C-156-11
Referencia: expediente RE-136
Sentencia C-156/11
(Marzo 9 de 2011, Bogotá DC)
DECLARACION DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA POR GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Cumplimiento
de requisitos constitucionales y estatutarios exigidos para declarar un estado
de excepción
DECRETOS
LEGISLATIVOS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Excepciones a la regla general sobre
vigencia permanente/DECRETOS LEGISLATIVOS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Por
regla general tienen vigencia permanente, a excepción de los de carácter
tributario y penal, que tienen carácter transitorio
DECLARACION DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA POR GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Control
constitucional formal y material
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO
DE ESTADOS DE EXCEPCION-Doctrina de la Corte Suprema de Justicia sobre
competencia
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO
DE ESTADOS DE EXCEPCION-Doctrina de la Corte Constitucional sobre competencia
DECLARACION DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL, ECONOMICA,
ECOLOGICA POR GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Control
integral
El control
integral de las declaratorias de los estados de excepción ha tenido diversos
efectos para el orden democrático del país y para la propia Corte
Constitucional, tal y como lo ha reconocido la doctrina. En primer lugar se han
reducido los periodos de anormalidad tan comunes durante la vigencia de la
Constitución de 1886; en segundo lugar, el Gobierno con el tiempo, ha empezado
a expedir decretos declaratorios cada vez más completos y motivados, buscando
acogerse a los principios establecidos por la Constitución, la LEEE y la
jurisprudencia. Todo ello redundando en la mayor legitimidad de que se reviste
al empleo de los estados de excepción por el poder ejecutivo.
ESTADOS DE EXCEPCION-Naturaleza/ESTADOS
DE EXCEPCION-No excepcionan la Constitución/ESTADOS DE EXCEPCION-No
pueden ser un Estado de facto
La
regulación constitucional de los estados de excepción busca limitar la
discrecionalidad del Gobierno en su declaración y ejercicio. La Carta Política
de 1886 -con sus reformas- no estableció controles suficientes para prevenir su
abuso. Su declaratoria, por ejemplo, era considerada un acto meramente político
y no susceptible de control jurídico, esto es, una potestad completamente
discrecional del Presidente de la República. Así, frente a los abusos cometidos
bajo la figura del estado de sitio durante la vigencia de la Constitución
Política de 1886, que de exceptivo pasó a ser crónico, y en precaución ante la
acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo, la Carta Política
de 1991 estableció un estricto régimen regulatorio de los estados de excepción
para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de
anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y
de la primacía de los derechos fundamentales. La alteración extraordinaria de
la normalidad admite, en el constitucionalismo, la posibilidad de la alteración
excepcional de las competencias legislativa. Si mediante leyes de facultades
extraordinarias el Congreso de la República puede habilitar al Presidente de la
República para el ejercicio de precisas funciones legislativas, a través de los
estados de excepción, el propio Jefe de Gobierno se reviste a sí mismo de
poderes de legislación, sin la mediación de otro poder. De ahí la necesidad de
que el control de  constitucionalidad de la declaración de estados de excepción
y el ejercicio de los poderes que de allí emanan, sea jurisdiccional,
automático, integral y estricto, sin perjuicio del control político
constitucionalmente previsto. Al otorgar poderes excepcionales dirigidos a
conjurar la crisis extraordinaria, se faculta al Ejecutivo para fijar
contenciones al régimen jurídico ordinario y establecer restricciones a los
derechos de los ciudadanos, cuidando en todo caso de no introducir alteraciones
desproporcionadas al orden legal vigente y de minimizar las limitaciones de los
derechos durante su vigencia. Dice la jurisprudencia constitucional en
sentencia C-252 de 2010: “Como lo ha sostenido la Corte, los estados de
excepción no excepcionan la Constitución y no son, ni pueden ser un Estado de
facto. Si bien la Carta Política le confiere al Presidente de la República
poderes extraordinarios, éstos no revisten un grado absoluto, al encontrarse
limitados por diversos tipos de controles que buscan impedir los excesos y a la
vez garantizar los principios fundamentales que soportan el Estado de derecho”.
CUMPLIMIENTO DE LA CONSTITUCION POLITICA, DE LA LEY
ESTATUTARIA Y LA VIGENCIA DE TRATADOS INTERNACIONALES-Depende de la existencia de los controles jurídicos y
políticos sobre el decreto declaratorio de los estados de excepción y los que
se dicten en desarrollo del mismo/LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Finalidad
El
cumplimiento efectivo de la Constitución y la Ley Estatutaria y la vigencia de
tratados internacionales, depende de la existencia de los controles, tanto
jurídicos como políticos, sobre el decreto declaratorio de los estados de
excepción y sobre los decretos que se dicten en desarrollo del mismo. Al
respecto, la Corte Constitucional ha señalado: “La doctrina ha señalado que
este sistema mixto de control, reconoce que el acto mediante el cual se declara
un estado de excepción si bien es un acto político, sujeto a consideraciones de
necesidad, oportunidad y conveniencia, también es un acto jurídico atado a
reglas y requisitos formales y materiales dirigidas a garantizar su legitimidad
y a evitar su uso arbitrario. Uno y otro control no son necesariamente
incompatibles o excluyentes, ya que se dirigen a examinar aspectos distintos
del ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno durante un estado de
excepción. Este sistema de controles de los estados de excepción fue reforzado
mediante la previsión constitucional de una ley estatutaria que regulara la
materia. En efecto, tal como señala la Ley Estatutaria de Estados de Excepción,
Ley 137 de 1994, en su artículo 2º su finalidad es (i) “establecer los
controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii)
fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los
tratados internacionales”. Igualmente, de conformidad con la misma disposición,
los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben
corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento
de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”, lo que excluye la
posibilidad de invocar hechos crónicos, reiterados, u ordinarios como
justificatorios de la declaratoria de un estado de excepción.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Límites
CONTROL CONSTITUCIONAL DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION-Características
El control jurisdiccional que adelanta la Corte
Constitucional, posee unos rasgos distintivos que han sido enumerados por la
jurisprudencia, teniendo como sustento el texto constitucional: “(i) el objeto
de control son el decreto mediante el cual se declara el estado de excepción,
los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas para conjurar
la situación extraordinaria, y los decretos de prórroga de los estados de excepción;
(ii) se trata de un control automático y el Gobierno tiene el deber de enviar a
la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos
legislativos declaratorios y los decretos legislativos de desarrollo que dicte
en uso de las facultades extraordinarias para que decida definitivamente sobre
su constitucionalidad, en caso de incumplimiento del deber de remisión del
Gobierno, la Corte oficiosamente aprehenderá su conocimiento de manera
inmediata; (iii) es un control integral porque que se verifica que los decretos
examinados reúnan los requisitos formales y materiales señalados por los
preceptos constitucionales; (iv) es un control definitivo pues una vez la Corte
se pronuncia sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos estos no
pueden ser objeto de un posterior examen vía acción pública de
inconstitucionalidad, (v) es un control participativo pues los ciudadanos
podrán intervenir defendiendo o atacando la constitucionalidad de los decretos
objeto de control, (vi) el Procurador General de la nación deberá rendir
concepto (Arts. 214.6, 241.7 y 242 constitucionales)”.   El conjunto de
controles, sin embargo, no está encaminado a “tornar anodino el instrumento de
excepción [… a la vez que …] no puede tampoco acarrear la negación del Estado
social de derecho y la vigencia del principio democrático que lo sustenta,
menos todavía si se tiene presente que su designio último y primero es su
defensa.  La razón de ser de los mecanismos de control estriba en conciliar la
necesaria eficacia de las instituciones de excepción con la máxima preservación
posible, en circunstancias extraordinarias, de los principios esenciales del
ordenamiento amenazado”
ESTADOS DE EMERGENCIA-Principios y reglas
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Elementos
constitutivos
CONTROL CONSTITUCIONAL DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
La
exigencia de los requisitos formales proviene de la Constitución, en especial
del artículo 215 que regula el Estado de Emergencia, de la Ley Estatutaria de
Estados de Excepción y de Tratados Internacionales relevantes. El juicio de constitucionalidad
comienza por verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos formales,
determinantes de su validez, a saber: (i) firma del Presidente de la República
y sus ministros; (ii) determinación de la duración de la emergencia; (iii)
motivación de la declaratoria del Estado de Emergencia; (iv) Convocatoria al
Congreso de la República, de no hallarse reunido; (v) determinación del ámbito
territorial de la declaratoria; (vi) notificación de la declaración del estado
de emergencia.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material/CONTROL CONSTITUCIONAL DE ESTADO
DE EMERGENCIA-Cumplimiento de presupuestos materiales
De
acuerdo con las líneas jurisprudenciales de la Corte Constitucional, se realiza
el control material del presente Decreto en el marco de los conceptos que
conforman el parámetro objetivo del control constitucional de esta clase de
normas, esto es, escudriñando el ‘presupuesto fáctico’, el ‘supuesto
valorativo’ y el análisis de ‘suficiencia de las medidas ordinarias’, como
proyección de los principios y reglas prescritas en la Constitución Política, la
LEEE y en la propia jurisprudencia. El ‘presupuesto fáctico’ se desagrega en
(i) ‘juicio de realidad’ de los hechos invocados,  (ii) ‘juicio de identidad’
de los mismos y (iii) ‘juicio de sobreviniencia o inminencia’ de tales hechos;
el ‘supuesto valorativo’ se abocará a través del (iv) ‘juicio de gravedad de la
perturbación’; y el ‘análisis de suficiencia de las medidas ordinarias’ en la
forma de (v) ‘juicio de necesidad de medidas extraordinarias’.
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de
realidad de los hechos causales de perturbación
El
‘juicio de realidad’ parte de ser un análisis eminentemente objetivo, tal y
como lo señala la sentencia C-135 de 2009: “El presupuesto fáctico es
susceptible de un juicio objetivo de existencia por parte del juez
constitucional, quien debe determinar si los hechos invocados tuvieron
ocurrencia. Se tiene entonces que la metodología que debe ser empleada es una
verificación positiva de los hechos; por lo tanto, si efectivamente ocurrieron,
el juicio objetivo de existencia se resuelve de manera positiva y en
consecuencia la declaratoria del estado de conmoción interior, en lo atinente a
ese primer presupuesto, es legítima; empero si el presupuesto fáctico no ha
tenido lugar, esta primera constatación será negativa y en ausencia de ese
presupuesto, la declaratoria deviene en inconstitucional”. No se trata entonces
de un análisis de valoración de la alteración del orden social, económico y
ecológico o de la circunstancia sobreviniente de los mismos, sino una
verificación objetiva de la existencia de la amenaza o  de la perturbación.
FENOMENO DE LA NIÑA-Consecuencias/FENOMENO DE LA NIÑA-Obligación constitucional del
Estado y compromiso internacional de realizar actos que ayuden a mejorar las
condiciones ambientales
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de
identidad de los hechos causales de la perturbación
El
juicio de identidad de los hechos causales de la perturbación del orden
económico, social y ecológico o de calamidad pública consiste en el análisis de
la especificidad de los mismos como constitutivos de un Estado de Emergencia.
Es la Constitución -art. 215- el fundamento de este primer presupuesto fáctico
en el orden lógico y descriptivo (replicado en el inciso 1º del artículo 46 de la
LEEE), al establecer: Artículo 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de
los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar
en forma grave e inminente…[…]. De este modo, corresponde al juez
constitucional determinar si los hechos causales de la perturbación no son
asimilables a los actos de agresión o guerra externa en que se basa el Estado
de Guerra Exterior (C.P., 212), ni consistan en actos lesivos de la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, que integran
la noción de orden público político y fundamentan el Estado de Conmoción
Interior (C.P., 213). La norma constitucional -art. 215, inciso 1º- propone un
orden de subsidiaridad en la consideración de los estados de excepción. De
presentarse, hipotéticamente, una serie de hechos de grave alteración del orden
público o de agresión exterior, que consecuencialmente perturben gravemente el
orden económico, social o ecológico, la declaración del Estado de Emergencia
sería inconstitucional, por tratarse de hechos propios y no diferentes de los
estados de excepción antecedentes, esto es, por no reunir las condiciones de
especificidad fáctica que demanda la norma superior citada. En otras palabras,
en el marco del examen de la Emergencia, el ‘juicio de identidad’ exige la
realización de un test de exclusión sobre los hechos invocados como generadores
de la perturbación del orden económico, social y ecológico, a efectos de
descartar semejanza o asimilación con hechos característicos de los demás
estados de excepción. Identificados los presupuestos fácticos como “distintos”
de los previstos para la Guerra Exterior o la Conmoción Interior, procede la
admisión de los mismos en el proceso de control material de la declaración de la
Emergencia.
DIFERENCIAS ENTRE ESTADO DE GUERRA, ESTADO DE
CONMOCION INTERIOR Y ESTADO DE EMERGENCIA-Jurisprudencia constitucional
El
Constituyente de 1991, decidió diferenciar entre el estado de guerra, el estado
de conmoción interior y el estado de emergencia para distinguir entre las
perturbaciones del orden político, las del orden económico y las de orden
social y ecológico, y de esta manera controlar las declaratorias de estados de
excepción para evitar los abusos que en el pasado se cometieron con los estados
de sitio. En este sentido, la sentencia C-366 de 1994 trató de resumir las
razones por las cuales el constituyente diferenció entre los diferentes
regímenes de excepción: De otro lado, que sean hechos distintos a los casos de
guerra exterior o conmoción interior, puesto que, desde la reforma
constitucional de 1968, el Constituyente colombiano ha separado las nociones de
orden público político y la de orden público económico. La Constitución de 1991
sumó a este último los elementos de orden social y ecológico, con el ánimo de
racionalizar y controlar más adecuadamente el ejercicio de los poderes de
excepción, por lo cual los presupuestos fácticos para la declaratoria del
Estado de Emergencia deben ser distintos a los de los otros estados de
excepción: guerra exterior o conmoción interior. Esto obviamente no significa
que no puedan existir relaciones entre los factores económicos, sociales y
ecológicos y el orden político, pues, como ya lo ha establecido esta Corporación:
"no puede descartarse ab initio que la etiología última del estado de
conmoción interior pueda residir en graves factores de tensión de orden
económico o social. Por el contrario, parecería, si se revisa la historia, que
ésta es la constante. Lo que interesa, para los efectos constitucionales, es la
naturaleza de la causa inmediata de la perturbación y la ubicación precisa de
la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario el insuceso
que induce al estado de excepción.
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de
sobreviniencia de los hechos causales de la perturbación
Los
hechos sobrevinientes son circunstancias graves resultado de fenómenos extraños
al Estado, u ocasionados y/o agravados por su acción u omisión, que pueden
tener el carácter de imprevisibles, intempestivos, irresistibles,
extraordinarios o inminentes, pero que también pueden ser hechos estructurales
y crónicos repentinamente agravados, que ponen en peligro elementos esenciales
del orden económico, social, y ecológico, más allá de lo normal, trastocándolo
de manera traumática. Los hechos sobrevinientes pueden generar una perturbación
grave y extraordinaria del orden económico, social y ecológico o una amenaza
inminente de perturbación; mas cuando en determinados contextos y momentos
históricos el Estado adquiere la capacidad de controlarlos, pasan a ser
problemas manejables a través de los mecanismos ordinarios. En todos los casos,
es fundamental el análisis probatorio de los hechos, para establecer si son
relevantes, determinantes, insuperables, irresistibles o   imprevisibles los
hechos invocados.
HECHO SOBREVINIENTE-Concepto/HECHO SOBREVINIENTE-Jurisprudencia constitucional sobre
las características
En
cuanto a las características de los hechos sobrevinientes, la jurisprudencia de
la Corte ha ido enriqueciendo con el tiempo la descripción de los mismos. En
las primeras sentencias como en la C-004 de 1992, la C-447 de 1992, la C-337 de
1994 y la C-122 de 1997, se describen los hechos sobrevinientes como anormales
y extraordinarios. Luego, la sentencia C-216 de 1999, define los hechos
sobrevinientes, como circunstancias graves, imprevisibles y anormales en los
siguientes términos: “Lo anterior significa que los acontecimientos, no sólo
deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren
conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en
sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado
mediante la utilización de sus competencias normales.
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Excepciones
a regla general de que situaciones crónicas y estructurales no constituyen
hechos sobrevinientes.
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de
gravedad de la perturbación/JUICIO DE GRAVEDAD DE LA PERTURBACION DEL ORDEN
ECONOMICO, SOCIAL Y ECOLOGICO-Línea jurisprudencial y doctrinaria
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad de las medidas extraordinarias/ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Test de
subsidiariedad
Referencia:
Expediente RE-171.
Revisión de constitucionalidad del Decreto 4580 de 7
de diciembre de 2010, “Por el cual se declara el estado de emergencia
económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública.
Magistrado
Ponente
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
I.
ANTECEDENTES
1. Revisión automática de constitucionalidad
El Presidente de la República, mediante oficio de 9 de
diciembre de 2010,  remitió para revisión constitucional copia auténtica del
Decreto No 4580 de 7 de diciembre de 2010, “Por el cual se declara el estado
de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad
pública”.
2.  Texto del Decreto
objeto de revisión.
DECRETO 4580 de 2010[1]
(7 de diciembre)
Por el cual se declara el
estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad
pública
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA
En uso de las facultades
que le confiere el articulo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de
lo previsto en la Ley 137 de 1994 y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma
de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los
previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben
o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar
el estado de emergencia.
Que según la misma norma constitucional,
una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos
los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia,
y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes.
Que en todo el territorio nacional han
sobrevenido hechos constitutivos de grave calamidad pública.
1. Hechos sobrevinientes que
constituyen grave calamidad pública:
1.1. Que el fenómeno de La Niña desatado
en todo el país, constituye un desastre natural de dimensiones extraordinarias
e imprevisibles, el cual se agudizó en forma inusitada e irresistible en el mes
de noviembre de 2010.
1.2. Que la magnitud de las
precipitaciones inusitadas resulta extraordinaria e imprevisible, como lo
demuestran los registros del IDEAM. Estos registros indican que en los quince
primeros días del mes de noviembre llovió más de lo que llueve en todo el mes.
El nivel superó todos los registros históricos de precipitaciones para el mes
de noviembre.
1.3. Que esta agudización inusitada e
imprevisible del mes de noviembre de 2010, se sumó al hecho de que durante el
segundo semestre del año la lluvia ya había superado los niveles históricos
registrados. Que según informe presentado por el IDEAM de fecha 6 de diciembre
de 2010, el Fenómeno de La Niña 2010-2011 alteró el clima nacional desde el
comienzo de su formación en el mes de junio de este año, ocasionando en los
meses de julio y noviembre las lluvias más intensas y abundantes nunca antes
registradas en el país, en las regiones Caribe, Andina y Pacífica; además hizo
que no se presentara la temporada seca de mitad de año en el norte y centro de la
Región Andina. Los meses de agosto y septiembre se comportaron también con
lluvias muy por encima de lo normal en la región Caribe y en el norte de la
región Andina. Como consecuencia de ello, las partes baja y media de los ríos
Cauca y Magdalena, así como algunos de sus afluentes, han presentado niveles
nunca antes registrados en la historia de la hidrología colombiana.
1.4. Que igualmente, de acuerdo al índice
Multivariado ENSO- MEI (por sus siglas en inglés) el cual estima la intensidad
del fenómeno de La Niña, el nivel de este evento durante 2010, indica que ha
sido el más fuerte jamás registrado. Este fenómeno de variabilidad climática ha
ocasionado además, una mayor saturación de humedad de los suelos, generando
eventos extraordinarios de deslizamientos y crecientes rápidas en cuencas, ríos
y quebradas de alta pendiente en la región Andina, Caribe y Pacifica.
Este fenómeno, de acuerdo a lo previsto
por el IDEAM, se podrá extender hasta mediados de mayo o junio de 2011,
trayendo como consecuencia precipitaciones por encima del promedio para la
primera temporada de lluvias de ese año.
1.5. Que además, de acuerdo con el IDEAM,
el fenómeno descrito, como lo muestran los patrones de los eventos anteriores,
puede extenderse hasta el segundo semestre de 2011, empatando con el segundo
régimen de lluvias de ese año, lo cual no sólo extendería los efectos de la
actual calamidad pública, sino que la haría mucho más grave, por la falta de
capacidad de la tierra para absorber semejante caudal de agua.
1.6. Que esta situación de calamidad
pública puede en el futuro extender sus efectos a magnitudes cada vez mayores,
de manera que se hace necesario adoptar medidas y construir obras para impedir
definitivamente la prolongación de esta situación, y proteger en lo sucesivo a
la población de amenazas económicas, sociales y ambientales como las que se
están padeciendo.
2. Gravedad de la calamidad pública y su Impacto en el orden
económico, social y ecológico.
a. Que la Dirección de Gestión del Riesgo
del Ministerio del Interior y de Justicia informó al Gobierno Nacional que,
como consecuencia del actual fenómeno de La Niña, han perdido la vida más de
200 personas, han desaparecido más de 120, han resultado heridas cerca de 250,
hay 337.513 familias afectadas, 2.049 viviendas destruidas y 275.569 viviendas
averiadas en 654 municipios de Colombia.
b. Que la misma Dirección de Gestión del
Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia ha hecho presencia en las
diferentes regiones afectadas y ha concluido, según informe del 6 de diciembre
de 2010, que se ha presentado una afectación aproximada de 1.614.676 personas
por el fenómeno de La Niña.
c. Que como consecuencia del
extraordinario fenómeno de La Niña, se ha producido una considerable
destrucción de inmuebles, se ha interrumpido la prestación de servicios
públicos esenciales, se han afectado vías de comunicación y se ha perjudicada
gravemente la actividad económica y social en el territorio nacional.
d. Que el Comité Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres, según consta en acta de fecha 7 de
diciembre de 2010, señaló que la situación presentada a causa del fenómeno de La
Niña en todo el territorio nacional, ha provocado graves inundaciones,
derrumbes, daños de vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y centros
educativos, acueductos, hospitales, y daños en la infraestructura de los
servicios públicos. También ha generado un grave impacto, con la afectación de
52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a agricultura, sin incluir las
tierras inundadas destinadas a ganadería, la muerte de 30.380 semovientes y el
traslado súbito de 1.301.892 animales.
e. Que trescientas veinticinco mil
familias pobres colombianas, gran parte desplazadas, habitan viviendas ubicadas
en zonas de alto riesgo no mitigable, por lo cual constituyen una población
vulnerable que es necesario reubicar prioritariamente.
f. Que a causa del fenómeno de La Niña se
ha afectado y destruido parte de la red vial primaria, secundaria, terciaria y
por concesión, ocasionando cierres totales de vías en más de treinta sitios, y
cierres parciales o pasos restringidos en más de ochenta lugares de la
geografía nacional, así como daño de diques, obras de contención, acueductos,
alcantarillados, etc.
g. Que las graves inundaciones han
afectado tierras dedicadas a la agricultura y a la ganadería, y, han ocasionado
hasta el momento, severos daños en cultivos de ciclo corto y permanente.
Igualmente han provocado delicados problemas fitosanitarios, tanto en lo
vegetal como en lo animal y han hecho manifiesta la urgencia de reconstruir
varios distritos de riego que se han visto severamente estropeados.
h. Que por el fenómeno de La Niña, más de
quinientos establecimientos educativos de dieciocho departamentos y ciento
cincuenta municipios se han visto seriamente afectados, lo cual impactará el
derecho a la educación y la continuidad en la prestación del servicio educativo
a más de trescientos veinte mil estudiantes, jóvenes y niños, con grave impacto
en cobertura y deserción.
i. Que las extraordinarias precipitaciones
en las zonas donde se realizan actividades de minería ilegal, construcciones de
infraestructura sin la observancia de las normas ambientales y de urbanismo
requeridas, así como otras actividades de aprovechamiento ilegal de recursos
naturales renovables, tales como la deforestación y degradación de suelos,
están produciendo efectos en la sedimentación en los cauces de los ríos, con
grave repercusión medioambiental y sobre las comunidades aledañas.
j. Que se han producido graves e
inminentes daños a la salud de los colombianos, como el desabastecimiento de
agua potable, inseguridad alimentaria y nutricional, el incremento de riesgos
de enfermedades transmisibles, zoonóticas y por vectores, entre otros. Además
de lo anterior, hay riesgos de fragmentación familiar, estrés post traumático
generado por el desastre, con impacto en la salud mental de niños y adultos, lo
mismo que la perturbación en la prestación de servicios en hospitales, en los
programas de vacunación y en la logística de entrega de insumos y medicamentos.
Así mismo, que por afectación de la infraestructura se ha perdido en algunos
centros hospitalarios la continuidad en los procesos de atención a pacientes
crónicos y otros que requieren de manera prioritaria la prestación de servicios
médicos.
k. Que numerosas familias y comunidades
están expuestas a riesgos extraordinarios en los lugares donde habitan y su
permanencia en tales sitios de alta vulnerabilidad constituye una grave e
inminente amenaza para su vida e integridad personal.
l. Que los sistemas de identificación y
registro existentes, como el censo general y el SISBEN, no permiten focalizar
las medidas y beneficios hacia las personas afectadas por la calamidad pública.
3. Insuficiencia de las facultades gubernamentales ordinarias y necesidad
de la adopción de medidas legislativas para conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos.
3.1. Que los hechos anteriormente
descritos, constituyen una grave calamidad pública con un impacto severo en los
órdenes económico, social y ecológico, los cuales no pueden ser superados
mediante el ejercicio de las facultades ordinarias del Gobierno Nacional.
3.2. Que la situación originada por el
fenómeno de La Niña está siendo atendida por todas las entidades que conforman
el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, pero sus
recursos y medios de acción no son suficientes.
3.3. Que dada la magnitud de la calamidad
pública a que se ha hecho referencia, las funciones legales del ejecutivo y los
recursos asignados al Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres
son insuficientes para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos.
3.4. Que no obstante haber realizado y
ejecutado  inversiones muy cuantiosas, correspondientes a lo presupuestado para
atender normalmente los desastres naturales, aun faltan muchos recursos para
atender la emergencia.
3.5. Que adicionalmente es necesario tomar
medidas no sólo para la atención de la salud humana, el saneamiento ambiental,
y la eventual escasez de alimentos, sino también para la mitigación de riesgos
fitosanitarios.
3.6. Que el Gobierno Nacional carece de
facultades ordinarias que le permitan disponer de nuevos recursos
presupuestales necesarios para conjurar eficazmente la crisis e impedir la
extensión de sus efectos.
Que teniendo en cuenta que las
apropiaciones presupuestales incluidas en la ley 1365 de 2009 "por la
cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y
Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al
31 de diciembre de 2010", resultan insuficientes para conjurar
la crisis e impedir la extensión de sus efectos, se hace necesario adoptar
medidas que contengan las autorizaciones de gasto que permitan la ejecución de
los recursos correspondientes.
Que el Congreso de la República aprobó el
20 de octubre de 2010 el proyecto de ley "por la cual se decreta
el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2011",
el cual no ha sido sancionado. En consecuencia, para la ejecución de los
recursos de 2011, destinados a superar la crisis y evitar la extensión de sus
efectos, se requerirá efectuar las modificaciones legales que correspondan.
3.7. Que además de los nuevos ingresos
tributarios es necesario obtener otros recursos de origen no tributario, tales
como donaciones, recursos de capital e ingresos de fondos especiales, con el objeto
de alcanzar el nivel de recursos suficientes para financiar las obras y
proyectos indispensables en el marco de esta emergencia.
3.8. Que es necesario establecer
mecanismos para asegurar que la deuda pública contraída para financiar los
proyectos dirigidos a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos,
sea posteriormente pagada con los recursos tributarios recaudados en virtud de
las medidas adoptadas con base en la emergencia.
3.9. Que con el fin de agilizar el flujo
de recursos y la optimización de su uso, es necesario asegurar que estos no
permanezcan en caja y que su giro y desembolso se haga contra la ejecución
efectiva del proyecto que así lo requiera.
3.10. Que el Gobierno Nacional ha ejercido
sus facultades ordinarias en materia de prevención y atención del desastres de
conformidad con las normas vigentes, sin que se haya podido superar la
situación de crisis ni impedir la extensión de sus efectos, lo que hace
indispensable la expedición de decretos con fuerza de ley para adoptar medidas
eficaces que conjuren esta situación.
3.11. Que el 18 de noviembre se expidió la
Resolución 573 de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del
Interior y de Justicia, mediante la cual se declaró la situación de calamidad
pública de carácter nacional en el territorio colombiano. De igual manera el
Gobierno Nacional acudió a la declaratoria de la situación de desastre prevista
en el Decreto ley 919 de 1989. No obstante, los anteriores instrumentos legales
no permiten recaudar los recursos, ni adoptar las medidas en materia
tributaria, presupuestal, fiscal, contractual, institucional, y en general de
orden legal, necesarias para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus
efectos.
3.12. Que es necesario adoptar medidas
inmediatas de reparación y reconstrucción, de tal manera que las prioridades de
las obras en concesión y las públicas realizadas directamente por el gobierno,
sean viales, aeroportuarias, portuarias, férreas o fluviales, estén orientadas
a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, con el fin de que
la actividad económica en las zonas afectadas, la movilidad y seguridad de las
personas y el acceso a servicios sociales no continúen severamente perturbados.
3.13. Que para la reubicación de las
familias afectadas, asentadas en zonas de alto riesgo, es urgente habilitar
suelo para el desarrollo de proyectos de vivienda social de interés
prioritario, agilizar los trámites para la construcción de las respectivas
obras de urbanismo y vivienda, y establecer mecanismos eficaces para la
financiación de los proyectos correspondientes.
3.14. Que para la realización oportuna de
las distintas obras de infraestructura y vivienda, dirigidas específicamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, se requiere
proceder a la afectación de inmuebles, la constitución de servidumbres, la
compensación a poseedores y tenedores, la expropiación con previa indemnización
de manera ágil, dentro del respeto de los derechos de los afectados por estas
medidas, así como establecer incentivos que faciliten la destinación de los
inmuebles a la realización de tales obras públicas.
3.15. Que cuando peligre de manera grave e
inminente la vida e integridad de personas, familias y comunidades asentadas en
zonas de alto riesgo, incrementado por el fenómeno de La Nina, el Gobierno
Nacional debe tener la facultad de impartir órdenes de evacuación directamente,
o en concurrencia con las autoridades territoriales, acompañadas de mecanismos
que faciliten que los evacuados accedan a un espacio donde puedan habitar
dignamente, o, de ser desplazados, retornar a sus lugares de origen, así como
recibir ayuda humanitaria de emergencia que les permitan subsistir dignamente.
En el mismo sentido debe tener la facultad de impedir que las personas ingresen
o retornen a las zonas de alto riesgo evacuadas, para proteger su vida e
integridad.
3.16. Que es necesario fortalecer los
instrumentos de coordinación con las entidades territoriales, para efectos de
proteger los derechos constitucionales de las personas afectadas.
3.17. Que es necesario garantizar la
continua y oportuna comunicación entre los damnificados y las personas en
riesgo, los socorristas, el personal de atención y las autoridades
responsables, así como asegurar que los mensajes dirigidos a la población sobre
los riesgos, los lugares donde recibirán protección, los beneficios que pueden
reclamar, entre otra información útil, sean transmitidos en horarios de alta
audiencia por los canales públicos y privados.
3.18. Que es indispensable realizar a la
mayor brevedad, un censo especial con el fin de identificar y caracterizar a la
población damnificada y sus necesidades, para orientar los proyectos y
programas de manera específica hacia esa población y asignar los recursos
necesarios.
3.19. Que por todo lo anterior es
indispensable, dentro del marco de los considerandos anteriores, adoptar entre
otras medidas, disposiciones legislativas en materia tributaria, presupuestal,
de endeudamiento, control ambiental, contratación pública, procesales,
expropiación de inmuebles y control fiscal, así como crear mecanismos
necesarios para administrar recursos, a fin de proteger y garantizar los
derechos de las personas afectadas, lograr la recuperación de la actividad
productiva, el fortalecimiento institucional y financiero de la Nación, y
adelantar las obras de infraestructura que permitan conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos.
DECRETA
ARTICULO PRIMERO. DECLÁRASE el
estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio
nacional por el término de treinta (30) días contados a partir de la fecha de
expedición del presente decreto, con el fin de conjurar la grave calamidad
pública e impedir la extensión de sus efectos.
ARTICULO SEGUNDO. El Gobierno Nacional, ejercerá las facultades a las
cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política y el artículo 1°
del presente Decreto.
ARTICULO TERCERO. El Gobierno Nacional adoptará mediante decretos
legislativos, las medidas que se requieran en desarrollo del presente estado de
emergencia económica, social y ecológica y dispondrá las operaciones
presupuestales necesarias.
ARTICULO CUARTO. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su
expedición.
PUBLIQUESE, COMUNIQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá D.C., a los 7 DIC 2010
JUAN MANUEL SANTOS CALDERON
El Ministro del Interior y de Justicia,
GERMAN VARGAS LLERAS
La Ministra de Relaciones Exteriores,
MARIA ANGELA HOLGUIN CUELLAR
El Ministro de Hacienda y Crédito Público
JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZON
El Ministro de Defensa Nacional,
RODRIGO RIVERA SALAZAR
El Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural,
JUAN CAMILO RESTREPO RESTREPO SALAZAR
El Ministro de Protección Social,
MAURICIO SANTAMARIA SALAMANCA
El Ministro de Minas y Energía,
CARLOS ENRIQUE RODADO NORIEGA
El Viceministro de Desarrollo Empresarial
del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, encargado de las funciones del
despacho del Ministro de Comercio, Industria y Turismo,
CARLOS ANDRES DE HART PINTO
La Ministra de Educación Nacional,
MARIA FERNANDA CAMPO SAAVEDRA
La Ministra de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial,
BEATRIZ ELENA URIBE BOTERO
El Ministro de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones,
DIEGO ERNESTO MOLANO VEGA
El Ministro de Transporte
GERMAN CARDONA GUTIERREZ
La Ministra de Cultura,
MARIANA GARCÉS CÓRDOBA
3.
Intervenciones por la exequibilidad del Decreto 4580/10.
Los
ministerios del Interior y de Justicia[2], Agricultura[3], Transporte[4]
y Ambiente[5],
Vivienda y Desarrollo Territorial, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República[6], el Instituto
de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM)[7],
la Defensoría del Pueblo[8],
la Cruz Roja Colombiana[9],
así como el ciudadano Jorge Enrique Ibáñez Najar[10],
solicitan la declaración de exequibilidad del Decreto 4580/10. Por su parte,
los ciudadanos Miguel Ángel Enciso Pava[11]
y Juan Manuel Mendoza Quiñones[12],
demandan la inexequibilidad del mismo.
Consideran
los primeros que la Emergencia declarada se ajusta a los requisitos formales y
materiales establecidos en la Constitución, las normas estatutarias, los
tratados internacionales de derechos humanos y la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. En suma,  ocurrieron hechos sobrevivientes gravemente
perturbadores del orden económico, social y ecológico, que constituyen
calamidad pública, los cuales no pueden ser conjurados con el uso de las
atribuciones ordinarias de las autoridades estatales. Los segundos exponen sus
razones para solicitar la improcedencia de una declaración de exequibilidad. Las
razones de los intervinientes se sintetizan en categorías temáticas relevantes
para el juicio de constitucionalidad del Decreto en cuestión.
3.1. Presupuesto de forma.
3.1.1.
Ministerio del Interior y de Justicia.
El
Decreto (i) fue firmado por el Presidente de la República y todos los
Ministros; (ii) está debidamente motivado, a través de más de 40
consideraciones que justifican cada unos de los presupuestos materiales
exigidos para la declaratoria del estado de emergencia, subsumidas en 3 bloques
-presupuesto fáctico, valorativo y de suficiencia-; (iii) establece el ámbito
territorial de aplicación del mismo -en todo el territorio nacional-; (iv)
indica el ámbito temporal de la declaración de emergencia -30 días, a partir de
la expedición-; (v) los estados de emergencia en el último año calendario
-incluido el presente- no exceden los noventa 90 días establecidos como límite.
3.1.2.
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
El
decreto (i) fue suscrito por el Presidente de la República y los ministros que
conforman el Gabinete; (ii) se motivó con la exposición de los hechos que
provocaron la declaración de emergencia, la calificación de los mismos y las
consecuencias, así como la insuficiencia de las facultades ordinarias para
atender la crisis; (iii) determina el ámbito territorial de la emergencia -el
territorio nacional-; (iv) precisa el ámbito temporal de la emergencia -30
días, a partir de la fecha de expedición-; (v) se informó de la declaratoria al
Secretario General de las Naciones Unidas y al Secretario General de la
Organización de Estado Americanos, en cumplimiento de lo previsto en la ley 137
de 1994.
3.1.3.
Ministerios de Agricultura y de Ambiente, Transporte, Vivienda y Desarrollo
Territorial.
Las
tres carteras coinciden en que el Decreto cumple los requerimientos previstos
en el artículo 215 de la Constitución y la Ley 137 de 1994.
3.1.4.
Jorge Enrique Ibáñez Najar.
Se
afirma que la declaración vertida en el Decreto bajo estudio, se ajusta a las
previsiones formales contenidas en la Constitución y en la ley 137 de 1994.
3.2.
Presupuesto material: supuesto fáctico.
3.2.1.
Ministerio del Interior y de Justicia.
La
Emergencia fue dictada con ocasión del fenómeno meteorológico conocido como ‘La
Niña’, especialmente a partir del mes de noviembre. Consistió en una “agravación
rápida e inusitada del nivel de precipitaciones o lluvias en las regiones
caribe y Andina de Colombia (…), fenómeno que, a su vez, tuvo intensidad
inusitada respecto de periodos iguales...”. No obstante haber sido
pronosticado por el IDEAM en junio de 2010, con un 60% de posibilidades de
ocurrencia, a partir del mes de noviembre se evidencia la agravación descrita.
En virtud del ‘Fenómeno de la Niña’, las usuales dos  temporadas de lluvias,
separadas por un periodo seco, se han convertido en un largo periodo invernal.
Además, el fenómeno del 2010 en comparación “con la única Niña que se ha
presentado en lo últimos (5) años es muy superior…”.
3.2.2.
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
Los
hechos consistieron en el aumento de las precipitaciones de lluvias en el
territorio nacional por cuenta del fenómeno de la Niña 2010. La agudización de
dicho fenómeno, especialmente en noviembre de 2010, explica el carácter sobreviniente
y extraordinario de los hechos invocados; además, en el segundo semestre de
2010 ya se había superado el registro histórico de lluvias. El que la autoridad
climática haya predicho el fenómeno de la Niña y formulado alertas no desdice
del carácter sobreviniente de los hechos, por cuanto fue su agudización y la
magnitud inusitada del mismo la que resulto extraordinaria e imprevisible.
Debe tenerse presente que la intensidad de dichos fenómenos no es posible
predecir, por lo que una agudización extraordinaria de los mismos constituye un
evento de características anormales. Finalmente, los hechos descritos no tienen
relación alguna con los supuestos fácticos que permitirían declarar el estado
de guerra exterior o de conmoción interior.
3.2.3.
Ministerio de Agricultura.
Fue
un hecho  notorio la alteración del clima nacional, representado en lluvias
permanentes e intensas, por parte del Fenómeno de la Niña desde junio de 2010
hasta la fecha. De otra parte, la Corte ha entendido que los hechos
sobrevinientes no necesariamente deben ser hechos nuevos, sino pueden ser fruto
del agravamiento de los existentes, siendo tal circunstancia  verificable en
los registros del IDEAM que demuestran que las precipitaciones durante el mes
de noviembre de 2010 superaron las registradas desde junio de 2010.
3.2.4.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Cuando
situaciones de la naturaleza como el evento de las lluvias, se agravan
considerablemente de forma imprevisible, impredecible e irresistible, superando
la capacidad de acción del Estado, se produce un hecho sobreviniente que
amerita declarar el estado de emergencia. Los hechos invocados en el decreto
objeto de revisión hacen referencia a situaciones relacionadas con eventos
climatológicos anormales cuya intensidad, han ocasionado graves afectaciones.
Por
otro lado, fue imprevisible establecer con anticipación la magnitud de los
impactos que el fenómeno de la Niña 2010-2011 como fenómeno de variabilidad
climática con características extraordinarias podría tener, tal como lo preciso
el IDEAM en informe del 6 de enero de 2011: pronosticar su magnitud resulta
imposible para la comunidad científica, por cuanto la tecnología sólo establece
relaciones entre indicadores del comportamiento de variables océano-atmósfera
con los cambios de lluvia y temperatura en una región, para establecer si los
valores estarán por encima o por debajo de lo normal, mas no para predecir la
magnitud de sus efectos.
3.2.5.
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM).
El
fenómeno de la Niña 2010 alcanzó valores records nunca antes presentados, en el
mes de octubre de 2010.  Lo anterior ocasionó una gran alteración del clima
nacional, que se reflejó en la ocurrencia de lluvias intensas, abundantes y
frecuentes, que superaron los promedios históricos registrados en los últimos cuarenta
años.  Ahora bien, ante dicho fenómeno los efectos empiezan a sentirse desde
mediados del año con un incremento de las lluvias en las regiones Caribe y
Andina y los mayores impactos se presentan en la segunda temporada lluviosa del
año durante el cual se forma el fenómeno y se prolongan hasta la primera
temporada de lluvias del año siguiente.[13]
Se
concluye que el fenómeno Niña 2010 alteró el clima nacional desde el comienzo
de su formación en el mes de junio de 2010, ocasionando en los meses de julio y
noviembre las lluvias más intensas y abundantes nunca registradas en el país;
además hizo que no se presentara la temporada seca de mitad de año en el norte
y centro de la región andina.  Los meses de agosto y septiembre se comportaron
también con lluvias muy por encima de lo normal en la región caribe y en el
norte de la región andina.   La persistencia de las lluvias ha actuado como
detonante de fenómenos nocivos como deslizamientos de tierra, avalanchas,
crecientes súbitas e inundaciones, ocasionando, en conjunto, un desastre
natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles y de incalculables
proporciones.  El fenómeno descrito puede extenderse hasta el segundo semestre
de 2011, empatando con el segundo régimen de lluvias de ese año.
3.2.6.
Defensoría del Pueblo.
El
supuesto fáctico, está sustentado en la ocurrencia de unos fenómenos naturales
sobrevivientes extraordinarios- el fenómeno de la Niña y en las precipitaciones
imprevistas con características de desastre natural de dimensiones
extraordinarias e imprevisibles- que realmente ocurrieron y amenazan ocurrir
nuevamente.
3.2.7.
Cruz Roja Colombiana.
Se
afirma que a la fecha de expedición del Decreto en mención, las lluvias en el
territorio nacional, han ocasionado que la cantidad de agua que históricamente
podían mover y evacuar los ríos Cauca, Magdalena, Sinú, San Jorge, Atrato,
fuera superior, dando lugar al desbordamiento de sus cauces a zonas pobladas y
de extensas llanuras y planicies con actividad agrícola, ganadera, comercial y
residencial.
Por
lo tanto, señala, 28 departamentos del país con más de 654 municipios
presentaban grave afectación de inundación por el desbordamiento de los ríos
antes mencionados, saturando los suelos y afectando su capacidad de absorción y
drenaje, lo cual genera licuefacción  y en otras zonas de ladera y montaña, se
originaron deslizamientos o avalanchas de grandes proporciones por efecto de
las constantes lluvias. Así mismo, indica que han fallecido 218 personas, hay
246 personas heridas y 1.614.676 personas afectadas. Igualmente, el daño en la
infraestructura pública, privada y comunitaria es crítico, registrando 2.049 viviendas
destruidas, 275.569 viviendas afectadas o averiadas y algunas infraestructuras
de servicios públicos (acueducto, alcantarillado, redes de suministro
eléctrico, vías, entre otros).
Manifiesta,
que un alto porcentaje de hectáreas agrícolas y ganaderas fueron afectadas, lo
cual impactó en la economía de las regiones inundadas y principalmente en el
abastecimiento de alimentos a las personas que habitan estas regiones. De otra
parte, aduce que la acumulación de situaciones críticas de emergencia, antes
mencionadas, superó la capacidad de respuesta en todos los niveles, generando
la necesidad de establecer medidas extraordinarias, como la movilización de
personal y equipos de otras regiones del país hacia las regiones afectadas con
el fin de poder brindar la asistencia  humanitaria requerida, sin embargo, esta
respuesta de apoyo resulto insuficiente frente a la magnitud de los efectos
producidos por el invierno hasta ese momento.
En
consecuencia, considera justificados las consideraciones y los factores que
motivaron la declaratoria de estado de excepción por emergencia económica,
social y ecológica por razón de grave calamidad pública, dados los efectos
impredecibles de la combinación que tuvo la temporada invernal con el fenómeno
frío del pacifico.
3.2.8.
Jorge Enrique Ibáñez Najar.
Se
parte de la base que el supuesto fáctico se hizo presente en el territorio
nacional.
3.3.
Supuesto valorativo.
3.3.1.
Ministerio del Interior y de Justicia.
Al
7 de diciembre, la ola invernal ha afectado a 654 municipios de 28
departamentos y al Distrito Capital. Como consecuencia, hasta el 7 de diciembre
de 2010, habían perdido la vida 206 personas y 337.513 familias han resultado
aquejadas, 275.569 viviendas resultaron averiadas y 20.449 viviendas más fueron
destruidas, por lo cual, 1’614.676 personas habían sido afectadas con el
fenómeno natural; los datos actualizados al 28 de diciembre de 2010 señalan que
los costos humanos habían sido de 301 muertos, 62 desparecidos, 2’217.226
ciudadanos y 457.292 familias resultaron afectadas (registros de la Dirección
de Gestión de Riego de Ministerio del Interior y Justicia), aunque estos datos
varían  a cada instante. Específicamente, el sector agrícola ha sufrido un daño
muy importante toda vez que “de un total nacional de 114.074.970 de
hectáreas, existe un total de inundación interpretada de 1’289.515, sobre un
total de 20’162.743 hectáreas interpretadas (17.7% del total nacional) por el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi”[14]
.
3.3.2.
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
Con
fundamento en información consolidada por la Dirección de Gestión del Riesgo
del Ministerio del Interior y de Justicia, se presenta en forma agregada
información sobre personas que han perdido la vida, desaparecidos, heridos,
personas y familias afectadas, viviendas destruidas y averiadas por cuenta del
fenómeno natural.  Llama la atención que en los documentos se relacionan
eventos calamitosos en 654 municipios y el Distrito Capital de Bogotá, la mayor
parte de ellos con los efectos más graves entre el 1 de octubre y el 7 de
diciembre de 2010. Así mismo, se anexa cuadro comparativo de las afectaciones
de inundaciones de 1993 a 2010, concluyéndose que en el último año se
incrementó en gran manera dicho número respecto de los años de comparación. Así
las cosas, las consecuencias denotadas e invocadas en el decreto permiten desde
un parámetro objetivo, se indica, apreciar la gravedad y valoración realizada
por el Presidente de la República como una grave calamidad pública. Del mismo
modo, la relación de los hechos y la calificación que de los mismos se ha
realizado, revelan los múltiples órdenes protegidos por el artículo 215
constitucional, lo cual explica que la declaratoria de emergencia tenga un
amplio espectro para abarcar los aspectos económicos, sociales y ecológicos
comprometidos.  Así pues, debe concluirse que el decreto declaratorio de
emergencia sometido a control constitucional satisface el denominado
“presupuesto valorativo”.
3.3.3.
Ministerio de Agricultura.
En
materia de tierras, al 16 de diciembre de 2010, las afectaciones en el sector
rural se estiman en 1.324.289 hectáreas inundadas[15].
En materia de impacto pecuario,  al 22 de diciembre, se cuentan en avicultura
300.000 animales muertos, en bovinos 89.247 animales muertos y 1.562.379
animales desplazados [16].
En materia de impacto sanitario y fitosanitario, el ICA ha estimado en
1.500.000 las hectáreas afectadas en cultivos transitorios y permanentes.
Reporta esta institución, que los principales centros productivos y
abastecedores de productos agropecuarios para la seguridad alimentaria se han
visto afectados “generando riesgo de aparición de enfermedades y
proliferación de plagas y vectores que podrían afectar la salud pública y la
sanidad animal y vegetal, así como el normal abastecimiento de los centros de
consumo e incluso el cierre de mercados de exportación, en razón a la
imposibilidad de suministrar alimentos, medicamentos, insumos y asistencia
técnica en los centros agroproductivos afectados”.
3.3.4.
Ministerio de Transporte.
Son
variadas las situaciones críticas que la ola invernal del último trimestre del 2010, ha venido generando con deterioro de la vida familiar, social, económica y espiritual de los
habitantes de vastos sectores del territorio nacional. Las cifras claramente
expresan la configuración aguda de la calamidad pública del país, como la
afectación de 52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a la agricultura, muerte de 30.380 semovientes, el traslado súbito de 1.301.892 animales; la
destrucción de inmuebles, la interrupción de servicios públicos esenciales, las
graves inundaciones, los constantes derrumbes, el desplazamiento de trescientos
mil familias colombianas, la destrucción de la red vial, la destrucción de
diques, acueductos y alcantarillados. Sin embargo, el Decreto no alcanzó a
recoger datos y cifras de hechos catastróficos tales como: la destrucción del
pueblo gramalote en el Norte de Santander, las doce personas sepultadas por el
alud de tierra en el Departamento de Nariño; las inundaciones del sur del
Atlántico con el rompimiento del dique de contención, en la cual se taparon
pueblos como Manatí, Suan, Campo de la Cruz, Santa Lucia y Baranoa; ni las
inundaciones de Córdoba –específicamente de Montería-; ni las inundaciones de
centros agrícolas e industriales del Valle del Cauca, ni el aislamiento de
Cáchira (Norte de Santander), entre otros. Así mismo el invierno ha golpeado
drásticamente los cascos urbanos de noventa y siete municipios del Caribe, así
como a una docena de barrios de diferentes capitales como Santa Marta y
Montería. El número de familias perjudicadas es de doscientas treinta mil, esto
es, más o menos un millón ciento cincuenta mil personas, que han tenido que
abandonar sus casas y enseres porque fueron tragados por las aguas. Igualmente,
según informes de Portafolio, semana.com, El Colombiano y El Espectador, el
invierno ha producido 284 muertos, 277 heridos, 72 desaparecidos, 3.173
viviendas destruidas y 310.351 averiadas, y 2.155.386 damnificados; la región
del Urabá tiene más de 10.000 hectáreas anegadas. La Oficina de Gestión de
Riesgo, a diciembre 23 de 2010, consideró que hay 702 municipios afectados y
los departamentos más castigados son Bolívar, Sucre, Magdalena, Atlántico,
Córdoba, Antioquia, Caldas, Santander, Norte de Santander, Nariño y Chocó.
3.3.5.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
La
perturbación del orden económico, social y ecológico, o la calamidad pública
que da lugar a la declaración del estado de emergencia, son hechos notorios,
palpables por la población colombiana. Para el sector ambiente, agua potable y
saneamiento básico, vivienda y desarrollo territorial, el diagnostico no es
alentador. Las consecuencias generadas al sector vivienda, han traído la
evacuación y desplazamiento de los habitantes de los municipios afectados a
otros lugares, violándose sus derechos fundamentales a la vida y salud, y en
todo caso a gozar de una vivienda digna, por cuanto han perdido sus viviendas o
han quedado en situación de inhabitabilidad o en alto riesgo de derrumbe.
Igualmente, la infraestructura vial y urbana ha resultado gravemente
deteriorada, lo que ha dificultado la atención de las necesidades básicas de
los habitantes, en especial, las reubicaciones y la planeación urbana que debe
ser coordinada por los municipios y distritos para la habilitación de suelo
para viviendas de interés social que ayude a conjurar la grave emergencia en
materia de vivienda. De otra parte, las viviendas averiadas que quedan en pie
están generando actualmente un grave riesgo para la población que habilita en
las áreas aledañas y para los mismos habitantes que no han evacuado, dado que
dichas instalaciones amenazan ruina y su destrucción total podría generar
deslizamientos, derrumbes y catástrofes que intensifican el número de víctimas
y afectaciones materiales. De otra parte, muchos de los afectados no solamente
perdieron su vivienda sino que quedaron en una precaria situación económica,
comprometiendo así la subsistencia misma de sus familias, su salud, educación,
trabajo, entre otros, lo cual podría genera una crisis social, que debe
entenderse con medidas extraordinarias, con el fin de prevenir posibles
alteraciones en el orden público.
Con
relación al sector de agua potable y saneamiento, las afectaciones de la
infraestructura de los servicios públicos domiciliarios de acueducto,
alcantarillado y aseo, muestran afectaciones en 124 municipios de 20
departamentos. Las principales afectaciones reportadas tienen que ver con la
alteración y suspensión en la prestación del servicio de abastecimiento por
daños en las tuberías, rompimiento de carillones y presas para el suministro de
agua, daño de equipos de bombeo, taponamientos, daños en el sistema eléctrico,
daños en las plantas de tratamiento, avería de bocatomas, afectación de
alcantarillados, afectación de acueductos veredales, afectaciones en líneas de
conducción y aducción y obstrucción de bocatomas como consecuencia de
deslizamientos de tierra, avalanchas, inundaciones, crecientes de arroyos,
colapso en el sistema de pozos por inundación, rebose en el sistema de
alcantarillado, desbordamiento de ríos, crecientes en las fuentes abastecedoras
y alta turbiedad de ríos y quebradas, entre otras.  A propósito del sector
ambiente, indica que se han identificado varias afectaciones naturales en
28 departamentos, conforme a reportes realizados por CREPAD´s, CLOPAD´s,
Defensa Civil Colombiana, Cruz Roja Colombiana, Sistema de Bomberos y reporte
de autoridades ambientales competentes. De esta forma, las principales
afectaciones consisten en pérdida de biodiversidad, pérdida de cobertura
vegetal, aumento de los procesos de sedimentación, perdida de la calidad de
agua, desestabilización de taludes, taponamientos de cauce de agua, cambios
geomorfológicos, cambio de curso de fuentes hídricas, cambio de uso del suelo e
incremento en el arrastre de sedimento como consecuencia de vendavales,
deslizamientos, avalanchas, granizadas, inundaciones, tormentas eléctricas y
tornados.
3.3.6.
Defensoría del Pueblo.
En
relación con el presupuesto valorativo, esos fenómenos naturales perturbaron,
están perturbando y amenazan perturbar de manera grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país.  No se trata de un peligro eventual o remoto sino
de un riesgo efectivo que puede nuevamente materializarse en cualquier
momento.
3.3.7.
Jorge Enrique Ibáñez Najar.
Partiendo
de los antecedentes del Estado de Emergencia y de las veces que dicho estado de
excepción se ha utilizado, los hechos descritos en el Decreto 4580 de 2010
constituyen grave calamidad pública con un impacto severo de los ordenes
económico, social y ecológico, lo cual habilita al Gobierno Nacional para, de
conformidad con lo previsto en el artículo 215 de la Constitución Política,
declarar el Estado de Emergencia. Tal declaración se ajusta a las previsiones
contenidas en la Constitución Política y en la ley 137 de 1994, Estatutaria de
los Estados de Excepción, y tiene por objeto la adopción de medidas
legislativas para afrontar la crisis humanitaria derivada del desastre natural
que se ha constituido en una grave calamidad pública y en la afectación de los
ordenes económico, social y ecológico con el fin de impedir la vulneración de
los derechos humanos.
3.4.
Insuficiencia de las facultades ordinarias.
3.4.1.
Ministerio del Interior y de Justicia.
Ante
la  intensidad de la temporada de lluvias, el Ministerio del Interior y de
Justicia solicitó y obtuvo, en dos oportunidades, la asignación de recursos
adicionales con cargo al Fondo de Compensación Interministerial, para que el
Fondo Nacional de Calamidades pudiera atender compromisos “por hechos
sobrevivientes e imprevistos generados en el territorio nacional en el primer
semestre (solicitud de 15.000.000.000) y por hechos sobrevivientes e
imprevistos generados en el territorio nacional por la temporada invernal
(solicitud por $27.000.000.000)… Todos estos recursos fueron ejecutados”[17].
Adicional a lo anterior, el Sistema Nacional de Atención de Desastres junto
con el Ministerio de Educación, han suscrito múltiples convenios con el
propósito de atender las escuelas afectadas en 25 municipios y 11
departamentos; con el sistema general de regalías se gestionaron 55 proyectos
en 52 municipios de 19 departamentos; el Ministerio de Ambiente adelantó la
construcción de 900 viviendas. “El SNAPD dispuso, durante el año 2010, de un
total de más de $540.000.000.000 para el fortalecimiento y atención de
desastres. Para atender las necesidades originadas en la ola invernal 2010, los
recursos disponibles eran de algo más de $300.000.000.000”[18].
Con los recursos asignados para la atención y rehabilitación  de las zonas
afectadas por la temporada de lluvias, el SNAPD ha desarrollado programas de:
alertas tempranas, asistencia humanitaria, administración y manejo de
albergues, agua potable y saneamiento básico, salud integral, control y
vigilancia epidemiológica, recuperación de vivienda, incentivos al sector
agropecuario por afectaciones en cultivos y semovientes bovinos, reactivación
económica de la zona, educación, infraestructura vial y obras de emergencia[19].
A
pesar de todos los esfuerzos que ha hecho el gobierno para conjurar la situación,
esta desbordo ampliamente las facultades que tenía. “El gobierno carece de
facultades presupuestales para disponer de los recursos presupuestales
necesarios para hacer frente a esta calamidad , tarea que exige, además,
disponer de una serie de instrumentos que permitan, con la mayor cantidad
posible, atender la situación, resolver el problema de vivienda de las personas
afectadas, solucionar problemas de servicios públicos, agua potable,
saneamiento básica, reconstrucción de vías, para lo cual se requiere tomar
medidas en materia presupuestal, crediticia, fiscal, ambiental, etc”[20].
Por todo ello el gobierno se vio obligado, por medio del Decreto 4597 del 7 de
diciembre de 2010, a declarar la situación de desastre nacional en el
territorio colombiano ya que “resultaban insuficientes las facultades
gubernamentales ordinarias para la adopción de las medidas legislativas
necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[21].
3.4.2.
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[22].
El
Sistema Nacional de atención y prevención de desastres, previo a la
declaratoria de emergencia, desplegó y agotó las herramientas a su alcance para
tratar de conjurar la extraordinaria y grave situación presentada en el año
2010 como consecuencia de las lluvias ocasionadas por el fenómeno de la Niña.
Así, se procedió a:  (i) hacer traslados presupuestales para incrementar los
recursos disponibles del fondo nacional de calamidades (decreto 1547 de 1984);
(ii) se acudió a decretar situaciones de calamidad en ejercicio de las
atribuciones previstas para la actual dirección de gestión de riesgo de
conformidad con el art. 38 del decreto 919 de 1989 , hasta hacerla efectiva en
el ámbito nacional a través de la resolución No 573 de 2010, (iii) se adoptó
por la dirección de gestión del riesgo del Ministerio del Interior y de
Justicia el plan de acción interinstitucional para enfrentar los impactos del
fenómeno de la Niña.  Así mismo el Gobierno Nacional con fundamento en lo
previsto por el artículo 18 del mencionado decreto ley 919 expidió el Decreto
4579 de 2010 mediante el cual declaró en todo el territorio nacional la
situación de desastre, con lo cual hizo regir los regímenes especiales allí
previstos, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 24 del citado
decreto ley.
No
obstante lo anterior, advertida la insuficiencia  de las facultades ordinarias
para hacer frente a la crisis, el Presidente de la República en forma paralela
expidió el decreto 4580 de 2010.  Puede advertirse que el Presidente no aplicó
un simple criterio de eficacia al momento de evaluar la procedencia de la
declaración de emergencia sino que observó el principio de subsidiaridad. En
esa línea, el decreto advirtió la necesidad de adoptar las medidas de rango
legal que permitieran asegurar la atención de las emergencia en diferentes
frentes que se pueden agrupar en: (i) disposición de recursos presupuestales,
diseño de otras fuentes de financiación y mecanismos para asegurar la eficiente
gestión de los mismos, pues las entidades públicas con responsabilidades en la
materia habían para entonces copado sus capacidades;  (ii) mecanismos que
permitan en forma ágil el acceso al suelo para reubicación de grupos
poblacionales afectados y otros en riesgo inminente; (iii) facilitación de
acceso a medios y adopción de medidas excepcionales necesarias para garantizar
el acceso a los mismos, la salvaguarda de derechos y la atención de la
emergencia.[23]
Así
las cosas, el juicio sobre la insuficiencia de las atribuciones ordinarias para
la atención de la emergencia no es resultado de una caprichosa apreciación del
Presidente de la República y, en lugar de ello, que las medidas que se
anunciaron en el decreto declaratorio del estado de emergencia, y las que
efectivamente se han adoptado exigen su implementación a través de normas de
rango legal.
3.4.3.
Ministerio de Agricultura.
El
requisito de imposibilidad de conjuración mediante atribuciones ordinarias
también se halla acreditado, ya que el Gobierno se encontraba atendiendo las
consecuencias del Fenómeno de la Niña por medio del Sistema Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres antes de la expedición del mencionado
decreto. El 18 de noviembre de 2010 “la Dirección de Gestión del Riesgo del
Ministerio del Interior y de Justicia expidió la Resolución 573 mediante la
cual declaró la situación de calamidad pública y dispuso, con base en el Plan
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, la puesta en marcha de
medidas ordinarias como el Plan Acción Específico para el manejo de la
situación declarada, el cual sería obligatorio para las entidades públicas y
privadas que contribuirían a su ejecución” de acuerdo a lo estipulado en el
Decreto No. 919 de 1989. Tal es “el marco legal ordinario con el cual cuenta
el ejecutivo para la Prevención y Atención de Desastres que le permite un
margen de acción con cierto ‘carácter especial’. No obstante, estos
instrumentos legales no permiten recaudar los recursos, ni adoptar las medidas
en materia tributaria, presupuestal, fiscal, contractual, institucional, y en
general del orden legal, que se necesitan para conjurar la crisis.
3.4.4.
Ministerio de Transporte.
Es
prioridad del Estado colombiano realizar un plan de reconstrucción, dado que
más de trescientas carreteras del país presentan inconvenientes por la ola
invernal; según informe de la Dirección de Transito y Trasporte de la Policía
Nacional, se ha dado el cierre total de cuarenta y siete vías y doscientos
cincuenta y dos pasos restringidos. El Sistema Nacional de Prevención y
Atención de Desastres no da abasto con sus recursos para atender la magnitud
del desastre nacional y el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital de la
vigencia 2010, resulta insuficiente. Así, mediante las facultades ordinarias no
es posible conjurar la crisis ni los efectos dañosos; es necesaria la
adquisición de recursos desde el presupuesto nacional, la deuda externa y a
través de la adopción de medidas tributarias que sean la fuente de los mismos,
para la reconstrucción del país en su red vial, en sus obras de
infraestructura, la reconstrucción de viviendas, la reubicación de habitantes,
la garantía de salud, drogas, atención de epidemias, la compensación de los
damnificados económicos, la indemnización para dar lugar a las expropiaciones
necesarias con fines de vivienda social y los recursos para garantizar los
sistemas de coordinación y atención de desastres.
3.4.5.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
La
declaratoria de emergencia no puede ser conjurada mediante el uso de las atribuciones
ordinarias de las autoridades estatales, dado que la magnitud de los hechos. El
sector Ambiente, Agua Potable y Saneamiento Básico, Vivienda y Desarrollo
Territorial, no contó con recursos suficientes para atender la grave situación
de emergencia. Lo anterior por cuanto los recursos ejecutados en vigencia
fiscal 2010 destinados a conjurar la crisis e impedir la extensión de los
efectos, supera en varias cifras los recursos estimados para conjurar la
crisis. Por ejemplo, en el sector vivienda, en la fase de rehabilitación, se
estima que cerca de 64.345 viviendas urbanas afectadas deben ser reubicadas, y
el restante 75% (244.034) se pueden reparar en el sitio; se estima que el costo
promedio de reubicación de cada vivienda es de 32 millones de pesos, lo cual
arroja un total en fase II de $1.029.516 millones en 2010. En la fase de
prevención y reconstrucción, los costos asociados serian: el costo de
reasentamiento de los restantes 32.172 viviendas, el cual se estima en
$1.029.516 millones de 2010, con un valor individual de las soluciones de $32
millones. Asimismo, el costo estimado para rehabilitación de los sistemas de
acueducto y alcantarillado asciende a $146.000 millones, calculados con base en
información recolectada por el Grupo de Riesgo del MAVDT quien calculó que en
promedio se deben asignar $192 millones por municipio más el valor de
mantenimiento del 30% de las redes afectadas, entre otras. Y en el sector
ambiente, se requiere para garantizar la operación de la red hidrometeorológica
del país y el servicio de pronósticos y alertas y la operación optima de los
sistemas de monitoreo e información que sean incorporados al presupuesto de
inversión del IDEAM $1.000 millones adicionales. De otra parte, para garantizar
la recuperación de las estaciones que fueron afectadas por las inundaciones,
así como el mantenimiento mínimo de la red de estaciones hidrometeorológicas,
se necesitan $600 millones adicionales.
3.4.6.
Defensoría del Pueblo.
En
relación con el juicio de suficiencia, si bien el Gobierno Nacional tiene un
alto margen de maniobra para determinar el grado de eficacia y eficiencia de
los medios normativos ordinarios para enfrentar la crisis como la acaecida en
Colombia, se estima que cualquier medida extraordinaria no sobra para conjurar
la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
3.4.7.
Jorge Enrique Ibáñez Najar.
Insiste
en que el Gobierno Nacional cumplió con los presupuestos exigidos tanto por la
Constitución como en la jurisprudencia constitucional.
4. Intervenciones que solicitan la declaratoria de
inexequibilidad del Decreto 4580 de 2010.
4.1.
Intervención de Miguel Ángel Enciso Pava[24].
(i)
Es inconstitucional  haber declarado en el año calendario 2010 el estado de
emergencia económica para tener vigencia en el año calendario 2011: el año 2010
concluyó el 31 de diciembre, día hasta el cual podía llegar la vigencia de los
noventa días ´del estado decretado; por lo tanto, al sobrepasar la fecha se
invadió la órbita propia del año calendario 2011, y las facultades
extraordinarias propias del estado de emergencia declarado en el 2010 no podían
ejercerse en el año calendario 2011 pues resultaban inconstitucionales.  Por
ende, el decreto es inexequible por cuanto se declaró un estado de emergencia
para dos años calendarios diferentes configurando un año calendario y un estado
de emergencia no previstos en el art. 215 constitucional.  (ii) Las lluvias,
cualquiera sea su volumen e intensidad, corresponde a un fenómeno milenario
cuya ocurrencia resulta necesaria para que pueda existir vida en el planeta.
(iii) Todas las entidades ambientales que hacen parte del Estado debieron
prever los sucesos acaecidos con el fenómeno de la Niña. (iv) Las medidas
planteadas por el decreto son de la órbita legislativa del Congreso de la
República y por lo tanto debieron someterse a éste en sesiones ordinarias.  (v)
La lluvia y el fenómeno de la Niña no son la causa de las calamidades
referidas, sino la improvisación y mala adecuación de las correspondientes
infraestructuras.
4.2.
Intervención del señor Juan Manuel Mendoza Quiñones[25]
Es
necesario que se haga justicia y que lo que nuestra Constitución reza como
daños antijurídicos imputables, causado por la acción o la omisión de las
autoridades públicas se haga cumplir repitiendo contra las autoridades
responsables. Muchos damnificados quedarán sin atención y otros vivos saldrán
con lo que a aquellos les correspondía, ya que no hay censo de los que hoy son
damnificados, mucho menos de sus propiedades, ni sembrados, ni animales, ni
objetos personales, ni enseres. El Estado colombiano debe suspender gastos
inútiles e innecesarios, contratos que no son urgencia manifiesta, puestos
inútiles, gastos de representación; así como velar porque entidades como la
Contraloría ejerciten control de los funcionarios. En virtud de lo anterior,
debe estudiarse nuevamente la Ley 789 de diciembre de 2002, ya que día a día,
entierra más el empleo digno, como lo han hecho las inundaciones. El invierno
perpetua los problemas económicos, los daños que en el rió Magdalena se causan
como consecuencia de las toneladas de basura que botan. Afirma que en Colombia
no ha existido ningún organismo para la prevención de desastres, por lo cual
siempre se espera hasta la hora del desastre para actuar.
5.
Pruebas decretadas por la Corte.
A
través de auto de trece (13) de diciembre del 2010 el Magistrado Sustanciador
avocó el conocimiento del proceso de la referencia, decretó la práctica de
pruebas. A continuación se señalará  la prueba decretada y posteriormente los
documentos aportados. Las pruebas y documentos allegados al presente expediente
son anexos de la presente sentencia.
5.1.
¿Cuál ha sido la evolución del último fenómeno de la Niña en Colombia?  Para
tal efecto, se solicita se alleguen los soportes correspondientes.
Se allegó
documento elaborado por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambientales – IDEAM-.  [26]
5.2.
¿Cuál ha sido la magnitud de las precipitaciones, como resultado del fenómeno
de la Niña, durante los últimos 5 años?  Para este efecto, se solicita se
allegue cuadro comparativo preciso donde se establezca la información por meses
con los soportes correspondientes.
Para
tal efecto se allega documento elaborado por el Instituto de Hidrología,
Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM-[27].
Para denotar la magnitud de las precipitaciones como resultado del fenómeno de la
Niña, durante los últimos cinco (5) años se discrimina la información por
regiones del país- Región Caribe, Andina y Pacífica (se anexan mapas que describen las alteraciones presentadas en
los regímenes de precipitación y los cuales son parte integral de esta
providencia)[28],
se señala el comportamiento de los niveles de los principales ríos del
territorio nacional en el año 2010 comparado con los valores históricos y se
adjuntan unos cuadros contentivos de los valores totales mensuales de
precipitación para el periodo 2005-2010 e índices de precipitación (I%) para el
año 2010.[29]
5.3.
Preséntese el índice Multivariado ENSO-MEI, el cual estima la intensidad del
fenómeno de la Niña, durante los últimos 5 años.  Para este efecto, se solicita
se allegue cuadro comparativo preciso donde se establezca la información por
meses con los soportes correspondientes.
Al
respecto se adjunta documento realizado por el IDEAM y se anexan cuadros con
base en el  índice MEI.
5.4.
¿Cuáles son los pronósticos de precipitaciones del próximo año? Se solicita se
allegue soportes de dichos vaticinios.
Se
allegan documentos efectuados por el IDEAM donde se proyecta el comportamiento
esperado de la precipitación para las diferentes regiones naturales del país y
durante el periodo comprendido entre diciembre de 2010 y mayo 2011.
5.5.
¿Cuál es el número de damnificados por regiones como consecuencia del actual
fenómeno de la Niña?  Para este efecto, se solicita se allegue cuadro donde se
discrimine la región y se detalle en qué consiste el perjuicio causado y  los
soportes de dichas aseveraciones.
El
Director Administrativo del Departamento Administrativo de la Presidencia  de la
República señala en su escrito, que la Directora de la Dirección de Gestión del
Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia en documento que se anexa[30]
certificó que de acuerdo con la información recogida directamente por dicha
dependencia y la que fuera remitida por varios ministerios “para el 6 de
diciembre de 2010, como consecuencia de la ola invernal de este año, habían
perdido la vida más de 200 personas, desaparecido más de 120, resultado heridas
cerca de 250 y había 337.513 familias afectadas, 2.049 viviendas destruidas y
275.569 viviendas averiadas en 654 municipios de Colombia, presentándose un
total aproximado de 1.614.676 personas afectadas por el fenómeno de la Niña”.
Para tal efecto se acompaña un informe[31]
elaborado por la Dirección de Gestión del Riesgo en el cual se hace una
descripción de las diferentes situaciones  sufridas por la población,
precisando entre otros aspectos los siguientes:  fecha, departamento,
municipio, evento ( inundación, deslizamiento, tormenta, vendaval, granizadas,
erosión, avalancha) , así como también el tipo de afectación presentada, estos
es:  personas fallecidas, heridas, desaparecidas, personas afectadas, familias,
viviendas destruidas y viviendas averiadas.
5.6.
Indique las consecuencias del fenómeno de la Niña.  Para tal efecto, se
solicita se especifique mediante un cuadro la afectación a sectores como la
salud, la educación, los recursos naturales, la agricultura, la ganadería y la
infraestructura, y  se allegue los soportes de dichas aseveraciones.
En
la certificación[32]
que se adjunta por el Director Administrativo ya mencionado y suscrita por la
Directora de la Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia,
también se afirma que como consecuencia del fenómeno de la Niña han resultado
afectados 52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a la agricultura, más otras extensiones destinadas a la ganadería, el daño de distritos de riego, la
muerte de 30.380 semovientes y el traslado o migración de 1.301.892 animales.
Que la red vial ha resultado afectada y por lo tanto ha sido necesario proceder
a cierres totales de vías en más de 30 sitios, y cierres o pasos restringidos
en más de 80. Igualmente se han presentado fallas en diques, obras de
contención, acueductos, alcantarillados. Algunos municipios, incluso, se
encuentran aislados como consecuencia de estos eventos.  Se certifica también
que más de 500 establecimientos educativos en 18 departamentos y 150 municipios
se han visto seriamente afectados por la ola invernal.  Que los más afectados
como consecuencia de la situación descrita han sido los habitantes de las zonas
rurales, dentro de los cuales se encuentran poblaciones indígenas y
afrodescendientes, que han visto gravemente deterioradas sus precarias
condiciones de vida.  Que igualmente se han visto afectados, con pérdidas de
materiales y humanas, los asentamientos humanos informales ubicados en suelo
urbano, dentro de los cuales se encuentra la población en situación de
desplazamiento y población vulnerable, principalmente.  Que de acuerdo a lo
expuesto hay grandes necesidades de atención en materia alimentaria, de agua,
de saneamiento, protección, albergues, educación en emergencia y salud.
Específicamente,
el Director Administrativo del Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República informa respecto de los sectores de Educación, transporte y
ambiente.
5.7.
¿Cuál era el monto de los recursos con que se contaba en el año 2010 para
conjurar una posible crisis e impedir la extensión de sus efecto?  Para lo
anterior, se solicita se alleguen los soportes necesarios y se acompañen los
estudios o soportes que  llevaron a concluir que dichos recursos resultaban  insuficientes
para conjurar la crisis.
Se
allegó documento del Director General del Departamento Nacional de Planeación.[33]
5.8.
¿Cuál es el monto de los recursos que se estima necesarios para conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos? Para tal efecto, se solicita se
alleguen los soportes necesarios.
Documento
del Director del Departamento Nacional de Planeación[34]
5.9.
¿Cuál es el monto de los recursos adquiridos por deuda pública para financiar
los proyectos dirigidos a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos?  Para lo anterior, se solicita se alleguen los soportes
indispensables.
Documento
del Director del Departamento Nacional de Planeación[35]
6. Concepto de Procurador
General de la Nación[36].
6.1. Revisión formal del
Decreto 4580 de 2010.
Bajo
los parámetros constitucionales, y conforme a los medios de prueba que aparecen
en el expediente, se encuentra que: (i) el estado de emergencia social fue
declarado por medio de la expedición del Decreto 4580 del 7 de diciembre de
2010; (ii) en sus motivaciones se alude a la calamidad pública que se vive en
muchas regiones de la República de Colombia, como consecuencia de las intensas
e inusuales lluvias causadas por el fenómeno climático conocido en los medios
científicos como “La Niña”, percibido como un evento de fuerza mayor de
carácter incontrolable e irresistible; (iii) el referido decreto tiene la firma
del Presidente de la República y de todos los ministros; (iv) la declaración se
hace por el término de 30 días; (v) en el antedicho término el Gobierno
ejercerá sus facultades legislativas extraordinarias; y (vi) la declaratoria
del estado excepcional que se revisa estableció su vigencia en todo el
territorio.
También
se cumplió con el aviso a los Estados Parte de la Convención Americana de
Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[37]
por medio de comunicaciones por Presidente de la República el 14 de diciembre
de 2010; no obstante haberse hecho la remisión el 14 de diciembre de 2010 y no
el día siguiente a la declaratoria del estado de emergencia, por cuanto la
falta de precisión temporal no constituye vicio de inconstitucionalidad que
invalide la declaratoria de estado de excepción que se analiza, ya que las
comunicaciones que se deben enviar a la ONU y OEA son “trámites
eminentemente administrativos”, establecidos en la ley, que no inciden en
las obligaciones internacionales asumidas por la República, entre las cuales
están las de proteger y garantizar los derechos humanos y las libertades de las
personas en situaciones excepcionales de legislación y gobierno; otra es la
situación de las obligaciones adquiridas por la República respecto de los
artículos 4° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 27 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, los cuales se refieren a limitaciones
o suspensiones concretas de derechos humanos durante el ejercicio de las
facultades que le confiere al Gobierno Nacional la declaratoria del estado de
excepción, lo cual no es objeto de análisis en el presente caso. Lo expuesto
significa que en lo formal la declaratoria de emergencia social se ajusta a lo
prescrito al respecto en la Constitución Política.
6.2.
Connotación constitucional de la declaratoria del estado de emergencia
económica, social, ecológica, o por grave calamidad pública.
Los
decretos legislativos dictados al amparo del presente estado de excepción
tienen el carácter de legislación permanente, salvo, según lo precisa la Corte
en la Sentencia C-224 de 2009, los de carácter tributario y penal. Esta
circunstancia genera el riesgo de que se abuse de esa competencia o de que ella
sea objeto de una desviación de poder. Es por ello que el control de los
estados de emergencia y de los decretos dictados a su amparo debe ser riguroso,
tanto en lo político, lo cual corresponde al Congreso de la República, como en
lo jurídico, tarea que es propia de la Corte Constitucional. Por las razones
anteriores, la declaración de un estado de emergencia por razones económicas,
sociales, ecológicas o que constituyan grave calamidad pública, es de carácter
excepcional, y sus prórrogas deben ser excepcionalísimas, porque tanto el
primero como las segundas comprometen el principios democrático y la
representación popular. Los controles político y judicial de ambos deben ser
rigurosos y ejercerse de manera oportuna, para prevenir o remediar las
eventuales vulneraciones que puedan cometerse.
6.3.
Revisión material del Decreto 4580 de 2010.
El
control material o de fondo de los decretos que declaran el estado de
emergencia social, económica, ecológica, o por grave calamidad pública, debe
ejercerse de manera precisa y estricta, conforme a dos parámetros de
constitucionalidad, a saber: (i) que se trate de hechos sobrevinientes, propios
de circunstancias extraordinarias, que hagan imposible mantener la normalidad
mediante los poderes ordinarios; y (ii) que tales hechos perturben o amenacen
con perturbar, de manera grave e inminente, el orden económico, social o
ecológico del país, o que los mismos constituyan grave calamidad pública. A su
vez, los hechos sobrevinientes que perturben o amenacen perturbar, de forma
grave e inminente el orden económico, social o ecológico del país, o
constituyan grave calamidad pública, deben ser perceptibles de manera objetiva
y no corresponder a una mera consideración subjetiva. Bajo los anteriores
parámetros, es menester advertir que los hechos por los cuales el Gobierno
Nacional decreta el estado de emergencia bajo examen, no se refieren a eventos
que pueden dar lugar a la declaratoria del estado de guerra exterior o de conmoción
interior.
En
cuanto a los presupuestos fácticos que sustentan la declaratoria del estado de
excepción, puede decirse que se empezaron a manifestar de manera notoria en
todo el territorio nacional en el mes de noviembre de 2010. Entre lo acaecido,
puede destacarse la destrucción total y parcial de varias vías, en especial en
el Departamento de Santander; el hundimiento del casco urbano de municipios
enteros, como el caso de Gramalote en el Departamento de Norte de Santander; el
deslizamiento de tierras que afectó y sigue afectando a más de 575 municipios,
como ocurrió en Bello en el Departamento de Antioquia, con un saldo de 25
personas muertas y más de 100 personas desaparecidas; el desbordamiento de los
ríos, en especial del río Atrato, del río Cauca y del río Magdalena y sus
afluentes, cuyo caudal desbordó sus cauces, rompió el canal del Dique, e inundó
50.000 hectáreas de tierras en varios municipios del sur del Departamento del
Atlántico y buena parte de los Departamentos de Chocó, Cauca, Valle del Cauca,
Bolívar, Magdalena y Córdoba. Dentro de los datos suministrados por el Gobierno
Nacional, a través de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del
Interior y de Justicia, sobre la temporada invernal del año 2010, contabilizada
a partir del 6 de abril, para que obren en el presente proceso, se tiene que
durante los meses de noviembre y diciembre el impacto en el país fue mucho
mayor que en el resto del año, con excepción de los Departamentos de Amazonas,
Caquetá, Guaviare y Putumayo, en los cuales no hubo mayores problemas durante
esos meses. Enseguida se citan algunos datos para percibir la magnitud del
impacto de la ola invernal en la época de crisis, que no tiene parangón con lo
sucedido en los meses anteriores[38]
Las
consecuencias en materia de salud pública, educación primaria y secundaria,
servicios públicos, vivienda[39],
infraestructura y transporte desbordaron la capacidad de acción ordinaria del
Gobierno Nacional, dada la magnitud de las mismas, como se puede observar en
los informes que prepararon las diferentes carteras ministeriales para efectos
de servir de soporte fáctico de la declaratoria del estado de excepción, los
cuales obran en el presente proceso[40].
Lo anterior, sin contar con las acciones que se deben implementar para la
recuperación económica de las regiones afectadas.
Los
hechos referidos tienen el carácter de sobrevinientes debido a que son la
consecuencia de un fenómeno climático natural conocido científicamente como “La
Niña”, expresión fría de oscilaciones climáticas globales cuyas
consecuencias son imprevisibles, incontrolables e irresistibles para la región
geográfica que las viva[41],
debido a que, si bien el fenómeno en sí mismo es predecible, existe
incertidumbre con respecto a la intensidad del mismo[42].
El informe del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
–IDEAM- allegado al presente proceso muestra científicamente la incidencia del
fenómeno climático a través del comportamiento de la precipitación entre los
meses de julio a diciembre de 2010, y el comportamiento de los niveles de los
ríos Magdalena, Cauca y Atrato para los mismos meses. En este informe se
concluye:
Como consecuencia del fenómeno de La Niña 2010,
durante el período mencionado, se han registrado volúmenes inusitados de
precipitación que han superado ampliamente los valores “normales” o “usuales”
para la época, al punto que el Índice de Precipitación, (indicador que utiliza
el IDEAM, para calificar las lluvias ocurridas en un mes como “normales”,
“excesivas” o “deficitarias”), mostró valores de 200, 300, 500 o más, indicando
que en algunos lugares de la geografía nacional las lluvias fueron dos, tres,
cinco o más veces las esperadas para la época.
De
otra parte, los hechos por los cuales se declaró el estado de emergencia, que
en sí mismos constituyen calamidad pública, a su vez han perturbado y amenazan
con perturbar, en forma grave e inminente, el orden económico, social y
ecológico del país. En lo económico, además de requerirse ingentes recursos
públicos extraordinarios de manera inmediata para solucionar los problemas de
infraestructura y de atención humanitaria, es previsible un aumento en el costo
de vida, como consecuencia de la escasez de alimentos y de materias primas. En
lo social, es menester atender y resolver problemas de desplazamiento de
personas, de salubridad pública y de recuperación de tierras, bienes y
actividades agropecuarias. En lo ecológico, los deslizamientos de tierra y las
inundaciones de extensas regiones están amenazando ecosistemas, lo cual reclama
una intervención técnica urgente, con los costos que esto implica.
Las
circunstancias que obligaron al Gobierno Nacional a decretar el estado
excepcional han tenido un inusitado e inmediato impacto en la realidad nacional,
al extremo de desbordar el control y la capacidad de solución propios de los
poderes ordinarios del Estado. Fue muy poco lo que el Gobierno Nacional pudo
hacer de manera eficaz y efectiva antes de declarar el estado de emergencia
para enfrentar la ola invernal. Los recursos con los que contaban las entidades
públicas fueron insuficientes. También lo fue el acudir a la comunidad
internacional para obtener apoyo. En materia de recursos públicos, ni siquiera
los tres traslados presupuestales del Fondo de Compensación Interministerial al
Fondo Nacional de Calamidades para atender eventos naturales sobrevinientes e
imprevistos relacionados con los fenómenos invernales[43]
fueron suficientes.
Se
concluye que el Gobierno decretó el estado de emergencia para responder en
forma exclusiva, precisa y adecuada a una notoria calamidad pública nacional,
causada por un fenómeno climático global, cuyas devastadoras consecuencias
fueron sobrevinientes e irresistibles. Estas consecuencias perturbaron y
amenazan con seguir perturbando, en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país. Ante ellas, se hace imposible mantener la
normalidad mediante el empleo de los poderes ordinarios, por lo cual el
Ministerio Público solicitará a la Corte que declare ajustado al orden
constitucional el decreto que declara el estado de excepción aquí analizado.
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
1.1.
Competencia general respecto de los estados de excepción.
De
conformidad con lo señalado por los artículos 214.6 y 241.7 de la Constitución
Política esta Corporación es competente para conocer de la constitucionalidad
del Decreto 4580 de 7 de diciembre de 2010, “Por el cual se declara el
estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad
pública”.
1.2.
Competencia específica sobre el decreto de declaración del estado de excepción.
1.2.1.
Naturaleza del decreto de declaración.
Los
artículos 214.6 y 241.7 de la Constitución Política aluden explícitamente a “decretos
legislativos”, esto es, con fuerza de ley. Por su contenido material, el
acto de declaración de un estado de excepción -de guerra exterior, de conmoción
interior o de emergencia- no encuadra en el tipo de normas jurídicas expedidas
para derogar o modificar leyes preexistentes, como ocurre con los decretos de
desarrollo expedidos su amparo. No obstante, en un estado de derecho no pueden
existir actos del poder público exentos de control, como una garantía del
sometimiento efectivo de las autoridades y los ciudadanos al orden jurídico y
en guarda de la supremacía de la Constitución. Con razón mayor, si se trata de
aquel acto mediante el cual el titular de la rama ejecutivo se habilita
temporalmente como Legislador, esto es, se inviste de poder legislativo. Por
eso, la jurisprudencia constitucional ha reiterado el control jurisdiccional
integral que le corresponde ejercer sobre los decretos declaratorios de los
estados de excepción.
1.2.2.
Jurisprudencia constitucional.
1.2.2.1.
En ejercicio de las funciones de juez de constitucionalidad de las leyes y los
decretos legislativos, la Corte Suprema de Justicia consideraba que la
evaluación del orden público era una competencia completamente discrecional del
Presidente de la República, por tratarse de típicos ‘actos políticos’, en la
medida en que se trataba de la valoración de situaciones que escapaban al
control jurisdiccional, razón por la cual el control judicial de las
declaratorias del estado de sitio -hoy estado de conmoción interior- era solo
formal. Tal fue la línea tradicional de su jurisprudencia. Posteriormente, la
misma Corte Suprema, al tiempo que mantenía el control formal de las
declaratorias de estado de sitio, realizó unos desarrollos jurisprudenciales
estrictos en relación con el juicio de constitucionalidad de los decretos
legislativos de ejercicio de las facultades extraordinarias, recabando en la
conexidad de sus medidas con los hechos que habían ocasionado la emergencia.
Finalmente, luego de la expedición de la Constitución Política de 1991, se
entendió que en un Estado Social de Derecho es imposible que existan actos
emanadas por los órganos del Estado sin que existan controles sobre ellos.  En
otras palabras, y basados en la Constitución y su interpretación sistemática,
lo cierto es que no pueden existir al interior de un Estado de Derecho[44]
actos arbitrarios o desprovistos de control por parte de los órganos que
detentan el poder.  Ahora bien, específicamente  y en relación con las
declaratorias de emergencia, luego de la sentencia C-004 de 1992, la Corte
Constitucional realiza el control formal y material de éstas.
1.2.2.2.
La sentencia C-004 de 1992 es paradigmática. Allí la Corte sostiene que, en
general, el control del Congreso y de la Corte Constitucional tiene como objeto
preservar los principios esenciales del ordenamiento amenazado, sin que uno
excluya al otro, siendo el primero eminente político y el segundo estrictamente
jurídico. Específicamente el control judicial adelantado por la Corte
Constitucional se erige como un límite a la discrecionalidad del Presidente de la
República, consistiendo en la verificación del presupuesto objetivo que motiva
la declaratoria de emergencia. El presupuesto objetivo, como se explicará a
continuación, se refiere a la constatación de la existencia de los hechos
sobrevinientes que generen una grave perturbación del orden social económico y
ecológico, o amenacen con provocarla, sin que esta pueda ser enfrentada a
través de los mecanismos ordinarios del Estado.
1.2.2.3.
En este sentido, con base en la Constitución y en la jurisprudencia
constitucional esta Corte reivindica su competencia para analizar los motivos
que presenta el Ejecutivo para declarar el estado de excepción. Esto supone la
necesidad de “interpretar los hechos presentados por el Presidente y decidir
si aquellos merecen o justifican un tratamiento excepcional”[45].
Se trata de un control judicial más no político, en la medida en la que, a partir
de los principios indeterminados plasmados en la Constitución, analiza la
declaratoria y los decretos legislativos que la desarrollan, a la luz de los
parámetros fijados por la Constitución, sin incurrir en juicios de oportunidad
o conveniencia, más propios -que no exclusivos- del debate político.
1.2.2.4.
El control constitucional formal y material de la declaratoria de emergencia y
de los decretos de desarrollo de la misma, surge del imperativo de preservar la
supremacía de la Constitución, tal y como lo precisa la sentencia C-004 de 1992
en los siguientes términos:
“…el ejercicio de un control integral sobre los actos
de los poderes constituidos asegura la primacía de la Constitución como Norma
de Normas que manda la regla 4a. del Estatuto Máximo y la misión confiada a su
guardiana de preservar su "supremacía e integridad" por el
constituyente en el artículo 215 superior. Si el Gobierno decreta la emergencia
sin que existan hechos SOBREVINIENTES, GRAVES O INMINENTES que perturben el
orden económico, social o ecológico o amenacen perturbarlo, NO ESTA ACASO
VIOLANDO LA INTEGRIDAD DE LA CONSTITUCION?. Un decreto con esas características
sería abiertamente inconstitucional y no tendría razón de ser que ello no
pudiera establecerse por el órgano creado para tal fin,  esto es, la Corte
Constitucional. Si así no se hiciere, se estaría violando la integridad de la
Constitución por la misma entidad a la cual le fue confiada su guarda.
Dicho de otro modo, si la Corte elude el control
material de los decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría
que las facultades del Presidente de la República en esta materia serían
supraconstitucionales. Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad
inconstitucional del Ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el
imperio del Estatuto Supremo.
La voluntad del constituyente a este respecto, se
pone así mismo de resalto, si se armoniza el precepto mencionado, con la
expresión inequívoca empleada en la primera parte del artículo 241 en comento,
según la cual a la Corte le corresponde la guarda de la "integridad"
y de la "supremacía" de la Constitución. No cabe duda que si un acto
del Ejecutivo, - como sería el caso del decreto que constituye el supuesto
hipotético materia de esta glosa, - pudiera por razón de su motivación violar
impunemente la Constitución del Estado, ya no estaría la Corte defendiendo la
"integridad" de la misma sino apenas una parte de ella”.
1.2.2.5.
La doctrina del control material de la Corte Constitucional sobre las declaratorias
de emergencia y los decretos legislativos se impuso en el Alto Tribunal si
bien, durante algunos años, la posición minoritaria hizo sentir sus argumentos
en contra de esta tesis[46].
Actualmente, ya no es objeto de debate, no solo porque desde la primera
sentencia la Corte realiza en todos los casos controles materiales y formales
de las emergencias, sino porque la misma sentencia que analizó la
constitucionalidad de la LEEE (C-179 de 1994), reitera que el control de la
Corte sobre estos decretos es integral. Así, la línea jurisprudencial se ha
mantenido invariable hasta el presente.
1.2.2.6.
El control integral de las declaratorias de los estados de excepción ha tenido
diversos efectos para el orden democrático del país y para la propia Corte
Constitucional, tal y como lo ha reconocido la doctrina. En primer lugar se han
reducido los periodos de anormalidad tan comunes durante la vigencia de la
Constitución de 1886; en segundo lugar, el Gobierno con el tiempo, ha empezado
a expedir decretos declaratorios cada vez más completos y motivados, buscando
acogerse a los principios establecidos por la Constitución, la LEEE y la
jurisprudencia. Todo ello redundando en la mayor legitimidad de que se reviste
al empleo de los estados de excepción por el poder ejecutivo.
1.2.3.
Cosa juzgada constitucional.
Entre
los pronunciamientos de la Corte Constitucional respecto del control integral
-formal y material- de los decretos declaratorios de estados de excepción,
sobresale la sentencia C-802 de 2002. Con ocasión de la declaración de la
declaración del estado de conmoción interior, el Decreto 1837 de 2002 dispuso
en su artículo tercero:
Artículo tercero. A la honorable Corte Constitucional
se enviarán, para su examen, los decretos legislativos que se expidan al abrigo
y como consecuencia de esta declaración.
En
tal ocasión, este Tribunal Constitucional declaró inexequible dicho artículo
tercero, por ser excluyente del control de constitucionalidad sobre el decreto
declaratorio del estado de excepción, al contraerlo a los decretos de
desarrollo dictados a su abrigo. Dijo en esta ocasión la Corte:
“(…) de la Carta Política se infiere la competencia de
la Corte Constitucional para realizar el control de constitucionalidad formal y
material tanto de los decretos legislativos declaratorios de los estados de
excepción como de los decretos legislativos de desarrollo”.
1.3.
Competencia sobre el Decreto 4580 de 2010, expedido el 7 de diciembre.
En consecuencia, con base en los aspectos enunciados
atrás, esta Corporación es competente para pronunciarse respecto del Decreto
4580 de 2010  “Por el cual se declara el estado de emergencia económica,
social y ecológica por razón de grave calamidad pública”[47]
el cual fue expedido por el término de treinta (30) días[48].
2.
Problema de constitucionalidad.
Definida su competencia, La Corte Constitucional
examinará, en desarrollo del control automático del Decreto 4580 del 7 de
diciembre de 2010, si la declaración del estado de emergencia económica, social
y ecológica por razón de grave calamidad pública, cumple los requerimientos
constitucionales exigidos para su decidir su constitucionalidad.
Con
tal fin, abordará la siguiente temática: (i) los Estados de excepción y el
estado de emergencia económica, social y ecológica; (ii) el control formal del
decreto de declaración del estado de emergencia; (iii) el control material del
citado decreto. En cuanto al control formal y material -puntos 4 y 5 de
‘Considerandos’-, se expondrá inicialmente el fundamento constitucional de cada
juicio de constitucionalidad específico, posteriormente los desarrollos
jurisprudenciales y doctrinarios relevantes y, finalmente, el análisis concreto
de la materia objeto del control de constitucionalidad.
3.
Estados de excepción y el estado de emergencia económica, social y ecológica.
3.1.
Naturaleza de los estados de excepción.
3.1.1.
La regulación constitucional de los estados de excepción busca limitar la
discrecionalidad del Gobierno en su declaración y ejercicio. La Carta Política
de 1886 -con sus reformas- no estableció controles suficientes para prevenir su
abuso. Su declaratoria, por ejemplo, era considerada un acto meramente político
y no susceptible de control jurídico, esto es, una potestad completamente
discrecional del Presidente de la República. Así, frente a los abusos cometidos
bajo la figura del estado de sitio durante la vigencia de la Constitución
Política de 1886, que de exceptivo pasó a ser crónico, y en precaución ante la
acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo, la Carta Política
de 1991 estableció un estricto régimen regulatorio de los estados de excepción
para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de
anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y
de la primacía de los derechos fundamentales.
3.1.2.
La alteración extraordinaria de la normalidad admite, en el constitucionalismo,
la posibilidad de la alteración excepcional de las competencias legislativa. Si
mediante leyes de facultades extraordinarias el Congreso de la República puede
habilitar al Presidente de la República para el ejercicio de precisas funciones
legislativas, a través de los estados de excepción, el propio Jefe de Gobierno
se reviste a sí mismo de poderes de legislación, sin la mediación de otro
poder. De ahí la necesidad de que el control de  constitucionalidad de la
declaración de estados de excepción y el ejercicio de los poderes que de allí
emanan, sea jurisdiccional, automático, integral y estricto, sin perjuicio del
control político constitucionalmente previsto. Al otorgar poderes excepcionales
dirigidos a conjurar la crisis extraordinaria, se faculta al Ejecutivo para
fijar contenciones al régimen jurídico ordinario y establecer restricciones a
los derechos de los ciudadanos, cuidando en todo caso de no introducir
alteraciones desproporcionadas al orden legal vigente y de minimizar las
limitaciones de los derechos durante su vigencia. Dice la jurisprudencia
constitucional en sentencia C-252 de 2010:
“Como lo ha sostenido la Corte, los estados de
excepción no excepcionan la Constitución y no son, ni pueden ser un Estado de
facto. Si bien la Carta Política le confiere al Presidente de la República
poderes extraordinarios, éstos no revisten un grado absoluto, al encontrarse
limitados por diversos tipos de controles que buscan impedir los excesos y a la
vez garantizar los principios fundamentales que soportan el Estado de derecho”.
3.1.3.
Para ello el texto constitucional buscó establecer una regulación que
permitiera cierta libertad al Ejecutivo para conjurar situaciones de alteración
al orden público[49]
o que afectaran “las condiciones de normalidad institucional indispensables
para la plenitud de los derechos y garantías individuales”[50].
Esta facultad de apreciación de las circunstancias que dan lugar a los estados
de excepción y de las medidas necesarias para conjurar las perturbaciones de la
normalidad, no se concibió ilimitadamente discrecional sino reglada, y en todo
caso, ceñida a la finalidad del restablecimiento expedito de la normalidad. Al
respecto, la Corte ha expresado:
“Los estados de excepción delimitan los escenarios de
la normalidad y de la anormalidad, en los que la constitución actuará como
pauta fundamental del comportamiento colectivo. Las hipótesis de anormalidad
son portadoras de excepciones y limitaciones de diverso género e intensidad
respecto del régimen constitucional de la normalidad, que se consideran
necesarias para regresar a tal situación, en la cual la constitución adquiere
su pleno sentido normativo y que constituye, por lo tanto, el campo preferente
y natural de aplicación de la misma. Los principios generales, en cierta medida
comunes a los estados de excepción, encuentran explicación en su definición a
partir de la idea de normalidad y en su función como medio para retornar a
ella.[51]
En
desarrollo de estas previsiones, la propia Constitución dispuso la promulgación
de una Ley Estatutaria de Estados de Excepción (Ley 137 de 1994, en adelante
LEEE), dictada por el Congreso el 3 de junio de 1994, que desarrolla los
principios contenidos en la Constitución de 1991, haciendo especial énfasis en
mantener dentro del marco de la institucionalidad el ejercicio de las
facultades excepcionales y garantizar el retorno a la normalidad en el menor
tiempo posible. El cumplimiento efectivo de la Constitución y la Ley Estatutaria
y la vigencia de tratados internacionales, depende de la existencia de los
controles, tanto jurídicos como políticos, sobre el decreto declaratorio de los
estados de excepción y sobre los decretos que se dicten en desarrollo del
mismo. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado:[52]
“La doctrina ha señalado que este sistema mixto de
control, reconoce que el acto mediante el cual se declara un estado de
excepción si bien es un acto político, sujeto a consideraciones de necesidad,
oportunidad y conveniencia, también es un acto jurídico atado a reglas y
requisitos formales y materiales dirigidas a garantizar su legitimidad y a
evitar su uso arbitrario. Uno y otro control no son necesariamente
incompatibles o excluyentes, ya que se dirigen a examinar aspectos distintos
del ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno durante un estado de
excepción[53].
Este sistema de controles de los estados de excepción
fue reforzado mediante la previsión constitucional de una ley estatutaria que
regulara la materia. En efecto, tal como señala la Ley Estatutaria de Estados
de Excepción, Ley 137 de 1994, en su artículo 2º su finalidad es (i) “establecer
los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y
(ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad
con los tratados internacionales”. Igualmente, de conformidad con la misma
disposición, los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales
deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el
mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”, lo
que excluye la posibilidad de invocar hechos crónicos, reiterados, u ordinarios
como justificatorios de la declaratoria de un estado de excepción.
De
este modo, el Constituyente de 1991 limitó los poderes de excepción en varios
aspectos: (i) consagró el control de sus actos declaratorios; (ii) diferenció y
precisó las causales fácticas para declararlos; (iii) fijó límites temporales a
los estados de conmoción interior y emergencia; (iv) prohibió que los civiles
fueran juzgados por la justicia penal militar; (v) proscribió la suspensión de
los derechos humanos durante su vigencia; y (vi) estableció una serie de
prohibiciones materiales y competenciales para el ejercicio de los estados de
excepción.
3.1.4.
Los mencionados  controles a las medidas propias del estado de excepción, lo
contienen tanto en su dimensión política como jurídica. Los órganos de
representación tienen, a posteriori, la posibilidad del ejercicio del
control político para fiscalizar la actuación del Ejecutivo y desterrar la
arbitrariedad en su utilización. Este control político se ha encomendado al
Congreso de la República, frente al cual la Corte Constitucional ha afirmado[54]:
Debido a su naturaleza, si bien se trata de un control
institucionalizado, esto es, de un control jurídicamente regulado, tiene un
carácter subjetivo en cuanto a su ejercicio está determinado en cada caso por
la voluntad del Congreso, pues depende de esa voluntad la iniciación de una
actuación de control, su trámite, su decisión y la imposición o no de una
sanción al órgano controlado[55].
El propósito de este control es deducir la
responsabilidad política del presidente y de los ministros por la declaratoria
del estado de emergencia económica, social o ecológica sin la ocurrencia de los
supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el
ejercicio de las facultades excepcionales (Art. 215 C. P.). La Constitución regula el control político y señala que el Gobierno, en el decreto que
declare el estado de emergencia, convocará al Congreso si no se hallare reunido
para los diez día siguientes al vencimiento de la declaratoria, y que si no
fuere convocado el Congreso se reunirá por derecho propio, con el propósito de examinar
el informe motivado que le presentara el Presidente sobre las razones que
determinaron la declaración y las medidas adoptadas (Art. 215 C. P.).[56]
El Congreso debe pronunciarse expresamente sobre la conveniencia y oportunidad
de las medidas adoptadas en virtud de la declaratoria.
El
control jurisdiccional que adelanta la Corte Constitucional[57],
posee unos rasgos distintivos que han sido enumerados por la jurisprudencia,
teniendo como sustento el texto constitucional:
“(i) el objeto de control son el decreto mediante el
cual se declara el estado de excepción, los decretos legislativos mediante los
cuales se adoptan medidas para conjurar la situación extraordinaria, y los
decretos de prórroga de los estados de excepción; (ii) se trata de un control
automático y el Gobierno tiene el deber de enviar a la Corte Constitucional al
día siguiente de su expedición los decretos legislativos declaratorios y los
decretos legislativos de desarrollo que dicte en uso de las facultades
extraordinarias para que decida definitivamente sobre su constitucionalidad, en
caso de incumplimiento del deber de remisión del Gobierno, la Corte
oficiosamente aprehenderá su conocimiento de manera inmediata; (iii) es un
control integral porque que se verifica que los decretos examinados reúnan los
requisitos formales y materiales señalados por los preceptos constitucionales;
(iv) es un control definitivo pues una vez la Corte se pronuncia sobre la
constitucionalidad de los decretos legislativos estos no pueden ser objeto de
un posterior examen vía acción pública de inconstitucionalidad, (v) es un
control participativo pues los ciudadanos podrán intervenir defendiendo o
atacando la constitucionalidad de los decretos objeto de control, (vi) el Procurador
General de la nación deberá rendir concepto (Arts. 214.6, 241.7 y 242
constitucionales)”.
El
conjunto de controles, sin embargo, no está encaminado a “tornar anodino el
instrumento de excepción [… a la vez que …] no puede tampoco acarrear la
negación del Estado social de derecho y la vigencia del principio democrático
que lo sustenta, menos todavía si se tiene presente que su designio último y
primero es su defensa.  La razón de ser de los mecanismos de control estriba en
conciliar la necesaria eficacia de las instituciones de excepción con la máxima
preservación posible, en circunstancias extraordinarias, de los principios
esenciales del ordenamiento amenazado”[58].
3.1.5.
El Estado de Emergencia, como modo de los estados de excepción, brinda
instrumentos para conjurar situaciones que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
constituyan grave calamidad pública. El propósito del Estado de Emergencia es,
expresamente, “conjurar la crisis económica, social o ecológica
correspondiente y […] contener la extensión de sus efectos con el fin de
retornar a la situación normal anterior”[59].
Por
la propia naturaleza del Estado de Emergencia, es imposible predefinir el
listado taxativo y el alcance de las medidas que podría adoptar el ejecutivo
para conjurar la situación que inspiró la declaratoria, situación que se
refleja en las regulaciones constitucional y estatutaria frente a este estado
de excepción. Mas tal indeterminación, precisamente, justifica la existencia de
cautelas para garantizar el buen uso del Estado de Emergencia, que se
encuentran consignados en el texto constitucional, unos como requisitos
formales y otros como presupuestos materiales, predicables de los decretos
declaratorios y de los decretos legislativos de desarrollo. Así, se califica el
hecho que lleve al Gobierno a declarar la emergencia, pues este debe perturbar
o amenazar en forma grave e inminente los órdenes protegidos por la medida; se
determina que la declaratoria de emergencia debe limitarse a periodos hasta de
treinta días y un acumulado de hasta noventa en el año calendario; y se impone
que la declaratoria y los decretos de desarrollo no sean suscritos solamente
por el Presidente, sino también, por todos sus ministros. Igualmente, se
preserva la exigibilidad de ciertos derechos incluso durante los estados de
excepción –limitación predicable de todas las modalidades de los mismos-[60],
se proscribe la suspensión de derechos, la interrupción del normal funcionamiento
de las ramas del poder público o de los órganos del Estado, y se prohíbe
suprimir o modificar los organismos o las funciones básicas de acusación y
juzgamiento[61],
o desmejorar los derechos sociales de los trabajadores[62].
3.2.
Principios y reglas de los estados de emergencia.
3.2.1.
En la Carta Política y en la Ley Estatutaria consignan principios y reglas que
deben orientar la declaratoria y el desarrollo del Estado de Emergencia,
buscando conciliar la efectividad de la medida con la necesidad de restituir al
Estado a su condición de normalidad en el menor tiempo posible. Los principios
constitucionales y estatutarios que aplican a los estados de emergencia, han
sido precisados así: de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de
incompatibilidad y no discriminación.
3.2.2.
La finalidad[63]
es el principio según el cual, las medidas que adopte el gobierno con ocasión
del estado de excepción, deben guardar relación con las circunstancias que
originaron la declaratoria.
3.2.3.
El principio de necesidad[64]
por su parte, representa una limitación a los eventuales abusos de poder del
Ejecutivo, ya que el gobierno debe demostrar que las medidas ordinarias no son
suficientes para hacerle frente a la situación de crisis que perturba el orden
social, económico o ecológico, y de otro lado, demostrar que las medidas que se
adopten para enfrentar la emergencia, están destinadas exclusivamente a ese fin[65].
3.2.4.
La motivación de incompatibilidad[66],
es otro mecanismo de restricción de los poderes extraordinarios del Presidente
durante los estados de excepción, y sugiere que cuando durante los estados de
guerra y conmoción interior se suspendan leyes, el gobierno deberá justificar
las razones concretas de la incompatibilidad de dichas disposiciones, con el
régimen de excepción.
3.2.5.
La regla de proporcionalidad[67]
es una exigencia consagrada en la misma Carta Política en el artículo 214 y
tiene que ver con la “justa medida” entre las disposiciones que se
adopten y la gravedad de la crisis que se pretende conjurar. La evaluación de
la proporcionalidad entre las medidas excepcionales y la gravedad de la
situación, hace parte del análisis de la Corte Constitucional de los decretos
legislativos que se expiden con ocasión de la declaratoria de excepción[68].
El principio de no discriminación[69],
reproduce el principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la
Constitución Política en el sentido de que establecer que todas las personas
recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en criterios de
raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o
filosóficas.
3.2.6.
Además de los principios anteriormente reseñados, la ley establece una serie de
prohibiciones tales como la imposibilidad de suspender durante los estados de
excepción, los derechos humanos y las libertades fundamentales, no interrumpir
el normal funcionamiento de las ramas del poder público, ni suprimir o
modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento[70].
Asimismo establece la obligación de informar a los Organismos Internacionales
del estado de excepción al día siguiente de su declaratoria y explicar las
razones que lo motivaron[71].
3.2.7.
Los principios enunciados fueron, como ya se dijo, inicialmente desarrollados
por la jurisprudencia constitucional. En este orden de ideas, en la sentencia
C-004 de 1992 que analizó por primera vez la declaratoria de un estado de
emergencia social en todo el territorio nacional por el deterioro del clima
laboral en el sector oficial (Decreto 333 de 1992), se describieron los
principios de eficacia y economía, el principio democrático y el principio de
necesidad[72].
3.2.8.
El principio de eficacia y economía, se refiere a sacrificar lo menos posible
el régimen constitucional ordinario, y tratar de retornar prontamente a la
normalidad.  La sentencia señala las siguientes implicaciones de este
principio:
1) No podrán suspenderse los derechos humanos ni las
libertades fundamentales;  2) no se interrumpirá el normal funcionamiento de
las ramas del poder público ni de los órganos del Estado;  3)  el plus
de facultades que adquiere el Presidente será el estrictamente necesario para
conjurar la situación de anormalidad;  4) los Decretos que se expidan deberán
referirse únicamente a materias que tengan relación directa y
específica con la situación de anormalidad y su consiguiente superación;
5) las medidas que el Presidente adopte deberán ser proporcionales a la
gravedad de los hechos;  6) el régimen de excepción es eminentemente temporal
(CP arts. 214-4 y 215); 7) el Presidente y los Ministros serán responsables por
cualquier abuso que cometieren en el ejercicio de las facultades durante la
situación de anormalidad[73].
De
lo anterior se deduce que desde las primeras sentencias en esta materia, la
Corte, interpretando la Constitución, ha considerado que los estados de
excepción están en general limitados por algunas prohibiciones -como la de
suspender derechos humanos y libertades fundamentales- y restringidos por el
principio de necesidad y finalidad de las medidas extraordinarias que deben
orientarse estrictamente a resolver la situación que se busca enfrentar -por la
imposibilidad de las medidas ordinarias de resolver la crisis-. Asimismo se han
reiterado los principios de proporcionalidad y temporalidad de las medidas.
3.2.9.
El principio democrático, que también está enunciado en la Carta Política y es
uno de los presupuestos o proyecciones del principio de economía y eficiencia,
busca asegurar que incluso en momentos de anormalidad, se mantenga la legitimidad
democrática de las decisiones del Estado. La función legislativa del Congreso
de la República no se suspende, como en general no se interrumpe el
funcionamiento ordinario de las ramas del poder y de los órganos del Estado
(Constitución Política, art. 214.3). Por el contrario, se prevé la reunión del
Congreso “por derecho propio” en los tres días siguientes a la declaratoria o
prórroga del estado de conmoción y su convocatoria por el propio Presidente de la
República para los diez días siguientes al vencimiento del término de uso de
las facultades extraordinarias. En estos dos casos, como bajo Estado de Guerra,
el Congreso de la República dispone de la plenitud de sus atribuciones
constitucionales y legales, con poder reformatorio y derogatorio de los
decretos legislativos expedidos.
3.2.10.
En esta primera sentencia también se empieza a dilucidar el principio de
subsidiariedad, al precisar que el control de la Corte consiste en realizar un
análisis de la existencia del presupuesto objetivo de la emergencia, o bien, de
verificar la existencia de hechos sobrevinientes y extraordinarios que generen
una perturbación o constituyan una grave amenaza para el orden social económico
y ecológico y que no puedan enfrentarse a través de los mecanismos ordinarios.
Precisamente, el principio de subsidiariedad toma forma en la sentencia C-122
de 1997 -que analiza la declaratoria de emergencia económica y social por la
persistente reevaluación del dólar y la entrada extraordinaria de divisas
extranjeras (Decreto 80 de 1997)-, en la que la Corte realiza una valoración
sobre la suficiencia o insuficiencia de las medidas ordinarias para superar la
crisis que pretende conjurar la declaratoria de emergencia. En esta providencia
se establece que este test de subsidiariedad será más estricto cuando la
emergencia haya sido provocada por la acción o la omisión del Estado.
3.2.11.
En la sentencia C-122 de 1999 que estudia la declaratoria de emergencia
económica y social por deterioro de la situación de los establecimientos de
crédito (Decreto 2330 de 1998), la Corte aplica los principios anteriormente descritos,
al realizar un análisis de necesidad de las medidas extraordinarias, y
preguntándose si el sacrificio que se deriva de la adopción de poderes
excepcionales por parte del ejecutivo, al restringir temporalmente principios
rectores de la democracia; se justifica en ese caso para enfrentar la
perturbación.
La
sentencia C-135 de 2009 en la que se analiza la declaratoria de emergencia
económica y social por la crisis provocada por la caída de las captadoras
ilegales de dinero, más conocidas como “pirámides” (Decreto 4333 de 2008),
retoma el análisis de los principios que deben regir en los estados de
excepción y que justifican el control político y judicial de las medidas
adoptadas por el Presidente en estos casos. En este orden de ideas, se reitera
que las facultades excepcionales del Gobierno deben ser las estrictamente
necesarias para impedir la perturbación o la agravación de sus efectos lo cual
se refiere entonces al respeto a los principios de proporcionalidad y necesidad
descritos anteriormente. Además, a partir de la LEEE y las disposiciones
constitucionales, la sentencia menciona la necesidad de respetar otros
principios como los de intangibilidad de derechos humanos[74],
el principio de temporalidad[75],
el principio de legalidad[76]
y el principio de proclamación[77].
Esta
enunciación de principios será reiterada en sentencias posteriores a la C-135
de 2009, y especialmente en la sentencia C-252 de 2010 que analiza la
declaratoria de emergencia social por la crisis en el sector salud (Decreto
4975 de 2009).
4.
Control de constitucionalidad formal.
4.1.
Requisitos formales.
La
exigencia de los requisitos formales proviene de la Constitución, en especial
del artículo 215 que regula el Estado de Emergencia, de la Ley Estatutaria de
Estados de Excepción y de Tratados Internacionales relevantes.
El
juicio de constitucionalidad del Decreto 4580/10 comienza por verificar el
cumplimiento de los siguientes requisitos formales, determinantes de su
validez, a saber: (i) firma del Presidente de la República y sus ministros;
(ii) determinación de la duración de la emergencia; (iii) motivación de la
declaratoria del Estado de Emergencia; (iv) Convocatoria al Congreso de la
República, de no hallarse reunido; (v) determinación del ámbito territorial de
la declaratoria; (vi) notificación de la declaración del estado de emergencia.
4.2.
Firma del Presidente de la República y todos sus ministros (i).
4.2.1.
Fundamento constitucional.
Este
requisito deriva directamente del texto constitucional que dice: “podrá el
Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de
Emergencia”[78].
Su contenido normativo se reproduce en el artículo 46 de la LEEE, reafirmando
que no es suficiente que sólo el Presidente de la República suscriba la
declaración.
La
responsabilidad política del Gobierno en su conjunto -en este caso, Presidente
y sus ministros- es la razón de la presente exigencia. Según los artículos
214.5 y 215 de la carta, “el Presidente y los Ministros serán responsables
cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido las situaciones de
anormalidad que los justifiquen y lo serán también, al igual que los demás
funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de sus
facultades”[79].
Busca el Constituyente que el Jefe de Estado y  sus ministros se hallen
políticamente comprometidos con el contenido de la declaratoria y sus
desarrollos, para deducir de ello las responsabilidades que la propia
Constitución les asigna por utilización del Estado de Emergencia en el artículo
215, que dice:“El Presidente de la República y los ministros serán
responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado
alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también
por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la
Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia”.
4.2.2.
Análisis concreto.
Revisando
el Decreto 4580/10 y sus soportes, se encuentra: (i) fue firmado por el
Presidente de la República y todos sus trece ministros. Si bien el decreto
lleva la firma del Viceministro de Desarrollo Empresarial del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, encargado de las funciones del Despacho del
Ministro de Comercio, Industria y Turismo, esta Corporación en eventos
similares no ha encontrado infracción constitucional alguna[80].
4.3.
Determinación de la duración del estado de emergencia declarado y del período
sumado con anteriores emergencias (ii).
4.3.1.
Fundamento constitucional.
El
artículo 215 de la Constitución Política -inciso 1º- indica que la declaración
del Estado de Emergencia podrá hacerse “por períodos hasta de treinta días
en cada caso” y agrega que estos períodos sumados “no podrán exceder de
noventa días en el año calendario”[81].
Este contenido normativo es reproducido en el artículo 46 de la LEEE[82].
El mismo artículo 215 constitucional -inciso 4º- ordena al Gobierno señalar en
el propio decreto declaratorio “el término dentro del cual va a hacer uso de
las facultades extraordinarias”. Esta exigencia formal es desarrollo del
principio de temporalidad inherente a los estados de excepción, y
específicamente, al Estado de Emergencia, pues “...la temporal asunción de
la función legislativa por parte del Gobierno y el virtual poder que de ello se
sigue para restringir las libertades y garantías constitucionales...”[83],
hace necesario que tengan “una limitada duración en el tiempo y por el
periodo estrictamente limitado a las exigencias de la situación -art. 27 CADH-.”[84].
En
suma, en garantía del carácter transitorio del estado de emergencia, la
Constitución: (i) establece un tope de treinta días para cada declaratoria;
(ii) fija un límite de noventa días para el total de declaratorias en el año
calendario; (iii) ordena al Gobierno determinar en el decreto declaratorio el
término de uso de las facultades de excepción.
Ahora
bien, desde el comienzo la jurisprudencia constitucional entendió que el
término de duración de la emergencia -inciso 1º citado- era el mismo término de
duración del período durante el cual el Gobierno  haría uso de las facultades
extraordinarias -inciso 4° citado-. Por eso, en las sentencias C-004 de 1992,
C-447 de 1992, C-366 de 1994 y C-122 de 1999 no se explicitó la exigencia de
éste inciso como requisito específico, línea que se siguió en las sentencias
C-122 de 1997 y C-216 de 1999.
A
partir del Decreto 4333 de 2008, los actos declaratorios del Estado de  Emergencia
-en concreto los decretos 4704 de 2008 y 4975 de 2009- hicieron expresa
referencia al término durante el cual se haría uso de las facultades
extraordinarias por parte del Gobierno[85].
En consecuencia, las sentencias C-135 de 2009, C-254 de 2009 y C-252 de 2010 sí
incluyeron, dentro de los requisitos de análisis formal, la fijación del
término dentro del cual el Gobierno va a hacer uso de las facultades
extraordinarias, evaluando su cumplimiento en el decreto declaratorio, para
finalmente encontrarlo cumplido. Es el caso de la sentencia C-135 de 2009, que
determinó:
“Requisitos formales para la declaratoria del estado
de emergencia económica, social y ecológica. […]. En cuarto lugar en el decreto
debe señalarse el término por el cual se ejercerán las facultades excepcionales
señaladas en el artículo 215 constitucional.
[…encontrando finalmente la Corte que…]
[…] el Gobierno en el artículo 2º del Decreto señala
el término por el cual hará uso de las facultades extraordinarias a que se
refiere el artículo 215 constitucional”.
La
Corte considera que el inciso 1º del artículo 215 de la CP contiene los
parámetros temporales de la declaración del estado de emergencia: (i) el
término máximo por declaración, que no puede ser excedido en ningún decreto;
(ii) el término máximo de vigencia de los estados de emergencias sumados en un
año calendario. La prescripción del inciso 4º del mismo artículo 215 no fija un
requisito adicional; se limita a asignarle al Gobierno un deber expreso, el de
señalarlo en el propio decreto declaratorio y no en otro. De hecho, “el
término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias”
es el mismo de vigencia del estado de emergencia cuya declaración lo habilita
como legislador extraordinario, haga uso completo de dicho término o no. En
consecuencia, esta sentencia, cambiando su jurisprudencia reciente, regresa a
la línea inicial y sólo reconoce como exigencias temporales  las previstas en
el inciso 1º del artículo 215 de la Carta.
Finalmente,
de prolongarse la Emergencia por un período adicional, el Decreto de prórroga
correspondiente será objeto del mismo juicio formal y material, de modo que su
extensión no supere los treinta días límite, ni sumado al período inicial de la
misma Emergencia o a otros estados de emergencia precedentes exceda los noventa
días dentro del mismo año calendario.
4.3.2.
Análisis concreto.
(i)
El Decreto 4580/10 determina el periodo de vigencia del Estado de Emergencia:
en efecto, el tiempo admitido por la Constitución es respetado por el decreto,
esto es, treinta días, el mismo de la declaración.[86]
(ii)
También el Decreto declaratorio respeta el límite máximo de duración de los
estados de emergencia en el último año calendario. El término de treinta días
del actual estado de emergencia sumado al lapso de otros treinta días del
anterior estado de emergencia proferido en el mismo año calendario (Decreto
2693 de 2010) no excede los noventa días establecidos como límite en la
Constitución.
Finalmente,
el tiempo durante el cual el Gobierno ejercerá las facultades extraordinarias
que conlleva el Estado de Emergencia, como quedó dicho, es el mismo de vigencia
de la emergencia invocada en el decreto 4580/10.
4.4.
Motivación que sustente la declaratoria del Estado de Emergencia (iii).
4.4.1.
Fundamento constitucional.
Este
requisito se exige por mandato -inciso segundo del artículo 215 Constitucional-[87],
que prescribe que la declaración del Estado de Emergencia el Gobierno “deberá
ser motivada” en el propio Decreto. Se entiende cumplido “en la medida
en que en el texto mismo del decreto y a modo de considerandos se consignen las
razones que dieron lugar a la declaratoria”[88].
La finalidad de esta exigencia formal es evidente: el control judicial -y el
mismo control político- parte de los fundamentos tenidos en cuenta por el
Gobierno Nacional para haber hecho la declaración de la Emergencia. En
principio, basta como presupuesto formal la presencia de una motivación. El
mérito de la misma será objeto de detallado estudio al momento de emprender el
control material de la declaratoria.
4.4.2.
Análisis concreto.
En
los considerandos del Decreto 4580/10 se despliegan las razones por las cuales
el Gobierno consideró procedente la declaración del estado de excepción. Allí
se expresan los fundamentos por los cuales se ha optado por el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
4.5.
Convocación del Congreso de la República (iv).
4.5.1.
Fundamento constitucional.
Este
requisito se exige por mandato contenido en el inciso cuarto del artículo 215
Constitucional[89],
en el que se indica que el Gobierno “en el decreto que declare el Estado de
Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las
facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al
Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al
vencimiento de dicho término”. Este deber tiene como propósito posibilitar
el control político específico que sobre el Gobierno le corresponde ejercer al
Congreso de la República en un régimen democrático; y, simultáneamente,
realizar el principio democrático que, en desarrollo de la separación de los
poderes y del mandato de representación, requiere del funcionamiento normal del Congreso de la
República. Es por estas razones, que el Legislativo” debe reunirse por
derecho propio en caso de que no sea convocado por el Gobierno (inc. 7, art.
215 CP), o extraordinariamente cuando éste lo convoque, en cuyo caso si no se
haya reunido, debe hacerlo para los diez (10) días siguientes al vencimiento
del término de la situación de emergencia (inc. 4o. art. 215 ib)”[90].
En
tres ocasiones se ha hecho la convocatoria al Congreso, con ocasión de las
declaratorias contenidas en los Decretos 080 de 1997, 195 de 1999, y 4975 de
2009. De ocurrir éstas durante los periodos de sesiones ordinarias del
Congreso, se ha señalado en la jurisprudencia constitucional que este requisito
no sería exigible[91].
Así, en sentencia C-447 de 1992 se dijo que “por estar reunido el Congreso
para la fecha de la declaratoria del Estado de Emergencia, no era necesario
efectuar su convocatoria en el texto del Decreto”. Esta posición se reiteró
en la sentencia C-366/94.  En todo caso, por expresa disposición
constitucional, de no ser convocado por el Gobierno el Congreso de la República
deberá reunirse por iniciativa suya, como lo indica el inciso 7 del artículo
215 constitucional cuando dispone[92]:
“El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las
condiciones y para los efectos previstos en este artículo”.
4.5.2.
Análisis concreto.
En
el presente caso no fue necesario realizar la convocatoria al Congreso, por
cuanto al momento de dictarse el decreto legislativo 4580 de 2010, el Congreso
se hallaba reunido en las sesiones correspondientes al primer período de la
Legislatura iniciada el 20 de julio de 2010.
4.6.
Determinación del ámbito territorial de la declaratoria (v).
4.6.1.
Fundamentos constitucionales.
Si
bien no procede directamente de la lectura del texto constitucional, proviene
este requisito de un desarrollo jurisprudencial por medio del cual se ha dado
una aplicación de las normas que regulan la declaratoria del Estado de
Conmoción Interior, para permitir que se hagan tanto declaraciones de Estado de
Emergencia que cobijen todo el territorio nacional, como también se permita la
declaratoria y el ejercicio de los poderes extraordinarios solo en parte del
país. Al respecto, la sentencia C-135 de 2009 determinó que:
“La autoridad competente para declarar el estado de
emergencia económica, social o ecológica es el Presidente de la República. Ni
el texto constitucional ni la LEEE regulan expresamente el ámbito espacial de
la declaratoria, sin embargo, se ha aplicado de manera analógica la regulación
prevista para el estado de conmoción interior y se ha entendido por lo tanto
que puede abarcar todo el territorio nacional o una parte de este[93].
[…]” (Subrayas fuera del texto original).
4.6.2.
Análisis concreto.
En
el Decreto 4580/10 se determinó el ámbito territorial de la declaratoria del
Estado de emergencia.  En efecto, se contempló que el estado emergencia
económica, social y ecológica regía para todo el territorio nacional. Ahora
bien, en principio las medidas que se tomen deben beneficiar a los municipios -
que se alega por parte del Gobierno-  han sido afectados con la ola invernal.
Sin embargo, la declaratoria de emergencia fue dictada para todo el territorio
nacional.  En consecuencia, se pueden beneficiar otros municipios del país
siempre y cuando se demuestren los aspectos fácticos y valorativos que
permitan evidenciar las consecuencias debido a las precipitaciones inusitadas.
4.7.
La verificación de la notificación de la declaración del estado de emergencia
social[94]
(vi).
4.7.1.
Fundamentos constitucionales.
La
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción exige -art. 16[95]- que se comunique al
Secretario General de las Naciones Unidas y al Secretario General de la
Organización de estados Americanos la declaración del Estado de Emergencia y de
los motivos que condujeron al estado de emergencia, al día siguiente a la
declaratoria del estado de excepción. Este requisito, que si bien es posterior
a la emisión del decreto declaratorio de la Emergencia Social, no debe escapar
del ámbito de análisis de la Corte Constitucional, y conviene ubicarlo como uno
más de los elementos formales que debe verificar la Corporación al abordar el
análisis formal de la declaratoria del Estado de Emergencia.
Este
requisito estatutario es desarrollo del principio de notificación, que impone
al Estado el deber de “informar, a través del Secretario General del
organismo multilateral respectivo y en caso que vaya a hacer uso de la facultad
de restricción de garantías, las disposiciones que se propone restringir, el
motivo de su restricción y la fecha en la cual se haya dado por terminada dicha
limitación[96]”[97].
4.7.2.
Análisis concreto.
Se
dio cumplimiento a lo señalada en el artículo 16 de la ley 137 de 1994, sobre
la notificación del Estado de emergencia social, económica y ecológica a los
organismos internacionales.  En efecto, se allega comunicación dirigida al
Secretario General de las Naciones Unidas por parte de la Misión Permanente de
Colombia ante las Naciones Unidas donde se informa de la expedición del Decreto
4580 de 2010[98];
igualmente comunicación dirigida al Secretario General de la Organización de
Estado Americanos[99]
por parte del Embajador de Colombia ante dicho ente internacional, en la que se
informa lo propio.
4.8.
Conclusión del juicio formal de la declaración.
Visto
lo anterior, se encuentran reunidos a cabalidad los presupuestos formales
exigidos al Decreto 4580 de 2010 tanto por la Constitución Política como por la
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.
5.
Control material del Decreto 4580 de 2010.
De
acuerdo con las líneas jurisprudenciales de la Corte Constitucional, se
realizará el control material del presente Decreto en el marco de los conceptos
que conforman el parámetro objetivo del control constitucional de esta clase de
normas, esto es, escudriñando el ‘presupuesto fáctico’, el ‘supuesto
valorativo’ y el análisis de ‘suficiencia de las medidas ordinarias’, como
proyección de los principios y reglas prescritos en la Constitución Política, la
LEEE y en la propia jurisprudencia.
El
‘presupuesto fáctico’ se desagrega en (i) ‘juicio de realidad’ de los hechos
invocados,  (ii) ‘juicio de identidad’ de los mismos y (iii) ‘juicio de
sobreviniencia o inminencia’ de tales hechos; el ‘supuesto valorativo’ se
abocará a través del (iv) ‘juicio de gravedad de la perturbación’; y el
‘análisis de suficiencia de las medidas ordinarias’ en la forma de (v) ‘juicio
de necesidad de medidas extraordinarias’.
6.
Juicio de realidad de los hechos causales de la perturbación (i).
-primer
presupuesto fáctico-.
6.1.
Fundamento constitucional.
6.1.1.
Sin que norma alguna lo explicite, es elemental e indispensable establecer, en
el marco del análisis fáctico de la declaratoria de un estado de excepción, si
la amenaza o la perturbación existen en el mundo de los fenómenos reales.
6.1.2.
La acreditación de existencia de los hechos parece ser simple. No obstante,
conjeturalmente, la prueba de un hecho susceptible de amenazar gravemente el
orden económico puede resultar compleja en el ámbito de los sistemas
electrónicos e informáticos que dominan el negocio financiero internacional;
puede también revestir dificultad la confirmación de la realidad de una
amenaza, por ejemplo, contra la seguridad del Estado, fundada en hechos e
informes que por su naturaleza sean de restringido acceso al público. Otra cosa
pueden ser las perturbaciones consistentes en calamidades públicas por hechos
de la naturaleza, los cuales se inscriben en un mundo más real que virtual.
6.1.3.
Es útil el adelantamiento separado de este ‘juicio de realidad’? No resulta
subsumible dicho análisis en cualquiera de las restantes modalidades del
presupuesto fáctico? Para la Corte cobra relevancia la verificación de la
existencia de los hechos generadores de la perturbación. No es solo la cuestión
de la eventual complejidad de los fenómenos causales de las alteraciones de la
normalidad. Se trata, ante todo, de la posibilidad de realización del control
político ante posibles declaraciones infundadas de los estados de excepción: no
es lo mismo un error en la apreciación de la gravedad de los hechos o su
condición sobreviniente, respecto de lo cual la discrepancia se sitúa en los
márgenes admisibles de apreciación, que una equivocación relativa a la realidad
o irrealidad de los mismos. Por todo lo anterior, resulta relevante la consideración
de la existencia de los hechos o ‘juicio de realidad’, como una modalidad
específica del ‘presupuesto fáctico’.
6.2.
Línea jurisprudencial.
El
‘juicio de realidad’ parte de ser un análisis eminentemente objetivo, tal y
como lo señala la sentencia C-135 de 2009:
“El presupuesto fáctico es susceptible de un juicio
objetivo de existencia por parte del juez constitucional, quien debe determinar
si los hechos invocados tuvieron  ocurrencia. Se tiene entonces que la
metodología que debe ser empleada es una verificación positiva de los hechos;
por lo tanto, si efectivamente ocurrieron, el juicio objetivo de existencia se
resuelve de manera positiva y en consecuencia la declaratoria del estado de
conmoción interior, en lo atinente a ese primer presupuesto, es legítima;
empero si el presupuesto fáctico no ha tenido lugar, esta primera constatación
será negativa y en ausencia de ese presupuesto, la declaratoria deviene en
inconstitucional”.
No
se trata entonces de un análisis de valoración de la alteración del orden
social, económico y ecológico o de la circunstancia sobreviniente de los
mismos, sino una verificación objetiva de la existencia de la amenaza o  de la
perturbación.
6.3.
Análisis concreto.
Este
fenómeno de la Niña[100]
se caracteriza por el enfriamiento de las aguas del océano pacífico tropical, cosa contraria al fenómeno del Niño que se
identifica por el calentamiento de las aguas de la misma zona del pacífico.  En
el país, los efectos del primer fenómeno se evidencian con el aumento de las
precipitaciones en gran parte del territorio nacional, en relación con el
segundo fenómeno se constatan sus consecuencias con  el aumento de periodos de
sequía.  Ahora bien, ambos fenómenos tienen estrecha relación con el
calentamiento global y con el efecto invernadero. Las evidencias indican que el
clima en el planeta está cambiando drásticamente. Los cambios climáticos no son
antinaturales, en realidad son una constante en la historia del planeta. Sin
embargo, desde el inicio de la era industrial  los cambios climáticos se han
acelerado, como consecuencia de la intervención del hombre. Existen múltiples
estudios que señalan que la actividad humana  ha sido causa eficiente de buena
parte del cambio brusco que ha sufrido el clima en los últimos 200 años.
Así,
por ejemplo,  el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático
o Panel Intergubernamental del Cambio Climático, conocido como IPCC
(Intergovernmental Panel on Climate Change)[101],
creado en 1988 por la Organización Meteorológica Mundial (WMO, World
Meteorological Organization) y el Programa Ambiental de las Naciones Unidas
(UNEP, United Nations Environment Programme) ha publicado cuatro informes sobre
el desarrollo del cambio climático. En estos informes, se evidencia como, progresivamente,
el clima en el planeta ha venido cambiando como consecuencia de la intervención
del hombre.
En
el año 2007 esta organización presentó “El Cuarto Informe de Evaluación del
Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático”[102]
(y hasta la fecha el más reciente, también conocido como AR4). En este
documento se hace una evaluación científica, técnica y socioeconómica de la
información disponible a la fecha sobre con respecto al cambio climático, sus
posibles efectos y opciones de adaptación y su posible mitigación.
Las
principales conclusiones del mencionado informe pueden sistematizarse en: el
calentamiento generalizado y acelerado del planeta del sistema climático es una
realidad y (ii) la actividad del hombre es la causa eficiente de la mayor parte
del incremento de las temperaturas globales.[103]De
manera muy especial, el informe se focaliza sobre el calentamiento generalizado
del planeta. Al respecto señala que el clima en la Tierra tiene una fuerte y
sostenida tendencia  a calentarse. Las evidencias indican que año a año el
planeta es más cálido y no parece que este sea un hecho aislado o accidental,
en realidad es un proceso que parece en aumento y no muestra señales de reversa[104].
Así
las cosas, el calentamiento general de las aguas ha producido, probablemente,
que las temporadas de huracanes en el Atlántico Norte haya aumentado en
intensidad desde hace 70 años. No obstante, no existe un número constante de huracanes
que permitan predecir cuantos habrá en una temporada, ni cuales medidas deban
adoptarse para prevenir sus efectos. En efecto, en los últimos años han
aumentado tanto como en cantidad como en intensidad la ocurrencia de huracanes.
Basta recordar huracanes como Katrina, Andrew, Ike, Wilma y Charley que
convirtieron en auténticos desastres naturales en todo el Caribe y en la parte
sur de Estados Unidos.  Situación similar se ha presentado tanto con el
fenómeno de la Niña como con el del Niño, cuyas consecuencias han superado los
promedios históricos[105].
En síntesis, el informe indica que la acción del hombre en los últimos 200 años
es la causa de la mayor parte del cambio climático. Este cambio ha venido
acentuándose y los pronósticos indican que seguirá esta tendencia. No se trata
de un hecho aislado o pasajero, en realidad, es un proceso fuerte y sostenido.
Pues
bien, dichos procesos climáticos no han sido ajenos a los ordenamientos
jurídicos internacionales. La Asamblea de la Organización de Naciones Unidas
(ONU) se comprometió  a crear instrumentos jurídicos que permitan mitigar los
efectos y evitar una situación crítica e irreversible que comprometa el
equilibrio natural necesario para la sostenibilidad de la vida.  Para tal
efecto, en 1992 se suscribió en Nueva York la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), la cual entró en vigor el 21 de
marzo de 1994.[106]
El órgano supremo de dicha convención es la Conferencia de las Partes como
asociación de todos los países que se han adherido a la Convención, la última
Conferencia (XVI) se realizó – precisamente durante el incremento del fenómeno
de la Niña en el país – en Cancún, México a finales de 2010.[107]
Colombia
incorporó al ordenamiento jurídico interno el mencionado Convenio, mediante la
ley 164 de 1994, aprobatoria del mismo. Esta obligación del Estado colombiano –
de protección del ambiente - se armoniza plenamente con las disposiciones
constitucionales de los artículos 79[108]
y 80[109]
de la Constitución Política.   En efecto, en estos artículos se crea como
obligación del Estado colombiano, la de abstenerse de realizar cualquier
actividad que empeoré la situación actual del calentamiento climático y, por el
contrario, se le impone la obligación de contribuir a mejorar las condiciones
actuales del medio ambiente. Al respecto esta Corporación ha sostenido
reiteradamente que “La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de
principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho.
En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su
supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra
al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado “Constitución ecológica”,
conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los
presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la
comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su
conservación y protección”.
Con
base en las disposiciones constitucionales y en el compromiso internacional de
Colombia, se genera entonces la obligación del Estado de contribuir a detener
el aumento de la emisión de gases y de tratar que la concentración de gases
disminuya.  De tal suerte, que si bien el fenómeno de “la niña” es un fenómeno
natural que se escapa a las posibilidades estatales de control, el Estado
Colombiano tiene la obligación Constitucional y el compromiso internacional de
realizar actos que ayuden a mejorar las condiciones ambientales, para que con
la actividad conjunta de la comunidad internacional, el cambio climático no se
acentué y, así no se repitan constantemente los desastres naturales que de él
se derivan.
También
radica en cabeza del Estado la obligación de prevenir los desastres naturales.
En efecto, aunque el ser humano en algunas ocasiones no pueda luchar contra el
desencadenamiento de un desastre natural, lo cierto es que si puede crear
instrumentos de prevención.   La Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura – UNESCO- [110]
ha fijado entre otros los siguientes objetivos: (i) la creación  de sistemas de
alerta temprana, (ii) preparación de planes previsores de ocupación de suelos,
(iii) adoptar planes de construcción adecuados, (iv) salvaguardar los edificios
escolares y los monumentos culturales, (v) promover el trabajo de investigación
después de los desastres naturales y adoptar medidas de rehabilitación.  La
Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres ( Hyogo, Japón, enero
de 2005) aprobó tres documentos relativos a la
atenuación de los riesgos de desastres naturales, entre los que figuraba un
plan de acción decenal para el periodo 2005-2015.  La Declaración de Hyogo,
recomienda fomentar “una cultura de prevención de desastres [...] a todos
los niveles” y señala los vínculos entre la reducción de los desastres, el
desarrollo sostenible y la mitigación de la pobreza.  Debe anotarse que la
Asamblea de la Organización de las Naciones Unidas, celebrada en el presente
año, instó a los Estados a que aumentaran las medidas de prevención ante el
aumento de la capacidad destructiva de los desastres naturales.
Así las cosas, el Estado no solo tiene la obligación de dictar
medidas tendientes a conjurar las crisis producidas por desastres naturales
sino que en cabeza suya también se encuentra la obligación de establecer
medidas de prevención que mitiguen los efectos de dichos eventos naturales.
Pues
bien, con base en las pruebas aportadas al presente proceso, esta Corte
encuentra  verificados lo siguientes hechos:
6.3.1.
El Fenómeno de la Niña: (i) formación del evento; (ii)
precipitaciones por encima de niveles históricos -agudización del fenómeno-;
(iii) incremento significativo del caudal de los principales ríos.[111]
(i)
El  proceso de formación del Fenómeno de la Niña.  Dicho fenómeno se  inició a finales de mayo de 2010 en la cuenca del
Océano Pacífico Tropical, donde se presentaron temperaturas de la superficie
del mar (TSM) ligeramente inferiores a la temperatura normal para ese mes. Para
finales del mes de junio, el enfriamiento estaba presente prácticamente en toda
la zona centro-oriente del Océano Pacifico Tropical, lo cual significa que “La
Niña” comenzaba su formación desde mediados de año.
A
partir del mes de julio, los efectos climáticos empezaron a sentirse en el
territorio nacional con un incremento de las lluvias en las regiones Caribe y
Andina. Se preveía que sus mayores impactos ocurrirían en la segunda temporada
lluviosa de 2010 (octubre-noviembre) y en la primera temporada seca de 2011
(diciembre/2010-marzo/2011), cuyos efectos se reflejarían en un aumento significativo
de los niveles de los ríos y con ello la probabilidad de inundaciones lentas,
crecientes súbitas en las zonas de alta pendiente y un aumento en la
probabilidad de deslizamientos de tierra. Durante las últimas semanas de julio
persistió el enfriamiento en gran parte del centro-oriente del Océano Pacífico
Tropical. Durante las últimas semanas del mes de agosto continuó acentuándose
el enfriamiento en gran parte del centro-oriente del Océano Pacífico Tropical.
De acuerdo con los análisis del Centro de Predicción Climática – NCEP/NWS de la
National Oceanic and Atmospheric Administration NOAA  (por sus siglas
en ingles) se esperaba que “La Niña” se fortalecería para finales de agosto, y
se mantendría hasta el primer trimestre del año 2011.
Finalizando
septiembre se incrementó y acentuó el enfriamiento en gran parte del Océano
Pacífico Tropical, extendiéndose en toda la zona ecuatorial. De acuerdo con los
análisis del Centro internacional de Predicción Climática -NCEP/NWS- se
esperaba que “La Niña” se fortaleciera y alcanzara su fase madura durante el
último trimestre del presente año, manteniéndose hasta el primer trimestre del
año 2011. Para el mes de octubre los modelos internacionales de predicción del
clima y los análisis realizados por el IDEAM, continuaron mostrando que el
fenómeno se extendería hasta el primer trimestre del 2011, ya que el
enfriamiento de las aguas del Océano Pacífico Tropical se hacía más intenso con
respecto al mes anterior. Comenzando noviembre se observó un mayor enfriamiento
que se extendió a un área más amplia del Océano Pacífico Tropical. Los modelos
internacionales de predicción del clima y los análisis realizados por el IDEAM,
mostraron que el fenómeno se extenderá hasta la primavera del hemisferio norte
(marzo-junio del 2011).
El
análisis de algunos indicadores océano-atmosféricos permitían prever que el
fenómeno actual se presentaría con una intensidad fuerte y al compararlo con
los últimos eventos fuertes “La Niña” anteriores (1954, 1964, 1970, 1973, 1998)
éste resultó ser el más fuerte. Para principios del mes de diciembre los
modelos internacionales de predicción del clima y los análisis realizados por
el IDEAM, continúan mostrando que el fenómeno se extenderá hasta el periodo
abril-mayo-junio del 2011. El enfriamiento de las aguas del Océano Pacífico en
cercanías de la Costa pacífica colombiana se intensificó con respecto al mes de
noviembre.[112]
(ii)
Magnitud de las precipitaciones y agudización del fenómeno[113].
Para denotar la magnitud de las precipitaciones como resultado del fenómeno de la
Niña, durante los últimos cinco (5) años, se discrimina la información por
regiones del país- Región Caribe, Andina y Pacífica (se anexan mapas que
describen las alteraciones presentadas en los regímenes de precipitación y los
cuales son parte integral de esta providencia)[114],
y se adjuntan unos cuadros contentivos de los valores totales mensuales de
precipitación para el periodo 2005-2010 e índices de precipitación (I%) para el
año 2010.[115]
En
relación con la magnitud de las precipitaciones y la agudización del fenómeno
de la Niña, se evidencia respecto de las regiones, lo siguiente:
Julio:
este mes hace parte de la temporada seca de mitad de año en las regiones Caribe
y Andina. Sin embargo, en esta oportunidad, como consecuencia de la presencia
del fenómeno de La Niña, las cantidades de precipitación registradas durante
este mes superaron los promedios históricos registrados en la mayor parte de
las mencionadas regiones.  Región Caribe: Con excepción de la zona del Golfo de
Urabá, el resto de la región registró lluvias por encima de los promedios
históricos, especialmente en La Guajira, Cesar, Atlántico, el centro de la
franja litoral y sectores de Magdalena y Sucre. Se destaca que en este mes en
San Andrés, Cartagena, Santa Marta, Soledad-Atlántico las lluvias han sido las
más altas de los registros históricos y en Valledupar está entre los 5 julios
más altos de los promedios históricos. Región Andina: En esta región las
lluvias superaron ampliamente los promedios históricos registrados. En el mes
de julio en Cúcuta, Medellín, Ibagué, Barrancabermeja, Armenia, Bogotá, Tunja,
Cali, Pasto y Popayán se presentaron las mayores cantidades de lluvia
registradas y Pereira y Neiva estuvieron entre los 5 primeros julios más
lluviosos de los promedios históricos registrados.  Región Pacífica: Las lluvias
superaron los promedios históricos registrados a lo largo de la región.
Agosto:
En la región Caribe se  presentaron lluvias por encima de los promedios
históricos registrados en la mayor parte de la región, especialmente en los
sectores norte y oriental.  En la Región Andina, se presentaron lluvias por
encima de los promedios históricos en los Santanderes, Antioquia, los
departamentos del eje Cafetero, Sabana de Bogotá, occidente de Boyacá y en
sectores montañosos del Valle y Cauca.  En la  Región Pacífica, se presentaron
lluvias por encima de los promedios históricos en Chocó y los litorales de
Valle y Cauca.
Septiembre:
Región Caribe, se presentaron lluvias por encima de los promedios históricos
registrados en la mayor parte de la región.  Región Andina, se registraron
lluvias por encima de los promedios históricos en amplias áreas, especialmente
en el norte y occidente.  Región Pacífica, se registraron lluvias por encima de
los promedios históricos especialmente en el Departamento del Chocó y en los
litorales de Valle y Nariño.
Octubre:
Región Caribe, las cantidades de lluvia estuvieron por encima de los promedios
históricos en casi toda la región, especialmente en los departamentos de
Atlántico, Magdalena, Cesar, Guajira y sectores de Córdoba y Bolívar. Región
Andina, las cantidades de lluvia estuvieron por encima de los promedios históricos,
especialmente en el Altiplano Cundiboyacense, los Santanderes, el Eje Cafetero,
Cauca, sectores de Huila, montaña Nariñense y sur de Antioquia.  Región
Pacífica, las cantidades de lluvia estuvieron por encima de los promedios
históricos, especialmente en el Departamento de Chocó y en el litoral de Cauca.
Noviembre:
El mes de noviembre hace parte de la temporada lluviosa de fin de año en las
regiones Caribe y Andina. Sin embargo, en esta oportunidad, como consecuencia
de la presencia del fenómeno de La Niña, las cantidades de precipitación
registradas durante este mes superaron los promedios históricos registrados en
la mayor parte de las mencionadas regiones.   Región Caribe, se presentaron
abundantes cantidades de lluvia que superaron los promedios históricos
registrados.  Se destacan las intensas precipitaciones registradas en las
ciudades de Cartagena y Santa Marta. En la ciudad de Barranquilla, se
registraron en el mes de noviembre de 2010, los mayores volúmenes de lluvia
registrados en los promedios históricos. En la ciudad de Valledupar se
presentaron las mayores cantidades de lluvia registradas en los promedios
históricos. Región Andina,  los volúmenes de lluvia estuvieron por encima de
los valores históricamente registrados.  En las principales ciudades de la
región Andina las cantidades de lluvia estuvieron por encima de los promedios
históricos registrados. En las ciudades de Bogotá, Medellín, Pereira, Armenia y
Pasto (Chachagui), las cantidades de lluvia estuvieron cercanas al doble del
promedio histórico registrado para este periodo, y en Cali la lluvia superó más
de tres veces el promedio histórico para este lapso. En Cúcuta,
Barrancabermeja, Neiva y Tunja las cantidades de lluvia estuvieron por encima
de los promedios históricos registrados para este periodo. Región Pacífica, las
cantidades de lluvia estuvieron por encima de los valores históricos
registrados, especialmente en las ciudades de Quibdo y Buenaventura las
cantidades de lluvia estuvieron por encima de los registros históricos.
(iii)
Aumento del nivel de los principales ríos del país, producto del incremento de
precipitaciones por encima de los niveles históricos[116].
Al respecto se señala el comportamiento de los niveles de los principales ríos
del territorio nacional en el año 2010 comparado con los valores históricos:
Río
Magdalena. a) En la cuenca media, a la altura de Barrancabermeja (Santander),
los niveles del río Magdalena se caracterizan por presentar un régimen bimodal,
es decir un máximo en el mes de mayo y un máximo en el mes de noviembre.  Sin
embargo, durante el año 2010, el habitual descenso que se presenta en los meses
de julio y agosto únicamente se evidenció en el mes de agosto, permaneciendo
una tendencia de ascenso en los niveles para los últimos meses del año. En el
año 2010 se alcanzó el valor máximo de toda la serie histórica de datos de
niveles registrados. b) Para el bajo Magdalena, a la altura de El Banco
(Magdalena) el comportamiento histórico indica un régimen bimodal con dos
períodos húmedos en los meses de junio y noviembre respectivamente; en el año
2010 se evidenció un ascenso paulatino de los niveles a lo largo del segundo
semestre del año, alcanzando los promedios máximos en el mes de diciembre. En
el año 2010 se alcanzó el valor máximo de toda la serie histórica de datos de
niveles registrados. Igualmente, se observa que a la altura del Municipio de
Calamar (Departamento de Bolívar), el promedio de los niveles del río Magdalena
muestra que es en los últimos dos meses del año donde se registran los valores
más altos; sin embargo, durante el segundo semestre del año 2010, se evidenció
un importante ascenso en dichos niveles superando los valores promedios.  En el
año 2010 se alcanzó el valor máximo de toda la serie histórica de datos de
niveles registrados. c) Canal del Dique, a la altura de Gambote en el Canal del
Dique, el comportamiento promedio de los niveles registra los máximos valores
en el mes de diciembre. Sin embargo, al igual que en el municipio de Calamar,
durante el segundo semestre del año 2010, los niveles se fueron incrementando
paulatinamente hasta alcanzar los valores máximos registrados.  En el año 2010
se alcanzó el valor máximo de toda la serie histórica de datos de niveles
registrados.
Río
Cauca: a) A la altura del municipio de Candelaria en el Valle del Cauca,
durante los meses de noviembre y diciembre de 2010, se registraron niveles
superiores a los promedios históricos. A la altura del municipio de la Virginia
en Risaralda, en los meses de noviembre y diciembre de 2010, se presentaron los
máximos niveles del año. En el año 2010 se alcanzó el valor máximo de toda la
serie histórica de datos de niveles registrados. b) En la parte media de la
cuenca del río Cauca, a la altura del municipio de Venecia-Antioquia, el
comportamiento de los niveles en este punto durante los meses de noviembre y
diciembre de 2010, presentaron los máximos valores del año y así mismo los
máximos de datos de niveles registrados toda la serie histórica analizada.
Río
Atrato. El río Atrato en Quibdó durante el año 2010, registró valores por
encima de los promedios históricos.
6.3.2.
Prolongación del Fenómeno de la Niña -hasta mediados de mayo o
junio de 2011-, empatando con el segundo régimen de lluvias de 2011, trayendo
como consecuencia precipitaciones por encima del promedio para la primera
temporada de lluvias de ese año.
Informa
el IDEAM que en el Boletín No 190, de Predicción Climática y Alertas, se
proyecta el comportamiento esperado de la precipitación en el corto (1 mes),
mediano (3 meses) y largo plazo (6 meses), para las diferentes regiones
naturales del país. Por tal razón, en el correspondiente al mes de diciembre de
2010, se publicaron las siguientes proyecciones de la precipitación para el
periodo comprendido entre diciembre de 2010 y mayo 2011:
Predicción
del tiempo Enero - Febrero 2011: En el primer bimestre del año, generalmente se
presenta la primera temporada seca bien definida en la región Caribe y en la
mayor parte del oriente del país, mientras que en  la región Andina tiene
lugar  la primera temporada seca, o menos lluviosa del año.  Sin embargo,
teniendo en cuenta la presencia de “La Niña”, es probable que se presenten
lluvias superiores al promedio de la época en sectores de la región Caribe y en
ciertas zonas del centro y norte de los departamentos andinos. En el sur de la
región Andina, se presentarán lluvias más frecuentes que en el resto del país.
Por el contrario, al sur de la Amazonia, las lluvias tenderán a presentar
mayores volúmenes.
Predicción
del tiempo Marzo - Mayo 2011: En la región Andina y en amplios sectores del
oriente del país, marzo generalmente constituye la transición entre la
temporada seca de inicio de año y la primera temporada lluviosa, la cual se
extiende hasta finales de mayo.
Considerando
que La Niña se prolongará hasta mayo-junio de 2011, es de esperar que en estas
regiones, durante marzo se registren lluvias frecuentes durante la primera
quincena, las cuales deben incrementarse hacia la segunda mitad del mes y
continuar en los meses de abril y mayo. En la región Caribe, marzo será
mayormente seco, pero presentará lluvias más frecuentes de las que normalmente
suceden; el incremento de lluvias en la región Caribe se dará a finales de abril.
De
acuerdo con los patrones de los eventos Niña anteriores, este fenómeno podría
prolongarse hasta el segundo semestre de 2011, empatando con el segundo régimen
de lluvias del próximo año. Tal y como sucedió en los eventos La Niña 2007,
2008 y 2009; La Niña 1998, 1999 y 2000; y La Niña 1973, 1974, 1975 y 1976;
entre otras.
Para
realizar estas predicciones el IDEAM, se indica, utiliza mapas provenientes de
los modelos numéricos de predicción Climática a escala regional, los cuales son
interpretados y analizados por el Grupo de Modelamiento de la Oficina de
Pronósticos y Alertas de este Instituto[117],
6.3.3.
Por lo anteriormente expuesto, se constata que los hechos que sirvieron de
sustento al Gobierno Nacional para declarar el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica- mediante el decreto 4580 de 2010- están debidamente
corroborados con las pruebas allegadas al proceso, a saber: la existencia del
Fenómeno de la Niña, el incremento de las precipitaciones en regiones del país
y el aumento del caudal de los ríos, así la prolongación del fenómeno en el
primer semestre de 2011.
En
otras palabras, para esta Corte está plenamente verificado -de manera objetiva
-el juicio de realidad sobre los hechos declarados, como parte del presupuesto
fáctico.
7.
Juicio de identidad de los hechos causales de la perturbación (ii).
-segundo
presupuesto fáctico-.
7.1.
Fundamento constitucional.
7.1.1.
El juicio de identidad de los hechos causales de la perturbación del orden económico,
social y ecológico o de calamidad pública consiste en el análisis de la
especificidad de los mismos como constitutivos de un Estado de Emergencia. Es la
Constitución -art. 215- el fundamento de este primer presupuesto fáctico en el
orden lógico y descriptivo (replicado en el inciso 1º del artículo 46 de la
LEEE), al establecer:
Artículo 215. Cuando sobrevengan hechos distintos
de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente…[…].
De
este modo, corresponde al juez constitucional determinar si los hechos causales
de la perturbación no son asimilables a los actos de agresión o guerra externa
en que se basa el Estado de Guerra Exterior (C.P., 212), ni consistan en actos
lesivos de la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la
convivencia ciudadana, que integran la noción de orden público político y
fundamentan el Estado de Conmoción Interior (C.P., 213).
7.1.2.
La norma constitucional -art. 215, inciso 1º- propone un orden de subsidiaridad
en la consideración de los estados de excepción. De presentarse,
hipotéticamente, una serie de hechos de grave alteración del orden público o de
agresión exterior, que consecuencialmente perturben gravemente el orden
económico, social o ecológico, la declaración del Estado de Emergencia sería
inconstitucional, por tratarse de hechos propios y no diferentes de los
estados de excepción antecedentes, esto es, por no reunir las condiciones de
especificidad fáctica que demanda la norma superior citada. En otras palabras,
en el marco del examen de la Emergencia, el ‘juicio de identidad’ exige la
realización de un test de exclusión sobre los hechos invocados como generadores
de la perturbación del orden económico, social y ecológico, a efectos de
descartar semejanza o asimilación con hechos característicos de los demás
estados de excepción. Identificados los presupuestos fácticos como “distintos”
de los previstos para la Guerra Exterior o la Conmoción Interior, procede la
admisión de los mismos en el proceso de control material de la declaración de la
Emergencia.
7.2.
Línea jurisprudencial.
7.2.1.
El Constituyente de 1991, decidió diferenciar entre el estado de guerra, el
estado de conmoción interior y el estado de emergencia para distinguir entre
las perturbaciones del orden político, las del orden económico y las de orden
social y ecológico, y de esta manera controlar las declaratorias de estados de
excepción para evitar los abusos que en el pasado se cometieron con los estados
de sitio. En este sentido, la sentencia C-366 de 1994 trató de resumir las
razones por las cuales el constituyente diferenció entre los diferentes
regímenes de excepción:
De otro lado, que sean hechos distintos a los casos de
guerra exterior o conmoción interior, puesto que, desde la reforma
constitucional de 1968, el Constituyente colombiano ha separado las nociones de
orden público político y la de orden público económico. La Constitución de 1991
sumó a este último los elementos de orden social y ecológico, con el ánimo de
racionalizar y controlar más adecuadamente el ejercicio de los poderes de
excepción, por lo cual los presupuestos fácticos para la declaratoria del
Estado de Emergencia deben ser distintos a los de los otros estados de excepción:
guerra exterior o conmoción interior. Esto obviamente no significa que no
puedan existir relaciones entre los factores económicos, sociales y ecológicos
y el orden político, pues, como ya lo ha establecido esta Corporación: "no
puede descartarse ab initio que la etiología última del estado de conmoción
interior pueda residir en graves factores de tensión de orden económico o
social. Por el contrario, parecería, si se revisa la historia, que ésta es la
constante. Lo que interesa, para los efectos constitucionales, es la naturaleza
de la causa inmediata de la perturbación y la ubicación precisa de la
deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario el insuceso que
induce al estado de excepción.[118]"
7.2.2.
Como se expresó atrás (7.1.2. de ‘Consideraciones’), no siempre es sencillo
adelantar el ‘juicio de identidad’. Como lo explica la sentencia C-135 de 2009,
puede ser en algunos casos difícil diferenciar los hechos que dan lugar a la
Conmoción Interior y a la Emergencia por la relación estrecha que suele tener
orden público con el orden económico y social. Así, la Corte ha optado por
reconocer que en casos en los que sea complicado establecer la naturaleza de
los hechos que provocan la declaración del estado de excepción y realizar el
test de exclusión con arreglo a criterios de diferenciación y subsidiaridad
(7.1.2. de ‘Consideraciones’), sea reconocido al Presidente de la República,
como responsable directo del mantenimiento y restablecimiento del orden público
político, social y económico, un margen suficiente de apreciación para hacer la
evaluación de la figura que se ajusta mejor a la situación concreta[119].
En relación con lo anterior, y adicionalmente, con una posible concurrencia de
estados de excepción, la Corte ha dicho en su jurisprudencia[120]:
“Así, puede ser declarado estado de emergencia
económica cuando los hechos que dan lugar a la declaratoria guardan relación
con la perturbación del orden económico;  se recurrirá al estado de emergencia
social cuando la crisis que origina la adopción de la medida excepcional se
relaciona con el orden social; se declarará el estado de emergencia ecológica
cuando la situación crítica invocada por el gobierno tenga esta naturaleza y;
finalmente, se acudirá al estado de emergencia por calamidad pública cuando
sobrevenga una catástrofe de este tipo. También se pueden combinar las
modalidades anteriores cuando los hechos invocados como causantes de la
declaratoria revistan la connotación de perturbar o amenazar de manera
simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 constitucional,
en todo caso compete al Presidente de la república de conformidad con los
hechos invocados declarar el estado de emergencia que corresponda al (sic)
situación.
7.3.
Análisis concreto.
7.3.1.
De manera palmaria se verifica que los hechos que dan sustento al Decreto
Legislativo bajo estudio constitucional, no son de aquellos que sirvan de
soporte a los Estados de Excepción de guerra exterior o conmoción interior.
En
efecto, el fenómeno de la Niña y las precipitaciones lluviosas por él causadas,
en nada guardan relación con los presupuestos constitucionales de guerra
exterior. De la misma manera, las alteraciones climáticas y metereológicas no
son aptas para afectar la estabilidad institucional, la seguridad del estado o
la convivencia ciudadana, bases estructurales de la conmoción interior.
7.3.2.
Por tal razón, los hechos invocados en el Decreto Legislativo 4580 de 2010 son
diferentes de aquellos previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución.
Así, con base en los fundamentos expuestos, esta Corte encuentra cumplido el
juicio de identidad como parte del presupuesto fáctico.
8.
Juicio de sobreviniencia de los hechos causales de la perturbación (iii).
-tercer
presupuesto fáctico-.
8.1.
Fundamento constitucional.
8.1.1.
La Constitución Política alude expresamente al requisito de ‘sobreviniencia’ en
el artículo 215:
Artículo 215. Cuando sobrevengan hechos
distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 […].
La
condición de ‘sobreviniente’ de un hecho cierto -juicio de ‘realidad’- y
específico -juicio de ‘identidad’-, se predica de los fenómenos del mundo real
con poder de causar perturbaciones en los órdenes políticos, económicos,
sociales o ambientales establecidos por las sociedades. El examen de
‘sobreviniencia’ explora el carácter repentino, inesperado o imprevisto de un
acontecimiento llamada a ocasionar perturbaciones en el orden social. Por eso
se trata de un juicio esencialmente fáctico, a diferencia, por ejemplo, del
examen de ‘gravedad’ de la perturbación, juicio predominantemente valorativo.
8.1.2.
El concepto de hecho sobreviniente no figuró en la Carta Política de 1886. Fue la
Corte Suprema de Justicia en los años 80 quien lo adoptó, para permitir
extender las facultades extraordinarias del ejecutivo ante hechos graves,
nuevos y distintos de los que habían generado la declaratoria del estado de
sitio, sin que fuera necesario declarar el estado de excepción nuevamente[121].
Con posterioridad, la Constitución Política de 1991 adoptó tal noción, de
amplio desarrollo jurisprudencial.
8.2.
Línea jurisprudencial.
8.2.1.
En cuanto a las características de los hechos sobrevinientes, la jurisprudencia
de la Corte ha ido enriqueciendo con el tiempo la descripción de los mismos. En
las primeras sentencias como en la C-004 de 1992, la C-447 de 1992, la C-337 de
1994 y la C-122 de 1997, se describen los hechos sobrevinientes como anormales
y extraordinarios. Luego, la sentencia C-216 de 1999, define los hechos
sobrevinientes, como circunstancias graves, imprevisibles y anormales en los
siguientes términos:
“Lo anterior significa que los acontecimientos, no
sólo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que
logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en
sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado
mediante la utilización de sus competencias normales. (subrayado fuera de
texto)
8.2.2.
Es importante anotar en este punto, que de manera reiterativa, la Corte ha
dicho que hechos, que en determinado contexto pueden parecer sobrevinientes,
con el tiempo y en la medida en la que el Estado y la sociedad se preparen para
su ocurrencia, dejan de serlo. Tal y como lo indica la sentencia C-122 de 1997:
“En la medida en que una sociedad evoluciona y conoce
mejor las distintas contingencias y factores variables que la rodean o que la
afectan internamente, multiplica y perfecciona sus sistemas de interacción y
las estructuras que en últimas le permiten aumentar su complejidad y reducir,
en cierto grado y extensión, la incertidumbre (…)un hecho puede parecer a una
sociedad extraordinario y sorprenderla sin conocimientos o instrumentos
adecuados para evitar, corregir o morigerar sus efectos perniciosos. Sin
embargo, si en su interior su riqueza institucional le brinda mecanismos para
captar y adaptarse a la novedad, ésta difícilmente podrá considerarse en sí
misma extraordinaria. De la misma manera, el incremento cuantitativo y
cualitativo de estructuras y experiencias, hacia el futuro impedirá tratar como
hechos emergentes o extraordinarios aquellos que se incorporan como
expectativas conocidas o previsibles que puedan ser objeto de conocimiento y
manejo con base en el repertorio de instrumentos a disposición de la sociedad y
de sus autoridades”.
8.2.3.
Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha considerado, como regla general,
que las situaciones crónicas y estructurales no constituyen hechos
sobrevinientes.  Sin embargo existen algunas excepciones.
En
primer lugar, la Corte reconoce cierta flexibilidad exceptiva, al considerar
que en razón de la gravedad de los problemas que existen en nuestro país,
algunas veces es la población más vulnerable la que debe soportar con mayor
rigor el peso de estos problemas crónicos.
Igualmente,
en algunas ocasiones, la jurisprudencia ha reconocido la existencia de un hecho
sobreviniente - aún cuando se enmarque en situaciones crónicas y estructurales
- cuando por alguna circunstancia súbita y repentina dichas situaciones se
agudizan más allá de la progresión esperada del fenómeno. Este tipo de
apreciaciones sobre los problemas crónicos y estructurales que bajo
determinadas circunstancias se agravan y pueden derivar en hechos
sobrevinientes, está presente a lo largo de la jurisprudencia constitucional en
esta materia. Por ejemplo en la sentencia C-447 de 1992, se reconoce que la
crisis en el suministro de energía eléctrica constituía un hecho sobreviniente
por el que se justificaba declarar la emergencia social y económica, como
resultante de la combinación de un fenómeno natural imprevisible con otros
factores crónicos agravados por la situación climática. También en la sentencia
C-122 de 1997, en el marco del análisis del presupuesto fáctico, se reconoce
que algunos hechos sobrevinientes ocurridos en el marco de problemas crónicos y
estructurales, pueden eventualmente considerarse de tal entidad como para
inspirar una declaratoria de un Estado de Emergencia; mas cuando esas fallas se
deban a una acción u omisión del Estado, el juicio sobre el carácter
sobreviniente de los hechos -como el juicio de suficiencia de las medidas
ordinarias para hacerle frente-, será mucho más estricto[122].
De otra parte, la regla según la cual los factores estructurales no constituyen
en general hechos sobrevinientes, fue uno de los principales argumentos de la
sentencia C-252 de 2010 para declarar la inexequibilidad del decreto 4975 de
2009 por el cual se declaraba la emergencia social por la crisis en el sector
salud; en este caso la Corte consideró que los factores desencadenante de la
crisis se venían presentando de tiempo atrás y que las autoridades no actuaron
oportunamente para resolver esta situación.
8.2.4.
Otro factor relevante en el análisis del carácter sobreviniente de los hechos
que desencadenan la declaratoria de emergencia, es establecer el origen de los
mismos. Este elemento es de suma importancia porque de él se desprende un
análisis más estricto o flexible del presupuesto fáctico de la emergencia. En
efecto, como lo establece la sentencia C-122 de 1997, las circunstancias que
producen emergencias pueden ser de tres tipos: (i) situaciones extrañas al
Estado -los fenómenos naturales-; (ii) acciones del Estado; (iii) omisiones del
Estado.  Al respecto la Corte señaló:
.
“La circunstancia extraordinaria, puede originarse en un hecho extraño al
Gobierno, pero también en causas verificadas por su acción u omisión. En el
presente caso, sin entrar a calificar la conducta del Gobierno, no es posible
descartar que de manera inmediata o mediata, una parte apreciable de los
reintegros de diciembre fueron el fruto de sus decisiones previas. Los estados
de excepción, como recurso último de salvación de un país y de sus
instituciones, no se reserva únicamente para los casos en los que el Gobierno
no haya actuado como agente estimulador de la crisis. Sin embargo, si su
conducta no puede independizarse de los acontecimientos que precipitan la
declaración de emergencia, el test de subsidiariedad necesariamente se tornará
más estricto, puesto que la ampliación de competencias del Gobierno no puede
ser la consecuencia inmediata y automática de la malversación o preterición de
las competencias ordinarias”.[123]
Por
ende, cuando la circunstancia que genera una perturbación o una grave amenaza
contra el orden social, económico o ecológico es el resultado de una acción u
omisión del Estado, el análisis del presupuesto material será más estricto,
porque la malversación o ineficacia en el ejercicio de las competencias
ordinarias del Estado no puede traducirse automáticamente en el otorgamiento de
poderes extraordinarios al Ejecutivo.  Así las cosas, siendo un hecho
previsible el que podría generar una perturbación, el Estado debe desarrollar
todas sus competencias con el propósito de evitarlo.  De no ser así, y por ende
omitir sus funciones; el examen a realizarse debe ser más exigente y severo y
no podría de plano beneficiarse al ejecutivo con el ejercicio de poderes
extraordinarios.  No obstante lo anterior, aunque el omitir el ejercicio de las
funciones constitucionales ante un hecho previsible puede dar lugar a la
inconstitucionalidad de la declaratoria de un estado de emergencia, no
necesariamente siempre debe ser este el resultado.  En efecto, en el caso
específico en el cual se estén vulnerando o amenazando vulnerar derechos
fundamentales de las personas, mal se podría impedir la protección de los derechos
debido a la inacción del Estado.  Lo anterior, por cuanto se pueden presentar
casos en los cuales aun siendo los hechos previsibles resulten irresistibles  e
insuperables y por ende sus efectos catastróficos.
8.2.5.
A partir de lo anterior, se concluye que los hechos sobrevinientes son
circunstancias graves resultado de fenómenos extraños al Estado, u ocasionados
y/o agravados por su acción u omisión, que pueden tener el carácter de
imprevisibles, intempestivos, irresistibles, extraordinarios o inminentes, pero
que también pueden ser hechos estructurales y crónicos repentinamente
agravados, que ponen en peligro elementos esenciales del orden económico,
social, y ecológico, más allá de lo normal, trastocándolo de manera traumática.
Los hechos sobrevinientes pueden generar una perturbación grave y
extraordinaria del orden económico, social y ecológico o una amenaza inminente
de perturbación; mas cuando en determinados contextos y momentos históricos el
Estado adquiere la capacidad de controlarlos, pasan a ser problemas manejables
a través de los mecanismos ordinarios.
En
todos los casos, es fundamental el análisis probatorio de los hechos, para
establecer si son relevantes, determinantes, insuperables, irresistibles o
imprevisibles los hechos invocados.
8.3.
Análisis concreto.
8.3.1.
Basado en las pruebas aportadas al proceso de constitucionalidad,  esta Corte
encuentra que si bien el Instituto de Hidrología, Meteorología  y Estudios
Ambientales había anunciado que existía la probabilidad de que se presentara el
Fenómeno de la Niña,[124]
lo cierto es que la intensidad y magnitud del fenómeno resultó ser el más
fuerte si se le compara con los últimos fenómenos fuertes “La Niña”
anteriores (1954,1964,1970,1973 y 1998)[125].
En este orden de ideas, y acorde con el material probatorio allegado, se
constata que los hechos ya enunciados adquirieron  carácter sobreviniente, su
intensidad fue traumática, su ocurrencia fue ajena a lo que regular y
cotidianamente sucede  respecto de dicho fenómeno, por las siguientes razones:
(i)
En relación con las regiones Caribe,  Andina y  Pacífica del país, se comprobó
que en los meses de julio a octubre de 2010 se presentaron precipitaciones por
encima de los promedios históricos registrados para cada una de las regiones.
El fenómeno se intensifica en el mes de noviembre del mismo año, el cual hace
parte de la temporada lluviosa de fin de año en las regiones Caribe y Andina;
por tal razón aunándose al fenómeno de la Niña, las cantidades de precipitación
registradas durante este mes superaron los promedios históricos reconocidos en
la mayor parte de las mencionadas regiones.
(ii)
Para evidenciar lo sucedido con el Fenómeno de la Niña y el carácter
extraordinario, sobreviniente, anormal y extraño a lo que regularmente pasaba
respecto de las precipitaciones, e inminente en relación a sus consecuencias,
se seleccionarán algunos casos indicativos y relacionados con poblaciones de
las diferentes regiones del país:
-
Región Caribe: (i) Fundación (Magdalena), En el mes de julio llovió más de
cinco veces su promedio mensual y en estos cinco años estuvo cerca de triplicar
el valor registrado (2007).  En el mes de noviembre llovió más de cuatro veces
su promedio mensual y en estos cinco años duplicó el valor registrado en
noviembre de 2008.  (ii) Plato (Magdalena), en julio de 2010 se registro la
mayor precipitación de los últimos cinco años, la cual supera una y media veces
el valor promedio histórico. En noviembre de 2010 se registró la mayor
precipitación de los últimos cinco años, la cual triplicó el valor promedio
histórico. (iii) San Estanislao ( Bolívar), en julio de 2010 se registró la
segunda mayor precipitación de los últimos cinco años, la cual duplicó y más el
valor promedio histórico. En noviembre de 2010 se registró la mayor
precipitación de los últimos cinco años, la cual triplicó y más el valor
promedio histórico. (iv) Campo de la Cruz (Atlántico), en noviembre de 2010 se
registro la segunda mayor precipitación de los últimos cinco años, la cual
triplicó y más, el valor promedio histórico.  (v) Gamarra (Cesar), en julio de
2010 se registró la mayor precipitación de los últimos cinco años, la cual
triplicó el valor promedio histórico. (vi) San Bernardo (Córdoba), en julio de
2010 se registró la mayor precipitación de los últimos cinco años, la cual
duplicó el valor promedio histórico. En noviembre de 2010 se registró la
segunda mayor precipitación de los últimos cinco años, la cual duplicó y más el
valor promedio histórico. (vii) Maicao (Guajira), en julio de 2010 se registró
la mayor precipitación de los últimos cinco años, la cual equivale a trece (13)
veces el valor promedio histórico. En noviembre de 2010 se registró la segunda
mayor precipitación de los últimos cinco años, la cual duplicó y más el valor promedio
histórico. (viii) Sampués (Sucre), en julio de 2010 se registró la segunda
mayor precipitación de los últimos cinco años, la cual duplicó el valor
promedio histórico. En noviembre de 2010 se registró la mayor precipitación de
los últimos cinco años, la cual duplicó y más el valor promedio histórico.[126]
-
Región Andina: (i) Barrancabermeja (Santander), en julio de 2010 se registró la
mayor precipitación de los últimos cinco años, la cual duplicó el valor
promedio histórico. En noviembre de 2010 se registró la mayor precipitación de
los últimos cinco años, la cual duplicó y más el valor promedio histórico. (ii)
El Playón (Santander), en julio de 2010 se registró la mayor precipitación de
los últimos cinco años, la cual duplicó el valor promedio histórico. En
noviembre de 2010 se registró la mayor precipitación de los últimos cinco años,
la cual duplicó y más el valor promedio histórico. (iii) Gramalote (Norte de
Santander), en julio de 2010 se registró la mayor precipitación de los últimos
cinco años, la cual duplicó el valor promedio histórico. En noviembre de 2010
se registró la mayor precipitación de los últimos cinco años, la cual duplicó y
más el valor promedio histórico. (iv) La Virginia (Risaralda), en julio de 2010
se registró la mayor precipitación de los últimos cinco años, la cual triplicó
y más  el valor promedio histórico. En noviembre de 2010 se registró la mayor
precipitación de los últimos cinco años, la cual duplicó y más el valor
promedio histórico. (v) Mosquera (Cundinamarca), en julio de 2010 se registró
la mayor precipitación de los últimos cinco años, la cual triplicó y más el
valor promedio histórico. En noviembre de 2010 se registró la mayor
precipitación de los últimos cinco años, la cual duplicó y más el valor
promedio histórico. (vi) Chita (Boyacá), en julio de 2010 se registró la mayor
precipitación de los últimos cinco años, la cual casi duplica el valor promedio
histórico. En noviembre de 2010 se registró la mayor precipitación de los
últimos cinco años, la cual triplicó el valor promedio histórico. (vii)
Rioblanco (Tolima), en julio de 2010 se registró la mayor precipitación de los
últimos cinco años, la cual triplicó el valor promedio histórico. En noviembre
de 2010 se registraron lluvias extraordinarias, las mayores de los últimos
cinco años, las cuales  triplicaron el valor promedio histórico.(viii) Sandoná
(Nariño), en julio de 2010 se registró la mayor precipitación de los últimos
cinco años, la cual quintuplicó el valor promedio histórico. En noviembre de
2010 se registró la mayor precipitación de los últimos cinco años, la cual
triplicó y más el valor promedio histórico.
-
Región Pacífica. (i) Quibdó (Choco), como
es usual en esta zona, las precipitaciones registradas durante los años 2005 a 2010 fueron muy abundantes. Durante el periodo de julio a noviembre de 2010 se registraron
cantidades abundantes pero cercanas al valor promedio histórico.  En noviembre
de 2010 se registró la segunda mayor precipitación de los últimos cinco años.
(ii) Buenaventura (Valle), durante el periodo de agosto a noviembre de 2010,
los volúmenes de precipitación superaron los valores medios históricos.
8.3.2.
Respecto del aumento inusitado y extraordinario, de los niveles de los
principales ríos del país, se demostró que éstos superaron ampliamente los promedios
históricos.  Al respecto se acreditó respecto del Río Magdalena que en
la cuenca media, a la altura de Barrancabermeja (Santander), los niveles del
río Magdalena se caracterizan por presentar un régimen bimodal, es decir un
máximo en el mes de mayo y un máximo en el mes de noviembre.  Sin embargo,
durante el año 2010, el habitual descenso que se presenta en los meses de julio
y agosto únicamente se evidenció en el mes de agosto, permaneciendo una
tendencia de ascenso en los niveles para los últimos meses del año. En el año
2010 se alcanzó el valor máximo de toda la serie histórica de datos de niveles
registrados. Para el bajo Magdalena, a la altura de El Banco (Magdalena) el
comportamiento histórico indica un régimen bimodal con dos períodos húmedos en
los meses de junio y noviembre respectivamente; en el año 2010 se evidenció un
ascenso paulatino de los niveles a lo largo del segundo semestre del año,
alcanzando los promedios máximos en el mes de diciembre. En el año 2010 se
alcanzó el valor máximo de toda la serie histórica de datos de niveles
registrados. En el  Canal del Dique, a la altura de Gambote en el Canal del
Dique, el comportamiento promedio de los niveles registra los máximos valores
en el mes de diciembre. Sin embargo, al igual que en el municipio de Calamar,
durante el segundo semestre del año 2010, los niveles se fueron incrementando
paulatinamente hasta alcanzar los valores máximos registrados.  En el año 2010
se alcanzó el valor máximo de toda la serie histórica de datos de niveles registrados.
En relación con el Río Cauca se constató que a la altura del municipio
de Candelaria en el Valle del Cauca, durante los meses de noviembre y diciembre
de 2010, se registraron niveles superiores a los promedios históricos. En la
parte media de la cuenca del río Cauca, a la altura del municipio de
Venecia-Antioquia, el comportamiento de los niveles en este punto durante los
meses de noviembre y diciembre de 2010, presentaron los máximos valores del año
y así mismo los máximos de datos de niveles registrados toda la serie histórica
analizada.  Río Atrato. El río Atrato en Quibdó durante el año 2010,
registró valores por encima de los promedios históricos.
- De acuerdo al índice Multivariado ENSO- MEI (por sus
siglas en inglés) el cual estima la intensidad del fenómeno de La Niña, el
nivel de este evento durante 2010, indica que ha sido el más fuerte jamás
registrado. Al respecto señala el IDEAM, que con base en el  índice MEI[127],
se puede señalar que el fenómeno de la Niña en el periodo comprendido entre
mayo a junio alcanzó condiciones neutrales. No obstante lo anterior, a partir
del bimestre Mayo – Junio se presentó un fuerte decrecimiento a valores
negativos, alcanzando, en el primer año de formación de este fenómeno, el valor
más bajo en el bimestre Agosto-Septiembre, valor este que supera los valores
MEI de las Niñas fuertes anteriores cuyos valores oscilan para la Niña 1973 y la
Niña 1988 entre (-1.75) y (-1.59) respectivamente. Este nivel, por lo tanto, corresponde
a la máxima intensidad del presente fenómeno y además se ubica como el más
fuerte jamás registrado hasta la fecha. Se advierte que La Niña 2010 en
comparación con la única Niña que se ha presentado en los últimos cinco (5)
años, ha sido muy superior.[128]
8.3.3.
Así las cosas, se puede afirmar que aunque la presencia del fenómeno de la Niña
puede ser pronosticada por centros o entidades climáticas o atmosféricas, como
el IDEAM, lo cierto es que la magnitud, intensidad y agudización de éste superó
los registros históricos.  Así pues, se verificó que el fenómeno de la Niña
2010 fue el más fuerte de los fenómenos fuertes de la Niña presentados en otros
años, lo que demuestra su carácter anormal y extraordinario.  Aún más, las
precipitaciones sufridas en la mayor parte del país estuvieron alejadas en gran
medida de aquellas que general y normalmente se presentan, acentuando el
carácter sobreviniente del fenómeno. En efecto, el carácter súbito e imprevisto
de la dimensión del fenómeno de la Niña 2010 trajo como resultado el
crecimiento y aumento -también extraordinario y anormal- de los niveles de los
principales ríos del país, el Magdalena y el Cauca; reforzando la anormalidad
de lo sucedido.
Por
ende, encuentra esta Corte que los hechos verificados objetivamente por esta
Corporación y extraños al Estado adquirieron el carácter de sobrevivientes y
extraordinarios; imprevisibles por cuanto como se demostró (numeral 8.3.1.),
los promedios previsibles en materia de precipitaciones fueron ampliamente
superados en la mayoría de regiones del país; irresistibles por cuanto los
hechos verificados superaron en gran medida lo que se esperaba y por ende
desbordaron la capacidad de respuesta del Estado; cumpliéndose entonces con la
última parte del presupuesto fáctico, esto es el ‘juicio de sobreviniencia’.
9.
Juicio de gravedad de la
perturbación (iv).
-primer
presupuesto valorativo-.
9.1.
Fundamento constitucional.
El
presupuesto valorativo del control material que realiza la Corte Constitucional
se encamina a verificar que la perturbación, la amenaza de perturbación o la
calamidad que da base a la declaración del Estado de Emergencia, revista
‘gravedad’. Al respecto, reza la Constitución:
Artículo 215. Cuando
sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad
pública,
9.2.
Línea jurisprudencial y doctrinaria.
9.2.1.
El objeto de ‘juicio de gravedad’: la perturbación o calamidad pública -o
amenaza-.
La
gravedad se predica de la perturbación -o amenaza de ella o calamidad pública-,
a consecuencia de hechos causales ciertos, específicos y sobrevinientes. Es
decir, mientras los juicios de ‘realidad’, ‘identidad’ y  ‘sobreviniencia’
recaen sobre los hechos generadores, el ‘juicio de gravedad’ se enfoca en la
consecuencia de tales hechos, esto es, la perturbación del orden -o la amenaza
de ella o la calamidad pública-. Unos hechos generadores sobrevinientes pueden
registrar una magnitud o intensidad de alto nivel, pero no necesariamente
ocasionar una perturbación grave del orden social; por ello,  el requisito
constitucional de ‘gravedad’ debe aplicarse a ésta y no a aquellos. En
síntesis, el objeto del ‘juicio gravedad’ es el nivel ocasionado de
perturbación del orden económico, social o ambiental del artículo 215 CP.
9.2.2.
La perturbación o la calamidad pública: actual o inminente.
La
perturbación grave del orden económico, social y ecológico puede ser
actual o potencial. Es actual, en la medida que los hechos generadores hayan
provocado alteraciones significativas en las condiciones económicas, sociales o
ambientales de la población, esto es, la perturbación sea un hecho consumado
sin perjuicio de que continúe reproduciéndose o produciendo efectos. Es
potencial, cuando los hechos causales sobrevinientes aún no constituyen
perturbación sino amenaza de perturbación. Además la amenaza de
perturbación grave del orden económico, social o ecológico tiene una exigencia
constitucional para fundar la declaración de Emergencia. No basta que sea
eventual o posible, ni siquiera probable: debe ser “inminente”, esto es,
estar a punto de ocurrir o de realizarse inmediatamente. Lo que no quiere decir
que sea inexorable: justamente la posibilidad de enfrentar a tiempo la amenaza grave
e inminente del orden socioeconómico para evitar la consumación de la
perturbación o la calamidad pública, es unos de los propósitos de la
declaración de Emergencia.
El
término “inminente” para la jurisprudencia (C-135 de 2009) se refiere a una una
situación que “no ha de tratarse de un peligro eventual o remoto para los
bienes protegidos por el artículo 215 constitucional sino de un riesgo efectivo
que puede materializarse en cualquier momento, de un peligro potenciado por su
inmediatez temporal”.
9.2.3.
La medida de la gravedad son los derechos.
En
palabras de la Corte, las circunstancias sobrevinientes  “deben tener una
entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren  conmocionar o
trastrocar el orden económico, social o ecológico”[129].
¿Cómo aproximarse a las nociones de conmoción o trastocamiento de dicho orden?
Los
parámetros de medición de la perturbación y la calamidad pública o la amenaza
de ellas son los derechos, específicamente, los derechos fundamentales,
económicos, sociales y ambientales de los habitantes del país. La gravedad de
la perturbación actual o eventual depende del alto grado de afectación de estos
derechos subjetivos. Puede ser grande la magnitud o intensidad de unos hechos
capaces de generar perturbaciones en el orden social; pero mientras su impacto
en el goce de los derechos de la población no sea significativo, no podrá
hablarse de una perturbación grave que amerite la declaración de la Emergencia.
Así, el ‘juicio de gravedad’ de la perturbación o la calamidad pública -o de la
amenaza de ella- ha de expresarse en la afectación significativa de los
derechos a la vida, la integridad física, la subsistencia digna, al trabajo, la
propiedad, la salud, la educación, la movilidad y circulación, el ambiente
sano, etc.
9.2.4.
Juicio de gravedad como juicio de alto contenido valorativo.
Se
trata de un ‘juicio valorativo’ porque la apreciación de la gravedad de una
perturbación no consiste en la mera aproximación a los hechos. Presupone: (i)
un concepto establecido de orden público económico, social y ecológico, a
partir de la preexistencia de un orden jurídico determinado; y (ii)  unas
valoraciones históricas sobre el criterio de normalidad y anormalidad  propio
de la vida social en un tiempo y un lugar determinado. Y supone una definición
sobre el nivel de bienestar y atención de que debe gozar la población, para
efectos del diseño de medidas que deban adoptarse a través de los poderes de
excepción. Bien puede suceder que la alteración del orden social que en una
nación resulta extraordinaria y excepcional, en otra nación se tenga por
ordinaria, crónica o habitual; y lo que en Colombia pudo considerarse como un
hecho gravemente perturbador del orden político o social en un pasado de fragilidad
institucional, hoy se aprecie como una situación de menor importancia o
entidad. Cuando el Gobierno decreta un Estado de Emergencia, debe contar “con
las exigencias y necesidades de la comunidad, [que] lo colocan en una
posición privilegiada para determinar el advenimiento de la anormalidad y la
adopción de las medidas idóneas para su conjuración”[130].
Esta valoración es indispensable para responderle a la sociedad ante la
sobreviniencia de hechos generadores de perturbaciones del orden social.
De
este modo, si bien en la Emergencia el examen de gravedad de la perturbación -o
la amenaza de ella o la calamidad pública- se apoya en la ocurrencia de hechos
que impactan el orden económico, social y ecológico, el juicio definitivo de
‘gravedad’ tiene un importante componente valorativo.
9.2.5.
Margen de apreciación presidencial en el juicio de gravedad.
El
entendimiento del ‘juicio de gravedad’ de la perturbación actual o inminente
del orden económico, social o ecológico, como un examen con un alto componente
valorativo, tiene una consecuencia central: la admisión de un margen importante
de apreciación de tal gravedad, en cabeza de la autoridad pública, que dispone
de la información necesaria para evaluar la dimensión de la perturbación,
encargada de velar por la vigencia del orden económico, social y ecológico y la
protección de los derechos de todos los habitantes, vale decir, el Jefe del
Ejecutivo nacional. No en vano el artículo 188 de la Constitución Política
expresa que el Presidente de la República “al jurar el cumplimiento de la
Constitución y de las leyes, se obliga a garantizar los derechos y libertades
de todos los colombianos”. Solo que tal potestad, en un Estado de Derecho,
tiene los límites propios de la función pública: la inadmisibilidad de la
actuación arbitraria o contraevidente”.
Por
eso, la facultad reservada al gobierno de determinar la gravedad de las
perturbaciones no es omnímoda o absolutamente discrecional. Es así como “[e]l
Gobierno no puede arbitrariamente definir cualquier circunstancia como
sobreviniente y gravemente perturbadora del orden económico, social o ecológico
del país o constitutiva de grave calamidad pública.[131],
pues detrás de dichas calificaciones siempre será posible encontrar un sustento
objetivo que inspire la calificación de gravedad e inminencia. Estas
circunstancias, antes enunciadas, son las que le permiten al juez
Constitucional verificar si la valoración reservada al Gobierno y realizada por
él, se ajusta o no a la Constitución, encaminando dicho análisis a servir como
“límite y freno al abuso de la discrecionalidad”[132].
El papel de la Corte en el análisis del componente valorativo de la
declaratoria del Estado de Emergencia consiste en “proceder a su examen
objetivo para determinar si fue arbitrario o no, o fruto de un error manifiesto[133]”[134].La
sentencia C-135 de 2009 dijo al respecto:
“A pesar de tratarse de un presupuesto valorativo,
ello no impide que la valoración pueda ser objeto de un juicio objetivo que
permita determinar si fue arbitraria o fruto de un error manifiesto. Es decir,
el hecho que se trate de un presupuesto valorativo no impide su ponderación a
partir de las implicaciones objetivas del presupuesto fáctico que generó la
declaratoria y de las necesidades de protección que demande el orden económico,
social o ecológico. Bajo este marco, el presupuesto valorativo del estado de
emergencia da lugar a que juez constitucional realice un juicio objetivo de
ponderación con el objeto de determinar si la valoración realizada por el
Presidente de la República de la gravedad de los hechos es o no arbitraria y si
en ella incurrió o no en un error manifiesto de apreciación”.
Cabe
reiterar que el examen que realiza la Corte Constitucional no se encamina a
suplantar, alterar o suprimir la valoración que de la gravedad de la situación
realiza el Presidente de la República, por ser de su exclusiva competencia,
sino que se contrae a verificar desde el punto de vista positivo, si la
valoración, en su dimensión objetiva, ha sido arbitraria o afectada por un
error manifiesto que la vicie. Por el contrario, la jurisprudencia
constitucional  ha reconocido que la valoración de la intensidad de la
afectación “debe necesariamente comportar un margen de discreta apreciación
por parte del Presidente”[135]que
debe respetar la Corte al emprender el estudio de este presupuesto valorativo.
Esta necesidad de “corrección” de la calificación de la intensidad de la
situación ha sido sistematizada en jurisprudencia posterior, al reiterar que el
abuso de ese margen de discreta apreciación ocurre cuando el Gobierno
incurre en arbitrariedad[136]
o error manifiesto en la apreciación de la situación. Frente al mecanismo de
análisis por parte de la Corte de ese margen de discreta apreciación, es
conveniente traer a colación una reflexión elaborada por la Corte con ocasión
del estudio del presupuesto valorativo, con ocasión de la declaración del
Estado de Conmoción Interior, dictada a través del Decreto 1837 de 2002 y
estudiada en sentencia C-802 de 2002:
Si bien se trata de un presupuesto valorativo, ello no
impide que tal valoración sea objetivable, esto es, que ella sea susceptible de
determinar como arbitraria o como fruto de un error manifiesto.  Es decir,
el hecho que se trate de un presupuesto valorativo no impide que él se pueda
ponderar a partir de las implicaciones objetivas del presupuesto fáctico que
generó la declaratoria y de las necesidades de protección que demanden las
instituciones, el Estado o la ciudadanía.
En este marco, el presupuesto valorativo del estado de
conmoción interior le impone a la Corte la necesidad de emprender un juicio
objetivo de ponderación pues se trata de determinar si la valoración realizada
por el Presidente de la República de la grave alteración del orden público es o
no arbitraria y si en ella incurrió o no en un error manifiesto de
apreciación.
Ello es así porque, si bien la Carta le otorga al
Presidente la facultad de valorar el presupuesto fáctico, su ejercicio no puede
ser fruto de su más absoluta discrecionalidad sino que debe ceñirse a la
naturaleza del instituto excepcional de cuya declaración se trata y a la razón
de ser que le asiste en la estructura y funcionalidad del Estado
constitucional.
Entonces, este presupuesto valorativo también debe
someterse a un control objetivo de constitucionalidad pues al control jurídico
le interesa que la declaración del estado de excepción se ajuste a la
racionalidad propia de la juridicidad que la regula.
En otros términos: El compromiso jurídico del
Presidente de la República en punto de la apreciación de la alteración del
orden público es no forzar la naturaleza del presupuesto fáctico para atribuirle
implicaciones que no tiene.  Por ello, la determinación de si esa
apreciación es arbitraria o de si en ella se incurrió en error manifiesto es la
herramienta metodológica que debe utilizar el juez constitucional para
determinar si el presupuesto valorativo de la declaratoria del estado de
excepción concurre y si en razón de él tal declaratoria es compatible con la
Carta Política.
Si esa exigencia se cumple, todas las circunstancias
adicionales relacionadas con esa valoración deben asumirse como lo que
son:  El ejercicio de una facultad que el constituyente le ha otorgado al
Presidente.  Es decir, una vez se ha establecido que la apreciación del
Presidente no es arbitraria ni es el resultado de un error manifiesto, no hay
lugar a injerencias del juez constitucional.  Por ello a éste le está
vedado someter el presupuesto valorativo de la declaratoria de los estados de
excepción a un escrutinio que rebase la determinación de una apreciación
arbitraria o de un error manifiesto pues lo que a partir de allí se realice ya
no puede ser objeto de reparos jurídicos, que son los que le incumben al juez
constitucional, sino de juicios de oportunidad o conveniencia, juicios que,
como se sabe, son  completamente ajenos a la órbita de la justicia
constitucional como instancia de control jurídico de los límites impuestos al
ejercicio del poder. (subrayado fuera
del texto original)
La
verificación del presupuesto valorativo que realiza la Corte, por supuesto, se
ve nutrida y fundamentada por la constatación de lo que en realidad ocurre u
ocurrió. Por ejemplo, en sentencia C-216 de 1999 se dijo:
Por ser hechos notorios, conocidos por el país con
lujo de detalles en virtud de las informaciones que suministraron los
diferentes medios de comunicación y por haberse acreditado cabalmente mediante
las pruebas reseñadas, no cabe duda de que la Nación se enfrentó el 25 de enero
del presente año a una suceso con los perfiles de una calamidad pública, desde
luego imprevisible por tratarse de un fenómeno natural imposible de controlar,
la cual generó consecuencias devastadoras en la región de su influencia que,
naturalmente, alteraron de manera abrupta las condiciones normales de la vida
social y económica de dicha región.
Es claro para la Corte, que por la magnitud del
fenómeno ocurrido y la gravedad de sus efectos, el país y particularmente la
zona afectada se vio de improvisto enfrentada a una grave calamidad pública,
frente a la cual, resultaban insuficientes las facultades ordinarias de que
disponía el Ejecutivo para adoptar las medidas de carácter económico, social y
ecológico, destinadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos[137].
En
otro caso, en el análisis realizado por la Corte en la Sentencia C-135 de 2009
se dijo que:
“Sobre el primer extremo cabe señalar que la
valoración presidencial sobre la gravedad de la perturbación del orden social
no resulta errada por las dimensiones que el fenómeno había alcanzado. En
efecto, aunque la Fiscalía y la Superintendencia de sociedades presentan datos
discordantes sobre el monto de los recursos captados, éstos en todo caso eran
superiores a 300.000 millones de pesos, cifra que por sí sola refleja la
gravedad alcanzada por la situación. Igualmente el número de personas
involucradas, más de 400.000 depositantes, también permite calificar la
situación como grave. En otras palabras la sola dimensión cuantitativa del
fenómeno de la captación ilegal permite apreciar su gravedad”. (Subrayas
fuera del texto).
En
suma, la constatación con la realidad objetiva permite a la Corte
Constitucional examinar si el Gobierno incurrió en error o arbitrariedad al
calificar una determinada perturbación como grave, sin con ello llegar
a  suplantar al Gobierno, autoridad encargada de realizar la valoración
correspondiente.
9.3.
Análisis concreto.
9.3.1. Ciertamente, las valoraciones
efectuadas por el Gobierno Nacional, en relación con la gravedad de la
calamidad pública y su impacto en el orden económico, social y ecológico, no
resultan ni arbitrarias ni manifiestamente erradas.  Por el contrario, abundan
los argumentos objetivos que denotan la gravedad y los inmensos traumatismos y
afectaciones a los derechos fundamentales, sociales, económicos y ambientales
ocasionados en razón del fenómeno de la Niña.
9.3.2. Al respecto y acorde con las
pruebas adjuntadas[138]
al presente proceso se tiene que como resultado del fenómeno de la Niña 2010 se
presentaron, para el 6 de diciembre de 2010, (i) la perdida de la vida de más
de 200 personas, desaparecido más de 120, resultado heridas cerca de 250 y
había 337.513 familias afectadas; presentándose un total aproximado de
1.614.676 personas afectadas por el fenómeno de la Niña. En las pruebas
allegadas  se acompaña un informe[139]
elaborado por la Dirección de Gestión del Riesgo en el cual se hace una
descripción de las diferentes situaciones  sufridas por la población,
precisando entre otros aspectos los siguientes:  fecha, departamento,
municipio, evento (inundación, deslizamiento, tormenta, vendaval, granizadas,
erosión, avalancha) , así como también el tipo de afectación presentada, estos
es:  personas fallecidas, heridas, desaparecidas, personas afectadas, familias,
viviendas destruidas y viviendas averiadas.
Igualmente del caudal probatorio arrimado
al presente proceso constitucional se encuentra que como consecuencia del
fenómeno de la Niña han resultado afectados 52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a la agricultura, más otras extensiones destinadas a la ganadería, el
daño de distritos de riego, la muerte de 30.380 semovientes y el traslado o
migración de 1.301.892 animales.  La red vial ha resultado afectada y por lo
tanto ha sido necesario proceder a cierres totales de vías en más de 30 sitios,
y cierres o pasos restringidos en más de 80. Igualmente se han presentado
fallas en diques, obras de contención, acueductos, alcantarillados. Algunos
municipios, incluso, se encuentran aislados como consecuencia de estos
eventos.
En las pruebas adjuntadas se certifica que
más de 500 establecimientos educativos en 18 departamentos y 150 municipios se
han visto seriamente afectados por la ola invernal. Los más afectados como
consecuencia de la situación descrita han sido los habitantes de las zonas
rurales, dentro de los cuales se encuentran poblaciones indígenas y
afrodescendientes, que han visto gravemente deterioradas sus precarias condiciones
de vida.  Igualmente se han visto afectados, con pérdidas de materiales y
humanas, los asentamientos humanos informales ubicados en suelo urbano, dentro
de los cuales se encuentra la población en situación de desplazamiento y
población vulnerable, principalmente.  Por tal razón, hay grandes necesidades
de atención en materia alimentaria, de agua, de saneamiento, protección,
albergues, educación en emergencia y salud.
Específicamente,
la gravedad de la perturbación y en algunos casos la inminencia de ella, se ve
reflejada de la siguiente manera: (i) Sector Educación,[140]
se encuentran afectados por la ola invernal más de 500 establecimientos
educativos.  Dado que un establecimiento educativo consta de varias sedes la
cifra de infraestructuras educativas afectadas corresponde a 813 sedes
educativas.  Lo anterior significa que las matrículas de 241.000 niños, niñas y
jóvenes se encuentran en riesgo de no poder continuar sus estudios en el 2011.
Adicionalmente, existen sedes que están siendo utilizadas como albergues
temporales y cuya matrícula se estima en 79.000 estudiantes.  Lo anterior
implica que cerca de 320.000 niños, niñas y jóvenes no podrían continuar con su
proceso educativo durante el año lectivo 2011 de no tomarse las medidas
necesarias que permitan iniciar la prestación del servicio educativo en aulas
temporales y se intervengan todas las infraestructuras afectadas por la ola
invernal.  En consecuencia, la principal secuela negativa para el sector
educativo es que se ve afectada la continuidad de la prestación del servicio
educativo a los estudiantes mencionados.  Las infraestructuras educativas
oficiales no podrán ser usadas hasta tanto sean intervenidas y adicionalmente,
las sedes que están siendo utilizadas como albergues también requerirán
acondicionamiento y mejoramiento para poder prestar el servicio educativo.[141](ii)
Sector de Transporte[142],
de los 16.738 Km de redes primarias, 2058 a cargo del INVIAS evidencian afectación y se reportan como puntos críticos en donde se presentan de manera
recurrente las emergencias.  De los 35.438 Km de la red terciaria, aproximadamente 23.855 Km se debían intervenir en los siguientes meses por las afectaciones
de la ola invernal, estando pendiente el diagnóstico de la red secundaria
departamental.  Se afirma que de acuerdo con el reporte de emergencias de la
Policía Nacional de Carreteras, se encontraban cerradas 11 vías nacionales y 22
secundarias.  Adicionalmente se reportan 123 pasos restringidos en la totalidad
de la red 1.   De un total de 219 eventos reportados, 137 corresponden a
derrumbes y 44 a pérdida o hundimiento de la banca, entre otros.  Los
departamentos más afectados eran Antioquia con 42 emergencias reportadas,
seguido por Santander (35), Caldas (24), Risaralda (23) y Norte de Santander
(22).   (iii) Sector Ambiente,  Sector agua potable y saneamiento[143]:
Con relación a la afectación de la infraestructura de los servicios
públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, generado por
avalanchas, deslizamientos, inundaciones, entre otros, con ocasión al Fenómeno
de la Niña, se señala que los gestores de los respectivos planes de
departamentales de agua y saneamiento a fecha 6 de diciembre de 2010,
reportaron afectaciones en 124 municipios de 20 departamentos. Sector
Vivienda:[144]Las
consecuencias eran a 6 de diciembre de 2010, Viviendas destruidas 2049,
viviendas averiadas 275.569.  En total suman 277.618 afectadas, la cuales se
concentraron en 591 municipios de 18 departamentos.  Sector Ambiente[145]:
Se detectaron afectaciones a los recursos naturales ocurridos antes y
después del 7 de diciembre.  Dentro de las afectaciones ambientales señaladas
se encuentran la pérdida de biodiversidad, la pérdida de cobertura vegetal, el
aumento de procesos de sedimentación, la pérdida de calidad del agua, la
desestabilización de taludes, taponamiento de cauces de agua, cambios
geomorfológicos, cambio de usos del suelo y cambio de curso de fuentes
hídricas. Sector Protección:[146]En
algunos departamentos se vieron afectados en pérdida de infraestructura y
tecnología de las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud, lo
que conllevó en unos casos a la interrupción de los servicios de salud y en
otros a una prestación que no era la adecuada e ideal.   A la fecha de
presentación del informe se habían reportado 182 sedes prestadoras de servicios
de salud afectadas por daños en la infraestructura y equipos, generados por
inundaciones, deslizamientos y hundimientos de tierra, daños en las cubiertas
de edificaciones, entre otros, sedes que se encuentran ubicadas en los
departamentos de Antioquia, Atlántico, Bolívar, Chocó, Córdoba, La Guajira,
Magdalena, Nariño, Norte de Santander, Sucre y Valle del Cauca. Sector
Agricultura: Se determina como número de predios afectados 52.156, número
aproximado de animales muertos 30.380 y número aproximado de animales
desplazados 1.301.892.  En relación al número de hectáreas afectadas por la ola
invernal a 6 de diciembre se habían obtenido reportes parciales por parte de
las secretarías departamentales de Agricultura[147]
y alcaldías municipales con una cifra estimada de 165.872 hectáreas afectadas.  En relación a la producción de alimentos afectada la información era de
772.845 toneladas.  Se afirma, que no obstante, las cantidades podrían ser
mayores por cuanto a esa fecha no se tenían reportes del departamento del
Atlántico y del Valle del Cauca.  Respecto de las afectaciones de enfermedades
fitosanitarias[148]
se encontraron hectáreas afectadas de 779.478.  Los productos perturbados
fueron maíz, yuca, arroz, algodón, papa, hortalizas, soya, frijol, cebolla,
arveja, sorgo, cebada, tabaco y trigo.
9.3.3. Así las cosas, para esta Corte y
con base en las pruebas allegadas, no cabe duda  que las dimensiones del
fenómeno de la Niña 2010 fueron devastadoras.  Por consiguiente, dicho fenómeno
produjo perturbaciones graves y amenaza de perturbaciones inminentes, que se
constituyen en calamidad pública e impactan de manera traumática la realización
efectiva de los derechos de millones de personas y el orden social, económico y
ecológico del país. Claramente la grave perturbación social se constata, entre
otras , con la gran cantidad de personas que perdieron la vida a causa del
fenómeno de la Niña, otras tantas desaparecidas y muchas de ellas heridas;
múltiples familias afectadas, al punto de calcularse una damnificación de
aproximadamente 1.614.676 personas. Ratifica lo anterior el hecho de existir
daños protuberantes en el sector educativo, hasta el punto de que miles de
niños no podrán iniciar sus clases el presente año; igualmente afectaciones
traumáticas en el sector salud donde la prestación del servicio se va a ver
restringido y en muchos casos será nulo, trayendo consigo la interrupción en
tratamientos médicos y en eventos de vacunación esenciales para la población
menor del país.  Se hallan varias familias que corren el riesgo de sufrir daños
si no son reubicadas lo más pronto. De la misma manera es comprobable la grave
perturbación del orden económico: numerosas hectáreas de cultivos han sido
inundadas perdiéndose las cosechas; varios animales dedicados a la ganadería
han muerto o se encuentran perdidos o desplazados; productos de la canasta
familiar se han visto mermados; vías de comunicación de todo orden han sufrido
inmensos daños impidiendo el desarrollo normal del transporte tanto de personas
como de productos al interior del país; se ha presentado la destrucción y el
deterioro considerable en la infraestructura de servicios públicos,
alcantarillados, acueductos, entre otros; y por último es verificable igualmente
afectaciones al orden ecológico por cuanto donde se realizan actividades de
minería ilegal, y se presentan construcciones de infraestructura sin la
observancia de las normas ambientales y de urbanismo requeridas, así como otras
actividades de aprovechamiento ilegal de recursos naturales renovables, tales
como la deforestación y degradación de suelos, que están produciendo efectos en
la sedimentación en los cauces de los ríos.
9.3.4. Por las anteriores consideraciones,
estima esta Corte que no resulta ni arbitraria ni manifiestamente errada la
apreciación realizada por el Gobierno Nacional respecto de las consecuencias
producidas por el Fenómeno de la Niña en el territorio Nacional.  En igual
sentido encuentra esta Corporación que los hechos valorados por el Gobierno
efectivamente perturban de manera grave e inminente el orden social económico y
ecológico del país.
10.
Juicio de necesidad de las medidas extraordinarias (v).
-segundo
presupuesto valorativo-.
10.1.
Fundamento constitucional.
10.1.1.
El ‘juicio de necesidad’ de los poderes de excepción entraña un examen de
exclusión de la procedencia y disponibilidad de medidas ordinarias para
conjurar la situación de perturbación. Por eso, para la revisión del Decreto
declaratorio de los estados de excepción, la Corte Constitucional ha ido
desarrollando un análisis en tres pasos: (i) verificar la existencia de medidas
ordinarias; (ii) establecer si dichas medidas fueron utilizadas por el Estado;
(iii) determinar la insuficiencia de estas medidas para superar la crisis.
10.1.2.
La Constitución Política no establece como requisito de procedibilidad de la
emergencia social, económica y ecológica o por grave calamidad pública, que se
verifique la insuficiencia de las atribuciones ordinarias del Estado, a
diferencia de lo reglado para la conmoción interior. Sin embargo, la
jurisprudencia constitucional ha determinado que es presupuesto esencial de la
declaratoria de emergencia la prueba de insuficiencia de los mecanismos para
afrontar los hechos sobrevinientes que generan la perturbación o la amenaza.
Este requisito del análisis procede “de los contenidos materiales de los
artículos 215 de la Constitución y 2º[149]
y 9º[150]
de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. La Corte al declarar la
exequibilidad de la última disposición expuso que ‘en nuestro ordenamiento
constitucional se reconocen tres estados de excepción, los que fueron instituidos
para hacer frente a situaciones que se juzgan excepcionales, las cuales no es
posible contrarrestar con las medidas ordinarias que consagran la Constitución
y la ley’”[151].
10.2.
Línea jurisprudencial.
10.2.1.
Test de subsidiaridad.
En
la sentencia C-122 de 1997 la declaración de emergencia resulta inexequible
luego de la aplicación del denominado “test de subsidiariedad”[152].
La Corte explica en los siguientes términos en qué consiste este juicio:
“Se comprende que sólo ante hechos sobrevinientes de
carácter extraordinario cuyos efectos perturbadores o amenazantes del orden
económico, social o ecológico, sean graves e inminentes, y  que no puedan
enfrentarse mediante los poderes ordinarios del Estado, se pueda acudir al
método excepcional de gobierno monocrático de la economía que se conoce con el
nombre de estado de emergencia.
“De la Constitución y de la ley estatutaria de los
estados de excepción surge la regla de la subsidiariedad que aplicada al estado
de emergencia prescribe que su utilización se supedita a la imposibilidad o
insuperable insuficiencia de las instituciones de la normalidad para resolver
los problemas y crisis que afecten o amenacen el sistema económico, social o el
ambiente. La plenitud del Estado de Derecho y de los mecanismos y formas que le
son propios, sufrirían grave menoscabo si fácilmente pudiese soslayarse su
curso ante cualquier dificultad o problema de cierta magnitud, pretextando
razones de eficacia.”[153]
Lo
anterior generó en su momento una fuerte controversia al interior del Alto
Tribunal, ya que tres de los magistrados que salvaron el voto, consideraron que
dicha exigencia al no estar consignada en el texto constitucional, no debía ser
incluida en los criterios que orientaban el procedimiento de control jurídico
encomendado a la Corte -que debía limitarse a establecer si las situaciones
económicas, sociales o ecológicas configuraban una situación que justificara la
declaración de emergencia-; argumentaron, además, que en el caso concreto se
había aplicado dicho criterio de manera estricta. Con el tiempo se consolidó la
idea de la necesidad del análisis de la subsidiariedad de las medidas
ordinarias como presupuesto del control material judicial de las declaratorias
de emergencia “pues se entiende que este presupuesto ‘se desprende de los
principios de necesidad y proporcionalidad contenidos en la LEEE, y ha sido
ampliamente reconocido por la jurisprudencia constitucional’, conforme al cual
‘sólo se puede acudir al estado de emergencia cuando las herramientas jurídicas
ordinarias a disposición de las autoridades estatales no permitan conjurar la
grave perturbación’ del orden económico, social y ecológico, o de grave
calamidad pública”[154].
10.2.2.
Margen de valoración presidencial.
El test
de subsidiariedad se configura en las sentencias C-122 de 1999 y C-216 de 1999.
Posteriormente, en la sentencia C-135 de 2009, este elemento material del
análisis de las declaratorias pasa a denominarse “juicio de suficiencia de
los poderes ordinarios de las autoridades estatales” pero sustancialmente
sigue consistiendo en la verificación de la inexistencia de mecanismos
ordinarios para hacerle frente a la situación que genera la perturbación o la
amenaza. El juicio de suficiencia ha seguido aplicándose en todas las
sentencias que analizan declaratorias de emergencia, incluidas las más
recientes (C-254 de 2009, C-252 de 2009 y C-843 de 2010). Gracias a lo
anterior, hay consenso frente al desarrollo del control del requisito de
subsidiariedad, partiendo del punto de reconocer que la valoración de la
suficiencia o insuficiencia de los mecanismos ordinarios al alcance del Estado
le corresponde por al Presidente de la República. Dicha valoración, sin embargo
y como ocurre con otros requisitos materiales, no puede ser absoluta ni
arbitraria, “ya que debe sujetarse al marco normativo de los estados de
excepción, conformado por la Constitución Política, los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia y la Ley
Estatutaria sobre los Estados de Excepción”[155].
10.2.3.
El control constitucional.
Respecto
del control ejercido por la Corte Constitucional frente al requisito de
subsidiariedad, se ha dicho[156]:
“Se trata, en todo caso, de un análisis
global y no detallado de la suficiencia de los poderes ordinarios para conjurar
la situación de crisis pues de lo contrario quedaría sin objeto el control que la
Corte debe emprender posteriormente sobre cada uno de los decretos legislativos
de desarrollo. No es por lo tanto un examen de cada una de las medidas que se
anuncien en el decreto declaratorio, sino de determinar, desde el ámbito de
validez de ese decreto, si se puede inferir que la crisis no se supera con el
solo ejercicio de las atribuciones ordinarias de policía”
Este
análisis por ende se encamina a hacer primar el orden democrático, pues sería
inconsistente con el mismo permitir al ejecutivo prescindir del uso de órganos,
atribuciones y herramientas ordinarias establecidas en el ordenamiento jurídico
para afrontar una determinada crisis a cambio de colocar al Estado situación de
anormalidad con la excusa de conjurar una situación perturbadora del orden
social, económico o ecológico. Frente a lo anterior, la jurisprudencia ha
señalado que precisamente al proteger el principio democrático, no puede
concebirse que “los criterios de eficacia”[157]
primen frente  principio de subsidiariedad. Como se expuso en la sentencia
C-122 de 1997, reiterada en la sentencia C-135 de 2009 y retomada en la
sentencia C-252 de 2010:
“La plenitud del Estado de Derecho y de los mecanismos
y formas que le son propios, sufrirían grave menoscabo si fácilmente pudiese
soslayarse su curso ante cualquier dificultad o problema de cierta magnitud,
pretextando razones de eficacia. Sin dejar de desconocer que el ordenamiento
jurídico puede disponer de órganos y mecanismos para responder de manera pronta
e idónea a los eventos negativos que pongan en peligro el orden económico o
social, desde ahora cabe descartar de plano que un supuesto criterio de
eficacia pueda anteponerse al principio de subsidiariedad ya esbozado.”
Igualmente cabe destacar que en el análisis del
cumplimiento del requisito de subsidiariedad debe tenerse en cuenta que si los
hechos que obligan a la declaración del Estado de Emergencia provienen de la
conducta del Gobierno, el test de subsidiariedad deberá tornarse más estricto,
“puesto que la ampliación de las competencias del Gobierno no puede ser la
consecuencia inmediata y automática de la malversación o preterición de las
competencias ordinarias”[158].
Igualmente, el mismo deberá ser más estricto si la situación se ha repetido, es
recurrente y ha ofrecido al Estado oportunidades para responder a las mismas
dentro del marco de la normalidad: Es así como “[l]os estados de excepción
deben tender cada vez a ser más excepcionales, con la finalidad de resguardar
principios tan valiosos para la democracia como el respeto de los derechos
fundamentales y las garantías institucionales”[159].
Ahora
bien, entiende esta Corporación, que por cuanto el estado de emergencia
constitucionalmente[160]
puede ser declarado  por períodos hasta de treinta días en cada caso, los
cuales sumandos no pueden exceder de noventa (90) días en el año calendario;
existe la posibilidad que los hechos que generan la emergencia se hayan
prolongado en el tiempo al igual que sus consecuencias y por ende sirvan de
sustento a varias declaratorias.  No obstante lo anterior, corresponderá al
Gobierno Nacional, en el evento que el supuesto fáctico sea el mismo, demostrar
no sólo la insuficiencia de los poderes ordinarios para subsanar la crisis sino
igualmente la insuficiencia de las medidas extraordinarias provenientes de las
facultades otorgadas con la primera declaratoria.  En consecuencia, la carga
motivacional y argumentativa de una segunda declaratoria – con base en los
mismos supuestos fácticos – implica demostrar la insuficiencia de los poderes
ordinarios como extraordinarios con que contaba el Gobierno para conjurar la
crisis.  De no ser así, se entendería sin justificación constitucional el
otorgamiento de las facultades extraordinarias de la primera declaración, por
cuanto no existiría razonamiento alguno en cuanto a su utilización y eficacia,
situación ajena a un Estado de Derecho.   Así las cosas, se insiste, en el
evento de una segunda declaratoria de emergencia con base en el mismo
presupuesto fáctico, será indispensable que el Gobierno cumpla – aparte del
requisito de insuficiencia de medidas ordinarias- con la demostración de la
insuficiencia de las medidas extraordinarias a las cuales había recurrido para
subsanar la crisis que continúa en el tiempo.
10.3.
Análisis concreto.
Con
el propósito de determinar el uso de las medidas ordinarias por parte del
Gobierno Nacional respecto de la atención de la crisis y por ende la valoración
en relación con la insuficiencia de dichas medidas, es útil describir de manera
general el marco normativo  existente en nuestro país para la atención de
desastres naturales.
10.3.1.
Facultades normativas ordinarias.
(i) La Constitución determina una serie de deberes sociales
del Estado frente a todas aquellas personas que se han visto afectadas por
desastres de toda índole, en especial por desastres naturales; por tal razón la
solidaridad se convierte en un parámetro de acción que debe ser exigido tanto
al Estado como a la Sociedad.  Así entonces, el preámbulo constitucional y el
artículo 95 establecen como estructura de nuestro Estado Social de Derecho la
solidaridad, la cual se realza cuando las personas sujetas de protección se
encuntran en  estado de debilidad. Al respecto señaló la Corte:
“En esta medida, en el caso de personas que se
encuentran en situaciones de debilidad manifiesta, debido a su estado de
vulnerabilidad a causa del acaecimiento de un desastre, el principio de
solidaridad cobra una dimensión concreta que hace que el derecho a una vida
digna se relacione directamente con la salud, con la seguridad alimentaria y
con la protección mínima de seguridad ante los peligros de la intemperie entre
otros aspectos. Por esta razón tanto el Estado, como la sociedad y la familia
deben concurrir a la protección de este bien jurídico.”[161]
Ahora bien, el
Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres[162]
se creó en 1988 ante la ocurrencia de eventos de repercusión nacional como el
tsunami en Tumaco en 1979, el terremoto de Popayán en 1983 que afectó gran
parte de la ciudad y la avalancha proveniente del Nevado del Ruiz en 1985, que
destruyo la ciudad de Armero.  En efecto, la Ley 46 de 1988, “Por la cual se
crea y organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres,
se otorga facultades extraordinarias al Presidente de la República, y se dictan
otras disposiciones”, creó el Sistema Nacional de Atención y Prevención de
Desastres ( SNAPD)[163];
definió como Desastre aquel daño grave o alteración grave de las
condiciones normales de vida en un área geográfica determinada, causadas por
fenómenos naturales y por efectos catastróficos de la acción del hombre en
forma accidental, que requiera por ello de la especial atención de los
organismos del Estado y de otras entidades de carácter humanitario o de
servicio social[164];
estableció la necesidad de crear un plan nacional para la prevención y atención
de desastres[165].
La mencionada ley estableció la posibilidad de que el Presidente de la
República declarará mediante decreto y previo concepto del Comité nacional para
la Prevención y Atención de Desastres, la existencia de una situación de
desastre y en el mismo acto la calificará según su magnitud y efectos, como de
carácter nacional, departamental, intendencial, comisarial, distrital o
municipal[166].
La misma ley otorgó facultades extraodinarias al Presidente de la República
para que dictara normas sobre el régimen de atención y prevención de desastres[167].
Pues
bien, con base en dichas facultades, el Presidente de la República dictó el Decreto
919 de 1989 “Por cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención
y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones”, el cual dispuso
sobre (i) la planeación, (ii) el régimen sobre la declaración de desastre, el
cual mantiene la definición de la ley 46 de 1988; permanece la facultad del
presidente de la República de declarar la existencia de una situación de
desastre. Se agrega, entre otras, que la declaratoria de una situación de
desastre podrá producirse hasta tres (3) meses después de haber ocurrido los
hechos que la constituyen[168].
El régimen establecido en la norma en mención señala lineamientos respecto de
los contratos, la ocupación temporal y la demolición de inmuebles, la
imposición de servidumbres y resolución de conflictos, la adquisición y
expropiación, la moratoria o refinanciación de deudas, el control  fiscal y las
donaciones; se normó igualmente en relación con (iii) la situación de calamidad
pública, estableciendo que todas aquellas situaciones
que no revistan las características de Desastre producidas por las mismas
causas señaladas, se considerarán como situaciones de calamidad pública, cuya
ocurrencia será declarada por la Oficina Nacional de Atención de Desastres
mediante acto administrativo en el cual se determinará si su carácter es
nacional, departamental, intendencial, comisarial, distrital o municipal.[169]  No obstante, declarada una
situación de calamidad, se indica, podrá ser modificada dentro de los tres (3)
meses siguientes para calificarla como situación de desastre, mediante Decreto
del Presidente de la República conforme a lo dispuesto por el mismo Decreto. El
decreto referido también hizo referencia a (iv) aspectos institucionales, y
codificó todas la normas vigentes para la época respecto de prevención y
atención de desastres, incluidas las correspondientes a la ley 46 de 1998,
quedando derogadas todas las normas sobre la materia.[170]
Así
las cosas, el régimen jurídico que rige actualmente para la atención y
prevención de desastres es el Decreto 919 de 1989[171].
En consecuencia, y haciendo uso de las facultades anotadas, el Presidente de la
República  ha decretado la situación de desastre mediante decreto 4106 de 2005,
de carácter departamental en Nariño, para los municipios de Pasto, Nariño y la
Florida, causada por la probable erupción del Volcán Galeras, ubicado en su
zona de influencia; mediante Decreto 2457 de 2007, de carácter Departamental en
los Municipios de Nechí (Antioquia); Magangué, San Jacinto del Cauca,
Montecristo, Tiquisio, Pinillos y Achí (Bolívar); y Guaranda, Majagual y Sucre
(Sucre), causada por la ola invernal que produjo desbordamientos de los ríos
Cauca y San Jorge; mediante Decreto 3905 de 2008, de carácter municipal en
Tumaco -departamento de Nariño, causada por el desbordamiento del río Mira;
mediante Decreto 1453 de 2009, de carácter nacional, causada por la emergencia
sanitaria originada por la presencia de casos de influenza atípica.
(ii)
Ahora bien, en relación con el fenómeno de la Niña 2010 y su agudización
especialmente en el mes de noviembre del mismo año, esta Corte encuentra lo
siguiente:
-
Mediante Resolución 573 de 18 de noviembre de 2010, emitida por la Dirección de
Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia[172],
y con base en el artículo 48 del Decreto 919 de 1989[173],
se determinó declarar la situación de calamidad pública Nacional en los
departamentos de Antioquia, Amazonas, Arauca, Atlántico, Cundinamarca, Bolívar,
Boyacá, Caldas, Caquetá, Casanare, Cauca, Cesar, Choco, Córdoba, Guajira,
Guaviare, Huila, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo,
Quindío, Risaralda, Santander, Sucre, Tolima, Valle del cauca y Bogotá D.C.; debido
a la fuerte ola invernal, lo que provocó deslizamientos, inundaciones que han
generado afectaciones en viviendas, vías, centros educativos, acueductos
dejando un total a la fecha de 1.202.747 personas afectadas en las distintos
municipios y veredas de cada uno de los departamentos enunciado.
-
A través del Decreto 4579 de 7 de diciembre de 2010[174],
el Gobierno Nacional, con base en el artículo 19 del Decreto 919 de 1989[175],
declara la existencia de una situación de Desastre Nacional en todo el
territorio nacional, por la agudización del fenómeno de la Niña 2010;
cumpliendo con lo establecido por el mismo artículo; esto es con el concepto
previo del Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, el cual
consta en acta de fecha 7 de diciembre de 2010, donde se afirmó que la
situación presentada a nivel nacional como consecuencia de la ola invernal era
constitutiva de desastre, por lo tanto emitió concepto favorable para la
declaratoria de desastre nacional.
En
este orden de ideas, está demostrado que el Gobierno Nacional hizo uso de las
medidas ordinarias que le otorgaba el decreto 919 de 2010, esto es la
declaratoria de Calamidad Pública y la declaratorio de Desastre; con el
propósito de conjurar la crisis producida por el Fenómeno de la Niña 2010.
Por ende se puede afirmar, que efectivamente en el ordenamiento jurídico
existían mecanismos ordinarios para conjurar la crisis presentada por el
Fenómeno de la Niña 2010.  No obstante, y como está demostrado en el presente
proceso constitucional, el fenómeno mencionado desbordó cualquier presupuesto
que sobre sus implicaciones se tuviera, siendo el más fuerte fenómeno de la
Niña entre aquellos catalogados como fuertes.  Así las cosas, y debido a la
magnitud ingente de los hechos consecuenciales, el Gobierno Nacional optó por
declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y ecológica por razón de
grave calamidad pública.
10.3.2.
Disponibilidad de recursos ordinarios.
El
Gobierno Nacional informa[176]que
el presupuesto general de la Nación –PGN contempla una previsión anual para la
atención de desastres y calamidades públicas.  Estos recursos se estiman de
acuerdo con las demandas de atención de las entidades territoriales, el
histórico de eventos presentados en los últimos años, y las disponibilidades
fiscales.  Para el 2010 se incluyó en el PGN inicial una previsión de $386.771
millones, lo cuales se concentran en un 70% en el Fondo Nacional de Regalías,
($125.491millones), Ministerio de Hacienda – Fondo de compensación
interministerial y apoyo a programas de emergencia ($75.385millones) y en
transporte ($69.900millones).  Posterior a las emergencias generadas por el
fenómeno de la niña se realizaron unas modificaciones al presupuesto inicial
del orden de $172.967 millones, entre los cuales se encuentra: (i) la
transferencia de $42.000 millones del fondo de compensación interministerial al
fondo nacional de calamidades; (ii) la priorización dentro de los recursos de
los planes departamentales para el manejo empresarial de los servicios de agua
y saneamiento del Ministerio de Ambiente, Vivienda, y Desarrollo Territorial
por $51.767 millones. (iii) traslados al interior del presupuesto del Instituto
Nacional de Vías por $25.200 millones para la atención de puntos de emergencia
en sitios críticos de  la red nacional; (iv) priorización de recursos dentro de
los programas de reactivación cafetera y del sector agropecuario a nivel
nacional y de subsidio de normalización de cartera del Ministerio de
Agricultura por $96.000 millones.
Con
base en lo anterior, el Gobierno Nacional contó con un presupuesto de $559.738
millones para atender desastres y calamidades públicas presentadas tanto en
años anteriores, como para conjurar una posible crisis en 2010[177].
Pues
bien, los recursos estimados para atender la ola invernal ascienden a $30.1
billones de pesos ($2.7 billones para atención humanitaria de emergencia, $6
billones para la rehabilitación de las zonas afectadas y $21 .4 billones para
la reconstrucción y construcción). En consecuencia, los recursos de los cuales
disponía el Gobierno Nacional en 2010, no eran suficientes para conjurar una
crisis y tragedia humanitaria de la magnitud de la ola invernal originada por
el fenómeno de la Niña.
10.3.3.
Insuficiencia de medidas ordinarias.
(i) Para
justificar la insuficiencia de las medidas normativas ordinarias y de
disponibilidad de recursos comunes; el Gobierno Nacional señala, en el decreto
4580 de 2010 que, (i)  el fenómeno de la Niña 2010, constituye una grave
calamidad pública con un impacto severo en los órdenes económico, social y
ecológico, los cuales no pueden ser superados mediante el ejercicio de las
facultades ordinarias del Gobierno Nacional, (ii) que la situación originada
por el fenómeno de La Niña está siendo atendida por todas las entidades que
conforman el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, pero
sus recursos y medios de acción no son suficientes, (iii) que dada la magnitud
de la calamidad pública a que se ha hecho referencia, las funciones legales del
ejecutivo y los recursos asignados al Sistema Nacional de Atención y Prevención
de Desastres son insuficientes para conjurar la crisis y evitar la extensión de
sus efectos, (iv) que no obstante haber realizado y  ejecutado  inversiones muy
cuantiosas, correspondientes a lo presupuestado para atender normalmente los
desastres naturales, aun faltan muchos recursos para atender la emergencia.
(ii) En este orden de ideas, el Gobierno Nacional y en
el mismo Decreto declaratorio, determina cuales son las medidas necesarias para
subsanar la crisis presentada.
Al respecto se indica que es (i) necesario tomar
medidas no sólo para la atención de la salud humana, el saneamiento ambiental,
y la eventual escasez de alimentos, sino también para la mitigación de riesgos
fitosanitarios; (ii) que además de los nuevos ingresos tributarios es necesario
obtener otros recursos de origen no tributario, tales como donaciones, recursos
de capital e ingresos de fondos especiales, con el objeto de alcanzar el nivel
de recursos suficientes para financiar las obras y proyectos indispensables en
el marco de esta emergencia, (iii)  que es necesario establecer mecanismos para
asegurar que la deuda pública contraída para financiar los proyectos dirigidos
a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, sea posteriormente
pagada con los recursos tributarios recaudados en virtud de las medidas
adoptadas con base en la emergencia; (iv) que con el fin de agilizar el flujo
de recursos y la optimización de su uso, es necesario asegurar que estos no
permanezcan en caja y que su giro y desembolso se haga contra la ejecución
efectiva del proyecto que así lo requiera; (v) que es necesario adoptar medidas
inmediatas de reparación y reconstrucción, de tal manera que las prioridades de
las obras en concesión y las públicas realizadas directamente por el gobierno,
sean viales, aeroportuarias, portuarias, férreas o fluviales, estén orientadas
a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, con el fin de que
la actividad económica en las zonas afectadas, la movilidad y seguridad de las
personas y el acceso a servicios sociales no continúen severamente perturbados;
(vi) que para la reubicación de las familias afectadas, asentadas en zonas de
alto riesgo, es urgente habilitar suelo para el desarrollo de proyectos de
vivienda social de interés prioritario, agilizar los trámites para la
construcción de las respectivas obras de urbanismo y vivienda, y establecer
mecanismos eficaces para la financiación de los proyectos correspondientes;
(vii)  que para la realización oportuna de las distintas obras de
infraestructura y vivienda, dirigidas específicamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos, se requiere proceder a la afectación de
inmuebles, la constitución de servidumbres, la compensación a poseedores y
tenedores, la expropiación con previa indemnización de manera ágil, dentro del
respeto de los derechos de los afectados por estas medidas, así como establecer
incentivos que faciliten la destinación de los inmuebles a la realización de
tales obras públicas; (viii)  que cuando peligre de manera grave e inminente la
vida e integridad de personas, familias y comunidades asentadas en zonas de
alto riesgo, incrementado por el fenómeno de La Nina, el Gobierno Nacional debe
tener la facultad de impartir órdenes de evacuación directamente, o en
concurrencia con las autoridades territoriales, acompañadas de mecanismos que
faciliten que los evacuados accedan a un espacio donde puedan habitar
dignamente, o, de ser desplazados, retornar a sus lugares de origen, así como
recibir ayuda humanitaria de emergencia que les permitan subsistir dignamente
(en el mismo sentido debe tener la facultad de impedir que las personas
ingresen o retornen a las zonas de alto riesgo evacuadas, para proteger su vida
e integridad); (ix) que es necesario fortalecer los instrumentos de
coordinación con las entidades territoriales, para efectos de proteger los
derechos constitucionales de las personas afectadas; (x) que es necesario
garantizar la continua y oportuna comunicación entre los damnificados y las
personas en riesgo, los socorristas, el personal de atención y las autoridades
responsables, así como asegurar que los mensajes dirigidos a la población sobre
los riesgos, los lugares donde recibirán protección, los beneficios que pueden
reclamar, entre otra información útil, sean transmitidos en horarios de alta audiencia
por los canales públicos y privados; y (xi) que es indispensable realizar a la
mayor brevedad, un censo especial con el fin de identificar y caracterizar a la
población damnificada y sus necesidades, para orientar los proyectos y
programas de manera específica hacia esa población y asignar los recursos
necesarios.
10.3.4.
Necesidad de las medidas de excepción.
Dada
la magnitud del fenómeno vivido, aparecen insuficientes los mecanismos
ordinarios de que disponía el ejecutivo para afrontar la crisis generada por el
suceso climático de la Niña 2010.  Lo anterior por cuanto, si bien el decreto
919 de 1989 establece una serie de dispositivos ordinarios para conjurar una
crisis, estos mecanismos atienden situaciones dentro de cierto rango de
gravedad, pero no resultan idóneos para solucionar acontecimientos de carácter
catastrófico. Ante la gravedad de los hechos climáticos sufridos y de las
consecuencias desastrosas generadas, resultaba impropio acudir a mecanismos
ordinarios para abordar la catástrofe producida. Como lo señala el Ministerio
Público “las circunstancias que obligaron al gobierno nacional a decretar el
estado excepcional han tenido un inusitado e inmediato impacto en la realidad
nacional, al extremo de desbordar el control y la capacidad de solución propios
de los poderes ordinarios del Estado.  Fue muy poco lo que el Gobierno Nacional
pudo hacer de manera eficaz y efectiva antes de declarar el Estado de
emergencia para enfrentar la ola invernal.  Los recursos con que contaban las
entidades públicas fueron insuficientes.  También lo fue el acudir a la
comunidad internacional para obtener apoyo.  En materia de recursos públicos,
ni siquiera los tres traslados presupuestales de fondo de compensación
interministerial al fondo de calamidades para atender eventos naturales
sobrevivientes e imprevistos relacionados con los fenómenos invernales, porque
los recursos ordinarios ya se habían comprometido en la atención de desastres,
hechos antes de la declaratoria del estado de emergencia, fueron suficientes.”
Según
la jurisprudencia constitucional[178],
al examinar el Decreto de declaración de la Emergencia la Corte no realiza un
estudio pormenorizado de cada una de las medidas que el Gobierno afirma
necesitar en el decreto declarativo. Se limita a efectuar un análisis global y
no detallado de la insuficiencia de los poderes ordinarios para conjurar la crisis,
y en consecuencia, de la necesidad de adoptar medidas extraordinarias, ya que
los decretos legislativos de desarrollo que las contengan serán objeto del
escrutinio jurisdiccional. Por eso, basta con establecer desde el ámbito de
la validez del decreto declarativo si la crisis alegada no podía superarse
con los mecanismos ordinarios establecidos para tal efecto.  En este orden de
ideas y con base en las valoraciones esbozadas en el presente numeral,
encuentra esta Corte que el juicio calificado de la insuficiencia de los
mecanismos ordinarios, no solo no resulta manifiestamente
errado ni arbitrario, sino que se revela razonable y necesario para conjurar la
grave crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Ahora
bien, debe especificar esta Corte, que si bien el Gobierno Nacional señala tres
fases para conjurar la emergencia declarada; esto es la fase de atención
humanitaria, la fase de rehabilitación y la fase de reconstrucción y
construcción; esta Corporación al momento de estudiar los decretos legislativos
de desarrollo de la declaratoria de emergencia precisará el alcance de las
medidas tomadas respecto de cada una de las fases.
En
consecuencia, correspondiendo al Presidente de la República apreciar la
suficiencia o insuficiencia de las atribuciones ordinarias y diseñar medidas
para conjurar la Emergencia, encuentra esta Corte que se ha cumplido el último
presupuesto valorativo para proceder a declarar la exequibilidad del decreto
declaratorio de la emergencia.
11.
Conclusión general.
11.1.
Considera esta Corte que los sucesos acaecidos a raíz del fenómeno de la Niña
2010, agudizados a partir del mes de noviembre del mismo año y con
consecuencias desastrosas a nivel social, económico y ecológico -como se ha
demostrado probatoriamente en esta providencia- son hecho notorio, conocido por
todo el país a través de las diferentes formas sociales de comunicación. Con
base en los sucesos climáticos vividos en Colombia desde mediados del año 2010
y recrudecidos desde noviembre del mismo año, no cabe duda de que son
constitutivos de grave calamidad pública con inmenso impacto en el orden
económico, social y ecológico; hechos desde luego imprevisibles y
sobrevivientes acorde con lo ya expuesto.
11.2.
El Gobierno Nacional utilizó (i) los recursos de que disponía para conjurar la
crisis producida, (ii)  decretó en un primer momento la situación de calamidad
pública,  posteriormente y ante la agudización del fenómeno Niña 2010 se (iii)
declaró la situación de desastre, las dos anteriores contenidas en el decreto
919 de 1989.  Así las cosas,   el volumen de las precipitaciones, la
exacerbación súbita del fenómeno y las dimensiones inconmensurables de las
secuelas sufridas a causa de este, hicieron que las mencionadas medidas -todas
de carácter ordinario- resultaran abiertamente insuficientes y exiguas ante la
crisis presentada.
11.3.
Adicionalmente, el informe del IDEAM señala que el fenómeno de la Niña 2010
puede extender sus efectos hasta junio del presente año, superponiéndose  con
la segunda temporada de lluvias de 2011. Así, el fenómeno tantas veces
mencionado adquirió dos características que activan la declaratoria de la
emergencia: (i) perturbó el orden social, económico y ecológico; y (ii) y
amenaza continuar perturbándolo en el primer semestre de 2011. Por tanto, las
medidas ordinarias que quedaron insuficientes para conjurar la perturbación ya
producida en diciembre de 2010, pueden resultar poco idóneas para superar la
amenaza, aún hoy latente, de que los efectos del fenómeno de la Niña 2010 se
extiendan hasta junio del presente año.
11.4.
La dimensión de la perturbación del orden económico, social y ecológico
constitutivos de grave calamidad pública y la amenaza de una nueva agudización
de la crisis con grave afectación de los derechos fundamentales,
socioeconómicos y ambientales de la población, rebasaron los instrumentos
ordinarios existentes -presupuestales, institucionales y normativos- los cuales
resultan insuficientes para subsanar de manera inmediata y oportuna las
consecuencias de la crisis, prevenir su repetición e impedir la extensión de
sus efectos.
11.5.
En consecuencia, habiendo superado los análisis de esta Corte, respecto del
prepuesto fáctico, el presupuesto valorativo y la calificación sobre la
suficiencia de los medios ordinarios, concluye esta Corte que el Decreto 4580
de 2010 “Por el cual se declara el estado de emergencia económica, social y
ecológica por razón de grave calamidad pública” está ajustado tanto a los
requisitos formales como a los requisitos materiales señalados en la
Constitución, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y en los tratados
internacionales de derechos humanos, razón por la cual se declarará exequible.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el Decreto 4580 de 2010 “Por
el cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica por
razón de grave calamidad pública”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-156/11
DECLARACION DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA POR GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Cumplimiento
de requisitos constitucionales y estatutarios exigidos para declarar un estado
de excepción (Aclaración de voto)
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Carácter
estricto en juicio de sobreviniencia ante fenómenos relativamente previsibles
(Aclaración de voto)
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Problemas
de orden crónico o estructural no constituyen hechos sobrevinientes (Aclaración
de voto)
Si
bien comparto la decisión de constitucionalidad del Decreto 4580 de 2010, en la
medida en que el Gobierno acreditó el cumplimiento de los requisitos formales y
materiales para la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, en
especial en cuanto a: (i) el supuesto fáctico, (ii) el supuesto valorativo y
(iii) el juicio de suficiencia; aún así considero que la Corte ha debido
profundizar en el análisis respecto de la sobreviniencia como elemento central
para declarar la emergencia, en especial frente a fenómenos relativamente
previsibles como el de La Niña. En estos eventos, el control constitucional ha
de ser más exigente con miras a evitar que se recurra a los estados de
excepción para conjurar la inercia de las autoridades o la falta de planeación
para superar problemas de orden estructural o crónico, que no constituyen
hechos sobrevinientes justificantes de un estado de excepción, lo que también
resulta aplicable cuando se trata de situaciones previsibles como los fenómenos
cíclicos o recurrentes.
Ref.: Expediente RE-171.
Emergencia económica, social y ecológica
He
votado por la exequibilidad del Decreto 4580 de 2010, mediante el cual se declara
el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave
calamidad pública. No obstante, discrepo de algunas consideraciones de la parte
motiva de la providencia que me obligan a ACLARAR mi voto.
1.-
Comparto la decisión de constitucionalidad, en la medida en que el Gobierno
Nacional acreditó el cumplimiento de los requisitos formales y materiales para
la declaratoria de emergencia, en especial en cuanto a: (i) el supuesto
fáctico, (ii) el supuesto valorativo y (iii) el juicio de suficiencia.
Como
se señaló en la motivación del Decreto 4580 de 2010 y se soportó empíricamente
en el fallo de la Corte, la intensidad y magnitud del fenómeno de La Niña, esto
es, el aumento inusitado y extraordinario de las precipitaciones en todo el
territorio nacional, desencadenó hechos que bien podían calificarse como
“sobrevinientes”. De igual forma, la dimensión de los acontecimientos amenazó
de manera grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país,
sin que los medios ordinarios permitieran adoptar los correctivos necesarios y
suficientes para enfrentar la crisis con la celeridad requerida.
2.-
A pesar de lo anterior, considero que la Corte ha debido profundizar en el
análisis respecto de la “sobreviniencia” como elemento central para declarar la
emergencia, en especial ante fenómenos relativamente previsibles como el de La
Niña. En mi sentir, en estos eventos el control constitucional ha de ser más
exigente con miras a evitar que se recurra a los estados de excepción para
conjurar la inercia de las autoridades o la falta de planeación para superar
problemas de orden estructural o crónico. Era esta una oportunidad valiosa –que
se ha dejado perder- para resaltar la importancia de los principios de
prevención y planeación en materia de desastres naturales.
3.-
Hoy mas que nunca la humanidad se encuentra expuesta a tragedias que son cada
vez más recurrentes, en su gran mayoría a consecuencia de la mano depredadora
del propio hombre, de modo que los Estados no solo tienen la obligación de
mitigarlos sino, sobre todo, de adoptar las medidas de prevención para hacer
frente a su inexorable llegada. No en vano la Organización de las Naciones
Unidas ha insistido en la necesidad de aprender de los desastres de hoy para
conjurar las amenazas del mañana.
4.-
La jurisprudencia constitucional ha señalado en varias oportunidades que, al
menos como regla general, las deficiencias crónicas o estructurales no
constituyen hechos “sobrevinientes” justificantes de un estado de excepción
(Sentencias C-122/97 y C-252/10); lo que también resulta aplicable cuando se
trata de situaciones previsibles como los fenómenos cíclicos o recurrentes.
En
el caso de La Niña, ha sido un hecho de la naturaleza extensamente estudiado
desde comienzos del siglo pasado, lo que permite afirmar, como lo reconoce la
sentencia, que es claramente predecible aún cuando no siempre es posible
determinar cuál será su intensidad. Y si bien es cierto que en esta ocasión las
lluvias se agudizaron de manera inusitada, también lo es que existen
situaciones recurrentes respecto de las cuales desde hace ya bastante tiempo no
se han adoptado medidas de solución. Así ocurre, por ejemplo, con las
inundaciones cíclicas en La Mojana, que datan de la época misma de la Colonia;
y en el canal del Dique en la costa atlántica, en donde se encuentran
asentamientos de comunidades sin canalización de aguas, que tarde o temprano
desencadenarán una catástrofe.
5.-
En este panorama surgen algunos interrogantes: ¿la configuración del
presupuesto fáctico depende solamente del agravamiento de una situación y de
las consecuencias nocivas del mismo?; ¿dado que el fenómeno de La Niña no es
nuevo sino que puede se pronosticado meteorológicamente, se adoptaron las
medidas razonablemente previsibles para encarar su llegada en condiciones
normales?; ¿en los últimos años cuál ha sido la respuesta institucional del
Estado para enfrentar el invierno o las temporadas de sequía?
Por
ello mi desacuerdo no es con la decisión adoptada por la Corte. Es más bien con
el silencio de la parte motiva, al no advertir que los fenómenos naturales
previsibles –como el de La Niña-, deben ser sometidos a un escrutinio
constitucional cada vez más severo para avalar una declaratoria de emergencia.
Antes que esperar el advenimiento de catástrofes, las experiencias históricas
acumuladas deben servir para responder con previsión de cara al futuro, donde
la “ocurrencia imprevista” de dichos fenómenos es cada vez menor y la capacidad
de respuesta institucional, al menos en teoría, ha de fortalecerse día tras
día.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ACLARACION DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-156/11
DECLARACION DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA POR GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Juicios
de conexidad material y de finalidad constituyen dos exámenes distintos dentro
de los requisitos para declarar un estado de excepción (Aclaración de voto)
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Ambito de
aplicación territorial (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente RE-171
Revisión constitucional del Decreto 4580 de 7 de
diciembre de 2010, “por el cual se declara el estado emergencia económica,
social y ecológica por razón de grave calamidad pública.”
Magistrado Ponente:
Mauricio
González Cuervo
Con
el acostumbrado respeto, a continuación expongo las razones que me llevaron a
aclarar el voto en la presente sentencia.
Si
bien comparto con la mayoría que el decreto analizado cumplía con todos
requisitos formales y materiales para declarar su constitucionalidad, creo
necesario hacer algunas precisiones sobre dos temas: (i) las variaciones
mínimas que se hicieron en la sentencia sobre la metodología de análisis que
debe hacerse a un decreto declaratorio de estado de excepción, que aunque no se
alejan sustancialmente del esquema seguido por la Corte, sí genera confusiones
sobre cuáles son los distintos requisitos que debe cumplir este tipo de
medidas; y (ii) sobre el ámbito de aplicación territorial de la emergencia.
En
primer lugar, en la sentencia se funde el análisis de la conexidad material con
el juicio de finalidad, cuando se trata en realidad de dos exámenes distintos.
Ninguna de las etapas del estudio que realiza la Corte es superflua ni supone
una duplicación del análisis, cada etapa ha sido desarrollada para asegurar que
no se abuse de este mecanismo excepcional y al mismo tiempo permitir que cuando
sea ineludible acudir a esta figura, el Ejecutivo cuente con las herramientas
necesarias para afrontar adecuadamente la crisis.
Según lo señalado por la Corte
Constitucional el juicio de conexidad material,[179]
estudia si las medidas adoptadas se refieren a la misma materia de las causas
que justificaron la declaratoria del estado de excepción. Es por lo tanto una
constatación de identidad entre la materia del decreto declaratorio y las
causas que lo justifican.
Este juicio lo establece expresamente el
artículo 215 de la Carta y ha sido desarrollado por la Ley estatutaria de estados
de excepción.[180]
Específicamente respecto de las medidas concebidas en un estado de emergencia
económica y social, la conexidad puede ser definida de acuerdo a dos elementos:
(i) las medidas han de estar dirigidas exclusivamente a conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos. De esta manera, el objetivo de
las mismas únicamente ha de ser el de superar la emergencia por la que se
declaró la excepción. No es admisible una disposición que tenga otras
finalidades,[181]
como ocurriría cuando se utiliza la emergencia para dar fundamento legal a
programas que son propios de un plan de desarrollo y que deben ser objeto de
debate democrático. (ii) En cuanto a la materia sobre la cual tratan las
medidas adoptadas, ésta ha de tener una relación directa y específica
con los temas de que trata la crisis que se intenta afrontar. En ese sentido,
no son aceptables los instrumentos sobre temas que no tienen una
correspondencia de causalidad inmediata y concreta con el asunto por el cual se
declaró la emergencia.[182]
Por su parte, el juicio de finalidad,
está dirigido a verificar que cada una de las medidas adoptadas en los decretos
legislativos esté “directa y específicamente encaminada a conjurar las
causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”
(artículo 10 de la Ley 137 de 1994).
En segundo lugar, aun cuando es cierto que el decreto
examinado señala que la emergencia se declaraba sobre todo el territorio
nacional, el mismo gobierno circunscribió los efectos de esa emergencia a los
654 municipios más gravemente afectados y a las zonas rurales y de
infraestructura frente a las cuales las medidas ordinarias para atención de
emergencias resultaban claramente insuficientes. Este límite geográfico es
esencial para el análisis posterior que se hará de los decretos de desarrollo,
cuando al estudiar si alguna de las medidas previstas por el gobierno al ser aplicada
a una zona no afectada realmente por la emergencia invernal, resulta
innecesaria y desproporcionada, y por lo mismo inconstitucional.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ANEXO DE
PRUEBAS.
-
Anexo 1.   Documento del Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios ambientales.
-Anexo
2. CD contentivo de cuadros explicativos de la situación meteorológica.
-Anexo
3.  Cuadros relacionados con las
personas afectadas a raíz del fenómeno de la Niña 2010.
- Anexo
4.  Formulario de registro único de damnificados.
-
Anexo 5. Oficios dirigidos a los Gobernadores de los departamentos para
la elaboración del plan de acción departamental para la recuperación por la ola
invernal.
-
Anexo 6. Documento sobre las principales afectaciones viales.  Dirección
de tránsito y transporte.  Adjunto CD.
-
Anexo 7. Reporte áreas afectadas por
inundaciones.  Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
-
Anexo 8.  Mapas sobre las zonas afectadas por el fenómeno de la Niña
2010.
-
Anexo 9.  Resoluciones del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
-
Anexo 10.  Cuadro sobre los recursos
para la prevención y atención de desastres.
-
Anexo 11. Cuadro sobre los municipios
con asistencia técnica para la formulación del plan municipal de gestión del
riesgo y el plan local de emergencia y contigencias.
-
Anexo 12.  Plan de acción
interinstitucional para enfrentar los posibles impactos de la ola invernal
2010-2011.
-
Anexo 13.  Índice de resoluciones
sobre calamidad pública.
-
Anexo 14. Resolución 573 de 2010.
Declaratoria de Calamidad Pública.
-
Anexo 15. Oficios dirigidos a los
Gobernadores de los departamentos para la elaboración del plan de acción
departamental para la recuperación de la ola invernal.
-
AZ remitida por el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República.  Anexos letras A- I
-
AZ remitida por la Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República.  Anexos letras A-I.
[1] Diario Oficial No. 47.916 de 7 de Diciembre de 2010.
[2]folios 1-31 Anexos 1-15 de pruebas.
[3]
Folios 198 y ss. Cuaderno principal.
[4]
Folios 181 y ss. Ibídem.
[5]
Folios 246 y ss. Ibídem.
[6]
Folio 1-19.AZ, Secretaría Jurídica, Presidencia de la República.
[7]
Folio 228 y ss. Cuaderno principal.
[8]
Folio 349 y ss. ibidem.
[9]
Folio 376 y ss. ibidem
[10]
Folio 288 y ss. Ibidem
[11]
Folio 341 y ss. Ibidem.
[12]
Folio 398 y ss. Ibidem.
[13]
La intervención adjunta documentos a los que esta providencia hará referencia
en el acápite de pruebas.
[14] Folio 22, Anexo 1-15 de pruebas.
[15]
Información suministrada por el IGAC y las Secretarias de Agricultura
Departamentales. Folios 198 y ss cuaderno principal.
[16]
Información reportada por FENAVI y FEDEGAN. Ibidem.
[17]
Ver folio 24. Anexos 1-15 cuaderno de pruebas
[18]
Ver folio 25. Las cifras se trascribieron de manera exacta.
Ibidem.
[19]
Al respecto señaló que en el programa  “de banco de materiales
de construcción y reubicación de viviendas: se han reparado 16.737 viviendas de
23 departamentos, 100 municipios, con un inversión de $39.501.000.000, periodo
2008-2010. Arrendamientos: 854.500.000 en 19 departamentos y 23 municipios,
periodo 2008-2010”. Igualmente, se ha invertido en el fortalecimiento de
entidades operativas como la Cruz Roja colombiana y los bomberos.
[20]
Ver folio 30. ibidem
[21]
Ibidem.
[22]
Folio 1-19.AZ, Secretaría Jurídica, Presidencia de la República.
[23]Para
tal fin se citan los siguientes decreto legislativos 4627
,4629,4702,4703,4831,4825,4820,4819,4628,4821, 4673, 4674, 4829, 4828, 4826,
4827, 4824, 4823 y 4822; todos ellos de 2010.
[24]
Folio 341 y ss. Cuaderno principal.
[25]
Folio 398 y ss Ibídem.
[26] Las afirmaciones realizadas respecto del primer interrogante
planteado vienen acompañadas de las gráficas correspondientes que muestran los
mapas de anomalías relacionadas con los meses señalados y que han sido tomadas
de CPTEC/INPE con base en datos de la NOAA/Centro de Predicción Climática de
los Estados Unidos.  Anexo A.  AZ Departamento Administrativo de Presidencia.
[27] Dentro de los documentos que se adjuntan está un documento
explicativo para poder entender los porcentajes que se relacionan. Anexo A.  AZ
Departamento Administrativo de Presidencia
[28]
Ibidem.
[29]
Dichos cuadros son parte integral de la presente providencia.  Ibidem.
[30]
Anexo B. AZ Departamento Administrativo de Presidencia. Es de anotar que dicho
informe de la Dirección del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia
versa sobre la temporada invernal a partir del 6 de abril de 2010.
[31]
Dicho informe hace parte integral de la presente sentencia. Ibidem
[32]
Ibidem.
[33]
Anexo H. AZ Departamento administrativo de Presidencia.
[34]
Se adjuntan tablas con los soportes por sectores y respecto de las fases
señaladas.  14 folios.  Dichas tablas  hacen parte integral de esta sentencia.
Ibidem.
[35]
Se adjuntan los soportes en 56 folios.  Los cuales hacen parte integral de esta
sentencia.  Ibidem.
[36]
Concepto No 5080 recibido en la Corte Constitucional el 3 de febrero de 2011.
[37]
Este procedimiento se efectúa a través de sendas comunicaciones
que se envían a los secretarios generales de la Organización de Estados Americanos y de las Naciones Unidas, respectivamente. Ley 137 de
1994. Artículo 16.
[38] TEMPORADA INVERNAL NOVIEMBRE Y DICIEMBRE
2010*
DESCRIPCIÓN
Y UBICACIÓN
AFECTACIÓN
FECHA
DPTO
MPIO
EVENTO
PERSONAS
FAMILIAS
10-Nov.-10
Antioquia
Mutatá
Inundación
6.880
1.376
10-Nov.-10
Antioquia
Vigía del Fte.
Inundación
3.112
1.334
09-Nov.-10
Antioquia
Yondó
Inundación
1.600
327
12-Nov.-10
Antioquia
Bello
Inundación
1.250
250
18-Nov.-10
Antioquia
Yondó
Inundación
1.600
410
Nov-10
Atlántico
Santa Lucía
Inundación
6.135
1.227
Nov.-10
Atlántico
Sabanagrande
Inundación
1.385
277
Nov.-10
Atlántico
Sabanalarga
Inundación
1.000
200
Nov.-10
Bogotá
D.C.
Inundación
4.500
900
Nov.-10
Bogotá
D.C.
Inundación
1.000
200
Nov-10
Bolívar
Cartagena
Inundación
12.515
2.503
Nov.-10
Bolívar
S. Catalina
Inundación
2.000
400
Nov.-10
Bolívar
Magangué
Inundación
1.500
300
Nov.-10
Bolívar
Morales
Inundación
11.330
2.266
Nov.-10
Bolívar
San Pablo
Inundación
14.400
2.880
Nov.-10
Bolívar
Arenal Sur
Inundación
7.745
608
Dic.-10
Bolívar
Cartagena
Inundación
2.500
500
Dic.-10
Bolívar
Córdoba
Inundación
2.350
470
Dic.-10
Bolívar
Arjona
Inundación
1.000
200
Nov.-10
Boyacá
P. Boyacá
Inundación
3.000
600
Nov.-10
Cauca
La Sierra
Deslizamiento
8.765
1.753
06-Nov.-10
Cauca
Puracé
Deslizamiento
3.980
796
09-Nov.-10
Cauca
El Tambo
Deslizamiento
2.220
444
Nov.-10
Cauca
Cajibío
Inundación
1.225
245
Nov.-10
Cauca
Rosas
Inundación
3.525
705
Nov.-10
Cauca
Patía
Inundación
2.500
500
Nov.-10
Cauca
Bolívar
Inundación
3.470
694
Nov.-10
Cauca
Morales
Vendaval
1.860
372
12-Nov.-10
Cauca
Piendamó
Vendaval
1.045
209
Nov.-10
Cesar
Aguachica
Avalancha
5.153
1.260
Nov.-10
Cesar
El Paso
Inundación
1.280
256
Nov.-10
Cesar
San Martín
Inundación
1.360
272
Nov.-10
Cesar
Chimichagua
Inundación
1.000
200
Nov.-10
Cesar
Gamarra
Inundación
10.000
2.000
Nov.-10
Chocó
Carmen del D
Inundación
5.100
1.020
Nov.-10
Chocó
Sipí
Inundación
2.980
600
Nov.-10
Chocó
Medio San J.
Inundación
6.934
1.639
Nov.-10
Chocó
Istmina
Inundación
5.245
1.148
Nov.-10
Chocó
Carmen de A.
Inundación
3.000
600
Nov.-10
Chocó
Bagadó
Inundación
6.000
1.200
Nov.-10
Chocó
Cantón de S.P
Inundación
2.870
593
Nov.-10
Chocó
San José del
Inundación
3.500
700
Nov.-10
Chocó
Unguía
Inundación
3.559
899
Nov.-10
Chocó
Nóvita
Inundación
1.250
350
Nov.-10
C/marca
Puerto Salgar
Inundación
1.085
217
Nov.-10
C/marca
Cota
Inundación
1.155
247
Nov.-10
C/marca
Mosquera
Inundación
1.500
300
Nov.-10
C/marca
Cajicá
Inundación
1.800
500
Nov.-10
Guajira
Maicao
Inundación
2.485
497
15-Nov.-10
Magdalena
S. Bárbara
Inundación
3.500
700
15-Nov.-10
Magdalena
Santa Ana
Inundación
2.000
400
15-Nov.-10
Magdalena
Santa Marta
Inundación
4.800
1.200
06-Nov.-10
Magdalena
Pedraza
Inundación
6.000
1.200
06-Nov.-10
Magdalena
Tenerife
Inundación
4.431
633
17-Nov.-10
Nariño
Olaya Herrera
Inundación
4.000
800
Nov.-10
Norte de S.
Cúcuta
Deslizamiento
1.250
250
22-Nov.-10
Norte de S.
Hacarí
Deslizamiento
1.260
271
Nov.-10
Norte de S.
Tibú
Inundación
2.430
486
Nov.-10
Norte de S.
P. Santander
Inundación
8.720
1.744
Nov.-10
Risaralda
La Virginia
Inundación
14.160
2.832
01-Nov-10.
Risaralda
La Celia
Inundación
2.114
422
04-Nov.-10
Risaralda
Pereira
Inundación
2.100
420
09-Nov-10
Santander
B/bermeja
Inundación
6.666
1.675
18-Nov.-10
Santander
Pto. Wilches
Inundación
1.500
500
Dic.-10
Santander
Rionegro
Inundación
5.000
1.000
30-Nov.-10
Valle del C.
Obando
Deslizamiento
3.000
600
Nov.-10
Valle del C.
Buenaventura
Inundación
1.069
263
Nov.-10
Valle del C.
Guacarí
Inundación
1.480
296
Nov.-10
Valle del C.
Bugalagrande
Inundación
2.075
415
Nov.-10
Valle del C.
Bolívar
Inundación
1.130
226
04-Nov.-10
Valle del C.
Riofrío
Inundación
1.055
211
07-Nov.-10
Valle del C.
Toro
Inundación
1.180
236
Nov.-10
Valle del C.
Ginebra
Inundación
2.500
500
Nov.-10
Valle del C.
G. de Buga
Inundación
2.460
492
Nov.-10
Valle del C.
La Victoria
Inundación
2.500
500
Nov.-10
Valle del C.
Florida
Inundación
1.500
300
Nov.-10
Valle del C.
Buenaventura
Inundación
1.619
285
Nov.-10
Valle del C.
Jamundí
Inundación
4.230
851
17-Nov.-10
Valle del C.
Sevilla
Inundación
1.365
273
Nov.-10
Valle del C.
Alcalá
Inundación
2.500
500
Nov.-10
Valle del C.
Cali
Inundación
1.000
200
*Fuente: Ministerio
del Interior y de Justicia. Dirección del Gestión del Riesgo.
[39]
En el informe que envía a la Corte Constitucional para que obre dentro del presente proceso, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial toma el referente suministrado por la Dirección General del Riesgo del Ministerio del Interior, de 325.379 viviendas afectadas con
la emergencia invernal, para efectos de reubicación o reparación de las mismas.
Sin embargo comete un error de cálculo porque considera que el 25% de dicha
cifra para efectos de reubicación o reconstrucción es de 64.325 viviendas, con
un costo de 32 millones por cada una, para un total de 2.059.032 millones de
pesos del año 2010, cuando la cifra real es de 81.345 viviendas, con un costo
de 2,603040 billones de pesos de 2010.
[40]
Por ejemplo, la destrucción del Canal del Dique afectó 70 establecimientos
educativos. En ese contexto, los costos preliminares estimados para atender la
emergencia invernal en lo educativo sobrepasan los 47 mil millones de pesos,
según el informe del Ministerio de Educación Nacional para efectos de soportar
fácticamente la declaratoria del estado de emergencia, el cual obra dentro del
presente proceso.
[41]
El caso más evidente del fenómeno de “La Niña”, como sobreviniente e irresistible, lo vivió Australia, porque fue inesperado que parte de la corriente
procedente del polo sur hacia Colombia se desviara hasta ese territorio, con
las consecuencias trágicas que están viviendo ciudades como Brisbane. Brasil
también padeció las consecuencias de este fenómeno en los meses de diciembre y
enero.
[42]
IDEAM. Rueda de prensa. Bogotá, 23 de junio de 2010, la cual obra dentro del
presente proceso.
[43]
El primero se hizo mediante la Resolución del Ministerio de Hacienda 2243 del 6
de agosto de 2010, por valor de 15 mil millones de pesos; el segundo, a través
de la Resolución del Ministerio de Hacienda 3350 del 9 de noviembre de 2010,
por una cuantía de 27 mil millones de pesos; el tercero, mediante la Resolución del Ministerio de Hacienda 3664 del 3 de diciembre de 2010, por valor de 300 mil
millones de pesos.
[44]
Art. 215 constitucional.
[45]
Cfr. ARIZA, Libardo Y BARRETO, Antonio. “La Corte Constitucional frente a la excepcionalidad: diez años de control material laxo y
discursivo” en Derecho Constitucional Perspectivas críticas. Universidad
de los Andes, Facultad de Derecho, Observatorio de Justicia Constitucional.
LEGIS, Bogotá 2001.
[46]
Ver salvamentos de voto Sentencia  C-366 de 1994 y Sentencia C-122 de 1997.
[47]
Publicado en el Diario Oficial No 47.916 de 7 de diciembre de 2010
[48] Decreto 4580 de 2010. (…) PRIMERO.- DECLÁRASE el estado de
emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por
el término de treinta (30) días contados a partir de la fecha de expedición
del presente decreto, con el fin de conjurar la grave calamidad pública e
impedir la extensión de sus efectos.
[49].
En sentencia C-802 de 2002, esta Corporación definió el término al señalar que
se trata de “un suceso del mundo fenomenológico, de un punto
de partida empírico que parte de la ocurrencia de hechos concretos, perceptibles
y, en consecuencia, verificables, que objetivamente generan una alteración de
las condiciones de seguridad y tranquilidad requeridas para el ejercicio de los
derechos”. Cfr. Sentencia C-252 de 2010.
[50]
Sentencia C-252 de 2010.
[51]
Sentencia C-004 de 1992.
[52]
Sentencia C-135 de 2009.
[53]
Cfr. Clara Elena Reales Gutiérrez., Loc. Cit., p. 633.
[54]
Sentencia C-135 de 2009.
[55]Aragón Reyes, Manuel.  Constitución y
control del poder.  “Introducción a una teoría constitucional del control”.
Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1999. p.107 y s.s.
[56]
Precepto desarrollado por el artículo 39 de la LEEE cuyo tenor es el siguiente:
“Si dentro de los tres días
siguientes a la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, el Congreso no
se haya reunido, lo hará por derecho propio y el Gobierno le rendirá
inmediatamente un informe sobre las razones que determinaron la declaración.
También deberá presentarle un informe cuando sea necesario prorrogar el Estado
de Conmoción Interior.
Cada una de las Cámaras
dispondrá de un plazo máximo de 15 días para pronunciarse sobre los informes de
que trata el presente artículo.
Mientras subsista la Conmoción Interior, el Gobierno enviará cada treinta días un informe sobre la evolución de
los acontecimientos, las medidas adoptadas, su evaluación, así como de las
investigaciones en curso sobre eventuales abusos en el uso de las facultades.
Cuando haya lugar, las
Comisiones de Derechos Humanos y Audiencias, presentarán ante la respectiva
Cámara las recomendaciones que juzguen convenientes y necesarias”.
[57]
Valga recordar en este punto que los controles a los cuales se someten los
decretos declaratorios y de desarrollo del Estado de Emergencia, no son
excluyentes, por cuanto “ya que se dirigen a examinar aspectos distintos del
ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno durante un estado de
excepción”. (Sentencia C-135 de 2009).
[58]
Sentencia C-004 de 1992.
[59]
Sentencia C-254 de 2009.
[60]
LEEE, Ley 137 de 1994, Art. 4. “DERECHOS INTANGIBLES. <Aparte tachado
derogado por el Acto Legislativo 1 de
1997> De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados
por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a
la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia, los derechos del niño, a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el
derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados.
Tampoco podrán ser
suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales
derechos.
De conformidad con el
literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier
derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de
cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea
parte uno de estos Estados.
PARÁGRAFO 1o. GARANTÍA DE LA LIBRE Y PACÍFICA ACTIVIDAD POLÍTICA. Los derechos a constituir partidos, movimientos y
agrupaciones políticas, a formar parte de ellas, a participar en sus
actividades legítimas y a hacer oposición, podrán ser ejercidos libremente
dentro del respeto a la Constitución Política y sin recurrir a ninguna forma de violencia.
PARAGRAFO 2o. Para
asegurar la efectividad del derecho a la paz, en ejercicio de las facultades
derivadas del Estado de Conmoción Interior, se podrán expedir medidas
exceptivas encaminadas a facilitar la reincorporación de delincuentes políticos
a la vida civil y para remover obstáculos de índole administrativa,
presupuestal o jurídica <aparte final INEXEQUIBLE>.”.
[61]
Cfr. LEEE, Ley 137 de 1994, Art. 15.
[62]
Constitución Política, Art. 215.
[63] LEEE, Ley 137 de 1994. Art. 10. “FINALIDAD. Cada una de las
medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos”.
[64] LEEE, Ley 137 de 1994. Art. 11. “NECESIDAD. Los decretos
legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de
las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a
la declaratoria del estado de excepción correspondiente”.
[65]
Sentencia C-179 de 1994.
[66] LEEE, Ley 137 de 1994. Art. 12. “MOTIVACIÓN DE INCOMPATIBILIDAD.
Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por
las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción”.
[67] LEEE, Ley 137 de 1994. Art. 13. “PROPORCIONALIDAD. Las medidas
expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con
la gravedad de los hechos que buscan conjurar.
La limitación
en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado
estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad”.
[68]
Sentencia C-179 de 1994.
[69] LEEE, Ley 137 de 1994. Art. 14. “NO
DISCRIMINACIÓN. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción,
no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo
anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos
rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil.
<Inciso
CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> La Procuraduría General de la Nación, en desarrollo de su función constitucional, velará por el
respeto al principio de no discriminación consagrado en este artículo, en
relación con las medidas concretas adoptadas durante los Estados de Excepción.
Para ello tomará medidas, desde la correctiva, hasta la destitución, según la
gravedad de la falta y mediante procedimiento especial, sin perjuicio del
derecho de defensa”.
[70] LEEE, Ley 137 de 1994, Art. 15. “PROHIBICIONES. Además de las
prohibiciones señaladas en esta ley, en los Estados de Excepción de acuerdo con
la Constitución, no se podrá:
a) Suspender
los derechos humanos ni las libertades fundamentales;
b) Interrumpir
el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado;
c) Suprimir ni
modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento”.
[71] LEEE, Ley 137 de 1994, Art. 16. “INFORMACIÓN A LOS ORGANISMOS
INTERNACIONALES. De acuerdo con el artículo 27 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y el artículo 4o. del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, al día siguiente de la declaratoria del estado de
excepción, el Gobierno enviará al Secretario General de la Organización de Estados Americanos y al Secretario General de las Naciones Unidas, una
comunicación en que dé aviso a los Estados Partes de los tratados citados, de
la declaratoria del estado de excepción, y de los motivos que condujeron a
ella. Los decretos legislativos que limiten el ejercicio de derechos, deberán
ser puestos en conocimiento de dichas autoridades. Igual comunicación deberá
enviarse cuando sea levantado el estado de excepción”.
[72] Estos principios son reiterados posteriormente en la sentencia
C-447 de 1992 que analiza la segunda declaratoria de estado de emergencia por
la crisis en el suministro de energía eléctrica (Decreto 447 de 1992).
[73]
Sentencia C-004 de 1994
[74] Sentencia C-135 de 2009: “Principio
de intangibilidad de los derechos. El artículo 4
de la LEEE recoge la cláusula de intangibilidad de ciertos derechos bajo los
estados de excepción la cual tiene origen en el derecho internacional de los
derechos humanos, específicamente en el artículo 4 del PIDCP[74]
y en el artículo 27 de la CADH[74].El contenido y
alcance de esta cláusula es claro y simple: los derechos enunciados como
intangibles no pueden ser limitados ni restringidos bajo los estados de
excepción”.
[75] Sentencia C-135 de 2009: “El
principio de temporalidad apunta a que los
estados de excepción han de tener una vigencia temporal limitada, el término
estrictamente requerido para superar el hecho que configura la situación
excepcional. Expresamente señalado en el artículo 27 de la CADH, fue recogido por el artículo 215 de la Carta cuando señala que el estado de emergencia
económica, social o ecológica será declarado por períodos de hasta 30 días, que
sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”.
[76] Sentencia C-135 de 2009: “El
principio de legalidad tiene dos acepciones,
desde la perspectiva del derecho interno supone la obligación del Estado de
actuar de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales que
rigen la declaratoria de un estado de emergencia y el otorgamiento de poderes
excepcionales.
Desde la
perspectiva del derecho internacional público implica que las suspensiones o
derogaciones de derechos adoptadas en virtud de la declaratoria de un estado de
excepción no deben ser incompatibles con otras obligaciones  bajo el derecho
internacional, incluido el derecho internacional humanitario y el derecho penal
internacional”.
[77]
Sentencia C-135 de 2009: “Según el principio de proclamación o de
declaración pública todo Estado que va a hacer uso de las medidas
excepcionales debe manifestar expresamente las razones que fundamentan su
decisión, esto es, las circunstancias que motivan la amenaza a la vida de la
nación que sirve como base para la suspensión de garantías”.
[78]
Constitución Política, Art. 215.
[79]
Sentencia C-004 de 1992.
[80]
Al respecto se pueden ver las sentencias C-327 de 2003 y C-1065 de 2002.
[81]
Constitución Política, Art. 215.
[82]
LEEE, Ley 137 de 1994, Art. 46: “[…] En el decreto declarativo el Gobierno
deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de
treinta días […].
De conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa
días en el año calendario […]”.
[83]
Sentencia C-122 de 1999.
[84]
Sentencias C-135 de 2009 y C-802 de 2002.
[85]
Por ejemplo, en el Decreto 4333 de 2008, Art. 2 se dispuso que “El Gobierno Nacional, ejercerá las facultades a las cuales se
refiere el artículo 215 de las Constitución Política y el artículo 1o del presente decreto, por el término de treinta (30) días
contados a partir de la fecha de la declaratoria”.
[86]
Art. 215 constitucional.  Periodos de tiempo de hasta 30 días.
[87]
Constitución Política, Art. 215: “[…] Mediante tal declaración, que deberá ser
motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos […]”
[88]
Sentencia C-004 de 1992.
[89]
Constitución Política, Art. 215: “[…] Mediante tal declaración, que deberá ser
motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos […]”
[90]
Sentencia C-179 de 1994.
[91]
[92]
Cfr. Sentencia C-179 de 1994.
[93]Así por ejemplo el Decreto 195 de 1999 declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública sólo para
los municipios afectados por el terremoto del Eje Cafetero.
[94]
Valga decir que en sentencia C-135 de 2009, se tuvo en cuenta el presente
elemento en un aparte independiente de la verificación de los requisitos
formales de la declaración del Estado de Emergencia.
[95]
LEEE, Ley 137 de 1994: Art. 16“INFORMACIÓN A LOS ORGANISMOS
INTERNACIONALES. De acuerdo con el artículo 27 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y el artículo 4o. del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, al día siguiente de la declaratoria del estado de
excepción, el Gobierno enviará al Secretario General de la Organización de Estados Americanos y al Secretario General de las Naciones Unidas, una
comunicación en que dé aviso a los Estados Partes de los tratados citados, de
la declaratoria del estado de excepción, y de los motivos que condujeron a
ella. Los decretos legislativos que limiten el ejercicio de derechos, deberán
ser puestos en conocimiento de dichas autoridades. Igual comunicación deberá
enviarse cuando sea levantado el estado de excepción”.
[96]
Un sector de la doctrina clasifica en formales y materiales las garantías
contenidas en el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos.  Las garantías formales son el principio de proclamación y el
principio de notificación.  Y las garantías materiales son el principio que
debe tratarse de una amenaza excepcional, el principio de proporcionalidad, el
principio de no discriminación, el principio de intangibilidad de ciertos
derechos fundamentales y el principio de compatibilidad con las obligaciones
impuestas por el Derecho Internacional.  Zobatto, Daniel.  Ob. cit. p.87 y ss.
[97]
Sentencia C-135 de 2009.
[98]
4 de enero de 2011.
[99]
3 de enero de 2011.
[100]
Anexo A. AZ Departamento Administrativo de Presidencia.
[101]
http://www.ipcc.ch/home_languages_main_spanish.htm
[102]
Disponible en http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr_sp.pdf,
[103] De manera más específica, en el mencionado informe vale la pena
resaltar:
1. La
presencia de dióxido de carbono, metano, y óxido nitroso (los cuales son los
principales agentes del calentamiento a largo plazo) en la atmósfera se han
incrementado drásticamente desde el año 1750. Esto significa que los gases del
efecto invernadero han aumentado su presencia en la atmósfera de manera
importante con respecto a la era pre-industrial.
2. De manera
concreta,  el dióxido de carbono ha alcanzado niveles de 379ppm en las
mediciones de 2005, excediendo por mucho los rangos naturales promedio  de los
últimos 650.000 años, es decir, entre 180 a 300 ppm. La principal fuente del incremento de dióxido de carbono en la atmósfera es el uso de los combustibles
fósiles, y el uso industrial de la tierra cultivable.
3. Igualmente,
la cantidad de metano atmosférico en el 2005 llegaba a mediciones de 1774ppm,
cifra que nuevamente supera ampliamente los niveles naturales y promedio de los
últimos 650000 años, esto es, 320ppm a 790ppm. La principal fuente del
incremento del metano en la atmósfera, nuevamente, son las actividades
relacionadas con combustibles fósiles y la agricultura industrializada.
4. Las
concentraciones de óxido nitroso han aumentado desde valores pre-industriales
de 270ppm a 319ppm en 2005. Más de un tercio de este aumento se debe a la
actividad humana, principalmente la agricultura.
5. Este exceso
de de gases en la atmósfera es la causa eficiente del calentamiento global. A
diferencia de lo que opinan algunos de los gobiernos de las grandes potencias,
los gases señalados son los principales responsables del dramático cambio
climático de la tierra. No se trata un cambio natural en un paso de una a otra
era geológica.
[104] En este sentido el estudio señala, por ejemplo:
1. De manera
general, en los últimos 100 años el planeta se ha calentado  0,74 °C, superando el pronóstico del informe anterior (IPCC 3) el cual era de 0,6 °C.
2. Diez de los
once años del periodo comprendido entre 1995-2006 estuvieron en el ranking de
los 12 años más cálidos en el registro instrumental que se lleva desde 1950.
3. En las
mediciones que se realizan sobre la temperatura del océano desde 1960 indican
que el 80% del calor agregado al sistema climático es absorbido por los
océanos. Esto implica que la temperatura de la profundidad de los océanos (esto
es hasta 300m) ha aumentado considerablemente. Un ejemplo claro de este
fenómeno es el océano ártico que se ha calentado el doble que el promedio de
calentamiento general de los océanos.
4. El informe
señala que las temperaturas medias, especialmente, del hemisferio norte han
aumentado durante la segunda mitad del siglo XX. Esto no significa que todo el
planeta no se vea afectado con el cambio climático, la variación brusca en uno
de los hemisferios altera el equilibro del sistema climático global.
5. Algunas de
las consecuencias de este calentamiento general son una disminución
significativa en la capa de hielo permanente que cubre parte del suelo (permacongelamiento).
Este derretimiento más la dilatación producida por el calentamiento de lo
océanos ha aumentado el nivel del mar, produciendo inundaciones y a su vez
mayor derretimiento. Este incremento ha sido medido en 1,8mm/año en le periodo
1961-1993 y 3,1mm/ años en el periodo 1993-2003.
[105] En el informe se hace algunas proyecciones sobre lo que le puede
seguir ocurriendo al planeta si continúa el proceso de calentamiento. Así pues,
se estima que la temperatura en el planeta aumente entre 1.8 °C y 4.0 °C. Por década se espera que la temperatura aumente en 0.1°C y 0.4°. En cuanto al nivel del mar se estepera que esté tenga un aumento de entre 18 y 59 cm lo que debe producir  un incremento en los periodos de calor, olas de calor y en fuertes
eventos de  caída de lluvia. Así pues, continuara el deslizamiento del casco
polar ártico y antártico y el aumento general del nivel del mar.
[106] El objetivo de la mencionada convención es
lograr la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero
en la atmósfera, en un nivel que no ponga en riesgo el equilibrio vital del
planeta, en un término razonable  que permita al ecosistema global recuperarse
y adaptarse al cambio climático. De esta forma, se pueden garantizar la
producción de alimentos y la supervivencia de la especie. No obstante, esta
convención no consignó obligaciones precisas para los firmantes, y más bien se
trató de un compromiso político para reforzar la conciencia pública, a escala
global, de los problemas relacionados con el cambio climático.
[107] Las Conferencias sobre el cambio climático se han realizado en Berlín 1995,  Ginebra 1996, Kioto 1997, Buenos Aires 1998, Bonn  1999, La Haya 2000, Bonn 2001, Marrakech 2001, Nueva Delhi 2002, Milán 2003, Buenos Aires 2004,  Montreal  2005, Nairobi 2006,  Bali 2007, Poznań 2008,  Copenhague 2009 y Cancún 2010.
[108]
“ARTICULO 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La
ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan
afectarlo.
Es deber del Estado
proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de
especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos
fines.”
[109]
“ARTICULO 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución.
Además, deberá prevenir
y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales
y exigir la reparación de los daños causados.
Así mismo, cooperará con
otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas
fronterizas.”
[110]
http://www.unesco.org/bpi/pdf/memobpi06_prevention_es.pdf
[111]
Este hecho, sustento de la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica,  se encuentra ratificado y corroborado por la información  aportada
al presente proceso constitucional por parte del Instituto de Hidrología,
Meteorología y Estudios Ambientales -IDEAM-.
[112] Las afirmaciones realizadas respecto del primer interrogante
planteado en auto de 13 de diciembre de 2010, vienen acompañadas de las
gráficas correspondientes que muestran los mapas de anomalías relacionadas con
los meses señalados y que han sido tomadas de CPTEC/INPE con base en datos de la NOAA/Centro de Predicción Climática de los Estados Unidos. Ibidem
[113] Dentro de lo que se  adjunta se encuentra  un documento
explicativo para poder entender los porcentajes que se relacionan, al respecto
se afirma: “Definiciones. El término precipitación  se emplea para
designar una caída de  partículas de agua líquida o sólida que caen  desde una
nube, a través de la atmósfera  y llegan al suelo. La cantidad de precipitación
es el volumen de agua lluvia que llega al suelo en un tiempo determinado. Como
unidades de  volumen y superficie  se utilizan el litro y el metro cuadrado,
respectivamente. Como unidades de tiempo se utilizan la hora, el día el mes o
el año, según corresponda.
La cantidad de
precipitación se mide por la altura de la capa de agua que cubriría el suelo,
expresada en milímetros (mm). Un milímetro de precipitación equivale a un (1)
litro de agua  por metro cuadrado de superficie o a diez (10) metros cúbicos de
agua por hectárea. Así por ejemplo, si en un determinado lugar se registran 300 mm de precipitación en un mes, significa que cayeron 300 litros de agua por cada metro cuadrado de superficie o 3000 metros cúbicos por hectárea.
Índice de precipitación (I%)
Con el fin de facilitar la lectura de los
datos, de los cuadros “VALORES TOTALES MENSUALES DE PRECIPITACIÓN
REGISTRADOS DURANTE EL PERIODO 2005 – 2010”,  para el año 2010 se ha calculado el Índice mensual de Precipitación (I%), el cual permite calificar el comportamiento de la precipitación,  ocurrida
en un lugar y durante un mes o un año determinados,  como “normal”,
“deficitario”  o “excesivo”.  Se resaltan en color rojo
los meses en los cuales los volúmenes de precipitación superaron los valores
normales o promedios.
El Índice de Precipitación  (I) se utiliza para calificar el
comportamiento de la precipitación ocurrida en un lugar, durante un mes o un
año determinados. Se expresa en porcentaje (%) y se calcula con base en la
siguiente relación:
I  =  Xi x
100
Xmed
En donde y
I           =
Índice de precipitación, expresado en porcentaje (%)
Xi         =  Cantidad de precipitación registrada en el mes   “i”
Xmed   =  Valor promedio mensual  multianual,  para un período
determinado.
El índice de precipitación I (%), se interpreta de la
siguiente manera:
0-30  lluvias muy por debajo de lo normal (mes
extremadamente seco)
31-60  lluvias moderadamente por debajo de lo normal
(mes muy seco)
61-90 lluvias ligeramente por debajo de lo normal (mes
seco)
91-110 lluvias normales para el mes
111-140 lluvias ligeramente por encima de lo normal
(mes lluvioso)
141-170 lluvias moderadamente por encima de lo normal
(mes muy lluvioso)
Mayor de 170 lluvias muy por encima de lo normal (mes
extremadamente lluvioso)
Así, por ejemplo, si en cierto lugar se registraron 280.0 mm de precipitación en el mes de marzo de 2010  y el valor del promedio multianual de todos los
meses de marzo para el período de referencia (1971-2000)  es de 120.0 mm, el Indice de precipitación será:
I = (280.0) X 100/(120.0) = 233.3.
Este valor del índice corresponde, de acuerdo con la
tabla anterior,  a “lluvias muy por encima de lo normal (mes extremadamente
lluvioso)”.
Distribución
normal de la precipitación durante el año en las regiones Caribe, Andina y
Pacífica
A continuación
se describe el comportamiento normal de la precipitación en las regiones
Caribe, Andina y Pacífica. Tal comportamiento se determina con base en
mediciones de lluvia realizadas en un  lugar dado, durante un largo periodo de
tiempo, no inferior a 30 años. Los promedios obtenidos para cada mes de  ese
periodo se denominan “Normales Climatológicas”, las cuales representan la
cantidad  “normal” o “usual”  o “promedio” de precipitación para ese lugar.
Para este documento se ha tomado como periodo de referencia el comprendido
entre los años 1971 y 2000.
Región
Caribe.
En términos
generales, el régimen de la precipitación en la región Caribe, es de tipo
monomodal, es decir, se presentan un período seco y uno lluvioso durante el
transcurso del año.
El período
seco, ocurre desde  diciembre hasta  abril, meses durante los cuales se
registran cantidades de lluvia nulas o muy bajas, en promedio.
El período
lluvioso se inicia en  mayo y termina en  noviembre, con una ligera disminución
de las cantidades precipitadas en el mes de julio. Los meses más lluviosos del
año son septiembre y  octubre, en promedio.
Región
Andina
El régimen de
la precipitación en la Región Andina, en términos generales, es del  tipo
bimodal, es decir, se presentan  dos períodos lluviosos y dos períodos secos
durante el  transcurso del año.
El primer
período seco se presenta desde  la segunda quincena de diciembre hasta la
primera quincena de marzo y, el segundo,  tiene lugar desde la segunda quincena
de junio hasta la primera quincena de septiembre.
El primer
período lluvioso tiene lugar desde la segunda quincena de marzo hasta la
primera quincena de junio y, el segundo, desde mediados de septiembre hasta
mediados de diciembre. Los meses más lluviosos del año son, octubre, abril,
mayo y noviembre, en su orden .Ibidem.
[114]Ibidem.
[115]
Dichos cuadros son parte integral de la presente providencia.  ibidem.
[116]
Se anexan al presente proceso cuadros indicativos de los niveles de los
principales ríos del país acorde con las estaciones donde fueron tomadas las
muestras.  Dichos cuadros son parte integral de la presente sentencia. Ibidem.
[117]
Los mencionados mapas hacen parte integral de la presente sentencia.  Ibidem.
Igualmente se anexan los documentos soportes de las predicciones climáticas.
[118]Corte
Constitucional. Sentencia C-004 de 1992 del 7 de mayo de 1992. MP Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[119] Sentencia C-135 de 2009. “Ahora bien, mientras que la
diferenciación de los supuestos fácticos que dan lugar a la declaración del
estado de guerra exterior y del estado de emergencia económica, social o
ecológica son fácilmente diferenciables, en la medida que el hecho generador
del primero es la agresión de una potencia extranjera; la diferenciación entre
los hechos generadores del estado de conmoción interior y el estado de
emergencia económica, social o ecológica no resulta tan sencilla porque como es
sabido el concepto de orden público -cuya alteración es el presupuesto para la
declaratoria del estado de conmoción interior- comprende también
elementos relacionados con la conservación del orden económico y social propios
de la emergencia económica y social.
Piénsese por
ejemplo en la situación generada por el cese de actividades de los servidores
públicos, la cual ha sido considerada por el Gobierno Nacional como supuesto
fáctico generador de la declaratoria del estado de emergencia social (Decreto
333 de 1992) y de la declaratoria del estado de conmoción interior (Decreto
3929 de 2008). En esa medida considera esta Corporación que en este apartado
también ha de serle reconocido un margen de apreciación al Presidente de la República para evaluar cual es el estado de excepción que se ajusta de mejor manera a la
situación fáctica que se presenta, sin que en todo caso se trate de una
facultad discrecional”.
[120]
Sentencia C-135 de 2009.
[121]Cfr. REALES GUTIERREZ, Clara Elena, Op. Cit.
[122] Sentencia C-122 de 1997. “La agudización de problemas
estructurales, así éstos obedezcan a una intrincada patología y deban
resolverse por los medios ordinarios de la democracia, pueden no obstante
manifestarse como perturbadores del orden económico y social. En este caso, la Corte debe entrar a precisar si los efectos gravemente deletéreos de una falla estructural,
pueden ser enfrentados a través de las competencias ordinarias de las
autoridades y órganos del Estado y si éstas son suficientes para determinar
satisfactoriamente el curso de los acontecimientos”.
[123]
Sentencia C-122 de 1997
[124]
Anexo A. AZ Departamento Administrativo de Presidencia.
[125]Ibidem.
[126]ibidem
[127]
De reconocida aplicación internacional por ser el que utiliza la mayor cantidad
de variables océano - atmosféricas fue desarrollado por la División de Ciencias Físicas del herat System Research Laboratory de la NOAA (nacional Oceanic Atmospheric Administration – Autoridad Meteorológica y Oceanográfica
de los Estados Unidos) de la Universidad de Colorado, y se utiliza para
determinar las fases cálidas del fenómeno de El Niño y las fases frías del
fenómeno de La Niña. Se calcula utilizando diferentes variables atmosféricas
(presión a nivel del mar, viento en superficie, temperatura del aire y cantidad
de nubosidad) y oceánicas (temperatura de la superficie del mar). Los valores
positivos corresponden a la presencia del fenómeno de El Niño y los negativos a
la ocurrencia del fenómeno de La Niña.Ibidem.
[128] Se adjuntan cuadros que representan la comparación de los eventos
La Niña fuertes con el evento Niña 2010 y el cual señala el comportamiento del
índice MEI – La Niña 2010 , en comparación con los fenómenos de variabilidad
climática registrados en los últimos cinco (5) años.   Dichos documentos son
parte integral de la sentencia.  Ibidem.
[129]
Sentencia C-216 de 1999.
[130]
Sentencia C-004 de 1992.
[131]
Ibíd.
[132]
Ibíd.
[133]Cft.
Sentencia C-135 de 2009.
[134]
Sentencia C-252 de 2010.
[135]
Sentencia C-004 de 1992.
[136]
De acuerdo con la Real Academia Española, debe entenderse por arbitrariedad
todo “Acto o proceder contrario a la justicia, la razón o las leyes, dictado
solo por la voluntad o el capricho”. En: www.rae.es.
[137]
Sentencia C-216 de 1999.
[138]
Anexo B. AZ Departamento Administrativo de Presidencia.
[139]
Dicho informe hace parte integral de la presente sentencia.  ibidem
[140]
Al presente informe se acompaña el cuadro de los establecimientos educativos
afectados como consecuencia del fenómeno de la Niña, elaborado por el Ministerio de Educación Nacional conforme a información reportada por las secretarias de
educación.  En dicho informe se detalla el departamento de ubicación del
establecimiento educativo, el municipio, el nombre del establecimiento
educativo, la sede, el código del DANE y el Código DANE-sede. Dicho informe
consta de 24 folios y hace parte integral de la presente sentencia. Anexo C. AZ
Departamento Administrativo de Presidencia.
[141]Las sedes afectadas y desagregadas por departamento son las
siguientes:
Departamento
Total sedes afectadas
Matrícula 2010
ANTIOQUIA
1
595
ARAUCA
1
609
ATLANTICO
68
34.675
BOLIVAR
257
90.856
CAUCA
5
1.310
CHOCO
177
20.985
CORDOBA
18
8.130
CUNDINAMARCA
11
7.338
GUANIA
2
893
MAGDALENA
88
33.344
META
1
13
NARIÑO
40
5013
NORTE DE SANTANDER
12
2717
RISARALDA
82
9812
SANTANDER
8
4899
SUCRE
31
13.713
TOLIMA
10
6201
VALLE DEL CAUCA
1
212
TOTAL
813
241.315
[142]
Se adjunta cuadro sobre las emergencias viales reportadas por la Policía de Carreteras, en 5 folios. En dicho informe se detalla el departamento de ubicación
de la vía, cual es la vía, el sector, el kilómetro de ubicación, la condición
de paso, la entidad responsable, el motivo de la emergencia, si existen vías
alternas o no y el tiempo estimado de reparación.  El mencionado informe hace
parte integral de la presente sentencia.  Anexo D. AZ Departamento
Administrativo de Presidencia
[143]
Se adjunta informe presentado por el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial. El mencionado informe detalla el departamento de
ubicación, el municipio, la situación actual de la emergencia causada, los
recursos solicitados y los recursos destinados. Consta de 22 folios. Este
informe hace parte integral de la presente sentencia.  Anexo E. AZ Departamento
Administrativo de Presidencia
[144]
Se adjunta informe donde se detalla el departamento, las viviendas destruidas,
las viviendas averiadas, el total de viviendas afectadas y el número de
eventos.  Dicho informe hace parte integral de esta providencia. 3 folios.
Ibidem.
[145]
Se adjunta informe del Ministerio del Medio ambiente, vivienda y desarrollo
territorial, en el cual se detalla el fenómeno- vendavales, deslizamientos,
avalanchas, inundaciones – los departamentos y las afectaciones  ambientales
producidas. 3 folio. Dicho informe hace parte integral de esta providencia.
Ibidem.
[146]
Se adjunta informe del Ministerio de Protección Social que detalla el
deparamento, el municipio, la localidad, el puesto, el centro o el hospital de
salud, el nombre de la institución, el tipo de afectación y el área afectada.
25 folios.  .  Dicho informe hace parte integral de esta providencia.. Anexo F.
AZ Departamento Administrativo de Presidencia
[147]ibidem
[148]Ibidem.
[149] "Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto regular
las facultades atribuidas al Gobierno durante los estados de excepción. Estas
facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias
hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes
ordinarios del Estado."
[150] "Uso de las facultades. Las facultades a que se refiere esta
ley no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el estado de
excepción sino únicamente, cuando se cumplan los principios de finalidad,
necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y se den las
condiciones y requisitos a los cuales se refiere la presente ley."
[151] Sentencia C-252 de 2010, Citando la Sentencia C-179 de 1994..
[152]
Sentencia C-122 de 1997.
[153]
Ibíd.
[154]
Sentencia C-252 de 2010, citando la Sentencia C-135 de 2009.
[155]
Sentencia C-135 de 2009.
[156]
Ibíd.
[157]
Sentencia C-252 de 2010
[158]
Sentencia C-179 de 1994.
[159]
Sentencia C-252 de 2010.
[160]
Art. 215 Constitucional.
[161]
Sentencia T-1125 de 2003
[162]http://www.sigpad.gov.co/sigpad/paginas_detalle.aspx?idp=91
[163]Ley 46 de 1988, Art. 1
[164]Ibidem, art. 2.
[165]Ibidem, art. 3
[166]Ibidem,
art. 11
[167]Ibidem, ARTICULO
17. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De
conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese de facultades extraordinarias al presidente de la República por el término de seis (6) meses
contados a partir de la publicación de la presente Ley, para que dicte normas
sobre las siguientes materias:
a). Régimen de organización y funciones de la Oficina Nacional para la Atención de Desastres, del Comité Nacional, de los Comités
Regionales y Locales para la Prevención y Atención de Desastres creados por la
presente Ley. En ejercicio de esta facultad podrá modificar la organización y
funciones de organismos, entidades y fondos de carácter público, únicamente, en
lo relacionado con las actividades y operaciones referentes a la Atención y Prevención de Desastres, para adecuarlos e integrarlos al Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
b). Organización, administración y funcionamiento del Fondo
Nacional de Calamidades;
c). Reforma del Título VIII de la Ley 9a de 1979;
d). Régimen legal especial para las situaciones de
desastres declaradas en los términos del artículo 12 de esta Ley durante las fases de rehabilitación,
reconstrucción o desarrollo en los siguientes aspectos:
1. Celebración y trámite de contratos por parte de
entidades públicas.
2. Control fiscal de los recursos que se destinen al
desastre;
3. Procedimientos sumarios para la adquisición y
expropiación de inmuebles, ocupación temporal o demolición de los mismos,
imposición de servidumbres y solución de conflictos entre particulares surgidos
por causas o por ocasión del desastre o calamidad pública.
4. Sistemas de moratoria o refinanciación de deudas,
contraidas por los damnificados con entidades públicas del orden nacional.
5. Incentivos de diversa índole para estimular las labores
de rehabilitación, reconstrucción y desarrollo de áreas afectadas.
6. Sistemas de administración y destinación de bienes
donados para atender las situaciones de desastres.
7. Mecanismos de autorización, control, vigilancia e
inversión de los bienes y valores de todo tipo, donados para la atención de
desastres.
e). Adoptar mecanismos que garanticen la dirección,
coordinación, control y evaluación tanto del Plan Nacional como de los Planes
de Acción Específicos para la Prevención y atención de Desastres;
f), Incorporar a los paramédicos, personal capacitado
esencialmente para laborar en desastres, dentro de la clasificación del recurso
humano en salud en los niveles técnicos y auxiliares;
g). Modificar la integración y funciones del Consejo
nacional de Recursos Humanos en salud en lo relacionado con los planes
educativos para el personal de los niveles técnicos y auxiliar;
h). Reformar, modificar y adicionar las normas que rigen la
organización y funcionamiento del Socorro Nacional de la Cruz Roja Colombiana y en general las que regulan la Atención y Prevención de Desastres;
i). Codificar y armonizar todas las leyes y decretos que
regulan la Atención y Prevención de Catástrofes.
[168]  Decreto 919 de 1989, art. 19
[169]Ibidem, art. 48
[170]Ibidem, art. 73
[171]
Respecto de las facultades otorgadas por dicho decreto al Presidente de la República, en materia de vivienda, se puede consultar la Sentencia T- 743 de 2006
[172]Anexo 14
[173]ARTICULO 48. SITUACIONES DE
CALAMIDAD. Todas las situaciones que no
revistan las características de gravedad de que trata el artículo 18 de este Decreto producidas por las mismas causas allí
señaladas, se considerarán como situaciones de calamidad pública, cuya
ocurrencia será declarada por la Oficina Nacional de Atención de Desastres mediante acto administrativo en el cual se determinará si su carácter es nacional,
departamental, intendencial, comisarial, distrital o municipal
[174]Anexo de pruebas
[175]ARTICULO 19. DECLARATORIA DE SITUACION DE DESASTRE. El Presidente de la República declarará mediante Decreto y previo concepto del Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, la existencia de una situación de desastre, y en el mismo
acto la clasificará según su magnitud y efectos, como de carácter nacional,
departamental, lntendencial, comisarial, distrital o municipal.
La declaratoria de
una situación de desastre podrá producirse hasta tres (3) meses después de
haber ocurrido los hechos que la constituyen. De igual manera, mientras no se
haya declarado que la situación ha vuelto a la normalidad, el Presidente de la República podrá modificar la calificación que le haya dado a la situación de desastre y las
disposiciones del régimen especial que pueden ser aplicadas.
Producida la
declaratoria de situación de desastre se aplicarán las normas pertinentes
propias del régimen especial para situaciones de desastre, que el Decreto
ordene y específicamente determine. Las autoridades administrativas, según el
caso, ejercerán las competencias que legalmente les correspondan y, en
particular, las previstas en las normas del régimen especial que se determinen,
hasta tanto se disponga que ha retornado la normalidad.
[176]Anexo H. AZ Departamento Administrativo de Presidencia
[177]
Se adjunta tabla donde se determinan los recursos para atender desastres y
calamidad pública en 2010, la cual hace parte integral de esta sentencia.
Ibidem.
[178]Sentencia C-135 de 2009. “(…Se trata, en
todo caso, de un análisis global y no detallado de la suficiencia de los
poderes ordinarios para conjurar la situación de crisis pues de lo contrario
quedaría sin objeto el control que la Corte debe emprender posteriormente sobre
cada uno de los decretos legislativos de desarrollo…)”
[179]
Artículo 215 de la Constitución y artículo 47 de la Ley Estatutaria precitados.
[180]
Ver, por ejemplo, el artículo 8 de la Ley 137 de 1994, que establece:
“Los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se
imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales de tal
manera que permitan demostrar la relación de conexidad con las causas de la
perturbación y los motivos por las cuales se hacen necesarias.”
[181] Según el artículo 47 precitado, “en virtud de la declaración del estado de emergencia, el gobierno
podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.” Subraya fuera
de texto.
[182] El artículo 47 referido dice: “Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación
directa y específica con dicho estado.”