C-434-92
Sentencia No
Sentencia No. C-434/92
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD/SENTENCIA
INHIBITORIA-Improcedencia/TRANSITO
CONSTITUCIONAL/EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD
La Corte Constitucional como órgano
especializado del Control Constitucional, dentro de nuestro régimen, puede
reconocer como derogada una disposición de rango legal que resulta abiertamente
contraria a la nueva normatividad constitucional pero debe emitir un
pronunciamiento de inconstitucionalidad, con la virtualidad de la cosa juzgada;
también puede ocurrir que la nueva normatividad constitucional no resulte
abiertamente contraria a la legislación anterior y deba esta Corporación
adentrarse en un juicio de fondo que la obliga a elaborar reflexiones y
deducciones especiales que no conducen directamente a una conclusión
sobre el punto de constitucionalidad en cuestión; en estos eventos, la
confrontación entre la legislación anterior y la nueva Carta  tampoco se puede
resolver con un pronunciamiento inhibitorio y exige, por diversas razones
relacionadas con la seguridad jurídica, un fallo que decida en uno u otro
sentido con fuerza de cosa juzgada la cuestión.
Esta es la consecuencia lógica y natural
del principio de la eficacia  de la Constitución como norma directamente
aplicable, que obliga a todos los órganos del poder publico dentro de nuestro
Estado de Derecho, y habilita a los jueces ordinarios, dentro del marco de lo
dispuesto por el Artículo 4o. de la Carta Fundamental, de remoto origen y larga
tradición nacional, para no aplicar la ley  en los casos concretos en los que
se plantee la contradicción entre la legislación anterior y la nueva
Constitución.
La regulación constitucional sobre el tema
del procedimiento a seguir para la elaboración de la ley, no se aplica
retroactivamente, salvo mención expresa de la Carta.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites
El  requisito formal, especialmente
previsto en la Carta de 1886 para efectos de regular la expedición de las leyes
de facultades extraordinarias, es decir, el de su limitación temporal, se
cumplió cabalmente ya que el artículo 2o. de la Ley 60 de 1990 del que forma
parte la disposición acusada (numeral 1o.), establece un preciso ámbito
temporal para el ejercicio de la facultad conferida.
El segundo de aquellos requisitos formales
especiales es el de la  precisión, y, en la disposición acusada, aparece con
claridad que no deja duda de su cumplimiento, un conjunto de expresiones y
enunciados normativos que señalan los límites precisos de la facultad
legislativa conferida extraordinariamente al ejecutivo; dichas expresiones
contraen  el ámbito de la función legislativa extraordinaria, conferida a la
precisa materia de las condiciones de retiro del servicio de los funcionarios
que atienden los empleos  en las distintas ramas y organismos del poder
público; obviamente, es claro que el sentido y el significado de los términos
utilizados por aquellos enunciados normativos comprende a todos los destinos
públicos para los que la propia Constitución no señala unos procedimientos o
unas hipótesis especiales de retiro.
La disposición acusada comprende, pues, la
facultad de señalar dentro del marco de la Carta, las causales de retiro de los
funcionarios públicos tanto de libre nombramiento y remoción como a los de
Carrera Administrativa.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Desarrollo/EMPLEADO PUBLICO-Retiro/RETIRO
DEL SERVICIO
Para esta Corporación el numeral 1 del art.
2 de la ley 60/90 no violó ninguno de los artículos de la Constitución de 1886
citados por el actor, ya que fue expedida dentro de las competencias del
legislador ordinario que bien podía trasladar temporalmente al Ejecutivo y,
además, con ella no se desconoce ningún otro de los derechos  garantizados por
aquella Carta Constitucional en el titulo III; en este sentido, no existe
desconocimiento al Derecho Constitucional al Trabajo,  ni deja de brindarse la
especial protección que le  debe el Estado, pues se trata simplemente de
facultar al legislador  extraordinario para establecer un régimen especial de
condiciones legales de retiro de los servidores públicos, el que bien pudo ser
expedido por el legislador extraordinario asegurando dicha protección o nó,
cuestión que se resuelve en el examen del acto de desarrollo de dichas
facultades y no propiamente en este juicio sobre la Ley.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Finalidad/DECRETO LEGISLATIVO/UNIDAD
NORMATIVA/PROPOSICION JURIDICA COMPLETA
Extender a otros aspectos el examen de
constitucionalidad de una norma respecto de la cual  sólo se predica aquel
cargo sui géneris, es abrir la puerta de la acción pública a formulaciones
extrañas a su carácter y contrariar sus fines;  en verdad dicha acción es un
derecho político de los  ciudadanos que supone necesariamente la presentación
de una demanda simple y sin formulismos especiales contra  una ley o un acto de
aquella naturaleza, pero con el deber de plantear un cargo de violación a la
Constitución Nacional, ya que la Corte no tiene en estos casos de la acción
pública una potestad discrecional de atracción del objeto de su juicio, si no
se formula cuando menos un cargo de inconstitucionalidad para, de ser
necesario, integrar la unidad normativa completa.
LEGISLACION
PREEXISTENTE-No
derogatoria
SALA PLENA
Ref: Expediente
No. D-026
Acción Pública de
Inconstitucionalidad contra el numeral 1o. del artículo 2o. de la Ley 60 de
1990 y el Decreto 1660 de 1991.
Actor:
RAIMUNDO MENDOZA
AROUNI
Magistrado
Sustanciador:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Aprobado por Acta
No. 57
Santafé de Bogotá, D.C., junio veinticinco
(25) de mil novecientos noventa y dos (1992).
I.    ANTECEDENTES
El ciudadano RAIMUNDO MENDOZA AROUNI
presentó ante la Corte Suprema de Justicia la demanda de la referencia el día
trece (13) de Septiembre de mil novecientos noventa y uno (1991);
posteriormente, dicha Corporación remitió a la Corte Constitucional el
expediente correspondiente en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 24
transitorio de la Constitución Política de 1991.
En esta Corte se admitió la demanda; se
ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó en
lista el negocio y simultáneamente se produjo el traslado del expediente al
Despacho del señor Procurador General de la Nación quién rindió el concepto de
su competencia.
Una vez cumplidos todos los trámites que
para esta clase de procesos establece la Constitución Nacional y el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a proferir el fallo
correspondiente.
II. EL TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
El texto de las disposiciones acusadas es
el siguiente:
"LEY 60 DE 1990
"...
"art. 2o.-...
1. Determinar las
condiciones del retiro del servicio de los funcionarios. En desarrollo de esta
facultad se podrán establecer sistemas especiales del (sic) retiro del servicio
mediante compensación pecunaria, como la insubsistencia con indemnización y el
retiro voluntario mediante bonificación, para lo cual se precisará la
naturaleza de estas figuras, los eventos y requisitos para su aplicación, el
monto y condiciones de la indemnización que se pagará, y el procedimiento para
su reconocimiento".
MINISTERIO DE HACIENDA
Y CREDITO PUBLICO
DECRETO NUMERO 1660
del 27 de junio de 1991
"Por el cual se establecen sistemas
especiales de retiro del servicio mediante compensación pecuniaria y se dictan
otras disposiciones".
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en uso de las facultades extraordinarias conferidas
por el numeral 1o. del artículo 2o. de la Ley 60 de 1990,
DECRETA:
CAPITULO I
ARTICULO 1o. Campo de aplicación.
Las normas del presente Decreto serán
aplicables a los empleados o funcionarios de las distintas ramas y organismos
del poder público, así: La Rama Ejecutiva, los empleados del Congreso Nacional,
la Rama Jurisdiccional, el Ministerio Público, la Contraloría General de la
República y la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARAGRAFO. Este Decreto no se aplicará al personal de las
Fuerzas Militares, a los empleados civiles del Ministerio de Defensa Nacional,
al personal de la Policía Nacional, a los empleados civiles al servicio de la
misma, y a los trabajadores oficiales.
ARTICULO 2O. Causales de retiro del
servicio.
Establécense como nuevas causales de retiro
del servicio las siguientes: insubsistencia con indemnización y retiro
voluntario mediante bonificación, las cuales implican la cesación definitiva en
el ejercicio de funciones públicas, y se aplicarán a los empleados o
funcionarios amparados por derechos de carrera, inscritos o en periodo de prueba,
y a los de libre nombramiento y remoción, según se determina más adelante.
CAPITULO II
INSUBSISTENCIA CON INDEMNIZACION
ARTICULO 3o. Naturaleza
El nominador podrá en cualquier tiempo
declarar la insubsistencia del nombramiento de un funcionario amparado por
derechos de carrera, siempre y cuando medie la indemnización prevista en este
Decreto.
Para todos los efectos se entenderá que el
retiro del servicio mediante la declaratoria de insubsistencia no constituye
una sanción para el empleado o funcionario, y que la indemnización pecuniaria
compensa los derechos de carrera.
ARTICULO 4o. Procedencia de la
insubsistencia con indemnización.
Podrá declararse la insubsistencia de los
nombramientos del personal amparado por derechos de carrera en las siguientes
circunstancias:
a. Cuando mediante un proceso disciplinario
al empleado o funcionario le haya sido impuesta sanción de multa o de
suspensión en el ejercicio del cargo.
b. Cuando el empleado o funcionario
obtuviere una o varias calificaciones deficientes que no dieren lugar a la
declaratoria de insubsistencia por calificación de servicios.
c. Cuando el empleado o funcionario no
satisfaga totalmente las necesidades o requerimientos técnicos o
administrativos del servicio.
d. Cuando se hubiere incurrido en
irregularidades en el proceso de selección o de inscripción en la carrera, que
hubieren culminado con nombramiento en periodo de prueba, escalafonamiento o
ascenso.
e. Dentro de un Plan Colectivo de Retiro
Compensado.
ARTICULO 5o. Monto de la indemnización
Cuando se declare la insubsistencia del
nombramiento de un empleado o funcionario amparado por derechos de carrera, el
Estado pagará por concepto de indemnización:
a. Cuando el empleado o funcionario tuviere
un tiempo de servicios menor de diez (10) años en la respectiva entidad: un mes
(1) de salario básico por cada año de servicios, continuos o discontinuos, y
proporcionalmente por meses completos.
b. Cuando el empleado o funcionario tuviere
un tiempo de servicios entre diez (10) y veinte (20) años en la respectiva
entidad: un mes (1) y diez (10) días de salario básico, por cada año de
servicios continuos o discontinuos, y proporcionalmente por meses completos.
c. Cuando el empleado o funcionario tuviere
un tiempo de servicios mayor de veinte (20) años en la respectiva entidad, la
liquidación se efectuará conforme al numeral anterior hasta los veinte (20)
años; en adelante, se liquidará un mes (1) de salario básico por cada año
subsiguiente de servicios.
ARTICULO 6o. Requisitos.
En el acto administrativo por el cual el
nominador declare la insubsistencia deberá ordenarse el pago de la
indemnización respectiva conforme a lo dispuesto en el presente Decreto, para
lo cual bastará con que se exprese la orden de pago; contra este acto no
procederá recurso alguno. Con base en este acto administrativo, la dependencia
competente elaborará el respectivo acto de liquidación.
CAPITULO III
PLANES COLECTIVOS DE RETIRO COMPENSADO
ARTICULO 7o. Naturaleza.
Las entidades de que trata el artículo 1o.
del presente Decreto podrán adoptar Planes Colectivos de Retiro Compensado en
desarrollo de programas de personal, aplicables a toda la entidad u organismo o
a determinadas áreas de la misma, y dirigidos al personal bien sea de carrera o
de libre nombramiento y remoción. De igual manera, deberán elaborar tales
planes cuando el Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, así lo determine,
previo acuerdo con el Ministro o Jefe de Departamento Administrativo del cual
dependa la entidad.
Tales planes podrán conformarse en las
modalidades de Voluntario o Mixto. Un Plan Colectivo de Retiro Compensado será
Voluntario cuando dentro del plan sólo se prevea el uso del Retiro Voluntario
mediante Bonificación; y será Mixto, aquel en el cual el nominador podrá optar
por declarar la insubsistencia o abstenerse de hacerlo.
ARTICULO 8o. Características de los Planes
Colectivos                     de Retiro Compensado.
Los Planes Colectivos de Retiro Compensado
deberán contener una invitación en la cual se indicará:
a. La modalidad del plan.
b. Los niveles de los empleos, y las
dependencias de la entidad a los que dicho plan se extiende.
c. El plazo durante el cual podrán los empleados
o funcionarios presentar sus solicitudes de retiro, y el plazo de que gozará el
nominador para aceptarlas.
d. El término durante el cual el nominador
podrá declarar las insubsistencias, cuando sea el caso.
e. El monto, forma y condiciones en que se
pagarán las indemnizaciones o bonificaciones, con sujeción a los límites
previstos en este Decreto.
Además, los Planes Colectivos de Retiro
Compensado deberán contemplar los siguientes aspectos:
a. Un programa que fije la política en la
entidad en materia de personal.
b. Un estudio de costo-beneficio del plan.
ARTICULO 9o. Aprobación de los Planes
Colectivos de                    Retiro Compensado
Los Planes Colectivos de Retiro Compensado
requerirán, para cada entidad, de la aprobación previa del Consejo Superior de
Política Fiscal, CONFIS, en lo referente a las modificaciones en los rubros de
gastos de funcionamiento o inversión que se producirán con el plan, y a la
conveniencia fiscal y financiera del mismo.
Igualmente, cuando estos Planes impliquen
modificaciones a las plantas de personal, éstas deberán ser aprobadas por el
Departamento Administrativo del Servicio Civil.
ARTICULO 10o.         Financiación de los
Planes Colectivos de                            Retiro Compensado
Las entidades podrán financiar sus Planes
Colectivos de Retiro Compensado con la venta de activos improductivos, con el
valor presupuestado en la respectiva vigencia fiscal para el pago de servicios
personales, o con los demás recursos que se les asignen para ese efecto en el
Presupuesto General de la Nación.
En todo caso la venta de los activos
improductivos no incluye aquellos bienes dados de baja que conforme a las
disposiciones legales vigentes deben traspasarse al Fondo Nacional de Bienestar
Social o a otras entidades.
Sección 1a.
RETIRO VOLUNTARIO MEDIANTE BONIFICACION
ARTICULO 11. Naturaleza
Los empleados o funcionarios de carrera o
de libre nombramiento y remoción podrán acogerse por voluntad propia a los
Planes Colectivos de Retiro Compensado de que trata este Capítulo, presentando
una Solicitud de Retiro en la cual manifiesten su voluntad de separarse
definitivamente del servicio acogiéndose al Plan propuesto por la respectiva
entidad.
Para todos los efectos se entenderá que la
Solicitud de Retiro es una figura distinta e independiente de la renuncia, la
cual sólo podrá presentarse dentro de los Planes Colectivos de Retiro
Compensado.
PARAGRAFO. El nominador podrá abstenerse de aceptar las
Solicitudes de Retiro presentadas por funcionarios o empleados contra los
cuales se esté adelantando investigación disciplinaria.
ARTICULO 12. Monto de la bonificación
Cuando se acepte la Solicitud de Retiro
presentada por un funcionario o empleado de carrera o de libre nombramiento y
remoción dentro de un Plan Colectivo de Retiro Compensado, el estado pagará a
título de bonificación el valor que señale el plan correspondiente, el cual no
podrá exceder en un 20% de la indemnización que corresponda de acuerdo con el
artículo 5o. de este Decreto ni ser inferior a la misma.
Sin perjuicio de lo anterior, la
bonificación que se señale en el respectivo plan deberá ser mayor para los
funcionarios de carrera que la que se establezca para los de libre nombramiento
y remoción.
ARTICULO 13. Requisitos
En el acto administrativo mediante el cual
se acepte la Solicitud de Retiro presentada dentro de un Plan Colectivo de
Retiro Compensado el nominador deberá determinar la fecha en que el retiro se
hará efectivo, y ordenar el pago de la correspondiente bonificación conforme a
lo dispuesto en el presente Decreto; contra este acto no procederá recurso
alguno. Con base en este acto administrativo, la dependencia competente
elaborará el respectivo acto de liquidación.
Sección 2a.
DECLARATORIA DE INSUBSISTENCIA DENTRO DE LOS PLANES
COLECTIVOS DE RETIRO COMPENSADO
ARTICULO 14. Indemnización
La declaratoria de insubsistencia de
nombramiento de empleos de carrera o de libre nombramiento y remoción dentro de
los planes a que se refiere este Decreto, dará lugar al pago de una
indemnización, fijada en el plan respectivo, la cual no podrá exceder de la
indemnización que corresponda de acuerdo con el artículo 5o., sin que en ningún
caso llegue a ser menor del 75% de la misma.
Sin perjuicio de lo anterior, la indemnización
que se señale en el respectivo plan deberá ser mayor para los funcionarios de
carrera que la que se establezca para los de libre nombramiento y remoción.
CAPITULO IV
DISPOSICIONES GENERALES
ARTICULO 15. Pago de las indemnizaciones o
bonificaciones
El Estado pagará las indemnizaciones o
bonificaciones a que se refiere este Decreto, en efectivo, por lo menos el
valor de doce (12) meses de salario del respectivo empleado o funcionario. El
excedente podrá cancelarse mediante la entrega de Títulos de Retiro cuyo plazo
sea máximo de un (1) año para el equivalente hasta doce (12) meses de salario,
y máximo de dos (2) años para el saldo.
El rendimiento de estos títulos en ningún
caso será inferior a la Tasa variable DTF que señala el Banco de la República;
las demás características y condiciones financieras de los mismos serán fijadas
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
ARTICULO 16. Término para el pago de las
indemnizaciones o bonificaciones
Las indemnizaciones o bonificaciones
deberán ser canceladas dentro de los dos (2) meses siguientes de la expedición
del acto de liquidación de las mismas. En caso de retardo en el pago se
causarán intereses a favor del funcionario o empleado retirado, equivalentes a
la misma tasa mencionada en el artículo anterior, a partir de la fecha del acto
de liquidación.
En todo caso el acto de liquidación deberá
expedirse dentro de los treinta (30) días calendario siguientes al acto de
retiro.
ARTICULO 17. Compatibilidad con las
prestaciones sociales
La indemnización y la bonificación no
constituyen factor de salario para ningún efecto legal. Su pago es compatible
con el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que tenga derecho
el funcionario o empleado retirado.
ARTICULO 18. Efectos de la indemnización o
de la bonificación
La indemnización y la bonificación
constituyen una compensación del Estado al funcionario o empleado, por el
retiro del servicio mediante la declaratoria de insubsistencia o el retiro
voluntario mediante bonificación; por esta razón, su reconocimiento excluirá
cualquiera otra reparación o compensación.
Como consecuencia de lo anterior, cuando
quiera que se reconozca indemnización por el retiro del servicio de un empleado
de carrera se entenderá que se actúa dentro de las circunstancias contempladas
en el presente Decreto.
ARTICULO 19. Definición de salario básico
Para efectos del presente Decreto se
considera salario básico la asignación básica mensual que devengue el
funcionario o empleado al momento del retiro, más los incrementos salariales
por antigüedad o la prima de antigüedad, según el caso, la prima técnica, los
gastos de representación, y los demás factores que perciba mensualmente el
funcionario o empleado como retribución a sus servicios. En ningún caso se
computarán los viáticos y las horas extras.
ARTICULO 20. Autorizaciones Presupuestales
El Gobierno Nacional queda autorizado para
efectuar a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público las operaciones
y trámites presupuestales que se requieran para la cumplida ejecución del
presente Decreto.
ARTICULO 21. Vigencia y derogatorias
El presente Decreto rige a partir del 1o.
de julio de 1991, previa su publicación y deroga las disposiciones, que le sean
contrarias.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Bogotá, D.C. a los 27 de junio de
1991
CESAR GAVIRIA TRUJILLO
Ministro de Hacienda y Crédito Público
(Fdo) RUDOLF HOMMES RODRIGUEZ
Asesora del Consejo Superior, encargada de
las funciones del Jefe del Departamento Administrativo del Servicio Civil,
(Fdo.) FABIOLA OBANDO RAMIREZ
III.  LA DEMANDA
A. NORMAS CONSTITUCIONALES QUE SE
CONSIDERAN INFRINGIDAS
El actor considera que las normas acusadas
son contrarias a lo dispuesto por los artículos 2o., 55, 17, y 76 Núms. 9 y 12
de la Carta Constitucional de 1886, y a los artículos 1o., 3o., 4o., 25, 53,
113, 114 y 115 Núm. 7 de la Constitución Política de 1991.
B. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
En primer lugar el Actor advierte que
solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de todo el texto del numeral
primero del artículo segundo de la Ley 60 de 1990 por ser contrario a la
Constitución Política; además, pide que se declare la inconstitucionalidad
consecuencial de todo el texto del Decreto 1660 de 1991.
Fundamenta sus solicitudes en las
consideraciones que se resumen así:
- En su opinión, el objeto regulado por las
normas acusadas es el derecho del trabajo y de modo especial el tema de la
estabilidad en el empleo, adquirida por los servidores del Estado a lo largo
del tiempo de servicio. En este sentido advierte que tanto la Constitución de
1886, como el texto de la nueva Carta Constitucional de 1991, coinciden en
preceptuar que el trabajo goza de especial protección del Estado.
-  Sostiene que en el Estado Democrático la
función de hacer las leyes corresponde de ordinario al Congreso y sólo de  modo
excepcional, por motivos de urgencia o de necesidad que lo aconsejen
imperativamente, puede el Congreso delegar esa función en el Ejecutivo, siempre
que lo haga con precisión absoluta y de manera temporal; tratándose de la
delegación de facultades legislativas en materia de la regulación legal del
Trabajo, resulta apenas obvio exigir la máxima precisión por parte del
Congreso, pues la especial protección que brinda la Constitución a dicho
derecho excluye la posibilidad de que el ejecutivo quede habilitado para
legislar de modo arbitrario y antidemocrático.
-   No es válida una delegación de
funciones que consista en habilitar al ejecutivo para modificar el régimen
prestacional o de estabilidad laboral, si apenas se señala la mencionada
competencia sin precisión ni límite alguno para su ejercicio.
En su opinión, la Ley de facultades acusada
viola las prescripciones constitucionales que garantizan los  derechos
democráticos ciudadanos y la especial protección del trabajo, pues en ella
"se giró un cheque en blanco al Ejecutivo Nacional, para que a su
arbitrio, sin límite ni condición alguna, fijara el modo, los casos y la
cuantía de indemnizaciones o bonificaciones para que produjera insubsistencias
incausadas, prohibidas hasta el momento por las normas fundamentales que se
singularizan como violadas".
-  En su opinión, de la
inconstitucionalidad de la ley acusada por el aspecto de la precisión de las
facultades otorgadas, se deduce, como lógica consecuencia, la
inconstitucionalidad del Decreto 1660 de 1991, por ser desarrollo de una
facultad declarada inexequible.
-  Por último, señala el actor que el
decreto 1660 de 1991 es objeto de reparo por inconstitucionalidad sobreviniente
y resulta contrario a lo dispuesto por el artículo 53 de la Constitución
Nacional de 1991 que impide a la ley suprimir los derechos ya reconocidos a los
trabajadores; este cargo lo hace radicar en la amplitud de la ley de facultades
dictada por el Congreso, que permitió dictar, sin limitación alguna, un régimen
sobre la estabilidad laboral dirigido a un sector de los trabajadores que
gozaba de protección absoluta a la estabilidad en su empleo.
-  Advierte la Corte que el Actor limita y
contrae el concepto de la violación y los fundamentos de la demanda,
únicamente  a los argumentos y razonamientos que se resumen en este apartado.
IV. LAS INTERVENCIONES OFICIALES
Una vez cumplidas las comunicaciones
ordenadas por la Constitución y por el Decreto 2067 de 1991, se recibieron en
la Corte varios escritos en los que apoderados de los ministerios de Trabajo y
Seguridad Social, Hacienda y Crédito Público y el señor Director del Departamento
Administrativo de Servicio Civil, manifiestan su concepto en relación con la
constitucionalidad de las normas acusadas en la demanda de la referencia.
Las mencionadas intervenciones se resumen
como sigue:
A.   Los apoderados de los dos ministerios
señalados piden a la Corte que declare la constitucionalidad de las normas
acusadas con fundamento en los siguientes razonamientos.
1o.  En su opinión, el examen de la Corte
sobre las normas acusadas  debe verificarse frente a las disposiciones
constitucionales vigentes al momento de adelantarse el juicio de la
constitucionalidad, y nó ante las insubsistentes o derogadas; por tanto, sus
consideraciones se contraen a deducir la conformidad de disposiciones acusadas
con la Carta de 1991 y no sobre la Constitución de 1886.
Los requisitos constitucionales
establecidos por el Artículo 150 de la carta de 1991 para efectos de regular la
concesión de facultades extraordinarias, no señalan una especial previsión en
lo que se relaciona con el derecho al trabajo, no obstante la exigencia de la
precisión, que bien cumple de manera particular el numeral primero del artículo
2o. de la Ley 60 de 1991, objeto principal de la demanda.
En este sentido observan que "... la
norma en cuestión no sólo se limitó a conceder facultades para 'Determinar las
condiciones del retiro del servicio de los funcionarios' con cuya formulación
se habrían cumplido exactamente los requisitos constitucionales de precisión y
determinación de la materia objeto de las facultades, sino que la norma fue más
allá y circunscribió el desarrollo de las facultades otorgadas mencionando los
tipos específicos de causales de retiro que podían establecerse en términos
semántica y jurídicamente tan claros, que envuelven en sí mismos la definición
de las causales: 'la insubsistencia con indemnización y el retiro voluntario
mediante bonificación'.  Así mismo, se instruyó al Gobierno en el sentido de
que determine la naturaleza de estas figuras, los eventos y requisitos para su
aplicación, el monto y condiciones de las indemnizaciones que se pagarían y el
procedimiento para su reconocimiento".
Sostienen que las leyes de facultades
extraordinarias no pueden quedar reducidas al concepto de precisión que señala
el actor, puesto que entonces la función del ejecutivo sería solamente de
carácter reglamentario; además, los decretos que la desarrollan son en su
contenido material, verdaderas leyes.
2o.  En relación con el Decreto 1660 de
1990, sostiene que la constitucionalidad de la ley de facultades descarta la
inconstitucionalidad consecuencial solicitada por el actor. Además, en lo que
tiene relación con el argumento de la eventual violación del artículo 53 de la
Constitución,  en cuanto a la posible limitación de derechos ya reconocidos en
favor de la estabilidad absoluta de un sector de los trabajadores del Estado,
manifiestan que de conformidad con el artículo 125 de la Carta de 1991, los
empleados públicos son de libre nombramiento y remoción o de carrera y que, en
todo caso, ni los unos ni los otros son absolutamente inamovibles, pues la ley
bien puede señalar las causales de retiro de la función pública.
El citado artículo 125 de la Carta señala
que los empleados de carrera administrativa pueden retirarse por calificación
no satisfactoria, por violación del régimen disciplinario y por las demás
causales que establezca la Ley; por ello, el establecimiento de causales de
retiro del servicio no viola ninguna norma constitucional, como lo pretende el
actor.
Terminan su escrito con la afirmación según
la cual la Carrera Administrativa tiene muy determinados fines relacionados con
el buen funcionamiento de la administración, y se ocupa de la tecnificación del
personal humano y procura unas relaciones laborales y técnicamente reguladas.
Además, señalan que las causales de retiro
son un instrumento del legislador que no puede aislarse del interés general, ni
de las necesidades del funcionamiento de la administración pública en general.
B. El señor Director General del
Departamento Administrativo del Servicio Civil también se hizo presente ante la
Corte y solicitó la declaratoria de constitucionalidad de las disposiciones
acusadas. En su escrito sostiene que no asiste razón al actor en cuanto al
argumento de la supuesta falta de precisión en el texto de la ley que confiere
las facultades y que la precisión exigida por el actor no es aquella que se
refiere a la Constitución, puesto que de aquella manera no tendría sentido
conferirlas y resultaría racionalmente más provechoso que el legislador
economizara su tiempo y esfuerzo en el trámite de la ley que establezca la
regulación exacta que se pretende decretar, y no esperar un trámite tan
dispendioso como el que implica el argumento del actor. Advierte, además, que
es el legislador el competente para calificar cuando es que la necesidad o la
conveniencia pública aconseja conferir las facultades.
Sostiene que el decreto 1660 de 1991 fue
proferido dentro de los límites señalados por la ley de facultades, y que
también en él se cumplió  con el requisito de la precisión que exige la Carta.
Dicha normatividad, en su opinión, se
limitó a señalar dos nuevas causales de retiro de la función pública,
acompañadas de la compensación pecuniaria, las que, no obstante su novedad
dentro del sistema jurídico colombiano, no desbordan los límites
constitucionales señalados.
Estima que las citadas causales son
similares a las que prevé el sistema de retiro establecido para las relaciones
de derecho laboral entre particulares, y por tanto, son de recibo en el derecho
colombiano.
En su parecer el artículo 125 de la
Constitución no establece el derecho a permanecer de manera indefinida en la
administración y esa no ha sido la voluntad ni el espíritu del constituyente
colombiano.
Por el contrario, desde siempre, en el
ordenamiento colombiano se han establecido varias causales de retiro de la
administración, sin que ni la jurisprudencia, ni la doctrina hayan estimado que
con ellas se desconozca derecho alguno de rango constitucional.
Advierte que las normas del Decreto  1660
de 1990 generan beneficios económicos para los trabajadores y ponen en
consonancia las políticas de administración de personal con los imperativos
constitucionales de modernización y reforma administrativa que ordenó el
constituyente; ademas, en todo caso, las disposiciones acusadas responden al
interés general que debe inspirar las actuaciones públicas dentro del Estado
colombiano.
V.   EL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador General de la Nación
rindió en término el concepto de su competencia y en él solicita a la Corte la
declaratoria de exequibilidad de la parte acusada del artículo segundo de la
Ley 60 de 1990 y de los artículos 1o.; 2o.; parcialmente; 3o.; 4o. literales a)
y b); 5o.; 6o.; 15; 16; 17; 18 salvo la expresión "bonificaciones";
19; 20; y 21 del Decreto 1660 de 1991.
Además solicita la declaratoria de
inexequibilidad de los artículo 4o.  literales c), d) y e); 7o.; 8o.; 9o.; 10;
11; 12; 13 y 14 del Decreto 1660 de 1991.
El Despacho del señor Procurador General de
la Nación fundamenta su solicitud en este proceso en las consideraciones  que
se resumen:
En primer término el señor Procurador
advierte que el demandante se dirige sólo a desvirtuar la constitucionalidad
del numeral primero del artículo  2o. de la Ley 60 de 1990, por la supuesta
falta de precisión del legislador en el contenido de  aquella, lo que lo lleva
a deducir que es inexequible el ordenamiento expedido con base en las
habilitaciones.
El Jefe del Ministerio Público sostiene que
el examen de las competencias otorgadas por el legislador al Ejecutivo debe
hacerse en este caso frente a la normatividad constitucional vigente al momento
de su expedición, ya que aquellas fueron ejercidas y desarrolladas antes del
tránsito constitucional.
Advierte que el artículo 62 de la Constitución
anterior dejaba dentro de las competencias ordinarias del legislador, la
regulación de las causales de retiro o despido de los funcionarios en las
distintas ramas y organismos del poder público; ahora, dentro de la nueva
Carta, el artículo 125  se ocupa de señalar algunas de las causales de retiro
de la función pública, empero también deja en cabeza del Legislador la
competencia para señalar las demás causales.  En estas condiciones, siendo de
competencia de aquel determinar las causales de retiro, también se hallaba
suficientemente investido de la competencia para otorgar facultades
extraordinarias al ejecutivo, como en efecto lo hizo en el numeral 1o. del
artículo 2o. de la Ley 60 de 1990, al señalar que el Gobierno determinaría la
naturaleza de aquellas causales.
En su opinión la ley acusada no adolece del
supuesto vicio de inconstitucionalidad que manifiesta el actor, pues  en ella
se indican los límites materiales de las habilitaciones conferidas y, además,
se indican con claridad muy determinadas y minuciosas exigencias al Ejecutivo
respecto del contenido de los decretos que podía expedir en su ejercicio.
Sostiene además que la Constitución en el
numeral 4o. del artículo 125, señala que se garantiza la permanencia en el
servicio público, mientras no se den las causales señaladas por la propia
constitución y por la Ley.
Advierte el Ministerio Público que el
artículo 209 de la actual Constitución eleva al rango de principio
constitucional una de las reglas básicas de la noción de Carrera Administrativa,
conocida por la doctrina como principio de la eficacia y de la eficiencia de la
Administración, o lo que, en otros términos, expresa la misma idea:
Racionalización en la Administración Pública para limitar la burocratización.
Además, en su opinión, la habilitación de
la Ley 60 de 1990 buscaba que se produjera con rango legal una regulación que,
con un criterio racionalizador, del crecimiento de las plantas de personal de
los organismos públicos, dejara cerrada la puerta de la discrecionalidad con que
pudiera actuar el nominador.  En este sentido observa el señor Procurador
General que si el interés público implica la existencia de un Estado que cumpla
con eficacia las funciones que la Constitución y la ley le han otorgado, es
posible habilitar al legislador para que cree nuevas modalidades de
desvinculación del servicio, tales como la insubsistencia con indemnización y
el retiro voluntario mediante bonificación de los funcionarios  al servicio del
Estado, tal como lo dispuso el artículo 2o. de la citada Ley 60; por tal razón
y teniendo  en cuenta que se trata de establecer limitaciones al Derecho al
Trabajo, el Congreso agregó al conjunto de las facultades conferidas  el deber
del ejecutivo de precisar en su ejercicio  "la naturaleza de estas figuras,
los eventos y requisitos para su aplicación, el monto y las condiciones de la
indemnización que se pagará, y el procedimiento para su reconocimiento".
En su concepto, tal es la precisión de las
facultades controvertidas que en efecto quedó recortada la competencia
reglamentaria y residual del ejecutivo sobre la ley, con base en el principio
según el cual la limitación de las libertades no absolutas sólo es competencia
de la Constitución y de la ley.
En la parte relacionada con el Decreto 1660
de 1991, el señor Procurador sostiene que se presenta un vicio de
inconstitucionalidad al no señalarse en los eventos y requisitos en que se
verificarían los denominados planes colectivos de retiro compensado, y para lo
cual había sido precisamente habilitado el ejecutivo; en su parecer se
desconoce con tal proceder la competencia de origen constitucional radicada en
el legislador.
En otros términos, advierte que el Decreto
1660 de 1991, dejó a la regulación reglamentaria materias que debía regular él
como legislador extraordinario.  De esta forma indica que  los artículos 7o,
8o., 9o. y 10 (planes colectivos de retiro compensado), así como los artículos
11, 12 y 13, (modalidades de retiro voluntario mediante bonificación) y el
artículo 14 (declaratoria de insubsistencia con indemnización), todos del
Decreto 1660 de 1991, resultan inconstitucionales.
El  Ministerio Público encuentra que los
literales a) y b) del artículo 4o. del citado decreto no son contrarios a lo
dispuesto por los artículos 25, 53 y 125 de la Constitución sino su desarrollo
adecuado. Por el contrario, los literales c) y d) del mismo artículo 4o.  si
desconocen los citados preceptos pues establece unas causales discrecionales y
subjetivas de retiro por insubsistencia al otorgar al nominador la facultad de
calificar si un empleado o funcionario satisface  o no las necesidades o los
requerimientos técnico-administrativos del servicio, y la de calificar si hubo
o nó  irregularidades en el proceso de selección en carrera.
Advierte que la declaratoria de
insubsistencia de servidores públicos amparados por derechos de carrera, a
diferencia de aquellos de libre nombramiento y remoción, no es discrecional
sino reglada, de manera tal  que sólo debe hacerse por los motivos y mediante
los procedimientos establecidos en la ley.
Por último señala que no obstante que la
acusación contra el Decreto Ley 1660 de 1991, no va dirigida a impugnar la
precisión con la que fueron expedidas sus normas, el procedimiento contemplado
en el inciso segundo del artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, habilita a la
Corte para fundar  su pronunciamiento de inexequibilidad pedida por la
violación a los artículos 76 numeral 12 y 118 numeral 8 de la Constitución de
1886.
VI.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.   La Competencia
De conformidad con lo dispuesto por el
numeral 4 del artículo  241 de la Constitución Nacional , y teniendo en cuenta
las consideraciones que se hacen en el siguiente considerando de esta
providencia, la Corte Constitucional es competente para conocer de la acusación
planteada contra el numeral 1o. del artículo 2o. de la Ley 60 de 1990, en
atención a que se trata de una disposición que hace parte de una ley de la
República.  Además, en atención a lo establecido por el numeral 5o. del mismo
artículo, esta Corporación también es competente para decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los
decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en el
artículo 150 numeral 10 de la Constitución, por su contenido material o por
vicios de procedimiento en su formación; como en este caso también se dice
acusar la inconstitucionalidad sobreviniente del Decreto Ley 1660 de 1990,
expedido con base en la citada Ley 60 de 1990, debe la Corte en principio
aprehender su conocimiento, dada la naturaleza especial de la acción pública o
ciudadana de inexequibilidad garantizada por la Constitución.
Segunda. Las Facultades Extraordinarias y
el          Tránsito de Normas Constitucionales
A. Como cuestión principal, el actor pide a
la Corte que examine la Constitucionalidad del  numeral 1o. del artículo 2o. de
la Ley 60 de 1990, expedida bajo el imperio de la Carta de 1886; empero, para
adelantar el examen que corresponde, la Corte debe señalar previamente las
características formales y materiales de la situación jurídica que se le
presenta en este caso con ocasión de la entrada en vigor de la nueva
Constitución, que establece, para la materia de las facultades extraordinarias,
un régimen jurídico parcialmente diferente del contemplado en la Carta
anterior.
La entrada en vigencia de la nueva Carta
Política de 1991, hace que se planteen situaciones jurídicas especiales,
comprendidas algunas de ellas dentro del fenómeno conocido como el tránsito de
normas en el tiempo; además, también se plantean cuestionamientos en lo que
hace al vigor de la norma de superior jerarquía sobre las leyes expedidas con
fundamento  en la anterior norma básica, asuntos todos que se deben dilucidar
en cada caso por esta Corporación.
Obvio es que el paso de un orden
constitucional anterior a uno nuevo, ejerce una determinante incidencia en la
labor de control constitucional que  se ejerce en el ordenamiento colombiano,
mucho  más si se tiene en cuenta que también se modificó el régimen en lo que
hace al principal órgano especializado en el control de las leyes.
En efecto, el artículo 241 de la nueva
Carta Constitucional establece que "A la Corte Constitucional se le
confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los
estrictos y precisos términos de este artículo.  Con tal fin cumplirá las
siguientes funciones: ....4.  Decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por
su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación."
Para lo que a este fallo corresponde,
también se observa que esta disposición constitucional no hace distinción entre
leyes anteriores y leyes posteriores a la nueva Carta y, por tanto, la
competencia en principio es plena en este campo.
La Corte Suprema de Justicia en ejercicio
de las competencias de control constitucional que mantuvo hasta el despacho del
último de los negocios de su competencia, en su sentencia No. 85 de  julio 18
de 1991 señaló al respecto que:
"La nueva
preceptiva constitucional lo que hace es cubrir retrospectivamente y de manera
automática, toda la legalidad antecedente, impregnándola con sus dictados
superiores, de suerte que, en cuanto haya visos de desarmonía entre una y otra,
la segunda queda modificada o debe desaparecer en todo o en parte según el
caso; sin que sea tampoco admisible científicamente la extrema tesis, divulgada
en algunos círculos de opinión, de acuerdo a la cual ese ordenamiento inferior
fue derogado en bloque por la Constitución de 1991 y es necesario construir por
completo  otra sistemática jurídica a partir de aquella.  Tal es el alcance que
debe darse al conocido principio de que la Constitución es ley reformatoria de
la legislación preexistente, acogido explícitamente entre nosotros por el
artículo 9o. de la Ley 153 de 1887, el cual, como para que no queden dudas,
añade:  'Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente
contraria a su letra o a su  espíritu, se desechará como insubsistente".
(M.P. Dr. Pedro Escobar Trujillo).
Cabe resaltar que la Carta de 1991, salvo
la derogatoria de la Carta de 1886 con todas sus reformas que ordena el
Artículo 380, no estableció una cláusula expresa de derogatoria especial o
general ni en bloque de la legislación ordinaria anterior a la nueva regulación
constitucional, como  sí ocurrió dentro del especifico proceso de cambio
constitucional en el caso de la Constitución Española de 1978, lo cual ha
servido equivocadamente de argumento para que algunos doctrinantes nacionales
establezcan como pretendido postulado general, la teoría de la inhibición de
los órganos especializados encargados del control de constitucionalidad, de las
disposiciones jurídicas anteriores a la nueva Carta y contrarias a ella por
carencia actual de objeto, al presentarse la supuesta derogatoria por
contradicción entre normas de distinta jerarquía.
Lo correcto en este punto es partir del
principio que admite que en los casos de evidente y notoria contradicción  entre
el texto de la nueva Carta y la ley anterior a ella, no procede la inhibición
de la Corte Constitucional  y lo que cabe  es su pronunciamiento de fondo al
respecto, inclusive en la parte resolutiva del fallo correspondiente.
En otros términos, la Corte Constitucional
como órgano especializado del Control Constitucional, dentro de nuestro
régimen, puede reconocer como derogada una disposición de rango legal que
resulta abiertamente contraria a la nueva normatividad constitucional pero debe
emitir un pronunciamiento de inconstitucionalidad, con la virtualidad de la
cosa juzgada; también puede ocurrir que la nueva normatividad constitucional no
resulte abiertamente contraria a la legislación anterior y deba esta
Corporación adentrarse en un juicio de fondo que la obliga a elaborar
reflexiones y deducciones especiales que no conducen directamente a una
conclusión sobre el punto de constitucionalidad en cuestión; en estos eventos,
la confrontación entre la legislación anterior y la nueva Carta  tampoco se
puede resolver con un pronunciamiento inhibitorio y exige, por diversas
razones  relacionadas con la seguridad jurídica, un fallo que decida en uno u
otro sentido con fuerza de cosa juzgada la cuestión.
Esta es la consecuencia lógica y natural
del principio de la eficacia  de la Constitución como norma directamente
aplicable, que obliga a todos los órganos del poder publico dentro de nuestro
Estado de Derecho, y habilita a los jueces ordinarios, dentro del marco de lo
dispuesto por el Artículo 4o. de la Carta Fundamental, de remoto origen y larga
tradición nacional, para no aplicar la ley  en los casos concretos en los que
se plantee la contradicción entre la legislación anterior y la nueva
Constitución.
B. Como cuestión de fondo se pide a la
Corte que examine si la ley parcialmente acusada en su constitucionalidad, se
ajustó en su momento a las previsiones de la Carta de 1886 y si resulta ahora
contraria o ajustada a lo dispuesto por la Carta de 1991; es, en consecuencia,
un examen que se asume en dos frentes y que  lógicamente debe adelantarse ante
el fenómeno del tránsito de la normatividad constitucional.
Esta Corporación, como se verá más
adelante, se ocupa de esta labor teniendo en cuenta todos los elementos que
forman el fenómeno en mención, como son, en general, la derogatoria expresa o
tácita de la ley, la inconstitucionalidad sobrevenida y la convalidación
constitucional; también se hace este juicio con base en la distinción entre las
reglas sobre los procedimientos para la elaboración de  la ley, los demás
requisitos especiales de origen constitucional y el contenido material de la
misma.
Con fundamento en lo anterior, y en
relación con el caso que se plantea a la Corte en esta oportunidad, se tiene que
la disposición jurídica que se acusa debe ser examinada bajo varios aspectos,
así:
1)   En lo que respecta a la validez formal
o al procedimiento que se debió seguir para la expedición de la ley, éste hace
referencia al cumplimiento de las condiciones generales de rango
constitucional, y también, en ciertos casos señalados expresamente por la
Carta, a las reglamentarias igualmente generales previstas con el fin de
regular el debido tramite de los proyectos de ley.  Es éste un elemento que
comprende la competencia del órgano autor del acto jurídico y en principio está
sometido, en el espacio y en el tiempo, a la ley vigente en el lugar o en el
momento de su producción; se expresa doctrinariamente en el aforismo
"Locus regit actum" y "Tempus regit actum".  Supone que la
regulación constitucional sobre el tema del procedimiento a seguir para la
elaboración de la ley, no se aplica retroactivamente, salvo mención expresa de
la Carta.
2) Además, cabe examinar si en el acto
acusado se cumplió con  los restantes requisitos formales especialmente
previstos por el artículo 76 numeral 12 de la Constitución de 1886, para las
leyes de facultades  extraordinarias, como son el de la precisión y la
temporalidad, que ahora aparecen al lado de otras exigencias nuevas, en el
artículo 150 numeral 10 de la Carta de 1991.
El último de los mencionados requisitos
formales, especialmente previstos en la Carta de 1886 para efectos de regular
la expedición de las leyes de facultades extraordinarias, es decir, el de su
limitación temporal, se cumplió cabalmente ya que el artículo 2o. de la Ley 60
de 1990 del que forma parte la disposición acusada (numeral 1o.), establece un
preciso ámbito temporal para el ejercicio de la facultad conferida, así:
"De conformidad
con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al
Presidente de la República de facultades extraordinarias por el Término de
seis (6) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, para
adoptar las siguientes medidas en relación con los empleados de las distintas
ramas y organismos del  poder público.
"1o.
....."
El segundo de aquellos requisitos formales
especiales es el de la  precisión, y, en la disposición acusada, aparece con
claridad que no deja duda de su cumplimiento, un conjunto de expresiones y
enunciados normativos que señalan los límites precisos de la facultad
legislativa conferida extraordinariamente al ejecutivo; dichas expresiones
contraen  el ámbito de la función legislativa extraordinaria, conferida a la
precisa materia de las condiciones de retiro del servicio de los funcionarios
que atienden los empleos  en las distintas ramas y organismos del poder
público; obviamente, es claro que el sentido y el significado de los términos
utilizados por aquellos enunciados normativos comprende a todos los destinos
públicos para los que la propia Constitución no señala unos procedimientos o
unas hipótesis especiales de retiro.  Por vía de ejemplo se tiene que la Carta
Fundamental se ocupa de regular ciertos casos de funcionarios que ejercen su
empleo durante un periodo fijo, y otros en los que se puede producir el retiro
sólo por ciertas vías judiciales, políticas o administrativas y otras mixtas;
en aquellas hipótesis no es admisible que el legislador provea al respecto por
fuera de las precisas regulaciones constitucionales, ni que habilite al
ejecutivo para lo mismo.
La disposición acusada comprende, pues, la
facultad de señalar dentro del marco de la Carta, las causales de retiro de los
funcionarios públicos tanto de libre nombramiento y remoción como a los de
Carrera Administrativa; ahora bien,, a la luz del artículo 62 de la Carta de
1886 ahora derogada, se establecía como competencia del legislador la de
establecer y regular las condiciones de retiro o despido del servicio público;
dicha previsión surgió como un mecanismo para asegurar que el conjunto de las
relaciones en el interior de la Administración no obedeciera a criterios
predominantemente  o exclusivamente políticos.  Además, el numeral 10 del
artículo 76 de la Carta de 1886 también señalaba como de competencia del
legislador la de dictar  las normas concernientes a la Carrera Administrativa.
La disposición acusada abunda en términos y
en enunciados normativos, que hacen precisa la atribución de la competencia al
señalar que, en desarrollo de aquella facultad podrá el ejecutivo establecer
sistemas especiales del retiro del servicio mediante compensación pecuniaria
como la insubsistencia con indemnización y el retiro voluntario mediante
bonificación, para lo cual  se precisará la naturaleza de estas figuras, los
eventos y requisitos para su aplicación, el monto y condiciones de la
indemnización o bonificación que se pagará y el procedimiento  para su
reconocimiento. Por este aspecto no existe violación a la Carta y no prospera
la acusación planteada.
3) Cabe determinar si en efecto como lo
sostiene el actor, las disposición acusada de la Ley 60 de 1990 resulta
inconstitucional frente al texto de la Nueva Carta de 1991, no obstante que su
cometido inicial haya sido cumplido al expedirse el decreto ley que desarrolla
las facultades extraordinarias. Al respecto cabe tener en cuenta que dicha ley
es el fundamento de validez formal y material mas directo del decreto citado y,
por tanto, aunque haya cumplido su finalidad no ha desaparecido del
ordenamiento jurídico.  Ahora bien, cabe precisar con fines ilustrativos que en
esta oportunidad también  se examina  la disposición acusada por los restantes
aspectos de su constitucionalidad para determinar si existió alguna violación a
la Carta de 1886 que hubiese podido generar algún vicio de inconstitucionalidad
sustancial.
En efecto, para esta Corporación aquella
disposición no violó ninguno de los artículos de aquella Constitución citados
por el actor, ya que fue expedida dentro de las competencias del legislador
ordinario que bien podía trasladar temporalmente al Ejecutivo y, además, con
ella no se desconoce ningún otro de los derechos  garantizados por aquella
Carta Constitucional en el titulo III; en este sentido, no existe desconocimiento
al Derecho Constitucional al Trabajo,  ni deja de brindarse la especial
protección que le  debe el Estado, pues se trata simplemente de  facultar al
legislador  extraordinario para establecer un régimen especial de condiciones
legales de retiro de los servidores públicos, el que bien pudo ser expedido por
el legislador extraordinario asegurando dicha protección o nó, cuestión que se
resuelve en el examen del acto de desarrollo de dichas facultades y no
propiamente en este juicio sobre la Ley.
No es en sí mismo violatorio de aquellos
derechos el acto de  conferir las facultades extraordinarias  que se examinan,
puesto que el Derecho al Trabajo  para los servidores públicos en general
también comprende el deber  de someterse a un régimen legal de condiciones
estatutarias y reglamentarias que regulan la permanencia y el retiro de la
Función Pública; tampoco se desconoce ningún derecho adquirido de los
trabajadores, pues de lo que se trata es de  establecer como lo advierte la
Carta, las causales de retiro de la función pública y éstas son parte de aquel
régimen legal y reglamentario que condiciona, tanto el ingreso como el retiro
de los funcionarios, y asegura que mientras los derechos no ingresen al ámbito
jurídico patrimonial  del funcionario por cumplirse los supuestos Jurídicos y
fácticos de la norma que los garantiza, la ley pude variar dichos supuestos.
C)  Por último, como se anunció más arriba,
esta Corporación no extiende su examen sobre el Decreto 1660 de 1991, en este
preciso asunto, a ningún otro aspecto distinto del señalado por el actor como
la inconstitucionalidad consecuencial, pues aquel es sólo una simple deducción
mecánica sobre una hipótesis cuya determinación con fuerza de cosa juzgada no
corresponde al actor. La función de juzgar la constitucionalidad de las leyes
es precisamente la función propia de la Corte en ejercicio de su Magisterio
judicial, que ostenta como guardiana de la integridad y supremacía de la
Constitución; en efecto, dicha modalidad de planteamiento o formulación de la
demanda, en verdad no constituye ni se concreta en un cargo directo de
inconstitucionalidad contra el citado decreto; sólo configura una forma de
eludir el deber de formular adecuadamente este aspecto de la demanda,  que
evidentemente carece de coherencia y de todo soporte racional y lógico.
Por dicha vía, sin formular ningún otro
cargo, lo que se plantea teórica y prácticamente es un expediente
desnaturalizador  de la acción pública de inexequibilidad para evitar el deber
de fundamentar la petición como  requisito inexcusable en este tipo de procesos
de control constitucional.  Cabe sí observar que el actor señala que el
mencionado decreto también es inconstitucional porque la Ley 60 de 1990 viola
el artículo 53 de la Carta; en este caso, igualmente se plantea la demanda en
su formulación  de inconstitucionalidad consecuencial y, por tanto, no es sino
otra forma de repetir el mismo argumento que se examinó en este fallo.
Extender a otros aspectos el examen de
constitucionalidad de una norma respecto de la cual  sólo se predica aquel
cargo sui géneris, como lo plantea el Despacho del Jefe del Ministerio
Publico, es abrir la puerta de la acción pública a formulaciones extrañas a su
carácter y contrariar sus fines;  en verdad dicha acción es un derecho político
de los  ciudadanos que supone necesariamente la presentación de una demanda
simple y sin formulismos especiales contra  una ley o un acto de aquella
naturaleza, pero con el deber de plantear un cargo de violación a la
Constitución Nacional, ya que la Corte no tiene en estos casos de la acción
pública una potestad discrecional de atracción del objeto de su juicio, si no
se formula cuando menos un cargo de inconstitucionalidad para, de ser
necesario, integrar la unidad normativa completa.
Bien puede ocurrir, como en este caso, que
la norma acusada resulte constitucional y sin otro argumento se exija de la
Corte Constitucional el deber de atender el examen de todo un estatuto o un
conjunto de estatutos respecto de los cuales no se hace ningún cargo y que
pueden guardar en sus distintas disposiciones, relaciones de dependencia y
conexidad con otros tantos estatutos y sobre los cuales deba integrarse la
unidad normativa o proposición jurídica completa a la luz del artículo 6o.,
inciso tercero del Decreto 2067 de 1991; sería esta una larga tarea de nunca
acabar, con el grave riesgo de la incertidumbre y de la discrecionalidad que de
seguro no corresponden al legítimo querer del constituyente.
Habiéndose determinado que la disposición
acusada de la ley 60 de 1990 no es inconstitucional,  se concluye que no asiste
razón  para declarar la inconstitucionalidad consecuencial del Decreto 1660 de
1991, ni para adentrarse en el examen de su constitucionalidad en esta
oportunidad.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, Sala Plena, oído el concepto del Procurador General de la
Nación, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Es EXEQUIBLE el numeral 1o. del artículo
2o. de la Ley 60 de 1990, desde el punto de vista formal, y por lo tanto no
existe inconstitucionalidad consecuencial en relación con el Decreto 1660 de
1991.
Copiése, publíquese, comuníquese al
Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el
expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON              EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
JOSE GREGORIO HERNANDEZ      ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
GALINDO
FABIO MORON DIAZ               JAIME SANIN
GREIFFENSTEIN
MARTHA VICTORIA SACHICA MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el Magistrado Doctor ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO, no asistió a la sesión de la Sala Plena del 26 de junio del presente
año, por encontrarse en uso de permiso debidamente autorizado por el señor
Presidente de la Corporación, en consecuencia no firmó la presente sentencia.
MARTHA VICTORIA SACHICA MONCALEANO
Secretaria General