T-303-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-303/03
DERECHO DE PETICION EN VIA GUBERNATIVA-Resolución oportuna de recurso de
apelación
DERECHO DE PETICION FRENTE AL SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Resolución
oportuna de recurso de apelación
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-678444
Acción de tutela instaurada por María Concepción Saldarriaga
Saldarriaga contra la Caja Nacional de Previsión Social “CAJANAL”.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil
tres (2003).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión del fallo pronunciado por el Juzgado Catorce Civil del
Circuito de Bogotá, en el trámite de la acción de tutela instaurada por María
Concepción Saldarriaga Saldarriaga contra la Caja Nacional de Previsión Social
“CAJANAL”.
I. ANTECEDENTES.
La señora
María Concepción Saldarriaga Saldarriaga, instauró acción de tutela contra la
Caja Nacional de Previsión Social “CAJANAL” por considerar vulnerado su derecho
fundamental de petición, en razón a que esa entidad no ha resuelto un recurso
de apelación que interpuso contra una resolución por ella emitida
Fundamentó su solicitud de tutela en los
siguientes hechos:
Una vez
reunidos los requisitos para acceder a la reliquidación de su pensión, la
señora Saldarriaga Saldarriaga presentó ante la Caja Nacional de Previsión
Social toda la documentación requerida para tal fin. Indica que esa entidad
mediante Resolución No 09793 resolvió su petición, pero inconforme con su
resultado, interpuso un recurso de apelación contra ese acto administrativo.
Afirma que han pasado más de tres meses desde que interpuso el citado recurso y
este no ha sido resuelto. Por lo anterior, solicita se ordene a CAJANAL que en
el término de 48 horas de respuesta a su petición.
II. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA.
La Caja Nacional de Previsión Social “CAJANAL” fue
notificada de la petición de amparo el 8 de octubre de 2002, sin embargo guardó
silencio.
III. DECISION JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.
Conoció del presente caso el Juzgado Catorce Civil
del Circuito de Bogotá, que en sentencia de octubre 17 de 2002 negó la
protección solicitada por la señora María Concepción Saldarriaga Saldarriaga,
por considerar que “…el pedimento elevado por la actora, a efectos de
obtener la reliquidación de la pensión de gracia ya obtuvo respuesta mediante
la resolución No. 09793 de 14 de mayo de 2002, por medio de la cual la entidad
accionada se pronunció respecto a lo solicitado y que realmente el
inconformismo del cual sobreviene el piso en que se edifican las pretensiones
de la acción de tutela incoada es la falta de solución a un recurso de
apelación que se interpusiera por la petente contra la aludida resolución y que
en el plenario se hecha de menos, debe dejarse en claro que el mecanismo
residual de la acción de tutela no es el medio procesal idóneo para tal fin,
pues es claro que el espíritu del constituyente del 91, en el sentido de no ser
esta acción de carácter residual la apropiada para debatir cuestiones que se
cursan en el seno de un proceso ordinario, ya que para tal fin el quejoso debe valerse
de los medios que el mismo procedimiento le brinda, pues cualquier
pronunciamiento que se emitiera en esta instancia respecto a la petición de
pensión de gracia que elevara la actora a la entidad accionada, estando
pendiente la solución a un recurso interpuesto, sería usurpar la competencia
que le asiste a la tutelada para dirimir la controversia suscitada y aun más
sería permitir hacer uso del mecanismo de la tutela como medio que permitiese
instancias ordinarias a las cuales se deben someter los interesados en la
consecución de un acto administrativo.”
IV. PRUEBA RELEVANTE QUE CONSTA EN EL
EXPEDIENTE.
En el expediente obra la siguiente prueba:
- A folios 3 y
4, copia del recurso de apelación presentado por la demandante ante la Caja
Nacional de Previsión Social contra la Resolución No. 09793 de 2002.
V. CONSIDERACIONES JURÍDICAS Y CASO
CONCRETO.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para conocer del
fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos
86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes y por la escogencia del caso
por la Sala de Selección.
2. Presunción de veracidad.
Debido a que la Caja Nacional de Previsión Social
“CAJANAL”, entidad contra la cual se dirigió la acción, no contestó los
requerimientos que le hizo el juez de instancia con el fin de determinar los
hechos narrados en la petición de tutela ni justificó tal omisión, se dará
aplicación a la presunción de veracidad de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.
3. Reiteración de
jurisprudencia. Se viola el derecho de petición cuando no se resuelve un
recurso interpuesto contra un acto administrativo.
Es jurisprudencia reiterada de esta Corporación que el
derecho de petición no solamente se ve vulnerado cuando la autoridad obligada a
dar una respuesta pronta y de fondo[1]
no la profiere; sino también en el evento que el particular, en procura de
agotar la vía gubernativa, recurre un acto administrativo con la finalidad de
que se aclare, se modifique o se revoque el mismo y la respectiva entidad no
contesta. Es este uno de los eventos en los cuales el Estado debe tomar las
medidas respectivas, para conjurar tal situación y restablecer el derecho
conculcado.
Esta Corte en
su jurisprudencia ha señalado al respecto:
“... si la
administración no tramita o no resuelve los recursos, dentro de los términos
legalmente señalados, vulnera el derecho de petición del administrado y, por lo
tanto, legitima al solicitante para presentar la acción de tutela. Ahora bien,
la acción contencioso administrativa no es el medio judicial idóneo para
obtener la resolución de los recursos de reposición y apelación, como quiera
que, tal y como lo ha dicho esta Corporación en múltiples sentencias[2],
“el silencio administrativo no protege el derecho de petición, pues tiene un
objeto distinto y, por otra parte, es precisamente prueba clara e
incontrovertible de que el mismo ha sido violado”[3].
Además, el administrado “conserva su derecho a que sea la propia
administración, y no los jueces, quien resuelva sus inquietudes, pues al fin y
al cabo ella es la obligada a dar respuesta” (Sentencia T-1175 de 2000 M.P.:
Alejandro Martínez Caballero).
Igualmente se dijo:
“... el hecho de que haya transcurrido el
tiempo suficiente para que en el trámite del asunto se pueda válidamente alegar
el silencio administrativo, en nada remedia el hecho de que no se resolvió de
manera oportuna la petición y, por tanto, es ineludible concluir que la entidad
accionada sí violó el derecho de petición de la actora. Al respecto, la jurisprudencia
constitucional es reiterada; véase por ejemplo la siguiente transcripción,
extraída de la sentencia T-552/00[4]:
‘En esta oportunidad, la Corte reiterará la
doctrina constitucional vertida en su doctrina jurisprudencial[5], según
la cual, el derecho de petición también es tutelable en la vía gubernativa,
cuando los recursos que se interpongan contra un acto administrativo no sean
decididos oportunamente. En efecto, en la Sentencia T-365 de 1998, dijo la
Corte, a propósito de un caso semejante al que ocupa la atención de la Sala en
esta oportunidad, lo siguiente:
'Según tal
consolidada doctrina, desconocida por los falladores de instancia, la falta de
respuesta oportuna de los recursos previstos por el propio Código Contencioso
Administrativo, en orden a debatir frente a la propia Administración sus
decisiones, constituyen una de las múltiples facetas que muestra en el panorama
legislativo el derecho fundamental “a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta
resolución' de conformidad con lo dispuesto por el artículo 23 Superior.
'Y ello es así puesto que el silencio
administrativo opera simplemente como resultado de la abstención de resolver
una petición formulada, lo que quiere decir que su ocurrencia es muestra
palmaria e incontrovertible de la conculcación del derecho. (Sentencia T-365 de
1998 M.P. Fabio Morón Díaz)’.” (Sentencia T-214 de 2001 M.P. Carlos Gaviria Díaz)
4. Caso concreto.
En el caso particular, la demandante presentó ante la
CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL un recurso de apelación contra la resolución
No.09793 que había negado su reliquidación de pensión. Al momento de interponer
la tutela habían transcurrido más de tres meses desde la interposición del
recurso sin obtener respuesta alguna.
Teniendo en cuenta la jurisprudencia anterior y las
disposiciones normativas que rigen las actuaciones de la administración, el
artículo 6 del Código Contencioso Administrativo prescribe un término de 15
días hábiles para resolver de fondo las peticiones elevadas ante ella. Señala
la misma disposición, que de no ser posible resolver y notificar la decisión
administrativa respectiva, la autoridad deberá indicar los motivos por los
cuales se incumple el término y establecer el efectivamente empleado para tal
fin.
En el presente caso, se inició el trámite de un
recurso de apelación ante la administración, actuación que comprende la llamada
vía gubernativa, sin que el mismo hubiere sido resuelto al momento de la
interposición de esta tutela. Si bien el Código Contencioso Administrativo
consagra disposiciones que rigen para los recursos en la vía gubernativa, y en
torno a este tema existen pronunciamientos de la Corte Constitucional desde el
año 1993,[6]
en el caso de autos el juez de instancia consideró que no podía inmiscuirse en
una órbita que no le compete, pues estaría usurpando la competencia de Cajanal
para dirimir la controversia suscitada.
Es este un típico caso en el que las personas que
acuden a la jurisdicción constitucional ven afectados sus derechos a la
igualdad y al acceso a la administración de justicia, pues los jueces de
instancia, sin ninguna carga de argumentación y simplemente haciendo uso del
criterio de autonomía del que son titulares, desconocen la doctrina dictada por
esta Corporación desde hace 10 años. En casos similares ha recordado la Corte
que quienes así actúan denotan una clara insensibilidad por la garantía
efectiva de los derechos fundamentales, desconociendo la razón de ser del juez
constitucional.[7]
Por otra parte, si bien no se alegó en ningún momento
que operó el silencio administrativo, se reiterará que la ocurrencia del mismo
no comporta una respuesta efectiva del derecho de petición, entendido como el
derecho que tiene todo particular a recibir una respuesta eficaz y oportuna a
las pretensiones elevadas a la Administración. Al respecto, se puede consultar
el alcance definido en la Sentencia T-1289 de 2000:
“... esta Sala no encuentra razonable que
transcurridos cuatro (4) meses desde la fecha en que se presentó el recurso y
la fecha de presentación de la presente acción, la entidad demandada no haya
resuelto el recurso de apelación, toda vez que se ha dejado transcurrir todo el
término de que disponía la administración para resolver sin pronunciamiento
alguno, resultando evidente que con su conducta dilatoria ha vulnerado el
derecho fundamental de petición consagrado en nuestra Carta Magna.
“Como claramente lo señala el art. 60 del C.C.A.,
el que haya transcurrido el término para que opere el silencio administrativo
en este caso negativo, no libera a la administración de la obligación de
resolver, mientras no se haya iniciado la acción Contenciosa, como tampoco éste
hecho la exime de la correspondiente responsabilidad disciplinaria que se
genera con su omisión.
“ (...).
“En múltiples ocasiones ésta
Corporación ha señalado que la interposición de los recursos para agotar la vía
gubernativa previstos en la ley, constituyen ejercicio del derecho de petición
y presuponen el deber para la administración de resolverlos dentro del término
previsto para ello. La ocurrencia del silencio administrativo no exime del
deber de responder, persistiendo la vulneración al derecho de petición por la
omisión o retardo en su resolución.’.” (Negrilla y subraya fuera del texto original).[8]
Ignora este Despacho las razones por las cuales la
entidad no ha dado respuesta al recurso interpuesto por la accionante, pero
quiere aclarar la Corte que según jurisprudencia vigente, tampoco los términos
de la reciente Ley 700 de 2001, le son aplicables a las controversias que se
suscitan en la vía gubernativa con ocasión de una prestación social. Al respecto,
las sentencias T-1086, T-1126 de 2002 y T-01 de 2003, así lo han señalado.
“Sin lugar a dubitaciones, las entidades
encargadas de estudiar la solicitud de un recurso de reposición, o de apelación
interpuesto para  agotar la vía gubernativa, no se encuentran sometidas al
término prescrito en el artículo 4 de la Ley 700 de 2001, pues, como se ha
dicho, éste opera exclusivamente para el trámite correspondiente al
reconocimiento de la pensión. En consecuencia, en lo que tiene que ver con la
formulación y resolución de los recursos en la vía gubernativa, sigue vigente y
le resulta aplicable el término de 15 días a que hace referencia expresa el
artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, tal y como lo ha venido
sosteniendo la jurisprudencia constitucional en diferentes pronunciamientos
sobre la materia.[9]” (Sentencia
T-1086 de 2002).
En consecuencia, no existe duda de la clara
vulneración del derecho de petición por cuenta de Cajanal y, por consiguiente,
esta Sala revocará la decisión judicial revisada y protegerá el derecho
fundamental conculcado, toda vez que los términos para resolver el recurso de
apelación frente a la Resolución que impugnó la señora María Concepción
Saldarriaga Saldarriaga han vencido y no obra prueba de pronunciamiento alguno
de CAJANAL al respecto.
VI. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Catorce
Civil del Circuito de Bogotá, en consecuencia se tutela el derecho fundamental
de petición de la señora María Concepción Saldarriaga Saldarriaga.
Segundo. ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social
–CAJANAL- que en el término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas siguientes
a la notificación del presente fallo, profiera acto administrativo que resuelva
de fondo el recurso de apelación interpuesto contra la resolución 09793 de
2002.
Tercero. Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado Ponente
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencias T-99 de 2000 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo y T-134 de 2000 M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] Al respecto pueden consultarse, entre
muchas otras, las sentencias T-119 de 1993, T-663 de 1997, T-601 de 1998, T-637
de 1998, T-724 de 1998, T-529 de 1998 y T-281 de 1998.
[3] Sentencia T-294 de 1997 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[4] M.P. Fabio Morón Díaz.
[5] Sobre su obligatoriedad ver sentencias
T-260 de 1995 y T-175 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[6] Sentencias T-242 de 1993, T-369 de 1997,
T-011 de 1998, T-763 de 2001, entre muchas otras.
[7] Sentencia T-363 de 2002.
[8] En el mismo sentido ver las sentencias
T-1289 y T-1743 de 2000, M.P. Fabio Morón Días; T-788 de 2001, M.P. Jaime
Córdoba Triviño; T-911 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil,; T-1076 de 2001, M.P.
Jaime Araujo Rentería y T-699 de 2001, M.P. Alvaro Tafur Galvis
[9] Sentencia T-795 de 2002 .