C-150-04
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-150/04
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Habilitación legislativa al Ejecutivo para
regulación
Las funciones asignadas al Congreso de la República
por el artículo 150 numeral 7 de la Constitución podrán ser delegadas en el
Presidente de la República, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150
numeral 10 de la Carta Política. En diferentes ocasiones la Corte
Constitucional se ha pronunciado en relación con la procedencia de la
habilitación legislativa al ejecutivo para regular estos asuntos.
ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Función permanente del Ejecutivo de
suprimir o fusionar de conformidad con la ley
El artículo 189 numeral 15 superior asigna al
Presidente de la República, con carácter permanente, la función de suprimir o
fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con
la ley. En cumplimiento de esta atribución, el Presidente ya no sólo debe
respetar los límites fijados en la Constitución Política en esta materia, sino
también los señalados en la ley correspondiente.
ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Facultad del Congreso para creación y supresión/ENTIDADES
U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Delegación en el Presidente de la República
para creación y supresión/ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Reserva
de ley para la creación
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN ESTRUCTURA DE
LA ADMINISTRACION Y ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Concurrencia simultánea de facultades
permanentes y extraordinarias
En el Presidente de la República
pueden concurrir simultáneamente las facultades permanentes, asignadas por el
artículo 189 numeral 15 superior y las facultades extraordinarias, para
legislar sobre las atribuciones contenidas en el artículo 150 numeral 7 de la
Constitución Política. Ahora bien, el otorgamiento transitorio de facultades
extraordinarias al Presidente de la República no implica un desplazamiento ni
una subrogación temporal de sus facultades permanentes. La Corte Constitucional
ya se ha pronunciado en relación con la concurrencia simultánea en cabeza del
Presidente de la República de las facultades extraordinarias y las facultades permanentes.
El ejercicio de este tipo de atribuciones en el orden nacional exige, para
todos los eventos, la participación del Congreso de la República. Esa
corporación legislativa, en sus actuaciones, estará sujeta a los principios
consagrados en la Constitución Política, mientras que el Presidente, al ejercer
sus competencias, sea en uso de atribuciones permanentes (art. 189-15) o
transitorias (art. 150-10), deberá atender los principios constitucionales y
los principios y reglas que le fije el legislador para cada modalidad de
actuación.
LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA
CREACION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Desarrollo de objetivos que cumplían
entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen cuando
haya lugar
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA CREACION DE
ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-No reducción a objetivos a cargo de organismos que se
fusionen o supriman con ocasión de lo señalado en literal
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA CREACION DE
ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-No indicación de cuáles son al ser las referidas en
una ley sin que sea necesario especificarlas
LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA
CREACION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-No limitación a ciertos organismos ni a
determinados objetivos específicos de la administración
LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA
CREACION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Cada asunto es autónomo a menos que el
Congreso expresamente establezca que esté condicionada a previa regulación de
otro asunto igualmente delegado
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA CREACION DE
ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Precisión
Cuando la ley habilitante condicione el desarrollo de
un tema a las decisiones adoptadas en ejercicio de otros apartes o literales
del artículo por el cual se otorgan las facultades extraordinarias, el
Presidente respetará la oportunidad señalada por el Congreso de la República so
pena de incurrir en extralimitación de las facultades otorgadas. Pero, si el
Congreso no prevé expresamente ningún tipo de secuencia o articulación material
para el empleo de los diferentes literales que conforman la habilitación
legislativa, el Presidente ejercerá por separado cada una de las facultades.
LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA
CREACION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-No condicionamiento expreso a decisiones
tomadas en desarrollo de otras facultades de la misma naturaleza
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA CREACION DE
EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Permisión
PROGRAMA DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA-Competencia
delegada
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA CREACION DE
ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Abarca objetivos de demás entidades y organismos que
fueron suprimidos, escindidos, fusionados o transformados dentro del Programa
de Renovación
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA CREACION DE
ENTIDAD PUBLICA-Desarrollo
de objetivos que cumplían entidades suprimidas en ejercicio de facultades
permanentes
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA CREACION DE
EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Cumplimiento de objetivos de empresas suprimidas en
aplicación de una ley
Referencia: expediente D-4779
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Decreto-ley 1616 de 2003
Accionantes: Fabio Morón Díaz y Antonio
Barrera Carbonell
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D. C., veinticuatro (24) de febrero
de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y dando
cumplimiento a los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos Fabio Morón Díaz y Antonio
Barrera Carbonell contra el Decreto-ley 1616 de 2003.
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición objeto del proceso, de conformidad con su publicación en el Diario
Oficial No. 45.217 del 13 de junio de 2003.
DECRETO NUMERO 1616 DE 2003
(junio 12)
por el cual se
crea la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios “Colombia
Telecomunicaciones S. A. E.S.P.”
El Presidente de la República de Colombia,
en uso de las facultades extraordinarias conferidas en el literal f) del
artículo 16 de la Ley 790 de 2002, y
CONSIDERANDO:
Que el Estado se encuentra adelantando el
Programa de Renovación de la Administración Pública, de conformidad con lo
previsto en la Ley 790 de 2002, el cual tiene como objetivo renovar y modernizar
la rama ejecutiva, con el fin de garantizar, dentro de un marco de
sostenibilidad financiera de la Nación, un adecuado cumplimiento de los fines
del Estado, con celeridad e inmediación en la atención de las necesidades de
los ciudadanos, conforme a los principios establecidos en el artículo 209 de la
Constitución Política y desarrollados en la Ley 489 de 1998;
Que la Ley 790 de 2002, en su artículo 16,
literal f), confiere facultades extraordinarias al Presidente de la República
para “crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los
objetivos que cumplían las entidades u organismos que se supriman, escindan,
fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar”;
Que dentro del marco constitucional
establecido en los artículos 2°, 334, 365, 367, 369 y 370 de la Constitución
Política, el Estado puede intervenir en la prestación de los servicios
públicos, con el fin de asegurar la prestación continua y eficiente de los
mismos, garantizar la calidad de los bienes objeto de dichos servicios públicos
y buscar la ampliación permanente de su cobertura a los habitantes del
territorio nacional;
Que el artículo 75 de la Constitución
Política señala que el espectro electromagnético es un bien público
inenajenable e imprescriptible sujeto a la gestión y control del Estado y
garantiza la igualdad de oportunidades en el acceso a su uso en los términos
que fije la ley;
Que es deber de la Nación, de conformidad con
la Ley 142 de 1994, asegurar la continuidad de los servicios de
telecomunicaciones que prestaban la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
-Telecom en liquidación y las Teleasociadas en liquidación, habida cuenta que
de ellos depende gran parte de la conectividad del país.
Que la Ley 142 de 1994 asigna a la Nación,
en forma privativa, la competencia para planificar, asignar, gestionar y
controlar el uso del espectro electromagnético, con el propósito de prestar los
servicios de telecomunicaciones así como garantizar la interconexión de las
redes de telecomunicaciones.
Que con el propósito de garantizar la
continuidad en la prestación de los servicios de telecomunicaciones, se hace
necesario crear una entidad prestadora de servicios públicos que consolide e
integre los servicios dispersos a cargo de las entidades suprimidas.
DECRETA:
CAPITULO I
Creación de la
Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios Colombia, Telecomunicaciones S. A.
E.S.P.
Artículo 1°. Creación, naturaleza
jurídica y régimen aplicable. Créase la Empresa de Servicios Públicos
Domiciliarios que se denominará “Colombia Telecomunicaciones S. A. E.S.P.”,
como una sociedad anónima prestadora de servicios públicos domiciliarios,
vinculada al Ministerio de Comunicaciones, cuya constitución se protocolizará
mediante el procedimiento establecido en las normas legales aplicables.
El régimen jurídico aplicable a los actos y
contratos y a las relaciones laborales de Colombia Telecomunicaciones S. A.
E.S.P. será el establecido en la Ley 142 de 1994 y la Ley 689 de 2001.
Artículo 2°. Domicilio y sede. La
sociedad tendrá su domicilio y sede principal en la ciudad de Bogotá, D. C.,
República de Colombia y podrá establecer sucursales, agencias u oficinas en el
territorio nacional o en el exterior para desarrollar las actividades propias
de su objeto social.
Artículo 3°. Duración. La duración
de Colombia Telecomunicaciones S. A. E.S.P. será indefinida.
Artículo 4°. Del objeto social de la
Empresa Colombia Telecomunicaciones S. A. E.S.P. Colombia Telecomunicaciones S.
A. E.S.P. tendrá como objeto social principal la organización, operación,
prestación y explotación de las actividades y los servicios de
telecomunicaciones, tales como telefonía básica local y de larga distancia,
servicios móviles, portadores, teleservicios, telemáticos, de valor agregado,
servicios satelitales en sus diferentes modalidades, servicios de Internet y
cualquier otro servicio calificado como de telecomunicaciones, comunicaciones e
información o que correspondan a la calificación de Tecnologías de Información
y comunicaciones, dentro del territorio nacional y en el exterior, empleando
para ello bienes, activos y derechos propios y de terceros.
Artículo 5°. Servicio de
telecomunicaciones. Cuando en el presente Decreto se utilice la expresión
“servicios de telecomunicaciones”, se hace referencia a los servicios de
telecomunicaciones propiamente dichos, domiciliarios o no, las actividades de
telecomunicaciones, los servicios relacionados con las “Tecnologías de
Información y Comunicaciones” y las actividades relacionadas con la
instalación, uso y explotación de redes para esos servicios.
CAPITULO II
Organos de
dirección y administración
Artículo 6. Organos de dirección y
administración. Conforme a su naturaleza jurídica y según lo previsto en la
Ley 142 de 1994, en el Código de Comercio y en las demás normas que las
adicionen, modifiquen o sustituyan, la dirección, administración y control de
Colombia Telecomunicaciones S. A. E.S.P. estarán a cargo de la Asamblea General
de Accionistas; la Junta Directiva y un Presidente, quien será su representante
legal.
Parágrafo. Colombia Telecomunicaciones S.
A. E.S.P. podrá tener pluralidad de representantes legales por disposición de
la Junta Directiva.
Artículo 7°. La Asamblea General de
Accionistas. La Asamblea General de Accionistas estará conformada por los
accionistas reunidos con el quórum y en las condiciones previstas en los
estatutos sociales de Colombia Telecomunicaciones S. A. E. S. P.
Artículo 8°. La Junta Directiva. La
Junta Directiva estará integrada por cinco (5) miembros principales y cada uno
de ellos tendrá un suplente. Los principales y los suplentes de la Junta
Directiva serán nombrados, removidos o reelegidos de conformidad con la Ley 142
de 1994.
Artículo 9°. Funciones de la Junta
Directiva. Además de las funciones establecidas en la ley y de aquéllas
previstas en los estatutos sociales de Colombia Telecomunicaciones S A. E.S.P.,
la Junta Directiva tendrá las de determinar la estructura interna de la
empresa; el régimen de remuneración y compensación del personal; el modelo de
negocios de Colombia Telecomunicaciones S. A. E.S.P.; las inversiones en otras
sociedades; y el reglamento de contratación de Colombia Telecomunicaciones S. A
. E.S.P.
Artículo 10. Presidente y representante
legal. La sociedad tendrá un Presidente, de libre nombramiento y remoción
de la Junta Directiva, quien será su representante legal. La representación
legal podrá ser ejercida igualmente por uno o más suplentes, quienes serán
designados y removidos libremente por la Junta Directiva. No obstante lo
anterior, los estatutos sociales podrán deferir estas designaciones a la
Asamblea General de Accionistas.
Artículo 11. Revisor Fiscal. De
conformidad con lo previsto en el artículo 203 del Código de Comercio, la
sociedad deberá tener un Revisor Fiscal, el cual tendrá por lo menos un
suplente. La elección del Revisor Fiscal y de su suplente la hará la Asamblea
General de Accionistas. No obstante lo anterior, la Asamblea General de
Accionistas podrá deferir estas designaciones a la Junta Directiva.
Parágrafo. El Revisor Fiscal y su suplente
deberán ser contadores públicos y estarán sujetos a las inhabilidades,
prohibiciones, incompatibilidades y responsabilidades que establece la ley.
Podrá designarse para ejercer la Revisoría Fiscal a una asociación o firma de
contadores, la cual deberá nombrar un contador público para que desempeñe
personalmente el cargo, con su respectivo suplente.
CAPITULO III
Composición
accionaria y capital social
Artículo 12. Integración del capital
social. En el momento de su constitución, el capital autorizado de Colombia
Telecomunicaciones S. A. E.S.P. será de un billón quinientos mil millones de
pesos ($1.500.000.000.000) moneda corriente, dividido en un mil quinientos millones
(1.500.000.000) de acciones nominativas ordinarias de un valor nominal de un
mil pesos ($1.000) moneda corriente, cada una, representadas en títulos de
conformidad con lo establecido posteriormente en sus estatutos. El capital aquí
indicado se podrá aumentar o disminuir en cualquier tiempo mediante la
correspondiente reforma estatutaria, tramitada y aprobada por la Asamblea
General de Accionistas y debidamente solemnizada en la forma prevista por la
ley y los estatutos.
Del capital autorizado, la Nación
suscribirá la suma de un billón ciento veinticuatro mil ochocientos nueve
millones veintidós mil pesos ($1.124.809.022.000) correspondiente a un mil
ciento veinticuatro millones ochocientos nueve mil veintidós (1.124.809.022)
acciones, las cuales podrán ser pagadas en dinero efectivo o mediante los
aportes en especie a los que se refiere el artículo 13 del presente decreto.
Parágrafo. En la protocolización de la
constitución de la sociedad concurrirán como socios iniciales y sin perjuicio
de la participación de nuevos socios las siguientes entidades: La Nación -
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Empresa Colombiana de Petróleos
–Ecopetrol-, la Empresa Colombiana de Gas -Ecogas-, la Sociedad Canal Regional
de Televisión Limitada Teveandina Ltda., la Compañía de Información
Audiovisuales Audiovisuales y las entidades oficiales que determine el Gobierno
Nacional.
Artículo 13. Aportes de la Nación.
El aporte de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público a Colombia
Telecomunicaciones S. A. E.S.P., al que se refiere el artículo anterior se
encuentra representado en la habilitación que le confiere para participar en
los negocios de telecomunicaciones conforme al presente decreto, incluido el
aporte de licencias, permisos, y concesiones y cualquier otro título
habilitante para la prestación de los servicios de telecomunicaciones que tenía
la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - Telecom en el momento de la entrada
en vigencia del decreto mediante el cual el Gobierno Nacional ordenó su
supresión y liquidación. El valor del aporte de la Nación - Ministerio de
Hacienda y Crédito Público es equivalente al monto de las acciones que se le
asignen en el acto de protocolización de la constitución.
CAPITULO IV
Prestación
del servicio, asignaciones y competencias
Artículo 14. Contratos de interconexión
y de prestación del servicio publico. Colombia Telecomunicaciones S. A.
E.S.P. se subroga en los contratos de interconexión celebrados con operadores
de telecomunicaciones, por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - Telecom
en liquidación y por las Teleasociadas en liquidación, en las mismas
condiciones que fueron pactados.
Colombia Telecomunicaciones S. A. E.S.P. se
subroga en los contratos de condiciones uniformes y en los contratos para la
prestación de servicios de telecomunicaciones celebrados con los usuarios de
dichos servicios, por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - Telecom y por
las Teleasociadas, en las mismas condiciones que fueron pactadas.
Artículo 15. Asignaciones. Se
asignará a Colombia Telecomunicaciones S. A. E.S.P. por las autoridades
competentes, de modo que se garantice la continuidad en la prestación de los
servicios de telecomunicaciones:
15.1 Los números, bloques de numeración,
prefijos, códigos de acceso, dominios y cualquier otro sistema de
identificación que la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - Telecom en
liquidación y las Teleasociadas en liquidación tenían asignadas en el momento
de entrada en vigencia de los decretos mediante los cuales el Gobierno Nacional
ordenó su supresión y liquidación.
15.2 El derecho al uso del espectro
radioeléctrico y electromagnético que tenían la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones - Telecom en liquidación y las Teleasociadas en liquidación
en la fecha de expedición del respectivo decreto que ordenó su liquidación.
Artículo 16. Habilitación legal para la
prestación del servicio de larga distancia nacional e internacional.
Colombia Telecomunicaciones S. A. E.S.P., con el propósito de garantizar la
continuidad en la prestación del servicio de telecomunicaciones tendrá la
función que tenía la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - Telecom de
prestar en gestión directa el servicio de telefonía pública básica conmutada de
larga distancia nacional e internacional y los servicios portadores de larga
distancia nacional e internacional.
Artículo 17. Representación de las
acciones de propiedad de la nación. Las acciones de la Nación en Colombia
Telecomunicaciones S. A. E.S.P. serán representadas por el Ministro de Hacienda
y Crédito Público o su delegado.
CAPITULO V
Contrato de
explotación
Artículo 18. Celebración de un contrato
de explotación.- Con el propósito de garantizar la continuidad en la
prestación del servicio de telecomunicaciones Colombia Telecomunicaciones S. A.
E.S.P. celebrará, entre otros, y en forma directa con la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones - Telecom en liquidación y con las Teleasociadas en
liquidación, un Contrato de Explotación para el uso y goce de los bienes,
activos y derechos requeridos para la prestación del servicio de
telecomunicaciones, en los términos del artículo 39 numeral 3 de la Ley 142 de
1994.
Artículo 19. Atribuciones de Colombia
Telecomunicaciones S. A. E.S.P. en relación con el contrato de explotación. Para
la celebración del Contrato de Explotación al que se refiere el artículo
anterior, Colombia Telecomunicaciones S. A. E.S.P. se sujetará a los siguientes
parámetros:
19.1 En virtud del Contrato de Explotación,
Colombia Telecomunicaciones S. A. E.S.P. recibirá de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones - Telecom en liquidación y de las Teleasociadas en
liquidación, el uso y goce de los bienes, activos y derechos que dichas
entidades destinaban a la prestación de los servicios de telecomunicaciones, a
cambio de una contra prestación que será pagada por Colombia Telecomunicaciones
S.A. E.S.P. a esas entidades o al patrimonio autónomo que ellas podrán
constituir por medio de contrato de fiducia, la cual será fijada en función del
valor de los pasivos de esas entidades y, entre ellos, prioritariamente, en
función del costo de amortización del pagaré extendido por la Empresa Nacional
de Telecomunicaciones - Telecom para dotar de recursos financieros el Patrimonio
Autónomo constituido en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 651 de 2001.
19.2 Colombia Telecomunicaciones S.A.
E.S.P. destinará los bienes, activos y derechos objeto del Contrato de
Explotación a la prestación de los servicios de telecomunicaciones a su cargo,
lo que podrá hacer en forma directa o indirecta, utilizando cualquier mecanismo
o contrato previsto en la ley.
19.3 Los contratos en curso celebrados por
la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - Telecom y las Teleasociadas, que a
la fecha del presente Decreto se encuentren en ejecución y que están afectos a
la continuidad en la prestación del servicio de telecomunicaciones, continuarán
ejecutándose de acuerdo con lo pactado y la coordinación y administración
contractual sobre los mismos corresponderá a Colombia Telecomunicaciones S. A.
E.S.P.
19.4 En el contrato de explotación se
fijará la metodología, mecanismos y forma de distribución de la contra
prestación entre los diferentes titulares de los activos.
19.5 En virtud del Contrato de Explotación,
los titulares de los activos no podrán dar un destino distinto o disponer de
ellos, sin el consentimiento expreso de Colombia Telecomunicaciones S. A.
E.S.P., de tal manera que se garantice en todo momento la continuidad en la
prestación de los servicios de telecomunicaciones.
19.6 En virtud del Contrato de Explotación,
la gestión de la cartera corriente causada en la fecha de liquidación de la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones - Telecom y de las Teleasociadas, así
como su recaudo, corresponderá a Colombia Telecomunicaciones S. A. E.S.P., para
lo cual desplegará su mejor esfuerzo y ejercerá las potestades que confiere la
Ley 142 de 1994 y los contratos de condiciones uniformes bajo cuya vigencia se
hubiere causado la cartera. La titularidad de la cartera y la responsabilidad
última de su cobro o castigo será de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
- Telecom en liquidación y de las Teleasociadas en liquidación, según
corresponda.
19.7 En virtud del Contrato de Explotación
Colombia Telecomunicaciones S. A. E.S.P. gestionará la cartera corriente de
terceros operadores, en las condiciones de los respectivos contratos de
interconexión y facturación celebrados por la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones - Telecom y por las Teleasociadas con dichos operadores.
CAPITULO VI
Compromisos
de sana gestión empresarial y financiera
Artículo 20. Compromisos de gestión. Con
el fin de garantizar la sana gestión empresarial y financiera, los miembros de
la Junta Directiva, individual y colectivamente, el Presidente de Colombia
Telecomunicaciones S. A. E.S.P. y sus administradores se comprometen a
adelantar una gestión profesional e independiente. Para ello cumplirán, entre
otros, los siguientes parámetros relativos a costos y políticas laborales y de
inversiones:
20.1 En cuanto a política y costos
laborales:
20.1.1 Los costos laborales, tanto directos
como los que corresponden a relaciones indirectas por contratos de
administración externa de personal, no podrán superar el porcentaje de los
ingresos por ventas de servicios que se determine en los Estatutos;
20.1.2 En los Estatutos se determinará la
relación máxima del personal de soporte administrativo con respecto al personal
que genera ingresos. En todo caso no podrá haber más de una persona de soporte
administrativo por cada tres (3) personas vinculadas a la generación de
ingresos.
20.1.3 La Junta Directiva adoptará
mecanismos y metodologías que establezcan estímulos pecuniarios o no, a una
gestión orientada a resultados.
20.2 En cuanto a políticas de inversión:
20.2.1 La inversión en activos fijos
realizada a través de la contraprestación por el Contrato de Explotación no
debe ser inferior al 6% ni superar el 12% de los ingresos operacionales, sin
previa autorización del Confis.
20.2.2 Todos los proyectos de inversión
deberán estar respaldados por su correspondiente plan o caso de negocios que
demuestre su rentabilidad, salvo los que se deban hacer en cumplimiento de
disposiciones regulatorias.
Parágrafo 1°. En sus estatutos sociales y
en el contrato de explotación se incorporará el detalle de estos parámetros y
se definirán los adicionales que se consideren necesarios para mantener la sana
gestión empresarial y financiera. La Junta Directiva establecerá el plazo
máximo para permitir el cumplimiento de los parámetros establecidos.
Parágrafo 2°. Dentro de los seis (6) meses
siguientes a la expedición de este decreto, Colombia Telecomunicaciones S. A.
E.S.P adoptará un código de buen gobierno.
CAPITULO VIII
Disposiciones
varias
Artículo 21. Transitorio. Los
certificados de disponibilidad presupuestal para la contratación inicial del
Presidente, del Secretario General y del Vicepresidente Financiero de Colombia
Telecomunicaciones S.A. E.S.P., serán expedidos por el jefe de presupuesto o
quien haga sus veces del Ministerio de Comunicaciones con cargo al presupuesto
de funcionamiento de dicha empresa.
Artículo 22. Plan Bianual. Colombia
Telecomunicaciones S. A. E.S.P. continuará ejecutando el Plan Bianual que, en
desarrollo del artículo 15 del Decreto 2542 de 1997, está ejecutando la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones - Telecom, en la fecha de expedición del
presente Decreto. Los recursos que el numeral 2 del mismo artículo 15 del
Decreto 2542 de 1997 destina a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -
Telecom, serán destinados a Colombia Telecomunicaciones S. A. E.S.P..
Artículo 23. Vigencia. El presente
decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias.
Publíquese, comuníquese y cúmplase.
II. LA DEMANDA
Los actores consideran que el
Decreto ley 1616 del 12 de junio de 2003, por el cual se crea la Empresa de
Servicios Públicos Domiciliarios Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., es
inexequible por cuanto, en su expedición, el Gobierno se excedió o extralimitó
en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante el literal
f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2003.
Estiman que con la expedición
del Decreto impugnado se infringieron los artículos 1, 2, 3, 4, 121, 150
numerales 7, 10 y 23, y 189 numerales 15 y 16 de la Constitución Política.
Exponen los siguientes argumentos para sustentar la violación de esos
principios constitucionales:
La creación de nuevas
entidades u organismos sólo está autorizada en relación con la necesidad de que
existan nuevos entes que sustituyan o reemplacen a los que fueron objeto de
fusión o supresión, en los términos de los artículos 2, 3, 4, 5 y 16 letra a)
de la Ley 790 de 2002, pero de manera alguna las facultades comprenden la
creación de entidades, en reemplazo de las que se supriman con invocación de
las atribuciones contenidas en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998.
En otros términos, el literal
f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 no faculta al Presidente de la
República para que, invocando previamente el artículo 52 de la Ley 489 de 1998
y habiendo ordenado la supresión de TELECOM mediante el Decreto 1615 de 2003,
se proceda a la creación de una nueva empresa como es la Empresa de Servicios
Públicos Domiciliarios Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P.
El Presidente de la República
no podía utilizar simultáneamente dos tipos de facultades o competencias, esto es,
las del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, que son de carácter permanente y que
exigen la presencia de las hipótesis o causales de orden fáctico allí
previstas, y las del artículo 16 letra f) de la Ley 790 de 2002, pues estas
facultades extraordinarias que son temporales, sólo pueden ser utilizadas
dentro del contexto normativo estricto que aparece contenido en los artículos
2, 3, 4, 5 y 16 letra a) de la Ley 790/02 y, especialmente en el literal f) del
artículo 16 de esta ley.
En parte alguna la norma que
otorga facultades extraordinarias al Gobierno lo autoriza para confundir o
mezclar dos tipos de facultades que pertenecen a ordenamientos jurídicos
diferentes y que se excluyen entre sí, ni mucho menos para crear entidades u
organismos del orden nacional suprimidos con fundamento en el artículo 52 de la
Ley 489 de 1998.
En el artículo 16 de la Ley
790 de 2002 no se le otorgaron al Presidente de la República facultades
absolutas, omnímodas e ilimitadas para crear empresas de la indicada estirpe.
Las facultades de supresión de organismos o entidades públicas no solamente
aparecen expresamente restringidas en el artículo 20 de la Ley 790, sino en la
letra f) del artículo 16, pues allí se limita la facultad única y
exclusivamente para crear las entidades u organismos que se requieran para
desarrollar los objetivos que cumplían las entidades a que aluden los artículos
2, 3, 4, 5 y 16 letra a) de la Ley 790 de 2002.
Para utilizar las facultades
extraordinarias del literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, el
Gobierno no se podía autohabilitar, con la utilización previa de facultades
permanentes que se encuentran contenidas en el artículo 52 de la Ley 489 de
1998, que en modo alguno permite sustituir las entidades suprimidas por otras.
Mucho menos podía el Presidente de la República extender fuera del campo
precisamente delimitado por el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002
tales facultades para incluir entidades del orden nacional a las cuales no se
refiere en modo alguno dicho literal, como es el caso de Telecom.
Es indiscutible que al
declararse, a partir de la sentencia C-702 de 1999, la inexequibilidad del
artículo 120 de la Ley 489 de 1998, que concedía facultades extraordinarias al
Gobierno para suprimir, fusionar, reestructurar o transformar entidades,
organismos y dependencias de la rama ejecutiva del poder público, y quedar
vigente solamente la facultad permanente de suprimir entidades públicas, según
el artículo 52 de la mencionada ley, el Gobierno perdió toda competencia para
suprimir entidades públicas con fundamento en dichas facultades
extraordinarias. Y, obviamente, para crear las entidades que se suprimieran por
el Presidente, con la aplicación de dicha disposición, era necesario el
otorgamiento de nuevas facultades extraordinarias, precisas, en los términos
del numeral 10 del artículo 150 del C.P., que no son las contenidas en el
literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002.
III. INTERVENCIONES
1. El Ministerio de Comunicaciones,
representado por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, estima que al no ser
ciertos los cargos formulados, debe declararse exequible la norma demandada.
En respuesta al cargo según el cual el
Gobierno no podía crear una empresa al amparo del artículo 52 de la Ley 489 de
1998 expresa que el Decreto ley 1616 de 2003 no invoca en parte alguna aquella
disposición, lo que torna irrelevante la discusión. Y no podía invocarla porque
no es aplicable para la creación de nuevas empresas. El Gobierno hizo uso
solamente de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 790/02, tal
como consta en el encabezado del Decreto 1616 ley de 2003.
En cuanto a la extralimitación de las
facultades extraordinarias otorgadas por el literal f) del artículo 16 de la
Ley 790 de 2002, afirma que tal delegación debe entenderse de conformidad con
el texto de toda la ley habilitante y no solamente asumir el literal f) de
manera aislada. De ello se deduce que la creación de las entidades que se
requieran, si bien no supone una facultad ilimitada, si otorga discrecionalidad
para lograr el cumplimiento de los fines de que tratan el artículo 1º y el
parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 790/02. El literal f) es general y es
consistente con el parágrafo 2º de mismo artículo 16, que no se hizo para el
literal a) de la Ley 790 sino para todo el artículo 16.
En su criterio, afirmar que la letra f) del
artículo 16 de la Ley 790 se aplica únicamente a departamentos administrativos,
choca con el propio literal a) ibídem, en el cual la autorización es
para suprimir y fusionar, no para crear. Es infundado considerar que con las
facultades del literal f) en referencia únicamente podían crearse departamentos
administrativos, por cuanto eso volvería imposible suprimir toda entidad que
requiera ley para su creación.
Las facultades del literal f) tampoco están
condicionadas por el artículo 2º de la Ley 790/02, porque éste solamente se
aplica al caso de las fusiones. El artículo 2º es distinto al literal f) del
artículo 16 de la Ley 790 de 2002, corresponden a hipótesis distintas.
Finalmente, el ejercicio de la delegación
legislativa contenida en el mencionado literal f) tampoco está condicionada por
los artículos 3, 4 y 5 de la ley de facultades, por cuanto estas normas se
refieren es a la fusión de los ministerios del Interior y de Justicia y del
Derecho, de Comercio Exterior y de Desarrollo Económico y de Trabajo y
Seguridad Social y de Salud, respectivamente.
2. El Ministro de Hacienda y Crédito
Público solicita a la Corte declarar la constitucionalidad del Decreto ley 1616
de 2003. Expone los siguientes fundamentos:
En la exposición de motivos de la Ley 790
de 2002 el Gobierno Nacional manifestó de manera clara e inequívoca que
solicitaba la atribución de facultades extraordinarias para suprimir y fusionar
ministerios y departamentos administrativos, toda vez que ésta no es una
facultad general (C.P. art. 198-15). De modo que en una interpretación armónica
con el artículo 206 de la C.P. la facultad de determinar el número y orden de
precedencia de los ministerios y departamentos administrativos le es propia al
legislativo, por lo que el ejecutivo sólo podría hacerlo mediante normas con
fuerza de ley. Acorde con lo anterior, el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades permanentes atribuidas por el artículo 52 de la Ley
489 de 1998 puede suprimir entidades u organismos administrativos nacionales.
En el mismo sentido, el Gobierno Nacional
atendiendo a las restricciones que la propia Constitución le impone, igualmente
solicitó la atribución de facultades extraordinarias con el propósito de crear
entidades u organismos que se requirieran para desarrollar los objetivos que
cumplían las entidades u organismos que se suprimieran, toda vez que la
creación de entidades u organismos es una competencia propia del legislativo.
La Ley 489 de 1998 estableció cuáles eran
las entidades y organismos que integran la Rama Ejecutiva del Poder Público,
denominación genérica que comprende, entre otras, a las empresas oficiales de
servicios públicos domiciliarios, categoría ésta a la que corresponde la
empresa creada mediante el Decreto ley en estudio. Adicionalmente, el artículo
150 numeral 10 de la Constitución Política establece las limitantes para el
otorgamiento de facultades extraordinarias por el legislativo al ejecutivo y en
ellas no están las consagradas en el artículo 150 numeral 7 de la Carta.
De otra parte, las atribuciones que la
Constitución Política le otorga al Gobierno Nacional en los numerales 15 y 16
del artículo 189 de la Carta deben desarrollarse conforme a los principios y
reglas fijados por el legislador, sin que se trate del ejercicio de facultades
extraordinarias.
Existen competencias compartidas entre el
legislativo y el ejecutivo, que se desarrollan de acuerdo con las reglas
establecidas por la Constitución Política, no siendo posible la simultánea y
concurrente asignación de las mismas.
Las facultades conferidas en el artículo 52
de la Ley 489 de 1998 son para “suprimir, disolver y liquidar entidades y
organismos administrativos nacionales”, en tanto que las facultades otorgadas
por el artículo 16 letra f) de la Ley 790 de 2002 son para “crear las entidades
u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las
entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen,
cuando a ello haya lugar”, luego las facultades son totalmente diferentes.
Con el Decreto ley 1616 de 2003 el Gobierno
Nacional no crea una empresa (Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P.) que
reemplace a la entidad cuya supresión y liquidación se ordenó por el Decreto
1615 de 1003 (Empresa Nacional de Telecomunicaciones –Telecom). Tales decretos
obedecen al ejercicio de facultades completamente diferentes por parte del
Ejecutivo, que por ser independientes no se encuentran subordinadas en su
ejercicio la una a la otra, y muchísimo menos se puede predicar que se
utilizaron de la forma aludida por los actores.
A una situación diferente se vio abocado el
Gobierno Nacional ante la liquidación de Telecom y las denominadas
Teleasociadas por la necesidad de garantizar la continuidad en la prestación
del servicio de Telecomunicaciones, de modo que en el artículo 18 del Decreto
ley 1616 de 2003 se autorizó la celebración de un contrato de explotación en
forma directa por Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. para el uso y goce de
los bienes, activos y derechos  requeridos para la prestación del servicio de
telecomunicaciones, en los términos del artículo 39 numeral 3 de la Ley 142 de
1994.
El capital y la composición de la empresa
creada son públicos y ésta es completamente diferente a la entidad cuya
supresión y liquidación se ordenó.
Resultaría inaceptable que el Presidente de
la República estuviese impedido en el ejercicio de las facultades permanentes
que la Constitución Política y la ley le han otorgado, cuando se encuentre
investido de precisas facultades extraordinarias en virtud del artículo 150
numeral 10 de la Carta Política.
3. El Ministerio del Interior y de
Justicia, representado por su Directora del Ordenamiento Jurídico, solicita a
la Corte declarar exequible el decreto-ley demandado. Expone los siguientes
argumentos.
Son claros los antecedentes legislativos de
la Ley 790 de 2002, por lo cual se solicita revestir al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias para racionalizar la
organización y funcionamiento de la administración pública nacional o con el
objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación, toda vez que no
lo puede hacer con los instrumentos legales vigentes.
En la medida en que la facultad de crear
entidades nacionales es una atribución propia del Congreso de la República,
para hacer armónica la atribución global de la administración, es indispensable
que se le otorguen facultades al Presidente con dicho propósito. Así, siempre
se tuvo claro que la atribución en cuanto a la creación de nuevas entidades que
se requieran, se refería a las diferentes entidades que hacen parte de la
administración pública nacional.
El artículo 16, literal f) de la Ley 790 de
2002 es claro en cuanto se refiere a la supresión, escisión, fusión o cualquier
transformación de entidades u organismos de la administración pública nacional
y la ley es clara al conferir la facultad extraordinaria para la creación de
entidades y fijar en términos precisos que dichas entidades pueden ser creadas
cuando se requieran para cumplir los objetivos de aquellas que se supriman,
escindan, fusionen o transformen. Los dos tipos de facultades no se mezclan ni
se confunden, como afirma la demanda. Con fundamento en lo anterior, el
ejecutivo podía crear la entidad que se requería para desarrollar los objetivos
que cumplía Telecom, porque era necesario para garantizar la continuidad en la
prestación del servicio público de telecomunicaciones.
No solo las facultades extraordinarias
fueron concebidas sin condicionamientos a que las entidades se suprimieran en
uso de las mismas facultades de igual naturaleza, sino que es posible que se
acumulen en el Presidente de la República las distintas competencias,
ordinarias y extraordinarias. Por lo tanto, las atribuciones de los numerales
15 y 16 del artículo 189 de la Constitución, confieren un amplio margen al
Presidente para adoptar decisiones relacionadas con la estructura de la
administración, como lo entendió el legislador al expedir la Ley 790, como un
instrumento del gobierno nacional para adelantar el Programa de Renovación de
la Administración Pública.
4. El Departamento Administrativo de la
Función Pública, representado por intermedio de apoderado judicial, solicita a
la Corte que declare exequible el Decreto-ley 1616 de 2003.
En su criterio, la facultad permanente del
Presidente de la República para suprimir entidades y organismos es una
atribución constitucional propia, prevista en el artículo 189 numeral 15
superior, que debe ser ejercida en los términos establecidos en la ley. Por su
parte, la Ley 790 sólo establece limitaciones a la facultad de supresión del
Presidente de la República, en el artículo 20, que prohíbe suprimir algunas
entidades. En ninguna parte la disposición limita la creación de entidades a la
supresión de departamentos administrativos. Agrega que el artículo 16 literal f)
contiene un texto claro, en cuanto se refiere a la supresión, escisión, fusión
o transformación de cualquier entidad u organismos de la administración
pública, sin señalar si tales decisiones deben ser de naturaleza legal o
administrativa.
Observa que la finalidad de la Ley 790 es
la adecuación de la administración pública nacional a criterios de
racionalización, evitar duplicidades, mejorar la productividad, sostenibilidad
financiera y humanización de los servicios. Estima que la interpretación de los
demandantes es en extremo formalista y desconoce la evolución jurídica de las
instituciones que permiten la modificación de la estructura de la
administración pública.
Señala igualmente que la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489, que confería facultades
extraordinarias, no impide ni limita la facultad del Presidente de la República
para suprimir entidades u organismos en virtud de la facultad constitucional
del artículo 189 numeral 15.
5. La Empresa Colombia Telecomunicaciones
S.A. E.S.P., a través de apoderado judicial, solicita a la Corte declarar la
exequibilidad del Decreto demandado. Estos son, en esencia, sus planteamientos.
Afirma que los demandantes describen el
contenido de la Ley 790 para concluir erróneamente que la facultad de creación
de entidades de que trata el artículo 16 literal f) no se podía ejercer en el
evento de supresión de entidades en uso de las facultades del artículo 52 de la
Ley 489. A partir de esta equívoca interpretación, construyen los argumentos de
la demanda.
En ninguna parte la disposición limita la
creación de entidades a la supresión de departamentos administrativos en virtud
de facultades extraordinarias, otorgadas en el mismo artículo 16. El artículo
16 literal f) tiene un texto claro, en cuanto se refiere a la supresión,
escisión, fusión o cualquier transformación de entidades u organismos de la
administración pública nacional. No señala si tales decisiones deben ser de
naturaleza legal o administrativa. No se confunden ni mezclan dos tipos de
facultades, como lo creen los demandantes. Se confiere la facultad
extraordinaria para la creación de entidades y se fijan los precisos términos
en que éstas pueden ser creadas: cuando se requieran para cumplir los objetivos
de aquellas que se supriman, escindan, fusionen o transformen.
La finalidad de la Ley 790 es la adecuación
de la administración pública nacional a criterios de racionalización, evitar
duplicidades, mejorar la productividad, sostenibilidad financiera y humanización
de los servicios. La interpretación de los demandantes es en extremo formalista
y desconoce la evolución jurídica de las instituciones que permiten la
modificación de la estructura administrativa a nivel nacional.
La declaratoria de inexequibilidad del
artículo 120 de la Ley 489, que confería facultades extraordinarias, sentencia
C-720 de 1999, no impide ni limita la facultad del Presidente de la República
para suprimir entidades u organismos en virtud de la facultad constitucional
del artículo 189-15.
El literal f) no limita ni condiciona la
creación de una nueva entidad u órgano a que su supresión se realice en virtud
de las facultades extraordinarias. La solicitud de facultades extraordinarias
para la supresión de departamentos administrativos obedeció a la interpretación
del artículo 206 de la Constitución, que establece que el orden, número y
precedencia de los Ministerios y Departamentos Administrativos será fijado por
ley, razón por la cual el Presidente de la República no podía suprimirlos en
ejercicio de las facultades permanentes consignadas en el artículo 189 numeral
15 de la Constitución Política.
Así las cosas, el Presidente de la
República podía crear la entidad que se requería para desarrollar los objetivos
que cumplía TELECOM, entidad administrativa del orden nacional que fue
suprimida mediante el Decreto 1615 de 2003, porque era necesario para
garantizar la continuidad en la prestación del servicio de telefonía local, de
larga distancia y otros servicios telemáticos.
En el Presidente de la República pueden
concurrir simultáneamente las facultades extraordinarias, junto con las
facultades permanentes u ordinarias. Entonces, no solo las facultades
extraordinarias fueron concedidas sin condicionamientos a que las entidades se
suprimieran en uso de las mismas facultades de igual naturaleza, sino que, es
completamente posible que se acumulen en el Presidente de la República las
distintas competencias, ordinarias y extraordinarias.
Las atribuciones de los numerales 15 y 16
del artículo 189 de la Constitución confieren un amplio margen al Presidente de
la República para adoptar decisiones relacionadas con la estructura de la
administración, como lo entendió el Legislador al expedir la Ley 790, como un
instrumento para adelantar el Programa de Renovación de la Administración
Pública, que a la postre quedó consignado en el Plan Nacional de Desarrollo,
dando así una completa armonía a las disposiciones legales y al Programa
mencionado.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación solicita
a la Corte Constitucional declarar exequible el Decreto ley 1616 de 2003 por el
cargo de violación de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente
de la República por el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002.
Para el Director del Ministerio Público, la
habilitación legislativa contenida en la Ley 790 de 2002 tiene como objetivo
emprender un programa de renovación y modernización de la rama ejecutiva del
orden nacional que permita manejar de manera más eficiente las finanzas
públicas y que armonice con el programa gubernamental de renovación de la
administración pública. Este objetivo quedó explicitado en el artículo 1º de la
Ley 790 de 2002, y es dentro de éste contexto que se debe analizar el ejercicio
de las facultades extraordinarias de que trata el artículo 16 de la mencionada
ley.
Al revisar el contenido del Decreto ley
1616 de 2003 se observa que éste se ajusta a la habilitación concedida al
Presidente de la República en el artículo 16 literal f) de la Ley 790 de 2002,
en cuanto crea la Empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. para asegurar
la continuidad de los servicios de telecomunicaciones que prestaban la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones –Telecom en liquidación y las Teleasociadas en
liquidación.
Contrariamente a lo argumentado por los
actores, la norma acusada no tiene que concordarse con los artículos 2, 3, 4, 5
y 16 literal a) de la Ley 790 de 2002, ya que cada una de las facultades
contenidas en el artículo 16 operan de manea independiente; por ende, la
atribución prevista en el literal f) tiene que analizarse a la luz de los
objetivos perseguidos por la Ley 790 de 2002, que no son otros que renovar la
administración pública, y en virtud de ellos puede el Presidente dela
República, en ejercicio de su habilitación legislativa, crear las entidades u
organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las
entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen, liquiden o
transformen.
El Presidente de la República, en virtud de
lo consagrado en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, goza de la potestad de
suprimir y liquidar organismos de la rama ejecutiva del orden nacional,
facultad de carácter permanente, que puede ejercer en cualquier tiempo, y si en
ejercicio de dicha facultad se suprime o liquida cualquier entidad del orden
nacional de la rama ejecutiva del poder público, puede en virtud de la
habilitación contenida en el artículo 16 literal f) de la Ley 790 de 2002 y
durante el término de dichas facultades, crear el organismo que cumpla los
objetivos que desarrollaba la entidad liquidada.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. El cargo de inconstitucionalidad contra el Decreto
ley 1616 de 2003
Los demandantes consideran que al expedir el Decreto
ley 1616 de 2003 el Presidente de la República se extralimitó en el ejercicio
de las facultades extraordinarias conferidas por el literal f) del artículo 16
de la Ley 790 de 2002. Aseguran que las facultades extraordinarias sólo podían
emplearse para crear entes que sustituyeran o reemplazaran a los que fueran
objeto de fusión o supresión en los términos de los artículos 2, 3, 4, 5 y 16
literal a) de la Ley 790/02; que el presidente de la República no podía
utilizar simultáneamente dos tipos de facultades o competencias que pertenecen
a ordenamientos jurídicos diferentes, que se excluyen entre sí, esto es las del
artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y las del artículo 16 literal f) de la Ley
790 de 2002; que el literal f) del artículo 16 de la Ley 790/02 no facultó al
Presidente de la República para crear empresas de servicios públicos
domiciliarios, y que carecía de facultades para crear entidades u organismos
del orden nacional suprimidos con fundamento en el artículo 52 de la Ley
489/98.
Las instituciones intervinientes y el Ministerio
Público coinciden en solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma
demandada.
Corresponde ahora a la Corte establecer la procedencia
del cargo formulado contra el Decreto de la referencia.
2. Creación y supresión de entidades y organismos de
la administración nacional
2.1. El artículo 150 numeral 7 de la Constitución
Política señala que corresponde al Congreso de la República determinar la
estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y
estructura orgánica.
Estas son atribuciones de carácter permanente del
legislador, que ejerce dentro de los límites que establece la Carta Política,
como son por ejemplo los concernientes a los principios relacionados con el
cumplimiento de la función administrativa y los referentes las entidades y
organismos de la administración central o descentralizada (arts. 206, 208, 209
y 210).
Las funciones asignadas al Congreso de la República
por el artículo 150 numeral 7 de la Constitución podrán ser delegadas en el
Presidente de la República, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150
numeral 10 de la Carta Política. En diferentes ocasiones la Corte
Constitucional se ha pronunciado en relación con la procedencia de la
habilitación legislativa al ejecutivo para regular estos asuntos[1].
Así mismo, el artículo 189 numeral 15 superior asigna
al Presidente de la República, con carácter permanente, la función de suprimir
o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con
la ley. En cumplimiento de esta atribución, el Presidente ya no sólo debe
respetar los límites fijados en la Constitución Política en esta materia, sino
también los señalados en la ley correspondiente.
El legislador dispone de un amplio margen de
configuración para regular los asuntos a que se refiere el precitado numeral
15, con lo cual podrá establecer limitaciones a los contenidos y fijar las
condiciones para su desarrollo, que pueden ser más o menos flexibles, sin que
se exija que todos ellos queden incorporados en una sola ley. Es el caso de los
límites para efectos de la supresión  de entidades y organismos públicos
del orden nacional que están consagrados en el artículo 52 de la Ley 489,
disposición declarada exequible en la sentencia C-702 de 1999, y los límites
para la fusión de entidades y organismos públicos nacionales, los cuales
están contenidos en el artículo 2º de la Ley 790 de 2002.
De conformidad con lo expuesto, el Congreso de la
República está facultado para crear y suprimir entidades y organismos públicos
del nivel nacional, de manera directa y a través de una ley ordinaria (art.
150-7). Igualmente, está autorizado por la Constitución Política para delegar
en el Presidente de la República competencia para tomar aquel tipo de
decisiones, evento en el cual deberán atenderse las condiciones fijadas en el
artículo 150 numeral 10 superior[2].
Es de resaltar que la Constitución consagra una cláusula de reserva de ley para
la creación de entidades y organismos del orden nacional.
Por su parte, en el Presidente de la República pueden
concurrir simultáneamente las facultades permanentes, asignadas por el artículo
189 numeral 15 superior y las facultades extraordinarias, para legislar sobre
las atribuciones contenidas en el artículo 150 numeral 7 de la Constitución
Política. Ahora bien, el otorgamiento transitorio de facultades extraordinarias
al Presidente de la República no implica un desplazamiento ni una subrogación
temporal de sus facultades permanentes. La Corte Constitucional ya se ha
pronunciado en relación con la concurrencia simultánea en cabeza del Presidente
de la República de las facultades extraordinarias y las facultades permanentes[3]. La constitucionalidad
de los decretos que profiera en uso de facultades extraordinarias corresponde a
la Corte Constitucional, mientras que la de los expedidos en ejercicio de sus
facultades permanentes compete al Consejo de Estado (C.P., arts. 241-5 y 237-2,
respectivamente).
Así mismo, se observa que el ejercicio de este tipo de
atribuciones en el orden nacional exige, para todos los eventos, la
participación del Congreso de la República. Esa corporación legislativa, en sus
actuaciones, estará sujeta a los principios consagrados en la Constitución
Política, mientras que el Presidente, al ejercer sus competencias, sea en uso
de atribuciones permanentes (art. 189-15) o transitorias (art. 150-10), deberá
atender los principios constitucionales y los principios y reglas que le fije
el legislador para cada modalidad de actuación.
2.2. De otro lado, la Corte Constitucional se
pronunció sobre la exequibilidad del artículo 16 literal f) de la Ley 790 de
2002, que contiene la habilitación legislativa que sirvió de fuente para
proferir el Decreto demandado.
En esa disposición se señala que, de conformidad con
el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, se reviste al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el
término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicación de la ley
para, entre otros aspectos, crear las entidades u organismos que se requieran
para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se
supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar.
Según lo determinó la Corte Constitucional, las
facultades extraordinarias conferidas por el literal f) en referencia cumplen
el requisito de precisión exigido para el otorgamiento de la delegación
legislativa. En la sentencia C-121 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, en la
que conoció de la demandada de inconstitucionalidad formulada contra esa
disposición por violación del artículo 150 numeral 10 de la Constitución,
expresó lo siguiente:
4.  Los
literales e) y f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, no adolecen de falta
del requisito de precisión que exige el artículo 150, numeral 10 de la
constitución Política.  (...)
El artículo 150,
numeral 10 de la Constitución Política, exige que las facultades otorgadas al
Presidente de la República, entre otros requisitos, sean precisas. Quiere ello
decir, que las materias o los asuntos sobre los cuales el jefe del Ejecutivo
puede regular, han de ser delimitables, claras, puntuales, específicas, de
suerte que las mismas establezcan un límite que no permita la extralimitación o
el abuso en el ejercicio de las atribuciones que en virtud de la habilitación
legislativa puede ejercer el Ejecutivo.
El requisito de
la precisión en las facultades extraordinarias, ha sido objeto de múltiples
pronunciamientos de esta Corporación, en los cuales se ha recogido la
jurisprudencia que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia esbozó
respecto de esa exigencia en la Constitución de 1886, artículo 76, numeral 12.
Así, la jurisprudencia ha expresado que la amplitud o generalidad de las
facultades no constituye una violación a la Carta Política, pues lo que se
exige es que las mismas sean claras de suerte que puedan ser fácilmente
delimitadas las materias sobre las cuales recae la habilitación legislativa.
(...)
Ahora bien, la
jurisprudencia ha señalado que el requisito de precisión que debe respetar con
rigor el Congreso de la República, para desprenderse de su atribución
legislativa y trasladarla en forma transitoria al Ejecutivo, contiene ciertos
elementos que pueden resumirse así: el deber de indicar la materia que delimita
el ámbito sustantivo de acción del Presidente de la República; indicar la
finalidad que persigue el jefe del Ejecutivo con la solicitud de las facultades
para su adecuado ejercicio; y, por último, en la ley habilitante se deben
enunciar los criterios restrictivos que orientaran las decisiones del Ejecutivo
respecto de las opciones de política pública “dentro del ámbito material
general de la habilitación”[4].
(...)
Considera la
Corte que tanto la finalidad buscada con la ley habilitante, como los criterios
a los cuales se debe sujetar el Ejecutivo con el objeto de obtener dicha
finalidad no resultan indeterminados, sino por el contrario, obedecen a
conceptos claros, delimitables y determinados, dentro de los cuales se puede
mover el jefe del Ejecutivo para cumplir con los propósitos para los cuales
solicitó las atribuciones que se examinan.
Examinando
entonces el contenido normativo de los literales e) y f) acusados, se tiene que
la materia a la cual se refieren los mismos, se encuentra delimitada en forma
clara y concreta.
Entonces, según lo expuesto por esta Corporación, el
Presidente de la República, con fundamento en las atribuciones dadas por el
literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, estaba facultado, si a ello
hubiere lugar, para crear entidades y organismos públicos que se requirieran
para cumplir objetivos  asignados a entidades u organismos que se suprimieran,
escindieran, fusionaran o transformaran dentro del Programa de Renovación de la
Administración Pública[5],
sin que esta potestad estuviera reducida únicamente a los objetivos a cargo de
los organismos que se fusionaran o suprimieran con ocasión de los dispuesto por
los artículos 2, 3, 4, 5 y 16 literal a) de la Ley 790/02.
Así pues, las facultades del literal f) incluían
también los objetivos de entidades descentralizadas y de organismos diferentes
a ministerios y departamentos administrativos. En la sentencia C-121 de 2004 la
Corte fue enfática en este punto específico y sobre el particular concluyó
que,  “No les asiste razón a los demandantes cuando afirman que las facultades
adolecen de falta del requisito de precisión, porque la ley habilitante no indica
cuáles son las entidades u organismos que serán objeto del ejercicio de las
facultades extraordinarias acusadas pues, como se expresó, no son otras
que las entidades u organismos de la Administración pública nacional a las que
se refiere el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, sin que sea necesario
indicar taxativamente y en forma detallada y minuciosa cuáles son, porque
precisamente eso hace parte de las facultades que le fueron conferidas al
Ejecutivo, quien se deberá sujetar eso sí, a la materia, finalidad y criterios
que la ley habilitante establece como límites al ejercicio de esas
atribuciones, elementos que hacen parte del requisito de precisión exigido por
la Constitución Política que deben ser observados con rigor al expedir los
decretos que con fuerza de ley profiera el Presidente de la República”.
(subrayado fuera de texto)
2.3. A esta misma conclusión se llega si se acude a
otros métodos de interpretación. En primer lugar, si se efectúa una revisión
del contenido literal del ordinal f) del artículo 16 de la Ley 790/02, se
aprecia que está conformado por dos aspectos complementarios entre sí, que
facultan al Presidente de la República para crear entidades y organismos del
orden nacional, siempre y cuando se requirieran para desarrollar los objetivos
que cumplían las entidades u organismos que se suprimieran, escindieran,
fusionaran o transformaran en desarrollo del Programa de Renovación de la
Administración Pública.
Esa disposición no limita el ejercicio de la
delegación legislativa a ciertos organismos ni a determinados objetivos
específicos de la administración pública. Su descripción comprende el conjunto
de entidades y organismos de los sectores central y descentralizado de la
administración nacional, tal como ya lo precisó esta Corporación en la citada
sentencia C-121-04 y en la cual reitera que “en la ley habilitante se deben
enunciar los criterios restrictivos que orientaran las decisiones del Ejecutivo
respecto de las opciones de política pública, dentro del ámbito material
general de la habilitación”.
El literal f) en referencia constituye entonces una
proposición jurídica completa dentro de la configuración de la Ley 790 de 2002.
Ello es así en tanto cada asunto que haga parte de las facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente de la República es autónomo de los
demás componentes de la delegación legislativa, a menos que el Congreso, de
manera expresa, establezca que la regulación que se emita por el Presidente en
uno de estos temas esté condicionada a la previa regulación de otro asunto
igualmente delegado.
Cuando la ley habilitante condicione el desarrollo de
un tema a las decisiones adoptadas en ejercicio de otros apartes o literales
del artículo por el cual se otorgan las facultades extraordinarias, el
Presidente respetará la oportunidad señalada por el Congreso de la República so
pena de incurrir en extralimitación de las facultades otorgadas. Pero, si el
Congreso no prevé expresamente ningún tipo de secuencia o articulación material
para el empleo de los diferentes literales que conforman la habilitación
legislativa, el Presidente ejercerá por separado cada una de las facultades.
Al respecto, en la sentencia C-121 de 2004 se expresó
que, “ (...) en el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, se
autoriza al Ejecutivo para crear las entidades u organismos que se
requieran para desarrollar los objetivos que cumplían los suprimidos,
fusionados, escindidos o transformados, cuando a ello haya lugar. Respecto de
esta facultad, no encuentra la Corte que se desconozca el requisito de
precisión, como quiera que si bien las expresiones ‘que se requieran’ y ‘cuando
a ello haya lugar’, otorgan al Ejecutivo un margen de acción amplio, como lo
sostiene la vista fiscal, ello no implica imprecisión, pues la creación de
entidades a las que se refiere la norma, surge solamente de la necesidad de
otorgar a una nueva los objetivos que cumplían las que sean suprimidas,
fusionadas, escindidas o transformadas, y únicamente en el evento en que como
lo señala la disposición acusada, a ello haya lugar, pues puede suceder que
luego de los estudios técnicos y jurídicos pertinentes, se concluya que no se
hace necesario en aras de la eficiencia y eficacia de la función
administrativa, la creación de nuevas entidades u organismos. Ello por cuanto
la racionalización del funcionamiento de la Administración pública, no es
asunto que pueda ser estimado libremente, sino que encuentra soporte en las
valoraciones y estudios que deba realizar el Gobierno Nacional, con acatamiento
a lo dispuesto en los artículos 209 y 210 de la Constitución Política”.
De tal suerte que si las facultades extraordinarias
incorporadas en el literal f) del artículo 16 fueron concedidas sin condicionar
de manera expresa su uso a decisiones que se tomaran en desarrollo de otras facultades
de la misma naturaleza otorgadas por la Ley 790, el Presidente estaba facultado
para crear una empresa estatal de servicios públicos domiciliarios del orden
nacional, vinculada a un ministerio, cuyo objeto fuera garantizar la
continuidad de la prestación de un servicio público domiciliario.
2.4. Una interpretación sistemática de la disposición
acusada permite igualmente deducir que el literal f) del artículo 16 de la Ley
790/02 permitía la creación de entidades descentralizadas para cumplir objetivos
atendidos por entidades y organismos diferentes a ministerios o departamentos
administrativos.
En el artículo 20 de la misma ley, el Congreso
incorpora, de manea expresa, las entidades públicas que no podrán ser
suprimidas, liquidadas ni fusionadas en desarrollo del Programa de Renovación
de la Administración Pública. Entonces, por ser éste un Programa integral, las
demás entidades y organismos no mencionados dentro de esta cláusula de
protección, bien podían ser suprimidas por el Presidente de la República, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales.
Si la Ley 790 de 2002 no restringe el mecanismo por el
cual las entidades y organismos fueron suprimidos, escindidos, fusionados o
transformados, se deduce que las facultades del literal f) en referencia
comprenden las diferentes alternativas que la Constitución Política consagra
para ejercer aquellas competencias y que el Presidente de la República estaba
plenamente facultado para crear entidades y organismos cuyos propósitos fueran
desarrollar los objetivos de toda entidad y organismo que, dentro del Programa
de Renovación de la Administración Pública, se suprimieran por el Congreso de
la República (C.P., art. 150-7), por el legislador extraordinario (C.P., art.
150-10) o por el Presidente de la República en uso de sus facultades
permanentes (C.P., art. 189-15 y Ley 489/98, art. 52).
La Corte ya se pronunció sobre los alcances de la
competencia delegada, que incluye toda entidad y organismo del nivel nacional,
independiente del mecanismo utilizado para suprimirlas. En la sentencia
C-121-04 señaló que “las normas examinadas describen de manera inequívoca la
materia sobre la cual versan las facultades que mediante ellas se confieren,
pues en forma explícita se refieren a las atribuciones del jefe del Ejecutivo
en relación con las entidades u organismos que resulten suprimidos, fusionados,
escindidos o transformados, bien para señalar, determinar o modificar sus
objetivos o estructura orgánica, ya para crear las que sean requeridas para
el cumplimiento de los objetivos de las desaparecidas por cualquiera de las
formas que para el efecto establece la ley. Adicionalmente, la materia
sobre la cual versan las facultades otorgadas, guardan congruencia con los
motivos que llevaron al legislador ordinario a concederlas que no es otro que
renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional”.
(subrayado fuera de texto)
De otra parte, el literal a) del artículo 16 de la Ley
790/02 fue incorporado con el fin de atender una necesidad diferente a la de
señalar límites al uso de las facultades consagradas en el literal f) de ese
mismo artículo. Su aprobación obedeció al respeto legislativo de los parámetros
fijados por el artículo 206 de la Constitución Política, según el cual
corresponde a la ley el señalamiento del número, denominación y orden de
precedencia de los departamentos administrativos.
Por ello, el Congreso de la República estimó que, al
no estar incluida la supresión y fusión de departamentos administrativos y la
determinación de su número, denominación y orden de precedencia en las
atribuciones del artículo 189 numeral 15 de la Constitución y del artículo 52
de la Ley 489 de 1998, se requería otorgar facultades extraordinarias al
Presidente de la República en esta materia específica. Este fue el criterio
tenido en cuenta al incorporar el literal a) del artículo 16 de la Ley 790 de
2002[6].
2.5. Por último, una interpretación teleológica del
literal f) en mención ratifica los alcances de las facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente de la República.
En la exposición de motivos del correspondiente
proyecto de ley, el Gobierno manifiesta al Congreso que solicita la atribución
de facultades extraordinarias con el propósito de racionalizar la organización
y funcionamiento de la Administración Pública o con el objeto de garantizar la
sostenibilidad financiera de la Nación. Agrega que el proyecto que pone a
consideración del legislativo, dota al Presidente de la República de los
instrumentos jurídicos necesarios para tomar las medidas que se requieren para
modernizar la estructura de la Administración Pública, racionalizar el
ejercicio de la función pública y estabilizar las finanzas nacionales, mediante
el ajuste del gasto de la Nación, medidas complementarias a las sometidas al
Congreso para mejorar los ingresos públicos y que combinados permitirán contar
con un sistema administrativo eficiente, sostenible y viable[7].
Estos propósitos inspiraron el trámite y aprobación de
la Ley 790 de 2002. Según lo dispone en su artículo 1º, el objeto de la ley es
renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional, con
la finalidad de garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera de
la Nación, un adecuado cumplimiento de los fines del Estado, con celeridad e
inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos, conforme a los
principios de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la
Constitución y desarrollados en la Ley 489 de 1998.
Más específico resulta el parágrafo 1º del artículo 16
de la Ley 790/02, en el cual se precisa que las facultades extraordinarias
conferidas al Presidente de la República son para renovar la Administración
Pública Nacional y que serán ejercidas con el propósito de racionalizar
la organización y funcionamiento de la Administración Pública o con el
objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación. Razón de más
para concluir que la delegación conferida por el literal f) abarca la
Administración Pública Nacional en su conjunto, sin estar limitadas, como lo
estiman lo accionantes, a ministerios, departamentos administrativos y
entidades fusionadas.
Así entonces, las decisiones del legislador
extraordinario en ejercicio de la competencia delegada en el literal f) del
artículo 16 de la Ley 790/02 no estaban circunscritas únicamente a la creación
de entidades para cumplir objetivos de los organismos mencionados en los
artículos 2, 3, 4, 5 y 16 literal a) de la misma ley. Su alcance era más amplio
y abarcaba también los objetivos de las demás entidades y organismos que fueran
suprimidos, escindidos, fusionados o transformados dentro del Programa de
Renovación de la Administración Pública a que alude la Ley 790/02.
En cambio, lo que no permitían dichas facultades era
la creación de entidades y organismos para desarrollar objetivos de entidades y
organismos suprimidos, fusionados, escindidos o transformados por fuera  del
aludido Programa de Renovación de la Administración Pública, puesto que, según
el entorno en que fueron concedidas y el sentido racional de esas disposiciones,
la delegación del artículo 16 de la Ley 790/02 tiene esa limitación
circunstancial.
Por lo tanto, nada se oponía a que el Presidente de la
República, en uso de sus facultades extraordinarias, creara una entidad pública
para desarrollar los objetivos que cumplían entidades que fueron suprimidas en
ejercicio de facultades permanentes. De tal suerte que el Decreto ley 1616 de
2003 no deviene inconstitucional por disponer la creación de una empresa de
servicios públicos domiciliarios para que cumpla objetivos de empresas
suprimidas en aplicación del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. La sociedad
creada en el Decreto ley 1616 de 2003 es una persona jurídica diferente de las
13 empresas suprimidas por los Decretos 1603 a 1615 de 2003[8].
2.6. De otro lado, los demandantes infieren que al
declararse inexequible el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 por la sentencia
C-702-99, en el que se concedían facultades extraordinarias al Presidente para
suprimir, fusionar, reestructurar o transformar entidades, organismos y
dependencias de la rama ejecutiva del poder público, y al quedar vigente solamente
el artículo 52 de esa ley, entonces el Gobierno perdió toda competencia para
suprimir entidades públicas con fundamento en dichas facultades
extraordinarias. Es decir que, en su sentir, el Gobierno perdió toda
competencia para crear entidades que se supriman con aplicación de aquel
artículo 52, por lo que es necesario el otorgamiento de nuevas facultades
extraordinarias, precisas, en los términos del artículo 150 numeral 10 de la
Constitución, que no son las contenidas en el literal f) del artículo 16 de la
Ley 790 de 2002.
La Corte no comparte la conclusión a la que llegan los
demandantes, puesto que, la materia que está regulada por el artículo 52 de la
Ley 489 de 1998 es independiente de las facultades extraordinarias para crear,
suprimir, escindir o fusionar entidades y organismos de la administración
nacional que contenía el artículo 120 ibídem. Siendo diferentes ambos tipos de
facultades, tal como se indica en esta sentencia, ellas bien pueden concurrir
en cabeza del primer mandatario. Además, la norma que ahora se demanda fue
expedida con fundamento en el literal f) de la Ley 790 de 2002 y no, como ellos
consideran, en aplicación del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, que fue
declarado inexequible por la sentencia C-702 de 1999.
2.7. De conformidad con las consideraciones expuestas
en esta sentencia, se declarará exequible, por el cargo analizado, el Decreto
ley 1616 de 2003.
VI. DECISION
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar exequible, por el cargo analizado, el Decreto ley 1616 de 2003.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que la señora
Presidenta doctora CLARA INES VARGAS HERNANDEZ, no firma la presente sentencia
por encontrarse en comisión en el exterior debidamente autorizada por la Sala
Plena de esta Corporación.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-150
DE 24 DE FEBRERO DE 2004 (Expediente D-4779.)
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA CREACION DE
ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL-Referencia
sólo a aquellas que son necesarias crear como consecuencia de supresión,
escisión o transformación de otras en ejercicio de las mismas facultades (Salvamento
de voto)
EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS
COLOMBIA TELECOMUNICACIONES-Creación
corresponde a la ley (Salvamento de voto)
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la
Corte Constitucional, salvo mi voto en relación con lo resuelto en la Sentencia
C-150 de 24 de febrero de 2004 en la cual se declaró exequible, por el cargo
analizado, el Decreto-Ley 1616 de 2003 “por el cual se crea la Empresa de
Servicios Públicos Domiciliarios ´Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P.´”.
Se funda este salvamento de voto en las
consideraciones siguientes:
1.
El Decreto 1616 de
2003 fue expedido por el Presidente de la República, según se dice en su
encabezamiento, “en uso de las facultades extraordinarias conferidas en el
literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002”.
2.     Tal como aparece en el artículo 16 de la Ley 790 de 2002, al
Presidente de la República se le confirieron facultades extraordinarias, entre
otras cosas para la creación de entidades u organismos que fueren pertinentes,
pero, como es obvio, si en las mismas facultades extraordinarias se autorizó al
Presidente de la República para la supresión, escisión, fusión o transformación
de entidades administrativas, es apenas natural que tales facultades
extraordinarias para la creación de entidades del orden nacional, sólo puede
referirse a aquellas que resulte necesario crear como consecuencia de haber
suprimido, escindido o transformado otras en ejercicio de las mismas facultades
extraordinarias.
3.     De lo contrario,
podría llegarse a interpretar las facultades extraordinarias con tal largueza y
amplitud que, para fortalecer al ejecutivo nacional, podría el Presidente de la
República crear ahora nuevas entidades para reemplazar las que se extinguieron
aún antes de que se les concediera las facultades de que trata el artículo 16
de la Ley 790 de 2002. Así, podría entonces decretar la creación de nuevas
entidades para sustituir a Sendas, al Sic, al Infopal, al Banco Agrícola Hipotecario,
al Intra y a cualquier otra entidad que se le ocurriese.  Es decir, con tal
interpretación las facultades extraordinarias resultarían ilimitadas, de una
extensión no imaginada ni siquiera por quien las solicitó, jamás querida por el
Congreso de la República y nunca conformes con la Constitución Política.
4.     Por tal razón, resulta
evidente que si la Empresa Nacional de Telecomunicaciones –Telecom- no fue
suprimida en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el
artículo de la Ley 790 de 2002, sino con la invocación para el efecto de las
atribuciones que el Presidente de la República tendría conforme a lo dispuesto
por el artículo 189, numeral 14 de la Carta Política –lo que a mi juicio
resulta bastante discutible-, es claro que la creación de la Empresa de
Servicios Públicos Domiciliarios Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., es
contraria a la Constitución, por cuanto el ente que pudiera reemplazar a la
empresa suprimida debería haber sido creado por decisión del Congreso de la República
por medio de una ley, como quiera que a él le corresponde esa función de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150, numeral 7º de la Constitución
Política.
En virtud de lo dicho, a mi juicio debería haberse
declarado la inexequibilidad del Decreto 1616 de 2003.  No se hizo así por la
Corte.  Por ello salvo mi voto.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia C-150/04
Referencia: expediente D-4779
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Decreto-ley 1616 de 2003.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Con el debido respeto, el suscrito magistrado
manifiesta que adhiero íntegramente al salvamento de voto de la sentencia C-150
del 24 de febrero de 2004 presentado por el Magistrado Alfredo Beltrán Sierra,
conforme lo expresado en la deliberación de la Sala Plena.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-428-97, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo; C-254-98, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-498-98, M.P.
Hernando Herrera Vergara.
[2]
El otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente de la República constituye una excepción al
principio según el cual en el Estado de derecho el ejercicio de la función
legislativa corresponde al Congreso de la República. Por tal carácter, el
constituyente de 1991 fijó una serie de limitaciones temporales, materiales y
de procedimiento para conceder facultades extraordinarias al Presidente de la
República. Según lo dispone el artículo 150 numeral 10 de la Constitución, las
facultades extraordinarias deben otorgarse por un término determinado, que no
podrá ser superior a seis meses; deben ser precisas, esto es que no sean
indeterminadas, y siempre y cuando la necesidad lo exija o la conveniencia
pública lo aconseje; se exige también que tales facultades sean solicitadas
expresamente por el Gobierno y que su aprobación requerirá la mayoría absoluta
de los miembros de una y otra Cámara. Consagra igualmente unas restricciones
materiales, que coinciden con aspectos sensibles de la legislación nacional,
cuya delegación en el Ejecutivo esta vedada por tratarse de asuntos reservados
expresamente al Congreso de la República.
[3]
Sobre el particular, en la
sentencia C-401 de 2001, M.P. Alvaro Tafur Gálvis, expresó: “Es cierto que
cuando el Congreso habilita al Presidente para dictar normas con rango de ley,
se concentran en el ejecutivo dos funciones que tradicional y normalmente
compete a dos ramas diferentes del poder público. El ideal en una democracia es
que esto no suceda.  Sin embargo, el constituyente admitió de manera expresa
que ello ocurra, al mantener, con modificaciones importantes que no es del caso
analizar en esta oportunidad, la institución de las facultades extraordinarias
(art. 150 numeral 10 de la C.P.). Así, siempre que el Congreso habilite al
Presidente para legislar, no sólo en el caso de la liquidación y disolución de
entidades públicas del orden nacional, sino en los demás eventos en los que
expide normas de carácter general, se presenta esta acumulación de funciones en
cabeza del ejecutivo.  Cabe anotar que una vez expedido el régimen de
liquidación o de disolución comprendido en el num. 15 del art. 189, el Gobierno
no necesita solicitar facultades extraordinarias o autorización específica para
proceder a aplicarlo; pero los decretos que dicte para aplicar dicho régimen
legal deben respetar las normas de rango superior que el ejecutivo solo puede
ejecutar”.
[4]  Sent. C-097/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[5]
De acuerdo con el título de la Ley 790 de 2002, su contenido se refiere a dos
asuntos en especial: uno, la expedición de disposiciones para adelantar el
Programa de Renovación de la Administración Pública y, dos, el otorgamiento de
facultades extraordinarias al Presidente de la República.
[6]
En la exposición de motivos del respectivo proyecto de ley, el Gobierno
manifestó en relación con el contenido del literal a) del artículo 10 del
proyecto inicial, que corresponde al literal a) del artículo 16 del texto
definitivo de la Ley 790/02: “Atendiendo la jurisprudencia sobre la materia,
el Gobierno entiende que esta facultad no se encuentra dentro de la facultad
general a la que se refiere el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución
Política. Una interpretación armónica de las distintas normas constitucionales
conduce a deducir que, de acuerdo con la facultad del Congreso, contenida en el
artículo 206 de la Constitución, la facultad de determinar el número y orden de
precedencia de los ... Departamentos Administrativos, es propia del cuerpo
legislativo. En consecuencia, la supresión o fusión de ... Departamentos
Administrativos, sólo es posible mediante normas con fuerza de ley”. En:
Gaceta del Congreso No. 430 del 16 de octubre de 2002, página 6.
[7]
Ver: Gaceta del Congreso No. 430 del 16 de octubre de 2002, páginas 6 y 7.
[8]
Mediante los Decretos 1603 a 1615 el Gobierno Nacional dispuso la supresión de
las siguientes empresas de telecomunicaciones: Telecaquetá S.A. E.S.P.,
Telemaicao S.A. E.S.P., Telecalarcá S.A. E.S.P., Teletuluá S.A. E.S.P.,
Telenariño S.A. E.S.P., Telesantarrosa S.A. E.S.P., Telecartagena S.A. E.S.P.,
Telbuenaventura S.A. E.S.P.,  Telearmenia S.A. E.S.P., Teletolima S.A. E.S.P.,
Teleupar S.A. E.S.P., Telehuila S.A. E.S.P. y la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones.  En esos casos el Presidente de la República hizo uso de las
facultades previstas en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución
Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 254 de 2000.