C-495-98
Sentencia C-495/98
Sentencia
C-495/98
ENTIDADES
TERRITORIALES-Inexistencia
de soberanía tributaria
No existe en
favor de las entidades territoriales una soberanía tributaria. Dentro del
reconocimiento de autonomía que la Constitución les otorga a los municipios en
diferentes campos, en materia impositiva éstos no cuentan con una soberanía
tributaria para efectos de creación de impuestos, ya que dicha facultad se encuentra
limitada o subordinada no sólo a la Constitución sino también a la ley. Lo
anterior tiene su explicación en que las competencias asignadas a dichas
entidades, en materia tributaria, deben armonizar con los condicionantes que
imponen las normas superiores de la Constitución, los cuales se derivan de la
organización política del Estado como república unitaria y del principio de
igualdad ante la ley, en virtud del cual, todas las personas tienen el derecho
a estar sometidas a un mismo régimen tributario, es decir, que resulta
ilegítimo que alguien pueda ser sujeto de exacciones diferentes según el lugar
de su domicilio.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido
El principio de
autonomía de las entidades territoriales aparece afirmado en el sentido de que
éstas tienen un derecho cierto sobre dichos recursos y rentas, lo cual implica
que los pueden administrar con libertad e independencia, poniendo en práctica
los mecanismos presupuestales y de planeación, salvo cuando la Constitución le
asigna al legislador la competencia para establecer normas relativas a la
destinación, inversión y manejo de las referidas rentas o ingresos. Cuando la
ley ha autorizado tributos en favor de las entidades territoriales, éstas gozan
de entera autonomía para hacerlos efectivos o dejarlos de aplicar, y para
realizar los actos de destinación y de disposición, manejo e inversión.
IMPUESTO DE
INDUSTRIA Y COMERCIO/AUTONOMIA FISCAL MUNICIPAL
La ley 14 de 1983
fortaleció los fiscos de las entidades territoriales al regular en un estatuto
único lo concerniente a la tributación municipal y departamental.
Específicamente en relación con el impuesto de industria y comercio, una de las
principales fuentes de ingresos locales, el artículo 48 de dicha ley dispuso
que la totalidad del incremento que se logre cada municipio en el recaudo del
referido impuesto, se destinará a gastos de inversión, salvo que el plan de
desarrollo municipal determine una asignación diferente. En los términos en que
está concebida la disposición no se aprecia desconocimiento de la autonomía
fiscal municipal, porque ella toma en cuenta, con carácter determinante, la
percepción y asignación de mayores ingresos por el recaudo del impuesto, según
las previsiones del plan de desarrollo municipal, y sólo en defecto de éste se
podrán  destinar tales recursos a gastos de inversión. La destinación legal no
es imperativa, es supletiva, y en esas condiciones no se vulnera el fuero
municipal en el manejo de sus rentas.
IMPUESTO PREDIAL-Inconstitucionalidad por desconocimiento
de autonomía municipal
La norma acusada
impone una destinación específica (fondo de habilitación de vivienda para el
estrato bajo de la población)  a una porción de este impuesto, con lo cual
impone a un tributo municipal  una utilización determinada, desconociendo de
este modo la autonomía municipal.
IMPUESTO A
ESPECTACULOS PUBLICOS
El impuesto a los
espectáculos públicos es un tributo de carácter nacional, con incidencia y
aplicación  en el orden territorial y al cual se le asigna una destinación
específica. Tratándose de un impuesto nacional bien podía la ley establecer su
utilización en los propósitos indicados, en virtud de que se propone el
desarrollo de una política general del Estado que persigue la satisfacción de
un interés público igualmente general.
GRAVAMEN A LOS
CONCURSOS Y APUESTAS HIPICAS O CANINOS
Los ingresos que
se obtengan en los concursos hípicos y caninos se destinarán exclusivamente, a
la atención de los gastos de los servicios de salud y se distribuirán a los
departamentos, distritos y municipios en la forma que indique el Gobierno.  La
fuente de la renta es el ejercicio de los monopolios de suerte y azar, cuya
destinación coincide perfectamente con la señalada por el inciso 4 del art.
336, de la Constitución. De donde resulta que la norma parcialmente acusada, no
hizo otra cosa que darle plena aplicación a un mandato explícito del
constituyente de ineludible cumplimiento.
MULTA-Ingreso no tributario/MULTA DE TRANSITO-Destinación
Las multas
constituyen un ingreso no tributario y que su destinación no vulnera el
artículo 359 de la Constitución, porque la prohibición en él contenida se
predica exclusivamente de las rentas tributarias nacionales. En consecuencia,
no quebranta el legislador la autonomía tributaria municipal o distrital cuando
le asigna a una renta nacional una destinación especial. En el caso que nos
ocupa, la referida cesión quedó condicionada a que la renta se empleara en los
planes de tránsito, educación y seguridad vial. Por lo tanto, dicha condición
pervive, sin que por ello, se vulnere la autonomía de las entidades
territoriales beneficiarias de aquélla.
MULTA POR
INCUMPLIMIENTO DE ORDENES O REQUERIMIENTOS PARA URBANIZACION Y CONSTRUCCION DE
VIVIENDA-Destinación
Las multas que se
causen en razón del incumplimiento a las órdenes y requerimientos que expidan
las autoridades competentes de los distritos y municipios en materia de
urbanización y construcción de vivienda, ingresarán al tesoro de la entidad que
las hubiere impuesto y se destinarán para financiar los programas de
reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo. Dado que se trata de
rentas nacionales, cedidas por la Nación a los organismos territoriales, con el
fin de contribuir a la solución de las necesidades básicas de vivienda, lo cual
constituye, por su naturaleza, una inversión social destinada a conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de sus destinatarios, es aplicable el
criterio jurisprudencial ya reseñado, en el sentido de que en estos casos, la
ley puede intervenir en la destinación de dichas inversiones.
MULTA POR
INFRACCION A LAS NORMAS SOBRE URBANIZACION DE TERRENOS SIN LICENCIA
Las multas por
infracción a las normas sobre urbanización de terrenos y construcción de
viviendas sin licencia, ingresarán al tesoro municipal, distrital o
departamental para la financiación de programas de reubicación de los
habitantes en zonas de alto riesgo, si los hubiere. Desde un principio en la
ley 9 de 1989 (art. 66), aparece el designio del legislador de crear una renta
propia en favor de las entidades territoriales mencionadas. No es otro, el
sentido que emplea esta norma al señalar que los alcaldes y el Intendente de
San Andrés y Providencia podrán imponer sanciones urbanísticas y que el producto
de las multas respectivas ingresará a los tesoros de los municipios, del
Distrito Especial de Bogotá y de la Intendencia de San Andrés y Providencia. En
tales circunstancias, es indudable que la norma acusada viola la autonomía de
las referidas entidades territoriales. Por consiguiente será declarada
inexequible.
EMISION DE
ESTAMPILLAS-Electrificación
rural
Se autorizó a las
asambleas departamentales por el término de 20 años para disponer la emisión de
la estampillas pro-electrificación rural como recurso destinado a contribuir a
la financiación de este tipo de obras en todo el país. Del contexto normativo
acusado es fácil concluir que el propósito perseguido por el legislador esta
dirigido a atender necesidades de interés público, porque busca contribuir a la
solución de las carencias que afectan de manera grave y general a todo el país,
y cuya solución supone un beneficio por igual de toda la comunidad nacional,
razón por la cual la percepción de los correspondientes ingresos busca
satisfacer un gasto público social.
EMPRESAS
GENERADORAS DE ENERGIA ELECTRICA-Transferencias
Dado que la
contribución tiene una finalidad compensatoria, es constitucional que sus
recursos se destinen a los proyectos de saneamiento básico y mejoramiento
ambiental. Además dicha contribución tiene un respaldo constitucional
adicional, en la medida en que todo lo concerniente a la defensa y protección
del ambiente es asunto que concierne a los intereses nacionales en los cuales
la intervención del legislador esta autorizada.
RECURSOS PARA
FONDOS DE VIVIENDA-Inconstitucionalidad
por desconocimiento de autonomía municipal
La destinación
del porcentaje de los recursos corrientes de los municipios a los Fondos de
Vivienda vulnera la autonomía de las entidades territoriales, por tratarse de
recursos o rentas propios incorporadas a su patrimonio, sobre las cuales no
puede disponer el legislador, según el art. 362 Superior.
AREAS DE INTERES
PUBLICO-Adquisiciones
No cabe duda que
los problemas ambientales tienen no sólo una dimensión territorial sino
nacional e incluso internacional. Por consiguiente, sus soluciones comprometen
el interés nacional. Es dentro de esta perspectiva que la norma, en parte
acusada, declara de interés público la adquisición de tales áreas con arreglo a
lo previsto en el art. 58 constitucional, en virtud de que los objetivos
propuestos con la medida representan una necesidad de la Nación misma y cuyo
logro requiere de la intervención del legislador al cual corresponde intervenir
para controlar los factores de deterioro ambiental, planificar el manejo de los
recursos naturales y garantizar su desarrollo sostenible.
RECURSOS
MUNICIPALES PARA CAPACITACION DE FUNCIONARIOS
El inciso 3 del
artículo 184 de la ley 136 de 1994, que se demanda, impone a los municipios,
atendida su población, la obligación de destinar un porcentaje de sus gastos de
inversión para la capacitación de sus funcionarios. La medida, desde luego es
loable, pero significa una intromisión indebida del legislador en el manejo de
los ingresos y programas de los municipios, que afecta de manera directa y sin
justificación plausible el reducto mínimo de su autonomía fiscal, porque con
tal determinación legal se les está imponiendo la forma y condiciones de la
asignación de sus recursos.
CONTRIBUCION DE
VALORIZACION-Naturaleza/CONTRIBUCION
DE VALORIZACION-Destinación
La contribución
de valorización no es un impuesto, porque no grava por vía general a todas las
personas, sino un sector de la población que esta representado por los
propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician, en mayor o menor
grado, con la ejecución de una obra pública. Dada su naturaleza esta
contribución por principio tiene una destinación especial; de ahí que se la
considere una "imposición de finalidad", esto es, una renta que se
establece y recauda para llenar un propósito específico. Dicho propósito
constituye un elemento propio de su esencia, que es natural a dicha
contribución, al punto que no sólo la identifica y caracteriza, sino que
representa un elemento esencial de su existencia. La destinación de los
ingresos por valorización, si bien la señala el legislador, no surge de la sola
voluntad política de éste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se
constituye en orden a lograr, así sea en parte, el retorno de la inversión
realizada por el respectivo organismo público.
PLUSVALIA-Naturaleza/PLUSVALIA-Destinación de
recursos
La plusvalía
tiene su fuente constitucional en el artículo 82 superior, conforme al cual,
"las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción
urbanística.." Al igual que la valorización esta especie de renta fiscal
afecta exclusivamente a un grupo específico de personas que reciben un beneficio
económico, con ocasión de las actividades urbanísticas que adelantan las
entidades públicas. La destinación que la norma acusada impone a los recursos
que genera la plusvalía se considera razonable, proporcionada a la causa que le
da origen y a la finalidad que con la inversión de sus ingresos se persigue, en
la medida que comporta la ejecución de una variedad de actividades dirigidas a
asegurar la ordenación del suelo, la creación y defensa del espacio público, el
desarrollo de la infraestructura física, la ejecución de programas de
renovación urbana, la conservación del patrimonio cultural y la implementación
de decisiones encaminadas a mejorar la calidad ambiental y de la vida de los
habitantes en las ciudades.
PEAJE TURISTICO-Destinación
La norma que
establece un peaje turístico crea para los municipios un ingreso no tributario.
La destinación impuesta por el legislador se encamina a la protección de
construcciones y monumentos históricos, que aunque ubicados dentro del
municipio hacen parte indudablemente del patrimonio histórico y cultural de la
Nación, el cual constituye un componente de la identidad nacional. Dicho
patrimonio por mandato constitucional esta bajo la protección del Estado (art.
72), lo cual implica la habilitación al legislador para dictar normas que
conduzcan al logro de esta finalidad.
CESIONES
GRATUITAS-Destinación
Las cesiones
gratuitas constituyen una contraprestación de los propietarios de inmuebles por
la plusvalía que genera las diferentes actuaciones urbanísticas de los
municipios. Dichas cesiones no son propiamente tributos ni rentas de otro
orden; se trata de bienes que se incorporan al patrimonio municipal, con
ocasión de la actividad urbanística y que indudablemente contribuyen a la
integración del espacio público. Es una norma destinada a regular, con
fundamento en el art. 82 de la Constitución, la integración del espacio público
y de los bienes colectivos de uso común. Por lo demás, dichas cesiones
gratuitas, con ocasión de la actividad urbanística, comportan una carga a los
propietarios que se enmarca dentro de la función social de la propiedad y su
inherente función ecológica, que requiere regulación legal en los términos del
art. 58 de la Constitución.
Referencia:
Expediente D-1968
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 257 (parcial) del Decreto 1344 de 1970; 48 de la Ley 14 de
1983; 6o. de la Ley 23 de 1986; 235 (parcial) del Decreto 1333 de 1986; 56
(parcial) de la Ley 9a. de 1989; 7o. de la Ley 44 de 1990; 21 (parcial) de la
Ley 3a. de 1991; 9o. (parcial) de la Ley 6a. de 1992; 45 (parcial) y 111
(parcial) de la Ley 99 de 1993; 184 (parcial) de la Ley 136 de 1994; 77
(parcial) de la Ley 181 de 1995; 25 (parcial) de la Ley 300 de 1996; 37
(parcial), 85 y 104 (parcial) de la Ley 388 de 1997.
Actora: Marcela
Tamayo Arango
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá
D.C., septiembre quince (15) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la acción pública
de inconstitucionalidad, procede la Corte a decidir mediante sentencia los
cargos formulados en la demanda del 29 de enero de 1998 por la ciudadana
Marcela Tamayo Arango, contra las disposiciones de la leyes y decretos leyes de
la referencia, con fundamento en la competencia que le otorga el artículo
241-4-5 de la Constitución Política.
I. ANTECEDENTES.
1. Normas Acusadas.
Se transcriben a
continuación los textos normativos a que aluden los cargos de la demanda,
destacando en negrilla los apartes específicamente acusados:
Decreto Ley 1344 de 1970
“Artículo 257.
(Modificado por el artículo 112 de la Ley 33 de 1986). Las Asambleas
Departamentales, los Consejos Intendenciales y Comisariales y el Concejo del
Distrito Especial de Bogotá determinarán las participaciones que correspondan a
las Direcciones Departamentales, Intendenciales y Comisariales de Tránsito, a
los Municipios y al Distrito Especial de Bogotá por concepto de recaudo de
multas que se causen por infracciones a las que se refiere el presente código.
“PARAGRAFO 1°.
El recaudo por concepto de multas se destinará a planes de tránsito, educación
y seguridad vial.
LEY 14 DE 1983
“Artículo 48.
La totalidad del incremento que logre cada municipio en el recaudo del
impuesto de industria y comercio por aplicación de las normas del presente
capítulo, se destinará a gastos de inversión, salvo que el plan de desarrollo
municipal determine otra asignación de estos recursos”.
LEY 23 DE 1986
“Artículo 6.
El producido de la estampilla se destinará a la financiación exclusiva de
programas de instalación, mantenimientos, mejoras y ampliación del servicio de
electrificación rural”.
DECRETO 1333 DE 1986
“Artículo 235.
El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de
valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o
municipal que ejecuten la obras, y el ingreso se invertirá en la
construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés
público que se proyecten por la entidad correspondiente”.
LEY 9ª. DE 1989
“Artículo 56.
(…).
“Las multas de
que trata el numeral 9 del artículo 2 del Decreto Ley 78 de 1987 ingresarán al
tesoro de la entidad que las hubiere impuesto y se destinarán para financiar
los programas de reubicación de los habitantes de zonas de alto riesgo”.
LEY 44 DE 1990
“Artículo 7º. Destinación
del impuesto. Del total del impuesto predial unificado, deberá destinarse por
lo menos un diez por ciento (10%) para un fondo de habilitación de vivienda del
estrato bajo de la población, que carezca de servicios esenciales y para la
adquisición de terrenos destinados a la construcción de vivienda de interés
social”.
LEY 3ª. DE 1991
“Artículo 21.
El patrimonio y los recursos de los fondos de vivienda de interés social y
reforma urbana estarán constituidos por:
“a) Al menos
el cinco por ciento (5%) de los ingresos corrientes municipales, previsto en el artículo 1° de la Ley 61 de
1936. La cesión del IVA se entenderá como ingreso corriente municipal.
“b) El
producto de las multas previstas en el artículo 66 de la Ley 9ª. De 1989;
(….)
LEY 6ª. DE 1992
“Artículo 9.
En ejercicio del monopolio rentístico creado por el artículo 336 de la
Constitución Política, establécese una tasa sobre los concursos hípicos y
caninos y de las apuestas mutuas sobre el espectáculo hípico canino de las
carreras de caballo o canes, del uno por ciento (1%) sobre el volumen total de
los ingresos brutos que se obtengan por concepto del respectivo juego, como
único derecho que por estos concursos corresponda a la Empresa Colombiana de
Recursos de Salud S.A. Ecosalud S.A., o a la entidad que señale el Gobierno
para el efecto”.
“Tales ingresos
se destinarán exclusivamente a los servicios de salud, y se distribuirán a los
departamentos, distrito o municipio en la forma en que indique el gobierno”.
“Los impuestos,
tasas y cualquier tipo de gravamen que se establezcan sobre los concursos o las
apuestas hípicas o caninas, diferentes al impuesto nacional de ganancias
ocasionales, sólo podrán ser de carácter departamental, distrital o municipal
donde se realice dicha actividad y no podrán exceder con aquel, el dos por
ciento (2%) del volumen total de los ingresos brutos que se obtengan por
concepto del respectivo juego. En todo caso, tales ingresos estarán
destinados exclusivamente a los servicios de salud”.
(…)
LEY 99 DE 1993
“Articulo 45. Las
empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada
total supere los 10.000 kilovatios, transferirán el 6% de las ventas brutas de
energía por generación propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en
bloque señale la comisión de regulación energética, de la manera siguiente:
“1. El 3% para
las corporaciones autónomas regionales que tengan jurisdicción en el área donde
se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y el embalse, que será destinado
a la protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrográfica y
del área de influencia del proyecto”.
“2. El 3% para
los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica, distribuidos
de la siguiente manera:
“a) El 1.5% para
los municipios y distritos de la cuenca hidrográfica que surte el embalse,
distintos a los que trata el literal siguiente, y
“b) El 1.5% para
los municipios y distritos donde se encuentra el embalse”.
“Cuando los
municipios sean a la vez cuenca de embalse, participarán proporcionalmente en
las transferencias de que hablan los literales a) y b) del numeral 2º. del
presente artículo”.
“Estos
recursos sólo podrán ser utilizados por los municipios en obras previstas en el
plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento
básico y mejoramiento ambiental”.
“3. En el caso de
las centrales térmicas la transferencia de que trata el presente artículo será
del 4% que se distribuirá así:
“a) 2.5% para la
corporación autónoma regional para la protección del medio ambiente del área
donde está ubicada la planta, y
“b) 1.5% para el
municipio donde está ubicada la planta generadora”.
“Estos
recursos sólo podrán ser utilizados por el municipio en obras previstas en el
plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento
básico y mejoramiento ambiental”.
“PARAGRAFO 1º.
De los recursos de que habla este artículo sólo se podrá destinar hasta el 10%
para gastos de funcionamiento”.
“PARAGRAFO 2º. Se
entiende por saneamiento básico y mejoramiento ambiental la ejecución de obras
de acueductos urbanos y rurales, alcantarillados, tratamientos de aguas y
manejo y disposición de desechos líquidos y sólidos”.
(…)
“Artículo 111.
Decláranse de interés público las áreas de importancia estratégica para la
conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales
y distritales”.
“Los
departamentos y municipios dedicarán durante quince años un porcentaje no
inferior al 1% de sus ingresos, de tal forma que antes de concluido tal
período, haya adquirido dichas zonas”.
“La administración
de estas zonas corresponderá al respectivo distrito o municipio en forma
conjunta con la respectiva corporación autónoma regional y con la opcional
participación de la sociedad civil”.
“PARAGRAFO.- Los
proyectos de construcción de distritos de riego deberán dedicar un porcentaje
no inferior al 3% del valor de la obra a la adquisición de áreas estratégicas
para la conservación de los recursos hídricos que los surten de agua”.
LEY 105 DE 1993
ARTICULO 29.
Sobretasa al combustible automotor. Sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 6 de la Ley 86 de 1989, autorízase a los Municipios, y a los
Distritos, para establecer una sobretasa máxima del 20% al precio del
combustible automotor, con destino exclusivo a un fondo de mantenimiento y
construcción de vías públicas y a financiar la construcción de proyectos de
transporte masivo.
PARAGRAFO. En
ningún caso la suma de las sobretasas al combustible automotor, incluida la
establecida en el artículo 6 de la ley 86 de 1989, superará el porcentaje aquí
establecido.
LEY 136 DE 1994
“Artículo 184.
Estímulos al personal. Mediante acuerdo los concejos municipales podrán
facultar a los alcaldes para que, en casos excepcionales hagan el
reconocimiento y pago de primas técnicas a los servidores municipales altamente
calificados que requiera para el desempeño de cargos cuyas funciones demandan
la aplicación de conocimientos técnicos, científicos o especializados”.
“Los municipios
adelantarán programas que aseguren a sus servidores la capacitación necesaria
para cumplir a cabalidad las nuevas responsabilidades de esta entidad
territorial, procurando el aumento de su capacidad de gestión.
"Para
estos efectos, a partir del año siguiente al de la vigencia de esta ley, los
municipios con una población superior a cien mil (100.000) habitantes,
destinarán como mínimo una suma equivalente al uno por ciento (1%) de sus
gastos de inversión, a la capacitación de los funcionarios municipales. Los
demás municipios destinarán para ello, como mínimo una suma equivalente al dos
por ciento (2%) de dichos gastos".
LEY 181 DE 1995
"Artículo
77. Impuesto a espectáculos públicos. El impuesto a los espectáculos
públicos a que se refiere la Ley 47 de 1968 y la Ley 30 de 1971, será el 10%
del valor de la correspondiente entrada al espectáculo, excluidos los demás
impuestos indirectos que hagan parte de dicho valor. La persona natural y
jurídica responsable del espectáculo será responsable del pago de dicho
impuesto. La autoridad municipal o distrital que otorgue permiso para la
realización del espectáculo, deberá exigir previamente el importe efectivo del
impuesto o la garantía bancaria o de seguros correspondiente, la cual será
exigible dentro de las 24 horas siguientes a la realización del espectáculo. El
valor efectivo del impuesto será invertido por el municipio o distrito de
conformidad con lo establecido en el artículo 70 de la presente ley.
(…)
LEY 300 DE 1996
"Artículo
25. Peaje Turístico. De conformidad con el artículo 313 de la
Constitución Política, autorízase a los concejos municipales de aquellos
municipios con menos de cien mil habitantes que posean gran valor histórico y
cultural para que establezcan un peaje turístico, de acuerdo con el reglamento
que para el efecto expida el respectivo concejo municipal. Tal peaje se podrá
establecer en los accesos en los sitios turísticos respectivos".
"Los
concejos municipales podrán ejercer las autorizaciones que les otorga este
artículos, previo concepto favorable emitido por Colcultura, el Ministerio de
Desarrollo Económico, el Concejo Superior de Turismo y el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público".
"La tarifa
que se establezca para el peaje no podrá superar un salario mínimo diario legal
por vehículo de uso público o comercial y medio salario mínimo diario legal por
vehículo de uso particular".
"Los
recursos que se recauden por concepto del peaje que se establece en este
artículo, formarán parte del presupuesto de rentas y gastos del municipio y
se deberán destinar exclusivamente a obras de limpieza y ornato que conduzcan a
preservar o mejorar los sitios, construcciones y monumentos históricos del
municipio".
LEY 388 DE 1997
“Artículo 37.
Espacio Público en Actuaciones Urbanísticas. Las reglamentaciones
distritales o municipales determinarán, para las diferentes actuaciones
urbanísticas, las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben
hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público
en general, y señalarán el régimen de permisos y licencias a que se deben
someter, así como las sanciones aplicables a los infractores a fin de
garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, todo ello de conformidad a lo
dispuesto en el capítulo XI de esta ley".
"También
deberán especificar, si es del caso, las afectaciones a que estén sometidos por
efectos de reservas de terreno para construcción de infraestructura vial, de
transporte, redes matrices y otros servicios de carácter urbano o
metropolitano. Para las actuaciones que lo requieran como la urbanización en
terrenos de expansión o la urbanización y construcción en terrenos con
tratamientos de renovación urbana, deberán señalarse el procedimiento previo
para establecer la factibilidad de extender o ampliar las redes de servicios
públicos, la infraestructura vial y la dotación adicional de espacio público,
así como los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizará su
realización efectiva y la equitativa distribución de cargas y beneficios
derivados de la correspondiente actuación".
"Artículo
85. Destinación de los Recursos Provenientes de la Participación. El producto
de la participación en la plusvalía a favor de los municipios y distritos se
destinará a los siguientes fines :
"1.
Compra de predios o muebles para desarrollar planes o proyectos de vivienda de
interés social.
"2.
Construcción o mejoramiento de infraestructuras viales, de servicios públicos
domiciliarios, áreas de recreación y equipamientos sociales para la adecuación
de asentamientos urbanos en condiciones de desarrollo incompleto o inadecuado.
"3. Ejecución
de proyectos y obras de recreación, parques y zonas verdes y expansión y
recuperación de los centros y equipamentos que conforman la red del espacio
público urbano.
"4.
Financiamiento de infraestructura vial y de sistema de transporte masivo de interés
general.
"5.
Actuaciones urbanísticas en macroproyectos, programas de renovación urbana u
otros proyectos que se desarrollen a través de unidades de actuación
urbanística.
"6. Pago
de precio o indemnizaciones por acciones de adquisición voluntaria o
expropiación de inmuebles, para programas de renovación urbana.
"7.
Fomento de la creación cultural y al mantenimiento del patrimonio cultural del
municipio o distrito, mediante la mejora, adecuación o restauración de bienes
inmuebles catalogados como patrimonio cultural, especialmente en las zonas de
las ciudades declaradas como desarrollo incompleto o inadecuado.
"Parágrafo.
El plan de ordenamiento o los instrumentos que lo desarrollen, definirán las
prioridades de inversión de los recursos recaudados provenientes de la
participación en las plusvalías".
"Artículo
104. Sanciones Urbanísticas. El artículo 66 de la Ley 9a. de 1989,
quedará así: Las infracciones urbanísticas darán lugar a la aplicación de las
sanciones que a continuación se determinan, por parte de los alcaldes
municipales y distritales y el gobernador del departamento especial de San
Andrés y Providencia, quienes las graduarán de acuerdo con la gravedad de la
infracción y la reiteración o reincidencia en la falta, si tales conductas se
presentaren:
"1o. Multas
sucesivas que oscilarán entre cien (100) y quinientos (500) salarios mínimos
legales mensuales, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos no
urbanizables o parcelables, además de la orden policiva de demolición de la
obra y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo
señalado por la Ley 142 de 1994".
"En la misma
sanción incurrirán quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos
afectados al plan vial, de infraestructura de servicios públicos domiciliarios
o destinados a equipamientos públicos".
"Si la
construcción, urbanización o parcelación se desarrollan en terrenos de
protección ambiental, o localizados en zonas calificadas como de riesgo, tales
como humedales, rondas de cuerpos de agua o de riesgo geológico, la cuantía de
las multas se incrementarán hasta en un ciento por ciento (100%) sobre las
sumas aquí señaladas, sin perjuicio de las responsabilidades y sanciones
legales a que haya lugar".
"2o. Multas
sucesivas que oscilarán entre setenta (70) y cuatrocientos (400) salarios
mínimos legales mensuales, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en
terrenos aptos para esta actuaciones, sin licencia, además de la orden policiva
de suspensión y sellamiento de la obra y la suspensión de servicios públicos
domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994".
"En la misma
sanción incurrirán quienes demuelen inmuebles declarados de conservación
arquitectónica o realicen intervenciones sobre los mismos sin la licencia
respectiva, o incumplan las obligaciones de adecuada conservación, sin
perjuicio de la obligación de reconstrucción que más adelante se señala, así
como quienes usen o destinen inmuebles en contravención a las normas sobre usos
del suelo".
"3o. Multas
sucesivas que oscilarán entre cincuenta (50) y trescientos (300) salarios
mínimos legales mensuales, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en
terrenos aptos para estas actuaciones, en contravención a lo preceptuado en la
licencia, o cuando ésta haya caducado, además de la orden policiva de
suspensión y sellamiento de la obra y la suspensión de servicios públicos
domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994".
"En la misma
sanción incurrirán quienes destinen un inmueble a un uso diferente al señalado
en la licencia, o contraviniendo las normas urbanísticas sobre usos
específicos".
"4o. Multas
sucesivas entre treinta (30) y doscientos (200) salarios mínimos legales
mensuales, para quienes ocupen en forma permanente los parques públicos, zonas
verdes y demás bienes de uso público, o los encierren sin la debida
autorización de las autoridades municipales o distritales, además de la
demolición del cerramiento y la suspensión de servicios públicos, de
conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994. Esta autorización podrá
darse únicamente para los parques y zonas verdes por razones de seguridad,
siempre y cuando la transparencia del cerramiento sea de un 90% como mínimo, de
suerte que se garantice a la ciudadanía el disfrute visual del parque o zona
verde".
"En la misma
sanción incurrirán quienes realicen intervenciones en áreas que conformen parte
del espacio público, sin la debida licencia o contraviniéndola, sin perjuicio
de la obligación de restitución de elementos que más adelante se señala".
"5o. La
demolición total o parcial de las obras desarrolladas sin licencia o de la
parte de las mismas no autorizada o ejecutada en contravención a la
licencia".
"Parágrafo
1o. Sin dentro de los plazos señalados al efecto los infractores no se
adecuan a las normas, ya sea demoliendo las obras realizadas en terreno no
urbanizables o parcelables, solicitando la licencia correspondiente cuando a
ello hubiere lugar o ajustando las obras a la licencia, se procederá por la
autoridad competente a la imposición de nuevas multas sucesivas, en la cuantía
que corresponda teniendo en cuenta la reincidencia o reiteración de la conducta
infractora, sin perjuicio de la orden de demolición, cuando a ello hubiere
lugar y la ratificación de la suspensión de los servicios públicos
domiciliarios".
"Parágrafo
2o. El producto de estas multas ingresará al tesoro municipal, distrital
o del departamento especial de San Andrés y Providencia, y se destinará a la
financiación de programas de reubicación de los habitantes en zonas de alto
riesgo, si los hubiere".
II. LA DEMANDA.
Considera el actor
que los segmentos normativos contra los cuales dirige la acusación violan los
artículos 1, 287 y 359 de la Constitución Política.
Invocando la
doctrina de esta Corporación contenida, entre otras, en las sentencias
C-517/92, 467/93, 520/94, 219/97, estructura el concepto de la violación bajo
la idea de que se trata de regulaciones normativas que en relación con rentas
propias de las entidades territoriales establecen destinaciones específicas, y
que desconocen, además, el principio de la autonomía fiscal de dichas
entidades, según el cual éstas pueden determinar la forma como dichas rentas
deben ser invertidas, según lo demande la satisfacción de los intereses
regionales y locales.
Destaca la Corte los
siguientes apartes de la demanda de la actora:
"No son pues,
en consecuencia, criterios admisibles para la asignación específica de recursos
por parte del legislador, entre otros:
"1 El supuesto
despilfarro de los Municipios. Lo Corte no admite como principio de
hermenéutica constitucional la desconfianza institucional en estos entes.
(Salvamento de voto a la sentencia C-520 de 1994)".
"2. La
adecuación de la finalidad perseguida por la destinación forzosa a los
postulados constitucionales. De esta forma, las asignaciones para salud,
educación, vivienda digna, etc. si no se encuentra dentro de las causales
reseñadas no se tienen como injerencias permitidas".
"Los apartes de
las normas y las normas demandadas son una clara vulneración al principio de la
autonomía fiscal contenido en las normas de la Constitución ya aludidas, como
quiera que en ninguno de los casos es permisible afirmar que el desconocimiento
de esos porcentajes pondría en riesgo la economía nacional o el orden público
del país, y mucho menos que se encuentra autorización de raigambre
constitucional".
"La situación
se torna particularmente dramática, cuando además de la destinación forzosa de
los ingresos propios, se comprometen cifras tan importantes del presupuesto
como lo hacen las disposiciones atacadas de las Leyes 3 de 1991, 99 de 1993 y
136 de 1994, quedando la entidad territorial prácticamente sin margen de
acción".
"No es para
nadie un secreto que son las autoridades del Municipio, y no el legislador,
quienes mejor conocen las necesidades de la comunidad; fue precisamente el
Alcalde quien inscribió su plan de gobierno, con el que a la postre resultó
victorioso en la contienda electoral, en donde consignó las esperanzas del
electorado; son los concejales quienes pueden apreciar, evaluar y decidir
respecto de las necesidades de sus comunidades, vertiendo sus conclusiones en
los planes de desarrollo y en los acuerdos de presupuesto; son ellos y
únicamente ellos quienes pueden gestionar sus intereses, estando la actuación
del legislador conminada a trazar pautas o directrices".
(…)
"La vigencia de
las normas que son objeto de esta acción convierte el principio de la autonomía
municipal es quimera, al reemplazar el poder de decisión de las autoridades
municipales, por la facultad uniformadora y adoctrinante del Congreso de la
República".
"Son las
comunidades y sus dirigentes quienes tienen la facultad constitucional de
decidir que hacer con sus propios dineros".
III.
INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PUBLICAS.
1. Ministerio de
Desarrollo Económico.
El Ministerio de
Desarrollo Económico solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las
normas acusadas, con base en los siguientes argumentos:
- La autonomía
fiscal de las entidades territoriales es relativa, dado que tiene como marco o
referente necesario la Constitución y la ley. Por lo tanto, a estas normas
superiores debe ajustarse la competencia de los Concejos Municipales y
Distritales para votar los tributos y los gastos locales.
- La prohibición del
artículo 359 Superior sobre la destinación específica de las rentas se refiere
a los ingresos públicos del orden nacional y no a los que corresponden a las
entidades territoriales. En tal virtud, la acusación por este aspecto es
inadmisible.
- Los recursos a que
se refieren las normas acusadas se destinan por las entidades territoriales a
cumplir las finalidades sociales a que se refiere el artículo 366 de la
Constitución, vale decir, a lograr el bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población, propósitos que corresponden a los fines del
Estado Social de Derecho.
- En lo referente a
la acusación contra el artículo 37 de la ley 388/97, que trata de las cesiones
gratuitas que en desarrollo de la actividad urbanizadora deben hacer los
propietarios de inmuebles para fines de interés colectivo, considera que la
norma no regula ni se refiere a un impuesto. De otra parte, conforme al
artículo 311, en concordancia con el art. 82 Superior, le corresponde al
municipio la ordenación de su territorio, y para ello puede expedir
reglamentaciones que regulen las referidas cesiones.
- En cuanto a la
censura contra el artículo 85 de la ley 388/97, que alude a la destinación de
los recursos por las entidades locales derivados de la  participación en el
producto de la plusvalía por la actividad urbanística, se observa que dicha
participación es de creación constitucional expresa y directa ( art. 82 C.P.) y
es un instrumento para hacer efectivo el derecho colectivo a la protección de
la integridad del espacio público y su destinación al uso común. Por lo tanto,
el legislador es competente para señalar la destinación de los recursos que
genere esa renta.
2. Ministerio de
Justicia y del Derecho.
El ciudadano
interviniente en favor del Ministerio de Justicia y del Derecho solicitó a la
Corte declarar exequibles las normas acusadas, con arreglo a las siguientes
consideraciones sustentadas, en parte, en las sentencias C-517/92, C-04/93 y
C-040/93:
Corresponde a la ley
definir, regular y asegurar la primacía de los intereses nacionales; su
intervención en asuntos locales es admisible siempre que no se trate de la
gestión de asuntos o materias exclusivas que corresponden de modo exclusivo a
las entidades territoriales.
La Constitución
subordina el poder tributario de las entidades territoriales a la ley, en
"desarrollo del principio de unidad nacional consagrado en el artículo
1o".
"En cuanto a la
violación del artículo 359 de la Constitución Política, no se presenta en estos
casos ya que no se trata de rentas de carácter nacional sino de recursos
regionales tanto en su percepción como en su utilización, en consecuencia, nada
impide que se le asigne una destinación específica, además no constituye un
ingreso corriente de la Nación y no forma parte de ningún presupuesto
nacional".
(…)
"De otra parte
si tenemos en cuenta que la finalidad del artículo 359 de la carta era la de
aumentar los ingresos corrientes del presupuesto nacional para que el monto de
la participación a las entidades territoriales sea mayor, es claro que no tiene
ningún sentido prohibir a las autoridades competentes que creen rentas
municipales o departamentales de destinación específica".
3. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público se pronuncia sobre los cargos de la demanda, con
respecto a cada norma acusada, en los siguientes términos:
a) Multas.
Tanto en el orden
nacional como en el territorial las multas constituyen un ingreso no
tributario.
La destinación
especial de las multas debe ser objeto de decisión por parte de las entidades
territoriales. En efecto:
Dado su carácter
sancionatorio, es decir, en la medida en que son cobradas por la comisión de
una falta, parecería razonable que en cualquier orden territorial el recaudo
proveniente de la multa tuviera como destinación la actividad o sector en que
aquella se genera, dentro de una política de prevención de la misma. Esta
solución se desprende de la sentencia C-280/96 de la Corte, que alude a la
destinación de multas originadas en faltas disciplinarias para actividades de
bienestar de los servidores públicos. No obstante, igualmente la multa podría
destinarse a finalidades de orden preventivo, para desestimular la comisión de
las faltas que lo originan.
b) Impuestos y
destinación de algunos porcentajes de ingresos propios.
"El impuesto de
industria y comercio, la estampilla, el impuesto predial, el porcentaje de
ingresos corrientes para fondos de vivienda de interés social, el porcentaje de
gastos de inversión destinado a la capacitación de los funcionarios municipales
y las transferencias del sector eléctrico hacen parte de lo que la Corte
Constitucional denominó fuentes endógenas de financiación de las entidades
territoriales, sin que la definición de su destinación específica afecta algún
interés nacional. Por tal razón, la Corte debe reiterar lo sostenido en la
sentencia C-219 de 1997, respecto de tales fuentes de financiación".
c) Rentas
provenientes del monopolio restístico.
En cuanto a las
rentas provenientes del monopolio rentístico a que refiere el artículo 9o. de
la ley 6a. de 1992, entiende el Ministerio que, "como la destinación de
las rentas de estos monopolios ya esta definida constitucionalmente, la
reiteración de la destinación mencionada por parte del legislador, no se
relaciona con el principio de la autonomía de las entidades territoriales y, en
consecuencia, no viola el principio al que se alude".
d) Tasas.
Las tasas
constituyen un ingreso no tributario, tanto en el orden nacional como de las
entidades territoriales, con el cual se busca sufragar un determinado servicio
público, de modo que su destinación especial constituye un elemento propio de
la misma.
Es de observar, que
el señalamiento de la destinación tributaria no se agota en la ley, porque
precisamente, como consecuencia del principio de autonomía de las entidades
territoriales, éstas a través, de los órganos de representación popular
competentes concretan los elementos de dicha destinación.
Entendido de esta
forma el ejercicio complementario de la función tributaria por las naciones y
las entidades territoriales, la destinación que establece el artículo 25 de la
ley 300 de 1996 tiene un carácter genérico que no se opone a la destinación
específica o concreta que debe realizar el respectivo municipio.
e) Impuestos
nacionales.
El impuesto de
espectáculos públicos es un tributo del orden nacional, si se atiende a la
historia de su consagración y evolución legislativa. Por consiguiente, "no
se viola el principio de autonomía de las entidades territoriales, en la medida
en que el impuesto de espectáculos públicos no es del orden territorial".
Sin embargo, en relación con el deporte lo previsto en el segmento acusado del
artículo 77 de la ley 181 de 1995, "contraría el ordenamiento
constitucional en lo que se refiere al sistema unificado de distribución de
recursos previsto constitucionalmente".
f) Contribución
de valorización.
Según los términos
del artículo 235 del decreto 1333 de 1986, la valorización no tiene el carácter
de un impuesto, tasa o contribución parafiscal. Es una contribución especial,
tal como lo reconoció la Corte Constitucional en sentencia C-545 de 1994. Por
esta razón, su naturaleza no cambia de acuerdo con el ámbito nacional o
territorial en que se cause.
La norma demandada
no vulnera la autonomía de las entidades territoriales porque la destinación de
la contribución de valorización "no deviene de su definición legal, sino
de su propia esencia, razón por la cual cuando el legislador ordinario o
extraordinario se refiere a la mencionada destinación, lo que hace es limitarse
a reiterar una característica de la contribución, sin la cual devendría en otro
tributo distinto como lo sería, por ejemplo, el impuesto".
g) La tasa del
combustible automotor.
En cuanto a la
destinación de la sobretasa al combustible automotor para la ejecución de
proyectos de transporte urbano, a que alude el artículo 29 de la ley 105 de
1993, debe tenerse en cuenta que fue declarado exequible por la Corte en
sentencia C-084/93 cuando se analizó el artículo 5 de la ley 86 de 1989.
h) Porcentaje de
los ingresos departamentales y municipales para la adquisición de áreas de
importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos.
La destinación
específica de cierta proporción de los ingresos de los departamentos y
municipios, prescrita por el inciso segundo del artículo 111 de la ley 99 de
1993, para la conservación de los recursos hídricos que surten de agua a los
acueductos municipales y distritales, es un gasto relevante no sólo para estas
entidades, sino también para la Nación.
Según la sentencia
C-534/96 de la Corte Constitucional, lo relativo a la materia ambiental, dentro
del cual se involucra todo lo concerniente a la preservación de los recursos
naturales, es asunto que toca con los intereses nacionales y no con lo
estrictamente regional o local.
i) Compensación
ambiental.
Las rentas a que
alude el artículo 45 de la ley 99 de 1993, no es un impuesto de las entidades
territoriales, en la medida en que no se autoriza su establecimiento por los
municipios y distritos para que sufraguen los gastos generales de su
competencia, "sino que son una compensación ambiental establecida por la
ley con el objeto de remediar parcialmente los costos ambientales generados por
la actividad que cumplen las empresas generadoras de energía
hidroeléctrica".
"En la medida
en que se trata de una compensación ambiental, lo lógico es que las rentas
consecuencia de la misma tengan como destinación prioritaria los proyectos de
saneamiento básico y mejoramiento ambiental, descritos en los respectivos
planes de desarrollo".
J) La plusvalía.
En cuanto a la
plusvalía debe señalarse que es una especie de renta tributaria distinta de los
impuestos, tasas, y de las contribuciones parafiscales y de valorización, como
se desprende de la regulación contenida en el artículo 74 de la ley 388 de
1997.
La destinación
ordenada en este caso tiene sustento en el artículo 82 de la Constitución,
"razón por la cual la destinación prevista en la ley 388 es, igual que
acontece en el caso de valorización, una reiteración de la destinación ya
definida constitucionalmente. En tal sentido, no se menoscaba la autonomía de
las entidades territoriales, toda vez que las mismas pueden disponer de sus
rentas endógenas, de acuerdo con sus propias reglas, cuando la destinación no
esta definida constitucionalmente y no afecta la estabilidad macroeconómica de
la Nación".
"Como se
menciono en el caso de la contribución de valorización, la autonomía de las
entidades territoriales, en lo que se refiere a la participación en la
plusvalía, se traduce en la expedición de las reglas específicas que sobre la
materia se requieran en la respectiva entidad territorial y en la capacidad
para adoptar autónomamente las decisiones administrativas que generan la
plusvalía, esto es, los eventos a los que alude el artículo 74 de la ley 388 de
1997".
"Fue
precisamente por su especialidad tributaria y por su importancia para el
desarrollo urbano equitativo que se definieron sus elementos principales en la
misma constitución política. Si fuera un impuesto, sobraría su regulación
constitucional y lo procedente hubiera sido dejar la materia a la regulación
por parte del legislador ordinario".
"En tal
sentido, los fines a los que se destinan los recursos provenientes de la
plusvalía, definidos legalmente por el artículo 85 demandado, no deben
entenderse como taxativos, en la medida en que dentro de los conceptos
mencionados, desarrollo integral del espacio urbano y del espacio público
urbano, se pueden enmarcar otras hipótesis distintas".
k) Cesiones
gratuitas en desarrollo de actividades urbanística por particulares.
El artículo 37 de la
ley 388 de 1997, sobre las cesiones gratuitas que deben hacer propietarios de
bienes inmuebles con destino a vías locales, equipamentos colectivos y espacio
público en general, corresponde a una materia regulada por la ley 9 de 1989 que
ya fue analizada por la Corte en la sentencia C-295 de 1993. En tal virtud,
pide el Ministerio ratificar el criterio que en ese momento fue expuesto.
IV. INTERVENCIÓN
CIUDADANA.
La ciudadana Laura
Palacios intervino en el proceso para defender la constitucionalidad del aparte
acusado de los arts. 37 y 85  de la ley 388/97 y, en tal virtud, expuso:
"En lo
referente a la parte acusada del artículo 37 parece haber una doble confusión
de la parte demandante: por una parte, trata las cesiones gratuitas que los
propietarios de inmuebles deben hacer en desarrollo de actuaciones urbanísticas
como si fueran impuestos o rentas municipales. Por la otra, olvida que cuando
se urbaniza un predio es indispensable que este proceso se ajuste a  las
exigencias del ordenamiento territorial, que incluyen justamente la destinación
de espacios para vías locales, equipamientos colectivos y en general espacio
público (texto acusado), Ahora bien, ordenamiento del desarrollo de su
territorio es una de las responsabilidades que le asigna a los municipios el
citado artículo 311".
"La parte
demandante acusa en su totalidad el artículo 85 de la ley 388 de 1997. De
nuevo, parece haber una confusión conceptual  entre la participación en
plusvalía y las rentas o ingresos tributarios de los municipios. Esa equivalencia
no es cierta, por que en la participación es la plusvalía es de  creación
constitucional directa (artículo 82 de la C.P.) y se constituye en un
instrumento para hacer efectivo el derecho colectivo a la protección de la
integridad del espacio público y su destinación al uso común que prevalece
sobre el interés particular. El mismo artículo otorga al estado dos medios para
el logro de ese fin: la participación es la plusvalía ya citada y la regulación
del espacio aéreo urbano".
"Es de anotar
que la asignación a los municipios y distritos de los recursos provenientes de
la participación en la plusvalía es obra de la misma ley 388"
V. INTERVENCION
DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO TRIBUTARIO.
El Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, invitado por la Corte a  exponer su criterio
sobre la constitucionalidad de las normas demandadas, luego de abordar el
análisis de la evolución histórica del principio de la autonomía de los entes
territoriales, y de su regulación normativa en la Constitución de 1991, se
refirió en concreto a los cargos de la demanda, en los siguientes términos:
- Parágrafo 1o.
del art. 257 del decreto ley 1344 de 1970. (Código Nacional de Tránsito, modificado por la
ley 33 de 1986).
Las multas
que se originen por la infracción a las normas de tránsito constituyen
un ingreso no tributario. Una vez causadas, pertenecen a los departamentos; por
lo tanto, "la ley no tiene competencia para imponerles una destinación
específica. Donde, además, la destinación se impuso en la norma posterior y no
en la norma de 1970 que autorizó originalmente las sanciones". Se propone
la inexequibilidad de la norma.
- Artículo 48 ley
14 de 1983.
"Cree el
Instituto que la norma no invade el reducto mínimo de la autonomía municipal
porque actúa únicamente como norma supletiva. Nótese que el legislador es
respetuoso del fuero municipal y que solamente en caso de que el mayor valor no
se incluya dentro de los planes de desarrollo, se deberá destinar a gastos de
inversión". La norma no peca contra las normas constitucionales de le
época, ni tampoco viola la nueva normatividad constitucional.
- Artículo 6, ley
23 de 1986.
La ley 23 fue
incorporada en el decreto 1222 de 1986, arts. 171 a 175.
El artículo primero
de la ley 23, que corresponde al 171 del decreto 1222, autorizó a las Asambleas
para crear una estampilla como recurso para contribuir a la financiación de la
electrificación rural.
"El Instituto
no encuentra que, dentro de la normatividad de 1986, se violara la autonomía
departamental, pues no se impone una obligación sino se concede una facultad
para cuyo uso se ponen unas condiciones ..".
Como en relación con
la renta cuya creación se autoriza a las Asambleas no se precisa si es nacional
o local, debe entenderse, como lo ha señalado la Corte en caso de duda, que es
local.
"Siendo una
renta departamental bien puede tener una destinación específica porque la
prohibición del art. 359 se refiere únicamente a las rentas nacionales, con el
objeto de que al crearlas no se disminuya la base del situado fiscal".
- Artículo 235
del decreto 1333 de 1986.
"La
contribución de valorización, que es, por antonomasia la contribución, está
destinada aquí y en todo el mundo a financiar la ejecución de obras de
beneficio local y, de acuerdo con la teoría general, se distingue de los
impuestos, en que representa un traslado de la propiedad privada a la pública
con un beneficio potencial -y por lo tanto no necesariamente cierto- a las
personas cuyas propiedades se benefician por una obra".
En éstas condiciones
encuentra el Instituto que la disposición que ordena destinar su producido
exclusivamente al objeto para el que fueron decretadas no significa sino apenas
la definición normal del fenómeno tributario que, en sí misma, desde cuando las
contribuciones son aceptadas por la Constitución, no puede ser violatoria de la
Carta.
No obstante, si se
tiene en cuenta que el tributo una vez causado forma parte del patrimonio de
las entidades territoriales, su manejo corresponde a dichas entidades en
aplicación del principio de autonomía. Por consiguiente se propone una
inexequibilidad condicionada.
- Artículos 56 de
la ley 9 de 1989 y 7 de la ley 44 de 1990.
Estas normas deben
ser declaradas inexequibles, porque rompen el reducto mínimo de la autonomía.
En efecto, la primera de ellas ordena que las multas que pueden imponer las
entidades territoriales por infringir diferentes normas se destinen a la
financiación de programas de reubicación de los habitantes en zona de alto
riesgo, y la segunda asigna una destinación especial de un porcentaje del
impuesto predial.
- Artículo 21,
ley 3a. de 1991.
La ley 3 de 1991
creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y autorizó con arreglo
al art. 17 a algunas entidades territoriales para crear un fondo con cargo al
cual se debía atender el desarrollo de las políticas de vivienda de interés
social y dar aplicación a la ley de reforma urbana.
El art. 21 de dicha
ley, simplemente se refiere a la composición del patrimonio y los recursos del
fondo de vivienda de interés social y reforma urbana que es facultativo de
dichas entidades, crear o no.
El ICDT considera
que las disposiciones normativas acusadas son inconstitucionales, si se tienen
en cuenta las siguientes razones:
- "Los recursos
establecidos por el art. 1 de la ley 61 de 1936 por las siguientes razones: esa
norma dispuso que los municipios debían destinar un porcentaje determinado de
sus ingresos, que tenía una tarifa progresiva de acuerdo con el volumen de los
presupuestos, y que hoy se aplicaría con la máxima tasa, en razón de la
devaluación monetaria, para la construcción de viviendas adecuadas para los
trabajadores. De acuerdo con la teoría de la Corte Constitucional, que el
Instituto comparte, el valor total del presupuesto y la destinación de sus
fondos pertenece al llamado reducto mínimo, pues en él es imposible determinar
qué rentas se destinan a cada uno de los programas previstos y, por
consiguiente, conjuga todas las rentas, endógenas o exógenas; además, la
elaboración y aprobación del presupuesto es una función propia de Asambleas y
Concejos que pueden ejecutar sin necesidad de autorización de ninguna especie.
La ley no tiene competencia para obligar a las entidades territoriales a dar
destino de ninguna naturaleza a sus rentas ni a sus presupuestos".
- "Las multas
de que habla el art. 66 de la ley 9 de 1989 (hoy modificado por el art. 104 de
la ley 388 de 1997) se pueden imponer por el Intendente de San Andrés y
Providencia y por los Alcaldes cuando se cometan faltas en los trámites
burocráticos necesarios para la construcción de edificios; en su parágrafo ese
artículo impone a San Andrés, al Distrito Especial de Bogotá y a los Municipios
la obligación de destinar esos dineros a la financiación de programas de
reubicación de los habitantes de las zonas de alto riesgo. Como puede
observarse, la norma acusada lo único que hace es permitir que esas multas
vayan a un fondo, para lo cual el Municipio no requiere autorización
alguna".
"En cambio, el
parágrafo del artículo 66 de la ley 9 de 1989 no tenía competencia para obligar
a los municipios, y a San Andrés y Providencia para destinar una parte de sus
recursos a un fin determinado, por más altruista que fuera, consideración que
se hace más evidente cuando el texto legal dice que: El producto de esas multas
ingresará al tesoro municipal del Distrito Especial de Bogotá o la
Intendencia de San Andrés y Providencia".
"De suerte pues
que las dos normas que disponen de los fondos de las entidades territoriales
son inconstitucionales, asi la norma que permite llevarlas a un fondo especial
no lo sea".
- Artículo 9, ley
6a. de 1992.
La norma establece
una tasa sobre los concursos hípicos o caninos y sobre las apuestas mutuas en
tales espectáculos en favor de Ecosalud o de la entidad que señale el Gobierno.
El gravamen se destina a los servicios de salud y se distribuyen a los
departamentos, distrito o municipio como lo señale el Gobierno.
En concepto del ICDT
los apartes acusados son inconstitucionales, por las siguientes razones:
"El art. 336 de
la Carta dice en su inciso 4° que:
"Las rentas
obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas
exclusivamente a los servicios de salud"
Puede observarse
claramente que hay una diferencia sustancial entre el ejercicio de un monopolio
de juegos de suerte y azar, como puede ocurrir con el que ejercen los
departamentos con las loterías, a los gravámenes a ese tipo de actividades,
diferencia que está establecida por la H. Corte Constitucional en la sentencia
C-587 de 7 de diciembre de 1995, M.P. Doctor José Gregorio Hernández, en la
cual se lee:
"por eso es
posible suponer que la exclusividad de destinación de ingresos a los fines
indicados cercene automáticamente y de una manera general la posibilidad de que
el legislador, las Asambleas Departamentales o los Concejos Distritales o
Municipios señalen a las entidades que explotan el monopolio de juegos de
suerte y azar como sujetos pasivos de cualquier impuesto tasa o
contribución".
Menos aún que no
pueda gravarse a quienes no ejercen el monopolio y sólo se benefician al ganar
los premios"
"Por
consiguiente, no puede alegarse el fin específico que se señala al producto del
Monopolio por la Carta como excusa para cercenar la autonomía municipal
respecto de impuestos que gravan a quienes beneficios en ese tipo de
apuesta"
- Artículo 45,
ley 99 de 1993.
Plantea el ICDT la
duda de si las transferencias del 6% de las ventas brutas de energía de las
empresas generadoras de energía a distintas entidades públicas, constituyen una
regalía o un impuesto.
"La materia fue
tratada in extenso por la sentencia 221 de 29 de abril de 1997 de la H.
Corte Constitucional, en la cual se estableció que quienes exploten los
recursos naturales no renovables obligatoriamente tienen que estar gravados con
regalías, que según la sentencia son el precio que paga  quien explota los
recursos naturales al Estado, entendido éste no sólo como el Gobierno Central
sino como la suma a éste de las entidades territoriales y los demás entes
creados por la Constitución. Puntualiza que la destinación de las regalías debe
acomodarse a lo dispuesto por los arts. 360 y 361 de la Carta. Y el artículo
361 dice que con los ingresos provenientes de las regalías no asignados al
Departamento y Municipios se debe crear un Fondo de Regalías".
"Encuentra el
Instituto que, a no dudar, éstas transferencia se hacen a título de regalías no
sólo porque no se encuentra ningún otro motivo para que ello ocurra sino porque
el parágrafo 3° del art. 45 hace clara invocación de éste concepto  y porque no
conforman una autorización a las autoridades regionales para que ellos creen el
tributo, sino que, la ley en desarrollo de los preceptos constitucionales
establece las transferencias que deben hacerse a título de regalía y porque la
generación de energía eléctrica consume recursos naturales no renovables"
"En estas
condiciones la autonomía municipal disminuye porque se trata del manejo de
fuentes exógenas (ingresos por participación en regalías) creadas por la
Constitución, que determinan la forma como los dineros deben invertirse. En
consecuencia, para el Instituto la norma acusada no es violatoria de la
Constitución".
En consecuencia,
para el ICDT la norma acusada se ajusta a la Constitución.
- Artículo 111,
ley 99 de 1993.
La ley dispone que
los departamentos y los municipios deben destinar el 1% de sus ingresos durante
15 años para la adquisición de las áreas de importancia estratégica en las
cuencas para la conservación de los recursos hídricos.
"Sin mayores
esfuerzos y cotejando la disposición con la teoría general sobre la autonomía
se encuentra una violación del "reducto mínimo" y de la
responsabilidad que cabe a los municipios en esa defensa".
Por tal razón, el
acápite demandado es inconstitucional.
- Artículo 29,
ley 105 de 1993.
Considera el ICDT
que sobre esta norma existe cosa juzgada, en razón de la expedición de la sentencia
C-84 de 1995.
- Artículo 184,
ley 136 de 1994.
La norma ordena a
los municipios de menos de 100.000 habitantes destinar el 2% de sus gastos de
inversión a la capacitación de los empleados municipales y el 1% en los
municipios con más de 100.000 habitantes.
El legislador carece
de competencia para impartir toda clase de órdenes, porque se vulnera "el
reducto mínimo" de la autonomía de las entidades territoriales". En
tal virtud estima el Instituto que el aparte demandado es inconstitucional.
- Artículo 77,
ley 181 de 1995.
El artículo reajusta
el impuesto a los espectáculo deportivos y dispone que su valor se destinará
por el municipio o distrito a la función de construir o mantener los escenarios
deportivos.
"Es fácil
precisar que se trata, no de una autorización condicionada, porque la
autorización existía de tiempo atrás, sino que se da orden a los municipios de
destinar el producto de unos impuestos ya establecidos a un fin determinado,
con lo cual se viola al autonomía municipal".
Estima el Instituto
que el pasaje demandado es inconstitucional.
- Artículo 25,
ley 330 de 1996.
Esta ley reglamenta
el turismo e invocando el art. 313 constitucional, crea el "peaje"
turístico.
"Como es sabido
ese texto fija, por vía general, las funciones de los municipios dentro de las
cuales están las de crear tributos (#4) y la de reglamentar los usos del suelo
(#7). Resulta entonces que la Carta, en guarda de la unidad política del país,
da competencia a la ley para reglamentar de manera general tanto la creación de
tributos como las funciones de preservación del suelo pero que adscribe a los
acuerdos municipales la competencia para que, en uso de la autonomía que ella
misma les confiere, determinen la forma de cumplir con esas funciones".
"...aún cuando
una ley cree las fuentes, no es lícito que la norma nacional indique la manera
como se van a convertir los dineros que ella misma autoriza al municipio a
recaudar. Siguiendo estas doctrinas es claro que la norma acusada resulta
inconstitucional".
- Artículos 37,
85 y 104, ley 388 de 1997.
La primera
disposición establece el deber de incluir en las reglamentaciones
municipales y distritales las cesiones gratuitas que los propietarios de
inmuebles deben hacer con destino a vías locales y espacio público en general;
el segundo precepto señala la destinación de los recursos provenientes de la
plusvalía a favor de los municipios.
"Es preciso
entender que la plusvalía, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, aun
cuando aparece claro que reúne las condiciones que se atribuyen normalmente a
los tributos -es general y no tiene una contraprestación directa del Estado-
tiene su origen en la misma Carta Política y que, por lo tanto, la ley sólo
reglamenta el texto constitucional. De esta suerte, para los municipios es una
fuente exógena, pese a que para su utilización requieran tomar las medidas
normativas que la misma Carta les autoriza".
A la luz del
análisis anterior concluye que la primera norma no viola la Constitución, cosa
que sí hace el artículo 85 al imponer un destino a los recursos de la
plusvalía, cuando la norma superior (C.P. art.83) no hace ese señalamiento,
quebrantando de este modo la autonomía territorial.
El artículo 104, que
modificó la ley 9 de 1989 (art. 66), establece sanciones para quienes infrinjan
las reglamentaciones urbanísticas y dispone, además, que el producto de las
multas que ingresen al tesoro local se destinarán a reubicar habitantes de las
zonas de alto riesgo.
"No se trata
aquí ya de reglamentar la norma constitucional sobre plusvalía, pese a que con
ella se están dando las herramientas para asegurar su cumplimento, sino de
ordenar el destino de una sanciones. Sobre situaciones similares se ha hablado
in extenso a lo largo de este documento se ha concluido siempre que las normas
son inconstitucionales, criterio que en este caso se reitera".
VI.
INTERVENCIONES EXTEMPORANEAS.
En forma
extemporánea se recibieron las intervenciones de Ecosalud, del Ministerio del
Medio Ambiente y la del ciudadano Tulio José Cancelada. Por tal razón, no serán
tenidas en cuenta para adoptar la decisión de fondo.
VII. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
En el concepto que
el Procurador General de la Nación rindió, solicitó a la Corte declarar la
constitucionalidad de las normas acusadas, siempre y cuando la destinación de
los respectivos recursos no lesione el reducto mínimo de la autonomía fiscal y
"se dirija a fomentar los derechos fundamentales de los administrados y a
preservar la estabilidad macroeconómica de la Nación".
Con fundamento en
las normas de la Constitución y en la jurisprudencia de la Corte señala que la
autonomía fiscal de las entidades territoriales es relativa, porque su
ejercicio debe adecuarse a las limitaciones impuesta por la Carta Política y
por la ley
Es claro que
"el legislador está habilitado para definir el destino de las rentas de
las entidades territoriales, siempre y cuando estén en consonancia con las
determinaciones constitucionales, de tal suerte que bien puede condicionar una
transferencia de recursos al cumplimiento de una finalidad específica, como es
el caso de algunos impuestos, regalías y transferencias del situado fiscal, que
están orientados fundamentalmente a la atención de necesidades sociales en
materia de salud, educación y saneamiento básico".
"Esta
injerencia del legislativo -agrega el concepto- no puede interpretarse como una
forma de coartar la libertad de las entidades territoriales en la
administración de sus propios asuntos, como quiera que el Congreso en estos
casos no está disponiendo arbitrariamente de los recursos territoriales, sino
dando cumplimiento a lo preceptuado en los artículos 1o. 2o. y 334 de la
Constitución Política, en virtud de los cuales el Estado debe racionalizar la
economía para mejorar la calidad de vida de las personas y promover el
desarrollo armónico de las regiones".
VIII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. El problema
jurídico planteado.
1.1. En esencia el
reproche de inconstitucionalidad de la actora contra las numerosas y
heterogéneas disposiciones legales o con fuerza de ley que acusa, se hace
consistir en que dicha normatividad desconoce la autonomía fiscal que la
Constitución le reconoce a las entidades territoriales, al establecer de antemano
a cada una de las rentas que disposiciones establecen, su destinación
específica , al punto que así se logra, "reemplazar el poder de decisión
de las autoridades municipales por la facultad uniformadora y adoctrinante del
Congreso de la República".
1.2. Corresponde a
la Corte determinar si las destinaciones específicas que contienen las normas
acusadas violan el principio constitucional de la autonomía de las entidades
territoriales.
2.
Consideraciones previas a la solución del problema planteado.
2.1. La Constitución
institucionalizó el concepto de autonomía, con el fin de acentuar y fortalecer
la descentralización territorial, de modo  que las entidades territoriales
gocen de un ámbito de libertad e independencia política, administrativa y
fiscal, para la gestión de sus propios intereses, aunque bajo las limitaciones
que se derivan de la Constitución y las que el legislador puede imponer
respetando el núcleo o la esencia de dicha autonomía.
Conforme al art. 287
de la Constitución es expresión de la autonomía el reconocimiento de las
facultades que poseen las entidades territoriales para gobernarse por
autoridades propias, ejercer competencias específicas acordes con la libertad
de gestión de sus intereses, y administrar sus propios recursos, sea que éstos
provengan de los tributos que establezcan o de la participación en las rentas
nacionales, con el propósito de atender a la realización de los cometidos que
se les han asignado.
2.2. No obstante, no
existe en favor de las entidades territoriales una soberanía tributaria. Así lo
consignó la Corte en sentencia de 1993, cuando advirtió[1]:
"Dentro del
reconocimiento de autonomía que la Constitución les otorga a los municipios en
diferentes campos, en materia impositiva éstos no cuentan con una soberanía
tributaria para efectos de creación de impuestos, ya que dicha facultad se
encuentra limitada o subordinada no sólo a la Constitución sino también a la
ley, tal como lo ha expresado esta Corporación".
Lo anterior tiene su
explicación en que las competencias asignadas a dichas entidades, en materia
tributaria, deben armonizar con los condicionantes que imponen las normas
superiores de la Constitución, los cuales se derivan de la organización política
del Estado como república unitaria y del principio de igualdad ante la ley, en
virtud del cual, todas las personas tienen el derecho a estar sometidas a un
mismo régimen tributario, es decir, que resulta ilegítimo que alguien pueda ser
sujeto de exacciones diferentes según el lugar de su domicilio.
En efecto, la Corte
señaló sobre este aspecto[2]:
"Según el
artículo 287 de la Constitución, "las entidades territoriales gozan de
autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la
Constitución y la ley". De conformidad con esta norma, es claro que la
autonomía no es absoluta, sino  limitada por la propia Constitución, y por la
ley.
"En
concordancia con la norma citada, establece el inciso segundo del artículo 288,
también de la Constitución, que las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la
ley. Las competencias, pues, se definen y concretan "en los términos
que establezca la ley".
"Siguiendo
los principios enunciados, la Constitución al referirse al tema tributario en
relación con los departamentos y los municipios establece:
"Artículo
300. Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas:
"4.
Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios
para el cumplimiento de las funciones departamentales".
"Artículo
313. Corresponde a los Concejos:
"4. Votar de
conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos
locales".
"Estas
normas determinan inequívocamente que la potestad impositiva de los
departamentos y municipios tiene que ejercerse de conformidad con la ley. No
es, por lo mismo, aceptable sostener que en esta materia cada departamento y
cada municipio puede ejercer su competencia dentro de los límites que él mismo
quiera trazarse. Sostener semejante tesis implicaría la consagración del
desorden y el caos en lo que tiene que ver con los tributos departamentales y
municipales, pues los departamentos y los municipios podrían establecer
tributos y contribuciones sin otro límite que el inexistente de la imaginación.
En tales circunstancias, se quebrantarían, ahí sí, dos principios fundamentales
de la Constitución:  el primero, el que señala que Colombia está organizada en
forma de República unitaria (artículo 1o.); el segundo, el de la igualdad ante
la ley (artículo 13).
"En
síntesis: en materia tributaria los límites que la ley puede establecer a los
departamentos y a los municipios, obedecen a la finalidad de asegurar que,
dentro de tales límites, todas las personas residentes en Colombia estén
sometidas al mismo régimen impositivo".
2.3. Al contrario de
lo que ocurre con la potestad para crear o establecer tributos, a los
organismos territoriales se les reconocen atribuciones mucho más amplias para
administrar sus rentas presupuestales, es decir, para asumir gastos y
comprometer sus ingresos, a menos que la propia Constitución haya
preestablecido el destino del recurso, pues en tal caso no es la ley la que
limita la autonomía, sino el mandato superior. Así ocurre, con las
apropiaciones por concepto del situado fiscal (C.P. art. 356) y las
participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nación  (C.P. art.
357).
En otros términos,
el principio constitucional de la autonomía regional y local delimita el campo
de acción de la ley. Por lo tanto, en todos los asuntos o materias respecto de
los cuales la Constitución no habilita al legislador para dictar normas
relativas a la destinación manejo o inversión de los recursos de dichas
entidades, éstas gozan de plena libertad e independencia para adoptar las
decisiones administrativas correspondientes, a través de sus órganos
competentes, juzgando su oportunidad o conveniencia y según lo demanden las
necesidades públicas o sociales.
2.4. En cuanto al
manejo de las rentas por concepto del situado fiscal, esto es, el porcentaje de
los ingresos corrientes de la Nación que debe ser cedidos a los departamentos,
el Distrito Capital y los Distritos Especiales de Cartagena, Santa Marta y
Barranquilla, para la atención directa o a través de los municipios, de los
servicios que se le asignen, es preciso señalar que la Constitución impuso de
antemano la destinación puntual de los recursos, porque ellos se deben invertir
en la financiación de la educación preescolar, primaria, secundaria y media y a
la salud, en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños.
(art. 356).
En relación con las
participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, la
Constitución defirió expresamente a la ley el señalamiento de los objetivos y
destino de los ingresos municipales por este concepto. Por consiguiente, a
diferencia de los recursos del situado fiscal en que la Constitución
específicamente impone perentoriamente una destinación, que el legislador no
puede variar, cuando se trata de las participaciones éste puede definir, a
iniciativa del Gobierno "las áreas prioritarias de inversión social que se
financiarán con dichos recursos".
En las
circunstancias anotadas, el principio de autonomía de las entidades
territoriales aparece afirmado en el sentido de que éstas tienen un derecho
cierto sobre dichos recursos y rentas (art. 287 de la Constitución), lo cual
implica que los pueden administrar con libertad e independencia, poniendo en
práctica los mecanismos presupuestales y de planeación, salvo cuando la
Constitución le asigna al legislador la competencia para establecer normas
relativas a la destinación, inversión y manejo de las referidas rentas o
ingresos.
Para preservar dicha
autonomía en su núcleo básico o esencial, las intervenciones del legislador
deben ser exclusivamente las necesarias e indispensables según lo autoricen los
preceptos de la Constitución. Por lo tanto, tratándose del situado fiscal la
destinación constitucional de sus recursos vinculan estrictamente al
legislador; en cambio en relación con las transferencias, aun cuando puede
definir las áreas prioritarias de inversión social, no le es permitido
determinar en detalle, como sería el caso de la fijación de porcentajes, el
monto específico de las inversiones.
2.5. La Constitución
garantiza la intangibilidad del patrimonio de las entidades territoriales, al
punto que éste goza de las mismas garantías que se dispensa al  patrimonio de
los particulares.  En efecto, dispone el artículo 362 de la Constitución:
"Los bienes y
rentas tributarias y no tributarias o provenientes de la explotación de
monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y
gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los
particulares".
"Los impuestos
departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia
la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra
exterior".
Complementa la
protección que la norma transcrita consagra con respecto al patrimonio de
dichas entidades, la que establece el art. 294 constitucional en relación con
la prohibición al legislador para conceder exenciones ni tratamientos
preferenciales o recargos respecto de sus tributos, salvo lo que con respecto a
estos últimos prevé el art. 317.
2.6. Del análisis
precedente se deduce que cuando la ley ha autorizado tributos en favor de las
entidades territoriales, éstas gozan de entera autonomía para hacerlos
efectivos o dejarlos de aplicar, y para realizar los actos de destinación y de
disposición, manejo e inversión. De manera que las expresiones “rentas
tributarias” o "no tributarias", contenidas en el artículo 362, hacen
relación a las provenientes de impuestos, multas, tasas o contribuciones que
entran a forman parte de la propiedad de las entidades territoriales por haber
ingresado definitivamente a su patrimonio (Sentencia C-219/97[3]).
En la sentencia
C-506/95[4]
se pronunció la Corte sobre el particular, así:
"Es decir,
la facultad de las asambleas y concejos para imponer contribuciones no es
originaria, sino que está subordinada a la Constitución y a la ley; no
obstante, las entidades territoriales gozan de autonomía, tanto para la
decisión sobre el establecimiento o supresión de impuestos de carácter local,
autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de
todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos (arts. 287-3 y 313-4
C.N.)".
(...)
"Sin
embargo, el poder impositivo del Congreso se halla también limitado, en la
medida en que no puede afectar los bienes y rentas de propiedad de las
entidades territoriales, los cuales gozan de las mismas garantías que la
propiedad y renta de los particulares, ni puede conceder exenciones ni
tratamientos preferenciales en relación con los tributos de éstas".
"Dicha
prohibición no se presenta con la cesión que en un momento dado haga el
legislador a los municipios, del producto de un impuesto de carácter nacional,
caso en el cual la atribución sigue siendo del Congreso, y éste podrá derogar
el tributo; pero no puede disponer del producto ya cedido, el cual será
libremente administrado por la entidad territorial beneficiaria".
2.7. Es necesario
aclarar, con el fin de determinar la dimensión, las posibilidades y
limitaciones del régimen fiscal territorial, que la autonomía de los
departamentos, distritos y municipios no constituye una barrera infranqueable
válida para enervar o paralizar en forma absoluta la facultad del legislador al
punto de impedirle revocar, reducir o revisar un tributo decretado en favor de
aquéllos. La revocación, reducción o revisión de un tributo de esta naturaleza
es posible, cuando los intereses nacionales vinculados al desarrollo de una
política económica general asi lo demanden, en aras de  afianzar, por ejemplo,
un proceso de estabilización macroeconómica a través de una política fiscal,
porque aquí hay un juego de intereses en el cual priman la solución de las
necesidades públicas generales sobre las regionales y locales.
En este sentido se
ha pronunciado la Corte[5]:
"A la luz
del sistema constitucional vigente, mal puede aceptarse que, una vez expedida
la norma tributaria que habilita a las entidades a cobrar un tributo, surja, en
cabeza de estas últimas, el derecho a que la disposición original permanezca
inalterada. Ciertamente, nada en el artículo 362 estudiado, conduce a que el
intérprete de la Carta, pueda sacrificar completamente el principio democrático
en nombre de la estabilidad de los fiscos territoriales".
"De otra
parte, una interpretación amplia del artículo 362 de la C.P., terminaría por
sacrificar el interés general ínsito en la defensa de una política económica
nacional coherente, estable y sana. En efecto, el impacto de la política
tributaria en las funciones estabilizadoras y de redistribución de la hacienda
pública, hace que las decisiones fiscales que, en un momento histórico,
parezcan oportunas, deban poder ser revisadas si, con el paso del tiempo,
cambian las circunstancias y resulta imperativo modificar tal decisión para la
implementación de un nuevo modelo o, simplemente, para realizar la función
estabilizadora o de redistribución, de la que se ha hablado. En estas
condiciones, no parece ajustado a los mandatos constitucionales, dar supremacía
absoluta a la estabilidad de los fiscos de las entidades territoriales,
perpetuando el régimen legal que define sus fuentes internas de financiación,
sobre una nueva opción de política económica o sobre la estabilidad de la
economía nacional."
"15. Las
consideraciones hasta aquí realizadas, conducen a reiterar, una vez más, la
posición de la Corte en la materia que se estudia. En efecto, en oportunidades
anteriores, esta Corporación ha establecido que el nivel central de Gobierno se
encuentra limitado por el artículo 362 de la Carta, según el cual los bienes y
rentas de propiedad de las entidades territoriales gozan de la misma protección
que la propiedad de los particulares[6].
No obstante, a juicio de esta Corporación, las disposiciones del artículo 362
de la Constitución deben armonizarse con el contenido de los artículos 150-12,
300-4 y 313-4 del Estatuto Superior, en el sentido de afirmar que la garantía
contenida en la primera de las normas mencionadas no es contraria a la facultad
del Congreso de autorizar, modificar o derogar tributos de las entidades
territoriales"[7].
2.8. El asunto que
se debate en el presente proceso, más que estar dirigido a demarcar la
autonomía fiscal de las entidades territoriales para establecer sus propios
tributos, está propuesto en el sentido de precisar, de una parte, la autonomía
de que gozan para definir los objetivos económicos o sociales a los cuales se
aplican sus rentas, y de otra, la facultad del legislador para intervenir y en
qué forma en el señalamiento de destinaciones específicas de dichas rentas.
Una visión práctica
de la situación planteada se logra indagando sobre la naturaleza misma de las
rentas desde su perspectiva presupuestal.
Como resulta de
algunos textos constitucionales (arts. 358 y 362) y particularmente de las
normas orgánicas del presupuesto, las entidades territoriales cuentan, como  le
ocurre a la Nación, con ingresos corrientes e ingresos de capital, cuya
clasificación obedece, a la regularidad del ingreso, de manera que los primeros
permiten calcular anticipadamente su monto con un relativo grado de certidumbre,
y los otros, en cambio, es difícil estimarlos anticipadamente porque su ingreso
está condicionado a una serie de factores generalmente externos que los hacen
impredecibles y poco seguros.
Los ingresos
corrientes, según su naturaleza u origen, se clasifican en ingresos tributarios
y no tributarios. Los primeros son rentas que provienen de los impuestos. Los
no tributarios corresponden a las multas, tasas, contribuciones,
participaciones y rendimientos contractuales.
La Corte[8]  hizo una clasificación
de las rentas territoriales teniendo en cuenta su fuente, esto es, el origen
del ingreso y se refirió entonces a rentas internas o externas.
La fuente externa o
exógena de la renta sería aquella que proviene de la Nación a título de
transferencia como el situado fiscal, las participaciones, los derechos por
regalías y compensaciones, las rentas cedidas, los recursos transferidos a
título de cofinanciación y, en suma, los restantes mecanismos que para estos efectos
diseñe el legislador. Por supuesto que sobre estos ingresos la ley tiene un
mayor grado de injerencia, con la natural pero justificada afectación de la
autonomía fiscal de las entidades territoriales.
2.9. Como se ha
advertido constituye motivo de intervención en el destino de las rentas la
necesidad de diseñar e implementar una política de estabilidad económica de la
Nación[9],
o cuando el fin que mueve al legislador es la de lograr el cumplimiento de las
finalidades sociales del Estado mediante programas de inversión social (arts.
334 y 366 C.P.), ambos imperativos de política constitucional que justifican
razonablemente una determinación de dicha índole.
De igual modo está
autorizada, y más que ello, impuesta la intervención del legislador en el
diseño del gasto de las entidades territoriales cuando la propia Carta así lo
determina, como ocurre, no sólo en las transferencia de ingresos corrientes que
la Nación cumple a favor de las entidades territoriales, sino en el caso del artículo
317 superior en el que se le impone a la ley destinar un porcentaje de los
tributos que gravan la propiedad inmueble a los organismos encargados del
manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables.
Por otra parte, las
entidades territoriales disponen de una fuente de recursos endógenos o propios
originados en los rendimientos que provienen de la explotación de sus bienes o
las rentas tributarias de origen departamental o municipal. A diferencia de las
rentas anteriores, estos ingresos no están sometidos a las limitaciones del
legislador.
Es claro, que es
función del legislador señalar la fuente y naturaleza del ingreso territorial,
pero a veces no se presenta esta previsión, o no es clara, en cuyo caso, le
corresponde al intérprete desentrañar aquellos aspectos, acudiendo a criterios
de  razonabilidad, según se expresa en la sentencia C-219/97[10].
2.10. Como se
advirtió anteriormente la jurisprudencia de esta Corte, en lo relativo a la
destinación de recursos de las entidades territoriales, ha considerado:
“…..que el
legislador está autorizado, en los términos de la Constitución, para intervenir
en la determinación de las áreas a las cuales deben ser destinados los recursos
de las entidades territoriales que provienen de fuentes exógenas, en especial
cuando se trata de rentas de propiedad de la nación”.
(...)
“De otra parte,
la Corte ha señalado que las rentas que la nación cede anticipadamente a las
entidades territoriales no constituyen rentas nacionales y que no viola la
Constitución la norma legal que les fija una destinación específica. Por
último, está claro que los recursos del presupuesto nacional que se transfieren
a las entidades territoriales a través de los Fondos de Cofinanciación tienen,
ab initio, una destinación específica”.[11]
3. Solución al
problema planteado.
3.1. La demandante
invoca como uno de los fundamentos generales de la acusación la norma constitucional
del artículo 359 según el cual, "no habrá rentas nacionales de destinación
específica". Dado que las normas acusadas regulan  ingresos de índole
territorial, considera la Corte que por este aspecto los cargos resultan
improcedentes.
Al respecto la Corte
en la sentencia C-004/93[12]
dijo:
"La
Constitución prohibe la creación de rentas nacionales de destinación
específica, mas no así la asignación específica de rentas de otro orden. Con
esta prohibición el Constituyente quiso proteger el monto de los recursos del
presupuesto nacional destinados a las entidades territoriales, bien a través
del situado fiscal, o por la vía de la participación de los ingresos de la
Nación. Esto es así por cuanto las rentas nacionales de destinación específica
no se computan dentro de los ingresos corrientes de la Nación, que sirven como
base para fijar el monto de las transferencias a las entidades territoriales y
por lo tanto, al prohibirlas aumenta el volumen de ingresos del presupuesto que
son transferidos a los municipios, distritos y departamentos. No tiene ningún
sentido prohibir a las autoridades competentes que creen rentas municipales o
departamentales de destinación especifica, dado que estas no se computan dentro
de los ingresos corrientes del Estado".
3.2. No obstante, es
procedente el análisis de los cargos, desde la perspectiva general que domina
la acusación, en el sentido de que con el señalamiento de la destinación de los
ingresos por el legislador, se quebranta la autonomía fiscal de las entidades
territoriales.
3.3. Todas las
normas acusadas tienen por objetivo la creación de rentas con destino a los
fiscos municipales y distritales, pero pocas de ellas se considerar ingresos
tributarios y, en general, salvo algún caso, los ingresos son del orden
territorial. En tal virtud, procede la Corte a examinar su constitucionalidad
agrupándolas por su afinidad, es decir, teniendo en cuenta su temática o
contenido, así:
3.3.1. Normas
impositivas.
Impuesto de
industria y comercio.
La ley 14 de 1983
fortaleció los fiscos de las entidades territoriales al regular en un estatuto
único lo concerniente a la tributación municipal y departamental.
Específicamente en relación con el impuesto de industria y comercio, una de las
principales fuentes de ingresos locales, el artículo 48 de dicha ley dispuso
que la totalidad del incremento que se logre cada municipio en el recaudo del
referido impuesto, se destinará a gastos de inversión, salvo que el plan de desarrollo
municipal determine una asignación diferente.
La norma en cuestión
fue recogida íntegra y textualmente por el artículo 213 del decreto 1333 de
1986. Por consiguiente hay que entender que no se varió el contenido material
del texto acusado, y ello obliga a considerarlo como materia de la sentencia,
no obstante que la demandante no hizo específicamente esta referencia.
En los términos en
que está concebida la disposición no se aprecia desconocimiento de la autonomía
fiscal municipal, porque ella toma en cuenta, con carácter determinante, la
percepción y asignación de mayores ingresos por el recaudo del impuesto, según
las previsiones del plan de desarrollo municipal, y sólo en defecto de éste se
podrán  destinar tales recursos a gastos de inversión. La destinación legal no
es imperativa, es supletiva, y en esas condiciones no se vulnera el fuero
municipal en el manejo de sus rentas.
Por consiguiente, la
Corte declarará exequible dicha disposición.
Impuesto predial.
El artículo 7o. de
la ley 44 de 1990 forma parte del estatuto que vino a reglamentar el impuesto
predial unificado, como resultado de fusionar este impuesto con el de parques y
arborización, estratificación socioeconómica y la sobretasa de levantamiento
catastral.
La norma acusada
impone una destinación específica (fondo de habilitación de vivienda para el
estrato bajo de la población)  a una porción de este impuesto, con lo cual
impone a un tributo municipal  una utilización determinada, desconociendo de
este modo la autonomía municipal[13].
El segmento
normativo acusado será declarado inexequible.
Sobretasa al
combustible automotor. Cosa juzgada.
La Corte mediante
sentencia C-84 de 1995 declaró exequible el artículo 29 de la ley 105 de 1993.
Por lo tanto, por existir cosa juzgada constitucional la Corte se declarará
inhibida para fallar en relación con la acusación que contra un aparte de esta
norma se formula.
Impuesto a
espectáculos públicos.
La ley 181 de 1995
creó el sistema nacional del deporte, la recreación el aprovechamiento del
tiempo libre, la educación extraescolar y la educación física. Los entes
departamentales, municipales y distritales hacen parte del referido sistema.
La norma acusada
(art. 77) señala que el impuesto a los espectáculos públicos a que se refiere
la ley 47 de 1968 y la ley 30 de 1971, será equivalente al 10% del valor de las
entradas a los espectáculos, y determina que el valor efectivo del impuesto
será invertido por el municipio o distrito para atender la responsabilidad de
construir, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos, que le fue
asignada por el art. 70 de dicha ley.
Es de anotar que se
trata de un tributo de carácter nacional, con incidencia y aplicación  en el
orden territorial y al cual se le asigna una destinación específica.
Tratándose de un
impuesto nacional bien podía la ley establecer su utilización en los propósitos
indicados, en virtud de que se propone el desarrollo de una política general
del Estado que persigue la satisfacción de un interés público igualmente
general.
El aparte normativo
acusado será declarado exequible.
Gravamen a los
concursos y apuestas hípicos o caninos.
Con la ley 6a. de
1992 se expidieron normas en materia tributaria y específicamente su artículo 9
se creó un gravamen del 1% sobre el total de los ingresos brutos que se
obtengan por concepto de las apuestas mutuas en los concursos hípicos y
caninos. Tales ingresos se destinarán exclusivamente, a la atención de los
gastos de los servicios de salud y se distribuirán a los departamentos,
distritos y municipios en la forma que indique el Gobierno.
Como la misma norma
lo señala, la fuente de la renta es el ejercicio de los monopolios de suerte y
azar, cuya destinación coincide perfectamente con la señalada por el inciso 4
del art. 336, de la Constitución. De donde resulta que la norma parcialmente
acusada, no hizo otra cosa que darle plena aplicación a un mandato explícito
del constituyente de ineludible cumplimiento.
No prospera, en
consecuencia, el cargo formulado.
3.3.2. Multas.
Multas en materia
de tránsito.
El artículo 257 del
decreto ley 1344 de 1977 (Código Nacional de Tránsito Terrestre) fue modificado
por el artículo 112 de la ley 33 de 1986, el cual autorizó a las asambleas y a
los concejos para determinar las participaciones que correspondan a las
direcciones departamentales, distritales y municipales por concepto del recaudo
de las multas que se causen por las infracciones a las normas de tránsito en
sus respectivos territorios. En el parágrafo de dicho artículo se dispuso que
el referido recaudo se destinará a financiar los planes de tránsito, educación
y seguridad vial.
Ya la Corte ha
tenido oportunidad de examinar desde la perspectiva constitucional, la naturaleza
presupuestal de las multas y la conducencia de su destinación, que es necesario
reiterar como doctrina aplicable igualmente al presente caso. Se dijo entonces,
al resolver sobre la inconstitucionalidad de las multas establecidas por el
Código Unico Disciplinario, lo siguiente[14]:
"En efecto,
se reitera, la multas no tienen naturaleza tributaria, como lo demuestra
precisamente el artículo 27 del Decreto No. 111 de 1995 que las sitúa dentro de
los ingresos no tributarios, subclasificación de los ingresos corrientes de la
Nación. Por ello, no es admisible el cargo de competencia que el actor hace
recaer sobre los artículos sub-examine. Ni tampoco se está vulnerando el
artículo 359 de la Carta que prohibe las rentas nacionales de destinación
específica pues, desde las primeras decisiones en que tuvo que estudiar el
tema, esta Corporación ha establecido que una interpretación sistemática de la
Constitución permite concluir que esta prohibición se refiere exclusivamente
las rentas de naturaleza tributaria[15].
Y, finalmente, esa destinación tiene unas finalidades sociales razonables, pues
los artículos 6º y 7º del Decreto No. 2170 de 1992 establecen que las multas
impuestas en virtud de una sanción disciplinaria se cobrarán por cada una de
las entidades a las cuales pertenezca el servidor sancionado y se destinarán a
financiar programas de bienestar social de los empleados de las
entidades".
Es claro, entonces,
que las multas constituyen un ingreso no tributario y que su destinación no
vulnera el artículo 359 de la Constitución, porque la prohibición en él
contenida se predica exclusivamente de las rentas tributarias nacionales.
Si bien la ley puede
autorizar que esta multas se cobren por los organismos territoriales donde se
comete la infracción, no por ello se desnaturaliza la fuente de su origen  que
sigue siendo el Código Nacional de Tránsito Terrestre.
En consecuencia, no
quebranta el legislador la autonomía tributaria municipal o distrital cuando le
asigna a una renta nacional una destinación especial.
En el caso que nos
ocupa, la referida cesión quedó condicionada a que la renta se empleara en los
planes de tránsito, educación y seguridad vial. Por lo tanto, dicha condición
pervive, sin que por ello, se vulnere la autonomía de las entidades
territoriales beneficiarias de aquélla.
Por lo demás, no
debe olvidarse que tanto la Constitución anterior (art. 76-24) como la actual
(art. 150-25) buscaron unificar por vía legislativa las normas sobre policía de
tránsito en todo el territorio de la República y, por consiguiente, lo relativo
a la regulación de las conductas constitutivas de infracción de tránsito y su sanción.
De este modo, en razón de la protección que para los intereses públicos
generales representa la educación y la seguridad vial es razonable la
destinación impuesta por la normatividad acusada.
La expresión de la
norma que se acusa será declarada exequible.
Multas por
incumplimiento de órdenes o requerimientos en materia de urbanización y
construcción de vivienda.
El inciso 4 del
artículo 56, de la ley 9a. de 1989, dispuso que las multas de que trata el
numeral 9 del artículo 2o. del decreto-ley 78 de 1987, que se causen en razón
del incumplimiento a las órdenes y requerimientos que expidan las autoridades
competentes de los distritos y municipios en materia de urbanización y
construcción de vivienda, con arreglo a lo previsto a la ley 66 de 1968, ingresarán
al tesoro de la entidad que las hubiere impuesto y se destinarán para financiar
los programas de reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo.
El decreto-ley 78/87
otorgó al Distrito Especial de Bogotá y a los demás municipios del país, entre
otras, la facultad de imponer multas a favor del Tesoro Nacional a quienes
quebrantaran las normas sobre urbanización, construcción y crédito para
vivienda contenidas en la ley 66 de 1968.
Con arreglo a las
previsiones anteriores, tanto Santafé de Bogotá como los demás municipios y la
Intendencia, hoy departamento de San Andrés y Providencia, se convirtieron en
cesionarios de dichas multas para su inversión en programas de reubicación de
los habitantes en zonas de alto riesgo de los organismos mencionados.
Dado que se trata de
rentas nacionales, cedidas por la Nación a los organismos territoriales, con el
fin de contribuir a la solución de las necesidades básicas de vivienda, lo cual
constituye, por su naturaleza, una inversión social destinada a conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de sus destinatarios, es aplicable el
criterio jurisprudencial ya reseñado, en el sentido de que en estos casos, la
ley puede intervenir en la destinación de dichas inversiones.
Por lo demás, son
válidas en este caso las apreciaciones que antes se hicieron en relación las
multas de tránsito. Por lo tanto, se declarará exequible el aparte normativo
impugnado.
Multas por
infracción a las normas sobre urbanización de terrenos sin licencia.
El artículo 104,
parágrafo 2º, de la ley 388 de 1997, que subrogó el artículo 66 de la ley 9 de
1989, dispuso que las multas por infracción a las normas sobre urbanización de
terrenos y construcción de viviendas sin licencia, ingresarán al tesoro
municipal, distrital o departamental para la financiación de programas de
reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo, si los hubiere.
Es de observar que
el parágrafo del art. 66 de la ley 9 de 1989 había señalado que el producto de
las referidas multas ingresaría al tesoro municipal, al Distrito Especial de
Bogotá, o de la Intendencia de San Andrés y Providencia y se destinarían para
el mismo propósito ya señalado.
En las
circunstancias anotadas, la solución difiere fundamentalmente de la adoptada en
el caso anterior, por las siguientes razones:
Desde un principio
en la ley 9 de 1989 (art. 66), aparece el designio del legislador de crear una
renta propia en favor de las entidades territoriales mencionadas. No es otro,
el sentido que emplea esta norma al señalar que los alcaldes y el Intendente de
San Andrés y Providencia podrán imponer sanciones urbanísticas y que el
producto de las multas respectivas ingresará a los tesoros de los municipios,
del Distrito Especial de Bogotá y de la Intendencia de San Andrés y
Providencia.
Idéntica voluntad
legislativa aparece en la norma del cual forma parte la expresión normativa que
se acusa.
En tales
circunstancias, es indudable que la norma acusada viola la autonomía de las
referidas entidades territoriales. Por consiguiente será declarada inexequible.
3.3.3.
Estampillas.
La ley 23 de 1986,
autorizó a las asambleas departamentales por el término de 20 años para
disponer la emisión de la estampillas pro-electrificación rural como recurso
destinado a contribuir a la financiación de este tipo de obras en todo el país.
El artículo 6°
demandado, a su vez, señaló la destinación de los ingresos respectivos a la
financiación exclusiva de las obras que comprendería la instalación,
mantenimiento, mejoras y ampliación del servicio de electrificación rural.
Del contexto
normativo acusado es fácil concluir que el propósito perseguido por el
legislador esta dirigido a atender necesidades de interés público, porque busca
contribuir a la solución de las carencias que afectan de manera grave y general
a todo el país, y cuya solución supone un beneficio por igual de toda la
comunidad nacional, razón por la cual la percepción de los correspondientes
ingresos busca satisfacer un gasto público social.
No obstante que la
aludida renta constituye un ingreso territorial, la injerencia del legislador
se justifica por la amplitud de su alcance y la naturaleza social de su
contenido, pues las actividades de generación y suministro de energía
eléctrica, en el momento actual, exigen un espacio mucho mas amplio que excede
a lo simplemente regional o local.
La norma demandada
será declarada exequible.
3.3.4.
Transferencias de recursos de las empresas generadoras de energía eléctrica.
Mediante la ley 99
de 1993 se creó el Ministerio del Medio Ambiente, se reordenó el sector público
responsable de la conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables y se organizó el Sistema Nacional Ambiental.
El art. 45 de dicha
ley estableció a cargo de las empresas generadoras de energía hidroeléctrica y
energía térmica, cuya potencia nominal instalada supere los 10.000 kilovatios,
transferir un porcentaje determinado de las ventas brutas de energía por
generación propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque  señale
la Comisión de Regulación de Energía, con destino a las corporaciones autónomas
regionales con jurisdicción en la zona donde se encuentre ubicada en la cuenca
hidrográfica y el embalse y a los municipios localizados en éstas mismas áreas.
Los recursos con
destino a los municipios sólo pueden ser utilizados por éstos en las obras
previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de
saneamiento básico y mejoramiento ambiental. La acusación se contrae a los
segmentos destacados por la demandante que aluden a la destinación de dichos
recursos.
No determina la ley
cual es la naturaleza jurídica de la mencionada transferencia. Por lo tanto, es
necesario desentrañar ésta con el fin de examinar si la destinación se ajusta a
la Constitución.
Es indudable que
dichas rentas no constituyen un impuesto de las entidades territoriales. Se
trata de contribuciones que tienen su razón de ser en la necesidad de que
quienes hacen uso de recursos naturales renovables, o utilizan en su actividad
económica recursos naturales no renovables, con capacidad para afectar el
ambiente, carguen con los costos que demanda el mantenimiento o restauración
del recurso o del ambiente. Dichas contribuciones tienen fundamento en las
diferentes normas de la Constitución que regulan el sistema ambiental.
Dado que la
contribución tiene una finalidad compensatoria, es constitucional que sus
recursos se destinen a los proyectos de saneamiento básico y mejoramiento
ambiental. Pero además dicha contribución tiene un respaldo constitucional
adicional, en la medida en que todo lo concerniente a la defensa y protección
del ambiente es asunto que concierne a los intereses nacionales en los cuales
la intervención del legislador esta autorizada.
La Corte declarará
exequibles los segmentos acusados.
3.3.5. Recursos para fondos de vivienda de
interés social y reforma urbana.
En virtud del
establecimiento del sistema nacional de vivienda de interés social por la ley 3
de 1991. En el art. 17 de dicha ley se dispuso que "los municipios, los
distritos especiales, las áreas metropolitanas y la intendencia de San Andrés y
Providencia podrán crear un fondo municipal, distrital, metropolitano e
intendencial, según el caso de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana para
la administración de las apropiaciones previstas en la ley 61 de 1936 y demás
disposiciones concordantes, y de los bienes y recursos de que trata el art. 21
de la presente ley".
En el referido art.
21 del que forman parte los acápites acusados, se dispone de que manera se
encuentra conformado el patrimonio y los recursos de dichos fondos. Entre estos
recursos se mencionan los previstos en el literal a) y b) de dicho artículo; el
primero de ellos parcialmente acusado, pero que la Corte estima, dada su unidad
normativa, demandado en su totalidad.
Con anterioridad, se
señaló en esta providencia que el parágrafo 2° del art. 104 de la ley 388/97,
en cuanto destina el producto de las sanciones urbanísticas de que trata el
art. 66 de la ley 9 de 1989, a la financiación de programas de vivienda
relativos a la reubicación de los habitantes en zona de alto riesgo, era
inexequible por tratarse de rentas propias de los municipios.
Por lo anterior, no
hay lugar a nuevo pronunciamiento en relación con el literal b) del art. 21 de
la ley 3 de 1991. La decisión se contraerá exclusivamente al literal a) del
mismo artículo que alude a la forma de dotar de recursos a los Fondos de
Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana.
Es preciso anotar
que a las entidades territoriales sólo se las faculta, mas no se las obliga a
constituir dichos fondos. Unicamente en el caso de que sean creados se les
impone la obligación de dotarlos, entre recursos, con el 5% de los ingresos
corrientes municipales.
La Corte estima, que
la destinación del porcentaje de los recursos corrientes de los municipios a
los Fondos de Vivienda vulnera la autonomía de las entidades territoriales, por
tratarse de recursos o rentas propios incorporadas a su patrimonio, sobre las
cuales no puede disponer el legislador, según el art. 362 Superior.
Por las razones
anotadas, será declarado inexequible el literal a) del art. 21 de la ley 3 de
1991.
3.3.6.
Adquisición de áreas de interés público.
El art. 111 de la
ley 99 de 1993 declaró de interés público las áreas de importancia estratégica
para la conservación de los recursos hídricos que surten de agua los acueductos
municipales  y distritales, y en razón de ello y con destino a la adquisición
de dichas zonas, impuso a los departamentos y municipios la obligación de dedicar
durante 15 años un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos.
En anteriores
oportunidades la Corte ha encontrado razonable y justificable la imposiciones
de obligaciones de esta índole a las entidades territoriales, porque "se
refieren a asuntos cuyo manejo no puede circunscribirse de manera exclusiva al
ámbito municipal, pues la consecuencia del mismo repercutirán e impactarán
necesariamente, de manera positiva o negativa, un ecosistema regional o
nacional"[16].
No cabe duda que los
problemas ambientales tienen no sólo una dimensión territorial sino nacional e
incluso internacional. Por consiguiente, sus soluciones comprometen el interés
nacional. Es dentro de esta perspectiva que la norma, en parte acusada, declara
de interés público la adquisición de tales áreas con arreglo a lo previsto en
el art. 58 constitucional, en virtud de que los objetivos propuestos con la
medida representan una necesidad de la Nación misma y cuyo logro requiere de la
intervención del legislador al cual corresponde intervenir para controlar los
factores de deterioro ambiental, planificar el manejo de los recursos naturales
y garantizar su desarrollo sostenible (C.P., art. 80).
La Corte declarará
exequible el texto normativo acusado.
3.3.7. Inversión
de recursos municipales para la capacitación de sus funcionarios.
El inciso 3 del
artículo 184 de la ley 136 de 1994, que se demanda, impone a los municipios,
atendida su población, la obligación de destinar un porcentaje de sus gastos de
inversión para la capacitación de sus funcionarios.
La medida, desde
luego es loable, pero significa una intromisión indebida del legislador en el
manejo de los ingresos y programas de los municipios, que afecta de manera
directa y sin justificación plausible el reducto mínimo de su autonomía fiscal,
porque con tal determinación legal se les está imponiendo la forma y
condiciones de la asignación de sus recursos.
La norma acusada
será declara inexequible.
3.3.8.
Contribución de valorización.
El decreto -ley 1333 de 1986, extendió la
contribución de valorización establecida por la ley 25 de 1921, a todas las
obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito
Especial de Bogotá, los municipios y cualquier otra entidad de derecho público,
que se beneficie con los efectos económicos que generan tales obras.
La acusación de la
demandante está dirigida contra la disposición del art. 235 de dicho decreto,
en cuanto le señala al producto de dicha contribución una destinación especial,
consistente en su inversión en la construcción de las mismas obras que la
generan o en la ejecución de otras de interés público.
La contribución de
valorización no es un impuesto, porque no grava por vía general a todas las
personas, sino un sector de la población que esta representado por los
propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician, en mayor o menor
grado, con la ejecución de una obra pública.
Dada su naturaleza
esta contribución por principio tiene una destinación especial; de ahí que se
la considere una "imposición de finalidad", esto es, una renta que se
establece y recauda para llenar un propósito específico. Dicho propósito
constituye un elemento propio de su esencia, que es natural a dicha
contribución, al punto que no sólo la identifica y caracteriza, sino que
representa un elemento esencial de su existencia.
La contribución de
valorización, según se deduce del inciso 1 del art. 317 de la Constitución, es
un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser
exigido no sólo por los municipios, sino por la Nación o cualquier otro
organismo público que realice una obra de beneficio social y que redunde en un
incremento de la propiedad inmueble.
La destinación de
los ingresos por valorización, si bien la señala el legislador, no surge de la
sola voluntad política de éste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se
constituye en orden a lograr, asi sea en parte, el retorno de la inversión
realizada por el respectivo organismo público.
La norma acusada
será declarada exequible.
3.3.9.
Destinación de los recursos provenientes de la participación en la plusvalía.
El artículo 85 de la
ley 388 de 1997, norma acusada en su integridad por la actora, dispuso la
destinación del producto de la participación en la plusvalía a favor de los
municipios y distritos a la compra de predios para vivienda de interés social,
al mejoramiento de la infraestructura vial, a la ejecución de proyectos de
recreación comunitaria, al pago de indemnizaciones por adquisición de inmuebles
para programas de renovación urbana y para el fomento y mantenimiento de su
patrimonio cultural.
La plusvalía tiene
su fuente constitucional en el artículo 82 superior, conforme al cual, "las
entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción
urbanística..".
Al igual que la
valorización esta especie de renta fiscal afecta exclusivamente a un grupo
específico de personas que reciben un beneficio económico, con ocasión de las
actividades urbanísticas que adelantan las entidades públicas.
Según el artículo 8
de la ley, la acción urbanística de las entidades distritales y municipales
corresponde a una serie de medidas administrativas y actuaciones relacionadas
con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo.
Dichas acciones benefician real y directamente a los propietarios o poseedores
de inmuebles, porque incrementan el valor económico de éstos. Es decir, que con
la acción urbanística las referidas entidades generan una plusvalía o mayor
valor en la propiedad inmueble, sin que medie el esfuerzo o la actividad
económica de sus titulares.
De alguna manera,
tanto la contribución de  valorización como la plusvalía ofrecen elementos
comunes. En efecto, ambas tienen un fundamento constitucional (arts. 82 y 317),
y de éste se deduce  el destino implícito de los ingresos generados por estos
conceptos; de igual modo, ambas obedecen a la realización práctica de los
principios de solidaridad y equidad  en la distribución de las cargas y
beneficios públicos generados por la realización de obras públicas o por las
acciones de planeamiento y ejecución de proyectos para el manejo y defensa del
suelo, como la incorporación de un área rural en el crecimiento de las ciudades,
la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea
elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez
(L. 338/97, art. 74).
A juicio de la
Corte, la destinación que la norma acusada impone a los recursos que genera la
plusvalía se considera razonable, proporcionada a la causa que le da origen y a
la finalidad que con la inversión de sus ingresos se persigue, en la medida que
comporta la ejecución de una variedad de actividades dirigidas a asegurar la
ordenación del suelo, la creación y defensa del espacio público, el desarrollo
de la infraestructura física, la ejecución de programas de renovación urbana,
la conservación del patrimonio cultural y la implementación de decisiones
encaminadas a mejorar la calidad ambiental y de la vida de los habitantes en
las ciudades.
En síntesis, estima
la Corporación que la destinación del referido recurso es algo consustancial a
la esencia misma de la plusvalía y responde indudablemente a los intereses
nacionales que propugnan el desarrollo ordenado de las ciudades, atendiendo los
aspectos ya mencionados, y la seguridad de proporcionar a sus habitantes una
especial calidad de vida.
Por lo anterior, la
norma acusada será declarada exequible.
3.3.10. Peaje
Turístico.
El art. 25 de la ley
300/96 autorizó a los concejos de municipios con menos de cien mil habitantes
para establecer un peaje turístico, previo concepto favorable de Colcultura, el
Ministerio de Desarrollo Económico, el Consejo Superior de Turismo y el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La demandante
considera que esta norma es contraria a la Constitución, en cuanto destina el
producto del peaje turístico a la ejecución de obras de limpieza y ornato que
conduzcan a preservar o mejorar los sitios, construcciones y monumentos
históricos del municipio.
La norma en
cuestión crea para los municipios un ingreso no tributario. La destinación
impuesta por el legislador se encamina a la protección de construcciones y
monumentos históricos, que aunque ubicados dentro del municipio hacen parte
indudablemente del patrimonio histórico y cultural de la Nación, el cual
constituye un componente de la identidad nacional.
Dicho patrimonio por
mandato constitucional esta bajo la protección del Estado (art. 72), lo cual
implica la habilitación al legislador para dictar normas que conduzcan al logro
de esta finalidad.
En este orden de
ideas, la preservación de dichos bienes es asunto que rebasa las simples
preocupaciones locales, y trasciende a la esfera de los intereses nacionales.
En tal virtud, la norma será declarada exequible.
3.3.11. Cesiones
gratuitas con destino a vías locales de equipamientos colectivos y espacio
público.
Considera la
demandante que el art. 37 de la ley 388/97 viola la autonomía municipal, cuando
dispone que las reglamentaciones distritales o municipales determinarán para
las diferentes actuaciones urbanísticas las cesiones gratuitas que los
propietarios de inmuebles deben de hacer con destino a vías locales, equipamientos
colectivos y espacio público en general.
Interpreta la Corte
que lo demandado en razón de su unidad normativa es la siguiente expresión de
dicha norma y no sólo el aparte señalado por la actora: "para las
diferentes actuaciones urbanísticas las cesiones gratuitas que los propietarios
de inmuebles deben hacer con destino a las vías locales, equipamientos
colectivos y espacio público en general y señalarán".
Debe tenerse en
cuenta que las referidas cesiones gratuitas constituyen una contraprestación de
los propietarios de inmuebles por la plusvalía que genera las diferentes
actuaciones urbanísticas de los municipios. En tal virtud, se reiteran los
criterios que sobre la plusvalía se expusieron anteriormente.
Dichas cesiones no
son propiamente tributos ni rentas de otro orden; se trata de bienes que se
incorporan al patrimonio municipal, con ocasión de la actividad urbanística y
que indudablemente contribuyen a la integración del espacio público.
Ya esta Corte
definió en la sentencia C-346/97[17],
que todo lo concerniente a la integración y protección de los bienes que
conforman el espacio público y los bienes colectivos de uso común, es asunto
que "concierne a los llamados intereses colectivos y sociales que
corresponde regular el legislador".
Si en esa
oportunidad, la Corte no consideró violatoria de la autonomía un proyecto de
una norma que hoy hace parte de la ley 428/98 que reglamenta las unidades
inmobiliarias cerradas sometidas al régimen de propiedad horizontal, en cuanto
consideró para los municipios la obligación de señalar un impuesto predial
diferencial para el espacio público interno de dichas unidades, mucho menos
puede ahora considerarse que viola la referida autonomía una norma destinada a
regular, con fundamento en el art. 82 de la Constitución, la integración del
espacio público y de los bienes colectivos de uso común.
Por lo demás, dichas
cesiones gratuitas, con ocasión de la actividad urbanística, comportan una
carga a los propietarios que se enmarca dentro de la función social de la
propiedad y su inherente función ecológica, que requiere regulación legal en
los términos del art. 58 de la Constitución.
Conclúyese de lo
dicho, que la expresión normativa acusada se aviene a los preceptos de la
Constitución.
IX. DECISION.
Con fundamento en
las consideraciones anteriores, la Corte Constitucional, administrando
justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declararse
INHIBIDA para fallar en relación con el art. 29 de la ley 105/93, por
haberse operado el fenómeno de la cosa juzgada.
Segundo. Declarar INEXEQUIBLES
las siguientes normas:
a) El artículo 7 de
la ley 44 de 1990.
b) La expresión
demandada del parágrafo 2o. del artículo 104 de la ley 388/97, que dice "y
se destinará a la financiacion del programa de reubicación de los habitantes en
zonas de alto riesgo, si los hubiere"
c) El literal a) del
artículo 21 de la ley 3 de 1991.
d) El inciso 3 del
artículo 184 de la ley 136 de 1994.
TERCERO. En relación con el literal b) del art. 21
de la ley 3 de 1991, ESTESE A LO RESUELTO en esta misma sentencia con
respecto a la declaración de inexequibilidad del aparte acusado del parágrafo
2 del art. 104 de la ley 388 de 1997 que reformó el artículo 66 de la ley 9 de
1989.
CUARTO. Declaránse EXEQUIBLES las siguientes
normas:
a) El art. 48 de la
ley 14 de 1983
b) La expresión
demandada del art. 77 de la ley 181 de 1995 que dice "El valor efectivo
del impuesto será invertido por el municipio o distrito de conformidad con lo
establecido en el art. 70 de la presente ley".
c) El aparte acusado
del inciso 3 del art. 9 de la ley 6 de 1992, en cuanto expresa "en todo
caso, tales ingresos estarán destinados exclusivamente al servicio de
salud".
d) El parágrafo 1
del art. 257 del decreto ley 1344 de 1970, modificado por el art. 112 de la ley
33 de 1986.
e) La expresión
acusada del inciso 4 del art. 56 de la ley 9 de 1989 que dice "y se
destinarán para financiar los programas de reubicación de los habitantes en
zonas de alto riesgo".
f) El art. 6 de la
ley 23 de 1986.
g) Las expresiones
acusadas del literal b) numeral 2, b) del numeral 3 y parágrafo 1 del  art.
45, de la ley 99 de 1993. Asi mismo el inciso 2 del art. 111 de esta ley.
h) La expresión
acusada del art. 235 del decreto 1333 de 1986, que dice " y el ingreso
se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras
obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente".
i) La expresión
demandada del art. 37, que se precisa en la parte motiva de esta sentencia, lo
mismo que el art. 85 de la ley 388 de 1997.
j) la expresión
demandada del inciso 4 del art. 25 de la ley 300 de 1996 que dice "y se
deberán destinar exclusivamente a obras de limpieza y ornato que conduzcan a
preservar o mejorar los sitios, construcciones y monumentos históricos del
municipio".
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-467/93, M.P.
Carlos Gaviria
[2] Sentencia C-335/96, M.P.
Jorge Arango.
[3] M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz
[4] Sentencia C-506/95, M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[5] Sentencia C-219/97, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6]
SC-506/95 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[7]
SC-205/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[8] Sentencia C-219/,97,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[9] Sentencia C-070/94.
[10] Idem
[11] Idem.
[12] M.P. Ciro Angarita
Barón.
[13] Sentencia C-467/93.
[14] Sentencia C-280/96, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[15]Ver sentencia C-040/93,
reiterado por las sentencias C-465/93 y C-490/93
[16] Sentencia C-534/96 M.P.
Fabio Morón Díaz
[17] M.P. Antonio Barrera
Carbonell