C-710-99
Sentencia C-710/99
Sentencia
C-710/99
LEY MARCO-Ambito de la función administrativa a
cargo del Presidente
Las materias
objeto de regulación por el mecanismo constitucional de las leyes marco
-particularmente aquellas previstas en el numeral 19 del artículo 150 de la
Carta Política- no pueden ser tratadas de manera exclusiva por el Gobierno o
por el Congreso, de modo tal que se concentre la función en una de las ramas
del poder público con exclusión de la otra, sino que respecto de ellas la
Constitución impone una actividad estatal que se desenvuelve en dos fases bien
diferenciadas orgánica y materialmente: la legislativa, propia e intransferible
del Congreso, que implica la fijación de reglas generales, pautas, objetivos y
criterios; y la ejecutiva, a cargo del Presidente de la República, que comporta
la realización de los cometidos establecidos por el legislador, y la
concreción, mediante decretos de índole administrativa, de las directrices
trazadas en la ley cuadro. Si bien no carece el Congreso de competencia para
formular algunas precisiones necesarias a la política general que adopta en la
respectiva ley marco, particularmente cuando el asunto objeto del mismo ha sido
reservado por la Constitución a la ley, existe una zona administrativa que la
propia Carta ha dejado para la actuación del Presidente de la República, en la
cual no puede entrar el Congreso sin grave riesgo de invadir órbitas que le son
ajenas y, por tanto, de afectar la constitucionalidad de las disposiciones
legales mediante las cuales se sustituye al Gobierno.
SALARIO-Aumento/GOBIERNO-Autonomía
administrativa en materia salarial
Que se estipule
en la ley marco, a manera de directriz y regla vinculante, que, como mínimo,
cada año se producirá al menos un aumento general de salarios para los
empleados en mención, es algo que encaja perfectamente dentro del cometido y
papel atribuidos por la Constitución y la jurisprudencia al Congreso Nacional
en estas materias. Es decir, el Congreso no vulnera la aludida distribución de
competencias, sino que, por el contrario, responde a ella cabalmente, cuando
señala un tiempo máximo de vigencia de cada régimen salarial, que debe ir en
aumento, al menos año por año, con el fin de resguardar a los trabajadores del
negativo impacto que en sus ingresos laborales producen la pérdida del poder
adquisitivo y el encarecimiento del costo de vida en una economía
inflacionaria. En la disposición examinada se aprecia una ostensible violación
de la Carta Política, en cuanto se delimita la acción gubernamental, forzando
que tenga lugar apenas dentro de los diez primeros días del año, llevando a
que, transcurridos ellos, pierda el Gobierno competencia, en lo que resta del
año, para desarrollar la ley marco decretando incrementos que en cualquier
tiempo pueden tornarse útiles o indispensables para atender a las necesidades
de los trabajadores, golpeados por el proceso inflacionario, o para restablecer
condiciones económicas de equilibrio en áreas de la gestión pública en las que
ellas se hayan roto por diversos factores. La Corte declarará inexequibles las
expresiones demandadas, aunque dejando en claro que de tal declaración no puede
deducirse que el Gobierno pueda aguardar hasta el final de cada año para dictar
los decretos de aumento salarial. Este, como lo manda la norma objeto de
análisis, debe producirse al menos cada año, lo que implica que no podrá
transcurrir más de ese lapso con un mismo nivel de salarios para los servidores
a los que se refiere el artículo 1, literales a), b) y d), de la Ley 4 de 1992,
y, según resulta del presente fallo, efectuado ese incremento anual, podrá el
Gobierno, según las necesidades y conveniencias sociales, económicas y
laborales, decretar otros, ya sin la restricción que se declara
inconstitucional.
SALARIO-Aumento retroactivo
En el entendido
de que se retira del ordenamiento jurídico por haber invadido el Congreso la
órbita administrativa del Gobierno, mas no porque tal disposición sea
materialmente contraria a la Constitución Política. Así, en cuanto a los
aumentos ordinarios, que se decretan al comienzo de cada año, deben ser
retroactivos al 1 de enero correspondiente, si bien en cuanto a incrementos
salariales extraordinarios, será el Presidente de la República quien, en el
decreto correspondiente, indique la fecha a partir de la cual operará la
retroactividad.
Referencia:
Expediente D-2341
Acción pública de
inconstitucionalidad ejercida por el ciudadano Pedro Augusto Escobar Trujillo
contra el artículo 4 de la Ley 4 de 1992
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santa Fe
de Bogotá, D.C., a los veintidós (22) días del mes de septiembre de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional de la República de Colombia, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, y habiendo cumplido los requisitos y
trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso
iniciado a partir de la demanda que incoara el ciudadano PEDRO AUGUSTO ESCOBAR
TRUJILLO contra parte del artículo 4 de la Ley 4 de 1992.
I. TEXTO
La disposición
objeto de proceso, en cuyo texto se subrayan las expresiones demandadas, dice:
"LEY 04
(mayo 18)
mediante la cual se
señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno
Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para
la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se
dictan otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo
150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
TITULO I
Régimen salarial y prestacional de los
Empleados Públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública.
(...)
Artículo 4: Con
base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2° el Gobierno
Nacional, dentro de los primeros diez días del mes de enero de cada año,
modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el
artículo 1° literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones.
Igualmente, el
Gobierno Nacional podrá modificar el régimen de viáticos, gastos de
representación y comisiones de los mismos empleados.
Los aumentos que
decrete el Gobierno Nacional conforme a este artículo, producirán efectos
fiscales a partir del primero de enero del año respectivo.
(...)"
II. LA DEMANDA
El demandante acusa
únicamente las expresiones que aparecen subrayadas, y se abstiene de
transcribir el parágrafo de la norma objeto de proceso, por considerarla no
relacionada con los cargos que formula.
Principia el actor
por aclarar que su demanda recae sobre las expresiones transcritas, pero en el
entendido de que la inconstitucionalidad sólo se predicaría en cuanto a ese
segmento normativo se le pretenda dar alcance restrictivo pleno de la
atribución gubernamental a que el resto del artículo se contrae.
Solicita entonces a
la Corte, en caso de concluir ésta que la norma en sí misma no es
inconstitucional, declarar que su conformidad con la preceptiva superior
depende de que se la interprete y aplique en el sentido de que ella no inhibe
de manera total y absoluta la facultad del Presidente de la República para
dictar los decretos sobre sistema salarial de los empleados enumerados en el
artículo 1, literales a), b) y d) de la misma Ley, para un determinado año
fiscal, los cuales podrían, en consecuencia, expedirse válidamente en cualquier
tiempo durante el mismo año y más aún durante el año anterior al de su vigencia
y no necesariamente en los primeros días de ese año (interpretación
constructiva de la Ley).
Según piensa el
demandante, el fragmento que acusa, en cuanto se le dé una lectura que implique
un alcance restrictivo absoluto, contradice claramente el artículo 150, numeral
19, literales e) y f), de la Constitución Política.
Expone así el
impugnante el concepto de la violación:
"Lo que caracteriza
fundamentalmente la ley marco, es que los temas o materias sobre los cuales
ella versa se consideraban tradicionalmente como propios de la competencia del
órgano legislativo ordinario, entre nosotros el Congreso, por ser generales y
abstractas, pero que en razón de la dinámica que han alcanzado las relaciones
sociales (nacionales o internacionales) en esas cuestiones, se impone la
necesidad de dictar esas regulaciones con agilidad, de modo que atiendan a las
cambiantes circunstancias de cada momento. Se ha considerado entonces
conveniente desplazar la competencia para emitirlas, del Congreso al Ejecutivo,
si bien éste no puede obrar a su entero talante, con solo sujeción a la
Constitución (como en el caso de los llamados 'reglamentos constitucionales o
autónomos') sino con subordinación a las leyes del Congreso más amplias y que
le marquen meros objetivos y criterios, vale decir, que se limitan a diseñar
una política legislativa para que el gobierno se encargue de irla desarrollando
en el tiempo. Hay, pues, en tratándose de las leyes marco, una facultad o
función de complementación de la ley por el Ejecutivo, pero que no se confunde
con la potestad reglamentaria ordinaria que por naturaleza corresponde al
mencionado órgano o rama del poder con respecto a las leyes, según lo tiene
bien asentado nuestro derecho público desde antiguo.
Esta última, en
efecto, tiene por finalidad, como bien se sabe, facilitar la ejecución de la
ley en cuanto a ella no suele descender a todos los detalles necesarios para garantizar
su eficaz aplicación por los destinatarios de la norma y así el Ejecutivo, en
ejercicio de una función que le es consustancial, la de velar por el estricto
cumplimiento de las leyes, entra a reglamentar lo pertinente. Pero el ejercicio
de esta potestad no es imprescindible en todo caso para la efectividad de la
ley, pues en tratándose de una ley ordinaria el legislador no tiene
limitaciones en la expresión de su voluntad, pudiéndose dar en el hecho la
hipótesis de que el texto de una ley sea autosuficiente, esto es, que contenga
en sí misma todos los elementos normativos que permitan su aplicación inmediata
sin que haya menester esperar una reglamentación que resultaría simplemente
repetitiva y superflua. Significa lo anterior que el ejercicio de la potestad
reglamentaria ordinaria es contingente, puede ser indispensable o no y no es
correcto, por ende, sostener, como lo hacen algunos, que toda ley debe ser
reglamentada y que ninguna es aplicable mientras su reglamentación no se haya
producido, pues eso depende de las circunstancias específicas de cada norma. No
existe desde esta perspectiva una competencia reglamentaria automática y
omnipresente para el Ejecutivo.
En cambio, en lo
tocante a las leyes marco sí es inexcusable la intervención del Ejecutivo para
que la ley del Congreso pueda aplicarse. Hay una como competencia parcelada o
compartida entre esas dos ramas del poder, de origen constitucional para ambas,
sin que quepa jurídicamente la posibilidad de interferencia de una sobre otra.
La legislativa, por medio de una ley que lo es formal y materialmente, brinda
apenas objetivos y criterios generales; la Ejecutiva, por medio de decretos,
expide las correspondientes normaciones más concretas y detalladas,
conservando, claro está, la posibilidad de modificarlas en cualquier momento
conforme las conveniencias generales lo exijan, lo cual es realmente de la
esencia del complejo acto involucrado en el concepto de ley marco. Porque no se
olvide que la introducción de éste en nuestra sistemática jurídica obedeció a
la idea de que la regulación de determinados asuntos imponía en el mundo
moderno rapidez y agilidad para acomodarlos a la coyuntura actual, rasgo
incompatible con la rigidez de trámites de la ley formal.
Al analizar las
prescripciones constitucionales se observa con facilidad que para el ejercicio
de la facultad de que se viene tratando, cuya fuente, ya se anotó, es la propia
Constitución, ésta no señala plazos ni dispone limitaciones temporales. Las
únicas condiciones son las relacionadas con la orden perentoria al gobierno de
sujetar sus reglamentos a los objetivos y criterios trazados por el Congreso en
la ley cuadro. Pero en la Constitución vigente, sola fuente de esa facultad
originaria del gobierno y por ende la norma que exclusivamente podría fijar
términos como el acá criticado, no se atraviesa semejante obstáculo a la acción
gubernamental.
En consonancia con
lo expuesto, se aprecia claramente que cuando el artículo 4 de la Ley 4 de 1992
confina dentro de un horizonte temporal de los diez primeros días del año la
facultad presidencial de modificar el régimen salarial de algunos servidores
públicos (los mencionados en los literales a), b) y d) del artículo 1 de la
misma ley) aumentando sus remuneraciones, está excediendo los lineamientos
propios de una ley marco y estableciendo indebida restricción a la función
fundamental de desenvolverla, según la orientación constitucional en vigor, al
menos en cuanto se entienda que vencido dicho plazo el gobierno pierde la
competencia al efecto durante el resto del año. Ello acarrearía consecuencias
absurdas, como la de que si en los decretos dictados a comienzo de enero se
incurre en errores o vacíos que sólo se advierten después de expirada la
década, no es posible enmendarlos sino que hay que dejarlos intactos hasta que
supuestamente se recobre la competencia en los diez primeros días del año
siguiente. La fijación de ese límite temporal no puede desconocerse, desde
ningún punto de vista, como objetivo o criterio, que es a lo que se debe
contraer el contenido de la ley marco, según lo enuncia el numeral 19 del
artículo 150 constitucional, pues por definición no lo es y, como el propio
artículo 4 de la Ley 4 de 1992 lo reconoce, tales objetivos son los plasmados
en el artículo 2 idem.
Una cosa es que por
razones de organización y método fiscales convenga dictar los decretos al
principio del año y que así se ordene por vía de estipulación general y otra
bien distinta que se aduzca la privación tajante de la competencia pasado ese
lapso, como se mantiene para algunos exégetas con una lectura miopemente ceñida
al texto literal, sin reparar en su verdadero alcance dentro del contexto
normativo colombiano".
III.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
El ciudadano MANUEL
AVILA OLARTE, quien interviene en el proceso como apoderado del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, solicita a la Corte que declare exequible la
disposición impugnada, en relación con el cargo formulado.
Expone así su criterio:
"-VIGENCIA DEL
REAJUSTE
En la medida en que
la vigencia del reajuste salarial es anual, se justifica que el mismo sea
realizado a la mayor prontitud posible, en relación con el inicio del año
calendario.
De otra parte, en la
medida en que las modificaciones al régimen salarial de los servidores públicos
a los que se refiere el artículo 4º de la Ley 4 de 1992, tienen efectos
fiscales a partir del 1º de enero del respectivo año, resulta lógico que tales
modificaciones se realicen con la mayor cercanía posible a la fecha mencionada.
-DERECHOS DE LOS
SERVIDORES PUBLICOS
Toda vez que las
modificaciones al régimen salarial van a afectar al conjunto de los servidores
públicos a que se refiere el artículo 4º de la Ley 4 de 1992,  tales reajustes
deben realizarse en condiciones de igualdad desde el punto de vista temporal,
lo que se garantiza si los mismos se realizan por la misma época.
En efecto, no
tendría justificación, desde esta óptica, que los mencionados reajustes se
realizaran en épocas  distintas del año, dependiendo del órgano estatal
respectivo, del nivel o grado correspondiente.
Por otra parte, en
la medida en que la modificación del régimen salarial tiene efectos hasta el 31
de diciembre del año respectivo, los servidores públicos tendrían derecho a que
la modificación anotada se realizara en la mayor brevedad posible, con el
objeto de planear sus presupuestos, para el respectivo año.
En tal sentido, lo
que se garantiza con la disposición demandada es la certeza sobre el monto de
la remuneración a que tienen derecho los servidores públicos, casi desde el
primer momento en que opera el mencionado reajuste.
No sobra advertir,
finalmente, que la limitación establecida por el legislador no comprende la
eventual expedición de decretos que se limiten a corregir errores en las cifras
que definen los decretos que se deben expedir dentro de los diez días hábiles
de cada año, pues estos últimos no modifican, en estricto sentido, el
mencionado régimen salarial".
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL
El Procurador
General de la Nación (E), doctor Eduardo Montealegre Lynett, al rendir el
concepto de rigor, pide a la Corte que declare la constitucionalidad de lo
demandado, con base en la siguiente argumentación:
"En el caso sub
examine, la determinación de un límite temporal para ejercer la competencia
para la modificación del régimen salarial y prestacional salarial, de suyo
general, si bien incide en el ejercicio de las facultades del Gobierno, no las
cercena ni las torna inocuas. El Congreso no sustituye al Gobierno en su tarea
de establecer las correspondientes modificaciones que anualmente este realiza
en materia salarial. Dentro del límite máximo, el Gobierno ejerce libremente su
competencia.
De otra parte, la
fijación de un límite máximo temporal, resulta una medida necesaria, razonable
y justificada, en tanto propugna porque la función administrativa que está al
servicio de los intereses generales, se desarrolle conforme a los principios
que le son señalados en el artículo 209 constitucional.
El efectuar los
reajustes dentro de los diez primeros días del mes de enero de cada año,
resulta una medida razonable que propugna por una justicia social, que permite
que en forma oportuna y eficaz se cumpla con el cometido de mantener el valor
intrínseco de los salarios de los trabajadores del sector oficial.
El aparte acusado,
igualmente, desarrolla principios constitucionales, en tanto, posibilita que el
salario de los empleados del sector oficial recobre su capacidad adquisitiva al
comienzo de la anualidad, cuando se fijan nuevas metas de inflación -Ley 31 de
1992, artículo 2- asegurando que los mismos tengan acceso efectivo a los bienes
y servicios, finalidad que, entre otras, le señala al Estado el artículo 334
Superior.
Esta razonabilidad
se descubre también, al observarse que se coloca a los trabajadores del sector
oficial en posición de igualdad con los trabajadores del sector privado, para
quienes el Gobierno a más tardar el 30 de diciembre de cada año -Ley 278
artículo 8- debe determinar el salario mínimo, para el año inmediatamente
siguiente, cuando definitivamente no se logre hacerlo por consenso".
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Competencia
Puesto que la
demanda ha sido instaurada contra una norma perteneciente a una ley de la
República, esta Corte es competente para decidir definitivamente acerca de
ella, en obedecimiento a lo estatuido por el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política.
2. El ámbito
propio de la función administrativa a cargo del Presidente de la República en
desarrollo de las leyes marco
Esta Corporación ha
venido reiterando que las materias objeto de regulación por el mecanismo
constitucional de las leyes marco -particularmente aquellas previstas en el
numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política- no pueden ser tratadas de
manera exclusiva por el Gobierno o por el Congreso, de modo tal que se
concentre la función en una de las ramas del poder público con exclusión de la
otra, sino que respecto de ellas la Constitución impone una actividad estatal
que se desenvuelve en dos fases bien diferenciadas orgánica y materialmente: la
legislativa, propia e intransferible del Congreso, que implica la fijación de
reglas generales, pautas, objetivos y criterios; y la ejecutiva, a cargo del
Presidente de la República, que comporta la realización de los cometidos
establecidos por el legislador, y la concreción, mediante decretos de índole
administrativa, de las directrices trazadas en la ley cuadro.
En dos recientes
fallos la Corporación ha insistido en el indicado elemento de diferenciación
funcional, al referirse a la fijación de los elementos integrantes de la
pensión de jubilación de los congresistas (Sentencia C-608 del 23 de agosto de
1999) y al reivindicar la órbita propia del Congreso en la previsión de las
pautas necesarias para establecer el sistema jurídico de financiación de
vivienda a largo plazo (Sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999).
En cuanto a la tarea
del Congreso, la segunda de las citadas providencias recalcó:
"...la
estructura misma del sistema de leyes marco exige la existencia de dos momentos
en la actuación estatal, nítidamente diferenciados entre sí, que no pueden
coincidir en cabeza de la misma autoridad sino que, por el contrario, deben
hallarse distribuidos en el Congreso y el Ejecutivo, cuyas decisiones
-generales unas, específicas las otras- se complementen entre sí para alcanzar
los fines que la Constitución señala".
(...)
"...no se
concibe la posibilidad de una delegación legislativa, o la entrega por parte
del Congreso de su potestad, propia y natural, de fijar las grandes políticas
(...) para ser desarrollada por el Presidente de la República"
En lo relativo a la
actuación del Gobierno, con base en la ley marco, el primero de los aludidos
fallos sostuvo:
"Lo
característico de la figura contemplada por el artículo 150, numeral 19, de la
Constitución Política, es la distribución de competencias, en fases distintas,
en lo referente a la regulación de las materias que la norma enuncia: mientras
el Congreso, mediante ley, señala reglas y criterios generales, el Ejecutivo
los desarrolla en concreto, en ejercicio de una función típicamente
administrativa.
(...)
Así, pues, a
diferencia de los decretos que expide el Presidente de la República en
desarrollo de las facultades extraordinarias que puede el Congreso conferirle
según el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, los que dicta como
desarrollo de leyes cuadro (art. 150, numeral 19) carecen de fuerza legislativa,
toda vez que mediante ellos no se ejerce una función normalmente atribuida al
Congreso. Este agota su actividad al fijar las pautas y directrices en cuya
virtud se oriente la tarea estatal de regulación en los asuntos previstos por
la norma, y deja paso a la gestión administrativa del Gobierno (art. 189-25
C.P.), que resulta ser mucho más amplia que la potestad reglamentaria referente
al común de las leyes (art. 189-11 C.P.), aunque delimitada por los criterios
consagrados en las disposiciones básicas dictadas por el legislador.
Si esto es así, los
decretos que el Gobierno expide en desarrollo de leyes marco no son demandables
ante esta Corte (artículo 241 C.P.). Se trata de actos sometidos al control de
constitucionalidad del Consejo de Estado (art. 237-2 C.P.).
Ahora bien, la
existencia de áreas de regulación nítidamente demarcadas por el propio
Constituyente implica que ni el Presidente puede invadir el campo de actividad
del Congreso, ni éste entrar a sustituir a aquél en la fijación de elementos concretos
en la materia sobre la cual recaen las pautas generales que debe trazar.
De allí que resulten
inconstitucionales por igual las leyes marco que se apartan de su
característica y necesaria amplitud para ingresar en el terreno de lo
específico, desplazando al Ejecutivo, como los decretos expedidos con
invocación de una ley de dicha naturaleza pero que, en vez de desarrollarla y
cumplirla, la modifican, sustituyen o derogan".
Ya este aspecto
había sido considerado por la Corte en la Sentencia C-196 del 13 de mayo de
1998, que declaró inexequibles las reglas de un proyecto de ley objetado por el
Ejecutivo, precisamente porque avanzaba tanto en la definición de elementos
salariales específicos que anulaba por completo la atribución presidencial:
"Como mediante
la ley marco se establecen apenas las directrices, posteriormente desarrolladas
por el Gobierno a través de decretos administrativos, el Congreso no puede, al
dictar una ley en las materias dichas, vaciar de contenido la atribución que la
Constitución confía al Presidente de la República y, por tanto, le está vedado
establecer ella misma y de modo absoluto todos los elementos de la regulación.
En efecto, lo propio
del sistema constitucional en cuanto al reparto de competencias en los asuntos
previstos por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución, es la existencia
de una normatividad compartida entre los órganos legislativo y ejecutivo, de
tal modo que en su primera fase se establezcan reglas o pautas caracterizadas
por su amplitud y con una menor mutabilidad o flexibilidad, mientras que en la
segunda, dentro de tales orientaciones, se especifiquen y concreten las medidas
que gobiernen, según las circunstancias y necesidades, y con gran elasticidad,
la respectiva materia.
Si el Congreso, en
tales temas, deja de lado su función rectora y general para entrar de lleno a
establecer aquellas normas que debería plasmar el Ejecutivo con la ya anotada
flexibilidad, de manera que no quede para la actuación administrativa campo alguno,
en razón de haberse ocupado ya por el precepto legal, invade un ámbito que no
le es propio -el del Presidente de la República- y, por tanto, vulnera no sólo
el artículo 150, numeral 19, de la Constitución sino el 113, a cuyo tenor los
diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pese a la colaboración
armónica entre ellos, que se orienta a la realización de los fines de
aquél".
En dicho fallo la
Corte dictaminó:
"Lo que se
quiere significar es que, en esa regulación, debe existir siempre un margen,
disponible para el Ejecutivo, que le permita, sin desbordar los lineamientos
legales, adaptar las disposiciones aplicables a las sucesivas coyunturas que se
presenten dentro de la vigencia de la ley marco.
Así, cuando en
materia salarial se establecen, como ocurre en el presente caso, los grados
correspondientes a determinados empleos, enunciados al detalle, señalando
inclusive los niveles salariales correspondientes, la norma legal es, por
definición, específica, y cubre la totalidad del campo de regulación, haciendo
necesario que tales grados y niveles salariales únicamente puedan ser
modificados por otra norma legal, de donde se infiere que el margen de maniobra
del Gobierno es nulo, ya que, si entra a hacer adaptaciones, modifica en
realidad lo dispuesto por el legislador, cuando lo que busca el régimen
constitucional concebido para el efecto es la existencia de un espacio de
actividad administrativa suficientemente amplio como para estipular niveles y
grados diversos y cambiantes dentro de pautas generales ya consagradas en la
ley".
Para la Corte, si
bien no carece el Congreso de competencia para formular algunas precisiones
necesarias a la política general que adopta en la respectiva ley marco,
particularmente cuando el asunto objeto del mismo ha sido reservado por la
Constitución a la ley, existe una zona administrativa que la propia Carta ha
dejado para la actuación del Presidente de la República, en la cual no puede
entrar el Congreso sin grave riesgo de invadir órbitas que le son ajenas y, por
tanto, de afectar la constitucionalidad de las disposiciones legales mediante
las cuales se sustituye al Gobierno.
La norma demandada
hace parte del conjunto normativo que establece el marco al que se refiere el
literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, esto es, el
relativo a la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
Entre las pautas
trazadas por el Congreso en la Ley 4 de 1992 está la referente al período
dentro del cual el Ejecutivo habrá de modificar el sistema salarial
correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1, literales a), b) y
d) Ibídem (los de la Rama Ejecutiva, cualquiera que sea su sector; los del
Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General
de la Nación, la Organización Electoral, la Contraloría General de la República
y los Miembros de la Fuerza Pública), aumentando sus remuneraciones.
A juicio de la
Corte, que se estipule en la ley marco, a manera de directriz y regla
vinculante, que, como mínimo, cada año se producirá al menos un aumento general
de salarios para los empleados en mención, es algo que encaja perfectamente
dentro del cometido y papel atribuidos por la Constitución y la jurisprudencia
al Congreso Nacional en estas materias. Es decir, el Congreso no vulnera la
aludida distribución de competencias, sino que, por el contrario, responde a
ella cabalmente, cuando señala un tiempo máximo de vigencia de cada régimen salarial,
que debe ir en aumento, al menos año por año, con el fin de resguardar a los
trabajadores del negativo impacto que en sus ingresos laborales producen la
pérdida del poder adquisitivo y el encarecimiento del costo de vida en una
economía inflacionaria.
Pero, en cambio,
cuando la norma legal escapa a su naturaleza propia -la de orientación general-
y constriñe la autonomía administrativa del Gobierno, obligándolo a efectuar
los aumentos únicamente dentro de los primeros diez días de enero, e impidiéndole
establecer nuevas modificaciones del sistema salarial en épocas diferentes,
como podría ocurrir que las necesidades y conveniencias lo hicieran
aconsejable, el Congreso invade el campo específico de acción encomendado por
la Constitución de manera exclusiva al Presidente de la República y, por tanto,
viola el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución, y se
inmiscuye, por medio de ley, en asuntos de competencia privativa de otras
autoridades (art. 136, numeral 2, C.P.).
En tal sentido, la
disposición, que quita al Gobierno toda posibilidad de regular la materia en
concreto según las variables económicas y las condiciones sociales, se presenta
como limitante inflexible y absoluta que, por serlo, resulta inconstitucional.
En efecto, lo que buscó
el Constituyente al someter la materia salarial en el sector público al sistema
de leyes cuadro fue precisamente combinar la fijación de unas políticas básicas
por parte del Congreso con la indispensable flexibilidad para el Ejecutivo en
el manejo concreto y en la toma de decisiones específicas dentro de la
oportunidad y con las características que el momento exija, sin exceder los
límites que la ley le haya señalado.
Se observa sin
dificultad que tal objetivo se distorsiona en alto grado y llega inclusive a
frustrarse totalmente cuando, so pretexto de estipular las directrices
fundamentales para el ejercicio de la función administrativa, el Congreso
restringe al máximo el campo del Gobierno en la selección concreta del momento
en el cual, además del incremento anual de salarios, estime necesario, urgente
o aconsejable efectuar otros, según las coyunturas y las circunstancias
económicas y laborales del país.
En la disposición
examinada se aprecia una ostensible violación de la Carta Política, en cuanto
se delimita la acción gubernamental, forzando que tenga lugar apenas dentro de
los diez primeros días del año, llevando a que, transcurridos ellos, pierda el
Gobierno competencia, en lo que resta del año, para desarrollar la ley marco
decretando incrementos que en cualquier tiempo pueden tornarse útiles o
indispensables para atender a las necesidades de los trabajadores, golpeados
por el proceso inflacionario, o para restablecer condiciones económicas de
equilibrio en áreas de la gestión pública en las que ellas se hayan roto por
diversos factores.
Como dice el actor,
el criterio restrictivo acogido en la norma podría acarrear consecuencias
absurdas, contrarias al sentido y al fundamento constitucional de las leyes
marco, como sería la de prohibir que se corrigieran vicios o errores detectados
en los decretos dictados a principios de año, a la espera de que se recuperara
la competencia presidencial para el efecto en los primeros diez días del año
siguiente.
La Corte, en este
entendido, declarará inexequibles las expresiones demandadas, aunque dejando en
claro que de tal declaración no puede deducirse que el Gobierno pueda aguardar
hasta el final de cada año para dictar los decretos de aumento salarial. Este,
como lo manda la norma objeto de análisis, debe producirse al menos cada
año, lo que implica que no podrá transcurrir más de ese lapso con un mismo
nivel de salarios para los servidores a los que se refiere el artículo 1,
literales a), b) y d), de la Ley 4 de 1992, y, según resulta del presente
fallo, efectuado ese incremento anual, podrá el Gobierno, según las necesidades
y conveniencias sociales, económicas y laborales, decretar otros, ya sin la
restricción que se declara inconstitucional.
3. Unidad
normativa
En cuanto, excepción
hecha del parágrafo, los demás segmentos del artículo parcialmente acusado
guardan relación directa y evidente con los vocablos que habrán de ser
declarados inexequibles, la Corte integrará la unidad normativa (art. 6 del
Decreto 2067 de 1991) y, por tanto, el presente fallo recaerá sobre la
totalidad del precepto demandado, salvo su parágrafo.
En el primer inciso,
se ajusta a la Constitución la proposición jurídica a cuyo tenor, con base en
los criterios de la ley marco, el Gobierno Nacional modificará cada año el sistema
salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1, literales
a), b) y d), aumentando sus remuneraciones.
Tal mandato
corresponde a una pauta legislativa de aquellas previstas en el artículo 150,
numeral 19, de la Constitución y desarrolla, además, el mandato superior de
reconocer a los trabajadores el derecho inalienable a una remuneración vital y
móvil que debe ser reajustada periódicamente.
El segundo inciso,
según el cual el Gobierno Nacional podrá modificar el régimen de viáticos,
gastos de representación y comisiones de los mismos empleados, tiene íntima
relación con lo dispuesto en el primero, y corresponde a una directriz, que
simultáneamente es autorización para el Ejecutivo, con miras a mantener la
adecuada remuneración de los empleados, actualizando rubros que inciden en ella
y cuya determinación es de competencia del Gobierno, como lo señaló con
claridad esta Corte en la Sentencia C-608 del 23 de agosto de 1999.
De acuerdo con el
inciso final del artículo, los aumentos que decrete el Gobierno Nacional
producirán efectos fiscales a partir del primero de enero del año respectivo.
Aunque lo lógico es
que el efecto retroactivo del aumento se produzca tal como lo prevé la norma en
cuanto a los decretos que se expiden en el mes de enero, para que el incremento
salarial abarque el año completo -y así debe seguir ocurriendo, con el objeto
de que el ingreso real de los trabajadores no se deteriore-, cuando se trata de
aumentos posteriores adicionales, que pueden ser decretados en cualquier tiempo
dentro del año -como resulta de esta Sentencia-, debe ser el Ejecutivo, sin la
restricción plasmada en la norma legal, el que indique la fecha a partir de la
cual operará, con carácter retroactivo, el respectivo aumento. Es esa una decisión
administrativa que la ley marco no puede forzar, según el principio
constitucional de distribución de competencias entre el Congreso y el Gobierno.
Bien puede el Ejecutivo, en cuanto a esos aumentos posteriores dentro del año,
si cree oportuno decretarlos, señalar que rigen desde el 1 de enero o desde
otra fecha, y la norma del Congreso, que debe ser amplia y general, no tiene
competencia para hacer inflexible la regla que en esos casos habrá de
aplicarse.
La Corte declarará
la inexequibilidad del inciso final del artículo 4 demandado, aunque en el
entendido de que se retira del ordenamiento jurídico por haber invadido el
Congreso la órbita administrativa del Gobierno, mas no porque tal disposición
sea materialmente contraria a la Constitución Política. Así, en cuanto a los
aumentos ordinarios, que se decretan al comienzo de cada año, deben ser
retroactivos al 1 de enero correspondiente, si bien en cuanto a incrementos
salariales extraordinarios, será el Presidente de la República quien, en el
decreto correspondiente, indique la fecha a partir de la cual operará la
retroactividad.
Lo dicho en la parte
motiva de esta Sentencia está vinculado de manera inseparable con la parte
resolutiva y es, por tanto, obligatorio.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
En los términos y
dentro de los condicionamientos previstos en esta Sentencia, declárase EXEQUIBLE
el artículo 4 de la Ley 4 de 1992, con excepción de su Parágrafo, que no es
objeto de decisión en este proceso, y de las expresiones "dentro de los
primeros diez días del mes de enero", integrantes de su primer inciso, y
del inciso tercero, en su totalidad, que se declaran INEXEQUIBLES.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                         ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                     CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                                 Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                                     ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-710/99
SALARIO-Plazo para aumento (Salvamento de voto)
La norma debió
mantenerse dentro del ordenamiento. El plazo otorgado por la disposición
acusada responde a un criterio establecido por el legislador que además de no
invadir la competencia del Gobierno para regular otros aspectos del régimen
salarial, pretende, dada la incidencia de este punto en la macroeconomía,
armonizar la política salarial del gobierno con otras variables. Es
absolutamente comprensible que el legislador -con el fin de desarrollar otro
criterio contenido en el literal h) del artículo 2 de la misma ley 4a. de 1992,
que determina que la fijación del régimen salarial y prestacional de los
servidores públicos debe sujetarse 'al marco general de la política macroeconómica
y fiscal' - establezca también como criterio que los aumentos salariales deben
efectuarse dentro de los primeros diez días del año. Este plazo - que como todo
término puede ser cuestionado acerca de si debería ser más corto o más largo,
inquietud que nunca podrá ser dilucidada enteramente, dado que a todo plazo le
es inherente una cierta porción de voluntad- parece prudencial, puesto que para
el diez de enero de cada año ya debe conocer el gobierno la meta de inflación
fijada por el Banco de la República, ya habrá determinado el nuevo nivel del
salario mínimo y ya debe haber culminado las conversaciones con los
representantes gremiales de los trabajadores, elementos éstos con los que puede
entrar, entonces, a reajustar las asignaciones salariales de los servidores
públicos.
Referencia:
Expediente D-2341
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 4 de la Ley 4 de 1992, "mediante
la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el
Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública y para fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores
Oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con lo establecido en
el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución
Política"
Actor: Pedro Augusto
Escobar Trujillo.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Con
todo respeto me aparto de la sentencia dictada por la Corte. Las razones de mi
discrepancia se relacionan a continuación:
La
mayoría sostiene que la norma acusada constriñe la autonomía administrativa del
Gobierno al establecer que éste únicamente podrá efectuar los aumentos
salariales de los servidores públicos dentro de los diez primeros días del mes
de enero de cada año, pues le impide establecer nuevas modificaciones en épocas
diferentes. Lo anterior, constituye para la mayoría una invasión por parte del
Congreso en el campo de acción otorgado por la Constitución al Gobierno para
regular la materia en concreto según las variables económicas y las condiciones
sociales.
Considero
que contrario a lo establecido por la mayoría, la norma debió mantenerse dentro
del ordenamiento. El plazo otorgado por la disposición acusada responde a un
criterio establecido por el legislador que además de no invadir la competencia
del Gobierno para regular otros aspectos del régimen salarial, pretende, dada
la incidencia de este punto en la macroeconomía, armonizar la política salarial
del gobierno con otras variables. Así lo señalé en la ponencia, inicialmente
presentada a la Sala Plena y que no fue aceptada por ella, de la cual
transcribo literalmente algunos apartes:
"La conclusión
acerca de la exequibilidad del texto acusado se fundamenta  precisamente en la
determinación acerca de cuál es la actividad reglamentadora del gobierno en
materia del régimen laboral de los servidores públicos, que es objeto de la fijación
del plazo  acusado. Como se señaló, el término de los diez días que impone el
Congreso hace referencia exclusiva al aumento de los salarios de los servidores
públicos. Pues bien, la Corte estima que, en atención a las importantísimas
consecuencias macroeconómicas que tiene la determinación del monto de la
remuneración de los empleados del Estado, el plazo de los primeros diez días
del mes de enero de cada año para determinar el alza de los salarios constituye
un criterio - una regla, un principio -fijado por el Legislador, con el
objetivo de lograr que la política salarial del Estado se armonice con las
otras variables macroeconómicas, en los términos del numeral 19 del artículo
150 de la Constitución, que deja intacta la competencia gubernamental para regular
otros aspectos del régimen salarial.
"En efecto, el
señalamiento del término de los 10 días no implica una afectación del poder que
se le otorga al Gobierno para 'e) Fijar el régimen salarial y prestacional de
los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública [y para] f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los
trabajadores oficiales.' La norma demandada deja incólume la esencia de esa
atribución, si bien exige que ella sea utilizada dentro de los primeros días
del año, en lo referente al reajuste de los salarios.
"Obviamente, se
podría señalar que la sola estipulación del plazo apareja un recorte de la
mencionada facultad, pero, como se ha precisado, esa limitación no altera la
esencia de la atribución, mientras que, por otro lado, sí contribuye a poner en
consonancia la política salarial con la política macroeconómica. La necesidad
de acoplar estas dos políticas constituye una razón adicional que justifica la
imposición del plazo atacado. Al respecto es importante mencionar que -en su
sentencia C-312 de 1997- la Corte dejó en claro que '[l]a determinación de la
remuneración de los servidores del Estado  tiene hondas implicaciones en la
política económica.' Ello, dado que la modificación nominal de los salarios
incide profundamente en la determinación de los recursos que debe destinar el
Gobierno para atender los gastos de funcionamiento del Estado.
"Como es
sabido, el nivel de los salarios tiene implicaciones decisivas para la
determinación de los ingresos y egresos del Estado, y señala cuál porcentaje de
los egresos debe ser dedicado a gastos de funcionamiento y cuál puede ser
dirigido hacia la inversión.  En el presupuesto general de la nación, que rige
para un período de un año, se hace un cálculo acerca del costo que generarán la
asignaciones salariales. Ese cálculo se confirma o se desestima con los
aumentos salariales que realice el Gobierno. Dado que el presupuesto entra en
vigor a partir del 1° de enero de cada año, lo que indica que los cálculos
tienen consecuencias prácticas desde el principio  del año, es necesario, para
lograr un buen orden de las finanzas públicas, conocer lo más pronto posible
cuál será el porcentaje real del aumento de los salarios, con el objeto de
poder determinar si se requiere hacer ajustes al presupuesto.
Por eso, es
absolutamente comprensible que el legislador -con el fin de desarrollar otro
criterio contenido en el literal h) del artículo 2 de la misma ley 4a. de 1992,
que determina que la fijación del régimen salarial y prestacional de los
servidores públicos debe sujetarse 'al marco general de la política
macroeconómica y fiscal' - establezca también como criterio que los aumentos
salariales deben efectuarse dentro de los primeros diez días del año. Este
plazo - que como todo término puede ser cuestionado acerca de si debería ser
más corto o más largo, inquietud que nunca podrá ser dilucidada enteramente,
dado que a todo plazo le es inherente una cierta porción de voluntad- parece
prudencial, puesto que para el diez de enero de cada año ya debe conocer el
gobierno la meta de inflación fijada por el Banco de la República, ya habrá
determinado el nuevo nivel del salario mínimo y ya debe haber culminado las
conversaciones con los representantes gremiales de los trabajadores, elementos
éstos con los que puede entrar, entonces, a reajustar las asignaciones
salariales de los servidores públicos.
"Finalmente,
como lo señalan los intervinientes, es claro que la fijación de un plazo para
la determinación de los aumentos salariales le permite a los mismos servidores
públicos presupuestar sus ingresos mensuales y anuales para planificar sus
gastos y compromisos.
"Por
consiguiente, cabe concluir que, si bien la potestad reglamentaria sobre las
leyes marco no debe ser en principio limitada en el tiempo, en el caso concreto
del reajuste de los salarios de los servidores públicos existen razones de peso
que avalan la adopción del criterio consistente en fijar el plazo de 10 días,
que es objeto de este proceso. Estas razones se refieren a la necesidad de
hacer concordar la política de salarios con la política macroeconómica y de
garantizar los derechos de los trabajadores. Además, el mencionado término no
constituye una desnaturalización de la facultad del gobierno de desarrollar las
leyes marco".
Por las anteriores
razones la Corte debió declarar la constitucionalidad de la expresión acusada.
Fecha ut supra
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado