T-891-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
SENTENCIA T-891/08
(Bogota D.C., septiembre 12)
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional
PROVISION DE EMPLEOS-Diferencia entre
actuaciones discrecionales y regladas
La
jurisprudencia constitucional diferencia las
actuaciones discrecionales de la administración relacionadas con la provisión
de empleos, de las actuaciones regladas. Mientras las primeras se orientan a la
designación y permanencia en el cargo de funcionarios de confianza sobre la
base de sus condiciones personales y la naturaleza subjetiva de las funciones
desempeñadas, la segunda consulta criterios técnicos, previamente establecidos,
que destacan méritos y calidades, en función de condiciones objetivas de
desempeño. En este orden de ideas, para declarar insubsistente al empleado que
ocupa un cargo de carrera, así se encuentre provisionalmente en el mismo, la
administración deberá motivar su decisión “por calificación no satisfactoria en
el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las
demás causales previstas en la Constitución o la ley”.
ACTO ADMINISTRATIVO-Motivación de la
desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera
administrativa
Referencia: Expediente T-1.463.851
Accionante: Beatriz Alzate Ángel
Accionados: Sala de lo Contencioso
Administrativo del  Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y
Colciencias.
Fallo Objeto de Revisión: Sentencia del
21 de septiembre de 2006 proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Magistrados de Sala Quinta de Revisión: Mauricio
González Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra y Nilson Pinilla Pinilla.
Magistrado Ponente: Mauricio González
Cuervo
I. ANTECEDENTES
1.
Pretensión
La señora
Beatriz Alzate Ángel, por intermedio de apoderado, interpone acción de tutela[1]
en la que solicita el restablecimiento de sus derechos fundamentales al acceso a
la administración de justicia y al debido proceso, porque la Corporación
accionada revocó la Sentencia que declaraba nulo el acto que la desvinculó de
la administración y ordenó el restablecimiento de sus derechos, desconociendo
las normas y el precedente constitucional en la materia.
1.1. Hechos
que apoyan la pretensión
La actora
afirma que la Corporación asignada desconoció las disposiciones legales y
jurisprudenciales y el ordenamiento constitucional al revocar la Sentencia que
disponía la nulidad de la Resolución que la separó del cargo de carrera, para
el cual fue designada “en provisionalidad”, luego de superar el concurso
de méritos convocado para tal fin, dentro de la Acción de Nulidad y
Restablecimiento del Derecho que la misma presentó ante el Tribunal Contencioso
Administrativo de Arauca en contra del Instituto Colombiano para el Desarrollo
de la Ciencia y la Tecnología Francisco José de Caldas COLCIENCIAS.
Indica que
debió ser designada en provisionalidad, en un cargo de carrera, sin perjuicio
de que superó el concurso de méritos, porque esta Corte “declaró inexequible
el artículo correspondiente que le atribuía competencia a la entidad para
realizar los procesos de selección”, pero que, con antelación a la
publicación de la decisión de inconstitucionalidad, “el 9 de julio de 1999,
se presenta a la convocatoria a concurso que hiciera Colciencias del cargo Jefe
de División 2040, grado 23, el cual correspondía a las funciones de Jefe de
División de Internacionalización de la Ciencia, por acreditar todos los
requisitos, ocupando el primer lugar”.
Destaca que
en el mes de mayo del año 2000, la nueva Directora del Instituto Colombiano
para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología Francisco José de Caldas
COLCIENCIAS “decidió conformar su planta de personal con personal joven de
su confianza”, razón por la cual resolvió retirar del servicio “entre la
fecha de su posesión  y noviembre de ese año, al personal  con más de 40 años
de edad”.
Sostiene que
sin que mediara motivación alguna fue declarada insubsistente y designado en el
cargo el “(...)  señor Carlos Mauricio Nupia Martínez, persona que no
superaba sus calidades académicas y de experiencia”.
Manifiesta:
i) que instauró acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho por desviación
de poder contra la Resolución que declaró su insubsistencia, ii) que el  Tribunal
Administrativo de Arauca acogió sus pretensiones y iii) que la Sección Segunda
Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H Consejo de
Estado, en providencia de 26 de enero de 2006, revocó la decisión de primera
instancia desconociendo el precedente constitucional en la materia.
Para concluir
reitera que la decisión de la Sala accionada constituye vía de hecho por
defecto sustantivo, toda vez que la accionante “fue desvinculada de su
cargo, sin motivación alguna y sin que se dejara constancia en su hoja de vida
de las razones que llevaron a la administración a retirarla del servicio,
siendo el cargo ocupado por el señor Carlos Mauricio Nupia, quien no fue
nombrado como consecuencia de haber ganado un concurso de méritos”.
En
consecuencia solicita se declare “sin ningún valor ni efecto, la sentencia
del  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección A, del 26 de enero de 2006, Consejero Ponente Alberto Arango
Mantilla” y “vigente formal y materialmente la sentencia del Tribunal
Contencioso Administrativo de Arauca, de fecha 26 de marzo de 2004, por medio
de la cual se declaró la nulidad de la Resolución  0676 de noviembre de 2000
(…)” y se ordene su reintegro.
2.
Respuesta de las entidades accionadas
2.1. Sección
Segunda Subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo del  Consejo de
Estado.
Mediante Auto
proferido el 8 de septiembre de 2006, la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del  Consejo de Estado comunicó a la Sección Segunda
Subsección A de la misma Sala y Corporación la admisión de la acción de tutela
instaurada en su contra, por la señora Beatriz Alzate Angel, anexó al escrito
copia de la demanda y de sus anexos y le concedió a la accionada el término de
dos días, para que ejerciera su defensa, los que transcurrieron en silencio.
2.2 Intervención
del Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología
Francisco José de Caldas COLCIENCIAS
Ante el juez
de primer grado, en memorial allegado al expediente de tutela, el Secretario
General de la entidad accionada solicita denegar la acción que se revisa, por
improcedente.
El interviniente
afirma que no le asiste la razón al accionante en sus pretensiones, toda vez
que dentro del proceso contencioso “no se alegó la falta de motivación del
acto acusado, sino que el mismo no obedecía a algunos de los eventos en que era
pertinente el retiro de un funcionario inscrito en el escalafón; ni se impugnó
el acto controvertido por ausencia de motivación posterior”.
Destaca, además,
que la acción de tutela es un instrumento subsidiario y residual de protección
de los derechos fundamentales y no una tercera instancia, razón por la cual no
puede pretender la actora controvertir los motivos de su desvinculación,
nuevamente, luego de haber agotado el procedimiento establecido en el
ordenamiento con tal fin.
3. Hechos
relevantes y medios de prueba
Según las
pruebas allegadas al expediente, se pueden tener como ciertos los siguientes
hechos:
3.1.   La
señora Beatriz Alzate Ángel, por intermedio de apoderado, demandó al Instituto Colombiano
para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología Francisco José de Caldas
COLCIENCIAS, con el objeto de que se declare “nula la Resolución No.
0676 del 3 de noviembre de 2000”, que dispuso su desvinculación de la
entidad y, en su lugar, se ordene su reintegro.
Entre otros
planteamientos, el libelo señala:
-Que la
señora Alzate Ángel “fue nombrada en el cargo de Asesor Código 1020 Grado 6
de COLCIENCIAS, mediante Resolución No. 973 del 11 de septiembre de 1997”.
-Que en julio
9 de 1999, “mediante convocatoria No 12000-103-99, la entidad sacó a
concurso el cargo de JEFE DE DIVISIÓN 2040 GRADO 23, el cual le correspondía a
las funciones de Jefe de División e Internacionalización de la Ciencia”.
-Que la actora
se presentó a la convocatoria y fue designada en el cargo, comoquiera que
obtuvo el mejor puntaje en la prueba de conocimientos y en la entrevista.
-Que esta
Corporación, “mediante sentencia C-372, publicada el 12 de julio de 1999,
declaró inexequible el artículo 14 que atribuía a la entidad la competencia
para realizar los procesos de selección”, razón por la cual “mediante
Resolución 582 de 1999, el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la
Ciencia y la Tecnología, COLCIENCIAS, suspendió indefinidamente el proceso de
selección de las convocatorias que estaban sin concluir”.
-Que la
Directora General de COLCIENCIAS resolvió destituirla, para, en su lugar,
designar “personal joven de su confianza”, sin tener en cuenta sus
conocimientos, su trayectoria en la entidad y su experiencia en el campo de las
relaciones internacionales.
3.2.   Mediante
Sentencia del 26 de marzo de 2004, el  Tribunal Contencioso Administrativo de
Arauca resolvió declarar la nulidad impetrada por la actora y disponer su
reintegro al “cargo del cual fue retirada mediante el acto acusado o a uno
de igual o superior categoría y a pagarle los sueldos y prestaciones dejados de
devengar desde la fecha de su retiro hasta hacer efectivo el reintegro”.
Entre otras
consideraciones, el  Tribunal Contencioso Administrativo de Arauca expuso:
-Que el
Director (E.) de la entidad demandada vulneró el ordenamiento constitucional y
legal al destituir a la actora, “(..) pues no obra en autos ningún elemento
de convicción del cual se desprenda que las razones que llevaron al nominador a
retirar a la funcionaria, propendían en algún sentido mejorar el servicio
público”.
-Que el
nominador “debió consignar en la hoja de vida el hecho y las razones que
motivaron la expedición del acto de insubsistencia, como lo ordena el artículo
26 del Decreto 2400 de 1968” y que como no lo hizo desvirtuó “la
presunción de legalidad del acto acusado, por configurarse la desviación de
poder como una causal de nulidad de los actos administrativos”.
3.3. La
Sección Segunda Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado revocó la Sentencia antes reseñada y, en su lugar, negó las
pretensiones de la demanda i) “(..) pues es claro que, para estos asuntos,
resulta procedente la facultad de libre nombramiento y remoción, aún en
tratándose de un cargo de carrera administrativa”; ii) debido a que la
actora “en las resultas del proceso no se preocupó por demostrar
oportunamente que quien la reemplazó en esa dignidad pública reuniera o no –para
ese momento- las condiciones mínimas exigidas en la ley. Tampoco está probado
que el servicio se hubiese desmejorado con motivo de la desvinculación de la
demandante”; iii) en razón de que la anotación en la hoja de vida “(..) puede
hacerse en cualquier momento sin que se afecte en nada el contenido del acto
mismo que no requiere ser motivado. Por ello esta omisión podría dar lugar a
una sanción contra el funcionario negligente pero no tiene incidencia en la
validez del acto”.
3.4. En el
expediente obran, entre otros documentos, fotocopias de la demanda y de las
Sentencias de primera y segunda instancia proferidas dentro del proceso de
Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurado por Beatriz Alzate Ángel, por
intermedio de apoderado, en contra del Instituto Colombiano para el Desarrollo
de la Ciencia y la Tecnología Francisco José de Caldas COLCIENCIAS.
4. Decisión
judicial objeto de revisión
La Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del  Consejo de Estado,
mediante providencia del 21 de septiembre del 2006, rechaza por improcedente la
solicitud de tutela instaurada por la señora Beatriz Alzate Ángel, por
considerar que las normas que establecen la competencia de la Corte
Constitucional no “avalan la tutela contra providencia judicial por invadir
otras jurisdicciones”.
El fallador
de instancia sostiene que “todos los estatutos procesales consagran
específicamente recursos o medios de defensa judicial, tanto para autos como
para sentencias (recursos ordinarios, grado de consulta, recurso extraordinario
de revisión y nulidades procesales)” y que si bien con posterioridad a la
Sentencia C-543 de 1992 esta Corte se ha pronunciado ha favor de la acción de
tutela contra providencias judiciales, “la cosa juzgada es una institución
fundada no solamente en conceptos de jurisdicción y competencia sino
especialmente en el principio de seguridad jurídica. Es por ello que tampoco
proceden las nuevas ampliaciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional
para intervenir en la competencia de otras jurisdicciones incluso “indebidas
interpretaciones” jurídicas o probatorias”.
5. Actuación
en sede de revisión
Mediante
providencia del 12 de abril de 2007, esta Sala, al advertir que el señor Carlos
Mauricio Nupia Martínez, interesado en la decisión, no fue vinculado a la
actuación, remitió el expediente al fallador de primer grado para que actúe en
consecuencia.
Ahora bien, notificado
quien reemplazara a la actora como Jefe de División 2040, grado 23 y advertido
sobre la necesidad de vincularlo a la actuación, el señor Nupia Martínez
informa que en el actualidad ocupa el cargo de Director de la Oficina de
Relaciones Internacionales e Interinstitucionales de la Universidad Nacional y
que en consecuencia “no tengo una actuación definitiva en el caso”.
Saneada la
nulidad advertida, como quedó indicado, corresponde a la Sala adoptar la
decisión.
II.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Sala es
competente para la revisión del caso, con fundamento en los artículos 86 y
241.9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36
del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto de1 15 de Diciembre de
2006, expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Doce de esta
Corporación.
2. Problema Jurídico
Corresponde a
esta Sala revisar la sentencia proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que rechaza por improcedente, fundada
en los principios de autonomía judicial y seguridad jurídica, la acción de
tutela impetrada por la señora Beatriz Alzate Ángel contra la Sección Segunda
Subsección A de la misma Sala y corporación.
Ahora bien,
la actora solicita la protección de sus garantías constitucionales, porque la Sala
accionada revocó la Sentencia que anulaba la Resolución que la declaró
insubsistente y disponía su reintegro al cargo de carrera, para el que fue
designada, previo concurso de méritos, por el Instituto Colombiano para el
Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología Francisco José de Caldas COLCIENCIAS.
De manera que
esta Sala deberá resolver si las garantías constitucionales de la actora fueron
quebrantadas, pero, primeramente, se reiterará la jurisprudencia constitucional
sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales ejecutoriadas.
2.1. Procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales ejecutoriadas
En los
términos del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela
procede cuando el afectado no cuenta con otros medios de defensa judicial, de
comprobada eficacia, para el restablecimiento de sus derechos fundamentales, salvo
que la intervención transitoria del juez constitucional se requiera, de todas
maneras, para evitar la realización de un perjuicio irremediable y grave
–artículo 6° Decreto 2591 de 1991.
Esta Corte tiene
establecido, de acuerdo con lo antes expuesto, que la acción de tutela contra
providencias judiciales resulta improcedente cuando el afectado no hace uso de
los mecanismos dispuestos en las normas procesales para adecuar las decisiones y actuaciones judiciales al ordenamiento, por
cuanto la “acción de tutela, como reiteradamente lo ha sostenido la Corte,
no es un mecanismo judicial paralelo, ni una forma de revivir términos o
recursos, por cuanto tales actuaciones, tienen como escenario natural el
proceso[2]. Indica la jurisprudencia:
“Así, pues, la tutela no puede converger
con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de
elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo
específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción
de tutela porque siempre prevalece -con la excepción dicha- la acción
ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un
medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin
propuesto.  Tampoco puede afirmarse que sea el último  recurso al alcance del
actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de
protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos
que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena
protección de sus derechos esenciales”.
Cabe
precisar, además, que establecido el agotamiento de los medios de defensa
judicial y fijada por ende la procedencia de la acción, corresponde al juez
constitucional verificar la sujeción de la autoridad judicial accionada al
ordenamiento, en los términos del articulo 230 de la Carta Política, porque la
autonomía e independencia de los jueces se comprende en función de su deber de
defender la vida, honra, bienes, creencias y libertades de los asociados y así
mismo asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo
–artículo 2° C.P.-.
Vale
recordar, al respecto, que la jurisprudencia constitucional se ha detenido en
la vulneración del debido proceso que da lugar a la intervención de los jueces
de amparo, sin perjuicio de la ejecutoria de las decisiones judiciales[3]. Y ha concluido que la acción de tutela contra providencias judiciales es un medio
subsidiario, residual y excepcional de restablecimiento de los derechos
fundamentales, tal como lo dispone el artículo 86 de la Carta, para que los sujetos
procesales cuenten con instrumentos para que las autoridades judiciales adecuen
sus providencias al imperio constitucional y legal, en el ámbito de los
procesos[4].
En el caso
concreto se tiene: (i) que la señora Beatriz Alzate
Ángel, por intermedio de apoderado, promovió Acción de Nulidad y
Restablecimiento del Derecho contra el Instituto Colombiano para el Desarrollo
de la Ciencia y la Tecnología Francisco José de Caldas COLCIENCIAS, con el
propósito de obtener la nulidad del acto administrativo que la declaró
insubsistente y el restablecimiento de sus derechos constitucionales y legales;
(ii) que el  Tribunal Contencioso Administrativo de Arauca resolvió declarar la
nulidad impetrada por la actora y disponer su reintegro al cargo “(..) por
configurarse la desviación de poder como una causal de nulidad de los actos
administrativos”; (iii) y que la Sección Segunda Subsección A de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado revocó la decisión, fundada
en que “(..) resulta procedente la facultad de libre nombramiento y
remoción, aún en tratándose de un cargo de carrera administrativa.” Agotada
entonces la competencia de la jurisdicción en lo contencioso administrativo,
corresponde al juez constitucional resolver si los derechos fundamentales de la
señora Alzate Angel fueron vulnerados por el Instituto Colombiano para el
Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología Francisco José de Caldas COLCIENCIAS y
tenían que haber sido restablecidos por la Sala accionada, porque de ser así las
Sentencias de instancia tendrán que ser revocadas.
2.2. Consideraciones
preliminares. Motivación de los actos
administrativos que disponen el retiro en los empleos de carrera
Los artículos
123 y 125 de la Constitución Política disponen que los empleos en los órganos y
entidades del Estado, excepto aquellos que la misma norma establece, “son de
carrera” y prevé i) que el ingreso y el ascenso en los mismos se sujetan al
cumplimiento de los requisitos previamente establecidos y ii) que el retiro se
hará: “por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por
violación del régimen disciplinario y las demás causales previstas en la
Constitución o la ley”. Señala la disposición –se destaca-:
“Los empleos en los
órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y
los demás que determine la ley.
Los funcionarios,
cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la
ley, serán nombrados por concurso público.
El ingreso a los
cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de
los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes.
El retiro se hará:
por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del
régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o
la ley.
En ningún caso la
filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un
empleo de carrera, su ascenso o remoción.
PARAGRAFO: Adicionado
acto legislativo No. 01 de julio 3 de 2003, articulo 6. Los períodos establecidos en la
Constitución Política o en la ley para cargos de elección tienen el carácter de
institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos,
en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto del
período para el cual este fue elegido”.
En armonía
con lo expuesto, la jurisprudencia constitucional diferencia
las actuaciones discrecionales de la administración relacionadas con la
provisión de empleos, de las actuaciones regladas. Mientras las primeras se orientan
a la designación y permanencia en el cargo de funcionarios de confianza sobre
la base de sus condiciones personales y la naturaleza subjetiva de las
funciones desempeñadas, la segunda consulta criterios técnicos, previamente
establecidos, que destacan méritos y calidades, en función de condiciones objetivas
de desempeño. En este orden de ideas, para declarar insubsistente al empleado
que ocupa un cargo de carrera, así se encuentre provisionalmente en el mismo, la
administración deberá motivar su decisión “por calificación no satisfactoria
en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las
demás causales previstas en la Constitución o la ley”.
Señaló esta
Corte, al resolver una acción de tutela promovida contra la Fiscalía General de
la Nación, por quien entonces ocupaba un cargo de carrera en provisionalidad, que
“mientras no se configure una justa causa disciplinaria o se convoque el
respectivo concurso de méritos y se provea el cargo mediante tal sistema, un
empleado que ocupe en forma provisional un cargo de carrera no puede ser
separado del mismo en tanto ese hecho pueda atentar contra derechos
fundamentales de la persona, como también compagina con el pensamiento de la
Corporación en cuanto a que la estabilidad laboral, que si bien  en si misma no
es un derecho fundamental, no se reduce por el solo hecho de que el empleado
ocupe el cargo en provisionalidad[5]”. Indica
al respecto la jurisprudencia constitucional:
“[E]sa actitud de retirar a una persona
del cargo, sin motivar el acto administrativo correspondiente, ubica al
afectado en una indefensión constitucional. El art. 29 C. P. incluye entre sus
garantías la protección del derecho a ser oído y a disponer de todas las
posibilidades de oposición y defensa en juicio, de acuerdo con el clásico
principio audiatur et altera pars, ya que de no ser así, se produciría la
indefensión. La garantía consagrada en el art. 29 C.P., implica al respecto del
esencial principio de contradicción de modo que los contendientes, en posición
de igualdad, dispongan de las mismas oportunidades de alegar y probar cuanto
estimaren conveniente con vistas al reconocimiento judicial de sus tesis.
(..)
No es lógico ni justo que al afectado por
un acto administrativo de desvinculación (salvo en los casos de libre
nombramiento y remoción) no se le indica el motivo del retiro para que se
defienda del señalamiento que se le hace.
Y si ello ocurre (desvinculación sin
motivación) se viola el debido proceso consagrado en el artículo 29 C.P. para
“actuaciones judiciales y administrativas”, porque se coloca en indefensión a
la persona afectada, ya que no puede hacer una real defensa jurídica y esto
repercute en el acceso a la justicia establecido en el artículo 229 C.P.”
(..)
El hecho de ser interino (que no es igual a
libre nombramiento y remoción) no implica autorización para la no motivación
del decreto que los retire. Si el nominador retira a un Notario interino y éste
no es reemplazado por un Notario en propiedad, previo concurso, el acto
administrativo que contiene la desvinculación debe incluir las razones formales
y materiales, normativas y fácticas, que motivaron el retiro, de acuerdo con el
parámetro ya señalado de que es por motivos de interés general que afecten el
servicio por lo que puede producirse el retiro.
La falta de motivación de ese acto del
Estado que retira del servicio a una persona nombrada en interinidad
porque aún no se han hecho los concursos para ingresar a la carrera, es una
omisión en contra del derecho porque la motivación es necesaria para el control
de los actos administrativos que facilita la función revisora de lo contencioso-administrativo,
y, por ende, la falta de motivación se convierte en un obstáculo para el
efectivo acceso a la justicia (artículo 229)”.[6]
Se concluye
entonces que el acto que dispone el retiro del servidor que ocupa un empleo de
carrera tiene que motivarse, necesariamente, sin que para el efecto interese
que la designación hubiere sido en propiedad o en provisionalidad, en cuanto la
estabilidad en los órganos y entidades del Estado, prevista en los artículos 53,
125 y 253 de la Carta Política y los principios que orientan las funciones
públicas, en los términos de los artículos 13 y 209 constitucionales, obligan a
los nominadores a tener presentes el mérito y las calidades personales para
resolver sobre el ingreso, el ascenso y la permanencia en los empleos de carrera.
Parece claro,
entonces, que ante una declaratoria de insubsistencia no motivada corresponde a
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si así lo solicita el
afectado, restablecer su derecho al debido proceso, orientado a la nulidad del
acto y al reintegro del servidor[7] y que si lo que tendría
que haber sucedido no llegó a ocurrir, compete al juez constitucional actuar en
consecuencia con el artículo 86 constitucional, comoquiera que toda persona
tiene acción de tutela para reclamar la protección inmediata de sus derechos
fundamentales, cualquiera fuere la autoridad pública que los amenace o vulnere.
[8]
3. Caso
Concreto
3.1. La
señora Beatriz Alzate Ángel, por intermedio de apoderado, reclama el
restablecimiento de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de
justicia y al debido proceso, porque la Sección Segunda Subsección A del
Consejo de Estado revocó la Sentencia proferida por el  Tribunal Contencioso Administrativo
de Arauca, que declaraba la nulidad del acto que dispuso su retiro del empleo
de carrera que ocupaba en el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la
Ciencia y la Tecnología Francisco José de Caldas COLCIENCIAS. El juez
constitucional de instancia basó su decisión con fundamentoen la necesidad de
preservar la autonomía e independencia de las autoridades judiciales, la
seguridad jurídica que acompaña a las providencias judiciales en firme y el
respeto por el precedente judicial. Esto último, basado  en que esta Corte
declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del
Decreto 2591 de 1991.
3.2. No
obstante, si bien mediante Sentencia C-543 de 1992[9]
esta Corte declaró inexequibles las normas relacionadas con la procedencia de
la acción de tutela contra sentencias judiciales, también consideró que “(…)
nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido
en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a
resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los
preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de
hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o
amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar
un perjuicio irremediable (..)”.
3.3. Desde una
perspectiva material y legal, el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 cuenta
con un reglamento, el Decreto 1382 de 2000, que estableció en sus artículos 1º
-numeral segundo- y 4º, las reglas de reparto en el caso de tutelas contra
providencias judiciales, al señalar expresamente que para determinar el conocimiento
“de las acciones de tutela que se ejerzan contra
actuaciones de la propia corporación” -entiéndase
Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la
Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria- deben seguirse las líneas
jurídicas de reparto que allí se determinan. Y el Consejo de Estado, al
examinar disposiciones del Decreto 1382/00, avaló la constitucionalidad del
reparto de tutelas contra sentencias judiciales[10]
en fallo del 18 de julio de 2002 (Consejero Ponente: Camilo Arciniegas
Andrade). Esta decisión del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo
supone necesariamente el reconocimiento de la competencia para tramitar y
decidir demandas de tutela interpuestas contra las providencias materia del
reparto, emanadas de juzgados, tribunales, de la Corte Suprema de Justicia, el
Consejo de Estado o la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la
Judicatura.
3.4. Probado
como se encuentra que, mediante Resolución No. 0676 del 3 de noviembre de 2000,
el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología
Francisco José de Caldas COLCIENCIAS resolvió declarar insubsistente el
nombramiento de la señora Beatriz Alzate Angel en el cargo de carrera que
ocupaba, desconociendo de esta manera el artículo 125 constitucional, a cuyo
tenor el retiro de los cargos de carrera se hará por calificación no satisfactoria
en el desempeño del empleo, por violación del régimen disciplinario y por las
demás causales previstas en la Constitución y en la ley, para la Sala es claro
que la Sentencia de instancia habrá de revocarse, y en su lugar, conceder la
protección, restableciendo, de esta manera, los derechos de la demandante al
debido proceso y a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político en condiciones de igualdad.
III. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.    REVOCAR el fallo proferido el 21 de septiembre del 2006 por la Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del  Consejo de Estado para
resolver la acción de tutela instaurada por Beatriz Alzate Ángel contra la
Sección Segunda Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado.
Segundo.   CONCEDER a la actora la protección invocada, en consecuencia
declarar sin valor ni efecto la Sentencia proferida por la Sala accionada el 26
de enero de 2006 y ejecutoriado el fallo adoptado por el  Tribunal Contencioso
Administrativo de Arauca, el 26 de mayo de 2004, dentro de la Acción de Nulidad
y Restablecimiento del Derecho promovida por la actora contra el Instituto
Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología Francisco José de
Caldas COLCIENCIAS. El Instituto en mención dará cumplimiento a la Sentencia proferida
por el  Tribunal Contencioso Administrativo de Arauca, sin perjuicio del
derecho de la entidad a disponer el retiro de la actora, si fuere del caso,
previa Resolución motivada en los términos de los artículos 29, 125 y 209 de la
Carta Política. Ofíciése por la Secretaría General de esta Corporación al
Instituto accionado y remítasele copia de esta decisión para que proceda de
conformidad.
Tercero.     Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La
accionante, a través de apoderado, radicó la acción de tutela el 7 de
septiembre de 2006 para reparto. Ver folios 3 al 16, cuaderno de pruebas #1 del
expediente.
[2] Se pueden consultar entre
otras las sentencias  SU 542/99. M.P. Alejandro Martínez Caballero; SU 646/99.
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[3] Sentencia C590 de 2005.
MP Jaime Córdoba Triviño.
[4] Puede consultarse, entre muchas otras, las Sentencias
C-543 de 1992, T-079 de 1993, T-231 de 1994, T-008 de 1998, T-1072 de 2000,
T-025 de 2001.
[5] Sentencia T-884 de 2002
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[6] Sentencia
SU-250 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[7]“La Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho,
es el instrumento jurídico específico  que  puede utilizar  el actor para
solicitar de la Jurisdicción Contencioso Administrativo la declaratoria de
nulidad  del acto administrativo;  esto es, para plantear su pretensión
orientada a la pérdida de su eficacia jurídica por la ocurrencia de un vicio
que afecta su validez (ilegalidad, incompetencia, forma irregular, etc..)  y
que,   en consecuencia, se le restablezca en su derecho o se le  repare el daño (..) Esta acción tiene por objeto la protección
directa de los derechos subjetivos de la persona amparados en una norma
jurídica y desconocidos  por el acto administrativo. En ella se le brindan al
actor todas las posibilidades probatorias para que demuestre  la ilicitud del
acto acusado y logre que se le restablezca en su derecho o se le repare el
daño” –sentencia
T-343 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil-.
[8] Al respecto consultar las Sentencias T-123, T-374 y
T-1117 de 2005 M.P. Alvaro Tafur Galvis, T-161 de 2005 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra, T-222 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-267 de 2005
M.P. Jaime Araujo Rentería, T-392 y T-804 de 2005 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
T-031 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[9]
M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[10]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Actor: Franky Urrego  Ortiz y Otros. Demandado: Gobierno Nacional. Dijo esa
sentencia en lo pertinente lo siguiente: “Como queda dicho, el numeral 2º del
artículo 1º dispone que las acciones de tutela contra un funcionario o
corporación judicial serán repartidas al respectivo superior. Idéntica
previsión contiene el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. Según el
artículo 86 de la Constitución, la solicitud  de tutela procede frente a una
“acción u omisión” de cualquier autoridad, incluidas las de la rama judicial, y
aún sus órganos supremos. La censura contra la disposición que confía a
dichos órganos superiores la decisión de las acciones de tutela contra sus
propias acciones u omisiones, contiene  en sí misma una contradicción
insuperable, que conduce en cualquier caso a resultados contrarios a la
Constitución Política. En efecto: si la competencia no se le asignase  a
autoridad alguna, tales acciones u omisiones quedarían sustraídas a la acción
de tutela, lo que sería contrario al artículo 86; y si se le confiase a una
autoridad distinta, se violaría el artículo 228, como también el artículo 50
de la Ley estatutaria, que proclama el funcionamiento autónomo de las
diversas jurisdicciones. Así, pues, resultaba necesario reglamentar lo
concerniente a la competencia para las acciones de tutela (…) Repárese, por
ejemplo, en que la ley reserva a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de
Estado la competencia para los recursos de revisión contra sus propias
sentencias, (…) lo que descarta de por sí el cargo por violación del debido
proceso por la supuesta actuación de un “juez y parte” y antes bien racionaliza
el funcionamiento de la Administración de Justicia”.  (Las subrayas fuera
del original).