C-418-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-418/94
RECURSO DE REVISION/DEROGACION TACITA
Si la actora
considera que el recurso de revisión que introdujo el decreto 01 de 1984, es
contrario  a la revisión sui generis que consagraba la ley 167 de 1941,
en especial, la de las sentencias de reconocimiento contra el Tesoro Nacional,
artículos 164 y 165 de la ley en mención, ha de entenderse entonces, que dichas
normas quedaron derogadas con la entrada en vigencia del decreto en mención,
pues, es un principio general de la vigencia temporal de las leyes, que si una
norma anterior es contraria a la posterior, aquélla ha de considerarse
derogada. Aspecto éste que es totalmente independiente del hecho mismo de que  las
facultades otorgadas al Presidente de la República sólo fueran para modificar
la normatividad existente, pues la derogación tácita de todo lo que sea
contrario a lo que se ha modificado o reformado, es un efecto inmediato de esa
facultad. Por tanto, cuando esto sucede  no puede,  como lo hace la demandante,
hablarse de un exceso en las facultades extraordinarias.
RECURSO DE REVISION
La posibilidad de
interponer el recurso extraordinario de revisión en cualquier tiempo, tal como
lo pretende la demandante, no sólo vulneraría los derechos al debido proceso y
pronta administración de  justicia de las personas en favor de quien se dictó
la respectiva sentencia, sino la seguridad y la certeza jurídicas en que se
basa el Estado de derecho.
CADUCIDAD
Debe decirse que
la caducidad establecida por el legislador para la interposición del recurso de
revisión en contra de las sentencias dictadas por la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, en concepto de esta Corporación, tiene una
finalidad distinta a la del resto de los recursos y acciones, pues si la
caducidad en general,  es una especie de sanción para quien teniendo la
posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo, en el caso del
recurso extraordinario de revisión ante lo Contencioso Administrativo, el
término de caducidad busca que las sentencias ejecutoriadas adquieran la
inmutabilidad que haga realidad los  principios de seguridad y certeza jurídica
en que se basa la administración de justicia, con el único fin de lograr  el mantenimiento
de la  paz y el orden social.
REF: Expediente
D-505
Demanda de
inconstitucionalidad del artículo 187 del decreto 01 de 1984 "Por el cual
se reforma el Código Contencioso Administrativo."
Actora:
LUZ BEATRIZ
PEDRAZA BERNAL
Magistrado
Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJIA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número cincuenta y dos (52),
correspondiente a la sesión de la Sala Plena, llevada a cabo el día veintidós
(22)  del mes de septiembre  de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES
La ciudadana Luz
Beatriz Pedraza Bernal, en uso del derecho consagrado en los artículos 40,
numeral 6 y 241, numeral 4,  de la Constitución, presentó ante esta Corporación
demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 187, 188 (parcial),
190, 191 (parcial) del decreto 01 de 1984 y 41 (parcial), 43 y 44 (parcial) del
decreto 2304 de 1989.
Por auto del
veintiocho (28) de febrero de mil novecientos noventa y cuatro (1994), el
Magistrado sustanciador rechazó la demanda  por existir cosa juzgada en
relación con las normas acusadas, pues,  la Corte Suprema de Justicia en
sentencia No. 77 del 12 de junio de 1990 había declarado EXEQUIBLES las normas
aquí demandadas y, posteriormente, esta Corporación en sentencia C-080 de 1994,
se declaró inhibida para conocer de una demanda en contra de los mismos
artículos,  porque el cargo esgrimido era el mismo que en su momento analizó la
Corte Suprema de Justicia, para declarar ajustados a la Constitución los
preceptos demandados. Cargo que consistía en el exceso en el uso de las
facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República para
reformar los procesos judiciales. Igualmente, en el auto en mención, y en
relación con los artículos acusados del decreto 01 de 1984, se consideró que
había sustracción de materia,  porque  las  normas demandadas fueron
modificadas por el decreto 2304 de 1989.
La demandante
interpuso recurso de súplica en contra del auto que rechazó la demanda. La Sala
Plena, con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell, y  por auto del
catorce (14)  de abril del año en curso, resolvió confirmar el auto proferido
por  el Magistrado sustanciador. Sin embargo y, en relación con el artículo 187
del decreto 01 de 1984, ordenó la admisión de la demanda,  porque ni en la
sentencia de la Corte Suprema de Justicia ni en la de esta Corporación, se
había analizado su constitucionalidad.
En cumplimiento a lo
ordenado por la Sala Plena, el Magistrado sustanciador, por auto del
veinticinco (25) de abril, admitió la demanda en relación con el artículo 187
del decreto 01 de 1984, por cumplir con los requisitos legales establecidos en
el artículo 2, del decreto 2067 de 1991. Ordenó la fijación del negocio en
lista  por diez (10) días, para asegurar la intervención ciudadana dispuesta
por los artículos 242, numeral 1, de la Constitución y 7, inciso segundo del
decreto 2067 de 1991. Igualmente, dispuso el envío de copia del expediente al
señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
Así mismo, les fue
enviada  copia de la demanda, al señor Presidente de la República y al señor
Presidente del Congreso, para que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre
la constitucionalidad de la norma impugnada.
Cumplidos como están
los trámites previstos por  el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del
señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A.-  NORMA
ACUSADA
El siguiente es el
texto de la norma acusada:
"Decreto 01 de 1984
(Enero 2)
"Por la cual se reforma el Código
Contencioso Administrativo".
"...
"Artículo
187.- Término para interposición del recurso. El recurso deberá interponerse dentro de
los dos años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia."
El recurso a que
hace referencia el artículo acusado, es el extraordinario de revisión.
B.  LA DEMANDA
En concepto de la
demandante, el artículo acusado que señala el término para interponer el
recurso de revisión en contra de las sentencias dictadas  por el Contencioso
Administrativo, vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia
consagrado en el artículo 229 de la Constitución,  precepto que no establece en
qué término puede o debe accederse a la administración de justicia. Por tanto,
una norma que limite en el tiempo el acceso a ella, desconoce la esencia del
citado derecho.
Agrega, así mismo,
que el antiguo Código Contencioso Administrativo, señalaba que el  recurso de
revisión se podía interponer en cualquier tiempo y, la reforma introducida por
el decreto 01 de 1984, en su artículo 187, limitó el término para su
interposición, lo que significó la derogación de la norma anterior. Ello, según
la demandante, implicó un exceso en las facultades ortogadas al Presidente de
la República, pues a él se le autorizó  para modificar las normas en lo
contencioso administrativo y no para derogarlas, lo que desconoce el artículo
76, numeral 12 de la Constitución de 1886, y el actual artículo 150, numeral
10.
C. INTERVENCIONES
Dentro del término
constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación de la
norma demandada, presentó escrito la ciudadana designada  por el  Ministerio de
la  Justicia y  el derecho, doctora Dora Cecilia Ortiz Decelis, en el que
solicita a la Corte declarar  exequible el artículo demandado.
En su escrito, la
doctora Ortiz hace un análisis de las sentencias de la Corte Suprema de
Justicia que declararon exequibles algunas normas del decreto 01 de 1984,
fallos  en los que se fijó la posición de esa Corporación, en relación con la
facultad del Gobierno para reformar, derogar o expedir códigos, a través de
facultades extraordinarias. Con fundamento en esas providencias, estima que el
cargo por exceso en las facultades extraordinarias,  esgrimido por la demandante,
debe ser desechado.
En relación con el
recurso extraordinario de revisión, recuerda que él no existía en el
Contencioso Administrativo, y que fue el decreto  01 de 1984 el que lo
introdujo. Explica que la ley 167 de 1941, relativa a la organización de la
jurisdicción contencioso administrativa, contemplaba una acción sui generis de
revisión en relación con las cartas de naturaleza y las sentencias de
reconocimiento contra el Tesoro Nacional. Sin embargo, no se contemplaba la
acción de revisión contra  sentencias ejecutoriadas, como una acción general,
por lo que no puede hablarse de una  derogación de normas anteriores.
Por otra parte, y en
relación con el término establecido para la interposición de este recurso,
recuerda que como él se dirige contra sentencias ejecutoriadas es necesario que
se establezca un término para su ejercicio, tal como existe en materia civil.
D. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Por medio del oficio
número 433, del nueve  (9) de junio de 1994, el Procurador General de la
Nación, doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, rindió el concepto de rigor,
solicitando a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE el artículo 187
del decreto 01 de 1984.
Al igual  que la
ciudadana designada por el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Procurador
recuerda que el recurso extraordinario de revisión en contra de las sentencias
dictadas por los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, fue una
innovación del decreto 01 de 1984. Al respecto, el Ministerio Público cita una
sentencia del Consejo de Estado, en la que se estableció que dicho recurso sólo
era procedente en contra sentencias dictadas con posterioridad al 1o. de marzo
de 1984, fecha en que entró a regir el decreto en mención. Por tanto, no es
cierta la afirmación de la demandante cuando expresa que el decreto 01 de 1984,
derogó las normas existentes en esta materia.
Por otra parte, cita
la opinión de algunos  doctrinantes en relación con la naturaleza del recurso
de revisión, para precisar que él realmente no es un recurso, sino una acción
cuya pretensión es impugnar hechos distintos a los que motivaron la sentencia
y, como tal, busca "destruir la presunción de verdad legal"  que  la
ampara.
En relación con los
términos para hacer uso de las acciones y recursos, el Procurador hace un
análisis de dos figuras, la caducidad y la prescripción, señalando que ellas
están instituidas para otorgar certeza jurídica, no sólo al demandante sino a
la comunidad en general.  Así las cosas, la existencia de términos, es
concordante con los principios de convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo, propios del Estado Social de Derecho.
Finalmente, expresa
que el límite para hacer uso del recurso de revisión, tiene su razón de ser,
pues "la indeterminación de un plazo razonable para ejercitarlo,  dejaría
en una absurda interinidad la firmeza de la decisión adoptada, de manera que la
posibilidad de deferir los conflictos en el tiempo resulta contraria a los
mandatos constitucionales."
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Procede la Corte
Constitucional a resolver sobre la presente demanda, previas las siguientes
consideraciones.
Primera.-
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este asunto, en virtud  de lo
dispuesto por el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución y normas
concordantes.
Segunda.- Examen de la cuestión controvertida
Son dos los cargos
que esgrime la demandante en contra del citado artículo 187. El primero
relacionado con el exceso en que incurrió el Presidente de la República  al
hacer uso de las facultades otorgadas por el artículo 11 de la ley 57 de 1982 ,
pues,   en su concepto, el decreto 01 de 1984 y, en especial, el artículo 187,
derogó preceptos  del antiguo Código Contencioso Administrativo, ley 167 de
1941, cuando el Presidente de la República sólo  estaba facultado para
modificarlos. El segundo cargo  tiene que ver con la vulneración del artículo
229 de la Constitución, que consagra el derecho de acceso a la justicia, pues,
en su concepto, el legislador no puede establecer términos para ejercer, en
este caso,  el recurso de revisión en contra de las sentencias dictadas  por el
contencioso administrativo, pues implica una limitación que vulnera la
Constitución.
A continuación se
estudiará cada uno de estos cargos.
En relación con el
primer cargo, es necesario aclarar de una vez, que el recurso extraordinario
de  revisión ante la jurisdicción de lo  contencioso administrativo, fue una
innovación del decreto 01 de 1984,  pues antes no existía como tal. En efecto,
la ley 167 de 1941, relativa a la organización de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, consagraba una acción de revisión que sólo procedía
en dos casos, denominados por la misma ley, como juicios especiales: la
revisión de  cartas de naturaleza, artículo 149, y la revisión de los
reconocimientos, artículo 164. Esta acción de revisión de la ley 167, no era
equiparable al recurso extraordinario de revisión, tal como se aplica  hoy,
pues si bien era una acción que se dirigía contra sentencias, sólo operaba
contra aquellas que impusieran al Tesoro Nacional la obligación de pagar una
suma periódica, acción que, por lo mismo, era procedente en cualquier tiempo,
(artículo 164 de la ley 167  de 1941).
En cambio, el
recurso extraordinario de revisión tal como quedó estructurado en el decreto 01
de 1984, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas
dictadas por los Tribunales Administrativos y por el Consejo de Estado. Este
recurso es una innovación  en la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
pero su origen inmediato está en el recurso extraordinario de  revisión
existente en la jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de
la justicia, y como se dirige contra sentencias ejecutoriadas, se convierte
en una limitación a una de las características de la cosa juzgada: la
inmutabilidad.
Vale la pena citar
el auto de la Sala Plena del Consejo de Estado, del 25 de abril de 1986, en
relación con este tema, en el que se dijo:
" Es
evidente que el recurso extraordinario de revisión  no existía en la ley 167 de
1941. Los capítulos XVII (Revisión de las Cartas de naturaleza) y XVII (De
la revisión de los reconocimientos), no son recursos y se limitan, como indican
con toda claridad, a los asuntos  y procedimientos que allí mismo se
mencionan. En cambio el nuevo C.C.A, creó la figura especial del recurso
extraordinario de revisión contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por el
Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. Así las cosas, no puede
hablarse de caducidad de recursos frente a fallos pronunciados y ejecutoriados
antes de la vigencia del último código, porque en relación con tales
pronunciamientos, sencillamente no existía el recurso extraordinario."
(negrillas fuera de texto)
Otra cosa, muy
distinta,  es que al entrar en vigencia  el decreto 01 de 1984, y en especial,
el artículo 187, se hubiesen variado las condiciones para obtener la revisión
de las sentencias dictadas en los procesos especiales mencionados, pues a ellas
también las comprende el  recurso de revisión. Es decir, que el decreto 01 de
1984, al introducir  la figura del recurso extraordinario de revisión, reformó
el procedimiento existente para la revisión de las sentencias dictadas en los
juicios especiales de la ley 167 de 1941.
Ahora bien, si la
actora considera que el recurso de revisión que introdujo el decreto 01 de
1984, es contrario  a la revisión sui generis que consagraba la ley 167
de 1941, en especial, la de las sentencias de reconocimiento contra el Tesoro
Nacional, artículos 164 y 165 de la ley en mención, ha de entenderse entonces,
que dichas normas quedaron derogadas con la entrada en vigencia del decreto en
mención, pues, es un principio general de la vigencia temporal de las leyes,
que si una norma anterior es contraria a la posterior, aquélla ha de
considerarse derogada. Aspecto éste que es totalmente independiente del hecho
mismo de que  las facultades otorgadas al Presidente de la República sólo
fueran para modificar la normatividad existente, pues la derogación tácita de
todo lo que sea contrario a lo que se ha modificado o reformado, es un efecto
inmediato de esa facultad. Por tanto, cuando esto sucede  no puede,  como lo
hace la demandante, hablarse de un exceso en las facultades extraordinarias.
En relación con este
tema, y a propósito de una demanda en contra del decreto 01 de 1984, del cual
hace parte la norma que aquí se revisa, la Corte Suprema de Justicia, en su
momento, consideró que aunque era cierto que el Ejecutivo sólo estaba facultado
para modificar el Código Contencioso Administrativo, era apenas obvio que las
normas que fueran incompatibles con las reformas introducidas al procedimiento
administrativo, debían entenderse derogadas. Por esa razón, declaró exequible
la expresión contenida en el artículo 268 del decreto 01 de 1984, según la cual
quedaban derogadas las demás disposiciones que fueran  contrarias a ese código,
e inexequible la referencia a la derogación total de la ley 167 de 1941. (Cfr.
Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 19 de julio de 1984. Magistrado
Ponente Dr. Alfonso Patiño Roselli).
Estas razones son
suficientes para declarar improcedente el primer cargo esgrimido por la
demandante en contra del artículo 187, del decreto 01 de 1984.
En relación con el
segundo cargo, la Corte considera que  no puede argumentarse válidamente que se
desconoce el derecho de acceso a la justicia, en el presente caso, cuando el
mismo legislador ha previsto un medio para atacar las decisiones injustas que
tengan por fundamento   fraudes procesales, falsedades, el desconocimiento del
debido proceso de terceros o de quienes fueron parte en el proceso, etc., es
decir, cuando ha consagrado una verdadera acción, cuyo fin es el
restablecimiento de la justicia, a través de  una  sentencia  ajustada a
derecho. Por tanto, en concepto de la Corte, no existe forma más expedita de
garantizar este derecho, que el permitir  la existencia de una acción o recurso
extraordinario, llámese como se quiera llamar, en contra de las sentencias
ejecutoriadas, que por estar amparadas por el principio de la cosa juzgada
obligan tanto  a los particulares como a la administración, tal como lo dispone
el artículo 174 del Código Contencioso Administrativo.
Por otra parte,
considera la Corte que la posibilidad de interponer el recurso extraordinario
de revisión en cualquier tiempo, tal como lo pretende la demandante, no sólo
vulneraría los derechos al debido proceso y pronta administración de  justicia
de las personas en favor de quien se dictó la respectiva sentencia, sino la
seguridad y la certeza jurídicas en que se basa el Estado de derecho.
Recuérdese que el
legislador está facultado para  establecer no sólo un límite  para la
interposición de acciones y recursos, tal como lo ha reconocido esta
Corporación en varios de sus fallos, sino las causales para su procedencia,
pues la posibilidad de que en cualquier tiempo, o por cualquier causa, se
ataquen sentencias firmes, atenta contra la seguridad y la certeza jurídicas.
Así las cosas, la
posibilidad de establecer términos para la interposición de acciones o
recursos, tal como sucede en el presente caso, siempre y cuando ellos sean
razonables, es constitucional.
En relación con este
tema, vale la pena citar una providencia de esta Corporación, en la que se
dijo:
" El derecho
de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su
verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera
concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin
condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la
parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. ... . En suma,
esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la
imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades
de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente
contrario a la Carta." (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-351 de
1994. Magistrado ponente, doctor Hernando Herrera Vergara.)
Finalmente, debe
decirse que la caducidad establecida por el legislador para la interposición
del recurso de revisión en contra de las sentencias dictadas por la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en concepto de esta Corporación,
tiene una finalidad distinta a la del resto de los recursos y acciones, pues si
la caducidad en general,  es una especie de sanción para quien teniendo la
posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo, en el caso del
recurso extraordinario de revisión ante lo Contencioso Administrativo, el
término de caducidad busca que las sentencias ejecutoriadas adquieran la
inmutabilidad que haga realidad los  principios de seguridad y certeza jurídica
en que se basa la administración de justicia, con el único fin de lograr  el
mantenimiento de la  paz y el orden social.
A esta conclusión se
llega,  después de analizar  las causales por las que se puede solicitar  la
revisión de una sentencia, ya que la mayoría de ellas suponen la configuración
de unos hechos nuevos que no dependen de quien está legitimado para solicitar
la revisión y, por tanto, mal podría hablarse en esos  casos, de que la
caducidad para la interposición de este recurso extraordinario sea  una sanción
para la parte que  teniendo la oportunidad  para interponerlo, no lo hizo
debido a su negligencia o inactividad.
Bastan estas
consideraciones,  para desechar el segundo  cargo de la demanda,  y declarar
exequible el artículo 187 del decreto 01 de 1984.
III.-  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase
EXEQUIBLE el artículo 187 del decreto 01 de 1984 "Por el cual
se reforma el Código Contencioso Administrativo."
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General