T-441-00
Sentencia T-441/00
Sentencia T-441/00
Nota de Relatoría: Esta sentencia fue declarada nula
mediante auto No. 080 de 24 de agosto de 2000. En cumplimiento de este auto se
profirió nueva sentencia bajo el No. SU.544 de 24 de mayo de 2001.
CARGOS
DE PERIODO-Criterios subjetivo y objetivo
En ciertos casos la Constitución establece periodos con
carácter subjetivo y en otros con criterio institucional, lo cual tiene las
siguientes implicaciones: cuando el periodo es subjetivo éste se cuenta a
partir del momento en que el funcionario elegido o designado toma posesión del
cargo. Por lo tanto, en caso de vacante el funcionario que debe reemplazar a
quien venía ocupando el destino, ejerce el cargo por todo el periodo señalado
en la Constitución; en cambio cuando el periodo es institucional u objetivo, si
quien ocupa un cargo no lo ejerce durante el periodo constitucional respectivo,
por cualquier causa, quien lo reemplace debe solamente ejercer el cargo durante
el término que haga falta para completar el correspondiente período.
GOBERNADOR-Periodo/ALCALDE-Periodo/REVOCATORIA
DEL MANDATO-Cese del periodo
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Periodo
REGISTRADOR
NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Periodo institucional
La
delimitación constitucional del periodo del registrador, configura un periodo
institucional y no subjetivo, lo que lleva a deducir que siempre que se deba
suplir una vacante absoluta, para reemplazar al Registrador que ya ha iniciado
el referido periodo, la elección deberá hacerse por el tiempo restante para
completar el periodo. El período del Registrador Nacional del Estado Civil es
institucional, por cuanto su duración y la fecha de inicio del mismo aparecen
señalados en la Constitución, independientemente de que ésta última haya sido
consagrada en una norma transitoria”.
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO-Alcance/REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Consentimiento expreso y escrito del titular
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Circunstancias de procedencia
ACTO
ADMINISTRATIVO QUE CONFIRMA NOMBRAMIENTO DE REGISTRADOR NACIONAL DE ESTADO
CIVIL-No crea derecho a ejercer cargo por todo
el tiempo a partir de posesión/REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Regulación de periodos
Es inadmisible sostener que el acto
administrativo que confirmó su nombramiento creó el derecho a ejercer el cargo
de Registrador por un periodo de 5 años, a partir de su posesión, por las
siguientes razones: i) constitucionalmente el periodo del Registrador es
institucional u objetivo y no subjetivo, como ya se explicó; ii) los periodos
de los cargos, se establecen por el derecho objetivo, independientemente de la
situación personal de quien vaya a ocuparlos; por lo tanto, lo relativo a la
regulación de dichos periodos es materia que concierne exclusivamente a la
Constitución y a la ley, y pueden ser extinguidos o modificados por reformas a
éstas, sin que se puedan alegar derechos adquiridos derivados de un periodo
regulado por norma anterior; iii) los actos de nombramiento o de confirmación
del cargo, en consecuencia, no pueden determinar los periodos de los cargos,
porque ello escapa a la competencia del órgano que hace el nombramiento o la
elección, quien se debe limitar simplemente a expedir el acto condición que
coloca a la persona escogida para ocupar el respectivo cargo dentro de la
situación general prevista por la Constitución o la ley; iv) en definitiva, los
actos administrativos mencionados, esto es, los de nombramiento o elección para
los referidos cargos, nada agregan ni innovan el ordenamiento jurídico que rige
los periodos, pues éstos sólo concretan en cabeza de una persona, en razón del
nombramiento de la elección los preceptos del derecho objetivo.
REGISTRADOR
NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Desempeño
del cargo por tiempo faltante para concluir periodo del anterior
El actor como fuente de su derecho al
periodo de 5 años, no tuvo la virtud de crear en su favor un derecho a desempeñar
el cargo por este espacio de tiempo, sino por el faltante para concluir el
periodo del Registrador. En tales circunstancias, procedió bien el Consejo
Nacional Electoral cuando aplicando la Constitución e inaplicando en
consecuencia el aludido acto administrativo procedió a la elección de un nuevo
Registrador, pues no existía como limitante para realizar ésta la existencia de
una situación jurídica particular y concreta o un derecho adquirido que debiera
ser respetado por el mencionado Consejo.
ACCION DE NULIDAD
Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Instauración contra acto administrativo que designó nuevo Registrador/MEDIO
DE DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Improcedencia de tutela
Para proteger sus derechos el actor contaba
con el medio alternativo de defensa judicial, como es la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho que debió instaurar contra el acto administrativo
que designó como nuevo Registrador y que, según su apreciación, lo colocaba en
situación de retiro antes de cumplirse el término de su periodo. Por tal razón,
no procede la tutela como el mecanismo definitivo, ni mucho menos como
mecanismo transitorio, pues no se ha demostrado en el proceso la existencia de
un perjuicio irremediable, vinculado a la violación o a la amenaza de un
derecho constitucional fundamental.
Referencia:
expediente T-270648
Acción de tutela
instaurada por Jaime Calderón Brugés contra el Consejo Nacional Electoral.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá, D.C. abril catorce
(14) de dos mil (2.000).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell,
Alfredo Beltrán Sierra y Eduardo Cifuentes Muñoz, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA,
dentro del trámite de la revisión de los
fallos adoptados por el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito y el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, en relación con la acción
tutela instaurada por Jaime Calderón Brugés contra el Consejo Nacional
Electoral.
I.
ANTECEDENTES.
1. Hechos.
1.1. Mediante acta No. 57 de
1997, el Consejo Nacional Electoral eligió a Jaime Calderón Brugés como
Registrador Nacional del Estado Civil, en reemplazo de Orlando Abello Martínez
Aparicio, quien había sido removido del cargo y cuyo período culminaba el 30 de
septiembre de 1999.
Dicha elección fue confirmada por
esa misma Corporación por Resolución No. 19 del 15 de enero de 1998, “para un
período de cinco años contados a partir de la fecha de su posesión”, período
que debía contarse a partir del 11 de febrero de 1998, fecha en que tomó
posesión del cargo.
1.2. El 10 de diciembre de 1998, el
Director Regional de Fiscalías, puso en conocimiento del Consejo Nacional
Electoral que se había dictado medida de aseguramiento consistente en detención
preventiva sin beneficio de excarcelación contra el peticionario.
1.3. Como consecuencia de lo anterior, el
Consejo Nacional Electoral decretó una vacancia temporal en el cargo, y lo
suplió temporalmente, por el término de 8 días, con la persona de Mariela
Hernández de Domínguez. Posteriormente, el 11 de febrero de 1999, el Consejo
eligió a Clara María González Zabala, con carácter de interina para suplir la
vacancia temporal del cargo.
1.4. Considera el peticionario que su
nombramiento como Registrador Nacional del Estado Civil se encuentra vigente,
toda vez que la Resolución No. 19 de enero 15 de 1998, que lo nombró por cinco
años, es un acto administrativo que reconoció una situación jurídica concreta,
amparado por una presunción de legalidad que lo hace obligatorio y que no puede
ser revocado sin el consentimiento expreso de su titular.
1.5. En tal virtud, estima que el Consejo
Nacional Electoral le está violando el debido proceso porque, según
informaciones de prensa que adjunta, el Consejo Nacional Electoral se dispone
en los próximos días a elegir, en su reemplazo, un nuevo Registrador Nacional
del Estado Civil, si se considera que el período para el cual fue elegido es
institucional y no individual, y que existe un acto administrativo de
nombramiento para un período de cinco años, que se encuentra en firme y no ha
sido suspendido o anulado.
2. La pretensión.
Impetra el demandante la protección de su
derecho fundamental al debido proceso, solicitando prevenir al Consejo Nacional
Electoral para que se abstenga de proferir un nuevo acto administrativo de
nombramiento, “sin antes agotar el procedimiento señalado por la ley y por la
jurisprudencia al cual me he referido en la presente demanda”.
Así mismo, solicita que si al decidirse la
tutela ya se hubiera proferido el respectivo acto administrativo de
nombramiento del nuevo Registrador por parte del Consejo Nacional Electoral, se
le tutelen sus derechos en forma definitiva o transitoria y se deje sin efecto
el nombramiento que se hubiere hecho, mientras hace uso de los mecanismos
jurídicos para alegar la respectiva inconstitucionalidad.
3. La contestación de la demanda.
Orlando Solano Barcenas, en su calidad de
Presidente del Consejo Nacional Electoral, contestó la demanda y expuso lo
siguiente:
“De ninguna manera la Corporación se ha
pronunciado en el sentido de revocar, ni total ni parcialmente, el acto de
elección del doctor Jaime Calderón Brugés como Registrador Nacional del Estado
Civil. La decisión que se ha adoptado ha sido la de aplicar la excepción de
inconstitucionalidad en desarrollo de lo previsto en el artículo 4° de la
Constitución Política.”
“Esto por cuanto el artículo 33 transitorio
de la Constitución Política es claro al preceptuar:
“El
período del actual Registrador Nacional del Estado Civil concluye el 30 de
septiembre de 1994.”
“El período del
Registrador Nacional del Estado Civil a que se refiere esta Constitución
empezará a contarse a partir del 1° de octubre de 1994.”
“Así las cosas, y en
concordancia con lo establecido en el artículo 266 de la Carta Política que
señala: “El Registrador Nacional del Estado Civil será elegido por el
Consejo Nacional Electoral para un período de cinco años...”, es fácil concluir
que el período iniciado por el doctor Orlando Abello Martínez Aparicio, dentro
del cual fue elegido el doctor Jaime Calderón Brugés en su reemplazo, debido a
su carácter institucional, debe culminar el 30 de septiembre del año en curso.
Para el caso del doctor Jaime Calderón Brugés debe entenderse que según las
normas constitucionales, el término de su designación es para culminar el
iniciado por el mencionado doctor Abello.”
“Anotamos que esta
no es una interpretación; éste es un criterio señalado por la Sección Quinta
del Consejo de Estado ejerciendo su autoridad, tal como lo expuso en su
concepto del 18 de febrero del año en curso, Presidente Doctor Javier Henao
Hidrón …..”:
4. Sentencias objeto de revisión.
Primera Instancia.
El Juzgado Séptimo Laboral del Circuito
de Santafé de Bogotá, mediante sentencia del 7 de septiembre de 1999, resolvió
negar el amparo solicitado, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:
- La decisión del Consejo Nacional Electoral
de nombrar un nuevo registrador del estado civil, obedeció a la aplicación de
la excepción de inconstitucionalidad, que operó sobre el período indicado en el
acto de confirmación de la elección del actor, en el cual consideró que se
violaba directamente la Constitución, pues el Consejo se arrogó una facultad
que no le ha dado ni la Constitución ni la ley.
- No es competencia del juez de tutela
determinar que clase de acto administrativo es el nombramiento del Registrador
Nacional del Estado Civil, si es un acto que contiene una norma jurídica
contraria a la Constitución, y por consiguiente susceptible de la aplicación de
la excepción de inconstitucionalidad, si es un acto administrativo creador de
situaciones particulares sin la connotación de norma jurídica, y que para su
inaplicación debía ser sometido al proceso de revocatoria directa, pues tales
asuntos corresponden a la jurisdicción contencioso administrativa.
- Todo acto administrativo, como lo es el
nombramiento del Registrador, en la forma como lo realizó el Consejo Nacional
Electoral, es susceptible de los recursos dentro de la vía gubernativa y ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, razón por la cual es a esa
jurisdicción a quien compete determinar la legalidad o no de la conducta
desplegada por el Consejo Nacional Electoral al inobservar el período de cinco
años para el que afirma el accionante fue elegido, así como la legalidad del
acto de nombramiento de Ivan Duque Escobar en el referido cargo.
- Además, se solicita la tutela como
mecanismo transitorio para la protección del derecho que se considera
vulnerado, pero no se demostró de manera clara e idónea la vulneración de algún
derecho fundamental al accionante, ni la existencia de un perjuicio
irremediable que evitar, pues éste se encuentra en capacidad de acudir a la
jurisdicción contencioso administrativa para que dirima el conflicto que
plantea en la tutela.
-  La acción de tutela también es
improcedente, toda vez que el nombramiento de Ivan Duque Escobar ya se produjo,
siendo evidente que el daño que pudo habérsele producido al actor ya se ha
consumado.
Segunda Instancia.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Santafé de Bogotá, Sala Laboral, mediante sentencia del 27 de octubre de
1999, confirmó en todas sus partes el fallo de primera instancia, con similares
argumentos.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Planteamiento del problema.
El actor
impetra la tutela del debido proceso con el fin de evitar que el Consejo
Nacional Electoral, desconociendo su derecho para permanecer en el cargo
durante el periodo para el cual fue elegido, realice la designación del nuevo
Registrador Nacional del Estado Civil, y  que en el evento en que ésta se haya
producido que se conceda la tutela, en forma definitiva o transitoria, dejando
sin efecto la nueva elección del referido funcionario.
Es de observar, que el mencionado Consejo
eligió como Registrador Nacional del Estado Civil al doctor Ivan Duque Escobar
para el periodo correspondiente, según la Constitución, en la sesión del 6 de
septiembre de 1999.
En razón de lo anterior, le corresponde a
la Sala determinar, si con motivo de la elección del nuevo Registrador Nacional
del Estado Civil, se le vulneró al actor el derecho al debido proceso por
haberse desconocido, según lo alegado en la demanda de tutela, el derecho que
tenía a que se mantuviera la situación jurídica favorable creada en virtud del
acto administrativo que confirmó su elección, dado que el periodo para el cual
fue elegido, que es de cinco años, aún no ha terminado. Además, si la tutela
constituye el instrumento procesal idóneo para proteger el derecho que el actor
estima violado.
2. Solución al problema planteado.
2.1. La Corte
Constitucional en diferentes sentencias ha aludido al tema de los períodos
constitucionales de algunos servidores y funcionarios, y ha establecido que en
ciertos casos la Constitución establece periodos con carácter subjetivo y en
otros con criterio institucional, lo cual tiene las siguientes implicaciones:
cuando el periodo es subjetivo éste se cuenta a partir del momento en que el
funcionario elegido o designado toma posesión del cargo. Por lo tanto, en caso
de vacante el funcionario que debe reemplazar a quien venía ocupando el
destino, ejerce el cargo por todo el periodo señalado en la Constitución; en
cambio cuando el periodo es institucional u objetivo, si quien ocupa un cargo
no lo ejerce durante el periodo constitucional respectivo, por cualquier causa,
quien lo reemplace debe solamente ejercer el cargo durante el término que haga
falta para completar el correspondiente período. En efecto:
En la sentencia
C-011/94[1]
que revisó la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria por medio del
cual se reglamentó el voto programático, esta Corporación estableció que los
períodos de los gobernadores y alcaldes son individuales, y que el legislador
no está facultado para determinar cosa distinta. En esa oportunidad se expresó:
“Es evidente que
ni las disposiciones antes citadas, ni ninguna otra constitucional, faculta al
legislador para determinar que los períodos de los gobernadores o de los
alcaldes deban ser forzosamente coincidentes, y no puedan ser, por ende,
individuales. La facultad de reglamentar su elección, en el caso de los
gobernadores (Art. 303), no puede entenderse que se extienda hasta la de
determinar que los períodos constitucionales de éstos deban comenzar y terminar
al mismo tiempo. En el caso de producirse la revocación del mandato de uno
cualquiera de estos funcionarios, como es lógico su respectivo período
constitucional cesa en forma automática. Por consiguiente, al producirse la
elección popular de quien haya de sucederlo en el cargo, cualquiera que sea la
fecha en que ello ocurra, el período constitucional del nuevo mandatario,
comenzará a contarse a partir de la fecha de su posesión, y este período deberá
ser el mismo de aquél cuyo mandato fue revocado, es decir, de tres (3) años.”
“En otras
palabras, al interpretar de manera integral, como son su deber y su potestad,
el espíritu de la Constitución Política, para la Corte es claro que al
introducir aquella el concepto de democracia participativa (Art. 1o.), al
atribuirle la soberanía al pueblo (Art. 3o.), al otorgarle por consiguiente a
éste la potestad de revocar el mandato de los elegidos (Arts. 40, num. 5 y
103), y en particular el de los gobernadores y los alcaldes (Art. 259), al
determinar la responsabilidad política de los elegidos frente a sus electores
(Art. 133) y al disponer, en fin, que los ciudadanos eligen en forma directa,
entre otros funcionarios a los alcaldes y a los gobernadores (Arts. 260, 303 y
314), el objetivo esencial que la Constitución persigue en esta materia es el
de que al ejercer el pueblo el derecho a elegir sus gobernantes, lo haga con la
plenitud de las consecuencias que este derecho implica y que incluyen la de
que, al producirse la manifestación de la voluntad popular en las urnas, quien
resulte elegido disponga de la totalidad de las atribuciones y del  período que
la Constitución asigna al cargo. Como según la Carta Política, la revocación
del mandato solo es predicable de los gobernadores y los alcaldes, solo a estos
funcionarios se aplicará este principio.”
“Resultaría
jurídica y políticamente contrario al espíritu de la Carta, y desde el punto de
vista práctico manifiestamente inconveniente. En efecto, convocar al pueblo a
la elección de una autoridad municipal o departamental que lo haya de gobernar
por un término que forzosamente habrá de ser breve -toda vez que, como lo
establece la ley sub examine, la revocación sólo procede pasado un año del
cumplimiento del mandato, es decir, faltando menos de dos para concluírlo-, carece
de sentido tanto desde el punto de la filosofía política que inspira nuestra
Carta,  como práctico. Bajo este aspecto, el pueblo se vería así forzado a
concurrir a las urnas con una frecuencia poco razonable que, a la postre,
terminaría por resultar contraproducente para el cabal funcionamiento de la
democracia, toda vez que  la llamada "fatiga electoral" es factor que
estimula el abstencionismo, y éste fenómeno, que en niveles tan alarmantes se
da entre nosotros, distorsiona y debilita la democracia.  Pero además también
desde el punto de vista práctico, y aun jurídico, la elección de un alcalde o
gobernador por un breve término -que podría ser incluso de unos pocos meses-,
acarrearía notable inestabilidad política y administrativa para el respectivo municipio
o departamento, y originaría de hecho una especie de vacío de poder, o de
interinidad, contrarios al propósito de la Carta Política de fortalecer, de
manera especial, estas entidades territoriales, dotándolas de los medios que
les permitan hacer un uso racional de su autonomía para la administración de
sus propios asuntos y la adecuada planificación y promoción de su desarrollo
económico y social, conforme a lo previsto por la Carta Política (Arts. 297 y
311).”
“Lo razonable,
pues, y, sobre todo, lo que se ajusta al espíritu de nuestra Carta Política, es
que producida la expresión de la voluntad popular en las urnas, a través de la
elección del gobernador o del alcalde que hayan de reemplazar a aquellos cuyo
mandato haya sido revocado popularmente, los nuevos mandatarios dispongan de la
totalidad del período constitucional previsto, durante el cual tengan, a su
turno, la oportunidad de cumplir con el programa de gobierno que hayan sometido
a la consideración de sus electores.”
En la misma
sentencia C-011/94 la Corte consideró que los periodos de los magistrados de la
Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado de 8
años, son individuales (Arts. 233 y 239 de la C.P.), “esto es, que de
producirse una falta definitiva en cualquiera de estas corporaciones, el
período del magistrado elegido para llenarlas será igualmente de ocho años,
contados a partir del momento de su posesión”.
La Corte, cuando
examinó la constitucionalidad del proyecto de la Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia, en la sentencia C-037/96[2],
dijo que el período del Fiscal General de la Nación era individual y no
institucional, con fundamento en las siguientes consideraciones:
“….Debe
señalarse, para comenzar, que la Carta Política estipula en su artículo 249 que
el fiscal general será elegido por la Corte Suprema de Justicia “para un
período de cuatro (4) años”. En modo alguno puede desprenderse o interpretarse
que dicho período tenga que ser coincidente con el del presidente de la
República, como ocurre, por ejemplo, con el del contralor general de la
República o con el de los congresistas, sino que,  por el contrario, se trata
de un período individual, el cual, de acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corte[3],
se debe contar a partir del momento en que el nuevo fiscal, elegido por la
Corte Suprema, tome posesión del cargo, sin interesar si el anterior completó o
no el período de cuatro años señalado en la Carta.“
Así mismo, al
estudiar la constitucionalidad del artículo 7° de la Ley 201 de 1995, que
establecía que en caso de falta absoluta del Procurador General de la Nación,
se haría una nueva elección para la terminación del período respectivo, la
Corte en sentencia C-178/97[4]
declaró inexequible el aparte “para la terminación del período respectivo”
con el siguiente argumento:
“De conformidad
con lo dicho y en armonía con la jurisprudencia antes citada, debe esta Corte
concluir que el hecho de que la Constitución en su artículo 276, al señalar el
período del procurador General de la Nación, lo haya fijado, sin
condicionamiento alguno en cuatro (4) años, impide la permanencia en nuestro
ordenamiento jurídico de cualquier regulación normativa que pretenda desconocer
esa voluntad constitucional, reduciendo, como sucede con las normas bajo
examen, de manera injustificada dicho período constitucional y fijando fechas
para su iniciación y terminación.”
“Por otro lado,
si a los magistrados de las altas corporaciones de justicia  la Constitución
les asigna un período individual de ocho (8) años que, de acuerdo con lo
dispuesto en la Sentencia C-011/94 se aplica también, para el caso de falta
definitiva, al magistrado elegido para llenar la vacante, resulta comprensible
que el mismo criterio de interpretación se aplique para el período del señor
procurador general de la Nación, entre otras razones, porque según el artículo
280 del Estatuto Superior "Los agentes del Ministerio Público tendrán las
mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de
los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo"
(subraya fuera de texto). En el caso del jefe del Ministerio Público, la Carta
le asigna funciones específicas que éste debe cumplir ante la Corte
Constitucional, por lo cual, le son aplicables, en cierta medida, los mismos
derechos y garantías que la Constitución en el artículo citado, ha reconocido a
los miembros de esta Corporación.”
En otras
oportunidades, a pesar de no establecer la Constitución si el período de algún
funcionario es de carácter objetivo o subjetivo, la Corte lo ha deducido de la
interpretación de sus normas. Es así como, en sentencia C-055/98[5] se sostuvo que el
carácter del periodo de los miembros del Consejo Nacional Electoral es
objetivo, conforme al siguiente análisis:
“Por todo lo anterior, la Corte concluye que, conforme a la norma acusada,
los magistrados electorales inician su período de cuatro años, cada cuatro
años, el primero de septiembre siguiente a la elección de nuevos senadores y
representantes, esto es, a la instalación de un Congreso cuya composición
política puede haber variado debido a las elecciones.”
(...)
“Por consiguiente, si la composición política del Congreso varía cada
cuatro años debido a las elecciones (CP art. 132), y la Carta ordena que el
Consejo Nacional Electoral refleje esa composición, una consecuencia ineludible
se sigue: el período de los magistrados es objetivo, pues es la única manera
para lograr el resultado pretendido por el Constituyente. En efecto, si el
período de los magistrados electorales fuera subjetivo, en muchas ocasiones no
sería posible que la integración del Consejo Nacional Electoral reflejara la
composición del Congreso. Para mostrar lo anterior basta pensar que faltando un
año para las elecciones de los parlamentarios se retira un magistrado electoral
de un partido A, que es dominante en el Congreso, por lo cual el Consejo de
Estado elige como nuevo miembro del Consejo Electoral a una persona de esa
misma afiliación. Supongamos entonces que ese partido A sufre una derrota
electoral, de suerte que pierde toda representación en el Congreso. Si
admitimos que el período es subjetivo, entonces la integración del Consejo
Electoral no podría reflejar la nueva composición del Congreso, tal y como lo
ordena la Constitución. En cambio, si admitimos períodos objetivos, puede
realizarse el mandato constitucional en este aspecto, pues para ello basta que
los integrantes del Consejo Electoral sean nombrados poco tiempo después de las
elecciones para Congreso, tal y como lo ordena el artículo parcialmente
acusado.”
“Este carácter objetivo de los períodos de los magistrados electorales
se confirma si tomamos en cuenta las disposiciones constitucionales
transitorias en la materia….”
2.2. En relación con
la elección y el Período del Registrador Nacional del Estado Civil, la
Constitución señaló:
“ARTICULO
266. El Registrador Nacional del Estado Civil será elegido por el Consejo
Nacional Electoral para un período de cinco años...”
“ARTICULO
TRANSITORIO 33. El período del actual Registrador Nacional del Estado
Civil concluye el 30 de septiembre de 1994.”
“El período del
Registrador Nacional del Estado Civil a que se refiere esta Constitución
empezará a contarse a partir del 1º de octubre de 1994.”
No cabe duda que,
conforme a las disposiciones transcritas se reguló, con toda claridad, tanto el
periodo del Registrador (5 años), como la fecha en que concluía el periodo del
Registrador Nacional del Estado Civil que se encontraba en ejercicio de sus
funciones al momento de expedirse la Constitución de 1991 (30 de septiembre de
1994), e igualmente el momento en que debía contarse el periodo del primer
Registrador que debía elegirse conforme a las prescripciones de ésta (1º de
octubre de 1994). En tal virtud, es forzoso concluir que la delimitación
constitucional del periodo del registrador, configura un periodo institucional
y no subjetivo, lo que lleva a deducir que siempre que se deba suplir una
vacante absoluta, para reemplazar al Registrador que ya ha iniciado el referido
periodo, la elección deberá hacerse por el tiempo restante para completar el
periodo.
En consecuencia, la
Sala comparte el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado[6]
el 18 de febrero de 1999, cuando expresó:
“El período
institucional requiere dos supuestos básicos que permiten identificarlo como
tal; ellos son: el término de duración y la fecha de iniciación; en el período
individual se señala su duración, no tiene fecha de iniciación y comienza
siempre al tomar posesión la persona que entra a ejercer el cargo”.
“Estas
argumentaciones permiten concluir a la Sala que el período del Registrador
Nacional del Estado Civil es institucional, por cuanto su duración y la fecha
de inicio del mismo aparecen señalados en la Constitución, independientemente
de que ésta última haya sido consagrada en una norma transitoria”.
2.3. La cuestión de
fondo se reduce a determinar si el acto administrativo en virtud del cual se
señaló que el periodo del Registrador era de 5 años, configura una situación
subjetiva particular y concreta a favor del actor y que, en tal virtud, no
podía el Consejo Nacional Electoral proceder a la elección del nuevo
Registrador. En tales condiciones, la Sala resuelve la situación planteada en
los siguientes términos:
La jurisprudencia de
la Corte se ha orientado[7],
en el sentido de reconocer el respeto que merecen las situaciones jurídicas
individuales o los derechos reconocidos a una persona mediante un acto
administrativo, lo cual inhibe a la administración para revocarlo, sin el
consentimiento escrito y expreso del titular del derecho.
En efecto, en
relación con la revocatoria directa de los actos administrativos, la Sala
Segunda de Revisión en sentencia T-347/94[8],
dijo:
“Según la
legislación que nos rige, los actos administrativos deberán ser revocados por
los mismos funcionarios que lo hayan expedido o por sus inmediatos superiores,
de oficio o a petición de parte, cuando se den las causales previstas en el
art. 69 del C.C.A. esto es, por razones de legitimidad o legalidad -oposición
con la Constitución o la ley- o por razones de mérito o conveniencia- cuando no
estén conforme con el interés público social o cuando con ellos se cause
agravio injustificado a una persona.”
“Cuando se trate
de actos de contenido general es admisible su revocabilidad por la
administración, sin ninguna limitación, mediante la invocación de las aludidas
causales. En cambio, los actos administrativos que reconocen un derecho
subjetivo o una situación jurídica particular y concreta en favor de una
persona no son revocables sino con el consentimiento escrito y expreso del
titular del derecho. (art. 73 inciso 1 del C.C.A.).”
“Razones de
seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones
jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona,
como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en
firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos
subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto
administrativo.”
“Es cierto que
según el inciso 2o. del art. 73 en referencia es posible la revocación de los
actos administrativos de contenido subjetivo o particular y concreto
"cuando resulten del silencio positivo, si se dan las causales previstas
en el art. 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales"; pero esta norma debe ser entendida en el sentido de que hace alusión
exclusivamente al llamado acto presunto, producto del silencio administrativo
positivo, que ha reconocido una situación jurídica particular o un derecho
subjetivo a una persona.”
“Dicho de otra
manera, los actos administrativos expresos expedidos por la administración que
reconocen un derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los términos
ya indicados (arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal virtud cuando la
administración observe que un acto de esta naturaleza es contrario a la
Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1 del C.C.A.),
pero no podrá revocarlo directamente.”
Posteriormente esta Sala, invocando la
Sentencia T-441/98[9],
reiteró y complemento la jurispudencia en torno a la revocación directa, en la
sentencia T-759/99[10]
en los siguientes términos:
“d) En síntesis,
la posibilidad de la revocación directa de los actos de carácter particular y
concreto o subjetivos sólo es posible en las siguientes circunstancias: i)
cuando media el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular; ii)
cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo; iii) si
fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales; iv) y en general,
cuando sea necesaria la revocación para corregir simples errores aritméticos o
de hecho que no incidan en el sentido de la decisión”.
Sin embargo, considera la Sala que el caso
del demandante es diferente, porque es inadmisible sostener que el acto
administrativo que confirmó su nombramiento creó el derecho a ejercer el cargo
de Registrador por un periodo de 5 años, a partir de su posesión, por las
siguientes razones: i) constitucionalmente el periodo del Registrador es
institucional u objetivo y no subjetivo, como ya se explicó; ii) los periodos
de los cargos, se establecen por el derecho objetivo, independientemente de la
situación personal de quien vaya a ocuparlos; por lo tanto, lo relativo a la
regulación de dichos periodos es materia que concierne exclusivamente a la
Constitución y a la ley, y pueden ser extinguidos o modificados por reformas a
éstas, sin que se puedan alegar derechos adquiridos derivados de un periodo
regulado por norma anterior; iii) los actos de nombramiento o de confirmación
del cargo, en consecuencia, no pueden determinar los periodos de los cargos,
porque ello escapa a la competencia del órgano que hace el nombramiento o la
elección, quien se debe limitar simplemente a expedir el acto condición que
coloca a la persona escogida para ocupar el respectivo cargo dentro de la
situación general prevista por la Constitución o la ley; iv) en definitiva, los
actos administrativos mencionados, esto es, los de nombramiento o elección para
los referidos cargos, nada agregan ni innovan el ordenamiento jurídico que rige
los periodos, pues éstos sólo concretan en cabeza de una persona, en razón del
nombramiento de la elección los preceptos del derecho objetivo.
Conforme a lo anterior, el acto administrativo
invocado por el actor como fuente de su derecho al periodo de 5 años, no tuvo
la virtud de crear en su favor un derecho a desempeñar el cargo por este
espacio de tiempo, sino por el faltante para concluir el periodo del
Registrador Orlando Abello Martínez Aparicio. En tales circunstancias, procedió
bien el Consejo Nacional Electoral cuando aplicando la Constitución e
inaplicando en consecuencia el aludido acto administrativo (art. 4 C.P.)
procedió a la elección de un nuevo Registrador, pues no existía como limitante
para realizar ésta la existencia de una situación jurídica particular y
concreta o un derecho adquirido que debiera ser respetado por el mencionado
Consejo[11].
Por lo demás, considera la Sala que para
proteger sus derechos el actor contaba con el medio alternativo de defensa
judicial, como es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que debió
instaurar contra el acto administrativo que designó como Registrador al doctor Ivan
Duque Escobar y que, según su apreciación, lo colocaba en situación de retiro
antes de cumplirse el término de su periodo. Por tal razón, no procede la
tutela como el mecanismo definitivo, ni mucho menos como mecanismo transitorio,
pues no se ha demostrado en el proceso la existencia de un perjuicio
irremediable, vinculado a la violación o a la amenaza de un derecho
constitucional fundamental.
Consecuente con los señalamientos
anteriores, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Laboral.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por  mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR la sentencia del 27 de octubre de 1999,
proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá,
Sala Laboral.
Segundo. Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en al
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Auto 080/00
Referencia: Solicitud de nulidad de la  Sentencia T-441 de
2000, proferida por la Sala Primera de Revisión.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Bogotá D.C, veinticuatro (24) de agosto de
dos mil (2000).
Procede la Sala Plena de la Corte
Constitucional a resolver la petición de nulidad elevada por Jaime Calderón
Bruges contra la Sentencia T-441/2000, proferida por la Sala Primera de
Revisión.
I. ANTECEDENTES
Los   hechos  que  motivaron  la  acción  de
tutela  a  que  dio  lugar  la  Sentencia T-441/2000 aparecen resumidos en
dicha providencia de la siguiente forma:
“1.1.
Mediante acta No. 57 de 1997, el Consejo Nacional Electoral eligió a Jaime
Calderón Brugés como Registrador Nacional del Estado Civil, en reemplazo de
Orlando Abello Martínez Aparicio, quien había sido removido del cargo y cuyo
período culminaba el 30 de septiembre de 1999”
“Dicha
elección fue confirmada por esa misma Corporación por Resolución No. 19 del 15
de enero de 1998, “para un período de cinco años contados a partir de la fecha
de su posesión”, período que debía contarse a partir del 11 de febrero de 1998,
fecha en que tomó posesión del cargo”.
“1.2. El 10 de
diciembre de 1998, el Director Regional de Fiscalías, puso en conocimiento del
Consejo Nacional Electoral que se había dictado medida de aseguramiento
consistente en detención preventiva sin beneficio de excarcelación contra el
peticionario”.
“1.3. Como
consecuencia de lo anterior, el Consejo Nacional Electoral decretó una vacancia
temporal en el cargo, y lo suplió temporalmente, por el término de 8 días, con
la persona de Mariela Hernández de Domínguez. Posteriormente, el 11 de febrero
de 1999, el Consejo eligió a Clara María González Zabala, con carácter de interina
para suplir la vacancia temporal del cargo”.
“1.4. Considera el
peticionario que su nombramiento como Registrador Nacional del Estado Civil se
encuentra vigente, toda vez que la Resolución No. 19 de enero 15 de 1998, que
lo nombró por cinco años, es un acto administrativo que reconoció una situación
jurídica concreta, amparado por una presunción de legalidad que lo hace
obligatorio y que no puede ser revocado sin el consentimiento expreso de su
titular”.
“1.5. En tal virtud,
estima que el Consejo Nacional Electoral le está violando el debido proceso
porque, según informaciones de prensa que adjunta, el Consejo Nacional
Electoral se dispone en los próximos días a elegir, en su reemplazo, un nuevo
Registrador Nacional del Estado Civil, si se considera que el período para el
cual fue elegido es institucional y no individual, y que existe un acto
administrativo de nombramiento para un período de cinco años, que se encuentra
en firme y no ha sido suspendido o anulado”.
2. La pretensión del demandante era
que se tutelara su derecho fundamental al debido proceso, y se previniera al
Consejo Nacional Electoral para que se abstuviera de proferir un nuevo acto
administrativo de nombramiento, “sin antes agotar el procedimiento señalado por
la ley y por la jurisprudencia".
Así mismo, solicitaba que, si al decidirse
la tutela ya se hubiere proferido el respectivo acto administrativo de
nombramiento del nuevo Registrador por parte del Consejo Nacional Electoral, se
le tutelaran sus derechos en forma definitiva o transitoria y se dejara sin
efecto el nombramiento que se hubiera hecho, mientras él hacía uso de los
mecanismos jurídicos para alegar la respectiva inconstitucionalidad.
3. En
la providencia cuya nulidad solicita, la Sala Primera de Revisión resolvió
confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Santafé de Bogotá, Sala Laboral, que negó la tutela impetrada.
II. LA PETICION DE NULIDAD
El accionante, Jaime Calderón Brugés,
solicita la nulidad del fallo en referencia, pues considera que el mismo viola
el artículo 29 de la Constitución, al desconocer “de manera especial y
excepcional los fundamentos y razones jurídicas de la jurisprudencia adoptada
por la Sala Plena (…)".
El peticionario transcribe los apartes de
diferentes sentencias de la Corte, en las cuales encuentra el fundamento de su
solicitud, que igualmente se reproducen a continuación:
“a) Indica la Sentencia C-011[12] de 1994 lo siguiente:
'En lo que se
refiere al periodo de los alcaldes, la Constitución se limita a señalar que
éste será de tres (3) años (Arts. 303 y 314 respectivamente). Tan solo el
artículo transitorio 16 prevé que “salvo los casos que señale la Constitución,
la primera elección popular de gobernadores se celebrará el 27 de octubre de
1991”, y que los gobernadores elegidos en esa fecha tomarán posesión  el 2 de
enero de 1992”. Y, por otra parte , el artículo transitorio 19 dispone que “los
alcaldes, concejales y disputados que se elijan en 1992, ejercerán  sus
funciones hasta el 31 de diciembre de 1994”.  Se trata , en ambos casos, no
sobre recordarlo,  de disposiciones transitorias, es decir, que pierden su
vigencia una vez cumplida la eventualidad ara la cual fueron dictadas. Así, ya
se produjo la primera elección de gobernadores, en la fecha indicada por el
Art- transitorio 16, y ya los elegidos tomaron posesión de su cargo, en la
fecha señalada  por la  misma disposición. De igual manera, los alcaldes
elegidos en 1992 ejercerán sus funciones hasta el 31 de diciembre del presente
año, conforme a lo dispuesto en el artículo transitorio 19, salvo,
naturalmente, los casos de vacancia que se hayan presentado o se presentaren
antes de esa fecha, entre los cuales no se incluye el de revocación del
mandato, que, como quedará establecido en esta srent4envcia, no procede para
ellos, por no haber entrado en vigor la ley, de la cual se ocupa ahora la Corte
y por ende, no serles aplicable la exigencia del artículo 259 constitucional'.
b) Este criterio fue resumido en sentencia SU-640[13] de 1998 de la
Honorable Sala Plena, en cuya parte pertinente señaló:
'Manifestó también
la Corte que en la Constitución no se señalaba ninguna fecha oficial para la
iniciación de los periodos de los alcaldes y gobernadores. La única excepción
la constituían los artículos 16 y 19 transitorios, que precisaban,
respectivamente, que los gobernadores elegidos el 27 de octubre de 1991
tomarían posesión el 2 de enero de 1992, y que los alcaldes elegidos en 1992
ejercerían su cargo hasta el 31 de diciembre de 1994. Sin embargo, esas
disposiciones tenían  carácter transitorio y, por lo tanto, ya habían dejado de
regir'.
2) En ese orden de ideas, no cabe la menor
duda que la Sentencia T-441 de 2000, transgredió el artículo 29 de la Carta
Política por las siguientes razones”:
'a) Mientras la
Honorable Sala Plena de la Corte Constitucional sostuvo en las providencias
anteriormente citadas que las normas respecto de los Gobernadores, Alcaldes,
Concejales y Diputados, han perdido su vigencia y que la eventualidad para la
cual fueron dictadas fue agotada, por su parte, la Sentencia T-441, de manera
extraordinaria y paradójica se aparta del criterio unificado por la Honorable
Sala Plena de la Corporación, para revivir el artículo 33 transitorio que había
perdido actualidad como también cumplido eventualidad, puesto que ya fue
agotado con la primera elección del primer  Registrador Nacional del Estado
Civil (Orlando Abello), a quien el período comenzó a contarse a partir del 1º
de octubre de 1994, y desde allí perdió vigencia dicho artículo'.
'b) Otra sería la
suerte de aquel Registrador, a quien se le señaló un periodo fijo hasta el 30
de septiembre de 1994 si hubiere dejado el cargo por falta absoluta antes del
1º de octubre de 1994, en cuyo evento el llamado a remplazarlo debía agotar el
período hasta el 30 de septiembre de 1994, habida razón de que el artículo 33
transitorio de la Carta Política, vigente para aquel entonces, le había señalado
una fecha cierta'.
'c) El primer
Registrador Nacional del Estado Civil fue elegido en atención al artículo
33 transitorio por cuanto esta disposición  estaba vigente para la fecha de la
elección, y por la suficiente razón de que debía agotarse la eventualidad para
la cual transitoriamente fue dictado, disposición  que señaló una fecha de
iniciación del período pero no de terminación'.
'd) En el caso que
nos ocupa, el segundo Registrador Nacional del Estado Civil (el
suscrito), fue elegido por un periodo de 5 años por virtud del artículo 266
Constitucional, canon que sólo se limita a señalar que el periodo es ése. Tan
solo el artículo transitorio 33 prevé que el período del actual Registrador
Nacional del Estado Civil  a que se refiere esta Constitución empezará a
contarse a partir del 1º de octubre de 1994, pero se trata en este caso, se
reitera, de una disposición transitoria, es decir, que pierde su vigencia una
vez cumplida la eventualidad para la cual fue dictada,  su eventualidad fue
cumplida cuando se eligió al primer Registrador Nacional del Estado Civil:
Orlando Abello Martínez'.
'e) Cabe precisar
que el acto de elección que me acredita como Registrador Nacional del Estado
Civil fue firmado por todos  los miembros que componían en aquel entonces el
Consejo Nacional Electoral, y confirmado posteriormente por todos ellos, “para
un periodo de 5 años contados a partir de su posesión”, es decir, desde el 11
de febrero de 1998. Entonces, si el Consejo Nacional Electoral hubiese plasmado
su voluntad de señalar que mi elección era para culminar el periodo del Doctor
Abello Martínez, dicho acto administrativo así lo diría; pero no lo dijo porque
el Consejo atendió tanto la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional
sobre  la vigencia y agotamiento de la eventualidad de las normas transitorias,
como también respecto del tema de los periodos : subjetivo y objetivo; por
tanto, no vaciló dicho Consejo en obedecer el mandato constitucional del
artículo 266 para designarme como tal,  por el periodo del 5 años, a partir de
mi posesión'.
'f) Si tenemos en
cuenta que la disposición 33 transitoria de la Constitución Política cumplió
con la eventualidad para la cual fue dictada y culminó su vigencia para cuando
se me designó como Registrador Nacional del Estado Civil, no es difícil
comprender que el periodo para el cual fui elegido es de carácter subjetivo o
personal, mas no institucional (como equivocadamente lo fundamentó la Sala
dual), según el criterio sostenido por la jurisprudencia y la Doctrina Constitucional
sentado por la Sala Plena de la Honorable  Corte Constitucional en los casos ya
referidos. Si, en gracia de discusión, ello no fuese de tal modo, la
competencia para determinar dicho asunto es sólo del resorte de la Honorable
Sala Plena de esta Corporación, y no de la Sala dual que conoció de la revisión
de la acción de tutela, la cual varió el fundamento ya esgrimido por la Sala
Plena respecto de la vigencia de las normas transitorias, y, por otra parte,
sobre los períodos: subjetivo o personal y objetivo o institucional'.
'g) Así las cosas,
la Sala Primera de Revisión de Tutela de la Honorable Corte Constitucional, en
atención del poder facultativo de revisión que le asiste, contrarió (en sala
dual), la jurisprudencia adoptada por la Sala Plena de esa Corporación en cuya
cabeza reposa la absoluta competencia para adoptar una posición distinta, en
tanto que es de trascendencia nacional e histórica para el país el comienzo del
primer Registrador Nacional del Estado Civil en la Constitución Política de
1991. Ello también  constituye razón para declarar nula la providencia T-441 de
2000, a fin de mantener unificado el criterio de la Corte, en todas sus Salas
de Revisión'".
Luego de hacer una
transcripción literal de la Sentencia T-441 de 2000, argumenta el peticionario
que la tesis sostenida en la misma  “parte del criterio según el cual el
periodo del Registrador Nacional del Estado Civil es institucional u objetivo:
de nada vale alegar la vigencia de un acto administrativo que, pese a señalar
un periodo mayor, es inconstitucional”.
Considera el petente que, si se parte de la
base de que el periodo es subjetivo o personal, la Sentencia cuya nulidad
solicita contraría la posición adoptada por la Corte en las providencias C-069 [14]de 1995 y C-037[15] de 2000. omo argumento
para sustentar esta apreciación manifiesta:
“c) La Sentencia
‘T-441 de 2000 pugna contra el artículo 29 del Estatuto Superior por cuanto
carece de fundamento objetivo el argumento según el cual “Sin embargo,
considera la Sala que el caso del demandante es diferente (…)’, y por tanto
procede la excepción de inconstitucionalidad, pues todos los casos son
distintos, y jamás habría otro igual, lo que también daría lugar a interpretar
que la jurisprudencia en cada caso es diferente y por consiguiente no habría
posición unificada en materia jurisprudencial. Pero si la Honorable Corte
Constitucional, en su Sala Plena ha adoptado posiciones unificadas, es con el
fin de que sus Salas de Revisión mantengan el criterio consolidado de los
Honorables Magistrados, evitar la anarquía y orientar a todos los
conciudadanos”.
“d) Al atender la
tesis planteada en la providencia C-069 de 1995 que trazó la jurisprudencia
reiterada respecto de la improcedencia de la excepción de inconstitucionalidad
contra actos administrativos de carácter particular y concreto, y la C-037 de
2000 en torno a que la jurisdicción contencioso administrativa es la única
competente para inaplicar actos administrativos contrarios a las normas
superiores, es claro afirmar que las razones expuestas en la sentencia T-441
son contrarias a aquellas. Con todo, el acto particular crea unos derechos en
favor de su titular hasta tanto no sea suspendido por la jurisdicción
contencioso administrativa, o revocados por la misma administración con el
consentimiento expreso y escrito del mismo titular, pero jamás inaplicado por
una autoridad si n competencia para tomar tal determinación, con
desconocimiento de los derechos legalmente adquiridos”.
“e) Así, también se
observa la contradicción entre la sentencia cuya nulidad se solicita y la T-347
[16]de 1994 que dice
relación a las causales para la revocatoria de los actos administrativos de carácter
general y a los de contenido particular, aclarando que no son revocables si no
con el consentimiento escrito y expreso del titular del derecho por razones de
seguridad jurídica  y por el respeto a los derechos adquiridos o situaciones
jurídicas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona. De igual modo
en lo que se refiere a la presunción de legalidad de las decisiones
administrativas en firme que avalan el principio de la inmutabilidad o
intangibilidad de los derechos subjetivos”.
Considera el demandante, que sería absurdo
recurrir al otro mecanismo de defensa judicial, ante el desconocimiento que
hace el Consejo Nacional Electoral de sus derechos constitucionales
fundamentales, al no demandar su propio acto y recurrir por consecuencia la
excepción de inconstitucionalidad, y por cuanto la jurisdicción contencioso
administrativa sostiene que el periodo del Registrador Nacional del Estado
Civil es institucional y no personal. Así mismo, porque, cuando haya
pronunciamiento del caso por parte de esta jurisdicción, ya habrá culminado el
periodo constitucional del Registrador Nacional del Estado Civil.
(Hasta aquí se transcriben los antecedentes
del presente asunto, tal como fueron resumidos por el magistrado ponente de la
sentencia respecto de la cual se pide la declaración de nulidad).
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
Nulidad de una sentencia originada en la
falta de competencia de la Sala de Revisión para establecer un cambio de
jurisprudencia. Violación del debido proceso
Aunque, como lo ha sostenido en forma
reiterada esta Corporación, la nulidad de las sentencias es excepcional y la
validez de las mismas no puede ser cuestionada por meras discrepancias que
respecto de su sentido exponga una de las partes, también debe repetirse que,
si se verifica por la Sala Plena que en realidad ha sido vulnerado el debido
proceso , debe declarar la nulidad, con el objeto de restablecer el derecho de
los afectados mediante la expedición de nuevo fallo en el que se corrijan los
yerros iniciales.
Obviamente, la falta de competencia del
juez que profirió la sentencia sobre la cual recae la solicitud de nulidad (en
este caso la Sala de Revisión) se constituye en una de las modalidades más
ostensibles de vulneración del debido proceso (artículo 29 C.P.), y, claro
está, si se demuestra que una Sala de Revisión ha modificado la jurisprudencia
de la Corte, atribución que corresponde exclusivamente a su Sala Plena, el
correspondiente fallo es violatorio del debido proceso y tiene que ser anulado.
Debe esta Corporación dilucidar si, a la
luz de lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 y en el 34 del
Decreto 2591 del mismo año, es procedente declarar la nulidad de la Sentencia
T-441 del 14 de abril de 2000, proferida por la Sala Primera de Revisión, en
cuanto el peticionario alega el desconocimiento del derecho al debido proceso
derivado del cambio de jurisprudencia en que pudo haber incurrido ese órgano
judicial, sin tener competencia para ello.
Según el solicitante, la providencia
atacada se apartó de la jurisprudencia de esta Corte, específicamente de
aquella contenida en las sentencias C-011 de 1994 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez
Caballero) y SU-640 de 1998 (M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), relativas a la
naturaleza  subjetiva  de  los  períodos  de ciertos funcionarios, y dijo que
también contrarió los criterios adoptados en los fallos T-347 de 1994 (M.P.:
Dr. Antonio Barrera Carbonell), C-069 de 1995 (M.P.: Dr. Hernando Herrera
Vergara), y C-037 de 2000 (M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), referentes a las
condiciones de viabilidad de la revocación directa de los actos administrativos
de carácter particular y concreto.
Para resolver el problema jurídico en
referencia, en primer término se estima pertinente recordar cuáles fueron los
argumentos que sirvieron de base a la Sala Primera de Revisión para no acceder
a la tutela invocada por Jaime Calderón Brugés contra el Consejo Nacional
Electoral, para luego hacer el cotejo entre la providencia objeto de ataque y
las sentencias que cita el impugnante, así como otras que se considera
pertinente tener en cuenta. Lo anterior con el fin de clarificar si realmente
se presentó, sin respetar las reglas de competencia, una modificación de la jurisprudencia
trazada por esta Corte.
1. El primero de los argumentos contenidos
en la Sentencia T-441 de 2000 consistió en que el demandante había sido elegido
para ocupar el cargo de Registrador Nacional del Estado Civil por un período
que la Sala consideró de carácter institucional -y no subjetivo, como lo
alegaba el actor-.
La tesis fue sustentada de la siguiente
manera:
"2.2. En
relación con la elección y el Período del Registrador Nacional del Estado
Civil, la Constitución señaló:
'ARTICULO
266. El Registrador Nacional del Estado Civil será elegido por el Consejo
Nacional Electoral para un período de cinco años...'
'ARTICULO
TRANSITORIO 33. El período del actual Registrador Nacional del Estado
Civil concluye el 30 de septiembre de 1994'.
'El período del
Registrador Nacional del Estado Civil a que se refiere esta Constitución
empezará a contarse a partir del 1º de octubre de 1994'.
No cabe duda que,
conforme a las disposiciones transcritas se reguló, con toda claridad, tanto el
periodo del Registrador (5 años), como la fecha en que concluía el periodo del
Registrador Nacional del Estado Civil que se encontraba en ejercicio de sus
funciones al momento de expedirse la Constitución de 1991 (30 de septiembre de
1994), e igualmente el momento en que debía contarse el periodo del primer
Registrador que debía elegirse conforme a las prescripciones de ésta (1º de
octubre de 1994). En tal virtud, es forzoso concluir que la delimitación
constitucional del periodo del registrador, configura un periodo institucional
y no subjetivo, lo que lleva a deducir que siempre que se deba suplir una
vacante absoluta, para reemplazar al Registrador que ya ha iniciado el referido
periodo, la elección deberá hacerse por el tiempo restante para completar el
periodo.
En consecuencia, la
Sala comparte el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado[17]
el 18 de febrero de 1999, cuando expresó:
'El período
institucional requiere dos supuestos básicos que permiten identificarlo como
tal; ellos son: el término de duración y la fecha de iniciación; en el período
individual se señala su duración, no tiene fecha de iniciación y comienza
siempre al tomar posesión la persona que entra a ejercer el cargo'.
'Estas
argumentaciones permiten concluir a la Sala que el período del Registrador
Nacional del Estado Civil es institucional, por cuanto su duración y la fecha
de inicio del mismo aparecen señalados en la Constitución, independientemente
de que ésta última haya sido consagrada en una norma transitoria'".
Por su parte, respecto de gobernadores y
alcaldes y otros funcionarios, en Sentencia C-011 de 1994 (M.P.: Dr. Alejandro
Martínez Caballero), se consideró que sus períodos eran subjetivos. Además, se
hizo énfasis en la transitoriedad de las normas constitucionales que previeron
una fecha determinada de finalización de sus períodos.
Dijo esta Corporación:
"Observa la
Corte que la Constitución Política no señala una fecha oficial para la iniciación
del período de los alcaldes o gobernadores. Tampoco advierte ella que el
período de todos estos funcionarios tengan que ser, forzosamente, coincidente,
como sí lo hace en cambio, por ejemplo, con el del Contralor General de la
República, el cual, al tenor del artículo 267, debe coincidir con el del
presidente, y, obviamente con el de los congresistas, que es de cuatro años y
comienza el 20 de julio siguiente a su elección (Art. 132 de la C.P.); de igual
manera resulta lógico que lo sea, también, el de los diputados a las Asambleas
Departamentales, el de los concejales municipales o el de los ediles de las
juntas administradoras locales, puesto que se trata de cuerpos colegiados para
los cuales en nuestro ordenamiento constitucional no está prevista su renovación
parcial en términos intermedios, como ocurre en otros países. En cambio, los de
los magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el
Consejo de Estado de ocho (8) años, son individuales (Arts. 233 y 239 de
la C.P.), esto es, que de producirse una falta definitiva en cualquiera de
estas corporaciones, el período del magistrado elegido para llenarlas será
igualmente de ocho años, contados a partir del momento de su posesión.
En lo que se refiere
al período de los gobernadores y los alcaldes, la Constitución se limita a
señalar que éste será de tres (3) años (Arts. 303 y 314, respectivamente). Tan
solo el artículo transitorio 16 prevé que "salvo los casos que señale la
Constitución, la primera elección popular de gobernadores se celebrará el 27 de
octubre de 1991", y que "los gobernadores elegidos en esa fecha
tomarán posesión el 2 de enero de 1992". Y, por otra parte, el artículo
transitorio 19 dispone que "los alcaldes, concejales y diputados que se
elijan en 1992, ejercerán sus funciones hasta el 31 de diciembre de 1994".
Se trata, en ambos casos, no sobra recordarlo, de disposiciones transitorias,
es decir, que pierden su vigencia una vez cumplida la eventualidad para la
cual fueron dictadas. Así, ya se produjo la primera elección de gobernadores,
en la fecha indicada por el Art. transitorio 16, y ya los elegidos tomaron
posesión de su cargo, en la fecha señalada por la misma disposición. De igual
manera, los alcaldes elegidos en 1992 ejercerán sus funciones hasta el 31 de diciembre
del presente año, conforme a lo dispuesto en el artículo transitorio 19, salvo,
naturalmente, los casos de vacancia que se hayan presentado o se presentaren
antes de esa fecha, entre los cuales no se incluye el de revocación del
mandato, que, como quedará establecido en esta Sentencia, no procede para
ellos, por no haber entrado en vigor la ley, de la cual se ocupa ahora la Corte
y, por ende, no serles aplicable la exigencia del artículo 259 constitucional.
(...)
En otras palabras,
al interpretar de manera integral, como son su deber y su potestad, el espíritu
de la Constitución Política, para la Corte es claro que al introducir aquella
el concepto de democracia participativa (Art. 1o.), al atribuirle la soberanía
al pueblo (Art. 3o.), al otorgarle por consiguiente a éste la potestad de
revocar el mandato de los elegidos (Arts. 40, num. 5 y 103), y en particular el
de los gobernadores y los alcaldes (Art. 259), al determinar la responsabilidad
política de los elegidos frente a sus electores (Art. 133) y al disponer, en
fin, que los ciudadanos eligen en forma directa, entre otros funcionarios a los
alcaldes y a los gobernadores (Arts. 260, 303 y 314), el objetivo esencial que
la Constitución persigue en esta materia es el de que al ejercer el pueblo el derecho
a elegir sus gobernantes, lo haga con la plenitud de las consecuencias que este
derecho implica y que incluyen la de que, al producirse la manifestación de la
voluntad popular en las urnas, quien resulte elegido disponga de la totalidad
de las atribuciones y del  período que la Constitución asigna al cargo. Como
según la Carta Política, la revocación del mandato solo es predicable de los
gobernadores y los alcaldes, solo a estos funcionarios se aplicará este
principio.
Resultaría jurídica
y políticamente contrario al espíritu de la Carta, y desde el punto de vista
práctico manifiestamente inconveniente. En efecto, convocar al pueblo a la
elección de una autoridad municipal o departamental que lo haya de gobernar por
un término que forzosamente habrá de ser breve -toda vez que, como lo establece
la ley sub examine, la revocación sólo procede pasado un año del cumplimiento
del mandato, es decir, faltando menos de dos para concluírlo-, carece de
sentido tanto desde el punto de la filosofía política que inspira nuestra
Carta,  como práctico. Bajo este aspecto, el pueblo se vería así forzado a
concurrir a las urnas con una frecuencia poco razonable que, a la postre,
terminaría por resultar contraproducente para el cabal funcionamiento de la
democracia, toda vez que  la llamada "fatiga electoral" es factor que
estimula el abstencionismo, y éste fenómeno, que en niveles tan alarmantes se
da entre nosotros, distorsiona y debilita la democracia.  Pero además también
desde el punto de vista práctico, y aun jurídico, la elección de un alcalde o
gobernador por un breve término -que podría ser incluso de unos pocos meses-,
acarrearía notable inestabilidad política y administrativa para el respectivo
municipio o departamento, y originaría de hecho una especie de vacío de poder,
o de interinidad, contrarios al propósito de la Carta Política de fortalecer,
de manera especial, estas entidades territoriales, dotándolas de los medios que
les permitan hacer un uso racional de su autonomía para la administración de
sus propios asuntos y la adecuada planificación y promoción de su desarrollo
económico y social, conforme a lo previsto por la Carta Política (Arts. 297 y
311).”
“Lo razonable, pues,
y, sobre todo, lo que se ajusta al espíritu de nuestra Carta Política, es que
producida la expresión de la voluntad popular en las urnas, a través de la
elección del gobernador o del alcalde que hayan de reemplazar a aquellos cuyo
mandato haya sido revocado popularmente, los nuevos mandatarios dispongan de la
totalidad del período constitucional previsto, durante el cual tengan, a su
turno, la oportunidad de cumplir con el programa de gobierno que hayan sometido
a la consideración de sus electores.”
En el fallo de unificación de
jurisprudencia SU-640 de 1998, la Sala Plena de la Corte reiteró que el período
de los gobernadores y alcaldes era individual, y que ya habían perdido vigencia
las disposiciones transitorias de la Constitución que fijaban una fecha de
terminación para el  ejercicio de esos cargos.
También vale la pena tener en cuenta que,
respecto del Procurador General de la Nación, mediante Sentencia C-178 del 10
de abril de 1997 (M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), este Tribunal declaró
inexequible el aparte del artículo 7 de la Ley 201 de 1995, que establecía que
en caso de falta absoluta de ese funcionario se haría una nueva elección para
la terminación del período respectivo. Consideró la Corte:
" De conformidad con lo dicho y en armonía con la
jurisprudencia antes citada, debe esta Corte concluir que el hecho de que la
Constitución en su artículo 276, al señalar el período del procurador General
de la Nación, lo haya fijado, sin condicionamiento alguno en cuatro (4) años,
impide la permanencia en nuestro ordenamiento jurídico de cualquier regulación
normativa que pretenda desconocer esa voluntad constitucional, reduciendo, como
sucede con las normas bajo examen, de manera injustificada dicho período
constitucional y fijando fechas para su iniciación y terminación.
Por otro
lado, si a los magistrados de las altas corporaciones de justicia  la
Constitución les asigna un período individual de ocho (8) años que, de acuerdo
con lo dispuesto en la Sentencia C-011/94 se aplica también, para el caso de
falta definitiva, al magistrado elegido para llenar la vacante, resulta comprensible
que el mismo criterio de interpretación se aplique para el período del señor
procurador general de la Nación, entre otras razones, porque según el artículo
280 del Estatuto Superior "Los agentes del Ministerio Público tendrán
las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones
de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el
cargo" (subraya fuera de texto). En el caso del jefe del
Ministerio Público, la Carta le asigna funciones específicas que éste debe
cumplir ante la Corte Constitucional, por lo cual, le son aplicables, en cierta
medida, los mismos derechos y garantías que la Constitución en el artículo
citado, ha reconocido a los miembros de esta Corporación".
En relación con el período del Fiscal
General de la Nación, mediante Fallo C-037 del 5 de febrero de 1996, esta
Corporación consideró que era de carácter individual, con base en las
siguientes afirmaciones:
"En cuanto al
inciso tercero, esto es, la determinación de que quien reemplace al fiscal
general en caso de falta absoluta, lo hará hasta terminar el período, esta
Corporación estima pertinente hacer algunas precisiones sobre el particular.
Debe señalarse, para comenzar, que la Carta Política estipula en su artículo
249 que el fiscal general será elegido por la Corte Suprema de Justicia “para
un período de cuatro (4) años”. En modo alguno puede desprenderse o
interpretarse que dicho período tenga que ser coincidente con el del presidente
de la República, como ocurre, por ejemplo, con el del contralor general de la
República o con el de los congresistas, sino que,  por el contrario, se trata
de un período individual, el cual, de acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corte, se debe contar a partir del momento en que el nuevo fiscal, elegido por
la Corte Suprema, tome posesión del cargo, sin interesar si el anterior
completó o no el período de cuatro años señalado en la Carta.
(...)
Las anteriores
consideraciones resultan aplicables al caso del señor fiscal general de la
Nación. El hecho de que la Constitución, al señalar su período lo haya fijado
sin condicionamiento alguno, es decir, lo haya previsto perentoriamente en
cuatro (4) años, no da pie para que el legislador establezca, como lo hace el
inciso tercero del artículo bajo examen, que si faltare en forma absoluta antes
de terminar dicho período, el elegido en su reemplazo por la Corte Suprema de
Justicia lo sea únicamente hasta terminar el período del anterior".
Por lo demás, no
sobra advertir que el  señalar un período fijo e individual para el ejercicio
de las funciones por parte del señor fiscal general de la Nación, es un asunto
de naturaleza institucional -más no personal- que guarda estrecha relación con
el carácter de autonomía e independencia que la Carta Política le otorga para
el buen desempeño de sus atribuciones y de la misma administración de justicia.
Con relación a lo
anterior, debe puntualizarse que si bien el artículo 253 de la Carta delega en
la ley la facultad de regular lo relativo a la estructura y funcionamiento de
la Fiscalía General de la Nación y “al ingreso por carrera y al retiro del
servicio”, esta atribución no es fundamento jurídico alguno para que el
legislador pueda determinar la forma como se contabiliza el período del señor
fiscal general, pues ella hace alusión al régimen de carrera -judicial o
administrativa- de los demás funcionarios y empleados que no sean de libre
nombramiento y remoción o de elección, y a la manera como pueden ser
desvinculados de esa institución.
Por las anteriores razones,
el inciso tercero del artículo 29 del proyecto será declarado
inexequible".
Ahora bien, estima la Corte que la
Sentencia T-441 de 2000 sí se aleja de los criterios jurisprudenciales, puesto
que el fallo atacado aplicó el artículo 33 transitorio de la Carta Política,
norma que, siguiendo la misma interpretación que ha hecho esta Corporación en
las citadas providencias, ha debido considerarse sin vigencia actual, por
haberse extinguido en el tiempo la hipótesis en ella prevista. A la luz de la
citada jurisprudencia de la Corte, dicho precepto superior ya produjo efectos y
su fuerza normativa se agotó, motivo por el cual la Sala de Revisión no podía
revivirlo, existiendo, como existe, norma de carácter permanente.
Por otra parte, aunque resulta ser cierto
que en ninguna de las sentencias citadas se hizo alusión expresa al caso del
Registrador Nacional del Estado Civil, no existe razón alguna, desde el punto
de vista de la competencia para que una Sala de Revisión de la Corte -y no la
Sala Plena- haya variado en ese caso el criterio generalizado en la
jurisprudencia. A este funcionario se le aplicó, cambiando la orientación
jurisprudencial, un criterio distinto al que se tuvo en cuenta en los casos de
las normas referentes al Procurador General de la Nación, el Fiscal General de
la Nación, los magistrados, los gobernadores y alcaldes.
En la referencia que hace la Carta al
período del Registrador, le asigna una duración de cinco años (artículo 266), y
no se introduce distinción alguna, mientras que la norma transitoria 33 señaló
tanto la fecha en que debía dejar el cargo la persona que para la época de
promulgación de la Constitución lo ocupaba, como la fecha de iniciación del
período del nuevo Registrador.
Así pues, por la vía de aplicar una norma
transitoria cuya vigencia se había extinguido en el caso concreto , la Sala de
Revisión, sin que le correspondiera hacerlo, sentó un criterio marcadamente
diferente a los anteriores provenientes de la Corte en lo relativo al período y
en lo concerniente a su carácter, que estimó objetivo, introduciendo así una
excepción a la línea jurisprudencial ya trazada. Desde luego -vale la pena
advertirlo-, la Corte puede cambiar ese sentido de su jurisprudencia al
respecto. No es eso lo que aquí se censura sino el hecho de que la modificación
no haya sido introducida por el Pleno de la Corporación, única instancia
competente para ello.
Bajo los criterios acogidos por la
jurisprudencia de la Corte, debía entenderse que la norma transitoria no tenía
en la actualidad aplicación, y además no podía la Sala de Revisión cambiar la
jurisprudencia sobre el carácter subjetivo del período. No obstante, en la
Sentencia T-441 de 2000, se expone un criterio contrario.
2. El segundo argumento para denegar la
protección, consistió en que el Consejo Nacional Electoral, al revocar o
desconocer el acto de confirmación del nombramiento del actor, mediante el cual
se declaró que éste había sido nombrado "para un período de cinco años
contados a partir de la fecha de su posesión", no había vulnerado el
debido proceso, en la medida en que el peticionario no tenía derecho a
permanecer en el cargo por ese término, sino que solamente podía completar el
período de su antecesor, y ello de conformidad con la interpretación que el
juez de revisión hizo de las normas constitucionales que rigen esa materia. Se
dijo en la parte motiva:
"2.3. La
cuestión de fondo se reduce a determinar si el acto administrativo en virtud
del cual se señaló que el periodo del Registrador era de 5 años, configura una
situación subjetiva particular y concreta a favor del actor y que, en tal
virtud, no podía el Consejo Nacional Electoral proceder a la elección del nuevo
Registrador. En tales condiciones, la Sala resuelve la situación planteada en
los siguientes términos:
La jurisprudencia de
la Corte se ha orientado, en el sentido de reconocer el respeto que merecen las
situaciones jurídicas individuales o los derechos reconocidos a una persona
mediante un acto administrativo, lo cual inhibe a la administración para
revocarlo, sin el consentimiento escrito y expreso del titular del derecho.
(...)
Sin embargo,
considera la Sala que el caso del demandante es diferente, porque es
inadmisible sostener que el acto administrativo que confirmó su nombramiento
creó el derecho a ejercer el cargo de Registrador por un periodo de 5 años, a
partir de su posesión, por las siguientes razones: i) constitucionalmente el
periodo del Registrador es institucional u objetivo y no subjetivo, como ya se
explicó; ii) los periodos de los cargos, se establecen por el derecho objetivo,
independientemente de la situación personal de quien vaya a ocuparlos; por lo
tanto, lo relativo a la regulación de dichos periodos es materia que concierne
exclusivamente a la Constitución y a la ley, y pueden ser extinguidos o
modificados por reformas a éstas, sin que se puedan alegar derechos adquiridos
derivados de un periodo regulado por norma anterior; iii) los actos de
nombramiento o de confirmación del cargo, en consecuencia, no pueden determinar
los periodos de los cargos, porque ello escapa a la competencia del órgano que
hace el nombramiento o la elección, quien se debe limitar simplemente a expedir
el acto condición que coloca a la persona escogida para ocupar el respectivo
cargo dentro de la situación general prevista por la Constitución o la ley; iv)
en definitiva, los actos administrativos mencionados, esto es, los de
nombramiento o elección para los referidos cargos, nada agregan ni innovan el
ordenamiento jurídico que rige los periodos, pues éstos sólo concretan en
cabeza de una persona, en razón del nombramiento de la elección los preceptos
del derecho objetivo.
Conforme a lo
anterior, el acto administrativo invocado por el actor como fuente de su
derecho al periodo de 5 años, no tuvo la virtud de crear en su favor un derecho
a desempeñar el cargo por este espacio de tiempo, sino por el faltante para
concluir el periodo del Registrador Orlando Abello Martínez Aparicio. En tales
circunstancias, procedió bien el Consejo Nacional Electoral cuando aplicando la
Constitución e inaplicando en consecuencia el aludido acto administrativo (art.
4 C.P.) procedió a la elección de un nuevo Registrador, pues no existía como
limitante para realizar ésta la existencia de una situación jurídica particular
y concreta o un derecho adquirido que debiera ser respetado por el mencionado
Consejo".
Ahora bien, en Sentencia T-347 de 1994 esta
Corporación sostuvo que cuando se trata de actos administrativos que reconocen
un derecho subjetivo o crean una situación jurídica particular y concreta,
aquéllos no pueden ser revocados sin el consentimiento expreso y escrito del
titular del derecho. Si no se obtiene esa manifestación de voluntad del
favorecido, a la administración le está vedado desconocer su propio acto, de
tal suerte que, para impugnarlo, ella se verá compelida a acudir ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En el mismo sentido, mediante Sentencia
C-069 de 1995, la Sala Plena de la Corte aseveró que no es posible admitir la
excepción de inconstitucionalidad en tratándose de normas de contenido
particular, individual y concreto, que crean o reconocen derechos, en virtud de
la garantía contemplada constitucionalmente a favor de los derechos adquiridos
con justo título y con arreglo a las leyes civiles. Se repite en el citado
fallo que dichos actos sólo pueden ser revocados por la propia administración
cuando se obtenga el consentimiento del titular del derecho, y que únicamente
pueden ser anulados o suspendidos por la jurisdicción competente.
Y, en Sentencia C-037 de 2000, siguiendo
esta misma línea interpretativa, la Corte afirmó que sólo se reconoce a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo la facultad de inaplicar los
actos administrativos particulares contraventores de normas de superior rango
(excepción de ilegalidad).
Estima la Corte que la Sentencia T-441 de
2000 se apartó de los señalados criterios jurisprudenciales, puesto que la
Resolución 19 del 15 de enero de 1998, expedida por el Consejo Nacional
Electoral, reconoció al actor el derecho a permanecer en el cargo durante cinco
años contados a partir de la fecha de su posesión, lo cual significa que,
adquirido su derecho, mal podía -a la luz de la citada jurisprudencia-
admitirse la revocación directa de dicho acto sin autorización expresa y
escrita del interesado, y sin que el Consejo hubiese procedido a demandar su
propio acto.
En consecuencia, e independientemente de
que el ordenamiento jurídico objetivo haya podido establecer cosa diversa
-cuestión que, como se acaba de ver, resulta bastante discutible-, ha debido la
Sala acoger la reiterada jurisprudencia a la que se viene haciendo alusión, o
someter al asunto al conocimiento de la Sala Plena para que ésta determinara la
viabilidad o no de un cambio de jurisprudencia, según lo dispuesto en el
artículo 34 del Decreto 2591 de 1991.
En este orden de ideas, considera la Sala
Plena que, en cuanto se refiere a este aspecto, también prospera el cargo de
nulidad formulado por el actor contra la Sentencia T-441 de 2000, dada la
evidente violación del debido proceso, originada en la falta de competencia de
la Sala de Revisión para modificar una consolidada jurisprudencia
constitucional.
3. Por último, en el aludido fallo se
estimó que la acción de tutela era improcedente por existir otro medio de
defensa judicial -la acción contencioso administrativa de nulidad y
restablecimiento del derecho- y no haberse probado la posible ocurrencia de un
perjuicio irremediable. Se transcribe el respectivo aparte:
"Por lo demás,
considera la Sala que para proteger sus derechos el actor contaba con el medio
alternativo de defensa judicial, como es la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho que debió instaurar contra el acto administrativo
que designó como Registrador al doctor Ivan Duque Escobar y que, según su
apreciación, lo colocaba en situación de retiro antes de cumplirse el término
de su periodo. Por tal razón, no procede la tutela como el mecanismo
definitivo, ni mucho menos como mecanismo transitorio, pues no se ha demostrado
en el proceso la existencia de un perjuicio irremediable, vinculado a la
violación o a la amenaza de un derecho constitucional fundamental".
Para la Corte, la anterior afirmación,
fuera de desconocer repetida jurisprudencia en materia de protección
constitucional preventiva, tampoco respeta lo dispuesto en el artículo 86 de la
Carta Política, según el cual la acción de tutela procede no sólo para poner
fin a una violación de los derechos fundamentales, sino que también se puede
invocar el amparo cuando se vislumbre objetivamente una amenaza contra
aquéllos. Ello ha de entenderse en concordancia con el principio de efectividad
de los derechos, consagrado en el artículo 2 eiusdem.
En efecto, en el caso en referencia, la
Sala de Revisión no podía sostener que el actor tenía a su disposición la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto de nombramiento
del nuevo Registrador Nacional del Estado Civil, puesto que debe recordarse que
la acción de tutela se instauró antes de que ello ocurriera, y precisamente con
el fin de prevenir la amenaza que sobre el accionante se cernía.
Resulta pertinente hacer énfasis en que, de
acuerdo con los antecedentes de la sentencia objeto de ataque, el actor
"estima que el Consejo Nacional Electoral le está violando el debido
proceso porque, según informaciones de prensa que adjunta, el Consejo Nacional
Electoral se dispone en los próximos días a elegir, en su reemplazo, un nuevo
Registrador Nacional del Estado Civil...", y que una de sus pretensiones
consistía en que se previniera al Consejo Nacional Electoral para que "se
abstuviera de proferir un nuevo acto de nombramiento".
No era necesario que el demandante esperara
a que ocurriera fatalmente la violación de sus derechos fundamentales para que
pudiera pedir la protección, pues el ordenamiento superior lo habilitaba para
solicitar el amparo preventivo.
Así las cosas, considera esta Corporación
que el fallo en cuestión violó el artículo 29 de la Carta, al desconocer el
concepto de "amenaza", al cual se refiere el artículo 86 ibídem,
y que ha sido definido por la jurisprudencia de la siguiente forma:
"...no puede
perderse de vista que la Constitución Política, en su artículo 86, al consagrar
los motivos por los cuales puede ejercerse acción de tutela, no se limita a
prever hechos que impliquen violación de los derechos fundamentales sino que
contempla la amenaza de los mismos como posibilidad cierta e inminente de un
daño futuro susceptible de evitarse mediante la protección judicial.
Hallarse amenazado
un derecho no es lo mismo que ser violado. La amenaza es una violación
potencial que se presenta como inminente y próxima. Respecto de ella la función
protectora del juez consiste en evitarla.
La amenaza
a un derecho constitucional fundamental tiene múltiples expresiones: puede
estar referida a las circunstancias específicas de una persona respecto al
ejercicio de aquel; a la existencia de signos positivos e inequívocos sobre el
designio adoptado por un sujeto capaz de ejecutar actos que configuren la
violación del derecho; o estar representada en el desafío de alguien
(tentativa), con repercusión directa sobre el derecho de que se trata; también
puede estar constituida por actos no deliberados pero que, atendiendo a sus
características, llevan al juez de tutela al convencimiento de que si él no
actúa mediante una orden, impidiendo que tal comportamiento continúe, se
producirá la violación del derecho; igualmente pueden corresponder a una
omisión de la autoridad cuya prolongación en el tiempo permite que aparezca o
se acreciente un riesgo; también es factible   que  se   configure  por  la
existencia de una norma -autorización o mandato- contraria a la preceptiva
constitucional, cuya aplicación efectiva en el caso concreto sería en sí misma
un ataque o un desconocimiento de los derechos fundamentales. En este último
evento, la utilización del artículo 86 de la Carta se cristaliza en la
inaplicación del mandato o autorización inconstitucional en el caso particular,
con arreglo al artículo 4º de la Carta, siempre y cuando se cumpla el requisito
de la incompatibilidad entre los dos preceptos". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-349 del 27 de agosto de
1993. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo)
-Ahora bien, es importante definir con
precisión qué es un cambio de jurisprudencia, para lo cual resulta pertinente
citar lo que esta Corporación dijo en Auto 013 del 5 de junio de 1997 (M.P.:
Dr. José Gregorio Hernández Galindo):
"Desde luego,
la normatividad establece las reglas mínimas que deben observarse en lo
relativo a las mutaciones en la jurisprudencia y señala cómo han de tener
lugar.
(...)
En efecto, como
dicen los accionantes, si una de las salas de revisión de la Corte modifica la
jurisprudencia, asumiendo una función propia de la Sala Plena, quebranta el
debido proceso y, por tanto, debe ser anulada. Así lo ha venido sosteniendo la
Corporación desde el 26 de julio de 1993.
Pero la transgresión
implícita en ese motivo de nulidad no puede contraerse a diferencias
accidentales entre casos aparentemente iguales, ni consiste en la utilización
de expresiones en apariencia contrarias a la doctrina establecida pero sólo
aplicables al asunto en estudio, ni tampoco en la exploración de criterios
jurídicos novedosos para dar eficaz solución a circunstancias excepcionales.
En ese orden de
ideas, no necesariamente se cambia la jurisprudencia cuando los hechos del
proceso, aunque semejantes, tienen características sui generis, que
exigen del juez la apelación a criterios de justicia y equidad apropiados al
mismo.
De otro lado, el
concepto de "cambio de jurisprudencia" únicamente tiene lugar bajo el
supuesto indispensable de que, en realidad, hay jurisprudencia en vigor,
esto es, en el entendido de que las decisiones anteriores han dejado tras de sí
un sustrato de interpretación judicial que permite inferir criterios mínimos de
alguna manera reiterados por la Corte en cuanto al alcance de las normas
constitucionales aplicables y en lo relativo a la solución de controversias
planteadas en los mismos términos.
Ello significa que
no todo párrafo de una sentencia aprobada por la Corte Constitucional, aun
citado fuera de contexto, se convierte de manera automática en jurisprudencia.
En efecto, resulta
indispensable la continuidad de unos criterios jurídicamente relevantes, con
arreglo a los cuales se haya venido resolviendo , bajo directrices que implican
la concreción de postulados, principios o normas que se reflejan de la misma
manera en casos similares, razón por la cual el cambio de jurisprudencia se
produce cuando, al modificarse la forma de interpretar el sistema jurídico, se
resuelve en un nuevo proceso, con características iguales a las de los
precedentes, de modo contrario o diverso.
Esto último no puede
obedecer al mero capricho del juez, ni al voluntario olvido del reiterado
sentido que, bajo los mismos supuestos, se ha venido dando a decisiones
judiciales sobre hechos similares.
Si así fuera,
desaparecerían las reglas mínimas inherentes a la certidumbre de los asociados
sobre el alcance de las normas jurídicas que regulan sus relaciones y se
rompería, desde luego, el derecho a la igualdad.
En efecto, el
principio fundamental del artículo 13 de la Carta no solo se predica frente al
legislador, esto es "ante" la ley y "en" la ley; sino que
además comprende la actividad esencial del juez, es decir, la definición del
Derecho mediante la aplicación de la normatividad en un caso concreto.
(...)
Así, pues, se ha
ligado el derecho a la igualdad bajo esta perspectiva (en la aplicación de la
ley) al derecho de acceder a la administración de justicia, en tanto que éste
último ha sido concebido no sólo desde el punto de vista formal, sino desde su
aspecto sustancial. La relación entre estos dos derechos resulta apenas lógica
si se recuerda que el trato divergente a situaciones idénticas, si no puede
sustentarse en razones objetivas, repercute en la injusticia, por lo cual, en
el campo de la justicia distributiva, existe cierta identidad conceptual que
obliga a la utilización de criterios armónicos que no den pie a
discriminaciones carentes de motivo válido.
Cuando se trata de
la aplicación de la ley, ésta debe proceder con arreglo a normas claras y a
dictados judiciales razonablemente predecibles, bajo los supuestos de un orden
jurídico constante y de una semejanza fáctica entre los distintos procesos.
Si bien el juez está
sometido ante todo a la Constitución y a la ley al adoptar sus decisiones
(artículos 4, 6 y 229 C.P.), siendo la jurisprudencia apenas un criterio
auxiliar que no por valioso resulta obligatorio, cuando ella se altera
inopinadamente resultan creados factores de inestabilidad del Derecho, por lo
cual el juez que razonada y fundadamente precisa introducir modificaciones
jurisprudenciales, hallándose facultado para ello, resguarda mejor los derechos
del conglomerado a la igualdad y a la justicia si hace explícitas las
motivaciones de su nuevo criterio y advierte acerca de las implicaciones de la
innovación acogida.
El artículo 228 de
la Constitución reconoce la autonomía del juez al proferir sus fallos. Ella se
traduce precisamente en el poder interpretativo del cual dispone el fallador
para ajustar el Derecho a las circunstancias cambiantes del entorno social, que
hacen necesaria la adaptación del orden jurídico vigente a las exigencias de la
realidad. Así, el carácter dinámico del Derecho tiene muchas veces pleno efecto
ya no en el curso de la actividad legislativa, sino en el desarrollo de la
función judicial, en cuanto quien administra justicia sea consciente de que
ésta no se agota en el frío texto de la ley y de que requiere ajustes y
desarrollos jurisprudenciales que renueven y remocen los alcances del orden
jurídico bajo interpretaciones razonadas que lo hagan evolucionar. De otra
manera, el sistema normativo permanecería intacto, cada vez más lejano de la
realidad social, propiciando su progresiva pérdida de vigencia, su
petrificación y su involución.
De ahí que la propia
Carta Política reconozca la autonomía interpretativa del juez y, por tanto, sus
plenas atribuciones para modificar los criterios jurisprudenciales que lo han
inspirado anteriormente, con el fin de obtener progresos efectivos en la
aplicación del Derecho. Pero los cambios de jurisprudencia no justificados o no
advertidos de manera franca corresponden en el fondo a una arbitrariedad del
juez, que entonces deja irrealizada la igualdad de quienes se encuentran en
idénticas circunstancias frente a las mismas normas.
En guarda de la seguridad
jurídica y de la estabilidad que se espera de la aplicación del Derecho a los
casos concretos por la vía judicial, tales modificaciones -que, según lo dicho,
siempre serán posibles, salvo el obstáculo de la cosa juzgada- exigen del juez,
en especial el de constitucionalidad, la verificación razonada de los motivos
que lo llevan a variar su entendimiento del orden jurídico y la expresión clara
e indudable de que, al decidir como decide, según los nuevos enfoques que
adopta, lo hace a plena conciencia y no solamente en razón del asunto singular
objeto de su consideración, es decir, en virtud del sustento jurídico que lo
convence, en el plano interpretativo, para introducir mutaciones al rumbo
jurisprudencial".
Considera  la Corte que el asunto sometido
a su estudio encaja en el concepto de "cambio de jurisprudencia" al
que se alude.
En efecto, respecto del período del
Registrador Nacional del Estado Civil, nada indicaba que se tratara de un caso sui
generis, puesto que, según la jurisprudencia, las normas transitorias que
determinaban la fecha de terminación para ocupar ciertos cargos del Estado,
habían perdido vigencia. Además, debe tenerse en cuenta que en la Sentencia
T-441 de 2000 no se explica por qué se trata de un caso diferente que merezca trato
distinto, ni cuáles son las razones para aplicar un criterio diverso dadas las
particularidades del asunto. Lo mismo se puede decir acerca del cambio
jurisprudencial respecto de la revocación directa de los actos administrativos
de carácter individual y concreto. No existía motivo que justificara el que la
Sala de Revisión asumiera la función de la Sala Plena en el sentido de
modificar la orientación jurisprudencial en tales materias.
Por otra parte, no cabe duda de que en
efecto hay jurisprudencia sobre los mencionados temas, pues conocidos los
hechos y el derecho del caso en referencia, todo parecía indicar que el juez de
revisión debía concluir que se trataba de un período subjetivo, y que la
administración no podía desconocer su propio acto, a menos que obtuviera el
consentimiento expreso y escrito del beneficiado con la decisión. Pero la Sala
Primera  de Revisión, inusitadamente reformó esos derroteros, y sin advertir ni
dar explicaciones decidió apartarse de la jurisprudencia.
Por otra parte, en lo que toca con el
concepto de amenaza, cabe destacar que la violación del debido proceso proviene
más del desconocimiento directo del texto del artículo 86, que de la propia
jurisprudencia.
Así, una vez comprobado que sí se presentó
variación de los criterios acogidos por esta Corporación en oportunidades
anteriores, ha de recordarse que, según lo dispuesto en el artículo 34 del
Decreto 2591 de 1991, "los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos
por la Sala Plena de la Corte".
La citada disposición legal pretende lograr
no sólo la seguridad jurídica, sino que también está encaminada a prevenir la
violación del derecho a la igualdad en la aplicación del derecho por parte del
juez en sede de revisión (artículo 13 C.P.) y del derecho de acceder a la
administración de justicia (artículo 229 ibídem), el cual "implica
no sólo la idéntica oportunidad de ingresar a los estrados judiciales sino
también el idéntico tratamiento que tiene derecho a recibirse" (Cfr.
Sentencia C-104 de 1993 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero).
De esta manera se busca que exista un
cierto margen de certeza acerca de los criterios que el máximo juez
constitucional está llamado a aplicar al momento de resolver casos que bien
podrían calificarse como idénticos o similares, y así evitar la arbitrariedad
judicial. Es decir, se trata de contribuir a la certeza del Derecho, ya que la
sola expedición de normas no es suficiente para ello. Es necesario que quienes
tienen la función de interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico al caso
concreto, guarden una mínima coherencia al exponer sus criterios, de modo que
haya lugar a prever razonablemente cómo, en el curso normal de los
acontecimientos, se decidirán los asuntos sometidos a su consideración.
Al respecto, resulta oportuno recordar las
palabras del profesor Piero Calamandrei, acerca del papel de la jurisprudencia:
"La
jurisprudencia en nuestros repertorios, es alabada, no como dispensadora de
justicia adecuada a las exigencias del caso individual, sino como reveladora de
máximas buenas para el futuro, sobre las cuales luego otros abogados y otros
jueces se ajustarán para encontrar en ellas las casillas donde colocar sus
problemas. Pensad, colegas, en el modo como se desarrolla nuestro trabajo de
abogados cuando preparamos una defensa: nuestra fatiga consiste, no sólo en
encontrar en el caos legislativo el artículo que mejor sirva para nuestra
tesis, sino en andar buscando con la linterna, en la selva jurisprudencial que
ha crecido sobre cada uno de los artículos, la máxima jurisprudencial que más
se acomode a nuestro caso" (Ver Estudios sobre el Proceso Civil. Ed.
Jurídicas Europa-América. Buenos Aires. 1962, p. 231-232).
Ahora bien, la
seguridad jurídica debe en todo caso conciliarse con la necesaria y continua
adaptación del Derecho a la realidad cambiante. La evolución social, debe traer
por contera la modificación de criterios que, en un determinado momento, pueden
resultar anticuados. Y como ya se ha dicho, "mientras no sacrifique el
principio de la cosa juzgada constitucional, la Corte, como toda corporación
judicial, puede alterar su jurisprudencia, según los cambios que el
Constituyente introduzca en la normatividad, la evolución que vayan mostrando
los hechos de la vida en sociedad, los nuevos enfoques que promueva el
desarrollo del pensamiento jurídico y la composición misma del tribunal, no
menos que las modificaciones que con el paso del tiempo vayan sufriendo las
apreciaciones y convicciones de los magistrados, individualmente, en su
interpretación del orden jurídico vigente" (Cfr. Auto 013 de 1997, ya
citado).
El avance jurisprudencial no ha sido
descartado por el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991; simplemente la norma ha
previsto que los cambios de una consolidada jurisprudencia deben ser aprobados
por la Sala Plena de la Corporación.
Además, debe recordarse que esta Corte ya
se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 34 del Decreto 2591 de 1991,
norma que fue declarada exequible, por las siguientes razones:
" Con el
artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 se busca específicamente unificar
las sentencias de revisión de tutela de la Corporación.
Ello por cuanto la
jurisprudencia de la Corte debe ser universal, coherente y consistente, con el
ánimo de realizar el principio de igualdad material (art. 13 de la carta), en
virtud del cual se debe conferir igual tratamiento a situaciones similares, así
como propiciar un mínino de certeza en el tráfico jurídico.
Tales atributos de
la jurisprudencia constitucional requieren de la existencia de un mecanismo de
unificación, toda vez que la Corte Constitucional, de conformidad con los
artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991, falla los asuntos de tutela mediante
las diferentes salas de revisión, cada uno de ellas encabezada por uno de
los Magistrados de la Corporación, de suerte que existen tantas salas de
revisión de sentencias de tutela como Magistrados de la Corte. Por eso no es de
extrañar que en un punto concreto del discurso jurídico constitucional no
exista unidad de criterios entre una y otra sala de la Corporación. Tal
fenómeno es perfectamente viable y natural. Para resolver entonces la falta de
unidad que producirían pronunciamientos disímiles de las distitnas salas de
revisión de tutela es que se ha establecido justamente la norma acusada. De
allí su pertinencia, su razonabilidad y su constitucionalidad.
Lo anterior adquiere
mayores dimensiones si se tiene en cuenta que la revisión de sentencias de
tutela por parte de la Corporación es eventual, esto es, no se revisan
todas las sentencias sino tan sólo aquellas que sean seleccionadas por tener un
carácter paradigmático. Tal carácter tiene dos implicaciones: es
obligatorio y es didáctico. Lo obligatorio proviene de los artículos 243 de la
Carta y 46 del Decreto 2067 de 1991; lo didáctico del artículo 41 idem. Por
tanto mal haría la Corte en contribuír a la didáctica constitucional mediante
sentencias contradictorias, que antes que educar desorientan y crean confusión.
Para ello entonces se creó el mecanismo unificador regulado en la norma que nos
ocupa.
(...)
Aún cuando los
efectos jurídicos emanados de la parte resolutiva de un fallo de revisión
solamente obligan a las partes, el valor doctrinal de los fundamentos jurídicos
o consideraciones de estas sentencias trasciende el asunto revisado. La
interpretación constitucional fijada por la Corte determina el contenido y
alcance de los preceptos de la Carta y hace parte, a su vez, del "imperio
de la ley" a que están sujetos los jueces según lo dispuesto en el
artículo 230 de la Constitución.
La Corte
Constitucional ejerce una función democrática primordial al revisar las
sentencias de tutela y al fijar con su doctrina los valores políticos acogidos
por el constituyente, de forma que los derechos fundamentales sean actualizados
constantemente y se racionalice la solución de los conflictos sociales.
La jurisdicción
constitucional, por medio de su jurisprudencia y su doctrina, es un importante
mecanismo de integración política y social. Las decisiones de tutela de la
Corte Constitucional, se reitera, no se limitan a resolver el conflicto
particular sino que tienen un efecto pedagógico que afianza y arraiga el papel
rector de la Constitución en el arbitraje social y la regulación de la vida en
comunidad. La jurisprudencia constitucional de derechos fundamentales cumple
así una triple función legitimadora: es marco de referencia para las
autoridades y los particulares, asegura la efectividad de los derechos,
principios y deberes consagrados en la Constitución y genera el consenso social
indispensable para la convivencia pacífica. En este contexto y no en otro es
que debe entenderse la fuerza jurídica de las sentencias de revisión que
profiere la Corte Constitucional". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-018 del 25 de enero de 1993 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez
Caballero).
Este Tribunal también ha dicho que la
llamada "doctrina constitucional" vincula a todos los jueces de
tutela, pues absurdo sería que la coherencia interpretativa sólo se exigiera a
la Corte Constitucional y no a las demás autoridades judiciales que así mismo
ejercen el control concreto de constitucionalidad, al asumir las funciones de
que trata el artículo 86 de la Carta.
En efecto, al estudiar el artículo 48 de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que fija los efectos de los
fallos de tutela proferidos por la Corte Constitucional, se consideró:
"Por lo demás,
cabe puntualizar que las sentencias judiciales a través de las cuales se
deciden acciones de tutela, sólo tienen efectos en relación con las partes que
intervienen en el proceso (Decreto 2591/91, art. 36). Sin embargo, la doctrina
constitucional que define el contenido y alcance de los derechos
constitucionales, sentada por la Corte Constitucional con ocasión de la
revisión de los fallos de tutela, trasciende las situaciones concretas que le
sirven de base y se convierte en pauta que unifica y orienta la interpretación
de la Constitución. El principio de independencia judicial tiene que
armonizarse con el principio de igualdad en la aplicación del derecho, pues, de
lo contrario, se corre el riesgo de incurrir en arbitrariedad. La
jurisprudencia de los altos órganos jurisdiccionales, por medio de la
unificación doctrinal, persigue la realización del principio de igualdad. Por
consiguiente, sin perjuicio de lo observado respecto de la doctrina
constitucional, la exequibilidad del segundo numeral del artículo 48, materia
de examen, se declarará bajo el entendido de que las sentencias de revisión de
la Corte Constitucional, en las que se precise el contenido y alcance de los
derechos constitucionales, sirven como criterio auxiliar de la actividad de los
jueces, pero si éstos deciden apartarse de la línea jurisprudencial trazada en
ellas, deberán justificar de manera suficiente y adecuada el motivo que les
lleva a hacerlo, so pena de infringir el principio de igualdad.
Bajo estas
condiciones, el artículo será declarado exequible..." (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996. M.P.: Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa)
También vale la pena destacar los criterios
expuestos en Sentencia T-175 del 8 de abril de 1997, proferida por la Sala
Quinta de Revisión, sobre la razón y fundamento de la revisión de los fallos de
tutela y el valor que adquiere el precedente en hipótesis iguales a las ya
estudiadas por la Corte Constitucional. Se indicó en el aludido fallo:
"Y es que
resultaría inútil la función de revisar eventualmente los fallos de tutela si
ello únicamente tuviera por objeto resolver la circunstancia particular del
caso examinado, sin que el análisis jurídico constitucional repercutiera, con
efectos unificadores e integradores y con algún poder vinculante, en el
quehacer futuro de los jueces ante situaciones que por sus características
respondan al paradigma de lo tratado por la Corte en el momento de establecer
su doctrina.
Pero, además, de
aceptarse la tesis según la cual lo expresado por la Corte Constitucional en un
fallo de revisión llega tan sólo hasta los confines del asunto particular
fallado en las instancias, sin proyección doctrinal alguna, se consagraría, en
abierta violación del artículo 13 de la Carta, un mecanismo selectivo e
injustificado de tercera instancia, por cuya virtud algunos pocos de los
individuos enfrentados en procesos de tutela -aquellos escogidos
discrecionalmente por la propia Corte- gozarían del privilegio de una nueva
ocasión de estudio de sus casos, al paso que los demás -la inmensa mayoría-
debería conformarse con dos instancias de amparo, pues despojada la función del
efecto multiplicador que debe tener la doctrina constitucional, la Corte no
sería sino otro superior jerárquico limitado a fallar de nuevo sobre lo
resuelto en niveles inferiores de la jurisdicción.
En síntesis, como
tal enfoque esterilizaría la función, debe concluirse que las sentencias de
revisión que dicta la Corte Constitucional no pueden equipararse a las que
profieren los jueces cuando resuelven sobre la demanda de tutela en concreto o
acerca de la impugnación presentada contra el fallo de primer grado, sino que,
por la naturaleza misma de la autoridad que la Constitución le confiere en
punto a la guarda de su integridad y supremacía, incorporan un valor agregado
de amplio espectro, relativo a la interpretación auténtica de la preceptiva
fundamental sobre los derechos básicos y su efectividad.
Tales sentencias
tienen un doble aspecto, con consecuencias jurídicas distintas : uno
subjetivo, circunscrito y limitado al caso concreto, bien que se confirme
lo resuelto en instancia, ya sea que se revoque o modifique (artículos 36 del
Decreto 2591 de 1991 y 48 de la Ley 270 de 1996), y otro objetivo, con
consecuencias generales, que implica el establecimiento de jurisprudencia,
merced a la decantación de criterios jurídicos y a su reiteración en el tiempo,
y que, cuando plasma la interpretación de normas constitucionales, definiendo
el alcance  y el sentido en que se las debe entender y aplicar -lo cual no
siempre ocurre-, puede comportar también la creación de doctrina
constitucional, vinculante para los jueces en casos cuyos fundamentos fácticos
encajen en el arquetipo objeto del análisis constitucional efectuado, siempre
que tales eventos no estén regulados de manera expresa por normas legales
imperativas.
Son esos los
fundamentos de la revisión eventual confiada a esta Corporación, pues, según
ella lo ha afirmado repetidamente, cuando, a propósito de casos concretos que
constituyen ejemplos o paradigmas, sienta doctrina sobre la interpretación de
las normas constitucionales y da desarrollo a los derechos fundamentales y a la
acción de tutela como mecanismo consagrado para su protección, las pautas que
traza deben ser obedecidas por los jueces en casos iguales y a falta de norma
legal expresa que los regule".
En conclusión, se tiene que, en el presente
caso, el giro interpretativo fue hecho por una Sala de Revisión, órgano
judicial al que no le fue atribuida esa competencia, en abierta contradicción
con lo previsto en el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991. En consecuencia,
estima esta Corporación que se ha incurrido en violación del debido proceso y,
por tanto, al tenor del artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, la Sentencia
T-441 de 2000, proferida por la Sala Primera de Revisión, está viciada de
nulidad, y así habrá de declararse. Se dispondrá que se profiera nuevo fallo a
cargo de la Sala Plena de esta Corporación.
Con fundamento en las anteriores
consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero. DECLARAR LA NULIDAD de la Sentencia T-441/2000, proferida por
la Sala Primera de Revisión. En consecuencia, la Sala Plena de esta Corporación
proferirá nuevo fallo, previa presentación de la ponencia por el Magistrado
Sustanciador, doctor Antonio Barrera Carbonell.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                                   ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                                   CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                                                    ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto al Auto 080/00
Con
el respeto debido por la decisión mayoritaria, adoptada por la Sala Plena de la
Corporación en el asunto de la referencia, procedemos a exponer las razones de
nuestro salvamento de voto a dicha decisión, en los siguientes términos:
1.
En la providencia objeto de nuestra discrepancia la Sala Plena de la
Corporación resolvió declarar la nulidad de la sentencia T-441/2000, proferida
por la Sala Primera de Revisión, y disponer que se presentara a aquélla una
nueva ponencia por el magistrado Antonio Barrera Carbonell, con el fin de que
se dicte un nuevo fallo.
La
decisión contenida en dicha providencia tiene su fundamento en lo siguiente:
a)
La Sala Primera de Revisión desconoció la jurisprudencia contenida en las
sentencias C-011/94, C-037/96, C-178/97 y SU-640/98 que aluden a los periodos
subjetivos de los alcaldes y gobernadores, del Fiscal General de la Nación y
del Procurador General de la Nación, por las siguientes consideraciones:
“Ahora bien, estima la Corte que la
Sentencia T-441 de 2000 sí se aleja de los criterios jurisprudenciales, puesto
que el fallo atacado aplicó el artículo 33 transitorio de la Carta Política,
norma que, siguiendo la misma interpretación que ha hecho esta Corporación en
las citadas providencias, ha debido considerarse sin vigencia actual, por
haberse extinguido en el tiempo la hipótesis en ella prevista. A la luz de la
citada jurisprudencia de la Corte, dicho precepto superior ya produjo efectos y
su fuerza normativa se agotó, motivo por el cual la Sala de Revisión no podía
revivirlo, existiendo, como existe, norma de carácter permanente”.
“Por otra parte,
aunque resulta ser cierto que en ninguna de las sentencias citadas se hizo
alusión expresa al caso del Registrador Nacional del Estado Civil, no existe
razón alguna, desde el punto de vista de la competencia para que una Sala de
Revisión de la Corte -y no la Sala Plena- haya variado en ese caso el criterio
generalizado en la jurisprudencia. A este funcionario se le aplicó, cambiando
la orientación jurisprudencial, un criterio distinto al que se tuvo en cuenta
en los casos de las normas referentes al Procurador General de la Nación, el
Fiscal General de la Nación, los magistrados, los gobernadores y alcaldes”.
“En la referencia
que hace la Carta al período del Registrador, le asigna una duración de cinco
años (artículo 266), y no se introduce distinción alguna, mientras que la norma
transitoria 33 señaló tanto la fecha en que debía dejar el cargo la persona que
para la época de promulgación de la Constitución lo ocupaba, como la fecha de
iniciación del período del nuevo Registrador”.
“Así pues, por la
vía de aplicar una norma transitoria cuya vigencia se había extinguido en el
caso concreto, la Sala de Revisión, sin que le correspondiera hacerlo, sentó un
criterio marcadamente diferente a los anteriores provenientes de la Corte en lo
relativo al período y en lo concerniente a su carácter, que estimó objetivo,
introduciendo así una excepción a la línea jurisprudencial ya trazada. Desde
luego -vale la pena advertirlo-, la Corte puede cambiar ese sentido de su
jurisprudencia al respecto. No es eso lo que aquí se censura sino el hecho de
que la modificación no haya sido introducida por el Pleno de la Corporación,
única instancia competente para ello”.
“Bajo los
criterios acogidos por la jurisprudencia de la Corte, debía entenderse que la
norma transitoria no tenía en la actualidad aplicación, y además no podía la
Sala de Revisión cambiar la jurisprudencia sobre el carácter subjetivo del
período. No obstante, en la Sentencia T-441 de 2000, se expone un criterio
contrario”.
b)
Igualmente la Sala Primera de Revisión desconoció la jurisprudencia de la
Corporación contenida en las sentencias T-347/94, C-069/95 y C-037/2000, en
relación con el respeto por las situaciones jurídicas subjetivas creadas en
virtud de un acto administrativo de contenido particular. En efecto:
“Ahora bien, en
Sentencia T-347 de 1994 esta Corporación sostuvo que cuando se trata de actos
administrativos que reconocen un derecho subjetivo o crean una situación
jurídica particular y concreta, aquéllos no pueden ser revocados sin el
consentimiento expreso y escrito del titular del derecho. Si no se obtiene esa
manifestación de voluntad del favorecido, a la administración le está vedado
desconocer su propio acto, de tal suerte que, para impugnarlo, ella se verá
compelida a acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
“En el mismo
sentido, mediante Sentencia C-069 de 1995, la Sala Plena de la Corte aseveró
que no es posible admitir la excepción de inconstitucionalidad en tratándose de
normas de contenido particular, individual y concreto, que crean o reconocen
derechos, en virtud de la garantía contemplada constitucionalmente a favor de
los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles. Se
repite en el citado fallo que dichos actos sólo pueden ser revocados por la
propia administración cuando se obtenga el consentimiento del titular del
derecho, y que únicamente pueden ser anulados o suspendidos por la jurisdicción
competente”.
“Y, en Sentencia
C-037 de 2000, siguiendo esta misma línea interpretativa, la Corte afirmó que
sólo se reconoce a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la facultad
de inaplicar los actos administrativos particulares contraventores de normas de
superior rango (excepción de ilegalidad)”.
“Estima la Corte
que la Sentencia T-441 de 2000 se apartó de los señalados criterios
jurisprudenciales, puesto que la Resolución 19 del 15 de enero de 1998,
expedida por el Consejo Nacional Electoral, reconoció al actor el derecho a
permanecer en el cargo durante cinco años contados a partir de la fecha de su
posesión, lo cual significa que, adquirido su derecho, mal podía -a la luz de
la citada jurisprudencia- admitirse la revocación directa de dicho acto sin
autorización expresa y escrita del interesado, y sin que el Consejo hubiese
procedido a demandar su propio acto”.
c)
Finalmente la Sala Primera de Revisión violó la jurisprudencia de la Corte
contenida en la sentencia T-349/93, al estimar improcedente la tutela por
existir un mecanismo alternativo de defensa judicial (la acción contencioso
administrativa), al dejar de considerar que no se estaba en presencia
propiamente de una violación, pues aún no se había producido la elección del
Registrador que reemplazó al actor, sino de una amenaza de violación del
derecho éste ante la inminencia de aquélla.
2.
Es equivocada la decisión mayoritaria, en cuanto consideró que la sentencia
T-441/2000 desconoció la jurisprudencia sentada por la Corporación en los
aludidos pronunciamientos, por las siguientes razones:
-
No es posible sostener que hay cambio de jurisprudencia, cuando el caso que se
juzgó en dicha sentencia es completamente diferente de las situaciones o casos
a que hacen referencia las sentencias C-011/94, C-037/96,C-178/97 y SU-640/98.
En
efecto:
- En la sentencia
C-011 de 1994, mediante la cual la Corte analizó la constitucionalidad del
proyecto de Ley Estatutaria “por el cual se reglamenta el voto programatico y
se dictan otras disposiciones”, citada y transcrita parcialmente en el auto del
cual discrepamos, se extrae la justificación constitucional que llevó a aquélla
a considerar que los periodos de los alcaldes y gobernadores son individuales o
subjetivos y no objetivos o institucionales, así:
a) La Constitución
no señala una fecha determinada para la iniciación del periodo de dichos
funcionarios, ni tampoco advierte que este debe ser coincidente con el de otros
servidores que sí tienen un periodo específicamente fijado por la Constitución,
v.gr. Presidente, Congresistas, Contralor, etc.
b) Las disposiciones
de los arts. 16 y 19 de la Constitución, que aluden a aspectos relativos a la
primera elección popular de gobernadores, a la fecha de su posesión, al periodo
de los alcaldes elegidos en 1992, por su naturaleza transitoria “pierden su
vigencia una vez cumplida la eventualidad para la cual fueron dictadas”. En
tales circunstancias, de ellas no podría deducirse la existencia de un periodo
objetivo para los alcaldes y gobernadores.
c) “.....al
interpretar de manera integral, como son su deber y su potestad, el espíritu de
la Constitución Política, para la Corte es claro que al introducir aquella el
concepto de democracia participativa (Art. 1o.), al atribuirle la soberanía al
pueblo (Art. 3o.), al otorgarle por consiguiente a éste la potestad de revocar
el mandato de los elegidos (Arts. 40, num. 5 y 103), y en particular el de los
gobernadores y los alcaldes (Art. 259), al determinar la responsabilidad
política de los elegidos frente a sus electores (Art. 133) y al disponer, en
fin, que los ciudadanos eligen en forma directa, entre otros funcionarios a los
alcaldes y a los gobernadores (Arts. 260, 303 y 314), el objetivo esencial que
la Constitución persigue en esta materia es el de que al ejercer el pueblo el
derecho a elegir sus gobernantes, lo haga con la plenitud de las consecuencias
que este derecho implica y que incluyen la de que, al producirse la
manifestación de la voluntad popular en las urnas, quien resulte elegido
disponga de la totalidad de las atribuciones y del  período que la Constitución
asigna al cargo. Como según la Carta Política, la revocación del mandato solo
es predicable de los gobernadores y los alcaldes, solo a estos funcionarios se
aplicará este principio”.
“’Resultaría
jurídica y políticamente contrario al espíritu de la Carta, y desde el punto de
vista práctico manifiestamente inconveniente. En efecto, convocar al pueblo a
la elección de una autoridad municipal o departamental que lo haya de gobernar
por un término que forzosamente habrá de ser breve -toda vez que, como lo
establece la ley sub examine, la revocación sólo procede pasado un año del
cumplimiento del mandato, es decir, faltando menos de dos para concluírlo-,
carece de sentido tanto desde el punto de la filosofía política que inspira
nuestra Carta,  como práctico. Bajo este aspecto, el pueblo se vería así
forzado a concurrir a las urnas con una frecuencia poco razonable que, a la postre,
terminaría por resultar contraproducente para el cabal funcionamiento de la
democracia, toda vez que  la llamada "fatiga electoral" es factor que
estimula el abstencionismo, y éste fenómeno, que en niveles tan alarmantes se
da entre nosotros, distorsiona y debilita la democracia.  Pero además también
desde el punto de vista práctico, y aun jurídico, la elección de un alcalde o
gobernador por un breve término -que podría ser incluso de unos pocos meses-,
acarrearía notable inestabilidad política y administrativa para el respectivo
municipio o departamento, y originaría de hecho una especie de vacío de poder,
o de interinidad, contrarios al propósito de la Carta Política de fortalecer,
de manera especial, estas entidades territoriales, dotándolas de los medios que
les permitan hacer un uso racional de su autonomía para la administración de
sus propios asuntos y la adecuada planificación y promoción de su desarrollo
económico y social, conforme a lo previsto por la Carta Política (Arts. 297 y
311).’”
“’Lo razonable,
pues, y, sobre todo, lo que se ajusta al espíritu de nuestra Carta Política, es
que producida la expresión de la voluntad popular en las urnas, a través de la
elección del gobernador o del alcalde que hayan de reemplazar a aquellos cuyo
mandato haya sido revocado popularmente, los nuevos mandatarios dispongan de la
totalidad del período constitucional previsto, durante el cual tengan, a su
turno, la oportunidad de cumplir con el programa de gobierno que hayan sometido
a la consideración de sus electores’.”
Como
puede observarse, la Corte fundó en esencia su pronunciamiento
en
los principios de democracia participativa (art.1), soberanía popular (art. 3),
revocatoria del mandato de los elegidos (arts. 40, numeral 5,  103, 259),
responsabilidad política de los elegidos frente a sus electores (art. 133),
elección directa de los alcaldes y gobernadores (arts. 260, 303 y 314), asi
como en la conveniencia política y práctica de evitar la “fatiga electoral”,
por la convocación constante del pueblo a elecciones que estimula el
abstencionismo.
-
La jurisprudencia contenida en la sentencia SU-640 de 1998 igualmente trata
sobre el período de los alcaldes y los gobernadores, y no hace otra cosa que
reiterar las consideraciones ya mencionadas que aparecen expuestas en la
sentencia C-011/94.
-
En relación con el periodo del Procurador (sentencia C-178/97), las
consideraciones de la Corte para justificar el periodo institucional se
fundaron básicamente en el art. 280 de la Constitución que dice:
“Los agentes del Ministerio Público tendrán
las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los
magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo"
De dicha disposición
la Corte dedujo la siguiente consecuencia:
“En el caso del jefe
del Ministerio Público, la Carta le asigna funciones específicas que éste debe
cumplir ante la Corte Constitucional, por lo cual, le son aplicables, en cierta
medida, los mismos derechos y garantías que la Constitución en el artículo
citado, ha reconocido a los miembros de esta Corporación".
-
Con respecto al periodo del Fiscal, al cual aludió la Corte en la sentencia
C-037/96, fundamentó su decisión de considerar que su periodo era personal, en
la circunstancia de asegurar la autonomía e independencia que la Carta Política
le otorga a dicho funcionario para el buen desempeño de la administración de
justicia y, adicionalmente, en la de preservar su funcionalidad permanente,
eficiente y eficaz.
Si
bien la Sala de Revisión no expresó en forma prolija las razones por las cuales
la situación del periodo del Registrador era diferente a la de los alcaldes y
los gobernadores y a las del Procurador y del Fiscal, la diferencia es bien
marcada y se deduce de la simple lectura de las sentencias antes mencionadas,
si se tiene en cuenta, además, que aquél es elegido por el Consejo Nacional
Electoral, cuyos integrantes son elegidos para un periodo de 4 años, de ternas
elaboradas por los partidos y movimientos políticos y que debe reflejar la
composición política del Congreso, la cual es esencialmente variable, y cuyos
miembros tienen periodo objetivo.
Por
lo tanto, la consecuencia obligada era que resultaba imposible asimilar los
periodos de dichos servidores con el periodo del Registrador, y no estaba la
Sala obligada a aplicar una jurisprudencia fundada en situaciones que ofrecían
ciertas especificidades y que, por consiguiente, no podía ser aplicada por vía
general a todos los casos relativos a los periodos establecidos en la
Constitución para ciertos funcionarios.
- Sobre el tema de
la nulidad de un fallo, cuando se ha producido un cambio de jurisprudencia en
forma irregular, la Corte tuvo ocasión de señalar exigencias para que ello sea
factible. En efecto, en auto de 10 mayo de 2000 (expediente T-250.971), la
Corte en Sala Plena señaló:
“1.1. Por razones
de seguridad jurídica y la necesidad de asegurar la vigencia e integridad de
los mandatos constitucionales, los fallos que dicte la Corte Constitucional en
ejercicio del control abstracto o concreto de constitucionalidad hacen tránsito
a cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.), lo cual implica que sus
pronunciamientos tienen la virtud de resolver con carácter definitivo y con
fuerza de verdad constitucional la cuestión o el asunto sometido a su
conocimiento, y por ello son oponibles y de obligatorio cumplimiento tanto para
las autoridades como para los particulares”.
“Lo anterior
implica igualmente que la Corte queda también atada o vinculada por la cosa
juzgada que emana del fallo que ha pronunciado, no siendo posible que pueda
volver en contra de sus propias razones, revisar sus decisiones y revocarlas o
anularlas, en forma oficiosa o a petición de parte. Es por ello, que el art. 49
del decreto 2067/91 señala que contra los fallos de la Corte no procede recurso
alguno, principio procesal que ha de entenderse en forma amplia en el sentido
de que sus decisiones son definitivas y no pueden ser objeto de impugnación por
ningún medio, esto es, por la vía de recursos o nulidades”.
“No obstante, el
inciso 2 del citado artículo consagra la posibilidad excepcional de que pueda
declararse por el pleno de la Corte, la nulidad de un fallo en circunstancias
excepcionales, cuando en forma manifiesta se establezca que se ha incurrido en
violación del derecho al debido proceso, especialmente cuando ocurren eventos
tales, como: irregularidades procesales de gran entidad, la violación por el
fallo de la cosa juzgada constitucional o la producción de un cambio de
jurisprudencia por una Sala de Revisión, sin que haya sido adoptado por la
plenaria de la Corporación (art. 34 decreto 2591/91)”.
“1.2 Sin embargo,
en el sentido de que es posible que se declare la nulidad cuando en forma
irregular se ha producido un cambio de jurisprudencia, es preciso señalar, que
no cualquier interpretación que haga una de las Salas de Revisión de
jurisprudencias contenidas en fallos anteriores de éstas o de la Sala Plena,
constituyen cambios de jurisprudencia, por la circunstancia de que el juez goza
de autonomía e independencia para decidir el caso concreto sometido a su
conocimiento conforme a la realidad fáctica y jurídica que muestre el proceso y
bajo la idea de que la  jurisprudencia constituye un factor auxiliar y no
obligatorio de la actividad judicial; por consiguiente, el  juicio o la
valoración que se haga con respecto de decisiones precedentes que implique la
adaptación de los criterios contenidos en éstas para juzgar un caso nuevo, en
modo alguno pueda tildarse de cambio de jurisprudencia, porque para que éste se
suceda, se requiere que exista una jurisprudencia, es decir, la solución
reiterada de casos que presentan una identidad de hecho en cuanto a la
aplicación del derecho y que la Sala de Revisión respectiva se aparte en forma
consciente y expresa de aquélla, de tal suerte que pueda establecerse
claramente que ésta asumió como función  propia la que corresponde a la Sala
Plena en cuanto a la adopción de los cambios de jurisprudencia”[18].
“Por lo demás, la
Corte considera pertinente recordar que las decisiones de las Salas de Revisión
de tutelas, en atención a las características de los correspondientes procesos,
no generan efectos erga omnes  y por ende no sería lícito predicar la
aplicación automática de ellas a casos que, aunque presenten gran similitud, no
hayan sido resueltos dentro del proceso”.
“1.3. En cuanto a
la necesidad de que los cambios de jurisprudencia sean expresos y no deducidos
de la cita de párrafos aislados e inconexos de la situación de hecho y de
derecho que sirvió de fundamento para la adopción de un fallo, ha dicho la
Corte:
“‘De otro lado,
el concepto de ‘cambio de jurisprudencia’ únicamente tiene lugar bajo el
supuesto indispensable de que, en realidad, hay jurisprudencia en vigor,
esto es, en el entendido de que las decisiones anteriores han dejado tras de sí
un sustrato de interpretación judicial que permite inferir criterios mínimos de
alguna manera reiterados por la Corte en cuanto al alcance de las normas
constitucionales aplicables y en lo relativo a la solución de controversias
planteadas en los mismos términos’”.
“‘En efecto,
resulta indispensable la continuidad de unos criterios jurídicamente
relevantes, con arreglo a los cuales se haya venido resolviendo, bajo
directrices que implican la concreción de postulados, principios o normas que
se reflejan de la misma manera en casos similares, razón  por la cual el cambio
de jurisprudencia se produce cuando, al modificarse la forma de interpretar el
sistema jurídico, se resuelve en un nuevo proceso, con características iguales
a las de los precedentes, de modo contrario o diverso’”.
“’Esto último no
puede obedecer al mero capricho del juez, ni al voluntario olvido del reiterado
sentido que, bajo los mismos supuestos, se ha venido dando a decisiones
judiciales sobre hechos similares’”.
“’Si así fuera,
desaparecerían  las reglas mínimas inherentes a la certidumbre de los asociados
sobre el alcance de las normas jurídicas que regulan sus relaciones y se
rompería, desde luego, el derecho a la igualdad’”.
“’Al respecto
cabe recordar lo que esta Corte expuso en Sentencia C-104 de 1993 (M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero):
´El articulo 229
de la Carta debe ser concordado con el artículo 13 idem, de tal manera que el
derecho a acceder igualitariamente ante los jueces implica no sólo la
idéntica oportunidad de ingresar a los estrados judiciales sino también el idéntico
tratamiento que tiene derecho a recibirse por parte de los jueces y
tribunales ante situaciones similares´.
´La igualdad en
la aplicación de la ley impone pues que un mismo órgano no pueda modificar
arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales´.
´Si bien el juez
está sometido ante todo a la Constitución y a la ley al adoptar sus decisiones
(artículos 4, 6 y 229 C.P.), siendo la jurisprudencia apenas un criterio
auxiliar que no por valioso resulta obligatorio, cuando ella se altera
inopinadamente resultan creados factores de inestabilidad del Derecho, por lo
cual el juez que razonada y fundadamente precisa introducir modificaciones
jurisprudenciales, hallándose facultado para ello, resguarda mejor los derechos
del conglomerado a la igualdad y a la justicia su hace explícitas las
motivaciones de su nuevo criterio y advierte acerca de las implicaciones de la
innovación acogida´.
´El artículo 228
de la Constitución reconoce la autonomía del juez al proferir sus fallos. Ella
se traduce precisamente en el poder  interpretativo del cual dispone el
fallador  para ajustar el Derecho a las circunstancias cambiantes del entorno
social, que hacen necesaria la adaptación del, orden jurídico vigente a las
exigencias de la realidad.
Así, el carácter dinámico del Derecho tiene muchas veces
pleno efecto ya no en el curso de la actividad legislativa, sino en el
desarrollo de la función judicial, en cuanto quien administra justicia sea
consciente de que ésta no se agosta en el frío texto de la ley y de que
requiere ajustes y desarrollos jurisprudenciales que renueven y remocen los
alcances del orden jurídico bajo interpretaciones razonadas que lo hagan
evolucionar. De otra manera, el sistema normativo permanecería intacto, cada
vez más lejano de la realidad social,  propiciando su progresiva pérdida de
vigencia, su petrificación y su involución´”.
-
De dicho pronunciamiento se desprende con toda claridad, que los cambios de
jurisprudencia deben ser expresos y no inferidos o deducidos de párrafos
aislados que no guardan relación con la situación de hecho y de derecho que
específicamente sirve de fundamento para la adopción de un fallo.
La
decisión mayoritaria, al declarar la nulidad de la sentencia T-441/2000 violó
su propia jurisprudencia, al no atender la regla que la Sala Plena de la
Corporación había creado en pronunciamientos anteriores en relación con las
condiciones que deben reunirse para que pueda considerarse que una decisión de
una Sala de Revisión comporta un cambio de jurisprudencia, y al inferir de
pronunciamientos anteriores, que no venían al caso, que el periodo del
Registrador Nacional del Estado Civil era subjetivo.
De
la decisión mayoritaria de la Sala Plena se van a derivar efectos perniciosos,
como va a ser la proliferación de incidentes de nulidad contra decisiones de
las Salas de Revisión de Tutela, pues de ahora en adelante, contrario a la
jurisprudencia anterior de dicha Sala, los cambios de jurisprudencia podrán ser
inferidos o deducidos de pronunciamientos anteriores que no guarden conexidad
con la situación fáctica y jurídica debatida en un proceso determinado.
3.
También se equivocó la decisión mayoritaria, cuando consideró violada la jurisprudencia
de la Corte en relación con la revocación de los actos administrativos que
reconocen situaciones jurídicas, individuales y concretas, por las siguientes
razones:
En
la sentencia T-441/2000, expresamente se aludió a la jurisprudencia de la Corte
sobre la materia; pero se consideró en forma razonable y no abrupta, que dicha
jurisprudencia no le era aplicable al caso en estudio, debido a la
circunstancia de que el periodo del Registrador se consideraba objetivo o
institucional y no subjetivo, y que éste había sido creado no por la
Constitución, sino por un acto administrativo. En efecto, razonó así la Sala de
Revisión:
“Sin embargo, considera la Sala que el
caso del demandante es diferente, porque es inadmisible sostener que el acto
administrativo que confirmó su nombramiento creó el derecho a ejercer el cargo
de Registrador por un periodo de 5 años, a partir de su posesión, por las
siguientes razones: i) constitucionalmente el periodo del Registrador es
institucional u objetivo y no subjetivo, como ya se explicó; ii) los periodos
de los cargos, se establecen por el derecho objetivo, independientemente de la
situación personal de quien vaya a ocuparlos; por lo tanto, lo relativo a la
regulación de dichos periodos es materia que concierne exclusivamente a la
Constitución y a la ley, y pueden ser extinguidos o modificados por reformas a
éstas, sin que se puedan alegar derechos adquiridos derivados de un periodo
regulado por norma anterior; iii) los actos de nombramiento o de confirmación
del cargo, en consecuencia, no pueden determinar los periodos de los cargos,
porque ello escapa a la competencia del órgano que hace el nombramiento o la
elección, quien se debe limitar simplemente a expedir el acto condición que
coloca a la persona escogida para ocupar el respectivo cargo dentro de la
situación general prevista por la Constitución o la ley; iv) en definitiva, los
actos administrativos mencionados, esto es, los de nombramiento o elección para
los referidos cargos, nada agregan ni innovan el ordenamiento jurídico que rige
los periodos, pues éstos sólo concretan en cabeza de una persona, en razón del
nombramiento .....los preceptos del derecho objetivo”.
“Conforme a lo anterior, el acto
administrativo invocado por el actor como fuente de su derecho al periodo de 5
años, no tuvo la virtud de crear en su favor un derecho a desempeñar el cargo
por este espacio de tiempo, sino por el faltante para concluir el periodo del
Registrador Orlando Abello Martínez Aparicio. En tales circunstancias, procedió
bien el Consejo Nacional Electoral cuando aplicando la Constitución e
inaplicando en consecuencia el aludido acto administrativo (art. 4 C.P.)
procedió a la elección de un nuevo Registrador, pues no existía como limitante
para realizar ésta la existencia de una situación jurídica particular y
concreta o un derecho adquirido que debiera ser respetado por el mencionado
Consejo[19]”.
Es
cierto que la Corte en diferentes sentencias[20]
ha admitido que, en principio, no es posible admitir la excepción de
inconstitucionalidad en tratándose de situaciones de contenido particular y
concreto[21].
Y también que la jurisdicción de lo contencioso administrativo pueda aplicar la
excepción de ilegalidad.
Sin
embargo, se equivoca la decisión mayoritaria, al hacer una afirmación rotunda
sobre estos particulares, porque ha sido jurisprudencia constante de la Corte
la de admitir que en ciertos casos puede aplicarse también la excepción de
inconstitucionalidad o que puede hacerse una interpretación conforme con la
Constitución al resolver un determinado caso.
Tampoco
es cierto que la excepción de ilegalidad solamente pueda ser aplicada por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. La referida excepción puede
aplicarse por todo órgano que ejerza autoridad y aplique el derecho, y ello
incluye naturalmente a los administrativos.
Por
lo demás, el problema que aquí se ventila nada tiene que ver con la excepción
de ilegalidad.
Sobre
la problemática relativa a las referidas excepciones y a la aplicación
preferente de la Constitución la Corte, en la sentencia T-397/97[22], expresó:
“2.6. Observa
la Sala que en las normas aplicables al personal civil del Ministerio de
Defensa contenidas en el decreto 1214 de 1990, no se reconocen por igual a la
cónyuge y a la compañera permanente del pensionado el derecho a la asistencia
médica, con lo cual la Corte advierte una discriminación con respecto a ésta
que la Constitución repudia, conforme a los artículos 13 y 42 de la
Constitución, pues acorde con la protección constitucional que se otorga a la
familia, sin importar su origen, para efectos de la prestación de la asistencia
médica que en la aludida norma se regula, la situación jurídica que se predica
de la cónyuge, igualmente es aplicable a la compañera permanente”.
“2.7.
Según el art. 4o., la Constitución es norma de normas y por consiguiente el
fundamento jurídico de validez de todas las normas que integran el ordenamiento
jurídico. Por consiguiente,  todas las normas infraconstitucionales tienen como
referente necesario a aquélla y deben adecuarse a sus mandatos; es decir, que
toda la producción jurídica normativa emanada de los órganos del Estado que
tienen poder de regulación, en cuanto constituidos y subordinados a la
Constitución, no puede estar en contradicción o contraposición o resultar
incompatible con ésta. Si ello eventualmente ocurriera, el control
constitucional a manera de dispositivo de seguridad entra en funcionamiento
para restablecer el imperio y la supremacía de la Constitución (arts. 4o.,
237-2, 238 y 241)”.
“Puede ocurrir
que una norma expedida bajo la vigencia de la Constitución de 1886, ajustada a
sus mandatos, aunque propiamente no contenga expresamente una preceptiva
contraria a las normas de la actual Constitución, al ser leída, e interpretada
literalmente, muestre una contradicción con expresos y claros mandatos de ésta,
específicamente, con los que reconocen o establecen derechos, principios y
valores superiores. Ello es lo que acontece con la norma del art. 113 del
decreto 1214/90”.
“Ante esta
situación al juez que le corresponde velar por la supremacía y la integralidad
de la Constitución, no le queda otro camino que asegurar la preservación de
dichos derechos, principios y valores, y hacer una interpretación de la norma
conforme a la Constitución. En efecto, si es posible inaplicar una norma
jurídica por ser manifiestamente contraria a la Constitución, con mayor razón,
en aras de asegurar la preservación del derecho, es procedente que el juez
constitucional pueda hacer una interpretación conforme con la Constitución, sin
necesidad de inaplicar la norma, dado que no se presenta la situación de
incompatibilidad de dos disposiciones que no puedan ser aplicadas y subsistir
al mismo tiempo. De esta manera, se produce una especie de actualización de la
norma frente a la nueva Constitución, o dicho de otro modo, una especie de
incorporación de los mandatos constitucionales a dicha norma.
Lo anterior ha
sido la solución que la Corte ha dado cuando ha dictado sentencias modulativas
o condicionadas, en el sentido de escoger entre muchas interpretaciones de una
norma la que se adecua o acomoda a los preceptos de la Constitución.
En las
condiciones anotadas, no cabe duda de que la disposición del art. 113 del
decreto 1214/90, leída en armonía con las disposiciones constitucionales que se
incorporan a su preceptiva (arts. 13 y 42 de la Constitución), permite entender
al intérprete que cuando ésta se refiere a los derechos de la cónyuge a la
asistencia médica, igualmente tales derechos se predican de la compañera
permanente”.
“Para la Sala
resulta evidente, como ya se dijo, que la negativa de la administración a
conceder a la compañera permanente del pensionado la asistencia médica
requerida implica una violación manifiesta y flagrante del principio de
igualdad”.
(.....)
“- Como se ha
dicho, según el art. 4o. de la Constitución en caso de incompatibilidad entre
la Constitución y una norma jurídica, se deben aplicar las normas
constitucionales. Dicha incompatibilidad debe ser manifiesta, como lo expresó
la Corte en la sentencia T-614/92[23]”
“- Si es posible
inaplicar una norma jurídica cuando en forma manifiesta viola la Constitución,
no existe ningún obstáculo para que el juez constitucional de la tutela cuando
tenga la necesidad de proteger un derecho fundamental inaplique por inconstitucional
el acto administrativo particular que es la causa directa e inmediata y
permanente de su violación, porque en últimas el referido acto no viene a ser
sino una manifestación o concreción de la norma general que puede ser
inaplicada cuando manifiestamente viole la Constitución, o cuando dicho acto
resulta ser manifiestamente inconstitucional por tener como fundamento una
norma que debe ser interpretada en consonancia con la Constitución”.
“- La objeción
que podría hacerse a la adopción de esta solución, en cuanto a la necesidad de
mantener la presunción de legalidad del acto administrativo, que sólo puede ser
destruida mediante la declaración de su nulidad por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, se desvanece por las siguientes razones:
El principio de
la presunción de legalidad de los actos administrativos, no puede oponerse al
interés superior de garantizar la vigencia el goce efectivo de un derecho
constitucional fundamental, cuando resulta violado en forma manifiesta,
flagrante. Por lo tanto, el juez constitucional de la tutela erigido por la
Constitución en el protector de los derechos constitucionales fundamentales,
que indudablemente representan un valor constitucional superior, bien puede en
situaciones extremas en que aprecie su violación flagrante, inaplicar
directamente el acto administrativo concreto que lo vulnere”.
“Si la
jurisdicción de lo contencioso administrativo puede suspender provisionalmente
el acto manifiestamente ilegal o inconstitucional y naturalmente decretar su
nulidad, la misma facultad, por la vía de la inaplicación por inconstitucional,
la debe tener el juez constitucional de la tutela, cuando se den las siguientes
condiciones:
Que el acto viole
manifiestamente, es decir, en forma ostensible y flagrante un derecho
constitucional fundamental ;
Que dicha
violación sea permanente y que por lo tanto sea necesaria la inaplicación del
acto administrativo particular y concreto para asegurar la vigencia e inmediata
efectividad del derecho fundamental;
Que
razonablemente se aprecie, que la acción contencioso administrativa de nulidad
y restablecimiento del derecho, no constituye un medio eficaz para poner fin en
breve término a dicha violación y garantizar el goce efectivo del derecho
fundamental”.
4. En
cuanto a que la Sala se equivocó al señalar que existía un medio alternativo de
defensa judicial -la acción contencioso administrativa- contra el acto que
designó como Registrador a Ivan Duque Escobar, se anota lo siguiente:
La
Sala no ignoró la jurisprudencia de la Corte ni mucho menos el art. 86 de la
Constitución, en cuanto que la tutela procede cuando no solamente se viola sino
se amenaza un derecho constitucional fundamental. Sin embargo, desde la
perspectiva global de su pronunciamiento (la inexistencia del periodo personal
del Registrador) consideró que el demandante no se podía anticipar a un hecho
–la elección del nuevo registrador- sino que debía impugnar el correspondiente
acto administrativo, cuando éste se produjera.
En
los anteriores términos dejamos expresada nuestra inconformidad con la
providencia que declaró la nulidad de la sentencia T-441/2000.
Fecha
up supra,
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
[1] M.P: Alejandro Martínez
Caballero.
[2] M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[3] Sentencia C-011/94. M.
P. Alejandro Martínez Caballero.
[4] M.P. Vladimiro Naranjo
Meza.
[5] M.P. Alejandro Martínez
Caballero y Hernando Herrera Vergara.
[6] C.P. Augusto Trejos
Jaramillo.
[7] . Sentencias T-357/98, T-436/98,
T-441/98, T-720/98, T-805/98, T-295/99 y T-466/99 entre otras..
[8] M.P: Antonio Barrera
Carbonell.
[9] M.P. Antonio barrera Cabonell
[10] M.P. Antonio Barrera Carbonell
[11] Sentencia C-069/95 M.P. Hernando Herrera Vergara
[12] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[13] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[14] M.P. Hernando Herrera Vergara
[15] MP. Vladimiro Naranjo Mesa
[16] M.P. Antonio Barrera Carbonell
[17] C.P. Augusto Trejos
Jaramillo.
[18] Auto de marzo 1 de 2000
M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[19] Sentencia C-069/95 M.P.
Hernando Herrera Vergara
[20] C-069/95 y C-037/2000
[21] Equivocadamente la
providencia que cuestionamos habla impropiamente de “normas”
[22] M.P. Antonio Barrera
Carbonell
[23] M.P. José Gregorio
Hernández Galindo