T-272-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-272/02
DERECHO DE
PETICION ANTE EL SEGURO SOCIAL-Debe ser resuelto en forma oportuna y de fondo
La tardanza en resolver el recurso de
reposición interpuesto contra la resolución que negó la pensión, desató la
presentación de un derecho de petición por parte del actor para que se le
respondiera el recurso. Circunstancia esta que a su vez también acarrea dos
alteraciones a  garantías fundamentales: la una relativa a la violación del
derecho de petición, porque cuando la Administración no tramita o se abstiene
de resolver un recurso ante ella elevado, vulnera el derecho de petición y por
ende el interesado queda habilitado para acudir a la acción de tutela y obtener
la protección judicial de su derecho quebrantado. Y la otra, en cuanto a que
la respuesta finalmente emitida por la entidad, no da cuenta del fondo de la
petición, si no que nuevamente reitera el supuesto trámite de la pensión y
señala que está en espera de la consignación de los bonos pensionales.
Actuación totalmente contraria a los postulados constitucionales y a la
jurisprudencia vigente sobre la materia, que ha exigido que la tramitación de
los bonos pensionales debe ser pronta y, por ende, las entidades
administradoras, emisoras y contribuyentes deben actuar conjuntamente dentro de
los principios de eficacia y celeridad, de conformidad con el artículo 209 de
la Constitución Política.
PENSION DE
JUBILACION-No puede
negarse si el bono no ha sido expedido/BONOS PENSIONALES-Demora en
emisión afecta derechos fundamentales/BONOS PENSIONALES-Pronta
tramitación
Teniendo en cuenta que la exigencia de
los bonos no puede demorar el goce de una pensión, la Corte mantendrá  una vez
más su jurisprudencia en el sentido de sostener que  resulta inaceptable la
prolongación en el tiempo y la dilación en los trámites administrativos de un
asunto que lleva implícitos derechos como el de la seguridad social y el
disfrute de una pensión, ya que  es claro que el candidato a pensionarse que
cumpla todos los requisitos de ley, como en este caso, además de constituirse
en un tercero al que no le es oponible el argumento esbozado por el Seguro,
tiene derecho constitucional a su pensión, como quiera que la tramitación del
bono pensional no es de su incumbencia, sino de las entidades de seguridad
social, en aplicación de los principios de celeridad y moralidad, conforme con
el artículo 209 superior y de la ley 100 de 1993.
-Reiteración de Jurisprudencia-
Referencia: expediente T-522720.
Acción de tutela
instaurada por Eugenio Figueroa Alarcón contra el Instituto de Seguros Social
-I.S.S.-
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL
Bogotá, D. C., dieciocho (18) de abril de
dos mil dos (2002).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en
particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución y en Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos del
Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá y del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá –Sala Laboral-, al resolver sobre la acción de
tutela instaurada por Eugenio Figueroa Alarcón contra el Instituto de Seguro
Social, Seccional Boyacá.
b)
ANTECEDENTES.
1. El señor Eugenio Figueroa Alarcón, de 77
años de edad, manifestó que la entidad demandada, a través de la Resolución No.
53 del 12 de enero de 2000[1]
le negó la pensión de vejez por no acreditar las 1000 semanas exigidas por el
artículo 23 de la Ley 100 de 1993.
2. Actuando a través de apoderado, el
demandante presentó recurso de reposición contra  la Resolución indicada
anteriormente, en la cual señaló:
“Mi poderdante, señor Eugenio Figueroa, ha
laborado en diferentes entidades así:
b)
Desde la fecha
1º de agosto de 1961 hasta el día 31 de diciembre de 1963 en la empresa
Electrificadora de Boyacá S.A.
c)
Desde la fecha
11 de agosto de 1975 hasta el día 30 de diciembre de 1978, como conductor al
servicio de la Intendencia del Casanare.
d)
A partir del 11
de junio de 1969, en diferentes fechas mi poderdante ha estado cotizando al
I.S.S., como trabajador independiente y dependiente constancia de ello fue
entregada a mi mandante por el Departamento Comercial del I.S.S. en Boyacá;
como dependiente inclusive hasta la fecha 9 de mayo de 1996.
e)
A partir de mayo
de 1996 el señor Eugenio Figueroa continuó cotizando al I.S.S. como trabajador
independiente, lo cual ha venido haciendo sin interrupción hasta este momento.
f)
Durante todo el
tiempo cotizado, siempre lo ha hecho a salud y a pensión, y de acuerdo al
número de años o meses, en este momento el señor Eugenio Figueroa tiene
cotizadas las 1000 semanas de que habla la norma, artículo 33 de la ley 100 de
1993”[2].
3. Sin embargo, al no recibir respuesta al
recurso de reposición interpuesto contra la Resolución que le negó su pensión,
presentó un derecho de petición, el 6 junio de 2001, solicitando el
reconocimiento de su pensión por cuanto “El afán de esta solicitud se
encuentra en que tengo 77 años por mi edad no consigo trabajo y no poseo
capital ni bienes que me permitan subsistir junto  con mi esposa de una manera
digna...”[3].
El Gerente Nacional de Atención al
Pensionado le informó al accionante, el 19 de junio de 2001, que “... la
pensión por vejez debe ser tramitada con bono pensional “...” El aludido bono
es requisito indispensable para que el ISS pueda reconocer la prestación en los
términos indicados por el artículo 13 del Decreto 1474 de 1997, puesto que es
el soporte financiero que tendrá esta Entidad para reconocer y pagar la
prestación a quienes no le han cotizado durante el tiempo que se debe tener en
cuenta para la pensión”[4].
4. Por la razón mencionada, el I.S.S ofició
a diferentes entidades del Estado donde laboró el demandante, con el fin de
que  trasladasen el bono pensional a la cuenta de éste. Así, se ofició a la
Empresa de Energía de Boyacá S.A., Gobernación del Departamento del Casanare y
Secretaria de Educación del Departamento del Casanare, advirtiendo que “Si
vencido este término [15 días, los respectivos oficios fueron comunicados a
todas las entidades el 16 de agosto de 2001] el I.S.S. no ha recibido
respuesta se entenderá por aceptada la información para efecto de liquidar el
bono y de suscribir la cuota parte correspondiente...”[5].
5. Señala  el demandante que a pesar de
haberse  vencido el término para que le trasladaran el bono al I.S.S, ésta
entidad no le ha querido reconocer su pensión, circunstancia que le está
vulnerando el derecho a la vida pues ante  la falta de la mesada pensional
puedo “fallecer por falta de alimentación, porque realmente no tengo con que
comer y estoy viviendo de la caridad pública”[6].
Solicita en consecuencia, que se le conceda
la tutela para poder disfrutar de la mesada a la que tiene derecho por haber
cotizado más de mil semanas[7]
y tener 77 años de edad.
II. ACTUACIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
En el transcurso del proceso de revisión de
la presente tutela, la Sala Quinta de Revisión advirtió la existencia de una
nulidad saneable por no haberse vinculado al proceso a la Empresa de Energía de
Boyacá, a la Gobernación del Departamento del Casanare y a la Secretaría de
Educación del Departamento de Casanare, todas ellas, entidades que podían verse
afectadas con la decisión que debiera proferirse en el trámite de esta acción.
Para ello, se les notificó de la demanda, y
se les  concedió la oportunidad de que se pronunciaran acerca de las
pretensiones y del problema jurídico planteado en la presente tutela; al
vencimiento del término otorgado,  según informe rendido por la Secretaría de
esta Corporación, se  obtuvo únicamente la respuesta de la Empresa de Energía
de Boyacá, quien manifestó que por no ser la última entidad en la cual trabajó
el accionante, no esta involucrada en las resultas de esta acción, pero queda
sin embargo, pendiente de la decisión que se adopte al respecto por la Corte
Constitucional.
Por fuera del término probatorio, se recibió  oficio No.
04553 de la Oficina Jurídica de la Gobernación del Casanare, en donde se señala
que efectivamente, el Departamento del Casanare esta obligado a pagar la cuota
parte del bono pensional por el período que el accionante  laboró en dicha
entidad territorial, es decir desde el 11 de agosto de 1975 al 30 de septiembre
de 1976.
III. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN.
Primera instancia
El 30 de agosto de 2001 el Juzgado Tercero
Laboral del Circuito de Bogotá negó la presente tutela al considerar que el
demandante debe acudir a la vía ordinaria para efectos de reconocimiento y pago
de la pensión de jubilación, pues de lo contrario la acción de tutela estaría
sustituyendo la competencia atribuida a la jurisdicción laboral.
Segunda instancia
El 26 de septiembre de 2001, el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala Laboral- confirmó la decisión
del a quo argumentado que existe un acto administrativo por el cual se
negó la pensión de vejez al demandante. En tal virtud, si éste considera que
tiene derecho a la pensión de vejez, debe primero agotar la vía gubernativa y
luego acudir ante la jurisdicción ordinaria laboral, ya que “aparece la
resolución que le define situación frente a la solicitud de pensión pero que
aún no hay constancia en el expediente que tal procedimiento se haya agotado” [8].
Además de lo anterior, la instancia expresó
que no existe perjuicio irremediable, “pues el interesado dentro de los
posibles procesos que adelante, puede solicitar y, de tener derecho, obtener el
reconocimiento de los eventuales daños ocasionados”.
IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.      Competencia
De conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar la
decisión judicial mencionada.
2. La seguridad social y la emisión de
bonos pensionales. Relevancia constitucional. Llamado a las entidades
comprometidas en la tramitación del bono correspondiente.
La Corte ha consolidado una
jurisprudencia que le reconoce relevancia constitucional a la temática de los
bonos pensionales como ámbito de la seguridad social y que le brinda protección
en aquellos eventos en que el reconocimiento de una prestación económica
requerida de la emisión y pago de un bono de esa naturaleza asume el carácter
de un derecho fundamental por conexidad.[9]
En la Sentencia T-671 de 2000 la Corte se
ocupó con detenimiento de la relevancia constitucional de los bonos
pensionales, fallo cuyos planteamientos fundamentales han sido resumidos de la
siguiente manera:
“a) Cuando la
discusión de los bonos pensionales afecta derechos fundamentales como la vida,
petición, seguridad social y dignidad, adquiere relevancia constitucional, por
lo que la protección de los mismos puede ordenarse por vía de tutela.
b)
La tramitación
del bono pensional debe ser pronta.  Por lo tanto, las entidades
administradoras, emisoras y contribuyentes deben actuar conjuntamente dentro de
los principios de eficacia y celeridad.
c)
La demora
injustificada en la tramitación del bono pensional no debe afectar los derechos
del futuro pensionado, por lo que  ‘no puede servir de disculpa para demorar el
reconocimiento de la pensión, si esto ocurre el juez de tutela ordenará la
pronta emisión.”
3. Reiteración de jurisprudencia. Al
trabajador que no se le reconoce la pensión de vejez a consecuencia de la falta
del bono pensional, se le vulneran derechos fundamentales.
Ahora bien, los ex trabajadores que
aportan asiduamente al sistema de pensiones un porcentaje de su salario, con el
fin de que  constituya un sustento ulterior para vivir cuando no puedan
continuar laborando a consecuencia de la edad, tienen derecho a recibir su
pensión de jubilación sin que la falta del traslado del bono pensional
justifique la negación de tal derecho[10].
Esa circunstancia, según la abundante jurisprudencia de la Corte, constituye
una vía de hecho proveniente de la entidad administradora de pensiones que,
evidentemente, vulnera derechos fundamentales como la vida, la salud, la
subsistencia digna y justa del anciano. Esta Corporación se ha pronunciado, al
respecto, de la siguiente manera:
“Se
incurre en una vía de hecho si... a través de Resolución se le niega la pensión
con la disculpa de que no ha llegado la plata del bono. Esto ocurre en la gran
cantidad de tutelas que se interponen por esta razón. Particularmente grave es
lo que se aprecia en algunas tutelas: con mucho esfuerzo el aspirante a
jubilado consigue que se solicite el bono, pero luego o no lo emiten o lo
emiten pero no sitúan el dinero. Lo mas inhumano es que si el afectado reclama
o interpone tutela, el Seguro Social profiera Resolución no concediendo la
pensión, con el peregrino argumento de que la ley prohíbe reconocer pensiones a
quien no esté amparado por la expedición del bono y previo el envío del dinero
a la Entidad administradora de pensiones” (sentencia T-1154 de 2000. M.P.:
Alejandro Martínez Caballero).
1. En el caso  el demandante, de 77 años de
edad, ha tenido que esperar varios años para poder solicitar su pensión de
vejez, por cuanto no tenía las semanas cotizadas –1000- exigidas por la ley.
Continuó sin embargo, aportando como trabajador independiente y a folio 49 del
expediente se constata que el 8 de febrero de 1999, canceló al I.S.S., un valor
de $ 88700.oo pesos por concepto de pensión y salud, logrando así completar los
requisitos de  ley (artículo 33 de la Ley 100 de 1993[11]).
Una vez satisfecha la exigencia del número
de semanas, consideró que había cumplido el tiempo de cotización y, por tanto,
el 30 de agosto de 1999 solicitó su pensión al I.S.S.
2. A pesar de ello, el I.S.S. a través de
la Resolución 53 de 2000 le negó su derecho a la pensión, arguyendo no tener el
número de semanas cotizadas. Ante esta negativa, el actor interpuso recurso de
reposición, el 3 de abril de 2000, en el cual solicitó que se revocara la
resolución mencionada y en su lugar se reconociera la pensión de vejez a que
tiene derecho por haber cumplido con los requisitos de ley, es decir la edad
reglamentaria y 1000 semanas cotizadas”[12].
3. La misma solicitud ha hecho parte del
ejercicio del derecho de petición elevado por el actor al I.S.S. como consta a
folio 26 del expediente, en donde se comprueba que el 6 de junio de 2001,
solicitó se resolviera lo concerniente a su pensión de jubilación, por cuanto
tiene 77 años de edad y cuenta con más de 1000 semanas cotizadas. Por ello afirmó
en su petición “... no entiendo por qué teniendo todos los requisitos
exigidos para la pensión no se me concede”.
4. Ante el derecho de petición presentado
con el objeto de que se le resolviese el recurso de reposición previamente
interpuesto contra la resolución que negaba la pensión, el Gerente Nacional de
Atención al Pensionado mediante escrito No. 109060 del 19 de julio de 2001 le
informó que:
“es requisito
indispensable [el bono pensional] para que el ISS pueda reconocer la
prestación...”[13],
lo cual no se ha podido hacer porque la Empresa de Energía de Boyacá S.A.[14],
la Gobernación del Departamento del Casanare[15]
y la Secretaria de Educación del Departamento del Casanare[16] no
han trasladado los respectivos bonos pensionales al I.S.S.
5. Así pues, varias son las situaciones
violatorias de derechos fundamentales  que ha generado la actitud del ente
accionado:
a). Primera: El I.S.S. se abstiene de resolver el reconocimiento
a la pensión de jubilación del señor Figueroa Alarcón, por considerar que el
bono pensional “es requisito indispensable para... reconocer la prestación...”[17].
Actitud ésta que se aleja de la jurisprudencia expuesta por esta Corporación,
pues en varias oportunidades se ha señalado, que el I.S.S. no puede dejar de
resolver un recurso o de proferir una respuesta de fondo amparado en que no se
ha hecho la consignación del dinero correspondiente al bono pensional, pues
con ese proceder vulnera derechos fundamentales al futuro pensionado. “Se
afectan derechos fundamentales (especialmente el de dignidad, mínimo vital,
seguridad social, derechos adquiridos) cuando la demora en la emisión del bono
impide el acceso a una pensión de jubilación a la cual tiene derecho quien haya
adquirido el status de jubilado. Y se incurre en vía de hecho si estando
probado que una persona tiene derecho a la pensión se le niega ésta por lo de
los bonos, máxime cuando hoy la misma normatividad ha adoptado una posición
ecléctica: reconocimiento con la expedición, sin necesidad del pago.”[18]
b) Segunda: La tardanza en resolver el recurso de reposición
interpuesto contra la resolución que negó la pensión, desató la presentación de
un derecho de petición por parte del actor para que se le respondiera el
recurso. Circunstancia esta que a su vez también acarrea dos alteraciones a
garantías fundamentales: la una relativa a la violación del derecho de
petición, porque cuando la Administración no tramita o se abstiene de resolver
un recurso ante ella elevado, vulnera el derecho de petición y por ende el
interesado queda habilitado para acudir a la acción de tutela y obtener la
protección judicial de su derecho quebrantado.[19]
Y la otra, en cuanto a que  la respuesta finalmente emitida por la entidad, no
da cuenta del fondo de la petición, si no que nuevamente reitera el supuesto
trámite de la pensión y señala que está en espera de la consignación de los
bonos pensionales. Actuación totalmente contraria a los postulados
constitucionales y a la jurisprudencia vigente sobre la materia, que ha exigido
que la tramitación de los bonos pensionales debe ser pronta y, por ende, las
entidades administradoras, emisoras y contribuyentes deben actuar conjuntamente
dentro de los principios de eficacia y celeridad, de conformidad con el
artículo 209 de la Constitución Política.
6. Así las
cosas, si el I.S.S. evaluó la conformidad de los requisitos exigidos por la ley
–edad y semanas cotizadas- para reconocer la pensión al accionante,  no podía
abstenerse de ordenar el pago de la mesada, pues, de lo contrario incurría en
una vía de hecho al transgredir notablemente la Constitución y la ley en
materia pensional. Se supeditaba así  el reconocimiento de la pensión a un
requisito que no exige la ley como es  el pago del bono y se trasladaba al
futuro pensionado un trámite administrativo que correspondía exclusivamente al
I.S.S., como entidad administradora de pensiones.
Teniendo en cuenta que la exigencia de
los bonos no puede demorar el goce de una pensión, la Corte mantendrá  una vez
más su jurisprudencia en el sentido de sostener que  resulta inaceptable la
prolongación en el tiempo y la dilación en los trámites administrativos de un
asunto que lleva implícitos derechos como el de la seguridad social y el
disfrute de una pensión, ya que  es claro que el candidato a pensionarse que
cumpla todos los requisitos de ley, como en este caso, además de constituirse
en un tercero al que no le es oponible el argumento esbozado por el Seguro,
tiene derecho constitucional a su pensión, como quiera que la tramitación del
bono pensional no es de su incumbencia, sino de las entidades de seguridad
social, en aplicación de los principios de celeridad y moralidad, conforme con
el artículo 209 superior y de la ley 100 de 1993.[20]
En consecuencia, en aras de brindar
garantía a los derechos fundamentales a la vida, seguridad social mínimo vital,
y petición, y habiendo sido vinculadas al presente proceso las entidades
obligadas a concurrir en el pago de la pensión del accionante, se ordenará a
éstas, si no lo hubieren hecho aún,  que en el término de las  cuarenta y ocho horas
siguientes a la notificación de este fallo,  emitan y expidan el bono pensional
correspondiente.
Igualmente, se ordenará al I.S.S, que
dentro de las  cuarenta y ocho horas siguientes a la emisión y expedición del
bono pensional por parte de las entidades obligadas a ello, decida de fondo
sobre el reconocimiento de la pensión de vejez del demandante, previa
comprobación del cumplimiento de los requisitos de ley, no siendo válida la
excusa de que se está a la espera del bono pensional.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR las sentencias proferidas por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el Juzgado Tercero Laboral del
Circuito de la misma ciudad y, en su lugar, CONCEDER, el amparo
solicitado por el señor Eugenio Figueroa Alarcón.
Segundo. Por
ser la Empresa de Energía de Boyacá  una de las entidades obligadas a concurrir
en el pago de la pensión de vejez del señor EUGENIO  FIGUEROA, se  le ORDENA,
si no lo hubiere hecho ya,  que en el término de las  cuarenta y ocho  ( 48 )
horas siguientes a la notificación de este fallo,  emita y expida el bono
pensional correspondiente.
Tercero .
Por ser la Gobernación  del Departamento del Casanare, una de las entidades
obligadas a concurrir en el pago de la pensión de vejez del señor EUGENIO
FIGUEROA , se le ORDENA, si no lo hubiere  hecho ya, que en el
término de las  cuarenta y ocho  ( 48 ) horas siguientes a la
notificación de este fallo,  emita y expida el bono pensional correspondiente.
Cuarto :  Por
ser la  Secretaría de Educación del Casanare, una de las entidades
obligadas a concurrir en el pago de la pensión de vejez del señor EUGENIO
FIGUEROA , se le ORDENA, si no lo hubiere  hecho ya, que en el
término de las  cuarenta y ocho  ( 48 ) horas siguientes a la
notificación de este fallo,  emita y expida el bono pensional correspondiente.
Quinto : ORDENAR al I.S.S,
Seccional Boyacá, que dentro de las  cuarenta y ocho ( 48 ) horas siguientes a
la emisión y expedición del bono pensional por parte de las entidades obligadas
a ello, decida de fondo sobre el reconocimiento de la pensión de vejez del
demandante, previa comprobación del cumplimiento de los requisitos de ley, no
siendo válida la excusa de que se esta a la espera del bono pensional.
Sexto. Líbrense por Secretaría, las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Folio 19.
[2] Folio 5.
[3] Folio 26.
[4] Folio 72.
[5] Folios 65 al 71.
[6] Folio 2.
[7] Folio 26.
[8] Folio 84.
[9] Sentencia T-1119-2001.
[10] “... para la Sala es claro que el
candidato a pensionarse que cumpla con todos los requisitos de ley, además de
constituirse en un tercero al que no le es oponible el argumento esbozado por
el I.S.S., tiene derecho constitucional a su pensión como quiera que la
tramitación del bono pensional no es de su incumbencia, sino de las entidades
de seguridad social, en aplicación de los principios de celeridad y
moralidad...” Sentencia T-1294 de 2000 M.P.: Fabio Morón Díaz.
[11] El parágrafo 3º del artículo 33 de la
Ley 100 de 1993, dice: “No obstante el requisito establecido en el numeral
dos (2) de este artículo [haber cotizado un mínimo de mil semanas en
cualquier tiempo], cuando el trabajador  lo estime conveniente, podrá seguir
trabajando y cotizando durante 5 años o más, ya sea para aumentar el monto de
la pensión o para complementar los requisitos si fuere el caso”.  Sobre
esta norma la Corte declaró la exequibilidad de la expresión “durante 5 años
o más”, mediante la Sentencia C-107 de 2002 Magistrada Ponente.: Clara Inés
Vargas Hernández.
[12] Folio 5.
[13] Folio 72.
[14] Folio 66.
[15] Folio 68
[16] Folio 70.
[17] Folio 72.
[18] T- 671 de 2000. M . P Alejandro Martínez  Caballero.
[19] Sentencia T-788 de 2001 M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[20]
T-1294 de 2000 M .P. Dr. Fabio Morón Díaz.