C-440-20
Sentencia
C-440/20
Referencia: Expediente
D-13510
Demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 336 (parcial) de la Ley 1955 de
2019, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto
por Colombia, Pacto por la Equidad”
Demandante: Óscar David Gómez Pineda
Magistrado ponente (e):
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Bogotá, D.C., ocho (8)
de octubre de dos mil veinte (2020).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6 y 241.4 de la
Constitución Política, el ciudadano Óscar David Gómez Pineda demandó la
expresión: “el artículo 167 de la Ley 769 de 2002”, contenida en el
inciso segundo del artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, “por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por
la Equidad”.
2.
Mediante auto de 22 de
octubre de 2019[1],
el magistrado sustanciador ordenó: (i) admitir parcialmente la demanda; (ii)
fijar en lista el proceso de la referencia; (iii) correr traslado al
Procurador General de la Nación; (iv) comunicar el inicio del proceso al
Presidente del Congreso, al Presidente de la República y a los ministros de
Transporte y de Justicia y del Derecho y, finalmente, (v) invitar a
participar en este proceso a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial,
la Superintendencia de Transporte, la Secretaría Distrital de Movilidad de
Bogotá, la Asociación Colombiana de Parqueaderos (Acopar), la Asociación
Nacional de Transportadores (Asotrans), la Federación Colombiana de
Transportadores de Carga y su Logística (Colfecar), la Federación Colombiana de
Transporte Urbano (Fecoltran), la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los
decanos de las facultades de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia,
Universidad Externado de Colombia, Universidad del Rosario, Universidad
Javeriana, Universidad Libre de Colombia, Universidad de Antioquia, Universidad
Industrial de Santander, Universidad del Norte, Universidad del Cuaca y
Universidad de Manizales.
3.
El 29 de octubre de 2019,
el demandante presentó, mediante memorial escrito y dirigido al magistrado
sustanciador, corrección de la demanda.
4.
Mediante auto del 7 de
noviembre de 2019[2],
el magistrado sustanciador admitió la demanda respecto de otros cargos y decretó
la práctica de pruebas.
5.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia[3].
II.
DEMANDA
1.     Norma demandada
6.
A continuación, se
trascribe la disposición demanda y se resalta, con subrayado y negrilla, la
expresión que se cuestiona, en los términos propuestos por el accionante:
“LEY 1955 DE 2019
(mayo 25)
Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo
2019
PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA
Por el cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la
Equidad”.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
Artículo 336. Vigencias y Derogatorias. La
presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones
que le sean contrarias. Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007,
1450 de 2011, y 1753 de 2015 no derogados expresamente en el siguiente Inciso o
por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por
norma posterior.
Se derogan expresamente el
artículo 4o de la Ley 14 de 1983; el artículo 84 de la Ley 100 de 1993; el
artículo 174 del Decreto-ley 1333 de 1986; el artículo 92 de la Ley 617 de
2000; el artículo 167 de la Ley 769 de 2002, el artículo 56 y 68
de la Ley 962 de 2005; el parágrafo 1 del artículo 4o de la Ley 1393 de 2010;
los artículos 51 a 59 de la Ley 1429 de 2010; el artículo 81 de la Ley 1438 de
2011; los artículos 69, 90, 91, 131, 132, 133, 134, 138, 141, 149, 152 a 155,
159, 161, 171, 194, 196, 212, 223, 224, 272 de la Ley 1450 de 2011; los
artículos 7o, 32, 34, 47, 58, 60, 90, 95, 98, 106, 135, 136, 186, 219, 222,
259, 261, 264 y los parágrafos de los artículos 55 y 57 de la Ley 1753 de 2015;
el artículo 7o de la Ley 1797 de 2016; el parágrafo transitorio del artículo 12
de la Ley 1904 de 2018; el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018; y el artículo
4o de la Ley 1951 de 2019”.
2.     Cargos de inconstitucionalidad
7.
El actor sostiene que la
derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002 (expresión demandada), que
regula “la guarda de los vehículos inmovilizados por orden judicial en
parqueaderos autorizados bajo la responsabilidad de la Dirección Ejecutiva de
la Rama judicial”[4], vulnera los artículos 158 y 157
de la Constitución Política, al desconocer (i) el principio de unidad de
materia y (ii) los principios de consecutividad e identidad flexible.
8.
En relación con el primer
cargo, por desconocimiento del principio de unidad de materia, el demandante
sostiene:
“la
derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002 no tiene alguna relación
verificable con las metas del Plan, pues ninguna de ellas hace referencia a la
administración de parqueaderos para vehículos inmovilizados por orden judicial
como una necesidad estructural del Sistema de Justicia, o que se quiere dejar
en un limbo jurídico la guarda de esos vehículos como respuesta a alguna
necesidad ciudadana, ni tampoco que retirar la responsabilidad de la Dirección
Ejecutiva de la Rama Judicial en este asunto permita directamente el
cumplimiento de metas y objetivos del sistema de Justicia”[5].
9.
Para el demandante, la “derogatoria
actúa en contravía del objetivo de legalidad, pues las órdenes de
inmovilización por orden judicial –que derivan de violaciones al ordenamiento
jurídico– no podrían ejecutarse en tanto no hay autoridad que autorice los
parqueaderos en los que puedan permanecer los vehículos”[6].
10.
En relación con el segundo
cargo, por desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad
flexible, el demandante afirma que la expresión acusada “no surtió el debate
en las respectivas comisiones permanentes”[7]
y, además, “no guarda relación de conexidad con lo debatido inicialmente ni
con los objetivos perseguidos por la ley de [la] cual hace parte”[8].
11.
Para el demandante, “el
principio de identidad flexible indica que las modificaciones introducidas a un
proyecto deben mantener un eje temático a lo largo de los debates legislativos,
sin perjuicio de las modificaciones razonables que puedan introducirse”[9]. Por tanto, en la
medida en que en el asunto sub examine “hubo una modificación del texto
aprobado en primer debate en Comisiones conjuntas frente al aprobado en Plenaria
de la Cámara en segundo debate, en lo relativo a la inclusión de la derogatoria
expresa del artículo 167 de la Ley 769 de 2002”[10], que, además, “no
hace referencia a temas tratados y aprobados en el primer debate”[11], la expresión
acusada “no guarda estrecha relación temática con el contenido del proyecto”[12].
12.
A juicio del actor, en el
asunto sub examine, “la derogatoria expresa del artículo 167 de la
Ley 769 de 2002 no cumple con los requisitos para entender que su introducción
en segundo debate satisface los principios de consecutividad e identidad
flexible”[13].
En particular, indica que:
“ni en la
iniciativa del Gobierno Nacional, ni en los informes de ponencia para primer
debate de comisiones conjuntas, se hace referencia directa a la derogatoria del
artículo 167 de la Ley 769 de 2002, ni tampoco a algún tema similar o
asimilable a la detención y parqueo de vehículos inmovilizados por orden
judicial y a la responsabilidad de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial
en el tema”[14].
13.
Además, advierte que:
“en
el trámite de primer debate en comisiones conjuntas no se puso de presente en
ningún momento alguna propuesta similar a la derogatoria expresa del artículo
167 de la Ley 769 de 2002, ni se trató o aprobó alguna materia relativa a la
modificación, eliminación o supresión del régimen de detención y parqueo de
vehículos inmovilizados por orden judicial y su autorización por la Dirección
Ejecutiva de la Rama Judicial, que es el contenido del artículo derogado”[15].
14.
Por estas razones, el
demandante solicita que se declare la inexequibilidad de la expresión “el
artículo 167 de la Ley 769 de 2002”, contenida en el inciso tercero del
artículo 336 de la Ley 1955 de 2019.
3.
Intervenciones
15.
Durante el término de
fijación en lista, que venció el 12 de febrero de 2020[16], intervinieron las
siguientes autoridades y entidades, en el sentido que más adelante se indica.
Igualmente, dentro de término, se recibió el concepto No. 6718 de 2020 del
Procurador General de la Nación[17].
El sentido de todas las intervenciones y del concepto del Procurador General de
la Nación fue el siguiente:
Mérito de los cargos
Exequibilidad
Inexequibilidad
Ministerio de Justicia y del Derecho
Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá
Consejo Superior de la Judicatura
Ministerio de Transporte
Colfecar
Procurador General de la Nación
16.
Habida cuenta de lo
anterior, a continuación, se relacionan las razones propuestas por los
intervinientes y el Procurador General de la Nación para defender, de un lado,
la exequibilidad de la disposición demandada y, de otro lado, solicitar su inexequibilidad[18].
3.1.    Solicitudes de exequibilidad
17.
El Ministerio de
Justicia y del Derecho señaló
que “durante todo su trámite, [el proyecto de la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo] incluyó, en términos generales, como lo evidencian los
antecedentes legislativos, discusiones y debates sobre las modificaciones que
habrían de hacerse al Código de Tránsito Terrestre, como por ejemplo para la
regulación local de la normativa sobre parqueaderos”[19]. Por tanto, “la
inclusión de la derogatoria expresa del artículo 167 de la Ley 769 de 2002 en
el trámite de la Ley 1955 de 2019 -Ley del Plan 2018-2022- se hubiese dado (sic)
en segundo debate en plenaria de Cámara de Representantes, de forma
subsiguiente al debate en Comisiones constitucionales conjuntas de Cámara y
Senado, que agotó el primer y tercer debate legislativo, NO implicaría ni
significaría el desconocimiento del principio de consecutividad e identidad
flexible en el trámite”[20].
Además, en su concepto “el proceso de determinar cuál es el alcance completo
de los efectos derogatorios de todo proyecto normativo frente al resto del
Ordenamiento Jurídico vigente, en muchos casos, no se pueden determinar, mapear
y registrar dentro del texto de los proyectos normativos, sino hasta el momento
en que el proyecto empieza a consolidar su contenido en las plenarias”[21].
18.
Por otro lado, en relación
con el cargo de unidad de materia, indicó que el “conjunto de disposiciones
derivadas del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, habrían terminado generando
inadvertidos e indeseados espacios u oportunidades en que habrían florecido
focos de corrupción, que vinieron a ser develados y conocidos por el público en
general, incluyendo los legisladores, en pleno trámite del Proyecto de la ley
número 311 de 2019 Cámara, 227 de 2019 Senado, cuando la Fiscalía General de la
Nación hizo pública esa información ‘por considerarla de interés general”.
De manera que:
“la
decisión del Legislador de derogar expresamente el artículo 167 de la Ley 769
de 2002, se adecúa como desarrollo normativo encaminado de forma concreta a
lograr, en coherencia con la base del plan denominada Pacto por la Legalidad,
que se ubique ‘la lucha contra la corrupción en el centro de la agenda de
política pública, para recuperar la legitimidad de lo público y la confianza
entre el Estado y los ciudadanos’ y robustecer la ‘independencia de las
instituciones que conforman la base del Estado de derecho’, como las que
conforman el Gobierno de la Rama Judicial”[22].
19.
La Dirección Ejecutiva
de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura destacó, de un lado, en relación con el
principio de unidad de materia, que “la norma demandada constituyó un
mandato útil para la materialización de las estrategias y pactos contenidos en
el Plan Nacional de Desarrollo. La línea C es la denominada Alianza contra la
corrupción: Tolerancia Cero con los Corruptos, existiendo estrategias para
robustecer la prevención de la materialización de los riesgos de corrupción […]
y mejorar la percepción ciudadana de lo público”[23]. En su criterio, la
derogatoria “facilita el acceso transparente a la administración judicial y
elimina un foco de corrupción por el mal aprovechamiento de la norma por
ciudadanos inescrupulosos, lo que disminuía la confianza en las instituciones
de la justicia”[24].
20.
De otro lado, en relación
con los principios de consecutividad e identidad flexible, afirmó que “en la
discusión del primer debate, la cual consta en el Acta 14 del 22 de marzo de
2019, publicada luego en la Gaceta del Congreso Nº 430 de 2019, se evidencia
que el tema de la redacción del artículo de derogatorias del Proyecto de ley
número 311 de 2019 Cámara, 227 de 2019 Senado, fue objeto de amplio debate,
optándose por aprobar como redacción una derogatoria tácita”[25]. Por tanto, aunque “la
derogatoria expresa fue introducida con posterioridad al primer debate, fue
gracias a las discusiones legislativas que se contribuyó a la construcción de
una ley mejor estructurada y que obedeciera a los pactos estructurales
definidos como políticas públicas, no quiere decir que los contenidos no
hubieren sido objeto de discusión sino de una decisión de pasar de unas
derogatorias tácitas a derogatorias expresas”[26].
21.
La Federación
Colombiana de Transportadores de Carga por Carretera -Colfecar- señaló:
“el
principio de unidad de materia implica que el contenido inmerso en la ley debe
ser de carácter coherente y claro, de tal forma que se pueda garantizar si la
legalidad, transparencia, publicidad, gozando de una sistematicidad y así poder
garantizar una mayor seguridad jurídica; no puede llevar al error de entender
equívocamente que la aplicación de dicho principio conlleve a una sencillez
temática, por el contrario, la Corte constitucional señala en la Sentencia C-896
del año 2012 que una ley puede contener diversos tópicos mientras los mismos se
relacionen entres sí”[27].
3.2.    Solicitudes de inexequibilidad
22.
La Secretaría Jurídica
Distrital de Bogotá señaló
que “la expresión contenida en el artículo 336 de la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo evidentemente vulnera los artículos 157 y 158 de la Constitución
Política”[28].
En primer lugar, respecto del cargo por violación del principio de unidad de
materia, indicó que existe “falta de unidad de materia entre la norma impugnada,
entendida como instrumental, con los objetivos, propósitos y metas trazados por
el Gobierno en el Plan Nacional de Desarrollo, lo que deviene en una
vulneración del artículo 158 de la Constitución Política”[29]. Según indicó:
“revisados
los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo ‘Pacto por Colombia,
Pacto por la Equidad’, destinado a ‘sentar las bases de legalidad,
emprendimiento y equidad que permitan lograr la igualdad de oportunidades para
todos los colombianos, en concordancia con el proyecto de largo plazo con el
que Colombia alcance los Objetivos de Desarrollo Sostenible al 2030, junto con
los Pactos que identifican sus objetivos específicos, el de legalidad,
emprendimiento y equidad, y más particularmente, los objetivos y metas relacionadas
con el temas de la justicia, su fortalecimiento, funcionamiento y
administración, resulta evidente que no se encuentra conexidad alguna entre la
norma instrumental materializada en la derogatoria del artículo 167 de la Ley
769 de 2002 y el logro de los objetivos del Plan en esta materia”[30].
23.
En criterio del
interviniente:
“el
artículo derogado otorgaba responsabilidades de administración a la Dirección
Ejecutiva de la Rama Judicial sobre los parqueaderos destinados a vehículos
inmovilizados por orden judicial, supresión que en nada tiene relación con los
objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo, ni con sus Pactos y mucho
menos servir como instrumento para sus logros, entorno que evidencia una clara
transgresión del principio de unidad de materia”[31].
24.
En segundo lugar, respecto
del cargo por violación de los principios de consecutividad e identidad
flexible, señaló:
“revisado
el proyecto de ley inicial, en la Gaceta del Congreso No. 33 del 07 de febrero
de 2019 correspondiente a la iniciativa del Gobierno Nacional, se verifica que
el proyecto no contenía referencia alguna a la derogatoria del artículo 167 de
la Ley 769 de 2002. De igual manera, conforme a la Gaceta No. 211 de 9 de abril
de 2019, se evidencia que en el trámite del primer debate surtido al interior
de las comisiones conjuntas de ambas cámaras tampoco en el artículo ‘vigencias
y derogatorias’ se dispuso la derogatoria de la mencionada disposición del
Código Nacional de Tránsito”[32].
25.
A pesar de esto, el
interviniente señaló que: “conforme a la Gaceta de Congreso No. 293 de 2 de
mayo de 2019, que da cuenta del texto aprobado por la plenaria de la Cámara de
Representantes en segundo debate, se introdujo en el artículo 349 del proyecto
la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002”[33]. En consecuencia,
consideró que “la derogatoria del artículo 167 introducida en segundo debate
no tiene relación de ninguna índole con los temas debatidos y aprobados en
primer debate”[34].
26.
Finalmente, precisó:
“la
importancia de la exequibilidad del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, radica
en que dicha norma generaba una precisión respecto a la responsabilidad de la
Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial, sobre los vehículos inmovilizados por
orden judicial. La mencionada norma otorgaba una atribución expresa a la
Autoridad Judicial de asumir el costo de servicio de parqueadero y/o grúa, para
los casos en que es inmovilizado un vehículo por orden judicial”[35].
27.
El Ministerio de
Transporte señaló que “el
artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 al incluir dentro de sus vigencias y
derogatorias el artículo 167 de la Ley 769 de 2002, prescinde de una
disposición ajustada al ordenamiento jurídico, con efectos administrativos
constatables y sobre la cual en su derogatoria no se conoce examen de respaldo
que justifique su salida del ordenamiento jurídico”[36]. Al respecto,
precisó:
“la
derogatoria […] genera un espacio de desregulación y de ambigüedad
administrativa, de donde las inmovilizaciones vehiculares ordenadas por un juez
de la República en ejercicio de su poder jurisdiccional, quedan sustraídas de
la administración del poder de la Rama Judicial y comienzan a invadir órbitas
administrativas inconexas del área del tránsito; ante el inminente vacío
regulatorio, deberán entrar a asumir el volumen de parque vehicular retenido
por orden judicial, sin que se conozca siquiera de mecanismo administrativo y
legal que genere tal fenomenología administrativa en cabeza de las
municipalidades en cumplimiento de poderes de los jueces”[37].
28.
El Procurador General
de la Nación indicó:
“[aunque]
en un primer análisis, se podría establecer la relación entre la disposición
acusada y el pacto por la legalidad [ya que] el precepto derogado establecía la
responsabilidad de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial sobre los
vehículos inmovilizados por orden judicial, […] el propósito de derogar una
disposición que asigna responsabilidad a la Dirección Ejecutiva de la Rama
Judicial sobre parqueaderos destinados a vehículos inmovilizados por orden judicial,
no se relaciona directamente con los objetivos generales del Plan Nacional de
Desarrollo, ni con sus pactos o estrategias trasversales, así como tampoco
explica si constituye un instrumento para alcanzar dichos propósitos”[38].
29.
En opinión del Procurador,
“la disposición acusada no se ajusta a ninguna de las estrategias señaladas
para robustecer la administración de justicia, ni para combatir la corrupción,
lo que permite concluir que no se observa una conexión objetiva y razonable
entre las materias generales a las que se refiere el Plan Nacional de
Desarrollo y la materia o asunto que regula la disposición impugnada”[39].
30.
Adicionalmente, señaló que
“el precepto impugnado deroga una disposición que pertenece a una regulación
con vocación de permanencia, como lo es el Código Nacional de Tránsito
Terrestre […] y también pretende modificar las funciones de la Dirección
Ejecutiva de la Rama Judicial, lo que permite inferir que su propósito es
llenar un vacío legislativo, con una finalidad distinta a la de cumplir las
metas generales del Plan Nacional de Desarrollo, cuya naturaleza es
transitoria”[40].
31.
Finalmente, en relación
con los principios de consecutividad e identidad flexible advirtió:
“al
verificar el proyecto de ley inicial, en la Gaceta del Congreso No. 33 del 07
de febrero de 2019, donde se consigna la iniciativa del Gobierno Nacional, se
observa que el proyecto no hace referencia a la derogatoria del artículo 167 de
la Ley 769 de 2002, así como tampoco se encuentra que en el trámite del primer
debate surtido al interior de las comisiones conjuntas de ambas cámaras ni en
el texto de ‘vigencias y derogatorias’ se hubiera dispuesto la derogatoria del
citado precepto del Código Nacional de Tránsito”[41].
III.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
32.
De conformidad con el
artículo 241.4 de la Constitución Política, esta Corte es competente para
ejercer el control de constitucionalidad de los enunciados normativos
demandados.
2.
Cuestión previa:
aptitud de los cargos de inconstitucionalidad
33.
En el auto admisorio de la
demanda, el magistrado sustanciador valora si esta cumple con los requisitos
mínimos de procedibilidad. Sin embargo, este estudio corresponde a una revisión
sumaria, que “no compromete ni define la competencia [...] de
la Corte, [...] en quien reside la función constitucional de
decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos [...] (C.P. art. 241-4-5)”[42].
34.
El artículo 2 del Decreto
2067 de 1991 regula el contenido de las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad. A partir de esta disposición, la jurisprudencia ha
considerado necesario que, para producir un pronunciamiento de fondo, la
demanda contenga (i) la delimitación precisa del objeto demandado, (ii)
el concepto de violación, (iii) el señalamiento del trámite
legislativo impuesto por la Constitución para la expedición de la disposición
demandada, cuando fuere del caso[43],
y (iv) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del
asunto[44].
Asimismo, a partir de la Sentencia C-1052 de 2001, la jurisprudencia
constitucional ha considerado como exigencias mínimas y generales de los cargos
de inconstitucionalidad las de claridad, certeza, especificidad, pertinencia
y suficiencia[45].
35.       Para la Sala, los dos cargos propuestos, a que
se hizo referencia en el acápite de “2. Cargos de inconstitucionalidad”
del Título II supra, son aptos.
36.
El primer cargo es apto. Primero, es claro
en la exposición de los
argumentos que lo sustentan, pues señala de manera comprensible y lógica las
razones por las cuales la disposición demandada presuntamente desconoce los
principios de consecutividad e identidad flexible. Segundo, es cierto,
toda vez que se deriva de una interpretación razonable y al menos prima
facie atribuible a la disposición. Tercero, es específico,
en la medida en que es concreto, determinado y no se sustenta en
afirmaciones vagas, abstractas o globales ni en apreciaciones subjetivas del
demandante. Cuarto, es pertinente, porque se basa en
razones de carácter constitucional que confrontan, de un lado, que “el artículo 157 de la Constitución Política
dispone que ningún proyecto será ley sin ‘[h]aber sido aprobado en primer
debate’ y sin ‘[h]aber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate”[46] y, del otro, que “ni en la iniciativa del Gobierno Nacional, ni
en los informes de ponencia para primer debate de comisiones conjuntas, se hace
referencia directa a la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, ni
tampoco a algún tema similar o asimilable a la detención y parqueo de vehículos
inmovilizados por orden judicial y a la responsabilidad de la Dirección
Ejecutiva de la Rama Judicial en el tema”[47]. Quinto,
es específico, debido a que explica las razones por las cuales es
plausible considerar que el precepto demandado no cumple con los requisitos
para entender que su introducción en segundo debate satisfizo tales principios.
Sexto, habida cuenta de lo anterior, es suficiente, pues despierta una
duda de constitucionalidad que hace necesaria la intervención del juez
constitucional.
37.
El segundo cargo es
apto. El cargo es claro,
debido a que es plausible derivar
el contenido normativo acusado por el actor para determinar si la disposición
cuestionada vulnera el principio de unidad de materia por incluir en el
artículo 336, sobre vigencias y derogatorias, la expresión: “el artículo 167
de la ley 769 de 2002”, relativo a la guarda de los vehículos inmovilizados
por orden judicial en parqueaderos autorizados bajo la responsabilidad de la
Dirección Ejecutiva de la Rama judicial. Además, es cierto, por cuanto
los argumentos que fundamentan la acusación recaen sobre una proposición
jurídica real y existente. Asimismo, se sustentan en afirmaciones concretas y
determinadas que obedecen a razones de naturaleza constitucional, por lo cual
los argumentos expuestos para sustentar este cargo son específicos y pertinentes.
38.
En suma, dado que los
argumentos que sustentan este cargo constituyen una interpretación razonable y
atribuible al texto demandado y plantean un problema de constitucionalidad por
el presunto desconocimiento del principio de unidad de materia, la Sala
concluye que satisface las exigencias de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia.
3.
Problema jurídico y
metodología de la decisión
39.
En atención a los cargos
propuestos, le corresponde a la Corte resolver si la expresión “el artículo 167 de la Ley 769 de 2002”, contenida en el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, vulnera los artículos 157 y 158 de la
Constitución Política, a los que se adscriben los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de
materia.
40.
Para responder esta
pregunta, la Corte (i) determinará
el alcance y las finalidades de los principios de consecutividad e identidad
flexible (epígrafe 4), (ii) precisará el alcance del
principio de unidad de materia en el trámite de esta clase de proyectos de ley (epígrafe
5) y (iii) delimitará el contenido normativo de la disposición
demandada en la estructura de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto
por Colombia, pacto por la equidad”, adoptado por medio de la Ley
1955 de 2019 (epígrafe 6). Con base en lo anterior, examinará la constitucionalidad de
la expresión demandada (epígrafe 7).
4.
Alcance y
finalidades de los principios de consecutividad e identidad flexible
41.
El principio de
consecutividad se fundamenta en el artículo 157 de la Constitución Política[48], según el cual para
que un proyecto se convierta en ley de la República es necesario que haya sido (i)
publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión
respectiva, (ii) aprobado en primer debate en la correspondiente
comisión permanente de cada Cámara, sin perjuicio de los casos en los que el
primer debate se surta en sesión conjunta de las comisiones permanentes de cada
cámara, (iii) aprobado en segundo debate en la plenaria de cada Cámara
legislativa y (iv) sancionado por el Presidente de la República. En
estos términos, la consecutividad “exige que
los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las
comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las
excepciones constitucionales o legales”[49].
42.
Este principio se
relaciona de manera inescindible con el principio democrático[50], dado el valor que
tiene el debate parlamentario para su garantía[51].
La jurisprudencia constitucional ha reconocido la importancia de los
procedimientos establecidos en la Constitución y en la ley para el proceso de
adopción de las leyes, dado que estos buscan garantizar la intervención de
todas las fuerzas políticas en la configuración de la voluntad del legislador y
que, de esta forma, la opción regulativa adoptada por este sea fruto de una
reflexión ponderada[52].
43.
Ahora bien, la Corte
reconoce que la efectiva
realización del principio democrático permite que durante el trámite
legislativo se introduzcan modificaciones (adiciones o supresiones) a los
proyectos[53],
tal como lo permite el artículo 160 de la Constitución[54]. No obstante, esta posibilidad
debe armonizarse con las exigencias de que trata el artículo 157 constitucional.
Esto es así, debido a que los debates parlamentarios permiten, “de un lado, [que]
las propuestas sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad
que ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones
representadas en el Congreso, tenga la oportunidad real de incidir en la
adopción final de ley”[55].
44.
Por tanto, aunque en el
trámite legislativo es posible introducir modificaciones o adiciones al
proyecto, esto no significa que sea válido introducir algunas que sean totalmente
extrañas a la materia que guía el trámite legislativo. En los términos de la
jurisprudencia constitucional,
“[Las]
modificaciones introducidas a un proyecto deben mantener un eje temático común,
pues no es válido introducir temas respecto de los cuales nunca se ha planteado
debate alguno. De esta manera, cuando una cámara introduce modificaciones
al articulado del proyecto para incluir un asunto completamente nuevo, autónomo
y separable, desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible.
Por el contrario, cuando las modificaciones (adiciones o supresiones) versan
sobre los temas puestos a consideración de la respectiva cámara para su debate,
los ajustes aprobados no pueden ser objeto de reproche alguno por este
concepto”.[56]
45.
En este sentido, el
principio de identidad flexible implica que todo proyecto de ley, a pesar de
las modificaciones, adiciones o supresiones introducidas en el trámite
legislativo, debe mantener un eje temático común durante la totalidad de los
debates parlamentarios[57].
Por tal razón, está prohibida “la introducción de temas nuevos, que no
guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del
trámite o, en general, conexidad material con el proyecto, con lo debatido y
aprobado en las comisiones”[58].
46.
En tales términos,
advierte la Corte que, “los principios de consecutividad y de identidad
flexible se predican de los proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto,
no de los distintos artículos analizados de manera aislada”[59].
47.
En suma, (i) el
principio de consecutividad implica que los proyectos de ley deben
tramitarse en cuatro debates, salvo las excepciones que contempla la
Constitución y la ley, a fin de que se satisfaga
el requisito de deliberación democrática y (ii) el principio de identidad
flexible implica que los proyectos de ley deben mantener un eje temático
común durante los cuatro debates. Esto, por cuanto, “las comisiones y las
plenarias de las cámaras pueden introducir modificaciones al proyecto (artículo
160, CP), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se
pueden superar mediante un trámite especial (conciliación mediante Comisiones
de Mediación), que no implica repetir todo el trámite”[60].
5.
El principio de
unidad de materia en las leyes del plan nacional de desarrollo
48.
El principio de unidad de
materia se fundamenta en el artículo 158 de la Constitución Política, según el
cual “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”[61]. Desde sus primeras decisiones[62], durante los años
siguientes[63]
y en decisiones recientes[64],
la jurisprudencia constitucional ha reiterado, de manera pacífica, que este
principio se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso
legislativo, tanto en sus fases preparatorias como en las de discusión y
aprobación.
49.
En tales términos, el
objetivo del principio de unidad de materia es garantizar la correspondencia de
contenidos normativos, que no el sometimiento formal de aquel al título o al
epígrafe elegidos por el Legislador. Este principio sirve como parámetro
técnico al principio democrático, pues su alcance no es tan rígido que,
“descono[zca]
o ignor[e] las relaciones sustanciales entre normas que, en apariencia, se
refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el
ámbito de la función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las
repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden
fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a
incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en
teoría pueden parecer disímiles”[65].
50.
Mediante su aplicación “se
busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos
con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la materia
que constituye el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo
motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al
interior de las cámaras legislativas”[66].
Por tanto, solo “aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley
respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer
una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la
materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están
incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de
la ley”[67].
51.
Esto obedece a un criterio
flexible en la aplicación del principio de unidad de materia, a fin de no
afectar el principio democrático[68].
Según se infiere de la generalidad de la jurisprudencia constitucional[69], una disposición
debe ser declarada inexequible por desconocimiento del principio de unidad de
materia solo en caso de que el “núcleo temático”[70] de la ley a la que
se adscribe no guarde ningún tipo de relación de conexidad causal, teleológica,
temática o sistemática con ella[71].
52.
Sin embargo, tratándose de
las leyes del Plan Nacional de Desarrollo el criterio flexible no es aplicable.
Esto es así debido a la
naturaleza abstracta de los objetivos de esta ley, la multiplicidad de temas
que regula y su extensión[72]. Según la jurisprudencia constitucional, “si
el criterio flexible de unidad de materia se aplicara a dicha ley, entonces
ella podría incluir contenidos muy disímiles, lo cual afecta la coherencia,
racionalidad y transparencia de la actividad legislativa que la Constitución
persigue al consagrar el principio de unidad de materia”[73].
53.
En efecto, tratándose de
la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, el principio de unidad de materia es
más riguroso. Para la Corte, los mecanismos de ejecución del Plan Nacional de
Desarrollo deben “(i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de
la parte general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el
contenido constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e
inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte
general”[74].
Por tanto, el principio de unidad de materia se infringe cuando las normas
acusadas del Plan Nacional de Desarrollo, correspondientes a los citados
mecanismos, “no contienen medidas que inequívocamente operen como
instrumentos para el logro de los contenidos de la parte general de la ley del
plan”[75].
54.
En tales
términos, la Sala advierte que el análisis de este principio en este tipo de
leyes requiere,
“(i)
determinar la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello,
establecer si tiene o no naturaleza instrumental […] (ii) establecer si existen
objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del
Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposición juzgada
y, de ser el caso proceder a su caracterización, (iii) determinar si entre la
disposición instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias
de la parte general del Plan existe una conexidad directa e inmediata”[76].
55.
En relación con la
denominada conexidad directa o inmediata, la Corte ha precisado que:
“la
conexidad que se exige entre las normas instrumentales y la parte general del
Plan de desarrollo debe ser directa e inmediata, por lo tanto aquellas
disposiciones que solo guarden una relación indirecta, eventual o mediata con
las normas que establecen los programas y proyectos en el Plan Nacional de
Desarrollo y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución,
han de ser consideradas extrañas al cuerpo normativo y en consecuencia
trasgresoras del principio de unidad de materia. En definitiva, aquellas
disposiciones de carácter instrumental que no sean inequívocamente efectivas
para la realización de los programas y proyectos contenidos en la parte general
del plan, o que de manera autónoma no establezcan condiciones suficientes para
la materialización de las metas y objetivos trazados en el plan, vulneran el
principio de unidad de materia”[77].
56.
En consecuencia, existe
conexidad directa e inmediata, que no meramente eventual, mediata o conjetural,
entre las normas instrumentales y la parte general del Plan Nacional de Desarrollo,
cuando el cumplimiento del objetivo previsto en la parte general del Plan
Nacional de Desarrollo puede obtenerse inequívocamente de la medida legislativa
acusada, sin que requiera el cumplimiento o la presencia de otra condición o
circunstancia diferente de aquella derivada de la ejecución de la misma
disposición[78].
57.
Esta metodología de análisis
permite racionalizar el debate parlamentario, así como la correspondencia de
contenidos normativos, de tal forma que sea posible verificar, en concreto, la
unidad de materia entre las normas instrumentales y la parte general del Plan
Nacional de Desarrollo.
58.
Ahora bien, a pesar de que
“no es posible hacer un inventario taxativo de las medidas instrumentales
del plan que vulneran el principio de unidad de materia”[79], la Corte ha precisado,
como casos paradigmáticos, algunos supuestos en los que las disposiciones no
guardan conexidad directa e inmediata; por ejemplo, la Corte ha señalado que vulneran
el principio de unidad de materia,
“aquellas normas
que, por su naturaleza son completamente ajenas a la normativa de planeación,
porque regulan asuntos no contenidos en la parte general del PND, lo cual
implica que exceden la regulación propia del cuatrienio. De ahí que para este
Tribunal se desconoce el mencionado principio por ‘aquellas normas que no
tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del
presupuesto público durante un cuatrienio, de manera tal que la ley del plan no
puede ser empleada para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes
anteriores […] o para ejercer la potestad legislativa general reconocida al
Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos y metas de la
función de planificación’”[80].
59.
De esta manera, la falta
de conexidad directa e inmediata también se verifica en caso de que la
disposición acusada tenga por finalidad, de un lado, llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes
anteriores y, de otro lado, ejercer la potestad legislativa general reconocida
al Congreso de la República, de tal forma que no sea posible apreciar ninguna
relación con los programas y proyectos contenidos en la parte general del Plan
Nacional de Desarrollo.
60.
Así las cosas, el examen
de unidad de materia de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo exige: (i)
precisar la ubicación y el alcance de la disposición impugnada y, a partir de
ello, definir si tiene o no un carácter instrumental, (ii) verificar si
existen metas, planes, programas o estrategias incorporados en la parte general
del Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposición juzgada;
y, finalmente, (iii) examinar si entre la disposición instrumental
acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del
Plan existe una relación de conexidad directa e inmediata. Para estos últimos
efectos es relevante valorar que la disposición acusada no tenga por objeto llenar los vacíos e inconsistencias que
presenten leyes anteriores o ejercer la potestad legislativa general reconocida
al Congreso de la República, de tal forma que no sea posible apreciar ninguna
relación con los programas y proyectos contenidos en la parte general del Plan
Nacional de Desarrollo.
6.
El contenido de la
disposición demandada en la ley del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto
por Colombia, pacto por la equidad”, expedido por medio de la Ley 1955 de
2019
61.
El Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, pacto por la equidad”,
expedido por medio de la Ley 1955 de 2019, tiene por objeto “sentar las
bases de legalidad, emprendimiento y equidad que permitan lograr la igualdad de
oportunidades para todos los colombianos, en concordancia con un proyecto de
largo plazo con el que Colombia alcance los Objetivos de Desarrollo Sostenible
al 2030”.
62.
El plan está compuesto por
tres (3) pactos estructurales: (i) pacto por la legalidad, mediante
el cual se describen las bases para la protección de las libertades
individuales y de los bienes públicos, para el imperio de la ley y la garantía
de los derechos humanos, para una lucha certera contra la corrupción y para el
fortalecimiento de la Rama Judicial; (ii) pacto por el emprendimiento,
que plantea expandir las oportunidades de los colombianos por medio del
estímulo al emprendimiento, la formalización del trabajo y las actividades
económicas, y el fortalecimiento del tejido empresarial en las ciudades y en el
campo, y (iii) pacto por la equidad, por medio del cual se busca
la igualdad de oportunidades para todos, mediante una política social moderna,
orientada a lograr la inclusión social y la inclusión productiva de los
colombianos, y que se centra en las familias, como los principales vehículos
para la construcción de lazos de solidaridad y de tejido social.
63.
Además, para la
materialización de estos pactos estructurales, el plan prevé una lista de
pactos adicionales que “contienen estrategias transversales” para el
logro de los primeros[81].
64.
Además, de conformidad con
el artículo 2 de la Ley 1955 de 2019, el plan está integrado por el documento
denominado: “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022: Pacto por
Colombia, pacto por la equidad”, elaborado por el Gobierno nacional con la
participación del Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo Nacional de
Planeación, que fue construido desde los territorios, con las modificaciones
realizadas en el trámite legislativo.
65.
En este documento el
Gobierno Nacional explica –in extenso– el contenido de los pactos
estructurales y transversales[82].
En particular, precisa que cada pacto se compone de varias líneas o materias
que, a su vez, están sustentadas en una serie de objetivos y estrategias
concretas para la consecución de las metas trazadas en el plan.
66.
El pacto estructural por
la legalidad está compuesto por cinco líneas o materias, a saber: (a) “Seguridad,
autoridad y orden para la libertad: defensa nacional, seguridad ciudadana y
colaboración ciudadana”, (b) “Imperio de la ley y convivencia: justicia
accesible, oportuna y en toda Colombia, para todos”, (c) “Alianza contra
la corrupción: tolerancia cero con los corruptos”, (d) “Colombia en la
escena global: política exterior responsable, innovadora y constructiva”, y
(e) “Participación ciudadana: promoviendo el diálogo, la inclusión
democrática y la libertad de cultos para la equidad”.
67.       Asimismo, el pacto estructural por el
emprendimiento está conformado por seis líneas, a saber: (a) “Entorno para
crecer: formalización, emprendimiento y dinamización empresarial”, (b) “Transformación
empresarial: desarrollo productivo, innovación y adaptación tecnológica para la
productividad”, (c) “Un mundo de posibilidades: aprovechamiento de
mercados internacionales y atracción de inversiones productivas”, (d) “Estado
simple: menos trámites, regulación clara y más competencia”, (e) “Campo
con progreso: una alianza para dinamizar el desarrollo y la productividad de la
Colombia rural” y (f) “Turismo: el propósito que nos une”.
68.
Finalmente, el pacto
estructural por la equidad está compuesto por seis líneas, a saber: (a) “Primero
las niñas y los niños: desarrollo integral desde la primera infancia hasta la
adolescencia”, (b) “Salud para todos con calidad y eficiencia,
sostenible para todos”, (c) “Educación de calidad para un futuro con
oportunidades para todos”, (d) “Alianza por la seguridad alimentaria y
la nutrición: ciudadanos con mentes y cuerpos sanos”, (e) “Vivienda y
entornos dignos e incluyentes” y (f) “Trabajo decente, acceso a mercados
e ingresos dignos: acelerando la inclusión productiva”.
69.
Ahora bien, el artículo
336 de la Ley 1955 de 2019, “por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022”, demandado parcialmente, derogó expresamente “el
artículo 167 de la ley 769 de 2002”, por medio de la cual se expidió el Código Nacional de Tránsito
Terrestre. La disposición derogada prescribía, de un lado, que “los
vehículos […] inmovilizados por orden judicial [deben] llevarse a
parqueaderos cuya responsabilidad será de la Dirección Ejecutiva de la Rama
Judicial” y, del otro, que
“las autoridades de
tránsito no podrán inmovilizar en los parqueaderos autorizados, vehículos por
acciones presuntamente delictuosas”.
70.
Para el actor, la
derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002 no tiene alguna relación
verificable con las metas del Plan Nacional de Desarrollo. Según indica,
ninguna de tales metas hace referencia a la administración de parqueaderos para
vehículos inmovilizados por orden judicial como una necesidad estructural del sistema
de justicia. Contrario sensu, sostiene que dicha derogatoria desconoce
el objetivo trazado en el pacto por la legalidad, toda vez que las órdenes de
inmovilización por decisión judicial no podrían ejecutarse, debido a que no habría
una autoridad que permitiera el uso de los parqueaderos para tal fin. Esta
postura, además, fue compartida por varios de los intervinientes[83], al igual que el
Procurador General de la Nación. Contrario sensu, otros de ellos[84] afirmaron que la derogatoria de la
disposición sí se enmarcaba en los objetivos trazados por el pacto por la
legalidad; en particular, afirmaron que constituía un mandato útil para la
materialización de la línea (c) denominada: “Alianza contra la corrupción:
tolerancia cero con los corruptos”.
71.
En suma, la Corte concluye
que: (i) la Ley 1955 de 2019, “por el cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022”, se articula a partir de tres (3) pactos
estructurales, a saber: (a) legalidad, (b) emprendimiento y (b)
equidad. (ii) El demandante sostiene que la disposición derogada por
el artículo 336 de esta ley no tiene conexidad con tales pactos. (iii)
Sin embargo, algunos de los intervinientes afirman que tal derogatoria sí es
útil para la materialización del pacto por la legalidad.
7.
Caso concreto
72.
La derogatoria del
artículo 167 de la Ley 769 de 2002 por medio del artículo 336 de la Ley 1955 de
2019 desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible y el
principio de unidad de materia. Lo primero, por cuanto corresponde a una
materia nueva, que solo fue introducida en el segundo debate de la plenaria de
la Cámara de Representantes –tercer debate del trámite legislativo– y, por
tanto, no surtió la totalidad de los debates parlamentarios. Lo segundo, porque
la norma derogatoria carece de conexidad directa e inmediata con los pactos y
estrategias que integran la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
7.1.
La disposición
demandada desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible
73.
El Gobierno Nacional
presentó el proyecto de Ley No. 311 de 2019 Cámara y 227 de 2019 Senado[85], “por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022 ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, ante
las comisiones Terceras y Cuartas conjuntas de la Cámara de Representantes y del
Senado de la República. En lo pertinente al asunto sub examine, el artículo 183 de este proyecto de ley disponía,
respecto de las vigencias y derogatorias, lo siguiente:
“Artículo 183. Vigencias y derogatorias. La presente ley
rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean
contrarias.
Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450
de 2011, y 1753 de 2015 no derogados expresamente en el siguiente inciso o por
otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por
norma posterior.
Se derogan expresamente el artículo 152 de la Ley 488 de
1998; el artículo 92 de la Ley 617 de 2000; el artículo 56 de la Ley 962 de
2005; el artículo 31 de la Ley 1151 de 2007; el parágrafo 1 del artículo 4° de
la Ley 1393 de 2010; los artículos 81 y 82 de la Ley 1438 de 2011; los
artículos 10, 36, 63, 69, 90, 91,131, 132, 133, 135, 138, 139, 140, 141, 146,
148, 149, 152 a 155, 159, 161, 171, 174, 175, 179, 194, 196, 197, 198, 212,
223, 224, 236, 237, 267, 272 y el parágrafo del artículo 143 de la Ley 1450 de
2011; el numeral 3 del artículo 9°, y el parágrafo 1° del artículo 14 de la Ley
1530 de 2012; los artículos 8° y 10 de la Ley 1608 de 2013; los artículos 7°,
9°, 17, 47, 56, 58, 60, 61, 63, 85, 95, 98, 110, 130, 132, 133, 135, 136, 159,
173, 183, 197, 219, 222, 223, 232, 249, 259, 260, 261, 264 y los parágrafos de
los artículos 55 y 57 de la Ley 1753 de 2015; los artículos 2° y 7° de la Ley
1797 de 2016; el artículo 5° del Decreto-Ley 1534 de 2017; el artículo 40 de la
Ley 1942 de 2018 y el artículo 4° de la Ley 1951 de 2019.
Parágrafo 1°. Los artículos 128, 130, 131 y 132 de la
presente Ley entraran en vigencia a partir del 1 de enero de 2020.
Parágrafo 2°. El artículo 49 y el numeral 43.2.2. del
artículo 43 de la Ley 715 de 2001 y el artículo 7o de la Ley 1608 de 2013,
perderán vigencia el 31 de diciembre de 2019.
Parágrafo 3°. Las disposiciones de la parte V del capítulo
VI del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero perderán vigencia en el término
de 24 meses contados a partir de la vigencia de la presente ley.”
74.
El 22 de marzo de 2019, las comisiones Terceras y Cuartas conjuntas de
la Cámara de Representantes y del Senado de la República asumieron el estudio,
discusión y votación de este proyecto de ley[86].
En particular, el artículo de vigencias y derogatorias fue objeto de profusa
discusión entre los ponentes[87].
Por esta razón, en el trámite del debate, el Representante Carlos Abraham Jiménez López solicitó modificar el texto de
“vigencias y derogatorias” en el siguiente sentido:
“Yo lo que le pido a esta reunión, a estas Comisiones
Conjuntas es que cambiemos el texto y que diga que todas las normas que sean
contrarias a los artículos aprobados, sean las que se renueven y así poder
acompañar; porque como está escrito, hay unos temas que como partido,
nosotros dijimos que no podíamos acompañar y ya con ese voy negativo, se están
muriendo las derogatorias; por eso le pedimos que se modifique la redacción y
que diga que todas la leyes contrarias, a lo aprobado aquí, quedan derogadas.”
75.
Dado lo anterior, las comisiones
Terceras y Cuartas conjuntas de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República acogieron la solicitud de modificación y, enseguida, decidieron
aprobar, en primer debate, el Proyecto de Ley No. 311 de 2019 Cámara y 227 de
2019 Senado[88].
En lo pertinente, el texto correspondiente a las vigencias y derogatorias
acogido en primer debate fue el siguiente:
“Artículo 309. Vigencias y derogatorias. La presente ley
rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean
contrarias”.
76.
Posteriormente, el debate del
proyecto de ley ante la plenaria de la Cámara de Representantes se llevó a cabo
en tres sesiones[89].
Esta Corporación discutió y aprobó 349 artículos incluidos en el texto del proyecto
de ley, de la siguiente manera: (i) primero, discutió y aprobó, en bloque, los
artículos que no tuvieron proposiciones; (ii)
segundo, discutió y aprobó, en bloque, los artículos que tuvieron una sola
proposición y contaron con el aval del Gobierno nacional[90]; (iii) tercero, discutió y aprobó, en bloque, los artículos que
no tuvieron alguna modificación respecto del proyecto de ley presentado y (iv) cuarto, discutió y aprobó los artículos 2 (bases del Plan
Nacional de Desarrollo), 7 (facultad del Gobierno para adjudicar baldíos en
zonas de reserva forestal), 89 (eliminar un porcentaje del impuesto predial de los
entes territoriales), 54 (facultad para hacer uso de vigencias futuras), 182
(fondo de estabilización del precio de productos agropecuarios y pesqueros),
330, 331, 334, 335 (facultades extraordinarias a favor del Gobierno nacional) y
349 (vigencias y derogatorias).
77.
En relación con el
artículo 349 de vigencias y derogatorias, los Representantes presentaron siete
proposiciones[91].
Por medio de una de estas, los representantes Óscar Darío Pérez y Edward
Rodríguez solicitaron excluir de las derogatorias el artículo 31 de la Ley 1151
de 2007 para incluir, en su lugar, el artículo 167 de la Ley 769 de 2002[92] objeto de demanda.
78.
Habida cuenta de lo anterior,
el texto definitivo aprobado en segundo debate por la plenaria de la Cámara de
Representantes fue el siguiente:
“Artículo 349. Vigencias y derogatorias. La presente Ley
rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean
contrarias.
Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450
de 2011, y 1753 de 2015 no derogados expresamente en el siguiente inciso o por
otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por
norma posterior.
Se derogan expresamente el artículo 4 de la Ley 14 de 1983;
el artículo 84 de la Ley 100 de 1993; el artículo 174 del Decreto Ley 1333 de
1986; el artículo 92 de la Ley 617 de 2000; el artículo 167 de la Ley 769
de 2002, el artículo 56 y 68 de la Ley 962 de 2005; el parágrafo 1 del
artículo 4 de la Ley 1393 de 2010; los artículos 51 a 59 de la Ley 1429 de
2010; el artículo 81 de la Ley 1438 de 2011; los artículos 69, 90, 91, 131,
132, 133, 134, 138, 141, 149, 152 a 155, 159, 161, 171, 194, 196, 212, 223,
224, 272 de la Ley 1450 de 2011; los artículos 7, 32, 34, 47, 58, 60, 90, 95,
98, 106, 135, 136, 186, 219, 222, 259 261, 264 y los parágrafos de los
artículos 55 y 57 de la Ley 1753 de 2015; el artículo 7 de la Ley 1797 de 2016;
el parágrafo transitorio del artículo 12 de la Ley 1904 de 2018; el artículo
110 de la Ley 1943 de 2018; y el artículo 4 de la Ley 1951 de 2019.
Parágrafo primero. Los artículos 233, 234, 235, 236, 237 y
238 de la presente Ley entrarán en vigencia a partir del 1 de enero de 2020.
Parágrafo segundo. El artículo 49, 58 y el numeral 43.2.2.
del artículo 43 de la Ley 715 de 2001; el artículo 7 de la Ley 1608 de 2013 y
los artículos 2 y 3 incisos 6 y 7 de la Ley 1797 de 2016, perderán vigencia el
31 de diciembre de 2019.
Parágrafo tercero. Las disposiciones del capítulo VI de la
parte V del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero perderán vigencia en el
término de 24 meses contados a partir de la vigencia de la presente ley”[93] (resalto fuera de
texto).
79.
Finalmente, en los mismos
términos de la plenaria de la Cámara de Representantes, la plenaria del Senado
de la República acogió el texto del artículo 349, de vigencias y derogatorias[94].
80.
El siguiente cuadro sintetiza
los principales elementos de los conceptos y las definiciones legales referidos
en los anteriores párrafos:
Proyecto de Ley original
Texto aprobado en las comisiones Terceras y
Cuartas de la Cámara y Senado
Texto aprobado en la Plenaria de la Cámara
de Representantes
Texto aprobado en la Plenaria del Senado de
la República
Artículo 183.
Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de su publicación y
deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
Los artículos de
las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, y 1753 de 2015 no
derogados expresamente en el siguiente inciso o por otras leyes continuarán
vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior.
Se derogan
expresamente el artículo 152 de la Ley 488 de 1998; el artículo 92 de la Ley
617 de 2000; el artículo 56 de la Ley 962 de 2005; el artículo 31 de la Ley
1151 de 2007; el parágrafo 1 del artículo 4° de la Ley 1393 de 2010; los
artículos 81 y 82 de la Ley 1438 de 2011; los artículos 10, 36, 63, 69, 90,
91,131, 132, 133, 135, 138, 139, 140, 141, 146, 148, 149, 152 a 155, 159,
161, 171, 174, 175, 179, 194, 196, 197, 198, 212, 223, 224, 236, 237, 267,
272 y el parágrafo del artículo 143 de la Ley 1450 de 2011; el numeral 3 del
artículo 9°, y el parágrafo 1° del artículo 14 de la Ley 1530 de 2012; los
artículos 8° y 10 de la Ley 1608 de 2013; los artículos 7°, 9°, 17, 47, 56,
58, 60, 61, 63, 85, 95, 98, 110, 130, 132, 133, 135, 136, 159, 173, 183, 197,
219, 222, 223, 232, 249, 259, 260, 261, 264 y los parágrafos de los artículos
55 y 57 de la Ley 1753 de 2015; los artículos 2° y 7° de la Ley 1797 de 2016;
el artículo 5° del Decreto-Ley 1534 de 2017; el artículo 40 de la Ley 1942 de
2018 y el artículo 4° de la Ley 1951 de 2019.
Parágrafo 1°.
Los artículos 128, 130, 131 y 132 de la presente Ley entrarán en vigencia a
partir del 1 de enero de 2020.
Parágrafo 2°. El
artículo 49 y el numeral 43.2.2. del artículo 43 de la Ley 715 de 2001 y el
artículo 7o de la Ley 1608 de 2013, perderán vigencia el 31 de diciembre de
2019.
Parágrafo 3°.
Las disposiciones de la parte V del capítulo VI del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero perderán vigencia en el término de 24 meses contados a
partir de la vigencia de la presente ley.
Artículo 309.
Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de su publicación y
deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
Artículo 349.
Vigencias y derogatorias. La presente Ley rige a partir de su publicación y
deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
Los artículos de
las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, y 1753 de 2015 no
derogados expresamente en el siguiente inciso o por otras leyes continuarán
vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior.
Se derogan
expresamente el artículo 4 de la Ley 14 de 1983; el artículo 84 de la Ley 100
de 1993; el artículo 174 del Decreto Ley 1333 de 1986; el artículo 92 de la
Ley 617 de 2000; el artículo 167 de la Ley 769 de 2002, el
artículo 56 y 68 de la Ley 962 de 2005; el parágrafo 1 del artículo 4 de la
Ley 1393 de 2010; los artículos 51 a 59 de la Ley 1429 de 2010; el artículo
81 de la Ley 1438 de 2011; los artículos 69, 90, 91, 131, 132, 133, 134, 138,
141, 149, 152 a 155, 159, 161, 171, 194, 196, 212, 223, 224, 272 de la Ley
1450 de 2011; los artículos 7, 32, 34, 47, 58, 60, 90, 95, 98, 106, 135, 136,
186, 219, 222, 259 261, 264 y los parágrafos de los artículos 55 y 57 de la
Ley 1753 de 2015; el artículo 7 de la Ley 1797 de 2016; el parágrafo transitorio
del artículo 12 de la Ley 1904 de 2018; el artículo 110 de la Ley 1943 de
2018; y el artículo 4 de la Ley 1951 de 2019.
Parágrafo
primero. Los artículos 233, 234, 235, 236, 237 y 238 de la presente Ley
entrarán en vigencia a partir del 1 de enero de 2020.
Parágrafo
segundo. El artículo 49, 58 y el numeral 43.2.2. del artículo 43 de la Ley
715 de 2001; el artículo 7 de la Ley 1608 de 2013 y los artículos 2 y 3
incisos 6 y 7 de la Ley 1797 de 2016, perderán vigencia el 31 de diciembre de
2019.
Parágrafo
tercero. Las disposiciones del capítulo VI de la parte V del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero perderán vigencia en el término de 24 meses
contados a partir de la vigencia de la presente ley.
Artículo 349.
Vigencias y derogatorias. La presente Ley rige a partir de su publicación y
deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
Los artículos de
las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, y 1753 de 2015 no
derogados expresamente en el siguiente inciso o por otras leyes continuarán
vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior.
Se derogan
expresamente el artículo 4 de la Ley 14 de 1983; el artículo 84 de la Ley 100
de 1993; el artículo 174 del Decreto Ley 1333 de 1986; el artículo 92 de la
Ley 617 de 2000; el artículo 167 de la Ley 769 de 2002, el
artículo 56 y 68 de la Ley 962 de 2005; el parágrafo 1 del artículo 4 de la
Ley 1393 de 2010; los artículos 51 a 59 de la Ley 1429 de 2010; el artículo
81 de la Ley 1438 de 2011; los artículos 69, 90, 91, 131, 132, 133, 134, 138,
141, 149, 152 a 155, 159, 161, 171, 194, 196, 212, 223, 224, 272 de la Ley
1450 de 2011; los artículos 7, 32, 34, 47, 58, 60, 90, 95, 98, 106, 135, 136,
186, 219, 222, 259 261, 264 y los parágrafos de los artículos 55 y 57 de la
Ley 1753 de 2015; el artículo 7 de la Ley 1797 de 2016; el parágrafo
transitorio del artículo 12 de la Ley 1904 de 2018; el artículo 110 de la Ley
1943 de 2018; y el artículo 4 de la Ley 1951 de 2019.
Parágrafo
primero. Los artículos 233, 234, 235, 236, 237 y 238 de la presente Ley
entrarán en vigencia a partir del 1 de enero de 2020.
Parágrafo
segundo. El artículo 49, 58 y el numeral 43.2.2. del artículo 43 de la Ley
715 de 2001; el artículo 7 de la Ley 1608 de 2013 y los artículos 2 y 3
incisos 6 y 7 de la Ley 1797 de 2016, perderán vigencia el 31 de diciembre de
2019.
Parágrafo
tercero. Las disposiciones del capítulo VI de la parte V del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero perderán vigencia en el término de 24 meses
contados a partir de la vigencia de la presente ley.
81.
Para la Corte, en el marco
del trámite legislativo referido, es claro que la derogatoria del artículo 167
de la Ley 769 de 2002 no fue aprobada en primer debate de las comisiones
Terceras y Cuartas conjuntas de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República, toda vez que este apartado solamente fue introducido en el artículo
de vigencias y derogatorias hasta el tercer debate de la plenaria de la Cámara
de Representantes. Además, constituía una materia nueva que no estaba asociada
a algún eje temático discutido en el trámite legislativo. Por tanto, las comisiones
Terceras y Cuartas conjuntas de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República no tuvieron la posibilidad de considerar el tema, porque no existió
antecedente legislativo. En detalle, estos argumentos se fundamentan en las
siguientes razones:
82.
Primero, ni el proyecto de
ley original de la Ley 1955 de 2019 ni el texto aprobado en primer debate de comisiones
conjuntas incluía la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002.
Durante esta etapa no se discutió la inclusión de la norma objeto de
controversia en la cláusula de “vigencias
y derogatorias”, aun cuando
esta disposición –la de “vigencias
y derogatorias”– fue objeto
de profusa discusión. Por el contrario, el artículo aprobado en primer debate
dispuso una cláusula amplia en la que la derogatoria del artículo 167 sub examine no se incluyó.
83.
Al respecto, advierte la
Corte que la materia regulada por el artículo 167 de la Ley 769 de 2002,
relativa a la responsabilidad de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial
respecto de los vehículos inmovilizados por orden judicial, no tuvo un
antecedente legislativo en el proyecto de ley original. Esto es así, debido a que ninguna de las
materias referidas en el articulado del proyecto de ley ni del documento
denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022: Pacto por
Colombia, pacto por la equidad”, que es parte integral del Plan Nacional de
Desarrollo, hicieron alusión a la responsabilidad de la Dirección Ejecutiva de
la Rama Judicial respecto de los vehículos inmovilizados por orden judicial ni
a cuestiones relativas a su modificación en el Código de Tránsito Terrestre
(Ley 769 de 2002)[95].
84.
Segundo, dado que se trata
de un contenido normativo que se introdujo solo en el tercer debate de la
Plenaria de la Cámara de Representantes, que no contaba con un antecedente
legislativo que permitiera inferir que tenía unidad temática con la totalidad
del proyecto, también es dable inferir que los Representantes y Senadores de
las comisiones Terceras y Cuartas conjuntas de la Cámara de Representantes y
del Senado de la República no contaron con la posibilidad de discutir el
contenido normativo cuestionado. Por tanto, la derogatoria del artículo 167 de
la Ley 769 de 2002, por medio del artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, no
surtió ningún proceso de discusión y deliberación en el trámite del proyecto en
comisiones.
85.
Destaca la Corte que el
apartado acusado solo se introdujo en el tercer debate de la Plenaria de la
Cámara de Representantes por medio de una proposición que, además, no tuvo
ninguna deliberación. Mediante dicha proposición se solicitó excluir del
artículo 349, de “vigencias y
derogatorias”, el artículo 31
de la Ley 1151 de 2007, relativo a los instrumentos para la superación de la
pobreza, y, en su lugar, incluir el artículo 167 de la Ley 769 de 2002,
referido a la responsabilidad de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial
respecto de los vehículos inmovilizados por orden judicial[96]. Finalmente, sin
que existiera motivación y deliberación alguna, la plenaria de la Cámara de
Representantes aceptó dicha modificación, que tampoco tuvo ningún tipo de
discusión en la plenaria del Senado de la República, a pesar de que la
disposición acusada incidía directamente, tanto en las finanzas como en las competencias de diferentes autoridades
públicas[97].
7.2.
La disposición
demandada desconoce el principio de unidad de materia, por cuanto no tiene
conexidad directa e inmediata con los pactos, metas o estrategias de la parte
general del Plan Nacional de Desarrollo
86.
De conformidad con las
consideraciones previamente expuestas, la satisfacción del principio de unidad
de materia en las leyes del Plan Nacional de Desarrollo depende de (i) la ubicación y alcance de la disposición acusada, (ii) la relación instrumental con los objetivos, metas, planes
o estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo
y (iii) su conexidad directa e inmediata. Para estos últimos efectos es relevante
valorar que la disposición acusada no tenga por objeto llenar los vacíos e inconsistencias que
presenten leyes anteriores o ejercer la potestad legislativa general reconocida
al Congreso de la República, de tal forma que no sea posible apreciar ninguna
relación con los programas y proyectos contenidos en la parte general del Plan
Nacional de Desarrollo.
87.
En primer lugar, el
artículo 336 acusado parcialmente corresponde a la cláusula de “vigencias y derogatorias” de la Ley 1955 de 2019, “por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. Esta es una norma constitutiva, en la medida
en que elimina otras normas hasta el momento vigentes en el ordenamiento
jurídico, ya sea de manera expresa o tácita. En términos generales, esta clase
de normas tienen por objeto articular determinada regulación mediante la eliminación
de aquellas disposiciones que les son contrarias, dado el nuevo sistema
jurídico impuesto a partir de la regulación de una cierta materia –en este caso
introducida por medio de la ley del Plan Nacional de Desarrollo–. En tales
términos, ha precisado la Corte que,
“La
competencia del Congreso para derogar las normas encuentra sustento
constitucional en los artículos 1° (principio democrático), 3° (soberanía
popular) y 150.12 (cláusula general de competencia legislativa). Es así
como la derogación de las leyes encuentra soporte en el principio democrático,
en virtud del cual las mayorías pueden modificar y contradecir las regulaciones
legales precedentes, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades
históricas, con base en el juicio político que efectúen. Además, en materia
legislativa, ha manifestado este Tribunal, debe entenderse que la última
voluntad de los representantes del pueblo, manifestada por los procedimientos
señalados en la Carta, prevalece sobre las voluntades democráticas encarnadas
en las leyes previas, atendiendo al principio ‘lex posterior derogat
anteriori’.
Dicha
figura significa la aplicación del criterio de resolución de antinomias de ley
posterior y se encuentra regulada en los artículos 71 y 72 del Código Civil,
así como la Ley 153 de 1887, que establecen los tipos de derogatoria”[98].
88.
El artículo sub examine, de vigencias y derogatorias, tiene por objeto eliminar
del ordenamiento jurídico aquellas disposiciones que le sean contrarias, de
forma expresa y tácita, con el fin de articular el nuevo orden jurídico que
impone la regulación introducida por la Ley 1955 de 2019. Es decir, dicha
disposición tiene por objeto permitir que se cumplan los objetivos y metas
señalados en la parte general del plan. Por tanto, la Corte concluye que hace
parte de aquellas disposiciones destinadas a la puesta en marcha del propio
Plan Nacional de Desarrollo.
89.
En segundo lugar, dado el
objeto de esta disposición, es plausible concluir que sí existe una relación de
instrumentalidad con los pactos metas, planes o estrategias incorporados en la
parte general.
90.
En tercer lugar, sin
perjuicio de lo anterior, el apartado parcialmente demandado no tiene relación
de conexidad directa e inmediata. Esto es así, por cuanto la derogatoria del
artículo 167 de la Ley 769 de 2002 no tiene por objeto favorecer de alguna manera la realización de
los pactos, metas o estrategias contenidos en la parte general del Plan
Nacional de Desarrollo.
91.       Aunque algunos de los intervinientes sostienen
que dicha derogatoria tiene relación con el pacto por la legalidad, dado su
efecto útil para la materialización de la “Alianza contra la corrupción: tolerancia cero con los
corruptos” (línea c, objetivo
1 del pacto por la legalidad), la Corte advierte que ni los pactos ni las metas
o estrategias diseñadas para la materialización de aquel hacen referencia a la
responsabilidad de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial respecto de los
vehículos inmovilizados por orden judicial, ni a la responsabilidad de los
parqueaderos en los que tales vehículos son inmovilizados, ni, en términos
generales, a la necesaria modificación del Código Nacional de Tránsito
Terrestre en esta materia, como lo ponen de presente algunos intervinientes. Según
indican, “la inclusión de la disposición acusada en el texto del proyecto de
la Ley del Plan 2018-2022, se dio durante su trámite, en momentos en que se
hacía público a través de la Fiscalía General de la Nación y numerosos medios
de comunicación (marzo 2019), que se había dictado ‘[m]edida de aseguramiento
para servidores del Consejo de la Judicatura por presunta corrupción en manejo
de parqueaderos”[99]. Para los citados intervinientes, lo dicho revelaba
que prima facie los congresistas consideraron la derogatoria del
artículo 167 de la Ley 769 de 2002. Sin embargo, reitera la Corte que no existe
suficiente evidencia empírica que permita concluir que, en el trámite
legislativo, dicha situación hubiese sido considerada o, al menos, hubiese sido
tenida en cuenta al momento de derogar la disposición sub examine. Esto
es así, debido a que no existen referencias, ya sean inmediatas o mediatas, a
dicha problemática concreta en el trámite legislativo del proyecto de la ley.
92.
Por lo anterior, es claro
que dicho asunto no fue tenido en cuenta al momento de incorporar la
derogatoria en el proyecto de ley y, en todo caso, tampoco existió la
posibilidad de deliberación, como se anotó previamente en el análisis del cargo
por consecutividad e identidad flexible.
93.
Además, la Corte advierte que,
dada la materia que regula la disposición acusada, esta tiene por objeto llenar
las inconsistencias que presentan leyes anteriores, en este caso la Ley 769 de
2002 y, además, tiene vocación de permanencia, lo cual desconoce la potestad
legislativa general reconocida al Congreso de la República[100]. En efecto, la
derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, que otorga
responsabilidades de administración a la Dirección Ejecutiva de la Rama
Judicial sobre los parqueaderos destinados a vehículos inmovilizados por orden
judicial, genera un cambio de responsable, lo cual implica que otra autoridad deba
asumir el costo y compromiso de dicha guarda de vehículos. De ahí que, para la
Corte, la derogatoria mencionada no tenga por efecto únicamente articular el
nuevo orden jurídico que impone la regulación introducida por la Ley 1955 de
2019, sino regular un asunto particular, que es inconexo al Plan Nacional de
Desarrollo y excede la regulación propia del cuatrienio.
94.
Por lo anterior, la
derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, por medio del artículo 336
de la Ley 1955 de 2019 es contraria al principio de unidad de materia.
8.
Síntesis de la
decisión
95.
La Corte examinó si la expresión “el artículo 167 de la Ley 769
de 2002” contenida en el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, “por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia,
Pacto por la Equidad”, vulneraba los artículos 157 y 158 de la Constitución
Política, a los que se adscriben los principios de consecutividad, identidad
flexible y unidad de materia.
96.
Luego de (i) determinar
el alcance y las finalidades de los principios de consecutividad e identidad
flexible, (ii) precisar el alcance del principio de unidad de materia en
el trámite de esta clase de proyectos de ley y (iii) definir el
contenido de la disposición demandada, la Sala Plena concluyó que la expresión
cuestionada vulneró los principios de consecutividad e identidad flexible, así
como el de unidad de materia.
97.
En relación con la
vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible, la Sala
Plena señaló que la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002 no fue
aprobada en primer debate por las Comisiones Terceras y Cuartas conjuntas de la
Cámara de Representantes y el Senado de la República. El apartado demandado fue
introducido en el artículo de vigencias y derogatorias solo hasta el tercer
debate de la Plenaria de la Cámara de Representantes. Además, se trató de una
materia nueva que no estaba asociada con algún eje temático discutido en el
trámite legislativo, por lo que las Comisiones Terceras y Cuartas conjuntas de
la Cámara de Representantes y el Senado de la República no tuvieron la
posibilidad de considerar el tema.
98.
Sobre este particular, la
Sala precisó que la materia regulada por el artículo 167 de la Ley 769 de 2002,
relativo a la responsabilidad de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial
respecto de los vehículos inmovilizados por orden judicial, no tenía algún
antecedente legislativo en el proyecto de ley original. Esto, debido a que ninguna de las materias
referidas en el articulado del proyecto de ley y el documento denominado “Bases
del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022: Pacto por Colombia, pacto por la
equidad”, que es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo, se
refieren a la responsabilidad de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial
respecto de los vehículos inmovilizados por orden judicial ni a cuestiones
relativas a su modificación en el Código de Tránsito Terrestre (Ley 769 de
2002).
99.
En relación con la
vulneración del principio de unidad de materia, la Sala Plena advirtió que la
expresión demandada carece de conexidad directa e inmediata con los pactos y
estrategias que conforman la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, debido a que no
tiene por objeto favorecer de alguna manera la realización de los programas y
proyectos contenidos en la parte general del plan.
100.  Al respecto, precisó que aunque algunos
intervinientes afirmaron que la expresión demandada sí tenía relación con el
pacto por la legalidad, dado su efecto útil para la materialización de la “Alianza
contra la corrupción: tolerancia cero con los corruptos” (línea c, objetivo
1 del pacto por la legalidad), lo cierto es que ni los pactos, ni las metas y
estrategias diseñadas para la materialización de este, hacen referencia a la
responsabilidad de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial respecto de los
vehículos inmovilizados por orden judicial ni a la responsabilidad de los
parqueaderos en los que tales vehículos son inmovilizados, ni, en términos
generales, a la necesaria modificación del Código Nacional de Tránsito
Terrestre en esta materia, como lo ponen de presente algunos intervinientes.
IV.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero. Declarar INEXEQUIBLE
la expresión “el artículo 167 de la Ley 769 de 2002”, contenida en el
artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, “por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.
Comuníquese
y cúmplase,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (e)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Con aclaración de
voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios 24 a 28.
[2] Folios 45 y 46.
[3] Debido a los efectos de la pandemia generada por el virus
Covid-19 en el territorio nacional, mediante los acuerdos del año 2020 PCSJA20
11517 de marzo 15, 11518 y 11519 de marzo 16, 11521 de marzo 19, 11526 de marzo
22, 11532 de abril 11, 11546 de abril 25, 11549 de mayo 7, 11556 de mayo 22, 11567
de junio 5 y 11581 junio 27, el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los
términos judiciales para decidir, entre otras, “las demandas de
inconstitucionalidad y la eventual revisión de acciones de tutela”, entre
el 16 de marzo y el 30 de julio de la presente anualidad. En particular, en el
parágrafo 1 del artículo 1 del último acuerdo citado se dispuso: “Parágrafo
1.  Se mantienen suspendidos los términos en la Corte Constitucional para
decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad y la eventual revisión de
acciones de tutela hasta el 30 de julio de 2020; en consecuencia, los despachos
judiciales no remitirán los expedientes de acciones de tutela a dicha
corporación”.
[4] Folio 4.
[5] Folio 11.
[6] Folio 4.
[7] Folio 14.
[8] Folio 14.
[9] Folios 14 y 15.
[10] Folio 19.
[11] Folio 19.
[12] Folio 19.
[13] Folio 38.
[14] Folios 38 y 39.
[15] Folio 38.
[16] Folio 164.
[17] Folio 170.
[18] En el trámite del expediente de la referencia, la
Secretaría General de la Corte Constitucional recibió dos intervenciones
ciudadanas en las que solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de
múltiples normas de la Ley 1955 de 2018, actualmente en trámite ante esta
Corte. Sin embargo, estas no tienen por objeto cuestionar o coadyuvar, en
concreto, la disposición que es objeto de control en esta decisión.
[19] Folio 141.
[20] Folio 141.
[21] Folio 141.
[22] Folio 142.
[23] Folio 153.
[24] Folio 153.
[25] Folio 158.
[26] Folio 158.
[27] Folio 163.
[28] Folio 95.
[29] Folios 95 y 96.
[30] Folio 96.
[31] Folio 96.
[32] Folio 96.
[33] Folios 96-97.
[34] Folio 97.
[35] Folio 101.
[36] Folio 133.
[37] Folio 132.
[38] Folios 166 y 167.
[39] Folio 167.
[40] Folio 167.
[41] Folio 168.
[42] Auto
011 de 2018.
[43] Cfr., entre otras, la sentencia C-341 de 2014.
[44] Cfr., la sentencia
C-089 de 2016.
[45] En la sentencia C-247 de 2017, reiterada en las sentencias
C-002 de 2018 y C-087 de 2018, con relación a este aspecto se señala: “En
línea con lo anterior, en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la
Corte precisa el alcance de los mínimos argumentativos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia, al decir que hay claridad cuando
existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el
contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza
cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en
una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una
verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; hay
especificidad cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la
Carta Política; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza
estrictamente constitucional y no [sic] estirpe legal, doctrinal o de
mera conveniencia; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance
persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima
sobre la exequibilidad de la norma demandada”.
[46] Folio 31.
[47] Folios 38 y 39.
[48] Artículo
157. “Ningún proyecto
será ley sin los requisitos siguientes: 1. Haber sido publicado oficialmente
por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. || 2. Haber
sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de
cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el
primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de
ambas Cámaras. || 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. ||
4. Haber obtenido la sanción del Gobierno”.
[49] Sentencia C-940 de 2003, reiterada en la C-273 de 2011.
[50] Sentencia C-590 de 2019.
[51] Cfr., sentencias C-168 de 2012 y C-473 de 2004.
[52] Sentencia C-760 de 2001.
[53] Sentencias C-760 de 2001, C-473 de 2004 y C-168 de 2012.
[54] Cfr., al respecto, la sentencia C-453 de 2006.
[55] Sentencia C-760 de 2001.
[56] Sentencia C-332 de 2005, reiterada en la C-406 de 2013.
[57] Cfr. Entre otras, sentencias C-702 de 1999, C-1190 de 2001
y C-674 de 2011.
[58] Sentencia C-453 de 2006.
[59] Sentencia C-453 de 2006.
[60] Sentencia C-453 de 2006.
[61] Es concordante con esta disposición el artículo 148 de la
Ley 5 de 1992. Una disposición semejante se contenía en el artículo 77 de la
Constitución Nacional de 1886, luego de su modificación por el artículo 12 del
Acto Legislativo 01 de 1968.
[62] Sentencia C-025 de 1993.
[63] Cfr., entre otras, las sentencias C-026, C-133 y C-544 de
1993; C-022, C-039, C-070, C-089, C-104, C-319 y C-414 de 1994; C-086, C-245,
C-328, C-349, C-376, C-399, C-523, C-531 y C-596 de 1995; C-032, C-035, C-082,
C-099,C-191, C-279, C-284 y C-390 de 1996; C-052, C-147, C-183, C-374, C-402,
C-428, C-490, C-568, C-584, C-604, C-648 y C-656 de 1997; C-017, C-045, C-053,
C-054, C-056, C-089, C-111, C-194, C-256, C-318, C-352, C-478, C-562 y C-661 de
1998; C-153, C-247, C-580, C-644, C-671, C-672, C-674 y C-897 de 1999; C-290,
C-433, C-487, C-647, C-657, C-659, C-728, C-739, C-1043, C-1185, C-1262,
C-1267, C-1344, C-1712 y C-1713 de 2000; C-006, C-052, C-087, C-088, C-170,
C-262, C-501, C-540, C-586, C-714, C-737, C-778, C-807, C-809, C-837, C-920,
C-995, C-1025, C-1144, C-1147, C-1179 y C-1190 de 2001; C-065, C-177, C-2a33,
C-309, C-487, C-618, C-669, C-790, C-886 y C-887 de 2002; C-033, C-035, C-064,
C-152, C-233, C-274, C-483, C-484, C-532, C-551, C-570, C-692, C-735, C-776,
C-778, C-800, C-801, C-803, C-940, C-1071, C-1114 y C-1151 de 2003; C-245,
C-370, C-460, C-573, C-618, C-795, C-988 y C-119 de 2004; C-064, C-208, C-706,
C-798, C-923, C-1046, C-1057, C-1153 y C-1196 de 2005; C-030, C-042, C-120,
C-124, C-188, C-453, C-506, C-632, C-821, C-832 y C-1147 de 2006; C-077, C-138,
C-211, C-214, C-392, C-480, C-809 y C-908 de 2007; C-230, C-376, C-377, C-539,
C-714, C-739, C-801, C-840, C-859, C-1060, C-1062, C-1064, C-1124 y C-1152 de
2008; C-175, C-486 y C-812 de 2009; C-073, C-333, C-397, C-398, C-400, C-432 y
C-704 de 2010; C-102, C-193, C-277, C-438, C-490, C-573, C-635, C-748, C-817 y
C-904 de 2011; C-006, C-133, C-292, C-363, C-540, C-571, C-634, C-747, C-894 y
C-896 de 2012; C-015, C-097, C-100, C-124, C-153, C-195, C-274, C-581, C-830 y
C-850 de 2013; C-313, C-386, C-388, C-465, C-670, C-683, C-784, C-933 y C-119
de 2014; C-044, C-052, C-147, C-260, C-261, C-285, C-493, C-704 y C-721 de
2015; C-015, C-016, C-154, C-204, C-263, C-359, C-360, C-373, C-379, C-453,
C-518, C-620 y C-665 de 2016; C-044, C-112, C-285, C-353, C-408, C-484 y C-674
de 2017 y C-002, C-007, C-018, C-047, C-071 y C-092 de 2018.
[64] Sentencias
C-084, C-187 de 2019 y recientemente las sentencias C-095 de 2020, C-026 de
2020 y C-415 de 2020, en la que la Sala declaró, de manera particular, la
exequibilidad de los artículos 152, 309, 310
parcial y 311 de la Ley 1955 de 2019 y la inexequibilidad de la expresión “el
artículo 110 de la Ley 1943 de 2018” prevista en el artículo 336 de la Ley
1955 de 2019, por violación del principio de unidad de materia.
[65] Sentencia C-390 de 1996.
[66] Sentencia
C-285 de 2017. En sentido semejante se pronunció la Sala en la Sentencia C-047
de 2018, en la que señaló que este principio
garantiza que: “(i) exista coherencia normativa sistemática reflejada al
interior de la Ley con el resto del ordenamiento jurídico; (ii) se impida la
inclusión súbita, sorpresiva, inopinada o subrepticia de normas extrañas,
aisladas, inconexas y contrarias al objeto de la ley; sobre las cuales no haya
existido un verdadero debate; (iii) se consolide la voluntad democrática en el
marco de una deliberación pública transparente. Por consiguiente, se restringe
la formación de las leyes a un contexto temático determinado, que propende por
un diálogo legislativo coherente, informado y productivo y que, como
consecuencia de ello; (iv) se garantice la protección de la seguridad jurídica;
y (v) se facilite el conocimiento y cumplimiento de la norma por parte de la
sociedad y, en particular, de sus destinatarios”.
[67] Sentencia
C-025 de 1993.
[68] Cfr., entre otras, las sentencias C-025 de 1993, C-407 de
1994, C-055 de 1996, C-478 de 1998, C-551 de 2001, C-1025 de 2001, C-795 de
2004 y C-044 de 2017.
[69] En este sentido las sentencias C-714, C-809, C-995,
C-1144, C-1147 y C-1179 de 2001, C-009 de 2003 y C-400 de 2010, en las que la
Corte Constitucional examinó la constitucionalidad de disposiciones contenidas
en la Ley 633 de 2000 ­­–“Por la cual se expiden normas en materia
tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos
obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para
fortalecer las finanzas de la Rama Judicial”–, y en las sentencias C-480 y
C-952 de 2007 en las que realizó control de constitucionalidad sobre
disposiciones contenidas en la Ley 1111 de 2006 –“Por la cual se
modifica el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales”–.
[70] En algunos
casos, la Corte ha hecho referencia a este concepto con la denominación de “eje
rector”. Para su delimitación, la
jurisprudencia constitucional ha considerado relevantes los antecedentes de la
ley, los debates legislativos, su título y sus precedentes. Por ejemplo, en la sentencia C-142 de 2015, la Corte consideró
que era válido para tal fin tener en cuenta la exposición de motivos, los
informes de ponencia, las actas de los debates en comisiones y en plenarias y
sus textos originales, modificados y definitivos.
[71] En una ocasión la Sala consideró que el citado vínculo se
satisfacía con un análisis de pertinencia, afinidad o congruencia –sentencia C-837 de 2001–.
En otras ocasiones, también de manera excepcionalísima –lo que dificulta
considerar que se trate de una postura uniforme–, la Corte exigió la
confluencia de varios de aquellos criterios de conexidad, en particular en
aquellos supuestos en los que el margen de configuración del legislador era
limitado; así lo hizo, por ejemplo, al ejercer control de constitucionalidad
sobre algunas disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
(sentencias C-044 de 2017 y C-008
de 2018), del Presupuesto General de la Nación
(sentencias C-803 de 2003 y C-047
de 2018) y de una convocatoria a referendo
(sentencia C-551 de 2003). Con todo, es aquel –determinación de algún tipo de
relación de conexidad– el estándar jurisprudencial de mayor acogida y
aplicación para la generalidad de las leyes. En todo caso, como se precisa
seguidamente, para valorar la relación de unidad de materia entre una
disposición específica y una ley que adopta un plan nacional de desarrollo, la
jurisprudencia constitucional ha construido un estándar más riguroso.
[72] Conforme a lo dispuesto en el artículo 339 de la
Constitución, en concordancia con la Ley Orgánica del Plan General de
Desarrollo (Ley 152 de 1994), la ley que contiene el Plan Nacional de
Desarrollo tiene unas características y un contenido específico. Dicha ley
presenta una parte general, que señala los objetivos y propósitos
nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a
mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política
económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno, y un
plan de inversiones públicas, que debe contener los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública
nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su
ejecución.
[73] Sentencias C-795 de 2004, C-376 de 2008, C-008 de 2018 y
C-095 de 2020.
[74] Sentencia C-305 de 2004, reiterada en la C-095 de 2020.
[75] Sentencia C-095 de 2020.
[76] Sentencias C-016 de 2016, C-453 de 2016, C-044 de 2017.
[77] Sentencia C-539 de 2008, C-026 de 2020 y C-095 de 2020.
[78] Cfr. Sentencia C-095 de 2020.
[79] Id.
[80] Sentencias C-394 de 2012 y C-095 de 2020.
[81] “4. Pacto por la sostenibilidad: producir conservando y
conservar produciendo || 5. Pacto por la ciencia, la tecnología y la
innovación: un sistema para construir el conocimiento de la Colombia del
futuro. || 6. Pacto por el transporte y la logística para la competitividad y
la integración regional. || 7. Pacto por la transformación digital de Colombia:
Gobierno, empresas y hogares conectados con la era del conocimiento. || 8.
Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios públicos: agua y energía
para promover la competitividad y el bienestar de todos. || 9. Pacto por los
recursos minero-energéticos para el crecimiento sostenible y la expansión de
oportunidades. || 10. Pacto por la protección y promoción de nuestra cultura y
desarrollo de la economía naranja. || 11. Pacto por la construcción de paz:
cultura de la legalidad, convivencia, estabilización y víctimas. || 12. Pacto
por la equidad de oportunidades para grupos indígenas, negros, afros, raizales,
palenqueros y Rrom. || 13. Pacto por la inclusión de todas las personas con
discapacidad. || 14. Pacto por la equidad de las mujeres. || 15. Pacto por una
gestión pública efectiva. […] 16. Pacto por la descentralización: conectar
territorios, gobiernos y poblaciones. || 17 - 25. Pacto por la productividad y
la equidad en las regiones: - Región Pacífico: Diversidad para la equidad, la
convivencia pacífica y el desarrollo sostenible. || - Región Caribe: Una
transformación para la igualdad de oportunidades y la equidad. || - Seaflower
Región: Por una región próspera, segura y sostenible. || - Región Central:
Centro de innovación y nodo logístico de integración productiva nacional e
internacional. || - Región Santanderes: Eje logístico, competitivo y sostenible
de Colombia. || - Región Amazonia: Desarrollo sostenible por una Amazonia viva.
|| - Eje Cafetero y Antioquia: Conectar para la competitividad y el desarrollo
logístico sostenible. || - Región Llanos - Orinoquía: Conectar y potenciar la
despensa sostenible de la región con el país y el mundo. || - Región Océanos:
Colombia, potencia bioceánica”.
[82] Disponible en:
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/PND-2018-2022.pdf
[83] En este sentido, las intervenciones de la Secretaría
Jurídica Distrital de Bogotá y el Ministerio de Transporte.
[84] En particular, la Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial del Consejo Superior de la Judicatura y el Ministerio de Justicia y
del Derecho.
[85] Gaceta del Congreso 33 de febrero 7 de 2019.
[86] Acta No. 14 de marzo 22 de 2019. Gaceta del Congreso 430
de mayo 29 de 2019.
[87] Gaceta del Congreso 430 de mayo 29 de 2019, p. 76.
[88] La aprobación en primer debate se dio por bloques,
distribuidos de la siguiente manera: (i) aprobación de artículos que no
tuvieron proposiciones, (ii) aprobación de artículos que tuvieron
proposiciones, pero no contaron con el aval de Gobierno nacional y (iii)
aprobación de artículos que tuvieron proposiciones que sí tuvieron aval
gubernamental. Solo se aprobaron por separado los artículos 82, 35, 87, 106 y,
claramente, el artículo 311, sobre vigencias y derogatorias, en el cual se
consideró que, debido al tiempo y a la cantidad de artículos por derogar, no
fue posible estudiar de manera unificada cada artículo o disposición propuesta;
por lo tanto, efectivamente, cambiaron el texto presentado por el siguiente: “Artículo
309. Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de su publicación
y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”. Cfr. Gaceta del
Congreso 211 de abril 9 de 2019.
[89] Las cuales se encuentran referidas en las gacetas del
Congreso 647, 999 y 870 de los días 22 de julio, 7 de octubre y 10 de
septiembre de 2019, respectivamente.
[90] Estos artículos se refirieron, entre otras, a las
siguientes materias: regulación de materias primas, fondo DIAN para Colombia,
recursos destinados al proyecto del Aeropuerto del Café, fondo de
infraestructura carcelaria, inclusión laboral de la población más vulnerable y
fondo para pueblos indígenas.
[91] Gaceta del Congreso 870 de septiembre 10 de 2019, p. 110.
[92] Durante la discusión del artículo 349 de este proyecto de
ley, los representantes solicitaron que: (i) no se derogara el artículo
84 de la Ley 100 de 1993, relacionado con el Sistema de Fondos Privados y el
Fondo de Garantía de Pensión mínima. (ii) Incluir dentro de las
derogatorias el artículo 106 y 58 de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo”. (iii) Excluir los artículos
135 de la Ley 1429 de 2010, los artículos 31 y 183 de la Ley 1450 de 2011 y se
incluyera el artículo 58 de la Ley 1450 de 2011. (iv) Excluir el
artículo 31 de la ley 1151 de 2007 y, en consecuencia, incluir el artículo 167
de la Ley 769 de 2002. Cfr. Gaceta del
Congreso 870 de septiembre 10 de 2019.
[93] Gaceta del Congreso 293 de mayo 2 de 2019, p. 58.
[94] Gaceta del Congreso 315 de mayo 7 de 2019, p. 111.
[95] Si bien, como lo resaltó en su intervención el Ministerio
de Justicia y del Derecho, durante el trámite del proyecto de ley se
presentaron discusiones acerca de modificaciones al Código de Tránsito
Terrestre, de aquellas que se presentaron no es posible inferir razonablemente
que pudieran tener algún tipo de relación con la derogatoria del artículo 167
de la Ley 769 de 2002. Esto es así, si se tiene en cuenta que, en general,
aquellos temas relacionados con las disposiciones del Código de Tránsito
Terrestre se referían a la gestión y financiación de los “sistemas
de transporte” (Gaceta del Congreso 33 de febrero 7 de 2019, pp. 23 y 24;
en lo pertinente, se señala allí: “Las autoridades territoriales
podrán establecer una contribución a las tarifas al usuario de
parqueaderos o estacionamientos. Serán sujetos activos los municipios,
distritos y áreas metropolitanas. Serán sujetos pasivos los usuarios del
servicio de estacionamiento”),
modernización del parque automotor (Gaceta del
Congreso 430 de mayo 29 de 2019, p. 12) y la gestión de vías terciarias (Gaceta del Congreso 430 de mayo 29 de 2019, p. 13).
[96] Gaceta del Congreso 870 de septiembre 10 de 2019, p. 113.
[97] En este sentido se pronunciaron la Alcaldía de Bogotá, el
Ministerio de Transporte y el Procurador General de la Nación.
[98] Sentencia C-348 de 2017.
[99] Folio 140.
[100] Recientemente, en
la sentencia C-415 de 2020, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad
(parcial) del artículo 336 de la ley del plan, porque
desconocía el principio de unidad de materia. Para la Corte, la derogación del
artículo 110 de la Ley 1943 de 2018 modificaba la legislación ordinaria
permanente. Según indicó, las disposiciones sobre vigencia y derogatorias
contenidas en las leyes aprobatorias de planes nacionales de desarrollo deben
respetar la legislación permanente ordinaria y hacerse congruentes con la
temporalidad de la ley del plan.