T-105-02
I
Sentencia T-105/02
PROCESO TECNICO DE REMUNERACION-Etapas
EMPLEOS DE LA
ORGANIZACION MUNICIPAL-Nomenclatura,
clasificación y remuneración
ACUERDO MUNICIPAL-Nomenclatura, clasificación y remuneración
de empleos municipales
Para el caso particular del Municipio de
Santiago de Cali y actuando en concordancia con las disposiciones
Constitucionales y legales antes mencionadas y demás normas que rigen la
materia, a través del Concejo Municipal han tenido que  expedir los diferentes
Acuerdos Municipales que establecen la nomenclatura y clasificación de cargos y
que fijan la escala salarial para los diferentes empleos de la administración
municipal, los cuales han tenido que ser modificados para adaptarlos a las
diferentes normatividades cambiantes y como es lo normal y natural dentro de un
Estado Social de Derecho.
ESCALA SALARIAL DE EMPLEOS MUNICIPALES-Criterios objetivos para su elaboración
La Sala observa que la escala salarial
se encuentra previamente establecida para cada empleo, de conformidad con lo
ordenado por la Constitución y la ley; que de ninguna manera se puede pretender
como lo solicitan los actores, que la asignación salarial se establezca
respecto de ellos, teniendo en cuenta criterios subjetivos relacionados con sus
méritos, su carga laboral, su antigüedad, sus responsabilidades, su preparación
académica, etc., que en su decir serían los criterios objetivos que debería
tener en cuenta la administración municipal para asignar la escala salarial;
puesto que la fijación de la escala salarial obedece a la aplicación de una
serie de criterios técnicos establecidos previamente en las normas legales, de
tal manera que al momento de crear o fusionar los cargos, debe la
administración municipal proceder técnica y objetivamente a establecer la
nomenclatura, clasificación y remuneración de cada empleo o cargo, que
comprende: el nivel del cargo,  su denominación, clase, código, grado y
remuneración.
EMPLEO-Creación de acuerdo a las necesidades de
la organización y no de quien lo va a desempeñar
Los cargos o empleos no son creados en
función de quienes los van a desempeñar, sino de acuerdo a las necesidades de
la organización y a los objetivos y funciones que le sean asignadas por la
Constitución y la ley. Por lo tanto, son los aspirantes quienes deben
acomodarse y cumplir con los requisitos y exigencias pre - establecidas para
cada cargo o empleo. Concluyendo se tiene, que el empleo o cargo junto con su
asignación salarial no se establece de acuerdo a la persona o individuo que lo
va a desempeñar o con quien va a ser provisto, sino independientemente de ella
y previamente  a su provisión.
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Justificación de trato diferenciado
En el presente caso, se observa que se
justifica el trato diferenciado, toda vez que los actores no se encuentran en
posición de igualdad, o en idénticas circunstancias, pues si observamos,
quienes están en el mismo nivel y en el mismo grado devengan el mismo salario,
de tal manera que no existe discriminación o trato desigual entre iguales. En
conclusión, las normas que establecen las escalas salariales para las
diferentes categorías de empleos del municipio no se apartan de la justicia y
de la razón, no persiguen fines arbitrarios, caprichosos, despóticos, pues, se
fijan previamente a la provisión de los cargos, existen y son independientes
del individuo con el cual van a ser provistos. Tienen origen y fundamento
constitucional y además, se aplican en igualdad de condiciones y circunstancias
para todos los empleados, sin que pueda invocarse discriminación alguna en su
aplicación.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia contra actos de carácter general,
impersonal y abstracto
MOVIMIENTOS DE PERSONAL EN SERVICIO-Traslado, encargo y ascenso
TRASLADO DE EMPLEADOS-Alcance
Se produce el traslado: 1) Cuando se
provee, con un empleado en servicio activo, un cargo vacante definitivamente,
con funciones afines al que desempeña, de la misma categoría y para el cual se
exijan requisitos mínimos similares; y, 2) Cuando la administración hace
permutas  entre empleados que desempeñen cargos de funciones afines o
complementarias, que tengan la misma categoría y para los cuales se exijan
requisitos mínimos similares para su desempeño. Los traslados o permutas podrán
hacerse dentro de la misma entidad o de un organismo a otro, con el lleno de
los requisitos previstos en la ley. El traslado podrá hacerse por necesidades
del servicio, siempre que ello no implique condiciones menos favorables para el
empleado y, podrá hacerse también cuando sea solicitado por los funcionarios
interesados y siempre que el movimiento no cause perjuicios al servicio. El
empleado trasladado no pierde los derechos de antiguedad, ni de carrera y
cuando implique cambio de sede tendrá derecho al reconocimiento y pago de los
gastos que demande el traslado conforme a la ley y los reglamentos.
ENCARGO DE
EMPLEADOS-Alcance
Hay encargo cuando se designa
temporalmente a un funcionario para asumir total o parcialmente las funciones
de otro empleo vacante por falta temporal o definitiva de su titular
desvinculándose o no de las propias de su cargo. El empleado encargado tendrá
derecho al sueldo de ingreso señalado para el empleo que desempeña
temporalmente, siempre que no deba ser percibido por su titular. El encargo no
interrumpe el tiempo para efectos de la antiguedad en el empleo de que es
titular  ni afecta la situación del funcionario de carrera.
ASCENSO DE
EMPLEADOS-Alcance
El ascenso es la promoción dentro de la
carrera administrativa según la cual los empleados de carrera administrativa
escalafonados gozan de prelación respecto de los otros servidores públicos y de
las personas ajenas al servicio civil para ser ascendidos a los empleos
vacantes de la categoría inmediatamente superior. Los ascensos se determinan
mediante concursos, tomando en consideración la antiguedad, las calidades
especiales, las calificaciones de servicio y demás condiciones que fijen los
reglamentos de la carrera. El ascenso es procedente para proveer empleos de la
misma serie o de series afines o complementarias, o empleos del mismo cuadro
ocupacional en las carreras especiales. No requiere período de prueba.
ASIGNACION DE
FUNCIONES-Límites/ASIGNACION
DE FUNCIONES-Marco funcional y concreto
Considera la Sala del caso, llamar la
atención sobre la forma impropia como usualmente dentro de la administración
pública se asignan funciones de un cargo, a través del mecanismo denominado
“asignación de funciones” mecanismo o instituto que no existe jurídicamente
como entidad jurídica autónoma dentro de las normas que rigen la administración
del personal civil al servicio del Estado. Se considera del caso precisar, que
dicha función de amplio contenido no puede ser ilimitada, sino que debe
referirse siempre y en todos los casos a un marco funcional y concreto, esto
es, que dichas funciones deben hacer referencia a las funciones propias del
cargo que se desempeña por el funcionario a quien se asignan. No es procedente
su descontextualización, de tal manera que el jefe inmediato sí puede asignar
otras funciones diferentes a las expresamente contempladas en el respectivo
Manual de Funciones y Requisitos de la entidad, de acuerdo a las necesidades
del servicio, a los fines y objetivos propios de cada entidad, pero, dentro del
contexto de las funciones propias del funcionario y acordes al cargo que ejerce
y para el cual ha sido nombrado.
PRINCIPIO DE REALIDAD SOBRE FORMALIDADES ESTABLECIDAS
POR SUJETOS DE RELACIONES LABORALES
En cualquiera de los dos (2) eventos,
sea que el funcionario se encuentre ejerciendo otro cargo diferente a aquel
para el cual ha sido nombrado, sea por encargo o por asignación de funciones,
sin recibir la remuneración correspondiente y que al decir de los actores, con
ello se vulnera el principio de consagración constitucional definido por el
artículo 53 de la C.P., como “primacía de la realidad sobre la formalidad
establecida por los sujetos de la relación laboral”, es un asunto que amerita
una discusión y controversia de carácter legal y que como en el numeral
anterior se señaló, amerita un amplio debate probatorio ante la jurisdicción
competente según la naturaleza del servidor público que se encuentre en dicha
situación. Por ende, no resulta procedente que el juez constitucional entre a
analizar o debatir el asunto, por no tratarse de un derecho claro, concreto,
cierto e indiscutible que vulnere o amenace con vulnerar algún derecho
fundamental.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia sobre controversias de rango legal
Se considera que la acción de tutela
resulta improcedente para debatir asuntos o situaciones laborales de rango
legal, que no se refieren a derechos ciertos e indiscutibles, sino que por el
contrario tienen que ver con derechos en discusión, para los cuales existe un
medio de defensa judicial idóneo y eficaz como lo es la Jurisdicción Ordinaria
Laboral o la Contencioso Administrativo, según la naturaleza del servidor
público que considere vulnerados sus derechos por tal situación.
PRIMA TECNICA-Criterios para asignación
PRIMA TECNICA-Asignación y reconocimiento no opera en forma
automática/ACCION DE TUTELA-Improcedencia para reconocimiento de prima
técnica
La asignación y reconocimiento de la
prima técnica no opera en forma  automática, por lo tanto, no es dable a la
administración municipal asignarla en forma oficiosa, requiriéndose de la
petición del funcionario interesado, con la acreditación de los requisitos y
resolución del jefe del organismo mediante la cual se reconoce. Hechos estos
que no se encuentran demostrados dentro del expediente respecto de los actores,
razón por la cual no se está frente a derechos ciertos e indiscutibles, no
procediendo por tanto, la acción de tutela para su reconocimiento.
PRIMA TECNICA-Restricciones y requisitos para reconocimiento y
pago
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Reclamación de prestaciones extralegales
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para ordenar incremento salarial
ACCION DE TUTELA-Efectos Interpartes
Debe recordarse que la acción de tutela
de conformidad con lo dispuesto por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991
solo surte efectos frente al caso concreto, esto es que sus efectos son
“inter-partes”, de tal manera que sólo pueden beneficiar a aquellos respecto de
los cuales se concede, pudiendo acudir al desacato para su cumplimiento.
PRESTACIONES EXTRALEGALES-Regulación por ley
Resulta claro para esta Sala que la
fijación y regulación de las prestaciones de los servidores públicos en todos
los niveles se reserva a la ley, no pudiendo las entidades territoriales
regular esta materia. Acorde a lo antes expuesto, esta Sala considera que no es
entendible la referencia que hacen los actores a la existencia de una serie de
prestaciones extralegales a favor de los empleados públicos, cuando, como se
señaló éstas deben ser establecidas previamente en la ley y de ninguna manera
por las Corporaciones territoriales, mucho menos por el alcalde municipal y
menos aún objeto de concertación sindical, que en caso de darse sólo podrían
beneficiar a los trabajadores oficiales.
ACCION DE TUTELA-Término de presentación/ACCION DE
TUTELA-Inmediatez
Referencia:  expediente T-507135
Acción de tutela
instaurada por José Plutarco Candezano y otros contra la Alcaldía Municipal,
Contraloría Municipal y Personería Municipal de Santiago de Cali.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá D. C., a los dieciocho (18) de
febrero del año dos mil dos (2002).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los
fallos proferidos en las acciones de tutela instauradas por JOSE PLUTARCO
CANDEZANO Y OTROS contra la Alcaldía Municipal, Contraloría Municipal y
Personería Municipal de Santiago de Cali.
I.  ANTECEDENTES
1. Hechos
1) Los demandantes funcionarios del
Municipio de Santiago de Cali, de la Contraloría Municipal y de la Personería
Municipal, señalan que respecto de ellos no se definieron previamente los
criterios objetivos de méritos para asignar las distintas categorías
salariales, que tuvieran relación con su carga laboral, antigüedad,
responsabilidades, preparación académica, etc., es decir, que para un mismo
cargo existen varios grados de salarios, sin que las entidades accionadas hayan
justificado por ejemplo que quien ocupa el grado salarial más alto se encuentre
vinculado por razones objetivas como las mencionadas (méritos, antigüedad,
preparación académica, etc.), violando con ello el principio: “A TRABAJO IGUAL
SALARIO IGUAL”.
Que la nivelación salarial debe efectuarse
tomando los topes más altos para cada cargo (Secretaria, Auxiliar, Técnico,
Auxiliar Administrativo, Profesional Universitario etc.,) independientemente de
su denominación y grado, quedando todos los que se encuentren nombrados para el
mismo cargo con denominación genérica (por nivel) con el salario igual y
equivalente al más alto existente en la actualidad.
2) Manifiestan que  además algunos de
ellos, fueron nombrados para unos cargos y posteriormente se les asignaron
cargos de superior jerarquía con mayores cargas laborales y mayores
responsabilidades y a los cuales corresponde un mayor salario; pero, éste
último no se les reconoce  conservando el salario del cargo para el cual fueron
nombrados y no para el que desempeñan actualmente o desempeñaron hasta el
momento de su retiro. Esto ocurre, porque les han asignado funciones
relacionadas con cargos de mayor jerarquía pero, sin efectos fiscales, esto es,
sin pagar el salario correspondiente a dicho cargo, violando el principio de:
“LA PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES ESTABLECIDAS POR LOS SUJETOS
DE LAS RELACIONES LABORALES”, señalado en el artículo 53 de la Constitución
Política.
Esta situación se viene presentando desde
muchos años atrás y para ello los actores relacionan uno a uno cada caso, los
cuales se remontan a diferentes épocas, empezando desde 1989  hasta la
actualidad.
3) En relación con la Prima Técnica,
señalan que ésta se reconoció y pagó en forma selectiva, deliberada y
discriminada sólo a algunos funcionarios, que en algunos eventos ni siquiera
están en carrera o no reúnen los requisitos, cuando es aplicable a todos los
funcionarios de los distintos niveles jerárquicos que prestan sus servicios a
las entidades del orden territorial de conformidad con el Decreto Ley 1661 de
1991 y su Reglamentario 2164 de 1991. Así mismo señala casos concretos en que
la administración municipal ha otorgado la prima técnica a funcionarios que se
encuentran en provisionalidad cuando esta sólo procede para quienes están
nombrados con carácter permanente, esto es, en propiedad.
4) Agregan que las entidades demandadas no
han incrementado sus salarios correspondientes a la vigencia fiscal del año
2000 y 2001 en el 8.75% tal como lo ordena la Sentencia T - 1433 de 2000 de la
Corte Constitucional.
5) Además, mediante Decreto 216 de 1990 la
Administración Municipal de Santiago de Cali en concertación con el Sindicato
de Empleados Públicos del Municipio, recopiló una serie de normas de carácter
municipal que consagran prestaciones extralegales y otros beneficios que venían
siendo reconocidos desde muchos años atrás al estamento laboral del orden
municipal.
Manifiestan que si bien el régimen
prestacional de los servidores públicos municipales es de raigambre legal, al
tenor de los artículos 41, 42 y 43 de la ley 11/86 que a su vez originó el
Decreto 1333/86 (Código de Régimen Político y Municipal), no puede desconocerse
el parágrafo del mismo artículo 43 que establece: “Las situaciones jurídicas
laborales definidas por disposiciones municipales, no serán afectadas por lo
establecido en los artículos 41 y 42 de la presente ley”.
En contra de lo anterior, el señor alcalde
de la ciudad, mediante Decretos 731 y 745 de septiembre 21 y 24 de 1999 en
abierta violación de los derechos fundamentales y sin mediar acción de nulidad
contra el Decreto 216 eliminó o suprimió tales prestaciones extralegales.
Por lo anterior, se suprimieron las
prestaciones de los actores, debiendo ordenarse el pago a través de esta acción
de tutela,  hasta que la Jurisdicción Contenciosa se pronuncie.
Consideran los actores, que con los
anteriores hechos se está incurriendo en actos discriminatorios que vulneran el
derecho a la igualdad y al trabajo en los casos señalados en los numerales 1),
2) y 3); al salario móvil respecto del numeral 4), y al debido proceso y
concertación sindical respecto del numeral 5).
Por su parte los demandados a través de sus
respectivos representantes legales respondieron a la acción de tutela para
manifestar que ésta es improcedente por cuanto se trata de situaciones que
tienen que ver con prestaciones de carácter laboral, para las cuales existe
otro mecanismo de defensa judicial, como es el acudir ante lo Contencioso
Administrativo para cuestionar la legalidad de los actos administrativos.
2. Pretensiones.
Solicitan:
1)  La
nivelación salarial al grado salarial más alto de cada cargo, de acuerdo a su
denominación genérica, desde que ocurrió la discriminación y con la indexación
correspondiente; sin tener en cuenta criterio diferente a la igualdad de
funciones sin importar la denominación específica de cada cargo, sin tener en
cuenta los grados existentes para cada nivel.
2)  Se
ordene el pago de la remuneración correspondiente al cargo de mayor jerarquía
que estuvieron desempeñando mientras estuvieron vinculados para los que ya se
retiraron, o  que de hecho actualmente desempeñan por asignación de funciones.
Sumas que deberán ser indexadas.
3)  Se
extienda el pago de la prima técnica a todos los actores, de acuerdo con  las
normas legales y  con las Sentencias de la Corte Constitucional
(C-18/96, T-346/98,
T-459//99) con retroactividad al momento en que nace el derecho, sumas que
también deberán ser canceladas en forma indexada, a fin de restablecer el
derecho a la igualdad.
4)  Se
ordene el incremento anual de los salarios para los trabajadores, retroactivo
al 1º de enero del año 2000 y para el año 2001 de conformidad con la sentencia
T–1433 de 2000.
5)  Se
ordene el pago de las prestaciones extralegales suprimidas hasta tanto se pronuncie
la  Jurisdicción Contencioso Administrativa y desde el momento en que se
conculcó el derecho.
3. Pruebas Recaudadas.
Dentro de los diferentes expedientes obran
las siguientes pruebas:
Aportadas y solicitadas por la parte
actora:
1º. Certificación sobre los distintos
salarios, con sus grados y modalidades para los cargos de: SECRETARIA,
AUXILIAR, AUXILIAR ADMINISTRATIVO, TECNICOS, PROFESIONAL UNIVERSITARIO,
PROMOTORA DE SALUD, ODONTOLOGO, MOTORISTA.
2º. Relación de nombres de los diferentes
actores, identificación, entidad  y cargo.
3º. Interrogatorio de Parte de parte a los
representantes de las entidades demandadas.
4º. Diligencia de Inspección Judicial a las
Hojas de Vida de los actores.
5º. Declaraciones de terceros.
6º. Disposiciones legales objeto de
controversia.
II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO  DE
REVISIÓN
EL JUZGADO CATORCE (14) CIVIL MUNICIPAL DE
SANTIAGO DE CALI, mediante sentencia de fecha julio 6 de 2001, decidió tutelar
los derechos de los actores por considerar vulnerados los derechos a la
igualdad y al trabajo al considerar que las entidades demandadas debieron
modular al caso concreto, la norma legal evitando inequidades manifiestas,
antes que ampararse en una situación de presunción de legalidad de sus actos
(planta de personal, escala salarial, etc.), para expedir a la vez, actos
violatorios de derechos fundamentales, pues los entes del Estado no son sólo
protectores de artículos e incisos sino de derechos materiales en aras de
mantener la justicia y la equidad y que no son agentes de la legalidad por la
legalidad sino de la legalidad en función del derecho sustancial  cuya
prelación reconoce la misma Constitución.
Con relación al pago de la prima técnica
considera que si bien acorde a la jurisprudencia no constituye per sé agresión
a derecho fundamental alguno. Empero, cuando a algún funcionario o empleado,
sin razón o argumento entendible se le cancela, es obvio que a los demás que
teniendo derecho a ella no se le reconoce o paga, se materializa la agresión al
derecho superior fundamental de la igualdad.
Por ende, ordenó la nivelación salarial, el
pago del incremento salarial y prima técnica.
Finalmente, rechazó la acción de tutela por
improcedente respecto de los actores que habían presentado con anterioridad
otra acción por los mismos hechos y negó la solicitud de restablecimiento de
las prestaciones extralegales.
EL JUZGADO ONCE (11) CIVIL DEL CIRCUITO DE
SANTIAGO DE CALI, mediante sentencia de fecha 24 de agosto de 2001 decidió
revocar parcialmente el fallo de primera instancia y sentencia complementaria
de fecha julio 13 de 2001 declarando Improcedente la acción de tutela por
considerar que ésta es un mecanismo subsidiario, que no procede para el
reconocimiento de derechos laborales, existiendo otros medios de defensa
judicial a que pueden acudir los actores. De otra parte, se trata de
pretensiones de carácter legal que deben ser discutidas ante otra autoridad
diferente al juez constitucional.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1.   Competencia.
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales
mencionadas, en los expedientes de la referencia, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. De la vulneración de los derechos a la
igualdad y al trabajo ( a trabajo igual salario igual)  frente a la nivelación
salarial.
De conformidad con el artículo 313 numeral
6 de la Constitución Política de Colombia corresponde a los Concejos
Municipales: “Determinar la estructura de la administración municipal y las
funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a
las distintas categorías de empleos...”. Función que cumplen dichas
Corporaciones administrativas mediante actos administrativos de carácter
general, impersonal y abstracto, denominados “Acuerdos”.
Así mismo compete al alcalde según numeral
7 del artículo 315 ibídem: “Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus
dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con
arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que
excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto
inicialmente aprobado”. Función que se cumple igualmente mediante actos
administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, denominados
“Decretos”.
De otra parte, los artículos 122 y 123 de
la C. P., establece que no habrá empleo público que no tenga funciones
detalladas en ley o reglamento; que los servidores públicos están al servicio
del Estado y de la comunidad y ejercerán sus funciones en la forma prevista por
la Constitución, la ley y el reglamento.
El artículo 128 de la C. P., indica que
nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más
de una asignación del tesoro público.
Concordante con las normas constitucionales
antes mencionadas el Decreto Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal),
señala que corresponde a los Concejos Municipales a iniciativa del Alcalde
adoptar la nomenclatura y clasificación de los empleos de la Alcaldía,  de las
Secretarías, de sus oficinas o dependencias, de las Contralorías y Personerías;
y fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos,
pudiendo otorgar facultades extraordinarias al alcalde para legislar sobre esta
materia y, con base en ellas expedir el sistema de remuneración para los
empleos municipales.
La preparación del proyecto de acuerdo que
establezca el sistema de remuneración que se vaya a adoptar, es una tarea que
debe iniciarse con suficiente antelación por el alcalde y de manera coordinada
con la elaboración del presupuesto, a fin de garantizar el cumplimiento del mandato
constitucional del artículo 313 antes transcrito y debe ser presentado
oportunamente al Concejo Municipal para su aprobación.
El diseño de un sistema de administración y
estructura salarial para la organización municipal debe basarse en criterios técnicos
y cumplir ciertos objetivos.
El proceso de la remuneración, según los
estudiosos de la Administración de Personal en el Municipio Colombiano, entre
otros, el profesor Augusto Alvarez Collazos, comprende la determinación de
bases objetivas que permitan asignar salarios justos a los empleados de una
organización, conllevando además de la parte técnica, aspectos de orden
económico, social, político y cultural que condicionan los niveles y la
estructura de una organización.
Según este tratadista, el proceso técnico
de la remuneración comprende cinco (5) etapas a saber:
Análisis Ocupacional: Tiene como objetivo
básico obtener la información acerca de la naturaleza de los cargos
(identificación del cargo), las tareas que componen un trabajo (funciones) y
los factores que diferencian un puesto de los demás (Requisitos, educación,
experiencia, complejidad del trabajo, responsabilidad, habilidad, esfuerzo,
condiciones ambientales o de trabajo, etc.) .
Descripción de cargos: Es el registro
ordenado de la información obtenida en la etapa anterior. Por lo tanto,
identifica, define y determina las funciones y actividades de cada puesto, así
como especifica los requisitos para su desempeño.
Valoración de cargos: Es el proceso
mediante el cual se determina la importancia de cada trabajo con relación a los
demás, para jerarquizarlos o categorizarlos en orden a su importancia,
valorando ciertos factores que los hacen diferenciables con el fin de
establecer una estructura salarial justa, acorde con la situación real de la
organización. De esta valoración se obtienen los diferentes niveles y
categorías de empleos. Es así como según la naturaleza general de sus
funciones, la índole de sus responsabilidades  y los requisitos exigidos para
su desempeño, los empleos de la organización municipal pueden clasificarse en
los siguientes niveles: Directivo, Asesor, Ejecutivo, Profesional, Técnico,
Administrativo y Operativo. (artículo 3º Decreto Ley  1569 de 1998).
Estructura Salarial: Con la valoración de
los cargos se está en posibilidad  de establecer la estructura de salarios,
traduciendo los valores relativos de los cargos a términos monetarios, teniendo
en cuenta factores internos y externos de la organización, los cargos que están
comprendidos dentro de una misma clase y por un sistema cuantitativo de
asignación de puntos se elabora un diagrama de dispersión “nube de puntos”
dándole un valor a cada trabajo.
Administración salarial: Es dinámica y
compleja. La filosofía que adopte la organización  acerca  de los niveles de
remuneración son afectados directa o indirectamente por la situación financiera
del municipio y el tamaño de la organización. Así mismo, por el número y tipo
de cargos y las características específicas existentes en la organización.
Del anterior proceso se obtiene el sistema
de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de la organización
municipal que comprende: nivel del cargo (agrupa los empleos por su
jerarquía con fundamento en la naturaleza de las funciones, responsabilidades y
complejidad de las mismas), denominación del cargo (nombre o
identificación del conjunto de deberes, atribuciones y responsabilidades que
constituyen un empleo.), clase (grado de importancia dentro del nivel), código
(número de 5 dígitos utilizado para el manejo sistematizado del régimen de
clasificación y remuneración de cada empleo. El primer dígito señala el nivel
al cual pertenece el cargo, los dos siguientes indican la denominación del
cargo y los dos últimos corresponde a los grados de asignación básica), grado
(número de orden que indica la asignación mensual del empleo dentro de una
escala progresiva, según la complejidad y responsabilidad inherentes al
ejercicio de las funciones) y finalmente la remuneración asignada a cada
grado.
A cada uno de los niveles en que se
clasifican los diferentes empleos corresponde una nomenclatura específica equivalente
a las distintas denominaciones de empleos y en cada nivel se establecen grados
y para cada grado una asignación básica.
Por lo tanto, la asignación mensual
correspondiente a cada empleo esta determinada por sus funciones y
responsabilidades, así como por los requisitos de conocimientos y experiencia
requeridos para su ejercicio, según la denominación y el grado establecido en la
nomenclatura y la escala del respectivo nivel.
Lo anterior, no es más que la aplicación
práctica de la normatividad que desde años atrás viene rigiendo en materia de
administración de personal en los diferentes niveles de la administración
pública.
Es así como el Decreto Ley 1569 de 1998 por
el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos
de las entidades territoriales, no hace cosa distinta de reproducir normas
anteriores relativas a esta materia; señalando a su vez que por empleo se
entiende el conjunto de funciones que una persona natural debe desarrollar y
las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de
satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.
Agregando que las funciones y requisitos específicos para su ejercicio serán
fijados por las autoridades competentes para crearlos, con sujeción a los
generales determinados en el presente decreto.
Así mismo, el artículo 31 ibídem señala que
las entidades territoriales tendrán una planta de personal con sujeción a la
nomenclatura, clasificación de empleos por niveles y a las funciones y
requisitos generales establecidos en este mismo decreto. Además indica que las
autoridades territoriales competentes expedirán los correspondientes manuales
de funciones y requisitos para cada empleo.
El artículo 23 de la ley 27 de 1992 que
reproduce lo señalado en normas anteriores, asigna al Departamento
Administrativo de la Función Pública y a la ESAP la función de elaborar los
estudios tendientes a facilitar a las entidades territoriales la adopción del
sistema de nomenclatura de empleos y las escalas de remuneración de los mismos,
de acuerdo con las disposiciones legales pertinentes. Agrega este precepto que
las entidades territoriales al adoptar su sistema de nomenclatura de empleos,
tendrán en cuenta la necesidad de que dicha nomenclatura permita la
identificación tanto de los empleos incluidos en la carrera, como de aquellos
que quedan por fuera, de acuerdo con esta ley y las normas concordantes.
Para el caso particular del Municipio de
Santiago de Cali y actuando en concordancia con las disposiciones
Constitucionales y legales antes mencionadas y demás normas que rigen la
materia, a través del Concejo Municipal han tenido que  expedir los diferentes
Acuerdos Municipales que establecen la nomenclatura y clasificación de cargos y
que fijan la escala salarial para los diferentes empleos de la administración
municipal, los cuales han tenido que ser modificados para adaptarlos a las
diferentes normatividades cambiantes y como es lo normal y natural dentro de un
Estado Social de Derecho.
Es así como el Acuerdo que rige actualmente
es el resultado de la adecuación a la normatividad y exigencias contenidas en
la Ley 443 de 1998, que a su vez originó la modificación de los diferentes
Decretos del Alcalde municipal, al igual que los diferentes Manuales de
Funciones debieron adaptarse a las exigencias de la misma ley. Actos estos que
son de carácter general, impersonal y abstracto y que comprenden los diferentes
niveles de cargos, denominación, grados y código, así como la remuneración
acorde a cada grado.
De todo lo anteriormente expuesto la Sala
observa que la escala salarial se encuentra previamente establecida para cada
empleo, de conformidad con lo ordenado por la Constitución y la ley; que de
ninguna manera se puede pretender como lo solicitan los actores, que la
asignación salarial se establezca respecto de ellos, teniendo en cuenta
criterios subjetivos relacionados con sus méritos, su carga laboral, su
antigüedad, sus responsabilidades, su preparación académica, etc., que en su
decir serían los criterios objetivos que debería tener en cuenta la
administración municipal para asignar la escala salarial; puesto que como se
señaló la fijación de la escala salarial obedece a la aplicación de una serie
de criterios técnicos establecidos previamente en las normas legales, de tal
manera que al momento de crear o fusionar los cargos, debe la administración
municipal proceder técnica y objetivamente a establecer la nomenclatura,
clasificación y remuneración de cada empleo o cargo, que comprende como se
explicó ampliamente: el nivel del cargo,  su denominación, clase, código, grado
y remuneración.
Encontrándose previamente establecida la
nomenclatura, clasificación y remuneración de cada empleo para cuya elaboración
se deben tener en cuenta factores y criterios objetivos, que en ningún momento
pueden referirse a situaciones concretas, subjetivas o personales de quienes a futuro
podrían ocupar dichos cargos, dado que el diseño del sistema de estructura
salarial por la administración pública es previo a la provisión de cada empleo
o cargo; mal podrían las demandadas expedir actos administrativos
modificatorios para acomodarlos a las situaciones particulares y concretas del
funcionario, sin que se incurriera en responsabilidades disciplinarias,
fiscales y penales.
Resulta claro para esta Sala que, la
asignación salarial corresponde a cada grado asignado al respectivo cargo dentro
de cada nivel, de tal manera que dentro de un mismo nivel existen varios grados
de cargos correspondiendo a cada grado una remuneración, que igualmente tiene
que ver con las responsabilidades, funciones, requisitos del cargo, etc.
Los cargos o empleos no son creados en
función de quienes los van a desempeñar, sino de acuerdo a las necesidades de
la organización y a los objetivos y funciones que le sean asignadas por la
Constitución y la ley. Por lo tanto, son los aspirantes quienes deben
acomodarse y cumplir con los requisitos y exigencias pre - establecidas para
cada cargo o empleo. Al proveer un cargo sea o no de carrera se debe analizar
por el organismo pertinente si las circunstancias particulares del seleccionado
encajan dentro de las diferentes  situaciones previstas para el cargo, debiendo
al menos cumplir con el mínimo de exigencias, pues el aspirante puede incluso
exceder los requisitos previstos para el cargo y no por ello la administración
debe entrar a ubicarlo en uno que se acomode a su perfil, pues se está
convocando o nombrando para un cargo  cierto y determinado y es el aspirante
quien debe elegir si acepta o no el cargo ofertado o si decide inscribirse para
concursar en el cargo para el cual se ha efectuado una convocatoria. Lo anterior,
de acuerdo a si se está ante un cargo de libre nombramiento y remoción o de
carrera.
Pretender como lo solicitan los actores que
la asignación salarial se asigne en consideración a cada uno de ellos y a sus
especiales condiciones y circunstancias, equivaldría a instar a la
administración pública a  infringir las normas constitucionales y legales, esto
es, los artículos 313, 315 de la C.P., los especiales del Código de Régimen Político
y Municipal y demás normas especiales y particulares expedidas por el Concejo
Municipal y el alcalde.
Concluyendo se tiene, que el empleo o cargo
junto con su asignación salarial no se establece de acuerdo a la persona o
individuo que lo va a desempeñar o con quien va a ser provisto, sino
independientemente de ella y previamente  a su provisión.
Realizado un análisis objetivo de la
materia en cuestión, es del caso entrar a analizar en concreto la manifestación
de los actores al expresar que se les vulnera el derecho a la igualdad y al
trabajo en condiciones dignas y justas, infringiendo además el principio
constitucional consagrado en el artículo 53 según el cual “a trabajo igual
corresponde un salario igual”, en razón a que no se ha asignado una escala de
remuneración acorde a las condiciones personales de los actores debiendo
corresponder a iguales o similares funciones un salario igual, independiente de
la denominación o grado del cargo y teniendo en cuenta sólo el nivel del
cargo.
Con relación al derecho a la igualdad en
sentencia T- 230 de 1994, M. P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, se indicó:
“B. El principio de la no discriminación
(...)
5.
Los elementos probatorios involucrados en la aplicación del principio de
igualdad han sido definidos de la siguiente manera. Cuando se trata de un
problema de igualdad "en" la ley o discriminación "de
jure", el término de comparación o "patrón de igualdad" debe ser
aportado por el accionante. El análisis de la desigualdad se concentra en la
norma jurídica que introduce la desigualdad de trato y no en cuestiones de
hecho.  En los casos de igualdad por razón de la aplicación de la ley, en
cambio, corresponde al aplicador de la norma la justificación del trato
diferenciado.
(…)
4.1.
Para que quien aplique el derecho justifique un trato diferenciado debe probar
tres elementos: 1) empírico: que se trate de casos diferentes; 2) normativo:
que exista un fin normativo que justifique racional y proporcionalmente la
diferencia de trato y 3) valorativo: que la medida adoptada sea adecuada -
razonable - a la luz de los principios y valores constitucionales”.
En el presente caso, se observa que se
justifica el trato diferenciado, toda vez que los actores no se encuentran en
posición de igualdad, o en idénticas circunstancias, pues si observamos,
quienes están en el mismo nivel y en el mismo grado devengan el mismo salario,
de tal manera que no existe discriminación o trato desigual entre iguales; el
hecho de existir dentro de la escala salarial diferentes grados dentro de un
mismo nivel ya hace que se esté frente a casos diferentes (elemento empírico);
existe un fin normativo al establecer los diferentes grados que como
ampliamente se indicó obedece a criterios y factores técnicos y objetivos y que
indican el número de orden con una asignación mensual dentro de una escala
progresiva, según la complejidad y responsabilidad inherentes al ejercicio de
las funciones, situación que justifica racional y proporcionalmente la
diferencia de trato (elemento normativo);  y por último, la medida adoptada
resulta adecuada y razonable a la luz de los mandatos constitucionales y
legales expuestos ampliamente en este numeral (elemento valorativo).
En conclusión, las normas que establecen
las escalas salariales para las diferentes categorías de empleos del municipio
no se apartan de la justicia y de la razón, no persiguen fines arbitrarios,
caprichosos, despóticos, pues, como se señaló claramente se fijan previamente a
la provisión de los cargos, existen y son independientes del individuo con el
cual van a ser provistos. Tienen origen y fundamento constitucional como quedó
esbozado clara y ampliamente y además, se aplican en igualdad de condiciones y
circunstancias para todos los empleados, sin que pueda invocarse discriminación
alguna en su aplicación. Tampoco se desprende una evidente o manifiesta
contradicción entre dicha normatividad y la constitución que amerite acudir a
la aplicación del artículo 4º superior, según el cual, ante la incompatibilidad
entre una norma jurídica y la Constitución deberá aplicarse ésta.
Por lo tanto, no existe vulneración al
derecho a la igualdad en la forma invocada por los actores, como tampoco al
derecho al trabajo toda vez que no existe la correspondencia anunciada por los
mismos pues no se ha demostrado que realmente desempeñen funciones idénticas
unos a otros como para que no les sea aplicable el sistema de remuneración
existente de acuerdo a la denominación, grado y asignación salarial
correspondiente a cada empleo o cargo desempeñado por cada actor. De existir
real y efectivamente tal situación, no es la acción de tutela el escenario
judicial donde deban debatirse este tipo de controversias que son de orden
legal y que ameritan un amplio debate probatorio ante la jurisdicción
competente de acuerdo a la naturaleza jurídica del servidor público.
A más de los anterior, debe la Sala señalar
que la acción de tutela resulta improcedente frente a actos de carácter
general, impersonal y abstracto, como los que se pretenden cuestionar, frente a
los cuales la misma ley consagra otro mecanismo de defensa judicial, pudiendo ser
controvertidos en su legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
Es así como, el artículo 6o del Decreto
2591 de 1991 señala como causales de improcedencia de la acción de tutela: 1.
La existencia de otros recursos o medios de defensa judicial, salvo que se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable;
medios que deben ser apreciados en concreto, en cuanto a su eficacia,
atendiendo las circunstancias en las que se encuentre el solicitante; 2. Cuando
se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.
3. De la vulneración de los derechos a la
igualdad y al trabajo (primacía de la realidad sobre las formalidades) frente
al encargo o a la asignación de funciones de cargos superiores a aquellos para
los cuales fueron nombrados.
I.- De los Movimientos del personal en
servicio.-
De conformidad con las normas que rigen la
administración de personal al servicio del Estado, el movimiento del personal
en servicio se puede hacer por: a) Traslado, b) Encargo  y c) Ascenso. (Decreto
1950 de 1973).
a) Se produce el traslado: 1) Cuando
se provee, con un empleado en servicio activo, un cargo vacante
definitivamente, con funciones afines al que desempeña, de la misma categoría y
para el cual se exijan requisitos mínimos similares; y, 2) Cuando la
administración hace permutas  entre empleados que desempeñen cargos de
funciones afines o complementarias, que tengan la misma categoría y para los
cuales se exijan requisitos mínimos similares para su desempeño.
Los traslados o permutas podrán hacerse
dentro de la misma entidad o de un organismo a otro, con el lleno de los
requisitos previstos en la ley. El traslado podrá hacerse por necesidades del
servicio, siempre que ello no implique condiciones menos favorables para el
empleado y, podrá hacerse también cuando sea solicitado por los funcionarios
interesados y siempre que el movimiento no cause perjuicios al servicio. El
empleado trasladado no pierde los derechos de antiguedad, ni de carrera y
cuando implique cambio de sede tendrá derecho al reconocimiento y pago de los
gastos que demande el traslado conforme a la ley y los reglamentos.
b) Hay encargo cuando se designa
temporalmente a un funcionario para asumir total o parcialmente las funciones
de otro empleo vacante por falta temporal o definitiva de su titular
desvinculándose o no de las propias de su cargo. El empleado encargado tendrá
derecho al sueldo de ingreso señalado para el empleo que desempeña
temporalmente, siempre que no deba ser percibido por su titular. El encargo no
interrumpe el tiempo para efectos de la antiguedad en el empleo de que es
titular  ni afecta la situación del funcionario de carrera.
c) El ascenso es la promoción dentro
de la carrera administrativa según la cual los empleados de carrera
administrativa escalafonados gozan de prelación respecto de los otros
servidores públicos y de las personas ajenas al servicio civil para ser
ascendidos a los empleos vacantes de la categoría inmediatamente superior. Los
ascensos se determinan mediante concursos, tomando en consideración la
antiguedad, las calidades especiales, las calificaciones de servicio y demás
condiciones que fijen los reglamentos de la carrera. El ascenso es procedente
para proveer empleos de la misma serie o de series afines o complementarias, o
empleos del mismo cuadro ocupacional en las carreras especiales. No requiere
período de prueba.
II.- De la
Asignación de Funciones.-
Considera la
Sala del caso, llamar la atención sobre la forma impropia como usualmente
dentro de la administración pública se asignan funciones de un cargo, a través
del mecanismo denominado “asignación de funciones” mecanismo o instituto que no
existe jurídicamente como entidad jurídica autónoma dentro de las normas que
rigen la administración del personal civil al servicio del Estado.
De donde
proviene dicho uso?. Pues, no de otro diferente al acudir o echar mano (como en
el común de la gente se diría) por parte de la  administración pública, de la
última función que se relaciona para cada cargo dentro de los Manuales de
Funciones y Requisitos de las entidades estatales, al señalar que el empleado
cumplirá, además de las expresamente señaladas: “Las demás funciones que se le
asignen por el jefe inmediato”.
Se considera
del caso precisar, que dicha función de amplio contenido no puede ser
ilimitada, sino que debe referirse siempre y en todos los casos a un marco
funcional y concreto, esto es, que dichas funciones deben hacer referencia a
las funciones propias del cargo que se desempeña por el funcionario a
quien se asignan. No es procedente su descontextualización, de tal manera
que el jefe inmediato sí puede asignar otras funciones diferentes a las
expresamente contempladas en el respectivo Manual de Funciones y Requisitos de
la entidad, de acuerdo a las necesidades del servicio, a los fines y objetivos
propios de cada entidad, pero, dentro del contexto de las funciones propias del
funcionario y acordes al cargo que ejerce y para el cual ha sido nombrado.
No es
procedente utilizar esta función para asignar “todas y cada una de las
funciones correspondientes a otro cargo” diferente al que se desempeña por el
funcionario, pues, esto equivale a asignar un “cargo por su denominación
específica”, bajo el ropaje de la asignación de funciones que como se dijo no
es una figura jurídica autónoma, como el encargo, el traslado, etc.; costumbre
que a ultranza se viene realizando en diferentes entidades del Estado, en forma
impropia cuando para ello existe en la normatividad la figura jurídica del
“encargo”.
En el caso
concreto, señalan los actores que a algunos de ellos se les ha designado en encargo
para desempeñar cargos de superior jerarquía sin recibir la remuneración de
éste y que a otros, se les han asignado funciones de cargos de mayor
jerarquía sin devengar el salario correspondiente a dicho cargo.
Los demandados
en algunos eventos manifestaron que respecto de las personas que habían
designado en “encargo” sí se les había cancelado el salario correspondiente,
pues en el acto administrativo que confería el encargo se había señalado
claramente que este tenía efectos fiscales, esto es, se otorgaba con la
remuneración correspondiente al cargo a desempeñar. En relación con el evento
relacionado con la asignación de funciones nada expresaron.
En este sentido
la Sala señala que en cualquiera de los dos (2) eventos, sea que el funcionario
se encuentre ejerciendo otro cargo diferente a aquel para el cual ha sido
nombrado, sea por encargo o por asignación de funciones, sin recibir la
remuneración correspondiente y que al decir de los actores, con ello se vulnera
el principio de consagración constitucional definido por el artículo 53 de la
C.P., como “primacía de la realidad sobre la formalidad establecida por los
sujetos de la relación laboral”, es un asunto que amerita una discusión y
controversia de carácter legal y que como en el numeral anterior se señaló,
amerita un amplio debate probatorio ante la jurisdicción competente según la
naturaleza del servidor público que se encuentre en dicha situación. Por ende,
no resulta procedente que el juez constitucional entre a analizar o debatir el
asunto, por no tratarse de un derecho claro, concreto, cierto e indiscutible
que vulnere o amenace con vulnerar algún derecho fundamental.
Al efecto en
Sentencia T-047 de 2002 M. P., Dr. Alvaro Tafur Galvis, al resolver una acción
de tutela por los mismos hechos y contra los mismos demandados, se señaló:
“Efectivamente, en la Sentencia T-355 de 1999 la
Corte, en una clara reivindicación de la competencia de la jurisdicción
ordinaria, confirmó el fallo que denegó el respectivo amparo de tutela a los
actores que alegaban el desempeño de funciones de empleos superiores a los
cuales se encontraban vinculados en la empresa (EMCALI), sin obtener el pago
del salario asignado para los mismos, por los motivos que quedaron consignados
en los siguientes párrafos de esa providencia:
“Por lo demás, si se compara la versión de los hechos aducida por los
actores con la informada por EMCALI al Juez Trece Penal del Circuito de Cali,
resulta claro que difieren de manera casi diametral; ahora bien: en este caso no
correspondía a los falladores de instancia, ni procede en sede de revisión,
entrar a valorar los medios de prueba que respaldan las versiones encontradas,
porque los actores cuentan con la vía ordinaria laboral para la defensa
judicial de todos los derechos cuyo restablecimiento solicitaron al juez de
tutela, y a ninguno de ellos se le está ocasionando un perjuicio irremediable
que se pueda hacer cesar con la orden de amparo. (subraya la Sala)
Efectivamente, las versiones encontradas de los accionantes y la
empresa demandada plantean una situación procesal en la que, para establecer
qué partes de ellas corresponden a la verdad sobre los hechos, procede dar
curso a la contradicción de las piezas de convencimiento aportadas, y ordenar
la práctica de otras. Tales labores se deben adelantar en el marco de un
proceso ordinario, porque sólo de manera excepcional ha aceptado la Corte
Constitucional que la tutela desplace a la vía ordinaria en la reclamación de
obligaciones de dar que tienen origen en relaciones laborales.
Efectivamente, no se trata en este caso de la protección especial que
se debe a la madre durante la gestación, el parto y la lactancia, ni de la que
también se debe a las personas de la tercera edad y a los niños, ni existe una
discriminación claramente establecida que deba hacerse cesar de inmediato -
caso de la tutela otorgada en la sentencia T-707/98-, ni se afectó el sustento
mínimo vital de los demandantes, ni hay otro perjuicio irremediable que deba
interrumpirse o evitarse y, en consecuencia, esta Sala confirmará lo decidido
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santiago de Cali”.
Así mismo, en la
Sentencia T-1156 de 2000, frente a un grupo de trabajadores que sostenían la
misma denuncia, la Corte rechazó por improcedente la acción de tutela e indicó:
“2. En reiteradas oportunidades[1], esta Corporación ha señalado que
la acción de tutela no procede para resolver controversias jurídicas que surgen
del exacto cumplimiento del contrato laboral, pues aquellos conflictos de rango
legal deben ser resueltos en la jurisdicción ordinaria competente y no en la
jurisdicción constitucional. Así pues, sólo si existe compromiso de derechos
fundamentales que evidencian la vulneración o amenaza del mínimo vital de una
persona, la acción de tutela desplaza el mecanismo judicial ordinario para evitar
la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En síntesis, por regla general, las
discusiones derivadas del cumplimiento del contrato laboral no pueden ordenarse
por el juez constitucional, pues la jurisdicción competente es la laboral o la
contencioso administrativa.
(...)
3. En
este orden de ideas, la Sala no entrará estudiar si los trabajadores
desempeñaban funciones diferentes a las inicialmente contratadas en la relación
laboral y si tenían derecho a una mayor remuneración, pues esa valoración fáctica
y jurídica corresponde a la jurisdicción ordinaria y no al juez de tutela.
Finalmente, la Sala considera que esa situación también podía analizarse por el
comité de escalafón, de acuerdo con la convención colectiva de la empresa,
quien prevé el concurso interno como mecanismo idóneo para autorizar los
ascensos”. –Subraya la Sala-
En los anteriores casos, la Corte ha mostrado un
profundo respeto por la jurisdicción ordinaria, por lo tanto, no ha entrado a
realizar una valoración fáctica y jurídica de la situación expuesta a fin de
establecer los alcances y términos del denominado “contrato realidad”.
Así las cosas
se considera que la acción de tutela resulta improcedente para debatir asuntos
o situaciones laborales de rango legal, que no se refieren a derechos ciertos e
indiscutibles, sino que por el contrario tienen que ver con derechos en
discusión, para los cuales existe un medio de defensa judicial idóneo y eficaz
como lo es la Jurisdicción Ordinaria Laboral o la Contencioso Administrativo,
según la naturaleza del servidor público que considere vulnerados sus derechos
por tal situación.
Por último,
esta Sala considera que tampoco es pertinente entrar a analizar la presunta
vulneración al derecho a la igualdad invocada por los actores, en primer lugar
por cuanto los actores no señalan cual es el “parámetro de igualdad” para
considerar que se encuentran en situación de igualdad, que no justifique
razonable y proporcionalmente un trato diferenciado y en segundo lugar, por
cuanto no se trata de derechos ciertos e indiscutibles no siendo este mecanismo
el adecuado para debatir, controvertir y probar el asunto a fin de obtener la
aplicación de las normas sustanciales. Finalmente y aún en el caso de que se
hubiese señalado y demostrado dicho “parámetro de igualdad” tampoco sería del
caso entrar a analizarlo por no estar frente a derechos laborales ciertos e
indiscutibles, elemento “sine qua non” para la procedencia de la acción de
tutela, dado su carácter subsidiario, breve y sumario.
4. De la vulneración de los derechos a la
igualdad y al trabajo frente a la asignación de prima técnica.
El Decreto Ley 1661 de 1991 y su
reglamentario 2164 de 1991 definen la Prima Técnica como el reconocimiento
económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a funcionarios o
empleados altamente calificados  que se requieran para el desempeño de cargos
cuyas funciones demande la aplicación de conocimientos técnicos o científicos
especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad,
de acuerdo con las necesidades específicas de cada Organismo.
Tienen derecho a gozar de este estímulo los
funcionarios o empleados de la rama ejecutiva del poder público del nivel
nacional y de las entidades territoriales.
La prima técnica se puede otorgar teniendo
en cuenta los siguientes criterios alternativos:
a. Título de estudios de formación avanzada
y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional durante el
término de tres (3) años: (Requisitos que deben exceder a los establecidos para
el respectivo cargo). Con base en este requisito se puede otorgar a quienes
desempeñen cargos en propiedad y en los niveles directivo, asesor, ejecutivo y
profesional.
b. Terminación de estudios de formación
avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional durante
el término de seis (6) años: (Requisitos que deben exceder a los establecidos
para el respectivo cargo). Con base en este requisito se puede otorgar a
quienes desempeñen cargos en propiedad y en los niveles directivo, asesor,
ejecutivo y profesional.
La prima técnica otorgada bajo alguno de
los dos (2) criterios anteriores constituye factor salarial.
c. Evaluación del desempeño: Con base en
este criterio puede asignarse a funcionarios de todos los niveles que
desempeñen cargos en propiedad y que hayan obtenido una calificación de
servicios con un porcentaje equivalente al 90% como mínimo del total de puntos
de cada una de las calificaciones realizadas en el año inmediatamente anterior
a la solicitud de otorgamiento. Se perderá cuando cesen los motivos por los
cuales se asignó o se obtenga calificación inferior al 90%.
La prima otorgada bajo el criterio anterior
no constituye factor salarial.
Además, se establece que en ningún caso
podrá un funcionario disfrutar de más de una Prima Técnica, esto es, que no
podrá ser beneficiario simultáneamente de la Prima en razón a estudios y
experiencia y, además en razón a la evaluación del desempeño. Puesto que las
dos (2) se excluyen entre sí.
Mediante Decreto 1724 de 1997 el Gobierno
restringió la Prima Técnica permitiéndola en los niveles directivo, asesor y
ejecutivo únicamente. Por lo tanto, mal podría asignarse en adelante a funcionarios
de los demás niveles, conservándola sólo los funcionarios de los demás niveles
que la vinieran disfrutando con anterioridad a su expedición.
Para la asignación de la Prima Técnica se
requiere:
a) Solicitud del funcionario acreditando el
cumplimiento de los requisitos;
b) Verificación de los requisitos por parte
del jefe de personal o quien haga sus veces;
c) Resolución motivada del jefe del
Organismo mediante la cual se asigne y reconozca  la prima técnica.
Como se puede observar la asignación y reconocimiento
de la prima técnica no opera en forma  automática, por lo tanto, no es dable a
la administración municipal asignarla en forma oficiosa, requiriéndose de la
petición del funcionario interesado, con la acreditación de los requisitos y
resolución del jefe del organismo mediante la cual se reconoce. Hechos estos
que no se encuentran demostrados dentro del expediente respecto de los actores,
razón por la cual no se está frente a derechos ciertos e indiscutibles, no
procediendo por tanto, la acción de tutela para su reconocimiento.
De considerarlo los actores, están en
libertad de acudir a la Jurisdicción competente para demostrar que habiendo
hecho la solicitud y acreditado los requisitos de ley, dándose las condiciones
y presupuestos normativos, se les ha negado el reconocimiento de su derecho,
situaciones que no se encuentran acreditadas en el presente caso por ninguno de
los actores y que en todo caso, así estuviesen demostrados estos hechos dentro
de la presente acción, tampoco es este el mecanismo legal adecuado para obtener
su reconocimiento, liquidación y pago. Pues, como se viene señalando no es la
acción de tutela el mecanismo idóneo para obtener el reconocimiento y pago de
acreencias laborales, máxime cuando se requiere de un debate probatorio ante la
instancia correspondiente.
Así mismo, comoquiera que se señala por los
actores que existen casos en que se ha reconocido y pagado la prima técnica a
funcionarios que se encuentran en provisionalidad y sin el cumplimiento de
requisitos, se ordenará correr traslado a las autoridades competentes para que
investiguen las presuntas irregularidades.
Si la administración municipal ha otorgado
primas técnicas contrariando la normatividad vigente y aplicable sobre la
materia, no es este argumento válido para pretender tener el derecho a gozar de
dicha prerrogativa, haciendo extensiva la presunta irregularidad a los demás
funcionarios, pues al parecer  lo que se persigue con esta solicitud es obviar
el cumplimiento de los requisitos y formalidades legales.
En cuanto a la presunta vulneración a los
derechos a la igualdad y al trabajo invocada por los actores, esta Sala
considera que mal podrían resultar vulnerados estos derechos cuando para
obtener el reconocimiento y pago de dicho emolumento, es necesario, solicitarlo
y acreditar previa e individualmente por parte de cada funcionario que crea
tener el derecho, las exigencias y presupuestos legales, debiendo
posteriormente la administración verificar el cabal cumplimiento de requisitos
respecto de cada solicitante, que por tanto, hace que cada situación sea
diferente y merezca un trato particular y diferente, según que se cumplan o no
los requisitos de ley.
En este sentido se pronunció esta
Corporación en sentencia T 047 de 2002 M. P., Dr. Alvaro Tafur Galvis:
“Así las cosas, frente a la
prestación referida, además de las restricciones para su acceso con
posterioridad al decreto que la estableció, existen requisitos de diferente índole
-entre ellos el certificado de disponibilidad presupuestal que fuera avalado
por esta Corte en la sentencia C-018 de 1996- que deben ser verificados para el
reconocimiento y pago de la misma.  Estas condiciones de acceso a la prestación
no se constataron de manera alguna al momento de ordenar su pago por el juez de
tutela de segunda instancia del proceso de sujeto a revisión, por lo que se
observa un exceso en el ejercicio de sus atribuciones, ya que no existe un
título cierto en relación con las obligaciones reclamadas por los accionantes y
no obstante esto, dicho funcionario procedió a reconocerlas y ordenar su
cancelación, en contra de lo expresado por la jurisprudencia de esta
Corporación de manera insistente:
“Aun en los eventos en que sea
posible la prosperidad de la tutela, para que el juez pueda impartir la orden
correspondiente, es requisito indispensable el título que comprometa a la
entidad obligada y que haga patente el derecho concreto reclamado por el
trabajador. De allí se desprende que las tutelas incoadas con el propósito
de obtener, más que pagos de sumas adeudadas por obligaciones claramente
definidas, la liquidación o reliquidación de prestaciones son del todo
improcedentes y, por tanto, mal pueden los jueces concederlas, por cuanto, al
hacerlo, exceden notoriamente el campo de sus propias competencias.”[2]
(Subraya la Sala).
Además, independientemente de que
la prima técnica constituya un factor salarial en el sentido amplio del
concepto, la procedencia de la tutela para su cancelación se ha condicionado
por la jurisprudencia de esta Corte a la evidencia sobre la vulneración del
mínimo vital de los actores en los siguientes términos:
“No es dable al juez constitucional
proteger un derecho bajo un enunciado de ser posible su amparo por vía de la
acción de tutela despreocupándose de entrar a analizar cada concepto en
particular y si para el caso concreto se dan o nó, se demuestran o nó los demás
presupuestos que hagan procedente el amparo. En los casos de los
expedientes acumulados para efectos del presente fallo, se observa que no
existe prueba alguna que nos lleve al convencimiento de que el no pago de la
prima técnica por las entidades demandadas afecten realmente el mínimo vital de
sus actores, por lo tanto, no puede prosperar la acción para la protección de
este derecho por no estar demostrada la vulneración del derecho fundamental al
mínimo vital de los accionantes.”[3]
(Subraya la Sala)
Así, pues, se advierte que no
existe ninguna circunstancia excepcional que justifique el uso del mecanismo de
tutela para la cancelación de las prestaciones laborales reclamadas, en tanto
se trata de derechos litigiosos respecto de los cuales ninguna decisión puede
adoptarse por el juez constitucional conforme a la jurisprudencia de esta
Corte, teniendo en cuenta el necesario debate probatorio para adoptar una
decisión al respecto, el cual, no puede realizarse en ésta sede y por la
naturaleza legal de las pretensiones.
Adicionalmente, la Corte ha
expresado que el no pago de las prestaciones complementarias al salario o su
falta de reconocimiento no conduce a la vulneración del mínimo vital de los
accionantes y su reclamación debe llevarse a cabo mediante los mecanismos
ordinarios.  En este sentido la jurisprudencia ha sido enfática en sostener que
“[l]a acción de tutela en el campo de obligaciones laborales no procede para
el reconocimiento de prestaciones extralegales o derechos diferentes al pago
oportuno de salarios ciertos e indiscutibles .”[4] (Subraya
no original)”
5. De la
vulneración de los derechos a la igualdad y al trabajo (salario móvil) frente
al incremento salarial. Reiteración de jurisprudencia.
En este sentido la
Corte se ha pronunciado para expresar que el incremento salarial no procede por
vía de tutela, lo cual es aplicable igualmente a las entidades territoriales.
En efecto, en la sentencia SU.1052 de 2000, se resolvió denegar las acciones de
tutela presentadas, por los mismos hechos y pretensiones contenidas en el
presente asunto. En el mencionado fallo, se explicaron las razones por las
cuales la acción  de tutela era un mecanismo improcedente para controvertir la
determinación gubernamental de no aumentar los emolumentos salariales y
pensiónales de los servidores  públicos. En dicha oportunidad afirmó la Sala
Plena de esta Corporación:
“al juez constitucional no le
corresponde interferir, por vía de tutela, en las decisiones generales
abstractas e impersonales confiadas por la Constitución Política a otras
autoridades estatales, aunque si podría, en defensa de aquellas situaciones
concretas y particulares que le competen, ordenar que se adopten medidas
excepcionales con el propósito de salvaguardar los derechos de aquellos que,
por quedar cubiertos en una decisión general, resultan discriminados y por
tanto desprotegidos.
(...)
“En consecuencia si como lo expone
con claridad el Ministro de Hacienda y Crédito Público y lo ha sostenido esta
Corporación, compete al Gobierno presentar el proyecto de presupuesto y la ley
de apropiaciones en armonía con su política económica y fiscal, no le
corresponde al juez de tutela ordenar su modificación con miras a que se
incluya un rubro destinado al incremento salarial de los servidores públicos,
porque, de hacerlo, se inmiscuiría por vía de tutela, en los asuntos que
competen a otras autoridades, desbordando así la competencia constitucional
conferida en el artículo 86 de la Constitución Política y deberá responder por
extralimitación de funciones de conformidad con lo dispuesto por el artículo 6
del mismo ordenamiento.
“Esta mención del
Ministro de Hacienda no puede pasar inadvertida, porque de conformidad con la
regla de legalidad del gasto que es un desarrollo del principio de legalidad de
la función pública, esta Corporación no podría crear la obligación a cargo del
Estado de reajustar el salario de los servidores públicos en un monto
determinado y para una vigencia específica, como tampoco ordenar que el Gobierno
Nacional lo haga, porque además de transgredir los artículos 6° y 86 de la
Constitución Política, como quedó explicado, quebrantaría los artículos 345,
346 y 347 del mismo ordenamiento, como también el artículo 71 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996). Lo anterior por cuanto, de
conformidad con estas disposiciones no se puede crear una obligación ni tampoco
ordenar un gasto, sin que se cuente para el efecto con la respectiva
disponibilidad presupuestal. Así mismo, no debe olvidarse que el artículo 136
del Código Penal tipifica como peculado comprometer sumas superiores a las
fijadas en “el presupuesto” al igual que invertir las incluidas en éste en
forma diferente a la prevista. De tal suerte que, tanto por la naturaleza de la
acción de tutela como por el principio de legalidad del gasto público, el juez
constitucional no puede por vía de tutela incrementar el salario de los
accionantes como tampoco ordenar al Gobierno  Nacional que lo haga.
(...)
“De lo anterior se sigue que deben
confirmarse las decisiones de instancia porque la acción de tutela, tal como
quedó expuesto, no es el mecanismo pertinente para cuestionar o modificar las
orientaciones o directrices del Gobierno   en materia de gasto público, en
razón a que la política fiscal del Estado se hace realidad en la Ley Orgánica
del Presupuesto y Ley de apropiaciones para una vigencia determinada, que debe
controvertirse, ante esta Corporación, pero en ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad. Al respecto vale recordar que a consideración de ésta
Corte se encuentran sendas demandas en las cuales se controvierte la
constitucionalidad de la Ley 547 de 1999 - por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia Fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre del 2000- radicadas con los
números 2780, 2804, 2922 y 3051.
“Igualmente, tampoco la acción de
tutela es el procedimiento idóneo para controvertir la constitucionalidad del
artículo 15 de la Ley 04 de 1992. Esta disposición, al igual que las
anteriores, debe demandarse ante ésta Corte en ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad.
(...)
“Por
consiguiente, la Corte estima que en el presente asunto la tutela no puede
concederse como mecanismo transitorio, en razón a que deben ser las instancias
correspondientes las que decidan si los actos generales que se controvierten,
vulneran el derecho a la igualdad y al trabajo de los servidores públicos; y,
como ha quedado expuesto, ninguno de los accionantes adujo ni probó un
perjuicio irremediable que amerite la protección transitoria.”
Así mismo, los
actores pretenden que por vía tutela se de cumplimiento a un fallo de tutela
contenido en la Sentencia T-1433 de 2000, no siendo tampoco una nueva acción de
tutela el mecanismo legal procedente para lograr que la administración
incremente el salario de los actores de acuerdo a dicha sentencia.
Debe
recordarse que la acción de tutela de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 solo surte efectos frente al caso
concreto, esto es que sus efectos son “inter-partes”, de tal manera que sólo
pueden beneficiar a aquellos respecto de los cuales se concede, pudiendo acudir
al desacato para su cumplimiento. Por lo tanto, resulta también improcedente la
acción de tutela en relación con esta pretensión.
6. De la vulneración de los derechos al
debido proceso y a la concertación sindical frente a la supresión de
prestaciones extralegales.
La Constitución Política en su artículo 150
numeral 19 literales e) y f) establece que, corresponde al Congreso hacer las
leyes y por medio de ellas ejerce las funciones asignadas, entre estas, fijar
el régimen prestacional de los empleados públicos y regular el régimen de
prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales siendo indelegable
esta función y por tanto, no puede arrogársela las Corporaciones públicas
territoriales.
Así mismo, el
artículo 12 de la Ley 4 de 1992 establece que el régimen prestacional de los
servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno
Nacional con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la Ley. En
consecuencia no podrán las Corporaciones Públicas Territoriales arrogarse esta
facultad.
Por ende,
resulta claro para esta Sala que la fijación y regulación de las prestaciones
de los servidores públicos en todos los niveles se reserva a la ley, no
pudiendo las entidades territoriales regular esta materia.
Manifiestan
los actores que con la supresión de algunas prestaciones extralegales que
venían percibiendo los empleados públicos, se les han vulnerado sus derechos
fundamentales al debido proceso y a la concertación sindical y que por tanto,
solicitan se ordene el pago de estos mientras la Jurisdicción Contencioso
Administrativo decide el asunto.
Acorde a lo antes expuesto, esta Sala
considera que no es entendible la referencia que hacen los actores a la
existencia de una serie de prestaciones extralegales a favor de los empleados
públicos, cuando, como se señaló éstas deben ser establecidas previamente en la
ley y de ninguna manera por las Corporaciones territoriales, mucho menos por el
alcalde municipal y menos aún objeto de concertación sindical, que en caso de
darse sólo podrían beneficiar a los trabajadores oficiales.
Sobre el particular no es muy clara la
situación planteada por los actores, considerando por tanto que no se tienen
los elementos de juicio suficientes para un pronunciamiento certero y de fondo
sobre el asunto, dado que, no se conoce a ciencia cierta si:
1) Se trata de prestaciones que el
municipio motu propio y en forma discrecional ha creado mediante actos
administrativos de carácter general; o.
2) Si se trata de prestaciones que se han
originado en acuerdos sindicales respecto de empleados públicos, de
trabajadores oficiales o de ambos y que posteriormente se han adoptado mediante
actos administrativos de carácter general.
En cualquiera de los dos (2) eventos tanto
los actos administrativos que contemplaban las prestaciones extralegales, como
aquel que las suprimió son actos de carácter general, impersonal y abstracto
respecto de los cuales los actores tienen otro mecanismo de defensa judicial
para controvertir su legalidad, máxime cuando estos se encuentran amparados por
la “presunción de legalidad”. (artículo 6º Decreto 2591/91).
Por lo tanto, respecto de estos existe otro
mecanismo de defensa judicial al cual pueden acudir los actores que aún no lo
han hecho y los que ya lo hicieron deben esperar la decisión judicial
respectiva.
No procede la acción de tutela como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable en la forma
solicitada por los actores, dado que según el artículo 1o del Decreto 306 de
1992 no se considera que el perjuicio tenga el carácter de irremediable, cuando
el interesado puede acudir a la autoridad judicial competente para solicitar
que se disponga el restablecimiento o protección del derecho la orden oportuna
de actuar o de abstenerse de hacerlo, acudiendo a la utilización del mecanismo
legal de la suspensión provisional.
Finalmente, se señala que esta Sala ha
analizado uno a uno los derechos invocados por los actores frente a cada
situación fáctica planteada por los mismos, con el único propósito de dar
claridad y dejar sentada una vez más la necesidad de reivindicar la competencia
del juez natural (Jurisdicción Ordinaria Laboral y Contencioso Administrativa)
frente a la discusión y controversia de los derechos  laborales de los
trabajadores públicos y privados que no tienen las características de “ciertos
e indiscutibles” requisitos “sine qua non” para que proceda la acción de
tutela, debiendo someterse al debate probatorio y de legalidad propio de las
instancias judiciales ordinarias y que en ninguna forma pueden ser sometidos al
juez constitucional, dado que la acción de tutela es un mecanismo consagrado
constitucionalmente como de carácter subsidiario que se rige por un
procedimiento breve y sumario.
7. Del principio de la Inmediatez de la
acción de tutela. - Improcedencia como mecanismo adicional o sustituto.
Así mismo se considera por esta Sala que
algunos de los hechos en que se fundamenta la presente acción, sucedieron desde
hace más de dos (2) años e incluso contempla situaciones de empleados ya
retirados del servicio frente a los cuales de existir la pretendida vulneración
a sus derechos estos se habrían consumados haciendo improcedente la acción de
tutela. Como se ha dicho por esta Corporación en reiteradas ocasiones la acción
de tutela no tiene término de caducidad para su ejercicio, pero, también se ha
manifestado que esta debe ser presentada dentro de un término razonable que
permita al juez de tutela valorar la oportunidad y procedencia de la protección
solicitada ante la vulneración de derechos fundamentales.
Esta Corporación en Sentencia C-543 de
1992, declaró inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991 que
establecía un término de caducidad para ejercer la acción de tutela respecto de
sentencias y providencias judiciales por considerar que la acción de tutela
puede interponerse en cualquier tiempo. No obstante, la Corte ha señalado que
la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término
razonable que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se
refiere el artículo 86 de la C. P., pudiendo resultar improcedente la acción
por la inobservancia del principio de la inmediatez que debe caracterizar su
ejercicio, haciendo que este mecanismo no sea ya el más expedito para proteger
los derechos fundamentales que se consideran vulnerados con la acción u omisión
de la autoridad pública.
Al respecto ha dicho esta Corte en
Sentencia SU.961 de 1999, M. P. Dr.: Vladimiro Naranjo Mesa, lo siguiente:
"5.
Alcances del Artículo 86 de la Constitución en cuanto al término para
interponer la tutela.
(...)
Teniendo en
cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia
de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba
interponerse dentro de un plazo razonable.  La razonabilidad de este plazo está
determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada
caso concreto.  De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de
establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado,
de tal modo que no se vulneren derechos de terceros.
Si bien el
término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse
de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar
cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se
convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos
fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción.
En jurisprudencia
reiterada, la Corte ha determinado que la acción de tutela se caracteriza por
su “inmediatez”:
“La Corte ha
señalado que dos de las características esenciales de esta figura en el
ordenamiento jurídico colombiano son la subsidiariedad y la inmediatez:
…la segunda, puesto que la acción de tutela ha sido instituida como remedio de
aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad
concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza.[5]  Luego
no es propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado
a reemplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento
sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de
los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito
específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la
Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y
supletoria en orden garantía de sus derechos constitucionales fundamentales.
(…)
“La acción de
tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o
complementario para alcanzar el fin propuesto.  Tampoco puede afirmarse que sea
el último  recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la
Constitución, es la de único medio de protección, precisamente
incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el
sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus
derechos esenciales.
Se comprende, en
consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y,
más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede
pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor
del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola
existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya
culminado en un  pronunciamiento definitorio del derecho.  Bien puede afirmarse
que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el
medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos
orígenes.  En el sentir de esta Corte, nadie puede alegar que careció de medios
de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó
parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía.  Pero,
claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las
posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en
obedecimiento a claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la
Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición,
tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de
salvación de sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia
incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter
subsidiario de la acción.
(…)
Si la inactividad
del accionante para ejercer las acciones ordinarias, cuando éstas proveen una
protección eficaz, impide que se conceda la acción de tutela, del mismo modo,
es necesario aceptar que la inactividad para interponer esta última acción
durante un término prudencial, debe llevar a que no se conceda.  En el caso en
que sea la tutela y no otro medio de defensa el que se ha dejado de interponer
a tiempo, también es aplicable el principio establecido en la Sentencia arriba
mencionada (C-543/92), según el cual la falta de ejercicio oportuno de los
medios que la ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos no puede
alegarse para beneficio propio, máxime en los casos en que existen derechos de
terceros involucrados en la decisión".
En el presente caso, se observa que los
hechos a los que aluden los actores tuvieron su ocurrencia en algunos eventos y
según dan cuenta los hechos desde el momento mismo de la vinculación de los
actores, en otros en la fecha en que se suprimieron las prestaciones
extralegales (1999), en otros desde 1989 en que se asignaron funciones a unos
de ellos y con posterioridad en diferentes años hasta la actualidad, en otros
eventos nos encontramos frente a personal ya retirado del servicio, habiendo
transcurrido como se puede observar más de dos (2) años para la fecha en que se
presentaron las acciones de tutela, no dándose el presupuesto de la inmediatez
que debe acompañar su ejercicio a fin de lograr su protección inmediata, pues
aún en el evento de haber resultado vulnerados los derechos invocados para el
momento en que se hizo uso de la acción de tutela ya se habría consumado.
Situación que por demás la hace improcedente.
En efecto, el artículo 6 numeral 4 del
Decreto 2591 de 1991 señala como una de las causales de improcedencia de la
acción de tutela: “4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó
un daño consumado, salvo cuando continúe las acción u omisión violatoria del
derecho”.
De otra parte, como se menciona en los
hechos, algunos de los actores acudieron a los medios ordinarios de defensa,
presentando las acciones pertinentes ante la Jurisdicción Contencioso
Administrativa según da cuenta el expediente respecto de las prestaciones
extralegales para las cuales solicitaron su protección como mecanismo
transitorio, que aún están en curso. Por lo tanto, habiendo ya acudido a dicha
instancia o en el evento de quienes no lo han hecho, mal pueden acudir a la
acción de tutela como un mecanismo adicional, alternativo o sustituto haciendo
improcedente la tutela, como se señaló en los apartes de la sentencia antes
transcrita. Ahora, mal haría esta Corporación en entrometerse en procesos que
están en curso y en espera de una decisión.
No existiendo vulneración a los derechos a
la igualdad, al trabajo, al debido proceso y a la concertación sindical invocados
por los actores, no procede el amparo por considerar que no existe derecho que
amerite la protección por vía de tutela, por tanto, debe la Sala proceder a
confirmar el fallo de segunda instancia por ésta y las demás consideraciones
anteriormente expuestas.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR el fallo de segunda instancia proferido
por el Juzgado Once Civil del Circuito de Santiago de Cali, mediante el cual se
declaró improcedente la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia.
Segundo.- ORDENAR que por la Secretaría General de esta
Corporación se compulsen copias a la Contraloría General de la República y a la
Procuraduría General de la Nación, a fin de que acorde a las competencias
propias de cada Organismo se investiguen las actuaciones de las entidades
demandadas de acuerdo a los hechos denunciados por los actores y relacionados
con el  otorgamiento de Primas Técnicas a los funcionarios del municipio, para
lo cual deberá remitírseles copia del presente fallo.
Tercero.- Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Al respecto, pueden verse las sentencias T-01 de 1997, T-207 de
1997, T-223 de 1997, T-616 de 1998, T-193 de 1997 y SU-995 de 1999.
[2] T-001 de 1997
[3] T-1599 de 2000.
[4] T-106 de 2001.
[5]  Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia
Nº T-1. Abril 3 de mil novecientos noventa y dos (1992)