T-493-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-493/14
(Bogotá
D.C., Julio 10)
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE
LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA-Procede por ser sujetos de especial
protección dada la condición particular de desamparo, vulnerabilidad e
indefensión en que se encuentran
DERECHO DE LAS VICTIMAS A LA AYUDA
HUMANITARIA-Marco
legislativo según Ley 1448/11 y decretos reglamentarios para lograr la garantía
y protección a la atención y reparación integral
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Prohibición de supeditar entrega a
trámites o cargas probatorias desproporcionadas
DERECHO A LA
AYUDA HUMANITARIA-Deber del Estado de garantizar la
entrega como expresión del derecho fundamental al mínimo vital
DERECHO AL
MINIMO VITAL Y A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS DE LOS DESPLAZADOS-Entrega inmediata de la ayuda humanitaria
Referencia: Expediente T-4.260.487
Fallo de
tutela objeto de revisión: Sentencia del Juzgado
Primero Penal del Circuito Especializado de Bucaramanga de fecha del seis de
diciembre del 2013.
Accionante: Alcira Ramírez de Quintanilla.
Accionado: Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas.
Magistrados de la Sala Segunda
de Revisión: Mauricio González Cuervo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I.
ANTECEDENTES.
1.     Demanda
de tutela[1].
1.1. Elementos y pretensión.
1.1.1. Derechos fundamentales invocados: mínimo vital,
vida digna, derechos de la población desplazada
1.1.2. Conducta que causa la vulneración: La omisión
de la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las
Víctimas en hacer entrega efectiva de la ayuda humanitaria que le asiste a la
actora en su condición de sujeto desplazado por la violencia y mujer de la
tercera edad.
1.1.3. Pretensión: Que se ordene
a la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las
Víctimas el giro de alimentación y los tres meses de arriendo que le
corresponden.
1.2. Fundamentos de la pretensión.
1.2.1. La accionante es una persona de la
tercera edad[2],
78 años, desplazada por la violencia de San Rafael, Municipio de Rionegro,
madre cabeza de familia de Pedro Antonio Quintanilla, mayor de edad que sufre
de discapacidad por una úlcera varicosa, diabetes mellitus no
insulinodependiente e hipertensión esencial (primaria)[3].
1.2.2. Manifestó no haber recibido ayuda
humanitaria por parte de la Unidad para la Atención y
Reparación Integral de las Víctimas desde hace dos años[4].
1.2.3. Actualmente se encuentra inscrita en
el núcleo familiar de una de sus hijas con quien ya no convive.
1.2.4. Un mes antes de la interposición de
la acción de tutela acudió a la Unidad para la Atención y Orientación al
Desplazado (UAO) de Girón, lugar en el que le informaron que la ayuda
humanitaria de alimentación había sido concedida pero, debido al retardo de la
beneficiaria en recogerla, había sido devuelta, indicándole que debía
solicitarla nuevamente para que fuera enviada al Banco Agrario de Girón[5].
1.2.5. Alegó la accionante que la Unidad de
Atención y Orientación al Desplazado tiene sus datos personales y, en esa
medida, debió suministrarlos para efectos de la entrega efectiva de la ayuda.
1.2.6. Solicitó entonces que le sean
devueltas la ayuda de alimentación y los tres meses de arriendo.
2.
Respuesta de las entidades accionadas.
La entidad
accionada no dio respuesta a la acción de tutela pese a la vinculación
realizada por el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de
Bucaramanga en el trámite de la acción de tutela.
3. Decisión judicial objeto de revisión.
3.1. Sentencia del Juzgado Primero Penal
del Circuito Especializado con Funciones de Conocimiento, del 6 de diciembre de
2013.
Negó el amparo. Consideró que no se vulneraron
los derechos fundamentales de la actora, toda vez que la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación de las Víctimas reconoció su calidad de
desplazada por la violencia y dispuso la entrega de la ayuda solicitada, sin
que pudiera hacerse efectiva por una actuación negligente de la interesada,
quien no acudió a la entidad dispuesta para la entrega del subsidio.
II.
FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con
base en la
Constitución Política -artículos 86 y 241 numeral 9- y las disposiciones del
Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36[6].
2. Procedencia de la demanda de
tutela.
2.1. Alegación de afectación de un
derecho fundamental. Se
alega la vulneración a los derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital
y los derechos de  la población desplazada.
2.2. Legitimación activa. La acción de tutela fue presentada  por la señora Alcira Ramírez
de Quintanilla, quien argumenta que la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación de las Víctimas, vulneró sus derechos al no asegurar la entrega de las ayudas
humanitarias a las que tenía derecho.
Teniendo en cuenta que el artículo 86[7]
de la Carta Política, establece que toda persona que considere que sus derechos
fundamentales han sido vulnerados o se encuentran amenazados, podrá interponer
acción de tutela en nombre propio o a través de un representante que actué en
su nombre, es claro que las presentes acciones son procedentes respecto de la
legitimación por activa
2.3. Legitimación pasiva. La
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - se encuentra legitimada como parte
pasiva en el presente proceso, dada su calidad de autoridad pública y sujeto al que se atribuye la
violación de los derechos fundamentales en discusión (C.P., art. 86; D. 2591/91, art. 42).
2.4. Inmediatez. Respecto del requisito de inmediatez,
creado por la jurisprudencia constitucional para asegurar la efectividad y la
pertinencia de la interposición de la acción de tutela, se encuentra que la acción de tutela fue presentada el 19 de
noviembre de 2013, fecha en la que a la accionante aún no se le había entregado
las ayudas humanitarias que le asisten en su condición de sujeto desplazado por
la violencia. En esta  medida, toda vez que para la fecha, la vulneración a sus
derechos continuaba vigente, se entiende superado este requisito.
2.5. Subsidiariedad. En virtud del
artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela sólo tiene cabida
en aquellos casos en que no exista otro medio de defensa judicial, salvo que
sea utilizado como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable;
así mismo se ha reconocido que, aún existiendo los mecanismos judiciales, es
procedente, de forma excepcional, la interposición de la acción cuando sea
evidente que dichos medios no son idóneos  para la defensa de los derechos fundamentales
que se pretenden garantizar.
Respecto de la situación particular de la
población desplazada, la Corte Constitucional ha reconocido en diversas
oportunidades que “aunque existen otros medios de defensa judicial ante la
jurisdicción ordinaria que garantizan la protección de los derechos de este
grupo de personas, estos no son idóneos, ni eficaces, debido a la situación de
gravedad extrema y urgencia en la que se encuentran”[8], postura
que fue consolidada a partir de la sentencia T-025 de 2004 que declaró el
estado de cosas inconstitucional de la población desplazada.
Según estas consideraciones y atendiendo a
que la situación particular de la población desplazada deriva en que no sea
exigible el agotamiento de los recursos ordinarios como requisito de
procedibilidad de la acción, se entiende que la tutela objeto de revisión en el
presente fallo es procedente, toda vez que pretende garantizar los derechos
fundamentales de una mujer en condición de desplazamiento que, además es de la
tercera edad y padece de unas serias afectaciones de salud.
3. Problema jurídico.
De conformidad con la situación fáctica planteada
anteriormente, corresponde a la Sala determinar si ¿Vulneró la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas
los derechos de la accionante al no garantizar la entrega efectiva de las
ayudas humanitarias a las que tenía derecho?
4. Población
desplazada. Sujetos de especial protección constitucional. Reiteración de
Jurisprudencia.
Desde el año
2004, la Corte Constitucional reconoció, en sentencia T-025, la existencia de
una vulneración sistemática a los derechos fundamentales de la población
desplazada, declarando el Estado de Cosas Inconstitucional respecto de estos
sujetos y reconociendo el correspondiente deber estatal de atender los
requerimientos de estas familias con un elevado grado de diligencia, celeridad
y efectividad. Lo anterior, buscando evitar una afectación mayor y una
desprotección absoluta a quienes, por consecuencia del conflicto, se vieron
obligados a dejar atrás sus lugares de origen, migrando a ciudades, donde no
lograron asentarse completamente.
Sin embargo, pese
a los esfuerzos judiciales, legislativos y gubernamentales por garantizar la
protección efectiva de los derechos de este grupo poblacional,
desafortunadamente no ha sido posible consolidar una política efectiva de
protección; así fue reconocido  de forma reciente el  Consejo Noruego para los
Refugiados (CNR) y el Internal Displacement Monitoring Centre, entidades que
recientemente reconocieron a Colombia como el segundo país del mundo con mayor
número de desplazados, esbozando una cifra de 5,7 millones de personas en
situación de desplazamiento[9].
Todas estas razones han llevado a que ante
la jurisdicción constitucional, los desplazados detenten el estatus de sujetos
de especial protección:
“En efecto, debido a la masiva, sistemática y continua
vulneración de derechos fundamentales de la que son objeto, estas personas se
encuentran en una especial condición de vulnerabilidad, exclusión y
marginalidad(…)Estas
dramáticas características convierten a la población desplazada en sujetos de
especial protección constitucional, lo cual debe manifestarse no sólo en el
diseño de una política pública de carácter especial, sino en la asignación
prioritaria de recursos para su atención, incluso por encima del gasto público
social.”[10]
En esta medida,
al juez de tutela le asiste un deber especial de revisar con detenimiento las
pretensiones tramitadas por estos sujetos que normalmente están encaminadas a
solicitar una atención diligente y efectiva por parte del Estado. Así mismo
debe garantizar que no sea exigida la realización de una serie de trámites
adicionales a los dispuestos por la Ley 1448 de 2011 para el acceso a la
atención estatal, toda vez que las circunstancias especiales que determinan la
cotidianidad de los desplazados, exigen una mayor carga por parte de las
entidades oficiales, enmarcada en el deber de solidaridad que aplica de forma especial
para estos casos.
4.1. Las
Ayudas Humanitarias como uno de los ejes de protección a la población
desplazada.
Con la situación originaria del desplazamiento
surge de manera automática y correlativa un deber de atención por parte del
Estado, que debe iniciar las acciones inmediatas tendientes a garantizar la
atención humanitaria de emergencia con la finalidad de socorrer, asistir y
proteger a la población desplazada, dentro del ámbito de las “ayudas
humanitarias de emergencia”.
Una vez se supera esta fase, debe iniciar una
etapa en la cual se garantice una ayuda transicional encaminada a garantizar un
asentamiento efectivo de estos sujetos a su nueva realidad; etapa que debe ir
acompañada por otros programas estatales orientados a la creación de proyectos
productivos a favor de estos sujetos y, en general, a una estabilización
económica, social y familiar de los mismos. Así fue reconocido inicialmente
por  la Ley 387 de 1997 y, posteriormente por la Ley 1448 de 2011, normas que han
delimitado un marco jurídico para la atención y protección de la población
desplazada.
Para acceder a estas ayudas es necesario que las
víctimas rindan declaración ante alguna de las instituciones que integran el
Ministerio Público, dentro de los dos (2) años siguientes a la ocurrencia del
hecho  que generó el desplazamiento (plazo que puede ser mayor en los casos en
los que se evidencie el acaecimiento de una circunstancia de fuerza mayor o la
existencia de barreras que dificulten o impidan la accesibilidad de las
víctimas a la protección del Estado).
La finalidad de esta recopilación de información
consiste en facilitar a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas la entrega de la ayuda humanitaria a la población
desplazada, bajo unos criterios de certeza y efectividad que garanticen la
mayor cobertura y  la entrega oportuna de la ayuda requerida. Con esta
información, la entidad puede conocer la composición de cada uno de los grupos
familiares, la existencia de sujetos de especial protección, el tiempo
transcurrido desde el desplazamiento, entre otras circunstancias permiten
determinar la periodicidad, cuantía y tipo de ayuda que debe ser entregada.
Una vez configurada la inscripción del núcleo
familiar, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, debe garantizar la entrega efectiva de las ayudas
humanitarias correspondientes. Sobre este tema la Sala de Seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004, ha manifestado que “a lo largo del proceso de
seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional ha constatado
un conjunto de falencias relativas al componente  de ayuda humanitaria (…)
que se encuentran presentes desde el  momento mismo en el que la población
desplazada trata de acceder a las autoridades responsables para solicitar la
ayuda humanitaria y se manifiestan a través de sus distintas facetas (ayuda
inmediata, de emergencia, y de transición), afectando su entrega efectiva,
oportuna y completa en condiciones de igualdad para la población desplazada, al
igual que su prórroga y su articulación con los componentes relativos a la
estabilización socioeconómica[11].
En esta medida, no basta con la inscripción efectiva
del núcleo familiar si no se materializa con la entrega oportuna de los
componentes de ayuda requeridos, ya que, como ya lo ha manifestado esta
Corporación, el Registro Único de Víctimas, anterior RUPD, no es el acto
constitutivo que otorga  la calidad de víctima del desplazamiento, sino es
simplemente un herramienta de carácter técnico que permite, una vez se
reconoce por parte del Estado la situación de hecho del desplazamiento
declarada por la víctima, el suministro de los componentes de asistencia[12].En
esta medida, no es de recibo que la entidad encargada del manejo de esta base
de datos de cara a la entrega de los componentes de ayuda omita realizar las
actuaciones correspondientes que permitan garantizar de forma efectiva los
derechos de la población desplazada.
5. Caso Concreto.
En el caso que ocupa a la sala se encuentra que
la accionante, la señora Alcira Ramírez de Quintanilla, es una madre cabeza de
familia de la tercera edad, desplazada por la violencia
de San Rafael, Municipio de Rionegro quien padece de una serie de enfermedades
como úlcera varicosa, diabetes mellitus no insulinodependiente[13] e hipertensión
esencial.
La accionante manifiesta encontrarse inscrita actualmente en el
Registro Único de Víctimas, RUV, anterior RUPD, como titular de núcleo
familiar. Sin embargo advierte que desde hace dos años no recibe los
componentes de ayuda humanitaria que le corresponden, asistencia alimentaria y
subsidio de arrendamiento, y que pese a que sus hijas le suplen dicha carencia,
requiere de la ayuda estatal en razón a su especial condición de vulnerabilidad
que le impide alcanzar una estabilización socioeconómica por sus propios
medios.
Manifiesta también que un mes antes de la presentación de la acción
de tutela, es decir en octubre de 2013, acudió a la Unidad de Atención y
Orientación al Desplazado, UAO, de Girón, donde le fue informado que la ayuda
humanitaria requerida había sido aprobada, pero que ante la inasistencia de la
actora a retirar la consignación correspondiente, había sido devuelta. En esa
medida le informaron que debía solicitar nuevamente la entrega de los
componentes requeridos. Sin embargo, manifiesta la señora Ramírez que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas tiene sus datos y en esa medida debió
notificar personalmente la entrega de la ayuda para que así mismo ella pudiera
proceder a retirarla.
Por esta razón presentó una acción de tutela
requiriendo la devolución de la ayuda sin necesidad de realizar nuevamente el
trámite de solicitud, aduciendo sus especiales condiciones de vulnerabilidad
que le impiden enfrentar nuevamente los plazos determinados para la entrega de
la ayuda humanitaria, así como los procedimientos requeridos para tal fin.
Ante la interposición de la acción
constitucional la entidad accionada no presentó respuesta alguna, pese al
requerimiento del juez de instancia. En esta medida, el fallo del seis de
diciembre de 2013 tuvo como fundamento únicamente las manifestaciones y pruebas
aportadas por la señora Alcira Ramírez de Quintanilla.
En dicha providencia el juez realizó un recuento
sobre la procedibilidad de la acción de tutela, el trámite de entrega de ayudas
humanitarias determinado por el Decreto 4800 de 2011 y la especial protección
que le asisten a los sujetos en condiciones de desplazamiento. Respecto del
caso concreto manifestó que, de acuerdo a los fundamentos fácticos del caso, la
entidad accionada conforme a lo reseñado por la propia accionante, si
cumplió con el reconocimiento de la ayuda humanitaria que requiere por su
condición de desplazada, pero el pago de la misma no se hizo efectivo por que
la beneficiada no acudió a la entidad bancaria a cobrar el subsidio generado
oportunamente por la entidad; razón por la cual procedió a declarar
improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Alcira Ramírez de
Quintanilla.
Según estas consideraciones, la Sala debe entrar
a determinar si efectivamente se evidencia la vulneración de los derechos de la
actora o si, por el contrario, como es referido por el juez de instancia, la no
entrega de las ayudas humanitarias es imputable a su actuar y en esa medida no
le asiste ningún tipo de protección por vía de acción de tutela.
Para dar respuesta a este interrogante es
menester recordar que, como fue referido al inicio de esta providencia, a la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas le asiste un deber de protección y garantía especial de los derechos
de los sujetos en condición de desplazamiento, especialmente en lo referente al
registro y entrega de las ayudas humanitarias. En esta medida, no se puede
admitir que, ante sujetos que evidentemente se encuentran en altas condiciones
de vulnerabilidad, se exija la realización de una serie de trámites adicionales
para el acceso al apoyo económico que debe otorgar el Estado.
En el caso de la señora Alcira Ramírez de
Quintanilla, se evidencia que si bien le asiste razón al juez de primera
instancia en el sentido en que a la actora le fue reconocida su situación de
titular de núcleo familiar y así mismo le fueron concedidas las ayudas
humanitarias requeridas, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas actuó de forma negligente en la medida en
que no dispuso los medios eficaces para notificar a la actora sobre la entrega
de los componentes aprobados, derivando así en la pérdida de los mismos. Sobre
el particular es importante referir que, aunque la población desplazada no está
libre de todas las cargas y, efectivamente deben propender por garantizar sus
derechos acudiendo a las entidades dispuestas para la solicitud y el reclamo de
las ayudas, en el caso especial de la accionante se evidencia que además de su
condición de desplazamiento padece de una serie de condiciones que le
dificultan en un mayor grado la asistencia continua a estos organismos para
solicitar el apoyo estatal. Sobre este tema se resalta que la actora
actualmente cuenta con 78 años de edad y padece de una serie de enfermedades
que agravan su condición de forma definitiva.
En esa medida, se procederá a tutelar los
derechos de la actora Alcira Ramírez de Quintanilla, requiriendo a la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
para que, si no lo ha hecho aún, proceda a hacer entrega efectiva de los
componentes de ayuda humanitaria reconocidos y, adicionalmente, para que las
prórrogas a las que haya lugar sean notificadas en debida forma para que la
accionante pueda acudir en tiempo a recibirlas sin tener que desarrollar nuevos
trámites ante la Entidad.
Así mismo se solicitará la realización de un
nuevo estudio de vulnerabilidad para garantizar la protección efectiva de la
actora teniendo en cuenta la manifestación de la misma en el sentido en que no
le fueron entregadas ayudas humanitarias por el lapso de dos años. De esta
forma y atendiendo a las condiciones especiales de la accionante, que ya fueron
referidas y que la convierten en un sujeto de múltiple protección
constitucional, se solicita a la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas que proceda a tomar las medidas
necesarias para garantizar la protección integral de los derechos de la actora.
III.
CONCLUSIONES
1.
Síntesis del caso.
La señora Alcira Ramírez de Quintanilla
presentó acción de tutela contra la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas,
por considerar vulnerados sus derechos  a la vida digna, mínimo vital y
derechos de la población desplazada, ante la falta de entrega efectiva de las
ayudas humanitarias a las que tiene derecho por parte de la entidad.
La Sala considera que
los derechos de la accionante fueron vulnerados, toda vez que la protección a
los sujetos víctimas de desplazamiento debe materializarse con la entrega
efectiva de las ayudas a las que tienen derecho y, en esa medida la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
debe desplegar una actitud diligente y garantista, especialmente respecto de
sujetos que, como la accionante, evidencien un grado de vulnerabilidad mayor.
2.
Razón de la decisión.
Se vulneran los derechos al derecho al
mínimo vital, vida digna y a la protección especial de la población en
condición de desplazamiento, cuando la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
no garantiza la entrega efectiva de las ayudas humanitarias que les asisten,
especialmente cuando se trata de sujetos que, además del desplazamiento,
detentan condiciones adicionales de vulnerabilidad.
IV.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR
la sentencia proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bucaramanga,
del 6 de diciembre de 2013. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales al mínimo vital, vida digna y asistencia especial de la población
en condición de desplazamiento de la señora Alcira Ramírez de Quintanilla.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas que en el término
de 48 horas posteriores a la notificación de esta providencia, proceda, si no
lo ha hecho aún, a entregar los componentes de ayuda humanitaria reconocidos a
la actora, notificando en debida forma la consignación de los mismos.
TERCERO.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas que en el término
de 48 horas posteriores a la notificación de esta providencia, proceda a
realizar un análisis de las condiciones de vulnerabilidad de la actora para
determinar los componentes de ayuda humanitaria que le asisten atendiendo a sus
circunstancias particulares.
CUARTO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acción de tutela presentada el veintiuno (21) de noviembre de
2013.  (Folios 1 a 3).
[2] Folio 4
[3] Folio 5-13
[4] Folio 1
[5] Folio 1
[6] En Auto del dieciocho (18) de marzo de dos mil catorce (2014) la
Sala de Selección Número Tres de la Corte Constitucional, se dispuso la
revisión de la providencia en cuestión y se procedió a su reparto
[7] Constitución Política, Artículo 86 “toda persona tendrá acción de
tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública”
[8] Sentencia T-462 de 2012
[9] Global Overview 2014. People internally displaced by conflict and
violence. NRC and iDMC
http://static.iris.net.co/semana/upload/documents/Documento_387284_20140514.pdf
[10] T-585 de 2006
[11] Auto 099 de 2013
[12] T-462/12
[13] Folio 11