T-485-14
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia  T-485/14
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia excepcional por afectación al mínimo vital y vida digna
de sujetos de especial protección
PENSION DE INVALIDEZ-Reconocimiento y
pago por cuanto trabajador que padece enfermedad degenerativa laboró y siguió
cotizando con posterioridad a la fecha de estructuración de invalidez
PENSION DE INVALIDEZ DE PERSONA CON ENFERMEDAD CRONICA, DEGENERATIVA
O CONGENITA-Fecha de estructuración de la invalidez
desde el momento de la pérdida permanente y definitiva de la capacidad laboral
DERECHO A LA PENSION DE INVALIDEZ-Inaplicación
del requisito de 50 semanas cotizadas con anterioridad a la fecha de
estructuración por cuanto el accionante, a pesar de la enfermedad padecida,
continuó cotizando al sistema
DERECHO AL MINIMO VITAL Y A LA SEGURIDAD SOCIAL-Orden a Colpensiones reconocer y pagar pensión de invalidez de forma
definitiva
Referencia: expediente
T-4.254.770
Acción de tutela interpuesta por Myriam Sarache Rueda contra la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones-
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil catorce (2014).
La Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por la
Magistrada GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
y los Magistrados, JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB y, quien la preside, JORGE IVÁN PALACIO PALACIO, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución, así como 33 y concordantes del Decreto ley 2591 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA:
Dentro del proceso de revisión del fallo proferido en el asunto de
la referencia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, el
que a su vez revocó la sentencia del Juzgado Civil del Circuito de Lorica que negó
la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, la defensa y la
legalidad invocados por la señora Myriam Sarache Rueda.
I.
ANTECEDENTES
La ciudadana Myriam Sarache Rueda interpuso acción de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-,
por considerar que dicha entidad vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad
ante la ley, la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna, según los
siguientes
1.
Hechos:
1.1. La accionante
afirma que ha cotizado al sistema de seguridad social por más de 20 años, razón
por la cual actualmente posee más de 1.000 semanas de cotización.
1.2. Sufre de
varias enfermedades de deterioro progresivo que afectan su
estado de salud, específicamente aduce que padece de “lupus eritematoso
sistémico, artritis reumatoidea, osteoporosis, vasculitis reumatoide severa,
artrosis de rodilla, maculopatia pigmentaria”, entre otras.
1.3. Afirma que debido a su precario estado de salud, el día
10 de julio de 2012 fue calificada por el Instituto de Seguros Sociales - (hoy Colpensiones),
quien determinó que su porcentaje de pérdida de capacidad laboral es de 78.70% con
fecha de estructuración del 9 de diciembre de 2009.
1.4. Con
fundamento en lo anterior, el 24 de enero de 2013 la accionante solicitó el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a Colpensiones aportando para
el efecto los documentos requeridos por ley.
1.5. Mediante
resolución número 064639 del 16 de abril de 2013, Colpensiones resolvió no
acceder a la solicitud de la señora Myriam Sarache Rueda, ya
que a pesar de tener una pérdida de capacidad laboral de un 78.70%, no cumplía a la fecha de estructuración de la invalidez con los
requisitos establecidos en la ley 860 de 2003, por cuanto no cotizó 50 semanas
durante los tres años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez.
1.6. Contra
la resolución número 064639 la actora interpuso los recursos de reposición y en
subsidio apelación, trámites que hasta la fecha no han sido resueltos.
1.7. La señora
Myriam Sarache Rueda considera que desde la supuesta fecha
de estructuración de su invalidez hasta la actualidad han trascurrido varios
años, durante los cuales trabajó y cotizó activamente, razón por la cual deben
computarse las respectivas semanas en virtud del carácter degenerativo de su
enfermedad.
1.8. Por la
situación anteriormente referida presentó acción de tutela solicitando que se
le reconociera su pensión de invalidez, por cuanto deben contarse las semanas
que ha trabajado y cotizado desde la supuesta fecha de estructuración de su
invalidez hasta la presentación de la acción constitucional.
Actuaciones del juez de primera instancia.
Mediante auto del 6 de septiembre de 2013, el
Juzgado Civil del Circuito de Lorica decidió admitir la acción de tutela e
informar a la
Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-, del trámite adelantado.
2. Respuesta de la entidad accionada.
La
Administradora Colombiana de Pensiones no se pronunció respecto de los hechos
contenidos en la acción de tutela.
3. Pruebas relevantes aportadas al proceso
Fotocopia del
informe que determina la pérdida de capacidad laboral de la accionante en un 78.70%,
elaborado el 10 de julio de 2012 por la
Gerencia Nacional de Atención al Pensionado del ISS (folios 63 y 64, cuaderno
1).
Copia del
reporte de semanas cotizadas expedido por Colpensiones desde el año 1979 hasta
el 31 de julio de 2013 (folios 8 al 10, cuaderno 1).
Fotocopia de la
resolución número 64639 del 16 de abril de 2013, expedida por Colpensiones, por
medio de la cual se denegó la solicitud de reconocimiento de la pensión (folios
66 al 68, cuaderno 1).
Copia de las
órdenes clínicas de la señora Myriam Sarache Rueda por la
EPS Saludcoop (folios 10 al 62, cuaderno 1).
4. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
4.1. Decisión de primera instancia
El Juzgado Civil del Circuito de Lorica, mediante providencia del 23
de septiembre de 2013, consideró improcedente la solicitud de protección de los
derechos fundamentales a la igualdad ante la ley, a la seguridad social, al mínimo
vital y a la vida digna. Sin embargo, de manera
oficiosa amparó el derecho fundamental de petición de la actora y, en
consecuencia, ordenó a la entidad accionada que en el término de 48 horas
siguientes a la notificación de la sentencia, diera respuesta a los recursos
interpuestos contra la resolución 64639, por medio de la cual Colpensiones negó
el reconocimiento de la pensión solicitada.
4.2. Impugnación
Contra la mencionada decisión la accionante interpuso la impugnación
manifestando que la tutela era procedente en el asunto específico debido a su
precario estado de salud y la indefensión que no le permite obtener los medios
necesarios para subsistir. Así mismo manifestó que el amparo se encaminó a
obtener el reconocimiento de su pensión y no a la respuesta del recurso
presentado.
4.3. Decisión de segunda instancia
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, mediante
providencia del 6 de diciembre de 2013, revocó el fallo del a-quo debido a que
el Juzgado Civil del Circuito de Lorica no analizó de fondo todas las
cuestiones planteadas por la señora Myriam Sarache
Rueda. Sin embargo, después de estudiar la petición, negó la protección de los
derechos  fundamentales a la igualdad ante la ley, a la seguridad social, al mínimo
vital y a la vida digna, por cuanto no encontró vulneración alguna en el
trámite adelantado por Colpensiones.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia.
Esta Sala es
competente para analizar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y los
artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
2.
Planteamiento del problema jurídico.
En el
presente caso una persona, por intermedio de la acción de tutela, solicita el
reconocimiento de la pensión de invalidez. Sus pretensiones fueron negadas
teniendo en cuenta que no reunió el número de semanas exigidas para acceder a
la prestación. La peticionaria censura esa decisión debido a que la
A.F.P. desconoció que a pesar de sufrir de una enfermedad de carácter
degenerativo, ha efectuado aportes al sistema con posterioridad a la supuesta
fecha de estructuración.
Teniendo en cuenta lo anterior, le corresponde a la Corte dar
solución a los siguientes problemas jurídicos:
¿La acción de tutela procede para solicitar el reconocimiento de la
pensión de invalidez?
¿Se desconocen los derechos fundamentales a la seguridad social, a la
vida y al mínimo vital de las personas que padecen una enfermedad de carácter
degenerativo, cuando el fondo de pensiones se niega a reconocer las semanas
cotizadas después de la estructuración de la invalidez?
Para dar
respuesta a lo anterior, la Corte abordará los siguientes aspectos: (i)
procedencia de la acción de tutela para ordenar el reconocimiento de la pensión
de invalidez de personas que padecen una enfermedad de carácter degenerativa; (ii)
los requisitos necesarios para acceder a la pensión de invalidez contenidos
en la legislación; (iii) la aplicación del principio de
primacía de la realidad respecto de personas declaradas inválidas, cuando estas
han continuado realizando aportes al sistema general de pensiones y, (iv)
finalmente se dará solución al caso concreto.
3. Procedencia de la acción
de tutela para ordenar el reconocimiento de la pensión de invalidez de personas
que padecen una enfermedad de carácter degenerativo. Reiteración de
jurisprudencia.
3.1.  El
principio de subsidiariedad de la tutela aparece claramente expresado en el
artículo 86 de la Constitución en los siguientes términos: “esta acción solo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”.
Respecto al
anterior mandato, este tribunal ha manifestado en reiteradas ocasiones que el
juez debe analizar en cada caso si el accionante cuenta con otro mecanismo de
defensa judicial o en su defecto, si aun existiendo estos, no resultan eficaces
para lograr la protección de los derechos fundamentales presuntamente
conculcados. Así lo sostuvo en sentencia T-235 de 2010, al indicar:
“Para que la acción de tutela sea procedente como mecanismo
principal, el demandante debe acreditar que, o no tiene a su disposición otros
medios de defensa judicial, o teniéndolos, éstos, no resultan idóneos y
eficaces para lograr la protección de los derechos fundamentales presuntamente conculcados.
A su turno, el ejercicio del amparo constitucional como mecanismo transitorio
de defensa iusfundamental, implica que, aun existiendo medios de protección
judicial idóneos y eficaces, estos, ante la necesidad de evitar un perjuicio
irremediable, pueden ser desplazados por la acción de tutela[1]”.
En lo relativo a
la idoneidad y eficacia del instrumento judicial ordinario, como elemento para
amparar de manera definitiva los derechos fundamentales invocados, esta
corporación expresó en la sentencia T-671 de 2011 lo siguiente:
“ Es posible sostener que sólo cuando la persona que solicita la
pensión de invalidez esta inmersa en una de las categorías que han sido
consideradas con esta Corporación como de especial protección y se compruebe
que no cuenta con los medios económicos para asumir y aguardar los resultados
del proceso ordinario sin compromiso de sus derechos fundamentales y los de su
familia, es procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo, pues los
mecanismos legales ordinarios en estos casos, debido a su duración y a los
costos económicos que implican, no resultan idóneos y eficaces para salvaguardar
los derechos fundamentales de las personas que han sido calificadas como
inválidas y a quienes les ha sido negada su pensión de invalidez.”
Así las cosas, como regla general la tutela es un mecanismo
excepcional de defensa judicial ya que solo después de ejercer infructuosamente
todos los medios ordinarios o ante la inexistencia de los mismos, es procedente
la acción. Así lo consideró la
Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia T-043 de 2014:
“Por
regla general la acción de tutela resulta improcedente para reclamar por vía
judicial el reconocimiento de derechos de naturaleza pensional. Sin embargo, en determinados eventos el recurso de
amparo procede con el puntual fin de salvaguardar bienes iusfundamentales cuya
protección resulta impostergable, siempre y cuando los medios ordinarios de
defensa judicial existentes, atendiendo a las condiciones del asunto concreto,
resulten insuficientes para lograr dicho cometido, ya sea porque carecen de idoneidad
o eficacia, o porque se busca evitar la inminente consumación de un perjuicio
irremediable.”.
No obstante,
este tribunal ha manifestado que cuando se logra demostrar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable procede la acción de tutela como mecanismo transitorio a
pesar de existir otras vías judiciales. Esto se presenta cuando las condiciones
físicas del peticionario permiten deducir que se encuentra en un especial
estado de indefensión “y de no intervenir de inmediato el juez
constitucional se produciría un daño irremediable”[2].
3.2. En ese orden de ideas, la pensión de invalidez puede ser
exigida a través de la acción de tutela cuando se acredita la existencia de un
sujeto que por haber perdido parte considerable de su capacidad de trabajo no
puede esperar o tramitar un proceso ordinario. Sobre este aspecto la
sentencia T-456 de 2004 determinó lo siguiente:
“debemos recordar que la misma jurisprudencia constitucional ha
señalado que no resulta aceptable someter a las personas con una particular
condición de vulnerabilidad, al agotamiento de actuaciones administrativas o
judiciales de carácter ordinario, que por su dispendioso y lento trasegar
judicial, no surgen como el medio más adecuado e idóneo para proteger de manera
oportuna y efectiva sus derechos fundamentales, pues de someterlas a dichos
trámites se podría llegar a comprometer hasta su propia dignidad.”
En desarrollo de
lo anterior, para la Corte es claro que se atenta contra los postulados que
predican la vigencia y el goce efectivo de los derechos fundamentales, cuando un
juez de tutela aplica mecánicamente la cláusula de improcedencia de la acción
para debatir el reconocimiento de acreencias prestacionales, alegando la
posibilidad de acudir en todos los casos a la jurisdicción laboral.
En reiteradas
oportunidades se ha inferido la procedibilidad de la tutela ante la evidencia
de condiciones precarias que harían injusto agotar un trámite judicial
ordinario. Ejemplo de lo anterior es el caso de enfermedades
congénitas o degenerativas que afectan las posibilidades de auto sostenimiento.
Al respecto, en la sentencia T-561 de 2010 este tribunal conoció de una
accionante que padecía de “esquizofrenia esquizo-afectiva” y solicitaba el reconocimiento de la pensión a través del trámite
tutelar. En dicha oportunidad se precisó que:
“En el
presente caso se observa que la esquizofrenia esquizo-afectiva, que es la
patología que aqueja a la persona necesitada de la protección tutelar, es una
condición que afecta al paciente haciéndole difícil diferenciar entre
experiencias reales e irreales, pensar de manera lógica, tener respuestas
emocionales apropiadas ante los estímulos generados por otras personas y
comportarse normalmente en situaciones sociales
Considerados estos factores, el derecho a la pensión de invalidez
adquiere el carácter de derecho fundamental por sí mismo, por tratarse de
personas que por haber perdido parte considerable de su capacidad laboral, no
pueden acceder al mercado de trabajo, de modo que dicha pensión se convierte en
la única fuente de ingresos con la que cuentan para la satisfacción de sus
necesidades básicas y las de su familia, así como para proporcionarse los
controles y tratamientos médicos requeridos. Esta penosa situación coloca a
dichos individuos en un completo estado de indefensión y vulnerabilidad que
hace indispensable la adopción de medidas urgentes para evitar la consumación
de un perjuicio irremediable."
Igualmente la Corte en sentencia T-022 de 2013, manifestó respecto
de una persona que padecía una enfermedad de carácter degenerativa conocida
como “toxoplasmosis congénita”, lo siguiente:
“La acción de tutela es el mecanismo judicial
procedente para proteger los derechos fundamentales de la actora, porque es un
sujeto de especial protección constitucional, que no cuenta con recursos
económicos suficientes que le permitan soportar la carga de un proceso
ordinario, y que para resolver su solicitud de reconocimiento de la pensión de
invalidez requiere que se haga un estudio especial en el que se tenga en cuenta
su derecho a no ser discriminada”.
En esa medida,
es posible concluir que la acción de tutela procede para requerir el
reconocimiento y pago de una pensión de invalidez cuando se evidencie que una
enfermedad, dolencia o discapacidad impida que una persona pueda seguir
derivando su sostenimiento.
4. Requisitos
para acceder al derecho a la pensión de invalidez.
4.1. Con la expedición de la
Constitución de 1991 se alteró sustancialmente el paradigma legal y normativo
que regía la seguridad social. Específicamente en su artículo 48, consagró el
derecho a la pensión como una garantía esencial y como un
servicio público de carácter obligatorio que se presta conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
La seguridad social se encuentra prevista en la
Carta Política como un derecho económico y social. En virtud de ese reconocimiento
la jurisprudencia ha señalado lo siguiente: “en cuanto a su naturaleza
jurídica el mismo se identifica como un derecho prestacional[3]. Ello es
así, por una parte, porque todas las personas tienen el derecho de exigir un
conjunto de prestaciones a cargo de las entidades que integran el sistema de
seguridad social, no solamente dirigidas a garantizar los derechos
irrenunciables de las personas, sino también a obtener una calidad de vida
acorde con el principio de la dignidad humana[4], y por la otra, porque
para asegurar su efectiva realización, se requiere en la mayoría de los casos
acreditar el cumplimiento de normas presupuestales, procesales y de
organización, que lo hagan viable y, además, permitan mantener el equilibrio
económico y financiero del sistema[5]”.
Bajo la vigencia de la nueva Constitución se expidió la
Ley 100 de 1993. Esta normatividad concretó los requisitos mínimos para lograr
el reconocimiento de la pensión de invalidez en sus artículos 38 y 39. De
acuerdo a estos, para considerar a una persona  inválida es necesario lo
siguiente:
“la persona que por cualquier
causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido
el 50% o más de su capacidad laboral”.
(…)
“Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere
cotizado por  menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el estado
de invalidez.
Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes
durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al
momento en que se produzca el estado de invalidez.”
La
pensión de invalidez por accidentes de trabajo y enfermedad profesional está
consagrada en el capítulo I del libro tercero de la
Ley 100. Este, en síntesis, establece que la calificación del estado de
invalidez derivado de un accidente de trabajo o de una enfermedad profesional
se sujeta a lo dispuesto para calificación de la invalidez de origen común. Así
las cosas, si bien existen diferencias sustanciales en torno al porcentaje de
la prestación, el titular de la obligación y el reconocimiento de derechos, a
grandes rasgos podría establecerse que los requisitos para acceder a la pensión
de invalidez por enfermedad o accidente de origen laboral, son los mismos que
contempla el artículo 39 de la ley 100 de 1993.
Sobre ese aspecto la Ley 100 de 1993 tuvo dos reformas. La primera,
con la expedición de la Ley 797 de 2003, había dispuesto nuevas y más rigurosas
exigencias para el reconocimiento de la pensión de invalidez, que fueron
declaradas inexequibles por la
Corte Constitucional en sentencia C-1056 de ese mismo año, por haber incurrido
en vicios de trámite durante su expedición[6].
Posteriormente, la ley 860 de 2003 señaló los nuevos requisitos para
acceder a la pensión de invalidez, los cuales pueden ser sintetizados así: (i)
invalidez causada por enfermedad o accidente de origen común cuando el
beneficiario tiene 20 o más años, requiere de 50 semanas de cotización dentro
de los últimos 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración; (ii)
si la invalidez es causada por enfermedad o accidente de origen común, cuando
el beneficiario es menor de 20 años de edad, requiere de 26 semanas de
cotización en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su
invalidez o su declaratoria; (iii) si el afiliado cotizó el 75% de las
semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se
requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos 3 años; y (iv) cumplir
con una fidelidad del 20% al sistema después de tener 20 años de edad.
Sin embargo,
ante la evidente regresividad que planteaba el requisito de fidelidad al
sistema, en sentencia C-428 de 2009 se estudió el
artículo 1° de la Ley 860 de 2003 y se declaró su inexequibilidad por resultar “contrario al principio de no regresividad
consagrado en el artículo 48 de la
Constitución y otros postulados de carácter internacional, en relación con lo
anteriormente contemplado en el precepto 39 de la
Ley 100 de 1993”.
4.2. Es
pertinente indicar que la pérdida de capacidad laboral se establece por medio
de una calificación que realizan las entidades autorizadas por la ley. Específicamente
el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado
por el Decreto Ley 19 de  2012,
establece que:
“El
estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los
artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de
invalidez vigente a la fecha de calificación. Este manual será expedido por el
Gobierno Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación para
calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por
pérdida de su capacidad laboral.
Corresponde al Instituto de Seguros
Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las
Administradoras de Riesgos Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros que
asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud
EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y
calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias. En caso de
que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su
inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá
remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden
regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable
ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un
término de cinco (5) días. Contra dichas decisiones proceden las acciones
legales.
El acto que declara la invalidez que expida
cualquiera de las anteriores entidades, deberá contener expresamente los
fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión, así como
la forma y oportunidad en que el interesado puede solicitar la calificación por
parte de la Junta Regional y la facultad de recurrir esta calificación ante la
Junta Nacional …”.
Así las cosas, a partir del dictamen se determina la condición médica
de la persona y se indica el porcentaje de afectación producida por la
enfermedad, debiéndose expresar los
fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a la decisión teniendo en cuenta los criterios de deficiencia, discapacidad y
minusvalía de conformidad con el artículo 7º del Decreto 917 de 1999[7]:
“[…] DEFICIENCIA: Se entiende por deficiencia, toda
pérdida o anormalidad de una estructura o función psicológica, fisiológica o
anatómica, que pueden ser temporales o permanentes, entre las que se incluyen
la existencia o aparición de una anomalía, defecto o pérdida producida en un
miembro, órgano, tejido u otra estructura del cuerpo humano, así como también
los sistemas propios de la función mental. Representa la exteriorización de un
estado patológico y en principio refleja perturbaciones a nivel del órgano.
DISCAPACIDAD: Se entiende por Discapacidad toda
restricción o ausencia de la capacidad de realizar una actividad en la forma o
dentro del margen que se considera normal para un ser humano, producida por una
deficiencia, y se caracteriza por excesos o insuficiencias en el desempeño y
comportamiento en una actividad normal o rutinaria, los cuales pueden ser
temporales o permanentes, reversibles o irreversibles, y progresivos o
regresivos. Representa la objetivación de la deficiencia y por tanto, refleja alteraciones
al nivel de la persona.
MINUSVALÍA: Se entiende por Minusvalía toda situación
desventajosa para un individuo determinado, consecuencia de una deficiencia o
una discapacidad que lo limita o impide para el desempeño de un rol, que es
normal en su caso en función de la edad, sexo, factores sociales, culturales y
ocupacionales. Se caracteriza por la diferencia entre el rendimiento y las
expectativas del individuo mismo o del grupo al que pertenece. Representa la
socialización de la deficiencia y su discapacidad por cuanto refleja las
consecuencias culturales, sociales, económicas, ambientales y ocupacionales,
que para el individuo se derivan de la presencia de las mismas y alteran su
entorno.”
Finalmente, esta misma disposición en su artículo tercero definió la
fecha de estructuración de la invalidez como aquella “en que se genera en el
individuo una pérdida en su capacidad laboral en forma permanente y definitiva.
Para cualquier contingencia, esta fecha debe documentarse con la historia
clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser anterior o
corresponder a la fecha de calificación”.
5. La
aplicación del principio de primacía de la realidad respecto de personas
declaradas inválidas, cuando estas han continuado realizando aportes al sistema
general de pensiones
5.1.  A nivel
jurisprudencial se ha definido que una persona es inválida cuando no puede
obtener los medios necesarios para su subsistencia ejerciendo la actividad que
habitualmente desempeñaba por la disminución o pérdida de sus capacidades
intelectuales y/o físicas. De antaño, la
Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia advirtió que “una persona es declarada inválida,
el día en que le sea imposible procurarse los medios económicos de subsistencia[8]”.
A partir de este
planteamiento es evidente que quien ha perdido su capacidad laboral en razón al
intempestivo y súbito detrimento de sus funciones físicas o psíquicas, no podrá
seguir aportando al sistema general de seguridad social, ni en riesgos
profesionales, ni en pensiones, por la evidente razón de que el asegurado,
debido al acontecimiento ajeno y externo, ya no puede seguir laborando.
De este modo, en
la mayoría de casos no existe duda de la fecha exacta de estructuración de la
invalidez, ya que esta surge en un momento preciso. Sin embargo, existen varios
supuestos que han sido analizados por la jurisprudencia, en los cuales la fecha
de estructuración no puede ser determinada empleando los criterios comunes de
valoración médica. En la sentencia T-022 de 2013 se reiteró esta tesis de la
siguiente manera:
“En aquellos casos en los que una entidad encargada de practicar el
dictamen de pérdida de capacidad laboral de una persona que padece una
enfermedad crónica, degenerativa o congénita, ha establecido la estructuración
de la misma en una fecha muy antigua en el tiempo, con base en el momento en
que se dictaminó por primera vez la enfermedad, sin tener en cuenta que esa
persona ha conservado su capacidad laboral y ha aportado al sistema luego de
ese momento, y que esa decisión hace que a esa persona le sea imposible cumplir
con los requisitos legales para pensionarse, el juez de constitucionalidad debe
tutelar el derecho a la seguridad social de esa persona, estableciendo la fecha
de estructuración a partir del momento en que la persona perdió efectivamente su
capacidad laboral”
En este contexto, es posible que en razón del carácter progresivo y
degenerativo de la enfermedad, se den casos en donde el paciente diagnosticado
con una dolencia degenerativa continúe trabajando y
cotizando al sistema de seguridad social por años e incluso décadas, y solo se
le imposibilite desempeñar sus labores cotidianas hasta mucho tiempo después.
En este evento debe entenderse la fecha de estructuración desde el momento en
que efectivamente no pudo seguir trabajando, y no en la fecha en que fue
detectada la enfermedad.
Sobre el particular, la Corte en la sentencia T-885 de 2011, analizó
un asunto con los siguientes supuestos de hecho: (i) el accionante sufría
de una enfermedad de carácter degenerativo para el año de 1997; (ii) esta
era asintomática, por lo tanto no le presentó ningún tipo de problema que le
impidiera trabajar; (iii) en el 2009 empezó el deterioro de su salud, lo
que le impidió continuar desempeñándose normalmente; (iv) el ISS le
diagnosticó pérdida de capacidad laboral del 66.15%, estructurada a partir del
24 de noviembre de 1998; (v) la interpretación adoptada por el Seguro
Social desconocía las cotizaciones realizadas por el accionante durante los
últimos 12 años que aportó al sistema. En dicha providencia se advirtió lo
siguiente:
“En estos eventos, por tratarse de enfermedades cuyas
manifestaciones empeoran con el tiempo, la persona puede continuar su vida
laboral con relativa normalidad, hasta el momento en que por su condición de salud
le es imposible continuar cotizando al sistema. Así, aunque legalmente una
persona adquiere el derecho a la pensión de invalidez cuando pierde la
capacidad para continuar trabajando, las Juntas de Calificación de Invalidez
crean la ficción de situar el momento a partir del cual se considera que una
persona no podrá seguir trabajando, en una etapa de la enfermedad en que la
persona sigue siendo un trabajador productivo y funcional, y puede aportar al
sistema.
(…)
Existen casos en los que la fecha en que efectivamente una persona
está en incapacidad para trabajar, es diferente a la fecha que indica el
dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral. Lo anterior se
presenta, generalmente, cuando se padecen enfermedades crónicas, degenerativas o
congénitas, en donde la pérdida de capacidad laboral es paulatina. Frente a
este tipo de situaciones, la Corte ha evidenciado que las Juntas de
Calificación de Invalidez establecen como fecha de estructuración de la
invalidez aquella en que aparece el primer síntoma de la enfermedad, o la que
se señala en la historia clínica como el momento en que se diagnosticó la
enfermedad”
Igualmente, esta
corporación en sentencia T-561 de 2010 conoció un asunto con los siguientes
antecedentes: (i) la accionante se afilió al ISS en el año de 1983 y
cotizó de manera ininterrumpida por más de 23 años; (ii) fue declarada
inválida por padecer una enfermedad de origen mental; (iii) la fecha de
estructuración se fijó en el mismo año de la afiliación, es decir 1983;
(iv) por esa razón se determinó la imposibilidad de conceder
el derecho a la pensión. En dicha providencia la
Corte expuso lo siguiente:
“Ahora bien, la negativa del Seguro Social a reconocer la pensión de
invalidez reclamada, se justifica en el hecho de que según el dictamen expedido
por la respectiva Junta de Calificación, la fecha de estructuración de la
invalidez de la actora se fijó en una fecha transcurrida casi 21 años atrás,
reduciendo a tan sólo 17 semanas el tiempo cotizado por la actora con
antelación a la estructuración de tal invalidez, no cumpliéndose por ello con
las cotizaciones mínimas exigidas por la normatividad vigente para la época,
para asegurar ese reconocimiento pensional.
Con todo, la posición asumida por el Seguro Social en el caso de la
señora Currea Peñuela, desconoce ilegítimamente sus derechos fundamentales y la
expone a una situación tan grave como insostenible. Recuérdese que de tiempo
atrás se ha definido que una persona es inválida cuando no puede seguir
ofreciendo su fuerza laboral, por la disminución sustancial de sus capacidades
físicas e intelectuales para desarrollar una actividad laboralmente remunerada.
(…)
En casos como el de la señora Currea Peñuela, es evidente que si su
intención hubiese sido la de defraudar al sistema de seguridad social en
pensiones, iniciando aportes a pensión con el único fin de acumular apenas las
semanas requeridas por la ley para obtener el reconocimiento prestacional, se
hubiere justificado una decisión como la proferida por el Seguro Social.
Además, posiblemente hubiera abandonado la cotización una vez transcurrido el
tiempo mínimo requerido, en lugar de prolongarla por más de veinte años en
forma ininterrumpida, como en este caso ocurrió”.
5.2. Así las
cosas, se presenta una aplicación inconstitucional de la ley cuando se incurre
en la inobservancia de los anteriores precedentes al momento de determinar la
fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral en personas que
padecen enfermedades de carácter degenerativo. Sobre esta práctica, contraria a
la Carta, la sentencia T-885 de 2011 determinó:
“Cuando se trata de accidentes o de situaciones de salud que generan
la pérdida de capacidad de manera inmediata, la fecha de estructuración de la
invalidez coincide con la fecha de la ocurrencia del hecho; sin embargo,
existen casos en los que la fecha en que efectivamente una persona está en
incapacidad para trabajar, es diferente a la fecha que indica el dictamen de
calificación de pérdida de capacidad laboral Lo anterior se presenta,
generalmente, cuando se padecen enfermedades crónicas, degenerativas o
congénitas, en donde la pérdida de capacidad laboral es paulatina. Frente a
este tipo de situaciones, la Corte ha evidenciado que las Juntas de
Calificación de Invalidez establecen como fecha de estructuración de la
invalidez aquella en que aparece el primer síntoma de la enfermedad, o la que
se señala en la historia clínica como el momento en que se diagnosticó la
enfermedad, a pesar de que en ese tiempo, no se haya presentado una pérdida
de capacidad laboral permanente y
definitiva -Decreto 917 de 1999-. Esta situación genera una desprotección constitucional y legal
de las personas con invalidez.”
Sobre este
último aspecto, en sentencia T-594 de 2011 la
Corte reiteró el deber de garantizar la aplicación del principio de primacía
de la realidad al momento de estructurar el dictamen de invalidez tratándose de
enfermedades degenerativas. Sobre el particular expuso:
“Actualmente pueden acceder al derecho a la
pensión de invalidez quienes logren demostrar: (a) que han perdido el 50% o más
de su capacidad laboral y (b) que han realizado cotizaciones iguales o
superiores a 50 semanas en los últimos tres años inmediatamente anteriores a la
fecha de estructuración de la invalidez o, en algunos casos, para enfermedades
de tipo progresivo, teniendo en cuenta la fecha de la calificación de la
misma[9].
Esta última subregla, aparentemente extraña al contenido de la Ley
100, se ha fundado dentro de la jurisprudencia
constitucional a partir de los principios de favorabilidad y de primacía de
la realidad sobre las formas, contenidos en el artículo 53 de la
Carta, y en desarrollo de la premisa según la cual los dictámenes de pérdida de
la capacidad laboral no son intangibles y deben respetar los derechos de los
trabajadores y el debido proceso”
Así las cosas, incurre
en una práctica inconstitucional la entidad que al evaluar a un sujeto que
sufre una enfermedad degenerativa, determina la fecha de estructuración de su
invalidez sin tener en cuenta el momento en el que realmente se le impide
trabajar y cotizar al sistema de seguridad social.
6. Caso
concreto
6.1. La señora Myriam Sarache Rueda desde hace más de 20 años cotiza
al ISS (hoy Colpensiones), razón por la cual actualmente tiene más de 1.000
semanas de aportes realizados. Ella pone de presente que padece una enfermedad
de carácter degenerativo, por la cual ha sido calificada con un 78.70% de pérdida de la capacidad laboral, cuya fecha de
estructuración data del 9 de diciembre de 2009 según el dictamen expedido por la
Comisión Médico Laboral, de la
Gerencia Nacional de Atención al Pensionado del ISS, expedido el 10 de julio de 2012.
La AFP demandada no presentó oposición en el trámite
tutelar y negó la prestación con base en la fecha de estructuración de la
invalidez que arrojó el dictamen. En el acto administrativo correspondiente
estimó que para el momento en que la actora perdió su
capacidad de trabajo (9 de diciembre de 2009) no cumplía
con los requisitos que contemplaba el artículo 39 de la ley 100  -modificado
por la ley 860 de 2003-.
Las instancias judiciales que conocieron de la solicitud de amparo
cotejaron que la fecha de estructuración impide el reconocimiento de la
prestación y ampararon otro tipo de derechos.
6.2. En primer lugar y previo a definir qué criterios jurisprudenciales
son aplicables a la definición de la fecha de estructuración de la invalidez, la
Sala advierte que el asunto presentado por la ciudadana Myriam Sarache Rueda refleja
claramente la existencia de un daño funesto, más grave que el perjuicio
irremediable, debido a su estado de salud, lo cual amerita la procedencia de la
acción de tutela en los términos expresados por la jurisprudencia. Esto en
razón a que no hay duda que debido a la condición de discapacidad que aqueja a
la peticionaria[10],
aunado a las afectaciones físicas y corporales que ha venido acumulando con el
tiempo, implican la existencia de una situación que requiere medidas urgentes e
impostergables. Basta con contemplar la historia clínica que fue adjuntada con
el escrito de tutela, para comprobar que se trata de una persona que sufre afecciones
delicadas[11],
que indubitable y progresivamente le han impedido seguir trabajando y que
inexorablemente le dificultan a un grado extremo desarrollar cualquier tipo de
actividad en este momento.
La Corte, en situaciones como la presente, ha definido
que los mecanismos judiciales de defensa existentes en el ordenamiento jurídico
carecen de eficacia inmediata e idoneidad para proteger los derechos
fundamentales de la accionante. Sobre el particular esta corporación en
sentencia T-671 de 2011 manifestó lo siguiente:
“Es posible sostener que sólo cuando la persona que solicita la
pensión de invalidez esta inmersa en una de las categorías que han sido
consideradas con esta Corporación como de especial protección y se compruebe
que no cuenta con los medios económicos para asumir y aguardar los resultados
del proceso ordinario sin compromiso de sus derechos fundamentales y los de su
familia, es procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo, pues los
mecanismos legales ordinarios en estos casos, debido a su duración y a los
costos económicos que implican, no resultan idóneos y eficaces para
salvaguardar los derechos fundamentales de las personas que han sido
calificadas como inválidas y a quienes les ha sido negada su pensión de
invalidez.”
En conclusión, para esta Sala de Revisión es claro que el alto grado
de invalidez (78.70%), así como los múltiples
quebrantos de salud que aquejan a la actora impiden que esta pueda continuar su
vida laboral. Con fundamento en lo anterior, dado el daño funesto que puede
afrontar la señora Sarache Rueda, esta corporación considera que en el asunto
específico procede la acción de tutela como mecanismo definitivo para
cuestionar la negativa de Colpensiones en reconocer la prestación solicitada.
6.3. Una vez
establecida la procedencia de la acción de tutela en el caso concreto, la
Sala debe abordar si la fecha de estructuración de la invalidez decretada por la
AFP cumple con los estándares jurisprudenciales esbozados por esta
corporación, es decir, debe determinar si Colpensiones vulneró los derechos
fundamentales de la actora al desconocer los aportes y cotizaciones que esta
realizó desde el año 2009 hasta la actualidad.
Sobre el asunto
específico se debe recordar que en sentencias T-671 de 2011, T-885 de 2011 y
T-163 de 2011 se resaltó lo siguiente:
“La jurisprudencia ha explicado que
las regulaciones sobre el tema disponen que la fecha de la invalidez
corresponde al momento preciso en que la persona pierde la capacidad laboral.
Por ello, explica la Corte, en algunos casos ha resultado errado que las juntas
de calificación tomen como fecha de estructuración de la invalidez la fecha en
que diagnosticó la enfermedad. Pues, dicha fecha no representa el momento en
que la persona ya no puede laborar más. Por lo cual, se deben contar las
cotizaciones realizadas hasta el momento en que se dictamina la calificación de
la invalidez en un porcentaje superior al 50%. Y, a partir de dicha fecha (de
la calificación) exigir el requisito de las cotizaciones mínimas. Esto, en
tanto que el diagnóstico de una enfermedad de deterioro progresivo no significa
per se la incapacidad de seguir laborando.”
En el caso
concreto los jueces de instancia, de haber empleado criterios como la sana crítica
y la lógica de lo común, habrían podido inferir del expediente que la
peticionaria lejos de quererse aprovechar ilegítimamente del sistema, al
cotizar a sabiendas de que era una persona que supuestamente había perdido el
50% de su capacidad laboral, ha sido una trabajadora y una cotizante
perseverante que con posterioridad a su calificación siguió laborando. Lejos
del acaecimiento de un posible fraude, la
Sala evidencia que precisamente la fecha de estructuración de la invalidez fue
dictaminada en uno de los pocos momentos de la vida profesional de la actora en
los que no cotizó.
En aplicación
del principio de primacía de la realidad, la fecha de estructuración de la
invalidez en este caso “debe comprobarse en términos materiales y no
solamente formales”[12].
Para la Corte Constitucional es claro que el solo diagnóstico de la enfermedad
de carácter degenerativo no constituyó una pérdida de la capacidad que impidiera
que la accionante accediera a un empleo. En su lugar, es obligatorio definir un
momento diferente, de manera que sea compatible con criterios técnicos y, por
supuesto, con los postulados constitucionales y legales respectivos.
La Sala no pasa por alto que habrá eventos en los
cuales una discapacidad efectivamente constituya la imposibilidad real de
desempeñar un empleo específico, pero “solo cada caso y según sus
circunstancias, puede mostrar al calificador las limitaciones y restricciones a
la empleabilidad[13]”.
Asunto que conforme a lo detallado anteriormente no es el caso de la señora
Myriam Sarache Rueda.
Así las cosas,
de acuerdo con lo expuesto, es evidente que a la peticionaria se le están
vulnerando los derechos fundamentales invocados. Por esto, la
Corte tomará como fecha de estructuración de invalidez como aquella en la que
se efectuó la última cotización al sistema, es decir el 31 de junio de 2013.
Bajo esa
condición, la Sala comprueba que la accionante reúne los requisitos para
acceder de manera definitiva a la pensión de invalidez de conformidad con los
artículos 38 y 39 de la ley 100 de 1993  -modificados por la ley 860 de 2003-,
en razón a que posee más de 50 semanas de cotización en los tres años
anteriores a la fecha de estructuración real de la invalidez.
De conformidad a
lo anteriormente expuesto, se ordenará a Colpensiones reconocer y pagar a la actora
la pensión de invalidez como mecanismo definitivo debido a la existencia de una
afectación múltiple a sus derechos fundamentales. Por ello, revocará el fallo
de segunda instancia y, en su lugar, ordenará que la
AFP accionada, en el término de 48 horas, inicie los trámites pertinentes para
que la señora Myriam Sarache Rueda disfrute de la prestación solicitada, lo
cual no podrá exceder el término de 20 días calendario.
IV.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE:
PRIMERO.-
REVOCAR la sentencia
proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería del 6 de
diciembre de 2013, que modificó el fallo proferido por el Juzgado Civil del
Circuito de Lorica, del 23 de septiembre de 2013, en tanto denegó la protección
de los derechos fundamentales invocados por la señora Myriam
Sarache Rueda.
SEGUNDO.- CONCEDER la tutela de sus derechos
fundamentales a la igualdad ante la ley, a la seguridad social, al mínimo vital
y a la vida digna.
TERCERO.- ORDENAR a Colpensiones que, teniendo en
cuenta los argumentos esgrimidos en esta providencia y en el término de 48
horas siguientes a la notificación de este fallo, inicie los trámites
pertinentes para que a la actora le sea reconocida de manera definitiva y
empiece a pagársele la pensión de invalidez, lo cual no podrá exceder el
término de 20 días calendario.
CUARTO.-  Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1.991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado Ponente
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencias T-225 de 1993 y SU-544 de 2001.
[2] Sentencia T-145 de 2011.
[3] Sentencias: T-102 de 1998, T-560
de 1998, SU-819 de 1999, SU-111 de 1997 y  SU-562 de 1999.
[4] Sentencia C-432 de 2004.
[5] Sentencia C-227 de 2004 Y  C-111
de 2006.
[6] El
contenido del referido artículo 11 de la Ley 797 de 2003, disponía lo
siguiente: Artículo 11. Requisitos para obtener la pensión de invalidez.
Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a
lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las
siguientes condiciones: (1). Invalidez causada por enfermedad: Que haya
cotizado 50 semanas en los últimos tres años inmediatamente anteriores a la
fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al
menos del 25% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años
de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez. (2). Invalidez
causada por accidente: Que haya cotizado 50 semanas dentro de los tres años
inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma. Parágrafo. Los menores
de 20 años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado 26 semanas en el
último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su
declaratoria.”
[7]
Por el cual se modifica el
Decreto 692 de 1995
[8]
Sentencia Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral del 17 de agosto
de 1954
[10] COLPENSIONES determinó que el porcentaje de pérdida de
capacidad laboral de la accionante era de 78.70%.
[11] A folios 12 y siguientes se hallan
la fotocopia de varios documentos que componen la historia clínica de la
actora. De acuerdo a estos, la señora Myriam Sarache Rueda padece de lupus eritematoso
sistémico, artritis reumatoidea, osteoporosis, vasculitis reumatoide severa,
artrosis de rodilla, maculopatia pigmentaria.
[12] Cfr.  Ibídem.
[13] T-594 de 2011.