C-363-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-363/93
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL
REF: Demanda Nº
D-235
Actor: Jesús
Vallejo Mejía
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 135 de la Ley 6ª de 1992
Aportes de las
Notarías en favor de la Administración de Justicia
Magistrado
Ponente:
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Santafé de Bogotá,
D.C., Septiembre 2 de 1993
Aprobado por Acta Nº
55
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Hernando Herrera Vergara y por
los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso
ordinario de constitucionalidad contra el artículo 135 de la Ley 6ª de 1992
"por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan
facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se concede un aumento
de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones".
I. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El tenor literal del
artículo 135 es el siguiente:
LEY 06 DE 1992
(30 de junio)
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
TITULO III
OTRAS DISPOSICIONES
...
ARTICULO 135º
APORTE ESPECIAL PARA LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA
En desarrollo del
artículo 131 de la Constitución Política, créase un aporte especial para la
administración de justicia, que será equivalente al diez por ciento (10%) de
los ingresos brutos obtenidos por las notarías por concepto de todos los
ingresos notariales.
El Gobierno Nacional,
mediante reglamento fijará los mecanismos de control para garantizar el pago de
dicho aporte, así como la fecha y los plazos para su cancelación.
PARAGRAFO: En
ningún caso podrán trasladarse estos aportes a los usuarios del servicio
notarial.
II. ANTECEDENTES
1. El Congreso
Nacional expidió la Ley 6ª de 1992, la cual fue publicada en el Diario Oficial
Nº 40.490 del 30 de junio. El artículo 135 crea un aporte a cargo de las
notarías - del 10% de sus ingresos brutos - en favor de la administración de
justicia.
2. El ciudadano
Jesús Vallejo Mejía demandó ante esta Corporación el artículo 135 de la Ley 6ª
de 1992, por considerarlo violatorio de los artículos 131 y 363 de la
Constitución Política.
El actor señala que
el artículo 131 de la CP ordenó la regulación por vía legal de "lo
relativo a los aportes como tributación especial de las notarías...", de
lo que se deriva que corresponde al legislador la regulación de todo lo que se
relacione con los mismos. La norma acusada, en franca contradicción con la
norma constitucional, autoriza al Ejecutivo para reglamentar los mecanismos de
control que garanticen el pago del aporte, así como las fechas y plazos para su
cancelación.
De otra parte, aduce
el demandante, el artículo 135 desconoce el mandato del artículo 363 de la CP,
que señala el principio de progresividad como valor fundante del sistema
tributario - lo que en su opinión implica que todo impuesto debe diseñarse de
modo que sus tarifas sean progresivas -, pues establece un tipo proporcional -
con una tarifa idéntica para todos los contribuyentes -, y no un tipo
progresivo, que "supone la aplicación de tarifas ascendentes sobre
distintas escalas de base imponible".
4. Dentro del
término de fijación en lista de las normas acusadas, el Dr. Antonio José Núñez
Trujillo presentó un escrito en el que se defiende la constitucionalidad del
artículo 135, en calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
Advierte que el
aporte de las notarías previsto en la norma acusada, por ser parte del conjunto
de rentas del Estado, se rige por los principios señalados en el artículo 363
de la Carta, al igual que por el 95-9, el cual señala que los ciudadanos tienen
el deber de contribuir al financiamiento de los gastos públicos en condiciones
de justicia y equidad. Sin embargo, señala, "el sistema tributario es
un acto complejo mediante el cual deben balancearse fuerzas de diversas
magnitudes y direcciones... No es un acto que pueda ser visto a la luz de uno
sólo de los principios que lo gobiernan sino de una estructura de carácter
nacional..." En su opinión, no puede apreciarse uno de los principios
en forma aislada, como lo pretende el actor, sino que deben tenerse en cuenta
factores variados para posibilitar la aplicación de todos y cada uno de los
principios: "... el sistema que se adopte debe relacionar de una manera
inversamente proporcional, el beneficio y el costo de tal forma que sea
cumplida la eficiencia en el sistema tributario, el tercer principio de interés
para lo que nos ocupa".
Reitera en esta
ocasión, lo expresado en otro escrito suyo sobre la misma materia en el que
afirma que el criterio de progresividad se cumplió al expedir la Ley 6ª de
1992, como se puede apreciar de la exposición de motivos del proyecto. De igual
manera cita la sentencia C-094 del 27 de febrero de 1993, que declaró la
conformidad del Impuesto al Valor Agregado con los principios del sistema
tributario.
Agrega a lo
anterior, que la conformación del servicio de notariado del país en distintas
categorías se estructura atendiendo no sólo a las necesidades de las diferentes
comunidades sino a la capacidad de recaudo de los notarios y del servicio
público que éstos realizan. Señala que, "... la exigencia de un
tratamiento diferencial en materia de aportes a la justicia no se basa en
condiciones de hecho probadas en la demanda sino que, antes bien, parten de
supuestos de hecho disímiles dejando a un lado las específicas normas
notariales sobre el particular".
"Es más, en
la norma sojuzgada se introducen aspectos nítidos de progresividad que el actor
no advierte. No sólo se trata de los ya comentados que nos sitúan en la forma
como la organización notarial equilibra los aspectos relativos a la capacidad
de pago estableciendo más de cuarenta notarías en Santafé de Bogotá, Distrito
Capital y uno (sic) sola
o menos de una en gran cantidad de los municipios de Colombia. También lo hace
cuando el gravamen con destino a la justicia se totaliza sobre la base de los
ingresos obtenidos por las notarías atendiendo, precisamente, a un factor que
relaciona directamente su capacidad de pago".
En relación con la
supuesta violación de la reserva de ley en materia de reglamentación del
aporte, el apoderado señala que la reserva legal en esta materia no es óbice
para la reglamentación gubernamental de los aspectos adjetivos del aporte, con
el fin de lograr su estricto cumplimiento. Una interpretación como la propuesta
por el actor no sólo contraría numerosos preceptos de la Constitución Política,
sino el principio de la separación de los poderes del estado. Cita
jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la potestad reglamentaria del
ejecutivo, para concluir que, si bien en el presente caso no se está ante el
típico evento de reglamentación por parte del ejecutivo de una ley, "donde
ésta no precisa los alcances de la facultad reglamentaria por considerarlo
redundante, sí es del caso plantear que su esfera puede trascender ese ámbito
sin perjuicio de la facultad legal, determinando la materia de ésta, señalando
límites al Gobierno para su reglamentación así como toda otra serie de
precisiones de carácter legal dirigidas al cumplimiento del postulado
legislativo".
5. El Instituto
Colombiano de Derecho Tributario remitió con destino a este proceso un concepto
solicitado por el Magistrado Ponente.
En dicho concepto,
se enfatiza la gran disparidad de criterios que existen acerca del significado
real de la progresividad como principio tributario, en razón de la relativa
novedad de esta disciplina. Para el Instituto, la progresividad es la misma
equidad vertical apreciada desde un ángulo diferente.
Tras esta
consideración inicial, el Instituto procede a dar respuesta al cuestionario
formulado, el que se transcribe a continuación:
"1. La
progresividad de que habla el art. 363 de la C.P. hace referencia a todo el
sistema tributario, a todos los impuestos, o sólo a algunos?
"El artículo
363 de la Constitución exige que la progresividad sea calidad del sistema
tributario fiscal, del que financia la actividad económica global del Estado y
se integra con contribuciones cuyo pago no retribuye prestación estatal
particular y concreta en favor del obligado.
"La
referencia del mandato constitucional a un "Sistema Tributario" tiene
el propósito de ordenar a los titulares de la potestad de imponer tributos en
los diversos niveles, nacional o territorial, que deben ejercerlo tomando en
consideración que las normas que los crean no pueden concebirse ni aislada ni
arbitrariamente sino como integrantes de un conjunto que habrá de afectar a los
sujetos obligados a contribuir al sostenimiento del Estado, sistema que debe
guardar correspondencia con los principios de equidad, eficiencia y
progresividad. Es evidente que la reglamentación de cualquier impuesto cuya
reglamentación no esté inspirada en los principios anteriores, afecta la
progresividad del sistema.
"A la ley
tributaria nueva puede hacer que esa "progresividad" se pierda ya sea
para el conjunto del sistema, ya para un contribuyente o grupo de
contribuyentes. Sobre este punto el Instituto se permite dirigir la atención de
la H. Corte hacia la ponencia del Dr. Bernardo Carreño Varela, que presentó
Colombia ante las XIV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario, que
aparece publicada en el Nº 40 de la Revista del Instituto.
"Se requiere
aclarar que la "parafiscalidad" no hace parte del llamado
"sistema tributario". Cuando, después de la Segunda Guerra Mundial,
en Francia se hizo una recopilación de los ingresos estatales, denominada el
"inventario Schumann", por el Ministro a cuyas órdenes se realizó,
bajo la denominación de "Ingresos Parafiscales" se agruparon aquellos
tributos que tenían fin y beneficiarios específicos - la seguridad social,
V.gr. - y que por no ser parte del "sistema tributario" general, no
figuraban en el presupuesto; el Dr. Alfonso Palacio Rudas, dejando una erudita
constancia, logró que la Asamblea Constitucional introdujera el concepto en la
Carta (arts. 150, 12 y 338).
"Como la
parafiscalidad financia determinados servicios en favor de determinados
sectores, las contribuciones que la conforman se establecen según criterios
distintos del de capacidad contributiva del obligado con el cual se vincula la
progresividad.
"2. Cuáles
son las acepciones del término "progresividad", cuáles las
subdivisiones del término?
"Aun cuando
buena parte de esta pregunta se halla ya contestada, vale la pena decir que la
progresividad de las cargas tributarias significa que las tarifas impositivas
sean crecientes, en la medida de mayores niveles de capacidad de pago, lo que
supone la evaluación por el legislador de diversos hechos que pueden
manifestarla, como en el nivel de ingresos, y, en ocasiones, métodos tendientes
a establecer el origen de las rentas de capital, de trabajo para darles un
tratamiento distinto: renta global, renta celular.
"En la
práctica, la progresividad resultará aplicable a los tributos cuyo hecho
generador revela diferentes condiciones de capacidad de pago. Un impuesto es
progresivo cuando consulta mediante su tarifa, sus exclusiones o sus
exenciones, el grado de riqueza de cada contribuyente en particular. Por el
instrumento empleado, la progresividad puede clasificarse, entonces, en la
originada en exclusión, en tarifa cero o exención y en tarifa progresiva, entre
otros mecanismos.
"También hay
quienes sostienen que un impuesto - o un sistema impositivo - es progresivo
cuando las manifestaciones de riqueza son gravadas en mayor proporción a medida
que representen más capacidad de pago, como cuando se grava con tarifas más
altas los consumos de artículos suntuarios (v.gr. el IVA para los vehículos
lujosos).
"Por último,
el Instituto se permite llamar la atención respecto del estudio sobre la
"Clasificación de los Impuestos", en el libro "Derecho
Tributario" (Bogotá, 1991, p. 134).
"3. Cuál es
el significado del término "aporte en materia tributaria?"
"Se ha
denominado "aporte" una clase de contribución parafiscal de las
previstas en el inciso segundo del artículo 338 de la C.N., establecida para
recuperación de los costos de los servicios que se presten en beneficio de los
obligados a aportar.
"En la
legislación tributaria de nuestro país, particularmente en las normas del
impuesto sobre la renta, el término aporte se ha utilizado para designar los
destinados a la seguridad social, aportes al I.S.S., a determinadas entidades
como el SENA y el I.C.B.F.
"Así, v.gr.
el art. 108 del E.T. los enumera con la denominación de "aportes
parafiscales".
"4. Qué
elementos distinguen a un Tributo Especial?
"El
Instituto considera que el término "Especial", tiene el significado
común de "singular, o particular, que se diferencia de lo común, ordinario
o general", con que lo define el Diccionario de la Academia. Su
especialidad puede provenir, v.gr. del destino de su producto (hoy vedado por
la Carta), de la autoridad que lo cobre, de los sujetos pasivos a quienes
grave, del hecho gravado, etc.
"Aunque el
servicio de administración de justicia se atiende con los recursos provenientes
del sistema tributario fiscal, el constituyente autorizó "como tributación
especial" con destino al mismo servicio, los aportes previstos en el
artículo 131 de la C.N., contribución parafiscal cuya especialidad radica en
que está destinada a servicio financiado también con contribuciones
fiscales".
6. El Señor
Procurador General de la Nación solicita a esta Corte declarar exequible el
precepto acusado, sin dejar de advertir, que solicita la acumulación de este
proceso al radicado bajo el Nº D-217/225, y que, en caso de no ser posible, se
esté a lo resuelto en este último proceso.
En relación con la
naturaleza del aporte especial creado por el artículo 135 de la Ley 6ª de 1992,
el Procurador sostiene que, a pesar de haber sido concebido por el órgano
legislativo como un impuesto, no reúne las características del mismo, como
tampoco admite su clasificación como una tasa. En su concepto, este aporte se
asimila al tipo de las contribuciones parafiscales creadas por la nueva
Constitución Política. Sin embargo, advierte el Señor Procurador, este
aporte no beneficia directamente a los que lo cancelan, razón por la cual
tampoco puede identificarse plenamente con las contribuciones parafiscales.
En su opinión, cuando
el artículo 131 de la CP señala que es competencia de la ley "lo relativo
a los aportes como tributación especial de las notarías...", esta
atribución se refiere a la regulación sustantiva y general, correspondiendo al
Gobierno su reglamentación en detalle. No encuentra, por lo tanto, violación
del artículo 131 de la Carta.
El principio de
progresividad, señalado en el artículo 363 de la CP, se refiere al sistema
tributario en general y no a cada impuesto en particular, afirmación que apoya
en una cita, según la cual "debido a la existencia de múltiples
impuestos, la progresividad en el sistema debe examinarse a la luz del universo
de la tributación a manera de conclusión o síntesis de la interacción de los
diferentes impuestos. Sobre esas bases, el análisis de la equidad vertical
desde el punto de vista de un impuesto en particular puede resultar
insuficiente porque las conclusiones indefectiblemente tendrán un alcance
parcial y de ciertas e indiscutibles desde el punto de vista particular del
impuesto de que se trate, pueden devenir inexactas e inútiles a la luz del
sistema tributario como totalidad" ("El IVA en los
Servicios" del autor Mauricio Plazas Vega). Añade, a pesar de los
anteriores razonamientos, no pueden establecerse impuestos "claramente
injustos o discriminatorios..., pues si el conjunto de los tributos puede
incluir impuestos progresivos y regresivos, las leyes tributarias deben
procurar el incentivo de la justicia de los unos y la atenuación de la justicia
de los otros y no lo contrario".
El Ministerio
Público indica que la norma acusada impone una obligación fiscal que, por lo
mismo, debe someterse a los principios del sistema tributario. Concluye, sin
embargo, que la organización del sistema notarial se estructura sobre criterios
de rentabilidad y capacidad de recaudo de los notarios, lo que demuestra la
progresividad implícita del aporte especial, puesto que éste se exige con base
en los ingresos obtenidos por las Notarías, de suyo claramente dependientes de
su capacidad de pago. Concluye que, en virtud de lo anterior, no se quebranta
el artículo 363 de la CP.
III. FUNDAMENTOS
Competencia
En los términos del
artículo 241-4 de la Constitución Política esta Corte es competente para
conocer de la demanda de la referencia. En efecto, el artículo 135, demandado
en el presente proceso, hace parte de la Ley 6ª de 1992.
Cosa juzgada
2. La norma acusada,
esto es, el artículo 135 de la Ley 6ª de 1992, ya fue estudiada por la Corte
Constitucional. En efecto, en la sentencia Nº C-333 del 12 de agosto de 1993,
la Corte declaró exequible el precepto acusado.
En este proceso se
está en presencia de una demanda contra la misma norma, de suerte que se estará
a lo resuelto en la sentencia precitada.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
Estarse a lo
resuelto en la Sentencia de la Corte Constitucional Nº C-333 del día 12 de
agosto de 1993, en la que se declaró exequible el artículo 135 de la Ley 6ª de
1992.
COPIESE, COMUNIQUESE,
CUMPLASE, ARCHIVESE EL EXPEDIENTE E INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                              ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                                         Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                          CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                         Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                                Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General