T-845-12
Sentencia T-845/12
Sentencia T-845/12
DERECHO FUNDAMENTAL A LA
VIVIENDA DIGNA-Caso en que
Alcaldía Municipal dicta orden de desalojo a familias que se encontraban
ubicadas en un predio con categoría de público
DERECHO FUNDAMENTAL A LA
VIVIENDA DIGNA-Protección
en el ámbito interno e internacional/DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA-Alcance y contenido
VIVIENDA DIGNA-Requisitos
básicos de una vivienda adecuada
Con relación a la “vivienda adecuada”,
se ha señalado por esta Corte, que si bien ésta se encuentra condicionada por
diversos factores, dentro de los que se destacan, entre otros aspectos, los
sociales, económicos, culturales, climáticos o ecológicos, ello no es óbice
para que los ciudadanos vean disminuido su derecho, pues se ha advertido que a
pesar de tales circunstancias, deben gozar de una serie de componentes
invariables, cuales son:
(i) Seguridad
jurídica en la tenencia, (ii) Disponibilidad de servicios,
materiales, facilidades e infraestructuras, (iii) Gastos soportables
(accesibilidad económica) (iv) Habitabilidad; Asequibilidad
(accesibilidad física);
(vi)  Que sea un lugar adecuado; y (vii) Que exista una adecuación cultural.
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA
EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Reiteración de jurisprudencia/DESALOJO FORZOSO-Debe
adelantarse con el pleno respeto de los derechos fundamentales y debido proceso
de las personas desalojadas
La confianza legítima es
aquella situación jurídica que se presenta cuando la administración, con su
conducta uniforme, le hace entender al administrado que su actuación es
tolerada, lo cual, sumado al transcurso de un periodo prudencial de tiempo,
genera en el asociado la expectativa real de que su proceder es ajustado a
derecho y, de ese
modo, a la autoridad pública le es imposible modificar de manera inconsulta las
reglas que gobiernan su relación con el particular. aun cuando le corresponde
al Estado, velar por la protección y recuperación del espacio público en tanto
que este debe permanecer al servicio y disposición de la comunidad y, en ese
sentido, goza de la facultad legal para tomar decisiones y de adelantar
procedimientos administrativos tendientes a obtener el cuidado y defensa de
dichos predios, lo cierto es que en el cumplimiento del referido propósito, no
es posible admitir detrimentos en las prerrogativas constitucionales
reconocidas a los ciudadanos colombianos en la Carta Política de 1991, entre
ellos, a quienes con la esperanza de obtener una solución de vivienda, se
asientan en un terreno de tal categoría y ante el transcurso prolongado de
tiempo sin que la autoridad respectiva tome medidas adversas a sus acciones y,
contrario sensu, se limita a observar la ocupación irregular, encuentran en ese
lugar el aparente consentimiento de sus actos y una expectativa seria y fundada
de su derecho, pues con la omisión de la autoridad pública nace en ellos la
idea de que su proceder es adecuado y de que se encuentra avalado por el
Estado.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARACTER PARTICULAR
Y CONCRETO-Procedencia excepcional
Esta corporación, en abundante jurisprudencia ha aclarado y
señalado que la acción de tutela es improcedente contra actos administrativos
de carácter particular por cuanto para controvertirlos o para solicitar su
suspensión provisional el peticionario cuenta con la posibilidad de recurrir a
otros procedimientos previstos en nuestro ordenamiento legal, como lo son,
entre otros, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, a pesar de lo anterior, se ha
reconocido por este Tribunal Constitucional que la regla general mencionada
tiene una excepción en tratándose de aquellas situaciones en las cuales con la
expedición del acto administrativo se transgreden garantías fundamentales o se
expone a la persona a un perjuicio irremediable, indicándose que en dichos
casos, el mecanismo tutelar resulta procedente de manera excepcional.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARACTER PARTICULAR
Y CONCRETO-Improcedencia para solicitar a Alcaldía
Municipal dar solución de vivienda de carácter permanente y reubicación
temporal
A la
administración le asistía el deber de iniciar el referido proceso
administrativo, el cual fue adelantado cumpliendo con el respeto de la garantía
fundamental al debido proceso de los demandantes, pues en el expediente se pudo
constatar que realizaron el censo previo de la comunidad residente en el
sector, a quienes se les notificó personalmente de las medidas que se iban a
adoptar con el propósito de recuperar el bien ocupado sin justo título, sobre
la base de que se trataba de un bien público.
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Orden a Alcaldía Municipal brindar información sobre los
requisitos que debe cumplir para ser incluido dentro de los programas de
vivienda dispuestos por la entidad territorial, el departamento y/o la nación
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Orden a Alcaldía Municipal brindar información sobre los
requerimientos para acceder a créditos de vivienda de interés social y los
programas de generación de ingresos previstos en la entidad territorial, el
departamento y la nación
Referencia: expedientes T-3.409.753, T-3.503.435 y
T-3.503.436 (Acumulados)
Demandantes: Abraham Antonio Montoya, Ana Belén Cardozo Lozano y
Nelson Huertas Argüello
Demandado: Alcaldía Municipal de Pereira
Magistrado
Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C.,
veinticuatro (24) de octubre de dos mil doce (2012)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión de los fallos proferidos por el Juzgado
Tercero Civil Municipal de Pereira, Risaralda, dentro del expediente
T-3.409.753 y el Juzgado Primero Penal Municipal con Funciones de Conocimiento
de Pereira, Risaralda, dentro de los expedientes T-3.503.435 y T-3.503.436.
De acuerdo con
lo dispuesto en los artículos 86 y 241 de la
Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la
Sala de Selección número Tres de la
Corte Constitucional, mediante auto del veintinueve (29) de marzo de dos mil
doce (2012), decidió seleccionar para revisión el expediente de tutela número T-3.409.753,
correspondiéndole su estudio a la
Sala Cuarta de Revisión de Tutelas, al cual le fueron acumulados a objeto de
que se surta el mismo trámite, los expedientes de tutela número T-3.503.435 y
T-3.503.436, por decisión de la Sala de Selección número Seis de la
Corte Constitucional, mediante auto del veintiocho (28) de junio de dos mil
doce (2012), ello por abordar una misma temática.
Previamente, cabe precisar que, a pesar de que los asuntos bajo
estudio fueron expuestos mediante escritos separados y provienen de personas
diferentes, estos coinciden en la solicitud de amparo a los derechos
fundamentales a la vida, al debido proceso y a la vivienda digna, razón por la
cual, por presentar unidad en la materia, se acumularon para ser decididos en
una misma sentencia y, por tanto, procederá esta Sala de Revisión a realizar el
recuento sobre los hechos, diferenciando ulteriormente algunos elementos
propios de cada caso.
I. ANTECEDENTES DEL EXPEDIENTE T-3.409.753
1. La
solicitud
El demandante,
Abraham Antonio Montoya, interpuso la presente acción de tutela en contra de la
Alcaldía Municipal de Pereira, con el fin de que le fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vida y la vivienda en condiciones dignas, los
cuales considera vulnerados por la entidad demandada al obligarlo, junto con su
familia, a desalojar su vivienda por encontrarse ubicada en un lote que hace
parte del espacio público de dicha municipalidad, sin ofrecerle previamente una
solución de vivienda de carácter permanente y sin reubicarlo temporalmente.
2. Hechos
El demandante
los describe así:
2.1. Desde hace
aproximadamente 2 años y 4 meses se encuentra residiendo en el sector de “La
Cascada”, ubicado en el municipio de Pereira, en compañía de su esposa y
sus 3 hijas de 13 años, 6 años y 6 meses, luego de que construyera en dicho
lugar una vivienda con recursos propios.
2.2. No obstante
lo anterior, la Alcaldía Municipal de Pereira, con sustento en una denuncia
anónima, constató que el predio sobre el cual se encuentra ubicada su vivienda y
la de cerca de 200 familias más que residen en el mismo barrio, tiene la
categoría de espacio público por lo que no gozan de permisos urbanísticos de
construcción y su actuar es considerado ilegal.
2.3. Situación
que motivó a la administración a adelantar una reunión con los representantes
de las familias asentadas en el referido predio con el propósito de ofrecerles
una solución de reubicación pues, indefectiblemente, iban a ser desalojados,
hecho que fue ordenado mediante Resolución No. 5719 del 27 de diciembre de 2011
y que fue ejecutado por el nuevo alcalde del municipio el 19 de enero de 2012,
sin que hubiesen previsto solución de reubicación alguna.
2.4. Debido a
ello, se vio obligado a acudir al recurso de amparo previsto en el artículo 86
superior, en procura de obtener la protección de sus garantías fundamentales
presuntamente vulneradas por la entidad demandada con la falta de solución de
vivienda toda vez que no cuenta con los recursos económicos mínimos para suplir
tal necesidad por lo que pide se ordene su reubicación.
3.
Pretensiones
El demandante pretende que por medio de
la acción de tutela le sean amparados sus derechos fundamentales a la vida, al
debido proceso y a la vivienda digna y, como consecuencia de ello, se ordene a la
Alcaldía Municipal de Pereira, ofrecerles, de manera previa a su desalojo, una
solución de vivienda de carácter permanente y reubicarlos temporalmente.
4. Pruebas
En el expediente
T-3.409.753 obran las siguientes pruebas:
-
Copia del certificado de vecindad No. 27762B
expedido por la Secretaría de Gobierno Municipal de Pereira (folio 4, cuaderno
2).
-
Copia del certificado No. 00739066 proferido por
el Instituto Geográfico Agustín Codazzi en el que consta que a nombre del
accionante no existe inscripción alguna (folio 5, cuaderno 2).
-
Fotocopia de la
Resolución No. 5719 del 27 de diciembre de 2011, expedida por la
Dirección Operativa de Control Físico de la
Secretaría de Gobierno Municipal de Pereira (folio 7, cuaderno 2).
5. Respuesta
de la entidad accionada
Dentro de la
oportunidad procesal correspondiente la
Alcaldía Municipal de Pereira, a través de apoderada judicial, solicitó que se denegara el amparo pretendido por el actor pues, a su juicio,
su actuación se encuentra amparada por el postulado constitucional contenido en
el inciso 1° del artículo 82 superior, el cual les impone el deber de velar por
la protección y la integridad del espacio público y propugnar por su
destinación al uso común. Agregó que el demandante no ha hecho uso de todos los
medios a su alcance para defender lo que pretende por medio de la tutela, toda
vez que no ha interpuesto el recurso de reposición que procede contra la
resolución que pretende dejar sin efectos.
II. DECISIÓN
JUDICIAL QUE SE REVISA DENTRO DEL EXPEDIENTE T-3.409.753
Mediante sentencia del 3 de febrero de
2012, el Juzgado Tercero Civil Municipal de Pereira, Risaralda, denegó el
amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida y la vivienda
en condiciones dignas, presuntamente vulnerados por la
Alcaldía Municipal de Pereira, Risaralda, por cuanto consideró que el
accionante no interpuso los recursos que la ley le otorgaba en contra de la
decisión adoptada por la administración dentro del proceso policivo que se adelantó
y, en ese sentido, su revocatoria es competencia exclusiva de quien expidió el
acto administrativo, luego le corresponde realizarla al Director Operativo de
Control Físico de Pereira. Además, agregó, que los funcionarios que actuaron
dentro del procedimiento administrativo cuestionado en sede de tutela,
realizaron todas sus etapas, respetando el debido proceso y cumpliendo las
funciones que la ley les impone por lo que no se les puede endilgar falta
alguna.
Para finalizar, expuso que el demandante
no se ha postulado en ninguno de los procesos previstos por el Estado para
otorgar ayudas y soluciones de vivienda, por lo que, de concederse la entrega
de la vivienda por este mecanismo, se atentaría y desconocería el derecho y las
garantías fundamentales de otras personas que sí han agotado el trámite exigido
por la ley, pues, de manera cuidadosa, han cumplido con las exigencias legales
para acceder al subsidio de vivienda y tienen en tal proceso una expectativa
sólida de que, con la acreditación de todos los requisitos necesarios, puedan
obtener su vivienda.
2.
Impugnación
El anterior
fallo no fue impugnado por las partes.
III. ANTECEDENTES DEL EXPEDIENTE T-3.503.435
1. La
solicitud
La demandante,
Ana Belén Cardozo Lozano, interpuso la presente acción de tutela en contra de la
Alcaldía Municipal de Pereira, con el fin de que le fueran protegidos sus
derechos fundamentales al debido proceso, a la vida y a la vivienda en
condiciones dignas, los cuales considera fueron vulnerados por la entidad
demandada al obligarla, junto con su familia, a desalojar su vivienda por
encontrarse ubicada en un lote que hace parte del espacio público de dicha
municipalidad, sin ofrecerle previamente una solución de vivienda de carácter
permanente y reubicarla temporalmente.
2. Hechos
Los expone la
demandante así:
2.1. Desde hace
2 años se encuentra residiendo en el sector denominado “La Cascada”,
ubicado en el municipio de Pereira, en compañía de sus 4 hijos menores de edad.
2.2. No obstante
lo anterior, la Alcaldía Municipal de Pereira, con sustento en una denuncia
anónima, procedió a constatar que el terreno sobre el cual se encuentra su
vivienda y la de cerca de 200 familias más que residen en el sector “La
Cascada” no gozaban de permisos urbanísticos para construcción de ninguna
clase de obra por constituir espacio público y, en ese sentido, declaró que las
edificaciones que allí se realizaron son ilegales.
2.3. Situación
que motivó a que la administración de tal municipalidad adelantara un proceso
tendiente a ordenar el desalojo de la comunidad residente en dicho sector, para
lo cual, de manera previa, realizó reuniones con los representantes de las
familias asentadas con el propósito de ofrecerles una solución de reubicación.
Sin embargo, según lo afirmado por la demandante, no dieron cumplimiento a lo
pactado en ellas y, por el contrario, procedieron a ordenar el desalojo mediante
Resolución No. 5719 del 27 de diciembre de 2011, mandato que fue ejecutado el
19 de enero de 2012, sin que previamente fuera reubicada.
2.4. Debido a
ello, se vio obligada a recurrir a la tutela en procura de obtener la
protección de sus garantías fundamentales y las de sus 4 hijos menores de edad,
presuntamente vulneradas por la entidad demandada con la falta de solución de
vivienda, máxime si se tiene en cuenta que carece de los recursos económicos
mínimos para suplir tal necesidad.
3.
Pretensiones
La accionante pretende que por medio de
la acción de tutela le sean amparados sus derechos fundamentales a la vida, al
debido proceso y a la vivienda digna y, como consecuencia de ello, se ordene a
la Alcaldía Municipal de Pereira, ofrecerle una solución de vivienda de
carácter permanente y reubicarla temporalmente.
4. Pruebas
En el expediente
T-3.503.435obran las siguientes pruebas:
-
Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la
señora Ana Belén Cardozo Lozano (folio 2, cuaderno 2).
-
Fotocopia de los documentos de identificación de
sus cuatro (4) hijos menores de edad (folio 3 al 6, cuaderno 2).
-
Copia de una consignación realizada el 26 de
enero de 2012, por el señor Gilberto Céspedes[1]a
la Empresa de Energía de Pereira (folio 7, cuaderno 2).
-
Fotocopia de un oficio firmado por cuatro (4)
personas en representación de las 176 familias del sector de “La Cascada”
con el propósito de interponer el recurso de reposición y agotar la vía
gubernativa (folio 8, cuaderno 2).
-
Fotocopia del recurso de reposición interpuesto
por la señora Dora Emilcen Cano Vargas en contra de la Resolución No. 5719 de
2011 (folios 9 y 10, cuaderno 2).
-
Copia de la Resolución No. 862 del 23 de marzo
de 2012 por medio de la cual la Alcaldía Municipal de Pereira, resuelve el
recurso de reposición impetrado por la señora Dora Emilcen Cano Vargas (folio
11 al 18, cuaderno 2).
-
Fotocopia de la Resolución No. 5719 del 27 de
diciembre de 2011, proferida por la Dirección Operativa de Control Físico de la
Alcaldía Municipal de Pereira (folio 19 al 43, cuaderno 2).
5. Respuesta
de la entidad accionada
Dentro de la
oportunidad procesal correspondiente la Alcaldía Municipal de Pereira, a través
de apoderada judicial, solicitó que se denegara el
amparo pretendido por la actora, pues, en su sentir, si bien es cierto que
afronta unas circunstancias particulares que la hacen acreedora de un especial
cuidado y protección por parte del Estado, lo cierto es que también cuenta con
mecanismos y programas creados para que las personas con bajos recursos puedan
acceder a subsidios y apoyos públicos para la obtención de una vivienda en
condiciones dignas, a los cuales nunca ha acudido y, por el contrario, se ha
asentado sin permiso en un predio con categoría de uso público. En ese sentido,
resulta desacertado que por medio del mecanismo de amparo le sea provista una
vivienda toda vez que con dicha situación se premiaría a las personas que, como
ha ocurrido reiterativamente en Pereira, invaden de manera ilegal predios, aún
encontrándose en edades tempranas y en plenas condiciones laborales, con la
esperanza de que la administración les otorgue una vivienda sin haber realizado
todos los trámites administrativos que son necesarios y desconociendo, además,
con ello, el derecho de otras personas que, de manera diligente, han agotados
los procesos para hacer efectivo su derecho.
IV. DECISIÓN
JUDICIAL QUE SE REVISA DENTRO DEL EXPEDIENTE T-3.503.435
Mediante sentencia del 2 de mayo de
2012, el Juzgado Primero Penal Municipal de Pereira, Risaralda, denegó el
amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida y a la
vivienda en condiciones dignas, presuntamente vulnerados por la Alcaldía
Municipal de Pereira, por cuanto consideró que en el caso de la accionante no
se cumplen todos los presupuestos necesarios para proferir una orden de amparo
pues contra la decisión que pretende dejar sin efectos no interpuso recurso
alguno de los que la ley prevé y, además, el proceso administrativo que culminó
con la orden de desalojo, fue desarrollado conforme a derecho por lo que no se
vulneró ninguna garantía fundamental de las personas residentes en el sector de
la “la Cascada”.
2.
Impugnación
El anterior
fallo no fue impugnado por las partes.
V. ANTECEDENTES DENTRO DEL EXPEDIENTE T-3.503.436
1. La
solicitud
El demandante,
Nelson Huertas Argüello, interpuso la presente acción de tutela en contra de la
Alcaldía Municipal de Pereira, con el fin de que le fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vida y la vivienda en condiciones dignas, los
cuales considera que le son vulnerados por la entidad demandada al obligarlo,
junto con su familia, a desalojar su vivienda por encontrarse ubicada en un
lote que hace parte del espacio público de dicha municipalidad, sin ofrecerle previamente
una solución de vivienda de carácter permanente y sin reubicarlo temporalmente.
2. Hechos
Los enuncia el
demandante, así:
2.1. Reside en
el sector de “La Cascada”, ubicado en el municipio de Pereira, en
compañía de su núcleo familiar, integrado por su esposa, su señora madre, una
hija menor de edad y un hijo mayor de edad.
2.2. La Alcaldía
Municipal de Pereira, con sustento en una denuncia anónima, constató que su
inmueble, al igual que los de cerca de 200 familias residentes en el mismo
sector, se encuentra construido sobre un terreno de uso público y no goza de
permisos urbanísticos de construcción y, por consiguiente, se le inició un
procedimiento administrativo tendiente a obtener su desalojo.
2.3. Situación
que motivó a que la administración de tal municipalidad adelantara un proceso
tendiente a ordenar el desalojo de la comunidad residente en dicho sector, para
lo cual, de manera previa, realizó reuniones con los representantes de las
familias asentadas con el propósito de ofrecerles una solución de reubicación.
Sin embargo, no dieron cumplimiento a lo pactado sino que, por el contrario,
procedieron a ordenar el desalojo mediante Resolución No. 5719 del 27 de
diciembre de 2011, mandato que fue ejecutado el 19 de enero de 2012, sin que
previamente fuera reubicado.
2.4. Debido a
ello, se vio obligado a acudir a la acción de tutela, con la finalidad de
obtener la protección de sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados
por la entidad accionada con la falta de solución de vivienda al no contar con
los recursos económicos para suplir tal necesidad pues aunque se desempeña como
taxista, solo percibe el dinero suficiente para satisfacer sus necesidades
básicas de subsistencia y no le es posible cubrir el monto mensual que le
implicaría la cancelación de un canon de arrendamiento.
3.
Pretensiones
El demandante pretende que por medio de
la acción de tutela le sean amparados sus derechos fundamentales y los de su
familia al debido proceso, a la vida y a la vivienda digna y, como consecuencia
de ello, se ordene a la Alcaldía Municipal de Pereira, brindar una solución de
reubicación temporal o definitiva.
4. Pruebas
En el expediente
T-3.503.436 obran las siguientes pruebas:
-
Copia de la cédula de ciudadanía del señor
Nelson Huertas Argüello (folio 2, cuaderno 2).
-
Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la
señora Jennifer Juliet Holguín Álzate (folio 3, cuaderno 2).
-
Copia del registro civil de nacimiento de Wenddy
Yuliana Huertas Holguín (folio 4, cuaderno 2).
-
Copia de una consignación realizada el 22 de
diciembre de 2011, por el señor Nelson Huertas a la Empresa de Energía de
Pereira (folio 6, cuaderno 2).
-
Copia de la Resolución No. 862 del 23 de marzo
de 2012 por medio de la cual la Alcaldía Municipal de Pereira, resuelve el
recurso de reposición impetrado por la señora Dora Emilcen Cano Vargas y otros
(folio 11 al 18, cuaderno 2).
-
Fotocopia de la Resolución No. 5719 del 27 de
diciembre de 2011, proferida por la Dirección Operativa de Control Físico de la
Alcaldía Municipal de Pereira (folio 19 al 43, cuaderno 2).
5. Respuesta
de la entidad accionada
Dentro de la
oportunidad procesal correspondiente la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía
Municipal de Pereira, por intermedio de apoderada judicial, solicitó que se denegara el amparo pretendido por el actor, pues lo ordenado
no fue producto de una actuación caprichosa de los funcionarios de la
administración municipal sino que sus actuaciones se encuentran enmarcadas
dentro de los preceptos constitucionales y, además, porque no se puede permitir
que la figura jurídica de la acción de tutela se convierta en la excusa para
invadir a destajo predios que le pertenecen a la municipalidad y que por ende
son de uso público, toda vez que ello implicaría un desafío frontal en contra
de las decisiones y políticas de la alcaldía de combatir dicha actividad que
causa daños irreparables a la ciudad.
VI. DECISIÓN
JUDICIAL QUE SE REVISADENTRO DEL EXPEDIENTE T-3.503.436
Mediante sentencia del 3 de mayo de
2012, el Juzgado Primero Penal Municipal de Pereira, Risaralda, denegó el
amparo de los derechos alegados por el peticionario, presuntamente vulnerados
por la Alcaldía Municipal de Pereira, por cuanto consideró que la actuación
desplegada por los funcionarios de dicha administración municipal, se enmarca
dentro de los parámetros expuestos en los artículos 674 del Código Civil, 132
del Código Nacional de Policía, 5° de la Ley 9° de 1989 y 5° del Decreto 1504
de 1998, atinentes al manejo del espacio público y, adicionalmente, agregó, que
las medidas adoptadas eran necesarias para prevenir y corregir la deforestación
de que era objeto el bien, pues sus suelos pertenecen a una categoría especial
de protección.
2.
Impugnación
El anterior
fallo no fue impugnado por las partes.
VII. Resumen
Sintetizando la información expuesta en precedencia, los
asuntos pendientes de revisión pueden ser esquematizados de la siguiente
manera:
Exp.
Actor(a) / Ent. Demandada
Petición y situación fáctica particular
Decisiones de instancia
Primera
Segunda
T-3.409.753
Accionante: Abraham Antonio Montoya Accionado: Alcaldía Municipal
de Pereira
-El demandante requiere de una solución de reubicación de vivienda
temporal y definitiva para él y su núcleo familiar, compuesto por su esposa y
tres hijas menores de edad, luego de que la entidad demandada ordenara su
desalojo por encontrase ubicada su residencia en un bien de uso público.
-Se desempeña como obrero.
-Reside en el sector de “La
Cascada” hace más de 2 años y 4 meses.
Negó
-
T-3.503.435
Accionante: Ana Belén Cardozo Lozano
Accionado: Alcaldía Municipal de Pereira
-El
peticionario requiere de una solución de reubicación de vivienda temporal y
definitiva, debido al desalojo que se le practicó por encontrarse su predio
ubicado en un bien de uso público.
-Reside
hace 2 años en el sector de “La Cascada” junto con sus 4 hijos menores
de edad.
Negó
-
T-3.503.436
Accionante: Nelson Huertas Argüello Accionado: Alcaldía Municipal de Pereira
-El accionante requiere de una solución de reubicación de vivienda
temporal y definitiva para su familia luego de que fuera ordenado su desalojo
del sector conocido como “La Cascada” ubicado en el municipio de
Pereira.
-Su núcleo familiar está integrado por su esposa, su señora madre,
una hija menor de edad y un hijo mayor de edad.
-Se desempeña como taxista.
Negó
-
VIII. PRUEBAS
DECRETADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
Esta Sala de
Revisión consideró necesario recaudar algunas pruebas para verificar hechos
relevantes dentro de los expedientes y poder de esta manera mejor proveer, por
lo que, por intermedio de diferentes autos, requirió a las partes para que
allegaran a esta corporación el material probatorio faltante. En consecuencia,
resolvió lo siguiente:
1. Requerir a la
Alcaldía Municipal de Pereira para que allegue a esta Sala de Revisión junto
con el material necesario que la soporte, la siguiente información:
“PRIMERO.-
Por Secretaría General OFÍCIESE a la Alcaldía Municipal de Pereira,
ubicada en la Carrera 7 No. 18 – 55, piso 7 de Pereira (Risaralda), para que
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del
presente auto, allegue a este despacho (i) el concepto técnico emitido por el topógrafo
Geodesta Gustavo Castrillón, profesional adscrito a la Secretaría de
Infraestructura de Pereira, citado en la Resolución No. 5719 del 27 de
diciembre de 2011, según el cual los predios con fichas catastrales No.
01-10-864-0003-000 y No. 01-10-0864-0001-000, correspondientes al folio de matrícula
inmobiliaria No. 290-49660, en los que se encuentra ubicado el barrio “La
Cascada”, son de propiedad del municipio de Pereira, (ii) la declaración tomada
al ciudadano que a continuación señalamos con relación al tiempo que el
manifiesta lleva asentado en el referido barrio o documento equivalente que
permita constatarlo.
NOMBRE
CÉDULA
No.
Abraham
Antonio Montoya
10.193.XXX
Ana
Belén Cardozo Lozano
28.914.XXX
Nelson
Huertas Argüello
5.938.XXX
Adicionalmente,
dicha autoridad deberá responder las siguientes preguntas:
1.  ¿Cuáles son los
proyectos de vivienda para desplazados que adelanta el municipio de Pereira en
la actualidad?
2.  ¿Cuáles son los
programas de reubicación que adelanta el municipio de Pereira?
3.  ¿Cuáles son las
personas que han sido desalojadas del barrio “La Cascada”? ¿Existe un censo
sobre este tema? ¿Mediante qué procedimiento administrativo han sido
desalojados?”[2]
Dentro del término
procesal correspondiente la Alcaldía Municipal de Pereira, dio respuesta[3]
a los requerimientos elevados por esta Corte, allegando el listado de personas
desalojadas en el que se encuentran los accionantes e informando que en la
actualidad tienen un proyecto de vivienda denominado “Ciudadela el Remanso”
en donde tienen planeado ubicar a 2500 familias, entre ellas, las desalojadas
del sector de “La Cascada” lugar en el cual han atendido hasta el
momento cerca de 147 solicitudes de reubicación, pero dando prioridad a
aquellas personas que, por las circunstancias fácticas particulares que
afrontan, se encuentran en estado de debilidad manifiesta, entre ellas, las
víctimas del desplazamiento.
Agregó que, de
manera previa al desalojo, fueron censadas las familias, rindieron descargos y
se les informó del procedimiento policivo administrativo que se les iba a
adelantar por encontrarse ubicadas sus residencias en un predio de uso público,
quienes confirmaron que no cuentan con licencia de construcción.
Del mismo modo,
aportaron la diligencia de descargos que rindió la señora Ana Belén Cardozo
Lozano, el 9 de diciembre de 2010, dentro de la cual se dejó constancia de que
el predio que ocupaba no goza de licencia de construcción y que fue su marido
el que realizó la edificación. Adicionalmente aunque en principio alegó que
eran propietarios del bien en compañía de su esposo, no aportó ningún documento
que así lo corroborara y señaló que no conoce a quién le pertenece el bien.
Finalmente, agregó que es consciente que construir sin licencia o construir en
espacio público constituye una infracción urbanística la cual acarrea una
sanción.
Del mismo modo,
allegaron la declaración rendida por el señor Nelson Huertas Argüello, en la
diligencia de descargos, el día 9 de diciembre de 2010, en la que, luego de que
le explicaron las razones por las cuales le iba a ser tomada, señaló que actúa
en calidad de poseedor del predio y que no tiene licencia de construcción,
agregó que desconoce a quien le pertenece el lote sobre el cual se encuentra
ubicada su casa. Finalmente manifestó, que no sabía que construir sin licencia
o en espacio público constituye una infracción y, por consiguiente, acarrea
sanciones.
2. Igualmente se
ofició a los accionantes para que, en un término no mayor a los tres días
siguientes a la notificación del auto, informaran a esta Sala lo siguiente:
“SEGUNDO.- Por Secretaría General OFÍCIESE a los
señores: Abraham Antonio Montoya, quien actúa como demandante dentro del
expediente T-3.409.753, Ana Belén Cardozo Lozano, quien actúa como demandante
dentro del expediente T-3.503.435 yNelson Huertas Argüello, quien actúa como
demandante dentro del expediente T-3.503.436, para que en el término de tres (3) días hábiles contados a partir
de la notificación de este Auto, informen a esta Sala, lo siguiente:
1.  ¿Desde qué fecha se
asentó usted en el barrio “La Cascada”?
2.  ¿Cuál fue el
procedimiento adelantado por la Alcaldía Municipal de Pereira para
desalojarlo(a) del lote de terreno ocupado?
3.  ¿En qué fecha fue
desalojado(a) por las autoridades competentes de la vivienda ocupada?
4.  ¿Es de propiedad
suya el lote de terreno y la vivienda de la que fue desalojado(a)? De responder
afirmativamente, anexe pruebas que respalden su dicho tales como los títulos de
propiedad de los inmuebles y las respectivas escrituras públicas, las facturas
de los servicios públicos correspondiente a la vivienda desalojada etc.
5.  ¿Ha solicitado usted
un subsidio de vivienda ante el Departamento Administrativo para
la Prosperidad Social,
FONVIVIENDA, ante la Alcaldía Municipal de Pereira o la Gobernación de
Risaralda?”[4]
Requerimientos frente a los cuales los demandantes guardaron
silencio.
3. Además, se ofició
al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, con el fin de
verificar si los accionantes se encuentran incluidos en el RUPD y, por
consiguiente, se ordenó:
“TERCERO.-
Por Secretaría General OFÍCIESE al Departamento Administrativo para
la Prosperidad Social,
ubicado en la Calle 7 No. 6-54 (Bogotá D.C.), para que en el término de
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente auto,
informe a este despacho si la siguiente persona se encuentra incluida en el
RUPD, cuál ayuda ha recibido y si se ha postulado para un subsidio de vivienda:
NOMBRE
CÉDULA
No.
Abraham
Antonio Montoya
10.193.XXX
Ana
Belén Cardozo Lozano
28.914.XXX
Nelson
Huertas Argüello
5.938.XXX
Adicionalmente,
sírvase remitir a esta Corporación la documentación que soporta su respuesta al
presente requerimiento.”[5]
Frente a lo cual, la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por medio de su
Directora General[6]
informó que los peticionarios, no se encuentran inscritos como víctimas de la
violencia en nuestro país y que, una vez constatada la base de datos
suministrada por la Unión Temporal de Cajas de Compensación no se evidenció que
se hayan postulado ante alguna caja de compensación a fin de obtener el
beneficio del subsidio de vivienda, así como tampoco, en el sistema de gestión
documental se evidencia que hayan elevado solicitud con el objetivo de acceder
a los subsidios de vivienda.
4. Finalmente, se
requirió a FONVIVENDA para que informara si los accionantes han solicitado
algún subsidio de vivienda, así:
“CUARTO.- Por
Secretaría General OFÍCIESE a FONVIVIENDA, ubicado en la Calle 37 No. 8
- 40 (Bogotá D.C.), para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de este auto, informe a este despacho si la
siguiente persona ha solicitado un subsidio de vivienda de interés social:
NOMBRE
CÉDULA
No.
Abraham
Antonio Montoya
10.193.XXX
Ana
Belén Cardozo Lozano
28.914.XXX
Nelson
Huertas Argüello
5.938.XXX
Adicionalmente, sírvase remitir a esta Corporación la documentación
que soporta su respuesta al presente requerimiento.”[7]
Mediante oficio recibido por la Secretaría General de esta
corporación el 17 de octubre de 2012[8],
el Fondo Nacional de Vivienda -FONVIVIENDA-, dio respuesta por intermedio de
apoderada judicial a los requerimientos elevados por este tribunal, señalando
que ninguno de los accionantes figuran dentro de las convocatorias que han
realizado para otorgar subsidios económicos para el mejoramiento o adquisición
de vivienda nueva o usada.
Debido a lo anterior, se oponen a la prosperidad de las referidas
acciones, toda vez que no se han postulado para acceder a los subsidios[9]
y, en ese sentido, no han vulnerado derecho fundamental alguno de los demandantes,
por lo que, de otorgarse el beneficio sin haberse cumplido los requisitos que
la ley exige, se vulneraría el derecho de todas aquellas personas que, de
manera diligente, han agotado el trámite administrativo necesario para la
obtención del subsidio y que se encuentran en espera de su adjudicación o
destinación de partidas presupuestales.
IX. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de
revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
De
acuerdo con las situaciones fácticas anotadas, corresponde a esta Sala de
Revisión determinar si en el presente caso la Alcaldía Municipal de Pereira,
vulneró los derechos fundamentales a la vivienda digna y al debido proceso de
los peticionarios y de sus familias con la orden de desalojo proferida luego de
adelantar el trámite administrativo respectivo por encontrarse ubicadas sus
viviendas en un predio con categoría de público.
2.
Procedibilidad de la acción de tutela
2.1.
Legitimación activa
El artículo 86
de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo
de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección
inmediata de sus derechos fundamentales. En esta oportunidad, los señores Abraham Antonio Montoya, Ana Belén Cardozo Lozano y Nelson Huertas
Argüello actúan en defensa de sus derechos e intereses,
razón por la cual se encuentran legitimados para actuar.
2.2.
Legitimación pasiva
La Alcaldía
Municipal de Pereira, como entidad pública, está legitimada como parte pasiva,
en la medida en que se le atribuye la presunta vulneración de los derechos
fundamentales que pretenden ser amparados.
3. Problema
jurídico
Le corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar si existió,
por parte de la entidad demandada, violación a los derechos fundamentales al
debido proceso, a la vida y a la vivienda en condiciones dignas de los
peticionarios, al ordenar, por medio de acto administrativo, el desalojo de sus
residencias, por encontrarse ubicadas en terrenos que constituyen espacio
público.
Para
resolver el anterior problema jurídico la Sala abordará los siguientes asuntos:
(i) el derecho fundamental a la vivienda digna, (ii) el principio de confianza
legítima en la ocupación ilegal del espacio público y los procesos de desalojo
forzoso, (iii) la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra actos administrativos de carácter particular y concretoy, finalmente,
(iv) se realizará el análisis de los casos concretos.
4. Derecho fundamental a la
vivienda digna
El derecho a la vivienda digna se encuentra consagrado
en la Carta de 1991, en el artículo 51[10],y
obliga al Estado a fijar condiciones para que dicha garantía se haga efectiva
por intermedio de planes de vivienda de interés social, sistemas de
financiación, etc. Sin embargo, lo conceptuado en el postulado en comento no
agota todo el componente que del derecho de vivienda se tiene, pues, aunado a
ello, se debe ampliar el referido concepto de acuerdo a lo expuesto en los diferentes tratados internacionales de
derechos humanos suscritos por Colombia y ratificados por el Congreso de la
República sobre la materia, en tanto que estos son incorporados a nuestro ordenamiento
jurídico por medio del Bloque de Constitucionalidad[11].
Lo anterior, ha sido aclarado con
mayor precisión por esta corporación en la sentencia C-936 de 2003[12], por medio
de la cual se indicó que la interpretación del artículo 51 superior, debe ser
complementada, entre otras, por las Observaciones Generales
número 4 y número 7 proferidas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas[13],
toda vez que éstas propenden hacia que se les garantice a las personas una “vivienda
adecuada”, segura y con una infraestructura apropiada.
Así las cosas, con relación a la “vivienda
adecuada”, se ha señalado por esta Corte, que si bien ésta se encuentra
condicionada por diversos factores, dentro de los que se destacan, entre otros
aspectos, los sociales, económicos, culturales, climáticos o ecológicos, ello
no es óbice para que los ciudadanos vean disminuido su derecho, pues se ha
advertido que a pesar de tales circunstancias, deben gozar de una serie de
componentes invariables, cuales son:
(i)
Seguridad jurídica en
la tenencia,
(ii)
Disponibilidad de
servicios, materiales, facilidades e infraestructuras,
(iii)
Gastos soportables
(accesibilidad económica)
(iv)
Habitabilidad;
(v)
Asequibilidad
(accesibilidad física);
(vi)
Que sea un lugar
adecuado; y
(vii)
Que exista una
adecuación cultural.
De ese modo, es
deber del Estado colombiano, propiciar y asegurarle a todos sus asociados una
vivienda en condiciones dignas y adecuadas, promoviéndola mediante programas,
proyectos y subsidios accesibles a toda aquella población que por distintos
motivos ajenos a su voluntad ven truncada la consolidación de su derecho y, en
ese sentido, conforme con las previsiones descritas, le es impuesto fijar las
condiciones de acceso, monto y reglamentación de los planes de solución de
vivienda, cuyo estudio se encuentra enmarcado por los principios de interpretación favorable de las normas, buena fe, confianza
legítima y prevalencia del derecho sustancial y, dentro del mismo, dar
prioridad al sector poblacional que se encuentra en estado de debilidad
manifiesta.
Frente a lo
cual, en desarrollo de dicho estudio deben:(i) responder concretamente
las posibilidades de acceso a programas o subsidios de vivienda; (ii)
orientar a las personas al acceso a la oferta de vivienda; (iii)
responder oportunamente a los postulantes a las convocatorias a los subsidios
de vivienda y; (iv) abstenerse de exigir requisitos adicionales a los
señalados por el legislador en la ley para adjudicar los subsidios a los
accionantes.
Ahora bien, en
armonía con lo comentado y en aras de dar cumplimiento al referido deber
estatal, el Congreso de la República expidió la Ley 3ª de 1991, a través de la
cual creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, cuyo propósito es
la coordinación, planeación y ejecución de las actividades de las entidades
públicas y privadas encargadas de la financiación, construcción, mejoramiento,
reubicación y legalización de títulos de vivienda de interés social.
Aparte normativo
que, al mismo tiempo, creó el subsidio familiar de vivienda destinado a
beneficiar a los hogares que no ostenten los medios económicos propios suficientes
para obtenerla, constituyéndose en una herramienta estatal con la que los
ciudadanos de bajos recursos logran su acceso en condiciones dignas, dado que
es un aporte económico público otorgado, por una sola vez, al beneficiario, sin
cargo de restitución, siempre y cuando se postule dentro de las fechas
establecidas y acredite el cumplimiento de los requerimientos previstos en la
ley.
Vale destacar,
que el artículo 5° del Decreto 2190 de 2009[14]
estableció que es función de FONVIVIENDA otorgar el subsidio nacional de
vivienda urbana con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Nación y
por medio de las cajas de compensación familiar, con cargo a las contribuciones
parafiscales que administran.
5. El
principio de confianza legítima en la ocupación ilegal del espacio público y
los procesos de desalojo forzoso
El principio de
confianza legítima ha sido desarrollado a partir de lo previsto en el artículo
83 de la Carta[15],que
consagra el principio de la buena fe y que exige a los particulares y a las
autoridades públicas que todas sus actuaciones estén ceñidas por éste, lo cual
permite presumir, en aplicación del mismo, que sus acciones se encuentran
enmarcadas por los parámetros del referido postulado constitucional, luego se
presume que su proceder es leal y les asiste el derecho de esperar lo mismo de
la otra parte.
Planteamiento
que además adquiere un mayor grado de importancia cuando una de las partes
intervinientes en la acción es la administración pública toda vez que debido al
especial poder que reviste, debe dar cumplimiento al precitado principio con un
mayor énfasis pues de su conducta se pueden derivar otros conceptos de
importancia como lo es el de “confianza legítima”.
Partiendo de
ello, esta Corte, luego de un estudio pormenorizado desarrolló con mayor
precisión este último concepto, concluyendo que la confianza legítima es
aquella situación jurídica que se presenta cuando la administración, con su
conducta uniforme, le hace entender al administrado que su actuación es
tolerada, lo cual, sumado al transcurso de un periodo prudencial de tiempo,
genera en el asociado la expectativa real de que su proceder es ajustado a
derecho[16]
y, de ese modo, a la autoridad pública le es imposible
modificar de manera inconsulta las reglas que gobiernan su relación con el
particular.
Lo anterior,
implica que en la aplicación del principio comentado, no es viable que los
órganos administrativos realicen cambios abruptos e intempestivos que causen
traumatismos en el asociado por cuanto este último tiene en dicho actuar
expectativas serias y fundadas. Del mismo modo, les impone el deber de guardar coherencia en sus
actuaciones, respetar los compromisos adquiridos con anterioridad y garantizar
la estabilidad y prolongación de sus derechos.
Ahora bien, es imperioso advertir que
tal concepto, en tratándose de las funciones propias de las autoridades
públicas, no pretende cohibir su efectivo desarrollo, pues es claro que por
mandato legal le son impuestas o atribuidas, luego entonces, por el contrario,
lo que busca es evitar que en cumplimiento de dichos deberes, se atente contra
las garantías fundamentales de los asociados.
Por tanto, resulta preciso ahondar en
el tema pues el reconocimiento de la confianza legítima no pretende promover
conductas ilegales en los asociados ni deslegitimar las actuaciones de la
administración pública realizadas en cumplimiento de los mandatos que, en el
ejercicio de sus funciones le son impuestos, sino que, distinto a ello, busca
proteger las expectativas surgidas en el ciudadano como consecuencia de las
acciones u omisiones del Estado.
Todo lo expuesto resulta especialmente
relevante cuando se pretende la aplicación del principio señalado en procesos
de desalojo de predios públicos, los cuales, aunque si bien son adelantados por
las autoridades respectivas en aplicación del postulado contenido en el
artículo 82 superior[17], que les demanda velar por la
protección integral de tales espacios, así como por la preservación de su
destino para el bien común, bajo el entendido de que prevalece el interés
general sobre el particular, lo cierto es que tales actuaciones se deben
adelantar con el pleno respeto de las garantías fundamentales de quienes se
busca desalojar, por lo que la administración en observación estricta de ello,
debe propugnar por ser especialmente cuidadosa y desarrollar el procedimiento
con apego al debido proceso de que gozan las partes.
Así las cosas, aun cuando le
corresponde al Estado, velar por la protección y recuperación del espacio
público en tanto que este debe permanecer al servicio y disposición de la
comunidad y, en ese sentido, goza de la facultad legal para tomar decisiones y
de adelantar procedimientos administrativos tendientes a obtener el cuidado y
defensa de dichos predios, lo cierto es que en el cumplimiento del referido
propósito, no es posible admitir detrimentos en las prerrogativas
constitucionales reconocidas a los ciudadanos colombianos en la Carta Política
de 1991, entre ellos, a quienes con la esperanza de obtener una solución de
vivienda, se asientan en un terreno de tal categoría y ante el transcurso
prolongado de tiempo sin que la autoridad respectiva tome medidas adversas a
sus acciones y, contrario sensu, se limita a observar la ocupación irregular,
encuentran en ese lugar el aparente consentimiento de sus actos y una
expectativa seria y fundada de su derecho, pues con la omisión de la autoridad
pública nace en ellos la idea de que su proceder es adecuado y de que se
encuentra avalado por el Estado.
6. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos
administrativos de carácter particular y concreto
Como
es conocido, esta corporación, en abundante jurisprudencia ha aclarado y
señalado que la acción de tutela es improcedente contra actos administrativos
de carácter particular por cuanto para controvertirlos o para solicitar su
suspensión provisional el peticionario cuenta con la posibilidad de recurrir a
otros procedimientos previstos en nuestro ordenamiento legal, como lo son,
entre otros, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin
embargo, a pesar de lo anterior, se ha reconocido por este Tribunal
Constitucional que la regla general mencionada tiene una excepción en
tratándose de aquellas situaciones en las cuales con la expedición del acto
administrativo se transgreden garantías fundamentales o se expone a la persona
a un perjuicio irremediable, indicándose que en dichos casos, el mecanismo
tutelar resulta procedente de manera excepcional.
Al
respecto, en la sentencia T-514 de 2003[18],
se dilucidó el alcance de la acción de tutela como mecanismo de amparo
principal o transitorio en contra de actuaciones administrativas señalándose
textualmente lo siguiente:
“La Corte concluye (i) que por regla
general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección
de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de
la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros
mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que
procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones
administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio
irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá
suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de
1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de
1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.”
Del
mismo modo, debe tenerse en cuenta que de acuerdo a lo consagrado en el
artículo 86 superior, la acción de tutela fue constituida como un mecanismo
judicial de carácter preferente y sumario, incorporado a nuestra Carta Política
por el constituyente colombiano con el objetivo de propugnar por la protección
y efectividad de los derechos fundamentales de las personas cuando éstos puedan
resultan afectados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad
pública o, de manera excepcional, por un particular.
En
ese sentido, al gozar dicho mecanismo de un carácter residual y subsidiario,
hace que su procedencia sea viable de manera exclusiva cuando para la
protección de garantías fundamentales no exista otro medio de defensa judicial
o, cuando existiendo, no es idóneo para evitar la configuración de un perjuicio
irremediable, planteamiento que además ha sido aclarado y tratado en diversos
pronunciamientos proferidos por esta corporación[19].
Así
las cosas, para este tribunal es claro que la acción de amparo constitucional
se torna improcedente para controvertir actos administrativos de carácter
particular puesto que para ello existe en el ordenamiento jurídico colombiano
otros procedimientos. Sin embargo, se ha contemplado una procedencia
excepcional en tanto que el peticionario se encuentre expuesto a un perjuicio
irremediable frente a lo cual, debido a la urgencia y gravedad de su situación,
hace que sea inviable que recurra a los procedimientos ordinarios dado que
estos no le pueden brindar una oportuna, eficaz y adecuada protección a los
derechos amenazados o vulnerados.
Excepción que ha
sido estudiada por esta Corte en su jurisprudencia, indicándose que le
corresponde al afectado acreditar el cumplimiento de una serie de requisitos
que permiten demostrar la configuración de un perjuicio irremediable dentro de
los que se encuentra, en primer lugar, “la inminencia”, que se presenta
cuando existe una situación "que amenaza o está
por suceder prontamente”[20], caracterizándose por el hecho de que el daño se puede desarrollar
en un corto plazo, lo que hace que deban tomarse medidas rápidas y eficaces con
el propósito de evitar la afectación de los derechos fundamentales de quien
requiere el amparo.
El segundo
elemento que se debe presentar es “la urgencia”, que se identifica con
la necesidad apremiante de algo que resulta necesario y sin lo cual se ven
amenazadas garantías constitucionales, lo que lleva a que una cosa se ejecute
pronto para evitar el daño.
El tercero es “la
gravedad”, que se evidencia cuando la afectación o la vulneración de los
derechos fundamentales de la persona es mayúscula y le ocasionan un menoscabo o
detrimento en esa misma proporción. La gravedad se puede reconocer en la
importancia que el ordenamiento jurídico le concede a ciertos bienes jurídicos
bajo su protección.
El último
elemento que permite que se configure un perjuicio irremediable es “la
impostergabilidad” de la acción, la cual se determina dependiendo de la
urgencia y de la gravedad de las circunstancias del caso concreto, criterios
que llevan a que el amparo sea oportuno, pues si se pospone, corre el riesgo de
que sea ineficaz.
Por
tanto, según lo anotado es deber del juez constitucional ponderar, analizar,
estudiar y verificar[21]en
cada caso en particular el cumplimiento de los requisitos mencionados y
desarrollados anteriormente en aras de decidir acerca de la suspensión de un
acto administrativo de carácter particular por medio de la acción de tutela,
toda vez que, de estar acreditada la gravedad de la situación y la falta de
idoneidad de los mecanismos ordinarios para la real protección de las garantías
fundamentales involucradas, los cuales de acreditarse, justifican el
desplazamiento del juez ordinario y llevan a que este mecanismo sea el
apropiado para dirimir su conflicto.
7.  Casos concretos
En esta ocasión corresponde a la Sala determinar si la Alcaldía
Municipal de Pereira incurrió en la violación de los derechos fundamentales a
la vida, al debido proceso y a la vivienda digna de los demandantes, al
haberles programado el desalojo masivo de sus residencias con sustento en que
se encuentran construidas sobre un bien de uso público.
Debe destacarse que conforme con el material probatorio obrante en
el expediente quedó demostrado que el terreno sobre el cual versa el presente
litigio, tiene la categoría de uso público, por ende su recuperación resultaba
imprescindible para garantizar los intereses de la comunidad en general.
En ese sentido, esta Sala de Revisión considera que por las
características particulares de dicho predio, era menester asegurar su destino de
manera exclusiva al uso común, frente a lo cual existe un interés que prevalece
sobre el de los particulares. Debido a ello, la invasión del predio efectuada
por los peticionarios era, a todas luces, ilegal.
Cabe recordar que los bienes de uso público son inalienables,
imprescriptibles e inembargables[22],
y su protección es deber del Estado de acuerdo con las previsiones descritas en
el artículo 82[23]
superior, quien debe velar por su cuidado y especificar, a su vez, los
mecanismos y deberes para su conservación, por lo que, como ya se señaló se
encuentra facultado para promover procedimientos tendientes a preservarlos.
De ese modo, es viable, que las autoridades competentes,
haciendo uso de la precitada facultad, adelanten procedimientos de desalojo
sobre dichos bienes cuando han sido ocupados de manera irregular por
particulares, siempre y cuando en su actuación se respeten las garantías
fundamentales de los invasores y, con un mayor énfasis, su derecho fundamental
al debido proceso.
Ahora bien, conforme con lo anterior, es necesario que
esta Sala de Revisión, constate que en el presente asunto la actuación
adelantada por la Alcaldía Municipal de Pereira, se haya realizado con
observación plena de los derechos fundamentales de los peticionarios, pues el
simple hecho de que existan razones legales válidas para sustentar su acción,
no implica necesariamente que se puedan llevar a cabo procesos de desalojos sin
asumir un conjunto de medidas tendientes a proteger el debido proceso y el
acceso a la vivienda en condiciones dignas de los ciudadanos a lanzar.
Lo anterior, por cuanto si bien es obligación del
Estado, velar por el cuidado de los bienes públicos, también lo es garantizarle
a los ciudadanos una vivienda en condiciones dignas, derecho que en el presente
caso los demandantes consideraron satisfecho con las residencias que
construyeron con recursos propios en dicho predio, lo que generó una
expectativa seria y fundada sobre la legalidad de su actuar, avalada por el
transcurso de un periodo considerable de tiempo, casi 3 años, sin que la
administración tomara una posición activa en su recuperación.
Debido a ello, con el actuar pasivo de la Alcaldía
Municipal de Pereira, se generó en los asociados la certeza de que sus
conductas eran toleradas, razón por la cual, no pueden ser desalojados sin que,
de manera previa, se les hayan indicado todos los mecanismos que en derecho
tienen a su alcance, subsidios, programas y políticas para consolidar su acceso
a la vivienda en condiciones dignas.
En ese orden de ideas, del material probatorio
recolectado fluye notoriamente que a la administración le asistía el deber de
iniciar el referido proceso administrativo, el cual fue adelantado cumpliendo
con el respeto de la garantía fundamental al debido proceso de los demandantes,
pues en el expediente se pudo constatar que realizaron el censo previo de la
comunidad residente en el sector, a quienes se les notificó personalmente de
las medidas que se iban a adoptar con el propósito de recuperar el bien ocupado
sin justo título, sobre la base de que se trataba de un bien público, circunstancia
que les fue informada claramente lo cual, a su vez, fue corroborado por los
demandantes en sus descargos.
Adicionalmente, esta Sala de Revisión pudo verificar que
le fue debidamente informado a los peticionarios los posibles efectos de la
acción que se les iba a adelantar, así como también, las implicaciones que
conllevaba.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que los demandantes
no ostentan la condición de desplazados, según la información suministrada por
la unidad para la atención y reparación integral de las víctimas, ni tampoco
han solicitado ningún tipo de subsidio por intermedio de las cajas de
compensación familiar o de FONVIVIENDA, por lo que se tornaría inviable
otorgarles, por medio de la tutela, la entrega de un subsidio económico para la
solución de vivienda, sin que se hubieren postulado en alguna de las
convocatorias realizadas, pues si así se decidiera, claramente se conculcaría
el derecho de todos aquellos que, de manera diligente, han reunido todos los
documentos y exigencias necesarias para obtener las ayudas del Estado en
materia de vivienda y quienes, además, de manera paciente, han esperado la
consolidación de su derecho.
Sin embargo, esta corporación no puede ser ajena al derecho
que constitucionalmente les asiste a los demandantes de gozar de una vivienda
en condiciones dignas y, en ese sentido, analizará las circunstancias
específicas en cada caso, para determinar las medidas que son necesarias
ordenar[24].
7.1.
Decisiones a tomar en cada caso
7.1.1.
T-3.409.753 (Abraham Antonio Montoya)
El peticionario quien señala en su escrito de tutela que reside en
compañía de su esposa y sus tres hijas menores de edad[25], es una
persona que no demuestra tener algún tipo de impedimento físico ni mental que
le permita laborar al igual que su esposa y, consecuentemente, se desempeña, según
lo indicó, como obrero, actividad de la cual obtiene sus ingresos económicos.
A pesar de que el demandante argumentó que desde hace más de 2 años
y 4 meses se encuentra residiendo en el sector conocido como “La Cascada” ubicado
en la ciudad de Pereira y que tiene en dicho predio la expectativa de
consolidar su derecho a la vivienda en condiciones dignas, lo cierto es que no
es viable para este tribunal constitucional permitir tales actuaciones, toda
vez que el bien ostenta la categoría de espacio público, situación que, además,
fue verificada por la administración municipal y puesta en conocimiento de la
población residente en el sector con la antelación necesaria, pues del material
probatorio inmerso en el expediente se logra evidenciar que la alcaldía inició
el proceso de desalojo a finales del año 2010, fecha en la que rindieron
descargos los peticionarios y que de acuerdo al orden cronológico permiten
desvirtuar cualquier negligencia u omisión administrativa.
En ese sentido, se torna inadmisible aceptar la conducta ilegal del
demandante por ser contraria a los postulados legales y constitucionales,
máxime si se tiene en cuenta que es deber del Estado velar por el cuidado y
protección de los bienes de uso público y las pruebas aportadas al plenario,
denotan que aquél no ha solicitado, ni se ha postulado a ninguno de los
programas previstos por el Gobierno Nacional tendientes a otorgar el subsidio
económico para la solución de vivienda.
Es preciso poner de presente que el accionante no ostenta la calidad
de sujeto de especial protección constitucional, ni es víctima del
desplazamiento generado por el conflicto armado interno que azota el país, ni
afronta algún tipo de dificultad física o mental que le impida desempeñarse
laboralmente.
Por último, debe aclararse que no es procedente por las razones
anteriormente descritas asignarle una vivienda permanente al peticionario o
permitirle su continuidad en el predio público en el que reside, toda vez que
con dicho actuar se atentaría contra los derechos de aquellas personas que de
manera diligente han adelantado todo el trámite administrativo tendiente a
obtener el precitado subsidio y se encuentran a la espera de su aprobación o
desembolso. Lo anterior no obsta para que la Corte le ordene a la Alcaldía de
Municipal de Pereira que le debe brindar al peticionario y a su núcleo
familiar, toda la información necesaria para acceder y consolidar su derecho a
la vivienda.
De esa manera, se confirmará la decisión de instancia, pero se le
brindará al demandante el acceso a la información relacionada con: (i) los requisitos que debe cumplir junto con su familia, para ser
incluido dentro de los programas de vivienda dispuestos por la entidad
territorial, el departamento y/o la nación; (ii) los requerimientos para
acceder a créditos de vivienda de interés social y (iii) los programas de
generación de ingresos previstos en la entidad territorial, el departamento y
la nación.
7.1.2. T-3.503.435 (Ana Belén Cardozo Lozano)
En el presente asunto resulta relevante resaltar que la demandante
si bien refiere que ostenta la calidad de madre cabeza de familia, lo cierto es
que dentro del expediente no se demuestra, siquiera sumariamente, tal
condición, a pesar de los requerimientos efectuados por el magistrado
sustanciador. Por el contrario obra en autos la última consignación de pago de
servicios públicos domiciliarios en la que se evidencia que quien se reporta
como consignatario es el señor Gilberto Céspedes, que, a su vez, aparece en los
registros civiles de nacimiento de los menores en calidad de padre y se hace
mención del mismo, en la declaración de rendición de cargos efectuada ante
funcionarios de la Alcaldía Municipal de Pereira.
Del mismo modo, se aprecia de manera clara, que la demandante no
ostenta la condición de desplazada, ni ha acudido a ninguna de las
convocatorias realizadas por el Estado para la entrega y adjudicación de
subsidios económicos para la adquisición de vivienda, así como tampoco ha
solicitado las ayudas por intermedio de cajas de compensación familiar.
De esa manera, se torna desproporcionado realizar la entrega de la
vivienda o del subsidio por medio de este mecanismo a la demandante, entre
otras razones, porque con dicho actuar, como se expuso anteriormente, se vulneraría
el derecho de todos aquellos que, de manera acertada, puntual y diligente, han
agotado el trámite administrativo tendiente a obtener tales ayudas y que se
encuentran en espera de la destinación de los recursos aguardando el respectivo
turno.
Para finalizar, debe precisarse que la señora Cardozo era consciente
de la irregular ubicación de su residencia en dicho predio desde el mes de
diciembre del año 2010, fecha en la cual rindió descargos a los funcionarios
delegados por la Alcaldía Municipal de Pereira y, a pesar de que le fueron
informadas las posibles consecuencias y sanciones del procedimiento
administrativo adelantado, continuó en el sector y no buscó alguna ayuda
pública de manera previa a la orden de desalojo.
Hechos que llevan a que esta corporación, confirme la decisión de
instancia, pero, no obstante, se requerirá a la Alcaldía Municipal de Pereira
para que estudie a profundidad las circunstancias fácticas particulares que
alega la peticionaria y, de ser necesario, brinde un trato preferente y sumario
y la reubique de manera pronta en el nuevo proyecto de vivienda creado para
beneficiar, entre otras, a las familias desalojadas del sector de la Cascada.
Asimismo, se ordenará a la entidad demandada, brindarle a la
demandante el acceso a la información relacionada con: (i)
los requisitos que debe cumplir junto con su familia, para ser incluido dentro
de los programas de vivienda dispuestos por la entidad territorial, el
departamento y/o la nación; (ii) los requerimientos para acceder a créditos de
vivienda de interés social y (iii) los programas de generación de ingresos
previstos en la entidad territorial, el departamento y la nación.
7.1.3. T-3.503.436 (Nelson Huertas Argüello)
El señor Huertas residía en el sector de “La Cascada” sin
especificar desde cuándo. Sin embargo, del material probatorio se desprende que
lleva un periodo de tiempo similar al manifestado por el resto de los
demandantes y, al igual que a ellos, se le informó de la ilegalidad de sus
acciones y del inicio y consecuencias del procedimiento administrativo que se
les iba a adelantar.
No obstante, tampoco gestionó ningún trámite, procedimiento o
postulación, tendiente a obtener el subsidio de vivienda o solución alguna para
el derecho que constitucionalmente le asiste sino que, por el contrario, se
esperó hasta la culminación del procedimiento administrativo para acudir al
mecanismo de amparo en procura de que le fuera adjudicada una vivienda en forma
definitiva.
Debe tenerse en cuenta que el actor y su grupo familiar, no cuentan
con ninguna condición particular que amerite un trato preferente en comparación
con el resto de la población colombiana que, de manera diligente, puntual y
oportuna, han acudido ante las distintas instituciones públicas competentes con
el objetivo de que les sea adjudicado un subsidio económico para la
consolidación de su derecho a la vivienda.
Así las cosas, de acuerdo con lo señalado por el señor Huertas, en
la actualidad se desempeña como taxista, actividad de la cual deriva sus
ingresos económicos y se encuentra en condiciones físicas y mentales óptimas
para continuar desarrollándola. Igualmente se sabe que su esposa y su hijo,
mayor de edad, no padecen impedimento alguno para laborar.
Fluye de lo expuesto la inviabilidad de la pretensión formulada en
la tutela, tendiente a obtener la reubicación permanente de forma subsidiada
por el Estado, pues con dicha decisión se atentaría contra las garantías
fundamentales de las personas que han cumplido los procesos previstos en la ley
para acceder a la consolidación de tales auxilios para la adquisición de
vivienda y que por diversos factores no han alcanzado su propósito.
Por todo lo anterior, esta Sala procederá a
confirmar la decisión de instancia. Sin embargo, le ordenará a la entidad
demandada brindarle al accionante la información sobre la manera de acceder a
los programas de vivienda y sobre: (i) los requisitos que debe cumplir junto
con su familia, para ser incluido dentro de los programas de vivienda
dispuestos por la entidad territorial, el departamento y/o la nación; (ii) los
requerimientos para acceder a créditos de vivienda de interés social y (iii)
los programas de generación de ingresos previstos en la entidad territorial, el
departamento y la nación.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR por las razones expuestas, la
sentencia del 3 de febrero de 2012, proferida por el Juzgado
Tercero Civil Municipal de Pereira, Risaralda, que denegó el amparo de los
derechos fundamentales del señor Abraham Antonio Montoya al debido proceso, a
la vida y la vivienda en condiciones dignas, presuntamente vulnerados por la
Alcaldía Municipal de Pereira, Risaralda.
SEGUNDO.- ADICIONAR a la sentencia proferida por
el Juzgado Tercero Civil Municipal de Pereira, Risaralda, en el expediente
T-3.409.753 el siguiente numeral: ORDENAR a la Alcaldía Municipal de
Pereira que, en el término de 48 horas, contado a partir de la notificación de
la presente providencia, analice las condiciones socio económicas del señor
Abraham Antonio Montoya y le brinde información sobre:(i) los requisitos que debe cumplir junto con su familia, para ser
incluido dentro de los programas de vivienda dispuestos por la entidad
territorial, el departamento y/o la nación; (ii) los requerimientos para
acceder a créditos de vivienda de interés social y (iii) los programas de
generación de ingresos previstos en la entidad territorial, el departamento y
la nación.
TERCERO.-
CONFIRMAR por las razones expuestas, la sentencia
del 2 de mayo de 2012, proferida por el Juzgado Primero
Penal Municipal de Pereira, Risaralda, que denegó el amparo de los derechos
fundamentales de la señora Ana Belén Cardozo Lozano, al debido proceso, a la
vida y a la vivienda en condiciones dignas, presuntamente vulnerados por la
Alcaldía Municipal de Pereira, Risaralda.
CUARTO.-
ADICIONAR a la sentencia proferida por el Juzgado
Primero Penal Municipal de Pereira, Risaralda, en el expediente T-3.503.435 el
siguiente numeral: ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Pereira que, en el
término de 48 horas, contado a partir de la notificación de la presente
providencia, analice las condiciones socio económicas de la señora Ana Belén
Cardozo Lozano, y le brinde información sobre (i) los requisitos que debe cumplir junto con su familia, para ser
incluida dentro de los programas de vivienda dispuestos por la entidad
territorial, el departamento y/o la nación; (ii) los requerimientos para
acceder a créditos de vivienda de interés social y (iii) los programas de
generación de ingresos previstos en la entidad territorial, el departamento y
la nación.
QUINTO.-
CONFIRMAR por las razones expuestas, la sentencia del 3 de mayo de 2012, el Juzgado Primero Penal Municipal
de Pereira, Risaralda, denegó el amparo de los derechos alegados por el señor
Nelson Huertas Argüello a la vida, al debido proceso y a la vivienda digna,
presuntamente vulnerados por la Alcaldía Municipal de Pereira.
SEXTO.-
ADICIONAR a la sentencia proferida por el Juzgado
Primero Penal Municipal de Pereira, Risaralda, en el expediente T-3.503.436 el
siguiente numeral: ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Pereira que, en el
término de 48 horas, contado a partir de la notificación de la presente
providencia, analice las condiciones socio económicas del señor Nelson Huertas Argüello,
y le brinde información sobre (i)
los requisitos que debe cumplir junto con su familia, para ser incluida dentro
de los programas de vivienda dispuestos por la entidad territorial, el
departamento y/o la nación; (ii) los requerimientos para acceder a créditos de
vivienda de interés social y (iii) los programas de generación de ingresos
previstos en la entidad territorial, el departamento y la nación.
SÉPTIMO.- Por Secretaría, líbrense las comunicaciones previstas en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]Quien ostenta la
condición de esposo de la demandante.
[2] Folios 8 y 9 del
cuaderno 1 del expediente T-3.409.753.
[3]Folio 35 al 41 del
cuaderno 1 del expediente T-3.409.753.
[4]Folio 45 y 46 del
cuaderno 1.
[5] Folio 9 del cuaderno
1.
[6]Folio 48 del cuaderno
1.
[7] Folio 43 del cuaderno
1.
[8]Folio 11 al 34 del
cuaderno 1.
[9]Hechos que son
demostrados mediante consultas a la información histórica de cédulas de
ciudadanía de la entidad, información impresa obrante en los folios 30 al 32
del cuaderno principal del expediente T-3.409.753.
[10]Constitución Política de Colombia. Artículo
51: “Todos los colombianos tiene derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias
para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés
social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas
de ejecución de estos programas de vivienda.”
[11]Al respecto, ver entre
otras, las sentencias de la Corte
Constitucional, C-936
de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, T-1318 de 2005, M. P. Humberto
Antonio Sierra Porto y T-403 de 2006,M. P. Alfredo Beltrán Sierra, entre otras.
[12] M. P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[13]Órgano al que le ha
sido confiada la salvaguardia del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales.
[14]“Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de
1990, 3ª de
1991, 388 de
1997, 546 de
1999, 789 de
2002 y 1151 de
2007 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en
dinero para áreas urbanas.”
[15]Constitución Política
de Colombia. Artículo 83: “Las actuaciones de los particulares y de las
autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual
se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelantes ante estas.”
[16]Al respecto, ver la
Sentencia T-527 de 2011. M. P. Mauricio González Cuervo.
[17]Constitución Política
de Colombia. Artículo 82: “Es deber del Estado velar por la protección de la
integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual
prevalece sobre el interés particular.
Las entidades públicas
participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la
utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.”
[18] Eduardo Montealegre
Lynett.
[19]Al respecto, ver entre
otras, las Sentencias T-225 de 1993, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-838 de
2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[20] Al respecto, Corte
Constitucional, Sentencia T-225 de 1993, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[21]Corte Constitucional,
Sentencia T-433 de 2002, M. P., Rodrigo Escobar Gil.
[22] Constitución Política
de Colombia. Artículo 63: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las
tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio
arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley son
inalienables, imprescriptibles e inembargables.”(Subrayado por
fuera del texto original).
[23]Ibídem.
[24]Al respecto, tener en
cuenta lo expuesto en la sentencia T-264 de 2012, M. P. Jorge Iván Palacio
Palacio, en la que se estudiaron una serie de casos con circunstancias fácticas
similares al que hoy nos concita.
[25]De lo cual no existe
claridad pues no aporta documento alguno que así lo permita constatar, toda vez
que dentro del expediente no obra certificados de nacimiento o documentos de
identificación.