T-043-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-043/94
ACCION DE TUTELA
CONTRA ACTO DE TRAMITE
No queda duda
sobre la naturaleza de acto de trámite que tiene el memorando y, en
consecuencia, no se está en presencia, como lo consideró el fallo de instancia,
de un acto en contra del cual existan otros mecanismos judiciales de defensa de
los derechos conculcados.
ACTUACION
ADMINISTRATIVA/PRESUNCION DE VERACIDAD/DEBIDO PROCESO/DERECHO DE PETICION-Vulneración /PRUEBAS NO
APORTADAS/DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION DISTRITAL/LICENCIA DE
CONSTRUCCION
La Corte ha de
dar aplicación a los artículos 19 y 20 del Decreto 2591 de 1991, teniendo por
ciertos los hechos planteados en la demanda y remitirá copia del expediente a
la Procuraduría General de la Nación, para los efectos de fijar la
responsabilidad establecida en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991 y la que
se desprenda de la "desaparición" de la actuación administrativa
sobre la cual se fundamenta toda la defensa posible del Departamento de
Planeación. La consecuencia clara e inmediata de tener por cierto que la
actuación administrativa se inició en 1979 y nó en 1993, es que las normas
aplicables son las reclamadas por la firma demandante. Aplicando estas normas
al examen de los cargos, la comunicación que motivó la demanda, resulta
claramente violatoria de los derechos de petición y debido proceso, pues no hay
lugar a concertación alguna y debieron decidirse las solicitudes de Sidetur
Ltda. de acuerdo con las normas vigentes antes de la expedición del Decreto
Distrital 316 de 1992, como éste lo manda.
Ref.: Expediente
No. T-19628
Acción de tutela en
contra del Departamento Administrativo de Planeación Distrital por violación a
los derechos de petición y al debido proceso.
Temas:
Procedencia de la
acción de tutela en contra de actos administrativos de trámite.
Consecuencias de no
facilitar a la Corte Constitucional las pruebas e informes que ella solicita.
Actor: Sidetur ltda.
Magistrado Ponente:
Dr. Carlos Gaviria Díaz
En Santafé de
Bogotá, D.C., a los ocho (8) días del mes de febrero de mil novecientos noventa
y cuatro (1994), la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas, compuesta por los
Magistrados Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergar y José Gregorio
Hernández Galindo,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Procede a dictar
sentencia, revisando la decisión de instancia proferida por el Honorable
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, luego de hacer las consideraciones
siguientes:
1. ANTECEDENTES.
El 28 de mayo de
1979, Sidetur Ltda. presentó a consideración de las autoridades de Planeación
Distrital un proyecto de edificación y montaje de un hotel. Se adjuntó a la
solicitud, una petición para que la Junta de Planeación Distrital cambiara la
definición del uso permitido del predio y una serie de documentos necesarios
para resolver sobre lo pedido. La Junta decidió favorablemente la petición, por
medio de la Resolución No. 17 del 19 de julio de 1979, autorizando el uso del
suelo.
El proyecto hotelero
fué sometido a la consideración del Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, entidad que lo aprobó provisionalmente y sometió la decisión
definitiva a la condición de que se tramitara lo correspondiente al plano
topográfico del terreno.
La aceptación del
plano topográfico del terreno y su incorporación a la cartografía oficial del
Distrito, consta en la comunicación 3033 del 26 de marzo de 1981.
La Secretaría de
Obras Públicas dió su visto bueno al proyecto arquitectónico y expidió licencia
provisional de construcción de obras preliminares, el 16 de septiembre de 1981.
Después, aceptó los cálculos estructurales, el estudio de suelos y recibió los
memoriales de responsabilidad, elaborando la liquidación para el pago de los
impuestos de delineación urbana y ocupación de vías -paso previo a la
expedición de la licencia de construcción-.
La Corporación
Nacional de Turismo también decidió favorablemente sobre los planos
arquitectónicos y calificó el proyecto en la categoría de "cinco
estrellas".
La Junta Directiva
de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado acordó autorizar la prestación de
los servicios a su cargo, el 27 de agosto de 1981.
La Corporación Autónoma
Regional -CAR-, autorizó el uso del suelo por encima de la cota de los 2.700
metros, el 19 de diciembre de 1984, por medio de la Resolución No. 3502.
Luego de las
manifestaciones que repetidamente dejaron insatisfechas las exigencias de
Planeación Distrital, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado reiteró que no
tiene inconvenientes técnicos para la prestación del servicio, con lo que el
trámite de la licencia ya se había prolongado hasta 1989.
El 16 de febrero de
1993 se presentó solicitud para que, de acuerdo con el Decreto 566 de 1992,
norma vigente para entonces, se expidieran licencias de urbanización y de
construcción en la modalidad de desarrollo integral, complementando la
solicitud con un escrito fechado el 24 de marzo de 1993.
En respuesta, el
Departamento Administrativo de Planeación Distrital expidió el memorando 7121
de mayo 13 de 1993, en el que no decide las peticiones planteadas por la actora
y le aconseja acudir a una concertación con el Distrito, frente a lo cual se
interpuso la presente acción de tutela.
2. DEMANDA DE
TUTELA.
Ante el nuevo
inconveniente planteado por Planeación Distrital, Sidetur Ltda. decide
interponer una acción de tutela y solicita en el libelo:
Que se tutelen los
derechos de petición y debido proceso de la firma actora, que han sido violados
por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.
Que se ordene en
consecuencia a la entidad demandada, expedir licencias de urbanización y de
construcción en la modalidad de desarrollo integral para ejecución por etapas.
Que se ordene a la
demandada abstenerse de introducir nuevas trabas y dilaciones en la
contestación de las peticiones pendientes.
3. FALLO DE
PRIMERA INSTANCIA.
Conoció del proceso
en primera instancia, el Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera. El veintiseis (26) de julio del año próximo pasado, con
ponencia de la Dra. Beatriz Martínez Quintero, se emitió fallo desfavorable a
las pretensiones de la demandante, con base en las siguientes consideraciones:
"Del resumen de
los hechos extensamente expuestos por la Sociedad solicitante del amparo, así
como de la respuesta del Departamento Administrativo de Planeación Distrital,
se deduce con claridad que se pretende discutir a través de este medio excepcional
y subsidiario, la actuación administrativa  surtida en relación con el proyecto
de construcción de un hotel de 5 estrellas en el predio de propiedad de aquélla
y respecto del cual el último pronunciamiento de la Administración Distrital es
negativo a ese propósito."
"La decisión
contenida en él, aunque formalmente se adopta dentro del trámite de la
mencionada licencia de desarrollo integral, sustancialmente adquiere la
connotación de acto definitivo que impide continuar la actuación iniciada y es
por lo mismo creadora de una situación jurídica particular, susceptible de
control jurisdiccional."
"Lo anterior,
conduce a encontrar improcedente la utilización de esta acción, toda vez que
ante la manifestación expresa y concreta de la administración, traducida en un
acto administrativo, existe el medio de defensa establecido en el C.C.A. para
controvertir esa expresión de voluntad."
"Aunque el
accionante no invocó el ejercicio de la acción de tutela como mecanismo
transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, tampoco es viable su
solución como tal, pues al respecto establece el artículo 1° del Decreto 306 de
1992:..."
4. INCONFORMIDAD
DE LA ACTORA.
Fuera del término
legal para impugnar el fallo de primera instancia, el apoderado de la firma
actora hizo llegar a la Corte Constitucional un escrito en el que presenta los
motivos de inconformidad de la actora con el fallo. Las razones expuestas
pueden resumirse de la manera siguiente:
4.1. El acto que
motivó la demanda es un típico acto de trámite en el que no se resuelven las
peticiones hechas a la administración, no se impide la continuidad de la
actuación administrativa y, por ende, no procede en su contra ninguna acción de
las que conoce la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Antes bien, según el
artículo 164 del C.C.A., la excepción de carencia de acción la debe declarar
oficiosamente el Juez Administrativo siempre que la encuentre probada y en este
caso es claro que se dá, sin siquiera intentar interponer la acción.
4.2. El memorando
7121 de mayo 13 de 1993 no define ninguna situación particular, como lo
pretende el fallo; de su tenor literal y de las posiciones expresadas por los
funcionarios de Planeación Distrital, se desprende claramente que es una
invitación a concertar la regulación distrital que puede afectar a la actora en
el trámite de las licencias que desea, paso que los funcionarios consideran
imprescindible para decidir la petición.
4.3. El memorando
7121 desconoce los actos anteriores que, esos sí, habían definido situaciones
particulares y concretas reconociendo los derechos de la actora, que ahora se
le invita a concertar.
4.4. Tan es un acto
de trámite el memorando 7121, que en él se afirma que en la concertación a la
que se invita a la actora, se definirán las normas a las que habrán de
ajustarse posteriormente las licencias solicitadas.
4.5. Claramente se
aprecia que la invitación a concertar es una dilación injustificada en la que
la actora no está dispuesta a renunciar a ninguno de los derechos que ya se le
reconocieron en actos que quedaron en firme desde los primeros años ochenta.
4.6. La actora tiene
el derecho constitucional a que la actuación termine con una decisión que
resuelva definitivamente, en forma expresa y precisa, sobre todas las
cuestiones planteadas en la solicitud de licencia, incluídas las relativas al
procedimiento.
4.7. En caso de
acudir ante la Jurisdicción Contenciosa,   la excepción de carencia de acción
sólo se definiría en la sentencia.
4.8. El Juez de
Tutela esta facultado para descalificar la eficacia de los medios ordinarios,
independientemente de que se hayan intentado o no las acciones
correspondientes.
4.9. Las peticiones
contenidas en la demanda de tutela, no son las que se incluirían en una demanda
ante la Jurisdicción Contenciosa, por lo que con esta acción no se está
pretendiendo suplir el medio de defensa ordinario.
5.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
5.1. COMPETENCIA.
Corresponde conocer
del presente proceso, en el grado de revisión, a la Corte Constitucional, según
el artículo 86 de la Constitución Política; a la Sala Cuarta de Revisión de
Tutelas le compete pronunciarse sobre el fallo de instancia, en virtud de la
selección y reparto hechos por la Sala de Selección No. Ocho, en auto fechado
el primero (1°) de octubre del año próximo pasado.
5.2. NATURALEZA
DEL ACTO MOTIVO DE LA DEMANDA.
Dice el texto del
acto que motivó la demanda de tutela:
"Santafé de
Bogotá, D.C., 13 mayo 1993
Señores
SIDETUR LTDA.
Ciudad
REFERENCIA: 9302939
Y 9305990
DIRECCIÓN:  CARRERA
2a. ESTE NO. 76-20
ALCALDÍA MENOR:
CHAPINERO
ASUNTO: SOLICITUD
LICENCIA DE DESARROLLO INTEGRAL
En atención a su
solicitud de la referencia, este departamento se permite comunicarle que según
Acuerdo 6 de 1990 y Decreto 320 de 1992, el predio se encuentra ubicado en Area
Suburbana, perteneciente al sistema orográfico del borde oriental, delimitado
en la zona 3 con categoría de manejo de preservación ambiental e incorporación
de usos urbanos, incorporado en la plancha J-33, escala 1:2.000, el cual no
cuenta con asignación de tratamiento, por lo que se aconseja dirigirse a la
oficina de concertación de este Departamento, para determinar la viabilidad de
llevar a cabo un desarrollo urbano del predio.
Cabe anotar que el
Decreto 316 de 1992, indica que podrán ser resueltos los expedientes de
solicitud de licencia con la norma anterior que estén radicados con
anterioridad a la expedición de dicho Decreto, caso al que esta no se ajusta,
motivo por el cual deberá acogerse a la nueva normatividad.
Cordialmente."
Firman la
comunicación: Andrés Escobar Uribe, Marina Sánchez Pabón, otro funcionario cuya
firma es ilegible y María Esther Peñaloza Leal (los sellos sobrepuestos no
permiten diferenciar el cargo que ocupa cada uno de ellos).
Si a la firma
demandante se le "... aconseja dirigirse a la oficina de concertación de
este Departamento, para determinar la viabilidad de llevar a cabo un desarrollo
urbano del predio.", es porque no se ha puesto término a la actuación
administrativa, porque hay que concertar la viabilidad de llevar a cabo un
desarrollo urbano del predio, antes de decidir de fondo sobre la solicitud de
licencias. Insisten los funcionarios en que hay que asignarle al predio un
régimen urbanístico específico, acorde con el plan de desarrollo del Distrito,
para luego poder decidir si el desarrollo urbano del predio se hace con el
proyecto específico presentado por Sidetur Ltda., que ya cuenta con una
licencia provisional y otros actos definitivos de aprobación parcial, que no
pueden ser desconocidos por las normas posteriores, tal y como repetidamente lo
ha conceptuado la Personería Distrital.
Además, es claro el
texto citado en expresar, en el segundo y último párrafo, que es necesario
definir concertadamente la normatividad específica del sector -asignación de
tratamiento-, antes de decidir las peticiones presentadas, pues éstas han de
obedecer a aquellas.
No queda entonces
duda sobre la naturaleza de acto de trámite que tiene el memorando 7121 de
1-993 y, en consecuencia, no se está en presencia, como lo consideró el fallo
de instancia, de un acto en contra del cual existan otros mecanismos judiciales
de defensa de los derechos conculcados.
5.3. NORMAS
APLICABLES A LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Y FALLA EN EL INFORME A LA CORTE.
Ya que los derechos
que la actora reclama como violados, son los de petición (los términos para
resolver sobre solicitudes de construcción están consagrados en la Ley 9 de
1989) y el debido proceso (Decreto 316  de 1992 del Alcalde Mayor del Distrito
o Decreto 566 de 1992, también del Alcalde Mayor, según una y otra parte), se
hace ineludible definir cuándo empezó la actuación administrativa, para aclarar
cuáles son las normas aplicables y poder saber si se violaron o nó los derechos
invocados por la firma demandante.
Para el Departamento
Administrativo de Planeación Distrital -véanse la comunicación objeto de tutela
y los memoriales que constan a folios 408 a 410, 419 a 422 y 484 a 490-, la
actuación administrativa se inicia con las solicitudes 93002939 y 930590 del
año próximo pasado, pues el acto que se examina expresamente las indica en la
referencia y el último de sus párrafos afirma que la actuación se inició luego
de la vigencia del Decreto 316 de 1992 de la Alcaldía Mayor. En cambio, la
firma actora reclama que la actuación se inició con la solicitud radicada bajo
el número 4105 de mayo 28 de 1979 (ver folios 1 a 147).
Para resolver este
punto, la Corte solicitó a la entidad demandada que informara detalladamente
sobre la actuación administrativa surtida a partir de las solicitudes
presentadas por Sidetur Ltda. y remitiera copia de la misma (ver auto del 7 de
diciembre de 1993, a folios 478 y 479).
En respuesta, el
Departamento Administrativo de Planeación Distrital se limitó a enviar copia de
la solicitud radicada bajo el número 4105 del 28 de mayo de 1979, sin adjuntar
la copia solicitada de lo actuado a partir de ella, ni informar sobre el
trámite surtido. Además, informó a la Corte que:
"Revisado el
archivo general y la sección de correspondencia del Departamento el día 10 y 13
de diciembre, no se encontraron las solicitudes de referencia 9302939 y 9305990
de febrero 16/93 y marzo 24/93 respectivamente, por lo tanto se abrirá la
correspondiente investigación en la Oficina de Control Interno de esta Entidad
para aclarar dicha situación." Por esto, así la Corte quisiera solicitar
que se complete el informe, la entidad demandada no podría hacerlo.
En estas
circunstancias, la Corte ha de dar aplicación a los artículos 19 y 20 del
Decreto 2591 de 1991, teniendo por ciertos los hechos planteados en la demanda
(que además aparecen respaldados por las pruebas aportadas con ella, folios 78
a 147) y remitirá copia del expediente a la Procuraduría General de la Nación,
para los efectos de fijar la responsabilidad establecida en el artículo 19 del
Decreto 2591 de 1991 y la que se desprenda de la "desaparición" de la
actuación administrativa sobre la cual se fundamenta toda la defensa posible
del Departamento de Planeación.
La consecuencia
clara e inmediata de tener por cierto que la actuación administrativa se inició
en 1979 y nó en 1993, es que las normas aplicables son las reclamadas por la
firma demandante (Ley 9 de 1989, Decreto 566 de 1992 de la Alcaldía Mayor y
Acuerdo 6 de 1990). Aplicando estas normas al examen de los cargos, la
comunicación que motivó la demanda, resulta claramente violatoria de los
derechos de petición y debido proceso, pues no hay lugar a concertación alguna
y debieron decidirse las solicitudes de Sidetur Ltda. de acuerdo con las normas
vigentes antes de la expedición del Decreto Distrital 316 de 1992, como éste lo
manda.
6. DECISIÓN.
En virtud de las
consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión de
Tutelas, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Revocar la sentencia del Honorable
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fechada el veintiseis (26) de julio de
1993, en la que se denegó la tutela impetrada por Sidetur Ltda. En su lugar, se
concede la tutela de los derechos de petición y debido proceso, violados por el
Departamento Administrativo de Planeación Distrital.
SEGUNDO. Ordenar al Departamento Administrativo de
Planeación Distrital continuar, conforme al procedimiento indicado en el
Decreto 566 de 1992 del Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., el trámite de
la solicitud de licencia de desarrollo integral presentada por la empresa
Sidetur Ltda.
TERCERO.  Advertir al Departamento Administrativo
de Planeación Distrital, que en adelante se abstenga de los actos y omisiones
que dieron lugar al presente proceso, so pena de las sanciones contempladas
para el desacato en el Decreto 2591 de 1991.
CUARTO. Ordenar que se remita copia del expediente
a la Procuraduría General de la Nación, para que se investigue lo
correspondiente al incompleto suministro de pruebas a esta Corte, a la
violación de los derechos de la firma demandante y a la pérdida de la actuación
administrativa que se ordena continuar en el segundo de los apartes resolutivos
de esta providencia.
QUINTO. Comunicar, a través de la Secretaría
General de la Corte, la presente providencia al Honorable Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, para los fines contemplados en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese,
notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Ponente
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General