T-617-17
Sentencia T-617/17
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y
especiales de procedibilidad
UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE PROCEDENCIA Y
LEGITIMIDAD DE LA UGPP PARA INTERPONER RECURSO DE REVISION-Para controvertir decisiones
judiciales que han reconocido y reliquidado pensiones con palmario abuso del
derecho, según art. 20 de la ley 797 de 2003
ACCION DE TUTELA DE LA UGPP PARA REVISAR INCREMENTO EXCESIVO EN LA
MESADA PENSIONAL-Improcedencia por incumplimiento del requisito de subsidiariedad
dado que se encuentra en curso el trámite del recurso extraordinario de revisión
y no se evidencia palmariamente la ocurrencia de un abuso del derecho
Referencia: Expediente T-5.472.684
Acción de tutela interpuesta por
la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra el Tribunal Administrativo
del Valle del Cauca y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda – Subsección “B”.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., cuatro (4) de octubre de
dos mil diecisiete (2017).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los magistrados Antonio
José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
El expediente que se estudia a
continuación fue seleccionado para su revisión mediante el Auto del 29 de abril
de 2016, proferido por la Sala de Selección Número Cuatro de esta Corporación.
Sin embargo, dado que mediante Auto 317 de 2016 esta Sala de Revisión decidió
declarar la nulidad de todo lo actuado, con ocasión de una indebida integración
del contradictorio por pasiva, el expediente fue devuelto a esta Sala de Revisión
el pasado 10 de julio de la presente anualidad[1],
una vez subsanada tal irregularidad, con el fin de que se decida sobre la
procedencia del amparo constitucional.
I.
ANTECEDENTES
A. LA DEMANDA DE TUTELA
1. El 6 de abril de
2015, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social – UGPP presentó acción de tutela contra
las decisiones proferidas el 5 de septiembre de 1996, por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca – Sección Primera y el 23 de octubre de
1997, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda – Subsección “B” al considerar que tales sentencias incurrieron en un
defecto material y desconocieron el precedente constitucional, razón por la
cual vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad
financiera del sistema pensional, al  ordenar en favor del señor Samuel
Buitrago Hurtado, el pago de una pensión de jubilación en cuantía que sobrepasa
los veintidós (22) salarios mínimos mensuales legales vigentes señalados en el
artículo 2 de la Ley 4 de 1976. Además señala que le fue aplicado un régimen
especial, Decreto 546 de 1971, pese a que el beneficiario pertenecía al régimen
general contenido en la Ley 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de
1969.
Conforme con lo
anterior, solicitó al juez de tutela que ordene dejar sin efectos las
decisiones proferidas por las instancias judiciales demandadas[2].
B. HECHOS RELEVANTES
En síntesis la
entidad demandante expuso los siguientes hechos:
2.  El señor Samuel
Buitrago Hurtado prestó sus servicios al Estado así:
- Dirección General
de Aduanas: 17 de septiembre de 1949 – 13 de enero de 1954[3].
- Rama Judicial en
Manizales:
Juez Tercero Civil
Municipal de Manizales: 12 de enero de 1954 – 14 de junio de 1954.
Juez Segundo Penal
del Circuito de Manizales: 15 de junio de 1954 - 28 de febrero de 1955 y del 5
de agosto de 1955 – 16 de abril de 1956.
Juez Tercero
Superior de Manizales: 5 de marzo de 1957 – 22 de enero de 1958[4].
Magistrado del
Tribunal Administrativo de Caldas: 22 de mayo de 1961 – 15 de mayo de 1977[5]
- Superintendencia
Bancaria: 16 de julio de 1956 – 28 de febrero de 1957[6].
- Consejero de
Estado: 16 de mayo de 1977 – 15 de marzo de 1990[7].
- Notario Cuarto del
Círculo de Cali: 23 de marzo de 1990 – 23 de enero de 1994[8].
3. El 14 de febrero de 1983, el señor Buitrago Hurtado
adquirió su estatus de pensionado, razón por la cual el 10 de mayo de 1988
radicó petición ante la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL
EICE, a fin de que le fuera reconocida la pensión de jubilación[9].
4. El 22 de febrero de 1989, CAJANAL EICE mediante
Resolución No. 668 resolvió el recurso de apelación formulado por el señor
Buitrago Hurtado ante la configuración del silencio administrativo negativo, en
el sentido de reconocer una pensión de jubilación en su favor, en cuantía de
doscientos setenta y nueve mil ochocientos sesenta y siete pesos con setenta y
cuatro centavos ($279.867.74), efectiva a partir del 1 de abril de 1988 y condicionada
a acreditar el retiro oficial del servicio, acorde con lo previsto en el
Decreto 625 de 1988[10].
5. El 30 de noviembre de 1989, CAJANAL EICE mediante
Resolución No. 6581 revocó la resolución No. 668 y en su lugar, reconoció una
pensión de jubilación en cuantía de trescientos noventa y siete mil
cuatrocientos treinta y tres pesos con noventa y nueve centavos ($397.433.99),
efectiva a partir del 16 de mayo de 1989 y condicionada a acreditar el retiro
del servicio oficial, conforme con el Decreto 625 de 1988[11].
6. El 11 de julio de  1994, CAJANAL EICE a través de la
Resolución No. 5919 reliquidó la pensión de jubilación del señor Samuel
Buitrago Hurtado, teniendo en cuenta que se retiró del servicio como Consejero
de Estado y aportó nuevos tiempos como Notario, elevando la cuantía de la misma
a la suma de dos millones ciento setenta y un mil cuatrocientos pesos
($2.171.400), efectiva a partir del 24 de enero de 1994, de acuerdo con la Ley
4 de 1976, es decir, por un tope máximo de veintidós (22) salarios mínimos[12].
7. El 9 de febrero de 1995, la decisión anterior fue
confirmada con la Resolución No. 342. En esa oportunidad CAJANAL reconoció que
la pensión otorgada y reliquidada al señor Buitrago Hurtado fue con fundamento
en el Decreto 546 de 1971, pero se limitó de conformidad con la Ley 4 de 1976,
dado que al retirarse del servicio el señor Buitrago Hurtado no ejercía cargo
alguno en el Rama Judicial, pues era notario[13].
8. Inconforme con los términos en los que fue establecida la
pensión, el señor Samuel Buitrago Hurtado interpuso acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por
CAJANAL EICE, la cual fue decidida en primera instancia por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca – Sección Primera, mediante sentencia del 5
de septiembre de 1996, en la que se ordenó reliquidar la pensión de jubilación
del señor Buitrago Hurtado con base en el 75% del salario promedio devengado en
el año anterior al cumplimiento de los requisitos para adquirir la pensión, sin
ningún tipo de tope[14]:
“(…)
1.- DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL
del artículo 1 de la Resolución No. 005919 de julio 11 de 1994 expedida por el
Subdirector General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión
Social en lo que hace referencia con la cuantía de la reliquidación de la
pensión y la nulidad de la Resolución No. 000342 de febrero 9/95 expedida por
el Director General de la citada entidad.
2.- Declarar que el Dr. Samuel
Buitrago Hurtado con c.c. No. 9703 de Bogotá, tiene derecho a que la Caja
Nacional de Previsión Social reconozca y pague su pensión de jubilación en
cuantía de TRES MILLONES DOSCIENTOS VEINTIUN MIL OCHOCIENTOS DIECISIETE PESOS CON
92/100 M.CTE ($3.221.817.92) efectiva a partir del 24 de enero de 1994.
3.- En consecuencia CONDENASE a
la Caja Nacional de Previsión a pagar a favor del Dr. Samuel Buitrago Hurtado,
la diferencia entre los valores que le reconoció y los que debe reconocerle por
concepto de las mesadas pensionales. El valor adeudado hasta la fecha de
ejecutoria de la presente sentencia será reajustado en los términos del
artículo 178 del C.C.A., aplicando la formula expuesta en la parte motiva de
este fallo”[15].
9. El 23 de octubre
de 1997, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda – Subsección “B” al decidir el grado jurisdiccional de consulta confirmó
la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca[16].
10. El 12 de marzo
de 1998, CAJANAL EICE expidió la Resolución No. 5126 en cumplimiento de las
decisiones judiciales, elevando así la cuantía de la pensión del señor Buitrago
Hurtado a tres millones doscientos veintiún mil ochocientos diecisiete con
noventa y dos centavos ($3.221.817.92), a partir del 24 de enero de 1994[17].
11. La obligación
impuesta a la extinta CAJANAL EICE fue trasladada a la UGPP, razón por la cual
esta unidad en la actualidad se hace cargo del reporte mes a mes que se realiza
ante el FOPEP sobre el pago de la mesada pensional del señor Buitrago Hurtado.
12. El 1 de julio
de 2013, la UGPP reajustó la mesada pensional del señor Samuel Buitrago Hurtado
al tope de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, según
lo dispuesto en la sentencia C-258 de 2013 e informó de ello a su beneficiario
mediante oficio No. 20139901902631 del 15 de julio de 2013[18].
13. Contra la
anterior decisión el señor Buitrago Hurtado presentó acción de tutela, la cual
fue decidida a través de la sentencia proferida el 13 de enero de 2015 por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “B” en el
sentido de conceder el amparo solicitado, al estimar que la UGPP vulneró su
derecho al debido proceso dado que decidió de manera unilateral reajustar la
mesada pensional del señor Buitrago Hurtado sin permitirle presentar pruebas,
argumentos o los recursos previstos en contra de tal actuación administrativa[19].
14. El 3 de abril
de 2017, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP interpuso recurso
extraordinario de revisión ante el Consejo de Estado, en contra de las
sentencias proferidas el 5 de septiembre de 1996 y el 23 de octubre de 1997,
por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca – Sección
Primera y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda – Subsección B, respectivamente[20].
C. RESPUESTA DE LAS ENTIDADES
ACCIONADAS Y DE LOS TERCEROS VINCULADOS
15. El 29 de noviembre de 2016, el Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo – sección Cuarta, admitió la acción de la
referencia y ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas, al señor
Samuel Buitrago Hurtado y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda – Subsección “B”[21].
El 13 de diciembre de 2016, se notificó el auto que admitió
la presente acción de tutela[22].
Sin embargo, solo la cónyuge supérstite[23]
del señor Buitrago Hurtado se pronunció sobre la situación fáctica expuesta en
la demanda.
Samuel Buitrago Hurtado
16. El 12 de enero de 2017, la señora Amparo López de
Buitrago, en calidad de cónyuge supérstite del señor Samuel Buitrago Hurtado[24], señaló que la
presente acción pretende controvertir la decisión de tutela proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso con número de
radicado 2014-4270, comoquiera que se discute nuevamente el tema del tope
pensional en la pensión reconocida al señor Buitrago Hurtado. Asimismo, explicó
que la UGPP al proponer esta acción de tutela está sustituyendo el recurso
extraordinario de revisión, mecanismo judicial idóneo para resolver el asunto
que aquí se discute.
De otro lado, indicó que aunque la UGPP aclare que sus
pretensiones se dirigen a establecer los topes máximos a la pensión reconocida
al señor Buitrago Hurtado, conforme con lo previsto en la sentencia C-258 de
2013, lo que realmente pretende es limitar el derecho pensional del mencionado
señor Buitrago Hurtado, pues (i) controvierte el régimen pensional reconocido
al beneficiario, como ex consejero de estado y (ii) discute sobre el monto de
una pensión que en ningún caso ha sido superior a los 25 salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
Finalmente, consideró que las decisiones judiciales que se
atacan no vulneraron el derecho fundamental al acceso a la administración de
justicia de la entidad accionante, ni se profirieron con abuso del derecho o
fraude a la ley, toda vez que las mismas se profirieron en el marco de un
proceso judicial y se ajustaron a la jurisprudencia vinculante de la época[25].
D. DECISIONES JUDICIALES
OBJETO DE REVISIÓN
Decisión de primera instancia: Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta
17. El 9 de febrero de 2017, declaró la improcedencia de la
solicitud de amparo al considerar que no existe un motivo que justifique la
configuración de una de las causales específicas de procedencia de la acción de
tutela en contra de providencias judiciales, ya que considera que la acción de
la referencia pretende revivir discusiones debidamente resueltas por el juez
natural.
Asimismo, señaló que la acción de tutela no solo no cumple
con el requisito de inmediatez, sino que además, se dirige contra una decisión
proferida dentro de una acción de tutela, circunstancias que desvirtúan la
urgencia y la necesidad de proteger los derechos fundamentales alegados por la
UGPP[26].
Impugnación
18. El 24 de febrero de 2017, el apoderado de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social – UGPP dijo que el objeto de la presente acción de tutela
está circunscrito a controvertir las decisiones tanto del Tribunal
Administrativo del Valle, como del Consejo de Estado, ya que las mismas reconocieron
al señor Samuel Buitrago Hurtado una pensión que excede los topes pensionales
fijados por la ley y por la Corte Constitucional. Por tanto, al quedarse sin
efecto aquellos, la sentencia de tutela no tendría fundamento jurídico para
subsistir.
Respecto del requisito de inmediatez, manifestó que existe
un motivo válido para haberse incoado la acción de tutela en el año 2015,
diecisiete (17) años después de que las autoridades judiciales hubiesen
ordenado la pensión del señor Buitrago Hurtado, pues la UGPP adoptó la defensa
judicial de CAJANAL a partir del 12 de junio de 2013, recibiendo cuatrocientos
mil (400.000) expedientes de afiliados y pensionados de dicha entidad, los
cuales debían digitalizarse e indexarse para posteriormente ser analizados y
depurados. Por tanto, explicó que no omitió su deber de defensa, sino que el
estudio del caso en concreto no pudo hacerse en un término menor al de
presentación de la tutela. Conforme con lo anterior, expresó que la
presentación de la tutela en el año 2015 se considera un plazo razonable, dado
que la inmediatez se debe contabilizar a partir del día siguiente al
conocimiento de la irregularidad por parte de la UGPP.
Finalmente, reiteró que las decisiones judiciales objeto de
cuestionamiento configuran (i) un perjuicio irremediable, pues de continuarse
con los pagos ordenados a nombre del señor Samuel Buitrago Hurtado su
mitigación por parte del sistema pensional sería imposible, (ii) un defecto
material o sustantivo, dado que erraron al ordenar la reliquidación de la
pensión conforme con un régimen diferente al que realmente tenía derecho, (iii)
un abuso del derecho, toda vez que la pensión fue reconocida sin la observancia
de los límites legales y jurisprudenciales, y (iv) un desconocimiento del
precedente jurisprudencial vigente[27].
Decisión de segunda instancia: Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta
19. El 1 de junio de 2017, confirmó la sentencia de primera
instancia pero por razones distintas a las expuestas en esa decisión.
De manera preliminar, aclaró que la presente acción no se
dirige en contra de una sentencia de tutela comoquiera que las decisiones
cuestionadas se dictaron en el marco de un proceso ordinario de nulidad y
restablecimiento del derecho. Además, anotó que dentro de los argumentos de la
demanda ninguno controvertía el fallo de tutela, razón por la cual es
improcedente su análisis en el trámite de la referencia.
De otra parte, estableció que aun cuando en otras
oportunidades esa sección consideró que la acción de tutela interpuesta por las
entidades encargadas del reconocimiento y pago de pensiones es procedente para
controvertir las decisiones judiciales que desconozcan la sentencia SU-230 de
2015, con ocasión de la última decisión, SU-427 de 2016, de la Corte
Constitucional, resaltó que este tipo de asuntos deben ventilarse mediante el
recurso extraordinario de revisión previsto en el literal b) del artículo 20 de
la Ley 797 de 2003.
En consecuencia, dado que actualmente se encuentra en
trámite el recurso extraordinario de revisión en la Sección Tercera de esa
corporación, indicó que dicha autoridad judicial es la encargada de resolver el
cuestionamiento planteado frente a las sentencias proferidas en el proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho que aquí se discuten[28].
E. ACTUACIONES ADELANTADAS
ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN
20. En desarrollo del trámite
de revisión, el magistrado sustanciador con fundamento en el artículo 64 del
Acuerdo 02 de 2015 “Por medio del cual se unifica y actualiza el
Reglamento de la Corte Constitucional”, consideró
necesario disponer de mayores elementos de juicio que le permitieran esclarecer
la situación fáctica del asunto sometido a estudio. Para ello ordenó:
“PRIMERO.- OFICIAR por
Secretaría General de esta Corporación a la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP,
a la dirección de correo electrónico: notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co,
para que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes al recibo de
la notificación de esta providencia aporte e informe al despacho:
(i)
La historia laboral del señor Samuel Buitrago Hurtado,
identificado con cédula de ciudadanía No. 9703, en la que se detalle de manera
precisa los aportes realizados al Sistema General de Pensiones, de acuerdo con
los cargos por él desempeñados.
(ii)  El
valor actual al que asciende la pensión del señor Samuel Buitrago Hurtado.
(iii)
El escrito contentivo del recurso extraordinario de revisión
interpuesto ante la Sección Tercera del Consejo de Estado contra las decisiones
adoptadas el 5 de septiembre de 1996 y el 23 de octubre de 1997 por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca y el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, respectivamente, en
lo que atañe a la pensión reconocida al señor Samuel Buitrago Hurtado. Además,
deberá informar el estado actual de dicho recurso.
SEGUNDO.- OFICIAR por
Secretaría General de esta Corporación a la Secretaría General del Consejo de
Estado, en la dirección de correo electrónico: secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co, para que dentro
del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes al recibo de la
notificación de esta providencia certifique, informe y aporte al despacho:
(i)   La sección en
la que actualmente se tramita  el recurso especial de revisión interpuesto por
la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra de las decisiones adoptadas
el 5 de septiembre de 1996 y el 23 de octubre de 1997 por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca y el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, respectivamente, en
lo que atañe a la pensión reconocida al señor Samuel Buitrago Hurtado.
Asimismo, deberá informar la tapa procesal en la que el mismo se encuentra.
(ii)
Las actuaciones surtidas con ocasión del recurso especial de
revisión formulado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP en relación con la
pensión reconocida al señor Samuel Buitrago Hurtado.
(iii)
El tiempo promedio que tramita y decide un recurso especial de
revisión sobre temas pensionales”[29].
21. En respuesta de las
pruebas solicitadas[30],
se obtuvo la siguiente información:
- El 30 de agosto de 2017, la Secretaría General del Consejo
de Estado informó que el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la
UGPP fue repartido al despacho del Consejero Guillermo Sánchez Luque desde el 4
de abril de 2017  y se encuentra a la espera de verificar la ejecutoria de la
sentencia proferida el 23 de octubre de 1997, por la Sección Segunda del
Consejo de Estado, a fin de admitir el recurso y presentar el proyecto de
sentencia a la Sala Especial de Decisión[31].
- El 30 de agosto de 2017, la Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –
UGPP informó que hasta la fecha de deceso del señor Samuel Buitrago Hurtado se
pagó una mesada pensional en la suma de dieciséis millones ciento ocho mil
setecientos cincuenta pesos ($16.108.750) y en la actualidad, reconoce a la
cónyuge supérstite, como beneficiaria de la prestación, la suma de dieciocho
millones ciento ochenta y ocho mil doscientos setenta y dos pesos con ochenta y
cuatro centavos ($18.188.272.84), es decir, una mesada pensional sin topes[32].
II. CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
22.  Esta Corte es competente para conocer de la acción de
tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86
y 241 numeral 9 de la Constitución Política, 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud de los Autos proferidos el 29 de abril de 2016, por la
Sala de Selección de tutela Número Cuatro de esta Corporación que decidió
someter a revisión las decisiones adoptadas por los jueces de instancia, y el
317 del 15 de julio de 2016, por esta Sala de Revisión que decidió declarar la
nulidad de todo lo actuado, para que una vez saneada la irregularidad volviera
a la Sala Tercera de Revisión para decidir sobre el asunto.
B.   CUESTIONES
PREVIAS – PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
23. Respecto de la posibilidad
de admitir el examen de amparo cuando la conducta que atenta o vulnera un derecho
fundamental deriva de una decisión judicial, es pertinente recordar que esta
Corporación, en la Sentencia C-590 de 2005,  hizo alusión a los requisitos
generales y especiales para la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales, en los siguientes términos:
“Los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones
judiciales son los siguientes:
a. Que la
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar
cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena
de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (…)
b. Que se
hayan agotado todos los medios  -ordinarios y
extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona
afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus
derechos. (…)
c. Que se
cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se
hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho
que originó la vulneración.  (…)
d. Cuando se
trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma
tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que
afecta los derechos fundamentales de la parte actora.  (…)
e. Que la
parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que
generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal
vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido
posible.  (…)
f. Que no se
trate de sentencias de tutela.  (…)” (Todas las subrayas fuera de texto)
24.  Del
anterior pronunciamiento se extrae que para que sea factible la revisión de un
fallo judicial por parte del juez constitucional, la demanda de tutela debe:
(i) versar sobre un asunto de relevancia constitucional; (ii) agotar todos los
recursos ordinarios y extraordinarios dispuestos por la legislación aplicable;
(iii) presentarse en un término oportuno y razonable; (iv) si la alegación del
defecto es por una irregularidad procesal, esta debe ser de tal magnitud que
impacte en el sentido de la decisión; (v) una especificación detallada de los
hechos y; (vi) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela.
25. De igual modo, en esa misma
sentencia de constitucionalidad, además de pronunciarse sobre los anteriores
requisitos formales, se señalaron las causales especiales o materiales para la
procedibilidad de la acción de amparo contra las decisiones judiciales. Estas
son:
“a. Defecto
orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la
providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto
procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al
margen del procedimiento establecido.
c.
Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto
material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas
inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera
contradicción entre los fundamentos y la decisión.
e. Error
inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño
por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que
afecta derechos fundamentales.
f.
Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
g.
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando
la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el
juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h. Violación
directa de la Constitución.
Estos eventos
en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales involucran la
superación del concepto de vía de hecho y la admisión de específicos supuestos
de procedibilidad en eventos en los que si bien no se está ante una burda
trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan
derechos fundamentales.”
26.
En conclusión, esta Corte ha reiterado que siempre que concurran los requisitos
generales y, por lo menos, una de las causales específicas de procedibilidad
contra las providencias judiciales, es procedente ejercitar la acción de tutela
como mecanismo excepcional por vulneración de derechos fundamentales. Razón por
la cual, le corresponde a la Sala Tercera de Revisión determinar si la
solicitud de amparo interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP
contra las decisiones judiciales proferidas el 5 de septiembre de 1996 y el 23
de octubre de 1997, por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del
Cauca – Sección Primera y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, respectivamente, satisface las
causales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, a
fin de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el asunto sometido a discusión.
Requisitos generales de procedencia en el caso concreto
27. Conforme con lo anterior, la Sala Tercera de Revisión
verificará que la acción de la referencia cumpla con cada uno de los requisitos
generales de procedencia.
27.1. Que el asunto revista de Relevancia Constitucional,
es decir, que la controversia que plantea trascienda el ámbito del orden legal
y tenga relación directa con el contenido normativo superior.
Sobre el particular, el caso sometido a revisión de esta
Sala es de relevancia constitucional porque (i) señala una posible vulneración
de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración
de justicia, (ii) implica un análisis sobre el principio de sostenibilidad financiera
del sistema pensional y (iii) porque uno de los vicios que
se imputan a las sentencias cuestionadas, no es otro que el desconocimiento del
precedente de esta Corte.
27.2. Que la acción sea presentada en un
término razonable y oportuno, es decir, que se respete el principio de
inmediatez. Si bien es cierto que la acción de tutela no está sometida
a un término de caducidad, sí tiene que ser interpuesta en un plazo razonable y
proporcionado a partir del hecho generador de la vulneración, en el caso de las
providencias judiciales, desde que quedó en firme. Por lo anterior, el juez de
tutela no podrá conocer de un asunto, y menos aún conceder la protección de los
derechos fundamentales señalados como afectados, cuando la solicitud se haga de
manera tardía, pues deberán ser observadas las circunstancias en cada caso
concreto para determinar si la acción fue o no interpuesta en un término
prudencial. A pesar de ello esta corporación ha considerado que “un plazo de
seis (6) meses podría resultar suficiente para declarar la tutela improcedente
y en otros eventos, un término de dos (2) años se podría considerar razonable
para ejercer la acción de tutela”[33].
En el asunto que se estudia en esta
oportunidad, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP interpuso acción de
tutela el 6 de abril de 2015, contra las sentencias proferidas el 5 de
septiembre de 1996, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca –
Sección Primera y el 23 de octubre de 1997, por el Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección “B” , dentro del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor
Samuel Buitrago Hurtado, es decir, después de transcurrir más de diecisiete
años desde que quedó en firme la sentencia de segunda instancia del aludid
proceso. Sin embargo, la Corte ha precisado que “los derechos fundamentales de la accionante es permanente por tratarse
del pago de prestaciones periódicas, aunado a que la UGPP asumió las funciones de defensa
judicial de Cajanal el 11 de junio de 2013, por lo que no se está en
presencia de un descuido de la administración (…) por lo tanto, el requisito de
inmediatez será tenido por satisfecho”[34].
27.3. Si se está alegando en la tutela
que la providencia sobrelleva una irregularidad procesal, debe
explicar o argumentar por qué tiene un impacto en el sentido de la decisión, es
decir, cuál su efecto decisivo o determinante en la providencia[35].
En el caso que se analiza, la UGPP afirma
que la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso
a la administración de justicia, además de la sostenibilidad financiera del
sistema pensional, fueron vulnerados con ocasión de las sentencias proferidas el
5 de septiembre de 1996, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca –
Sección Primera y el 23 de octubre de 1997, por el Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección “B” , dentro del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor
Samuel Buitrago Hurtado, dado que ordenaron el reconocimiento de una mesada
pensional sin tener en cuenta los topes legales establecidos para ello.
27.4. La parte accionante debe
identificar los hechos que generarían una vulneración a sus derechos
fundamentales, los derechos fundamentales que le fueron vulnerados, e
igualmente debe demostrar que los alegó en sede de instancia, siempre y cuando
haya tenido la oportunidad de hacerlo[36].
Al respecto, la UGPP en la presente
acción de tutela hizo una relación detallada de los hechos que considera
constituyen una vulneración a sus derechos fundamentales, asimismo identificó
los derechos fundamentales que presuntamente fueron vulnerados con ocasión de
los fallos proferidos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho interpuesto por Samuel Buitrago Hurtado, los cuales alegó dentro del
trámite ordinario al manifestar su rechazo en contra del reconocimiento de una
mesada pensional, que estimó concedida sin arreglo a los topes legales.
27. 5. Que la decisión judicial
accionada no sea un fallo de tutela, en otras palabras, que no se trate
de un escenario de tutela contra tutela, ni de una decisión resultante del
control abstracto de constitucionalidad ejercido por la Corte Constitucional[37].
Cabe destacar, que aun cuando mediante sentencia de tutela,
del 13 de enero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “B”, se dejó sin efectos el oficio
No. 20139901902631 emitido el 15 de julio de 2013, por el cual el Director de
Pensiones de la UGPP le comunicó al señor Buitrago Hurtado la disminución
automática de la mesada pensional al tope de veinticinco (25) salarios mínimos,
mensuales, legales vigentes, contrario a lo sostenido por la cónyuge supérstite
del señor Samuel Buitrago Hurtado, esta Sala de Revisión advierte que la acción
de la referencia no pretende controvertir tal decisión, sino las decisiones
proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que
prohibieron establecer el tope pensional máximo de 22 salarios mínimos,
mensuales, legales vigentes, de conformidad con lo previsto en la Ley 4 de
1976,  a la pensión de jubilación reconocida al mencionado señor Buitrago
Hurtado.
27.6. Incumplimiento del requisito de subsidiariedad
dado que se encuentra en curso el trámite del recurso extraordinario de
revisión (art. 20 de la ley 797 de 2003) y no se evidencia palmariamente la
ocurrencia de un abuso del derecho
28. Según lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución
Política, la acción de tutela es un mecanismo de protección para los derechos
fundamentales de carácter residual y subsidiario, por lo que, únicamente será
procedente cuando no exista otro medio de defensa judicial, o cuando se
pretenda evitar un perjuicio irremediable[38].
28.1. La Sala Plena de la Corte Constitucional mediante
sentencia SU-427 de 2016 determinó que la acción de tutela, en principio, es
improcedente para resolver los cuestionamientos que se planteen en contra de
decisiones judiciales presuntamente decididas con abuso del derecho a efectos
de reconocer una prestación periódica a cargo del Estado, toda vez que esos
asuntos atañen a la competencia del Consejo de Estado o de la Corte Suprema de
Justicia, en virtud del recurso extraordinario de revisión previsto en el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Sin embargo, cuando “se evidencia palmariamente la ocurrencia de un abuso
del derecho” de manera tal que
la decisión cuestionada tiene la vocación de generar un perjuicio irremediable
en las finanzas del Estado, la solicitud de amparo se tornaría procedente a fin
de corregir tal irregularidad y así adoptar las medidas pertinentes.
Además, respecto del término
para interponer el mecanismo de revisión de las decisiones judiciales que hayan
reconocido pensiones, presuntamente, con abuso del derecho, aclaró que el
término de 5 años para incoar el instrumento de revisión debe iniciarse a contar
no antes del día en que la UGPP asumió las funciones de CAJANAL, es decir, con
posterioridad al 12 de junio de 2013.
En esa dirección y luego de
constatar la existencia de posiciones divergentes en la jurisprudencia de este
Tribunal, la Sala Plena dispuso su unificación. En el numeral sexto de la parte
resolutiva de la referida providencia se indicó:
“DECLARAR que la Sala
Plena de la Corte Constitucional unifica su jurisprudencia con la adopción de
las siguientes reglas, que constituyen precedente para los operadores
jurídicos:
(a) La Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social –UGPP- está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o
el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión
previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de
cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un
abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años
de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013,
fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que
tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal EICE-.
(b) Ante la
existencia de dicho recurso de revisión, en principio, las acciones de tutela
interpuestas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- contra providencias
judiciales en las que presuntamente se incurrió en un abuso del derecho en el
reconocimiento y/o liquidación de una prestación periódica son improcedentes,
salvo en aquellos casos en los que de manera palmaria se evidencie la
ocurrencia de dicha irregularidad.
(c) En caso de
verificarse la configuración de un abuso del derecho, el juez constitucional
deberá dejar sin efectos las providencias judiciales que avalaron el mismo, y
disponer que se reajuste la prestación conforme al ordenamiento jurídico
constitucional. Sin embargo, deberá advertirle a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social –UGPP- que los efectos de la disminución en el monto de la prestación no
regirán de manera inmediata, sino que los mismos entraran a regir luego de
trascurridos seis meses contados a partir de la notificación de la resolución
que se expedida por la entidad demandante en cumplimiento de la respectiva
providencia de tutela, así como que no habrá lugar al reintegro de sumas de
dinero ya percibidas”.
28.2. Para definir la procedencia de la acción de
tutela en este tipo de eventos resulta entonces necesario, como lo advirtió la
providencia citada, identificar las hipótesis que evidencian palmariamente
la ocurrencia de un abuso del derecho.
En esa dirección la Corte sostuvo (i) que el uso de las
categorías abuso del derecho o fraude a la ley en materia pensional, pretende
identificar “el empleo de una interpretación de la ley que resulta contraria
a la Constitución y como resultado de la cual, la persona accedió a una
pensión, por fuera del sentido conforme a la Carta del régimen pensional y que
produce una objetiva desproporción y falta de razonabilidad en la prestación”; (ii) que tal circunstancia se
presenta, entre otros
eventos, “cuando bajo el amparo de una tesis sobre las reglas de la
transición y del ingreso base de liquidación defendida por alguna corporación
judicial de cierre se obtienen ventajas irrazonables frente a la verdadera
historia laboral del peticionario”, y (iii) que
ello “suele presentarse en situaciones en las que servidores públicos
beneficiarios del régimen especial anterior a la Ley 100 y cobijados por la
transición, obtienen, en el último año de servicios, un incremento
significativo de sus ingresos que en realidad no corresponde con su vida
laboral, y por el contrario, representa un salto abrupto y desproporcionado en
los salarios recibidos en toda su historia productiva (…)[39]”.
En plena correspondencia con
esa perspectiva, la sentencia T-060 de 2016 había ya precisado que en
materia pensional se presentan situaciones de abuso del derecho, en aquellos
eventos en los que se adopte una interpretación
judicial contraria a los principios del artículo 48, modificado por el Acto Legislativo
01 de 2005, por ejemplo cuando “los servidores públicos beneficiarios del régimen
especial anterior a la Ley 100 y cobijados por la transición, obtienen, en el
último año de servicios, un incremento significativo de sus ingresos que en
realidad no corresponde con su vida laboral, y por el contrario, representa un
salto abrupto y desproporcionado en los salarios recibidos en toda su historia
productiva [e]llo en aprovechamiento de las tesis de algunas
corporaciones judiciales sobre las reglas de la transición y del Ingreso Base
de Liquidación”[40].
28.3. Advierte la Corte que
no toda hipótesis de abuso del derecho en materia de reconocimiento pensional
hace procedente la acción de tutela. En efecto, para que ello sea posible es
imprescindible que tal abuso sea evidente a tal punto que el juez
constitucional lo pueda identificar sin necesidad de emprender una actividad
probatoria o interpretativa compleja. Se trata, entonces, de aquellos casos en
los que la violación de la prohibición de abuso del derecho es palmaria,
inmediata y directa.
29. Conforme con lo reseñado en precedencia,
se puede colegir que las decisiones judiciales en materia pensional incurren en
un abuso del derecho, cuando de manera clara realizan una interpretación
contraria a los principios del artículo
48, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, por ejemplo en los eventos
en los que hacen una interpretación errónea del régimen de transición (i)
concediendo pensiones que rompen con el promedio cotizado durante toda la vida
laboral, producto de vinculaciones precarias durante el año previo a adquirirse
el derecho pensional o (ii) reconociendo pensiones o reliquidaciones de éstas,
sobre un ingreso de base de liquidación – IBL conformado por el promedio de las
rentas devengadas en el último año de servicios. No obstante, dichos eventos
deben ser analizados por el juez de la jurisdicción competente, haciendo uso
incluso del recurso extraordinario de revisión.
Sin perjuicio de lo anterior,
procede la acción de tutela contra providencias judiciales en materia
pensional, pese a la existencia del recurso extraordinario de revisión, en aquellos eventos en los que
(i) el juez natural considere que la interposición del recurso extraordinario
de revisión es extemporánea, al no tener en cuenta que el término para
presentar tal recurso debe contabilizarse –según lo estableció la sentencia SU-427
de 2016- a partir del día en que la UGPP
asumió las funciones de CAJANAL, es decir, con posterioridad al 12 de junio de
2013 o (ii) cuando se aprecie de manera palmaria, inmediata y directa un abuso
del derecho en el reconocimiento de la pensión, tal y como ello fue explicado
anteriormente.
30. En el caso objeto
de estudio, la Sala advierte que la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP a fin de
agotar los mecanismos judiciales pertinentes para controvertir las decisiones
judiciales proferidas el 5 de septiembre de 1996 y el 23 de octubre de 1997,
por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca – Sección Primera
y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda
– Subsección B, respectivamente, interpuso el recurso extraordinario de
revisión, previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[41], ante el Consejo de
Estado, el cual actualmente se encuentra en curso en la Sección Tercera de esa
Corporación[42].
En
este orden de ideas, se puede concluir que dado que el recurso extraordinario
de revisión es el mecanismo idóneo y eficaz para corregir el abuso del derecho de
las decisiones judiciales en materia pensional y en vista de que tal recurso,
para el caso en concreto, se encuentra en trámite ante el Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, el estudio de la
presente acción de tutela resulta improcedente, pues la Corte Constitucional no
puede desconocer la competencia de         que goza el Consejo de Estado para
decidir sobre estos asuntos.
Además, los fundamentos fácticos expuestos en la solicitud
de amparo no dan cuenta de la necesidad de una intervención urgente por parte
del juez de tutela, comoquiera que (i) el recurso extraordinario de revisión no
ha sido denegado por extemporáneo, (ii) así como tampoco se puede apreciar de
manera palmaria que las decisiones judiciales que reconocieron la pensión de
jubilación en favor del señor Samuel Buitrago Hurtado y a cargo de la extinta
CAJANAL, ahora UGPP, acorde con lo previsto en el Decreto 546 de 1971 hubiesen
incurrido en un abuso del derecho con vocación de generar un perjuicio
irremediable en las finanzas del Estado, pues, en principio, (a) no se trata de
un caso de indebida interpretación del régimen de transición previsto en la Ley
100 de 1993, ya que el señor Samuel Buitrago Hurtado adquirió su derecho
pensional previo a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993[43]. En ese sentido, aparentemente
(b) la pensión de jubilación o sus reliquidaciones no fueron producto de una
vinculación precaria, toda vez que el aumento de sus aportes se generó con
ocasión del cargo como Consejero de Estado que desempeñó por más de 8 años[44] y por tanto,
(c) no se evidencia un desconocimiento de la jurisprudencia reiterada y
vinculante de la Corte Constitucional.
La anterior conclusión no implica, advierte la Corte, un
pronunciamiento de fondo sobre el derecho pensional cuyo alcance pretende
discutir la entidad accionante. Se trata únicamente de una apreciación prima
facie dirigida a descartar una evidencia palmaria de un abuso del derecho
en el reconocimiento pensional. La determinación definitiva sobre el
particular, advierte la Corte, le corresponderá al Consejo de Estado al
pronunciarse sobre el recurso extraordinario de revisión que, como se desprende
de los antecedentes, fue interpuesto oportunamente según lo establecido en la
sentencia SU427 de 2017. Conforme a ello, le corresponde a dicha Corporación analizar
las pretensiones de la UGPP, haciendo uso de los medios probatorios pertinentes.
Así las cosas, esta Sala de Revisión confirmará la sentencia
proferida el 1 de junio de 2017 por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo – Sección Quinta, que a su vez confirmó la sentencia
proferida el 9 de febrero de 2017, por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo – Sección Cuarta, que declararon improcedente la
presente acción de tutela con ocasión al trámite del recurso extraordinario de
revisión, ante la Sección Tercera de esa Corporación.
C.   SÍNTESIS DE LA
DECISIÓN
31. Le correspondió a la Sala Tercera de Revisión examinar
una acción de tutela interpuesta por la UGPP en contra de dos providencias
judiciales, al considerar que las mismas vulneraron sus derechos fundamentales al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia en conexidad con el
principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, dado que
reconocieron en favor de una persona una pensión de jubilación, conforme con lo
previsto en el Decreto 546 de 1971, sin establecer ningún tope y pese a que su
última vinculación laboral no fue dentro de la Rama Judicial. Sin embargo, de
manera simultánea a la revisión de la presente tutela, fue presentado el
recurso extraordinario de revisión ante el Consejo de Estado.
Como resultado de las sub-reglas jurisprudenciales
analizadas en la parte motiva de esta providencia, observa la Sala lo
siguiente:
a)    las
decisiones judiciales en materia pensional  incurren en un abuso del derecho,
cuando de manera clara realizan una interpretación contraria a los principios del artículo 48, modificado por el Acto
Legislativo 01 de 2005, por ejemplo en los eventos en los que hacen una
interpretación errónea del régimen de transición (i) concediendo pensiones que
rompen con el promedio cotizado durante toda la vida laboral, producto de
vinculaciones precarias durante el año previo a adquirirse el derecho pensional
o (ii) reconociendo pensiones o reliquidaciones de éstas, sobre un ingreso de
base de liquidación – IBL conformado por el promedio de las rentas devengadas
en el último año de servicios. No obstante, dichos eventos deben ser analizados
por el juez de la jurisdicción competente, haciendo uso incluso del recurso
extraordinario de revisión.
b)    procede la acción de tutela contra providencias
judiciales en materia pensional, pese a la existencia del recurso
extraordinario de revisión, en aquellos eventos en los que (i) el juez natural considere que
la interposición del recurso extraordinario de revisión es extemporánea, al no
tener en cuenta que el término para presentar tal recurso debe contabilizarse -según
lo estableció la sentencia SU-427 de 2016- a partir del día en que la UGPP asumió las funciones de CAJANAL,
es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013 o (ii) cuando se aprecie de
manera palmaria, inmediata y directa un abuso del derecho en el reconocimiento
de la pensión
32. En suma, en el caso analizado esta Sala de Revisión
encontró que la acción de tutela no era el mecanismo judicial procedente para
resolver el asunto planteado por la UGPP.
I.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Tercera de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia
proferida el 1 de junio de 2017 por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo – Sección Quinta, que a su vez confirmó la sentencia
proferida el 9 de febrero de 2017, por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo – Sección Cuarta.
SEGUNDO.- Por
Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
ROCÍO
LOAIZA MILIÁN
Secretaria
General (e)
[1] Folio 44 cuaderno
principal.
[2] Folio 1 – 19 cuaderno
No. 1.
[3] Folio 66 – 67 cuaderno
principal.
[4] Folio 68 – 70 cuaderno
principal.
[5] Folio 73
cuaderno principal.
[6] Folio 71 cuaderno
principal.
[7] Folio 161 cuaderno
principal.
[8] Folio 159 – 160
cuaderno principal.
[9] Acorde con lo informado
en el escrito de demanda.
[10] Folio 20 – 22
cuaderno No. 1.
[11] Folio 23 – 26
cuaderno No. 1.
[12] Folio 29 – 30
cuaderno No. 1.
[13] Folio 31 – 35
cuaderno No.1.
[14] “Es
de tener en cuenta que si el artículo 8 del Decreto 546 de 1971, da privilegio
en la liquidación o reliquidación de la pensión con el 75% de la mayor
asignación devengada en el último año de servicio y sin límite de cuantía, a
que se aplique ese régimen especial a un empleado que solo los tres últimos
años de servicio (de los 20 años que se necesita para pensionarse) los hubiere
prestado en la Rama Judicial o el Ministerio Público y que su retiro es forzoso
por haber cumplido los 65 años  de edad, con mayor razón la reliquidación de la
pensión se debe hacer conforme a ese régimen especial para un empleado oficial
que ha laborado en la Rama judicial por más de 20 años y que su pensión le fue
reconocida conforme a dicha normatividad”.
[15] Folio 43 – 50
cuaderno No. 1.
[16] Folio 36 – 43
cuaderno No. 1.
[17] Folio 51 – 53
cuaderno No. 1.
[18] Acorde con lo
informado en el escrito de demanda.
[19] Folio 61 – 66
cuaderno No. 1.
[20] Folio 260 – 265
cuaderno principal.
[21] Folio
282 – 283 cuaderno No. 1.
[22] Folio
284 – 288 y 302 – 303 cuaderno No. 1.
[23] Folio
444 se advierte el registro civil de matrimonio del señor Samuel Buitrago
Hurtado y la señora Amparo López Villegas.
[24] Folio 361 cuaderno
No. 1., se observa registro civil de defunción del señor Samuel Buitrago
Hurtado.
[25] Folio
309 – 324 cuaderno No. 1.
[26] Folio 325 – 331
cuaderno No. 1.
[27] Folio 344
– 360 y 380 – 397 cuaderno No. 1.
[28] Folio 464 – 474
cuaderno No. 1.
[29] Folio 50 – 51
cuaderno principal.
[30] Folio 52 – 55 obran los
oficios secretariales mediante los cuales fueron enviadas las solicitudes de
pruebas.
[31] Folio 56
– 58 cuaderno principal.
[32] Folio
59 – 60 cuaderno principal.
[33] Ver entre otras las
sentencias T-328/10, T-526/05 y T-692/06.
[34] Ver
sentencia T-835 de 2014, reiterada en la sentencia T-060 de 2016.
[35] Ver entre otras las
sentencias T-008/98, y SU-159/00.
[36] Ver
C-590 de 2005.
[37] Sentencia T-282/96.
[38] En virtud de su
naturaleza subsidiaria, la jurisprudencia ha descartado “la utilización de
la tutela como vía preferente para el restablecimiento de los derechos”:
sentencia T-603/15 y ha reconocido que tal calidad “obliga a los asociados a
incoar los recursos ordinarios con los que cuenten para conjurar la situación
que estimen lesiva de sus derechos y que impide el uso indebido de la acción
como vía preferente o instancia adicional de protección”. En cualquier
caso, deberá verificarse si los mecanismos judiciales ordinarios resultan
eficaces para la protección del derecho, pues en caso de que así no sea, la
acción de tutela será procedente de manera definitiva. Al
respecto, la sentencia T-222 de 2014 dispuso: “[e]ste requisito de
subsidiariedad implica, en otros términos, que el amparo constitucional procede
siempre y cuando, en principio, no exista en el ordenamiento jurídico otro
mecanismo judicial para defender el derecho que se discute. La idea es que la
tutela no se convierta en un sustituto ni en una vía paralela a otras
instancias. Precisamente, todos los procesos judiciales deberían, como en
efecto tiene que suceder, ser los principales guardianes y defensores de los
derechos fundamentales de las personas. Los primeros llamados a protegerlos son
los jueces ordinarios (Artículo 4 CN). A partir de allí, esta Corporación ha
fijado unas reglas que deben tenerse en cuenta”. En este sentido la sentencia T-222 de 2014 expuso cómo dicho
análisis no finaliza al corroborar la existencia de otro mecanismo de defensa
judicial, sino que además, implica verificar si dicho medio de defensa resulta
eficaz e idóneo, puesto que en caso de no serlo, la acción de tutela será el
mecanismo indicado para proteger los derechos fundamentales y en consecuencia,
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Así las cosas, la eficacia
consiste en que el mecanismo esté “diseñado de forma tal que brinde
oportunamente una protección al derecho”: sentencia T-113/13. A su
vez, se entiende que una acción judicial es impropia, cuando “no permite
resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no ofrece una solución
integral frente al derecho comprometido”: sentencia T-047/14. Igualmente, la jurisprudencia
constitucional ha establecido que la acción de tutela procede como mecanismo
transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el cual se
puede dar “cuando se presenta una situación de
amenaza de vulneración de un derecho fundamental susceptible de concretarse y
que pueda generar un daño irreversible”:
sentencia T-326/13. Para
la configuración de este tipo de perjuicio es necesario que concurran los
siguientes elementos: “(i) inminente, es decir, por estar próximo a ocurrir;
(ii) grave, por dañar o menoscabar material o moralmente el haber jurídico de
la persona en un grado relevante; (iii) que requiera medidas urgentes para
conjurarlo; y (iv) que la acción de tutela sea impostergable a fin de
garantizar el adecuado restablecimiento del orden social justo en toda su
integridad”: sentencia T-326/13.
[39] SU-427 de 2016.
[40] En esa oportunidad la Corte estudió una acción de
tutela interpuesta por la UGPP en contra de una decisión judicial proferida
dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (año 2004),
mediante la cual se ordenó reliquidar la pensión de jubilación de una señora
conforme con lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971, sin topes, pese a que era
beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, pues
adquirió su derecho pensional el 1 de mayo de 1995. Sostuvo que aun cuando los criterios para definir el abuso del derecho
en que incurrió una decisión judicial, en materia pensional, deben ser objeto
de análisis del recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo
20 de la Ley 797 de 2003, en esa ocasión, consideró que la UGPP no tuvo la
oportunidad de ejercer tal mecanismo judicial, dado que para ese momento,
previo a la sentencia SU-427 de 2016, el término oportuno para incoar el
recurso extraordinario de revisión era dentro de los cinco (5) años siguientes
a la ejecutoria de la providencia presuntamente proferida con abuso del
derecho. En consecuencia, procedió el análisis de fondo del amparo de tutela.
[41] ARTÍCULO
20. Las providencias judiciales que
hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a
fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero
o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de
Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a
solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de
la República o del Procurador General de la Nación.
La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el
resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el
recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá
solicitarse  por las causales consagradas para este en el mismo código y
además:
a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al
debido proceso, y
b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de
acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente
aplicables.
[42] Ver folio 58 cuaderno
principal.
[43]Folio 20 – 22 cuaderno
No. 1.
[44] Folio 161 cuaderno
principal.