C-508-96
Sentencia C-508/96
Sentencia
C-508/96
DECRETO
COMPILADOR-Alcance y
competencia
Desde el punto de
vista formal, estos decretos compiladores no tienen fuerza de ley, pues se
limitan a compilar unas normas legales sin cambiar su redacción y contenido,
todo con el único fin de facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas.
Tienen únicamente una finalidad sistemática, pero no derogan ni crean nuevas
normas legales. En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al
servicio de la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposición
legal autónoma. Corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de
Estado, conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues
si bien el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son
materialmente legales.
AUTONOMIA
PRESUPUESTAL AMPLIADA-Naturaleza
En Colombia, el
modelo que impera es el de la autonomía presupuestal ampliada, según el cual
las entidades territoriales están limitadas por las disposiciones y los
principios establecidos en la Constitución y la ley, y específicamente por lo
señalado en la respectiva ley orgánica.
PRESUPUESTO PARA
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO MUNICIPAL-Competencia legislativa para regulación/GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE
CONTRALORIAS MUNICIPALES Y DISTRITALES-Facultad legislativa para establecer
límites/UNIDAD PRESUPUESTAL
El legislador
está facultado constitucionalmente para establecer límites a la elaboración y
aprobación del presupuesto de gastos de funcionamiento de las contralorías
municipales y distritales, por cuanto además dicho tope máximo se debe calcular
con base en el presupuesto vigente incrementado máximo en un porcentaje igual
al del índice de precios al consumidor previsto para la respectiva vigencia
fiscal, sin que con ello se lesione la autonomía presupuestal de las entidades
territoriales. Si ello no fuera así, la unidad presupuestal consagrada en la
Carta Política debería ceder ante la autonomía territorial de los municipios y
distritos especiales, lo cual atentaría contra la prevalencia del interés
general sobre el particular consagrado en la Constitución, y contra el referido
principio de unidad, pilar sobre el cual se establece constitucionalmente el
sistema presupuestal colombiano. La Carta ha atribuido competencia al
Legislador para regular los gastos municipales, dentro del respeto del contenido
esencial de que gozan las entidades territoriales.
Referencia:
Expediente D-1255
Normas demandadas:
Artículos 28 de la Ley 225 de 1995  y 106 del Decreto 111 de 1996.
Temas:
Compilación de
normas legales y competencia de control de la Corte.
Autonomía
territorial, unidad presupuestal y Ley orgánica de presupuesto.
Razonabilidad
presupuestal, vigilancia fiscal y limitación a los gastos de funcionamiento de
las contralorías y personerías distritales y municipales.
Actor: Camilo
Calderón Rivera.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santafé de Bogotá,
ocho (8) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos
Gaviria Díaz, y por los Magistrados  Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernandez Galindo,  Fernando
Hinestrosa Forero, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I - ANTECEDENTES.
El ciudadano Camilo
Calderón Rivera presentó demanda de inconstitucionalidad contra el contra los
artículos 28 de la Ley 225 de 1995 "Por la cual se modifica la Ley Orgánica
de Presupuesto" y 106 del Decreto 111 de 1996 "Por el cual se
compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", la cual fue radicada en
esta corporación con el número D‑1255.
La demanda fue
sustanciada por el Magistrado Hernando Herrera Vergara, quien ordenó que el
negocio se fijara en la Secretaría General de la Corte Constitucional por el
termino de (10) días para asegurar la intervención ciudadana;se comunicara la
iniciación del proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, al Presidente del Congreso de la República, al Contralor general de
la República y al Ministro de Hacienda y Crédito Público, para que conceptuaran
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. La Sala Plena de esta
Corporación, en sesión celebrada el día 12 de septiembre de 1996, resolvió
designar como nuevo ponente al Magistrado Alejandro Martínez Caballero, en
razón a que el Magistrado Hernando Herrrera Vergara se declaró impedido para el
estudio y decisión del proceso en mención.
Cumplidos, como
están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de
1991, procedió la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. EL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN.
Ela rtículo 28 de la
Ley 225 de 1995 acusado preceptúa:
"LEY 225 DE 1995
(diciembre 20)
Por la cual se modifica la Ley Orgánica de
Presupuesto
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades
DECRETA:
ARTICULO 28.
Los  Alcaldes y los Concejos distritales y Municipales, al elaborar y aprobar
los presupuestos, respectivamente, tendrán en cuenta que las apropiaciones para
gastos de funcionamiento de las Contralorías y Personerías, no podrán ser
superiores a las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas
en un porcentaje igual al índice de precios al consumidor esperado para la
respectiva vigencia fiscal.
Por su parte,  el
artículo 106 del Decreto 111 de 1996 señala:
Decreto Número 111 de 1996
"Por el cual se compilan la ley 38 de
1989, la ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto
Orgánico del Presupuesto"
El Presidente de
la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionale sy
legales, en especial las conferidas por la Ley 225 de 1995, y
CONSIDERANDO
Que la Ley 225 de
1995 introdujo algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 y a la Ley 179 de
1994, Orgánicas del Presupuesto, y en su artículo 24 autorizó al Gobierno para
compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni
contenido;
Que la
compilación que el Gobierno efectúa mediante el presente Decreto será el
Estatuto Orgánico del Presupuesto, según lo dispone el artículo 24 de la Ley
225 de 1995,
DECRETA:
(...)
Artículo 106:
Los Alcaldes y los Concejos distritales y Municipales, al elaborar y aprobar
los presupuestos, respectivamente, tendrán en cuenta que las apropiaciones para
gastos de funcionamiento de las Contralorías y Personerías, no podrán ser
superiores a las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas
en un porcentaje igual al índice de precios al consumidor esperado para la
respectiva vigencia fiscal (la Ley 225 de 1995, art. 28).
III. LA DEMANDA.
Para el actor, las
normas cuya constitucionalidad cuestiona, vulneran la Constitución Política en
sus artículos 1o., 2o., 3o., 4o., 113, 151, 267, 272, 287, 346, 347, 352 y 353.
A juicio del actor,
las disposiciones acusadas vulneran el principio de la autonomía presupuestal
pues, de conformidad con el artículo 267 superior, corresponde a la Contraloría
General de la Nación y a las contralorías departamentales, municipales y
distritales ejercer el control fiscal sobre la gestión de la administración y
de los particulares que manejan fondos o bienes de la Nación. Además, según
indica, tales entidades están dotadas por la Carta Política de un carácter
técnico con autonomía administrativa y presupuestal, la cual es necesaria para
el cabal desempeño de su función.
De esta manera, y
fundamentando su apreciación en un concepto emitido por el Consejo de Estado,
expresa que la autonomía aludida no significa que frente al manejo de las
finanzas y la conformación del presupuesto de las contralorías no se tenga
límite alguno, por cuanto en tal evento aquélla se estaría confundiendo con la
soberanía presupuestal que la Carta le asigna a los órganos de elección
popular. No pretende, indica, que se predique la intangibilidad del proyecto de
presupuesto presentado por las contralorías, pero sí debe dejarse en claro que
la autonomía parte de la iniciativa desde la cual se adoptará posteriormente la
ley de presupuesto final, por lo que limitar la etapa inicial de adopción,
equivale, en su concepto, a imponer un control de tutela presupuestal que la
Carta no ha considerado, incluso ni para el Congreso en el caso del Presupuesto
General de la Nación.
Para el actor, dicha
autonomía debe ser considerada desde su justa proporción, pero estima que ella
puede verse disminuida, por cuanto las entidades de control fiscal no están
facultadas por los preceptos acusados para proponer la satisfacción mínima de
sus necesidades, pues con ellos se desconocen los principios de autonomía
territorial y presupuestal de las entidades señaladas y se irrumpe en su
gestión.
De otra parte,
manifiesta el demandante que las normas acusadas vulneran la Constitución
Política ya que los procesos de programación, aprobación, modificación y
ejecución que según el artículo 352 de la Carta le corresponde desarrollar a la
Ley Orgánica del Presupuesto, no están concebidos como la posibilidad de
regular, restringir o limitar la capacidad individual de los organismos
descentralizados en el ejercicio de su facultad de presentar los proyectos de
presupuesto anual.
Así mismo, señala el
demandante que en desarrollo del principio de universalidad presupuestal,
aplicado a Santaféde Bogotá, no podrá efectuarse ningún gasto público que no
haya sido decretado por el Concejo Distrital, ni transferir crédito alguno a
objeto no previsto en el respectivo presupuesto; la ley de apropiaciones debe
contener la totalidad de los gastos que se pretendan realizar durante la
vigencia fiscal respectiva, y la posibilidad de que, si los ingresos no son
suficientes para atender los gastos proyectados, se permita la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiarlos. Estima que
no es materia de la Ley orgánica fijar los límites de los gastos que el
Ejecutivo debe proponer, sea cualquiera el nivel de competencia, ya que de lo
contrario se eliminaría una facultad expresa constitucional, en la fase de
preparación del presupuesto, como lo es la de posibilitar la formulación de un
presupuesto desequilibrado.
De manera que para
el actor no tiene razón de ser que se limite el proceso de preparación del
presupuesto sólo para el nivel territorial y se permita la independencia y
autonomía relativa de manera exclusiva para el sector central nacional, ya que
con esta preceptiva se vulnera el artículo 353 de la Carta que hace extensivas
la aplicabilidad de las normas en materia presupuestal en lo que fuere
pertinente, a las entidades territoriales.
IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES.
4.1. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, a través de su apoderado Manuel Avila Olarte
presentó escrito justificando la constitucionalidad del artículo 28 acusado, ya
que para el interviniente, dicha norma tiene una estrecha relación con la
descentralización y autonomía, pero en un sentido inverso al planteado por el
demandante ya que la delimitación de los gastos de funcionamiento a un máximo
razonable, es uno de los mecanismos para lograr que dentro de los respectivos
presupuestos municipales y distritales, el gasto social descentralizado tenga
la primacía que ordena la Constitución en su artículo 350. A su juicio, además
de que la norma garantiza entonces esta primacía en los presupuestos de todos
los niveles, sigue los lineamientos que la Corte Constitucional ha establecido
al respecto (sentencias C-151 de 5 de abril de 1995, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz
y C-520 de 1994, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara)
Indica que así como
La ley 60 de 1993 estableció unos porcentajes para la distribución de los
recursos provenientes de la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación respecto de los sectores sociales en lo que se refiere
al gasto social descentralizado, también puede hacerlo el "Legislador
orgánico" como en el caso de la disposición acusada. Por ello mismo considera
que las razones que le sirvieron de sustento a la Corte Constitucional para
declarar exequibles las disposiciones de la ley mencionada, pueden ser
aplicadas para resolver esta demanda y declarar ajustada a la Carta la norma
acusada.
Por otra parte,
considera el apoderado del Ministerio de Hacienda que la norma acusada se
enmarca dentro de las funciones que deben cumplir las contralorías en cada uno
de los niveles y cuya finalidad es lograr que el control que ejercen responda a
principios mínimos de eficiencia, a la cual contribuye precisamente el
establecimiento del tope máximo que en la norma cuestionada se consagra.
Estima también que
la competencia de la Ley Orgánica del Presupuesto para regular lo atinente a la
apropiación presupuestal de las contralorías municipales y distritales, en lo
relacionado con los gastos de funcionamiento, está determinada por el artículo
352 de la Carta Política, norma que se encuentra cabalmente desarrollada por la
disposición acusada.
Para concluir su
exposición cita algunos pronunciamientos de la Corporación en los cuales
considera el interviniente que la Corte Constitucional ha sostenido que la
autonomía de las entidades descentralizadas territorialmente no es absoluta,
sino que se ejerce dentro de los términos de la Constitución y la ley, y que en
materias presupuestales dicha autonomía debe ser armónica con el principio de
la unidad presupuestal.
4.2. Intervención
de la Contraloría General de la República
La Contraloría
General de la República a través de su representante Hernan Carrasquilla Coral,
presenta escrito mediante el cual manifiesta que coadyuva los argumentos del
demandante.
El interviniente
hace, en primer término, una referencia al derecho fiscal como una rama
autónoma e independiente de la disciplina de las ciencias jurídicas, y señala
que las normas que lo integran desde la órbita constitucional establecen que el
control fiscal se adelanta en forma posterior y selectiva. Luego se refiere a
las atribuciones del Contralor General de la República, que por ende son
también ejercidas por los contralores en los niveles departamental, municipal y
distrital.
Afirma que una de
las atribuciones del Contralor General de la República es la de elaborar el
anteproyecto de presupuesto para que el Gobierno, con base en él, prepare el
proyecto que someterá a consideración del Congreso. Esto, a su juicio, y de
acuerdo con varios pronunciamientos del Consejo de Estado que cita, significa
no solo que dicha entidad hace parte del presupuesto general de la Nación, sino
que además cuenta con una autonomía que le otorga la facultad de programar,
aprobar, modificar y ejecutar su presupuesto.
De conformidad con
estos conceptos, por mandato constitucional (artículos 267 y 272), manifiesta
el coadyuvante, la Contraloría General de la República y por extensión las
contralorías departamentales, distritales y municipales son entidades técnicas
dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, de manera que puedan
administrar libremente las partidas que les son asignadas para su
funcionamiento, sin intromisión alguna de funcionario u órgano ajeno a la
entidad. De manera que las disposiciones acusadas, expresa, son violatorias de
la Constitución por cuanto limitan los procesos de programación, aprobación,
modificación y ejecución a los que se refiere la norma superior, y de ninguna
manera se concibe la posibilidad de regular, restringir o limitar la capacidad
individual de los organismos descentralizados en el ejercicio de su facultad de
presentar los proyectos de presupuesto anual, de acuerdo con el ejercicio de
planeación previo y atendiendo a la esfera propia de sus atribuciones legales.
Con fundamento en
estas consideraciones, solicita a la Corte Constitucional que declare la
inexequibilidad del artículo 28 de la Ley 225 de 1995, incorporado al artículo
106 del Decreto No. 111 de 1996.
V.  EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
Mediante oficio No.
931 de abril veintinueve (29) del año en curso, el señor Procurador General de
la Nación, Orlando Vásquez Velásquez, envia el concepto de rigor y solicita a
esta Corporación que declare exequible el artículo 28 de la Ley 225 de 1995  y
se inhiba para fallar respecto del artículo 106 del Decreto 111 de 1996, por
manifiesta incompetencia, por cuanto se trata de un decreto ejecutivo cuyo
conocimiento corresponde al Consejo de Estado.
El Jefe del
Ministerio público advierte que la demanda presentada plantea dos
interrogantes: ¿Puede la Ley Orgánica del Presupuesto fijar parámetros
cuantitativos para la elaboración y aprobación de los presupuestos a las
contralorías y personerías municipales y distritales? ¿El establecimiento de
esos límites cuantitativos desconoce la autonomía de los entes territoriales?
Para resolver el
primer interrogante, el Procurador afirma que de conformidad con los artículos
352 y 353 de la Constitución las fases de programación y aprobación de los
presupuestos de las entidades territoriales  hacen parte de la temática propia
de la ley orgánica del presupuesto, frente a lo cual no encuentra ningún
inconveniente para que dicha ley señale a los entes territoriales un parámetro
cuantitativo máximo para la elaboración y aprobación de los presupuestos de sus
contralorías y personerías, pues se trata de un asunto que debe ser definido
por el legislador a través de un tipo normativo especial.
Además de estas
consideraciones, y citando un pronunciamiento de esta Corporación relativo a la
libre iniciativa legislativa del Congreso para proponer y aprobar leyes de
gasto público,  expresa que del contenido de los artículos 346, 347 y 150
numeral 11 de la Carta Política se puede concluir que en la etapa de
preparación del presupuesto, el Gobierno tanto a nivel nacional como
territorial, debe estimar la totalidad de los gastos que se pretenden efectuar
durante la respectiva vigencia fiscal, para lo cual ha tomar en consideración
entre otros, los gastos de la administración calificados previamente por el
Congreso, y éste a su vez debe sujetarse a esa estimación según lo disponen los
artículos 27 de la ley orgánica del presupuesto y 351 de la Carta, lo cual a su
juicio se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico superior.
Por otra parte,
expresa que la autonomía presupuestal en ningún momento se lesiona con las
disposiciones acusadas, ya que si del núcleo esencial de aquélla no hace parte
la atribución de programar y presentar directamente a las corporaciones de
elección popular su propio presupuesto sin injerencia alguna, con mayor razón
no puede ser inherente a esa autonomía una supuesta libertad en la formulación
de sus gastos de funcionamiento, sin estar sujetos a límites máximos impuestos
legítimamente por el legislador.
Indica que las
consideraciones hechas en un pronunciamiento de la Corporación en donde se
analizó la autonomía presupuestal de la Contraloría General de la República
pueden ser aplicadas para el caso del orden municipal y territorial, ya que las
contralorías a este nivel también gozan de la misma autonomía presupuestal y
administrativa, la cual debe ser ejercida dentro del marco que al legislador le
compete delimitar, de conformidad con la Constitución.
A su juicio, la
autonomía territorial tampoco es vulnerada ya que la misma debe ser ejercida
dentro de los límites de la Constitución (artículo 287) y la ley, en este caso
según lo establecido en el artículo 28 que se acusa. Para el Procurador, de
aceptarse la tesis del actor, el principio de unidad presupuestal consagrado en
la Carta Política cedería frente a la autonomía de los entes territoriales, lo
cual va en contravía de los mandatos constitucionales que contemplan la
prevalencia de este principio, y para sustentar su afirmación cita algunas
decisiones emanadas de esta Corporación.
Para el Jefe del
Ministerio Público, la pretendida discriminación consagrada en la disposición
acusada en contra de las contralorías y personerías distritales y municipales
no existe, ya que la imposición de un límite cuantitativo a sus presupuestos de
gastos, asegura el mantenimiento y aumento del gasto público social en los
niveles territoriales. En este caso el trato desigual tiene un fundamento
constitucional, con lo cual se efectivizan los mandatos de los artículos 350 y
366 de la Carta atinentes a la priorización del gasto público social.
Finalmente, afirma
el Procurador que la aparente inoperancia del mecanismo adoptado por el
legislador para cuantificar el límite máximo de apropiación, no es en sí mismo
motivo de inexequibilidad, pues para que esta circunstancia surja, es necesario
que la norma acusada sea contraria a los preceptos de la Constitución,
circunstancia que en su criterio no ocurre con relación al artículo 28 de la
Ley 225 de 1995.
VI. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta, la Corte Constitucional
es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad presentada contra el artículo 28 de la Ley 225 de 1995.
2. El decreto 111 de
1995 se limita a compilar las normas orgánicas en materia presupuestal, sin
cambiar su redacción ni contenido. Ahora bien, en decisiones precedentes, esta
Corporación[1]
consideró que esos decretos compiladores no tienen fuerza de ley sino que son
decretos ejecutivos, ya que no pueden derogar, suprimir ni modificar ninguna de
las normas legales que compilan. La Corte señaló entonces que, por tal razón,
el conocimiento de esos decretos no correspondía a la Corte Constitucional sino
al Consejo de Estado (CP art. 237 ord 2º).  En esta ocasión, la Corte considera
necesario precisar su jurisprudencia en este aspecto pues, según la Vista
Fiscal, los anteriores precedentes implican que la Corte debe inhibirse de
conocer de la acusación contra el artículo 106 del Decreto 111 de 1996, por
hacer parte de un decreto ejecutivo, tesis que esta Corporación no comparte.
3- Para la Corte
sigue siendo indudable que, desde el punto de vista formal, estos decretos
compiladores no tienen fuerza de ley, pues se limitan a compilar unas normas
legales sin cambiar su redacción y contenido, todo con el único fin de
facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas. Tienen entonces
únicamente una finalidad sistemática, pero no derogan ni crean nuevas normas
legales. En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al servicio de
la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposición legal
autónoma.  Tal fue la razón por la cual la Corte consideró que esos decretos
eran "ejecutivos", y no normas legales, pues tienen "una mera
fuerza indicativa" ya que "su finalidad no es otra que la de facilitar
la consulta" de las leyes compiladas[2].
Con tal criterio, en posterior sentencia, la Corte se abstuvo de conocer, por
carecer de competencia, de la demanda de inconstitucionalidad contra la
totalidad del Decreto 360 de 1995, que se limitaba a compilar las leyes 38 de
1989 y 179 de 1994[3].
Como vemos, si bien
el decreto compilador es en sí mismo ejecutivo, las disposiciones compiladas
son normas legales, lo cual plantea un interrogante complejo: ¿A quien
corresponde el conocimiento de las disposiciones compiladas como tales? ¿Al
Consejo de Estado, por ser el decreto compilador de naturaleza ejecutiva? ¿O a
la Corte Constitucional, por ser las normas compiladas de naturaleza legal?
4- La tesis de la
Procuraduría, según la cual el conocimiento individual de los distintos
artículos del decreto compilador corresponde al Consejo de Estado, plantea
varias dificultades.
De un lado, el
supremo tribunal de lo contencioso administrativo se estaría pronunciando sobre
normas materialmente legales -a pesar de estar compiladas en un decreto
ejecutivo-, cuando corresponde a la Corte Constitucional decidir sobre la
exequibilidad de las demandas contra las leyes o los artículos de las mismas
(CP art. 241 ord 4º), por lo cual esa interpretación no parece conforme con el
sistema de control constitucional establecido en la Carta.
De otro lado, se
tendría que concluir que la Corte puede conocer del artículo 28 de la Ley 225
de 1995, por ser un artículo de una ley, pero no puede pronunciarse sobre el
artículo 106 del Decreto 111 de 1996, por hacer parte de un decreto ejecutivo,
a pesar de que las dos disposiciones tienen idéntico contenido y fuerza
normativa. Ahora bien ¿qué pasa si la Corte declara inexequible el artículo 28
de la Ley 225 de 1995? Hay dos consecuencias posibles pero paradójicas. Así,
algunos podrían considerar que el artículo  106 del Decreto 111 de 1996 sigue
vigente, como disposición autónoma, lo cual implicaría reconocer que la
decisión de inexequibilidad es inocua,  tesis contraria a la finalidad misma
del control constitucional. Otros, en cambio,  podrían argumentar que se
entiende que el artículo 106 del Decreto 111 de 1996 también ha sido expulsado
del ordenamiento, pues ese decreto ejecutivo no tiene fuerza legal autónoma. En
el fondo, esta segunda tesis equivale a admitir que la Corte es competente para
conocer de ese artículo 106 del Decreto 111 de 1996,  pero como la Corte
expresamente no se ha pronunciado sobre tal disposición, se generaría una aguda
inseguridad jurídica.
Por todo lo
anterior, y con el fin de respetar la distribución de competencias establecida
por la Carta entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que
el control constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias inseguridades
jurídicas, es necesario concluir que, conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Carta,  corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado,
conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien
el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son
materialmente legales. La Corte es entonces competente para el estudio del
artículo  106 del Decreto 111 de 1996.
5- ¿Significa lo
anterior un cambio de la jurisprudencia de la Corte en este campo? En manera
alguna, pues nótese que en la sentencia C-305/96 la Corte se inhibió de conocer
de una acusación contra la totalidad de un decreto compilador, pero no contra
uno o varios de los artículos que lo integran, pues consideró que el decreto
como tal es de naturaleza ejecutiva y, por ende, su conocimiento corresponde al
Consejo de Estado.  Esta tesis se reafirma en esta sentencia, por lo cual
corresponde al supremo tribunal de lo contencioso conocer de las acusaciones
que pongan en cuestión el decreto compilador como tal, por ejemplo, porque se
considere que hubo vicios de forma en su expedición. Sin embargo, no puede ese
tribunal pronunciarse sobre los artículos y los contenidos normativos que
integran tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia
corresponde a la Corte Constitucional. Es pues obvio que las decisiones del
Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores sólo recaen sobre
la compilación misma, pero no pueden afectar las normas materialmente legales
que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte
Constitucional.
Se trata pues de una
compleja distribución de competencias, la cual deriva de la particular
naturaleza de esos decretos compiladores.
El  asunto bajo
revisión.
6- Según el actor y
uno de los intervinientes, las normas acusadas desconocen la autonomía
territorial, pues limitan la capacidad de los municipios de presentar de manera
autónoma sus presupuestos de gastos para el funcionamiento de las personerías y
contralorías de ese orden territorial. Por el contrario, el concepto fiscal y
otros de los intervinientes consideran que esa limitación se ajusta a la Carta,
pues la autonomía territorial se ejerce dentro de los términos establecidos por
la ley. Por ello, para dilucidar los cargos formulados por el demandante, la
Corporación considera necesario referirse a la autonomía de que gozan las
entidades territoriales, desde la perspectiva presupuestal, a fin de establecer
si la determinación de los topes consagrados por la disposición acusada para la
elaboración y aprobación de los presupuestos, en lo tocante a las apropiaciones
para gastos de funcionamiento de las contralorías y las personerías de esos
niveles, se encuentran ajustados a la Constitución Política.
Autonomía
territorial, unidad presupuestal y ley orgánica del presupuesto.
7- La Constitución
define a Colombia como una República unitaria, descentralizada y con autonomía
de sus entidades territoriales (CP art. 1º), situación que ha llevado a
precisar el alcance de cada una de esas características por parte de esta
Corporación, quien ha dicho que la descentralización corresponde a:
"...un
concepto genérico que comprende diversos grados de libertad en la toma de
decisiones. Cuando ella se manifiesta, por ejemplo, en la gestión de intereses
propios mediante autoridades también propias y en la expedición de normas
ajustadas a la Constitución y a la ley, nos encontramos ante la autonomía. En
el ámbito concreto de la República unitaria que sigue siendo Colombia por
virtud de la Carta de 1991, descentralización y autonomía se desenvuelven y son
compatibles con una unidad de organización de la comunidad estatal de carácter político
y con la presencia de una soberanía que reside en el pueblo. Ninguna pretende
confundirse o rivalizar con la soberanía en el ámbito del Estado unitario[4]."
Dicho criterio ha
sido reiterado al expresarse que la descentralización busca una mayor libertad
de las instancias periféricas -territoriales y funcionales-, en la adopción de
las decisiones, a fin de lograr una mayor eficiencia en el manejo de los
asuntos públicos, mientras que la autonomía "encauza sus propósitos hacia
la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de
sus propios intereses.[5]"
Acerca de la autonomía
de las entidades territoriales el artículo 287 expresa que éstas gozan de dicha
autonomía "para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la
Constitución y la ley", y en consecuencia se les otorga la facultad de
gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les
correspondan, administrar sus recursos, establecer los tributos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas nacionales.
8- Ahora bien, en
materia presupuestal, ha dicho la Corporación que la autonomía de las entidades
territoriales comporta dos alternativas: el modelo acentuado, en el que dicha
autonomía resulta predominante y las faculta para manejar sus propios asuntos,
con una libertad limitada de conformidad con la Constitución y la ley. En este
esquema, de acuerdo con el Estatuto Superior corresponde a los departamentos
(artículo 300) y a los municipios (artículo 313), a través de sus cuerpos
colegiados de elección popular, poner en marcha un proceso presupuestal similar
o paralelo al que expide el Congreso para el nivel nacional (Sentencia C-478 de
1992). Ello implica la capacidad de expedir por parte de los citados entes
territoriales, normas orgánicas de presupuesto departamental y municipal
(artículo 300-5 C.P. y 313-5 C.P. respectivamente). Por el contrario, en un
modelo de autonomía presupuestal restringida, señaló la Corte en la sentencia
C-478 de 1992:
"...lo
decisivo es la regulación del presupuesto de la Nación. Los presupuestos
departamentales y municipales se regirán por principios similares o análogos.
(...) Dentro de este esquema lo determinante no es la forma de hacer aplicables
los principios nacionales en los niveles territoriales inferiores, sino el
hecho de ser relevante únicamente lo nacional. Ninguna consideración se presta
a los presupuestos locales, ni se dispone de un concepto integrado de
presupuesto. El principio de unidad de presupuesto se predica de la conformidad
entre el presupuesto general de la Nación y el de las entidades
descentralizadas funcionalmente o entre aquél y los presupuestos de las otras
ramas del poder."
Además, en este
modelo, el predominio de la ley orgánica sobre las disposiciones presupuestales
territoriales (orgánicas y anuales) se manifiesta por "la imposición de
los principios que aquella establece bien sea de manera directa o valiéndose
del recurso de la aplicación analógica". Por ello, recuerda la Corte, en
"la Asamblea Nacional Constituyente, el temor a que alcaldes y
gobernadores dilapidaran fondos y ordenaran la construcción de obras públicas
cuyos costos superaran las posibilidades de las respectivas entidades
territoriales, y a que incurrieran en excesos burocráticos y clientelistas,
fueron motivos determinantes que llevaron a la Comisión Quinta a consagrar la
norma del artículo 353 de la C.P.[6]"
9- De manera que en
Colombia, el modelo que impera es el de la autonomía presupuestal ampliada,
según el cual las entidades territoriales están limitadas por las disposiciones
y los principios establecidos en la Constitución y la ley, y específicamente
por lo señalado en la respectiva ley orgánica, pues en la Carta Política de
1991 se consagró un verdadero sistema presupuestal contenido en el Capítulo 3o.
del Título XII de la misma, artículos 345 a 353, normas éstas que constituyen
el núcleo rector de dicho sistema.
Como lo ha expresado
la Corporación[7],
la Constitución de 1991 convirtió a la ley orgánica de presupuesto, de
conformidad con el artículo 352 Superior, en el instrumento matriz del referido
sistema colombiano, al disponer que se someterán a dicha ley los presupuestos
de los diferentes órdenes: el nacional, los territoriales y los de las
entidades descentralizadas de cualquier nivel. De manera que a través de esa
ley orgánica se regulan las diversas fases del proceso: programación,
aprobación, modificación y ejecución, la cual a su vez constituye el elemento
jurídico que organiza e integra el sistema legal que depende de ella.
10- Debe precisarse
que la autonomía presupuestal, "es también una característica de la
Fiscalía General de la Nación (C.N. art. 249), de la Contraloría General de la
República (C.N. art. 267), de las contralorías departamentales y municipales
(C.N. art. 272) (...)" (Sentencia No. 517 de 1992), entidades que están
sujetas a las mismas limitaciones establecidas por la Carta Política y por la
ley orgánica del presupuesto.
Unidad y
razonabilidad del presupuesto,
11- De otra parte,
acerca del principio de unidad presupuestal y de razonabilidad del presupuesto,
que se constituyen en pilares del sistema presupuestal en Colombia, ha dicho la
Corte:
"...estas
características (principio de razonabilidad y de unidad) de la ley orgánica del
presupuesto hacen de ella un elemento unificador poderoso, pues todas las leyes
anuales de presupuesto tendrán forzosamente un parámetro común en lo sustantivo
y en lo formal. Igualmente, por disposición expresa del artículo 352 de la
nueva Constitución, ese poder homologador de la ley orgánica se extiende a los
demás presupuestos, sean los que elaboren los entes descentralizados por
servicios como los que adopten las entidades autónomas territoriales. Es una
pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y
racionalizador.[8]"
Así mismo, en esa
oportunidad precisó la Corporación, que la ley orgánica del presupuesto se
constituye así como una herramienta que se autocontiene, ya "que tiene
límites, que puede ser usada repetidamente sin deformarse y que puede aplicarse
de igual manera en varios niveles administrativos y territoriales". Dijo
entonces la Corte:
"Entre ellos
se pueden mencionar: a) el principio de la unidad presupuestal: los
ingresos y los gastos del Estado deben estar agrupados en un mismo documento;
b) el principio de la universalidad: todas las rentas y todos los gastos
deben figurar en el presupuesto (...); c) el principio de la unidad de caja:
todos los ingresos públicos ingresan, sin previa destinación, a un fondo común
donde se le asignan a financiar el gasto del Estado (art. 359 C.P.). Todos
estos principios están encaminados a darle coherencia interna al proceso de
presupuestación y congruencia con el otro gran proceso económico de
distribución de recursos y cargas que es el de planeación.[9]"
12- De lo expresado
se concluye que en Colombia la autonomía presupuestal de las entidades
territoriales, departamentos, municipios y distritos especiales, se encuentra
limitada por las disposiciones constitucionales que así lo señalan, como
también por los preceptos consagrados en la ley orgánica, pues ésta contiene la
normatividad de la cual emana el sistema presupuestal al que se ha hecho
referencia, aplicable a todos los órdenes territoriales, como también a las
entidades descentralizadas de cualquier nivel administrativo.
Vigilancia
fiscal, autonomía, y unidad y razonabilidad del presupuesto.
13- Ahora bien,
resulta necesario destacar que el artículo 372 de la Carta Política señala que
la vigilancia de la gestión fiscal en los departamentos, distritos y municipios
donde haya contralorías, corresponde a éstas; y que es competencia de las
asambleas y de los concejos distritales y municipales organizar las respectivas
contralorías como entidades técnicas "dotadas de autonomía administrativa
y presupuestal." Esta disposición se encuentra en armonía con los
artículos 300 numeral 5o. y 313 numeral 5o., los cuales establecen como
facultad de las asambleas departamentales y de los concejos municipales y
distritales, la de expedir las normas orgánicas del presupuesto y el
presupuesto anual de rentas y gastos de la respectiva entidad territorial.
Dichas disposiciones
orgánicas que pueden expedir las citadas entidades, son actos administrativos
de carácter general, los cuales deben sujetarse en su expedición a las prescripciones
constitucionales y a lo dispuesto en la ley orgánica del presupuesto, por ser
esta normatividad la que organiza el sistema presupuestal colombiano, según ya
se anotó.
Dentro del contexto
referido, en la programación del presupuesto de las contralorías y personerías
departamentales, municipales y distritales, éstas remiten su proyecto a los
gobernadores y alcaldes para su incorporación a los de dichas entidades
territoriales. A su vez los gobernadores y alcaldes someten a consideración de
las asambleas y concejos el proyecto de presupuesto de la respectiva entidad
para su aprobación, en todo lo cual las citadas entidades se encuentran sujetas
también a las prescripciones y limitaciones establecidas en el mencionado
sistema presupuestal.
14- La Corporación
comparte entonces el criterio expresado por el representante del Ministerio de
Hacienda y por el Procurador General de la Nación, quienes manifiestan que el
legislador está facultado constitucionalmente para establecer límites a la
elaboración y aprobación del presupuesto de gastos de funcionamiento de las
contralorías municipales y distritales, por cuanto además dicho tope máximo se
debe calcular con base en el presupuesto vigente incrementado máximo en un
porcentaje igual al del índice de precios al consumidor previsto para la
respectiva vigencia fiscal, sin que con ello se lesione la autonomía
presupuestal de las entidades territoriales.
Si ello no fuera
así, la unidad presupuestal consagrada en la Carta Política de 1991 debería
ceder ante la autonomía territorial de los municipios y distritos especiales,
lo cual, como lo anota el señor Procurador, atentaría contra la prevalencia del
interés general sobre el particular consagrado en la Constitución, y contra el
referido principio de unidad, pilar sobre el cual se establece
constitucionalmente el sistema presupuestal colombiano.
15- Todo lo anterior
se ve confirmado por lo preceptuado por el artículo 313 ordinal 4º, según el
cual, los concejos votan "de conformidad con la Constitución y
la ley los tributos y gastos locales" (subrayas no originales), lo
cual muestra que la Carta ha atribuido competencia al Legislador para regular
los gastos municipales, como es obvio dentro del respeto del contenido esencial
de que gozan las entidades territoriales.
Las normas
impugnadas y la autonomía territorial y de las entidades de control.
16- Por lo expresado
no observa la Corte que los artículos 28 de la Ley 225 de 1995 y  106 del
Decreto 111 de 1996 vulneren la Constitución al establecer que los alcaldes en
lo tocante a su iniciativa, y los concejos distritales y municipales, al
elaborar y aprobar los presupuestos respectivos, deban tener en cuenta que
"las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las Contralorías y
Personerías, no podrán ser superiores a las que fueron aprobadas en el
presupuesto vigente, incrementadas en un porcentaje igual al índice de precios
al consumidor esperado para la respectiva vigencia fiscal", pues este
contenido normativo tiene sustento en lo señalado por el constituyente en
relación con la autonomía presupuestal, y en particular los gastos de los
municipios.
17- Lo anterior
tampoco desconoce la autonomía presupuestal de las entidades de control
-contralorías y personerías- como lo afirma el demandante, ya que no se trata
de una disposición que consagre una intromisión indebida del legislador, pues
dicha autonomía no es absoluta. La soberanía presupuestal del órgano de
elección popular, como se aprecia, tiene una limitante establecida por el
propio Constituyente, que quiso a través de la consagración del artículo 352
superior conservar el principio de unidad presupuestal para los niveles
nacional, departamental, municipal y distrital. Y si bien las entidades de
control tienen autonomía en el manejo del presupuesto, lo cierto es que también
están sometidas al principio de unidad presupuestal, por lo cual puede la ley
limitar el monto de las apropiaciones previstas para los gastos de
funcionamiento de las mismas.
En ese orden de
ideas, no observa la Corporación ninguna vulneración del artículo 272 de la
Carta Política invocado por el actor, pues como ya se advirtió, dicha
disposición consagra la facultad de vigilancia de la gestión fiscal de de los
departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a
éstas y se ejerce en forma posterior y selectiva. Además, el citado precepto
establece la competencia de las asambleas y concejos distritales y municipales
de organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de
autonomía administrativa y presupuestal, la elección del contralor, las
funciones de éste, y los requisitos para ser elegido contralor, así como las
inhabilidades e incompatibilidades, materias diferentes a las que son objeto de
estudio. Además, se repite, no se observa que los preceptos acusados limiten
sin autorización constitucional, la programación y aprobación de los
presupuestos de gastos de las contralorías y personerías territoriales, pues
tal restricción tiene fundamento en el artículo 352 de la Carta.
De otra parte, debe
manifestar la Corporación que los argumentos expresados por el coadyuvante para
solicitar la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas por
presunta violación del artículo 267 de la Carta no son de recibo, pues esa
norma constitucional establece el contenido de la función de control fiscal, en
cabeza de la Contraloría General de la Nación para el nivel nacional, lo cual
no corresponde a la materia regulada por los artículo 28 de la Ley 225 de 1995
y 106 del Decreto 111 de 1996.
18- Por todo lo
anterior, a juicio de la Corporación, la disposición demandada no viola la
autonomía territorial de los municipios ni de los distritos especiales, pues el
establecimiento del límite máximo para la elaboración y aprobación de los
presupuestos, respecto de las apropiaciones para gastos de funcionamiento de
sus contralorías y personerías, constituye una limitación a dicha autonomía
ajustada a la Carta, pues el propio artículo 287 faculta a las entidades territoriales
a gozar de ella para la gestión de sus intereses "dentro de los límites de
la Constitución y la ley". Al contrario de lo expresado por el actor, la
ley orgánica del presupuesto sí puede fijar los referidos límites de gastos de
funcionamiento a los órganos de control de las respectivas entidades
territoriales.
De manera pues, no
se vulneran la autonomía territorial consagrada en el artículo 1o. de la Carta
por las razones ya anotadas, ni el artículo 2o. pues no se están desconociendo
los fines esenciales del Estado, ni se desconoce la soberanía popular (artículo
3o.), ni la prevalencia de la Constitución sobre las normas de inferior
jerarquía (artículo 4o.), ni la estructuración del Estado consagrada en el
artículo 113 de la Carta, pues en ningún momento se observa una intromisión
indebida ni del Legislador ni del Gobierno Nacional, en temas propios de las
entidades territoriales y de los órganos de control fiscal de los diferentes
niveles.
Limitación de
gastos, ley orgánica de presupuesto y principio de anualidad.
19- Con todo, se
podría afirmar que las normas acusadas son inexequibles por desconocer el
contenido específico de la ley orgánica del presupuesto, puesto que corresponde
a ese tipo de ley regular el proceso presupuestal pero no determinar el  monto
de un gasto concreto al interior de las entidades territoriales.  Así, una ley
de contenido procedimental -como la orgánica del presupuesto- estaría
decidiendo sobre un asunto material, como es el monto máximo de un gasto. De
esa manera, además, se podría arguir, se está violando el principio de
anualidad presupuestal, pues la decisión del gasto corresponde cada año a la
autoridad respectiva (Congreso, asamblea o concejo), mientras que la norma
acusada limita y predetermina tal facultad. Según estos argumentos, esa norma
estaría violando entonces los artículos 151, relativo al contenido propio de la
ley orgánica presupuestal, y 346, que señala que el Gobierno debe formular
anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
La Corte no comparte
esos criterios, pues el artículo 352 permite que la ley orgánica del
presupuesto regule lo correspondiente a la elaboración (programación) y
aprobación de los presupuestos de las entidades territoriales, lo cual
precisamente desarrolla la disposición acusada. Además dicha regulación no
excluye la posibilidad de que la referida ley pueda establecer limitaciones
generales y abstractas en materia de gastos de funcionamiento, a los proyectos
que elaboren los alcaldes y que aprueben los concejos respectivos las
contralorías y personerías distritales y municipales, en lo tocante a la
presupuestación de sus gastos de funcionamiento, como ocurre con las
disposiciones acusadas.
20- El artículo
impugnado es entonces una expresión del principio de unidad presupuestal pues
forma parte del Estatuto Orgánico de presupuesto, el cual, junto con las
disposiciones constitucionales citadas conforman el sistema presupuestal
colombiano, que como se anotó, quiso el Constituyente de 1991 establecer, a fin
de organizar esta función en los diferentes órdenes territoriales.
De manera que por
las razones expuestas, la Corporación procederá a declarar exequible el
artículo 28 de la Ley 225 de 1995 por encontrarlo ajustado a la Constitución
Política colombiana
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E :
DECLARAR EXEQUIBLES
los artículos 28 de la Ley 225 de 1995 "Por la cual se modifica la
Ley Orgánica de Presupuesto" y 106 del Decreto 111 de 1996 "Por el
cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto".
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                   ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ       JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
FERNANDO HINESTROSA
FORERO       ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                    Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                             VLADIMIRO
NARANJO MESA     Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Ver sentencias C-541 de 1995 y C-305 de 1996.
[2]Sentencia C-541 de 1995 MP Jorge Arango Mejía. Consideración de la
Corte 4º
[3]Sentencia C-305 de 1995. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4]Sentencia C-517 de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Ciro Angarita
Barón
[5] Sentencia C-478 de 1992. Magistrado
Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz
[6]Sentencia C-478 de 1992. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7]Ver, entre otras, las sentencias C-478 de 1992, C-089 A de 1994,
546 de 1994 y C-538 de 1995
[8]Sentencia C-478/92 MP Eduardo Cifuentes Muñoz
[9]Sentencia C-478 de 1992, criterio recogido también en la
providencia C-514 de 1995, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa