C-781-01
Sentencia C-781/01
Sentencia
C-781/01
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Revisión formal de norma anterior a Constitución vigente
REGULACION CAMBIARIA-Antecedentes
CAMBIO INTERNACIONAL-Regulación
LEY MARCO-Características
LEY MARCO DE CAMBIO
INTERNACIONAL
CAMBIO INTERNACIONAL-Principios sobre la regulación/JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA
REPUBLICA-Autoridad cambiaria
REGIMEN CAMBIARIO-Señalamiento
REGULACION CAMBIARIA-Autoridades
REGIMEN DE CAMBIO INTERNACIONAL-Constitución vigente
REGIMEN DE CAMBIO INTERNACIONAL-Régimen de inversión de capitales
CAMBIO INTERNACIONAL-Operaciones
FACULTADES EXTRAORDINARIAS Y LEY MARCO-Semejanzas y distinciones
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN UNA LEY
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance/LEY MARCO-Alcance
FACULTADES EXTRAORDINARIAS Y LEY MARCO-Presupuestos de temporalidad y precisión
CAMBIO INTERNACIONAL-Fijación de régimen de inversiones/LEY MARCO DE CAMBIO
INTERNACIONAL-Fijación de régimen de inversiones
LEY MARCO DE CAMBIO INTERNACIONAL-Régimen de inversión de capitales
REGIMEN DE CAMBIO INTERNACIONAL-Reserva de ley bajo Constitución anterior
REGIMEN DE
CAMBIO INTERNACIONAL-Reserva
de ley bajo Constitución vigente
Referencia: expediente D-3346
Demanda de inconstitucionalidad contra el
inciso primero del artículo 15 de la Ley 9ª de 1991
Actor: Luis Carlos Sáchica Aponte
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C.,  veinticinco (25) de julio de
dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
previstas en el artículo 241-4 de la Constitución Política, y cumplidos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. TEXTO
A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada y se
subraya lo demandado:
“LEY 09 DE 1991
(enero 17)
Por la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el
Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas
complementarias
El Congreso de Colombia
DECRETA
TITULO  I
De las normas generales en materia de cambios internacionales
(…)
CAPITULO III
De las inversiones
Artículo 15. Régimen de
inversiones. El régimen general de la inversión de capitales del exterior en el
país y de las inversiones colombianas en el exterior será fijado por el
Gobierno Nacional. En desarrollo de esta función se señalarán las modalidades,
la destinación, forma de aprobación y las condiciones generales de esas
inversiones.
Efectuada una inversión de
capitales del exterior en el país en debida forma, el inversionista tendrá
derecho para remitir al exterior las utilidades provenientes de la inversión y
para reembolsar el capital invertido y las ganancias de capital, con sujeción a
los límites y condiciones que señale el Gobierno Nacional. (…)[1]
II.  LA DEMANDA
Considera el actor que la disposición demandada
violaba lo dispuesto en el artículo 76 numeral 10 (sic)[2] de la Constitución de
1886 bajo la cual la Ley 9ª de 1991 fue expedida, y actualmente el artículo 150
numeral 10 de la Constitución Política de 1991.
Señala que “el inciso primero del artículo 15
de la Ley 9ª de 1991 está afectado de vicio de inconstitucionalidad en cuanto,
tanto bajo el régimen de la anterior Constitución, dentro de cuya vigencia fue
expedida, como en la actual, no cumple los requisitos exigidos en ésta ni en la
otra Carta, para que el Congreso pudiera habilitar al Gobierno como legislador
extraordinario en orden a dictar el Régimen de Inversiones extranjeras. En uno
y otro régimen constitucional el otorgamiento de las llamadas ‘facultades
extraordinarias’ (que sí revisten al Gobierno para dictar normas con fuerza
legislativa) son facultades temporales y precisas, y el inciso primero del
artículo 15 es de vigencia indefinida y no es preciso.
“En efecto, el artículo 15 demandado no
señaló el término para dictar el régimen general de inversión de capitales
extranjero en el país y de las inversiones colombianas en el exterior,
condición ineludible de la investidura de facultades extraordinarias al
Gobierno, pues, se trata de una excepción a la regla de que la ley la dicta
directamente el Congreso, que es el significado de las expresiones pro
tempore, de la anterior Constitución, y que en la nueva es un plazo que no
puede exceder de seis meses.
“Por tanto, tratándose de materia reservada
por ambos estatutos a la ley, se requería la atribución expresa de esa potestad
al Gobierno, pero en forma transitoria, y precisando la materia. Requisito éste
que tampoco cumple el artículo acusado, ya que define la cuestión en la forma
ampliada y vaga que significan ‘régimen general de inversiones’, que son los
términos en que el Congreso indicó el objeto de las facultades que asignaba al
Gobierno indefinidamente, sin ninguna precisión, pues, agrega el artículo 15
que, en ejercicio de las mismas, se señalarán ‘las condiciones generales’ de
dichas operaciones”.
Considera, en síntesis, que la norma
demandada es inconstitucional “porque las facultades de regulación legislativa
que confió al Gobierno, no pueden ser indefinidas en el tiempo y la materia”.
III. INTERVENCIONES
1.   Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
La doctora Elizabeth Cadena Fernández, en
representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en este
proceso para oponerse a los argumentos de la demanda y solicitar la
declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, en cuanto la Ley 9ª de 1991
es una ley general, expedida con base en el artículo 150-19 de la Constitución,
y no una ley de facultades extraordinarias proferida según el artículo 150-10
de la Carta.
Señala que la competencia otorgada al
Gobierno Nacional por la norma acusada para expedir el régimen general de la
inversión de capitales del exterior en el país y de las inversiones colombianas
en el exterior, no corresponde al ejercicio de una competencia otorgada al
Congreso por el ordenamiento superior y por lo tanto no requería atender los
requisitos establecidos en el artículo 150-10 de la Constitución. (...)  Por el
contrario se trata de un asunto donde la competencia legislativa del Congreso
se halla limitada a la formulación del marco o cuadro general, que requiere de
la participación del Gobierno y de la Junta Directiva del Banco de la República
para reglamentar el asunto íntegramente. Los tres entes deben coordinar su
función de regular los cambios internacionales a lo dispuesto por la ley que
establece el marco de las normas generales que señalan los objetivos y los
criterios propios de esta categoría de ley.
2.   Intervención del Ministerio de
Comercio Exterior
La doctora Martha Lucía Casas de Montoya, en
representación del Ministerio de Comercio Exterior, intervino en este proceso
para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, en cuanto
ésta se refiere a un asunto propio del régimen de cambio internacional, el cual,
según lo consagra el artículo 150-19 de la Constitución, se regula a través de
una ley general, marco o cuadro.
Considera que aunque la Ley 9ª de 1991 fue
expedida durante la vigencia de la Constitución del 86, bajo la vigencia de la
Constitución de 1991 conserva su carácter de ley general o cuadro porque fija
las reglas y los criterios que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional para
regular el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones
de la Junta Directiva del Banco de la República.
Además, el tema de la inversión extranjera es
inherente a la regulación del régimen de cambio internacional y en esa medida
la facultad otorgada al Gobierno Nacional en la norma demandada es
constitucional porque forma parte de las materias que por estar reguladas por
una ley marco, el Gobierno Nacional tiene plenas facultades para desarrollarla
dentro de los lineamientos generales trazados por el legislador.
3.   Intervención del Departamento
Nacional de Planeación
El doctor Luis Edmundo Suárez Soto, en
representación del Departamento Nacional de Planeación, presentó escrito para
solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. No obstante,
advierte la Corte que el escrito fue aportado al proceso en forma extemporánea,
motivo por el cual se abstendrá de considerar sus argumentos.
4.   Intervención ciudadana
El doctor Marco Aurelio Llinás Volpe, en su
calidad de ciudadano en ejercicio, intervino en este proceso con el fin de
solicitar que se declare la exequibilidad de la norma demandada.
Precisa que la Ley 9ª de 1991 está conformada
por dos (2) Títulos, cada uno con finalidad diversa y plenamente definida en su
campo de aplicación normativa. El Título Primero fija las normas generales en
materia de Cambios Internacionales y de Inversión Extranjera, en el cual se
encuentra la norma demandada (art. 15, inciso 1º). El Título Segundo contiene
disposiciones complementarias a la ley marco, entre las que se encuentra el
otorgamiento de precisas facultades extraordinarias al Presiente de la
República para expedir decretos con fuerza de ley en el tema cambiario (art.
32).  A partir de la diferenciación mencionada, considera que el demandante
confunde el contenido de los dos artículos de la Ley 9ª/91. Afirma además que
el artículo 15, en cuanto a la temporalidad de la atribución dada al Gobierno,
no requería cumplir con las exigencias del artículo 150 numeral 10 de la
Constitución Política.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación, en
concepto No. 2467 recibido el 8 de marzo de 2001, intervino en este proceso
para defender la constitucionalidad de la norma acusada.
Considera que se trata de una ley marco o
cuadro y no de una ley de facultades extraordinarias. Por lo tanto, la competencia
para la regulación del régimen general de inversión de capitales tanto en el
exterior como en el país, hace parte de la política general del régimen de
cambio internacional, y como tal, corresponde ejercerla en forma concurrente al
Congreso de la República y al Ejecutivo por expresa disposición de los
artículos 150-19, literal a) y 189-25 de la Constitución de 1991, que
corresponden a las materias tratadas en los artículos 76-22 y 120-22 de la
Constitución de 1886. Esta conclusión se obtiene al hacer una lectura integral
del artículo 15 de la ley 9ª de 1991 y no solamente del inciso demandado.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
FUNDAMENTO DE LA DECISION
1.   Señala el actor que la
norma demandada no cumplía durante la vigencia de la Constitución de 1886 ni
cumple ahora en vigencia de la Constitución Política de 1991 los requisitos
constitucionales exigidos para que el Congreso de la República pudiera
habilitar al Gobierno Nacional como legislador extraordinario para dictar el
régimen de inversiones extranjeras. Agrega que con el otorgamiento de
facultades extraordinarias, temporales y precisas, se reviste al Gobierno para
dictar normas con fuerza legislativa y que, por el contrario, la norma
demandada ni es precisa ni su vigencia está definida.
Con apreciación diferente sobre la norma
demandada, el Ministerio Público y los intervinientes consideran que la Ley 9ª
de 1991 es una ley marco, expedida con base en el artículo 76, numeral 22 de la
Constitución de 1886, y corresponde ahora a las leyes generales consagradas en
el artículo 150-19 de la Constitución de 1991.
0
Problema
jurídico
2.   De acuerdo con los planteamientos
expuestos, la Corte deberá, en primer lugar, determinar si el artículo 15 de la
Ley 9ª de 1991 corresponde a una ley marco o a una ley de facultades
extraordinarias y, en segundo lugar, según el tipo de ley de que se trate,
establecer si son constitucionales o no los márgenes de precisión y de
temporalidad de la norma acusada.
Para tal propósito se mencionarán los
antecedentes de la regulación cambiaria; la pertenencia del régimen de
inversión de capitales al régimen de cambio internacional; las semejanzas y
diferencias entre el otorgamiento de facultades extraordinarias y la ley
general o ley marco, y las condiciones de temporalidad y de precisión en ambas
modalidades de legislación.
3.   Los cargos formulados en
relación con la temporalidad y la precisión de la decisión legislativa
contenida en la norma demandada se refieren a vicios de procedimiento y no a vicios
de carácter material. En estas circunstancias, la revisión de
constitucionalidad de la norma demandada se hará únicamente en relación con la
Constitución anterior y no con la de 1991.
Esta Corporación ha determinado que los
vicios de procedimiento de una ley se aprecian a la luz de la Constitución
vigente en el momento de expedición de la ley y no de acuerdo con la nueva
Carta Política. Al respecto, en la sentencia C-176 de 1996, M.P. Alejandro
Martínez Caballero, expuso, por ejemplo, que “Si se acusa una norma
preconstituyente por no cumplir con esas exigencias de forma, la preceptiva
constitucional aplicable es la Carta de 1886 con sus respectivas reformas, pues
la  formación de un acto jurídico -como una ley- se rige por las reglas
vigentes al momento de su expedición, y no por la normatividad posterior. En
efecto, la regulación ulterior no puede generar una inconstitucionalidad
sobreviniente por vicios de formación de un acto que fue regularmente
expedido”.
Antecedentes de la regulación cambiaria. El régimen de
inversión de capitales hace parte del régimen de cambio internacional.
4.   El control de cambios se
estableció en Colombia en 1931 como función a cargo del legislador ordinario y,
excepcionalmente, de autoridades cambiarias creadas por la ley o autorizadas
por ésta.  Con la ley 1ª de 1959, sobre régimen de cambios internacionales y
comercio exterior, la Junta Directiva del Banco de la República se
constituyó en autoridad cambiaria.[3]
Posteriormente, con la creación de la Junta Monetaria en 1963 se trasladó a
este organismo las funciones de regulación cambiaria. El Decreto 444 de 1967
reguló la materia y mantuvo en la Junta Monetaria la función de la regulación
cambiaria.[4]
5.   La reforma constitucional de 1968
modificó la estructura tradicional de reparto de competencias entre el
legislativo y el ejecutivo. En el Acto Legislativo No. 1 de ese año se
estableció una distribución concurrente de competencias entre el Congreso y el
Gobierno para la regulación de determinadas materias económicas, en las cuales,
hasta entonces, existía la distribución clásica de funciones entre las dos
ramas del poder público, es decir la regulación de las materias económicas, de
un lado, por el Congreso a través de leyes ordinarias y su desarrollo por el
Gobierno a través de decretos reglamentarios o, de otro lado, a través del
otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República para
que expidiera la regulación económica por medio de decretos con fuerza material
de ley.  El régimen de cambios internacionales hizo parte de las materias
objeto de la nueva modalidad de regulación.
La decisión del constituyente en 1968 fue la
de otorgar capacidad normativa al Gobierno en materias económicas, con la
consecuente reducción de la competencia del Congreso en estos campos. La
finalidad de la reforma fue la de establecer mecanismos más eficientes para
enfrentar los retos impuestos por la realidad económica, dinámica y cambiante,
los cuales exigen decisiones oportunas, sin necesidad de recurrir al trámite
legislativo que incluye la elaboración, presentación, reparto, discusión,
aprobación, sanción y publicación de la ley.  Como argumento a favor de la
reforma se expuso también la eventual inconveniencia de la publicidad de las
materias debatidas en las Cámaras, la especialidad temática y la complejidad de
los asuntos objeto de regulación, lo cual explicaba la frecuente delegación
legislativa en el Gobierno para regular los asuntos económicos.[5]
De acuerdo con los artículos 11 numeral 22, y
41 numeral 22 del Acto legislativo No. 1 de 1968, incorporados en los artículos
76 numeral 22, y 120 numeral 22 de la Constitución de 1886, al Presidente de la
República le correspondía regular el cambio internacional, con sujeción a la
normas generales dictadas para tal efecto por el Congreso. Este nuevo tipo de
ley fue denominado por la doctrina como ley marco o ley cuadro, con lo cual se
alude al papel del legislador en el señalamiento de los límites, pautas, marco
o lineamientos generales de actuación para la regulación de la correspondiente
materia por el Gobierno.
6.   Desde 1968 la regulación en los asuntos
económicos indicados en los numerales 22 de los artículos 76 y 120 de la
Constitución anterior requiere la participación concurrente del Congreso y del
Gobierno. La ley marco carece de eficacia regulatoria plena sin los decretos
que la desarrollen y los decretos del Gobierno en estos asuntos son
improcedentes sin la respectiva ley general.
Decía el numeral 22 del artículo 76 de la
anterior Constitución:
Art. 76. Corresponde al
Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones:
(...)
22)   Dictar las normas generales a las
cuales deba sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: organizar el
crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, regular el
cambio internacional y el comercio exterior; modificar los aranceles, tarifas y
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas.
Y el numeral 22 del artículo
120:
Art. 120. Corresponde al
presidente de la república como jefe de Estado y suprema autoridad
administrativa:
(...)
22)   Organizar el
crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, regular el
cambio internacional y el comercio exterior y modificar los aranceles, tarifas
y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, con sujeción a las
reglas previstas en las leyes a que se refiere el ordinal 22 del artículo 76.
De acuerdo con los anteriores preceptos
constitucionales, la Corte Suprema de Justicia señaló las siguientes
características de la ley marco:
Esta ley se caracteriza
por señalar principios, pautas, métodos, políticas generales de actividad
gubernamental, respecto de los temas indicados en el numeral 22 del artículo 76
y así se les conoce como “Marco”, determinando los linderos y contenidos
amplios sobre materias allí señaladas, pero que deja su concreción al Ejecutivo
por medio de “Decreto”, como lo precisa el numeral 22 del artículo 120 de la
Constitución.
La ley marco por sus características y
contenidos una vez tramitada a instancias del Gobierno y sancionada como tal
por el Presidente, es general, con más políticas que hipótesis concretas,
orientaciones que decisiones específicas.
Está vedado frente a ellas al legislativo,
por imperio del inciso 2º del artículo 76 y numeral 22 del 76, sin previa
iniciativa gubernamental, tramitarla a propuesta de los congresistas o legislar
ordinariamente o facultar extraordinariamente al Ejecutivo respecto de las
mismas y prohibido la tramitación sin sujeción gubernamental, introducir normas
tendientes a legislar sobre ellas o conceder al ejecutivo facultades pro-tempore
relacionadas con estas materias: la reserva de la iniciativa inhibe al
legislador para la producción de leyes marco. Sin embargo, una vez el Gobierno
ha hecho uso de tal iniciativa, no puede impedir a su instancia la culminación
del correspondiente trámite legislativo.[6]
7.   La Ley 9ª de 1991 fue la primera ley
marco en materia de cambios internacionales, aprobada en desarrollo del
artículo 76 numeral 22 de la Constitución anterior. A pesar de la existencia
desde 1968 de los preceptos constitucionales, la regulación cambiaria la
ejerció la Junta Monetaria hasta 1991, en aplicación del decreto 444 de 1967 y
por ausencia de la ley marco que desarrollara esta materia.
8.   La Constitución Política de 1991
estableció dos principios sobre la regulación de los cambios internacionales:
en primer lugar, conservó la figura de la ley marco a la cual denomina ley
general (C.P. arts. 150, numeral 19, literal b) y, en segundo lugar, asignó
simultáneamente a la Junta Directiva del Banco de la República la calidad de
autoridad cambiaria, conforme a las funciones que le asigne la ley (C.P., arts.
371 y 372).[7]
Es necesario indicar que si bien el numeral 25 del artículo 189 de la
Constitución de 1991 no le asigna expresamente al Presidente de la República la
función de señalar el régimen cambiario, esta función está contemplada en el
artículo 150, numeral 19, literal b) de la Carta.
De esta manera, la Constitución de 1991
distribuyó las funciones que deben cumplir las tres autoridades encargadas
ahora de la regulación cambiaria, como se observa en las disposiciones que se
citan en seguida:
De conformidad con el literal b) del numeral
19 del artículo 150 de la Constitución, corresponde al Congreso de la República
por medio de las también llamadas “ley marco”, “dictar las normas generales, y
señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para los siguientes efectos: (...) b) Regular el comercio exterior y
señalar el cambio internacional, en concordancia con las funciones que la
Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República”.
Igualmente le compete, mediante ley ordinaria, "Determinar la moneda
legal, la convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio, y arreglar el
sistema de pesas y medidas" (C.P., art. 150-13), y "Expedir las leyes
relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete
desempeñar a su Junta Directiva" (C.P., art. 150-22).  En el artículo 371
le asigna al Banco de la República, entre otras, las funciones de regulación de
la moneda, de los cambios internacionales y del crédito, la emisión de la moneda
legal y la administración de las reservas internacionales, las cuales ejercerá
en coordinación con la política económica general. Así mismo, en el artículo
372 le otorga a la Junta Directiva del Banco de la República el carácter de
autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le
asigne la ley; señala también este artículo que el Congreso dictará la ley a la
cual deberá ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones
y las normas con sujeción a las cuales el Gobierno expedirá los estatutos del
Banco en los que se determinen, entre otros aspectos, las reglas para la
constitución de reservas, entre ellas las de estabilización cambiaria y
monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.
9.   De otra parte, el régimen
de inversión de capitales hace parte de la regulación cambiaria. El artículo 1º
del decreto 444 de 1967, por ejemplo, señalaba que el régimen de cambios
internacionales y de comercio exterior tiene por objeto promover el desarrollo
económico y social y el equilibrio cambiario a través de los siguientes medios:
“e) Repatriación de capitales y reglamentación de las inversiones colombianas
en el Exterior”.
El
título de la ley 9ª de 1991 se refiere a asuntos cambiarios[8] y en ella incluye el
capítulo III, sobre el régimen de inversión de capitales (arts. 15 a 17). El
Congreso de la República titula de la siguiente manera la ley 9ª de 1991: “Por
la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno
Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas
complementarias”. (resaltado fuera de texto)
Posteriormente,
en desarrollo de los principios consagrados en la ley 9ª de 1991 el Gobierno
Nacional expidió el decreto 1735 de 1993, “por el cual se dictan normas en
materia de cambios internacionales”. El artículo 1º de este decreto define y
señala las operaciones de cambio: “Artículo 1º. Operaciones de cambio.
Defínense como operaciones de cambio todas las comprendidas dentro de las categorías
señaladas en el artículo 4º de la Ley 9ª de 1991, y específicamente las
siguientes: (...) 2. Inversiones de capital del exterior en el país; 3.
Inversiones colombianas en el exterior (...)”.[9]
En el
mismo sentido, con base, entre otras, en las facultades consagradas en el
artículo 15 de la ley 9ª de 1991 y oído previamente el concepto del Consejo
Nacional de Política Económica, Conpes, se expidió el decreto No. 2080 del 18
de abril de 2000, “por el cual se expide el Régimen General de Inversiones de
capital del exterior en Colombia y de capital colombiano en el exterior”.[10]
Semejanzas y diferencias constitucionales entre el
otorgamiento de facultades extraordinarias y la ley general o ley marco.
10.   El otorgamiento de facultades
extraordinarias al Gobierno Nacional y la ley general o ley marco representan
dos modalidades de ejercicio de la potestad legislativa por parte del Congreso
de la República. Si bien tienen algunas semejanzas, existen suficientes
elementos para distinguirlas, tal como se expone a continuación:
11.   Los aspectos comunes más relevantes
entre el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno y la ley marco
o general están referidos a parte del proceso legislativo. Ambas leyes se
aprueban en cuatro debates, requieren de la sanción del Gobierno Nacional y se
publican en el Diario Oficial. Señalan, a su manera, límites a la actuación
normativa del Gobierno y son objeto de control público de constitucionalidad.
Requieren de la participación normativa del Gobierno a través de decretos para
poder tener a disposición la respectiva regulación, en cuanto la decisión del
legislador, por sí sola, carece de eficacia legislativa suficiente. Igualmente
expresan la concreción del principio de libertad de configuración legislativa.
12.   Las diferencias materiales y de
procedimiento se resumen en lo siguiente:
La figura de la delegación de competencia
legislativa del Congreso en el Gobierno fue consagrada en 1886 en el artículo
76 numeral 10 de la Constitución Política.[11]
La ley general establecida en la Constitución de 1991 corresponde a la
anteriormente denominada por la doctrina como ley marco o ley cuadro, la cual
fue instituida en la reforma constitucional de 1968 (A.L. 1 de 1968, art. 11,
nl. 22).
Las facultades extraordinarias regularmente
se otorgan en una ley ordinaria, situación que no excluye que también sea
procedente conferirlas en otro tipo de ley, incluso en una ley general.[12]  Lo anterior permite
afirmar que no existe una ley especial denominada “ley de facultades
extraordinarias” sino la decisión del Congreso de otorgar en el Gobierno
facultades para la regulación de asuntos propios de la competencia ordinaria
del legislador. De esta manera, no hay ley de facultades extraordinarias sino
facultades extraordinarias en una ley, que bien pude ser una ley ordinaria o
uno de los tipos especiales de ley, con la condición que en la aprobación del
artículo o artículos de la ley en los cuales se realice la delegación
legislativa se atiendan los requisitos consagrados en el artículo 150 numeral
10 de la Constitución. Por el contrario, la ley general es un tipo especial de
ley.
A través del otorgamiento de facultades
extraordinarias el Congreso de la República inviste de autoridad al Gobierno
Nacional para expedir decretos con fuerza de ley, en asuntos que son de
competencia del legislador ordinario.[13]
En la ley marco el Congreso dicta las normas generales y señala los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para ejercer las funciones
que en ciertas materias le asigna la Constitución.
En las facultades extraordinarias se presenta
la delegación de competencia legislativa, propia del Congreso de la República,
en el Gobierno.[14]
En la ley general el Congreso no otorga facultad legislativa al Gobierno en
cuanto la regulación de las correspondientes materias económicas exige la
participación conjunta, indelegable e irrenunciable tanto del legislativo como
del ejecutivo. En el primer caso se “establecen los parámetros dentro de los
cuales debe moverse el Ejecutivo para legislar en forma extraordinaria”[15]  y en el segundo “Las
leyes marco suponen una distribución de competencias entre el legislativo y el
ejecutivo”.[16]
Existe una amplia y variada gama de materias
que pueden ser objeto de facultades extraordinarias, la cual comprende los
asuntos propios de la potestad legislativa del Congreso, con las excepciones
expresamente señaladas en el artículo 150-10 de la Constitución.[17]  Las leyes generales
están instituidas para regular en forma concurrente entre Congreso y Gobierno,
los asuntos económicos expresamente indicados en el artículo 150-19 de la
Constitución. Las facultades extraordinarias tienen por objeto cualesquiera de
las materias que integran el campo de la legislación ordinaria mientras que la
reserva material de ley general constituye una excepción al principio de la
cláusula general de competencias del legislador ordinario.[18] La restricción
material para el Congreso se expresa en la prohibición de expedir leyes
ordinarias que regulen asuntos sometidos a reserva de ley general y la de
otorgar facultades extraordinarias al Gobierno en estas materias (C.P., art.
150-10).[19]
El Congreso, al otorgar facultades
extraordinarias, no desarrolla la materia legislativa que delega en el
Gobierno.[20]
Su papel se limita a señalar o precisar las materias en las que inviste
temporalmente de competencia legislativa al ejecutivo para que ejerza, por una
sola vez, tales facultades.[21]
En la ley marco el Congreso señala al Gobierno “las pautas generales dentro de
las cuales este último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria
ejecutando esos principios en forma dinámica y de fácil modificación”.[22]
Las facultades extraordinarias deben ser
solicitadas expresamente por el Gobierno. Por su parte, la iniciativa para la
presentación del proyecto de ley general corresponde al principio general sobre
la iniciativa legislativa (C.P. arts. 154, 155 y 156), excepto las leyes a que
se refieren los literales a), b) y e) del numeral 19 del artículo 150 de la
Constitución, las cuales solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa
del Gobierno (C.P., art. 154).
Las facultades extraordinarias se otorgan con
un plazo determinado (pro tempore en la Constitución de 1886 y no
superior a seis meses en la de 1991) y se agotan cuando el Gobierno hace uso de
ellas, dentro del plazo y por una única ocasión, o cuando vence el término dado
sin que el Gobierno las haya ejercido;[23]
la ley general se aprueba con carácter indefinido, no señala plazos al Gobierno
para la expedición de los decretos que la complementen y permite al Gobierno
ejercer su potestad regulatoria cuantas veces sea necesario. Si no se hace uso
de las facultades extraordinarias, éstas se extinguen cuando vence el término
señalado por el Congreso, figura inexistente en la ley general.
La decisión de otorgar facultades
extraordinarias al Gobierno requiere la aprobación de la mayoría absoluta de
los votos de los miembros de una y otra Cámara; la aprobación de la ley general
se realiza por la mayoría simple en cada uno de los debates.
Para otorgar facultades extraordinarias se
requiere que la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje
(C.P./86, art. 76-12 y C.P./91, art. 150-10);[24]
tales circunstancias no se exigen para la aprobación de la ley general.
Las facultades extraordinarias deben ser
precisas y expresas.[25]
En la ley general el legislador dispone de cierta flexibilidad para regular las
materias económicas. Aunque la Constitución no señala la extensión de la ley
general, el mayor alcance de la ley implica menor espacio para la actuación del
decreto. Existe de todas maneras un límite al legislador y al Gobierno de
acuerdo con la materia específica y cualquier exceso repercutirá en la
inexequibilidad de la ley o en la nulidad de los decretos.
Los decretos expedidos por el Gobierno
Nacional en desarrollo de la ley de facultades tienen rango legislativo, con
efectos similares a los de una ley ordinaria y corresponde a la Corte
Constitucional revisar su constitucionalidad (C.P. arts. 150-10 y 241-5).[26] Los decretos expedidos
por el Gobierno Nacional son de naturaleza administrativa y, aunque no
pertenecen a la potestad reglamentaria del Gobierno, son demandados en su
inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado (C.P., art. 237-2).[27] Al respecto señaló
esta Corporación:
La Corte debe afirmar en esta ocasión que,
pese al carácter general atribuido por la Constitución a los preceptos
integrantes de las leyes "marco", como no hay un traslado de
competencia legislativa a la cabeza del Gobierno, sino que éste debe
desarrollar, sin salirse de su órbita ejecutiva, los lineamientos, las
políticas y los criterios fijados en la ley, habrá necesariamente disposiciones
dotadas de un carácter más específico pero siempre legislativo, en la medida en
que la materia correspondiente está reservada exclusivamente al legislador. En
otros términos, en este tipo de leyes lo que queda para la actividad de
regulación del Gobierno solamente puede ser de índole administrativa, pues en
virtud de ellas no está investido el Presidente de la República de la
atribución de legislar, a la manera como sí acontece con las leyes de
facultades extraordinarias.[28]
Los decretos expedidos en ejercicio de
facultades extraordinarias regulan ampliamente la materia delegada; los
decretos expedidos en desarrollo de la ley general complementan la regulación
de la materia económica, dentro del marco diseñado en la respectiva ley.
Los decretos expedidos en uso de la
delegación legislativa no pueden ser modificados por el Gobierno, a menos que
se le otorguen nuevas facultades sobre la misma materia, y los decretos
expedidos en desarrollo de leyes generales pueden ser modificados en cualquier
tiempo por el Gobierno, siempre y cuando respeten el marco establecido en la
ley general.
Finalmente, cuando el Gobierno actúa en
ejercicio de facultades extraordinarias lo hace en cumplimiento de función
legislativa, cuyo titular es el Congreso de la República; cuando actúa en
aplicación de la ley general lo hace en ejercicio de una función administrativa
propia, otorgada por la Constitución Política (C.P./86, art. 120-22 y C.P./91,
art. 189-25).[29]
13.   Como se aprecia, aunque
existen semejanzas entre la delegación de competencias legislativas en el
Gobierno y la ley general, son ellas claramente diferenciables entre sí, a
partir de aspectos como la titularidad de la función, la finalidad de las
normas, las materias objeto de regulación, la temporalidad de las decisiones,
el requisito de consenso para su aprobación, la naturaleza de los respectivos
decretos, el juez competente para conocer de las demandas contra los decretos,
entre otras.
Los
presupuestos de temporalidad y precisión en la delegación legislativa y en la
ley general o ley cuadro.
14.   Un elemento adicional para diferenciar
entre la figura de la delegación legislativa y la ley general, en el cual
enfatiza el autor en la demanda, está referido a la temporalidad de las
decisiones del Congreso y a la precisión de las materias tratadas en cada ley.
15.   El Congreso debe señalar con precisión
el término durante el cual otorga facultades extraordinarias al Gobierno. La
anterior Constitución no señalaba límites temporales mínimos ni máximos, pero
sí exigía que la delegación se hiciera pro tempore, es decir por un
tiempo determinado. En la Constitución de 1991 se señala un término máximo de 6
meses a las facultades extraordinarias. El señalamiento de un término se
explica en tanto la delegación constituye, en este caso, una prórroga del principio
general de competencia legislativa en el Congreso. Al ser la delegación una
figura que consagra una excepción, no puede admitirse que por esta vía se
fusione indefinidamente en un órgano el cumplimiento de las funciones
legislativa y ejecutiva, sin atentar contra caros principios democráticos y de
separación de poderes. Por lo tanto, la limitación temporal de las facultades
extraordinarias tiene el propósito de garantizar que la configuración
legislativa esté a cargo del órgano de representación política y democrática
por excelencia, el Congreso de la República.
De otro lado, la naturaleza especial de la
ley marco o ley general no exige, por principio, el señalamiento de límite
temporal de sus disposiciones. Desde la adopción de este tipo de ley en la
reforma constitucional de 1968 se ha considerado que las normas generales que
en ella se expiden tienen duración indefinida, sin restricción alguna sobre la
expiración de sus efectos.
16.   Acerca de la delimitación del objeto de
las facultades extraordinarias, se exige al Congreso precisar las materias en
las cuales se concede la delegación legislativa. En los artículos 76 numeral 12
de la Constitución de 1886 y 150 numeral 10 de la de 1991 se emplea la
expresión “precisas facultades extraordinarias” para aludir a la condición
impuesta al legislador de determinar, con precisión, el objeto de la delegación
legislativa. Sobre el particular la Corte ha conservado su línea
jurisprudencial señalada en la sentencia C-074 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón,
en donde dijo que “En materia de facultades extraordinarias, la jurisprudencia
ha señalado que el concepto ‘precisión’ se refiere no al grado de amplitud de
la ley de facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación
de la materia a la que se refiere”.[30]
Es diferente la exigencia en relación con las
materias de ley marco, en tanto la Constitución establece un criterio más
flexible en la expedición de las reglas generales a las cuales deba sujetarse
el Gobierno para los asuntos que constituyen la reserva constitucional de ley
general.[31]
17.   Los criterios expuestos acerca de la
temporalidad y precisión de las facultades extraordinarias y de la ley general
son axiales en la argumentación de la demanda. A su vez, constituyen base
importante de la decisión que adopte esta Corporación sobre la
constitucionalidad de la norma demandada. Si se concluye que el artículo 15 de
la ley 9ª de 1991 fue expedido con base en el artículo 76 numeral 12 de la
Constitución de 1886, referente a las facultades extraordinarias, deberán
aplicarse los criterios señalados antes en relación con la condición pro
tempore y de precisión exigidos en la delegación legislativa; por el
contrario, si se determina que el artículo 15 de la ley 9ª se expidió en
aplicación del artículo 76 numeral 22 de la Constitución de 1986, serán las
condiciones de atemporalidad y de marco general el que se tenga en cuenta en el
análisis.
Naturaleza del artículo 15 de la ley 9ª de 1991
18.   El actor demanda el inciso
primero del artículo 15 de la ley 9ª de 1991 por considerar que vulnera los
preceptos sobre las leyes de facultades extraordinarias establecidos en su
momento en el artículo 76 numeral 12 de la Constitución de 1886 y ahora en el
artículo 150 numeral 10 de la Carta Política de 1991, en especial en lo
referente a la precisión y a la temporalidad de las facultades delegadas en el
Gobierno.
19.   El señor Procurador
General señala que el precepto acusado corresponde a una ley general y que si
se analiza el texto íntegro del artículo 15 y no solamente el aparte censurado,
se podrá apreciar que el legislador fijó en él las pautas, los límites y el
marco en que el Gobierno Nacional habría de desarrollar el régimen de la
inversión de capitales.
20.   Se impone entonces
considerar el texto íntegro del artículo 15 de la Ley 9ª de 1991 para
determinar la naturaleza de su contenido.
Artículo 15. Régimen de inversiones. El régimen
general de la inversión de capitales del exterior en el país y de las
inversiones colombianas en el exterior será fijado por el Gobierno Nacional. En
desarrollo de esta función se señalarán las modalidades, la destinación, forma
de aprobación y las condiciones generales de esas inversiones.
Efectuada una inversión de capitales del
exterior en el país en debida forma, el inversionista tendrá derecho para
remitir al exterior las utilidades provenientes de la inversión y para
reembolsar el capital invertido y las ganancias de capital, con sujeción a los
límites y condiciones que señale el Gobierno Nacional.
Mediante normas de carácter general se podrán
establecer regímenes excepcionales de acuerdo con el destino de la inversión,
tales como los correspondientes a los sectores financiero, de hidrocarburos y
minería.
Con excepción de aquellos asuntos referentes
a la transferencia de recursos al exterior, la inversión extranjera en
Colombia, será tratada para todos los efectos de igual forma que la inversión
de nacionales colombianos.
Las condiciones de
reembolso de la inversión y de la remisión de utilidades legalmente vigentes en
la fecha de registro de la inversión extranjera, no podrán ser cambiadas de
manera que afecten desfavorablemente a los inversionistas extranjeros, salvo
temporalmente cuado las reservas internacionales sean inferiores a tres meses
de importaciones.
Parágrafo. Las normas que se expidan en
desarrollo de este artículo no podrán conceder condiciones y otorgar
tratamientos discriminatorios a los inversionistas extranjeros frente a los
inversionistas privados nacionales.
El artículo 15 de la ley 9ª de
1991 se refiere a lo siguiente: Los parámetros para que el Gobierno señale el
régimen de la inversión de capitales; la procedencia de la remisión de
utilidades y los reembolsos de capital invertido; la autorización para
establecer regímenes especiales para algunos sectores o actividades económicos;
la igualdad de tratamiento a la inversión de extranjeros y nacionales
colombianos; lo referente a la transferencia de recursos al exterior, y la
prohibición para conceder concesiones y otorgar tratos discriminatorios a los
inversionistas.  Como se aprecia, no se trata de una norma que otorgue
facultades extraordinarias al Gobierno. Por el contrario, la materia que
desarrolla este artículo hace parte de la reserva constitucional de ley marco,
en la cual, precisamente, desde la Carta Política anterior está la prohibición
constitucional de ser regulada a través de facultades extraordinarias.[32]
21.   De acuerdo con lo
expuesto, los asuntos tratados en el artículo 15 de la ley 9ª de 1991 son
propios del régimen de inversión de capitales, materia a su vez perteneciente
al régimen de cambios internacionales. Además, en relación con la norma
demandada existen varios aspectos, como los siguientes, que permiten resaltar
que se está frente a una ley general o ley marco y no frente al otorgamiento de
facultades extraordinarias en el Gobierno Nacional:
a.   En el trámite del
respectivo proyecto de ley que culminó con la aprobación de la ley 9ª de 1991,
siempre estuvo presente la voluntad del legislador de aprobar una ley marco. Al
respecto, en la exposición de motivos se señaló lo siguiente:
A partir del Acto Legislativo No. 1 de 1968
se introdujo un cambio sustancial en la forma de legislar, entre otras, en
materia de cambios internacionales y de comercio exterior. Hoy la legislación
en esas materias debe realizarse mediante leyes cuadro cuya naturaleza,
expresada por el propio constituyente, significa el ejercicio compartido de una
función constitucional en la que cada Órgano tiene delimitada su competencia.
El Congreso dictando normas generales y el
Ejecutivo desarrollándolas, sin que aquél pueda legislar en detalle ni éste ir
más allá de lo previsto en la ley, en una forma semejante a unas autorizaciones
permanentes.
Así por ejemplo, mediante decretos ejecutivos
dictados dentro de los lineamientos previstos en una ley marco vigente desde
1971, el Código de Aduanas ha sido reformado en varias ocasiones sin
intervención del Legislativo.
El Presidente Lleras Restrepo en mensaje al
Congreso Nacional el 20 de julio de 1967 destacó la característica de esta
reforma en lo que respecta la Estatuto Cambiario en los siguientes términos:
En realidad, con respecto a estos puntos,
como en muchas otras materias, la reforma viene a consagrar, con carácter
permanente, un sistema que el Ejecutivo ha tenido que practicar, una y ora vez,
ya acogiéndose al régimen de facultades extraordinarias previsto por el ordinal
12 del artículo 76, ya apelando a las del estado de sitio.
Frecuentemente se han votado facultades
extraordinarias, para, por ejemplo, modificar el arancel de aduanas; y cosa
semejante ha ocurrido con las reglamentaciones atinentes a los cambios
internacionales.
Hoy existe ya, contenido en el Decreto-ley
444 de 1967, un estatuto de cambios y comercio exterior y sus normas están
inspiradas en el espíritu de la reforma constitucional, puesto que, bajo dicho
estatuto, las autoridades monetarias y la Superintendencia de Comercio Exterior
manejan conforme a las normas generales, la política cambiaria y comercial
respectivamente.
Este sistema de las leyes cuadro explica la
gran diferencia que se encuentra entre el articulado del proyecto de ley y la
especificidad del anterior estatuto cambiario expedido en 1967, es decir antes
de la vigencia del Acto Legislativo número 1 de 1968.
De esta forma se incorporan a nuestra
legislación los avances normativos de otros países sobre esta materia, tales
como los que imperan actualmente en España, México y Chile. En estos países,
como en muchos otros, las normas básicas en materia cambiaria y de comercio
exterior son muy simples, otorgando la necesaria amplitud de regulación al
Ejecutivo de acuerdo con las circunstancias del momento.
De conformidad con lo anterior, el
proyecto de ley que se presenta a consideración del Congreso constituirá ley
marco, con base en la cual el Gobierno Nacional, directamente y a
través de la Junta Monetaria, el Conpes y el Consejo Directivo del Comercio
Exterior, expedirá las regulaciones específicas, que siguiendo los
criterios y principios generales de la ley habrán de constituir el nuevo
régimen.[33]
(resaltado fuera de texto)
b.   El artículo 15 de la ley 9ª
de 1991 consagra las pautas, los principios o las reglas generales para que el
Gobierno complemente el régimen de la inversión de capitales del exterior en el
país y de las inversiones colombianas en el exterior. El inciso primero, objeto
de la demanda, expresamente diseña el marco de actuación al Gobierno. Allí se
lee: “En desarrollo de esta función se señalarán las modalidades, la
destinación, forma de aprobación y las condiciones generales de esas
inversiones”. Más adelante el mismo artículo 15 señala que “Mediante
normas de carácter general se podrán establecer regímenes excepcionales
...”. (subrayado fuera de texto)
c.   La propia ley 9ª de 1991
dice en el artículo 3º que “Las funciones consagradas en este
título serán ejercidas por el Gobierno Nacional y por conducto
(...) del Consejo de Política Económica y Social las previstas en el artículo 13”.
En la ley 9ª hay una nota aclaratoria sobre la remisión al artículo 13, para
precisar que se refiere es al artículo 15, el cual es el objeto de objeto de
esta demanda. Dice la aclaración: “La remisión que en el último renglón del
artículo 3º se hace al artículo 13, en lo que se refiere al Consejo Nacional de
Política Económica y Social, Conpes, debe entenderse efectuada al artículo 15
de la Ley”.
d.   Además del artículo 15, la
ley 9ª de 1991 contiene otros artículos en los que se expresa la calidad de ley
general. Por ejemplo, en el artículo 1º dice que “La regulación en materia de
cambios internacionales será ejercida con sujeción a los criterios, propósitos
y funciones contenidos en la presente ley, ...”. En el artículo 16 prescribe
que “Mediante reglas de carácter general, el Gobierno Nacional
podrá determinar cuáles empresas de servicios inherentes al sector de (...)
podrán celebrar contratos dentro del país en divisas (...)”. (resaltado fuera
de texto)
e.   En el título de la ley 9ª
de 1991 señala expresamente su carácter de ley general o ley marco. En él se
lee: “Por la cual se dictan normas generales a las que deberá
sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se
adoptan medidas complementarias”.  (resaltado fuera de texto)
f.   Fue tan precisa la
distinción que hizo el legislador entre las dos modalidades de legislación en
referencia que, además de la naturaleza de ley marco que otorgó al artículo 15
de la ley 9ª de 1991, en el artículo 32 expresó plenamente lo que entendía por
otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno Nacional.  Dice el
artículo 32:
Artículo 32. Facultades extraordinarias. De
conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política,
revístese de facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el
término de un año contado a partir de la publicación de la presente Ley, para
los siguientes efectos:
1.   Modificar la estructura y funciones de
la Superintendencia de Control de Cambios, organismo en el cual se podrá
establecer un sistema especial de carrera administrativa y fuentes específicas
de recursos, (...).
2.   Establecer el régimen sancionatorio de
las infracciones a las normas que contempla esta Ley y demás disposiciones que
la desarrolle, en particular, el aplicable a los intermediarios del mercado
cambiario, (...)
Al comparar
los artículos 15 y 32 de la ley 9ª resalta la precisión conceptual que empleo
el legislador en relación con las figuras de ley marco, en el primero, y de
delegación de competencias legislativas en el ejecutivo, en el segundo.
g.   El régimen de inversión de
capitales a que se refiere el artículo 15 demandado pertenece al régimen de
cambio internacional, materia que estaba expresamente señalada en la reserva de
ley marco en el artículo 76 numeral 22 de la Constitución anterior, y que
corresponde ahora a la reserva de ley general consagrada en el artículo 150
numeral 19, literal b), de la Constitución de 1991. Como ya se señaló, esta
materia no podía ser objeto de delegación legislativa por pertenecer, desde
1968, a la reserva constitucional de ley marco.
h.   Se encuentra también la
expresa mención que hace el artículo 150 numeral 19 de la actual Constitución
Política al régimen de cambios internacionales, como una de las materias que
integran la cláusula de reserva de ley general.  Además, en el artículo 150
numeral 10 de la Constitución vigente hay una expresa disposición que prohíbe
otorgar facultades extraordinarias para regular las materias señaladas en el
numeral 19, entre las cuales se encuentra el régimen de cambios internacionales.
22.   En síntesis, la norma
demandada, inciso primero del artículo 15 de la ley 9ª de 1991, reguló una
materia reservada a la ley marco por la Constitución vigente en el momento de
su expedición, es decir la Constitución de 1886 (artículos 76 -numeral 22- y
120 -numeral 22-). Ella no contiene la decisión del Congreso de la República de
otorgar facultades extraordinarias al Gobierno Nacional sino la determinación
de las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el mencionado
efecto (CP/86, art. 76, nl. 22).
23.   En estas circunstancias,
no es procedente el cargo por vulneración del requisito constitucional de la
temporalidad, en tanto ésta no es una exigencia de la ley general o ley marco.
Además, la Corte encuentra que el artículo 15 atiende la exigencia consagrada
en el artículo 76 numeral 22 de la Constitución del 86, en cuanto contiene “las
normas generales a las cuales debe sujetarse el gobierno para (...) regular el
cambio internacional” y, de paso, el régimen de inversión de capitales
extranjeros en Colombia y de capital colombiano en el exterior. Por lo tanto,
el artículo 15 fue aprobado de acuerdo con los preceptos sobre ley marco
consagrados en la Constitución que regía cuando se expidió la ley 9ª de 1991.
Por lo anterior, se declarará la
exequibilidad de la norma acusada, pero solo respecto de los cargos formulados
por el actor.
DECISION
Con
fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Declarar exequible el inciso primero del artículo 15 de la ley 9ª de 1991 en
los términos expuestos en la parte motiva y solo por los cargos formulados en
relación con la especificidad y la temporalidad de las atribuciones dadas en
esta norma.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERIA                                       MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado                                                                                   Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO                                                         RODRIGO ESCOBAR
GIL
Magistrado
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA                 EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS                   CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]              Diario Oficial No. 39.634 del 17 de enero de 1991.
[2]              Por la estructura de la demanda y por el contenido
de los argumentos expuestos por el demandante se deduce que hace referencia al
numeral 12 de la Constitución Política de 1886 y no al numeral 10 como en
varias ocasiones lo señala en su escrito.
[3]              Ley 1ª de 1959, artículos 18, 20, 35 y 41, entre
otros.
[4]              El decreto 444 de 1967, sobre régimen de cambios
internacionales y de comercio exterior, fue expedido en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas al Gobierno por la ley 6ª de 1967. Sobre
las funciones en materia cambiaria de la Junta Monetaria ver por ejemplo los
artículos 5º-k, 11, 12, 13, 15 y 17.
[5]              “La institución de las leyes marco
permite simultáneamente resguardar el principio democrático - puesto que el
Congreso conserva la facultad de dictar y modificar las normas básicas para la
regulación de una materia - y reaccionar rápidamente ante la dinámica de los
hechos a través de decretos del Gobierno que adapten la regulación específica
de la materia a las nuevas situaciones”. Sentencia C-054 de 1998, M.P. Fabio
Morón Díaz.
[6]              Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia del
25 de septiembre de 1986, M.P. Jaime Pinzón López. Ref. Exp. 1465.
[7]              Para la expedición del régimen cambiario la
Constitución de 1991 consagró una participación tripartita: el Congreso, el
Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República. Sobre este asunto ver,
por ejemplo, la sentencia C-564 de 2000, M.P.  Alfredo Beltrán Sierra.
[8]              El Congreso de la República titula de la siguiente
manera la ley 9ª de 1991: “Por la cual se dictan normas generales a las que
deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular
los cambios internacionales y se adoptan
medidas complementarias”.  (resaltado fuera de texto)
[9]              Diario Oficial No. 41.017 del 2 de septiembre de
1993, pág. 1.
[10]             Diario Oficial No. 44.205 del 25 de octubre de 2000,
pág. 29 a 33.
[11]             El artículo 76-10 de la Constitución adoptada en 1886
decía: “Art. 76. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes atribuciones (...)   10.  Revestir, pro tempore,
al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la
necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen”.  Esta fórmula se
conservó hasta 1991. De otro lado, en relación con la evolución de las
apreciaciones de la doctrina acerca de la figura de las facultades
extraordinarias, puede consultarse la sentencia C-503 de 2001, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[12]             El artículo 32 de la ley 9ª de 1991, en la cual se
halla la norma bajo revisión en esta sentencia, otorga facultades extraordinarias
al Gobierno para reestructurar la Superintendencia de Control de Cambios y
establecer el régimen sancionatorio de las infracciones a las normas que
contempla esta ley.
[13]             En la sentencia C-290 de 1997, M.P.,
Jorge Arango Mejía, la Corte Constitucional expresó que “Desde el punto de
vista constitucional, la regla general es la de que, en principio, el Congreso
es el llamado a reformar y derogar las leyes. Excepcionalmente, el Presidente
puede reemplazarlo si aquél, lo reviste de precisas facultades extraordinarias
para expedir normas con fuerza de ley”. Por su parte, en la sentencia C-503 de
2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, dijo que “Por virtud de la figura de las
facultades extraordinarias, el Congreso de la República, en ciertos casos y
cumplidos determinados requisitos, habilita al Gobierno para que ejerza la
función legislativa”.
[14]             Ver por ejemplo la Sentencia C-1546 de 2000, M.P.
Jairo Charry Rivas.
[15]             Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[16]             Sentencia C-1111 de 2000, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo. Ver también las sentencias C-332 de 2000, M.P. Fabio Morón
Díaz; C-955 de 2000, M.P.  José Gregorio Hernández, y C-1161 de 2000, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[17]             El artículo 150-10 de la Constitución Política
prescribe que “Estas facultades no se podrán conferir para  expedir códigos,
leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 –léase 19-
del presente artículo, ni para decretar impuestos”.
[18]             Ver por ejemplo la sentencia C-1161 de 2000, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[19]             Hay materias que no pueden dejar de hacer parte de
una ley marco. Ver sentencias C-428 de 1997 y C-955 de 1999, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[20]             Ver sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa
[21]             En la sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa, se dijo:  “Dichas leyes no desarrollan temas en particular; simplemente
se limitan a enunciarlos, de manera que sea el Ejecutivo quien adelante el
trabajo legislativo”. En el mismo sentido, en la sentencia C-052 de 1997, M.P.
Carlos Gaviria Díaz, se afirmó: “las normas mediante las cuales se confieren
facultades extraordinarias se limitan a enunciar las materias que el Presidente
de la República debe desarrollar”.
[22]             Sentencia C-013 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[23]             Al respecto ver las sentencias C-608 de
1992, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein; C-138 de 1996, M.P.  José Gregorio
Hernández Galindo;  C-271 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz;  C-329 y C-382 de
2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell;  y  C-1269 de 2000, M.P. Fabio Morón
Díaz.
[24]             Sobre esta condición de oportunidad ver las
sentencias C-271 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz; C-725 de 2000, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra , C-1546 de 2000, M.P. Jairo Charry Rivas y C-504 de 2001, M.P.
Jaime Araujo Rentería.
[25]             Ver las sentencias C-271 de 2000, M.P. Fabio Morón
Díaz; C-725 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, y C-1374 de 2000, M.P.  José
Gregorio Hernández Galindo.
[26]             En vigencia de la Constitución del 86, el control de
constitucionalidad de los decretos expedidos en ejercicio de facultades
extraordinarios lo ejercía la Corte Suprema de Justicia (C.P./86, art. 214-2a).
[27]             Sobre la naturaleza administrativa de os decretos
expedidos en desarrollo de leyes generales, ver las sentencias C-608 de 1999,
C-710 de 1999, C-955 de 2000 y C-1111 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, y C-725 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[28]             Sentencia C-955 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[29]             Ver sentencias C-608 de 1999, C-710 de 1999 y C-1111
de 2000, M.P. José Gregorio Hernández, y C-725 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[30]             Ver sentencias 700 de 1999 y C-245 de 2001, M.P. José
Gregorio Hernández; C-1316 de 2000 y C-1493 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz,
y C-503 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[31]             Ver sentencias C-248 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz,
C-196 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, y C-383 de 1999 y C-747 de
1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[32]             Corte Suprema de Justicia.  Sala Plena. Sentencia del
25 de septiembre de 1986. M.P. Jaime Pinzón López. Ref. Exp. 1465.
[33]             Anales del Congreso No. 76 del 26 de septiembre de
1990, pág. 4.