T-392-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-392/94
DERECHO DE
PETICION-Pronta Resolución
Tanto la pronta
resolución de la petición, como la respuesta que implique una decisión material
de lo pedido, ya sea positiva o negativa, hacen parte de su núcleo esencial.
Es decir, el derecho de petición no se satisface con la simple formulación,
recepción o expedición de constancia de ésta, pues quien acude a la
administración, haciendo uso de aquél, puede exigir, por mandato
constitucional, la obtención de una pronta respuesta. Ello también de
conformidad con los principios de eficacia y celeridad que rigen la función
pública.
DERECHO DE
PETICION-Alcance/PRESUNCION
DE VERACIDAD
La orden del juez
constitucional, en caso de existir una violación al derecho fundamental de
petición, debe dirigirse solamente a requerir a la autoridad para que ésta
proceda a resolver, ya en forma negativa, ya favorablemente, la solicitud del
peticionario, de acuerdo con su competencia constitucional, legal o
reglamentaria que a ella esté atribuida. En el presente asunto, la actora
formuló una petición en el año 1990 a la Caja Nacional de Previsión, con el fin
de obtener el reconocimiento y pago de su pensión vitalicia.  Sin embargo, tal
solicitud, al parecer, no fue atendida por la entidad demandada.  Esta omisión
se encuentra probada en virtud de la aplicación de la figura de presunción de
veracidad, toda vez que la Caja Nacional de Previsión no rindió el informe
sobre los hechos alegados por la demandante.
PRESUNCION DE
VERACIDAD/PRINCIPIO DE INMEDIATEZ
La consagración
de la presunción de veracidad obedece al desarrollo del principio de
inmediatez, propio de la acción de tutela, y se dirige a obtener la eficacia de
los derechos fundamentales y el cumplimiento de los deberes constitucionales.
La presunción de veracidad de que trata el artículo 20 del decreto 2591 de 1991
no puede constituirse en la patente de corso para conceder todo lo solicitado
por el demandante del amparo. Dicha presunción sólo puede aplicarse en cuanto
se circunscribe a la competencia del juez de tutela.  Lo contrario supondría el
desconocimiento de los principios en que se funda el Estado Social de Derecho.
Ref: Expediente T-37.437
Demandante: SOLEDAD
CORTES DE SANCHEZ
Procedencia: JUZGADO
CATORCE LABORAL DEL CIRCUITO DE SANTAFE DE BOGOTA
Magistrado Ponente:
JORGE ARANGO MEJIA
Sentencia aprobada
en sesión de la Sala Primera de Revisión, celebrada en la ciudad de Santafé de
Bogotá, D.C., a los seis (6) días del mes de septiembre de mil novecientos
noventa y cuatro (1994).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Arango
Mejía, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, procede a revisar
el fallo dictado por el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Santafé de
Bogotá, en el proceso de tutela promovido por la señora Soledad Cortés de
Sánchez, por medio de apoderado judicial, contra la Caja de Previsión Social
El expediente llegó
a la Corte Constitucional por remisión que hizo el Juzgado Catorce Laboral del
Circuito de esta ciudad, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del
decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES
El doctor Luis
Alfredo Rojas León, actuando como apoderado judicial de la demandante, presentó
el cuatro (4) de abril del presente año, ante el Juez Laboral del Circuito de
Santafé de Bogotá (Reparto), demanda de tutela contra la Caja Nacional de
Previsión Social. Le correspondió su conocimiento al Juzgado Catorce Laboral
del Circuito y fue radicada con el número 186 .
A.  Hechos
1. La señora Soledad Cortés de Sánchez
presentó en el año 1990 una solicitud a la Caja Nacional de Previsión, con el
fin de obtener el reconocimiento de su pensión de jubilación.  Dicha solicitud
se radicó, al momento de su recibo, bajo el número 7995/90.
2. Según la demandante, hasta la fecha de
presentación de la acción de tutela, la entidad demandada no ha dado respuesta
a la mencionada petición y afirma que, de acuerdo con la información verbal que
le suministraron, el expediente se encuentra en turno para estudio.
B. Derechos
presuntamente violados
La parte demandante
estimó que la omisión de la Caja Nacional de Previsión ha ocasionado la
violación de los siguientes derechos:
1. El derecho de petición, consagrado en el
artículo 23 de la Constitución Política, en cuanto no ha obtenido pronta
resolución la solicitud formulada hace más de cuatro años.
2. El derecho a la igualdad real y efectiva,
ya que el Estado debe proteger especialmente a las personas de la tercera edad
(artículo 46 de la Carta) y a aquellas que se encuentren en condiciones de
debilidad manifiesta por su situación económica.  Además, considera que, de
paso, se le ha desconocido su derecho al libre desarrollo de la personalidad.
3. El derecho al trabajo (artículo 25 de la
Constitución), por cuanto el pago oportuno y el reajuste periódico de la
pensiones de jubilación (artículo 53 de la Constitución) son un derecho conexo
a aquél, en tanto se deriva de la actividad laboral.
4. Y, por último, el derecho a la seguridad
social consagrado en el artículo 48 constitucional.
C. Pretensiones
La actora solicita
se tutele su derecho de petición y, en consecuencia, pretende que se ordene a
la demandada proferir, en forma inmediata, la resolución que decrete el
reconocimiento de su pensión de jubilación, a la cual tiene derecho -según
ella- "por reunir los requisitos legales y haber allegado a CAJANAL la
documentación requerida".
Además, solicita la
inclusión en nómina y el pago de las mesadas atrasadas, junto con sus
respectivos reajustes legales.
D. Actuación
procesal
El juez Catorce
Laboral del Circuito de esta ciudad, mediante auto del once (11) de abril del
presente año, dispuso "oficiar a la entidad demandada, CAJA NACIONAL DE
PREVISION, a fín (sic) de que envie (sic) con destino a este proceso toda la
documentación referente a SOLEDAD CORTES DE SANCHEZ, Radicación No.
7995/90".  Para tal efecto se concedió a la mencionada autoridad un
término de tres (3) días.  Sin embargo, ésta no dio respuesta a tal
requerimiento judicial.
E. Sentencia del
Juez Catorce Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá
El Juez de
conocimiento, mediante fallo del veintiuno (21) de abril del año en curso decidió
conceder la tutela solicitada, y resolvió lo siguiente:
"PRIMERO.-
AMPARAR el derecho de tutela (...) ordenando a la Señora Directora de la CAJA
NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, para que dentro de las (48) horas siguientes a la
notificación de la presente providencia, se profiera la Resolución que
reconozca la PENSION DE JUBILACION de la demandante e igualmente se le incluya
en nómina.
"SEGUNDO.-
NEGAR la Acción de Tutela solicitada (...) en cuanto al pago de las mesadas
atrasadas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta
providencia.
"TERCERO.- NOTIFICAR
la presente providencia a la señora SOLEDAD CORTES DE SANCHEZ, representada por
el doctor LUIS ALFREDO ROJAS LEON (...)
"CUARTO.-
Si dentro del término legal la presente providencia no fuere IMPUGNADA se
enviará a la H. CORTE CONSTITUCIONAL, para su eventual revisión"
Las razones que se
dejaron expuestas en dicha providencia para adoptar las anteriores decisiones
pueden resumirse así:
1. Por cuanto la entidad demandada no rindió
el informe que le fue solicitado por el Despacho, éste considera pertinente
aplicar la presunción de veracidad contemplada en el artículo 20 del Decreto
2591 de 1991.  Y agregó que: "como lo peticionado por el (sic) demandante,
por medio de su apoderado, se ajusta a las disposiciones legales, se dispone
AMPARAR EL DERECHO DE TUTELA....".
2. En lo concerniente al pago de mesadas
atrasadas, la acción de tutela no es la vía procedente para tal efecto, pues
advirtió que para su reclamación existen otros procedimientos establecidos por
la ley.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para decidir este asunto, en virtud de lo
dispuesto por el artículo 86 de  Constitución, en concordancia con las normas
pertinentes del decreto 2591 de 1991.
B. El derecho
fundamental de petición
En cuanto atañe al
derecho de petición esta Corporación, en múltiples pronunciamientos, ha
sostenido que tal derecho, reconocido explícitamente por la Constitución de
1991 como fundamental, se halla  conforme con los principios que guían a un
Estado liberal, democrático y participativo como el nuestro (Preámbulo y
artículos 1° y 2° de la Constitución Nacional).  Al respecto, cabe citar la
siguiente afirmación jurisprudencial:
"Se trata de
uno de los derechos fundamentales cuya efectividad resulta indispensable para
el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente el servicio a la
comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y la
participación de todos en las decisiones que los afectan, así como para
asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las cuales han sido
instituidas (art. 2o Constitución Política)" (Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-12 del 25 de mayo de 1992. M.P.: doctor José Gregorio Hernández
Galindo).
Ahora bien, en
cuanto se refiere al contenido de este derecho, ya la jurisprudencia
constitucional ha establecido que tanto la pronta resolución de la petición,
como la respuesta que implique una decisión material de lo pedido, ya sea
positiva o negativa, hacen parte de su núcleo esencial.  Es decir, el derecho
de petición no se satisface con la simple formulación, recepción o expedición
de constancia de ésta, pues quien acude a la administración, haciendo uso de
aquél, puede exigir, por mandato constitucional, la obtención de una pronta
respuesta.  Ello también de conformidad con los principios de eficacia y
celeridad que rigen la función pública (artículo 209).  Además, dicha
resolución no debe ser meramente formal, porque ello desvirtuaría su naturaleza
y supondría una burla a la efectividad de los derechos, consagrada como fin
esencial del Estado Social de Derecho (artículo 2° de la Carta).    Sobre este tema,
y en cuanto se refiere a la figura del silencio administrativo negativo, la
Corte dijo:
"Es de notar
que él -el derecho de petición- consiste no simplemente en el derecho de
obtener una respuesta por parte de las autoridades sino de que haya una resolución
del asunto solicitado, lo cual si bien no implica que la decisión sea
favorable, tampoco se satisface sin que se entre a tomar una posición de fondo,
clara y precisa, por el competente; por esto puede decirse también que el
derecho de petición que la Constitución consagra no queda satisfecho con el
silencio administrativo negativo que algunas normas disponen, pues esto es
apenas un mecanismo que la ley se ingenia para que el adelantamiento de la
actuación sea posible y no sea bloqueada por la Administración, especialmente
con vista en la promoción de las acciones judiciales respectivas, pero en forma
ninguna cumple con las exigencias constitucionales que se dejan expuestas y que
responden a una necesidad material y sustantiva de resolución y no a una
consecuencia meramente formal y procedimental, así sea de tanta
importancia"(Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-481 del 10 de agosto
de 1992.  M.P.: doctor Jaime Sanín Greiffenstein).
C. Alcance de la
protección del derecho de petición
El juez
constitucional al proteger el derecho fundamental de petición debe tener
siempre presente los límites en los cuales su función se desarrolla.  Para ello
es necesario que se tenga en cuenta la diferencia conceptual entre el derecho
de petición y los derechos que mediante la solicitud pretende el actor se le
protejan o reconozcan, pues  una cosa es el continente, y otra,  el contenido.
Si bien el juez de
tutela debe buscar la protección eficaz de todos los derechos fundamentales,
con el fin de alcanzar la justicia real, no debe éste desbordar sus propios
límites de competencia, ya que en el Estado Social de Derecho, rige el
principio de la competencia reglada, en virtud del cual los servidores públicos
sólo pueden hacer lo que la Constitución o la ley les permita (artículo 6 de la
Constitución). Y, por su parte, el artículo 113 de la Carta establece que
"los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero
colaboran armónicamente para la realización de sus fines" (Se resalta).
En ese orden de
ideas, esta Sala considera que la orden del juez constitucional, en caso de
existir una violación al derecho fundamental de petición, debe dirigirse
solamente a requerir a la autoridad para que ésta proceda a resolver, ya en
forma negativa, ya favorablemente, la solicitud del peticionario, de acuerdo
con su competencia constitucional, legal o reglamentaria que a ella esté
atribuida.  Una orden que extralimitara estos linderos, acarrearía una
invasión, a todas luces contraria a los postulados antes enunciados.
Así, pues, la
jurisprudencia consideró, en un caso similar al que ahora ocupa la atención de
esta Sala, lo siguiente:
"De todo lo
anterior se desprende que cuando la acción de tutela verse sobre solicitudes de
reconocimiento de prestaciones sociales, no es procedente su ejercicio para
decretar éstas, por existir otro medio de defensa judicial, (art. 86 C. N.,
decreto 2591 de 1991), salvo que se trate de amparar solamente el Derecho de
petición, ante el silencio injustificado de la entidad, con respecto a la
petición o decisión sobre los recursos gubernativos.
"Cosa distinta
ocurre cuando la administración reconoce el derecho e inclusive ordena su pago
sin que este se haya hecho efectivo por algún motivo, evento en el cual la
Corporación ha hecho los pronunciamientos de rigor, tendientes a hacer viable
el precepto constitucional que garantiza el pago oportuno de las pensiones
legales de jubilación con sus reajustes periódicos"(Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia T-316 del 5 de agosto de 1993. M.P.:doctor Hernando
Herrera Vergara).
D. Presunción de
veracidad
La figura de la
presunción de veracidad está establecida en el artículo 20 del Decreto 2591 de
1991, en los siguientes términos:
"Artículo
20. Presunción de veracidad.  Si el informe no fuere rendido dentro del plazo
correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de
plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa".
La consagración de
esta presunción obedece al desarrollo del principio de inmediatez,  propio de
la acción de tutela (artículo 86 de la Constitución), y se dirige a obtener la
eficacia de los derechos fundamentales y el cumplimiento de los deberes
constitucionales (artículo 2).
Ahora bien, esta figura
debe ser interpretada a la luz de los derroteros ya trazados, esto es, bajo los
límites de competencia del juez constitucional.  La órbita de acción de este
juzgador no puede invadir  campos que le han sido atribuidos a otras
autoridades.
Por lo tanto, la
presunción de veracidad de que trata el artículo 20 del decreto 2591 de 1991 no
puede constituirse en la patente de corso para conceder todo lo solicitado por
el demandante del amparo.  Dicha presunción sólo puede aplicarse en cuanto se
circunscribe a la competencia del juez de tutela.  Lo contrario supondría el
desconocimiento de los principios en que se funda el Estado Social de Derecho.
Como se ha dicho, el
campo de acción del juez constitucional, en relación con el derecho de
petición, está restringido a la orden que se dirija a obtener la resolución de
la solicitud. Y, en consecuencia, sobre ello debe aplicarse la presunción de
veracidad.
E. Análisis del
caso concreto
En el presente
asunto, la Corte encuentra que la actora formuló una petición en el año 1990 a
la Caja Nacional de Previsión, con el fin de obtener el reconocimiento y pago
de su pensión vitalicia.  Sin embargo, tal solicitud, al parecer, no fue
atendida por la entidad demandada.  Esta omisión se encuentra probada en virtud
de la aplicación de la figura de presunción de veracidad consagrada en el
artículo 20 del decreto 2591 de 1991, toda vez que la Caja Nacional de
Previsión no rindió el informe sobre los hechos alegados por la demandante,
solicitado por el Juez Catorce Laboral del Circuito de Santafé de  Bogotá.
Es por ello que la
Sala deduce la ocurrencia de una violación al derecho fundamental de petición
y, en consecuencia, ordenará a la Caja Nacional de Previsión resolver la
solicitud.  Pero la orden se restringirá a lo anteriormente mencionado, por
cuanto el juez de tutela no puede extralimitar su propia órbita de
competencia.  Así, pues, en dado caso, la decisión que adopte la
administración, puede ser objeto de las acciones pertinentes ante la justicia
contencioso administrativa, no pudiendo el juzgador constitucional usurpar las
funciones de la administración y de aquella jurisdicción.  Razón ésta para
revocar las órdenes impartidas por el Juez Catorce Laboral del Circuito de
Santafé de Bogotá, en cuanto se refiere al reconocimiento de la pensión e
inclusión en nómina.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCASE  PARCIALMENTE
la sentencia pronunciada por el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Santafé
de Bogotá, el veintiuno (21) de abril del presente año, por medio de la cual se
concedió la  tutela invocada.
Segundo.- En su lugar, CONCEDESE el
amparo del derecho de petición y, en consecuencia, ORDENASE  a la
Caja Nacional de Previsión que resuelva, dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación de este fallo, sobre la petición radicada
bajo el número 7995/90 que formuló la señora Soledad Cortés de Sánchez y, en el
eventual caso de que la peticionaria reúna todos los requisitos legales para
obtener el reconocimiento de la pensión, ORDENASE a dicha entidad
reconocerla y disponer su inclusión en nómina, con el fin de que se realice el
pago oportuno y efectivo del mencionado rubro.
Tercero.- CONFIRMASE el ordinal
segundo de la parte resolutiva de la sentencia que se revisa.
Cuarto.- LIBRESE la comunicación de que trata el artículo
36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, cúmplase, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General