C-238-10
REPUBLICA DE COLOMBIA
SENTENCIA C-238/10
(Abril 7; Bogotá D.C.)
OBJECION
PRESIDENCIAL AL PROYECTO DE LEY POR LA CUAL SE RINDE HOMENAJE A LAS VICTIMAS
DEL DELITO DE DESAPARICION FORZADA Y SE DICTAN MEDIDAS PARA SU LOCALIZACION E
IDENTIFICACION-Infundada
Si bien el
gobierno nacional objeto por inconstitucional el proyecto de ley No. 280/08
Cámara, 178/08 Senado “Por la cual se rinde homenaje a las víctimas del delito
de desaparición forzada y se dictan medidas para su localización e
identificación” por cuanto con base en el artículo 7° de la ley 819 de 2003, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público conceptuó de manera negativa el
mencionado proyecto por estar decretando un gasto público, la Corte encontró
que el proyecto realiza una serie de exigencias al Estado para que se ejecuten
actividades tendientes a la localización y plena identificación de las
víctimas  del delito de desaparición forzosa, para que se le brinde asistencia
a los familiares de las mismas durante el proceso de entrega de cuerpos y
restos exhumados y para que se rinda homenaje a éstas, que constituyen el
desarrollo de las obligaciones del Estado Colombiano en materia de derechos
humanos, el cumplimiento de disposiciones superiores como los artículos 12 y
93  y el propósito de cumplir con el derecho a la justicia, el derecho a la
verdad y el derecho a la reparación; pero en modo alguno ordena un gasto, y no
existiendo dentro del proyecto objetado un mandato imperativo al gobierno
nacional para la ejecución de un gasto público, esta Corte declarará infundada
la objeción presidencial
OBJECION
PRESIDENCIAL-Trámite
oportuno
OBJECION
PRESIDENCIAL-Términos
para formularla en días hábiles
LEYES ORGANICAS
Y LEYES ESTATUTARIAS-Constituyen
parámetros de constitucionalidad
LEY ORGANICA-Forma parte del
bloque de constitucionalidad lato sensu
LEY ESTATUTARIA-En determinados
eventos hace parte del bloque de constitucionalidad
La Corte
Constitucional ha señalado que la revisión de constitucionalidad de asuntos
sometidos a su competencia, no solo se realiza frente al texto formal de la
Constitución Política y aquellas disposiciones que tengan rango constitucional
según lo haya señalado la propia Constitución (bloque de constitucionalidad
stricto sensu) sino que dicha revisión también es posible con base en normas
que son parámetros válidos para analizar la constitucionalidad de disposiciones
sometidas a su control (bloque de constitucionalidad lato sensu). En este orden
de ideas, y acorde con la jurisprudencia constitucional, hacen parte del bloque
de constitucionalidad -sentido lato- los tratados internacionales de que trata
el artículo 93 de la Constitución, las leyes orgánicas y las leyes estatutarias
en algunas ocasiones.  Siendo así, los contenidos normativos referidos son
parámetros de validez constitucional para confrontar normas de inferior
jerarquía, y ante contradicción evidente entre estas y aquellas, la Corte debe
optar por retirarlas del ordenamiento jurídico. Sin embargo, su interpretación
debe realizarse acorde y sistemáticamente con toda la Constitución con el
propósito de que se realice una integración normativa constitucional que
permita resguardar la integridad de la Carta.
ANALISIS DEL
IMPACTO FISCAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Línea jurisprudencial respecto de su
exigibilidad
ANALISIS DEL
IMPACTO FISCAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Exigencia respecto de proyectos de ley
que ordenen gasto público u otorguen beneficios tributarios
OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY QUE AUTORIZA GASTO-Exigencia de
análisis del impacto fiscal no constituye un requisitos de validez del trámite
legislativo
Como
conclusiones del desarrollo jurisprudencial relacionado con el análisis del
impacto fiscal de los proyectos de ley, ordenanza o acuerdo que ordenen gasto u
otorguen beneficio  se determino que el requerimiento general establecido en el
artículo 7 de la Ley 819 de 2003, tiene tres connotaciones importantes:
primero, que es exigible sólo para los proyectos de ley que ordenen gasto o que
otorguen beneficios tributarios; segundo, que el mismo debe cumplirse en todo
momento, es decir, durante todo el trámite legislativo -tanto en la exposición
de motivos, como en las ponencias-, y, tercero, que el Marco Fiscal es un
referente obligatorio para el análisis del impacto fiscal de los proyectos de
ley. Asimismo que el requisito establecido en el mencionado artículo no
significa que pueda interpretarse como una barrera para que el Congreso ejerza
su función legislativa o una carga de trámite que recaiga sobre el legislativo
exclusivamente, pues se ha determinado que la carga principal en la
presentación de las consecuencias fiscales de los proyectos reside en el
Ministerio de Hacienda y que la omisión del Ministerio en informar a los
congresistas acerca de los problemas que presenta el proyecto no afecta la
validez del proceso legislativo ni vicia la ley correspondiente. En el presente
caso, no existe dentro del proyecto de ley objetado un mandato imperativo al
gobierno para la ejecución de un gasto público, solo establece que el gobierno
podrá asignar del presupuesto general de la nación, los recursos necesarios
para el cumplimiento de las disposiciones contenidas en la presente ley.
Referencia: Expediente OP-
127
Objeciones
presidenciales
al proyecto de ley No. 280/08 Cámara, 178/08 Senado “Por la cual se rinde
homenaje a las víctimas del delito de desaparición forzada y se dictan medidas
para su localización e identificación”.
Magistrado
Ponente:
Mauricio González Cuervo.
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente,
I. ANTECEDENTES
1. Proyecto de ley objetado
La Presidenta del Senado de la
República remitió[1] a esta Corporación el Proyecto
de Ley N° 280 de 2008 Cámara – 178 de 2008 Senado, objetado por el Presidente
de la República por razones de inconstitucionalidad, que fueron consideradas
infundadas por el Congreso de la República. El siguiente es el texto del
proyecto de ley:
“Ley…….
“Por la cual se rinde homenaje a las
victimas del delito de desaparición forzada y se dictan medidas para su
localización e identificación.
El Congreso de Colombia
Decreta:
Disposiciones Generales
ARTICULO 1.  La presente ley tiene como objeto rendir homenaje a
las víctimas del delito de desaparición forzada, adoptar medidas para su
localización y plena identificación, y brindar asistencia a los familiares de
las mismas durante el proceso de entrega de cuerpos y restos exhumados.
ARTICULO 2.  Para los efectos de la presente ley, se entenderá
por:
Víctima.  La persona que ha sido sometida a desaparición forzada
en los términos del articulo 165 de la ley 599 de 2000.  También lo serán los
familiares de la víctima directa, que incluye al cónyuge, compañero o compañera
permanente, y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la
víctima directa de desaparición forzada, así como otros familiares que hubieren
sufrido un daño directo como consecuencia de la desaparición forzada.
Perfil Genético.  La caracterización genética de un individuo
proviene del análisis de su ADN.  El perfil genético es único y permanente para
cada persona.  Los miembros de una misma familia consanguínea comparten
secciones de perfil genético, por lo cual es una herramienta  confiable para la
identificación de una persona.
Muestra Biológica de referencia:  Se refiere a cualquier muestra
de material biológico( por ejemplo sangre o células óseas) la cual se ha tomado
de un individuo de quien se conoce plenamente su identidad y se puede utilizar
como proveniente de manera exclusiva de esa persona.
Banco de Perfiles genéticos de desaparecidos.  Es una base de
datos que contiene los perfiles genéticos obtenidos a partir de muestras
biológicas recuperadas de los restos humanos de las personas desaparecidas y de
los familiares cercanos biológicamente a las víctimas , los cuales han sido
codificados de tal manera que permiten conservar confidencialidad y fácil
trazabilidad.
Cementerios.  Lugar destinado para recibir y alojar cadáveres,
restos u órganos y/o partes humanas, ya sea en bóvedas, sepulturas o tumbas y
osarios; es un espacio de singular referencia para que la comunidad rinda
homenaje a la memoria de los seres queridos.
ARTICULO 3.  A partir de la entrada en vigencia de la presente
ley, las entidades identificadas en el artículo 8 del decreto 4218 de 2005
deberán transferir al instituto nacional de medicina legal y ciencias forenses,
en un plazo de seis (6) meses a partir de la entrada en vigencia de la presente
ley, la información necesaria para actualizar  el registro nacional de desaparecidos
, conforme a los requisitos y fuentes establecidas en la ley 589 de 2000, en el
decreto 4218 de 2005 y en el plan nacional de búsqueda.
Una vez se cumplan los seis  (6) meses establecidos, el Registro
Nacional de Desaparecidos debe actualizarse de manera permanente, con base en
los requisitos y fuentes señalados en la ley 589 de 2000, el Decreto 4218 de
2005 y en el Plan Nacional de Búsqueda.  Para ello, el Gobierno Nacional podrá
destinar una partida presupuestal anual, a todas las entidades involucradas,
para la consolidación de la información, el funcionamiento y operatividad del
Registro Nacional de Desaparecidos.
Parágrafo.  La Comisión Nacional de Búsqueda de personas
desaparecidas deberá convocar a las entidades relevantes para ajustar, en un
plazo de seis (6) meses, el formato único de personas desaparecidas y el
sistema de identificación red de desaparecidos y cadáveres (SIRDEC) de acuerdo
con el plan nacional de búsqueda, la legislación vigente, y los requerimientos
prácticos del proceso de búsqueda e identificación.
BANCO DE PERFILES GENETICOS DESAPARECIDOS.
ARTICULO 4.  Créase, con cargo al Estado y bajo la dirección y
coordinación de la Fiscalía General de la Nación, el Banco de perfiles
genéticos desaparecidos.
Parágrafo.  La fiscalía general de la nación asegurará que las
demás instituciones del Estados, con competencias forenses, tengan acceso
ilimitado y controlado a la información contenida en el banco de perfiles
genéticos de desaparecidos que requieran para el desarrollo de los procesos de
identificación de víctimas de desaparición forzada a su cargo.
ARTICULO 5.  Los laboratorios estatales de genética forense
deberán procesar, indexar, organizar e ingresar al Banco de perfiles genéticos
de desaparecidos la información de los perfiles genéticos obtenidos de los cuerpos
y restos de las víctimas, así como las muestras biológicas de referencia de los
familiares de las mismas, quienes de manera voluntaria, mediante un
consentimiento informado unificado, podrán autorizar la toma de muestra, el
procesamiento, ingreso y los cruces a que hayan lugar en el banco de perfiles
genéticos de desaparecidos para la identificación de los desaparecidos.
Parágrafo 1.  Los laboratorios genéticos del Estado decidirán que
familiares serán donantes relevantes de muestra de referencia biológica, según
los requerimientos del proceso de identificación genética.
Parágrafo 2. La toma de las muestras biológicas se realizará
mediante un procedimiento sistemático, gratuito y expedito, y contará con el
apoyo logístico de los laboratorios certificados por el Estado y de las
autoridades encargadas de la salud pública en todo el país.
Parágrafo 3.  La autoridad encargada de la toma de muestras deberá
entregar una constancia de diligencia a la persona que suministró la misma.
Parágrafo 4. La Fiscalía general de la nación, en un plazo de tres
(3) meses a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, elaborará el
formato único de consentimiento informado para la toma de muestras biológicas,
el cual deberá ser adoptado por todas las instituciones del Estado encargadas
de la obtención de las mismas.
Parágrafo 5. Durante todas las fases del proceso, el manejo de las
muestras biológicas y la información obtenida de ellas, deberán ser tratadas de
acuerdo con el derecho de habeas data de las personas que las proporcionen y
con los parámetros establecidos en los protocolos y estándares internacionales,
en relación con el consentimiento informado, la confidencialidad, la
conservación, la protección y uso exclusivo de la muestra para fines de
identificación, la seguridad y su destrucción una vez obtenida la información
de la misma.
ARTICULO 6.  La fiscalía general de la nación, en el marco de la
administración del banco de perfiles genéticos de los desaparecidos, cumplirá
con las siguientes funciones:
1.      Centralizar y almacenar, en una base de
datos genéticos única, la información genética producida por los laboratorios
estatales de genética así como de los distintos laboratorios  de genética con
la competencia técnica en identificación humana.
2.      Proteger el material genético y otra
información obtenidos de los cuerpos o restos de víctimas , así como los de los
familiares de las mismas, en cumplimiento de los estándares internacionales y
mediante criterios éticos y legales de privacidad, control de calidad de
análisis, resguardo de la cadena de custodia y uso exclusivo de la información
genética para fines de identificación.
3.      Suspender, en caso de incumplimiento de
los compromisos de protección y manejo de muestras e información genética de
que trata la presente ley y otra legislación relacionada, al funcionario o
particular obligados a su cumplimiento e iniciar y/o promover las
investigaciones disciplinarias y penales a que haya lugar.
4.      Crear y administrar un módulo dentro del
registro nacional de desaparecidos sobre las muestras biológicas de referencia
recolectadas de los familiares, los perfiles obtenidos de dichas muestras y los
perfiles obtenidos de los restos, para mantener informados a los familiares de
los procesos de identificación y utilización de muestras y de los resultados y
pormenores de los análisis.
5.      Administrar, definir y controlar todos los
usuarios que puedan tener acceso al Banco de perfiles genéticos de
desaparecidos.
DE LOS FAMILIARES DE LA VICTIMAS
ARTICULO 7.  Los familiares de las víctimas que resulten
identificadas, recibirán, por parte del programa presidencial para la acción
social, los recursos necesarios para solventar los gastos funerarios, de desplazamiento,
hospedaje y alimentación durante todo el proceso de entrega de cuerpos o
restos.
Parágrafo 1.  El instituto nacional de medicina legal y ciencias
forenses o en subsidiaridad con las demás entidades con acceso al registro
nacional de desaparecidos, expedirán de manera expedita un certificado de
registro de la persona desaparecida en el SIRDEC, que servirá de soporte para
que el programa presidencial de acción social otorgue los recursos a que se
refiere el presente artículo.
Parágrafo 2.  Salvo la existencia de condiciones previamente
establecidas, e informadas durante el proceso, que hagan prever riesgos para la
integridad de las familias, las autoridades permitirán a las víctimas su
participación en las diligencias de exhumación  en las que presumiblemente se
halle a su familiar desaparecido, si así lo deciden.  La fiscalía general de la
nación deberá, en un plazo de tres (3) meses a partir de la entrada en vigencia
de la presente ley, establecer los criterios objetivos que permitirán a cada
fiscal establecer en que casos no es viable por motivos de seguridad tal
participación y las condiciones en las que se asistirá a las víctimas durante
las exhumaciones.
Parágrafo 3.  Las autoridades competentes para la identificación,
exhumación e investigación, deberán entregar los cuerpos o restos a la familia
afectada, en condiciones de dignidad, de acuerdo al protocolo que para tal
efecto elaborará la comisión nacional de búsqueda de personas desaparecidos, en
consulta con las víctimas, en un plazo de seis (6) meses a partir de la
vigencia de la presente ley.  El Ministerio público supervisará el cumplimiento
del deber.
ARTICULO 8.  El ministerio de protección social deberá asegurar
que los familiares de las víctimas que resulten identificadas, reciban atención
psicosocial durante todo el proceso de entrega de cuerpos o restos.  Los
beneficiarios podrán optar por atención psicosocial pública o privada.
DE LA ELABORACIÓN DE MAPAS, OBLIGACIÓN DE
COMPARTIR INFORMACIÓN, EXHUMACIÓN, INHUMACIÓN Y CONSERVACIÓN DE CUERPOS O
RESTOS.
ARTICULO 9.  Con el fin de facilitar las labores de localización
de personas desaparecidas forzosamente, la fiscalía general de la nación, con
el apoyo de las autoridades departamentales, el ministerio público y el
instituto geográfico agustín Codazzi, elaborarán mapas, siguiendo los métodos y
recursos señalados en el plan nacional de búsqueda, en donde se señale la
presunta ubicación de los cuerpos o restos de la persona desaparecida
forzadamente.
Parágrafo.  Las autoridades de policía, de acuerdo a la
información que le suministre la fiscalía general de la nación, tendrán la
obligación de garantizar la protección de las zonas mapeadas según lo
establecido en el presente artículo.
ARTICULO 10.  El Ministerio público al igual que la fiscalía
general de la nación y los jueces de la república, establecerán un canal de
comunicación que permita que cualquier organización social , cualquier unidad
académica o cualquier individuo que tenga información sobre la localización de
cuerpos o restos de personas desaparecidas forzadamente, puedan suministrarla
de manera confidencial y que permita el suministro de información a las
víctimas y sus representantes sobre el seguimiento relacionado con el sitio
probable de ubicación de un pariente desaparecido.
Parágrafo 1.  Todas las autoridades relevantes y a las
instituciones encargadas de localizar e identificar a las personas desaparecidas
en el territorio nacional, se encuentran obligadas a proporcionar a las
víctimas la información disponible y a brindar toda la ayuda necesaria para
mejorar el proceso de localización e identificación de los casos de
desaparición forzada.
Parágrafo 2.  La autoridades relevantes de nivel nacional,
departamental y municipal, deberán, en un plazo de tres (3) meses a partir de
la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, designar las dependencias y
funcionarios que se encargarán del cumplimiento del presente artículo.
ARTICULO 11.  Los cuerpos y restos que no hayan sido
identificados, serán rigurosamente registrados en el SIRDEC, y, en todo caso,
se seguirá con las fases técnicas establecidas en el plan nacional de búsqueda.
Parágrafo 1.  En los cementerios, los restos y cadáveres serán
enterrados de manera individualizada y no en fosas comunes y con documentación
rigurosa sobre su ubicación en el mismo.  Los administradores de los
cementerios garantizarán la conservación y marcación de las tumbas, de acuerdo
a los requerimientos que para tal efecto desarrollará la comisión nacional de
búsqueda de personas desaparecidas, en un plazo no mayor a seis (6) meses, e
informarán a la fiscalía general de la nación o al instituto de medicina legal
y ciencias forenses de la llegada de un resto o cadáver no identificado, salvo
si estas entidades son quienes remiten el resto o el cadáver.
Parágrafo 2.  Las instituciones relevantes están obligadas a tomar
una muestra biológica para la identificación genética antes de la inhumación de
restos o cadáveres no identificados, y serán responsables de reportar al
registro nacional de desaparecidos la información relativa a la ubicación final
del cuerpo o restos óseos que permita su recuperación futura.
Parágrafo 3.  Las secretarías de gobierno o en su defecto la
autoridad de gobierno correspondiente asegurarán que en su jurisdicción no se
usarán osarios comunes, ni se destruirán o incineraran cuerpos o restos de
personas no identificadas, y que no se inhumarán sin acta de levantamiento y
examen médico legal.  Dichas secretarías o autoridades informarán anualmente a
la comisión nacional de búsqueda de personas desaparecidas sobre el
cumplimiento de esta norma.
Parágrafo 4.  La conservación de cuerpos y restos en morgues
oficiales y laboratorios del Estado, respetarán la gestión de calidad, salud
ambiental y seguridad, para la identificación de las víctimas.  La fiscalía
general de la nación asegurará el adecuado almacenamiento de los mismos.
Parágrafo 5. El incumplimiento de los establecidos en el presente
artículo dará lugar a sanciones penales, incluyendo las previstas en los
artículos 204 y 454 B del Código Penal, aún sin la existencia de intención de
evitar su utilización en investigaciones o juicios.
DE LOS SANTUARIOS DE LA MEMORIA.
ARTICULO 12.  El gobierno nacional, en consulta con la comisión
nacional de búsqueda de personas, declarará como santuario de la memoria, y
preservará para la búsqueda e identificación, los lugares donde, de acuerdo con
la información suministrada por la fiscalía general de la nación, se presuma la
existencia de cuerpos o restos de las personas desaparecidas forzadamente,
incluyendo los que por sus condiciones geográficas y topográficas resulte imposible
realizar exhumaciones.  Salvo en caso en que se facilite la localización o
exhumación de los restos, por ningún otro motivo se podrá intervenir o alterar
las condiciones de los santuarios de la memoria, en cuyo caso se establecerá la
sanción establecida en los artículos 203 y 454 B del código penal.
En aquellos lugares que se declaren como santuario de la memoria,
se erigirá, por parte de las autoridades nacionales, un monumento en honor a
estas víctimas, para lo cual podrá incluir la respectiva apropiación
presupuestal.
ARTICULO 13.  Previa acuerdo entre los familiares de las víctimas
que resulten identificadas, las autoridades municipales ubicarán una placa
conmemorativa con el encabezado “ VICTIMA (S) DE DESAPARICION FORZADA”, el
nombre de la persona, y en caso de estar disponible, la edad aproximada, el
oficio, el número de hijos y el nombre del grupo armado al que se le impute el
hecho.  Para los cuerpos o restos que no puedan ser identificados, aparecerá la
leyenda “PERSONA NO IDENTIFICADA”.  Estas placas terminarán con la frase “NUNCA
MÁS”, deberán situarse dentro del año siguiente a la promulgación de  esta ley
y se entregarán en el marco de una ceremonia pública con participación de las
víctimas.
Parágrafo.  En el caso que se llegue a identificar el cuerpo o los
restos de la víctima, las autoridades municipales reemplazarán la placa con la
información a la que se refiere el presente artículo.
ARTICULO 14.   La memoria histórica de las víctimas del conflicto
colombiano desaparecidas forzadamente será objeto de conmemoración la última
semana de mayo, en el marco de la semana de los detenidos- desaparecidos, y el
treinta (30) de agosto día internacional de los desaparecidos.
Los establecimientos educativos públicos y privados y las
autoridades nacionales, departamentales y municipales rendirán homenaje a estas
víctimas esta semana con la realización de foros, competencias, talleres y
jornadas de reflexión referentes al derecho a la memoria, a la verdad, a la
vida y al respecto por los derechos humanos.
ARTICULO 15.  El gobierno nacional en consulta con la comisión
nacional de búsqueda de personas desaparecidas, reglamentará la presente ley y
dentro de los seis (6) meses siguientes a partir de su entrada en vigencia.
El gobierno nacional podrá asignar del presupuesto general de la
nación, los recursos necesarios para el cumplimiento de las disposiciones
contenidas en la presente ley.
ARTICULO 16.  La presente ley rige a partir de su promulgación y
deroga todas las normas que le sean contrarias.
EL PRESIDENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA
HERNAN ANDRADE SERRANO
EL SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA.
EMILIO RAMON OTERO DAJUD.”
1.1.  Mediante
auto de Sala Plena de 14 de enero del presente año, la Corte decidió abstenerse
de decidir
sobre las objeciones presidenciales al proyecto de ley No. 280/08 Cámara,
178/08 Senado “Por la cual se rinde homenaje a las víctimas del delito de
desaparición forzada y se dictan medidas para su localización e identificación”,
hasta tanto no se cumplieran todos los presupuestos constitucionales y
legales requeridos para hacerlo.  Razón por la cual se apremió al Secretario
General del Senado de la República  para que allegara todos los documentos
requeridos.
1.2. Una vez verificado por el Despacho
Sustanciador que las pruebas requeridas fueron adecuadamente aportadas se
continuó el trámite de  las objeciones presidenciales al proyecto de ley No
280/08 Cámara, 178/08 Senado “Por la cual se rinde homenaje a las víctimas
del delito de desaparición forzada y se dictan medidas para su localización e
identificación”.
2. Objeciones del Gobierno
nacional[2].
El Gobierno Nacional objetó el proyecto de ley por razones de
inconstitucionalidad al considerar que:
2.1. De acuerdo con lo señalado
por el art. 7 de la ley 819 de 2003[3], el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, en el tercer y cuarto debate, conceptuó de manera
negativa el mencionado proyecto.
2.2.  El proyecto de ley de la
referencia está decretando un gasto público que no cumple con los requisitos de
la ley 819 de 2003, por eso el Ministerio de Haciendo y Crédito Público lo
conceptuó desfavorablemente por ir en contravía del marco fiscal de mediano
plazo.
2.3.  Desde la primera vez que
fue presentado el marco fiscal de mediano plazo, todos los proyectos de ley
cuentan con una referencia para hacer el análisis del impacto fiscal.  De ahí,
que todas la iniciativas con impacto fiscal deben cumplir con lo establecido en
el art. 7 de la ley 819 de 2003.
2.4.  Se afirma, que el
cumplimiento de la norma ya anotada permite una mejor racionalidad legislativa,
que se orienten los recursos en un sistema sostenible de mediano plazo y que la
expedición de leyes no provenga de presiones desarticuladas dentro de la
dinámica de la planeación y el presupuesto sino que tengan una mayor vocación
de ser implementadas.
3. Insistencia del Congreso
de la República.
La Comisión Accidental designada
para que rindiera informe sobre las objeciones formuladas, conceptuó[4]:
3.1.
En relación con la jerarquía de leyes orgánicas ( ley 819 de 2003 ) sobre leyes
ordinarias, se afirma que cuando se trata de tratados y convenios
internacionales sobre derechos humanos- como es la materia del proyecto de ley-
el Estado tiene el deber de adecuar normas de inferior jerarquía a dicha
normatividad internacional.   En el presente caso es indispensable tener
presentes los compromisos del Estado Colombiano en relación con la protección y
promoción de los derechos humanos y no como aduce el Ministerio de Hacienda,
solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad a partir de consideraciones
económicas.
3.2.
Se indica que la jurisprudencia constitucional ha afirmado que el art. 7 de la
ley 819 de 2003 no es una barrera para que el Congreso ejerza su función
legislativa, que la carga adicional que impone el art. 7 ya referido cercena la
facultad del congreso de legislar y concede al ministro una especie de veto
sobre los proyectos de ley, que la norma vulnera el principio de separación de
los poderes, que el Ministerio de Hacienda al contar con elementos necesarios
para la estimación de los costos fiscales de una iniciativa, podrá decidir que
requerimientos atiende y el orden de prioridad para hacerlo, adquiriendo la
posibilidad de determinar la agenda legislativa en el Congreso.
3.3.
Al Ministerio de Hacienda le corresponde intervenir en el proceso legislativo
para ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto, no
obstante, la carga de demostrar y convencer a los congresistas acerca de la
incompatibilidad de cierto proyecto con el marco fiscal a mediano plazo recae
sobre el Ministerio ya mencionado.  En consecuencia, la objeción presentada por
el gobierno debe ser interpretada de manera que no se vulnera el principio de
separación de los poderes al ser el Ministerio de Hacienda quien decide que
proyectos se avalan y cual va a ser la prioridad en su trámite.
3.4.
Existe un documento CONPES No 3590 que asigna fondos para la implementación de
las actividades previstas en el proyecto, lo cual anula completamente el
concepto desfavorable del Ministerio de Hacienda sustento de la objeción
presidencial.
3.5.
Con base en la libertad de configuración legislativa y en la facultad
constitucional de decretar gastos públicos, el Congreso exhorta al gobierno
nacional para que incluya dentro del presupuesto general de la nación los
recursos necesarios para la implementación del contenido de la iniciativa y de
otro lado se ajusta a los postulados constitucionales de garantía de la verdad,
justicia y reparación.
4. Documento allegado.
4.1. Oficina
en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos.[5]
4.1.1.
Luego de apoyar las razones del Congreso de la República para no acoger las
objeciones presentadas por el Gobierno, la Mesa interinstitucional de
asistencia psicosocial a víctimas de desaparición forzada, señala que si el
proyecto es aprobado es indispensable abordar en la fase de reglamentación de
la ley una serie de problemas estructurales que devienen del tema, entre ellos
las modificaciones a la competencia del Banco Genético, la facultad de
reglamentación de la ley y de las normas que puedan restarle efectividad e
independencia al mandato de localización e identificación de víctimas de
desaparición forzada regulada por la ley, de las normas que pueden anular las
disposiciones vigentes protectoras de los derechos de personas desaparecidas,
lo cual pudiera ser inconstitucional y contrario a la doctrina y al derecho
internacional de los derechos humanos.
4.1.2.
En el evento de que el proyecto no sea aprobado, se señala, se habrá perdido la
inclusión del reconocimiento de importantes derechos de las víctimas y de los
familiares de los desaparecidos, la mayoría de ellos no considerados en ninguna
normatividad interna, entre ellos:  la inclusión de víctimas de desaparición
forzada, como sujetos especialmente protegidos, la ampliación del universo de
víctimas a ser localizadas e identificadas , no solo las que se encuentran en
fosas comunes, sino en cementerios o en ríos, ciénagas o lagunas, el deber del
estado de proteger todos los lugares de inhumación , inclusive los “ sitios de
difícil acceso”, los derechos de los familiares de las víctimas, no limitados a
gastos funerarios, pero con inclusión  de recursos necesarios para su
desplazamiento, hospedaje y alimentación durante todo el proceso de entrega de
restos humanos, aunque esto sigue siendo muy limitado; la participación de
familiares de desaparecidos y sus representantes y equipos independientes en
las exhumaciones, si así lo solicitan , y el deber de la fiscalía de informar
oportuna y previamente sobre posibles razones de seguridad o de otra índole, que
no la hagan posible; entre muchos otros.
5. Concepto de la
Procuraduría General de la Nación[6].
5.1. En su concepto, el Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que declare infundadas las objeciones
presidenciales al proyecto de la referencia.
5.1.1.  La jurisprudencia
constitucional ha señalado que el Congreso de la República está facultado para
presentar proyectos de ley que conlleven un gasto público, aunque la inclusión
de las partidas presupuestales en el presupuesto de gastos corresponde
exclusivamente al Gobierno Nacional.  Las normas que se limitan a autorizar al
gobierno para incluir un gasto, pero que no lo apremian para que lo haga, no
vulneran la Constitución.  En efecto, el legislador en momento alguno requirió
al gobierno para la inclusión de la partida presupuestal, sino lo que hizo en
el artículo 15 del proyecto de ley fue autorizarlo para que lo hiciera, cosa
que es diferente.
5.1.2.  Así las cosas, no
encuentra la Procuraduría que se vulnere el art. 7 de la ley 819 de 2003, el
cual se refiere al impacto fiscal de cualquier proyecto de ley que “… ordene
gasto o que otorgue beneficios tributarios…”, el cual si deberá hacerse
explícito y ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia.
De conformidad con lo
preceptuado por los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir sobre  las objeciones por
inconstitucionalidad que el Presidente de la República formuló en el presente
caso.
2. Oportunidad y trámite de
las objeciones.
2.1. Oportunidad en la
formulación de las objeciones.
El artículo 166 de la
Constitución establece que  el Gobierno Nacional dispone del término de seis
días para devolver con objeciones cualquier proyecto, cuando no conste de más
de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a
cincuenta artículos; y hasta de veinte días, cuando los artículos sean más de
cincuenta. Añade la norma que si transcurridos estos términos el Gobierno no
hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente está obligado a
sancionarlo y promulgarlo. La reiterada jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha señalado que estos términos se refieren a días hábiles y
completos, que se cuentan a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto
fue recibido para la correspondiente sanción presidencial [7].
En el presente asunto el proyecto de ley parcialmente objetado contiene dieciséis
artículos, por lo que el término para devolverlo con objeciones era de seis
días hábiles, contados a partir del día siguiente al 6 de julio de 2009 cuando
el proyecto se radicó en la Presidencia de la República para la respectiva sanción.
Dicho término vencía el 14 de julio de 2009 y  las objeciones fueron radicadas
en el Congreso ese mismo día en horas de la tarde[8],
según se observa en el expediente.
2.2. El trámite de las
objeciones.
- La Comisión de mediación[9]
designada para estudiar las objeciones formuladas, presentó informe mediante el
cual solicitó no acogerlas, e insistir en la sanción
conforme al texto aprobado en el Congreso de la República[10].
- El informe sobre las
objeciones fue publicado en la Gaceta del Congreso No 866 del 7 de septiembre
de 2009.[11] La Plenaria del Senado
de la República anunció[12] el sometimiento a
votación del informe sobre las objeciones el 11 de noviembre de 2009, como
consta en el acta No 18 publicada en la Gaceta del Congreso No 1303 del 15 de
diciembre de 2009[13]. El mencionado informe
fue considerado y votado por dicha corporación el 17 de noviembre de 2009 según
consta en el acta No 19 del mismo día, no aceptando las objeciones del
ejecutivo[14].
- El informe sobre las
objeciones fue publicado en la Gaceta del Congreso No 890 de 11 de septiembre
de 2009. La Plenaria de la Cámara de Representantes anunció[15]
el sometimiento a votación del informe sobre las objeciones el 22 de septiembre
de 2009, como consta en el acta No 205 publicada en la Gaceta del Congreso No
1038 de 15 de octubre de 2009[16]. El informe fue
considerado y votado el 29 de septiembre de 2009, según consta en el Acta No
206 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No 1068  de 2009[17]
- El Presidente del Senado de la
República remitió en comunicación fechada el 26 de noviembre de 2009 y recibida
en esta Corporación el 4 de diciembre del mismo año;  el proyecto de ley que se
decida sobre la exequibilidad de las objeciones  rechazadas por el Congreso de la
República.
-  De la constatación de los
anuncios sobre la votación del informe sobre las objeciones presidenciales, se
evidencia que estos  cumplieron  con lo señalado por el artículo 160[18]
constitucional, y en consecuencia no existió interrupción en la cadena de los
mismos.
Procede, entonces, la Corte a
realizar el examen material de las objeciones.
3. Problema jurídico
constitucional.
Deberá la Corte establecer si el
proyecto de ley objetado viola la norma invocada por el Gobierno, esto es el
art. 7 de la ley 819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan
otras disposiciones”.
4. Presupuestos de la
decisión.
Se revisará la jurisprudencia de
esta Corporación con relación al (i)  bloque de constitucionalidad y las leyes
orgánicas y (ii) respecto del artículo 7° de la ley 819 de 2003.
4.1.  Las leyes orgánicas
como parámetro de control de constitucionalidad.
4.1.1. En uniforme
jurisprudencia la Corte Constitucional[19] ha señalado que la
revisión de constitucionalidad de asuntos sometidos a su competencia, no solo
se realiza frente al texto formal de la Constitución Política y aquellas disposiciones
que tengan rango constitucional según lo haya señalado la propia Constitución (bloque
de constitucionalidad stricto sensu) sino que dicha revisión también es posible
con base en normas  que son parámetros válidos para analizar la
constitucionalidad de disposiciones sometidas a su control. (Bloque de
constitucionalidad lato sensu).
En este orden de ideas, y acorde
con la jurisprudencia constitucional, hacen parte del bloque de
constitucionalidad -sentido lato- los tratados internacionales de que trata el
artículo 93 de la Constitución[20], las leyes orgánicas y
las leyes estatutarias en algunas ocasiones.[21]  Así las cosas, los
contenidos normativos referidos son parámetros de validez constitucional para
confrontar normas de inferior jerarquía, y en consecuencia ante contradicción
evidente entre estas y aquellas, la Corte debe optar por retirarlas del
ordenamiento jurídico. Sin embargo, su interpretación debe realizarse acorde y
sistemáticamente con toda la Constitución con el propósito de que se realice una
integración normativa constitucional que permita resguardar la integridad de la
Carta;[22] en otras palabras, estas
normas son “parámetros para determinar el valor constitucional de las
disposiciones sometidas a control”[23].
4.1.2. Específicamente
y respecto de las leyes orgánicas como integradoras del bloque de
constitucionalidad, se ha afirmado que hay eventos en los que la violación de
una disposición de carácter constitucional solo puede ser evidenciada si es
utilizada una ley como norma interpuesta , “En ciertas ocasiones de la
simple confrontación entre una norma constitucional (A) y la ley enjuiciada (B)
no es posible apreciar la validez de esta última, pues el alcance pleno de la
norma constitucional debe ser comprendido con una interpretación complementaria
de ciertas leyes (C).”[24]  Así las cosas,
en el caso de las normas orgánicas, se convierten en parámetros complementarios
o normas interpuestas que facilitan el control constitucional.   Al respecto se
señaló que “la implementación del control de constitucionalidad pasa de
tener dos elementos en la actividad de cotejo de normas, a tener tres. La norma
objeto de control (B) se compara con la norma constitucional (A), y a su vez
esta última adquiere su verdadero alcance a partir de la consideración de la
norma legal orgánica o estatutaria (C).”[25]
4.1.3.  Bajo
este entendimiento, ante la posible contradicción entre una ley ordinaria
respecto de una ley orgánica es viable el estudio de constitucionalidad con el
propósito de salvaguardar la integridad de la Constitución.  Por ende, y acorde
con la jurisprudencia constitucional[26], las leyes orgánicas
pueden ser utilizadas como parámetro de control si “(i) determinan en algunos casos el alcance real de
las normas constitucionales y (ii) su contenido, según la Constitución, enmarca
los límites a los que deben ceñirse otras leyes, lo cual configura la exigencia
de un trámite especial en ciertos temas (trámite de ley orgánica o
estatutaria), que debe ser respetado so pena de vulnerar los principios
constitucionales que la contienen.”
4.2. El artículo 7° de la ley
819 de 2003 a la luz de la jurisprudencia constitucional.
4.2.1. El artículo 7° de la ley
819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras
disposiciones” establece:
ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO
FISCAL DE LAS NORMAS. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto
de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios
tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo.
Para estos propósitos, deberá
incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de
trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el
Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de
lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en
contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la
Gaceta del Congreso.
Los proyectos de ley de
iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de
ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución
de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En las entidades territoriales,
el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva
Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.
Por ende, se
establece la necesidad de analizar el impacto fiscal de todo proyecto de ley,
ordenanza o acuerdo y de compatibilizarlo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo
que es elaborado por el Gobierno Nacional[27].
4.2.2.  En proceso de constitucionalidad
donde se revisaba una ley estatutaria[28] el Procurador General de
la Nación al emitir su concepto afirmó que no se había cumplido con el
requisito establecido por el artículo 7 de la ley 819 de 2003 y por tal razón
se evidenciaba una vulneración del artículo 151 Constitucional. Al respecto la
Corte señaló que no había tenido la oportunidad de pronunciarse de fondo
respecto de la constitucionalidad de la norma en comento pero que en diferentes
sentencias  había tenido que referirse al tema.
En dicha sentencia se realizó un
recuento de la línea jurisprudencial[29] respecto de la norma
valorada acá, dichos pronunciamientos los fueron en esencia en relación con
objeciones presidenciales; por ser interés se transcribe el desarrollo
jurisprudencial:
“ La primera sentencia que se
ocupó de este problema fue la C-1113 de 2004[30],
referida a un proyecto aprobado por el Congreso, en el cual se autorizaba al Gobierno Nacional tanto “para incorporar
dentro del Presupuesto General de la Nación y/o impulsar a través del sistema
nacional de cofinanciación apropiaciones necesarias” para poder ejecutar
ciertas obras en el Municipio de Soledad, como para adoptar las medidas
necesarias para que el Ministerio de Cultura pudiera hacer las inversiones
necesarias para restaurar un Monumento Nacional. El proyecto fue
objetado por el Presidente de la República, por motivos de
inconstitucionalidad. El Presidente argumentó, entre otras cosas, que en el
trámite del mismo no se había acatado lo establecido en el art. 7 de la Ley 819
de 2003.
En aquella sentencia la Corte
expresó acerca de las disposiciones contenidas en el mencionado art. 7 de la
Ley 819 de 2003:
“Ahora bien, dado que de acuerdo
con dichas disposiciones i) el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley que
ordene gasto debe hacerse explícito y debe ser compatible con el Marco Fiscal
de Mediano Plazo, ii) que para estos propósitos, deberá incluirse expresamente
en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los
costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para
el financiamiento de dicho costo atendiendo el referido Marco Fiscal de Mediano
Plazo iii) que dichos requisitos están contenidos en una norma de naturaleza
orgánica iv) que los artículos sub examine tienen por objeto la autorización de
un gasto, es claro para la Corte que en el trámite del proyecto de Ley en que
se contienen los referidos artículos ha debido en principio cumplirse con los
requisitos señalados.”
Sin embargo, a renglón seguido
anotó que el proyecto de ley y las ponencias para los dos debates en la Cámara
de Representantes habían sido presentados antes de la fecha de promulgación de
la ley, el 9 de julio de 2003, razón por la cual “mal podía exigirse el
cumplimiento de un requisito establecido en una norma que entró a regir en una
fecha posterior a la presentación y publicación de los referidos textos.”
También afirmó que los requisitos
establecidos en el art. 7 de la Ley no eran aplicables para las ponencias
presentadas en el Senado de la República, a pesar de que eran posteriores a la
entrada en vigencia de la Ley, por cuanto para esos momentos
“no había sido expedido por el
Gobierno Nacional el Marco Fiscal de Mediano Plazo exigido al Gobierno por el
artículo 1° de la Ley 819 de 2003 y que de acuerdo con el artículo 7º de la
misma ley debe servir de referente para el análisis de impacto fiscal a
efectuar   en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite
respectivas de los proyectos que ordenen el gasto.
“(..)
“En efecto, la posibilidad de
cumplir con la exigencia señalada en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003
suponía la existencia del Marco Fiscal de Mediano Plazo, establecido como
referente necesario para el análisis del impacto fiscal de las normas objetadas
por el Gobierno, pero debido a que ello no era así, mal puede considerarse que
el Congreso de la República desconoció dicho artículo 7º en el trámite del
proyecto en que se contienen las normas objetadas.
“Esta sola consideración basta
para concluir que la objeción formulada carece de fundamento sin que se haga
necesario analizar los demás argumentos esgrimidos por parte del Congreso de la
República para controvertir la objeción planteada en este sentido.
“En ese orden de ideas ha de
considerarse infundada la objeción planteada contra los artículos 4º y 5º sub
examine por la supuesta vulneración del artículo 7º de la Ley 819 de 2003.”
28. La anterior posición fue
refrendada en la Sentencia C-500 de 2005[31],
que versó sobre las objeciones presidenciales presentadas contra un proyecto de
ley aprobado en el Congreso de la República, en el que se establecía que el
Gobierno Nacional “podrá incluir dentro del Presupuesto General de la
Nación, las partidas presupuestales para concurrir a la ejecución” de
determinadas  obras en el municipio de Nocaima,  Cundinamarca.” Entre los
reparos expuestos por el Presidente en su objeción por inconstitucionalidad del
proyecto se encontraba el de que él había sido aprobado sin cumplir con las
condiciones establecidas en el art. 7 de la Ley 819 de 2003. La Corte encontró
infundada la objeción. En su providencia  advirtió que en este caso se
presentaba la misma situación que se había analizado en la sentencia C-1113 de
2004, pues el trámite en la Cámara de Representantes se había surtido antes de
la promulgación de la Ley 819, y en el período en que cursó el proyecto en el
Senado de la República no había sido todavía aprobado un Marco Fiscal de
Mediano plazo.
29. Posteriormente, en las
sentencias C-729 de 2005[32], C-072 de 2006[33]
y C-929 de 2006[34] se determinó que
los requisitos establecidos en el art. 7 de la Ley 819 no eran aplicables a los
proyectos que objetaba en esas ocasiones el Presidente de la República, por
cuanto para la época en que se presentaron las iniciativas de ley todavía no
había sido dictado el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Al respecto se indicó en
la sentencia C-929 de 2006 que “la jurisprudencia constitucional ha
expresado que si se tiene en cuenta que el Marco Fiscal de Mediano Plazo debe
servir de referente para el análisis del impacto fiscal que debe efectuarse en
la exposición de motivos y en las ponencias de un proyecto de ley que ordene
gasto u otorgue un beneficio tributario, si ese Marco Fiscal no ha sido
expedido cuando el trámite legislativo se inicia, no puede serle exigido al
respectivo proyecto de ley.”[35]
30. En otras dos sentencias la
Corte ha desestimado con argumentos distintos las objeciones presidenciales
elevadas contra proyectos de ley aprobados por el Congreso de la República, por
desconocimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
Así ocurrió en la sentencia C-874
de 2005.[36] En esa providencia la
Corte analizó las objeciones presentadas por el Presidente contra varias normas
de un proyecto de ley aprobado por el Congreso[37], por cuanto no se habría
cumplido con los requisitos establecidos en el artículo 7 de la Ley 819. La
Corte estableció que, en junio de 2004, el Gobierno Nacional había presentado
ante las Comisiones Económicas del Congreso
el Marco Fiscal de Mediano Plazo, lo cual indicaba que el proyecto de ley debía
haber cumplido los requisitos establecidos en el mencionado art. 7.
Después de analizar el expediente legislativo, la Corte
concluyó que “en el trámite legislativo del proyecto de ley objetado sí se incluyó expresamente en la
exposición de motivos y en las ponencias del proyecto de ley, el costo fiscal
de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el
financiamiento de dicho costo, cumpliendo así lo señalado por el artículo 7 de la
Ley 819 de 2003.”
A continuación
se ocupó del reproche presentado acerca de que ni el Congreso había solicitado
el concepto del Ministro de Hacienda ni el Ministro se había pronunciado sobre
el proyecto. Al respecto recalcó que el Congreso de la República constituía una
rama autónoma del Poder Público, que el Congreso de la República también tenía
iniciativa para el gasto y que el hecho de que el Ministerio de Hacienda no
hubiera cumplido con su deber de presentar un concepto acerca del proyecto no
podía anular la labor del Congreso:
“Por lo tanto, cuando por virtud
de la ley corresponde a otra rama del poder público o a uno de sus funcionarios
realizar un acto propio de sus funciones, relacionado con el trámite de un
proyecto de ley, su no cumplimiento no puede constituirse en una irregularidad
que afecte el trámite de la misma. En efecto, una omisión de un Ministro del
Ejecutivo en el debate legislativo de un proyecto de ley no puede terminar
atribuyéndose a otra rama del poder público, como lo es en este caso la
legislativa, pues, de aceptarse dicha consecuencia, sería desconocer la
autonomía de que está revestida el Congreso en el ejercicio de su función
legislativa y bajo el amparo del principio de separación de poderes y respecto
del principio democrático.
“Tampoco
debe olvidarse, como lo recordó recientemente esta Corte[38],
que la iniciativa  en el gasto público es de la órbita del Congreso de la
República y no solamente del Gobierno Nacional y la inclusión del gasto en el
proyecto de presupuesto es una facultad otorgada al Gobierno Nacional por lo
que el Congreso no le puede impartir órdenes o deberes a este respecto. Lo
anterior, entre otros factores, viene a denotar la importancia del principio
democrático en materia de iniciativa en el gasto público.
“Observado
los antecedentes legislativos[39] al proyecto de ley
objetado parcialmente (incluso se solicitó certificación al respecto por el
Congreso[40]), no reposa en el mismo
el concepto del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Al respecto, esta Corte
considera que dicho concepto en efecto constituye un deber que reposa en cabeza
del señor Ministro, en la labor de análisis del impacto fiscal de las normas
que como se indicó no es de competencia exclusiva del Ejecutivo en materia de
iniciativa en el gasto público. Pero la ausencia de dicho concepto no puede dar
al traste con la iniciativa del Congreso en materia del gasto público en aras
de salvaguardar el principio democrático a que se ha referido esta Corte. En
efecto, la ausencia de dicho concepto conforme a los antecedentes legislativos
que reposan en este asunto, aunque ello no resulte muy claro[41],
no puede implicar la paralización ni mucho menos la no aprobación del proyecto
de ley cuando ello se debe es al incumplimiento por el mismo Gobierno del deber
impuesto por el artículo 7 de la Ley 819, que ahora objeta.  Las objeciones
presentadas por el Gobierno, que no sobra señalar la firma el propio Ministro
de Hacienda y Crédito Público[42] tienen soporte en la
omisión del Gobierno, incumplimiento que no puede servirle de sustento a la
objeción posterior. Por lo anterior, resulta infundada esta objeción
presidencial.
31. Luego, en la Sentencia
C-856 de 2006[43] se analizaron las
objeciones presidenciales por inconstitucionalidad elevadas contra varias
normas del proyecto de ley “por medio de la cual se dicta la Ley de Teatro
colombiano, se crea el Fondo Nacional de Teatro y se dictan otras
disposiciones.”
Entre las objeciones expuestas se
encontraba la de que en el trámite del proyecto no se había cumplido con los
requisitos establecidos en el art. 7 de la Ley 819 de 2003, a pesar de que el
proyecto contenía una serie de normas que incluirían mandatos de gasto para el
Gobierno Nacional en materia de apoyo a la actividad teatral.
En la sentencia se citó un aparte
de la providencia C-072 de 1996, en el cual se manifestaba que el
requerimiento general establecido en el art. 7 de la Ley 819 tenías tres
connotaciones importantes: “Primero, que es exigible sólo para los proyectos de
ley que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios; segundo, que el
mismo debe cumplirse en todo momento, es decir, durante todo el trámite
legislativo -tanto en la exposición de motivos, como en las ponencias-, y,
tercero, que el Marco Fiscal es un referente obligatorio para el análisis del
impacto fiscal de los proyectos de ley.”
Con base en lo anterior, la Corte
encontró que, en realidad, la casi totalidad de las normas objetadas por
incumplimiento de los requisitos del art. 7 de la Ley 819 no ordenaban un
gasto, sino que hacían alusiones genéricas sobre el apoyo del Estado a las
actividades teatrales, razón por la cual no les era aplicables las condiciones
establecidas en el mencionado art. 7:
“A juicio de la Corte, del
análisis gramatical de las disposiciones reseñadas no es posible inferir la
existencia de mandatos imperativos al Gobierno Nacional para la ejecución de
gasto público.  En contrario, los artículos objetados se restringen a hacer
alusiones genéricas al apoyo financiero estatal al teatro y a las artes
escénicas, sin que constituyan dispositivos que restrinjan las competencias del
Ejecutivo en la conformación del proyecto de ley de presupuesto.  Desde esta
perspectiva, es claro que la decisión sobre la incorporación de partidas
destinadas a la financiación de los objetivos y metas fijadas por el proyecto
de ley continúa sujeta a las normas constitucionales y orgánicas que regulan la
configuración de la ley de presupuesto. Así, no es posible afirmar que los
artículos objetados por el Gobierno constituyan el desconocimiento del balance
entre poderes, propio del proceso presupuestal.
“Inclusive, podría argumentarse
válidamente que las normas objeto de censura por parte del Ejecutivo son apenas
desarrollo legislativo de los artículos 70 y 71 de la Carta Política, que
imponen al Estado los deberes de promover y fomentar el acceso a la cultura en
todas sus formas; y crear incentivos para las personas e instituciones que
desarrollen y fomenten las distintas manifestaciones culturales.  Por ende, en
la medida en que las normas objetadas no contienen mandatos imperativos al
Gobierno para la ejecución de gasto público y, en últimas, reafirman fines
estatales previstos por el Constituyente, no es viable afirmar su contradicción
con las normas orgánicas en materia presupuestal.”
Al mismo tiempo, la Corte
encontró que una norma específica del proyecto sí constituía “una limitación
concreta a la competencia en cabeza del Ejecutivo para la determinación del
proyecto de ley de presupuesto, prevista en el artículo 346 Superior”, puesto
que ordenaba que “la partida presupuestal destinada a la financiación de salas
concertadas [de teatro] del Ministerio de Cultura sea reajustada en un
porcentaje no inferior al índice de precios al consumidor.” Por esta razón,
consideró que para la aprobación de esa norma sí se debía haber cumplido con el
procedimiento establecido en el art. 7 de la Ley 819, razón por la cual la
objeción presidencial sobre esa norma sí era fundada.
De esta manera, la Corte concluyó
acerca de esta objeción:
“(...) la Corte ha previsto que
las normas objetadas por el Gobierno en razón del incumplimiento de lo previsto
en el artículo 154 C.P. contienen simples alusiones genéricas sobre el apoyo
financiero a las actividades teatrales y escénicas y a las personas
involucradas en esa disciplina.  Normas de esta naturaleza, se concluyó, en
nada interfieren ni en las competencias del Ejecutivo para la definición del
contenido del proyecto de ley de presupuesto (artículo 346 C.P.), ni en la
aplicación de las disposiciones orgánicas que regulan la actividad presupuestal
(artículo 151 C.P. y Ley 819/03).
“Conforme lo expuesto, no es
viable inferir que los artículos objetados en sí mismos considerados, ordenen
gasto público.  En efecto, las normas analizadas no prevén erogaciones
concretas a cargo del Estado para el cumplimiento de fines igualmente
específicos, sino que, con excepción del parágrafo 3º del artículo 4º del
proyecto de ley, disponen deberes generales de financiación, cuya
materialización presupuestal deberá someterse a las normas orgánicas sobre
presupuesto, entre ellas a la compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo al que hace referencia el artículo 1º de la Ley 819/03.   En
consecuencia, el requisito contemplado en el artículo 7º de la Ley Orgánica de
Presupuesto no resulta exigible para el caso del trámite legislativo de las
normas contenidas en el proyecto de ley examinado, por lo que las objeciones
presidenciales sobre el particular resultan infundadas.
“Como se anotó, las
consideraciones anteriores no son aplicables para el caso del parágrafo 3º del
artículo 4º del proyecto de ley sujeto a examen.  En este evento concreto se
encuentra que existe una orden al Ejecutivo destinada al reajuste, en un
porcentaje equivalente al IPC, de los presupuestos anuales de las salas
concertadas de teatro del programa del Ministerio de Cultura; mandato que, de
acuerdo con lo expuesto, constituye una interferencia indebida del Congreso en
la competencia del Ejecutivo para la determinación del proyecto de ley de presupuesto.
En ese sentido, la objeción presidencial sustentada en la vulneración del
artículo 151 C.P., resulta fundada para esta norma en específico y así habrá de
declararse en la parte resolutiva de la presente decisión.”
32. Como se observa, en sus
primeras sentencias sobre la aplicación de las condiciones establecidas en el
art. 7 de la Ley 819 de 2003 la Corte determinó que las disposiciones del
artículo todavía no eran exigibles al Congreso de la República, por cuanto el
Gobierno Nacional todavía no había dictado el marco fiscal de mediano plazo.
Ello a pesar de que manifestó que, en principio, la aprobación de los artículos
que autorizaban gasto público en los proyectos objetados por el Presidente
debía haberse ceñido a lo dispuesto en el art. 7.
Posteriormente, en la sentencia
C-874 de 2005, la Corte afirmó, con fundamento en el principio de independencia
de las ramas del Poder Público, que el incumplimiento del Ministerio de
Hacienda de las obligaciones que le impone el artículo 7 de la Ley 819 de 2003
– en el sentido de conceptuar acerca del impacto fiscal del proyecto y su
adecuación con el marco fiscal de mediano plazo - no afecta la validez de un
proyecto de ley que ha sido aprobado por el Congreso de la República con el
cumplimiento de todas las formalidades.
Finalmente, en la sentencia
C-856 de 2006, la Corte afirmó que los requisitos establecidos en el art. 7
de la ley 819 de 2003 sólo son aplicables para los proyectos de ley que ordenen
gasto o que otorguen beneficios tributarios. Con base en esta precisión,
definió que la mayoría de las objeciones presentadas a este respecto contra el
proyecto de ley del teatro colombiano eran infundadas, puesto que las normas
atacadas no constituían mandatos imperativos de gasto para el Gobierno
Nacional, sino simples alusiones generales sobre el apoyo que debía dar el
Estado a las actividades teatrales, de manera tal que el Gobierno quedaba en
libertad para definir el contenido del proyecto de ley de presupuesto.
33. Ahora bien, en el caso
presente la Corte encuentra que desde el año 2004 el Gobierno ha venido
presentando el marco fiscal de mediano plazo al Congreso para su estudio y
discusión.[44] Por esta razón, en esta
ocasión no tiene cabida  el argumento acerca de que el art. 7 de la Ley 819 de
2003 no es aplicable al proyecto de ley bajo estudio.
Por otra parte, en este caso no
se puede decir que las normas del proyecto que se analiza – y de manera muy
especial el artículo 6 – no obligan al Gobierno Nacional a incluir en el
Presupuesto General de la Nación los costos estimados para la realización de la
elección directa y universal de los Representantes por Colombia ante el
Parlamento Andino, en las próximas elecciones para Congreso de la República, es
decir en el año 2010. En los términos del Marco Fiscal de Mediano Plazo del año
2006, si el proyecto de ley estatutaria que se analiza se convierte en ley
pasaría a ser una “ley con costo fiscal cuantificable”, costo que será
permanente, pero en el que se incurrirá con una periodicidad de cada cuatro
años.
34. Ahora bien, lo anterior no
significa que la Corte acoja la posición expuesta en el concepto del Procurador
General de la Nación acerca de que el proyecto de ley bajo examen es
inconstitucional por cuanto no cumplió con los trámites exigidos en el art. 7
de la Ley 819 de 2003.
El art. 7° de la Ley 819 de 2003
exige que en todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gastos u
conceda beneficios tributarios se explicite cuál es su impacto fiscal y se
establezca su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo que dicta
anualmente el Gobierno Nacional. Para el efecto dispone que en las exposiciones
de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para debate se deben
incluir expresamente los costos fiscales de los proyectos y la fuente de
ingreso adicional para cubrir los mencionados costos. De la misma manera,
establece que durante el trámite de los proyectos el Ministerio de Hacienda
debe rendir concepto acerca de los costos fiscales que se han estimado para cada
uno de los proyectos, así como sobre la fuente de ingresos para cubrirlos y
sobre la compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Evidentemente, las normas
contenidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003 constituyen un importante
instrumento de racionalización de la actividad legislativa, con el fin de que
ella se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera
cada una de las leyes aprobadas por el Congreso de la República. También
permiten que las leyes dictadas estén en armonía con la situación económica del
país y con la política económica trazada por las autoridades correspondientes.
Ello contribuye ciertamente a generar orden en las finanzas públicas, lo cual
repercute favorablemente en la estabilidad macroeconómica del país.
De la misma manera, el
cumplimiento de los requisitos establecidos en el mencionado art. 7° ha de
tener una incidencia favorable en la aplicación efectiva de las leyes, ya que
la aprobación de las mismas solamente se producirá después de conocerse su
impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarlo. Ello indica que
la aprobación de las leyes no estará acompañada de la permanente incertidumbre
acerca de la posibilidad de cumplirlas o de desarrollar la política pública en
ellas plasmada. Con ello, los instrumentos contenidos en el artículo 7
analizado pueden contribuir a la superación de esa tradición existente en el
país – de efectos tan deletéreos en el Estado Social de Derecho - que lleva a
aprobar leyes sin que se incorporen en el diseño de las mismas los elementos
necesarios –administrativos,  presupuestales y técnicos- para asegurar su
efectiva implementación y para hacer el seguimiento de los obstáculos que
dificultan su cabal, oportuno y pleno cumplimiento.
Así, pues, el mencionado art. 7°
de la Ley 819 de 2003 se erige como una importante herramienta tanto para
racionalizar el proceso legislativo como para promover la aplicación y el
cumplimiento de las leyes, así como la implementación efectiva de las políticas
públicas. Pero ello no significa que pueda interpretarse que este artículo
constituye una barrera para que el Congreso ejerza su función legislativa o una
carga de trámite que recaiga sobre el legislativo exclusivamente.
35. Ciertamente, dadas las
condiciones actuales en que se desempeña el Congreso de la República, admitir
que el art. 7° de la Ley 819 de 2003 constituye un requisito de trámite, que
crea una carga adicional y exclusiva sobre el Congreso en la formación de los
proyectos de ley, significa, en la práctica, cercenar considerablemente la
facultad del Congreso para  legislar y concederle al Ministerio de Hacienda una
especie de poder de veto sobre los proyectos de ley.
Por una parte, los requisitos
contenidos en el artículo presuponen que los congresistas – o las bancadas -
tengan los conocimientos y herramientas suficientes para estimar los costos
fiscales de una iniciativa legal, para determinar la fuente con la que podrían
financiarse y para valorar sus proyectos frente al Marco Fiscal de Mediano
Plazo. En la realidad, aceptar que las condiciones establecidas en el art. 7°
de la Ley 819 de 2003 constituyen un requisito de trámite que le incumbe
cumplir única y exclusivamente al Congreso reduce desproporcionadamente la
capacidad de iniciativa legislativa que reside en el Congreso de la República,
con lo cual se vulnera el principio de separación de las Ramas del Poder
Público, en la medida en que se lesiona seriamente la autonomía del
Legislativo.
Precisamente, los obstáculos casi
insuperables que se generarían para la actividad legislativa del Congreso de la
República conducirían a concederle una forma de poder de veto al Ministro de
Hacienda sobre las iniciativas de ley en el Parlamento. El Ministerio de
Hacienda es quien cuenta con los elementos necesarios para poder efectuar
estimativos de los costos fiscales, para establecer de dónde pueden surgir los
recursos necesarios para asumir los costos de un proyecto y para determinar la
compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. A él
tendrían que acudir los congresistas o las bancadas que quieren presentar un
proyecto de ley que implique gastos. De esta manera, el Ministerio decidiría
qué peticiones atiende y el orden de prioridad para hacerlo. Con ello
adquiriría el poder de determinar la agenda legislativa, en desmedro de la
autonomía del Congreso.
Pero, además, el Ministerio podría
decidir no intervenir en el trámite de un proyecto de ley que genere impacto
fiscal o simplemente desatender el trámite de los proyectos. Ello podría
conducir a que el proyecto fuera aprobado sin haberse escuchado la posición del
Ministerio y sin conocer de manera certera si el proyecto se adecua a las
exigencias macroeconómicas establecidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En
realidad, esta situación ya se presentó en el caso analizado en la Sentencia C-874
de 2005 – atrás reseñada – y el Presidente de la República objetó el
proyecto por cuanto  el Ministerio de Hacienda  no había conceptuado acerca de
la iniciativa legal. Sin embargo, como se recordó, en aquella ocasión la Corte
manifestó que la omisión del Ministerio de Hacienda no afectaba la validez del
proceso legislativo.
36. Por todo lo anterior, la
Corte considera que los primeros tres incisos del art. 7° de la Ley 819 de 2003
deben entenderse como parámetros de racionalidad de la actividad legislativa, y
como una carga que le incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez
que el Congreso ha valorado, con la información y las herramientas que tiene a
su alcance, las incidencias fiscales de un determinado proyecto de ley. Esto
significa que ellos constituyen instrumentos para mejorar la labor legislativa.
Es decir, el mencionado artículo
debe interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se
dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras
insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto
legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de
racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio de
Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la
experticia en materia económica. Por lo tanto, en el caso de que los
congresistas tramiten un proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el
impacto fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos gastos o sobre la
compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, le
corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para
ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto. Y el
Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por el Ministerio. No
obstante, la carga de demostrar y convencer a los congresistas acerca de la
incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo recae
sobre el Ministro de Hacienda.
Por otra parte, es preciso
reiterar que si el Ministerio de Hacienda  no participa en el curso del
proyecto durante su formación en el Congreso de la República, mal puede ello
significar que el proceso legislativo se encuentra viciado por no haber tenido
en cuenta las condiciones establecidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003.
Puesto que la carga principal en la presentación de las consecuencias fiscales
de los proyectos reside en el Ministerio de Hacienda, la omisión del Ministerio
en informar a los congresistas acerca de los problemas que presenta el proyecto
no afecta la validez del proceso legislativo ni vicia la ley correspondiente.”
4.2.3. De lo anterior se pueden extraer
como conclusiones generales:
(i) Los requisitos señalados en el art.
7° de la ley 819 de 2003 no pueden hacerse valer respecto de proyectos de ley
que habían iniciado su trámite con anterioridad a la expedición de la ley 819
de 2003.
(ii) Hasta tanto no hubiere el gobierno
dictado el Marco Fiscal de Mediano Plazo, que le exige el artículo 1° de la ley
819 de 2003; no pueden hacerse valer los requisitos establecidos en el artículo
7° en los diferentes proyectos de ley que establezcan un gasto público.
(iii) El
Congreso de la República constituye una rama autónoma del Poder Público, por
ende también tiene iniciativa para el gasto y el hecho de que el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público no cumpla con su deber de presentar el concepto de
que trata el artículo 7° de la ley 819 de 2003  sobre el proyecto de ley que se
estudie; no puede anular la labor del Congreso.
(iv) El
requerimiento general establecido en el art. 7 de la Ley 819 tiene tres
connotaciones importantes: “Primero, que es exigible sólo para los proyectos de
ley que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios; segundo, que el
mismo debe cumplirse en todo momento, es decir, durante todo el trámite
legislativo -tanto en la exposición de motivos, como en las ponencias-, y,
tercero, que el Marco Fiscal es un referente obligatorio para el análisis del
impacto fiscal de los proyectos de ley.”
(v) Las normas contenidas en el art. 7°
de la Ley 819 de 2003 constituyen un importante instrumento de racionalización
de la actividad legislativa, con el fin de que ella se realice con conocimiento
de causa de los costos fiscales que genera cada una de las leyes aprobadas por
el Congreso de la República. También permiten que las leyes dictadas estén en
armonía con la situación económica del país y con la política económica trazada
por las autoridades correspondientes. Ello contribuye ciertamente a generar
orden en las finanzas públicas, lo cual repercute favorablemente en la
estabilidad macroeconómica del país.
(vi) El cumplimiento de los requisitos
establecidos en el mencionado art. 7° ha de tener una incidencia favorable en
la aplicación efectiva de las leyes, ya que la aprobación de las mismas
solamente se producirá después de conocerse su impacto fiscal previsible y las
posibilidades de financiarlo. Pero ello no significa que pueda interpretarse
que este artículo constituye una barrera para que el Congreso ejerza su función
legislativa o una carga de trámite que recaiga sobre el legislativo
exclusivamente.
(vii) Admitir
que el art. 7° de la Ley 819 de 2003 constituye un requisito de trámite, que
crea una carga adicional y exclusiva sobre el Congreso en la formación de los
proyectos de ley, significa, en la práctica, cercenar considerablemente la
facultad del Congreso para  legislar y concederle al Ministerio de Hacienda una
especie de poder de veto sobre los proyectos de ley.
(viii) El Ministerio de Hacienda es
quien cuenta con los elementos necesarios para poder efectuar estimativos de
los costos fiscales, para establecer de dónde pueden surgir los recursos
necesarios para asumir los costos de un proyecto y para determinar la
compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
(ix) El mencionado artículo debe
interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se
dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras
insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto
legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de
racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio de
Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la
experticia en materia económica. Por lo tanto, en el caso de que los
congresistas tramiten un proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el
impacto fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos gastos o sobre la
compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, le
corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para
ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto. Y el
Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por el Ministerio. No
obstante, la carga de demostrar y convencer a los congresistas acerca de la
incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo recae
sobre el Ministro de Hacienda.
(x) La carga principal en la
presentación de las consecuencias fiscales de los proyectos reside en el
Ministerio de Hacienda, la omisión del Ministerio en informar a los
congresistas acerca de los problemas que presenta el proyecto no afecta la
validez del proceso legislativo ni vicia la ley correspondiente.
5. Examen de la objeción  Presidencial.
5.1.  El gobierno nacional
objeto por inconstitucional el proyecto de ley No. 280/08 Cámara, 178/08 Senado
“Por la cual se rinde homenaje a las víctimas del delito de desaparición
forzada y se dictan medidas para su localización e identificación” por
cuanto con base en el artículo 7° de la ley 819 de 2003, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, conceptuó[45] de manera negativa el
mencionado proyecto por estar decretando un gasto público.
5.2. En este orden de ideas, y con base
en las argumentaciones (consideraciones 4 y 5) atrás realizadas esta Corte
declarará infundada la objeción presidencial por las siguientes razones:
5.2.1.  En
efecto, el artículo 7° de la ley 819 de 2003 integra las normas orgánicas en
materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal, y en
consecuencia es un desarrollo de lo señalado por el artículo 151
constitucional.  Por ende, dicho contenido normativo hace parte del bloque de
constitucional (supra 4.1) y se constituye entonces en un parámetro
complementario que facilita el control constitucional.
5.2.2.  No obstante lo anterior, la
jurisprudencia de esta Corte ha relativizado el contenido normativo acá
estudiado con el propósito de que éste no se convierta un obstáculo-
inconstitucional- a la facultad real del Congreso de la República de decretar
gastos públicos.
5.2.3.  En el presente caso y en primer
lugar, el gobierno nacional conceptuó de manera desfavorable (art. 7° ley 819
de 2003) pero de forma genérica, el proyecto de ley de la referencia.  Esta Corte
constata que el proyecto bajo estudio en momento alguno ordena un gasto sino
que realiza una serie de exigencias al Estado para que se realicen actividades
tendientes a la localización y plena identificación de las víctimas  del delito
de desaparición forzosa, para que se le brinde asistencia a los familiares de
las mismas durante el proceso de entrega de cuerpos y restos exhumados y para
que se rinda homenaje a éstas.  Esta Corte, insistentemente se ha pronunciado
sobre  el principio de legalidad del gasto público[46].
Se tiene entonces que la iniciativa en materia de gasto público, la tienen tanto
el Congreso de la República como el Gobierno Nacional. Así, el Congreso tiene
la iniciativa para presentar proyectos de ley que decreten un gasto, pero su
inclusión en el proyecto de presupuesto es una facultad otorgada al Gobierno[47].
Por ende,  el Congreso no le puede impartir órdenes o establecer un mandato
perentorio, a fin de que determinado gasto sea incluido en el presupuesto.
Así las cosas, no existe dentro del
proyecto objetado un mandato imperativo al gobierno nacional para la ejecución
de un gasto público. Por ende, el proyecto de ley no ordena un gasto público
sino que lo autoriza y en consecuencia no vulnera la Constitución ni la ley
orgánica del presupuesto. Lo que hace el proyecto es exigir una serie de
conductas del Estado- con el propósito de estar acorde con el ordenamiento
internacional- sin que constituyan consideraciones que restrinjan las
competencias del ejecutivo en la conformación del proyecto de ley de
presupuesto. Ahora bien, el deber funcional de creación de un Banco Genético,
establecido en el proyecto de ley, no constituye un imperativo ni una orden de
gasto para el gobierno, sino una autorización para que este determine con base
en sus competencias las partidas presupuestales que sean del caso.
El proyecto de ley censurado por
el gobierno, establece claramente en su artículo 15[48]
que el gobierno nacional podrá asignar del
presupuesto general de la nación, los recursos necesarios para el cumplimiento
de las disposiciones contenidas en la presente ley.  Disposición que deja a
salvo las competencias presupuestales del ejecutivo al cual se le autoriza para
incluir las partidas presupuestales tendientes al desarrollo del proyecto de
ley, sin realizarse un mandato imperativo para la ejecución de un gasto
público.
Debe tenerse presente que la
exigencia de la norma orgánica[49] acá
estudiada aplica para aquellos proyectos de ley que ordenen un gasto público o
que otorgue beneficios tributarios, situación no presente en las normas
objetadas.
5.2.4. En
segundo lugar, válidamente se podría afirmar que las normas objeto de la
objeción presidencial son el desarrollo de las obligaciones del Estado
Colombiano en materia de derechos humanos, el cumplimiento de disposiciones
superiores como los artículos 12[50] y 93[51]
y el propósito de cumplir con el derecho a la justicia, el derecho a la verdad
y el derecho a la reparación.  Por consiguiente, al no contener las normas
objetadas un mandato imperativo al gobierno para la ejecución de un gasto
público sino que en últimas están reafirmando contenidos normativos constitucionales
y buscando alcanzar fines establecidos por el constituyente, no es viable afirmar
su contradicción con la norma orgánica en materia presupuestal ( art. 7 de la
ley 819 de 2003 ).
5.2.5.  En
tercer lugar, acorde con la jurisprudencia constitucional el concepto
gubernamental de que trata el art. 7 de la ley 819 de 2003 no constituye un
requisito de validez del trámite legislativo, y no puede constituirse en una
carga  adicional sobre el Congreso al momento de la formación de un proyecto de
ley.  Lo anterior, sería otorgar al gobierno un poder de veto sobre los
proyectos de ley.  De ahí, que la interpretación constitucional de dicha norma
implique que el Congreso reciba y valore el concepto emitido por el Ministerio;
sin embargo la carga de demostrar y convencer a los congresistas acerca de la
incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo recae
sobre el Ministro de Hacienda.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar INFUNDADA
la objeción formulada por el Gobierno Nacional  contra el proyecto de ley  No. 280/08
Cámara, 178/08 Senado “Por la cual se rinde homenaje a las víctimas del
delito de desaparición forzada y se dictan medidas para su localización e
identificación”. En
consecuencia, se declara su EXEQUIBILIDAD en relación con los cargos de
la objeción presidencial presentada.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, publíquese y cúmplase.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
JUAN CARLOS
HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN
PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Oficio de 26-11-2010, recibido en Secretaría General de la
Corte Constitucional el 4-12-09.
[2]  “
Inconstitucionalidad  e inconveniencia del proyecto.  a) inconstitucionalidad.
De acuerdo con lo establecido por el artículo 7 de la ley 819 de 2003 , el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el tercer y cuarto debate del
proyecto de ley, se permitió conceptuarlo negativamente.  Dicho artículo
dispone: “El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo
durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su
concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En
ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano
Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso…” Debe tenerse
en cuenta que la ley 819 de 2003 tiene el carácter de ley orgánica, por lo
tanto, es de mayor jerarquía que las leyes ordinarias , como lo es el proyecto
de ley presentado para sanción presidencial.  Este proyecto está decretando
gasto público y no cumple con los requisitos de la mencionada ley 819 de 2003;
al punto que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público conceptuó desfavorable
por ir en contra del marco fiscal de mediano plazo.  Por consiguiente una vez
expedido el marco fiscal de mediano plazo, la Corte empezó a precisar el
alcance de las obligaciones anteriomente expuestas.  En primer lugar estableció
que dado que el marco fiscal de mediano plazo ya había sido expedido, el
proyecto de ley debía cumplir con los parámetros establecidos en el art. 7.  Y
precisó, posteriormente, que desde la primera vez en que fue presentado el
marco fiscal de mediano plazo, todos los proyectos de ley cuentan con una
referencia para hacer el análisis de impacto fiscal.  Por lo tanto, desde la
expedición del marco fiscal de mediano plazo por primera vez, todas las
iniciativas de impacto fiscal, sin excepción, deben cumplir con lo establecido
poen el art. 7° de la ley 819 de 2003.   Por consiguiente la Corte entiende que
el art. 7° de la ley 819 de 2003, tiene como fin asegurar que la actividad
legislativa se desarrolle de conformidad con el contexto macroeconómico y
fiscal de la nación.  Esto permite orientar los recursosd en un esquema
sostenible en el mediano plazo, pero, tiene además un segundo beneficio
derivado que consiste en eliminar de la actividad legislativa su mera
potencialidad, para avanzar en la expedición de leyes que no solo son presiones
de gasto desarticuladas dentro de la dinámica de planeación y presupuesto, sino
que en la medida que sean consistentes con el marco fiscal de mediano plazo
tiene una mayor vocación de ser implementadas.  Así, la racionalidad
legislativa no solo contribuye a un buen manejo de los recursos públicos sino
que otorga a la actividad legislativa mejores posibilidades para convertirse en
un elemento real de la transformación de la sociedad.    b) inconveniencia.
(….) “  Folio 70 y 71 cuad. Ppl.
[3]
ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En todo momento, el
impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene
gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá
ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Para estos propósitos, deberá
incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de
trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el
Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de
lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en
contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la
Gaceta del Congreso.
Los proyectos de ley de
iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de
ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución
de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En las entidades territoriales,
el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva
Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.
[4] Integrada por  el Senador Alfonso Valdivieso
Sarmiento y el Representante a la Cámara Guillermo Rivera Flórez.
[5]  En diferentes
procesos de constitucionalidad llevados en esta Corporación se ha aceptado -
sea como intervención o sea como amicus curiae - la participación tanto de
ciudadanos extranjeros como de organizaciones internacionales.  (  Entre
otras, C- 818 de 2004, C-1299 de 2005, C-355 de2006, C-370 de 2006, C-575 de
2006, C-075 de 2007, C-278 de 2007, C-030 de 2008, C-336 de 2008, C-029 de
2009, C- 070 de 2009 y C-417 de 2009).
[6] Concepto No 4881 recibido en la Corte Constitucional el 15 de
diciembre de 2009.
[7] Ver entre otras Sentencias C-268 de 1995 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa, C-380 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-292 de 1996 M.P.
Julio César Ortiz Gutiérrez, C-510 de 1996 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa, y C- 028 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-063
de 2002  y C-068 de 2004  M.P. Jaime Araujo Rentaría,
C-433 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Treviño,  C-856 de 2006 M.P. Jaime Córdoba
Treviño,  C-1040 de 2007  M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-315 de 2008 M.P.
Jaime Córdoba Treviño
[8] Folio 70 cuad. Ppl.
[9] La comisión de mediación fue conformada por el Senador Alfonso
Valdivieso Sarmiento y el Representante Guillermo Rivera Florez.  Folio 3 a 15
cuad. Ppal.
[10] Folios 3 a 15 y 17 a 29 cuad. Ppal.
[11] Folio 2 a 5 cuad. 2 pruebas.
[12] “ (…) Si señor presidente, los proyectos para discutir y votar en
la próxima sesión de plenaria del Senado son los siguientes:  Proyectos de ley
con informe de objeciones.  – Proyecto de ley número 178 de 2008 Senado, 280 de
2008 Cámara, Por la cual se rinde homenaje a las víctimas del delito de
desaparición forzada y se dictan medidas para su localización e identificación.
(…)”  “ (…) Siendo las 7:10 pm, la Presidencia levanta la sesión y convoca
para el día martes 17 de noviembre de 2009, a las 2:00 pm” Folios 33 y 37 cuad.
2 pruebas.
[13]   Folio 33 cuad. 2 de pruebas.
[14] Información certificada por el Secretario General del
Senado de la República, a folio 2 del cuad. Ppal.  Igualmente informa que el
acta referida se encuentra en proceso de publicación en la Gaceta del Congreso.
Folio 1 cuad. 2 pruebas.
[15] “ Se anuncian los proyectos para el próxima martes 29 de
septiembre.  Informe de objeciones. (…) Proyecto de ley número 280 de 2008
Cámara , 178 de 2008 Senado, Por la cual se rinde homenaje a las víctimas
del delito de desaparición forzada y se dictan medidas para su localización e
identificación. (…)” “ (…) Se levanta las sesión y se convoca para el
próximo martes 29 de septiembre a las tres de la tarde. “
[16] Folio 429 cuad. 1 pruebas.
[17] Folio 454 cuad. 1 pruebas.
[18] ART. 160.—Entre el
primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y
entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del
debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días.
Durante el segundo debate cada cámara
podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
juzgue necesarias.
En el informe a la Cámara plena para
segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que
fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo.
Todo proyecto de ley o de
acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión
encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente.
INC.—Adicionado.
A.L. 1/2003, art. 8º. Ningún proyecto de ley será sometido a votación en
sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que
un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o
comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación
[19] Ver entre otras las Sentencias C-774 de 2001, C-200 de 2002,
SU-058 de 2003,C-985 de 2006,C-155 de 2007, C- 750 de 2008, C-988 de 2004,
C-582/99 , C-191/98 y C-358/97,
[20] Solo son parámetros de control aquellos
tratados y convenios internacionales que reconocen derechos humanos y que
prohiben su limitación en estados de excepción.
[21] C- 774 de 2001.
[22] Respecto de la función integradora e interpretativa del bloque de
constitucionalidad se puede observar la Sentencia C- 750 de 2008.
[23] C- 774 de 2001
[24] C-277 de 2007
[25] C-228 de 2009.
[26] C- 228 de 2009.
[27] “ (…)se
hace un análisis estructural de la evolución, perspectivas y metas de las
finanzas públicas, en el que se complementan los análisis de los resultados
fiscales de corto plazo con otros elementos de juicio fundamentales para
evaluar la sostenibilidad fiscal. En primera instancia, se evalúan las
restricciones de la política fiscal dentro de una perspectiva intertemporal. En
este marco se establecen los parámetros básicos de desempeño de la economía en
el largo plazo y se plantean los requerimientos de superávits primarios
necesarios para tener una trayectoria de deuda que garantice la solvencia del
sector público. (…)  En el caso de las variables del contexto macroeconómico,
se presenta un marco consistente con la capacidad de crecimiento de la economía
en el largo plazo y con las necesidades de inversión que permiten sostener este
crecimiento. En el caso de las variables fiscales , se trata de describir las
metas necesarias para lograr los objetivos de sostenibilidad de la deuda. En
este sentido este marco fiscal no hace referencia particular a las reformas
fiscales importantes hacia el mediano plazo, sino que pretende servir como
referente al momento de evaluar la consistencia de la política fiscal,
coyuntural y estructural, con los requerimientos de mediano plazo.
Una vez
determinadas las metas consistentes con la sostenibilidad de largo plazo de las
cuentas públicas, se establece el efecto que sobre esta senda deseada tendrían
factores que pueden ser exógenos a la política fiscal pero que puedan afectar
la sostenibilidad. En este sentido, se evalúa el efecto de las principales
variables macroeconómicas sobre la senda de deuda pública antes descrita. Así
mismo, el Marco Fiscal de Mediano Plazo incluye estimaciones del efecto que
tienen decisiones y actividades gubernamentales que influyen en la dinámica
fiscal y que usualmente no se incluyen dentro de los indicadores tradicionales.
Es el caso del análisis del costo fiscal de las leyes expedidas en el
periodo anterior, de la cuantificación de exenciones, deducciones y descuentos
tributarios y del análisis de las actividades cuasifiscales del sector público.
(…) “ Concepto extraido del marco fiscal de mediano plazo de 2004, realizado
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Publico, www.cooperacioninternacional.com/modules.php?name...d.
El Marco Fiscal de Mediano Plazo
de 2009, compuesto del balance macroeconómico 2008 y perspectivas
para 2009, balance fiscal 2008 y perspectivas 2009, actividades cuasifiscales,
principales beneficios tributarios en el impuesto sobre la renta y en el
impuesto al valor agregado (iva) – año gravable 2008, costo de las leyes
sancionadas en 2007, deudas no explícitas y contingentes, programa
macroeconómico plurianual; estrategia fiscal, plan financiero 2010, se puede
consultar en la página http://www.minhacienda.gov.co/MinHacienda/haciendapublica/politicafiscal/informacionfiscal/marcofiscalmedianoplazo.
Este Marco Fiscal de Mediano Plazo es valorado por el Congreso de la República
para dictar la ley del presupuesto.  Ley 819 de 2003.  ARTÍCULO
1o. MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO. Antes del 15 de junio de cada
vigencia fiscal, el Gobierno Nacional, presentará a las Comisiones
Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes, un Marco Fiscal de
Mediano Plazo, el cual será estudiado y discutido con prioridad durante el
primer debate de la Ley Anual de Presupuesto.
[28]
Revisión constitucional del Proyecto de Ley Estatutaria número 34/05 Senado y
207/05 Cámara “Por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución
Política, con relación a la elección directa de parlamentarios andinos.”  Sentencia
C-502 de 2007.
[29] Sentencia C-502 de 2007 numeral 27 y ss.
[30] M.P. Álvaro Tafur Galvis. La objeción presidencial se
presentó contra el Proyecto de Ley No. 247 de 2003 -Senado- y No. 117 de 2002
–Cámara- “Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con
motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su
territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su
homenaje la inversión de unas obras de interés social”.
[31] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Salvó su voto el
Magistrado Jaime Araújo Rentería, por cuanto consideró que durante el trámite
del proyecto no se cumplió con el requisito constitucional de anunciar
previamente, y en sesión distinta, el debate y la votación del proyecto. El
proyecto objetado fue el proyecto de Ley No. 249 de 2003 - Senado de la
República -,  129 de 2003 - Cámara de Representantes - "Por medio del cual
la Nación se asocia a la celebración de los cuatrocientos años de la fundación
del municipio de NOCAIMA, en el departamento de Cundinamarca y se dictan otras
disposiciones”.
[32] M.P.
Alfredo Beltrán Sierra. El Magistrado Jaime Araújo Rentaría aclaró su voto. El
proyecto objeto de reproche fue el proyecto de Ley No. 057 de 2003 Cámara – 061
de 2004 Senado “Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de
los ciento cincuenta años de la fundación del municipio de Toledo en el
Departamento de Antioquia y se dictan otras disposiciones”. En el proyecto se
autorizaba al Gobierno Nacional para incluir dentro del presupuesto nacional
las partidas necesarias para concurrir a la realización de distintas obras en
el municipio.
[33] M.P.
Jaime Córdoba Triviño. El proyecto objetado fue el Proyecto de Ley N.° 239/05
Senado - 165/03 Cámara, “por la cual se vincula el núcleo familiar de las
madres comunitarias al sistema general de seguridad social en salud y se dictan
otras disposiciones". El proyecto fue objetado por cuanto otorgaba
beneficios tributarios al reducir el aporte de las madres comunitarias al
Sistema de Seguridad Social en Salud del 8% al 4% de las sumas que reciben por
concepto de bonificación del Instituto de Bienestar Familiar.
[34] M.P.
Rodrigo Escobar Gil. El proyecto objetado fue el Proyecto de Ley N° 172/04 Senado,
162/03 Cámara, “Por medio de la cual se autorizan apropiaciones presupuestales
para la ejecución de obras en el Municipio de Caicedonia, Departamento del
Valle del Cauca, con motivo de la vinculación de la Nación y el Congreso de la
República al primer centenario de su fundación”. En el proyecto se autorizaba
al Gobierno Nacional para incluir dentro del Presupuesto General de la
Nación las apropiaciones presupuestales necesarias para vincularse a la
conmemoración de los cien años del municipio de Caicedonia y para la ejecución
de distintas obras de infraestructura. En el proyecto se cuantificaba el costo
de las obras, pero no se identificaba la fuente de ingreso adicional para
cubrirlos ni se analizaba la compatibilidad de los gastos con el marco fiscal
de mediano plazo.
[35]    Sentencia C-072 de 2006.
[36] M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[37] Las
objeciones se presentaron contra distintas normas del proyecto de Ley No. 209
de 2004 acumulado al 213 de 2004 –Senado de la República- y No. 161 de 2004 -
Cámara de Representantes - "Por la cual se modifica parcialmente la Ley 76
de 1993 y se dictan otras disposiciones.” En las normas se establecía que en
las  oficinas consulares que atendieran una población de colombianos
superior a 10.000 personas se deberían contratar profesionales especializados
para prestar orientación y asistencia jurídica y/o social. También disponían
que los mencionados profesionales podrían también ser contratados en oficinas
consulares que atendieran una población menor, si las circunstancias lo
requerían.
[38] C-729 de 2005. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[39] Expediente legislativo remitido por el Presidente del Senado de la
República. Auto de 8 de agosto de 2005, el Despacho de la Magistrada
Sustanciadora dispuso que por las secretarías generales del Senado y la Cámara
se enviara la documentación pertinente y se certificara el cumplimiento del
artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y si contó con el aval del Gobierno. El 11 de
agosto de 2005, el Despacho de la Magistrada Sustanciadora dispuso la práctica
de inspección judicial con la finalidad de obtener las pruebas faltantes.
[40] La información dada por las Secretarías Generales del Congreso no
indicaron nada en concreto sobre si el Ministro de Hacienda y Crédito Público
conceptuó en cumplimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
[41] En la Gaceta del Congreso No. 505 de 8 de agosto de 2005,
donde se señala por la Cámara en relación con el informe sobre la Comisión de
Conciliación a las objeciones presidenciales que “dejamos ver, que nos
extrañaría ver por qué las objeciones del Gobierno que hacen un proyecto cuyos
contenidos normativos fueron aceptados por el mismo Gobierno durante el trámite
mismo y las circunstancias de que el mismo Ministerio de Hacienda participó en
ello, la vulneración de los artículos 150, los ordinales 9 en armonía con el
154 de la Constitución;…”.
[42] Expone la objeción presidencial firmada por el Ministro de
Hacienda y Crédito Público que “En el expediente del proyecto de ley no
aparece constancia de que se hubiere solicitado concepto alguno al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, ni tampoco que esta entidad se hubiere
pronunciado al respecto.
[43] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[44] Al respecto es importante tener en cuenta que el inciso primero
del art. 1 de la Ley 819 de 2003 establece: “Artículo 1° Marco Fiscal de
Mediano Plazo. Antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno
Nacional presentará a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de
Representantes, un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual será estudiado y
discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de
Presupuesto...” El primer Marco Fiscal de Mediano Plazo fue presentado por el
Gobierno el día 11 de junio de 2004 (Gaceta del Congreso 399 del 2 de agosto de
2004). Actualmente se encuentra vigente el Marco Fiscal de Mediano Plazo del
año 2006. (ver www.minhacienda.gov.co)
[45] Radicación UJ-302 de 2009, presentada ante el Presidente del
Senado de la República el 25 de marzo de 2009.  Folios 175 y 176 cuad. Ppal.
[46] Cfr. C- 324 de 1997, C-325 de 1997, C-685/96, C-1997/01, C-859/01,
C-442/01, C-1065/01, C.1174 de 2001, C-399 de 2003, C-883 de 2007, C-290 de
2009; entre otras.
[47] Decreto 111 de
1996. "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto
orgánico del presupuesto".EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
(…)ARTÍCULO 37. El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público-dirección general del presupuesto nacional en el proyecto de ley
incluirá los proyectos de inversión relacionados en el plan operativo anual,
siguiendo las prioridades establecidas por el Departamento Nacional de
Planeación, en forma concertada con las oficinas de planeación de los órganos
hasta la concurrencia de los recursos disponibles anualmente para los mismos.
ARTÍCULO 38. En el presupuesto de gastos sólo se
podrán incluir apropiaciones que correspondan:
a)  A créditos judicialmente
reconocidos;
b)  A gastos decretados conforme
a la ley;
c)  Las destinadas a dar cumplimiento
a los planes y programas de desarrollo económico y social y a las de las obras
públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución Política, que fueren aprobadas
por el Congreso Nacional, y
d)  A las leyes que organizan la
rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría
General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye
el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos
administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, que
constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de
funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública.
ARTÍCULO 39. Los gastos autorizados por leyes
preexistentes a la presentación del proyecto anual del presupuesto general de la
Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de
recursos, y las prioridades del gobierno, si corresponden a funciones de
órganos del nivel nacional y guardan concordancia con el plan nacional de
inversiones, e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere el parágrafo
único del artículo 21 de la Ley 60 de 1993.
Los proyectos de ley mediante los cuales
se decreten gastos de funcionamiento sólo podrán ser presentados,
dictados o reformados por iniciativa del gobierno a través del Ministro de
Hacienda y Crédito Público y del ministro del ramo, en forma conjunta.
ARTÍCULO 40. Las decisiones en materia fiscal
que deba adoptar el Gobierno Nacional son competencia exclusiva del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público. Para efectos previstos en el artículo 115 de la Constitución Política, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, en materia fiscal, tendrá que actuar como parte del
Gobierno Nacional.
Cualquier disposición en contrario
quedará derogada. (…) “
[48] ARTICULO 15.  El gobierno
nacional en consulta con la comisión nacional de búsqueda de personas
desaparecidas, reglamentará la presente ley y dentro de los seis (6) meses
siguientes a partir de su entrada en vigencia.
El gobierno nacional podrá asignar del presupuesto general de la
nación, los recursos necesarios para el cumplimiento de las disposiciones
contenidas en la presente ley.
[49]
ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En todo momento, el
impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene
gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá
ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. (…)
[50] ART. 12.—Nadie será
sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes.
[51] ART. 93.—Los
tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen
los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción,
prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta
Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre
derechos humanos ratificados por Colombia. (…)