T-774-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-774/04
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Ajuste
terminológico/VIA DE HECHO-Expresión que se ha reemplazado por la de
causales genéricas de procedibilidad de la tutela
Antes de pasar a analizar cada uno de los alegatos
del accionante en contra de la sentencia del Consejo de Estado que se acusa, la
Sala considera pertinente señalar que el concepto de vía de hecho, en el cual
se funda la presente acción de tutela, ha evolucionado en la jurisprudencia
constitucional. La Corte ha decantado los conceptos de capricho y arbitrariedad
judicial, en los que originalmente se fundaba la noción de vía de hecho.
Actualmente no “(…) sólo se trata de los casos en que el juez impone, de manera
grosera y burda su voluntad sobre el ordenamiento, sino que incluye aquellos
casos en los que se aparta de los precedentes sin argumentar debidamente
(capricho) y cuando su discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio
de los derechos fundamentales de los asociados (arbitrariedad). Debe advertirse
que esta corporación ha señalado que toda actuación estatal, máxime cuando
existen amplias facultades discrecionales (a lo que de alguna manera se puede
asimilar la libertad hermenéutica del juez), ha de ceñirse a lo razonable. Lo
razonable está condicionado, en primera medida, por el respeto a la
Constitución.” En este caso (T-1031 de 2001) la Corte decidió que la acción de
tutela procede contra una providencia judicial que omite, sin razón alguna, los
precedentes aplicables al caso o cuando “su discrecionalidad interpretativa se
desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados”. Este
avance jurisprudencial ha llevado a la Corte a remplazar “(…) el uso conceptual
de la expresión vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad.”
Así, la regla jurisprudencial se redefine en los siguientes términos, “Por lo
anterior, todo pronunciamiento de fondo por parte del juez de tutela respecto
de la eventual afectación de los derechos fundamentales con ocasión de la
actividad jurisdiccional (afectación de derechos fundamentales por providencias
judiciales) es constitucionalmente admisible, solamente, cuando el juez haya
determinado de manera previa la configuración de una de las causales de
procedibilidad; es decir, una vez haya constatado la existencia de alguno de
los seis eventos suficientemente reconocidos por la jurisprudencia: (i) defecto
sustantivo, orgánico o procedimental; (ii) defecto fáctico; (iii) error
inducido; (iv) decisión sin motivación, (v) desconocimiento del precedente y
(vi) violación directa de la Constitución.”.
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-No puede
fundarse en norma declarada inconstitucional/VIA DE HECHO POR ERROR AL
INADVERTIR EXISTENCIA DE FALLO DE INEXEQUIBILIDAD-Procedencia
En los casos en que la Corte ha aplicado
esta regla, ha verificado que la ratio decidendi se haya fundado de forma (i)
determinante y (ii) necesaria en la aplicación de una norma que no hace parte
del sistema jurídico, por haber sido declarada inexequible. Se exige que la
norma inexequible haya sido determinante para llegar a tomar la decisión
judicial, pues no se afectarían los derechos fundamentales si se trató de un obiter
dicta o de un mero comentario al margen. Por otra parte, se exige que la norma
inexequible sea necesaria para llegar a la conclusión que se haya adoptado,
pues si la providencia cuenta con razones adicionales, que de forma autónoma y
suficiente sustentan la conclusión final, tampoco se habría violado derechos
fundamentales.
SENTENCIA-Puede fundarse en varias razones concurrentes y no en una sola
Cabe advertir que una sentencia puede
fundarse en varias razones concurrentes, no en una sola. Por lo tanto, bien puede
suceder que lo resuelto por un juez obedezca a más de una razón y que entre los
argumentos esgrimidos en la parte motiva no exista una relación de dependencia.
Así, distintas razones autónomas y separadas pueden concurrir en la
justificación de una misma decisión. Igualmente, no todos los argumentos
expuestos en la motivación de una sentencia son suficientes para sustentar lo
decidido en la misma ni lo dispuesto en la parte resolutiva. Lo anterior es
especialmente relevante en este caso puesto que la cuestión central a
determinar es si la sentencia acusada tiene como sustento únicamente la ratio
fundada en una norma declarada inexequible, como lo sostiene el accionante, o
si además de esta razón existen otras contenidas en la parte motiva que son autónomas
y suficientes para justificar lo decidido y lo resuelto. Dos conclusiones
surgen. La primera de ellas es que la Subsección A de la Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, fundó en parte la
decisión adoptada en la sentencia de 1° de agosto de 2002 acusada en un aparte
normativo inexistente, puesto que había sido declarada inconstitucional tres
meses antes (artículo 36, parcial, del Código de Minas). La segunda conclusión
es que el argumento que se construye en la sentencia acusada, con base en el
aparte normativo inexistente que se aplicó, es una de las ratio de la decisión
adoptada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Resta
entonces establecer si además de determinante, el argumento en que se fundó la
decisión judicial cuestionada es también necesario para llegar a ella. Si la
propia providencia consideró que existen razones adicionales, suficientes y
autónomas para llegar a la conclusión a la que se llegó, el error de aplicar
una norma inexequible no afecta irreductiblemente la decisión judicial. La
decisión es insostenible si el argumento es necesario para la ratio decidendi,
es decir, para la razón esencial de la decision.
CERROS
ORIENTALES DE BOGOTA-Protección por ser zona de
interés ecológico nacional/RESOLUCION ADMINISTRATIVA EN MATERIA DE MEDIO
AMBIENTE-Inscripción en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos no
era condición de validez
Vistas las normas anteriores (la Constitución
Política de Colombia, la Ley 99 de 1993, las Resoluciones 222 y 249 de 1994 del
Ministerio de Medio Ambiente y el Acuerdo 133 de 1979 de la CAR,) lo primero
que debe concluir la Corte es que la protección de los Cerros Orientales de
Bogotá, zona de interés ecológico nacional, no depende de la Resolución 76 de
1977 del Ministerio de Agricultura. Mucho menos, por supuesto, de que dicha
resolución se haya inscrito o no en la Oficina de Registro de Instrumentos
públicos. El goce efectivo del derecho colectivo constitucional a un medio
ambiente sano, no depende de actos administrativos de inferior jerarquía,
máxime cuando se trata de un ámbito de protección material del derecho,
desarrollado específicamente por el legislador. Tal como lo reconoció en el
trámite de la acción de tutela el Consejero Ponente de la sentencia acusada la
inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos no era una
condición de validez de la Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura,
ni del Acuerdo que se pretendía aprobar mediante ésta (Acuerdo 30 de 1976 del
INDERENA). En la sentencia de segunda instancia dentro del presente proceso, la
Sala Cuarta de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado consideró
que si bien es cierto que la razón es inconducente, en tanto se considere el
registro en Instrumentos Públicos como un “requisito de validez”, en todo caso
el argumento es procedente. A su juicio, la falta de registro no afecta la
validez del acto, pero si su “oponibilidad”. No obstante, este argumento no es
procedente, pues se trata de un argumento construido a posteriori. El juez
competente para decidir el caso consideró que la falta de registro de la
Resolución 76 de 1977 no era válida y que por lo tanto no podía aplicarse. El
juez de tutela, en segunda instancia, considera que el argumento no es
aceptable, en la medida que el registro no afecta la validez de la Resolución.
Pero llegar a esta conclusión supone adoptar muchas decisiones que la sentencia
nunca estableció, a saber: (1) que el requisito de registrar la Resolución
tiene como finalidad garantizar la publicidad del acto; (2) que no hacerlo
tiene como consecuencia jurídica la oponibilidad; (3) que en el caso concreto
de la acción de cumplimiento que se estudiaba, vistos los diferentes elementos
a ponderar, la orden judicial que se debía impartir era la de declarar la
oponibilidad de la Resolución; y (4) que la consecuencia de declarar la
inoponibilidad fuera denegar todas las pretensiones, sin impartir ninguna orden
o consideración adicional.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Eficacia
La jurisprudencia contencioso administrativa, y así
lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, considera que la eficacia de
un acto administrativo supone, por lo menos, que éste sea conocido por los
administrados. Es decir, que se le haya dado publicidad al acto, que se haya
notificado. Ahora bien, actos de carácter general como el presente, en
principio, no requieren una notificación personal o especial. Según la regla
general del Código Contencioso Administrativo (artículo 43), los actos
administrativos de carácter general son obligatorios para los particulares una
vez hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o
boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia
circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto. La
norma del Código, como se aprecia, no es rígida. No establece una forma de
publicación específica; la regla general es que el acto se publique en el medio
de comunicación “que las autoridades destinen a ese objeto”. En su segundo inciso
advierte que “[l]os municipios en donde no haya órgano oficial de publicidad
podrán divulgar estos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de
volantes, la inserción en otros medios, o por bando”, y en el tercero que
“[l]as decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada
con una petición de interés general se comunicarán por cualquier medio hábil.”
No obstante, el caso de la Resolución 76 de 1977 es especial por cuanto
mediante ella se aprueba un Acuerdo del INDERENA (Acuerdo 30 de 1976) que
contempló, además de la publicación en el Diario Oficial, la inscripción en la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, de “acuerdo con lo dispuesto en
los artículos 96 y 97 del Código Fiscal Nacional” (Ley 110 de 1912). Esta
exigencia adicional tiene como finalidad garantizar la publicidad del acto y
garantizar el derecho de defensa a las personas que podían ver afectados sus
derechos por la decisión de proteger los Cerros Orientales de Bogotá.
PRINCIPIO DE
INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Aplicación
Por regla general en el derecho procesal cuando el
destinatario de un acto no es notificado debidamente, el acto no le es
oponible. No obstante, en desarrollo del principio de instrumentalidad de las
formas, si la finalidad que se buscaba con el cumplimiento de la notificación
(la publicidad del acto) se cumplió, el haberla omitido o haberla hecho
indebidamente no afecta la eficacia del acto. Así, cuando la conducta del
destinatario demuestra de forma manifiesta que conoce el acto que no fue
notificado debidamente y que no se le privó de ejercer su derecho de defensa,
el acto le es oponible. Ello ocurre, por ejemplo, cuando el administrado ha
interpuesto los recursos legales para cuestionar el acto.
CERROS
ORIENTALES DE BOGOTA-Argumento fundado en la
imposibilidad de protegerlos por ser una resolución inválida, inaplicable o
inoponible no es suficiente para fundamentar sentencia
El argumento fundado en la imposibilidad de proteger
los Cerros Orientales de Bogotá porque la Resolución 76 de 1977 es inválida,
inaplicable o inoponible, no es suficiente para fundar válidamente la sentencia
acusada. Varias razones llevan a esta conclusión. (1) La protección de los
Cerros Orientales no depende de esta Resolución. Considerar que ello es así,
conlleva inaplicar las disposiciones Constitucionales y legales, de orden
público, sobre la materia. (2) El argumento de la sentencia toma el registro de
la Resolución como requisito para su validez, cuando solo se trata de una forma
de darle publicidad; (3) Por considerar que el problema era de validez y no de
oponibilidad del acto, no se valoraron elementos de juicio como, por ejemplo,
principios y valores constitucionales relevantes al caso: el principio de la
instrumentalidad de las formas y la prevalencia del derecho sustancial, en
especial las normas ambientales constitucionales y legales.
SENTENCIA-Omisión en transcripción de norma afecta lo dicho en la sentencia
La omisión de trascripción en que se incurrió afecta
lo dicho en la sentencia y claramente demuestra que el argumento no es autónomo
ni suficiente. El aspecto omitido tiene que ver con la cuestión central del
caso, esto es, si los predios de los contratos mineros se encuentran o no en
zona compatible con la minería.
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Existencia de otras acciones
judiciales para definir con certeza deberes omitidos y responsables en caso de
medio ambiente/SENTENCIA EN ACCION DE CUMPLIMIENTO-Existe una razón
autónoma y suficiente que sustenta la decisión tomada
Es cierto que la acción de cumplimiento
no es un proceso contencioso. En tal sentido, asiste la razón al Consejo de
Estado al indicar que este proceso no es el foro judicial adecuado para
plantear un debate en el que no se parte de derechos y obligaciones con un
grado de certeza tal, que permita al juez concentrar su análisis en hacer
efectivo su cumplimiento. En otras palabras, la acción de cumplimiento no puede
convertirse en un proceso contencioso en el que se discuta el derecho, pues su
objeto es precisamente garantizar el cumplimiento de una norma cierta. Sí
existe una razón autónoma y suficiente que sustente la decisión de la
providencia acusada en el presente proceso, aparte de haber aplicado una norma
inconstitucional. Las pretensiones elevadas por el accionante no encuentran en
la acción de cumplimiento el medio judicial idóneo para su defensa, habida
cuenta de las cuestiones jurídicas que aún quedan pendientes por definir y que
comprenden cuestiones de hecho y de derecho. Se trata de una razón suficiente,
por cuanto en sí misma permite llegar a la decisión adoptada por el Consejo de
Estado en la sentencia acusada. Y se trata de una razón autónoma, en tanto no
depende de ninguna de las otras razones contenidas en dicha sentencia y
previamente analizadas en este proceso. No procede entonces, dejar sin efectos
toda la sentencia, sino solamente las razones que constituyen una vulneración
del debido proceso, en este caso, en conexidad con el derecho al medio
ambiente.
DEBER
JUDICIAL-Se debe poner en conocimiento de las autoridades
encargadas de proteger el medio ambiente irregularidades graves y manifiestas
que se constataron dentro del proceso
En razón al estudio que debió llevarse a
cabo del proceso de acción de cumplimiento instaurado por el demandante contra
el Ministerio de Minas y Energía, la Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional tuvo conocimiento de las omisiones y los desconocimientos graves
y manifiestos de la normatividad ambiental que se han dado a lo largo de los
trámites por él cuestionados por diferentes medios judiciales. La Sala ordenará
comunicar el presente fallo, así como enviar una copia del expediente a cada
una de estas tres autoridades para que adelanten las acciones de su competencia
que estimen procedentes y pertinentes. De igual forma se comunicará el fallo al
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a la CAR de
Cundinamarca y a las alcaldías de Bogotá, D.C., y del municipio de La Calera
para lo de su competencia. De forma similar, y para efectos de proteger los
derechos de terceros de buena fe que sean particulares ajenos a este proceso,
se ordenará al Viceministro de Ambiente que adopte las medidas
necesarias, si aún no lo ha hecho, para que se registre debidamente la
Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura en la oficina de
instrumentos públicos que corresponda.
Referencia:
expediente T-755292
Acción de tutela
instaurada por Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez contra el Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección
"A".
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA.
Bogotá, D. C., trece (13) de agosto de dos
mil cuatro (2004).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales
y reglamentarios, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los
fallos proferidos por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado y por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el trámite de la acción de
tutela de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional deberá resolver si la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo
de Estado violó el derecho fundamental al debido proceso de Carlos Alberto
Mantilla Gutiérrez, por haber incurrido en un defecto sustantivo al dictar la
sentencia de segunda instancia, en el proceso de acción de cumplimiento que
interpuso el señor Mantilla Gutiérrez contra el Ministerio de Minas y Energía.
La acción de cumplimiento pedía que se le
ordenara al Ministerio aplicar las sanciones contempladas por el artículo 36
del Código de Minas a tres contratos de concesión minera (N° 16569, 16715 y
15148), por haber desconocido éstos, varias normas de protección al medio
ambiente. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones en
primera instancia.
El Consejo de Estado (Sección Segunda,
Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo) conoció del caso en
segunda instancia, anuló la sentencia del Tribunal Administrativo por haber
desconocido el debido proceso y negó las pretensiones de la acción de
cumplimiento, en sentencia de 1° de agosto de 2002.
El señor Mantilla Gutiérrez interpuso la
presente acción de tutela, resuelta negativamente en primera instancia por la
Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, por considerar que la Sección Segunda, Subsección A, de la misma
Corporación, no había incurrido en un defecto sustantivo que afectase la
sentencia del 1° de agosto de 2002. La Sección Cuarta de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado confirmó, en segunda instancia, la
decisión de negar la tutela por razones similares a las expuestas en la primera
instancia. Pasa la Corte Constitucional a resolver la cuestión en sede de
revisión.
1. Hechos
1.  El 9 de marzo de 1993 la Sección de
Protección del Medio Ambiente de la División de Seguridad e Higiene Minera de
la Dirección General de Minas del Ministerio de Minas y Energía, luego de haber
revisado el estudio de declaración de impacto ambiental presentado por el
beneficiario de la Licencia N° 16569, Ricardo Vanegas Sierra, conceptuó
“1. Aprobar en lo que
compete al Ministerio de Minas y Energía el estudio de declaración de efecto
ambiental para la explotación de materiales de Construcción que pretende llevar
a cabo el señor Ricardo Vanegas Sierra, en le área de la Licencia No 16569,
ubicada en el municipio de La Calera, departamento de Cundinamarca.
2. En consecuencia de
lo anterior el señor Ricardo Vanegas Sierra debe ejecutar paralelamente con la
explotación las obras de control y manejo ambiental recomendadas en el estudio
presentado, así como todas aquellas que determinen estudios posteriores o que
resultaren del monitoreo y seguimiento que se realice durante el tiempo de
operación del proyecto.
3. El presente concepto
no releva al señor Ricardo Vanegas Sierra de adelantar ante las demás entidades
las licencias, permisos o concesiones que se requiera para el desarrollo de la
actividad minera a realizarse en el área del proyecto, haciéndose además
responsable por los daños que se ocasione a terceros con la ejecución del
mismo.
4. El señor Ricardo
Vanegas Sierra debe presentar anualmente a consideración del Ministerio de
Minas y Energía para evaluación y concepto informes de avance relativos a la
forma como se adelanta el plan de control y manejo ambiental del proyecto (…)
5. Para efectos de
controlar el cumplimiento de las obligaciones antes impuestas, el Ministerio de
Minas y Energía como las demás autoridades ambientales tendrán libre acceso a
las instalaciones del proyecto.
(…)”
2. El 28 de abril de 1993 la Sección de
Protección del Medio Ambiente de la División de Seguridad e Higiene Minera de
la Dirección General de Minas del Ministerio de Minas y Energía, luego de haber
revisado el estudió de declaración de impacto ambiental presentado por el
beneficiario de la Licencia N° 15148, Marco Tulio Páez A., conceptuó
“1. Aprobar en lo que
compete al Ministerio de Minas y Energía el estudio de declaración de efecto
ambiental para la explotación de Materiales de Construcción que pretende llevar
a cabo el señor Marco Tulio Páez A., en el área de la Licencia No 15148,
ubicada en el municipio de La Calera, departamento de Cundinamarca.”
La decisión de aprobar el estudio de
declaración de efecto de manejo ambiental se da en los mismos términos que en
el concepto acerca del estudio de la Licencia N° 16.569, salvo por la orden de
ejecutar las obras de control y manejo ambiental recomendadas en el estudio
presentado, que no debe hacerse de forma “paralela”, sino “inmediatamente”.
3. El 27 de mayo de 1993 la Sección de
Protección del Medio Ambiente de la División de Seguridad e Higiene Minera de
la Dirección General de Minas del Ministerio de Minas y Energía, luego de haber
revisado el estudio de declaración de impacto ambiental presentado por el
beneficiario de la Licencia N° 16715, Jorge Enrique Pongutá O., conceptuó
“1. Aprobar en lo que
compete al Ministerio de Minas y Energía el estudio de declaración de efecto
ambiental para la explotación de Materiales de Construcción que pretende llevar
a cabo el señor Jorge Enrique Pongutá O., en el área de la Licencia No 16.715,
ubicada en el municipio de La Calera, departamento de Cundinamarca.”
La decisión de aprobar el estudio de
declaración de efecto de manejo ambiental se da en los mismos términos que en
el concepto acerca del estudio de la Licencia N° 16569, salvo por la orden de
ejecutar las obras de control y manejo ambiental recomendadas en el estudio
presentado, que no debe hacerse de forma “paralela”, sino “inmediatamente”.
4. El 12 de julio de 1993, Ricardo Vanegas
Sierra suscribió con el Ministerio de Minas y Energía el contrato de concesión
minera N° 16.569, para la exploración y explotación de materiales de
construcción, en un terreno ubicado en jurisdicción del municipio de La Calera,
Cundinamarca. (fl.242)
5. El 15 de septiembre de 1993, Jorge
Pongutá Orduz suscribió con el  Ministerio de Minas y Energía el contrato de
concesión minera N° 16.715 para la exploración y explotación de materiales de
construcción, en un terreno ubicado en jurisdicción del municipio de La Calera,
departamento de Cundinamarca.
6. El 25 de noviembre de 1996 (resolución
2791), el Director General de la CAR, Diego Bravo Borda, resolvió “[a]probar el
Plan de Manejo y restauración Ambiental para la rehabilitación y posterior
abandono de la cantera ubicada en jurisdicción del Municipio de La Calera
Cundinamarca, presentado por el ingeniero Edgar Bulla”, señalando que “[e]l
término de duración de la rehabilitación de la cantera en mención, es de cuatro
(4) años, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia,
quedando sujeto al cumplimiento estricto del plan de manejo aprobado, debiendo
abstenerse de efectuar en la cantera actividades de explotación comercial, sólo
podrá extraer material que deba removerse para la restauración.”[1]
La Resolución tuvo en cuenta que el predio
ubicado en el municipio de La Calera donde se encuentra la cantera, contiguo al
terreno donde se desarrolla el Contrato de Concesión 15148 y cercano al terreno
de los contratos 16569 y 16715,[2]
se encuentra en “(…) zona no compatible para la actividad minera, de
conformidad con la Resolución 0222 de 1994, emanada del Ministerio del Medio
Ambiente, se considera necesario ejecutar un programa de rehabilitación y no de
explotación involucrando únicamente el beneficio del material necesario para obtener
una morfología apta para facilitar las labores de readecuación del sector.”
7. El 17 de marzo de 1997, el Director
General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR–, Diego Bravo
Borda, ordenó “(…) al señor Ricardo Vanegas Sierra ejecutar el plan de manejo y
restauración ambiental para la actividad extractiva de material de
construcción, que se adelanta en una fracción de terreno que hace parte del
inmueble denominado Lomitas, (…)”, advirtiendo que el “(…) plan de
manejo y restauración ambiental, deberá ser ejecutado hasta su culminación,
ciñéndose estrictamente a lo contemplado en el mismo.”
El Director de la Corporación consideró, en
cuanto a la parte técnica, que según el concepto de la Sección de Recursos No
Hídricos (24 de julio de 1995), se podía concluir que en desarrollo del
contrato de concesión 16.569 “(…) el manejo ambiental que se viene adelantando
es adecuado y se ajusta al planteamiento minero propuesto. En consecuencia la
explotación es técnica y ambientalmente viable, siempre y cuando no tenga
restricciones de tipo jurídico.” En cuanto a la parte jurídica el Director de
la Corporación consideró que existía una “(…) dificultad interpretativa
originada por la disyuntiva normativa provocada por las reglamentaciones del uso
del suelo contempladas en el acuerdo 24 del 11 de junio de 1995 [del Concejo
Municipal de La Calera] y el acuerdo 33 de 1979 de la Junta Directiva de la CAR
(…)”.
En la segunda, de 1979, la Junta Directiva
de la CAR decidió que el terreno en cuestión era un “área protectora –
productora”, en la primera, de 1995, el Concejo Municipal de La Calera decidió
reglamentar el uso del suelo de la referida localidad, “(…) declarando el
sector donde se encuentra la industria extractiva compatible con la actividad minera
y cuyo plan de manejo es objeto de evaluación en este acto administrativo.”
Para el Director de la CAR en marzo de 1997, la dificultad interpretativa debía
resolverse
“(…) atendiendo a la
potestad reguladora conferida por los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la
Constitución Nacional, norma que revistió de autonomía a los entes
territoriales para reglamentar los usos del suelo.”
Por lo cual se prefirió la decisión del
Concejo Municipal de La Calera de considerar el terreno en cuestión compatible
con la actividad minera.
8. Los contratos de concesión minera
números 16.569 (26 de octubre de 1998) y 16.715 (25 de junio de 1998), fueron
cedidos por sus titulares, Ricardo Vanegas Sierra y Jorge Pongutá Orduz
respectivamente, a favor de la Sociedad Constructora Palo Alto y Cia. (S. en
C.).[3]
9. El 14 de abril de 1999 (Resolución 560),
la “Coordinador Proyecto – Asesor Dirección”, Ana María Sánchez Ortega,
resolvió, entre otras cosas, “[o]torgar a favor del señor Ricardo Vanegas
Sierra (…) un caudal de 1,7 L.P.S., proveniente de la Quebrada El Ajizal,
Aguas Claras u Honduras con destino a la explotación y lavado de
arena de mediana minería localizada en el predio Las Lomitas, ubicado en
la vereda La Aurora, del municipio de La Calera, (Cundinamarca).” La
decisión se tomó por recomendación de la División de Calidad Ambiental, Grupo
Minería (Memorando DCA-RH-E 274 de diciembre 7 de 1998).
10. La Sociedad Constructora Palo Alto y
Cia. (S. en C.) solicitó, por motivos de utilidad pública e interés social, que
se expropiara a su favor el predio El Santuario, que hace parte de la
finca Lomitas. Según el Ministerio de Minas y Energía, la solicitud se
fundó, entre otras razones en el hecho “(…) de que la sociedad requiere dicho
predio para ser destinado y utilizado en la explotación de materiales de
construcción y demás actividades mineras complementarias, vitales e
indispensables para el desarrollo de los contratos mineros números 16.569 y
16.715.”
11. Para dar cumplimiento a lo dispuesto
por el artículo 184 del Estatuto Minero, el Ministerio de Minas y Energía
solicitó mediante el oficio número 31655 del 17 de mayo de 2000 a la
Presidencia de la Empresa Nacional Minera Ltda. (Minercol Ltda.), la
designación de unos funcionarios con el fin de que efectuaran la visita técnica
a la zona de la solicitud de expropiación formulada por la Sociedad Constructora,
para la inspección y examen del predio rural.
12. El 14 de agosto de 2000 Minercol Ltda.
remitió al Ministerio de Minas y Energía el informe de la visita efectuada los
días 28 a 30 de junio de 2000, en el cual se presentaron las siguientes conclusiones
y recomendaciones,
“6.1. Con el
levantamiento topográfico realizado durante los días 28, 29 y 30 de junio de
2000 al predio denominado El Santuario, objeto del trámite de
expropiación, se verificó, que se encuentra localizado en el municipio de La
Calera, departamento de Cundinamarca, con la alinderación y coordenadas que
allegó la sociedad Constructora Palo Alto y Cia., S. en C.
6.2. Con base en los
planos topográficos, la cartera de coordenadas allegados por la sociedad
Constructora Palo Alto y Cia., S. en C., y el levantamiento topográfico
efectuado tanto al predio denominado El Santuario como a los contratos
de concesión números 16.569 y 16.715 se concluye que:
- El área del
predio objeto de la expropiación se superpone totalmente con el
área del Contrato de Concesión N° 16.569.
- El área del
predio El Santuario se superpone parcialmente con el área del contrato
de concesión N° 16.715.
- Las áreas de los
Contratos de Concesión números 16.569 y 16.715 son contiguas.
- El predio El Santuario
tiene una extensión de 165.77 hectáreas, de las cuales 125.25 hectáreas (el
75.56% del terreno) están incluidas dentro de los Contratos N° 16.569 y 16.715.
- 40.52 hectáreas
(el 24.44%) del predio El Santuario se encuentran por fuera de los Contratos
N° 16.569 y 16.715.
- Las anteriores
40.52 hectáreas del predio objeto de la solicitud de expropiación no serán
afectadas por la minería, empero, en esta zona se está adelantando labores de
recuperación del bosque nativo.
(…)
6.5. Una vez realizada
la inspección técnica y el levantamiento topográfico tanto al predio El
Santuario, como a los Contratos de Concesión números 16.569 y 16.715,
localizados en el municipio de La Calera, departamento de Cundinamarca, dentro
del trámite de expropiación instaurado por la sociedad Constructora Palo Alto y
Cia., S. en C., ante el Ministerio de Minas y Energía, se concluye que: se
hace necesaria la afectación del Predio El Santuario, para que
las activi­dades de explotación y beneficio de los materiales de construcción
(arenas), que se realizan en el área de los Contratos de Concesión números
16.569 y 16.715, se adelanten dentro de un DESARROLLO SOSTENIBLE.”
(acento fuera del texto original).
13. El 12 de octubre de 2000, el Ministerio
de Minas y Energía, Carlos Eduardo Caballero Argáez resolvió “[d]ecretar por
motivos de utilidad pública e interés social, la expropiación del predio rural
denominado El Santuario, ubicado en jurisdicción del municipio de La
Calera, departamento de Cundinamarca (…)”
14. El 27 de febrero de 2001 (Resolución N°
0311), el Subdirector Jurídico de la CAR, Gustavo Adolfo Morales Mejía,
resolvió ordenar la “(…) medida preventiva de suspensión inmediata de la
extracción minera propiamente dicha, que efectúa el señor Ricardo Vanegas
Sierra y/o la sociedad Palo Alto y Cia, S. En C., de un yacimiento de
materiales de construcción, dentro del predio denominado Lomitas,
ubicado en la vereda Aurora Alta, jurisdicción del municipio de La Calera
(Cundinamarca) (…)”. Esta decisión se fundó, entre otras, en las siguientes
consideraciones,
“Que con ocasión de las
visitas practicadas por la Corporación con el fin de realizar una descripción
actualizada de las condiciones ambientales de los predios a que se refiere el
Contrato de Concesión N° 16.569, proveniente del Ministerio de Minas y Energía,
a favor del señor Ricardo Vanegas, dentro de predios que en su momento formaren
parte de la Hacienda Lomitas, (…) se ha podido determinar con fundamento
en los informes (…) de marzo 19 de 1999 (…) [y] 25 de octubre de 2000 (…):
1. En cuanto al cuadro
comparativo relacionado con el Plan de Restauración, no se cumple con su
objetivo principal, dado que únicamente se relacionan las obras ejecutadas y no
se mencionan otras relacionadas con el establecimiento del Comité de seguridad
e Higiene Mineras y programas de Seguridad Minero Industrial establecidas en el
Decreto 222 de 1993.
2. Dentro de las obras
de repoblación vegetal, se consideró necesario aumentar la cobertura del
programa dentro de las zonas ya explotadas, ya que solamente se ha empradizado
y reforestado una extensión aproximada de 300 m2 sobre el costado
occidental y fuera del mismo. No existiendo especificación clara sobre las
especies con las cuales se lleva a cabo la reforestación, la cantidad de ellas,
ni su localización.
(…)
7. Se puso de
manifiesto la falta del cronograma detallado de actividades objeto del Plan de
Manejo y Restauración Ambiental.
Que mediante visita
técnica realizada al predio mencionado, cuyo informe (…) del 25 de enero de
2001 (…) se logró establecer (…):
1. El avance en cuanto
a la ejecución de la obras contempladas en el Plan de Manejo y Restauración
Ambiental es mínimo, toda vez que las condiciones del frente de explotación y
en general del área intervenida, no difieren de manera significativa de las
descritas en memorando del año 1999, desvirtuándose el objeto mismo del plan de
restauración y de las normas en que se fundamenta, que es precisamente la
restauración o recuperación del recurso intervenido en una zona incompatible y
no su explotación per se.
2. La no realización
debida del manejo paisajístico del predio.
(…)
5. Se observa por parte
del señor Ricardo Vanegas retraso en el cumplimiento de las medidas de
recuperación ambiental objeto del mencionado plan.
Que en adición a lo
anterior, este informe técnico pone en evidencia la ampliación, por parte del
citado señor Ricardo Vanegas, de una vía de acceso sin los respectivos y
debidos permisos previos ambientales.
Que adicionalmente, el
mencionado informe pone también en notoria evidencia la pérdida de material
vegetal como consecuencia de las actividades extractivas realizadas y de la
ampliación de la vía de acceso en comento.
Que según se evidencia
en los informes de visitas realizados y anteriormente referidos, la explotación
minera afecta el área de reserva forestal de los Cerros Orientales, declarada
mediante Resolución N° 076 de 1977, proferida por el Ministerio de Agricultura.
Que de conformidad con
lo previsto en la Resolución N° 222 de 1994, proferida por el Ministerio del
Medio Ambiente, en concordancia con el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, los
predios en cuestión, son incompatibles con la explotación minera; y por ello,
cualquier actividad extractiva que se realice sobre estos predios debe tener
como propósito fundamental el manejo y la restauración de los frentes
existentes, tal y como lo prevé el respectivo Plan de Manejo y Restauración
Ambiental.
Que de conformidad con
lo dispuesto en el numeral sexto del artículo 1° de la Ley 99 de 1993, las
autoridades ambientales deben obrar atendiendo el principio de precaución,
conforme al cual, cuando exista peligro o daño grave e irreversible, la falta
de certeza absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción
de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.”
15. El 11 de julio de 2001 (Resolución
0886), el Subdirector Jurídico de la CAR resolvió “[i]mponer medida preventiva
y ordenar la suspensión inmediata de toda actividad de extracción minera
propiamente dicha, y demás actividades conexas y derivadas que efectúan los
presuntos infractores (…) (Contrato 15148) (…)” advirtiendo que la medida “(…)
impuesta entra a regir a partir de la notificación de este acto administrativo
y cobija toda extensión de territorio adicional, donde se encuentren
adelantando labores de explotación (…)”.
La Resolución, que contempla la
delimitación geográfica exacta del predio, se fundó en las siguientes
consideraciones,
“Que de acuerdo con el
Informe Técnico DSC-17 del 25 de enero de 2001 la CAR, el Plan de Restauración
Ambiental presentado para el frente o frentes de explotación a que hace
referencia el contrato 15148, no cumple con la expectativa que le es inherente,
y más bien, por el contrario señala que se viene desarrollando una actividad de
explotación sin contar con la viabilidad de la Corporación, ni con los demás
requisitos legales. En consecuencia, recomienda ordenar la suspensión de
actividades relativa a la explotación minera a cielo abierto en esa cantera.
Que de acuerdo a la
localización de la cantera a que se hace referencia, esta se encuentra en una
zona de mayor extensión y cabida, la cual fue declarada Área de Reserva
Forestal Protectora y Protectora Productora de los Cerros Orientales mediante
la Resolución 076 de 1977 por el Gobierno Nacional y en consecuencia,
corresponde a una de categoría nacional. En forma conjunta, es preciso tener en
cuenta que la cantera se halla en una zona declarada incompatible por las
Resoluciones 222 de 1994 y 249 de 1994, reglamentarias del artículo 61 de la
Ley 99 de 1993.
Que de acuerdo con la
localización detallada y con la anterior información técnica y jurídica, la
citada cantera se halla en un 16% aproximadamente dentro del Área de Reserva
Forestal Protectora, un 84% en la Protectora — Productora, y en un todo dentro
de la zona incompatible con la actividad de minería porque corresponde al
sistema montañoso de la Sabana de Bogotá, declarado de interés ecológico
nacional.
Que como en los predios
donde se encuentra la explotación minera ilegal son incompatibles con la
explotación minera; y por ello, cualquier actividad extractiva que se realice
sobre debe tener como propósito fundamental el manejo y la restauración de los
frentes anteriormente explotados, de conformidad con lo previsto en el artículo
60 de la Ley 99 de 1993. Contrario a ello, se pudo verificar que lo que en
realidad se desarrolla es una actividad de explotación en abierta contradicción
con las disposiciones citadas.
Que de acuerdo con los
elementos que anteceden, la CAR, estima que de vista la fecha de título y el
contrato de concesión mineros que corresponde al 22 de noviembre de 1993, para
esa época, la actividad minera localizada en la zona incompatible a la que venido
refiriéndonos, pero que contaba con su título o contrato, debió acatar y
adecuarse a lo establecido por el artículo 60 y 61 de la Ley 99 del 22 de
diciembre de 1993 y el artículo 6° y 10° de la Resolución 222 de agosto de
1994, en el sentido de presentar su Plan de Manejo y Restauración Ambiental
dentro de los seis (6) meses siguientes a su expedición y de contera no
explotar en tal zona, puesto que a partir de esa fecha quedó prohibida toda
nueva explotación minera en los lugares señalados por su artículo 4°.
Que las personas de
orden jurídico y natural, antes citadas, que se presumen vienen adelantando la
comentada explotación en las condiciones descrita, no han dado cumplimiento a
las disposiciones legales antes referidas en los términos taxativos que
ordenan.
Que en forma adicional,
esta Corporación, señala que además de encontrarse explotando en zona
incompatible con la minería, según lo previsto por la Resolución 222 de 1994,
en forma conjunta, se violaron los artículos 202, 204, 205, 206 y 207 del
Decreto 2811 de 1974, que define las áreas de reserva forestal protectoras y
protectoras — productoras, estableciendo, que en ellas tan sólo se permite, por
una parte, el mantenimiento y la conservación de los bosques o de la flora
nativa, con el fin de proteger los recursos naturales renovables, el suelo; y
por otra, que ellas no podrá obtenerse sino productos secundarios del bosque,
garantizando en todo caso la recuperación, la supervivencia del bosque y en
todo caso su efecto protector.
Que en atención a los
anteriores presupuestos de ipso y de orden jurídico, esta Corporación, estima
que las actividades realizadas en las condiciones anotadas desconocen preceptos
de orden constitucional concordantes con las normas citadas, por cuanto el
artículo 8° establece que [es] una obligación de las personas proteger las
riquezas naturales de la nación, y el artículo 58 de la Constitución Política,
previó que la propiedad es una función social que implica obligaciones y que
como tal le es inherente una función ecológica.
(…)
Que habidas las
anteriores razones y teniendo en cuenta que la actividad de explotación ilegal
que se adelanta en la referida cantera corresponde a las que mayor impacto
causa a los recursos naturales, especialmente al hídrico, estima que existe
peligro de daño grave e irreversible para el ecosistema y los recursos
naturales localizados en la zona correspondiente al Área de Reserva Forestal
Protectora y Protectora — Productora, declarada mediante la Resolución 076 de
1977 y el de la protección correspondiente a la zona incompatible con la
minería de ese municipio, declarada por la Resolución 222 de 1994.
Que en consecuencia,
con fundamento en el artículo 1° numeral 6° y 85 literal (e) de la Ley 99 de
1993, es pertinente y conducente aplicar el principio y la consecuente medida
de suspensión de actividades en la cantera donde se efectúan las labores de
explotación ilegal y en condiciones antitécnicas que generan afectaciones
negativas a los recursos naturales y al ambiente, que nos hemos venido
refiriendo. Así las cosas, establece dicho precepto, que las autoridades
ambientales deben obrar atendiendo al principio de precaución, conforme al
cual, cuando exista peligro o daño grave e irreversible, la falta de certeza
absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas
eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.
(…)
La medida se mantendrá,
hasta tanto se tenga certeza de que no existe peligro de daño grave e
irreversible a los recursos naturales y al medio ambiente, en este ecosistema
especialmente sensible, de conformidad con lo establecido en al artículo 186
del Decreto 1594 de 1984.
Que el artículo 79 de
la Constitución Política, establece que todas las personas tienen derecho a
gozar un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en
las decisiones que puedan afectarlo; en consecuencia, según lo dispuesto en los
artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993 notificará a todos aquellos, que
inclusive sin demostrar interés jurídico alguno así lo manifiesten, para que se
hagan parte del trámite en (sic) manifiesten que se surte, siempre y
cuando lo hagan en defensa del interés colectivo y del ambiente.”[4]
2. El proceso de acción de cumplimiento
2.1. Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez, en
ejercicio de la acción consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política
– Acción de Cumplimiento – , presentó demanda en la que solicitó se ordenara al
Ministerio de Minas y Energía cumplir con lo dispuesto en el artículo 36[5] de la ley 685 de 2001;
esto es, que disponga el desalojo inmediato de las zonas ambientales protegidas
que actualmente ocupan los concesionarios de los contratos Nos. 16.569, 16.715
y 15.148.
El actor sustentó su solicitud de desalojo
en que “(…) la totalidad de las áreas en las que se desarrollan los contratos
No. 16.569, 16.715 y 15.148 suscritos por el Ministerio de Minas son reservas
forestales y áreas de interés ecológico nacional incompatibles con la actividad
minera, tal como lo disponen los artículos 34 y 36 de la ley 685 de 2001,
concordantes con el inciso último del artículo 10 del Decreto 2655 de 1988 y
los artículos 47 y 202 del Decreto 2811 de 1974.”
2.2. El Tribunal Administrativo de
Cundinamarca profirió fallo adverso a las pretensiones de la acción de
cumplimiento el 18 de enero de 2002. La sentencia fue declarada nula en segunda
instancia por el Consejo de Estado, “(…) mediante auto de 15 de marzo del año
en curso, debido a que en la primera instancia no se hizo pronunciamiento
alguno respecto de la solicitud de pruebas elevadas por las partes; y porque
además, se omitió notificar a Minercol y a los titulares de la concesión
15148.”  El Tribunal “(…) negó la práctica de las pruebas solicitadas por el
demandante debido a que en su mayoría ya obraban en el plenario y las restantes
resultaban innecesaria e inconducentes; (…)”[6]
2.3. En Sentencia de 1° de agosto de
2002, la Sección Segunda, Subsección "A" del Consejo de Estado
resolvió denegar las pretensiones de la demanda instaurada por el Sr. Carlos
Alberto Mantilla en acción de cumplimiento.
Fundamenta su decisión en que de
acuerdo con el artículo 34 de la ley 685 de 2001, para que las zonas de
exclusión produzcan efectos “deben delimitarse geográficamente con base en
estudios técnicos, sociales y ambientales”, y como en el plenario no se
demostró que tales estudios se hubiesen llevado a cabo, “(…) no se puede
determinar que las zonas en las que se vienen desarrollando actividades debido
a las concesiones Nos. 16.569, 16.715 y 15.184 deban ser desalojadas.”
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala
de decisión entra a considerar el argumento del demandante según el cual los
lugares de la concesión son incompatibles con la explotación minera basándose
en pronunciamientos ajenos a la ley 685 de 2001; esto es, en los términos de la
Resolución 76 de 1997 que delimitó las áreas de protección ambiental o reservas
forestales denominadas “Bosque Oriental de Bogotá” y “Cuenca Alta del Río
Bogotá”; y el artículo 61 de la ley 99 de 1993 y las Resoluciones 222 y 224 de
1994 mediante las cuales se crearon y delimitaron el área de especial
importancia ecológica denominada “Sabana de Bogotá”. Al respecto,
“(…) la Sala advierte
que aún en caso de aceptar que las citadas normas sirvan para determinar las
zonas de exclusión en las cuales la autoridad minera debe ejercer el control
previsto en el artículo 36 de la ley 685 de 2001, no resulta claro que éstas
sean aplicables al caso en estudio dado que:
- La Resolución 76 de
1977, estableció en su artículo 10º como un requisito para su validez, el que
fuese inscrita en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, lo
cual aún no se había realizado, según informó el Jefe de la División Jurídica
de esta entidad mediante oficio de fecha 11 de mayo de 2001.
- La Resolución No. 249
de 1994 que aclaró la No. 222 del mismo año, reglamentarias del artículo 61 de
la ley 99 de 1993, señaló que: “Las actividades mineras que al momento de la
expedición de la presente resolución cuenten con los permisos, concesiones,
contratos o licencias vigentes, otorgados por el Ministerio de Minas; y estén
localizadas, delimitadas en el artículo 4° de la presente resolución, deberán
presentar, dentro de los seis meses siguientes a la expedición de ésta un plan
de manejo y restauración ambiental ante la autoridad competente, quien se
pronunciará sobre el mismo.  El incumplimiento de esta obligación dará lugar a
la imposición de las sanciones establecidas en la legislación ambiental.”[7]
Así, una vez verifica que los dos contratos
a los que se refiere el demandante se enmarcan dentro de la situación descrita
–el 16.569 es del 12 de julio de 1993; el 16.715 de 15 de septiembre de 1993,
sin que obre en el plenario el 15.148– el Consejo de Estado señala que “(…)
para determinar si la autoridad minera tiene el deber de desalojar a las
personas que celebraron los contratos Nos. 16.569, 16.715 y 15.148, se hace
necesario realizar estudios de conocimiento que no son propios de la acción
prevista en el artículo 87 de la Constitución Política la cual tiene como fin
ordenar el cumplimiento de deberes consagrados en normas o actos
administrativos, que no establecerlos.”
Finalmente, reitera que las pretensiones en
el caso de autos no están llamadas a prosperar.
3. Demanda y solicitud
Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez, obrando
en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado,
Sección Segunda, Subsección A, por considerar que éste incurrió en vía de hecho
y vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso en dos
momentos procesales, al proferir la providencia de agosto 1° de 2002 mediante
la cual se negaron las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio de
acción de cumplimiento, incoada con el fin de solicitar el desalojo de unas
zonas de actividad minera; así como al negarse a practicar las pruebas
solicitadas por él dentro del proceso de acción de cumplimiento.
3.1. El demandante sustenta la ocurrencia
de la vía de hecho en que incurrió el Consejo de Estado con base en los
siguientes argumentos respectivamente:
3.1.1. “Vía de hecho por defecto
sustantivo por abierta violación de la cosa juzgada constitucional ambiental de
orden público y de aplicación inmediata”
El demandante sostiene que
“(…) la aplicación y
utilización de la expresión '(…) de conformidad con los artículos
anteriores(…)', para motivar y fallar la sentencia de fecha de 1° de agosto
de 2002, configura una vía de hecho, puesto que justamente esa expresión ya
había sido declarada inexequible, desde el 7 de mayo de 2002 por la Honorable
Corte Constitucional, en el número NOVENO de la parte resolutiva de la
sentencia C-339 de 2002, Honorable Magistrado Ponente, Dr. Jaime Araujo
Rentería”.
Considera que lo anterior constituye una
“(…) violación a la cosa juzgada constitucional ambiental de orden público y de
aplicación inmediata que produjo la rotunda negación por esa Subsección del
deber legal de ordenar al Ministerio de Minas y Energía el cumplimiento de la
orden legal de retiro y desalojo de zonas de exclusión minera de ocupantes de
hecho conforme al artículo 36 de la ley 685 de 2001 (Código de Minas), como lo
son la reserva forestal nacional 'Cuenca Alto del Río Bogotá' y la zona
denominada 'Sabana de Bogotá', concesionarios del Ministerio de Minas y Energía
Constructora Palo Alto y Cía. S. en C. y Procomat Ltda., Armando Giedelman
Vásquez, Marco Tulio Páez e Ingrid Moller Bustos”.
Concluye que “(…) por esa vía los
accionados aplicaron en la sentencia de la Acción de Cumplimiento un derecho inexistente,
arbitrario, en contra del principio del debido proceso que exige el respeto a
la legalidad existente, esto es, al derecho vigente”.
3.1.2. “Vía de hecho por defecto
sustantivo por interpretación inaceptable”
El actor sostiene que “(…) repugna a la
Constitución Política de un Estado Social de Derecho fundamentado en el
principio constitucional de separación de poderes que los jueces so pretexto de
su autonomía interpretativa (…) desnaturalicen su función judicial y reformen
de facto las leyes, (…) [para] establecer requisitos que los reglamentos
generales, durante su vigencia nunca establecieron al derecho de una entidad a
crear reservas forestales”. Considera que “(…) la vía de hecho por defecto
sustantivo se configura cuando la base normativa de la decisión es una norma
evidentemente inaplicable, supuesto que puede tomar la modalidad de
interpretación inaceptable, evento este en el que el juez acoge como fundamento
de su decisión la posibilidad de interpretación que precisamente vulnera preceptos
constitucionales”.
El actor considera que de la simple “(…)
lectura del artículo 10[8]
de la Resolución No. 076 de 1977 del Ministerio de Agricultura, se desprende
que el límite de la comprensión y el cobijo de dicha disposición es, el
artículo 38 del decreto ley 133 de 1974, puesto que por los adverbios de modo
‘TAL COMO’, el acuerdo No. 30 de 30 de septiembre de 1976 del INDERENA es
válido, que no la Resolución No. 076 de 31 de marzo de 1977 del Ministerio de
Agricultura, una vez se cumplió con el único requisito que aquel puntual y
protuberante establece, cual es el de la Resolución Ejecutiva, proferida por el
Gobierno Nacional”.
Por tanto, aduce, “(…) con la nombrada
sentencia de 1º de agosto de 2001, la Sección Segunda, Subsección “A” del
Consejo de Estado, impuso arbitrariamente una interpretación inaceptable,
absurda y de contera, violó el principio de separación de poderes establecido
en el artículo 113 de la Constitución Política y la cláusula especial
restrictiva de requisitos y permisos sobrevinientes, consagrada en el artículo
84 de la misma Constitución Política, al imponer un requisito más, legalmente
inexistente, al derecho del Estado a través del INDERENA de crear válidamente
reservas forestales (…)”.
El actor reitera que no existe el
requisito de validez consistente en la inscripción en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de ese acto, puesto que no lo exige el artículo 33 del
Decreto 133 de 1976, soporte legal del INDERENA para crear dicha reserva, y
tampoco lo exige el Acuerdo No. 30 respecto del Acuerdo No. 30 del INDERENA.
3.1.3. “Vía de hecho por defecto
fáctico por omisión de consideración de los medios probatorios”
Citando la Sentencia T-1017 de 1999 en
la que la Corte Constitucional se refirió al principio de autonomía del juez[9], el actor argumenta que
“(…) contrario a lo que sostiene a párrafo tercero y cuarto de la página décima
de la nombrada sentencia de la Sección Segunda, Subsección ‘A’ del Honorable
Consejo de Estado, la persona jurídica actual titular de los inejecutables
derechos mineros 16.569 y 16.715, la sociedad denominada Constructora Palo
Alto y Cia. S. en C., no tiene aprobado Plan de Manejo y Restauración
alguno por la autoridad ambiental competente, esto es, por la CAR–Cundinamarca,
conforme a las Resoluciones 222 y 224 de 1994 del Ministerio del Medio
Ambiente, reglamentarios del artículo 61 de la ley 99 de 1993.”
En cuanto a la persona jurídica
titular de parte de los derechos del contrato 15.148, Procomal Ltda., el actor
sostiene que “(…) tampoco tiene, ni ha tenido jamás aprobado ‘Plan de Manejo y
Restauración’ alguno, por la CAR - Cundinamarca, por ello tampoco hay en el
plenario prueba alguna de ello.”
Finalmente, el demandante termina
diciendo que, “(…) contrario a lo que sin prueba alguna sostiene la sentencia
cuestionada, no existe en el expediente prueba alguna de que los actuales
títulos de los inejecutables títulos y contratos mineros 16.569, 16.715 y
15.148, concesionarios ocupantes de hecho de la reserva forestal nacional
‘Cuenca Alta del Río Bogotá’, cuenten con los permisos y autorizaciones
especiales a los que se refiere el artículo 36 de la ley 685 de 2001”.
3.1.4. “Vía de hecho por defecto
fáctico por omisión de decreto de pruebas solicitadas”
El actor sostiene que “(…) el juez de
primera instancia (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección “B”), unilateralmente, sin fórmula de juicio y ausente de
contradicción, permitió traer al plenario solamente las pruebas que a él,
arbitrariamente, le pareció eran conducentes, en el decreto de pruebas.  Por
esa vía violentó el derecho de defensa del actor de la acción de cumplimiento
al no permitir que con las pruebas solicitadas por la actora, se configurara el
contradictorio”.
En el sentir del demandante, la
sentencia de fecha 01 de agosto de 2002 proferida por la Sección Segunda –
Subsección “A” del Consejo de Estado, constituye una vía de hecho, puesto que
al demandante de la acción de cumplimiento le fue negado el decreto de pruebas
mediante particular auto que a tenor del artículo 16 de la ley 393 de 1997, no
es susceptible de recurso, puesto que únicamente el auto que niega “la
práctica” de pruebas es susceptible de recurso de reposición en acción de
cumplimiento. El actor aduce que en el decreto de pruebas se negó la práctica
de las solicitadas por él debido a que “(…) ya obraban en el plenario (…)”,
por lo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca violó “el derecho a
prueba del actor de la acción de cumplimiento”, pues dicha expresión no
determina exactamente cuáles de las pruebas solicitadas por la parte actora ya
obraban en el expediente y cuáles no; cuáles eran conducentes y cuáles
inconducentes.
El demandante señala que las pruebas
pedidas, fueron igualmente negadas en la segunda instancia por la Sección
Segunda – Subsección ‘A’, del Consejo de Estado con el argumento de que la
parte actora no había recurrido dicho auto –que legalmente no era
susceptible de recurso alguno– vulnerando nuevamente su derecho de
contradicción y defensa.
3.1.5. Vía de hecho por defectos
sustantivo por violación del principio constitucional del deber de protección
de áreas de especial importancia ecológica
Para sustentar la constitución de esta
vía de hecho, el actor señala que “(…) la conducta de los accionados en cuanto
no existe en el plenario prueba alguna que autorice la permanencia de los
actuales titulares de títulos mineros en esas zonas ambientales protegidas, no
sólo viola el debido proceso (…) dicha conducta viola también el principio
constitucional de protección del medio ambiente, por el cual el juez también
tiene la obligación de proteger las riquezas naturales de la Nación  (art. 8°
de la Constitución), los recursos naturales del país y el ambiente sano (inc.
2° y numeral 8° del art. 95 de la Constitución) y las zonas de especial
importancia ecológica (inc. 2° del art. 79 e inc. 2° del art. 80 de la
Constitución), todo, lo cual, desprotegieron para dar protección sí, sin prueba
alguna que lo ameritara, a quienes ni siquiera probaran que su actividad, de
suyo peligrosa para el medio ambiente en una zona ambientalmente protegida,
tiene, tan siquiera, no licencia ambiental, sino, ‘Plan de Manejo y
Restauración Ambiental’ para la restauración de daños causados en una zona de
interés colectivo”.
3.2. El accionante solicita que se protejan
los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la
administración de justicia; y se impartan las siguientes órdenes:
Primero, ordenar “(…) al Consejero Ponente
Nicolás Pájaro Peñaranda, Sección Segunda – Subsección “A”, del Honorable
Consejo de Estado que decrete (…) la NULIDAD de todo lo actuado (hasta el auto
de fecha dos (2) de mayo de dos mil dos (2002) inclusive) en la Acción de
Cumplimiento (…) de Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez”.[10]
Segundo,
ordenar “al Consejero Ponente Nicolás Pájaro Peñaranda que remita (…) al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”,
Magistrado Ponente Luis Rafael Vergara Quintero, el auto de nulidad, junto con
la totalidad del expediente, para que este funcionario, (…)  dicte el ato de
obedecimiento del fallo de tutela, ordenando el desarchive del proceso, de ser
necesario y, las notificaciones de rigor al Ministerio de Minas y Energía, a
Minercol Ltda., al Ministerio del Medio Ambiente, al Director General de la CAR
Cundinamarca, a Armando Giedelman Vásquez, Marco Tulio Páez, Proyectos y
Construcciones Macheta Téllez Procomat Ltda., Constructora Palo Alto y Cia. S.
en C., e Ingrid Moller.”
Tercero,
ordenar “(…) al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección “B”, Magistrado Ponente Luis Rafael Vergara Quintero, para que:
“- Profiera dentro del
término de ley el decreto de pruebas en la Acción de Cumplimiento de Carlos
Alberto Mantilla Gutiérrez, advirtiendo que se decretan y tienen como prueba de
esa acción, las que obren en el expediente; las que pidan el Ministerio de
Minas y Energía, Minercol Ltda., el Ministerio del Medio Ambiente, el Director
General de la CAR Cundinamarca, Armando Giedelman Vásquez, Marco Tulio Páez,
Proyectos y Construcciones Macheta Téllez Procomat Ltda., Constructora Palo
Alto S. en C., e Ingrid Moller y, las decretadas y allegadas por el juez de
tutela.
- Cumpla estrictamente
con lo ordenado en la Sentencia C-193 de 1998 de la Honorable Corte
Constitucional de fecha 7 de mayo de 1998, en especial con el aparte de la
misma que declaró inexequible la expresión “(…) la norma o (…)” del
inciso 2° del artículo noveno de la ley 393 de 1997.
- Que decrete y
practique las pruebas solicitadas por el demandante en el memorial de demanda
de la Acción de Cumplimiento del demandante CARLOS ALBERTO MANTILLA GUTIÉRREZ.”
4. Respuesta de la Subsección A de la
Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del presente proceso de acción de
tutela
El Consejero de Estado Nicolás Pájaro
Peñaranda, en su condición de ponente del fallo acusado, defendió la
providencia en cuestión con cuatro argumentos, expuestos en los siguientes
términos.
4.1. En primer lugar indicó que “[e]s de la
autonomía de la Subsección ‘A’ la interpretación de las normas que deba aplicar
(…)” y que “(…) todas las Salas falladoras de una Corporación judicial (…) son
autónomas en la aplicación del derecho, sin que nada las obligue a que su
criterio deba coincidir.”
4.2. El Consejero considera que “(…) pese a
la inexequibilidad de la expresión ‘de conformidad con los artículos
anteriores’ del artículo 36 de la ley 685 de 2001, declarada por la
sentencia C-339 de 2002 (…)” la sentencia acusada no incurrió en una vía de
hecho por las siguientes razones,
“Como se precisó en
dicha providencia para determinar si la autoridad minera tiene el deber de
desalojar a las personas que celebraron los contratos Nos 16569, 16715 y 15148,
a lo que aspiraba el demandante por vía de la acción de cumplimiento, se hace
necesario realizar estudios que corresponden a un proceso de conocimiento y que
no son propios de la acción prevista en el artículo 87 de la Constitución
Política, la cual tiene como fin ordenar el cumplimiento de deberes
consagrados en normas aplicables con fuerza material de ley o actos
administrativos, que no establecerlos.
En gracia de discusión
es del caso anotar que la inscripción en el Registro de Instrumentos Públicos
es un requisito de eficacia de la Resolución 76 de 1977 que al no haberse
cumplido impide su ejecución.”
4.3. El Consejero Ponente insistió en que
para poder saber si se requería desalojar los terrenos donde se encuentran los
contratos Nos 16569, 16715 y 15148, se requería realizar “estudios de
conocimiento” que “corresponden a un proceso de conocimiento y no a un proceso
de acción de cumplimiento.
4.4. Finalmente adujo que la acción de
tutela no procede contra providencias judiciales.
5. Sentencia de primera instancia
La Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 6
de febrero de 2003 (C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros) resolvió negar las
pretensiones de la demanda de tutela interpuesta contra el Consejo de Estado,
por considerar que en la sentencia demandada no se observa la existencia de una
vía de hecho que haga procedente el amparo constitucional.
5.1. Sustenta su decisión el fallo de
instancia en que si bien
“(…) existe un descuido
de la demandada al aplicar una ley que ya no era vigente al caso concreto, sin
embargo, la ratio decidendi de la sentencia demandada se basa también en
otros argumentos a saber:
- Que la misma resolución 76 de 1997 (sic)[11], condiciona su
efectividad a la inscripción en la oficina de Registros Públicos de Bogotá.
- Que conforme a la resolución 249 de 1994, las concesiones mineras,
otorgadas con anterioridad a la ley 99 de 1993, se mantendrían siempre y cuando
existiera un plan de manejo ambiental, debidamente aprobado”
5.2. La Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo encontró sustento para su decisión en una
providencia anterior del propio Consejo de Estado, en la que se negó un recurso
de súplica interpuesto contra una sentencia en la que se había incurrido en un
error de interpretación. El Consejo consideró en aquella oportunidad que “(…)
si bien el fallo impugnado contiene un error de interpretación sobre el
particular, esa irregularidad en modo alguno tiene el alcance de afectar la
validez de la decisión […] dado que el error de interpretación de la citada
disposición no es precisamente el fundamento de la decisión, ni determina
tampoco el sentido de la misma, sino que apenas cons­tituye un elemento más de
las consideraciones, al punto que con aquel o sin él, el fallo del juzgador
sería el mismo, el cargo elevado por el recurrente resulta ineficaz para que se
infirme la sentencia suplicada.”[12]
El fallo de instancia consideró que el
precedente citado es aplicable dentro del presente caso por las siguientes
razones,
“Si bien, la anterior
precisión fue elaborada en un recurso extraordinario de súplica, estas
consideraciones, bien pueden ser aplicables al sub-lite, por cuanto la
discusión se centra en el mismo punto, la indebida aplicación de una norma y
determinar si subsiste la razón fundamental que originó la ratio decidendi
de la sentencia demandada y los posibles defectos alegados por la parte actora,
en nada cambiarían la decisión (…)
Y en este sentido, se
encuentra que la Resolución No. 76 del Ministerio de Agricultura, que declaró
como zona de reserva forestal a el bosque oriental de Bogotá, exigía para su
perfeccionamiento la inscripción de dicha resolución en la oficina de
Instrumentos Públicos de Bogotá, Facatativá y Zipaquirá (art. 10), es decir que
no se perfeccionó tal requisito y ese sentido, la Resolución puede llegar a ser
inoponible.
No obstante tales
situaciones, la razón fundamental subsiste, determinando que en la Resolución
N° 76 de 1997 (sic), se omitió un requisito para su perfeccionamiento.”
5.3. El Consejo de Estado consideró,
además, que “(…) del acervo probatorio allegado al expediente no se observa
defecto procedimental u orgánico protuberante que haga posible la existencia de
una vía de hecho (…)”
5.4. Concluye el fallo de primera instancia
que no existe un error sustancial que haga posible el cambio de la decisión de
la sentencia demandada y la existencia de una vía de hecho por grave defecto
sustancial, ni por grave defecto probatorio.
6. Sentencia de segunda instancia
La Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 15 de mayo de
2003 (C.P. María Inés Ortíz Barbosa), resuelve confirmar la providencia
proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera objeto de impugnación.
En la misma línea argumentativa
desarrollada en la providencia impugnada, la Sala sostiene:
"(…) la
Corporación accionada si bien dio aplicación al aparte de la norma declarada
inexequible (art. 36 de la ley 685 de 2001), su decisión estuvo sustentada en
otras razones las cuales igualmente determinaron la imposibilidad de darle
prosperidad a la acción en los términos solicitados por el recurrente.  Entre ellas
se encuentra lo dispuesto en la Resolución 76 de 1977 y 249 de 1994 las cuales
indujeron a la accionada a determinar que no podía darse aplicación a la norma
señalada incumplida por cuanto para el caso concreto debía tenerse en cuenta lo
dispuesto en los citados actos administrativos relacionados con las zonas de
exclusión y las concesiones mineras".
Finalmente, advierte que “(…) no observa la
Sala en el presente caso la alegada vulneración del derecho al debido proceso
se haya configurado, pues durante su trámite, no se pretermitió parcial o
totalmente alguna etapa procesal ni se le impidió u obstruyó el derecho de
contradicción.”
II. PRUEBAS ORDENADAS POR LA SALA DE REVISIÓN
1. Ministerio de minas y Energía
El Ministerio de Minas y Energía, por
intermedio de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, Nora Aguilar Alzate,
atendió a varias cuestiones planteadas por la Corte Constitucional, por
escrito, en los siguientes términos.
1.1. Con relación a cuáles fueron las
razones que motivaron al Ministerio de Minas y Energía para proferir la
Resolución N° 8-1098 del 12 de octubre de 2000, mediante la cual se decretó la
expropiación del predio rural denominado El Santuario, se remitió copia
de la respectiva resolución, en cuya parte considerativa se explican.
1.2. Con relación a por qué el Ministerio
de Minas y Energía suscribió los contratos de concesión números 15.148, 16.569
y 16.715 en zonas declaradas de Reserva Forestal Protectora de acuerdo con la
Resolución N° 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura, se dice,
“2.1. Vale la pena
aclarar y tener en cuenta que la zona de los contratos Nos.16569 y 16715 antes
citados no se localizan en el Área de la Reserva Forestal Protectora a que se
refiere el artículo 1° de la Resolución Ejecutiva No. 076 de 1977 del
Ministerio de Agricultura, sino que se han localizado en el área de la Reserva
Forestal Protectora — Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá, tal como lo
manifestó el concepto de aprobación de la Declaración de Efecto Ambiental para
la licencia No. 16569 a nombre del señor Ricardo Vanegas Sierra, proferido por
la Dirección General de Minas División de Seguridad e Higiene del Ministerio de
minas y Energía, de fecha 29 de marzo de 1993.
En ese mismo concepto
citado, el Ministerio de Minas y Energía manifestó que no obstante la zona
otorgada (L.-16569) estar en área de Reserva Forestal Protectora – Productora,
de conformidad con el artículo 9° del Decreto 2655 de 1988 (Código de Minas
vigente a esa época) y con la aprobación de la Declaración de Efecto Ambiental
que era la licencia ambiental de este momento vigente, y que estaba implícita
en el título minero en los términos del artículo 246 del mismo Decreto 2655 de
1988, se podían adelantar trabajos de explotación con la correspondiente
restitución de la cobertura vegetal en la medida que se avancen los trabajos
mineros.
2.2. De otra parte se
han presentado varios fallos de la jurisdicción contencioso administrativa que
ante la situación presentada de los contratos de concesión referido, han
sostenido que es imposible ubicar las zonas de los contratos de concesión de
Constructora Palo Alto S. en C., dentro del área de reserva forestal productora
– protectora de la Resolución No. 76 de 1977, ya que no existe actualmente ni a
la fecha en que se expidió dicho acto administrativo que declaró la reserva,
una delimitación ni alinderación clara del área que es objeto de la misma, y
por tanto, se hace imposible determinar si los contratos de concesión están
superpuestos al área de la reserva forestal productora – protectora de la
Cuenca Alta del Río Bogotá.
Así entonces, el
Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
quinta, de fecha 8 de mayo de 2003, Consejero Ponente: Reinaldo Chavarro Buriticá,
en una Acción Popular instaurada por Carlos Mantilla Gutiérrez contra el
Ministerio de Minas y Energía, ha expresado:
“[…] Aunque en el Acuerdo No. 30 de 1976 se habían fijado unos
puntos de referencia para determinar el área de reserva forestal protectora –
productora, a la fecha de presentación de la acción popular tales áreas no
se encontraban debidamente alinderadas y delimitadas ni se había hecho el
levantamiento de los planos catastrales requeridos para establecer los límites
reales y así lo reconoce expresamente el Ministerio del Medio Ambiente en
el oficio ya citado, pues tan sólo mediante el contrato 91 del 27 de diciembre
de 2001 encomendó al IGAC esta tarea.
(…) Los anteriores razonamientos permiten concluir que es correcta
la apreciación del a-quo en cuanto afirma que no se han determinado los
linderos o límites de las zonas de reserva forestal protectora – productora
creada en la Acuerdo 30 de 1976 aprobado por la Resolución Ejecutiva 076 de
1977 lo cual impedía saber si la explotación minera se realizaba o no al
interior de las mismas. En consecuencia no prospera por este aspecto la
pretensión de revocatoria de la sentencia de primera instancia, según lo
argumenta el demandante.
(…)”[13]
2.3. Igualmente, en
otro caso de similares características donde existe un fallo proferido por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección B, del 31
de marzo de 2003, Magistrado Ponente: Dra. Nelly Yolanda Villamizar de
Peñaranda, A.C. 01-561, se dispuso lo siguiente:
“Por consiguiente, como no existe prueba en el expediente que
acredite que el área descrita en la mencionada resolución No. 076 de 1977 Nos
(sic) no se encuentra capturada en el Sistema de Registro Minero Nacional, por
tal razón no se puede tener certeza que el área de los contratos 16.569, 16.715
y 15.148 invocados por el accionante se encuentren superpuestas al área
descrita en la citada resolución (…)”
2.4. De lo anteriormente
expuesto, se infiere que el Ministerio de Minas y Energía al celebrar los
contratos de concesión Nos. 16569. 16715 y 15148 no es posible tener certeza si
los mismos están superpuestos con la Reserva Forestal Protectora – Productora
de la Cuenca Alta del Río Bogotá (Resolución No. 076 de 1977). Como se ha
venido discutiendo y fallando en varias instancias de la jurisdicción
contencioso administrativa no es posible determinar si el área de estos
contratos se superpone con una declarada de Reserva Forestal por cuanto a la
fecha no hay una delimitación clara que contenga la alinderación objeto de la
misma y que permita deducir superposiciones reales con estas áreas de los
contratos de concesión de Constructora Palo Alto S. en C.”
1.3. Respecto a cuáles fueron los conceptos
emitidos por la autoridad ambiental con relación a permitir la explotación de
los predios donde se localizan los contratos de concesión Nos. 16569, 16715 y
15148, suscritos con la sociedad Constructora Palo Alto y Cia. S. en C., el escrito
aclara que no se requería licencia ambiental. La situación normativa vigente
para el tiempo de la cele­bración de esos contratos que facultó al Ministerio
de Minas y Energía para celebrar los mismos, y para otorgarles la viabilidad
ambiental a través de la aprobación de la Declaratoria de Efecto Ambiental
en los términos del Decreto 2655 de 1988 – Código de Minas vigente hasta el 17
de agosto de 2001.
El Ministerio alega que con base en los
artículos 246, 248 y 250 del decreto 2655 de 1988,
“(…) el Ministerio de
Minas y Energía a través de los conceptos proferidos dentro de los expedientes
Nos. 16569, 16715 y 15148, la Dirección General de Minas – División de
Seguridad e Higiene Minera – Sección de Protección del Medio Ambiente, de
fechas 29 de marzo de 1993, 27 de mayo de 1993, y 28 de abril de 1993,
respectivamente, aprobó los Estudios de Declaración de Efecto Ambiental
para la explotación de materiales de construcción que pretendían llevar a cabo
los señores titulares de dichos contratos de concesión, desde el punto de vista
de sus efectos ambientales, lo que hoy se asemeja a al licencia ambiental.
Vale la pena anotar que
en el lapso de tiempo transcurrido entre la aprobación de los Estudios de
Declaración de Efecto Ambiental y la suscripción de los contratos de concesión,
la Corte Constitucional mediante sentencia número 216 del 9 de junio de 1993,
declaró inexequible el artículo 246 del Estatuto Minero, pero los Estudios de
Declaración de Efecto Ambiental ya se encontraban previamente aprobados y ello
permitía continuar con la explotación minera en las áreas para cada uno de
dichos contratos de concesión.
Posteriormente se
expidió la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, mediante la cual se deslindaron
las competencias en materia minera y ambiental, la primera en cabeza del
Ministerio de Minas y Energía (Empresa Nacional Minera Limitada, hoy su
delegada), y la segunda, en el Ministerio del Medio Ambiente y en las
Corporaciones Autónomas Regionales para efectos de la evaluación de los
impactos ambientales de cada proyecto, su regulación, y otorgamiento de
licencias ambientales para nuevos proyectos.
Con fundamento en el
artículo 61 de la Ley 99 de 1993, se expidió por parte del Ministerio del Medio
Ambiente la Resolución 222 del 3 de agosto de 1994, para Materiales de
Construcción en la Sabana de Bogotá, (…)
Teniendo en cuenta que
los contratos de concesión Nos 16569, 16715 y 15148 fueron celebrados en los
meses de julio y septiembre del año 1993 y de la Resolución 222 de 1994, sus
titulares mantenían sus derechos adquiridos de la explotación minera, y
presentaron ante la CAR los Planes de Manejo y Restauración Ambiental los
cuales se encuentran tramitando ante esa Corporación.”
1.4. El Ministerio adjunta varios
documentos oficiales mediante los cuales da cuenta del seguimiento ambiental de
los contratos en cuestión y la situación jurídica de los mismos.[14] Entre ellos la
Resolución 395 de la CAR (16 de agosto de 2002), mediante la cual el Director
Regional de la CAR, Samuel Arango Mantilla, resolvió “[f]ormular cargos en
contra de la sociedad Constructora Palo Alto y Cia. S. En C., en su condición
de beneficiario en los contratos de concesión 16.569 y 16.715 en la cantera
denominada El Santuario localizada en la finca Lomitas, vereda La
Aurora Alta (La Calera – C/marca) por:  (1) No cumplir con el Plan de Manejo y
Restauración Ambiental impuesto mediante la Resolución N° 421 del 17 de marzo
de 1997, realizar labores continuas de explotación y no de restauración,
deterioro paisajístico de la zona, depositar materiales estériles que expuestos
a la erosión producen surcos y arrastre de sedimentos hacia zonas más bajas,
eliminar cobertura vegetal nativa e introducida lo que ha conllevado la
deforestación de la zona y por ende de la perturbación de su capacidad de
recarga hídrica,  (2) Ampliación de una vía sin permiso ambiental, y,  (3)
Realizar explotaciones y extracciones en área de Reserva Forestal declarada
mediante la Resolución N° 76/77, donde está prohibida la actividad minera a
cielo abierto.” También resolvió “[m]antener la medida preventiva impuesta en
la Resolución N° 311 del 27 de febrero de 2001.”
Partiendo de la queja interpuesta por
Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez en contra de la sociedad Constructora Palo
Alto y Cia, la decisión de mantener la medida preventiva se fundó, entre otras,
en las siguientes consideraciones,
“Que (…) la División de
Seguimiento y Control de la Corporación, con el objeto de verificar el
cumplimiento de la medida preventiva impuesta [Resolución 311 de 2001 de la CAR
antes mencionada], practicó varias visitas al predio, cuyos resultados se
encuentran en los informes (…) en los que se establece la imposibilidad de
efectuar la labor de seguimiento y control por la negativa reiterada del señor
Ricardo Vanegas Sierra de permitir el ingreso de los funcionarios.
Que con ocasión de un
dictamen pericial ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
dentro de la acción popular N° 01-0398 instaurada por la Asociación de Usuarios
del Acueducto Rural de San José — El Triunfo, la Corporación realizó una visita
conjunta con la Empresa Nacional minera Ltda. —MINERCOL —, y profirió el
informe técnico DCA N° 326 del 20 de mayo del 2002, basándose en el
levantamiento topográfico de las áreas afectadas por la actividad minera en el
predio Lomitas y de los contratos de concesión 16569 y 16715 realizado
por MINERCOL Ltda. (oficio 03903-1 del 26 de abril de 2002).
Que en ese oficio
MINERCOL Ltda. señaló que: “(…) posteriormente a la toma de información
topográfica vía satelital de las zonas intervenidas por la actividad minera,
incluyendo frentes de explotación, vías internas principales, patios y otros
aspectos geográficos como torres de energía, se hizo el proceso de corrección
diferencial de dicha información, concluyendo lo siguiente: Los puntos
denominados Frentes 1,2,3,4,5,6 (ver anexo gráfico) corresponden al contorno de
la corona del talud existente, encontrándose estos puntos por fuera del área
del contrato N° 16569. Los puntos 7 y 8 que corresponden también a frentes de
explotación están por dentro del área del contrato N° 16569. Los otros puntos
corresponden a vías, torre de energía y lindero, dando una cobertura a toda el
área intervenida por la actividad minera, generándose un polígono de 10
hectáreas y 9625 metros cuadrados.”
Que la Corporación en
el informe técnico DCA N° 326/2002, señaló que la “Cantera El Santuario”,
localizada en la finca Lomitas, vereda La Aurora Alta en jurisdicción del
municipio de La Calera (C/marca), se encuentra en un 70% dentro del área del
contrato de concesión (16569 y 16715), por lo que se han afectado
aproximadamente 32500 metros cuadrados de terreno por fuera de la zonas
autorizadas.
Que el mencionado informa
lo siguiente:
‘Ante el
requerimiento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 11 de abril de
2002, funcionarios del División Calidad Ambiental de la CAR, (…) realizaron
inspección técnica a las áreas de los Contratos de Concesión N° 16569 y 16715,
suscritos entre el Ministerio de Minas y Energía y la Sociedad Constructora
Palo Alto S. en C., dicha diligencia fue apoyada por la Inspectora de Policía
de La Calera (…) y los funcionarios de MINERCOL (…)
(…)
Manejo de las
concesiones mineras
(…)
Durante la
inspección se estableció que las actividades se encuentran suspendidas,
observándose que las mismas se desarrollaron mediante un sistema antitécnico de
banco único, formando taludes de hasta 30 metros de altura, con pendientes de
80 grados en promedio y una longitud de 900 metros, conservando una dirección
aproximada norte-sur.
Este tipo de diseño
de explotación diferente al aprobado por la CAR, generó  problemas de
inestabilidad moderados y ha dificultado la implementación de medidas de manejo
ambiental y principalmente el avance de los programas de restauración, que debe
ser el fin primordial de la actividad.
(…)
Afectación sobre
el medio ambiente
- La geometría del
talud, que se caracteriza por su excesiva altura y elevada pendiente, ha
generado deterioro del paisaje y procesos de inestabilidad de baja intensidad,
que se manifiestan en la caída de rocas que se acumulan en la parte baja del
talud (…)
- No se contemplaron
criterios técnicos ambientales para la ubicación y ocultamiento natural y/o
artificial de la cantera, esto sumado a su excesivo tamaño y localización en
uno de los sitios más elevados de la zona, hace que la misma sea muy visible
desde diversos puntos, contrastando con las zonas verdes, cubiertas de
vegetación que la rodean especialmente en el sector suroriental, generando un
alto deterioro paisajístico (…)
- Los materiales
estériles, es decir aquellos que no tienen valor comercial para el explotador,
fueron depositados en el talud adyacente al borde oriental del patio, formando
acumulaciones en una zona de alta pendiente, encontrándose actualmente
expuestos a la erosión , produciendo surcos y arrastre de sedimentos hacia
zonas más bajas.
(…)
Dentro de las
actividades de manejo ambiental programadas en la cantera y en cumplimiento del
Plan de Manejo y Restauración Ambiental aprobado por la CAR, en el momento
amplias zonas de la cantera deberían estar totalmente restauradas y próximo su
cierre definitivo en condiciones morfológicas y ambientales tales que
permitieran su inserción en las zonas aledañas que no han sido intervenidas, en
su lugar se observa un avance continuo del frente de explotación, afectando
zonas no autorizadas por la autoridad minera en el sector occidental y
empezando a invadir al noroccidente de la cantera (…) áreas pertenecientes a la
Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, en este punto no se pudo
observar ningún vestigio vegetal, que indicara la magnitud del impacto, no
obstante por la vegetación aledaña se presume que se eliminó cobertura vegetal
nativa e introducida, desconociéndose la cantidad y especies que existían en el
área intervenida.
Afectación sobre
el medio ambiente si se continúa la actividad minera
(…)
(…) [El] tipo de vegetación se localiza en
zona de recarga hídrica y conforma un paisaje bien consolidado de Bosque Alto
andino, [es un] ecosistema estratégico muy sensible que presta servicios
ecológicos y sociales a una región que merece protección especial
En este sentido y
sabiendo que el agua y los suelos como recursos naturales en este ecosistema,
cumplen un papel ecológico preponderante para los servicios ambientales, como
también las especies de flora y fauna endémicas de esta zona, constituyen un
factor de equilibrio de la dinámica del ecosistema y actualmente se encuentran
seriamente amenazados; se concluye que el uso de esta zona debe estar
encaminado a actividades que no generen deterioro significativo, conservando la
vocación protectora que actualmente existe en el área de estudio y en
consecuencia no debe admitirse desde el punto de vista técnico ambiental la
continuación de la actividad minera, ya que va en contravía de los principios y
lineamientos de las políticas de ordenamiento territorial, desvirtuando la
vocación de uso del suelo, en detrimento de la conservación y preservación de
los recursos naturales.
(…)
El área de los
contratos de concesión N° 16569 y 16715 se encuentran fuera de la Reserva
Forestal Bosque Oriental de Bogotá, declarada y delimitada en la Resolución 076
de marzo 31 de 1977, pero dentro de la Reserva Forestal Protectora de la Cuenca
Alta del Río Bogotá, donde está prohibida la actividad minera a cielo abierto.
No obstante debido al avance de la explotación por fuera de zonas autorizadas
en el sector noroccidental de la cantera, el frente de explotación aunque en un
área muy pequeña empieza a invadir la Reserva Forestal Bosque Oriental de
Bogotá.
De otro lado, tanto
la cantera, como los contratos de concesión aludidos, se ubican en las áreas
delimitadas en la Resolución 222 de 1994 del Ministerio del Medio Ambiente como
NO COMPATIBLES con la minería de materiales de construcción, en las cuales no
es posible la realización de actividades mineras de explotación, únicamente
actividades encaminadas a la restauración morfológica ambiental.
Concretamente las
actividades mineras en el área del Contrato de Concesión 16715, no son
compatibles, ya que se encuentran en un área incompatible con la minería según
Resolución 222 de 1994 y que en su mayor parte está aún inalterada (…), la
minería causaría cambio en los patrones de drenaje y pérdida del hábitat y de
la cobertura vegetal nativa que actualmente conforma una zona de recarga
hídrica de acuíferos y que alimenta las quebradas Santuario  y Honduras, drenando sus aguas a
la cuenca del Río Teusacá: igualmente introducirá nuevos factores de deterioro
ambiental como, modificación drástica del paisaje con pérdida de su gran
belleza escénica, generación de proceso de erosión y sedimentación y aparición
de procesos de inestabilidad.
(…)
El manejo técnico de
la cantera ha sido deficiente, las actividades se han enfocado a la explotación
minera, tal como se establece en los informes de seguimiento realizados por la
CAR hasta el momento se han ejecutado obras enfocadas a la restauración
morfológica y ambiental de las áreas afectadas; solamente se han realizado
algunas labores de mitigación y control, tales como construcción de estructuras
de sedimentación para el control de aguas de escorrentía y partículas en
suspensión, así como reforestación en las áreas aledañas a la explotación y
almacenamiento del suelo orgánico fértil durante la última etapa en que la
explotación estuvo activa.
(…)
Recomendación
En el área de la
cantera y de la concesión 16569, no se deben reactivar labores mineras, las
actividades que allí se ejecuten, deben encaminarse a la restauración ambiental
del área, tales como, recuperación del suelo fértil, empradización,
reforestación, obras de control de erosión, entre otras. Igualmente en la
concesión minera 16715 no se debe emprender ningún tipo de trabajo minero, su
uso debe limitarse a actividades que no generen deterioro al medio ambiente,
conservando la vocación protectora de la zona (…)’
La Resolución concluyó “(…) que las
actividades desarrolladas por la sociedad Constructora Palo Alto y Cia. S. en
C., representada por el señor Ricardo Vanegas Sierra, no son las propias de un
Plan de Manejo y Restauración Ambiental, sino más bien explotación propiamente
dicha.”
2. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Emilio García Rodríguez,
respondió por escrito ante la Corte Constitucional la cuestión acerca de si se
realizó la correspondiente inscripción ante las Oficinas de Registro de
Instrumentos Públicos de Bogotá, D.E., Facatativa y Zipaquirá, de la Resolución
Ejecutiva N° 76 de 1977, aprobatoria del Acuerdo N° 30 del 30 de septiembre de 1976,
de la Junta Directiva del INDERENA. El Ministerio se negó a dar una respuesta
afirmativa o negativa, pues afirma no tener la información al respecto. Dice el
concepto.
“El Instituto Nacional
de Recursos Naturales Renovables y del Ambiente – INDERENA, creado mediante el
Decreto Ley 2460 de 1968, fue un instituto adscrito al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, hasta el año de 1993.
La Resolución Ejecutiva
N° 76 del 31 de marzo de 1977, que se limita a dos artículos, se expidió en
aplicación de los artículos 38 y 77 del Decreto Ley N° 133 de 1976, con el fin
que el Acuerdo N° 30 de la Junta Directiva del INDERENA, adquiriera validez. En
su artículo primero imparte aprobación y en el segundo se establece que la
vigencia de la resolución rige a partir de su publicación en el Diario Oficial.
De la lectura del
Acuerdo de Junta, contenido en diez artículos, se advierte en el décimo, que le
correspondía al INDERENA como autor del Acuerdo de Junta aprobado, adelantar y
ejecutar cada uno de los requisitos necesarios para que el mismo adquiera total
validez jurídica, entre ellos, la respectiva inscripción ante las Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos correspondientes.
En este orden de ideas,
al expedirse la Ley 99 de 1993, que creó el Ministerio del Medio Ambiente, y
dispuso en su artículo 98, la supresión del Instituto Nacional de Recursos
Naturales Renovables y del Ambiente – INDERENA, y su adscripción al Ministerio
del Medio Ambiente; motivo por el cual, los archivos y documentación del suprimido
y liquidado instituto son conservados por el Ministerio mencionado.”
3. Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, 1°
informe
El Secretario General y de Asuntos Legales
de la CAR, Manuel Arteaga de Brigard, en escrito del 27 de noviembre de 2003
respondió a las cuestiones planteadas por la Sala Tercera de Revisión en los
siguientes términos.
3.1. Con relación a la situación ambiental
de los predios en los que se encuentran los contratos de concesión números
16569, 16715 y 15148 se dijo,
“La situación legal
ambiental de los terrenos en los cuales se desarrollan los contratos de
concesión N° 16569, 16715 y 15148, y que corresponden a la parte de los cerros
del municipio de La Calera, Cundinamarca es la siguiente:  mediante la
resolución 076 de 1977, expedida por el Ministerio de Agricultura, fue
declarada como Reserva Forestal Protectora – Productora y en forma conjunta se
determinó su incompatibilidad con la minería a través de las Resoluciones 222 y
249 de 1994, expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente en desarrollo del
artículo 61 de la Ley 99 de 1993, que declaró la Sabana de Bogotá y sus sistema
montañoso de interés ecológico nacional, a la vez que facultó a ese ministerio
para fijar las áreas compatibles e incompatibles con la actividad minera.
Como los contratos de
concesión N° 16569, 16715 y 15418 ya se encontraban otorgados y ya se estaban
desarrollando labores de explo­tación, con la justificación por parte de los
suscriptores de dichos contratos de tener un derecho adquirido y actuando
facultados en las disposiciones del Ministerio de Minas y Energía y en el no
registro por parte de la autoridad ambiental de la resolución N° 076 de 1977,
se hace necesario que la Corporación con el fin de prevenir posibles
afectaciones a los recursos naturales y el medio ambiente, mediante resolución
N° 2791 del 25 de noviembre de 1995, autorizar una Restauración Morfológica y
mediante resolución N° 421 de 17 de Marzo de 1997, imponer un Plan de Manejo y
Restauración Ambiental, dentro de los contratos de concesión minera 15148 y
16569 respectivamente.
Así las cosas la
Corporación con fundamento en los artículos 1° numeral 6, 31°, 83° y 85° de la
Ley 99 de 1993, por incumplimiento de los planes de Manejo Ambiental y
Restauración Morfológica impuestos, expidió las resoluciones N° 311 del 27 de
febrero de 2001, por la cual se impone una medida preventiva de suspensión de
actividades a la Empresa Constructora Palo Alto y Cia., S. en C., y/o Ricardo
Vanegas Sierra en el contrato de concesión 16569 y Resolución N° 886 de 11 de
junio de 2001, por medio de la cual se impone una medida preventiva de
suspensión inmediata de toda actividad minera y demás actividades derivadas y
conexas que efectúan a: la sociedad PORCOMAT Ltda., Marco Tulio Páez, Ingrid
Moler Bustos, Angélica Jiménez Mesa, Armando Guilldelman titulares del contrato
de concesión minera 15148.
Adicionalmente mediante
resolución N° 395 de 16 de agosto de 2002, se da inicio a un proceso
sancionatorio y se formulan cargos en contra de la Sociedad Constructora Palo
Alto y Cia., S. en C. y/o Ricardo Vanegas Sierra.
De la evaluación hecha
tanto a los expedientes N° 2885 y 2329, no se encontró afectación al medio
ambiente y a los recursos naturales dentro del contrato de concesión 16715, de
acuerdo al informe DSC 17 de 25 de enero de 2001, el cual manifiesta que se
verificó el desarrollo de las obras de restauración y alto grado de
recuperación de los frentes aledaños a las instalaciones de la antigua fábrica
de botones Lomitas, por lo cual la restauración del predio en dicho sector se
puede considerar concluida y en este momento se (sic) realizando la evaluación
para imponer un Plan de Manejo Forestal que impida la explotación minera del
contrato de concesión 16715 y así poder mantener Reserva Forestal Protectora –
Productora.”
3.2. Con relación al proceso de celebración
de los contratos de concesión 16569, 16715 y 15148 el informe de la CAR
sostuvo,
“(…) la Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, no realizó ningún tipo de actuación a lo
largo del proceso de celebración de los contratos (…) ya que estos procesos
fueron allegados a la Corporación después de su perfeccionamiento ante el
Ministerio de Minas, (MINERCOL) en el año de 1994.
Lo que sí pudo hacer la
Corporación en su momento fue, al encontrar la situación que los títulos
mineros o contratos de concesión minera otorgados por el Ministerio de Minas y
Energía (MINERCOL), presentaban incompatibilidad con el área de Reserva
Forestal Protectora donde se encontraban, impuso la realización de unos Planes
de Manejo y Restauración Ambiental y Morfológica, resoluciones N° 421 de 1997 y
2791 de 1995.”
3.3. Con relación al alcance que tiene la
protección ambiental de los cerros orientales de Bogotá la Sala de Revisión
preguntó:  ¿El Ministerio de Minas y Energía o algún particular puede obviar la
protección especial a las zonas declaradas Áreas de Reserva Forestal Protectora
por el Acuerdo 30 de 1976 del INDERENA y autorizada por la Resolución Ejecutiva
Número 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura, debido a que esta última no
fue inscrita en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá
D.E., Facatativa y Zipaquirá, tal y como lo ordenaban los artículo 96 y 97 del
Código Fiscal Nacional?   La CAR respondió,
“Ni el Ministerio de
Minas y Energía, ni ningún particular está facultado para obviar la protección
especial de las zonas declaradas, áreas de reserva forestal protectora, ya que
se tratan de un bien de interés general, en donde el Estado puede intervenir para
limitar los derechos particulares.
Así las cosas y en
virtud de la Carta Política, es obligación del Estado y de las personas
proteger las riquezas naturales del país (artículo 8°), y corresponde al
primero planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible y conservación, y asumir el deber de
prevención y control de los factores de deterioro ambiental, imponer las
sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados (artículo 80).
Que en virtud del
mandato constitucional consagrado en el artículo 79 de la carta y correlativo a
lo anterior, todas las personas tienen el derecho a gozar de un ambiente sano y
a participar en las decisiones que lo afectan, derechos colectivos que se ven
amenazados o menoscabados dentro del asunto en cuestión.
Que mediante la Ley 99
de 1993, se configuró un marco institucional propicio para la gestión
ambiental, se dotó de poderes, facultades y competencias a las autoridades
ambientales, se facultó a las Corporaciones Autónomas Regionales como
auténticos gestores ambientales y administradores de los recursos naturales en
el área de su jurisdicción, creando instrumentos de control y vigilancia,
dotando de poderes de policía a las autoridades ambientales y facultándolas
para imponer sanciones y medidas preventivas.
Que el artículo 83 de
la Ley 99 de 1993, faculta a las Corporaciones Autónomas Regionales para la
imposición de las medidas de policía, multas y sanciones del caso, a la vez que
el artículo 85 faculta para la imposición de medidas preventivas y
sancionatorias a los infractores de las normas sobre protección a los recursos
naturales y el medio ambiente, conforme a los procedimientos del Decreto 1594
de 1984.
Que según el artículo
67 del Decreto 2811 de 1974 se puede imponer limitación de dominio sobre un
inmueble de propiedad privada, cuando lo impongan motivos de utilidad pública o
de interés social declarados por el legislador, para responder a las
necesidades de uso colectivo o individual de un recurso.
Las actividades, obras
y acciones para las cuales ya existe dicha declaración legal de utilidad
pública o interés social que se pueden utilizar de inmediato para imponer
limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad, con miras a que ésta cumpla
con su función social y ecológica son:
1- La preservación y
manejo del ambiente y de los recursos naturales son de utilidad pública e
interés social (art. 1° del decreto 2811 de 1974)
Esta declaratoria
reviste mucha importancia porque es muy amplia. Por vía de interpretación se
puede decir, que dentro de las actividades de preservación y manejo
del ambiente y de los recursos naturales, quedan comprendidas la gran mayoría
de las acciones y de las funciones que por disposición legal se encuentran a
cargo de las autoridades ambientales.
2- La conservación y
mejoramiento de suelos en áreas críticas y la conservación y mejoramiento de
cuencas hidrográficas, están declaradas de utilidad pública e interés social
para fines de expropiación. (art. 71 del Decreto 2811 de 1974).
Que de conformidad con
el artículo 58 de la Constitución, por motivos de utilidad pública o interés
social definidos por el legislador, el interés privado deberá ceder ante el
público. Igualmente la determinación legal de dichos motivos es necesaria para
adelantar procesos de expropiación.  Como se evidencia, la declaratoria de
utilidad pública o interés social se constituye en un paso importante para
imponer limitaciones a la propiedad y hacer valer su función social y
ecológica. A lo anterior, se suma el hecho de que por disposición del mismo
artículo 58 constitucional, dichos motivos no son controvertibles
judicialmente.  Es decir, nadie puede acudir ante los jueces a impugnar la
declaratoria que en este sentido haga el legislador, lo que le confiere una
fuerza jurídica muy sobresaliente.”
3.4. Con relación inscripción de la
Resolución 076 de 1977 del Ministerio de Agricultura en las Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, D.E., Facatativa y Zipaquirá, se
dice en el concepto,
“Hasta el momento la
CAR, no tiene conocimiento de la inscripción de la resolución 076 de 1997 (sic)
del Ministerio de Agricultura y por tratarse de una Reserva Forestal Protectora
de carácter nacional la competencia en cuanto a su inscripción recae en el
Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo.”
3.5. Con relación a si existen estudios
técnicos que determinen  (a) cuál es la afectación que puede tener el terreno
en el que se adelantan los contratos 16569, 16715 y 15148, suscritos con la
Sociedad Constructora Palo Alto y Cia. Ltda. y  (b) qué debe hacer la compañía
encargada para que en caso de poder llevar a cabo dicha exploraciones se
conserve y restaure el medio ambiente; se dijo,
“(a)  Si, existen
estudios técnicos los cuales fueron presentados en su momento para la
aprobación por parte de la CAR, mediante radicaciones del 22 y 23 de febrero de
1995 para los contratos de concesión 15146 (sic) y 16569
respectivamente, los cuales anexo y que se constituyeron en los llamados Planes
de Manejo y Restauración Ambiental, resoluciones N° 421 de 1997 y 2791 de 1995.
(b) Debe dar
cumplimiento a los requerimientos hechos por la Corporación Autónoma Regional
de Cundinamarca y a los Planes de Manejo y Restauración Ambiental, aprobados.”
4. Sociedad Constructora Palo Alto y
Cia., S. en C.
4.1. El 11 de noviembre de 2003 el Gerente
de la sociedad, Ricardo Venegas Sierra, remitió a esta Corporación un extenso
informe en el que expone cuál es, a su parecer, la situación actual del caso,
además de dar respuesta a los interrogantes que le fueron formulados.
4.1.1. El informe explica, en primer
lugar, los antecedentes de la presencia de Ricardo Venegas Sierra  y de la
sociedad Constructora Palo Alto  y Cía. S. en C., en la Finca Las Lomitas.
“Don Rafael
Forero Fetecua, hombre millonario y poderoso, mediante el uso de violencia y
gente armada, despojó al señor Fernando Mesa Belén de la posesión que éste
ejercía sobre la finca denominada Las Lomitas localizada en la Calera
Cundinamarca.
Como era su modus
operandi ‘Don’ Rafael Forero Fetecua inició inmediatamente un proceso de
tugurización de la parte de la finca LAS Lomitas que se tomó a la
fuerza. Dentro de este propósito y siendo la forma más fácil y eficiente de
llenar de gente un área y al mismo tiempo poder degradar las condiciones
ambientales, promovió 150 frentes de explotación ilícita e ilegal de
arena dentro de esta parte de la finca Las Lomitas, lógicamente sin
ningún permiso ni del Ministerio de Minas y Energía, ni mucho menos de la
Autoridad Ambiental Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR.[15]
Lo anterior consta en
la Resolución N° 3921 del 30 de agosto de 1988 emitida por la CAR que reza en
su resuelve:
‘RESUELVE
Artículo Primero.- Negar el permiso que para extraer materiales para
construcción solicitó la sociedad Servillantas de la 68 Ltda., en el predio de
su propiedad denominado Lomitas,
ubicado en jurisdicción de los municipios de la Calera (Cund.) y Usaquén,
anexado al Distrito Especial de Bogotá.
Artículo Segundo.- Requerir a la sociedad Servillantas de la 68 Ltda.,
al señor Rafael Forero Fetecua y al señor Ángel Gustavo Ortiz, para que se
abstengan de adelantar la extracción de materiales de construcción del predio Las Lomitas , ubicado en jurisdicción de
los municipios de la Calera (Cund.) y Usaquén, anexado al Distrito Especial de
Bogotá.
[Parágrafo.- Este requerimiento se hace extensivo a toda persona
natural o jurídica que esté explotando o pretenda adelantar explotación de
materiales de construcción, en el predio Lomitas a que se refieren los artículos anteriores.
(…)
Artículo Cuarto.- Solicitar al Señor Alcalde Municipal de La Calera
(Cund.) y al Señor Alcalde Menor de la Zona de Usaquén del Distrito Especial de
Bogotá, suspender de manera indefinida las explotaciones de materiales para
construcción que se realizan en el predio Lomitas de propiedad de la sociedad Servillantas de
la 68 Ltda., ubicado en sus jurisdicciones(…)]’[16]
(…)
Ante la imposibilidad
de enfrentar a Rafael Forero Fetecua, Fernando Mesa Belén, solicitó la
colaboración de Ricardo Vanegas Sierra, para que enfrentara a Forero Fetecua y
recuperara la posesión usurpada.
Ricardo Vanegas Sierra
pactó, por defender y recuperar la posesión arrebatada violentamente al señor
Fernando Mesa Belén por el urbanizador Pirata ‘Don’ Rafael Forero Fetecua, que
recibiría una tercera parte de la finca Las Lomitas, si sugestión era
positiva y la finca se recuperaba.[17]
(…)
Gracias a la gestión
realizada exitosamente por Ricardo Vanegas Sierra, la inspección Municipal de
Policía de La Calera, Cundinamarca, mediante Resolución 019 del 9 octubre de
1991, le amparó la posesión a Fernando Mesa Belén, ordenando a ‘Don’
Rafael Forero Fetecua, cesar toda maniobra perturbatoria y volver las cosas a
su estado original, lo cual significaba devolver la posesión a Mesa Belén de la
finca Las Lomitas.
(…)
Ante la negativa de
‘Don’ Rafael Forero Fetecua de devolver la finca Las Lomitas a su
legítimo poseedor el señor Fernando Mesa Belén, la Inspección Municipal de
Policía de La Calera Cundinamarca, mediante Visita de Constatación de fecha 22
de octubre de 1991, se desplazó a la Finca Las Lomitas y desalojó al
usurpador Forero Fetecua, dejando en posesión del inmueble Las Lomitas a
Fernando Mesa Belén.
(…)”
El Gerente de la sociedad Constructora
Palo Alto relata que el señor Rafael Forero Fetecua interpuso una acción de tutela
ante la Juez 13 Penal del Circuito de Bogotá, D.C. que le fue concedida. La
Juez ordenó desalojar nuevamente a Fernando Mesa Belén de su posesión sobre la
finca Las Lomitas. El informe presentado por el Gerente señala que
“[a]nte lo arbitrario del fallo del Juzgado 13 Penal del Circuito de Bogotá, el
Dr. Jaime Córdoba Triviño, para ese entonces Defensor del Pueblo, decidió
impugnar el fallo de tutela de primera instancia.” El Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá, con fallo de fecha 10 de diciembre de 1992,
resolvió revocar integralmente la decisión de instancia.[18]
El representante de la sociedad
Constructora Palo Alto continúa su relato en los siguientes términos,
“Ricardo Vanegas
Sierra, cuya profesión es ingeniero agrónomo, para cuando recibió de Mesa
Belén, la tercera parte de la Finca Las Lomitas, dentro de la cual se
encontraban varias canteras, algunas de Forero Fetecua, no tenía ninguna
experiencia ni conocimiento acerca de las actividades mineras.[19]
(…)
Al no conocer los
formalismos legales de la actividad minera, Ricardo Vanegas Sierra, recurrió al
Ministerio de Minas y Energía, en formulario F-1 N° 5422 de agosto 24 de 1992,
presentó solicitud de Licencia de Exploración para Materiales de Construcción en
el Municipio de La Calera Cundinamarca, solicitud a la cual le correspondió el
N° 16.569.
De conformidad a lo
establecido en el anterior Código de Minas, los Polígonos de las solicitudes
deberían ser paralelogramos en donde el largo no puede ser mayor de tres veces
el ancho, pequeñas áreas de las explotaciones de Forero Fetecua quedaron por
fuera de la Solicitud N° 16.569 presentada ante el Ministerio de Minas.”
4.1.2. El informe presentado por el
Gerente de la sociedad Constructora Palo Alto, Ricardo Vanegas Sierra, afirma
que el accionante, Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez, ha ejercido
temerariamente sus derechos.  Alega que el caso ha generado “(…) 52 acciones,
entre las cuales se han tramitado, 3 amparos administrativos, 15 tutelas, 10
acciones de cumplimiento, 5 acciones populares 2 denuncios penales, 2 amparos a
la posesión, 10 revocatorias directas, etc. (…).”
Alega que un acuerdo celebrado entre
“Alba Tulia Peñarete (heredera de ‘Don’ Rafael Forero Fetecua)” y Carlos
Alberto Mantilla Gutiérrez explica “(…) cuáles son las verdaderas razones mercantilistas
de esta Acción de Tutela y de las demás 52 acciones instauradas en los últimos
tres años, acciones cuyos autores intelectuales son los abogados Mantilla y
Lombana; y la instauración de éstas es hecha por ellos y por sus testaferros,
con el único fin de constreñir a la Constructora Palo Alto Cía., S. en C., para
que esta le entregue sus bienes a cambio de no recibir más constreñimiento y
amenazas. (…)”.  El acuerdo, de 28 de diciembre de 2001, consistió en la dación
en pago de parte del terreno de propiedad de Alba Tulia Peñarete Murcia
–avaluado en 40 millones de pesos–[20]
a Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez, por concepto de los servicios
profesionales que se presten con el objeto de cesar la explotación ilegal
minera de los predios cedidos.[21]
El Gerente de la sociedad Constructora
considera que la posición del abogado Carlos Alberto Mantilla es estratégica,
dice al respecto,
“(…) el abogado Carlos
Alberto Mantilla: demanda en Acción de Tutela al H. Consejo de Estado, por que
supuestamente mediante ‘vías de hecho’ este H. Colegiado desprotegió el
Medio Ambiente, se rasga las vestiduras por que supuestamente las actividades
mineras destruyen el medio ambiente e infringen todas las normas mineras
ambientales existentes, pero y ante el fracaso de la totalidad de sus acciones
y sacando las uñas, haciendo públicas sus verdaderas intenciones, presenta a
nombre de su socia la señora Alba Tulia Peñarete Murcia, solicitud para que
otorguen a ella las canteras que él ha atacado sin consideración alguna y todo
para poder seguir urbanizando en forma pirata.
(…)
Reza el derecho de
petición interpuesto por Carlos Mantilla:
‘ Bogotá D.C., Jueves, Tres (03) de Julio de Dos Mil Tres (2003)
Señores
Presidente de la Empresa Nacional Minera Ltda. – MINERCOL
La Ciudad
(…)
Solicito se efectúe a nombre de Alba Tulia Peñarete
Murcia, (…) el registro minero de las canteras y depósitos de materiales de
construcción de origen mineral descubiertas y explotadas antes de 24 de junio
de 1989, situadas en el lote de terreno denominado ‘LOTE N° 8’, antes
denominado Lomitas identificado con el folio de Matricula Inmobiliaria
anexo N° 50N-20334163, situado en compresión del municipio de La Calera
(Cundinamarca) y Bogotá, Distrito Capital, de conformidad con el artículo 4°
del decreto ley N° 2655 de 1988 y, de conformidad con los artículos 6° y 7° del
decreto reglamentario N° 2462 de fecha octubre 26 del año de 1.989’.”
El Gerente de la sociedad Constructora
Palo Alto alegó que los ataques a él y a su compañía han llegado hasta el
extremo de perturbar el libre ejercicio de sus derechos impidiendo el acceso al
predio mediante personas armadas,[22]
y mediante amenazas en contra de sus vidas.[23]
4.1.3. La sociedad Constructora Palo
Alto alega que la Resolución 0311 del 27 de febrero de 2001 del Subdirector de
la CAR, mediante la cual ordenó la suspensión indefinida de las actividades
legales ejercidas en los Títulos Mineros, “(…) suspensión que lo único que
persigue es ahogar económicamente a la Constructora Palo Alto y Cia. S.
en C. (…)”, se fundó en una visita fisico-técnica relámpago. A su juicio es
parte de la persecución a la cual se encuentran sometidos.[24]
4.1.4. La Sala Tercera de Revisión
preguntó a la sociedad Constructora: “¿al momento de celebrar los contratos
16.569, 16.715 y 15.148 sabían que la zona en la que se encontraban ubicados
los predios está protegida ambientalmente y por tanto tiene restricciones para
su eventual explotación minera?” La sociedad dijo:
“(…) la respuesta es
NO. Para cuando Ricardo Vanegas Sierra recibió el 22 de octubre de 1991 de
parte de Fernando Mesa Belén, de cuenta a su trabajo profesional, la tercer
parte de la finca Las Lomitas, en esta parte de la finca existían varias
explotaciones mineras, unas ilegales sin ningún permiso ni del
Ministerio de Minas y Energía, ni de la CAR.
Lo anterior sin la
menor duda nos indicó, que se podía hacer minería si se contaban con todos los
permisos correspondientes, tanto mineros del Ministerio de Minas y Energía,
como ambientales de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR como
máxima Autoridad Ambiental de la Región.
Prueba de lo anterior
es el Certificado de Registro Minero, Código GAXC-01, Contrato de Concesión
N° 15.148 única prueba admisible de la legalidad de las actividades
mineras, tal como está establecido en los artículo 293 y 294 del anterior
Código de Minas (Decreto 2655 de 1988) y 331 de la Ley 685 de 2001, actual
Código de Minas (…)
(…)
El señor Vanegas Sierra, considera que el
estudio solicitado por el Ministerio de Minas y Energía dentro del proceso del
trámite de Licencia de Exploración a la CAR acerca de la viabilidad ambiental
de los hoy contratos de concesión N° 16569 y 16715, reafirma el hecho de que
“(…) dentro de la finca Las Lomitas se puede realizar actividades
mineras, lógicamente con el cumplimiento de los compromisos ambientales para la
realización de esta actividad dentro del marco del desarrollo sostenible,
establecido en el artículo 80 de la Constitución Nacional (…).”[25] Finalmente se hace
alusión a la decisión del 8 de mayo de 2003 del Consejo de Estado, Sección
Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo (C.P. Reinaldo Chavarro
Buriticá; N° 0398), en el cual se consideró que la actividad minera
desarrollada en el área de las licencias N° 16569 y 16715 no era ilegal.[26]
4.1.5. Con relación a si la sociedad
Constructora Palo Alto ha realizado algún tipo de actividad minera en la zona
adyacente a los terrenos en los cuales se adelantan los contratos 16569, 16715
y 15148, el informe dice:
“En razón a que ‘in
situ’ los cortes verticales dejados por la explotación ilegal realizada en
más de 150 frentes por el urbanizador pirata Rafael Forero Fetecua,
antes de iniciarse las actividades legales de los Contratos de Concesión Nos.
16569 y 16715, generaban problemas en el planeamiento y ejecución de la
restauración ambiental hubo necesidad de en el costado nororiental del Contrato
16569, proceder intervenir minero-ambientalmente áreas adyacentes.
(…)
La CAR mediante la
Resolución N° 0421 del 17 de marzo de 1997, aprobó e impuso el esquema
tridimensional y especialmente georeferenciado, en el cual se determinaban las
áreas a intervenir por fuera del Contrato de Concesión No. 16569 firmado con la
Nación-Ministerio de Minas y Energía.”
El informe señala que el Ministerio
del Medio Ambiente, “(…) conciente de las implicaciones jurídicas y técnicas de
estas situaciones particulares y concretas y con el ánimo de colaborar y no
entorpecer los procesos minero-ambientales (…)”, resolvió mediante la
Resolución N° 1277 del 26 de noviembre de 1998, entre otras cosas, modificar
algunos artículos de la Resolución 222 de 1994.
Concretamente, el artículo 7° se
reformó en los siguientes términos,
“Artículo Segundo.-
Modifícase el artículo 7° de la Resolución N° 222 del 3 de agosto de 1994, el
cual quedará así:
Las explotaciones
mineras de materiales de construcción que se encuentren en zonas incompatibles
con la minería, de acuerdo a la delimitación hecha en el artículo cuarto de la
Resolución 222 de 1994 y que no cuenten con permisos, licencias o contratos de
concesión vigentes, otorgados por el Ministerio de Minas y Energía, serán
cerradas definitivamente.
Para llevar a cabo la
restauración ambiental y morfológica de la zona intervenida, la autoridad
ambiental competente establecerá o impondrá un Plan de Manejo, Recuperación o
Restauración Ambiental, en los términos y condiciones establecidos en esta
Resolución.
Los materiales
extraídos durante la ejecución del Plan de Manejo, Recuperación o Restauración
Ambiental, establecido o impuesto por la Autoridad Ambiental competente podrán
ser comercializados.”
4.1.6. La Sala Tercera de Revisión de
la Corte Constitucional pidió a la sociedad Constructora Palo Alto que indicara
cuáles medidas se han adoptado para proteger el medio ambiente en los terrenos;
al respecto el informe señala,
“(…) Desde antes de
iniciar las actividades mineras de los Contratos de Concesión Nos. 16569 y
16715, se han desarrollado una serie de acciones en procura de posibilitar
dentro del marco del desarrollo sostenible, establecido en la Declaración
de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, la puesta en marcha de un
proyecto que permita generar trabajo, riqueza y a la vez ser amigable con la
madre naturaleza.”
El informe hace referencia a los
proyectos adelantados para recuperar el medio ambiente de los terrenos en los
cuales se encuentran los contratos de concesión en cuestión y a los documentos
oficiales (informes de la CAR, conceptos de las autoridades de La Calera y
peritazgos ordenados en procesos judiciales) que certifican tales actividades
de recuperación. Entre otras, se han sembrado 100.000 árboles; se han
construido dos lagunas de decantación en la parte baja del predio, con el fin
de recoger las aguas de escorrentía; se ha hecho un patio de almacenamiento de
capa vegetal; se ha construido un canal de conducción para el control y el
manejo de las aguas de escorrentía; y se creó una Reserva Ecológica de
aproximadamente 100 hectáreas.[27]
El informe anexa diversos documentos mediante los cuales prueba su dicho.[28]
4.2. El 14 de enero de 2004, el señor
Ricardo Vanegas Sierra remitió un escrito al despacho del Magistrado ponente en
el que acusa al Secretario General y de Asuntos Legales de la CAR, Manuel
Arteaga de Brigard, de haber faltado a la verdad en el informe remitido el 27
de noviembre de 2003. La Corte Constitucional preguntó si la CAR había
realizado algún tipo de actuación a lo largo de todo el proceso de celebración
de los Contratos de Concesión Nos 16.569, 16.715 y 15.148 con la sociedad
Constructora Palo Alto, a lo cual se respondió en el informe de la Corporación:
“No, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, no realizó ningún
tipo de actuación a lo largo del proceso de celebración de los contratos 16569,
16715 y 15148, ya que estos procesos fueron allegados a la corporación después
de su perfeccionamiento ante el Ministerio de Minas, (Minercol) en el año de
1994.”  El señor Vanegas Sierra afirma que esto claramente es falso, pues como
el ya lo demostró dentro del expediente, la CAR sí participó en el proceso de
contratación mediante el Oficio No. 015341 del 17 de diciembre de 1992, en el
cual se le dio viabilidad a la explotación minera.
4.3. Finalmente, el 16 de febrero de
2004, el Gerente de la sociedad Constructora Palo Alto remitió a esta
Corporación copia de la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del 30 de enero de 2004
(C.P. Olga Inés Navarrete Barrero)[29],
por medio de la cual se resolvió la acción instaurada por él, Ricardo Vanegas
Sierra, en la que solicitaba que se declarara la nulidad de del Acuerdo 030 del
30 de septiembre de 1996.
El Consejo de Estado resolvió denegar
las pretensiones de la demanda, pues consideró que “(…) las normas en que debía
fundarse eran correctas, fue expedido por el organismo competente en forma
regular, sin que pudiera atribuirse falsa motivación o desviación de las atribuciones
propias de quien lo profirió.” Concretamente, respecto a la publicidad del acto
se dijo:
“La falta de
publicación en las cabeceras de los municipios o de registro en las Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos que debía realizar el INDERENA no tienen que
ver con la validez del acto, sino con su eficacia. (…)”
La decisión del Consejo de Estado se
fundó su posición en su propia jurisprudencia, específicamente en la sentencia
de febrero 17 de 2000 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado (C.P. Olga Inés Navarrete Barrero; Exp.
5694), en la cual se afirma,
“Al no encontrarse
dentro de los elementos esenciales del acto administrativo, lo referente a su
debida notificación, ésta no se ha erigido como causal para enervar la
legalidad de la decisión administrativa, pues, en realidad, es un aspecto
externo a la naturaleza del acto administrativo en la medida en que desarrolla
el principio de publicidad a que está sometida la actuación administrativa.
Es por lo anterior, que
esta jurisdicción en repetidas oportunidades ha sentado la tesis de que los
defectos atinentes a la forma como la administración debe dar publicidad a los
actos administrativos, no constituyen causal de vicio de nulidad del mismo, dado
que el efecto de la ausencia de notificación o de publicación no es otro que la
falta de autoridad para oponer la decisión administrativa a sus destinatarios.
Ante la falta de
notificación del acto administrativo o de la práctica defectuosa de la misma,
no puede endilgarse vicio de nulidad del acto, pues si éste se ha
perfeccionado, al reunir los elementos esenciales, ha nacido a la vida
jurídica; otra cosa es que no pueda la administración imponer su acatamiento a
los particulares, aún por la fuerza, cuando no ha cumplido con el deber de
hacer pública su decisión, autorizando en el evento en que, pasando por alto el
principio de publicidad ejecute el acto administrativo, a plantear una vía de
hecho, posibilitando, como consecuencia de ello, al particular que ha sufrido
perjuicio con tal actuación,  a reclamar los perjuicios que se deriven de tal
actuar.”[30]
5. Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca, CAR, informes 2° y 3° allegados al proceso
5.1. El 19 de enero de 2004, el
Secretario General y de Asuntos Legales (E) de la Corporación Autónoma Regional
de Cundinamarca, CAR, Manuel Arteaga de Brigard, informó a esta corporación que
“(…) luego de efectuar una revisión exhaustiva sobre el tema puesto en
conocimiento de la H. Corte, y dada la trascendencia jurídica y económica que
el mismo conlleva, encontró información adicional que es importante poner en su
conocimiento, con el fin de brindar los insumos jurídicos necesarios para que
dicho órgano judicial pueda fallar adecuadamente.”
5.1.1. En cuanto a la situación legal
de los predios el informe sostiene
“Es necesario hacer
claridad en este punto para que la H. Corte Constitucional tenga claramente
establecido el estado de los predios y las actuaciones desplegadas por la
Corporación. El artículo 61 de la Ley 99 de 1993 declaró a la Sabana de Bogotá
y su sistema montañoso de interés ecológico nacional, a la vez que facultó al
Ministerio del Medio Ambiente para fijar las áreas compatibles e incompatibles
con la actividad minera. En uso de esta facultad, el Ministerio expidió la
Resolución 222 de 1994, aclarada por medio de la Resolución 249 del mismo año,
donde quedó determinado, para el caso que nos ocupa, que los terrenos del
predio ‘Lomitas’ ubicado en la vereda La Aurora Alta, jurisdicción del
Municipio de La Calera, Departamento de Cundinamarca, están ubicados en zona no
compatible con la actividad minera, por lo que de acuerdo con el artículo 6° de
la misma Resolución 222 se exigió la Presentación de un Plan de Manejo y
Restauración Ambiental, pues sobre el predio recaen 3 contratos de concesión
minera, suscritos con el Ministerio de Minas y Energía identificados con los
números 15.148, 16.569 y 16.715, el primero suscrito con Procomat Ltda.. y
otros y, los dos subsiguientes con Constructora Palo Alto y Cia. S. en C.
Previo a la expedición
de la Ley 99 de 1993 y las Resoluciones con base en las cuales el Ministerio de
Ambiente reglamentó el artículo 61 de la mencionada Ley, el artículo 2° del
Acuerdo 30 de 1976 del Inderena, acogido por la Resolución Ejecutiva 76 de 1977
del Ministerio de Agricultura, estableció que el predio ‘Lomitas’ estaba
ubicado en Área de Reserva Forestal Protectora – Productora.
De otra parte, mediante
la Resolución 421 de 1997 la Corporación aprobó el plan de manejo y
restauración ambiental presentado para el contrato 16569, en tanto que sobre el
contrato de concesión 16715 la Corporación no ha aprobado el plan de manejo y
restauración ambiental. Adicionalmente, y para hacer claridad, sobre la
explotación amparada en el contrato 16715 se ha determinado reiteradamente por
la Corporación, que no se ha iniciado explotación alguna en la zona afectada
por el contrato de concesión minera, y que por lo tanto, dicha área no presenta
afectación alguna, no obstante encontrarse vigente el respectivo título minero.
Finalmente en este
punto, y para efectos de esta respuesta, se debe precisar que sobre el contrato
15148, se aprobó un Plan de Restauración Morfológica, a través de la Resolución
No. 2791 de 1995, el cual se presentó sobre uno de los frentes de explotación
amparado por el título minero, mas no para la totalidad del área de influencia
del mismo, acto administrativo que no constituye aprobación del documento
presentado por la Sra. Ingrid Möller, el día 23 de febrero de 1995 (plan de
manejo y restauración ambiental). Sobre este contrato, se debe aclarar también,
que el mismo no fue objeto de estudio por parte del H. Consejo de Estado en la
sentencia que se debate.
5.1.2. En cuanto a las actuaciones de
la CAR durante la celebración de los contratos se aclara,
“2.1. Contrato
16.659: La CAR, de acuerdo con las facultades que tenía antes de la entrada
en vigencia de la Ley 99 de1993 profirió con ocasión de una consulta elevada
por el Ministerio de Minas y Energía el 30 de octubre de 1992 y que tenía única
referencia el trámite del contrato 16569, dos comunicaciones de fechas 7 de
diciembre de 1992 (sic)[31]
y 17 de diciembre de 1992 (…)”
En la primera de las comunicaciones (3
de diciembre de 1992), el Subdirector de Manejo y Control de Recursos Naturales
de la CAR respondió a la solicitud del Ministerio en los siguientes términos:
“[l]a Corporación no considera viable la localización de industrias para
efectuar labores de minería por cuanto el área objeto de la petición en la
licencia 16569 se encuentra localizada en los Cerros Orientales de Bogotá
dentro del área declarada como zona de reserva forestal protectora mediante la
Resolución Ejecutiva No. 76 de 1977 en donde la actividad minera es
incompatible con los méritos ecológicos.”  En la segunda respuesta, expedida
“en atención a la solicitud del señor Ricardo Vanegas”, se corrige la primera,
indicando que el predio de la licencia 16569 se encuentra en el Área de Reserva
Forestal Protectora – Productora. En esta área cualquier uso diferente al
forestal puede darse siempre y cuando se obtenga licencia previa.”
Respecto a los otros contratos se
dice,
“2.2. Contrato
16.715: Tal como se desprende del resumen ejecutivo presentado por el Jefe
de la Oficina Jurídica del Ministerio de Minas y Energía, fechado marzo 2 de
2001, dentro del trámite de suscripción del contrato de concesión minera 16.715
se utilizó como antecedente el concepto CAR – de 7 de diciembre de 1992 y 17 de
diciembre de 1992 referido anteriormente y dado para el contrato 16.569.
2.3. Contrato 15.148:
Finalmente, para este contrato hay que señalar que no existe concepto CAR
dentro del trámite de celebración del contrato de concesión minera.”
5.2. Finalmente, el nuevo Secretario
Legal y de Asuntos Legales de la CAR, Gustavo Adolfo Guerrero Ruíz, remitió a
esta Corporación un tercer y último informe el 20 de febrero de 2004.
Atendiendo una comunicación de Ingrid Moller Bustos y Ricardo Vanegas Sierra,
se decidió proceder “(…) nuevamente a revisar los expedientes 2885 y 2329 de
esta Corporación, encontrándose información que requiere nuevamente ser
aclarada (…)”.
5.2.1. En cuanto al contrato 16715 se
reitera que la CAR no ha aprobado o impuesto mediante acto administrativo
alguno el plan de manejo y restauración ambiental. Sin embrago, se advierte que
en informes técnicos que de los tres frentes que existían, dos han sido
restaurados. El tercero, se dice, “(…) corresponde a una proyección en estudio
que implicará intervención adicional sobre zonas inalteradas y las actuales
reforestadas en alto grado de recuperación (…).” Posteriormente sostiene el
informe,
“De acuerdo con lo
anterior se corrige nuestra afirmación presentada en el oficio de fecha 19 de
Enero de 2004, en el sentido de que no se había iniciado explotación alguna en
zona afectada por el contrato de concesión minera 16715, afirmación que
únicamente se refería al Frente No. 3.”
5.2.2. Con relación al contrato de
concesión 15148 se aclara lo siguiente,
“(…) respecto del
Contrato 15148, es necesario aclarar que verificado el expediente No 2329, en
el folio 318 aparece la Resolución 2791 del 25 de Noviembre de 1.996 por la
cual se aprueba un Plan de Manejo y restauración para la rehabilitación y
posterior abandono de una cantera ubicada en el Municipio de La Calera
Cundinamarca, presentado por el ingeniero Edgar Bulla (Cantera San Nicolás)
pero dicho acto administrativo no corresponde al expediente del contrato de
concesión. Dicha resolución corresponde a otro expediente de la Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca CAR y que fue anexado por error dentro del
expediente 2329, más aún teniendo en cuenta que dicha explotación se ubica en
un área correspondiente al Contrato de Concesión 15148.
En consecuencia (…) no
aparece dentro del [expediente 2329] acto administrativo de la Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca CAR que imponga o apruebe Plan de Manejo y
Restauración Ambiental dentro del contrato de concesión 15148. Lo que sí reposa
en el expediente es la Resolución 886 del 11 de junio de 2001 que en su
artículo 2° resuelve imponer medida preventiva y ordenar la suspensión
inmediata de toda la actividad de extracción minera propiamente dicha y demás
actividades conexas y derivadas que se efectuaban dentro del área correspondiente
al Contrato de Concesión 15148.”
Por último, se advierte que la CAR
“(…) cuenta a partir del mes de enero del presente año (2004), con una nueva
administración, y cuya dirección está a cargo de la Dra. Gloria Lucía Álvarez
Pinzón, razón por la cual actualmente este Despacho se encuentra revisando
integralmente los trámites surtidos dentro del expediente ambiental
correspondiente a los Contratos de Concesión 16569, 16715 y 15148 que cursan
ante esta autoridad ambiental, (…)”. Advierte que se tomarán las medidas
necesarias para que se cumplan las obligaciones que correspondan.
III.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Cargos en contra de la sentencia
acusada
Carlos Alberto Mantilla considera que la
sentencia del 1° de agosto de 2002 de la Sección Segunda del Consejo de Estado
violó su derecho al debido proceso por haber incurrido en cuatro violaciones
que constituyen vías de hecho.
1.1. Primer cargo, vía de hecho por defecto
sustantivo.  El accionante considera que la sentencia acusada incurrió en una
vía de hecho al haber decidido que la administración no había violado la
legislación ambiental con base en una norma legal inexistente, por haber sido
declarada inexequible.
1.2. Segundo cargo, vía de hecho por
defecto sustantivo. A juicio del accionante la sentencia acusada desconoce la regulación
ambiental (constitucional, legal y reglamentaria) al no proteger una zona
de interés ecológico (los Cerros Orientales de Bogotá) con base en un requisito
de validez que no existe y es formal. Al análisis de este segundo cargo, la
Sala sumará el quinto argumento que presenta la demanda debido a su estrecha
relación. En él se alega que la sentencia desconoció el deber de protección de
las áreas de importancia ecológica.
1.3. Tercer cargo, vía de hecho por defecto
fáctico. Alega que la sentencia da por ciertos hechos que no se encuentran
probados, pues afirma que los contratos mineros 16.569 y 16.715 tienen Plan
de manejo y restauración, pese a no reposar de ello prueba alguna en el
expediente.
1.4. Cuarto cargo, vía de hecho por defecto
fáctico. Por último, señala el accionante que durante el proceso, tanto en
primera como en segunda instancia, se le negó la posibilidad de solicitar
pruebas determinantes para fundar sus cargos.
La Sala analizará los dos primeros cargos.
Si estos son procedentes, el análisis concluirá por ser innecesario continuarlo
y se adoptará una decisión de fondo. En caso de que no sean procedentes, la
Sala estudiará los cargos restantes para tomar una determinación final.
2. Jurisprudencia constitucional sobre
acciones de tutela contra providencias judiciales, ajuste terminológico.
Antes de pasar a analizar cada uno de los
alegatos del accionante en contra de la sentencia del Consejo de Estado que se
acusa, la Sala considera pertinente señalar que el concepto de vía de hecho,
en el cual se funda la presente acción de tutela, ha evolucionado en la
jurisprudencia constitucional. La Corte ha decantado los conceptos de capricho
y arbitrariedad judicial, en los que originalmente se fundaba la noción de vía
de hecho. Actualmente no “(…) sólo se trata de los casos en que el juez impone,
de manera grosera y burda su voluntad sobre el ordenamiento, sino que incluye
aquellos casos en los que se aparta de los precedentes sin argumentar debidamente
(capricho) y cuando su discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio
de los derechos fundamentales de los asociados (arbitrariedad). Debe advertirse
que esta corporación ha señalado que toda actuación estatal, máxime cuando
existen amplias facultades discrecionales (a lo que de alguna manera se puede
asimilar la libertad hermenéutica del juez), ha de ceñirse a lo razonable. Lo
razonable está condicionado, en primera medida, por el respeto a la
Constitución.”[32]
En este caso (T-1031 de 2001) la Corte decidió que la acción de tutela procede
contra una providencia judicial que omite, sin razón alguna, los precedentes
aplicables al caso o cuando “su discrecionalidad interpretativa se desborda en
perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados”
Este avance jurisprudencial ha llevado a la
Corte a remplazar “(…) el uso conceptual de la expresión vía de hecho
por la de causales genéricas de procedibilidad.” Así, la regla
jurisprudencial se redefine en los siguientes términos,
“Por lo anterior, todo
pronunciamiento de fondo por parte del juez de tutela respecto de la eventual
afectación de los derechos fundamentales con ocasión de la actividad
jurisdiccional (afectación de derechos fundamentales por providencias
judiciales) es constitucionalmente admisible, solamente, cuando el juez haya
determinado de manera previa la configuración de una de las causales de
procedibilidad; es decir, una vez haya constatado la existencia de alguno de
los seis eventos  suficientemente reconocidos por la jurisprudencia:  (i)
defecto sustantivo, orgánico o procedimental;  (ii) defecto fáctico;  (iii)
error inducido;  (iv) decisión sin motivación,  (v)
desconocimiento del precedente y  (vi) violación directa de la
Constitución.”[33]
Esta posición fue reiterada recientemente
en la sentencia T-200 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas), caso en el que se
confirmó la decisión de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia de
conceder una tutela por haberse incurrido en una “vía de hecho”.[34]
En el presente caso este cambio
terminológico resulta especialmente relevante puesto que la Corte habrá de
analizar los argumentos en que se fundó la sentencia del Consejo de Estado
acusada para determinar si éstos son válidos a la luz de la Constitución o si
todos ellos constituyen causales de procedibilidad de la acción de tutela que
han de concluir en que la sentencia sea dejada sin efectos. No obstante, al
margen de este cambio terminológico, con todo lo que habrá de determinarse en
este caso es si dicha sentencia,  en todo o en parte, respeta el debido proceso
o si lo desconoce.
3. Una providencia judicial no puede
fundarse en una norma declarada inconstitucional
3.1. En la sentencia T-678 de 2003 esta
Corporación decidió que incurre en una vía de hecho la providencia judicial
que aplica una norma jurídica anteriormente declarada inconstitucional por la
Corte Constitucional. En virtud de la Constitución (artículos 241 y 243),
las sentencias de inexequibilidad vinculan a todas las personas y autoridades,
incluidas las judiciales sin importar su jerarquía, porque tienen efectos erga
omnes y hacen tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta.
En la sentencia T-678 de 2003, la Corte
estudió las diferentes hipótesis que se pueden presentar después de que la
Corte Constitucional ha proferido una sentencia sobre la validez de una norma.
Entre ellas, consideró el evento de que un juez en un caso concreto esté en
desacuerdo con la parte resolutiva de la sentencia. Dijo la Corte al respecto,
“(…) cuando el juez
penal, por ejemplo, estima que una disposición declarada inexequible, y las
normas en ella contenidas, debió haber sido considerada exequible. En esta
hipótesis, no se está ante una divergencia interpretativa sobre el alcance de
una disposición legal –en el ejemplo la disposición juzgada por la Corte
Constitucional– porque dicha disposición ha sido excluida del ordenamiento
jurídico. El juez en el caso concreto debe por lo tanto abstenerse de aplicar
no sólo la disposición sino todos sus contenidos normativos juzgados inválidos
por la Corte Constitucional;” [35]
El juez no puede en ningún caso separarse
de la sentencia, “así esgrima las razones más poderosas concebibles” está
“absoluta e indefectiblemente obligado a acatar lo resuelto en la sentencia de
inexequibilidad”. Esta posición ya había sido adoptada por la Corte. En la
sentencia T-814 de 1999 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) se decidió que los
jueces administrativos incurrían en una vía de hecho al considerar que las
acciones de cumplimiento tan sólo proceden cuando se trata de una violación “evidente”,
a pesar que el aparte de la norma que consagraba ese requisito había sido
declarado inconstitucional.[36]
En aquella oportunidad se indicó lo siguiente,
“(…) la Sala estima que
se estructura la vía de hecho por defecto sustantivo, porque tanto el Tribunal
como el Consejo de Estado se rebelaron contra el valor de la cosa juzgada que
emana de la sentencia C-157/97 al hacer una interpretación restrictiva del art.
87 de la Constitución, que fue desestimada por la Corte al juzgar la
constitucionalidad de la mencionada disposición, con lo cual aquéllos revivieron
una norma que había desaparecido del ordenamiento jurídico.
El inciso primero del
artículo 243 de la Carta establece en forma expresa que los fallos dictados en
ejercicio del control constitucional atribuido a la Corte hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional. Esta característica comporta la producción de efectos
jurídicos, en cuanto su obligatoriedad, generalidad, y oponibilidad a todas las
personas y a las autoridades públicas, sin excepción alguna[37].
El valor de la cosa
juzgada implica que ninguna norma que haya sido retirada del ordenamiento
jurídico por decisión de la Corte, podrá ser revivida mediante su reproducción,
mientras subsistan las causas que dieron origen a la declaratoria de su
inexequibilidad, ni mucho menos aplicada por los distintos operadores jurídicos
en los asuntos sometidos a su conocimiento y decisión.”[38]
3.2. En los casos en que la Corte ha
aplicado esta regla, ha verificado que la ratio decidendi se haya
fundado de forma  (i) determinante  y  (ii) necesaria en
la aplicación de una norma que no hace parte del sistema jurídico, por haber
sido declarada inexequible. Se exige que la norma inexequible haya sido determinante
para llegar a tomar la decisión judicial, pues no se afectarían los derechos
fundamentales si se trató de un obiter dicta o de un mero comentario al
margen. Por otra parte, se exige que la norma inexequible sea necesaria
para llegar a la conclusión que se haya adoptado, pues si la providencia cuenta
con razones adicionales, que de forma autónoma y suficiente sustentan la
conclusión final, tampoco se habría violado derechos fundamentales. En la
sentencia T-678 de 2003, por ejemplo, se constató que la norma declarada
inexequible en la providencia judicial acusada era el “único fundamento legal
posible” de la misma.[39]
Un caso análogo es el de la vía de hecho
por defecto sustantivo en que incurre una decisión judicial cuando se funda en
una disposición evidentemente contraria a la Constitución, omitiendo de manera
absoluta analizar su compatibilidad con la Carta y su aplicabilidad en el caso
concreto. En este sentido, la sentencia T-522 de 2001 la Corte decidió que “incurre
en una vía de hecho por razones sustanciales el funcionario judicial que tome
una decisión con base en una disposición:  (1) cuyo contenido normativo es
evidentemente contrario a la Constitución, porque la Corte Constitucional
previamente así lo declaró con efectos erga omnes,  (2) cuyo sentido y
aplicación claramente compromete derechos fundamentales, y (3) cuya
incompatibilidad ha sido alegada por el interesado, invocando el respeto a una
sentencia de constitucionalidad de la Corte Constitucional que excluyó del
ordenamiento jurídico el sentido normativo único e ínsito en la norma legal
aplicada en el curso del proceso y de la cual depende la decisión”.[40] En este caso, teniendo
en cuenta que la decisión de conceder o no una medida de aseguramiento como la
detención domiciliaria es un asunto que corresponde a funcionarios determinados
(en aquel caso la Comisión de Fiscales), y no al juez de tutela, la Sala
estableció si la decisión adoptada “(…) se fundó sólo en la norma cuyo
contenido normativo es contrario a la Constitución, o si se fundó además en
otras razones que podrían justificar la negación de la solicitud de una medida
de aseguramiento menos restrictiva.” (acento fuera del texto original)
Finalmente, se debe hacer énfasis en que el
carácter determinante y necesario de la aplicación de una norma
declarada inexequible, ha de surgir de la providencia judicial acusada, no de
razones o consideraciones posteriores. No puede una razón determinante
interpretarse luego como si no lo fuese, o razones accesorias e insuficientes
para fundar la providencia, ser consideradas luego como autónomas y suficientes
para fundar la decisión.
Si se acepta que el juez de tutela al
valorar la providencia judicial acusada puede sopesar nuevamente los argumentos
para así resolver el caso, el juez de tutela abandona su labor de evaluar la
providencia judicial acusada, para pasar a juzgar el caso mismo. Esto no es
admisible. Si la acción de tutela se dirige contra un fallo judicial, es éste
el que ha de ser el objeto de estudio. El juez de tutela debe establecer, a
partir de la providencia judicial acusada, si la decisión se adoptó de forma determinante
y necesaria con base en una norma declarada inexequible, en la cual
se fundó la ratio decidendi.
Con todo, cabe advertir que una sentencia
puede fundarse en varias razones concurrentes, no en una sola. Por lo tanto,
bien puede suceder que lo resuelto por un juez obedezca a más de una razón y
que entre los argumentos esgrimidos en la parte motiva no exista una relación
de dependencia. Así, distintas razones autónomas y separadas pueden concurrir
en la justificación de una misma decisión. Igualmente, no todos los argumentos
expuestos en la motivación de una sentencia son suficientes para sustentar lo decidido
en la misma ni lo dispuesto en la parte resolutiva. Lo anterior es
especialmente relevante en este caso puesto que la cuestión central a
determinar es si la sentencia acusada tiene como sustento únicamente la ratio
fundada en una norma declarada inexequible, como lo sostiene el accionante, o
si además de esta razón existen otras contenidas en la parte motiva que son
autónomas y suficientes para justificar lo decidido y lo resuelto.
3.3. En el presente caso, el accionante
acusa a la Subsección A, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso del
Consejo de Estado de haber proferido una sentencia de segunda instancia, dentro
de un proceso por acción de cumplimiento, fundándose en una norma inexistente
por haber sido declarada inexequible.
3.3.1. Como se dijo, Carlos Alberto
Mantilla Gutiérrez presentó acción de cumplimiento contra el Ministerio de
Minas y Energía, para que se le exigiera aplicar el artículo 36 del Código de
Minas (Ley 685 de 2001), y en virtud de éste se dispusiera de inmediato el
desalojo de las zonas ambientalmente protegidas que se encuentran ocupadas por
los concesionarios de los contratos mineros números 16569, 16715 y 15148.
3.3.2. El Consejo de Estado negó las
pretensiones de la acción de cumplimiento el 1° de agosto de 2002 en los
siguientes términos;
“El artículo 36 de la
Ley 685 de 2001, que se pretende hacer cumplir, establece el deber de la
autoridad minera de ordenar el desalojo de las zonas y terrenos en dónde de
conformidad con los artículos que los preceden se prohíba la actividad
minera, por lo que la determinación de los lugares donde se realicen los
controles de que trata la norma debe hacerse en la forma que la misma ley
dispone.
El artículo 34 ibídem
reza:
‘Zonas excluibles de la minería.  No podrán ejecutarse trabajos y
obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas
conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los
recursos naturales renovables o del ambiente y que, de acuerdo con las
disposiciones legales sobre la materia, expresamente excluyan dichos trabajos y
obras.
Las zonas de exclusión mencionadas serán las que se constituyan
conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de
parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional y zonas de
reserva forestales. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser
delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios
técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera, en
aquellas áreas de interés minero.
Para que puedan excluirse o restringirse trabajos y obras de
exploración y explotación mineras en las zonas de protección y desarrollo de
los recursos naturales renovables o del ambiente, el acto que las declare deberá
estar expresamente motivado en estudios que determinen la incompatibilidad o
restricción en relación con las actividades mineras.
No obstante, la autoridad minera previo acto administrativo
fundamentado de la autoridad ambiental que decrete la sustracción del área
requerida, podrá autorizar que en las zonas mencionadas en el presente
artículo, con excepción de los parques, puedan adelantarse actividades mineras
en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas de extracción
que no afecten los objetivos de la zona de exclusión. Para tal efecto, el
interesado en el Contrato de Concesión deberá presentar los estudios que
demuestren la compatibilidad de las actividades mineras con tales objetivos.’
De lo anterior se
colige que para que las zonas de exclusión produzcan efectos deben delimitarse
geográficamente con base en estudios técnicos, sociales y ambientales.  En el
plenario no se demostró que tales estudios se hubiesen llevado a cabo, por lo
que no se puede determinar que las zonas en las que se vienen desarrollando
actividades debido a las concesiones N° 16569, 16715 y 15148 deban ser
desalojadas.
En efecto, el
demandante argumentó que los lugares objeto de la concesión son incompatibles
con la explotación minera basándose en pronunciamientos ajenos a la Ley 685 de
2001; (…)”
3.3.3. No obstante, tres meses antes de que
la Subsección A, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado dictara su sentencia de agosto 1° de 2002,
el 7 de mayo de ese mismo año, la Sala Plena de la Corte Constitucional había
declarado inexequible el aparte del artículo 36 del Código de Minas en que la
sentencia fundó su decisión, pues ésta es la norma cuyo cumplimiento se
solicitaba en la acción de cumplimiento. La sentencia C-339 de 2002, entre
otras cosas, resolvió declarar inexequible la expresión “de
conformidad con los artículos anteriores”, contenida en el artículo 36 de
la ley 685 de 2001.[41]
La expresión “de conformidad con los
artículos anteriores” fue demandada, junto a otras normas del Código Minero
por Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez mediante acción pública de
inconstitucionalidad, por desconocer la especial protección constitucional al
medio ambiente. La Corte Constitucional la declaró inconstitucional, “(…)
porque limita las zonas de exclusión y restricción a lo determinado
estrictamente en la ley 685 de 2001, con lo cual se desconoce el límite
constitucional impuesto en los artículos 333 y 334 de la Constitución,
permitiendo una exploración y explotación minera indiscriminada de áreas que no
se encuentren comprendidas en la mencionada Ley. De una parte, desconoce las
leyes vigentes que protegen zonas distintas de los parques naturales
nacionales, los parques naturales regionales y las reservas forestales; y de
otra, cierra la posibilidad de que le sean oponibles leyes posteriores que
establezcan nuevas zonas de exclusión o restricción de la actividad minera, por
razones ambientales y de protección de la biodiversidad.”  Asimismo se consideró
que “(…) la expresión ‘de conformidad con los artículos anteriores’
atenta contra los principios de la Constitución de 1991, de una legislación
minera enmarcada en la protección del medio ambiente y la conservación de la
biodiversidad como objetivo esencial, al desconocer la gran cantidad de
ecosistemas del país, y el amparo legal por normas vigentes o que
eventualmente podría producir el legislador hacia el futuro.”
3.4. Dos conclusiones surgen de las
anteriores consideraciones. La primera de ellas es que la Subsección A de la
Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, fundó en parte la decisión adoptada en la sentencia de 1° de agosto de
2002 acusada en un aparte normativo inexistente, puesto que había sido declarada
inconstitucional tres meses antes (artículo 36, parcial, del Código de Minas).
La segunda conclusión es que el argumento que se construye en la sentencia
acusada, con base en el aparte normativo inexistente que se aplicó, es una de
las ratio de la decisión adoptada por la Subsección A de la Sección
Segunda del Consejo de Estado
3.5. Resta entonces establecer si además de
determinante, el argumento en que se fundó la decisión judicial cuestionada es
también necesario para llegar a ella. Si la propia providencia consideró
que existen razones adicionales, suficientes y autónomas para
llegar a la conclusión a la que se llegó, el error de aplicar una norma
inexequible no afecta irreductiblemente la decisión judicial. La decisión es
insostenible si el argumento es necesario para la ratio decidendi,
es decir, para la razón esencial de la decision.
3.5.1. La Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo (M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros),[42] en primera instancia
del presente proceso de acción de tutela, consideró que sí se había aplicado
una norma inexequible, pero que el fallo contaba con otras razones autónomas y
suficientes, por lo que el error no afectaba la providencia. Las razones
adicionales para la sentencia de instancia fueron: (1) “que la misma resolución
76 de 1997,[43]
condiciona su efectividad a la inscripción en la oficina de Registros Públicos
de Bogotá”, y  (2) “que conforme a la resolución 249 de 1994, las concesiones
mineras, otorgadas con anterioridad a la ley 99 de 1993, se mantendrían siempre
y cuando existiera un plan de manejo ambiental, debidamente aprobado”.
3.5.2. La Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo conoció la impugnación a la decisión de primera
instancia y la confirmó. La Sección Cuarta también consideró que las dos
razones adicionales que se comentan son suficientes y autónomas para fundar la
decisión adoptada.
Estima esta Corte que su análisis de la
tutela no tiene que limitarse a estudiar las razones que los jueces de
instancia consideraron autónomas y suficientes. Si bien es preciso analizar las
dos razones adicionales anteriormente mencionadas, la Corte partirá de una
lectura integral de la sentencia acusada. Por eso, además de estas dos razones
la Corte valorará la autonomía y la trascendencia de un tercer argumento
contenido en la parte motiva de dicha sentencia según el cual el actor tenía a
su alcance otras acciones judiciales diferentes a la acción de cumplimiento que
han debido ser presentadas previamente para definir con certeza los deberes omitidos
por las autoridades así como los responsables de dicha omisión.
3.5.3. El accionante alega que las
supuestas razones adicionales no son autónomas ni suficientes, a su parecer, ni
siquiera son jurídicamente admisibles. Aceptarlas, alega, conlleva permitir que
el Consejo de Estado cambie la ley, invente requisitos que no existen y
desconozca las reglas de especial protección ambiental, en general, y de las
zonas de interés ecológico, específicamente.
Por tanto, para analizar las razones
adicionales en que se funda el fallo del Consejo de Estado que se acusa en el
presente proceso de acción de tutela, la Sala sintetizará, en primer lugar, las
normas generales que establecen la protección al medio ambiente, así como las
reglas que se ocupan especialmente de los Cerros Orientales de Bogotá.
Posteriormente, recordará cuál es la posición de la jurisprudencia
constitucional y de la jurisprudencia contencioso administrativa sobre la
aplicación de dichas reglas. Por último, se presentaran los argumentos
adicionales en que fundó su sentencia la Subsección A, Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para ser
analizados a la luz de las normas y la jurisprudencia antes indicada.
4. Protección al medio ambiente, textos
básicos
4.1. La historia moderna de la protección
del medio ambiente bajo el modelo de parques naturales, una de las
políticas iniciales de carácter ecológico adoptada por Colombia, estuvo
inspirada por la creación del primer parque natural en Estados Unidos de
América, en el siglo XIX (Yellowstone).[44]
Para aquel momento la protección del medio ambiente se fundaba en la necesidad
de conservar algunas de las zonas que permanecían en estado “salvaje” (wilderness),
esto es, que no habían sido “civilizadas” y no estaban habitadas
permanentemente. Se buscaba, por una parte, mantener la belleza que tenían
estos terrenos en su condición “salvaje” y por otra, crear un espacio de
recreación para las personas que habitaban las “agitadas” ciudades.[45]  Las concepciones de
la época consideraban que la destrucción del medio ambiente conllevaría a su
vez la destrucción de la especie humana, razón por la que se garantizaba su
defensa. Sin embargo, la protección suponía la exclusión de cualquier habitante
en forma permanente.[46]
A mediados del siglo XX, la legislación norteamericana seguía considerando como
“zonas de conservación” aquellas áreas de naturaleza salvaje protegidas en las
que no viven de forma permanente los seres humanos.[47]
Desde el inicio de la discusión acerca de
la protección de los recursos naturales, el tema fue polémico. Desde el siglo
XIX algunos autores abogaban por una defensa del medio ambiente que no
implicara excluir de las áreas de reserva, siempre, la acción del ser humano ni
la posibilidad de que éste viviera allí.[48]
Otras críticas se dirigieron contra la noción estética; sostenían que muchas
zonas de gran importancia ecológica, como los pantanos, no responden al
criterio de “belleza”. Para protegerlos es preciso contar con otros enfoques.
La concepción de defensa de “islas” de naturaleza virgen también fue duramente
criticada por concentrar todos los esfuerzos en una región intocada, mientras
el resto del medio ambiente se depredaba. La oposición entre la naturaleza de
la reserva forestal y la contaminación de la ciudad llevó a que no se
desarrollaran durante mucho tiempo políticas para la conservación de un medio
ambiente sano en los espacios en que los seres humanos habitaban.
Así pues, la principal crítica al concepto
inicial proteccionista del medio ambiente fue el que separara al ser humano de
la naturaleza. Las nuevas políticas ambientalistas avanzan en la construcción
de modelos sostenibles de desarrollo donde se protege la evolución del ser
humano en la naturaleza, sin ponerlos aparte. La primera posición
conservacionista concebía cualquier acción humana sobre el medio ambiente como
negativa; no concebía la posibilidad de una convivencia armónica. Por el
contrario, la legislación actual, tanto internacional como nacional, parte de
una nueva alianza entre los seres humanos y la naturaleza. Colombia aceptó esa
concepción al incorporar el concepto de sostenibilidad dentro del
sistema jurídico vigente.
4.2. Legislación sobre medio ambiente
4.2.1.
La historia de la protección legal del medio ambiente en Colombia comienza en
el siglo XIX. El Decreto 0935 de 1884 de los Estados Unidos de Colombia, sobre explotación de bosques nacionales,
estableció, como una condición de imprescindible cumplimiento, la obtención de
una licencia por parte de las autoridades administrativas. Además, fijó claros
y expresos deberes en cabeza de tales autoridades; todo esto como forma de
garantizar la protección de los bosques naturales.[49]
4.2.2.
El tema se desarrolló posteriormente en algunas leyes[50] y en varios Decretos expedidos en las
décadas de los años 40, los años 50 y de los años 60, que de forma parcial y
gradual, fueron abordando la cuestión.[51]
4.2.3.
El Congreso de la República expidió la Ley 23 de 1973, cuyo objeto era
“prevenir y controlar la contaminación del medio ambiente y buscar el
mejoramiento, conservación y restauración de los recursos naturales renovables,
para defender la salud y el bienestar de todos los habitantes del territorio
nacional” (artículo 1°). La Ley, además de ocuparse del tema de la
contaminación, fijar algunas sanciones para aquellos que la produzcan y
determinar responsabilidades civiles y de recuperación de los recursos dañados,
revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias “para
reformar y adicionar la legislación vigente sobre recursos naturales renovables
y preservación ambiental, con el fin de lograr un aprovechamiento racional y
una adecuada conservación de dichos recursos (…) [y para] expedir el Código
Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente.
4.2.4.
En ejercicio de las facultades conferidas por el Congreso de la República (Ley
23 de 1973) y previa consulta con las
comisiones designadas por las Cámaras Legislativas y el Consejo de Estado, el
Presidente de la República expidió el Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Medio Ambiente, CRN (Decreto ley 2811 de
1974).
4.2.4.1. El Código establece que el
ambiente es patrimonio común, por lo que “el Estado y los particulares deben
participar en su preservación y manejo, que son de utilidad pública e interés
social.” (artículo 1°).[52]
4.2.4.2.
El CRN creó las áreas de manejo especial (zona que se delimita para
administración, manejo y protección del ambiente y de los recursos naturales
renovables; artículo 308). El Código denomina áreas forestales a los
suelos forestales por su naturaleza y de los bosques que contienen, los cuales
se ocupa de regular (art. 202, CRN). Las áreas forestales son clasificadas en
productoras, protectoras y protectoras-productoras.[53]
4.2.5.
La Constitución Política de Colombia de 1991 se
reconoce como una ‘constitución ecológica’. En efecto, desde el inicio
de su jurisprudencia la Corte Constitucional ha señalado que la Constitución
además de establecer los límites del poder del Estado, determina cuáles son los
cometidos que éste debe alcanzar y desarrollar, incluyendo dentro de aquellos
de mayor jerarquía la protección del medio ambiente. Así, la importancia que
otorga la Carta Política a esta misión, que se pone de manifiesto a partir de
una lectura “sistemática, axiológica y finalista” de la misma, ha llevado a
esta Corporación a hablar de la Constitución ecológica.[54]
4.2.5.1. La concepción de la Constitución
ecológica hace parte integral del estado social de derecho, en esa medida, es
un elemento central de sus instituciones, no accesorio. Por ejemplo, a partir
de la Constitución de 1991 la función social, y en especial la función
ecológica, dejaron de ser “límites” al derecho de propiedad, para pasar
a ser elementos constitutivos de este derecho. En efecto, el segundo inciso del
artículo 58 de la Constitución establece que “la propiedad es una
función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una
función ecológica.” (acento fuera del texto original)  Durante el debate de
esta norma en la Asamblea Nacional Constituyente se propuso que la función
ecológica de la propiedad fuera definida por el legislador. Sin embargo la
Plenaria de la Asamblea no acogió la propuesta y mantuvo el texto tal cual como
le fue propuesto.[55]
4.2.5.2. El artículo 63 de la Carta por su
parte, con un mandato claramente imperativo, establece que “los bienes de uso
público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las
tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás
bienes que determine la ley son inalienables, imprescriptibles e
inembargables”. Así pues, se trata de zonas del territorio nacional que no
pueden ser objeto de la libre transacción mediante los negocios jurídicos
ordinarios.
4.2.5.3. El derecho constitucional de todas
las personas a gozar de un medio ambiente sano está consagrado en el artículo
79 de la Constitución. La norma además de reconocer el derecho que tienen las
comunidades para participar en las decisiones que puedan afectar el medio
ambiente, de acuerdo con lo que disponga el Congreso de la República, establece
en su segundo inciso deberes específicos en cabeza del Estado, a saber, “[e]s
deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar
las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro
de estos fines.”
La Asamblea Nacional Constituyente, que
logró definir su posición acerca del tema desde el primer debate en Plenaria,
resaltó la importancia del medio ambiente y de su protección para las
generaciones actuales y futuras.[56]
Según los delegatarios de la Asamblea Nacional Constituyente los deberes del
Estado en materia ambiental son cuatro:  (i) el deber de preservar la
diversidad e integridad del patrimonio ambiental de la Nación;  (ii) el
deber de mantener y restablecer los procesos que hacen posible la calidad de
vida;[57]
(iii) el deber de garantizar una especial protección del medio ambiente
en áreas de singular biodiversidad o de particular importancia ecológica o
cultural;  (iv) el deber de promover la educación ambiental y la
difusión de la información ambiental.
4.2.5.4. El artículo 80 de la Constitución
Política de 1991 establece el deber del Estado de planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar  (1) su desarrollo
sostenible,  (2) su conservación y  (3) su restauración.
Además, señala la norma, el Estado “deberá prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de
los daños causados.” Inclusive, se establece el deber de cooperar “con otras
naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de
fronteras.”[58]
4.2.5.5. El artículo 95 de la Carta
Política establece que toda persona está obligada a cumplir con la Constitución
y las leyes, estableciendo entre los deberes de la persona y el ciudadano
“proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la
conservación de un ambiente sano.”
4.2.5.6. Posteriormente, varias normas se
ocupan de establecer las competencias de las diferentes entidades territoriales
en materia de ordenamiento del territorio, dentro de ellas algunas se refieren
al tema ambiental.[59]
Otras, se encar­gan de fijar la propiedad del estado sobre los recursos
naturales no renovables, así como parámetros para su explotación.[60]
4.2.5.7. Finalmente, la Carta Política en
su artículo 333 reconoce la libertad económica y de la iniciativa privada,
dentro de los límites del bien común, estableciendo el medio ambiente como una
barrera específica de esta libertad. En efecto, la disposición confiere a la
ley de la República la facultad de delimitar el alcance de la libertad
económica cuando así lo requieran  (i) “el interés social”,  (ii)
“el ambiente” y  (iii) el patrimonio cultural de la Nación.” La
Constitución consagra como finalidades sociales del Estado “el bienestar
general” y “el mejoramiento de la calidad de vida”, precisando que será
“objetivo fundamental” de su actuar “las necesidades insatisfechas (i)
de  salud,  (ii) de educación,  (iii) de saneamiento ambiental
y  (iv) de agua potable”. La Carta, explícitamente, señala que para tal
efecto, “en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades
territoriales el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación.” (artículo 366; acentos fuera del texto original)
4.2.6. En desarrollo de la Constitución, se
expidió la Ley 99 de 1993 (Por la cual se crea el Ministerio del Medio
Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación
del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema
Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones).
4.2.6.1. El artículo 1° de la Ley 99 de
1993 consagra los  principios generales ambientales. Entre otros,
incluye los siguientes:
1. El proceso de
desarrollo económico y social del país se orientará según los principios
universales y del desarrollo sostenible[61]
contenidos en la declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre medio
ambiente y desarrollo.[62]
(…)
6. La formulación de
las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de
investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los
particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al
cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza
científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción
de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.[63]
(…)
8. El paisaje por
ser patrimonio común deberá ser protegido.
(…)
13. Para el manejo
ambiental del país, se establece un sistema nacional ambiental, SINA, cuyos
componentes y su interrelación definen los mecanismos de actuación del Estado y
la sociedad civil.[64]
4.2.6.2. Además de crear el Ministerio del
Medio Ambiente,[65]
la Ley 99 de 1993 constituyó el Sistema Nacional Ambiental, SINA, como “el
conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e
instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales
ambientales”,[66]
confiriendo al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar la organización y
funcionamiento del sistema nacional ambiental, SINA. Ahora bien, la Ley 99
establece (artículo 4°, parágrafo) que “para todos los efectos la jerarquía
en el sistema nacional ambiental, SINA, seguirá el siguiente orden
descendente:”
(a)
Ministerio del Medio Ambiente,
(b)  corporaciones
autónomas regionales,
(c)
departamentos y
(d)
distritos o municipios.
4.2.6.3. La Ley 99 define la naturaleza
jurídica de las corporaciones autónomas regionales (artículo 23)[67] y les encarga dos
cometidos básicos (artículo 30). El primero de ellos consiste en ejecutar “las
políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos
naturales renovables”.
El segundo, dar  (i) cumplida
y  (ii) oportuna aplicación a las normas legales vigen­tes sobre
disposición, administración, manejo y aprovechamiento, del medio ambiente y los
recursos naturales, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas
por el Ministerio del ramo.
Tales cometidos deben ser desarrollados
mediante el cumplimiento de las funciones específicas que se le asignan a las
corporaciones autónomas regionales.[68]
El artículo 33 de la Ley, que se ocupa de la “creación y transformación de las
corporaciones autónomas regionales”, reitera que la “administración del medio
ambiente y los recursos naturales renovables estará en todo el territorio
nacional a cargo de corporaciones autónomas regionales.”[69]
4.2.6.4. “A fin de asegurar el interés
colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar
el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación”, la Ley
99 de 1993 (artículo 63) ordena que “el ejercicio de las funciones en materia
ambiental por parte de las entidades territoriales, se sujetará a los
principios de armonía regional, gradación normativa y rigor
subsidiario”, que define así,
Principio de armonía
regional. Los departamentos, los distritos, los municipios, los territorios
indígenas, así como las regiones y provin­cias a las que la ley diere el
carácter de entidades territoriales, ejercerán sus funciones constitucionales y
legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables,
de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter
superior y a las directrices de la política nacional ambiental, a fin de
garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales
que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de
la Nación.
Principio de gradación
normativa. En materia normativa las reglas que dicten las entidades
territoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales
renovables respetarán el carácter superior y la preeminencia jerárquica de
las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor
ámbito en la comprensión territorial de sus competencias. Las funciones
en materia ambiental y de recursos naturales renovables, atribuidas por la
Constitución Política a los departamentos, municipios y distritos con régimen
constitucional especial, se ejercerán con sujeción a la ley, los reglamentos
y las políticas del Gobierno Nacional, el Ministerio del Medio Ambiente y las
corporaciones autónomas regionales.
Principio de rigor
subsidiario. Las normas y medidas de policía ambiental, es
decir, aquellas que las autoridades medio ambientales expidan para la
regulación del uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos
naturales renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, bien
sea que limiten el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas
para la preservación o restauración del medio ambiente, o que exijan licencia o
permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, podrán
hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por
las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o
municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía
normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias, cuando las
circunstancias locales especiales así lo ameriten, en concordancia con el
artículo 51 de la presente ley.
Los actos
administrativos así expedidos deberán ser motivados, serán por su naturaleza
apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema Nacional Ambiental,
SINA, y tendrán una vigencia transitoria no superior a 60 días mientras el
Ministerio del Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de prorrogar su
vigencia o de darle a la medida carácter permanente.”[70]
4.2.6.5. La Ley 99 de 1993 (artículo 65)
reconoce entre otras funciones a los municipios, los distritos y al Distrito
Capital de Bogotá, además de las que le sean delegadas de acuerdo a la ley, las
siguientes:
“2.  Dictar con
sujeción a las disposiciones legales reglamentarias superiores, las normas
necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio
ecológico del municipio.
(…)
5.  Colaborar
con las corporaciones autónomas regionales, en la elaboración de los planes
regionales y en la ejecución de programas, proyectos y tareas necesarios para
la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
7.  Coordinar
y dirigir, con la asesoría de las corporaciones autónomas regionales,
las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales que se realicen
en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en
relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y
comercialización de los recursos naturales renovables o con actividades
contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo.
8.  Dictar, dentro
de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones
superiores, las normas de ordenamiento territorial del municipio y las
regulaciones sobre usos del suelo.
(…)”[71]
En desarrollo de la función social y
ecológica de la propiedad, la Ley 99 de 1993 (artículo 107, inciso 1°) declara
“de utilidad pública e interés social de la adquisición por negociación directa
o por expropiación de bienes de propiedad privada, o la imposición de
servidumbres, que sean necesarias para la ejecución de obras públicas
destinadas a la protección y manejo del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, conforme a los procedimientos que establece la ley.”
4.2.6.6. De manera imperativa y categórica,
la Ley indica: “las normas ambientales son de orden público y no podrán ser
objeto de transacción o de renuncia a su aplicación por las autoridades o por
los particulares.” (artículo 107, inciso 2°)
4.2.7. En la Ley 388 de 1997 (julio
18), Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989,[72] y la
Ley 3ª de 1991[73]
y se dictan otras disposiciones, se contemplan reglas sobre el ordenamiento
del territorio,[74]
dentro de las cuales hay algunas de carácter ambiental.[75]
4.2.7.1. La Ley 388 de 1997 (artículo 2°)
consagra tres principios en los que se funda el ordenamiento del territorio, a
saber:
“1. La función
social y ecológica de la propiedad.
2. La prevalencia del
interés general sobre el particular.
3. La distribución
equitativa de las cargas y los beneficios.”
4.2.7.2. En su artículo 10, la Ley 388 de
1997 establece que los municipios y los distritos, en la elaboración y adopción
de sus planes de ordenamiento territorial, las normas que deben tener en cuenta
como “(…) de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de
acuerdo con la Constitución y las leyes”.[76]
4.3. Normatividad sobre los Cerros
Orientales de Bogotá
Como se
indicó anteriormente, el paradigma de la conservación de la naturaleza
“intocada y salvaje” excluyó a las personas de las áreas de reserva ecológica,
dejándolos como terrenos solitarios y susceptibles de ser atacados y explotados
ilegalmente. Adicionalmente, estimuló a las personas a realizar actividades de
facto que degradaran las zonas protegidas con el propósito de generar
“derechos” sobre esas áreas. Tal es el caso de la urbanización de humedales, la
tala de los bosques, la quema y pastoreo de los páramos o la promoción de
canteras y tugurios. Como lo han manifestado los funcionarios ambientales del
Distrito, esta es la situación de los Cerros Orientales de Bogotá. Por ejemplo,
cuando Germán Camargo Ponce de León desempeñó el cargo de Subdirector de Planeación
y Desarrollo del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente del
Distrito Capital sostuvo al respecto,
“En el caso de los Cerros Orientales, una reserva supuestamente intan­gible,
sobre el borde de una ciudad capital en permanente expansión, su degradación ha
estado marcada por las intervenciones privadas (y en algunos casos públicas)
que fuerzan o evaden los canales legales, a la zaga de las cuales el Estado ha
ido remediando o validando las situaciones creadas, con herramientas normativas
y técnicas cuya obsolescencia es cada día más evidente a la vista de la
sociedad y de los administradores mismos. Gracias a ello, en una gran
extensión, lo que no está cubierto por barrios legalizados, lo está por
canteras o plantaciones forestales de especies foráneas.”[77]
El
Acuerdo 30 de 1976, aprobado por la Resolución 76 de 1977 del Ministerio de
Agricultura, es la primera de una serie de normas, de diferente valor y
jerarquía, orientadas con un propósito común, a saber, defender los Cerros
Orientales de Bogotá, zona de interés ecológico nacional. Teniendo en
cuenta que el cargo del accionante se funda en la inaplicación de la
normatividad en materia ambiental, la cual en gran medida está compuesta por
actos administrativos de las autoridades ambientales (Ministerio de
Agricultura, Ministerio del Medio Ambiente, INDERENA y Corporación Autónoma
Regional, CAR Cundinamarca), se hará alusión a estas disposiciones. De hecho,
algunas de tales competencias, como se mostró, se ejercen por mandato
constitucional.
4.3.1.
El Acuerdo N° 030 de 1976 (septiembre, 30) del Instituto Nacional de los
Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, INDERENA, (por el cual se declaran y alindan unas áreas de reserva forestal
y se delegan unas funciones) se adoptó con base en varias consideraciones.[78]
4.3.1.1. En el Artículo 1° del Acuerdo 030
de 1976 se decidió “declarar
como Área de Reserva Forestal Protectora a la zona denominada Bosque Oriental
de Bogotá, ubicada en jurisdicción del Distrito Especial de Bogotá”.[79] En el 2°, “declarar
como Área de Reserva Forestal Protectora - Productora la Cuenca Alta del Río
Bogotá, aguas arriba de la cota superior del Salto de Tequendama, con excepción
de las tierras que están por debajo de la cota 2.650 y tengan una pendiente
inferior al 100%, y de las definidas por el artículo 1 de este Acuerdo y por el
perímetro urbano y sanitario de la ciudad de Bogotá.
4.3.1.2.
El Acuerdo establece que “[a]demás de los
requisitos exigidos por las disposiciones vigentes del Gobierno Distrital y del
Concejo de Bogotá, la construcción de obras de infraestructura, como vías,
embalses, represas o edificaciones, y la realización de actividades económicas
dentro de las áreas de reserva forestal alindadas en los artículos 1 y 2 de
este Acuerdo requerirá licencia previa.” También indica que la licencia de
estas obras, de claro interés público, “sólo se otorgará cuando se haya
comprobado que la ejecución de las obras y el ejercicio de las actividades no
atentan contra la conservación de los recursos naturales renovables y no
desfiguran los paisajes de dichas áreas”; adicionalmente se advierte que “[e]l
titular de la licencia deberá adoptar, a su costa, las medidas de protección
adecuadas” (artículo 3°). No obstante, se reconoce la posibilidad de imponer
multas a las personas que causen daños ambientales.[80]
4.3.1.3. Finalmente el Acuerdo señaló en su último artículo los requisitos para
su validez así como la forma de darle publicidad. Dice la norma,
Artículo 10.-
Tal como lo establecen los artículos 38 y 77 del Decreto-Ley número 133 de
1976, para su validez el presente Acuerdo requiere la aprobación y autorización
del Gobierno Nacional mediante resolución ejecutiva y, deberá ser publicado en
las cabeceras de los Municipios en cuya jurisdicción están ubicadas las áreas
reservadas, en la forma prevista en el artículo 55 del Código de Régimen
Político y Municipal, y en el Diario Oficial e inscrito en las Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá D.E., Facatativá y Zipaquirá, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 96 y 97 del Código Fiscal
Nacional.
4.3.2.
Por medio de la Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura, el
Presidente de la República de Colombia resolvió aprobar el Acuerdo 30 de 1976
del INDERENA. La Resolución fue publicada el martes 3 de mayo de 1977 en el
Diario Oficial N° 34777, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 10°
del propio Acuerdo 30 de 1976.
4.3.3. Mediante el Acuerdo N° 33 de 1979 de
la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de
Ubaté y Chiquinquirá, CAR, la Junta Directiva de la Corporación adoptó el Estatuto
de Zonificación, correspondiente al territorio de jurisdicción de la CAR,
conforme a los estudios del mejor uso de las tierras dentro del marco del Plan
Maestro. El Acuerdo, que se expidió con fundamento en los artículos 2° y
4°, literal (g), de la Ley 3ª de 1961, se adoptó teniendo en cuenta que
el Plan Maestro responde a las diversas finalidades encaminadas a
garantizar un medio ambiente sano sostenible.[81]
4.3.3.1. El Acuerdo 33 de 1979 de la CAR
(artículo 8°) establece que la Zona Rural Protectora (ZR-P) “se localiza
entre los 2.800 y 3.500 metros s.n.m. aproximadamente, en la formación de
páramo, sobre suelos clasificados por el Instituto Geográfico ‘Agustín
Codazzi’ como clases de manejo VI e – s y VII c, que se caracterizan por su
relieve ondulado y escarpado, predominantemente pedregoso y superficial, de
media o baja calidad agrícola, clima con altas precipitaciones, bajas
temperaturas e intensa radiación solar, con vegetación con poca altura y baja
densidad” El artículo 9° del Acuerdo 33 de 1979 de la CAR delimita de forma
detallada cada una de las 32 subzonas que componen la Zona Rural Protectora,
ZR-P. La primera de ellas, la  ZRP-1, contempla buena parte de los Cerros
Orientales, por lo que cubre áreas localizadas “en jurisdicción de Bogotá
Distrito Especial y de los municipios de Sibaté, Soacha, La Calera, Chía y
Sopó.”[82]
4.3.3.2. El Acuerdo establece como Zona
Rural Protectora Productora, ZR-PP, el área de suelos planos y praderas,
“reconocidos por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi en las clases
II e, II e h, III e s, III h, III e y IV e, que se caracterizan en general por
relieve de plano a moderadamente ondulado; profundidad efectiva de superficial
a moderadamente profunda; drenaje interno lento y externo rápido; sensibilidad
a la erosión de ligera a moderada; nivel de fertilidad de alto a mediano.
Permite actividad agropecuaria extensiva y forestal, requiere medidas de
protección y conservación, manejo técnico de las explotaciones con sistemas de
riego y drenaje, uso de fertilizantes correctivos del suelo y prácticas
especiales en los cultivos.”  El artículo 15 del Acuerdo 33 de 1979 de la CAR
delimita de forma detallada cada una de las 13 subzonas que componen la Zona
Rural Protectora Productora, ZR-PP. La cuarta de ellas, la ZR-PP-4, cubre áreas
localizadas “en jurisdicción de Bogotá Distrito Especial y de los municipios de
La Calera, Chía, Sopó y Guasca.”[83]
4.3.3.3. El Acuerdo señala que toda persona
natural o jurídica, pública o privada que esté utilizando estos terrenos o
quiera hacerlo deberá pedir el permiso correspondiente (artículo 29),
advirtiendo que “[e]n ningún caso la Corporación otorgará permisos de
localización cuando el uso propuesto no cumpla con las normas contempladas en
el presente Acuerdo, en el Código Nacional de los Recursos Naturales y
protección del Medio Ambiente y demás normas pertinentes.” (artículo 30).
Finalmente se advierte que el Acuerdo 33 de 1979 rige desde la fecha de su expedición
(artículo 44).
4.3.4. Mediante el Acuerdo N° 59 de 1987,
la Junta Directiva de la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los
Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez, CAR, expidió la Reglamentación de los
Cerros Orientales de Bogota. La Junta Directiva de la CAR adoptó el Acuerdo
considerando, entre otros aspectos, que “la Resolución Ejecutiva N° 76 de 1977
del Ministerio de Agricultura en el Artículo 1° declara como Área de Reserva
Forestal Protectora a la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá” y que el
“potencial paisajístico y ecológico constituido por los recursos naturales de
estas áreas se ha venido deteriorando a causa de diferentes agentes de impacto
tales como usos urbanos, industria extractiva y vías, generados a causa de su
localización con relación a la ciudad, sus centros de trabajo y servicios y a
los valores paisajísticos y geomorfológicos de éstas, por lo tanto deben tener
un tratamiento particular diferente a otras áreas de reserva.
El Acuerdo 59 de 1987 estableció como
objetivos básicos para la formulación de políticas: la conservación de los
recursos naturales y paisajísticos y la utilización de sus potenciales, la
canalización de las presiones urbanas y las tendencias de desarrollo, y el
desarrollo equilibrado de los medios urbano–creados y naturales. El Acuerdo
contemplaba varias obligaciones para los usuarios “con cualquier finalidad en
las Zonas del Área de Reserva Forestal Protectora Cerros Orientales de Bogotá”[84] y diversas conductas
prohibidas por traer como consecuencia la alteración o el deterioro de esta
área.[85]
4.3.5. Mediante el Acuerdo 6° de 1990, el
Concejo de Bogotá adoptó el estatuto para el ordenamiento físico del
distrito especial de Bogotá. En éste se establecían las políticas del
desarrollo urbano en los siguientes términos,
“Artículo 8° Definición
de la Políticas de Desarrollo Urbano. Son Políticas del Desarrollo Urbano
en el Distrito Especial de Bogotá, y en orden prevalente, las
siguientes:
(…)
2° Conservación y
rehabilitación de los elementos naturales que conforman los recursos ecológicos
y ambientales de la ciudad, en particular los siguientes, en concordancia con
las definiciones científicas sobre el particular y con sujeción a la
normatividad nacional:
a. El sistema hidrográfico del Distrito Especial de
Bogotá y su integración a los usos urbanos circundantes (…).
(…)
c. El sistema montañoso de la Capital (Cerros
Orientales, Sur Orientales, Sur Occidentales y los Cerros de Suba y La
Conejera); sus fuentes de agua, su vegetación, sus suelos y las características
de los mismos.”
El estatuto señalaba que los Cerros
Orientales formaban parte de las Zonas de Preservación del sistema Orográfico
(artículo 152). Tales zonas se definían como los “(…) sectores en los cuales es
necesario proteger y conservar los elementos naturales de la orografía
distrital existentes, con mérito singular para el paisaje, el ambiente y la
estructura urbana del Distrito Especial de Bogotá.” Adicionalmente se indicaba
que la protección “(…) del sistema orográfico se ubican en el primer nivel de
zonificación, inmediatamente después de los valores inherentes a la institución
del espacio público (…).”
4.3.6. El 29 de mayo de 1992, la Alcaldía
Mayor de Bogotá expidió el Decreto 320 de ese año, por el cual se adopta el
plan de ordenamiento físico del Borde Oriental, suroriental, suroccidental y
las zonas de Preservación del Cerro de Suba Norte y Sur, del Cerro de la
Conejera, los Sistemas Orográfico e Hídrico de la ciudad de Santa Fe de Bogotá,
D.C.; se establecen las normas para la preservación, protección y adecuado uso
de las áreas que conforman los sistemas y se dictan otras disposiciones. Se
trató de un estatuto de orden distrital que ordenó el territorio local de
acuerdo a la variable ecológica. [Al respecto ver anexo]
4.3.7. Sin lugar a dudas la norma más
importante de todo este conjunto, la constituye la decisión del Congreso de la
República de declarar los Cerros Orientales de Bogotá área de interés
ecológico nacional. La Ley 99 de 1993 lo establece de forma explícita,
precisamente a propósito de la concesión de licencias ambientales. Dice la Ley
“Articulo 61.- Declárase
la sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y
sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación
prioritaria será la agropecuaria y forestal.
El Ministerio del Medio
Ambiente determinará las zonas en las cuales exista compatibilidad con las
explotaciones mineras, con base en esta determinación, la corporación autónoma
regional de Cundinamarca, CAR, otorgará o negará las correspondientes licencias
ambientales.
Los municipios y el
Distrito Capital, expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo
en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel
nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente.”[86]
4.3.8. El 3 de agosto de 1994 el Ministerio
del Medio Ambiente expidió la Resolución 222 de ese año, “por la cual se
determinan zonas compatibles para las explotaciones mineras de materiales”.[87]
4.3.8.1. La Resolución 222 de 1994 del
Ministerio del Medio Ambiente se ocupa de reglamentar “la zonificación de áreas
compatibles con las actividades mineras relacionadas con los materiales de
construcción, en especial canteras, areneras, gravilleras, chircales, receberas
y demás actividades mineras extractivas de dichos materiales. Las actividades
mineras a que se refiere este artículo comprende el conjunto de trabajos de
prospección, exploración, explotación, beneficio y depósito de minerales.”
(artículo 1°). Específicamente señala que el área declarada de interés
ecológico nacional — la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles
aledaños, cerros circundantes y sistemas, montañosos—, corresponde a los
municipios de Bojacá, Cajicá, Chía, Chocontá, Cogua, Cota, Cucunubá,
Facatativá, Funza, Gachancipá, Guasca, Guatavita, La Calera,
Madrid, Mosquera, Nemocón, Santafé de Bogotá, Sesquilé, Sibaté, Soacha, Sopo,
Subachoque, Suesca, Tabio, Tausa, Tenjo, Tocancipá, Villapinzón y Zipaquirá.”
(artículo 2°)
4.3.8.2. La Resolución 222 de 1994 del
Ministerio del Medio Ambiente establece que toda explotación minera en la
Sabana de Bogotá deberá realizarse en áreas “donde los efectos o impactos
ambientales puedan ser satisfactoriamente  (i) prevenidos,
(ii) controlados,  (iii) mitigados,  (iv) corregidos,  (v)
compensados, y donde dichas actividades no produzcan  (vi) deterioro
grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, o  (vii)
introduzcan modificaciones notorias o considerable al paisaje.” (artículo 3°)
La Resolución delimita específicamente las áreas protegidas.[88]
4.3.8.3. La Resolución ordena “cerrar
definitivamente” las actividades mineras que se encuentren por fuera de las
zonas compatibles con tal actividad[89]
y exige un Plan de Manejo y Restauración Ambiental a aquellas actividades
mineras que se les hubiese autorizado funcionar en dicha zona.[90]  Concedió un plazo de
seis meses para que aquellas actividades mineras no reconocidas debidamente y
ubicadas en áreas compatibles, solicitaran las autorizaciones reglamentarias
correspondientes (artículo 8°).
4.3.8.4. La Resolución establece que “[l]os
municipios de la Cuenca Alta del río Bogotá y el Distrito Capital, de acuerdo
con lo establecido en el artículo 61 de la Ley 99/93, expedirán la
reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones
de la presente resolución” (artículo 9°) y prohíbe permitir “(…) el
establecimiento de nuevas explotaciones mineras en la Sabana de Bogotá, fuera
de las zonas delimitadas en el artículo 4° (…)” de la resolución.
4.3.9. Mediante el Decreto 619 de 2000, la
Alcaldía Mayor de Bogota (julio 28) se adoptó el Plan de ordenamiento
territorial para Santafé de Bogotá, Distrito Capital (POT de Bogotá). En
este nuevo estatuto del territorio distrital la protección ecológica
estructura, de forma aún más central, el modelo de ciudad. El nuevo POT de
Bogotá, consciente de que el medio ambiente está integrado y no responde a
divisiones políticas o administrativas, asume el problema ecológico como un
asunto regional, condicionando las acciones que se realicen en zonas como los Cerros
Orientales a políticas concertadas nacional y regionalmente [al respecto
ver anexo]. Las autoridades ambientales distritales como el DAMA (Departamento
Administrativo del Medio Ambiente), por ejemplo, se han manifestado señalando
la importancia de esta zona de la ciudad de Bogotá y del resto de la región.[91]
5. Jurisprudencia relevante
A continuación se consideraran algunos de
los principales fallos que en materia ambiental han proferido el Consejo de
Estado y la Corte Constitucional, relevantes para la decisión que se adoptará
en el presente caso.
5.1. Jurisprudencia del
Consejo de Estado
A continuación la Sala presentará la manera
como el Consejo de Estado ha aplicado a través de su jurisprudencia, en la
jurisdicción contencioso administrativa, las reglas de protección ambiental. En
especial se tienen en cuenta aquellas en que se han defendido los Cerros
Orientales de Bogotá, como zona de interés ecológico nacional, y se han
precisado las diferentes competencias de las autoridades ambientales
nacionales, regionales y territoriales.
5.1.1. En sentencia de 6 de junio de 1996,
la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado (C.P. Daniel Suárez Hernández; Rad. 9737) decidió que una Resolución del
Ministerio de Minas y Energía que se ocupa de regular aspectos de la
posibilidad de extracción minera en una zona de la sabana de Bogotá (Valle del
Riofrío), no desconoce la calificación de área de “interés ecológico
nacional” otorgada por la ley (artículo 61 de la Ley 99 de 1993), siempre y
cuando sea en ejercicio de sus propias competencias, respetando la normatividad
en materia ambiental y actuando de manera armónica con las otras entidades del
poder público para su defensa.[92]
5.1.2. El 28 de enero de 1999 la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (C.P.
Libardo Rodríguez Rodríguez; N° 4274) decidió que “(…) la exclusión de unas áreas y la inclusión de otras para ampliar la
franja protectora del Embalse San Rafael, cuyas determinaciones se adoptaron
mediante [acuerdo de la CAR], fueron el resultado de evaluaciones y estudios
previos realizados tanto por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá
como por la CAR, que concluyeron sobre la viabilidad de proceder a ello sin que
se afectase la fuente hídrica y su entorno ambiental protector, como lo
demuestra fehacientemente el dictamen pericial rendido en [el] proceso (…)”  El
Consejo de Estado comprobó que la decisión, antes de desconocer la protección
al medo ambiente, la desarrollaba.
5.1.3. La jurisprudencia contencioso
administrativa ha sostenido que los concejos municipales pueden tomar
medidas para regular el uso del suelo que preserven el medio ambiente de su
respectivo territorio, de manera concurrente, coordinada y subsidiaria respecto
de los demás órganos que integran el Sistema Nacional Ambiental.[93] Así lo decidió la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, en sentencia de febrero 10 de 2000 (C.P. Juan Alberto Polo Figueroa;
Num. 5782). A su juicio, “(…) el hecho de que deban hacerlo con sujeción al
ordenamiento superior, en especial al comprendido en el Sistema Nacional
Ambiental, no es en modo alguno una inhibición de dicha facultad, toda vez que
todas las que han de ejercer las autoridades estatales, han de obrar de igual
forma, cada una bajo sus específicas regulaciones, dado que actúan en el
contexto de un Estado de Derecho, además unitario, que impone jerarquización
normativa y unidad en el ordenamiento jurídico.”
5.1.4. El Consejo de Estado, en sentencia
de 31 de agosto de 2000, reiteró la decisión adoptada por la Corte
Constitucional (C-534 de 1996; Fabio Morón Díaz) al decidir que las normas
legales en materia de protección ambiental constituyen limitaciones a la
autonomía de las entidades territoriales que deben ser tenidas en cuenta por las
corporaciones municipales de elección popular, a la hora de desarrollar las
competencias reglamentarias que les corresponden. (Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; C.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo; Exp. 4953).[94]
5.1.5. En sentencia de septiembre 21 de
2000, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (C.P.
Olga Inés Navarrete Barrero; Rad. 5171) decidió que una Resolución que aprueba
el plan de manejo ambiental de un proyecto a construir en un terreno ubicado en
los cerros orientales expedida por la CAR, que aún no esta en firme, puede ser
revocada por la entidad sin  procedimiento previo alguno, para proteger el
medio ambiente y la prevalencia del interés general, en razón de la
superioridad de estos fines.[95]
5.1.6. El 22 de marzo de 2001, la Sala de
Consulta y de Servicio Civil del Consejo de Estado (C.P. Luis Camilo Osorio
Isaza) respondió al Ministro De Medio Ambiente que “[l]a autoridad ambiental
competente para sustraer porciones en las áreas de reservas forestales del
orden nacional, declaradas por el INDERENA, es el Ministerio del Medio Ambiente
(ley 99/93, art. 5 num. 18)”.[96]
5.1.7. El 8 de mayo de 2003, el Consejo de
Estado, Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, (C.P.
Reinaldo Chavarro Buriticá; N° 0398) resolvió, en segunda instancia, la acción
popular interpuesta por Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez, en su propio nombre
y en el del Acueducto Rural de San José, El triunfo, Municipio de La Calera, y
el de la Junta de Acción Comunal de dicha localidad. Mediante la sentencia se
resolvió revocar la sentencia de primera instancia y disponer,[97] “(…) en su lugar (…)
proteger los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la
preservación del equilibrio ecológico así como el manejo y aprovechamiento
racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución y la preservación y restauración del
medio ambiente.”[98]
El Consejo de Estado consideró que los “(…) hechos constatados por la CAR y
ratificados en las resoluciones de suspensión, cons­tituyen prueba suficiente
de afectación y amenaza de los derechos colectivos al medio ambiente sano y a
la existencia del equilibrio ecológico y al manejo y aprovechamiento racional
de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, no
exactamente por haberse producido la explotación minera en las zonas de reserva
forestal, sino porque no se dio cumplimiento a los Planes de Manejo y
Restauración Ambiental (…)”[99]
5.2. Jurisprudencia de la Corte
Constitucional
5.2.1. En la sentencia C-423 de 1994 (M.P
Vladimiro Naranjo Mesa)[100]
la Corte indicó que “el ámbito de funcionamiento de las corporaciones
autónomas regionales, de acuerdo con el espíritu del Constituyente de 1991,
puede rebasar los límites territoriales de un departamento”.  Dijo al
respecto,
“(…) los artículos 306
y 307 superiores, al ocuparse del concepto de región como entidad
administrativa y de planificación, o como entidad territorial, hacen alusión a
la unión de dos o más departamentos con el fin de lograr un mayor desarrollo
social y económico. Para el caso de las entidades públicas referidas, las
consideraciones expuestas se justifican aún más si se tiene presente su
finalidad constitucional y legal: el desarrollo económico y social a través de
la protección del medio ambiente. Como se expuso anteriormente, la Carta
Política le otorga al Estado la responsabilidad de planificar y aprovechar los
recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible, garantizando
así la conservación y la preservación del entorno ecológico. Al respecto, cabe
recordar que el derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a todas las
personas (Art. 79 C.P.), de modo que su preservación, al repercutir dentro de
todo el ámbito nacional –e incluso el internacional–, va más allá de cualquier
limitación territorial de orden municipal o departamental. Por lo demás, no
sobra agregar que las corporaciones autónomas regionales, en virtud de su
naturaleza especial, aúnan los criterios de descentralización por servicios,
–concretamente en cuanto hace a la función de planificación y promoción del
desarrollo–, y de descentralización territorial, más allá de los límites
propios de la división político-administrativa.”[101]
5.2.2. El señor Ricardo Vanegas demandó el
numeral 6° de la Ley 99 de 1993 por considerar que el principio de
precaución en materia ambiental viola la Constitución Política.[102] La Corte presentó el
alegato del señor Vanegas en los siguientes términos: “(…) el numeral 6 del
artículo 1º carece de unidad de criterio, porque tiene dos conceptos
constitucionales y legales contrarios y antagónicos. Por un lado,
acertadamente, determina que la formulación de políticas ambientales se tomará
con base en los procesos de investigación científica, pero, a renglón seguido,
permite a la autoridad ambiental adoptar decisiones sin tener certeza
científica absoluta, en aplicación del principio de precaución. Esto
constituye, para el actor, un mico, porque le permite a la autoridad ambiental
aplicar un criterio subjetivo en la imposición de sanciones y lo releva de
tener que probar técnica y científicamente el problema.”
En la sentencia que resolvió la demanda
(C-293 de 2002; M.P. Alfredo Beltrán Sierra) la Sala Plena de la Corte
Constitucional consideró que
“(…) no se violan los
artículos constitucionales mencionados por el actor (trabajo, propiedad,
derechos adquiridos), si, como consecuencia de una decisión de una autoridad
ambiental que, acudiendo al principio de precaución, con los límites que la
propia norma legal consagra, procede a la suspensión de la obra o actividad que
desarrolla el particular, mediante el acto administrativo motivado, si de tal
actividad se deriva daño o peligro para los recursos naturales o la salud
humana, así no exista la certeza científica absoluta.”
5.2.3. En la sentencia C-339 de 2002 (M.P.
Jaime Araujo Rentería) la Corte Constitucional señaló que si bien en los
asuntos que tienen que ver específicamente con la minería priman las normas que
regulan la materia, en virtud del criterio de especialidad, aquellas que tienen
que ver específicamente con las “riquezas culturales y naturales de la Nación”
(artículo 8°; C.P.). Así, por ejemplo, “(…) los requisitos ambientales en las
zonas definidas como de especial interés arqueológico, histórico o cultural, se
deben adicionalmente aplicar, los requisitos establecidos en las leyes o normas
especiales que protegen el patrimonio  arqueológico, histórico o cultural y los
derechos y bienes constitucionalmente protegidos.”
5.2.3.1. La Corte declaró inexequible la
parte final del literal (a) del artículo 35 del Código Minero (Ley 685 de 2001)
según el cual podrían efectuarse trabajos y obras de exploración y de
explotación “dentro del perímetro urbano de las ciudades o poblados, señalado
por los acuerdos municipales adoptados de conformidad con las normas legales
sobre régimen municipal, salvo en las áreas en las cuales estén prohibidas las
actividades mineras de acuerdo con dichas normas”.  Para la Corte,
considerar que esta disposición únicamente hace referencia a las normas de
carácter municipal excluyendo las demás, conlleva atentar “(…) contra la
protección ambiental constitucional, al desconocer la relación armónica que
deben existir entre la Constitución, las normas de ordenamiento territorial,
las normas ambientales nacionales y departamentales y las de cada municipio.”
(C-339 de 1992)  En esta sentencia también se declaró parcialmente
inconstitucional el artículo 36, decisión a la que se hará referencia
posteriormente.
5.2.3.2. La Sala Plena de la Corte
Constitucional también señaló en la sentencia C-339 de 2002 uno de los alcances
específicos del principio de precaución en el campo de la minería, de manera
armónica con el tratado de Río anteriormente citado.
6. Análisis de los argumentos
adicionales en los que eventualmente podría fundarse la sentencia objeto de la
acción de tutela
Vista la normatividad y jurisprudencia
aplicables al caso, debe ahora la Corte establecer si la sentencia presenta
argumentos autónomos y suficientes para fundar su decisión, diferentes a la
aplicación de una norma inexistente por haber sido declarada inconstitucional.
Los argumentos adicionales en los que se podría fundar la sentencia de la
Sección Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado fueron presentados así,
“La Sala advierte que
aún en caso de aceptar que las citadas normas (Ley 99 de 1993 y Resoluciones
222 y 249 de 1994) sirvan para determinar las zonas de exclusión en las cuales
la autoridad minera debe ejercer [el] control previsto en el artículo 36 de la
ley 685 de 2001 no resulta claro que éstas sean aplicables al caso de autos,
(…)”
Al decir la providencia que “no es claro
que éstas sean aplicables”, no afirma de manera categórica que no son
aplicables, en cuyo caso resulta dudoso que se trate de razones que puedan,
autónoma y suficientemente, fundar la decisión que fue adoptada en el fallo.
Parece tratarse entonces de argumentos adicionales que acompañan o refuerzan
pero no fundamentan de manera autónoma y decisiva. Sin embargo, esta razón no
es concluyente, por lo que pasa la Sala a estudiar cada uno de los argumentos
adicionales.
6.1. La primera razón que se presenta es el
incumplimiento de un requisito de validez de la Resolución 77 de 1976.
- La Resolución 76 de
1977, estableció en su artículo 10 como un requisito para su validez, el que fuese
inscrita en la Oficina de Registro de Instrumento Públicos de Bogotá, lo cual
aún no se había realizado, según informó el Jefe de la División Jurídica de
esta entidad mediante oficio de fecha 11 de mayo de 2001 (anexo 17C, 3).
6.1.1. Vistas las normas anteriores (la
Constitución Política de Colombia, la Ley 99 de 1993, las Resoluciones 222 y
249 de 1994 del Ministerio de Medio Ambiente y el Acuerdo 133 de 1979 de la
CAR,) lo primero que debe concluir la Corte es que la protección de los Cerros
Orientales de Bogotá, zona de interés ecológico nacional, no depende de
la Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura. Mucho menos, por
supuesto, de que dicha resolución se haya inscrito o no en la Oficina de
Registro de Instrumentos públicos. El goce efectivo del derecho colectivo
constitucional a un medio ambiente sano, no depende de actos administrativos de
inferior jerarquía, máxime cuando se trata de un ámbito de protección material
del derecho, desarrollado específicamente por el legislador.
6.1.2. Tal como lo reconoció en el trámite
de la acción de tutela el Consejero Ponente de la sentencia acusada la
inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos no era una
condición de validez de la Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura,
ni del Acuerdo que se pretendía aprobar mediante ésta (Acuerdo 30 de 1976 del
INDERENA).
En la sentencia de segunda instancia dentro
del presente proceso, la Sala Cuarta de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado consideró que si bien es cierto que la razón es inconducente,
en tanto se considere el registro en Instrumentos Públicos como un “requisito
de validez”, en todo caso el argumento es procedente. A su juicio, la falta de
registro no afecta la validez del acto, pero si su “oponibilidad”. No obstante,
este argumento no es procedente, pues se trata de un argumento construido a
posteriori. El juez competente para decidir el caso consideró que la falta
de registro de la Resolución 76 de 1977 no era válida y que por lo tanto no
podía aplicarse. El juez de tutela, en segunda instancia, considera que el
argumento no es aceptable, en la medida que el registro no afecta la validez de
la Resolución. Pero llegar a esta conclusión supone adoptar muchas decisiones
que la sentencia nunca estableció, a saber:
(1) que el
requisito de registrar la Resolución  tiene como finalidad garantizar la
publicidad del acto;
(2) que no
hacerlo tiene como consecuencia jurídica la oponibilidad;
(3) que en el
caso concreto de la acción de cumplimiento que se estudiaba, vistos los
diferentes elementos a ponderar, la orden judicial que se debía impartir era la
de declarar la oponibilidad de la Resolución; y
(4) que la
consecuencia de declarar la inoponibilidad fuera denegar todas las
pretensiones, sin impartir ninguna orden o consideración adicional.
Como se dijo al sentar los criterios para
analizar el caso, las razones adicionales a haber aplicado una norma declarada
inconstitucional deben ser autónomas y suficientes para sustentar
la decisión y haber sido consideradas así en la providencia misma. Los
argumentos que fundan una providencia judicial no pueden construirse
posteriormente a la providencia. Pero es necesario analizar si la
inoponibilidad tiene, para el caso, las mismas consecuencias materiales.
6.1.3. Como se dijo, la protección de la
zona de interés ecológico nacional Cerros Orientales de Bogotá no
depende de la Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura.
6.1.3.1. La jurisprudencia contencioso
administrativa, y así lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional,[103] considera que la
eficacia de un acto administrativo supone, por lo menos, que éste sea conocido
por los administrados. Es decir, que se le haya dado publicidad al acto, que se
haya notificado. Ahora bien, actos de carácter general como el presente, en
principio, no requieren una notificación personal o especial. Según la regla
general del Código Contencioso Administrativo (artículo 43), los actos
administrativos de carácter general son obligatorios para los particulares una
vez hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o
boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia
circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto. La
norma del Código, como se aprecia, no es rígida. No establece una forma de
publicación específica; la regla general es que el acto se publique en el medio
de comunicación “que las autoridades destinen a ese objeto”.
En su segundo inciso advierte que “[l]os
municipios en donde no haya órgano oficial de publicidad podrán divulgar estos
actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción
en otros medios, o por bando”, y en el tercero que “[l]as decisiones que pongan
término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general
se comunicarán por cualquier medio hábil.”
6.1.3.2. No obstante, el caso de la
Resolución 76 de 1977 es especial por cuanto mediante ella se aprueba un
Acuerdo del INDERENA (Acuerdo 30 de 1976) que contempló, además de la
publicación en el Diario Oficial, la inscripción en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos, de “acuerdo con lo dispuesto en los artículos 96 y 97
del Código Fiscal Nacional” (Ley 110 de 1912).[104] Esta exigencia
adicional tiene como finalidad garantizar la publicidad del acto y garantizar
el derecho de defensa a las personas que podían ver afectados sus derechos por
la decisión de proteger los Cerros Orientales de Bogotá.
Por regla general en el derecho procesal
cuando el destinatario de un acto no es notificado debidamente, el acto no le
es oponible. No obstante, en desarrollo del principio de instrumentalidad de
las formas, si la finalidad que se buscaba con el cumplimiento de la
notificación (la publicidad del acto) se cumplió, el haberla omitido o haberla
hecho indebidamente no afecta la eficacia del acto. Así, cuando la conducta del
destinatario demuestra de forma manifiesta que conoce el acto que no fue
notificado debidamente y que no se le privó de ejercer su derecho de defensa,
el acto le es oponible. Ello ocurre, por ejemplo, cuando el administrado ha
interpuesto los recursos legales para cuestionar el acto.
Ahora bien,  ¿cuándo debe entenderse que
una persona ha sido notificada por conducta concluyente de la Resolución 76 de
1977 del Ministerio de Agricultura? Desde el punto de vista del análisis
constitucional, es preciso resaltar los factores de análisis que todo juez,
bajo el orden constitucional vigente, ha de considerar.
(i) La interpretación de reglas
anteriores a la Constitución de 1991, en especial aquellas proferidas por entes
de la administración, debe adecuarse a los principios de un estado social y
democrático de derecho. En especial cuando de esta norma depende la protección
de valores o principios constitucionales imperiosos, como lo es la protección
de los recursos naturales y culturales, por parte tanto del Estado como de los
particulares.
Debe tenerse en cuenta que en este caso la
norma ha debido ser publicitada de acuerdo a lo dispuesto en el Código Fiscal
Nacional, Ley 110 de 1912, ley expedida en un momento en el que la protección
al medio ambiente no tenía el valor que tiene actualmente en la Constitución y
no existía la exigencia de que dicha protección sea real y efectiva. La
interpretación de estas normas ha de hacerse a la luz del orden constitucional
vigente.
(ii) Para establecer si la
Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura es oponible o no a una
persona, debe tenerse en cuenta si ésta conocía el acto o no. Por ejemplo,
aquellos casos en que la persona ha interpuesto recursos administrativos o
judiciales acerca de la validez, la legalidad o a la aplicación de la
Resolución, evidencian, de forma cierta y manifiesta, que el acto se conocía.[105] Ello ocurre en el
presente caso. En 1992, durante el proceso de adjudicación de las licencias
mineras, Ricardo Vanegas solicitó a la CAR que rectificara el concepto emitido
por esta entidad, en el que se certificaba al Ministerio de Minas y Energía que
la zona de las futuras concesiones 16569 y 16715 no eran compatibles con la
minería, de acuerdo con la Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura.
La CAR ordenó rectificar el estudio y concluyó a los 15 días de haber proferido
su primera respuesta, que los predios de las futuras concesiones se encontraban
en terreno compatibles con la minería. En el año de 1992 Ricardo Vanegas sabía
que existía la Resolución 76 de 1977 y que su objeto era declarar como reserva
forestal los Cerros Orientales de Bogotá.
(iii) La oponibilidad de la
Resolución 76 de 1977 también dependerá de la materia que esté bajo discusión.
Por ejemplo, debe tenerse en cuenta si la actividad que pretende desarrollar la
persona es de aquellas que se encuentra dentro de la orbita del libre ejercicio
de sus derechos, o si por el contrario, se trata de una actividad sometida a
una intensa intervención y control del Estado. En el primer caso, el Estado
tiene un deber de publicidad frente al administrado, puesto que materialmente
se le están limitando sus derechos.  Si no se entera del acto es probable que,
de buena fe, desconozca la regla que ha debido seguir. En el segundo caso, por
el contrario, el particular es responsable de conocer las reglas de la actividad
estatal que desea llevar a cabo para poder ejercerla.  Si se trata de casos de
explotación minera, por ejemplo, debe tenerse en cuenta que se trata de una
industria declarada legalmente “de utilidad pública o interés social” (Ley 57
de 1987, art 1º, ord. 7).
(iv) La inoponibilidad se predica,
principalmente, en beneficio de un particular, no del Estado. Mucho menos si se
trata de autoridades ambientales o de autoridades que tengan competencias
específicas sobre la materia. En especial, la Resolución es oponible a aquellas
autoridades que tienen responsabilidades sobre el manejo de los recursos
naturales y que cumplen funciones de vigilancia en el sector, como es el caso
del Ministerio de Minas y Energía. En el momento en que se crearon las concesiones
mineras objeto de debate en el presente proceso, por ejemplo, el Ministerio de
Minas y Energía era el encargado de garantizar el debido cumplimiento de las
exigencias medio ambientales de cada uno de los proyectos que se autorizaron.
La Corte no descarta la posibilidad de que
existan casos concretos en los que la Resolución 76 de 1977, excepcionalmente,
sea inoponible a algunos particulares. Sin embargo, se ha de tener en cuenta
que la Ley de manera imperativa y categórica, indica que “las normas
ambientales son de orden público y no podrán ser objeto de transacción o de
renuncia a su aplicación por las autoridades o por los particulares.”
(artículo 107, inciso 2°, Ley 99 de 1993)
6.1.4. En síntesis. El argumento fundado en
la imposibilidad de proteger los Cerros Orientales de Bogotá porque la
Resolución 76 de 1977 es inválida, inaplicable o inoponible, no es suficiente
para fundar válidamente la sentencia acusada. Varias razones llevan a esta conclusión.
(1) La
protección de los Cerros Orientales no depende de esta Resolución. Considerar
que ello es así, conlleva inaplicar las disposiciones Constitucionales y
legales, de orden público, sobre la materia.
(2) El argumento
de la sentencia toma el registro de la Resolución como requisito para su
validez, cuando solo se trata de una forma de darle publicidad;
(3) Por
considerar que el problema era de validez y no de oponibilidad del acto, no se
valoraron elementos de juicio como, por ejemplo, principios y valores
constitucionales relevantes al caso: el principio de la instrumentalidad de las
formas y la prevalencia del derecho sustancial, en especial las normas
ambientales constitucionales y legales.
6.2. El segundo párrafo de la sentencia
acusada es un argumento adicional que se expone así,
“- La Resolución No.
249 de 1994 que aclaró la No. 222 del mismo año, reglamentarias del artículo 61
de la ley 99 de 1993, señaló que: ‘Las actividades mineras que al momento de la
expedición de la presente resolución cuenten con los permisos, concesiones,
contratos o licencias vigentes, otorgados por el Ministerio de Minas; y estén
localizadas, delimitadas en el artículo 4° de la presente resolución, deberán
presentar, dentro de los seis meses siguientes a la expedición de ésta un plan
de manejo y restauración ambiental ante la autoridad competente, quien se
pronunciará sobre el mismo.  El incumplimiento de esta obligación dará lugar a
la imposición de las sanciones establecidas en la legislación ambiental’.”
Lo primero que debe señalarse es que la
norma de la Resolución 249 de 1994 se transcribe, seguramente por error
mecanográfico, en la sentencia de forma incompleta. El artículo entero dice,
“Resolución 249 de 1994
del Ministerio del Medio Ambiente, artículo 2°.- (mediante el cual se reforma
el artículo 6° de la Resolución 222 de 1994). Las actividades mineras que al
momento de la expedición de la presente resolución cuenten con los permisos,
concesiones, contratos o licencias vigentes, otorgados por el Ministerio de
Minas, y estén localizadas fuera de las zonas declaradas como compatibles
con la minería, delimitadas en el artículo 4 de la presente resolución,
deberán presentar, dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de
ésta, un plan de manejo y restauración ambiental ante la autoridad competente,
quien se pronunciará sobre el mismo. El incumplimiento de esta obligación dará
lugar a la imposición de las sanciones establecidas en la legislación
ambiental.”
La omisión de trascripción en que se
incurrió afecta lo dicho en la sentencia y claramente demuestra que el
argumento no es autónomo ni suficiente. El aspecto omitido tiene que ver con la
cuestión central del caso, esto es, si los predios de los contratos mineros se
encuentran o no en zona compatible con la minería. En la sentencia acusada se
dice:
“(…) para que las zonas
de exclusión produzcan efectos deben delimitarse geográficamente con base en
estudios técnicos, sociales y ambientales. En el plenario no se demostró que tales
estudios se hubiesen llevado a cabo, por lo que no se puede determinar que las
zonas en las que vienen desarrollando actividades debido a las concesiones Nos.
16569, 16715 y 15148 deban ser desalojadas.”
Así pues, si es cierto que la Subsección A de
la Sección Segunda del Consejo de Estado no sabía si los predios se encontraban
en áreas protegidas o no, no es posible que la misma Corporación aplicara el
artículo 2° de la Resolución 249 de 1994 del Ministerio del Medio Ambiente,
puesto que dicha norma supone saber si los predios se encuentran o no dentro de
las zonas compatibles con la minería.  Por el contrario, si la Corporación
sabía donde se encontraban y, por tanto, sabía si se aplicaba o no el artículo
de la Resolución 249 de 1994, podía también tomar una decisión de fondo acerca
de la protección.
El artículo 2° de la Resolución 249 de 1994
cobija a aquellas áreas que se encuentran “fuera de las zonas declaradas como
compatibles con la minería.” Sin embargo, la decisión que se adopta de no
conceder las pretensiones de la demanda se basa en la imposibilidad de saber si
los terrenos de los contratos mineros en cuestión se encuentran en dichas
zonas.  Por ello, en sede de tutela, la sentencia acusada no puede fundarse válidamente
en esta razón.
6.3. El tercer y último argumento con
vocación de fundar de manera autónoma y suficiente la sentencia acusada de
desconocer los derechos fundamentales del accionante, consiste en señalar que
el proceso iniciado por este (acción de cumplimiento) no es el medio procesal
idóneo para resolver la cuestión por él propuesta. Expone la sentencia el
argumento en los siguientes términos:
“Así las cosas, para
determinar si la autoridad minera tiene el deber de desalojar a las personas
que celebraron los contratos Nos 16569, 16715 y 15148 se hace necesario
realizar estudios de conocimiento que no son propios de la acción prevista en
el artículo 87 de la Constitución Política la cual tiene como fin ordenar el
deber de cumplimiento de deberes consagrados en normas o actos administrativos
que no establecerlos.”
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional considera que éste tercer y último argumento, a diferencia de
los anteriores, sí puede dar sustento, de forma autónoma y suficiente, a la
providencia del Consejo de Estado objeto del presente proceso.
6.3.1. En primer lugar, es cierto que la
acción de cumplimiento no es un proceso contencioso. En tal sentido, asiste
la razón al Consejo de Estado al indicar que este proceso no es el foro
judicial adecuado para plantear un debate en el que no se parte de derechos y
obligaciones con un grado de certeza tal, que permita al juez concentrar su
análisis en hacer efectivo su cumplimiento. En otras palabras, la acción de
cumplimiento no puede convertirse en un proceso contencioso en el que se
discuta el derecho, pues su objeto es precisamente garantizar el cumplimiento
de una norma cierta. En tal sentido se pronunció la Corte Constitucional al
revisar una norma sobre los actos cuyo incumplimiento hace procedente la
acción; dijo al respecto:
“De este modo, la
acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de
un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo,
inobjetable y expreso[106],
y no al reconocimiento por parte de la administración  de garantías
particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos
derechos que el particular espera que se le reconozcan[107]. Tampoco es un
mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas
disposiciones legales[108],
pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas,
la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir
controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que con el fin
de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del
mismo sean ineludiblemente interpretados.[109]”
[110]
6.3.2. La segunda razón es que la acción
de cumplimiento es subsidiaria. Esta posición ha sido sostenida también por
la jurisprudencia del Consejo de Estado.[111]
6.3.3. Existen pues, otros medios procesales
idóneos a los cuales podría recurrir el accionante en el presente caso, como lo
es la acción popular, si de lo que se trata es de proteger un derecho o
interés colectivo, u otra vía de naturaleza contenciosa, si su petición se
enmarca dentro del objeto de éstas. El medio constitucional y legal adecuado
para defender el medio ambiente, determinar cuáles son las obligaciones y
responsabilidades específicas a las que haya lugar en casos concretos es la
acción popular  (CP, art.88; y Ley 472, arts. 1° y 2°). Así pues, mientras que
en el contexto procesal de la primera acción (de cumplimiento) el funcionario
judicial no cuenta con las facultades propias y necesarias para estudiar un
conflicto de orden ambiental que suponga un debate de conocimiento, como lo señala
el Consejo de Estado en su sentencia, en el foro judicial que propicia un
proceso de acción popular el juez sí cuenta con las facultades necesarias para
investigar y abordar cuestiones que supongan definir y determinar cuáles son
los derechos y deberes de las diferentes partes involucradas en el caso.
6.3.4. Finalmente, es preciso anotar la
diferencia de procedimientos aplicables al caso y el alcance de los mismos
explica por qué el accionante esperaba que se practicaran y llevaran a cabo
ciertas pruebas que, razonablemente, el Consejo de Estado consideró
improcedentes, impertinentes o inconducentes. Por tal motivo, no comparte la
Sala el argumento de que la sentencia acusada haya incurrido en defecto fáctico
alguno. No es necesario detenerse en este punto,
puesto que el argumento según el cual la sentencia habría incurrido en una vía
de hecho por defecto fáctico parte de la premisa de que en la acción de
cumplimiento se han debido practicar pruebas y valorar otras que obraban en el
expediente con el fin de precisar el deber omitido, asunto respecto del cual el
Consejo de Estado concluyó que la vía adecuada era un proceso de conocimiento.
6.4. En conclusión, sí existe una razón
autónoma y suficiente que sustente la decisión de la providencia acusada en el
presente proceso, aparte de haber aplicado una norma inconstitucional. Las
pretensiones elevadas por el accionante no encuentran en la acción de
cumplimiento el medio judicial idóneo para su defensa, habida cuenta de las
cuestiones jurídicas que aún quedan pendientes por definir y que comprenden
cuestiones de hecho y de derecho. Se trata de una razón suficiente, por cuanto
en sí misma permite llegar a la decisión adoptada por el Consejo de Estado en
la sentencia acusada. Y se trata de una razón autónoma, en tanto no depende de
ninguna de las otras razones contenidas en dicha sentencia y previamente
analizadas en este proceso.
No procede entonces, dejar sin efectos toda
la sentencia, sino solamente las razones que constituyen una vulneración del debido
proceso, en este caso, en conexidad con el derecho al medio ambiente.
7. Deber judicial de poner en
conocimiento a las autoridades constitucionalmente encargadas de proteger el
medio ambiente, las irregularidades graves y manifiestas constatadas a lo largo
del presente proceso
En razón al estudio que debió llevarse a
cabo del proceso de acción de cumplimiento instaurado por Carlos Alberto
Mantilla Gutiérrez contra el Ministerio de Minas y Energía, la Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional tuvo conocimiento de las omisiones y los
desconocimientos graves y manifiestos de la normatividad ambiental que se han
dado a lo largo de los trámites por él cuestionados por diferentes medios
judiciales.
7.1. Por ejemplo, esta Corporación constató
que en el trámite de adjudicación de los contratos mineros cuestionados
mediante la acción de cumplimiento, se desconoció de forma grave y manifiesta
el principio de gradación normativa y rigor subsidiario del
Sistema Nacional Ambiental.
En efecto, una de las consideraciones en
las que el Ministerio de Minas y Energía funda su proceder, y que recoge la
sentencia acusada en el aparte dedicado a la actuación procesal, es que
el Concejo Municipal de la Calera había declarado área de explotación minera la
zona donde se encuentran los contratos mineros en cuestión.[112] Esta posición ya
había sido sostenida por el Ministerio en informe rendido a la CAR el 27 de
febrero de 2001, sobre las actuaciones del Ministerio en relación con el predio
el santuario.[113]
Para sustentarla, el Ministerio se fundó en la Resolución 0421 de la CAR, profe­rida
el 17 de marzo de 1997, mediante la cual se aprobó el Plan de Manejo y
Restauración Ambiental del contrato de concesión minera número 16569, con
base en la misma razón (la aplicación prioritaria del Acuerdo del Concejo de La
Calera). El Director General de la CAR de aquel momento, Diego Bravo Borda,
presentó la cuestión en los siguientes términos,
“En ejercicio de las
facultades consagradas en el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución
Nacional, el Concejo Municipal de La Calera mediante el Acuerdo 24 de junio de
1995, reglamentó el uso de la referida localidad declarando el sector donde se
ubica la industria extractiva compatible con la actividad minera y cuyo plan de
manejo es objeto de valuación en el presente acto administrativo.
Que el área declarada
por el Concejo Municipal de La Calera a través del acto administrativo
inmediatamente citado, corresponde igualmente a un área productora – productora
(sic),[114]
según el Acuerdo 33 de 1979, originario de la Junta Directiva de la CAR.
Que con todo aún, la
dificultad interpretativa originada por la disyun­tiva normativa provocada por
las reglamentaciones del uso del suelo contempladas en los Acuerdo 24 del 11 de
junio de 1995 y el Acuerdo 33 de 1979 de la Junta Directiva de la CAR debe
resolverse aten­diendo a la potestad reguladora conferida por los numerales 7 y
9 del artículo 313 de la Constitución Nacional, norma que revistió de autonomía
a los entes territoriales para reglamentar los usos del suelo.”
Se desconoce el principio de gradación
del Sistema ambiental al considerar que existe un conflicto normativo para
regular una zona de interés ecológico nacional, entre una norma de
carácter regional o nacional con una norma de carácter municipal, más aún si el
“supuesto conflicto” se decide a favor de la regla municipal.[115] Los Concejos
Municipales tienen competencia para fijar reglas en materia ambiental en zonas
de interés ecológico nacional en cuanto sean más “rigurosas” (principio
de rigor subsidiario). De hecho, el 22 de febrero de 2000, Carlos Cenen Escobar
Rojas, Jefe de Planeación Municipal de La Calera, solicitó al Ministro de Medio
Ambiente, Juan Mayr, que las áreas correspondientes a los contratos 16569 y
16715 “sean incluidas (…) como zonas compatibles con la minería.”
7.2. Esta Corporación también
constató que algunos de los actores del proceso —inclusive algunas autoridades
encargadas de proteger el medio ambiente— se abstenían de hacer efectiva la
protección de los cerros orientales de Bogotá, zona de interés ecológico
nacional por decisión del Congreso de la República, debido a que no se ha
inscrito debidamente aún la Resolución 76 de 1977 del Ministerio de
Agricultura. Se trata pues, de un argumento claramente inaceptable pero que ha
servido en ocasiones de excusa frente al cumplimiento de la ley ambiental.
7.3. Pero no
son estas las únicas irregularidades constatadas por esta Sala. A través de las
diferentes pruebas aportadas por todas las partes, la Sala Tercera de la Corte
Constitucional reconoce que hay actuaciones que podrían ser calificadas como irregulares,
e incluso podrían llegar a constituir ofensas penales mayores, como por
ejemplo, amenazas físicas.
7.4. Como se resaltó en las consideraciones
del presente fallo, la ley indica de manera imperativa y categórica que “las
normas ambientales son de orden público y no podrán ser objeto de transacción o
de renuncia a su aplicación por las autoridades o por los particulares.”
(artículo 107, inciso 2°)  Por tanto, aunque no corresponde a esta Sala
adelantar investigaciones acerca de estos sucesos e irregularidades, sí es su
deber poner al tanto de la información que en el proceso de la referencia
reposa, a las autoridades competentes.
El Contralor General de la República
tiene, entre otras, la atribución de “presentar al Congreso de la República un
informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente” (art.
268, num. 7, C.P.). El Procurador General de la Nación tiene entre sus
funciones “defender los intereses colectivos, en especial el ambiente”
(artículo 277, num. 4, C.P.). La Fiscalía General de la Nación tiene la
obligación de “investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores”
(art. 250, C.P.), entre ellos los delitos “contra los recursos naturales y el
medio ambiente” (Título XI, Código Penal).
En consecuencia la Sala ordenará comunicar
el presente fallo, así como enviar una copia del expediente a cada una de estas
tres autoridades para que adelanten las acciones de su competencia que estimen
procedentes y pertinentes. De igual forma se comunicará el fallo al Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a la CAR de Cundinamarca y a
las alcaldías de Bogotá, D.C., y del municipio de La Calera para lo de su
competencia.
De forma similar, y para efectos de
proteger los derechos de terceros de buena fe que sean particulares ajenos a
este proceso, se ordenará al Viceministro de Ambiente que adopte las
medidas necesarias, si aún no lo ha hecho, para que se registre debidamente la
Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura en la oficina de
instrumentos públicos que corresponda.
8. Conclusión y órdenes específicas a
impartir en el presente caso
8.1. La Sala llegó a la conclusión de que
la sentencia del 1° de agosto de 2002 de la Subsección A, Sección Segunda, de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado fundó en parte
su decisión en una norma que había sido declarada inexequible. Sin embargo, tal
defecto no tiene como consecuencia afectar integralmente la sentencia, puesto
que en dicha providencia existe una razón autónoma y suficiente
que da sustento al fallo y fue así expresamente considerado por la propia
sentencia acusada, objeto de análisis.
8.2. Ahora bien, no obstante lo anterior,
el hecho de que existan argumentos que constituyen un desconocimiento del
derecho fundamental al debido proceso en una sentencia debe tener consecuencias
jurídicas. Por tal motivo, aunque la Sala Tercera de la Corte Constitucional
confirmará la decisión de segunda instancia en cuanto a la validez de la
decisión adoptada en la sentencia, tutelará parcialmente el derecho fundamental
al debido proceso de Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez y en consecuencia dejará
sin efecto aquellos argumentos y razones de la sentencia acusada del Consejo de
Estado que conllevan una violación del derecho al debido proceso, de acuerdo
con las consideraciones precedentes.
IV. DECISIÓN
No procede dejar sin efectos integralmente,
por violar el debido proceso, una providencia judicial que se funda
parcialmente en una norma declarada inexequible por la Corte
Constitucional, cuando la sentencia contiene otra ratio decidendi que
justifica lo decidido de forma (i) autónoma y  (ii) suficiente.
Lo anterior no impide que la Corte proteja
los derechos constitucionales relevantes como consecuencia de dejar sin efectos
las razones que constituyan violaciones al debido proceso.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Confirmar parcialmente la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro del proceso de la
referencia, y en su lugar, tutelar el derecho al debido proceso de
Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez, en conexidad en este caso, con el derecho a
un medio ambiente sano.
Segundo.- Dejar sin efecto los argumentos de la sentencia del 1° de agosto de 2002 de la
Sección Segunda, Subsección ‘A’, del Consejo de Estado que constituyen un
defecto de carácter sustantivo y, por tanto, desconocen los derechos al debido
proceso, en conexidad con el derecho a un medio ambiente sano. Los tres
argumentos contenidos en la parte motiva a los que se hace referencia son los
siguientes:
(i)
aplicar en un proceso judicial los apartes del artículo 36 de la Ley 685 de
2001 que fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional
mediante la sentencia C-339 de 2002 [argumento contemplado por la sentencia del
1° de agosto de 2002 de la Sección Segunda, Subsección ‘A’, del Consejo de
Estado en las páginas 8 y 9].
(ii)
considerar inoponible al Ministerio de Minas y Energía normas ambientales de
orden público que protegen los cerros orientales de Bogotá, zona de
interés ecológico nacional (entre otras, Ley 99 de 1993, artículos 4, 30, 61 y
63; Ley 388 de 1997, artículo 10) [argumento contemplado por la sentencia del
1° de agosto de 2002 de la Sección Segunda, Subsección ‘A’, del Consejo de
Estado en el último párrafo de la página 9].
(iii)
aplicar una norma del sistema jurídico (resolución 249 de 1994, artículo 2, en
este caso), desconociendo uno de los supuestos de hecho que la propia
disposición normativa presupone [argumento contemplado por la sentencia del 1°
de agosto de 2002 de la Sección Segunda, Subsección ‘A’, del Consejo de Estado
en el segundo párrafo de la página 10].
Tercero.- Para
efectos de proteger los derechos de terceros de buena fe que sean particulares
ajenos a este proceso, ordenar al Viceministro de Ambiente que adopte
las medidas necesarias, si aún no lo ha hecho, para que se registre debidamente
la Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura en las oficinas de
instrumentos públicos que corresponda. La Secretaría General de la Corte
Constitucional enviará copia de la presente sentencia al Viceministro de
Ambiente para que en el término de dos semanas contadas a partir del momento en
que se efectúe dicha comuni­cación, dé cumplimiento a lo dispuesto en este
numeral.
Cuarto.- Ordenar a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, “máxima
autoridad ambiental en el área de su jurisdicción” (Ley 99 de 1993), que tome
las medidas procedentes y pertinentes para asegurar que en los terrenos donde
se desarrollan los contratos de concesión minera N° 16569, 16715 y 15148, se dé
“cumplida y oportuna aplicación” a las normas legales vigentes sobre medio
ambiente y recursos naturales renovables, en especial del artículo 36 de la Ley
685 de 2001. Para efectos de dar cumplimiento a lo aquí dispuesto, la
Secretaría General de la Corte Constitucional remitirá copia de la presente
sentencia a la CAR de Cundinamarca.
Quinto.- Comunicar, por intermedio de Secretaria General, la presente sentencia
a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la
Nación, a la Fiscalía General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo para
que tomen las medidas procedentes y pertinentes en defensa del medio ambiente
de acuerdo con sus competencias, en especial lo referente a la Resolución 0421
de 1997 de la CAR. Para efectos del cumplimiento de este numeral, la Secretaria
General de la Corte Constitucional remitirá a cada una de estas entidades copia
del expediente y la sentencia del presente proceso.
Sexto.- Comunicar, por Secretaría General, la presente sentencia a la Alcaldía
de Bogotá, DC, y la Alcaldía de La Calera, para lo cual se les enviará copia de
la misma.
Séptimo.- Librar, por medio de la Secretaría General, las comunicaciones previstas
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Octavo.- Para
garantizar la efectividad de la acción de tutela, la Secretaría de la
Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,  juez  de
tutela de primera instancia, notificará esta sentencia dentro del término de
cinco días después de haber recibido la comunicación, de conformidad con el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (E)
anexo
INDICE
I. ANTECEDENTES
1. Hechos                                                                                     2
2. El proceso de acción de
cumplimiento                                   12
3. Demanda y solicitud                                                              14
4. Respuesta del Consejo de Estado                                          19
5. Sentencia de primera instancia                                              20
6. Sentencia de segunda instancia                                              21
II. PRUEBAS ORDENADAS POR LA SALA DE
REVISIÓN
1. Ministerio de Minas y Energía                                               22
2. Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Social                       30
3. Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca, CAR
(1° informe)                                                                                  30
4. Sociedad Constructora Palo Alto
y Cia, S. en C.                  34
5. Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca, CAR
(2° y 3° informe allegados al
proceso)                                   44
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Cargos en contra de la sentencia
acusada                              48
2. Jurisprudencia constitucional
sobre acciones de tutela contra
providencias judiciales, ajuste
terminológico                         48
3. Una providencia judicial no
puede fundarse en una norma
declarada inconstitucional                                                    50
4. Protección al medio ambiente,
textos básicos                        57
4.1. Introducción                                                                57
4.2. Legislación sobre
medio ambiente                               58
4.3. Normatividad sobre
los Cerros Orientales                   69
5. Jurisprudencia relevante                                                        78
5.1. Jurisprudencia del
Consejo de Estado                         78
5.2. Jurisprudencia de la
Corte Constitucional                   82
6. Análisis de los argumentos
adicionales en los que eventualmente
podría fundarse la sentencia
objeto de la acción de tutela     84
7. Deber judicial de poner en
conocimiento a las autoridades
constitucionalmente encargadas
de proteger el medio ambiente,
las irregularidades graves y
manifiestas constatadas a lo largo
del presente proceso                                                              94
8. Conclusión y ordenes específicas
a impartir en el presente caso96
IV. DECISIÓN                                                                                  97
[1] Expediente, segundo cuaderno, folio 45.
[2] Ver mapa del Ministerio de Minas y Energía. Expediente, segundo
cuaderno, folio 43.
[3] Ricardo Vanegas Sierra actualmente es el Gerente de la sociedad
Constructora Palo Alto y Cia. (S. en C.).
[4] El predio donde se encuentra el Contrato de Concesión 15148 no
sólo tiene daños por cuenta de la explotación minera, según lo reporta el
“Estudio de Restauración Ambiental” (febrero 22 de 1995) del Contrato
(Expediente, cuaderno segundo, folio 78) “[e]n junio de 1987 Rafael Forero
Fetecua, como representante de Servillantas de la 68, compró a las hermanas
Mesa Belén los derechos de la parte de la parte que les correspondía de la
Finca Lomitas (…).  ||  Desde ese entonces se iniciaron las acciones
dirigidas a facilitar la iniciación de un proceso de tugurización subnormal
e ilegal.  ||  Para los propósitos anteriores lo primordial era hacer
desaparecer el bosque. Como parte de este plan se produjo el primer incendio
que destruyó casi la totalidad del bosque grueso que existía en la Finca Lomitas,
(año 1987) afectándose el área correspondiente al Contrato N° 15.148.  ||  En
esa oportunidad la CAR mediante Resolución 3921 del 30 de agosto de 1988 ordenó
el cierre de la explotación, cierre que se hizo efectivo por la Inspección
Municipal de Policía de La Calera, el día 29 de octubre de 1988. En dicho
cierre fueron desalojadas 200 personas y se hizo necesaria la presencia de 50
uniformados. (…)”
[5] La norma cuyo cumplimiento se solicita establece: “Artículo 36: Efectos
de la exclusión o restricción.  En los contratos de concesión se entenderán
excluidas o restringidas de pleno derecho, las zonas, terrenos y trayectos en
los cuales, (de conformidad con los artículos anteriores), está
prohibida la actividad minera o se entenderá condicionada a la obtención de
permisos o autorizaciones especiales.  Esta exclusión o restricción no
requerirá ser declarada por autoridad alguna, ni de mención expresa en los
actos y contratos, ni de renuncia del proponente o concesionario a las
mencionadas zonas y terrenos.  Si de hecho dichas zonas y terrenos fueren
ocupados por  obras o labores del concesionario la autoridad minera ordenará su
inmediato retiro y desalojo, sin pago, compensación o indemnización alguna por
esta causa.  Lo anterior, sin perjuicio de las actuaciones que inicien las
autoridades competentes en cada caso cuando a ello hubiere lugar”.  El texto
entre paréntesis fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la
sentencia C-339 de 2002 (mayo 7).
[6] Así resumió lo ocurrido en la primera
instancia del proceso de acción de cumplimiento, en su sentencia de segunda
instancia, la Sección Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.
[7] La norma que cita el Consejo de Estado es
el artículo 2° de la Resolución 249 de 1994 del Ministerio del Medio Ambiente
(mediante el cual se reforma el artículo 6° de la Resolución 222 de 1994 del
mismo Ministerio. La trascripción de la sentencia del Consejo de Estado es
incompleta, a continuación se transcribe, resaltando la parte omitida “Las actividades mineras que al momento de la expedición de la
presente resolución cuenten con los permisos, concesiones, contratos o
licencias vigentes, otorgados por el Ministerio de Minas, y estén localizadas [fuera
de las zonas declaradas como compatibles con la minería], delimitadas
en el artículo 4 de la presente resolución, deberán presentar, dentro de los
seis (6) meses siguientes a la expedición de ésta, un plan de manejo y
restauración ambiental ante la autoridad competente, quien se pronunciará sobre
el mismo. El incumplimiento de esta obligación dará lugar a la imposición de
las sanciones establecidas en la legislación ambiental.”
[8] Acuerdo 30 de 1976 del INDERENA, artículo 10.- Tal como lo
establecen los artículos 38 y 77 del Decreto Ley No. 133 de 1976, para su
validez, el presente acuerdo requiere la aprobación y autorización  del
gobierno nacional mediante resolución ejecutiva, y deberá ser  publicada en las
cabeceras de los municipios en cuya jurisdicción están ubicadas las áreas
reservadas, en la forma prevista  en el artículo 55 del Código de Régimen
Político Municipal, y en el Diario Oficial e inscrito en las Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, D.E., Facatativá y Zipaquirá, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 96 y 97 del Código Fiscal
Nacional”.
[9] Cita el siguiente aparte: “(…) El juez no es autónomo para
violar el derecho, tampoco para denegar justicia (…)”.
[10] Identificada con el número de expediente 25000232500195580,
Radicación interna No. 1241, de la Sección Segunda – Subsección “A”, del
Consejo de Estado, Consejero Ponente Nicolás Pájaro Peñaranda; e identificada
con el número 2001-558 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección “B”, Magistrado Ponente Luis Rafael Vergara Quintero.
[11] Se hace referencia a la Resolución N° 76 de 1977 del Ministerio
de Agricultura.
[12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
sentencia S-129 de octubre 22 de 2002. (C.P. Germán Rodríguez).
[13] La cita de la sentencia en el concepto del Ministerio de minas y
Energía es más extensa.
[14] Expediente, primer cuaderno,  folio 240 y ss.
[15] El permiso para llevar a cabo labores de minería ya había sido
negada al señor Mesa Belén. Mediante la Resolución N° 2573 de 1987, la CAR
resolvió, entre otras cosas, “[n]egar a Fernando Mesa Belén, a Luis Alfonso
Espitia y a José Lorenzo Castiblanco, permiso para adelantar en forma
permanente explotaciones de materiales de construcción en el predio denominado Lomitas,
ubicado en jurisdicción de los Municipios de La Calera (Cund.) y Usaquén,
anexado al Distrito Especial de Bogotá” y “[o]torgar un plazo máximo de tres
(3) meses (…) para que Fernando Mesa Belén retire de los frentes de explotación
del predio Lomitas, el material de construcción suelo que pueda ser arrastrado
por las aguas de escorrentía y efectúe la limpieza de los patios retirando los
escombros producidos por la explotación de materiales, de tal manera que se
permita la restitución de la cobertura vegetal de tipo herbáceo y arbustivo,
todo con el ánimo de lograr la conservación y preservación de la zona como área
de reserva forestal.”  La Resolución también ordenó que dentro de ese mismo
término de 3 meses se retiraran “(…) todos los instrumentos, equipos y
similares, propios para la explotación de canteras y/o areneras.”
[16] El Director Ejecutivo de la CAR tomó esta decisión considerando
que “(…) mediante la Resolución N° 3482 de septiembre 16 de 1986 proferida en
el expediente N° 2885, la Corporación prohibió la explotación de arena en el
predio denominado Lomitas, ubicado en jurisdicción de los Municipios de
Usaquén y La Calera, de propiedad en común y proindiviso de las señoras Lucila
Mesa de Cely, Ana Mesa de Pinzón y Elvira Mesa de Ramírez.  ||  Que en la misma
providencia se prohibió la tala de árboles en el predio Lomitas y se ordenó a
las dueñas del predio proceder a restaurar la vegetación y la capa del suelo
extraída, en un plazo de ocho (8) días calendario, contados a partir de la
ejecutoria de tal providencia.  || (…)  ||  Que parar constatar el cumplimiento
de los dispuesto e las Resoluciones Números 2573 de 1987 [ver anterior nota al
pie] y 3514 del mismo año, la Sección de Permisos de Recursos No Hídricos
practicó una visita ocular al predio Lomitas, de la cual rindió el
concepto (…) del que se toma lo siguiente: ‘En desarrollo de la Inspección
ocular se pudo observar que se continúa con la explotación de arena, notándose
la apertura de nuevos frentes. Igualmente se observó que se ha introducido
equipo mecánico (Bulldozers y Cargadores) en los frentes que explotó el señor
Lorenzo Castiblanco.  ||  Las actividades extractivas y de acuerdo con
información suministrada en los frentes de explotación han sido autorizadas por
el señor Rafael Forero Fetecua, nuevo propietario de la Finca Lomitas (…) me
permito recomendar lo siguiente:  (1) Sancionar al Señor Rafael Forero Fetecua
por adelantar explotaciones sin permiso de la CAR.  (2) Ordenar el cierre
inmediato de los frentes de explotación y no permitir medida intermedia alguna
de permiso, la cual sólo se convierte en medio para dilatar el proceso de
cierre y para incrementar las condiciones de deterioro del área.  (3) Estudiar
la posibilidad legal de hacer efectiva la póliza de cumplimiento al señor
Fernando Mesa Belén por no ejecutar las obras y medidas ordenadas por la CAR.’
||  Que del folio 324 al 326 del expediente N° 2885 obra un escrito presentado
por el señor Francisco Urbina Dávila, como apoderado del Señor Fernando Mesa
Belén, quien manifiesta que por circunstancias de fuerza mayor, consistentes en
la presencia de personas extrañas en el predio, que alegan un pretendido
derecho de propiedad sobre el mismo  se le ha impedido a su poderdante el
acceso al inmueble para adelantar allí la labor de limpieza y reforestación
ordenada por la Corporación. (…)  ||  (…)  ||  Que la División de Evaluación
Técnica de Permisos (…) concluye manifestando lo siguiente:  ‘Como
demostrado anteriormente y de continuarse con la actividad extractiva, no sólo
se estaría alterando una zona que ofrece características ecológicas que
ameritan su conservación y su preservación, sino además toda la cuenca del río
Teusacá, la cual en la etapa final de explotación, recibirá todos los aportes
contaminantes tanto de la actividad extractiva como de los futuros usos
urbanísticos que se le den al predio, el cual dada su cercanía con Bogotá
estará presionado hacia este cambio de uso.  (…)’  ||  Que con
fundamento en lo expuesto la Corporación debe tomar determinaciones encaminadas
a impedir las actividades extractivas en el predio Lomitas, por el
impacto ambiental (…).”
[17] Se anexa copia del contrato de cesión de derechos y suministro
de dineros al cedente, celebrado entre Ricardo Vanegas Sierra y Armando
Giedelmann Vásquez, por una parte, con Fernando Mesa Belén. Por medio de éste
el señor Mesa Belén aceptó desde ese momento y se comprometió a hacer entrega a
los señores Vanegas Sierra y Giedelmann Vásquez “(…) de dos terceras partes
(2/3), los derechos que le puedan llegar a corresponder sobre el predio
denominado “Lomitas”; éstos a su vez, desde ese momento aceptaron y se
comprometieron a cubrir y suministrar oportunamente el dinero necesario para
atender a todos los gastos generales que genere el diligenciamiento del proceso
policivo de amparo de la posesión iniciado por el cedente Fernando Mesa
Belén contra el señor Rafael Forero Fetecua que cursa en la inspección
municipal de Policía de La Calera (…) No sobra aclarar que los gastos incluyen
honorarios de Abogado, documentos y obtención (sic) de pruebas, traslado
de funcionarios para las diferentes diligencias que se deban practicar,
notificaciones y en general lo necesario para el buen desarrollo del proceso,
hasta su terminación (…)”     (expediente, tercer cuaderno, prueba número 2).
[18] El fallo fue revisado por la Corte Constitucional, en la
sentencia T-248 de 1993 (M.P. Hernando Herrera Vergara) se resolvió “(…) confirmar
la sentencia proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, el
día 10 de diciembre de 1992, mediante la cual se decidió sobre la acción de
tutela instaurada por Servillantas de la 68 Ltda. a través de apoderado.
La Corte consideró que “(…) analizadas las circunstancias en las que se
encuentra la peticionaria (Sociedad Servillantas de la 68 Ltda.) frente
a la presunta vulneración del derecho al debido proceso por parte de la
Inspección Municipal de Policía de La Calera, ésta dispone de otro medio de
defensa judicial apto para excluir la acción de tutela, como lo es la Acción
Reivindicatoria o de Dominio, consagrada en el artículo 950 del Código Civil,
que desvirtúa cualquier posibilidad de intentar la acción de tutela como el
mecanismo apropiado y adecuado para obtener la protección de su derecho
fundamental presuntamente desconocido por la omisión en que incurrió la
Inspección de Policía mencionada. Así mismo, no era viable tampoco acudir a la
tutela como mecanismo transitorio, ya que no sólo no existe ni se da el
carácter irremediable del perjuicio, sino que además el Decreto 306 de 1992 en
su artículo 1o. exclu­ye expresamente esa posibilidad en el presente caso.”
[19] El informe indica que el señor Vanegas Sierra anteriormente “(…)
se desempeñó como Director Ejecutivo de la ONG Fundación Centro de
Desamarginalización Indígena CDI (…)”
[20] Aunque la dación en pago del predio rural se hizo por el valor de
40 millones de pesos, en comunicación dirigida el 8 de agosto de 2002 por
Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez al Tribunal Superior de Cundinamarca, Sección
Primera, dentro de un proceso por acción de nulidad y restablecimiento del
derecho éste afirmó:  “El valor comercial de la fanegada para las 40 fanegadas
del predio ‘NACAPAVA’ es de alrededor de $55.000.000.oo cada una, dada la
cercanía a la ciudad y las posibilidades de destinación urbanística.”
(acento fuera del texto original).  El señor Mantilla Gutiérrez concluye que el
“[v]alor de la indemnización no pagada previamente por las 40 fanegadas a razón
de 55 millones cada una, [es] de Dos Mil Doscientos millones de pesos, a título
de daño emergente.”
[21] Dice la Escritura Pública N° 1024 de diciembre 28 de 2001:
SEGUNDO: Que por medio de la presente escritura [Alba Tulia Peñarete Murcia]
transfiere a título de dación en pago a favor de Carlos Alberto Mantilla
Gutiérrez, el derecho de dominio, propiedad y posesión que tiene y ejerce
sobre un lote que hace parte del predio de mayor extensión descrito y
determinado en la cláusula anterior, el cual se segrega del anterior que se
denominará NACAPAVA (…)  ||  TERCERO: Que no obstante la mención de área y
linderos esta dación en pago se hace como cuerpo cierto y obedece al
cumplimiento de la obligación que la deudora tiene con Carlos Alberto Mantilla
Gutiérrez conforme a contrato de prestación de servicios profesionales por
acciones administrativas y judiciales tendientes a cesar la ilegal explotación
minera de los predios de los cuales se segrega el inmueble objeto de la
presente dación.  ||  (…)  ||  QUINTO: Que al momento de correrse la presente
escritura la tenencia del inmueble la ejerce de manera ilegal una persona
jurídica en virtud de una explotación minera que fuera ordenada suspender por
la CAR. (…)”
[22] Dice el informe: “La primera estrategia que uso el abogado Carlos
Alberto Mantilla Gutiérrez, para despojar mediante el constreñimiento a la
Constructora Palo Alto y Cía, S. en C. de sus terrenos, fue el de la fuerza
bruta con la utilización de pistoleros que impedían el ingreso a las
instalaciones de las canteras. Para esto valiéndose de un testaferro, llamado
Juan Carlos Garzón Pinillos, colocó los pistoleros.”  El 17 de marzo de 1999 el
Alcalde Municipal de La Calera resolvió “(…) ordenar al señor Juan Carlos
Garzón Pinillos (…) retirar de manera provisional e inmediata conforme a las
probanzas obtenidas de la zona de la servidumbre minera en la finca Lomitas
permitiendo el libre tránsito y uso para la explotación minera de que trata el
contrato 16569 del Ministerio de Minas y Energía, y a favor de la Sociedad
Constructora Palo Alto y Cia., S. en C.”
[23] El informe señala que “[c]oincidencialmente y paralelo a las
amenazas con pistoleros en la explotación minera, llegaron a la casa de la
familia Vanegas Moller, dueños de la Sociedad Constructora Palo Alto y Cia., S.
en C. sufragios, lamentando la muerte del Gerente de la compañía.”
[24] Dice el informe: “Es imposible que los funcionarios de la CAR en sólo
media hora, sentados cómodamente, sin moverse, hubieran recorrido físicamente
165 hectáreas, que el funcionario del Ministerio de Minas, Manuel Acevedo, se
gastó tres días con tres auxiliares. La visita relámpago se realizó en escasos
30 minutos, tiempo insuficiente para recorrer 165 hectáreas de montañas y
bosques (…)”  El informe advierte que “(…) por las falsedades plasmadas en el
informe DSC-17 producido por la CAR y sus funcionarios fueron denunciados
penalmente por la Constructora Palo Alto y Cia S en C, ante la Fiscalía General
de la Nación, acción que fue repartida y se tramita actualmente en la Dirección
Seccional de Cundinamarca, Fiscalía (…), investigación que se encuentra vigente
y en curso.”
[25] El Subdirector de Manejo y Control de Recursos Naturales de la
CAR, Carlos Vargas Bejarano, mediante carta de 17 de diciembre de 1992 (Oficio
015341), respondió la solicitud del Ministerio en los siguientes términos: “Con
referencia a su oficio N° 20888 de fecha 30 de octubre de 1992 el cual se
respondió mediante oficio N° 13510 del 3 de diciembre de 1992 y  en atención a
la solicitud del señor Ricardo Vanegas en el sentido de que se verifique la
localización de su solicitud, se hizo un nuevo análisis por parte de los
funcionarios de la División de Evaluación Técnica de Permisos  de esta
Subdirección sobre la localización del área de la licencia N° 16569,
encontrándose lo siguiente:  ||  La zona donde se localiza el área solicitada
por el señor Ricardo Vanegas mediante la licencia N° 16569 no corresponde al
Distrito Capital Santafé de Bogotá, por lo tanto no hace parte del área de
Reserva Forestal Protectora, según lo establecido en el artículo 1° del Acuerdo
30 de 1976 del Inderena acogido por la Resolución 76 de 1977.  ||  El predio se
ubica sobre la vertiente del Río Teusacá, en la zona que pertenece al Área de
Reserva Forestal Protectora Productora de acuerdo con lo establecido en el
Artículo Segundo del mismo Acuerdo del Inderena y acogido por la Resolución
Ejecutiva 76 de 1977, en esta área cualquier uso diferente al forestal puede
darse siempre y cuando se obtenga licencia previa, para lo cual debe ceñirse a
lo dispuesto en los artículo 208 y 210 del decreto Ley 2811 de 1974. “ (Texto
completo de la carta)
[26] Más adelante se hará referencia a esta decisión del Consejo de
Estado.
[27] Resolución N° 0421 de 1997 de la CAR.
[28] Expediente, cuaderno dos. Informe de pruebas de la sociedad
Constructora Palo Alto Cia. S. en C.
[29] Expediente N° 110010324000200100170 01.
[30] En esta ocasión, la Sección Primera decidió confirmar la
sentencia del Tribunal Administrativo de Cali de primera instancia, mediante la
cual se había declarado que la falta de notificación de un acto administrativo
no daba pie a la invalidez, sino a la inoponibilidad. En el caso en cuestión
“(…) la Secretaría de Bienestar Social y Gestión Comunitaria,  con Auto  No.
0063 de abril  26 de 1.996  y  Resolución No.  0177 de mayo 6 de  1996, que
no notificó, había anulado el libro de registro No. 747 de agosto  14 de
1990, de afiliación a la Junta de Acción Comunal del Barrio Calima  en el cual
se encuentran registrados  543 residentes de Calima,  y también  había anulado
el artículo 13 de los Estatutos de la Junta de Acción Comunal del Barrio en
mención.” (acento fuera del texto).
[31] La primera respuesta de la CAR es del 3 de diciembre de 1992, el
7 de diciembre se radicó la comunicación en el Ministerio de Minas y Energía.
[32] Corte Constitucional, sentencia T-1031 de
2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) En este caso se decidió que “(…) el pretermitir la utilización de los medios ordinarios de defensa,
torna en improcedente la acción de tutela. Empero, la adopción rigurosa de éste
postura llevaría, en el caso concreto, a una desproporcionada afectación de un
derecho fundamental. En efecto, habiéndose establecido de manera fehaciente que
la interpretación de una norma se ha hecho con violación de la Constitución, lo
que llevó a la condena del procesado y a una reducción punitiva, no puede la
forma imperar sobre lo sustancial (C.P. art. 228). De ahí que, en este caso,
ante la evidente violación de los derechos constitucionales fundamentales del
demandado, la Corte entiende que ha de primar la obligación estatal de
garantizar la efectividad de los derechos, por encima de la exigencia de agotar
los medios judiciales de defensa.”
[33] Corte Constitucional, sentencia T-949 de 2003 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett). En este caso la Corte decidió que “(…) la infracción del
deber de identificar correctamente la persona sometida al proceso penal, sumada
a la desafortunada suplantación, constituye un claro defecto fáctico, lo que
implica que está satisfecho el requisito de procedibilidad exigido por la
Jurisprudencia para la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales.”
[34] Dijo la Corte Suprema de Justicia: “resulta evidente que la
Superintendencia accionada incurrió en un defecto procedimental constitutivo de
vía de hecho, porque dejando de lado el procedimiento que debe agotar cuando
realiza actos de carácter jurisdiccional, no sólo no resolvió sobre el recurso
de apelación que se interpuso contra la Resolución No. 04729, sino que ante el
requerimiento de la interesada para que realizara el respectivo
pronunciamiento, decide hacerlo por medio de “oficio”, situación que
posteriormente utilizó para denegar el recurso de reposición y las copias que
de manera subsidiaria se habían solicitado para recurrir en queja, argumentado,
contrario a la realidad que muestra el proceso, que mediante el mencionado
oficio se había resuelto un derecho de petición, arbitrariedades que
remata con la decisión adoptada mediante la Resolución 30359 de 20 de
septiembre del año anterior, en cuanto se abstuvo de dar trámite al recurso de
queja propuesto en legal forma y ordenó la expedición de copias no con base en
lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 378 del Código de Procedimiento
Civil, conforme se le había solicitado, sino con estribo en lo dispuesto en el
C.C.A. relativo al derecho de petición”.
[35] En este caso la Corte Constitucional también decidió “que vulnera
el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que el juez o tribunal de
tutela no de trámite a la acción de tutela, puesto que ésta debe ser resuelta
mediante fallo bien concediéndola o negándola por razones de procedimiento o de
fondo.” T-678 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[36] En la sentencia C-157 de 1998 (M.P.
Antonio Barrera Carbonell; Hernando Herrera Vergara) la Corte declaró
inexequible el requisito de evidencia del incumplimiento de la ley, que
contemplaba el artículo 2° de la Ley 393 de 1997 para su procedibilidad.
[37] Sentencia  C-600 de 1998. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[38] En este caso la Corte resolvió conceder la acción de tutela por
los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia, y, en consecuencia,
disponer que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca volviera a fallar
la demanda contentiva de la acción de cumplimiento instaurada por la parte
actora.
[39] Dijo la Corte: “Existe una vía de hecho, por defecto sustancial
cuando el juez aplica a la resolución de un caso una norma que ya no hace parte
del ordenamiento, v.gr. por haber sido declarada inexequible. Esto es lo
que sucede en el presente caso. El único fundamento legal posible para
inadmitir la casación presentada por el apoderado del actor porque la pena
privativa de la libertad máxima señalada para el delito por el cual fue
condenado no excedía de ocho (8) años, era la Ley 533 de 2000, específicamente
su artículo 18 transitorio, el cual expresamente establecía respecto de la
vigencia de la ley que ella se aplicaría a las casaciones interpuestas luego de
su expedición. No obstante, tal disposición fue declarada inexequible por la
Corte Constitucional con fundamento en el principio de favorabilidad penal,
precisándose en el fallo que a los hechos acaecidos bajo la vigencia de la
anterior ley procesal penal les seguiría siendo aplicable dicha normatividad,
en virtud del principio constitucionalidad de favorabilidad penal.”
[40] T-522 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa) En este caso se negó un beneficio a un preso con base en una norma
exequible, pero cuyo sentido normativo era igual al de otra norma que había
sido declarada inconstitucional.
[41] Código de Minas, Ley 685 de 2001; artículo 36.- Efectos
de la exclusión o restricción. En los contratos de concesión se entenderán
excluidas o restringidas de pleno derecho, las zonas, terrenos y trayectos en
los cuales, de conformidad con los artículos anteriores, está
prohibida la actividad minera o se entenderá condicionada a la obtención de
permisos o autorizaciones especiales. Esta exclusión o restricción no requerirá
ser declarada por autoridad alguna, ni de mención expresa en los actos y
contratos, ni de renuncia del proponente o concesionario a las mencionadas zonas
y terrenos. Si de hecho dichas zonas y terrenos fueren ocupados por obras o
labores del concesionario, la autoridad minera ordenará su inmediato retiro y
desalojo, sin pago, compensación o indemnización alguna por esta causa. Lo
anterior, sin perjuicio de las actuaciones que inicien las autoridades
competentes en cada caso cuando a ello hubiere lugar (acento en parte declarada
inexequible en la sentencia C-339 de 2002; M.P. Jaime Araujo Rentería).
[42] Rad Num. 110011-03-15-000-2002-1008-01.
[43] Resolución que aprueba el Acuerdo 30 de
1976 del INDERENA, mediante el cual se declaró, específicamente, como zona de
reserva forestal a los cerros orientales de Bogotá.
[44] El 1° de marzo de 1872 el Congreso de los Estados Unidos de
América creó el Parque Natural de Yellowstone y prohibió colonizar el
terreno, ocuparlo o venderlo.
[45] Uno de los principales autores que influyó en el siglo XIX para
que se adoptara esta posición fue Henry David Thoreau. Al respecto ver:
Diegues, Antonio Carlos. O mito moderno da naturaleza intocada. Hucitec. Sao Paulo, 2001 (p.23 ss).
[46] Esta concepción de la naturaleza en su época no era unívoca, de
hecho, como lo recuerda el profesor Germán Palacio, contrastaba con visiones
contrarias. Señala Palacios:  “(…) un caso paradigmático de una naturaleza
salvaje, peligrosa o infernal, intrínsecamente opuesta a las fuerzas humanas,
es la vívida descripción de la Amazonía colombiana realizada por José Eustasio
Rivera en La Vorágine. En esta famosa novela publicada en 1923, la idea
de la selva es infernal; constituye una verdadera prisión. Cuando Arturo Cova,
el protagonista, se interna por el Vichada (…) exclama: ‘¡Oh selva, esposa
del silencio, madre de la soledad y de la neblina! Qué hado maligno me dejo
prisionero en tu cárcel verde (…) Tú eres la catedral de la pesadumbre’.”
[Palacio, Germán. Notas sobre la noción de conflicto ambiental: ¿un nuevo
matiz en el análisis histórico?  en Repensando la naturaleza.
Universidad Nacional de Colombia (Sede Leticia), ICANH, IMANI y Colciencias.
Colombia, 2002 (p.201)
[47] Wilderness Act, 1964 Sec 2 (c)  Definition of wilderness.
A wilderness, in contrast with those areas where man and his own works dominate
the landscape, is hereby recognized as an area where the earth and its
community of life are untrammeled by man, where man himself is a visitor who
does not remain. An area of wilderness is further defined to mean in this Act
an area of undeveloped Federal land retaining its primeval character and
influence, without permanent improvements or human habitation, which is
protected and managed so as to preserve its natural conditions and which (1) generally
appears to have been affected primarily by the forces of nature, with the
imprint of man's work substantially unnoticeable; (2) has outstanding
opportunities for solitude or a primitive and unconfined type of recreation;
(3) has at least five thousand acres of land or is of sufficient size as to
make practicable its preservation and use in an unimpaired condition; and (4)
may also contain ecological, geological, or other features of scientific,
educational, scenic, or historical value.
[48] El más importante defensor de esta postura fue Gifford Pinchot.
[49] Decreto 0935 de 1884, artículo 3°.- Los Presidentes o
Gobernadores de los Estados o Prefectos de los territorios Nacionales,
dispondrán que los Alcaldes o Corregidores en cada Distrito o Corregimiento
investiguen cuáles son los terrenos, dentro de los límites de la respectiva
jurisdicción, que sean reputados generalmente como baldíos; hagan una relación
tan detallada y tan clara como sea posible de los linderos de dichas tierras y
de sus productos vegetales o minerales en cuanto lo permitan los conocimientos
que se tengan en la materia, y remitan copias de esas relaciones a la
respectiva Gobernación, Presidencia o Prefectura para que se tengan en cuenta
al expedir las licencias a los explotadores, y a la Secretaría de Hacienda para
completar los mapas de los terrenos baldíos de cada Estado, que se seguirán
formando en la Sección 3 de dicha Secretaría.
[50] Ley 10 de 1912 (Código
Fiscal, establece normas para la protección de los bosques); la Ley 119 de 1919
(crea la categoría de Bosque Nacional); la Ley 200 de 1936 (introdujo el
concepto de Reserva Forestal), el Decreto 1383 de 1940 (institucionaliza
la Zona Forestal Protectora); el Decreto 2278 de 1953 (incluye la figura
de Parques Nacionales); la Ley 2ª de 1959 (delimita y declara las
primeras Zonas de Reserva Forestal; cincuenta y ocho millones
[58’000.000] de hectáreas equivalentes a más del 50% del territorio nacional);
el Acuerdo 03 de 1969 (modifica la clasificación y definiciones de las Reservas
Forestales).
[51] Entre otros los siguientes:  Decretos 1196 (Por el cual se dictan
medidas para el fomento de la explotación de productos forestales), 1381 (Sobre
aprovechamiento, conservación y distribución de aguas nacionales de uso
público) y 1382 de 1940 (Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre
aprovechamiento, distribución y conservación de aguas nacionales de uso
público); los Decretos 1447 (Por el cual se dictan medidas sobre comercio de
productos forestales), 1454 (Sobre fomento forestal) y 1455 de 1942 (Por el
cual se dictan algunas medidas sobre crédito para el fomento forestal); el
Decreto 0541 de 1952 (Por el cual se reorganiza la División de Recursos
Naturales del Ministerio de Agricultura); el Decreto 2278 de 1953 (Por el cual
se dictan medidas sobre cuestiones forestales); el Decreto 3110 de 1954 (Por la
cual se crea la Corporación Autónoma Regional del Cauca, de acuerdo con el Acto
Legislativo número 5 de 1954); Decretos 1710 (Por el cual se crea la
Corporación Autónoma Regional de los Valles del Magdalena y del Sinú), y 2631
de 1960 (Por el cual se reserva el área para un Parque Nacional Cultural);
Decreto 0760 de 1968 (Por el cual se crea la Corporación Nacional para el
Desarrollo del Chocó);  Decreto 0842 de 1969 (Por el cual se aprueban los
estatutos del Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables).
[52] Fundándose en el Principio de que “el ambiente es patrimonio
común de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo
económico y social de los pueblos”, establece como objetivos del Código:  “(1)
Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación,
mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según
criterios de equidad que aseguren el desarrollo armónico del hombre y de
dichos recursos, la disponibilidad permanente de éstos y la máxima
participación social, para beneficio de la salud y el bienestar de los
presentes y futuros habitantes del territorio nacional;  (2) Prevenir y
controlar los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no
renovables sobre los demás recursos.  (3) Regular la conducta humana, indivi­dual
o colectiva y la actividad de la administración pública, respecto del ambiente
y de los recursos naturales renovables y las relaciones que surgen del
aprovechamiento y conservación de tales recursos y de ambiente.”
[53] Por área forestal
productora se entiende la zona que debe ser conservada personalmente con
bosques naturales o artificiales para obtener productos forestales para
comercialización o consumo. (art. 203, CRN) Por área forestal protectora se
entiende la zona que debe ser conservada permanentemente con bosques naturales
o artificiales para proteger estos mismos recursos u otros naturales
renovables. (art. 204, CRN) En el área forestal protectora debe pre­va­lecer el
efecto protector y sólo se permitirá la obtención de frutos secun­darios del
bosque. Finalmente, por área forestal protectora-productora se entiende
la zona que debe ser conservada permanentemente con bosques naturales o
artificiales para proteger los recursos naturales renovables y que, además,
puede ser objeto de actividades de producción sujeta necesariamente al
mantenimiento del efecto protector. Se denomina área de reserva forestal la
zona de pro­piedad pública o privada reservada para destinarla exclusiva­mente
al estable­cimiento o mante­nimiento y utilización racional de áreas forestales
produc­toras, protectoras o productoras-protectoras. (art. 296, CRN)
[54] En la sentencia T-411 de 1992 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero) La Corte consideró que “(…) de una lectura
sistemática, axiológica y finalista surge el concepto de Constitución
Ecológica, conformado por las siguientes 34
disposiciones:  ||  Preámbulo (vida), 2º (fines esenciales del
Estado: proteger la vida), 8º (obligación de proteger las riquezas culturales
y naturales de la Nación), 11 (inviolabilidad del derecho a la vida), 44
(derechos fundamentales de los niños), 49 (atención de la salud y del
saneamiento ambiental), 58 (función ecológica de la propiedad), 66 (créditos
agropecuarios por calamidad ambiental), 67 (la educación para la
protección del ambiente), 78 (regulación de la producción y
comercialización de bienes y servicios), 79 (derecho a un ambiente sano
y participación en las decisiones ambientales), 80 (planificación del
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales), 81 (prohibición de
armas químicas, biológicas y nucleares), 82 (deber de proteger los
recursos culturales y naturales del país), 215 (emergencia por
perturbación o amenaza del orden ecológico), 226 (internacionalización
de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización de los recursos
naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del ambiente como función del
Procurador), 282-5 (el Defensor del Pueblo y las acciones populares como
mecanismo de protección del ambiente), 289 (programas de cooperación e
integración en zonas fronterizas para la preservación del ambiente), 300-2
(Asambleas Departamentales y medio ambiente), 301 (gestión
administrativa y fiscal de los departamentos atendiendo a recursos naturales y
a circunstancias ecológicas), 310 (control de densidad en San Andrés y
Providencia con el fin de preservar el ambiente y los recursos naturales), 313-9
(Concejos Municipales y patrimonio ecológico), 317 y 294 (contribución
de valorización para conservación del ambiente y los recursos naturales), 330-5
(Concejos de los territorios indígenas y preservación de los recursos
naturales), 331 (Corporación del Río Grande de la Magdalena y
preservación del ambiente), 332 (dominio del Estado sobre el subsuelo y
los recursos naturales no renovables), 333 (limitaciones a la libertad
económica por razones del medio ambiente), 334 (intervención estatal
para la preservación de los recursos naturales y de un ambiente sano), 339 (política
ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340 (representación de los
sectores ecológicos en el Consejo Nacional de Planeación), 366 (solución
de necesidades del saneamiento ambiental y de agua potable como finalidad del
Estado).” En este caso la Corte decidió que una autoridad municipal no viola el
derecho al trabajo de una persona, por sellar el establecimiento comercial del
que esta obtiene su sustento, debido a que se incumplió órdenes expresas de
protección al medio ambiente, es decir, cuando se incumplió la función
ecológica de la propiedad.
[55] Lleras de la Fuente, Carlos y Marcel Tangarife Torres. Constitución
Política de Colombia. Origen evolución y vigencia. Editorial Diké. Medellín,
1996. p.255 y ss.  En la exposición de motivos de la ponencia para segundo
debate en Plenaria, el constituyente Augusto Ramírez Ocampo indicó:  “La
propiedad y su función ecológica. Capítulo aparte merece el tema de la
propiedad, en torno al cual se realizaron largas discusiones tanto en las
comisiones primera y quinta como en la Plenaria de la Asamblea. En esta materia
se reitera la doble naturaleza de derecho y fun­ción social que se reconoce a
la propiedad, agregándole, como ya se expuso, la nueva función ecológica que le
es inherente, la cual va más allá de los aspectos meramente socioeconómicos, al
incorporar toda una concepción del ambiente como invaluable patrimonio
colectivo.”
[56] En la exposición de motivos de la ponencia para primer debate en
Plenaria sostuvo: “(…) La comisión concibe el medio ambiente como el conjunto
de elementos naturales y culturales que rodean al hombre. El patrimonio
ambiental está compuesto, entonces, por el patrimonio ecológico y el patrimonio
cultural de la Nación; comprende, en consecuencia, la totalidad de los recursos
naturales, renovables y no renovables, que se encuentran en el territorio
nacional (…) así como los demás elementos ambientales (v. gr. paisaje) y culturales
(v. gr. espacio público) que rodena al hombre.  ||  (…) el medio ambiente debe
estar al servicio de los colombianos de las generaciones presentes y futuras,
como guía fundamental de la conducta que el Estado, las comunidades y las
personas deben observar con respecto a este patrimonio común de la Nación. Este
criterio ha de orientar la reglamentación que haga la ley con respecto a su
manejo y protección, tal y como lo ordena la segunda parte del primer
inciso.” (acento fuera del texto original) Ponencia sobre Medio ambiente y
recursos naturales, presentada por los delegatarios Guillermo Perry, Iván
Marulanda, Jaime Benítez, Angelino Garzón, Tulio Cuevas, Guillermo Guerrero.
Gaceta Constitucional. N° 58, p.8 y 9.
[57] Con relación a este deber se aclaró: “(…) esta formulación tiene
la virtud de poner de manifiesto el hecho de que el patrimonio ambiental no
debe entenderse como un simple inventario de especies, de ecosistemas, de
monumentos históricos, etc., sino también como una serie de procesos físicos,
químicos, biológicos y culturales que, en su interacción, hacen posible la
calidad de vida. No obstante, en estricto rigor tal aclaración no resulta
indispensable por lo que, tomando en consideración la economía que debe
caracterizar a los textos constitucionales, la Comisión no juzgó conveniente su
inclusión separada.” Gaceta Constitucional. N° 58.
[58] La Constitución hace referencia a que el Estado “planificará el
manejo y aprovechamiento” de los recursos naturales, puesto que sus facultades
que el Estado tiene sobre éstos no responden a un ejercicio del derecho de
propiedad, en estricto sentido. En la Asamblea Nacional Constituyente, en la
ponencia para primer debate en Plenaria, se abordó el tema así: “(…) [la
Comisión Quinta,] reconociendo que algunos recursos renovables no tienen la
naturaleza de bienes fiscales, y, por lo tanto, no reúnen estrictamente las
características propias de los bienes objeto de dominio privado (…) se vio
precisado a reconocer expresamente que existen casos en los cuales el do­minio
que ejerce la Nación sobre un determinado recurso natural no implica que el
Estado pueda usu­fruc­­tuarlo como bien fiscal, sino que simplemente a él le
corresponde su administración y manejo a través de entes especializados. En
estas condiciones, pues, no es jurídicamente exacto hablar de propiedad, por
cuanto el contenido de las facultades que el ordenamiento jurídico recono­ce al
estado no le permiten disponer del bien sino tan sólo admi­nis­trarlo, ma­ne­jarlo,
es decir, ejercer sobre él una especie de dominio eminente o de policía
administrativa.”  Para los miembros de la Asamblea considerar que la
formulación de los crite­rios que deben orientar el aprovechamiento de los
recursos naturales por parte del Estado “(…) corresponde al concepto hoy en día
generalizado de desarrollo sostenible o sustentable: el desarrollo económico y
social debe hacerse com­pa­tible con la preservación del medio ambiente, para
asegurar el sometimiento del progreso a largo plazo. (…) [D]ebe contribuir de
manera prioritaria (aun cuando, por su puesto, no de manera exclusiva) al
desarrollo de las comunidades de los municipios y regiones en donde se ubican,
y en particular a la satisfacción de sus necesidades básicas.” (Gaceta
Constitucional. N° 58)
[59] El artículo 300 señala que corresponde a las asambleas departamen­tales,
por medio de ordenanzas, “expedir las disposiciones relacionadas con la
planeación, el desarrollo económico y social, (…) el ambiente las vías de
comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera.” A los concejos
municipales, según el artículo 313, corresponde “reglamentar los usos del suelo
y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades
relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a
vivienda” Además, les corresponde “dictar las normas necesarias para el control,
la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del
municipio” (acento fuera del texto original).  Finalmente, la Constitución
Política establece que “los territorios indígenas estarán gobernados por
consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus
comunidades”, reconociéndoles, entre otras funciones, las de “velar por la
aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus
territorios” y “velar por la preservación de los recursos naturales” (artículo
330). En la misma norma, la Constitución incluyó un parágrafo en el que fija
como límite a la explotación de los recursos naturales la protección a “la
integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas” y obliga
al Gobierno a propiciar la participación de los represen­tantes de las
respectivas comunidades, en las decisiones acerca de la explotación que se haga
de dichos recursos en sus territorios.
[60] La Constitución establece que “el Estado es propietario del suelo
y del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los
derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a la leyes preexistentes”
(artículo 332).  A su vez confiere a la ley de la República la facultad de
determinar “las condiciones para la explotación de los recursos naturales no
renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los
mismos” (artículo 366).
[61] La Ley 99 de 1993 señala que por desarrollo sostenible se
entiende aquel que “conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la
calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos
naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el
derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus
propias necesi­dades” (artículo 3°)
[62] Este numeral fue declarado constitucional
en la sentencia C-528 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz). La Corte consideró que “(…) la declaración a la que se hace referencia no es un
instrumento internacional, ni es un documento que está abierto a la adhesión de
los Estados o de los organismos internacionales o supranacionales, con el
carácter de un instrumento internacional con fuerza vinculante; es una
declaración producida por la Conferencia de las Naciones Unidas  sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo, reunida en Río de Janeiro del 3 al 14 de junio de
1992, en la que se proclaman los mencionados principios.  ||  La Corte considera,
ante esta situación, que no es del caso aceptar la inconstitucionalidad
solicitada. Por el contrario, procederá a declarar su exequibilidad ya que ella
encuentra fundamento no sólo en el Preámbulo de la Constitución sino en los
artículos 1o. y 2o., en los que se establecen los fines del Estado y los
principios fundamentales de la organización jurídico política de la Nación,
dentro de los que se encuentran los de la prevalencia del interés general, la
solidaridad de las personas que la integran y el propósito de asegurar la
convivencia  pacífica y un orden justo.  Así mismo es preciso considerar que el
artículo 339 de la C.P. condiciona la elaboración de la parte general del Plan
Nacional  de Desarrollo al señalamiento de las estrategias y orientaciones generales
de la política ambiental que será adoptada por el Gobierno.”
[63] Declarado exequible por la sentencia
C-293 de 2002 (M.P: Alfredo Beltrán Sierra) A este fallo se hace alusión
posteriormente. Dentro de los principios de la
declaración de Río se incluye el principio de precaución en los siguientes términos:
“Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar
ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando hay
peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta
no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces
en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.”
(principio 15) El principio de precaución, concebido originalmente tan sólo en
el ámbito ambiental, hoy tiene alcances y desarrollos en el campo de las
ciencias de la salud y la vida humana. Al respecto ver: Masclet, Jean-Claude. Le
principe de précaution. L’Hartmattan. France, 2003.
[64] Otros de los principios contemplados son los siguientes: “2. La biodiversidad
del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deberá ser
protegida prioritariamente y aprove­chada en forma sostenible.  ||  3. Las
políticas de población tendrán en cuenta el derecho de los seres humanos a una
vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza.  ||  4. Las zonas
de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de
acuíferos serán objeto de protección especial.  ||  (…)  ||  11. Los
estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de
decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten
significativamente el medio ambiente natural o artificial.  ||  12. El manejo
ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado,
democrático y participativo.  ||  (…)  ||  14. Las instituciones ambientales
del Estado se estructurarán teniendo como base criterios de manejo integral del
medio ambiente y su interrelación con los procesos de planificación económica,
social y física.
[65] Ley 99 de 1993, artículo 2°.- Créase el Ministerio del Medio
Ambiente como organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los
recursos naturales renovables, encargado de impulsar una relación de respeto y
armonía del hombre con la naturaleza y de definir, en los términos de la
presente ley, las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la
recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la
Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible.  ||  (…) Corresponde al
Ministerio del Medio Ambiente coordinar el sistema nacional ambiental, SINA,
que en esta ley se organiza, para asegurar la adopción y ejecución de las
políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos, en orden a
garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los
particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de
la Nación.
[66] El artículo 3° de la Ley 99 de 1993
señala que estará integrado por los siguientes componentes: “1.  Los
principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Nacional, en
esta ley y en la normatividad ambiental que la desarrolle.  ||  2.  La
normatividad específica actual que no se derogue por esta ley y la que se
desarrolle en virtud de la ley.  ||  3.  Las entidades del Estado
responsables de la política y de la acción ambiental, señaladas en la ley.  ||
4.  Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas
con la problemática ambiental.  ||  5.  Las fuentes y recursos
económicos para el manejo y la recuperación del medio ambiente.  ||
6.  Las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan
actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo
tecnológico en el campo ambiental.”
[67] Ley 99 de 1993, artículo 23: “(…) son entes corporativos de
carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades
territoriales que por sus características constituyen geográ­ficamente un mismo
ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeo­gráfica o
hidrogeográfica, dotados de auto­no­mía administrativa y financiera, patrimonio
propio y perso­nería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro
del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales
renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las
disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.”
(acento fuera del texto original)
[68] Dentro de tales funcionas cabe resaltar las siguientes:
“2. Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su
jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y
conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio
Ambiente.  ||  (…)  ||  4. Coordinar el proceso de preparación de los
planes, programas y proyectos de desarrollo medioam­biental que deban formular
los diferentes organismos y entidades integrantes del sistema nacional
ambiental, SINA en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los
departamentos, distritos y municipios de su com­prensión territorial en la
definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos
en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, de manera que se asegure la armonía y cohe­rencia de las políticas
y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales.  ||
5. Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de
su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a
fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se
adopten.  ||  (…)  ||  9. Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y
licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o
movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de
actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y
concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas
superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca
deportiva.  ||  10. Fijar en el área de su jurisdicción, los límites
permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias,
productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar el medio
ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir, restringir o regular
la fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias
causantes de degradación ambiental. Estos límites, restricciones y regulaciones
en ningún caso podrán ser menos estrictos que los definidos por el Ministerio
del Medio Ambiente.  ||  (…)  ||  16. Reservar, alinderar, administrar
o sustraer, en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos,
los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las
reservas forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su
uso y funcionamiento. Administrar las reservas forestales nacionales en
el área de su jurisdicción.  ||  17. Imponer y ejecutar a prevención y
sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades,
las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de
violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos
naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la
reparación de los daños causados.  ||  18. Ordenar y establecer las normas
y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del
área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las
políticas nacionales.  ||  (…)  ||  27. Adquirir bienes de propiedad
privada y los patrimoniales de las entidades de derecho público y adelantar
ante el juez competente la expropiación de bienes, una vez surtida la etapa de
negociación directa, cuando ello sea necesario para el cumplimiento de sus
funciones o para la ejecución de obras o proyectos requeridos para el
cumplimiento de las mismas, e imponer las servidumbres a que haya lugar,
conforme a la ley.  ||  (…)  ||  30. Las demás que anteriormente estaban
atribuidas a otras autoridades, en materia de medio ambiente y recursos
naturales renovables, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, en
cuanto no pugnen con las atribuidas por la Constitución Nacional a las
entidades territoriales, o sean contrarias a la presente ley o a las facultades
de que ella inviste al Ministerio del Medio Ambiente.”(acento fuera del texto
original) Ley 99 de 1993, artículo 31.
[69] Con relación a la “Corporación Autónoma Regional de las Cuencas
de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez, CAR” la norma determina que ésta ahora se
denominará “Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR y tendrá
jurisdicción en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá y el territorio del
departamento de Cundinamarca, con excepción de los municipios incluidos en la
jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional del Guavio y los municipios
del departamento de Cundinamarca que hacen parte de la jurisdic­ción de
Corporinoquia. Su jurisdicción incluye los municipios de Chiquin­quirá, Saboyá,
San Miguel de Sema, Caldas, Buenavista y Ráquira en el departamento de Boyacá.
Tendrá su sede principal en la ciudad de Santafé de Bogotá, y establecerá una
subsede en la cuidad de Fusagasuga.”
[70] El artículo 63 contaba con un inciso final que fue declarado
inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-894 de 2003 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil). El inciso decía: “Los actos administrativos expedidos por
las corporaciones autónomas regionales que otorguen o nieguen licencias
ambientales, serán apelables ante el Ministerio del Medio Ambiente, en los
términos y condiciones establecidos por el Código Contencioso Administrativo.”.
La Corte consideró que no hay “una razón de índole constitucional que
justifique que el legislador haya otorgado la apelación sobre las licencias
ambientales que corresponden a las corporaciones autónomas al Ministerio de
Ambiente.”
[71] Otras de las funciones que contempla la norma son las siguientes:
“1.  Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales
y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos natu­rales
renovables; elaborar los planes, programas y proyectos ambien­tales municipales
articulados a los planes, programas y proyectos regionales, departamentales y
nacionales.  ||  6.  Ejercer, a través del alcalde como primera
autoridad de policía con el apoyo de la Policía Nacional y en coordinación con
las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental, SINA, con sujeción a la
distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el
cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia
ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano.  ||
10.  Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los entes
directores y organismos ejecutores del sistema nacional de adecuación de
tierras y con las corporaciones autónomas regionales, obras y proyectos de
irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y
regulación de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y
aprovechamiento de cuencas y microcuencas hidrográficas.”
[72] Por la cual se dictaron normas sobre planes de desarrollo
municipal, compraventa y expropiación de bienes y otras disposiciones
[73] Por la cual se creó el sistema nacional de vivienda de interés
social, se estableció el subsidio familiar de vivienda, se reformó el Instituto
de Crédito Territorial - ICT y se dictó otras disposiciones.
[74] Según el artículo 3° de la Ley 388 de 1997 “el ordenamiento del
territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones
político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por
los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función
pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y
las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el
desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización,
transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de
desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones
históricas y culturales”.
[75] Los objetivos de esta ley son  (i) armonizar y
actualizar las disposiciones legales con la Constitución Política de 1991 y las
leyes orgánicas del plan de desarrollo y de áreas metropolitanas y la ley por
la que se crea el sistema nacional ambiental;  (ii) establecer
mecanismos que permitan a los munici­pios, en ejercicio de su autonomía,
promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del
suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado
en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto
riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes;  (iii)
garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste
a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos
constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y
velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la
protección del medio ambiente y la prevención de desastres;  (iv)
promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales,
las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de
planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y
legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el
mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes; y  (v) facilitar
la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en
forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la
política urbana nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las
entidades encargadas del desarrollo de dicha política (artículo 1°).
[76] Entre estas normas se encuentran las siguientes:  “1. Las
relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos
naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, así:  (a) Las
directrices, normas y reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas
facultades legales, por las entidades del sistema nacional ambiental, en los
aspectos relacionados con el ordena­miento espacial del territorio, de acuerdo
con la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos Naturales, tales como las limitaciones
derivadas del estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio y las
regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente exclusivamente a
sus aspectos ambientales;  (b) Las regulaciones sobre conservación,
preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales
renovables, en las zonas marinas y costeras; las disposiciones producidas
por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la
respectiva jurisdicción, en cuanto a la reserva, alindamiento, administración
o sustracción de los distritos de manejo integrado, los distritos de
conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter
regional; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas
expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la
respectiva jurisdicción; y las directrices y normas expedidas por las
autoridades ambientales para la conservación de las áreas de especial
importancia ecosistémica;  (c) Las disposiciones que reglamentan el uso y
funcionamiento de las áreas que integran el sistema de parques nacionales
naturales y las reservas forestales nacionales, y  (d) Las políticas,
directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el
señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos,
así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos
naturales.  (…)” (acento fuera del texto)
[77] Ponce de León,
Germán Camargo. Una norma que nos permita ayudar a conservar los Cerros Orientales.
[78] La Junta Directiva Nacional del Instituto tuvo en cuenta que la
función del INDERENA de “declarar, reservar y administrar las áreas que se
consideren necesarias para la adecuada protección de los re­cursos naturales
renovables”, [Decreto-Ley 133 de 1976, artículo 38, literal (b)] que por área
de reserva forestal se entiende “la zona de propiedad pública o privada
reservada para destinarla exclusiva­mente al establecimiento o man­teni­miento
y utilización racional de áreas fores­ta­les productoras, protectoras o
productoras y protec­toras” [Decreto-Ley 2811 de 1974, artículo 206.]. De igual
forma, consideró “que la vegetación de las montañas situadas alrededor de la
Sabana de Bogotá debe ser protegida para conservar su efecto regulador de la
cantidad y calidad de las aguas que son utilizadas por los habitantes de ella”
y “que el paisaje constituido por dichas montañas merece protección por su
contribución al bienestar físico y espiritual de los habitantes del Distrito
Especial de Bogotá y Municipios aledaños”.
[79] La norma indica que la zona esta comprendida por los siguientes
linderos generales: “Por el Oriente: Partiendo del Boquerón de Chipaque en la
intersección con la Carretera del Oriente; continúa en línea recta hasta el
punto geodésico Cax 352, y siguiendo en dirección noreste por la divisoria de
aguas hasta el Alto de las Mirlas; de allí por la Cuchilla hasta el Alto de la
Horqueta; siguiendo la misma divisoria en dirección noreste, pasando por el
Alto de la Cruz Verde, Alto del Buitre, el Cerro de Plazuelas y el Alto de los
Tunjos. Siguiendo la misma divisoria al Sur de la Laguna de Vergón, en
dirección Oriente, hasta el Morro de Matarredonda; de allí, siguiendo en
dirección Norte, por la divisoria de aguas a través del Alto de la Bolsa, Alto
del Rejo, Alto de la Cruz, hasta el Alto de Sarnoso. Desde este punto, en
dirección Occidente, en línea recta hasta el nacimiento de la Quebrada Turín, y
por ésta aguas abajo hasta la confluencia de la Quebrada Carrizal, siguiendo
ésta aguas arriba hasta su nacimiento, de donde se sigue en línea recta, en
dirección noreste, hasta el Alto de Piedra Ballena; siguiendo la divisoria
hacia el Norte, hasta el punto geodésico ‘Piedras’, y de allí por la misma
divisoria hasta el nacimiento de la Quebrada El Chicó, luego a la cumbre del
Cerro La Moya, y en línea recta hasta el sitio Los Patios (intersección con la
carretera Bogotá - La Calera); luego sigue por la misma divisoria de aguas, en
dirección Norte; hasta la Estación La Cuchilla, del cable aéreo de Cemento
Samper, de allí se sigue al Norte hasta el Alto de Serrezuela, continuando a
los Cerros de Cañada, Moreno, los Cerros de La Cumbre, y siguiendo hacia el
Norte por la divisoria hasta el Alto de Pan de Azúcar en el punto geodésico
‘Pan’. ||  Por el Norte: Partiendo del punto geodésico ‘Pan’, tomando en
dirección noreste, hacia la cima de la Lomita de Torca, hasta interceptar la
Carretera Central del Norte (Alto de Torca).  ||  Por el Occidente: Partiendo
del punto Alto de Torca, en la Carretera Central del Norte, se continúa por
esta vía hacia el Sur, hasta la calle 193, se sigue por la prolongación de esta
calle en dirección Este hasta encontrar el perímetro sanitario en la cota 2.700
metros se continúa por esta cota en dirección general Sur hasta el límite Norte
del Barrio El Paraíso (co­rres­ponde a los planos 223/4-1 y 223/4-2,
regularizado por el Departa­mento Administrativo de Planeación Distrital),
bordeando este Barrio por el Oriente; se continúa por la misma curva de nivel
(2.700 metros) hasta encontrar el Paseo Bolívar (Carretera de Circunvalación );
se sigue por dicho Paseo en dirección Este hasta encontrar la calle 9 Sur; por
esta vía se continúa hasta la curva de nivel 2.750 metros; se sigue por esta
cota, en dirección Sur, hasta la calle 15 Sur, por esta vía hacia el sureste,
hasta encontrar la curva de nivel 2.850; se sigue por esta cota hasta encontrar
la Quebrada Ramajal; por esta Quebrada, aguas arriba, hasta encontrar la curva
de nivel 2.920 metros en el Barrio Los Alpes, se continúa por esta curva hasta
encontrar el lindero Norte de la propiedad de la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado en dicho Barrio; por este lindero hasta donde la curva de nivel
2.900 metros la corta; se sigue en línea recta hasta el punto de intersección
de la curva de nivel 3.100 metros con la prolongación del lindero Sur de la
mencionada propiedad (Tanque de Los Alpes); se continúa por dicha curva de
nivel hacia el Sur hasta encontrar el divorcio de aguas del Boquerón de
Chipaque, se sigue por esta divisoria de aguas, en dirección Oeste, hasta su
intersección con la Carretera de Oriente, punto de partida.”
[80] Acuerdo 030 de 1976 del
INDERENA, artículo 4.- “Si se llegare a demostrar
técnicamente que se están produciendo acciones que alteren el ambiente de
acuerdo con el artículo 18 de la Ley 23 de 1973, en las áreas de que trata el
presente Acuerdo, podrán imponerse multas sucesivas hasta de $500.000.oo
diarios, y según la gravedad de la acción, hasta que el infractor devuelva el
área afectada a su condición inicial.  ||  También se podrán suspender las
patentes de fabricación, clausurar temporalmente los establecimientos o
factorías que estén alterando el ambiente, y cerrar los mismos cuando las
sanciones anteriores no hayan surtido efectos.” La Junta Directiva del INDERENA
delegó en la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los
Valles de Ubaté y Chiquinquirá, CAR, las funciones que les competían al
INDERENA en la administración y manejo de las áreas de reserva forestal a que
se refería el Acuerdo 030 de 1976, sin perjuicio de las facultades que
correspondían al Departamento Administrativo de Planeación Distrital y a la
Secretaría de Obras Públicas del Distrito Especial de Bogotá. Se reconoció
también competencia a la CAR para que en ejer­ci­cio de las funciones delegadas
impusiera las sanciones previstas (artículo 5°).
[81] Entre las finalidades fijadas por el
Acuerdo 33 de 1979 de la CAR se encuentran las siguientes: “1°. Incrementar el uso agropecuario de los suelos de mejor
potencia­lidad agrícola, susceptibles de una óptima utilización de su aptitud y
vocación agrícola.  ||  (…)  ||  3°.  Restringir y limitar usos agropecuarios,
urbanos o industriales ó cualquiera otro que pueda apartar de la función
reguladora de pre­ser­vación y conservación de las aguas y del ecosistema
natural a los suelos de baja potencialidad agrícola, muy susceptibles de
degradación o que requieren reposo u obras para su recuperación de actuales
estados de degradación.  ||  4°.  Contener y ordenar dentro de los actuales
perímetros urbanos, os desarrollos urbanísticos, industriales y los
asentamientos humanos para el área bajo jurisdicción de la CAR.  ||  Contención
y ordenación necesarias para evitar la expansión e incremento de los efectos de
contaminación y degradación ambien­tal, y el mal uso de los recursos
renovables, y de las tierras de mayor potencial agrológico.  ||  5°.
Estimular, promover y organizar los desarrollos urbanos e industriales y los
asentamientos humanos para la cuenca hidrográ­fica de los Ríos Ubaté y Suárez
localizados en el territorio de los Departamentos de Cundinamarca y Boyacá.”
[82] Los usos permitidos en la Zona Rural Protectora, según el
Acuerdo, son “repoblación forestal con fines de protección sin explotación
económica; en pendientes no mayores a 40% y en suelos no denudados o degradados
repoblación vegetal, pastos, actividades agropecuarias tales como pastoreo
técnico con manejo técnico de porteros cultivos permanentes y cultivos limpios
de subsistencia; vivienda para el propietario y celador” (artículo 11°). Los
usos restringidos son, según el Acuerdo, son “el cultivo y la explotación
forestal; la piscicultura; explotación agropecuaria que significa cortes a tala
rasa, descuajes, quemas y cortes de árboles; pastoreo incontrolado de caprinos,
ovinos y cualquier otra especie que ofrezca peligro para el mantenimiento de la
vegetación protectora; la caza, el uso de trampas, cebos y toda acción que
atente contra la vida silvestre; la industria extractiva, minería a cielo
abierto, la construcción de caminos y cualquier obra que altere los suelos y
destruya el equilibrio ambiental; parcelaciones cuyo fin principal sea la
explotación agropecuaria o forestal; establecimientos comerciales, industria­les,
agroindus­triales, institucionales y recreativos.”
[83] Los usos que el Acuerdo permite en la Zona Rural Protectora
Productora son “actividad agrícola intensiva y extensiva, ganadería extensiva;
forestal y usos afines a las explotaciones tales como vivienda del propietario
y del celador y de los trabajadores, silos, depósitos, establos y pesebreras”
(artículo 16). Los usos restringidos por el Acuerdo en esta Zona (ZR-PP) son
“explotaciones avícolas, cunícolas, apícolas, piscícolas, porcinas, cultivo de
flores; industria minera a cielo abierto, extractiva, agroindustrial y
manufac­turera; establecimientos con fines administrativos, institucionales, de
seguri­dad social, tales como los educativos, culturales y de salud,
recreativos, instalaciones materiales, reformatorios y cárceles, coliseos de
exposiciones y ferias, mataderos y frigoríficos, centrales de abasto,
almacenamiento y distribución de combustibles, terminales de transporte; las
instituciones afines y complementarias para estos establecimientos;
parcelaciones cuyo fin principal sea el residencial – explotación agropecuaria”
(artículo 16).
[84] Acuerdo 59 de 1987 de la CAR, artículo 199: “(…) 1. Obtener la
correspondiente autorización de acuerdo con las finalidades del uso propuesto.
||  2. Cumplir las normas que regulen diferentes aspectos de cada zona.  ||  3.
Exhibir ante los funcionarios y autoridades competentes la autorización respectiva
cuando se le solicite.  ||  (…) 5. Cumplir con los requisitos establecidos en
la respectiva autorización para cualquier uso propuesto.  ||  6. Cumplir con lo
establecido en el Acuerdo N° 53 de 1981 de la CAR, y con las disposiciones
posteriores que lo deroguen, modifiquen o amplíen.”
[85] Acuerdo 59 de 1987 de la CAR, artículo 123: “Prohíbase (…) 5.
Realizar excavaciones de cualquier índole con excepción de autorización expresa
de la CAR expedida por razones de orden técnico o científico. (…)  7. Toda
actividad que la CAR determine que pueda ser causa de modificaciones
significativas del ambiente o de los elementos naturales. (…)”
[86] El tercer inciso de este artículo fue
demandado ante la Corte Constitucional por Andrés Vanegas Moller, por
considerar que desconocía las competencias de las entidades municipales para
regular el uso de los suelos. En la sentencia C-534 de 1996 la Corte declaró
exequible la norma bajo el entendido de que las disposiciones que expide el
Ministerio del Medio Ambiente son aquellas que se derivan de las competencias
específicas y expresas que surgen de la ley y de su decreto reglamentario, y
que tienen el sentido de velar por su estricto  cumplimiento. En la sentencia
se consideró que el artículo 61 de la ley 99 de 1993 “en nada interfiere
con el ejercicio de la facultad que la Constitución otorgó a los Con­cejos de
los municipios de Cundinamarca y de Santafé de Bogotá, para reglamentar los
usos del suelo y dictar normas tendientes a la protección de su patrimonio
ecológico; ellas configuran limitaciones a la autonomía de esa
entidades territoriales, legítima­mente establecidas por el Congreso de la
República en ejercicio de su potestad legislativa, para preservar el patrimonio
ambiental de la Nación, que como tales deberán ser tenidas en cuenta por las
corporaciones municipales de elección popular, a la hora de desarrollar las
competencias reglamentarias que les corresponden.” (acento fuera del texto
original)
[87] La Resolución se fundó en las siguientes consideraciones:  (1) la
decisión del Congreso de la República de declarar área de interés ecológico
nacional la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros
circundantes y sistemas montañosos (artículo 61, Ley 99 de 1993);  (2) las
competencias legales del Ministerio, en especial, en la facultad determinar las
zonas en las cuales existe compatibilidad con la actividad minera en esta área
de interés ecológico nacional;  (3) la obligación que tienen los
municipios y el Distrito Capital de expedir regulaciones acerca del uso del
suelo, teniendo en cuenta la normatividad ambiental;  (4) la necesidad de un
manejar integralmente los ecosistemas de interés ecológico nacional,
dada la relación entre los recursos naturales agua, suelo, aire, flora y
fauna;  (5) la actividad minera de materia­les de construcción es la que mayor
impacto causa en la Sabana de Bogotá, conforme lo señalan diferentes
estudios ecológicos realizados para este sector;  (6) el deber de reglamentar
la materia, dada la obligación legal (Ley 99 de 1993, art. 61) y el daño
ecológico comprobado que esta actividad causa en los Cerros Orientales de
Bogotá, área de interés ecológico nacional; “(…) en especial las
actividades como canteras, areneras, gravilleras, chircales, receberas y demás
actividades mineras extractivas de materiales de construc­ción, causa impactos
y efectos negativos al medio ambiente y los recursos naturales (…)” en áreas
ecológicamente críticas, sensibles y de importancia ambiental y social;  (7)
toda nueva actividad minera, que por sus características pueda producir
deterioro a los recursos naturales renovables y al medio ambiente, requiere
Licencia Ambiental;  (8) la delimitación de las áreas compatibles con la
minería en la Sabana de Bogotá se realizó por medio de coordenadas planes y
cotas, además de límites establecidos en licencias de explotación y permisos de
concesión otorgados por el Ministerio del Medio Ambiente.
[88] Resolución 222 de 1994, artículo 4.- (Aclarado por la Resolución
249 de 1994, artículo 1.) Las áreas de que trata el artículo 3° de la
presente resolución son las siguientes: Zona A: Está situada dentro del área de
jurisdicción de los municipios de Cogua, Nemocón y Tausa, y delimitada dentro
de las siguientes coordenadas planas y cotas, definidas en las planchas 209-I-D
y 209-III-B del Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC- y que acompañan
esta resolución:  Punto X Y  ||  1.064.500 1.022.600  ||  1.059.050 1.021.800
||  Del punto 2 al 3, hacia el Suroccidente, la línea de unión es la cota de
2.600 m. n. s. m.  1.055.700 1.016.500  ||  1.058.450  ||  1.015.700  ||  Del
punto 4 al 5, hacia el Nororiente, la línea de unión es la cota de 3.000 m. n.
s. m.   1.061.350 1.017.675  ||  1.062.100 1.017.575  ||  1.064.250 1.019.700
||  Zona B: Está situada dentro del área de jurisdicción del municipio de
Cogua, y delimitada dentro de las siguientes coordenadas planas y cotas,
definidas en las planchas 209-III-A y 209-III-B del IGAC, y que acompañan la
presente resolución:  Punto X Y   1.053.550 1.012.700  ||  1.054.675 1.013.400
||  Del punto 2 al 3, hacia el Oriente, la línea de unión es la cota de 2.600
m. n. s. m.  1.052.975 1.012.750  ||  Del punto 3 al 1, hacia el Norte, la
línea de unión coincide con la margen derecha de la quebrada Agua Sucia.  ||
Zona C: Está situada dentro del área de jurisdicción del municipio de Tocancipá
y delimitada por las siguientes coordenadas planas y cotas, definidas en las
planchas 209-III-D y 228-I-B, del IGAC, y que acompañan la presente resolución:
Punto X Y  1.041.550 1.020.550  ||  1.041.075 1.020.800  ||  Del punto 2 al 3,
hacia el Suroccidente, la línea de unión es la cota de 2.800 m. s. n. m.  1.036.925
1.016.700  ||  1.038.700 1.017.000  ||  Del punto 4 al 1, hacia el Nororiente,
la línea de unión es la cota de 2.600 m. s. n. m.  ||  Zona D: Está situada
dentro del área de jurisdicción de los municipios de Mosquera y Bojacá, y
delimitada dentro de las siguiente coordenadas planas y cotas, definidas en la
plancha 227-IV-C del IGAC, y que acompañan la presente resolución:  Punto X Y
1.007.300 972.900  ||  1.008.000 973.450  ||  1.007.600 973.750  ||  Del punto
3 al 4, hacia el Suroriente, la línea de unión es la cota de 2.600 m. s. n. m.
||  1.007.000 975.100  ||  1.005.450 976.325  ||  1.007.225 976.600   ||
1.008.000 978.475  ||  Del punto 7 al 8, hacia el Oriente, la línea de unión es
la cota de 2.600 m. s. n. m.  1.003.700 978.975  ||  1.003.400 976.900  ||
Zona E: Está situada dentro del área de jurisdicción de los municipios de
Soacha y Santafé de Bogotá, y delimitada dentro de las siguientes coordenadas
planas y cotas, definidas en las planchas 246-II-A, 246-II-B y 246-II-C del
IGAC, y que acompañan la presente resolución:  Punto X Y  992.950 990.075  ||
992.500 991.650  ||  Del punto 2 al 3, hacia el Sur, la línea de unión es la
cota de 2.900 m. s. n. m.  991.000 991.825  ||  990.000 991.450  ||  Del punto
4 al 5, hacia el Sur, la línea de unión es la cota de 3.000 m. s. n. m.
987.300 992.125  ||  987.300 988.300  ||  988.650 986.000  ||  992.000 985.350
||  Del punto 8 al 9, hacia el Occidente, la línea de unión es la cota de 2.800
m. s. n. m.  ||  995.800 984.675  995.800 986.950  ||  994.450 987.875  ||  Del
punto 11 al 1, hacia el Oriente, la línea de unión es la cota de 2.900 m. s. n.
m.  ||  En esta Zona E también se consideran compatibles con la actividad
minera de las zonas del sector de Tunjuelito comprendidas dentro del área de
las licencias de explotación y de los contratos de concesión otorgados por el
Ministerio de Minas y que se encuentren vigentes a la fecha de expedición de la
presente resolución. La continuidad de las explotaciones mineras en esta zona
estará supeditada al cumplimiento de las obligaciones y requerimientos
ambientales establecidos por la autoridad ambiental competente.
[89] Resolución 222 de 1994, Ministerio del Medio Ambiente, artículo
7°.- (Aclarado por la Resolución 249 de 1994, artículo 3) Las actividades
mineras que se encuentren fuera de las zonas compatibles con la minería
delimitadas en el artículo 4° de la presente resolución, y al momento de la
expedición de ésta no cuenten con los permisos, concesiones, contratos o
licencias vigentes otorgados por el Ministerio de Minas, serán cerradas
definitivamente, sin perjuicio a las demás sanciones legales a que haya lugar.
[90] Resolución 222 de 1994, Ministerio del Medio Ambiente, artículo
6°.- (Modificado por la Resolución 249 de 1994, artículo 2) Las actividades
mineras que al momento de la expedición de la presente Resolución cuenten con
los permisos concesiones, contratos o licencias vigentes, otorgados por el
Ministerio de Minas, y estén localizadas fuera de las zonas declaradas como
compatibles con la minería, delimitadas en el artículo 4° de la presente
resolución, deberán presentar, dentro de los seis (6) meses siguientes a la
expedición de ésta, un Plan de Manejo y Restauración Ambiental competente,
quien se pronunciará sobre el mismo. El incumplimiento de esta obligación dará
lugar a la imposición de las sanciones establecidas en la legislación
ambiental.
[91] El 24 de julio de 2001, en respuesta a un derecho de petición el
Dama señaló (2° cua – f.35):  “Los Cerros Orientales de Bogotá, constituyen una
reserva forestal de 14.000 hectáreas que se extiende de norte a sur desde La
Caro hasta la vía a Villavicencio y conecta dos importantes sistemas de Parques
Nacionales Naturales (Chingaza y Sumapaz: fuentes de agua para el Distrito).
Esta reserva de gran valor ambiental y paisajístico, han sido deteriorados
gradualmente, por la explotación de canteras, la expansión de vías de acceso y
la urbanización iniciada desde el borde de esta ciudad, ladera arriba, pese a
ser los cerros, en toda su extensión, una reserva forestal protectora de
carácter nacional. Estos cerros estuvieron cubiertos por vegetación nativa, de
páramos, subpáramos y distintas franjas de bosque altoandino, sin embargo, en
la actualidad la mayor parte de la zona está cubierta por vegetación secundaria
y bloques de plantaciones forestales de especies introducidas.  ||  En 1977, el
Ministerio de Agricultura, mediante la Resolución N° 76 aprueba el Acuerdo N°
30 de 1976 por el cual el INDERENA declara como Área de Reserva Forestal
Protectora a la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá, la cual incluye la
zona de los cerros nororientales que pertenecen a la localidad de Usaquén.”
[92] La Resolución que el Consejo de Estado estudió en esta ocasión
(Resolución N. 8-0111 de 1994 del Ministerio de Minas y Energía) tomó dos
decisiones: la primera, atender una solicitud de Ingeominas para que se
restringiera los materiales que podían ser extraídos de una zona declarada reserva
especial; la segunda, “(…) mantener la suspensión del trámite de todas las
licencias mineras, presentadas dentro del área [en cuestión] para la
exploración o explotación de gravas y demás materiales de construcción, sin
perjuicio de los títulos expedidos con anterioridad mientras conserven su
validez.” Teniendo en cuenta la actuación del Ministerio y sus motivaciones la
sentencia consideró que: “(…) le corresponde al Estado proteger la diversidad e
integridad del medio ambiente, así como la prevención y control de los factores
de deterioro ambiental, compromisos de los que no está exento y sí, por el
contrario, muy comprometido, el aludido Ministerio de Minas y Energía.  ||  Se
dan, pues, facultades y atribuciones en cada ministerio, para cumplir sus
respectivos fines, pero encaminados hacia idéntico objetivo: la protección
ambiental. Es así, como en los considerandos del acto acusado el propio
Ministerio de Minas y Energía hace expresa manifestación de que al Ministerio
del Medio Ambiente le corresponde “determinar en definitiva las zonas en
las cuales existe compatibilidad con las explotaciones mineras, en atención a
que ha sido declarada como de interés ecológico nacional la Sabana de Bogotá,
según lo dispuesto por la Ley 99 de 1993, en su artículo 61”.
[93] El Consejo de Estado, consideró que: “(…) la comentada sujeción
de los municipios en materia ambiental, su facultad reglamentaria la pueden
ejercer dentro del marco de la autonomía que implica la descentralización
territorial, que bien es sabido, no es absoluta, justamente por lo antes
expuesto, de suerte que no es cierto que no puedan, motu proprio, es
decir, volunta­riamente, de propia, libre y espontánea voluntad, (…) ejercer
tal facultad reglamentaria sobre los asuntos a su cargo, entre ellos, los de la
regulación del uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales, en
su respectivo territorio.  ||  Una cosa es que cuando se proceda a ello en
ejercicio de sus propias facultades constitucionales, deban hacerlo respetando
la normati­vidad superior que, para el caso, viene a estar dada por todas
las disposiciones emanadas de las autoridades ambientales supe­riores a las
municipales, atrás descritas: Corporaciones Autónomas Regio­nales,
Ministerio del Medio Ambiente y Congreso de la República; y otra cosa muy
distinta es que no puedan hacer uso, cuando a bien lo consideren necesario o
conveniente, esto es, de modo discrecional, autónomamente, de esta facultad
reglamentaria, aunque en algunos casos deban obtener concepto previo de otras
autoridades ambien­tales. Esto ya es un aspecto del trámite o de las
formalidades a seguir en cada caso para ejercer dicha faculta reglamentaria.”
En este caso se decidió que “(…) las normas invocadas en el acuerdo demandado,
sí facultan al Concejo del Municipio Salento, como a todos los concejos del
país, para tomar medidas como las contenidas en aquél, para regular el uso del
suelo, y dentro de ello, la preservación del medio ambiente de su respectivo
territorio, claro está que de manera concurrente, coordinada y subsidiaria
respecto de los demás órganos que integran el  Sistema Nacional Ambiental.” Por
lo tanto resolvió revocar el fallo de instancia del Tribunal Administrativo del
Quindío que había concedido la acción de nulidad en contra del acto
administrativo acusado.
[94] En este caso se resolvió confirmar la decisión del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca de decretar la nulidad del Decreto 237 de 1996
de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, D.C. (Por el cual se asigna el
Tratamiento Especial de Preservación del Sistema Orográfico, al predio rústico
denominado lote N° 1 de la Urbanización La Resolana, ubicado en el Área
Suburbana de los Cerros Orientales de la Ciudad). Dijo el Consejo de Estado:
“En cuanto al acto administrativo acusado el Consejo de Estado consideró que
esté desconocía abiertamente la legislación nacional, así como la Constitución
Política de Colombia. El acto del Alcalde estaba orientado a permitir la
actividad de urbanización y construcción en una zona del distrito capital, a
pesar de haber sido declarada de interés ecológico nacional, cuya
destinación prioritaria son las actividades agropecuaria y forestal, y a pesar
de advertir la propia ley que “[l]os municipios y el Distrito Capital,
expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las
disposiciones de que trata este artículo (61 de la Ley 99 de 1993) y las que a
nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente.”  Reiterando la
sentencia C-534 de 1996 (M.P. Fabio Morón Díaz) de la Corte Constitucional y
fundándose en las competencias propias del Concejo Distrital para regular el
suelo urbano de acuerdo a la regulación en materia ambiental el Consejo de
Estado concluyó que “(…) el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., carecía
de competencia para hacer las regulaciones a que se contrae el acto acusado,
por ser ellas del resorte del Concejo Distrital, en armonía con lo dispuesto en
los artículos 61 y 63 de la Ley 99 de 1993 (…)”, razón por la que confirmó la
decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de declarar la nulidad del
acto.
[95] El Consejo de Estado consideró que: “(…) para revocar el permiso,
la Administración tuvo en cuenta que la ejecución del proyecto ambiental, dada
la ubicación del predio, produ­ciría un daño a la diversidad de ecosistema de
alta fragilidad y productor de agua para la población rural residente en sus
alrede­dores, pues se halla ubicado en los cerros situados al nororiente de
Bogotá;  hace parte integrante de la cima y falda posterior que declina hacia
el Valle del Río Teusacá; pertenece al Municipio de la Calera; y está
comprendido en las cotas 2800 y 3000 metros sobre el nivel del mar, zona
climática de subpáramo, la cual, según el Acuerdo 33 de 1979 de la  Junta
Directiva de la CAR, se ubica en la zona rural protectora productora y,
conforme con el  artículo 1º, numeral 4, de la Ley 99 de 1993, es objeto de
protección especial. Además, el artículo 61, ibídem, declaró de interés
ecológico nacional la Sábana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros
circundantes y sistemas montañosos, cuya destinación prioritaria será la
agropecuaria y forestal.”  El Consejo de Estado confirmó la decisión del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la
demanda.
[96] La Consulta fue formulada a propósito de “la confrontación de las
funciones previstas por la ley 99 de 1993 a cargo del Ministerio del Medio
Ambiente y de las corporaciones autónomas regionales, en relación con la
competencia para “sustraer” parte de las áreas de reservas forestales del orden
nacional, en particular la protectora del denominado bosque oriental de
Bogotá, si es que tiene ese carácter nacional y no regional.” La CAR
sostenía, con fundamento en la ley 2ª de 1978, “(…) que a partir de la vigencia
de esta ley, las reservas forestales declaradas por el INDERENA adquieren la
calidad de recursos forestales del nivel regional. En efecto, señala que ‘la
competencia para sustraer tales reservas forestales radica en dicha
corporación, desde el punto de vista de que tales reservas forestales han
perdido el carácter de nacionales’.” Para responder la consulta, el Consejo de
Estado consideró lo siguiente: “(…) las autoridades, no sólo de la corporación
autónoma regional, sino también las distritales, carecen de competencia para
hacer sustracción de áreas de la zona de reserva forestal objeto de análisis,
(1) por ser ésta de carácter nacional y  (2) porque el legislador al que se
encuentran sometidas todas las autoridades, incluidas las del distrito, tiene
declarada dicha zona como de interés ecológico nacional.  ||  (…)  ||   En
obedecimiento del principio de la gradación normativa, la regulación en materia
del medio ambiente expedida por las autoridades territoriales debe respetar las
normas de carácter superior y la preeminencia jerárquica de las dictadas por
autoridades del orden nacional. Específicamente, el ejercicio de dichas
funciones por los departa­mentos, municipios y distri­tos con régimen
constitucional especial, se sujetan a la ley, los reglamen­tos y las políticas
del Gobierno Nacional por conducto del Ministerio del Medio Ambiente y las
corporaciones autónomas regionales (art. 63 ley 99/93).” (numeración fuera del
texto).
[97] El 15 de octubre de 2002, el tribunal Administrativo de
Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda en primera instancia.
[98] Para la protección de estos derechos se ordenó a la sociedad
Constructora Palo Alto y Cia, S. en C., iniciar dentro de los (8) días
siguientes, contados a partir de la notificación de la providencia, las
acciones necesarias para dar aplicación plena y cabal al Plan de Manejo y
Restauración Ambiental ordenado por la Resolución 0421 de 17 de marzo de 1997
expedida por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
[99] El Consejo de Estado señaló que “[e]l dictamen pericial referido
(emitido el 16 de mayo de 2002 por la CAR) permite demostrar que en la
actualidad no se desarrollan actividades de explotación minera en las zonas de
los contratos de concesión 16715 t 165569 pero nada dijo sobre el contrato N°
15148; determinó que el concesionario de los dos primeros contratos desarrollo
medidas ambientales hasta cuando estuvo explotando la zona, pero una vez que le
fue ordenada la suspensión de toda actividad, el sector quedó sin protección
alguna y el transcurso del tiempo ha agravado aún más las condiciones
ambientales. Igualmente se detectó que existe un sector que no forma parte de
la concesión otorgada y ha sido afectado por la explotación (…)”. En este caso,
a manera de obiter dicta, se señala: “Las pruebas anteriormente indicadas permiten
concluir que el Acuerdo N° 30 de 1996 (sic) aunque fue aprobado por la
Resolución Ejecutiva N° 076 de 1977, aún no ha cumplido con la totalidad de los
requisitos exigidos por el Código Fiscal para que sea oponible a terceros.”
[100] En este caso la Corte estudió una demanda contra los artículos de la
Ley 99 de 1993 que se ocupan de crear corporaciones autónomas regionales, bajo
el cargo de omitir las competencias que en materia de orden territorial fija la
Constitución. La Sala Plena de la Corte Constitucional decidió que “[l]a Carta
Política permite al Congreso que por medio de una ley cree corporaciones
autónomas regionales, y no le asigna expresamente a ninguna otra persona o
poder esa competencia. Luego el Congreso está legitimado para crear por ley
dichas entidades, en virtud de la generalidad de su competencia, ya que no hay
disposición en contrario.” (C-423 de 1994; M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; S.V., M. Carlos Gaviria Díaz; M. José Gregorio Hernández Galindo).
[101] Continuó la Corte en la sentencia así:
“De conformidad con lo anterior, debe la Corte señalar que si las corporaciones
autónomas regionales comprenden territorios de más de un departamento, éstas no
puedan ser objeto de creación por parte de las asambleas departamentales (Art.
300-7), ni menos aún, por parte de los concejos municipales (Art. 313-6), toda
vez que, conviene repetirlo, la Carta Política no faculta para que una
ordenanza o un acuerdo superen sus límites espaciales y tengan influencia
jurídica y política sobre otro ente territorial. Pretender lo contrario
significaría desconocer el principio de legalidad contenido en los artículos
6o. y 121 superiores, por cuanto -se reitera- no existe norma alguna que
específicamente faculte a las asambleas para celebrar convenios
interdepartamentales o a los concejos para hacerlo a nivel intermunicipal que
permitan la creación de este tipo de entidades públicas con jurisdicción
regional.  Esta es una de las varias razones -como en seguida se explicará- por
las cuales esta Corporación considera que sólo la ley, por mandato del
Constituyente, puede crear las corporaciones autónomas regionales, que se
extiendan al territorio de más de un departamento. Lo anterior no obsta para
que las asambleas o los concejos (Arts. 300-2 y 313-6 C.P.) puedan crear
establecimientos públicos -que no corporaciones autónomas regionales- con el
fin de velar por un desarrollo sostenible en su departamento o municipio, y
colaborar así, en forma loable, con el propósito nacional de preservar y conservar
el ambiente; para ello, deben estas entidades articular sus competencias con la
de las entidades públicas respectivas de carácter nacional.” (C-423 de 1994)
[102] El actor también demando las normas en
virtud de la cuales se podía llegar a suspender una obra o a sancionar a una
persona, en desarrollo del principio de precaución.
[103] En la sentencia T-419 de 1994 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz) se consideró al respecto lo siguiente: “El ordenamiento jurídico sanciona el acto no notificado con su
ineficacia o inoponibilidad. La ley condiciona los efectos de una decisión que
pone término a un trámite administrativo a su notificación, a menos que la
parte interesada conociendo de la misma, convenga o ejercite en tiempo los
recursos legales (C.C.A. art. 48). Así, pues, mientras no se surta o realice
materialmente la notificación, la decisión administrativa respectiva carece de
efectos jurídicos respecto del administrado, o sea, es ineficaz. Sobre el
particular, la jurisprudencia (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Tercera. Sentencia Diciembre 12 de 1983; Sección
Primera, Sentencia Julio 7 de 1982) y la doctrina administrativas han señalado
que los actos administrativos no notificados ‘ni aprovechan ni perjudican’,
cabe decir, son ‘inoponibles al interesado’.”
[104] El Capítulo VII del Código Fiscal
Nacional de 1912 se ocupa del “destino de baldíos para el servicio público
nacional y para objetos determinados por la ley”. Está compuesto por tres
artículos, dos de los cuales son a los que se remite el Acuerdo 30 de 1976 del
INDERENA y, en consecuencia, la Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura:
Código Fiscal Nacional, artículo 96.- Siempre que se destine un baldío para un
servicio o uso público por disposición de una ley o por decreto ejecutivo, se
debe proceder al levantamiento de un plano y al pronunciamiento de una
resolución ministerial, en que se exprese el nombre del terreno, si lo tiene,
su situación, sus colindantes y sus linderos, resolución que se publica en el Diario
Oficial, y se registra en la oficina respectiva de la ubicación del baldío,
para que éste deje de tener tal carácter.  ||  artículo 97.- Cuando una ley
destina un baldío para un objeto determinado, se debe dictar, por el Ministerio
respectivo, previo el levantamiento del plano, una resolución semejante, la que
ha de publicarse y registrarse en los términos expresados en el artículo
anterior.
[105] [1] El 30 de octubre de 1992, la Jefe de la Sección Secretaría
Jurídica del Ministerio de Minas y Energía, Nelly Maldonado Gamboa solicitó a
la Corporación Autónoma Regional “conceptuar sobre la viabilidad de las labores
mineras en le área de la licencia de la referencia.” (licencia 16569)  [2] El 3
de diciembre de 1992 el Subdirector de Manejo y Control de Recursos Naturales
de la CAR, Carlos Bejarano, conceptuó:  “La Corporación no considera viable la
localización de industrias para efectuar labores de minería por cuanto el área
objeto de la petición en la licencia 16569 se encuentra localizada en los
cerros orientales de Bogotá dentro del área declarada como zona de Reserva
Forestal Protectora mediante la Resolución ejecutiva número 76 de 1977 en donde
la actividad minera es incompatible con los méritos ecológicos.  ||  La zona
debe conservarse y protegerse de usos que no sea compatibles con la
preservación y conservación.”  [3] Finalmente, el 17 de diciembre, Carlos
Bejarano, Subdi­rec­tor de Manejo y Control de Recursos Naturales de la CAR
envió una carta a la Jefe de la Sección Secretaría Jurídica del Ministerio de
Minas y Energía, para modificar su primera respuesta. En esta nueva
comunicación advierte que los funcionarios de la División de Evaluación Técnica
de Permisos hicieron un nuevo análisis para determinar la viabilidad de las
actividades allí realizadas, “en atención a la solicitud del señor Ricardo
Vanegas”. La conclusión a la que llegaron fue la siguiente: “La zona donde se
localiza el área solicitada por el señor Ricardo Vanegas mediante la licencia
N° 16569 no corresponde al Distrito Capital Santafé de Bogotá, por lo tanto no
hace parte del área de Reserva Forestal Protectora, según lo establecido en el
artículo 1° del Acuerdo 30 de 1976 del Inderena acogido por la Resolución 76 de
1977.  ||  El predio se ubica sobre la vertiente del Río Teusacá, en la zona
que pertenece al Área de Reserva Forestal Protectora Productora de acuerdo con
lo establecido en el Artículo Segundo del mismo Acuerdo del Inderena y acogido
por la Resolución Ejecutiva 76 de 1977, en esta área cualquier uso diferente al
forestal puede darse siempre y cuando se obtenga licencia previa, para lo cual
debe ceñirse a lo dispuesto en los artículo 208 y 210 del decreto Ley 2811 de
1974.”
[106] Las referencias a la jurisprudencia del Consejo de Estado son
meramente ilustrativas. No son recogidas a título de “derecho viviente” que le
fija el sentido a una norma legal ambigua objeto de control de
constitucionalidad. Con los adjetivos mencionados la jurisprudencia del Consejo
de Estado ha calificado al mandato que contiene la obligación presuntamente
incumplida por parte de la administración. Cfr. la sentencia del proceso ACU
615 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda -
Subsección “A”, 10 de marzo de 1999, Consejero Ponente:  Flavio Augusto
Rodríguez. En esta oportunidad se confirmó el fallo de instancia mediante el
que se constató que CODENSA S.A. “está obligada a dar estricto cumplimiento a
la Resolución 013 de 1998 –acto administrativo de carácter general – expedido
por el Contralor de la ciudad de Bogotá”.
[107] Sobre este punto, la jurisprudencia producida por el Consejo de
Estado al resolver diferentes acciones de cumplimiento es ilustrativa de la
manera como se ha reservado la acción de cumplimiento para asegurar la protección
de derechos indiscutibles a los particulares, ordenando a la autoridad renuente
el cumplimiento del deber omitido. A título de ejemplo pueden citarse las
sentencias proferidas en los procesos ACU-120 Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: Ricardo Hoyos
Duque, 22 de enero de 1998.  En esta oportunidad se afirmo que “para perseguir
el pago de las cesantías el actor cuenta con otro instrumento de defensa
judicial” distinto a la acción de cumplimiento.  En el mismo sentido, también
puede consultarse el fallo ACU 126
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección "A", Consejero
Ponente: Dolly Pedraza De Arenas, 29 de enero de 1998. En esta oportunidad el
Consejo desestimó la acción de cumplimiento planteada por el actor, pues
pretendía que se ordenara al Centro de Rehabilitación integral de Boyacá
“reconocer y pagar la prima técnica a la que tiene derecho”, conflicto que
corresponde dirimir a la jurisdicción contencioso administrativa por la vía
pertinente. En el mismo sentido, pueden consultarse, también a título
ilustrativo, los procesos ACU 558 (sentencia del 20 de febrero de 1998 C.P.
Mariela Vega de Herrera), ACU 589 (sentencia del 25 de febrero de 1999 C.P. Juan
de Dios Montes Hernández) y ACU 868 (sentencia del 9 de septiembre de 1999 C.P.
Olga Inés Navarrete Barrero).
[108] Cfr. la sentencia ACU-141 Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 13 de febrero de
1998, Consejero Ponente: Delio Gómez Leyva. En esta oportunidad el actor
pretendía mediante una acción de cumplimiento esclarecer el tipo de funciones
que le corresponde cumplir a la Registraduría frente a la posibilidad de llevar
a cabo un referendo derogatorio en la ciudad de Manizales que en su opinión era
inocuo. En dicha ocasión se dijo: “se trata,  pues, a través de la acción de
cumplimiento, como su nombre lo indica, de hacer efectivo el cumplimiento del
ordenamiento jurídico, por parte de las autoridades competentes; para lograr
tal objetivo se requiere que tal ordenamiento consagre de manera clara
determinada obligación para la administración, lo cual excluye que a través de
la acción de cumplimiento se puedan promover interpretaciones respecto a la
existencia de una obligación {contenidas en la Ley 134 de 1994}, pues la
finalidad es exigir el cumplimiento de las existentes, y no provocar, vía
interpretación, la consagración de obligaciones”.
[109] La jurisprudencia de la Corte
Constitucional también ha establecido la necesidad de distinguir entre el
objeto de la acción de cumplimiento (la realización de un deber omitido por la
administración), y la discusión que puede plantearse alrededor del
reconocimiento y garantía de un derecho subjetivo y particular, circunstancia
frente a la cual existen otros mecanismos de defensa idóneos. Cfr. sentencia
C-193 de 1998 MM.PP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Barrera Vergara. Se
estudió aquí la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2o.,
3o., 5º., y 9º., todos parcialmente de la Ley 393 de 1997. Como se
dijo, uno de los puntos abordados en esta ocasión tiene que ver con la relación
de la acción de cumplimiento con los mecanismos ordinarios de defensa jurídica
respecto de la ejecución de actos administrativos de carácter particular. Se
señaló, entonces, que: “cuando se trata de actos administrativos subjetivos,
que crean situaciones jurídicas individuales, concretas y particulares, el
cumplimiento efectivo del respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera
particular de la persona y no a la que corresponde a la satisfacción de los
intereses públicos y sociales. Por ello se justifica constitucionalmente, por
considerarse razonable y no afectar el contenido esencial de la norma del
artículo 87 constitucional, la previsión del legislador, en el sentido de que
en tales casos, el afectado, o sea, a quien se le lesiona directamente su
derecho pueda acudir a los mecanismos ordinarios que también éste ha instituido
para lograr el cumplimiento de tales actos, porque dentro de la autonomía
discrecional de que goza para la configuración de la norma jurídica, no resulta
contrario al referido mandato constitucional que el precepto acusado permita la
existencia de mecanismos alternativos para el cumplimiento de esta clase de
actos, salvo cuando de no asegurarse la efectiva ejecución del acto particular
y concreto se pueda derivar para el interesado `un perjuicio grave e
inminente´. En otros términos, no es inconstitucional que el Legislador haya
considerado que la acción de cumplimiento no subsume de manera absoluta las
acciones que existen en los diferentes ordenamientos procesales para asegurar
la ejecución de actos de contenido particular o subjetivo”.
[110] Continúa la Corte en su sentencia:  “Así
como el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos
particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y
actos administrativos. Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución
general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la
Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento
jurídico. Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el
“cumplimiento de un deber omitido” contenido en “una ley o acto administrativo”
(artículo 87 C.P.) que la autoridad competente se niega a ejecutar.  ||  Dicho
deber no es, entonces, el deber general de cumplir la ley, sino un deber
derivado de un mandato específico y determinado. Este puede tener
múltiples manifestaciones o modalidades, pero no tiene que consistir en una
obligación clara, expresa y exigible porque el artículo 87 no consagró una
acción de simple ejecución, sino una acción de mayor alcance. Para que pueda
exigirse su cumplimiento el deber ha de predicarse de una entidad concreta
competente, es decir, que existe jurídica y realmente y es destinataria del
mandato contenido en la norma legal o administrativa. La entidad no tiene que
haber sido la única destinataria del mandato, puesto que las normas generales
que regulan una materia pueden tener como destinatarias, por ejemplo, a las
autoridades de determinado sector o a todas las entidades de cierto tipo –v.gr.
las comisiones de regulación-. De manera tal que el particular, quien actúa
en interés propio, en representación de un tercero, o en defensa del interés
general, tiene la facultad de exigir, precisamente, la adopción de una
decisión, la iniciación o continuación de un procedimiento, la expedición de un
acto o la ejecución de una acción material necesaria para que se cumpla el
deber omitido, así éste haya sido establecido en una ley que no menciona
específicamente a la autoridad renuente.” Corte
Constitucional, sentencia C-1194 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) [resolvió declarar exequible el inciso
segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997, respecto de los cargos
analizados, salvo la expresión “para el accionante” que se declaró
inexequible. También resolvió declarar exequible la primera frase del
inciso primero del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, por los cargos
analizados.]
[111] Consejo de Estado, Sección 3ª, proceso
ACU-56, sentencia de diciembre 11 de 1997.
[112] Resume así la sentencia acusada el argumento presentado por el
Ministerio de Minas y Energía:  “Que el Concejo Municipal de La Calera, en
ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 313 de la Constitución
Política declaró área de explotación minera la zona donde encuentran
desarrollándose los contratos de concesión No. 16569 y 16715.”
[113] En este informe sostiene que “(…) se debe tener en cuenta que el
Concejo Municipal de La Calera, en ejercicio de las atribuciones conferidas por
el artículo 313 de la Constitución Política de Colombia, mediante Acuerdo 24 de
1995, declaró como área de producción minera el área en la cual se encuentran
ubicados los contratos de concesión minera números 16569 y 16715, cuya titular
es la Sociedad Constructora Palo Alto Cia. S. en C.”
[114] El Acuerdo 33 de 1979 de la CAR declara el área zona rural
protectora – productora.
[115] Según el artículo 4° de la Ley 99 de 1993 las decisiones de la
CAR son superiores jerárquicamente a las de los Concejos Municipales, en
materia ambiental. Al respecto ver también la Ley 388 de 1997.