C-507-20
Sentencia C-507/20
Expediente: D-13669
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 153 de la Ley
2010 de 2019, “por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del
crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las
finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema
tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley
1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones”
Actor: Juan Esteban Sanín Gómez
Magistrado Ponente:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Bogotá D. C., tres
(3) de diciembre de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente
sentencia, con fundamento en los siguientes
I. ANTECEDENTES
1.
El 8 de febrero de 2020, el
ciudadano Juan Esteban Sanín Gómez presentó demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 153 de la Ley 2010 de 2019, en el que se establece que los funcionarios
de la Auditoría General tienen derecho al reconocimiento y pago de la
bonificación de quinquenio, en los mismos términos de que la que el
ordenamiento prevé para los funcionarios de la Contraloría General de la
República.
2.
Con auto del 21 de febrero de
2020, el magistrado sustanciador: (i) admitió la demanda de la referencia, (ii)
ordenó comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República, al
presidente del Congreso, a los ministerios de Justicia y del Derecho, de
Hacienda y Crédito Público y de Trabajo, y al Departamento Nacional de
Planeación; (iii) invitó a participar a varias entidades y organizaciones; (iv)
dio traslado al Procurador General de la Nación; y (v) fijó en lista el proceso.
3.
Entre el 16 de marzo de 2020 y
el 31 de julio de 2020 los términos del proceso estuvieron suspendidos, en
razón de la pandemia del COVID-19 [1].
La
norma demandada
A
continuación, la norma acusada:
“LEY 2010 DE 2019
(diciembre 27[2])
PODER PÚBLICO - RAMA
LEGISLATIVA
Por medio de la cual se adoptan
normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el
fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y
eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la
materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones
“EL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
DECRETA:
(…)
“ARTÍCULO 153. Los funcionarios de la Auditoría General de la
República tendrán derecho a que se les reconozca y pague la bonificación
especial denominada quinquenio, en las mismas condiciones en que se liquida y
paga a los funcionarios de la Contraloría General de la República”.
La demanda de inconstitucionalidad
4.       Mediante el ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Esteban Sanín Gómez solicitó declarar
inexequible el artículo 153 de la Ley 2010 de 2019 por considerar que esta
norma desconoce el principio de unidad de materia (artículo 158 de la C.P.),
por cuanto su contenido no refleja ni la materia ni el título de la ley en la que
se incorporó, en armonía con lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución.
5.
Aduce que la Ley 2010 de 2019
lleva un título que no guarda relación con el reconocimiento y pago de la
bonificación especial denominada “quinquenio” la cual será pagadera únicamente a
los funcionarios de la Auditoría General de la República en las mismas
condiciones aplicables a los funcionarios de la Contraloría General de la
República. En tal sentido, se evidencia que el artículo censurado no guarda
conexidad alguna con los objetivos y materias comprendidos en la Ley 2010 de
2019, y tampoco constituye un medio para llevar a cabo los fines previstos en
dicha ley[3] por las siguientes razones:
Primero,
el título del proyecto presentado originalmente por el Gobierno no contemplaba
medidas relacionadas con la generación de empleo, situación que fue modificada tras
la ponencia para primer debate de proyecto, publicada en la Gaceta del Congreso
No. 1131 del 26 de noviembre de 2019, en tanto que los congresistas propusieron
la modificación del título mediante la inclusión del “fomento del empleo”
habida cuenta que en el trascurso del debate se presentaron varias medidas
claras y directas para incentivar su generación. No obstante, pese esta modificación,
el actor indica que el proyecto no justifica cómo la inclusión de esta medida
de carácter laboral, -bonificación especial para los funcionarios de la
Auditoría General de la Nación- contribuye a la generación de empleo y a la
reducción de la pobreza en Colombia que es la finalidad o el objetivo
perseguido por la Ley 2010 de 2019. Por el contrario, tan solo contempla una erogación.
Segundo,
tal y como se aprecia en la exposición de motivos y en los informes rendidos
durante los debates cumplidos para el trámite del citado proyecto, la Ley 2010 se
expidió con el objetivo principal de “mitigar algunas de las principales
problemáticas de la estructura económica y tributaria del país”, con fundamento
en los siguientes cinco pilares: (i) potenciar el crecimiento económico; (ii)
fomentar la formalidad; (iii) incrementar la progresividad del sistema
tributario; (iv) reducir la evasión; y, (v) fortalecer a la DIAN.
Tales
motivos, finalidad u objetivos de la ley en nada se relacionan con aquellos que
llevaron a la inclusión de la norma acusada en el proyecto de ley, como se
evidencia en la Ponencia para segundo debate de la plenaria de la Cámara de
Representantes publicada en la Gaceta del Congreso No. 1214 del 11 de diciembre
de 2019. En efecto, consta en el citado documento que: “Artículo nuevo
(relativo a la bonificación "quinquenio" a los funcionarios de la Auditoría
General): los Honorables Congresistas solicitaron que se incluya la autorización
del gasto y que esta medida no produce efectos sobre el Presupuesto General de
la Nación”. Es decir, la justificación por la cual los congresistas concluyeron
que esta disposición debía incorporarse en una reforma tributaria es porque “no
produce efectos sobre el Presupuesto General de la Nación”[4]. Asunto que, por lo demás no es cierto, puesto que, a
la Auditoría General de la República, en virtud de su autonomía jurídica,
administrativa, contractual y presupuestal, le corresponde una sección del Presupuesto
General de la Nación (Decreto 272 de 2000, artículo 8).
El término de fijación en lista transcurrió
entre el 4 y el 17 de marzo de 2020, sin que recibiera escrito de intervención.
Concepto del Ministerio Público
6.  La Procuraduría General de la Nación intervino en esta
actuación judicial y en concepto rendido el día 2 de septiembre de 2020, solicitó
a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de la norma acusada por
el desconocimiento del principio de unidad de materia en tanto que el artículo 153
de la Ley 2010 de 2019 al incorporar una norma de carácter remuneratorio[5] no cumple con los criterios de conexidad
temática, causal, teleológica y sistemática entre la disposición demandada y la
ley. En particular, el Ministerio Público presentó los siguientes argumentos:
Primero,
la norma acusada no cumple con la conexidad temática con respecto a la
Ley de Crecimiento Económico, en tanto que “no es claro cómo el
reconocimiento de una prestación social implica una medida para la generación
de empleo, pues se trata de una bonificación que reconoce la lealtad y la
permanencia de algunos servidores en el marco de la gestión fiscal, razón por
la cual no se trata de una estrategia para la generación de empleo. Tampoco se
trata de una medida que tenga relación con la solución de los problemas
estructurales relacionados con el presupuesto o el sistema tributario”.
Segundo,
no existe conexidad causal entre la norma acusada y la ley en tanto que
no comparten una identidad en los motivos que ocasionaron su expedición. En
efecto, la Ley 2010 de 2019 fue expedida para contrarrestar las “problemáticas
de la estructura económica y tributaria del país y dar continuidad a las
medidas y buenos resultados derivados de la Ley 1943 de 2018”. Mientras que
la única referencia a las razones por las cuales se incluyó la norma acusada en
la ley “se encuentra en la Gaceta del Congreso No. 1214 del 11 de noviembre
de 2019, en la que se establece, en relación a los quinquenios, que “(…) los
honorables congresistas solicitaron que se incluya la autorización del gasto y que
esta medida no produce efectos sobre el Presupuesto General de la Nación”. Indica
el Procurador General que el hecho de que “la disposición no genere efectos
sobre el presupuesto nada dice sobre su relación con la solución de problemas
estructurales en materia tributaria y presupuestal, pues no es una medida que
busque equilibrar la desfinanciación del presupuesto”.
Tercero,
tampoco acredita una conexidad teleológica, en tanto que el principal
objetivo que persigue la Ley 2010 de 2019 en materia de empleo “es su
creación y formalización” lo cual se opone al fin de la norma acusada que
pretende “alcanzar con el reconocimiento del aludido quinquenio” por
medio del estímulo “al empleado que ha cumplido un periodo de cinco años en
la entidad, reconociendo su lealtad y servicio”.
Cuarto,
es inexistente la conexidad sistemática, pues “si bien la Ley abarca
una gama amplia de materias, todas ellas constituyen un cuerpo ordenado que
busca responder a la necesidad de corregir las problemáticas de la estructura
económica y tributaria del país, mientras que el enunciado normativo acusado es
completamente ajeno a las materias objeto de regulación, restándole coherencia
interna a la Ley de Crecimiento Económico”.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
7.       La Corte Constitucional es competente para resolver la
controversia planteada, en la medida en que corresponde a una acción de
inconstitucionalidad contra una norma de carácter legal, como lo es el artículo
153 de la Ley 2010 de 2019, asunto que, en virtud de los artículos 241.4 y 242 de
la Constitución Política, debe ser resuelto por esta Corporación judicial.
Planteamiento
del problema jurídico y esquema de resolución
8.
De conformidad con el
planteamiento de la demanda y la intervención del Ministerio Público, la Corte
Constitucional se plantea el siguiente problema jurídico: ¿Con
la incorporación de una bonificación por quinquenio para el personal de la
Auditoría General de la Nación (artículo 153 acusado), el legislador desbordó
la temática general de la Ley 2010 de 2019 como ley de crecimiento económico y,
en consecuencia, el principio de unidad de materia (artículos 158 y 169 de la
Constitución Política)?
8.
Con el propósito de resolver esta controversia, la Corte
se referirá: (i) al principio de unidad de materia respecto de leyes de
financiamiento con algún contenido prestacional; (ii) los
objetivos de la Ley 2010 de 2019, en particular, en materia de empleo; (iii)
la naturaleza jurídica de la Auditoría General de la República y la regulación
reglamentaria de su personal; y, (iv) al contenido y alcance de la bonificación
especial por el cumplimiento de cinco años al servicio público, en especial en
los términos reconocidos a los funcionarios de la Contraloría por expresa
remisión de la norma acusada y sus posibles efectos en el Presupuesto General
de la Nación.
(i)
El principio de unidad de materia
9.
El artículo 158 de la
Constitución Política establece que “todo proyecto de ley debe referirse a
una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que
no se relacionen con ella”. En estos términos, el precepto constitucional
consagra el principio de unidad de materia, concebido como un instrumento de
primer orden para promover la transparencia y la racionalidad de los procesos
democráticos que se surten en el Congreso de la República para aprobar las
leyes[6]. Este mandato se articula con el artículo 169 de la
Constitución, según el cual “el título de las leyes deberá corresponder
precisamente a su contenido (…)”.
10.  Frente al ámbito de la transparencia, la exigencia
constitucional de la conexidad material apunta a evitar que durante el trámite
de aprobación legislativa se introduzcan de manera subrepticia o intempestiva
reglas respecto de las cuales no se ha surtido el debate democrático que debe
anteceder la incorporación de cualquier disposición legal al ordenamiento
jurídico, como manifestación de la voluntad general. Dado que los procesos deliberativos
recaen sobre ejes temáticos determinados y concretos, la incorporación de
reglas inconexas a un proyecto de ley, que generalmente ocurre de manera
desapercibida y tardía, tiene como efecto que las mismas no sean objeto de
discusión, análisis y reflexión.
11.  Desde la perspectiva de la racionalización de los
procesos de aprobación legislativa, la exigencia de coherencia material tiene
como propósito que los debates que se surten en el Congreso de la República
como instancia de representación democrática, se concentren en materias
acotadas y definidas desde el inicio del proceso legislativo, para que, así
demarcadas, sean objeto de un proceso deliberativo propio de un debate
democrático. Dado que la dispersión, la incongruencia y la incoherencia
temática constituyen un obstáculo a este objetivo, el constituyente dispuso que
los contenidos de un mismo cuerpo normativo deben enmarcarse en una misma
problemática.
12.  Las
leyes de financiamiento son aprobadas por el Congreso de la República y
sancionadas por el Presidente de la República al amparo de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 347 de la
Constitución Política. Estas normas modifican o crean nuevas rentas siempre que
los ingresos legales existentes del Estado no sean suficientes para sufragar la
totalidad de gastos establecidos en la ley de apropiaciones[7].
13.  Como
ocurre con cualquier otra ley, en el trámite que da lugar a su nacimiento, se
debe seguir lo establecido en el artículo 158 de la Constitución. La finalidad
de este precepto es exigir del proceso legislativo un grado mínimo de
coherencia y congruencia, en cuya virtud los enunciados contenidos en un
proyecto de ley, introducidos al inicio del trámite legislativo o en el
trascurso de aquel[8],
estén ligados a la materia principal de que trata el propio proyecto. De suerte
que, si ello no ocurre, esto es, si se incluyen disposiciones extrañas e
inconexas, las mismas deban ser declaradas inexequibles por configurar un
auténtico vicio material[9].
Esto, por supuesto, permite la realización del principio democrático y si ello
no ocurre, se afecta su respeto y aplicación[10].
Metodología para constatar el respeto al
principio de unidad de materia
14.  En
la Sentencia C-015 de 2016, que declaró la exequibilidad de la Ley 1739 de
2014, la Corte Constitucional recordó que para identificar el núcleo de la ley -conexidad
temática- y la finalidad perseguida por el legislador con la expedición de
la norma -conexidad teleológica-, el juez está facultado para revisar,
entre otras fuentes que considere pertinentes, los antecedentes legislativos[11] o
el título de la ley[12].
También puede efectuarse, para este mismo propósito, una lectura integral de la
norma -conexidad sistemática-, bajo el supuesto de que aquella
constituye un todo, en principio ordenado. Y, puede revisar que las razones que
dieron nacimiento a la ley, en su conjunto, sean las mismas que justifican la
inclusión de cada uno de sus artículos -conexidad causal-, esto es, que
cada disposición, leída por separado, sirva al mismo propósito general buscado
por la ley[13].
Finalmente, es dable verificar si los efectos de la disposición demandada
coindicen con los efectos esperados de la ley -conexidad consecuencial-[14].
15.  Acudiendo
a estos criterios, podrá identificarse si una disposición guarda, de manera
objetiva y razonable, conexidad con el cuerpo normativo al que pertenece. De lo
dicho se desprende, sin embargo, que el análisis efectuado no implica
proscribir que un proyecto de ley pueda abordar, en términos generales, temas
disímiles. Para clarificar este punto, en la Sentencia C-809 de 2007, al
evaluar una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1111 de 2006, la
Corte reiteró la Sentencia C-992 de 2001, de la manera que sigue:
“La unidad de materia no significa simplicidad
temática, de tal manera que un proyecto solo pudiese referirse a un único tema.
Por el contrario, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha sostenido
que un proyecto puede tener diversidad de contenidos temáticos, siempre y
cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable.
Sin embargo la Corte ha sido clara en señalar que no puede haber proyectos que
traten de diferentes materias. Ello ocurriría cuando entre los distintos temas
que hagan parte de un proyecto no sea posible encontrar una relación de
conexidad, de manera que cada uno de ellos constituya una materia separada” (énfasis
propio).
16.  Así
las cosas, siempre que se demande una disposición por violación del principio
de unidad de materia, corresponderá al juez constitucional identificar si
existe conexidad, en los términos indicados, entre el artículo o aparte atacado
y la ley vista en su integridad. La simple pluralidad de temas abordados no es
razón suficiente para declarar la inexequibilidad de algunos artículos. En lo
que tiene que ver con leyes de financiamiento, este aspecto ha sido estudiado
de fondo en las sentencias C-809 de 2001, C-809 de 2007 y C-015 de 2016.
17.  En la
sentencia C-809 de 2001, la Corte estimó que los artículos 80 a 83 y 199 de la
Ley 633 de 2000 no violaban el principio de unidad de materia. Esto porque,
verificados los antecedentes legislativos, se advirtió que la referida ley
nació para poner fin al “creciente desequilibrio de las finanzas públicas,
considerado como un factor crítico en el deterioro de las condiciones
económicas del país”, ligado, entre otras cosas, al “crecimiento
desproporcionado del gasto público en relación con los ingresos”. La Corte
estimó que los artículos atacados no contrariaban ese objetivo, en tanto
buscaban la reactivación de la economía apoyando al sector eléctrico.
18.  Una conclusión similar se sostuvo en
la Sentencia C-809 de 2007. Allí se declararon exequibles los artículos 16, 71,
76 y 77 de la Ley 1111 de 2006 por no desconocer el principio de unidad de
materia, pues todos ellos guardaban relación con la ley, cuyo propósito era “adicionar
y modificar aspectos sustanciales y procedimentales en materia de impuestos
nacionales”.
19.  En el mismo sentido se pronunció la
Sala Plena en la Sentencia C-015 de 2016 al indicar que “los
artículos que conforman la Ley 1739 de 2014 guardan conexidad tanto temática
como teleológica al estar enmarcados dentro del título de la misma y coincidir
con el propósito de la iniciativa, cual era lograr el equilibrio presupuestal a
través de la generación de ingresos, de mecanismos que mejoren el recaudo de
las rentas existentes y promoviendo la sostenibilidad fiscal”.
Algunos pronunciamientos en relación con
normas de carácter prestacional insertas en normas tributarias
20.  Algo semejante se concluyó en la Sentencia C-531 de
1995. En este fallo se evaluó la constitucionalidad del artículo 116 de la Ley
6 de 1992, “por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan
facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste
de pensiones al sector público nacional y se dictan otras disposiciones”. Tras
corroborar que la Ley 6 de 1992 tenía un contenido eminentemente tributario, se
encontró que el artículo 116 regulaba un asunto prestacional, al ordenar un
ajuste a las pensiones de jubilación del sector público nacional, cuando su
reconocimiento se haya realizado con anterior al 1º de enero de 1989, con el
propósito de corregir desequilibrios y desigualdades entre los distintos
esquemas de reajuste pensional. La Corte estimó que incluso entendiendo en los
más amplios y laxos términos el principio de unidad de materia, resultaba
imposible inferir algún tipo de vínculo sustantivo entre los asuntos regulados
en la Ley 6 de 1992 y el desarrollado en el precepto demandado:
“La ley regula aspectos relacionados con la manera como
el Estado obtiene recursos para desarrollar sus distintos cometidos, mientras
que el artículo acusado está modificando el régimen salarial y pensional de
ciertos servidores públicos, pues consagra un mandato de nivel pensional en el
sector público nacional (…) podría aducirse que existe una cierta relación
causal entre las materias, por cuanto la nivelación pensional tiene que ser
cubierta con recursos del Estado (…) Sin embargo, este argumento no es de
recibo, puesto que comporta consecuencias absurdas. Así, con esta misma tesis,
se podría sostener que una ley tributaria o de endeudamiento público podría
regular cualquier tema jurídico, siempre y cuando éste implicara un gasto
estatal”.
21.  En la Sentencia C-429 de 1996, por ejemplo, se declaró
la inexequibilidad del artículo 281 de la Ley 223 de 1995, “por la cual se
expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras
disposiciones”. La Corte encontró que el referido precepto legal regulaba
un asunto de naturaleza laboral, relacionado con el estatus legal de los
ingresos que reciben los funcionarios del Congreso de la República, disponiendo
que todos estos constituyen factor salarial. En el fallo se concluyó que si
bien la norma tenía un impacto en las finanzas públicas, de esta circunstancia
no podía derivarse la conexidad de la disposición con la reforma tributaria, y
que, por el contrario, lo que se evidenciaba era que, de manera subrepticia, se
había introducido una regla ajena al eje temático de la normatividad, sin el
debido análisis y consideración que ameritaba una regla de este tipo, afectando
la transparencia y la calidad del debate democrático.
22.  De lo antes dicho se puede concluir que: (i) todas las normas incluso las de financiamiento deben
cumplir con los postulados del artículo 158 de la Constitución; (ii) dentro de
los criterios para valorar el respeto al principio de unidad de materia se debe
constatar la conexidad material, entendida como la relación objetiva que
debe existir entre el asunto general sobre el cual versa una ley y el objeto
del precepto analizado; la conexidad causal, que se refiere a la
identidad de motivos que subyacen a la ley considerada globalmente y a las
disposiciones que la integran; la conexidad teleológica, relativa a la
identidad en los propósitos y los objetivos a los que responde la normatividad
considerada en su conjunto y a los preceptos que la conforman; la conexidad
sistemática, que se centra en la relación que debe existir entre todas y
cada una de las disposiciones de una ley, que hace que el articulado constituya
un cuerpo organizado y estructurado en función de una temática o una
problemática de base previamente acotada y determinada, a la que subyace una
racionalidad interna y la conexidad consecuencial estimada como la
relación entre los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda
relación alguna con el tema de la ley; (iii) es posible que algunas normas de
carácter prestacional insertas en normas tributarias cumplan con la
transparencia y la calidad del debate democrático.
(ii)
Los objetivos de la Ley 2010 de 2019
23.  En un primer momento, se aprobó y sancionó la Ley 1943
de 2018[15] como la ley de financiamiento para el
restablecimiento del equilibrio del presupuesto general. Empero, esta Ley fue
declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-481
de 2019[16], en la cual dispuso que sus efectos serían
diferidos con el fin de que evitar un vacío normativo que truncara la
posibilidad estatal de recaudar algunos de los rubros más relevantes de los
ingresos corrientes de la Nación, motivo por el cual se concedió un periodo de
tiempo hasta el 1 de enero de 2020, a efectos que se tramitara una nueva
normativa sobre la materia.
24.  En su momento, dicha iniciativa normativa buscaba
corregir varios problemas estructurales de la economía y potenciar el
crecimiento sostenible a mediano plazo, el cual se había visto comprometido,
producto de la desaceleración en el ritmo de expansión generado a raíz del
colapso de los precios del petróleo. Estas circunstancias fueron plasmadas en
el siguiente gráfico[17]:
25.  De conformidad con lo anterior, se aprobó y sancionó la
Ley 2010 de 2019, “Por medio de la cual se adoptan normas para la promoción
del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las
finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema
tributario de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley
1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones”, denominada simplemente como
la ley de crecimiento económico, y conformada en su mayoría por las normas que
ya habían sido debatidas y aprobadas durante el trámite que dio lugar a la
mencionada Ley 1943 de 2018[18]. En particular, la expedición de esta segunda
ley tenía como finalidad dar continuidad a las medidas derivadas de la primera
ley de financiamiento, así como “corregir muchos de los problemas
estructurales que aquejan a la economía y la estructura tributaria nacional de
tiempo atrás”[19].
En palabras del Gobierno Nacional, su
objetivo principal consistía en “corregir problemáticas de la estructura
económica y tributaria del país. En ese sentido, la propuesta normativa
pretende potenciar el crecimiento económico, la inversión, la formalidad,
fortalecer a la DIAN, reducir la evasión y la elusión, así como incrementar la
progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario. De esta forma, se
busca contribuir con el mejoramiento de las condiciones de vida de la población
colombiana, incrementar su poder adquisitivo, reducir la pobreza, aumentar los
ingresos fiscales y, en general, satisfacer los objetivos del Estado Social de
Derecho en un marco de sostenibilidad fiscal”[20].
26.  Así las cosas, con miras a lograr el mejoramiento de
las condiciones de vida de la sociedad colombiana, así como un mayor recaudo en
materia tributaria, las medidas principales adoptadas por esta propuesta
normativa se enfocaron en el crecimiento económico, la lucha contra la evasión fiscal,
el incremento de la simplicidad y progresividad del sistema tributario, la
formalización laboral y el fortalecimiento de la DIAN.
27.  En tal virtud, la Ley 2010 de 2019 se estructuró a
partir de siete títulos que regularon, respectivamente, el IVA y el impuesto al
consumo (Título I), el impuesto a la renta (Título II), el impuesto al
patrimonio y a los dividendos y la normalización tributaria (Título III), las
medidas para combatir la evasión y el abuso en materia tributaria (Título IV),
las medidas para el crecimiento económico (Título V), las medidas de seguridad
jurídica, simplificación y facilitación del procedimiento tributario (Título
VI) y, las disposiciones finales (Título VII).
28.  En lo que respecta a la política de fomento del empleo,
pese a que la nominación dada al Título V “medidas para el crecimiento
económico” podría sugerir que este carece de este contenido tributario, de
un examen exhaustivo del mismo se puede concluir que el legislador quiso hacer
uso de los instrumentos impositivos para la consecución de objetivos
extrafiscales. Así, aparecen dos tipos de medidas: (i) la moderación de la
carga tributaria en el sector empresarial para impulsar el crecimiento
económico y la competitividad; y, (ii) la modificación al régimen de tributación
SIMPLE para la formalización y promoción en las micro, pequeñas y medianas
empresas, las cuales se enfocaron en lo siguiente:
(i) Con la moderación de la carga tributaria para las
empresas nacionales se buscó acrecentar su nivel de competitividad en relación
con otros países, lo cual se tradujo en mayor inversión y formalidad, como
motor de crecimiento en el mediano y largo plazo. Precisamente el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público (en adelante, MHCP), señaló que Colombia se
encuentra entre los países con una de las tasas más altas del impuesto de renta
en este sector económico[21]. En concreto, anotó que “la reducción transversal
en la carga tributaria empresarial es una medida estructural que contribuye a
la competitividad del aparato productivo como un todo, pues reduce los costos
que enfrentan las empresas nacionales en términos relativos a los que enfrentan
las empresas en el extranjero”.
(ii) Otro de los efectos que se buscaban era mejorar
la formalidad, en tanto que, a menor carga fiscal, se hace más atractiva la
formalización empresarial, sector que genera alrededor del 80% del empleo. Así
pues, “la disminución en el costo de las obligaciones tributarias hace más
atractivo el sector formal, al tiempo que permite liberar recursos para
impulsar el crecimiento de la productividad en las Mipymes -que son el segmento
de empresas con mayor tasa de mortalidad relativa. Estos efectos sobre la
formalidad generados por la reducción en la carga tributaria empresarial se ven
fuertemente complementados por la implementación del Régimen SIMPLE”[22].
A su vez, como ya se advirtió, la política de
formalización del empleo también encuentra fundamento en el régimen SIMPLE de
tributación, teniendo en cuenta que distintas actividades económicas presentan
un índice de informalidad alto y ello “tiene repercusiones negativas sobre
el crecimiento de la productividad, y de la economía de forma más general”[23]. En este sentido, “si se entiende la informalidad
como una decisión autónoma y voluntaria de las empresas, que está incentivada
por los costos que generan las responsabilidades de ser formal, los niveles de
formalidad aumentarán solo si las empresas perciben que los beneficios de ser
formal son superiores a los costos. Así, cualquier esfuerzo del Gobierno que reduzca
estos costos incentivará a que las empresas se formalicen, lo cual generará
efectos positivos sobre la eficiencia de la economía y el recaudo tributario”[24].
Cabe precisar que los niveles de formalidad son
diversos, por lo que se trata de un fenómeno multidimensional que debe ser
combatido desde diversos frentes. Concretamente, el “Departamento Nacional
de Planeación (DNP) reconoce cuatro dimensiones de formalidad: de entrada, de
factores de producción, de procesos de producción y comercialización de bienes,
y tributaria. Cada una de estas dimensiones acarrea costos financieros y
operativos”[25]. Así pues,
de acuerdo con los estudios realizados por el MHCP para presentar el proyecto
de ley que dio lugar a la Ley 2010 de 2019, “ser formal representa costos
entre el 32% y el 47% sobre la utilidad bruta”[26], siendo los costos más significativos los laborales y
tributarios[27]. Lo anterior, sumado al promedio de 25 trámites que
deben realizar para operar en cumplimiento de todos los requisitos legales.
Bajo este panorama, el Régimen SIMPLE de tributación
que inicialmente había sido plasmado en la ley declarada inexequible por esta
Corte, buscaba reducir los costos fiscales de las micro, pequeñas y medianas
empresas, así como simplificar procedimientos en este escenario. De ahí que
“[e]l principal objetivo de esta política es entonces incrementar la
formalización empresarial, con el fin último de generar una mayor equidad,
impulsar el emprendimiento y asegurar la sostenibilidad de las finanzas
públicas”[28].
29.  Con el fin de respaldar la necesidad de reproducir la
normativa incluida en la pasada ley de financiamiento, en la exposición de motivos
de la Ley 2010 de 2019 el MHCP destacó muchos de los efectos positivos que se
habían alcanzado hasta ese momento a partir de las políticas implementadas. En
particular, hizo referencia al impacto sobre el crecimiento económico en el
corto y mediano plazo, dentro de lo cual aparece el aumento en los índices de
la creación de empresa. En efecto, “en el primer semestre de 2019 se crearon
178.844 empresas, lo que representó un incremento del 4,2% con respecto al
mismo periodo de 2018 (…) la cifra estuvo por encima del crecimiento
semestral del PIB (3,0%)”[29]. En este mismo sentido, se resaltó que “cada
empresa creada genera 4,4 empleos formales, lo que representa un potencial de
795 mil nuevos empleos formales creados en el primer semestre del año 2019”[30].
Para demostrar los efectos en la creación de empleo se
expone el siguiente gráfico[31]:
30.
De igual forma, el Gobierno manifestó
que este proyecto de ley presentado procuraba continuar con el impacto positivo
en los indicadores económicos, como lo era la creación y formalización del
empleo y el crecimiento económico en un corto y largo plazo.
31.  En lo relativo a la bonificación reconocida en el
artículo 153 de la Ley 2010 de 2019, cabe anotar que la misma no estuvo dentro
del texto de la primera ley de financiamiento -Ley 1943 de 2018-, pues lo que
es ahora la norma acusada fue una inclusión del Legislador en la segunda ley de
financiamiento, toda vez que algunos congresistas “solicitaron que se [incluyera]
la autorización de gasto y que esta medida no [producía] efectos sobre
el Presupuesto General de la Nación”[32]. Cabe anotar también que tal propuesta no fue incluida
en las ponencias para primer debate del proyecto de ley número 278 de 2019
Cámara y 227 de 2019 Senado, tal como consta en la Gaceta 1131 del 26 de
noviembre de 2019, sino en segundo debate de la Cámara de Representantes[33].
32.  De lo expuesto, se extrae que:
(i) la segunda ley de financiamiento -Ley 2010 de 2019- tiene por objeto
principal el crecimiento económico, la lucha en contra de la evasión fiscal, el
incremento de la simplicidad y progresividad del sistema tributario, la
formalización laboral y el fortalecimiento de la DIAN; (ii) en especial en
materia de empleo buscó continuar con el impacto positivo en los indicadores
económicos, como lo era la creación y formalización del empleo y el crecimiento
económico en un corto y largo plazo.
(iii) La Auditoría General
de la República
33.
El artículo original 274 la Constitución Política de 1991[34] dispuso que la vigilancia de la gestión fiscal de la
Contraloría General de la República se ejercería por un auditor general[35].
34.
De conformidad con lo previsto
en los artículos 81 y 82 de la Ley 106 de 1993, la Auditoría era una dependencia de carácter técnico adscrita al
Despacho del Contralor General, con autonomía administrativa y presupuesto
descentralizado, cuyo objetivo era ejercer la vigilancia de la gestión fiscal
de la Contraloría General de la República, de acuerdo con la Constitución y la
ley. Como dependencia de carácter técnico adscrita al Despacho del Contralor,
los servidores de la Auditoría, lo eran entonces de la Contraloría.
El artículo 113 de esa Ley 106 de 1993, dispuso que
“(… los empleados de la Contraloría General
de la República tendrán derecho a disfrutar, además del régimen prestacional
establecido para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público
a nivel nacional, de las prestaciones que vienen disfrutando en virtud de
normas anteriores, entre otros, a saber:
1. Quinquenio. Los funcionarios de la
Contraloría de la República continuarán disfrutando del derecho al pago de una
bonificación especial de un mes de remuneración, por cada período de cinco años
cumplidos al servicio de la Institución durante el cual no se haya aplicado
sanción disciplinaria de ningún orden (…)”.
35.
Posteriormente, con la
Sentencia C-499 de 1998, la Corte Constitucional declaró inexequible la
expresión contenida en el artículo 81 de la Ley 106 de 1993, “adscrita al
Despacho del Contralor General de la Nación”, bajo el entendido de que la
expresión “dependencia” se refiere a un órgano de fiscalización autónomo de
origen constitucional.
Así, desde ese año,
la Auditoría General de la República es una entidad autónoma, diferente de la
Contraloría General de la República[36].
36.
De conformidad con lo
anterior, con el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, se confirieron facultades
extraordinarias al Gobierno Nacional para que, entre otros asuntos, modificara
la estructura de la Contraloría General de la República, determinara la
organización y funcionamiento de su Auditoría Externa, creara el sistema de
nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleados de la Contraloría,
pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que debían
observarse para el efecto; y, dictara las normas sobre la Carrera
Administrativa Especial de que trata el ordinal 10 del
artículo 268 de la Constitución Política y estableciera todas las
características que fueran competencia de la ley referente a su régimen
personal.
En
desarrollo de lo anterior, se expidieron los Decretos Extraordinarios con los
cuales se ejercieron tales facultades. Empero, declarado inexequible el
artículo 120 de la Ley 489 de 1998, mediante la Sentencia C-702 de 1999,
consecuencialmente, fueron declarados inexequibles todos los decretos dictados
en ejercicio de las tales facultades, entre ellos, el que organizó la Auditoría
General de la República.
37.
En tal virtud, mediante la Ley
573 de 2000, de nuevo se confirieron facultades extraordinarias para los mismos
propósitos, como consecuencia de lo cual se expidieron, entre otros, los
Decretos Extraordinarios 267, 270, 271, 272 y 273 de 2000.
38.  Con los Decretos 267, 270 y 271 de 2000 se estableció
la estructura orgánica, el sistema de remuneración y la planta de personal de
la Contraloría General de la República. Con el Decreto 272 de 2000[37] se determinó la organización y
funcionamiento de la Auditoría General de la República, como un organismo de vigilancia de la gestión fiscal, dotado
de autonomía administrativa, contractual y presupuestal, a cargo del Auditor de
que trata el artículo 274 de la Constitución Política, con competencia para
ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la
República y de las contralorías departamentales.[38] A su vez, con el Decreto 273 de
2000, se fijó el régimen
salarial y prestacional de los empleados de la Auditoría General de la
República y se determinó que sus empleados tendrían derecho a disfrutar de las
prestaciones establecidas para los empleados de la Contraloría General de la
República, no reguladas en este Decreto. Sin embargo, el citado Decreto 273 de
2000 no incluyó para los funcionarios de la Auditoría la prestación del
quinquenio sino otras especiales como la denominada prima de alta gestión[39], la prima técnica[40] y la bonificación por servicios prestados[41], cuando para el personal de la Contraloría
por virtud del artículo 113.1 de la Ley 106 de 1993, dicha remuneración es
expresa.[42]
39.  De contera, las condiciones para su
reconocimiento y pago para los empleados de la Auditoría han sido objeto de
múltiples controversias, en aspectos como su carácter acumulativo[43], los factores que deben ser tenidos en
cuenta para calcular el monto del beneficio, o sobre si constituye un factor
salarial para efectos pensionales lo cual involucra los respectivos descuentos
para efectos de las cotizaciones[44]. En este sentido, el precepto demandado
-artículo 153- tiene un efecto claro y determinado, de eminente contenido
salarial y prestacional al disponer que a este grupo de funcionarios que por lo
menos llevan en el cargo un periodo de cinco años se le apliquen las mismas
condiciones con las que se reconoce y paga la bonificación del quinquenio a los
funcionarios de la Contraloría.
(iv) Contenido y alcance de la bonificación contenida
en el artículo 153 de la Ley 2010 de 2019
40.  El artículo 153 de la Ley 2010 de 2019 establece que “los
funcionarios de la Auditoría General de la República tendrán derecho a que se
les reconozca y pague la bonificación especial denominada quinquenio, en las
mismas condiciones en que se liquida y paga a los funcionarios de la
Contraloría General de la República”.
Con fundamento en dicha disposición, los
funcionarios de la Auditoría tienen derecho al pago de un mes de remuneración
por cada período de cinco años continuos al servicio de la institución, siempre
que no hayan sido objeto de sanción disciplinaria o de otro tipo durante el
respectivo período.
41.   Como puede advertirse, se trata de un precepto legal relacionado
estrictamente con un beneficio de carácter salarial o prestacional,[45] en virtud del cual los funcionarios de la
Auditoría General de la República tienen derecho a la bonificación del
quinquenio prevista para los funcionarios de la Contraloría General de la
República.
Como
se verá más adelante, no se trata, entonces, de una norma relacionada con la
promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el
fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y
eficiencia del sistema tributario de acuerdo con los objetivos que sobre la
materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 u otra disposición relacionada con tales
materias, que fueron incorporadas en la Ley 2010 de 2019.
(v) Examen sobre la presunta inconstitucionalidad de
la norma acusada
42.  Con base en el marco conceptual, normativo y
jurisprudencial anterior, pasa la Corte a valorar la acusación formulada por el
accionante en contra del artículo 153 de la Ley 2010 de 2019, por el presunto
desconocimiento del principio de unidad de materia.
43.  Con este propósito, de un lado, la materia dominante
de la Ley 2010 de 2019 tiene por objeto “la promoción del crecimiento
económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas
y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con
los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan
otras disposiciones”. En lo que atañe al empleo, la creación de nuevas
plazas de trabajo, la formalización del trabajo y el crecimiento económico en
un corto y largo plazo se enfoca en el sector privado (Supra
numeral 32). De otro, como atrás ha quedado expuesto, el artículo acusado se
refiere a una norma de eminente contenido salarial y prestacional al disponer
que, para los funcionarios públicos de la Auditoría, que como mínimo acrediten
un tiempo de servicio de cinco años, se les reconocerá en las mismas
condiciones que a los funcionarios de la Contraloría la bonificación del
quinquenio (Supra numeral 39).
44.  En este contexto, la Sala encuentra que el artículo
153 de la Ley 2010 de 2019 es inconstitucional por el desconocimiento del
principio de unidad de materia toda vez que carece de todo vínculo de conexidad
(Supra numeral 22) con la materia general abordada en dicha normatividad,
con fundamento en las siguientes razones:
Primera, mientras que la Ley 2010 de 2019
introduce una reforma al sistema tributario, y hace uso de los instrumentos
impositivos para la consecución de objetivos de orden macroeconómico vinculados
a la promoción del crecimiento económico, la inversión y el empleo, el precepto
demandado introduce una norma de orden laboral y prestacional.
Ya en otras oportunidades la Corte
Constitucional ha concluido que, en algunos casos, desde la perspectiva del
principio de unidad de materia, resulta constitucionalmente inadmisible
introducir reformas al régimen salarial o prestacional en el marco de una
reforma tributaria, incluso si la medida legislativa tiene implicaciones
fiscales, según se precisó en las sentencias C-531 de 1995 y C-429 de 1996. Así
pues, para este caso, desde la perspectiva de las materias reguladas, existe
una inconsistencia insalvable.
Segunda, aunque hipotéticamente podría
argumentarse que la disposición legal impugnada se podría enmarcar dentro del
objetivo general de promover el empleo, esto en gracia de discusión de olvidar
que las medidas para creación de nuevas plazas y formalización fueron dirigidas
al sector privado[46] y no al público. En el caso concreto del artículo 153
acusado no se trata de una medida para incentivar la vinculación de nuevo personal
al mercado laboral, sino de la previsión de una prestación especial con cargo
al Presupuesto General del Estado en favor de los funcionarios de la Auditoría
General de la República que como mínimo acrediten una permanencia de cinco años
en el cargo.
45.  En especial, de cara a los criterios de conexidad
expuestos en la jurisprudencia constitucional: (i) no se acredita la conexidad
material, en tanto que el artículo acusado crea un beneficio prestacional
en favor de los funcionarios de una entidad estatal, y la ley en la que se incorpora
versa sobre una ley de financiamiento con contenidos tributarios; (ii) desde la
perspectiva de la conexidad teleológica, mientras la Ley 2010 de 2019 pretende
enmendar las distorsiones actuales del sistema tributario y a utilizarlo como
herramienta para la consecución del interés general, la norma demandada
responde al objetivo de establecer un beneficio laboral y prestacional especial
para los funcionarios de un organismo determinado; (iii) desde la perspectiva
de la conexidad sistemática, las normas que integran la Ley 2010 de 2019
apuntan a introducir modificaciones al sistema tributario, bien sea desde el
punto de vista sustancial, o bien sea desde el punto de vista procedimental u
orgánico, mientras que el precepto impugnado carece de este contenido
tributario, estableciendo únicamente un beneficio económico para un conjunto de
funcionarios vinculados a una entidad estatal; (iv) desde la perspectiva de la conexidad
causal, mientras que la Ley 2010 de 2019 responde al propósito del
legislador de ajustar el sistema tributario para corregir algunas distorsiones
frente a los principios de progresividad, equidad horizontal y vertical y
eficiencia, y para utilizarlo como herramienta para la consecución de los fines
esenciales del Estado, la norma impugnada responde al único objetivo de otorgar
a los funcionarios de la Auditoría una remuneración especial, en las mismas
condiciones en que se confiere a los funcionarios de la Contraloría, como un
reconocimiento por su labor y su entrega durante cinco años; y, (v) finalmente,
frente a la conexidad consecuencial, los efectos fácticos de la
bonificación son personales y remuneratorios una vez el pago ingresa al
patrimonio del funcionario, ello no guardan ninguna relación con el tema
general o específico de la ley de financiamiento.
Facultad de modular los efectos temporales de las
sentencias de inexequibilidad
46.  El artículo 241 de la Carta Política le confía a la
Corte Constitucional la guarda de la integridad y la supremacía de la
Constitución. Para tales fines, prescribe que la Corte, entre otros asuntos, debe
“decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de
procedimiento en su formación”. A su turno, el artículo 45 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia señala que, por regla general, las
sentencias proferidas por la Corte tienen efectos hacia el futuro, a menos que
la Corporación disponga lo contrario[47].
47.  Con sujeción a lo anterior, y en aras de dar
cumplimiento a la función que le ha sido encomendada, la Corte ha insistido en
que la modulación de los efectos de sus sentencias, bien desde el punto de
vista del contenido de su decisión, o bien desde el punto de vista de sus
efectos temporales, es una tarea ineludible para asegurar la integridad del
texto constitucional[48]. Así, en lo que respecta a la fijación de
los efectos temporales, es sabido que por regla general las decisiones de la
Corte tienen efectos hacia futuro o ex nunc, pues, en principio, ello
tributa en beneficio de los principios de seguridad jurídica y buena fe[49]. Sin embargo, en reiteradas providencias,
la Corporación ha sostenido que hay casos especiales en los que “reconocer
solamente efectos hacia futuro a las sentencias de inconstitucionalidad”
consolidaría situaciones jurídicas abiertamente incompatibles con la Carta
Política, habida cuenta de que existen normas que, aun cuando han sido
expulsadas del ordenamiento jurídico, tienen la posibilidad de surtir efectos
antes de que la declaración de inconstitucionalidad se produzca[50].
48.  Bajo ese marco de referencia, “una decisión de
inexequibilidad de la Corte con efectos ex tunc –desde siempre–, tiene
fundamento en la exigencia de deshacer las consecuencias de normas contrarias a
la Carta dentro del ordenamiento jurídico”[51]. De ahí que la Corte justifique los
efectos retroactivos a las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de
un precepto normativo en tres escenarios en particular[52]: (i) en los casos en que, desde la
entrada en vigor de la Constitución de 1991, era evidente que la disposición
acusada resultaba contraria al texto superior[53]; (ii) en el evento en que los alcances
retroactivos del fallo son indispensables para asegurar la protección de
derechos constitucionales abiertamente desconocidos[54]; y, (iii) en aquellas circunstancias en
las que el efecto retroactivo del fallo es imprescindible para sancionar una violación flagrante y deliberada de la Constitución[55].
49.  Con relación a este último escenario vale la pena
reseñar algunos pronunciamientos en los que la Corte, amparada en el artículo
241 de la Constitución, ha dado efectos retroactivos a sus providencias con
miras a sancionar vulneraciones flagrantes a la supremacía de la Carta
Política. En la Sentencia C-149 de 1993, se declaró la inconstitucionalidad de
una serie de artículos contenidos en la Ley 6 de 1992, los cuales, entre otras
cosas, ordenaban a las personas naturales y jurídicas con determinado nivel de
ingresos a invertir forzosamente en los Bonos de Desarrollo Social y Seguridad
Interna. En tal ocasión, la Corte reconoció que, además de tener una naturaleza
tributaria, los preceptos acusados vulneraban flagrantemente el inciso 3 del
artículo 338 de la Constitución, “pues la norma tributaria fue claramente
retroactiva”[56].
Así
las cosas, comoquiera que al momento de la declaratoria de inexequibilidad el
tributo ya había sido recaudado, la Sala Plena dio efectos retroactivos a la
decisión y ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la inmediata
devolución de las sumas pagadas por los contribuyentes. Igualmente, hizo
énfasis en que “el Congreso habría podido establecer, dentro del ámbito de
sus atribuciones legislativas, otros mecanismos que se hubieran enmarcado
dentro de la preceptiva constitucional, para alcanzar las metas propuestas, sin
necesidad de esquivar el perentorio mandato que prohíbe la retroactividad de la
tributación usando el expediente inconstitucional de dar al impuesto creado la
apariencia de inversión forzosa”[57].
50.  Así mismo, en la Sentencia C-333 de 2010 la Corte
declaró inexequibles un conjunto de preceptos legales contenidos en el artículo
77 de la Ley 1328 de 2009 (Ley de Reforma Financiera), habida cuenta de que en
el examen de constitucionalidad de las disposiciones demandadas se encontró
que: (i) se vulneró el principio de unidad de materia; (ii) se
inobservaron abiertamente los principios de identidad flexible y consecutividad
en el trámite legislativo; y, (iii) se transgredió el artículo 294 de la
Constitución, que prohíbe el otorgamiento de exenciones tributarias, en
relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales, mediante
ley. Bajo ese contexto, y al advertir que de los vicios detectados se podía
inferir “la posible existencia de abuso del derecho por parte de quien(es)
en las cámaras legislativas hubieren promovido la subrepticia incorporación de
estas normas”[58], la Sala Plena decidió dar efectos retroactivos
a la decisión con miras a que el control constitucional no fuese ilusorio en
sus efectos.
51.  En sentido análogo, en la Sentencia C-978 de 2010 la
Sala Plena declaró inexequibles algunas disposiciones contenidas en las Leyes
1151 y 1176 de 2007, las cuales regulaban el esquema de financiación del
sistema integral de transporte aéreo medicalizado. Una vez examinada la
constitucionalidad de los preceptos legales acusados, la Corte determinó que
los enunciados normativos demandados, en efecto, afectaban el equilibrio
económico del sistema y, con ello, la progresividad en el mejoramiento del
acceso a los servicios de salud. De esta forma, la Corporación concluyó que “con
el fin de asegurar la supremacía efectiva de la Constitución y los principios y
valores en ellos señalados, en particular los postulados que orientan el
Sistema General de Seguridad Social en Salud y la efectividad y cobertura en la
prestación del servicio de salud, la Corte [debía] declara[r] que
el pronunciamiento de inexequibilidad surtir[ía] efectos desde el
momento mismo en que entraron en vigor las normas declaradas
inconstitucionales”[59].
52.  Por último, en la Sentencia C-293 de 2020 la Corte
decidió la inconstitucionalidad de algunos de los artículos contenidos en el
Decreto Legislativo 568 de 2020, atinente al “impuesto solidario por el
COVID-19”. En esta ocasión, la Corporación encontró que el Gobierno había
establecido un impuesto (i) en desconocimiento de los principios de
equidad tributaria e igualdad; (ii) que presentó rasgos confiscatorios;
y, (iii) que se basó en un trato diferenciado injustificado. Por estas
razones, la Corte concluyó que “la forma de reparar la inconstitucionalidad
derivada de la discriminación normativa creada por la disposición en contra de
los sujetos pasivos del impuesto [era otorgando] efectos
retroactivos a la declaratoria de inexequibilidad”[60], de suerte que se protegieran los derechos
fundamentales de los sujetos pasivos y se “garantizar[a] la
supremacía del texto superior”[61].
53.  En síntesis, como puede deducirse de lo precedente,
los efectos de una sentencia de inconstitucionalidad dimanan de un ejercicio
ponderativo en el que se oponen dos valores sumamente relevantes: la seguridad
jurídica y la supremacía constitucional. Para efectos de llevar a cabo un
análisis racional y reflexivo, la Corte ha sistematizado algunos criterios que
deben considerarse para establecer si, en el asunto sub examine, procede
o no la modulación de los efectos temporales de la decisión[62].
Por
una parte, se debe efectuar una aproximación consecuencialista, es
decir, la Corte está llamada a estudiar el efecto que una decisión puede tener
en los diferentes ámbitos en los que se proyecta. Por otra parte, se debe
articular un análisis deóntico, a partir del cual se reflexione sobre la
gravedad y la notoriedad de la violación constitucional que da lugar a la
expulsión de la disposición del ordenamiento. Al respecto, la Corte ha señalado
que “existe una especie de relación de proporcionalidad inversa entre la gravedad
y la notoriedad de la vulneración, y la flexibilidad en la aplicación de la
norma declarada inexequible, de modo que entre mayor sea la gravedad y mayor
sea la notoriedad de la violación del ordenamiento superior, el juez
constitucional es más reticente a permitir la aplicación de la norma, o a
validar su aplicación pasada”[63].
54.  De esta manera, y como se ha podido observar, la Corte
ha considerado reiteradamente que la retroactividad de los efectos de una
decisión es una alternativa indispensable en los casos en que una disposición
ha transgredido notoria y gravemente la Carta Política y, con ello, se han
producido efectos abiertamente contrarios a los mandatos y principios
constitucionales. En estos casos, por lo demás, la modulación de los efectos temporales
de la sentencia que declara la inexequibilidad de un precepto normativo
contribuye a la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución
Política.
55.  A juicio de la Corte, el caso sub examine se
ajusta a una vulneración flagrante y deliberada del artículo 158 de la
Constitución por lo que es necesario otorgar efectos retroactivos a la decisión
judicial.
56.  No obstante lo anterior, es necesario aclarar que
teniendo en cuenta que la norma expulsada del ordenamiento jurídico contempla
un beneficio prestacional, es posible que, previo a la adopción de esta
decisión, en algunos casos se haya liquidado y pagado esta remuneración
quinquenal, por lo que, en aplicación del principio constitucional de buena fe
consagrado en el artículo 83 de la Constitución, los efectos retroactivos de la
inexequibilidad declarada desde el 27 de diciembre de 2019 no implican que los
trabajadores de la Auditoría General deban reintegrar dicha suma[64].
Síntesis
57.  El ciudadano Juan Esteban Sanín Gómez presentó demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 153 de la Ley 2010 de 2019, en el
que se establece que los funcionarios de la Auditoría General tienen derecho al
reconocimiento y pago de la bonificación de quinquenio, en los mismos términos
que el ordenamiento prevé para los funcionarios de la Contraloría General de la
República, por el desconocimiento del principio de unidad de materia
establecido en el artículo 158 de la Constitución Política.
58.  Para resolver la controversia planteada, la
Corte siguió la siguiente metodología:
(i) reiteró la concepción jurisprudencial sobre el principio de unidad de
materia respecto de leyes de financiamiento con algún contenido prestacional;
(ii) caracterizó los objetivos de la Ley 2010 de 2019 en particular en materia
de empleo; (iii) determinó la naturaleza jurídica de la Auditoría General de la
República y la regulación reglamentaria de su personal; (iv) dictaminó el
contenido y alcance de la bonificación especial por el cumplimiento de cinco
años al servicio público, en especial en los términos reconocidos a los
funcionarios de la Contraloría por expresa remisión de la norma acusada y sus
posibles efectos en el Presupuesto General de la Nación. De ello, concluyó lo
siguiente:
Primero, frente al
principio de unidad de materia: (i) todas las normas incluso las de
financiamiento deben cumplir con los postulados del artículo 158 de la
Constitución; (ii) dentro de los criterios para valorar el respeto al principio
de unidad de materia se debe constatar la conexidad material, entendida como la
relación objetiva que debe existir entre el asunto general sobre el cual versa
una ley y el objeto del precepto analizado; la conexidad causal, que se refiere
a la identidad de motivos que subyacen a la ley considerada globalmente y a las
disposiciones que la integran; la conexidad teleológica, relativa a la
identidad en los propósitos y los objetivos a los que responde la normatividad
considerada en su conjunto y a los preceptos que la conforman; la conexidad
sistemática, que se centra en la relación que debe existir entre todas y cada
una de las disposiciones de una ley, que hace que el articulado constituya un
cuerpo organizado y estructurado en función de una temática o una problemática
de base previamente acotada y determinada, a la que subyace una racionalidad
interna y la conexidad consecuencial estimada como la relación entre los
efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna con
el tema de la ley; (iii) es posible que algunas normas de carácter prestacional
insertas en normas tributarias cumplan con la transparencia y la calidad del
debate democrático.
Segundo, la Ley
2010 de 2019 tiene por objeto principal el crecimiento económico, la lucha en contra
de la evasión fiscal, el incremento de la simplicidad y progresividad del
sistema tributario, la formalización laboral y el fortalecimiento de la DIAN;
(ii) en especial en materia de empleo buscó continuar con el impacto positivo
en los indicadores económicos, como lo era la creación y formalización del
empleo y el crecimiento económico en un corto y largo plazo.
Tercero, originalmente
la Auditoría General de la República nació como una dependencia de la
Contraloría, y, posteriormente, cuando se constituyó como una entidad autónoma,
el decreto que fijó su régimen salarial y prestacional remitió a las normas
previstas para la Contraloría, de suerte que los funcionarios mantuvieron el
beneficio del quinquenio. Empero, por virtud de su autonomía e independencia a
dicha entidad corresponde a una sección del Presupuesto General de la Nación.
Cuarto, la
bonificación por quinquenio prevista para los empleados de la Auditoría es de
eminente contenido salarial y prestacional al disponer que a este grupo determinado
de funcionarios que por lo menos llevan en el cargo un periodo de cinco años se
le apliquen las mismas condiciones con las que se reconoce y paga la
bonificación del quinquenio a los funcionarios de la Contraloría.
59.  Al constatar la inconstitucionalidad de la norma
acusada por el desconocimiento del principio de unidad de materia en el
contexto de las leyes de contenido tributario, la Corte concluyó que el artículo
153 de la Ley 2010 de 2019 carece de todo vínculo de conexidad con la materia
general abordada en dicha normatividad, existiendo varias razones: (i)
la ley introduce una reforma al sistema tributario, y hace uso de los
instrumentos impositivos para la consecución de objetivos de orden macro
económico vinculados a la promoción del crecimiento económico, la inversión y
el empleo, el precepto demandado introduce una norma de naturaleza laboral y
prestacional. Toda vez que los esquemas de promoción del empleo previstos en la
Ley 2010 de 2019 se efectúan mediante la utilización de las herramientas
tributarias, por el contrario, en este caso, se contempla una prestación en
favor de los funcionarios de una entidad estatal, con cargo al Presupuesto
General del Estado; (ii) aunque hipotéticamente podría argumentarse que la
disposición legal impugnada se enmarca dentro del objetivo general de promover
el empleo, en este caso la medida no apunta a incentivar la vinculación de
personas al mercado laboral privado, sino que contempla una prestación especial
en favor de los funcionarios de la Auditoría General de la República, pues mientras
las normas contempladas en la Ley 2010 de 2019 tienen una proyección general y
abstracta, buscando el enganche laboral de nuevos trabajadores en todo el país,
el precepto demandado crea un beneficio prestacional específico para quienes,
de hecho, se encuentran vinculadas a una entidad estatal en particular con un
periodo mínimo de cinco años.
60.  Mas en detalle, no existe el vínculo de conexidad que
debe darse entre el precepto demandado y la ley en la que este se enmarca,
desde distintos puntos de vista: (i) Desde la perspectiva de la conexidad
material, es claro que el artículo acusado crea un beneficio prestacional
en favor de los funcionarios de una entidad estatal, y la ley en la que se
incorpora versa sobre normas tributarias en el marco de una ley de
financiamiento; (ii) desde la perspectiva de la conexidad teleológica, de
un lado, la Ley 2010 de 2019 busca enmendar las distorsiones actuales del
sistema tributario y a utilizarlo como herramienta para la consecución del
interés general, y de otro, la norma demandada responde al objetivo de
establecer un beneficio prestacional especial para los funcionarios de un
organismo determinado; (iii) desde la perspectiva de la conexidad
sistemática, las normas que integran la Ley 2010 de 2019 apuntan todas a
introducir modificaciones al sistema tributario, bien sea desde el punto de
vista sustancial, o bien sea desde el punto de vista procedimental u orgánico,
entretanto que el precepto impugnado carece de este contenido tributario,
estableciendo únicamente un beneficio prestacional para un conjunto de
funcionarios vinculados a una entidad estatal; (iv) desde la perspectiva de la conexidad
causal, mientras que la Ley 2010 de 2019 responde al propósito del
legislador de ajustar el sistema tributario para corregir las distorsiones que
históricamente ha tenido en frentes como la progresividad, la equidad
horizontal y vertical y la eficiencia, y para utilizarlo como herramienta para
la consecución de los fines esenciales del Estado, la norma impugnada responde
al único objetivo de otorgar a los funcionarios de la Auditoría un beneficio
prestacional especial, en las mismas condiciones en que se confiere a los
funcionarios de la Contraloría, como un reconocimiento por su labor y su
entrega durante por lo menos cinco años de servicio; y, (v) finalmente frente a
la conexidad consecuencial, los efectos fácticos de la bonificación son
personales y remuneratorios una vez que el pago ingresa al patrimonio del
funcionario, los cuales, no guardan ninguna relación con el tema general o
específico de la ley de financiamiento.
61.  En este orden de ideas, la Sala concluyó que en la
disposición acusada no existe el vínculo de conexidad material, teleológica,
sistemática o causal con la Ley 2010 de 2019. Adicionalmente, al evidenciarse
una infracción abierta, manifiesta y deliberada del principio de unidad de
materia para la aprobación de las leyes, la Sala concluyó que procedía la
declaratoria de inexequibilidad del precepto legal, con efectos retroactivos.
Por las razones expuestas, la Sala Plena de la Corte
Constitucional declarará la inexequibilidad del artículo 153 demandado con
efectos retroactivos.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
DECLARAR LA INEXEQUIBILIDAD del artículo
153 de la Ley 2010 de 2019, “por medio de la cual se adoptan normas para la
promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el
fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y
eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la
materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones”, con
efectos retroactivos, desde la fecha de promulgación de la ley.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
RICHARD RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (E)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICHA MÉNDEZ
Secretaria Genera
[1]
El Consejo Superior de la Judicatura, por medio del Acuerdo PCSJZ20-11517 del 15 de marzo de 2020, suspendió los
términos judiciales en todo el país, desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 20
del mismo mes y año. La suspensión, que fue prorrogada por los
Acuerdos PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020, PCSJA20-11526 del 22 de
marzo de 2020, PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020, PCSJA20-11546 del 25 de
abril de 2020, PCSJA20-11549 del
7 de mayo de 2020, PCSJA20-11556
del 22 de mayo de 2020 y PCSJA20-11567 del 5 de junio de
2020. En este último acuerdo se dispuso: 1) la prórroga de la
suspensión de términos desde el 9 de junio hasta el 30 de junio de 2020
(artículo 3); y 2) el levantamiento de la suspensión de términos a partir del 1
de julio de 2020 (artículo 1). En cuanto a este levantamiento, en el Acuerdo
PCSJA20-11581 del 27 de junio de 2020 se precisó que los términos para decidir
las demandas de inconstitucionalidad, cuya competencia corresponde a la Corte
Constitucional, se mantienen suspendidos hasta el 30 de julio de 2020 (artículo
1, parágrafo 1).
[2]
Diario Oficial No. 51.179 de 27 de diciembre 2019.
[3]
Como soporte adicional cita las siguientes sentencias: C-501 de 2001. “El
Principio de Unidad de Materia tiene la virtualidad de concretar el principio
democrático en el proceso legislativo pues garantiza una deliberación público y
transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta”.
Sentencia C-597 de 1996. “Esta Corte ha señalado que solamente deben
retirarse del ordenamiento jurídico aquellos apartes, segmentos o proposiciones
respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer
una relación de conexidad causal, teleológica, temática y sistémica con la
materia dominante de la misma”(en ese mismo sentido cita las sentencias
C-837 de 2001, C-992 de 2001, C-188 de 2006, C-821 de 2006, C-823 de 2006,
C-400 de 2010, C-490 de 2011, C-896 de 2012, C-274 de 2013). Sentencia C-830 de
2013. “La unidad de materia persigue dos finalidades: la coherencia y la
transparencia del proceso legislativo. En cuanto a la coherencia, busca que
"el proceso legislativo siga un hilo conductor que le dé sentido, dentro
del contexto específico definido por el propio legislador, de tal suerte que no
se distorsione al extenderse a materias aisladas o inconexas", manteniendo
"un orden temático en el proceso de deliberación democrático, que es propio
del Congreso, que permita un debate informado o serio". Tratándose de la
transparencia, "la unidad de materia busca impedir que en el proceso
legislativo se introduzcan, de manera súbita, sorpresiva, inopinada o
subrepticia, e incluso anónima, iniciativas oportunistas que no guarden
relación con él y sobre las cuales no se ha dado un verdadero debate”.
[4]
Gaceta del Congreso No. 1214 del 11 de diciembre de 2019, P. 19.
[5]
Indica la Vista Fiscal que según el artículo 23 del Decreto Ley 929 de 1976 “Por
el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y
empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares”, el
quinquenio de los funcionarios de la Contraloría General de la República
consiste en “(…) una bonificación especial de un mes de remuneración por
cada período de cinco años cumplidos al servicio de la institución (…) durante
el cual no se haya aplicado sanción disciplinaria, ni de ningún otro orden”.
[6]
Sobre el sentido del principio de unidad de materia cfr. las
sentencias C-015 de 2016 y C-133 de 2012.
[7]
Constitución Política, artículo 347, inciso 1: “El proyecto
de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el
Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos
legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones
que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o
la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos
contemplados”.
[8]
Cfr., Sentencia C-992 de 2001.
“Ha señalado la Corte, por otra
parte, que la materia inicial de un proyecto de ley no constituye una camisa de
fuerza para el Congreso y que es posible que dicho contenido sea ampliado o
restringido en el curso del debate. Así, los contenidos temáticos de un
proyecto pueden adicionarse con otros nuevos, que no estaban en la iniciativa
original, pero que guarden una relación de conexidad objetiva con los
contenidos de ésta”.
[9]
Cfr. Sentencia C-551 de 2003
reiterada en la Sentencia C-084 de 2018, la Corte explicó que si bien hay una
distinción general entre el control formal y el control material encomendado a
la Corte, también hay una categoría intermedia de vicios procedimentales con
implicaciones en el contenido material de la norma pues “excepcionalmente,
es posible evaluar en el control formal el contenido de una ley o de un
proyecto de ley, no para realizar un juicio de contradicción respecto de lo
previsto en la Carta, sino para establecer si los asuntos que una o varias
disposiciones tratan son respetuosos (i) de los parámetros de conformación
temática previstos en el artículo 158 de la Constitución, referentes al
principio de la unidad de materia; (ii) de las reglas especiales de trámite que
se consagran frente determinados tipos de leyes, como ocurre, por ejemplo, con
las leyes estatutarias o las leyes orgánicas; y (iii) de ciertos
condicionamientos preceptivos que anteceden a la realización del procedimiento
legislativo, tal como sucede con el deber de agotar la consulta previa”.
[10]
Cfr., Sentencia C-809 de 2007.
En esta providencia, citando la Sentencia
C-501 de 2001, se recordó que: “el principio de unidad de materia tiene la
virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso
legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente
sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta.  Permite
que la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas
materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los
aportes previos a la promulgación de la ley.  Esa conexión unitaria entre
los temas que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto
sea resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de
regulación hayan sido objeto de conocimiento y discernimiento”. A su turno,
en la Sentencia C-015 de 2016, citando la Sentencia C-714 de 2008, se añadió
que “La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación
se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean
sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver
con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y
que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate
democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida observancia de
este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su
cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y
discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia
de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la
que la ley se refiere”.
[11]
Ello a través del estudio de, por ejemplo, las exposiciones de
motivos o los debates en el seno del Congreso.
[12]
Cfr., Sentencia C-015 de 2016. Citando la Sentencia C-714 de 2001,
advirtió que: “El principio de unidad de
materia no busca dificultar el trabajo legislativo, fragmentando la regulación
de materias sobre la base de la independencia absoluta de estas, por no
referirse exactamente a un mismo eje temático, sino que, por el contrario, lo que
persigue, como ya se ha observado, es que razonablemente y desde un punto de
vista objetivo, pueda establecerse una relación entre las diferentes
disposiciones que conforman un cuerpo normativo, y entre estas y el título
de la ley”. (Subrayas fuera de texto).
[13]
Cfr., Sentencia C-933 de 2014.
Sobre esto último, se advirtió en esa providencia que “[l]a conexidad causal, hace referencia a “la identidad en los motivos que ocasionaron su
expedición. En otras palabras, tal conexidad hace relación a que las razones de
la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada
uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible
complejidad temática de la ley”.
[14]
Cfr. Sentencia C-832 de 2006. “A este respecto es fundamental recordar
que una de las modalidades de conexidad teleológica es la conexidad de tipo
consecuencial. En este sentido, la Corte ha señalado que respeta el principio
de unidad de materia “la conexión en razón a los efectos fácticos de una norma
que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley”.
[15]
“Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento
del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”.
[16]
En la Sentencia C-481 de 2019, la Corte declaró inexequible -casi que en su
integridad- la Ley 1943 de 2018, salvo el parágrafo tercero del artículo 50
(que adicionó el artículo 242-1 del Estatuto Tributario), del artículo 110, del
inciso primero del artículo 114, y del inciso primero del artículo 115, respecto
de los cuales se inhibió para decidir sobre la constitucionalidad. A su vez,
moduló los efectos de la decisión para que surtieran efectos desde el 1 enero
de 2020, con el fin de que el Congreso, en el marco de su potestad de
configuración legislativa, expidiera un régimen tributario que ratificara,
derogara, modificara o subrogara la Ley 1943 de 2018. La razón de la decisión
por parte de este Tribunal fue la omisión de la publicidad en el procedimiento
legislativo que impidió el “conocimiento completo, suficiente, veraz y
preciso de la proposición integral por parte de los representantes, [lo
cual] derivó en la invalidez de la deliberación, el consentimiento y la
aprobación del proyecto por parte de estos, y con ello el desconocimiento del
principio de consecutividad esencial para que este se convirtiera en ley.
Asunto que resulta insubsanable, a la luz de la jurisprudencia aplicable, por
lo cual, procedería la Sala Plena a declarar la inexequibilidad de la
normatividad demandada, por los vicios de procedimiento en su formación”.
[17]
Este gráfico puede ser encontrado en Exposición de motivos presentado por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público. Pp. 7 Véase en:
https://www.senado.gov.co/index.php/documentos/comisiones/constitucionales/comision-tercera/proyectos-de-ley-3/2680-exposicion-de-motivos/file
[18]
En la Exposición de motivos que dio lugar a la expedición de la Ley 2010 de
2019, se indicó: “La Ley 1943 de 2018 (Ley de Financiamiento) se guiaba con
estos mismos objetivos y contiene las mismas medidas que se incluyen en este
Proyecto de Ley. De esta manera, la presente iniciativa tiene la finalidad de
darle continuidad a la aplicación de estas disposiciones, para así permitir que
se sigan materializando los resultados positivos derivados de la Ley de
Financiamiento que se han observado en el desempeño macroeconómico del país y
en términos de la mayor eficiencia de la estructura tributaria. Lo anterior es
particularmente relevante a la luz de la pérdida de vigencia que tendrá dicha
Ley a partir del 1 enero de 2020”. Op. Cit., Exposición de motivos. P. 7.
[19]
Op. Cit., Exposición de motivos. P. 7.
[20]
Op. Cit., Exposición de motivos. P. 6.
[21]
En Colombia esta tasa corresponde al 30%, mientras que el promedio de los
países de la OCDE se encuentra en 23,7. Op. Cit., Exposición de motivos.
P. 10. De igual manera, el total de impuestos pagados por las empresas en
Colombia corresponde al 54,6 %, mientras que el promedio de la OCDE es del
39,8, y de América Latina del 46,7%. Op. Cit., Exposición de motivos. P.
10 y 11.
[22]
Op. Cit., Exposición de motivos. P. 12.
[23]
Op. Cit., Exposición de motivos. P. 13. De acuerdo con el MHCP, “[l]a
alta incidencia de la informalidad se evidencia en el hecho de que una de cada
cuatro empresas no está registrada en el Registro Único Tributario (RUT) ni en
el Registro Único Empresarial y Social (RUES). No obstante, los datos muestran
mayores niveles de incumplimiento en las demás normas asociadas a la actividad
empresarial. Por ejemplo, la encuesta establece que solo el 51,7% del personal
ocupado recibe sueldos y salarios, el 31,7% salud y pensión, 26,5% prestaciones
sociales y 26,7% está cubierto por Administradoras de Riesgos Laborales (ARL).
Lo anterior limita la productividad y el crecimiento de las empresas debido a
que estas no pueden tener acceso al crédito, ni aumentar su nivel de ventas
debido a la restricción de participar en cadenas de valor.” Op. Cit., Exposición
de motivos. P. 13.”
[24]
Op. Cit., Exposición de motivos. P. 16.
[25]
Op. Cit., Exposición de motivos. P. 13-14.
[26]
Op. Cit., Exposición de motivos. P. 14.
[27]
En resumen, el Ministerio explicó que “Colombia tiene una de las tasas de
impuestos más altas sobre las PYMES (según el Banco Mundial la tasa en el país
asciende al 70% de las ganancias). // Asimismo, los costos laborales no
salariales directos, como son pensiones, salud, riesgos laborales, prima legal,
vacaciones, cesantías, parafiscales y auxilios de transporte pueden llegar a
representar un sobre costo entre 39% y 52% del salario de un trabajador
formal.” Op. Cit., Exposición de motivos. P. 14.
[28]
Op. Cit., Exposición de motivos. P. 16.
[29]
Op. Cit., Exposición de motivos. P. 61.
[30]
Op. Cit., Exposición de motivos. P. 62.
[31]
Op. Cit., Exposición de motivos. P. 64.
[32]
Gaceta 1213 del 11 de diciembre de 2019, Cámara de Representantes, ponencias.
[33]
Gaceta 1213 del 11 de diciembre de 2019 en la que, al presentar las ponencias
para segundo debate, se deja constancia de las proposiciones realizadas en ese
primer debate.
[34]
Presidencia de la República – Centro de información y Sistemas para la
preparación de la Asamblea Nacional Constituyente. Informe de la Sesión Plenaria
del día 17 de junio de 1991. Asamblea Nacional Constituyente.  Bogotá, junio 24
de 1991. Página 36. En las intervenciones que realizó el vocero de la comisión
quinta, el constituyente Alonso Palacio Rudas planteó lo siguiente: “Aquí se
está proponiendo como gran cosa, que la Contraloría pueda o que la
Fiscalización se pueda contratar con organismos privados, bueno, pues, sucedió
por ejemplo que la contraloría ha sido tan eficaz que en un principio el Banco
Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo establecieron auditorías
privadas para la fiscalización de los empréstitos que se otorgaban pero luego
las instituciones pidieron que fuera la Contraloría porque era más eficaz y más
eficiente la que hiciera esas auditorías. Lo que pasa es que desde luego la
Contraloría en los últimos tiempos, por razón de lo llamado el clientelismos,
etc, pues se desacreditó ante el país”. Posteriormente, dijo que “El
fenómeno es que la Contraloría  hoy se controla así misma cuando se estableció
la ley 20 de 1975 se propuso que el auditor lo nombrara la Comisión Legislativa
de Cuentas del Congreso (…) en todo caso lo que se requiere es un
Contralor, un Auditor en la contraloría quien sea quien examine sus cuentas y
se las fenezca, porque el fenómeno es que hoy la Contraloría se está examinando
a su mismo las cuentas y las está feneciendo y entonces ese Auditor se nos ha
ocurrido puede ser elegido por el Consejo de Estado”.
[35]
Este artículo fue modificado por el artículo 5 del Acto legislativo 4 de 2019,
publicado en el Diario Oficial No. 51.080 del 18 de septiembre de 2019. El
texto vigente es el siguiente: “La vigilancia de la gestión fiscal de la
Contraloría General de la República y de todas las contralorías territoriales
se ejercerá por el Auditor General de la República, elegido por el Consejo de
Estado de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia, siguiendo los
principios de transparencia, publicidad, objetividad, participación ciudadana y
equidad de género, para un periodo de cuatro años. (…) La ley
determinará la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel departamental,
distrital y municipal. // PARÁGRAFO TRANSITORIO. El período del Auditor
dispuesto en el presente artículo se aplicará quien sea elegido con
posterioridad a la promulgación de este Acto Legislativo”.
[36] Cfr. Acto Legislativo 04 de 2019. Diario Oficial del 18 de septiembre de
2019, “Artículo 5. El artículo 274 de la Constitución Política quedará
así: Artículo 274. La vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría
General de la República y de todas las contralorías territoriales se ejercerá
por el Auditor General de la República, elegido por el Consejo de Estado de
terna enviada por la Corte Suprema de Justicia, siguiendo los principios de
transparencia, publicidad, objetividad, participación ciudadana y equidad de
género, para un periodo de cuatro años.”
[37] Expedido por el gobierno nacional en ejercicio de
facultades extraordinarias conferidas en el numeral 2 del artículo 1 de la Ley
573 de 2000.
[38]
El artículo 10 de la Ley 330 de 1996 aclaró que la vigilancia de la gestión
fiscal de las contralorías departamentales estaría en cabeza de la Auditoría
ante la Contraloría General de la República.
[39]
Artículo 12 del Decreto 273 de 2020. Según este precepto, los
cargos de auditor auxiliar, de auditor delegado, el secretario general, directores
de oficina y directores, tienen derecho a una prima mensual de alta gestión
hasta por el 20% de la asignación básica mensual, teniendo en cuenta el
desempeño global de las respectivas dependencias.
[40]
Artículo 13 del Decreto 273 de 2020. Según este artículo, los
cargos de auditor auxiliar, auditor delegado, secretario general, director de
oficina, gerencial seccional y director, tienen derecho a una prima técnica
automática equivalente al 50% de la asignación básica mensual.
[41]
Artículo 14 del Decreto 273 de 2020. Según esta norma, los
empleados tienen derecho a una bonificación por servicios prestados que
equivale al 50% de la asignación mensual que devengue cuando se cause el
derecho, siempre que no sea superior a 2 salarios mínimo, o al 35% en los demás
casos.
[42]
El artículo 113 de la Ley 106 de 1993 establece que “los
empleados de la Contraloría General de la República tendrán derecho a
disfrutar, además del régimen prestacional establecido para los empleados
públicos de la rama ejecutiva del poder público a nivel nacional, de las
prestaciones que vienen disfrutando en virtud de normas anteriores, entre
otros, a saber: 1. Quinquenio. Los funcionarios de la Contraloría de la
República continuarán disfrutando del derecho al pago de una bonificación especial
de un mes de remuneración, por cada período de cinco años cumplidos al servicio
de la Institución durante el cual no se haya aplicado sanción disciplinaria de
ningún orden (…)”.
[43]
En la Sentencia del 14 de febrero de 2013 de la Sección Segunda del Consejo de
Estado, Exp. 2011-00021 se hizo alusión al Concepto 2249 de 2015 de la Sala de
Consulta y Servicio Civil, por medio del cual se aclaró que la prestación del
quinquenio establecida para los funcionarios de la Auditoría General de la
República, no existía ningún fundamento normativo para afirmar una regla de
acumulación sucesiva, y que, por tanto, cada vez que se cause esta prestación,
únicamente debe pagarse un mes de remuneración, independientemente de que el
servidor haya laborado para la entidad cinco, diez, quince o veinte años. En
este sentido, la entidad sostuvo que “no se observa en la norma, ni expresa
ni tácitamente, una regla de acumulación sucesiva de tiempos, bajo la cual se
pueda borrar hacia el pasado los quinquenios ya pagados conforme a la ley. De
este modo, cuando el funcionario cumple diez, quince o veinte años de servicio
tiene derecho solamente a ‘un mes de remuneración’ por los últimos cinco años
que ha servido a la entidad, pues los anteriores quinquenios, en la medida en
que le han sido reconocidos y pagados, no pueden contabilizarse nuevamente para
calcular la bonificación. Lo contario implicaría un doble o triple o cuádruple
pago de los quinquenios que la disposición en cuestión no consagra bajo ninguna
modalidad”. De este modo, cada vez que se causa la prestación, se debe pagar al
empleado un único mes de remuneración. Lo propio señaló la Sección Segunda del
Consejo de Estado al negar una demanda en la que se pretendía tener como factor
pensional lo devengado en virtud de un quinquenio calculado en forma
acumulativa”.
[44]
Cfr. Acto Legislativo 01 de 2005. “Para la
liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los
cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”.
[45]
Departamento Administrativo de la Función Pública, Concepto 199401 de 2019
Radicado No. 20196000199401 Fecha: 26/06/2019. Ref.: Remuneración prima de
antigüedad. Quinquenio. Definición, diferencias y como procede en entidad del
orden nacional superintendencia. Rad. 2019-2060-177212 de fecha 21 de mayo de
2019. “El quinquenio constituye un beneficio laboral que se reconoce con
ocasión de la prestación del servicio por un lapso determinado, sin que manera
alguna cubra riesgo o necesidad alguna del empleado”.
[46]
De hecho, las normas previstas en la Ley 2010 de 2019 que apuntan a este
objetivo de promover el empleo tienen en todos los casos este sustrato
tributario. El artículo 75, por ejemplo, contempla un régimen especial para los
contribuyentes del impuesto a la renta y complementarios “que realicen
nuevas inversiones dentro del territorio nacional con valor igual o superior a
treinta millones (30.000.000) UVT en cualquier actividad industrial, comercial
y/o de servicios y generen al menos cuatrocientos (400) nuevos empleos directos
asociados al desarrollo de esta inversión”. Asimismo, el artículo 88 prevé
un beneficio especial para los contribuyentes que vinculen trabajadores menores
de veintiocho años, y se trate de su primer empleo, permitiendo que deduzcan el
120% de los pagos que realicen por concepto de salario. El artículo 147 prevé
beneficios tributarios para las sociedades comerciales que se constituyan como
ZESE (Zona Económica y social Especial) y que satisfagan, entre otras, cosas,
un aumento del 15% del empleo directo generado, “tomando como base el
promedio de los trabajadores vinculados durante los dos último años, el cual se
debe mantenerse durante un período de vigencia del beneficio, y cuya actividad
económica principal consista en el desarrollo de actividades industriales,
agropecuarias, comerciales, turísticas o de salud”.
[47]
En efecto, el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 prescribe lo siguiente: “Las
sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su
control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen
efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”.
[48]
Cfr. Sentencias C-109 de 1995, C-221 de 1997, C-112 de 2000 y C-737 de
2001.
[49]
Sentencia C-978 de 2010 y C-293 de 2020.
[50]
Cfr. Sentencia C-243 de 2005, C-978 de 2010 y C-257 de 2016.
[51]
Sentencia C-293 de 2020.
[52]
Sentencia C-978 de 2010.
[53]
Esta circunstancia puede verse reflejada en las sentencias C-482 de 1998, C-002
de 1999 y C-080 de 1999.
[54]
Al respecto, ver las sentencias C-754 de 2004 y C-623 de 2015.
[55]
Cfr. Sentencias C-978 de 2010 y C-293 de 2020.
[56]
Sentencia C-149 de 1993.
[57]
Ibídem.
[58]
Sentencia C-333 de 2010.
[59]
Sentencia C-978 de 2010.
[60]
Sentencia C-293 de 2020.
[61]
Ibídem.
[62]
Cfr. Sentencias C-473 de 2013 y C-280 de 2014.
[63]
Sentencia C-280 de 2014.
[64]
Sin que sea un caso similar, en la Sentencia C-258 de 2013, la Corte consideró
que los efectos de la inexequibilidad de algunas expresiones prestacionales
contenidas en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 no implicaba que los
beneficiarios devolvieran las sumas recibidas, al estimar que “en
concordancia con lo estudiado en el acápite de derechos adquiridos de la parte
motiva de esta providencia, constituyen elementos intangibles de los derechos
adquiridos las relaciones ya consagradas o a las situaciones agotadas
definitivamente, es decir, derechos que ya han ingresado de manera irreversible
al patrimonio de la persona. // La consecuencia de ello es que esta sentencia
no puede ser invocada para exigir devoluciones de dinero por concepto de
ingresos pensionales. // No obstante, ello no se traslada de forma automática a
los efectos que se proyectan hacia el futuro. Estos no son absolutamente
inmunes, puesto que la intangibilidad sólo se predica del derecho mismo
-derecho a la pensión- y de los efectos ya producidos -mesadas pensionales
pasadas”.