C-429-00
Sentencia C-429/00
Sentencia
C-429/00
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Norma
desaparecida del ordenamiento jurídico por expedición de otra
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia
actual de objeto
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Incorporación
del contenido material de norma vigente aplicable a proceso liquidatorios
forzosos
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Redacción
idéntica a norma anterior
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS DE INCORPORACION AL ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO-Procedimiento aplicable por liquidador en
trámite de proceso liquidatorio forzoso de entidades intervenidas
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Incorporación
de modificaciones y nueva numeración y sistematización
IGUALDAD DE
ACREEDORES EN PROCESO DE LIQUIDACION FORZOSA DE ENTIDAD FINANCIERA INTERVENIDA-Prohibición de compensación automática e
indiscriminada y por fuera del mismo
PROCESO DE
LIQUIDACION FORZOSA ADMINISTRATIVA-Definición
PROCESO DE
LIQUIDACION FORZOSA-Facultades
del liquidador
IGUALDAD DE
ACREEDORES EN PROCESO DE LIQUIDACION FORZOSA DEL ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA
FINANCIERO-Operancia de
compensación siempre que no la afecte
A la luz del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero la compensación sí puede operar, pero siempre y cuando se verifique
dentro del proceso liquidatorio, y que valoradas las condiciones y
particularidades de las obligaciones en cuestión, el liquidador la halle
justificada y razonable, ajustada a los fines del proceso liquidatorio y
procedente por no causar  detrimento a la igualdad de derechos de los
acreedores.
PRINCIPIO PAR
CONDITIO CREDITORUM-Alcance
IGUALDAD DE
ACREEDORES QUIROGRAFARIOS EN PROCESO DE LIQUIDACION FORZOSA-Aplicación
Referencia:
expediente D-2583
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1.8.2.3.26 del Decreto 1730 de 1991 y
el numeral 2º. del artículo 301 del Decreto 663 de 1993.
Actor: Sergio
Rodriguez Azuero
Temas:
El principio de
igualdad de los acreedores en el proceso liquidatorio forzoso de entidades
financieras intervenidas.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santafé de Bogotá
D.C.,  abril doce (12) del año dos mil (2.000).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Sergio Rodríguez Azuero,
promovió demanda ante la Corte Constitucional contra el artículo 1.8.2.3.26 del
Decreto 1730 de 1991 y el numeral 2º. del artículo 301 del Decreto 663 de 1993.
Cumplidos, como se
encuentran, los trámites propios de esta clase de actuaciones, la Corte
Constitucional procede a adoptar su decisión.
II. LAS NORMAS
ACUSADAS
A
continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas:
0     DECRETO
1730 de 1991
Artículo
1.8.2.3.26. Compensación. Con el fin de asegurar la igualdad de los acreedores
en el proceso liquidatorio, no procederá la compensación de obligaciones de la
intervenida para con terceros que a su vez sean deudores de ella".
1     DECRETO
663 de 1993
“...
Artículo
301.-  Otras Disposiciones.
1.
2.
COMPENSACIÓN. Con el fin de asegurar la igualdad de los acreedores en el
proceso liquidatorio, no procederá la compensación de obligaciones de la
intervenida para con terceros que a su vez sean deudores de ella.
...”
III.  LA DEMANDA
Sostiene el
demandante que las normas acusadas son contrarias al artículo 150,  numeral 10
de la Constitución Política, por cuanto "El Presidente de la República
no recibió facultades para modificar, ampliar o restringir el Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero”, sino para “sistematizar, integrar y armonizar
en un solo cuerpo las normas vigentes (Ley 45 de 1990), y para incorporar al
Estatuto las disposiciones de la propia Ley 35 de 1993 que le dió facultades
“para modificar de ubicación las entidades (sic) y el sistema de titulación y
numeración del estatuto, lo mismo que para adoptar un procedimiento especial
aplicable a la Superintendencia Bancaria".
Según el demandante,
el desbordamiento en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas
por el artículo 25 de la Ley 45 de 1990  al incluir el contenido normativo
acusado como artículo 1.8.2.3.26 del  Decreto 1730 de 1991, así como de las
otorgadas por el artículo 36 de la Ley 35 de 1993, al incorporar la citada
norma en el Decreto 663 de 1993, habría ocurrido pues las  atribuciones que le
fueron conferidas al Presidente de la República, no le capacitaban para crear
nuevas disposiciones, por lo que, al introducir en el Decreto 1730 de 1991 el
artículo 1.8.2.3.26  para prohibir la compensación de deudas en el proceso
liquidatorio de las entidades intervenidas por la Superintendencia Bancaria,
"se creó una norma sustancial nueva y distinta, que nunca tuvo vigencia antes
en Colombia (....)",  sin que, por lo demás, tuviera habilitación
legislativa  que le permitiera “modificar el Código Civil Colombiano
(artículo 1714),”  lo que en su entendimiento, sucedió al derogar este modo
de extinguir las obligaciones.
En este sentido,
anota asimismo que el contenido normativo cuestionado  desconoce palmariamente
que el objeto para el cual se concedieron las facultades de la Ley 35 de 1993
fué el de “simplificar y abreviar los procedimientos administrativos que
lleva a cabo la Superintendencia Bancaria, inclusive  los procesos
liquidatorios originados en medidas de liquidación adoptadas por dicha entidad”
pues al prohibirse la compensación, el proceso liquidatorio se torna más
demorado y complejo,  lo cual es contradictorio ya que si la ley permitiera que
operase automáticamente, ciertamente este se simplificaría y abreviaría.
Por otro aspecto,
asevera que en el actual Estatuto Orgánico del Sistema Financiero coexisten dos
disposiciones abiertamente contradictorias, pues al paso que se prohibe en el
numeral 2º. del artículo 301 del Decreto 663 de 1993, que incorporó el artículo
1.8.2.3.26 del Decreto 1730 de 1991, el artículo 295, numeral 9º., literal i)
ib., la permite al darle al liquidador la facultad de compensar en forma
condicionada.
De igual modo,
cuestiona la constitucionalidad del contenido normativo en comento, por
considerarlo contrario al artículo 13 de la Constitución Nacional, pues, en su
parecer, la prohibición de compensar, incorporada en la norma demandada, “en
lugar de proteger, rompe violentamente el principio de igualdad de las partes,
castigando sin ninguna razón y sin ninguna piedad, a la que ha tenido la
desdicha de ser acreedora de un Banco que no le paga por insolvente, pero que
sí le cobra lo que a su turno le debe. También el Banco es víctima del
esperpento, porque puede quedar obligado a devolver depósitos a uno que como
deudor no quiere pagarle".
Por último, asevera
que la norma acusada, asimismo, conculca el artículo 209 de la Constitución
Nacional,  pues, en su opinión,  se violentan los principios de igualdad,
moralidad, eficacia y celeridad de la función pública, al propiciarse un
proceso liquidatorio indefinido en el tiempo, injusto, costoso hasta el extremo
y absolutamente ineficaz.
Afirma que si la
compensación operara de pleno derecho y por ministerio de la ley, una parte
enorme de los créditos del Banco intervenido quedarían recolectados en el
instante mismo de la intervención, y pagados en una buena proporción los
depósitos del público, lo que abreviaría y facilitaría los procesos
liquidatorios, al darse cabida a la liquidación automática de créditos y deudas
mediante la compensación.
IV.  INTERVENCION
CIUDADANA
El ciudadano Cesar
Hernando Pastás Villacres, intervino en el proceso de constitucionalidad para
apoyar la demanda presentada por el actor, con argumentos que, en esencia, son
coincidentes, en cuanto a la violación del principio de igualdad.
Esta, en su
criterio, además  comporta el desconocimiento del artículo 2º. Constitucional,
en cuanto el contenido normativo cuestionado  sería también contrario a la
vigencia de un orden justo,  y desprotegería los bienes de los ciudadanos.
Así también,
vulneraría el artículo 95 Superior, pues, afirma que a más de ser un
instrumento de injusticia, propicia un ejercicio abusivo del derecho por parte
del Estado, de la intervenida y de los demás acreedores que no tienen esa
condición de deudores del Banco.
En este orden de
ideas, en concepto del ciudadano interviniente, cuando el Estado pretende, por
medio de las normas impugnadas, proteger la igualdad de los acreedores, está
desprotegiendo y tratando de manera  injusta a aquellos que pudiendo extinguir
sus recíprocas obligaciones con la entidad intervenida, por vía de la
compensación, tienen que claudicar de su pretensión porque la propia ley lo
prohibe.
En su sentir, la
intervención de una institución financiera, afecta en mayor medida a quienes
siendo deudores de la entidad intervenida, tienen depósitos para pagar sus
acreencias al Banco,  y no pueden hacerlo porque  la ley les impide compensar.
V.  INTERVENCION
DE AUTORIDADES PUBLICAS
1.     Intervención de la Superintendencia
Bancaria
La Superintendencia
Bancaria intervino por conducto del doctor Javier Arias Toro,   para defender
la constitucionalidad de las normas acusadas.
El interviniente
comienza por observar que las facultades extraordinarias que permitieron la
expedición del primer Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 1730 de
1991), se derivaron de la Constitución Política de 1886, y no de  la
Constitución de 1991, como lo pretende el demandante, lo que, en su sentir,
hace que el cargo de violación del artículo 150-10 de la Constitución actual
por el Decreto 1730 de 1991, carezca de asidero.
A ese respecto,
señala que el Decreto 1730 se expidió el 4 de julio de 1991, o sea, días antes
de que se promulgara la Constitución actual, -que ocurrió el 7 de julio del
mismo año- y se verificó dentro del término del año (1) por el cual las
facultades extraordinarias se concedieron, ya que  la publicación de la ley de
facultades tuvo lugar el 19 de diciembre de 1990, según el Diario Oficial No.
39607 de ese mismo año.
Igualmente, recuerda
que como esta Corte ya lo definió, el Decreto 1730 de 1991 o primer Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero surgió de las atribuciones  del numeral 14 del
artículo 120 de la Constitución de 1886, combinadas con las extraordinarias que
le otorgó la Ley 45 de 1990, por lo que, en su sentir,  la disposición
cuestionada tiene en ellas pleno sustento.
En su criterio, la
norma cuestionada, en particular, halla su respaldo en la facultad que al
Presidente de la República le permitía “simplificar y abreviar los
procedimientos administrativos de los procesos liquidatorios originados en
medidas de liquidación adoptadas por la Superintendencia Bancaria,”  pues,
asevera que, en aras de un proceso liquidatorio más transparente e igualitario,
lo que buscó fué dejar la posibilidad de la compensación para el momento de los
pagos en el proceso de liquidación y, a juicio del liquidador, y no permitir su
operancia automática y anticipada.
Luego, el
interviniente se refiere a los antecedentes legales de la compensación en los
procesos liquidatorios para demostrar que, contrariamente a lo afirmado por el
demandante, históricamente nunca se dió una compensación legal, o por
ministerio de la ley con las entidades financieras intervenidas, sino sólo la
posibilidad de una compensación facultativa, una vez iniciado el trámite del
pago de acreencias dentro del proceso liquidatorio y, de manera excepcional.
Agrega que esto es
lo lógico porque en la compensación legal, que es la prohibida, las condiciones
de las obligaciones y de las acreencias recíprocas, por una parte, no coinciden
en sus características de acuerdo al Código Civil y, por otra, tal tipo de
compensación rompería la igualdad de los acreedores afectados con la
liquidación, al resquebrajarse anticipadamente y, a sus espaldas, el activo que
habrá de ser liquidado.
Concluye, pues, que
fué consecuente entonces la intención que se consolidó en 1990, con la línea
que se traía desde 1931, al permitir la compensación en casos concretos y no de
manera general e indeterminada, y sólo dentro del proceso liquidatorio como una
liberalidad del liquidador cuando, a su juicio, con tal mecanismo,
particularmente aplicado a obligaciones específicas, no se vean afectados
derechos de terceros, existan activos suficientes y no se rompa la igualdad de
los acreedores (artículo 295-9 letra i)del Decreto 663 de 1993).
Así las cosas, en su
concepto, la prohibición de la compensación legal consagrada en el artículo
301-2 del Decreto 663 de 1993 no contradice ni está en oposición con la
compensación facultativa o convencional consagrada en el artículo 295-9 letra
i) del mismo Estatuto.
Lo que sucede,
anota, es que cada artículo regula un tipo de compensación distinto, en
momentos diferentes; así, el artículo 301-2 se refiere a la prohibición de la
compensación legal antes de iniciarse el proceso liquidatorio; en cambio, el
artículo 295-9 letra i) se refiere a la posibilidad de la compensación
facultativa o convencional después de iniciarse el proceso liquidatorio.
En ese sentido,
expresa que el artículo 301, numeral 2º. del Decreto 663 de 1993, simplemente
confirma el propósito de regular la utilización razonable de la compensación en
procesos liquidatorios de entidades que desarrollan actividades
constitucionalmente consideradas como de interés público.
De otra parte,
considera infundados los cargos de violación al principio de igualdad, pues, en
su criterio, "la igualdad que debe garantizar el legislador es la de
que todos los acreedores tengan la misma oportunidad y condiciones de
participación en el proceso liquidatorio, sin privilegios o excepciones
diferentes a los que la ley disponga.”
Añade que de
permitirse una compensación de los acreedores que a su vez son deudores de la
entidad liquidada, lo que se presentaría, “es una casual de prevalencia de
ciertos acreedores para recuperar sus acreencias por encima del grueso número
de acreedores, los cuales sí deben someterse al trámite concursal.”
Afirma que “lo
que pretende evitar el legislador, por encima de cualquier discriminación, es
que ... el activo a liquidar se disperse y se resquebraje mediante actuaciones
jurídicas aisladas o paralelas. Porque es a través del proceso liquidatorio que
se busca salvaguardar lo que resta de la empresa de manera igualitaria, para
que los acreedores puedan hacer valer sus acreencias en un escenario jurídico
de oportunidades y condiciones similares.”
2.          Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El ciudadano William
López Leyton, actuando como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, intervino en defensa de la normatividad cuestionada.
A su juicio, los
aspectos del proceso liquidatorio,  que introdujo el artículo   acusado del
Decreto 1730 de 1991, tienen pleno sustento en las facultades previstas en el
artículo 25 de la Ley 45 de 1990,  las que al habilitar al Gobierno para 'simplificar
y abreviar los procedimientos administrativos que llevan a cabo la
Superintendencia Bancaria, inclusive los procesos liquidatorios originados en
medidas de liquidación adoptadas por dicha entidad', en su entender,  le
capacitaban para legislar sobre la materia.
Por lo demás, el
interviniente considera que el ejercicio de las facultades extraordinarias
establecidas en la Ley 45 de 1990, fue debatido y analizado por la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-252 de 1994, la cual tiene todos los
efectos de cosa juzgada constitucional y a la que debe remitirse esta
Corporación en el estudio del cargo señalado.
De otra parte,
afirma que al expedir el artículo 1.8.2.3.26 del Decreto 1730 de 1991, el
Ejecutivo se limitó a indicar la oportunidad procesal en la cual ya no era
procedente la compensación de deudas para las instituciones financieras, que la
jurisprudencia reiteradamente había determinado como improcedente, una vez
iniciados los procesos de liquidación o quiebra.
Considera que la
prohibición de compensar deudas,  antes que contrariar la Carta Política, se
aviene a sus mandatos, si se tiene en cuenta que su finalidad es buscar la
protección de todos los acreedores que intervienen en un proceso concursal,
quienes deben estar en iguales condiciones, lo cual excluye  el que pueda
privilegiarse a unos con respecto a otros, como lo pretende el demandante.
Para  concluir,
observa que lo preceptuado por el numeral 2º del artículo 301 del Estatuto
Financiero reitera la previsión contenida en el artículo 1720 del Código Civil
que prohibe terminantemente que la compensación tenga lugar, cuando pudieren
resultar afectados derechos adquiridos de terceros.
Agrega que si los
derechos de los acreedores se han fijado irrevocablemente el día anterior a la
cesación de pagos, no puede tener lugar la compensación, porque redundaría en
un evidente perjuicio para los acreedores del fallido. El criterio que rige en
materia de concurso y de quiebra es la absoluta igualdad entre todos los
acreedores, salvo que por razones especiales tengan algún derecho privilegiado;
por estas razones,  anota, las obligaciones vencidas con posterioridad a la
declaratoria  de quiebra o del concurso, no pueden ser compensadas.
Lo que la ley no
acepta es que la compensación de obligaciones vencidas con posterioridad a la
declaración de quiebra, se produzca, porque eso sería tanto como alterar o destruir
la igualdad que debe existir entre todos los acreedores.
Para concluir,
agrega que si se permitiese que un crédito que ha entrado a formar parte de la
masa de bienes por liquidar, pudiese ser compensado con otro adquirido por el
deudor con posterioridad a la apertura del concurso o de la quiebra, resultaría
que dicho deudor, a la vez nuevo acreedor del fallido, recibiría la
satisfacción de su crédito sin entrar al prorrateo al que estarían sujetos los
otros acreedores.
VI.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Dentro de la
oportunidad procesal, el Procurador General de la Nación rindió el concepto de
su competencia, en el cual solicita a esta Corporación declarar la
constitucionalidad de las normas acusadas.
La Vista Fiscal
considera que  el cargo de violación al artículo 150 de la Carta actual, por
extralimitación de las  facultades extraordinarias no es procedente, pues las
disposiciones fueron establecidas con base en la Constitución de 1886 y su
expedición se fundamentó, en especial, en los artículos 76-12 y 120-14 de la
misma, lo cual fué plenamente respaldado por la Corte Constitucional en sus
Sentencias C-024 de 1993 y C-052 de 1994.
Prosigue el
Ministerio Público su concepto, con el análisis de las acusaciones planteadas
por el actor a causa de la supuesta violación del derecho a la igualdad. A
juicio del Supremo Director del Ministerio Público, no puede alegarse
violación del principio de igualdad, cuando se está previendo con base en el
mismo, que se protejan los derechos de todos los acreedores que postulan sus
derechos en un proceso liquidatorio, pues, pone de presente que no sólo se
pueden tener en cuenta los derechos de quien puede acceder a la compensación,
sino también de quien espera su turno sin ninguna contraprestación, para que la
entidad le pague su acreencia.
Desvirtúa, de igual
modo, el  argumento según el cual las normas acusadas  habrían reformado el
Código Civil, sin tener facultades para ello, toda vez que su artículo 1720,
señala que la compensación  no tiene lugar en perjuicio de los derechos de
terceros. Ello, a su juicio, significa que el Estatuto Financiero sigue la
misma orientación pues prevé la compensación como una facultad del liquidador,
que puede ejercer, siempre y cuando, no afecte la igualdad de derechos de los
acreedores en el proceso liquidatorio.
Así, pues, concluye
que la orientación legal que respecto del principio de la compensación, sigue
el Estatuto del Sistema Financiero, en vez de apartarse de lo que ha
establecido el Código Civil acerca de la misma, lo que ha hecho es fundamentar
su aplicación al sistema financiero teniendo en cuenta la protección que
antepone a los derechos de terceros.
Finalmente, en
cuanto hace a la acusación  conforme a la cual las normas acusadas contravienen
el artículo 209 de la Constitución, el Ministerio Público expresa que si el
encargado de adelantar el proceso liquidatorio, tiene las herramientas
apropiadas para llevar a cabo una eficaz labor en su propósito de salvaguardar
los intereses de los acreedores que participan en dicho proceso, guardando los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad, no se ve la posibilidad de discutir la inconstitucionalidad de
una norma como la acusada, cuando ésta se ha analizado desde el punto de vista
de su eficacia.
VII.  CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.         La
competencia.
Como lo tiene
definido en su jurisprudencia[1], esta Corte es competente para decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad que dió lugar al
presente proceso, dado que se encamina a cuestionar la regulación normativa
contenida en el artículo 1.8.2.3.26 del Decreto 1730  de 1991 y en el numeral
2º. del artículo 301 del Decreto 663 de 1993.
2. Inhibición
respecto de la norma acusada del Decreto 1730 de 1991.
En relación con el
Decreto 1730 de 1991, la Corte reitera lo dicho en la Sentencia C-700 de 1999,
en el sentido de que dicha norma ha desaparecido del ordenamiento jurídico, con
la expedición del Decreto 663 de 1993,  con excepción de sus artículos
2.1.2.3.22 a 2.1.2.3.26, sobre cuentas de ahorro especiales de valor constante,
que no fueron reemplazados en el aludido Decreto 663 de 1993 y que, por tanto,
se encuentran vigentes.
Razón por la cual,
la norma acusada no puede ser objeto de pronunciamiento de la Corte por
carencia actual de objeto, como quedó demostrado con su reproducción literal en
el artículo 301, numeral 2º. del Decreto 663 de 1993,  el cual sí será materia
de análisis por ésta Corte.
Por tanto, se
declarará la inhibición en todo lo relacionado con el Decreto 1730 de 1991.
3.      El
Decreto 663 de 1993 y la supuesta extralimitación a las facultades
extraordinarias conferidas por el artículo 36 de la Ley 35 de 1993
Por otra parte, la
Corporación encuentra que también carece de sustento el cargo que aduce
desconocimiento de las facultades extraordinarias conferidas  por el artículo
36 de la Ley 35 de 1993, que el demandante predica de la incorporación que  del
contenido normativo previsto en el artículo 1.8.2.3.26 del Decreto 1730 de
1991, se hizo en el numeral 2º. del artículo 301 del Decreto 663 de 1993.
En sentir de la
Corte, no hay duda acerca de que las facultades que le fueron conferidas al
Ejecutivo mediante el artículo 36 de la Ley 35 de 1993, le habilitaban
plenamente para incorporar al nuevo Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
las disposiciones del Decreto 1730 de 1991 pues, ciertamente, estas le fueron
dadas, para:
“... incorporar
al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero las modificaciones aquí dispuestas
y hará en dicho estatuto las modificaciones de ubicación de entidades y del
sistema de titulación y numeración que se requieran...”
Por este aspecto, la
Corte observa que lo dispuesto en el artículo 301, numeral 2º. del Decreto 663
de 1993, constituye, ciertamente, la incorporación del contenido material de
una norma vigente aplicable a los procesos liquidatorios forzosos de entidades
intervenidas, pues su redacción es idéntica a la que traía el numeral
1.8.2.3.26 del Decreto 1730 de 1991.
Es de destacar que
la declaratoria de inexequibilidad de las facultades para “adoptar un
procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria”
que esta Corte pronunció en la ya citada Sentencia C-252 de 1994, no es óbice
para la decisión que en este fallo se adopta, pues, como se recordará, con la
salvedad anotada, la Corte declaró exequibles las restantes facultades que se
contemplaron en el artículo 36 de la Ley 35 de 1993, y en estas fué que se
fundamentó la incorporación del contenido normativo que se preveía en el
artículo 1.8.2.3.26 del  Decreto 1730 de 1991 y que se convirtió en el numeral
2º. del  artículo 301 del Decreto  663 de 1993.
Téngase en cuenta,
asimismo, que el demandante olvida que el numeral 2º. del artículo 301 del
Decreto 663 de 1993 tiene además, fundamento específico en el artículo 19 de la
Ley 35 de 1993 en el que el Congreso preceptuó que, con fundamento en  las
pautas que allí consignó, el Ejecutivo debía regular, entre otras, el
procedimiento que el liquidador debe aplicar en el trámite del proceso
liquidatorio.
Ciertamente, en
dicho artículo se lee:
“...  Artículo 19.-  Liquidación. En
adelante la liquidación forzosa de entidades sometidas al control y vigilancia
de la Superintendencia Bancaria corresponderá efectuarla a los liquidadores
bajo su inmediata dirección y responsabilidad.
Los liquidadores
serán personas naturales o jurídicas, de libre nombramiento y remoción del
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, ejercerán sus funciones
conforme a las normas y procedimientos señalados en el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, estarán sujetos a la fiscalización de los acreedores de la
liquidación en los términos y condiciones que señale el Gobierno Nacional, el
cual fijará dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la presente
ley los términos y condiciones en que el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras podrá llevar a cabo el seguimiento de la actividad de
los liquidadores, la forma y términos en que deberán rendir cuentas de su
gestión a los acreedores, las acciones que éstos podrán seguir en caso de desacuerdo
o inconformidad, el procedimiento que se aplicará por el liquidador en el
trámite del proceso y los recursos administrativos y jurisdiccionales que
pueden interponerse contra las decisiones que el mismo adopte.
...”
A este respecto, es
también pertinente recordar que en Sentencia C-057 de 1994, del mismo Ponente,
con ocasión de  demanda ciudadana, la Corporación examinó la constitucionalidad
de la facultad conferida al liquidador por el numeral p) del artículo 295 del
Decreto 663 de 1993, para lo cual se refirió tanto a la naturaleza del citado
Decreto como al fundamento constitucional que tanto en el artículo 36, como en
el artículo 19 de la Ley 35 de 1993 tienen, en particular, las normas que en él
regulan aspectos del  procedimiento que se aplicará por el liquidador en el
trámite del proceso liquidatorio forzoso de entidades intervenidas.
Comoquiera que los
razonamientos que, en la ocasión en cita, hizo la Corporación, acerca del
ejercicio constitucionalmente válido de las competencias de regulación
normativa que, de acuerdo a los artículos 36 y 19 de la Ley 35 de 1993, le
permitían al Presidente expedir el literal p) del numeral 9 del artículo 295
del Decreto 663 de 1993, son en todo predicables a la acusación que, por
idénticas razones, en la oportunidad presente se plantea respecto del numeral
2º. del artículo 301 ib., resulta pertinente transcribirlos:
“...
1o.) En primer término,
se destaca que el mencionado decreto fue dictado en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas tanto por el inciso segundo del artículo 19, como
por el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, por virtud de lo
cual se habilitó al Gobierno Nacional para incorporar al Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero las modificaciones ordenadas o dispuestas por la misma ley,
para hacer en aquel Estatuto Orgánico del Sistema Financiero las modificaciones
en el sistema de titulación y numeración que se requerían y de ubicación de
entidades, y para señalar, entre otras materias, "..el procedimiento que
se aplicará por el liquidador en el trámite del proceso...."; desde luego,
estas competencias no comprendían en ningún caso la facultad de expedir el
mismo estatuto, sino simplemente la de ordenarlo, renumerarlo y titularlo,
conforme a un nuevo sistema (art. 36) y, además, las de señalar entre otros
aspectos el procedimiento aplicable por el liquidador en el proceso mencionado
(art. 19).
No obstante que
no lo mencione la demanda, estas facultades aparecen reguladas por lo dispuesto
en el artículo 19 de la misma Ley 35 de 1993, que habilitó al Gobierno Nacional
hasta por el término de tres meses contados desde la vigencia de la misma ley, para
señalar los términos y condiciones de la fiscalización de los acreedores sobre
la actuación del liquidador, el control y seguimiento de las actividades del
liquidador por el mencionado fondo, la forma y términos en los que debe operar
la rendición de cuentas a los acreedores, sus acciones en caso de desacuerdo o
inconformidad, los recursos administrativos que procedan contra las decisiones
que adopte.
Por otra parte,
obsérvese que el mismo artículo 19 de la mencionada Ley 35 de 1993, se ocupa de
la modificación parcial del régimen de la liquidación forzosa de entidades
sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, pues dispone
que en adelante dicha función debe efectuarse bajo la inmediata dirección y
responsabilidad de los liquidadores, personas jurídicas o naturales de libre
nombramiento y remoción del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras;
igualmente, cabe tener en cuenta que la mencionada Ley 35 de 1993 se ocupa
principalmente del régimen general al cual debe sujetarse el Gobierno para
regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público, en los términos previstos por el numeral 19,  d) del artículo 150
de la Carta.
... En el caso en
examen se trata apenas de la habilitación legislativa para incorporar al
mencionado estatuto orgánico del sistema financiero, las modificaciones
ordenadas por la misma ley en lo que correspondiera a aquel estatuto y las
nuevas disposiciones que se podían expedir en materia del procedimiento
aplicable por el liquidador; obviamente, dentro de éste se encuentra el régimen
de liquidación de las entidades a que se ha hecho referencia, siendo
perfectamente válida desde el punto de vista formal la mencionada
incorporación".
Y más adelante,
agregó:
"Corresponde
determinar si en verdad la facultad del liquidador consistente en "Destinar
recursos de la liquidación al pago de la desvalorización monetaria que hubieren
podido sufrir las acreencias que debieron sujetarse al proceso liquidatorio",
prevista en el literal p) del numeral 9o. del artículo 295, se encontraba en el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, si corresponde a las modificaciones
ordenadas por la Ley 35 de 1993, que podían  incorporarse al mismo, o si forma
parte del procedimiento que podía establecer el ejecutivo en desarrollo de las
mencionadas facultades del inciso segundo del artículo 19 de la Ley 35 de 1993.
...
A juicio de la
Corte Constitucional, el artículo 295 es expresión de la facultad de señalar el
procedimiento que debe seguir el liquidador y, además, recoge implícitamente
las modificaciones introducidas a este régimen por la misma Ley 35, ya que
permite que dicho proceso se adelante bajo la responsabilidad inmediata del
liquidador; por tanto, la disposición acusada se ajusta a las prescripciones de
la Carta en materia del ejercicio de las facultades. Además, el legislador no
cuestionó la validez de las disposiciones que formaban parte del mencionado
estatuto y, por el contrario, la facultad extraordinaria conferida parte del
supuesto que indica que la referencia hecha por la ley que permite la
incorporación de las modificaciones, la nueva numeración y la nueva
sistematización del mismo estatuto, convalida cualquier posible vicio formal de
inconstitucionalidad antecedente, que esté directamente relacionado con la
competencia o con el procedimiento seguido para su expedición; se trata en este
caso de una especie de convalidación de inconstitucionalidad en cuanto a los
aparentes vicios formales y procedimentales de la expedición de la normatividad
antecedente, ya que el legislador mismo señala que sobre el conjunto de
disposiciones que integran el mencionado cuerpo normativo se pueden ejercer las
facultades que confiere.
...”
Así las cosas, por
este aspecto, la norma acusada será declarada ceñida en todo a la Constitución,
comoquiera que no se advierte desbordamiento de las atribuciones
constitucionales que detentaba el Ejecutivo, al tenor de lo dispuesto en los
artículos 36 y 19 de la Ley 35 de 1993.
·     El proceso liquidatorio forzoso de una
entidad financiera, y la supuesta violación a la igualdad de los acreedores,  a
causa de la prohibición de compensar automáticamente y por fuera del proceso
liquidatorio.
Debe la Corte, a
este respecto, comenzar por señalar que, como bien lo anotan tanto el señor
apoderado de la Superintendencia Bancaria como el Procurador General de la
Nación en su concepto, los antecedentes legislativos de la  figura de la
compensación en los procesos liquidatorios desvirtúan las aseveraciones del
accionante pues, evidencian que no es cierto que, históricamente, se hubiese
autorizado la compensación por vía general, en forma automática o por fuera del
proceso liquidatorio.
Todo lo contrario.
En las regulaciones anteriores -Ley 45 de 1923, artículo 57; Ley 57 de 1931,
artículo 6º. y Decretos 2216 y 2217 de 1982, artículo 3º., numeral 10- la
compensación se previó en forma facultativa, bajo supuestos determinados y
siempre dentro del proceso liquidatorio.
Así, en la norma
últimamente citada, a este respecto, se dijo:
“Artículo 3º.- El
Superintendente tendrá la guarda y administración de la masa de bienes de la
entidad intervenida y, como tal, los siguientes deberes y facultades:
...
10. Celebrar toda
clase de actos y contratos  así como transigir, comprometer, compensar,
desistir, restituir los bienes recibidos en prenda, cancelar hipotecas y
representar a la entidad en las sociedades en las que sea socia o accionista.”
Ahora bien, a los
efectos de este fallo, resulta pertinente señalar que en el Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero, el contenido normativo que se cuestiona,  pertenece a
la Parte Undécima que regula el “Procedimiento para la toma de posesión y
liquidación de las entidades sometidas al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria”.
Concretamente, el
artículo 301, numeral 2º. cuestionado, se inserta en el Capítulo III, relativo
al “Proceso de Liquidación Forzosa Administrativa'” que el artículo 293
ib., define como:
“... un proceso
concursal y universal, que tiene como finalidad esencial la pronta realización
de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la
respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la
igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones  legales que
confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de
créditos.”
En lo que concierne
a la acusación que en este estrado se examina, debe, además, tenerse en cuenta
que el literal i) del numeral 9º. del artículo 295 ibídem, confiere al
liquidador designado por el director del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras las siguientes facultades:
“ i) Celebrar
todos los actos y contratos requeridos para el debido desarrollo de la
liquidación, incluidos los negocios o encargos fiduciarios que faciliten su
adelantamiento, restituir bienes recibidos en prenda, cancelar hipotecas y
representar a la entidad  en las sociedades en las que sea socia o accionista,
así como transigir, comprometer, compensar o desistir, judicial o
extrajudicialmente, siempre que no se afecte la igualdad de los acreedores
de acuerdo con la ley.”
Significa lo
anterior que a la luz del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero la
compensación sí puede operar, pero siempre y cuando se verifique dentro del
proceso liquidatorio, y que valoradas las condiciones y particularidades de las
obligaciones en cuestión, el liquidador la halle justificada y razonable,
ajustada a los fines del proceso liquidatorio y procedente por no causar
detrimento a la igualdad de derechos de los acreedores.
Así las cosas, de
interpretar el numeral 2º. del artículo 301 del Decreto 663 de 1993 que se
cuestiona, con lo preceptuado por el artículo 295, numeral 9º. literal i), se
infiere inequívocamente que la compensación que prohibe el numeral 2º. del
acusado artículo 301 del Decreto 663 de 1993, es la  automática e
indiscriminada que pudiera tener lugar por fuera del proceso liquidatorio, pues
es claro que el literal i) del numeral 9º. del artículo 295 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero sí la autoriza, al prever que el liquidador
tiene la facultad de compensar dentro del proceso liquidatorio, respecto de
casos concretos y de obligaciones específicas, a condición de que, al
efectuarla, no afecte la igualdad de los acreedores, que es la misma condición
a la que la supedita el artículo 1720 del Código Civil.
Por ello, tampoco
encuentra la Corte que tenga fundamento el cargo que aduce una supuesta
modificación a las reglas sobre procedibilidad de la compensación previstas en
el artículo 1720 del Código Civil. Contrariamente a lo sostenido por el
demandante, halla que  las reglas sobre la compensación facultativa aplicable
en el proceso liquidatorio forzoso de una entidad financiera, de acuerdo al
numeral 2º. del artículo 301 del Decreto 663 de 1993 en concordancia con el
literal i), numeral 9º. del artículo 295 ibídem, son enteramente consonantes
con las estatuidas en materia civil, como quiera que en ambos regímenes se
contempla su improcedencia cuando con ella se afecte la igualdad de los
acreedores.
Para esta Corte, una
compensación anterior al proceso liquidatorio que operase en forma automática y
por vía general, resulta constitucionalmente inaceptable, pues, ciertamente, si
se permitiera que, en esa hipótesis a través de la compensación, el acreedor de
una entidad liquidada recibiera la satisfacción de su crédito, éste no entraría
al prorrateo a que están sujetos los otros acreedores, y ello constituiría una
verdadera injusticia frente a los demás acreedores, quienes sí están obligados
a hacerse parte en el proceso concursal, para poder obtener el pago de sus
acreencias.
Por ello, la
Corporación estima que de aceptarse la tesis del accionante según la cual la
compensación debe operar  en forma automática y por fuera del proceso
liquidatorio, en presencia de una intervención forzada ocurriría que se estaría
privilegiando a aquellos acreedores que siendo deudores, pudieron compensar
anticipadamente sus obligaciones con la entidad liquidada, con sacrificio
injusto de los otros acreedores, pues estos, por la vía de la disminución de la
masa activa, verían aún mas difícil la recuperación así fuese parcial de sus
acreencias.
Conclúyese de lo
anterior que por este aspecto, la acusación no prospera, pues, paradójicamente
la compensación legal, antes del proceso liquidatorio sí comportaría
desconocimiento del principio de igualdad, según quedó analizado.
En efecto,  de
acuerdo con el  principio según el cual el patrimonio del deudor es prenda
general para responder de sus obligaciones con los acreedores, se explica el
fundamento de la norma acusada.
Ella coloca en pie
de igualdad a todos los acreedores quirografarios, de tal suerte que todas sus
deudas sean satisfechas en la misma proporción, con el patrimonio del acreedor
que se encuentra en un proceso concursal, principio que se conoce como  “par
conditio creditorum.”
En esas condiciones,
es claro que si el actor  tacha el numeral 2º. del  artículo 301 del Decreto
663 de 1993, presuntamente, de desconocer la igualdad de los acreedores, es más
bien, a causa de los efectos prácticos que la interpretación aislada de esta
norma, ciertamente produce,  en la aplicación del literal i) del numeral 9º.
del artículo 295 ib., cuyo verdadero sentido y significado sufre grave
distorsión,  si no se le interpreta sistemáticamente con el conjunto de
disposiciones que regulan las facultades y los deberes del liquidador, la
finalidad del proceso liquidatorio, y en fín, con el trasunto axiológico  que
informa este proceso, según la regulación que del mismo hace el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, pues sólo en tal conjunto sistemático es que
puede discernirse el verdadero significado que en él adquiere el principio de
igualdad de los acreedores.
Así las cosas, la
interpretación que, acerca del significado y alcance del principio de igualdad
de los acreedores en el proceso liquidatorio postula la Corte en esta
Sentencia,  tiene como fundamento el deber que le asiste de asegurar la
igualdad y la vigencia de un orden justo,  así como el de hacer efectiva la
justicia material, que proclama el  Preámbulo y  los artículos 1º. y 2º. de la
Constitución Política,  pues, como ya quedó esclarecido, el principio de
igualdad de los acreedores en el proceso liquidatorio, ha de interpretarse como
un mismo tratamiento para  todos los acreedores quirografarios.
Por ello, no
encuentra razón que pudiese hacer constitucionalmente plausible que la
compensación operase en forma automática, y por fuera del proceso liquidatorio.
Así lo decidirá.
VIII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-  Declárase
INHIBIDA para decidir sobre la constitucionalidad del  artículo
1.8.2.3.26 del Decreto 1730 de 1991, por carencia actual de objeto.
Segundo.-   Declárase
EXEQUIBLE el  artículo 301, numeral 2º. del Decreto 663 de 1993
(Estatuto Orgánico del Sistema Financiero),  únicamente por los cargos
analizados en esta sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, archívese el expediente y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN
SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
En relación con la Ley 45 de 1990, véanse las Sentencias C-252/94 y C-269/99;
con  el Decreto 1730 de 1991, las Sentencias C-558/92; C-024/93; C-465/93;
C-557/93; C-057/94; C-252/94; C-271/94; C-700/99.  En relación con la Ley 35 de
1993, consúltense las Sentencias C-211/94; C-252/94; C-267/94; C-560/94;
C-496/98; C-675/98. En relación con el Decreto 663 de 1993, Véanse las
Sentencias C-037/94; C-057/94; C-061/94; C-188/94; C-211/94; C-248/94;
C-252/94; C-308/94; C-360/94; C-028/95; C-053/95; C-452/95; C-552/96; C-496/98;
C-479/99; C-584/99; C-700/99; C-747/99.