C-339-96
Sentencia C-339/96
Sentencia
C-339/96
PRINCIPIO DE
IGUALDAD/PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACION
El principio de
igualdad no le impide al legislador reconocer entre las personas, distinciones
legítimas, sino que inadmite tratos desiguales que sean irracionales, esto es,
que no contengan una justificación objetiva y razonable, o que no guarden
proporcionalidad entre los hechos que le sirven de causa a la norma y  los
fines que ésta persigue.
DERECHO DE
PETICION-Alcance
En torno al
derecho de petición, es un derecho de todas las personas,  y una obligación de
la administración resolver sobre los recursos interpuestos por los gobernados
en la vía  gubernativa, ello en virtud de los principios de eficacia
administrativa y respeto por los derechos ciudadanos.
DEBIDO PROCESO-Concepto
El derecho al
debido proceso es el conjunto de garantías que buscan asegurar a los
interesados que han acudido a la administración pública o ante los jueces, una
recta y cumplida decisión sobre sus derechos. El  incumplimiento de las normas
legales que rigen  cada proceso administrativo o judicial genera una violación
y un desconocimiento del mismo.
DERECHO AL LIBRE
DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Vulneración
Se configura una
vulneración de este derecho cuando a la persona se le impide, de forma
arbitraria, alcanzar a perseguir aspiraciones legítimas de vida, y de escoger
libremente las circunstancias que dan sentido a su  existencia.
ACTO DE TRAMITE-Finalidad/ACTO DE TRAMITE-Improcedencia
de recursos
No se concederán
recursos administrativos contra las providencias preparatorias o de ejecución;
así, pretende el legislador agilizar la toma de las decisiones de las
autoridades, lo cual hace entender que los actos de trámite y preparatorios,
que son aquellas actuaciones preliminares que produce  la administración para
una posterior decisión definitiva sobre el fondo de un asunto, generalmente, no
producen efectos jurídicos, en relación con los administrados, ni crean,
extinguen o modifican sus derechos subjetivos personales, reales o de crédito,
ni afectan sus intereses jurídicos. En consecuencia es razonable entender que
contra los mismos no proceden los recursos. En consecuencia, no encuentra la
Corte que los apartes demandados de la norma que se revisa sean
inconstitucionales, ya que los fundamentos o supuestos de derecho que tuvo el
legislador en cuenta para establecer la improcedencia de recursos de vía
gubernativa contra los actos de carácter general, de trámite, preparatorios o
de ejecución, y para limitar la procedencia de aquellos recursos, atienden a la
necesidad de evitar la parálisis o el retardo, la inoportunidad y la demora en
la actividad administrativa, que debe estar, salvo excepciones señaladas en la
ley, en condiciones de decidir en la mayor parte de los asuntos previamente a
la intervención del administrado o interesado.
SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO/DERECHO DE PETICION
Con el silencio
administrativo negativo se pone fin a las situaciones de indecisión por parte
de la administración, permitiendo al afectado con las conductas omisivas de las
autoridades, acudir a la vía judicial contencioso administrativa para efectos,
entre otros, de poder garantizar la integridad del ordenamiento y los derechos
de los interesados. El silencio administrativo negativo no es respuesta
adecuada para el Derecho de Petición y en consecuencia, no se excusa a la
Administración de resolver las peticiones presentadas con fundamento en dicho
derecho constitucional, ni se la exime de responsabilidad frente a los
ciudadanos para garantizar que la actividad de la Administración Pública se
desarrolle con los postulados de eficiencia, eficacia, publicidad, economía y
celeridad.
REVOCACION DE
ACTO ADMINISTRATIVO-Alcance
Sin expresa
definición legal, ni la petición de revocación ni la decisión que sobre ella
recaiga, pueden revivir los términos para iniciar las acciones ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. La revocatoria directa asegura
un instrumento gubernativo para obtener en cualquier tiempo el restablecimiento
del derecho conculcado y que la Administración mantenga la vigencia y el vigor
el ordenamiento jurídico;  en consecuencia, no es una opción de agotamiento de
la vía gubernativa en el sentido procesal del término y su utilización no
comporta la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa,
puesto que mediante esta vía el particular no pueden retrotraer los efectos de
los actos administrativos ni de la vía gubernativa. Por lo anterior, es claro
que con su reconocimiento en la ley y en sus alcances limitados en el ámbito
procedimental, no se concreta una violación del régimen constitucional del debido
proceso.
Referencia:
Expediente D-1237
Acción de
inconstitucionalidad contra
los artículos  49
(parcial), 60, 72 y 136 (parcial) del Decreto  01 de 1984.
Actor: Luis Antonio
Vargas Alvarez
Magistrado Ponente:
Dr. JULIO CESAR
ORTIZ GUTIERREZ
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto primero (1o.) de mil novecientos noventa y seis (1996)
I.   ANTECEDENTES
El ciudadano LUIS
ANTONIO VARGAS ALVAREZ, en  ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el numeral 5o. del artículo  241 de  la
Constitución  Política,  presentó  el  19  de  febrero del año en curso, un
escrito  de  demanda  en el que pide que se declare la inconstitucionalidad de
los artículos 49 (parcial), 60, 72 del Decreto 01 de 1984 o Código Contencioso
Administrativo, y 136 (parcial), este último subrogado por artículo 23 del
Decreto 2304 de 1989.
Una vez admitida la
demanda, se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y
legal, se fijó en lista el negocio y simultáneamente  se le dió traslado al
Despacho del señor Procurador General de la Nación y cumplidos como están los
trámites y  requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, esta Corporación
procede a resolver sobre la demanda.
II.  LAS DISPOSICIONES ACUSADAS
El texto de las disposiciones
acusadas es del siguiente tenor:
“DECRETO NUMERO
01 DE 1984
Por el cual se
reforma el Código Contencioso Administrativo.
"....
ARTICULO 49.  No habrá recurso contra los actos de
carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución,
excepto en los casos previstos en norma expresa.
(En este artículo se
demanda lo subrayado)
.....
ARTICULO 60.  Transcurrido un plazo de dos (2) meses
contado a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación
sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la
decisión es negativa.
El plazo mencionado
se interrumpirá mientras dure la práctica de pruebas.
La ocurrencia del
silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1o. no exime a la
autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido
ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo.
ARTICULO 72. Efectos.  Ni la petición de revocación de
un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales
para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a
la aplicación del silencio administrativo.
ARTICULO 136. Subrogado. D.E. 2304/89, ART. 23.
Caducidad de las acciones.  La de nulidad absoluta podrá ejercitarse en
cualquier tiempo a partir de la expedición del acto.
La de
restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a
partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el
caso. Si el demandante es una entidad pública la caducidad será de dos (2)
años. Si se demanda un acto presunto, el término de caducidad será de cuatro
(4) meses contados a partir del día siguiente a aquel en que se configure el
silencio negativo.
Sin embargo, los
actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier
tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares
de buena fe.
La de reparación
directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del
acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la
ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de
trabajos públicos.
La de nulidad y
restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos
proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agrario, Incora, caducarán
en dos (2) años contados desde la publicación, cuando ella sea necesaria, o
desde su ejecutoria, en los demás casos.
Las relativas a
contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de
derecho que le sirvan de fundamento”
(De este artículo lo
subrayado es lo demandado)
III. LA  DEMANDA
a)  Normas
constitucionales que se consideran Infringidas.
En su escrito, el
demandante considera que las normas acusadas violan lo dispuesto en el
preámbulo y en los artículos 1º, 2º, 13, 16, 23 y 29 de la Constitución
Política.
b)   Fundamentos
de la Demanda
En concepto del
demandante no puede concebirse en un estado social de derecho como el que surge
de la Carta Política de 1991, que la administración pública esté habilitada por
la ley para desconocer, en su favor,  normas cuyo cumplimiento se exige a los particulares.
En este sentido advierte que el silencio administrativo negativo derivado del
artículo 52 del Código Contencioso administrativo, constituye una flagrante
violación del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Carta,
pues si se exigen requisitos al interesado para la interposición de recursos en
la vía gubernativa, y estos pueden o no ser atendidos por la administración,
tal exigencia se convierte en inocua; en su concepto, con la disposición
acusada se viola el derecho constitucional al debido proceso administrativo.
Por otra parte,
advierte la demanda que los preceptos que señalan la improcedencia de recursos
para determinados actos administrativos o actuaciones de la administración,
conllevan arbitrariedad, se oponen al debido proceso, y no permiten el cabal
cumplimiento de los fines esenciales del Estado. Así, en opinión del actor, con
los actos de trámite, preparatorios y de ejecución se pueden violar los
derechos fundamentales de las personas, como ocurre, verbigracia, con los actos
discrecionales, que se encuentran dentro del conjunto de los actos de
ejecución. Presenta como caso evidente que probaría su concepto, la
declaratoria de insubsistencia de personas al servicio de la administración,
cuando no están vinculadas a la carrera  administrativa.
En cuanto a los
actos administrativos expedidos con ocasión de una solicitud de revocatoria
directa, el demandante sostiene que no existe razón válida para que no sean
susceptibles de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y
cuando violen los derechos de los interesados.
Igualmente, estima
el demandante que el término de caducidad establecido para la acción de
restablecimiento del derecho es, en su criterio, discriminatorio en favor de la
administración y no guarda asomo alguno de equidad con respecto al
administrado.
Por todo lo
expuesto, considera que las normas transcritas se oponen a la Carta fundamental
y, por  ende, así debe declararlo esta Corporación.
IV.  LA INTERVENCION OFICIAL
En cumplimiento del
numeral 1o. del artículo 242 de la Constitución Nacional, el apoderado del
Ministerio de Justicia y del Derecho, radicó un escrito de fecha 26 de marzo de
1996, en el que dice justificar la constitucionalidad de las normas acusadas.
Los argumentos en
los que sustenta su defensa son, en resumen, los siguientes:
Los términos de
caducidad y la inexistencia de recursos en la vía gubernativa, tratándose de
actos preparatorios, de trámite o de ejecución, afectan  a todos los
administrados, por lo cual no se configura violación alguna a los derechos de
igualdad, debido proceso y petición; además, la extensión del término para
iniciar la acción de nulidad y  restablecimiento del derecho otorgado a la
administración, que es mayor que el fijado para los particulares, no atenta
contra el  derecho a la igualdad, pues tal diferencia se justifica en razón del
interés general y del principio de seguridad jurídica que representa la
administración.
Sostiene, con base
en reiterada jurisprudencia de esta Corporación, que la igualdad no significa
tratar por igual a todos, sino la obligación hacerla efectiva, real y material
en cada caso concreto, tratando en forma similar a los iguales y en forma
desigual a quienes no lo son.
En su concepto, los
apartes demandados de las normas transcritas no generan violación alguna al
derecho de igualdad, toda vez que los administrados y la administración no se
encuentran sobre un mismo plano de condiciones e intereses.  Sostiene que no
existe violación del principio de igualdad en las normas que establecen
términos disímiles para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, ni en la que niega la posibilidad de recursos dentro de la vía
gubernativa para los actos preparatorios, de ejecución y de trámite.
De otro lado, afirma
que no es válido sostener que los recursos de la vía gubernativa son peticiones
en interés particular, pues aceptar tal argumento, esgrimido por el demandante,
equivale a decir que la decisión negativa a un recurso de reposición puede
recurrirse por conducto del derecho  de petición;  además, los recursos reciben
un tratamiento distinto e independiente en el cuerpo del Código Contencioso
Administrativo,  en razón de lo cual no puede asimilarse a derechos de
petición, y por tanto, la no contestación a los mismos  no constituye
quebrantamiento del artículo 23 de la Carta Política.
En su criterio, el
artículo 60 del Decreto 01 de 1984, que establece el silencio administrativo
negativo frente a la no resolución de los recursos de la vía  gubernativa,
constituye una garantía de justicia y cumplimiento cabal del  debido proceso
administrativo, pues impide que se mantenga en vilo al particular hasta que  la
administración decida los recursos  interpuestos  y le permite  acudir ante la
jurisdicción de lo contencioso para demandar el acto ficto o presunto.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El señor Procurador
General de la Nación, rindió el concepto de su competencia y en él solicita a
esta Corporación declarar exequibles las normas acusadas, con base en los
argumentos que se resumen, así:
El administrado
cuenta con medios de control para hacer valer el principio de legalidad y el de
responsabilidad de la administración en relación con los actos que lo afecten,
bien sea frente a la misma administración para que los aclare, modifique o
revoque, mediante la vía gubernativa, o ante el juez de lo contencioso
administrativo y a través de las acciones pertinentes.
Además, los actos de
trámite o preparatorios hacen parte de las etapas previas que deben agotarse
para la expedición de un acto  administrativo; por tal razón, no resuelven
definitivamente sobre una  actuación, salvo contadas excepciones, y, por ende,
no tienen recursos en la vía  gubernativa como sí los  tiene el acto administrativo
definitivo.
Los actos de
ejecución, por su parte, son aquellos que buscan hacer realidad una decisión
administrativa y tampoco son susceptibles, por decisión del legislador, de
recursos en la vía gubernativa,  no obstante, ambos tipos de actos pueden ser
discutidos en sede judicial y en consideración a ello no se encuentran, como lo
afirma el demandante, exentos de control.
Observa que la
institución del silencio administrativo negativo por la no resolución oportuna
de los recursos en la vía gubernativa, permite acabar con el estado de
indecisión que vive el particular, quien en tal evento puede demandar,
directamente, y en la sede judicial definida en la ley, el acto presunto pero
sin eximir a la administración, en manera alguna, de la obligación de
pronunciarse.
En relación con el
artículo 72, del Código Contencioso  Administrativo, afirma que no puede
entenderse y aplicarse  sino en concordancia con los artículos 69 y 74 del
mismo estatuto, pues de esta forma se establece una opción para que el
interesado busque en cualquier tiempo el restablecimiento del derecho que
considera conculcado, pero no es una modalidad, un agotamiento de la vía
gubernativa y menos configura causal alguna que haga imposible acudir a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
No se pronuncia con
respecto a la parte demandada del artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo, aduciendo que esta Corporación ya la declaró exequible,
mediante sentencia C-351 de 1994, por lo cual solicita estarse a lo resuelto en
esa providencia judicial.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La Primera.
La Competencia.
Es competente la
Corte Constitucional para conocer del presente asunto en virtud de lo dispuesto
por el artículo 241-5 de la Constitución Política porque las normas acusadas
hacen parte de un decreto con fuerza de ley, dictado  en ejercicio de
facultades extraordinarias.
2.      La
Materia de la Demanda
La  demanda que se
examina en esta oportunidad se refiere a  que la parte acusada del artículo 49
y los artículos 60, 72, así como  la parte acusada del artículo 136 del decreto
01 de 1984, desconocen el derecho a la igualdad dentro de un marco jurídico que
garantice un orden político, económico y social justo, toda vez que, en su
concepto, estas disposiciones establecen una modalidad de discriminación  en
contra  de los ciudadanos, al disponer, en un caso, la inexistencia de recursos
para determinados actos administrativos, y en otros, la posibilidad de que las
autoridades ignoren las peticiones formuladas por los ciudadanos a través de
los recursos de ley.  Además, considera que se produce igual violación por la
diferente regulación establecida en materia  de términos de caducidad para los
ciudadanos y para la administración pública.  La discriminación que parte de la
diferencia de los términos de caducidad de la acción de restablecimiento del
derecho para la administración y los particulares  contradice el principio de
igualdad frente a la ley.
Por otra parte, el
actor sostiene que las normas demandadas contradicen los supuestos doctrinarios
del estado de derecho, al existir un desequilibrio total en el cumplimiento de
la ley, en el sentido de que la  administración pública pueda desconocer la
existencia de normas jurídicas o tener prelación, en tanto que los
administrados se someten a la plenitud de las exigencias legales.
Como se ha visto, el
demandante considera que el silencio administrativo negativo establecido en el
artículo 60 del decreto  01  de 1984, favorece a la administración al permitirle
no resolver los recursos interpuestos en la vía gubernativa por los actos
administrativos, lo que conlleva al desconocimiento del derecho de petición del
artículo 23 de la Carta Política.
Para el demandante,
los artículos  49 (parcial), 60, 72  y 136  (parcial) del Decreto 01 de 1984,
desconocen el debido proceso, al establecer  casos en los cuales las
actuaciones administrativas carecen de recursos de impugnación; para justificar
su postura, el ciudadano demandante ejemplifica lo que sucede con los actos  de
insubsistencia frente a los que no se puede interponer recurso alguno en la vía
gubernativa y por  “manera  que resulta  ilógico que, dentro de la  vía
gubernativa el afectado con ese acto de ejecución no pueda ser atendido en su
reclamación, y no tenga opción de demostrar la improcedencia del acto de
ejecución.”
El actor también
considera que las normas cuestionadas establecen una modalidad ilegítima de
desigualdad, ya que impiden a los ciudadanos la obtención de lo que pretenden.
2.2            El
Derecho a la Igualdad, el Derecho de Petición, el Debido Proceso y el Derecho
al Libre Desarrollo de la Personalidad
Previamente al
análisis de los cargos, la Corte considera necesario reiterar algunos de sus
pronunciamientos jurisprudenciales relacionados  con la materia objeto de la
demanda, con el fin de precisar conceptos e interpretaciones sobre los derechos
a la igualdad, el de petición, el debido  proceso y al libre desarrollo de la
personalidad.
a.    El Derecho
a la Igualdad
El derecho a la igualdad
fue elevado a canon constitucional en el artículo 13 de la Carta, como valor
supremo y fundante de la nacionalidad colombiana y pilar básico del Estado.
Con relación a este
derecho fundamental, esta Corte Constitucional ha sostenido en la sentencia T-230/94,
lo siguiente:
“3). La igualdad en
el Estado social de derecho
1. La superación
plena de la igualdad formal fue posible con la adopción de los postulados del
estado social de derecho, plasmados en constituciones dotadas de los
procedimientos judiciales para el control y adecuación del contenido de las
leyes a los valores y principios constitucionales. Así, dentro del marco
constitucional se ha pretendido extender el principio de igualdad hasta cubrir
aquellos casos en los cuales no existe fundamento razonable derivado de la
naturaleza de las cosas u otra razón capaz de justificar la diferencia
introducida por el legislador.
1.1. El Estado
social de derecho presupone el control constitucional de las leyes y la
efectividad de los valores, principios y derechos fundamentales del
ordenamiento jurídico. En esta perspectiva, la ley pierde la posición de
criterio último y definitivo de interpretación, para dar lugar a la
preponderancia del texto constitucional.
1.2. La textura
abierta de los textos constitucionales que consagran principios y valores,
determina un margen amplio de apreciación judicial. Esta libertad en la
interpretación es considerada una de las condiciones  para el logro de la
efectividad de los derechos fundamentales. Se parte aquí del postulado - ya
previsto por Aristóteles en su Etica a Nicómaco - según el cual, los meros
conceptos legales, en ocasiones, resultan insuficientes para el logro de la
justicia real y efectiva.
2. La transformación
del sistema jurídico permite hablar - en relación con el principio de igualdad
- de un cambio en el parámetro valorativo o "patrón de igualdad". La
voluntad legislativa queda subsumida dentro de un referente superior: la
constitución. La ley se convierte así en un medio normativo a través del cual
los postulados esenciales del Estado se realizan.
B. El principio
de la no discriminación
1. Se discrimina
cuando se hace una distinción infundada de casos semejantes. Por lo general,
cada ordenamiento jurídico enumera una serie de razones para establecer
diferencias consideradas discriminatorias. La norma pionera en esta materia se
encuentra en el artículo primero de la Declaración de los Derechos del Hombre y
del Ciudadano del 26 de agosto de 1789, según la cual, "las distinciones
sociales sólo pueden fundarse en la utilidad común".
2. Los instrumentos
internacionales de protección de los derechos humanos han ampliado y
desarrollado la idea de la Revolución Francesa. La Declaración Universal dice
en su artículo 2-1 que "toda persona tiene todos los derechos y libertades
proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color sexo,
idioma, religión opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o
social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición".
2.1. La igualdad
relativa a la raza, al sexo, a la nacionalidad a la religión, entre otras,
constituye un precepto aceptado universalmente que no requiere de razones o
explicaciones. Se habla al respecto de presunciones, que dispensan de toda
justificación a quienes las asumen, pero que exigen una justificación de
quienes las transgreden.
3. Los motivos de
discriminación anotados no excluyen otros posibles que puedan dar lugar a un
trato infundado. Los textos internacionales, así  como la Constitución
Colombiana en su artículo 13, tienen un propósito enunciativo y no taxativo.
Esta interpretación es, además, la única compatible con el postulado de la
efectividad de los derechos consagrado en la constitución política y con los
instrumentos internacionales de protección de los Derechos Humanos, en los
cuales se prohibe la discriminación por razones de color, raza, sexo, idioma,
religión opinión, (...) y por cualquier otra condición.
4. La justificación
del trato jurídico distinto de una situación jurídica equiparable, sólo es
posible si se demuestra que ella resulta claramente de la finalidad perseguida
por la norma que establece la distinción. En términos de la Corte Europea de
Derechos Humanos, "No habrá, pues, discriminación si una distinción de
tratamiento está orientada legítimamente, es decir, si no conduce a situaciones
contrarias a la justicia, a la razón o a la naturaleza de las cosas". En
este orden de ideas, es necesario tener en consideración los objetivos de la
norma que establece la distinción, "los cuales - continúa la Corte - no
pueden apartarse de la justicia y de la razón, vale decir no pueden perseguir
fines arbitrarios, caprichosos, despóticos o que de alguna manera repugnen a la
esencial unidad y dignidad de la naturaleza humana."2
5. Los elementos
probatorios involucrados en la aplicación del principio de igualdad han sido
definidos de la siguiente manera. Cuando se trata de un problema de igualdad
"en" la ley o discriminación "de jure", el término de
comparación o "patrón de igualdad" debe ser aportado por el
accionante. El análisis de la desigualdad se concentra en la norma jurídica que
introduce la desigualdad de trato y no en cuestiones de hecho.  En los casos de
igualdad por razón de la aplicación de la ley, en cambio, corresponde al
aplicador de la norma la justificación del trato diferenciado. (Sentencia
T-230/94. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
De lo afirmado
anteriormente, se deduce que el principio de igualdad no le impide al
legislador reconocer entre las personas, distinciones legítimas, sino que
inadmite tratos desiguales que sean irracionales, esto es, que no contengan una
justificación objetiva y razonable, o que no guarden proporcionalidad entre los
hechos que le sirven de causa a la norma y  los fines que ésta persigue.
b.   El derecho
de petición
En torno al derecho de
petición reconocido ahora en el artículo 23 de la Carta, esta Corporación se ha
pronunciado en múltiples fallos, en el sentido de entender que es un derecho de
todas las personas,  y una obligación de la administración resolver sobre los
recursos interpuestos por los gobernados en la vía  gubernativa, ello en virtud
de los principios de eficacia administrativa y respeto por los derechos
ciudadanos.  En efecto en sentencia T-134 de 1995, esta Corporación sostuvo
que:
“Craso error que la
Corte Constitucional no puede permitir que pase inadvertido, en cuanto por la
vía de semejante argumentación no sólo se desconoce de manera flagrante el
derecho fundamental plasmado en el artículo 23 de la Carta sino que se
desvertebra el sistema instituído por el Constituyente al hacer puramente
teóricos los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía y celeridad
que, según las normas fundamentales, deben presidir el ejercicio de la función
administrativa.
Si la ley ha
consagrado el silencio administrativo negativo, lo ha hecho precisamente en
consideración al administrado, a quien la negligencia del funcionario no
solamente genera el perjuicio en que consiste la falta de respuesta, con
ostensible vulneración de uno de sus derechos fundamentales, sino que le impide
acudir a la jurisdicción Contencioso Administrativa en cuanto -de no ser por la
mencionada figura jurídica- no se tendría acto alguno demandable.
Así lo ha entendido
esta misma Sala de la Corte al expresar en distintas ocasiones que el de
petición es un derecho constitucional fundamental susceptible de ser tutelado,
pese a la ocurrencia del silencio administrativo negativo, pues éste ha sido
consagrado para permitir el acceso a la jurisdicción en contra del acto ficto y
en relación con la materia de lo pedido, y no como un medio de defensa judicial
para hacer valer el derecho de petición considerado en sí mismo.
Sobre el particular,
conviene recordar lo señalado por la Sala:
"...la
obligación del funcionario u organismo sobre oportuna resolución de las
peticiones formuladas no se satisface con el silencio administrativo. Este
tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto
a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se logra determinando,
por la vía de la presunción, la existencia de un acto demandable. Pero de
ninguna manera puede tomarse esa figura como supletoria de la obligación de
resolver que tiene a su cargo la autoridad, y menos todavía entender que su
ocurrencia excluye la defensa judicial del derecho de petición..."
(...)
"...el silencio
administrativo es la mejor demostración de que se ha conculcado el derecho de
petición y el fundamento más claro para proceder a su tutela" (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia Nº T-242 del 23 de junio de
1993).  (Sentencia  T-134 de 1995. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
C.  El derecho al
Debido Proceso
Esta Corporación se
ha pronunciado sobre  este derecho (art. 29 de la C.P.), concluyendo que el
incumplimiento de las normas legales que rigen  cada proceso administrativo o
judicial genera una violación y un desconocimiento del mismo; así, el derecho
al  debido proceso es el conjunto de garantías que buscan asegurar a los
interesados que han acudido a la administración pública o ante los jueces, una
recta y cumplida decisión sobre sus derechos.
Sobre el debido
proceso, ha dicho la Corte:
"El debido
proceso es el que en todo se ajusta al principio de juridicidad propio del
estado de derecho y excluye, por consiguiente, cualquier acción contra legem o
praeter legem. Como las demás funciones del estado, la de administrar justicia
está sujeta al imperio de lo jurídico: sólo puede ser ejercida dentro de los
términos establecidos con antelación por normas generales y abstractas que
vinculan positiva y negativamente a los servidores públicos. Estos tienen
prohibida cualquier acción que no esté legalmente prevista, y únicamente pueden
actuar apoyándose en una previa atribución de competencia. El derecho al debido
proceso es el que tiene toda persona a la recta administración de justicia.
"Es debido
aquel proceso que satisface todos los requerimientos, condiciones y exigencias
necesarios para garantizar la efectividad del derecho material."
(Sentencia No. T- 001 de 1993, Magistrado Ponente, doctor Jaime Sanín
Greiffensteín).
Así las cosas, toda
actuación tanto de funcionarios judiciales como de autoridades administrativas,
debe observar y respetar los procedimientos previamente establecidos para
preservar las garantías que buscan proteger los derechos de quienes están
involucrados en una situación o relación jurídica, cuando dicha actuación, en
un caso concreto, podría conducir a la creación, modificación o extinción de un
derecho o la imposición de una sanción.
Igualmente, esta
Corporación ha sostenido la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, en aquellos casos donde la actuación de la autoridad
pública, y en particular de la autoridad judicial, carece de fundamento
objetivo y sólo obedece a actuaciones caprichosas y arbitrarias adelantadas con
extralimitación de funciones, generando como consecuencia la violación o
amenaza de derechos fundamentales de la persona, e incurriendo de esa manera en
lo que se ha denominado como "vías de hecho".
Por ello, todo
proceder de los servidores públicos, que ignore ostensible y flagrantemente el
ordenamiento jurídico, se constituye en verdadera vía de hecho y por tanto,
susceptible de la protección y el amparo que se otorga a través de la acción de
tutela.
Sobre el particular,
ha señalado esta Corporación:
"A los
servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones, les está vedado actuar
por fuera de las funciones atribuidas por la Constitución o la ley. El Estado
Social de Derecho (C.P. art. 1), los fines sociales del Estado (C.P. art. 2) y
el principio de igualdad ante la ley (C.P. art. 13), constituyen el marco
constitucional de la doctrina de las vías de hecho, la cual tiene por objeto
proscribir las actuaciones arbitrarias de la autoridad que vulneran los
derechos fundamentales de las personas.
"Una actuación
de la autoridad pública se torna en una vía de hecho susceptible del control
constitucional de la acción de tutela cuando la conducta del agente carece de
fundamento objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene como
consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la persona."
(Sentencia No. T- 079 de 1993, Magistrado Ponente, doctor Eduardo Cifuentes
Muñoz).
De otra parte, en
sentencia T-576 de 1992, esta Corporación  fijó el alcance de los recursos de
la vía gubernativa en el derecho positivo colombiano así:
Los Recursos
Administrativos
Esta misma Sala con
ocasión de la revisión de la Tutela No. 3197, sentencia T-552, del 7 de octubre
de 1992, hizo entre otras precisiones sobre el Derecho Fundamental al Debido
Proceso Administrativo, la  de que "es un conjunto complejo de
circunstancias de la administración que le impone la ley para su ordenado
funcionamiento, para la seguridad jurídica de los administrados  y para la
validez de sus propias actuaciones".  Dentro de aquellas  circunstancias,
se encuentran los medios, que el  conocimiento jurídico denomina "RECURSOS",
a disposición de los administrados para defenderse de los posibles desaciertos
de la administración, bien sea irregularidad formal, injusticia o
inconveniencia, hipótesis todas previstas en la ley,  y que provocan con su uso
la denominada "vía gubernativa", a fin de permitir a la
Administración la corrección de sus propios actos mediante su modificación,
aclaración o revocatoria, y,  a los administrados la garantía de sus derechos
por aquella, sin tener que acudir a la instancia judicial.  Existe además, la
necesidad del agotamiento de la vía administrativa, como un requisito previo,
establecido por la ley, para acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa, lo que implica, nada menos, que su debido agotamiento es
requisito indispensable para el ejercicio, en los casos de ley, del derecho
fundamental al libre acceso a la justicia.  La razón de la exigencia legal del
agotamiento señalado, es la de que la administración revise los reparos que se
le formulen  a su actuación, antes de que conozca de ellos quien tiene la
competencia para juzgarlos  a fin de que pueda enmendarlos, cuando sea
oportuno. (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
d)   El derecho
al Libre Desarrollo de la Personalidad
Este  derecho
elevado a canon constitucional está consagrado en el artículo 12 de la Carta,
de la siguiente manera:
“Artículo 16.  Todas las personas tienen derecho al
libre desarrollo de su personalidad sin más limitaciones que las que imponen
los derechos de los demás y el orden jurídico.”
Ha sostenido esta
Corporación que se configura una vulneración de este derecho cuando a la
persona se le impide, de forma arbitraria, alcanzar a perseguir aspiraciones
legítimas de vida, y de escoger libremente las circunstancias que dan sentido a
su  existencia  (T-532 de 1992); ahora bien, no se entiende en qué medida la
imposibilidad de interponer recursos contra los actos  administrativos de
carácter preparatorio, de trámite o de ejecución (art. 49 Decreto 01 de 1984),
o la  ocurrencia del silencio administrativo negativo (art. 60 del Decreto 01 de
1984), por la  no resolución de  un recurso interpuesto por un ciudadano y
establecer que estos no reviven reviven los términos para ejercer las acciones
contencioso administrativas (art. 72 del Decreto 01 de 1984), o que sólo tengan
los particulares cuatro meses y la  administración dos años para ejercer la
acción  de restablecimiento del derecho, pueda violar o desconocer el
desarrollo libre de la personalidad, como lo advierte la demanda.
De otra parte
resulta evidente la ausencia de una relación siquiera remota de este cargo con
los contenidos de las disposiciones acusadas y, por ello, se descarta la
posibilidad de un mayor examen del mismo.
3.      EL EXAMEN
DE LOS CARGOS DE LA DEMANDA
3.1            Solicitud
de declaración de inconstitucionalidad de los artículos 49 parcial, 60, 72 y
136 parcial del Decreto 01 de 1984.
Una vez reiteradas
estas consideraciones jurisprudenciales, la Corte Constitucional examina las
normas acusadas con relación a la totalidad de las normas constitucionales.
A.   El artículo
49 del Decreto 01 de 1984.
Estima la Corte que
esta disposición en nada vulnera el ordenamiento superior, ya que el legislador
se limita a señalar la improcedencia de los recursos de reposición, apelación y
queja contra los actos administrativos de carácter general, de trámite,
preparatorios y de ejecución, reservando los recursos en vía gubernativa,
excepto en los casos previstos en norma expresa, a los actos administrativos
definitivos y de efectos subjetivos y concretos.
En efecto, el Código
Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) contiene un conjunto de reglas
que regulan el procedimiento que se debe seguir por los asociados ante las
autoridades administrativas y por éstas para el trámite y decisión de los diferentes
asuntos que sean sometidos a su consideración, en el que se han previsto las
garantías al debido proceso administrativo, en el caso de los procedimientos
que se surten en la administración, y se dispone la procedencia no sólo de los
citados recursos como regla general, sino, además, se ha definido con fines de
garantía constitucional la procedencia ordinaria y general de los controles
judiciales de orden contencioso administrativo, y la de otros instrumentos,
recursos y procedimientos judiciales de tutela de los derechos  e intereses
legítimos.
En consecuencia,
este régimen legal distingue la etapa de las actuaciones administrativas y la
de la vía gubernativa contra los actos administrativos, definidos estos como
las conductas y abstenciones voluntarias de la administración que producen
efectos jurídicos. En este sentido se entiende por tales no sólo las
manifestaciones expresas y concretas de la administración, sino también
aquellas abstenciones a las cuales la ley les dá carácter de decisiones, como
en el caso del silencio administrativo negativo y positivo.
Como se ha visto, el
artículo 49 del CCA, define como regla general, que no se concederán recursos
administrativos contra las providencias preparatorias o de ejecución; así,
pretende el legislador agilizar la toma de las decisiones de las autoridades,
lo cual hace entender que los actos de trámite y preparatorios, que son
aquellas actuaciones preliminares que produce  la administración para una
posterior decisión definitiva sobre el fondo de un asunto, generalmente, no
producen efectos jurídicos, en relación con los administrados, ni crean,
extinguen o modifican sus derechos subjetivos personales, reales o de crédito,
ni afectan sus intereses jurídicos.
En consecuencia es
razonable entender que contra los mismos no proceden los recursos, tal como lo
quiere el legislador en la disposición acusada parcialmente y que la Corte
Constitucional halla conforme con la Carta Política.
En efecto, algunas
de estas actuaciones de trámite o preparatorias a veces son actos de perfección
de otras actuaciones, como los conceptos que se emiten sobre la legalidad de un
decreto o resolución que se pretende dictar; los actos definitivos o
principales son los actos administrativos que resuelven definitivamente algún asunto
o actuación administrativa.
En este sentido el
Consejo de Estado ha dicho sobre los anteriores actos que:
“Como es sabido, al
lado de los actos administrativos que resuelven determinado asunto o actuación
de esa índole (administrativo) conocidos como actos definitivos, existen los
que sirven de medio para que los anteriores se pronuncien llamados actos de
trámite. Más, en ocasiones los últimos deciden, de manera directa o indirecta
el fondo de los asuntos o actuaciones, asumiendo el carácter de definitiva.
De otro lado, es
evidente que el control sobre los actos de ejecución, los cuales están
excluidos de la vía gubernativa deben ser realizados para cumplir un acto
ejecutoriado y ejecutorio, es decir que por si mismo permite a la
Administración hacerlo efectivo conforme a los artículos 64, 65 y 68 del Código
Contencioso Administrativo, ya sea porque contra el acto definitivo se
interpusieron los recursos, ora porque se decidieron. En caso de que no se haya
ejecutoriado el acto que se cumple el artículo 153 consagra la posibilidad de
suspender provisionalmente su ejecución. Así mismo, en caso de que los actos
materiales de ejecución causan perjuicio al administrado, éste podrá accionar
conforme a las reglas de control de los actos administrativos contenidos en la
parte segunda del Código Contencioso Administrativo.”  (Sentencia de 27 de
octubre de 1972.  Anales del Consejo de Estado TLXXXIII, nos.  435- 436 pág.
429 de 1972).
De lo expuesto
anteriormente, estima la Corte que en el asunto sub examine no se configura una
violación al régimen constitucional del debido proceso dentro de la regulación
general del procedimiento administrativo, por el hecho de no consagrarse un
recurso de vía  gubernativa contra cierto tipo de actuaciones administrativas,
como a las que se contrae la norma acusada, mientras que se reconoce como
procedente contra otros, puesto que se parte del supuesto según el cual  estos
operan y deben operar por regla general contra aquellos actos que produce la
administración y cuyo contenido particular, subjetivo y concreto generan
efectos específicos hacia los administrados respecto de los cuales éstos pueden
tener interés.
De esta manera, la
vía gubernativa en el sistema colombiano opera, salvo los casos previstos en
norma expresa, sólo contra los actos administrativos creadores de situaciones
individuales o concretas,  siempre a instancias de las personas afectadas con
las mismas y con miras a lograr una nueva decisión de la administración que los
aclare, modifique o revoque; la nueva decisión que se produce en su respuesta
se integra en esta concepción a la primera decisión recurrida, para formar así
una unidad que, como tal, podrá considerarse para efectos del control judicial
contencioso administrativo.
En consecuencia, no
encuentra la Corte que los apartes demandados de la norma que se revisa sean
inconstitucionales, ya que los fundamentos o supuestos de derecho que tuvo el
legislador en cuenta para establecer la improcedencia de recursos de vía
gubernativa contra los actos de carácter general, de trámite, preparatorios o
de ejecución, y para limitar la procedencia de aquellos recursos, atienden a la
necesidad de evitar la parálisis o el retardo, la inoportunidad y la demora en
la actividad administrativa, que debe estar, salvo excepciones señaladas en la
ley, en condiciones de decidir en la mayor parte de los asuntos previamente a
la intervención del administrado o interesado.
Definir el objeto
material preciso de los recursos garantiza la eficacia de la actuación y
establece un ámbito razonable  dentro del trámite de la decisión que responde a
criterios de conveniencia legítima y de efectividad de la actuación;  además,
esta medida se establece para garantizar el respeto al principio de la eficacia
de la actuación administrativa y para establecer un ámbito razonable dentro del
trámite de la actuación que responda a criterios de  conveniencia y de
efectividad de la decisión.
Ahora bien, dentro
de la nueva Carta  Política esta diferencia también permite  que la
administración se ciña a los principios constitucionales de eficiencia,
eficacia y celeridad previstos en el artículo 209  del C.P. y por ello
encuentra pleno fundamento normativo constitucional, salvo disposiciones
expresas en las que se garantice la participación concreta de los administrados
en el proceso administrativo de gestión o en su control.
De otro lado, los
fines que se propuso el legislador al expedir la norma  demandada y que
establece la distinción entre los tipos de actos susceptibles de los recursos
de vía gubernativa, no son irracionales, ni arbitrarios, ni caprichosos, ni
despóticos, como lo entiende la demanda, ni la disposición acusada conduce  a
situaciones contrarias a la justicia, a la razón ni a la naturaleza de las
cosas.
Finalmente, de
acuerdo a lo expuesto por la misma jurisprudencia de esta Corte, el artículo 49
del Código Contencioso Administrativo no desconoce el derecho  a la igualdad
por el hecho de no establecer algunos recursos contra cierto tipo de actos
administrativos, ya que las reglas razonablemente dispuestas por la ley se
dirigen y aplican a todos los destinatarios por igual.
El Artículo 60
del Decreto 01 de 1984.
Esta disposición se
refiere de manera clara al fenómeno del silencio administrativo negativo, es
decir al hecho de que después de transcurrido un plazo de dos (2) meses
contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación
sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la
decisión es negativa, lo cual es perfectamente válido frente a la Constitución;
en efecto, la ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el
inciso primero, no exime a la autoridad de responsabilidad frente a la ley y a
los derechos de los asociados, ni le impide resolver sobre el asunto en trámite
mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo contencioso
administrativo, y garantiza un nivel mínimo de certeza y seguridad al
administrado al definir la procedencia de los recursos y de las acciones
judiciales a partir de su supuesta producción.
En efecto, el
artículo 60 acusado regula la situación de inactividad de la administración
cuando debiendo tomar una decisión sobre un derecho particular no lo hace,
cualquiera sea la causa de su indecisión; la no respuesta de las autoridades
produce el efecto jurídico preciso que se indica en la ley, el cual en virtud
de los artículos 40 y 60 del Código, consiste en suponer la existencia de un
acto administrativo que puede ser recurrido en vía gubernativa o atacado
judicialmente.
Se califica al
silencio administrativo de acto presunto, es decir, de una decisión supuesta
por la misma ley y que tiene los efectos de una declaración adoptada por medio
de una conducta positiva, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 51
del CCA, que dispone que contra los actos administrativos presuntos, es decir,
los que se suponen como realizados con ocasión del silencio administrativo,
pueden proponerse los recursos por la vía gubernativa en cualquier tiempo; con
esta hipótesis legal se garantiza el desarrollo de los derechos
constitucionales del debido proceso y petición y no se produce vulneración
alguna a la Carta Política.
Ahora bien,
considera la Corte que el artículo 60 del CCA, supone como real, es decir
definitivo y cierto, lo que es materialmente inexistente; así, para los efectos
legales del debido proceso se presume que existe un acto administrativo frente
a la petición o a la actuación particular del interesado, bien tenga éste
contenido negativo o positivo, acto que en sí mismo no es materialmente
producido; para poder garantizar los derechos constitucionales de los
administrados, hace suponer la existencia de una decisión y el sentido de ésta,
para que se puedan ejercer las acciones legales en su contra.
Se puede cuestionar
la validez de los actos presuntos o ficticios respectivos, en razón a que la
norma demandada consagra una ficción legal de que transcurridos dos (2) meses,
contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación
sin que se haya notificado decisión expresa sobre los mismos, se entiende que
la misma es negativa.
Conforme a lo
anterior, también se dispone que el acto ficto es igualmente controlable
mediante los recursos y mediante las acciones contra de los actos
administrativos; además, los artículos 40 y 51, por su parte, disponen que el
silencio respecto de las peticiones formuladas por los ciudadanos es objeto de
recursos por la vía gubernativa, pudiéndose recurrir en su contra con la
reposición, la apelación y la queja.
En forma similar a
lo anterior, los artículos 135 y 136 del mismo estatuto reconocen la
procedencia de las acciones judiciales contra los actos presuntos como
cualquier acto administrativo, y establecen el término de caducidad de las
mismas.
De lo anterior se
desprende que las acciones contencioso administrativas también podrán
interponerse contra aquellos actos, pues no se considera el acto ficto como la
pérdida de la capacidad de decidir del Estado, sino como un verdadero acto que
sólo cumple sus efectos al momento en que el particular lo esgrime contra la
administración, bien sea ejerciendo los recursos en vía gubernativa, o
proponiendo las acciones judiciales pertinentes que prevé el régimen
contencioso administrativo.
En síntesis, no
encuentra la Corporación que el artículo 60 demandado sea inconstitucional, ya
que con el silencio administrativo negativo se pone fin a las situaciones de
indecisión por parte de la administración, permitiendo al afectado con las
conductas omisivas de las autoridades, acudir a la vía judicial contencioso
administrativa para efectos, entre otros, de poder garantizar la integridad del
ordenamiento y los derechos de los interesados.
En igual sentido,
como quedó visto anteriormente, la jurisprudencia de esta Corporación ha
entendido que el silencio administrativo negativo no es respuesta adecuada para
el Derecho de Petición y en consecuencia, no se excusa a la Administración de
resolver las peticiones presentadas con fundamento en dicho derecho
constitucional, ni se la exime de responsabilidad frente a los ciudadanos para
garantizar que la actividad de la Administración Pública se desarrolle con los
postulados de eficiencia, eficacia, publicidad, economía y celeridad
consagradas en el artículo 209 de la Carta.
Finalmente, la Corte
encuentra que los artículos 49,  60 y 72 del Decreto 01 de 1984, no desconocen
el derecho de petición, en virtud de lo expuesto en la jurisprudencia de la
Corporación sobre este derecho.
El Artículo 72
del Decreto 01 de 1984.
Al respecto de los
cargos de la demanda,  se entiende que este artículo dispone que ni la petición
de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los
términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas,
ni dará lugar a la aplicación del silencio administrativo.
La Corte
Constitucional estima que para analizar la constitucionalidad de esta
disposición jurídica, es necesario interpretarla en consonancia con los
preceptos de los artículos 69 a 74 del C.C.A., pues el Código Contencioso
Administrativo constituye un conjunto de normas que deriva de un sistema
complejo y extenso de garantías genéricas para los coasociados que descansa
sobre pilares fundamentales de rango constitucional, como el principio de
legalidad y el de libertad de los administrados, de forma que el ciudadano en
virtud de tales presupuestos esenciales pueda hacer uso de los medios de
control que la Constitución y la ley le han reconocido, para someter a la
Administración a las normas positivas y al derecho y, para garantizar los
derechos subjetivos que se predican de los miembros de la comunidad,
políticamente organizada dentro de las instituciones  el Estado.
Dentro de esta
perspectiva, con el régimen de lo contencioso administrativo en su
configuración actual, y aun dentro del nuevo marco constitucional, el
legislador pretende dar cumplimiento a los postulados de la igualdad,
moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
reglando el ejercicio y el control de la función administrativa, al señalar un
amplísimo conjunto de mecanismos de control y actuación de los administrados y
asociados dentro del cual se ubica la revocatoria directa de los actos de la
Administración. En este sentido es claro que la revocatoria no hace parte de la
vía gubernativa ni es un recurso administrativo ordinario; se trata de un
procedimiento específico de control de la misma administración sobre sus actos,
en el que puede participar  el interesado y con el cual no se pueden desconocer
unilateralmente derechos de terceros; en efecto, el régimen del C.C.A.
establece el principio general de que todos los actos administrativos pueden
ser revocados por la administración, salvo las limitaciones que la misma les
impone;  además, el artículo 69 del C.C.A. consagra tres casos en los cuales la
administración debe revocar los actos, así, cuando el acto administrativo
definitivo es manifiestamente contrario a la Constitución Política o a la ley,
o, cuando no esté conforme con el interés público o social o atente contra él,
y, por último, cuando con él se cause agravio injustificado a una persona.
Con la limitación
antes expuesta, la revocatoria de un acto puede pedirse en cualquier tiempo,
incluso cuando se haya acudido ante los jueces administrativos, siempre que
estos no hubieran dictado el auto admisorio de la demanda, tal como lo dispone
el artículo 71 del C.C.A.; de otra parte, el artículo 72 cuestionado, evita que
la institución de la revocatoria directa se convierta en un instrumento que
permita mantener indefinidamente las posibilidades de reclamación ordinarias
mediante las acciones judiciales,  es decir, que los términos para el ejercicio
de las acciones se cuenta a partir de la notificación o publicación del acto
cuyo retiro directo se solicitó y no a partir de la petición ni de la decisión
que se tome para resolver dicha petición.
En este sentido es
claro que los términos para impugnar en vía gubernativa o por vía judicial las
decisiones administrativas cuando han sido  fijados por la ley son perentorios,
dados los fines de la administración en general y de la administración pública
en particular y en atención a los derechos constitucionales  y a las garantías
que merecen los asociados y los destinatarios de la actividad administrativa;
por tanto, la revocatoria directa no puede servir para revivir una vía
gubernativa ya surtida o agotada, so pena de atentar contra estos supuestos
jurídicos.
Estima la Corte que
sin expresa definición legal, ni la petición de revocación ni la decisión que
sobre ella recaiga, pueden revivir los términos para iniciar las acciones ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo contrario configuraría un
posible desconocimiento a la ley que señala los términos de caducidad de las
acciones contencioso administrativas y su riguroso deber de cumplimiento;
además, la revocatoria directa asegura un instrumento gubernativo para obtener
en cualquier tiempo el restablecimiento del derecho conculcado y que la
Administración mantenga la vigencia y el vigor el ordenamiento jurídico;  en
consecuencia, no es una opción de agotamiento de la vía gubernativa en el
sentido procesal del término y su utilización no comporta la posibilidad de
acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, puesto que mediante esta
vía el particular no pueden retrotraer los efectos de los actos administrativos
ni de la vía gubernativa.
Por lo anterior, es
claro que con su reconocimiento en la ley y en sus alcances limitados en el
ámbito procedimental, no se concreta una violación del régimen constitucional
del debido proceso.
Artículo 136 del
C.C.A. inciso segundo subrogado por el artículo 23 del decreto 2304 de 1989.
En relación con el
inciso segundo del artículo 136 del C.C.A. subrogado por el artículo 23 del
Decreto 2304 de 1989, esta Corporación efectuó el examen de constitucionalidad
que le corresponde y adoptó la decisión de declararlo exequible mediante la
Sentencia C-351 de 1994, en la cual la Corte sostuvo:
“Esta Corte ha
enfatizado que en el análisis de las cargas individuales, no puede perderse de
vista la dimensión más amplia del beneficio en favor de la sociedad globalmente
considerada pues, ciertamente el bienestar colectivo y la preeminencia del
interés social son parámetros de ineludible consideración a la hora de apreciar
su justicia, razonabilidad, y proporcionalidad.
Es en este contexto
axiológico en que deben también visualizarse los términos de caducidad  para
las acciones contencioso administrativas de restablecimiento del derecho que en
el caso presente, suscitan  la queja de los demandantes.”
Consideró además
que:
“Para nadie es
desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y
controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se
adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de
realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de
justicia, para que las partes actúen dentro de ciertos plazos y condiciones,
desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que
aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del
derecho en litigio.
El derecho de acceso
a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero
significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como
una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de
ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del
aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la
exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la
justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fín, el sacrificio de la
colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el  general. En suma,
esa concepción impediría su funcionamiento  eficaz, y conduciría a la
imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades
de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente
contrario a la Carta.
De otra parte, al
examinar este cargo es del caso tener en cuenta que, como acontece con la
prescripción, la institución jurídica de la caducidad de la acción se
fundamenta en que, como al ciudadano se le imponen obligaciones relacionadas
con el cumplimiento de los deberes de colaboración con la justicia para tener
acceso a su dispensación, su incumplimiento, o lo que es lo mismo, su no ejercicio
dentro de los términos señalados por las leyes procesales -con plena
observancia de las garantías constitucionales que integran el debido proceso y
que aseguran plenas y amplias posibilidades de ejercitar el derecho de
defensa-, constituye omisión en el cumplimiento de sus obligaciones de
naturaleza constitucional y, por ende, acarrea para el Estado la imposibilidad
jurídica de continuar ofreciéndole mayores recursos y oportunidades, ante la
inactividad del titular del derecho en reclamar el ejercicio que le
corresponde.”
Sobre el principio
de la igualdad dijo:
“Finalmente y a
propósito de la supuesta vulneración al principio de igualdad esta Corte
advierte que la hipótesis fáctica de las acciones de restablecimiento del
derecho no se corresponde con la de las acciones de nulidad. Pese a lo obvio
que para algunos pudieren ser sus diferencias, en punto a la consideración de
este cargo, es pertinente recordar que en aquellas el titular del derecho tiene
un interés subjetivo de carácter particular, en lograr por la vía de la nulidad
del acto administrativo, el restablecimiento de su derecho.
Por lo expuesto,
encuentra la Corte que al establecer términos de caducidad para las acciones
contencioso administrativas de restablecimiento del derecho, el legislador ejerció
las competencias que le ha entregado la Constitución Política, sin desconocer
el derecho de acceso a la administración de justicia,  ni ninguno otro de la
Carta. Así se declarará.”  (Sentencia C-351 de agosto 4 de 1994.  M.P. Dr.
Hernando Herrera Vergara).
Así las cosas,
resulta procedente estarse a lo resuelto en la citada providencia, en atención
a los efectos de cosa juzgada que se producen  con su ejecutoria.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar
exequible la expresión  "ni contra los de trámite, preparatorios, o
de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa", contenida
en el artículo 49 del decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo).
Segundo.  Declarar
exequibles los artículos 60 y 72 del decreto 01 de 1984.
Tercero. Estése
a lo resuelto en sentencia C-351 de 1994 que declaró exequible el inciso
segundo del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el
artículo 23 del decreto 2304 de 1989.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
2 CEDH. Sentencia del 23 de julio de 1968
P.34