C-082-19
Sentencia C-082/19
PROYECTO DE LEY-Inexequible por vicios en el trámite legislativo
Le correspondió a la Corte Constitucional decidir sobre las
objeciones gubernamentales al proyecto de ley No. 016 de 2015 –Senado-, 190 de 2015
–Cámara- Por medio de la cual se modifica la ley 142 de 1994, se elimina el
cobro por reconexión y reinstalación de los servicios públicos domiciliarios
residenciales, y se dictan otras disposiciones. Las mismas fueron presentadas durante la legislatura 2016-2017. Teniendo
en cuenta que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el Congreso de
la República dispondrá para insistir, de una legislatura adicional a aquella en
la cual fueron formuladas las objeciones, concluyó la Corte que la oportunidad
para insistir al respecto era la legislatura 2017-2018. A pesar de lo anterior,
la insistencia parlamentaria únicamente ocurrió durante la legislatura
2018-2019, es decir, de manera extemporánea. Así, por vulnerar los artículos
162 y 167 de la Constitución Política, la Sala Plena de la Corte Constitucional
declarará la inconstitucionalidad de dicho proyecto de ley, por vicios en el
trámite legislativo.
OBJECIONES
GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY-Competencia de la Corte Constitucional
OBJECIONES
GUBERNAMENTALES-Control formal
OBJECIONES
GUBERNAMENTALES-Elaboración del informe sobre las objeciones,
publicación, anuncio y aprobación
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia de
las Cámaras
OBJECION
PRESIDENCIAL-Límite temporal para la insistencia de las cámaras
OBJECION
PRESIDENCIAL-Momento para contabilizar término de insistencia
de las cámaras
PROYECTO DE LEY MATERIA DE OBJECION PRESIDENCIAL-Término
máximo de dos legislaturas para insistir las cámaras/PROYECTO DE LEY MATERIA DE
OBJECION PRESIDENCIAL-Rectificación y precisión de doctrina sobre
término de insistencia de las cámaras
Expediente: OG-152
Objeciones Gubernamentales al Proyecto de Ley número 016 de 2015 –
Senado -, 190 de 2015 – Cámara -, Por medio de la cual se modifica la Ley
142 de 1994, se elimina el cobro por reconexión y reinstalación de los
servicios públicos domiciliarios residenciales y se dictan otras disposiciones.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá,
D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en
especial la prevista en el artículo 241.8 y 167 de la Constitución, una vez
cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de objeciones
gubernamentales al Proyecto de Ley número 016 de 2015 – Senado -, 190 de 2015 –
Cámara -, Por medio de la cual se modifica la Ley 142 de 1994, se elimina el
cobro por reconexión y reinstalación de los servicios públicos domiciliarios
residenciales y se dictan otras disposiciones.
I. ANTECEDENTES
A. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO
El siguiente es el texto del proyecto de ley objetado:
PROYECTO DE LEY No. 016 de 2015 – Senado
-, 190 de 2015 – Cámara -
POR MEDIO DE LA CUAL SE MODIFICA LA LEY 142 DE 1994, SE ELIMINA EL COBRO POR RECONEXIÓN
Y REINSTALACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS RESIDENCIALES, Y SE
DICTAN OTRAS DISPOSICIONES
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 1. Adiciónese un parágrafo al artículo 96 de la ley 142 de 1994, el cual
quedará así:
Artículo 96. Otros cobros
tarifarios. Quienes presten servicios públicos domiciliarios podrán cobrar un
cargo por concepto de reconexión y reinstalación, para la recuperación de los
costos en que incurran.
En caso de mora de los usuarios en
el pago de los servicios, podrán aplicarse intereses de mora sobre los saldos
insolutos.
Las comisiones de regulación
podrán modificar las fórmulas tarifarias para estimular a las empresas de
servicios públicos domiciliarios de energía y acueducto a hacer inversiones
tendientes a facilitar a los usuarios la mejora en la eficiencia en el uso de
la energía o el agua, si tales inversiones tienen una tasa de retorno económica
suficiente para justificar la asignación de los recursos en condiciones de
mercado.
Parágrafo 1. No habrá lugar al
cobro del cargo por reconexión o reinstalación cuando la causa de la suspensión
o el corte del servicio en inmuebles residenciales de estratos 1, 2 y 3, haya
sido exclusivamente la mora en el pago de las facturas y el usuario se ponga a
paz y salvo o celebre acuerdo de pago con la empresa por ese concepto.
Parágrafo 2. No obstante, con la
disposición del presente artículo, no habrá disminución ni aumento en el cobro
del cargo fijo por consumo de servicios públicos domiciliarios.
Artículo 2. Modifíquese el artículo 142 de la ley 142 de 1994, el cual quedará así:
Artículo 142. Restablecimiento del
servicio. Para restablecer el servicio, si la suspensión o el corte fueron por
causas imputables al suscriptor o usuario diferentes a la mora, éste debe
eliminar su causa, pagar todos los gastos de reinstalación o reconexión en los
que la empresa incurra, y satisfacer las demás sanciones previstas, todo de
acuerdo a las condiciones uniformes del contrato.
Si el restablecimiento no se hace
dentro de las 24 horas siguientes, después de que el suscriptor o usuario
cumpla con las obligaciones que prevé el inciso anterior, habrá falla del
servicio”.
Artículo 3. Vigencia. Esta ley rige a partir de su promulgación, deroga los
artículos 96 y 142 de la Ley 142 de 1994 y todas las disposiciones que le sean
contrarias.
EL PRESIDENTE DEL H. SENADO DE LA
REPÚBLICA (…)”
B. LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES
Mediante oficio fechado el 20 de diciembre de 2016[1],
el Presidente de la República, con la firma de los ministros de Minas y Energía
y de Vivienda, Ciudad y Territorio, objetó el proyecto de ley 016 de 2015 –
Senado -, 190 de 2015 – Cámara -, tanto por razones de inconstitucionalidad,
como de inconveniencia.
1. Las
objeciones por inconstitucionalidad
Considera el Gobierno que el parágrafo 1
del proyecto de ley contraría tanto el artículo 367 de la Constitución, como el
365.
Explica que los costos en los que
incurran las empresas de servicios públicos por la reinstalación o reconexión
de los servicios públicos deben estar incluidos en el sistema tarifario, por
mandato del artículo 367 de la Constitución, el que dispone que el régimen
tarifario que debe fijar la ley, debe tener en cuenta, entre otros criterios,
los costos del servicio.
Precisa que, contrario a lo expuesto
durante el trámite legislativo, las Empresas de Servicios Públicos
Domiciliarios, en adelante E.S.P. sí incurren en costos para realizar la
reinstalación y reconexión del servicio. Así, en lo relativo al servicio de
acueducto, advierte que la Resolución 424 de 2007 de la Comisión de
Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, C.R.A., reglamentó las tarifas
que pueden cobrar las empresas por la suspensión, el corte, la reinstalación y
la reconexión del servicio. En dicha resolución se explica que el
restablecimiento del servicio por corte se denomina reconexión, mientras que el
que resulta de suspensión o interrupción temporal, se denomina reinstalación.
El corte se realiza mediante (i) la “actividad técnica estándar” del
taponamiento del tubo, para impedir el paso del agua hacia la vivienda y el
artículo 5 de la resolución determinó que el costo por dicha operación equivale
al 2.4% del smlmv, es decir, $16.546 y por reconexión, el 2.2% del smlmv, es
decir, $15.167. El corte también puede realizarse mediante el retiro de la
acometida, lo que implica remoción de las tuberías, accesorios, medidores y los
elementos que la componen, lo que exige el rompimiento de andenes y otras obras
civiles. Teniendo en cuenta las particularidades de cada caso, la CRA otorgó
competencia a las empresas para definir el costo de esta actividad.
La suspensión se realiza mediante una “actividad
técnica estándar” que consiste en el cierre del registro de paso de agua,
así como la ubicación de un sello para que no se manipule el registro. En este
caso, la reinstalación del servicio, luego del pago de la factura, exige el
retiro del sello y la apertura del registro. Al tratarse de una actividad
técnica estándar, el artículo 4 de la resolución dispuso los costos máximos de
la suspensión en 1.4% del smlmv, es decir, $9.652 y por la reinstalación 1.2%
del smlmv, esto es $8.273.
Esto quiere decir que la reconexión
puede implicar el retiro del tapón o la reconstrucción de la acometida, aunque
el retiro de la acometida no es común y se realiza excepcionalmente, cuando hay
demolición del inmueble o solicitud expresa del usuario.
En lo relativo al servicio de energía
eléctrica y gas natural, la objeción explica que las actividades de
suspensión y reconexión de estos servicios se encuentran en el régimen de
libertad vigilada, de acuerdo con el artículo 14.11 de la Ley 142 de 1994, es
decir, con la obligación de informar a la Comisión de Regulación de Energía y
Gas los costos que se fijen en la materia.
Explica que en energía eléctrica, para
las actividades de suspensión, reconexión, corte y reinstalación siempre es
necesario el desplazamiento de una cuadrilla técnica. En cuanto a la
suspensión, comenta que la empresa solicita al usuario aislar el circuito
interno de los breakers o interruptores y procede a desconectar las
líneas de carga del medido y apretar de nuevo los tornillos de las borneas de
las líneas de carga. En la reconexión, se habilita el servicio de acuerdo con
el mecanismo de cada medidor, conectando las líneas de cargas y se verifica que
haya voltaje de entrada al medidor. Se solicita al usuario verificar que el
circuito interno de los breakers se encuentra apagado para evitar carga
en el momento de la reconexión. Se aprietan los tornillos de los bornes de
entrada y salida del contador de energía y se constata que el servicio
funciona. Respecto del corte, se destapa la carga hermética o el gabinete que
alberga el contador. Se desconectan las líneas de salida del contador del lado
de la carga. A continuación, se desconecta la red secundaria y se retira la
acometida (cableado, medidor y elementos de corte requeridos) y se entrega al
usuario o se lleva a la empresa, debidamente marcada. Finalmente, explica que
la reinstalación implica retirar los sellos, abrir la caja hermética o
gabinete, se debe verificar que no existe regreso o que no se encuentren las
líneas en corto. Se solicita al usuario aislar el circuito interno de los breakers.
Luego se conectan las líneas de entrada al contador y se verifica la conexión.
Finalmente se conectan todas las líneas de carga y se aseguran los tornillos de
los bornes de entrada y salida del contador de energía.
En cuanto al gas natural, expone
que no todas las empresas disponen de la tecnología para la suspensión remota,
ya que para esto el medidor cuesta US$125, mientras que el convencional cuesta
$85.000. Por esta razón, la suspensión implica desplazarse al domicilio, corroborar
los datos del medidor, verificar su estado, realizar pruebas de fugas, cerrar y
taponar la válvula de corte, registrar la operación y notificar al usuario. En
el caso del corte, además de lo anterior, es necesario cerrar y bloquear la
válvula de corte, aflojar la válvula universal del medidor para desgasificar el
remanente, desmontar el medidor, instalar el dispositivo de bloqueo después del
regulador y el medidor, verificar empaques y fugas, registrar la información y
notificar al usuario. En algunas circunstancias, la operación de corte requiere
la realización de obras civiles.
La reconexión y reinstalación exigen
desplazarse siempre al predio para inspeccionar los elementos de medición,
verificar las válvulas de los electrodomésticos, realizar pruebas de detección
de fugas, desmontar el medidor, retirar el dispositivo de bloqueo que puede ser
un tapón u otro, instalar de nuevo el medidor y revisar los empaques. A
continuación, se debe abrir la válvula de corte, realizar pruebas en el
medidor, verificar fugas, hermeticidad, verificar el servicio con el usuario,
registrar el procedimiento y notificarlo. En ocasiones, la reconexión y
reinstalación requieren obras civiles.
Por esta razón, explica que los costos
de reconexión y reinstalación en gas natural y energía eléctrica corresponden a
la suma de la mano de obra (en función del tipo de operación que deba
realizarse y el tipo de conexión – monofásico o trifásico-); los materiales; la
administración (en terreno, pero también en oficinas, incluida la planeación,
la elaboración de las órdenes de servicio y la programación de las cuadrillas,
supervisión e interventoría), así como la disposición de elementos de seguridad
de las personas que realizan la operación. Precisa que en el régimen de
libertad vigilada en la que se encuentran estos servicios, las tarifas de
reconexión y reinstalación varían entre $15.000 y $120.000.
A partir de esta explicación, el
Gobierno concluye que las E.S.P. sí incurren en gastos operativos, técnicos y
administrativos para la reconexión o reinstalación del servicio como
consecuencia del corte o suspensión del servicio por una razón imputable al
suscritor, por ejemplo, la mora en el pago, tal como incluso lo reconoce el
inciso primero del artículo 96 adicionado por este proyecto de ley.
También considera que el parágrafo
objetado contaría el principio de solidaridad previsto en el mismo artículo 367
de la Constitución ya que el costo de la exoneración deberá ser asumido por una
de las partes del sistema: los usuarios, las empresas o el Estado. Si dicho
costo se traslada a los usuarios, esto implicaría, a su juicio, un aumento de
tarifas incluso para los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 que pagan
oportunamente sus facturas, lo que vulneraría el principio de solidaridad el
que implica que cada usuario deba asumir las cargas que le corresponden y
contribuir al sostenimiento y viabilidad del sistema, de acuerdo con las
sentencias C-150 de 2003[2] y C-389
de 2002[3]. También
sostiene que esto afectaría el principio de igualdad el que se refleja en el
artículo 87.2 de la Ley 142 de 1994, el que obliga a dar un trato paritario a
los usuarios dependiendo de los costos que ocasiona a la empresa.
Agrega que en desarrollo del principio
de solidaridad, ya existe un mecanismo en beneficio de las personas de menores
ingresos, que consiste en los subsidios previstos en el artículo 99.6 de la Ley
142 de 1994, que prevé unos porcentajes diferenciados de acuerdo con el estrato
y que se financian con cargo a los estratos 5 y 6 y a los recursos de los entes
territoriales, cuando no sea suficiente el cobro a los estratos altos. Este
sistema fue declarado exequible mediante la sentencia C-566 de 1995 en la que
se desechó el argumento del demandante según el cual, la inconstitucionalidad
se derivaba de la imposibilidad de otorgar subsidios por el 100% para las
personas de menos ingresos, al considerar que el subsidio total habría
significado un sacrificio del principio de eficiencia en la prestación de los
servicios públicos que determina que los costos en la prestación del servicio
puedan recuperarse y se obtenga una utilidad y, además, habría sido
desproporcionado para los usuarios de los estratos altos. El documento de
objeción precisa entonces que en Colombia el principio de solidaridad se
materializa en el otorgamiento de subsidios a los usuarios de los estratos 1, 2
y 3, quienes representan el 70% de la población, con cargo mayoritario a los
usuarios de los estratos 5 y 6. Esto se justifica por la capacidad limitada del
erario, la necesidad de recuperar los costos y lo inequitativo que resultaría
cargar a los usuarios de estratos altos, con el 100% de los costos en la
prestación del servicio para la población más vulnerable.
En este punto concluye entonces que el
parágrafo objetado desconoce el principio de solidaridad, pues reparte
inequitativamente las cargas públicas en detrimento, incluso, de las personas
de menos recursos que pagan oportunamente sus obligaciones.
También considera que el parágrafo
primero vulnera el artículo 365 de la Constitución si el costo de la reconexión
y reinstalación se traslada a las E.S.P., ya que se pondría en riesgo la
estabilidad financiera del sistema y, por lo tanto, la prestación eficiente de
los servicios públicos. Explica que si el Estado tiene la obligación de
garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos, esto no significa
que necesariamente deba prestarlos directamente. Por consiguiente, la finalidad
de la regulación en la materia es hacer compatible los principios del Estado
Social de Derecho, con el mercado eficiente en la prestación de los servicios
públicos, para encontrar un equilibrio entre los derechos de los usuarios y de
quienes prestan los servicios, de acuerdo con la sentencia C-272 de 2016. Por
esta razón, el artículo 87 de la Ley 142 de 1994 prevé que el régimen tarifario
se orienta por los criterios de eficiencia económica y suficiencia
financiera, ambos definidos por dicha norma. En efecto, explica que el
numeral 1 de dicho artículo dispone que las fórmulas tarifarias no pueden
trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente y las tarifas
deben reflejar los costos económicos de prestar el servicio. El numeral 4 se
refiere a la suficiencia financiera como la previsión de fórmulas de tarifas
que garanticen la recuperación de los costos y gastos propios de operación. El
numeral 7, prevé que estos dos criterios deben ser prioritarios en la
definición del régimen tarifario.
Relata que estos criterios fueron
considerados por la Corte Constitucional, en la sentencia C-150 de 2003, como
desarrollos del artículo 365 de la Constitución ya que buscan asegurar la
prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del
territorio nacional, al garantizar la viabilidad financiera de las empresas,
permitir recuperar los costos y facilitar la iniciativa privada con obtención
de utilidad. Sostiene que antes de activar las cargas que resultan del
principio de solidaridad, conforme con estos principios de eficiencia
financiera y viabilidad económica, es necesario permitir que se recuperen los
costos en los que incurren para la prestación del servicio, lo que resulta
contrariado por la exoneración de los costos por concepto de reconexión y
reinstalación, al obligar a las empresas a asumir costos que antes cobraba a
los usuarios morosos.
Señala que se estima que como
consecuencia de la implementación de la norma objetada, las E.S.P. dejarían de
recaudar 25 mil millones de pesos para el servicio de acueducto, 38 mil
millones para el servicio de energía eléctrica y 20 mil millones de pesos para
el servicio de gas natural, de acuerdo con datos del año 2015.
Por lo expuesto, asegura que si el
artículo 365 de la Constitución autoriza a los particulares para prestar los
servicios públicos, esto es a condición de que puedan recuperar los costos en
los que incurrirán y obtengan una utilidad razonable. Así, al obligar a las E.S.P.
a prestar el servicio sin poder recuperar los costos, se afectaría la
eficiencia en la prestación del servicio.
Adiciona que si bien es cierto que la
Corte Constitucional ha reconocido el deber de garantizar la prestación de un
servicio mínimo, principalmente en materia de agua potable, dicha
jurisprudencia ha precisado que el costo debe ser asumido por el usuario, de
acuerdo con su situación económica y en ningún caso por la empresa. Para
sustentar su afirmación cita la sentencia T-546 de 2009 la que a pesar de
referirse al costo de la prestación del servicio y no de la reconexión o
reinstalación, considera que el principio jurídico que subyace es el mismo: que
la prestación del servicio no debe ser gratuita, en detrimento de la E.S.P.
2. Las
objeciones por inconveniencia
Ya que a juicio del Gobierno Nacional, constitucionalmente
ni las empresas, ni los usuarios podrían soportar dichos costos. Considera que
el presupuesto público no puede asumir el cargo por reconexión y reinstalación,
por razones de conveniencia. Recuerda que de acuerdo con el artículo 7 de la
Ley 819 de 2003 todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gastos o
conceda beneficios tributarios debe explicitar el impacto fiscal que genera y
establecerse su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo que dicta
anualmente el Gobierno. Explica que en el trámite legislativo el Ministerio de
Hacienda rindió concepto desfavorable a esta iniciativa legislativa y advirtió
el incumplimiento de lo previsto en dicha ley, al no hacer explícito el impacto
fiscal, no precisar su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo, ni
identificar las fuentes de ingreso adicional para cubrir estos costos. El
Ministerio explicó que participa directamente en varias empresas prestadoras de
servicios de energía eléctrica en zonas particularmente pobres del país, por lo
que si estas empresas asumen dichos costos, el impacto fiscal sería grande. Por
estas razones, el Gobierno Nacional sugirió que se hicieran explícitos quién y
con qué recursos asumirá los costos de reconexión y reinstalación de los
servicios públicos cortados o suspendidos por falta de pago, si el Congreso
decide no aceptar las objeciones de inconstitucionalidad formuladas.
Señala que de acuerdo con el artículo
367 de la Constitución, el régimen tarifario de los servicios públicos
domiciliarios tiene reserva de ley, por lo que estos aspectos no podrían ser
precisados por un decreto reglamentario, ni por parte de las comisiones de
regulación, de acuerdo con el artículo 73 de la Ley 142 de 1994.
Considera también el Gobierno que el
parágrafo 2 adicionado es innecesario, ya que el artículo 90.2 de la Ley 142 es
claro en indicar que el valor del cargo fijo sólo refleja los costos económicos,
para garantizar la disponibilidad permanente del servicio, independientemente
de su nivel de uso. Por esta razón, el cargo fijo se cobra a todos los usuarios
de manera permanente y no por razones de reconexión, cuyos costos se cobran
sólo a quienes incurren en incumplimiento por no pago. Esto implica que no
existe relación entre el cargo fijo y los costos por reconexión y
reinstalación, por lo que se sugiere la eliminación del parágrafo 2.
Agrega que la modificación de la Ley 142
de 1994 introducida por el artículo 2 del proyecto de ley que ordena que si el
restablecimiento no se hace dentro de las 24 horas siguientes después de
cumplir con las obligaciones, habrá falla del servicio, es innecesaria, ya que
esto ya se encuentra previsto en el artículo 42 del Decreto Ley 019 de 2012 y,
además, la previsión de un término idéntico para la reconexión y la
reinstalación es inconveniente teniendo en cuenta las diferencias explicadas
entre ambas operaciones, que implican complejidades variables. Por consiguiente,
sugiere el Gobierno que se establezca un plazo mayor para la reinstalación del
servicio.
C. EL VICIO DE
TRÁMITE CONSTATADO POR LA CORTE CONSTITUCIONAL EN EL AUTO 476 DE 2017 Y LA COSA
DECIDIDA
Frente a las objeciones gubernamentales,
el Congreso de la República conformó la Comisión Accidental encargada de
preparar el informe respecto de las objeciones gubernamentales. Publicado y
anunciado dicho informe, fue aprobado por la Plenaria del Senado de la
República el 17 de mayo de 2017 en votación nominal y pública y con las
mayorías requeridas las que, de acuerdo con el artículo 167 de la Constitución[4].
El mismo también fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes el
24 de mayo de 2017[5],
mediante votación nominal y pública[6]
y con las mayorías requeridas[7].
Como consecuencia de lo anterior, el
expediente legislativo fue remitido a la Corte Constitucional para su
consideración, la que asumió el conocimiento del asunto y lo instruyó. Mediante
el Auto 476 del 13 de septiembre de 2017, la Sala Plena constató que las
objeciones gubernamentales fueron formuladas en debida forma; que fueron
publicadas; que la comisión accidental rindió un informe en el que propuso
insistir y éste fue publicado; que el asunto fue debidamente anunciado de
manera previa a la sesión en la que se votó la insistencia, en fecha
determinada y con claridad respecto del asunto que se iba a discutir y que se
el asunto fue discutido el día para el que fue anunciado. Además concluyó que
las votaciones fueron nominales y públicas y se alcanzaron las mayorías
requeridas. Sin embargo, se evidenció que en la decisión del Congreso de
insistir respecto de las objeciones, éste tomó en consideración un articulado
del proyecto de ley, diferente al que fue sometido a sanción presidencial y que
resultó objetado. A este respecto, se puso en evidencia que la discrepancia
entre los articulados no era un error formal intrascendente, sino que se
trataba de una diferencia determinante, teniendo en cuenta que el articulado
considerado para insistir incluía un parágrafo que respondía, en cierta medida,
a la objeción gubernamental. Así, concluyó este tribunal que esta situación
constituye un vicio de procedimiento de carácter sustancial, teniendo en cuenta
que el Congreso de la República realizó una votación con la intención de
insistir, pero la misma no constituye jurídicamente una insistencia que permita
dar por concluido el trámite legislativo. Sin embargo, encontró la Corte que
dicho vicio era subsanable, teniendo en cuenta que el Congreso se encontraba
aún en término para responder a las objeciones: aceptarlas o insistir.
Afirmó el auto que la posibilidad de
subsanar el vicio determina que debía elaborarse un nuevo informe sobre las
objeciones y que éste debía surtir todo el trámite. Así las cosas, ante la
ausencia de insistencia por parte del Congreso, la Corte Constitucional se abstuvo
de decidir respecto de las objeciones gubernamentales en cuestión y devolvió el
expediente legislativo al Congreso de la República, para que subsanara el vicio
verificado.
Lo anterior implica que la Sala Plena
de la Corte Constitucional ya examinó la regularidad de las objeciones
presidenciales, así como su debida publicación, razón por la cual, estos
aspectos ya fueron decididos y no resulta procedente que, en esta providencia,
se realice un nuevo pronunciamiento al respecto. Así las cosas, en la presente
sentencia se examinará únicamente el trámite de insistencia parlamentaria y, de
ser éste regular, se decidirán de fondo las objeciones formuladas.
D. LA INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Para corregir el vicio de trámite puesto
de presente por la Corte Constitucional en el Auto 476 del 13 de
septiembre de 2017, se rehízo el trámite y, por
consiguiente, se conformó una nueva comisión accidental por decisión de los
presidentes de ambas cámaras, para el examen de las objeciones gubernamentales.
Dicha comisión fue integrada por el representante Silvio
José Carrasquilla Torres y el senador Mario Fernández Alcocer, quienes
rindieron un informe en el que se propuso no acoger
las objeciones gubernamentales. Dicho informe fue aprobado tanto por la
plenaria del Senado de la República[8] como de
la Cámara de Representantes[9] y, de esta manera, se insistió en el proyecto.
El informe empieza por explicar que el vicio
de falta de congruencia entre el texto aprobado por el Congreso de la República
y objetado por el Gobierno Nacional, y aquel sobre el cual insistió el Congreso,
fue consecuencia de un error de transcripción.
Sobre el fondo, explica que el proyecto fue
concebido con el fin social de garantizar los derechos humanos de las personas
de más bajos recursos, de acuerdo con el Preámbulo de la Constitución, en
especial, en lo relativo a la búsqueda de un orden justo. Sostiene que la norma
persigue la igualdad material. También resalta el contenido de los artículos 1
y 2 de la Constitución Política. Precisa que la parte dogmática prima sobre el
contenido orgánico, por lo que el proyecto no sería inconstitucional, al
propender por proteger la dignidad de los menos favorecidos.
El informe subraya que el objeto del proyecto
es limitado porque se dirige únicamente a bienes residenciales, de estratos 1,
2 y 3, los que deben recibir subsidios del Estado para acceder a la prestación
de los servicios públicos domiciliarios y únicamente procede cuando la causa de
la suspensión o corte del servicio sea la mora y el usuario se encuentre a paz
y salvo. Se citan varias sentencias de la Corte Constitucional, como la T-614
de 2010, para concluir que este tribunal incentiva la celebración de acuerdos
de pago, para garantizar el acceso a los mínimos vitales en materia de agua y
se señala que en dicha jurisprudencia se considera la celebración de acuerdos
de pago como un instrumento que protege adecuadamente los intereses en juego,
los de la empresa y los del usuario. Apunta que el proyecto va dirigido a las
personas más pobres de Colombia y pone de presente las cifras de pobreza y
desigualdad del país.
Por otra parte, el informe sostiene que en el
proceso que dio lugar a la sentencia SU-1010 de 2008, ya las empresas de
servicios públicos domiciliarios alegaban la estabilidad financiera como
fundamento de su poder sancionatorio, pero su preocupación no era la prestación
eficiente del servicio. Al respecto, sostiene que en dicha decisión, la Corte
Constitucional reconoció que el legislador les otorga suficientes instrumentos
para asegurar su estabilidad financiera, tales como la facultad de cobrar el
cargo fijo, suspender el servicio, resolver el contrato, cobrar unilateralmente
el servicio consumido, cobrar unilateralmente el servicio no facturado y cobrar
intereses moratorios sobre saldos insolutos. Adicionalmente, resalta que de
acuerdo con la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, las
empresas sólo pueden cobrar los costos en los que realmente incurran. “Desde
este punto de vista, es injustificado que las empresas, amparadas en las
reglamentaciones de las comisiones de regulación, hoy cobren unas tarifas de
reconexión o reinstalación exorbitantes (siempre el máximo autorizado), cuando
lo cierto es que las actividades que deben desplegar para reanudar el servicio
son simples, elementales, ejecutables casi siempre por un solo operario con
las  herramientas más sencillas. Con justificada razón muchos usuarios
indignados manifiestan que cuesta más la reconexión que la factura mensual de
consumo de algunos servicios” (subrayas originales).
El informe considera que el proyecto no
afecta la estabilidad financiera de las empresas porque se mantienen intactos los
mecanismos para cobrar los costos en los que se incurren para la prestación del
servicio, tales como los cargos fijo y básico de consumo y porque la mayoría de
las empresas son del Estado, lo que implica, en su concepto, que se encuentran
en la obligación de garantizar los fines sociales del Estado. Explica que esto
debería reflejarse en la exoneración de cobro de reconexión o reinstalación del
servicio en estratos 1, 2 y 3, cuando la causa de la suspensión o del corte
haya sido la mora. Lo anterior se refuerza, en el informe,  teniendo en cuenta
que en dichos hogares habitan menores de edad y que la Corte Constitucional ha
ordenado, en esas circunstancias, la reconexión inmediata del servicio. También
arguye que las empresas han tenido avances tecnológicos que les permiten una
desconexión y reconexión ágil y sencilla, “sin la utilización de una
cuadrilla para efectuar estos procesos, con ello se demuestra que el valor de
la reconexión no debe ser cobrado”.
En el mismo informe, respecto de las
objeciones por inconveniencia, se sostuvo que no existe la afectación a las
finanzas públicas alegada por el Gobierno, ya que los subsidios no cubren los
costos de reconexión o reinstalación del servicio público domiciliario.
Finalmente, en el informe sobre las objeciones
se acogen los argumentos expuestos en el primer informe y, en consideración de
todo lo anterior, se propone no acoger las objeciones gubernamentales en
cuestión.
E. TRÁMITE
ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL CON POSTERIORIDAD AL AUTO 476 DE 2017
Una vez el Congreso de la República aprobó
un nuevo informe respecto de las objeciones gubernamentales, el asunto fue
nuevamente remitido a la Corte Constitucional el 7 de septiembre de 2018[10].
Mediante Auto del 17 de septiembre de 2018, el Magistrado
Ponente ofició a los Secretarios del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes para que enviaran las gacetas del Congreso de la República en
donde se encuentran publicadas las actas correspondientes a las sesiones
plenarias de cada cámara en donde se anunció la discusión del informe y en
donde se discutió y aprobó el mismo. También les solicitó certificación de las
mayorías, del quórum y del número exacto de votos en favor y en contra del
informe, así como el sistema de votación adoptado.
En el Auto 632 del 26 de septiembre de 2018, la Sala Plena
de la Corte Constitucional se abstuvo de decidir el asunto, al no haber
recibido la información requerida.
Por Auto del 10 de octubre de 2018, el Magistrado Ponente
solicitó a los secretarios de las cámaras una certificación donde conste el número de miembros del Senado y de la Cámara, así como el
número de sillas vacías decretadas y de impedimentos aceptados, en lo
que concierne al Senado de la República, para la Plenaria del 4 de
septiembre de 2018, respecto de la discusión y aprobación del informe sobre las
objeciones gubernamentales de referencia y respecto de la Cámara de
Representantes, para la Plenaria del 19 de junio de 2018, en lo
relativo a la discusión y aprobación del mismo informe.
Mediante Auto del 31 de enero de 2019, el Magistrado
sustanciador insistió de nuevo en el envío de las pruebas faltantes para
fallar.  Dichas pruebas fueron allegadas al despacho el 8 de febrero de 2019[11].
Pruebas allegadas a la Corte:
·      Informe de
sustanciación de las objeciones presidenciales del 21 de junio de 2018,
suscrito por el Secretario General de la Cámara de Representantes. Folio 382
del expediente.
·      Informe sobre las
objeciones presidenciales radicado en el Senado de la República (Folios 383 a
406 del expediente) y en la Cámara de Representantes (Folios 409 a 433 del
expediente).
·      Sustanciación del
informe de objeciones del 7 de septiembre de 2018, suscrito por el Secretario
General del Senado, (Folio 434 del expediente).
·      Gaceta del
Congreso,
n. 430 del 18 de junio de 2018 (Senado de la República) donde se publica el
informe sobre las objeciones gubernamentales.
·      Gaceta del
Congreso,
n. 432 del 18 de junio de 2018 (Cámara de Representantes) donde se publica el
informe sobre las objeciones gubernamentales (Folios 451 a 460 y CD-ROM en
folio 472 del expediente).
·      Certificación de
las mayorías, del quórum, del sistema de votación y del número de votos con los
cuales se aprobó el informe sobre las objeciones gubernamentales, suscrito por
el Secretario General de la Cámara de Representantes del 24 de septiembre de
2018 (Folio 471 del expediente).
·      Certificación del
anuncio del Informe de Objeciones firmado por el Secretario General del Senado
de la República (Folio 495 del expediente).
·      Certificación de
forma de votación y mayorías obtenidas para la aprobación del informe sobre las
objeciones gubernamentales, firmado por el Secretario General del Senado de la
República (Folio 496 del expediente).
·      Gaceta del
Congreso,
n. 725 del 18 de septiembre de 2018, (CD-Rom en folio 499 del expediente).
·      Certificación del
número de miembros del Senado de la República, de sillas vacías y de
impedimentos, firmado por el Secretario General del Senado de la República
(Folios 506-508 del expediente).
·      Certificación del
anuncio previo a la discusión y votación del informe de objeciones
gubernamentales; de discusión y votos para la aprobación en el Senado, firmada
por el Secretario General del Senado de la República (Folio 530 del
expediente).
·      Gaceta del
Congreso,
n. 981 del 14 de noviembre de 2018, (CD-Rom en folio 533 del expediente).
·      Gaceta del
Congreso, n.
1104 del 7 de diciembre de 2018, (CD-ROM en folio 538 del expediente).
·
Gaceta
del Congreso, n.
09 del 18 de enero de 2019, (CD-ROM en folio 538 del expediente).
F. INTERVENCIONES
1. ANDESCO
La Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y
Comunicaciones, ANDESCO[12],
intervino para solicitar a la Corte Constitucional que declare fundadas tanto
las objeciones de inconstitucionalidad, como las de inconveniencia. En un
documento que retoma de cerca el escrito de objeciones gubernamentales explica
que las E.S.P. sí incurren en gastos para realizar la reconexión y la
reinstalación de los servicios públicos objeto de corte o suspensión. En efecto,
el mismo artículo 86 de la Ley 142 de 1994 reconoce el derecho de las empresas
a recuperar los costos en los que incurran para dichas actividades y reconoce
así la realidad de que esas actividades implican costos reales que requieren un
cobro. Para sustentar su afirmación, el interviniente resume las normas que
prevén dichos costos y explica, a la vez, los procedimientos que deben ser
realizados para la reconexión y la reinstalación de los servicios, en
particular lo relativo al retiro del tapón instalado o la reconstrucción de la
acometida. La explicación normativa y técnica es coincidente con el documento
de objeciones gubernamentales. Precisa que el medidor para suspensión remota
del servicio de gas natural tiene un costo de $375.000.
Coincide con el Gobierno Nacional en que la exención del
pago de los costos de reconexión y reinstalación contraría el inciso 1 del
artículo 367 de la Constitución al impedir que las E.S.P. recuperen los costos
en los que incurren para las actividades de reconexión y de reinstalación, ya
que la norma constitucional ordena que el régimen tarifario determinado por la
ley debe tener en cuenta los costos del servicio.  Agregan que hacer soportar
esta carga a las empresas vulnera la libertad de empresa porque ésta protege el
derecho a ejercer su actividad con la expectativa de recuperar costos y obtener
una rentabilidad. También coinciden en que la norma objetada vulnera el
principio de eficiencia en la prestación de los servicios públicos, previsto en
el artículo 365 de la Constitución el que busca establecer
un equilibrio entre los derechos de los usuarios y la eficiencia en la
prestación del servicio. Por esta razón el artículo 87 de la Ley 142 de 1994
estableció la eficiencia económica y la suficiencia financiera como criterios
determinantes del régimen tarifario, los que resultarían desconocidos por la
norma objetada. La misma norma prevé que estos criterios obligan a tener en
cuenta los costos en los que se incurra para la prestación del servicio,
declarada exequible mediante la sentencia C-150 de 2003. Así, considera que
hacer a las E.S.P. soportar los costos de la reconexión y la reinstalación
puede poner en riesgo la estabilidad económica de las empresas y, por lo tanto,
la eficiencia en la prestación del servicio.
También sostiene que la norma
contrariaría el principio de solidaridad, al imponer eventualmente una carga
desproporcionada para ser asumida por los usuarios de los estratos 5 y 6, a
través de los subsidios. Esta norma implicaría que los usuarios cumplidos, asuman
los costos que genera la morosidad de otros usuarios.
Agrega que el artículo segundo del
proyecto objetado también vulnera los artículos 33 y 367 de la Constitución al
prever que “para restablecer el servicio, si la suspensión o el corte
fueron por causas imputables al suscriptor o usuario diferentes a la mora,
éste debe eliminar su causa, pagar todos los gastos de reinstalación o
reconexión en los que la empresa incurra, y satisfacer las demás sanciones
previstas, todo de acuerdo a las condiciones uniformes del contrato
(subraya la interviniente). A su juicio esta norma significa que cuando la
causa de la suspensión o el corte del servicio haya sido la mora, para el
restablecimiento no es necesario ponerse al día con la empresa y esto no sólo
respecto de los usuarios 1, 2 y 3, sino respecto de todos los usuarios. Esta
disposición pondría en riesgo la sostenibilidad financiera de las empresas al
fomentar la cultura del no pago.
También reproduce las objeciones
gubernamentales por inconveniencia.
2. NATURGAS
La Asociación Colombiana de Gas Natural – NATURGAS[13],
intervino para solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad del proyecto
de ley. Insiste en los argumentos expuestos por las objeciones gubernamentales.
Explica que la exoneración de estos valores debería imputarse a los costos de
operación del servicio para ser pagados por los mismos usuarios de los estratos
1, 2 y 3, lo que encarecería el servicio. También considera que la norma
objetada desconoce el criterio de solidaridad y redistribución de ingresos,
criterios previstos en el mismo artículo constitucional. Reitera los tres
escenarios previstos por las objeciones: (i) si las empresas deben asumir
dichos costos, les generarían pérdidas que afectarían su equilibrio financiero
y, por lo tanto, la prestación continua y eficiente de los servicios. (ii) si
los usuarios que no han incurrido en mora deben cubrir dichos costos a través
del aumento tarifario, se vulneraría el principio de solidaridad y resultaría
inequitativo. (iii) Si es el presupuesto público quien debe asumir dichos
costos a través de subsidios se afectaría el sistema constitucional de los
mismos. Señala que si bien la Corte Constitucional ha tomado este tipo de
medidas respecto de personas vulnerables, se trata de casos particulares que no
pueden generalizarse.
En cuanto a la posible vulneración del artículo 365 de la
Constitución, indica que la imposibilidad de recuperar los costos en los que
incurren para las actividades de reconexión y de reinstalación pone en riesgo
la prestación eficiente del servicio, ya que la existencia de estos pagos no
sólo sirve para recuperar costos, sino hace que los usuarios paguen sus
facturas a tiempo. Por esta razón la norma objetada vulneraría los principios
de eficiencia y suficiencia financiera definidos en la Ley 142 de 1994 en
desarrollo del artículo 265 de la Constitución.
Finalmente propone el interviniente que se recomiende a la
Comisión de Regulación de Energía y Gas de seguir el ejemplo de la Comisión de
Regulación de Agua CRA y expida los parámetros para determinar el costo de la
reconexión, con fundamento en la competencia prevista en el artículo 73,
numerales 11 y 21, de la Ley 142 de 1994. Puntualiza que esta norma regulatoria
sería benéfica tanto para los usuarios, como para las empresas, al tener
parámetros para determinar dichos costos, con certeza jurídica.
3. ASOCODIS
La Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía
Eléctrica ASOCODIS[14]
solicitó que fueran admitidas las objeciones gubernamentales. Reitera las
objeciones gubernamentales y agrega que la norma objetada también vulnera los
principios de igualdad, justicia  y equidad al tratarse de una medida que
carece de razonabilidad al ser general para todos los usuarios de los estratos
1, 2 y 3 y porque desconoce las diferencias entre los distintos servicios
públicos domiciliarios. Considera que es una norma injusta porque promueve la
cultura del no pago y así afecta la sostenibilidad financiera de las E.S.P. y,
por lo tanto, la prestación eficiente del servicio. En cuanto a la igualdad,
resultaría afectada a su juicio por el trato privilegiado que otorga la norma
objetada a quienes se encuentran en mora del pago de sus facturas. Insiste en
que las empresas sí incurren en costos para la reconexión y la reinstalación de
los servicios por las distintas actividades que deben ser desarrolladas y que
detalla en su escrito de intervención. Indica que para el caso de la energía
eléctrica y el gas, existe libertad vigilada, de acuerdo con el artículo 14.11
de la Ley 142 de 1994.
También sostiene que la norma objetada desconoce el
artículo 367 de la Constitución al excluir del régimen tarifario legal la
recuperación de estos costos, ya que al no existir alternativas de
recuperación, implica que las empresas deberán asumir dicho costo. Indica que
el principio de solidaridad debe ser compatible con la eficiencia financiera y
viabilidad económica de las empresas ya que, de lo contrario, no sería posible
realizar una distribución equitativa de las cargas, ni prestar eficientemente
el servicio. También sostiene que la norma vulnera el principio de solidaridad
si dicho costo es trasladado a los usuarios cumplidos al significar un aumento
de las tarifas lo que resulta contrario a dicho principio el que no permite
imputar las consecuencias de la morosidad a los otros usuarios, de acuerdo con
las sentencias C-150 de 2003 y C-389 de 2002.
También considera que el artículo 2 del proyecto de ley
contraría los artículos 333 y 367 de la Constitución
4. Juan José Fuentes Bernal
El ciudadano interviene para solicitar que se declaren
fundadas las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad y por
inconveniencia. Considera que la norma objetada desconoce los principios de
solidaridad y de recuperación de costos, pilares fundamentales de la continuidad,
expansión y calidad de los servicios. Explica que esto implicaría que dichos
costos deberán imputarse al presupuesto general de la Nación o recuperarlos vía
tarifa por parte de los usuarios cumplidos ya que no podría exigirles a las
empresas que asuman ellas dichos costos. Sostiene que la norma desconoce las
facultades de las comisiones de regulación para fijar las tarifas y garantizar
la prestación adecuada de los servicios. Agrega que la norma objetada fomenta
la cultura de no pago, lo que afecta gravemente la caja de las empresas y les
impide cumplir sus propias cargas en pro de la prestación eficiente de los
servicios. Recuerda que la sentencia C-150 de 2003 reconoció los efectos
nocivos de la mora en el pago de los servicios públicos domiciliarios. Así, la
norma vulneraría los principios de igualdad, solidaridad y recuperación de
costos, promueve el incumplimiento y pone en riesgo la continuidad en la
prestación del servicio, así como el mejoramiento de la calidad del mismo.
Con posterioridad al Auto 476 de 2017 y una vez fue
remitido de nuevo el expediente legislativo para su consideración por la Corte
Constitucional, el ciudadano Fuentes Bernal presentó un segundo escrito[15]
en el cual solicita que se declare improcedente la insistencia realizada por el
Congreso o, en su defecto, que declaren fundadas las objeciones
gubernamentales. Sostiene que el Congreso de la República no insistió dentro
del término otorgado por el Auto 476 de 2017, ya que, a su juicio, dicho auto
le otorgó una legislatura adicional a aquella en la que fueron formuladas las
objeciones. Explica que el proyecto de ley fue objetado el 20 de diciembre de
2016, por lo que la objeción ocurrió en la legislatura 2016-2017, en el período
que va desde el 20 de julio de 2016 al 20 de junio de 2017. Así, en su concepto,
el Auto 476 del 13 de septiembre de 2017, que devolvió el asunto al Congreso de
la República, implicaba que la decisión respecto de la objeción debió tomarse
dentro de la legislatura 2017-2018, es decir, en el período comprendido entre
el 20 de julio de 2017 y el 20 de junio de 2018. Por consiguiente, concluye que
la insistencia realizada el 4 de septiembre de 2018 fue extemporánea.
Respecto del fondo del asunto, el interviniente insiste en
que las ESPD sí incurren en costos cuando deben realizar la reconexión o la
reinstalación del servicio como consecuencia del corte o de la suspensión. Para
demostrar lo anterior, refiere las resoluciones de las respectivas comisiones
de regulación y describe los procedimientos necesarios para realizar la
suspensión, el corte, la reconexión y la reinstalación. Recaba en que el
parágrafo adicionado al artículo 96 de la Ley 142 de 1994 desconoce el artículo
367 de la Constitución porque imposibilita la recuperación de los costos en los
que se incurre para la reconexión o la reinstalación del servicio, sin prever
una alternativa para financiarlo, por lo que traslada dichos costos a las
empresas. Argumenta que lo anterior vulnera la libertad de empresa y defrauda
la expectativa de recuperar costos y percibir una rentabilidad.  También arguye
que se desconoce el artículo 365 de la Constitución en cuanto que no permite
que la prestación del servicio sea eficiente.
En refuerzo de lo anterior, refiere el artículo 87 de la
Ley 142 de 1994, así como la sentencia que examinó su constitucionalidad para
concluir que la norma objetada contraría los principios de eficiencia económica
y suficiencia financiera, que concretizan el principio constitucional de
prestación eficiente del servicio. Agrega que trasladar dichos costos a los
otros usuarios, a través del sistema tarifario, vulneraría el principio de
solidaridad porque, en su concepto, generaría una inequidad en el reparto de
las cargas públicas en detrimento de quienes sí cumplen oportunamente sus obligaciones.
También considera que la modificación al artículo 142 de la Ley 142 de 1994
desconoce los artículos 333 y 367 de la Constitución, ya que al prever que para
el restablecimiento del servicio suspendido o cortado por causas imputables al
suscriptor, diferentes de la mora, deberá eliminar la causa y pagar los gastos
de reconexión o reinstalación, significaría que para el restablecimiento en
caso de mora, ni siquiera se requeriría ponerse al día  y esto no únicamente
respecto de los usuarios 1, 2 y 3, al tratarse de una norma general.  Afirma
que esta disposición fomenta la cultura del no pago y pone en riesgo la
sostenibilidad financiera del sector.  Finalmente refiere argumentos relativos
a la inconveniencia del proyecto objetado.
G. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante el concepto 006333 el Procurador General de la
Nación[16]
solicita que se declaren infundadas las objeciones gubernamentales bajo
estudio.
Respecto de los requisitos de forma considera que se
respetó el artículo 115 de la Constitución ya que las
objeciones se encuentran suscritas por quienes para esos efectos conforman el
Gobierno. También fueron presentadas dentro del término previsto en el artículo
166 de la Constitución. En cuanto al trámite legislativo advierte el Procurador
que no cuenta con las actas y Gacetas del Congreso por lo que, solamente a
partir de las certificaciones secretariales, conceptúa que se cumplieron los
requisitos de trámite.
En cuanto al contenido de las
objeciones explica por qué razón las mismas son infundadas. En primer lugar
explica que la norma objetada desarrolla admisiblemente el concepto de
eficiencia en la prestación de los servicios públicos domiciliarios porque éste
admite varios desarrollos legislativos y la ponderación de múltiples variables.
Explica que la eficiencia exige que el legislador diseñe un sistema viable para
la prestación de los servicios públicos al ser un elemento esencial para el
Estado Social de Derecho (artículo 367 CP), por lo que deberá tener en cuenta “además
de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos”,
según lo dispone el artículo 367 CP. Esto implica que el legislador goza de
competencia para diseñar un sinfín de medidas a condición de que la adoptada no
resulte ineficiente al imposibilitar la prestación efectiva de los servicios
públicos domiciliarios por inviables, económicamente insustentables o significa
un sacrificio desproporcionado para el sistema. Por esta razón, el legislador
puede alterar las cargas inicialmente establecidas en la Ley 142 de 1994, en
torno a la solidaridad o la redistribución de los ingresos.
Para el Procurador el proyecto no hace
inviable la prestación de los servicios públicos domiciliarios, sino que altera
los incentivos para la prestación de un servicio de calidad con el fin de
materializar los fines del Estado. Explica que en el sistema que pretende el
legislador superar, el deber de sufragar los costos por la reconexión o la
reinstalación buscaba incentivar el pago oportuno de las facturas y permite que
las empresas acudan a estas medidas para forzar el pago, sin que esto les
genere costo alguno de operación. Por el contrario, la norma objetada establece
una nueva forma de eficiencia que no afecta la calidad en el servicio porque no
releva al moroso del deber de pagar la factura, ni de los intereses de mora
(artículo 140), pero sí conduce a las empresas a utilizar la desconexión como
última opción para forzar el pago y acudir, en su lugar, a instrumentos menos
lesivos para los derechos de los usuarios que deben desarrollar las mismas.
También invitará a las empresas a economizar en la gestión de la desconexión.
Por esto considera que la norma no es
ineficiente, sino que introduce nuevos incentivos para la eficiencia.
En segundo lugar considera que la norma
objetada desarrolla admisiblemente el deber de regulación tarifaria de acuerdo
con los costos del servicio ya que el objeto de la norma no es el servicio
público, sino un servicio administrativo conexo el que puede legítimamente
atribuirse a uno o al otro extremo del sistema, en este caso a la empresa como
un costo administrativo anexo, ya que se desechó durante el trámite legislativo
un parágrafo 2 del artículo 96 que preveía que dichos costos serán
estructurados en la tarifa con cargo a los costos de operación. Agrega que no
es cierto que la medida afecte la sustentabilidad y viabilidad financiera de
las empresas ya que no introduce gratuidad en el servicio, sino les atribuye
costos adicionales que deben asumir.
En su concepto, el mandato de tener en
cuenta los costos para la determinación tarifaria no significa que todos los gastos
en los que incurran las E.S.P. deben ser recuperables con cargo a los usuarios.
Por ejemplo, la contestación de los “derechos de petición” es una
actividad que implica gastos administrativos, lo que no autoriza a establecer
una tarifa administrativa para su resolución.
Señala que la reconexión es un derecho
incluso en el caso de mora, razón por la cual es posible que este costo sea
asumido por el beneficiario o  como un costo administrativo para quien presta
el servicio. Esto implica que respecto de los inmuebles de estratos 1, 2 y 3
las empresas deben buscar ser más eficientes, para disminuir los costos de la
reconexión. A su juicio, la norma no prohíbe que se incluyan dichos montos en
los costos del servicio, sino que no es obligatorio hacerlo, por lo que será la
regulación de tarifas la que determinará esto. Reitera que al no introducir
gratuidad en la prestación del servicio, la norma objetada sólo varía los costos
administrativos que deben asumir las empresas en favor de las personas menos
favorecidas, lo que es constitucional.
Finalmente plantea la vista fiscal que
la norma objetada no desconoce, sino desarrolla el principio de solidaridad el
que es un mandato de optimización que, en este caso, se concreta en el
beneficio de las personas menos favorecidas con cargo a los deberes de
solidaridad que corresponden a las E.S.P. Así, considera que el Gobierno señaló
los costos adicionales que implicarían para las empresas, pero no demostró que
esto implicaría inviabilidad financiera por onerosidad desproporcionada.
Considera que tampoco se violaría el principio de solidaridad si este costo
debería ser asumido por todos los otros usuarios o por el Estado a cargo de los
presupuestos públicos porque se trata de una medida de apoyo común. Por esto
concluye el Procurador que el Legislador dispone de la facultad constitucional
para desarrollar de diferente manera el principio de solidaridad, como lo hizo
en este caso. Así, las objeciones gubernamentales son, en su concepto,
infundadas.
H. IMPEDIMENTOS
Mediante Auto 310 del 28 de junio de 2017, la Sala Plena
de la Corte Constitucional aceptó el impedimento expresado por la Magistrada
Cristina Pardo Schlesinger para participar en la decisión de las objeciones
gubernamentales de la referencia, teniendo en cuenta que en su función de
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, participó en la
elaboración de las objeciones en cuestión.
Antes de comenzar a discutir el asunto,
durante la Sala Plena del 13 de septiembre de 2017, el Magistrado José Fernando
Reyes Cuartas manifestó estar impedido en el presente asunto, al considerar que
tiene un interés en la decisión, teniendo en cuenta que su esposa ejercía, en
esa fecha, el cargo de Secretaria General en una Empresa de servicios públicos
domiciliarios E.S.P. A este respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
decidió aceptar el impedimento expuesto por el Magistrado y separarlo de las
deliberaciones y votaciones del asunto, tal como consta en el Auto 476 del 13
de septiembre de 2017.
II. CONSIDERACIONES
A. COMPETENCIA
1. De
acuerdo con los artículos 167 y 241.8 de la Constitución Política y el artículo
32 del Decreto 2067 de 1991, esta Corte es competente para conocer de las
objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley número 016 de
2015 – Senado -, 190 de 2015 – Cámara -, Por medio de la cual se modifica la
Ley 142 de 1994, se elimina el cobro por reconexión y reinstalación de los
servicios públicos domiciliarios residenciales y se dictan otras disposiciones.
Esta competencia se encuentra limitada
desde tres puntos de vista. (i) La Corte Constitucional sólo es competente para
resolver las objeciones gubernamentales relativas a la posible inconstitucionalidad
del proyecto de ley, que no fueron aceptadas por el Congreso de la República[17];
las objeciones por inconveniencia siguen un trámite diferente, en caso de
insistencia parlamentaria[18]. (ii)
En principio, la competencia de la Corte Constitucional se circunscribe a los
artículos o a los apartes cuestionados por el Gobierno Nacional, por lo que el
control material no es oficioso e integral[19] y la
cosa juzgada es relativa, es decir, circunscrita a los apartes objetados y por
los posibles vicios examinados; este tribunal articula así las relaciones entre
el legislativo y el ejecutivo, con un arbitraje judicial que materializa la colaboración
tripartita entre las ramas del poder público[20].
Ahora bien, excepcionalmente esta Corte
ha aceptado que este control se extienda a normas no objetadas, pero con una
relación directa con las mismas, es decir, a condición de que se trate de temas
tan conexos, que la jurisprudencia ha concluido que se trata de la misma
objeción, pero no formulada expresamente[21] y
resulta necesario extender el control hacia estas otras disposiciones, para
proferir una decisión coherente y definitiva en la materia.
2. En el presente
asunto, dos de los intervinientes (ANDESCO y ASOCODIS) consideran
que el artículo segundo del proyecto de ley vulnera los artículos 33 y
367 de la Constitución, al disponer que para restablecer el servicio, cuando la
suspensión resulte de la mora en el pago de las facturas, el usuario no debe
eliminar la causa, es decir, a su juicio, no sería necesario estar al día con
la factura y esto no sólo respecto de los usuarios de inmuebles de estratos 1,
2 y 3, sino respecto de todos, en razón de la generalidad de la norma.
Consideran que esta norma amenaza la sostenibilidad financiera de las empresas
y fomenta la cultura del no pago. Este artículo no fue objetado por el Gobierno
Nacional por inconstitucionalidad, sino únicamente por inconveniencia.
3.  Al respecto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional decidió, mediante el Auto 476 de 2017, que
para el examen de la constitucionalidad de la norma objetada no era necesario
ampliar el objeto de examen a esta otra norma señalada por los intervinientes. Concluyó
la Corte que “(…) se trata de normas cuya relación no es estrecha, ya que la
cuestión formulada en la objeción se refiere a los gastos relativos a la
reinstalación o la reconexión, mas no la cuestión de si debe ser requisito para
la misma, el encontrarse al día con el pago del servicio. Además, la norma
objetada pretende beneficiar a los usuarios de domicilios de estratos 1, 2 y 3,
mientras que el artículo segundo es general. Así, no resulta jurídicamente
necesario extender el presente control al artículo segundo del proyecto de ley.
También, con mayor razón debe ser rechazada la solicitud formulada por otro
interviniente (NATURGAS) de declarar la inexequibilidad de todo el proyecto de
ley”.
4. Finalmente, (iii) la
competencia de la Corte Constitucional para resolver el fondo de las objeciones
gubernamentales, se encuentra condicionada a la validez del trámite de las
mismas, lo que explica que previamente este tribunal deba examinar su
regularidad.
B. PROBLEMA JURÍDICO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
5. El artículo 1 del Proyecto de Ley número 016 de 2015 – Senado -,
190 de 2015 – Cámara -, prevé en su  parágrafo 1 que no habrá lugar al cobro
del cargo por reconexión o reinstalación del servicio, cuando la causa de la
suspensión o del corte del servicio en inmuebles residenciales de los estratos
1, 2 y 3 sea exclusivamente la mora del usuario en el pago de las facturas y el
usuario se ponga a paz y salvo o celebre un acuerdo de pago con la empresa. El
Gobierno Nacional objetó dicha norma del proyecto de ley al considerar que
desconoce los artículos 365 y 367 de la Constitución Política. Considera que en
dichas normas constitucionales se exige que en la determinación legal del
régimen tarifario el legislador no puede obviar la recuperación de los costos
en los que incurra la empresa para la prestación del servicio y, con esta
norma, se les impide recuperar costos reales que se derivan tanto de la
reconexión, como de la reinstalación del servicio cortado o suspendido. Explica
que no es cierto que estas actividades no impliquen costo alguno  para las E.S.P.
y, por lo tanto, precisa en qué consisten dichos costos. A su juicio, el
impedir que las empresas recuperen dichos pondría en riesgo la estabilidad
económica y financiera de las prestadoras de los servicios públicos
domiciliarios, lo que conduciría a la afectación de la eficiencia en la
prestación del servicio. Para el Gobierno, dichos costos no podrían ser
jurídicamente distribuidos entre los usuarios de estratos altos, a través del
régimen de subsidios, ya que el principio constitucional de solidaridad exige
la proporcionalidad de las cargas atribuidas y hacer soportar a los usuarios cumplidos,
las consecuencias de la mora de otros usuarios, es a su juicio,
desproporcionado y, en esa vía, inconstitucional.
6.  Por su parte, el Congreso de la República rechazó las objeciones
gubernamentales porque considera que se trata de una medida que persigue el fin
social del Estado, materializa el principio de igualdad material y propende por
un orden social justo. Argumenta que la mayoría de las empresas de servicios
públicos domiciliarios son públicas, por lo que deben contribuir para estos
fines constitucionales legítimos. Precisa que la Corte Constitucional ha
ordenado el restablecimiento de los servicios públicos domiciliarios sin exigir
el cobro por la reconexión respecto de personas vulnerables. Expone que las
empresas conservan los otros mecanismos para garantizar la sostenibilidad
financiera, tales como el cobro de los servicios prestados y la suspensión del
servicio por el no pago. Igualmente considera que el argumento de la
sostenibilidad financiera de las empresas ya fue descartado por la Corte
Constitucional y que esta medida propende por la prestación adecuada del
servicio, respecto de personas vulnerables.
7.  Los intervinientes coinciden, reproducen y desarrollan los
argumentos expuestos por el Gobierno Nacional en su documento de objeciones,
mientras que el Procurador General de la Nación considera que las mismas son
infundadas ya que no existe ningún mandato constitucional que implique que
todos los costos en los que incurran las E.S.P. deban ser recuperables con
cargo a los usuarios. Considera que el principio constitucional de eficiencia
en la prestación del servicio público puede ser desarrollado de diferentes
maneras por el legislador y que, en el presente caso, el Congreso simplemente
hizo uso de su margen de desarrollo en la materia para establecer nuevos
incentivos para la prestación eficiente del servicio, en este caso, al inducir
a las E.S.P. a recurrir a medidas alternativas para inducir al pago de las
facturas en los estratos 1, 2 y 3, al tiempo que reduzcan y optimicen los costos
derivados de la reconexión y reinstalación del servicio en dicha franja de la
población.
8. Teniendo en cuenta que mediante el Auto 476 de 2017, la Corte
Constitucional ya examinó la regularidad de la formulación de las objeciones
gubernamentales, así como su debida publicación, en esta oportunidad le
corresponde resolver a este tribunal dos problemas jurídicos:
(i) ¿Es válida la
insistencia del Congreso de la República respecto de las objeciones
gubernamentales formuladas al proyecto de ley número
016 de 2015 – Senado -, 190 de 2015 – Cámara -? Y
(ii) ¿La exoneración
del pago del cargo por reconexión y reinstalación de servicios públicos
domiciliarios respecto de inmuebles residenciales de estratos 1, 2 y 3 desconoce
el criterio del costo para la determinación del régimen tarifario en la
prestación del servicio, afecta la viabilidad financiera del sistema y la
prestación eficiente de los servicios públicos al evitar que las E.S.P.
recuperen los costos en los que incurren para dichas actividades?
9. Para resolver estos problemas jurídicos, en primer lugar la Sala
Plena de la Corte Constitucional examinará el cumplimiento de los requisitos de
forma en el trámite de la insistencia frente a las objeciones gubernamentales
que no fueron objeto de estudio por la Corte Constitucional en el Auto 476 de
2017 y, si estos se encuentran cumplidos, resolverá las objeciones
gubernamentales, respecto del problema jurídico material.
C. EXAMEN DEL CUMPLIMENTO DE LOS REQUISITOS DE FORMA
EN LA INSISTENCIA DEL CONGRESO FRENTE A LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES, CON
POSTERIORIDAD A SU PUBLICACIÓN
(i) Elaboración del informe sobre
las objeciones, publicación, anuncio y aprobación
10.  Para corregir el
vicio de trámite puesto de presente por el Auto 476 de 2017, se integró una
nueva Comisión Accidental para el estudio de las objeciones gubernamentales, la
que fue integrada por el representante Silvio José Carrasquilla Torres y el
senador Mario Fernández Alcocer. Esta comisión rindió informe unificado el 18
de junio de 2018[22].
11.  El informe de la
Comisión Accidental propuso a las plenarias de ambas cámaras rechazar tanto las
objeciones de inconstitucionalidad, como por inconveniencia y ofrece argumentos
para respaldar la propuesta de insistencia.
12. El informe de la
Comisión accidental fue debidamente publicado en la Gaceta n. 430 del 18 de
junio del 2018 (Senado de la República)[23]; fue
anunciado en la Plenaria del Senado del 28 de agosto de 2018[24].
El anuncio realizado se adecuó a lo previsto en el artículo 160 de la Constitución[25], ya que
(i) fue realizado en fecha anterior a la que se discutió el asunto[26] y (ii) permitía
claramente identificar tanto la fecha en la que se debatiría el asunto, como el
asunto que se examinaría[27]. Así,
el informe fue debatido y aprobado por la Plenaria del Senado de la República el
4 de septiembre de 2018[28] en
votación nominal y pública[29] en la
que se arribó al siguiente resultado, de acuerdo con el acta de la sesión
plenaria:
Por el sí 85 votos[30].
Por el no 0
Total votos: 85
Es de anotar que la Certificación del
Secretario General del Senado de la República sostiene que en favor de la
aprobación del informe respecto de las objeciones gubernamentales, votaron 86
senadores[31]. Al
respecto, precisa la Sala Plena que, ante la incongruencia entre las
certificaciones de los secretarios de una de estas corporaciones legislativas y
las actas, publicadas en las gacetas, estas últimas gozan de mayor valor
probatorio. Si bien la jurisprudencia constitucional acepta pacíficamente que
las certificaciones secretariales, como documentos públicos auténticos, que se
expiden en cumplimiento de las funciones de estos servidores públicos[32],
tienen valor probatorio, para efectos del control de constitucionalidad[33]
e, incluso, la información contenida en ellas puede servir para precisar lo contenido
en las actas y, de esta manera, se impone un análisis conjunto[34],
en caso de contradicción, los datos incluidos en las actas son aquellos relevantes
para efectos del control de constitucionalidad, por las siguientes razones: (i)
las actas tienen vocación de dar cuenta detallada del desarrollo de la sesión. (ii)
A diferencia de las certificaciones, las actas son sometidas a la aprobación de
la correspondiente corporación[35], lo que
permite corregir eventuales imprecisiones que pudieron ser incluidas en las
certificaciones. (iii) Las actas son destinadas a dar publicidad al trámite
legislativo y es por ello que, a diferencia de las certificaciones, son
incluidas en la Gaceta del Congreso. Es por todo lo anterior, que en ejercicio
de sus funciones, cuando, a pesar de contar con las respectivas certificaciones
secretariales, no se dispone aún de las actas publicadas en las
correspondientes gacetas, la Corte Constitucional se abstiene de fallar de
fondo, tal como ocurrió en el presente asunto[36]. Es en
virtud de lo anterior que se concluye que el informe fue aprobado con 85 votos
a favor.
La mayoría requerida para insistir
respecto de las objeciones gubernamentales es la absoluta de los miembros de
cada cámara, ya que el artículo 167 de la Constitución dispone que la objeción
gubernamental genera que el proyecto vuelva a las cámaras a segundo debate[37].
Esto significa que, en el Senado de la República, constituido por 106 senadores
y sin impedimentos aceptados para este asunto[38], la
votación de la insistencia cumplió con el requisito de contar con la mayoría
absoluta de dicha cámara.
13. En lo que respecta
a la Cámara de Representantes, el informe de la Comisión accidental fue
publicado en la Gaceta n. 432 del 18 de junio del 2018 (Cámara de
Representantes)[39];
la discusión del informe fue anunciada el 18 de junio de 2018[40].
El anuncio realizado se adecuó a lo previsto en el artículo 160 de la
Constitución, ya que fue realizado en fecha anterior a la que se discutió el informe
y permitía claramente identificar tanto la fecha en la que se debatiría, como
el asunto que se examinaría[41]. El
informe fue sometido a consideración de la Cámara de Representantes el día 19
de junio de 2018 y fue aprobado[42]. La
votación fue nominal y pública[43] y se
obtuvo el siguiente resultado:
Por el sí 86
Por el no 16[44]
Total votos 102
Esto significa que, en la Cámara de
Representantes, constituida por 165 representantes[45],
sin que se hubieran aceptado impedimentos[46], la
votación de la insistencia cumplió con el requisito de contar con la mayoría absoluta
de dicha cámara.
(ii) La oportunidad para insistir
14. De
acuerdo con la sentencia C-099 de 2018, en el procedimiento legislativo,
existen tres etapas en las que el Congreso tiene un plazo para realizar la
actuación correspondiente: la primera se refiere al término máximo para
considerar un proyecto y ser aprobado por ambas cámaras, incluida la eventual
conciliación, en caso de discrepancias. Este término ocurre de manera previa al
envío del proyecto de ley aprobado, para sanción presidencial y se rige por el
artículo 162 de la Constitución[47]. La
segunda consiste en el término con el que cuenta el Congreso para insistir,
cuando el proyecto de ley ha sido objetado por el Gobierno y, la tercera, se
refiere al término máximo para rehacer un proyecto de ley, cuyas objeciones de
inconstitucionalidad fueron encontradas fundadas por la Corte Constitucional[48].
El asunto aquí relevante, se refiere a la segunda hipótesis, es decir, a la
oportunidad con la que cuenta el Congreso para insistir frente a las objeciones
gubernamentales. Al respecto, en la sentencia C-068 de 2004, esta Corte analizó
el tema de la oportunidad con la que cuenta el Congreso de la República para
insistir respecto de las objeciones gubernamentales. En dicha ocasión, la Corte
sostuvo que era necesario realizar una interpretación extensiva del artículo
162 de la Constitución, ya que aunque el mismo dispone de manera perentoria que
“Ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos
legislaturas”, era necesario compaginar dicha norma,
con la facultad del Gobierno para objetar los proyectos de ley y conducir así a
un nuevo debate parlamentario al respecto. Concluyó en esa ocasión la Corte,
que el término para insistir respecto de las objeciones era de dos años
adicionales a las dos legislaturas en las que se tramitó el proyecto. Así, en
dicha oportunidad se sostuvo que “(…) de conformidad
con el artículo 162 superior las objeciones presidenciales a un proyecto de ley
deben estimarse o desestimarse por el Congreso dentro de dos
legislaturas.  Término que debe computarse en forma adicional al de las
dos primeras legislaturas que tuvo el Congreso para expedir el texto que fue
objetado por el Presidente.  En síntesis, una interpretación extensiva
del artículo 162 de la Constitución permite afirmar que el Congreso tiene
máximo dos legislaturas para hacer una ley, y máximo dos legislaturas
adicionales para pronunciarse sobre las objeciones que formule el Gobierno
Nacional” (negrillas no originales)[49].
15. Sin embargo, esta tesis fue rápidamente cuestionada y abandonada por la
sentencia C-069 de 2004, donde se aclaró que aunque no existe norma
constitucional expresa que disponga el término con el que cuenta el Congreso
para insistir, una interpretación adecuada del artículo 162 de la Constitución
Política permite concluir que: (i) sí existe un límite temporal a dicha
facultad parlamentaria, (ii) no es correcto afirmar que en razón de la objeción
gubernamental el Congreso cuente con dos legislaturas adicionales completas,
como lo sostuvo la sentencia C-068 de 2004 y, en realidad, (iii) dicho término
corresponde a una legislatura adicional a aquella en la cual el proyecto fue
objetado. Aclaró la Corte que: “No
existe vacío en la materia, pues se ha previsto una disposición que obliga al
Congreso a someterse al procedimiento ordinario para realizar la insistencia. Y
por ello es claro que el artículo 162 de la Carta, que señala los límites
temporales máximos para que las cámaras consideren un proyecto, se aplica al
trámite de las objeciones, y por ello la insistencia de las cámaras debe ser
presentada dentro de los límites temporales previstos por esa disposición
constitucional. El silencio aparente de los artículos específicos sobre
objeciones no significa entonces que la Carta haya atribuido al Congreso un
término ilimitado para la insistencia. El trámite de las objeciones
presidenciales en el Congreso no puede detenerse indefinidamente pues los
órganos del Estado no tienen libertades, sino funciones, competencias, misiones
institucionales, responsabilidades y deberes públicos. Es absurdo que el
Congreso disponga a lo sumo de dos legislaturas para aprobar integralmente un
proyecto de ley, pero pueda dejar pasar todas las legislaturas que desee para
terminar de aprobarlo, cuando éste es objetado”[50]. En vista de lo anterior, cumpliendo las
cargas de transparencia y suficiencia para el cambio del precedente, dicha
sentencia precisó que: “La Corte rectifica y precisa su doctrina
constitucional sobre el tema y concluye que, según lo ordenado por el artículo
162 superior, las cámaras cuentan con un término máximo de dos legislaturas
para insistir frente a un proyecto objetado, término que se comienza a contar a
partir de la formulación de las objeciones. Esto significa que para
insistir, el Congreso cuenta con la terminación de la legislatura dentro de
la cual el Presidente objeta, junto con la totalidad de la siguiente
legislatura” (negrillas no originales)[51].
16. Esta
postura fue confirmada por la sentencia C-433 de 2004[52] y, en adelante, dicha interpretación
constitucional ha sido reiterada por una cantidad importante de jurisprudencia[53], incluido el Auto 476 de 2017 en donde, en
el asunto que ocupa ahora a la Corte, concluyó la Sala Plena que la
incongruencia entre los textos sobre los cuales había formulado su objeción el
Gobierno y aquel sobre el cual el Congreso había insistido, configuraba un
defecto “sustancial, pero subsanable teniendo en cuenta que aún se encuentra
el legislativo dentro de la oportunidad para insistir o para aceptar las
objeciones. Lo anterior teniendo en cuenta que, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, el Congreso tendrá una legislatura adicional a
aquella en la que fueron formuladas las objeciones[54],
sin que se entienda que se desconoce el mandato constitucional de que los
proyectos de ley no puedan ser discutidos en más de dos legislaturas[55].
Por consiguiente, al no existir jurídicamente insistencia por parte del
Congreso de la República, esta Corte deberá devolver el asunto al legislativo,
de acuerdo con el parágrafo del artículo 241 de la Constitución
Política[56]” (negrillas no originales)[57].
17. Si bien es cierto que en la jurisprudencia constitucional se encuentran
sentencias posteriores a 2004 que han concluido que el Congreso cuenta con dos
legislaturas adicionales completas para insistir[58], todas ellas se remiten directa o
indirectamente a la sentencia C-068 de 2004 y no precisan que la postura allí
planteada fue expresamente abandonada por este tribunal. En todos estos casos,
la cita fue intrascendente, teniendo en cuenta que el Congreso había insistido
máximo dentro de la siguiente legislatura adicional a aquella en la cual el
proyecto fue objetado[59]. Además,
ninguna de estas sentencias responde a las cargas de transparencia y
suficiencia que hubieran sido requeridas para abandonar la postura sostenida
desde la sentencia C-069 de 2004, por lo que es necesario concluir que dicha
tesis no ha sido cambiada por esta Corte, a tal punto que fue expresamente
confirmada por el mencionado Auto 476 de 2017.
18. Por otra parte, la Sala Plena de la Corte Constitucional evidencia que
no existen razones para realizar un cambio de jurisprudencia al respecto,
teniendo en cuenta que: (i) si bien es cierto que el artículo 162 de la
Constitución dispone que ningún proyecto puede ser discutido en más de dos
legislaturas, (ii) dicha norma debe ser interpretada de manera sistemática con
el artículo 167 de la Constitución, según el cual “El
proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volverá a las
Cámaras a segundo debate”, por lo que se requiere, a
más de la legislatura en la cual se formuló la objeción, una legislatura
adicional para realizar dicho debate en el que el Congreso podrá aceptar la
objeción o insistir de manera pura y simple o a través de la modificación
del articulado del proyecto de ley[60],
para responder a las objeciones gubernamentales. Al respecto, si
se concluyera que tanto la objeción, como su trámite (discusión, aceptación o
insistencia) deberían realizarse necesariamente dentro de las dos legislaturas
en las que se discutió el proyecto de ley, se privaría de efecto práctico la
facultad del Gobierno para objetar porque, según las circunstancias
particulares del caso, el Congreso no dispondría del tiempo necesario para
discutir nuevamente el proyecto, dentro de los dos años contados a partir de su
radicación. Es por esta razón que consulta claramente la estructura
constitucional, que se concluya que para insistir, el Congreso dispondrá de una
legislatura adicional a aquella en la que fue objetado el proyecto, ya que se
trata del tiempo requerido para realizar adecuadamente el segundo debate al
proyecto de ley, según lo dispuesto por el artículo 167 de la Constitución y de
conformidad con el artículo 162 que dispone que “Los proyectos de ley que no
hubieren completado su trámite en una legislatura y que hubieren recibido
primer debate en alguna de las cámaras, continuarán su curso en la siguiente,
en el estado en que se encuentren”.
19. Lo anterior implica que, aunque un proyecto de ley sea tramitado dentro
de las dos legislaturas exigidas por el artículo 162, si el mismo fue objetado
por el Gobierno Nacional, puede legítimamente ser discutido en una legislatura
adicional a aquella en la cual se objetó el proyecto, sin que pueda sostenerse
que se desconoció el artículo 162[61]. Esta
interpretación permite el desarrollo de la dialéctica que exige la objeción
gubernamental y que implica que el asunto sea nuevamente considerado por el
Congreso de la República. Por consiguiente, el análisis que debe realizar el
juez constitucional respecto de la oportunidad en el trámite de las objeciones
gubernamentales por parte del Congreso, para determinar si éste insistió o no a
tiempo, no debe tomar como referencia o punto de partida el momento en el cual
se radicó el proyecto de ley, sino la legislatura en la cual el mismo fue
objetado, para contar una legislatura adicional, como oportunidad con la que
cuenta el Congreso para presentar la insistencia. Por último, este plazo para insistir
respecto de las objeciones gubernamentales, no debe confundirse con aquel
necesario para rehacer rehacer el proyecto de ley, una vez la Corte
Constitucional encontró fundadas las objeciones gubernamentales, el que, de
acuerdo con la sentencia C-099 de 2018, corresponde a dos legislaturas
completas, teniendo en cuenta que para rehacer el proyecto “el
Congreso para cumplir con dicha obligación debe, primero, escuchar al Ministro
del ramo y, segundo, adelantar el correspondiente procedimiento legislativo
consistente en publicar, anunciar y votar el proyecto de ley rehecho e
integrado, en la Cámara de Representantes y en el Senado de la República”[62].
20. En atención a lo
anterior, se concluye que en el asunto bajo estudio, la insistencia
parlamentaria fue extemporánea: El Auto 476 del 13 de septiembre de 2017
concluyó que aunque el Congreso de la República no había insistido
adecuadamente respecto del proyecto en cuestión, se encontraba aún dentro de la
oportunidad para insistir, por lo que se devolvió el asunto para permitir la
corrección del vicio. Para tal efecto, el nuevo informe sobre las objeciones
gubernamentales fue aprobado por la Cámara de Representantes el día 19 de junio
de 2018[63]
y por el Senado de la República el 4 de septiembre de 2018[64], a pesar
de que las objeciones fueron radicadas en el Congreso el día 20 de diciembre de
2016[65].
Así las cosas, el proyecto de ley fue objetado durante la
legislatura 2016-2017, que culminó el 20 de junio de 2017. La oportunidad
para insistir al respecto era la legislatura 2017-2018, que comenzó el
20 de julio de 2017 y terminó el 20 de junio de 2018. Pese a lo anterior, la
insistencia parlamentaria únicamente ocurrió durante la legislatura
2018-2019 (el 4 de septiembre de 2018), es decir, por fuera del término
previsto para ello. Aunque la aprobación del informe por parte de la Cámara de
Representantes fue oportuna, la actuación del Senado de la República fue
extemporánea, por lo que la insistencia parlamentaria frente a las objeciones
gubernamentales no fue realizada a tiempo, teniendo en cuenta que para que
jurídicamente exista insistencia, la misma debe corresponder a “las Cámaras”,
según lo dispone el artículo 167 de la Constitución[66].
21. La insistencia
tardía por parte del Congreso de la República frente a las objeciones
gubernamentales constituye un vicio de trámite insubsanable[67],
al ya no existir oportunidad para su corrección y pasar por alto o tolerar este
proceder parlamentario, dejaría sin efecto los artículos 162 y 167 de la
Constitución, que fueron desconocidos en el presente caso.
22. En cuanto a la
consecuencia del vicio puesto de presente en el trámite de las objeciones
gubernamentales, precisa la Sala Plena que la inconstitucionalidad no podría
predicarse respecto de normas de un proyecto de ley que han terminado
plenamente su trámite legislativo y que, al no haber sido objetadas, únicamente
carecen de sanción presidencial. Esta conclusión se impone en aplicación de los
principios democrático y de conservación del derecho, según los cuales, el
reproche de inconstitucionalidad debe ser la última opción, respecto de normas
que han sido aprobadas por el Legislativo, cuando no sea posible condicionar su
exequibilidad y, además, los vicios de constitucionalidad no contagian, por
regla general, otras disposiciones que gocen de autonomía normativa. Así, en el
caso en que ciertas normas de un proyecto de ley hayan sido objetadas, ello no
implica necesariamente que, - como ocurre en el presente caso -, un vicio
insubsanable en el trámite de las objeciones gubernamentales, impida que el
Presidente sancione el proyecto de ley, en lo no objetado y que surtió todo el
trámite legislativo.
23. Sin embargo, en el
presente caso no es posible aplicar esta regla, teniendo en cuenta la extensión
de las objeciones: a pesar de que la objeción por inconstitucionalidad recaía únicamente
sobre el parágrafo primero del artículo 1 del proyecto de ley, tanto el
parágrafo segundo del mismo artículo, como el artículo 2, del mismo proyecto de
ley, habían sido al tiempo objetados por inconveniencia. Aunque la Corte
Constitucional carece de competencia para juzgar las objeciones por inconveniencia,
el trámite dado a las mismas es un asunto que no puede dejar de considerarse en
el control de constitucionalidad, en casos como este. Al respecto, la
insistencia tardía se predicó respecto de las normas de los artículos 1 y 2 del
Proyecto de Ley, razón por la cual, ambas se encuentran viciadas de
inconstitucionalidad. Aunque el artículo 3 del proyecto de ley no fue objetado,
no resulta posible ordenar que, en virtud del principio de conservación del
derecho, esta disposición sea sometida a sanción presidencial, considerando
que, en tratándose de una norma relativa a la vigencia de la reforma, conexa y
dependiente de las normas declaradas inconstitucionales, carecería de efecto
útil que la misma adquiriera fuerza normativa, por carecer de autonomía
normativa.
24. Por consiguiente,
el proyecto de ley No. 016 de 2015 –Senado-, 190 de 2015 –Cámara-    Por medio
de la cual se modifica la ley 142 de 1994, se elimina el cobro por reconexión y
reinstalación de los servicios públicos domiciliarios residenciales, y se
dictan otras disposiciones será declarado inconstitucional[68],
con la consecuencia prevista en el inciso final del artículo 167 de la
Constitución, según el cual “El fallo de
la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se
archivará el proyecto”[69].
25. Teniendo
en cuenta que la inconstitucionalidad del proyecto de ley ocurre exclusivamente
por razones de trámite, la presente decisión no considerará la
constitucionalidad material de las normas objetadas.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
26. Le correspondió a la Corte Constitucional decidir sobre las objeciones
gubernamentales al proyecto de ley No. 016 de 2015 –Senado-, 190 de 2015
–Cámara-   Por medio de la cual se modifica la ley 142 de 1994, se elimina
el cobro por reconexión y reinstalación de los servicios públicos domiciliarios
residenciales, y se dictan otras disposiciones. Las mismas fueron
presentadas durante la legislatura 2016-2017. Teniendo en cuenta que, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el Congreso de la República
dispondrá para insistir, de una legislatura adicional a aquella en la cual
fueron formuladas las objeciones, concluyó la Corte que la oportunidad para
insistir al respecto era la legislatura 2017-2018. A pesar de lo anterior, la
insistencia parlamentaria únicamente ocurrió durante la legislatura 2018-2019,
es decir, de manera extemporánea. Así, por vulnerar los artículos 162 y 167 de
la Constitución Política, la Sala Plena de la Corte Constitucional declarará la
inconstitucionalidad de dicho proyecto de ley, por vicios en el trámite
legislativo.
III. RESUELVE
Primero.-
Declarar la INCONSTITUCIONAL del proyecto
de ley No. 016 de 2015 –Senado-, 190 de 2015 –Cámara- Por medio de la cual
se modifica la ley 142 de 1994, se elimina el cobro por reconexión y
reinstalación de los servicios públicos domiciliarios residenciales, y se
dictan otras disposiciones, por las razones expuestas en la parte motiva de
la presente sentencia.
Segundo.- Ordenar el ARCHIVO del proyecto de ley mencionado en el
resolutivo primero.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
- Con impedimento -
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
- Con impedimento -
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Páginas
251 a 261 del expediente de trámite legislativo.
[2] “Para que los principios constitucionales que orientan la prestación de
los servicios públicos sean efectivos (art. de la 2 C.P.), cada usuario debe
cumplir con su deber básico respecto de los demás usuarios consistente en
abstenerse de trasladarle a ellos el costo de acceder y de disfrutar del
servicio público domiciliario correspondiente. Cuando un usuario no paga por
el servicio recibido, está obrando como si los demás usuarios tuvieran que
correr con su carga individual y financiar transitoria o permanentemente su
deuda. Ello atenta claramente contra el principio de solidaridad que, entre
otros, exige que cada usuario asuma las cargas razonables que le son propias en
virtud de la Constitución, la ley y el contrato respectivo. ǁ En este orden
de ideas, la Corte concluye que la persona que se abstiene de pagar por los
servicios públicos que recibe, no sólo incumple sus obligaciones para con las
empresas que los prestan, sino que no obra conforme al principio de solidaridad
y dificulta que las empresas presten los servicios con criterios de eficiencia
(artículo 365 C.P.), lo cual pugna con los principios sociales que consagra
la Carta para orientar la prestación, regulación y control de los servicios
públicos”: (negrillas de las objeciones gubernamentales):
Corte Constitucional, sentencia C-150/03.
[3] “(…) dentro
de la concepción del Estado Social de Derecho debe tenerse en cuenta que los
servicios públicos domiciliarios tienen una función social, lo cual no
significa que su prestación deba ser gratuita pues el componente de solidaridad
que involucra implica que todas las personas contribuyen al financiamiento de
los gastos e inversiones del Estado a través de las empresas prestadoras de
servicios públicos, dentro de conceptos de justicia y equidad (CP art. 95-9 y
368)”: Corte Constitucional, sentencia C-389/02.
[4] Gaceta del
Congreso (Senado de la República), n. 691, p. 21, concordante con el
informe de Secretaría General del Senado de la República del 23 de mayo de
2017. Folio 92 del expediente.
[5] Acta de
Plenaria n. 219, Gaceta del Congreso (Cámara de Representantes), n. 545
de 2017, pp. 75-84. Informe de Sustanciación de objeciones
presidenciales del Secretario General de la Cámara de Representantes del 25 de
mayo de 2017. Folio 309 del expediente del trámite legislativo.
[6] Gaceta
del Congreso (Cámara de Representantes), n. 545, pp. 75-78.
[7] Gaceta
del Congreso (Cámara de Representantes), n. 545, p. 76, folio 182 del
expediente.
[8] Sustanciación
informe de objeciones del 7 de septiembre de 2018, suscrito por el Secretario
General del Senado, visible en el folio 434 del expediente. Acta n. 08, Gaceta
del Congreso (Senado de la República), 09 de 2019, concordante con el
informe de Secretaría General del Senado de la República del 23 de mayo de 2017.
Folio 92 del expediente.
[9]
Certificación del Secretario General de la Cámara. Folio 382 del expediente;
Acta de Plenaria n. 295 del 19 de junio de 2018., Gaceta del Congreso (Cámara
de Representantes), n. 981 de 2018, p. 27.
[10] Oficio
firmado por el Secretario General del Senado de la República, recibido en la
Secretaría General de esta Corte el 11 de septiembre de 2018. Folio 461 del
expediente.
[11] Folios 534
y siguientes del expediente.
[12] A
través de su representante Gustavo Galvis Hernández. Folios 2 a 23 del
expediente.
[13] A través
de su Presidente, Orlando Cabrales Segovia. Páginas 24-29 del
expediente.
[14] A
través de su Director Ejecutivo, José Camilo Manzur Jattin. Páginas 30-49 del
expediente.
[15] Escrito
recibido en la Corte Constitucional el 26 de septiembre de 2018. Folios 473 y
siguientes del expediente.
[16] Fernando
Carillo Flórez. Folios 55 a 67 del expediente.
[17] “La
Corte Constitucional es incompetente para pronunciarse acerca de las objeciones
por inconveniencia. ǁ Igualmente, carece de competencia para
pronunciarse sobre las objeciones por inconstitucionalidad que fueron aceptadas
por el Congreso de la República, es decir, aquellas en las que el Congreso
admitió la existencia de un vicio de inconstitucionalidad. Así lo dispone el
artículo 167 constitucional al señalar que, si al resolver sobre las
objeciones, las “Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte
Constitucional para que (…)  decida sobre su exequibilidad” (art. 167 C.P.), de
lo cual se infiere que sólo aquellas en que haya habido insistencia del
Congreso pueden ser revisadas por la Corte”: Corte Constitucional,
sentencia C-1041/07.
[18] Cuando el
Congreso insiste respecto de las objeciones por inconveniencia (se exige
mayoría absoluta de acuerdo con el numeral 10 del artículo 119 de la Ley 5 de
1992),  “el Presidente sancionará el proyecto sin poder presentar nuevas
objeciones· (numeral 2 del artículo 199 de la Ley 5 de 1992).
[19] “(…) el
examen que realiza la Corte al decidir sobre la constitucionalidad de los
proyectos objetados por el gobierno se circunscribe, prima facie, al análisis y
decisión de las objeciones tal como fueron formuladas por el Ejecutivo, lo cual
limita el alcance de la cosa juzgada constitucional”: Corte Constitucional,
sentencia C-482/08
[20] “Las
objeciones se conciben como una expresión del principio de colaboración
armónica entre las diferentes Ramas del Poder Público (CP art. 113) y no como
un poder de veto”: Corte Constitucional, sentencia C-633/16.
[21] “(…) en
ciertas ocasiones se hace necesario que esta Corporación se pronuncie sobre aspectos
que no fueron planteados explícitamente por el Gobierno, pero cuyo análisis
resulta ser un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de
inconstitucionalidad formuladas en las objeciones mismas. Los motivos que
justifican esta extensión excepcional de la competencia de la Corte, son de
doble naturaleza: lógica y constitucional. Lo primero, porque las reglas de
derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones, se derivan, en no
pocos casos, de otras reglas o principios más generales, no  mencionados en las
objeciones, pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier
decisión. Lo segundo, porque dado que el mandato del artículo 241-8
Superior califica las decisiones de la Corte en estos casos como definitivas,
si no se efectúa en ellas el análisis de constitucionalidad de los mencionados temas
conexos, éstos quedarán cobijados por el efecto de cosa juzgada
constitucional que se deriva de la decisión final sobre la objeción como tal y,
en consecuencia, ningún ciudadano podrá controvertirlos en el futuro. En otros
términos, al pronunciarse sobre tales asuntos conexos, esta Corporación no está
coartando el derecho de los ciudadanos de ejercer la acción pública de
inconstitucionalidad, ni sustituyendo el trámite que en esos casos se haya de
surtir, por la sencilla razón de que una vez la Corte emita su fallo, la
mencionada acción no será procedente respecto de los temas que se relacionan
directamente con el objeto central de la providencia”: Corte Constitucional,
sentencia C-1404/00.
[22] Enviado al
Senado de la República (folios 409 a 433 del expediente del trámite
legislativo) y a la Cámara de Representantes (folios 383 a 406).
[23] Folio 435
del expediente.
[24] Sustanciación
informe de objeciones del 7 de septiembre de 2018, suscrito por el Secretario
General del Senado, visible en el folio 434 del expediente. Acta n. 07,     Gaceta
del Congreso, n. 1104 del 7 de diciembre de 2018, p. 5 (CD-ROM en folio 538
del expediente), concordante con el informe de Secretaría General del Senado de
la República del 1 de noviembre de 201. Folio 530 del expediente.
[25] El último
inciso del artículo 160 de la Constitución, introducido por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003
dispone: “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión
diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un
proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o
Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”.
[26] En la
sesión del 4 de septiembre de 2018 se votó el informe, pese a lo cual, se
volvió a anunciar el asunto de la siguiente manera: “II Anuncio de
proyectos ǁ Por instrucciones de la Presidencia y, de
conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se
anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. ǁ
Señor Presidente, los proyectos para ser considerados y debatidos en la
próxima sesión plenaria son los siguientes: (…) Proyecto de ley
número 16 de 2015 Sena­do, 190 de 2015 Cámara, “por medio de la cual
se modifica la Ley 142 de 1994, se eli­mina el cobro por reconexión y
reinstalación de los servicios públicos domiciliarios resi­denciales y se
dictan otras disposiciones”, Gaceta del Congreso (Senado de
la República), n. 1104 de 2019, p. 9. Sin
embargo, este anuncio es intrascendente, teniendo en cuenta que el informe ya
había sido votado.
[27] El anuncio
se realizó de la siguiente manera  “Anuncio de proyectos  ǁ Por
instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de
2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en
la próxima sesión. ǁ Señor Presidente, los anuncios para ser considerados
y debatidos en la próxima sesión Plenaria son los siguientes: ǁ Corrección
de vicios subsanables en actos del Congreso, ǁ Auto 476 de 2017 ǁ •
Proyecto de ley número 16 de 2015 Senado, 190 de 2015 Cámara, por medio de
la cual se modifica la Ley 142 de 1994, se elimina el cobro por reconexión y
reinstalación de los servicios públicos domiciliarios Residenciales y se dictan
otras disposiciones” Gaceta del Congreso, n. 1104 de 2019, p. 5..
[28] Sustanciación
informe de objeciones del 7 de septiembre de 2018, suscrito por el Secretario
General del Senado, visible en el folio 434 del expediente. Acta n. 08, Gaceta
del Congreso (Senado de la República), 09 de 2019, concordante con la
certificación del Secretario General del Senado de la República del 1 de noviembre
de 2018. Folio 530 del expediente.
[29] La
votación fue nominal y pública: Gaceta del Congreso (Senado de la
República), n. 09 de 2019, p. 21, concordante con la Certificación del
Secretario General del Senado de la República del 27 de septiembre de 2018.
Folio 495 del expediente.
[30] Gaceta
del Congreso (Senado de la República), n. 09 de 2019, pp. 21-22.
[31] Certificación
del Secretario General del Senado de la República del 1 de noviembre de 2018.
Folio 530 del expediente.
[32] “Deberes.
Son deberes del Secretario General de cada Cámara: (…) 12. Expedir las certificaciones
e informes - si no fueren reservados -que soliciten las autoridades o los
particulares”: artículo 47 de la Ley 5 de 1992.
[33] Entre
otras, ver C-782/03, C-400/05, C-473/05, C-931/05, C-1151/05, C-576/06, C-125/11,
C-261/11, C-127/13, C-221/13.
[34] Entre
otras, ver las sentencias C-713/08 y C-047/17.
[35] “Actas.
De toda sesión del Congreso pleno se levantará el acta respectiva. Tratándose
de la última sesión, el acta será considerada y aprobada antes de cerrarse la
reunión, o facultarse a su Mesa Directiva para la debida aprobación”:
artículo 11 de la Ley 5 de 1992.
[36] Corte
Constitucional, Auto 632 del 26 de septiembre de 2018.
[37] Corte
Constitucional, sentencia C-069/04, reiterada, entre otras, en las sentencias
C-985/06, C-1040/04 y C-663/13.
[38]
Certificación del número de miembros del Senado de la República, de sillas
vacías y de impedimentos, firmado por el Secretario General del Senado de la
República (Folios 506-508 del expediente). Para dicha votación no fueron
aceptados impedimentos.
[39] Folio 451
del expediente y con otro ejemplar en a partir del folio 451.
[40] Acta de
Sesión Plenaria n. 294, Certificación del Secretario General de la Cámara.
Folio 382 del expediente. Gaceta del Congreso n. 725 del 18 de
septiembre de 2018, página 67, CD-Rom en folio 499 del expediente.
[41] “Se
enuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del día martes 19 de
junio del 2018, o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan
proyectos de ley o actos legislativos. (…) Proyecto de ley número 190 de
2015 Cámara, 16 de 2015 Senado.”: Gaceta del Congreso n.
725, p. 67, CD-Rom en folio 499 del expediente.
[42] Acta de
Plenaria n. 295 del 19 de junio de 2018. Certificación del Secretario General
de la Cámara. Folio 382 del expediente y concordante con la Certificación del
24 de septiembre de 2018 (Folio 471 del expediente), Gaceta del Congreso (Cámara
de Representantes), n. 981 de 2018, pp. 26-29.
[43]
Certificación del Secretario General de la Cámara de Representantes del 24 de
septiembre de 2018 (Folio 471 del expediente); Gaceta del Congreso (Cámara
de Representantes), n. 981 de 2018, pp. 26-29.
[44]
Certificación del Secretario General de la Cámara de Representantes del 24 de
septiembre de 2018 (Folio 471 del expediente); Gaceta del Congreso (Cámara
de Representantes), n. 981 de 2018, p. 27.
[45]
Certificación del Subsecretario General de la Cámara de Representantes, folio
527 del expediente.
[46]
Certificación del Secretario General de la Cámara de Representantes, folio 520
del expediente.
[47] “Los
proyectos de ley que no hubieren completado su trámite en una legislatura y que
hubieren recibido primer debate en alguna de las cámaras, continuarán su curso
en la siguiente, en el estado en que se encuentren. Ningún proyecto podrá
ser considerado en más de dos legislaturas” (negrillas no
originales).
[48] “Al
respecto, debe tenerse en cuenta que el análisis de este requisito exige
diferenciar al menos tres etapas del procedimiento legislativo. La primera,
según el artículo 162 de la Constitución Política, debe tramitarse en dos
legislaturas y abarca el trámite “desde el momento en que se radicó el proyecto
de ley y hasta que se surtan los cuatro debates constitucionales a los que hace
referencia el artículo 157 superior, junto con la posibilidad que los textos
sean sometidos a conciliación, en virtud de las discrepancias que surgieren
entre las Cámaras”. ǁ Las dos siguientes, carecen de un término preciso en
la Constitución Política. Se trata, por un lado, de aquella en la que el
Congreso insiste respecto de las disposiciones objetadas por
inconstitucionalidad de parte del Gobierno, para ello, aun cuando no existe un
plazo específico en la Constitución Política, esta Corporación ha determinado,
desde las Sentencias C-068 y C-069 de 2004[39], que el Legislativo tiene un
plazo máximo de dos legislaturas, siguiendo una interpretación armónica del
artículo 162 Superior. ǁ  Por otro, está la etapa que debe llevarse a cabo
para rehacer e integrar el Proyecto de Ley declarado parcialmente inexequible
en el marco de un proceso de objeciones gubernamentales. Al igual que ocurre en
la anterior etapa, no existe un término definido en la Constitución para que
las Cámaras ejecuten dicha orden. Sin embargo, siguiendo la misma
interpretación que en el anterior caso, esta Corporación ha precisado que la
inexistencia de dicho término en la Constitución “no implica que (exista) un
plazo indefinido para (el cumplimiento de dicho) fin, pues ante ese vacío debe
acudirse a lo dispuesto en el artículo 162 de la Carta Política, conforme al
cual ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas”.
Puntualmente, respecto a este asunto, esta Corporación ha explicado que: ǁ
“Esta expresión del artículo 162 superior hay que entenderla en el sentido de
que las dos legislaturas constituyen el plazo que tiene el Congreso para la
formación de la ley, de suerte tal que todo proyecto de ley que surta los
debates correspondientes dentro de dicho término, por este aspecto se ajusta al
mandato constitucional. Siendo claro además que esas dos legislaturas no
cobijan el término de que dispone el Presidente para formular sus objeciones,
pues, de no ser así, el Ejecutivo podría alterarle o suprimirle al Congreso la
oportunidad que le asiste para pronunciarse sobre las objeciones”. Igualmente,
se ha determinado que “el término para la proposición, estudio y revisión de
constitucionalidad de las objeciones presidenciales no está comprendido dentro
del plazo citado” (Negrillas de la Sala)”: Corte Constitucional, sentencia
C-099/18, donde se juzgó la tercera hipótesis, es decir, la oportunidad del
Congreso para rehacer el proyecto de ley, luego de que la Corte encontró
fundadas las objeciones.
[49] Corte
Constitucional, sentencia C-068/04.
[50] Corte
Constitucional, sentencia C-069/04.
[51] Corte
Constitucional, sentencia C-069/04.
[52] “El
término que tiene el Congreso para pronunciarse sobre las objeciones presidenciales
es de máximo dos legislaturas, dentro de las cuales se cuenta la que esté
cursando en el momento en que se devuelve el respectivo proyecto”: Corte
Constitucional, sentencia C-433/04.
[53] Entre
otras, las sentencias C-433/04, C-885/04, C-929/06, C-985/06, C-623/07, C-482/08,
C-838/08, C-323/09, C-469/09, C-398/10, C-202/16.
[54] Cf.
Corte Constitucional, Sentencia C-433/04.
[55] “5.
Finalmente, en lo que respecta a la prohibición contenida en el artículo 162
superior, según el cual ningún proyecto de ley podrá ser considerado en más de
dos legislaturas, debe tenerse en cuenta que, de conformidad con la
jurisprudencia, el trámite de las objeciones presidenciales no está comprendido
dentro de dicho límite temporal”: Corte Constitucional, sentencia C-469/09.
[56] “Parágrafo.
Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación
del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo
profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el
vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto”: artículo 241
de la Constitución.
[57] Corte
Constitucional, Auto 476/17.
[58] Corte
Constitucional, sentencias C-1040/07, C-838/08, C-593/10, C-866/10, C-358/17, C-432/17
y C-074/18.
[59] En el caso
decidido por la sentencia C-1040/07, el proyecto fue objetado en la legislatura
2006-2007 y fue insistido en la legislatura 2007-2008. En todos los otros
casos, la insistencia ocurrió en la misma legislatura en la cual el proyecto
fue objetado: 2007-2008 (C-838/08); 2008-2009 (C-593/10); 2009-2010 (C-866/10);
2015-2016 (C358/17); 2016-2017 (C-432/17); y 2017/2018 (C-074/18).
[60] “(…) debe
entenderse que tal debate se cumple con todas sus características propias, esto
es, abierto a la posibilidad de discutir y hacer enmiendas al proyecto, aunque,
por supuesto, con la competencia limitada al ámbito de las objeciones del
gobierno”: Corte Constitucional, sentencia C-805/01.
[61] “(…) debe
tenerse en cuenta que, de conformidad con la jurisprudencia, el trámite de las
objeciones presidenciales no está comprendido dentro de dicho límite temporal”:
Corte Constitucional, sentencia C-469/09.
[62] Corte Constitucional,
sentencia C-099/18.
[63] Acta de
Plenaria n. 295 del 19 de junio de 2018. Certificación del Secretario General
de la Cámara. Folio 382 del expediente y concordante con la Certificación del
24 de septiembre de 2018 (Folio 471 del expediente), Gaceta del Congreso (Cámara
de Representantes), n. 981 de 2018, pp. 25-29.
[64] Sustanciación
informe de objeciones del 7 de septiembre de 2018, suscrito por el Secretario
General del Senado, visible en el folio 434 del expediente. Acta n. 08, Gaceta
del Congreso (Senado de la República), 09 de 2019, p. 21.
[65] Páginas
251 a 261 del expediente de trámite legislativo.
[66] “(…) si
las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional”
(negrillas no originales): artículo 167 de la Constitución. Es por lo
anterior que el artículo 200 de la Ley 5 de 1992 dispone que “Cuando una
Cámara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el Gobierno
a un proyecto de ley, y la otra las encontrare fundadas, se archivará el
proyecto”.
[67] “De lo
anterior se concluye que el Congreso de la República sólo consideró las
objeciones presentadas en el primer periodo de la séptima legislatura
posterior, con lo cual se configura un vicio de constitucionalidad en el
trámite legislativo por violación del artículo 162 de la Carta Política,
conforme a lo antes expuesto, el cual es insubsanable pues ya se venció el
término máximo para que las Cámaras insistieran”: Corte Constitucional,
sentencia C-433/04. La violación de la regla de máximo dos legislaturas también
ha sido reprochada por fuera del trámite de las objeciones gubernamentales:
sentencia C-933/06.
[68] “(…) la
insistencia es extemporánea y, por lo tanto inválida, pues se desconoció el
término establecido por el artículo 162 de la Constitución Política, vicio que
por lo demás resulta insubsanable pues precluyó el término máximo para que las
Cámaras insistan, circunstancia que impone una declaratoria de inexequibilidad
del Proyecto de Ley (…)”: Corte Constitucional, sentencia C-885/04. La
consecuencia de inexequibilidad fue también abordada por las sentencias C-068 y
433 de 2004.
[69] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-321/09.