T-467-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-467/06
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE DESVINCULACION POR
ABANDONO DEL CARGO-Improcedencia por no demostrarse
la existencia de perjuicio irremediable
El tutelante fue suspendido del
servicio mediante resolución del 18 de marzo de 2005 debido a que se le dictó
orden de captura en un proceso penal por favorecimiento. El 24 de junio de 2005
fue expedida la resolución mediante la cual se le retiró del servicio por
abandono del cargo, pero el tutelante no pudo ejercer los recursos a tiempo
pues estaba eludiendo la acción de la justicia. El análisis de los requisitos
que determinana la existencia de un perjuicio irremediable no puede versar
exclusivamente sobre los perjuicios obvios que se derivan del problema de
fondo. Así, en el caso el perjuicio irremediable no puede ser concebido como la
pérdida del trabajo del tutelante en sí mismo, situación que sucede en todos
los casos donde una persona es desvinculada de su trabajo. Por lo tanto la
procedencia de la acción de tutela comprende un análisis al margen de los
asuntos de fondo. En el caso no se encuentra un perjuicio diferente al normal
de todos los casos que se derivan del retiro del servicio. Así, no se encuentra
que el mínimo vital del tutelante se encuentre comprometido ni tampoco que
exista una situación en que por ejemplo el tutelante sea un padre cabeza de
familia que goce de una especial protección constitucional. El demandante, para
sustentar la existencia de un perjuicio irremediable dice que no recibe un
sueldo desde hace más de diez meses, que es padre de dos menores de cinco y
quince años quienes dependen de él y que el trámite en la jurisdicción
contencioso administrativa es demasiado demorado. Sin embargo, no se establece
que el tutelante sea padre cabeza de familia sin alternativa económica y que la
madre de los menores no esté presente o no pueda aportar al núcleo familiar.
Por lo tanto, si no existe un efecto adverso adicional al que se deriva del
retiro mismo del servicio no se reúnen las condiciones de urgencia que ha
exigido la juriprudencia para que de manera excepcional proceda la acción de
tutela como mecanismo transitorio. Dado que en estos casos son la urgencia, la
gravedad y la inminencia del perjuicio los que hacen impostergable la acción de
tutela y, como en este caso no se encuentra ninguno de tales requisitos
satisfecho, la presente acción de tutela resulta improcedente.
Referencia: expediente T-1327452
Acción de tutela instaurada por Adalberto Palacios Valoyes contra la
Fiscalía General de la Nación
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil seis (2006).
La Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Manuel
José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en
el proceso de revisión de las sentencias del diecisiete (17) de enero de dos
mil seis (2006) y del catorce (14) de marzo de dos mil seis (2006), proferidas
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal y la Corte
Suprema de Justicia Sala de Casación Penal,  en la acción de tutela instaurada
por  Adalberto Palacios Valoyes contra la Fiscalía General de la Nación. El anterior
proceso fue remitido a la Corte Constitucional y seleccionado por la Sala de
Selección Número Cuatro, mediante auto del veintisiete (27) de abril de dos mil
seis (2006), correspondiendo a la Sala Tercera de Revisión su conocimiento.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda de
tutela y contestación
1.1. El
tutelante, mediante apoderado judicial, solicitó que se le amparara su derecho
al debido proceso, supuestamente vulnerado por la Fiscalía General de la Nación
por haber declarado el abandono de su cargo siendo que existía resolución
previa mediante la cual se le había suspendido del mismo.
1.2. El señor Adalberto Palacios
Valoyes se desempeñó como Fiscal Delegado 17 de -Puerto Rico, Caquetá- ante los
jueces penales del circuito.
1.3. El 18 de marzo de 2005, mediante
resolución de la Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal Superior de
Florencia –Caquetá- se dictó medida de aseguramiento con detención preventiva
contra el señor Palacios Valoyes por el delito de favorecimiento. La resolución
también dispuso la suspensión provisional de Adalberto Palacios Valoyes de su
condición de Fiscal Delegado ante los jueces penales del circuito.
1.4. Mediante Resolución
090 del 18 de marzo de 2005 de la Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal
Superior de Florencia, se ordenó suspender el cargo del señor Palacios Valoyes.
1.5. El Señor Palacios
Valoyes trabajó hasta las cuatro y quince de la tarde 18 de marzo de 2005. El
oficio que ordenaba la suspensión del cargo no fue notificado pues se recibió
por fax a las  cinco  de la tarde, momento en el que ya no se encontraba en el
trabajo.[1]
1.6. El 24 de junio de
2005, mediante resolución 21390 se declaró la vacancia del empleo por abandono
del cargo. La resolución tiene en cuenta la suspensión del cargo del señor
Palacios Vayoles pero afirma que dicha suspensión no pudo ser notificada ya que
el tutelante no se encontró en el sitio de trabajo ni en el municipio. Así se
considera en la resolución que “no existe razón suficiente que justifique el
actuar del señor Adalberto Palacios Vayoles, para no asistir a su lugar de
trabajo, por lo tanto, incumplió con el ejercicio de sus funciones y afectó la
buena marcha de la administración.”[2] Adicionalmente se dice:
Que además se infiere que el doctor Palacios Valoyes
abandonó su lugar de trabajo y el municipio de Puerto Rico, Caquetá con el
ánimo de evadir a las autoridades judiciales, sin importarle sus obligaciones
con el ente acusador, actuar que es doblemente reprochable, habida
consideración que ostenta el cargo de Fiscal Delegado ante Jueces del Circuito.[3]
Medida que se considera por
el tutelante violatoria del debido proceso e ilegal, pues “no se podría
producir dicho acto ya que en efecto el subjudice estaba suspendido desde el
día 18 de marzo de 2005”.[4]
1.7. El 25 de agosto de
2005, mediante providencia del Consejo Seccional de la Judicatura del Caquetá,
Sala Jurisdiccional Disciplinaria se resolvió “Archivar de manera definitiva
las presentes diligencias previas seguidas contra el doctor Adalberto palacios
Valoyes, en su condición de Fiscal diecisiete Delegado ante el Juzgado
Promiscuo del Circuito de Puerto Rico, Caquetá, por las razones expuestas en la
parte considerativa de esta providencia”. Los considerandos de la
providencia establecen que:
Es decir, que para el 18 de marzo de 2005, el doctor
Palacios Valoyes ya estaba suspendido del cargo, razón por la cual no tenía
ningún fundamento que permaneciera en el mismo ocupándolo, más cuando dicha
resolución rige a partir de la fecha de su expedición y solamente al interesado
se le comunica del contenido de la misma, es decir, que era de cumplimiento inmediato.
Entonces, ¿Cómo se le puede endilgar abandono del cargo si se encontraba
suspendido del mismo?
Ahora, en la misma resolución tampoco se designó
fiscal alguno que lo reemplazara, al menor como para que le hubiese hecho
entrega del cargo cuando se le suspendió, y ante esta omisión de parte de la
Fiscalía General de la Nación, ningún sentido tendría que permaneciera en el
mismo, más aun que para esa fecha, muy seguramente, tenía pleno conocimiento
sobre la medida de aseguramiento con detención preventiva que pesaba en su
contra, hecho que fue la razón para que desapareciera del Departamento.
Además existe constancia secretarial emanada de la
Unidad Local de Fiscalías de Puerto Rico, Caquetá, en la que se advierte que el
doctor Palacios Valoyes laboró el día 18 de marzo de 2005, hasta las 4:15 de la
tarde, es decir, que trabajó ese día, no obstante encontrarse suspendido.[5]
1.8. El 28 de septiembre de
2005, mediante resolución 2-2019, la Fiscalía General de la Nación rechazó por
extemporáneo el recurso de reposición y en subsidio de apelación incoado por
los apoderados del señor Palacios Valoyes contra la resolución 2-1390 del 24 de
junio de 2005 que declaró la vacancia del empleo por abandono del cargo del
señor Adalberto Palacios Valoyes.
1.9. El seis (6) de enero
de dos mil seis (2006), la Fiscalía General de la Nación, Dirección Seccional
Florencia Unidad Delegada ante el Tribunal Superior Distrito Judicial de
Florencia- Caquetá, Fiscal Segunda calificó el mérito del sumario en el proceso
penal que se sigue contra el señor Palacios Valoyes. La providencia resolvió
dictar resolución de acusación contra Adalberto palacios Valoyes por el delito
de prevaricato por omisión agravado además de revocar la medida de aseguramiento
contra el tutelante y cancelar su orden de captura.[6]
1.10. El tutelante solicita
que continúe la suspensión de su cargo y por lo tanto el estatus que se deriva
del mismo hasta que exista un pronunciamiento de fondo que defina la
responsabilidad en los hechos materia de investigación.
1.11. El tutelante intenta
la acción de tutela como mecanismo transitorio, con el fin de evitar un
perjuicio grave e irremediable “al cual se vería enfrentado el accionante
por culpa de la violación a sus derechos fundamentales, protegidos constitucionalmente,
los cuales se encuentran amenazados por la posición adoptada por el ente
accionado, es por ello que conforme a la Constitución nacional y el Decreto
2551 de 1991 y demás normas concordantes aplicables al caso es procedente la
presente acción.”[7]
1.12. La Fiscalía General
de la Nación contestó la acción de tutela oportunamente oponiéndose a las
pretensiones ya que “la Fiscalía General de la Nación actuó conforme al ordenamiento
legal pues si se analiza el acto administrativo cuestionado el cual anexo se
observa claramente los fundamentos de hecho y de derecho para tomar la medida
en contra del actor, decisión que se realizó conforme a la normatividad y a la
jurisprudencia que regulan la materia.”[8]
Para la Fiscalía la acción
de tutela es improcedente toda vez que trata de quebrantar la presunción de
legalidad de los actos administrativos y convierte a la acción de tutela en un
instrumento adicional o supletorio al que se acude cuando se dejaron de ejercer
los medios ordinarios de defensa dentro de la oportunidad legal o se hizo de
manera extemporánea, para tratar de obtener un pronunciamiento más rápido sin
el agotamiento de las instancias ordinarias de la respectiva jurisdicción.
También señala que “en la demanda de acción de nulidad y restablecimiento
del derecho o en escrito separado, antes de ser admitida, el accionante puede
solicitar la suspensión provisional del acto administrativo de insubsistencia
que presuntamente vulnera sus derecho, demostrando que la ejecución del acto
administrativo le causaba o podría causarle, acción que pudo interponer desde
el día siguiente a su desvinculación, razón por la cual tampoco es predicable
la procedencia de esta acción de tutela, desvirtuando así la inminencia del
perjuicio.”[9]
2. Decisión del juez de
primera instancia
El Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá mediante sentencia del diecisiete (17)
de enero de dos mil seis (2006) decidió negar el amparo solicitado al derecho
al debido proceso ya que “resultan improcedentes las pretensiones las
pretensiones del actor dado el carácter subsidiario de la acción en el sentido
de que no fue instaurada para provocar la iniciación de procesos alternativos o
sustitutivos de los ordinarios, o especiales, ni para modificar las reglas que
fijan los diversos ámbitos de competencia de los funcionarios, ni para crear
instancias adicionales a las existentes, ni mucho menos para otorgar a los
litigantes la opción de rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene el
propósito claro y definido, estricto y específico, que el propio artículo 86 de
la Constitución indica, que no es otro diferente de brindar a la persona la
protección inmediata y subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los
derechos fundamentales que la Carta le reconoce.”[10]
Adicionalmente,
el Tribunal de instancia consideró que no se advertía una actuación arbitraria
en la decisión censurada en la acción de tutela y que la inconformidad ante la
misma podía ser resuelta mediante la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho.
El tutelante
instauró recurso de apelación contra la decisión que negó la acción de tutela.
En el recurso argumenta que dada la suspensión provisional de su cargo y que no
fue designado un reemplazo no era su deber “luego de la suspensión, a partir
de la fecha referida entender que la separación temporal de mis funciones
operaba cuando hiciera entrega del cargo a mi reemplazo; por tanto ante esta
realidad lo que operaba era que a partir del 18 de marzo quede separado
temporalmente del ejercicio del cargo de fiscal seccional que ostentaba en esa
fecha. Por consiguiente no existía deber legal de mi parte para presentarme a
laborar como Fiscal Seccional el día siguiente hábil, esto es, el martes 22 de
marzo de 2005. De manera que al tener conocimiento del acto administrativo de
suspensión por llamada telefónica que a mi celular realizó Jenny Emith
Castellano Lozano, asistente de fiscal III, quien me indicó que a partir del 18
de marzo de 2005, según la resolución que le encargaron me comunicara, quedaba
suspendido en el ejercicio del cargo como Fiscal, entendí, como legalmente
corresponde que no operaba el deber de presentarme a fungir como tal el día
hábil siguiente pues ello me haría incurrir en un delito y en una falta
disciplinaria.”[11]
Así mismo, el
tutelante sostiene que la medida administrativa por medio de la cual se declara
la vacancia del cargo por abandono constituye una vía de hecho que vulnera sus
derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo en condiciones dignas y
justas. Dice que:
La decisión cuestionada constituye una violación al debido proceso
porque es contrario a la legalidad, ya que se me pregona un abandono del cargo
y conforme a ello se me aplica una norma jurídica sin que hayan verificado los
supuestos fácticos que deben existir para la declaratoria de vacancia como lo es
el que sin justa causa no haya concurrido a mi lugar de trabajo.
Con tal proceder de igual forma se vulnera mi derecho fundamental al
trabajo en condiciones dignas en la medida que arbitrariamente se me priva del
derecho de ejercer el cargo de Fiscal Seccional, en el cual me encuentro
inscrito en carrera desde el año 1997 después de presentar y superar el
concurso de mérito para jueces de instrucción criminal, ejercicio de dicha
función a la cual puedo ahora acceder dado que fue revocada la medida de aseguramiento
de detención preventiva que en mi contra se impuso.”[12]
El tutelante
solicita que se revoque la decisión que negó la acción de tutela y que en su
lugar se conceda la tutela de sus derechos fundamentales y en aras del
restablecimiento de los mismos se disponga la revocatoria o se deje sin efectos
la resolución número 2-1390 del 24 de junio de 2005 por la cual se declaró la
vacancia de su empleo como Fiscal Seccional y se le permita acceder nuevamente
a su cargo.
3. Decisión
del juez de segunda instancia
La Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, mediante providencia del
catorce (14) de marzo del dos mil seis (2006) confirmó la decisión del tribunal
de instancia de negar la acción de tutela pues “se advierte que el
accionante tiene la posibilidad de ejercitar las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho, dentro del término legal otorgado para el efecto
o de nulidad del acto administrativo aludido, en cualquier tiempo, en ambos
eventos, con la opción de reclamar la suspensión provisional del acto
administrativo puesto de presente, de conformidad con los previsto en el
artículo 152 del estatuto correspondiente, subrogado pro el artículo 31 del
Decreto 2304 de 1989, siendo esos los medios judiciales idóneos para
controvertir la determinación censurada.”[13]
Para la Corte
Suprema resultó indiscutible que el tutelante no puede utilizar la acción
constitucional como mecanismo paralelo o simultáneo a los mecanismos de defensa
judicial. Además tampoco encuentra que se configure un perjuicio irremediable
que hiciera la acción procedente como mecanismo transitorio.
II.
Consideraciones y Fundamentos
1. Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero, y 241, numeral
noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34,
35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico a resolver
El tutelante, Fiscal Seccional designado
en Puerto Rico –Caquetá, instaura acción de tutela pues considera que se le ha
vulnerado su derecho al debido proceso. Afirma que la Fiscalía General de la
Nación lo ha, primero, suspendido provisionalmente de su cargo, debido a que se
dictó orden de captura en un proceso penal por el delito de favorecimiento, y,
después, ha declarado el abandono de su cargo, mientras estaba suspendido por
la propia Fiscalía General. El tutelante sostiene que no tuvo conocimiento de
la declaración de abandono de su cargo pues se encontraba ausente, huyendo de
la orden de captura en su contra. Cuando tuvo conocimiento de la resolución que
decretó su retiro del servicio ya era muy tarde para ejercer los recursos de la
vía gubernativa.
Antes de analizar el problema de fondo es
necesario determinar si la acción de tutela es procedente en este caso. Por lo
tanto, la Sala determinó si se configura un perjuicio irremediable que amerite
la procedencia de la acción de tutela dado que la misma se dirige contra un
acto administrativo.
3. Procedencia de la acción de tutela
contra actos administrativos: mecanismo excepcional
Según artículo
86 de la Carta Política, la acción de tutela tiene como finalidad la protección
de los derechos fundamentales cuando estos se vean amenazados o vulnerados con
la actividad u omisión de las autoridades públicas o particulares. En este
mismo artículo se establece que “esta acción solo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
En el mismo sentido el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991
prescribe que “cuando existan otros recursos o
medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos
medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
3.1. El
debido proceso en la expedición de actos administrativos y la procedencia de la
acción de tutela
Esta Corporación
ha señalado que el debido proceso administrativo constituye un derecho
fundamental que es exigible tanto en los procesos judiciales como
administrativos.[14] Así en la sentencia
T-1263 de 2001 se dijo:
El derecho fundamental al debido
proceso se consagra constitucionalmente como la garantía que tiene toda persona
a un proceso justo y adecuado, esto es, que en el momento en que el Estado
pretenda comprometer o privar a alguien de un bien jurídico no puede hacerlo
sacrificando o suspendiendo derechos fundamentales. El debido proceso
constituye una garantía infranqueable para todo acto en el que se
pretenda-legítimamente-imponer sanciones, cargas o castigos. Constituye un
límite al abuso del poder de sancionar y con mayor razón, se considera un
principio rector de la actuación administrativa del Estado y no sólo una
obligación exigida a los juicios criminales.[15]
Sin embargo, la Corte ha sido
clara en precisar que la acción de tutela contra actos administrativos tiene un
carácter excepcional, debido a la existencia de otros medios judiciales de
defensa. En la sentencia T-214 de 2004[16] se dijo al
respecto:
Aunque el derecho al debido
proceso administrativo adquirió rango fundamental, ello no significa que la
tutela sea el medio adecuado para controvertir este tipo de actuaciones. En
principio, el ámbito propio para tramitar los reproches de los ciudadanos
contra las actuaciones de la administración es la jurisdicción contenciosa
administrativa quien está vinculada con el deber de guarda y promoción de las
garantías fundamentales[17].
Es en este contexto donde demandados y demandantes pueden desplegar una amplia
y exhaustiva controversia argumentativa y probatoria, teniendo a su disposición
los diversos recursos que la normatividad nacional contempla. El recurso de
amparo sólo será procedente, en consecuencia, cuando la vulneración de las
etapas y garantías que informan los procedimientos administrativos haya sido de
tal magnitud, que los derechos fundamentales de los asociados no cuentan con
otro medio de defensa efectivo[18].
El recurso de amparo, como sucede en la hipótesis de protección de todos los
derechos fundamentales, es subsidiario y residual, lo que implica que si la
persona cuenta con un medio de defensa efectivo a su alcance o, habiendo
contado con el mismo, de manera negligente lo ha dejado vencer, la tutela
devendrá improcedente. En caso de existir otro medio de defensa, procede la
tutela como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable”.[19]
De igual forma, la sentencia T-514
de 2003[20] indicó al respecto lo
siguiente:
La Corte concluye (i) que por
regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal
para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o
vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera
que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su
defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra
las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de
un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de
tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del
Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del
Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.”
No obstante, la Corte ha precisado que la sola existencia formal de
otro medio judicial y aún la simple verificación sobre la omisión del
interesado de hacer uso de éste, no es por sí misma razón suficiente para dar
lugar a la declaratoria de improcedencia del amparo constitucional, ya que es
necesario entrar a considerar algunas circunstancias adicionales. Debe
analizarse en concreto si el otro mecanismo judicial es idóneo, es decir si es
eficaz para reestablecer o proteger el derecho violado en el caso concreto. De
no ser idóneo el mecanismo, la acción de tutela procederá para brindar una protección
generalmente transitoria en caso de ser necesaria para evitar un perjuicio
irremediable.
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de tutela no fue creada
para sustituir los medios ordinarios de defensa. Sobre el particular la Corte
se ha sido enfática en señalar que:
La acción de tutela no ha sido concebida como un instrumento para
sustituir los demás medios de defensa judicial, sino como un mecanismo que
complementa los otros recursos y acciones, en la medida en que cubre aquellos
espacios que éstos no abarcan o lo hacen deficientemente. Aceptar lo
contrario sería admitir que el juez constitucional tomará el lugar de las otras
jurisdicciones, resultado que iría en contra del fin de la jurisdicción
constitucional, cual es el de velar por la guarda e integridad de la
Constitución, tarea que comprende también la de asegurar las competencias de
las otras jurisdicciones. Es por eso que esta Corte estableció, en su sentencia
T-119 de 1997, que dentro de las labores que le impone la Constitución “está la
de señalarle a la acción de tutela límites precisos, de manera que se pueda
armonizar el interés por la defensa de los derechos fundamentales con la
obligación de respetar el marco de acción de las jurisdicciones establecidas.[21]”
(subraya fuera del texto original)[22]
En concordancia
con lo expuesto, esta Corporación ha señalado de manera reiterada que cuando la
pretensión de quien ha sido retirado del servicio es lograr su reintegro, tal
solicitud debe tramitarse, en principio, por el mecanismo establecido por el
legislador para tal fin, es decir, a través de la acción contenciosa
administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho. La posibilidad de
acudir a la tutela como mecanismo transitorio es excepcional, para lo cual es
necesario establecer la existencia de un perjuicio irremediable y acudir de
manera oportuna ante el juez de lo contencioso administrativo.[23]
Sobre el
particular, en sentencia T-343 de 2001[24], se indicó lo
siguiente:
La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es el
instrumento jurídico específico  que  puede utilizar  el actor para solicitar
de la Jurisdicción Contencioso Administrativo la declaratoria de nulidad  del
acto administrativo;  esto es, para plantear su pretensión orientada a la
pérdida de su eficacia jurídica por la ocurrencia de un vicio que afecta su
validez (ilegalidad, incompetencia, forma irregular, etc..)  y que,   en
consecuencia,  se le restablezca en su derecho o se le  repare el daño.
Esta acción tiene por objeto la protección directa de los derechos
subjetivos de la persona amparados en una norma jurídica y desconocidos  por el
acto administrativo. En ella se le brindan al actor todas las posibilidades
probatorias para que demuestre la ilicitud del acto acusado y logre que se le
restablezca en su derecho o se le repare el daño.
Adicionalmente,
y sobre este mecanismo de defensa la Corte ha establecido criterios de análisis
para la procedibilidad de la acción de tutela:
La facultad de ejercer las acciones
contencioso administrativas, acompañada de la posibilidad de solicitar que se
decrete la suspensión provisional del acto impugnado, hace más cuidadoso
y exigente el examen frente al evento de conceder la tutela como mecanismo
transitorio, pues la persona interesada además de contar con un
mecanismo de defensa judicial ordinario, tiene a su favor el derecho de
formular una petición excepcional, eficaz y de pronta solución, como la de
suspensión temporal del acto. (subrayado fuera del texto)
La acción de
tutela tampoco procede para el reintegro de servidores públicos desvinculados
por acto administrativo. En la Sentencia SU-250 de 1998 la Corte afirmó que “la
tutela no puede llegar hasta el extremo de ser el instrumento para garantizar
el reintegro de todas las personas retiradas de un cargo”.[25]
Sólo sería procedente si se prueba la existencia de un perjuicio irremediable.
Se presenta un perjuicio irremediable cuando la persona afectada se
enfrenta al detrimento grave de un derecho fundamental, “que por cuya seriedad exige de medidas de neutralización
urgentes e impostergables”.[26]
En la Sentencia T-225 de 1993 la Corte predicó las características que ha de
reunir el perjuicio irremediable:
Al examinar cada uno de los términos que son elementales para la
comprensión de la figura del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo
siguiente:
A).El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por
suceder prontamente".  Con lo anterior se diferencia de la expectativa
ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su
presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y
oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética.  Se
puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro
de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada. Lo inminente,
pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un
resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado.
Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso
iniciado.  Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento
oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por
ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es
cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto.
Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia.
B). Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio
irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el
sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o
remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia.  Es apenas una
adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace
relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a
su respuesta proporcionada en la prontitud.  Pero además la urgencia se refiere
a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a
las circunstancias particulares.  Con lo expuesto se verifica cómo la precisión
y la prontitud señalan la oportunidad de la urgencia.
C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo
que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el
haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia
que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de
manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y
diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier
tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran
significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por
cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la
indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.
D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea
impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social
justo en toda su integridad.  Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre
el riesgo de ser ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en el momento
de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos.  Se
trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de
la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y
restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social.
De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio
irremediable, se deduce que hay  ocasiones en que de continuar las
circunstancias de  hecho en que se encuentra una persona, es inminente e
inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera
que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en
forma directa o como mecanismo transitorio. (Sentencia T-225 de 1993 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa)
Para establecer
si en el caso en concreto se ha configurado un perjuicio irremediable que haga
procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, se pasarán a aplicar
los criterios establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
3.2. Inexistencia de un perjuicio
irremediable
La Sala encuentra que en el presente
caso, el mecanismo judicial ordinario es eficaz e idóneo ya que al tutelante
tiene la posibilidad de ejercer las acciones y los recursos ante la
jurisdicción contencioso administrativa, tales como la acción de nulidad simple[27], que puede ser acompañada de la solicitud, como medida provisional,
de la suspensión del acto que se controvierte.[28] Tampoco
encuentra la Sala que existió de un perjuicio irremediable.
El tutelante fue suspendido del servicio
mediante resolución del 18 de marzo de 2005 debido a que se le dictó orden de
captura en un proceso penal por favorecimiento. El 24 de junio de 2005 fue
expedida la resolución mediante la cual se le retiró del servicio por abandono
del cargo, pero el tutelante no pudo ejercer los recursos a tiempo pues estaba
eludiendo la acción de la justicia.
El análisis de los requisitos que
determinana la existencia de un perjuicio irremediable no puede versar
exclusivamente sobre los perjuicios obvios que se derivan del problema de
fondo. Así, en el caso el perjuicio irremediable no puede ser concebido como la
pérdida del trabajo del tutelante en sí mismo, situación que sucede en todos
los casos donde una persona es desvinculada de su trabajo. Por lo tanto la
procedencia de la acción de tutela comprende un análisis al margen de los
asuntos de fondo.
En el caso no se encuentra un perjuicio
diferente al normal de todos los casos que se derivan del retiro del servicio.
Así, no se encuentra que el mínimo vital del tutelante se encuentre
comprometido ni tampoco que exista una situación en que por ejemplo el
tutelante sea un padre cabeza de familia que goce de una especial protección
constitucional. El demandante, para sustentar la existencia de un perjuicio
irremediable dice que no recibe un sueldo desde hace más de diez meses, que es
padre de dos menores de cinco y quince años quienes dependen de él y que el
trámite en la jurisdicción contencioso administrativa es demasiado demorado.
Sin embargo, no se establece que el tutelante sea padre cabeza de familia sin
alternativa económica y que la madre de los menores no esté presente o no pueda
aportar al núcleo familiar.  Por lo tanto, si no existe un efecto adverso
adicional al que se deriva del retiro mismo del servicio no se reúnen las
condiciones de urgencia que ha exigido la juriprudencia para que de manera
excepcional proceda la acción de tutela como mecanismo transitorio.
Adicionalmente, se encuentra que a partir
de la resolución que retira del servicio al tutelante por abandono del cargo se
inicia un proceso disciplinario que ha concluido y en el cual se ha determinado
que no existe responsabilidad disciplinaria del tutelante ya que éste no
abandonó el cargo,[29] sino que lo que se
presentó fue la suspensión provisional en el ejercicio de sus funciones. Por
esta razón, se aprecia que no se reúnen condiciones de gravedad e inminencia
que ha exigido la jurisprudencia.
Dado que en estos casos son la urgencia,
la gravedad y la inminencia del perjuicio los que hacen impostergable la acción
de tutela y, como en este caso no se encuentra ninguno de tales requisitos
satisfecho, la presente acción de tutela resulta improcedente, por lo que se
confirmará la decisión del catorce (14) de marzo del dos mil seis (2006)
proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, por lo motivos
expuestos.
III. DECISION
En mérito de lo anterior, la Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia del catorce (14) de marzo de dos mil seis (2006),
proferida por la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Penal, que declaró
improcedente la acción de tutela por los motivos expuestos.
SEGUNDO.- Para garantizar la efectividad de la acción de tutela, el juez de
tutela de primera instancia – Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, Sala Penal -  notificará esta sentencia dentro del tér­mino de cinco
días después de haber recibido la comunicación, de confor­midad con el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO.- Por Secretaria General,
líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL
JOSE CEPEDA  ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Folio 6, C.1. En las consideraciones de la providencia que archiva la
investigación disciplinaria por abandono del cargo se encuentra “En el folio
no. 36, obra Constancia Secretarial de fecha 18 de marzo de 2005, emanada de la
Unidad Local de Fiscalías de Puerto Rico, Caquetá, que textualmente reza: En la
fecha se deja constancia que siendo las 5:18 pm se recibió fax la resolución
090 suscrita por el Director Seccional Administrativo y Financiero de Florencia
Caquetá, con el fin de que sea notificada en forma personal al Doctor Adalberto
Palacios Valoyes, Fiscal Diecisiete Seccional de esta Unidad. Se procedió a
cumplir con dicha notificación y el señor Osiris Rojas Leal, manifestó que el
Dr. Palacios, salió del Despacho aproximadamente a las 4:15 pm, con destino a
Florencia para lograr abordar un vehículo en la noche hacia Bogotá, teniendo en
cuenta que el último carro que sale de esta localidad hacia otros municipios lo
hace en la mencionada hora.”
[2]
Folio 26, C.1.
[3]
Folio 27, C.1.
[4]
Folio 1 de la demanda. También dice el tutelante “la suspensión es clara al
afirmar que hasta tanto se defina la presunta responsabilidad en los hechos
materia de la investigación, pero la Secretaría General de la Fiscalía General
de Nación en un acto contrario a la ley, desproporcionado y violatorio del
derecho de defensa, debido proceso a la condición de prófugo del sindicado;
procede el ente a expedir la resolución de vacancia del cargo a través de la
resolución No. 21390 del 24 de junio de 2005 que al subjudice perjudica con la
misma, pues este no estaba en posibilidad de recurrir oportunamente, de donde
nace al parecer el sin sabor de la flagrante injusticia que se oculta a través
de dicho acto, proferido en la resolución 21390 del 24 de junio de 2005 por
parte del ente accionado. Los actos administrativos expedidos por las
autoridades deben reflejar la voluntad de la misma orientados por los
principios consagrados en el Código Contencioso Administrativo y sujetos a la
Constitución y a la ley, en el presente caso se podrá observar una vez
conocidas las diversas actuaciones administrativas y disciplinarias que la
resolución de vacancia del cargo expedida en el acto administrativo contempla
en interior el motivo oculto y el abuso de poder del ente que expidió ya que no
buscaba otra cosa que sacar del cargo al sindicado irrespetando los derechos
constitucionales del debido proceso y el derecho de defensas, pues al este
encontrarse prófugo sería difícil atacar la decisión administrativa expedida en
su contra por parte de la Fiscalía General de la Nación a través de la
Secretaria General, ente que al parecer actuó a motu propio sin armonizar su
decisión con la Seccional del Caquetá quien para la época ya había adelantado
todos los tramites y procedimientos que en lo referente al Doctor palacios
Valoyes eran adecuados a la Constitución y a la ley tal y como lo fueron en su
momento la solicitud de suspensión, posteriormente la efectiva suspensión y la
investigación disciplinaria la cual resolvió archivar de manera definitiva las
diligencias seguidas contra el Doctor Palacios Valoyes en su condición de
Fiscal 17 Delegado ante el Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto Rico
Caquetá al verificar que no existió abandono del cargo, decisión esta que dejó
sin piso los razonamientos y motivos que conllevaron a la Secretaría General de
la Fiscalía General de la Nación a expedir la resolución 2390 de junio 24 de
2005.”
[5]
Folio 8, C.1.
[6]
Folio 66, C.1.
[7]
Folio 3 de la demanda.
[8]
Folio 20, C.1.
[9]
Folio 24, C.1.
[10]
Folio 71, C.1.
[11]
Folio 116, C.1.
[12]
Folio, C.121.
[13]
Folio 9, C.2.
[14]
Sentencia T-214 de 2004 MP: Eduardo Montealegre Lynett y T-581 de 2004 M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[15]
Sentencia T-1263 de 2001 MP: Jaime Córdoba Triviño. La Corte revisó en el caso
si la falta de notificación de una resolución proferida por Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN que establecía una sanción para una
sociedad vulneraba el derecho al debido proceso y a la defensa al igual que la
procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos. En dicha
oportunidad la Corte concluyó que la acción de tutela era improcedente pues no
se podía utilizar como un mecanismo para revivir términos.
[16]
Sentencia T- 214 de 2004 MP: Eduardo Montealegre Lynett.
[17] En la SU-544 de 2001 MP: Eduardo Montealegre Lynett,
esta Corporación indicó: “La acción de tutela como mecanismo transitorio
únicamente opera cuando se amenaza un derecho  fundamental y el juez tiene la posibilidad
de adoptar una medida temporal de protección, para evitar un perjuicio
irremediable. En materia de debido proceso administrativo, salvo que se trate
de una serie de hechos concatenados, resulta en extremo difícil sostener que
una persona se enfrenta a un posible perjuicio irremediable en razón al peligro
de que el derecho se viole. La Corte no descarta la posibilidad, sin embargo,
para que proceda, resulta necesario que la administración no haya adoptado la
decisión, pues en tal caso, se estará frente a una violación y no ante la
puesta en peligro del derecho.”
[18]
Ver las sentencias T-045 de 1993 MP: Jaime Sanin Greiffenstein, T-480 de 1993
MP : José Gregorio Hernández, T-554 de 1993 MP : Hernando Herrera
Vergara, T-142 de 1995 MP: Carlos Gaviria Díaz.
[19]
Ver entre otras, las sentencias T-468 de 1992 MP: Simón Rodríguez Rodríguez y
Jaime Sanin Greiffenstein , T-145 de 1993 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, T-225 de
1993 MP: Vladimiro Naranjo Mesa, SU-1193 de 2000 MP: Alfredo Beltrán Sierra,
T-751 de 2001 MP: Clara Inés Vargas Hernández.
[20]
Sentencia T-514 de 2003 MP: Eduardo Montealegre Lynett.
[21] Sentencia T-262 de 1998 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[22] Ver T-293 de 1997 MP: José Gregorio Hernández
Galindo, Sentencia T-340 de 1997 MP: Hernando Herrera Vergara.
[23] Ver entre otras las siguiente sentencias: SU-544 de
2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett, en esta sentencia se decidió el caso del
Ex-Registrador Nacional Iván Duque Escobar quien alegaba que la designación de
una nueva persona en su reemplazo era contrario a la Constitución. La Corte
denegó el amparo pues existían otros medios de defensa judicial idóneos y
existía un hecho consumado. T-343 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil, en esta sentencia se decidió una acción de
tutela en la cual se estudiaba la posible violación de los derechos al debido
proceso y defensa, por existir al parecer vía de hecho en un proceso policivo
por restitución del espacio público promovido por la administración. La Corte
Constitucional confirmó los fallos de instancia que negaron el amparo de los
derechos fundamentales, por existir otro medio de defensa judicial (acción de
nulidad y restablecimiento del derecho) y no evidenciarse perjuicio
irremediable; T-951 de 2004, MP: Marco
Gerardo Monroy Cabra, en esta sentencia se concedió la tutela de forma
transitoria a empleada en provisionalidad del Departamento de Risaralda que fue
desvinculada mediante un acto administrativo sin motivación; T-132 de 2005 MP:
Manuel José Cepeda Espinosa, en esta sentencia se decidió el caso de ex
empleada de Empresa Social del Estado que se encontraba desempeñando el cargo
de auxiliar de enfermería en provisionalidad y fue desvinculada mediante acto
administrativo no motivado. La Corte amparó su derecho al debido proceso y
ordenó a la entidad motivar el acto de desvinculación, si no lo hiciere o no
existiesen motivos ordena, en subsidio su reintegro.
[24]
Sentencia T-343 de 2001MP: Rodrigo Escobar Gil.
[25]
Sentencia SU-250 de 1998 MP: Alejandro Martínez Caballero.
[26] Sentencia T-1190 de 2004 MP: Marco Gerardo Monroy
Cabra. Reiterada en Sentencia T-161 de 2005 MP: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[27]
Se desconoce del expediente si el tutelante ha intentado la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho por lo que de acuerdo al momento en que se expidió
la resolución en este momento solo sería procedente la acción de nulidad
simple.
[28]
Código Contencioso Administrativo. ARTÍCULO 84.—Subrogado por el Decreto 2304
de 1989, artículo 14. Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o
por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos
administrativos.
Procederá no sólo cuando
los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino
también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos
incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de
audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las
atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.
También puede pedirse que
se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de
certificación y registro.
ARTÍCULO 152.— Subrogado
por el Decreto 2304 de 1989, artículo 31. Procedencia de la suspensión. El
Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos
administrativos mediante los siguientes requisitos:
1. Que la medida se
solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado,
presentado antes de que sea admitida.
2. Si la acción es de
nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones
invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante
documentos públicos aducidos con la solicitud.
3. Si la acción es distinta
de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el
perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.
[29]
En sentencia C-769 de 1998 MP: Antonio Barrera Carbonell, la Corporación
decidió declarar exequible el numeral 8 del artículo 25 del anterior Código
Disciplinario Único (Ley 200 de 1995), el cual consagraba como falta gravísima
“el abandono injustificado del cargo o del servicio”. La Corte dijo en esa
oportunidad:
“Abandonar el cargo, o el
servicio, implica la dejación voluntaria definitiva y no transitoria de los
deberes y responsabilidades que exige el empleo del cual es titular el servidor
público. En consecuencia, dicho abandono se puede presentar, bien porque se
renuncia al ejercicio de las labores o funciones propias del cargo, con la
necesaria afectación de la continuidad del servicio administrativo, o bien
porque se deserta materialmente del cargo al ausentarse el servidor del sitio
de trabajo y no regresar a él para cumplir con las labores asignadas, propias
del cargo o del servicio. Corolario de lo anterior es que el abandono debe ser
injustificado, es decir, sin que exista una razón o motivo suficiente para que
el servidor se exima de la responsabilidad de cumplir con las funciones propias
del cargo o del servicio. Ello es así, porque de ser justificado el abandono
del cargo o del servicio desaparece la antijuridicidad del hecho y, por
consiguiente, la falta disciplinaria.”