T-338-10
Sentencia T-338/10
Sentencia T-338/10
ACCION DE
TUTELA CONTRA EL INCODER
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Reiteración de jurisprudencia
Al existir los mecanismos de defensa judicial idóneos
para controvertir actos administrativos de carácter particular y concreto, la
acción de tutela – en principio – se torna improcedente. Por lo mismo, y debido
a la posibilidad de solicitar la suspensión provisional del acto, el análisis
que el juez de tutela debe hacer ante la posible ocurrencia del perjuicio
irremediable se torna más estricto que frente a las transgresiones a derechos
fundamentales que se producen mediante providencias judiciales. Finalmente, si
la persona ha dejado caducar el término para acudir a los mecanismos de defensa
judicial ordinarios, la acción de tutela se torna improcedente, pues no puede
servir como un mecanismo para revivir etapas procesales o acciones que no
fueron ejercidas por negligencia de la parte interesada. Como quiera que la
acción de tutela no es un mecanismo para revivir los términos que han caducado,
ya sea por liberalidad o por negligencia de la parte interesada, la Sala
Tercera de Revisión revocará las sentencias que denegaron el amparo y en su
lugar las declarará improcedentes. A su vez, confirmará, por las razones
expuestas, aquellas que resolvieron procesalmente inviables las acciones de
tutela instauradas. Respecto al expediente T-2.520.169, toda vez que no se
observa actuación u omisión alguna por parte del INCODER que transgreda los
derechos del accionante, que la entidad demandada indicó que tendrá en cuenta
al gestor del amparo en futuros procesos de adjudicación y que este último dejó
caducar los mecanismos ordinarios de defensa judicial que tenía a su alcance, la
Sala revocará la sentencia que denegó el amparo y en su lugar la declarará
improcedente.
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO E INMUTABILIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Y REVOCATORIA
DIRECTA
Referencia: expedientes
T- 2.520.156, T-2.520.157, T-2.520.159, T-2.520.169, T-2.520.174, T-2.520.185,
T-2.520.186, T-2.520.187 y T-2.520.196.
Acción de
Tutela interpuesta por separado por José Domingo Requiniva y María Esther Cano,
José Omar Rojas y María Irma Cedeño Urrea, Ramón Humberto Encinosa, Luís
Fernando Valencia y Leyvi Castañeda Arias, Finey Montoya Acero y Judith
Cubillos Peñuela, Narciso Parra Gil y Gladys Cortes Ángel, Luis Alfredo Zapata
Torres y Aminta Cárdenas de Vanegas,  José Carmelo Garavito Santos y María
Lilia Camelo,  y José Humberto Gaitán y Avifait Tigreros Bejarano, contra el
INCODER – Oficina de Enlace Territorial No. 8.
Magistrado Ponente:
Dr. JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Bogotá, D.C., once
(11) de mayo de dos mil diez (2010)
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO, JORGE IVÁN PALACIO PALACIO y JUAN CARLOS
HENAO PÉREZ, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del trámite de revisión de
los fallos dictados por las autoridades judiciales de instancia la siguiente
manera:
Número del expediente
Primera instancia
Segunda instancia
T-2.520.156
Juzgado Cuarto Penal del
Circuito de Villavicencio, el trece (13) de octubre de dos mil nueve (2009).
Sala de Decisión Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, el dieciocho (18)
de noviembre de dos mil nueve (2009).
T-2.520.157
Juzgado Primero Penal del
Circuito de Villavicencio, el trece (13) de octubre de dos mil nueve (2009).
Sala de Decisión Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, el dieciocho  (18)
de noviembre de dos mil nueve (2009).
T-2.520.159
Juzgado Cuarto Penal del
Circuito de Villavicencio, el veintidós (22) de octubre de dos mil nueve
(2009).
Sala de Decisión Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, el trece (13) de
noviembre de dos mil nueve (2009).
T-2.520.169
Juzgado Promiscuo del Circuito
de Puerto López, el veintiocho (28) de septiembre de dos mil nueve (2009).
Sala de Decisión Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, el doce (12) de
noviembre de dos mil nueve (2009).
T-2.520.174
Juzgado Tercero Penal del
Circuito de Villavicencio, el nueve (9) de octubre de dos mil nueve (2009).
Sala de Decisión Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, el trece (13) de
noviembre de dos mil nueve (2009).
T-2.520.185
Juzgado Cuarto Penal del
Circuito de Villavicencio, el trece (13) de octubre de dos mil nueve (2009).
Sala de Decisión Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, el trece (13) de
noviembre de dos mil nueve (2009).
T-2.520.186
Juzgado Segundo Penal del
Circuito de Villavicencio, el nueve (9) de octubre de dos mil nueve (2009).
Sala de Decisión Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, el veinticinco (25) de
noviembre de dos mil nueve (2009).
T-2.520.187
Juzgado Tercero Penal del
Circuito de Villavicencio, el siete (7) de octubre de dos mil nueve (2009).
Sala de Decisión Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, el veinticinco (25)
de noviembre de dos mil nueve (2009)
T-2.520.196
Juzgado Primero Penal del
Circuito de Villavicencio, el ocho (8) de octubre de dos mil nueve (2009).
Sala de Decisión Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, el trece (13) de
noviembre de dos mil nueve (2009).
I.
ANTECEDENTES
Aclaración
metodológica
Como quiera que en ocho de los
nueve expedientes, los gestores del amparo utilizaron un formato para exponer
los hechos que sustentan sus demandas, al igual que las razones jurídicas que
esperan favorezcan sus pretensiones, la Sala hará una sola exposición al
respecto, diferenciando posteriormente  algunos elementos particulares de cada
caso. En cuanto a la acción de tutela que no fue presentada siguiendo el
mencionado formato, los hechos de ésta se expondrán por aparte. Este caso, se
encuentra en el expediente T-2.520.169.
De igual modo,
debido a que el INCODER también ejerció su derecho de defensa en cada caso
mediante un formato, la Sala indicará los puntos centrales que esta entidad
planteó para contestar las demandas de los accionantes. Ahora bien, esta entidad,
en los mencionados formatos, sólo modificó información relativa a puntajes
asignados a cada uno de los accionantes, por lo que éstos serán desarrollados
de forma diferenciada.
Finalmente,
debido a que la mayoría de los medios probatorios aportados al proceso por las
partes se repiten, en el acápite que los desarrolla se efectúan dos grandes
grupos. El primero, analiza aquellas pruebas particulares de cada caso,
mientras que en el segundo se indican cuáles son aplicables para todos los
casos bajo estudio.
A
continuación, antes de exponer los hechos de los casos bajo estudio, se ordena
en una tabla el nombre de los accionantes y la fecha de instauración de la
acción de tutela.
Número
del expediente
Nombre de
los accionantes
Fecha de
instauración de la acción de tutela
T-2.520.156
José Domingo
Requiniva Riveros y María Esther Cano
Veinticinco
(25) de septiembre de dos mil nueve (2009) (Cuad. 1, folio 19)
T-2.520.157
José Omar
Rojas y María Irma Cedeño Urrea
Veintinueve
(29) de septiembre de dos mil nueve (2009) (Cuad. 1, folio 25)
T-2.520.159
Ramón
Humberto Encinosa
Cinco (5) de
octubre de dos mil nueve (2009) (Cuad. 1, folio 31)
T-2.520.169
Luis
Fernando Valencia y la señora Leyvi Castañeda
Quince (15)
de septiembre de dos mil nueve (2009) (Cuad. 1, folio 49)
T-
2.520.174
Finey
Montoya Acero y Judith Cubillos Peñuela
Veinticinco
(25) de septiembre de dos mil nueve (2009) (Cuad. 1, folio 15).
T-2.520.185
Narciso
Parra y Gladys Gil
veintitrés
(23) de septiembre de dos mil nueve (2009) (Cuad. 1, folio 14)
T-2.520.186
Luis Alfredo
Zapata Torres y Aminta Cárdenas de Vanegas
Veinticinco
(25) de septiembre de dos mil nueve (2009) (Cuad. 1, folio 22)
T-2.520.187
José Carmelo
Garavito Santos y María Lilia Camelo
Veintitrés
(23) de septiembre de dos mil nueve (2009) (Cuad. 1, folio 12)
T-2.520.196
José
Humberto Gaitán y Avifait Tigreros Bejarano
Veinticinco
(25) de septiembre de dos mil nueve (2009) (Cuad. 1, folio 18)
1.Hechos
1.1 Expedientes T-2.520.156,
T-2.520.157, T-2.520.159, T- 2.520.174, T-2.520.185, T-2.520.186, T-2.520.187 y
T-2.520.196.
Los hechos relatados por los
demandantes en las acciones de tutela, donde invocaron la transgresión de los
derechos fundamentales al debido proceso, derecho “a la defensa”, igualdad y al
trabajo, se resumen así[1]:
1. Relataron que el siete (7) de
octubre de dos mil cinco (2005), mediante Resolución No. 0269, la Oficina de
enlace Territorial No 8 del INCODER, les adjudicó –junto a otras familias- un
predio denominado Las Leonas, con una extensión superior a las tres mil
ochocientas hectáreas. En dicho trámite, fueron calificados con puntajes
suficientes para ser sujetos de reforma agraria. Por lo antedicho, procedieron
a tomar “(…) posesión, con ánimo de señores y dueños” (Cuad. 1, folio
2).
2. Posteriormente, “haciendo
uso indebido del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo (…)”
(Cuad. 1, folio 2), la Oficina de enlace Territorial, expidió la Resolución
0938 del veintinueve (29) de noviembre de dos mil seis (2006), mediante la cual
revocó la Resolución No. 0269 de dos mil cinco (2005). Jurídicamente sustentó
tal actuación bajo la figura de la revocatoria directa e indicó que se
observaba la “(…) existencia de algunas omisiones e inconsistencias, con los
informes previos del DAS y algunos oficios de la Procuradora Ambiental (…),
porque al parecer algunos [de los adjudicatarios] ¨ carecen de tradición
campesina, [y o] no se encuentran en condiciones de pobreza y marginalidad ”
(Cuad. 1, folio 2). Enfatizaron que el INCODER apuntó, en el artículo 3º de la
Resolución 0938 de dos mil seis (2006), que contra la misma no procedía ningún
recurso por vía gubernativa, por lo que consideran se transgredió su derecho de
defensa.
3. A pesar de todo, no hubo
desalojo y ellos continuaron gozando de los bienes y efectuando mejoras, como
construcción de viviendas y cultivo de árboles y frutales. Por lo que desde
hace más de cuatro años “(…) han desarrollado procesos productivos (…) y
cancelado impuestos por concepto del predial (…)” (Cuad. 1, folio 6).
4. A su parecer, se les
transgrede el derecho al debido proceso, pues a pesar de que se notificó el
inicio del trámite de la Revocatoria, no se les permitió intervenir en el
proceso ni conocer los “(…) informes previos del DAS y oficios de la
Procuradora Ambiental (…)” (Cuad. 1, folio 7) para aportar pruebas de sus
condiciones particulares, incumpliéndose así lo establecido en los artículo 28
y 74 del CCA. De igual modo, a su parecer, se transgredió este derecho por
cuanto el INCODER “(…) no concedió los recursos por la vía gubernativa, pues
al parecer era un acto administrativo de carácter general (…)” (Cuad. 1,
folio 4). Por lo anterior se violó, de paso, el derecho de defensa.
5. Adujeron que se hallaban ante
el acaecimiento de un perjuicio irremediable, toda vez que “(…) la parcela
que ocupa el adjudicatario ha sido o será objeto de readjudicación (…)”
(cuad. 1, folio 5). Apuntaron también que recibieron un subsidio de tierras,
previsto en la Ley 160 de 1994, que “(…) no es incompatible con otra clase
de subsidios que ha (sic) favor de los campesinos de escasos recursos se
establezcan (…)” (Cuad. 1, folio 7).
6. Expusieron que a algunas de
las personas que habían sido beneficiarias de los predios adjudicados con la
resolución 0269 de dos mil cinco (2005) y que posteriormente fue revocada
mediante la Resolución 0938 de 2006, les fueron adjudicados de nuevo sus
parcelas, por lo que en su parecer a ellos se les transgredía el derecho a la
igualdad.
7. Finalmente indicaron que
existió una ceremonia de entrega del predio donde intervino el Presidente de la
República Álvaro Uribe Vélez y “(…) habló de que esta ceremonia era el fiel
ejemplo de que su gobierno tenía como propósito de (sic) ayudar a la población
campesina más necesitada y mas (sic) vulnerada” (Cuad. 1, folio 6)
1.1.2 T- 2.520.156 manifestaron
que les correspondió la parcela 40.
1.1.3 T-2.520.157 señalaron
que les correspondió la parcela 106.
1.1.4 T-2.520.159 apuntó
que les correspondió la parcela 14.
1.1.5 T- 2.520.174 indicaron
que les correspondió la parcela 39.
1.1.6 T-2.520.185
manifestaron que les correspondió la parcela 81.
1.1.7 T-2.520.186 apuntaron
que les correspondió la parcela 98.
1.1.8 T-2.520.187 señalaron
que les correspondió la parcela número 80.
1.1.9 T-2.520.196 adujeron
que les correspondió la parcela 24.
1.2 Expediente T-2.520.169
El señor Luis Fernando Valencia y
la señora Leyvi Castañeda instauraron acción de tutela el quince (15) de
septiembre de dos mil nueve (2009) (Cuad. 1, folio 49) contra el INCODER.
1. Indicaron que fueron
beneficiarios de la adjudicación de tierras efectuada mediante la Resolución
0269 del siete (7) de octubre de dos mil cinco (2005). Empero, “(…) pasados
los días (…)” (Cuad. 1, folio 1), el INCODER no se pronunció al respecto.
2. Apuntaron que “(…) ante el
silencio del INCODER muchas de las familias campesinas (…) decidieron ubicarse
en el predio Las Leonas” (Cuad. 1, folio 1). Sin embargo, ellos no tomaron
parte en esta acción y el señor Valencio tomó la “(…) decisión de [irse] a
trabajar a la frontera con Venezuela (…)” (Cuad. 1, folio 75)
3. Enfatizó que “(…) cuando
[volvió] ya habían hecho las respectivas adjudicaciones y fue cuando [se]
enter[ó] que [lo] habían sacado de dicho programa (…)” (Cuad. 1, folio 75)
4. Señalaron que tras la
revocatoria de la Resolución 0269 de dos mil cinco (2005), el INCODER sólo
indicó que debían estar atentos a nuevas convocatorias.
5. Arguyó que el veintisiete (27)
de julio de dos mil nueve (2009), envió una petición al INCODER “(…) donde
solicitaba que [le] informaran por qué no había sido adjudicatario de una
porción del predio Las Leonas y por qué otras personas que adelantaron el
trámite al mismo tiempo (…) estaban en posesión de porciones del predio (…)[, a
pesar de que su] puntaje ascendió a 94, muy por encima de otras personas que
actualmente están explotando predios en la finca Las Leonas”. (Cuad. 1,
folio 2). Por esta razón, a su parecer, su nombre y el de su familia debía
tenerse en cuenta como sujetos de reforma agraria.
6. A su parecer, como quiera que
personas con menores puntajes están ocupando parcelas en la finca las Leonas,
se le está transgrediendo su derecho fundamental a la igualdad. En este
sentido, reiteró que al no haber recibido predio alguno se vio obligado a
desplazarse al municipio de Puerto Carreño, “(…) para buscar allí los medios
de subsistencia que [le] permitieran sostener dignamente a [su] familia, sacrificando
la posibilidad de tenerlos cerca (…)” (Cuad. 1, folio 3)
2. Solicitudes de tutela.
2.1 Expedientes T-2.520.156,
T-2.520.157, T-2.520.159, T- 2.520.174, T-2.520.185, T-2.520.186, T-2.520.187 y
T-2.520.196
Con fundamento en los mencionados
hechos, los gestores del amparo solicitan al juez de tutela que ordene la
revocatoria de la Resolución 0938 de dos mil seis (2006) expedida por el
INCODER, o, en su lugar, que disponga su suspensión hasta que el Juez
Contencioso Administrativo se pronuncie al respecto. En todo caso, solicitan se
ordene que “(…) vuelvan las cosas a su estado inicial cuando se profirió la
resolución No 0269 de 2005” (Cuad. 1, folio 8). Y finalmente, piden se
ordene la suspensión de la adjudicación a los nuevos beneficiarios.
2.2 Expediente T-2.520.169
En este caso, los accionantes
solicitaron al juez de tutela que ordenara “(…) al INCODER adelantar todas
las gestiones y trámites que sean necesarios en orden a que [les] sea
adjudicada tierra en las mismas o similares condiciones y términos en que [les]
fuera adjudicado parte del predio Las Leonas” (Cuad. 1, folio 4).
3. Intervención de la entidad
demandada
Nota preliminar. Como quiera que
el INCODER contestó – como se ha anotado- todos los casos con el mismo formato,
a continuación se exponen los principales argumentos dados por la entidad,
inclusive para el expediente T-2.520.169. Sin embargo, al final se exponen algunos
elementos particulares de cada caso.
3.1.1 El director Territorial del
INCODER, actuando dentro del tiempo conferido por la autoridad judicial de
primera instancia, intervino dentro del proceso para oponerse a las
pretensiones de los accionentes. Indicó que es cierto que el instituto adjudicó
en común y proindiviso, a titulo de venta, un predio mediante la Resolución
0269 de 2005. Además, se otorgó un subsidio integral. Sin embargo tras
constatarse irregularidades, entre las que se evidenciaba que beneficiarios de
la adjudicación no eran sujetos de reforma agraria, iniciaron la revocatoria de
la Resolución. En este sentido, indicó que obró conforme a las normas que le
permiten revocar directamente el acto, como por ejemplo los artículos 69 y 73
del CCA, así como en las sentencias de la Corte Constitucional, entre ellas la
C-742 de 1999 y la C- 672 de 2001.
En este orden de ideas, señaló
que es cierto que en la Resolución 0938 de 2006 se expuso que no procedía
recurso alguno, pues, de conformidad con el artículo 72 del CCA, la revocatoria
directa no revive la vía gubernativa surtida o agotada. Así las cosas, enfatizó
que la revocatoria directa era necesaria para proteger el interés público y
social, tal como le corresponde.
3.1.2 A su parecer, no se
transgredieron los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa,
pues se informó a las personas vinculadas a la determinación y ellos “(…) se
manifestaron mediante comunicación de fecha 20 de Noviembre de 2006” (Cuad.
1, folio 29). Adicionalmente, “considerando que la notificación sólo fue
suscrita por algunos, la administración procedió a surtir la diligencia por
medio de edicto fijado entre el 21 de diciembre de 2006 y el 17 de enero de 2007”
(Cuad. 1, folio 29).
3.1.3 Enfatizó que el fundamento
para revocar la Resolución 0269 de 2005, mediante Resolución 0938 de 2006, fue
que “(…) el Comité de Selección de Adjudicatarios (…) no cumplió con la
integración del mismo, la competencia y con las funciones asignadas conforme lo
dispuesto en el artículo 5º del Acuerdo 05 de 1996” (Cuad. 1, folio 25).
Entre las funciones de este comité que no fueron realizadas, se encuentra la
indagación sobre las calidades de cada uno de los futuros adjudicatarios, para
saber si son o no sujetos de reforma agraria.
3.1.4 A lo anterior se sumó la
existencia de un informe previo del DAS, donde se estableció que gran número de
los beneficiarios omitieron información sobre su patrimonio. Así mismo, la
Procuraduría 14 Judicial Ambiental y Agraria, mediante oficio del veintiocho
(28) de febrero de dos mil seis (2006), señaló que “algunos de los
seleccionados ¨ carecen de tradición campesina, no se encentran en condiciones
de pobreza y marginalidad ¨” (Cuad. 1, folio 25).
3.1.5 Así las cosas, y dado que
hubo vicios claros que contrariaron la Ley 160 de 1994, al igual que los
mandatos de la Constitución, la revocatoria de la decisión era procedente y
necesaria. Con ella, se buscó subsanar estas condiciones  y adjudicar el predio
a familias beneficiarias que reunieran realmente las calidades para ser sujetos
de reforma agraria. Concatenado a lo anterior, reiteró que los accionantes
omitieron información relacionada con su patrimonio, por lo que – conforme al
artículo 25 de la Ley 160 de 1994 -, perdieron el derecho a ser beneficiarios.
Toda vez que esta disposición establece que si se incurre “(…) en falsedades
en el formulario de inscripción para el subsidio de tierras [se] obliga a los
beneficiarios a restituir los subsidios otorgados” (Cuad. 1, folio 28).
3.1.6 De otro lado, adujo que los
puntos que alegan los gestores del amparo como suficientes para configurarlos
como sujetos de reforma agraria, corresponden realmente a una precalificación
realizada con antelación al Acta no. 1 del veintiséis (26) de agosto de dos mil
cinco (2005) “(…) realizada por el Comité que no se conformó de acuerdo a la
normatividad establecida y que no dejó constancia en la misma acta de la
calificación de los aspirantes (…)” (Cuad. 1, folio 30). No obstante, según
el Acta no. 2 del treinta (30) de octubre de dos mil seis (2006), “(…) que
continuó el 31 de octubre de 2006 y finalizó el 6 de diciembre de 2006 (…)”
(Cuad. 1, folio 30), efectuada tras la revocatoria de la Resolución 0269 de
2005, los gestores del amparo aún no cuentan con los puntos suficientes para
ser beneficiarios de predios en la finca Las Leonas. Sin embargo, aquellos que
no han sido beneficiarios de predios, serán tenidos en cuenta en futuros
procesos.
3.1.7 Por otra parte, indicó que “(…)
nunca fueron suscritas las actas de entrega por cuanto personas vinculadas con
el círculo político de Puerto López fueron quienes impulsaron la ocupación de
las parcelas” (Cuad. 1, folio 27). Este sentido, señaló que fue cierto que
el “(…) señor Presidente realizó la socialización del acto administrativo
(…)” (Cuad. 1, folio 30).
3.1.8 Finalmente, insistió que la
acción de tutela no resulta procedente, pues además de existir los medios
ordinarios de defensa, que para el caso resultan idóneos, los actores dejaron
que la acción correspondiente caducara. Por lo demás, a su juicio, tampoco se
evidencia el acaecimiento de un perjuicio irremediable, toda vez que los actores
ocupan de forma irregular el predio.
3.2 Expediente T-2.520.156 :
Señaló que una vez efectuado el procedimiento de calificación, “(…) quedaron
como pendientes para futuros procesos. Los accionantes se encuentran en el
puesto No. 573” (Cuad. 1, folio 30).
3.3 Expediente T-2.520.157: Manifestó
que “(…) no obtuvieron una calificación por encontrarse pendientes de
información (…). Los accionantes se encuentran en el puesto No. 576” (Cuad.
1, folio 37).
3.4 Expediente T-2.520.159: Apuntó
que el accionante quedó “(…) en el puesto No. 565 (…)” (Cuad. 1, folio
43).
3.5 Expediente T-2.520.169: Arguyó
que tras haberse realizado el procedimiento siguiendo los lineamientos legales,
al señor Luis Hernando Valencia le correspondió una calificación de 90 y se
encuentran en el puesto 409 para futuros procesos.
3.6 Expediente T-2.520.174: Indicó
que una vez iniciado de nuevo el procedimiento para la adjudicación de los
predios, el gestor del amparo quedó “(…) en el puesto 340 (sic)[2]”
(Cuad. 1, folio 24).
3.7 Expediente T-2.520.185:
Adujo que en el proceso de adjudicación, posterior a la revocatoria de la
Resolución 269 de dos mil cinco (2005), a los accionantes les fue fijado “(…)
el puesto No. 147.” (Cuad. 1, folio 25).
3.8 Expediente T-2.520.186: Manifestó
que en el nuevo proceso de selección de los adjudicatarios, los demandantes
quedaron en “(…) el puesto No. 353 (…)” (Cuad. 1, folio 35).
3.9 Expediente T-2.520.187:
Señaló que una vez iniciado de nuevo el proceso de adjudicación, a los
accionantes les correspondió (…) el puesto 340 (…)” (Cuad. 1, folio 21).
3.10 Expediente T- 2.520.196: Manifestó
que tras efectuadas de nuevo las clasificaciones, los gestores del amparo “(…)
se encuentran en el puesto No 339 (…)” (Cuad. 1, folio 30).
Así las cosas, según la entidad
accionada, una vez se constataron las irregularidades en el proceso de
adjudicación de predios, se les informó a las personas que podían resultar
afectadas con la revocatoria directa para que intervinieran dentro del proceso.
De igual modo, tras revisar los casos de los demandantes, se evidenció que sus
puntajes no eran suficientes para ser beneficiarios de los predios ubicados en
la finca Las Leonas y que serían tenidos en cuenta para futuros procesos de adjudicación,
siempre y cuando cumplieran con los requisitos establecidos por las normas
pertinentes.
4. Pruebas relevantes
aportadas al proceso
4.1 Pruebas específicas de
cada caso
4.1.1 Expediente T-2.520.156
4.1.1.1 Fotografías donde se
observan cultivos de frutales, maíz, un rancho de madera (Cuad. 1, folios 13 a
18).
4.1.2 Expediente T-2.520.157
4.1.2.1 Copia de cédula de
ciudadanía perteneciente a María Irma Cedeño Urrea, con fecha de nacimiento
diecinueve (19) de septiembre de mil novecientos setenta y cinco (1975) (Cuad.
1, folio 16)
4.1.2.2 Copia de cédula de
ciudadanía de José Omar Rojas, con fecha de nacimiento ocho (8) de mayo de mil
novecientos cincuenta y ocho (1958) (Cuad. 1, folio 17).
4.1.2.3 Copias de tarjetas de
identidad pertenecientes a: Angie Tatiana Rojas Cedeño, con fecha de nacimiento
veintidós (22) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994); a Oswaldo
Rojas Cedeño, con fecha de nacimiento veintiocho (28) de marzo de mil
novecientos noventa y siete (1997); y a Ángela Rojas Cedeño, con fecha de
nacimiento diecisiete (17) de enero de mil novecientos noventa y tres (1993)
(Cuad. 1, folios 18, 19 y 20).
4.1.2.4 Certificado expedido por la
Junta de Acción Comunal de la Vereda Las Leonas, con fecha veinticuatro (24) de
septiembre de dos mil nueve (2009), en la cual se hace una relación de las
mejoras adelantadas en la parcela 106 (Cuad. 1, folios 22 y 23).
4.1.3 Expediente T-2.520.159
4.1.3.1 Copia de cédula de
ciudadanía perteneciente a Ramón Humberto Encinosa, con fecha de nacimiento
doce (12) de agosto de mil novecientos treinta y siete (1937) (Cuad. 1, folio
24)
4.1.3.2 Certificado expedido por la
Junta de Acción Comunal de la Vereda Las Leonas, en la cual se enumeran las
mejoras efectuadas en la parcela No 14 (Cuad. 1, folio 25).
4.1.3.3 Varias fotos donde se
observa una casa, algunos animales – gallinas y reses-, árboles frutales, un
establo, un pozo con motobomba y un bebedero (Cuad. 1, folio 32).
4.1.4 Expediente T-2.520.169
4.1.4.1 Petición presentada por
Luis Fernando Valencia Rojas,  al INCODER, el catorce (14) de mayo de dos mil
ocho (2008), en la cual indica que “(…) como [en] Las LEONAS el INCODER no
llevo (sic) a cabo ninguna adjudicación y fue cuando algunas personas tomaron
su predio[.] [C]onsidero que a la fuerza y lo cercaron, pues no tome (sic) ese
mismo comportamiento por respetar lo que había dicho el INCODER” (Cuad. 1,
folio 75)
4.1.4.2 Respuesta a una petición
presentada por el gestor del amparo – Luis Fernando Valencia – el veintisiete
(27) de junio de dos mil nueve (2009), con fecha once (11) de agosto de dos mil
nueve (2009), en la cual se indica que “(…) el predio Las Leonas se destinó
para campesinos sin tierras, el predio Las Delicias fue destinado para
campesinos en condición de desplazamiento, por esta razón no puede aplicar como
aspirante el (sic) predio Las Delicias (…) usted no alcanzó a clasificar para
el predio Las Leonas, en razón a que obtuvo una calificación de 90 puntos y el
mínimo fue de 94” (Cuad. 1, folio 20).
4.1.4.3 Copia de cédula de
ciudadanía perteneciente a Luis Fernando Valencia Rojas, con fecha de
nacimiento veintidós (22) de enero de mil novecientos sesenta y cuatro (1964)
(Cuad. 1, folio 46).
4.1.5 Expediente T-2.520.174
4.1.5.1 Fotografías de la parcela
número 39, que ocupan Finey Montoya y Judith Cubillos (Cuad. 1, folios 12 a
14).
4.1.6 Expediente T-2.520.185
4.1.6.1 Fotografías donde se
observan reses, árboles frutales, un rancho, cercas y maíz (cuad. 1, folios 12
y 13)
4.1.7 Expediente T-2.520.186
4.1.7.1 Fotografías donde se
observan árboles frutales, un rancho, cercas con alambre de púas, reses y maíz
(Cuad. 1, folio 16 a 21)
4.1.8 Expediente T-2.520.187
4.1.8.1 Fotografías donde se
observan dos ranchos, un tanque de agua, plantas de plátano, y árboles (Cuad.
1, folio 1)
4.1.9 Expediente T-2.520.196
4.1.9.1 Fotografías donde se
observa un rancho, con un cultivo de maíz a su alrededor, un semillero de
caucho, al igual que una cultivo de esta planta, árboles maderables y cercas
(Cuad. 1, folio 14 a 17).
4.2 Pruebas comunes a todos
los casos
1.     Acuerdo
No. 05 de 1996, expedido por el INCODER, “Por el cual se establecen los
criterios de elegibilidad y los requisitos de selección que deben cumplir los
hombres y mujeres campesinos de escasos recursos a fin de acceder al subsidio
directo para el desarrollo de la empresa básica agropecuaria, así como las
exigencias mínimas que deben cumplir los predios rurales objeto de los
programas de negociación voluntaria o adquisición directa de tierras”. El
artículo 4º establece como causal de invalidación de la inscripción, de pérdida
de opción a la selección y de condición resolutoria del subsidio, la falta de
veracidad o la falsedad en los datos que suministre el solicitante. El artículo
5º contempla las funciones que ha de seguir el Comité de Reforma Agraria, entre
las que se encuentra la verificación de datos consignados en los formularios,
así como la recomendación al Gerente Regional del INCODER respecto a la
calificación y el puntaje del solicitante. Son miembros del comité, según los
numerales 1 y 2 del mencionado artículo: el Gerente Regional y los
representantes de las organizaciones campesinas. El artículo 8º contempla la
condición resolutoria para los subsidios directos otorgados por el INCORA, que
quedan sometidos al registro de la escritura pública o de la resolución de
adjudicación (Cuad. 1, folios 40 a 47).
2.     Acta
No 1, del veintiséis (26) de agosto de dos mil cinco (2005), del Comité de
Revisión de Información para Comité de Selección y Desplazados. En la acta se
lee: “(…) con el objetivo de analizar la información de cada uno de los
formularios diligenciados por campesinos aspirantes a tierra y desplazados a
ser ubicados en predios de extinción de domino una vez sean entregados y
recibidos formalmente por parte del Instituto y la Dirección Nacional de
Estupefacientes Respectivamente”. Como aspirantes a la reunión se observa a
la Procuradora Agraria y Ambiental, al Defensor del Pueblo, al Alcalde
Municipal de Puerto López, a un Representante de los desplazados, a un
Representante de ANUC, y a varios Funcionarios de INCODER. Entre las
consideraciones efectuadas se observa la siguiente manifestación de la
Procuradora Agraria y Ambiental: “(…) se debe tener en cuenta de igual forma
la fecha de inscripción o antigüedad, ir depurando la información acerca de las
personas que no tienen vocación agraria y se han inscrito (…)”
(Cuad. 1, folio 48 a 51).
3.     Acta
No. 2, del treinta y uno (31) de agosto de dos mil cinco (2005), del Comité de
Selección “(…) para campesinos y desplazados aspirantes a tierra a ser
ubicados en predios transferidos al instituto por parte de la Dirección
Nacional de Estupefacientes  (…)”. Se repite que es necesario hacer el
análisis de cada uno de los casos por la alta demanda y la existencia de
personas que se inscribieron a pesar de no cumplir con los requisitos (Cuad. 1,
folio 53 a 55).
4.     Copia
de la Resolución 0269 de 2005, “Por la cual se adjudica a título de venta un
predio y se otorga un subsidio integral”. En ella se indica que la
Resolución administrativa que trata sobre la adjudicación o venta de las
tierras constituirá título suficiente de dominio y prueba de propiedad “(…)
una vez [sea] inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del
Círculo correspondiente”. Así mismo se señala que los días treinta y uno
(31) de agosto y ocho (8) de septiembre de dos mil cinco (2005) se efectuaron
las reuniones del Comité de Aspirantes y Desplazados y se seleccionaron a los
beneficiarios del subsidio integral previsto en la Ley 812 de 2003. En la parte
resolutiva se indica: “Adjudicar en común y proindiviso, el predio
denominado Las Leonas (…) entendiéndose que la adjudicación de cada cuota parte
se hace conjuntamente a nombre de los cónyuges o compañeros permanentes”.
En el artículo 3º se estableció que el subsidio, que cubre el precio del
inmueble, se encuentra sometido a condición resolutoria, entre otras causales,
cuando “(…) se comprobare que incurrió en falsedades para acreditar los
requisitos como beneficiarios de Reforma Agraria (…)”. El artículo 5º
establece que “(…) los adjudicatarios recibieron materialmente el predio Las
Leonas desde el Mes de Octubre de 2005, para lo cual se suscribirá un Acta de
entrega (…)”. El artículo 7º contempla que para verificar el cumplimiento
de la condición resolutoria ha se observarse las reglas contenidas en el
Acuerdo 025 de 1996 emanado de la Junta Directiva del INCORA (en ese momento en
liquidación) (Cuad. 1, folio 57 a 64)
5.     Oficio
remitido por la Procuradora 14 Judicial Ambiental al INCODER, con fecha de
recibo veintiocho (28) de febrero de dos mil seis (2006), en el cual se apunta
la existencia de varias irregularidades en el proceso de adjudicación, entre
ellas la realización de los comités de selección durante el periodo vacacional.
Así mismo, se enfatiza que según informe rendido por funcionarios del DAS,
muchos beneficiarios no son sujetos de reforma agraria pues “(…) carecen de
tradición campesina, no se encuentran en condiciones de pobreza y marginalidad,
[y suministraron] falsa información (…)”. También se insiste que estos
vicios han de corregirse “(…) antes de adjudicarse y poner término al (…)
proceso” (Cuad. 1, folios 70 y 71).
6.     Informe
preliminar MT 169 ATAC, expedido por el DAS el veintitrés (23) de febrero de
dos mil seis (2006), en el cual se apunta que – tras indagaciones en varias
entidades públicas como el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y Oficinas de
Instrumentos Públicos -, algunas de las personas beneficiarias de las
adjudicaciones no tienen la calidad de sujetos de reforma agraria. En este
sentido, se manifiesta que se adjunta – aunque no se observa en el acervo
probatorio – un informe “(…) con la debida relación de los bienes muebles e
inmuebles de los cuales son propietarios (…)[al igual que de] los
establecimientos de comercio y entidades de las cuales son propietarios ó (sic)
tiene algún tipo de participación activa”. Finalmente, se enfatiza que son
necesarias más indagaciones.  (Cuad. 1, folio 72).
7.     Auto
expedido el dieciséis (16) de noviembre de dos mil seis (2006)  por el INCODER,
en el cual se dispone iniciar el proceso de revocatoria de varias resoluciones,
entre ellas la 0269 del siete (7) de octubre de dos mil cinco (2005) (Cuad. 1,
folio 77 a  78). Dentro de las consideraciones se indica que en los procesos de
adjudicación se desconoció lo establecido en el artículo 5º del acuerdo 05 de
1996, al igual que el artículo 5º del acuerdo 18 de 1995, pues las Actas de los
diferentes Comités permiten constatar que “(…) estos comités no
recomendaron la calificación asignada a cada aspirante como tampoco realizaron
la verificación de la información consignada en los formularios de solicitud de
aspirantes (…). Limitándose a creer en la Buena Fe del aspirante (…) que fue
desvirtuada mas tarde al recibir (…) el informe de DAS”. Así las cosas, el
INCODER concluye que existe una violación de la Ley y la Constitución con los
mencionados actos de los comités. Con todo, como “(…) se ha reconocido un
derecho particular y concreto mediante las Resoluciones de Adjudicación (…), se
hace necesario dar a conocer a los beneficiaros de dichos actos (…) para que se
pronuncien sobre las causas que lo sustentan, si así lo consideran (…)”.
Finalmente, se indica que el INCODER decidió poner a disposición de los Comités
de Selección convocados para octubre 26, 27 y 30 de dos mil seis (2006) la
información obtenida por las distintas entidades para que proceda a recomendar
la clasificación (Cuad. 1, folio 77 y 78).
8.     Respuesta
emitida el veinte (20) de noviembre de dos mil seis (2006), por el
Representante de Beneficiaros del Predio Las Leonas, a la providencia del
dieciséis (16) de noviembre de dos mil seis (2006), en la cual se indica que no
están “(…) de acuerdo en la revocatoria de la Resolución, debido a que
desconocemos las intensiones (sic) del Instituto, ya que nosotros fuimos
seleccionados en Resolución (…)”. Así mismo enfatizan que “(…) el código
contencioso administrativo[,] en su artículo 69[,] establece que los actos
administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan
expedidos (sic) o por sus inmediatos superiores (…)”. Adjunta a la
respuesta, se encuentra un listado de varias personas, entre ellos José Domingo
Requiniva Riveros y María Esther Cano Márquez (expediente T-2.520.156); Ramón
Humberto Encinosa (expediente T-2.520.159); Finey Montoya Acero y Judith
Cubillos Peñuela (expediente T-2.520.174). Entre los firmantes no se observan los
señores José Omar Rojas y María Cedeño Urrea (expediente T-2.520.157); los
señores Luis Fernando Valencia Rojas y Leyvi Castañeda Arias (expediente
T-2.520.169); los señores Narciso Parra Gil y Gladys Cortes (expediente
T-2.520.185); los señores Luis Alfredo Zapata Torres y Aminta Cárdenas
(expediente T-2.520.186); los señores José Carmelo Garavito Santos y María
Lilia Camelo (expediente T-2.520.187); y los señores José Humberto Gaitán y
Avifait Tigreros (expediente T-2.520.196) (Cuad. 1, folio 80 a 84 ).
9.     Resolución
0938 del veintinueve (29) de noviembre de dos mil seis (2006), “Por medio de
la cual se revoca la Resolución No. 0269 de octubre 07 de 2005, por la cual se
adjudicó un predio y se asignaron subsidios integrales”. Como razones de la
revocatoria, se invoca la ausencia de convocatoria para llevar a cabo el Comité
de Selección que efectuara las recomendaciones, pues aquellos realizados “(…)
los días 31 de agosto y 8 de septiembre del año 2005, deja[n] ver que (…) NO
(sic) recomen[daron] la calificación asignada a cada aspirante (…)”
(subraya del original). Así mismo, se insiste que se configuró un Comité
de Selección, convocado para los días 26, 27 y 30 de octubre de dos mil seis
(2006), y se puso en su consideración la información recibida de diversas
entidades, para que revise “(…) la información y proc[eda] a Recomendar la
Calificación o emitir concepto desfavorable sobre los mismos (…)”. Por lo
demás, se enfatiza que “(…) quien hoy este (sic) haciendo posesión del
predio Las Leonas y sea sujeto de reforma agraria tendrá garantizado su derecho
(…)” (Cuad. 1, folio 85 a 87)
10.
Copia de edicto notificatorio de la Resolución 0938 de dos mil seis
(2006), con fecha de veintiuno (21) de diciembre de dos mil seis (2006) (Cuad.
1, folio 93) y copia de desfijación del edicto, con fecha diecisiete (17) de
enero de dos mil siete (2007) (Cuad. 1, folio 100).
11.
Acta no. 02 del Comité para seleccionar familias campesinas en el
municipio de Puerto López, donde se observa que el primero (1º) de noviembre se
revisaron 416 solicitudes. Se observa la concurrencia del señor Adolfo Dueñas,
representante del predio las Leonas (Cuad. 1, folio 117 a 130)
12.
Continuación del Acta no. 02, con fecha cinco (5) y seis (6) de
diciembre de dos mil seis (2006). En ella se observa la siguiente
recomendación: “(…) tratar de llegar de común acuerdo con los ocupantes de
hecho, para la salida de los predios, ya que esto conllevaría a unos costos al
INCODER”. Se adjunta una lista de solicitantes. En el puesto 573 se observa
a José Domingo Requiniva y a María Esther Márquez (expediente T-2.520.156),
junto a una observación donde se anota: “aplazado para verificar resolución
de adjudicación de baldío” . En el puesto 576 se encuentran los señores
José Omar Rojas  y María Irma Cedeño (expediente T-2.520.157) y una observación
que señala “(…) por unanimidad del comité se excluye por omisión de
información en el formulario”. En el puesto 565 se encuentra Ramón Humberto
Encinosa (expediente T-2.520.159) y se hace la siguiente observación: “(…)
INCODER debe buscar formulario”. En el puesto 409 se observa al señor Luis
Fernando Valencia Rojas (expediente T-2.520.169), pero no existe ninguna
observación como en los casos anteriores. En cuanto a los señores Finey Montoya
y Judith Cubillos, a pesar de que el INCODER indica que se encuentran en el
puesto 340, lo cierto es que en ese lugar se hallan otras dos personas con
nombres diferentes (expediente T- 2.520.174). Respecto a los señores Narciso
Parra Gil y Gladis Cortes Ángel, se encuentran en el puesto 147 y se observa la
siguiente anotación: “(…) excluido por ser adjudicatario de terreno baldío.
EXCLUIDO PENDIENTE RESPUESTA INCODER BOGOTÁ” (expediente T- 2.520.185).
En lo referente a los señores Luis Alfredo Zapata Torres y Aminta Cárdenas de
Vanegas, se encuentran relacionados en el puesto 353, con una observación que
indica “(…) pendiente consulta Bogotá” (expediente T- 2.520.186).  Con
respecto a los accionantes José Carmelo Garavito Santos y María Lilia Camelo,
se encuentran en el puesto 340 junto a una observación que indica “(…)
adjudicación de baldío por parte del INCORA. Pendiente respuesta del INCODER
Bogotá” (expediente T-2.520.187).  Finalmente, los gestores del amparo José
Humberto Gaitán y Avifail Tigreros Bejarano se encuentran en el puesto 339,
junto a una observación que establece “(…) solicitar certificado de
estudios, no aportó certificado de estudios (…)” (expediente T-2.520.196)
(Cuad. 1, folio 131-154).
13.
Diagnóstico de Ocupantes del predio Las Leonas, elaborado por la Junta
de Acción Comunal el catorce (14) de octubre de dos mil ocho (2008), en el cual
se hace una relación de las personas que viven ahí. Respecto a José Domingo
Requiniva Riveros (expediente T-2.520.156), con el número 91 en la lista, se
señala que habita en el predio. En cuanto al señor José Omar Rojas (expediente
T-2.520.157), con el número 54 de la lista, se indica que “(…) vive
esporádicamente (…)” en el predio Respecto a Ramón Humberto Encinosa
(expediente T-2.520.159), con el número 29 en la lista, se indica que no mora
en el predio. En cuanto a Finey Montoya y Judith Cubillos, con el número 90, se
señala que reside en el predio (expediente T-2.520.174). Con respecto a Narciso
Parra Gil  y Gladis Cortes Ángel, se encuentran en el número 41 y se indica que
no viven en el predio (expediente T-2.520.185). En lo referente a los señores
Luis Alfredo Zapata y Aminta Cárdenas, se encuentran en el número 77, junto a
la afirmación de que habitan en el predio (expediente T- 2.520.186). En cuanto
a los señores José Carmelo Garavito Santos y María Lilia Camelo, se encuentran
en el número 87 y se indica que viven en el predio (expediente T-2.520.187).
Finalmente, respecto a los señores José Humberto Gaitán y Avifait Tigreros, se
encuentran en el número 19 y se indica que residen en la parcela (Cuad. 1,
folios 108 a 116).
II. Sentencias objeto de revisión.
Anotación previa: Debido a que en
varios casos se repiten los jueces de primera instancia, la Sala los agrupará,
pues los argumentos de las sentencias son principalmente los mismos. De igual
modo, como quiera que en todos los casos la Sala de Decisión Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Villavicencio fungió como autoridad judicial
de segunda instancia y en cada uno de ellos dio las mismas razones de derecho, la
Sala resumirá sus argumentos en un solo punto.
1. Expedientes T-2.520.156,
T-2.520.159 y T-2.520.185
La autoridad judicial de primera
instancia fue el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Villavicencio, que
resolvió declarar improcedente el amparo por considerar que los medios de
defensa judicial ordinarios resultan idóneos y que no acaece un perjuicio
irremediable. De otro lado, indicó que se incumplió el principio de inmediatez,
ya que fueron notificados a tiempo del proceso de la revocatoria y no
ejercieron las acciones jurisdiccionales pertinentes.
2. Expediente T-2.520.174 y
T-2.520.187
La autoridad judicial de primera instancia fue el Juzgado
Tercero Penal del Circuito de Villavicencio. Resolvió declarar improcedente la
acción de tutela interpuesta por considerar que no se cumplió con el requisito
de inmediatez, que no se evidenciaba el acaecimiento de un perjuicio
irremediable y que los mecanismos ordinarios de defensa judicial eran idóneos
para resolver el conflicto jurídico bajo estudio. Sumado a lo anterior, indicó
que, como quiera que tras los estudios de cada caso durante el procedimiento
iniciado para la adjudicación, los accionantes no obtuvieron el puntaje
requerido para ser adjudicatarios de parcela alguna en la vereda Las Leonas, no
podía considerarse que al excluirlos el INCODER hubiese transgredido sus
derechos fundamentales.
3. Expediente T- 2.520.186
El Juzgado Segundo Penal del
Circuito de Villavicencio resolvió denegar el amparo deprecado. Sustentó su
decisión señalando que, en principio, para que un acto administrativo
particular y concreto sea revocado unilateralmente se necesita del
consentimiento del interesado. Sin embargo, cuando quiera que se trate de un
acto consecuencia del silencio administrativo o que sea “(…) producto de
maniobras evidente y probadamente fraudulentas, [violatorias] de la
Constitución y la Ley (…)” (Cuad. 2, folio 53), es procedente la
revocatoria del mismo sin que sea un requisito la aquiescencia del interesado.
4. Expediente T-2.520.157 y T-2.520.196
El Juzgado Primero Penal del
Circuito de Villavicencio resolvió denegar el amparo impetrado por los
accionantes, por considerar que no se cumplía el requisito de inmediatez en el
caso concreto. Por lo mismo y en vista del incumplimiento de este requisito, no
se evidenciaba el acaecimiento de un perjuicio irremediable. De otro lado,
enfatizó que al haber sido notificados sobre el inicio de la revocatoria, no
era aceptable que alegaran vulneración del derecho de defensa. Finalmente,
indicó que los gestores del amparo debían acudir a los medios de defensa
judicial ordinario para resolver el conflicto jurídico que los aqueja.
5. Expediente T-2.520.169
El Juzgado Promiscuo Municipal
del Circuito de Puerto López resolvió, el veintiocho (28) de septiembre de dos
mil nueve (2009), denegar el amparo solicitado, al considerar que la
revocatoria de la Resolución 0269 de dos mil cinco (2005) se debió a graves
inconsistencias procesales. Así mismo, enfatizó que en el nuevo procedimiento,
el gestor del amparo quedó clasificado con un puntaje que no le permitía ser
adjudicatario. Empero, señaló que en el mismo se notaba un error, pues se le
asignó un puntaje de 0 para las personas a su cargo. En este sentido, apuntó
que el accionante debió controvertir el acto administrativo, más dejó vencer el
término para hacerlo.
6. Autoridad judicial de
segunda instancia
La Sala de Decisión Penal de Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Villavicencio resolvió confirmar las
decisiones de las autoridades judiciales  de primera instancia. El ad quem
encontró que las acciones de tutela no estaban llamadas a proceder, pues no se
cumplía con el requisito de la inmediatez. De otro lado, señaló que existen
mecanismos ordinarios de defensa judicial, que son los llamados a ser
utilizados para resolver este tipo de conflictos jurídicos. Finalmente,
argumentó que no se configuraba un perjuicio irremediable que permitiera el
amparo transitorio.
III. CONSIDERACIONES
Remitidos los expedientes a esta Corporación, la Sala de
Selección número Uno, mediante Auto del veinticinco (25) de enero de dos mil
diez (2010), dispuso su revisión por la Corte Constitucional. Por medio del
mismo Auto, se decidió, además, la acumulación de los expedientes de la
referencia.
1. Problema jurídico y esquema de resolución.
De los hechos narrados y probados en los diversos
procesos, corresponde a esta Sala de Revisión determinar, en primer lugar, si
la acción de tutela resulta procedente para controvertir la actuación
desplegada por el INCODER. Sólo en caso de que tal asunto sea respondido
favorablemente, la Sala analizará, en segundo lugar, si las actuaciones de la
entidad demandada transgredieron el debido proceso de los gestores del amparo.
Para resolver el primer problema jurídico, la Sala
reiterará la jurisprudencia de esta Corporación en torno a (1.1) la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra actuaciones administrativas. En
segundo lugar, desarrollará brevemente las reglas jurisprudenciales relativas
al (1.2) debido proceso administrativo, la inmutabilidad de los actos
administrativos y la revocatoria directa. Posteriormente, (2) se resolverán los
casos bajo estudio.
1.1 La procedencia excepcional de la acción de tutela
contra actuaciones administrativas. Reiteración de jurisprudencia.
1.1.1 Dos de las características de la acción de tutela
son la subsidiariedad y la residualidad. Por esto, dentro de las causales de
improcedencia de la misma, contempladas tanto en la Constitución como en el
artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, se encuentra la existencia de otros
medios de defensa judicial[3]. Así, en principio, la
acción de tutela no es el mecanismo judicial para resolver las controversias
jurídicas en torno a la revocatoria de actos administrativos, ya que para tales
efectos existen las acciones pertinentes a ser ejercidas ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo.
1.1.2 En este orden de ideas, al ser la acción de tutela
subsidiaria y residual, la misma sólo es procedente cuando la persona no cuente
con otro medio de defensa judicial, o cuando el existente sea ineficaz o se
instaure para evitar el acaecimiento de un perjuicio irremediable. Pretender lo
contrario, esto es, la competencia principal del juez de derechos fundamentales
para resolver los conflictos relacionados con actos administrativos, sería
desconocer el carácter extraordinario que caracteriza al amparo constitucional.
En este sentido, la acción de tutela no está llamada a sustituir o remplazar
otros mecanismos de defensa judicial que existen en el ordenamiento jurídico.
1.1.3 Las actuaciones de la administración, entre las que
se encuentran los actos administrativos particulares y concretos, son
controvertibles en la jurisdicción contenciosa, por ejemplo, mediante la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho; mecanismo que ha sido considerado
por la Corte – en principio – como idóneo y eficaz para resolver problemas
jurídicos de este tipo[4]. Por lo demás, las
posibles demoras en el tiempo debido al trámite normal de esa clase de
procesos, fueron previstas y solventadas por el constituyente cuando estableció
la posibilidad de solicitar la suspensión provisional del acto administrativo
controvertido.
En efecto, el artículo 238 de la Carta dispone que “La
jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente,
por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los
actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”. Concatenado
a lo anterior, el artículo 152 y ss. del CCA establece que esta suspensión
provisional deberá ser solicitada en la demanda o en escrito separado antes de
que la misma sea admitida[5] y  deberá ser resuelta en
el auto que avoque el conocimiento del caso[6]. Por lo tanto, se trata
de un mecanismo de defensa judicial expedito que permite la guarda de los
derechos presuntamente transgredidos.
A este
respecto, en sentencia T-1204 de 2001[7], esta Corporación indicó
que “Sin desconocer que en la práctica los procesos contencioso
administrativos pueden resultar prolongados en el tiempo, la Corte estima que,
en todo caso, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sí constituye
un mecanismo apto, jurídica y materialmente, para asegurar la protección de los
derechos de las personas frente a eventuales excesos de la administración.  Y
ello ocurre, precisamente, porque la misma Constitución (artículo 238)
contempla la posibilidad de decretar la suspensión provisional de los actos
administrativos, que es resuelta desde el momento mismo de admitirse la demanda
(Artículos 152 y siguientes del C.C.A.) (…)”. En esta misma providencia,
reiterando lo señalado en la sentencia T-640 de 1996, se indicó que “(…) la
suspensión provisional de los actos administrativos es [un] trámite que se
ubica como una de las medidas que deben solicitarse antes de que sea admitida
la demanda que se formule en contra del acto correspondiente; es concebida como
medida cautelar en presencia de excepcionales casos en los que la vulneración
de normas superiores sea manifiesta, y como tal es cuestión previa a decidir en
el trámite de la acción que se adelanta. Así las cosas, esta posibilidad
judicial resulta ser un trámite pronto, y por lo mismo no menos eficaz que la
vía de la tutela (…)” (Subrayas de la sentencia). Finalmente, como
sustento de la mencionada solicitud puede indicarse la transgresión de los
derechos fundamentales, entre ellos, al debido proceso administrativo, por lo
que la petición que busca la concesión de esta medida cautelar puede estar
dirigida a la defensa de los mencionados derechos, al igual que la acción de
tutela.
1.1.4 En este orden de ideas, al
ser idóneos y eficaces los medios de defensa judicial existentes en el
ordenamiento jurídico, por regla general, la acción de tutela se torna en
improcedente cuando quiera que se cuestionen actos administrativos, sin
perjuicio de su viabilidad procesal excepcional por el acaecimiento de un
perjuicio irremediable.
Ahora bien, como quiera que no se
trata de una tercera vía judicial, en aquellos casos donde las acciones
ordinarias hayan caducado, la acción de tutela no puede ser utilizada para
revivir dichos términos. En este sentido, en la sentencia T-1204 de 2001 se
indicó: “(…) no le es dable al juez de tutela
entrar, mediante una decisión judicial, a revivir los términos para interponer
recursos que en su momento no fueron utilizados, o revivir los términos de caducidad
establecidos para ejercer las acciones judiciales  procedentes, pues la acción
de tutela no es un mecanismo judicial, alterno, supletivo, concomitante o una
tercera instancia, a la cual se pueda acudir para remediar aquellas actuaciones
judiciales dejadas de hacer por la negligencia o mera liberalidad del
particular, como tampoco para reemplazar al juez ordinario al que eventualmente
le corresponda dirimir determinado asunto en virtud del ejercicio de la acción
judicial correspondiente”.
Los
anteriores planteamientos fueron reiterados en la sentencia T-214 de 2004[8],
donde la Corte indicó que “(…) aunque el derecho al debido
proceso administrativo adquirió rango fundamental, ello no significa que la
tutela sea el medio adecuado para controvertir este tipo de actuaciones. En
principio, el ámbito propio para tramitar los reproches de los ciudadanos
contra las actuaciones de la administración es la jurisdicción contenciosa
administrativa quien está vinculada con el deber de guarda y promoción de las
garantías fundamentales[9]. Es en este contexto
donde demandados y demandantes pueden desplegar una amplia y exhaustiva
controversia argumentativa y probatoria, teniendo a su disposición los diversos
recursos que la normatividad nacional contempla. El recurso de amparo sólo será
procedente, en consecuencia, cuando la vulneración de las etapas y garantías
que informan los procedimientos administrativos haya sido de tal magnitud, que
los derechos fundamentales de los asociados no cuentan con otro medio de
defensa efectivo[10]. El recurso de
amparo, como sucede en la hipótesis de protección de todos los derechos
fundamentales, es subsidiario y residual, lo que implica que si la persona
cuenta con un medio  de defensa efectivo a su alcance o, habiendo contado con
el mismo, de manera negligente lo ha dejado vencer, la tutela devendrá
improcedente. En caso de existir otro medio de defensa, procede la tutela como
mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable[11]”.
1.1.5 Es por esto que, cuando quiera que se utilice como
mecanismo transitorio, la Corte ha sido enfática en indicar que los términos
para acudir a los medios ordinarios de defensa judicial no pueden haber
caducado, so pena de declarar improcedente el amparo deprecado. Así, en la
sentencia T-128 de 2007[12] esta
Corporación señaló que, “Por regla general, para determinar si
la acción de tutela es procedente, la Corte Constitucional ha señalado dos
aspectos distintos. En primer lugar, si la tutela se presenta como mecanismo
principal, al definir su procedibilidad es preciso examinar si no existe otro
medio judicial. Si no existe otro medio, o aún si existe pero éste no resulta
idóneo en el caso concreto, la tutela procede como mecanismo principal de
amparo de los derechos fundamentales. En relación con la existencia del otro
medio de defensa judicial, adicionalmente ha señalado la jurisprudencia de la
Corte que no existe la obligación de iniciar el proceso ordinario antes de
acudir a la acción de tutela, basta que dicha posibilidad esté abierta al
interponer la demanda. Sin embargo, si el demandante ha dejado vencer la
oportunidad para iniciar el trámite del proceso ordinario, por prescripción o
caducidad de la acción, la tutela no procede como mecanismo transitorio[13]”.
1.1.6 Así las
cosas, al existir los mecanismos de defensa judicial idóneos para controvertir
actos administrativos de carácter particular y concreto, la acción de tutela –
en principio – se torna improcedente. Por lo mismo, y debido a la posibilidad
de solicitar la suspensión provisional del acto, el análisis que el juez de
tutela debe hacer ante la posible ocurrencia del perjuicio irremediable se
torna más estricto que frente a las transgresiones a derechos fundamentales que
se producen mediante providencias judiciales. En efecto, en la precitada
sentencia, la Corte señaló que “(…) el análisis de la existencia de una
vulneración de un derecho fundamental por un acto administrativo a través de la
acción de tutela, exige un análisis más intenso que el llevado a cabo frente a
providencias judiciales que vulneren derechos”. Finalmente, si la persona
ha dejado caducar el término para acudir a los mecanismos de defensa judicial
ordinarios, la acción de tutela se torna improcedente, pues no puede servir
como un mecanismo para revivir etapas procesales o acciones que no fueron
ejercidas por negligencia de la parte interesada.
1.2 El debido proceso
administrativo, la inmutabilidad de los actos administrativos y la revocatoria
directa. Reiteración de jurisprudencia.
1.2.1  La Constitución
contempla, en su artículo 29, la sujeción de todo tipo de actuación judicial o
administrativa al debido proceso. Este derecho fundamental es parte esencial
del Estado de Derecho, pues conlleva el sometimiento de la Administración a
procesos reglados, que a través de diferentes pasos permiten alcanzar
determinados fines establecidos en la Carta Política Fundamental o en la Ley.
Esto conlleva a que la
Administración se encuentre sometida a sus propios actos y deba ser leal ante
ellos. Todo lo anterior, como una garantía de la población en general frente a
posibles desmanes del poder constituido. En este sentido, es conocido que
frente a los actos administrativos particulares y concretos, en razón a la
protección a la buena fe (art. 83 CN) y a la seguridad jurídica, por regla
general, se requiere la autorización expresa y escrita de los particulares para
su revocatoria[14]. Lo anterior, está
ligado entonces al respeto al acto propio, al igual que a la inmutabilidad del
acto administrativo. Por lo demás, suponer que la Administración puede revocar
unilateralmente sus actuaciones, cuando quiera que ellas han reconocido un
derecho particular y concreto, sería convalidar un pernicioso factor de
inseguridad, al igual que un quebranto a los principios de la buena fe y de la
confianza legítima de haber adquirido derechos con el justo título del acto
proferido por la Administración (art. 58 Constitución Política).
1.2.2 Empero,
existen excepciones frente a la regla general esbozada anteriormente. Por una
parte, el silencio administrativo positivo permite revocar directamente el acto
y, por la otra, cuando quiera que el mismo haya sido obtenido a través de actos
ilegales o inconstitucionales, la Administración se encuentra facultada para
revocarlo. En tal sentido se pronunció esta Corporación en la sentencia T-339
de 1997[15], donde apuntó que si “en
el origen de la situación jurídica individual que se reclama existe un vicio,
que si es conocido por la Administración, no puede permanecer sustentando un
derecho, como si éste se hubiese adquirido al amparo de la ley. En realidad, la
circunstancia expuesta indica que el alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene
por sustento la violación de la ley, no merece protección. El orden jurídico no
se la brinda, pues nunca lo ilícito genera derechos”[16].
Por
consiguiente, si es ostensible el quebranto al ordenamiento jurídico por parte
del beneficiario del acto administrativo que le reconoce derechos particulares
y concretos, el sistema jurídico no puede brindarle protección, pues sólo se la
da a los derechos que provengan de un justo título, para las situaciones en las
que se ha obrado conforme al principio de buena fe. Así, ante una abrupta,
incontrovertible y abierta actuación ilícita, la revocatoria debe desplegarse a
favor del interés colectivo – materializado en la protección del orden
jurídico-, que prima sobre el interés particular.
1.2.3 Lo
anterior no autoriza, sin embargo, la revocatoria de los actos administrativos
por sospecha. La ilicitud debe ser manifiesta. En la precitada providencia, la
Corte señaló: “Es claro que no se trata de situaciones en  las cuales la
autoridad pública pueda intuir o sospechar la  ilegalidad  de los medios
usados  para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca. Debe
darse una evidencia de ello y, en consecuencia, la motivación del acto
revocatorio dejará constancia expresa acerca de los elementos de juicio que
llevaron al ente administrativo a concluirlo así”. De serlo, esto es, de
evidenciarse las actuaciones fraudulentas por parte de las personas, la
presunción de buena fe pasa a favorecer a la Administración. En este orden, en
la sentencia T-105 de 2008[17] esta Corporación indicó
que “En una circunstancia de manifiesta ilegalidad, sin embargo, la
aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la
administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación
fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la
administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de
legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias”. De lo contrario,
esto es, en caso de que no haya existido por parte del particular actuación
fraudulenta alguna, que haya habido un error de hecho o de derecho por parte de
la Administración, o que existan indicios que sustenten duda al respecto, la Administración
está obligada a demandar su propio acto, pues de lo contrario se le impondría
al particular una carga excesiva frente al poder del Estado.
1.2.4 Con
todo, aún ante la excepción que permite a la Administración revocar su propio
acto por la existencia de una actuación ilícita, la misma debe desplegar un
procedimiento que respete los derechos fundamentales de la persona afectada.
Sobre este particular, en la sentencia T-105 de 2007, esta Corporación señaló
que “El acto administrativo que así lo declare [– la revocatoria -]  deberá
en todo caso hacer expresa mención  de dicha circunstancia y de la totalidad de
los elementos de juicio que llevaron al convencimiento de la administración, lo
cual implica necesariamente  la aplicación de un procedimiento que permita a la
Administración reunir dichos elementos de juicio”. Así mismo, deberá,
conforme a los artículos 28 y 74 del CCA, comunicar el inicio de la actuación a
los particulares que puedan resultar afectados y adelantar las pesquisas
necesarias, al igual que la práctica de pruebas de oficio o a petición de
parte.
1.2.5 En
suma, siguiendo la precitada providencia, son estas las reglas relativas a la
revocatoria directa de los actos administrativos: “un acto
administrativo de carácter particular y concreto (i)  sólo es revocable con el
consentimiento expreso y escrito del particular;   (ii) (…) si no se cuenta con
el consentimiento expreso y escrito del particular, la administración debe
demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Sin embargo, de forma excepcional, se permite que la administración disponga la
revocatoria directa de un acto administrativo de carácter particular y concreto
en dos hipótesis:  (i) si se trata de un acto administrativo fruto del silencio
administrativo positivo y  (ii)  si es evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales;  (iii) [El]  artículo 74 del código Contencioso Administrativo
establece un debido proceso que debe ser atendido necesariamente en estas
circunstancias por todo servidor público que pretenda efectuar la revocatoria
aludida”.
2. De los casos en concreto
2.1 Como fue señalado en las consideraciones generales de
esta providencia, en principio, la acción de tutela no es el mecanismo llamado
a resolver los problemas jurídicos que se susciten frente a actos
administrativos, ya que para esto existen las acciones pertinentes que deben
desplegarse ante la jurisdicción contencioso administrativa. Así mismo, como se
enfatizó anteriormente, cuando quiera que la parte haya dejado caducar el
término para instaurar los mecanismos ordinarios de defensa judicial, ya sea
por propia liberalidad o por negligencia, la acción de tutela se torna
improcedente, pues no es, ni puede llegar a ser, una tercera vía judicial
llamada a revivir términos caducos.
De tal suerte, a partir de los medios probatorios obrantes
en los expedientes, al igual que de los hechos narrados en el proceso, se
concluye que las acciones de tutela han de ser declaradas improcedentes. Lo
anterior por las razones que a continuación se indican.
2.2  La Resolución 0269 de 2005, “Por la cual se
adjudica a título de venta un predio y se otorga un subsidio integral”, fue
expedida el siete (7) de octubre de dos mil cinco (2005). Mediante ella, se
adjudicó – en común y proindiviso  - el predio Las Leonas a determinados
beneficiaros, pero se especificó que sólo constituiría título de dominio “(…)
una vez [fuera] inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del
Círculo correspondiente”. Así mismo, se especificó que el subsidio se
encontraba sometido a condición resolutoria, entre otras causales, por la
comprobación de falsedades cometidas por parte de los beneficiarios para
hacerse al subsidio de tierras (Cuad. 1, folio 57 a 64). Sobre este particular,
el Acuerdo No. 05 de 1996, expedido por el INCODER, también estableció – en su
artículo 4º - que se invalidaría la inscripción al igual que se perdería la
opción de selección y se cumpliría la condición resolutoria, si se faltaba a la
verdad o se cometía falsedad en los datos suministrados por el solicitante
(Cuad. 1, folios 40 a 47).
2.3 Pues bien, tras la expedición de la Resolución 0269 de
2005, dos entidades estatales le comunicaron al INCODER sobre el acaecimiento
de irregularidades en el proceso de la adjudicación de tierras correspondientes
al predio Las Leonas. Por una parte, el DAS, mediante informe preliminar MT 169
ATAC, del veintitrés (23) de febrero de dos mil seis (2006), indicó que – tras
indagaciones en varias entidades públicas como el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi y Oficinas de Instrumentos Públicos -, constató que algunas de las
personas beneficiarias de las adjudicaciones no tenían la calidad de sujetos de
reforma agraria  (Cuad. 1, folio 72). Por la otra, la Procuradora 14
Judicial le informó al INCODER, el veintiocho (28) de febrero de dos mil seis
(2006), la existencia de irregularidades en el proceso de adjudicación, entre
ellas la realización de los comités de selección durante el periodo vacacional.
Así mismo, enfatizó que muchos de los beneficiarios no eran sujetos de reforma
agraria, para lo cual se apoyó en el informe del DAS anteriormente referenciado
(Cuad. 1, folios 70 y 71).
2.4  Con fundamento en estos elementos, el INCODER resolvió
iniciar el proceso de revocatoria de varias resoluciones, entre ellas la 0269
de dos mil cinco (2005). Dentro de las consideraciones que se observan en el
Auto del dieciséis (16) de noviembre de dos mil seis (2006), que inició con tal
proceso, figura la ausencia de recomendaciones y calificaciones de cada
aspirante, al igual que la falta de verificación de la información consignada
en los diferentes formularios aportados por estos. Así mismo, se hace alusión
al informe preliminar del DAS y se establece que ha de informarse a las
personas que puedan resultar afectadas por la revocatoria, para que se
pronuncien al respecto (Cuad. 1, folio 77 y 78).
El veinte (20) de noviembre de dos mil seis (2006), varias
de las personas ocupantes del predio Las Leonas manifestaron su oposición
frente al Auto del dieciséis (16) de noviembre de dos mil seis (2006), que
resolvió el inicio del proceso de la revocatoria directa. Entre los firmantes
se encuentran varios de los gestores del amparo, entre ellos José Domingo
Requiniva Riveros y María Esther Cano Márquez (expediente T-2.520.156), Ramón
Humberto Encinosa (expediente T-2.520.159), al igual que Finey Montoya Acero y
Judith Cubillos Peñuela (expediente T-2.520.174). Uno de los argumentos esbozados
por ellos para oponerse a la revocatoria, expresa lo siguiente: “(…) el
código contencioso administrativo[,] en su artículo 69[,] establece que los
actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los
hayan expedidos (sic) o por sus inmediatos superiores (…)”. Así mismo,
manifestaron oponerse a tal actuación “(…) debido a que desconocemos las
intensiones (sic) del Instituto, ya que nosotros fuimos seleccionados en
Resolución (…)”(Cuad. 1, folio 80 a 84 ). Por lo tanto, incluso antes de
culminar el procedimiento para que la Resolución 0269 de 2005 fuera revocada,
varios de los ahora gestores del amparo tenían noticia del proceso que
adelantaba el INCODER.
2.5 Con posterioridad, el mencionado Instituto expidió la
Resolución 0938 del veintinueve (29) de noviembre de dos mil seis (2006), “Por
medio de la cual se revoca la Resolución No. 0269 de octubre 07 de 2005, por la
cual se adjudicó un predio y se asignaron subsidios integrales”. En ella se
observan las razones que sustentan la revocatoria, entre las cuales se encuentra:
la ausencia de convocatoria para llevar a cabo el Comité de Selección que
efectuara las recomendaciones. Con todo, se indica que se revisarán los casos
de aquellas personas que ocupaban el predio Las Leonas (Cuad. 1, folio 85 a
87). Esta resolución fue notificada mediante edicto, el veintiuno (21) de
diciembre de dos mil seis (2006) (Cuad. 1, folio 93), que fue desfijado el día
diecisiete (17) de enero de dos mil siete (2007) (Cuad. 1, folio 100). De igual
modo, se llevaron a cabo visitas al predio Las Leonas para notificar la
mencionada Resolución personalmente, que se adelantaron los días dieciséis (16)
y diecisiete (17) de diciembre de dos mil seis (2006) (Cuad. 1, folio 88 a 92).
Sobre este particular, es necesario enfatizar que muchos de los demandantes
viven en el predio, según consta en el diagnóstico de ocupantes del mismo
(Cuad. 1, folios 108 a 116). Por lo tanto, la Sala considera que a partir de
entonces tuvieron plena información para instaurar las acciones pertinentes,
entre ellas la de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando la
suspensión provisional de la resolución que decretó la revocatoria directa de
la resolución de adjudicación del predio.
2.6 Sin embargo, en ninguno de los escritos mediante los
cuales instauraron las acciones de tutela, obra alusión alguna a la
interposición de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho. En este
sentido, la mayoría de los gestores del amparo, salvo el caso del expediente T-
2.520.169, elevaron la acción de tutela mediante formatos, donde solicitaban la
revocatoria de la Resolución 0938 de dos mil seis (2006) expedida por el INCODER,
o, en su lugar, que se dispusiera su suspensión hasta que el Juez Contencioso
Administrativo se pronunciara al respecto. Ambas peticiones debieron haber sido
solicitadas a través de las acciones contencioso administrativas pertinentes,
que para el momento de la instauración de la acción de tutela, ya habían
caducado, pues fueron elevadas entre el mes de septiembre y octubre de dos mil
nueve (2009), mientras que la Resolución 0938 – que revocó la Resolución 0269
de 2005 – fue expedida el veintinueve (29) de noviembre de dos mil seis (2006)[18]
y notificada personalmente los días dieciséis (16) y diecisiete (17) de
diciembre de dos mil seis (2006) (Cuad. 1, folio 88 a 92), al igual que a
través de edicto, fijado el veintiuno (21) de diciembre de ese año (Cuad. 1,
folio 100).
2.7 Como quiera que la acción de tutela no es un mecanismo
para revivir los términos que han caducado, ya sea por liberalidad o por
negligencia de la parte interesada, la Sala Tercera de Revisión revocará las
sentencias que denegaron el amparo y en su lugar las declarará improcedentes. A
su vez, confirmará, por las razones expuestas, aquellas que resolvieron
procesalmente inviables las acciones de tutela instauradas. Respecto al
expediente T-2.520.169, toda vez que no se observa actuación u omisión alguna
por parte del INCODER que transgreda los derechos del accionante, que la
entidad demandada indicó que tendrá en cuenta al gestor del amparo en futuros
procesos de adjudicación y que este último dejó caducar los mecanismos
ordinarios de defensa judicial que tenía a su alcance, la Sala revocará la
sentencia que denegó el amparo y en su lugar la declarará improcedente.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión
de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero: CONFIRMAR, por las razones expuestas, la
sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Villavicencio,
el trece (13) de octubre de dos mil nueve (2009), confirmada a su vez por la Sala
de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio,
el dieciocho (18) de noviembre de dos mil nueve (2009), que declaró IMPROCEDENTE
el amparo solicitado por José Domingo Requiniva Riveros y María Esther Cano
contra el INCODER. (Expediente T-2.520.156).
Segundo: CONFIRMAR, por las razones expuestas, la
sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Villavicencio, el
veintidós (22) de octubre de dos mil nueve (2009), confirmada a su vez por la
Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Villavicencio, el trece (13) de noviembre de dos mil nueve (2009), que declaró IMPROCEDENTE
el amparo solicitado por Ramón Humberto Encinosa contra el INCODER. (Expediente
T-2.520.159).
Tercero: CONFIRMAR, por
las razones expuestas, la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Penal del
Circuito de Villavicencio, el trece (13) de octubre de dos mil nueve (2009),
confirmada a su vez por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Villavicencio, el trece (13) de noviembre de dos mil nueve
(2009), que declaró IMPROCEDENTE el amparo solicitado por Narciso Parra
y Gladys Gil contra el INCODER. (Expediente T-2.520.185).
Cuarto: CONFIRMAR, por las
razones expuestas, la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Penal del
Circuito de Villavicencio, el nueve (9) de octubre de dos mil nueve (2009),
confirmada a su vez por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Villavicencio, el trece (13) de noviembre de dos mil nueve
(2009), que declaró IMPROCEDENTE el amparo solicitado por Finey Montoya
Acero y Judith Cubillos Peñuela contra el INCODER. (Expediente T-2.520.174).
Quinto: CONFIRMAR, por las razones expuestas, la sentencia
proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Villavicencio, el siete
(7) de octubre de dos mil nueve (2009), confirmada a su vez por la Sala de
Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, el
veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009), que declaró IMPROCEDENTE
el amparo solicitado por José Carmelo Garavito Santos y María Lilia Camelo
contra el INCODER. (Expediente T-2.520.187).
Sexto: REVOCAR la
sentencia proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Villavicencio,
el nueve (9) de octubre de dos mil nueve (2009), confirmada a su vez por la
Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Villavicencio, el veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009), y en
su lugar declarar IMPROCEDENTE el amparo solicitado por Luis Alfredo
Zapata Torres y Aminta Cárdenas de Vanegas contra el INCODER. (T-2.520.186).
Séptimo: REVOCAR la
sentencia proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Villavicencio,
el trece (13) de octubre de dos mil nueve (2009), confirmada a su vez por la
Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Villavicencio, el dieciocho (18) de noviembre de dos mil nueve (2009), y en su
lugar declarar IMPROCEDENTE el amparo solicitado por José Omar Rojas y
María Irma Cedeño Urrea contra el INCODER. (Expediente T-2.520.157).
Octavo: REVOCAR la
sentencia proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Villavicencio,
el ocho (8) de octubre de dos mil nueve (2009), confirmada a su vez por la Sala
de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio,
el trece (13) de noviembre de dos mil nueve (2009), y en su lugar declarar IMPROCEDENTE
el amparo solicitado por José Humberto Gaitán y Avifait Tigreros Bejarano
contra el INCODER. (Expediente T-2.520.196).
Noveno: REVOCAR la
sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto López, el
veintiocho (28) de septiembre de dos mil nueve (2009), confirmada a su vez por la
Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Villavicencio, el doce (12) de noviembre de dos mil nueve (2009), y en su lugar
declarar IMPROCEDENTE el amparo solicitado por Luis Fernando Valencia y
la señora Leyvi Castañeda contra el INCODER. (Expediente T-2.520.169).
Décimo.
LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
Ponente
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Como quiera que los expedientes fueron acumulados al
T-2.520.156, cuando se haga referencia a algún cuaderno o folio, por regla
general se trata de este último. Empero, si el folio o cuaderno mencionado está
antecedido por otro número de expediente, entonces ha de entenderse que se
encuentra dentro de éste.
[2] Este número (340) como indicativo de un puesto en el
proceso de adjudicación, se encuentra repetido en el expediente T-2.520.174 y
T-2.520.187.
[3] En efecto, el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución
consagra: “(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Por su parte, el artículo
6º del Decreto 2591 de 1991 contempla: “(…) La acción de tutela no procederá:
1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judicial, salvo que
aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en
cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el
solicitante (…)”.
[4] Al respecto, puede consultarse la sentencia T-623 de 2009.
En ese caso, la Corte revisó una acción de tutela instaurada por un profesor
afro que se encontraba en un cargo de provisionalidad y alegaba la transgresión
de su derecho fundamental al debido proceso, por haber sido excluido de la
posibilidad de presentar una entrevista dentro del concurso para proveer cargos
en propiedad. A su turno, la administración indicó que el accionante no cumplía
con los requisitos mínimos para participar en el concurso de méritos, ya que no
era docente profesional o licenciado. La Sala de Revisión resolvió declarar
improcedente el amparo, pues no observó la existencia de un perjuicio
irremediable que hiciera preferente la acción de tutela frente a la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho. En este sentido, la Corte indicó que
esta última acción era un mecanismo judicial idóneo y eficaz para resolver el
conflicto jurídico que aquejaba al actor.
[5] El numeral 1º del artículo 152 del CCA establece: “El Consejo
de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos
administrativos mediante los siguientes requisitos: 1. Que la medida se
solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado,
presentado antes de que sea admitida (…)”.
[6] El inciso primero del artículo 154 del CCA consagra: “En
los procesos ante el Consejo de Estado, la solicitud de suspensión provisional
será resuelta por la Sala o sección en el auto admisorio de la demanda (…)”.
[7] En este caso, la Corte se refirió a varios procesos en los
cuales los accionantes consideraban que su derecho fundamental al debido
proceso administrativo había sido vulnerado por una empresa prestadora del
servicio público de energía eléctrica (CODENSA). Alegaban que al ser la empresa
la que recaudaba las pruebas, analizaba sus contadores e imponía las sanciones
por presuntas anomalías e irregularidades, no podía ser garante del mencionado
derecho fundamental. A su turno, la demandada indicó que los gestores del
amparo no utilizaron los mecanismos administrativos y judiciales para
controvertir sus actos. La Corte declaró improcedente el amparo por considerar
que los accionantes debían acudir a los medios de defensa judiciales existentes
en el ordenamiento jurídico. De igual modo, indicó que la acción de tutela no
podía ser utilizada como una tercera vía judicial o para revivir términos
caducos por negligencia de la parte interesada.
[8] En esta ocasión, la Corte se pronunció sobre un caso en el cual
una entidad ordenó la suspensión temporal de la mesada pensional de dos
personas aduciendo que no se encontraban las resoluciones que reconocían el
derecho dentro de los archivos de Foncolpuertos. Con todo, les concedió dos
meses para que allegaran copias o la suspensión devendría en definitiva. La Corte
observó que los requisitos procedimentales de la acción de tutela, relativos a
que las acciones ordinarias no hubieran caducado se cumplían, por lo que entró
a analizar el caso de fondo, resolviendo amparar transitoriamente los derechos
invocados y ordenar a la entidad reanudar el pago de las mesadas pensionales
hasta tanto el proceso administrativo de reconstrucción e inspección del
archivo de Foncolpuertos terminara y pudiera acreditarse que no existía
resolución que reconociera los derechos.
[9] En la SU-544 de 2001, esta Corporación
indicó: “La acción de tutela como mecanismo transitorio únicamente opera cuando
se amenaza un derecho  fundamental y el juez tiene la posibilidad de adoptar
una medida temporal de protección, para evitar un perjuicio irremediable. En
materia de debido proceso administrativo, salvo que se trate de una serie de
hechos concatenados, resulta en extremo difícil sostener que una persona se
enfrenta a un posible perjuicio irremediable en razón al peligro de que el
derecho se viole. La Corte no descarta la posibilidad, sin embargo, para que
proceda, resulta necesario que la administración no haya adoptado la decisión,
pues en tal caso, se estará frente a una violación y no ante la puesta en
peligro del derecho.”
[10] Al respecto pueden consultarse las sentencias T-045 de
1993, T-480 de 1993, T-554 de 1993, T-142 de 1995.
[11] Pueden consultarse, entre otras, las sentencias  T-468 de
1992, T-145 de 1993, T-225 de 1993, SU- 1193 de 2000, T-751 de 2001.
[12] En esta providencia, la Corte se pronunció sobre un caso
en el cual a una mujer que padecía una  enfermedad degenerativa, con
incapacidad laboral superior al 50%, le habían negado el reconocimiento de la
sustitución pensional de su madre bajo el argumento de que hacía 30 años había
tenido un vínculo marital. Por tal razón, la entidad demandada aducía que no se
evidenciaba la dependencia económica. La Corte, tras constatar la procedencia
de la acción de tutela por no estar caducos los mecanismos ordinarios de
defensa judicial al momento de haberse instaurado la acción de tutela, constató
que se le transgredían los derechos fundamentales a la accionante y concedió el
amparo.
[13] Ver, entre otras, las sentencias T-871 de 1999 y T-812 de 2000.
[14] CCA, artículo 73
[15] En este caso, la Corte analizó la revocatoria directa de
una pensión de jubilación, al igual que de unas órdenes de pago de mesadas
atrasadas, en la cual no obró consentimiento expreso de la beneficiaria del
acto administrativo. La Corte amparó los derechos de la accionante
transitoriamente, hasta tanto se resolviera en la jurisdicción competente la
demanda que la misma administración debía instaurar contra su propio acto, pues
no se observaba que existieran actuaciones ilegales por parte de la gestora del
amparo para que le fuera reconocida la pensión de vejez.
[16] A este respecto, puede consultarse, entre otras, las sentencias
T- 723 de 2008, T-172 de 2005. T-830 de 2004, C-835 de 2003, T-871 de 2001,
T-754 de 2001 y C-672 de 2001.
[17] En esta sentencia, la Corte revisó un caso en el cual el
acto administrativo que archivaba la investigación disciplinaria contra un
Alcalde de Villavicencio era revocado sin que mediara autorización por parte de
este servidor público. En contra del burgomaestre existían pesquisas en razón a
que había nombrado como encargados a personas cuyos cargos no tenían la jerarquía
de Secretarios de Despacho. Sin embargo, una de las tres investigaciones fue
archivada de oficio y se resolvió la suspensión provisional del cargo que venía
ejerciendo el accionante. La Corte constató que se transgredió el debido
proceso administrativo, pues no medió actuación ilegal por parte del gestor del
amparo para que la pesquisa fuera archivada, por lo mismo, para revocarla, era
menester contar con su aquiescencia expresa y escrita.
[18] En este sentido, es pertinente indicar que según el
numeral 2º del artículo 136 del CCA la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho caduca al cabo de cuatro meses contados a partir del día siguiente al
de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el
caso.