C-673-99
Sentencia C-673/99
Sentencia
C-673/99
PREDIO RURAL-Invasión
de hecho/PREDIO RURAL-Adquisición por el INCORA dependiendo del
tiempo de ocupación
Si bien la norma,
en sus dos incisos, otorga un mismo reconocimiento a los hechos que configuran
la situación de los predios rurales, porque en ambos casos alude a fundos
invadidos, ocupados de hecho o cuya posesión estuviere perturbada por medio de
la violencia, que pueden ser adquiridos por el INCORA, señala tratamientos
jurídicos diferentes para efectos de su adquisición, construidos a partir de la
diferencia de tiempo en que se sucedieron los acontecimientos que dieron lugar
a la ocupación del inmueble. Las razones de hecho que condicionan la situación
de los predios para efectos de su adquisición es la misma en ambos supuestos
normativos, esto es, que el goce de la propiedad fundiaria ha sido perturbada
por medios de fuerza tales como invasiones, ocupación de hecho o perturbaciones
violentas; sólo que, como antes se anotó, la época en que ocurrieron éstas es
determinante para la regulación del diferente procedimiento de adquisición.
INCORA-Adquisición de predios invadidos de hecho
La adquisición de
predios invadidos obedece a la necesidad de poner fin a un conflicto en la
tenencia de la tierra, entre los propietarios de aquéllos y sus ocupantes, y
resolver mediante la adjudicación a éstos los conflictos sociales que se
originan en la carencia de tierras por los campesinos. Aun cuando los predios a
que alude el inciso segundo acusado deben ser aptos para la reforma agraria,
igual condición debe predicarse de los predios que pueden adquirirse según el
inciso primero, pues resultaría un despropósito que el INCORA pudiera adquirir
predios para ser adjudicados a campesinos, que no reunieran dicha aptitud. Por
lo tanto dicha condición no es relevante para establecer el diferente
tratamiento. Lo realmente sustancial y relevante para efecto de la adquisición de
dichos predios es que se encuentran invadidos u ocupados de hecho y que dicha
adquisición se requiera para solucionar los problemas sociales derivados de la
tenencia de las tierras y de la necesidad de democratizar la propiedad agraria.
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Tratamiento desigual
La permanencia de
la distinción no beneficia el proceso de reforma agraria y consagra, en cambio,
una injusticia que se traduce en el tratamiento desigual de una situación
esencialmente igual, sin que se evidencie una justificación racional de ese
tratamiento; por lo tanto, se da un trato diferente, sin razón suficiente, a
unos propietarios con respecto a otros e igualmente aunque indirectamente a los
campesinos que ocupan predios en las dos situaciones analizadas en cuanto a la
legitimación de la propiedad.
Referencia: Expediente D-2317
Acción pública de
inconstitucionalidad  (parcial) contra el numeral 20 del  artículo 12 de la ley
160 de 1994, “por la cual se crea el Sistema Nacional de la Reforma Agraria y
se dictan otras disposiciones”.
Actor: Luis Enrique
Olivera Petro
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé
de Bogotá D.C., septiembre nueve (9) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis
Enrique Olivera Petro demandó parcialmente el numeral 20 del artículo 12 de la
Ley 160 de 1994.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMA
DEMANDADA.
A continuación se
transcribe el texto de la disposición del numeral 20 del art. 12 de la ley 160
de 1994, conforme a su publicación en el diario oficial No. 41479 de agosto 5
de 1994 y se subraya lo demandado:
“LEY
160 DE 1994
Por la cual se
crea el Sistema Nacional de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
(....)
DECRETA:
“Artículo 12.  Son
funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria:
(...).
“20.  Autorizar,
en casos especiales que reglamentará la Junta Directiva, la iniciación de los
procedimientos de adquisición de predios rurales invadidos, ocupados de hecho o
cuya  posesión estuviere perturbada por medio de violencia o cuando habiendo
obtenido el propietario sentencia  judicial favorable y definitiva no pudieren
ejecutarse las medidas de lanzamiento o  desalojo de los invasores u ocupantes,
o si persistieren las perturbaciones de la propiedad en cualquier forma”.
“Los predios
invadidos u ocupados de hecho o cuya propiedad esté perturbada un año antes
de la vigencia de la presente ley, podrán ser adquiridos por el INCORA
siempre y cuando sean aptos para la reforma agraria y cumplan con lo ordenado
en el  Capítulo VI de la presente Ley”.
III. LA DEMANDA
El demandante
considera que la expresión acusada del inciso segundo del numeral 20 del
artículo 12 de la Ley 160 de 1994, vulnera los artículos 13, 29 y 58 de la
Constitución Política.
Se quebranta el
principio de igualdad, por cuanto la disposición establece un privilegio en
favor de los propietarios de predios que durante el año anterior a la
promulgación de la ley 160 de 1994 hubieren sido invadidos, ocupados de hecho o
cuya propiedad haya sido perturbada, al facultar al INCORA para adquirirlos.
Por contraste, afirma, no permite al INCORA adquirir predios afectados por las
mismas perturbaciones, cuando éstas hayan tenido lugar antes del 5 de agosto de
1993, fecha en que entró en vigencia la citada Ley.
En su sentir el
INCORA debe negociar, en pie de igualdad, todos los predios rurales que se
encuentran en esas condiciones de perturbación de la propiedad.
El demandante
asevera, además, que se vulneran los derechos al debido proceso y a la
propiedad, en la medida en que el legislador no autorizó al INCORA para
adquirir todos los predios invadidos, sin restricciones temporales y sin
someter la adquisición a procedimientos diferentes por razón de la fecha en que
tuvo lugar la perturbación del inmueble. Es decir, que el Legislador debió
haber sometido a negociación directa todos los predios invadidos, sin hacer
distingos temporales.
IV.
INTERVENCIONES.
1. Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural.
El
Ministerio, representado por la abogada Patricia Cuevas Marin, intervino en el
proceso en defensa de la constitucionalidad del aparte acusado, por estimar que
no vulnera ninguno de los preceptos constitucionales que el actor considera
transgredidos.
Después
de reseñar los antecedentes del precepto, la interviniente trae a colación el
concepto que sobre la disposición bajo examen emitió el 15  de marzo de 1996 la
Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado, conforme al cual la
limitación en el tiempo para la adquisición  de tales predios, se explica por
el hecho de que el inciso primero del numeral 20 del artículo 12 faculta al
INCORA para iniciar procedimientos de adquisición si persisten las
perturbaciones a la propiedad en cualquier forma.
2. Intervención
del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA.
También intervino el
INCORA por conducto de apoderado especial, en defensa de la constitucionalidad
de la norma acusada y señaló:
“... El INCORA está
facultado por el Artículo 12-20 de la ley 160/94 para adquirir directamente,
esto es, siguiendo el procedimiento previsto en el capítulo VI de la ley
160/94, los predios invadidos, ocupados de hecho o cuya posesión estuviere
perturbada, desde antes de su vigencia; pero diferenciado entre aquellos
predios que se encuentran en tal situación desde fecha anterior al 5 de agosto
de 1993, en los cuales además de los requisitos relativos a la aptitud de las
tierras y la calidad de los ocupantes, debe acreditarse alguna de las dos
circunstancias especiales previstas en el Acuerdo 04/96 (grave malestar social
o falta de adquisición de tierras en el respectivo municipio); de aquellos que
fueron sometidos a invasión, ocupación de hecho o perturbación, entre el
5-08-93 y el 5-08-94 para los cuales solo debe acreditarse que los terrenos son
aptos para programas de reforma agraria y que los ocupantes son beneficiarios
de dichos programas".
Al reseñar los
antecedentes legislativos de este precepto, el apoderado señala que el proyecto
de ley del Gobierno no incluía ninguna norma relacionada con la facultad para
adquirir predios invadidos.
“Fue en el pliego de
modificaciones al proyecto de ley 114 de 1992 – Cámara de Representantes,
ponencia para primer debate en la Comisión V de esa Cámara de Representantes,
en donde se hizo la  adición de un numeral nuevo al artículo 12 del proyecto,
explicando y justificando su inclusión, así: “El Instituto se abstendrá de
iniciar procedimientos de adquisición de tierras mediante negociación
voluntaria o expropiación, o de apoyar los que promuevan los campesinos, cuando
se refieran a predios rurales invadidos, ocupados de hecho o cuya posesión
estuviere perturbada por medio de violencia”.
La adición que se
hizo es similar al actual inciso primero del numeral 20,  y quedó así:
“NUMERAL 21 NUEVO.
Autorizar, en casos especiales que reglamentará la Junta Directiva, la
iniciación de los procedimientos de adquisición de predios rurales invadidos,
ocupados de hecho o cuya posesión estuviere perturbada por medio de violencia,
cuando habiendo obtenido el propietario sentencia judicial favorable y
definitiva no pudieren ejecutarse las medidas de lanzamiento o desalojo de los
invasores u ocupantes, o si persistieren las perturbaciones a la propiedad en
cualquier forma”. (Gaceta del Congreso. Ano 11 No. 158 –Santafé de Bogotá,
jueves 27 de mayo de 1993, pág. 5, 7 y 113)”.
“Posteriormente en
la ponencia para segundo debate, en el pliego de modificaciones al proyecto de
ley No. 176 de 1994, SENADO DE LA REPUBLICA, se adicionó el inciso segundo al
numeral 20 del artículo 12, quedando la norma tal como figura en el texto
actual de la ley. En la ponencia se justificó o explicó este nuevo inciso
afirmando que “En el numeral 20 del artículo 12 se incluyó una norma encaminada
a desestimular la invasión de predios rurales” (Gaceta del Congreso, año III
No. 64, miércoles 1 junio de 1994, página 8).
El interviniente
desvirtúa el cargo que alega una supuesta desigualdad frente a los
procedimientos que deban surtirse, a partir del siguiente razonamiento:
“... El reglamento
de la Junta Directiva del Incora, en concordancia con el concepto No. 799 de
marzo 15/96 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
prevé que tales adquisiciones se efectuarán “con arreglo al procedimiento
previsto en el Capítulo VI de la ley 160 de 1994” esto es, mediante negociación
directa de tierras por el INCORA, y no por negociación voluntaria de tierras
entre campesinos y propietarios, como lo pretende el actor”.
Por lo anterior,
concluye que:
“Lo sostenido por el
actor en su escrito, esto es, que debe existir un solo tipo de procedimiento
administrativo para la adquisición de tierras invadidas, es lo que en realidad
ocurre en el INCORA, en acatamiento a lo señalado en la ley y en su
reglamento.”
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
General de la Nación rindió en oportunidad el concepto de su competencia, y en
él solicita a la Corte declarar constitucional la expresión acusada.
La Vista Fiscal
aclara que mientras que la tesis central de la demanda sostiene que el INCORA
sólo puede adquirir predios rurales colocados en cualquiera de las situaciones
descritas en el inciso segundo del numeral  20 del artículo 12 de la ley 160 de
1994 (invadidos, ocupados de hecho o bajo perturbación de la propiedad),
siempre que ello hubiere ocurrido dentro del año anterior a la vigencia
de la ley 160, lo cierto es que, según la primera parte del numeral 20 del
artículo 12 de la ley 160 de 1994, el INCORA está facultado para adquirir
también los predios cuya propiedad está perturbada en cualquier tiempo, sólo
que su adquisición deberá ser reglamentada por la Junta Directiva del INCORA;
mientras que conforme al inciso segundo, la adquisición no requiere de dicha
reglamentación, si está probada la ocurrencia de las perturbaciones
mencionadas, dentro del año anterior a la entrada en vigencia de la ley 160 de
1994.
A su juicio:
“...
tampoco puede considerarse que la condición de tiempo consagrada en las
expresiones acusadas vulnere el principio de igualdad pues mientras que en el
primer inciso se faculta al Instituto de la Reforma Agraria para adquirir en
cualquier momento, una vez cumplida la exigencia de la reglamentación por parte
de su Junta Directiva, predios que se hallen en circunstancias de perturbación
que se prolonguen indefinidamente; en los casos previstos por las expresiones
acusadas, los predios para cuya adquisición directa se faculta al INCORA, deben
haber sido afectados por las mismas circunstancias perturbadoras de la
propiedad en un lapso determinado, cual es el de un año transcurrido a partir
de la entrada en vigencia de la ley 160 de 1994”.
“... los predios
rurales que pueden ser adquiridos en forma directa con miras a ser saneados en
forma rápida deben ser, por expresa disposición del legislador, aptos para la
reforma agraria, condición que no es formulada respecto de los  contemplados en
el inciso primero".
Por otra parte,
estima improcedente el cargo que aduce violación del derecho de propiedad, por
carencia de sustentación, pues el demandante lo estructura sobre una hipótesis
-la de su ejemplo- y no a partir de la confrontación entre la norma acusada y
la Constitución Política.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.
Integración de la proposición jurídica demandada.
La Corte comienza
por observar que el actor fragmenta la norma contenida en el inciso segundo del
numeral 20 del artículo 12 bajo examen, limitando su verdadero significado y
alcance.
De ahí que, para el
correcto entendimiento del precepto resulte necesario integrar la proposición
jurídica en debida forma, articulando la frase demandada al texto íntegro del
numeral 20 del artículo 12, de modo que el examen de constitucionalidad comprenda
la totalidad de su contenido, porque no se puede entender y valorar la
situación que es objeto de tacha independientemente del contenido fáctico de
toda la disposición.
En este orden de
ideas, el examen de constitucionalidad a que se contrae la presente sentencia
comprenderá la totalidad del inciso segundo del numeral 20 del artículo 12 de
la Ley 160 de 1994.
2. El problema
jurídico planteado.
Según
el demandante, el tratamiento que el numeral 20 del art. 12 de la ley 160/94
otorga a los propietarios de predios invadidos u ocupados de hecho, es
violatorio del principio constitucional a la igualdad, en la medida en que su
adquisición es diferente para quienes se encuentren en una misma situación.
Así, procede la
negociación directa y sin reglamentación previa sobre aquellos inmuebles
rurales invadidos, cuando la ocupación hubiere  ocurrido dentro del año
anterior a la promulgación de la referida ley, pero descarta tal posibilidad en
relación con los demás predios que se encuentran en la misma situación, pero
con mayor anticipación. Es decir, se trata de los predios rurales que conforme
al inciso primero del numeral 20 del art. 12 de la ley 160/94, “fueron
invadidos, u ocupados de hecho o cuya posesión estuviere perturbada por medio
de violencia”, o colocados en situaciones que en esta norma se describe, con
antelación a un año antes de la vigencia de dicha ley, cuya adquisición sólo es
posible en virtud de una reglamentación especial de la Junta Directiva del
INCORA.
Conforme a lo
anterior debe la Corte determinar si el tratamiento normativo diferente que se
da en la norma acusada carece de justificación racional y si se desconoció el
principio de igualdad.
3. La solución
al problema.
3.1. El sistema de
adquisición de tierras con fines de reforma agraria no permitía la negociación
de predios invadidos o sometidos a ocupación de hecho, porque ello dificultaba
la ejecución de los programas de adquisición y de dotación de tierras, aparte
de que tales predios cuando se dieran las condiciones legales podían ser objeto
de adquisición por la vía de la extinción del dominio. Además, dicha situación
podía dar pábulo a presiones de los propietarios o de los ocupantes, que se
utilizaban como estrategias para dirigir y acelerar los procesos de adquisición
de tierras y su posterior adjudicación a los mismos invasores. Es decir, que se
podían presentar invasiones concertadas para precipitar las acciones del INCORA
en materia de reforma agraria.
Sin embargo, en
virtud del parágrafo del art. 54 de la ley 135/61, modificado por el art. 21 de
la ley 30 de 1988 se introdujo un cambio importante en cuanto a la adquisición
de tierras invadidas, en los siguientes términos:
“Salvo los casos
en que sean aplicables las reglas sobre extinción del dominio, y aquéllos casos
especiales calificados por el Consejo de Ministros a solicitud de la Junta
Directiva del INCORA, el Instituto se abstendrá de iniciar los procedimientos
de adquisición directa o de expropiación de un predio rural invadido, ocupado
de hecho, o cuya posesión estuviere perturbada por medio de violencia, mientras
por alguna de estas causas estuvieren pendientes querellas policivas, o
acciones civiles o penales”.
“No obstante, los
propietarios de predios invadidos, ocupados de hecho, o cuya posesión hubiere
sido perturbada en forma permanente, por medio de violencia podrán solicitar
que el INCORA adquiera sus predios por los procedimientos de negociación
directa de que trata la presente ley; cuando
habiendo obtenido sentencia favorable de carácter definitivo, proferida por las
autoridades judiciales, no pudieren ajecutarse las medidas de lanzamiento o
desalojo de invasores u ocupantes en el término de un año contado a partir de
la fecha de ejecutoria de la respectiva providencia”.
“Los propietarios
de predios invadidos, cuya restitución no fuere posible en el término de que
trata el inciso presente, podrán intentar la acción de reparación directa
contra la Nación, a menos que hubieren convenido la negociación directa del
inmueble con el INCORA”.
“Son susceptibles
de las acciones contencioso-administrativas las providencias proferidas por las
autoridades de policía en relación con el amparo y perturbación de la posesión
de bienes inmuebles rurales”.
“A partir de la
vigencia de esta Ley, el INCORA procederá a adquirir por negociación directa o
por expropiación, los predios rurales invadidos con anterioridad al 12 de
agosto de 1987 si continuaren ocupados”.
3.2. Con motivo de
la expedición de la ley 160 de 1994, se introdujeron cambios importantes en
materia de adquisición de tierras para su posterior adjudicación a los
campesinos, porque se innovó el sistema hasta entonces vigente al regularse la
negociación directa de los fundos rurales entre campesinos y propietarios
rurales como mecanismo directo de dotación de tierras (Capítulo V, arts. 27 a
30), sustituyéndose de este modo el sistema tradicional establecido por la ley
135 de 1961, según el cual el INCORA, como organismo operativo del Estado para
la realización de la reforma agraria, adquiría directamente los predios de
propiedad privada para su posterior reparto entre los campesinos beneficiados
de los respectivos programas.
Con todo, la nueva
ley mantiene esta práctica cuando se programa la dotación de tierras a favor de
comunidades indígenas, para reubicar minifundistas, adelantar asentamientos de
habitantes de sectores afectados por calamidades públicas y, en fin, para dotar
de tierras a personas en situaciones especiales de pobreza por causa de la
violencia, como lo dispone el art. 31 de la ley 160/94 (Capítulo VI).
3.3. La norma del numeral 20 del art. 12 de la ley 160/94,
regula de diversa manera la situación de los predios rurales que son objeto de
invasión u ocupación de hecho. En efecto, en su inciso segundo , que es la norma
acusada, se consagra un trato diferente en relación con los predios invadidos
u ocupados de hecho o cuya propiedad este perturbada un año antes de la
vigencia de la ley, porque pueden ser adquiridos por el INCORA siempre y cuando
sean aptos para la reforma agraria y cumplan con lo ordenado en el Capítulo VI
de la misma; en cambio con respecto a los predios que igualmente se encuentran
en la misma situación, esto es invadidos u ocupados de hecho, pero por fuera
del mencionado límite temporal, sólo pueden ser adquiridos conforme a la
reglamentación especial que establezca la Junta Directiva del INCORA.
Si
bien la norma, en sus dos incisos, otorga un mismo reconocimiento a los hechos
que configuran la situación de los predios rurales, porque en ambos casos alude
a fundos invadidos, ocupados de hecho o cuya posesión estuviere perturbada por
medio de la violencia, que pueden ser adquiridos por el INCORA, señala
tratamientos jurídicos diferentes para efectos de su adquisición, construidos a
partir de la diferencia de tiempo en que se sucedieron los acontecimientos que
dieron lugar a la ocupación del inmueble.
Procede la Corte, en
consecuencia, a establecer si se justifica o no el distinto trato que en cuanto
a la adquisición por el INCORA se da a los predios invadidos en los dos incisos
del numeral 20 del art. 12 de la ley 160/94 y, en tal virtud, razona de la
siguiente manera:
- En el inciso
primero de la norma en referencia se regula un procedimiento de adquisición que
es general para los predios invadidos u ocupados de hecho, con antelación al
año anterior a la vigencia de la ley o con posterioridad a ésta, que incluye
una reglamentación de la Junta Directiva del INCORA, aun cuando se precisa un
cuadro de situaciones anormales relativas a que dicha ocupación estuviere
perturbada por medio de violencia, o a la circunstancia de que el propietario
habiendo obtenido sentencia judicial favorable definitiva no pudieren ejecutar
las medidas de lanzamiento de los invasores u ocupantes, o a la persistencia de
las perturbaciones a la propiedad en cualquier forma.
- En cambio, en los
términos del inciso segundo que se acusa, el INCORA está habilitado para
adquirir predios invadidos u ocupados de hecho o cuya propiedad este perturbada,
sin que se precisen las anormalidades descritas, con los únicos requisitos
relevantes de que la invasión, ocupación o perturbación de la propiedad haya
ocurrido un año antes de la vigencia de la ley, que sean aptos para la reforma
agraria y cumplan, además, con lo ordenado en el capítulo VI de dicha ley, cuyo
contenido se explicó antes.
- La adquisición de
predios invadidos en ambos casos obedece a la necesidad de poner fin a un
conflicto en la tenencia de la tierra, entre los propietarios de aquéllos y sus
ocupantes, y resolver mediante la adjudicación a éstos los conflictos sociales
que se originan en la carencia de tierras por los campesinos.
- Aun cuando los
predios a que alude el inciso segundo acusado deben ser aptos para la reforma
agraria, igual condición debe predicarse de los predios que pueden adquirirse
según el inciso primero, pues resultaría un despropósito que el INCORA pudiera
adquirir predios para ser adjudicados a campesinos, que no reunieran dicha
aptitud. Por lo tanto dicha condición no es relevante para establecer el
diferente tratamiento.
- La circunstancia
de que los predios a que alude la norma acusada deban reunir los requisitos
previstos en el capítulo VI de la ley, es igualmente predicable de los predios
a que se refiere el inciso primero del numeral 20 del art. 12. En efecto, asi
lo puede determinar la reglamentación especial que para la adquisición de éstos
establezca la Junta Directiva del INCORA.
- Las razones de
hecho que condicionan la situación de los predios para efectos de su
adquisición es la misma en ambos supuestos normativos, esto es, que el goce de
la propiedad fundiaria ha sido perturbada por medios de fuerza tales como
invasiones, ocupación de hecho o perturbaciones violentas; sólo que, como antes
se anotó, la época en que ocurrieron éstas es determinante para la regulación
del diferente procedimiento de adquisición.
- Las situaciones
anormales que menciona el primer inciso, no son relevantes, porque ellas
también pueden predicarse en relación con los predios invadidos a que alude la
norma acusada.
- Lo realmente
sustancial y relevante para efecto de la adquisición de dichos predios es que
se encuentran invadidos u ocupados de hecho y que dicha adquisición se requiera
para solucionar los problemas sociales derivados de la tenencia de las tierras
y de la necesidad de democratizar la propiedad agraria.
- Los supuestos
materiales objeto de las distintas regulaciones contenidas en los dos incisos
del numeral 20 del art. 12 de la ley 160 de 1994, en esencia, no difieren; sin
embargo, generan condicionamientos que dificultan las posibilidades de
adquisición y consagran un privilegio para la adquisición de los predios a
favor de los propietarios a que alude la norma acusada que no tiene una
justificación objetiva, racional y razonable acorde con el fin, ya señalado,
que se busca con la adquisición de los predios invadidos.
En síntesis, la
permanencia de la distinción no beneficia el proceso de reforma agraria y
consagra, en cambio, una injusticia que se traduce en el tratamiento desigual
de una situación esencialmente igual, sin que se evidencie una justificación
racional de ese tratamiento; por lo tanto, se da un trato diferente, sin razón
suficiente, a unos propietarios con respecto a otros e igualmente aunque
indirectamente a los campesinos que ocupan predios en las dos situaciones
analizadas en cuanto a la legitimación de la propiedad.
4. En conclusión,
considera la Sala que la norma acusada contenida en el inciso segundo del
numeral 20 del art. 12 de la ley 160/94, viola el principio de igualdad. En tal
virtud, será declarada inexequible.
VIII. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE
el inciso segundo del numeral 20 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado Ponente
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-673/99
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA/INCORA-Competencia restrictiva para adquisición de predios invadidos
(Salvamento de voto)
El Congreso, al expedir la regulación
normativa que se acusa, se ajustó a la Constitución al hacer uso de la libertad
de configuración legislativa pues, inspirado en razones de política, en este
caso, agraria y, a partir de consideraciones jurídicamente atendibles,
estableció regímenes diferenciados para la adquisición por el INCORA de predios
invadidos o cuya propiedad se halla perturbada, con fines de reforma agraria.
Nuestro pensamiento sobre el tema debatido parte del supuesto de que en materia
de adquisición de predios invadidos o cuya propiedad se hallare perturbada, la
competencia del INCORA es restrictiva, pues el Legislador en forma excepcional
se la ha concedido, tan sólo en la medida en que ello sea estrictamente
necesario para hacer efectivo el fin constitucional de democratizar el acceso
campesino a la propiedad agraria.
ADQUISICION DE
PREDIOS INVADIDOS-Tratamiento
diferenciado (Salvamento de voto)
Estimamos que era
perfectamente razonable la diferenciación que establecía el legislador, al
someter a requisitos más restrictivos la adquisición de predios perturbados por
hechos acaecidos  un año antes de la entrada en vigor de la ley, pues, en
nuestro criterio, ciertamente tal diferenciación consulta razones
constitucionalmente atendibles pues tenía  en cuenta las peculiaridades que de
hecho diferencian los predios perturbados a partir de la fecha en que
ocurrieron los actos de posesión o de perturbación- para, precisamente en
consideración a esas circunstancias, establecer regímenes diferenciados con
miras a la adquisición directa por el INCORA de  tales predios perturbados que,
además guardaban proporcionalidad pues, a mayor complejidad de la problemática
exigía  el cumplimiento de mayores requisitos y supeditaba tal posibilidad a la
observancia de condiciones más restrictivas y viceversa.
PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA-Integración
(Salvamento de voto)
Al no haberse integrado la proposición
jurídica se descontextualizó el sentido y significado de la norma materia de
acusación, lo que de contera conllevó a que el pronunciamiento cambiara el
enfoque que tuvo en mente el Legislador al expedir la regulación pues, lo que
había previsto como una competencia excepcional, a causa de la decisión, devino
en una autorización ampliada al quedar convertida la excepción en regla
general.
Con el acostumbrado
respeto a la decisión adoptada por la mayoría, nos permitimos, a continuación,
consignar las razones de nuestro disentimiento, las cuales en esencia,
corresponden a las consideraciones en que se fundamentaba la propuesta de
exequibilidad sustentada en el  proyecto  que  presentó el H. Magistrado Fabio
Morón Díaz a consideración de la Sala Plena, y que no acogió el Pleno de la Corte.
En nuestro sentir,
la norma cuestionada ha debido ser declarada exequible, pues, somos de la
opinión que, al igual que en otros casos[1]
relativos a regímenes normativos diferenciados de regulación de una misma
situación, que en este estrado la Corte ha examinado a la luz de la igualdad y
que ha juzgado constitucionales, en el que fue materia de la decisión de la
cual discrepamos, el Congreso, al expedir la regulación normativa que se acusa,
se ajustó a la Constitución al hacer uso de la libertad de configuración
legislativa que en un sin número de ocasiones precedentes esta Corte ha
reconocido en su favor, pues, inspirado en razones de política, en este caso,
agraria y, a partir de consideraciones jurídicamente atendibles, estableció
regímenes diferenciados para la adquisición por el INCORA de predios invadidos
o cuya propiedad se halla perturbada, con fines de reforma agraria, que fue lo
que hizo al someter a requisitos distintos las dos hipótesis previstas en el
numeral 20 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994 que, además, por conformar una
unidad normativa, en nuestro criterio ha debido  fallarse como un todo, por lo
cual, la ponencia comenzaba por proponer la previa integración de la
proposición jurídica completa.
Nuestro pensamiento
sobre el tema debatido  parte del supuesto de que en materia de adquisición de
predios invadidos o cuya propiedad se hallare perturbada, la competencia del
INCORA es restrictiva, pues el Legislador en forma excepcional se la ha
concedido, tan sólo en la medida en que ello sea estrictamente necesario para
hacer efectivo el fín constitucional de democratizar el acceso campesino a la
propiedad agraria.
De ahí que, en
nuestro concepto, los casos en que se autoriza tal adquisición deban
probadamente demostrar que  ameritan en forma excepcional,  el esfuerzo que
representa una cuantiosa inversión de recursos públicos como la que demanda un
proceso de saneamiento de propiedades sobre predios perturbados.
Por ello, estimamos
que era perfectamente razonable la diferenciación que establecía el legislador,
al someter a requisitos más restrictivos la adquisición de predios perturbados
por hechos acaecidos  un año antes de la entrada en vigor de la ley, pues, en
nuestro criterio, ciertamente tal diferenciación consulta razones
constitucionalmente atendibles pues tenía  en cuenta las peculiaridades que de
hecho diferencian los predios perturbados a partir de la fecha en que
ocurrieron los actos de posesión o de perturbación- para, precisamente en
consideración a esas circunstancias, establecer regímenes diferenciados con
miras a la adquisición directa por el INCORA de  tales predios perturbados que,
además guardaban proporcionalidad pues, a mayor complejidad de la problemática
exigía  el cumplimiento de mayores requisitos y supeditaba tal posibilidad a la
observancia de condiciones más restrictivas y viceversa.
Ciertamente, a
nuestro juicio esta era la ratio inmanente en la distinción de trato
que, con razón, establecía el Legislador y que está ínsito en la medida de
prudencia que, por obvias razones, dicta que en el terreno de lo público debe
limitarse al máximo la destinación de recursos públicos, por razones de
eficiencia en el gasto, en la adquisición de predios cuya propiedad está
perturbada por hechos de vieja data precisamente, por la problemática que
acompaña a las situaciones de perturbación de la propiedad que se han
prolongado por un tiempo significativo  en situación de pleito o disputa, que
es lo que significó el legislador al señalar que cuando el problema de
perturbación a la propiedad permaneciere insoluto un año antes de entrar en
vigor la ley, la adquisición directa de predios perturbados procedería
únicamente si razones prevalentes de interés general lo ameritaren, como son
las definidas por el Acuerdo 04 de agosto 14 de 1996 de la Junta Directiva del
INCORA, relacionadas con la necesidad de solventar un problema de malestar
social o de alteración del orden público, o de adelantar programas de
adquisición de tierras en el municipio en el que persisten las perturbaciones a
la propiedad de un predio rural.
La ponencia
explicaba lo anterior, en las Consideraciones Tercera y Cuarta, que en aras del
entendimiento cabal de esta salvedad de voto, estimamos pertinente transcribir:
“...
Tercera.- La adquisición por el INCORA de
predios rurales aptos para la reforma agraria,  cuya propiedad se hallare
perturbada.
3.1.   ...
es relevante recordar que, según lo prescribe el  artículo 64 de la
Constitución Política, es deber del Estado:
“promover
el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios,
en forma individual o asociativa, ...con el fin de mejorar el ingreso y la
calidad de vida de los campesinos”
3.2.    El
parágrafo del artículo 54 de la Ley 135 de 1961, introducido por el artículo 21
de la Ley 30 de 1988, ordenó al INCORA abstenerse de iniciar procedimientos de
adquisición directa de tierras, o adelantar procesos de expropiación de
inmuebles rurales, cuando éstos estuvieren  invadidos, ocupados de hecho o cuya
posesión se hallare perturbada por medio de violencia, mientras que por alguna
de estas causas estuvieren pendientes querellas policivas, o acciones civiles
o penales.
3.3.
Luego, la Ley 30 de 1988 -que modificó de la Ley 135 de 1961  dispuso que el
INCORA podría adquirir mediante un procedimiento de negociación directa o a
través de la  expropiación, tierras y mejoras de propiedad privada de los
particulares, o de entidades de derecho público  para dar  cumplimiento a los
fines de interés social y utilidad pública definidos  en las leyes de reforma
agraria.
3.4.
Finalmente la Ley 160 de  de 1994 que derogó las Leyes 135 de 1961 y 30 de
1988, en desarrollo del artículo 64 de la Constitución Política de 1991, con
miras a facilitar  el acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la
tierra, previó a manera de regla general el mecanismo de la negociación
voluntaria[2]
de predios rurales entre los campesinos y los respectivos propietarios. Artículo
1º., ordinal tercero y artículo 12 numerales 3º, 5º y 6º Capítulo V de la Ley
160 de 1994.
A
manera de excepción facultó al INCORA para adquirir predios rurales, mediante negociación
directa o expropiación, en los casos expresamente señalados en el capítulo VI
de la Ley 160 de 1994 y otros específicamente autorizados en dicho  estatuto.[3] (Numeral
20 del artículo 12; artículos 47 y 73 ibídem).
Por
otro aspecto, importa destacar que en desarrollo del mandato
constitucionalconsagrado en el artrículo 64 de la Carta, el  artículo 2º.,
Capítulo II de la Ley 160 de 1994 creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino integrado por las entidades oficiales, las del
Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, las organizaciones campesinas y los
demás organismos encargados  de realizar las actividades relacionadas con el
logro de los objetivos  constitucionales reseñados.
Al
tenor de lo preceptuado por el artículo 3º. de la citada  Ley, el Sistema
Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, es responsable de la
adquisición y adjudicación de tierras para los fines previstos en la Ley.
Por
su parte, el artículo 4º. ibídem confiere al INCORA la calidad de ejecutor
exclusivo de los  programas relacionados con el subsistema de adquisición y
adjudicación de tierras en beneficio de los sujetos de reforma agraria.
De
ahí que el artículo 12 de la multicitada ley, al relacionar las funciones que
le competen al INCORA, señale que esta entidad le corresponda, entre otras, las
siguientes:
“7. Otorgar subsidios directos que permitan
la adquisición de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos
que no la posean, a los minifundistas, a los beneficiarios de los programas
especiales que establezca el Gobierno Nacional, a mujeres campesinas jefes de
hogar y a las que se encuentren en estado de desprotección social y económica
por causa de la violencia, el abandono o la viudez y carezcan de tierra propia
o suficiente, de conformidad con lo establecido en el Capítulo IV de esta Ley.
8. Determinar las Zonas en las cuales deben
cumplirse los programas a su cargo y ejecutados conforme a los procedimientos
respectivos.
9. Realizar directamente programas de
adquisición de tierras mediante negociación directa con los propietarios que
las enajenen en la forma prevista en el Capítulo VI de esta Ley, para
redistribuirlas en favor de los hombres y mujeres campesinos de escasos
recursos, los minifundistas especiales que establezca el Gobierno Nacional, a
los habitantes de regiones afectadas por calamidades públicas, mujeres
campesinas jefes de hogar, o solas por causa de violencia, abandono o viudez y
para reubicar ocupantes de zonas que deban someterse a un manejo especial o de
interés ecológico.
....
15. Clarificar la situación de las tierras
desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que
pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada."
(Enfasis fuera de texto)
3.5.  Es,
pues, claro que la Ley 160 de 1994 diferencia claramente el procedimiento de
negociación voluntaria de tierras -entre campesinos y propietarios con subsidio
del Estado- que se regula en el capítulo V, del procedimiento de adquisición
directa de tierras por el INCORA para dotar con ellas a los sujetos de Reforma
Agraria,que reglamenta en su Capítulo VI.
Son
estas, dos de las vías que puede utilizar  la entidad para lograr los
objetivos legales que desarrollan el mandato constitucional de “promover el
acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios.”
3.6.   Por otra
parte, en el artículo 12, numeral 20 de la Ley 160 de 1994 el legislador se
ocupó de regular lo relativo al saneamiento de predios invadidos para fines de
reforma agraria, mediante su adquisición directa por el INCORA.
La regulación normativa que en el multicitado
artículo 12 de la Ley 160 de 1994 hizo el Legislador respecto de la adquisición
de predios rurales ocupados o invadidos permite inferir las siguientes reglas
básicas, que se diferencian por las  situaciones de que tratan,  a saber:
·
La primera, contemplada en el inciso primero,
atinente a los predios que  por hechos ocurridos antes del 5 de agosto de
1993, o sea 1 año antes de la vigencia de la Ley 160 de 1994,  se hallaren
en una cualquiera de las siguientes situaciones:
a)    Invadidos,
ocupados de hecho o cuya posesión estuviere perturbada por medio de violencia;
b)      Cuando
por causa de una de aquellas situaciones se hubieren adelantado por el titular
del dominio, o los legítimamente interesados, los correspondientes procesos judiciales
y estos hayan obtenido sentencia definitiva favorable para restaurarles sus
derechos, pero las medidas de lanzamiento o desalojo de los invasores y
ocupantes de hecho no hayan podido llevarse a efecto.
c)
Cuando en general y, en cualquier forma, persistan las perturbaciones a la
propiedad de un predio rural.
En el
caso de los predios que se encuentran en una de estas hipótesis, la adquisición
por la vía de la negociación directa que prevé el capítulo VI de la misma Ley,
además de los requisitos generales relativos a que los ocupantes acrediten la
calidad de sujetos de reforma agraria y que los predios tengan la aptitud
agropecuaria requerida, de acuerdo a la norma sub-examine está sometida a los
siguientes requisitos especiales:
1.  Reglamentación previa, que deberá expedir la Junta
Directiva del INCORA  cuyos supuestos normativos subsuman la     hipótesis
fáctica de que se trate.
El
referido Reglamento fue expedido por la Junta Directiva del INCORA mediante
Acuerdo 04 de agosto 14 de 1996 (Diario  Oficial No.  42910 de octubre 31 de
1996), el cual, únicamente la autoriza en los siguientes dos (2) casos:
a)
Cuando tales circunstancias “hayan generado grave malestar social o alteración
del orden público en el municipio respectivo, o para prevenir sus
consecuencias”.
b) Cuando “se trate de municipios en los cuales no se hubieren adelantado
programas de adquisición de tierras por el Instituto.”
El
citado artículo primero del  Acuerdo 04 de Agosto 14 de 1996 señala que antes
de que el Gerente General del INCORA pueda autorizar la adquisición de predios
que se encuentren en una de las ciurcunstancias indicadas, con arreglo al
procedimiento de negociación directa previsto en el Capítulo VI de la Ley 160
de 1994, el Instituto deberá tener en cuenta que los ocupantes acrediten la
calidad de sujetos de la reforma agraria, reúnan los requisitos señalados en el
reglamento General de dotación de las Tierras ingresadas al Fondo Nacional
Agrario y que los predios cumplan los requerimientos o exigencias mínimas que
se hubieren establecido.
2.  Autorización
de la Junta Directiva del INCORA
·
La
segunda, tocante a aquellos inmuebles rurales que hubieren
sido objeto  de invasión, ocupación de hecho o perturbación a la propiedad un
año antes de la vigencia de la ley 160 de 199, ( esto es, a partir de
agosto 5 de 1993).
Estos
inmuebles podrán ser adquiridos directamente por el INCORA,  sin que medie
reglamentación previa ni se precise de autorización de su Junta Directiva,
mediante el procedimiento administrativo de adquisición directa contemplado en
el capítulo VI del Estatuto agrario.
A ese
fín, se requiere que el  predio rural  a adquirirse:
1. Sea
apto para la reforma agraria;
2. Cumpla
con lo ordenado en el Capítulo VI, esto es, presente aptitudes
técnico-económicas para programas de reforma agraria.
Es
este, pues, un régimen más sencillo en cuanto a los requisitos que deben
llenarse para que pueda adelantarse la adquisición por el INCORA, la cual
también se surte mediante el procedimiento de negociación directa previsto en
el Capítulo VI de la Ley 160 de 1994.
Cuarta.-     El
examen de las acusaciones
Yerra
el demandante cuando asevera que la  norma  prevé la negociación directa  tan
sólo respecto de los predios que fueron invadidos u ocupados un año antes de la
vigencia de la Ley y que a los restantes los somete al procedimiento de
negociación voluntaria, situación que supondría tener que contar con la
aquiescencia de invasores y ocupantes de hecho la que, por obvias razones, el
accionante estima altamente improbable.
Se
reitera que en ambas hipótesis el procedimiento que se aplica es el contemplado
en el capítulo VI de la Ley 160 de 1994, con la única diferencia que la
negociación directa de los predios cuya propiedad se hubiese perturbado a
partir del  agosto 5 de 1993, no está sometida ni a  autorización de la Junta
Directiva del INCORA ni a reglamentación previa, a diferencia de lo que ocurre
con las propiedades cuya perturbación se remonte en el tiempo a fecha anterior
a la señalada, las cuales, además, deberán propender por la normalización del
conflicto ocasionado por la tenencia de la tierra, o por la realización del
programa de reforma agraria aquellos municipios en  los que el INCORA no la
haya adelantado programas.
Se
trata, pues, de una competencia excepcionalísima que pretende permitirle al
INCORA  contribuir a sanear  la titulación de predios en los que persisten las
perturbaciones a la propiedad, en los precisos casos que se han reseñado, en
los que es evidente que debe prevalecer el interés general,  por estar de por
medio intereses constitucionalmente prevalentes, tales como la preservación del
orden público-social[4]o
el deber de dar un tratamiento preferencial a aquellas zonas en las que el
INCORA no ha adelantado programas de titulación de tierras[5].
Precisamente por haber generado tales circunstancias “grave malestar social o
alteración del orden público en el municipio respectivo, o para prevenir sus
consecuencias.”
En suma, esta
atribución busca dotar al INCORA de las herramientas legales que le habiliten
para que en la práctica pueda cumplir su misión legal de contribuir al
saneamiento de la propiedad, lo cual, implica que deba estar en condiciones de
adquirir inmuebles rurales que precisamente tienen impedimentos en el ejercicio
del derecho a causa de hechos generadores de perturbación en su ejercicio.
La circunstancia
de servir instrumentalmente a los propósitos constitucionales de facilitar el
acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra hace constitucionalmente
válida la habilitación intemporal que, con prescindencia de  la época de la
cual datan los hechos generadores del gravamen siempre y cuando sean anteriores
a agosto 3 de 1993, dió el Legislador al INCORA en consideración a las
circunstancias mencionadas, y que supeditó a estrictos requisitos objetivos,
precisamente para que la decisión sea controlable.
Repárese
en que esta competencia está supeditada, como ya quedó precisado, a aquellos
casos en los que la definición de la tenencia de la tierra y de su propiedad
trasciende la esfera individual y  tiene repercursiones aún en el orden público
y social de la zona, bien por precisamente haber generado tales circunstancias
“grave malestar social o alteración del orden público en el municipio respectivo,
o para prevenir sus consecuencias” ; o, por tratarse  “...  de municipios en
los cuales no se hubieren adelantado programas de adquisición de tierras por el
Instituto.”
Es que  no puede
olvidarse que la cuestión agraria y la tenencia de la tierra han estado
históricamente  asociadas a  los fenómenos de violencia  social y política en
algunas zonas del país.
No en vano, la
Ley 434 de 1998  da asiento  permanente en el Consejo Nacional de Paz a dos
representantes de las organizaciones campesinas nacionales (art. 4º.) , en
tanto a este cuerpo, entre otras funciones, debe “elaborar el mapa del
conflicto del país e identificar un orden de prioridades para la implementación
de la política social y las inversiones para posibilitar la paz y el desarrollo
en esas regiones.” (art. 6º.)
Es, pues,
infundado el cargo que aduce supuesta violación al derecho de propiedad y al
derecho de igualdad  pues, según quedó visto, no es cierto que el Legislador
haya dado el derecho a unos y lo haya negado a otros;  como tampoco tiene
asidero la afirmación según la cual, sin razón sometió a procesos diferentes la
adquisición de predios invadidos, haciendo mas difícil la negociación de los
perturbados antes de entrar en vigencia la Ley, al someter la de estos a
negociación voluntaria que requeriría de la participación ilógica de ocupantes,
según lo afirma el actor.
Por ello, ..se
estima tal diferenciación razonable, atendidas los propósitos y circunstancias
que la inspiran pues, ciertamente el saneamiento de predios cuya propiedad fue
perturbada en fecha reciente, sin repercusiones de orden público y social, no
tiene las mismas implicaciones ni reviste la complejidad que caracteriza a una
situación que sí presenta esas connotaciones.
Las
consideraciones anteriores permiten ... concluir que también carecen de todo
fundamento las acusaciones que no responden a  interpretaciones
constitucionales objetivamente plausibles sino que se basan en la suposiciones
meramente subjetivas del  accionante, como la que argumenta que el precepto
está circunscribiendo la posibilidad de adquisición directa por  el INCORA a
una única categoría de  predios  -en su entender, los ocupados un año antes de
entrar en vigor la Ley, en perjuicio de los propietarios de los que lo fueron
antes de esa fecha.
Se
reitera que el Legislador, en forma constitucionalmente válida ha establecido
requisitos diferenciados por la complejidad de la perturbación a la propiedad
y  por sus  repercusiones en el orden público-social o en la política social
agraria. En tales hipótesis, por obvias razones,  es indispensable la
participación del INCORA  en cuanto es responsable, como ya quedó dicho, como
ejecutor exclusivo de los  programas relacionados con el subsistema de
adquisición y adjudicación de tierras en beneficio de los sujetos de reforma
agraria, y estos ameritan los más estrictos controles por parte de su Junta
Directiva.
Se desvirtúa
también el cargo que aduce supuesto desconocimiento del derecho de propiedad
del propietario de una finca invadida, cuyos invasores se niegan a consentir en
la negociación pues, como quedó dicho, es el accionante quien, sin razón
valedera, da por cierto tal desafuero.
Es claro, por el
contrario, que en forma lógica y sensata, el legislador  ha excluido de la
negociación voluntaria -que supone el acuerdo entre campesinos compradores y
propietarios vendedores- el saneamiento de predios ocupados o invadidos que son
aptos para la reforma agraria.
Lo expuesto
permite concluir que, antes que violar la Constitución Política, el Legislador
ha ejercido sus facultades con arreglo a sus preceptos.  Se estima que es
plenamente válido desde el punto de vista constitucional, que el Legislador en
consideración a razones de política agraria y aún razones de política de paz
que consultan la realidad de la problemática de saneamiento de predios rurales
con perturbaciones en la propiedad, con destino a la reforma agraria, consagre
requisitos diferentes para su adquisición directa por el INCORA.
...”
Para concluir,
observamos que al no haberse integrado la proposición jurídica se
descontextualizó el sentido y significado de la norma materia de acusación, lo
que de contera conllevó a que el pronunciamiento cambiara el enfoque que tuvo
en mente el Legislador al expedir la regulación pues, lo que había previsto
como una competencia excepcional,  a causa de la decisión, devino en una
autorización ampliada al quedar convertida la excepción en regla general.
Fecha ut Supra
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1]
Cfr. las sentencias Nos. C-592 de 1998 y C-251
de 1999, respectivamente,  que sobre la misma ratio, declararon exequibles
los regímenes diferenciados de libertad condicional  y los regímenes
diferenciados del impuesto de rentas, ambas con ponencia del Magistrado Fabio
Morón Díaz.
[2]
Artículo
1º., ordinal tercero y artículo 12 numerales 3º, 5º y 6º Capítulo V de la Ley
160 de 1994.
[3]
Numeral 20
del artículo 12; artículos 47 y 73 ibídem.
[4]
Precisamente por haber
generado tales circunstancias “grave malestar social o alteración del orden
público en el municipio respectivo, o para prevenir sus consecuencias.”
4.   Ciertamente, por
tratarse
“...  de municipios en los cuales no se hubieren adelantado programas de
adquisición de tierras por el Instituto.”