C-134-99
Sentencia C-134/99
Sentencia
C-134/99
INCOMPATIBILIDADES
DE CONGRESISTAS-Secretario
Ad-hoc
En el caso
concreto de los congresistas, las incompatibilidades constituyen una pieza
fundamental dentro del ordenamiento de la Rama Legislativa, pues a través de
ellas, se establece con precisión la diferencia existente, entre el interés
público, al cual sirve el congresista, y su interés privado o personal.  Por
ello, el Constituyente de 1991, en su sabiduría, consagró la prohibición
contenida en el artículo 180-1. Es claro e indudable, que tanto la Constitución
como la ley, resultan severas y terminantes en cuanto a las incompatibilidades,
especialmente en lo relacionado con el desempeño simultáneo de dos o más cargos
públicos, incompatibilidad que es rigurosa respecto de los Congresistas. Ha de
concluirse, que el señalamiento razonable de las incompatibilidades, constituye
pieza fundamental para el logro de los fines del Estado; y, en ese orden de
ideas, la función de Secretario ad hoc de las Cámaras Legislativas, no tiene
otra finalidad, que la de contribuir al apropiado y oportuno funcionamiento del
órgano legislativo, lo que descarta, por completo, la inexequibilidad de las
normas demandadas, pues no se quebranta con ellas ninguno de los preceptos de
la Carta.
Referencia:
Expediente D-2159
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos  38 (parcial) y 46 (parcial) de la
Ley 5 de 1992  “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso: El Senado y
la Cámara de Representantes”
Demandante:  Andrés
de Zubiría Samper
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número quince
(15), a los tres (3) días del mes de marzo de mil novecientos noventa y nueve
(1999).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Andrés
de Zubiría Samper, con base en el artículo 241-4 de la Constitución Política,
demandó la inconstitucionalidad de los artículos 38 (parcial) y 46 (parcial) de
la Ley 5 de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso : El Senado
y la Cámara de Representantes”.
Por auto del
veinticinco (25) de agosto de mil novecientos noventa y ocho (1998), el
magistrado sustanciador, doctor Alfredo Beltrán Sierra, admitió la demanda y
ordenó fijar en lista la norma acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al
señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó
la iniciación del asunto al señor Presidente del Congreso, con el objeto de
que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la
norma demandada.
A. Norma
acusada.
El siguiente es el
texto de la norma demandada, con la advertencia de que se subraya lo acusado.
LEY 5 DE 1992
(Junio 17)
“Por la cual se expide el Reglamento del
Congreso : El Senado y la Cámara de Representantes”.
El Congreso de Colombia
“DECRETA:
“Artículo 38.- Presidentes y Secretarios
Provisionales. La primera sesión del período legislativo del Senado y la Cámara
de Representantes será presidida por el respectivo Congresista que en la última
legislatura hubiere cumplido tal función; en su defecto, el Vicepresidente de
la misma corporación, y en último término quien ocupe el primer lugar en el
orden alfabético de los apellidos.
Como Secretarios actuarán los
Subsecretarios de las respectivas corporaciones. A falta de éstos, el
Presidente de cada una de las Cámaras designará un Senador o un Representante
(ad hoc), según el caso.
Los Presidentes y Secretarios provisionales
cumplirán su función hasta tanto se efectúen las elecciones correspondientes y
se proceda a su posesión en los términos de ley.”.
“Artículo 46.- Elección, período,
calidades. Corresponde a cada Cámara elegir al Secretario General para un
período de dos años, contado a partir del 20 de julio, fecha de instalación del
cuatrienio legislativo.  Deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser
miembro de la respectiva corporación, además de condiciones profesionales y
experiencia en cargos similares no inferior a 5 años, o haber sido Congresista
u ocupado el cargo de Secretario General en propiedad en cualquiera de las
Cámaras.
Parágrafo.  No puede ser designado
Secretario General, en propiedad, un miembro del Congreso”.
B.- La demanda
El demandante considera que la Constitución
de 1991 consagra una prohibición absoluta para los servidores públicos, en
especial para los miembros de las corporaciones públicas de elección popular,
como es la de desempeñar simultáneamente dos o mas cargos en la administración
pública (art.128 C.P.).
Manifiesta que las expresiones acusadas,
violan el régimen de incompatibilidades consagrado en los artículos 128 y 180
del Estatuto Fundamental, al permitir a los miembros del Congreso desempeñar
simultáneamente los cargos de Congresista y Secretario General (ad hoc).
Señala que la excepción que consagra el
parágrafo 1 del artículo 180 de la C.P., está limitado únicamente a la docencia
universitaria, y que resulta claro que la Constitución Política “lo que precisa
es que por ningún motivo un miembro del Congreso Nacional pueda ocupar otra
dignidad en la administración pública colombiana”, razón por la cual, a los
Congresistas también les esta prohibido ocupar el cargo de Secretario General
del Senado o de la Cámara de Representantes ya sea en propiedad o ad hoc.
C. Concepto del Procurador General de la
Nación.
En concepto No. 1644, de fecha 5 de octubre
de 1998, el señor Procurador solicita declarar constitucionales las normas
demandadas. Sus razones se pueden resumir así :
Considera el Ministerio Público que el
Constituyente de 1991, con el objeto de salvaguardar la majestad y el prestigio
del órgano legislativo, así como de garantizar la rectitud y la independencia
de los Congresistas, estableció en el artículo 180 Superior, las actividades
que les está prohibido desarrollar simultáneamente con el ejercicio de sus
funciones.
Estas prohibiciones, que resultan de un
rígido y exigente régimen de incompatibilidades, obedece a la necesidad de
combatir la corrupción, por lo que se hace indispensable alejar a los
Congresistas de cualquier actividad pública o privada que les permita ejercer
sus funciones libres de cualquier presión que pueda comprometer su
independencia.
Expresa el Procurador, que la prohibición
de “Desempeñar cargo o empleo público o privado” fue ampliamente debatida en el
seno de la Asamblea Nacional Constituyente, en la cual se consideró que la
dignidad de parlamentario “implica para quien la ostente el compromiso de
dedicar su plena capacidad de producción intelectual y su tiempo a las labores
propias del Congreso”.  Sin embargo, esta prohibición constitucional, agrega el
Ministerio Público, no puede interpretarse literalmente, a tal punto que se
riña con la lógica natural y jurídica.
Así las cosas, considera que esta causal
únicamente se configura, en el evento de que la aceptación de cualquier cargo,
bien sea público o privado, implique el alejamiento del Congresista de sus
deberes y obligaciones propios, impidiéndole de esta manera cumplir cabalmente
con el mandato que ha recibido de sus electores.
Aduce que la función que un Congresista
asume como Secretario ad hoc, es extraordinaria y excepcional, toda vez, que se
presenta solamente en el acto de instalación del período constitucional del
Congreso de la República, por lo tanto, ambas funciones no interfieren el
cumplimiento de las funciones que la Constitución y la Ley le otorgan a los
miembros del órgano legislativo, por cuanto “no genera conflicto de intereses,
ni aisla definitivamente al parlamentario de sus responsabilidades”.
Agrega, además que esta coexistencia de
cargos “surge con motivo de la sesión inagural del período congresal,
calificada en la Carta Política como una ‘ceremonia’ protocolaria que no
corresponde al desarrollo de tareas legislativas”; y añade que el desempeño
“efímero” del cargo de Secretario busca el adecuado funcionamiento del Congreso,
facilitando su instalación por el Presidente de la República, de conformidad
con lo preceptuado en la Carta Política (art. 139) y, en la Ley 5 de 1992.
Concluye, solicitando a esta Corporación la
declaratoria de constitucionalidad de las expresiones impugnadas de los
artículos 38 y 46 de la Ley 5 de 1992, toda vez que la actuación de los
Congresistas como Secretarios ad hoc, lejos de constituir un obstáculo para el
cumplimiento de sus deberes como parlamentarios, hace viable el ejercicio de la
función legislativa encomendada al Congreso de la República.
I.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional  es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal,
como las que se acusan en la demanda que se estudia.
2. Las incompatibilidades de los Congresistas.
La Constitución Política de 1991, consagró
las bases esenciales de la función legislativa, precisando las condiciones de
elegibilidad, así como el régimen de inhabilidades, incompatibilidades e
incapacidades, etc., tendientes todas estas instituciones, a asegurar la
dignidad, la capacidad y la independencia de los Congresistas en el ejercicio
de sus funciones.
Fue este uno de los propósitos
fundamentales de los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente, los cuales
obedeciendo al clamor del pueblo, fortalecieron la Rama Legislativa del Poder
Público, en aras de devolver al Congreso su prestigio y dignidad, para lo cual
consagraron un exigente estatuto aplicable a los parlamentarios, en el cual se
fijan con precisión y claridad las reglas conforme a las cuales deben cumplir
la delicada función que la Constitución les encomienda.
Es así, como al referirse a las
incompatibilidades en el ejercicio del cargo, los Constituyentes Alvaro
Echeverry Uruburo, Hernando Yepes Arcila, Alfonso Palacio Rudas, Luis Guillermo
Nieto Roa y Arturo Mejía Borda, en la ponencia para primer debate en plenaria,
expresaron : “…para este capítulo se contempló la necesidad de asegurar que el
congresista no utilice su poder e influencia sobre otras ramas del sector
público o sobre la comunidad en general para obtener privilegios (tráfico de
influencia). Además se consideró la búsqueda de mecanismos que aseguren la
dedicación y eficiencia del parlamentario en la labor legislativa. También la
inconveniencia de permitir que acumule un miembro del Congreso más de un cargo
de elección popular o desempeñe otras funciones oficiales, salvo misiones
específicas y transitorias”. (Gaceta Constitucional No. 79, 22 de mayo de
1991.).
Así las cosas, el Constituyente del 91,
consagró expresamente en el artículo 180-1 la prohibición a los Congresistas
de  “Desempeñar cargo público o privado”, y en general para los servidores
públicos, preceptuo en el artículo 128 que “Nadie podrá desempeñar
simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que
provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga
parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la
ley.”.
En relación con las incompatibilidades de
los servidores públicos, ha expresado esta Corporación : “…éstas hacen parte
del régimen disciplinario y buscan mantener la probidad del servidor público en
el ejercicio de sus funciones, a través del señalamiento de impedimentos
legales, relacionados con la imposibilidad del ejercicio simultáneo de dos
actividades o cargos que puedan poner en entredicho la transparencia debida
para el normal desarrollo de la actividad pública” (Sent. C.307 de 1996).
De ahí que las incompatibilidades tengan
como función primordial preservar la dignidad del servidor público en el
ejercicio de sus funciones, impidiéndole ejercer simultáneamente actividades o
cargos que eventualmente pueden llegar a entorpecer el normal desarrollo de su
gestión pública, en detrimento y perjuicio del interés general y de los
principios que orientan la función pública.
Así pues, en el caso concreto de los
congresistas, las incompatibilidades constituyen una pieza fundamental dentro
del ordenamiento de la Rama Legislativa, pues a través de ellas, se establece
con precisión la diferencia existente, entre el interés público, al cual sirve
el congresista, y su interés privado o personal.  Por ello, el Constituyente de
1991, en su sabiduría, consagró la prohibición contenida en el artículo 180-1.
En este sentido, es pertinente citar
nuevamente el Informe-Ponencia para primer debate en la plenaria de la Asamblea
Constituyente, en el cual se manifestó lo siguiente, “La condición de
parlamentario da a las personas que la ostentan una excepcional capacidad de
influencia sobre quienes manejan dineros del Estado y en general sobre quienes
deciden los asuntos públicos, que establece condiciones inequitativas de
competencia con el común de las gentes amen que puede llevar a la corrupción
general del sector público, porque la rama del poder que debe ser en últimas la
responsable de la fiscalización, se compromete con los sujetos de esa
fiscalización.
Por otra parte, el congresista debe ser
alguien que dedique de manera real su plena capacidad de producción intelectual
y su tiempo a las labores del parlamento”.
Por ello, el legislador de 1992, expidió la
Ley Orgánica o reglamento del Congreso, en la cual revisó y actualizó las
normas que rigen su funcionamiento, con el objetivo de racionalizar el trabajo
legislativo.
En ese orden de ideas, y en virtud de la
autorización constitucional para establecer causales de inhabilidad e
incompatibilidad, en cuanto al ejercicio de cargos públicos, en tanto no se
contradiga lo dispuesto en el Estatuto Fundamental (art. 293 C.P.), el Congreso
consagró en el artículo 282-1 de la Ley 5 de 1992, los hechos que consagran las
causales de incompatibilidad de los congresistas, entre las cuales, se
reproduce la prohibición constitucional de “Desempeñar cargo o empleo público o
privado”. De igual manera, definió el concepto de incompatibilidad como “…todos
los actos que no pueden realizar o ejecutar los Congresistas durante el período
de ejercicio de la función”.
Ahora bien, es claro e indudable, que tanto
la Constitución como la ley, resultan severas y terminantes en cuanto a las
incompatibilidades, especialmente en lo relacionado con el desempeño simultáneo
de dos o más cargos públicos, incompatibilidad que es rigurosa respecto de los
Congresistas.
De tal manera, que el señalamiento
Constitucional y legal de incompatibilidades, implican la consagración de
límites y excepciones a la actividad de las personas en virtud del cargo que
ejercen. Por ello, si se incurre en ellas, el propio ordenamiento
constitucional consagra las sanciones, que en el caso de los congresistas,
llevan a la pérdida de su investidura (art. 183-1 C.P.).
Ahora bien, en cuanto a los cargos
esgrimidos por el actor, en relación con la violación al régimen de
incompatibilidades de los congresistas, por desempeñar simultáneamente los
cargos de Congresista y Secretario ad hoc, es preciso señalar, que como bien lo
establece la disposición legal demandada (Ley 5 de 1992, art. 38), los
Presidentes y Secretarios provisionales para la primera sesión del período
legislativo del Congreso, cumplirán con la función que se les encomienda, hasta
que se realicen las elecciones correspondientes, es decir, esta función se
caracteriza por ser fugaz, efímera, transitoria.
En efecto, tal y como lo señala el artículo
46 de la citada ley, ningún miembro del Congreso puede ser designado “en
propiedad” como Secretario, lo que  significa que el mismo querer del
legislador obedece a la necesidad de que alguien desempeñe de manera
extraordinaria y excepcional la función de Secretario provisional, con motivo
de la sesión inagural del período del Congreso, y hasta tanto se designen los
dignatarios de las respectivas Cámaras, de conformidad con lo dispuesto en la
Carta Política y en la ley, razón por la cual, en el mismo sentido, la Ley 5 de
1992, artículo 13, dispone que para la sesión inagural del período congresal,
actuará como Secretario ad hoc, el Congresista designado por el Presidente de
la Junta Preparatoria.
Y es que, la facultad constitucional que se
le asigna al legislador para establecer causales de incompatibilidad debe tener
su norte en criterios de razonabilidad y proporcionalidad. En ningún momento,
estima la Corte, se pretende que esta doble función sea permanente, por cuanto
riñe con la lógica, que un Congresista pueda ejercer adecuada y eficazmente las
funciones administrativas que implica el cargo de Secretario General, de una
Corporación de semejante importancia y dimensión, con las funciones que para la
realización de los postulados de la democracia le son propias.
Por tanto, ha de concluirse, que el
señalamiento razonable de las incompatibilidades, constituye pieza fundamental
para el logro de los fines del Estado; y, en ese orden de ideas, la función de
Secretario ad hoc de las Cámaras Legislativas, no tiene otra finalidad, que la
de contribuir al apropiado y oportuno funcionamiento del órgano legislativo, lo
que descarta, por completo, la inexequibilidad de las normas demandadas, pues
no se quebranta con ellas ninguno de los preceptos de la Carta.
Por las razones expuestas, la Corte
Constitucional, declarara ajustadas a la Constitución Política las expresiones
impugnadas de los artículos 38 y 46 de la Ley 5 de 1992.
3. Decisión
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES la expresión
“Los Presidentes y Secretarios provisionales cumplirán su función hasta tanto
se efectúen las elecciones correspondientes y se proceda a su posesión en los
términos de la ley”, del artículo 38, y la expresión “en propiedad” del
artículo 46 de la Ley 5 de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del
Congreso : El Senado y la Cámara de Representantes”.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO ENRIQUE LEAL
RUIZ
Secretario General (E)