C-390-16
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-390/16
SUBSIDIO A
COTIZACION EN PENSION PARA CONCEJALES DE MUNICIPIOS DE CATEGORIAS CUARTA A
SEXTA, QUE NO TENGA OTRO INGRESO ADICIONAL-No
configura una medida que per se resulte violatoria de igualdad frente a
los concejales de los municipios de tercera categoría, puesto que debe
compararse integralmente con regímenes pensionales distintos
El hecho de conceder un beneficio en
materia de seguridad social para los concejales de los municipios de menores
categorías (de 4ª a 6ª categoría), sin incluir a los concejales de los
municipios de 3ª categoría, no implica necesariamente una violación a la
igualdad, por cuanto la vulneración de este principio con respecto a regímenes
prestacionales distintos, supone la comparación integral de los mismos y no de
uno o algunos de los beneficios específicos, considerados aisladamente. Tampoco
constituye un trato evidentemente arbitrario, que permitiera excepcionalmente
en análisis del beneficio concreto de forma aislada e individual.
ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Elementos básicos/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Indicación precisa del objeto demandado, el
concepto de violación y la razón por la cual la Corte Constitucional es
competente/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro
actione
DEMANDA POR
BENEFICIO EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL PARA CONCEJALES DE MUNICIPIOS DE CUARTA
A SEXTA CATEGORIA-No se trata de cargo por omisión legislativa sino de
violación del principio de igualdad
ESTADO-Fines esenciales
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Configuración
DISCRIMINACION
Y VIOLACION DEL LEGISLADOR AL PRINCIPIO DE IGUALDAD POR ESTABLECER DIFERENCIAS
DE TRATO ENTRE REGIMENES DE SEGURIDAD SOCIAL-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional/TEST O
JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Otorgar beneficio a un grupo de concejales
y no a otros no implica necesariamente su violación
MUNICIPIOS-Categorización
NORMA SOBRE
CATEGORIAS DE MUNICIPIOS-Obligación
de concejales municipales de cotizar a la seguridad social
DEMANDA POR
BENEFICIO EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL PARA CONCEJALES DE MUNICIPIOS DE
CUARTA A SEXTA CATEGORIA-No implica violación a la
igualdad el no incluir a
concejales de los municipios de tercera categoría
DEMANDA POR
BENEFICIO EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL PARA CONCEJALES DE MUNICIPIOS DE
CUARTA A SEXTA CATEGORIA-No existió comparación de manera integral de los dos
regímenes de beneficios de los diferentes grupos de concejales
De acuerdo con el criterio establecido
en la jurisprudencia constitucional que se reitera, es preciso indicar que en
el presente asunto no se está ante el caso excepcional de un trato claramente
discriminatorio e injustificado, así se considere de forma aislada el resto de
los regímenes aplicables. Tal situación podría ocurrir, por ejemplo, si la
norma acusada reconociera el auxilio de la pensión para los concejales de los
municipios de 3ª a 5ª categoría y excluyera a los de los municipios de 6ª
categoría. En tal evento, el mandato del artículo 13 constitucional, según el
cual el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta. La evidencia
de dejar a los concejales de los últimos municipios por fuera, llevaría al juez
constitucional a realizar un análisis del beneficio, así fuera de manera
aislada. Por tanto, la Sala considera que el problema jurídico planteado debe
ser resuelto negativamente. El dar un beneficio de más a los concejales de los
municipios de inferior categoría frente a los de una categoría inmediatamente
superior, no es per se una violación del principio de igualdad. Ello requeriría
una comparación integral de los regímenes, la cual no puede ser objeto de la
presente sentencia, puesto que nunca fue propuesta por la demanda.
Adicionalmente, esta diferencia de trato no constituye el caso excepcional de
una diferencia evidentemente arbitraria, que da lugar a la posibilidad de
analizar la concesión legal del beneficio individualmente.
Referencia: expediente D-11155
Demandantes: Jorge Asdrubal Romero G. y Jessica Dayana Cabrera A.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 23 (parcial) de
la Ley 1551 de 2012, ‘por la cual se dictan normas tendientes a modernizar
la organización y el funcionamiento de los municipios’
Magistrada
ponente
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Bogotá, D.C.,
veintisiete (27) de julio de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, los ciudadanos Jorge Asdrubal Romero G. y Jessica Dayana Cabrera
A. presentaron acción de inconstitucionalidad contra el
artículo 23 (parcial) de la Ley 1551 de 2012, ‘por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios’. La demanda fue repartida a la Magistrada sustanciadora, quien la
admitió para su conocimiento por la Sala Plena, luego de haber sido subsanada.[1]
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de la norma acusada, resaltando la parte demandada,
“LEY 1551 DE 2012
Por la cual se dictan normas para modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios
[…]
CAPÍTULO IV
CONCEJALES
[…]
ARTÍCULO 23. Los Concejales
tendrán derecho a seguridad social, pensión, salud y ARP, sin que esto implique
vinculación laboral con la entidad territorio. Para tal efecto, los concejales
deberán cotizar para la respectiva pensión.
Los concejales de los
municipios de 4ª a 6ª categoría
que no demuestren otra fuente de ingreso adicional, recibirán un subsidio a la
cotización a la pensión del 75% con cargo al Fondo de Solidaridad Pensional.”
III. DEMANDA[2]
La ciudadana y el ciudadano demandante
consideraron que el artículo acusado (el artículo 23 (parcial) de la Ley 1551
de 2012) viola los artículos 2° y 13 de la Constitución Política de 1991, al
establecer un trato diferente a los concejales de los municipios de tercera a
sexta categoría frente a los concejales de los municipios de primera y segunda
categoría, con relación al pago de las sesiones. La demanda presentada
originalmente fue inadmitida.[3]
Posteriormente fue corregida con los siguientes argumentos,
“Tanto el artículo 1°
de la ley 1368 de 2009, como el artículo 66 de la ley 136 de 1994, en el inciso
tercero de ambas normas rezan lo siguiente: En los municipios de categoría
especial, primera y segunda, se pagarán anualmente ciento cincuenta (150)
sesiones ordinarias y hasta cuarenta (40) extraordinarias al año. En los
municipios de categorías tercera a sexta, se pagarán anualmente setenta (70)
sesiones ordinarias y hasta veinte (20) sesiones extraordinarias al año
(subrayado nuestro).
Las normas
inmediatamente atrás enunciadas para efectos de remunerar a los Concejales
establece dos grupos: el primero compuesto por los concejales de municipios de
categoría especial, primera y segunda; el segundo grupo integrado por
concejales de tercera a sexta categoría. Resalta de lo anterior, que el segundo
grupo de concejales percibe sustancialmente inferior pago o remuneración,
encontrándose en una marcada desventaja económica en relación con el primer
grupo de concejales.
¿En dónde radica la
omisión legislativa relativa? En que la norma cuestionada (parcialmente),
excluye injustificadamente a los concejales de tercera categoría; lo justo a la
luz de la Constitución es que la norma atacada en la presente demanda partiera
de los ‘concejales de tercera a sexta categoría’ y no como actualmente
está.
Dicha omisión cercena
el canon segundo Superior […].[4]
||  La omisión legislativa relativa en cuestión como atrás se dijo cercena el
canon precedentemente citado, pues la norma acusada hace nugatorio dicho
postulado al excluir injustificadamente a los concejales de los municipios de
tercera categoría, si se tiene en cuenta que éstos hace parte de un grupo que
se encuentra en desventaja económica sustancialmente hablando.
Por otro lado la
referida omisión legislativa relativa afecta significativamente lo consignado
en el artículo 13 superior […].[5]
||  Comparando lo que manda el canon 13 constitucional, con la norma acusada
tenemos que esta desconoce sin justificación razonable a los concejales de
tercera categoría, los mismo que hace parte del grupo que recibe honorarios o
remuneración en idénticas condiciones que los de cuarta a sexta categoría del
beneficio del subsidio que otorga el artículo 23 de la ley 1551 de 2012 se
configura una discriminación injustificable, irrazonable, hecho reprochable por
nuestro cuerpo normativo superior.  ||  […].[6]
Corolario de lo
anterior tenemos que la norma cuestionada objeto de la presente acción ha
desembocado en una omisión legislativa relativa, pues materializa los
presupuestos señalados por la Corte Constitucional para su configuración, como
es el hecho de que los concejales de tercera categoría forman parte del grupo
con idénticas condiciones de desventajada remuneración, que no existen razones
objetivas para su exclusión, aunado a la falta de justificación que demuestre
esa desigualdad, como lo indican entre otras las dos jurisprudencias […]
reseñadas [C-351 de 2013 y C-314 de 2009]; por tanto debe enmendarse tal yerro,
el mismo que contraría mandatos constitucionales, como ya hemos expuesto. En
consecuencia solicitamos se declare su inexequibilidad o una exequibilidad
condicionada.”
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público[7]
El Ministerio participó mediante apoderado
para solicitar la inhibición de la Corte Constitucional o, en caso de
pronunciarse de fondo, la exequibilidad del aparte normativo acusado.
1.1. Inhibición. Para el Ministerio,
luego de haber planteado lo requisitos señalados por la jurisprudencia
constitucional para las demandas de inconstitucionalidad, presenta su solicitud
de inhibición en los siguientes términos,
“[…] es claro que los
cargos bajo estudio no cumplen con los [requisitos] toda vez que los
demandantes no establecen ni demuestran cómo el precepto legal acusado se
constituye en un concepto de violación de las disposiciones constitucionales
supuestamente vulneradas. Los demandantes, en efecto, simplemente se limitan a
indicar en su escrito que el establecimiento por parte del legislador de un
subsidio a la cotización a la pensión de 75% con cargo al Fondo Solidaridad
Pensional y a favor de los concejales de los municipios de 4ª a 6ª categoría
que no demuestren otra fuente de ingresos adicional, vulnera el principio de
igualdad y los fines esenciales del Estado, sin establecer los elementos que
lleva a la conclusión de que la supuesta violación se presenta.
Los demandantes
desconocen de manera flagrante que el subsidio establecido en el artículo 23 de
la Ley 1551 de 2012 obedece a la situación de inferioridad en la que se
encuentran los concejales de municipios de 4ª a 6ª categoría respecto a los
honorarios que reciben por su labor en los cabildos municipales, los cuales de
acuerdo con los establecido en Ley 1368 de 2009, que modificó el artículo 66 de
la Ley 136 de 1994, son menores a los que reciben los concejales municipales de
municipios de categorías más altas.
Igualmente, los
demandantes sostienen que el artículo 23 de la Ley 1551 de 2012 desconoció que
el artículo 1° de la Ley 1368 de 2009, que modificó el artículo 66 de la Ley
136 de 1994 estableció dos grupos para fijar los honorarios de los concejales,
lo cual no se ajusta a la realidad, toda vez que lo que pretendieron las mencionadas
normas fue fijar el número de sesiones ordinarias y extraordinarias que se le
reconocerán a los concejales y el monto que se les pagará por cada una de ellas
y de ninguna forma se definieron grupos, situación en la cual los concejales de
los municipios de 4ª a 6ª categoría de manera evidente reciben menores ingresos
y hace que se justifique el subsidio a la cotización de pensiones.
Así, es pertinente
anotar que los vicios de inconstitucionalidad que sostiene el demandante no se
desprenden del análisis directo de la disposición demandada y de la
Constitución, sino que se deriva de una consideración subjetiva de los
demandantes, que no encuentra ningún apoyo jurisprudencial ni legal.”
1.2. No hay omisión legislativa relativa.
Para el Ministerio, lo dicho respecto a las razones de inadmisión de la demanda
lleva a concluir inevitablemente que
“[…] no sólo no hay
violación a ningún artículo de la Constitución, sino que no puede configurarse
la omisión legislativa relativa, ya que la norma acusada no establece un trato
diferenciado sobre individuos que se encuentren en una misma situación
jurídica, toda vez que los concejales de municipios de 4ª a 6ª categoría
reciben un monto claramente inferior por concepto de honorarios que los
concejales pertenecientes a las categorías Especial, 1ª, 2ª y 3ª, razón que
justifica el otorgamiento del subsidio.  ||  […]  ||  Así pues, es claro que
para el cargo de omisión legislativa relativa prospere, es necesario que
existan casos asimilables, sobre los cuales la Constitución establece una
condición o tratamiento específico. Condición que, como se ha demostrado y
reiterado a lo largo de este escrito de intervención, no se cumple en este
caso.”
1.3. Finalmente, para el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público la norma acusada es tan sólo un ejercicio de las
competencias propias del legislador. Al respecto sostuvo,
“[…] el Estado tiene
el deber de garantizar que los recursos de la seguridad social se distribuya,
dándole prioridad a los grupos de población más pobres y vulnerables, como en
el presente caso serían los concejales de municipios pertenecientes a las
categorías 4ª, 5ª y 6ª a los que en razón a su condición de ingresos se les
otorga un subsidio del 75% sobre la cotización al sistema de seguridad social
en pensiones, asegurando que contribuyan a la financiación del sistema de
conformidad con sus capacidades económicas, lo cual se constituye en una
protección directa al principio de igualdad.  ||  Teniendo en cuenta lo
anterior, no es posible afirmar, como lo hacen los demandantes, que el
otorgamiento del subsidio a los concejales de municipios de categorías 4ª a 6ª
viola el principio de igualdad de los concejales de municipios de 3ª categoría,
ya que es claro que los ingresos de estos últimos por concepto de honorarios
son más altos y no se encuentran en la misma situación fáctica ni jurídica de
los beneficiarios del subsidio, siendo extremos no comparables.”
2. Ministerio del Trabajo
El Ministerio del Trabajo participó a
través del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica para defender la
constitucionalidad de la norma, de no ser aceptada, solicita la inhibición, la
cual no fue justificada sino enunciada.[8]
Luego de hacer referencia a la naturaleza jurídica del Fondo de Solidaridad
Pensional, a las categorías de los municipios, a la asimilación de los
concejales con los trabajadores independientes, a los honorarios de los
concejales, a la naturaleza de  los aportes a pensión de los concejales y a
aquellos de éstos que son beneficiarios del fondo de solidaridad pensional, la
intervención consideró que no se viola el derecho a la igualdad con la norma
acusada, en los siguientes términos,
“[…] el juicio de
igualdad que debe efectuar la Corte Constitucional deberá privilegiar el
interés colectivo y asegurar la efectividad de los principios fundantes del
sistema, tales como equidad, la sostenibilidad financiera y la progresividad,
en aras de garantizar los derechos de todos, desestimando el alcance pretendido
en la demanda para autorizar beneficios que, a la postre, representarán un
retroceso si con ellos se afecta el ya de por sí limitado acervo con que cuenta
nuestro sistema pensional.
En apariencia, la
norma cuestionada plasma una discriminación, que podría violar el derecho a la
igualdad. Sin embargo, el análisis no puede efectuarse sin corroborar la
naturaleza jurídica del Fondo de Solidaridad Pensional, que como se dijo, está
destinado a beneficiar a aquellos ciudadanos que se encuentran en un estado de
mayor vulnerabilidad o pobreza gracias a la contribución que hacen las personas
con mayores ingresos. La nueva norma favorece a un grupo de personas cuyos
ingresos configuran el cumplimiento de los requisitos para acceder a un
subsidio del Estado. La distinción es, entonces, justificada y, por tanto, no
rompe el equilibrio propio de la igualdad. Por este concepto, la norma legal
resulta ajustada a la Carta Política.
El aparte acusado […]
lo consideramos adecuado por cuanto la categorización de los municipios
establecida en el artículo 7 de la Ley 1551 de 2012, atiende características de
población, ingresos corrientes de libre destinación, importancia económica y
situación geográfica que justifica que a los concejales pertenecientes a
municipios de categorías 4ª a 6ª son lo que menos ingresos reciben por lo que
el beneficio del subsidio de su cotización en pensión se justifica en que
dichos concejales pertenecen al grupo más vulnerable de ciudadanos que merecen
un auxilio por parte del Estado.
Comoquiera que los
honorarios de los concejales de las categorías de municipios más pobres, estos
son los de 4ª a 6ª categoría; consideramos que la norma es proporcionada porque
el subsidio de su cotización en pensión corresponde al 75% con cargo al Fondo,
siempre y cuando cumplan con la condición de que no cuentan con otra fuente de
ingreso adicional y no se tiene en cuenta el subsidio para las demás categorías
porque estas tienen los honorarios más onerosos. Sobre este punto vale la pena
precisar que en la actualidad el Fondo de Solidaridad Pensional cuenta con
1.629 concejales beneficiarios del subsidio de los cuales 1.212 se encuentran activos.”
3. Federación Colombiana de Municipios[9]
El Director Ejecutivo de la Federación,
Gilberto Toro Giraldo, intervino en el proceso para apoyar el cargo presentado
por la acción de inconstitucionalidad. Luego de hacer referencia a la
jurisprudencia constitucional (sentencia C-015 de 2014), el concepto presentado
dice lo siguiente,
“Aplicando [los
criterios jurisprudenciales], es de pensar que el aplicable en este caso es el
test leve […].
Da en pensar que el
propósito del legislador al emitir la norma es aliviar la carga de los
concejales que no tienen ingreso distinto al derivado de su participación en
las sesiones de la corporación, y parece partir de la base de que hay unos
concejales con ingresos dijéramos bajos y otros cuya remuneración no es tan
mínima que no les permita asumir, con la misma, costos de la cotización para
pensión.
La misma Ley 1368
dispone:
Artículo 1°.- El artículo 66 de la Ley 136 de 1994
quedará así:
Artículo 66. Liquidación de honorarios.
Atendiendo la categorización establecida en la Ley 617 de 2000, el valor de los
honorarios por cada sesión a que asistan los concejales será el señalado en la
siguiente tabla
Categoría                      Honorarios
por sesión
Especial                        $
347.334
Primera                         $
294.300
Segunda                        $
212.727
Tercera                          $
170.641
Cuarta                                    $
142.748
Quinta                                   $
114.967
Sexta                             $
86.862
A partir del primero
de enero de 2010, cada año los honorarios señalados en la tabla anterior se
incrementarán en un porcentaje equivalente a la variación del IPC durante el
año inmediatamente anterior.
Lo primero que se
detecta es que no es idéntica la remuneración de los concejales de tercera y
los de las categorías inferiores a ésta, sino que existe una diferencia un poco
mayor al veinte por ciento por ejemplo entre lo que devenga el concejal de
cuarta y lo que percibe el de tercera categoría.  ||  Ahora bien: es posible
que también el legislador haya contemplado que en los municipios de categorías
cuarta, quinta y sexta las condiciones de la economía posibiliten que quienes
acceden a la investidura de concejal se hallen en situación de no percibir
renta distinta de la que ésta les permite, mientras que los municipios de
tercera categoría presentan unas condiciones más favorables.
Ha de recordarse que
el económico es el factor fundamental a la hora de establecer la categoría de
un municipio.  ||  En este contexto, la legitimidad tanto del fin como del
medio no parece permitir duda alguna.  ||  Sin embargo, lo que no aparece tan
claro es la idoneidad del medio para la consecución del fin, si tomamos en
consideración que la razón determinante y fundamental que motiva la
intervención legislativa es la existencia de concejales cuya remuneración es
tan baja que no les alcanza para cubrir el valor de la cotización para pensión.
Si un concejal de un
municipio de tercera categoría hubiera participado en 2015 en las noventa
sesiones autorizadas como máximo (setenta ordinarias y veinte extraordinarias)
habría alcanzado a recibir $ 18.147.060, mientras que uno de cuarta categoría
habría percibido $ 15.180.930.  ||  En criterio de la Federación, la diferencia
no parece tan relevante si, se repite, se presenta la circunstancia de que
quien ejerce la investidura no tiene ningún otro ingreso, que es lo que
realmente tiene relevancia o trascendencia y lo que ha llevado al legislador a
expedir la norma acusada.  ||  En cambio la diferencia con los concejales de
las categorías especial, primera y segunda si justifica la exclusión de éstos
del beneficio, pues aunque la diferencia en términos absolutos de los
honorarios no sea elevada, sí impacta considerablemente el hecho de que al
poder participar en muchas más sesiones se vea aumentando el ingreso.
Es por estas razones
que la Federación considera que la norma no supera el test de igualdad, y por
ello debería ser declarada inexequible, de manera que también los concejales de
municipios de tercera categoría puedan acceder al subsidio cuando carezcan de
otras fuentes de ingreso.”
4. Universidad del Rosario
Un profesor y una investigadora de la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad participaron en el proceso para
defender la constitucionalidad de la norma acusada.[10]
1. Luego de indicar que no existe cosa
juzgada constitucional sobre el cargo presentado, puesto que no había sido
considerado por la Corte Constitucional, y de hacer alusión a la pertinencia
constitucional de los cargos presentados por la demanda,[11] la intervención
presentada se refiere al amplio margen de configuración legislativa en materia
de regulación de los concejales y su respectivo régimen, de acuerdo con el
cual, es posible establecer clasificaciones entre los distintos tipos de
municipios. En su criterio,
“En relación con la
categorización de municipios, la Corte ha definido que se encuentra establecida
en el artículo 320 constitucional, en virtud del cual la ley puede establecer
categorías de municipios según población, recursos fiscales, capacidad
económica, situación geográfica y señala regímenes diferentes para su
organización, gobierno y administración.  ||  En ese sentido, el legislador
está autorizado para conformar estructuras que faciliten la asignación de
competencias con enfoque diferencial para la distribución equitativa de
recursos acorde con las características, condiciones y potencialidades de cada
entidad territorial en concreto. Es por ello, que el margen de configuración
del legislador en estos ámbitos es amplio, teniendo en cuenta que, en todo
caso, se deben observar las particularidades de cada municipio para proveer el
régimen jurídico más adecuado; sin embargo, ello siempre debe hacerse bajo los
límites que imponen los principios de razonabilidad y proporcionalidad en el
marco del ordenamiento territorial, donde la igualdad sólo se vulnera en la
mediad que el legislador exceda estos límites.
Lo anterior también
encuentra correlato en lo que toca con el régimen de las autoridades
territoriales (en este caso municipales) que como tal, varía conforme a los
requerimientos y a la complejidad orgánica del ente territorial. Por esta
razón, es constitucionalmente admisible que se establezcan regímenes
prestacionales diferenciados respecto de las autoridades territoriales, siempre
y cuando, se observen los mismos límites (proporcionalidad y razonabilidad) de
forma tal que no se afecte la igualdad. Tal como lo ha establecido la
jurisprudencia constitucional. […]”.[12]
2. Para la intervención, un trato igual
entre los municipios y los concejales de los mismos, dadas las diferencias
existentes, sería lo que violaría el principio de igualdad de manera grosera.
Dice al respecto,
“[…] el nivel de
complejidad de los asuntos de un municipio es directamente proporcional con la
categoría que el legislador le asigna, con la competencias y tareas que deben
desarrollarse y con las prestaciones que en consecuencia se reconocen a las
autoridades respectivas. Luego, si se equiparan todas las situaciones y se
diera un tratamiento igualitario a las autoridades territoriales, habría un
evidente desconocimiento al principio de igualdad, toda vez que el hecho de que
la Constitución permita al legislador la categorización de los municipios, es
un reconocimiento al hecho cierto de que entre ellos se presentan diferencias
relevantes a todo nivel, lo cual justifica con suficiencia el hecho de que haya
regímenes prestacionales con enfoque diferencial.”
3. Es razonable, se sostiene, que se dé un
trato diferente a los concejales de municipios de menor complejidad en cuanto a
los honorarios recibidos, precisamente por la diferencia de complejidad de
labores realizadas y responsabilidades asumidas. Al respecto se dijo,
“[…] a pesar de que la
Constitución y la ley asignan a los concejos municipales las mismas
competencias, se reconoce que cada uno de estos organismos tiene ritmos de
actividades diferentes, conforme a los requerimientos de cada municipio. En ese
sentido, el régimen laboral, en la materia de honorarios y régimen pensional
debe acompasarse con el trabajo que exige la complejidad orgánica de la entidad
territorial y la categoría que le agrupa como consecuencia.  ||  Es así como se
configura una relación de proporcionalidad entre variables, donde a mayor
complejidad orgánica y categoría de la entidad territorial, mayor será el
trabajo exigido y mayores los devengos causados por los concejales, aumentando
su capacidad como cotizantes ante el sistema de seguridad social y reduciendo
la necesidad de contar con mecanismos alternativos (de subsidio) para
garantizar la plenitud de las prestaciones en materia de pensión y salud.
En ese sentido, los
municipios de cuarta a sexta categoría son aquellos de menor complejidad
orgánica, de modo que será menor el trabajo exigido a los concejales
municipales, y por tanto, disminuyen los devengos causados a título de
honorarios y la capacidad de cotización ante el sistema de seguridad social.
Ello implica que se justifique razonablemente la necesidad de contar con
mecanismos de subsidio que den garantía plena a los derechos a la seguridad
social en materia de pensiones […]”.
4. Ahora bien, se manifiesta que la medida
diferencial que en concreto establece la norma acusada es razonable, por cuanto
busca dar una protección de carácter diferencial en pro de la protección a la
seguridad social. Al respecto se dijo,
“[…] el beneficio del
subsidio en materia pensional para concejales de municipios de menor categoría
surge como resultado de una decisión política pública que busca aumentar la
cobertura y accesibilidad al sistema de seguridad social en pensiones basándose
en el principio de solidaridad. En línea con lo anterior, el artículo 23
demandado en la presente ocasión señaló de manera expresa que los concejales de
los municipios de cuarta a sexta categoría que no demuestren otra fuente de
ingreso adicional, recibirán un subsidio a la cotización a la pensión del 75%
con cargo al Fondo de Solidaridad Pensional.
Lo anterior no es
irrazonable ni desproporcionado, teniendo en cuenta que se trata de una medida
con enfoque diferencial que continúa con el desarrollo de una política pública
de flexibilización pensional y que por esa vía, materializa los postulados del
principio de solidaridad y guarda coherencia con la categorización que el
legislador ha desarrollado para los municipios. Por ello, la disposición
acusada se configura como una norma que se ajusta a la realidad de aquellos
municipios de menor capacidad financiera y que permite el fortalecimiento del
derecho de acceso a la seguridad social en pensiones de los concejales.  ||
Frente a esto último, es menester aclarar que, al no contar con una vinculación
laboral, son los propios concejales quienes deben asumir el costo de la
cotización en pensiones y salud, lo cual, en ocasiones puede resultar
desproporcionado en relación con su nivel de ingresos […].”
5. La intervención finaliza resaltando la
pertinencia y adecuación del medio elegido por el legislador en este caso para
lograr los objetivos buscados mediante el trato diferente. Dijo al respecto,
“[…] el subsidio que
contiene el artículo 23 de la Ley 1551 de 2012 se presenta como una herramienta
útil para ampliar los canales de acceso al sistema de seguridad social en
pensiones a través del reconocimiento de un subsidio a concejales de municipios
de categorías 4,5 y 6 cuando acrediten que no haya otra fuente de ingresos.  ||
Ahora bien, el subsidio no se reconoce indiscriminadamente sino que únicamente
se otorga a aquellos concejales de los municipios de menor categoría que
acrediten una condición: no tener otra fuente de ingresos. Teniendo en cuenta
que se trata de municipios con baja capacidad fiscal y que la asignación del
subsidio está condicionada, la norma no estaría creando una discriminación,
sino que da una destinación al gasto público en materia pensional sobre la base
de la solidaria en aquellos casos en que tanto la categoría municipal como el
nivel de ingresos del concejal son bajos y donde sí resultaría desproporcionado
exigir al propio concejal que asuma la totalidad del pago de su seguridad
social equiparándolo con concejales de otro nivel territorial que sí se encuentran
en capacidad económica de asumir los aportes al régimen pensional.
La norma demandada
entonces, a diferencia de lo planteado por los demandantes, no carece de un
principio de razón suficiente que desconozca el principio de igualdad contenido
en el artículo 13 constitucional, sino que, todo lo contrario, es una norma que
guarda coherencia con las categorías municipales definidas por el legislador en
materia de ordenamiento territorial, con el nivel de ingresos que estas
categorías representan para las autoridades municipales y con los principios de
proporcionalidad y solidaridad en materia pensional en el marco de la política
pública que actualmente rige en materia de seguridad social.  ||  El subsidio
que contiene la norma demandada constituye así un instrumento de focalización
del gasto público social que permite priorizar las necesidades de personas en
mayor grado de vulnerabilidad socioeconómica, teniendo en cuenta las
dificultades administrativas y financieras que deben afrontar las entidades municipales
de menor categoría.”
Para la intervención, los accionantes nunca
demostraron por qué el subsidio desconoce las disposiciones en materia de
igualdad, en especial si se tiene en cuenta que los municipios de tercera
categoría tienen una capacidad financiera y administrativa mayor y sus
concejales tienen un mayor nivel de ingresos que les permite solventar por sí
mismos los costos de las seguridad social, sin que esto resulte
desproporcionado. Por tal motivo, concluyen, el contenido demandado de la Ley
1551 de 2012 debe ser declarado exequible.
V. MINISTERIO PÚBLICO
1. El Procurador General de la Nación
participó en el proceso de la referencia,[13]
para defender la constitucionalidad condicionada de la norma acusada. La
Procuraduría considera que la demanda tiene razón al cimentar el cargo en el
trato diferente que da a los concejales de los municipios de tercera categoría
en los siguientes términos,
“[…] el fin de la
norma demandada parcialmente no es otro que garantizar el derecho a la
seguridad social en pensiones de los concejales de los municipios de cuarta a
sexta categoría que carecen de otra fuente de ingreso adicional (art. 48, CP). Pero,
al mismo tiempo, advierte que la disposición acusada no hace extensivo el
beneficio contemplado en ella a los concejales de los municipios de tercera
categoría, a pesar de que la situación de estas personas no difiere de la de
los concejales de los municipios de cuarta sexta categoría, pues su posición
económica efectivamente es similar dado que carecen de otra fuente de ingreso
adicional a los honorarios que reciben por su labor como miembros del concejo
municipal. Situación, esta última, que lleva a afirmar que no existe
justificación objetiva y razonable que permita establecer la diferenciación que
realiza la norma demandada.
En este sentido, el
jefe del Ministerio Público concluye que el trato diferente o diferencial
previsto en la norma demandada no es ‘adecuado’ ni ‘necesario’ y, mucho menos,
‘proporcional stricto sensu’ para lograr la finalidad perseguida respecto de
los concejales de los municipios de tercera categoría, en tanto que no permite
garantizar su derecho a la seguridad social en pensiones y, por el contrario,
vulnera el principio-derecho a la igualdad.
En el mismo sentido,
es preciso señalar que en la exposición de motivos del proyecto de que dio
lugar a la Ley 1551 de 2012, publicada en la Gaceta del Congreso N° 191 de
2011, no se advierte razón objetiva alguna para excluir a los concejales de los
municipios de tercera categoría del subsidio para la cotización a la pensión
del 75% con cargo al Fondo de Solidaridad Pensional de que trata la norma
demandada.
[…]”.
2. Luego de hacer referencia a la
jurisprudencia constitucional, y a la prohibición de establecer diferencias de
trato en materia salarial para los concejales, el Ministerio Público termina su
argumento en los siguientes términos,
“[…] debe concluirse
que en la norma demandada parcialmente existe una omisión legislativa relativa
que genera una desigualdad de trato, no en relación con las entidades
territoriales sino con los concejales de los municipios de tercera categoría
frente a los de los municipios de cuarta a sexta categoría, al no extender –sin
razón objetiva alguna– los beneficios especiales del subsidio a la cotización a
la pensión del 75% con cargo al Fondo de Solidaridad Pensional.
Y la situación
planteada anteriormente hace necesario que, por parte de la Corte Constitucional,
se profiera una sentencia integradora por omisión legislativa relativa que, en
virtud de lo dispuesto en el artículo 2° de la Carta Política, garantice la
efectividad del principio-derecho de igualdad (art. 13 superior), está vez en
favor de los concejales de los municipios de tercera categoría.”
3. La Procuraduría solicitó declarar la
exequibilidad de las expresiones acusadas, “agregando que los concejales de
los municipios de tercera categoría que carezcan de otra fuente de ingreso
adicional también tendrán derecho al subsidio a la cotización a la pensión del
75% con cargo al Fondo de Solidaridad Pensional.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia y cuestiones previas
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º, de la
Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como
las acusadas.
1.1. La demanda cuenta con un cargo
susceptible de ser analizado en sede de constitucionalidad.
1.1.1. Desde hace tiempo la jurisprudencia
constitucional ha fijado las condiciones mínimas para la presentación de
acciones de inconstitucionalidad por parte de todas las personas legitimadas
para hacerlo. Al inicio del presente siglo, en el año 2001, la Sala Plena de la
Corte recogió las reglas establecidas a lo largo de la primera década de
funcionamiento de la Corporación en una decisión que ha sido reiterada de
manera amplia y continuada por la jurisprudencia a lo largo de estos años,
precisando y determinando, caso a caso, los alcances de la misma.[14]
En aquella oportunidad se reiteró que toda acción de inconstitucionalidad
requiere tres elementos básicos: “[1] debe referir con precisión el objeto
demandado, [2] el concepto de la violación y  [3]
la razón por la cual la Corte es competente para conocer del
asunto [art. 2, Decreto 2067 de 1991 y jurisprudencia constitucional]”.[15]
El segundo de estos elementos (el concepto de la violación), debe contemplar a
su vez, tres requisitos mínimos: (i) “el señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas” (art. 2, num. 2, Decreto
2067 de 1991);  (ii) “la exposición del contenido normativo de las
disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas”;[16]
y  (iii) presentar las razones por las cuales los textos normativos demandados
violan la Constitución, las cuales deberán ser, por lo menos, “claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”.[17]
1.1.2. En el presente caso, la Sala
advierte que existe al menos un cargo de inconstitucionalidad susceptible de
ser analizado en sede de constitucionalidad. Aunque la demanda inicialmente fue
rechazada, posteriormente se corrigió. Teniendo en cuenta las modificaciones
introducidas y el principio pro actione, que busca garantizar el acceso
efectivo de los ciudadanos a la justicia constitucional, la Sala considera que
existe al menos un cargo que puede ser analizado. Los accionantes alegan que la
norma en cuestión desconoce la protección especial que deben tener, en
condiciones de igualdad, los concejales de los municipios con menores recursos
económicos y niveles de desarrollo. A su juicio, el principio de igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Carta y el artículo 2° de la misma que
establece los fines del Estado, demandan claramente que se dé un trato igual a
todas las personas, protegiendo ‘especialmente a aquellas personas que por
su condición económica […] se encuentren en situación de debilidad
manifiesta’ (art.13). Por tanto, teniendo en cuenta que la legislación ha
reconocido que los municipios con menor poder político y económico son aquellos
de 3ª a 6ª categoría, el que el legislador haya decidido consagrar un beneficio
para los concejales de los municipios de 4ª a 6ª categoría, sin incluir a los
concejales de los municipios de 3ª categoría, implica, a su manera de entender,
un claro trato discriminatorio. Así pues, la demanda de la referencia presenta
al menos un cargo en el que muestra claramente cómo el artículo legal
parcialmente acusado (el artículo 23 de la Ley 1551 de 2012) viola un mandato
de la Constitución Política (concretamente, el principio de igualdad
contemplado en el artículo 13 constitucional).
1.1.3. Dos intervenciones solicitan
expresamente a la Corte inhibirse de hacer un pronunciamiento de fondo: el
Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En el
primero de los casos, el Ministerio se limita a afirmar que la demanda de la
referencia no cumple con los requisitos mínimos que exigen la regulación y la
jurisprudencia, pero no explica ni da razón alguna de por qué ello sería así.
Se afirma que la demanda no presenta razones claras, ciertas, específicas ni
suficientes, pero no se exponen argumentos que pueda considerar la Sala Plena
de esta Corporación en torno a la inhibición.[18]
Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sí presentó
argumentos para sustentar su petición de inhibición, pero en esta oportunidad,
la Sala advierte que las razones dadas no pretenden mostrar que la demanda no
tiene un cargo que sea susceptible de ser analizado en sede de
constitucionalidad, sino que buscan mostrar por qué el trato diferente que da
la norma acusada sí es justificado. Así, se dan contrargumentos con relación a
por qué los concejales de los municipios de 3ª categoría sí pueden ser tratados
de forma distinta razonablemente y por qué no se deriva de la Constitución un
mandato en contra.[19]
Así, las razones presentadas por el Ministerio más que probar que no existen
cargos de constitucionalidad susceptibles de analizar, prueba que sí existe al
menos un cargo y que existen contraargumentos frente al mismo. Lo que le
corresponde a esta Sala, por tanto, es considerar el cargo presentado por los
ciudadanos accionantes y los contraargumentos presentados por los
intervinientes.
1.2. Materialmente, el cargo presentado
no es de omisión legislativa relativa
1.2.1. En la corrección de la demanda, los
accionantes presentan el cargo como si se tratara de una omisión legislativa
relativa. Estas son las expresiones con las que se hace referencia a la
violación en la que, según ellos, incurrió el legislador. Como se indicó en los
antecedentes, los accionantes presentaron su cargo en los siguientes términos.
“¿En dónde radica la
omisión legislativa relativa? En que la norma cuestionada (parcialmente),
excluye injustificadamente a los concejales de tercera categoría; lo justo a la
luz de la Constitución es que la norma atacada en la presente demanda partiera
de los ‘concejales de tercera a sexta categoría’ y no como actualmente
está.  ||  Dicha omisión cercena el canon segundo Superior […].[20]  ||  La
omisión legislativa relativa en cuestión como atrás se dijo cercena el canon precedentemente
citado, pues la norma acusada hace nugatorio dicho postulado al excluir
injustificadamente a los concejales de los municipios de tercera categoría, si
se tiene en cuenta que éstos hace parte de un grupo que se encuentra en
desventaja económica sustancialmente hablando.
Por otro lado la
referida omisión legislativa relativa afecta significativamente lo consignado
en el artículo 13 superior […].[21]
||  Comparando lo que manda el canon 13 constitucional, con la norma acusada
tenemos que esta desconoce sin justificación razonable a los concejales de
tercera categoría, los mismo que hace parte del grupo que recibe honorarios o
remuneración en idénticas condiciones que los de cuarta a sexta categoría del
beneficio del subsidio que otorga el artículo 23 de la ley 1551 de 2012 se
configura una discriminación injustificable, irrazonable, hecho reprochable por
nuestro cuerpo normativo superior.  ||  […][22]
||  Corolario de lo anterior tenemos que la norma cuestionada objeto de la
presente acción ha desembocado en una omisión legislativa relativa, pues
materializa los presupuestos señalados por la Corte Constitucional para su
configuración, como es el hecho de que los concejales de tercera categoría
forman parte del grupo con idénticas condiciones de desventajada remuneración,
que no existen razones objetivas para su exclusión, aunado a la falta de
justificación que demuestre esa desigualdad, como lo indican entre otras las
dos jurisprudencias […] reseñadas [C-351 de 2013 y C-314 de 2009]; por tanto
debe enmendarse tal yerro, el mismo que contraría mandatos constitucionales,
como ya hemos expuesto. En consecuencia solicitamos se declare su
inexequibilidad o una exequibilidad condicionada.”
Si bien la demanda hace referencia al cargo
presentado como si este fuera un cargo por omisión legislativa, al exponerlo es
claro que se trata, en realidad, de un cargo por violación del principio de
igualdad, al someter a un trato diferente a dos grupos de personas (grupos de
concejales) que a su juicio no es razonable a la luz de la Constitución.
1.2.2. El mandato según el cual existe una
obligación de haber regulado un determinado asunto, de acuerdo a la demanda, es
haber dejado de aplicar la obligación derivada del artículo segundo
constitucional, que se ocupa de establecer los fines esenciales del Estado, en
los siguientes términos,
“Son fines esenciales
del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar
la efectividad de los principios, derechos, y deberes consagrados en la
Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial
y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la
República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y
para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares.” (art. 2, CP).
Según la jurisprudencia constitucional
acerca de la omisión legislativa relativa, debe existir un deber sobre el
legislador, más o menos claro, para desarrollar y regular la materia que éste decididamente
resolvió no regular. En el presente caso, los accionantes consideran que la
obligación surge de los mandatos generales y abstractos, acerca de los fines propios
del estado social de derecho.
1.2.3. Para la Sala es evidente que la
demanda de la referencia no se ocupa de un deber constitucional específico para
el legislador, que suponga desarrollar un determinado asunto legalmente, sino a
una obligación general y abstracta de tratar a las personas según el principio
de igualdad: igual a los iguales y desigual a los desiguales. Según la demanda,
la norma acusada estaría estableciendo una relación diferente entre dos grupos
de concejales que desconoce este deber constitucional general.
Así pues, teniendo en cuenta el principio pro
actione, que busca asegurar la efectividad del derecho fundamental
constitucional; el interés de los actores en el proceso, que acudieron
prontamente a corregir la demanda y que los elementos materiales de un cargo
por violación al principio de igualdad sí se encuentran adecuadamente
presentados, la Sala Plena de la Corte Constitucional no tendrá en cuenta la
mención formal del concepto ‘omisión legislativa relativa’ para hacer referencia
al cargo presentado. En la medida en que la acción presentada contempla un
argumento que materialmente es susceptible de ser analizado en sede de
constitucionalidad, la Corte lo analizará de fondo.
1.3. No existe cosa juzgada
constitucional.
Tal como lo señalan los accionantes y
algunos de los intervinientes, en el pasado no se ha presentado una acción de
inconstitucionalidad dirigida en contra de la norma acusada. Ni por el cargo
objeto de análisis en el presente proceso, ni por algún otro evento. Por lo
tanto, es preciso concluir que la Corte Constitucional sí puede abordar el
cargo propuesto por los demandantes.
2. Problema jurídico
Así, de acuerdo
con los antecedentes presentados, la Sala Plena de la Corte Constitucional
considera que la acción de inconstitucionalidad estudiada presenta el siguiente
problema jurídico:  ¿viola el legislador el principio de igualdad (art. 13,
CP), al contemplar un beneficio en materia de seguridad social (un subsidio de
75% en los aportes a pensión) para los concejales de los municipios de menores
categorías (de 4ª a 6ª categoría), sin incluir a los concejales de los
municipios de 3ª categoría, a pesar de que en otras disposiciones legales
previas se ha reconocido que los municipios de 3ª a 6ª categoría tienen
condiciones similares y merecen protecciones parecidas?
Para resolver
este problema jurídico, la Sala hará referencia a la jurisprudencia
constitucional sobre discriminaciones y violaciones del legislador al principio
de igualdad por establecer diferencias de trato entre regímenes de seguridad
social para, posteriormente, aplicar dichos parámetros jurisprudenciales al
caso presentado por los accionantes en la presente oportunidad.
3. La
violación del principio de igualdad en regímenes prestacionales distintos
supone la comparación de integral de los mismos y no de beneficios específicos,
considerados aisladamente
3.1. En varias
oportunidades la Corte Constitucional se ha pronunciado acerca de la
constitucionalidad de reglas legales que afectan los diferentes regímenes de
los concejales. Se ha referido a la aplicación de principios constitucionales,
incluyendo el de igualdad por supuesto, en variados escenarios y contextos.
Así, por ejemplo, se declaró que era inconstitucional, por violación a la
igualdad, darle beneficios como seguro de vida y de salud a quienes remplazaban
un concejal en razón a una falta absoluta y no a las personas que lo hacen en
razón a una falta temporal.[23]
Se ha considerado también el acceso especial a las mesas directivas del Concejo
a los concejales en oposición al Gobierno del Alcalde;[24] el reemplazo
de las mujeres que hagan uso de la licencia de maternidad[25] o el régimen
de reemplazos por faltas temporales en general.[26]  Ahora bien,
en aquellas circunstancias en las que el cargo analizado se ha fundado en una
supuesta violación del principio de igualdad, la Corporación ha seguido los
propios parámetros establecidos para ese propósito.
3.2. La
jurisprudencia sobre el principio de igualdad en la Constitución de 1991 y la
manera como el juez constitucional debe analizar y considerar los casos
concretos, es una de las más amplias y nutridas líneas jurisprudenciales de la
Corte Constitucional. Partiendo del texto constitucional, de los parámetros del
bloque de constitucionalidad y de las experiencias de otros tribunales
constitucionales y de derechos humanos, la Corte Constitucional construyó unos
criterios de análisis de los casos de igualdad, usualmente llamados test o
juicio integrado de igualdad, los cuales fueron expuestos y compilados en dos
sentencias de principios de siglo. A saber, las sentencias C-093 de 2001[27]
y C-673 de 2001,[28]
las cuales han sido reiteradas pacífica y ampliamente por esta Corporación a lo
largo de los años.
3.3. Los
criterios establecidos jurisprudencialmente para analizar casos de violaciones
al principio de igualdad por parte del legislador no se aplican de forma
general e indiscriminada. Es preciso tomar en consideración las
particularidades y peculiaridades del caso concreto, por cuanto existen
diversos escenarios que plantean dilemas diversos y reclaman preocupaciones
especiales por parte del juez de constitucionalidad. Así, por ejemplo, la
jurisprudencia ha indicado que la violación del principio de igualdad por parte
de un régimen laboral o de seguridad social con respecto a otros regímenes, supone
la comparación de integral de los mismos y no de beneficios específicos,
considerados aisladamente. Retomando varias decisiones sobre la cuestión en la
década de los años noventa, la Corte planteó esta cuestión en los siguientes
términos en la sentencia C-956 de 2001,
“En varias oportunidades, esta Corporación ha precisado
que, teniendo en cuenta que los regímenes de seguridad social son complejos e
incluyen diversos tipos de prestaciones, en determinados aspectos uno de los
regímenes puede ser más beneficioso que el otro y en otros puntos puede suceder
todo lo contrario, por lo cual, en principio no es procedente un examen de
aspectos aislados de una prestación entre dos regímenes prestacionales
diferentes, ya que la desventaja que se pueda constatar en un tema, puede
aparecer compensada por una prerrogativa en otras materias del mismo régimen.[29] Por ello,
las personas “vinculadas a los regímenes excepcionales deben someterse
integralmente a éstos sin que pueda apelarse a los derechos consagrados en el
régimen general”.[30]
En efecto, no es equitativo que una persona se beneficie de un régimen
especial, por ser éste globalmente superior al sistema general de seguridad
social, pero que al mismo tiempo el usuario pretenda que se le extiendan todos
los aspectos puntuales en que la regulación general sea más benéfica.”[31]
3.4. No obstante, la sentencia
C-956 de 2001 aclaró que esta posición jurisprudencial no implicaba excluir la
posibilidad de “eventualmente estudiarse si la regulación específica de una
prestación en particular puede violar la igualdad”, advirtiendo que, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, ese análisis es procedente, ‘si
es claro que la diferenciación establecida por la ley es arbitraria y
desmejora, de manera evidente y sin razón aparente, a los beneficiarios del
régimen especial frente al régimen general”[32] Esta
posición jurisprudencial ha sido reiterada en varias ocasiones por la
jurisprudencia constitucional que,[33]
en múltiples ocasiones ha indicado la importancia de que las acusaciones que
pretenden expandir la aplicación de un determinado beneficio en materia de
régimen laboral o de seguridad social, a un determinado grupo de personas que ha
debido ser incluido como beneficiarios de éste, cuente con razones que muestren
con claridad porqué era preciso e imperioso para el legislador hubiera tomado
esa decisión.[34]
Vistos los
anteriores parámetros constitucionales, pasa entonces la Sala a resolver el
problema jurídico planteado por la acción de inconstitucionalidad de la
referencia.
4. El otorgar
un beneficio a un grupo de concejales y no a otros no implica necesariamente
una violación al principio de igualdad
4.1. Los
municipios de Colombia se encuentran clasificados legalmente según categorías,
establecidas de acuerdo con los criterios de población e ingresos, en los
siguientes términos,
“Ley 136 de 1994; Artículo  6º.- Categorización. Los municipios de Colombia se
clasificarán, atendiendo su población y sus recursos fiscales como indicadores
de sus condiciones socioeconómicas así:
CATEGORÍA ESPECIAL: Todos aquellos municipios con población superior a
los quinientos mil uno (500.001) habitantes y cuyos ingresos anuales superen
los cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.
PRIMERA CATEGORÍA: Todos aquellos municipios con población comprendida
entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes y cuyos
ingresos anuales oscilen entre cien mil (100.000) y cuatrocientos mil (400.000)
salarios mínimos legales mensuales.
SEGUNDA CATEGORÍA: Todos aquellos municipios con población comprendida
entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) habitantes y cuyos
ingresos anuales oscilen entre cincuenta mil (50.000) y cien mil (100.000)
salarios mínimos legales mensuales.
TERCERA CATEGORÍA: Todos aquellos municipios con población comprendida
entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes y cuyos
ingresos anuales oscilen entre treinta mil (30.000) y cincuenta mil (50.000)
salarios mínimos legales mensuales.
CUARTA CATEGORÍA: Todos aquellos municipios con población comprendida
entre quince mil uno (15.001) y treinta mil (30.000) habitantes y cuyos
ingresos anuales oscilen entre quince mil (15.000) y treinta mil (30.000)
salarios mínimos legales mensuales.
QUINTA CATEGORÍA: Todos aquellos municipios con población comprendida
entre siete mil uno (7.001) y quince mil (15.000) habitantes y cuyos ingresos
anuales oscilen entre cinco (5.000) y quince mil (15.000) salarios mínimos
legales mensuales.
SEXTA CATEGORÍA: Todos aquellos municipios con población inferior a
siete mil (7.000) habitantes y con ingresos anuales no superiores a cinco mil
(5.000) salarios mínimos legales mensuales.
Parágrafo 1º.- Los municipios con población considerada en la
correspondiente categoría y que superen el monto de ingresos señalados, se
clasificarán automáticamente en la categoría inmediatamente superior.
Así mismo, los municipios que
acrediten la población en la categoría correspondiente, pero cuyos ingresos no
alcancen el monto señalado, se clasificarán en la categoría inmediatamente
inferior.
Parágrafo 2º.- Para los
efectos de esta categorización, no se computarán los recursos del crédito en el
cálculo de los ingresos.”[35]
De acuerdo con
el propio legislador, “las categorías señaladas en el artículo anterior se
aplicarán para los aspectos previstos en esta Ley y a las demás normas que
expresamente lo dispongan” (Ley 136 de 1994, Artículo 7º.- Aplicación
de las categorías).
4.2. Una de las
normas que ha empleado tales categorías de municipios es el artículo acusado
(art. 23) que se ocupa de establecer la obligación de cotizar a la seguridad
social por parte de los concejales, estableciendo un subsidio a los concejales
que  (i) pertenezcan a los municipios de 4ª, 5ª o 6ª categoría y  (ii) que no
tengan otra fuente de ingreso adicional; dentro de una ley (Ley 1551) que se
ocupa de establecer varias normas orientadas a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios.
Ahora bien, a
juicio de los accionantes, conceder un beneficio en materia de seguridad social
(subsidio del 75% de los aportes de pensión) para los concejales de los
municipios de menores categorías (de 4ª a 6ª categoría), sin incluir a los
concejales de los municipios de 3ª categoría, implica necesariamente una
violación a la igualdad. A su parecer, los municipios de 3ª a 6ª categoría han
sido considerados como los de menores ingresos y recursos, por lo que el
legislador en otras oportunidades, los ha regulado de forma igual.
4.3. Para la
Sala, el argumento no es procedente. Como se indicó, la jurisprudencia ha
señalado que no es posible comparar regímenes laborales y prestacionales con
diferencias, de manera puntual y parcial, no de forma completa e íntegra. Ello
en razón a que un beneficio otorgado de más en un determinado régimen, puede
estar compensado por otro tipo de beneficio distinto en otros régimen
diferente. Sólo una comparación integral de ambos conjuntos de reglas puede
mostrar si uno de ellos es discriminatorio e inequitativo frente al otro. Esto,
salvo la excepción de un caso en que el trato diferente fuera evidentemente arbitrario
e injustificado.
En el presente asunto
los accionantes pretenden comparar uno de los beneficios (el subsidio a los
aportes a la pensión) que reciben los concejales de los municipios de
categorías más bajas (de 4ª a 6ª), con otros grupos de concejales de categoría
intermedia que no lo reciben (los concejales de municipios de 3ª categoría), de
forma aislada. La demanda presentada por los accionantes nunca consideró la
totalidad de los beneficios que reciben los concejales de uno y otro grupo. Precisamente,
varias intervenciones (en especial, las del Ministerios de Hacienda y Crédito
Público, el Ministerio del Trabajo, la Universidad del Rosario) contra
argumentaron frente a la demanda, las diferencias existentes entre los
regímenes salariales y de beneficios que están sometidos los concejales, las
cuales incluyen, por ejemplo, diferencias en el valor de los honorarios
recibidos. Estas intervenciones apuntan justamente a lo señalado por la
jurisprudencia: los regímenes laborales y de seguridad social no pueden
compararse por partes consideradas aisladamente, sino de manera integral.
Los accionantes
nunca compararon los dos regímenes de beneficios de los diferentes grupos de
concejales de manera integral. De hecho, ni siquiera mostraron cuáles son y,
por supuesto, nunca señalaron por qué, a pesar de las diferencias presentadas
entre dichos regímenes prestacionales, el trato en materia del subsidio a la
cotización de pensiones ha debido darse a los concejales de los municipios de
3ª categoría al igual que a los de los municipios de inferiores categorías (de
4ª a 6ª). Por supuesto, no le corresponde a la Sala Plena de la Corte
Constitucional suplir el análisis y la comparación que los accionantes no
efectuaron entre dichos regímenes prestacionales y mucho menos construir un
argumento de constitucionalidad al respecto.
4.4. Finalmente,
y de acuerdo con el criterio establecido en la jurisprudencia constitucional
que se reitera, es preciso indicar que en el presente asunto no se está ante el
caso excepcional de un trato claramente discriminatorio e injustificado, así se
considere de forma aislada el resto de los regímenes aplicables. Tal situación
podría ocurrir, por ejemplo, si la norma acusada reconociera el auxilio de la
pensión para los concejales de los municipios de 3ª a 5ª categoría y excluyera
a los de los municipios de 6ª categoría. En tal evento, el mandato del artículo
13 constitucional, según el cual el Estado protegerá especialmente a aquellas
personas que por su condición económica se encuentren en circunstancia de
debilidad manifiesta. La evidencia de dejar a los concejales de los últimos
municipios por fuera, llevaría al juez constitucional a realizar un análisis
del beneficio, así fuera de manera aislada.
4.5. Por tanto,
la Sala considera que el problema jurídico planteado debe ser resuelto
negativamente. El dar un beneficio de más a los concejales de los municipios de
inferior categoría frente a los de una categoría inmediatamente superior, no es
per se una violación del principio de igualdad. Ello requeriría una comparación
integral de los regímenes, la cual no puede ser objeto de la presente
sentencia, puesto que nunca fue propuesta por la demanda. Adicionalmente, esta
diferencia de trato no constituye el caso excepcional de una diferencia
evidentemente arbitraria, que da lugar a la posibilidad de analizar la
concesión legal del beneficio individualmente. Por lo anterior, se declarará la
exequibilidad de la norma acusada parcialmente, con base en el cargo analizado en
la presente sentencia.
5. Conclusión
En conclusión, el
hecho de conceder un beneficio en materia de seguridad social para los
concejales de los municipios de menores categorías (de 4ª a 6ª categoría), sin
incluir a los concejales de los municipios de 3ª categoría, no implica
necesariamente una violación a la igualdad, por cuanto la vulneración de este
principio con respecto a regímenes prestacionales distintos, supone la
comparación integral de los mismos y no de uno o algunos de los beneficios
específicos, considerados aisladamente. Tampoco constituye un trato
evidentemente arbitrario, que permitiera excepcionalmente en análisis del
beneficio concreto de forma aislada e individual.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el aparte acusado del artículo 23 de la Ley 1551 de 2012 por el cargo analizado
en la presente sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En Auto de 14 de diciembre de 2015 la Magistrada sustanciadora
inadmitió la demanda, la cual fue corregida y finalmente admitida mediante Auto
de 28 de enero de 2016.
[2] Expediente, folios 1 a 4.
[3] A continuación se trascribe la totalidad de la demanda originalmente
presentada.  “Consideramos que el artículo acusado (en relación con lo
demandado) vulnera parcialmente el artículo 2° de la Constitución Política, en
punto de la efectividad del derecho a la igualdad como axioma constitucional,
si se tiene en cuenta que la norma atacada, cercena la efectividad de éste
derecho a los concejales de tercera categoría, veamos por qué: ||  Tanto el
artículo 1° de la Ley 1368 de 2009, como el artículo 66 de la ley 136 de 1994,
en el inciso tercero de ambas normas rezan lo [mismo]. ||  Es de anotar que
ambas normas precitadas se encuentran vigentes; lo relevante del asunto es que
tales normas configuran dos grupos: el primero compuesto por los municipios de
categoría especial, primera y segunda; el segundo integrado por los municipios
de categoría tercera a sexta.  ||  De lo anterior se concluye que los
concejales de los municipios pertenecientes a la tercera categoría, hacen parte
del grupo que reciben inferior pago por sesiones anuales, ya sean ordinarias o
extraordinarias y por tanto deben ser incluidos como beneficiarios del subsidio
que hace referencia el artículo 23 de la ley 1551 de 2012 en su inciso segundo;
como está plasmada la actual norma cuestionada, nítidamente se colige una
desigualdad injustificable a la luz de los principios y valores de nuestro
ordenamiento constitucional. Con todo respeto, tal yerro debe ser subsanado
mediante una inexequibilidad o una exequibilidad condicionada.  ||  Abordando
lo atinente a lo consagrado en el canon superior 13, se vislumbra el
quebrantamiento del mismo respecto de la regla jurídica acusada, por los
siguientes aspectos:  ||  La Corte Constitucional en sentencia C-250 de 2012 al
referirse al principio de igualdad indicó los mandatos que comprende este
principio […].  ||  Retomando la norma cuestionada en la presente demanda,
observamos que ésta es contraria al primer mandato atrás reseñado, otorgando un
trato diferenciado injustificado, desproporcionado e irrazonable a los
concejales de los municipios de tercera categoría, pues como se reitera, forman
parte del grupo compuesto por las categorías de tercera a sexta, para efectos
de pago de honorarios por sesiones; lo precitadamente dicho se desprende de las
normas legales contenidas en el artículo 1° de la ley 1368 de 2009, como el
artículo 66 de la ley 136 de 1994, que en el inciso tercero de ambas normas
expresan literalmente lo [mismo].  ||  Inexorablemente la norma acusada
quebranta el axioma constitucional entronado en el canon 13, al no darle un
trato idéntico a los concejales de municipios de tercera categoría; miembros
que integran el grupo de concejales de tercera a sexta categoría, quienes
reciben honorarios en idénticas condiciones y como tal debe dársele un mismo
trato a quienes integran dicho grupo, so pena de incurrir en una
discriminación. En consecuencia a fin de subsanar esa desigualdad
desproporcionada e irrazonable es menester solicitar su inexequibilidad o
exequibilidad condicionada.”
[4] La demanda transcribe el texto de la norma constitucional.
[5] La demanda transcribe el texto de la norma constitucional.
[6] La sentencia transcribe algunos resúmenes de la relatoría de la
Corte Constitucional sobre las sentencias C-351 de 2013 y C-314 de 2009, acerca
de omisiones legislativas relativas.
[7] Expediente, folios 59 a 61.
[8] Al respecto dijo la intervención “Sea lo primero advertir la
ineptitud de la demanda, respecto a los argumentos esgrimidos por la parte
accionante por cuanto los mismos no resultan claros, ciertos, específicos, ni
suficientes, para determinar la inexequibilidad parcial del artículo 23 de la
Ley 1551 de 2012, de manera que las pretensiones invocadas carecen de
sustento.”
[9] Expediente, folios 43 a 46.
[10] El Profesor Manuel Alberto Restrepo Medina y la investigadora María
Angélica Nieto Rodríguez.
[11] Para el concepto de la Universidad del Rosario es preciso tener en
cuenta que: “[…] la jurisprudencia constitucional, sin dejar de lado los
principios de informalidad, ad hominem y pro actione que informan
las acciones de inconstitucionalidad, ha sentado ciertas pautas mínimas que
deben observar los cargos por omisión legislativa relativa para que de forma
efectiva se pueda llevar a cabo el control de constitucionalidad […].  ||  Para
el caso objeto de estudio, es claro que los demandantes no agotan con suficiencia
estas cargas argumentativas mínimas, toda vez que no demuestran cabalmente por
qué el subsidio dispuesto por la norma acusada genera, por vía de omisión, una
discriminación en relación con los concejales de municipios de tercera
categoría. Es decir, la demanda no logra desvirtuar el principio de razón
suficiente por virtud del cual el legislador tenía el deber de regular de igual
forma la situación de los concejales de municipios de tercera a sexta
categoría, a pesar de las marcadas diferencias de orden administrativo y
financiero que existen en cada nivel municipal y que justifican un trato
diferenciado.  ||  Por tales razones, puede concluirse que el cargo no
incorpora relevancia constitucional suficiente, toda vez que reposa sobre una
argumentación débil que no responde a las exigencias mínimas que en materia de
omisión legislativa relativa ha determinado la jurisprudencia de esta
Corporación y por lo tanto, no logra desvirtuar la presunción de
constitucionalidad de la norma demandada.”
[12] La intervención hace referencia a la sentencia C-271 de 1996 (MP.
Antonio Barrera Carbonell).
[13] Concepto 006066 de la Procuraduría General de la Nación sobre el
proceso D-11155.
[14] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa). Los criterios recogidos y fijados en esta sentencia han sido
reiterados en muchas decisiones posteriores de la Sala Plena. Entre otras, ver
por ejemplo: Sentencia C-874 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-371
de 2004 (MP. Jaime Córdoba Triviño), Auto 033 de 2005 (MP. Álvaro Tafur
Galvis), Auto 031 de 2006 (MP. Clara Inés Vargas Gutiérrez), Auto 267 de 2007
(MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), Auto 091 de 2008 (MP. Humberto Antonio Sierra
Porto), Auto 112 de 2009 (MP. Clara Elena Reales Gutiérrez), Sentencia C-942 de
2010 (MP. Juan Carlos Henao Pérez), Auto 070 de 2011 (MP. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo), Sentencia C-243 de 2012 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva; AV.
Nilson Elías Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto), Auto 105 de 2013
(MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), Auto 243 de 2013 (MP. Mauricio González
Cuervo), Auto 145 de 2014 (MP. Alberto Rojas Ríos), Auto 324 de 2014 (MP.
Gloria Stella Ortiz Delgado), Auto 367 de 20015 (MP. Jorge Iván Palacio
Palacio), Sentencia C-088 de 2016 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio) y Sentencia
C-208 de 2016 (MP. María Victoria Calle Correa). En todas estas providencias se
citan y emplean los criterios establecidos en la sentencia C-1052 de 2001 para
resolver los asuntos tratados en cada una de aquellos procesos.
[15] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[16] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[17] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa). Al respecto ver el apartado (3.4.2.) de las consideraciones
de la sentencia.
[18] Ver la intervención del Ministerio del Trabajo en los antecedentes
de la presente sentencia.
[19] La intervención justifica su petición de inhibición así: “[…] es
claro que los cargos bajo estudio no cumplen con los [requisitos] toda vez que
los demandantes no establecen ni demuestran cómo el precepto legal acusado se
constituye en un concepto de violación de las disposiciones constitucionales
supuestamente vulneradas. Los demandantes […] simplemente se limitan a indicar
en su escrito que el establecimiento por parte del legislador de un subsidio a
la cotización a la pensión de 75% con cargo al Fondo Solidaridad Pensional y a
favor de los concejales de los municipios de 4ª a 6ª categoría que no demuestren
otra fuente de ingresos adicional, vulnera el principio de igualdad y los fines
esenciales del Estado, sin establecer los elementos que lleva a la conclusión
de que la supuesta violación se presenta.  ||  Los demandantes desconocen de
manera flagrante que el subsidio establecido en el artículo 23 de la Ley 1551
de 2012 obedece a la situación de inferioridad en la que se encuentran los
concejales de municipios de 4ª a 6ª categoría respecto a los honorarios que
reciben por su labor en los cabildos municipales, los cuales de acuerdo con los
establecido en Ley 1368 de 2009, que modificó el artículo 66 de la Ley 136 de
1994, son menores a los que reciben los concejales municipales de municipios de
categorías más altas.  ||  Igualmente, los demandantes sostienen que el
artículo 23 de la Ley 1551 de 2012 desconoció que el artículo 1° de la Ley 1368
de 2009, que modificó el artículo 66 de la Ley 136 de 1994 estableció dos
grupos para fijar los honorarios de los concejales, lo cual no se ajusta a la
realidad, toda vez que lo que pretendieron las mencionadas normas fue fijar el
número de sesiones ordinarias y extraordinarias que se le reconocerán a los
concejales y el monto que se les pagará por cada una de ellas y de ninguna
forma se definieron grupos, situación en la cual los concejales de los
municipios de 4ª a 6ª categoría de manera evidente reciben menores ingresos y
hace que se justifique el subsidio a la cotización de pensiones.
[20] La demanda transcribe el texto de la norma constitucional.
[21] La demanda transcribe el texto de la norma constitucional.
[22] La sentencia transcribe algunos resúmenes de la relatoría de la
Corte Constitucional sobre las sentencias C-351 de 2013 y C-314 de 2009, acerca
de omisiones legislativas relativas.
[23] Corte Constitucional, sentencia C-043 de 2003 (MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra). Se resolvió declarar exequible el artículo 69 de la Ley 136 de
1994, en el entendido que “los beneficios que concede a los concejales que
suplen vacancias absolutas también deben entenderse aplicables a quienes suplan
vacancias temporales y por el tiempo respectivo.”
[24] Corte Constitucional, sentencia C-699 de 2013 (MP. María Victoria
Calle Correa; SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez; SPV y AV Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo). En esta sentencia se decidió, entre otras cosas, que “a la luz de los criterios fijados por la jurisprudencia
constitucional para identificar una norma cuyo contenido es propio de ley
estatutaria, el Congreso de la Republica no viola la
reserva de la ley estatutaria (Arts. 152, CP), al establecer mediante ley
ordinaria el derecho de los partidos que se declaren en oposición al Alcalde
Municipal, a participar en la primera vicepresidencia del Concejo Municipal
(Art. 22, Ley 1551 de 2012).”
[25] Corte Constitucional, sentencia C-699 de 2013 (MP. María Victoria
Calle Correa; SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez; SPV. y AV. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo). En esta sentencia se decidió, entre otras cosas, que “el Congreso de la República viola la regla constitucional según la
cual ‘las faltas temporales no darán lugar a reemplazos’ en las
corporaciones públicas de elección popular (art. 134, CP), al establecer
legalmente que se permite el reemplazo con candidatos no elegidos, ‘de las
mujeres que hagan uso de la licencia de maternidad’ (artículo 24, Ley 1551
de 2012)[, ]por ser una regla legal claramente contraria a una regla
constitucional expresa.”
[26] Corte Constitucional, sentencia C-699 de 2013 (MP. María Victoria
Calle Correa; SPV Luis Guillermo Guerrero Pérez; SPV y AV Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo). En esta sentencia se decidió, entre otras cosas, que “el Congreso de la República, viola la expresa y categórica regla
constitucional según la cual ‘no habrá faltas temporales’ en las
corporaciones públicas de elección popular (art. 134, CP), al establecer una
licencia temporal no remunerada de mínimo 3 meses, sin finalidad o propósito
alguno de carácter concreto [en especial, sin pretender proteger derechos
fundamentales] y sin límite temporal, la cual, además, había sido expresamente
derogada de la norma constitucional que la contemplaba (art. 261, CP) para,
precisamente, poder suplir la prohibición de que no habrá faltas temporales en
las corporaciones públicas (art. 134, CP)”.
[27] Corte Constitucional, sentencia C-093 de 2001 (MP Alejandro
Martínez Caballero); en este caso la Corte decidió, entre otras cosas: “(i)
La edad de una persona constituye un factor relevante para garantizar la
adecuada relación paterno filial; (ii) no es aconsejable que una persona muy
joven adopte a un menor por cuanto las posibilidades de realización, tanto del
hijo adoptivo como de la pareja, resultan disminuidas; (iii) fijar una edad
mínima de 25 años para adoptar, asegura mejores condiciones y una mayor madurez
para la paternidad y a su vez minimiza los riesgos de inestabilidad para la
nueva familia.  Esto demuestra que el requisito previsto en la ley, constituye
una medida idónea para alcanzar el fin propuesto, porque cumple la función de
asegurar la formación integral del menor y de los padres adoptantes.” En este caso se resolvió declarar exequible la expresión
‘haya cumplido veinticinco años’, contenida en el inciso primero del artículo
89 del Decreto 2737 de 1989. Sobre el juicio de igualdad ver los apartados 4 a
18 de las consideraciones de la sentencia.
[28] Corte Constitucional, sentencia C-673 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa con AV; SV Jaime Araujo Rentería). En este caso la Corte
decidió, entre otras cosas, que el legislador no violaba el principio de
igualdad al no aplicar el régimen de escalafón docente a los profesores
privados, sino únicamente a los docentes públicos. Sobre el origen y desarrollo
en la jurisprudencia constitucional colombiana de igualdad, ver el capítulo 7
de las consideraciones de la sentencia (Test de razonabilidad del criterio
de igualación).
[29] Ver, entre otras, las sentencias C-598 de
1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-080 de 1999 (MP. Alejandro Martínez
Caballero) y C-890 de 1999 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
[30] Sentencia T-348 de 1997. MP Eduardo
Cifuentes. Fundamento Jurídico No 7.
[31] Corte Constitucional, sentencia C-956 de 2001 (MP. Eduardo
Montealegre Lynett). En este caso se resolvió declarar exequible la
expresión acusada “El Sistema Integral de seguridad Social contenido en la
presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990” del
inciso primero del artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
[32] La sentencia C-956 de 2001 retoma este criterio de la sentencia
C-080 de 1999 (MP. Alejandro Martínez Caballero), en la cual se estudió la
constitucionalidad de una regla de carácter pensional.
[33] En la sentencia C-237 de 2014 (MP. María Victoria Calle Correa; AV.
Luis Ernesto Vargas Silva, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Jorge Iván Palacio
Palacio, Nilson Pinilla Pinilla) se reiteró la línea jurisprudencial
establecida en la sentencia C-956 de 2001 y casos precedentes, indicando lo
siguiente:  “En la medida que la obligación del legislador es establecer un
sistema de protección a la remuneración laboral y a los pagos de la seguridad
social que se dan en el contexto de un contrato de trabajo, el régimen de
responsabilidad de los empleadores debe ser analizado como un todo. No es
posible establecer la comparación de uno de los elementos del régimen de
responsabilidad de los accionistas de una sociedad por acciones simplificada,
respecto de las obligaciones laborales asumidas por ésta, de forma aislada y
desconectada del resto de elementos del régimen de protección de tales
obligaciones. La obligación constitucional en materia de protección al trabajo
del legislador no consiste en dar siempre, en todo contexto y en todo sentido y
momento, un tratamiento distinto al régimen de protección de las obligaciones
laborales, frente al de las obligaciones de otro tipo. Lo que es importante es
que el sistema de responsabilidad frente a las obligaciones laborales dé una
protección especial en su conjunto. Tiene sentido comparar si un régimen de
protección de obligaciones es igual, mayor o menor que otro, pero no aspectos
concretos y específicos del régimen, de forma aislada y fuera de contexto.”
[34] Por ejemplo, en la sentencia C-1052 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa), la Corte indicó al respecto: “el Legislador cuenta con un margen de
configuración normativa en el momento de expedir las leyes. En el ejercicio de
ese ámbito de configuración, el Legislador tiene la facultad de establecer
diferenciaciones. No se puede pretender que la Corte, a través de sus
sentencias de constitucionalidad, sustituya al Congreso en la facultad de hacer
diferenciaciones en el momento de dictar las leyes.  ||  Por eso, todo cargo
que se base en este tipo de violación del principio de igualdad - omisión de
incluir a uno de los varios grupos eventualmente excluidos - debe estar
acompañado de la fundamentación  acerca de la razón por la cual una
determinada clasificación legal comporta un trato discriminatorio en contra de
un subgrupo de personas. De ese material debe, entonces, deducirse que, a la
luz de parámetros objetivos de razonabilidad, la Constitución ordena incluir a
ese subgrupo dentro del conglomerado de beneficiarios de una medida.” C-1052 de
2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[35] Esta norma fue modificada por el art. 2o de la Ley 617 de 2000 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de
Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes
a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización
del gasto público nacional”, que fue modificada por el art. 7o, Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios”.