C-434-13
Sentencia
C-434/13
DEBER DE
INFORMACION SOBRE OCURRENCIA DE ACTOS DE CORRUPCION TIPIFICADOS COMO DELITOS
POR EL ORDENAMIENTO PENAL-Inhabilidad para contratar con el Estado a
interventor que incumpla, no vulnera principio de legalidad ni derecho de
defensa/INHABILIDAD PARA CONTRATAR CON EL ESTADO A INTERVENTOR QUE NO CUMPLA
CON DEBER DE INFORMACION PREVISTO EN LEY 1474 DE 2011-Si concurre con
sanción de la misma naturaleza, debe imponerse la más alta
INHABILIDAD PARA
CONTRATAR CON EL ESTADO A INTERVENTOR QUE NO CUMPLA CON DEBER DE INFORMACION
PREVISTO EN LEY 1474 DE 2011-Contenido normativo
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ACTUACIONES
ADMINISTRATIVAS-Exigencias
El principio de legalidad tiene en nuestro
ordenamiento, el cual implica i) determinación previa y plena de las conductas
sancionables y de las sanciones a imponer; ii) que dicha determinación la
realice la autoridad competente para ello, que, generalmente, es el legislador;
y iii) que exista correlación entre la conducta y la sanción. Respecto del
primer elemento, esto es la tipicidad en el derecho sancionatorio, se ha
entendido que el mismo también se satisface cuando la conducta, aunque no
plenamente determinada en la disposición que la describe, resulta determinable
a partir de otras disposiciones que integran el ordenamiento jurídico; en este
sentido, la jurisprudencia constitucional ha aceptado la existencia de tipos
sancionatorios en blanco, siempre y cuando éstos garanticen el mínimo de
determinación razonable en cada situación.
TIPOS
PENALES QUE CONSTITUYEN ACTOS DE CORRUPCION-Posibilidad de
determinarlos en el ordenamiento jurídico colombiano
CONVENCION
INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCION-Conductas que
implican realización de actos de corrupción
CONVENCION
DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCION-Conductas que
deben ser consideradas actos de corrupción
MECANISMOS DE
PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y LA EFECTIVIDAD DEL
CONTROL DE LA GESTION PUBLICA-Conductas que deben considerarse actos
de corrupción
CORRUPCION-Alcance
CODIGO UNICO
DISCIPLINARIO-Interventores
de los contratos estatales serán sujetos disciplinarios y por consiguiente se
les aplica régimen disciplinario
FALTAS
GRAVISIMAS-Contenido
y alcance
CODIGO UNICO
DISCIPLINARIO-Prevé
imposición de sanción disciplinaria, que también implica inhabilidad para
contratar con el Estado, por algunas de las mismas conductas que originan
inhabilidad en disposición demandada
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Significado
y alcance
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-No
es absoluto
Conforme con su
finalidad, la prohibición del doble enjuiciamiento, tal y como ocurre con los
demás derechos, no tiene un carácter absoluto. En ese sentido, su aplicación ‘no
excluye la posibilidad de que un mismo comportamiento pueda dar lugar a
diversas investigaciones y sanciones, siempre y cuando la conducta enjuiciada
vulnere diversos bienes jurídicos y atienda a distintas causas y finalidades’.
Así
entendido, el
principio non bis in ídem no impide que ‘una misma conducta sea castigada y
valorada desde distintos ámbitos del derecho, esto es, como delito y al mismo
tiempo como infracción disciplinaria o administrativa o de cualquier otra
naturaleza sancionatoria’. Desde este punto de vista, el citado principio solo
se hace exigible cuando, dentro de una misma área del derecho, y mediante dos o
más procesos, se pretende juzgar y sancionar repetidamente un mismo
comportamiento.
NON
BIS IN IDEM-No vulneración por diversas sanciones respecto de una misma
conducta
La Corte ha
dejado establecido que es posible juzgar y sancionar varias veces un mismo
comportamiento, sin que ello implique una violación del non bis in ídem, (i)
cuando la conducta imputada ofenda distintos bienes jurídicos que son objeto de
protección en diferentes áreas del derecho; (ii) cuando las investigaciones y
las sanciones tengan distintos fundamentos normativos; (iii) cuando los
procesos y las sanciones atiendan a distintas finalidades; y (iv) cuando el
proceso y la sanción no presenten identidad de objeto y causa.
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Triple
identidad
INHABILIDADES
PARA CONTRATAR CON EL ESTADO-Jurisprudencia constitucional
FINALIDAD
DE POTESTAD DISCIPLINARIA-Jurisprudencia constitucional
OBJETIVO
DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Jurisprudencia constitucional
INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES PARA CONTRATAR CON EL ESTADO-No
constituye sanción penal
APLICACION
A UNA MISMA PERSONA, POR EL MISMO HECHO DOS SANCIONES DE INHABILIDADES PARA CONTRATAR
CON EL ESTADO-Vulneración de la proporcionalidad en aplicación del
principio non bis in ídem
IMPOSICION
DE DOS INHABILIDADES A MISMA PERSONA POR EL MISMO HECHO-Debe
aplicarse sólo la que implique el termino más largo, la más gravosa
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Principio de proporcionalidad como elemento
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Jurisprudencia Tribunal Europeo  de los Derechos Humanos
DERECHO AL
DEBIDO PROCESO-Principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones
contractuales
IMPOSICION DE
MULTAS, SANCIONES Y DECLARATORIAS DE INCUMPLIMIENTO EN LEY 1474 DE
2011-Procedimiento
Referencia:
expediente D-9441
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo 2º del artículo 84 de la ley 1474 de
2011.
Accionante:
Juan José Gómez Urueña
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Bogotá,
D.C., diez (10) de julio de dos mil trece (2013)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el
ciudadano Juan José Gómez Urueña demanda el parágrafo 2º del artículo 84 de la
ley 1474 de 2011“Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer
los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y
la efectividad del control de la gestión pública”, por considerar
que el aparte acusado vulnera los artículos 29 y 277 numeral 5º de la
Constitución.
Por
auto de seis (06) de diciembre de 2012 el Magistrado Sustanciador admitió la
demanda, dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al
señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia. En la misma providencia ordenó oficiar al Presidente del Congreso,
al Presidente de la República, al Ministerio de Interior y al Ministerio de
Justicia y del Derecho para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran
directamente o mediante apoderado, a efectos de impugnar o defender la
disposición acusada.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II.-
DISPOSICIONES DEMANDADAS
La
demanda se dirige contra el parágrafo 2º del artículo 84 de la ley 1474 de
2011, cuyo tenor literal es el que sigue:
LEY 1474 DE 2011
(julio 12)
Diario Oficial
No. 48.128 de 12 de julio de 2011
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por la cual se
dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública.
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 84.
FACULTADES Y DEBERES DE LOS INTERVENTORES.
(…)
PARÁGRAFO 2o.
Adiciónese la Ley 80 de 1993, artículo 8o, numeral 1, con el siguiente literal:
k) El
interventor que incumpla el deber de entregar información a la entidad
contratante relacionada con el incumplimiento del contrato, con hechos o
circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como
conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del
contrato.
Esta inhabilidad
se extenderá por un término de cinco (5) años, contados a partir de la
ejecutoria del acto administrativo que así lo declare, previa la actuación
administrativa correspondiente.
III. LA DEMANDA
El
actor plantea diversos reparos respecto de la adecuación constitucional del
parágrafo 2o del artículo 84 de la ley 1474 de 2011.
En
primer lugar, para el actor “[l]a norma demandada establece una nueva
actuación administrativa de carácter sancionatorio en contra de los
particulares que realizan labores de interventoría, dejando de lado el
procedimiento establecido por el legislador a través de la Ley 734 de 2002 y la
competencia de la Procuraduría General de la Nación en las investigaciones que
adelante contra particulares para garantizar el ejercicio diligente y eficiente
de la función administrativa de interventoría” –folio 3-.
Igualmente
señala el posible desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso. La
vulneración se daría por cuanto “la norma demandada tan solo establece que
la inhabilidad será declarada a través de un acto administrativo previa
actuación administrativa, sin que se establezca un procedimiento en el cual el
particular pueda ejercer los derechos a la defensa y a la contradicción, tal
como sucede en el trámite de un proceso disciplinario adelantado por la
Procuraduría General de la Nación, con lo cual se deja de lado lo previsto en
el artículo 29 Constitucional que establece el deber de garantizar dichos
derechos en el marco de un proceso previamente definido” –folio 3-.
Finalmente,
un tercer punto de contradicción con el texto constitucional se encuentra en el
desconocimiento del principio de legalidad, que, de acuerdo con el accionante,
en materia disciplinaria se manifiesta, entre otras, en la exigencia del
principio de tipicidad. En este sentido el accionante llama la atención de la
Corte: “el Código Penal Colombiano no establece actos de corrupción, sino
conductas punibles, por lo que la consideración sobre si un hecho punible es un
acto o una circunstancia de corrupción, le corresponde decidirlo de manera
subjetiva al fallador, -con el agravante de que en la norma demandada no se
establece a quien corresponde esa función-, y en consecuencia se pone en riesgo
el principio de legalidad establecido en el artículo 29 de la Constitución Política,
generándose el debate en las actuaciones administrativas que se adelanten en
ejercicio de la norma demandada sobre la característica de si los hechos
punibles son o no son actos de corrupción sin tener un referente objetivo para
ello” –folio 3-.
Posteriormente,
el demandante se dedica a explicar las posibles contradicciones y puntos de
encuentro –que generan conflicto- entre la función disciplinaria y la
inhabilidad prevista por la disposición demandada –folios 4, 5 y 6-, para
concluir que “las conductas que  se pretenden prevenir y sancionar, ya se
encuentran previstas en la ley 734 de 2002, por lo que frente al hecho de que
un interventor se abstenga de denunciar conductas que pueden ser constitutivas
de delitos, en vigencia de la norma demandada, se puede dar inicio a un proceso
disciplinario en la Procuraduría General de la Nación y a otra actuación
administrativa que la norma demandada no establece de manera clara” –folio
6-.
El
actor concluye que “la norma demandada establece una inhabilidad para
contratar de 5 años, mientras que la Ley 734 de 2002, para la misma conducta
establece que la inhabilidad, una vez verificada la existencia de la falta,
puede oscilar entre 1 y 20 años, por lo que en aplicación de la norma demandada
surgirán inconvenientes en relación con el principio de [sic] non bis in
idem (por permitir la realización de dos actuaciones por un mismo hecho) la
aplicación del principio de favorabilidad y la consecuente inaplicación de la
inhabilidad prevista en la Ley 734 de 2002, por aplicar la inhabilidad de 5
años prevista en la norma demandada, que según la exposición de motivos de ésta
última, se expidió para castigar de manera más severa los actos de corrupción”
–folio 6-.
Con
base en la demanda, cuyos apartes más relevantes fueron trascritos, la Sala
Plena de la Corte Constitucional concluye que el actor presenta tres cargos en
contra del parágrafo 2º del artículo 84 de la ley 1474 de 2011, que apuntan a
cuestionar la adecuación constitucional de i) la determinación de los hechos
que generan la inhabilidad prevista; ii) el procedimiento por el cual se impone
la sanción; y iii) la creación de una sanción que corresponde al ejercicio de
la función disciplinaria, competencia de la Procuraduría General de la Nación.
Siendo este el orden en que mejor se explican los cargos de la demanda,
encuentra la Corte que los problemas jurídicos a resolver son:
i)
Un
posible desconocimiento del principio de legalidad y, en consecuencia, la
vulneración del debido proceso –artículo 29 de la Constitución-, por el
parágrafo 2º del artículo 84 de la ley 1474 de 2011, pues de su lectura no se
puede determinar qué delitos generarían la inhabilidad que esta disposición
prevé, pues ni el código penal, ni ningún otro cuerpo normativo, define cuáles
son los delitos “que puedan constituir actos de corrupción”. En este
sentido, no sería determinada, ni determinable, la causa que motiva la
imposición de la inhabilidad adicionada al artículo 8º de la ley 80 de 1993.
ii)
Un
posible desconocimiento del principio non bis in idem y, en
consecuencia, la vulneración del debido proceso –artículo 29 de la
Constitución-, por el mismo parágrafo 2º del artículo 84 de la ley 1474 de
2011, que al prever una sanción de naturaleza disciplinaria, desconoce la
competencia de la Procuraduría General para sancionar disciplinariamente a los
particulares y genera problemas de favorabilidad que llevarían a la
inaplicación de la inhabilidad prevista en la ley 734 de 2002.
iii)
Un
posible desconocimiento del derecho de defensa y, en consecuencia, la
vulneración del debido proceso –artículo 29 de la Constitución-, en cuanto la
disposición acusada prevé la imposición de una sanción administrativa sin que
haya sido definido por el legislador quién debe imponer dicha sanción, mediando
qué etapas procesales, si existe la posibilidad de controvertir y de aportar
pruebas y, en general, si es posible ejercer el derecho de defensa ante la
acusación planteada.
Son estas
las razones que sustentan la acusación de la accionante.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
La
apoderada del Ministerio señaló que los cargos planteados se originaban de una
lectura errada de la disposición acusada, razón por la cual la Corte no debería
declarar la inexequibilidad del aparte demandado.
El
parágrafo 2º no asigna competencia a la entidad administrativa para inhabilitar
el interventor. Simplemente, la entidad, cuando corresponda, deberá declarar el
incumplimiento del deber legal que se crea con la ley 1474 de 2011, proceso que
no implica un acto sancionatorio, sino un acto administrativo dentro del
proceso contractual de la interventoría –folio 40-. La inhabilidad surge
directamente por disposición legal, y su término se contabiliza una vez ejecutoriado
el acto administrativo en comentario.
Por
esta razón no se vulneraría el principio non bis in ídem, ni tampoco el
de favorabilidad, pues, se reitera, se trata de inhabilidades con connotaciones
propias e independientes.
Respecto
de la afectación del principio de legalidad, la apoderada del Ministerio afirma
que “no es cierto que la norma establezca el deber del interventor de
informar sobre delitos que puedan implicar actos de corrupción, sino al
contrario, actos de corrupción que puedan constituir delitos. Es el caso, por
ejemplo de la apropiación de dineros o bienes públicos, por parte de un
servidor público o de un particular que preste servicios públicos o cumpla
funciones administrativas, que a la vez que es una conducta que implica corrupción,
constituye un delito claramente tipificado en el Código Penal como Peculado por
apropiación (artículo 397 del Código Penal)” –folio 43-.
Por
las razones expuestas, solicita que la Corte se declare inhibida de
pronunciarse sobre los cargos planteados o, subsidiariamente, se declare la
exequibilidad del parágrafo acusado –folio 44-.
2.
Departamento
Nacional de Planeación
El
apoderado del DNP solicitó la declaratoria de exequibilidad de la disposición
acusada.
Sustenta
su afirmación en que la disposición demandada no crea un procedimiento de
naturaleza disciplinaria. Por el contrario, la misma establece una inhabilidad
en materia contractual, la cual tiene un carácter diferenciable de acuerdo con
la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Luego
de citar extensamente la sentencia C- 353 de 2009, concluye  que “[d]e la
lectura de la anterior cita jurisprudencial se tiene que la inhabilidad
introducida por la ley 1474 de 2011 se desprende del ejercicio de ciertas
atribuciones (interventoría) y de la realización de ciertas conductas, razón
por la cual pese al carácter sancionatorio de dicha determinación no se deja de
lado el ejercicio de la potestad disciplinaria y penal. Esta es una inhabilidad
dirigida a salvaguardar el interés general sin que ello implique desplazar la
potestad sancionatoria disciplinaria del Estado ni mucho menos crear un nuevo
procedimiento disciplinario” –folio 31, cara B-.
3.
Intervención
de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
Un
miembro autorizado de la Academia Colombiana de Jurisprudencia consideró que la
Corte debe declarar exequible la disposición acusada.
En
primer lugar analizó la literalidad del parágrafo 2º y concluyó que no existe
coincidencia entre las conductas que pueden originar la inhabilidad prevista
por la ley 1474 de 2011 y las que se consideran faltas gravísimas por la ley
734 de 2002 –folio 57-.
Respecto
del silencio del legislador en lo relativo al procedimiento a seguir para
imponer la inhabilidad, considera que, vía integración normativa, debe
concluirse que corresponde a la Procuraduría General de la Nación  imponer la
sanción prevista en la disposición acusada –artículo 277 n. 6-, previo proceso
disciplinario que siga las adecuadas garantías procesales –folio 58-.
Respecto
del menor tiempo de inhabilidad prevista en la disposición cuestionada,
considera que “no corresponde al juez constitucional definir las políticas
punitivas del Estado, lo cual es función privativa del legislador” –folio
58-.
Por
las razones expuestas, solicita a la Corte Constitucional declarar la
exequibilidad del parágrafo 2º del artículo 84 de la ley 1474 de 2011.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En
concepto rendido por el representante del Ministerio Público indicó lo
siguiente:
No
se presenta afectación al debido proceso por cuanto, “aun cuando la norma
demandada no haya previsto en forma expresa un determinado procedimiento para
imponer la sanción correspondiente, la aplicación del conjunto de garantías
previstas en el artículo 29 de la Constitución (…) tiene aplicación normativa
directa” –folio 64-.
No
se presenta afectación al principio non bis in ídem. Para que dicha
prohibición se incumpla debe existir identidad de sujeto, objeto y causa –folio
66-. Para el Ministerio Público, aunque en el presente caso existe identidad de
sujeto, “no ocurre lo mismo con los elementos restantes, lo que significa
que no puede predicarse la vulneración al citado principio” –folio 66-. La
inhabilidad de la norma acusada se configura “como consecuencia del
incumplimiento del deber de informar hechos o conductas relacionadas con el
cumplimiento o no del contrato, mientras que la segunda [derivada de la
sanción disciplinaria] no se relaciona con el incumplimiento de un contrato
en particular, sino con el correcto funcionamiento de la Administración Pública
y el cumplimiento de los deberes propios del servidor público o del particular
que ejerza funciones de la misma naturaleza” –folio 67-.
De
conformidad con lo antes dicho, el Procurador General de la Nación solicitó se
declare la exequibilidad de la disposición acusada –folio 68-.
Una
vez presentadas las intervenciones aportadas y el concepto del Ministerio
Público, pasa la Corte a resolver los problemas jurídicos planteados.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia de la Corte
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer el asunto de la
referencia, pues se trata de una demanda interpuesta contra una norma que hace
parte de una ley de la República.
2.
Argumentos de la demanda
Con
base en los argumentos contenidos en la demanda, cuyos apartes más relevantes
fueron trascritos, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que el
actor presenta tres cargos en contra del parágrafo 2º del artículo 84 de la ley
1474 de 2011, que apuntan a cuestionar la adecuación constitucional de i) los
hechos que pueden dar origen a la inhabilidad prevista; ii) el procedimiento
por el cual ésta se impone; y iii) la coincidencia de esta inhabilidad con las
sanciones disciplinarias que puede imponer el Ministerio Público. Siendo este
el orden en que mejor se explican los cargos de la demanda, encuentra la Sala
que los problemas jurídicos a resolver son:
i)
Un posible
desconocimiento del principio de legalidad y, en consecuencia, la vulneración
del debido proceso –artículo 29 de la Constitución-, por el parágrafo 2º del
artículo 84 de la ley 1474 de 2011, pues de su lectura no se puede determinar
qué delitos generarían la inhabilidad que esta disposición prevé, en cuanto ni
el código penal, ni ningún otro cuerpo normativo define cuáles son los delitos
“que puedan constituir actos de corrupción”. En este sentido, no sería
determinada, ni determinable, la causa que podría motivar la imposición de la
inhabilidad adicionada a la ley 80 de 1993.
ii)
Un
posible desconocimiento del principio non bis in idem y, en
consecuencia, la vulneración del debido proceso –artículo 29 de la
Constitución-, por el parágrafo 2º del artículo 84 de la ley 1474 de 2011, que
al prever una sanción de naturaleza disciplinaria, desconoce la competencia de
la Procuraduría General para sancionar disciplinariamente a los particulares y
genera problemas de favorabilidad que llevarían a la inaplicación de la
inhabilidad prevista en la ley 734 de 2002.
iii)
Un
posible desconocimiento del derecho de defensa y, en consecuencia, la
vulneración del debido proceso –artículo 29 de la Constitución-, en cuanto la
disposición acusada prevé la imposición de una sanción administrativa sin que
haya sido definido por el legislador quién debe imponer dicha sanción, mediando
qué etapas procesales, si existe la posibilidad de controvertir y de aportar
pruebas y, en general, la posibilidad de defenderse de la acusación planteada.
Como
etapa previa al estudio de los problemas planteados, y con el objetivo de
facilitar la exposición de los argumentos por parte de la Sala, se aclarará el
sentido normativo que tiene la disposición demandada.
3.
El contenido normativo del parágrafo 2º del artículo 84 de la ley 1474 de 2011.
La
disposición demandada en esta ocasión está incluida en la ley 1474 de 2011,
cuerpo normativo que previó medidas de distinta naturaleza para luchar contra
la corrupción. El séptimo capítulo de la mencionada ley fue dedicado a las
medidas destinadas a prevenir y combatir la corrupción en la administración
pública y es en dicho acápite donde se ubica el parágrafo demandado, que prevé:
ARTÍCULO 84.
FACULTADES Y DEBERES DE LOS INTERVENTORES.
(…)
PARÁGRAFO 2o.
Adiciónese la Ley 80 de 1993, artículo 8o, numeral 1, con el siguiente literal:
k) El
interventor que incumpla el deber de entregar información a la entidad
contratante relacionada con el incumplimiento del contrato, con hechos o
circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como
conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato.
Esta inhabilidad
se extenderá por un término de cinco (5) años, contados a partir de la
ejecutoria del acto administrativo que así lo declare, previa la
actuación administrativa correspondiente. –negrilla y cursiva ausente en texto
original-
La
interpretación de esta disposición exige a la Sala hacer claridad sobre tres
elementos en ella incluidos:
i)
La
relación que tiene el interventor de un contrato sometido al régimen de
contratación previsto en la ley 80 de 1993 con la entidad contratante;
ii)
El
objeto que tiene la actuación administrativa mencionada; y
iii)
Las
consecuencias de la misma.
En
relación con el primer aspecto, es el artículo 83 de la propia ley 1474 de 2011
la disposición que define la naturaleza de la figura del interventor en los
contratos celebrados de acuerdo a los preceptos de ley 80 de 1993. Al respecto
consagra:
ARTÍCULO 83. SUPERVISIÓN
E INTERVENTORÍA CONTRACTUAL. Con el fin de proteger la moralidad
administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar
la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están
obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado
a través de un supervisor o un interventor, según corresponda.
La supervisión
consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y
jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la
misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la
supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de
los contratos de prestación de servicios que sean requeridos.
La interventoría
consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato
realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad
Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado
en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen.
No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a
la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento
administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato
dentro de la interventoría.
Por regla
general, no serán concurrentes en relación con un mismo contrato, las funciones
de supervisión e interventoría. Sin embargo, la entidad puede dividir la
vigilancia del contrato principal, caso en el cual en el contrato respectivo de
interventoría, se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del
interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor.
El contrato de
Interventoría será supervisado directamente por la entidad estatal. –la
negrilla no corresponde al texto original-
A
partir de la vigencia de esta disposición el interventor de un contrato
sometido al régimen de la ley 80 de 1993 siempre será un particular externo a
la entidad, contratado específicamente para realizar labores de interventoría.
Cuando sean los propios empleados de la entidad contratante los que
vigilen los aspectos técnicos del proceso de ejecución del contrato, se estará
ante la labor de supervisión.
En
relación con el contrato de interventoría, dentro de los deberes y funciones en
cabeza del interventor se encuentra el consignado en la disposición acusada
–deber de fuente legal-, consistente en informar sobre la ocurrencia de actos
de corrupción tipificados como delitos por el ordenamiento penal.
Cuando
el interventor de un contrato incumpla este deber, la entidad pública que lo
contrató puede declarar el incumplimiento en el contrato de interventoría;
posibilidad que es prevista tanto en los casos de incumplimiento grave[1], como en
aquellas ocasiones en que el incumplimiento tiene una menor repercusión en la
satisfacción del objeto contractual[2].
En
tanto, la hipótesis prevista en el literal acusado implica declarar que el
interventor incumplió uno de los deberes que la ley le asigna, dicha
declaratoria debe expresarse a través de un acto administrativo que haya estado
precedido de una actuación administrativa por parte de la entidad que contrató
al interventor, es decir, de la entidad contratante –tal y como consagra
expresamente el inciso segundo del parágrafo acusado-.
En
resumen, el tantas veces mencionado parágrafo consagra i) un deber para los
interventores de los contratos sometidos al régimen previsto en la ley 80 de
1993; y que, ii) ante el incumplimiento de dicho deber, la entidad contratante
así lo declare, previa realización de la actuación administrativa
correspondiente.
Como
consecuencia de la declaración de que el interventor incumplió alguna de las
obligaciones a su cargo –es decir, que incumplió el contrato de interventoría-,
se prevé una inhabilidad de cinco años para contratar con entidades del Estado,
que se hará efectiva desde la ejecutoria del acto administrativo que realice la
referida declaración.
Siendo
este el sentido de la disposición acusada, pasa la Corte a dar respuesta a los
cargos planteados, para lo cual realizará las consideraciones necesarias al
momento de abordar cada uno de los problemas jurídicos a resolver.
4.
Solución a los cargos planteados
Cargo 1. Vulneración del principio de
legalidad.
La disposición demanda hace una referencia a actos
de corrupción, sin que éstos sean definidos en el mismo parágrafo. El texto
del parágrafo es el que sigue:
k) El
interventor que incumpla el deber de entregar información a la entidad
contratante relacionada con el incumplimiento del contrato, con hechos o
circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como
conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del
contrato.
Sostiene el actor que en el código penal colombiano
no se establecen “actos de corrupción” sino conductas punibles, por lo
que la decisión de si un hecho punible es o no un acto de corrupción la asume,
de manera subjetiva, quien en la entidad administrativa se encargue del
cumplimiento de dicha función.
En este sentido, el cargo presentado plantea el
siguiente problema jurídico: ¿la inexistencia de conductas punibles que el
Código Penal denomine actos de corrupción desconoce la determinación
exigible a una disposición que establezca una inhabilidad para contratar con el
Estado y, en consecuencia, implica la vulneración del principio de legalidad?
Para la Sala el problema presentado por el actor no
evidencia el quiebre de mandato constitucional alguno y, específicamente, no
implica una vulneración al principio de legalidad previsto en el artículo 29 de
la Constitución. Esto por cuanto, el parágrafo 2º del artículo 84, aunque
indeterminado, resulta determinable a partir de una lectura integral del
ordenamiento jurídico vigente.
La respuesta parte del contenido que el principio de
legalidad tiene en nuestro ordenamiento, el cual implica i) determinación
previa y plena de las conductas sancionables y de las sanciones a imponer; ii)
que dicha determinación la realice la autoridad competente para ello, que,
generalmente, es el legislador; y iii) que exista correlación entre la conducta
y la sanción[3].
Respecto del primer elemento, esto es la tipicidad en el derecho sancionatorio,
se ha entendido que el mismo también se satisface cuando la conducta, aunque no
plenamente determinada en la disposición que la describe, resulta determinable
a partir de otras disposiciones que integran el ordenamiento jurídico[4];
en este sentido, la jurisprudencia constitucional ha aceptado la existencia de
tipos sancionatorios en blanco, siempre y cuando éstos garanticen el mínimo de
determinación razonable en cada situación[5].
Respecto al caso objeto de estudio, observa la Sala
que en el ordenamiento jurídico colombiano es posible determinar qué tipos
penales constituyen actos de corrupción.
Un primer instrumento jurídico que resulta útil es
la “Convención
Interamericana contra la Corrupción”, incorporada mediante la ley 412 de 1997[6],. El artículo VI
de esta Convención consagró que cualquiera de las siguientes conductas
implicaría la realización de un acto de corrupción:
a) El
requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario
público o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de
valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas
para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u
omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas;
b) El
ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario
público o a una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de
valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas
para ese funcionario público o para otra persona o entidad a cambio de
la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones
públicas;
c) La
realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza
funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus
funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para
un tercero;
d) El
aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de
los actos a los que se refiere el presente artículo, y
e) La
participación como autor, coautor, instigador, cómplice, encubridor o en
cualquier otra forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o
confabulación para la comisión de cualquiera de los actos a los que se
refiere el presente artículo.
Otro
instrumento jurídico que sirve para determinar qué actos punibles implican
corrupción es la “Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción”, aprobada
mediante la ley 970 de 2005[7]. El capítulo
III de la Convención, que trata sobre la Penalización y aplicación de la ley,
específica las conductas que, en términos de la Convención, deben ser
consideradas actos de corrupción, las cuales comprenden: soborno de
funcionarios públicos nacionales (Artículo 15); soborno de funcionarios
públicos extranjeros y de funcionarios de organizaciones internacionales
públicas (Artículo 16); malversación o peculado, apropiación indebida u
otras formas de desviación de bienes por un funcionario público (Artículo
17); tráfico de influencias (Artículo 18); abuso de funciones
(Artículo 19); Enriquecimiento ilícito (Artículo 20); soborno en el
sector privado (Artículo 21); malversación o peculado de bienes en el
sector privado (Artículo 22); blanqueo del producto del delito
(Artículo 23); encubrimiento (Artículo 24); obstrucción de la
justicia (Artículo 25); responsabilidad de las personas jurídicas
(Artículo 26); y participación y tentativa (Artículo 27).
Como
resultado de la exigencia de tipificación penal de aquellas conductas que
implican corrupción de acuerdo con la Convención firmada en el seno de las
Naciones Unidas, el Estatuto contra la Corrupción -ley 1474 de 2011-, consagró
un capítulo específico para las medidas penales que se implementarían en contra
de la corrupción pública y privada. Dentro de este capítulo adicionó tipos
penales existentes en el actual código penal, como son los de estafa con
recursos del sistema de seguridad social –artículo 15-; la especulación con
medicamentos o dispositivos médicos –artículo 19-; y el agiotaje con
medicamentos y dispositivos médicos –artículo 20-.
Creó
nuevos tipos penales como el delito de corrupción privada -artículo 16; la
administración desleal -artículo 17-; la omisión de control
en el sector de la salud, con el fin de ocultar o encubrir un acto de
corrupción o la omisión en el cumplimiento de alguno o todos los mecanismos de
control establecidos para
la prevención y la lucha contra el fraude en el sector de la salud -artículo
22-; el fraude de subvenciones mediante la obtención de ayuda mediante el
engaño sobre las condiciones requeridas -artículo 26-; los acuerdos
restrictivos de la competencia, con el fin de alterar ilícitamente el
procedimiento contractual -artículo 27-; y el tráfico de
influencias de particular sobre un servidor público -artículo 28-.
Y,
finalmente, modificó tipos existentes como la utilización
indebida de información privilegiada -artículo 18-; la evasión fiscal
por el incumplimiento total o parcial con la entrega de las rentas
monopolísticas que legalmente les correspondan a los servicios de salud y
educación -artículo 21-; el peculado por aplicación oficial
diferente frente a recursos de la seguridad social -artículo 23-; el peculado
culposo frente a recursos de la seguridad social integral  -Artículo
24-; el enriquecimiento ilícito, por incurrir en el incremento patrimonial
injustificado -artículo 29-; el soborno trasnacional -artículo 30-; el
soborno -artículo 31-; y el soborno en desarrollo de una actuación penal
-artículo 32-.
Finalmente,
el
artículo 1º de la misma ley 1474 de 2011 constituye otro criterio normativo de
referencia. El artículo primero prevé una inhabilidad para quienes incurran en
actos de corrupción, de manera que, pese a que la Corte declaró inexequible
-por una causa distinta a la que hoy se plantea- una parte del artículo 1º de
la Ley 1474 de 2011 -sentencia C-630/12-, subsiste la enumeración dentro de la
categoría de actos de corrupción, de: (i) los delitos contra la administración
pública y de (ii) el soborno transnacional. Desde esta perspectiva, una
interpretación sistemática de la Ley 1474 de 2011 lleva a la conclusión que
estas conductas también deben considerarse actos de corrupción para efectos del
parágrafo 2º del artículo 84 de la Ley 1474 de 2011.
De
esta forma se aprecia que en el ordenamiento jurídico actual existen elementos
de juicio que, a partir de la lectura integral del mismo, permiten determinar
al operador jurídico si un hecho punible constituye un acto de corrupción.
Adicionalmente, resalta la Sala que la determinación
sobre si un hecho punible es un acto de corrupción deberá tener en cuenta que
durante los debates legislativos del ahora Estatuto Anticorrupción se
expresó la intensión de consagrar como actos de corrupción, no sólo las formas
tradicionales de atentar contra la administración pública y el patrimonio
público sino, todos los delitos relacionados con actividades que
constituyen corrupción; en este sentido se manifestó que “[l]a corrupción
constituye en la mayoría de sus eventos un fenómeno criminal, el cual puede
estar descrito no solamente como un delito contra la Administración Pública,
sino también como un crimen que afecta el patrimonio del Estado e incluso el
patrimonio público, en aquellas situaciones en las cuales se afecte a una empresa
por un acto de desviación de recursos o soborno”[8].
Esta posición resalta la especialidad que el
fenómeno de la corrupción adopta en el Estado colombiano. Más allá del
tradicional soborno por parte de individuos que están fuera del Estado con la
intensión de manipular decisiones o procesos en una institución pública, en
Colombia se han observado nuevas formas de corrupción que buscan dominar,
capturar o cooptar instituciones públicas para, desde dentro, beneficiarse de
los recursos por ellas manejados.
En este sentido, la definición adoptada por el
Congreso de la República refleja una concepción dinámica del fenómeno de la corrupción,
en la que se tiene en cuenta la gran capacidad de mutación de las formas en que
se concreta, así como de la complejidad que adoptan dichas formas. Esta
concepción deberá ser el fundamento conceptual para determinar los hechos
punibles que sean manifestación de este fenómeno en el ordenamiento colombiano
a efectos, entre otros, de la inhabilidad prevista en el literal acusado.
Los anteriores argumentos permiten apreciar que en
el ordenamiento colombiano sí existen instrumentos jurídicos a partir de los
cuales es posible determinar el significado de la expresión “hechos o
circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como
conductas punibles” contenida en el parágrafo demandado,
por lo que no se aprecia que la misma implique un desconocimiento a las
exigencias de tipicidad en materia penal que se derivan del principio de
legalidad –artículo 29 de la Constitución-.
Por las razones expuestas, el parágrafo 2º del
artículo 84 de la ley 1474 de 2011 se declarará exequible respecto del cargo
por vulneración del principio de legalidad.
Cargo
2. Vulneración del principio non bis in ídem.
Sostiene
el demandante que la inhabilidad consagrada en el parágrafo acusado es una
consecuencia de naturaleza disciplinaria que, por consiguiente, sanciona por la
misma causa y con el mismo objeto que el derecho disciplinario a quien, como
interventor, no entregue información a la entidad contratante relacionada con
el incumplimiento del contrato, con hechos o circunstancias que puedan
constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles o que puedan
poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato.
En
este sentido, el problema jurídico implica definir si se vulnera el principio non
bis in idem y, en consecuencia, si se desconocen los mandatos del derecho
al debido proceso –artículo 29 de la Constitución-, por parte del parágrafo 2º
del artículo 84 de la ley 1474 de 2011, que al prever una sanción de naturaleza
disciplinaria, desconoce la competencia de la Procuraduría General de la Nación
para sancionar disciplinariamente a los particulares y genera problemas de
favorabilidad que llevarían a la inaplicación de la inhabilidad prevista en la
ley 734 de 2002.
Como
elemento configurador del problema jurídico, debe mencionarse que el Código
Disciplinario Único prevé en su artículo 53 que los interventores de los
contratos estatales serán sujetos disciplinables y, por consiguiente, a ellos
se aplica el régimen disciplinario. Las faltas gravísimas en que pueden
incurrir estos sujetos se encuentran enumeradas en el artículo 55 del
mencionado código; a su vez, el numeral 11 del artículo 55 establece que
también serán faltas gravísimas las consagradas en distintos numerales del
artículo 48, dentro de los cuales se cuenta el 34. El mencionado numeral 34 del
artículo 48 del Código Disciplinario Único prevé:
ARTÍCULO 34.
FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes:
(…)
34. <Numeral
modificado por el parágrafo 1o. del artículo 84 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el
siguiente:> No exigir, el supervisor o el interventor, la calidad de los
bienes y servicios adquiridos por la entidad estatal, o en su defecto, los
exigidos por las normas técnicas obligatorias, o certificar como recibida a
satisfacción, obra que no ha sido ejecutada a cabalidad. También será
falta gravísima omitir el deber de informar a la entidad contratante los hechos
o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como
conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del
contrato, o cuando se presente el incumplimiento. –subrayado
fuera de texto original-
La
falta disciplinaria antes trascrita, en cuanto gravísima, puede tener como
consecuencia, entre otras, la inhabilidad para contratar con el Estado por un
término que puede ir de 1 a 20 años –artículo 56 del Código Disciplinario
Único-.
En
resumen, el Código Disciplinario Único prevé la imposición de una sanción
disciplinaria, que también implica inhabilidad para contratar con el Estado,
por algunas de las mismas conductas que originan la inhabilidad del parágrafo
2º del artículo 84 de la ley 1474 de 2011.
Siendo
este el cargo y, en consecuencia, el problema jurídico, la Sala Plena concluye
que en el presente caso no se está ante una vulneración del principio non
bis in ídem. Esta conclusión se fundamenta en el significado y contenido
que históricamente la jurisprudencia constitucional ha reconocido a dicho
principio, la cual es fruto de la interpretación conforme a la
Constitución de los distintos regímenes de responsabilidad existentes en el
ordenamiento jurídico colombiano. Para fundamentar la respuesta a este problema
se explicará el significado del principio non bis in idem y,
posteriormente, se analizarán los fines perseguidos por las normas de
naturaleza disciplinaria y la disposición acusada.
El
principio non bis in ídem en el ordenamiento colombiano
El
principio non bis in ídem tiene dos significados principales en nuestro
ordenamiento jurídico:
i)
El
primero hace referencia a su faceta subjetiva –esto es, como un derecho
fundamental-, que se concreta en la imposibilidad de que, una vez emitida sentencia
sobre un asunto, el sujeto activo del mismo pueda ser objeto de nuevo
juzgamiento por parte de las autoridades de un Estado. Se evita así un
constante estado de zozobra cuando se  prohíbe a las autoridades públicas
retomar una casusa judicial, disciplinaria o administrativa para someter al
sujeto activo a una nueva valoración y, por consiguiente, una nueva decisión.
Desde esta perspectiva el principio non bis in ídem sería la concreción
de principios como la seguridad jurídica y la justicia material[9].
ii)
El
otro significado resalta a la faceta objetiva del principio, consistente en la
imposibilidad de que el legislador permita que un sujeto activo sea procesado y
sancionado ante una misma jurisdicción en más de una ocasión por los mismos
hechos.
Esta
segunda faceta, que es la relevante para el problema jurídico a resolver,  debe
entenderse en armonía con la diversidad de regímenes de responsabilidad que
nuestro ordenamiento constitucional permite[10], siendo éstos
punto de partida para determinar los contornos y alcances del principio non
bis in ídem. Retomando las conclusiones de la jurisprudencia
constitucional, la sentencia C-632 de 2011 recapituló los principales elementos
que configuran el contenido del principio en estudio. Al respecto concluyó:
“Conforme con su
finalidad, la prohibición del doble enjuiciamiento, tal y como ocurre con los
demás derechos, no tiene un carácter absoluto. En ese sentido, su aplicación ‘no
excluye la posibilidad de que un mismo comportamiento pueda dar lugar a
diversas investigaciones y sanciones, siempre y cuando la conducta enjuiciada
vulnere diversos bienes jurídicos y atienda a distintas causas y finalidades’[11].
Así
entendido, el
principio non bis in ídem no impide que ‘una misma conducta sea
castigada y valorada desde distintos ámbitos del derecho, esto es, como delito
y al mismo tiempo como infracción disciplinaria o administrativa o de cualquier
otra naturaleza sancionatoria’. Desde este punto de vista, el citado
principio solo se hace exigible cuando, dentro de una misma área del derecho, y
mediante dos o más procesos, se pretende juzgar y sancionar repetidamente un
mismo comportamiento.” –negrilla ausente en cita original-
Concluyó
la citada providencia C-632 de 2011
“6.4. Siguiendo
los lineamientos jurisprudenciales recogidos en las Sentencias C-870 de 2002 y
C-478 de 2007, la Corte ha dejado establecido que es posible juzgar y sancionar
varias veces un mismo comportamiento, sin que ello implique una violación del non
bis in ídem, (i) cuando la conducta imputada ofenda distintos bienes
jurídicos que son objeto de protección en diferentes áreas del derecho; (ii)
cuando las investigaciones y las sanciones tengan distintos fundamentos
normativos; (iii) cuando los procesos y las sanciones atiendan a distintas
finalidades; y (iv) cuando el proceso y la sanción no presenten identidad de
objeto y causa.”
En
este sentido, se presentará un desconocimiento del principio non bis in idem
cuando concurran los tres elementos definitorios del mismo: identidad de
persona; identidad de causa; e identidad de objeto. Se reitera, sólo cuando
estos tres factores coincidan la sanción estará en contra de los parámetros
constitucionales[12].
La
identidad de causa, aspecto de mayor relevancia para resolver el problema
jurídico planteado, hace referencia al motivo o finalidad por la cual se inicia
el proceso. En este sentido, respecto del mismo la jurisprudencia ha concluido
que “existen múltiples razones por las cuales puede no existir identidad
de causa. En este sentido ha indicado que ‘la causa de los juzgamientos
concurrentes es distinguible cuando difieren la naturaleza jurídica de las
sanciones[13], su finalidad[14], el bien
jurídico tutelado[15], la norma que
se confronta con el comportamiento sancionable[16] o la
jurisdicción que impone la sanción[17]’.”[18]
Con
base en los elementos antes expuestos, se dará solución al problema planteado.
Solución
Respecto
del problema jurídico a resolver, encuentra la Sala que, de un lado, la sanción
establecida por el parágrafo acusado corresponde a una inhabilidad para
contratar con el Estado por el término de cinco años. La misma responde a las
características y a los fines que la jurisprudencia de la Corte Constitucional
ha reconocido en las inhabilidades para contratar con el Estado[19], esto es, tiene
como objeto la transparencia, eficiencia y moralidad de la actividad
contractual de la administración. Por el contrario, las sanciones consecuencia
de algunas faltas gravísimas tipificadas en el Código Disciplinario Único, una
de las cuales –artículo 48 n. 34- incluye conductas idénticas a la previstas
como causa de la inhabilidad en el parágrafo acusado, tienen como objeto la
protección de los principios que deben guiar la función pública[20].
Por
esta razón, en un caso que resulta análogo al que ahora resuelve la Sala, se
concluyó que no se vulnera el non bis in ídem al establecer una
inhabilidad contractual a partir de los mimos hechos que generan una sanción
penal, pues la finalidad del ordenamiento es diferente en cada caso. Dicho
principio de decisión se estableció, en la sentencia C-489 de 1996, con ocasión
del estudio de constitucionalidad respecto del literal d) del artículo 8º de la
ley 80 de 1993, que consagra el catálogo de inhabilidades de quienes quieran
contratar con el Estado. En aquella ocasión se estableció como principio de
decisión:
“Las
penas principales y accesorias, por infracción de las normas penales hacen
parte de un sistema normativo contenido en el Código Penal. Tal ha sido la
tradición jurídica. Pero, además, las inhabilidades e incompatibilidades que,
como se ha visto, obedecen a finalidades diferentes de interés público,
asociadas al logro de la imparcialidad, la eficacia, la eficiencia y la
moralidad en las operaciones contractuales, no pueden identificarse ni
asimilarse a las penas que se imponen por la comisión de un ilícito, con los
fines, entre otros, de retribuir a la sociedad el perjuicio causado por la
conducta que afecta un bien jurídico superior o fundamental para ésta.
(…)
Cuando
se juzga un ilícito no se tienen en cuenta las condiciones o calidades del
sujeto imputado para acceder a la contratación pública, sino la antijuricidad
del hecho imputado su culpabilidad y la consiguiente responsabilidad,
condiciones y calidades que necesariamente se valoran en las operaciones
contractuales que realiza el Estado. Por consiguiente, resultan perfectamente
diferenciables las sanciones penales de las inhabilidades e incompatibilidades
y, en tal virtud, no puede considerarse que la inhabilidad establecida en la
ley de contratación implique la existencia de un juzgamiento y de una doble
sanción por un mismo hecho. Es más, cuando en un contratista concurre una
causal de inhabilidad o incompatibilidad, simplemente se le priva o se le
prohíbe el acceso a la contratación, pero no se le juzga penalmente por un
hecho ilícito, ni mucho menos se lo sanciona.”
Igualmente, en un caso respecto de la misma
disposición –literal d) del artículo 8º de la ley 80 de 1993-, aunque
resolviendo un problema jurídico distinto al que ahora ocupa a la Sala Plena,
la Corte, en sentencia C-178 de 1996, sostuvo:
“Advierte
la Corte que las inhabilidades e incompatibilidades para contratar con las
entidades estatales no constituyen propiamente una materia disciplinaria.
Dado que ellas inciden directamente en la capacidad de los sujetos privados
para contratar, su regulación indudablemente corresponde al estatuto
contractual, así aquéllas puedan estructurarse a partir de sanciones
disciplinarias.
Las
inhabilidades e incompatibilidades son parte necesaria y obligada de un régimen
de contratación, pues ellas aluden a una materia que es específica y
consustancial de éste, como es la atinente a la regulación de las incapacidades
de los sujetos privados que intervienen en la regulación contractual. Por lo
tanto, contrario a lo que expresa la demanda, no se vulnera el principio de la
unidad de materia cuando el legislador alude en alguna forma al tema
disciplinario para construir las causales de inhabilidad o de incompatibilidad
en que pueden estar incursos los contratistas del Estado.” –la negrilla y la
cursiva no corresponden al texto original-
La jurisprudencia antes mencionada ratifica el
carácter diverso que tienen en nuestro ordenamiento jurídico las sanciones
disciplinarias y las inhabilidades contractuales. Mientras las primeras buscan
que quienes desempeñen funciones públicas realicen su tarea de acuerdo con los
postulados constitucionales y legales que rigen dicha función, las segundas son
previstas con el objetivo de salvaguardar los principios de eficiencia,
moralidad y transparencia en la actividad contractual.
Por lo anterior, la identidad del sujeto activo y de
los hechos que generan la sanción disciplinaria prevista en el numeral 34 del
artículo 48 de la ley 734 de 2002 y la inhabilidad prevista en el parágrafo 2º
del artículo 84 de la ley 1474 de 2011 –norma acusada-, no vulnera el principio
non bis in ídem –artículo 29 de la Constitución-, pues en este caso no
se presenta identidad de causa o, en otros términos, cada una de
estas disposiciones, al hacer parte de un régimen sancionatorio distinto,
procura una finalidad diferente.
Consecuentemente, al no tratarse de dos sanciones de
naturaleza disciplinaria no se afecta la facultad otorgada por el artículo 277
n. 6 de la Constitución al Procurador General de la Nación, ni, tampoco, se
presenta problema alguno con el principio de favorabilidad en materia
sancionatoria.
Sin embargo, observa la Sala que, aunque la
finalidad es distinta en cada uno de estos regímenes de responsabilidad, la
consecuencia jurídica es parcialmente coincidente: la inhabilidad para
contratar con el Estado. La aplicación independiente de cada una de las
sanciones vulneraría el principio non bis in idem, por cuanto por un
mismo hecho una persona podría recibir doble sanción en la misma esfera de
actuación. Piénsese en el caso de quien es inhabilitado por 5 años para
contratar con el Estado por incumplir el contrato de interventor y, a la vez y
por el mismo hecho, inhabilitado para contratar con el Estado de 1 a 20 años
como consecuencia de un proceso disciplinario.
En este caso, el fin perseguido por el Estado con la
imposición de la sanción –evitar que un sujeto participe en la actividad
contractual del Estado- se realizaría en dos ocasiones, con la consecuente
doble e idéntica afectación a derechos fundamentales de un individuo.
Este resultado, en opinión de la Corte, es contrario
al principio de proporcionalidad, el cual que debe ser tomado en cuenta por el
juez de la constitucionalidad cuando evalúa las consecuencias de los regímenes
de responsabilidad existentes en nuestro ordenamiento. La desproporción se
encuentra en que:
i)
aunque
adecuadas las dos sanciones para proteger la actividad contractual del
Estado –por cuanto impiden que la realice quien se considera no tiene la aptitud
para llevarla a cabo con condiciones de eficiencia, transparencia y moralidad-;
ii)
resulta
innecesario que el mismo bien jurídico o la misma actividad  se proteja
dos veces –a través de dos sanciones distintas-
No quiere decir la Corte que la declaratoria de
incumplimiento del contrato de interventor y la sanción disciplinaria persigan
el mismo fin. Está claro que cada régimen tiene una causa
diferente. Sin embargo, la consecuencia coincide parcialmente.
Dicha coincidencia implica que la aplicación de cada uno de estos regímenes
termina por proteger dos veces el mismo bien jurídico, que en este caso es la
actividad contractual del Estado –pues ambos, se repite, prevén una inhabilidad
para contratar con éste-. Esto no tendría problema desde la perspectiva
constitucional si no afectara derechos fundamentales de un individuo, pero, en
cuanto los afecta, la doble aplicación en un caso concreto resulta innecesaria
y, en consecuencia, contraria a las exigencias del principio de
proporcionalidad.
Por consiguiente, en cuanto tienen distinta causa,
la existencia de dos regímenes sancionatorios derivados de la omisión del
interventor en la información sobre actos de corrupción no vulnera parámetros
constitucionales. Como es lógico, cada uno de estos regímenes tendrá
consecuencias sancionatorias, lo cual tampoco es contrario a la Constitución.
Sin embargo, aplicar a una misma persona, por el mismo hecho dos sanciones de
inhabilidad para contratar con el Estado vulnera la proporcionalidad en la
aplicación del principio non bis in idem, pues las dos consecuencias
se evidencian innecesarias para proteger la actividad contractual del Estado
–ya que con la imposición de una sola inhabilidad se lograría este objetivo-.
En cuanto la existencia de dos regímenes de
responsabilidad está acorde con la Constitución, el resultado no puede ser la
declaratoria de inexequibilidad de alguno de ellos. La respuesta del derecho
constitucional debe ser un ejercicio de armonización en concreto, que conduzca
a resultados en acuerdo con parámetros constitucionales en el específico punto
que resulta conflictivo con aquellos.
En este sentido, concluye la Corte que, en caso de
que se impongan las dos inhabilidades a la misma persona, por el mismo hecho,
sólo deberá aplicarse la que implique un término de inhabilidad más largo; es
decir, sólo deberá aplicarse la sanción más gravosa, no importando cuál de
ellas –si la inhabilidad producto de la sanción contractual o la inhabilidad
producto del proceso disciplinario- haya sido impuesta primero.
Entender de esta forma el principio non bis in
idem implica un replanteamiento jurisprudencial de la proporcionalidad de
las sanciones en derecho sancionatorio. Aunque dicho principio siempre ha sido
acogido con los resultados ahora planteados –imposibilidad de imponer un número
plural de veces la misma consecuencia, a la misma persona, por el mismo
hecho-, en su formulación conceptual no se entendía como un elemento del non
bis in idem, sino como un principio autónomo, que, se reitera, conducía a
similares resultados. Es el caso del problema resuelto en la sentencia C-233 de
2002, en la que se concluyó que imponer  sanciones[21]
como consecuencia de la responsabilidad fiscal independientemente que éstas,
por el mismo hecho, ya estuvieran previstas como consecuencia de regímenes
penal, disciplinario o fiscal, implicaba un desconocimiento del principio de
proporcionalidad de la sanción, razón por la cual dichas sanciones fueron
declaradas inexequibles en el régimen de responsabilidad de acción de
repetición.
Entender el principio de proporcionalidad como uno
de los contenidos del non bis in idem evita llegar a soluciones que
excluyan del ordenamiento, de forma absoluta, consecuencias sancionatorias
queridas por el legislador. Esta perspectiva permite realizar ejercicios de
armonización en concreto, que, manteniendo un número plural de regímenes de
responsabilidad –cada uno con una causa diferente-, evite que se
proteja dos veces el mismo bien jurídico –a partir de una duplicidad en la consecuencia-,
pues esto resulta innecesario y, en cuanto limita derechos fundamentales,
desproporcionado.
No es inédito este concepto del principio non bis
in idem. En la jurisprudencia del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos
dicho principio se ha entendido integrado por la prohibición de duplicidad en
las sanciones, incluso cuando provienen de regímenes de responsabilidad con
distinta causa[22].
Adicionalmente, la idea de no duplicidad de la
consecuencia a raíz del mismo hecho, ha estado presente por algún tiempo en el
ordenamiento jurídico colombiano. En este sentido puede observarse el parágrafo
del artículo 30 de la ley 200 de 1995, que excluía la posibilidad de
interdicción de funciones públicas como consecuencia disciplinaria, si el mismo
hecho ya había motivado esta sanción en el régimen de responsabilidad penal[23];
y, actualmente, el numeral 9º del artículo 324 de la ley 906 de 2004 -código de
procedimiento penal-, prevé la aplicación del principio de oportunidad cuando
la infracción a un deber funcional dentro de la administración pública ya haya
sido sancionado disciplinariamente[24].
En conclusión, el principio de proporcionalidad, en
cuanto no duplicidad de la consecuencia por el mismo hecho, ha estado presente
en la legislación disciplinaria, está presente en la legislación penal, es un
elemento integrante del non bis in idem para el Tribunal Europeo de los
Derechos Humanos y ha sido utilizado por la Corte Constitucional –sentencia
C-233 de 2002- en el análisis de exequibilidad de leyes que imponían sanciones.
Es este el contexto en que se produce la
interpretación de la Constitución que ahora plantea la Corte como fundamento de
la decisión de este caso.
Con base en las anteriores consideraciones se
declarará exequible la disposición acusada, en el entendido que, cuando los
mismos hechos hayan motivado una sanción de naturaleza disciplinaria, que
también implique inhabilidad para contratar con el Estado, sólo podrá aplicarse
la sanción más gravosa, es decir, la que imponga un término de inhabilidad más
largo.
Cargo
3: desconocimiento del derecho al debido proceso
Sostiene
el accionante que la disposición demandada, al prever la declaratoria de
incumplimiento del deber de información del interventor y la consecuente
inhabilidad fruto de una actuación administrativa, vulnera el debido proceso
–artículo 29 de la Constitución-, en cuanto se desconoce el derecho de defensa.
Basa su afirmación en que la disposición acusada prevé la imposición de una
sanción administrativa sin que hayan sido previstos por el legislador aspectos
axiales al derecho de defensa como el titular de dicha función sancionadora, el
procedimiento que es necesario agotar, la posibilidad de controvertir o de
aportar pruebas y, en general, sin que se haya ocupado el legislador de la
forma en que puede defenderse quien actúe como interventor de un contrato
sometido al régimen de contratación pública.
Para
la Sala el cargo planteado no está llamado a prosperar, pues una interpretación
sistemática del ordenamiento jurídico en materia contractual conduce a una
conclusión totalmente  contraria al presupuesto de partida del cargo planteado.
El actor parte de la inexistencia de regulación respecto del titular de la
competencia, las etapas del proceso y los recursos existentes contra las
decisiones tomadas; sin embargo, esta regulación existe, es decir, en el
ordenamiento colombiano se encuentra previsto un régimen específico para el
procedimiento administrativo sancionatorio contractual, lo que deja sin
fundamento la afirmación del demandante respecto de un vacío jurídico que
limitaría garantías procesales.
En
efecto, la ley 1150 de 2007, “[p]or medio de la cual se introducen medidas
para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras
disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”,
consagró en su artículo 17 el derecho al debido proceso como un principio
rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales[25].
Posteriormente,
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
al consagrar en su artículo 47 las reglas procedimentales que, en materia
sancionatoria, deberían respetarse por parte de las entidades administrativas,
excluyó expresamente de los efectos de dicha regulación a las actuaciones
sancionatorias en materia contractual[26].
En
armonía con esta remisión, la ley 1474 de 2011 previó en su artículo 86 un
procedimiento sancionatorio aplicable a actuaciones derivadas de ciertos
eventos contractuales, los cuales son enumerados en el primer inciso del
mencionado artículo. El inciso referido establece:
“ARTÍCULO 86. IMPOSICIÓN
DE MULTAS, SANCIONES Y DECLARATORIAS DE INCUMPLIMIENTO. Las entidades
sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública
podrán declarar el incumplimiento, cuantificando los perjuicios
del mismo, imponer las multas y sanciones pactadas en el contrato, y hacer
efectiva la cláusula penal. Para tal efecto observarán el siguiente
procedimiento:” –negrilla y cursiva ausente en texto original-
Como
se recordará, la disposición demandada prevé la declaratoria de incumplimiento
de un deber legal por parte de un interventor, quien, como se explicó en el
tercer numeral de estas consideraciones, está vinculado a la administración por
un contrato sometido al régimen del estatuto general de contratación pública.
De
manera que la sanción prevista en el segundo parágrafo del artículo 84 de la
ley 1474 de 2011 es de aquellas cuya imposición exige el cumplimiento del
procedimiento previsto en el artículo 86 de la ley 1474 de 2011.
Una
vez definido este punto, debe la Sala determinar si el procedimiento previsto
satisface las exigencias del derecho al debido proceso que debe garantizarse a
los sujetos contra los que se adelantan este tipo de actuaciones.
El
artículo 86 del estatuto anticorrupción continúa con el siguiente texto:
“a) Evidenciado
un posible incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, la
entidad pública lo citará a audiencia para debatir lo ocurrido. En la citación,
hará mención expresa y detallada de los hechos que la soportan, acompañando el
informe de interventoría o de supervisión en el que se sustente la actuación y
enunciará las normas o cláusulas posiblemente violadas y las consecuencias que
podrían derivarse para el contratista en desarrollo de la actuación. En la
misma se establecerá el lugar, fecha y hora para la realización de la
audiencia, la que podrá tener lugar a la mayor brevedad posible, atendida la
naturaleza del contrato y la periodicidad establecida para el cumplimiento de
las obligaciones contractuales. En el evento en que la garantía de cumplimiento
consista en póliza de seguros, el garante será citado de la misma manera;
b) En desarrollo
de la audiencia, el jefe de la entidad o su delegado, presentará las
circunstancias de hecho que motivan la actuación, enunciará las posibles normas
o cláusulas posiblemente violadas y las consecuencias que podrían derivarse
para el contratista en desarrollo de la actuación. Acto seguido se concederá el
uso de la palabra al representante legal del contratista o a quien lo
represente, y al garante, para que presenten sus descargos, en desarrollo de lo
cual podrá rendir las explicaciones del caso, aportar pruebas y controvertir
las presentadas por la entidad;
c) Hecho lo
precedente, mediante resolución motivada en la que se consigne lo ocurrido en
desarrollo de la audiencia y la cual se entenderá notificada en dicho acto
público, la entidad procederá a decidir sobre la imposición o no de la multa,
sanción o declaratoria de incumplimiento. Contra la decisión así proferida sólo
procede el recurso de reposición que se interpondrá, sustentará y decidirá en
la misma audiencia. La decisión sobre el recurso se entenderá notificada en la
misma audiencia;
d) En cualquier
momento del desarrollo de la audiencia, el jefe de la entidad o su delegado,
podrá suspender la audiencia cuando de oficio o a petición de parte, ello
resulte en su criterio necesario para allegar o practicar pruebas que estime
conducentes y pertinentes, o cuando por cualquier otra razón debidamente
sustentada, ello resulte necesario para el correcto desarrollo de la actuación
administrativa. En todo caso, al adoptar la decisión, se señalará fecha y hora
para reanudar la audiencia. La entidad podrá dar por terminado el procedimiento
en cualquier momento, si por algún medio tiene conocimiento de la cesación de
situación de incumplimiento.”
Observa
la Sala Plena de la Corte Constitucional que el procedimiento previsto en esta
disposición implica:
i)
La
citación del contratista presuntamente incumplido;
ii)
La
información en dicha citación de las razones por las que se le cita a
audiencia;
iii)
La
fecha y hora de realización de la audiencia;
iv)
Citación
a los garantes que, eventualmente, puedan tener interés en las resultas de la
actuación;
v)
La
posibilidad de aportar y controvertir pruebas que demuestren su posición;
vi)
El
derecho de uso de la palabra en la audiencia;
vii)
La
obligación de que la entidad motive la decisión sobre el incumplimiento o demás
eventualidades por las que se haya iniciado el procedimiento;
viii)
La
forma en que se entiende notificada dicha decisión;
ix)
Los
recursos que contra la misma proceden;
x)
La
forma de notificar la respuesta al recursos interpuesto;
xi)
La
posibilidad de suspender la audiencia con fines de suficiencia probatoria; y
xii)
La
posibilidad de finalizar el procedimiento sancionatorio por cesación del
incumplimiento.
Las
etapas, actuaciones, posibilidades y garantías que brinda el procedimiento
previsto en el artículo 86 de la ley 1474 de 2011 demuestran la existencia
material –por contraposición a la mera formalidad- de un procedimiento para la
imposición de sanciones derivadas de los contratos sometidos al régimen de
contratación pública; esta evidencia es suficiente para rechazar el cargo
planteado por el accionante y, por consiguiente, declarar la exequibilidad de
la disposición por el cargo analizado.
Resalta
la Sala que la decisión ahora tomada no implica una conclusión definitiva sobre
el respeto al debido proceso por parte del procedimiento previsto para las
actuaciones administrativas que tengan como objeto la imposición de una sanción
en caso de incumplimiento en materia contractual. El problema planteado por el
accionante consistió en la inexistencia de un procedimiento que garantizara el
derecho al debido proceso en estos casos, afirmación que se refutó con la
regulación procedimental prevista en el artículo 86 de la ley 1474 de 2011. No
se ocupó la Sala en esta ocasión de ningún problema específico derivado de
algún aspecto puntual del procedimiento previsto para estos eventos.
Por
las razones expuestas, la Corte Constitucional declarará exequible el parágrafo
2º del artículo 84 de la ley 1474 de 2011 respecto del cargo por vulneración
del derecho de defensa.
Con
base en lo anteriormente expuesto se declarará la exequibilidad del parágrafo
2º del artículo 84 de la ley 1474 de 2011.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE, por los cargos examinados, el parágrafo 2º del artículo 84 de la
ley 1474 de 2011, en el entendido que, en caso de concurrencia de sanciones de
inhabilidad para contratar con el Estado, solo tendrá aplicación la más alta,
siempre y cuando se hayan impuesto por el mismo hecho.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
Con aclaración de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento del voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO A   LA SENTENCIA C-434/13
Referencia:
expediente D-9441
Demanda de inconstitucionalidad contra el
parágrafo 2o del artículo 84
de la Ley 1474 de 2011 "por la cual se dictan normas
orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción
de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión
pública". .
Demandante:
Leonardo Areniz Martínez
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Aun cuando acompaño la decisión adoptada por la Sala Plena, al declarar
la exequibilidad del enunciado legal acusado, me permito aclarar mi voto
respecto de lo considerado a propósito del cargo, según el cual, la inhabilidad
a la que alude el texto cuestionado, es una consecuencia de naturaleza
disciplinaria que quebranta el principio del non bis in ídem y de contera el debido
proceso. Para la Corte, claro es que lo dispuesto en el parágrafo juzgado no
tiene la calidad de una sanción disciplinaria, sino que constituye una
derivación propia del incumplimiento de una obligación de carácter contractual
que busca salvaguardar los principios que rigen dicha actividad. En tanto, la
advertencia de castigo disciplinario busca que quien desempeñe funciones
públicas las adelante de acuerdo con los postulados constitucionales y legales.
Estimó con razón la Corte Constitucional que el mandato censurado, no
desconoce el principio del non bis in ídem citado, pues,
acorde con otros pronunciamientos de la Corporación, aparece claro el carácter
diverso de las sanciones disciplinarias y las inhabilidades contractuales.
También resulta cierto que la consecuencia jurídica de la inhabilidad fijada en
la órbita disciplinaria y, la atribuida en el ámbito contractual coinciden, de
tal modo que, como precisa el fallo "La aplicación
independiente de cada una de las sanciones vulneraría el principio del non bis
in ídem(...)n . Al momento de
resolver sobre este último aspecto, la ponencia se decantó por la exequibilidad
condicionada, pues, entendió que frente al evento de la "(...)
concurrencia de sanciones de inhabilidad para contratar con el Estado, sólo
tendrá aplicación la más alta, siempre y cuando se hayan impuesto por el mismo
hecho".
Es en relación con la forma de decisión sobre el punto aludido, que
aclaro mi voto. No es el fallo condicionado la vía para resolver problemas
eventuales de aplicación de la ley. La decisión condicionada es la respuesta a
situaciones en las cuales, una disposición legal admite diversas
interpretaciones y alguna o algunas de ellas, resultan violatorias del Texto
Superior con el cual se les confronta. En tal caso, en virtud del principio de
conservación del derecho, el enunciado legal se preserva, pero, se condiciona
su continuidad o inclusión en el ordenamiento jurídico en tanto se lea del modo
en que lo indique la sentencia de la Corte.
La aplicación es un asunto propio de la eficacia. La constitucionalidad
es un asunto propio de la validez. Acudir al expediente de la decisión
condicionada para resolver problemas de aplicación, es confundir validez y
eficacia. Bien pudo la ponencia, prevenir las dificultades que avizoraba con la
aplicación del parágrafo cuestionado, indicando con énfasis en la parte motiva
de la providencia lo que podría acontecer y, llamando a adoptar decisiones
concordes con el respeto de los derechos del potencial afectado cuando coincidan
el efecto de la sanción disciplinaria y, el derivado del incumplimiento
contractual.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-434/13
SANCION A
INTERVENTOR POR INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE INFORMACION SOBRE OCURRENCIA DE
ACTOS DE CORRUPCION TIPIFICADOS COMO DELITOS POR EL ORDENAMIENTO PENAL-Condicionamiento
resulta aplicable pero no la manera en que se interpreta el precedente fijado
en sentencia C-233 de 2002 (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente D-9441
Demanda
de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2º del artículo 84 de la ley 1474
de 2011.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Con el
acostumbrado respeto, aclaro mi voto a la decisión adoptada por la Sala Plena.
Aunque comparto
el sentido del condicionamiento efectuado en esta providencia, difiero de la
manera en que en ella se interpreta el precedente fijado en la sentencia C-233
de 2002.[27]
En aquella oportunidad se examinó la constitucionalidad de normas que imponían
diversas sanciones (entre ellas la de inhabilidad para contratar con el Estado)
como consecuencia de responsabilidad fiscal declarada contra el funcionario,
exfuncionario  o particular que fuera condenado en ejercicio de la acción de
repetición o llamamiento en garantía; sanciones que ya estaban previstas, para
los mismos hechos, por normas penales y disciplinarias.  En dicha sentencia se
consideró que la sola duplicidad de sanciones no vulneraba el non bis in ídem,
dado que respondían a regímenes de responsabilidad distintos. Sin embargo, al
someter a un test de proporcionalidad la existencia de este “cúmulo de
sanciones” para un mismo comportamiento, la Corte consideró que, entre estas,
la de inhabilidad para contratar resultaba desproporcionada, por cuanto ya
existían en el ordenamiento jurídico otras normas sancionatorias
(disciplinarias y penales) que permiten alcanzar la misma finalidad.  En
consecuencia, en aquella ocasión declaró inexequibles las normas demandadas.
En la sentencia que motiva esta
aclaración de voto, con fundamento en la providencia citada, se sostiene que
“Entender
el principio de proporcionalidad como uno de los contenidos del non bis in idem
evita llegar a soluciones que excluyan del ordenamiento, de forma absoluta,
consecuencias sancionatorias queridas por el legislador. Esta perspectiva
permite realizar ejercicios de armonización en concreto, que, manteniendo un
número plural de regímenes de responsabilidad –cada uno con una causa
diferente-, evite que se proteja dos veces el mismo bien jurídico –a partir de
una duplicidad en la consecuencia-, pues esto resulta innecesario y, en
cuanto limita derechos fundamentales, desproporcionado”.
Considero que el
precedente contenido en la sentencia C-233 de 2002 no sólo permite inferir esta
conclusión. Además, fundamenta la necesidad de efectuar un estricto juicio de
proporcionalidad en cada caso concreto en el que tenga lugar la aplicación de
una norma que prevé una sanción, en razón de una causa o de un régimen de
responsabilidad diferente, para un comportamiento que ya había sido merecedor
de una sanción previa. En estas circunstancias, la constatación de que el
infractor ya ha cumplido o se encuentra cumpliendo una sanción, impone una
elevada exigencia por cuanto, en definitiva, se trata de justificar una
restricción adicional de derechos fundamentales que tiene su origen en los
mismos hechos que ya fueron objeto de castigo.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-434/13
MECANISMOS DE
PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y LA EFECTIVIDAD DEL
CONTROL DE LA GESTION PUBLICA-Contraria el debido proceso por
quebrantar el principio non bis in ídem (Salvamento de voto)
MECANISMOS DE
PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y LA EFECTIVIDAD DEL
CONTROL DE LA GESTION PUBLICA-Distinción entre fundamento, objetivos y
propósitos de sanción disciplinaria e inhabilidad no es satisfactoria al no
demostrar la inexistencia de la triple identidad (Salvamento de voto)
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Objetivo
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia sobre la triple identidad (Salvamento de voto)
FUNCION PUBLICA-Principios de
publicidad, eficiencia, moralidad y transparencia (Salvamento de voto)/MECANISMOS
DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y LA EFECTIVIDAD
DEL CONTROL DE LA GESTION PUBLICA-No cumple presupuestos de diferenciación
entre derecho disciplinario y contratación estatal (Salvamento de voto)
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-No
puede comprenderse como un componente del principio de proporcionalidad
(Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Concepto (Salvamento
de voto)/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Concepto (Salvamento de voto)
MECANISMOS DE
PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y LA EFECTIVIDAD DEL
CONTROL DE LA GESTION PUBLICA-Desconocimiento del principio de
favorabilidad (Salvamento de voto)/DEBIDO PROCESO Y DERECHO DISCIPLINARIO-Manifestación
del ius puniendi desarrollada por el legislador y aplicada por jueces
competentes (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente D-9441
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2° del artículo 84 de la
Ley 1474 de 2011.
Magistrado
ponente:
Alberto Rojas Ríos
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Corte Constitucional a continuación expongo las razones por las cuales salvo el
voto frente a la sentencia de C- 434 de 2013, aprobada por la Sala Plena en
sesión del diez (10) de julio de dos mil trece (2013) en la cual se declaró la
exequibilidad condicionada de la norma demandada.
En mi criterio la norma es contraria al debido
proceso - artículo 29 de la Constitución Política- comoquiera que quebranta una
de las garantías que lo integran, esto es, el principio del non bis in ídem,
motivo por el cual debió ser declarada inexequible y en consecuencia, retirada
del ordenamiento jurídico.
Son dos los motivos que me llevan a apartarme de la
decisión adoptada por la mayoría de la Sala y en los que sustento mi posición
sobre la inexequibilidad de la norma. En primer lugar, considero que no hay una
adecuada sustentación de la tesis según la cual la sanción prevista en la norma
demandada no presenta igualdad de causa con la sanción prevista en el Código
Disciplinario Único para los interventores que omitan dar información con
respecto a la comisión de actos de corrupción. En segundo lugar, no comparto la
interpretación novedosa que la Sala ha realizado sobre el contenido y los alcances
del principio non bis in idem.
En relación con el primer aspecto de mi disenso,
encuentro que la sentencia pretende hacer una distinción entre el fundamento,
objetivos y propósitos de la sanción disciplinaria prevista en el Código
Disciplinario Único y la inhabilidad introducida por la norma demandada en la
Ley 80 de 1993, distinción que no es satisfactoria en cuanto no logra demostrar
la inexistencia de la triple identidad[28].
En el análisis de este cargo, la sentencia pretende
demostrar que si bien existe identidad de objeto y de persona, no concurre
identidad de causa en las dos sanciones antedichas (la de la norma acusada y la
del Código Disciplinario Único) y por ende no hay vulneración al non bis in
ídem. En reiteradas oportunidades[29]
ha señalado la Corte Constitucional que el principio que proscribe la doble
incriminación tiene como objetivo primordial evitar la duplicidad de sanciones
por la misma conducta y se ve quebrantado “en los casos en que exista identidad
de causa, identidad de objeto e identidad en la persona a la cual se le hace la
imputación[30]”.
Retomando un planteamiento desarrollado por la jurisprudencia de
la Corte Suprema de Justicia, esta corporación definió las tres identidades en
que se sustenta la violación del non bis in ídem de la siguiente manera:
"La identidad en la persona
significa que el sujeto incriminado debe ser la misma persona física en dos
procesos de la misma índole.
La identidad del objeto está referida
al hecho respecto del  cual  se  solicita  la
aplicación  del  correctivo penal. Se exige entonces la
correspondencia en la especie fáctica de la conducta en dos procesos de igual naturaleza.
La identidad en la causa se refiere a
que el motivo de la iniciación del proceso sea el mismo en ambos casos[31]".
Tomando en consideración estos parámetros, la
sentencia afirma que no concurre una identidad en la causa ya que la sanción
establecida por el parágrafo acusado corresponde a una inhabilidad para
contratar con el Estado que “responde a las características y a los fines
que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido en las
inhabilidades para contratar con el Estado, esto es, tiene como objeto la
transparencia, eficiencia y moralidad de la actividad contractual de la
administración” y, de otro lado, la sanción tipificada en el Código
Disciplinario Único tiene como objeto “la protección de los principios que
deben guiar la función pública”.
En esta argumentación, se deja de lado que de
acuerdo al artículo 209 de la Carta, la publicidad, la eficiencia y la
moralidad son principios de la función pública, acompañados de la transparencia
de acuerdo a las disposiciones de la ley 489 de 1998, siendo así, la
diferenciación planteada entre las causas en una y otra sanción, pierde fuerza
y se desvanece cuando se cita la sentencia C-489 de 1996 que en realidad
plantea un problema jurídico en torno a la diferenciación entre derecho
disciplinario y derecho penal, ramas del derecho que protegen bienes jurídicos
distintos, mantienen procedimientos diferentes y se basan en fundamentos
normativos separados, presupuestos estos que no se cumplen en tratándose de la
relación derecho disciplinario-contratación estatal y que poco atañen al
problema jurídico objeto de la sentencia.
Ahora bien, el segundo motivo que me lleva a
apartarme de la decisión y los argumentos que sostienen la posición mayoritaria
tiene que ver con la forma en que se ha interpretado la prohibición de doble
incriminación o el non bis in ídem, la cual presenta, a mi modo de ver,
dos puntos problemáticos:
1.
No
puede comprenderse el non bis in ídem como un componente del principio
de proporcionalidad según se sostiene en la sentencia. El principio de
proporcionalidad es una herramienta conceptual del derecho constitucional que
permite evaluar la validez o legitimidad constitucional de las intervenciones
que las autoridades públicas (y principalmente el Legislador) en los derechos
fundamentales teniendo como conceptos parciales: “la adecuación  de los
medios escogidos para la consecución del fin perseguido, la necesidad de la
utilización de esos medios para el logro del fin y la proporcionalidad en
sentido estricto entre medios y fin[32]”.
El non bis in ídem es, en cambio, una manifestación del derecho
fundamental al debido proceso; perteneciendo entonces a categorías distintas
(el primero como herramienta conceptual, el segundo como derecho fundamental)
no es cierto que el uno sea un componente del otro.
2.
La
interpretación que se da a la norma y que se pone de manifiesto en el
condicionamiento de la parte resolutiva, termina desconociendo el principio de
favorabilidad. Ante el supuesto previsto en la sentencia, una persona se halla
inmersa en la inhabilidad prevista por la norma analizada, y además es
sancionada disciplinariamente por idéntica conducta, la solución que se propone
es tomar la sanción de mayor duración, lo que evidentemente no solo es
incompatible con el non bis in ídem, tal como propone la demanda, sino
que además viola el principio de favorabilidad, dos garantías esenciales de un
derecho sancionatorio respetuoso de los derechos humanos, que ha de
caracterizar nuestro ordenamiento constitucional. En anteriores
pronunciamientos, la Corte Constitucional ha advertido que aun cuando el
artículo 29 superior se refiere a “materia penal” ello no impide que los
derechos que de esta norma se desprenden deban observarse en cualquier
manifestación del ius puniendi tal como el derecho disciplinario,
debiendo desarrollarse estos derechos por el legislador y siendo aplicados por
los jueces competentes[33],
por ello se torna obligatorio el respeto al principio de favorabilidad no sólo
en la aplicación de la norma más favorable o permisiva sino en la elección de
la interpretación legal que se adecue a estos dos criterios.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
C-434/13
NORMAS PARA
FORTALECER LOS MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE
CORRUPCION-Precisiones
sobre el principio non bis in ídem frente a la inhabilidad de interventor para
contratar con el Estado (Aclaración de voto)/SENTENCIAS DE CONSTITUCIONALIDAD-Condicionamientos
en la parte resolutiva (Aclaración de voto)
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM FRENTE A LA INHABILIDAD DE INTERVENTOR PARA CONTRATAR CON EL
ESTADO-Interpretación
dada por la mayoría resulta ajustada a la Constitución (Aclaración de voto)/PRINCIPIO
NON BIS IN IDEM-Desconocimiento (Aclaración de voto)/INHABILIDAD DE
INTERVENTOR PARA CONTRATAR CON EL ESTADO-Sanción estará en contra de la
Constitución por desconocimiento de los elementos definitorios del Principio
non bis in ídem (Aclaración de voto)
INHABILIDAD DE
INTERVENTOR PARA CONTRATAR CON EL ESTADO-Norma no desconoce el Principio
non bis in ídem por cuanto las sanciones disciplinarias como las inhabilidades
gozan de un carácter diverso (Aclaración de voto)
INHABILIDAD DE
INTERVENTOR PARA CONTRATAR CON EL ESTADO-Aplicación independiente de cada
una de las sanciones resultaría vulneratoria del Principio non bis in ídem
(Aclaración de voto)
NORMAS SOBRE
INHABILIDAD DE INTERVENTOR PARA CONTRATAR CON EL ESTADO-Condicionamiento
de parte resolutiva de la sentencia no era necesario ya que la precisión que se
hace, se ha podido incluir en la parte motiva del fallo (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-9441
Demanda de
inconstitucionalidad en contra del parágrafo 2o del artículo 84 de
la ley 1474 de 2011.
Magistrado Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Con el respeto que merecen las decisiones
de esta Corporación, me permito manifestar mi aclaración de voto en relación
con lo decidido por la Sala Plena en el asunto de la referencia.
Si bien estoy de acuerdo con la
declaratoria de exequibilidad por los cargos analizados en la presente
sentencia, creo necesario hacer algunas precisiones sobre el principio non bis in ídem[34]
y
el uso de los condicionamientos en la parte resolutiva de las sentencias de
constitucionalidad.
1.   En esta ocasión,
la Corte se ocupó de estudiar: i) si la inhabilidad para contratar por cinco
años con el Estado establecida en el parágrafo 2o del artículo 84 de
la Ley 1474 de 2011, desconoce el principio de legalidad (artículo 29
Superior), al hacer referencia a actos de corrupción, sin que estos
sean definidos en el mismo parágrafo o previstos como conductas punibles
específicas en el Código Penal; ii) si vulnera el principio non bis in ídem establecer la
posibilidad de que pueda imponerse al interventor, una doble sanción por la
misma causa prevista en el derecho disciplinario; y iii) si al prever la
declaratoria de incumplimiento del deber de información del interventor y la
consecuente inhabilidad fruto de una actuación administrativa, vulnera el
debido proceso, en cuanto desconoce el derecho de defensa.
Analizados los anteriores supuestos, la
Corte resolvió declarar la exequibilidad condicionada del parágrafo 2o
del artículo 84 de la Ley 1474 de 2011, bajo el entendido que en caso de
concurrencia de sanciones de inhabilidad para contratar con el Estado, solo
tendrá aplicación la más alta, siempre y cuando se hayan impuesto por el mismo
hecho.
2.   Considero
importante señalar que respecto del principio non bis in ídem, la interpretación
que ha hecho la mayoría -de la cual he participado- resulta ajustada a la
Constitución. Son varias las razones. En primer lugar, en la ponencia la Corte
reiteró su jurisprudencia respecto del mencionado principio, explicando que su
desconocimiento se presenta solo cuando concurren los tres elementos
definitorios del mismo: identidad de persona, identidad de causa e identidad de
objeto. De esta manera, únicamente en el caso de que estos tres factores
coincidan, la sanción estará en contra de esa garantía constitucional.
Por otra parte,
estimo que la norma sub examine no desconoce el principio non bis in ídem en la medida en
que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional tanto las sanciones
disciplinarias como las inhabilidades gozan de un carácter diverso: mientras
que las primeras buscan el cumplimiento cabal de los deberes y funciones de los
servidores públicos, las segundas, propenden por salvaguardar los principios de
eficiencia, moralidad y transparencia en la actividad contractual. En otras
palabras, cada una de estas disposiciones legales hace parte de un régimen
sancionatorio distinto, que procura finalidades diferentes y por lo tanto, no
resulta vulneratorio del principio aquí estudiado.
3. Ahora bien, en el caso concreto,
aunque la finalidad es distinta en cada uno de los regímenes de responsabilidad
reseñados, la Corte advirtió que la consecuencia jurídica es parcialmente
coincidente: inhabilidad para contratar con el Estado. En consecuencia,
se estimó que la aplicación independiente de cada una de las sanciones
resultaría vulneratoria del principio non bis in ídem. Ante este hecho,
se consideró necesario incluir un condicionamiento a la norma acusada. Es en
este punto, en donde discrepo de la fórmula adoptada por la Corte. Me explico.
El condicionamiento introducido en la parte resolutiva de la sentencia no era
necesario ya que la precisión que se hace en el condicionamiento, perfectamente
se ha podido incluir en la parte motiva del fallo, puesto que corresponde más a
la aplicación de la norma que a una inconstitucionalidad de la misma, la cual,
no establece una sanción disciplinaria, sino una consecuencia derivada del
incumplimiento de las obligaciones contractuales del interventor.
Fecha ut supra
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1]
Evento en el cual el artículo 18
de la ley 80 de 1993 autoriza a la entidad a declarar la caducidad del contrato
con base en el incumplimiento que afecte de manera grave y directa la ejecución
del contrato y evidencie que pueda conducir a su paralización.
[2]
Eventos en los cuales el artículo
17 de la ley 1150 de 2007 autoriza la imposición de multas o el cobro de la
cláusula penal pactada, previa actuación que respete el debido proceso.
[3]
En este sentido, sentencia C-343 de 2006.
[4]
Sentencia C-860 de 2006.
[5]
Sobre principio de legalidad y, específicamente, sobre
las exigencias del elemento tipicidad en derecho sancionatorio puede
consultarse la reciente sentencia C-713 de 2012, en la que se resolvió un cargo
por lafectación a este principio por parte del artículo 130 de la ley 1438 de
2011.
[6]
Respecto de la que se lee en la página web del
observatorio anticorrupción y de integridad en Colombia “[l]a Convención
Interamericana Contra la Corrupción constituye el primer compromiso
internacional para la promoción del buen gobierno y el sistema más amplio de
cooperación contra la impunidad. Fue firmada por 22 países de la Organización
de los Estados Americanos el 29 de marzo de 1996 en la ciudad de Caracas,
después de su discusión y redacción por el "Grupo de Expertos" que
funcionó en la OEA, Washington D.C., durante 1995. Constituye un marco de
referencia regional, concentrado en el desempeño del sector público y sus
funcionarios. Fue ratificada por Colombia mediante la Ley 412 de 1997. Los
antecedentes más importantes de la convención fueron la Cumbre de Presidentes
de las Américas, organizada en Miami, en diciembre de 1994 y la "Primera
Conferencia Mundial de Ética en el Gobierno", desarrollada en Washington
D.C. en noviembre del mismo año”. Información tomada el 06 de junio de 2013 de http://www.anticorrupcion.gov.co/educacion/Normatividad.aspx
[7]
Respecto de la que se lee en la página web del
observatorio anticorrupción y de integridad en Colombia “Firmada en diciembre
de 2003 y ratificada por Colombia mediante la Ley 970 de 2005. Busca que los
países firmantes adopten políticas severas contra el soborno. Hace referencia
explícita a la importancia de incluir al sector privado en la lucha contra la
corrupción. Exige que los países tipifiquen como delito una amplia gama de
actos de corrupción, cuando no lo establece así su derecho interno. Si bien
esta tipificación en algunos casos es obligatoria y en otros es optativa, la
obligatoriedad incluye conductas tales como el soborno (incluyendo la “propina”
al policía de tránsito para evitar una multa), la malversación o el peculado de
fondos públicos, así como el blanqueo del producto de la corrupción y la
obstrucción de la justicia. Igualmente se exhorta a que los países consideren
la posibilidad de penalizar el tráfico de influencias y el encubrimiento del
producto de la corrupción. Hace énfasis en la responsabilidad penal, civil o
administrativa de las personas jurídicas. Y centra en la prevención y en el
trabajo colaborativo entre las naciones dos ejes del combate a la corrupción”.
Información tomada el 06 de junio de http://www.anticorrupcion.gov.co/educacion/Normatividad.aspx
[8]
Ponencia para debate en Comisión Primera de Senado de
la República, en Gaceta del Congreso n. 784 de 19 de octubre de 2010.
[9]
Sentencia C-537 de 2002, citada en
sentencia C-121 de 2012.
[10]
Los artículos 123, 124, 150 n. 23 y
210 facultan al legislador para establecer el régimen jurídico de la función
pública, competencia dentro de la cual surge la función de determinar los
distintos regímenes de responsabilidad a los que estarán sometidos estos
sujetos; este régimen sancionatorio tiene diversas manifestaciones, entre las
que se cuentan el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el
derecho disciplinario, el derecho correccional, el derecho de punición por
indignidad política (juicio político) y el régimen jurídico especial
ético-disciplinario aplicable a ciertos servidores públicos (verbigracia,
pérdida de investidura de los Congresistas).
[11]
Sentencia C-478 de 2007.
[12]
Al resepcto sentencia C-121 de
2012, en la cual se cita en el mismo sentido la sentencia C-391 de 2002.
[13]
Sentencia
C-037 de 1996.
[14]
Sentencia
C-427 de 1994 .
[15]
Sentencia C-620 de 2001.
[16]
Sentencia T–413 de 1992.
[17]
Sentencia C-259 de 1995.
[18]
Sentencia C-121 de 2012.
[19]
En este sentido, sentencia C-489 de
1996, en la que se estudió la adecuación a la Constitución del literal d) del
artículo 8º de la ley 80 de 1993, que consagra el catálogo de inhabilidades
para contratar. En la providencia referida se estableció:
“Las
inhabilidades constituyen una limitación de la capacidad para contratar con las
entidades estatales que de modo general se reconoce a las personas naturales y
jurídicas, y obedecen a la falta de aptitud o a la carencia de una cualidad,
calidad o requisito del sujeto que lo incapacita para poder ser parte en una
relación contractual con dichas entidades, por razones vinculadas con los altos
intereses públicos envueltos en las operaciones contractuales que exigen que
éstas se realicen con arreglo a criterios de imparcialidad, eficacia,
eficiencia, moralidad y transparencia.
(…)
En
este orden de ideas, la consagración de las inhabilidades e incompatibilidades
obedecen unas, primordialmente a razones  éticas, y otras se vinculan con la
eficiencia, la eficacia y la imparcialidad administrativa, pues, se busca
asegurar una adecuada selección del contratista, que redunde en beneficio de
los fines de interés público o social ínsitos en la contratación.”
[20]
Esta diferencia, determinante en el
asunto a resolver, fue abordada por la sentencia C-030 de 2012, providencia en
la que se reiteró la línea jurisprudencial existente; en la mencionada
sentencia se consagró:
“Con
fundamento en estas disposiciones, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido
que la finalidad de la potestad disciplinaria es ‘asegurar el cumplimiento de
los principios que regulan el ejercicio de la función pública, como lo son los
de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad (C.P. art. 209)’ , que por tanto la responsabilidad disciplinaria
tiene un claro fundamento constitucional, el derecho disciplinario reviste un
carácter autónomo e independiente , y que constituye una modalidad del derecho
administrativo sancionador en el ejercicio del ius puniendi del Estado.
En
cuanto al objetivo del derecho disciplinario, la jurisprudencia constitucional
ha destacado que es el de controlar y vigilar el buen desempeño de los servidores
públicos en el ejercicio de la función pública, a través de la regulación de su
comportamiento en lo referente al ejercicio de su cargo o función, ‘…fijando
los deberes y obligaciones de quienes lo integran, limitando el alcance de sus
derechos y funciones, consagrando prohibiciones y previendo un estricto régimen
de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses,
que al ser desconocidos, involucran, si es del caso, la existencia de una falta
disciplinaria, de sus correspondientes sanciones y de los procedimientos
constituidos para aplicarlas ’  (Resalta la Sala)”
[21]
Las sanciones consagradas por el artículo 17 de la ley
678 de 2002 eran: caducidad
contractual, desvinculación del servicio, inhabilidad para ejercer cargos
públicos e inhabilidad para contratar con el Estado.
[22]
Tribunal Europeo de Derechos Humanos,
Routsalainen v. Finland, número de aplicación 13079/03, 16 de junio de 2009. En
este caso, el Tribunal concluyó que la concurrencia de sanciones de carácter
tributario, incluso si provenientes de procesos de distinta naturaleza,
vulneraba el principio non bis in idem, consagrado en el artículo 4º del
Protocolo n. 7 al Convenio Europeo de Derechos Humanos.
[23]
El parágrafo del numeral primero señalaba:
“PARAGRAFO.
En aquellos casos en que la conducta haya originado sanción penal la
inhabilidad procede siempre y cuando no hubiere sido impuesta en el respectivo
proceso, igualmente como consecuencia de faltas graves o gravísimas.”
[24]
El numeral 9o. del artículo 324 de la ley 906 de 2004 estipula:
“9. En los
casos de atentados contra bienes jurídicos de la administración pública o de la
recta administración de justicia, cuando la afectación al bien jurídico
funcional resulte poco significativa y la infracción al deber funcional tenga o
haya tenido como respuesta adecuada el reproche institucional y la sanción
disciplinaria correspondientes”
[25]
ARTÍCULO
17. DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO. El debido proceso será un principio
rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales.
[26]
El
parágrafo del artículo 47 consagra: “PARÁGRAFO. Las
actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los
recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la
materia.”
[27] MP. Álvaro Tafur Galvis.
[28] Al respecto: Sentencia C-121 de 2012. M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva.
Párr. 21 y ss.
[29] Sentencias: C-391 de 2002. M.P.: Jaime Córdoba Triviño; C-870 de 2002.
M.P.: Manuel José Cepeda;
C-121 de 2012. M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva.
[30] Sentencia C-244 de 1996. M.P.: Carlos Gaviria Díaz.
[31] Id. Citando a Corte Suprema de Justicia, sentencia del 22 de noviembre
de 1990.
[32] Sentencia C-022 de 2006. M.P.: Carlos Gaviria Díaz.
[33] Sentencia C-328 de 2003. M.P.: Manuel
José Cepeda.
Principio según el cual nadie puede ser sancionado dos
veces por el mismo hecho.