T-574-15
Sentencia T-574/15
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES SOCIALES
EN MATERIA PENSIONAL-Procedencia
excepcional
Esta
Corporación de manera excepcional ha aceptado la procedencia de tutelas
encaminadas a obtener derechos pensionales, entre otros, cuando se evidencie
que con la ausencia de reconocimiento y pago de la aludida prestación la
persona es expuesta, indefectiblemente, a un perjuicio irremediable de una
magnitud que ponga en peligro irreparable sus derechos.
PENSION
DE INVALIDEZ-Finalidad
PENSION DE INVALIDEZ-Marco
normativo
PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos
para obtener reconocimiento y pago
CALIFICACION DE LA
PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Finalidad
DERECHO A LA
CALIFICACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL EN EL MARCO DEL SISTEMA GENERAL
DE SEGURIDAD SOCIAL-Importancia para
determinar la clase de auxilios a los que se tiene derecho
DERECHO
A LA VALORACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Entidades competentes deberán realizar
una valoración integral que comprenda tanto los factores de origen común
como los de origen profesional
ACCION DE TUTELA
PARA ACCEDER A LA PENSION DE INVALIDEZ-Improcedencia
por cuanto no se acreditó perjuicio irremediable
ACCION DE TUTELA PARA ACCEDER
A LA PENSION DE INVALIDEZ-Ordenar a Junta Regional de Calificación que, una vez cumplidos
los requisitos para que proceda valoración de pérdida de capacidad, continúe
con el trámite y profiera un dictamen respecto de condiciones de salud del
accionante
ACCION DE TUTELA PARA ACCEDER
A LA PENSION DE INVALIDEZ-Orden a Colpensiones que posterior a notificación del nuevo
dictamen de pérdida de capacidad que se le realice al accionante, inicie
estudio de solicitud pensional por invalidez
Referencia:
Expediente T-4.926.555
Accionante: Paulino
Penagos Velásquez
Demandado:
Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones-
Magistrado
Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., cuatro
(4) de septiembre de dos mil quince (2015)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión de la sentencia de
tutela proferida el 19 de febrero de 2015 por el Juzgado Veinte Civil del
Circuito de Bogotá.
I. ANTECEDENTES
1. La solicitud
Paulino Penagos Velásquez, por intermedio de apoderado judicial, promovió acción de tutela
contra la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante Colpensiones, con
el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital
y a la seguridad social, presuntamente vulnerados por dicha entidad, al negarle
el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez que considera le asiste.
2. Hechos
El demandante los narra, en síntesis, así:
2.1. Se
encuentra afiliado al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, por
intermedio de Colpensiones y, durante su vida laboral realizó aportes desde el
2 de junio de 1977 hasta el 31 de mayo de 2005, de manera interrumpida,
alcanzando a cotizar, aproximadamente, entre 476 y 571 semanas.
2.2. Con ocasión de un accidente laboral
que padeció el 16 de febrero de 1984, al desempeñarse como minero para un
particular, presentó un cuadro que le implicó la “pérdida parcial de la
visión, la afectación de las cuerdas vocales, afectación de la columna
vertebral, un trauma cráneo encefálico, la perdida (sic) del conocimiento y fractura
abierta de (sic) dedo pulgar izquierdo [y una] hemiparesia derecha”[1].
2.3. Por tanto, debido a su disminución
física, procedió a solicitar al ISS, el 17 de julio de 1984, el reconocimiento
y pago de la pensión de invalidez ante el Instituto de Seguro Social (ISS) la
cual le fue negada por no cumplir el requisito de semanas mínimas de cotización
previsto en el Decreto 3041 de 1966.
2.4. Con posterioridad le fue notificada
la Resolución No. 031791 del 26 de octubre de 2010, proferida por el Instituto
de Seguro Social, por medio de la cual reiteraron la negativa prestacional
pretendida, a pesar de que en uno de sus apartes de señala: “obra dictamen
médico laboral sobre invalidez común, en donde se establece que el asegurado es
acreedor a pensión de invalidez común por incapacidad permanente total y se
fija como fecha de estructuración del estado de invalidez el día 22 de agosto
de 1988.”
2.5. Que se encuentra en unas
condiciones de indefensión y precariedad económica que lo han “llevado a la
indigencia”, por tanto, acudió a la acción de tutela a efectos de que se le
reconozca y pague la pensión de invalidez desde el día de la ocurrencia del
accidente hasta la fecha actual.
3.
Pretensiones
El demandante aspira a que por medio de la acción de tutela le sean
amparados sus derechos al mínimo vital y a la seguridad social y, como
consecuencia de ello, se ordene a Colpensiones realizar el reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez que considera le asiste con ocasión al
accidente laboral que le sobrevino en 1984.
4. Pruebas
En el expediente
obran las siguientes pruebas:
-
Poder especial otorgado a dos abogadas para que
inicien y lleven hasta el final el trámite de reconocimiento pensional de
invalidez, así como la solicitud de pago del respectivo retroactivo (folios 1 y
2 del cuaderno 1).
-
Fotocopia ampliada de la cédula de ciudadanía
del demandante (folio 3 del cuaderno 1).
-
Fotocopia de la cédula de ciudadanía y de la
tarjeta profesional de la apoderada judicial que presenta la acción de tutela (folio
4 y 5 del cuaderno 1).
-
Copia simple de la Resolución No. 031791 del 26
de octubre de 2010, por medio de la cual confirman la decisión administrativa
prevista en la Resolución No. 3532 del 25 de abril de 1988 (folio 6 y 7 del
cuaderno 1).
5. Respuesta
de la entidad accionada
Mediante oficio
No. 0694, del 12 de febrero de 2015, el Juzgado Veinte Civil del Circuito de
Bogotá D.C., ofició al Representante Legal de la Administradora Colombiana de
Pensiones, con la finalidad de que diera respuesta a los requerimientos
esgrimidos por el señor Paulino Penagos Velásquez en su escrito de tutela. Sin
embargo, dicha entidad guardó silencio.
II.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1. Decisión
de primera instancia
El Juzgado Veinte Civil del Circuito de Bogotá D.C., mediante
sentencia proferida el 19 de febrero de 2015, resolvió declarar improcedente el
amparo pretendido por el señor Penagos, argumentando que si bien se ha admitido
la procedibilidad excepcional de la acción de tutela para obtener derechos
prestacionales, lo cierto es que ello se sujeta a la existencia de unas
condiciones particulares por parte del demandante, que claramente permitan
evidenciar que está expuesto a un perjuicio irremediable en sus prerrogativas
fundamentales, lo cual, a su parecer, se echa de menos en el presente asunto
como quiera que el actor no explicó, siquiera sumariamente, el supuesto daño
que le sobrevino con la ausencia del reconocimiento.
A lo anterior se suma que el demandante tampoco allegó copia de las
resoluciones emitidas por la entidad accionada y que el asunto carece de inmediatez
tomando en cuenta la fecha de la última decisión administrativa proferida y la del
momento en que recurre al recurso de amparo.
2.
Impugnación
El fallo del a
quo fue impugnado por el demandante, por las siguientes
razones:
-
No se ajusta a los hechos que motivaron la
presentación de la tutela ni al derecho impetrado, por error de hecho y de
derecho en el examen y consideración de la petición del actor.
-
Se niega a cumplir el mandato legal de
garantizar al peticionario el pleno goce de su derecho de conformidad con las
disposiciones legales.
-
Se funda en consideraciones inexactas y en la errónea
interpretación del ejercicio de la acción de tutela y sus principios.
3. Decisión
de segunda instancia
Dicha
impugnación fue conocida por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil, corporación
que, mediante pronunciamiento efectuado el 10 de marzo de 2015, decidió rechazarla
por extemporánea y, en consecuencia, dispuso la devolución del expediente al
juzgado de origen.
4. Pruebas
decretadas por la Corte en sede de revisión
Esta Sala de
Revisión, para mejor proveer, consideró necesario recaudar algunas pruebas a
objeto de verificar hechos relevantes para la decisión. En consecuencia,
mediante auto del 3 de agosto de 2015, resolvió lo siguiente:
“PRIMERO. Por
Secretaría General, OFÍCIESE al señor Paulino Penagos Velásquez, quien
actúa como demandante dentro del expediente T-4.926.555, para que en el término
de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación de este Auto,
informe a esta Sala, lo siguiente:
·
Si tiene personas a cargo, indicando quiénes y cuántos?
·
Quiénes integran actualmente su núcleo familiar, de qué
derivan sus ingresos económicos y si tienen alguna profesión, arte u oficio?
·
Si es dueño de bienes muebles o inmuebles, indicando, en caso
positivo, cuál es su valor y la renta que pueda derivar de ellos?
·
Cuál es su situación económica actual y de qué obtiene los
recursos financieros para suplir sus necesidades?
·
Informe si se encuentra afiliado a alguna entidad de salud y,
en caso afirmativo, señale si es en calidad de cotizante o beneficiario?
·
Si ha adelantado proceso ordinario laboral tendiente a obtener
el reconocimiento pensional pretendido. En caso afirmativo, señale cuándo y
ante qué despacho judicial lo realizó. Para el efecto, anexe los documentos que
permitan corroborarlo. En caso negativo, manifieste por qué razón no lo ha
adelantado.
Adicionalmente,
sírvase remitir a esta Corporación la documentación que soporta su respuesta al
presente requerimiento.
Igualmente,
allegue a esta Sala lo siguiente:
·
La relación de gastos mensuales por todo concepto
(alimentación, vestuario, salud, recreación, vivienda, préstamos, etc.), con
los correspondientes soportes que así lo acrediten.
·
Copia de la historia laboral de los aportes que ha realizado
con fines pensionales.
·
Copia del dictamen de pérdida de capacidad laboral que le fue
realizado.”[2]
Inicialmente tal
proveído no fue posible notificarlo por cuanto la dirección señalada dentro del
expediente no existía, según la oficina de correos, no obstante, mediante
comunicación telefónica sostenida por este despacho con la apoderada del
demandante, se obtuvo otra dirección a la cual se remitió la documentación
tendiente a surtir dicha notificación.
En respuesta
remitida por la apoderada del señor Penagos, se expresa en lo siguiente:
-
Su representado mantuvo una unión matrimonial
con la señora Rosa Elena Pirachican Velásquez Q.E.P.D, hasta el momento de su
muerte, hace más de doce años, y fruto de ese vínculo nacieron dos hijos, Pablo
Emilio y Flor Alba Penagos Pirachican, quienes para la fecha del accidente que a
aquél le sobrevino tenían 8 y 6 años, respectivamente.
-
Tan pronto padeció el siniestro, el demandante
fue inducido a un estado de coma que se prolongó por más de 6 meses y, al
finalizar esta, le fue dada por terminada su relación laboral sin que le
pagaran algún valor por concepto de liquidación o cualquier otro emolumento
causado.
-
El actor reside solo en un apartamento de
interés social que fue obtenido como beneficiario de uno de los proyectos de
vivienda gratis promovidos por el Gobierno Nacional en el municipio de Nemocón,
Cundinamarca y recibe un subsidio mensual por parte de la alcaldía de la misma
municipalidad por valor de ($150.000).
-
Se desempeña como reciclador, pero debido a su
avanzada edad (62 años), el volumen de su oficio ha menguado y con ello sus
ingresos.
-
Se encuentra afiliado al Sistema General de
Seguridad Social en Salud en el régimen subsidiado por intermedio de la EPS
Convida.
-
Aunque el accionante le manifestó a su apoderada
que nunca ha otorgado poder alguno a un abogado para que inicie un proceso
tendiente a obtener el reconocimiento pensional, lo cierto es que en el año
2002, un profesional del derecho lo contactó y le adelantó un proceso
ordinario, cuyo resultado desconoce su apoderada y del que solamente sabe que
su radicación es 11001310501419960471801.
Finalmente,
señaló que el señor Penagos realiza mercados semanales básicos por un valor
promedio entre $25.000 y $30.000 y, sufragó, por mucho tiempo, un canon mensual
de arrendamiento desde el momento del accidente hasta el año inmediatamente
anterior cuando le entregaron su vivienda. No tiene, en la actualidad, ninguna
deuda o crédito con persona natural o jurídica alguna.
De igual forma,
en el mismo proveído, en el numeral segundo, se decidió:
“SEGUNDO. Por Secretaría General, OFÍCIESE a
Colpensiones, quien actúa como demandado dentro del expediente T-4.926.555,
para que en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la
notificación de este Auto, allegue a esta Sala, la copia del dictamen de
pérdida de capacidad laboral que le fue realizado al señor Paulino Penagos
Velásquez, identificado con la cédula de ciudadanía No. 11.337.200 de
Zipaquirá.”[3].
Mediante oficio
remitido por la Gerente Nacional de Defensa Judicial de Colpensiones, se indicó
que no es posible que esa administradora remita copia alguna del aludido
dictamen de pérdida de capacidad laboral efectuado por el Instituto de Seguros
Sociales en liquidación puesto que no hay registro de que  dicho documento haya
sido entregado a la entidad que representa.
Del mismo modo,
debido a que no fue posible obtener copia del dictamen de pérdida de capacidad
laboral del demandante, y en vista de que la que éste menciona dentro de la
tutela data de hace más de 30 años, esta Corte, mediante auto del 13 de agosto
de 2015, ordenó lo siguiente:
“Primero. ORDENAR a la Junta Regional de Calificación de Bogotá que en dentro
del término de cinco (5) días siguientes al recibo de la correspondiente comunicación,
valore al señor Paulino Penagos Velásquez[4] identificado con el
número de cédula 11.337.200 de Nemocón (Cundinamarca), con el fin de determinar
el porcentaje de la pérdida de la capacidad laboral, la fecha de estructuración
y el origen de la enfermedad, debidamente motivado. Igualmente, remitir a esta
Corporación en un plazo que no supere los tres (3) días los respectivos
resultados.”[5]
Con relación a
dicha petición la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y
Cundinamarca el 18 de agosto de 2015, informó que procedieron a solicitarle al
señor Penagos Velásquez el cumplimiento de los requisitos mínimos que debe
contener el expediente para que sea estudiado por ellos de conformidad con lo
señalado en el artículo 30 del Decreto 1352 de 2013. Solicitándole textualmente
lo siguiente:
“(…)
-
Fotocopia del documento de identidad de la
persona objeto del dictamen (Al 150%).
-
Copia completa de la historia clínica de las diferentes Instituciones Prestadoras
de Servicios de Salud, incluyendo la historia clínica ocupacional, Entidades
Promotoras de Salud, Medicina Prepagada o Médicos Generales o Especialistas que
lo hayan atendido, que incluya la información antes, durante y después del acto
médico. Además de exámenes clínicos, evaluaciones técnicas y demás exámenes
complementarios que determinen el estado de salud del paciente.
-
Certificación o constancia del estado de
rehabilitación integral o de su culminación o la no procedencia de la misma.
-
Otros documentos que soporten la relación de
causalidad, si los hay.
Nota: Todos los documentos se
deberán allegar en físico, no se tendrán (sic) aquellos que se contengan en
archivos planos, tales como C.D y demás medios electromagnéticos.”[6]
Del mismo modo
señalaron que le solicitaron a Colpensiones allegar el comprobante de
consignación del pago de honorarios anticipados que debe percibir la Junta
Regional de acuerdo con el artículo 20 del Decreto 1352 de 2013.
Por tanto, solo
hasta cuando se cumpla lo anterior, se procederá a realizar el reparto
respectivo a una de las salas de decisión y se designará un médico ponente
quien será el encargado de estudiar inicialmente el caso y presentará el
proyecto a los demás integrantes para emitir un dictamen.
III.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
A través de esta
Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar las
decisiones proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Procedibilidad de la Acción de Tutela
2.1.
Legitimación activa
El artículo 86
de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo
de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección
inmediata de sus derechos fundamentales.
En
consonancia con la norma superior, el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991[7], establece lo
siguiente:
“La acción
de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona
vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por
sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se
pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud.
También
podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.”
En esta
oportunidad, la acción de tutela fue presentada, mediante apoderada, por el
señor Paulino Penagos Velásquez quien alega la violación de sus derechos
fundamentales, razón por cual se encuentra legitimado para actuar en esta
causa.
2.2.
Legitimación pasiva
Colpensiones es
una entidad pública que hace parte de los organismos del Sistema General de
Seguridad Social en Pensiones del orden nacional, por tanto, de conformidad con
el numeral 2° del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, está legitimada como
parte pasiva en el proceso de tutela bajo estudio, en la medida en que se le
atribuye la violación de los derechos fundamentales en discusión.
3. Problema jurídico
Corresponde a la
Sala Cuarta de Revisión determinar si Colpensiones incurrió en la transgresión
de los derechos fundamentales alegados por el demandante, con la negativa en
reconocer y pagar la pensión de invalidez que considera le asiste.
Para dirimir el
asunto, la Sala examinará los siguientes temas: (i) procedencia
de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, (ii)
la pensión de invalidez y su protección por vía constitucional, (iii) la
calificación de la pérdida de capacidad laboral y, por último, (iv) el
análisis del caso concreto.
4.
Procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de prestaciones
sociales
En múltiples
ocasiones la jurisprudencia constitucional ha decantado la posibilidad de
acudir al recurso de amparo para alegar el reconocimiento de un derecho que,
por su naturaleza, puede obtenerse bajo un procedimiento ordinario judicial.
En ese sentido,
ha sido enfática la Corte en señalar que pretender el desplazamiento de las
competencias del juez común por parte del juzgador constitucional, es
palmariamente improcedente, salvo que, por las particulares condiciones que
afronte la persona, se evidencie claramente que se encuentra expuesto a un
perjuicio irremediable, situación que justificaría la adopción de una
disposición de amparo temporal o definitiva que evite la consumación del daño
o, causado este, los mayores efectos en detrimento de las prerrogativas básicas
del recurrente.
Postura que ha
sido adoptada y reiterada a partir de las directrices constitucionales
contenidas en el artículo 86 Superior, el cual prevé:
“(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”
Ahora, a efectos
de determinar la existencia del aludido “perjuicio irremediable”, desde sus sentencias
primigenias este Tribunal[8]
indicó que se puede afirmar que en un caso específico se enfrenta esta
situación cuando se configuren cuatro elementos, a saber: la inminencia, la
gravedad, la urgencia y la impostergabilidad de la acción.
Luego, aunque si
bien la tutela se caracteriza por ser un procedimiento que no exige mayores
formalidades para su interposición, lo cierto es que esto no quiere decir que
por medio de ella se pueda alterar con facilidad el orden judicial que el
legislador estableció para adelantar determinados reclamos sino que, se hace
necesario que para su aceptación se acrediten, siquiera sumariamente, los
elementos que con anterioridad se mencionaron, de modo tal que se pueda inferir
que el único mecanismo idóneo, por las circunstancias particulares, es la tutela,
a efectos obtener un remedio pronto.
Regla aplicable cuando
el recurrente pretenda un reconocimiento prestacional en sede de tutela, pues,
debido a su naturaleza económica el asunto debe ser dirimido en el marco de un
procedimiento ordinario laboral o contencioso, según la naturaleza del asunto,
más no por medio del trámite célere y sumario previsto en el artículo 86 de la
Carta.
Sin embargo,
esta Corporación de manera excepcional ha aceptado la procedencia de tutelas
encaminadas a obtener derechos pensionales, entre otros, cuando se evidencie
que con la ausencia de reconocimiento y pago de la aludida prestación la
persona es expuesta, indefectiblemente, a un perjuicio irremediable de una
magnitud que ponga en peligro irreparable sus derechos.
No obstante, el
papel del juez constitucional en tales casos debe ser enfático en verificar que
se presenten todos los elementos que configuran el perjuicio y, además, otra
serie de factores que acentúan la viabilidad del recurso de amparo para obtener
la prestación periódica solicitada, los cuales fueron expuestos, entre otras,
en la Sentencia T-115 de 2011[9].
En tal
oportunidad la Corte indicó que se debe tener en cuenta si se trata de una
persona de la tercera edad o una considerada sujeto de especial protección
constitucional, su estado de salud y el de su familia y si se encuentran seriamente
comprometidas las condiciones económicas del peticionario y que estas acusen un
serio deterioro o que se evidencie que con la falta de pago de la prestación o
su disminución, se genera un alto grado de afectación de los derechos
fundamentales, en particular, del derecho al mínimo vital. Asimismo, que el afectado
haya desplegado cierta actividad administrativa y judicial, tendiente a obtener
la protección de sus derechos y, para finalizar, que acredite siquiera
sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es
ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales
presuntamente afectados.
Luego, se
reitera que, aunque si bien la tutela se caracteriza por ser un procedimiento
informal lo cierto es que so pretexto de ello no se debe eximir al recurrente
de una carga mínima probatoria y de la acreditación siquiera sumaria de que con
la ausencia de lo pretendido sus derechos fundamentales son expuestos a un
perjuicio irremediable, por lo que, solo si se demuestra en el caso de que se
trate tanto los elementos que lo configuran como las condiciones anteriores, se
torna perfectamente válido proferir una orden de protección transitoria o
definitiva del derecho económico y consigo el amparo de las garantías
vulneradas, de lo contrario, la persona se encuentra en condiciones de esperar
las resultas de un procedimiento común.
5. La pensión
de invalidez y su protección por vía constitucional
La pensión de
invalidez es una prestación económica que está prevista en nuestro Sistema
General de Seguridad Social la cual fue consagrada con la intención de prevenir
al menos el impacto financiero que sufre una persona a partir de padecer una
contingencia que le implique la pérdida de su capacidad laboral en un
porcentaje igual o superior al 50% de sus facultades físicas y que, por ende, le
impida continuar desempeñándose laboralmente por la complejidad de sus
afecciones.
Prestación que constituye
una ayuda financiera tendiente a paliar las consecuencias económicas que acarrea
la calamidad padecida, así como también las secuelas sobrevenidas para las
personas que dependían de sus ingresos.
En ese sentido,
para poder materializar su derecho pensional, le corresponde al afiliado acreditar
una serie de requisitos previstos por el legislador los cuales consisten en
demostrar un porcentaje de pérdida de capacidad laboral, mínimo del 50% y un
cierto número de semanas cotizadas.
Exigencias que
han variado en las diversas regulaciones, principalmente, en lo relativo a la
cantidad de semanas mínimas de cotización y, en algunos casos, en cuanto a la
calificación de la merma física, dentro de las que se destacan, entre otras, las
siguientes disposiciones legales:
El Decreto 3041
de 1966, señalaba, en su artículo 5º, que tenían derecho a tal reconocimiento
prestacional las personas que fueran invalidas permanentes, de conformidad con
los preceptos contenidos en el artículo 45 de la Ley 90 de 1948 y además acreditaran
ciento cincuenta (150) semanas de cotización dentro de los seis (6) años
anteriores a la invalidez, setenta y cinco (75) de las cuales deberían corresponder
a los últimos tres (3) años.
Después, el
Acuerdo 049 de 1990, reglamentado por el Decreto 758 de 1990 que, en su
artículo 6º, señaló que se debía acreditar ciento cincuenta (150) semanas
dentro de los seis (6) años anteriores a la fecha del estado de invalidez, o
trescientas (300) semanas, en cualquier época, con anterioridad al estado de
invalidez[10].
Más adelante,
con el surgimiento del Sistema General de Seguridad, en el artículo 39 de la
Ley 100 de 1993, al respecto dispuso:
“Artículo 39. Requisitos para obtener la pensión de invalidez.
Tendrán derecho a la pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo
dispuesto en el artículo anterior, sean declarados inválidos y cumplan con
alguno de los siguientes requisitos:
a.
Que el afiliado se encuentre cotizando al
régimen y hubiere cotizado por lo menos 26 semanas, al momento de producirse el
estado de invalidez, y
b.
Que habiendo dejado de cotizar al
sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos, 26 semanas del año
inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.”
Sin embargo, este artículo sufrió una serie de cambios[11]
y solo conservó su vigencia hasta el 28 de enero de 2003, fecha en la que el
legislador lo modificó, en lo atinente a los requisitos mínimos de cotización a
través del artículo 11 de la Ley 797 de 2003, el cual rigió, hasta el 11 de
noviembre de 2003, cuando esta Corte, al estudiar una demanda interpuesta en su
contra, lo consideró inconstitucional por vicios de procedimiento en su
formación[12].
Debido a ello, se dio continuidad nuevamente a los requisitos previstos en el
artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
No obstante, con posterioridad, el Congreso de la República expidió
un nuevo marco normativo aplicable a las solicitudes pensionales por invalidez,
el cual fue contemplado en la Ley 860 de 2003, que empezó a regir el 29 de
diciembre de 2003, modificando, de manera definitiva, el artículo 39 de la Ley
100 de 1993.
La nueva disposición legal fue demandada ante esta Corporación la
cual mediante providencia C-428 de 2009[13],
procedió a declarar inexequibles los numerales 1° y 2° del artículo 1°, relativo
al requisito de fidelidad de cotización, al considerar que con esta exigencia,
pretendiendo proteger financieramente el sistema pensional, se desconocía el
fin de la pensión de invalidez, en contravía de los postulados
constitucionales.
El marco normativo
en vigor que rige para la pensión de invalidez es el siguiente:
“Ley 860 de 2003:
El artículo 39 de la Ley 100 quedará así:
Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrán derecho a
la pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el
artículo anterior, sea declarado inválido y acredite las siguientes
condiciones:
1.
Invalidez causada por enfermedad: Que
haya cotizado cincuenta (50) semanas, dentro de los tres (3) años anteriores a
la fecha de estructuración de la invalidez.
2.
Invalidez causada por accidente: Que haya
cotizado cincuenta (50) semanas, dentro de los tres (3) años anteriores a la
fecha de estructuración de la invalidez.
PARAGRAFO 1°: Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán
acreditar que han cotizado 26 semanas en el último en el último año
inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria.
PARAGRAFO 2°: Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75%
de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se
requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos 3 años.”
6. La
calificación de la pérdida de capacidad laboral
Dentro de los sectores sociales que con mayor denuedo procuró proteger el
legislador con la creación del Sistema General se encuentra el de trabajadores
activos que, por diversas razones, pueden sufrir alguna calamidad que implique
una disminución en su capacidad laboral, materializándose con tal calamidad un
daño que es padecido no solamente por el afectado sino, también, por aquellos
que están bajo su dependencia económica.
Para ello, procuró el reconocimiento de pensiones como la de invalidez y
constituyó un conjunto armónico de entidades públicas y privadas que procuran
la prevención de los riesgos profesionales y, en caso de sobrevenir algún daño,
materializar la cobertura y cuidado de las contingencias. Dicho régimen recibe
la denominación de Sistema General de Riesgos Profesionales, en adelante SGRP.
De la regulación jurídica que gobierna al SGRP, se puede destacar, entre
otras, la Ley 100 de 1993, el Decreto 1295 de 1994, la Ley 776 de 2002 y la Ley
1562 de 2002 y, es definido, según esta última, como: “el conjunto de
entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir,
proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los
accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo
que desarrollan” [14].
El SGRP prevé, grosso modo, una serie de definiciones y elementos que
permiten tener certeza de cuándo se genera un accidente de trabajo o enfermedad
laboral, necesario para determinar el responsable de asumir la compensación e
implicaciones legales y económicas a que haya lugar. De la misma forma,
establece lo que tiene derecho a recibir el trabajador afectado, de la
siguiente manera:
“(i)
el servicio asistencial de salud correspondiente, con cargo al sistema y, (ii)
las prestaciones económicas, que se determinarán de acuerdo a las secuelas de
la enfermedad o el accidente, como incapacidades temporales, subsidios por
incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial o pensión de invalidez
según la gravedad de la pérdida de capacidad laboral.(…).”[15]
Ahora, para constatar si a un trabajador le asiste el reconocimiento y
pago de alguna de las prestaciones asistenciales o económicas, es necesario
acreditar calificación de la pérdida de capacidad laboral, por cuanto esta
constituye el mecanismo que permite fijar el porcentaje de afectación
sobrevenida que le impide desarrollar todas sus potencialidades físicas,
mentales y sociales[16],
entre otras, en el campo laboral.
Adicionalmente, de conformidad con las directrices contenidas en el
artículo 250 de la Ley 100 de 1993[17],
dicha evaluación de calificación de la disminución física, con independencia de
que se trate de una situación sobrevenida por un accidente de trabajo o
enfermedad profesional, debe ajustarse a las mismas reglas y procedimientos
establecidos para quienes padecen un riesgo común, luego es un pedimento que se
aplica para todos sin que sea exclusivo de quienes se encuentran en curso de
una relación laboral.
Por tanto, la calificación de la disminución física sobrevenida a una
persona, constituye una prerrogativa de gran importancia pues, por medio de ella
puede materializar el derecho y acceso a otros servicios y auxilios que
permiten paliar las contingencias sufridas, habida cuenta que por medio de esta
es posible determinar qué tipo de prestaciones le asisten.
En efecto, esta Corte, en diversos fallos de tutela, ha destacado la
relevancia que cobra para los afiliados al Sistema General de Seguridad Social
la valoración y calificación de la pérdida de capacidad laboral, resaltándose,
entre otras, la Sentencia T-038 de 2011[18],
en la que, textualmente, se indicó:
“Dentro del derecho a la pensión de invalidez cobra gran
importancia el derecho a la valoración de la pérdida de la capacidad laboral,
ya que ésta constituye un medio para garantizar los derechos fundamentales
a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital. Lo anterior por cuanto
tal evaluación permite determinar si la persona tiene derecho al reconocimiento
pensional que asegure su sustento económico, dado el deterioro de su estado de
su salud y, por tanto, de su capacidad para realizar una actividad laboral que
le permita acceder a un sustento. Adicional a ello, la evaluación permite,
desde el punto de vista médico especificar las causas que originan la
disminución de la capacidad laboral. Es precisamente el resultado de la
valoración que realizan los organismos médicos competentes el que configura el
derecho a la pensión de invalidez, pues como se indicó previamente, ésta arroja
el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y el origen de la misma. De
allí que la evaluación forme parte de los deberes de las entidades encargadas de
reconocer pensiones, pues sin ellas no existiría fundamento para el
reconocimiento pensional” [19].
(Subrayas propias)
Por otra parte, tal examen debe tener en cuenta las condiciones
particulares de la persona, las cuales serán valoradas sistemáticamente, sin
que sea posible establecer diferencias en razón al origen de la incapacidad y
es, perfectamente viable, que se genere no solamente como consecuencia directa
de una enfermedad o accidente de trabajo sino también por las patologías que
resulten de la evolución posterior de esta enfermedad o accidente e, incluso,
por una situación de salud de origen común.
Del mismo modo, existen situaciones en las que, aunque inicialmente el
suceso no genere incapacidad alguna, lo cierto es que con el transcurso del tiempo,
se pueden presentar secuelas que agravan la situación de salud de la persona. En
tales casos, se puede dar lugar a la valoración de la pérdida de capacidad
laboral, con la intención de establecer las verdaderas causas que originaron la
disminución de su capacidad de trabajo o el eventual estado de invalidez.
Todo lo anterior, permite justificar que la valoración de la pérdida de
capacidad laboral no está supeditada a ningún término para realizarla, pues no
está sujeta a un determinado espacio de tiempo sino que depende de las
condiciones reales y actuales de salud, del grado de evolución de la
enfermedad, el proceso de recuperación y la rehabilitación suministrada.
Por tanto, el transcurso de tiempo no habilita a denegar el ejercicio
del derecho del afiliado a obtener un dictamen técnico que le permita acceder a
la prestación causada por la consolidación del daño, ello con independencia del
origen, pues implicaría socavarle sus prerrogativas fundamentales, entre otras,
a la seguridad social, a la salud, a la vida en condiciones dignas y al mínimo
vital.
Por otro lado, esta Corte ha sentado los parámetros para la realización
de la valoración, estableciendo que “debe hacerse a partir de la
consideración de las condiciones materiales de la persona apreciadas en su
conjunto”[20].
Para ello, no es requisito indispensable partir de un punto específico de
referencia, como sería el acaecimiento de una enfermedad o de un accidente de
trabajo, sino de la situación de salud al momento de la solicitud de la
valoración, para lo cual deben atenderse todas las circunstancias que hayan
incidido en su condición.
Teniendo en cuenta la trascendencia de la valoración, esta Corporación
ha señalado que la lesión de las garantías fundamentales de la persona, se
genera i) por la negación del derecho a la valoración o ii) por
la dilación de la misma, pues de no practicarse a tiempo, en algunas ocasiones,
puede causar el empeoramiento de la condición física o mental del asegurado.
Dichas situaciones, a no dudarlo, vulneran los derechos fundamentales de
los trabajadores, toda vez que someten a una situación de indefensión a quien
requiere la calificación para conocer cuáles son las causas que determinan la
disminución de su capacidad laboral, y con esto precisar cuál entidad es la encargada
de asumir el pago de las prestaciones económicas y asistenciales derivadas de
su afección.
Ahora, las personas que tienen un porcentaje de pérdida de capacidad
laboral están sujetas a una revisión de su estado de manera periódica a efectos
de determinar si subsisten las condiciones que lo originaron o, si por el
contrario, se han agravado con el transcurso del tiempo y la evolución de la
patología sobrevenida.
En ese sentido, en diversas disposiciones se ha previsto tal
comprobación destacándose, para lo que resulta importante en el caso a dirimir,
las siguientes:
Decreto 3041 de 1966. Artículo 9º: “La
pensión de invalidez se otorgará inicialmente por el término de un año,
transcurrido este lapso, continuará por períodos bienales, previa comprobación
de que subsisten las condiciones que determinaron su otorgamiento. La
pensión de invalidez será vitalicia a partir de la edad mínima fijada para la
pensión de vejez.” (Subrayas propias).
Ley 100 de 1993. Artículo 44. Reglamentado parcialmente
por el Decreto Nacional 1889 de 1994 “Revisión
de las pensiones de invalidez.  . El estado
de invalidez podrá revisarse:
a)  Por solicitud de la entidad de previsión o seguridad
social correspondiente cada tres (3) años, con el fin de ratificar, modificar o
dejar sin efectos el dictamen que sirvió de base para la liquidación de la
pensión que disfruta su beneficiario y proceder a la extinción, disminución o
aumento de la misma, si a ello hubiere lugar.
Este nuevo dictamen se sujeta a las reglas de los artículos
anteriores.
El pensionado tendrá un plazo de tres (3) meses contados a partir de
la fecha de dicha solicitud, para someterse a la respectiva revisión del estado
de invalidez. Salvo casos de fuerza mayor, si el pensionado no se presenta
o impide dicha revisión dentro de dicho plazo, se suspenderá el pago de la
pensión. Transcurridos doce (12) meses contados desde la misma fecha sin que el
pensionado se presente o permita el examen, la respectiva pensión prescribirá.
Para readquirir el derecho en forma posterior, el afiliado que alegue
permanecer inválido deberá someterse a un nuevo dictamen. Los gastos
de este nuevo dictamen serán pagados por el afiliado, y
b)  Por solicitud del pensionado en cualquier tiempo y a su
costa.”
A modo de colofón, cabría señalar que la inobservancia de los preceptos legales que regulan la
valoración de la pérdida de la capacidad laboral y la negativa por parte de las
entidades obligadas a realizarla cuando la situación de salud lo requiere,
configura una transgresión del derecho a la seguridad social que constituye, al
mismo tiempo, una barrera para la materialización de otras prerrogativas
fundamentales como la salud, la vida digna y el mínimo vital, al impedir
determinar el origen de la afección, el nivel de alteración de la salud y la
pérdida de capacidad laboral del trabajador. La cual cuando ha concluido con el
porcentaje de merma física necesario para obtener la pensión de invalidez, está
sometida a una revisión con la finalidad de ratificarlo, modificarlo o dejar
sin efectos el dictamen y, del mismo modo, proceder a extinguir el pago de la
mesada, disminuirlo o aumentarlo.
Aclarado lo
anterior, procederá la Sala de Revisión a abordar el caso concreto.
6. Caso
concreto
El presente asunto versa sobre la
inconformidad alegada por el señor Paulino Penagos Velásquez respecto de la negativa
dada por el Instituto de Seguro Social, hoy Colpensiones, en cuanto a reconocerle
y pagarle la pensión de invalidez que considera le asiste por la disminución
física que padeció el 16 de febrero de 1984
cuando le sobrevino como consecuencia de un accidente laboral.
Como soporte de su afirmación, el
actor adjuntó dentro del material probatorio la copia de la Resolución No.
031791 del 26 de octubre de 2010 por medio de la cual se confirmó la Resolución
No. 3532 del 25 de abril de 1988, acto administrativo que le denegó el derecho
prestacional pretendido con fundamento en la falta de cumplimiento de los
requisitos previstos en el Decreto 3041 de 1966.
De dicho documento se puede extraer
que:
- Contra la Resolución de 1988 el
peticionario interpuso recursos y la decisión en ella contenida fue confirmada
mediante Resoluciones No. 07282 del 6 de septiembre de 1989 y 000030 del 14 de
enero de 1993 con sustento en el argumento inicial de negativa.
- Presentó una nueva petición ante
el Instituto de Seguro Social con la intención de que se le realizara otro estudio
a su solicitud pensional, se le concediera el derecho y se le expidiera una
copia de su expediente.
- Recurrió previamente a la acción
de tutela la cual fue estudiada por el Juzgado Primero Civil del Circuito de
Zipaquirá elevando la misma pretensión que ahora se resuelve.
- Dentro del expediente pensional
obra un dictamen médico laboral que establece que el asegurado es acreedor de
una pensión de invalidez común por incapacidad permanente total y fija como
fecha de estructuración el 22 de agosto de 1988 el cual fue ratificado por la
sección nacional de medicina laboral el 20 de febrero de 1990.
- Revisada la historia laboral
actualizada expedida por la Gerencia Nacional de Historia Laboral y Nómina de
Pensionados, el ISS estableció que el peticionario acreditó un total de 231
semanas desde el 2 de junio de 1977 hasta el 1 de mayo de 2005.
- Existe una mora en el pago de
los aportes por parte de quien fuera su empleador, correspondiente a ciclos de
enero de 1985 hasta agosto de 1990.
Adicionalmente debe tenerse en
cuenta que la apoderada del peticionario señala que la tutela funge como
mecanismo idóneo por cuanto su representado se encuentra padeciendo unas
condiciones difíciles y, por lo mismo, sumido en la indigencia.
Ahora, contextualizado el
intríngulis del asunto, esta Corte considera que no es posible en esta
oportunidad conceder el amparo solicitado por las razones que a continuación se
esbozan.
Como se indicó en la parte motiva
de esta providencia, un juez de tutela puede desplazar las competencias de su
homologo común cuando la persona que requiera el amparo demuestre que se
encuentra frente a un perjuicio irremediable, lo cual en este caso se echa de
menos como quiera que el actor tiene unas condiciones que le permiten suplir
sus necesidades básicas.
Desacertado es considerar que el
actor se encuentra, como lo indicó su apoderada, en condiciones de indigencia,
por cuanto en la actualidad no paga arriendo, pues le fue otorgado un
apartamento de interés social de manera gratuita al ser beneficiario por un
programa nacional, recibe un subsidio por parte del gobierno de su
municipalidad y, además, se encuentra afiliado al Sistema General de Seguridad
Social en Salud en el régimen subsidiado, por intermedio de la EPS Convida.
A lo anterior se suma que tiene
dos hijos de 38 y 36 años aproximadamente de quienes no se advierte, siquiera
sumariamente, la imposibilidad física para laborar o para poder otorgarle una
ayuda económica a su progenitor, bajo el entendido que tienen un deber
constitucional de solidaridad frente a sus padres y son, en principio, a quienes
les corresponde brindarle ayuda de manera prioritaria.
Tiene otros ingresos adicionales
percibidos de su desempeño como reciclador, lo que fue confirmado por el
personero municipal[21], actividad que ha ejercido
durante muchos años. Adicionalmente, si bien en tratándose de temas pensionales
no opera el principio de inmediatez, lo cierto es que el paso de un tiempo
prolongado entre la fecha en que le fue negado el derecho y la de presentación
de la tutela permite entrever, inicialmente, que la persona no se encuentra
expuesta a un perjuicio irremediable.
Otro factor para denegar lo
pretendido es que el actor no cumplió una carga mínima probatoria, pues no
allegó el dictamen de calificación de invalidez que le fue proferido y, aunque
se mencionó dentro de la última resolución que le denegó su derecho, lo cierto
es que este es absolutamente necesario para tener en cuenta su patología, y
observar si es progresiva o degenerativa.
Además, inviable sería aceptar tal
dictamen, pues fue proferido hace más de 30 años y, como se mencionó en la
parte motiva de esta providencia, tales conceptos son objeto de revisión
periódica luego no se puede afirmar que a partir de esa calificación el actor
ha mantenido en su disminución física, pues ni siquiera se aporta documento
médico alguno que corrobore su estado y sus enfermedades.
No puede obviar esta Corte la
posibilidad que una persona presente agravantes en su cuadro clínico, como
también puede mantenerse en similares condiciones o presentar una mejoría que
le permita recuperar su capacidad laboral. Situación respecto de la cual se hace
necesario tener claridad en el caso del señor Penagos como quiera que el mayor número
de semanas cotizadas en su vida laboral se efectuaron con posterioridad a la
expedición del dictamen, lo que podría llevar a pensar, fundadamente, que ha
presentado alguna recuperación laboral.
Téngase en cuenta además que el
actor, según lo indicó su abogada, al parecer, presentó una demanda ordinaria
laboral en el año 2002, sin embargo desconoce la ciudad y el operador judicial
que la estudió, hecho que, aunque no se pudo corroborar de manera clara,
permite evidenciar que el asunto fue estudiado por un juez común y, por ende,
existe una providencia en firme de la que no se alegó defecto alguno en la
presente demanda.
Por último, no se puede obviar el
hecho de que el actor tiempo atrás presentó otra acción de tutela en la que el
juez ordenó efectuar un nuevo estudio de la solicitud pensional por invalidez que
había presentado el actor, providencia a la que la administradora de pensiones
le dio cumplimiento y confirmó la negativa.
Todo lo anterior, inevitablemente
lleva a esta Sala a proferir un fallo que no conceda lo perseguido por el actor
y, por ende, confirmará la decisión judicial que le denegó el derecho
pretendido, sin embargo, debido a que esta Corte constató que en el historial
de semanas cotizadas al sistema pensional el actor cuenta con una cantidad
superior de semanas a las que se manifiesta en su última negativa Colpensiones,
se ordenará continuar con el trámite de calificación adelantado en sede de
revisión, lo anterior a efectos de que se realice la constatación de las
condiciones actuales de salud del actor y de su discapacidad y, una vez
cumplido lo anterior, se realice un nuevo estudio de su derecho pensional.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR
la sentencia proferida el 19 de febrero de 2015 por
el Juzgado Veinte Civil del Circuito de Bogotá, por medio de la cual se declaró improcedente el amparo pretendido por el señor Penagos.
SEGUNDO.- ORDENAR
a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Bogotá que una vez cumplidos los requisitos exigidos para que proceda la
valoración de pérdida de capacidad, continúe con el trámite y profiera un
dictamen atendiendo a las condiciones actuales de salud del demandante dentro
de un término no mayor a un (1) mes.
TERCERO.-
ORDENAR a Colpensiones que dentro de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación del nuevo dictamen de pérdida de
capacidad que se le realice al señor Paulino Penagos Velásquez, inicie el
estudio de su solicitud pensional por invalidez sin que, para su solución, se
exceda de un (1) mes.
CUARTO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
T-574/15
ACCION DE TUTELA
PARA ACCEDER A LA PENSION DE INVALIDEZ-Resulta contradictorio que se
haya declarado la improcedencia y al mismo tiempo se emitan órdenes con
vocación a proteger derechos del accionante (Salvamento parcial de voto)
TEMERIDAD-No
se demostró la identidad de causa petendi con la tutela previamente presentada (Salvamento parcial de voto)
PERJUICIO
IRREMEDIABLE FRENTE A SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION-Valoración
del juez constitucional (Salvamento parcial de voto)
Ref: Expediente T-4.926.555
Acción de tutela
instaurada por Paulino Penagos Velásquez contra Administradora Colombiana de
Pensiones - COLPENSIONES.
Magistrado Ponente:
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito salvar el voto
de la determinación adoptada por la Sala Cuarta de Revisión dentro del
expediente de la referencia. Para exponer mi discrepancia haré una relación
sucinta de las particularidades del caso y la consecuente exposición de los
motivos que la justifican.
1 Contenido de la sentencia.
1.1.   El asunto
resuelto por la Sala Cuarta de Revisión en esta oportunidad abordó el problema
jurídico de establecer si la negativa de reconocer y pagar la pensión de
invalidez al accionante vulnera los derechos fundamentales al mínimo vital y a
la seguridad social.
1.2.   Siguiendo el
acápite de antecedentes del fallo, se tiene que el señor Paulino Penagos
Velásquez padece una pérdida de capacidad laboral permanente con ocasión de un
accidente laboral acontecido el 16 de febrero de 1984, certificada por un
dictamen médico laboral que fijó como fecha de estructuración el 22 de agosto
de 1988. Cotizó desde el 2 de junio de 1977 hasta el 1 de mayo de 2005 231
semanas a COLPENSIONES, entidad a la cual solicitó reconocer a su favor la
pensión de invalidez, pero en Resolución Núm. 031791 del 26 de octubre de 2010
fue negada por no cumplir con el requisito de semanas mínimas cotizadas
previsto en el Decreto 3041 de 1966[22].
En primera
instancia, la solicitud de amparo fue negada porque no se demostró la
configuración de un perjuicio irremediable originado en la negativa del reconocimiento
de la prestación requerida. La impugnación presentada por el accionante fue
rechazada por extemporánea.
1.4. En sede de revisión, la Sala Cuarta
declaró improcedente el amparo pretendido por el accionante por considerar que
la acción de tutela es temeraria, existe cosa juzgada ya que el asunto había
sido decidido en un proceso laboral previo y no se acredita perjuicio
irremediable. En todo caso, ordenó (i) "a la Junta Regional de Calificación
de Invalidez de Bogotá que una vez cumplidos los requisitos exigidos para que
proceda la valoración de pérdida de capacidad, continúe con el trámite y
profiera un dictamen atendiendo a las condiciones actuales de salud del
demandante "; y (ii) "a COLPENSIONES que dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del nuevo dictamen de
pérdida de capacidad que se le realice al señor Paulino Penagos Velásquez, inicie
el estudio de su solicitud pensional por invalidez".
2. Motivos del Salvamento Parcial de Voto.
Mi disidencia obedece a los motivos que a continuación
expongo:
2.1.  Resulta
contradictorio que se declare la improcedencia de la acción y al mismo tiempo
se emitan órdenes con vocación a proteger los derechos fundamentales invocados
por el accionante.
2.2.  La sentencia
mentada no ofrece una justificación suficiente para declarar la improcedencia.
Primero, la sentencia no demuestra que la acción de tutela presentada
previamente guarde identidad en la causa petendi, partes y objeto
con la analizada en esta oportunidad.
Segundo, no hay
certeza de la existencia de una sentencia en firme de un proceso ordinario.
Sobre el particular, no obra en el expediente la decisión del juicio común que
justificaría la cosa juzgada. Adicionalmente, en la página de consulta de
procesos de la Rama Judicial consta que en el Juzgado 14 del Circuito Laboral
de Bogotá cursó un proceso con radicado 11001310501419961474801, que coincide
con las partes procesales, en el cual no hay registro de sentencia en firme.
Tercero, la
providencia en mención analiza la situación particular del agenciado y concluye
que el perjuicio irremediable no se encuentra acreditado, toda vez que goza de
un lugar de vivienda y percibe una mínima remuneración de su trabajo como
reciclador que destina para su alimentación y es beneficiario de la caridad.
Contrario al análisis expuesto, la Corte ha sostenido que el concepto de
perjuicio irremediable debe ser entendido en forma mucho más amplia cuando la
acción de tutela es interpuesta por un sujeto de especial protección
constitucional[23],
y en estos casos se debe tomar en consideración no solo las circunstancias
personales del actor en el caso concreto, sino también "las características
globales del grupo, es decir, los elementos que los convierten en titulares de
esa garantía privilegiada "[24].
El presente
asunto, se ha estudiado la situación de una persona de la tercera edad (62
años), cuya afectación de salud es considerable[25] y perteneciente a "un grupo
históricamente discriminado y marginado frente al cual se deben realizar
actuaciones positivas para mejorar sus condiciones de vida "[26]. En
este orden de ideas, si bien es cierto que el accionante goza de un mínimo de
condiciones para subsistir también lo es que su situación es precaria según lo
expuesto en la tutela. Por tanto, la conclusión de que no se avizora un
perjuicio irremediable sin ahondar en las particularidades del caso no solo
desconoce la dignidad humana sino también la progresividad de los derechos
económicos, sociales y culturales.
Por lo expuesto,
considero que el análisis del perjuicio irremediable debía ser abordado
teniendo en cuenta tanto las características personales del accionante como las
del grupo de recicladores al cual pertenece, en razón a la compleja situación
que presenta.
2.3. Por
consiguiente, la sentencia no debió declarar la improcedencia de la acción de
tutela y, por contera, correspondía emitir un pronunciamiento de fondo.
Fecha ut supra,
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Folio 8 del cuaderno 2.
[2] Folio 11 del cuaderno No. 1.
[3] Folio 11 del cuaderno No. 1.
[4] Calle 187 A No. 8 C-55. (Bogotá). Teléfonos 3222346573 -
3134050748.
[5] Folio 45 del cuaderno 1.
[6] Folios 48 y 49 del cuaderno 1.
[7] Decreto 2591 de 1991: “Por el
cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política.”
[8] Obsérvese, por ejemplo, entre otras sentencias, la T-225 de 1993.
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[9] M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[10] Decreto 758 de 1990. Artículo 6o. “REQUISITOS DE LA PENSION DE
INVALIDEZ. Tendrán derecho a la pensión de invalidez de origen común, las
personas que reúnan las siguientes condiciones:
a) Ser
inválido permanente total o inválido permanente absoluto o gran inválido y,
b)
Haber cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, ciento cincuenta
(150) semanas dentro de los seis (6) años anteriores a la fecha del estado de
invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier época, con anterioridad al
estado de invalidez.”
[11] Al respecto ver, Sentencia T- 043 de 2007. M.P. Jaime Córdoba
Triviño. Por medio de la cual se hace un estudio detallado de los cambios
normativos de los requisitos para acceder a la pensión de invalidez.
[12] En efecto, así fue señalado en la Sentencia C-1056 de 2003. M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[13] M. P. Mauricio González Cuervo.
[14] Artículo 1° de la Ley 1562 de 2012, “Por
la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones
en materia de salud ocupacional”.
[15] Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-876 de 2013. M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[16] La calificación de pérdida de capacidad laboral permite analizar el
“conjunto de las habilidades,
destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico, mental y social, que
le permiten al individuo desempeñarse en un trabajo habitual”
[17] Ley 100 de 1993. Artículo 250. “Calificación del Estado de
Invalidez. La calificación del estado de invalidez derivado de accidente de
trabajo o enfermedad profesional se sujetará a lo dispuesto en esta Ley para la
calificación de la invalidez por riesgo común.”
[18] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[19] Ver, sentencia T-038 de febrero 3 de 2011,
M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[20] Véase, la sentencia T-518 de 5 de julio 2011,
M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[21] Como quiera que dentro del material aportado por la apoderada
judicial del demandante se allegó para demostrar tal condición una
certificación proferida por el personero municipal el 12 de agosto de 2015. Visible
a folio 21 del cuaderno 1.
[22]  “ARTICULO 5o. Tendrán derecho a la
pensión de invalidez los asegurados que reúnan las siguientes condiciones: a.
Ser inválido permanente conforme a lo preceptuado en el artículo 45 de la ley
90 de 1948; b. Tener acreditadas ciento cincuenta (150) semanas de cotización
dentro de los seis (6) años anteriores a la invalidez, setenta y cinco (75) de
las cuales deben corresponder a los últimos tres (3) años”.
[23] Sentencia
T-796 de 2011.
[24] Sentencia
T-1316 de 2001.
[25]
Desde el accidente sufrió pérdida de visión, afectación de
cuerdas vocales y de la columna vertebral, trauma craneoencefálico y
hemiparesia derecha.
[26]
Sentencia T-387 de 2012.