T-120-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-120/12
ACCION DE
TUTELA PARA LIMITAR LA FACULTAD DE LA
ADMINISTRACION DE DEMANDAR EN ACCION DE LESIVIDAD
APLICACION
DEL FENOMENO DE PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA FRENTE A UN DECRETO PRESIDENCIAL
FONDO DE
PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Acude a la jurisdicción con el fin que se estudie la legalidad del
porcentaje que reconoció a los ahora demandantes a título de reajuste especial
por ser exparlamentarios pensionados antes de la
Ley 4 de 1992
ACCION DE
TUTELA-Procedencia excepcional para reclamar el reajuste adecuado de la
mesada pensional/PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA PARA OBTENER REAJUSTE DE MESADA
PENSIONAL-Procedencia
excepcional como mecanismo transitorio ante ineficacia o falta de agilidad del
medio ordinario o ante existencia de un perjuicio irremediable
A manera de
conclusión sobre el tema, la regla general es la improcedencia de la acción de
tutela para solicitar el reajuste adecuado de una mesada pensional.
Excepcionalmente la misma procede como mecanismo transitorio ante la ineficacia
o falta de agilidad del medio ordinario de defensa judicial, o ante la
existencia de un perjuicio irremediable debidamente probado. Para que esa
procedencia excepcional se habilite, se debe haber verificado el cumplimiento
de las subreglas esbozadas en la sentencia T-526 de 2010, y solo si las mismas
se encuentran satisfechas, es posible analizar la ocurrencia de una vía de
hecho administrativa vulneradora de derechos fundamentales.
REGIMEN
PRESTACIONAL DE LOS MIEMBROS DEL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Estudio sobre el reajuste especial/REGIMEN
PRESTACIONAL DE LOS MIEMBROS DEL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Diferenciación entre el grupo de Congresistas que se pensionaron
antes de la vigencia de la Ley 4 de 1992 y los que estando activos se
pensionaron después del 18 de mayo de 1992
La Sala concluye que dentro del
régimen prestacional de los miembros del Congreso de la
República, es constitucionalmente admisible diferenciar, por los criterios
temporal y objetivo explicados, dos grupos: de un lado, los parlamentarios que
adquirieron su derecho o se pensionaron antes de la vigencia de la
Ley 4ª de 1992, y del otro, aquellos que estando activos se pensionen después
del 18 de mayo de 1992. Con el ánimo de compensar la pérdida de poder
adquisitivo de las pensiones de los parlamentarios del primer grupo en mención
y de zanjar la desproporción existente en materia pensional entre ambos grupos,
a aquellos se les reconoció, por una sola vez, un reajuste especial de tal
manera que sus pensiones alcancen el valor equivalente al 50% del promedio de
las pensiones a que tendrían derecho los congresistas en ejercicio en el año
1994. Para el segundo grupo de congresistas, se aplica el porcentaje del 75%
que consagra la Ley 4ª de 1992.
JUEZ DE TUTELA-No
puede limitar facultad que tiene la administración de demandar sus propios
actos en acción de lesividad
A modo
de conclusión frente al tema, la Sala considera que el juez de tutela no puede
limitar la facultad que tiene la
Administración de demandar en cualquier tiempo sus propios actos mediante los
cuales reconoció prestaciones periódicas a un particular, ya que la ley la
habilita para incoar la respectiva acción de lesividad en defensa del
patrimonio común, con el fin de que sea la jurisdicción de lo contencioso
administrativo la que los analice y resuelva si los mismos se encuentran
ajustados al marco de legalidad que rige la materia prestacional. Con el
ejercicio de dicha acción la Administración no incurre en abuso del derecho, en
desconocimiento del acto propio o en vulneración de derechos adquiridos, toda
vez que somete el estudio del caso a la autoridad judicial, sin desconocer
arbitrariamente los derechos que le asisten al particular. Por consiguiente, se
debe dejar actuar al juez natural, siendo el proceso judicial el escenario
donde las partes expongan sus argumentos para mantener o anular determinado
acto administrativo
PERDIDA DE
FUERZA EJECUTORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS E IMPOSIBILIDAD DE DECLARARLA
POR PARTE DEL JUEZ DE TUTELA
La Sala estima que (i)
excepcionalmente los actos administrativos pueden perder su fuerza ejecutoria
si se configura alguna de las causales taxativas descritas en el artículo 66
del Código Contencioso Administrativo; (ii) el reconocimiento de tal pérdida de
ejecutoria opera en sede administrativa, bien sea de oficio por quien profirió
el acto o por solicitud expresa a título de excepción del interesado; (iii) el
acto que acoge cualquiera de las causales de pérdida de ejecutoria de un acto
administrativo, es demandable ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo; y, (iv) al juez de tutela le está vedado inmiscuirse en la
aplicación de alguna de las causales que motivan la pérdida de ejecutoria de un
acto administrativo, ya que la ley asigna un competente para ello.
ACCION DE TUTELA PARA CUESTIONAR ACTO
ADMINISTRATIVO QUE NEGO RELIQUIDACION PENSIONAL-Caso en que a los actores no se les han
desmejorado sus condiciones pensionales
Resulta
claro que a los actores no se les ha desmejorado sus condiciones pensionales,
cuentan con un medio de defensa donde pueden hacer valer su derecho al reajuste
especial en el porcentaje que estimen debe ser mantenido y sus casos no se
enmarcan dentro de un perjuicio irremediable que requiera medidas urgentes de
intervención por parte del juez constitucional. Es más, el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República con su actuar no ha incurrido en vía de
hecho alguna; por el contrario, las posturas que ha asumido en las diferentes
demandas de lesividad están, en los parámetros básicos, acordes con la
diferenciación de grupos de congresistas que ha elaborado esta Corporación y
con el porcentaje trazado en el artículo 7° del Decreto 1293 de 1994, por lo
cual tampoco existe un menoscabo del derecho a la igualdad. Entonces, se
repite, la tutela se torna improcedente.
Referencia:
expedientes T-3198142 y T-3221983.
Acciones
de tutela instauradas por Hilda Beatriz Martínez de Jaramillo contra el Fondo
de Previsión Social del Congreso de la
República, y por Napoleón Peralta Barrera - Presidente de la
Asociación de Parlamentarios Pensionados “ANPRE” y otros contra el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la
República
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., veintiuno (21) de
febrero de dos mil doce (2012)
La
Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados LUIS ERNESTO VARGAS SILVA,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y MAURICIO GÓNZALEZ CUERVO, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de
los fallos dictados por  la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Bogotá, el 22 de junio de 2011, y la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, el 27 de julio de la misma anualidad; y, el Juzgado Veintisiete
Civil del Circuito de Bogotá, el 1° de julio de 2011, y la
Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, el 12 de
agosto del mismo año, que resolvieron las acciones de tutela formuladas por Hilda Beatriz Martínez de Jaramillo y, Napoleón Peralta
Barrera - Presidente de la Asociación de Parlamentarios Pensionados “ANPRE” y
otros, ambas contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República.
I. CUESTIONES PREVIAS
La
Sala Nueve de Selección de la
Corte Constitucional, mediante auto del 29 de septiembre de 2011, decidió
acumular los expedientes T-3198142 y T-3221983 al considerar que
presentaban unidad de materia, para que fueren revisados y fallados en una sola
sentencia.
Así mismo, la
Sala Diez de Selección de esta Corporación, mediante auto del 13 de octubre de
2011, decidió acumular los expedientes T-3172275 y T-3221983 al
considerar que presentaban unidad de materia, para que fueren revisados y
fallados en una sola sentencia.
Posteriormente, esta Sala de
Revisión luego de analizar los expedientes citados, observó
que la unidad de materia advertida por las Salas de Selección es aparente
respecto de los dos grupos de expedientes acumulados. En efecto, aunque existe
identidad temática en todos los expedientes antedichos, lo cierto es que los
problemas jurídicos a tratar son diferentes, porque mientras que en los
expedientes T-3198142 y T-3221983 se cuestionan actuaciones desplegadas por el
Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, en los expedientes T-3205169 y T-3172275 la tutela se dirige contra
providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado con ocasión del
estudio de legalidad de los actos administrativos proferidos por tal Fondo.
De esta forma,
al ser diferentes las premisas a tratar y el análisis de procedencia de la
acción de tutela en cada caso, esta Sala de Revisión mediante auto de fecha 9
de noviembre de 2011, desacumuló los expedientes T-3198142, T-3205169, T-3172275
y T-3221983, y dispuso la reagrupación y acumulación de los expedientes T-3198142
y T-3221983, para que sean fallados en una sola sentencia, a
lo cual se procederá así:
II. ANTECEDENTES
1. Hechos y acciones de
tutela interpuestas
1.1.
Expediente T-3198142
Por medio de apoderados
judiciales, la señora Hilda Beatriz Martínez de Jaramillo, de 84 años de edad[1], presenta
acción de tutela contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República “FONPRECON”, al estimar conculcados sus derechos al debido proceso
administrativo, a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y al
principio de favorabilidad laboral, por la errada liquidación de la pensión de
jubilación que le fue reconocida como congresista de la
República.
Cuenta la actora que a través de
la resolución No. 1049 del 10 de julio de 2006, el Fondo de Previsión Social
del Congreso de la República, le reconoció la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez en cuantía de $23’000.718, fundamentándose para tal efecto en
el artículo 37 de la Ley 100 de 1993[2].
No obstante, después de acreditar unos tiempos de servicio que antes no le
habían sido contabilizados, narra la actora que procedió a devolver los dineros
que recibió a título de indemnización sustitutiva y solicitó el reconocimiento
de la pensión vitalicia de jubilación, a lo cual accedió el Fondo acusado
mediante resolución No. 0719 del 17 de julio de 2009. Tal pensión se le otorgó
a la actora desde el 27 de octubre de 2005, en cuantía de $4’201.280 y se le
reconoció un retroactivo por la suma bruta de $252’376.056,91[3].
Señala que en la parte
considerativa de la resolución No. 0719 del 17 de julio de 2009, el Fondo
expresó con claridad cómo liquidó el monto de la pensión, para lo cual adujo
que se tomó como base de liquidación el promedio devengado por la actora en su
condición de Congresista en el último año comprendido entre el 20 de julio de
1989 y el 20 de julio de 1990, base que luego se actualizó a la fecha de inicio
del disfrute efectivo de la prestación, es decir, 27 de octubre de 2005, por
lo que se obtuvo un equivalente a $5’601.707,04 al cual se le aplicó el
75% del monto pensional de acuerdo con el artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992, lo que arrojó como mesada pensional la suma de $4’201.280.
La actora indica que el 29 de
diciembre de 2010, radicó derecho de petición[4]
ante el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, solicitando la reliquidación de la pensión de jubilación, “atendiendo
a la necesidad de aplicar de manera correcta las normas atinentes al caso y
tomar como base de liquidación el 75% de los ingresos mensuales promedio que
devengaron por todo concepto los congresistas en servicio activo y en la fecha
en que se decretó la prestación, tal como lo señala el parágrafo del artículo
17 de la Ley 4ª de 1992 y los artículos 5° y 6° del Decreto 1359 de 1993”. Concretamente, pidió que la cuantía de su pensión fuera reliquidada tomando como base el
75% del promedio de lo que por todo concepto recibe un congresista en
ejercicio, al momento del reconocimiento de la prestación.
Esgrime que mediante resolución
No. 0558 del 9 de mayo de 2011[5],
el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República contestó negativamente su petición, arguyendo para tal efecto que la
pensión se reconoció teniendo en cuenta lo dispuesto en la sentencia C-608 de
1999 proferida por la Corte Constitucional, mediante la cual se declaró la
constitucionalidad condicionada del artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992. Así, el Fondo le explicó a la actora que la mesada se liquidó
con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio que
efectivamente prestó, valor que fue actualizado al 27 de octubre de 2005, fecha
en que entró a disfrutar la pensión de jubilación.
La accionante manifiesta su
inconformidad frente a lo anterior, ya que de acuerdo con el parágrafo único
del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, los artículos 5° y 6° del Decreto 1359 de
1993, “la liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará
teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto
devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la
jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva”, lo que significa que
para su caso corresponde al promedio mensual devengado por un congresista en el
año 2005 y no entre los años 1989 y 1990 cuando ella laboró.
Explica que si bien cuenta con
otro medio de defensa judicial idóneo, cual es, acudir a las acciones
contencioso administrativas para controvertir la resolución que le negó el
reajuste pensional, en su caso las mismas no resultan eficientes por la demora
que representa la obtención de una sentencia judicial definitoria de su situación.
Así, estima que por tratarse de una persona de la tercera edad que supera la
expectativa promedio de vida establecida por el DANE (72 años) y que padece
problemas de salud[6],
la tutela es el único medio eficaz para lograr un amparo definitivo en procura
de salvaguardar los derechos fundamentales invocados, ya que de lo contrario,
se le estaría causando un perjuicio irremediable.
En este orden de ideas, la actora
solicita que de manera definitiva se dejen sin efectos jurídicos las
resoluciones No. 0719 del 17 de julio de 2009 y No. 0558 del 9 de mayo de 2011,
proferidas por el Fondo accionado, para que en su lugar, se ordene a dicho
Fondo que expida un nuevo acto en el cual se reliquide la pensión de jubilación
de Hilda Martínez de Jaramillo, “(…) tomando como base el 75% de los
ingresos mensuales promedio que devengaron por todo concepto los congresistas
en servicio activo y en la fecha en que se decretó la prestación”.
Adicionalmente, pide que el Fondo le cancele las mesadas adeudadas debidamente
indexadas y que le reconozca los intereses moratorios causados sobre los
porcentajes de las mesadas adeudadas a partir de la causación del derecho y
hasta la fecha efectiva del pago.
La actora finaliza diciendo que
entre septiembre y noviembre de 2010, el Consejo de Estado ha resuelto 8 casos
de congresistas que reclamaban el reconocimiento de la pensión y de los
reajustes con base en el 75% del ingreso mensual devengado por un parlamentario
activo, decisiones en las cuales esa Corporación halló razón a los demandantes
y los benefició con el reconocimiento prestacional que ahora reclama la actora[7]. Por
consiguiente, plantea que esos precedentes jurisprudenciales resultan
obligatorios y deben ser tenidos en cuenta según lo establece el artículo 114
de la Ley 1395 de 2010.
1.2.
Expediente T-3221983
A través de apoderado judicial,
Napoleón Peralta Barrera, quien actúa en nombre propio y como representante
legal de la Asociación Nacional de Parlamentarios Pensionados -ANPRE-[8], Luis
Guillermo Tascón Villa[9],
Julián Mc’lean Cortina[10],
José Rafael Cortés Otalora[11],
José Leonidas Gallego Romero[12],
Luis Eduardo Rojas Santos[13],
Víctor Serrano Gómez[14],
Hernando Anaya González[15],
Jaime Valderrama Gil[16],
Jorge Giraldo Serna[17],
Edmundo López Gómez[18],
Luis Eduardo Córdoba Barahona, Álvaro Villegas Moreno, Héctor Horacio Vargas,
Ana Luz Botero Baena[19],
Luis Enrique Echeverry Uribe, Mario Giraldo Henao y Jesús María Giraldo Loaiza,
presentaron acción de tutela contra el Fondo de Previsión Social del Congreso
de la República “FONPRECON”, para que les sean protegidos sus derechos a la
vida, a la dignidad, a la igualdad, a la propiedad y a los derechos adquiridos,
a la buena fe, al respeto del acto propio y a la confianza legítima, al debido
proceso, a la honra, al acceso a la justicia, a la seguridad social en
pensiones, al derecho de petición y a la información, toda vez que la entidad
accionada los ha conculcado al “buscar reducir (en ocasiones ya se ha
reducido) el valor de la mesada que desde hace muchos años vienen recibiendo
personas que fueron pensionadas antes de 1992”.
Concretamente, su abogado señala
que con ocasión de la Ley 4ª de 1992, el colectivo de exparlamentarios
jubilados antes de ese año adquirió el derecho a un reajuste legal para que sus
mesadas no fueran inferiores al 75% de lo que en aquel entonces devengaba un
parlamentario en ejercicio. Dicho reajuste benefició a los congresistas que se
pensionaron antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992.
Cuenta que el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República, acogiendo los conceptos favorables del
Consejo de Estado y del Ministerio de Trabajo, así como la jurisprudencia
constitucional, reconoció a los excongresistas el citado reajuste por una sola
vez, equivalente al 75% del salario que recibía un parlamentario de la época,
para lo cual expidió las correspondientes resoluciones. Precisamente, el
Decreto 1359 de 1993 indicó que el reajuste “debe ser hasta llegar a una
mesada superior al 50% de lo que devengaba un congresistas en ejercicio. En
principio, un 75% es superior al 50%, luego no surgió problema” en la
aplicación de la norma y en liquidación del reajuste. No obstante, aduce que
con la expedición del Decreto 1293 de 1994, el reajuste se redujo al 50% del
salario que devengaba un parlamentario en ejercicio, situación que significaba
una mengua en las mesadas de todos los excongresistas.
Manifiesta que muchos años
después de la expedición del Decreto 1293 de 1994, el Fondo de Previsión Social
del Congreso de la República demandó sus propios actos en los cuales había
reconocido el 75% como porcentaje para liquidar las mesadas y los reajustes a
los parlamentarios pensionados, pidiendo a la jurisdicción administrativa que
se tuviera en cuenta solo el 50% de los salarios devengados por congresistas en
ejercicio de la época, es decir, para el año 1994. Así, esgrime el abogado de
los accionantes que “[s]e convirtió en política de FONPRECON afectar a los
pensionados a quienes se les había hecho el reajuste, a principios de la década
de 1990. (…) Sea advertir que FONPRECON puede demandar sus propios actos, pero
hay abuso del derecho al hacerlo porque los reajustes habían sido otorgados
conforme a derecho y porque pasaron mucho más de cinco años antes de que
FONPRECON acudiera a la jurisdicción administrativa”. Añade que el inciso
2° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, expresamente establece que
por ningún motivo podrá reducirse el valor de las mesadas pensionales
reconocidas conforme a derecho, e insiste que las pensiones de los actores
gozan de tal reconocimiento ajustado a la ley vigente y, por ende, se les
violaran sus derechos al pretender modificar arbitrariamente el monto del
reajuste de sus pensiones.
El apoderado judicial de los
actores cuenta que el menoscabo a los derechos fundamentales de sus prohijados
se agravó el 1° de marzo de 2011, cuando el Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República dio respuesta a un derecho de petición que formuló el
representante legal de la
Asociación Nacional de Parlamentarios Pensionados[20], señalando que “se imponen
dificultades a la concesión de derechos pensionales para proteger la igualdad
de personas en situación de inferioridad”[21],
lo que en sentir de aquel desconoce el “plus constitucional” reconocido
a las personas de la tercera edad y vulnera el principio de favorabilidad
laboral, ya que el Fondo pretende revocar los reajustes pensionales en
detrimento de los jubilados exparlamentarios y, con ello, desconoce las normas
del bloque de constitucionalidad que propenden por mantener y aumentar el monto
pensional, pero nunca reducirlo drásticamente, así como desconoce la
jurisprudencia del Consejo de Estado que ha protegido los montos pensionales de
los exparlamentarios[22].
Adicionalmente, plantea que el
Director del Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República confesó que entre el 24 de junio de 1994 y el 24 de junio de 1999,
no presentó demanda alguna tendiente a obtener la reducción del reajuste
pensional para los exparlamentarios hasta lograr el 50% de los sueldos de los
congresistas de la época, razón por la cual, según el apoderado de los
accionantes, se le pidió a dicho Fondo que reconociera el decaimiento del acto
administrativo denominado Decreto 1293 de 1994,
a lo cual éste se negó alegando carecer de competencia para declarar la
excepción de pérdida de ejecutoria y señalando que el decaimiento no opera
frente a actos administrativos de contenido general. Tal negativa también es
calificada por el abogado de los actores como una violación a los derechos
adquiridos, en la medida en que “(…) las acciones (demandas, resoluciones)
proferidas después de dicho año [1999] son inconstitucionales e ilegales
porque se había perdido la ejecutoriedad del acto administrativo”.
Finaliza diciendo que el Director
del Fondo acusado se ha negado a entregar a los actores las fotocopias de las
resoluciones que modificaron los montos pensionales individuales, aduciendo que
esos documentos son reservados, con lo cual desconoce el derecho a la
información porque las resoluciones son actos administrativos cuyo contenido es
público y a ellas pueden acceder libremente los directos afectados.
En este orden de ideas, por medio
de la tutela los actores piden que mediante sentencia que tenga efectos inter
comunis y que cobije a los adultos mayores exparlamentarios pensionados
antes de empezar a regir la Ley 4ª de 1992, (i) se ordene al Director
del FONPRECON que respete las resoluciones que reconocieron el reajuste
pensional conforme al artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, (ii) se disponga
que “no continúe con la política encaminada a disminuir mesadas pensionales
ya reconocidas décadas antes, siendo que los jubilados (todos ellos mayores de
70 años) no han cometido ninguna falsedad ni delito que dé lugar a la reducción
de la pensión”; (iii) se ordene suspender el abuso del derecho cometido por
FONPRECON al demandar en acción de lesividad sus propios actos contenidos en
resoluciones que reconocieron el reajuste pensional, después de pasados los
cinco años y luego de haber operado el decaimiento administrativo; (iv)
se ordene a FONPRECON dar respuesta material y de fondo a la petición sobre el
decaimiento administrativo del acto contenido en el Decreto 1293 de 1994; y, (v)
se ordene a FONPRECON que le permita a la
Asociación Nacional de Parlamentarios Pensionados acceder a la información en
la cual se indique si entre el 24 de junio de 1994 y el 14 de junio de 1999, se
reconoció el reajuste del 75% a algún afiliado a dicha Asociación.
2. Respuestas del Fondo accionado
y de otros intervinientes
2.1. Expediente T-3198142
2.1.1. La
Subdirectora de Prestaciones Económicas del Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República, mediante escrito recibido por el Consejo Seccional
del Judicatura de Bogotá el 17 de junio de 2011, solicita negar el amparo por
improcedente, aduciendo para tal fin que la actora no formuló recurso de
reposición contra la resolución No. 0558 del 9 de mayo de 2011, por medio de la
cual se le negó la pretendida reliquidación de la mesada pensional, y que de
acuerdo con el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, así como con las sentencias
C-608 de 1999 y T-781 de 2005, “para la liquidación de las prestaciones de
los congresistas, debe tenerse en cuenta, no el promedio general de lo
devengado por el Congresista durante el último año anterior a la fecha de
reconocimiento de la prestación, sino el promedio de lo devengado en el último
año individualmente considerado, por el Congresista a quien se le está
reconociendo la prestación”.
Agrega que para el año 2011, la
señora Hilda Beatriz Martínez de Jaramillo devenga una pensión de $5’897.932,
equivalente a 11 salarios mínimos legales mensuales vigentes, lo que deja claro
que no existe vulneración al mínimo vital ni que se esté causando un perjuicio
irremediable. Sumado a ello, esgrime que la tutela resulta improcedente para
reclamar reliquidaciones pensionales, ya que ese debate se debe plantear ante
el juez natural contencioso administrativo.
Así las cosas, concluye que el
Fondo accionado en ningún momento ha faltado a la ley al liquidar las
prestaciones de los Congresistas, pues siempre ha tomado los promedios
devengados de forma individual en el último año de servicios anterior al retiro
definitivo de cada servidor público, y esos promedios los ha actualizado con
base en el IPC si a ello hubiere lugar.
2.1.2. En desarrollo de las
funciones especiales que adelanta la
Procuraduría Delegada para la
Vigilancia Preventiva de la Función Pública, la titular de esa Delegatura
intervino en el trámite de la tutela arguyendo que “como en el presente caso
está en juego el patrimonio público y el ordenamiento jurídico, los cuales a la
luz del artículo 24 del Decreto 262 de 2000, corresponde proteger a esta
dependencia, en forma comedida coadyuvo la solicitud formulada ante esa
instancia por la Subdirectora de Prestaciones Sociales de FONPRECON, (…)”.
2.2. Expediente T-3221983
El Director General del Fondo de
Previsión Social del Congreso de la
República, solicitó declarar improcedente el amparo constitucional que elevan
los accionantes. Para tal fin, en primer lugar expone que la
Asociación Nacional de Parlamentarios Pensionados carece de legitimación en la
causa para actuar en nombre del “colectivo de exparlamentarios pensionados”,
toda vez que el objeto de la presente acción de tutela “ (…) es coartar la
libertad de acceso a la Administración de Justicia a Fonprecon en forma
genérica impidiéndole el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho en la modalidad de lesividad, bajo el supuesto de que el colectivo
no puede ser víctima de la violación de derechos fundamentales en tanto cada
caso es individualizante, además no todos los exparlamentarios pensionados
hacen parte de la Asociación demandante, ni sus casos tienen iguales supuestos
de hecho y de derecho” Así las cosas, pidió dar trámite a la tutela
únicamente respecto de las personas que confirieron poder y del señor Napoleón
Peralta Barrera. No obstante, señala que dicha Asociación si puede reclamar la
protección constitucional a la igualdad, al debido proceso y al derecho de
petición.
En segundo lugar, plantea que al
tenor del Código Contencioso Administrativo y de la abundante jurisprudencia, la Administración puede demandar en cualquier tiempo los actos que reconocen prestaciones
periódicas, sin que esto pueda considerarse como una conducta lesiva de
derechos fundamentales, ya que el FONPRECON está obligado a velar por la no
afectación del tesoro público y a proteger el principio de legalidad. Agrega
que “(…) no puede haber abuso del derecho por ejercer el derecho legítimo de
la Administración de someter a control jurisdiccional su propio acto en
cualquier tiempo” y que “la autoridad competente para determinar si el
reajuste se concedió conforme a derecho es la jurisdicción de lo contencioso
administrativo”, habida cuenta que la acción de lesividad lo que pretende
es aplicar correctamente la normatividad que rige la reliquidación de la
pensión de los excongresistas. Bajo el anterior contexto, esgrime que los
actores buscan convertir la acción de tutela en un escenario donde se ordene a
FONPRECON no ejercer la acción de lesividad, lo cual en sentir del Director del
Fondo accionado es ilegal ya que se trata de una facultad de no se puede
limitar por parte del juez constitucional.
En tercer lugar, el Director del
FONPRECON explica la situación particular de cada accionante, la cual para
fines prácticos se resume en el siguiente cuadro que elabora esta Sala de
Revisión:
ACCIONANTE
No. DE PROCESO
ESTADO DEL
PROCESO
Luis Guillermo Tascón Villa.
25000232500020080017901 del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Demanda radicada el 28 de marzo
de 2008. Se encuentra pendiente de fallo de primera instancia.
Julián Mc’lean
25000232500020080018701 del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Demanda radicada el 28 de marzo
de 2008. Se encuentra pendiente de fallo de primera instancia.
José Rafael Cortés Otalora
25000232500020080012001 del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Demanda radicada el 22 de
febrero de 2008.
José Leonidas Romero Gallego
250002325000200689201 del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Mediante sentencia del 16 de
diciembre de 2010, el Tribunal declaró la nulidad parcial de los actos
administrativos demandados y ordenó la correcta reliquidación de la pensión
vitalicia de jubilación del demandado, de tal forma que el monto de la mesada
no resulte inferior al 50% de las pensiones a que tenían derecho los
congresistas en el año 1994[23].
Luis Eduardo Rojas Santos
25000232500020070013001 del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Mediante sentencia del 17 de
marzo de 2011, el Tribunal declaró la nulidad total de los actos
administrativos demandados, al considerar que el señor Rojas Santos no tiene
derecho a la pensión como exparlamentario porque sólo laboró como tal 9 días[24]. Se
encuentra en trámite el recurso de apelación.
Víctor Serrano Gómez
2500023250002008071101 del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Se encuentra pendiente de fallo
de primera instancia.
Edmundo López Gómez
25000232500020080084101 del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Demanda radicada el 6 de agosto
de 2008. Pendiente de fallo de primera instancia.
Hernando Anaya González
25000232500020070075201 del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Demanda radicada el 11 de julio
de 2007. Pendiente de fallo de primera instancia.
Jaime Valderrama Gil
25000232500020070013001 del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Demanda radicada el 26 de
octubre de 2007. El proceso se encuentra al despacho para sentencia de
primera instancia desde el 7 de mayo de 2010.
Jorge Giraldo Serna
Su caso no ha sido demandado
mediante acción de lesividad.
Luis Eduardo Córdoba Barahona
25000232500020080004701 del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Demanda radicada el 13 de
febrero de 2008. Se encuentra al despacho para fallo de primera instancia
desde el 3 de mayo de 2010.
Álvaro Villegas Moreno
Su caso no ha sido demandado
mediante acción de lesividad.
Héctor Horacio Vargas
25000232500020080010001 del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Mediante sentencia del 15 de
abril de 2010, el tribunal decretó la nulidad de los actos administrativos
que reajustaron la pensión del señor Vargas. Actualmente se encuentra en
trámite el recurso de apelación ante el Consejo de Estado.
Ana Luz Botero Baena
25000232500020070136301 del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Demanda radicada el 23 de enero
de 2008.
Luis Enrique Echeverry Uribe
Proceso 2009-526 del Tribunal
Administrativo de Antioquia.
Demanda radicada el 16 de
diciembre de 2008. Según informa el Fondo accionado “actualmente no se ha
podido notificar la demanda al señor Echeverry Uribe”.
Mario Giraldo Henao
25000232500020080041801 del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Mediante sentencia del 24 de
junio de 2010, el Tribunal decretó la nulidad de los actos administrativos
que reajustaron la pensión. Actualmente se encuentra en trámite el recurso de
apelación ante el Consejo de Estado.
Jesús María Giraldo Loaiza
25000232500020070110901 del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Se encuentra pendiente de fallo
de primera instancia.
En cuarto lugar, el Fondo
accionado aduce que en desarrollo del artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1359 de 1993
modificado por el artículo 7° del Decreto 1293 de 1994, el cual señala que el
monto del reajuste especial para los congresistas pensionados antes de entrar
en vigencia aquella ley, es el equivalente al 50% del promedio de las
pensionado a que tendrían derecho los actuales congresistas. Por consiguiente,
el Fondo al haber reconocido reajustes en proporción al 75% devengado por los
congresistas, incurrió en un error que desea corregir a través de la acción
contencioso administrativa de lesividad.
En quinto lugar, plantea que el
Fondo no ha vulnerado el derecho a la información que le asiste a los actores,
habida cuenta que los artículos 14 del Decreto 1406 de 1999 y 13 del Decreto
889 de 2001, establecen que la información que atañe a cada individuo sobre su
historia laboral contenida en las bases de datos y autoliquidaciones de aportes
está revestida de reserva legal. Indica que así mismo el Decreto 2837 de 1986,
resalta que las historias clínicas y los documentos relativos a las
prestaciones sociales que se tramitan en el FONPRECON, se encuentran amparadas
por el reserva profesional.
En sexto lugar, señala que el
FONPRECON no tiene facultad constitucional ni legal para declarar el
decaimiento administrativo del Decreto 1293 de 1994, ya que esa facultad
corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así mismo, que
no es competente para declarar la excepción de pérdida de ejecutoriedad del
mismo Decreto, por cuanto el artículo 67 del C.C.A. establece que debe hacerlo
directamente la autoridad que lo expidió. Agrega que “(…) no puede
predicarse el decaimiento de un acto administrativo por no haberse iniciado
acciones judiciales toda vez que el artículo 66 del Código Contencioso
Administrativo no lo establece así en la causal 3, adicionalmente es preciso
señalar que el artículo 66 se refiere no a actos administrativos de carácter
general sino a actos administrativos resultantes y que pongan fin al
procedimiento administrativo, al encontrarse en el título III denominado ‘De la
conclusión de los procedimientos administrativos”. En este orden de ideas,
concluye que no es correcto predicar la firmeza y posterior pérdida de fuerza
ejecutoria de un acto administrativo de carácter general, ya que esa figura
está reservada para los actos administrativos de contenido particular.
Finaliza diciendo que en el
presente caso la tutela es improcedente porque los actores cuentan con otro
mecanismo de defensa judicial, y porque a ninguno de ellos se les ha suspendido
su mesada pensional, salvo que ya exista decisión judicial que así lo indique.
3. Decisiones objeto de
revisión
3.1. Expediente T-3198142
3.1.1. La
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Bogotá, mediante sentencia del 22 de junio de 2011, declaró
improcedente la acción de tutela interpuesta por medio de apoderados judiciales
por Hilda Beatriz Martínez de Jaramillo, tanto como mecanismo transitorio como
definitivo, al considerar que la actora contaba con el recurso de reposición
contra las resoluciones que alega como vulneratorias de sus derechos, el cual
no ejerció, por lo que le queda acudir a la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa para ventilar su
inconformidad.
Añadió que la jurisprudencia
constitucional ha señalado que para que proceda la acción de tutela en esta
clase de eventos, constituyen requisitos indispensables que (i) el acto
administrativo cuestionado se aleje ostensiblemente de la normatividad legal
convirtiéndose en un acto arbitrario y caprichoso (vía de hecho), y (ii)
que esa ilegalidad lesione los derechos del afectado. Al respecto, indicó que
de la lectura de la sentencia T-781 de 2005, resultaba claro para esa Sala que “la
interpretación realizada por el Fondo accionado del artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992, en el caso de la actora, no puede ser considerado prima facie
como una vía de hecho, toda vez que la misma ha recibido el respaldo de la
máxima guardiana de la Carta Fundamental, razón por la cual, en ausencia de ese
presupuesto, mal se puede considerar entonces que haya vulneración de los
derechos fundamentales alegados”.
3.1.2. Los abogados de la señora
Hilda Beatriz Martínez de Jaramillo impugnaron el fallo adverso a los intereses
de su mandante, señalando que el Consejo Seccional de la
Judicatura de Bogotá (i) desconoció el precedente judicial de
obligatorio cumplimiento sobre la tesis de vida probable, ya que si bien existe
otro medio de defensa judicial, el mismo se torna ineficaz al tener la actora
84 años de edad; (ii) desechó las ocho sentencias del Consejo de Estado
que de acuerdo con el artículo 114 de la ley 1395 de 2010, constituyen
precedente insoslayable para el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República; y, (iii) basó su consideración en la sentencia T-781 de
2005, que constituye una posición “aislada” de la
Corte Constitucional y que a lo sumo resulta ser un “simple antecedente”
para declarar improcedente la acción, “(…) sin embargo, omitió olímpicamente
otras sentencias de la misma Corporación en la cual se reconoce el derecho que
se alega vulnerado (…)”.
3.1.3. La
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, en sentencia del 27 de julio de 2011, confirmó la decisión
denegatoria de amparo, “haciendo hincapié” en que la actora aún cuenta
con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en procura de
cuestionar en sede judicial la negativa de reliquidarle su mesada pensional,
escenario en el cual puede solicitar como medida previa la suspensión
provisional de los efectos del acto atacado. En forma adicional, consideró que
la accionante no está avocada a un perjuicio irremediable, pues es claro que
percibe una pensión que para este año 2011 corresponde a una mesada de
$5’897.932. Así las cosas, indicó que el caso de la actora no requiere medidas
urgentes para conjurar un perjuicio, al igual que no reviste gravedad ni el
deber de tomar medidas impostergables.
3.2. Expediente T-3221983
3.2.1. El Juzgado Veintisiete
Civil del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 1° de julio de 2011, negó
la tutela por improcedente al considerar que el Presidente de la
Asociación Nacional de Parlamentarios Pensionados obtuvo respuesta de fondo a
la petición que radicó ante el Fondo accionado, y que los actores cuentan con
otro medio de defensa judicial para reclamar lo pedido a través del escrito
tutelar.
3.2.2. El apoderado de los
accionantes impugnó el fallo que fue adverso a los intereses de sus prohijados,
aduciendo para tal fin que el juez a-quo olvidó en su sentencia
garantizar la protección a la dignidad de los actores bien sea como valor,
principio o derecho. Así mismo, pasó por alto la defensa a la igualdad
especialmente cuando se trata de personas en situación de inferioridad, ya que “el
trato discriminatorio que se ha dado por parte de FONPRECON a los
exparlamentarios pensionados antes de la vigencia de la ley 4ª de 1992 está
plenamente demostrado con el escrito que el Fondo le remitió al doctor Peralta
Barrera y que es la prueba reina de la presente acción”, al igual que nada
dijo frente a los principios de favorabilidad y progresividad. Tampoco se
pronunció sobre la protección reforzada al adulto mayor ni sobre el derecho a
la información y los demás derechos fundamentales invocados.
Agregó que la improcedencia de la
tutela no puede ser analizada apresuradamente como lo hizo el juez a-quo,
por cuanto siguiendo el precedente trazado en la sentencia T-752 de 2008, el
asunto tiene relevancia constitucional y algunos aspectos expuesto solo pueden
ser resueltos por la jurisdicción constitucional como la supremacía de los
derechos adquiridos y el respeto al acto propio. Señaló que si bien los actores
cuentan con otro medio de defensa judicial, el mismo es insuficiente.
Finalizó diciendo que el derecho
a la pensión y el respeto a los derechos adquiridos son derechos fundamentales
y, que el derecho adquirido al régimen especial de los parlamentarios se
consolidó el 1° de abril de 1994 para aquellas personas que estaban bajo el
régimen de transición y, por lo tanto, el reajuste del 75% de las mesadas se
debe garantizar a los actores. Indicó que el Acto Legislativo 01 de 2005, que
adicionó el artículo 48 de la Constitución, señala que en materia pensional y
de regímenes especiales, se respetaran los derechos adquiridos lo cual incluye,
según el impugnante, el mantenimiento del monto de la pensión, lo que significa
que no puede existir una desmejora a la pensión otorgada conforme a derecho.
3.2.3. El Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá – Sala Civil, en fallo del 12 de agosto de 2011,
confirmó la decisión del a-quo, al estimar que “(…) del supuesto
fáctico compendiado emana que la vulneración a los mencionados derechos se hizo
radicar en que la proposición de la acción que el Fondo accionado ha instaurado
para que la jurisdicción contenciosa administrativa se pronuncie sobre la
revocatoria de los actos administrativos por medio de los cuales éste ordenó
reajustar las mesadas pensionales de los excongresistas, en tanto que decisión
en ese sentido conlleva a la reducción del valor de las mensualidades que de
tiempo atrás vienen percibiendo del 75% al 50% del salario base de cotización,
y por contera de los derechos invocados. // Actuación que en verdad no tipifica
quebrantamiento alguno a los referidos derechos fundamentales, a más que la
pretensión no solo escapa del objeto del amparo constitucional, sino que carece
del requisito de subsidiariedad que caracteriza la tutela y constituye elemento
de procedibilidad, razones suficientes para que la decisión fuese negativa,
como lo estimó el a-quo”.
Así, consideró que el hecho de
que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República acuda a la administración de justicia a demandar su propio acto por
ser lesivo a los recursos públicos, no configura ab initio un abuso del
derecho, ya que el escenario donde se debe debatir la legalidad de los
reajustes pensionales es precisamente la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. Concretamente, indicó que las pretensiones de los actores “(…)
no dejan de ser más que una discusión teórica en punto a la legalidad o no, de
la actuación desplegada por FONPRECON en punto al reajuste de sus correspondientes
mesadas pensionales y la posibilidad de demandar la nulidad de sus propios
actos, con lo cual se podrían ver afectados los derechos adquiridos, tema que,
como se anotó, excede el objeto de la acción de tutela. Y frente a la
aplicación o no de las disposiciones establecidas por el artículo 7 del Decreto
1293 de 1994, en punto al reajuste de la mesada pensional de los excongresistas
jubilados con anterioridad a la vigencia de la
Ley 4 de 1992, debe anotarse que tal es un acto de carácter general,
impersonal y abstracto, cuya legalidad no ha sido controvertida, lo que
constituye motivo de improcedencia de la súplica constitucional (…)”. En
este orden de ideas, señaló que la tutela es improcedente porque existe otro
medio de defensa judicial, sin que sea posible que el amparo se conceda de
forma transitorio toda vez que no se acreditó la existencia de un perjuicio
irremediable.
En último lugar, planteó que el
derecho de petición se satisfizo correctamente ya que el Fondo accionado dio
respuesta clara, precisa y de mérito a las súplicas de los actores, por lo cual
no existe menoscabo frente al mismo.
III. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1. Competencia
Esta Corte es competente para
revisar las decisiones judiciales antes descritas, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, atendiendo a las
selecciones y los repartos efectuados el 29 de septiembre de 2011 y el 13 de
octubre del mismo año, así como a la reagrupación decretada mediante auto del 9
de noviembre de 2011.
2. Problema Jurídico
De
acuerdo con los hechos expuestos, en estos casos se plantean los siguientes
problemas jurídicos a resolver:
¿Procede
la acción de tutela como mecanismo definitivo para cuestionar la legalidad de
un acto administrativo que negó una reliquidación pensional? Solo si la
respuesta a la anterior pregunta es afirmativa, ¿incurrió el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República en una vía de hecho administrativa que
justifique el amparo, al liquidar el reajuste especial a que tiene derecho la
actora, teniendo en cuenta el 75% del ingreso mensual promedio que durante el
último año de servicio y por todo concepto, devengó aquella como congresista
actualizado a la fecha de disfrute efectivo de la pensión, y no sobre el 75%
del ingreso mensual promedio que por todo concepto percibía un congresista al
momento de reconocerse la prestación?
¿Procede
la acción de tutela como mecanismo definitivo para limitar la facultad que
tiene la Administración de demandar en acción de lesividad sus propios actos
porque “abusa del derecho” y, para buscar la aplicación del fenómeno de
pérdida de fuerza ejecutoria frente a un Decreto Presidencial? En caso
positivo, ¿desconoce el Fondo accionado los derechos que invocan los actores,
al acudir a la jurisdicción contencioso administrativa con el fin de que se
estudie la legalidad del porcentaje que reconoció a aquellos a título de
reajuste especial por ser exparlamentarios pensionados antes de la
Ley 4ª de 1992?
Para resolver las cuestiones
planteadas, estima la Sala la necesidad de ocuparse de los siguientes temas: (i)
Procedencia excepcional de la acción de tutela para
reclamar el reajuste adecuado de la mesada pensional; (ii) Régimen
prestacional de los miembros del Congreso de la
República. Estudio sobre el reajuste especial. Diferenciación entre el grupo
de congresistas pensionados con anterioridad a la vigencia de la
Ley 4ª de 1992 y el grupo de parlamentarios pensionados con posterioridad a la
misma; (iii) El juez de tutela no puede limitar la facultad que tiene la Administración de demandar sus propios actos en acción de lesividad; (iv) La pérdida
de fuerza ejecutoria de los actos administrativos y su imposibilidad de
declararla por parte del juez de tutela. Competente para reconocerla por vía de
excepción; y luego analizará, (v) los casos en concreto.
3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para reclamar el reajuste
adecuado de la mesada pensional. Reiteración de jurisprudencia.
3.1. En
múltiples oportunidades[25]
esta Corporación ha sostenido que, en principio, la acción de tutela como
mecanismo principal o definitivo es improcedente para obtener el reajuste
pensional o su adecuada liquidación, por cuanto el afectado cuenta con otro
mecanismo de defensa judicial para hacer valer sus derechos, cual es, acudir a
la jurisdicción ordinaria laboral o contencioso administrativa, según sea el
caso, en donde puede plantear la controversia esperando que la misma sea
resuelta por el juez natural, previo debate fáctico, jurídico y probatorio del
asunto. Esta postura resulta acorde con las características fundamentales de la
acción de tutela, cuales son, la subsidiariedad y la residualidad que se
encuentran consagradas en el inciso 3° del artículo 86 de la
Constitución Política.
3.2. Sin
embargo, la jurisprudencia de esta Corporación también ha reconocido que la
tutela procede de forma excepcional como mecanismo transitorio cuando se
presenta alguna de estas dos situaciones concretas[26]: (i)
cuando el medio judicial ordinario es ineficaz o no es suficientemente expedito
para brindar una protección inmediata, circunstancia que debe ser valorada en
forma particular por el juez constitucional; y, (ii) cuando la acción de
tutela se ejerce para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso
en el cual es necesario que se demuestre la existencia de tal perjuicio, el
cual debe ser: cierto e inminente, lo que significa que su configuración
no puede derivarse de meras conjeturas, y que no puede tratarse de un perjuicio
futuro que éste por suceder; de urgente atención, lo que supone que la
medida que se requiera para conjurar el perjuicio sea adoptada de manera
urgente con el fin de evitar la consumación de un daño irreparable; grave,
esto en el entendido de que no basta con la presencia de cualquier perjuicio,
sino que el mismo ha de ser relevante, lo que “equivale a la gran intensidad
del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona”[27];
y, requerir que la acción de tutela sea impostergable, esto es, que ante
la urgencia y la gravedad del caso, se necesite de la intervención del juez
constitucional para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
Bien sea que
nos encontremos en una u otra de las situaciones antedichas, es necesario que
el afectado acredite el cumplimiento de las siguientes subreglas generales
trazadas en la sentencia T-526 de 2010 y reiteradas en la sentencia T-234 de
2011, ésta última de esta misma Sala de Revisión:
(i)
“Que la persona interesada haya
adquirido el status de jubilados, o lo que es igual, que se le haya reconocido
su pensión.
(ii)
Que el jubilado haya actuado en sede
administrativa; es decir, que haya interpuesto los recursos de la vía
gubernativa contra el acto que reconoció la pensión, haya presentado la
solicitud de reliquidación ante el respectivo fondo de pensiones o, en igual
medida, requerido a la respectiva entidad para que certifique su salario real y
ésta se hubiere negado.
(iii)
Que el jubilado haya acudido a las vías
judiciales ordinarias para satisfacer sus pretensiones, se encuentre en tiempo
de hacerlo o, en su defecto, demuestre que ello es imposible por razones ajenas
a su voluntad.
(iv)
Que el jubilado acredite las
condiciones materiales que justifican la protección por vía de tutela, esto es,
su condición de persona de la tercera edad[28], que la actuación
resulta violatoria de sus derechos fundamentales como la dignidad humana, la
subsistencia, el mínimo vital y la salud, y que el hecho de someterla al
trámite de un proceso ordinario hace más gravosa su situación personal”.
Sólo si el
caso estudiado supera las subreglas generales de procedencia excepcional de la
acción de tutela para reclamar un adecuado reajuste pensional, es posible
analizar la ocurrencia de una vía de hecho administrativa, cuando  de
forma concurrente, el acto se aleje ostensiblemente de la normatividad legal,
convirtiéndose en un acto arbitrario y caprichoso, y porque esta ilegalidad
lesione los derechos fundamentales del afectado, al punto de configurar un
perjuicio irremediable.
3.3.
Precisamente, el punto de procedencia de la acción de tutela para reclamar un
reajuste o una reliquidación pensional fue estudiado con suficiencia en la
sentencia T-234 de 2011[29],
en la cual se hizo un recorrido jurisprudencial que identificó las siguientes
decisiones asumidas por la
Corte Constitucional: (i) las que concedieron el amparo del derecho de
petición, pero advirtieron la improcedencia de la acción de tutela para
reclamar la reliquidación pensional[30];
(ii) las que concluyeron las improcedencia de la acción de tutela para
obtener un reajuste pensional por diferentes motivos[31]; (iii)
las que establecieron la procedencia de la acción de tutela como mecanismo
transitorio ante la comprobación de un perjuicio irremediable[32]; y, (iv)
las que determinaron la procedencia de la acción de tutela como mecanismo
definitivo cuando se ha evidenciado la existencia de una vía de hecho
administrativa[33].
Importa
resaltar que frente a este último bloque de decisiones, es decir, las que
determinaron la procedencia de la acción de tutela como mecanismo definitivo
cuando se ha evidenciado la existencia de una vía de hecho administrativa, se
logró identificar un error metodológico en el análisis de las mismas, el cual
se materializó en que primero se verificaba la ocurrencia de la vía de hecho
administrativa muchas veces “contraevidente”, y se pasaba por alto el
juicio riguroso de procedencia de la acción de tutela respecto a las
condiciones materiales de los accionantes o a que el legislador ha previsto
medios administrativos y acciones judiciales para atacar el acto administrativo
que tildan de vulnerador de derechos fundamentales. Por consiguiente, en los
casos que se invoca el amparo como definitivo, se torna indispensable
determinar si la tutela procede aún como mecanismo transitorio en procura de
que el juez constitucional no usurpe competencias propias de los jueces
ordinarios o contenciosos encargados de solucionar esta clase de controversias.
Y es que, como
lo dijo esta Corporación en esa sentencia, “[a]doptar una posición contraria
implica convertir a la jurisdicción constitucional en un escenario para la
comprobación de vías de hecho administrativas que una vez configuradas harían
procedente el amparo de manera definitiva, y correlativamente, el mensaje a los
peticionarios sería que su deber procesal en una acción de tutela por
reliquidación pensional sería demostrar la existencia de la vía de hecho
administrativa en la resolución que les reconoció la mesada pensional sin
ningún análisis adicional sobre las circunstancias de procedencia del mecanismo
constitucional, tales como la edad, el estado de salud, las condiciones de
subsistencias, entre otras”.
3.4. Entonces,
a manera de conclusión sobre el tema, la regla general es la improcedencia de
la acción de tutela para solicitar el reajuste adecuado de una mesada
pensional. Excepcionalmente la misma procede como mecanismo transitorio ante la
ineficacia o falta de agilidad del medio ordinario de defensa judicial, o ante
la existencia de un perjuicio irremediable debidamente probado. Para que esa
procedencia excepcional se habilite, se debe haber verificado el cumplimiento
de las subreglas esbozadas en la sentencia T-526 de 2010, y solo si las
mismas se encuentran satisfechas, es posible analizar la ocurrencia de una vía
de hecho administrativa vulneradora de derechos fundamentales.
4. Régimen
prestacional de los miembros del Congreso de la
República. Estudio sobre el reajuste especial. Diferenciación entre el grupo
de congresistas pensionados con anterioridad a la vigencia de la
Ley 4ª de 1992 y el grupo de parlamentarios pensionados con posterioridad a la
misma
4.1.
Panorama normativo vigente sobre el régimen pensional de los Congresistas y su
transición:
4.1.1. En
desarrollo del numeral 19 del artículo 150 de la
Constitución Política de 1991, el Congreso Nacional dictó una Ley Marco, más
conocida como la Ley 4ª de 1992 (expedida el 18 de mayo), en la que señaló los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para
fijar el régimen salarial y prestacional de los Senadores de la
República y de los Representantes a la
Cámara. Dentro de los parámetros trazados en dicha Ley, se estableció como
pilar fundamental el respeto de los derechos adquiridos a los servidores del
Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales, al punto
que en ningún caso se podrán desmejorar los salarios y las prestaciones
sociales de los mismos.
Precisamente,
tratándose de las prestaciones sociales de los congresistas, el artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992 fijó como deber del Gobierno Nacional el establecer un régimen
de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas, para los Representantes
y Senadores, al igual que indicó como regla que “aquellas” y “éstas”
no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el
último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Para tal efecto, al
momento de efectuar la respetiva liquidación, señaló que se debe tener en
cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los
Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la prestación
respectiva. Este artículo fue declarado exequible de forma condicionada por
esta Corporación a través de la sentencia C-608 de 1999, de la cual nos
ocuparemos más adelante.
4.1.2. En aras
de cumplir con la obligación impuesta por el Legislativo, el Gobierno Nacional
dictó el Decreto 1359 de 1993, “establec[iendo] integralmente y de manera
especial, el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas, que
en lo sucesivo se aplicará a quienes a partir de la vigencia de la
Ley 4ª de 1992 tuvieran la calidad de Senadores y Representantes” (Negrillas
nuestras). En dicho Decreto se reafirmó que el Fondo de Previsión Social
del Congreso de la República, creado mediante la
Ley 33 de 1985, continuaría siendo el encargado del reconocimiento y pago a
los Congresistas de sus prestaciones sociales, a la vez que se instituyó en los
artículos 5° y 6° del mismo, que el ingreso base para la liquidación de las
pensiones, reajustes y sustituciones, sería el ingreso mensual promedio del
último año que por todo concepto devengue un Congresista, y que su liquidación
en ningún caso podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que
durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en
ejercicio.
Ahora bien,
específicamente el artículo 7° del Decreto 1359 de 1993, se ocupó de los
requisitos que se exigen en este régimen para la obtención de la pensión
vitalicia de jubilación, a saber: (i) tener o haber tenido la condición
de Senador o Representante a la Cámara; (ii) haber cumplido la edad de
50 años en el caso de las mujeres, y la edad de 55 años en el caso de hombres,
conforme lo establece el artículo 1°, parágrafo 2° de la
Ley 33 de 1985; (iii) cumplir o haber cumplido 20 años de servicios
continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho público
incluido el Congreso de la República, o haber cumplido y cotizado los 20 años
en parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales. Así,
quienes reúnan tales requisitos, tendrán derecho a la pensión vitalicia de
jubilación que “no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio,
que durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en
ejercicio”.
Igualmente, el
capítulo V del Decreto 1359 de 1993 hizo referencia al régimen de reajuste
pensional, el cual se divide así: (i) el artículo 16 estableció un reajuste
automático, oficioso y anual para las pensiones de los Senadores y Representantes
a la Cámara, el cual opera de forma inmediata, es decir, sin necesidad de
resolución que lo reconozca, y equivale al mismo porcentaje en que se reajuste
anualmente el salario mínimo legal mensual[34];
y, (ii) el que establece el artículo 17 del mismo Decreto, denominado reajuste
especial[35],
que se debe reconocer por una sola vez, mediante acto administrativo
debidamente motivado, a los Senadores y Representantes a la
Cámara que se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la
Ley 4ª de 1992, es decir, antes del 18 de mayo de 1992. Los únicos
excongresistas que no resultan cobijados como beneficiarios de dicho reajuste,
son aquellos que variaron su condición como consecuencia de su reincorporación
al servicio público en un cargo distinto al de miembro del Congreso, y por tal
motivo hubiesen obtenido el incremento o la reliquidación de su mesada
pensional. Lo que importa para este reajuste especial, es que la pensión de los
excongresistas en ningún caso puede ser inferior al 50% de la mesada a que
tendrían derecho los actuales congresistas, esto es, los que estaban en
ejercicio en el año 1994.
4.1.3. Pues
bien, con ocasión de la expedición de la Ley 100 de 1993, “por la cual se
crea el sistema de seguridad social en salud social integral y se dictan otras
disposiciones”, se abrió la posibilidad de incorporar al sistema general de
pensiones y al sistema general de seguridad social en salud a los Congresistas
(artículo 273 ibídem).
Esa
posibilidad se concretó en el Decreto 1293 de 1994, “por medio del cual se
establece el régimen de transición de los senadores, representantes, empleados
del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso y se
dictan normas sobre prestaciones sociales y económicas de tales servidores”.
Así las cosas, en la actualidad las normas generales de la
Ley 100 sobre pensiones, son aplicables también a los Congresistas, excepto a
aquellos que sean beneficiarios del régimen de transición que consagra el
artículo 2° de tal Decreto, para quienes la edad para acceder a la pensión de
vejez, el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas, y el monto de
la pensión de vejez será el establecido en el régimen anterior al cual se
encuentren afiliados, esto es, el Decreto 1359 de 1993[36].
Concretamente,
el artículo 2° del Decreto 1293 de 1994 señala que los Senadores y los
Representantes a la Cámara, entre otros, tienen derecho a los beneficios del
régimen de transición que consagra el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993, siempre y cuando al 1° de abril de 1994, hayan cumplido
alguno de los siguientes requisitos disyuntivos: (i) haber cumplido 35
años de edad o más en el caso de las mujeres, o 40 años de edad o más en el
caso de los hombres; o, (ii) haber cotizado o prestado servicios durante
15 años o más.
Así mismo, el
parágrafo de ese artículo instituía que el régimen de transición también era
aplicable a aquellas personas que hubiesen sido Senadores o Representantes a la
Cámara con anterioridad al 1° de abril de 1994, sean o no elegidos para
legislaturas posteriores, siempre y cuando a esa fecha cumplan con los
requisitos antedichos, salvo que al 1° de abril de 1994 tuvieran un régimen
aplicable diferente, caso en el cual conservarían los beneficios de éste
último. Desde ya, es bueno advertir que este parágrafo al cual se hace
referencia, fue declarado nulo por el Consejo de Estado mediante sentencia del
27 de octubre de 2005, radicado interno 5677-2003,
M.P. Ana Margarita Olaya Forero[37],
al estimar que el régimen especial de transición que creó el Decreto 1293 de
1994, solo es aplicable a los congresistas que ostentaban tal condición entre
el 19 de diciembre de 1992 y el 1° de abril de 1994, o a aquellos que se
reincorporaron como congresistas en periodos posteriores. Puntualmente, en esa
sentencia se dijo lo siguiente:
a)    “La norma
que determinó el régimen de transición para los congresistas no podía pretender
la protección de expectativas frente a este régimen para quienes no hubieran
ostentado tal calidad entre el 19 de diciembre de 1992 y el 1º de abril de
1994, o no fueran reincorporados como congresistas en períodos posteriores.
b)    Quien
había sido congresista antes del 19 de diciembre de 1992 y no fuera elegido
posteriormente, no tenía ninguna expectativa por consolidar, es decir, no podía
adquirir derecho pensional conforme al régimen especial por cuanto no reunía
uno de sus requisitos: estar en servicio activo. Resultaba pues que, aún
estando en el régimen de transición, nunca alcanzaría la condición necesaria
para adquirir el derecho a la pensión especial prevista para los congresistas”.
Y más adelante señaló:
“En
efecto, dejar vigente el parágrafo sería permitir que el régimen de transición
exceda las condiciones del régimen especial, para favorecer, sin justificación
alguna, a quienes no se encontraban dentro de los presupuestos del mismo,
conculcando así el derecho a la igualdad, al establecer un trato
discriminatorio frente a otros excongresistas que sí se encontraban en el
régimen de transición general que consagró el artículo 36 de la ley 100 de 1993
y repitió para los Congresistas el artículo 2 del decreto 1293 de 1994 y el
Decreto 691 de 1994”.
Retomando nuestro análisis
normativo, el parágrafo del artículo 3° del Decreto 1293 de
1994, establece como beneficiarios del mencionado régimen de transición, entre
otros, a los Senadores y Representantes a la
Cámara que durante la legislatura que terminaba el 20 de julio de 1994, “tuvieren
una situación jurídica consolidada al cumplir antes de dicha fecha, 20 años de
servicios continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho
público incluido el Congreso de la república, o que los hubieran cumplido y
cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales
en cualquier modalidad”. Es bueno mencionar que a estos Congresistas el
Decreto en comento les reconoció un derecho especialísimo, consistente en que
en tratándose de la edad de jubilación, les es aplicable lo dispuesto en el
literal b) del artículo 2° del Decreto 1723 de 1964, por lo cual, una vez
cumplido el tiempo de 20 años de servicios continuos o discontinuos, pueden
obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación a los 50 años de edad.
Las únicas
posibilidades por las cuales se pierde el beneficio de estar incluido en este
régimen especial de transición, se presentan (i) cuando la persona
beneficiada selecciona el régimen de ahorro individual con solidaridad; y, (ii)
cuando los Senadores y Representantes, entre otros, se desvinculen
definitivamente del Congreso o del Fondo de Previsión Social de la misma
entidad, sin reunir el tiempo de servicios requerido para tener derecho a la
pensión de vejez.
Específicamente
un tema que resulta sensible, aunque definido por la jurisprudencia
constitucional como lo veremos más adelante, es la modificación que introdujo
el artículo 7° del Decreto 1293 de 1994 al artículo 17 del Decreto 1359 de
1993, el cual como se explicó, hace referencia al derecho que les asiste a los
excongresistas pensionados antes del 18 de mayo de 1992, de que su mesada
pensional sufra un reajuste especial. En el nuevo texto normativo se indica que
dicho reajuste opera por una sola vez, “de tal manera que su pensión [la
de los ex Senadores y ex Representantes] alcance un valor equivalente al 50%
del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales congresistas [es
decir, los que estaban activos en el año 1994]”. Adicionalmente, el
mismo artículo 7° en comento recuerda, para efectos de liquidar el reajuste
especial de los exparlamentarios, que el valor de la pensión a que tendrían
derecho los actuales congresistas, corresponde al 75% del ingreso base para la
liquidación pensional de quienes sean actuales Senadores o Representantes a la
Cámara.
Lo anterior
significa que, con la modificación introducida, el reajuste especial a la mesada
pensional de los excongresistas equivale a la mitad del ingreso base de
liquidación pensional de un congresista que estuviere en ejercicio en el año
1994. Bajo esa óptica, más adelante estudiaremos cuál es la interpretación
constitucional admisible para dicha modificación y si la misma, al igual que el
Decreto 1359 de 1993, desconoce los parámetros de ruta marco que fueron
trazados por la Ley 4ª de 1992, concretamente por su artículo 17, y si vulnera
los principios a la igualdad y a la favorabilidad en materia pensional.
4.1.4. Para
finalizar este punto, cabe advertir que el Acto Legislativo 01 de 2005, por
medio del cual se adicionó el artículo 48 de la
Constitución Política, dispuso que desde el 31 de julio de 2010, ninguna
pensión reconocida con cargo a los recursos del tesoro público, puede exceder
el tope máximo de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
4.2. Interpretación
constitucionalmente admisible de la normatividad que regula el reajuste
especial para los excongresistas pensionados antes de la vigencia de la
Ley 4ª de 1992. Desarrollo jurisprudencial:
4.2.1. Desde
hace varios años atrás esta Corporación se ha ocupado, en diversas sentencias
de tutela e incluso de control abstracto de constitucionalidad, del estudio del
reajuste especial al que por una sola vez tienen derecho los excongresistas que
obtuvieron su pensión antes de la entrada en vigencia de la
Ley 4ª de 1992.
La pionera
sobre el tema fue la sentencia T-456 de 1994. En ella se estudió el caso de
tres ciudadanos a quienes se les reconoció la pensión de jubilación como
parlamentarios antes del 18 de mayo de 1992 y, por consiguiente, fueron
beneficiarios del citado reajuste especial. Sin embargo, el monto de la pensión
fue estimado en el 50% de la mesada pensional más alta recibida por otro
pensionado excongresista a la fecha del reconocimiento del reajuste y no en el
75% del ingreso mensual promedio de lo que devengue un congresista al momento
de decretarse el mismo.
En esa
ocasión, la Corte identificó como problema neurálgico el siguiente: Mientras
que el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 indica claramente, a modo de parámetro
general trazado por una Ley Marco, que el reajuste no podrá ser inferior al 75%
del ingreso mensual promedio que, durante el último año y por todo concepto,
perciba el Congresista al momento de su reconocimiento, el Decreto
Reglamentario 1359 de 1993 señala en su artículo 17, que en ningún caso tal
reajuste podrá ser inferior al 50% de la pensión a que tendrían derecho los
actuales congresistas. En esa época, según la lectura que de las normas hacía y
aplicaba el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, se presentaba una aparente contradicción que motivó el
pronunciamiento en sede de revisión.
En aras de
resolver el problema detectado, esta Corporación señaló que no se pueden
plantear dicotomías entre los artículos 17 de la
Ley 4ª de 1992 y el artículo 17 del Decreto Reglamentario, ya que éste último
se debe armonizar con aquél de la siguiente forma: (i) el reajuste
especial es para los congresistas pensionados con anterioridad a la vigencia de
la Ley 4ª de 1992; (ii) según la interpretación literal del Decreto
1359 de 1993, no pueden haber pensiones inferiores al 50% de la pensión de los
actuales congresistas, lo que significa que dicho porcentaje constituye el
mínimo monto que puede obtenerse en pensión, y no el ingreso base de
liquidación[38];
y, (iii) de acuerdo con el parámetro trazado por la
Ley Marco, el reajuste especial no podrá ser inferior al 75% del ingreso
mensual promedio que por todo concepto devenguen los congresistas en la fecha
en que se decrete el reajuste. De esta forma concluyó puntualmente que “(…)
en verdad no hay contradicción entre el reajuste del 75% y pensiones no
inferiores al 50% de la de los actuales congresistas”.
En forma
adicional, esa sentencia precisó que “[c]uando el legislador le señala al
Gobierno Nacional, normas, objetivos y criterios que debe observar para fijar
el régimen salarial y prestacional de los miembros del Congreso de conformidad
con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal c) de la
Constitución Política, lo ha ordenado en forma, que no admite modificación.
Cuando en el artículo 17 de la ley 4ª de 1992 ordena que los reajustes a los
pensionados del Congreso no podrán ser inferiores a un porcentaje del 75% del
ingreso mensual promedio de un congresista, está señalando un criterio que el
gobierno o el Fondo no pueden modificar porque ha establecido un derecho
adquirido al reajuste pensional que, convertido en derecho fundamental, es
tutelable como mecanismo transitorio, en circunstancias especiales”. Por
consiguiente, para la época, resultaba claro que el parámetro para liquidar el
reajuste especial, es que no puede ser inferior al 75% del ingreso mensual
promedio que por todo concepto devenguen los congresistas en la fecha en que se
decrete el reajuste.
Más adelante,
en el mismo sentido se pronunció la sentencia T-463 de 1995. En ella se estudió
el caso de un excongresista pensionado antes del 18 de mayo de 1992, quien solicitó
por su avanzada edad y condiciones deplorables de salud, el amparo transitorio
de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la no discriminación, a la
dignidad y al respeto por los derechos adquiridos en materia laboral, por
cuanto el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República le había indebidamente liquidado el reajuste de la pensión de
jubilación que le fue reconocida por la ley. En esa oportunidad, tomando como
base lo ya dicho en la sentencia T-456 de 1994, la
Corte tuteló los derechos invocados por el actor, al concluir que el reajuste
de la mesada de los pensionados no puede resultar inferior para cada año, al
75% y que su liquidación debe hacerse teniendo en cuenta el último ingreso
mensual promedio, que por todo concepto, devenguen los Representantes y
Senadores en la fecha en que se decrete el reajuste. Así mismo, advirtió que el
reajuste especial tiene por objeto equilibrar la cuantía de las mesadas
pensionales con el sueldo de los congresistas y frenar la marcada devaluación
que sufren aquellas.
4.2.2.
Posteriormente, con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad que un
ciudadano presentó contra el literal II) del artículo 2° y el artículo 17 de la
ley 4ª de 1992, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia C-608 de
1999, impuso una interpretación diferente a la que hasta ahora se había
consignado en las sentencias T-456 de 1994 y T-463 de 1995 antedichas.
En la
fundamentación central del fallo estableció que el legislador puede prever
regímenes especiales en materia de salarios y prestaciones de los congresistas,
puesto que la Carta ha permitido que ello sea así[39], pero que
estos no pueden consagrar disposiciones desproporcionadas, contrarias a la
razón, ni contrarias a los principios de la seguridad social en general, tales
como la eficacia, solidaridad y universalidad, y el carácter individual que
determina el monto prestacional del derecho.
Así, indicó
que el régimen especial de los congresistas es exequible pero teniendo en
cuenta las siguientes salvedades predicables frente al artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992: (i) que frente a la base para calcular la pensión, el
reajuste y la sustitución pensional, debe entenderse que lo devengado “por
todo concepto” por el congresista, incluye únicamente aquellas actividades que
tienen un carácter remuneratorio proveniente de la actividad de representación
política del Congreso y no los servicios ajenos a la asignación del
parlamentario, es decir, solo por las funciones que desarrolla en ejercicio de
su representación política; (ii) que el periodo de referencia utilizado
para calcular el ingreso mensual promedio con el fin de reconocer o liquidar la
pensión, reajuste o sustitución a cada Congresista, corresponde al ingreso
mensual promedio que en el último año de trabajo haya recibido el aspirante a
la pensión, reajuste o sustitución, y no puede determinarse a partir de “la
totalidad de los rubros que, de manera general y abstracta, han cobijado a
todos los miembros del Congreso”. Quiero ello decir que,  lo admisible
constitucionalmente es que el mencionado promedio se establezca en relación
directa y específica con la situación del Congresistas individualmente
considerado, es decir que él refleje lo que el aspirante a la pensión ha
recibido durante el último año y no todos los congresistas en abstracto, lo
cual impide que se tomen periodos cortos como meses o sus fracciones para
determinar el ingreso base de liquidación de la pensión del congresista, ya que
esto último además de ser contrario a la
Constitución, generaría una desigualdad entre los mismos miembros del
Congreso, la cual sería injustificada; y, (iii) que dentro del amplio
margen de apreciación con que cuenta el legislador, éste de manera razonable
fijó un parámetro mínimo del 75% para reconocer pensiones, reajustes y sustituciones.
Hasta ahí, la
interpretación constitucionalmente admisible del artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992, derivado de su condicionamiento, era que las pensiones, los
reajustes y las sustituciones pensionales para los Congresistas, en ningún caso
podían ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último
año hubiere recibido individualmente el aspirante, a título remuneratorio por
la actividad de representación política que ejercía. Así mismo, al momento de
efectuarse la liquidación de la pensión, del reajuste o de la sustitución
pensional, se debía tener en cuenta el último ingreso mensual promedio que
específicamente hubiere recibido el Congresista en el último año por la
actividad de representación política que cumplía, y que correspondía a la fecha
en que se decretara la jubilación, el reajuste o la sustitución respectiva, es
decir, debidamente indexado.
4.2.3. Ahora
bien, en la sentencia posterior T-482 de 2001, esta Corporación estudió la
acción tutela interpuesta por un ciudadano que inició su carrera profesional
desde el año 1956, desempeñando, entre otros, el cargo de Senador de la
República (años 1980 a 1981), el de Consejero de Estado y el de Director
Nacional de la Carrera Judicial, éste último a la fecha de obtener su pensión
de jubilación el 15 de octubre de 1991, la cual fue debidamente reconocida por la
Caja Nacional de Previsión Social. La tutela se dirigió contra el Fondo
Nacional de Previsión Social del Congreso de la
República por la supuesta vulneración de los derechos fundamentales a la vida,
digna, a la igualdad y a la seguridad social, ya que éste se negó a reconocerle
el reajuste especial de que trata el artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992, a pesar de tener derecho por ser beneficiario del régimen
especial de transición dispuesto para los excongresistas. En esa oportunidad, la
Corte confirmó la denegatoria de amparo porque el actor a pesar de ser
beneficiario del régimen de transición de los congresistas, no cumplía con los
requisitos para acceder al reajuste especial.
Pese a ello,
cabe resaltar de esa sentencia, que en su parte considerativa la
Corte manifestó que “por mandato del artículo 17 del Decreto 1359 de 1993,
los Senadores y Representantes a la Cámara que se hubieren pensionado con
anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, tienen derecho a un reajuste
especial de su pensión de jubilación, en cuantía que no puede ser inferior al
50% de la de los actuales congresistas. No obstante. En aras de garantizar el
derecho a la igualdad, la Corte ha reconocido que dicho reajuste, no puede ser
inferior al 75% del ingreso promedio mensual que durante el último año y por
todo concepto [remuneratorio por su actividad de representación política]
perciba el congresista”. Adicionalmente, expresó que si la persona se
encuentra incluida dentro del régimen de transición que establece el Decreto
1293 de 1994, por el sólo hecho de haber sido congresista en cualquier tiempo,
tiene derecho a exigir el reconocimiento del reajuste especial, siempre que
reúna los demás requerimientos de ley.
4.2.4.
Ulteriormente, en sentencia SU-935 de 2003, la
Corte Constitucional dio un importante viraje en su jurisprudencia sobre la
materia. En ella, se analizó el caso de varios exmagistrados que solicitaban la
aplicación analógica del reajuste especial consagrado para el régimen pensional
de los Senadores y Representantes a la
Cámara. Para nuestro estudio, importa resaltar las siguientes consideraciones
de la Sala Plena de esta Corporación:
(i) La Ley 4ª de 1992 distingue entre los grupos de congresistas: Por
un lado, los que se pensionen con posterioridad a la entrada en vigencia
de tal ley, y por el otro, los congresistas a quienes se les reconoció o
adquirieron su derecho pensional con anterioridad al 18 de mayo de 1992.
Puntualmente, explicó que aquella Ley dio un trato más favorable a los
primeros, es decir, a los congresistas que se encontraban activos para esa
fecha, en cuanto a la base para el cálculo de la pensión y el porcentaje del
monto de la mesada correspondiente, que a los excongresistas pensionados antes
del 18 de mayo de 1992.
Señaló que la
intención legislativa al expedir la
Ley Marco en materia pensional y prestacional de los servidores públicos, no
fue la de igualar las condiciones de los dos grupos antedichos. Así, precisó
que el Decreto 1359 de 1993 estableció en su artículo 6°, un porcentaje mínimo
de base de liquidación pensional para los congresistas que se pensionen con
posterioridad al 18 de mayo de 1992. Dicho porcentaje corresponde al 75%
del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto
devenguen los congresistas en ejercicio. Para los congresistas pensionados
antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, tanto la
Ley Marco como el Decreto en comento, establecieron un reajuste especial cuyo
reconocimiento opera por una sola vez.
(ii) El artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, utiliza el factor
temporal como criterio de diferenciación entre el grupo de congresistas
pensionados con anterioridad al 18 de mayo de 1992,
a quienes se les aplica el régimen pensional consagrado en el Decreto 1723 de
1964[40],
y el grupo de congresistas en ejercicio que se pensionen con posterioridad a la
vigencia de aquella Ley, a quienes se les aplica el Decreto 1359 de 1993.
(iii) Otro criterio diferenciador que justifica el trato desigual entre
los dos grupos de congresistas, consiste en un hecho objetivo: el cambio
constitucional de 1991, particularmente, la introducción de una nueva
incompatibilidad para los congresistas con el fin de asegurar su dedicación
exclusiva a la actividad legislativa, a saber, la prohibición expresa -no
existente anteriormente- de desempeñar cargo o empleo público o privado
(artículo 180-1 Superior). Este factor objetivo condujo no sólo a la
adopción de una cláusula constitucional referida expresamente al reajuste de la
asignación de los miembros del Congreso (artículo 187 ibídem), sino a la
posterior reforma legal (Ley 4ª de 1992) en la que se amplió la compensación
reconocida a los Congresistas por la imposibilidad de ejercer otras actividades
diferentes a las propias del cargo, al ámbito de sus prestaciones sociales.
(iv) El artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 acoge el mismo criterio
temporal tenido en cuenta en el artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992 como criterio diferenciador entre congresistas y
excongresistas, para establecer el monto de la mesada pensional de unos y
otros. Así mismo, aplica el factor objetivo para reconocer a los excongresistas
pensionados antes del 18 de mayo de 1992, un reajuste especial que opera por
una sola vez, de tal forma que las pensiones de éstos no pueden ser inferiores
al 50% de la pensión a que tendrían derecho los congresistas para el año 1994.
Con el fin de
ilustrar mejor el tema, se transcribirá una de las conclusiones expuesta en la
sentencia SU-975 de 2003, a saber:
“La diferencia de trato pensional de los referidos grupos se basa
entonces en la existencia de un hecho normativo objetivo: el cambio
constitucional de 1991 y la prohibición de desempeñar otros empleos públicos o
privados impuesta a los congresistas. Ante tal prohibición, los congresistas a
pensionarse fueron compensados en materia salarial y prestacional por voluntad
del propio constituyente (artículo 187 CP), así como del legislador (Ley 4 de
1992, artículo 17). Y es que no debe pasarse por alto el hecho de que sobre los
ex congresistas pensionados antes de la vigencia de la
Constitución de 1991 no pesaba la incompatibilidad que les prohíbe ejercer
otros cargos públicos o privados y percibir así ingresos adicionales a los que
reciben como congresistas, con el consecuente aumento de su patrimonio y la
mayor capacidad de sostenerse de manera autónoma sin depender totalmente de un
ingreso proveniente del Estado. Esto explica porque en la práctica se dio un
trato salarial y pensional más favorable a aquellos congresistas a quienes ya
en vigor el nuevo marco constitucional se les prohibió desempeñar cargos
públicos o privados diferentes al de congresista. Además, todo lo anterior se
inscribió dentro de un propósito general de propender por el fortalecimiento
del Congreso y por su revitalización como foro de la democracia”.
Ahora bien, en
esa misma sentencia, la Sala Plena de esta Corporación al referirse a la
aplicación del reajuste pensional, señaló:
“ (…) [E]l órgano constitucionalmente competente para desarrollar la
ley marco sobre las pensiones dentro del régimen especial de los congresistas,
constató la existencia de una desproporción entre un grupo de pensionados antes
de la Ley 4 de 1992 (los ex congresistas) y un grupo de pensionados después de
su vigencia (los congresistas), ambos dentro del mismo régimen especial, decidió
que la desproporción se superaba si se reconocía en ese momento un reajuste
especial de la pensión de un grupo de forma que ésta no fuera inferior al 50%
de la pensión del otro grupo. En otras palabras, el procedimiento, para
superar la desproporción, aplicado por el órgano constitucionalmente competente
para configurar los regímenes pensionales fue el siguiente: a) Tomar la pensión
recibida por el grupo más beneficiado –los actuales congresistas–, b)
comparar dicha pensión con la recibida por el grupo menos beneficiado en ese
momento –año 1993–, c) ordenar que, en caso de que la diferencia entre ambas
pensiones sea superior al 50% de la pensión mayor, se efectúe un reajuste
especial por una sola vez. Dicho reajuste especial consiste en elevar la
mesada pensional en la suma que sea necesaria hasta que ésta alcance el 50% de
la pensión del grupo más favorecido, lo cual se efectúa caso por caso”. (Subrayas del texto original y negrillas por fuera del mismo).
En este orden de
ideas, la variación jurisprudencial de esta Corporación se concretó en que, ante la eminente diferenciación de índole temporal y objetiva entre
el grupo de excongresistas pensionados antes del 18 de mayo de 1992 y el grupo
de congresistas activos pensionados con posterioridad a la vigencia de la
Ley 4ª de 1992, la cual es justificable desde el punto de vista
constitucional, se pretendió zanjar  la desproporción y el deterioro del poder
adquisitivo de las pensiones de aquellos frente a las de éstos, para lo cual se
dijo, a título de regla, que los excongresistas del primer grupo, cuyas
pensiones fuesen inferiores al 50% de la pensión a que tendrían derecho los
congresistas activos en el año 1994, tienen derecho a que su pensión se
reajuste especialmente, por una sola vez, de forma que no sea inferior al 50%
mencionado. Adicionalmente, el porcentaje equivalente al 75% del ingreso
mensual promedio que durante el último año y por concepto remuneratorio de la
actividad de representación que ejerce el Senador o Representante a la
Cámara, es aplicable a aquellos congresistas que se pensionen con
posterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, ya que para los demás opera
el régimen anterior, es decir, el Decreto 1723 de 1964, en cuanto a los
requisitos para acceder a la pensión vitalicia de jubilación y solo tienen
derecho a que se les reconozca el reajuste especial.
En este sentido,
la Sala Plena de la Corte Constitucional se apartó de lo que venía planteándose
desde la sentencia T-456 de 1994, en la cual se dijo que resultaba “aberrante”
que habiendo al 18 de mayo de 1992 un gran número de congresistas con el status
de jubilado, a unos se les aplique el 50% en relación con otro jubilado, y al
día siguiente de la vigencia de la ley se aplique el 75% en relación con el
sueldo de parlamentarios en ejercicio. En esa ocasión se dijo que el factor
temporal no era excusa para crear un criterio diferenciador válido entre el
grupo de excongresistas pensionados antes del 18 de mayo de 1992 y los que
adquieren el derecho pensional con posterioridad, por lo cual la gran
innovación que presenta la sentencia de unificación 975 de 2003, es que dicho
factor de la mano de otro de índole objetiva, resultan constitucionalmente
admisibles para diferenciar dos grupos dentro de un mismo régimen especial.
Además, porque tanto el artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992 como el Decreto 1359 de 1993, tienen un ámbito de aplicación
que se limita a los congresistas pensionados con posterioridad al 18 de mayo de
1992, y solo por excepción se refiere a los excongresistas que alcanzaron su
derecho pensional con anterioridad a tal fecha, para quienes fijó un reajuste
especial, de tal manera que su pensión en ningún caso sea inferior al 50% de la
pensión a que tendrían derecho los congresistas en el año 1994.
Estos criterios
de diferenciación temporal y objetivo dejan entrever que no es posible aplicar
un juicio de igualdad entre los dos grupos de congresistas que presentan
situaciones jurídicas desiguales, lo que se traduce en que nos encontramos
lejos de un abierto menoscabo del derecho fundamental a la igualdad. Sumado a
ello, no puede indicarse que los excongresistas tenían un derecho adquirido al
reajuste porque el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, al referirse al porcentaje
del 75%, lo hizo frente a las pensiones y las sustituciones, dejando por fuera
el concepto de los reajustes, dentro de ellos, el especial, ítem frente al cual
el gobierno gozaba de libertad de configuración reglamentaria para trazar como
parámetro el valor equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que
tendrían derecho los congresistas en el año 1994. Tan así es que incluso el
tema fue reglamentado de forma independiente en el capítulo V del Decreto 1359
de 1993. De esta forma, no cabría aplicar el principio de favorabilidad que
contempla el artículo 53 de la
Constitución Política, toda vez que no existe duda en la interpretación
literal de las normas antedichas que rigen el reajuste especial a los
excongresistas que adquirieron su derecho pensional o les fue reconocido antes
del 18 de mayo de 1992.
Es bueno señalar
que, los argumentos principales expuestos en la sentencia SU-975 de 2003, han
sido acogidos por el Consejo de Estado en dos sentencias importantes que abordaron
el estudio sobre el porcentaje en que debe ser reconocido el reajuste especial
a los excongresistas. La primera de ellas es una sentencia de unificación de la
Sección Segunda de esa Corporación, de fecha 4 de agosto de 2010[41],
y la segunda una sentencia que desestimó las pretensiones de nulidad de un
aparte del artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 y del artículo 7° del Decreto
1293 de 1994, de fecha 29 de septiembre de 2011[42].
2.4.5. Después
de esta sentencia de unificación, las diferentes Salas de Revisión se han
pronunciado frente al reajuste especial así:
(i) En sentencia T-862 de 2004[43],
la otrora Sala Sexta de Revisión concluyó que los excongresistas pensionados
antes de la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, tenían derecho a un
reajuste especial, por una sola vez, el cual no podía ser inferior al 50% de
las pensiones a que tendrían derecho los parlamentarios que ostentaran dicha
calidad para el momento en que se decretara el reajuste. En esta sentencia, esa
Sala de Revisión omitió analizar la modificación que introdujo el artículo 7°
del Decreto 1293 de 1994 al reajuste especial, al igual que olvidó por completo
siquiera citar o estudiar la posición unificada que un año atrás había asumido la
Sala Plena de esta Corporación, en cuanto a la diferenciación
constitucionalmente admisible de los dos grupos de congresistas identificados y
de las reglas trazadas respecto al porcentaje del reajuste especial.
(ii) En la sentencia T-781 de 2005, la entonces Sala Segunda de Revisión
al estudiar el caso de un ciudadano que se desempeñó
como Representante a la Cámara durante el periodo comprendido entre 1978 y
1990, quien padecía un tumor cancerígeno en el cerebro y pidió el amparo
transitorio de sus derechos para que se le liquidara el reajuste especial de
acuerdo con el 75% de lo que devengaba un parlamentario al momento de
reconocérsele tal reajuste (año 2002), ya que erradamente el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República lo había liquidado teniendo en cuenta el
75% de lo que devengaba el actor en el año 1990 actualizado con el IPC, negó el
amparo constitucional al estimar que si bien el actor tenía un grave problema
de salud, no demostró la vía de hecho en la liquidación de la pensión.
En ese fallo
se indicó que “(…) existe una errada
percepción por parte de algunos ex congresistas sobre el contenido del artículo
17 de la Ley 4ª de 1992 y de unas sentencias de la
Corte en acciones de tutela, con las que llegan a conclusiones que no
corresponden a la realidad jurídica de las distintas situaciones en que se
encuentran quienes fueron congresistas antes y después de la
Constitución Política de 1991. // Este asunto fue ampliamente explicado por la
Corte en la sentencia SU-975 de 2003, que analizó las varias situaciones en
que se pueden encontrar los congresistas y los ex congresistas, según hubieren
adquirido el derecho a la pensión antes o después de la
Ley 4ª de 1992, de la Ley 100 de 1993 y de los decretos expedidos con base en
cada una de tales leyes, en razón del nuevo régimen de inhabilidades e
incompatibilidades que consagró la
Constitución de 1991, lo que condujo a la ley a referirse separadamente, para
efectos de pensión, a los derechos de quienes fueron congresistas antes y a
quienes lo fueron después de la nueva Carta”. Bajo
esa óptica, concluyó que FONPRECON no incurrió en vía de hecho administrativa
por dejar de liquidar el reajuste pensional de
acuerdo con el 75% de lo que devengaba un parlamentario al momento de
reconocérsele tal reajuste, como erradamente lo solicitaba el accionante, al
igual que señaló que el problema de salud del peticionario no era criterio
suficiente para habilitar la procedencia del amparo constitucional, sino que
debía demostrarse que la entidad acusada había incurrido en una vía de hecho
administrativa.
(iii) En sentencia T-856 de 2008, la
Sala Cuarta de Revisión se refirió brevemente al reajuste especial para los
excongresistas que hubieren consolidado su derecho pensional previamente a la
entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, indicando que el mismo no puede ser
inferior al 75% de la pensión de los actuales congresistas. Sin embargo, al
revisar las consideraciones que fundaron la anterior afirmación, se observa que
nada se dijo frente a la modificación que introdujo el artículo 7° del Decreto
1293 de 1994, así como tampoco se mencionaron los criterios de diferenciación
entre los dos grupos de congresistas que fueron reconocidos en la sentencia
SU-975 de 2003. No obstante, en el caso que allí se analizó se confirmó la
denegación del amparo constitucional por cuanto el actor no cumplía con los
requisitos para ser beneficiario de la conmutación pensional, además de que
contaba con otro medio de defensa judicial para ventilar su inconformidad.
(iv) Finalmente, en sentencia T-267 de 2010[44], la
Sala Tercera de Revisión, luego de un análisis juicioso sobre la normatividad
aplicable a los excongresistas que adquirieron su derecho a la pensión antes de
la Ley 4ª de 1992 y de hacer referencia extensa a los criterios de
diferenciación expuestos en la sentencia SU-975 de 2003, señaló que los
excongresitas y los exmagistrados pensionados o que adquirieron el derecho a la
pensión antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, tienen derecho a un reajuste
de su mesada pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión en
ningún caso podrá ser inferior al 50% de la pensión a que tendrían derecho los
congresistas y magistrados que ejercían como tales en el año 1994.
2.4.6. En este
orden de ideas, la Sala concluye que dentro del régimen prestacional de los
miembros del Congreso de la República, es constitucionalmente admisible
diferenciar, por los criterios temporal y objetivo explicados, dos grupos: de
un lado, los parlamentarios que adquirieron su derecho o se pensionaron antes
de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, y del otro, aquellos que estando activos
se pensionen después del 18 de mayo de 1992. Con el ánimo de compensar la
pérdida de poder adquisitivo de las pensiones de los parlamentarios del primer
grupo en mención y de zanjar la desproporción existente en materia pensional
entre ambos grupos, a aquellos se les reconoció, por una sola vez, un reajuste
especial de tal manera que sus pensiones alcancen el valor equivalente al 50%
del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los congresistas en
ejercicio en el año 1994. Para el segundo grupo de congresistas, se aplica el
porcentaje del 75% que consagra la Ley 4ª de 1992.
5. El juez de tutela no puede limitar la facultad que tiene la Administración de demandar sus propios actos en acción de lesividad
5.1. De
acuerdo con el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, las
entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas pueden obrar
como demandantes, demandadas o intervinientes en procesos contencioso
administrativos, por medio de sus representantes debidamente acreditados, lo
cual las habilita para incoar todas las acciones legales contra sus propios
actos cuando resulten lesivos a sus intereses amparados jurídicamente.
5.2.
Precisamente, con el nombre de acción de lesividad se identifica doctrinalmente
la posibilidad legal que tiene el Estado y las demás entidades públicas de
acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa con el propósito de
impugnar sus propias decisiones, bien sea porque desconocen la prevalencia del
orden constitucional o porque desatienden el principio de legalidad frente a
determinada materia[45].
Las normas
adjetivas del Código Contencioso Administrativo, concretamente los artículos
134, 136-7 y 151 inciso 1°, han reconocido que a la
Nación y a las demás entidades públicas les asiste legitimación en la causa
por activa para obrar como demandantes de sus propios actos administrativos,
cuando no ha sido posible que éstos pierdan su fuerza ejecutoria por la vía
administrativa, a pesar de estar viciados en su legalidad y que puedan causar
perjuicio al patrimonio público.
Si bien la Administración tiene la facultad de dejar sin efectos un acto administrativo de carácter
particular y concreto mediante la revocatoria directa del mismo, muchas veces
no puede hacerlo porque no cuenta con el consentimiento previo, expreso y
escrito del administrado[46],
o porque no se dan ninguna de las causales que para el efecto instituye el
artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, cuales son, (i)
cuando sea manifiesta su oposición a la
Constitución o a la ley, (ii) cuando no estén conforme con el interés
público o social, o atenten contra él; o, (iii) cuando con ellos se
cause agravio injustificado a un persona. Y es que, es una realidad que la Administración puede cometer errores capaces de generar un derecho en cabeza de un particular
y que no pueda alegar su propio error para efectuar la revocatoria directa del
acto, porque la propia ley, en defensa del particular, ha establecido los
mecanismos que se deben emplear para corregir la equivocación detectada.
En esos casos
en que la Administración no puede acudir a la revocatoria directa del acto
administrativo creador o modificador de una situación jurídica particular, está
habilitada para cuestionar el mismo a través de la acción de lesividad, la cual
para todos sus efectos se equipara a la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, sólo que frente a aquella el término de caducidad se amplia a 2
años contados desde el día siguiente a la fecha de expedición del acto
administrativo susceptible de la demanda[47],
por cuanto con su ejercicio se pretende proteger el interés general y defender
el patrimonio común.
Sin embargo,
en virtud de la libertad de configuración legislativa, existe una excepción al
término de caducidad antedicho, según la cual “los actos que reconozcan
prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la
administración o por el interesado, pero no habrá lugar a recuperar las
prestaciones pagadas a particulares de buena fe” (artículo 136-2 del CCA).
Esa libertad
de configuración legislativa materializada en la intemporalidad para ejercer la
acción de lesividad cuando el acto administrativo reconozca una prestación
periódica que no guarde armonía con los mandatos constitucionales o con las
disposiciones legales, ha sido protegida por esta Corporación en la sentencia
C-1049 de 2004, reiterada en la sentencia C-116 de 2005[48]. En ambas
oportunidades la Corte constató que la finalidad perseguida por la norma
es doble: de un lado, brindarle la posibilidad a una persona, que viene
recibiendo una prestación periódica, a que en cualquier tiempo demande ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo la reliquidación de su pensión,
cuando quiera que existan,  por ejemplo, nuevos elementos de juicio o
pruebas que le permitan reclamar su derecho; y por el otro lado, apunta a la
salvaguarda del interés general, en especial, a defender el erario público, al
brindarle asimismo a la administración la facultad para que, en cualquier
tiempo, pueda demandar su propio acto ante los jueces competentes por cuanto se
está ante la imposibilidad jurídica de revocarlos directamente cuando no ha
obtenido el consentimiento del particular, salvo cuando se trate de la comisión
de un delito, caso en el cual actuará conforme lo establece el artículo 19 de la
Ley 797 de 2003.
También estudió que esa
intemporalidad no desconoce derechos adquiridos de los particulares, por cuanto
se estableció en beneficio de la administración para
demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo su propio acto
de reconocimiento de prestaciones periódicas, y porque con ella no se
desconocen los deberes de protección del Estado ya que “(i) el Congreso
cuenta con un amplio margen de discrecionalidad al momento de establecer los
procedimientos judiciales;   (ii) si bien la regla general es el
establecimiento de términos de caducidad para el ejercicio de las acciones
judiciales, nada obsta para que, en determinados casos específicos, se pueda
consagrar excepciones en defensa del interés general; (iii) el ordenamiento
jurídico no ampara derechos adquiridos en contra de la
Constitución y la ley; (iv) la administración no puede directamente revocar el
acto; y, (v) el afectado cuenta con todas las garantías procesales para
defender su derecho”[49].
De esta forma,
resulta plenamente valido que la
Administración demande sus propios actos que reconocen prestaciones periódicas
a particulares, a través del ejercicio de la acción de lesividad en cualquier
tiempo, sin que ello implique un desconocimiento anticipado de derechos
adquiridos, ya que el titular del derecho cuenta con un proceso judicial para
defender su causa y la legalidad de la prestación que le fue reconocida.
Sobre el punto, la
Sala estima que no se puede predicar un desconocimiento del acto propio o un
abuso del derecho por parte de la
Administración cuando se pretende modificar el reconocimiento de una
prestación periódica, ya que la misma está acudiendo a los mecanismos legales
para lograr que el acto administrativo se estudie dentro del marco de la
legalidad y que el titular del derecho cuente con el escenario natural para
hacer valer su derecho.
Precisamente, si
bien el Acto Legislativo 01 de 2005 estableció que por ningún motivo podrá
reducirse el valor de las mesadas pensionales reconocidas “conforme a
derecho”, no lo es menos que cuando existan serias indicaciones de que las
mesadas sobrepasaron los montos de liquidación permitidos según la normatividad
aplicable, es decir, que las mismas no están conforme a derecho, se habilita el
estudio del caso individual mediante la interposición de la acción de lesividad
por parte de la Administración, sin que le sea dable al juez de tutela
inmiscuirse en la órbita propia del juez natural o limitar la facultad que le
asiste a las entidades públicas de demandar sus propios actos por lesivos.
Ahora bien, lo que si debe garantizar el juez de tutela es que al particular se
le mantenga inalterable su derecho, mientras la jurisdicción, agotadas las
formas propias de un juicio, resuelve a favor o en contra de sus intereses[50].
5.3. En este
orden de ideas, a modo de conclusión frente al tema, la
Sala considera que el juez de tutela no puede limitar la facultad que tiene la Administración de demandar en cualquier tiempo sus propios actos mediante los cuales
reconoció prestaciones periódicas a un particular, ya que la ley la habilita
para incoar la respectiva acción de lesividad en defensa del patrimonio común,
con el fin de que sea la jurisdicción de lo contencioso administrativo la que
los analice y resuelva si los mismos se encuentran ajustados al marco de
legalidad que rige la materia prestacional. Con el ejercicio de dicha acción la Administración no incurre en abuso del derecho, en desconocimiento del acto propio o en
vulneración de derechos adquiridos, toda vez que somete el estudio del caso a
la autoridad judicial, sin desconocer arbitrariamente los derechos que le
asisten al particular. Por consiguiente, se debe dejar actuar al juez natural,
siendo el proceso judicial el escenario donde las partes expongan sus
argumentos para mantener o anular determinado acto administrativo.
6. La pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos y su
imposibilidad de declararla por parte del juez de tutela. Competente para
reconocerla por vía de excepción.
6.1. Por regla
general, los actos administrativos de contenido general o particular, son
obligatorios por cuanto gozan de la presunción de legalidad. Sin embargo,
excepcionalmente pueden perder su fuerza ejecutoria si ocurre alguna de las causales
que establece el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, cuales son:
por suspensión provisional, por desaparición de sus fundamentos de hecho o de
derecho, eventos denominados por la jurisprudencia y la doctrina como el
fenómeno del decaimiento del acto administrativo; por el transcurso del tiempo,
es decir, cuando al cabo de cinco años de estar en firme, la administración no
ha realizado los actos que le corresponden para ejecutarlo; por cumplimiento de
la condición resolutoria a que esté sometido; y cuando pierda su vigencia, o en
otros términos, cuando vence el plazo establecido para que produzca efectos
jurídicos.
Como su nombre
lo indica, esta figura está relacionada con el atributo de ejecutividad de los
actos administrativos[51],
es decir, con la obligación que en él hay implícita de su cumplimiento y
obedecimiento, tanto por parte de la
Administración como por parte de los administrados. En palabras de la
Sala Plena de esta Corporación, “la fuerza ejecutoria del acto
administrativo está circunscrita a la facultad que tiene la administración de
producir los efectos jurídicos del mismo, aún en contra de la voluntad de los
administrados”[52].
6.2. Ahora
bien, conforme lo ha reconocido el Consejo de Estado[53], la pérdida
de fuerza ejecutoria sólo puede ser objeto de declaración general, en sede
administrativa, ya de manera oficiosa por la autoridad que profirió el acto, o
en virtud de la excepción consagrada en el artículo 67 del Código Contencioso
Administrativo, que el interesado puede interponer ante la ejecución del acto
administrativo que se estime ha perdido dicha fuerza. Quiero ello decir que no
existe una acción autónoma que persiga como fin la declaratoria de pérdida de
ejecutoria de un acto administrativo, sino que ese fenómeno debe alegarse como
excepción cuando la administración pretenda hacerlo efectivo[54].
Así, los
competentes para reconocer la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto
administrativo son: de un lado, la entidad que lo produjo y, del otro, la
jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando a título de excepción el
particular afectado la alegue dentro del proceso judicial que busque hacer
efectivo el acto. Esta competencia reservada a esos dos casos conlleva a que el
juez constitucional carezca de legitimidad para pronunciarse sobre la pérdida
de fuerza ejecutoria de un acto, ya que de hacerlo invadiría la órbita del
competente natural.
A lo anterior resulta importante agregar que la decisión adoptada
por la administración en aplicación de cualquiera de las causales de que el
artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, es susceptible de ser
demandada ante la misma jurisdicción contencioso administrativa dentro de la
oportunidad legal correspondiente, lo que garantiza la tutela del orden
jurídico y el restablecimiento de los derechos de los particulares que puedan
ser lesionados en virtud de la expedición del acto sobre pérdida de fuerza
ejecutoria por parte de la administración, cuando este se haga necesario.
6.3. De esta
forma, la Sala estima que (i) excepcionalmente los actos administrativos
pueden perder su fuerza ejecutoria si se configura alguna de las causales
taxativas descritas en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo; (ii)
el reconocimiento de tal pérdida de ejecutoria opera en sede administrativa,
bien sea de oficio por quien profirió el acto o por solicitud expresa a título
de excepción del interesado; (iii) el acto que acoge cualquiera de las
causales de pérdida de ejecutoria de un acto administrativo, es demandable ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y, (iv) al juez de
tutela le está vedado inmiscuirse en la aplicación de alguna de las causales
que motivan la pérdida de ejecutoria de un acto administrativo, ya que la ley
asigna un competente para ello.
7. De los
casos en concreto
7.1.
T-3198142
La accionante
Hilda Teresa Martínez de Jaramillo nació el 4 de octubre de 1927 y cuenta
actualmente con 84 años de edad cumplidos. Según demostró con la historia
laboral que reposa en el expediente, cotizó 20 años, 5 meses y 15 días en el
sector público y privado, de los cuales entre el 20 de julio de 1964 hasta el
19 de julio de 1974, el 20 de julio de 1978 hasta el 19 de julio de 1982, y el
20 de julio de 1986 hasta el 19 de julio de 1990, se desempeñó como Congresistas
de la República. Una vez acreditó los requisitos para acceder a la pensión de
jubilación, mediante Resolución No. 0719 del 17 de julio de 2009 expedida por
FONPRECON, le fue reconocida tal pensión desde el 13 de julio de 1993, pero
para su efectividad se tuvo en cuenta el fenómeno de la prescripción de las
mesadas pensionales previsto en los artículos 24 del Decreto 2837 de 1986 y 488
del Código Sustantivo del Trabajo, por lo cual la prestación se le empezó a
pagar desde el 27 de octubre de 2005, es decir, 3 años antes de que elevó la
solicitud pensional (27 de octubre de 2008). La pensión se le otorgó en cuantía
de $4’201.280 y se le reconoció un retroactivo pensional por valor de
$252’376.056,91. Según informó FONPRECON, en el año 2011 la actora estaba recibiendo
una mesada pensional de $5’897.932.
Lo primero que
debe verificar la Sala es si en el presente caso la acción de tutela resulta
procedencia para cuestionar un acto administrativo bajo las reglas que fueron
expuestas en la consideración 3 de esta sentencia y, solo si se supera
este punto, en segundo lugar analizará si el Fondo acusado incurrió en una vía
de hecho administrativa al reconocer a la actora la pensión de jubilación con
base en el 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año de
servicio y por todo concepto, devengó como congresista.
Pues bien, la
accionante solicitó el amparo constitucional como mecanismo definitivo de
protección a sus derechos presuntamente conculcados. No obstante, el amparo
definitivo se torna improcedente para obtener la adecuada liquidación del monto
pensional, por cuanto la afectada cuenta con otra vía de defensa judicial, cual
es, acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. Sin embargo, con el
ánimo de garantizar su derecho de acceso a la administración de justicia en
sede constitucional, la Corte analizará si la tutela procede de forma
excepcional como mecanismo transitorio, toda vez que ante la avanzada edad de
la actora (84 años cumplidos) y los quebrantos de salud padece, tal vía de
defensa no es suficientemente expedita para brindar una protección inmediata.
Entonces, verifiquemos el cumplimiento de las subreglas:
(i) Que la
persona interesada haya adquirido el status de jubilado, o lo que es igual, que
se le haya reconocido su pensión: En el caso está
probado que la señora Hilda Teresa Martínez de Jaramillo ostenta la calidad de
pensionada, en la medida que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República le reconoció la jubilación mediante resolución No. 0719 del 17 de
julio de 2009.
(ii) Que el
jubilado haya actuado en sede administrativa; es decir, que haya interpuesto
los recursos de la vía gubernativa contra el acto que reconoció la pensión,
haya presentado la solicitud de reliquidación ante el respectivo fondo de
pensiones o, en igual medida, requerido a la respectiva entidad para que
certifique su salario real y ésta se hubiere negado: De acuerdo con la información que reposa en el expediente, el
actora no interpuso los recursos propios de la vía gubernativa para cuestionar
la liquidación de su pensión de jubilación; sin embargo, el 29 de diciembre de
2010 presentó, a través de apoderados judiciales y ante el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República, solicitud de reliquidación de la pensión
vitalicia de jubilación al estimar que la misma debe corresponder al 75% del
ingreso mensual promedio que por todo concepto devengaban los congresistas en
el año 2005, fecha en que se le reconoció la pensión. Esta solicitud de
reliquidación fue negada por el Fondo mediante resolución No. 0558 del 9 de
mayo de 2011. De esta forma, se entiende cumplido este requisito.
(iii)  Que
el jubilado haya acudido a las vías judiciales ordinarias para satisfacer sus
pretensiones, se encuentre en tiempo para hacerlo o, en su defecto, demuestre
que ello es imposible por razones ajenas a su voluntad: En el presente caso, está plenamente probado que la actora no
acudió a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o a la acción de
reparación directa, para que fuera el juez natural quien resolviera su
inconformidad frente al acto administrativo No. 0719 del 17 de julio de 2009.
Además, no demostró que la imposibilidad de acudir a la jurisdicción tuviera su
cimiente en causas ajenas a su voluntad, lo que enmarca su caso en una desidia o
inanición para demandar. Sumado a ello, aún se encuentra en tiempo de acudir a
la jurisdicción contencioso administrativa para cuestionar la legalidad de la
Resolución No. 558 del 9 de mayo de 2011, mediante la cual el Fondo acusado le
negó la reliquidación pensional.
(iv) Que el
jubilado acredite las condiciones materiales que justifiquen la protección por
vía de tutela, esto es, su condición de persona de la tercera edad, que la
actuación resulta violatoria de sus derechos fundamentales como la dignidad
humana, la subsistencia, el mínimo vital y la salud, y que el hecho de
someterla al trámite de un proceso ordinario hace más gravosa su situación
personal: Frente a esta subregla, la
Sala observa que la accionante es una persona de 84 años de edad y que
presenta un diagnóstico de hipertensión arterial, hipotiroidismo en tratamiento
y síndrome depresivo, pero con un estado de salud estable de acuerdo con su
edad. Así mismo, al analizar la presunta vulneración de derechos fundamentales,
la Sala considera que no existe un serio compromiso del derecho al mínimo
vital o a la subsistencia en condiciones dignas, habida cuenta que según indicó
el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, la señora Hilda Teresa Martínez de Jaramillo recibe una mesada
pensional de $5’897.932 en el año 2011. Quiero ello decir que, con la pensión
que recibe puede prodigarse una congrua subsistencia mientras acude al juez
natural.
Bajo ese
norte, la Sala evidencia que la actora no argumentó con suficiencia las
condiciones materiales que harían viable el desplazar el mecanismo ordinario
con que cuenta, al igual que tampoco demostró la existencia de un perjuicio
irremediable con las características de inminencia, gravedad y urgencia que
obliguen al juez constitucional a intervenir de manera impostergable en procura
de restablecer el orden social frente a la reliquidación pensional.
Aun así,
brevemente, aunque la Sala estimara que la actora cumple los supuestos trazados
en cada una de las subreglas antedichas, el amparo constitucional
tampoco estaría llamado a prosperar porque el Fondo accionado no incurrió en
una vía de hecho administrativa; por el contrario, se ciñó a los postulados
establecidos en la sentencia C-608 de 1999, toda vez que al momento de
liquidarle la pensión de jubilación de la actora, tuvo en cuenta el ingreso
mensual promedio que en el último año de trabajo recibió la aspirante por su
actividad de representación política, el cual fue debidamente actualizado y
sobre la suma obtenida fue reconocido el porcentaje equivalente al 75%  como
cuantía pensional. Es que, el parágrafo del artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992, al establecer que la liquidación de las pensiones se hará
teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto
devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la
jubilación, se refiere no a los congresistas en ejercicio en el año 2009, para
el caso de la actora, sino a lo que aquella devengaba debidamente actualizado
para el año en que se decrete la prestación, operación que en efecto realizó el
Fondo accionado. Lo anterior resulta razonable con los principios de
sostenibilidad y de solidaridad que rigen el sistema pensional. Quedaría
pendiente por establecer si el porcentaje en que se le reconoció el reajuste
corresponde al marco legal aplicable a los excongresistas, pero por tratarse de
un campo vedado para el juez de tutela, nada se dirá al respecto.
En este orden
de ideas, la accionante no cumple con los requisitos que determinan la
procedencia de la acción de tutela para solicitar la reliquidación de la mesada
pensional, puesto que ni ha acudido al medio de defensa ordinario, ni se
comprobaron condiciones materiales apremiantes que desplacen al mismo. Es más,
como se dijo, la actora devenga una pensión suficiente con la cual puede
prodigarse una congrua subsistencia hasta que la jurisdicción contencioso
administrativa resuelva su caso.
En
consecuencia, la Corte confirmará el fallo de segunda instancia constitucional
proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, en sentencia del 27 de julio de 2011, que a su vez confirmó la
decisión de improcedencia de la acción de tutela, dictada el 22 de junio de
2011 por el Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura Bogotá. Así se indicará en la parte resolutiva de esta providencia.
7.2.
T-3221983
Para abordar
el estudio de este expediente, la Sala se ocupará de tres puntos centrales: (i)
La legitimación en la causa por activa que ostenta la
Asociación Nacional de Parlamentarios Pensionados para reclamar la protección
de algunos de los derechos fundamentales invocados; (ii) El análisis de
procedencia de la acción de tutela frente a las singulares peticiones que
elevan los actores en sede constitucional; y, (iii) El examen sobre el
presunto menoscabo a los derechos fundamentales de petición e información. Así
las cosas, comencemos:
(i) La
legitimación en la causa por activa que ostenta la
Asociación Nacional de Parlamentarios Pensionados para reclamar directamente
la protección de algunos de los derechos fundamentales invocados:
Sobre el tema,
la jurisprudencia constitucional ha establecido que las personas
jurídicas están legitimadas para ejercer la acción de tutela, debido a que son
titulares de derechos fundamentales por dos vías, las cuales fueron plasmadas
con claridad en la sentencia T-267 de 2009,
a saber: “directamente, como titulares de aquellos derechos [fundamentales]
que por su naturaleza son predicables de estos sujetos de derechos, e
indirectamente cuando la vulneración puede afectar los derechos fundamentales
de las personas naturales que las integran”.
Surge entonces una pregunta: ¿de
qué derechos fundamentales son titulares directamente las personas jurídicas?
La respuesta al interrogante fue planteada por la
Sala Plena de la Corte Constitucional, en sentencias SU-182 de 1998 y SU-1193
de 2003. En la primera de ellas, reiterada en la segunda, se indicó que las
personas jurídicas no son titulares de todos los derechos fundamentales porque
algunos, como la vida, la dignidad o la seguridad social en pensiones, no le
son predicables. Sin embargo, reconoció que si son titulares de la protección
constitucional al debido proceso, a la igualdad, a la inviolabilidad de
domicilio y de correspondencia, a la libertad de asociación, a la
inviolabilidad de los documentos y papeles privados, al acceso a la
administración de justicia, al derecho a la información, al habeas data y el
derecho al buen nombre, entre otros[55].
Dicho lo anterior, en el presente
caso tenemos que a la Asociación Nacional de Parlamentarios Pensionados le fue
reconocida la personería jurídica mediante resolución No. 3276 del 23 de
septiembre de 1994, expedida por el entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, y que su representante legal debidamente acreditado para actuar, es el
señor Napoleón Peralta Barrera. Así las cosas, frente a los derechos
fundamentales invocados en el escrito tutelar, la
Asociación está legitimada para reclamar la protección de los derechos a la
igualdad, a la propiedad, a la buena fe, a la confianza legitima, al debido
proceso, a la honra, al acceso a la justicia, a la información y al de
petición. Por consiguiente, a éstos se limitará el estudio que realice la
Sala en lo tocante con la
Asociación Nacional de Parlamentarios Pensionados.
Por otro lado, la
Sala estima que la Asociación Nacional de Parlamentarios Pensionados no está
legitimada en la causa por activa para representar a todos los excongresistas
pensionados y afiliados a tal Asociación, ya que si bien existe una lista con
el nombre de los aportantes, no obra en el expediente una prueba clara frente a
la vulneración indirecta de los derechos fundamentales de aquellos. Sumado a
ello, salvo los accionantes que acuden directamente en esta tutela, no existe
un poder especial que habilite la defensa común de todos los parlamentarios
pensionados. Por consiguiente, el estudio se limitará a quienes son actores en
la presente acción de amparo.
(ii) Análisis de procedencia de la acción de tutela frente a las
singulares peticiones que elevan los actores en sede constitucional:
Concretamente,
los accionantes solicitan que el juez de tutela ordene al Director de FONPRECON
que respete las resoluciones que reconocieron el reajuste pensional conforme al
artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y que se disponga que no continúe “con la
política encaminada a disminuir las mesadas pensionales ya reconocidas décadas
antes, siendo que los jubilados (todos ellos mayores de 70 años) no han
cometido ninguna falsedad ni delito que dé lugar a la reducción de su pensión”.
Así mismo, que el juez constitucional ordene suspender el “abuso del derecho
cometido por FONPRECON” al demandar en acción de lesividad sus propios
actos que reconocieron el reajuste especial a los actores y se le ordene dar
respuesta de fondo a la petición sobre la pérdida de fuerza ejecutoria del
Decreto 1293 de 1994.
Pues bien,
conforme lo expuesto en la parte considerativa esta providencia, sea lo primer
indicar que el juez de tutela no puede limitar la facultad que tiene el Fondo
de Previsión Social del Congreso de la
República para demandar en cualquier tiempo sus propios actos mediante los
cuales reconoció prestaciones periódicas a los actores, ya que la ley lo
habilita para incoar la respectiva acción de lesividad en defensa del
patrimonio común, con el fin de que sea la jurisdicción contencioso
administrativa como juez natural, la que los analice y resuelva si los mismos
se encuentran ajustados al marco de legalidad que rige la materia pensional de
los exparlamentarios. Y es que, precisamente, esta Sala estima que el ejercicio
de la acción de lesividad por parte del Fondo accionado no constituye como tal
un abuso del derecho o un desconocimiento de los actos propios, habida cuenta
que está haciendo uso de los mecanismos legales con que cuenta para desentrañar
el debate que existe sobre el porcentaje en que se debe reconocer el reajuste
especial a los congresistas pensionados antes de la vigencia de la
Ley 4ª de 1992, y su comportamiento no ha sido arbitrario porque los actores
cuentan con el respectivo proceso judicial para enderezar la defensa del
derecho que dicen tener como adquirido.
En segundo
lugar, la Sala observa que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República dio respuesta de fondo al derecho de petición radicado el 11 de
febrero de 2011, que solicitaba aplicar el fenómeno de pérdida de fuerza
ejecutoria del Decreto 1293 de 1994, pues en la contestación fechada el 1° de
marzo de 2011 y dirigida al señor Napoleón Peralta Barrera como Presidente de la
Asociación Nacional de Parlamentarios Pensionados (folios 228
a 244 del cuaderno principal), se le explicó que tal Fondo no era competente
para declarar la pérdida de fuerza ejecutoria del Decreto 1293 de 1994, ya que
esa facultad corresponde directamente a la autoridad que expidió el acto
administrativo, para el caso al Presidente de la
República, o a la jurisdicción contencioso administrativa.
Si se compara
esta respuesta con lo que planteó la Sala en la consideración 6 de este
proveido, se extrae que el reconocimiento de la pérdida de fuerza ejecutoria de
un acto administrativo en efecto solo puede ser declarada por la autoridad que
lo expidió o, si la Administración pretende hacer efectivo, el particular
afectado puede proponer la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria de dicho
acto, con el fin de que sea la jurisdicción contencioso administrativa la que
resuelva si se configura o no. Por consiguiente, resulta claro que al juez de
tutela le está vedado inmiscuirse en la aplicación de alguna de las causales
que motivan la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo, ya que
la ley asigna una competencia específica para ello, y que la respuesta que dio
el Fondo satisfizo el núcleo esencial del derecho de petición ya que fue una
contestación clara, precisa y de fondo sobre el tema.
En tercer
lugar, al analizar la situación particular de cada uno de los accionantes, la
Sala encuentra que la acción de tutela en el presente caso resulta
improcedente por dos razones: de un lado, todos los accionantes se encuentran
disfrutando aún de la pensión de jubilación que les fue reconocida hace varios
años, la cual incluye el reajuste especial para excongresistas que no ha sido
variado, motivo por el cual no existe menoscabo al mínimo vital o a la vida en
condiciones dignas, ya que con las jugosas mesadas que reciben pueden
prodigarse una digna subsistencia. Sumado a ello, no existe un perjuicio
irremediable que habilite la procedencia transitoria del amparo constitucional,
ni siquiera por el factor de la edad; y, del otro lado, porque la mayoría de
casos fueron demandados por el Fondo en ejercicio de la acción de lesividad,
para que el juez natural analice si el reconocimiento del reajuste especial en
el porcentaje del 75% de lo que devengaba un parlamentario en el año 1994, se
encuentra conforme a derecho. Precisamente, es en ese escenario y no a través
de la acción de tutela, donde se deben exponer los argumentos jurídicos que
propendan por la defensa del porcentaje en que se les reconoció el reajuste
especial. A estas conclusiones llegó la Sala luego del siguiente estudio:
* Luis
Guillermo Tascón Villa nació el 4 de enero de 1943, tiene 69 años de edad.
Según reporte médico tiene una secuela total y permanente invalidante derivada
de un accidente cerebro vascular que sufrió en el año 1986, que lo limita en su
movilidad; a pesar de ello, goza de un estado de salud estable para su edad.
Actualmente devenga su pensión plena y en su contra cursa demanda contenciosa
administrativa (acción de lesividad) que fue radicada el 28 de marzo de 2008.
Se encuentra pendiente de proferir la decisión de primera instancia.
* Julián
Mc’Lean Cortina nació el 29 de septiembre de 1930 y tiene 81 años de edad. En
el 2005 le fue diagnosticado un adenocarcinoma de próstata que se encuentra
controlado y hace varios años sufrió un accidente cerebro vascular. Su estado
de salud es estable. En la actualidad está recibiendo su mesada pensional
calculada con el reajuste especial del 75% y su caso fue demandado el 28 de
marzo de 2008 en ejercicio de la acción de lesividad ante la jurisdicción
contenciosa administrativa. Se encuentra pendiente de la decisión de primera
instancia.
* José Rafael
Cortés Otalora nació el 31 de diciembre de 1935 y tiene 76 años de edad.
Presenta diabetes mellitus tipo 2, hipotiroidismo primario y osteoartritis
degenerativa. Devenga su pensión plena que incluye lo correspondiente al
reajuste especial y su caso se encuentra en espera de ser resuelto por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ya que la demanda en ejercicio de la
acción de lesividad fue radicada el 22 de febrero de 2008 por el Fondo acusado.
*  José
Leonidas Gallego Romero nació el 10 de octubre de 1939 y tiene 72 años de edad.
En la actualidad sufre de las primeras fases de parkinson. Se desempeñó como
congresistas entre el 20 de julio de 1990 y el 30 de noviembre de 1991, por lo
cual le fue reconocida la pensión de jubilación mediante resolución 1312 del 12
de diciembre de 1995, efectiva desde el 1° de enero de 1994. Después le fue
reconocida la mesada pensional con el reajuste especial del 75% del ingreso
devengado por un congresista en el año 1994 y en el año 1997 se le pagaron
intereses de mora sobre ese concepto. Su caso fue demandado ante la jurisdicción
contenciosa administrativa, quien dictó sentencia de primera instancia el 16 de
diciembre de 2010, declarando la nulidad parcial de las resoluciones que
reconocieron el reajuste, para corregirlo y reconocer la pensión en el
equivalente al 50% de las pensiones que tenían los congresistas en el año 1994.
La sentencia de primera instancia fue apelada por José Leonidas y se encuentra
en trámite el recurso ante el Consejo de Estado.
* Luis Eduardo
Rojas Santos nació el 17 de abril de 1933 y tiene 78 años de edad. Sufre EPOC y
embolismo severo. Mediante resolución No. 005 del 13 de enero de 1977, le fue
reconocida la pensión de jubilación con efectos a partir del 12 de diciembre de
1975. Posteriormente, en los años 1994 y 1996, se le reconoció el reajuste especial
en su calidad de exparlamentario en porcentaje del 75% de lo devengado por los
congresistas en 1994, y el pago de los intereses de mora. Su caso fue demandado
en acción de lesividad y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió
sentencia del 17 de marzo de 2011, en la que declaró la nulidad de las
resoluciones al estimar que el señor Rojas Santos no tiene derecho a la pensión
como exparlamentario porque laboró como tal solo 9 días (se posesionó el 18 de
septiembre de 1974). Se encuentra en trámite el recurso de apelación ante el
Consejo de Estado.
* Víctor
Serrano Gómez nació el 21 de octubre de 1937, es decir, tiene 74 años de edad.
Tiene marcapasos cardiaco y sufre de hipertensión arterial. Su estado de salud
es estable. Su caso fue demandado en acción de lesividad porque se le reconoció
el reajuste especial equivalente al 75% de los que devengaban los congresistas
en el año 1994, y se encuentra pendiente de la decisión de primera instancia.
* Hernando
Amaya González nació el 23 de febrero de 1931 y tiene 80 años de edad. En el
expediente no reporta prueba sobre su estado de salud. Su caso fue demandado en
acción de lesividad porque se le reconoció el reajuste especial equivalente al
75% de los que devengaban los congresistas en el año 1994, y se encuentra
pendiente de la decisión de primera instancia. A pesar de que el Fondo
accionado solicitó como medida provisional la suspensión del acto
administrativo cuestionado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó tal
medida y, por consiguiente, el señor Amaya González percibe su pensión
completa.
* Jaime
Valderrama Gil nació el 18 de julio de 1931 y tiene 80 años de edad.
Actualmente recibe completa su pensión y su caso fue demandado en acción de
lesividad, encontrándose pendiente de proferir decisión de primera instancia.
* Edmundo
López Gómez nació el 5 de marzo de 1924 y tiene 87 años de edad. En el
expediente obra prueba sobre su estado de salud. Su caso fue demandado en
acción de lesividad, encontrándose pendiente de proferir decisión de primera
instancia. A pesar de que el Fondo accionado solicitó como medida provisional
la suspensión del acto administrativo cuestionado, el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca negó tal medida y, por consiguiente, el señor López Gómez
percibe su pensión completa.
* Ana Luz
Botero Baena nació el 28 de diciembre de 1952 y tiene 59 años de edad. Percibe
su pensión completa y su caso se encuentra en especial del fallo de primera
instancia. La demanda en ejercicio de la acción de lesividad fue radicada por
el FONPRECON el 23 de enero de 2008.
* Héctor
Horacio Vargas no aportó pruebas sobre su edad y estado de salud. El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia dentro de la acción de
lesividad, el 15 de abril de 2010, declarando la nulidad parcial de la
resolución que reconoció el reajuste especial como exparlamentario y lo adecuó
al 50%. Actualmente se encuentra en trámite el recurso de apelación.
* Mario
Giraldo Henao no aportó pruebas sobre su edad y estado de salud. El tribunal
Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia dentro de la acción de
lesividad, el 24 de julio de 2010, declarando la nulidad parcial de la
resolución que reconoció el reajuste especial como exparlamentario y lo adecuó
al 50%. Actualmente se encuentra en trámite el recurso de apelación.
* Frente a los
señores Luis Eduardo Córdoba Barahona y Jesús María Giraldo Loaiza, en el
expediente no obra prueba de su edad ni que tengan complicaciones de salud.
Actualmente reciben su pensión y sus casos se encuentran pendientes de ser
fallados en primera instancia, dentro de la acciones de lesividad interpuestas
por el FONPRECON.
* Respecto al
señor Luis Enrique Echeverry Uribe, en el expediente no obra prueba de su edad
ni condición de salud. El FONPRECON radicó el 16 de diciembre de 2008 la acción
de lesividad, pero según informó en la contestación de la tutela, no se ha
podido notificar la demanda al exparlamentario. Actualmente devenga su pensión
plena.
* Finalmente,
frente a los señores Jorge Giraldo Serna y Álvaro Villegas Moreno, además de no
existir prueba de su edad y estado de salud, el FONPRECON informó que sus casos
no han sido demandados en acción de lesividad.
Con ese
panorama, resulta claro que a los actores no se les ha desmejorado sus
condiciones pensionales, cuentan con un medio de defensa donde pueden hacer
valer su derecho al reajuste especial en el porcentaje que estimen debe ser
mantenido y sus casos no se enmarcan dentro de un perjuicio irremediable que
requiera medidas urgentes de intervención por parte del juez constitucional. Es
más, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República con su actuar no ha incurrido en vía de hecho alguna; por el
contrario, las posturas que ha asumido en las diferentes demandas de lesividad
están, en los parámetros básicos, acordes con la diferenciación de grupos de
congresistas que ha elaborado esta Corporación y con el porcentaje trazado en
el artículo 7° del Decreto 1293 de 1994, por lo cual tampoco existe un
menoscabo del derecho a la igualdad. Entonces, se repite, la tutela se torna
improcedente.
(iii) El
examen sobre el presunto menoscabo a los derechos fundamentales de petición e
información:
En la petición
radicada el 11 de febrero de 2011 por el Presidente de la
Asociación Nacional de Parlamentarios Pensionados, el señor Napoleón Peralta
Barrera solicitó que se le informara si entre el 24 de junio de 1994 y el 24 de
junio de 1999, FONPRECON “reconoció el reajuste en un 75% en resoluciones
expedidas dentro de los expedientes de pensiones de excongresistas, bien sea
porque fue este porcentaje el único que aparece en las resoluciones o bien sea
porque habiéndose dicha en alguna o algunas otras resoluciones que el
porcentaje del reajuste era del 50%, y esta determinación fue modificada o
revocada, indicándose el nombre de los congresistas y las fechas de las
resoluciones respectivas”. Tal petición fue contestada por el FONPRECON el
1° de marzo de 2011, señalando que no podía dar esa información porque tenía el
carácter de reservada. Los accionantes estiman que FONPRECON vulnera sus
derechos de petición y de información porque los actos administrativos que
reconocen el reajuste son documentos públicos y generales, a los cuales pueden
acceder todas las personas.
Pues bien,
para desentrañar este punto, la Sala recuerda que el artículo 19 del Código
Contencioso Administrativo establece que toda persona tiene derecho a consultar
los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expidan
copias del mismo, siempre que dichos documentos no tengan el carácter de
reservados conforme a la Constitución o a la
Ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional. Así mismo, de
acuerdo con el artículo 14 del Decreto 1406 de 1999 y el artículo 13 del
Decreto 889 de 2001, la Corte advierte que la información sobre la historia
pensional de un individuo que repose en las bases de datos los Fondos de
pensiones, tienen el carácter de información reservada, y por lo tanto, la
misma solo puede ser solicitada por el pensionado directamente, por las
entidades encargadas de administrar el sistema de seguridad social o por la
autoridad judicial competente. Quiero ello decir que, la
Asociación de Pensionados no puede acceder indiscriminadamente a las
resoluciones de pensión de los exparlamentarios, ya que incluso el mismo
artículo 9° del Decreto 2837 de 1986 “por el cual se expide el reglamento
general sobre las condiciones y términos necesarios para el reconocimiento y
efectividad de las prestaciones económicas a cargo del Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República”, establece para tales documentos
tienen el carácter de reservados.
Y es que si
bien por regla general los actos administrativos pueden ser consultados por
todas las personas, la excepción legal fue establecida frente a las historias
pensionales de los individuos, las cuales como se anotó, tienen el carácter de
reserva. Entonces, al ser la ley la que prevé este tipo de reserva, forzoso
resulta concluir que no existió vulneración de los derechos fundamentales de
petición e información por parte de FONPRECON.
En este orden
de ideas, a título de conclusión final, la
Sala observa que el ejercicio de la acción de lesividad por parte del Fondo
accionado no puede limitarse o suspenderse en el presente caso, por cuanto
además de ser una facultad legal, no existe vulneración alguna a los derechos
fundamentales que invocan los accionantes, máxime porque a éstos se les siguen
pagando sus mesadas pensionales conforme al porcentaje del reajuste que les fue
reconocido hace varios años, lo que significa que cuentan con ingresos
suficientes para vivir en condiciones dignas.
Así mismo, no
existe menoscabo del derecho fundamental de petición habida cuenta que
FONPRECON dio respuesta de fondo a la solicitud de reconocimiento de la pérdida
de fuerza ejecutoria del Decreto 1293 de 1994, señalando que no era competente
para hacerlo, lo cual resulta acertado según se explicó. Finalmente, no existe
vulneración del derecho a la información, toda vez que las resoluciones que
reconocieron el reajuste pensional a los excongresistas, tienen la connotación
de ser documentos de reserva legal y, en esa medida, los únicos habilitados
para solicitar la información son el pensionado interesado directamente, las
entidades que administran el sistema de seguridad social y la autoridad
competente. Sumado a ello, no existe menoscabo del derecho a la igualdad,
porque los excongresistas pensionados antes de la
Ley 4ª de 1992 se encuentran en situación jurídica diferente a los que se
pensionaron después y con ocasión de la vigencia de la misma Ley, entonces por
eso para aquellos el reajuste especial se rige por lo dispuesto en el artículo
7° del Decreto 1293 de 1994.
En
consecuencia, la Corte confirmará el fallo de segunda instancia constitucional
proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Bogotá, en sentencia del 12 de agosto de 2011, que a su vez confirmó la
decisión de improcedencia de la acción de tutela, dictada el 1° de julio de
2011 por el Juzgado Veintisiete Civil del Circuito de la misma ciudad. Así se
indicará en la parte resolutiva de esta providencia.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR
la sentencia proferida el 27 de julio de 2011, por la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, que a su vez confirmó la decisión de improcedencia de la acción de
tutela, dictada el 22 de junio de 2011 por la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Bogotá, dentro del amparo constitucional que impetró Hilda
Beatriz Martínez de Jaramillo contra el Fondo de Previsión Social del Congreso
de la República.
Segundo.- CONFIRMAR la sentencia proferida el 12
de agosto de 2011, por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, que a su
vez confirmó la decisión de improcedencia de la acción de tutela, dictada el 1°
de julio de 2011 por el Juzgado Veintisiete Civil del Circuito de Bogotá, dentro
del amparo constitucional que impetró Napoleón Peralta Barrera – Presidente de la
Asociación de Parlamentarios Pensionados “ANPRE” y otros contra el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la
República.
Tercero.- Por Secretaría
General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado Ponente
MARÍA VICTORA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Con aclaración de
voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA T-120/12
DIFERENCIACION
ENTRE EL GRUPO DE CONGRESISTAS PENSIONADOS CON ANTERIORIDAD A VIGENCIA DE LEY 4
DE 1992 Y LOS QUE SE PENSIONARON CON POSTERIORIDAD A ESA LEY-Caso en que la
referencia a la línea jurisprudencial no guarda relación alguna con la ratio
decidendi de la sentencia
Si bien comparto en su
integridad el sentido del fallo en ambos casos, es decir en confirmar las
sentencias de los jueces de instancia declarando la improcedencia de la acción
de tutela por los motivos expuestos, es importante señalar que no resultaba
pertinente para los casos particulares el estudio realizado sobre el reajuste
pensional en cuanto al régimen especial de los miembros del Congreso de la
República. La referencia a la línea jurisprudencial sobre la diferenciación
entre el grupo de congresistas pensionados con anterioridad a la vigencia de la
Ley 4ª de 1992 y el grupo de parlamentarios pensionados con posterioridad a la
misma, no guarda relación alguna con la ratio decidendi de la presente
providencia, razón por la cual no debió ser incluida dentro del texto de la
misma. Lo anterior, debido a que las reglas establecidas en dicho acápite no
resultan relevantes toda vez que la decisión se basó en la comprobación de la
ausencia de requisitos frente a la procedencia de la acción de tutela.
Situación contraria, ocurriría en el caso en que la
Corte efectivamente sí hubiese entrado a analizar la cuestión de fondo donde
sí resultaría necesario estudiar dicha diferenciación a luz de los principios y
derechos constitucionales.
Referencia: expedientes
T – 3198142 y      T – 3221983
Acciones de
Tutela instaurada por Hilda Beatriz Martínez de Jaramillo contra el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la
República, y por Napoleón Peralta Barrera – Presidente de la
Asociación de Parlamentarios Pensonados “ANPRE” y otros contra el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la
República
Magistrado
Ponente:
LUÍS ERNESTO
VARGAS SILVA
A continuación aclaro mi voto a
la presente providencia de acuerdo con las siguientes consideraciones.
Si bien comparto en su integridad
el sentido del fallo en ambos casos, es decir en confirmar las sentencias de
los jueces de instancia declarando la improcedencia de la acción de tutela por
los motivos expuestos, es importante señalar que no resultaba pertinente para
los casos particulares el estudio realizado sobre el reajuste pensional en
cuanto al régimen especial de los miembros del Congreso de la
República.
La referencia a la línea
jurisprudencial sobre la diferenciación entre el grupo de congresistas
pensionados con anterioridad a la vigencia de la
Ley 4ª de 1992 y el grupo de parlamentarios pensionados con posterioridad a la
misma, no guarda relación alguna con la ratio decidendi de la presente
providencia, razón por la cual no debió ser incluida dentro del texto de la
misma.
Lo anterior, debido a que las reglas
establecidas en dicho acápite no resultan relevantes toda vez que la decisión
se basó en la comprobación de la ausencia de requisitos frente a la procedencia
de la acción de tutela. Situación contraria, ocurriría en el caso en que la
Corte efectivamente sí hubiese entrado a analizar la cuestión de fondo donde
sí resultaría necesario estudiar dicha diferenciación a luz de los principios y
derechos constitucionales.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
[1]
De acuerdo con la fotocopia de la cédula de ciudadanía de la señora Hilda
Beatriz Martínez de Jaramillo que obra a folio 33 del cuaderno principal, la
accionante nació el 4 de octubre de 1927 y, por ende, tiene 84 años de edad.
[2]
Cfr. folios 307 a 309 del expediente.
[3]
Cfr. folios 35
a 44 del cuaderno principal.
[4]
Visible a folios 46 a 54 del expediente.
[5]
Vista a folios 55 a 60 del cuaderno 1.
[6]
Según certificación médica vista a folio 94 del expediente, la
señora Hilda Beatriz Martínez presenta un diagnóstico de hipertensión arterial,
hipotiroidismo en tratamiento y síndrome depresivo.
[7]
En el expediente aporta copia simple de (i) la
sentencia de segunda instancia proferida por la
Sección Segunda B del Consejo de Estado el 23 de septiembre de 2010,
a través de la cual se declararon nulas unas resoluciones del Fondo de
Previsión Social del Congreso de la
República y se condenó a éste a reliquidar la pensión de jubilación reconocida
por el demandante Flaminio Malaver Hernández, “tomando como base el 75% del
ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto
devenguen los Congresistas en ejercicio al día 3 de diciembre de 2001, fecha en
la que se decretó la prestación, (…)”; (ii)  la sentencia de segunda
instancia proferida por la Sección Segunda A del Consejo de Estado el 21 de
octubre de 2010, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
que formuló ex parlamentario Ernesto Lucena Quevedo contra unas resoluciones
del Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, en la cual se confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca que ordenó liquidar la pensión de jubilación con el 75% del
ingreso mensual promedio que devenga por todo concepto un congresista activo al
momento del reconocimiento de la prestación; (iii) y (iv) las sentencias
de segunda instancia proferida por la
Sección Segunda A del Consejo de Estado el 21 de octubre de 2010, en las
cuales condenó al Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República a reliquidar las pensiones de jubilación reconocidas a Gabriel Guillermo
Rosas Vega y a Rafael Crisanto Valdivieso Sarmiento, “tomando como base el
75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto
devenguen los Congresistas en ejercicio al día 29 de noviembre de 2001 (y
21 de julio de 2005, en el caso de Rafael Crisanto), fecha en que se decretó
la prestación, (…)”; (v) y (vi) las sentencias de segunda instancia
proferidas por la Sección Segunda A del Consejo de Estado el 10 de noviembre de
2010, dentro de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que
formularon los ex parlamentarios Francisco Fernando Sáenz Manrique y Juan de
Dios Alfonso García contra unas resoluciones del Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República, en las cuales se revocaron las decisiones del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y se le ordenó a dicho Fondo reliquidar la
pensión de jubilación de los demandante con el 75% del ingreso mensual promedio
que devenga por todo concepto un congresista activo al momento del
reconocimiento de la prestación, para los casos, 30 de mayo de 2002 y 29 de
agosto de 2006, respectivamente. Sobre los otros 2 casos que expone la actora,
en el expediente no obra prueba documental.
[8]
A folios 2 a 26 del expediente, se observa copia de la resolución No. 3276 del
23 de septiembre de 1994, a través de la cual el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social reconoció personería jurídica a la
Asociación Nacional de Parlamentarios Pensionados, como agremiación pensional
de primer grado, de carácter nacional y con domicilio en Bogotá. Así mismo,
aparecen los estatutos de dicha Asociación y la certificación de quienes son
sus afiliados.
[9]
Luis Guillermo Tascón Viola nació el 4 de enero de 1943, es decir, tiene 69
años de edad. Obra en el expediente concepto médico sobre su estado de
salud, en el cual indica que “el paciente de la referencia presenta
hemiplejia izquierda con secuela permanente de accidente cerebro vascular.
Actualmente con gran espasticidad y limitación para sus movimientos de miembro
inferior y miembro superior izquierdo, totalmente inútil y además insensible.
Su pronóstico es de secuela total y permanente invalidante”. En otro
concepto médico más reciente, se señala que “el paciente de la referencia
sufrió un el año 1986 accidente vascular cerebral y como consecuencia de éste
quedó con una hemiplejia izquierda. Actualmente su extremidad superior está ya
retraída y atrófica y persiste la espasticidad de su extremidad inferior lo
cual le permitía una deambulación con marcha en tijera y con la ayuda de un
bastón”.
[10] Julián Mc´lean Cortina
tiene 81 años de edad y desde el año 2005 viene siendo tratado de un
adenocarcinoma de próstata, además del accidente cerebro vascular que sufrió
desde hace varios años atrás.
[11] José Rafael Cortés
Otalora tiene 76 años de edad y sufre de las siguientes enfermedades:
diabetes mellitus tipo II, hipotiroidismo primario, osteoartritis degenerativa
y colecistitis aguda.
[12] José Leonidas Gallego
Romero tiene 72 años de edad y según certificado médico, padece la
enfermedad de párkinson.
[13] Luis Eduardo Rojas
Santos tiene 78 años de edad y, de acuerdo a su historia clínica, padece
de EPOC severo y embolismo venoso, por lo cual se encuentra en tratamiento
médico y con suministro constante de oxígeno.
[14] Víctor Serrano Gómez
tiene 74 años de edad. Según concepto médico, padece de hipertensión
arterial severa y de miocardiopatía hipertrófica asimétrica severa, al punto
que tiene marcapasos cardíaco normofuncionante.
[15]
Hernando Anaya González nació el 23 de febrero de 1931 y tiene 80 años
de edad.
[16]
Jaime Valderrama Gil nació el 18 de junio de 1931 y tiene 80 años de
edad.
[17]
Jorge Giraldo Serna nació el 13 de febrero de 1935 y tiene 76 años de
edad.
[18]
Edmundo López Gómez nació el 5 de mayo de 1924 y tiene 87 años de edad.
[19]
Ana Luz Botero Baena nació el 28 de diciembre de 1952 y tiene 58 años de
edad.
[20] A folios 199
a 227 del expediente, obra fotocopia del derecho de petición que la
Asociación Nacional de Parlamentarios Pensionados presentó ante el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la república, el 11 de febrero de 2011.
[21]
A folios 228 a 244 del expediente, se observa la respuesta al derecho de
petición antedicho.
[22] Al
respecto, anexa copia de la sentencia de segunda instancia proferidas por la
Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado el 22 de junio de 2006,
dentro del radicado 25000232500020020415801 correspondiente a la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho que presentó Jesús Orlando Gómez López
contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República. Así mismo, copia de las sentencias de segunda instancia dictada por
la misma Subsección, una el 23 de septiembre de 2010 dentro de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho que presentó Flaminio Malaver Hernández
contra aquel Fondo, y la otra del 10 de noviembre de 2010 proferida dentro  de
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó Francisco
Fernando Sanz Manrique contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República.
[23] De esta
providencia y de la sentencia que corrigió un yerro mecanográfico en el nombre
del demandado, obran fotocopias a folios 298
a 315 del expediente.
[24]
Al expediente se anexó fotocopia de esta sentencia.
[25] Al respecto, se pueden
consultar las sentencias T-634 de 2002, T-960 de 2002, T-463 de 2003, T-686 de
2004, T-110 de 2005, T-781 de 2005, T-935 de 2006, T-856 de 2008, T-130 de 2010
y T-234 de 2011, entre otras.
[26]
Sentencia T-856 de 2008.
[27] Así lo precisó la
sentencia T-225 de 1993, en la cual se señalaron con claridad los elementos que
se deben verificar para que se configure un perjuicio irremediable. Los mismos
se han mantenido inalterables durante estos casi 20 años de desarrollo de la
jurisprudencia constitucional.
[28] De acuerdo con el artículo 7° de la
Ley 1276 de 2009, por persona de la tercera edad se entiende todo adulto mayor
que tenga o supere los 60 años de edad. Para todos los efectos, la ley entiende
como sinónimos el ser adulto mayor y la persona perteneciente a la tercera
edad. Es importante resaltar que la superación de la expectativa promedio de
vida de los colombianos (74 años de edad) es considerada un plus
constitucional, por cuanto para esas personas se desdibuja la idoneidad del
medio judicial ordinario, de allí que la exigencia de demostrar la afectación
del mínimo vital se relativice.
[29] En esa sentencia la
Corte estudio la acción de tutela que instauró un exmagistrado del Consejo de
Estado contra Cajanal, solicitando como mecanismo definitivo que se le
reliquidara su mesada aplicándole el régimen pensional de los congresistas
contenido en la Ley 4ª de 1992, en concordancia con lo dispuesto en los
Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994. El actor tenía 67 años de edad, contaba
con una pensión de vejez reconocida por un monto de $8.055.864 y no había
iniciado la acción contenciosa administrativa para reclamar su pretensión ante
el juez natural. En esa oportunidad se confirmó la denegatoria del amparo
frente a la reliquidación pensional por cuanto, si bien el actor era una
persona de la tercera edad y había presentado escrito solicitando tal
reliquidación, no había acudido a la jurisdicción contenciosa administrativa
para controvertir la legalidad de la resolución que atacaba en sede
constitucional, al igual que tampoco probó las condiciones materiales de
afectación al mínimo vital.
[30] Sentencias T-399 de
1994, T-001 de 1997, T-637 de 1997, T-718 de 1998, T-325 de 1999, T-612 de
2000, T-886 de 2000, T-1116 de 2000, T-1385 de 2000, T-256 de 2001, T-644 de
2005, T-1068 de 2005, T-101 de 2008 y T-827 de 2008.
[31] Sentencias T-009 de
2008, T-618 de 1999, T-690 de 2001, T-1316 de 2001, T-352 de 2002, T-438 de
2002, T-634 de 2002, T-960 de 2002, T-1003 de 2002, T-1022 de 2002, T-463 de
2003, T-446 de 2004, T-527 de 2004, T-776 de 2005, T-781 de 2005, T-935 de
2006, T-606 de 2007, T-1085 de 2007, T-411 de 2008, T-856 de 2008, T-400 de
2009, T-598 de 2009, T-696 de 2009, T-130 de 2010, T-205 de 2010, T-280 de 2010
y T-526 de 2010, entre otras.
[32]
Sentencias T-456 de 1994, T-463 de 1995, T-214 de 1999, SU-1354 de 2000, T-631
de 2001, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-083 de 2004, T-605 de 2005, T-007 de
2006, T-251 de 2007, T-180 de 2008, T-1225 de 2008, T-770 de 2009 y T-610 de
2009, entre otras.
[33]
Sentencias T-243 y T364 de 1995, T-470 de 2002, T-487 de 2005, T-919 de 2005,
T-004 de 2009, T-483 de 2009, T-390 de 2009, T-948 de 2009 y T-351 de 2010.
[34] De
acuerdo con las sentencias T-456 de 1994 y T-453 de 1995, este reajuste anual
tiene su fundamento constitucional en el artículo 53 de la
Constitución Política, el cual establece el reajuste periódico de las
pensiones legales, y su fundamento legal en la parte final del inciso 1° del
artículo 17 de la ley 4ª de 1992, en el que se indica que las pensiones de los
Congresistas se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario
mínimo legal.
[35] Este
reajuste tiene su base constitucional en el artículo 48 de la
Constitución Política, el cual establece como obligación legal definir los
medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder
adquisitivo constante. Así mismo, tiene su base legal en la parte final del
parágrafo único del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.
[36] La
Corte Constitucional ha entendido el régimen de transición como un conjunto “de
reglas jurídicas para la protección de expectativas próximas y derechos
adquiridos ante cambios de la normatividad que afectan las posiciones jurídicas
de las personas cuya relación pensional se regía por las normas derogadas”.
Así lo dijo en sentencia SU-975 de 2003.
[37]
Radicación número 11001-03-25-000-2003-00423-01 (5677-03).
[38] En
sentencia T-296 de 2009, al hacer referencia resumida a la sentencia T-456 de
1994, se indicó que en ella “(…) la Corte armonizó los artículos 5 y 17 del
Decreto 1359 de 1993,  junto con el artículo 17 de la ley 4ª de 1992, y
estableció que el 50% mencionado en la disposición relativa al reajuste
especial, constituye el mínimo monto que puede obtenerse en pensión y no el
ingreso base de liquidación. Además, interpretando el tenor literal del
artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, consideró que el ingreso que debía tomarse
como base no era la mesada de un pensionado, sino el 75% del salario mensual
promedio de un congresista en ejercicio”.
[39] Concretamente,
la sentencia C-608 de 1999 señaló que “(…) las características del régimen
pensional de los miembros del Congreso y de los demás funcionarios del Estado
deben ser determinadas por el legislador ordinario en su marco general, y por
el Ejecutivo en sus aspectos concretos, por disposición de la propia
Constitución. De tal manera que la Carta reconoce un margen de configuración
política a los órganos del Estado elegidos democráticamente –en este caso el
Congreso y el Gobierno, en los ámbitos ya señalados-, como sucede en otras
materias de complejas dimensiones económicas, sociales y técnicas”.
[40] Este Decreto establece
una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente a las dos terceras
partes del promedio de las asignaciones devengadas durante el último año de
servicios o del promedio de lo devengado en los últimos tres años, a elección
del beneficiario. Los requisitos que se exigen para tener derecho a la pensión
son: 50 años de edad para hombres y mujeres y un tiempo de servicios de 20 años
continuos o discontinuos, prestados como empleados en cualquier entidad
oficial.
[41] Consejo
de Estado. Sala de lo contencioso Administrativo- Sección Segunda. Radicado
25000232500020010612001 (radicado interno 8418-05). Consejero ponente: Víctor
Hernando Alvarado Ardila.
[42] Consejo de Estado. Sala
de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda. Expedientes acumulados
11001032500020070002300, 11001032500020070009100 y 11001032500020080006400.
Consejera ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez.
[43] En esa oportunidad se
estudió el caso de un Representante a la
Cámara por el departamento del Tolima que había laborado como tal durante los
años 1982 a 1986, a quien la pensión de jubilación le fue reconocida en
diciembre de 1988 por parte del Fondo de Previsión Social de Tolima. Al
solicitar a FONPRECON la conmutación pensional y el reajuste especial de su
mesada por haberse desempeñado como congresistas, ambas peticiones le fueron
negadas, lo que motivó la presentación de la tutela. La
Corte estableció que el actor cumplía con los requisitos para acceder a la
conmutación pensional y, por consiguiente, ordenó a FONPRECON dar respuesta al
recurso de reposición que había formulado el actor respecto al reconocimiento
del reajuste pensional.
[44] En esa oportunidad, la
Corte estudió dos acciones de tutela acumuladas que presentaron varios
exmagistrados contra providencias judiciales del Consejo de Estado. Por
tratarse de un régimen análogo al de los excongresistas pensionados antes de la
Ley 4ª de 1992, se hizo un análisis sobre la normatividad aplicable al
reajuste especial. Allí, se concluyó que el Consejo de Estado no había
incurrido en vía de hecho por defecto sustantivo, que motivara la concesión del
amparo constitucional.
[45] Así lo
ha reconocido el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, desde la sentencia del 26 de marzo de 1999, expediente 9244.
Concretamente señaló: “La acción ejercida por la entidad de derecho público
en defensa de sus propios intereses, conocida en la doctrina como acción de
lesividad, procede cuando al administración expide un acto administrativo que
le resulta perjudicial en razón de que contraviene el orden jurídico superior,
y sin embargo no puede revocarlo directamente debido a que no se reúnen los
requisitos para hacerle cesar sus efectos mediante el mecanismo de la
revocatoria directa, ya porque no es viable obtener el consentimiento del
particular, ya porque no se da alguna de las condiciones previstas para que
proceda la revocatoria según los artículos 69
a 73 del CCA”.
[46] De
acuerdo con el artículo 73 del Código Contenciosos Administrativo, por regla
general, cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación
jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual
categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del
respectivo titular.
[47] El
artículo 136-7 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo
44-7 de la Ley 446 de 1998, establece que cuando una persona de derecho público
demande su propio acto, la caducidad será de dos años contados desde el día
siguiente al de su expedición.
[48] En
ambas oportunidades la Corte estudió demandas de inconstitucionalidad contra el
artículo 136-2 (parcial) del Código Contencioso Administrativo y encontró que
la expresión “en cualquier tiempo” se ajusta a la
Constitución.
[49]
Sentencia C-1049 de 2004.
[50] Sobre
ese último punto se pueden consultar las sentencias T-230 de 1993, T-315 de
1996 y T-639 de 1996, entre otras.
[51] Sobre el punto, la sentencia C-069 de 1995 señaló: “el
acto administrativo tiene carácter ejecutorio, produce sus efectos jurídicos una vez cumplidos los
requisitos de publicación o notificación, lo cual faculta a la Administración a cumplirlo o a hacerlo cumplir. // La fuerza ejecutoria de los actos
administrativos, es decir, su ejecutividad, depende entonces de dos aspectos
fundamentales: la presunción de legalidad del acto administrativo, siempre que
no haya sido desvirtuada, y su firmeza, que se obtiene según el artículo 62 del
Decreto 01 de 1984, cuando contra los actos administrativos no proceda ningún
recurso, o los recursos interpuestos se hayan decidido, o no se interpongan
recursos o se renuncie expresamente a ellos, o cuando haya lugar a la
perención, o se acepten los desistimientos”.
[52] Así lo indicó en la sentencia C-069 de 1995. En esa
oportunidad, la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad que un
ciudadano presentó contra el artículo 66 (parcial) del Código Contencioso
Administrativo, y luego de una corta consideración, estimó que el mismo era
exequible “con la
advertencia expresa de la observancia que debe darse al mandato constitucional
contenido en el artículo 4°, según el cual "La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales".
[53] Así lo viene
sosteniendo en forma sistemática desde el auto 12005 del 28 de julio de 1996,
M.P. Carlos Betancur Jaramillo, y lo profundizó en la sentencia 4490 del 19 de
febrero de 1998, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa. Esta línea se mantiene en la
actualidad.
[54] Concretamente,
el Consejo de Estado – Sección Tercera, en el auto 12005 del 28 de junio de
1996 (M.P. Carlos Betancur Jaramillo), providencia hito sobre el tema, señaló
lo siguiente: “No existe en el derecho colombiano una acción autónoma
declarativa del decaimiento de un acto administrativo o que declare por esa vía
la pérdida de su fuerza ejecutoria. El decaimiento es sólo un fenómeno que le
hace perder fuerza ejecutoria, con otros que enuncia el artículo 66 del Código
Contencioso Administrativo; y por lo tanto, su declaración conforma una
excepción, alegable cuando la administración pretenda hacerlo efectivo. // Así
no podrá pedirse, como acción, que el juez declare que el acto ha perdido
fuerza ejecutoria por decaimiento; pero si podrá excepcionar por la pérdida de
esa fuerza, cuando la administración intente hacerlo cumplir en ejercicio del
privilegio de la ejecución de oficio. (…) // En Colombia, en el estado actual
de su legislación, se repite, no existe la acción que permita pedirle al juez,
por ejemplo, que declare o bien la prescripción derivada de un acto
administrativo o bien la pérdida de la fuerza ejecutoria del mismo. Se habla
aquí de prescripción extintiva porque la jurisprudencia ha asimilado la
hipótesis del numeral 3° [del artículo 66 del CCA] a un evento de esa
naturaleza”.
[55]
Este tema fue recientemente estudiando por esta misma Sala de
Revisión en la sentencia T-638 de 2011. En ella se analizó la legitimación en
la causa por activa que tenía la EAAB para interponer, por medio de uno de sus
funcionarios directivos, la solicitud de amparo constitucional. Allí se
transcribió, in extenso, los derechos fundamentales predicables a las personas
jurídicas.