T-363-20
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-363/20
Referencia: Expediente
T-7.704.190
Acción de tutela
interpuesta por Henry Javier Peña Cañón -Personero Municipal de Villa de
Leyva- contra la Alcaldía Municipal de Villa de Leyva, Secretaría de Educación
de Boyacá y otros
Magistrada ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D. C., treinta y uno (31)
de agosto de dos mil veinte (2020)
La Sala Séptima de Revisión de
la Corte Constitucional, conformada por los magistrados José Fernando Reyes
Cuartas, Alberto Rojas Ríos y la magistrada Cristina Pardo Schlesinger -quien
la preside-, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política, y los artículos 33 y subsiguientes del Decreto 2591 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de la
decisión de segunda instancia del cuatro (04) de octubre de dos mil diecinueve
(2019), proferida por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja (Boyacá),
por medio de la cual revocó el fallo del cinco (05) de agosto de dos mil
diecinueve (2019), expedido por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Villa de Leyva (Boyacá), que había concedido el
amparo de los derechos fundamentales a la educación e integridad física deprecado
por el Personero del municipio de Villa de Leyva, como agente oficioso de los
estudiantes y personal de la sede central de la Institución Educativa Antonio
Ricaurte (sede central) de Villa de Leyva (Boyacá).
De acuerdo con lo dispuesto en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, el artículo 33 del
Decreto 2591 de 1991 y el artículo 55 del Acuerdo 02 de 2015, la Sala de
Selección de Tutelas No. 12[1] mediante auto de fecha 09 de diciembre
de 2019, notificado por la Secretaría General de esta Corporación en el estado
No. 35 del 19 de diciembre de 2019, escogió para efectos de revisión, la acción
de tutela de la referencia. De conformidad con lo establecido en el artículo 34
del Decreto 2591 de 1991, la Sala procede a resolver el asunto en revisión, con
fundamento en los siguientes:
I.
ANTECEDENTES
El 27 de mayo de 2019, el señor
Henry Javier Peña Cañón en su calidad de Personero Municipal de Villa de Leyva,
actuando como agente oficioso de las niñas, los niños, los jóvenes educandos y del
personal docente y administrativo de la Institución Educativa Técnico
Industrial Antonio Ricaurte (sede central), interpuso acción de tutela contra
la Secretaría de Educación de Boyacá y la Secretaría de Infraestructura  y
Obras Públicas del municipio de Villa de Leyva (Boyacá), por la presunta
vulneración de los derechos a la educación e integridad personal[2]. Basó su
solicitud en los siguientes:
1.     Hechos y solicitud
1.1. Manifestó que, en el mes
de abril de 2018, el Defensor del Pueblo de la Regional Boyacá recibió una
queja ciudadana, la cual le fue remitida para intervenir urgentemente, ante el
posible riesgo en la vida e integridad personal de la comunidad educativa de la
Institución
Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte (sede central), debido al mal
estado y deterioro evidente en la infraestructura de dicha edificación[3].
1.2. Luego
de ilustrar en detalle la gestión desplegada en ejercicio de su cargo, el
Personero Municipal, Henry Peña, indicó que el 12 de abril de 2018 un equipo
técnico delegado por el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo, integrado por
profesionales de la Alcaldía Municipal de Villa de Leyva, el cuerpo de Bomberos
y miembros de la Cruz Roja, practicó una visita ocular a las edificaciones de
la Institución Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte (sede central y
sede campestre), la cual fue atendida por la Asociación de Padres de Familia y
el Rector de dicho ente educativo. Durante el recorrido a la sede central,
objeto de la tutela, se observó un panorama alarmante[4],
frente a lo cual se establecieron algunas recomendaciones plasmadas en acta de
visita de la misma fecha[5].
1.3. Reconoció que el 28 de
noviembre de 2018, a pesar de que la Administración adoptó gran parte de las
sugerencias plasmadas en el acta de visita de 12 de abril de 2018, con el fin
de mitigar el riesgo inminente de colapso en algunas partes de la edificación afectada,
en especial, la de deshabilitar las aulas y salones del segundo y primer piso y
de reubicar a los alumnos de la sede central en la sede campestre del mismo plantel
educativo, dirigió un oficio al Alcalde Municipal de Villa de Leyva
solicitándole su intervención, puesto que se hacía necesario ejecutar un
reforzamiento estructural, o lo que determinara un estudio más detallado sobre
la construcción, junto a otras acciones encaminadas a mejorar las condiciones
de los estudiantes[6].
1.4. Sostuvo que, en respuesta
del 03 de enero de 2019, el ingeniero Luis Adelmo Neira Rodríguez, Secretario
de Infraestructura y Obras Físicas del municipio de Villa de Leyva, reconoció
las falencias estructurales, los desgastes de entrepisos, las fallas en
elementos como la madera por agentes xilófagos, entre otros; razón por la cual,
mientras el funcionario cotizaba con una firma consultora los estudios
necesarios para intervenir la Institución Educativa Técnico Industrial Antonio
Ricaurte, la Secretaría de Hacienda Municipal analizaría la viabilidad de
disponer de recursos financieros suficientes. Adujo que a la fecha no se conocía
avance en la materia[7].
1.5. Ante lo anterior, el 20 de
febrero de 2019 informó a la Gobernación de Boyacá y a la Secretaría de
Infraestructura y Obras Públicas departamental de la precaria situación y el
peligro que podían correr los niños y la comunidad escolar en general, por el pésimo
estado en la infraestructura de la sede central de la Institución Educativa Técnico
Industrial Antonio Ricaurte (en adelante, ITINAR), ubicada en Villa de Leyva,
solicitando atención ante la problemática mencionada. Entes que, a su vez,
dieron traslado a la Secretaría de Educación de Boyacá, sin que tampoco se supiera
de progreso alguno[8].
1.6. Señaló que el 27 de abril
de 2019, dirigió un correo electrónico al Alcalde Municipal de Villa de Leyva y
a la Secretaría accionada, en el que requería insistentemente de la adopción de
medidas urgentes en atención al interés superior de los menores y de toda la
comunidad educativa; aspecto frente al cual, nada se hizo[9].
1.7. Por los hechos narrados,
solicitó el amparo de los derechos fundamentales a la educación e integridad
física de niños, niñas, jóvenes y en general de todo el personal del plantel
educativo Antonio Ricaurte (sede central) de Villa de Leyva, presuntamente
conculcados por la Secretaría de infraestructura y Obras Públicas de la
Alcaldía de Villa de Leyva y la Secretaría de Educación Departamental de
Boyacá; y en consecuencia, se ordene adelantar las gestiones necesarias de
índole presupuestal y administrativo, para realizar los estudios y obras necesarias
para una oportuna readecuación en la edificación afectada[10].
2.     Admisión y traslado de la
demanda
2.1. El Juzgado Segundo
Promiscuo Municipal de Villa de Leyva (Boyacá) admitió la acción de tutela
mediante auto del 28 de mayo de 2019[11].
En la providencia citada, (i) se vinculó como accionante a la Institución
Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte, (ii) se ordenó correr traslado a
las entidades accionadas, para que se pronunciaran sobre los hechos que
sustentaron la solicitud de amparo en un término de dos días, y (iii) no se
accedió a la medida provisional de amparar los derechos a la educación e
integridad física, como quiera que había identidad con la pretensión principal,
aspecto que se resolvería con el fallo correspondiente [12].
2.2. Con ocasión
de la nulidad de fecha 16 de julio de 2019[13], decretada por el Juzgado Primero
Civil del Circuito de Tunja, debido a que se omitió la vinculación y
notificación en calidad de accionados del Representante Legal (Alcalde) del
municipio de Villa de Leyva y del Representante Legal (Rector) de la
Institución Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte de Villa de Leyva, el
Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Villa de Leyva, dio cumplimiento a lo
ordenado, mediante auto del 24 de julio de 2019[14].
3.     Contestación de la demanda
3.1.  Alcaldía
Municipal de Villa de Leyva y Secretaría de Infraestructura y Obras Físicas del
municipio de Villa de Leyva
3.1.1. De
manera conjunta, el Representante Legal del municipio de Villa de Leyva y su Secretario
de Infraestructura y Obras Físicas, en escrito de contestación, aceptaron en su
mayoría los hechos contentivos de la tutela. Sin embargo, agregaron, aclararon y
ampliaron la información que allí se plasmó; ya que, contrario a lo indicado
por el Personero Municipal, las entidades accionadas a la que pertenecen los
funcionarios, realizaron gestiones como la de suscribir dos contratos de obra que
se encuentran en ejecución, con sus respectivas interventorías, cuyo objeto son
la construcción de nuevas aulas de clase y un comedor, a fin de garantizar a
los estudiantes de la sede central de la Institución Educativa Técnico
Industrial Antonio Ricaurte un sitio adecuado para acceder de manera integral al
derecho fundamental a la educación, previa realización de una consultoría que
requirió la disponibilidad de recursos por parte del ente encargado[15].
3.1.2. De
esta manera, en uno de los contratos, celebrado en 2018, el objeto fue la
construcción de la primera etapa consistente en la edificación de seis aulas en
la Institución Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte, sede campestre; y
el otro, es un contrato de obra pública suscrito en 2019, entre el municipio de
Villa de Leyva y el Consorcio Comedor, cuyo objeto fue el de la construcción de
un comedor en la Institución Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte,
sede campestre. Lo anterior, se hizo para suplir las necesidades derivadas del
sellamiento de los salones de la sede central, debido a su evidente deterioro que
hacen que se encuentren deshabilitados y fuera de funcionamiento, a
consecuencia del cumplimiento de compromisos adquiridos con la suscripción del
acta de visita del 12 de febrero de 2018[16].
3.1.3. Un
aspecto de importancia que resaltaron los accionados, respecto del predio donde
se ubica la sede central de la Institución Educativa Técnico Industrial Antonio
Ricaurte, es que pese a estar a nombre del municipio de Villa de Leyva ante el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), la Alcaldía municipal no tiene un título
de dominio que acredite la propiedad de ese bien inmueble, aspecto que, según lo
afirmado, les impide destinar recursos públicos para ejecutar inversiones en la
construcción de obras nuevas, además del alto costo que implicaría realizar un
estudio patológico y estructural del predio objeto de tutela[17].
3.1.4. No
obstante el anterior impedimento, que le restringe a la Alcaldía municipal de
Villa de Leyva hacer obras civiles en la sede central de la Institución
Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte, la Secretaría de Infraestructura
y Obras Físicas ha realizado labores de mitigación de algunos daños evidentes
con el envío de cuadrillas de oficiales de la construcción que efectuaron el
mantenimiento del tanque por filtraciones y fugas, la reparación de los
registros sanitarios, la demolición de un muro y retiro de escombros por riesgo
de colapso del mismo, reemplazo de tejas de cubiertas de algunas locaciones, instalación
de vidrios faltantes en ventanales, entre otros; acciones que reflejan el
conocimiento y la gestión desplegada por la entidad accionada[18].
3.1.5. Por
último, mencionó que Villa de Leyva es un municipio no certificado, y por tanto,
la responsabilidad en el mantenimiento de la infraestructura educativa
corresponde a la Secretaria de Educación Departamental de Boyacá, entidad que
se encuentra al tanto del mal estado de la sede central de la Institución
Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte, en la medida que el mismo
accionante fue el que remitió oficios a diferentes dependencias de la
Gobernación de Boyacá[19].
3.1.6. Así
pues, señaló que el municipio actuó de manera diligente mitigando cualquier
riesgo que pudiese ocasionar el posible colapso en la infraestructura de la
sede central de la Institución Técnico Industrial Antonio Ricaurte, reubicando
a los estudiantes en otros centros educativos de la zona, garantizándoseles su
derecho a la educación; y adicionalmente con la gestión desplegada para la
construcción de nuevas aulas y un comedor. En atención a lo expuesto, solicitó
declarar improcedente la acción de tutela[20].
3.2. Secretaría de Educación Departamental de Boyacá
3.2.1. Por intermedio de apoderada judicial, la entidad accionada coincidió
parcialmente con los hechos plasmados en la tutela, salvo por el de la falta de
gestión de la entidad que representa; puesto que, enterados de la problemática
de la sede central de la Institución Educativa Técnico Industrial Antonio
Ricaurte, enviaron una misiva en la que se informó al Personero Municipal del
requerimiento realizado a la Alcaldía de Villa de Leyva para que presentaran  una
propuesta de mejora, ya que debe existir una adecuada coordinación y fluida comunicación
entre ambos entes territoriales[21].
3.2.2. En complemento de lo anterior, aseguró que la entidad que
representa realizó una visita para conocer el estado de la infraestructura de la
Institución Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte (sede central), en
relación con el mejoramiento y mantenimiento de la misma, visita que contó con
el acompañamiento de la Alcaldía Municipal de Villa de Leyva y la Gobernación
de Boyacá, la cual quedó plasmada en un acta de compromiso de fecha 5 de junio
de 2019[22]. En ese sentido manifestó
que, en lo concerniente con las infraestructuras de las sedes educativas del
departamento de Boyacá, el rol que desempeñan se limita al de “acompañamiento
y preventivo”[23].
3.2.3. Frente a la prosperidad de las pretensiones, manifestó su
oposición por una falta de legitimación en la causa por pasiva y por
presentarse un hecho superado. Respecto del primero, argumentó que los
artículos 14 y 15 de la Ley 715 de 2001 establecen la responsabilidad directa
en el manejo de los recursos concernientes a la infraestructura de las sedes educativas
en cabeza de los alcaldes de los municipios no certificados por el Ministerio
de Educación Nacional, como es el caso del municipio de Villa de Leyva en
Boyacá; y en relación con el hecho superado, recordó que el papel de la
Secretaría de Educación Departamental es únicamente el de acompañamiento, apoyo
y gestión, rol que se agotó con la visita realizada a la sede central de la Institución
Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte el día 5 de junio de 2019, fecha
en que se dejaron unos compromisos a las entidades encargadas del mantenimiento
de la sede deteriorada[24].
3.3. Institución Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte
3.3.1. El Rector de la I.E. Técnico Industrial Antonio Ricaurte contestó
en forma oportuna la tutela, e indicó que la representación legal de la
Institución recae en la Gobernación del Departamento de Boyacá. De igual manera,
manifestó que como directivo docente rector, solo le corresponde  administrar la
planta de personal de la sede central de la institución educativa en mención, asignada
por la Secretaría de Educación de Boyacá; pero al ser conocedor de los riesgos alegados
por el Personero Municipal de Villa de Leyva en sede de tutela, ha informado de
los mismos a la administración municipal y ha colaborado en cada una de las
acciones tomadas para atender la situación, permitiendo el ingreso de
cuadrillas de obreros para efectuar las reparaciones u obras ordenadas desde la
Alcaldía municipal[25].
3.3.2. Asimismo, asintió en la veracidad de las afirmaciones del escrito
de tutela, relacionadas con el notable deterioro de la sede central de la
Institución Educativa que maneja, pues estuvo en la visita que realizó el Consejo
Municipal de Gestión del Riesgo el 12 de abril de 2018, de la que se
desprendieron varios compromisos. Adicionalmente, allegó al expediente una
comunicación que data del 2003, en la que la Personera Municipal de aquella
época le informa al Rector de ese entonces, que el bien inmueble donde se
asienta la sede central de la Institución Educativa Técnico Industrial Antonio
Ricaurte le pertenece al municipio de Villa de Leyva acorde con la Escritura
Publica No. 1588 del 1° de diciembre de 1947, otorgada en la Notaria Segunda de
Tunja, y la Escritura Pública No. 103, del 17 de junio de 1939 de la Notaria
Única del Círculo de Villa de Leyva[26].
3.3.3.  Al igual, indicó que coadyuva la acción de tutela presentada por
el Personero Municipal de Villa de Leyva; por tal motivo, solicitó se amparen
los derechos fundamentales a la educación y a la integridad personal de los
niños, las niñas y los jóvenes educandos de la sede central del ITINAR[27].
4.    Pruebas que obran en el expediente
4.1. Oficio con
radicado no. 201800072502 de fecha 4 de abril de 2018, en donde el Defensor del
Pueblo de la Regional Boyacá solicita la intervención urgente del Personero
Municipal de Villa de Leyva, por el posible riesgo a la vida e integridad de la
comunidad educativa de la Institución Educativa Técnico Industrial Antonio
Ricaurte, en el que sugiere para el efecto la interposición de una acción de
tutela (Folio 5).
4.2. Copia del “Informe visita de inspección ocular” a la sede central
de la Institución Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte de Villa de Leyva
del 12 de abril de 2018, elaborado por el Consejo Municipal de Gestión de
Riesgo del mismo municipio; en el que se refleja que las aulas y salones del
segundo piso se encuentran deshabilitados, así como también se hace referencia  del
envío de copia de la presente acta a la Secretaría de Educación Municipal, en
lo relacionado con la reubicación de los alumnos (Folios 10 y 11).
4.3. Informe de
visita técnica a la sede central y la sede campestre de la Institución
Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte del 3 de marzo de 2016, realizada
por la Secretaría de Infraestructura y Obras Físicas de Villa de Leyva,
actualizado el 27 de febrero de 2018, que evidencia en la sede central, que
todos los lugares donde hay elementos de madera se encuentran más deteriorados
por agentes xilófagos (hongos e insectos), como en los balcones que no tienen
otro tipo de soportes, un corredor que no tiene entrepisos y fallas cerca de
las vigas de algunos salones (Folios 12 a 37).
4.4. Copia de
contrato de obra pública No. 151 del 30 de noviembre de 2018, suscrito entre el
municipio de Villa de Leyva y el Consorcio Ricaurte Villa de Leyva, cuyo objeto
es la construcción de seis aulas de clases en la Institución Educativa Técnico
Industrial Antonio Ricaurte, sede campestre (Folios 68 a 73, 98 a 107 y 182 a
187).
4.5. Copia de contrato de obra pública No. 100 del 19 de marzo de 2019,
suscrito entre el municipio de Villa de Leyva y el Consorcio Comedor Villa de
Leyva, cuyo objeto es la construcción de un comedor en la Institución Educativa
Técnico Industrial Antonio Ricaurte, sede campestre (Folios 175 a 181 y 217 a
229).
4.6. Copia de acta
de visita de fecha 5 de junio de 2019, suscrita entre la Secretaria de
Educación de Boyacá (Área de Infraestructura Educativa), la Personería
Municipal de Villa de Leyva, la Alcaldía Municipal de Villa de Leyva y el
Instituto Educativo Técnico Industrial Antonio Ricaurte de Villa de Leyva, cuya
finalidad era verificar el estado de la infraestructura de la sede central del
centro escolar y del que se desprendieron compromisos para los diferentes
actores (Folios 192, 249 y 250).
4.7. Copia de
respuesta a oficio R-78 del 30 de junio de 2003, donde se menciona la
existencia de las escrituras públicas no. 1588 del 1° de diciembre de 1947 de
la Notaria Segunda de Tunja, y la no. 103 del 17 de junio de 1939 de la Notaría
Única de Villa de Leyva, que pueden contener datos importantes respecto de la
titularidad del bien inmueble de la sede central de la Institución Educativa
Técnico Industrial Antonio Ricaurte de Villa de Leyva (folio 264).
5.     Decisiones judiciales
objeto de revisión
5.1. Primera
Instancia
5.1.1. Con fecha del 05 de
agosto de 2019, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Villa de Leyva
profirió sentencia en la que tuteló los derechos a la educación, integridad
personal y trabajo digno de los niños, jóvenes y personal misional y administrativo
de la sede central del Instituto Educativo  Técnico Industrial Antonio Ricaurte
de Villa de Leyva, invocados por el Personero Municipal de Villa de Leyva, al
encontrarse vulnerados por la Secretaría de Infraestructura y Obras Públicas, la
Secretaría de Educación Cultura y Deporte, ambas de Villa de Leyva, y la
Secretaria de Educación Departamental de Boyacá [28].
5.1.2. En ese sentido, luego
que el Juzgado analizara las pruebas, junto a lo que contestaron cada una de
las partes en el proceso, la decisión se estructuró en la absoluta certeza del
notable y evidente deterioro en la infraestructura de la sede central del
Instituto Educativo Técnico Industrial Antonio Ricaurte, principalmente por las
importantes fallas estructurales causadas por agentes xilófagos en elementos de
madera presentes en toda la edificación, tales como balcones, entrepisos,
acompañado de humedades en paredes, techos, hundimientos, entre otras
circunstancias que colocan en riesgo la seguridad y la integridad física de la
comunidad educativa. Por lo referido, debido al deplorable estado en la
infraestructura del establecimiento educativo, estableció que se afectaron los
derechos fundamentales a la educación de los niños, las niñas y los jóvenes, así
como el derecho al trabajo de los docentes y el personal administrativo[29] .
5.1.3. Para finalizar, aclaró
que hay una responsabilidad compartida entre la autoridad municipal y las autoridades
departamentales, en el marco de sus competencias establecidas en la Ley 715 de
2001, la cual asigna recursos del Sistema General de Participación; luego es
una cuestión de gestión administrativa para procurar la accesibilidad efectiva de
las personas a servicios como el de educación mediante la realización de
acciones concretas. Pues lo que se observó fue una pasividad, en tanto que el
primer informe data de marzo de 2016 y a junio de 2019 no existían por parte de
la Alcaldía Municipal de Villa de Leyva medidas y hechos concretos que
materializaran una solución definitiva a la problemática denunciada[30] .
5.2. La impugnación
Una vez puesta en conocimiento
la anterior decisión, la Alcaldía Municipal de Villa de Leyva y la Secretaría
de Educación de Boyacá -Gobernación de Boyacá- elevaron por separado escritos
de impugnación en los siguientes términos:
5.2.1. Alcaldía Municipal de
Villa de Leyva
5.2.1.1. Encontrándose dentro
del término para interponer la impugnación, el Alcalde del municipio de Villa
de Leyva, en asocio con su Secretario de Infraestructura y Obras Públicas,
apelaron el fallo en su contra, indicando que no vulneraron los derechos
fundamentales a la educación, a la integridad física y al trabajo, puesto que
las niñas, los niños y los jóvenes fueron reubicados en otras sedes escolares
del municipio, para que recibieran sus clases de manera normal, incluso desde antes
de la interposición de la presente tutela, garantizándoseles su proceso
académico. Por otra parte, señalaron que el municipio adelanta la construcción
de seis aulas escolares en la sede campestre de la Institución Educativa Técnico
Industrial Antonio Ricaurte, predio de su propiedad, en cumplimiento a un contrato
de obra pública, suscrito en el 2018, tal como se explicó en la contestación de
la tutela[31].
5.2.1.2. En
el mismo sentido, mostraron su desacuerdo frente a las órdenes impartidas, ya
que van en contra del ordenamiento jurídico; por un lado, se pretende obligar al
municipio a destinar recursos sobre un predio que no es de su propiedad e
incitándolo a incurrir en el delito de peculado por apropiación tipificado en
el artículo 397 del Código Penal[32]. Por el otro lado, el
cumplimiento de una de las órdenes supone ignorar toda la normatividad que rige
la contratación estatal, en tanto que la declaratoria de una posible urgencia
manifiesta implica el cumplimiento de los requisitos establecidos en el
artículo 42 de la Ley 80 de 1993[33].
5.2.2. Secretaría de Educación
Departamental de Boyacá
5.2.2.1. La apoderada judicial
del departamento de Boyacá mostró su desacuerdo con las órdenes impartidas en
el fallo recurrido, pues en su opinión desconocía las obligaciones legales y
responsabilidades administrativas con las que cuenta la Secretaría de Educación
de Boyacá, respecto de su rol en los casos de infraestructura educativa en los
municipios no certificados. En su defensa citó el artículo 8° de la Ley 715 de
2001, para señalar que existen verbos disfrazados de obligaciones como
“coordinación” y “asocio”, puesto que en esta materia no hay responsabilidades
compartidas o asociadas, además de que legalmente su representada no tiene
facultades de manejar los recursos para la infraestructura educativa de los
municipios; así pues, no puede ser sujeto de responsabilidad alguna dentro de la
sentencia recurrida[34].
5.2.2.2. A su vez, explicó que
hay una Oficina de Infraestructura Educativa dentro de la Secretaría de
Educación de Boyacá, que es la encargada de hacer el acompañamiento, siempre y
cuando sea solicitado a través de la Secretaría de Infraestructura municipal,
previa aprobación del proyecto de adecuación o mantenimiento de la
administración local[35].
5.3. Segunda instancia
5.3.1. En fallo de segunda
instancia del 4 de octubre de 2019, el Juzgado Primero Civil del Circuito de
Tunja revocó la anterior decisión y en su lugar negó la protección de los
derechos fundamentales que habían sido invocados por el señor Henry Javier Peña
Cañón, Personero Municipal de Villa de Leyva, quien actuó como agente oficioso
de las niñas, niños, jóvenes y personal docente y administrativo de la
Institución Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte de Villa de Leyva. No
obstante, conminó al personero municipal, que de conformidad con el fundamento
fáctico que provocó la presente acción de tutela, promoviera una acción
popular, regulada en la Ley 472 de 1998. La principal razón en que se
fundamentó el Juzgado de segunda instancia estuvo en el incumplimiento de los
requisitos de procedencia de la acción de tutela, en particular, el de
subsidiaridad; así, no resultaba notoria la necesidad de una intervención
urgente e inmediata del juez de tutela[36].
5.3.2. De igual manera, el juez
de segunda instancia no encontró una conexión directa entre la presunta amenaza
a los derechos fundamentales de educación e integridad personal de los niños,
niñas y jóvenes, y la petición hecha por el personero municipal de “que se
ordenen las gestiones necesarias de orden presupuestal y administrativo y demás
que se requieran, para que se realicen estudios integrales y las obras
necesarias para modificaciones, rehabilitaciones y repotenciación  de la
infraestructura de la sede central de la I.E. Técnico Industrial Antonio
Ricaurte”; y lo más importante, fue que se encontró plenamente acreditado
que los estudiantes recibían sus clases de manera normal y sin interrupciones en
otras sedes de la Institución escolar[37].
I.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1.   COMPETENCIA
La Sala
Séptima de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los
fallos de tutela proferidos dentro del trámite de referencia, con fundamento en
lo dispuesto por el inciso 3° del artículo 86 y el numeral 9° del artículo 241 de
la Constitución Política, en armonía con los artículos 33 al 36 del Decreto
2591 de 1991, y por virtud de la selección y del reparto realizado en la forma
que establece el Reglamento Interno de la Corporación (Acuerdo 02 de 2015).
2.  PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE
TUTELA
Son varios los requisitos en
relación con la acción de tutela que se establecen en el artículo 86 superior,
los artículos pertinentes del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de esta
alta Corporación[38],
siendo estos la legitimidad por activa y por pasiva, la inmediatez y el carácter
residual y subsidiario de la acción. En tal sentido, cuando se acredite el
cumplimiento de los mismos, la protección puede proceder de diferentes formas: (i)
como mecanismo de amparo definitivo, cuando la persona afectada no
cuente con un medio de defensa judicial, o cuando disponiendo de éste en el
caso particular, dicho medio no cumple con criterios de idoneidad o eficacia
para defender los derechos fundamentales de manera adecuada, integral y oportuna;
(ii) como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable,
cuando la finalidad es evitar que se concrete un perjuicio irremediable de un
derecho fundamental, en tanto el juez ordinario o de lo contencioso
administrativo, según sea el caso, dicte un fallo definitivo, evento en el cual
se deberá cumplir con los siguientes requisitos: “(i) que se trate de un
hecho cierto e inminente; (ii) que las medidas a tomar deben ser urgentes;
(iii) que la situación a la que se enfrenta la persona es grave; y, (iv) que
las actuaciones de protección han de ser impostergables”[39].
De acuerdo a los aspectos
generales enunciados en precedencia, esta Sala de Revisión profundizará en cada
uno de los requisitos de procedibilidad, con el fin de determinar si en el
asunto sometido a estudio es procedente la acción de tutela.
2.1.
Legitimación en la causa por activa
2.1.1. Conforme al artículo 86
de la Constitución Política, cualquier persona tiene el derecho de interponer la
acción de tutela, para la protección de sus derechos fundamentales cuando
resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades
públicas o de particulares, la cual
puede ejercerse en nombre propio o a través de otro individuo que actúe en su
nombre. Así lo ha establecido también el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991,
que predica que el mecanismo de amparo puede ser formulado en todo momento y
lugar, incluso en causa ajena, en el caso de que el  titular de los derechos no
se encuentre en condiciones de acudir por sí mismo a la defensa de sus propios
intereses[40].
2.1.2. Al tenor del artículo 44
de la Constitución Política, cuando se trata de la protección de los derechos
de los niños, cualquier persona está llamada a salir en defensa de los
intereses de los menores, sin que realmente importe la calidad que invoque u
ostente el sujeto; en este sentido, el alto Tribunal dice que la legitimación
recae en la sociedad en general[41].
2.1.3. Pues bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional en
múltiples escenarios se ha referido a este importante elemento de la acción,
indicando que “cuando se presenta la tutela, la legitimación en la causa por
activa se acredita: (i) en ejercicio directo de la acción por quien es
titular de los derechos fundamentales; (ii) por medio de los representantes
legales (es el caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los
interdictos y las personas jurídicas); (iii) a través de apoderado judicial; y
(iv) planteando la existencia de una agencia oficiosa”[42]. Respecto de esta  última figura, la Sentencia
T-029 de 2016[43] se refirió a la agencia
oficiosa, diciendo que la misma solo procede cuando se presentan las siguientes
circunstancias:
(i) que el titular de los derechos no esté en
condiciones de defenderlos y, (ii) que en la tutela se manifieste esa
circunstancia. En cuanto a esta última exigencia, su cumplimiento sólo se puede
verificar en presencia de personas en estado de vulnerabilidad extrema, en
circunstancias de debilidad manifiesta o de especial sujeción constitucional”.
2.1.4. Asimismo, la sentencia T-117 de 2019[44]
indicó que “La agencia oficiosa en tutela se ha admitido entonces en
casos en los cuales los titulares de los derechos son menores de edad; personas
de la tercera edad; personas amenazadas ilegítimamente en su vida o integridad
personal; individuos en condiciones relevantes de discapacidad física, psíquica
o sensorial; personas pertenecientes a determinadas minorías étnicas y
culturales” (negrilla fuera de texto). Y, en lo que concierne a las funciones
que desempeñan los personeros municipales, en el fallo en cita que remitió a la
sentencia T-1087 de 2007[45], se dijo que:
“El
Personero Municipal está legitimado para presentar acciones de tutela en nombre
de cualquier persona que se lo solicite o que se encuentre en situación de
desamparo o de indefensión. Esa facultad otorgada por el Constituyente está
ajustada a los principios del Estado Social de Derecho y tiene su razón de ser,
además, en que dentro de sus funciones está la de velar por la promoción, el
ejercicio y la divulgación de los derechos humanos”[46].
2.1.5. A contrario sensu,
cuando se trata de los derechos del personal docente y administrativo de la
sede central de la Institución Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte de
Villa de Leyva, que pretende agenciar el personero municipal, se exige cumplir
con los requisitos mencionados en la sentencia T-209 de 2019[47]: “i) que exista
autorización expresa de la persona a la que representan, excepto cuando se
trata de menores de edad,  incapaces o cuando las personas se encuentren
en estado de indefensión; ii) que se individualicen o determinen las
personas perjudicadas; y, iii) que se argumente la forma en que se
comprometen los derechos fundamentales de aquellos”.
2.1.6. Una vez efectuado el
análisis correspondiente, la Sala encuentra que la legitimidad en la causa por
activa está acreditada en el expediente objeto de estudio, para el caso de los
niños, niñas y jóvenes de la sede central de la Institución Educativa Técnico
Industrial Antonio Ricaurte de Villa de Leyva; puesto que la acción de tutela
la presentó el Personero Municipal de Villa de Leyva (Boyacá), que por su
cargo, intervino en calidad de agente oficioso de aquellos; lo cual se
ajusta a las normas y a la jurisprudencia de esta Corporación. Sin
embargo, no puede afirmarse lo mismo del personal docente y administrativo de
la institución mencionada, ya que como se dijo en precedencia, no obra en el
expediente autorización expresa de ninguno de ellos, ni se explica por qué no
pudieron acudir en defensa de sus intereses por sí mismos, y ni si quiera se
hace una relación o listado de esos individuos.
2.2.
Legitimación en
la causa por pasiva
2.2.1. En un lenguaje simple,
este requisito hace relación a la aptitud legal de la persona o entidad contra
quien se encamina la acción, de ser ese sujeto el llamado a responder por la
posible amenaza o vulneración del derecho fundamental alegado[48].
2.2.2. Del texto contentivo de
la tutela, se puede identificar que el Personero Municipal de Villa de Leyva
encamina la acción contra la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá y
la Secretaría de Infraestructura y Obras Públicas -Alcaldía Municipal de Villa
de Leyva-, entidades que por mandato de las leyes 115 de 1994 y 715 de 2001,
son las encargadas, dentro del ámbito de sus competencias, de garantizar la
adecuada prestación del servicio público de educación. A partir de lo dispuesto
en el numeral 1º del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, el mecanismo de amparo
resulta procedente para conjurar las acciones u omisiones que afecten los
derechos fundamentales presuntamente vulnerados o amenazados, por lo que este
requisito se encuentra satisfecho.
2.3. Inmediatez
2.3.1. Frente al requisito de inmediatez, que alude al espacio de tiempo
o la oportunidad en que la acción de tutela debe ser interpuesta por el
interesado ante el juez, la jurisprudencia de la Corte Constitucional no
establece un término específico. En cambio, ha dicho que debe ser un plazo razonable
que inicia a contabilizarse con el hecho que generó la presunta vulneración de
los derechos fundamentales[49].
2.3.2. Así las cosas, esta Sala estima que en el caso sub
examine se cumple con el requisito en mención, puesto que la presunta
vulneración se dio en el momento en que las entidades accionadas no le dieron
una respuesta al Personero Municipal de Villa de Leyva, respecto de la gestión frente
a las solicitudes de intervención urgente, de fechas 28 de noviembre de 2018, y
20 y 27 de febrero de 2019, en la sede central de la Institución Educativa
Técnico Industrial Antonio Ricaurte de Villa de Leyva.  La tutela se presentó
el 28 de mayo de 2019, es decir dentro de los seis meses siguientes. [50].
2.4. Subsidiariedad
2.4.1. Acerca de este
requisito inherente a la tutela, el inciso 3° del artículo 86 de la
Constitución Política, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 y la
jurisprudencia del alto Tribunal muestran que tal elemento “obliga a los
asociados a incoar los recursos ordinarios con los que cuenten para conjurar la
situación que estimen lesiva de sus derechos y que impide el uso indebido de la
acción como vía preferente o instancia adicional de protección”[51]. En otras
palabras, de existir recursos ordinarios disponibles, se verifica si los mismos
resultan eficaces para la protección del derecho, pues en caso de no ser así,
la acción de tutela prosperará[52].
2.4.2. Frente al particular, recientes sentencias de esta
Corporación[53], que
ampararon diferentes derechos fundamentales, incluyendo el de educación,
reiteraron que la tutela procederá solo en el caso de que no haya un medio
judicial instituido en la ley para proteger el derecho afectado, pues la
finalidad es evitar que este mecanismo se convierta en una herramienta paralela
o alterna a la vía principal para que no haya una intromisión en las
competencias sobre asuntos de conocimiento de los jueces ordinarios[54].
2.4.3. En el examen de subsidiariedad, aparte de comprobar la mera
existencia de otra figura de defensa judicial que sea útil al caso en concreto,
el examinador también debe analizar si esa vía que instituye el ordenamiento
jurídico cumple con unos criterios de eficacia
e idoneidad, puesto que en caso de no serlo, como ya se dijo, la
acción de tutela será el mecanismo indicado para proteger los derechos
fundamentales y en consecuencia evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable[55].
2.4.4. En consideración a que se trata de un asunto en donde está
de por medio el derecho a la educación de los niños, niñas y adolescentes, resulta
pertinente citar el fallo T-008 de 2016[56],
que reiteró lo dicho en la sentencia de unificación SU-225 de 1998[57] , indicando que “La tutela es el mecanismo idóneo para su garantía. La decisión referida
determinó que los derechos de los menores tienen un contenido esencial de
aplicación inmediata que limita la discrecionalidad de los órganos políticos y
que cuenta con la acción de tutela con un mecanismo judicial reforzado para su
protección”[58].
2.4.5. Como se dice en los
numerales 4) y 7) del artículo 41 del Código de la
Infancia y la Adolescencia, son obligaciones del Estado colombiano las de “Asegurar
la protección y el efectivo restablecimiento de los derechos que han sido
vulnerados. (…). Y resolver con carácter prevalente los recursos, peticiones o
acciones judiciales que presenten los niños, las niñas y los adolescentes, su
familia o la sociedad para la protección de sus derechos”[59].
2.4.6. Así las cosas, cuando lo que se busca es la salvaguarda de los
derechos fundamentales de un grupo de especial protección constitucional como
lo son los menores de edad, es dable indicar que el mecanismo de amparo es el medio
idóneo para su protección. Para el caso en concreto, la amenaza de ruina y
derrumbe de la infraestructura física a causa de agentes xilófagos y humedades,
donde funciona la sede central de la Institución Educativa Técnico Industrial
Antonio Ricaurte de Villa de Leyva, son factores que podrían vulneran los
derechos fundamentales a la educación e integridad física de los niños, niñas y
jóvenes; aspectos que hacen procedente la acción de tutela como un mecanismo de
protección.
Cabe señalar que, en contra de lo aducido por el juez de segunda
instancia, los derechos cuya protección se invoca no son derechos colectivos
sino derechos fundamentales en cabeza de cada uno de los alumnos de la
Institución, por lo que la acción pertinente no es la acción popular sino la de
tutela.
Por las razones expuestas, la Sala procederá a hacer un análisis
de fondo de la solicitud de amparo.
3.
PLANTEAMIENTO
DEL PROBLEMA JURÍDICO
3.1. El
Personero Municipal de Villa de Leyva (Boyacá) invocando su calidad de agente
oficioso de los niños, niñas y jóvenes de la sede central de la Institución
Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte, presentó acción de tutela contra
de la Secretaría de Infraestructura y Obras Publicas de la Alcaldía municipal
de Villa de Leyva y la Secretaría de Educación de Boyacá, proceso al que fueron
vinculadas la Secretaria de Educación Cultura y Deporte de Villa de Leyva, la
Alcaldía municipal  de Villa de Leyva y la Institución Educativa Técnico
Industrial Antonio Ricaurte. Consideró el Personero que estaban siendo vulnerados
los derechos fundamentales a la educación y la integridad física, por la
amenaza de ruina y riesgo de derrumbe de la deteriorada infraestructura en
donde funciona dicha sede educativa[60].
3.2. El juez de
primera instancia tuteló los derechos a la educación e integridad personal de
los niños, niñas, jóvenes, docentes y personal administrativo de la I.E.
Técnico Industrial Antonio Ricaurte, al encontrarlos vulnerados por las
Secretarías de Infraestructura y Obras Públicas y de Educación Cultura y
Deporte, ambas de Villa de Leyva, y la Secretaría de Educación de Boyacá, toda
vez que la administración municipal solo se preocupó por invertir en el
mejoramiento de las condiciones  de la sede campestre, dejando de lado la sede
central. En la sentencia del juez de segunda instancia, se revocó la anterior
decisión, y en su lugar se negó la protección a la comunidad estudiantil y
docente.
3.3. La Sala Séptima
abordará el siguiente problema jurídico: ¿La Secretaría de Infraestructura y
Obras Publicas de Villa de Leyva, la Secretaría de Educación de Boyacá y la
Secretaria de Educación Cultura y Deporte de Villa de Leyva vulneraron los
derechos a la educación y a la integridad física de los niños, niñas y jóvenes
de la sede central de la Institución Educativa Técnico Industrial Antonio
Ricaurte de Villa de Leyva al no garantizar la readecuación y reparaciones de
la infraestructura física de la sede central de dicha Institución, lo que
permitiría recibir las clases en condiciones de seguridad?
3.4. Para
resolver el problema jurídico planteado, la Sala Séptima de Revisión abordará
los siguientes temas concretos: (i) el derecho a la educación de los menores de
edad y sus componentes. Reiteración jurisprudencial. (ii) La responsabilidad en
el mantenimiento de las Infraestructuras Educativas. (iii) De la carencia
actual de objeto y sus diferentes modalidades. Reiteración jurisprudencial. Y
finalmente (iv) la solución al caso concreto.
4.
El derecho a la
educación de los menores de edad y sus componentes. Reiteración jurisprudencial
Ámbito
Interno
4.1. Se reconoce en el artículo
67 de la Constitución Política que la educación tiene dos facetas: por un lado
es vista como un derecho y por otro se le relaciona como un servicio público, que
cumple una función social teniendo como finalidad el acercar a todas las
personas al conocimiento, a la ciencia y a la técnica, así como a otros
intereses y valores culturales; también se busca con ella instruir al
colombiano en el respeto a los derechos humanos,  la paz y  la democracia;
y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural,
científico, tecnológico y para la protección del ambiente, al unísono de los
fines y pilares constitucionales de un Estado Social y Democrático de Derecho[61].
4.2. Tal como se
estableció en la sentencia T-779 de 2011[62],
la educación como derecho es una garantía que busca la formación de las
personas en todas sus esferas, pues es el camino para que el individuo pueda escoger
un proyecto de vida y materialice los principios y valores inherentes a la
especie humana[63].
En ese sentido, la educación como servicio público exige del Estado unas garantías
para una prestación continua y eficaz; por eso, la sentencia T-806 de 2014[64] reconoce la existencia de una serie de
características propias a la prestación de dicho servicio cuales son “la universalidad,
la solidaridad y la redistribución de los recursos en la población
económicamente vulnerable”[65].
4.3. El
artículo 44 superior, se ubica en la Constitución Política en el
capítulo de los derechos sociales, económicos y culturales. No obstante el
derecho a la educación ha sido considerado un derecho fundamental para los menores
de edad por la jurisprudencia de la Corte, que resulta unánime al estimar que
los derechos contenidos en el artículo en cita llevan implícita una protección reforzada
por el principio del interés superior del menor[66]. Esto significa que en caso de
presentarse un conflicto frente a otros derechos de raigambre constitucional,
prevalecerán los de los menores. Así lo reiteró la sentencia C-313 de 2014[67].
4.4.
Desde el punto de vista legal, el Código de la Infancia y la Adolescencia,
expedido mediante la Ley 1098 de 2006, estableció como deberes del Estado “la
garantía del acceso a la educación de los menores de edad de manera idónea y
con calidad, bien sea en instituciones educativas cercanas a su vivienda o
mediante la utilización de tecnologías que garanticen su asequibilidad y
accesibilidad, tanto en los entornos rurales como urbanos”[68].
4.5. Ahora bien, respecto
de la integridad personal o física en el ámbito de la educación, es claro que
el Estado tiene la obligación a través de las autoridades públicas de proteger
la integridad física, mental y moral para que los niños, niñas y jóvenes puedan
acudir con toda seguridad a recibir la formación académica correspondiente, cumpliendo
con algunos de los componentes del derecho a la educación que más adelante se
explicaran en detalle.
4.6. Así, en sentencia
T-209 de 2019[69], la
Corte Constitucional protegió el derecho a la educación de los niños, niñas y
jóvenes de una vereda de un pequeño municipio en el norte del país, que
arriesgando sus vidas debían cruzar a diario un caudaloso rio con presencia de
caimanes, para acudir con normalidad a las clases; en esa ocasión, se demostró
la vulneración del derecho a la educación por las barreras de acceso para llegar
a una institución educativa cuya infraestructura no contaba con algunas
condiciones mínimas, necesarias para prestar adecuadamente el servicio de
educación[70].
4.7. En otro
pronunciamiento similar, la sentencia T-006 de 2019[71] amparó los derechos a la educación e
integridad física de los menores de edad de una institución educativa, por los
graves daños en una de las rampas de acceso a esta que amenazaban seriamente su
integridad personal, ya que no tenía la capacidad suficiente de dar soporte;
sin importar en quien recayera la responsabilidad del mantenimiento, ni tener
certeza del momento exacto en podría ocurrir el colapso de la estructura, el
fallo aplicó el principio de precaución[72].
Instrumentos en el
Ámbito Internacional
4.8. En virtud del bloque
de constitucionalidad, la Constitución Política permite acudir a diferentes instrumentos
internacionales que han ayudado a complementar los lineamientos en que se
desenvuelve el derecho a la educación en Colombia, así como las obligaciones adquiridas
por los Estados partes para contribuir a una mejor calidad[73]. Algunos de esos son: la Declaración
Universal de los Derechos Humanos (1948), la Declaración
de los Derechos del Niño (1959), el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (1966), el Protocolo Adicional de San Salvador de la
Convención Americana de Derechos Humanos (1988), la Convención sobre los
Derechos del Niño (1989) y la Convención sobre los Derechos de las Personas
con Discapacidad (2006)[74].
4.8.1. De la Declaración
Universal de los Derechos Humanos cabe destacar el artículo 26, el cual dice
que toda persona tiene derecho a la educación gratuita y obligatoria, pues:
“Su propósito es
el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto
a los derechos humanos y a las libertades fundamentales. Igualmente, es
obligación de los Estados tomar medidas tales como la implantación de la
enseñanza gratuita, el apoyo financiero en caso de necesidad, el fomento de la
asistencia a las escuelas y buscar la reducción de las tasas de deserción
escolar”[75].
4.8.2.
Más adelante, el principio VII de la Declaración de los Derechos del Niño
reafirmó que el niño tiene el derecho a recibir educación gratuita y
obligatoria por los menos en las etapas elementales, (…) para que le permita en
igualdad de oportunidades, desarrollar sus aptitudes y su juicio individual, su
sentido de responsabilidad moral y social, y llegar a ser un miembro útil de la
sociedad.
4.8.3. Es a partir del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que se hizo
exigible a los Estados partes, el envío periódico de un informe sobre la
situación de varios derechos de interés universal, incluido el derecho a la
educación. Así, sobresale el artículo 13, que resalta la importancia de la
educación de todo individuo, porque les permite:
“Orientarse hacia
el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y fortalecer
el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales. Asimismo,
capacitarse para participar en una sociedad libre, favorecer la comprensión, la
tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos
raciales, étnicos o religiosos”[76].
4.8.4. En la misma
dirección a lo ya anotado, se destaca el numeral 2° del artículo 13 del
Protocolo Adicional de San Salvador de la Convención Americana de Derechos
Humanos, pues dice:
“Los Estados
partes en el presente Protocolo convienen en que la educación deberá orientarse
hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su
dignidad y deberá fortalecer el respeto por los derechos humanos, el pluralismo
ideológico, las libertades fundamentales, la justicia y la paz. Convienen,
asimismo, en que la educación debe capacitar a todas las personas para
participar efectivamente en una sociedad democrática y pluralista, lograr una
subsistencia digna, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre
todas las naciones y todos los grupos raciales, étnicos o religiosos y promover
las actividades en favor del mantenimiento de la paz”.
Del
mismo Instrumento, el artículo 16 es enfático en indicar lo siguiente:
“Es derecho de
todo niño sea cual fuere su filiación a las medidas de protección que su
condición de menor requiere por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado. (…) Todo niño tiene derecho a la educación gratuita y obligatoria, al
menos en su fase elemental, y a continuar su formación en niveles más elevados
del sistema educativo”[77].
4.8.5. Por su parte, el
artículo 1°,  los literales a) y e) del numeral 1° del artículo 28 y el artículo
29 de la Convención sobre los Derechos del Niño, subrayan que (i) se es niño
hasta los 18 años, (ii) que el Estado debe garantizar una educación progresiva
en igualdad de oportunidades implementando una enseñanza obligatoria y gratuita
en los primeros grados para todos los menores, promoviendo e incentivando una
asistencia permanente a las escuelas para reducir las tasas de deserción
escolar; en suma, esa educación que reciba el menor debe estar encaminada al
desarrollo de la personalidad , las aptitudes y capacidad física y mental, al
respeto por los derechos humanos, al respeto de sus padres, de su identidad
cultural, su idioma y valores[78].
4.9. En síntesis, se
puede afirmar que el conjunto de instrumentos internacionales mencionados ha
enriquecido de elementos especiales el derecho a la educación en nuestro país,
ayudando a su desarrollo y fortalecimiento por la vía legal y jurisprudencial,
ya que exigen del Estado compromisos en diferentes frentes con el fin de alcanzar
una mayor cobertura en la población que se traduce en un mejor bienestar para
todos, y altos estándares de calidad.
Componentes del
derecho a la educación
4.10. La Observación
General No. 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas se presenta como punto de partida para explicar cuatro componentes de
sustrato prestacional, propios del derecho a la educación, mencionados por
primera vez en el Pacto Internacional sobre esta misma materia, los cuales
fueron acogidos por la jurisprudencia constitucional, para facilitar el entendimiento
de las diferentes facetas que puede experimentar este derecho fundamental. Las cuatro
características son: (i) la disponibilidad o asequibilidad; (ii) la
accesibilidad; (iii) la adaptabilidad; y (iv) la aceptabilidad[79].
4.11. A partir de la
sentencia C-376 de 2010[80], que estudió
la constitucionalidad del artículo 183 de la Ley 115 de 1994 “por la cual se
expide la ley general de educación”[81]
a la luz de los convenios internacionales que se encuentran dentro del bloque
de constitucionalidad, la Corte Constitucional desarrolló cada uno de los
cuatro conceptos mencionados, teniendo todos en común su alto contenido
económico. Por lo tanto, para dar un mayor entendimiento de los mismos, se
considera necesario transcribirlos del texto original, a continuación:
a. Disponibilidad.  Debe haber instituciones y programas de
enseñanza en cantidad suficiente en el ámbito del Estado Parte.  Las
condiciones para que funcionen dependen de numerosos factores, entre otros, el
contexto de desarrollo en el que actúan; por ejemplo, las instituciones y los
programas probablemente necesiten edificios u otra protección contra los
elementos, instalaciones sanitarias para ambos sexos, agua potable, docentes
calificados con salarios competitivos, materiales de enseñanza, etc.; algunos
necesitarán además bibliotecas, servicios de informática, tecnología de la información,
etc.
b. Accesibilidad.  Las instituciones y los programas de enseñanza
han de ser accesibles a todos, sin discriminación, en el ámbito del Estado
Parte.
c.  Aceptabilidad.  La forma y el fondo de la educación,
comprendidos los programas de estudio y los métodos pedagógicos, han de ser
aceptables (p. ej., pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad)
para los estudiantes y, cuando proceda, los padres; este punto está supeditado
a los objetivos de la educación mencionados en el párrafo 1 del artículo 13 y a
las normas mínimas que el Estado apruebe en materia de enseñanza (véanse los
párrafos 3 y 4 del artículo 13).
d.  Adaptabilidad.  La educación ha de tener la flexibilidad
necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades en
transformación y responder a las necesidades de los alumnos en contextos
culturales y sociales variados”[82].
4.12.
Con posterioridad, varias sentencias de este alto Tribunal, en virtud del
artículo 67 superior y de los componentes anotados, ha amparado
el derecho a la educación de menores de edad, luego de comprobarse la
vulneración que afectaba su efectivo goce y disfrute, acorde con las
circunstancias especiales y hechos de cada caso concreto; en particular, las
relacionadas con afectaciones a la infraestructura física de las sedes
educativas.
4.12.1.
En una de los primeros pronunciamientos de la presente década, la sentencia
T-022 de 2012[83]
declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, en un asunto que
versaba sobre la inconformidad de unos estudiantes, docentes y funcionarios por
las fisuras, agrietamientos y levantamiento de los  pisos en las instalaciones de
su plantel educativo, lo que provocó varios accidentes que pusieron en peligro
la integridad física de la comunidad  académica. La razón de la decisión
obedeció a que se supo en sede de revisión de otro fallo de tutela, que con
anterioridad amparó los derechos fundamentales de los mismos accionantes[84].
4.12.2.
En la sentencia T-636 de 2013 [85],
se protegió el derecho a la educación e integridad física de los menores
estudiantes de una institución educativa en “estado ruinoso” que representaba
un riesgo inminente para su seguridad personal, porque las entidades
municipales y departamentales, por el cambio de administración, no adelantaron
oportunamente los trámites de adquisición de un bien inmueble donado por un
habitante de la comunidad para la construcción de una nueva escuela; por cuanto
la infraestructura existente estaba construida en una zona de alto riesgo[86].
4.12.3.
Así mismo, en la sentencia T-806 de 2014[87],
la Corte amparó el derecho a la educación de 110 niños que acudían a una
institución ubicada en una zona de reserva forestal, que por un incendio que consumió
las instalaciones, vieron vulnerados sus derechos, porque la autoridad
ambiental impidió hacer las reparaciones y mejoras para recuperar la
infraestructura, a pesar que la sede se había constituido tiempo atrás a la
declaración del territorio como reserva. En esa ocasión se ordenó que las obras
a realizarse sobre la sede educativa contaran con una licencia ambiental,
sopesando ambos derechos[88].
4.12.4.
En otro caso analizado, la sentencia T-759 de 2015[89] concedió la tutela protegiendo el
derecho a la educación e integridad física de una niña y otros  menores de edad,
que fueron desalojados del centro educativo donde recibían sus clases debido a
las pésimas condiciones de deterioro en que se encontraba la escuela; pese a
que los estudiantes fueron reubicados temporalmente en otra vivienda que se
adaptó para tal fin, está no cumplía con los estándares mínimos  exigidos, pues
no contaba con un comedor y zonas recreativas para los niños. En esa ocasión,
el alto Tribunal conminó a las autoridades administrativas a finalizar las
obras de construcción en un plazo perentorio[90].
4.12.5.
En una situación similar a la que se describió en el anterior párrafo, la
sentencia T-209 de 2017[91]
amparó el derecho a la educación de los niños y niñas de la primera infancia de
un hogar infantil comunitario que iba a ser demolido, previa orden de desalojo,
en cumplimiento de un concepto técnico que indicaba que el inmueble no cumplía
con las especificaciones antisísmicas, conforme a la normatividad vigente; sin
embargo, ese informe, también daba la opción de hacer un reforzamiento
estructural sin necesidad de destruir la edificación, decisión por la que se
inclinó la Corte,  la que también incluyó otras recomendaciones de aquel
documento[92].
4.12.6.
Recientemente, la sentencia T-167 de 2019[93]
protegió el derecho fundamental a la educación de mil setecientos  estudiantes de
una institución educativa en donde era evidente la falta de mantenimiento, siendo
visibles los desgastes de las vigas, la caída de partes del techo, que en una
ocasión causó heridas de gravedad a varios estudiantes, agrietamientos en los
pisos y paredes (una de las cuales colapsó en el salón de prescolar), aparte de
que no contaban con baterías sanitarias adecuadas, ni se garantizaba el
suministro de agua potable, entre otros. Era tal la situación, que la Sala de
Revisión emitió una medida provisional que quedó en firme con el fallo de
tutela[94].
4.13. Todos los
componentes tienen una preponderancia especial y están interconectados entre
sí; es por eso que cuando se hace referencia a las condiciones o estado en la
infraestructura física de una institución educativa, nos acercamos más a la
definición del elemento asequibilidad o disponibilidad, sin desconocer por
supuesto, que pueda relacionarse con los demás en mayor o menor medida. Así, la
sentencia C-376 de 2010[95] dijo
que este elemento del servicio de educación puede condensarse “en la obligación del Estado de crear y financiar suficientes instituciones
educativas a disposición de todos aquellos que demandan su ingreso al sistema
educativo, abstenerse de impedir a los particulares fundar instituciones
educativas e invertir en infraestructura para la prestación del servicio, entre
otras”, sin olvidar tampoco la prohibición
de regresividad y los compromisos de avanzar en una mayor cobertura en
educación adquiridos por el Estado colombiano en el ámbito internacional[96].
4.14. Pues bien, en
atención al artículo 44 de la Constitución Política, en armonía con el inciso 3º del
artículo 67 superior, se reitera que la educación en Colombia es
obligatoria; en un comienzo, se creyó, por una lectura exegética de la
Constitución, que ésta iba desde los cinco a los quince años, tiempo que
abarcaría un año de preescolar y nueve grados de educación básica[97].
4.15. Frente a lo
anterior, le correspondió a la Corte Constitucional hacer una interpretación
más garantista en favor de los menores de edad, teniendo en cuenta los tratados
internacionales en la materia; por eso, la sentencia T-008 de 2016[98] siguiendo una línea pacífica, indicó que es
el Estado quien debe asegurar para los niños, las niñas y los adolescentes,
entre cinco y dieciocho años, los recursos para una adecuada disponibilidad en
todas las etapas escolares, dejando en claro, que es la mayoría de edad (18
años) y no los quince años que establece el artículo 67 superior, la
edad máxima para recibir una educación gratuita y obligatoria por parte del
ente estatal[99].
4.16. En resumen, de todo lo anotado anteriormente, podemos concluir
del derecho a la educación lo siguiente: “i)
es un derecho fundamental e inherente a la persona, y un servicio
público cuya prestación es un fin esencial del Estado; ii) está
íntimamente ligada con el ejercicio del derecho a la libre escogencia de
profesión u oficio, ya que es el presupuesto para materializar la
elección de un proyecto de vida; iii) es un derecho fundamental de las personas
menores de 18 años; iv) es gratuita y obligatoria en el nivel básico de
primaria; v) debe priorizar su dimensión de servicio público de manera que
todas las personas hasta de 18 años accedan al menos a un año de
preescolar, cinco años de primaria y cuatro de secundaria; vi) la integran 4
características fundamentales que se relacionan entre sí, a saber:
aceptabilidad, adaptabilidad, disponibilidad y accesibilidad; y, vii) las
entidades públicas de orden nacional y territorial tienen la obligación de
garantizar el cubrimiento adecuado de los servicios de educación y de asegurar
a los niños y niñas condiciones de acceso y permanencia en el sistema
educativo”[100].
5.
Responsabilidad en el mantenimiento físico de las infraestructuras
educativas
5.1. En aras de brindar una mayor claridad frente a la responsabilidad
que les compete a los diferentes entes territoriales y de cara a la garantía de
la disponibilidad y accesibilidad del derecho a la educación en la Institución
Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte de Villa de Leyva se hace
necesario referirnos a la Ley 715 de 2001, la cual atribuye a los departamentos
y a los municipios certificados y no certificados, recursos y competencias  en
relación con la prestación del servicio educativo.
5.2. A partir del artículo 44 de la Constitución Política, y de la
premisa establecida en el artículo 4° de la Ley 115 de 1994, que coloca en
cabeza del Estado, la sociedad y la familia el deber de velar “por la
calidad de la educación y promover el acceso al servicio público educativo, siendo
responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales, garantizar su
cubrimiento”, y en  concordancia con el artículo 356 de la Constitución
Política, que creó el Sistema General de Participaciones (en adelante –SGP–),
el cual trata de la
participación presupuestal que tienen los departamentos, distritos y municipios
en la prestación de los servicios educativos estatales, se desarrolló   todo un
andamiaje, que pone a disposición en los términos de ley 715 de 2001, los
recursos financieros necesarios para propender por una adecuada prestación del
servicio[101]. Se especifica también, que los
dineros del Sistema General de Participación de los departamentos, distritos y
municipios “se destinarán a la financiación de los servicios a su
cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de
educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación
de los servicios y la ampliación de cobertura” (s.f.d.t)[102].
5.3. Aunado a lo anterior, el
artículo 366 de la Carta Política indica que los esfuerzos del Estado deben
dirigirse al bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, satisfaciendo las necesidades de salud, de educación,
de saneamiento ambiental y de agua potable. De esta manera, en una tarea
conjunta, el juez constitucional y el legislador, han determinado los alcances
de la normativa relacionada con “las fuentes de recursos y
obligaciones específicas de los entes territoriales en materia de planeación y
coordinación para la efectiva prestación del servicio de educación”[103].
5.4. A efectos de dar mayor
claridad, las sentencias T-434 de 2018 y T-006 de 2019[104], en atención a la Ley 60 de 1993 y la Ley
715 de 2001, resumen en materia de educación, las competencias en cada nivel de
gobierno, respecto de la destinación que deben tener los recursos del SGP, para
cumplir con los cometidos estatales. Así las cosas, un municipio puede
certificarse, de acuerdo al número de habitantes y al cumplimiento de unos
requisitos[105], caso en el cual tendrá plena
autonomía en el manejo de los recursos asignados por la Nación a través del
SGP; y en caso contrario, si el municipio no se encuentra certificado, es el
departamento en quien recae la responsabilidad de garantizar el adecuado manejo
de los recursos destinados al servicio educativo en ese territorio.
5.5.
En este orden de
ideas, se estima pertinente transcribir algunos apartes de la sentencia T-434
de 2018 para ilustrar de mejor manera algunas de las funciones que competen a
los entes territoriales en esta materia, acorde con la Ley 715 de 2001:
“Los municipios
certificados en educación son competentes, entre otras cuestiones, para: (i) “participar
con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a
cargo del Estado y en la cofinanciación de programas y proyectos educativos
y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación.
Los costos amparados con estos recursos no podrán generar gastos permanentes a
cargo al Sistema General de Participaciones”; y (ii) “mantener la
actual cobertura y propender a su ampliación”.
En lo
referente a los municipios no certificados, el Legislador les asignó las
siguientes funciones: (i) administrar y distribuir los recursos del Sistema
General de Participaciones que se le asignen para el mantenimiento y
mejoramiento de la calidad del servicio de educación; (ii) participar con
recursos propios en la financiación de los servicios educativos a
cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación; y
(iii) suministrar la información al departamento y a la Nación con calidad y en
la oportunidad que se señale.
La ley 715
de 2001 estableció las competencias generales de los departamentos en el sector
educativo en los municipios no certificados, dentro de las cuales se mencionan:
(i) prestar asistencia técnica educativa, financiera y administrativa a
los municipios, cuando a ello haya lugar; (ii) mantener la cobertura actual y
propender su ampliación; y (iii) ejercer la inspección, vigilancia y
supervisión de la educación en su jurisdicción, en ejercicio de la delegación
que para tal fin realice el Presidente de la República”.
5.6.
Acorde con lo anterior, son múltiples las funciones que tiene el
departamento frente a los municipios no certificados y que se enlistan en su
totalidad en el numeral segundo del artículo 6° de la Ley 715 de 2001; en esta
medida, tienen un rol activo y de importancia, porque les corresponde
administrar los recursos que reciben del SGP, haciendo una distribución
adecuada entre todos los municipios no certificados dentro de su jurisdicción. Al
respecto la sentencia C-612 de 2002[106], se
refirió a la coordinación que debe existir entre departamentos y municipios no
certificados en atención a la autonomía territorial de cada uno de ellos
cumpliendo con una distribución funcional de competencias que no riñe con la
Constitución Política.
6.
De la carencia actual de objeto y las
diferentes modalidades. Reiteración jurisprudencial
6.1. Es
reiterada la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que señala que la
carencia actual de objeto se configura cuando las pretensiones plasmadas en la
acción de tutela,
no pueden ser satisfechas por el juez de conocimiento a través de orden alguna,
o que existiendo dicha orden, ésta no surtiría ningún efecto[107]. Pues bien, existen tres
escenarios diferentes que dependen de las circunstancias fácticas en que se
presentan, a saber:
6.1.1. Hecho superado. Esta
situación se presenta después del momento de interposición de la acción de
tutela y antes de emitirse el fallo correspondiente; y consiste, en que como
consecuencia del actuar de la parte demandada, cesó o superó la amenaza o la
vulneración de los derechos fundamentales alegados por la parte accionante[108]. Entonces, esta figura aparece cuando se ejecutó
lo requerido en la solicitud de amparo (acción u abstención) y, por tanto, la
afectación desaparece, siendo inoperante la intervención del juez
constitucional en aras de proteger derecho fundamental alguno, pues ya la
accionada los ha garantizado[109].
6.1.2. Daño consumado. A
diferencia del anterior, esta hipótesis se da cuando el daño o la afectación
que se pretendía evitar con la acción de tutela produjo un perjuicio; por lo
tanto, cualquier decisión del juez al respecto, con el fin de hacer que cese la
vulneración o impedir que se materialice el peligro sería completamente
intrascendente[110]. En este
escenario el juez puede optar por dictar un pronunciamiento de fondo cuando: “(i) la declaración de la
violación hace parte de los derechos del afectado; (ii) el pronunciamiento de
la Corte puede funcionar como garantía de no repetición frente al resto de las
personas; y (iii) resulta relevante para realizar pedagogía constitucional
sobre la materia”[111].
6.1.3. Acaecimiento de una situación sobreviniente. Tiene lugar en aquellos casos en que se modifican los hechos originales
planteados al inicio de la tutela, sin intervención alguna del accionado, a
partir de la actuación de un tercero o del mismo accionante, que ocasionan un
cambio tal en la nueva situación fáctica, haciendo
que la protección solicitada no sea necesaria, ya sea porque se satisfizo o
porque en el nuevo escenario no se amerita[112].
Así pues, el hecho sobreviniente, se diferencia
del hecho superado y del daño consumado, porque no se origina en una actuación
de la parte accionada dentro del trámite de tutela, y tampoco acaece el hecho
dañoso o materializa la amenaza. En la sentencia T-107 de 2018 se afirmó, que “en
razón de ello, y según las circunstancias de cada caso, el juez constitucional
puede pronunciarse de fondo cuando encuentre que existan actuaciones a surtir,
como la repetición por los costos asumidos o incluso, procesos disciplinarios a
adelantar por la negligencia incurrida[113].
7.     Análisis
del caso en concreto
7.1. El personero municipal de
Villa de Leyva, en representación de los niños, niñas y jóvenes de la sede
central de la Institución Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte,
interpuso acción de tutela contra la Secretaría de Infraestructura y Obras Públicas
de su municipio y la Secretaría de Educación del departamento de Boyacá, por la
presunta vulneración de sus derechos a la educación y a la integridad física,
ante la evidente falta de mantenimiento de la infraestructura que la colocaba
en riesgo de colapso, o incluso de ocasionar daños en la humanidad de los estudiantes
y profesores. La petición de amparo del funcionario se encaminó a solicitar que
se adelanten las gestiones de índole presupuestal y administrativo, para
realizar los estudios y obras necesarias para una oportuna readecuación de la
edificación afectada.
7.2. El accionante, como agente
oficioso de la comunidad académica, también señaló en su escrito introductorio que
acudía en defensa de los intereses del personal docente y administrativo de la
sede central de la Institución Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte;
sin embargo, como se expuso en el aparte de la legitimación en la causa por
activa (ver infra. I.2.1.), es claro en estos casos, su deber de
acreditar dicha representación mediante una autorización expresa de partes de
las personas que representa o la mención acerca de la imposibilidad de los
agenciados de acudir en defensa de sus derechos con la relación de los nombres.
Como no se evidenció en el estudio de procedencia, ninguna de estas dos
circunstancias, se tiene que la acción resulta improcedente únicamente, respecto
de ellos.
7.3. En el fallo de primera
instancia, se ampararon los derechos a la educación, integridad física y al
trabajo de toda la comunidad académica, docente y administrativa, de la sede
central de la Institución Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte, en
atención, primordialmente, al estudio técnico del 03 de marzo de 2016,
actualizado el 27 de febrero de 2018, realizado por la Secretaría de
Infraestructura y Obras Públicas de Villa de Leyva, en el que se mostraba el
evidente deterioro de varios sitios estratégicos de la edificación (salones
talleres, balcones, pasillos, etc), compuesta principalmente de madera, a causa
de agentes xilófagos. Empero, el juez de segunda instancia revocó la anterior
decisión, y en su lugar negó la protección de los derechos invocados por tres aspectos:
(i) no se encontró vulnerado ningún derecho fundamental, en razón a que los
estudiantes de la sede central, ya recibían sus clases normalmente en otras
sedes educativas cercanas, como en la sede campestre de la Institución
Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte, garantizándoseles también
transporte y alimentación; (ii) no era notoria la necesidad de intervención
urgente e inmediata del juez de tutela; y, (iii) porque a partir de los hechos
narrados, lo que en realidad se pretendía proteger mediante el uso de la acción
de tutela eran derechos colectivos, siendo procedente la acción  popular,
regulada por la Ley 472 de 1998
7.4. Dos puntos importantes a
tener en cuenta, son los relacionados con la titularidad del bien inmueble en
donde se encuentra la sede central de la Institución Educativa Técnico
Industrial Antonio Ricaurte ubicada en el municipio de Villa de Leyva (Boyacá),
porque el municipio no cuenta con un título de dominio que los acredite como
propietarios, aspecto que los limitó al no poder hacer inversión alguna sobre
el mismo; y en segundo lugar, lo concerniente a las responsabilidades que le
atañen a cada uno de los actores en el mantenimiento de la infraestructura,
atendiendo al concepto de municipio no certificado, el cual ya fue expuesto en el
acápite 5°.
7.5. Visto todo lo anterior, la Sala considera que las actuaciones
realizadas por la Institución Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte y la
Alcaldía Municipal de Villa de Leyva, conforme a uno de los compromisos
adquiridos en el acta de visita del 12 de abril de 2018 del Consejo Municipal de Gestión de
Riesgo de Villa de Leyva, en el que se
estableció el traslado efectivo de todos los estudiantes junto con el personal
docente de la sede central a la sede campestre, denotan que los alumnos continuaron
sus clases con normalidad  bajo condiciones más seguras, y supone que la
amenaza o posible vulneración del derecho fundamental a la educación no ocurrió
o se superó antes de la interposición de la presente tutela, y consecuentemente
cualquier eventual daño a la integridad física de esas personas, al no acudir
más a ese sede, no podría concretarse.
7.6. A pesar de lo anterior,
esta Sala no puede pasar por alto que la municipalidad no haya adelantado
gestión alguna para normalizar la situación, de vieja data, que se presenta con
el lote o terreno donde se encuentra la sede central de la Institución
Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte y que ese hecho haya servido como
excusa para no realizar ningún tipo de inversión. Aunado, a la poca claridad
que existe entre los diferentes niveles de gobierno frente la responsabilidad
de cada uno de ellos respecto del  mantenimiento de las infraestructuras
educativas, como si se tratara de ruedas sueltas o islas dentro de la
administración, olvidando los principios establecidos en el artículo 209 de la
Carta Política que rigen la función pública, en especial los de celeridad y
eficacia, así como los de coordinación, concurrencia y subsidiariedad a que se
refiere el artículo 288 ibídem.
7.7. Se reitera que el Estado
colombiano, al hacer parte de diferentes instrumentos internacionales, ha
adquirido diversos compromisos en pro de mejorar la educación de los niños,
actuando desde diferentes frentes; uno de ellos, impacta el atributo de la
disponibilidad que, según la Observación General no. 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las
Naciones Unidas, parte de la premisa de que : “Debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente
en el ámbito del Estado Parte”; y
más adelante agrega “las instituciones y los programas probablemente
necesiten edificios u otra protección contra los elementos, instalaciones
sanitarias para ambos sexos, agua potable(…)”. Más específicamente, la
sentencia C-376 de 2010[114] estableció que este elemento, como parte del servicio de
educación puede resumirse “en la obligación del
Estado de crear y financiar suficientes instituciones educativas a disposición
de todos aquellos que demandan su ingreso al sistema educativo, abstenerse de
impedir a los particulares fundar instituciones educativas e invertir en
infraestructura para la prestación del servicio, entre otras”.
7.8. En ese contexto, resulta
crucial que la entidad accionada pueda disponer de ese inmueble, para que
después de superado el escollo jurídico acerca de la falta de título que
acredite la propiedad de la sede central de la Institución Educativa Técnico
Industrial Antonio Ricaurte en cabeza de la Alcaldía Municipal de Villa de
Leyva, se puedan ejecutar en beneficio de los niños y jóvenes villaleyvanos, las
adecuaciones necesarias en condiciones de seguridad; las que indudablemente y
con meridiana claridad, en materia de educación, se traduciría en mejorar la oferta
académica para dicha población, e incluso para comunidades cercanas; además de
hacer realidad el cumplimiento de las garantías estatales.
7.9. Pues bien, al revisar el
expediente, se tiene certeza de la existencia de dos actos jurídicos plenamente
identificados[115], los cuales en su momento fueron elevados a escrituras públicas,  pues
uno se llevó a la Notaría Única de Villa de Leyva el 17 de junio de 1939, y el
otro se dio en la Notaria Segunda de Tunja el 1° de diciembre de 1947; y que a
pesar del tiempo transcurrido, pueden tener la virtualidad de esclarecer la
titularidad del dominio sobre el inmueble en donde funciona la Institución
Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte, y facilitar de esa manera las inversiones
sobre el mismo, sin que se incurra en tipos penales, como el descrito en el
artículo 397 de la Ley 599 de 2000, modificado por el artículo 33 de la Ley
1474 de 2011[116].
7.10. En este sentido, se trata
de que la actual Administración municipal de Villa de Leyva, de manera
eficiente, por intermedio de los servidores públicos adscritos a esa planta de
personal, pueda indagar acerca del contenido de las dos escrituras públicas
mencionadas, y establecer a partir de allí, una hoja de ruta que permita
desplegar todas las herramientas legales que estén a su alcance para aclarar la
titularidad de ese bien inmueble, y de esa manera recuperar jurídicamente la
edificación para colocarla nuevamente al servicio de la comunidad educativa del
Instituto Educativo Técnico Industrial Antonio Ricaurte, haciendo las adecuaciones
que requiera, recordando todo lo concerniente al manejo del presupuesto del SGP
de los municipios no certificados.
De igual manera, toda vez que la
información de las escrituras públicas provino de una respuesta de la
Personería Municipal de Villa de Leyva dada al Rector de la Institución Educativa
Técnico Industrial Antonio Ricaurte, en comunicación del 30 de julio de 2003, la
actual Administración si lo considera necesario, podrá acudir a los archivos de
estas entidades, como punto de partida de esa hoja de ruta mencionada en el
párrafo anterior, y si lo estima pertinente contar con la colaboración de éstas
para hacer más expedito el trámite a realizar.
7.11. En síntesis, la Sala (i) confirmará
parcialmente la sentencia de segunda instancia proferida el 04 de octubre
de 2019 por el Juzgado Primero
Civil del Circuito de Tunja, que revocó el fallo del
05 de agosto de 2019, emitido por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de
Villa de Leyva, que amparó los derechos invocados por el accionante, y en su
lugar negó la protección de los derechos fundamentales invocados por Henry
Javier Peña Cañón, Personero Municipal de Villa de Leyva, quien actuó como
agente oficioso de las niñas, niños, jóvenes de la Institución Educativa
Técnico Industrial Antonio Ricaurte de Villa de Leyva; (ii) declarará la
improcedencia parcial de la tutela, al no existir legitimación en la
causa por activa en los derechos invocados por el Personero Municipal de
Villa de Leyva, respecto del personal docente y administrativo de la sede
central de la Institución Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte; (iii) exhortará a la Alcaldía Municipal de
Villa de Leyva para que en el término de diez (10) días contados a partir de la
notificación de la presente providencia establezca una hoja de ruta con un
plazo que no podrá superar los tres (3) meses, que deberá incluir las
herramientas jurídicas que permitan esclarecer la titularidad del bien inmueble
donde funciona la sede central de la Institución Educativa Técnico Industrial
Antonio Ricaurte, y así poder invertir en el mantenimiento y recuperación de
los salones y aulas de clase; (iv) advertirá a la Secretaria de Educación de
Boyacá, que en atención a los principios de celeridad, eficacia, coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, y en
el ámbito de sus competencias, desempeñe un rol más activo, participativo y colaborativo
en la gestión del mantenimiento de la infraestructura educativa de su región,
en particular en municipios no certificados, como Villa de Leyva ya que el
presupuesto de estos recae en el departamento.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR
PARCIALMENTE la sentencia de
segunda instancia proferida el 04 de octubre de 2019 por el Juzgado
Primero Civil del Circuito de Tunja (Boyacá), que revocó el fallo del 05 de agosto de 2019,
emitido por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Villa de Leyva que
amparaba los derechos invocados por el accionante, y en su lugar negó la
protección de los derechos fundamentales que habían sido invocados por el señor
Henry Javier Peña Cañón, Personero Municipal de Villa de Leyva, quien actuó
como agente oficioso de las niñas, niños, jóvenes de la Institución Educativa
Técnico Industrial Antonio Ricaurte de Villa de Leyva; de
conformidad con las razones expuestas en esta providencia.
Segundo.- DECLARAR LA IMPROCEDENCIA PARCIAL DE
LA TUTELA, al no existir legitimación en la causa por activa en
los derechos invocados por el Personero Municipal de Villa de Leyva, respecto del
personal docente y administrativo de la sede central de la Institución
Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte; de conformidad con las razones expuestas
en esta sentencia.
Tercero.- EXHORTAR a la
Alcaldía Municipal de Villa de Leyva, si aún no lo ha hecho, para que en el
término de diez (10) días contados a partir de la notificación de la presente
providencia establezca una hoja de ruta con un plazo que no podrá superar los
tres (3) meses, que deberá incluir las herramientas jurídicas que permitan
esclarecer la titularidad del bien inmueble donde funciona la sede central de
la Institución Educativa Técnico Industrial Antonio Ricaurte, y así poder
invertir en el mantenimiento y recuperación de los salones y aulas de clase.
Cuarto.- ADVERTIR a la Secretaria de Educación de Boyacá, que en atención a los
principios de celeridad, eficacia, coordinación, concurrencia y subsidiariedad,
y en el ámbito de sus
competencias, desempeñe un rol más activo, participativo y colaborativo en la
gestión del mantenimiento de la infraestructura educativa de su región, en
particular en municipios no certificados, como Villa de Leyva, ya que el
presupuesto de estos recae en el departamento.
Quinto.- Por Secretaría
General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La Sala de Selección de Tutelas Número Doce la integraron
los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alberto Rojas Ríos.
[2] Folio 47 del cuaderno 1 del expediente
T-7.704.190.
[3] Folios 1 y 5 del cuaderno 1 del expediente
T-7.704.190.
[4]
Entre los hallazgos se
encuentra el avanzado desgaste del entrepiso, en especial de las viguetas en
madera que lo conforman, atacadas por agentes xilófagos, generando pérdidas de
sección y agrietamientos internos en la madera, con algunos desprendimientos
del cielo raso; y en general fallas que se reflejan en los desniveles del piso, entre otros.
[5] Folio 1 revés del cuaderno 1 del expediente
T-7.704.190.
[6] Folio 2 del cuaderno 1 del expediente
T-7.704.190.
[7] Folio 2 revés del cuaderno 1 del expediente
T-7.704.190.
[8] Ibídem.
[9] Folio 46 del cuaderno 1 del expediente
T-77.04.190.
[10] Folio 3 del cuaderno 1 del expediente
T-7.704.190.
[11] Folio 47 del cuaderno 1 del expediente T-7.704.190.
[12] Folios 47 y 48 del cuaderno 1 del expediente T-7.704.190.
[13] Folios 152 a 156 del cuaderno 1 del
expediente T-7.704.190.
[14] Folios 162 y 163 del cuaderno 1 del expediente
T-7.704.190.
[15] Folios 166, 167, 206 y 207 del cuaderno 1
del expediente T-7.704.190.
[16] Ibídem.
[17] Folios 167 y 207 del cuaderno 1 del
expediente T-7.704.190.
[18] Ibídem.
[19] Ibídem.
[20] Folios 167, 168, 208 y 209 del cuaderno 1
del expediente T-7.704.190.
[21] Folios 190, 191, 244 a 247 del cuaderno 1
del expediente T-7.704.190.
[22] Folio 192 del cuaderno 1 del expediente
T-7.704.190.
[23] Folio 190 del cuaderno 1 del expediente
T-7.704.190.
[24] Folio 191 del cuaderno 1 del expediente
T-7.704.190.
[25] Folio 194 del cuaderno 1 del expediente
T-7.704.190.
[26] Folios 195 y 264 del cuaderno 1 del
expediente T-7.704.190.
[27] Folios 194 y 199 del cuaderno 1 del
expediente T-7.704.190.
[28] Folio 279 del cuaderno 1 del expediente
T-7.7.04.190.
[29] Folios 275 y 276 del cuaderno 1 del expediente T-7.704.190.
[30] Folio 278 del cuaderno 1 del expediente
T-7.704.190.
[31] Folios 283 y 284 del cuaderno 1 del
expediente T-7.704190.
[32] El servidor público que se apropie en provecho suyo o de un tercero
de bienes del Estado o de empresas o instituciones en que éste tenga parte o de
bienes o fondos parafiscales, o de bienes de particulares cuya administración,
tenencia o custodia se le haya confiado por razón o con ocasión de sus
funciones, incurrirá en prisión de noventa y seis (96) a doscientos setenta
(270) meses, multa equivalente al valor de lo apropiado sin que supere el
equivalente a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales
vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas
por el mismo término.
[33] Folio 284 de del cuaderno 1 del expediente
T-7.704.190.
[34] Folios 287 y 288 del cuaderno 1 del
expediente T-7.704.190.
[35] Ibídem.
[36] Folios 15 a 23 del cuaderno 2 del
expediente T-7.704.190.
[37] Folio 22 del cuaderno 2 del expediente
T-7.704.190.
[38] Corte Constitucional,
Sentencias: T-008 de 2016 (MP Alberto Rojas Ríos); T-105 de 2017 (MP Alejandro
Linares Cantillo); T-207 de 2018, T-434 de 2018 y
T-167 de 2019 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado); T-091 de 2018 (MP Carlos Bernal
Pulido); entre otras.
[39] De la figura del perjuicio
irremediable en materia de educación, pueden consultarse las sentencias T-027
de 2018 (MP Carlos Libardo Bernal Pulido); T-434 de 2018 (MP Gloria Stella
Ortiz Delgado); y T-020 de 2019 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez); entre
otras.
[40] El inciso 1º del artículo 86 de la Constitución Política
de Colombia señala que “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar
ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente
y sumario, por si misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata
de sus derechos constitucionales fundamentales (…)”. También, el artículo
10º del Decreto 2591 de 1991 le brinda la posibilidad a esa persona de agenciar
derechos ajenos cuando el titular de los mismos no está en posibilidad de
ejercer su propia defensa.
[41] Corte Constitucional, Sentencia T-209 de
2019 (MP Carlos Libardo Bernal Pulido).
[42] Corte
Constitucional, Sentencia SU-173 de 2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo);
T-351 de 2018 (MP Antonio José Lizarazo Ocampo); T-742 de 2017 y T-209 de 2019
(MP Carlos Libardo Bernal Pulido).
[43] MP Alberto Rojas Ríos.
[44] MP Cristina Pardo Schlesinger.
[45] MP Humberto Sierra Porto.
[46] Ibídem.
[47] MP Carlos Bernal Pulido.
[48] Corte Constitucional, Sentencia T-008 de 2016 (MP Alberto
Rojas Ríos).
[49] Corte Constitucional, Sentencia T-091 de 2018 (MP Carlos
Libardo Bernal Pulido).
[50] Corte Constitucional, Sentencia T-302 de 2018 (MP Cristina
Pardo Schlesinger).
[51] Corte Constitucional, Sentencia T-603 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz
Delgado).
[52] Corte
Constitucional, Sentencias T-105 de 2017 (MP Alejandro Linares Cantillo) y
T-422 de 2019 (MP Cristina Pardo Schlesinger).
[53] Corte Constitucional, Sentencias T-036 de 2017 (MP Alejandro
Linares Cantillo); T-001 de 2018 (MP Cristina Pardo Schlesinger); T-375 de 2018
(MP Gloria Stella Ortiz Delgado); T-091 de 2018 (MP Carlos Libardo Bernal
Pulido).
[54] Ibídem.
[55] Corte Constitucional, Sentencia T-222 de 2014 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva).
[56] MP Alberto Rojas Ríos.
[57] MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[58] Ibídem.
[59] Corte Constitucional, Sentencia T-008 de
2016 (MP Alberto Rojas Ríos).
[60] Folios 1, 2 y 3 del cuaderno 1 del expediente
T-7.704.190.
[61] Corte
Constitucional, Sentencias T-779 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub);
T-636 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa); T-743 de 2013 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva); T-105 de 2017 (MP Alejandro Linares Cantillo); T-434 de 2018 (MP
Gloria Stella Ortiz Delgado); T-006 de 2019 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez);
T-205 de 2019 (MP Antonio José Lizarazo Ocampo).
[62] MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[63] Corte
Constitucional, Sentencia T-302 de 2018 (MP Cristina Pardo Schlesinger).
[64] MP Jorge Iván Palacio Palacio.
[65] Corte Constitucional, Sentencias T-743 de 2013 (MP Luis Ernesto Vargas Silva); T-806 de 2014 (MP Jorge Iván Palacio Palacio); T-207 de 2018 (MP
Gloria Stella Ortiz Delgado).
[66] Corte Constitucional, Sentencias T-514 de
1998 (MP José Gregorio Hernández Galindo); T-979 de 2001 (MP Jaime Córdoba
Triviño); C-258 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[67] En esta sentencia, cuyo magistrado ponente fue Luis Eduardo Vargas Silva, se estudió la constitucionalidad de la
Ley Estatutaria en Salud, lo que no fue óbice para que se hiciera una mención
al derecho a la educación.
[68] Corte Constitucional, Sentencia T-806 de
2014 (MP Jorge Iván Palacio Palacio).
[69] MP Carlos Bernal Pulido.
[70] Ibídem.
[71] MP Luis Guillermo Guerrero Pérez
[72] Concepto que se tomó prestado del derecho ambiental, en el cual “(…)
las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación
al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de un daño
grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá
utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para
impedir la degradación del medio ambiente”. En la Sentencia T-1002 de 2010,
la Corte apeló a este principio para decir que la falta de certeza sobre la
inminencia del colapso de un edificio no podía usarse para postergar la adopción
de medidas tendientes a reforzar su estructura.
[73] Corte Constitucional, Sentencia C-067 de
2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).
[74] Corte
Constitucional, Sentencias T-087 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub);
T-055 de 2017 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); T-457 de 2018 (MP Antonio
José Lizarazo Ocampo).
[75] Corte
Constitucional, Sentencias T-207 de 2018 y T-434 de 2018 (MP Gloria Stella
Ortiz Delgado); T-457 de 2018 (MP Antonio José Lizarazo Ocampo).
[76] Corte Constitucional, Sentencia T-457 de
2018 (MP Antonio José Lizarazo Ocampo).
[77] Ibídem.
[78] Corte Constitucional, Sentencias T-805 de
2007 (MP Humberto Antonio Sierras Porto); T-006 de 2019 (MP Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[79] Corte
Constitucional, Sentencias T-781 de 2010 (MP Humberto Sierra Porto); T-743 de
2013 (MP Luis Ernesto Vargas Silva); T-759 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos);
T-055 de 2017 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); T-091 de 2018 (Carlos
Bernal Pulido); T-434 de 2018 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado); T-058 de 2019
(MP Alejandro Linares Cantillo); T-205 de 2019 (MP Antonio José Lizarazo
Ocampo); T-422 de 2019 (MP Cristina Pardo Schlesinger); entre otras.
[80] MP Luis
Ernesto Vargas Silva.
[81] En esta sentencia se declaró la
constitucionalidad condicionada del artículo 183 de la ley 115 de 1994, en el
entendido que el Estado no puede regular cobros académicos en la educación
básica primaria, pues esta debe ser gratuita y obligatoria para todos.
[82] Párrafo 2 de la Observación General No. 13
del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
[83] Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[84] Ibídem.
[85] MP María Victoria Calle Correa.
[86] Ibídem.
[87] MP Jorge Iván Palacio Palacio.
[88] Ibídem.
[89] MP Alberto Rojas Ríos.
[90] Ibídem.
[91] MP Aquiles Arrieta Gómez.
[92] Ibídem.
[93] MP Gloria Stella Ortiz Delgado.
[94] Ibídem.
[95] MP Luis Ernesto Vargas Silva.
[96] Este Órgano jurisdiccional ha
establecido que la prohibición de regresividad consiste en que “si un Estado se compromete en el orden
internacional y constitucional a ampliar gradualmente la eficacia de algunas facetas
prestacionales de los derechos constitucionales, resulta arbitrario que decida
retroceder en ese esfuerzo de manera deliberada”. Corte Constitucional, Sentencia T-428 de 2012
(MP María Victoria Calle Correa); Sentencia C-1165 de 2000 (MP Alfredo Beltrán
Sierra); C-1489 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero); C-671 de 2002 (MP
Eduardo Montealegre Lynett); C-981 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil); C-038 de
2004 (MP Eduardo Montealegre Lynett); T-1318 de 2005 (MP Humberto Antonio
Sierra Porto); T-043 de 2007 (MP Jaime Córdoba Triviño); C.507 de 2008 (MP
Jaime Córdoba Triviño); C-630 de 2011 (MP María Victoria Calle Correa, SV Luis
Ernesto Vargas Silva); C-629 de 2011 (MP Humberto Antonio Sierra Porto); C-372
de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub); entre otras.
[97] Corte
Constitucional, Sentencia T-422 de 2019 (MP Cristina Pardo Schlesinger).
[98] MP Alberto
Rojas Ríos.
[99] Corte
Constitucional, Sentencias T-743 (MP Luis Ernesto Vargas Silva); T-207 de 2018
(MP Gloria Stella Ortiz Delgado); T-434 de 2018 (MP Antonio José Lizarazo
Ocampo); entre otras.
[100] Ibídem.
[101] Ver los artículos del 1 al 4 de la Ley 715
de 2001.
[102] Corte Constitucional, Sentencias T-279 de
2018 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado) y T-434 de 2018 (MP Antonio José Lizarazo
Ocampo).
[103] Corte Constitucional, Sentencia T-279 de
2018 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado).
[104] MP Antonio José Lizarazo Ocampo y MP Luis
Guillermo Guerrero Pérez, respectivamente.
[105] Algunos de los requisitos se encuentran en el numeral 5º de la Ley
60 de 1993. El municipio debe demostrar: (i) sistemas organizados de planeación
de información y pedagogía; (ii) eficiencia y eficacia institucional; y (iii)
que realizan aportes permanentes con recursos propios para la educación. En
concordancia con la disposición legal descrita, el artículo 20 de la Ley 715 de
2001, determinó que son entidades territoriales certificadas en educación, los
departamentos y los distritos. A su vez, estableció que la Nación certificará a
los municipios con más de cien mil habitantes
[106] MP Alfredo Beltrán Sierra y MP Jaime
Córdoba Triviño
[107] Corte Constitucional, Sentencias SU-225 de
2013 (MP Alexei Julio Estrada); T-358 de 2014 (MP Jorge Iván Pretelt Chaljub);
T-038 de 2019 (MP Cristina Pardo Schlesinger).
[108] Corte Constitucional, Sentencia T-022 de
2012 (MP Jorge Iván Palacio Palacio).
[109] Corte Constitucional, Sentencia T-038 de 2019 (MP Cristina Pardo
Schlesinger).
[110] Ibídem.
[111] Corte Constitucional, Sentencia T-287 de
2013 (MP Nilson Pinilla Pinilla).
[112] Corte Constitucional, sentencia T-107 de
2018 (MP Carlos Bernal Pulido).
[113] Ibídem.
[114] MP Luis Ernesto Vargas Silva.
[115] Así se estableció a partir de la
respuesta brindada por Giovanna Andrea Cortes Castro, personera municipal en
2003, al señor Luis Alejandro López Bautista, rector del ITINAR de ese
entonces; en oficio allegado al expediente.
[116] Peculado por apropiación. El
servidor público que se apropie en provecho suyo o de un tercero de bienes del
Estado o de empresas o instituciones en que éste tenga parte o de bienes o
fondos parafiscales, o de bienes de particulares cuya administración, tenencia
o custodia se le haya confiado por razón o con ocasión de sus funciones.