T-513-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-513/02
ADMINISTRADORA
DEL REGIMEN SUBSIDIADO-Información al afiliado
sobre posibilidad de atención en servicio no incluido en POS
INSTITUCION
PRESTADORA DE SALUD-Cobro de cuota de recuperación
a personas que no tienen capacidad de pago
Los beneficiarios del régimen
subsidiado de salud que requieran servicios no incluidos en el Plan Obligatorio
de Salud y no tengan capacidad de pago, podrán acudir a las instituciones
públicas y aquellas privadas que tengan contrato con el Estado, las cuales
tendrán la obligación de atenderlos de conformidad con su capacidad de oferta,
caso en el cual las instituciones están facultadas para cobrar una cuota de
recuperación con sujeción a las normas vigentes.
ADMINISTRADORA
DEL REGIMEN SUBSIDIADO-Obligación de coordinar
práctica de examen
Referencia:
expediente T-570198. Acción de tutela formulada por el Personero Municipal de
Envigado, Antioquia, en representación de la señora María del Carmen Giraldo de
Giraldo, contra la Caja de Compensación Familiar COMFENALCO, ARS, Antioquia.
Magistrada
Ponente:
Dra. CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá,  D. C., cinco (5) de julio de dos
mil dos (2002).
La Sala Novena de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, conformada por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERIA y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, dicta la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo
adoptado por el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Envigado, Antioquia, en
virtud de la acción de tutela de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. El
Personero Municipal de Envigado, Antioquia, en representación de la señora
MARIA DEL CARMEN GIRALDO DE GIRALDO, interpuso acción de tutela contra de la
Caja de Compensación Familiar -COMFENALCO- ARS, Antioquia, por considerar que
la entidad le estaba vulnerando los derechos fundamentales a la salud, a  la
seguridad social  en conexidad con la vida, a la integridad personal, al libre
desarrollo de la personalidad y a la igualdad, por cuanto la mencionada dama
requería la práctica de un examen denominado “Urografía Excretora”, y éste no
se le había realizado.
Expuso el accionante que la señora MARIA
DEL CARMEN GIRALDO se encontraba clasificada en el nivel 2 del Sisben en el
régimen subsidiado, y requería con urgencia una “Urografía Excretora” para
determinar la causa de un fuerte dolor en la parte baja derecha de su abdomen.
Dicha orden fue llevada al Hospital Manuel Uribe Ángel y a Comfenalco, y allí
argumentaron no había presupuesto, que concurriera al Hospital General de
Medellín donde manifestaron que ni siquiera existían oficinas del Sisben.
El Personero solicitó que se tutelaran los
derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se ordenara a COMFENALCO
autorizar y realizar el examen denominado “Urografía Excretora” a la señora
MARIA DEL CARMEN GIRALDO DE GIRALDO
2. La juez
de instancia escuchó en declaración a la señora MARÍA DEL CARMEN GIRALDO DE
GIRALDO, quien manifestó que el día 15 de noviembre de 2001 fue operada de la
matriz en la Clínica del Rosario, a instancias de COMFENALCO y en cumplimiento
de otra acción de tutela que interpuso para tal efecto,  pero como continuó con
quebrantos de salud, el 4 de diciembre del mismo año la hospitalizaron
nuevamente y el médico le ordenó la práctica del examen denominado “Urología
Excretora”. Algunos días después, su hijo fue al hospital a averiguar por la
realización del examen pero le dijeron que tenía que esperar porque no había
presupuesto. Quince días después su esposo fue a solicitar el examen y le
dieron la misma respuesta y que volviera en enero. Ya en ese mes nuevamente le
adujeron que no había presupuesto y que si era muy urgente el examen, debía
realizárselo particularmente pero el costo del mismo era de $200.000,oo, suma
que no podía sufragar  dados sus precarios recursos económicos.
Manifestó la señora GIRALDO que se dirigió al
Hospital Manuel Uribe Ángel y allí le dijeron que fuera al Hospital General, en
donde le hicieron saber que el contrato con el Sisben había terminado y que si
quería que fuera al Hospital Pablo Tobón Uribe de Medellín para ver si le daban
alguna solución, pero no lo hizo en razón del dolor que padecía y además no
tenía dinero para pagar los pasajes.
En ampliación de declaración, la Juez le
preguntó a la señora GIRALDO DE GIRALDO si en alguna oportunidad se había
dirigido a la Dirección Seccional de Salud de Antioquia para solicitar que se
le realizará el examen, y contestó  “No he llegado a ir allá para que me hagan
este examen, no sabía, nadie me ha llegado a mandar allá.”
3. COMFENALCO
ARS ANTIOQUIA, mediante apoderado, informó al Juez de tutela que la señora
MARIA DEL CARMEN GIRALDO se encontraba afiliada desde el 1° de febrero de 2000
al programa A.R.S. COMFENALCO Antioquia, Sistema General de Seguridad Social en
Salud -Régimen Subsidiado- en el municipio de Envigado, y en dicha calidad
tenía derecho a que se le suministraran los procedimientos y medicamentos
indicados dentro del Plan Obligatorio de Salud- Subsidiado (POSS).
En cuanto al examen requerido por la señora
GIRALDO, sostuvo el apoderado que se trataba de una atención de Nivel II de
complejidad, la cual se encontraba por fuera del POSS y, por tanto, su
realización le correspondía a la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, con
cargo a los recursos del subsidio a la oferta.
Agregó que: “las actividades y procedimientos
de atenciones ambulatorias de segundo y tercer nivel y las hospitalarias a
cargo de las administradoras de Régimen Subsidiado, están definidas en el
Acuerdo 72 de 1997”, y “la Dirección Seccional de Salud de Antioquia (DSSA)
debe asumir las prestaciones por fuera del POSS directamente o por medio de la
red contratada con entidades públicas comunitarias o privadas, con cargo a los
recursos del subsidio a la oferta del sistema General de Seguridad Social en
Salud de conformidad con el artículo 4° del Acuerdo 72 de 1997.”
Concluyó el representante de la accionada
que la Dirección Seccional de Salud de Antioquia (DSSA), era la entidad que
contrataba con el Estado el aseguramiento de la prestación de los servicios que
se encontraran por fuera del Plan Obligatorio de Salud y las atenciones de
Segundo y Tercer Nivel de Complejidad. Por consiguiente, la ARS, Programa
COMFENALCO Antioquia, no había vulnerado los derechos constitucionales
fundamentales a la señora  MARÍA DEL CARMEN GIRALDO, porque estaba actuando
dentro del marco legal preestablecido que regula su actividad.
4.  Decisión
judicial materia de revisión.
El Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de
Envigado, mediante providencia de 6 de febrero de 2002, resolvió DENEGAR la
acción de tutela presentada, por considerar que los derechos invocados en la
demanda  no habían sido vulnerados por la entidad accionada, por cuanto ésta no
estaba obligada a practicar procedimientos no incluidos en el POSS, aunque sí
era su deber dar una correcta y eficiente información al usuario con respecto a
las entidades a  las cuales podía recurrir en procura del servicio solicitado,
y esa información incluía  también el decirle a la persona si el procedimiento
o el medicamento que requería se encontraba incluido o no en el Plan
Obligatorio de Salud Subsidiado (POSS), deber éste que la accionada no cumplió.
Con fundamento en lo anterior, el Juzgado,
aunque denegó el amparo solicitado, en su parte resolutiva previno a “la A.R.S.
COMFENALCO, para que en eventos posteriores de que el procedimiento o
tratamiento que requiera dicha señora, o cualquier otro usuario, se halle por
fuera del POS-S, proceda a darles la información correcta acerca de lo que
deben hacer o a quién se deben dirigir para que les sea suministrado el tratamiento
respectivo, pues ya se ha venido presentando reiteradamente esta omisión”.
La juez de instancia fundamentó el fallo en
lo expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia T-452 de 2001, en la
que analizó un caso similar al que motivó al Personero Municipal de Envigado
para impetrar la acción.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia.
La Sala es competente para decidir, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9°., de la
Constitución Política, y en los artículos 33 a 35 del Decreto 2591 de 1991.
2. La
materia. El deber de las Administradoras del Régimen Subsidiado de Salud –ARS-
de suministrar información clara y suficiente a los beneficiarios del Régimen
Subsidiado de Salud, para lograr la prestación de servicios excluidos del POSS.
Reiteración de jurisprudencia.
El caso sometido
a revisión por la Corte es otro claro ejemplo de una situación que
lamentablemente no ha podido ser superada en el país, consistente en que a un
beneficiario del régimen subsidiado de salud, cuando requiere de la práctica de
un procedimiento excluido del Plan Obligatorio de Salud Subsidiado -POSS-, no
se le suministra información completa, clara y detallada acerca de la manera
cómo puede acudir a otra instituciones de salud para conseguir la atención
médica que requiere, todo con el fin de garantizar la protección los derechos
fundamentales del afectado a la vida, la salud, la integridad física y la
seguridad social.
Frente a ese
situación, las distintas Salas de Revisión de la Corte Constitucional, al
revisar fallos de tutela originados en acciones presentadas por ese hecho
–procedimientos o medicamentos excluidos del POSS que no se realizan o
suministran al usuario-, han ordenado a las entidades comprometidas con la
pretensión del actor que actúen coordinadamente y dentro de un término
perentorio para satisfacerla[1].
En la doctrina
de la Corte se ha precisado y reiterado que de conformidad con lo normado en el
artículo 4º del Acuerdo No. 72 de 1997, expedido por el Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud, y en armonía con lo previsto en el artículo 31 del
Decreto 806 de 1998, los beneficiarios del régimen subsidiado de salud que
requieran servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud y no tengan
capacidad de pago, podrán acudir a las instituciones públicas y aquellas
privadas que tengan contrato con el Estado, las cuales tendrán la obligación de
atenderlos de conformidad con su capacidad de oferta, caso en el cual las
instituciones están facultadas para cobrar una cuota de recuperación con
sujeción a las normas vigentes. Así mismo, se ha dicho que las entidades
prestadoras del servicio de salud están obligadas a suministrarle una
información completa al usuario sobre la forma como puede acudir a otras
instituciones para conseguir la atención médica que requiere.
Justamente en la
Sentencia T-452 de 4 de mayo de 2001[2],
citada por el Juzgado de instancia y con base en la cual decidió el caso, se
reiteró y precisó:
“En principio, dado el alcance de la cobertura del sistema
y en consideración a los recursos con los que cuenta cada ARS, su campo de
acción es limitado y no alcanza a prestar todos los servicios de salud
demandados por sus usuarios.  Pero de la constatación de este hecho que va de
la mano de la apreciación de la real capacidad para brindar los servicios que
los ciudadanos requieren, no se sigue que los afiliados al sistema de salud
subsidiado queden desprotegidos, ni que las ARS puedan limitarse a rechazar lo
pedido por el afiliado cuando está de por medio un tratamiento o medicamento excluido
del POS-S.
“3.2. En casos como el que ocupa la atención de la Corte, la
jurisprudencia constitucional (en este caso se acude a la ya referida sentencia
T-549 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz[3])
ha estimado que, principios elementales de igualdad sustancial y de
tratamiento especial a las personas en situación de debilidad manifiesta
(C.P., artículo 13)[4],
imponen a la ARS el deber de informar, al afiliado que solicita la
prestación de un servicio no incluido en el POS del régimen subsidiado, acerca
de las posibilidades de acudir a otras instituciones públicas y las privadas
que tengan contrato con el Estado, en procura de los servicios requeridos.
Adicionalmente, la Sala considera que la entidad, además de la información
antes señalada, debe sugerir al afiliado que se dirija a las autoridades
municipales o distritales de salud con el fin de que éstas le informen qué
instituciones públicas o privadas que hayan suscrito contrato con el Estado se
encuentran en capacidad de dispensarle el servicio de salud que requiere[5].
(Negrillas no originales).
3. El caso
concreto.
No obstante lo
expuesto en precedencia, en el caso concreto lo que llama la atención de la
Corte es lo siguiente:
Del relato que
hizo doña MARÍA DEL CARMEN GIRALDO DE GIRALDO ante la juez de tutela, se
establece que en la entidad accionada COMFENALCO sí se le dijo a la paciente
que acudiera al hospital de la localidad “Manuel Uribe Ángel” para que
verificara si se le podría efectuar el examen requerido por estar excluido del
POSS, y la usuaria, por intermedio de un hijo suyo, así lo hizo, pero allí le
informaron que no había presupuesto y, por ello posteriormente el esposo de la
afiliada y luego ella misma acudió al hospital general y alguien allí le
comunicó que el contrato con el Sisben había terminado.
Se infiere de lo
anterior que al no hallar solución a su problema, no se sabe si por iniciativa
propia, la señora GIRALDO decidió acudir al Personero Municipal de Envigado, y
éste, a su turno, resolvió promover de una vez la acción de tutela contra la
ARS a la cual la enferma se encontraba afiliada, cuando, justamente, por su
cargo y facultades que lo erigen como uno los primeros llamados a evitar la
violación o amenaza de los derechos fundamentales de los miembros de su
comunidad y velar por su ejercicio, perfectamente pudo averiguar cuál centro
asistencial público o cuál institución privada tenía contrato vigente suscrito
con el Estado que le pudiese practicar el examen requerido, o si se quiere,
orientar apenas a la usuaria para que acudiera a la Secretaría Municipal de
Salud o de una buena vez a Dirección Seccional de Salud de Antioquia, entidad
ésta encargada de garantizar la efectiva prestación del servicio de salud en el
Departamento, para que allí se le ofreciera una solución a su problema.
Si el señor
Personero Municipal de Envigado hubiera procedido como respetuosamente lo
sugiere la Sala, de seguro a la señora GIRALDO DE GIRALDO se le hubiere
practicado el examen con prontitud. Empero, como bien puede apreciarse, la
solicitud de amparo no era el medio adecuado para lograr el fin perseguido
porque la ARS accionada había actuado conforme a lo previsto en el ordenamiento
legal y por consiguiente la acción de tutela no podía prosperar en la medida en
que no se le podía atribuir la eventual violación de los derechos fundamentales
de la actora.
Desde luego, lo
anterior debe tomarse apenas como una crítica constructiva, pues en modo alguno
pretende la Sala reprobar el loable propósito que sin duda acompañó al señor
Personero Municipal de Envigado al promover la acción a favor de la señora
GIRALDO DE GIRALDO, expresamente  facultado por la ley para interponer el
amparo (Decreto 2591 de 1991, artículo 49, y Resolución No. 001 de 1992 de la
Defensoría del Pueblo).
Lo que ocurre
es que si bien la tutela es por excelencia el mecanismo idóneo y eficaz para
conseguir la protección de los derechos fundamentales cuando el afectado no
cuenta con otros medios o recursos judiciales, no son pocos los casos en los
que la situación fáctica que presuntamente genera la violación o amenaza de los
derechos, perfectamente puede enfrentarse con éxito sin acudir al ejercicio de
la acción y, a juicio de la Sala, muy difícilmente podrá superarse el problema
que afrontan los usuarios del régimen subsidiado de salud cuando requieren la
práctica de procedimientos o el suministro de medicamentos excluidos de Plan
Obligatorio de Salud de dicho régimen, si los servidores públicos de todo orden
que de una u otra manera se ven comprometidos en el asunto, al igual que los
particulares, no canalizan ni orientan sus acciones y actividades para
colaborar en la solución del problema, en la forma que efectiva y materialmente
haría posible tal solución.
En ese propósito,
se comprende porqué la Corte Constitucional en su jurisprudencia ha plasmado
como directriz que las entidades prestadoras de salud, bien sea públicas o
privadas, tienen el deber de informar al afiliado que solicita la prestación de
un servicio no incluido en el POS del régimen subsidiado, acerca de las
posibilidades de acudir a otras instituciones públicas y las privadas que
tengan contrato con el Estado, en procura de los servicios requeridos, así como
sugerir al usuario que se dirija a las autoridades municipales o distritales de
salud para ese mismo fin, pues, vale destacarlo, la experiencia laboral de esta
Corporación en relación con casos como el que es objeto de examen, enseña que
las deficiencias en la efectiva prestación del servicio de salud en todo el
territorio nacional obedecen más a la falta de orientación e información que se
le debe suministrar al usuario, que a una verdadera e insuperable carencia de
recursos, o a la eventual negligencia de uno u otro funcionario de la
institución que debe realizar el procedimiento o suministrar los
medicamentos.
En el caso en
estudio, a partir de las manifestaciones de la propia paciente, no puede
sostenerse que la entidad accionada no la orientó en debida forma como
categóricamente se afirmó en el fallo de instancia, y menos si Comfenalco
desconocía que en el hospital local no había “presupuesto”, o que no existía
contrato vigente. Se reitera, si el Personero Municipal de Envigado hubiera
acudido a la Secretaría de Salud de la localidad, muy seguramente allí le
habrían dado pronta solución al problema de la señora GIRALDO, pues le habrían
podido indicar con exactitud a cuál institución asistencial podía acudir, o por
lo menos se habría  solicitado la intervención de la Dirección Seccional de
Salud de Antioquia para tal efecto. Ni del texto de la demanda ni de las
pruebas allegadas al expediente se puede inferir que el aquí accionante hubiera
agotado esa instancia, como tampoco se extracta si la ARS Comfenalco no le
sugirió a la usuaria que se dirigiera a la autoridad municipal de salud pues a
ésta no se le interrogó sobre ese preciso hecho por la juez de tutela, y de ahí
que no pueda atribuírsele a la accionada esa omisión para que eventualmente
prosperara el amparo en su contra de conformidad con la jurisprudencia de la
Corte sobre la materia.
En consecuencia, se confirmará el fallo
materia de revisión, pero como de lo que en realidad se trata es de hacer
efectivos los derechos de la señora MARÍA DEL CARMEN GIRALDO DE GIRALDO, ningún
obstáculo legal impide a la Sala que se adicione la sentencia en el sentido de
ordenarle expresamente al representante legal de  COMFENALCO ARS de Antioquia,
que en el evento de que a la mencionada afiliada no se le hubiere practicado
aún el examen denominado “urografía excretora”, dentro del perentorio término
de cuarenta y ocho (48) horas a partir de la notificación de esta sentencia,
con la intervención del señor Personero Municipal que impetró la acción,
coordine con la Secretaría de Salud Municipal de Envigado y/o la Dirección
Seccional de Salud de Antioquia, que una entidad pública o privada que tenga
contrato con el Estado, practique el examen en referencia a la usuaria lo más
pronto posible.
III. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: CONFIRMAR
el fallo adoptado por el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Envigado
en razón de la acción de tutela interpuesta por el Personero Municipal de ese
municipio a favor de la señora MARIA DEL CARMEN GIRALDO DE GIRALDO, ADICIONÁNDOLO
en el sentido de ORDENAR al representante legal de COMFENALCO ARS de
Antioquia, que en el evento de que a la afiliada MARÍA DEL CARMEN  GIRALDO DE
GIRALDO no se le hubiere practicado aún el examen denominado “urografía
excretora” que dispuso su médico tratante, dentro del perentorio término de
cuarenta y ocho (48) horas a partir de la notificación de esta sentencia, con
la intervención del señor Personero Municipal que impetró la acción, coordine
con la Secretaría de Salud Municipal de Envigado y/o la Dirección Seccional de
Salud de Antioquia, que una entidad pública o privada que tenga contrato con el
Estado, practique el examen en referencia a la usuaria lo más pronto posible.
Segundo: ORDENAR que por la Secretaría General de esta Corporación, se dé
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sobre el tema, pueden consultarse las sentencias T-911 de 1999,
T-452, T-729  y 822, ambas de 2001, entre otras.
[2] Sala Tercera de Revisión. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[3] Esta sentencia reitera a su vez los conceptos expresados en las
sentencias T-752 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra y 231 de 1999 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[4] Esta es el argumento al que reiteradamente ha acudido la Corte
para brindar la protección demandada por ciudadanos situados en situaciones
análogas al peticionario.  Sobre el particular, bien pueden consultarse las
sentencias T-752 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra); T-261 de 1999 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz); T-549 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz);  T-911 de
1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz); T-517 de 2000 (Alvaro Tafur Galvis); T-908 y
T-910 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[5] Esta posibilidad de involucrar expresamente a las autoridades
municipales y departamentales con el objeto de asegurar la adecuada prestación
del servicio de salud en el régimen subsidiado ya ha sido contemplada por la
Corte, particularmente por la Sala Tercera de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional (Cfr. Sentencia T-911 de 1999 M. P. Carlos Gaviria Díaz).