T-821-99
Sentencia
T-821/99
ACCION DE TUTELA
INTERPUESTA POR APODERADO-Necesidad
de poder
ACCION DE TUTELA
INTERPUESTA POR APODERADO-Carencia
de poder no se suple con otro otorgado para asunto diferente
ACCION DE TUTELA
INTERPUESTA POR APODERADO-No
puede invocar interés directo para incoarla
DERECHO DE
PETICION POR APODERADO-No
obtención de respuesta vulnera derecho del representado
FALTA DE
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Apoderado no puede invocar interés directo
DOCUMENTO
RESERVADO-Improcedencia
general de tutela para entrega salvo perjuicio irremediable
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Controversia
sobre negativa a entregar documentos señalados como reservados
Referencia :
Expediente T-247.944
Acción
de tutela presentada por Cecilia Eugenia Mendoza Quintero contra la Empresa
Nacional Minera Ltda., Minercol.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, en
sesión de la Sala Segunda de Revisión, a los veintiún (21) días del mes de
octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo
Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz, decide sobre la sentencia proferida el
diez y siete (17) de agosto  de mil novecientos noventa y nueve (1999), por el
Juzgado Promiscuo Municipal de El Zulia, Norte de Santander, en la tutela
instaurada por Cecilia Eugenia Mendoza Quintero contra la Empresa Nacional
Minera Ltda, Mineracol.
El expediente llegó a la Corte
Constitucional, por remisión que hizo el Juzgado, en virtud de lo ordenado por
el artículo 31 del decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección de Tutelas Número
Nueve de la Corte, en auto de fecha 30 de septiembre de 1999, eligió, para
efectos de su revisión, el expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
a) Hechos.
La demandante presentó acción de tutela
contra la empresa Minercol, por considerar que esta entidad violó su derecho
fundamental de petición (art. 23 de la Constitución), pues, el día 20 de mayo
de 1999, en su condición de apoderada de Mercedes Monsalve, Ana Augustina
Quintero y José Francisco Espejo Quintero, solicitó al representante de la
entidad se le expidiera copia de 14 documentos, que detalló en su solicitud.
Señala que la empresa le hizo entrega de
los documentos pedidos, salvo 6 de ellos, pues la entidad, al analizar el
contenido de los artículos 260, 290 y 292 del decreto ley 2655 de 1988, Código
de Minas, consideró que ellos tienen carácter reservado. En lo pertinente,
dijo:
"Tales
preceptos normativos nos indican que en los contratos mineros opera igualmente
la reserva de los documentos que de ellos emanen, mientras estos no hayan sido
sometidos a la formalidad de su inscripción en el Registro Minero Nacional.
"En este
orden de ideas y dado el contenido del texto antes citado, se colige guardar la
reserva sobre los documentos técnicos por usted solicitados, pues su no
inscripción en el Registro Minero Nacional limita la entrega de la información,
que no puede ser transmitida a terceros salvo expresa autorización del
beneficiario de un título minero. En consecuencia, no es viable acceder a su
petición contenida en los numerales primero, segundo, tercero, cuarto, quinto y
octavo." (folios 7 y
8)
Señala la actora que como esta respuesta le
fue suministrada el día 8 de junio de 1999, y el término para resolverla venció
el 3 de junio, según el plazo de 10 días estipulado en el artículo 25 de la ley
57 de 1987, se dé aplicación a lo dispuesto en esta norma, es decir que todos
los documentos objeto de su petición, le sean entregados, pues se configuró el
silencio administrativo positivo.
Pone de presente que en esta acción de
tutela actúa en su condición de perjudicada directa del derecho fundamental
invocado.
Acompañó copia de la solicitud de
documentos, recibida por la entidad el 20 de mayo de 1999; de la respuesta del
Gerente Operativo, de fecha 8 de junio de 1999; y, fotocopia de un poder
otorgado a la demandante por Mercedes Monsalve, Ana Agustina Quintero y José
Francisco Espejo, poder dirigido al Tribunal Administrativo para adelantar un
proceso de reparación directa.
b) Actuación procesal.
Admitida la demanda, el juzgado ordenó a la
entidad informar si Mercedes Monsalve, Ana Agustina Quintero y José Francisco
Espejo son beneficiarios de títulos mineros, y solicitó copia de los documentos
relativos a la petición de la demandante.
La apoderada de la entidad informó al juez
que las mencionadas personas no han suscrito contrato minero alguno con
Minercol, tampoco han presentado solicitud de contratación. Es decir, no son
beneficiarios de título minero.
c) Sentencia que se revisa.
En sentencia del 17 de agosto de 1999, el
Juzgado Promiscuo Municipal de El Zulia, Norte de Santander, denegó la tutela
pedida.
El juzgado consideró que no se vulnera el
derecho de petición cuando se da respuesta a lo pedido, así en esa respuesta no
se acceda a ello. En el presente caso, se dio respuesta, y se explicaron las
razones pertinentes. Esta es la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Además, a la demandante se le otorgó un poder para adelantar un proceso ante la
jurisdicción contenciosa administrativa de reparación directa contra Minercol y
no para solicitar, ante dicha empresa, documentos amparados con reserva.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera.- Competencia.
La Corte es competente para conocer de esta
demanda, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política y en los artículos 33 a 35 del decreto 2591 de 1991.
Segunda.- Legitimidad de la demandante.
Reiteración de jurisprudencia.
En primer lugar, hay que despejar el asunto
relacionado con la legitimidad de la demandante en esta tutela.
La actora señala que actúa "como
perjudicada directa" ante la negativa de la entidad demandada de
suministrarle toda la documentación pedida, pues, la información no entregada,
argumenta la empresa, tiene carácter reservado. La actora considera que como
esta respuesta se le dio el 8 de junio de 1999 y no el día 3 del mismo mes y
año, se produjo el silencio administrativo positivo, según el artículo 25 de la
ley 57 de 1987, y nace para ella el derecho a obtener la información por parte
de la entidad. El que esto no ocurra, le vulnera el derecho fundamental de
petición.
Hay que advertir que no obra en el
expediente poder de los interesados para que esta acción tutela sea iniciada
por la actora. Existe fotocopia de un poder dirigido al Tribunal Administrativo
para que la demandante inicie un proceso de reparación directa.
En consecuencia, para determinar la
procedencia de esta acción, deben estudiarse los siguientes asuntos: ¿cuando la
tutela se presenta por un apoderado, debe acreditarse el poder respectivo? ;
¿el apoderado puede invocar un interés directo para incoar la acción de tutela?
; ¿el juez de tutela puede ordenar la entrega de documentos que reposan en una
entidad que alega el carácter reservado sobre los mismos?
Para responder estos interrogantes, es
pertinente remitirse a la jurisprudencia consolidada de la Corte.
a) Sobre el primer interrogante : ¿cuando
la tutela se presenta por un apoderado, debe acreditarse el poder respectivo?,
la Corte ha señalado que debe acreditarse el poder, pues se ejerce la acción a
título de otro. Son varias las sentencias que se refieren a este asunto. En
ellas se ha dicho, también, que a pesar de la informalidad para incoar la
acción de tutela, cuando ella se ejerce a título de otro, es necesario contar
con el poder para la tutela en concreto.
Resulta pertinente transcribir algunos
apartes de la sentencia T-530 de 1993:
"Caso
distinto es el de quien ejerce la acción de tutela a nombre de otro a
título profesional, en virtud de mandato judicial, pues es evidente que
en tal caso actúa dentro del marco legal y las reglas propias del ejercicio de
la profesión de abogado, razón por la cual debe acreditar que lo es según las
normas aplicables (Decreto 196 de 1971).
"Ello no
solamente por razón de la responsabilidad que implica tal ejercicio, que se
concreta en el campo disciplinario, sino por la necesaria defensa de los
intereses del cliente, a quien conviene establecer con certidumbre que quien lo
apodera puede actuar, de acuerdo con la ley, ante las distintas instancias
judiciales y que responderá por su gestión." (sentencia T-550 de 1993, M.P., doctor José Gregorio
Hernández Galindo)
Como consecuencia de ello, la Corte ha
señalado que la carencia de poder para iniciar la acción de tutela, no se suple
con la presentación del poder otorgado para un asunto diferente. En la
sentencia T-530 de 1998 se dijo:
"2.4. Aunque
podría pensarse que su calidad de representante de la parte civil en el proceso
penal lo habilitaba para dicho menester, debe desecharse esta idea, en atención
a que en el proceso penal el sujeto procesal es la parte civil y no su
apoderado; es cierto que éste la representa conforme al poder específico que se
le ha conferido; pero éste aun cuando suficiente para la actuación en el
proceso penal no lo habilita para ejercitar la acción de tutela.
"Dicho de
otra forma, la personería adjetiva de que goza para representar a la parte
civil en el penal, en manera alguna lo habilita para la actuación que ha dado
lugar a este proceso." (sentencia
T-530 de 1998, M.P., doctor Antonio Barrera Carbonell)
Estas jurisprudencias se han reiterado,
entre otras, en las sentencias T-207 de 1997; T-693 de 1998; T- 526 de 1998;
T-693 de 1998; T-695 de 1998; T-088 de 1999. Y cuando no ha habido este poder,
la tutela se ha declarado improcedente por falta de legitimación activa.
b) Sin embargo, en el presente caso, la
actora invoca como propia la violación del derecho fundamental de petición.
Debe pues, resolverse la segunda pregunta planteada: ¿el apoderado puede
invocar un interés directo para incoar la acción de tutela?
Para responderla, también se acude a la
jurisprudencia de la Corte que, cabe anotar, ha sido numerosa, pues en varias
ocasiones, los apoderados, como ocurre en el caso bajo estudio, han invocado la
vulneración de sus propios derechos para impetrar la acción de tutela. En la
sentencia T-674 de 1997, expresamente se dijo que no puede alegarse
vulneración de los propios derechos con base en los de otro. Y en la
sentencia T-575 de 1997, se dijo que "la calidad de apoderado no genera
ipso facto la suplantación del titular del derecho."
Señaló, en lo pertinente la sentencia T-674
mencionada :
"Pero además
-lo que importa en este proceso- nadie puede alegar como violados sus propios
derechos con base en la supuesta vulneración de los derechos de otro u otros,
pues de una parte el interés en la defensa corresponde a ellos, y de otra la
relación de vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, que constituye
objeto de la tutela, debe ser directa y no transitiva ni por consecuencia.
"Así, no es
válido alegar, como motivo de la solicitud de protección judicial, la causa de
la causa, o el encadenamiento infinito entre causas y consecuencias, ya que, de
aceptarse ello, se desquiciaría la acción de tutela y desbordaría sus linderos
normativos. La violación de los derechos de otro no vale como motivo para
solicitar la propia tutela." (sentencia T-674 de 1997, M.P., doctor José Gregorio Hernández G.)
Así mismo, se ha expresado que no obtener
respuesta de la administración viola el derecho del representado no del
representante, T-207 de 1997. Dice la providencia:
Por lo tanto, los
profesionales que obraban no estaban ejerciendo su propio derecho de petición
sino concretamente el de sus poderdantes, quienes, por conducto de ellos,
deprecaban algo ante la administración. Aplicando las reglas propias de las
actuaciones administrativas contempladas en el Código correspondiente, debían
por ello acreditar la condición en que obraban.
Es necesario
advertir, entonces, que en los casos que se enuncian, los verdaderos titulares
del derecho de petición eran los extrabajadores afectados o interesados en el
fondo de la decisión. Ello es así por cuanto, en virtud de un contrato de
mandato, los abogados actúan en representación de otros. Cuando éstos
acuden ante la administración para formular peticiones o reclamaciones, lo
hacen amparados en un poder previa y debidamente otorgado. (sentencia T-207 de 1997, M.P., doctor José
Gregorio Hernández G.)
Además de las consideraciones propias de
cada uno de los casos mencionados, en los que la Corte estimó que no había
legitimación para actuar en la tutela, resulta oportuno resaltar que esta
jurisprudencia no es producto de una interpretación meramente formal. Por el
contrario, obedece al verdadero reconocimiento de la persona como sujeto de
derechos. Surge del entendimiento constitucional de que, salvo las excepciones
consagradas en la ley (art. 10 del dcto. 2591 de 1991), sólo le corresponde al
propio interesado decidir si frente a lo que puede ser la violación de su
derecho fundamental, quiere realizar o no los actos judiciales propios para que
cese la vulneración. Sólo a él le corresponde decidir si interpone, por
ejemplo, una acción de tutela, bien sea por sí mismo, o le otorga poder a un
abogado, o si acude a la Defensoría del Pueblo.
En consecuencia, en el caso concreto,
aplicando las anteriores sentencias, la abogada demandante de esta tutela,
carecía de legitimación para actuar, y por ello, no puede proceder la acción.
No obstante lo anterior, vale la pena
referirse, en forma breve, al tema que llevó a la demandante a proponer esta
acción : como la respuesta de la administración fue extemporánea, nace para
ella el derecho a obtener que se le suministren los documentos sobre los que la
entidad argumentó carácter reservado.
Surge, pues, la última de las preguntas
planteadas: ¿el juez de tutela puede ordenar la entrega de documentos que
reposan en una entidad que alega el carácter reservado sobre los mismos?
La respuesta general es no, salvo que
exista un perjuicio irremediable, perjuicio que el juez analizará en el caso
concreto. Y la razón para la improcedencia es que existe otro medio de defensa
judicial.
En efecto, el Código Contencioso Administrativo
tiene previsto el procedimiento para que, frente a la negativa de la
administración de entregar documentos de carácter reservado, el ciudadano pueda
controvertir esta decisión. Recuérdese que el artículo que el artículo 21 de la
ley 57 de 1985 señaló que si el interesado insiste en su solicitud,
corresponderá al Tribunal Administrativo decidir, en única instancia, sobre
ella. En este proceso, el Tribunal determinará si realmente los documentos
pedidos tienen el carácter reservado que alega la administración.
Por otra parte, el tema del silencio
administrativo positivo, establecido  en el artículo 25 de la ley 57 de 1985,
como resultado de una respuesta extemporánea de la administración, es de
naturaleza meramente legal, ya que desde el punto de vista constitucional, el
derecho de petición fue satisfecho.
No sobra advertir que la anterior mención
del artículo 25 de la ley 57 de 1985, no puede ser entendida por las partes
como una aceptación por parte de la Corte de que la respuesta a la actora fue extemporánea,
por haberse producido dentro de los 12 días y no de los 10, que establece la
ley 57.
Al respecto, no sobra anotar que la
discusión sobre cuál es el término legal para suministrar la respuesta pedida,
ha sido objeto de permanente discusión, sobre si se aplica el término de 10
días de la ley 57, o el del artículo 6º del Código Contencioso Administrativo,
de 15 días. Al respecto, cabe señalar que esta Corporación ha manifestado, en
numerosas sentencias de tutela, que tratándose de peticiones de carácter
particular, el término para resolver es el previsto en el artículo 6º del
Código mencionado. Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-022, T-
076, T-570, todas de 1995; T-204, T-456, T-517, todas de 1996; T-165, T-390, de
1997.
En consecuencia, la tutela presentada por
la demandante no prospera por falta de legitimidad de la actora, y porque no ha
habido violación de sus propios derechos fundamentales.
Por lo expuesto, se confirmará la sentencia
del Juzgado Promiscuo Municipal de El Zulia, Norte de Santander.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
CONFIRMAR la sentencia del Juzgado Promiscuo Municipal de El
Zulia, Norte de Santander, de fecha diez y siete (17) de agosto de mil
novecientos noventa y nueve (1999), en la acción de tutela presentada por
Cecilia Eugenia Mendoza Quintero contra la Empresa Nacional Minera Ltda,
Mineracol.
Por Secretaría
General, líbrense las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General