C-831-07
Sentencia C-_______
Sentencia C-831/07
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD/PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Condiciones/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos para la
procedencia
Para el caso de las omisiones legislativas
relativas, este instituto jurídico parte de considerar que, en ocasiones, el
legislador puede proferir una disposición que omite incluir en sus efectos a
determinados supuestos de hecho, pretermisión que involucra la afectación de
normas de la Carta Política, generalmente con consecuencia de una
discriminación injustificada por parte de la norma acusada.  En estos eventos,
es admisible la interposición de la acción pública, a efecto que se declare la
existencia de la omisión relativa y, en consecuencia, se emita una sentencia
integradora que incorpore el supuesto de hecho excluido. La omisión legislativa
relativa supone de dos condiciones, a saber: i) El juicio de inexequibilidad
requiere la concurrencia de una norma frente a la cual se predique la omisión;
y (ii) la misma debe excluir un ingrediente, condición normativa o consecuencia
jurídica que a partir de un análisis inicial o de una visión global de su
contenido, permita concluir que su consagración normativa resulta esencial e
indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta
Fundamental.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION
LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia
de la Corte Constitucional
La Corte se ha declarado incompetente para
conocer acerca de demandas dirigidas en contra de omisiones legislativas
absolutas. Para ello se ha sustentado en considerar que (i) no es
metodológicamente posible el examen de constitucionalidad en estos casos por la
carencia de norma susceptible de control, (ii) es indispensable que la demanda
de inconstitucionalidad recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido
por el actor o implícito, (iii) la declaración de inexequibilidad total o
parcial de una disposición legislativa requiere previamente definir si existe
una oposición definitiva y verificable entre lo que dispone el precepto acusado
y lo que manda la Constitución. Finalmente, la ausencia de regulación de una
determinada materia no necesariamente puede ser objeto de reproche
constitucional, ya que los silencios del Legislador en determinados casos son
expresiones de su voluntad.”
PARTICIPACION CIUDADANA-Redefinición del concepto
La Constitución no limita el ejercicio participativo
al ámbito electoral, sino que lo amplía a todas las instancias del ejercicio
del poder político capacitadas para la definición de asuntos que interesan al
ciudadano. Esta redefinición del concepto de participación involucra, entonces,
la construcción de un nuevo tipo de ciudadanía, que trasciende el ámbito
meramente representativo e incorpora instrumentos novedosos de diálogo entre la
sociedad y el Estado, en los que se inscribe la participación de los usuarios
en las comisiones de regulación tarifaria.
PRINCIPIO DE RAZON SUFICIENTE-Exclusión de instancias de intervención de
organizaciones de consumidores y usuarios en procesos de expropiación y
servidumbre
En criterio de la Corte, no existen razones de
naturaleza constitucional para sostener que el legislador estuviere obligado a
incluir instancias de intervención de las organizaciones de consumidores y
usuarios en los aludidos procesos judiciales. La participación de los usuarios
se circunscribe a las instancias de definición de las políticas relacionadas
con la adecuada prestación de los servicios públicos, puesto que es
precisamente ese ámbito donde están involucrados sus intereses. La exclusión de
la participación como parte en dichos procesos de las organizaciones de
consumidores y usuarios no es incompatible con la posibilidad que esas
agrupaciones utilicen las herramientas que les ofrece la Constitución y la ley
para el ejercicio de la veeduría ciudadana a los procesos de implementación de
la política pública para la prestación de servicios públicos.
PROCESO DE EXPROPIACION Y CONSTITUCION DE
SERVIDUMBRE-Campo de la
política pública definida por los órganos encargados de su regulación
Los procesos de expropiación y constitución de
servidumbres, que tienen por objeto afectar la propiedad particular en aras de
garantizar la construcción de la infraestructura necesaria para la prestación
de los servicios públicos, pertenecen al campo de la implementación de la
política pública previamente definida.  En otras palabras, la adquisición por
parte del Estado de los inmuebles destinados a la instalación de la obra
pública y la imposición de gravámenes a la propiedad privada para los mismos
fines son aspectos instrumentales a la fijación específica de los planes
relacionados con la adecuada prestación de los servicios públicos. Los procesos
de expropiación y constitución de servidumbres son trámites judiciales propios
de la etapa de implementación de la política pública previamente definida por
los órganos encargados de la regulación respectiva
PROCESO DE EXPROPIACION Y CONSTITUCION DE
SERVIDUMBRE-Sujetos a
quienes interesan
Los procesos de expropiación y constitución
de servidumbres interesan únicamente a los sujetos que pueden verse afectados
en sus derechos por la imposición de gravámenes a la propiedad, de manera
particular (i) el propietario del bien inmueble, en tanto titular del derecho
de dominio, o el poseedor, quien ejerce el goce y tenencia del mismo; y (ii) el
Estado, quien es responsable de la solicitud de declaratoria de expropiación o
servidumbre y del pago correlativo de las indemnizaciones a las que haya lugar.
CONSTITUCION DE SERVIDUMBRE PUBLICA DE
CONDUCCION DE ENERGIA ELECTRICA-Legitimidad para actuar/CONSTITUCION DE SERVIDUMBRE PUBLICA DE
CONDUCCION DE ENERGIA ELECTRICA-Reglas a que se somete
De acuerdo con el artículo 25 de la Ley 56/81, la
legitimidad para actuar en estos procesos corresponde a las entidades públicas
que tienen a su cargo la construcción de centrales generadoras, líneas de
interconexión, transmisión y prestación del servicio público de energía
eléctrica, entidades que adoptarán el respectivo proyecto, el cual contemplará
el trazado de la servidumbre correspondiente. La entidad de derecho público que
haya adoptado el proyecto o haya ordenado su ejecución deberá promover, en
calidad de demandante, el proceso para la constitución de la servidumbre,
sometidos a las siguientes reglas: (i) La demanda deberá adjuntar tanto el
plano general en que figure el curso que habrá de seguir la línea objeto del
proyecto con la demarcación específica del área, como el inventario de los
daños que se causen y la estimación de su valor realizada en forma clara y
discriminada por la entidad interesada.  Este cálculo se anexará al acta
efectuada para el efecto, junto con el certificado de libertad y tradición del
predio afectado. (ii) la entidad interesada deberá, al momento de interponer la
demanda, poner a disposición del juzgado la suma correspondiente al valor
estimativo de la indemnización.  (iii) El juzgado correrá traslado al demandado
por un término de tres días.  En caso que luego de dos días de proferido el
auto que ordena el traslado no se hubiere podido notificar la demanda, se
procederá a emplazar a los demandados, según lo dispuesto en el artículo 452
del Código de Procedimiento Civil.  (iv) El demandado no podrá proponer
excepciones, salvo las facultades del juez para que, en los casos previstos en
la ley, deba abstenerse de proferir sentencia de fondo.
INTERES GENERAL-Protección
La Sala debe resaltar el especial carácter
que revisten los procesos que imponen gravámenes a la propiedad privada, a fin
de permitir la ejecución de obras o proyectos relacionados con la protección
del interés general.
DERECHOS PATRIMONIALES DEL POSEEDOR O
PROPIETARIO DEL BIEN SIRVIENTE-Satisfacción
La imposición de servidumbres públicas de conducción
de energía eléctrica es un proceso judicial interesado en la asunción por parte
del Estado de los daños que se causen al propietario o poseedor del predio
sirviente, puesto que impone a la entidad demandada la obligación de pagar un
estimativo de los perjuicios junto con la presentación de la demanda y a
reajustar esa suma en caso que la sentencia declare un monto mayor.
Adicionalmente, la normatividad en comento faculta al propietario o poseedor
del bien sirviente a que se oponga a la liquidación propuesta en la demanda,
caso en el cual se ordenará su cálculo por parte de peritos nombrados para el
efecto.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA
FIJAR PROCEDIMIENTOS-Límites
Como lo ha sostenido este Tribunal de
manera uniforme, el legislador cuenta con libertad de configuración normativa
para fijar los procedimientos aplicables a los distintos procesos judiciales,
libertad que sólo está limitada por los derechos y garantías constitucionales,
en especial por las cláusulas propias del debido proceso, el derecho a la
participación y el acceso a la administración de justicia. La fijación de un
término breve de traslado al demandado, materia está contenida dentro del
amplio margen de configuración normativa que tiene el legislador, responde a un
fin constitucionalmente valioso, en tanto el proceso de constitución de
servidumbre pública de conducción de energía tiene entre sus principales
finalidades, como se ha insistido en esta sentencia, la protección del interés
general, representado en la pronta ejecución de las obras necesarias para la
adecuada prestación del servicio público.
Referencia: expediente D-6769
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 16, 17, 18, 25, 27 (numerales 3 y 5)
y 28 de la Ley 56 de 1981.
Actor: Juliana Hoyos Flórez
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil siete
(2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución, la ciudadana Juliana
Hoyos Flórez instauró demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16,
17, 18, 25, 27 (parcial) y 28 de la Ley 56 de 1981.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de
la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre
la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcriben las normas demandadas:
“LEY 56 DE 1981 [1]
(septiembre 1º)
“Por la cual se dictan normas sobre obras
públicas de generación eléctrica y acueductos, sistemas de regadío y otras y se
regulan las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales
obras”
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
TITULO II.
DE LAS EXPROPIACIONES Y SERVIDUMBRES
(…)
ARTICULO 16. Declárase de utilidad pública e interés social los
planes, proyectos y ejecución de obras para la generación, transmisión,
distribución de energía eléctrica, acueductos, riego, regulación de ríos y
caudales, así como las zonas a ellos afectadas.
ARTICULO 17. Corresponde al Ejecutivo aplicar esta calificación,
de manera particular y concreta a los proyectos, obras y zonas definidos y
señalar la entidad propietaria que está facultada para expedir el acto a que se
refiere el artículo 18.
PARAGRAFO. Contra la respectiva providencia no procederá recurso
alguno por la vía gubernativa.
CAPITULO I.
PROCEDIMIENTOS PARA EXPROPIACIONES
ARTICULO 18. Al igual que la Nación, los Departamentos y los
municipios, sus establecimientos públicos, sus empresas industriales y
comerciales y las sociedades de economía mixta en las que la participación del
Estado sea o exceda del 90% del capital y a las cuales esté asignada alguna o
algunas de las actividades previstas en el artículo anterior, están facultadas
para decretar la expropiación de los bienes o derechos que sean necesarios.
El acto administrativo mediante el cual se decreta la expropiación procederá
cuando los titulares de tales bienes, o derechos se nieguen a enajenar o están
incapacitados para hacerlo voluntariamente.
PARAGRAFO. Las entidades señaladas en el presente artículo
quedan facultadas para adelantar los procesos judiciales a que haya lugar.
(…)
CAPITULO II.
PROCEDIMIENTO PARA SERVIDUMBRES
ARTICULO 25. La servidumbre pública de conducción de energía
eléctrica establecida por el artículo 18 de la Ley 126 de 1938, supone para las
entidades públicas que tienen a su cargo la construcción de centrales
generadoras, líneas de interconexión, transmisión y prestación del servicio
público de distribución de energía eléctrica, la facultad de pasar por los
predios afectados, por vía aérea, subterránea o superficial, las líneas de
transmisión y distribución del fluido eléctrico, ocupar las zonas objeto de la
servidumbre, transitar por los mismos, adelantar las obras, ejercer la
vigilancia, conservación y mantenimiento y emplear los demás medios necesarios
para su ejercicio.
(…)
ARTICULO 27. Corresponde a la entidad de derecho público que haya
adoptado el respectivo proyecto y ordenado su ejecución, promover en calidad de
demandante los procesos que sean necesarios para hacer efectivo el gravamen de
servidumbre de conducción de energía eléctrica.
Sin perjuicio de las reglas generales contenidas en los libros 1 y 2
del Código de Procedimiento Civil, que le serán aplicables en lo pertinente, el
proceso de servidumbre de conducción de energía eléctrica se sujetará a las
siguientes reglas:
(…)
3. Una vez, admitida la demanda, se correrá traslado de ella al
demandado por el término de tres (3) días.
(…)
5. Sin perjuicio del deber del juez de abstenerse de proferir sentencia
de fondo en los casos previstos por la Ley, en este proceso no pueden
proponerse excepciones.
ARTICULO 28. El juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la presentación de la demanda, practicará una inspección judicial
sobre el predio afectado y autorizará la ejecución de las obras, que de acuerdo
con el proyecto sean necesarias para el goce efectivo de la servidumbre.
En la diligencia, el juez identificará el inmueble y hará un examen y
reconocimiento de la zona objeto del gravamen.”
III. LA
DEMANDA
La demandante
solicita a la Corte que declare la inconstitucionalidad de los artículos 16,
17, 18, 25, 27 (numerales 3 y 5) y 28 de la Ley 56 de 1981, que forman parte
del procedimiento de regulación de las expropiaciones y servidumbres de los
bienes afectados por obras públicas de generación eléctrica, acueductos,
sistemas de regadío y otras, por considerar que son contrarios a los artículos
2, 29, 78 y 229 de la Constitución Política.
Afirma que los
artículos demandados desconocen parámetros básicos del sistema normativo
adoptado con la Constitución de 1991 y formula los cargos de
inconstitucionalidad en relación con las normas superiores que consagran el
derecho a la participación ciudadana y las que estipulan el derecho de defensa
y de acceso a la justicia.
1. En primer
lugar, afirma la demandante que los artículos 16, 17, 18, 25 y 27 (numerales 3
y 5) de la Ley 56 de 1981, que contienen el procedimiento para la expropiación
de bienes y para la imposición de las servidumbres que se requieren para la
realización de obras de construcción y ampliación de los servicios públicos,
violan por omisión los artículos 2 y 78 de la Constitución Política.
Sostiene que el
procedimiento consagrado en los referidos artículos, por una parte, impide el
ejercicio del derecho a la participación de todos en las decisiones que los
afectan, conforme al art. 2 C.P. Por otra, no contienen disposición alguna que
garantice “la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios
en el estudio de las disposiciones que les conciernen”, en los términos
contemplados por el artículo 78 de la Constitución. “Así pues, se tiene que
los planes, proyectos y obras relacionados con la ampliación de servicios
públicos, son de interés público (art. 16 acusado). Una vez lo declare así el
Ejecutivo por medio de resolución contra la que no procede recurso alguno por
la vía gubernativa, las empresas prestadoras del servicio público quedan
facultadas para expropiar (art. 18 acusado). Y sin que medie declaración
alguna, las empresas prestadoras del servicio quedan facultadas para promover
procesos expeditos  y casi secretos para imponer servidumbres (arts. 25 y 27
acusados)”
Igualmente,
resalta que dicho trámite impide por completo la participación de las
organizaciones de consumidores y usuarios.  En ese orden de ideas, la actora
advierte que “esta participación no es posible ni siquiera en sede judicial
pues las normas acusadas prácticamente impiden el pronunciamiento de la parte
demandada.”
Para sustentar
esta conclusión, señala que en relación con este cargo la Corte ya ha adoptado
decisiones específicas, dirigidas a garantizar la participación en asuntos
relacionados con la prestación de los servicios públicos cuando quiera que las
normas aplicables no contemplen estos escenarios.  Sobre este particular, la
actora hace referencia a la sentencia C-150/03, la cual declaró exequibles
condicionadamente algunas normas de la Ley 142/94, en el entendido que
determinados procedimientos administrativos propios de las comisiones de
regulación y de la determinación de regímenes tarifarios, contarán con
instancias de participación de los usuarios del servicio.
2. En segundo
lugar, sostiene la demandante que los numerales 3 y 5 del artículo 27, y el
artículo 28 de la Ley 56/81 establecen en los procesos de imposición de
servidumbres, cargas procesales que son violatorias de los derechos al debido
proceso y acceso a la justicia consagrados en los artículos 29 y 229 C.P.
Hace consistir
el cargo en que el numeral 3 del artículo 27 acusado permite un término de
traslado de tan sólo tres días, mientras que el término general para los
procesos abreviados es de diez días, de acuerdo con el artículo 409 del Código
de Procedimiento Civil.
Afirma la
demandante que aunque la Constitución no contiene una norma específica sobre
términos judiciales y que incluso algunos, como la tutela, lo son de sólo tres
días en razón a que se trata de un mecanismo de protección de derechos
fundamentales, en este caso, la concesión de un término excepcionalmente corto
carece de toda justificación. Para la ciudadana Hoyos Flórez, “este término
resulta por ello mismo caprichoso pues limita las posibilidades de defensa de
la parte demandada sin que exista razón o justificación alguna.”
De otro lado,
afirma que ante la prohibición de proponer excepciones, establecida por el
numeral 5 del artículo 27, la parte demandada queda subordinada a una
contraparte que goza de prerrogativas manifiestas frente a las que no puede siquiera
ejercer su derecho de defensa.  En este sentido, considera que el referido
numeral viola la Constitución porque, en términos prácticos, excluye a la parte
demandada del proceso, pues la inhabilita para acceder a la instancia procesal
de las excepciones, a efectos de pronunciarse sobre la demanda (art. 29 C. P.).
En esa medida, también la excluye del derecho de acceder en términos prácticos
a la administración de justicia (art. 29 de la C. P.).
3. En tercer
lugar, afirma la demandante que el artículo 28 acusado, al disponer que el
juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la presentación de
la demanda, practicará una inspección judicial sobre el predio afectado y
autorizará la ejecución de las obras que de acuerdo con el proyecto sean
necesarias para el goce efectivo de la servidumbre, permite que en un proceso
civil (y no penal) se practiquen pruebas antes de que la parte demandada haya
sido notificada.  Por lo tanto, la norma prevé que la inspección se practique
sin que el demandado pueda pronunciarse ni controvertir las pruebas
practicadas.
En estas
condiciones, la parte demandada queda por completo excluida de un proceso que
le es vinculante pero en el que no puede ejercer sus derechos de participar en
la práctica de pruebas y controvertirlas. “Así pues, las normas acusadas en
esta parte de la demanda violan los artículos 29 y 229 de la Constitución
porque imponen unas condiciones procesales en las que se concede un término
caprichosamente corto para la contestación de la demanda; en las que la parte
demandada ejerza su derecho de hacer parte efectivamente en el proceso a través
de la formulación de excepciones; y en las que se permite la práctica de
pruebas sin que la parte demandada haya sido siquiera notificada.”
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios[2]
El Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, intervino en representación de dicha entidad para oponerse a los
cargos de inconstitucionalidad formulados contra las normas demandadas, en
tanto encuentran sustento en los artículos 2, 58, 334, 336, 365, 366, 367, 368,
369 y 370 de la Constitución Política.
El
interviniente realiza la defensa de las normas acusadas en el orden de los
cargos formulados en la demanda, de acuerdo con los argumentos siguientes:
1.1. En
relación con el primer cargo, fundado en la violación por omisión del derecho
de participación ciudadana consagrado en los artículos 2 y 78 de la
Constitución Política, afirma que debe desestimarse.  Para ello, considera que
las normas acusadas no infringen de ninguna manera las disposiciones
constitucionales señaladas por la demandante “pues la expropiación de bienes
inmuebles con el fin de ejecutar obras para la generación, transmisión,
distribución de energía eléctrica, acueductos, riego, regulación de ríos y
caudales, se realiza por las autoridades competentes y por mandato de la ley
precisamente a favor de una comunidad que resulta beneficiada con la ampliación
de coberturas y acceso a dichos servicios por virtud de las obras a realizar.”
Sostiene la
Superintendencia que en los casos de expropiación y de imposición de
servidumbres el único interés que puede llegar a afectarse es el del particular
propietario del bien inmueble. Por tanto, no pueden terceras personas, como las
“organizaciones de consumidores y usuarios”, alegar ningún tipo de
derecho a título de interés general pues, como se indicó, quien recibirá el
beneficio de acceso o ampliación de coberturas a los servicios públicos, con
las obras a realizar, es la comunidad y los usuarios de estos servicios.
De la misma
manera, considera que debe desestimarse el cargo porque las normas demandadas
encuentran sustento en el artículo 58 de la Constitución Política, el cual
dispone que cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad
pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al interés público o social e, igualmente, que la propiedad tiene una
función social que implica obligaciones. Adicionalmente la referida norma
constitucional señala que, por motivos de utilidad pública o interés social
definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia
judicial e indemnización previa, la cual se fijará consultando los intereses de
la comunidad y del afectado.
Consecuentemente,
el cargo carece de sustento en la medida que desconoce lo previsto en el
artículo 334 C.P., según el cual el Estado puede intervenir en la economía a
fin de garantizar, entre otros objetivos, la racionalización de la misma en
aras de obtener el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.  Por
ello, desde la misma perspectiva, debe reconocerse que los servicios públicos
también son parte integral del bienestar general y del mejoramiento de la
calidad de vida de la población, que son otras de las finalidades del Estado de
acuerdo con lo previsto por el artículo 366 C.P. En consecuencia es fundamental
que, con el propósito de asegurar este fin constitucional, el Estado permita
que los agentes prestadores de los servicios públicos domiciliarios adelanten
las obras de infraestructura que sean necesarias para obtener la mayor
cobertura posible en beneficio de cada uno de los usuarios, lo que en ocasiones
conlleva necesariamente a la expropiación de bienes inmuebles o a la imposición
de servidumbres sobre éstos.[3]
A su juicio, la
perspectiva de análisis propuesta por la actora se muestra problemática.  Ello
en tanto el hecho de “permitir participar a comunidades como las
organizaciones de consumidores y usuarios en el proceso de expropiación de inmuebles
o imposición de servidumbres con fines de expansión de la cobertura de los
servicios públicos, puede llegar a constituirse en un serio obstáculo para que
la administración pueda cumplir los cometidos estatales de interés general que
le corresponden según los mandatos constitucionales reseñados y es contraria a
dichas disposiciones.”  En su criterio, así las cosas, “la demandante
perdió la perspectiva del marco constitucional y desconoce que la propiedad
privada cumple una función social que implica obligaciones, y que éste derecho
sólo será reconocido en la medida en que no contraríe intereses colectivos, los
cuales prevalecen sobre los intereses particulares en caso de conflicto.”
1.2. La
Superintendencia desestima, del mismo modo, el cargo fundado en la violación
del derecho a la defensa como consecuencia del procedimiento establecido para
la imposición de servidumbres.  A su juicio “permitir la intervención de
terceros, ajenos a los intereses del propietario del inmueble sobre el cual
recaerá el gravamen dentro del proceso especial, constituye una indebida
interferencia en la satisfacción de las necesidades básicas de la población,
pues todo retraso en la ejecución de las obras indispensables para la conducción
de la energía eléctrica, impide el cumplimiento oportuno en la prestación de
este servicio público en clara oposición a los mandatos constitucionales y
legales que regulan la materia”.  En ese orden de ideas, sostiene
que el principio constitucional de solidaridad, que obliga a que los ciudadanos
asuman ciertas cargas públicas, justifica el hecho que el legislador haya
establecido un procedimiento breve para la constitución de servidumbres
destinadas a la instalación de redes eléctricas, actividad intrínsecamente
relacionada con la consecución del bienestar general. “Adicionalmente es
preciso tener en cuenta, que si bien es cierto que el artículo 27 de la Ley 56
de 1981 demandado, fija las reglas especiales que deben aplicarse al proceso
que haga efectivo el gravamen de servidumbre de conducción de energía
eléctrica, también lo es que todo ello se hará sin perjuicio de las
reglas generales contenidas en los libros 1º y 2º  del Código de Procedimiento
Civil, que le serán aplicables en lo pertinente.” (Negrilla y
subrayado del texto original).
Sobre el
particular, la Superintendencia enfatiza que el procedimiento en comento fue
regulado por el Decreto Reglamentario 2580/85, norma que en su criterio otorga
suficientes herramientas procesales para garantizar los derechos de
contradicción y defensa del propietario del predio afectado.   Acerca de este
procedimiento, la entidad interviniente destaca que “es así como se aseguran
los intereses que puedan tener las personas indeterminadas, quienes una vez
emplazadas en debida forma, podrán ser  representadas  por un curador ad litem
para garantizar su derecho a la defensa. El principio de publicidad de las
decisiones adoptadas dentro del proceso, también está ampliamente regulado,
impidiendo que se puedan presentar actuaciones ocultas dentro del proceso, como
equivocadamente se afirma en la demanda. Por último, también los tenedores
tienen a salvo el derecho de acudir ante la justicia ordinaria en el evento de
existir derechos frente al propietario del inmueble. || De lo anterior se
colige, sin esfuerzo alguno, que el proceso de imposición de la servidumbre
pública de conducción de energía eléctrica, goza de todas las garantías
fundamentales que comprenden el debido proceso.”
2.
Intervención del Ministerio de Minas y Energía[4]
A través de
apoderado judicial, el Ministerio de Minas y Energía intervino en el presente
proceso con el fin de solicitar que la Corte declare la exequibilidad de las
normas acusadas o, de manera subsidiaria se inhiba de adoptar una decisión de
fondo por ineptitud sustancial de la demanda.  Con este fin, expone las razones
que a continuación se sintetizan.
2.1. En
relación con el cargo sobre la violación del derecho de participación
ciudadana, el interviniente parte de considerar que de acuerdo con el artículo 58
C.P.,  (i) la propiedad privada, por motivos de utilidad pública o
interés social definidos por el legislador, puede ser expropiada por vía
judicial o administrativa, según lo determine el propio legislador para cada
situación específica; (ii) la indemnización por expropiación se fijará
consultando los intereses de la comunidad y del afectado y; (iii) la
expropiación por vía administrativa tiene un control judicial posterior, lo que
garantiza a los afectados con la medida el cumplimiento del debido proceso y
sus derechos de contradicción y defensa.
Con base en
estas premisas, el Ministerio sostiene que “la ley 56 de 1981 recurre a la
expropiación administrativa de manera excepcional, restrictiva y como última
ratio al señalar en su artículo 18 que el acto administrativo mediante el cual
se decreta la expropiación procederá cuando los titulares de tales bienes o
derechos se nieguen a enajenar o están incapacitados para hacerlo
voluntariamente. Se debe advertir que los artículos 8 al 15 de la citada ley, y
sus decretos reglamentarios 2024 de 1982 y 1324 de 1995, establecen como etapas
anteriores a la expropiación: la oferta de compra del bien inmueble y la
negociación directa o enajenación voluntaria del predio a las entidades
propietarias de los proyectos.”.
De manera
general, el interviniente sostiene que la expropiación a la que hacen
referencia las normas acusadas está precedida de un procedimiento ajustado a
los postulados del debido proceso.  Ello en tanto dicho trámite dispone de
distintas herramientas dirigidas a garantizar que el propietario del bien
afectado ejerza sus derechos de contradicción y defensa.  Así, el Ministerio
resalta que, en primer término, debe emitirse “una resolución ejecutiva que
declare de utilidad pública la zona de un proyecto, correspondiendo, a la
entidad que en ella se señale como propietaria, la primera opción de compra de
todos los inmuebles comprendidos en tal zona (Artículo 9 de la ley 56 de 1981 y
Artículo 18 del decreto reglamentario 2024 de 1982). || Posteriormente en el
evento en que los propietarios de los predios no lleguen a un acuerdo con la
entidad dueña del proyecto con respecto del valor del bien objeto de
negociación, se entra a una nueva etapa con la conformación de una comisión
tripartita integrada por un representante de la entidad propietaria del
proyecto, un representante del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y un
representante de los propietarios de los predios afectados, que tendrán por
función elaborar un manual con los valores unitarios que sirvan de base para
liquidar los inventarios de los bienes que habrán de afectarse con la obra;
determinar el avalúo comercial de los predios, dirimir los conflictos que se
presenten en la determinación de inventarios y las áreas (Artículo 10 de la ley
56 de 1981, y los artículos 18 (Parágrafo) y 19 del Decreto Reglamentario 2024
de 1982)|| Finalmente, si el propietario del predio exige un valor
superior a los aprobados en el manual de los valores unitarios elaborado por la
Comisión Tripartita, o superior al avalúo comercial de Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, si falta dicho manual, se entenderá que hay una negativa para
enajenar el bien y se procede como último recurso a la declaratoria de
expropiación a través de acto administrativo.”
Las instancias
del trámite descrito son, a juicio del interviniente, prueba que  dentro del
proceso de negociación directa que establece la Ley 56/81 y sus decretos
reglamentarios se garantiza la participación del Estado, de las entidades
dueñas del proyecto y de los propietarios de los bienes inmuebles declarados
como utilidad pública y/o de interés social, al permitir que se suscite una
etapa de negociación frente a la oferta de compra presentada por las
entidades.  Estas condiciones dan cumplimiento al artículo 2 C.P., en tanto
dentro del proceso se concede la participación a los afectados con la
declaratoria de utilidad pública e interés social de los inmuebles.
De otro lado,
el interviniente resalta que la citada declaratoria afecta específicamente los
derechos de propiedad de los dueños de los predios, quienes deben ceder sus
intereses particulares por los intereses sociales y de utilidad pública en
beneficio de la comunidad en general. En consecuencia, la declaratoria de utilidad
pública o interés social de un bien y la declaratoria de expropiación son
disposiciones que conciernen a las personas que ostentan el derecho de dominio
o tienen la posesión sobre el bien inmueble.  Así, no hacen parte de la órbita
de los consumidores y usuarios de bienes y servicios, en tanto no afectan de
manera directa sus derechos. Por el contrario, los citados mecanismos de
negociación y expropiación, permiten garantizar la ejecución de obras que
redundan en beneficio de dichos usuarios y consumidores.
2.2.  En lo que
tiene que ver con la solicitud supletoria de inhibición ante la ineptitud
sustantiva de la demanda, el Ministerio considera que el cargo propuesto no
contiene razones claras y específicas sobre la necesidad que el procedimiento
de expropiación contara con la participación de las organizaciones de
consumidores y usuarios, en los términos del artículo 78 C.P.  Al respecto, el
interviniente agrega que “el actor en su demanda no hace una interpretación
sistemática de la ley 56 de 1981 en su conjunto. El actor desconoce que la
declaración de expropiación de los bienes o derechos contenidos en el artículo
18 de la citada ley, sólo procede cuando se agota previamente la etapa de
oferta de compra del bien y la etapa de negociación del mismo, sin que el
propietario del bien llegue a un acuerdo en el valor del precio ofrecido o
establecido en el manual de valores unitarios o en el avalúo comercial del bien
inmueble, a falta del citado manual. De forma, ninguna de las entidades puede
emitir declaraciones de expropiación sin que medie la resolución ejecutiva que
declare los bienes de utilidad pública o interés social y que se produzca la
respectiva negociación entre los dueños de los predios y las entidades  para la
enajenación de los bienes. Por otro lado, el demandante tampoco define de forma
clara las razones por las cuales considera que en el proceso de negociación y/o
expropiación es pertinente permitir la participación de las organizaciones de
consumidores y usuarios, como tampoco establece la manera como ésta
participación debería llevarse a cabo dentro del proceso que establece el
legislador en la ley 56 de 1981.”.
El Ministerio
agrega, sobre el mismo tópico, que la demanda no cumple con los requisitos
mínimos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, específicamente
con el numeral tercero, referente a las razones que deben exponerse para
establecer que el texto demandado es violatorio de la Constitución.  Para
sustentar esta conclusión señala que “los argumentos expuestos por la
demandante son vagos y confusos, y no permiten inferir cuál es el concepto de
violación del ordenamiento superior ni demuestra cómo el precepto acusado
infringe las normas superiores invocadas. En otras palabras la demandante no
determina el motivo de trasgresión en sentido formal para cada una de las
normas acusadas sin indicar específicamente cómo los artículos 16, 17, 18, 25,
27 parcial y 28 de la ley 56 de 1981 individualmente considerados vulneran los
artículos 2 y 78 de la constitución política y por el contrario el actor se
limita a hacer una manifestación general y vaga de que el régimen es por
completo violatorio del derecho constitucional contenido en los artículos 2 y
78 de la constitución política (…) sin especificar las razones para cada una de
las normas acusadas.”
2.3. En
relación con el cargo sobre violación al debido proceso y acceso a la justicia,
el Ministerio considera que debe desestimarse, pues la delimitación por parte
del legislador de términos breves para el trámite del proceso no es caprichosa,
sino que responde a los intereses sociales y de utilidad pública que subyacen a
la imposición de servidumbres para los fines antes descritos.
Destaca que
respecto al cargo formulado por la demandante, consistente en que el numeral 5
del artículo 27 de la Ley 56 de 1981 impide el derecho de defensa al no
permitir la presentación de excepciones, no configura un tratamiento procesal
contrario al derecho al debido proceso. En contrario, tal prohibición obedece
al principio constitucional de primacía del interés general sobre el particular
y a la necesidad de satisfacer los requerimientos del servicio eléctrico y de
acueducto de la comunidad, que son servicios públicos esenciales
En lo referente
al artículo 28 de la Ley 56 de 1981, que permite al juez practicar dentro de
las cuarenta y ocho horas siguientes a la presentación de la demanda una
inspección judicial sobre el predio afectado y autoriza la ejecución de obras y
que la demandante considera violatoria del derecho de defensa por la
posibilidad de practicar pruebas antes de la notificación de la demanda, el
interviniente controvierte esta conclusión.  A su juicio, los derechos de
contradicción y defensa resultan protegidos, puesto que el afectado tiene la
posibilidad de presentar sus argumentos dentro del término de contestación de
la demanda, término en el cual ya se encuentra enterado de la práctica de la
diligencia de inspección.
3.
Intervención de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario[5]
El Decano de la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario interviene para
solicitar que las disposiciones demandadas se declaren ajustadas a las
previsiones constitucionales que regulan la expropiación y el derecho al debido
proceso.
El
interviniente realiza algunas consideraciones acerca del derecho de propiedad
y sus limitaciones dentro del Estado Social de Derecho.  Fundado en ellas,
concluyó que la tradición demoliberal de defensa a ultranza de la propiedad
había sido transformada en el constitucionalismo contemporáneo por una tesis
que atribuye a la propiedad una función social que implica obligaciones, y más
recientemente, una función ecológica.  Resalta, en ese orden de ideas, que para
“el caso colombiano, el artículo 58 de la Constitución, como lo hacía el 30
de la Carta Política de 1886, reformado en 1936, consagra, al lado de la
garantía del derecho de propiedad y de los demás derechos adquiridos con
arreglo a las leyes civiles, la función social de ellos -hoy adicionada con la
ecológica-, la prevalencia del interés general sobre el individual y las
distintas formas de expropiación.”
En desarrollo
de los postulados expuestos, sostiene el interviniente que el legislador, en
ejercicio de las competencias que le son propias, ha determinado las
particularidades que en el proceso judicial para la imposición de las
servidumbres derivadas de los proyectos cuya construcción implica un interés
público.  A su juicio, de ese procedimiento no se infiere que el demandado
carezca de medios de defensa y cuya menor duración en el tiempo se justifica en
razón del interés superior involucrado, que demanda mayor celeridad en la
actuación judicial.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN[6]
El Procurador General de la Nación rindió
el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el
que solicita a la Corte  la declaratoria de exequibilidad de las normas
acusadas, en relación con la omisión legislativa relativa, pues considera que
no hay violación de los artículos 2 y 78 de la Constitución.
Subsidiariamente solicita que la Corte se
declare inhibida para pronunciarse de fondo, por ineptitud sustancial de la
demanda en cuanto a la omisión legislativa relativa que se alega en la misma.
Finalmente, pide que se declare la exequibilidad de los numerales 3 y 5 del
artículo 27 y del artículo 28 de la Ley 56 de 1981.  Para justificar estas
solicitudes, pone a consideración de la Corte los siguientes argumentos:
1. En primer lugar, frente al cargo de la
demanda relativo a la omisión legislativa por falta de regulación del derecho a
la participación en los procesos de expropiación e imposición de servidumbres,
de los que tratan las disposiciones demandadas, el Ministerio Público sostiene
que la demanda no cumple con los requisitos previstos por la jurisprudencia
para la construcción de un cargo fundado en dicha omisión.  A su juicio, a)
La acusación no se deriva de manera evidente de la disposición sino de la
valoración subjetiva de la demandante y de la falta de interpretación
sistemática de las disposiciones; b) La disposición no vulnera el derecho a la
igualdad pues no excluye casos que debería contemplar; c) No se omite incluir
un ingrediente o condición exigida por la Constitución, por cuanto no hay
disposición superior que regule el proceso de expropiación y servidumbre ni que
obligue a incluir mecanismos de participación en estos procesos; por tanto, no
hay incumplimiento de un deber constitucional  y; c) Las medidas no carecen de
un principio de razón suficiente, por el contrario, son la concreción de
facultades constitucionales otorgadas para el cumplimiento de los deberes y
fines del Estado.” En ese sentido, solicita a la Corte que desestime esa
censura, puesto que la norma se mostraría exequible, en tanto constituye una
expresión legítima de la potestad legislativa.
2. Respecto
a la presunta vulneración del principio de participación por parte de las
normas citadas, la Vista Fiscal considera que ese principio no puede entenderse
de forma aislada, sin que deba armonizarse con los demás fines del Estado.
Así, aunque se parte reconocer que “es obligación del Estado promover y en
algunos casos, garantizar la participación en la toma de decisiones, esto no
implica que la única forma de  participación sean los espacios directos de
toma de decisiones, ni tampoco, que el Estado esté obligado a incluirla en cada
una de sus actuaciones. El principio de participación debe armonizarse con los
demás fines del Estado como son: servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Así mismo, debe
entenderse como una contribución a la obligación de las autoridades de la
República de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de
los particulares y debe interpretarse teniendo en cuenta la prevalencia del
interés general consagrado en el artículo 1º de la Carta.”.
Con base en estas consideraciones, se tiene que los
procedimientos de constitución de servidumbres y expropiación de bienes con
destino a la prestación de servicios públicos, es un asunto en el que concurren
los intereses del Estado, en tanto garante del bienestar general y el
propietario del bien afectado con la medida.  Este diálogo excluye, en criterio
del Ministerio Público, a otras personas, en tanto no tienen un interés directo
en los objetivos del citado trámite.  Por ende, las normas acusadas no estaban
obligadas a incluir instancias de participación a sujetos que no se verían
afectados con la imposición de la servidumbre.  Para el Procurador, aún “en un modelo ideal de democracia directa, existirían decisiones que
deberían ser tomadas sin la aprobación directa de los ciudadanos, por un grupo
de legisladores o por la administración pues así lo exige la buena marcha de
una organización social. Con mayor razón en las complejas sociedades
contemporáneas, no puede someterse toda decisión a la discusión de la
ciudadanía. Por ello, la ausencia de mecanismos de participación en un
procedimiento administrativo no lo hace per se inconstitucional.”
Trasladados
estos argumentos al ámbito de la participación de las organizaciones de
consumidores y usuarios, a la que hace referencia el artículo 78 C.P., la Vista
Fiscal estima que el cargo es improcedente, habida cuenta que la demandante
hace una interpretación errada de la disposición constitucional.  Ello en razón
a que de dicho precepto no es factible colegir que los usuarios y consumidores
deban participar en todas las decisiones que debe tomar el legislador, la
administración y las autoridades judiciales, para satisfacer las necesidades en
materia de servicios públicos. Esos derechos de participación no comprenden la
intervención en los procesos de expropiación y servidumbres que adelanten las
empresas de servicios públicos, puesto que estos procedimientos no entran en la
órbita de los intereses de los usuarios y consumidores.
Sobre este
particular, el Procurador hace énfasis en que la aplicación de las reglas
fijadas por la Corte en la sentencia C-150/03, propuesta por la demandante, es
improcedente.  En efecto, anota que en dicha decisión se debatía el derecho de
participación de los consumidores y usuarios en la definición o modificación de
las fórmulas tarifarias y su derecho a iniciar el proceso para el cambio de
estas fórmulas y a estar informados sobre los criterios que emplean las
comisiones de regulación para determinar dichas fórmulas. Por lo tanto, se
advierte fácilmente que el argumento en que se apoya la demandante resulta
equivocado porque hace referencia a una situación completamente diferente.
En el
presente caso se trata de decisiones técnicas relacionadas con la ampliación o
mejoramiento del servicio que no afectan directamente a los usuarios. Para el
Ministerio Público debe advertirse que, como lo ha señalado la jurisprudencia
constitucional, la participación en la prestación de los servicios públicos que
tiene carácter obligatorio, es aquella que incide en la toma de decisiones
relativas a la adopción de regulaciones sobre el acceso, consumo, facturación,
reclamaciones, control y fiscalización, etc., dirigidos a garantizar la
adecuada calidad, eficiencia y cobertura de los mismos y en general los
derechos de los usuarios (Sentencias C-041/03 y C-741/03) y no para todas las
decisiones que deban tomar el legislador y la administración en relación con la
prestación de estos servicios.
Por otra parte, afirma el Ministerio Público que las disposiciones
acusadas son desarrollo de la potestad y el deber del Estado de regular la
economía y en particular los servicios públicos como lo ordena el artículo 334
de la Constitución, “con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y
los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.”
Finalmente,
estima que en relación con el punto que nos ocupa debe recordarse  que el
constituyente (Art. 369 C.P.) remitió al legislador la determinación de  “los
deberes y los derechos de los usuarios, el régimen de su protección y
sus formas de participación en la gestión, fiscalización…,” de las empresas
prestadoras de estos servicios. En consecuencia, el Congreso no incumplió
ningún deber constitucional, sino que por el contrario, mediante las
disposiciones acusadas busca cumplir con las obligaciones contenidas en la
Carta Política y actúa en ejercicio de las facultades constitucionales de
intervención y regulación.
Por último, la Vista Fiscal advierte que no
hay disposición constitucional que ordene la participación de los usuarios en
los procesos de expropiación de las empresas de servicios públicos. Considera,
en ese sentido, que la demandante no tiene en cuenta la naturaleza particular
de los procesos de expropiación y servidumbre como herramientas excepcionales
del Estado para garantizar la prestación de los servicios a su cargo y con ello
la prevalencia del interés general.
En conclusión, para la Procuraduría General, las
disposiciones acusadas no desconocen los artículos 2 y 78 de la Constitución,
por lo que solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los artículos 16,
17, 18, 27  (numerales 3 y 5) y 28 de la Ley 56 de 1981, respecto del cargo de
omisión legislativa planteado por la demandante.
3. En relación con el segundo cargo contenido en la
demanda de inconstitucionalidad, referente a la presunta vulneración de los
derechos a la participación, debido proceso y acceso a la justicia de los
afectados en los procesos de expropiación e imposición de servidumbres, señala la
Vista Fiscal que para analizar la participación de los afectados en éstos
procesos es necesario recordar que la expropiación es el último recurso que
utiliza el Estado para la adquisición de los bienes. Por ende, siempre está
precedido de un proceso de enajenación voluntaria, dentro del trámite de
expropiación judicial, o de negociación directa, en la expropiación por
vía administrativa. “En cada una de estas actuaciones del legislador, la
administración y las autoridades judiciales se debe garantizar el principio de
publicidad, el cual está estrechamente ligado con el derecho de participación y
de defensa, pues asegura que los interesados puedan conocer y controvertir
tales decisiones. || “De otra parte, en cuanto a la relación con los afectados,
ésta comienza en el momento en que se les notifica la resolución que declara la
calidad de bienes de utilidad pública, la cual debe ser inscrita en la oficina
de registro de instrumentos públicos en aplicación del principio de publicidad
y la administración hace la consecuente oferta de compra. Recuérdese que la
etapa de enajenación voluntaria (expropiación judicial) o de negociación
directa (expropiación por vía administrativa) tiene por objeto llegar a un
acuerdo de compra con el propietario del bien inmueble.”
Sobre este
preciso particular, la Procuraduría General señala que la Ley 56 de 1981
establece claramente en su artículo 10 la forma de participación de los
afectados desde la primera etapa del proceso. La norma referida contempla el
procedimiento para determinar los valores que han de pagarse a los propietarios
de los predios y de las mejoras, que se requieran para el desarrollo de
proyectos. En el desarrollo de dicho procedimiento, debe integrarse una
comisión conformada por un representante de los propietarios de los predios
afectados, un representante de la empresa propietaria del proyecto y un
representante del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
Señala la
Procuraduría General que “Si se llega a un acuerdo, se firmará el contrato
de compraventa y no será necesario pasar al proceso de expropiación. Por el
contrario,  si no es posible llegar a un acuerdo y teniendo en cuenta que el
interés general prima, en estos casos, sobre el interés particular, es decir,
que de la realización de esas obras depende el cumplimiento de las obligaciones
a cargo del Estado a que se refiere el artículo 2º de la Constitución y en
particular la prestación de los servicios públicos, se
pasa a la etapa de expropiación, en la cual también debe garantizarse la
participación de los afectados, a través de la aplicación de los principios de
publicidad y la debida ejecución de las notificaciones y comunicaciones
pertinentes”
Agrega el Procurador que “el procedimiento de
expropiación debe seguir además de la Ley 56 de 1981, las disposiciones
establecidas en el Código de Procedimiento Civil, en primer lugar, tenemos el
artículo 451 que señala los requisitos de la demanda de expropiación entre los
que se encuentra la resolución que decreta la expropiación, el certificado de
la oficina de instrumentos públicos para determinar los titulares de derechos
reales sobre el inmueble, los tenedores, los acreedores hipotecarios y
prendarios, según el certificado de propiedad y tradición. A todos ellos debe
notificárseles las actuaciones del proceso. Así mismo, recuérdese que quien no
haya sido integrado al proceso puede presentar los incidentes correspondientes
en el momento de realizar las diligencias propias del mismo.” || Finalmente,
como lo señala el propio artículo 58 de la Constitución, aun en los casos en
que el legislador autorice realizar la expropiación por vía administrativa,
ésta puede ser objeto de posterior acción contenciosa- administrativa, incluso
respecto del precio. Es decir, que el afectado tiene siempre la posibilidad de
discutir los diferentes aspectos del proceso ante las instancias judiciales.”
4. En último
término, respecto de los cargos formulados por la demandante en el sentido de
que las cargas procesales consagradas en los artículos 27 y 28, se muestran
contrarias al derecho al debido proceso y el acceso a la justicia, el
Ministerio Público afirma que no se observan tales vulneraciones.  Lo anterior
por cuanto las disposiciones acusadas establecen las condiciones de tiempo,
modo y lugar del proceso expropiatorio y del establecimiento de las
servidumbres, las cuales deben ser interpretadas sistemáticamente con las demás
disposiciones que regulan la materia.  Así, normas como la que señala el
término de tres días para el traslado de la demanda encuentran fundamento en la
amplia libertad de configuración que tiene el legislador en materia procesal,
siempre y cuando  garantice los derechos constitucionales propios del debido
proceso.  De otro parte, la apreciación de la demandante sobre la
inconveniencia del término para el traslado de la demanda, no permite realizar
una evaluación de constitucionalidad, por cuanto no existe disposición superior
que establezca parámetros en esta materia.  Por lo tanto, la presunta
vulneración del artículo 29 no está debidamente sustentada en disposición
constitucional alguna.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución, corresponde a esta Corporación conocer de la
presente demanda, por dirigirse contra un aparte de una disposición que forma
parte de una Ley.
Problema jurídico y metodología de la decisión
2. A partir de la demanda presentada por la ciudadana
Hoyos Flórez es posible identificar dos cargos definidos.  En primer término,
la actora considera que las normas acusadas presentan una omisión legislativa
relativa, en tanto no incluye instancia procesal alguna, destinada a que los
usuarios y consumidores de los servicios públicos participen en los trámites
propios de la expropiación e imposición de servidumbres de los bienes afectados
por obras de generación eléctrica, acueductos, sistemas de regadío y otras
obras análogas.  En su criterio, esta omisión vulnera el artículo 78 C.P.,
norma que impone al Estado el deber de garantizar la participación de los
consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que conciernen.
Esta disposición, a su vez, se enmarca dentro del fin esencial del Estado de
facilitar la participación de todos en las decisiones que nos afectan y en la
vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (Art. 2 C.P.).
En segundo lugar, la demandante advierte que algunas
previsiones de carácter procesal, para el caso específico del trámite de
constitución de servidumbres públicas de conducción de energía eléctrica,
contenidas en las disposiciones demandadas son contrarias a los derechos
constitucionales al debido proceso (Art. 29 C.P.) y al acceso a la
administración de justicia (Art. 229 C.P.).  A su juicio, las normas acusadas
que (i) confieren un término de sólo tres días para oponerse la demanda
de constitución de servidumbre; (ii) niegan la posibilidad de proponer
excepciones en esta clase de procesos, sin perjuicio del deber del juez de
abstenerse de proferir sentencia de fondo en los casos previstos por la Ley; y (iii)
facultan a la autoridad judicial para practicar dentro las cuarenta y ocho
horas siguientes a la presentación de la demanda, inspección judicial en que
podrá autorizar la ejecución de las obras necesarias para el goce efectivo de
la servidumbre; imponen cargas desproporcionadas al propietario del bien, que
impiden la eficacia material de los derechos constitucionales citados.
Para sustentar esta afirmación, la actora señala que
las dos primeras restricciones hacen nugatorio, en la práctica, el ejercicio
del derecho de contradicción y defensa.  Igualmente, la posibilidad de efectuar
la citada inspección en la primera etapa del proceso judicial, impide que la
parte demandada controvierta las pruebas allí recaudadas, en tanto no ha sido
notificada.
Ante estas censuras, los intervinientes en el proceso,
al igual que el Ministerio Público, defienden unánimemente la exequibilidad de
las normas acusadas.  Respecto del cargo por violación del derecho a la
participación de las asociaciones y usuarios, consideran que no es procedente,
en tanto los procesos de expropiación y constitución de servidumbres son
asuntos en los que el interés legítimo corresponde a la administración y al
propietario del inmueble afectado.  Por lo tanto, no es posible predicar la
afectación de los derechos de la comunidad, en tanto los procedimientos
anotados no hacen parte de los asuntos que la afecten, en los términos de los
artículos 2º y 78 de la Constitución Política.  En contrario, la utilización de
predios particulares para la construcción de infraestructura en servicios
públicos es una expresión de la prevalencia del interés general de esa
comunidad, sin que pueda de los mismos derivarse consecuencias lesivas para sus
intereses.  De igual modo, la afectación de los bienes particulares en los
términos previstos tiene una justificación constitucional clara, al tenor de lo
previsto en el artículo 58 C.P., que prescribe la preeminencia del interés
público en caso que entre en conflicto con los derechos particulares. Desde esa
perspectiva, es evidente que la materia regulada por las normas demandadas es
expresión válida de las facultades de intervención del Estado en la economía,
según lo dispuesto en el artículo 334 C.P.
Uno de los intervinientes recalca, igualmente, que la
inclusión de instancias de  participación de las organizaciones de consumidores
y usuarios en los citados procedimientos dificultaría el carácter expedito que
el legislador ha conferido a los procesos judiciales en mención.  Así, se
estaría ante trámite de mayor duración, en perjuicio del interés común
representado en la garantía de la adecuada prestación de los servicios
públicos.
En segundo término, los intervinientes y el Procurador
General desestiman del mismo modo el segundo cargo propuesto en la demanda,
relacionado con la incompatibilidad entre el derecho al debido proceso y los
trámites de expropiación y constitución de servidumbres.  En líneas generales,
consideran que el procedimiento previsto en la Ley 56/81 se aviene a los
postulados constitucionales, puesto que la interpretación sistemática de las
normas demandadas con las demás que conforman la citada ley, permite concluir
que, en relación con la expropiación (i) está precedida de un
procedimiento que privilegia el acuerdo previo entre la administración y el
propietario del bien afectado; (ii) las disposiciones dejan intacta la
posibilidad de controversia judicial de lo resuelto en el procedimiento
administrativo; (iii) distintas previsiones de la Ley 56/81 confieren al
propietario del bien sujeto a expropiación instancias suficientes para el
ejercicio del derecho de defensa.
En lo atinente al trámite para la constitución de
servidumbres de conducción de energía eléctrica, sostienen que la brevedad del
término para oponerse a la demanda y la imposibilidad de proponer excepciones
están justificadas en la necesidad de proteger el interés general, representado
en la ejecución de las obras para la prestación del servicio público.  Del
mismo modo, las facultades que se otorgan al juez para fijar las servidumbres
de manera cautelar, en el marco de la inspección judicial prevista en el
artículo 28 de la Ley 56/81, son compatibles con el derecho de defensa, pues el
propietario del bien sirviente puede participar en la diligencia y, por ende,
controvertir las pruebas que sean practicadas durante la misma. En todo caso,
la fijación de los procedimientos para la imposición de servidumbres recae en
el amplio margen de configuración legislativa, sin que pueda identificarse para
el caso de las disposiciones acusadas estipulación alguna que se muestre
incompatible con la vigencia del derecho fundamental al debido proceso.
3. Según los anteriores razonamientos, corresponde a la
Corte solucionar los dos problemas jurídicos propuestos en el libelo.  Así,
habrá que determinarse si el Congreso incurrió en una omisión legislativa
relativa al no prever instancias de participación de las organizaciones y
usuarios de los servicios públicos, dentro de los procedimientos de
expropiación y constitución de servidumbres que se requieren para la
realización de obras de construcción y ampliación de los mismos servicios.
Seguidamente, la Sala decidirá si el procedimiento contenido
en la Ley 56/81 para la constitución de servidumbres de conducción de energía
eléctrica vulnera el derecho al debido proceso del propietario del bien
afectado, en tanto le impide ejercer adecuadamente su defensa dentro de dicho
trámite. Sobre este segundo problema jurídico constitucional es importante
aclarar que, aunque los intervinientes y el Ministerio Público expusieron
distintas razones para justificar la compatibilidad entre el trámite de
expropiación y el derecho al debido proceso, el cargo propuesto por la
ciudadana Hoyos Flórez se circunscribe a la presunta violación de los artículos
29 y 228 C.P. por parte de las normas que regulan el procedimiento de la
constitución de servidumbres públicas de conducción de energía eléctrica.  En
consecuencia, habida cuenta la naturaleza de la acción pública de
inconstitucionalidad, que exige que la Corte restrinja su estudio a los cargos
efectivamente propuestos, la Sala circunscribirá su estudio a los términos
expresados en el libelo.
Con el fin de proferir la presente decisión, la Corte
adoptará la siguiente metodología: En primer término, recopilará las reglas
fijadas por la jurisprudencia constitucional sobre los presupuestos que deben
reunirse para la comprobación de una omisión legislativa relativa. Luego,
determinará el precedente aplicable al contenido y alcance del derecho a la
participación de los usuarios y consumidores, en especial para el caso de los
servicios públicos domiciliarios. Ello con el fin de establecer si el ámbito de
ese derecho es afectado con la presunta omisión legislativa identificada por la
demandante.  Por último, con base en los argumentos que se deriven de este
análisis, resolverá el primer problema jurídico planteado.
En segundo lugar, la Corte identificará los
lineamientos fijados por su doctrina sobre la prevalencia del interés general
cuando entra en tensión con el derecho a la propiedad privada, en aras de
determinar el contenido de la pretensión del afectado con la constitución de
servidumbres públicas.  Luego, hará algunas consideraciones generales sobre la
libertad de configuración normativa respecto de la fijación de los
procedimientos judiciales y, finalmente, identificará si las normas procesales
acusadas incorporan limitaciones irrazonables a las posibilidades de defensa
del propietario o poseedor del bien sirviente. A partir de esta valoración, la
Sala dará respuesta al segundo problema jurídico identificado en el asunto de
la referencia.
Asunto preliminar. La existencia de cargo de
inconstitucionalidad
4. Algunos de los intervinientes en el presente
proceso y el Procurador General solicitan a la Corte que se declare inhibida
para adoptar una decisión de fondo, en razón a la ineptitud sustantiva de la
demanda.  Por ende, la Sala debe pronunciarse preliminarmente sobre la
existencia en el asunto de la referencia de un cargo de inconstitucionalidad.
Sobre este respecto, se observa que aunque los
argumentos planteados por la actora pueden ser objeto de discusión, es evidente
que se está ante un razonamiento lo suficientemente discernible.  Ello al punto
que las entidades intervinientes y el Ministerio Público presentan extensos
argumentos que, fundados en las censuras contenidas en la demanda, propugnan por
la exequibilidad de los preceptos acusados. Estas controversias, a su vez,
permitieron a la Corte identificar con claridad los dos problemas jurídicos
materia de análisis, como se expuso en el apartado anterior.
Así, al comprobarse la existencia de elementos de
juicio que configuran un cargo de inconstitucionalidad y en consideración de la
vigencia del principio pro actione, que gobierna esta acción pública, la
Sala procede a resolver de fondo los cargos expuestos por la ciudadana Hoyos
Flórez.
Requisitos de la omisión legislativa relativa
5. Uno de los presupuestos mínimos para la procedencia
de la acción pública de constitucionalidad es la existencia de una disposición
jurídica susceptible de control por parte de la Corte.  A partir de este
requisito, la jurisprudencia de esta Corporación ha fijado el requisito de
certeza del cargo de inconstitucionalidad, según el cual la demanda debe
dirigirse en contra de un contenido normativo verificable; excluyéndose por
ende aquellos implícitos, no señalados expresamente en la demanda o que parten
exclusivamente del entendimiento subjetivo que el actor hace de las normas
acusadas.[7]
Sin embargo, esta regla general encuentra excepciones
para el caso de las omisiones legislativas relativas.  Este instituto jurídico
parte de considerar que, en ocasiones, el legislador puede proferir una
disposición que omite incluir en sus efectos a determinados supuestos de hecho,
pretermisión que involucra la afectación de normas de la Carta Política,
generalmente con consecuencia de una discriminación injustificada por parte de
la norma acusada.  En estos eventos, es admisible la interposición de la acción
pública, a efecto que se declare la existencia de la omisión relativa y, en
consecuencia, se emita una sentencia integradora que incorpore el supuesto de
hecho excluido.
Desde esa perspectiva, la Corte se ha declarado
incompetente para conocer acerca de demandas dirigidas en contra de omisiones
legislativas absolutas.  Para ello se ha sustentado en considerar que “(i)
no es metodológicamente posible el examen de constitucionalidad en estos casos
por la carencia de norma susceptible de control[8],
(ii) es indispensable que la demanda de inconstitucionalidad recaiga sobre un
texto real y no simplemente deducido por el actor o implícito, (iii) la
declaración de inexequibilidad total o parcial de una disposición legislativa
requiere previamente definir si existe una oposición definitiva y verificable
entre lo que dispone el precepto acusado y lo que manda la Constitución [9]. Finalmente, la ausencia de
regulación de una determinada materia no necesariamente puede ser objeto de
reproche constitucional, ya que los silencios del Legislador en determinados
casos son expresiones de su voluntad.”[10]
La jurisprudencia constitucional resalta, igualmente,
que la declaratoria de  omisión legislativa relativa está precedida de
requisitos definidos, que responden a la necesidad de preservar el principio
democrático, el cual sustenta la libertad de configuración normativa de que es
titular el legislador.  En ese sentido, ha previsto que la omisión legislativa
relativa supone de dos condiciones, a saber: “i) El juicio de
inexequibilidad requiere la concurrencia de una norma frente a la cual se
predique la omisión; y (ii) la misma debe excluir un ingrediente, condición
normativa o consecuencia jurídica que a partir de un análisis inicial o de una
visión global de su contenido, permita concluir que su consagración normativa
resulta esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta Fundamental[11].”[12]
Del mismo modo, el precedente en comento ha
sistematizado los requisitos de índole normativa que deben concurrir para que
se declare la inconstitucionalidad de un precepto en razón de la omisión
legislativa relativa.  Así, es necesario que, “(i) que exista una norma
sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de
sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador” [13]
6. Para el caso objeto de análisis, la demandante
considera que las normas demandadas, que describen el trámite para la
expropiación y la constitución de servidumbres en los bienes afectados por
obras de generación eléctrica, acueductos, sistemas de regadío y otras obras
análogas, incurren en una omisión legislativa relativa.  Ello debido a que
prevén instancias de participación en cada procedimiento a la entidad pública
responsable del proyecto correspondiente y al propietario de los bienes
afectados, excluyéndose a las organizaciones y usuarios y consumidores de los
servicios públicos, lo que impide que en el caso concreto sean garantizados los
derechos de participación que a dichas agrupaciones confiere el artículo 78
C.P., en concordancia con el artículo 2º C.P.
De acuerdo con esta argumentación, resultan
acreditados los dos primeros requisitos para la configuración de la omisión
legislativa relativa.  En efecto, la actora identifica a las disposiciones que
regulan el procedimiento para la expropiación y la constitución de servidumbres
y extraña en ellas que el legislador no haya previsto una instancia de
participación de los usuarios y consumidores de los servicios públicos.
Igualmente, otorga razones de naturaleza constitucional, fundadas en lo
previsto en el artículo 78 C.P., a fin de sostener que existe un deber estatal
de incluir dichas instancias de participación en los trámites que conciernen a
esos consumidores y usuarios. A juicio de la demandante, este interés resulta
acreditado si se tiene en cuenta que  procesos de expropiación y constitución
de servidumbres regulados por la Ley 56/81 están relacionados con la prestación
de los servicios públicos, razón por la cual puede sostenerse que son materias
pertenecientes al ámbito de interés de las organizaciones mencionadas.
Según el precedente constitucional expuesto, el
siguiente requisito que deberá acreditarse para la declaratoria de omisión
legislativa relativa tiene que ver con la comprobación acerca de la
inexistencia de un principio de razón suficiente, que permitiera al legislador
excluir a las organizaciones identificadas por la actora de la participación en
los procesos judiciales antes citados.  La Corte advierte que la respuesta a
este cuestionamiento depende de determinar si el alcance del derecho de
participación de los consumidores y usuarios de los servicios públicos
incorpora la necesidad de tenerlos como parte en los procesos de expropiación y
constitución de servidumbres.  Por lo tanto, se hace imprescindible identificar
las reglas que sobre el contenido del derecho en comento ha previsto la
jurisprudencia constitucional, labor que se asume en el apartado siguiente.
Alcance del derecho a la participación de las
organizaciones de consumidores y usuarios de servicios públicos. Existencia de
un principio de razón suficiente para excluir a estas agrupaciones de la
intervención en los procesos judiciales de expropiación y constitución de
servidumbres
7. El Estado constitucional consagrado por la Carta
Política está fundado en el principio de la democracia pluralista y
participativa.  A partir de esta definición, la jurisprudencia de la Corte ha
identificado un aumento cuantitativo y una recomposición cualitativa de los
modos de participación de la ciudadanía en las distintas esferas de decisión al
interior del Estado.[14] Lo primero,
debido a que la Constitución no limita el ejercicio participativo al ámbito
electoral, sino que lo amplía a todas las instancias del ejercicio del poder
político capacitadas para la definición de asuntos que interesan al ciudadano.
Lo segundo, en tanto la Carta   está interesada en un debate vigoroso como
parte de los procesos de definición e implementación de las políticas
públicas.  Para ello, impone el deber al Estado de optimizar los canales
necesarios para que los asociados puedan hacer parte de la discusión y toma de
decisiones que afecten sus intereses.
Esta redefinición del concepto de
participación involucra, entonces, la construcción de un nuevo tipo de
ciudadanía, que trasciende el ámbito meramente representativo e incorpora
instrumentos novedosos de diálogo entre la sociedad y el Estado.  Así, los
procesos de formulación de las políticas dejan de ser instancias limitadas a la
deliberación de los funcionarios elegidos, puesto que incorporan instrumentos
de comunicación para que los receptores de esas políticas, interesados por
excelencia en su contenido y definición, puedan expresar sus puntos de vista y,
por ende, hacer parte de la construcción de lo público.
La participación ciudadana, desde esta
perspectiva, está ligada al carácter expansivo de la democracia.  Ello en tanto
extiende la intervención de los asociados de la simple elección de sus
representantes a la expresión de sus intereses en las instancias en que se
definen las políticas del Estado.  Como lo ha señalado la Corte, “La
participación ciudadana en escenarios distintos del electoral  alimenta la
preocupación y el interés de la ciudadanía por los problemas colectivos;
contribuye a la formación de unos ciudadanos capaces de interesarse de manera
sostenida en los procesos gubernamentales y, adicionalmente, hace más viable la
realización del ideal de que cada ciudadano tenga iguales oportunidades para
lograr el desarrollo personal al cual aspira y tiene derecho. || En la
democracia participativa el pueblo no sólo elige sus representantes, por medio
del voto, sino que tiene la posibilidad de intervenir directamente en la toma
de ciertas decisiones, así como la de dejar sin efecto o modificar las que  sus
representantes en las corporaciones públicas  hayan adoptado, ya sea por
convocatoria o por su propia iniciativa, y la de revocarle el mandato a quienes
ha elegido.”[15]
8. Uno de los ámbitos en que se materializa
dicha reconceptualización de la participación ciudadana es el de la expresión
de los intereses de los usuarios y consumidores de los servicios públicos,
tópico que ha sido objeto de debate por parte de la jurisprudencia
constitucional.  Al respecto resultan pertinentes las consideraciones
realizadas por la Corte en la sentencia C-150/03, la cual estudió la
exequibilidad de algunas disposiciones de la Ley 142/94, entre ellas las
relacionadas con la participación de los usuarios en las comisiones de
regulación tarifaria de los servicios públicos domiciliarios. En esta decisión,
conforme a los presupuestos anteriormente analizados, se advirtió como la
participación de los usuarios en las comisiones de regulación tarifaria se
inscribía claramente en los nuevos modos de diálogo entre el Estado y los
asociados, a los que se hizo referencia anteriormente.
Bajo esta perspectiva de análisis, la sentencia
identificó las previsiones constitucionales que otorgan sustento a una
participación ampliada de los usuarios en la definición de tales políticas
tarifarias.  De tal modo, consideró que “la participación directa de los
usuarios en el proceso de toma de decisiones de las comisiones de regulación es
un derecho que encuentra fundamento en los principios constitucionales. Así
pues, el artículo 1° de la Constitución señala que Colombia es un Estado
democrático y participativo; el artículo 2° indica que es un fin esencial del
Estado facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y
en la vida económica y administrativa de la Nación; el artículo 78 dispone que
"[e]l Estado garantizará la participación de las organizaciones de
consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen.
Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser representativas y
observar procedimientos democráticos internos"; por último, el artículo
369 de la Carta, establece que "[l]a ley determinará los deberes y
derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de
participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que
presten el servicio.”
Existe, con base en estas disposiciones, una garantía
constitucional de participación de los usuarios de los servicios públicos en
las decisiones que los afectan, facultad que está justificada desde la
perspectiva constitucional en tanto el acceso a los servicios públicos es un
requisito material para el goce efectivo de los derechos constitucionales.  El
ámbito de acción de esta garantía concierne a la definición de las políticas
concretas y específicas sobre la prestación del servicio, entre ellas, las
estipulaciones sobre el contenido de los servicios ofrecidos, la cobertura de
los mismos, el impacto ambiental de las obras destinadas al suministro, el
régimen de tarifas y en general, todos los aspectos particulares de la política
pública relacionados con la adecuada prestación de los servicios públicos.  No
obstante, estas posibilidades de participación han sido cualificadas por el
Constituyente, en el sentido que las organizaciones de usuarios y consumidores
convocadas a las instancias de decisión deben cumplir con condiciones de
representatividad y democracia en sus procedimientos internos.
La Corte identificó, con base en estos presupuestos,
la existencia de un deber constitucional, en cabeza del Estado, de garantizar
que los usuarios de los servicios públicos encuentren canales de participación
en la definición de las políticas concretas que los afecten, en tanto las
decisiones adoptadas por las empresas y las comisiones de regulación tienen incidencia
directa en la prestación del servicio.  Estos instrumentos, que deben ser
consagrados por el legislador, en tanto la definición del régimen de los
servicios públicos está sometido a la reserva de ley (Art. 150-23 C.P.), estarán
dirigidos a que los usuarios (i) reciban de manera oportuna la
información correspondiente sobre el contenido proyectado de la futura
regulación; (ii) puedan presentar propuestas; (iii) estas
propuestas sean consideradas por la instancia de decisión correspondiente, sin
que la misma se encuentre obligada a acogerlos, merced de la independencia que
la ley confiere a los órganos de regulación de los servicios públicos; y (iv)
reciban respuesta motivada a las propuestas que formulen en relación con la
regulación que por su especial trascendencia despertó su interés concreto.
9. En suma, la Constitución Política garantiza a las
agrupaciones de usuarios y consumidores de los servicios públicos, organizados
de conformidad con las condiciones fijadas en el artículo 78 C.P., el derecho a
participar en los procesos de definición de las políticas públicas específicas
del sector, a través de los canales institucionales que disponga el legislador.
Las materias susceptibles de intervención ciudadana están relacionadas, en
todos los casos, con aquellos aspectos que tengan que ver con la definición de
las políticas públicas destinadas a la adecuada prestación de los servicios
públicos y que recaigan dentro de la competencia de las empresas prestadoras y
los órganos de regulación.  Ello debido a que la Constitución reconoce que el
acceso equitativo a los bienes que ellos proveen es un presupuesto material
imprescindible para el goce efectivo de los derechos constitucionales.
10. El cargo propuesto por la demandante se funda en
considerar que los procesos de expropiación y constitución de servidumbres,
destinados a garantizar la construcción de obras públicas de generación
eléctrica, acueductos y sistemas de regadío, deben contar con mecanismos que
garanticen la participación de las organizaciones de usuarios y consumidores,
en los términos del artículo 78 Superior.  Por ende, el Congreso incurrió en
una omisión legislativa relativa, en tanto no previó tales instancias de
participación al momento de proferir las instancias acusadas.  Así, de
conformidad con la metodología propuesta, corresponde a la Corte determinar si
el legislador contaba con un principio de razón suficiente para excluir el
supuesto de hecho identificado por la actora.
En criterio de la Corte, no existen razones de
naturaleza constitucional para sostener que el legislador estuviere obligado a
incluir instancias de intervención de las organizaciones de consumidores y
usuarios en los aludidos procesos judiciales.  Como se tuvo oportunidad de
indicar en apartado anterior de esta providencia, la participación de los
usuarios se circunscribe a las instancias de definición de las políticas
relacionadas con la adecuada prestación de los servicios públicos, puesto que
es precisamente ese ámbito donde están involucrados sus intereses.  Los
procesos de expropiación y constitución de servidumbres, que tienen por objeto
afectar la propiedad particular en aras de garantizar la construcción de la
infraestructura necesaria para la prestación de los servicios públicos,
pertenecen al campo de la implementación de la política pública previamente
definida.  En otras palabras, la adquisición por parte del Estado de los
inmuebles destinados a la instalación de la obra pública y la imposición de
gravámenes a la propiedad privada para los mismos fines son aspectos
instrumentales a la fijación específica de los planes relacionados con la
adecuada prestación de los servicios públicos
Conforme a lo anterior, la Corte advierte que el
ejercicio del derecho a la participación de los usuarios se circunscribe al ámbito
de formulación de la política correspondiente, precisamente porque es en esa
instancia en que los intereses de los consumidores podrían verse comprometidos
(Art. 2º C.P.).  Los procesos judiciales mencionados, en contrario, interesan
únicamente a los sujetos que pueden verse afectados en sus derechos por la
imposición de gravámenes a la propiedad, de manera particular (i) el
propietario del bien inmueble, en tanto titular del derecho de dominio, o el
poseedor, quien ejerce el goce y tenencia del mismo; y (ii) el Estado,
quien es responsable de la solicitud de declaratoria de expropiación o
servidumbre y del pago correlativo de las indemnizaciones a las que haya
lugar.
Debe insistirse en que los procesos de expropiación y
constitución de servidumbres carecen de alcance alguno para modificar los
planes destinados a la prestación de los servicios públicos domiciliarios.
Esto debido a que, como se ha reiterado en esta sentencia, son trámites
judiciales propios de la etapa de implementación de la política pública
previamente definida por los órganos encargados de la regulación respectiva.
Así, no es constitucionalmente válido adscribir al legislador la
responsabilidad de prever instancias de participación a favor de las
agrupaciones de usuarios y consumidores en los procesos judiciales de
expropiación y constitución de servidumbres, cuando dichos trámites no tienen
la virtualidad de afectar los intereses de dichas agrupaciones sino que, en
contrario, son acciones estrechamente relacionadas con la consecución de
condiciones materiales para la adecuada prestación de los servicios públicos.
Lo anterior, por supuesto, actúa sin perjuicio que el
Ministerio Público, en tanto garante del orden jurídico, el patrimonio público
y los derechos fundamentales, pueda intervenir en los procedimientos judiciales
de expropiación y constitución de servidumbre, de conformidad con las
competencias que para el efecto le confiere el artículo 277-7 de la Carta
Política. Del mismo modo, la exclusión de la participación como parte en dichos
procesos de las organizaciones de consumidores y usuarios no es incompatible
con la posibilidad que esas agrupaciones utilicen las herramientas que les
ofrece la Constitución y la ley para el ejercicio de la veeduría ciudadana a
los procesos de implementación de la política pública para la prestación de
servicios públicos.
11. Por lo tanto, la Sala infiere que en el caso
propuesto existe un principio de razón suficiente para que el legislador
hubiere excluido a las organizaciones de consumidores y usuarios de la
participación en los procesos de expropiación y constitución de servidumbres,
consistente en que estos trámites no afectan la definición de los planes
dirigidos a la adecuada prestación del servicio público. En consecuencia, la
Corte concluye que el cargo de inconstitucionalidad por omisión legislativa
relativa es infundado, por lo que declarará la exequibilidad de las normas
acusadas con base en dicha censura.
El proceso de constitución de servidumbre pública de
conducción de energía eléctrica. Protección del interés general y satisfacción
de los derechos patrimoniales del poseedor o propietario del bien sirviente
12. El capítulo II del título II de la Ley 56/81
regula el procedimiento para la constitución de servidumbres públicas de
conducción de energía eléctrica.  De acuerdo con el artículo 25 de la Ley, la
legitimidad para actuar en estos procesos corresponde a las entidades públicas
que tienen a su cargo la construcción de centrales generadoras, líneas de
interconexión, transmisión y prestación del servicio público de energía eléctrica,
entidades que adoptarán el respectivo proyecto, el cual contemplará el trazado
de la servidumbre correspondiente. (Art. 26).
La entidad de derecho público que haya adoptado el
proyecto o haya ordenado su ejecución deberá promover, en calidad de demandante,
el proceso para la constitución de la servidumbre. (Art. 27).  En estos
procesos están sometidos a las siguientes reglas: (i) La demanda deberá
adjuntar tanto el plano general en que figure el curso que habrá de seguir la
línea objeto del proyecto con la demarcación específica del área, como el
inventario de los daños que se causen y la estimación de su valor realizada en
forma clara y discriminada por la entidad interesada.  Este cálculo se anexará
al acta efectuada para el efecto, junto con el certificado de libertad y
tradición del predio afectado. (ii) la entidad interesada deberá, al
momento de interponer la demanda, poner a disposición del juzgado la suma
correspondiente al valor estimativo de la indemnización.  (iii) El
juzgado correrá traslado al demandado por un término de tres días.  En caso que
luego de dos días de proferido el auto que ordena el traslado no se hubiere
podido notificar la demanda, se procederá a emplazar a los demandados, según lo
dispuesto en el artículo 452 del Código de Procedimiento Civil.  (iv) El
demandado no podrá proponer excepciones, salvo las facultades del juez para
que, en los casos previstos en la ley, deba abstenerse de proferir sentencia de
fondo.
Este procedimiento, igualmente, prevé que el juez,
dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la presentación de la demanda,
practique una inspección judicial sobre el predio afectado y autorice la
ejecución de las obras, que de acuerdo con el proyecto sean necesarias para el
goce efectivo de la servidumbre.  En la misma diligencia, el funcionario
judicial identificará el inmueble y hará un reconocimiento de la zona objeto de
gravamen. (Art. 28).
La normatividad objeto de estudio establece, del mismo
modo, mecanismos para que el afectado con la constitución de la servidumbre
controvierta el estimativo de los perjuicios base de la indemnización.  Así, en
caso que el demandado no estuviere conforme con dicho cálculo, podrá pedir
dentro de los cinco días siguientes a la notificación del auto admisorio de la
demanda, que por peritos designados por el juez se practique avalúos de los
daños que se causen y tasen la indemnización a que haya lugar por la imposición
de la servidumbre. (Art. 29).
Con base en los estimativos, avalúos, inventarios o
pruebas que obren en el proceso, el juez dictará sentencia, señalará el monto
de la indemnización y ordenará su pago.  En el caso que la decisión judicial
disponga un pago mayor al entregado por la entidad demandante al momento de
presentación de la demanda, ésta deberá consignar el remanente a favor del
poseedor o propietario del bien.  De igual modo, la entidad deberá reconocer
intereses al demandado,  equivalentes al interés bancario vigente al momento en
que profirió sentencia, calculados desde la fecha en que se recibió la zona
objeto de servidumbre y hasta el momento en que se deposite el saldo. (Art.
31).
Por último, el capítulo en mención establece dos
previsiones adicionales.  En primer lugar, estipula la prohibición para el
poseedor o tenedor del bien sirviente de efectuar actos que perturben, alteren,
disminuyan o hagan incómodo o peligroso el ejercicio de la servidumbre de
conducción de energía eléctrica, tal como se haya previsto en los planos del
proyecto.  Esta prohibición se extiende a los casos en que ante la presencia de
nuevas circunstancias fuere necesario introducir variaciones en el modo de
ejercer la servidumbre.  Ello sin perjuicio del derecho del poseedor o
propietario de exigir la indemnización por los daños que causen tales
modificaciones (Art. 30).  En segundo término, la Ley 56/81 dispone como norma
procesal supletoria la contenida en el Título XXII del Libro 2º del Código de
Procedimiento Civil, esto es, las reglas del proceso abreviado. (Art. 32).
13. El análisis de las disposiciones que regulan el
procedimiento para la imposición de servidumbres públicas de conducción de
energía eléctrica permite afirmar que se trata de un procedimiento expedito,
destinado a garantizar que en el menor tiempo posible se ejecuten las obras
destinadas a la prestación del servicio público, al punto que faculta al juez
del conocimiento para que ordene preliminarmente la imposición del gravamen al
inmueble.  Del mismo modo, es un proceso judicial interesado en la asunción por
parte del Estado de los daños que se causen al propietario o poseedor del predio
sirviente, puesto que impone a la entidad demandada la obligación de pagar un
estimativo de los perjuicios junto con la presentación de la demanda y a
reajustar esa suma en caso que la sentencia declare un monto mayor.
Adicionalmente, la normatividad en comento faculta al propietario o poseedor
del bien sirviente a que se oponga a la liquidación propuesta en la demanda,
caso en el cual se ordenará su cálculo por parte de peritos nombrados para el
efecto.
Empero, la actora considera que las estipulaciones
dirigidas a (i) limitar el término de traslado al demandado a tres días;
(ii) permitir que a través de inspección judicial el juez ordene las
obras destinadas a la servidumbre pública; y (iii) impedir que el
demandado presente excepciones dentro del trámite, vulneran los derechos
constitucionales al debido proceso y el acceso a la administración de
justicia.
14. Para resolver este cuestionamiento la Sala debe
resaltar el especial carácter que revisten los procesos que imponen gravámenes
a la propiedad privada, a fin de permitir la ejecución de obras o proyectos
relacionados con la protección del interés general.  En efecto, la imposición
de servidumbres públicas de conducción de energía eléctrica encuadra claramente
dentro de la función social de la propiedad, en los términos del artículo 58
C.P.  Así, es claro que las limitaciones derivadas de la constitución de
servidumbres tienen un objetivo definido: permitir la adecuada prestación del
servicio público de distribución de energía eléctrica, de acuerdo con los
proyectos que con ese propósito diseñen las entidades encargadas de la
construcción de centrales generadoras, líneas de interconexión, transmisión y
prestación de dicho servicio.
La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en
varias ocasiones del contenido y alcance del derecho a la propiedad y sus
tensiones con la protección del interés general.  Una síntesis comprehensiva de
esta doctrina fue desarrollada por la Corte en la sentencia C-1074/02, que
analizó algunas disposiciones de la Ley 9ª de 1989, sobre expropiación en los
procesos de reforma urbana.  Al respecto, esta Corporación señaló que a partir
de lo dispuesto en el artículo 58 C.P. la Corte “ha establecido, con
matices, su “carácter de derecho fundamental bajo las particulares condiciones
que ella misma ha señalado”;[16]
y reconocido la especial protección que le ha otorgado la Constitución a este
derecho y a los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles,
dentro del conjunto de artículos constitucionales que regulan algún aspecto de
la propiedad.[17]
|| Así mismo, la jurisprudencia de esta Corporación ha distinguido los
elementos que contiene el artículo 58 de la Carta: i) la garantía a la
propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles;[18]
ii) la protección y promoción de formas asociativas y solidarias de propiedad;[19] iii) el reconocimiento del
carácter limitable de la propiedad;[20]
iv) las condiciones de prevalencia del interés público o social sobre el
interés privado;[21]
v) el señalamiento de su función social y ecológica;[22] y vi) las modalidades y los
requisitos de la expropiación.
15. Los contenidos normativos inferidos del texto del
artículo 58 C.P. contraen, en criterio de la Corte, consecuencias jurídicas con
efectos concretos en el proceso judicial de imposición de servidumbres
públicas.  En primer lugar, los conflictos entre el interés público,
representado en este caso en la necesidad de garantizar la adecuada prestación
del servicio público de transmisión de energía eléctrica, y los intereses
particulares del propietario o poseedor del predio, deben resolverse a favor de
aquel, merced del carácter de utilidad pública que el legislador le ha
conferido a los planes, proyectos y ejecución de obras destinadas a dicha
transmisión (Ley 56/81, art. 16 y Ley 142/94, art. 56).  De otro lado, una vez
definida la necesidad de satisfacer ese interés social, los derechos de los
particulares serán resarcidos a través de indemnización, la cual se fijará
consultando los intereses de la comunidad y el afectado.
Las reglas dispuestas por el artículo 58 Superior,
bajo esta perspectiva, restringen las pretensiones del propietario o poseedor
del bien sirviente a la obtención de una indemnización justa[23]
por los daños que se causen como consecuencia de la imposición de la
servidumbre pública, monto que deberá compensar los perjuicios relacionados
tanto con la limitación física de la propiedad como con la restricción a la
explotación económica del predio, en los casos que tal desmejora se acredite.
Así, ante la declaratoria de utilidad pública del proyecto de transmisión de
energía eléctrica, los propietarios o poseedores de los inmuebles afectados
sólo podrán exigir a la administración que reconozca el valor de los intereses
susceptibles de indemnización.
16. Esta restricción al interés constitucionalmente
protegido del propietario o poseedor del bien sirviente resulta útil, desde el
punto de vista metodológico, para resolver el segundo de los cargos propuestos,
dirigidos a cuestionar la constitucionalidad de los artículos 27 (numerales 3º
y 5º) y 28 de la Ley 56/81.
En efecto, como lo ha sostenido este Tribunal de
manera uniforme, el legislador cuenta con libertad de configuración normativa
para fijar los procedimientos aplicables a los distintos procesos judiciales.
Esta libertad sólo está limitada por los derechos y garantías constitucionales,
en especial por las cláusulas propias del debido proceso, el derecho a la
participación y el acceso a la administración de justicia.  Por lo tanto, como
lo ha expresado la jurisprudencia, “estos derechos y garantías confluyen en
un asunto fundamental, cual es que el legislador en el ejercicio de su
atribución constitucional de hacer las leyes, ha de propender por la efectiva
realización del derecho sustancial de quienes acuden a la jurisdicción en
procura de la solución pacífica de sus conflictos. Así, el derecho de defensa
de las partes logra su máximo desarrollo cuando la ley garantiza en forma plena
el derecho de contradicción respecto de los argumentos esbozados por la parte a
la que se controvierte, así como de las decisiones adoptadas por el juez,
derecho este del cual son titulares todas las partes del proceso, de donde
surge entonces el principio de igualdad tan caro para el Estado Social de Derecho
que nos rige. || En ejercicio de esa facultad constitucional de hacer
las leyes (CP. art. 150), puede el legislador establecer los trámites a los
cuales se sujetan las partes de un litigio, fijar los términos que han de ser
observados en el curso de una controversia jurídica, así como establecer los
diversos recursos que proceden contra los autos y sentencias que profiera el
juez. Con excepción de la impugnación de la sentencia condenatoria en asuntos
penales y la acción de tutela, el legislador puede establecer los distintos
recursos que proceden contra las providencias judiciales, dentro de  límites
razonables y en todo caso, sin que las excepciones a que se refiere el artículo
31 de la Constitución en relación con las sentencias, se convierta en la regla
general.”[24]
El precedente expuesto demuestra que el legislador
está facultado para establecer el diseño específico de los procedimientos
judiciales, a condición que estos se muestren eficaces para la resolución de
los conflictos sometidos a la jurisdicción.  Este objetivo se cumple cuando, a
través de instancias de controversia equitativa entre las partes y que se
muestren respetuosas del derecho al debido proceso, el juez obtiene los
elementos de juicio para adoptar un fallo conforme a la Constitución y la ley.
Así, dentro de ese margen de configuración, el Congreso puede establecer
modulaciones a los instrumentos de defensa, siempre y cuando (i) estas
limitaciones sean compatibles con las garantías previstas en la Carta Política;
y (ii) no se desvirtúe la consecución de la paz social y la resolución
de los conflictos entre los individuos, en tanto fines últimos de la
administración de justicia.
17. Como se expuso en el fundamento jurídico 13 de
esta decisión, el proceso de constitución de servidumbre pública de conducción
de energía eléctrica tiene como propósitos esenciales facilitar la
implementación expedita de las obras necesarias para la adecuada prestación del
servicio público y garantizar que el propietario o poseedor del inmueble
sirviente sea compensado con una indemnización justa.  En criterio de la Corte,
estas finalidades son plenamente compatibles con el concepto constitucional de
la propiedad privada previsto por el artículo 58 C.P., el cual propugna por la
satisfacción preferente del interés general, a través de la facultad estatal
para imponer gravámenes a la propiedad, adscribiéndole el deber correlativo de
asumir la compensación económica correspondiente a favor del afectado.
La prerrogativa a favor del interés general prefigura,
en ese sentido, el interés constitucionalmente protegido, al interior del
proceso judicial, del propietario o poseedor del bien sometido a servidumbre.
En ese orden de ideas, sus derechos constitucionales al debido proceso y a la
administración de justicia se verán afectados en aquellos eventos en que las
normas de procedimiento impidan que acceda materialmente a la indemnización a
la que tiene derecho, en los términos del artículo 58 C.P.  Entonces, es a
partir de esta premisa que debe analizarse la exequibilidad de los artículos 27
(numerales 3 y 5) y 28 de la Ley 56/81.
18.  De manera preliminar, la Corte advierte que las
disposiciones acusadas en modo alguno interfieren con las facultades que tiene
el propietario o poseedor del bien afectado para oponerse al estimativo de
perjuicios propuesto por la entidad demandante, previstas en el artículo 29 de la
Ley 56/81.  Esta precisión es importante, puesto que en esta decisión se ha
insistido en que el interés constitucional protegido del propietario o poseedor
se circunscribe a la obtención de una indemnización justa, que compense  el
daño producido debido  al predio por la imposición de la servidumbre.  Por lo
tanto, la inconstitucionalidad del procedimiento para la constitución de ese
gravamen a la propiedad sólo podrá predicarse, desde la perspectiva del
afectado con la medida, cuando el trámite judicial impida el acceso a la
mencionada indemnización, escenario que no concurre para el caso de las normas
censuradas.
No obstante esta consideración previa, que por sí sola
justifica la exequibilidad de los artículos 27 (numerales 3 y 5) y 28 de la Ley
56/81, la Sala considera pertinente realizar algunas argumentaciones
particulares sobre cada uno de los apartados normativos acusados, dirigidas a
concluir la falta de prosperidad del segundo cargo propuesto por la demandante
Hoyos Flórez.
19. El límite temporal del término de traslado al
demandado dentro del proceso imposición de servidumbre pública (Art. 27-3) no
presenta dificultad constitucional alguna.  En efecto, no existe una norma
superior que imponga un plazo mínimo para que el demandado se oponga a las
pretensiones de la entidad actora, razón por la cual la materia está contenida
dentro del amplio margen de configuración normativa que tiene el legislador
para definir los procesos judiciales.  Adicionalmente, la fijación de un
término breve de traslado al demandado responde a un fin constitucionalmente
valioso, en tanto el proceso de constitución de servidumbre pública de
conducción de energía tiene entre sus principales finalidades, como se ha insistido
en esta sentencia, la protección del interés general, representado en la pronta
ejecución de las obras necesarias para la adecuada prestación del servicio
público.
20. Similares argumentos son predicables para el caso
de la prohibición de excepciones dentro del proceso de constitución de
servidumbre pública (Art. 27-5).  Si se parte de afirmar que el interés del
demandado se circunscribe a la obtención de una indemnización justa y las
normas acusadas otorgan una instancia para discutir ese aspecto en específico,
la prohibición de excepciones no configura una decisión legislativa
irrazonable, en tanto responde a la limitación que la Carta Política impone al
derecho a la propiedad privada, afectada con gravámenes derivados de la
protección del interés general de los usuarios del servicio público de energía
eléctrica.  En ese sentido, el derecho de contradicción del propietario o
poseedor del bien sirviente se circunscribe a la discusión acerca del monto de
la compensación económica, excluyéndose otros asuntos.  Por lo tanto, la
prohibición en comento no sólo es compatible con la Constitución, sino que es
un desarrollo de los mandatos superiores que imponen la función social de la
propiedad y la adecuada prestación de los servicios públicos para todos los
asociados.
Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que la
legislación en comento establece mecanismos concretos para que el juez del
conocimiento pueda y deba ejercer, a través de las reglas fijadas por el Código
Procedimiento Civil, norma supletoria para el proceso de constitución de
servidumbres públicas de energía eléctrica, los controles procesales
correspondientes.  Estas medidas estarían dirigidas a acreditar las condiciones
para proferir sentencia de fondo, entre ellas, la titularidad de la
jurisdicción, la capacidad de las partes en el proceso y, en general, las demás
causales constitutivas de excepciones previas dentro del procedimiento civil
ordinario.
21. Finalmente, la competencia del juez para que
durante la inspección judicial al predio sirviente, autorice la ejecución de
las obras que de acuerdo con el proyecto sean necesarias para el goce efectivo
de la servidumbre, responde al carácter expedito que define a ese proceso
judicial.  De este modo, la imposición de la servidumbre, antes del fallo
definitivo, tiene por objeto garantizar que el interés general representado en
la adecuada prestación del servicio público sea garantizado de manera oportuna.
Además, este trámite en nada compromete la posibilidad que luego de autorizadas
las obras, el actor pueda oponerse al monto del estimativo de perjuicios, a
través del procedimiento previsto en el artículo 29 de la Ley acusada.  Así, en
el entendido que la pretensión del propietario o poseedor se restringe a los
efectos patrimoniales generados por la imposición del gravamen, no hay lugar a
que, como lo sostiene la actora, el demandado adelante un debate probatorio
dentro de la diligencia de inspección judicial, precisamente porque ese
procedimiento no tiene relación alguna con la determinación del perjuicio
susceptible de indemnización.
Conclusiones
22.  El Estado Social y Democrático de Derecho
previsto en la Carta Política está fundado, entre otros principios, en la
democracia participativa y pluralista.  Este mandato tiene efectos concretos
para el caso de los consumidores y usuarios de los servicios públicos, en tanto
los habilita para que intervengan en los procesos de definición de los planes
específicos dirigidos a garantizar la prestación adecuada de esos servicios.
No obstante, ese grado de participación no se extiende a los procesos
judiciales de expropiación y constitución de servidumbres públicas de
conducción de energía eléctrica, puesto que dichos trámites no hacen parte de
la definición de la política concreta de prestación de servicios públicos, sino
que son apenas etapas propias de la implementación de la misma, que no tienen
la virtualidad de afectar el contenido de la acción estatal.  Por lo tanto,
existe un principio de razón suficiente para que el legislador no hubiera
previsto tal instancia de participación.   Empero, la restricción a la
participación de las organizaciones de consumidores y usuarios que ha previsto
el legislador en los procesos mencionados no es incompatible con (i) la
actividad del Ministerio Público, en defensa del orden jurídico y los derechos
y garantías fundamentales; (ii) la posibilidad que los usuarios ejerzan
la veeduría ciudadana respecto de las actividades propias de la implementación
de la política pública.
23. La función social de la propiedad y la necesidad
de proteger el interés general relacionado con la adecuada prestación de los
servicios públicos, implican que la pretensión del propietario o poseedor de un
bien sometido al gravamen de servidumbre pública de conducción de energía
eléctrica esté restringida a obtener una indemnización justa.  Por lo tanto, el
legislador está facultado para que, en ejercicio de la amplia libertad de
configuración normativa en materia de definición de los procedimientos
judiciales, establezca todas las medidas tendientes a garantizar la protección
del interés general en los procesos de constitución de servidumbre pública, a
condición que proteja el derecho que tiene el poseedor o propietario de obtener
la compensación económica por el perjuicio generado por ese gravamen.  Las
normas demandadas por la actora no impiden la materialización de ese derecho
sino que, antes bien, responden a la necesidad de otorgar una respuesta
expedita a los intereses de los usuarios del servicio público de energía
eléctrica.  Por ende, se avienen a los postulados de la Constitución.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES por los cargos analizados
en esta sentencia, los artículos 16, 17, 18,
25, 27 (numerales 3 y 5) y 28 de la Ley 56 de 1981, “por la cual se dictan
normas sobre obras públicas de generación eléctrica y acueductos, sistemas de
regadío y otras y se regulan las expropiaciones y servidumbres de los bienes
afectados por tales obras”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
AUSENTE CON EXCUSA
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EN COMISION
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Publicada en el Diario Oficial N°. 35.856 del 5 de octubre de 1981.
[2] Folios 23 a 37.
[3] Como argumento adicional, la Superintendencia realiza
una recopilación de la normatividad aplicable a la materia, con el fin de
concluir que el grado de intervención del Estado en el tema de los servicios
públicos ha sido una constante en la regulación legal.  Para este efecto,
señala que “Aunque se trata
del examen de normas legales expedidas con anterioridad a la Constitución
Política de 1991, es necesario resaltar que bajo la vigencia de la nueva Carta
Política y especialmente en acatamiento a lo previsto en sus artículos 365 a
370, se expidió la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios 142 de 1994 en cuyo
capítulo III, artículo[s] 116 a 120 se encuentra regulado todo lo relativo a
las expropiaciones y servidumbres que junto a las disposiciones contenidas en la
Ley 56 de 1981, conforman el marco legal que garantiza los derechos de los
sujetos que intervienen en estos procedimientos. || Así mismo se expidió la Ley
143 de 1994, por la cual se establece el régimen para la generación,
interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en
el territorio nacional, actividad que tiene entre sus diferentes principios,
atinentes al presente caso, el de “asegurar la protección de los derechos de
los usuarios y el cumplimiento de sus deberes así como alcanzar una cobertura
en los servicios de electricidad a las diferentes regiones y sectores del país,
que garantice la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios de los
estratos I, II y III y los de menores recursos del área rural, a través de los
agentes públicos y privados que presten el servicio” (artículo 3º literales d y
f ib.)|| Según el artículo 5º de la citada Ley 143 “la generación,
interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad
están destinadas a satisfacer necesidades colectivas primordiales en forma
permanente; por esta razón, son consideradas servicios públicos de carácter
esencial, obligatorio y solidario y de utilidad pública”. (Subraya fuera de
texto)||Finalmente en el capítulo III sobre la planeación de la expansión ,
señala que los planes del sistema interconectado se deben realizar a corto y
largo plazo, que sen lo suficientemente flexibles para que se adapten a los
cambios que determinen las condiciones técnicas, económicas, financieras y ambientales.||
Este contexto normativo concluye con la intervención de la Comisión de
Regulación de Energía a través de la expedición de la Resolución CREG No. 25 de
1995, que fija las condiciones técnicas para efectos de imponer una servidumbre
de conducción de energía, de la que se desprende claramente el rigor que se
aplica de acuerdo con las diversas variantes que se enfrentan a los planes de
expansión de este servicio público.”
[4] Folios 35 a 52.
[5] Folios 58 a 63.
[6] Folios 65 a 88.
[7] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1052/01.
[8] En la sentencia C-543 de 1996 sostuvo este
Tribunal: “Lo que se pretende mediante la acción de inconstitucionalidad es
evaluar si el legislador al actuar ha vulnerado o no los distintos cánones que
conforman la Constitución. Por esta razón hay que excluir de esta forma de
control el que se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no
hay actuación no hay acto que comparar con las normas superiores; si no hay
actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de control. La Corte carece de
competencia para conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión
legislativa absoluta”.
[9] Sentencia C-504 de 1995. En el mismo sentido sostuvo en la sentencia C-146 de 1998: “(…) son
inconstitucionales por omisión aquellas normas legales que por no comprender
todo el universo de las hipótesis de hecho idénticas a la regulada, resultan
ser contrarias al principio de igualdad. Pero la omisión legislativa pura o
total, no es objeto del debate en el proceso de inexequibilidad, puesto que
este consiste, esencialmente, en un juicio de comparación entre dos normas de
distinto rango para derivar su conformidad o discrepancia. Luego el vacío
legislativo absoluto no puede ser enjuiciado en razón de la carencia de objeto
en uno de uno de los extremos de comparación.”
[10] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-038/06, fundamento
jurídico 6.
[11] Véase, sentencias C-543 de 1996, C-427 de 2000, C-1549 de 2000,
C-185 de 2002, C-311 de 2003 y C-875 de 2005.
[12] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-644/06.
[13] Sentencia C-1009 de 2005 de la Corte Constitucional
[14] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-180/94.
[15] Ibídem.
[16] Ver entre otras las sentencias, C-595 de 1999, MP: Carlos Gaviria
Díaz, en donde la Corte declaró la inexequibilidad de la expresión
“arbitrariamente” contenida en el artículo 669 del Código Civil, que define el
contenido del derecho de dominio. Dijo entonces la Corte: “La Corte ha
afirmado, en múltiples ocasiones, que la propiedad, en tanto que derecho
individual, tiene el carácter de fundamental, bajo las particulares condiciones
que ella misma ha señalado. (...) Justamente los atributos de goce y
disposición constituyen el núcleo esencial de ese derecho, que en modo alguno
se afecta por las limitaciones originadas en la ley y el derecho
ajeno pues, contrario sensu, ellas corroboran las posibilidades de
restringirlo, derivadas de su misma naturaleza, pues todo derecho tiene que
armonizarse con las demás que con él coexisten, o del derecho objetivo que
tiene en la Constitución su instancia suprema”. Ver también la sentencia C-428
de 1994, MP: Antonio Barrera Carbonell, en donde la Corte analiza la
constitucionalidad de los artículos 128 y 133 de la Ley 104 de 1994, que
convirtieron en legislación permanente ciertas regulaciones sobre expropiación
por vía administrativa, adoptadas durante estados de excepción. Por otra parte,
la Corte ha sostenido que el derecho de propiedad no es en principio
susceptible de ser protegido directamente mediante acción de tutela, dado el
carácter subsidiario de la misma y la existencia de mecanismos judiciales
apropiados para su protección. Varias sentencias de tutela indican que la propiedad
sólo puede establecerse como derecho tutelable en cada caso concreto.
Inclusive, en sus primeros fallos la Corte sostiene que el derecho de propiedad
sólo podía ser tutelado en los casos en que exista conexidad con derechos
fundamentales. Por ejemplo, en la Sentencia T-506 de 1992. M.P. Ciro Angarita
Barón, dijo la Corte: “Sólo en el evento en que ocurra una violación del derecho
a la propiedad que conlleve para su titular un desconocimiento evidente de los
principios y valores constitucionales que consagran el derecho a la vida, a la
dignidad y a la igualdad, la propiedad adquiere naturaleza de derecho
fundamental y, en consecuencia, procede la acción de tutela. Dicho en otros
términos, la propiedad debe ser considerada como un derecho fundamental, siempre
que ella se encuentre vinculada de tal manera al mantenimiento de unas
condiciones materiales de existencia, que su desconocimiento afecte el derecho
a la igualdad y a llevar una vida digna...” (subrayado fuera de texto). En
igual sentido se pueden consultar las sentencias T-483 de 1994, MP: Carlos
Gaviria Díaz, T-440 de 1995, MP: Antonio Barrera Carbonell; T-554 de 1998, MP:
Fabio Morón Díaz. T-284 de 1994, MP: Vladimiro Naranjo Mesa; T-087 de 1996, MP
Vladimiro Naranjo Mesa; T-259 de 1996; MP: Julio César Ortiz.  Otras sentencias
de constitucionalidad han analizado los efectos del derecho de propiedad en
ámbitos diferentes a su tutelabilidad. Por ejemplo, ver las sentencias C-295 de
1993, MP: Carlos Gaviria Díaz, donde la Corte niega que la propiedad sea uno de
los derechos señalados en el artículo 93 constitucional cuya limitación se
prohíbe durante estados de excepción; C-374 de 1997,  MP: José Gregorio
Hernández Galindo,  donde la Corte analiza el trámite legislativo de la Ley 333
de1996 “Por la cual se establecen las normas de extinción de dominio sobre los
bienes adquiridos en forma ilícita”, y concluye que no requería trámite de ley
estatutaria; y C-409 de 1997, MP: José Gregorio Hernández Galindo, donde  se
analiza materialmente la misma Ley 333 de 1996.
[17] Entre otros artículos constitucionales, se destacan: El Artículo
2. que define como fin esencial del Estado “promover la prosperidad
general”; (...); el Artículo 34, que prohíbe la  pena de confiscación,
y autoriza la extinción “del dominio sobre los bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro
de la moral social”; el Artículo 42. inciso 2.(...), que protege “el
patrimonio familiar inalienable e inembargable”; el Artículo 58, que
garantiza la propiedad privada y los derechos adquiridos, establece la
prevalencia del interés general sobre el particular, la función social y
ecológica de la propiedad, la protección de las formas asociativas y solidarias
de propiedad y la posibilidad de expropiación; el Artículo 59 que
autoriza la expropiación y la ocupación de bienes inmuebles sin indemnización
previa en caso de guerra; el Artículo 60, que establece la promoción del
acceso a la propiedad; el Artículo 61 que protege la propiedad
intelectual; el Artículo 64, que señala el deber del Estado de promover
el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios; el
Artículo 336, inciso 2 (...) que exige para el establecimiento de un
monopolio la indemnización plena de los individuos que, en virtud de la ley que
establece el monopolio, deban quedar privados del ejercicio de una actividad
económica lícita; y el artículo 365, inciso 2. (...), que establece que
el Estado, por razones de soberanía o de interés social, puede reservarse
determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, siempre que
indemnice “previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley,
queden privadas del ejercicio de una actividad lícita”.
[18] Corte Constitucional, Sentencia C-147 de 1997, MP: Antonio Barrera
Carbonell, en donde la Corte declaró la exequibilidad de una norma que
modificaba los derechos de los arrendatarios derivados de contratos celebrados
con anterioridad a la vigencia de la ley 56 de 1985. C-058 de 2002, MP: MP:
Álvaro Tafur Galvis, donde la Corte examinó el concepto de derechos adquiridos
en materia tributaria; C-453 de 2002, MP: Álvaro Tafur Galvis, donde la Corte
diferencia los derechos adquiridos de las simples expectativas.
[19] Corte Constitucional, Sentencia C-589 de 1995. MP: Fabio Morón
Díaz. Dijo entonces la Corte: “La función social de la propiedad presenta
diversas y matizadas caracterizaciones, las cuales están determinadas por la
naturaleza de los bienes, su clase, y la entidad que es titular de los derechos
que de ella emanan, así como también por la posición económica de las personas
que la poseen. La función social tiene, por una parte, el significado de
moderar y restringir el alcance del derecho de propiedad, mientras que por otra
parte, le corresponde el de implicar una mayor afirmación de ciertas clases de
propiedad.”
[20] Corte Constitucional, C-006 de 1993, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz,
en donde la Corte resalta que si bien el derecho de propiedad es un derecho
fundamental, éste no tiene un carácter absoluto sino que está sujeto a
distintas limitaciones, una de las cuales es la posibilidad de ser expropiado.
Reconoce también la Corte que no todas las limitaciones a que pueda estar
sometida la propiedad, dan lugar a indemnización, pues sólo aquellas que “de
manera no singularizada”, impongan “sacrificios especiales excesivos en
relación con otros sujetos colocados en la misma situación” hay lugar a
indemnización previa, pues de lo contrario “degenerarían en expropiación.”
[21] Ver entre otras, las sentencias C-428 de 1994, MP: Antonio Barrera
Carbonell, en donde la Corte analiza la constitucionalidad de los artículos 128
y 133 de la Ley 104 de 1994, que convirtieron en legislación permanente ciertas
regulaciones sobre expropiación por vía administrativa, adoptadas durante
estados de excepción; C-531 de 1996, MP: José Gregorio Hernández, en donde la
Corte analizó la constitucionalidad del artículo 16 (parcial) de la Ley 1ª de
1991, por el cual se declaraba de interés público la adquisición de los predios
de propiedad privada necesarios para establecer puertos; C-431 de 1994. M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[22] Corte Constitucional, C-216 de 1993, MP: José Gregorio Hernández
Galindo, en donde la Corte examina la competencia del legislador para definir
los motivos de utilidad pública e interés social. En dicha sentencia, la Corte
declara la constitucionalidad del artículo 128 del Decreto 2655 de 1988, por el
cual se expide Código de Minas, que había sido cuestionado porque según el
demandante, la facultad para establecer los motivos de utilidad pública e
interés social era del legislador ordinario. C-295 de 1993, MP: Carlos Gaviria
Díaz, donde la Corte dijo lo siguiente: “La propiedad, en tanto que función
social, puede ser limitada por el legislador, siempre y cuando tal limitación
se cumpla en interés público o beneficio general de la comunidad, como, por
ejemplo, por razones de salubridad, urbanismo, conservación ambiental,
seguridad etc.; el interés individual del propietario debe ceder, en estos
casos, ante el interés social.”
[23] El concepto indemnización justa ha sido objeto de debate por
la jurisprudencia constitucional.  Así, la sentencia C-1074/02, antes reseñada,
expuso las siguientes consideraciones sobre el tópico, que apuntan a ese
carácter cualificado de la indemnización por afectación del derecho a la
propiedad particular:
¿Quiere decir lo
anterior, que bajo los actuales parámetros constitucionales, la disminución del
valor de la indemnización que se reconozca al particular expropiado, en aras de
consultar los intereses de la comunidad, puede llegar a ser de tal magnitud que
finalmente no se le reconozca ningún valor como indemnización? || La Corte
considera que ello no es posible, pues luego de derogada la posibilidad de
expropiación sin indemnización por el Acto Legislativo No. 1 de 1999, es claro
que la limitación a la indemnización en caso de expropiación no puede llegar
hasta el punto de no reconocer ningún valor al particular afectado.
Indemnizaciones simbólicas o irrisorias no serían justas. || La referencia a
los intereses de la comunidad y del particular afectado también resalta un
cambio fundamental introducido por el Constituyente en 1991: la fijación del
valor de la indemnización difícilmente puede hacerse de manera abstracta y
general, sin tener en cuenta el contexto de cada caso, sino que requiere la
ponderación de los intereses concretos presentes en cada situación, para que el
valor de la indemnización corresponda en realidad a lo que es justo. Esta
característica puede llevar a que el juez, luego de ponderar los intereses, en
cada caso, establezca una indemnización inferior al total de los daños
ocasionados por la expropiación, pero sin que pueda, dado que el Acto
Legislativo No. 1 de 1999 excluyó la posibilidad de expropiación sin
indemnización, llegar a la conclusión de que no hay lugar a indemnización
adecuada, como ya se dijo. || La ponderación de los intereses enfrentados en
cada caso la hace el juez. Se trata de un requisito que también impide que el
monto de la indemnización finalmente fijado, y las condiciones de su pago, sean
arbitrarios, por violar los parámetros legales, por obedecer a prejuicios o a
un animus discriminatorio, por carecer de razonabilidad en las circunstancias
en que colisionaron el interés del afectado y el interés de la comunidad, o por
ser evidentemente desproporcionados.
[24] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-032/06.  En esta
decisión, la Sala declaró la constitucionalidad de las disposiciones del Código
de Procedimiento Civil que prescribían determinadas restricciones al ejercicio
de instrumentos de defensa judicial en los procesos ejecutivos y verbal
sumario.  En criterio de la Corte, estas limitaciones no resultaban
irrazonables, en tanto preservaban la posibilidad de ejercer el derecho de
defensa en instancias procesales distintas a las limitadas por el legislador,
previstas dentro de los mismos trámites judiciales.