que someter al
peticionario a una tortuosa espera para el reconocimiento de sus
derechos, lo cual nunca llegó, pues el señor Rodrigo Vidales Valencia falleció
sin que la entidad accionada se pronunciara favorablemente respecto al
reconocimiento de su pensión.
De
esta manera, se colige que la actuación de Colpensiones fue
abiertamente contraria a los postulados básico que exige vivir en un Estado
Social de Derecho, pues es inconcebible que una entidad pública como
Colpensiones pase por alto el estudio concienzudo de los requisitos para
acceder a una prestación pensional, dejando de lado las graves condiciones de
subsistencia de un sujeto de especial protección constitucional, y despojándolo
de las garantías que han debido ser prestadas de manera eficiente.
En
este sentido, la Corte no encuentra justificación alguna respecto a la
afirmación realizada por Colpensiones, en el sentido de que tan sólo al momento
de la selección de la acción de tutela por parte de esta Corporación realizó un
estudio del caso y encontró que efectivamente el accionante sí era acreedor de
la pensión anticipada de vejez por invalidez, puesto que dentro del acervo
probatorio se encuentra que mediante Resolución No. VPB 69200 del 5 de
noviembre de 2015, la entidad ya había hecho un estudio sobre los requisitos de
esa prestación y había considerado entonces ligeramente, que el
accionante no cumplía con los mismos.
En
este orden de ideas, pese a configurarse un hecho superado, la Sala advierte
que las actuaciones de la entidad accionada vulneraron los derechos
fundamentales del peticionario, razón por la cual se vio obligado a la
presentación de esta acción de tutela, por lo que es de suma importancia
prevenir a Colpensiones para que no vuelva a incurrir en
conductas como las que dieron origen a la interposición de esta acción, y para que
garantice los derechos fundamentales de sus afiliados de manera eficiente y
célere, y no espere a la interposición de acciones judiciales para estudiar
cuidadosamente las solicitudes presentadas.
Así
las cosas, si el caso concreto no estuviera enmarcado dentro la carencia actual
de objeto por daño consumado, se ordenaría el reconocimiento de la pensión de invalidez
del accionante teniendo en cuenta las consideraciones de esta
sentencia, según las cuales es posible aplicar al señor Rodrigo Vidales
Valencia el Decreto 758 de 1990.
Lo
anteriormente expuesto deberá tenerse en cuenta por parte de Colpensiones, para
efectos del eventual reconocimiento de la pensión de sobrevivientes del señor
Rodrigo Vidales Valencia. Así mismo, atendiendo la naturaleza de la pensión de
invalidez reconocida con fundamento en el Decreto 758 de 1990, deberá hacerse
el pago del respectivo retroactivo y pago de la mesada pensional, a quien
demuestre tener derecho a ello.
De
conformidad con lo expuesto, la Sala revocará la Sentencia del
quince (15) de diciembre de dos mil quince (2015) proferida por el Juzgado
Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cali, la cual declaró la
improcedencia de la acción, y en su lugar declarará carencia actual de objeto por
daño consumado.
Finalmente,
advierte la Sala Séptima de Revisión de Tutelas que
Colpensiones desconoció flagrantemente los precedentes de esta Corporación
y de los de la Corte Suprema de Justicia para efectos del reconocimiento de la
pensión de invalidez a que tenía derecho el accionante, pasando por alto que el
mismo tenía 1.310 semanas cotizadas, densidad suficiente para acceder a la
prestacional pensional solicitada, transgrediendo con ello sus derechos
fundamentales. Como consecuencia, se compulsaran copias a la Superintendencia
Financiera y la Procuraduría Delegada para asuntos del Trabajo y de la
Seguridad Social para que adelante las investigaciones y diligencias
sancionatorias pertinentes.
5.4.
Conclusiones
La
carencia actual de objeto -por hecho superado, daño consumado u otra razón que
haga inocua la orden de satisfacer la pretensión de la tutela- no impide
un pronunciamiento de fondo sobre la existencia de una violación de derechos
fundamentales y la corrección de las decisiones judiciales de instancia, menos
aun cuando encontramos en sede de revisión, un espacio en el cual la Corte
Constitucional cumple la función de fijar la interpretación de los derechos
fundamentales como autoridad suprema de la jurisdicción constitucional.
La
acción de tutela era procedente en el presente caso para ordenar el
reconocimiento de la pensión de invalidez del accionante, teniendo en cuenta su
condición de sujeto de especial protección constitucional, quien padecía de
cáncer y tenía una pérdida de su capacidad laboral de un 58.31%, no contando
con ningún ingreso económico y siendo el único proveedor su familia,
requiriendo para garantizar su mínimo vital el otorgamiento de la pensión de
invalidez.
Si
bien el régimen legal aplicable para efectos del reconocimiento de la pensión
de invalidez, es el vigente al momento de la estructuración de la pérdida de
capacidad laboral, esto es la Ley 860 de 2003, esta Corporación ha considerado
que puede aplicarse una normativa anterior en virtud del principio de la
condición más beneficiosa.
En
este orden, si antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el
solicitante ya había cumplido con los requisitos para acceder a la prestación pensional
contemplados en el régimen anterior, se aplicarán los mismos para efectos de
conceder la pensión de invalidez.
De
esta manera, la norma aplicable al caso concreto es el Decreto 758 de 1990, que
exigía haber cotizado 300 semanas en cualquier tiempo antes de la condición de
invalidez, requisito satisfecho por el accionante.
6.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR
la
sentencia del quince (15) de diciembre de dos mil quince (2015) proferida por
el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cali, la cual
declaró la improcedencia de la acción y, en su lugar, DECLARAR la carencia
actual de objeto en el asunto evaluado, de conformidad con las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO.- PREVENIR a
Colpensiones para que no vuelva a incurrir en conductas como las que dieron
origen a la presentación de esta acción de tutela y garantice los derechos
fundamentales de sus afiliados.
TERCERO.- COMPULSAR copias de la
presente providencia a la Superintendencia Financiera y a la Procuraduría
Delegada para asuntos del Trabajo y de la Seguridad Social, para lo de su
competencia, de conformidad con lo establecido en la parte motiva de esta
providencia.
CUARTO.- LÍBRESE por
Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente
con permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Conformada por los
Magistrados Alberto Rojas Ríos y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[2] M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[3] M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[4] M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[5] M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[6] Al
respecto, en
la Sentencia T-428 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) se precisó que “el
propósito de la Corte Constitucional al revisar los fallos de tutela, además de
resolver el caso concreto, es decantar los criterios interpretativos de las
normas jurídicas, buscando establecer las reglas jurisprudenciales vinculantes
que los jueces individuales o colegiados de tutela han de aplicar en casos
futuros en aras de garantizar los principios de igualdad de trato jurídico,
seguridad jurídica y confianza legítima al interior de la jurisdicción
constitucional, clarificando y delimitando, en últimas, el ámbito normativo de
los derechos fundamentales en el Estado social de derecho, a lo cual se llega
por vía de la revisión de casos ejemplares o ilustrativos.”
[7] Sentencia T-309 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[8]
En las Sentencias T-260 de 1995 y T-175 de 1997 la Corte Constitucional precisó
que la revisión eventual de los fallos de tutela cumple dos funciones, una
primaria que “reside en la consolidación y armonización de la jurisprudencia
relativa a la efectividad de los postulados y mandatos superiores en materia de
derechos fundamentales”, y una secundaria consistente en la “resolución
específica del caso escogido.” Sobre la función secundaria pueden
consultarse las sentencias T-662 de 2005,
M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-901 de 2001,
M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-428 de 1998,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-175 de 1997 y T-699 de 1996,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[9] Cfr. Sentencias T-662
de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-696 de 2002,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[10] Corte Constitucional,
sentencia SU-540 del 17 de julio de 2007.
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[11] Ibídem
[12] Sentencia C-
543-1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Sentencias SU-622-01 y T-937 de
2007. M.P. Jaime Araujo Rentería
[13] Sentencia T-434 del 7
de mayo de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[14] M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto
[15] Sentencia T-811 de
2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[16] Al respecto, puede
consultarse, entre otras la sentencia T-702 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[17] Ver entre muchas
otras, T-1316 de 2001, M. P. Rodrigo Uprimny
Yepes; T-1190 de 2004 y T-161 de 2005, en ambas, M. P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[18] Organización de los
Estados Americanos, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “El acceso a
la justicia como garantía de los derechos económicos, sociales y culturales.
Estudio de los estándares fijados por el sistema interamericano de derechos
humanos” OEA/Ser. L/V/II.129 Doc. 4, 7 de septiembre de 2007.
[19] Artículo 289 de la
Ley 100 de 1993: “La presente ley rige a
partir de la fecha de su publicación, salvaguarda los derechos adquiridos y
deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el artículo
2º de la Ley 4ª de 1966, el artículo 5º de la Ley 33 de 1985, el parágrafo del
artículo 7º de la Ley 71 de 1988, los artículos 260, 268, 269, 270, 271 y 272
del Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que los modifiquen o
adicionen.”
[20] Cfr. C-168/95, M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[21] Sentencia
de la Sala de Casación Laboral, radicación Nº 24280, acta No. 60 de julio 5 de
2005, M.P. Camilo Tarquino Gallego. Esta Posición ha sido reiterada en
radicados Nº 23178 de julio 19, Nº 24242 de julio 25, Nº 23414 de julio 26 de
2005 y Nº 25134 de enero 31 de 2006.
[22] Cfr.
T-594/11, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[23] M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[24] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[25] M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[26] Tal como lo puso de
presente Colpensiones, el accionante falleció el día trece (13) de diciembre de
dos mil quince (2015).
[27] Sentencia de la Corte
Suprema de Justicia, Sala Laboral, radicación 41731 de septiembre 21 de 2010.
[28] T-299 de 2010, T-298
de 2012 y T-595 de 2012.
[29] Reporte de semanas
cotizadas en pensiones, tomado de la base de datos de Colpensiones (folio8)
[30] Se incluyen solo los
datos relevantes para la resolución del presente caso