C-461-04
Sentencia C-939/03
Sentencia C-461/04
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos
Por regla general, las sentencias
proferidas con ocasión del ejercicio del control de constitucionalidad tienen
efecto de cosa juzgada, erga omnes y hacia el futuro (ex-nunc), lo cual implica
i) que la norma sometida a control no podrá volver a ser demandada por las
mismas razones y ii) que el fallo tenga efectos frente a todos, sin afectar las
situaciones ya consolidadas; todo ello con el objeto de generar seguridad
jurídica dentro del sistema normativo.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Existencia/COSA JUZGADA ABSOLUTA-Configuración
Existe cosa juzgada constitucional cuando
en virtud del pronunciamiento la norma es retirada del ordenamiento jurídico, o
cuando hallada conforme a la Ley Fundamental, no se restringen los efectos de
la declaración de constitucionalidad, lo cual supone que la adopción de la
decisión se ha realizado previo cotejo integral entre los preceptos constitucionales
y la norma acusada. Desde esta perspectiva, la declaración realizada por la
Corte Constitucional tiene las características de ser definitiva, intangible,
inmutable y obligatoria, por lo cual hacia futuro no será posible que se
cuestione de nuevo su constitucionalidad, dada la configuración del fenómeno de
la cosa juzgada absoluta.
COSA JUZGADA RELATIVA-Existencia
Sólo en el evento en que la Corte de manera
explícita - en la parte resolutiva de la sentencia -, o implícita - en la parte
motiva del fallo -, limite los efectos de su decisión, restringiendo
expresamente el control de constitucionalidad a los cargos formulados por el
demandante, se concibe la posibilidad de que en el futuro la norma declarada
exequible pueda ser acusada por nuevos cargos. Aún así, resulta pertinente
precisar que si no se señala que los efectos de una providencia son de cosa
juzgada relativa, deberá entenderse que la misma hace tránsito a cosa juzgada
absoluta.
EXENCION TRIBUTARIA Y CREACION DE IMPUESTO-Distinción/EXENCION TRIBUTARIA-Para
establecimiento basta indicar el ingreso que no está sujeto al impuesto
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Razones que no constituyen un cargo de
inconstitucionalidad
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Razones que no recaen sobre una
proposición jurídica real y existente/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento
de exigencias de especificidad y suficiencia de razones
EXENCION TRIBUTARIA SOBRE GASTOS DE
REPRESENTACION-Competencia
del legislador
EXENCION TRIBUTARIA SOBRE GASTOS DE
REPRESENTACION-Condiciones
para establecimiento por el legislador
EXENCION TRIBUTARIA-Capacidad del legislador para establecerla
no es absoluta
EXENCION TRIBUTARIA-Razones de equidad y medidas de fomento
BENEFICIO FISCAL-Establecimiento por razones promocionales
o de fomento a determinada actividad
IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y COMPLEMENTARIOS-Posibilidad de exceptuar determinados
ingresos laborales
GASTOS DE REPRESENTACION-Connotación distinta
EXENCION FISCAL SOBRE GASTOS DE
REPRESENTACION DEL TRABAJADOR-Habilitación
constitucional para creación legislativa/EXENCION FISCAL SOBRE GASTOS DE
REPRESENTACION DEL TRABAJADOR-Presupuesto para validez constitucional
EXENCION DE IMPUESTO DE RENTA Y
COMPLEMENTARIOS SOBRE GASTOS DE REPRESENTACION DE RECTOR Y PROFESOR DE
UNIVERSIDAD OFICIAL-Porcentaje
BENEFICIO FISCAL-Justificación conforme a la Constitución
EDUCACION SUPERIOR-Importancia/PROFESOR Y DIRECTIVA DE
ESTABLECIMIENTO UNIVERSITARIO-Valor que reviste actividad que desarrollan
EDUCACION SUPERIOR RESPECTO DE RECTOR Y
PROFESOR DE UNIVERSIDAD OFICIAL-Nexo inescindible entre los objetivos y propósitos y la actividad que
despliegan
EXENCION DE IMPUESTO DE RENTA Y
COMPLEMENTARIOS SOBRE GASTOS DE REPRESENTACION DE RECTOR Y PROFESOR DE
UNIVERSIDAD OFICIAL-Justificación
acorde con mandatos superiores/ACTIVIDAD DOCENTE-Dignificación
La institucionalización de los gastos de
representación que consagra la norma bajo análisis a favor de profesores y
rectores de universidades oficiales encuentra una justificación que está acorde
con los mandatos superiores, pues consiste básicamente en una medida de
estímulo y fomento tendiente a dignificar la actividad que desarrollan dichos
servidores, como reconocimiento a su misión de formadores de futuros
profesionales e investigadores, a las calidades que exigen esos cargos, y al
status que ocupan en la sociedad quienes los desempeñan. La medida no solo persigue una finalidad
valida a la luz del Ordenamiento Superior, sino que además resulta adecuada
para alcanzar el objetivo fundamental de dignificar la actividad docente que
desarrollan profesores y rectores de universidades oficiales, y reconocer el
valioso aporte al progreso y a la identidad nacionales.
Referencia: expediente D-2603
Demanda de inconstitucionalidad contra el
numeral 7 del artículo 206 del Decreto 624 de 1989 o Estatuto Tributario.
Actor: Ilma Consuelo Ramos González
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C., once (11) de mayo de dos mil cuatro
(2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en los
artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, la ciudadana Ilma
Consuelo Ramos González solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible
el numeral 7° del artículo 206 del Decreto 624 de 1989 o Estatuto Tributario,
por considerar que vulnera los artículos 13, 95 numeral 9, 150 numeral 10,
189 numeral 11, 338 y 363 de la Constitución Política.
El Magistrado que por aquella época sustanciaba el
proceso, Dr. Fabio Morón Díaz, mediante auto del 22 de octubre de 1999 resolvió
admitir la demanda de la referencia por cumplir con los requisitos que
contempla el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, así como ordenar la fijación
en lista de las normas acusadas y el traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera su concepto.
De conformidad con lo prescrito en el artículo 244 del
Ordenamiento Superior, desarrollado por el artículo 11 del Decreto 2067 de
1991, se comunicó la iniciación del presente proceso al Presidente de la
República, los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural, Comercio Exterior,
Comunicaciones, Cultura, Defensa Nacional, Desarrollo Económico, Educación
Nacional, Hacienda y Crédito Público, Justicia y del Derecho, Interior, Medio
Ambiente, Minas y Energía, Relaciones Exteriores, Salud, Trabajo y Seguridad
Social, Transporte, los presidentes del Senado de la República y Cámara de
Representantes, a los presidentes de distintas  Asambleas Departamentales. al
Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, el Contralor General de la
República, el Registrador Nacional del Estado Civil, los Directores de los
Departamentos Administrativos de la Función Pública, Economía Solidaria, DANE,
DAS, Planeación Nacional, los Superintendentes Bancario, de Industria y
Comercio, Notariado y Registro, Puertos, Salud, Servicios Públicos
Domiciliarios, Sociedades, Subsidio Familiar, Valores, Vigilancia y Seguridad
Privada, el Gobernador del Departamento de Cundinamarca en su condición de
representante de la Conferencia Nacional de Gobernadores, el representante
legal de la Federación Colombiana de Municipios, el representante de los
rectores de universidades públicas ante el Consejo Nacional de Educación
Superior CESU, el Rector de la Universidad Nacional de Colombia, el
representante de la Asociación Nacional de Profesores de Universidades Públicas
-ASPU- y el Representante Legal de ASONAL JUDICIAL.
Mediante oficio DP-768 de 6 de diciembre de 1999, el
señor Procurador General de la Nación, Dr. Jaime Bernal Cuellar se declaró ante
ésta Corporación impedido para rendir concepto en el proceso de la referencia,
por considerar que debido a que la norma acusada consagra como rentas de
trabajo exentas, los gastos de representación de altos funcionarios del poder
público, dentro de los cuales aparece expresamente mencionado dicho
funcionario, él se encontraba incurso en la causal de impedimento relativa al
interés directo en la decisión que habrá de tomar la Corte Constitucional
(artículos 150 del Código de Procedimiento Civil y 25 y 26 del Decreto 2067 de
1991).
En auto de 16 de diciembre de 1999, la Sala Plena de
ésta Corporación aceptó el impedimento manifestado por el señor Procurador
General de la Nación y ordenó el traslado del expediente al señor Viceprocurador
General de la Nación para que rindiera el concepto fiscal correspondiente, por
considerar que la causal presentada por aquel en el presente asunto, "encaja
debidamente dentro de las contempladas en los artículos 25 y 26 del decreto
2067 de 1991".
El Dr. Eduardo Montealegre Lynett, en su calidad de
Viceprocurador General de la Nación, mediante oficio VP-055 de 2 de marzo de
2000 manifestó a la Corte Constitucional encontrarse impedido para rendir
concepto en el asunto puesto a su consideración, toda vez que al igual que el
señor Procurador General de la Nación se encontraba incurso en la causal
establecida en el artículo 25 del decreto 2067 de 1991 por "tener
interés en la decisión".
La Sala Plena de la Corte Constitucional, por medio de
auto de 8 de marzo de 2000 resolvió aceptar el impedimento manifestado por el
señor Viceprocurador General de la Nación, y por tanto ofició al Senado de la
República para que procediera a nombrar Procurador General de la Nación Ad-Hoc,
conforme a lo prescrito en el artículo 276 de la Constitución Política, a fin
de que rindiera el concepto constitucional de rigor.
Con oficio de 29 de agosto de 2000, la Corte Suprema
de Justicia, por intermedio de su presidente Dr. Nilson Pinilla Pinilla,
comunicó la decisión adoptada por la Sala Plena de esa Corporación, en el
sentido de designar al Dr. Carlos Esteban Jaramillo Schloss, para integrar la
terna de la cual el  Senado elegiría Procurador General de la Nación Ad-hoc en
el proceso de la referencia.
De igual manera, a través de oficio de 5 de septiembre
de 2000, el Presidente del Consejo de Estado, Dr. Mario Alirio Méndez, comunicó
la decisión adoptada por la Sala Plena de esa Corporación, mediante la cual se
designó al Dr. Jaime Abella Zárate para integrar la terna de la cual el H.
Senado de la República elegiría Procurador Ad-hoc, para actuar en el presente
asunto.
Por último, el señor Presidente de la República, Dr.
Andrés Pastrana Arango, mediante oficio de 19 de septiembre de 2000 manifestó a
esta Corporación, que designaba como integrante de la terna para nombrar
Procurador Ad-Hoc en el presente proceso al Dr. Saúl Sotomonte Sotomonte.
Mediante sucesivos requerimientos (27 de marzo, 17 de
agosto, 7 de noviembre de 2003, 31 de mayo y 28 de septiembre de 2001, 2 de
abril, 17 de mayo, 13 de abril, 17 de mayo y 13 de diciembre de 2002) la
Secretaria General de la Corte Constitucional solicitó al H. Senado de la
República la designación del Procurador Ad-Hoc para que realizara el concepto
fiscal en el presente proceso.
No obstante, el Secretario General del Senado de la
República mediante oficio recibido en ésta Corporación el 19 de diciembre de
2002 se excusó, posponiendo tal designación para el día 18 de marzo de 2003,
explicando que entre los días 17 y 23 de diciembre el Presidente de la
República había convocado al Congreso a sesionar de forma extraordinaria para
la culminación del trámite legislativo de los proyectos de ley que estaban en
curso.
Según comunicación de 11 de abril de 2003, el
Presidente del Senado de la República, Dr. Luis Alfredo Ramos, señaló que
aquella designación no se realizó el 18 de marzo de 2003 como se encontraba
previsto, por lo cual manifestó que se encontraba a la espera de que la
Presidencia de la República enviara el candidato para conformar la terna
correspondiente, encontrándose ratificados los candidatos presentados por la
Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
El 30 de septiembre de 2003, la Sala Plena de la Corte
Constitucional decidió que el expediente de la referencia fuera repartido a la
Magistrada Clara Inés Vargas Hernández "con el fin de que estudie el
curso del proceso".
Al efecto, mediante auto del 28 de octubre de 2003, la
Magistrado Sustanciadora resolvió remitir por Secretaría General copia del
expediente al Señor Procurador General de la Nación, con el fin de que rindiera
el concepto de que trata el artículo 278-5 de la Constitución Política. Así
mismo, dispuso comunicar esta decisión al Senado de la República y a los Presidentes
de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
Lo anterior, en consideración a que en la actualidad
los servidores públicos que desempeñan los cargos de Procurador y
Viceprocurador General de la Nación son distintos a aquellos en quienes concurría
la causal de impedimento en este proceso.  No sobra advertir que respecto del
auto en cita, el Dr. Jaime Araujo Rentería presentó salvamento de voto.
Conviene anotar que los Magistrados Eduardo
Montealegre Lynnet y Rodrigo Escobar Gil, mediante oficios del 1° y 13 de
febrero de 2001 manifestaron su impedimento para conocer del proceso de la
referencia, el cual les fue aceptado por la Sala Plena de esta Corporación.
Hecho este recuento, y verificado el cumplimiento de
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y
previo concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional
procede a decidir en relación con la demanda de la referencia.
II.  TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a continuación el texto del numeral 7
del artículo 206 del Estatuto Tributario (decreto 624 de 1989):
DECRETO NUMERO 624 DE 1989
(Marzo 30)
Por el cual se expide el estatuto tributario de los
impuestos
administrados por la Dirección General de Impuestos
Nacionales.
El Presidente de la República de Colombia,
En ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confieren los artículos 90, numeral 5°, de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43
de 1987, y oída la Comisión Asesora de la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado
DECRETA:
"Artículo 206. Rentas de trabajo exentas. Están gravados con el impuesto sobre la
renta y complementarios la totalidad de los pagos o abonos en cuenta
provenientes de la relación laboral o legal y reglamentaria, con excepción de
los siguientes:
(...)
7. Los gastos de representación que perciban en razón a la naturaleza de
las funciones que desempeñan, el Presidente de la República, los Ministros del
Despacho, los Senadores, Representantes y Diputados, los Magistrados de la Rama
Jurisdiccional del Poder Público y sus Fiscales, el Contralor General de la
República, el Procurador General de la Nación, el Registrador Nacional del
Estado Civil, los Jefes de Departamento Administrativo, los Superintendentes,
los Gobernadores y Secretarios Departamentales de Gobernaciones, los
Contralores Departamentales, los Alcaldes y Secretarios de Alcaldías de
ciudades capitales de Departamento, los Intendentes y Comisarios, los
Consejeros Intendenciales y los rectores y profesores de universidades
oficiales, Secretarios Generales, Subsecretarios Generales y Secretarios
Generales de las Comisiones Constitucionales y Legales del Congreso de la
República.
En este caso se considera gastos de representación el
cincuenta por ciento (50%) de sus salarios.
En el caso de los Magistrados de los Tribunales y de
sus Fiscales, se considerará como gastos de representación exentos un
porcentaje equivalente al cincuenta por ciento (50%) de su salario. Para los
Jueces de la República el porcentaje exento será del veinticinco por ciento
(25%) sobre su salario.
En el caso de los rectores y profesores de
universidades oficiales, los gastos de representación no podrán exceder del
cincuenta por ciento (50%) de su salario".
III.    FUNDAMENTOS  DE  LA  DEMANDA
El accionante argumenta que la norma demandada vulnera
los artículos 13, 95 numeral 9, 150 numeral 10, 189 numeral 11, 338 y 363 de la
Constitución Política.
Explica que el artículo 13 de la Constitución Política
es vulnerado por la norma demandada, por cuanto no existe fundamento
constitucional para que los altos funcionarios del Estado, además de recibir
ingresos que superan el promedio de los salarios de la clase trabajadora
colombiana, hayan dispuesto para sí el privilegio de no pagar impuestos a través
de la figura de los gastos de representación, figura que en la práctica tiene
naturaleza retributiva del servicio, con capacidad para incrementar el
patrimonio del funcionario, lo cual en su parecer constituye un abuso de poder.
Indica que los gastos de representación no existen,
pues esta figura está concebida en la práctica para que las personas dispongan
de una parte de los ingresos para gastos propios de su posición, normalmente en
beneficio de terceros (invitaciones, atenciones, regalos, etc.).
Así mismo señala que "ningún funcionario
público atiende gastos de representación con cargo a sus propios ingresos.
Cada entidad pública cuenta con un presupuesto para ello.  Ni magistrados,
legisladores, ni ningún funcionario público tiene obligación legal de atender
con su propio peculio los gastos del Estado".
Agrega que resulta vergonzoso que la remuneración de
los más altos cargos del Estado esté compuesta en mayor porcentaje por los
gastos de representación, mientras lo percibido por salario representa una
proporción mínima, fórmula que propende por el pago del menor impuesto posible;
mientras que para el resto de trabajadores colombianos se ha fijado únicamente
un 30% del ingreso laboral como exento (numeral 10 artículo 206 del E.T.).
En cuanto se refiere a la violación del artículo 95
numeral 9 de la Constitución Política, la demandante considera que "somos
todos y no una parte de los colombianos quienes debemos contribuir al
sostenimiento de las cargas públicas", dentro de los principios de
justicia y equidad.  De ésta manera, estima que los altos funcionarios del
Estado no deben tener un status especial frente a la responsabilidad de
contribuir al sostenimiento de las cargas del Estado, pues el factor que debe
tenerse en cuenta a efecto de cancelar impuestos, es la capacidad contributiva,
medida por el nivel del ingresos de acuerdo con las tablas progresivas del
impuesto.
Por otra parte, frente a la vulneración de los
artículos 338 de la Constitución Política, la accionante advierte que conforme
a esta norma la ley debe fijar de manera directa los sujetos activos y pasivos
de la obligación tributaria, los hechos y las bases gravables y las tarifas de
los impuestos, requisitos que son incumplidos por la disposición demandada,
pues "el legislador no ha definido en qué porcentaje se deben (sic)
considerar que los ingresos de los altos funcionarios de las ramas del poder
público corresponden a gastos de representación", es decir, no se
encuentra definida la base gravable.
En criterio de la demandante, en la práctica es el
Presidente de la República quien en virtud de su facultad reglamentaria está
definiendo cuál es la base gravable para los altos miembros de las ramas del
poder público, con lo cual de un lado, se estarían "violando las facultades
del Presidente al no encontrarse dentro de ellas la fijación de los tributos"
para estos funcionarios y de otro, se infringe el artículo 150 numeral 10, por
invadir la competencia privativa del Congreso para regular lo concerniente a
impuestos.
Manifiesta que el artículo 363 Superior es
vulnerado por la norma demandada, por cuanto desconoce los principios de
equidad y progresividad consagrados en el inciso final de la norma
constitucional.  Al respecto señala que "no existe razón valedera
alguna para permitir que las personas allí enunciadas obtengan un tratamiento
tributario especial", además del conferido en materia salarial,
prestacional y seguridad social. Agrega que el principio de progresividad se
rompe, al permitir que parte del ingreso tenga la calidad de exento, pues al
aplicar la tarifa del impuesto, el porcentaje con el cual quedan gravados es
mínimo.
IV.
INTERVENCIONES
1.  Ministerio de Transporte
El ciudadano William Jesús Gómez Rojas, actuando en
representación del Ministerio de Transporte señala que el criterio que contiene
la disposición acusada es genérico, en el sentido de afectar pagos o abonos de
cuentas de vínculo laboral sin distinguir la naturaleza intrínseca de dichos
ingresos, su composición o su uso.  Sin embargo, advierte que la especificación
realizada en la norma consulta la naturaleza conceptual del gasto de
representación, que se basa en el deslindamiento del ingreso ordinario del
servicio del ingreso funcional extraordinario.
Considera que la norma es comprensiva de la actuación
diplomática relacional con otras ramas y poderes públicos nacionales e
internacionales, la cual causa gastos extraordinarios.  Al respecto señala que
"siendo beneficiario el Estado de tal actividad, se asume que los
gastos de representación le son endilgables, motivación que perfila la exención
del gravamen por lo tautológico que resultaría afectarlos fusionando el sujeto
pasivo y activo de tributación.  Significa lo anterior, que el incremento
material que se produce en el marco de las retribuciones percibidas por los
funcionarios de que trata el numeral 7 del artículo 206 del Decreto 624 de
1989, tiene sentido específico de aplicación en aquellos servicios propios de
la actividad administrativa del estado sin que tal incremento redunde en la
satisfacción de necesidades propias del funcionario que generen obligatoriedad
tributaria en el marco del deber que consigna el artículo 95 de la Carta
Política para el equilibrio de las cargas públicas, como quiera que la
satisfacción real son las necesidades del servicio en el ejercicio de tal
función pública (...)".
Agrega que los artículos 95 y 338 de la Constitución
Política no resultan vulnerados, si se considera que tanto la equidad
horizontal como vertical se siguen surtiendo a través de la afectación de las
retribuciones ordinarias de los funcionarios enunciados en la norma demandada.
2.  Federación Nacional de Profesores
Universitarios
El ciudadano Fabio Lozano Suárez, Presidente de la
Federación Nacional de Profesores Universitarios, consideró que debe mantenerse
la norma demandada respecto a los profesores de las universidades oficiales,
por cuanto considera que frente a ellos el criterio de igualdad no puede
alegarse, pues sus salarios están "muy por debajo de los que se pagan a
los altos funcionarios del Estado en cualquiera de las tres Ramas del Poder
Público".
Considera que la norma demandada tiene plena
justificación a favor de los académicos, como un medio de conservar y mantener
para el desempeño de estos cargos a los mejores profesionales y educadores en
el nivel de la enseñanza superior colombiana.
3.  Ministerio de Minas y Energía
La ciudadana Angela Patricia Rojas Combariza, en
representación del Ministerio de Minas y Energía considera que el artículo 206
parcial del Decreto 624 de 1989, se encuentra ajustado a los preceptos
constitucionales.  Al efecto, señala que considerando que los gastos de
representación son emolumentos que se reconocen excepcional y restrictivamente
a empleados de alto nivel jerárquico para el cumplimiento de sus funciones y
que en el sector público son constitutivos del salario, estos no pueden ser
gravados, toda vez que se estaría gravando en dos oportunidades el salario del
funcionario.
Así mismo indica que la norma acusada no contraviene
el artículo 95 constitucional, toda vez que los empleados públicos de alta
jerarquía, contribuyen con el pago de sus impuestos como cualquier otro
ciudadano.
4.
Superintendencia del Subsidio Familiar
La ciudadana Gladys Gaitán Montoya, en representación
de la Superintendencia del Subsidio Familiar, manifestó que no existe
vulneración de los principios constitucionales de igualdad y equidad, pues
considera que los gastos de representación se reconocen según la naturaleza
general de las funciones de dirección, lo cual justifica un trato diferenciado
en la norma demandada.  A fin de fundamentar su posición se apoya en la
sentencia C-027 de 1993, según la cual "se puede sostener que el
régimen tributario aplicado a las personas en Colombia, no tiene que ser
necesariamente idéntico".
5. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-
La ciudadana Edna Patricia Díaz Marín, funcionaria de
la Oficina Nacional de Normativa y Doctrina de la U.E.A. Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales, se opone a la declaratoria de inconstitucionalidad de la
norma acusada por considerar que en virtud del artículo 338 de la Constitución
Política que consagra el principio de legalidad, es posible establecer en
tiempo de paz las exenciones necesarias de acuerdo con la política económica de
Estado.
Teniendo en consideración la jurisprudencia de la
Corte Constitucional -Sentencia C-709/99 M.P. José Gregorio Hernández Galindo-,
señala que existe una amplia facultad y autonomía legislativa en materia de
exenciones, en la medida en que el Congreso respete las disposiciones y
postulados constitucionales, pues como lo ha indicado la Corte, "no
puede entenderse de suyo contraria a la Constitución una norma legal que
excluye a determinado género de contribuyentes o a ciertas actividades del pago
de un impuesto, ni tampoco la que tiene en cuenta el origen de los recursos que
una persona obtiene".
Precisa que los gastos de representación exentos del
impuesto sobre la renta se limitan a determinados cargos del gobierno central,
las ramas legislativa y judicial y profesores de universidades públicas, porque
atienden a la importancia de las funciones que realizan y la necesidad de
contar con una suma libre de impuestos para sufragar las erogaciones que el cargo
demande.
Considera, en consecuencia, que no puede realizarse
una comparación entre aquellos funcionarios y la generalidad de los
trabajadores, pues no se encuentran en la misma condición, razón por la cual
estima que los principios de igualdad, progresividad, justicia y equidad no se
encuentran vulnerados.
Por último, resalta la jurisprudencia expuesta por la
Corte en la sentencia señalada atrás, en la cual advierte que "(...) a
partir de su misma definición, toda exención de impuestos comporta que alguien
sea excluido de antemano y por vía general del deber de "contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado" (artículo 95 C.P.),
en cuanto concierne a determinado tributo, y por tanto, resulta evidente que,
por naturaleza, la exención representa un trato legislativo diferente, en
cuanto personas que en principio estarían llamadas a contribuir se sustraen de
la masa de los obligados por el tributo, por razones que el legislador ha
estimado válidas".
6.  Departamento de Cundinamarca
El ciudadano Armando José Moreno Téllez, obrando en
calidad de representante del Departamento de Cundinamarca, afirma que los
gastos de representación son emolumentos que se reconocen por el desempeño de
excepcionales empleos, cuyo ejercicio puede exigir mayores gastos en relación a
los que demanda el ejercicio común de los cargos oficiales.  Aclara que su
régimen es taxativo porque debe aparecer en la ley en forma expresa y
excluyente, y es restrictivo porque tiene aplicación restringida, sin ser
extensivos por analogía a otros cargos no previstos por el legislador.
Citando al profesor Younes Moreno y al Consejo de
Estado, establece que los gastos de representación en el sector privado no
constituyen salario, mientras que en el oficial, son un factor salarial, los
cuales tienen la característica de ser un beneficio personal en gracia de la
posición, jerarquía, dignidad y responsabilidades señaladas al cargo.
Explica que teniendo en cuenta que de conformidad con
el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Carta, corresponde al Congreso
fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los gastos
de representación forman parte del salario y no deben ser desconocidos.
Finalmente manifiesta que si estos gastos tienen el
objeto de desarrollar la gestión del funcionario de alto nivel en
representación de la entidad, mal haría la administración de impuestos en
gravarlos con el impuesto de renta, pues en tal caso si se estaría violando el
derecho a la igualdad.
7.  Superintendencia de Industria y Comercio
El ciudadano Ramón Francisco Cárdenas Ramírez quien
actúa en representación de la Superintendencia de Industria y Comercio, afirma
que existen justificaciones razonables y objetivas para establecer la
diferenciación respecto de los funcionarios mencionados en la disposición
acusada.
Argumenta que a la luz del artículo 128 del Código
Sustantivo del Trabajo y 43 del decreto ley 1042 de 1978, la característica
básica de los gastos de representación es que no están destinados a la
retribución del servicio ni al provecho o beneficio propio, sino que son
necesarios para desempeñar a cabalidad las funciones que le han sido asignadas
para el ejercicio de altos cargos directivos y en nombre de las entidades de
las que llevan su representatividad.
Aporta como ejemplos, el auxilio de transporte y de
alimentación, que por no estar destinados a retribuir el servicio prestado ni
enriquecer al servidor público, sino a facilitar el desplazamiento y
alimentación de los funcionarios, se encuentran igualmente exentos.
De ésta forma, concluye que la norma acusada brinda un
tratamiento igualitario respecto de los pagos a servidores públicos que no
constituyen una retribución por servicios prestados.
Sostiene que los artículos 150 numeral 10, 189 numeral
11 y 338 de la Constitución Política no son vulnerados por la norma demandada,
por cuanto el Estatuto Tributario fue expedido por el gobierno nacional con
precisas facultades extraordinarias conferidas por la Ley 75 de 1986 y 40 de 1987.
Así mismo, considera que está plenamente determinado el porcentaje de la
exención al disponerse de un lado, en el Decreto 035 del 8 de enero de 1999
-que fijó la asignación básica de la Rama Ejecutiva del Poder Público- el
cincuenta por ciento (50%) de la remuneración mensual, como gastos de
representación para efectos fiscales, y de otro, mediante el artículo 20 de la
Ley 488 de 1998 respecto de secretarios generales, subsecretarios generales y
secretarios generales de las comisiones constitucionales y legales del Congreso
de la República, a los cuales se les estableció el cincuenta por ciento de su
salario.
8.  Departamento Administrativo de Seguridad -D.A.S-.
El ciudadano Jaime Pérez Uscátegui en representación
del Departamento Administrativo de Seguridad -D.A.S-, defiende la
constitucionalidad de la norma impugnada al estimar que el artículo 13
Constitucional no prescribe siempre un trato igual para todos los sujetos del
derecho o destinatarios de las normas.  Para ello, se apoya en la jurisprudencia
constitucional que indica que el derecho a la igualdad es al mismo tiempo un
factor de diferenciación y de igualación.  Así concluye que la violación del
principio de igualdad tributaria es evidente, cuando la exclusión del beneficio
no tiene una razón de ser que la haga admisible, lo cual no sucede en éste
caso, pues la norma demandada se encuentra justificada porque los gastos de
representación tienen destinación específica ordenada por la ley.
9.  Superintendencia de Valores
La ciudadana Angela Gabriela Salas Guerrero, quien
actúa en representación de la Superintendencia de Valores, aclara que las
personas mencionadas en el artículo 206 del Estatuto Tributario, tienen derecho
a la exención tributaria en razón a la naturaleza de las funciones que
desempeñan, funciones que son de naturaleza pública y que involucran el
ejercicio de competencias con poder de mando o decisión.
A manera de ejemplo, señala que el Superintendente de
Valores en virtud del principio de desconcentración de funciones ejerce las que
en principio le correspondería ejercer al Presidente de la República, las
cuales se realizan con estricta sujeción al principio de constitucionalidad y
legalidad en pro de los objetivos sociales del estado.
Así mismo, se refiere al régimen especial de
responsabilidad para los servidores públicos mediante el cual son responsables
por las omisiones o extralimitaciones en el ejercicio de sus funciones
(responsabilidad civil, fiscal, disciplinaria, extracontractual del Estado).  De
ésta manera distingue el marco legal y el régimen de responsabilidad de los
servidores que ejercen función pública de quienes ejercen actividades de
naturaleza privada que no involucra competencias con poder de mando o decisión
que afecten a los gobernados, concluyendo que los sujetos contemplados en el
numeral 7 del artículo 206 del E.T. se encuentran en supuestos de hecho
diferentes a aquellas personas naturales que desarrollan actividades de índole
privado, razón por la cual no se vulnera el principio de igualdad que supone la
diferencia entre distintos, base de los principios tributarios de equidad y
progresividad.
Teniendo en cuenta el test de proporcionalidad
definido por la Corte Constitucional que requiere como condiciones para
establecer si existe vulneración del derecho a la igualdad, i) que las personas
se encuentren en distinta situación de hecho, ii) que el trato distinto que se
otorga tenga una finalidad, iii) que la finalidad sea razonable y iv) que esa
racionalidad sea proporcionada, la Superintendencia de Valores concluye que si
bien los sujetos a los que alude la norma demandada se encuentran en supuestos
de hecho diferentes a las personas que desarrollan actividades de naturaleza
privada, la exención que les ha sido concedida atiende a la naturaleza de las
funciones que desarrollan, lo cual es razonable si se considera que el poder
público que ejercen tales funcionarios es expresión de la soberanía del pueblo,
la cual es delegada, desconcentrada o descentralizada, con sometimiento a la
Constitución y la Ley, y es proporcionado porque atiende el criterio subjetivo
de la condición de servidor público.
Por otra parte, acogiendo la sentencia C-430 de 1995,
sostiene que el Congreso goza de amplia discrecionalidad para crear, modificar,
aumentar, disminuir y suprimir tributos, siempre y cuando la medida sea
razonable, se sujete a la Constitución, posea razones de seguridad jurídica y
tenga efectos pro futuro (artículos 338, inciso 3 y 363, inciso 2 de la C.P.).
Finalmente, frente a la supuesta violación de los
artículos 189 numeral 11, 150 numeral 10 y 338 de la Constitución, advierte que
el legislador determinó los porcentajes que se deben tener en cuenta como
gastos de representación, con lo cual se está definiendo la base gravable para
la determinación de la obligación tributaria.  Aclara que "si bien el
numeral 7 no se encuentra técnicamente redactado, una interpretación armónica e
integral permite concluir que la regla general es la exención del 50%, salvo la
tarifa especial establecida para los jueces de la república".  Así,
concluye que "es la propia ley quien está determinando las bases
gravables para los diferentes agentes pasivos de la obligación tributaria.  Por
tanto, el demandante carece de sustento, al alegar que la norma enunciada infringe
el contenido del artículo 338 de la Constitución política, como quiera que si
se determina de manera expresa el porcentaje de los ingresos de los altos
funcionarios de las ramas del poder público que corresponden a gastos de
representación".
10.  Superintendencia General de Puertos
La ciudadana Vilma Redondo Gómez, actuando en
representación de la Superintendencia General de Puertos defiende la
constitucionalidad de la norma acusada, teniendo en cuenta que el
Superintendente General de Puertos es uno de los beneficiarios de la exención
tributaria.  Su alegato frente al derecho de igualdad que se estima
transgredido lo basa en la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencia
T-422/92), que enseña que ser iguales frente a la ley, no excluye los criterios
de diferenciación para establecer si se está discriminando o no a una persona.
Con apoyo en el artículo 128 del Código Sustantivo del
Trabajo que define los gastos de representación, considera que si al
funcionario con un cargo de mayor jerarquía se le proporcionan emolumentos
(dinero) para facilitar su labor, no significa que éstos contribuyan al aumento
de su patrimonio, debiendo tener en cuanta que en el evento de que no se cumpla
con honestidad responsabilidad y transparencia la labor encomendada es dable
revocar el mandato obtenido por votación popular.
De otro lado, ataca la tesis del actor según la cual
"el legislador está obligado a conceder idéntico trato a quienes estén en
iguales supuestos de hecho", pues estima que los funcionarios enumerados
en la ley con derecho a obtener gastos de representación, no están en iguales
supuestos de hecho que el resto de los gobernados.
La interviniente no encuentra por qué la exención de
impuestos de los gastos de representación vulnere el artículo 95 de la
Constitución Política, además de establecer que el valor de estos gastos no
entran al patrimonio del funcionario, pues estos son para la gestión de dichos
funcionarios y aunque la actora argumenta que son para incrementar su
patrimonio, ello no se encuentra probado.
En cuanto a la supuesta vulneración del artículo 363
Superior, estima que el numeral demandado no quebranta el principio de equidad,
porque su razón de ser es el cabal funcionamiento de las funciones
encomendadas, por lo que no sería razonable que se tuviera que pagar algún
impuesto sobre el dinero destinado a la consecución de proyectos o programas
trazados por el gobierno.  Igualmente respecto del principio de progresividad
indica que "el hecho de no pagar impuestos por el dinero recibido por
concepto de gastos de representación, no es un motivo para que se detenga el
desarrollo del país, ni constituye una forma de evitar el progreso".
11.  Ministerio de Comunicaciones
La ciudadana Gloria Lizett Pulgarín Ayala, obrando en
nombre y representación del Ministerio de Comunicaciones considera que no
existe un motivo manifiesto de inconstitucionalidad contra la exención
contenida en la norma acusada.  Manifiesta que "la argumentación del
actor es básicamente correcta, en cuanto apunta el deber de igualdad en materia
de cargas tributarias, pero en contra de lo que afirma las calidades de los
cargos de que trata la norma acusada son precisamente aquellos que de otra
manera no guardarían la menor correspondencia entre la responsabilidad que involucran
con respecto a la retribución que se recibe a cambio, pues ciertamente dentro
de las consideraciones económicas de la aceptación de un cargo de cierto nivel
se encuentra la base tributaria aplicable".
Agrega que la tensión y entrega que implica el ejercicio
de tales cargos, como los costos de representación que no son pagados por el
Estado y que deben asumirse por razón del cargo, justifica una estipulación
como la contenida en la norma demandada.
En cuanto se refiere a la presunta violación de los
artículos 150 numeral 10,  189 numeral 11 y 338 Fundamentales, el interviniente
afirma que éste asunto ya fue resuelto por la Corte Constitucional (sentencia
C-150 de 1997) cuando señaló que la ley por razones de eficiencia en la
recolección de tributos, puede autorizar a la administración para llamar a los
asociados que reúnan determinadas condiciones, a colaborar en la función del
recaudo.
Finalmente respecto a la violación del artículo 363 de
la Constitución Política, fundamenta su defensa en la jurisprudencia de la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado que se refiere a los principios de equidad, eficiencia y
proporcionalidad en los siguientes términos:  "Lo razonable y
equitativo es que la cuantía del tributo se mida por la facultad o capacidad
contributiva de las diferentes personas que conforman la sociedad.  Siendo
obligación de todos y cada uno contribuir en la medida de sus capacidades con
las cargas del Estado, de tal manera que quien más tenga, más aporte, pero de
manera tal que la carga económica o sacrificio fiscal sea igual para todos los
contribuyentes, logrando que se cumpla el principio de eficiencia del sistema
tributario como instrumento, que además de lograr una retribución del ingreso,
permita el desarrollo económico y social del país a fin de elevar el nivel de
vida de la población.  El mismo principio de progresividad del tributo obliga a
que se atiendan las condiciones especiales de los sujetos que deben pagar tales
impuestos".
12. Asociación sindical de profesores universitarios
El ciudadano Pedro Hernández Castillo, en su calidad
de Presidente de la Asociación Sindical de Profesores Universitarios, coadyuva
y adhiere a las argumentaciones planteadas por el señor Fabio Lozano Suárez,
presidente de la Federación Nacional de Profesores Universitarios.
Adicionalmente apoya la constitucionalidad de la norma
acusada frente a los profesores universitarios, indicando que de conformidad
con el artículo 69 Superior debe establecerse un régimen especial para las
universidades públicas, ofreciendo las condiciones especiales para el
desarrollo de la investigación científica.
Señala que precisamente por ésta razón el legislador
consagró en la norma demandada, la exención a favor de los rectores y
profesores de universidades oficiales, pues la norma se orienta a poner término
a una situación de privilegio frente a "altos dignatarios del estado,
quienes  a pesar de estar situados en los niveles más altos de remuneración en
las tres ramas del poder público no contribuyen, como lo demanda la equidad,
con el sostenimiento de las cargas públicas"
Aclara sin embargo, que considerando que la actora en
parte alguna ataca la exención que se realiza respecto de los rectores y
profesores universitarios oficiales, debe deducirse que se trata de una demanda
parcial por lo que la norma debe mantenerse frente a estos funcionarios.
En todo caso, advierte que frente a los rectores y
profesores universitarios, los artículos 150 numeral 10 y 338 de la Carta no se
encuentran vulnerados, pues el porcentaje de remuneración que constituye gastos
de representación  sobre el cual se aplica la exención tributaria se encuentra
fijado por norma con fuerza de ley.
De otra parte señala que "eliminar los gastos
de representación, disminuir su monto, o eliminar la exención tributaria
(estimulo) para los Rectores y profesores de las universidades oficiales
produciría efectos en contravía de los mandatos constitucionales contenidos en
el artículo 53, en especial la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos
establecidos en las normas laborales y situación más favorable al trabajador en
caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de
derecho; así como no mantener el poder adquisitivo de sus ingresos".
Finalmente respecto a la presunta violación del
principio de igualdad tributaria, sostiene, con fundamento en la jurisprudencia
de la Corte Constitucional (Sentencia C-410/94) que la exención del 50% de los
ingresos mensuales no constituye discriminación alguna, pues el derecho de
igualdad no excluye un tratamiento diferente respecto de los sujetos colocados
en distintas situaciones de hecho, cuando exista motivo razonable que lo
justifique.
13.  Asamblea de Boyacá
La ciudadana Marilupe Cely Rojas, en su calidad de
Secretaria General de la Asamblea de Boyacá, intervino en el trámite del
presente proceso allegando los siguientes documentos:  fotocopia simple de
ordenanza No. 4 de 25 de noviembre de 1982, "Por la cual se reajustan las
asignaciones de los Honorables Diputados a la Asamblea Departamental";
fotocopia simple de ordenanza No. 31 de 16 de diciembre de 1983, "Por la
cual se deroga el artículo 3° de la ordenanza No. 4 de 1982 y se dictan otras
disposiciones" y certificación de dietas y gastos de representación de los
Diputados de la Asamblea de Boyacá correspondiente a los años 1997 y 1998
expedida por la Tesorera General de esa Corporación.
14. ASONAL Judicial
De manera extemporánea, el ciudadano Luis Evelio Hoyos
Zapata en representación de la Asociación Nacional de Funcionarios y Empleados
de la Rama Jurisdiccional ASONAL Judicial, consideró que la norma impugnada se
ajusta a la Constitución Política, por cuanto protege los ingresos laborales de
los funcionarios de la Rama Judicial, lo cual constituye una discriminación
positiva que garantiza el derecho a un ingreso justo de trabajadores y
servidores públicos.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Pese a que el señor Procurador General de la Nación,
antes de rendir el concepto sobre la exequibilidad de la norma demandada,
señala poder tener interés directo en los resultados del proceso, resuelve no
declararse impedido para conceptuar en el presente asunto, acogiéndose a lo
decidido en auto de 10 de agosto de 2000, dictado dentro del expediente D-2975[1], mediante el cual se
resolvió no aceptar la causal de impedimento formulada en su momento por el
doctor Jaime Bernal Cuellar, por estimar que "el derecho a recibir
gastos de representación no muestra necesariamente un vínculo de interés
personal".
Respecto a los cargos formulados por la
actora contra la disposición acusada, la Vista Fiscal considera que en el
presente proceso no es necesario hacer planteamiento alguno distinto a que se
declare la existencia de la cosa juzgada constitucional.  Lo anterior en
atención a que mediante Sentencia C-1060A de 2001, se declaró la inexequibilidad
parcial del numeral 7, del artículo 206 del Decreto 624 de 1989.
VI. CONSIDERACIONES
1.  Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de
conformidad con el numeral 5º del artículo 241 de la Constitución Política, por
estar dirigida contra disposiciones pertenecientes a un decreto del Gobierno
dictado en ejercicio de facultades extraordinarias.
2. Cuestión previa: el
alcance de la cosa juzgada constitucional en el presente caso
En el asunto bajo revisión se hace
necesario determinar previamente el alcance de la cosa juzgada constitucional
en relación con el numeral 7° del artículo 206 del ET que se demanda, como
quiera que ésta norma ha sido objeto de pronunciamiento por parte de la Corte
mediante Sentencias C-1060A de 2001 y C-250 de 2003, tal como se explicará a continuación.
Con tal fin, conviene recordar que
numerosos pronunciamientos[2]
se han referido al efecto de la cosa juzgada constitucional consagrado en el
artículo 243 de la Constitución Política, según el cual los fallos que la Corte
dicte en ejercicio del control constitucional hacen tránsito a cosa juzgada,
con la consecuencia de que ninguna autoridad puede reproducir el contenido
material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras
subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la
confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.
Por regla general, las sentencias
proferidas con ocasión del ejercicio del control de constitucionalidad tienen
efecto de cosa juzgada, erga omnes y hacia el futuro (ex-nunc), lo cual implica
i) que la norma sometida a control no podrá volver a ser demandada por las
mismas razones y ii) que el fallo tenga efectos frente a todos, sin afectar las
situaciones ya consolidadas; todo ello con el objeto de generar seguridad
jurídica dentro del sistema normativo.
Existe entonces, cosa juzgada
constitucional cuando en virtud del pronunciamiento la norma es retirada del
ordenamiento jurídico, o cuando hallada conforme a la Ley Fundamental, no se
restringen los efectos de la declaración de constitucionalidad, lo cual supone
que la adopción de la decisión se ha realizado previo cotejo integral entre los
preceptos constitucionales y la norma acusada.
Desde esta perspectiva, la declaración
realizada por la Corte Constitucional tiene las características de ser
definitiva, intangible, inmutable y obligatoria, por lo cual hacia futuro no
será posible que se cuestione de nuevo su constitucionalidad, dada la
configuración del fenómeno de la cosa juzgada absoluta.
Sólo en el evento en que la Corte de manera
explícita - en la parte resolutiva de la sentencia -, o implícita - en la parte
motiva del fallo -, limite los efectos de su decisión, restringiendo
expresamente el control de constitucionalidad a los cargos formulados por el
demandante, se concibe la posibilidad de que en el futuro la norma declarada
exequible pueda ser acusada por nuevos cargos. Aún así, resulta pertinente
precisar que si no se señala que los efectos de una providencia son de cosa
juzgada relativa, deberá entenderse que la misma hace tránsito a cosa juzgada
absoluta[3].
Partiendo de los anteriores supuestos, la
Corte encuentra que como bien lo advierten el Ministerio Público y algunos de
los intervinientes, esta Corporación en Sentencia C-1060A de 2001 se pronunció
respecto del numeral 7° del artículo 206 del ET que se demanda en esta
oportunidad, declarando la inexequibilidad de los  siguientes segmentos
normativos:
“Los gastos de representación que perciban
en razón a la naturaleza de las funciones que desempeñan, el Presidente de la
República, los Ministros del Despacho, los Senadores, Representantes y
Diputados, los Magistrados de la Rama Jurisdiccional del Poder Público y sus
Fiscales, el Contralor General de la República, el Procurador General de la
Nación, el Registrador Nacional del Estado Civil, los Jefes de Departamento
Administrativo, los Superintendentes, los Gobernadores y Secretarios
Departamentales de Gobernaciones, los Contralores Departamentales, los Alcaldes
y Secretarios de Alcaldías de ciudades capitales de Departamento, los Intendentes
y Comisarios, los Consejeros Intendenciales y los rectores y profesores de
universidades oficiales, Secretarios Generales, Subsecretarios Generales y
Secretarios Generales de las Comisiones Constitucionales y Legales del Congreso
de la República.
“En este caso se considera gastos de
representación el cincuenta por ciento (50%) de sus salarios”.
El anterior segmento normativo fue declarado
inconstitucional por vulnerar los principios de igualdad (CP art. 13), equidad
y progresividad del sistema tributario (arts.363 y 95-9 ibid), pues en parecer
de la Corte “recibida y constatada una capacidad contributiva existente, que
el legislador denomina “gastos de representación”, pero en realidad está
llamada a incrementar el patrimonio de su perceptor, no se ve la razón de
configurar una inmunidad al tributo para esa porción del ingreso salarial,
máxime cuando para el derecho tributario nacional no es relevante que el
ingreso corresponda exclusivamente a salarios o a prestaciones en exceso de las
legales o a otros reconocimientos en dinero o en especie, de libre disposición,
que coadyuven al desempeño de las funciones laborales”.  También consideró
la Corte que se producía un rompimiento de la progresividad, de dos formas “gravando
sobre una base más amplia las rentas de trabajo menores, y rompiendo la escala
de ingresos para hallar la tarifa progresiva de los altos funcionarios, lo cual
no es admisible en el sistema tributario progresivo que la Constitución
predica”. Y en cuanto al principio de eficiencia señaló que se veía
comprometido “en tanto se propician las exenciones en beneficio de los
sujetos que ejercen autoridad, lo que contribuye a percibir la tributación
como  un esquema de privilegios y beneficios que no permiten costear el
funcionamiento del Estado e incrementan el déficit fiscal”.
Cabe observar que en la providencia que se
comenta la Corte advirtió expresamente que el examen de constitucionalidad de
la norma acusada se restringía únicamente a lo demandado por el actor en esa
oportunidad, de modo que no comprendería los restantes incisos del numeral 7°
del artículo 206 del ET, que son del siguiente tenor literal:
”En el caso de los Magistrados de los
Tribunales y de sus Fiscales, se considerará como gastos de representación
exentos un porcentaje equivalente al cincuenta por ciento (50%) de su salario.
Para los Jueces de la República el porcentaje exento será del veinticinco por
ciento (25%) sobre su salario.
”En el caso de los rectores y profesores de
universidades oficiales, los gastos de representación no podrán exceder del
cincuenta por ciento (50%) de su salario".
Según lo expresado en la Sentencia C-1060A
de 2001, la restricción del análisis constitucional al primer inciso del
numeral 7° del artículo 206 del ET, obedeció a las siguientes razones:
“La Sala aclara que el examen de
constitucionalidad se restringe a las disposiciones acusadas, así que los
incisos siguientes del mismo numeral 7° del artículo 206, que se refieren a
jueces y profesores no serán objeto de pronunciamiento por dos razones: la
primera, porque la acusación se dirige expresamente contra el inciso
transcrito, en cuanto se refiere a los altos dignatarios de la Administración
Pública y cabezas de la rama legislativa y jurisdiccional, y la segunda porque
tales reglas mantienen autonomía normativa, por no referirse a los altos
dignatarios, sino a todo el conglomerado social encargado de la administración
de justicia y de la docencia oficial, que, por ello, podrían tener un telos
diferente y merecerían un análisis de constitucionalidad específico, que no es
del caso abordar aquí, ya que esas normas no fueron objeto de la demanda
parcial del numeral 7° del artículo 206, ni integran una unidad lógica con la
que aquí se examina”.
Posteriormente, en Sentencia C-250 de 2003,
MP Rodrigo Escobar Gil, la Corte se pronunció en relación con el tercer inciso
del numeral 7° del artículo 206 del ET, referente a los gastos de
representación de los magistrados de tribunal, sus fiscales y jueces de la
República, declarando su exequibilidad pero solo por los cargos relacionados
con la violación a los artículos 13, 95-9 y 363 de la Carta Política. Según la
Corte, la citada disposición no vulnera las normas superiores que el actor
invocó como infringidas, puesto que la exención allí regulada recae sobre sumas
de dinero destinadas a retribuir a esos servidores públicos a fin de permitirles
mantener un status social adecuado con la naturaleza del cargo y la proyección
pública de la empresa o entidad. En criterio de la Corte  “existe una
justificación suficiente para que la ley atribuya una parte de la retribución
de jueces y magistrados a gastos de representación, y que ni de ese hecho, ni
del beneficio tributario que se otorga a tales ingresos, se deriva una
diferencia de trato frente a empleados públicos que percibían ingresos exentos
por concepto de gastos de representación, porque pertenece a la potestad de
configuración del legislador determinar qué funcionarios tienen gastos de
representación, y porque la propia ley que estableció la exención previó un
aumento compensatorio para los ingresos de los empleados públicos que se
hubiesen visto afectados por la eliminación de las rentas exentas”.
De todo lo expuesto anteriormente, se
deducen  las siguientes consecuencias:
i) Que respecto de los incisos primero y
segundo del numeral 7° del artículo 206 del ET ha operado el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional en forma absoluta, pues estas disposiciones han
desaparecido del ordenamiento jurídico al haber sido declaradas inexequibles en
la Sentencia C-1060A de 2001.
ii) Que en relación con el inciso tercero
ibidem, la cosa juzgada solamente produce efectos en relación con los cargos
analizados en la Sentencia C-250 de 2003, atinentes a la violación de los
artículos 13, 95-9 y 363 de la Carta Política, según lo señalado expresamente
en la parte resolutiva de ese pronunciamiento. Por lo tanto, dicho inciso puede
ser nuevamente examinado por la Corte pero por cargos diferentes a los
analizados en tal providencia.
iii) Que respecto del inciso final del
numeral 7° del artículo 206 del ET  que dispone que “En el caso de los
rectores y profesores de universidades oficiales, los gastos de representación
no podrán exceder del cincuenta por ciento (50%) de su salario”,  no existe
cosa juzgada constitucional, pues en la Sentencia C-1060A de 2001 expresamente
se advirtió que lo relacionado con esta disposición no era objeto de ese
pronunciamiento. Además, en la Sentencia C-250 de 2003, ni en otra posterior la
Corte se ha pronunciado sobre esta proposición normativa.
En consecuencia, la Corte ordenará estarse
a lo resuelto en la Sentencia C-1060A de 2001, donde se declararon inexequibles
los incisos primero y segundo del numeral 7° del artículo 206 del ET, decisión
que si bien fue tomada por conjueces de esta Corporación, no impide que en esta
oportunidad los suscritos  magistrados titulares puedan emitir este
pronunciamiento de cosa juzgada sin impedimento alguno, dado que por efecto de
la inexequibilidad  declarada con anterioridad, la norma en comento salió del
ordenamiento jurídico. También se ordenará estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-250 de 2003, que declaró la exequibilidad del inciso tercero
ibidem, pero sólo en relación con los cargos analizados en dicha providencia.
Así mismo, habiéndose establecido la
posibilidad de conocer de nuevas demandas sobre el inciso tercero del numeral
7° del artículo 206 del ET, por acusaciones a distintas a las analizadas en la
Sentencia C-250 de 2003, la Corte deberá determinar si resulta procedente
examinar de fondo los cargos formulados en esta oportunidad contra esta
disposición, y que versan sobre la supuesta violación a los artículos 338,
150-10 y 189-11 de la Constitución Política.
Igualmente, la Corte se pronunciará sobre
la constitucionalidad del inciso final del numeral 7° del artículo 206 del ET,
pues tal como se advirtió anteriormente, en relación con esta proposición
normativa no ha recaído hasta el momento pronunciamiento alguno por parte de
esta Corporación.
3.  La materia objeto de análisis
Fijado el alcance de la cosa juzgada en el presente
caso, la Corte  establecerá en primer lugar si el beneficio tributario
consagrado en el inciso tercero del numeral 7° del artículo 206 del ET, en
favor de magistrados y fiscales de tribunal, y jueces de la República, viola
los artículos 338, 150-10 y 189-11 de la Constitución Política.
Despejado este interrogante, determinará si el inciso
final de esa misma norma, que considera como gastos de representación exentos
del impuesto de renta un porcentaje equivalente al cincuenta por ciento (50%)
del salario que reciben rectores y profesores de universidades oficiales, es
violatorio de los artículos 13, 95-9, 150-10, 338 y 363  Superiores. Al efecto,
se referirá previamente a la competencia del legislador  para crear exenciones
tributarias respecto de los gastos de representación.
4. Análisis de los cargos
contra el inciso tercero del numeral 7° del artículo 206 del ET
Considera el actor que la norma acusada desconoce el
principio de legalidad del tributo consagrado en el artículo 338 de la
Constitución, pues al no definir cual es el porcentaje de los ingresos de los
altos funcionarios de las administración que constituye gastos de
representación, incumple con el deber superior de señalar la base gravable del
impuesto de renta aplicable a dichos funcionarios.
Aduce también que como en la práctica el Presidente de
la República fija la remuneración de los servidores públicos, entonces es él
quien determina a su arbitrio el porcentaje de los ingresos de los altos
dignatarios que constituye gastos de representación, lo cual significa que en
uso de su facultad reglamentaria el Ejecutivo estaría definiendo la base
gravable del impuesto de renta aplicable a dichos funcionarios, contraviniendo
de esta forma los artículos 150-10 y 189-11 Superiores.
Para la Corte, no hace falta acudir a mayores
razonamientos para desechar por improcedentes los cargos de la demanda, pues es
evidente que la norma bajo análisis no está creando un impuesto sino, todo lo
contrario, está regulando una exención tributaria en favor de los magistrados
de tribunal, sus fiscales y jueces de la República. En este sentido, no se ve
como pueda configurarse la supuesta violación del artículo 338 de la
Constitución, toda vez que fácilmente se entiende que una cosa es “imponer
contribuciones fiscales o parafiscales”, y al hacerlo fijar directamente “los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de
los impuestos”, tal como lo ordena perentoriamente el citado artículo
Superior,  y otra, completamente diferente, establecer una exención
tributaria,  para lo cual basta señalar el ingreso que no está sujeto al
impuesto[4],
que es, precisamente, lo que hace la norma demandada. Por la misma razón,
tampoco puede existir violación al artículo 150-10 Fundamental,  pues está
norma se refiere a la prohibición de crear impuestos por medio de facultades
extraordinarias. Y por lo que respecta al cargo por violación al artículo
189-11 de la Carta, es evidente que a través de la disposición impugnada el
Gobierno no está haciendo uso de la facultad reglamentaria sino de las
atribuciones legislativas que en materia impositiva le otorgó el legislador
bajo la Carta de 1886.
Así, queda demostrado que las acusaciones
del actor parten de un equivocado entendimiento de la norma acusada, pues, se
repite, ella no está creando un tributo sino, todo lo contrario una exención
tributaria, situación que, tal como se explicará a continuación, debe conducir
inexorablemente a un fallo inhibitorio.
En efecto, a juicio de este despacho, las
razones que el accionante expone para impugnar el inciso acusado del numeral 7°
del artículo 206 del ET, no constituyen por sí mismas un cargo de
inconstitucionalidad, pues no cumplen los presupuestos de certeza,
especificidad y suficiencia que la jurisprudencia de ésta Corporación ha
señalado como necesarios para la estructuración de una acusación de esta
índole.
En relación con este tópico, conviene
recordar la doctrina de esta Corporación:
"Adicionalmente, las razones que respaldan los
cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga
sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una]
deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que,
en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.  Así, el ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden.
“De otra parte, las razones son específicas si definen
con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta
Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la
acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de
constitucionalidad. (...)
“Finalmente, la suficiencia que se predica de las
razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar,
con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto objeto de reproche; (...). Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera
que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[5].
De ésta manera, queda claro porqué en el
presente asunto la Corte debe abstenerse de fallar respecto de las acusaciones
contra el inciso tercero del numeral 7° del artículo 206 del ET, ya que, se
repite, las razones que expone el actor en su libelo no recaen sobre una
proposición jurídica real y existente, sino sobre un contenido implícito
deducido subjetivamente por aquél, amén de que tampoco se cumplen las
exigencias de especificidad y suficiencia, pues a partir de supuestos
equivocados no es posible que se definan válidamente las razones por las que el
texto normativo acusado vulnera la Carta Política, despertando una “duda
mínima” sobre su constitucionalidad.
En consecuencia, la Corte resolverá
inhibirse de fallar sobre el inciso tercero del numeral 7° del artículo 206 del
ET, por existir ineptitud sustantiva de la demanda.
5. Análisis de los cargos
contra el inciso final del numeral 7° del artículo 206 del ET
Según se advirtió anteriormente, para el
examen de constitucionalidad del inciso final del numeral 7° del artículo 206
del ET se considera necesario referirse previamente a la competencia del
legislador para establecer exenciones tributarias sobre los gastos de
representación, como quiera que la norma impugnada declara exentos del impuesto
de renta un porcentaje equivalente al cincuenta por ciento (50%) del salario
que reciben rectores y profesores de universidades oficiales, el cual
corresponde a dicho concepto.
5.1.   Competencia del
legislador para crear exenciones tributarias sobre los gastos de representación
En Sentencia C-250 de 2003, MP, Rodrigo
Escobar Gil, la Corte, al analizar la constitucionalidad del inciso tercero del
numeral 7° del artículo 206 del ET, hizo un estudio muy preciso en relación con
las condiciones bajo las cuales el legislador puede instituir exenciones
tributarias respecto de  las sumas que percibe el trabajador por concepto de
gastos de representación.
En dicho pronunciamiento, luego de reiterar
la amplia competencia del legislador para regular la materia impositiva, esta
Corporación señaló que la capacidad del legislador para establecer exenciones
tributarias no es absoluta sino limitada, pues “debe consultar en todo
momento los parámetros que se desprenden del deber general de contribuir
previsto en el numeral 9° del artículo 95 de la Constitución, de los principios
de equidad y progresividad, que se predican del sistema tributario conforme al
artículo 363 Superior, y del principio de igualdad consagrado en el artículo 13
de la Carta”.
Igualmente, advirtió que para ponderar la
constitucionalidad de un beneficio tributario de tal índole es menester que el
juez constitucional acuda a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, dado
que al instituir exenciones tributarias el legislador actúa por consideraciones
de política fiscal entre las cuales se encuentran, por ejemplo, imperativos de
equidad o medidas de fomento.
Sobre el punto, la Corte precisó que las
razones de equidad hacen relación a la protección de los derechos fundamentales
como el trabajo, o a la libertad personal, como posibilidad de despliegue vital
a partir de un cierto nivel de ingresos; y también expresó que en otras
oportunidades, las exenciones pueden responder a consideraciones de fomento o a
opciones de política fiscal o laboral, eventos en los cuales dicho beneficio “…es
posible justificarlo en un ejercicio de ponderación entre los principios de
orden tributario que se sacrifican con su establecimiento y la razonabilidad y
proporcionalidad de la medida en función de sus fines”.
En el caso de beneficios fiscales
establecidos por razones promocionales o de fomento a determinada actividad, la
Corte expresó que “la contribución de los destinatarios del mismo a los
fines del Estado debe apreciarse no solo desde la prespectiva de su esfuerzo
fiscal, sino también de la contribución que realizan al vincularse a actividades
que, no obstante su importancia para el Estado, presumiblemente no se llevarían a cabo en ausencia del
beneficio tributario, el cual se justifica, entonces, en el interés superior
que alienta la actividad que se promueve, bien sea por su carácter estratégico,
por su capacidad para generar empleo en áreas deprimidas, por su potencial
sobre los niveles de actividad económica, etc. Y en otra hipótesis distinta, el
beneficio tributario puede concederse para incentivar una actividad que
comporte niveles de riesgo económico o personal superiores a los ordinarios. Y
en todos esos casos sería necesario adelantar ese ejercicio de ponderación en
orden a establecer si esos beneficios resultan compatibles con la
Constitución”.
De manera, pues, que para la jurisprudencia
la validez constitucional de las exenciones constitucionales depende de la
justificación que dicho beneficio pueda tener a la luz del Ordenamiento
Superior.
En lo que concierne a la posibilidad de
exceptuar del impuesto de renta determinados ingresos laborales, la Corte en el
referido pronunciamiento señaló que por principio universal las rentas
provenientes del trabajo gozan de un tratamiento diferencial en cuanto al
desgravamen de una parte de los ingresos, razón por la cual el legislador
colombiano ha decidido excluir del ámbito de dicho tributo, de manera general,
el 25% de los ingresos recibidos por los trabajadores al igual que otros
conceptos.
También precisó, que particularmente en lo
que atañe a los gastos de representación se han suscitado controversias en
cuanto a la posibilidad de declararlos exentos o deducibles del impuesto de
renta, en razón de que tradicionalmente se ha considerado que no constituyen un
ingreso del trabajador como retribución de su labor, sino unas sumas que
perciben ciertos  empleados de nivel para ser utilizadas en expensas propias
del objeto de la empresa o entidad a la cual prestan sus servicios.
En cuanto al sector público se refiere, la
Corte en la citada jurisprudencia señaló que los gastos de representación hoy
han adquirido una connotación distinta, toda vez que  se han convertido en un
componente de la retribución del servidor público para su beneficio personal,
con una filosofía especial  fundada en la posición que este ocupa, la jerarquía
del empleo, la responsabilidad que éste implica y las responsabilidades propias
del cargo.
Dijo la Corte en el mencionado fallo:
“Aunque tanto desde su perspectiva
laboral, en cuanto a que si constituyen o no salario, como desde el lado tributario
-si estan exentos o son deducibles- han sido frecuentes los conflictos que se
suscitan a partir de los gastos de representación, lo cierto es que la mayor
fuente de ambigüedad al respecto se introdujo en Colombia por la vía de la
última modalidad que se ha reseñado. Esto es, cuando por concepto de gastos de
representación se entrega a determinados empleados una cierta suma de dinero,
no como retribución por su trabajo, sino para que la utilice, con un criterio
de buena fe, en expensas propias del objeto de la empresa o entidad.
“Se acudió, así, particularmente en el
sector público, a una modalidad según la cual un determinado porcentaje del
salario se consideraba como gastos de representación, pero con la
característica especial de que se trataba de un ingreso de libre disposición
del empleado, que se presumía afectado a las necesidades de representación de
la empresa o la entidad. Desapareció por consiguiente la necesidad de
justificar los gastos de representación, y el concepto en si mismo cambió en su
significación.
“En ese nuevo contexto las sumas que se
entregan a ciertos empleados por concepto de gastos de representación se
convierten en un componente de la retribución del trabajador, que tendría como
propósito permitirle mantener un status social adecuado con la naturaleza del
cargo y la proyección pública de la empresa o entidad.
“Particularmente para el sector publico se
ha señalado que los gastos de representación son “... emolumentos que se
reconocen por el desempeño de excepcionales empleos, cuyo ejercicio puede
exigir un género de vida que implique mayores gastos en relación con los que
demanda el ejercicio común de los cargos oficiales.” [6]
“El Consejo de Estado señaló, ya en 1975 y
con antecedentes que van hasta 1967, que en el sector público, a diferencia de
lo que ocurre en el sector privado, los gastos de representación constituyen
factor salarial, porque “... fueron creados por la ley, con carácter
permanente, para beneficio personal del empleado, en gracia de la posición que
ocupa, de la jerarquía del empleo, de la dignidad que implica y de las
responsabilidades señaladas al cargo mismo...”[7]
“Tal criterio resultaría igualmente
aplicable en el ámbito privado, en el contexto que se viene comentando, por
cuanto no obstante que puede existir un interés del empleador en preservar la
imagen institucional o corporativa, mateniendo un determinado status para sus
funcionarios representativos, en tal esquema ya no resulta fácil separar lo que
el trabajador percibe como retribución de lo que recibe para beneficio
exclusivo de la empresa.
“Ese cambio en la concepción de los gastos
de representación condujo a que se presentasen notorias distorsiones en el
sistema tributario, pues dado que los ingresos por concepto de los mismos no se
encontraban gravados, trabajadores con mayores ingresos terminaban pagando
menos impuestos que aquellos con menores niveles de retribución. Ello llevó a
que el legislador, para efectos tributarios, optase por definir la renta
laboral gravable no ya a partir de la finalidad que empleador y empleado, o,
tratandose de empleados públicos, la propia ley, dispusiesen para determinados
ingresos, sino a su calidad retributiva de la labor y a su capacidad de generar
un incremento patrimonial para el empleado. Y, en todo caso, a prescindir de la
desgravación de los ingresos del trabajador imputables a gastos de
representación, sin perjucio de las actividades de representación que resulten
admisibles como costos deducibles para la empresa o entidad.
“Así, en 1986, como producto de la reforma
tributaria que el gobierno de entonces impulsó, entre otros objetivos, con el
de corregir las distorsiones que de distintas maneras se habían introducido en
el impuesto a la renta, se decidió suprimir un conjunto de exenciones
tributarias, y en cuanto hace a las rentas de origen laboral gravadas,
redefinirlas para abarcar en ellas la totalidad de los pagos o abonos en cuenta
provenientes de la relación laboral o legal y reglamentaria que no estén
expresamente exceptuados.[8]
“Destacó, entonces, el gobierno que entre
las distorsiones que afectaban el impuesto de renta se encontraban el alto
nivel de tarifas, que incidía de manera particular sobre los niveles medios de
ingreso, lo cual, a su vez, habían conducido a que, como medida compensatoria,
proliferasen los beneficios y las exclusiones tributarias. Señalaba que por esa
vía, si bien se le restaba el
impacto real a las tarifas  en  el  sector  beneficiado,  se  le  imprimía
regresividad al impuesto sobre la renta,  “... cuya justificación teórica
radica, precisamente, en su carácter progresivo ...”[9]
“Expresó el gobierno que por
consideraciones de equidad vertical se proponía, entre otras medidas, la
eliminación de los gastos de representación exentos. Sin embargo, dada la
particular connotación que los gastos de representación habían adquirido en el
sector público como factor retributivo de ciertos empleados, se propuso que se
facultara al gobierno para que aumentase los salarios de los servidores
públicos que se viesen afectados en su ingreso real por la supresión de las
rentas exentas. De esta manera en el numeral 3º del artículo 90 de la Ley 75 de
1986 se confirieron facultades extraordinarias al gobierno para: “Aumentar los
salarios de los empleados públicos que se vean afectados en su ingreso real por
la eliminación de rentas exentas.”
“Durante su trámite en el Congreso de la
República, la propuesta del gobierno se modificó, para agregar a las exenciones
sobre los ingresos laborales, las previstas, con las modificaciones
posteriores, en el artículo 206 numeral 7º del actual estatuto tributario. La
razón de esta exención se basó en la consideración de que los gastos de
representación “... se justifican para personas vinculadas a las más altas
posiciones de las distintas ramas del poder público, que, por lo demás, reciben
remuneraciones inferiores a las de sus similares del sector descentralizado
gubernamental o del sector privado[10].”
En conclusión, el legislador está
habilitado constitucionalmente para crear exenciones fiscales sobre sumas de
dinero que percibe el trabajador a título de gastos de representación, pero su
validez constitucional dependerá de la justificación que tenga su
establecimiento a la luz de lo señalado en la Constitución Política, tarea que
corresponde a la Corte realizar a continuación en relación con el inciso final
del numeral 7° del artículo 206 del ET, pues esta norma bajo análisis establece
una exención tributaria sobre los gastos de representación que perciben los
profesores y rectores de universidades oficiales.
5.2 Examen de constitucionalidad de la
norma bajo revisión
El inciso final del numeral 7° del artículo
206 del ET, declara exento del impuesto de renta un porcentaje equivalente al
cincuenta por ciento (50%) del salario que reciben rectores y profesores de
universidades oficiales, el cual corresponde a  gastos de representación.
Según la doctrina de la Corte, el
legislador tiene competencia para instituir exenciones sobre sumas de dinero
que perciben los trabajadores como gastos de representación, siempre y cuando
dicho beneficio tenga una justificación, y la misma se encuentre acorde con los
mandatos superiores. Por tanto, en el asunto bajo revisión debe indagarse si el
beneficio fiscal que se examina, decretado en favor de profesores y rectores de
universidades oficiales, se encuentra justificado a la luz de los dictados del
Ordenamiento Superior.
Para tal fin,  debe tenerse presente que
distintos preceptos de la Constitución reconocen la importancia de la educación
superior, así como el valor que reviste la actividad que desarrollan los
profesores y directivas de los establecimientos universitarios.
En efecto, el artículo 67 de la
Carta señala que la educación, como derecho de la persona y servicio público
que tiene una función social, debe permitir el acceso al conocimiento, a la
ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. Agrega
este precepto que la educación formará al colombiano en el respeto a los
derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la
recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la
protección del ambiente, mandato que es complementado por el artículo 70
ibidem, que  reitera el deber estatal de promover y fomentar el acceso a la
cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la
educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística “y
profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad
nacional”.
El artículo 68 ibidem, establece que  “la
enseñanza estará a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica”,
y añade que “la ley garantizará la profesionalización y dignificación de la
actividad docente”.
Por su parte, el artículo 69 de la
Constitución, se refiere concretamente a la educación superior, al garantizar
la autonomía universitaria como un atributo en virtud de la cual estos
establecimientos pueden darse sus directivas y regirse por sus propios
estatutos, de acuerdo con la ley.
La norma superior también consagra el deber
del Estado de fortalecer la investigación científica en las universidades
oficiales y privadas y ofrecer las condiciones especiales para su desarrollo.
Al respecto, el artículo 71 Superior, precisa que “el Estado creará
incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia
y la tecnología y las demás manifestaciones culturales, y ofrecerá estímulos
especiales a personas e instituciones que ejerzan estas actividades”.
En consonancia con estos preceptos superiores, la Ley
30 de 1992, por la cual se organiza el servicio de la educación superior,
dispone que la educación superior es un servicio público cultural, inherente a
la finalidad social del Estado (art. 2°). Adicionalmente establece que el Estado, de conformidad con la Constitución Política,
garantiza la autonomía universitaria y vela por la calidad del servicio
educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la
Educación Superior (art. 3°).
También establece que la educación
superior, sin perjuicio de los fines específicos de cada campo del saber, debe
despertar en los educandos un espíritu reflexivo, orientado al logro de la
autonomía personal, en un marco de libertad de pensamiento y de pluralismo
ideológico que tenga en cuenta la universalidad de los saberes y la
particularidad de las formas culturales existentes en el país, por lo cual, la
educación superior se desarrollará en un marco de libertades de enseñanza, de
aprendizaje, de investigación y de cátedra (art. 4°).
En cuanto respecta a los objetivos de la
educación superior, la Ley 30 de 1992 consagra, entre otros, profundizar en la
formación integral de los colombianos dentro de las modalidades y calidades de
dicha educación, capacitándolos para cumplir las funciones profesionales,
investigativas y de servicio social que requiere el país; trabajar por la
creación, el desarrollo y la transmisión del conocimiento en todas sus formas y
expresiones y, promover su utilización en todos los campos para solucionar las
necesidades del país; ser factor de desarrollo científico, cultural, económico,
político y ético a nivel nacional y regional; promover la unidad nacional, la
descentralización, la integración regional y la cooperación interinstitucional
con miras a que las diversas zonas del país dispongan de los recursos humanos y
de las tecnologías apropiadas que les permitan atender adecuadamente sus
necesidades; promover la preservación de un medio ambiente sano y fomentar la
educación y cultura ecológica; conservar y fomentar el patrimonio cultural del
país (art. 6°)
El artículo 31 de la Ley 30 de 1992 dispone que de conformidad
con los artículos 67 y 189, numerales 21, 22 y 26 de la Constitución Política y
de acuerdo con dicha ley, “el fomento de la educación superior estará
orientado a crear incentivos para las personas e instituciones que desarrollen
y fomenten la técnica, la ciencia, la tecnología, las humanidades, la filosofía
y las artes”.
Por su parte, la Ley 115 de 1994, por la cual se
expide la Ley General de Educación, define en términos generales al educador,
como “el orientador en los establecimientos
educativos, de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los
educandos, acorde con las expectativas sociales, culturales, éticas y morales
de la familia y la sociedad” (art. 104).
Según el artículo 126 de esta
normatividad, los educadores que ejerzan funciones de dirección, de
coordinación, de supervisión e inspección, de programación y de asesoría, son directivos
docentes, quienes deben ser licenciados o profesionales de reconocida
trayectoria en materia educativa (art. 128). Entre dichos directivos se
encuentra el rector del establecimiento educativo.
Dispone igualmente, que en las
instituciones educativas del Estado los cargos directivos docentes deberán ser
provistos con docentes escalafonados y de reconocida trayectoria en materia
educativa, y mientras ejerzan el cargo tendrán derecho a una remuneración
adicional y cumplirán funciones, según la reglamentación que expida el Gobierno
Nacional (art. 129 parágrafo).
Por lo que respecta concretamente a la
educación superior, el artículo 62 de la Ley 30 de 1992, dispone que la
dirección de las universidades estatales u oficiales corresponde al Rector,
junto con el Consejo Superior Universitario y al Consejo Académico. Según el
artículo 66 ibidem, el Rector es el representante legal y la primera autoridad
ejecutiva de la universidad estatal u oficial y será designado por el Consejo
Superior Universitario. Su designación, requisitos y calidades se reglamentarán
en los respectivos estatutos.
Finalmente, de conformidad con el artículo 70, para ser nombrado profesor de universidad estatal u oficial
se requiere como mínimo poseer título profesional universitario y que su
incorporación se efectuará previo concurso público de méritos cuya
reglamentación corresponde al Consejo Superior Universitario.
El anterior recorrido normativo pone en
evidencia que existe un nexo inescindible entre los objetivos y propósitos de
la educación superior, previstos en la Constitución y la Ley 30 de 1992, y la
actividad que despliegan profesores y rectores vinculados a instituciones
oficiales de educación superior, como quiera que su labor contribuye
innegablemente a la consecución de objetivos fundamentales, como el fomento de
la investigación,  la promoción de la ciencia y la capacitación profesional de
los colombianos para el desarrollo científico, cultural, económico, político y
social  del país.
Desde esta perspectiva puede afirmarse,
entonces, que la institucionalización de los gastos de representación que
consagra la norma bajo análisis a favor de profesores y rectores de
universidades oficiales encuentra una justificación que está acorde con los
mandatos superiores, pues consiste básicamente en una medida de estímulo y
fomento tendiente a dignificar la actividad que desarrollan dichos servidores,
como reconocimiento a su misión de formadores de futuros profesionales e
investigadores, a las calidades que exigen esos cargos, y al status que ocupan
en la sociedad quienes los desempeñan.
Ha de recordarse que conforme a lo dicho
en el mencionado fallo C-250 de 2003, no es violatorio de la Carta que determinado componente de la
retribución de ciertos funcionarios públicos se establezca en atención a las
particulares condiciones del empleo referentes a la dignidad del cargo, las
responsabilidades que comporta y la autoridad que le corresponde.
Tratándose de los rectores y profesores de las
universidades oficiales, los ingresos que perciben como gastos de
representación constituyen una retribución que perciben en razón de las
calidades objetivas y subjetivas exigidas para el ejercicio de las funciones
propias de esa labor, y adicionalmente por la necesidad de asegurar para estos
servidores un status en la sociedad acorde con la dignidad que ostentan.
En este sentido, esta claro que los gastos de
representación hacen efectivo el imperativo constitucional de dignificar la
actividad docente. Sobre el particular, no puede olvidarse que el Constituyente
no habría establecido el mandato dirigido al legislador de garantizar “la
profesionalización y dignificación de la actividad docente" (art. 68
inc. 3 C.P.) si no hubiera estimado que la consecución de tal objetivo era de
gran importancia[11].
La Corte ha expresado también, que cuando
el legislador crea un beneficio tributario para el componente de la retribución
identificado como gastos de representación, igualmente está atendiendo a una
razón de índole objetivo que no vulnera el principio de igualdad ni la equidad
en relación con los demás servidores públicos, toda vez que, según lo precisa
el fallo que se comenta, la propia ley que estableció dicha exención consagró
un aumento compensatorio para los ingresos de los empleados públicos que se
hubiesen visto afectados por la eliminación de las rentas exentas.
Tampoco se produce una discriminación en
relación con los trabajadores particulares, pues el concepto de gastos de
representación es distinto en uno y en otro caso ya que a diferencia de lo que
sucede en el sector público, donde constituyen ingresos del trabajador, en el
sector privado dichos gastos son expensas que se hacen en beneficio de la
empresa, y no pueden, desde la perspectiva tributaria, emplearse como
instrumento para mejorar el ingreso real de los empleados, porque tal mejoría
se haría con cargo a las finanzas públicas, por la reducción en el producido
del impuesto.
Finalmente, respecto del porcentaje que
el legislador señaló como exento del impuesto de renta - el 50% del salario de
los profesores y rectores de universidades oficiales -, no advierte la Corte
vicio alguno de inconstitucionalidad pues la regulación de ese aspecto corresponde
al ámbito de la potestad de configuración legislativa, aclarando que no existe
imperativo constitucional que permita establecer cuál debe ser la proporción de
la retribución que en ciertos empleos se atribuya a gastos de representación.
Por todo lo dicho, puede concluirse que la
medida consagrada en el inciso final del numeral 7° del artículo 206 del ET  no
infringe los preceptos superiores citados en la demanda y ningún otro de la
Carta Política, pues no solo persigue una finalidad valida a la luz del
Ordenamiento Superior, sino que además resulta adecuada para alcanzar el
objetivo fundamental de dignificar la actividad docente que desarrollan
profesores y rectores de universidades oficiales, y reconocer el valioso aporte
al progreso y a la identidad nacionales.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. ESTARSE A LO RESUELTO en las Sentencias C-1060A de 2001, que
declaró INEXEQUIBLE el inciso primero y segundo del numeral 7 del
artículo 206 del Decreto 624 de 1989; y C-250 de 2003, que declaró EXEQUIBLE
el inciso tercero de la misma disposición respecto de los cargos analizados
en esa providencia.
Segundo. INHIBIRSE de fallar respecto de los nuevos cargos ahora
propuestos sobre el inciso tercero del numeral  7° del artículo 206 del ET, por
ineptitud  sustantiva de la demanda.
Tercero. Declarar EXEQUIBLE el inciso cuarto del numeral 7° del artículo
206 del Decreto 624 de 1989.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H.
Magistrado doctor JAIME CORDOBA TRIVIÑO, no firma la presente sentencia por
cuanto en la fecha le fue aceptado impedimento para intervenir en la presente
decisión.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
Aclaración de voto a la Sentencia C-461/04
Referencia: expediente D-2603
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corporación, el suscrito magistrado se ve precisado a
aclarar su voto, pues el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia
remite a la sentencia C-1060 A de 2001 y en ese fallo el suscrito se declaró
impedido. En la parte en que se declaró inexequible, la norma fue expulsada del
ordenamiento jurídico por decisión de los conjueces y al acatar esa cosa
juzgada no estoy volviendo sobre una norma respecto de la cual me había
declarado impedido.
Fecha ut supra,
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] En éste proceso se demandó igualmente el numeral 7
del artículo 206 del Estatuto Tributario. Cfr. Sentencia C-1060A de 2001
[2] Sentencias C-226 de 2004, C-656 de 2003, C-657 de
2003 MP Clara Inés Vargas Hernández, entre otras.
[3] Sentencia C-492 de 2000 MP Alejandro Martínez
Caballero
[4] Sentencia C-010 de 1995. MP Jorge Arango Mejía
[5] Sentencia C-1052 de 2001. MP Manuel José Cepeda
Espinosa
[6] Diego Younes Moreno. Derecho Administrativo Laboral
3ª ed. Ed. Temis, Bogotá, 1985
[7] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil,
febrero 10 de 1975. Consejero Ponente Jaime Betancur.
[8] Artículo 31 de la Ley 75 de 1986. Actual artículo 206
del Estatuto Tributario.
[9] Exposición de motivos, proyecto de ley de reforma
tributaria 1986
[10] Ponencia para primer debate proyecto de
Ley No. 98 de 1986 Senado
[11] Ver Sentencia C-973/de 2001 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa