C-141-18
Sentencia C-141/18
PROHIBICION A LOS PEATONES DE ACTUAR DE MANERA QUE PONGAN EN
PELIGRO SU INTEGRIDAD FISICA-Exequibilidad
La Corte consideró que el numeral 4 del artículo 8 de la
Ley 1811 de 2016 establece una medida de protección, no una de perfeccionismo,
pues su propósito es garantizar la seguridad, vida y la integridad de los
peatones y de los conductores.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
El artículo 2°
del Decreto 2067 de 1991 contiene los elementos que debe reunir toda demanda en
los procesos de control de constitucionalidad. Según dicha norma, para que la
Corte pueda pronunciarse de fondo sobre una demanda de inconstitucionalidad,
esta debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para
conocer del asunto.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
CONCEPTO DE VIOLACION-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
PROHIBICION A LOS PEATONES DE ACTUAR DE MANERA QUE PONGAN EN
PELIGRO SU INTEGRIDAD FISICA-Inhibición por ineptitud
sustancial de la demanda
LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Contenido y alcance
DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-No es un derecho absoluto
DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional/LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Restricciones y limitaciones
MEDIDAS DE TIPO PERFECCIONISTA Y MEDIDAS DE TIPO
PROTECCIONISTA-Jurisprudencia constitucional
La
Corte se preguntó si era posible sancionar a una persona que no desplegaba una
acción diseñada en su exclusivo beneficio. Para contestar este interrogante,
tuvo en cuenta distintos factores. En primer lugar, afirmó que debe iniciarse
por determinar si la medida sancionatoria era de tipo perfeccionista o
proteccionista, entendiendo por las primeras aquellas que pretenden imponer
determinados modelos de virtud o excelencia humana, mientras que las segundas
se refieren a limitaciones que pretenden “proteger el bienestar, la felicidad, las necesidades, los
intereses o los valores de la propia persona afectada”. En su opinión,
esta distinción es relevante pues las medidas perfeccionistas se encuentran
proscritas por la Constitución, mientras que las segundas no resultan en sí
mismas inconstitucionales.
DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Compatibilidad con medidas de
tipo proteccionista
Referencia: Expediente D-12065
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 4 del
artículo 8 de la Ley 1811 de 2016, “Por la cual se otorgan incentivos para
promover el uso de la bicicleta en el territorio nacional y se modifica el
Código Nacional de Tránsito”.
Accionantes: Omar Andrés Pulgarín Hernández y Edwing Fabián Campeón
Ramírez
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre
de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional (en adelante, la “Corte”), en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en
el artículo 241 de la Constitución Política, los
ciudadanos Omar Andrés Pulgarín Hernández y Edwing
Fabián Campeón Ramírez solicitaron a la Corte que declare la
inexequibilidad del numeral 4 del artículo 8 de la Ley
1811 de 2016, “Por la cual se otorgan incentivos para promover el uso de la
bicicleta en el territorio nacional y se modifica el Código Nacional de
Tránsito”, argumentando que esta norma desconoce lo dispuesto en los
artículos 6, 16 y 24 de la Constitución.
Mediante auto del tres (03) de mayo de dos mil diecisiete (2017), el Magistrado ponente
dispuso inadmitir la demanda de la referencia, al considerar que (i) debía
precisarse si la misma se dirigía solo contra el numeral 4 del artículo 8 de la
Ley 1822 de 2016 o si también impugnaba la constitucionalidad del numeral 2 de
esa misma norma; y (ii) era necesario aportar argumentos pertinentes y
suficientes para respaldar la eventual inconstitucionalidad de la disposición
impugnada por desconocimiento de los artículos 6, 16 y 24 de la Constitución.
El demandante Edwing Fabián
Campeón Ramírez presentó escrito de corrección de la demanda el
día nueve (09) de mayo de dos mil diecisiete (2017). Mediante auto del
veinticinco (25) de mayo del mismo año, el Magistrado ponente decidió admitir
la demanda de la referencia por el presunto desconocimiento de los artículos 16
y 24 de la Constitución[1], al considerar que reunía, prima facie, los requisitos exigidos
por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Igualmente,
dispuso rechazar el cargo dirigido contra el numeral 4 del artículo 8 de la Ley
1811 de 2016 por el presunto desconocimiento del artículo 6 de la Constitución,
al no haber sido subsanado de forma satisfactoria por los accionantes[2].
Adicionalmente, mediante el
mencionado auto el Magistrado ponente adoptó las siguientes determinaciones: (i) correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin
de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de
la Constitución; (ii) fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier
ciudadano tuviera la oportunidad de impugnar o defender la constitucionalidad de
la norma; (iii) comunicar acerca de su iniciación al Presidente del Congreso,
al Presidente de la República y al Ministro de Transporte, para los fines
previstos en el 244 de la Constitución, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 11 del Decreto 2067 de 1991; e (iv) invitar a participar en este
proceso a las siguientes instituciones y entidades: Superintendencia de Puertos
y Transporte y decanos de las facultades de derecho de la Universidad de los
Andes, de la Universidad Externado de Colombia, de la Pontificia Universidad
Javeriana, de la Universidad Nacional de Colombia, de la Universidad Sergio
Arboleda, de la Universidad Libre de Colombia y de la Universidad del Rosario,
para que, si lo estiman conveniente, intervinieran en el presente proceso dentro
de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva.
Cumplidos los trámites previstos
en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede
la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
A.
NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe la
norma demandada resaltando en negrillas y subrayado el texto de la disposición
demandada:
“Ley 1811 de 2016
(octubre 21)
Diario Oficial No. 50.033, octubre 21 de 2016
“Por la cual se otorgan incentivos para promover el uso de la
bicicleta en el territorio nacional y se modifica el Código Nacional de
Tránsito”
El Congreso de la República de Colombia
Decreta
[…]
Artículo 8°. El artículo 58 de la Ley 769 de 2002
quedará así:
Artículo 58. Prohibiciones a los peatones. Los
peatones no podrán:
[…]
4. Actuar de manera que ponga en peligro su
integridad física.
[…]”.
B.
LA DEMANDA
Con base en el escrito de demanda y en el de
corrección, procede la Corte a reseñar los argumentos planteados para impugnar
la constitucionalidad del numeral 4 del artículo 8 de la Ley 1811 de 2016[3].
En primer lugar, los demandantes afirmaron que el
numeral 4 del artículo 8 de la Ley 1811 de 2016 desconoce lo dispuesto en el
artículo 16 de la Constitución, por cuanto en virtud del derecho allí
consagrado “no se podría exigir u obligar a la persona a que no arriesgue en
ninguna forma su integridad o vida misma, y sin que se condicione siquiera en
esta disposición a que la puesta en peligro sea realizada contra terceros,
demás peatones o bienes públicos y privados”[4].
Argumentaron adicionalmente que, en sentencias como la C-221 de 1994, la Corte
sostuvo que la autonomía de una persona solo puede ser limitada en la medida en
que entre en conflicto con la autonomía ajena, lo que contradice el mencionado
artículo.
En segundo lugar, argumentaron que la disposición
demandada desconoce el derecho a la libre circulación, reconocido en el
artículo 24 de la Constitución, ya que, si bien este derecho admite
limitaciones establecidas por el legislador, ellas no pueden menoscabar la
libre autodeterminación. Sostuvieron que la norma demandada trasgredió este
límite, pues “exige de la conducta de las personas en la vía un
comportamiento que[,] a pesar de no reprocharse peligro[so] para nadie más que
para él mismo, puede ser sancionado y limitado en su libre decisión de
comportarse como peatón (sin afectar a terceros), y menos cuando obraría de por
medio una presunción de responsabilidad”[5].
Finalmente, los demandantes concluyeron que, “aunque
es claro que los derechos a la libre locomoción y al libre desarrollo de la
personalidad no son absolutos, existen múltiples normas que garantizan la
salvaguarda de la vida, la salud y la integridad personal de todos los actores
o usuarios de las vías, que sin lugar a dudas son lo suficientemente efectivas
o menos lesivas para la autonomía individual”[6].
Por lo anterior, solicitaron a la Corte declarar la
inexequibilidad del numeral 4 del artículo 8 de la Ley 1811 de 2016.
C.
INTERVENCIONES
1.
Intervenciones oficiales
a.
Ministerio de Transporte[7]
El Ministerio de
Transporte solicitó a la Corte declarar que el
numeral 4 del artículo 8 de la Ley 1811 de 2016 es exequible por no ser
violatorio de los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la libre
circulación (artículos 16 y 24 de la Constitución, respectivamente).
Sostuvo que el
peatón hace parte de los actores de tránsito, por lo que “su comportamiento
no es aislado, individual, sino que como parte del tránsito es su deber actuar
conforme al interés y beneficio general”[8].
Afirmó que, por esa razón, el artículo 55 de la Ley 1811 de 2016 dispone que no
le es posible al peatón comportarse de forma que obstaculice, afecte o ponga en
riesgo a los demás. Por ello, explicó, la norma demandada no desconoce el
derecho al libre desarrollo de la personalidad (artículo 16 de la
Constitución), ya que busca desarrollar los fines de protección que la propia
Constitución establece. En este sentido, adujo que “la prohibición
simplemente busca armonizar los valores constitucionales de la vida y la
integridad física de los peatones, que deben ser protegidos por el Estado, con
la misma prohibición que aplica a los otros actores de la vía pública”, sin
afectar de esta forma la libertad y la independencia del individuo para
gobernar su propia existencia, según lo señaló la sentencia C-309 de 1997.
Por su parte,
respecto de la presunta vulneración del artículo 24 de la Constitución, afirmó
que este mandato tampoco se desconoce por parte de la disposición acusada, ya
que “no se refiere a una prohibición a la circulación en sí misma de los
ciudadanos colombianos en el territorio, sino que la normativa acusada lo que
pretende es controlar la conducta que debe asumir el peatón en su condición de
actor de tránsito”[9].
2.
Intervenciones académicas
a.
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá[10]
La Facultad de Derecho de la
Universidad Libre de Bogotá solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad
de la norma demandada. Para justificar su afirmación, inició el interviniente
explicando que la Corte en ocasiones anteriores (específicamente, en la
sentencia T-248 de 1998) señaló que el derecho a la integridad se compone por
dos elementos: uno físico y otro relacionado con la salud mental.
A continuación, explicó que la
prohibición prevista en la norma demandada no se encontraba en el artículo 123
del Decreto 1344 de 1970, “Por el cual se expide el Código Nacional de
Tránsito Terrestre”, a pesar de que en dicho artículo se previeron
prohibiciones a los peatones. Señaló que posteriormente fue incluida en el
artículo 58 de la Ley 769 de 2002, “Por la cual se expide el Código Nacional
de Tránsito y se dictan otras disposiciones”. Igualmente, precisó que la
Ley 1811 de 2016 reiteró dicha prohibición, con “la idea central de incluir
una vertiente que permitiera vincular al peatón con el plan que pretende
incentivar el uso de la bicicleta por salud pública, economía, agilidad,
descongestión y colaboración con la mitigación del daño ambiental”[11].
Señaló la intervención que el
problema jurídico que se le plantea la Corte implica abordar la tensión entre
el derecho a la seguridad y el derecho al libre desarrollo de la personalidad.
En cuanto al derecho a la seguridad, adujo que es importante distinguir entre
amenazas y riesgos al ejercicio del derecho: las primeras se presentan cuando
existe una alteración del uso pacífico de un derecho, mientras que los segundos
ocurren por la propia existencia humana y la vida en sociedad. Al respecto,
argumentó que los riesgos al derecho a la seguridad derivan de comportamientos
que deben ser soportados por todas las personas.
Por su parte, con relación al
libre desarrollo de la personalidad, el interviniente indicó que este derecho,
como todos, no es absoluto, por lo que admite limitaciones, siempre y cuando
ellas sean proporcionales y razonables. Para ello, explicó que la Corte, en la
sentencia T-565 de 2013, diferenció dos eventos. Por un lado, frente a
comportamientos que solo conciernen a las personas y que, por ende, no
interfieren en la eficacia de derechos de terceros, por regla general el Estado
no puede imponer válidamente limitaciones a su ejercicio. Por otro lado, señaló
que frente a comportamientos que pueden implicar afectaciones a derechos
fundamentales de otras personas, sí es admisible que el Estado imponga
limitaciones, siempre y cuando sean razonables y proporcionales. Partiendo de
esta distinción, aclaró que se pueden imponer límites externos al ejercicio del
derecho a la locomoción, “en aspectos tales como la seguridad, salubridad y
preservación o recuperación de la tranquilidad pública y la moralidad pública,
puesto que encuentran su justificación esencial en la necesidad de proteger los
bienes jurídicos de los demás ciudadanos, considerados en forma individual y
como comunidad”[12]
Finalmente, indicó que en el
presente caso procede aplicar un juicio de proporcionalidad para analizar la
constitucionalidad de la medida estudiada. En ese sentido, explica que ella
supera tal juicio, por cuanto persigue una finalidad legítima, como lo es
promover el uso de medios alternativos de transporte y asegurar el
mantenimiento del orden público.
b.
Universidad Externado de Colombia[13]
La Universidad
Externado de Colombia solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de la
disposición acusada, por desconocer el principio de tipicidad en el
establecimiento de normas de contenidos sancionatorio. Al respecto, afirmó el
interviniente que no considera que las razones que condujeron a la inadmisión
de la demanda de la referencia se hayan superado, pero que, en todo caso, teniendo
en cuenta que la Corte la admitió en una segunda oportunidad, procederá a
pronunciarse sobre el fondo.
En ese sentido,
sostuvo que la disposición acusada supone una limitación proporcional de los
derechos invocados por los demandantes. Adicionalmente, indicó que la medida
establecida en la norma demandada persigue un fin legítimo, que es “gestionar
de mejorar manera los riesgos presentes en cada una de las actividades que
componen el tránsito vehicular y de personas”[14].
Igualmente, señaló que la medida es idónea, pues las actividades de tránsito
pueden catalogarse como riesgosas. A su vez, adujo que también es una medida
necesaria, ya que “prohibir al peatón desarrollar actividades que pongan en
riesgo su integridad física, al trasladar al propio sujeto la valoración y
puesta en marcha de conductas tendientes a cumplir la prohibición, constituye
una medida poco incisiva en la esfera de las libertades de los peatones y,
quizás, la limitación más benigna”[15].
Finalmente, argumentó que la norma es proporcional en sentido estricto, por
cuanto, la medida “logra proteger en igual o mayor medida los derechos del
peatón mismo y de los demás sujetos que interactúan con él”[16].
Con todo, señaló que
la norma demandada desconoce el principio de tipicidad propia de las normas
sancionatorias. Al respecto, afirmó que, si bien en materia de sanciones
administrativas el principio mencionado adquiere cierta flexibilidad, en el
presente caso “no existe claridad acerca de la norma a la que debería
remitirse el intérprete a efectos de dilucidar qué circunstancias pueden ser
catalogadas como peligrosas para peatones y, además, cuándo dicho peligro
tendría una dimensión tal como para afectar la integridad física de los mismos”[17]. Afirmó
que tal indeterminación no puede ser suplida de forma adecuada a través de la
interpretación, pues “dicho procedimiento conducirá a tantos resultados como
intérpretes haya, dado que, se reitera, la lectura sistemática del ordenamiento
en la materia no permite establecer con claridad el alcance de la prohibición”[18].
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la
Nación solicitó a la Corte (i) declararse inhibida para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de la norma demandada por la supuesta vulneración artículo
24 de la Constitución; y (ii) declarar la exequibilidad de dicha disposición
por no desconocer lo dispuesto en el artículo 16 de la Constitución.
En primer lugar, en el concepto
el Procurador General de la Nación afirmó que la disposición cuya
constitucionalidad se impugna no es novedosa, por cuanto había sido previamente
establecida en la Ley 769 de 2002.
En cuanto a la admisibilidad de
la demanda, afirmó que “la Procuraduría comparte la existencia de un cargo
por la presunta violación del artículo 16 Superior, pero advierte que en
relación con el artículo 24 ibídem no se cumplen las exigencias de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, que debe tener una
demanda para que pueda estructurarse una verdadera cuestión de
inconstitucionalidad”[19].
Para justificar su afirmación, expuso lo siguiente:
“se evidencia que no se señalan las razones por las cuales
prohibir a un peatón actuar de manera que ponga en peligro su integridad física
viola el derecho a la locomoción previsto en el artículo 24 superior. Aunado a
esto, no se advierte una exposición comprensible, ni argumentos concretos que
permitan hacer un cotejo normativo entre el precepto legal cuestionado y el
referido artículo 24 de la Carta Política”[20].
Por lo anterior, la Procuraduría
afirmó que en el presente caso el problema jurídico se debe limitar a
determinar si prohibir a los peatones actuar de manera que ponga en peligro su
integridad física en la vía pública viola el derecho fundamental al libre
desarrollo de la personalidad, al tratarse de una presunta injerencia del
Estado para que los particulares asuman determinada forma de conducta.
Para resolver lo anterior,
sostuvo que es preciso distinguir entre derechos absolutos y relativos. Al
respecto, con base en la teoría de Robert Alexy[21],
explicó que existen dos teorías para comprender las limitaciones de los
derechos: la interna, según la cual las limitaciones a un derecho surgen de la
propia descripción que de él hace la Constitución, y la externa, en virtud de
la cual las limitaciones surgen por la tensión frente a otros derechos
fundamentales. Indicó que ambas han sido utilizadas por la Corte para entender
las limitaciones a los derechos fundamentales.
Manifestó, en cuanto a los
límites externos a los derechos fundamentales, que la Corte ha identificado
siete razones que justifican la limitación de los derechos fundamentales, a
saber: el carácter prevalente de los principios y los valores de la
Constitución; el interés general; la salubridad pública; la protección de los
derechos y libertades; los derechos de terceros; y la correlatividad entre
derechos y deberes, según lo previsto en el artículo 95 de la Constitución.
Consideró que si una medida encuentra justificación en cualquiera de las
razones previstas, se entiende que se adecúa a la Constitución.
Señaló que también existen
límites internos al ejercicio del libre desarrollo de la personalidad, a saber,
los derechos de terceros y el respeto del orden jurídico. A partir de estos
límites, precisó que la Corte ha entendido que este derecho protege la adopción
de decisiones consustanciales a la determinación autónoma de un modelo de vida
y de una visión de su dignidad[22].
Adujo que la función de este derecho es de defensa, lo que quiere decir que “implica
que el Estado está obligado a no interferir en las decisiones que al amparo de
dicha libertad y de su autonomía la persona ha adoptado”[23].
Por lo anterior, consideró la
Procuraduría General de la Nación que el derecho al libre desarrollo de la
personalidad solo puede limitarse por la protección de derechos de terceros, no
admitiendo entonces que el Estado pueda imponer medidas perfeccionistas o de
moralismo jurídico, pues ello supondría una invasión desproporcionada en la
autonomía personal. Señaló que en distintas ocasiones, en aplicación de la
teoría de los límites externos a los derechos fundamentales, la Corte ha
delimitado qué medidas estatales tienen rasgos paternalistas (y son, por lo
tanto, constitucionales) y qué otras no los tienen (y son, en consecuencia,
ajustadas a la Constitución)[24].
A partir de la revisión de distintos casos previamente decididos por la Corte,
extrajo la siguiente conclusión:
“en la jurisprudencia constitucional pueden identificarse al
menos dos tipos de medidas que inciden en el ejercicio del derecho fundamental
al libre desarrollo de la personalidad: las primeras, de rasgos paternalistas,
que son incompatibles con la Carta Política por cuanto buscan implantar en las
personas un determinado modo de vida, coartando su autodeterminación; y las
segundas, admisibles con la Constitución, denominadas ‘medidas de protección de
los intereses de la propia persona’ o de autocuidado (CP art. 49), en virtud de
las cuales se busca realizar los fines de protección que la propia Carta le
señala, como la educación primaria obligatoria (CP art. 67), el carácter
irrenunciable de la seguridad social (CP art. 48), los derechos de patria
potestad (CP art. 42) o el deber de procurar el cuidado integral de su salud y
la de su comunidad (CP art. 49)”[25].
Partiendo de lo anterior, señaló
que la imposición de determinadas actuaciones a los peatones tiene fundamento
en lo dispuesto en el artículo 88 de la Constitución, según el cual la
seguridad pública es un derecho colectivo. Por ello, consideró que limitar la
actuación de los peatones para que no realicen actividades que pongan en riesgo
su integridad supone una limitación razonable al derecho al libre desarrollo de
la personalidad. Al respecto, afirmó:
“Prohibir a un peatón que ponga en peligro su integridad física
en la vía evidentemente es una afectación al derecho que tienen las personas a
decidir si quieren lesionar su bienestar corporal como resultado de su
autodeterminación; sin embargo, dicha intervención en el derecho efectuado por
el legislador está dentro del marco constitucional fijado en el artículo 16 de
la Carta Política”[26].
Para concluir, la Procuraduría
considera que existen al menos cuatro justificaciones a la limitación del
derecho al libre desarrollo de la personalidad que establece la norma
demandada: (i) el reconocimiento de la seguridad como un derecho colectivo,
según el artículo 88 de la Constitución; (ii) la potencialidad que tiene la
norma demandada de proteger tanto derechos de terceros como el orden jurídico
en general, de acuerdo con lo previsto en el artículo 16 de la Constitución;
(iii) la relación que tiene la norma demandada con otras finalidades
constitucionales, como el interés general y el orden público, reconocidos en el
artículo 1 del a Constitución; y (iv) la norma demandada puede ser considerada
como una medida de autocuidado, en desarrollo de lo establecido en el artículo
49 de la Constitución.
Además, adujo que esta medida
establecida en la disposición demandada es adecuada para perseguir las
finalidades antes mencionadas y debe considerarse proporcional. Por esa razón,
consideró que debe ser declarada acorde a la Constitución.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo
241 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer y decidir
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por dirigirse contra
lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 8 de la Ley 1811 de 2016.
B.
CUESTIÓN PREVIA: APTITUD SUSTANCIAL DE LA DEMANDA
2.
Algunos intervinientes en el presente proceso plantearon
cuestionamientos relacionados con la admisibilidad de la demanda de la
referencia. Por un lado, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte
inhibirse con relación al cargo planteado contra la norma demandada por el
supuesto desconocimiento del artículo 24 de la Constitución. Por otro lado, la
Universidad Externado de Colombia argumentó que los accionantes no corrigieron
las deficiencias argumentativas que condujeron a que en un primer momento la
Corte declarara que dicha demanda debía inadmitirse. Teniendo en cuenta lo
anterior, la Corte estudiará si en el presente caso se cumplen los requisitos
de admisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad.
3.
Para iniciar, conviene resaltar que el artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991 contiene los elementos que debe reunir toda demanda en los
procesos de control de constitucionalidad. Según dicha norma, para que la Corte
pueda pronunciarse de fondo sobre una demanda de inconstitucionalidad, esta
debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación
y la razón por la cual
la Corte es competente
para conocer del asunto.
Al respecto, en la sentencia C-1052 de 2001, reiterada desde entonces de manera
uniforme, la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de la violación.
Según esta jurisprudencia, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre
una acción pública de inconstitucionalidad, las razones que la sustenten deben
ser claras,
ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes.
4.
Según dicha sentencia, tales requisitos implican que: la
demanda debe tener un hilo conductor que permita al lector comprender el
contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa (claridad);
debe formular cargos dirigidos contra una proposición jurídica real y
existente, y no simplemente contra una deducida sin conexión con el texto de la
disposición acusada (certeza); debe contener cuestionamientos de
naturaleza constitucional, es decir, poner de presente la contradicción entre
el precepto demandado y una norma de jerarquía constitucional, en oposición a
una argumentación basada simplemente en argumentos de tipo legal o doctrinario
o sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas (pertinencia);
debe plantear, cuando menos, un cargo de constitucionalidad concreto,
en contraposición a afirmaciones vagas, indeterminadas, abstractas o globales,
que no guarden relación concreta y directa con las disposiciones demandadas (especificidad);
y debe exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad, de forma
suficientemente persuasiva como para despertar una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia)[27].
5.
Así
mismo, la jurisprudencia ha precisado que, en aplicación del principio pro actione, le corresponde a la Corte
indagar en qué consiste la pretensión del accionante para así evitar en lo posible un
fallo inhibitorio. Al respecto, la Corte ha dicho que “[…] la apreciación
del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del
principio pro actione[,] de tal manera que se garantice la eficacia de este
procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la
que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio
que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de
apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y
que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo
la demanda y fallando de fondo”[28].
6.
En
el caso concreto, observa la Corte que la demanda señala y transcribe las
disposiciones que se solicita sean declaradas inconstitucionales, por lo que se
identifica con precisión el objeto demandado. Igualmente, indica la razón por
la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. Por su parte,
respecto del concepto de la violación, la demanda plantea dos cargos de
inconstitucionalidad contra el numeral 4 del artículo 8 de la Ley 1811 de 2016.
A continuación, se analizará si estos cumplen con los requisitos de
admisibilidad indicados por la jurisprudencia (ver supra, numeral 4).
7.
En primer lugar, los demandantes señalaron que el numeral 4
del artículo 8 de la Ley 1811 de 2016 desconoce el artículo 24 de la
Constitución, ya que, en su opinión, exigir a los peatones comportarse con
prudencia puede suponer una restricción a conductas que no necesariamente sean
consideradas peligrosas. Al respecto, la Corte considera que este cargo no
cumple con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, en
la medida que, los demandantes no logran explicar de forma precisa la
contradicción existente entre la norma demandada y el parámetro de control que
identifican. Lo anterior, por cuanto, los accionantes no advierten que el
artículo 24 de la Constitución establece que el derecho a la libertad de
circulación está prima facie sujeto a “las limitaciones que
establezca la ley”. En ese sentido, de la lectura de la norma
constitucional surge con claridad que faculta al Congreso a establecer
restricciones a la libre circulación. Por lo anterior, los demandantes no
cumplen en su escrito con la carga de explicar no solo que la norma demandada
afecta el derecho a la libre circulación, sino que tal afectación excede la
habilitación concedida al legislador por el derecho a la libre circulación. Con
relación a esto último, el cargo se limitó a cuestionar que la disposición
acusada sanciona un comportamiento que no es peligroso para terceros, sin
explicar por qué este sería el límite que se desprende para el Congreso del
artículo 24 de la Constitución. Finalmente, considera la Corte que la norma
demandada en nada se refiere a la libertad de circulación de los peatones, sino
a una prohibición dirigida a los peatones para que se abstengan de actuar
poniendo en peligro su integridad, careciendo de esta forma el cargo formulado
por los demandantes de certeza. En consecuencia, considera la Corte que este
cargo carece de especificidad y certeza.
8.
Adicionalmente, al no haber definido con precisión el
parámetro de control propuesto para el caso concreto, no es posible concluir
que el cargo plantee una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada, por lo que la Corte concluye que tampoco cumple este cargo con el requisito
de suficiencia. En consecuencia, la Corte se declarará inhibida para
pronunciarse con relación a la constitucionalidad de la norma examinada por el
supuesto desconocimiento del derecho a la libre circulación (artículo 24
Superior).
9.
En segundo lugar, los demandantes plantearon que la
disposición acusada desconoce el derecho al libre desarrollo de la
personalidad, consagrado en el artículo 16 de la Constitución, pues supone una
restricción a la esfera de libertad de los individuos que no se condiciona a
que la actuación de los peatones ponga en peligro la vida de terceros o bienes
públicos o ajenos.
10.
Considera la Corte que el anterior cargo es apto, por lo que
procederá a examinarlo de fondo. Lo anterior, en la medida que, de la
argumentación de la demanda resulta claro, pues es posible identificar
la tesis que se utiliza para cuestionar la constitucionalidad del numeral 4 del
artículo 8 de la Ley 1811 de 2016, relacionada con una restricción de la esfera
de autonomía de los individuos que podría carecer de una justificación
suficiente; es cierto, ya que identifica que, en efecto, la norma
demandada establece una prohibición para los peatones con el propósito de que
estos no se pongan en riesgo; es pertinente, pues el fundamento jurídico
que se identifica para justificar la solicitud de inconstitucionalidad es el
artículo 16 de la Constitución, que, como bien lo precisan los demandantes,
reconoce el libre desarrollo de la personalidad; es específico, ya que
pone de presente el posible exceso en el que pudo incurrir el legislador al
prohibir una conducta que, de realizarse, afectaría únicamente a quien la lleva
a cabo, por lo que debería entenderse como un ejercicio legítimo del derecho al
libre desarrollo de la personalidad; y es suficiente, ya que expone
elementos de juicio capaces de hacer surgir una duda sobre la
constitucionalidad de la disposición que se analiza.
11.
Delimitado de esta forma el objeto de la presente acción de
inconstitucionalidad, procederá la Corte a realizar su estudio de fondo.
C.
PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y
ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
12.
Los
demandantes sostuvieron que el numeral 4 del artículo 8 de la Ley 1811 de 2016
debe ser declarado inexequible, por desconocer los derechos al libre desarrollo
de la personalidad y a la libre circulación (artículos 16 y 24 de la
Constitución, respectivamente).
13.
Las
intervenciones allegadas al presente proceso plantean distintas alternativas
que la Corte podría seguir al pronunciarse sobre la acción de
inconstitucionalidad de la referencia. Por un lado, el Ministerio de Transporte
y la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá consideraron que la
disposición acusada se ajusta a la Constitución, por lo que debe ser declarada
exequible. Por otro lado, la Universidad Externado de Colombia argumentó que la
demanda no cumple con los requisitos para su admisión, y en su defecto que la
norma examinada desconoce el principio de tipicidad en el establecimiento de
normas de contenidos sancionatorio, razón por la cual corresponde declararla
inexequible. Finalmente, la Procuraduría General de la Nación adujo que con
relación al proceso de la referencia la Corte debía (i) declararse inhibida
para emitir pronunciamiento de fondo con relación al presunto desconocimiento
del derecho a la libre circulación; y (ii) declarar la exequibilidad del
numeral 4 del artículo 8 de la Ley 1811 de 2016 al no vulnerar el derecho al
libre desarrollo de la personalidad.
14.
Según
se explicó en los numerales 6 a 8 de la Sección II.B de la presente sentencia, la
Corte se declarará inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de
la eventual contradicción entre lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 8 de
la Ley 1811 de 2016 y el derecho a la libre circulación (artículo 24 de la
Constitución). En consecuencia, limitará su análisis de fondo a estudiar la
presunta vulneración por parte de la norma mencionada del derecho al libre
desarrollo de la personalidad, reconocido en el artículo 16 de la Carta. En cuanto a la inexequibilidad
formulada por la Universidad Externado de Colombia, en relación con el
principio de tipicidad en el establecimiento de normas de contenido
sancionatorio, la Corte no se pronuncia en este caso en el medida en la que
dicho cargo no fue formulado por los demandantes.
15.
En
virtud de lo anterior, le corresponde a la Corte analizar si la prohibición
dirigida a los peatones de actuar de forma que pongan en peligro su integridad
física supone una interferencia al derecho al libre desarrollo de la
personalidad que excede los eventos en los que este puede ser válidamente
limitado, o si por el contrario dicha interferencia en el ámbito de acción de
los individuos encuentra justificación a la luz del mencionado derecho.
16.
Para
resolver el problema jurídico expuesto, la Corte analizará primero las
limitaciones al libre desarrollo de la personalidad, en especial, aquellas que
establecen deberes con uno mismo. Luego, se pronunciará con relación al caso
concreto que se plantea.
D.
COMPATIBILIDAD DE MEDIDAS QUE LIMITAN
LA LIBERTAD DE LAS PERSONAS EN SU PROPIO BENEFICIO CON EL DERECHO AL LIBRE
DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD
Contenido del derecho al libre
desarrollo de la personalidad
17.
El
artículo 16 de la Constitución protege el derecho al libre desarrollo de la
personalidad y especifica que a este no se le pueden atribuir “más
limitaciones que las que imponen los derechos de los demás y el orden jurídico”.
18.
La
Corte ha entendido que en virtud de este derecho “no corresponde al Estado
ni a la sociedad sino a las propias personas decidir la manera como desarrollan
sus derechos y construyen sus proyectos de vida y sus modelos de realización
personal”[29].
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte ha considerado que el libre desarrollo
de la personalidad debe entenderse como una “cláusula general de libertad”[30], lo cual quiere decir que, en
últimas, cualquier libertad reconocida por la Constitución a las personas se
reduce en últimas a una manifestación de ese derecho (por lo que también ha
entendido que consagra una libertad in nuce[31]).
19.
A
partir de lo anterior, la Corte ha entendido que el artículo 16 de la
Constitución protege la autonomía de las personas para darse sus propias normas
y desarrollar planes de vida, con el límite de no afectar derechos de terceros
ni el ordenamiento jurídico[32]. Ha
destacado que existe entonces un vínculo cercano entre el libre desarrollo de
la personalidad y la dignidad humana[33], al
punto que ha considerado que esta protege, entre otros, “la autonomía o [la] posibilidad de diseñar un
plan vital y de determinarse según sus características”[34].
20.
Con
todo, pese al lugar especial que la Constitución otorgó al libre desarrollo de
la personalidad, ello no quiere decir que su protección sea absoluta. Así se
desprende, de hecho, del texto mismo del artículo 16 de la Constitución. En
este sentido, la Corte ha reconocido que, dado que se trata de un derecho que
protege las elecciones que las personas hagan sobre sus opciones de vida en
ejercicio de su juicio y autodeterminación, es posible restringir este derecho
frente a quienes tienen sus facultades intelecto-volitivas menos desarrolladas
o afectadas por alguna razón[35]. Por
otro lado, teniendo en cuenta la condición de las personas como seres sociales,
que habitan en una comunidad, las actuaciones de las personas pueden ser
limitadas con el propósito de proteger los derechos de terceros y el
ordenamiento jurídico, lo que conduce a que deba armonizarse o ponderarse el
derecho al libre desarrollo de la personalidad y la protección de los derechos
de otras personas o de valores constitucionalmente protegidos.
21.
Según
se ha señalado la Corte en su jurisprudencia, el libre desarrollo de la
personalidad permite a los individuos actuar según sus propias elecciones
personales, siempre y cuando con ellas no se afecten los derechos de terceros o
el orden jurídico. Surge entonces la pregunta –de especial relevancia para
resolver el asunto planteado– acerca de si es compatible con este derecho la
imposición de deberes a los individuos cuyo incumplimiento no afecte
principalmente a terceros sino a ellos mismos.
Compatibilidad de las medidas de
protección con el derecho al libre desarrollo de la personalidad
22.
En
diferentes oportunidades, la Corte ha analizado la compatibilidad de deberes
impuestos a los individuos para su propio beneficio con el derecho al libre
desarrollo de la personalidad. Al respecto, es de especial importancia la
sentencia C-309 de 1997, en la que por primera vez analizó con detalle este
problema jurídico. En tal oportunidad, debía determinar si vulneraba el
artículo 16 de la Constitución una norma que preveía una multa al conductor de
vehículo automotor (de modelo 1985 en adelante) que no utilizara cinturón de
seguridad.
23.
En
tal oportunidad, la Corte se preguntó si era posible sancionar a una persona
que no desplegaba una acción diseñada en su exclusivo beneficio. Para contestar
este interrogante, tuvo en cuenta distintos factores. En primer lugar, afirmó
que debe iniciarse por determinar si la medida sancionatoria era de tipo
perfeccionista o proteccionista, entendiendo por las primeras aquellas que
pretenden imponer determinados modelos de virtud o excelencia humana, mientras
que las segundas se refieren a limitaciones que pretenden “proteger el
bienestar, la felicidad, las necesidades, los intereses o los valores de la
propia persona afectada”. En su opinión, esta distinción es relevante pues
las medidas perfeccionistas se encuentran proscritas por la Constitución,
mientras que las segundas no resultan en sí mismas inconstitucionales. Ello es
así por cuanto los objetivos que se pretende hacer valer mediante las medidas
de protección constituyen derechos fundamentales o valores que el ordenamiento
jurídico favorece (o en algunos casos tienen este doble carácter, como sucede
con la protección de la vida, según se desprende los artículos 2, 5 y 11 de la
Constitución), por lo que le corresponde al Estado promoverlos.
24.
En
segundo lugar, la Corte afirmó que para determinar si una medida de protección
se ajustaba a la Constitución era necesario evaluar si esta era proporcionada,
con el fin de ponderar los derechos constitucionales en juego, a saber: la vida
e integridad, por un lado, y el libre desarrollo de la personalidad. En su
opinión, ello implicaba analizar si la medida perseguía una finalidad
constitucional, era eficaz para lograrla, era necesaria (en el sentido de que
no había alternativas menos lesivas de la autonomía individual) y era proporcional
en sentido estricto.
25.
Con
relación a la proporcionalidad estricta[36], la
Corte realizó varias consideraciones en la mencionada sentencia. Así, sostuvo
que “debe analizarse la importancia de la carga que se impone al individuo
en relación los eventuales beneficios que la propia persona pueda obtener, pues
sería irrazonable imponer obligaciones muy fuertes para el logro de beneficios
menores”. Asimismo, afirmó que “la sanción prevista por vulneración de
una medida de protección no puede ser exagerada en relación al interés que se
pretende proteger”.
26.
En
múltiples ocasiones, la Corte ha reiterado esta jurisprudencia acerca de la
relación entre las medidas de protección y el libre desarrollo de la
personalidad. En este sentido se pronunció de forma reciente en la sentencia
C-246 de 2017, en la que analizó la constitucionalidad de la prohibición de realizar procedimientos médicos y
quirúrgicos estéticos en niños, niñas y adolescentes, inclusive con el
consentimiento de los padres. En esta ocasión, la Corte reiteró que una medida
que restringiera el ámbito de libertad de individuo no era en sí misma
inconstitucional, siempre y cuando se mostrara que no tenía finalidades
paternalistas y resultara proporcionada. Aplicando este razonamiento al caso
analizado, afirmó que la medida
perseguía un fin legítimo, como lo es proteger el derecho a la salud de los
niños, y resultaba adecuada y necesario, más no era proporcional en sentido
estricto, pues no reconocía la capacidad volitiva de los adolescentes mayores
de 14 años, quienes podrían, junto con sus padres, decidir acerca de su cuerpo
e identidad. Por ello, condicionó la exequibilidad de la norma en el sentido
antes mencionado.
Medidas de protección a favor de los
peatones y el derecho al libre desarrollo de la personalidad
27.
La
Corte ha tenido ya ocasión de estudiar si el establecimiento de determinadas
prohibiciones a los peatones supone un desconocimiento del derecho al libre
desarrollo de la personalidad. Aunque no ha examinado la misma prohibición que
en esta oportunidad se analiza, resulta de especial relevancia para el caso
estudiado recordar lo establecido por la jurisprudencia acerca de la validez de
las limitaciones a la libertad de los peatones derivadas de fijar determinadas
prohibiciones.
28.
Así,
en la sentencia C-449 de 2003, la Corte indagó si prohibir a los peatones “[i]nvadir la zona
destinada al tránsito de vehículos, [o] transitar en ésta en patines,
monopatines, patinetas o similares” implicaba un desconocimiento del derecho de los niños a la
recreación y del derecho de todas las personas al libre desarrollo de la
personalidad (artículos 44 y 16 de la Constitución, respectivamente).
29.
En
esta sentencia, con relación al segundo cargo planteado, la Corte afirmó que la
medida se ajustaba al artículo 16 de la Constitución, por las siguientes
razones: persigue un fin constitucionalmente legítimo, como lo es proteger la
seguridad de los peatones; protege valores esenciales del ordenamiento, como la
vida, la integridad y la propia autonomía (pues una persona que resulte
gravemente afectada por un accidente de tránsito puede perder muchas
alternativas vitales), particularmente tratándose de menores de edad, teniendo
en cuenta el deber constitucional específico de proteger sus derechos
fundamentales (según lo establece el artículo 44 de la Constitución); es
pertinente para la realización de tales valores; y no es absoluta, pues solo se
refiere a un grupo específico de personas, no a todos quienes utilizan las vías
públicas, por lo que es posible concluir que no resulta desproporcionada.
E.
SOLUCIÓN AL CASO CONCRETO
30.
El artículo 8 de la Ley 1811 de 2016 modificó el artículo 58
de la Ley 769 de 2002, pero la prohibición establecida en su numeral 4, que en
esta ocasión se demanda, se encontraba ya previsto en la ley modificada. Dicho
numeral establece un mandato dirigido a los peatones con el propósito de que
eviten comportamientos que pongan en riesgo su integridad física.
31.
Según lo anterior, le corresponde a la Corte determinar si la
norma demandada impone una limitación al libre desarrollo de la personalidad
que excede los eventos en los que este derecho puede ser válidamente limitado.
Al respecto, la Corte advierte que la norma analizada tiene como propósito
establecer una medida de protección a favor de los individuos, con el fin de
salvaguardar valores constitucionales que a su vez son también derechos
fundamentales, como la vida y la integridad. En ese sentido, su finalidad no es
imponer un modelo de virtud o un ideal de excelencia humana, que pretenda
eliminar el pluralismo, el cual se encuentra protegido por la Constitución en
distintos ámbitos (según lo establecen los artículos 1, 7, 16, 17, 18, 19 y 20 de la Carta). Según se explicó antes (ver
supra, numerales 22 a 29),
las medidas de protección pueden ser compatibles con el derecho al libre
desarrollo de la personalidad cuando ellas resultan proporcionadas. De esta
forma, procede la Corte a realizar un juicio de proporcionalidad[37].
32.
En este sentido, la Corte considera que deberá seguir los
elementos de un juicio de proporcionalidad en sentido estricto, teniendo en
cuenta que se trata de examinar la constitucionalidad de una medida de
protección que interfiere en el ámbito de autonomía individual, en la medida en
que podría limitar el comportamiento de los peatones en la vía pública, por lo
que puede respecto de algunas personas podría suponer una restricción al libre
desarrollo de la personalidad de los peatones. En ese sentido, debe
determinarse si: (i) la medida persigue una finalidad constitucionalmente
imperiosa; (ii) es conducente para lograrla; (iii) necesaria; y (iv)
proporcional en estricto sentido.
33.
Al respecto, la Corte señala que el numeral 4 del artículo 8
de la Ley 1811 de 2016 que se inserta en el Código Nacional de Tránsito, se
dirige a evitar que los peatones pongan en peligro su integridad física. Así,
pretende desincentivar comportamientos que podrían ocasionar accidentes que
causen daño a quien así actúe o a personas que puedan verse involucradas en
accidentes que se puedan ocasionar. Aunque los demás numerales del artículo 8
de la Ley 1811 de 2016 reflejan ejemplos de actuaciones que les son permitidas
a los peatones y que implicarían riesgos a la seguridad vial, el numeral 4 de
esta norma contiene un mandato general para evitar dar lugar a ocasiones de
peligro.
34.
Sobre el particular, en la sentencia C-309 de 1997 la Corte
manifestó[38]
“La Constitución no sólo protege la vida como un derecho (CP art. 11)
sino que además la incorpora como un valor del ordenamiento, que implica
competencias de intervención, e incluso deberes, para el Estado y para los
particulares. Así, el Preámbulo señala que una de las finalidades de la
Asamblea Constitucional fue la de "fortalecer la unidad de la Nación y
asegurar a sus integrantes la vida". Por su parte el artículo 2º establece
que las autoridades están instituidas para proteger a las personas en su vida y
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Igualmente el artículo 95 ordinal 2 consagra como uno de los deberes de la
persona actuar humanitariamente ante situaciones que pongan en peligro la vida
de sus semejantes. Finalmente, el inciso último del artículo 49 establece
implícitamente un deber para todos los habitantes de Colombia de conservar al
máximo su vida. En efecto, esa norma dice que toda persona debe cuidar
integralmente su salud, lo cual implica a fortiori que es su obligación cuidar
de su vida. Esas normas superiores muestran que la Carta no es neutra frente al
valor vida sino que es un ordenamiento claramente en favor de él, opción
política que tiene implicaciones, ya que comporta efectivamente un deber del
Estado de proteger la vida”.
35.
De lo anterior es dado colegir que los derechos de las
personas para desarrollar su proyecto de vía con autonomía, dicho derecho debe
compaginarse con los imperativos sociales y con los derechos de los demás. Así
el objetivo de la norma, a saber la protección de la seguridad de los peatones,
como también la de quienes transitan por las vías. Es de tener en cuenta que la
actuación del peatón de manera que lo ponga en peligro, no solamente pone en
peligro la vida del peatón, sino que ella puede llevar a que resulten
lesionados otros peatones, o las personas que transitan en los vehículos, que
ante dicha invasión pueden resultar heridas o muertas por causa de la colisión con
otros vehículos o con elementos (postes-bolardos-muros) al intentar esquivar a
quien así se introduce en la vía[39].
36.
En este sentido, puede afirmarse que la mencionada
disposición persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa, pues pretende
proteger derechos fundamentales como la vida (artículo 11 de la Constitución) y
cumplir el deber del Estado de proteger a todas las personas en sus derechos y
libertades (artículo 2 de la Constitución), así como valores esenciales del
ordenamiento, como la vida y la integridad personal.
37.
Con base en lo anterior, es dado concluir que la medida es
conducente para el logro de dicha finalidad constitucionalmente imperiosa, ya
que efectivamente ciertas conductas desplegadas por los peatones podrían
implicar afectaciones al tránsito de vehículos, así como a las personas
circundantes, de tal manera que pueda ponerse en riesgo a los peatones o a los propios
conductores. Puede pensarse, por ejemplo, en la obstrucción de vías de tránsito
vehicular o en la distracción caprichosa e injustificada de quienes conducen
automóviles. Si esto es cierto, la prohibición de tales actuaciones es una
medida que razonablemente puede juzgarse adecuada para el logro de tal
finalidad.
38.
Adicionalmente, la prohibición de actuaciones que hagan que
una persona se ponga en peligro es necesaria para proteger su vida e
integridad, así como las de las personas circundantes. En ese sentido, es
importante mencionar que el artículo 55 de la Ley 769 de 2002 reconoce que del
tránsito de vehículos forman parte los conductores, los pasajeros y los
peatones, por lo que para hacerlo funcionar de forma segura es necesario
obtener la colaboración de estos tres actores. Para conseguir tal objetivo de
manera eficiente no sería suficiente, por ejemplo, si se impusiera estrictos
deberes a los conductores de vehículos, pero se permitiera a los peatones ser
imprudentes en la vía pública. Por ello, es entendible que el Código Nacional
de Tránsito (Ley 769 de 2002, modificado por la Ley 1811 de 2016) tenga en
cuenta a los peatones como actores relevantes de la seguridad vial y regule su
comportamiento. Por lo cual, considera la Corte que la medida adoptada es la
más benigna respecto del derecho fundamental en cuestión, por lo que reviste
completa idoneidad para alcanzar el objetivo propuesto.
39.
Finalmente, considera la Corte que el establecimiento de la
prohibición examinada no resulta desproporcionada frente al ejercicio del
derecho al libre desarrollo de la personalidad, sino que se justifica por la
finalidad de perseguir la protección de la vida y la integridad de las
personas. Esta conclusión se fundamenta en primer lugar, en el hecho de que la
medida no pretende impactar en la capacidad de los individuos de elegir
opciones de vida que consideren adecuadas, sino tan solo busca limitar un tipo
de acciones muy concretas: aquellas que podrían implicar un riesgo específico
para la seguridad vial, de forma tal que afecten la integridad física. Es
importante entonces resaltar que la norma no busca restringir o regular
cualquier tipo de comportamiento que una persona despliega en la vía pública,
sino tan solo aquel que puede suponer un riesgo para la integridad física y la
seguridad vial.
40.
En segundo lugar, la limitación al libre desarrollo de la
personalidad se justifica teniendo en cuenta los valores y derechos que
explican su limitación. En efecto, la seguridad en la vía pública por el
tránsito de vehículos incide en la vida e integridad de las personas, las
cuales pueden verse lesionadas seriamente por los accidentes que allí se
ocasionen. En ese sentido, la norma demandada introduce una limitación leve al
libre desarrollo de la personalidad que resulta adecuada para contribuir a la
protección de la vida y la integridad de conductores, pasajeros y peatones.
41.
Con fundamento en lo anterior, es dado concluir que el
numeral 4 del artículo 8 de la Ley 1811 de 2016 incorpora una medida de
protección que, aunque puede suponer alguna limitación al derecho al libre
desarrollo de la personalidad, resulta proporcionado en comparación con los
importantes fines que pretende proteger, como lo son la seguridad, y la vida y
la integridad personal.
F.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
42.
En la presente oportunidad, le correspondió a la Corte
estudiar una acción de inconstitucionalidad dirigida contra el numeral 4 del
artículo 8 de la Ley 1811 de 2016. Los demandantes argumentaron que esta
disposición desconoce el artículo 16 de la Constitución, al introducir una
limitación a la libertad de los peatones que no es claro que tenga como
finalidad proteger los derechos de terceros. A su vez, sostuvieron también que
dicha norma vulnera el artículo 24 de la Constitución, ya que restringe el
comportamiento de los peatones en la vía pública sin limitarse a aquellas
situaciones que pongan en peligro los derechos de terceros.
43.
Antes de proceder con el estudio de fondo de la demanda, la
Corte analizó la aptitud de los cargos expuestos en ella, concluyendo que el
formulado contra el numeral 4 del artículo 8 de la Ley 1811 de 2016 por
vulneración del derecho a la libre circulación (artículo 24 de la Constitución)
carecía de especificidad y suficiencia, ya que no logran los demandantes
explicar por qué, si la norma constitucional antes mencionada habilita al
legislador a introducir limitaciones a la libre circulación, la disposición
acusada resulta inconstitucional. Por su parte, la Corte indicó que el cargo
planteado contra la misma disposición legislativa acerca del desconocimiento
del libre desarrollo de la personalidad (artículo 16 de la Constitución) sí es
apto, por lo que correspondía pronunciarse de fondo respecto de él.
44.
Delimitado así el objeto del presente proceso, la Corte consideró que le
correspondía analizar si la prohibición dirigida a los peatones de actuar de
forma que pongan en peligro su integridad física supone una interferencia al
derecho al libre desarrollo de la personalidad que excede los eventos en los
que este puede ser válidamente limitado. Destacó que la conducta prohibida
mediante la norma demandada pretende salvaguardar el bienestar de aquellos a
quienes se dirige, por lo que el problema jurídico antes señalado implica que
la Corte indague si la interferencia en el ámbito de acción de los individuos
encuentra justificación a la luz del derecho al libre desarrollo de la
personalidad.
45.
Para resolver tal cuestión, la Corte dividió su análisis en
dos apartados. En el primero recordó la especial importancia que la
Constitución le otorga al derecho al libre desarrollo de la personalidad, en
tanto cláusula general de libertad que protege las elecciones que las personas
hagan acerca de sus propios modelos de vida, las cuales solo pueden ser
limitadas por la protección de derechos de terceros o del ordenamiento
jurídico. Destacó que este derecho no se opone a la imposición a las personas
de deberes con ellos mismos, particularmente cuando se trate de medidas
encaminadas a protegerlas y que sean proporcionales. En este mismo sentido,
sostuvo en cambio que sí resultan contrarias a la Constitución aquellas normas
que imponen deberes a los particulares para con ellos mismos con la única
finalidad de promover un modelo de valores o de perfeccionismo, pues ello
contradice el pluralismo.
46.
Con base en estas consideraciones, la Corte consideró que el
numeral 4 del artículo 8 de la Ley 1811 de 2016 establece una medida de
protección, no una de perfeccionismo, pues su propósito es garantizar la
seguridad, vida y la integridad de los peatones y de los conductores. Sostuvo
que tal medida persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa, pues
encuentra respaldo constitucional en los artículos 2, 5 y 11 de la
Constitución. Manifestó que es adecuada para el logro de tal finalidad, pues
busca eliminar comportamientos que podrían causar riesgos a la vida o a la
integridad personal. Argumentó que la medida es también necesaria, en tanto los
peatones son actores del tránsito vehicular y sus comportamientos pueden
impactarlo (positiva o negativamente). Finalmente, consideró que la medida
prevista resultaba proporcional en sentido estricto, pues limitaba de forma
leve el derecho al libre desarrollo de la personalidad; perseguía fines muy
claros, como lo son la seguridad, la vida y la integridad personal.
III.
DECISIÓN
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE, por el cargo analizado en la presente sentencia, el numeral 4
del artículo 8 de la Ley 1811 de 2016.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Primero.- ADMITIR la
demanda de inconstitucionalidad, presentada por los ciudadanos Omar Andrés Pulgarín Hernández y Edwing
Fabián Campeón Ramírez, contra el numeral 4 del artículo 8 de la Ley 1811 de
2016 “por la cual se otorgan
incentivos para promover el uso de la bicicleta en el territorio nacional y se
modifica el Código Nacional de Tránsito”,
en relación con los cargos señalados en el numeral 6º de este auto.
[2] Sobre el particular, dispuso el Magistrado
sustanciador en el considerando 7 de dicho Auto que: “Que al analizar el
escrito de subsanación, encuentra el Magistrado sustanciador que la corrección
de la demanda de constitucionalidad, no contiene argumentos ciertos,
específicos, ni pertinentes, relacionados con la violación al artículo 6 de la
Carta. Por lo cual, en razón de dicha deficiencia, procederá a rechazar la
demanda por dicho cargo, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 6 del
Decreto 2067 de 1991”.
[3] Además de los cargos que se reseñarán, la
demanda de inconstitucionalidad planteó que el numeral 4 del artículo 8 de la
Ley 1811 de 2016 debía declararse inexequible por desconocer el artículo 6 de
la Constitución, argumentando que la norma demandada no precisa las circunstancias en las que se considera que
un peatón actúa de forma tal que ponga en peligro su integridad física,
olvidando que “existe un sinnúmero de posibles situaciones prestas a
interpretación de las autoridades (según su criterio) que les lleva a deducir
que se transgrede esta prohibición” (Cuaderno principal, fl. 22).
Explicaron que esta indeterminación desprotege los derechos de los peatones,
pues, según el parágrafo 2 del artículo 8 de la Ley 1811 de 2016, estos podrán
ser sujetos de multas por el incumplimiento de una conducta que en realidad no
se sabe en qué consiste. Mediante auto del veinticinco (25) de mayo de dos mil
diecisiete (2017), la Corte consideró que este cargo no cumplía con los
requisitos mínimos de admisibilidad, por lo que lo que decidió inadmitirlo.
[4] Cuaderno
principal, fl. 23.
[5] Cuaderno
principal, fl. 24.
[6] Cuaderno
principal, fl. 27.
[7] La
intervención fue presentada por Liliana María Vásquez Sánchez, actuando como
apoderada del Ministerio de Transporte.
[8] Cuaderno
principal, fl. 48.
[9] Cuaderno
principal, fl. 49.
[10] Intervención suscrita por Jorge Kenneth Burbano
Villamarín, Hans Alexander Villalobos, Yuly Katherine Alvarado Camacho y Maura
Constanza Hernández Santisteban, miembros del Observatorio de Intervención
Ciudadana Constitucional de dicha universidad.
[11] Cuaderno principal, fl. 63.
[12] Cuaderno principal, fl. 65.
[13] Intervención suscrita por Alberto Montaña
Plata, director del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad
Externado de Colombia.
[14] Cuaderno
principal, fl. 70.
[15] Ibíd.
[16] Ibíd.
[17] Cuaderno
principal, fl. 71.
[18] Ibíd.
[19] Cuaderno
principal, fl. 103.
[20] Cuaderno
principal, fl. 105.
[21] Al
respecto, cita el siguiente trabajo: Robert Alexy, Teoría de los derechos
fundamentales, Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1997, pp. 267 a
329. Cuaderno principal, fl. 106.
[22] En este
sentido, cita la sentencia C-373 de 2002. Cuaderno principal, fl. 107.
[23] Cuaderno principal, fl. 108.
[24] Al
respecto, cita las siguientes sentencias: C-309 de 1997, C-177 de 2016 y T-595
de 2017. Cuaderno principal, fls. 110 a 114.
[25] Cuaderno
principal, fl. 115.
[26] Cuaderno principal, fl. 114.
[27] Para
efectos de síntesis se utiliza la sentencia C-1052 de 2001, reiterada en fallos
adicionales de la Corte.
[28] Ver, entre otras, sentencia C-372 de 2011.
[29] Sentencia
C-309 de 1997.
[30] Ibíd.
[31] Sentencia SU-642 de 1998.
[32] Sentencia C-309 de 1997, C-336 de 2008 y
C-394 de 2017.
[33] Ver
sentencias C-309 de 1997, SU-642 de 1998 y C-246 de 2017.
[34] Sentencia
T-881 de 2002.
[35] Sentencia
SU-642 de 1998.
[36] Conviene
precisar que, con los años, la jurisprudencia constitucional ha precisado los pasos
que integran el llamado “juicio de proporcionalidad”, por lo que un
análisis de la compatibilidad de las medidas de protección con el derecho al
libre desarrollo de la personalidad debe tener en cuenta las precisiones
analíticas realizadas en este sentido. La sistematización actualizada de los componentes del juicio de
proporcionalidad se encuentra en las sentencias C-114 y C-115, ambas de 2017.
[37] Para
ello, según se explicó, se tendrán en cuenta los criterios jurisprudenciales
sistematizados por la Corte en las sentencias C-114 y 115, ambas de 2017.
[38] Sentencia
C-239 de 1997, reiterada, entre otras, en la sentencia C-309 de 2007.
[39] Sentencia C-449 de 2003.