C-991-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-991/06
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos
deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes
JUICIO DE IGUALDAD-Etapas
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Presupuestos
TASAS DE INTERES EN
OPERACIONES PASIVAS-Inexistencia de trato
diferencial
La Corte encuentra que la norma acusada se limita a permitir que los
establecimientos bancarios pacten libremente con sus clientes las tasas de
interés de determinadas operaciones pasivas, de manera que por sí misma no
establece una situación de desigualdad, ni genera per sé una relación de
desequilibrio entre el cliente y la entidad financiera o un trato diferencial
para las operaciones de ahorro y las de crédito.
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-No integración por el actor de
los extremos necesarios para hacer juicio de igualdad
La comparación hecha por el demandante entre las expresiones
acusadas y los artículos 121 del Decreto 663 de 1993 y 884 del Código de
Comercio, no es útil ni suficiente para hacer un juicio de igualdad, pues como
acertadamente señala el Ministerio Público, se trata de normas que se aplican
en espacios y para operaciones totalmente distintas, además de que en las
últimas se fijan límites máximos de interés para los créditos, mientras que el
actor persigue que se establezca, de manera permanente, un rendimiento mínimo para
los ahorros depositados en las entidades financieras. En conclusión, al no
haberse integrado por el actor los extremos necesarios para hacer el juicio de
igualdad, la Corte encuentra que frente a este cargo también se impone una
decisión inhibitoria.
Referencia: expediente D-6370
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el numeral 1 del
artículo 128 del Decreto 663 de 1993, “Por medio del cual se actualiza el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y
numeración”.
Actor: Hermán L. Morales Parada
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil seis (2006).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El ciudadano
Hermán L. Morales Parada, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, demandó parcialmente el numeral 1
del artículo 128 del Decreto 663 de 1993, “Por medio del cual se actualiza
el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y
numeración.”
Mediante Auto del 20 de junio de 2006, el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda y ordenó fijar en lista la norma
acusada para asegurar la intervención ciudadana; dispuso correr traslado de la
misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor
y que se comunicara la iniciación del proceso al señor Presidente de la
República, al Presidente del Congreso de la República y a los Ministerios del
Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito Público, así como a la
Superintendencia Financiera y al Banco de la República, para que, de estimarlo
oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma acusada.
Igualmente, invitó a participar al proceso a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia.
Cumplidos los trámites propios de esta clase de procesos,
previo el concepto del Procurador General de la Nación, la Corte procede a
decidir sobre las pretensiones de la demanda de la referencia.
II.      NORMA
DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la norma acusada, de conformidad con su
publicación en el Diario Oficial No. 40.820 del cinco (5) de abril de 1993. Se subraya lo demandado:
“DECRETO 663 DE 1993
(abril 2)
Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero
y se modifica su titulación y numeración
El Presidente de la República de Colombia, en
uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 35 de 1993,
DECRETA:
(....)
PARTE CUARTA
NORMAS ESPECIALES APLICABLES A LAS OPERACIONES
DE LOS ESTABLECIMIENTOS DE CREDITO
(...)
CAPITULO II
DISPOSICIONES ESPECIALES RELATIVAS A LAS
OPERACIONES DE LOS ESTABLECIMIENTOS BANCARIOS
(...)
Artículo 128.  TASAS DE INTERÉS EN OPERACIONES PASIVAS.
1. Tasas de interés de los depósitos de ahorro, comunes y a término.   De acuerdo con los artículos 1° y 3° del Decreto 2994 de 1990, las
tasas de interés que ofrezcan reconocer los bancos comerciales por la captación
de recursos mediante depósitos de ahorro, comunes y a término, así como su
forma de liquidación, serán fijadas libremente por la entidad depositaria e
informadas al público, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto
expida la Superintendencia Bancaria.
2. Variación de la tasa fijada.   Las tasas de interés que se fijen conforme al numeral anterior, no
podrán ser variadas durante el período de liquidación del respectivo depósito.
3. Tasas de interés de los certificados de depósito de ahorro a
término.  De acuerdo con el artículo 2° del
Decreto 2994 de 1990 las secciones de ahorro de los bancos comerciales podrán
convenir libremente con los depositantes las tasas de interés, en las
captaciones de ahorro que efectúen a través de certificados de depósito de
ahorro a término.
(…)”
III.    LA DEMANDA
El demandante
solicita que se declare la inconstitucionalidad parcial del numeral 1 del
artículo 128 del Decreto Extraordinario 663 de 1993, porque lo estima
violatorio de los derechos a la igualdad (art. 13 C.P.) y al debido proceso
(art. 29 C.P.).
En primer lugar, se refiere a la violación del derecho a la
igualdad. Señala que las entidades financieras son intermediarias de
crédito, en la medida que captan recursos del público de manera remunerada y a
su vez hacen préstamos a terceros a cambio del pago de una tasa de interés. Que
de esa actividad surge el margen de intermediación, “que es la diferencia
entre el interés que pagan los bancos por captar dineros del público
(operaciones pasivas) y el que reciben por prestarlos a terceros (operaciones
activas).”
A continuación transcribe el numeral 3 del artículo 121 del Decreto
663 de 1993[1] y resalta que el mismo
establece un tope máximo a las tasas de interés que pueden cobrar los
establecimientos bancarios, con base en el artículo 884 del Código de Comercio.
Luego vuelve a reproducir la norma acusada y señala que “en Colombia se
cobra altos intereses por prestar y se pagan menos a quien ahorra” y, en
esa medida, se rompe “el equilibrio mínimo entre las partes, esto es, entre
los establecimientos de crédito y sus usuarios, en virtud a lo cual la primera
obtiene desmesurados ingresos (utilidades) que son fuente de enriquecimiento
sin causa cuando en primer lugar fijan unilateralmente la tasa a pagar, doble
recuperación de sus propios gastos, y de otro lado los usuarios se empobrecen
económicamente ya que se les está cobrando y descargando de sus cuentas lo que
no están obligados legalmente ni constitucionalmente de soportar, traduciéndose
esto en un desequilibrio contractual evidente vulnerando el derecho
constitucional de IGUALDAD.”
Indica que los contratos que se suscriben con los establecimientos
de crédito son redactados por ellos mismos sin ningún tipo de equilibrio y
equidad, de manera que todos los beneficios son para esas entidades y las
cargas para los clientes. Que los pocos intereses que se reconocen a los
usuarios son descontados a través de las tarifas unilaterales fijadas por los
bancos, por lo que, con razón se dice que “la tasa de interés real al ahorro
es negativa”.  Concluye que ante esta situación la justicia reclama “la
debida compensación o distribución equitativa de los derechos y deberes de los
contratantes, más aún cuando la inequidad se vierte sobre la parte débil de la
relación contractual.” Cita la sentencia C-955 de 2000, relacionada con la
intervención del Estado en la actividad financiera y señala que en este caso se
hace necesaria dicha mediación, porque el interés social está afectado por las
tarifas unilaterales y que sin control fijan los establecimientos de crédito
por los servicios que prestan.
A renglón seguido el demandante pasa a referirse a la violación del debido
proceso. Considera que “dejar en libertad el pago de interés
remuneratorio que los establecimientos de crédito pueden pagar a su clientela,
es vulnerar el derecho al debido proceso de los usuarios.” Señala que la
Junta Directiva del Banco de la República tiene el deber de fijar límites al
interés remuneratorio que pagan los establecimientos de crédito y que “la
falta de determinar esa tasa por autoridad competente, es lo que hace que el
margen de intermediación en Colombia sea uno de los más elevados”, a lo
cual se suma el hecho de que los usuarios soportan un doble cobro, en la medida
que el margen de intermediación incluye los costos de administración y, a su
vez, se cobran los servicios derivados del ahorro, como sucede con los gastos
inherentes al manejo de la tarjeta débito.
Considera que la Sentencia C-208 de 2000 -en la que se declaró
inexequible la expresión “en situaciones excepcionales y por períodos que
sumados en el año no excedan de 120 días", contenida en el literal e)
del artículo 16 de la ley 31 de 1992-, volvió permanente la competencia de la
Junta Directiva del Banco de la República para fijar la tasa máxima de interés
que pueden cobrar y pagar los establecimientos de crédito, de manera que es a
esa entidad y no a los bancos a quien corresponde determinar la remuneración
que se debe reconocer a los ahorradores.
Concluye que la norma demandada “vulnera de manera considerable
los derechos fundamentales a la Igualdad y el Debido Proceso, cuando los
establecimientos de crédito no sólo fijan unilateralmente y donde quieren el
margen de intermediación, sino también las tarifas de servicios, procedimiento
éste que carece de imparcialidad y de la universalidad que exige la
normatividad, por lo que dicha norma viola el debido proceso. Y de otro lado
excluye a la parte débil de la relación contractual ósea (sic) a los usuarios,
lo que determina la vulneración al derecho a la igualdad y lo más importante es
que DEJA ENTREVER LA DESIGUALDAD QUE PARA LAS OPERACIONES ACTIVAS EXISTE NORMA
EXPRESA PARA FIJAR EL TOPE DE INTERES Y PARA LAS OPERACIONES PASIVAS EL INTERES
PARA LOS USUARIOS NO EXISTE NORMA EXPRESA QUE DETERMINE EL INTERES A PAGAR.”
(Mayúsculas originales).
IV.    INTERVENCIONES
1. Superintendencia Financiera
La
Superintendencia Financiera, a través de apoderada, concurre al proceso y solicita declarar la constitucionalidad de la norma demandada, con
base en los siguientes argumentos.
En primer lugar se refiere a la naturaleza y funciones de la
Superintendencia Financiera, para señalar que si bien a través de dicha entidad
el Presidente de la República ejerce las funciones de inspección, vigilancia y
control de los establecimientos de crédito, es al legislador a quien le
corresponde dictar las normas generales y señalar los objetivos y criterios a
los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular las actividades financiera,
bursátil y aseguradora.
Que no obstante que dentro de sus funciones está la de evitar o
controlar que las instituciones financieras violen la libre competencia o
cometan abusos con sus usuarios, debe partirse del artículo 333 de la
Constitución Política en cuanto a: “(i) que la actividad económica y la
iniciativa privada son libres; (ii) que en este sentido nadie podrá exigir
permiso o requisitos adicionales para su ejercicio a menos que estén previstos
en la ley y (iii) que la ley delimitará el alcance de la libertad económica
cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de
la nación.”
Cita el numeral 4 del artículo 98 del Decreto 663 de 1993,
modificado por el artículo 24 de la Ley 795 de 2003, que hace relación al deber
de diligencia en la prestación de los servicios financieros y a la prohibición
de incluir cláusulas exorbitantes que puedan afectar el equilibrio del contrato
o dar lugar a un abuso de posición dominante. Señala que, con fundamento en
ello, la Superintendencia Financiera hace visitas y revisa los reglamentos de
los productos y los contratos de adhesión que documentan la relación
contractual de las entidades financieras y sus clientes.
Advierte que la ley no le atribuye ninguna competencia a la
Superintendencia Financiera para fijar o limitar las tasas de interés, frente a
las cuales su función básica es de certificación. Que con relación a ese tema,
expidió la Circular Externa 051 de 2000, en la cual recuerda que las tasas
máximas de interés que los establecimientos de crédito pueden cobrar o
pagar a los clientes sólo las puede fijar el Banco de la República y que
mientras éste no las señale, “las mismas corresponderán a los requerimientos
del mercado”, siempre que no sobrepasen los límites de usura.
Señala que la Superintendencia Financiera, en cumplimiento de la
ley, ha dado instrucciones a las entidades vigiladas sobre su deber de
transparencia con los usuarios, que se concreta en la obligación de
suministrarles la información debida para la toma de sus decisiones
financieras, tal como lo establece el artículo 97 del  E.O.S.F.
A continuación cita apartes del numeral 1 del Capítulo Primero del
Título Segundo de la Circular Básica Jurídica, relacionados con la información
de tasas de interés, publicidad sobre costos y rendimientos, tarjetas de
crédito, extractos, avisos en cartelera y otros aspectos que los
establecimientos de crédito deben tener presente en sus relaciones con los
usuarios de servicios financieros.
Concluye entonces que ni el Gobierno ni la Superintendencia
Financiera tienen facultades para fijar tasas de interés, “por cuanto éstas
se encuentran sujetas exclusivamente a las reglas de la libre competencia del
mercado.” Que, por tanto, las tasas de interés obedecen al libre acuerdo
entre las partes, frente a lo cual la función básica de la Superintendencia es
velar porque tal acuerdo se haga en condiciones de absoluta transparencia, “a
efectos de que los intervinientes cuenten con elementos de juicio suficientes,
claros y objetivos en punto a escoger las mejores opciones del mercado en
relación con todos los productos ofrecidos por los establecimientos de crédito
dentro de sus mecanismos de captación y colocación.”
Indica que el artículo 97 del Decreto 663 de 1993 desarrolla el
artículo 78 de la Constitución Política, en lo relacionado con la información
que los establecimientos de crédito deben brindar a sus usuarios, de manera tal
que por esa vía se da cumplimiento al mandato superior.
Insiste en que las tasas de interés son libres porque esa es la
esencia de la libertad económica prevista en la Constitución. Que, en ese
contexto, el objeto social de los bancos es captar recursos del público
(operaciones pasivas) para colocarlos nuevamente en el mercado (operaciones
activas), basados en la diferencia de tasas entre una y otra operación, que
finalmente es el margen de utilidad que hace económicamente viable el negocio
financiero, “sin que ello permita inferir que atenta contra el derecho a la
igualdad y debido proceso en la relación cliente-establecimiento bancario.”
Que, si no hubiera ese diferencial de tasas entre las operaciones activas y
pasivas, no existiría “sostenibilidad del negocio, y se desestimularía el
interés en el desarrollo de tal actividad.”
Que la facultad del Banco de la República en la fijación de límites
máximos a las tasas de captación y de colocación tiene su razón de ser en las
facultades de dicha entidad en el diseño e implementación de la política
monetaria, por lo que sus decisiones guardan relación con la expansión o
contracción de los recursos disponibles de la economía.
Recuerda que el artículo 884 del Código de Comercio establece
límites a las tasas de interés en los contratos de mutuo “con el fin de
evitar el abuso por parte de los prestamistas de dinero y que, con el mismo
sentido, se ha consagrado el delito de usura.”
Señala finalmente que los contratos de depósito a que hace
referencia la norma acusada son usualmente remunerados y por ello la entidad
financiera se obliga a pagar los réditos pactados, que no son otra cosa que los
frutos civiles del dinero, frente a lo cual la única función de la
Superintendencia Bancaria es la de velar por la transparencia en la información
de las tasas de interés ofrecidas a los usuarios.
2. Banco de la República
El Banco de la República concurre a través del Secretario de la
Junta Directiva y solicita que se declare la constitucionalidad de la norma
acusada.
Luego de fijar el alcance del debate planteado por el actor, el
Banco de la República señala que el artículo 335 de la Constitución Política
considera la actividad financiera como de “interés público”, dada la importante
función que cumple en la economía, para que “los dineros del ahorro puedan
utilizarse por otros agentes que no los tienen y los necesitan”, frente a
lo cual las instituciones financieras asumen los riesgos propios de la
intermediación financiera. Que, por esa razón, “las tasas de interés que se
pagan a los ahorradores son menores a los que se cobran por los préstamos, pues
la entidad financiera asume los riesgos provenientes del no pago de los
préstamos y de los cambios que puedan sufrir los mercados financieros”, a
lo cual se deben sumar los costos administrativos relacionados con el estudio
de solvencia de los prestatarios. Que, por tanto, “el fluido circuito entre
los recursos depositados y los prestados es indispensable para el normal
desarrollo de la actividad económica y es factor fundamental para el desarrollo
y el crecimiento de la economía.”
Luego se refiere a la intervención del Estado en la actividad
financiera y señala que con ella se busca brindar condiciones de transparencia
y proteger a los ahorradores para que en caso de crisis financieras puedan
recobrar los recursos que fueron prestados a las instituciones de crédito, todo
lo cual genera confianza en el sistema financiero.
Sostiene que
existe una gran diferencia entre ahorradores y usuarios de crédito, pues
mientras los primeros buscan invertir sus excedentes en actividades que les
permitan incrementar su capital -para lo cual tienen múltiples alternativas en
el mercado-, los segundos son personas que requieren recursos, por lo que las
tasas de interés deben ser diferentes para cada caso, en razón del riesgo que
se asume por parte de las entidades financieras. Que, entonces, “no es
correcto predicar la igualdad entre quienes depositan sus capitales en el
sector financiero y quienes acuden a él para obtener créditos, pues se trata de
actividades diferentes. Ello justifica un tratamiento distinto en los
desarrollos legales de la intervención por parte del Congreso y del Gobierno
que no pueden ser tachados como contrarios a la Carta Política.”
Considera que,
como lo ha señalado la Corte, la Constitución no estableció un modelo económico
determinado, de manera que existe un amplio espacio para que la actividad
privada se desarrolle, sin perjuicio de la intervención necesaria en la
economía para lograr el cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social
de Derecho. “El que se permita, con algunas excepciones, que se pacten
libremente las tasas de interés para operaciones activas y pasivas de las
entidades financieras no se opone ni contradice la intervención del Estado en
la economía ni los objetivos propios del Estado Social de Derecho, máxime
cuando la misma regulación tiene establecidas normas para proteger a los
ahorradores en caso de quiebras financieras” por lo que “no puede
deducirse de la Carta Política que sea una obligación del Estado reconocer una
rentabilidad mínima a la inversión que libremente hace el sector privado.”
Finalmente hace
referencia a la Sentencia C-208 de 2000 y señala que en ella la Corte ratificó
la discrecionalidad del Emisor para fijar límites a las tasas de interés.
Advierte que la norma acusada no contraviene las funciones constitucionales del
Banco de la República, “pues éste tiene un amplio margen de intervención
dentro de la libertad dada a las partes para fijar límites a las tasas de
interés que se pacten por las operaciones de captación.”
3. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio
de Hacienda y Crédito Público acude al proceso a través de apoderada y previo
análisis de los requisitos de las acciones de inconstitucionalidad, indica que
la Corte debe declararse inhibida para fallar de fondo por ineptitud sustantiva
de la demanda. Subsidiariamente, solicita declarar la constitucionalidad de la
disposición acusada.
En primer
lugar, el Ministerio se refiere a la ineptitud sustantiva de la demanda con
base en el Decreto 2067 de 1991 y las Sentencias C-1052 de 2001, C-048 de 2004
y C-784 de 2005 y señala que “el actor no efectúa un estudio juicioso en el
cual determine de forma clara y precisa la forma en la cual el artículo
demandado vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso,
argumentos principales en los cuales se fundamenta la demanda, pues únicamente
se limita a realizar afirmaciones indefinidas relacionadas con el tema.”
Indica que el
argumento del actor relacionado con la desigualdad que se presenta por el hecho
de que sólo las tasas activas cuentan con límites máximos, mientras que las
pasivas no, resulta incongruente, poco claro e impertinente, “en la medida
en que las primeras constituyen un tope máximo que pretende beneficiar a los
deudores de créditos, mientras que si se estableciera un límite máximo para las
segundas, esto es, las que podrían reconocer las entidades financieras a sus
ahorradores no se lograría lo buscado por el actor, ya que su argumento apunta
a que la Junta Directiva del Banco de la República, debería fijar un tope
mínimo, para lo cual no cuenta con facultades.” Resalta que la Ley 31 de
1992 sólo le permite al Banco de la República fijar techos máximos a las tasas
de interés, pero no asegurar rendimientos mínimos en operaciones activas o
pasivas.
A continuación
se refiere a la Junta Directiva del Banco de la República y destaca que dentro
del marco de los artículos 371 y 272 de la Constitución Política, dicha entidad
ejecuta sus funciones dentro de un alto grado de autonomía que le asegura “un
amplio margen de libertad e independencia en el ejercicio de sus competencias,
sin injerencias externas de las ramas del poder público o de otros órganos del
Estado, salvo las que son admisibles para asegurar la coordinación de funciones
dentro de la concepción del Estado Unitario”. Para apoyar sus razones
transcribe apartes de la Sentencia C-208 de 2000 y de la exposición de motivos
de la Ley 31 de 1992.
Señala que el
modelo económico de la Constitución de 1991 está basado en la economía de
mercado, caracterizada porque los precios son fijados por las fuerzas de la
oferta y la demanda y “en tal virtud debe tenerse en cuenta que la tasa de
interés es un precio macroeconómico esencial, que por su nivel debe reflejar
las condiciones de un mercado más libre y no la opinión de una autoridad
económica determinada.”
Indica que la
facultad de los establecimientos de crédito de ofrecer autónomamente las tasas
de interés a sus usuarios -sin la intervención de una autoridad que las
imponga- no vulnera ningún mandato superior y, por el contrario, es aplicación
de los principios de autonomía  de la voluntad y libertad de empresa previstos
en la Constitución Política, “teniendo en cuenta que los usuarios son libres
de escoger la opción que más se ajuste a sus necesidades, sin que exista
ninguna imposición por parte del Estado, o de las entidades bancarias de
acceder a determinado establecimiento o entidad bancaria, máxime, teniendo en
cuenta que el valor de los intereses depende de factores externos que no son
imputables al Estado ni a las entidades que ofrecen captación de dineros del
público.”
Hace énfasis en
que las tasas de interés no obedecen a decisiones unilaterales y arbitrarias de
las entidades financieras, sino que guardan relación directa con factores
externos como la política macroeconómica, el comportamiento de la economía, la
inflación, el estado de la cartera vencida, el manejo de riesgos, etc. Que, en
esa medida, la teoría del actor sobre la existencia de un control permanente de
las tasas de interés se aparta de la Constitución, en cuanto a la autonomía del
Banco de la República y la libertad de mercado que inspira el régimen económico
previsto en ella.
Cita la
sentencia T-338 de 1993 y con base en ella se refiere a la autonomía de la
voluntad privada como principio rector de las relaciones contractuales entre
particulares, sin perjuicio de los límites que se derivan del interés general,
el orden público y la función social de la empresa. Señala que de acuerdo con
el artículo 334 de la Constitución Política, el Estado puede intervenir en la
economía, sin que dicha facultad llegue a ser absoluta, pues en todo caso debe
respetar la autonomía de la voluntad y la libertad de la persona de obligarse a
través de las diversas opciones de contratación que le ofrece el sistema
jurídico. Que, además, el Estado cuenta con diversos instrumentos para proteger
a los usuarios contra abusos de las entidades financieras, tal como sucede con
las limitaciones de los artículos 884 del Código de Comercio, 72 de la Ley 45
de 1990 y 235 del Código Penal.
Reafirma que
existen múltiples opciones de crédito ofrecidas por más de 40 entidades
financieras, lo que demuestra que los precios son fijados por la oferta y la
demanda y que el cliente puede escoger libremente sin estar obligado a
contratar con una entidad en particular.
Considera que
no puede establecerse una relación de desequilibrio entre los contratos de
depósito y de mutuo, pues se trata de dos especies jurídicas diferentes, que
cuentan con sus propios derechos y obligaciones, de manera que “el artículo
demandado, lejos de vulnerar los derechos fundamentales al debido proceso y la
igualdad, como equivocadamente lo afirma el demandante, son una clara expresión
del principio de autonomía de la voluntad…”
Afirma que
carece de sentido la acusación del actor respecto a que existe un
enriquecimiento sin causa a favor de las entidades financieras, derivado de que
le prestan dinero al usuario a muy altos costos y, por el contrario, pagan
rendimientos muy bajos por los ahorros depositados. Indica que el ahorrador no
siempre es tomador de un crédito, precisamente porque la labor de
intermediación se basa en trasladar recursos de las unidades superavitarias
(ahorradores) a las deficitarias (usuarios de crédito).
Indica que
actualmente las cuentas bancarias no se limitan a generar rendimientos, sino
que se han transformado en fuentes de pago de obligaciones, lo cual constituye
un servicio comercial que bien puede ser remunerado, sin que ello sea
inconstitucional.
Señala que las
tasas de interés están bajas en este momento por razones de la economía
(excesiva liquidez) y que obligar a las entidades financieras a pagar un
rendimiento mínimo se reflejaría necesariamente en el aumento de las tasas
activas “ya que, en sana lógica, si el costo de la captación es alto, este
se refleja en lo que cobran las entidades a los usuarios de crédito.”
Concluye que “las
pretensiones de la presente acción de inconstitucionalidad no están llamadas a
prosperar, teniendo en cuenta que de una parte, la demanda es sustantivamente
inepta por carecer de algunos de los requisitos formales y de otra parte, no se
encuentra demostrada la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad
y al debido proceso esgrimidos por el actor.”
4. Academia
Colombiana de Jurisprudencia
La Academia
Colombiana de Jurisprudencia concurre al proceso a través del académico Juan
Rafael Bravo Arteaga, quien luego de transcribir la norma demandada y el
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, señala que “en el caso que se estudia
la demanda presentada por el ciudadano HERNAN L. MORALES PARADA, no señala
cuáles son las disposiciones de la Constitución que considera violadas ni
tampoco concreta las razones de su pretensión”. Por lo anterior, estima que
la demanda es inepta y que la Corte debe declararse inhibida para fallar de
fondo.
5.
Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia
La Asociación
Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia interviene dentro del proceso
para solicitar que se declare la constitucionalidad de la norma acusada.
Señala que
frente a la acusación del actor por violación del derecho a la igualdad, es
necesario tener en cuenta que no se pueden equiparar contratos totalmente
diferentes: el depósito (cuentas de ahorro, cuentas corrientes, etc.) y el
mutuo. Que aún en el caso en que la persona sea ahorradora de una entidad
financiera y tenga un crédito con ella, “no se entiende cómo se vulnera el
derecho a la igualdad cuando se está en contratos cuyo objeto y condiciones no
se asemejan”, por lo que “los argumentos que esgrime el actor para
solicitar la inconstitucionalidad por transgredir el derecho a la igualdad
carecen de sustento jurídico.” Que así, los dos contratos son diferentes en
los riesgos, plazos, costos administrativos, etc., todo lo cual amerita un
tratamiento distinto, incluso en lo que toca con las tasas de interés.
Transcribe el
artículo 29 de la Constitución Política e indica que no se entienden los
argumentos del demandante respecto de la violación del debido proceso, menos
aún cuando son varias las opciones de ahorro que el público puede escoger. Dice
que “en efecto las tasas de interés tanto de colocación como de captación,
no son iguales en todos los bancos, esto en razón a que el mercado ofrece
diversas alternativas” y que, en todo caso, no pueden equipararse las tasas
de colocación y de captación.
Considera que
la potestad del Banco de la República para intervenir las tasas de interés es
facultativa y que el hecho de que hasta el momento no haya ejercido dicha
atribución no viola el debido proceso.
Indica que el
margen de intermediación “permite medir cuánto le cuesta a una economía
acopiar los recursos financieros, administrar el riesgo y convertirlo en
recursos disponibles para la financiación del consumo y la inversión” y que
“puede concebirse como un fondo de recursos que tiene como propósito cubrir los
costos no financieros de la intermediación, cubrir las pérdidas derivadas del
riesgo crediticio (prima de riesgo) y arrojar un margen de ganancia para los
accionistas.”
Aclara que los
establecimientos de crédito no utilizan una única tasa de interés para todos los
préstamos ni para todos los depósitos, sino que trabajan con múltiples activos
y pasivos. Indica que tales entidades “captan recursos a plazos
relativamente cortos, mientras que invierten en carteras de crédito con
maduraciones a mediano y largo plazo; en la práctica, lo anterior implica que
las tasas de captación se renuevan con mayor rapidez que las de colocación, lo
cual hace prácticamente imposible una comparación estable en el tiempo.” Que
ello explica el margen de intermediación e impide comparar las tasas de
captación y colocación que se aplican por parte de los establecimientos de
crédito.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación allegó concepto escrito No.
4152 del 8 de agosto de 2006, en el que solicita proferir un fallo inhibitorio,
por ineptitud sustantiva de la demanda.
Inicialmente transcribe el Artículo 128 del Decreto 663 de 1993 y
señala que el actor plantea dos problemas: (i) la vulneración del debido
proceso porque la autoridad competente para fijar las tasas de interés es el
Banco de la República y no puede dejarse dicha atribución a la libre voluntad
de los establecimientos de crédito; (ii) el desconocimiento del derecho a la
igualdad  porque la norma acusada beneficia a los establecimientos de crédito
en perjuicio de los clientes, pues aquéllos se enriquecen sin justa causa al
cobrar altos intereses por los créditos que conceden y reconocer bajas tasas
remuneratorias a los ahorradores.
Considera que si bien la acción pública de constitucionalidad debe
tener un carácter flexible, ello no libera al ciudadano de observar unos
requisitos materiales mínimos al presentar su demanda, “con la claridad y
precisión suficientes que permitan resolver un  problema constitucional”.
Señala que conforme al artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia
de la Corte Constitucional ha destacado que el concepto de la violación debe
reunir requisitos de especificidad, suficiencia y claridad que no se dan en el
caso concreto.
Dice que el demandante plantea la inconstitucionalidad de la norma
acusada desde la perspectiva del debido proceso -por la posibilidad de los
Bancos de fijar las tasas de interés en sus operaciones pasivas-, pero que ello
no guarda relación alguna con el artículo 29 de la Constitución, pues el debido
proceso se refiere a las garantías sustanciales y procedimentales de las
actuaciones administrativas y judiciales, de manera que “no es posible
identificar un parámetro constitucional que permita confrontar la expresión
acusada con el contenido normativo del artículo 29 de la Constitución.”
Respecto del cargo fundado en la violación del derecho a la
igualdad, señala que del texto acusado no se desprenden los efectos atribuidos
por el actor, ya que la argumentación presentada en la demanda “se
fundamenta en conjeturas del demandante y, por lo tanto, el cargo no reúne el
requisito de certeza.” Indica que el demandante acusa la desigualdad
derivada de las altas tasas de interés que cobran los bancos en los créditos
que otorgan a sus clientes, pero que la norma demandada no regula esas
operaciones. Que, en todo caso, la expresión demandada no limita la libertad
del usuario para escoger la entidad financiera con la que desea contratar e
incluso para negociar con ella la respectiva tasa de interés.
Considera que es contradictoria la alusión que el actor hace a los
artículo 372 de la Constitución Política y 16 de la Ley 31 de 1992 para que el
Banco de la República ejerza su facultad de fijar tasas máximas de
interés es contradictoria, pues lo que realmente se persigue es que exista una
tasa mínima de interés remuneratorio para los recursos depositados en los
establecimientos de crédito, “hipótesis que no cobija el artículo 16
mencionado.”
Por lo anterior, “ a juicio del Ministerio Público no se puede
adelantar un estudio de fondo sobre la conformidad o no de la expresión acusada
del artículo 128 del Decreto 633 de 1993. Así las cosas, se solicitará a la
Corte Constitucional inhibirse de dictar un pronunciamiento de fondo por
ineptitud sustantiva de la demanda, en relación con estos aspectos.”
VI.    CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.      Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la demanda formulada en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, en virtud de lo dispuesto por el
artículo 241, numeral 5º, de la Constitución Política, comoquiera que la
disposición acusada hace parte de un decreto con fuerza
de ley.
2.      La materia sujeta a examen
El demandante solicita declarar la inconstitucionalidad del numeral
1 del artículo 128 del Decreto 663 de 1993, porque a su juicio desconoce el
derecho a la igualdad (art.13 C.P.) y el debido proceso (art.29 C.P.).
Con relación al derecho a la igualdad se identifican dos
acusaciones básicas: (i) Mientras existen límites a las tasas de interés que
cobran los establecimientos de crédito, no las hay para los intereses pagados a
los ahorradores, lo que denota una desigualdad entre las operaciones activas y
pasivas que realizan las entidades financieras, que se concreta en márgenes de
intermediación desproporcionados e injustos; (ii) En la medida que quien ahorra
también solicita crédito y que existe una diferencia considerable entre las
tasas de interés que los establecimientos de crédito pagan a los ahorradores y
las que cobran a los deudores de créditos,  se rompe el equilibrio contractual
entre las partes y, por esa vía, las entidades financieras tienen una
desventaja desmedida sobre sus usuarios (que llega al enriquecimiento sin
causa), pues imponen los contratos y cobran injustificadamente y sin sustento
una serie de tarifas y servicios que deberían ofrecer sin ninguna
contraprestación.
Respecto del debido proceso, el actor indica que darle
libertad a las entidades financieras para fijar las tasas de interés, el margen
de intermediación y las tarifas de los servicios que prestan, constituye un
procedimiento carente de imparcialidad y universalidad que vulnera el derecho
al debido proceso de los usuarios y desconoce las competencias que tiene el
Banco de la República en materia de fijación de tasas de interés.
Por su parte, el Ministerio Público solicita a la Corte que se
declare inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo, en la medida que, a su
juicio, no existen cargos precisos, ciertos y suficientes y que la demanda se
basa en afirmaciones y conjeturas que no se derivan de la norma demandada, cuyo
contenido normativo es distinto al que le atribuye el actor. Indica que
la norma acusada no regula ningún procedimiento, lo que hace inaplicable el
artículo 29 de la Constitución Política y que, además, no hay parámetros de
comparación para el juicio de igualdad planteado por el actor, pues las
operaciones activas y pasivas de los establecimientos de crédito son totalmente
distintas.  El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Academia
Colombiana de Jurisprudencia hacen la misma solicitud, en la medida que también
consideran que la demanda es inepta por falta de precisión y claridad en los
cargos presentados por el demandante.
El Banco de
la República, la Superintendencia Financiera, la Asociación Bancaria y de
Entidades Financieras y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, este
último de manera subsidiaria a la petición de inhibición, consideran que la
norma se ajusta a la Constitución y que la interpretación hecha por el actor
desconoce la estructura constitucional en materia de libertad de empresa, libre
competencia, autonomía de la voluntad e intervención del Estado en la economía.
Que si bien el Estado debe intervenir por mandato de la ley en la actividad
financiera, bursátil y aseguradora -por tratarse de una actividad de interés
público-, ello no puede ir hasta el punto de fijar una tasa mínima de interés
remuneratorio y eliminar la libre competencia. Indican que el juicio de
igualdad está indebidamente planteado, pues no se pueden equiparar las
operaciones activas y pasivas de las entidades financieras y que el usuario del
sistema financiero tiene la posibilidad de escoger entre múltiples alternativas
de inversión y ahorro ofrecidas por diversidad de establecimiento de crédito,
de manera que no está obligado a contratar con ninguna de ellas, con lo cual se
respeta su autonomía y libertad . El Banco de la República señala además, que
la norma demandada no vulnera su autonomía constitucional, que su facultad de
intervención en las tasas de interés goza de cierto margen de amplitud y
discrecionalidad y que sólo podría fijar límites máximos a las tasas de
interés y no límites mínimos como plantea el demandante.
Conforme a
lo anterior, a la Corte le corresponde decidir en primer lugar la solicitud de
inhibición planteada por el Ministerio Público, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y la Academia Colombiana de Jurisprudencia, por ausencia de
cargos claros, precisos y pertinentes que, a juicio de tales entidades, impiden
hacer un estudio de fondo de la constitucionalidad de la norma demandada. En
caso de que tal solicitud sea decidida negativamente, a la Sala le
correspondería entrar a resolver los cargos de inconstitucionalidad presentados
por el actor contra la norma demandada, a partir de los derechos a la igualdad
y al debido proceso.
3. La
petición de inhibición.
Tal como se
expuso, algunos de los intervinientes y el Ministerio Público solicitan de la
Corte un fallo inhibitorio, pues consideran que la demanda es inepta por falta
de precisión y claridad en los cargos presentados por el demandante, además de
que el contenido normativo de la disposición acusada es distinto al que le atribuye
el actor.
Para atender
esta solicitud la Corte se referirá en primer lugar a su reiterada
jurisprudencia sobre los requisitos que deben cumplir las demandas de
constitucionalidad y las razones que en algunos casos impiden hacer un estudio
de fondo de la norma acusada e imponen la necesidad de proferir un fallo
inhibitorio por ausencia de cargos claros, precisos, ciertos, específicos y
suficientes.
Señala el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 que en las acciones
de inconstitucionalidad la demanda debe presentarse por escrito y que éste debe
contener:
(i)
Las normas acusadas como inconstitucionales y
las normas superiores que se consideren infringidas (numerales 1 y 2);
(ii)
Las razones por las cuales dichos textos se
estiman violados (numeral 3);
(iii)
Cuando sea el caso, el señalamiento del trámite
impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma
en que fue quebrantado (numeral 4); y
(iv)
La razón por la cual la Corte es competente para
conocer de la demanda (numeral 5).
De acuerdo con estos requisitos y lo previsto en el
artículo 241 de la Constitución Política, la Corte ha establecido como
principio general que la jurisdicción constitucional tiene carácter rogado, de
manera que no le corresponde revisar oficiosamente todas las leyes que puedan
referirse al tema general planteado por el actor, sino examinar las
normas efectivamente demandadas, para lo cual es indispensable que se presenten
cargos que permitan su examen constitucional.
En ese sentido,
la Corte ha indicado que hay lugar a emitir un pronunciamiento de fondo cuando
el demandante ha formulado un cargo de inconstitucionalidad basado en razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, es decir, que la
acusación presentada por el actor es: (i) lo suficientemente comprensible y de
fácil entendimiento (razones claras), (ii) recae directamente sobre el
contenido de la disposición demandada y no sobre una proposición jurídica
inferida o deducida por el actor (razones ciertas), (iii) define o muestra en
forma diáfana la manera como la norma vulnera la Carta Política (razones
específicas), (iv) utiliza argumentos de naturaleza estrictamente
constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple
conveniencia (razones pertinentes), y (v) contiene todos los elementos de
juicio -argumentativos y probatorios- que son imprescindibles para adelantar el
juicio de inconstitucionalidad, de manera que despierte por lo menos una
sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado
(razones suficientes).[2]
En esta misma línea
doctrinal, la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que la demanda
debe plantear una controversia constitucional a partir de la norma acusada  y
no de interpretaciones que no se derivan de su texto.[3]
Así, la Corte ha señalado que “resultan inaceptables los argumentos que se
formulan a partir de consideraciones puramente doctrinarias o que se limitan a
expresar puntos de vista subjetivos, sin que se tenga algún reproche de
naturaleza constitucional, ni un ataque concreto contra la disposición acusada,
pues solo se fundamenta en apreciaciones globales y abstractas producto de la
forma de ver las cosas y según la personal convicción del actor.”[4]
Por tanto, debe
existir una relación entre el contenido material de la norma acusada y los
cargos en que se sustenta la respectiva acción, la cual desaparece en los casos
en que, por ejemplo, la norma cuya constitucionalidad se discute no tiene el
contenido que el demandante le atribuye o cuando los cargos están referidos a disposiciones
legales no demandadas.[5]
La Corte ha señalado que cuando se plantea un juicio de igualdad,
éste se realiza en dos etapas distintas: (i) inicialmente se verifica si la
norma demandada establece un trato distinto para personas ubicadas en la misma
situación de hecho; (ii) posteriormente, si tal desigualdad está comprobada, se
pasa a revisar si ella tiene un fin legítimo, si es razonable y si respeta el
principio de proporcionalidad. En este sentido, la Corte ha señalado:
“El derecho a la igualdad frente a la ley, impone al legislador
otorgar el mismo tratamiento a todas las personas que están en el mismo
supuesto de hecho que él pretende regular. Por lo tanto, para establecer si una
disposición legal concreta es discriminatoria, el primer presupuesto lógico que
el juez constitucional debe  verificar es que tal disposición realmente otorgue
un trato diferente a personas colocadas en la misma situación de hecho. Si ello
efectivamente ocurre, entonces debe examinar si ese tratamiento desigual
persigue alguna finalidad constitucionalmente importante que lo justifique,
comprobado lo cual debe establecerse si la limitación al derecho a la igualdad
era adecuada para alcanzar tal finalidad. Además, para que dicha restricción
sea conforme con la Constitución, se requiere que sea ponderada o proporcional
stricto sensu.”[6]
Por ello, cuando se trata de un cargo por violación del derecho a la
igualdad, lo primero que debe estar acreditado es que la norma acusada
realmente establece un trato diferente para personas que se encuentran en la
misma situación de hecho. Al respecto la Corte señaló en la Sentencia C-179 de
2005: “Lo anterior hace que no se cumpla con el primer presupuesto lógico
que permite entrar en el examen de una disposición legal acusada de desconocer
el derecho a la igualdad. Recuérdese que “el derecho a la igualdad frente a la
ley, impone al legislador otorgar el mismo tratamiento a todas las personas que
están en el mismo supuesto de hecho que él pretende regular.” Por lo cual,
“para establecer si una disposición legal concreta es discriminatoria, el
primer presupuesto lógico que el juez constitucional debe  verificar es que tal
disposición realmente otorgue un trato diferente a personas colocadas en la
misma situación de hecho.”[7]
Igualmente, en la Sentencia C-576 de 2004 se
indicó que “la falta de validez o relevancia del criterio de comparación
formulado por el demandante no procede entrar a determinar si el supuesto
trato desigual tiene un fin legítimo y si aquel se ciñe o no al principio de
razonabilidad, pues según lo expuesto por la jurisprudencia de esta
corporación y, en particular, por la citada sentencia C-022 de 1996 respecto
del juicio de igualdad “[e]l orden de estas
etapas corresponde a necesidades no sólo lógicas sino también metodológicas: el
test del trato desigual  pasa a una etapa subsiguiente sólo si dicho trato
sorteó con éxito la inmediatamente anterior (...)”.[8]
(se subraya)
Debe
tenerse en cuenta que el de igualdad es un derecho relacional y, por ende, si
los elementos de comparación no se desprenden directamente de la norma acusada,
sino que surgen por su cotejo con otras disposiciones distintas, el accionante
tiene la obligación de referirse a éstas con claridad y precisar la existencia
del trato diferencial y su inconstitucionalidad. Así, en la Sentencia C-1031 de
2002[9]
la Corte reiteró que para presentar un cargo de inconstitucionalidad por
violación del derecho a la igualdad, no basta afirmar que las disposiciones
acusadas establecen un trato diferenciado para ciertas personas y que por ello
son contrarias al artículo 13 de la Constitución, sino que se “debe
expresar, además, las razones por las cuales considera que tal diferencia de
trato resulta discriminatoria”, por lo que a la Corte no le corresponde
entrar a establecer oficiosamente “los extremos de la comparación, a
formular las posibles hipótesis de inconstitucionalidad y a pronunciarse de
fondo sobre el particular.” [10] Igualmente, en la
Sentencia C-1052 de 2004, al revisar los cargos contra una norma que definía
las actividades de alto riesgo para efectos del régimen de seguridad social y
que a juicio del actor perjudicaba a cierto grupo de personas, la Corte recordó
que el demandante debe precisar los diversos elementos de comparación de los
cuales se deriva el eventual trato discriminatorio, pues “no le corresponde
a la Corte desarrollar la labor de acopio de los elementos de los regímenes
jurídicos que se aplican a cada grupo ni de los datos acerca de su actividad
laboral que sean relevantes para la comparación. Estos materiales deben ser
aportados por el actor en su demanda, junto con la respectiva valoración de los
mismos.”[11]
Por tanto, sin
estos casos, el actor no cumple con una carga argumentativa suficiente respecto
de la existencia del trato discriminatorio y de los referentes objetivos que
permiten llegar a dicha conclusión, la Corte no podrá hacer un pronunciamiento
de fondo, ante la inexistencia de extremos normativos suficientes para
adelantar el juicio de igualdad.
En conclusión, frente a demandas que adolecen de ineptitud
sustantiva por ausencia de cargos adecuados, la solución indicada dentro del
marco del artículo 241 de la Constitución Política y del Decreto 2067 de 1991,
es la decisión inhibitoria, pues no se podría entrar a dictar una sentencia de
fondo “construyendo los cargos, o integrando a la demanda apartes normativos
no demandados” pues ello “equivaldría asumir la doble condición de juez
y parte, y por lo tanto, implicaría un desbordamiento de las competencias
constitucionales atribuidas a la Corte Constitucional.”[12]
Con base en lo
anterior, la Sala pasa a resolver la solicitud de inhibición frente a los dos
cargos planteados por el demandante:
a) Respecto de
la acusación presentada con base en el artículo 29 de la Constitución Política
por violación del debido proceso.
La Corte observa
que además de que el cargo es difuso, la norma acusada no tiene el contenido
normativo que el actor le atribuye y ello hace imposible tomar una decisión de
fondo o interpretar la demanda para evitar una sentencia inhibitoria.
En efecto, el
accionante señala que dejar en libertad a las entidades financieras para fijar
las tasas de interés, el margen de intermediación y las tarifas de los
servicios constituye un procedimiento carente de imparcialidad y universalidad
y que por ello se vulnera el derecho al debido proceso de los usuarios. Como lo
advierte la vista fiscal, el numeral 1 del artículo 128 del Decreto 663 de 1993
no regula ningún procedimiento o actuación por parte de las
entidades financieras, menos aún de naturaleza administrativa o judicial, de
forma que resulta improcedente su confrontación con el artículo 29 de la
Constitución, pues carecería de sentido estudiar su contenido normativo (posibilidad
de pactar libremente las tasas de interés), frente a las garantías mínimas
que la jurisprudencia ha reconocido en materia del debido proceso.[13]
Si bien la Corte se ha referido a la aplicación del debido proceso a
ciertas actuaciones que se desarrollan en el ámbito de las relaciones jurídicas
entre particulares, especialmente cuando implican la imposición de sanciones o
de medidas disciplinarias[14], en el caso de la norma
demandada no existe tal posibilidad, pues, claramente, no se está en el
contexto y espacio de un proceso, sino de un negocio jurídico entre
particulares que el cliente puede aceptar o no según su autonomía contractual.[15]
En esa medida, al no existir un “proceso” cuyo contenido
pueda confrontarse con el artículo 29 de la Constitución Política, se impone
frente a ese cargo la declaratoria de inhibición, tal como lo solicitan el
Ministerio Público, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Academia
Colombiana de Jurisprudencia.
Cabe señalar finalmente que la alusión del demandante a la Sentencia
C-208 de 2000[16], respecto de las
facultades constitucionales y legales del Banco de la República para intervenir
con autonomía las tasas de interés, no permite cambiar la decisión de
inhibición, ya que el actor discute la inexistencia de tasas mínimas
de interés remuneratorio para los ahorradores y la intervención invocada a
partir de la Ley 31 de 1992 y de la referida sentencia, hace referencia a la
posibilidad del Banco de la República de establecer límites máximos para
dichas operaciones. Por tanto, aún si se entendiera que el cargo del
actor por violación del debido proceso se origina en un problema de falta de
competencia del legislador, la conclusión sigue siendo la misma, en cuanto que
la norma acusada no prevé los efectos que el actor pretende atribuirle, en
cuanto a que no se observa limitación de las facultades constitucionales y
legales del Banco de la República.
En consecuencia, la Corte  se inhibirá de hacer un pronunciamiento de
fondo con relación a este cargo.
b.) Respecto
del cargo presentado por violación del derecho a la igualdad (art.13 C.P.)
El actor invoca el artículo 13 de la Constitución Política y a partir
del mismo cuestiona la diferencia de tratamiento legal existente entre las
tasas de interés activas y pasivas, así como de los deudores y acreedores de
las entidades financieras, con énfasis en la inconstitucionalidad que se deriva
de la inexistencia de controles al margen de intermediación financiera y al
cobro de tarifas por la prestación de los servicios bancarios.
El demandante señala que: (i) Mientras existen límites a las tasas
de interés que cobran los establecimientos de crédito, no las hay para los
intereses pagados a los ahorradores, lo que denota una desigualdad entre las
operaciones activas y pasivas que realizan las entidades financieras y se
concreta en márgenes de intermediación desproporcionados e injustos; (ii) En la
medida que no existen restricciones a los márgenes de intermediación y que
existe una diferencia considerable entre las tasas de interés que los
establecimientos de crédito pagan a los ahorradores y las que cobran a los
deudores de créditos, se rompe el equilibrio contractual entre las partes y,
por esa vía, las entidades financieras tienen una ventaja desmedida sobre sus
usuarios (que llega al enriquecimiento sin causa), pues imponen los contratos y
cobran injustificadamente y sin sustento una serie de tarifas y servicios que
deberían ofrecer sin ninguna contraprestación.
Por su
parte, diversos intervinientes indican que el juicio de igualdad está
indebidamente planteado, pues no se pueden equiparar las operaciones activas y
pasivas de las entidades financieras, ni las condiciones del ahorrador y del
deudor, ya que se trata de situaciones distintas.
Para
resolver el asunto, es necesario volver en primer lugar sobre la norma acusada,
cuyo texto es el siguiente (lo subrayado corresponde a la parte demandada):
Artículo 128.  TASAS DE INTERÉS EN OPERACIONES PASIVAS.
1. Tasas de interés de los depósitos de ahorro, comunes y a término.   De acuerdo con los artículos 1° y 3° del Decreto 2994 de 1990, las
tasas de interés que ofrezcan reconocer los bancos comerciales por la captación
de recursos mediante depósitos de ahorro, comunes y a término, así como su
forma de liquidación, serán fijadas libremente por la entidad depositaria e
informadas al público, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto
expida la Superintendencia Bancaria.
2. Variación de la tasa fijada.   Las tasas de interés que se fijen conforme al numeral anterior, no
podrán ser variadas durante el período de liquidación del respectivo depósito.
3. Tasas de interés de los certificados de depósito de ahorro a
término.  De acuerdo con el artículo 2° del
Decreto 2994 de 1990 las secciones de ahorro de los bancos comerciales podrán
convenir libremente con los depositantes las tasas de interés, en las
captaciones de ahorro que efectúen a través de certificados de depósito de
ahorro a término.”
Como se observa, el numeral 1 del artículo 128 del Decreto 663 de
1993 se refiere a cierto tipo de establecimientos de crédito (bancos
comerciales) y, específicamente, a las tasas de captación de algunas
de sus operaciones pasivas. Por tanto, no regula lo relacionado
con las tasas de interés de las operaciones activas (créditos), ni las tarifas
de los servicios financieros, ni tampoco el margen de intermediación financiera.
De esta manera, su ámbito de aplicación está limitado a algunas
operaciones pasivas de los “establecimientos bancarios”, que apenas
constituyen una de las varias clases de entidades financieras dentro del género
“establecimientos de crédito” y que identifica el conjunto de
instituciones “cuya función principal consista en captar moneda legal
recursos del público en depósitos, a la vista o a término, para colocarlos
nuevamente a través de préstamos, descuentos, anticipos u otras operaciones
activas de crédito.”[17] Esta
conclusión viene a ser ratificada por la ubicación de la norma dentro del
Decreto 663 de 1993 o Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, pues se
encuentra en el Capítulo II de la Parte Cuarta del mismo, referente a “Disposiciones
especiales relativas a las operaciones de los establecimientos bancarios.”
En esta medida, se observa con claridad que la norma acusada no
constituye una disposición general que regule en su conjunto todas las
actividades de intermediación financiera (apenas ciertas operaciones pasivas)
ni que se ocupe de todas las entidades dedicadas a captar y colocar recursos
(solamente de los establecimientos bancarios). Tampoco cobija el margen de
intermediación o las tarifas generales de los servicios financieros, aspectos
sobre los cuales el actor apoya sus acusaciones de desigualdad.
En cuanto a su contenido material, el numeral 1 del artículo 128 del
Decreto 663 de 1993 establece que los “bancos comerciales” tienen
libertad para fijar y ofrecer libremente las tasas de interés que están
dispuestas a pagar por la captación de recursos mediante depósitos de
ahorro, comunes y a término, lo que, en el contexto del Decreto 2994 de
1900 al que se hace referencia en la norma acusada, significaba en su momento
que dichas tasas de interés dejaban de estar sometidas a límites máximos fijados
por el Estado (art. 1)[18], lo cual se debe
entender, hoy en día, sin perjuicio de las facultades que la Constitución
Política de 1991 le entregó al Banco de la República en materia de límites a
las tasas de interés (Sentencia C-208 de 2000).[19]
Visto lo anterior, la Corte también encuentra que la norma acusada se
limita a permitir que los establecimientos bancarios pacten libremente con sus
clientes las tasas de interés de determinadas operaciones pasivas, de manera
que por sí misma no establece una situación de desigualdad, ni genera per sé
una relación de desequilibrio entre el cliente y la entidad financiera o un
trato diferencial para las operaciones de ahorro y las de crédito.
En ese sentido, la Corte observa que los parámetros de comparación
utilizados por el accionante no se derivan de la norma acusada, sino de
valoraciones externas, frente a las cuales el accionante se limita a hacer
consideraciones difusas que no permiten tener referentes ciertos y precisos
para seguir adelante con el examen de igualdad. Así, las alusiones hechas a las
tasas de interés de los créditos, el margen de intermediación financiera, las
tarifas de los servicios y las cláusulas contractuales abusivas, entre otras,
no se derivan de la norma acusada y tampoco son afrontadas por el actor con
especificidad y precisión, de forma que para llegar al fondo de ellas y poder
establecer si habría parámetros reales de comparación,  la Corte tendría que
abandonar su función constitucional e iniciar una labor oficiosa de búsqueda,
identificación e integración de las diversas normas que podrían llegar a
referirse a los asuntos reseñados por el actor.
Se suma a lo anterior, que la comparación hecha por el demandante
entre las expresiones acusadas y los artículos 121 del Decreto 663 de 1993[20]
y 884 del Código de Comercio, no es útil ni suficiente para hacer un juicio de
igualdad, pues como acertadamente señala el Ministerio Público, se trata de
normas que se aplican en espacios y para operaciones totalmente distintas,
además de que en las últimas se fijan límites máximos de interés para
los créditos, mientras que el actor persigue que se establezca, de manera
permanente, un rendimiento mínimo para los ahorros depositados en las
entidades financieras.[21]
En conclusión, al no haberse integrado por el actor los extremos
necesarios para hacer el juicio de igualdad, la Corte encuentra que frente a
este cargo también se impone una decisión inhibitoria.
VII.   DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA para decidir la demanda presentada contra
la expresión “las tasas de interés que ofrezcan reconocer los
bancos comerciales por la captación de recursos mediante depósitos de ahorro,
comunes y a término, así como su forma de liquidación, serán fijadas libremente
por la entidad depositaria, contenida en el numeral 1 del artículo 128
del Decreto 663 de 1993.
Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON
SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE
EN COMISION
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
AUSENTE
EN COMISION
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO A LA
SENTENCIA C-991 DE 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: D- 6370
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el numeral 1 del
artículo 128 del Decreto 663 de 1993, “Por medio del cual se actualiza el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y
numeración”.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Con el debido
respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corporación, me permito
presentar Salvamento de Voto frente a la presente sentencia, en razón a que
considero que en la demanda presentada por el actor, que da lugar al presente
proceso de constitucionalidad, existían los argumentos necesarios para efectuar
un estudio de fondo.  En consecuencia, a mi juicio, la demanda reunía los
requisitos señalados por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, que rige los
procesos de constitucionalidad.
Por
consiguiente, en mi concepto, la Corte Constitucional en esta ocasión otorgó
primacía a las formalidades por encima del derecho constitucional que le asiste
al ciudadano de interponer acciones públicas como la de constitucionalidad.
Por ende, la Corte debió interpretar la demanda en el sentido que pretendía el
demandante (principio pro actione) antes que inhibirse y no tomar decisión
alguna.
En este sentido,
discrepo de la presente decisión, por cuanto en mi criterio, la demanda sub
examine presenta un cargo jurídico de inconstitucionalidad, y por tanto,
esta Corporación ha debido realizar un estudio abstracto de constitucionalidad
y entrar e emitir un fallo de fondo sobre la disposición demandada.
Por las razones
expuestas disiento de la presente decisión.
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] “3. Límites a
los intereses. De conformidad con el artículo 64 de la Ley 45 de 1990 y para
los efectos del artículo 884 del Código de Comercio, en las obligaciones
pactadas en unidades de poder adquisitivo constante (UPAC) o respecto de las
cuales se estipule cualquier otra cláusula de reajuste, la corrección monetaria
o el correspondiente reajuste computará como interés.
En cualquier sistema de interés compuesto o de
capitalización de intereses se aplicarán los límites previstos en el mencionado
artículo. Sin embargo, dichos límites no se tendrán en cuenta cuando se trate
de títulos emitidos en serie o en masa, cuyo rendimiento esté vinculado a las
utilidades del emisor.
Parágrafo. -
Toda tasa de interés legal o convencional en la cual no se indique una
periodicidad de pago determinada se entenderá expresada en términos de interés
efectivo anual.”
[2] Sentencia C-1052 de 2001,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[3] Sentencia C-129 de 2002,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4]
Sentencia C-555 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández  (salvamento de voto
de los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Humberto Antonio Sierra Porto).
[5]
Sentencia C-1552 de 2000, M.P.  Alfredo Beltrán Sierra. En este sentido, la
Corte dijo en la Sentencia C-1052 de 2001 que las razones de inconstitucionalidad
debían ser ciertas, esto es, “que la demanda recaiga sobre una proposición
jurídica real y existente[5]”
y  no simplemente sobre “una deducida por el actor, o implícita e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto
de la demanda.” (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa)
[6] Sentencia C-1047 de 2001,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[7]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[8]
M.P. Jaime Araújo Rentería, salvamentos de voto de los Magistrados Humberto
Antonio Sierra Porto y Rodrigo Escobar Gil y aclaración de voto del Magistrado
Alfredo Beltrán Sierra.
[9] M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[10]
(Ibídem)
[11] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[12] Sentencia C-229 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Así, por
ejemplo, la Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo sobre una
demanda dirigida contra los artículos 56, 65 y 66 de la Ley 472 de 1998,
referentes a la conformación del grupo en las acciones colectivas, en la medida
que la acusación se originaba en “una hipótesis
que no se desprende de las normas acusadas ni de la Ley en que ellas se
contienen y que  en ningún caso las mismas podrían interpretarse en el sentido
que él señala”, por lo que “es claro que
la demanda fue formulada contra  normas inexistentes, lo que lleva a la Corte a
inhibirse por ineptitud sustancial de la demanda y así se señalará en la parte
resolutiva de esta sentencia.” (Sentencia C-898 de 2005, M.P. Álvaro
Tafur Gálvis ). Igualmente, al conocer la demanda
presentada contra los
artículos 54 de la Ley 44 de 1993 y 160 y 162 de la Ley 23 de 1982 sobre
derechos de autor, la Corte encontró que los cargos se basaban en una interpretación que no se derivaba de las
disposiciones acusadas y, por ello, concluyó que “las hipótesis de
interpretación presentadas por el demandante no sólo no se derivan ni se
deducen en forma alguna de lo previsto en las disposiciones acusadas sino que
están orientadas, más bien, a solucionar un eventual caso de aplicación
indebida, defectuosa o arbitraria de los preceptos analizados.” (Sentencia
C-1197 de 2005. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto)
[13]
Derecho de acceso a la administración de justicia
ante el juez natural de la cusa; derecho a ser informado de las actuaciones que
conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la
imposición de una obligación o sanción; derecho de expresar libre y
abiertamente sus opiniones; derecho de contradecir o debatir las pretensiones o
excepciones propuestas; derecho a que los procesos se desarrollen en un término
razonable y sin dilaciones injustificadas y derecho a presentar pruebas y
controvertir las que se alleguen en su contra. ( Sentencia C-154 de 2004,
M.P. Álvaro Tafur Gálvis).
[14]
Sentencias T-543 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández y T-433 de 1998, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[15] En la Sentencia T- 497 de 2000 la Corte señaló lo siguiente frente a
una demanda basada en la violación del debido proceso, pero cuyos hechos no
guardaban relación con esa garantía constitucional: “Así las cosas, reconoce
ésta Corporación, que no puede predicarse de forma alguna una violación al
debido proceso del actor como lo estima el Tribunal, teniendo en cuenta que en
este caso no existe un  proceso sancionatorio en su contra que lo prive del
acceso a derecho alguno,  ni un claro procedimiento estipulado que se haya
pretermitido para el acceso al cargo de Director Ejecutivo, diferente claro
está a la elección que debe realizar el Comité Departamental. En ese orden de
ideas, ¿ si no existen esos procesos o pasos puntuales para su pretensión, cómo
pueden considerarse controvertido o lesionado ese derecho, en favor del actor?
Adicionalmente, tal y como lo ha reconocido la Federación, el acto de selección
del Comité, no es un acto del que devenga automáticamente el nombramiento del
demandante, - menos aun cuando hay controversia frente a tal  nominación -, en
la medida en que se requiere entre empleador y trabajador, un acuerdo de
voluntades sobre las obligaciones y derechos, y cabe siempre la posibilidad de
que tal acuerdo no se concrete a pesar del proceso de selección. (M.P.
Alejandro Martínez Caballero)
[16] “Indicarle
al banco cuando, como y bajo que circunstancias debe señalar las tasas máximas
de interés a que alude la norma, implica determinar de antemano y hacer
predecible las decisiones en materia de la fijación de dichas tasas, cuando
realmente, con fundamento en su autonomía es a la Junta Directiva a quien le
compete, como parte del manejo de la política crediticia, dentro de cierta
discrecionalidad y según lo demanden los intereses públicos y sociales, la
determinación de dichas tasas.” (M.P. Antonio Barrera Carbonell, salvamentos de
voto de los Magistrados Vladimiro Naranjo Mesa, Eduardo Cifuentes Muñoz y
Álvaro Tafur Gálvis.)
[17] Artículo 2 del Decreto 663 de 1993).  La actividad general de intermediación
financiera está a cargo de los “establecimientos de crédito”, género al
cual pertenecen también, además de los bancos comerciales, las corporaciones
financieras, compañías de financiamiento comercial, corporaciones de ahorro y
vivienda y cooperativas financieras.(Art. 2 del Decreto 663 de 1993, modificado
y adicionado por las leyes Ley 454 de 1998 y 510 de 1999).
[18] “Artículo 1º.  A partir
del 1º de enero de 1991, suprímense los límites máximos  en las  tasas de
interés de las operaciones pasivas que se señalan a continuación: a) captación
de recursos  por medio  de depósitos de ahorro comunes y  a término por parte
de las secciones de ahorro de los bancos comerciales, las cajas de ahorro y los
organismos cooperativos de grado superior de carácter financiero; b)
Captación  de  recursos  a  través  de  Certificados  de Depósito de  Ahorro a
Término por parte de las secciones de ahorro de los bancos comerciales y las
cajas de ahorro. Artículo  2º .   Las  secciones   de  ahorro   de  los
bancos comerciales y las cajas de ahorro podrán convenir libremente con los
depositantes las tasas de interés en las castraciones de ahorro  que efectúen a
través de Certificados de Depósito de Ahorro a Término. Artículo 3º.
Las tasas de interés que ofrezcan reconocer los bancos comerciales,  las cajas
de ahorro  y los  organismos cooperativos de  grado superior  de carácter
financiero, por concepto de  los depósitos  de que  trata el  literal  a) del
artículo 1º   del presente  Decreto, así  como  su  forma  de liquidación,  serán
fijadas  libremente   por  la  entidad depositaria e  informadas  al  público
de  acuerdo  con  la reglamentación que para el efecto expida la
Superintendencia Bancaria. Parágrafo. Las  tasas de  interés que  fijen  las
entidades financieras conforme  a este artículo no podrán ser variadas durante
el período de liquidación del respectivo depósito.”
[19]
M.P. Antonio Barrera Carbonell, salvamentos de voto de los
Magistrados Vladimiro Naranjo Mesa, Eduardo Cifuentes Muñoz y Álvaro Tafur
Gálvis.
[20] “3. Límites a
los intereses. De conformidad con el artículo 64 de la Ley 45 de 1990 y para
los efectos del artículo 884 del Código de Comercio, en las obligaciones
pactadas en unidades de poder adquisitivo constante (UPAC) o respecto de las
cuales se estipule cualquier otra cláusula de reajuste, la corrección monetaria
o el correspondiente reajuste computará como interés.
En cualquier sistema de interés compuesto o de
capitalización de intereses se aplicarán los límites previstos en el mencionado
artículo. Sin embargo, dichos límites no se tendrán en cuenta cuando se trate
de títulos emitidos en serie o en masa, cuyo rendimiento esté vinculado a las
utilidades del emisor.
Parágrafo. -
Toda tasa de interés legal o convencional en la cual no se indique una
periodicidad de pago determinada se entenderá expresada en términos de interés
efectivo anual.”
[21]
Una situación similar se analizó en la Sentencia C-237A de 2004, donde el actor
pretendía equiparar la situación del acreedor y del deudor en un proceso
hipotecario. Al respecto, se dijo: “En efecto, de conformidad con la
decantada jurisprudencia de esta Corporación, se viola el principio de igualdad
cuando (a) se ha otorgado un trato legal diferente a hipótesis fácticas
esencialmente iguales, o viceversa, y (b) tal tratamiento legal no encuentra
una justificación constitucional aceptable. El primero de estos requisitos no
se encuentra presente, puesto que en criterio de la Corte, el deudor y el
acreedor de un proceso ejecutivo hipotecario no se encuentran en un plano de
igualdad: cada uno ocupa una situación procesal específica, con atribuciones y
cargas particulares que no pueden ser asimiladas entre sí.” (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa).