C-402-10
Sentencia C-402/10
Sentencia C-402/10
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Reincorporación por inexequibilidad de la derogatoria/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Vulneración por norma reincorporada que faculta a la
Junta Directiva del INCORA (hoy Incoder) para fijar tarifas por servicios de
titulación de terrenos baldíos
TERRENOS BALDIOS-Tarifa que fija la Junta Directiva del INCORA (hoy Incoder) por
servicios de titulación constituye una tasa
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Desconocimiento por cuanto para la fijación de las
tarifas por servicios de titulación de terrenos baldíos se pretermitió método y
sistema al igual que la forma de hacer su reparto
El
artículo 78 de la Ley 160 de 1994, que constituye una norma reincorporada por
inexequibilidad de su derogatoria,   contiene varios enunciados normativos, y
uno de ellos que constituye el aparte acusado, está relacionado con la
habilitación a la junta directiva del INCORA (hoy Incoder) para señalar las
tarifas máximas que pueden cobrarse a los adjudicatarios de terrenos baldíos
por los servicios de titulación, lo que constituye una tasa, pues se está ante una prestación económica originada por imposición
legal, cuya finalidad es recuperar los costos en los que incurre el Incoder por
llevar a cabo el servicio de titulación de baldíos, servicio que guarda relación
directa con el beneficio que el responsable de la tasa deriva del mismo, pues
en su condición de adjudicatario del bien baldío obtiene la propiedad del
predio correspondiente, el cual ingresa a su patrimonio, y el valor de la tasa
no está relacionado con la utilidad que se originaría de la explotación del
bien, sino que se circunscribe a la recuperación del costo en que incurre el
Estado por el servicio de titulación necesario para la adjudicación del baldío,
de donde la obligación tributaria solo se origina cuando el interesado acepta
que se le adjudique el bien por parte del Incoder, por lo que luego de esa
aceptación el pago de la tasa adquiere naturaleza forzosa, pues sin él no
podría efectuarse la transferencia del inmueble de la Nación al adjudicatario;
pero no obstante que el legislador haya determinado una tasa en las condiciones
descritas, la Corte advierte que esa previsión no cumple con las exigencias
constitucionales que se derivan del principio de legalidad tributaria, pues no
se identifica ningún criterio que permitiera definir el costo y la forma de
hacer su reparto y como tales elementos no están presentes, se está ante una
evidente violación del principio de legalidad tributaria, lo que conlleva la
inexequibilidad del inciso segundo del artículo 78 de la Ley 160 de 1994.
SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMA
DEROGATORIA-Reglas sobre
la reincorporación o reviviscencia de normas derogadas/REVIVISCENCIA DE NORMAS DEROGADAS-Sujeta a condiciones de procedencia
Para
la doctrina más tradicional, asumida íntegramente por la Corte en sus primeros
fallos, la inexequibilidad de la expresión derogatoria implicaba la
reincorporación de la normatividad derogada, predicable desde el momento en que
se adopta dicha sentencia de inconstitucionalidad, dejándose con ello a
salvaguarda las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de la norma
cuestionada, solución que resultaba, plenamente compatible con el efecto
ordinario ex nunc de las sentencias judiciales, pues la reincorporación de la
norma derogada no es incompatible con el reconocimiento de plenos efectos de la
disposición declarada inexequible, desde su promulgación y hasta la sentencia
de inconstitucionalidad. En las primeras decisiones de la Corte que asumieron
la problemática de la reviviscencia asumieron para sí la conclusión que había
sido propuesta por la Corte Suprema y el Consejo de Estado, según la cual la
reincorporación operaba de manera automática.  Sin embargo, fallos posteriores
abandonaron esta postura, a través del establecimiento de condiciones para la
procedencia de la reviviscencia.  Tales presupuestos tienen que ver con (i) la
necesidad de establecer el peso
específico que les asiste a los principios de justicia y seguridad jurídica en
el caso concreto; y (ii) la garantía de la supremacía constitucional y los
derechos fundamentales, lo que remite a la obligatoriedad de la reincorporación
cuando el vacío normativo que se generaría sin ella involucraría la afectación
o puesta en riesgo de los mismos.
REVIVISCENCIA DE NORMA DEROGADA-Oportunidad para su declaratoria/REVIVISCENCIA DE
NORMA DEROGADA-Diferentes alternativas
En
lo que respecta a la oportunidad de la declaratoria de reincorporación, la
Corte ha optado por distintas alternativas a lo largo de su jurisprudencia.  En
la etapa inicial, que coincide con la defensa de la tesis de la reviviscencia
automática, esta Corporación dispuso la procedencia de la misma, bien en la
sentencia que declaraba la inexequibilidad del precepto derogatorio, o bien en
la decisión que asumía el estudio de constitucionalidad de las normas
reincorporadas, siendo el segundo el escenario más recurrente.  Luego, en la
etapa que coincide con la fijación de condiciones para la reviviscencia, la
Corte optó progresivamente por poner de presente, generalmente en la parte
motiva de las decisiones de inexequibilidad, los argumentos que sustentaban la
mencionada reincorporación.  Sin embargo, debe tenerse en cuenta que tales
previsiones no han sido contempladas por la jurisprudencia con carácter
declarativo, sino que simplemente se han limitado a verificar si para el caso
concreto se cumplen los requisitos que permiten predicar la reviviscencia de
normas derogadas.
SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMA
DEROGATORIA-Efectos/REVIVISCENCIA DE NORMAS DEROGADAS-Protección de bienes y valores constitucionales/REINCORPORACION
DE NORMAS DEROGADAS-Procedencia
Mediante
sentencia C-175 de 2009 se declaró la inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007, Estatuto
de Desarrollo Rural, en su integridad, normatividad que contenía una
disposición derogatoria de, entre otras, la Ley 160 de 1994 a la que pertenece la norma ahora demandada, y en la precitada decisión (i) no se expresó ni en
su parte motiva ni resolutiva sus consecuencias respecto a la reincorporación
de normas derogadas; y (ii) en cuanto a sus efectos, se restringió a indicar
que eran ex nunc, es decir, hacia futuro. Sin embargo, observa la Corte que los
asuntos regulados por la Ley 1152 de 2007 tienen relación inescindible con
derechos fundamentales de primer orden, entre ellos el mínimo vital y el acceso
a la tierra agraria por parte de la población campesina y la protección de la
identidad de las comunidades indígenas y afrodescendientes, dependiente de su
vinculación con sus territorios ancestrales y/o relacionados con la
construcción de esa identidad, además que sus regulaciones estaban
intrínsecamente relacionadas con el cumplimiento de las finalidades estatales
en cuanto al desarrollo rural, habida cuenta que establecía las distintas
reglas de constitución y funcionamiento de la institucionalidad rural, junto
con los procedimientos relacionados con el uso y aprovechamiento de la propiedad
agraria, consideraciones que resultan suficientes para la Corte concluir que la
reincorporación de las normas derogadas por el artículo 178 de la Ley 1152 de
2007 es imprescindible para la protección de bienes y valores constitucionales
interferidos por la normatividad derogada.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Concepto/TRIBUTO-Competencia para crearlo y
fijar sus elementos
De
acuerdo con el principio de legalidad tributaria, establecido en el artículo 388 C.P., la competencia para imponer contribuciones fiscales o parafiscales es exclusiva de las
corporaciones públicas de elección popular, las cuales que deberán fijar
directamente tanto los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos, al igual que las tasas y
contribuciones que se cobren a los contribuyentes como recuperación de los
costos de los servicios que les presten o por la participación en los
beneficios que les proporcionen, caso en el cual esos mismos órganos deberán
establecer el método y el sistema para definir tales costos y beneficios, al
igual que la forma de hacer su reparto.
TRIBUTO-Concepto/TRIBUTO-Clases
Los
tributos han sido reconocidos como aquellas prestaciones que se establecen por
el Estado en virtud de la ley, destinados a contribuir con el financiamiento de
sus gastos e inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia,
solidaridad y equidad. En el caso colombiano, es posible identificar la
existencia de por lo menos tres clases de tributos en el actual sistema fiscal,
a saber: Los impuestos, las tasas y las contribuciones, cada uno co9n características
propias que los diferencian.
IMPUESTO-Características
CONTRIBUCION-Características
TASA-Concepto/TASA-Características
Las tasas se pueden definir como aquellos ingresos tributarios que
se establecen en la ley o con fundamento en ella (origen ex lege), a través de
los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los
costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestación de una actividad
pública, la continuidad en un servicio de interés general o la utilización de
bienes de dominio público. Por su propia naturaleza esta erogación económica se
impone unilateralmente por el Estado a manera de retribución equitativa de un
gasto público, que no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan
sólo se origina a partir de su solicitud. En este orden de ideas, se consideran
tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes características: (i) la
prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición
legal; (ii) la misma nace como recuperación total o parcial de los costos que
le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un
bien o servicio público; (iii) la retribución pagada por el contribuyente
guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio
ofrecido, así lo reconoce el
artículo 338 Superior al disponer que: “La ley [puede] permitir que las
autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes,
como recuperación de los costos de los servicios que les presten”; (iv) los
valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que
se deriva de la utilización de dicho bien o servicio; (v) aun cuando su pago
resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés
público o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de
la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se
tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera
inmediata al obligado; (vi) el pago, por regla
general, es proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos,
como por ejemplo, con las tarifas diferenciales.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Reglas sobre condiciones para determinar método y
sistema para fijación de tarifas de tasas y contribuciones/TRIBUTO-Definición
clara y precisa en la ley de método y sistema para fijar la tarifa
La
jurisprudencia se ha ocupado de determinar qué condiciones debe tener la norma
proferida por el órgano de representación popular para que se concluya que ha
fijado, de manera directa y suficiente, el método y el sistema para la
determinación de la tarifa de las tasas y las contribuciones. A partir del
análisis de la jurisprudencia constitucional pertinente, la Corte concluye las
siguientes reglas sobre este tópico: 1. La determinación del método y el
sistema de las tarifas responde a modelo flexible, toda vez que su cumplimiento
no se deriva de la prescripción, por parte del legislador, de fórmulas
sacramentales o, inclusive, del uso de los términos “método y sistema”; pero tampoco
puede extenderse el cumplimiento del deber constitucional de definición legal a
una formulación vaga, ambigua o insuficiente, que haga nugatoria la obligación
fijada por la Carta. La Corte ha entendido que “… una interpretación coherente
de la normatividad constitucional y el fin del precepto superior, llevan a la
conclusión según la cual los métodos -pautas técnicas encaminadas a la previa
definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y
contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una
tarifa- y los sistemas -formas específicas de medición económica, de valoración
y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación-
son directrices cuyo acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar la
tarifa y constituyen a la vez garantía del contribuyente frente a la
administración"; 2. La determinación concreta de las tarifas se logra a
través de la actuación concurrente de los órganos de representación popular y
las autoridades administrativas.  Por lo tanto, corresponde a los primeros
fijar el método y el sistema para el cálculo, sin que deban entrar en la
regulación más particular de la tarifa, pues ello vaciaría la competencia que
el artículo 338 C.P. reconoce a dichas autoridades.  Para la Corte, “[s]e
trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el
Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los
elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las
autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente
indicados.
PRECIOS PUBLICOS-Concepto
Los
precios públicos son ingresos no tributarios que surgen como erogación pecuniaria de contrapartida
directa, personal y conmutativa a cargo de los beneficiarios, cuya causa
jurídica es  la autorización para acceder al uso temporal de bienes y servicios
de propiedad estatal. La obligación surge de una relación eminentemente contractual
o voluntaria fundada en el postulado de la autonomía de la voluntad (origen ex
contractu).
TASAS Y PRECIOS PUBLICOS-Diferencias
Referencia: expediente D-7846
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 78
(parcial) de la Ley 160 de 1994. “Por la cual se crea el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la
adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria y se dictan otras disposiciones”.
Actor:
Germán Ríos Arias
Magistrado Ponente:
Dr.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil diez (2010).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Germán Ríos Arias
demandó el artículo 78 (parcial) de la Ley 160 de 1994 “Por la cual se crea
el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se
establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a
decidir sobre la demanda de la referencia.
I.
Consideración preliminar
La ponencia presentada para el asunto de la referencia
por parte del Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto no fue aceptada por la
mayoría de la Corte, razón por la cual el asunto fue asignado al suscrito
Magistrado Ponente, con el fin que reformulara su texto en consonancia con lo
decidido por esa mayoría. Sin embargo, debe señalarse que de la ponencia
original son conservados en esta sentencia, tanto sus antecedentes como la
exposición del contexto histórico y de la jurisprudencia constitucional en
materia de reincorporación de normas al ordenamiento jurídico por la
declaratoria de inexequibilidad de disposiciones derogatorias.  Estos
argumentos son reiterados salvo algunas modificaciones destinadas a hacerlos
compatibles con la parte resolutiva de esta decisión. Ello en la medida en que
la Sala manifestó su conformidad con los aspectos más generales de dichas
consideraciones, exceptuándose las conclusiones a las que arribó el proyecto de
fallo frente al citado tópico. Por ende, desde dicho aparte y basándose en
varias de los consideraciones ofrecidas en la ponencia original, el magistrado
ponente expresa a continuación el consenso de la mayoría sobre el sentido de la
decisión.
II. Disposición demandada
A continuación se transcribe la norma acusada, subrayándose
el enunciado normativo demandado:
Ley 160 de 1994
(Agosto 3)
Diario Oficial No. 41.479, de 5 de agosto de 1994
Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma
Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la
adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria y se dictan otras disposiciones.
Artículo 78.
El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria adelantará por medio de
funcionarios de su dependencia los procedimientos administrativos de
adjudicación de las tierras baldías de la Nación, cuando ejerza directamente
esa función. Para la identificación predial, tanto el lNCORA como las entidades
públicas en las que se delegue esta función, podrán utilizar los planos
elaborados por otros organismos públicos o por particulares, cuando se ajusten
a las normas técnicas establecidas por la Junta Directiva del Instituto.
Las tarifas máximas que pueden cobrarse a los
adjudicatarios de terrenos baldíos por los servicios de titulación serán señaladas
por la Junta Directiva.
III. La demanda
A
juicio del actor, el enunciado normativo demandado desconoce lo previsto en el artículo
338 C.P., precepto que señala textualmente: “[lla ley, las ordenanzas y los
acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y
contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos
de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les
proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y
beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas o los acuerdos”.
Indica
que si bien el artículo 78 de la Ley 160 de 1994 emplea el término “tarifas”,
realmente instituye un tributo que corresponde a la tipología de una tasa, pues
contempla el cobro de un servicio prestado por una entidad estatal con ocasión
de la titulación de baldíos. Alega, entonces, que el tributo en cuestión
desconoce el artículo 338 de la Carta porque la ley debió fijar: (i) los
beneficios del servicio, (ii) el sistema y método de cálculo para fijar
los costos de la tarifa y (iii) la forma de hacer su reparto, aspectos
que no fueron regulados por la disposición demandada sino que se delegó su
determinación en una autoridad administrativa –la Junta Directiva del Incora-
con claro desconocimiento de los mandatos constitucionales antes referidos.
Añade que las tarifas a las que hace referencia la disposición acusada fueron
reguladas por el artículo 15 del Decreto 2664 de 1994, modificado por el
Decreto 982 de 1996 y que han sido fijadas por sucesivos acuerdos expedidos por
el Consejo Directivo del Incoder, precisa que actualmente están fijadas por el
Acuerdo 107 de 2007.
Acota
que el mentado Acuerdo en su parte motiva invoca el artículo 78 de la Ley 160
de 1994, precepto que según el actor autoriza el cobro de tarifas más no regula
lo concerniente a los beneficios del servicio, sistemas y métodos para calcular
su costo y la forma de hacer su reparto. Concluye por lo tanto que el Acuerdo
contraviene la Constitución “pues las tarifas que fija debieron ser con
fundamento en norma legal inexistente”.
Solicita
que el inciso demandado sea declarado inexequible con efectos retroactivos y
que se ordene la devolución de las sumas pagadas por este concepto cuando se
trate de tarifas originadas por trámites de titulación de baldíos a quienes “antes
o después de iniciarse el trámite administrativo entraron en situación de
desplazamiento forzado por la violencia”, también a aquellos “afectados
por la situación de violencia aunque no se hayan desplazado”, y a los
pequeños productores rurales en el caso de tarifas originadas por titulación de
baldíos de hasta dos unidades agrícolas familiares. Considera el actor que
respecto a los anteriores sujetos el Estado tiene especiales deberes de
promoción y protección, que resultan afectados por el cobro de una tarifa para
la titulación de tierras.
IV.
Intervenciones
4.1.
Instituto Colombiano de Derecho Tributario
En
la intervención suscrita por la Presidenta del Instituto concluye que el
enunciado normativo demandado es inconstitucional. Inicialmente se determina
que la tarifa prevista en el precepto demandado corresponde a una tasa porque (i)
se trata de una prestación pecuniaria directa a cargo de los particulares que
adquieren bienes o servicios a cargo del Estado y (ii) tiene por
finalidad recuperar el costo de los bienes o servicios prestados. A
continuación expone el alcance del principio de legalidad del tributo en
materia de tasas, de conformidad con lo señalado en el artículo 338 C.P. y
manifiesta que las autoridades administrativas pueden fijar las tarifas que
cobren por recuperación de los costos de los servicios “siempre y cuando el
sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su
reparto, sean fijados por la ley”.
Seguidamente
se estudia el contenido normativo del artículo 78 de la Ley 160 de 1994, con el
fin de destacar que “el Legislador no fijó directamente la tarifa, sino que
delegó su señalamiento a una entidad administrativa, lo cual hasta ahí, sería
factible por tratarse de una tasa. Sin embargo, la misma ley ha debido señalar
el método y el sistema que la entidad administrativa debía seguir al momento de
desarrollar la autorización para fijar la tarifa, elemento sustancial del
tributo”, elementos que no están presentes en el precepto demandado lo que
acarrea la vulneración de los principios de legalidad y representación popular
en materia tributaria.
En
la misma intervención se plasma que “en el presente caso se vislumbran
algunas circunstancias especiales atinentes a la situación de la población
campesina y desplazada, en incapacidad de efectuar el pago, que si bien escapan
del área de conocimiento de esta entidad, indican que es procedente que esa
Corporación examine la posibilidad de modular los efectos de la sentencia (…)
de manera que comprenda también las tasas causadas en el pasado”.
4.2.
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder
La
Jefa de la Oficina Asesora Jurídica del Incoder participó en el proceso, en
defensa de la constitucionalidad del enunciado demandado. Sostiene que la
tarifa que deben pagar los beneficiarios de la adjudicación de baldíos por
concepto de titulación, prevista en el artículo 78 de la Ley 160 de 1994, no
tiene carácter tributario porque no corresponde a un impuesto, ni a una tasa,
ni a una contribución. Aclara que “si bien la titulación de un baldío
formaliza los derechos de adjudicatarios sobre el referido predio, la
titulación no constituye en si misma un servicio público, pues está dirigida a
satisfacer necesidades individuales de aquellas personas que requieren la
adjudicación de estos predios y demuestran tener derecho a su adquisición en
virtud de la ocupación, con lo cual simplemente se satisfacen intereses
particulares y no colectivos. Por otra parte el valor cancelado no se paga con
ocasión de la adjudicación sino de la titulación, es decir, no se trata de una
contraprestación equivalente a los servicios recibidos, sino el cubrimiento de
unos gastos específicos que puedan cargarse al particular y que precisamente
determina el Consejo Directivo en la respectiva reglamentación”.
Entiende
por lo tanto el Instituto interviniente que la tarifa que debe pagarse por
concepto de titulación de baldíos es la financiación del costo del
levantamiento topográfico necesario para la adjudicación de un bien baldío, con
fundamento en el artículo 95-9 C.P., cuyo monto ha sido fijado por el Consejo
Directivo del Incoder dentro de los conceptos de justicia y equidad. Por ende,
como no se está ante un ingreso tributario deben prosperar los cargos
formulados por la demanda.
4.3.
Intervenciones del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El
representante del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural defiende
la constitucionalidad del inciso demandado con el argumento que la tarifa
contemplada en el artículo 78 de la Ley 160 de 1994 “no constituye un
tributo que busque la retribución por un servicio al que cualquier ciudadano
interesado tiene acceso de manera deliberada, sino que se configura como el precio
público por los costos que le genere a la administración el reconocimiento de
un derecho y que el mismo esté en orden con las máximas constitucionales sobre el
derecho a la propiedad y la explotación agropecuaria de la tierra”.
Igualmente
sostiene que, aún si en gracia de discusión se acepta que la tarifa cuestionada
se refiere a una tasa, no debe declararse su inconstitucionalidad porque el
inciso acusado establece el criterio que debe seguirse para fijar su monto “consistente
en el valor en que incurra la administración por concepto de las gestiones que
deba adelantar para la adjudicación de un predio baldío (…) De esta forma, aún
cuando no está explícito en la norma el sistema y el método al que se refiere
el inciso segundo del artículo 338 del Estatuto Superior, sí es posible
determinar que su monto debe sujetarse indiscutiblemente al valor de los costos
que por las gestiones de adjudicación incurra la administración pública”.
Argumentos
similares consigna en su escrito de intervención el representante del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público para defender la constitucionalidad
del precepto acusado, a los cuales añade que el impacto fiscal por la
declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada ascendería a
quinientos ochenta millones de pesos ($580.000.000) anuales
4.4.
Intervención de la Universidad Externado de Colombia
El
director del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de
Colombia solicita a la Corte que profiera un fallo inhibitorio, debido a que la
disposición objeto de control desapareció del ordenamiento jurídico. Explica
que la Ley 160 de 1994 fue derogada por la Ley 1152 de 2007, la cual fue a su
vez declarada inexequible mediante la sentencia C-175 de 2009. Precisa que
según la jurisprudencia constitucional la declaratoria de inexequibilidad de
una ley no reincorpora al ordenamiento jurídico la regulación que la primera
previamente derogó, salvo cuando así lo señala de manera expresa la Corte
Constitucional, pronunciamiento que no tuvo lugar en la sentencia C-175 de 2009
respecto de la Ley 160 de 1994.
En
todo caso se adentra en el estudio de fondo del precepto acusado y sostiene que
según los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional, este
crea una tasa la cual no reúne las exigencias propias del principio de
legalidad respecto a este tipo de tributos, al no haberse señalado el sistema y
el método para definir los costos del servicio prestado, razón por la cual debe
declararse su inconstitucionalidad.
V.
Pruebas solicitadas por la Corte Constitucional
En
el auto admisorio de la demanda, proferido el 31 de agosto de 2009, el
Magistrado Sustanciador Humberto Antonio Sierra Porto ordenó oficiar al Gerente
General del Incoder para que explicara (i) si las tarifas a las que hace
alusión la norma demandada aún son cobradas por esa entidad; (ii) si la
misma cobra sumas por los servicios de titulación a los adjudicatarios de
baldíos; y (iii) cuál es el fundamento normativo para realizar dichos
cobros.
Mediante
escrito radicado el 2 de octubre del mismo año, la Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica del Incoder informó que el Consejo Directivo de dicha entidad, a
través del Acuerdo 102 de 2007 modificó el Acuerdo No.001 de 2004 que
estableció las tarifas de los servicios que el Instituto presta referidos a la
titulación de baldíos, los servicios de identificación predial en los
procedimientos agrarios y los demás servicios administrativos. Afirma
textualmente que “las tarifas a las que hace alusión el artículo 78 de la
Ley 160 de 1994 y fijadas en dicho acuerdo (artículo segundo), aún son cobradas
por esta entidad”.
Explica
también que el fundamento jurídico que permite al Incoder cobrar sumas de
dineros por los servicios de titulación de tierras a los solicitantes es
precisamente el artículo 78 de la Ley 160 de 1994 y el Acuerdo 102 del 15 de
febrero de 2007 antes aludido. Así, adjunta copia de dicho acto administrativo.
VI.
Concepto del Procurador General de la Nación
El
Procurador General de la Nación, en ejercicio de sus competencias
constitucionales, solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible el
inciso demandado del artículo 78 de la Ley 160 de 1994. Para ello, acoge
la postura según la cual la tarifa prevista por el enunciado normativo acusado
corresponde a una tasa porque (i) constituye el precio que el Estado
cobra a los adjudicatarios de terrenos baldíos por el servicio de titulación; (ii)
en principio no es obligatoria pues el particular tiene la opción de adquirir
el servicio; (iii) su finalidad es recuperar los gastos en que incurre el
Incoder  por los servicios de titulación; y (iv) el precio que paga el
usuario guarda relación directa con los beneficios derivados de dicho servicio.
Concluye,
por lo tanto, que el precepto en cuestión vulnera el principio de legalidad en
materia tributaria previsto en el artículo 338 C.P. porque confía a la
administración la fijación de la tarifa de una tasa sin definir el sistema y el
método para señalar las tarifas máximas que deben cobrarse a los adjudicatarios
de terrenos baldíos por los servicios de titulación. Finalmente, habida cuenta
las solicitudes subsidiarias que realiza el actor, señala que en estos casos la
jurisprudencia constitucional por regla general ha determinado que la
declaratoria de inconstitucionalidad tendrá efectos hacia el futuro y no
retroactivos.
VII.
Consideraciones y fundamentos de la Corte Constitucional
Competencia
1. Esta Corporación es competente para conocer del proceso
de la referencia, de conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la
Constitución Política, pues se trata de una demanda contra una disposición que
hace parte de una ley de la República.
Problema
jurídico y metodología de la decisión
2.
El actor cuestiona la constitucionalidad del inciso final del artículo 78 de la
Ley 160 de 1994, pues a su juicio este precepto prevé una tasa y defiere en su
integridad la fijación de su tarifa a las autoridades administrativas, sin
prescribir los beneficios del servicio, el sistema y método de cálculo para
fijar los costos de la tarifa y la forma de hacer su reparto.  La omisión del
legislador sobre esa materia vulnera el principio de legalidad en materia
tributaria pues de conformidad con lo señalado en el artículo 338 C.P.,  tales
extremos deben ser definidos por la ley. Adicionalmente solicita que se declare
su inexequibilidad con efectos retroactivos y que se ordene la devolución de lo
pagado por concepto de adjudicación de baldíos por sujetos que gozan de
especial protección constitucional, tales como los desplazados y los pequeños
productores agrarios.
La
intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario y el concepto del
Procurador General de la Nación contienen argumentos similares a los expuestos
en la demanda.  En cambio, los representantes del Incoder, del Ministerio de
Agricultura y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público defienden la
constitucionalidad del precepto acusado, con fundamento en que este no
contempla una tasa sino un precio público y por lo tanto no contraviene el
principio de legalidad en materia tributaria. Por su parte el director del
Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia señala
que el precepto acusado no está vigente y en consecuencia deberá emitirse una
sentencia inhibitoria. De forma subsidiaria, el mismo interviniente solicita
que de concluirse que el precepto acusado readquirió su vigencia, es
inexequible por desconocer el principio de legalidad tributaria.
De
conformidad a los asuntos antes planteados, antes de abordar el examen de los
cargos formulados por el demandante, corresponde a esta Corporación exponer las
reglas jurisprudenciales acerca de la reincorporación de normas derogadas por
disposiciones que, a su vez, han sido declaradas inexequibles; esto con el fin de
examinar si el precepto acusado está vigente o continúa produciendo efectos
jurídicos y por lo tanto hay lugar a un fallo de fondo.
En
caso de que se arribe a una respuesta afirmativa a este asunto, la Corte deberá
verificar si la norma acusada resulta inconstitucional por violar el principio
de legalidad tributaria.  Para ello, deberá exponer su jurisprudencia sobre el
contenido de ese principio superior, haciéndose énfasis en las condiciones y
requisitos de las tasas en tanto ingreso tributario y su diferencia con otros
tipos de recursos, que no tienen esa naturaleza fiscal, como los precios
públicos.  Luego, a partir de las reglas que se deriven de dicho análisis, se
resolverá el problema jurídico citado.
La
reincorporación de normas derogadas por disposiciones declaradas inexequibles.
La vigencia del precepto demandado
3.
El punto de partida para el análisis acerca de la vigencia del artículo acusado
es la consideración acerca de lo previsto en el artículo 178 de la Ley 1152 de
2007, norma que derogó en su integridad la Ley 160 de 1994.  El precepto en
comento textualmente señalaba:
ARTÍCULO 178. La presente ley rige a partir de la
fecha de su publicación, deroga los artículos 11 a 25 de la Ley 13 de 1991,
los artículos 48 a 54 y 99 de la Ley 101 de 1993 y las Leyes  160 de 1994;
41 de 1993, 4ª de 1973; 200 de 1936, salvo los artículos 20, 21, 22 y 23, con
las modificaciones efectuadas por la Ley 100 de 1944; el artículo 5º de la Ley
301 de 1996, el Decreto-ley 1300 de 2003 con excepción de los artículos 1º y
8º, y las demás disposiciones que le sean contrarias. (Negrillas añadidas).
Como
se desprende de su tenor literal esta disposición deroga, a partir del 25 de
julio de 2007 -fecha de publicación de la Ley 1152 de 2007-[1],
íntegramente la Ley 160 de 1994, incluyendo por su puesto el artículo 78
demandado en el presente proceso.
A
su vez la Ley 1152 de 2007 fue declarada inexequible mediante la sentencia
C-175 de 18 de marzo de 2009, (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). En las
conclusiones plasmadas en la parte motiva de esa decisión se consigna:
40. Debido a la pretermisión del requisito de consulta
previa, la norma acusada deviene inexequible en su integridad.  Ello debido a
que, en razón de constituir, por expreso mandato del Legislador, un régimen
general y sistemático en materia de uso y aprovechamiento de los territorios
rurales, (i) no resulta viable diferenciar entre las normas que afectan
directamente a las comunidades y aquellas que no tienen ese efecto, amén de la
posibilidad que en casos concretos cualquier disposición del EDR contraiga esa
afectación; y (ii) la exclusión, en virtud de su inexequibilidad, de las
normas que hagan referencia nominal a los pueblos indígenas y tribales,
generaría un régimen discriminatorio en contra de los mismos, puesto que
contribuiría a un déficit de protección jurídica, contrario a los derechos que
la Constitución reconoce a dichas minorías étnicas.
Por último, la Sala considera pertinente señalar que
esta decisión tiene los efectos ordinarios previstos en el artículo 45 de la
Ley 270/96 – Estatutaria de Administración de Justicia –, es decir, hacia
futuro. (Negrillas añadidas).
A
partir de los anteriores aspectos, es posible concluir que (i) los efectos
temporales de la sentencia C-175/09 son  hacia el futuro; (ii) dicha
decisión no hizo un pronunciamiento aspecto acerca de la reviviscencia de las
normas derogadas por la Ley 1152/07 objeto de la inexequibilidad.
Para
la Corte resolver esta última cuestión es fundamental para poder iniciar el
examen de la disposición demandada en el presente proceso, pues tanto el actor
como la mayoría de los intervinientes y el Procurador General concluyen que con
la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 1152/07, fueron
reincorporadas al ordenamiento jurídico todas las disposiciones derogadas por
el artículo 178 ejusdem, entre ellas la Ley 160 de 1994, razón por la
cual infieren que el artículo 78 acusado se encuentra vigente y, en
consecuencia, es factible un pronunciamiento sobre su constitucionalidad. Así
las cosas, debe determinarse si la reincorporación mencionada opera del modo en
que lo advierten el demandante y los demás participantes en el asunto de la
referencia.
4.
Planteado como un problema jurídico el asunto que debe ser resuelto previamente
es: ¿Revive un precepto jurídico derogado por una disposición declarada
inexequible? La respuesta a esta cuestión implica temas de profunda complejidad
que, en principio, no serán abordados en esta providencia, entre ellos los
efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad sobre las situaciones
jurídicas que se consolidaron bajo la ley declarada inexequible, el carácter
declarativo o constitutivo de la sentencia de inconstitucionalidad, e incluso
el debate sobre el papel que cumple el juez constitucional dentro de un Estado
democrático de derecho. Asuntos que por su trascendencia son objeto de debates
teóricos que no serán abordados en la presente ocasión. Por lo pronto, esta
Corporación se concentrará en el tópico de la reincorporación al ordenamiento
jurídico de una disposición derogada por un precepto declarado inexequible.
5.
Las discusiones sobre los efectos de la sentencia de constitucionalidad,
especialmente en lo que hace relación a la reviviscencia de las leyes derogadas
por las disposiciones declaradas inexequibles, no son recientes en la doctrina
jurídica colombiana, y se remontan a la época en la cual el control abstracto
de constitucionalidad sobre las leyes lo ejercía la Corte Suprema de Justicia.
En ese momento se enfrentaron dos tesis al respecto, la primera que asimilaba
la sentencia de inexequibilidad, en cuanto a sus efectos, a la nulidad,[2]
y la segunda que defendía los efectos especiales de la declaratoria de
inexequibilidad y los diferenciaba tanto de la nulidad como de la derogatoria.[3]
La
primera perspectiva partía del significado etimológico del término
inexequibilidad (lo que no produce efectos), para concluir que la
declaratoria de inexequibilidad equivalía a la nulidad. Adicionalmente esta
tesis se apoyaba en distintos preceptos del Código Civil que señalaban que
existe objeto ilícito en todo aquello que vulnera el derecho público de la
Nación (Art. 1519) y que las nulidades derivadas de causa ilícita son absolutas
(Art. 1741), en esa medida la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley
se asemejaría a una nulidad por vulneración de la Constitución, que proyectaría
sus efectos hacía el pasado. Según esta postura la nulidad de la norma
declarada inexequible se extiende hacia el futuro, pero también hacia el pasado
con tres limitaciones: la protección de los derechos adquiridos, el respeto por
la cosa juzgada y por los hechos consumados.
Un
pronunciamiento de la Sala de Negocios Generales del Consejo de Estado de 17 de
noviembre de 1958, adopta esta postura, al diferenciar entre la derogatoria y
la declaratoria de inexequibilidad en los siguientes términos:
“Cuando el acto soberano del Congreso deroga una ley,
esta desaparece para la formación futura, pero las situaciones jurídicas
cumplidas bajo el imperio del precepto derogado se tiene por firmes ya que, de
otro lado, la norma derogada goza de presunción de arreglo a la Constitución, y
por tanto su validez es irrecusable. En cambio, cuando el desaparecimiento del
precepto tiene por base un fallo del órgano controlador de la integridad
constitucional, siendo este declarativo en cuanto se limita a reconocer la
existencia de un vicio nacido con la vigencia del acto público demandado, sus
efectos en el tiempo se cumplen desde tal vigencia…”[4]
El
corolario implícito de esta tesis es la necesaria reviviscencia del
ordenamiento derogado por la ley declarada inexequible, pues al extenderse en
el pasado los efectos de la inexequibilidad hasta el momento de su entrada en
vigencia, se configuraría la ficción que esta última ley nunca estuvo en
vigor. En consecuencia las disposiciones derogadas se reincorporan de
manera automática en el ordenamiento jurídico.
La
segunda tesis defendía el carácter especial de la declaratoria de
inexequibilidad en cuanto a sus efectos, los cuales serían más semejantes a la
derogatoria que a la nulidad.  Aunque expuesta con diversos matices por sus
defensores[5], su punto de partida son
los efectos hacia el futuro de la decisión de inconstitucionalidad. Desde esta
perspectiva, una ley es constitucional hasta que no se declare lo contrario.
Como complemento de esta tesis se esgrime que el juez constitucional no ejerce
funciones normativas, las cuales están en cabeza del Congreso, razón por la
cual “la sentencia de inexequibilidad se limita a la declaración pertinente,
sin que le sea dado a la Corte proveer o sustituir el precepto que deja de
regir”[6]. Como corolario
de lo anterior se infiere que la declaratoria de inexequibilidad generaba un
vacío normativo que debe ser colmado por el Legislador.
6.
Con la entrada en vigor de la Constitución de 1991, el problema tuvo que ser
abordado por la Corte Constitucional, la cual se ha pronunciado en diversas
ocasiones sobre la cuestión, como se reseña a continuación.
6.1.
La primera decisión que abordó el problema es la sentencia C-608 de 1992 (M.P.
Jaime Sanín Greiffenstein), en esa oportunidad se examinaba la
constitucionalidad del Decreto 2911 de 1991, expedido en virtud de facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 25 de
la Ley 49 de 1990. Este Decreto sustituía el Título V del Libro I del Estatuto
Tributario en materia del sistema de ajustes integrales por inflación.
La
Corte Constitucional estimó que el cuerpo normativo objeto de examen era
inconstitucional porque “las facultades extraordinarias contenidas en el
artículo 25 de la ley 49 de 1990, disposición que sirvió de fundamento al
Gobierno para expedirlo, ya habían sido utilizadas o ejercidas por el
Presidente de la República desde el 4 de julio de 1991, fecha en la que
profirió el decreto número 1744.”
En
la misma decisión se zanja la discusión sobre la eventual laguna normativa que
ocasionaba la decisión adoptada con la siguiente aseveración: “No sobra
agregar que la presente decisión no crea o desencadena ningún vacío normativo
ni coloca a sus destinatarios ante un abismo preceptivo, pues, como es natural
y apenas obvio, reviven las normas que el presente decreto trató de reemplazar
y que regulan la materia.”
Esta
última afirmación parecería dar a entender que los efectos naturales y
obvios de una declaratoria de inconstitucionalidad consistían en la
reviviscencia automática de las disposiciones derogadas por la ley declarada
inexequible. No obstante, la Corte consideró necesario dejarlo de manera
expresa en la parte motiva de la decisión, a efectos de evitar que, a partir de
posible una interpretación alternativa, se concluyera que ante la declaratoria
de inexequibilidad se había configurado un vacío normativo. Sin embargo, la
sección resolutiva del fallo citado se limitó a declarar la inconstitucionalidad
de la norma acusada, sin hacer mención alguna a la mencionada reincorporación.
6.2.
La siguiente decisión que aborda la cuestión es la sentencia C-145 de 1994,
(M.P. Alejandro Martínez Caballero). En esa oportunidad se examinaba la
constitucionalidad de la Ley 84 de 1993. El artículo 25 de dicho cuerpo
normativo señalaba textualmente:
“La presente ley deroga todas las disposiciones que le
sean contrarias y rige a partir de la fecha de su promulgación.”
Ahora
bien, mediante esta providencia fueron declarados inexequibles numerosas
disposiciones de la Ley 84 de 1993, por tratarse de una ley ordinaria que
regulaba materias electorales que tenían reserva de ley estatutaria, lo que
suscitó el problema de las normas que debían aplicarse a la función electoral
hasta cuando se expidiera un nuevo cuerpo normativo de carácter estatutario que
regulara la materia. Al respecto señaló la Corte Constitucional:
“Conforme a las anteriores consideraciones, entra la
Corte a determinar los efectos en el tiempo de esta sentencia y considera que
en el caso concreto se deben respetar las situaciones consolidadas. Es sabido
que en materia electoral hay etapas separadas: las elecciones y los escrutinios
como verificación del hecho electoral. Pero ambas responden a un mismo
principio: el desarrollo del derecho  político de elegir y de ser elegido. Y,
la organización electoral está al servicio de un proceso: el de efectividad del
voto como derecho y deber ciudadano (art.258 C.P.).
Igualmente, considera la Corte Constitucional que con
la declaratoria de inexequibilidad se restauran ipso jure, siempre y
cuando no sean contrarias al ordenamiento constitucional, las normas que
habían sido derogadas por los apartes de la Ley 84 de 1993 que sean declarados
inconstitucionales en esa sentencia.
Esta determinación de la Corte de indicar las normas
que deben aplicarse como consecuencia de la presente sentencia, se fundamenta
en la facultad que tiene de fijar los alcances de sus fallos y en una justa y
prudente actitud.” (Negrillas añadidas).
Para
justificar la reviviscencia de las disposiciones derogadas se cita la sentencia
C-608 de 1992 y se hace alusión a la tradición jurídica colombiana al respecto.
En razón de la principal importancia que tienen estos considerandos para la
resolución del problema jurídico planteado, la Sala los transcribe in
extenso.
“Varias décadas de historia legislativa y
Constitucional le dan ilación a la tesis de que hay normas que reviven cuando
se declara inexequible la ley que trató de reemplazarlas.
A) La providencia precitada de la Corte Constitucional
tiene como antecedente inmediato9 la sentencia de la Corte Suprema de
Justicia, que al definir la acusación contra el artículo 146 del Decreto 294 de
1973, reconoció que las normas derogadas por el acto Legislativo Nº 1 de 1979
reviven al ser inexequible éste. Dijo entonces la Corte:
"Al ser declarada inexequible la modificación
introducida en el parágrafo del artículo 208 de la Constitución por el acto
Legislativo número 1 de 1979, y revivir el antiguo parágrafo de dicha
disposición, adoptada como artículo 67 del Acto Legislativo número 1 de 1968,
recuperó también su vigencia el artículo 146 acusado y por tanto, la Corte
puede ejercer su jurisdicción constitucional sobre la norma demandada."10
B) Y como antecedente mediato, fue el Consejo de
Estado el 7 de noviembre de 1958, el que por primera vez dijo que la
declaratoria de inexequibilidad revive las normas que la ley inconstitucional
había tratado de reemplazar. Se trataba de una consulta que el Ministro de
Hacienda había formulado sobre este punto:
"Declarado inexequible en sus artículos vigentes
el Decreto 700 de 1954, el cual, por medio de su artículo 113 derogó los
Decretos 2266 de 1952, con excepción de su artículo 1º, 3134 de 1952, artículo
1º, 2º, 3º, 6º, 7º y 8º del Decreto 2187 de 1953 y el artículo 7º del Decreto
2602 de 1951 desea el Ministerio de Hacienda saber si tales disposiciones
derogadas por el Decreto 700 han vuelto a tener vigencia por causa de la
declaratoria de inexequibilidad del Decreto 700.11
La Sala de Negocios Generales del Consejo de Estado,
con ponencia del doctor Guillermo González Charry, conceptuó:
"Aplicando los conceptos y conclusiones
precedentes al caso consultado por el señor Ministro de Hacienda, el Consejo de
Estado considera que la derogatoria que hizo el Decreto-Ley número 700 de 1954
de preceptos pertenecientes a otros estatutos, debe tenerse por no hecha desde
la fecha de ejecutoria del fallo de la Corte que declaró la inexequibilidad de
tal decreto, y que, en consecuencia, tales normas deben aplicarse mientras no
hubiesen sido derogadas por otros decretos-leyes no declarados inexequibles, o
hasta cuando se cumpla la previsión contenida en el artículo 2º de la Ley 2ª de
1958."12
Estos antecedentes coincidían además con las tesis
sostenidas por la doctrina coetánea en el derecho comparado. Así, Mauro
Cappelletti, basándose en la Constitución Italiana13 , que contiene un ordenamiento similar al
colombiano, opinó:
"Una vez pronunciada la sentencia de
inconstitucionalidad, la ley respectiva es privada de efectos de manera
general, ni más ni menos que si hubiere sido abrogada por una ley posterior, y,
por el contrario, recuperan su vigencia las disposiciones legislativas
anteriores a la ley de inconstitucionalidad"14 .
C- Como antecedente legislativo están los artículos
123 del Decreto Ley 1675 de 1964, 155 del decreto 294 de 1973 y el artículo 83
de la Ley 38 de 1989. Dice este último:
"Si la Corte Suprema de Justicia declarare
inexequible la ley que aprueba el presupuesto general de la nación en su
conjunto, continuará rigiendo el presupuesto del año anterior, repetido de
acuerdo con las normas del presente Estatuto.
"La misma norma se aplicará en caso de suspensión
provisional de una o varias apropiaciones de la ley o del decreto."
En el mismo tenor están los otros dos artículos, antes
citados.
Tales normas recogieron entonces los conceptos del
Consejo de Estado y luego la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.
Es entonces la actual jurisprudencia de la Corte
Constitucional la continuación de una doctrina nacional, elaborada desde 1958 por
el Consejo de Estado, reiterada en 1961. Esta tradición fue recogida en normas
legales, (artículos 123 del Decreto Ley 1675 de 1964, 155 del Decreto 294 de
1973 y 83 de la Ley 38 de 1989) y adoptada en 1982 por la Corte Suprema de
Justicia. Es pues un pensamiento Jurídico coherente con la teoría
constitucional colombiana.15
Los anteriores razonamientos jurídicos dilucidan
cualquier duda que pudiera surgir de la presunta aplicación del artículo 14 de
la Ley 153 de 1887, por cuanto esa norma regula efectos de derogatoria de leyes
y no de inexequibilidades. Si en
verdad, hay similitudes entre estas figuras, en cuanto al efecto erga omnes
y respecto a que en principio la vigencia es profuturo, salvo casos especiales[7],
por el contrario, la derogatoria es un fenómeno de teoría legislativa donde no
sólo juega lo jurídico sino la conveniencia político-social, mientras la
inexequibilidad es un fenómeno de teoría jurídica que incide tanto en la
vigencia como en la validez de la norma. Luego, dentro del ordenamiento
jurídico no es lo mismo inexequibilidad que derogación.
Si la inexequibilidad de la ley no restaura "ipso
jure" la vigencia de las normas que la ley inconstitucional considera
como derogadas, habría que concluir que el mecanismo de control se tornaría
ineficaz y esta equivocada conclusión vulneraría la supremacía de la
Constitución y la guarda de la misma (artículos 4º y 241 C.P.). Por
consiguiente, cualquier tesis que atente contra los efectos naturales del
control constitucional debe ser rechazada. (Negrillas añadidas).
De
la extensa cita anteriormente trascrita se extraen los siguientes argumentos
que apoyan la tesis de la reviviscencia de las disposiciones derogadas por una
ley posteriormente declarada inexequible: (i) el argumento histórico,
ilustrado con citas de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del
Consejo de Estado, al igual que con las leyes vigentes bajo la Constitución de
1886; (ii) la práctica seguida por otros tribunales constitucionales, es
decir, el derecho comparado; (iii) las diferencias entre los efectos de
la declaratoria de inexequibilidad de una ley y los efectos de la derogatoria
de la misma; (iv) la presunta ineficacia del control constitucional de
las leyes de no aceptarse la tesis de la reviviscencia.
No
obstante, la última razón invocada no es objeto de mayor desarrollo y podría
considerarse válidamente que no resulta del todo comprensible la afirmación en
el sentido que “[s]i la inexequibilidad de la ley no restaura "ipso
jure" la vigencia de las normas que la ley inconstitucional considera como
derogadas, habría que concluir que el mecanismo de control se tornaría
ineficaz”,  pues puede afirmarse que, en principio, la eficacia de la
sentencia de control constitucional y el vacío normativo que esta pueda
originar, son dos cuestiones completamente diferenciables, sin que la segunda
tenga una clara incidencia sobre la primera. En efecto, si en virtud de la
declaratoria de inexequibilidad de un cuerpo normativo se genera una laguna en
el ordenamiento no necesariamente tiene que acudirse a la tesis de la
reviviscencia para colmar tal vacío normativo –piénsese por ejemplo que las
normas derogadas a su vez planteen problemas de constitucionalidad-, por otro
lado la constatación de una laguna en si misma nada dice respecto a la mayor o
menor eficacia de la sentencia de control constitucional.  Estas dificultades
llevaron a que un periodo posterior a la jurisprudencia se reformulara la tesis
de la reincorporación automática, como se explicará ulteriormente.
Por
último, la sentencia C-145 de 1994 en su parte resolutiva ordena:
QUINTO: Declarar
EXEQUIBLE el artículo 25 de la Ley 84 de 1993, precisando que los
efectos de esta sentencia rigen hacia el futuro y no afectan las situaciones
jurídicas consolidadas, y  que, siempre y cuando no sean contrarias al
ordenamiento constitucional, se restauran ipso jure las normas que
habían sido derogadas por los apartes de la Ley 84 de 1993 declarados
inconstitucionales en esta sentencia (negrillas añadidas).
Nuevamente
se emplea la fórmula de consignar en la sentencia de control, esta vez no sólo
en la parte motiva sino también en la resolutiva, la reviviscencia de las
disposiciones derogadas por los preceptos declarados inexequibles. La fórmula utilizada
en la parte resolutiva permite constatar que la jurisprudencia de ese periodo
tiene el interés de plantear una regulación específica de los efectos de la
sentencia de constitucionalidad en el caso concreto.
Sin
embargo, no puede perderse de vista que, de acuerdo con las consideraciones
expresadas en la sentencia en comento, el planteamiento en la parte resolutiva
de la sentencia que prevé la reincorporación de normas derogadas no tiene
carácter constitutivo, sino que, antes bien, es consonante con la tradición
jurídica nacional explicada ampliamente en el fallo, que reconoce dicha
reviviscencia como un rasgo característico de nuestro ordenamiento.  Además, la
previsión en la parte resolutiva de los efectos de reincorporación es
explicable por el hecho que una de las materias objeto de examen y discusión
era precisamente la que regulaba la vigencia y derogatoria, lo que motivó tanto
un análisis particular sobre la materia, como una mención específica en el decisum,
según se ha explicado.
6.3.
La siguiente providencia que toca la cuestión es la sentencia C-055 de 1996,
(M.P. Alejandro Martínez Caballero). En esta oportunidad se examinaba la
constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 48 de 1990, precepto que derogaba
a su vez las leyes 33 de 1971, 16 de 1982 y el artículo 7º de la Ley 68 de
1983. Debido a que uno de los intervinientes defendía la tesis que el precepto
acusado no podía ser objeto de examen pues por tratarse de una disposición
derogatoria había agotado sus efectos, y su declaratoria de inexequibilidad no
reviviría las normas derogadas, la Corte Constitucional se pronuncia nuevamente
sobre las diferencias entre la declaratoria de inexequibilidad y la derogatoria
de una ley. Sobre este particular señaló:
“De otro lado el ciudadano identifica de manera tácita
los efectos de la derogación de una norma derogatoria con aquellos de una
declaración de inconstitucionalidad de esa misma disposición. Así, es cierto
que la derogación de una norma derogatoria no revive automáticamente los
contenidos normativos que habían sido expulsados del ordenamiento. Supongamos,
por ejemplo, que  una ley A ha derogado una ley B; es indudable que la
derogación de esa ley A no revive automáticamente la ley B, por lo cual es
necesario dictar y promulgar de nuevo esa ley B si se quiere que ésta
pertenezca otra vez al orden jurídico. En ese orden de ideas, y como bien
señala Kelsen, una norma puramente derogatoria, como la ley A, no puede, en
sentido estricto y a nivel lógico, a su vez ser derogada, pues esa segunda
derogación "carecería de consecuencias"  ya que la norma inicialmente
derogada, esto es la ley B, "no entraría por eso nuevamente en
vigencia"[8]. Por ello es
perfectamente válida, en relación con la derogación de normas derogatorias, la
regla enunciada por el artículo 14 de la Ley 153 de 1887, según la cual
"una ley derogada no revivirá (...) por haber sido abolida le ley que la
derogó. Una disposición derogada sólo recobrará su fuerza en la forma en que
aparezca reproducida en una ley nueva."
En cambio, los efectos de una declaración de
inconstitucionalidad pueden ser diversos, ya que la expulsión del ordenamiento
de una norma derogatoria por el juez constitucional implica, en principio, la
automática reincorporación al sistema jurídico de las disposiciones derogadas,
cuando ello sea necesario para garantizar la integridad y supremacía de la
Carta. Así, esta Corporación, en
armonía con una sólida tradición del derecho público colombiano[9],
ha señalado, en determinados fallos, que la decisión de inexequibilidad es
diversa de una derogación, y por ello puede implicar el restablecimiento ipso
iure de las disposiciones derogadas por la norma declarada inconstitucional[10].
Esta diferencia de efectos entre la declaración de
inexequibilidad y la derogación de una norma legal no es caprichosa sino que
responde a la distinta naturaleza jurídica de ambos fenómenos. Así, la
derogación no deriva de conflictos entre normas de distinta jerarquía sino de la
libertad política del Legislador, pues ese órgano político decide expulsar del
ordenamiento una norma que hasta ese momento era totalmente válida, ya sea para
sustituirla por otra disposición, ya sea para que la regulación de la materia
quede sometida a los principios generales del ordenamiento. Es pues un acto de
voluntad política pues el Legislador evalúa, conforme a criterios de
conveniencia, cuando es oportuno derogar una determinada disposición. Por ello
es razonable que, en general, la derogación sólo tenga efectos hacia el futuro,
pues la norma derogada era perfectamente válida hasta ese momento, y por
elementales razones de seguridad jurídica las leyes no pueden ser retroactivas.
Y, de otro lado, es natural que se señale que solamente por un nuevo acto de
voluntad política puede revivir la norma inicialmente derogada, ya que el
Legislador tiene la plena facultad de proferir nuevas disposiciones.
En cambio, la inexequibilidad surge de un conflicto
normativo entre la Constitución y la ley, que es resuelto jurídicamente por el
órgano a quien compete preservar la supremacía de la Carta. El juez
constitucional no decide entonces conforme a su voluntad política sino que se
limita a constatar esa incompatibilidad, y a expulsar del ordenamiento la
disposición legal, por ser ésta de menor jerarquía.  Por ello la declaración de
inexequibilidad no es sólo hacia el futuro sino que puede tener ciertos efectos
hacia el pasado, ya que la validez de la norma estaba en entredicho por su
oposición a la Constitución. Los efectos concretos de la sentencia de
inexequibilidad dependerán entonces de una ponderación, frente al caso
concreto, del alcance de dos principios encontrados: la supremacía de la
Constitución  -que aconseja atribuir a la decisión efectos ex tunc, esto
es retroactivos- y el respeto a la seguridad jurídica -que, por el contrario,
sugiere conferirle efectos ex nunc, esto es únicamente hacia el futuro-.
Y, de otro lado, como la norma derogatoria no era válida, por estar en
contradicción con la Carta, entonces es perfectamente lógico expulsarla del
ordenamiento, por ministerio de la inexequibilidad, de forma tal que puedan
revivir las disposiciones derogadas.
En síntesis, y tal y como esta Corporación ya lo había
señalado, "la derogatoria es un fenómeno de teoría legislativa donde no
sólo juega lo jurídico sino la conveniencia político-social, mientras la
inexequibilidad es un fenómeno de teoría jurídica que incide tanto en la
vigencia como en la validez de la norma. Luego, dentro del ordenamiento jurídico
no es lo mismo inexequibilidad que derogación.[11]"”(Negrillas
añadidas).
En
virtud de los anteriores razonamiento se concluyó que había lugar a
pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la disposición acusada,  por
cuanto su declaratoria de inexequibilidad podría tener como efecto la
reincorporación al ordenamiento legal colombiano de las leyes 33 de 1971 y 16
de 1982, así como del artículo 7º de la Ley 68 de 1983.
En
esta decisión la Corte Constitucional hace interesantes precisiones sobre la
figura de la reviviscencia. En primer lugar, aclara que la reincorporación al
ordenamiento jurídico de las disposiciones derogadas por las normas declaradas
inexequibles solo tendrá lugar “cuando ello sea necesario para garantizar la
integridad y supremacía de la Carta”. En esa medida la automaticidad de la
reviviscencia es condicionada, pues previamente se deberá hacer un juicio sobre
la necesidad de la misma para preservar la integridad y supremacía de la
Constitución.
Por
otra parte en la misma decisión se afirma que en cada caso concreto el juez
constitucional debe hacer un juicio de ponderación entre la supremacía
constitucional y la seguridad jurídica, con el propósito de establecer los
efectos retroactivos o hacía el futuro de la declaratoria de inexequibilidad de
la ley, estudio que debe quedar plasmado en la sentencia de control de
constitucionalidad de la disposición derogatoria.
6.4.
En la sentencia C-562 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) el demandante
formulaba cargos simultáneamente contra el artículo 105 de la Ley 115 de 1994 y
contra la disposición que la subrogaba, el artículo 129 del Decreto 2150 de
1995. Acusaba por lo tanto una disposición derogada, tal como había sido
originalmente expedida, y el precepto que la había modificado. La Corte declaró
la inexequibilidad del artículo 129 del Decreto 2150 de 1995 por haber
incurrido el Gobierno en exceso de facultades al expedirlo. Como consecuencia
de la declaratoria de inexequibilidad de esta disposición  se pronunció sobre
la reviviscencia del artículo 105 de la Ley 115 de 1994 en los siguientes
términos:
“La disposición declarada inexequible subrogaba el
artículo 105 de la Ley 115 de 1994, también parcialmente acusado, por lo cual,
conforme a criterios desarrollados en anteriores decisiones, se entiende que
esa norma revive con el fin de evitar un vacío legal en la materia. En efecto,
esta Corte ha indicado "que la expulsión del ordenamiento de una norma
derogatoria por el juez constitucional implica, en principio, la automática
reincorporación al sistema jurídico de las disposiciones derogadas, cuando ello
sea necesario para garantizar la integridad y supremacía de la Carta"[12].
Ello ocurre precisamente en este caso, pues es natural que la
inexequibilidad del artículo 129 del Decreto Ley 2150 de 1995 por exceso de facultades
del Ejecutivo restaure ipso iure la vigencia del artículo 105 de la Ley
115 de 1994, con el fin de preservar la regulación expedida por el Congreso en
ejercicio de sus competencias constitucionales. Esto significa entonces que
la Corte debe pronunciarse sobre el artículo 105 de la Ley 115 de 1994
parcialmente acusado, tal y como fue originariamente expedido por el Congreso,
y no como fue subrogado por el artículo 129 del Decreto Ley 2150 de 1995, por
cuanto esta última norma será declarada inexequible en este sentencia.”
(Negrillas añadidas)
Nótese
por lo tanto que, en este caso, la misma sentencia mediante la cual se declara
la inexequibilidad de la disposición derogatoria se establece la reviviscencia
de la disposición derogada, con el objeto de abordar el examen de
constitucionalidad de esta última. Ello es así porque, de acuerdo con la
demanda que dio lugar a la sentencia C-562/96, fueron demandadas
simultáneamente tanto la norma subrogada como la subrogante, de manera que la
Corte debía fijar los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de aquella.
6.5.
La sentencia C-010 de 2000, (M.P. Alejandro Martínez Caballero) estudia la
constitucionalidad de diversos enunciados normativos contenidos en la Ley 74 de
1966. Específicamente sobre el literal f) del artículo 7, que era uno de los
preceptos demandados[13], se presentaban
dudas sobre su vigencia, pues se podía entender que había sido derogado por la Ley 51 de 1975, la cual no sólo reguló
globalmente el tema de los títulos de idoneidad para ser periodista sino que,
además, su artículo 3º establecía requisitos equivalentes, o incluso más
rigurosos, para obtener la tarjeta de periodista, que los previstos por la
disposición acusada en esa oportunidad para ser director de un radionoticiero o
un radioperiódico, de manera tal que era lógico suponer que la promulgación de
la Ley 51 de 1975 implicó una derogación tácita del literal f) del artículo 7º
de la Ley 74 de 1966, puesto que la idoneidad profesional para ser director de
esos programas debería ser probada conforme a lo establecido por la Ley 51 de
1975. No obstante, la Corte Constitucional abordó el examen de la disposición
acusada con las siguientes consideraciones:
“A pesar de lo anterior –es
decir, la inferencia lógica que la disposición acusada había sido derogada por
el artículo 3 de la Ley 51 de 1975- , la Corte considera que procede un
pronunciamiento de fondo sobre el literal acusado, por las siguientes dos
razones; de un lado, algunos podrían argumentar, con cierta razón, que una cosa
es ser periodista y otra ser director de un radioperiódico, por lo cual, las
normas que regulan los requisitos de idoneidad en uno u otro caso no tienen por
qué ser iguales. Por ende, conforme a ese razonamiento, la Ley 51 de 1975 no
derogó nunca el ordinal acusado, que ha sido la disposición que ha regulado
siempre los requisitos de idoneidad para ser director de esos programas.
De otro lado, incluso si
admitiéramos que la Ley 51 de 1975 había derogado el literal acusado, lo cierto
es que esa ley fue retirada del ordenamiento por la sentencia de esta Corte
C-087 de 1998, MP Carlos Gaviria Díaz, que consideró que la exigencia de
tarjeta profesional para poder ser periodista violaba la libertad de expresión.
Por ende, algunos podrían considerar que la decisión de inexequibilidad de la
Ley 51 de 1975 revivió las normas precedentes, que habían sido derogadas por
esa ley, y cuyo contenido no fuera incompatible con la doctrina fijada por la
sentencia C-087 de 1998. En efecto,  “la
expulsión del ordenamiento de una norma derogatoria por el juez constitucional
implica, en principio, la automática reincorporación al sistema jurídico de las
disposiciones derogadas, cuando ello sea necesario para garantizar la
integridad y supremacía de la Carta” (Sentencia C-055 de 1996. MP Alejandro
Martínez Caballero. Fundamento 7). Ahora
bien, continuaría el argumento, como esa sentencia se refirió a los periodistas
en general, pero no al tema de los directores de programas radiales
periodísticos en particular, entonces habría que concluir que el literal f) del
artículo 7º de la Ley 74 de 1966 recobró vigencia, como consecuencia de la declaratoria
de inconstitucionalidad de la Ley 51 de 1975.
Conforme a lo anterior, para la
Corte no es totalmente claro  que el literal acusado se encuentre derogado.
Esta disposición puede seguir produciendo efectos, por lo cual procede un
examen de fondo sobre su contenido.”
Finalmente el precepto demandado sería declarado
inexequible porque no se encontró ajustada a la Constitución la limitación de la dirección de
los radioperiódicos y de los radioinformativos a quienes tuvieran título de
periodismo o acreditaran un determinado tiempo de experiencia profesional. Se
trata de la primera decisión en la cual la Corte Constitucional, en una
sentencia posterior a una previa declaratoria de inexequibilidad señala la
posible reviviscencia de una disposición derogada por la norma previamente
declarada inexequible. En efecto, en todos los fallos anteriormente
relacionados la Corte Constitucional declaraba en la sentencia de control la
reincorporación de las disposiciones derogadas, es decir, la reviviscencia se
establecía expresamente en la sentencia de control de constitucionalidad de la
disposición finalmente declarada inexequible, la mayoría de veces en razón que
las normas derogatorias eran objeto de un análisis particular.
No obstante es preciso destacar dos circunstancias
particularmente relevantes en la decisión en estudio, que la distinguen de las
anteriormente expuestas: (i) en primer lugar que no estaba claro si la
disposición acusada estaba vigente, pues la Ley 51 de 1975 no la había derogada
expresamente, se trataba por lo tanto de una presunta derogatoria tácita, (ii)
en segundo lugar el enunciado normativo demandado tenía un ámbito de aplicación
distinto al de la disposición declarada inexequible.
Estas condiciones del caso concreto fueron las que dieron
lugar a que la Corte Constitucional abordara el examen del precepto acusado,
máxime si se tiene en cuenta que este a su vez planteaba problemas sobre su
constitucionalidad, por tener un contenido normativo en alguna medida similar
al que fue declarado inexequible. Es decir, en este caso era incluso discutible
la reincorporación del literal f del artículo 7 de la Ley 74 de 1966 al
ordenamiento jurídico en virtud de la declaratoria de inexequibilidad del
artículo 3 de la Ley 51 de 1975, precisamente porque la primera disposición
tenía un contenido normativo inconstitucional y una de las condiciones
establecidas por la jurisprudencia para que este fenómeno tenga lugar es que la
disposición que revive resulte ajustada a la Constitución.
6.6. Nuevamente en la sentencia C-501 de 2001 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño) se ocupó la Corte Constitucional del asunto de la
reviviscencia de las normas derogadas por una disposición declarada
inexequible. Se demandaba la constitucionalidad del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, modificatorio del
artículo 148 de la Ley 446 de 1998. A su vez los parágrafos primero y
tercero de ese artículo fueron nuevamente modificados por el artículo 47 de la
Ley 640 de 2001, precepto que fue declarado inexequible mediante la sentencia
C-500 de 2001[14], por un vicio de fondo
relacionado con el trámite surtido en el Congreso de la República.
En
esta decisión se reitera la tesis prevista en fallos anteriores, según la cual “la
declaratoria inexequibilidad de una norma implica la reincorporación al
ordenamiento jurídico de las disposiciones por ella derogadas siempre que ello
se requiera para asegurar la supremacía del Texto Fundamental.  Para
la Corte, “Esto es así en cuanto una declaratoria de inexequibilidad
conlleva la expulsión del ordenamiento jurídico de una norma que ha sido
encontrada contraria a la Carta y ante ello se debe determinar el peso
específico que les asiste a los principios de justicia y seguridad jurídica y
establecer si el fallo tiene efectos únicamente hacia futuro o si también
cobija situaciones consolidadas en el pasado, evento en el cual restablecen
su vigencia aquellas disposiciones que habían sido derogadas por la norma
declarada inconstitucional.”
En
el caso concreto se estimó que la declaratoria de inexequibilidad del artículo
47 de la Ley 640 de 2001, había reincorporado al ordenamiento jurídico el parágrafo
tercero del artículo 52 de la Ley 510 de 1999 y por lo tanto podía ser objeto
de examen de constitucionalidad.
6.7.
La sentencia C-432 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) se ocupa una vez más el
problema de la reviviscencia. En esa caso la Corte analizó los efectos de la
declaratoria de inexequibilidad del Decreto
2070 de 2003, que regulaba el régimen pensional de los miembros de la Fuerza
Pública. Sostuvo esta Corporación que la inexequibilidad de este cuerpo
normativo “no implica crear un vacío legal que dejará a los miembros
de la fuerza pública sin los presupuestos legales indispensables para
garantizar las prestaciones sociales que amparen sus contingencias de tipo
pensional. || Sobre la materia es pertinente recordar que la Corte ha
considerado que “la expulsión del ordenamiento de una norma derogatoria por el
juez constitucional implica, en principio, la automática reincorporación al
sistema jurídico de las disposiciones derogadas, cuando ello sea necesario para
garantizar la integridad y supremacía de la Carta”[15].
|| Por consiguiente, es procedente reconocer la reincorporación
automática de las normas anteriores que consagraban el régimen de asignación de
retiro y de otras prestaciones a favor de los miembros de la fuerza pública, y
que había sido derogado por el Decreto 2070 de 2003, en la medida en que su
vigencia permite salvaguardar los derechos fundamentales a la vida digna,
mínimo vital y trabajo de los citados funcionarios, como emanación de la
supremacía de la parte orgánica del Texto Fundamental. // Al tenor de lo
expuesto, se concluye que las disposiciones derogadas o modificadas por el
Decreto 2070 de 2003, adquieren plena vigencia.”
Adviértase,
entonces, que en este caso la sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad
de un cuerpo normativo dispone expresamente en su parte motiva los efectos en
lo que tiene que ver con la reincorporación de las normas que el mismo fallo
concluyó inexequibles. No obstante, un argumento de esta naturaleza es
soportado en la reiteración de la tesis que es la que establece prima facie
la reviviscencia automática de las disposiciones derogadas que regulaban la
misma materia. Adicionalmente, de acuerdo con los requisitos que ya habían sido
prefigurados en la sentencia C-501/01, en el sentido que para declarar la
reincorporación de las normas derogadas debía ponderarse el peso específico de
las normas, en términos de garantía de la integridad y la supremacía de la
Constitución.  En el caso estudiado, la Sala consideró que de no preverse la
reincorporación automática se pondría en riesgo los derechos fundamentales de
los miembros de la fuerza pública.[16]
6.8.
Finalmente, la Corte Constitucional se pronuncia en la sentencia C-421 de 2006,
(M.P. Álvaro Tafur Galvis) sobre la reincorporación al ordenamiento jurídico de
disposiciones derogadas. Se examinaba la constitucionalidad del artículo 11 de
la Ley 588 de 2000, precepto que derogaba el artículo 164 del Decreto Ley 960
de 1970, el cual a su vez preveía un órgano encargado de regular la carrera
notarial y el concurso de notarios. La Corte Constitucional declaró inexequible
el precepto examinado y correlativamente previó la reviviscencia del artículo
164 del Decreto Ley 960 de 1970. Al respecto señaló:
“La posibilidad de que una disposición que había
sido derogada readquiera vigencia como consecuencia de la declaratoria de
inexequibilidad de la derogatoria no es automática y supone que la disposición
que “revive” no sea contraria al ordenamiento superior y además que ello sea
necesario para asegurar la supremacía de la Constitución, es claro para la
Corte que en el presente caso esos presupuestos se encuentran reunidos. En
cuanto a  que la reviviscencia de la norma sea necesaria para asegurar la
supremacía de la Constitución es claro que al derogar el artículo 164 del
Decreto Ley 960 de 1970 lo que hizo el Legislador fue dejar sin operatividad la
carrera notarial por él mismo regulada y en este sentido omitió en su
reglamentación un elemento esencial para armonizar el texto legal con los
mandatos de la Carta y específicamente con el artículo 131 superior que ordena
imperativamente que el nombramiento de los notarios en propiedad se hará
mediante concurso. En ese orden de ideas es claro igualmente que para
asegurar la supremacía de la Constitución y hacer efectivo el cumplimiento de
los claros mandatos superiores señalados en el referido articulo 131 y consecuentemente
garantizar el acceso en condiciones de igualdad a la función notarial de
acuerdo con el procedimiento previsto por el Constituyente no cabe duda de la
necesidad de que declarada la inexequibilidad de la expresión “164” contenida
en el artículo 11 de la Ley 588 de 2000  desde la fecha de su
promulgación, recobre su vigencia el artículo  164 del Decreto Ley 960 de
1970 (Negrillas añadidas).
En
esta sentencia se sistematizan los criterios expuestos en los fallos anteriores
sobre el tópico de la reincorporación, señalándose que esta no tiene lugar de
manera automática, en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de la
disposición derogatoria, sino que requiere un estudio previo para determinar
que la disposición revivida no sea contraria al ordenamiento jurídico y además
sea necesaria para garantizar la supremacía de la Constitución.
6.9.
Finalmente en la sentencia C-1155 de 2008, (M.P. Jaime Araújo Rentería) se
declara la inexequibilidad del artículo 11 del Decreto 1295 de 1994, precepto
que definía la enfermedad profesional. En esta providencia se prevé que: “debido
a que se declarará la inexequibilidad del artículo 11 del Decreto Ley 1295 de
1994, la Corte deja establecido que de acuerdo con su línea jurisprudencial,
quedan vigentes las normas jurídicas anteriores a la expedición de la
disposición declarada inexequible en la presente providencia”. Como puede
observarse en esta decisión no hay una reflexión específica sobre el fenómeno
de la reviviscencia, sino que se concluye simplemente que “de acuerdo a su
línea jurisprudencial la Corte deja establecido”, es decir, la Sala
encuentra, de manera similar a como lo han contemplado las distintas decisiones
objeto de análisis,  que la sentencia que declara la inexequibilidad de normas
derogatorias, tiene prima facie el efecto de reincorporar las normas
acusadas.
Hasta
aquí, salvo las modificaciones a las que se hizo mención en el aparte
“Consideración preliminar” de los antecedentes de esta sentencia, se conservan
la mayor parte de los argumentos expresados en la ponencia presentada por el
Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, los cuales serán de utilidad para las
premisas siguientes, que expresan la decisión mayoritaria en el asunto de la
referencia.
7.
Para la Corte, las sentencias en mención permiten identificar las reglas
jurisprudenciales aplicables respecto de la procedencia de la reincorporación
de normas derogadas por disposiciones declaradas inexequibles, como se explica
a continuación:
7.1.
La reincorporación o reviviscencia de normas derogadas por preceptos declarados
inconstitucionales es una constante que hace parte de la tradición jurídica
nacional.  Para ello, desde el periodo preconstitucional se tuvo en cuenta que
las sentencias de inexequiblidad tenían efectos particulares, no asimilables a
los de la anulación o a los de derogatoria. Antes bien, las sentencias de
inexequibilidad, a pesar de tener efectos generales a futuro, incidían en la
vigencia de las normas derogadas, restituyendo sus efectos con el fin de evitar
la existencia de vacíos normativos y, por ende, la inseguridad jurídica
generada por la ausencia de regulación particular y específica.  En ese
sentido, para la doctrina más tradicional, asumida íntegramente por la Corte en
sus primeros fallos, la inexequibilidad de la expresión derogatoria implica la
reincorporación de la normatividad derogada, predicable desde el momento en que
se adopta dicha sentencia de inconstitucionalidad, dejándose con ello a
salvaguarda las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de la norma
cuestionada.  Esta solución, como se observa, es plenamente compatible con el
efecto ordinario ex nunc de las sentencias judiciales, pues la
reincorporación de la norma derogada no es incompatible con el reconocimiento
de plenos efectos de la disposición declarada inexequible, desde su
promulgación y hasta la sentencia de inconstitucionalidad.
7.2.
Las primeras decisiones de la Corte que asumieron la problemática de la
reviviscencia asumieron para sí la conclusión que había sido propuesta por la Corte
Suprema y el Consejo de Estado, según la cual la reincorporación operaba de
manera automática.  Sin embargo, fallos posteriores abandonaron esta postura, a
través del establecimiento de condiciones para la procedencia de la
reviviscencia.  Tales presupuestos tienen que ver con (i) la necesidad
de establecer el peso específico que les
asiste a los principios de justicia y seguridad jurídica en el caso concreto,
esto es, las consecuencias que se derivarían de la reincorporación frente a los
principios y valores constitucionales; y (ii) la garantía de la
supremacía constitucional y los derechos fundamentales, lo que remite a la
obligatoriedad de la reincorporación cuando el vacío normativo que se generaría
sin ella involucraría la afectación o puesta en riesgo de los mismos.
7.3.
Ahora bien, en lo que respecta a la oportunidad de la declaratoria de
reincorporación, la Corte ha optado por distintas alternativas a lo largo de su
jurisprudencia.  En la etapa inicial, que coincide con la defensa de la tesis
de la reviviscencia automática, esta Corporación dispuso la procedencia de la
misma, bien en la sentencia que declaraba la inexequibilidad del precepto
derogatorio, o bien en la decisión que asumía el estudio de constitucionalidad
de las normas reincorporadas, siendo el segundo el escenario más recurrente.
Luego, en la etapa que coincide con la fijación de condiciones para la
reviviscencia, la Corte optó progresivamente por poner de presente,
generalmente en la parte motiva de las decisiones de inexequibilidad, los
argumentos que sustentaban la mencionada reincorporación.  Sin embargo, debe
tenerse en cuenta que tales previsiones no han sido contempladas por la
jurisprudencia con carácter declarativo, sino que simplemente se han limitado a
verificar si para el caso concreto se cumplen los requisitos descritos en el
numeral anterior, que permiten predicar la reviviscencia de normas derogadas.
En cualquier caso, la Sala reconoce que la previsión de consideraciones
expresas sobre la materia es una herramienta útil para el mantenimiento de la
seguridad jurídica.  No obstante, la procedencia de la reincorporación deberá
analizarse en cada caso concreto, a partir de los criterios antes anotados,
puesto que un requisito de mención expresa por parte de la Corte en la
sentencia que declara la inexequibilidad de las normas derogatorias no está
previsto ni por la Constitución ni por la ley, por lo que no puede
adscribírsele naturaleza declarativa.
Así,
a partir de estos supuestos, se resolverá el problema jurídico preliminar
frente a la demanda formulada por el ciudadano Ríos Arias.
8.
Como se indicó, la sentencia C-175 de 2009 declaró la inexequibilidad de la Ley
1152/07 – Estatuto de Desarrollo Rural, en su integridad.  Esta normatividad
contenía una disposición derogatoria de, entre normas previsiones, la Ley 160
de 1994 a la que pertenece la norma ahora demandada.  Además, es necesario
tener en cuenta que la citada decisión (i) no expresó ni en su parte
motiva ni resolutiva sus consecuencias respecto a la reincorporación de normas
derogadas; y (ii) en cuanto a los efectos de la decisión, se restringió
a indicar que eran ex nunc, para lo cual expuso que “la Sala considera pertinente señalar que esta
decisión tiene los efectos ordinarios previstos en el artículo 45 de la Ley
270/96 – Estatutaria de Administración de Justicia –, es decir, hacia futuro.” .
En
este orden de ideas, la posibilidad de considerar reincorporadas al
ordenamiento las normas derogadas dependerá de la demostración acerca del
cumplimiento de las condiciones para que la Corte así pueda concluirlo.  A este
respecto es importante tener en cuenta el contenido y alcance de la Ley 1152/07
y las implicaciones que tendría la existencia de un vacío normativo sobre esa
materia.  Como se explicó en la sentencia C-175/09, el objetivo general de esa
regulación era disponer la normatividad integral tanto de la institucionalidad
rural en Colombia, como de las distintas relaciones jurídicas predicables de la
propiedad agraria. Ese carácter integral fue el que llevó a la cláusula
derogatoria prevista en el artículo 178 ejusdem, norma que excluyó del
ordenamiento la legislación disgregada que existía al momento de la entrada en
vigencia del Estatuto de Desarrollo Rural.  Así lo indicó la Corte en la citada
providencia, la cual se ocupó de demostrar a profundidad tal condición, con
base en argumentos que conviene citar in extenso:
“17. De conformidad con lo prescrito en el artículo 1º
de la Ley 1152/07, el EDR contiene el conjunto sistemático e integrado de
principios, objetivos, normas, lineamientos de política, mecanismos y
procedimientos a través de los cuales el Estado promoverá y ejecutará las
acciones orientadas a lograr un desarrollo humano sostenible y el bienestar del
sector rural, en condiciones de equidad, competitividad y sostenibilidad, en
cumplimiento de los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política.  Como
se observa, el propósito que anima a la disposición demandada es dotar al
ordenamiento jurídico de un cuerpo legal, sistemático e integral, que se ocupe
del desarrollo de la población que habita en las zonas rurales del país, a
través de instrumentos específicos sobre el uso y aprovechamiento de la tierra.
Analizada la exposición de motivos del proyecto de ley
que dio lugar a la norma acusada,[17] la Corte advierte que el
EDR encuentra varios objetivos generales, concentrados en (i) compilar,
organizar y armonizar las normas para producir un estatuto único de desarrollo
rural; (ii) evaluar dicha normatividad, a efectos de introducir
modificaciones tendientes a configurar una “nueva visión del sector, en
temas estratégicos para la política de desarrollo rural”; y (iii) determinar
y precisar las funciones del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder
y demás instituciones que participan en la política de desarrollo rural.
18. En cuanto el primer objetivo, el proyecto
evidenciaba que la regulación sobre desarrollo rural en el país se encontraba
dispersa en un número significativo de leyes, decretos leyes y decretos
reglamentarios.  Estas normas estaban dirigidas a la regulación de
políticas públicas en diversas áreas, entre ellas reforma agraria, programas y
planes de desarrollo rural, generación y transferencia de tecnología
agropecuaria, promoción de la pesca y la acuicultura, de estímulo de
inversiones en infraestructura de riego y drenaje,  reorganización del sistema
de financiamiento del sector agropecuario, apertura del mercado y promoción de
las exportaciones y de fortalecimiento de la capacidad de agentes privados
respecto al desarrollo de la agricultura en el país.  Otro grupo de
disposiciones determinaban un marco de competencias y procedimientos
institucionales de las distintas entidades estatales relacionadas con el sector
agropecuario.
Así, la norma pretende integrar, compilar y organizar
estas distintas regulaciones, para armonizarlas de modo que se muestren
compatibles, en términos del proyecto de ley y en criterio del Gobierno
Nacional, con (i) la estructuración de organizaciones del sector público
que enfrenten de manera más eficiente los retos que implica un entorno más
abierto, menos regulado, más descentralizado, menos burocrático y mejor
adaptado a las condiciones propias del funcionamiento del mercado de los
factores de producción, y de los productos del sector agropecuario; (ii) la
promoción de un nuevo modelo de desarrollo rural y de política de tierras,
compatible con las nuevas realidades de la economía nacional, caracterizadas
por los procesos acelerados de liberalización comercial, de
internacionalización de la economía de Colombia y del mundo, las cuales
requieren del impulso al desarrollo empresarial, el otorgamiento de un papel
central a la iniciativa privada, la intervención estatal orientada al
mantenimiento de la estabilidad macroeconómica, la provisión de bienes
públicos, la compensación por imperfecciones de los mercados, la disminución de
costos de transacción y la descentralización y coordinación interinstitucional;
y (iii) el aumento de la capacidad productiva de los productores
ubicados en las zonas rurales, con el fin de obtener mayor bienestar y
participación en el desarrollo económico del país, lo que redundará en la
reducción de la pobreza y la desigualdad social.
19. Los objetivos estratégicos sobre los que versa la
disposición acusada, tienen que ver con el manejo de subsidios para la compra y
adecuación de tierras, la distribución de tierras con proceso de extinción del
dominio, el proceso de asignación de tierras a comunidades negras e indígenas y
la mejora de la gestión institucional.
Respecto a la metodología para la asignación de
subsidios para compra de tierras, el EDR modifica el sistema anterior (centrado
en la negociación asistida entre campesinos aspirantes y propietarios) en la
que el Estado concurría con la entrega de un monto del valor del bien, a un
procedimiento distinto basado en subsidios a la demanda, en el que el Estado
entrega una suma única por Unidad Agrícola Familiar, que no depende del valor
de la tierra y que está vinculada a la identificación previa de proyectos
productivos.  De forma similar, frente a los subsidios destinados a la
adecuación de tierras, la asignación de recursos públicos está supeditada a la formulación
de los mismos proyectos, que cumplan requisitos básicos de viabilidad,
calificados por grupos de expertos y que pueden complementarse con recursos de
personas naturales o jurídicas interesadas en adelantar proyectos de adecuación
de tierras.
El EDR pretende formular mecanismos más eficaces para
la asignación de los predios rurales objeto de extinción de dominio como
fuentes de tierras para reforma agraria.  Ello a través de su entrega directa:
de la Dirección Nacional de Estupefacientes al Incoder y su uso para el
fortalecimiento financiero del Fondo Nacional Agrario – FNA.
Respecto a la asignación de tierras a la comunidades
indígenas y negras, la exposición de motivos señala que el EDR,  “respetando
la legislación básica existente en relación con el acceso a la tierra por parte
de las comunidades indígenas del país, el proyecto propone la introducción de
instrumentos que permitan racionalizar la adquisición y adjudicación de tierras
a estos grupos étnicos, en correspondencia con la normatividad nacional y local
de aptitudes y usos del suelo, y respetando derechos ya adquiridos. Al efecto,
propone que las decisiones en materia de creación y ampliación de resguardos
indígenas se ajusten a los siguientes requisitos: Definición del cumplimiento de
la función social y ecológica de la propiedad de las tierras solicitadas, por
parte del Incoder y del MAVT[18]. Articulación entre
solicitudes de los resguardos y las disposiciones establecidas por los
municipios en el respectivo POT. No inclusión de tierras o mejoras de propiedad
privada de personas ajenas al grupo étnico solicitante, incluyendo las mejoras
de colonos circundantes.”
Por último, frente al objetivo relacionado con la
mejora de la gestión institucional, el EDR propone varias políticas tendientes
a agilizar procedimientos específicos del Incoder, especialmente en lo relativo
a la administración de distritos de riego, remate de bienes producto de
extinción de dominio, revisión del trámite de transferencia de propiedad de
tierras asignadas a reforma agraria y la creación de una unidad especial para
la administración de pesca comercial.
20. Finalmente, el EDR está orientado a dotar de una
estructura institucional suficiente al Incoder, con el fin que pueda asumir las
múltiples competencias que había adquirido por normas anteriores.  A ese
respecto, la exposición de motivos resalta que mediante el Decreto 1300 de 2003
creó esa institución y le asignó las funciones que venía desempeñando el
Instituto Colombiano de Reforma Agraria – Incora, el Instituto Nacional de
Adecuación de Tierras – INAT, el Fondo de Cofinanciación para la Inversión
Rural – DRI, y el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura – INPA.  Sin
embargo, el Incoder había sido concebido como una institución rígida, lo que
dificultaba el ejercicio de ese cúmulo de competencias.  Por ende, el EDR busca
ofrecer una estructura administrativa con condiciones de eficiencia y
flexibilidad.
21. En consonancia con las finalidades descritas
anteriormente, el EDR se organiza como un cuerpo normativo sistemático, que
reúne las normas sustanciales y de procedimiento relacionadas con el
aprovechamiento agropecuario de la tierra.  Se trata, bajo esa perspectiva, de
una regulación de carácter general, que incide en los intereses de la población
que reside y deriva su sustento de las actividades agrícolas en zonas rurales,
de la cual hacen parte las comunidades indígenas y afrodescendientes.”
9.
Como se observa, los asuntos regulados por la Ley 1152/07 tienen relación
inescindible con derechos fundamentales de primer orden, entre ellos el mínimo
vital y el acceso a la tierra agraria por parte de la población campesina y la
protección de la identidad de las comunidades indígenas y afrodescendientes,
dependiente de su vinculación con sus territorios ancestrales y/o relacionados
con la construcción de esa identidad.  Adicionalmente, las regulaciones del
Estatuto de Desarrollo Rural estaban intrínsecamente relacionadas con el cumplimiento
de las finalidades estatales en cuanto al desarrollo rural, habida cuenta que
establecía las distintas reglas de constitución y funcionamiento de la
institucionalidad rural, junto con los procedimientos relacionados con el uso y
aprovechamiento de la propiedad agraria.
Estas
consideraciones son para la Corte suficientes para concluir que la
reincorporación de las normas derogadas por el artículo 178 de la Ley 1152 de
2007 es imprescindible para la protección de bienes y valores constitucionales
interferidos por la normatividad derogada.  Sobre este particular debe
resaltarse que si se adoptara la tesis según la cual para el presente caso no
es procedente la reincorporación y, por ende, se está ante un vacío normativo
sobre la materia, se llegaría a conclusiones incompatibles con el Estado
constitucional.  Así, asuntos centrales para la protección de las comunidades
campesinas, indígenas y afrodescendientes, como la regulación del desarrollo y
explotación de la propiedad agraria, la adjudicación de baldíos, la
reglamentación y protección de los resguardos y demás territorios protegidos,
quedarían sin ninguna clase de regulación, imposibilitándose con ello la
garantía y ejercicio de los derechos fundamentales de los miembros de dichas
comunidades.  Por ende, a juicio de la Sala están suficientemente cumplidas las
condiciones previstas por la jurisprudencia constitucional para la
reincorporación de normas derogadas por preceptos declarados inexequibles.
Esto implica que la Ley 160 de 1994 recobró su vigencia a partir del momento en
que se declaró la inexequibilidad del Estatuto de Desarrollo Rural, lo que
permite el análisis de constitucionalidad propuesto por el actor.
Estas
conclusiones son predicables incluso bajo parámetros estrictos de protección
del principio de seguridad jurídica.  En efecto, la defensa de la tesis de la
existencia de un vacío normativo significaría que los aspectos antes
mencionados, nodales para la protección de los derechos de las comunidades
campesinas, indígenas y afrodescendientes, no tendrían norma legal aplicable.
Además, también acarrearía la inoperabilidad de todas las instancias estatales
que tienen a su cargo funciones relacionadas con el desarrollo rural.  Para la
Corte, es improbable encontrar un escenario donde resultara afectado de forma
más grave el principio de seguridad jurídica que en el propuesto.  Por ende, no
queda alternativa distinta que aceptar la reincorporación de la legislación
derogada, posición que adicionalmente es aceptada, sin discusión alguna, por el
actor, casi la totalidad de los intervinientes y el Ministerio Público.
Por
último, la Sala debe advertir que aunque una solución más rigurosa por parte de
la Corte hubiera sido definir ab initio los efectos de reviviscencia en
la sentencia C-175 de 2009, utilizándose para ello la fórmula adoptada en
fallos anteriores, ello no es óbice para reconocer en esta oportunidad la
procedencia de la reincorporación.  Esto en la medida que, (i) una
mención  en tal sentido carece de naturaleza declarativa, según lo indicado en
precedencia, por lo que depende del análisis en el caso concreto de los
criterios que para el efecto ha establecido la jurisprudencia constitucional y;
(ii) como se ha señalado, sostener una tesis contraria para el presente
asunto afectaría gravemente principios y valores axiales para el Estado
constitucional.
En
consecuencia, solucionado el problema jurídico preliminar, pasa la Corte a
pronunciarse sobre el cargo propuesto por el actor.
El
principio de legalidad tributaria y su aplicación para las tasas y contribuciones.
Reiteración de jurisprudencia
10.
El artículo 388 C.P. establece el principio de legalidad tributaria, de
acuerdo con el cual se confiere la competencia exclusiva a las corporaciones
públicas de elección popular para imponer contribuciones fiscales o
parafiscales.  Estos organismos además, deberán fijar directamente tanto los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de
los impuestos. Similares exigencias son predicables de las tasas y
contribuciones que se cobren a los contribuyentes como recuperación de los
costos de los servicios que les presten o por la participación en los
beneficios que les proporcionen, caso en el cual esos mismos órganos deberán
establecer el método y el sistema para definir tales costos y beneficios, al
igual que la forma de hacer su reparto. Así, resulta constitucional que se
transfiera a las autoridades administrativas la fijación de las tasas y
contribuciones, siempre y cuando concurra previsión legislativa expresa
respecto al método y sistema para su cálculo
El
principio de legalidad tributaria y su incidencia en la fijación de tasas y
contribuciones ha sido objeto de estudio continuo por parte de la
jurisprudencia constitucional, razón por la cual existen reglas definidas sobre
sus implicaciones, contenidos y alcance, que deberán reiterarse en la presente
decisión. Este asunto fue recientemente asumido por la Corte en la sentencia
C-228 de 2010, (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)[19],
que a su vez identificó la doctrina constitucional vigente para el tópico en la
síntesis contenida en el fallo C-927 de 2006, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).  Por
ende, la Sala retomará dicho análisis con el fin de establecer el marco
jurídico de referencia para dar solución a la controversia objeto del presente
fallo.
10.1. Para la Corte, los tributos han sido reconocidos
como aquellas prestaciones que se establecen por el Estado en virtud de la ley,
en ejercicio de su poder de imperio, destinados a contribuir con el
financiamiento de sus gastos e inversiones en desarrollo de los conceptos de
justicia, solidaridad y equidad (C.P. arts. 95-9, 150-12, 338, 345 y 363)[20].
En el caso colombiano, esta Corporación ha señalado que es posible identificar
la existencia de por lo menos tres clases de tributos en el actual sistema
fiscal, a saber: Los impuestos, las tasas y las contribuciones[21].
Éstos aun cuando son fruto del desenvolvimiento de la potestad impositiva del
Estado tienen características propias que los diferencian[22].
10.2. Las condiciones básicas del impuesto son: (i)
tiene una vocación general, lo cual significa que se cobran sin distinción a
todo ciudadano que realice el hecho generador; (ii) No guardan una
relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado para el
contribuyente; (iii) en cuanto ingresan a las arcas generales del Estado
conforme al principio de unidad de caja, este puede disponer de dichos recursos
de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv)
su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de
forzar su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva; (v) la
capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y equidad que
debe reflejarse implícitamente en la ley que lo crea, sin que por ello pierda
su vocación de carácter general[23].
10.3. Las contribuciones tienen las siguientes
características: (i) surgen de la realización actual o potencial de
obras públicas o actividades estatales de interés colectivo, en donde
necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de
individuos; (ii) Se trata de una prestación que reconoce una inversión
estatal, por lo que su producto está destinado a su financiación; (iii) La
prestación que surge a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio
obtenido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al señalar que: “La ley
[puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones]
que cobren a los contribuyentes, como (...) participación en los beneficios que
les proporcionen”; (iv) el obligado
tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se
encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v)
la contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo
con el rédito obtenido[24].
Para el caso de las contribuciones
fiscales, resulta pertinente resaltar que el artículo 29 del Estatuto Orgánico
de Presupuesto las define como “los gravámenes establecidos con carácter
obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o
económico y se utilizan para beneficio del propio sector.”
10.4. De la evolución de las nociones
jurisprudenciales y doctrinales que se han elaborado alrededor del concepto de
las tasas, éstas se pueden definir como aquellos ingresos tributarios que se
establecen en la ley o con fundamento en ella (origen ex lege), a través
de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los
costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestación de una actividad
pública, la continuidad en un servicio de interés general o la utilización de
bienes de dominio público. Por su propia naturaleza esta erogación económica se
impone unilateralmente por el Estado a manera de retribución equitativa de un
gasto público, que no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan
sólo se origina a partir de su solicitud[25].
En este orden de ideas, se consideran
tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes características: (i)
la prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición
legal; (ii) la misma nace como recuperación total o parcial de los costos
que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad,
un bien o servicio público[26]; (iii)
la retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los
beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al disponer
que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las
[tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los
servicios que les presten”; (iv) los valores que se establezcan como
obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de
dicho bien o servicio; (v) aun cuando su pago resulta indispensable para
garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su
reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del
contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a
partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado[27];
(vi) el pago, por regla general, es
proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por
ejemplo, con las tarifas diferenciales.
11.  De otro lado, la jurisprudencia se ha ocupado de
determinar qué condiciones debe tener la norma proferida por el órgano de
representación popular para que se concluya que ha fijado, de manera directa y
suficiente, el método y el sistema para la determinación de la tarifa de las
tasas y las contribuciones.  A partir del análisis de la jurisprudencia
constitucional pertinente, la Corte concluye las siguientes reglas sobre este
tópico:
11.1. La determinación del método y el sistema de las
tarifas responde a modelo flexible.  Así, su cumplimiento no se deriva de la
prescripción, por parte del legislador, de fórmulas sacramentales[28]
o, inclusive, del uso de los términos “método y sistema”.  Sin embargo,
tampoco puede extenderse el cumplimiento del deber constitucional de definición
legal a una formulación tan vaga, ambigua o insuficiente,[29]
que haga nugatoria la obligación fijada por la Carta. Por ende, la Corte ha
entendido que “… una interpretación coherente de la normatividad
constitucional y el fin del precepto superior, llevan a la conclusión según la
cual los métodos -pautas técnicas encaminadas a la previa definición de
los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para
determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa- y los sistemas
-formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los
distintos factores que convergen en dicha determinación- son directrices cuyo
acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a
la vez garantía del contribuyente frente a la administración". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-455 del 20 de octubre de 1994).”[30]
11.2. La determinación concreta de las tarifas se
logra a través de la actuación concurrente de los órganos de representación
popular y las autoridades administrativas.  Por lo tanto, corresponde a los
primeros fijar el método y el sistema para el cálculo, sin que deban entrar en
la regulación más particular de la tarifa, pues ello vaciaría la competencia que
el artículo 338 C.P. reconoce a dichas autoridades.  Para la Corte, “[s]e
trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el
Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los
elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las
autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente
indicados.|| Una exigencia muy fuerte sobre la determinación del método
y del sistema prácticamente haría inocua la posibilidad de delegación, pues la
propia ley estaría fijando la tarifa de la contribución.  Por el contrario, una
excesiva indeterminación dejaría en manos de las autoridades administrativas la
regulación absoluta de ese elemento, en contravía del principio de legalidad,
concretado en el de la predeterminación del tributo y la representación
popular. Lo que la ley exige es, más que la simple enunciación de criterios, la
definición de una cierta manera de proceder en la articulación de esos
criterios.”[31]
12.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que las tasas y contribuciones no deben
confundirse con otros institutos que carecen de naturaleza tributaria, como es
el caso de los precios públicos. Como lo ha señalado la jurisprudencia
constitucional,[32] los precios públicos son
ingresos no tributarios que surgen como
erogación pecuniaria de contrapartida directa, personal y conmutativa a cargo
de los beneficiarios, cuya causa jurídica es  la autorización para acceder al
uso temporal de bienes y servicios de propiedad estatal.  Los precios públicos
y las tasas parten del mismo supuesto, relativo a que “el Estado entrega
bienes o presta servicios frente a los cuales es posible obtener a cambio una
retribución. Sin embargo, mientras que en el caso de los “precios públicos” la
obligación surge de una relación eminentemente contractual o voluntaria fundada
en el postulado de la autonomía de la voluntad (origen ex contractu); en
tratándose de las tasas dicha obligación emana de la potestad tributaria del
Estado que se ejerce mediante ley (origen ex lege). || En este sentido,
mientras que el contribuyente en el caso de las tasas a partir de su solicitud,
se compromete de manera coercitiva con el pago de una suma de dinero en la
recuperación del costo que le implica al Estado la prestación de una actividad,
bien o servicio de interés público o general; el beneficiario en el caso de los
precios públicos asume el compromiso de pagar una remuneración como
contraprestación conmutativa por un bien o servicio que se demanda siempre de
forma voluntaria, en aras de obtener una ventaja o utilidad económica frente al
resto de la población como beneficio derivado de la cancelación de dicha
erogación pecuniaria.”[33]
Esta
diferenciación entre tasas e ingresos públicos es compartida por la doctrina
comparada, la cual insiste en que mientras para el caso de la tasa (i) prevalecen
los rasgos de obligatoriedad y autoridad, y (ii) su monto usualmente no
cubre el costo total de la actividad o servicio; respecto del precio público el
aspecto central es el carácter conmutativo de la contraprestación, rasgo que
tiene preeminencia sobre el carácter coactivo del ingreso.[34]
Solución
del problema jurídico propuesto
13.
El artículo 78 de la Ley 160 de 1994 contiene varios enunciados normativos,
relacionados con (i) la asignación de competencia al Instituto
Colombiano de Reforma Agraria (hoy Incoder) para que adelante a través de
funcionarios los procedimientos administrativos de adjudicación de tierras
baldías de la Nación, cuando ejerza directamente esa función; (ii) la
posibilidad que dicha entidad o los demás entes públicos en las que delegue la
función de identificación predial previa a la adjudicación del baldío, puedan
utilizar los planos elaborados por otros entes públicos o particulares, siempre
y cuando estos se ajusten a las normas técnicas previstas por la junta
directiva del Instituto; y lo que constituye el aparte acusado (iii) la
habilitación a la misma junta directiva para que señale “las tarifas máximas
que pueden cobrarse a los adjudicatarios de terrenos baldíos por los servicios
de titulación.”
14.
El primer aspecto que debe dilucidarse es si la norma acusada establece un
ingreso fiscal y cuál es la naturaleza del mismo. La Corte comparte la posición
presentada por varios de los intervinientes y el Procurador General, en el
sentido que la disposición demandada prevé una tasa.  En efecto, se está ante
una prestación económica originada por imposición legal, cuya finalidad es
recuperar los costos en los que incurre el Incoder por llevar a cabo el
servicio de titulación de baldíos.  Este servicio guarda relación directa con el
beneficio que el responsable de la tasa deriva del mismo, pues en su condición
de adjudicatario del bien baldío obtiene la propiedad del predio
correspondiente, el cual ingresa a su patrimonio. A su vez, el valor de la tasa
no está relacionado con la utilidad –en este caso los frutos materiales y
civiles- que se originarían de la explotación del bien, sino que se
circunscribe a la recuperación del costo en que incurre el Estado por el
servicio de titulación necesario para la adjudicación del baldío.  Del mismo
modo, la obligación tributaria solo se origina cuando el interesado acepta que
se le adjudique el bien por parte del Incoder, por lo que luego de esa
aceptación el pago de la tasa adquiere naturaleza forzosa, pues sin él no
podría efectuarse la transferencia del inmueble de la Nación al adjudicatario.
Los
aspectos planteados, a su vez, excluyen la posibilidad que la tarifa a la que
refiere la norma acusada pueda catalogarse como un precio público no
tributario, como lo sostiene uno de los intervinientes.  Ello debido a que no
se está ante una contraprestación
directa, personal y conmutativa, por el uso temporal de bienes y servicios
de propiedad estatal. Antes bien, (i) la norma no
prevé condiciones de conmutatividad respecto del costo y del servicio, y lo que
es más importante (ii) no se está ante el uso temporal de un bien de
propiedad estatal, sino ante la adjudicación de un bien baldío, lo que
involucra su transferencia definitiva al interesado.  Por ende, el objetivo de
la tarifa  busca cubrir, en todo o en parte, el costo en el que incurre el
Estado por prestar un servicio previo y obligatorio al proceso de adjudicación,
como el de titulación de la propiedad.  Estas sumas comparten, como se ha
explicado, la naturaleza jurídica de las tasas.
15.
No obstante que el legislador haya determinado una tasa en las condiciones
descritas, la Corte advierte que esa previsión no cumple con las exigencias
constitucionales que se derivan del principio de legalidad tributaria.  Como se
ha explicado, el artículo 338 C.P. permite deferir en las autoridades
administrativas la fijación de las tasas y contribuciones, a condición que
establezca directamente el método y sistema.  Sin embargo, para el caso objeto
de análisis se observa que el Congreso se limitó a prever que sería la Junta
Directiva del Incoder la que determinaría las tarifas máximas exigibles por el
servicio de titulación, sin identificar ningún criterio que permitiera definir
el costo y la forma de hacer su reparto.  Por ende, como tales elementos no
están presentes, se está ante una evidente violación del principio de legalidad
tributaria, lo que conlleva la inexequibilidad del inciso segundo del artículo
78 de la Ley 160 de 1994.
Además,
también debe rechazarse la tesis planteada por uno de los intervinientes,
consistente en que el método y el sistema fueron fijados por el legislador,
aunque no expresamente, al determinar que la tasa equivaldrá a los costos en
que incurre la Administración por el servicio de titulación.  En criterio de la
Sala, tal expresión no cumple las condiciones de precisión mínimas requeridas
para que pueda concluirse la definición del método y sistema para el cálculo de
la tasa, en los términos que ha previsto la jurisprudencia constitucional,
condiciones que en cualquier caso exigen que la previsión legislativa sea clara
y expresa, resultando inadmisibles para la Corte previsiones tácitas o carentes
de univocidad.  Antes bien, una fórmula legislativa de este carácter confirma
la delegación amplia que para la definición de la tasa hace la norma acusada,
que al carecer de todo parámetro que delimite a la actuación de la autoridad
administrativa, se opone al expreso mandato del artículo 338 de la Carta.
VIII.
Decisión
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
INEXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 78 de la Ley 160 de 1994.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente en comisión
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Sentencia C-402/10
Salvamento de voto del Magistrado Humberto Antonio Sierra
Porto  a la Sentencia C-402 de 2010.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia por norma derogada/INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia respecto de disposición derogada que no
está produciendo efectos jurídicos (Salvamento de voto)
REVIVISCENCIA DE NORMA DEROGADA-No se produce de manera automática por declaratoria de
inexequibilidad de norma derogatoria (Salvamento de voto)
REVIVISCENCIA DE NORMA DEROGADA-Problemas que plantea la tesis de la reviviscencia
ipso jure (Salvamento de voto)
REVIVISCENCIA DE NORMA DEROGADA-Sólo existe una única oportunidad para su  declaratoria
(Salvamento de voto)
Si
bien se admite que la justificación de la reincorporación de un precepto
derogado radica en la competencia de la Corte Constitucional de fijar los
efectos de sus fallos y establecer que si los efectos de su decisión son
exclusivamente hacía el futuro o comprenden también situaciones consolidadas en
el pasado “evento en el cual restablecen su vigencia aquellas disposiciones que
habían sido derogadas por la norma declarada inconstitucional”, tal competencia
debe ser ejercida por la Corte Constitucional en la sentencia mediante la cual
declara la inconstitucionalidad de una disposición y fija las consecuencias de
su pronunciamiento, entre ellas por ejemplo que las disposiciones derogadas
recobren vigencia, pero tal competencia no puede ser ejercida en un fallo
posterior, porque este no es el momento pertinente para fijar los efectos de un
pronunciamiento previo.
Referencia:
expediente D-7846
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 78 (parcial) de la Ley 160
de 1994.
Demandante:
Germán Ríos Arias
Magistrado
Ponente:
Dr.
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Con
el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado disiente de la decisión
mayoritaria que declaró inexequible el inciso segundo del artículo 78 de la Ley
160 de 1994.
Considero
que debió proferirse un fallo inhibitorio pues el examen de constitucionalidad
recayó sobre un precepto que había sido derogado por la Ley 1152 de 2007,
cuerpo normativo declarado inexequible en su totalidad mediante la sentencia
C-175 de 2009. En mi parecer en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de
la ley derogatoria no se produce la reviviscencia automática del ordenamiento
derogado por las razones que expongo a continuación.
Las
discusiones sobre los efectos de la sentencia de constitucionalidad,
especialmente en lo que hace relación a la reviviscencia de las leyes derogadas
por las disposiciones declaradas inexequibles, no son recientes en la doctrina
jurídica colombiana, y se remontan  a la época en la cual el control abstracto
de constitucionalidad sobre las leyes lo ejercía la Corte Suprema de Justicia.
En ese momento se enfrentaron dos tesis al respecto, la primera que asimilaba
la sentencia de inexequibilidad, en cuanto a sus efectos, a la nulidad[35],
y la segunda que defendía los efectos especiales de la declaratoria de
inexequibilidad y los diferenciaba tanto de la nulidad como de la derogatoria[36].
La
primera perspectiva partía del significado etimológico del término
inexequibilidad (lo que no produce efectos), para concluir que la
declaratoria de inexequibilidad equivalía a la nulidad. Adicionalmente esta
tesis se apoyaba en distintos preceptos del Código Civil que señalaban que
existe objeto ilícito en todo aquello que vulnera el derecho público de la
Nación (Art. 1519) y que las nulidades derivadas de causa ilícita son absolutas
(Art. 1741), en esa medida la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley
se asemejaría a una nulidad por vulneración de la Constitución, que proyectaría
sus efectos hacía el pasado. Según esta postura la nulidad de la norma
declarada inexequible se extiende hacia el futuro, pero también hacia el pasado
con tres limitaciones: la protección de los derechos adquiridos, el respeto por
la cosa juzgada y por los hechos consumados.
Un
pronunciamiento de la Sala de Negocios Generales del Consejo de Estado de 17 de
noviembre de 1958, toma este partido, al diferenciar entre la derogatoria y la
declaratoria de inexequibilidad en los siguientes términos:
“Cuando el acto soberano del Congreso deroga una ley,
esta desaparece para la formación futura, pero las situaciones jurídicas
cumplidas bajo el imperio del precepto derogado se tiene por firmes ya que, de
otro lado, la norma derogada goza de presunción de arreglo a la Constitución, y
por tanto su validez es irrecusable. En cambio, cuando el desaparecimiento del
precepto tiene por base un fallo del órgano controlador de la integridad
constitucional, siendo este declarativo en cuanto se limita a reconocer la
existencia de un vicio nacido con la vigencia del acto público demandado, sus
efectos en el tiempo se cumplen desde tal vigencia …”[37]
El
corolario implícito de esta tesis es la necesaria reviviscencia del
ordenamiento derogado por la ley declarada inexequible, pues al extenderse en
el pasado los efectos de la inexequibilidad hasta el momento de su entrada en
vigencia, se configuraría la ficción que esta última ley nunca estuvo en
vigor,  en consecuencia las disposiciones derogadas se reincorporan de
manera automática en el ordenamiento jurídico.
Mientras
que la segunda tesis defendía el carácter especial de la declaratoria de
inexequibilidad en cuanto a sus efectos, los cuales serían más semejantes a la
derogatoria que a la nulidad.  Aunque expuesta con diversos matices por sus
defensores[38], su punto de partida son
los efectos hacia el futuro de la decisión de inconstitucionalidad, desde este
punto de vista una ley es constitucional hasta que no se declare lo contrario.
Como complemento de esta tesis se esgrime que el juez constitucional no ejerce
funciones normativas, las cuales están en cabeza del Congreso, razón por la
cual “la sentencia de inexequibilidad se limita a la declaración pertinente,
sin que le sea dado a la Corte proveer o sustituir el precepto que deja de
regir”[39]. Como corolario
de lo anterior se infiere que la declaratoria de inexequibilidad generaba un
vacío normativo que debe ser colmado por el Legislador.
Con
la entrada en vigor de la Constitución de 1991, el problema tuvo que ser
abordado por la Corte Constitucional, la cual se ha pronunciado en diversas
ocasiones sobre la cuestión, como se reseña a continuación.
La
primera decisión que abordó el problema es la sentencia C-608 de 1992, en esa
oportunidad se examinaba la constitucionalidad del Decreto 2911 de 1991,
expedido en virtud de facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la
República por el artículo 25 de la Ley 49 de 1990. Este Decreto sustituía el
Título V del Libro I del Estatuto Tributario en materia del sistema de ajustes
integrales por inflación.
La
Corte Constitucional estimó que el cuerpo normativo objeto de examen era
inconstitucional porque “las facultades extraordinarias contenidas en el
artículo 25 de la ley 49 de 1990, disposición que sirvió de fundamento al
Gobierno para expedirlo, ya habían sido utilizadas o ejercidas por el
Presidente de la República desde el 4 de julio de 1991, fecha en la que
profirió el decreto número 1744.”
En
la misma decisión se zanja la discusión sobre la eventual laguna normativa que
ocasionaba la decisión adoptada con la siguiente aseveración: “No sobra
agregar que la presente decisión no crea o desencadena ningún vacío normativo
ni coloca a sus destinatarios ante un abismo preceptivo, pues, como es natural
y apenas obvio, reviven las normas que el presente decreto trató de reemplazar
y que regulan la materia.”
Esta
última afirmación parecería dar a entender que los efectos naturales y
obvios de una declaratoria de inconstitucionalidad es la reviviscencia de
las disposiciones derogadas por la ley declarada inexequible. No obstante, la
necesidad de ratificarlo expresamente en la sentencia de constitucionalidad
demuestra que precisamente la cuestión no es pacífica, y que es necesario que
el juez constitucional lo establezca en su pronunciamiento.
La
siguiente decisión que aborda la cuestión es la sentencia C-145 de 1994, en esa
oportunidad se examinaba la constitucionalidad de la Ley 84 de 1993. El
artículo 25 de dicho cuerpo normativo señalaba textualmente:
La presente ley deroga todas las disposiciones que le
sean contrarias y rige a partir de la fecha de su promulgación.
Ahora
bien, mediante esta providencia fueron declarados inexequibles numerosas
disposiciones de la Ley 84 de 1993, por tratarse de una ley ordinaria que
regulaba materias electorales que tenían reserva de ley estatutaria, lo que
suscitó el problema de las normas que debían aplicarse a la función electoral hasta
cuando se expidiera un nuevo cuerpo normativo de carácter estatutario que
regulara la materia. Al respecto señaló la Corte Constitucional:
Conforme a las anteriores consideraciones, entra la
Corte a determinar los efectos en el tiempo de esta sentencia y considera que
en el caso concreto se deben respetar las situaciones consolidadas. Es sabido
que en materia electoral hay etapas separadas: las elecciones y los escrutinios
como verificación del hecho electoral. Pero ambas responden a un mismo principio:
el desarrollo del derecho  político de elegir y de ser elegido. Y, la
organización electoral está al servicio de un proceso: el de efectividad del
voto como derecho y deber ciudadano (art.258 C.P.).
Igualmente, considera la Corte Constitucional que con
la declaratoria de inexequibilidad se restauran ipso jure, siempre y
cuando no sean contrarias al ordenamiento constitucional, las normas que
habían sido derogadas por los apartes de la Ley 84 de 1993 que sean declarados
inconstitucionales en esa sentencia.
Esta determinación de la Corte  de indicar las normas
que deben aplicarse como consecuencia de la presente sentencia, se fundamenta
en la facultad que tiene de fijar los alcances de sus fallos y en una justa  y
prudente actitud … (Negrillas añadidas).
Para
justificar la reviviscencia de las disposiciones derogadas se cita la sentencia
C-608 de 1992 y se hace alusión a la tradición jurídica colombiana al respecto,
en los siguientes términos:
Varias décadas de historia legislativa y Constitucional
le dan ilación a la tesis de que hay normas que reviven cuando se declara
inexequible la ley que trató de reemplazarlas.
A) La providencia precitada de la Corte Constitucional
tiene como antecedente inmediato9 la sentencia de la Corte Suprema de
Justicia, que al definir la acusación contra el artículo 146 del Decreto 294 de
1973, reconoció que las normas derogadas por el acto Legislativo Nº 1 de 1979
reviven al ser inexequible éste. Dijo entonces la Corte:
"Al ser declarada inexequible la modificación
introducida en el parágrafo del artículo 208 de la Constitución por el acto
Legislativo número 1 de 1979, y revivir el antiguo parágrafo de dicha
disposición, adoptada como artículo 67 del Acto Legislativo número 1 de 1968,
recuperó también su vigencia el artículo 146 acusado y por tanto, la Corte
puede ejercer su jurisdicción constitucional sobre la norma demandada."10
B) Y como antecedente mediato, fue el Consejo de
Estado el 7 de noviembre de 1958, el que por primera vez dijo que la
declaratoria de inexequibilidad revive las normas que la ley inconstitucional
había tratado de reemplazar. Se trataba de una consulta que el Ministro de
Hacienda había formulado sobre este punto:
"Declarado inexequible en sus artículos vigentes
el Decreto 700 de 1954, el cual, por medio de su artículo 113 derogó los
Decretos 2266 de 1952, con excepción de su artículo 1º, 3134 de 1952, artículo
1º, 2º, 3º, 6º, 7º y 8º del Decreto 2187 de 1953 y el artículo 7º del Decreto
2602 de 1951 desea el Ministerio de Hacienda saber si tales disposiciones
derogadas por el Decreto 700 han vuelto a tener vigencia por causa de la declaratoria
de inexequibilidad del Decreto 700.11
La Sala de Negocios Generales del Consejo de Estado,
con ponencia del doctor Guillermo González Charry, conceptuó:
"Aplicando los conceptos y conclusiones
precedentes al caso consultado por el señor Ministro de Hacienda, el Consejo de
Estado considera que la derogatoria que hizo el Decreto-Ley número 700 de 1954
de preceptos pertenecientes a otros estatutos, debe tenerse por no hecha desde
la fecha de ejecutoria del fallo de la Corte que declaró la inexequibilidad de
tal decreto, y que, en consecuencia, tales normas deben aplicarse mientras no
hubiesen sido derogadas por otros decretos-leyes no declarados inexequibles, o
hasta cuando se cumpla la previsión contenida en el artículo 2º de la Ley 2ª de
1958."12
Estos antecedentes coincidían además con las tesis
sostenidas por la doctrina coetánea en el derecho comparado. Así, Mauro
Cappelletti, basándose en la Constitución Italiana13 , que contiene un ordenamiento similar al
colombiano, opinó:
"Una vez pronunciada la sentencia de
inconstitucionalidad, la ley respectiva es privada de efectos de manera
general, ni más ni menos que si hubiere sido abrogada por una ley posterior, y,
por el contrario, recuperan su vigencia las disposiciones legislativas
anteriores a la ley de inconstitucionalidad"14 .
C- Como antecedente legislativo están los artículos
123 del Decreto Ley 1675 de 1964, 155 del decreto 294 de 1973 y el artículo 83
de la Ley 38 de 1989. Dice este último:
"Si la Corte Suprema de Justicia declarare
inexequible la ley que aprueba el presupuesto general de la nación en su
conjunto, continuará rigiendo el presupuesto del año anterior, repetido de
acuerdo con las normas del presente Estatuto.
"La misma norma se aplicará en caso de suspensión
provisional de una o varias apropiaciones de la ley o del decreto."
En el mismo tenor están los otros dos artículos, antes
citados.
Tales normas recogieron entonces los conceptos del
Consejo de Estado y luego la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.
Es entonces la actual jurisprudencia de la Corte
Constitucional la continuación de una doctrina nacional, elaborada desde 1958
por el Consejo de Estado, reiterada en 1961. Esta tradición fue recogida en
normas legales, (artículos 123 del Decreto Ley 1675 de 1964, 155 del Decreto
294 de 1973 y 83 de la Ley 38 de 1989) y adoptada en 1982 por la Corte Suprema
de Justicia. Es pues un pensamiento Jurídico coherente con la teoría
constitucional colombiana.15
Los anteriores razonamiento jurídicos dilucidan
cualquier duda que pudiera surgir de la presunta aplicación del artículo 14 de
la Ley 153 de 1887, por cuanto esa norma regula efectos de derogatoria de leyes
y no de inexequibilidades. Si en verdad, hay similitudes entre estas figuras,
en cuanto al efecto erga omnes y respecto a que en principio la vigencia
es profuturo, salvo casos especiales[40], por el contrario, la
derogatoria es un fenómeno de teoría legislativa donde no sólo juega lo
jurídico sino la conveniencia político-social, mientras la inexequibilidad es
un fenómeno de teoría jurídica que incide tanto en la vigencia como en la
validez de la norma. Luego, dentro del ordenamiento jurídico no es lo mismo
inexequibilidad que derogación.
Si la inexequibilidad de la ley no restaura "ipso
jure" la vigencia de las normas que la ley inconstitucional considera
como derogadas, habría que concluir que el mecanismo de control se tornaría
ineficaz y esta equivocada conclusión vulneraría la supremacía de la
Constitución y la guarda de la misma (artículos 4º y 241 C.P.). Por
consiguiente, cualquier tesis que atente contra los efectos naturales del
control constitucional debe ser rechazada.
De
la extensa cita anteriormente trascrita se extraen los siguientes argumentos
para apoyar la tesis de la reviviscencia de las disposiciones derogadas por una
ley posteriormente declara inexequible: (i) el argumento histórico, ilustrado
con citas de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de
Estado, al igual que con las leyes vigentes bajo la Constitución de 1886; (ii)
la práctica seguida por otros tribunales constitucionales, es decir, el derecho
comparado; (iii) las diferencias entre los efectos de la declaratoria de
inexequibilidad de una ley y los efectos de la derogatoria de la misma; (iv) la
supuesta ineficacia del control constitucional de las leyes de no aceptarse la
tesis de la reviviscencia.
No
obstante, la última razón invocada no es objeto de mayor desarrollo y no
resulta del todo comprensible la afirmación en el sentido que “[s]i la
inexequibilidad de la ley no restaura "ipso jure" la vigencia de las
normas que la ley inconstitucional considera como derogadas, habría que
concluir que el mecanismo de control se tornaría ineficaz”,  pues en
principio la eficacia de la sentencia de control constitucional y el vacío
normativo que ésta pueda originar, son dos cuestiones completamente
diferenciables, sin que la segunda tenga clara incidencia sobre la primera. En
efecto, si en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de un cuerpo
normativo se genera una laguna en el ordenamiento no necesariamente tiene que
acudirse a la tesis de la reviviscencia para colmar tal vacío normativo
–piénsese por ejemplo que las normas derogadas a su vez planteen problemas de
constitucionalidad-, por otro lado la constatación de una laguna en si misma
nada dice respecto a la mayor o menor eficacia de la sentencia de control
constitucional.
Finalmente
la sentencia C-145 de 1994 en su parte resolutiva ordena:
QUINTO: Declarar
EXEQUIBLE el artículo 25 de la Ley 84 de 1993, precisando que los
efectos de esta sentencia rigen hacia el futuro y no afectan las situaciones
jurídicas consolidadas, y  que, siempre y cuando no sean contrarias al
ordenamiento constitucional, se restauran ipso jure las normas que
habían sido derogadas por los apartes de la Ley 84 de 1993 declarados
inconstitucionales en esta sentencia (negrillas añadidas).
Nuevamente
se emplea la fórmula de consignar en la sentencia de control, esta vez no sólo
en la parte motiva sino también en la resolutiva, la reviviscencia de las
disposiciones derogadas por los preceptos declarados inexequibles, lo que
nuevamente causa perplejidad sobre la supuesta reincorporación ipso iure
de las disposiciones derogadas, pues de ser así no se justifica un
pronunciamiento expreso sobre la materia. La fórmula empleada en la parte
resolutiva lo que permite constatar es una regulación específica de los efectos
de la sentencia de constitucionalidad en el caso concreto, los cuales por una
parte van a ser retroactivos y en segundo lugar van a revivir las disposiciones
derogadas por expresa decisión de la Corte Constitucional.
La
siguiente providencia que toca la cuestión es la sentencia C-055 de 1996. En
esta oportunidad se examinaba la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley
48 de 1990, precepto que derogaba a su vez las leyes 33 de 1971, 16 de 1982 y
el artículo 7º de la Ley 68 de 1983. Debido a que uno de los intervinientes
defendía la tesis que el precepto acusado no podía ser objeto de examen pues
por tratarse de una disposición derogatoria había agotado sus efectos, y su
declaratoria de inexequibilidad no reviviría las normas derogadas, la Corte
Constitucional se pronuncia nuevamente sobre las diferencias entre la
declaratoria de inexequibilidad y la derogatoria de una ley. Sobre tal extremo
señala:
De otro lado el ciudadano identifica de manera tácita
los efectos de la derogación de una norma derogatoria con aquellos de una
declaración de inconstitucionalidad de esa misma disposición. Así, es cierto
que la derogación de una norma derogatoria no revive automáticamente los
contenidos normativos que habían sido expulsados del ordenamiento. Supongamos,
por ejemplo, que  una ley A ha derogado una ley B; es indudable que la
derogación de esa ley A no revive automáticamente la ley B, por lo cual es
necesario dictar y promulgar de nuevo esa ley B si se quiere que ésta
pertenezca otra vez al orden jurídico. En ese orden de ideas, y como bien
señala Kelsen, una norma puramente derogatoria, como la ley A, no puede, en
sentido estricto y a nivel lógico, a su vez ser derogada, pues esa segunda
derogación "carecería de consecuencias"  ya que la norma inicialmente
derogada , esto es la ley B, "no entraría por eso nuevamente en
vigencia"[41]. Por ello es
perfectamente válida, en relación con la derogación de normas derogatorias, la
regla enunciada por el artículo 14 de la Ley 153 de 1887, según la cual
"una ley derogada no revivirá (...) por haber sido abolida le ley que la
derogó. Una disposición derogada sólo recobrará su fuerza en la forma en que
aparezca reproducida en una ley nueva."
En cambio, los efectos de una declaración de
inconstitucionalidad pueden ser diversos, ya que la expulsión del ordenamiento
de una norma derogatoria por el juez constitucional implica, en principio, la
automática reincorporación al sistema jurídico de las disposiciones derogadas,
cuando ello sea necesario para garantizar la integridad y supremacía de la
Carta. Así, esta Corporación, en
armonía con una sólida tradición del derecho público colombiano[42],
ha señalado, en determinados fallos, que la decisión de inexequibilidad es
diversa de una derogación, y por ello puede implicar el restablecimiento ipso
iure de las disposiciones derogadas por la norma declarada inconstitucional[43].
Esta diferencia de efectos entre la declaración de
inexequibilidad y la derogación de una norma legal no es caprichosa sino que
responde a la distinta naturaleza jurídica de ambos fenómenos. Así, la
derogación no deriva de conflictos entre normas de distinta jerarquía sino de
la libertad política del Legislador, pues ese órgano político decide expulsar
del ordenamiento una norma que hasta ese momento era totalmente válida, ya sea
para sustituirla por otra disposición, ya sea para que la regulación de la
materia quede sometida a los principios generales del ordenamiento. Es pues un
acto de voluntad política pues el Legislador evalúa, conforme a criterios de
conveniencia, cuando es oportuno derogar una determinada disposición. Por ello
es razonable que, en general, la derogación sólo tenga efectos hacia el futuro,
pues la norma derogada era perfectamente válida hasta ese momento, y por
elementales razones de seguridad jurídica las leyes no pueden ser retroactivas.
Y, de otro lado, es natural que se señale que solamente por un nuevo acto de
voluntad política puede revivir la norma inicialmente derogada, ya que el
Legislador tiene la plena facultad de proferir nuevas disposiciones.
En cambio, la inexequibilidad surge de un conflicto
normativo entre la Constitución y la ley, que es resuelto jurídicamente por el
órgano a quien compete preservar la supremacía de la Carta. El juez
constitucional no decide entonces conforme a su voluntad política sino que se
limita a constatar esa incompatibilidad, y a expulsar del ordenamiento la
disposición legal, por ser ésta de menor jerarquía.  Por ello la declaración de
inexequibilidad no es sólo hacia el futuro sino que puede tener ciertos efectos
hacia el pasado, ya que la validez de la norma estaba en entredicho por su
oposición a la Constitución. Los efectos concretos de la sentencia de
inexequibilidad dependerán entonces de una ponderación, frente al caso concreto,
del alcance de dos principios encontrados: la supremacía de la Constitución
-que aconseja atribuir a la decisión efectos ex tunc, esto es
retroactivos- y el respeto a la seguridad jurídica -que, por el contrario,
sugiere conferirle efectos ex nunc, esto es únicamente hacia el futuro-.
Y, de otro lado, como la norma derogatoria no era válida, por estar en
contradicción con la Carta, entonces es perfectamente lógico expulsarla del
ordenamiento, por ministerio de la inexequibilidad, de forma tal que puedan
revivir las disposiciones derogadas.
En síntesis, y tal y como esta Corporación ya lo había
señalado, "la derogatoria es un fenómeno de teoría legislativa donde no
sólo juega lo jurídico sino la conveniencia político-social, mientras la
inexequibilidad es un fenómeno de teoría jurídica que incide tanto en la
vigencia como en la validez de la norma. Luego, dentro del ordenamiento
jurídico no es lo mismo inexequibilidad que derogación.[44]"(negrillas
añadidas).
En
virtud de los anteriores razonamiento se concluye que había lugar a
pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la disposición acusada por
cuanto su declaratoria de inexequibilidad podría tener como efecto la
reincorporación al ordenamiento legal colombiano de las leyes 33 de 1971 y 16
de 1982, así como del artículo 7º de la Ley 68 de 1983.
En
esta decisión la Corte Constitucional hace interesantes precisiones sobre la
figura de la reviviscencia, en primer lugar aclara que la reincorporación al
ordenamiento jurídico de las disposiciones derogadas por las normas declaradas
inexequibles sólo tendrá lugar “cuando ello sea necesario para garantizar la
integridad y supremacía de la Carta”, en esa medida la automaticidad de la
reviviscencia queda seriamente atenuada, pues previamente se deberá hacer un
juicio sobre la necesidad de la misma para preservar la integridad y supremacía
de la Constitución.
Por
otra parte en la misma decisión se afirma que en cada caso concreto el juez
constitucional debe hacer un juicio de ponderación entre la supremacía
constitucional y la seguridad jurídica, con el propósito de establecer los
efectos retroactivos o hacía el futuro de la declaratoria de inexequibilidad de
la ley, estudio que debe quedar plasmado en la sentencia de control de
constitucionalidad de la disposición derogatoria.
En
la sentencia C-562 de 1996 el demandante formulaba cargos simultáneamente
contra el artículo 105 de la Ley 115 de 1994 y contra la disposición que la
subrogaba, el artículo 129 del Decreto 2150 de 1995. Acusaba por lo tanto una
disposición derogada, tal como había sido originalmente expedida, y el precepto
que la había modificado. La Corte declaró la inexequibilidad del artículo 129
del Decreto 2150 de 1995 por haber incurrido el Gobierno en exceso de
facultades al expedirlo. En virtud de la declaratoria de inexequibilidad de
esta disposición  se pronunció sobre la reviviscencia del artículo 105 de la
Ley 115 de 1994 en los siguientes términos:
La disposición declarada inexequible subrogaba el
artículo 105 de la Ley 115 de 1994, también parcialmente acusado, por lo cual,
conforme a criterios desarrollados en anteriores decisiones, se entiende que
esa norma revive con el fin de evitar un vacío legal en la materia. En efecto,
esta Corte ha indicado "que la expulsión del ordenamiento de una norma
derogatoria por el juez constitucional implica, en principio, la automática
reincorporación al sistema jurídico de las disposiciones derogadas, cuando ello
sea necesario para garantizar la integridad y supremacía de la Carta"[45].
Ello ocurre precisamente en este caso, pues es natural que la inexequibilidad
del artículo 129 del Decreto Ley 2150 de 1995 por exceso de facultades del
Ejecutivo restaure ipso iure la vigencia del artículo 105 de la Ley 115
de 1994, con el fin de preservar la regulación expedida por el Congreso en
ejercicio de sus competencias constitucionales. Esto significa entonces que la
Corte debe pronunciarse sobre el artículo 105 de la Ley 115 de 1994
parcialmente acusado, tal y como fue originariamente expedido por el Congreso,
y no como fue subrogado por el artículo 129 del Decreto Ley 2150 de 1995, por
cuanto esta última norma será declarada inexequible en este sentencia.
Nótese
por lo tanto que la misma sentencia mediante la cual se declara la
inexequibilidad de la disposición derogatoria se establece la reviviscencia de
la disposición derogada, con el objeto de abordar el examen de
constitucionalidad de esta última. Así mismo, se justifica su reincorporación
al ordenamiento jurídico “con el fin de preservar la regulación expedida por
el Congreso en ejercicio de sus competencias constitucionales”, propósito
correspondiente a la exigencia general que en cada caso concreto sea necesario
reincorporar el enunciado normativo suprimido para garantizar la integridad
y la supremacía de la Constitución.
La
sentencia C-010 de 2000 estudia la constitucionalidad de diversos enunciados
normativos contenidos en la Ley 74 de 1966. Específicamente sobre el literal f
del artículo 7, que era uno de los preceptos demandados[46],
se presentaban dudas sobre su vigencia, pues se podía entender que había
sido derogado por la Ley 51 de 1975, la
cual no sólo reguló globalmente el tema de los títulos de idoneidad para ser
periodista sino que, además, su artículo 3º establecía requisitos equivalentes,
o incluso más rigurosos, para obtener la tarjeta de periodista, que los
previstos por la disposición acusada en esa oportunidad para ser director de un
radionoticiero o un radioperiódico, de manera tal que era lógico suponer que la
promulgación de la Ley 51 de 1975 implicó una derogación tácita del literal f)
del artículo 7º de la Ley 74 de 1966, puesto que la idoneidad profesional para
ser director de esos programas debería ser probada conforme a lo establecido
por la Ley 51 de 1975. No obstante, la Corte Constitucional abordó el examen de
la disposición acusada con las siguientes consideraciones:
“A pesar de lo anterior –es
decir, la inferencia lógica que la disposición acusada había sido derogada por
el artículo 3 de la Ley 51 de 1975- , la Corte considera que procede un
pronunciamiento de fondo sobre el literal acusado, por las siguientes dos
razones; de un lado, algunos podrían argumentar, con cierta razón, que una cosa
es ser periodista y otra ser director de un radioperiódico, por lo cual, las
normas que regulan los requisitos de idoneidad en uno u otro caso no tienen por
qué ser iguales. Por ende, conforme a ese razonamiento, la Ley 51 de 1975 no
derogó nunca el ordinal acusado, que ha sido la disposición que ha regulado
siempre los requisitos de idoneidad para ser director de esos programas.
De otro lado, incluso si
admitiéramos que la Ley 51 de 1975 había derogado el literal acusado, lo cierto
es que esa ley fue retirada del ordenamiento por la sentencia de esta Corte
C-087 de 1998, MP Carlos Gaviria Díaz, que consideró que la exigencia de
tarjeta profesional para poder ser periodista violaba la libertad de expresión.
Por ende, algunos podrían considerar que la decisión de inexequibilidad de la
Ley 51 de 1975 revivió las normas precedentes, que habían sido derogadas por
esa ley, y cuyo contenido no fuera incompatible con la doctrina fijada por la
sentencia C-087 de 1998. En efecto,  “la
expulsión del ordenamiento de una norma derogatoria por el juez constitucional
implica, en principio, la automática reincorporación al sistema jurídico de las
disposiciones derogadas, cuando ello sea necesario para garantizar la
integridad y supremacía de la Carta” (Sentencia C-055 de 1996. MP Alejandro
Martínez Caballero. Fundamento 7). Ahora
bien, continuaría el argumento, como esa sentencia se refirió a los periodistas
en general, pero no al tema de los directores de programas radiales
periodísticos en particular, entonces habría que concluir que el literal f) del
artículo 7º de la Ley 74 de 1966 recobró vigencia, como consecuencia de la
declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 51 de 1975.
Conforme a lo anterior, para la
Corte no es totalmente claro  que el literal acusado se encuentre derogado.
Esta disposición puede seguir produciendo efectos, por lo cual procede un
examen de fondo sobre su contenido.”
Finalmente el precepto demandado sería declarado
inexequible porque no se encontró ajustada a la Constitución la limitación de la dirección de
los radioperiódicos y de los radioinformativos a quienes tuvieran título de
periodismo o acreditaran un determinado tiempo de experiencia profesional. Se
trata de la primera decisión en la cual la Corte Constitucional, en una
sentencia posterior a una previa declaratoria de inexequibilidad señala la
posible reviviscencia de una disposición derogada por la norma previamente
declarada inexequible. En efecto, en todos los fallos anteriormente
relacionados la Corte Constitucional declaraba en la sentencia de control la
reincorporación de las disposiciones derogadas, es decir, la reviviscencia se
establecía expresamente en la sentencia de control de constitucionalidad de la
disposición finalmente declarada inexequible. Mientras que en este caso en la
sentencia C-087 de 1998, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del
artículo 3 de la Ley 51 de 1975, nada se dijo sobre la reincorporación de otras
disposiciones previas tales como el literal f el artículo 7 de la Ley 74 de
1966.
No obstante es preciso destacar dos circunstancias
particularmente relevante en la decisión en estudio: (i) en primer lugar que no
estaba claro si la disposición acusada estaba vigente, pues la Ley 51 de 1975
no la había derogada expresamente, se trataba por lo tanto de una presunta
derogatoria tácita, (ii) en segundo lugar el enunciado normativo demandado
tenía un ámbito de aplicación distinto al de la disposición declarada
inexequible, lo que aumentaba las dudas sobre su vigencia.
Estas singulares condiciones del caso concreto fueron las
que dieron lugar a que la Corte Constitucional finalmente abordara el examen
del precepto acusado, máxime si se tiene en cuenta que éste a su vez planteaba
problemas sobre su constitucionalidad, por tener un contenido normativo en
alguna medida similar al que fue declarado inexequible. Es decir, en este caso
era incluso discutible la reincorporación del literal f del artículo 7 de la
Ley 74 de 1966 al ordenamiento jurídico en virtud de la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 3 de la Ley 51 de 1975, precisamente porque la
primera disposición tenía un contenido normativo inconstitucional y una de las
condiciones establecidas por la jurisprudencia para que este fenómeno tenga
lugar es que la disposición que revive resulte ajustada a la Constitución.
Nuevamente en la sentencia C-501 de 2001 se ocupó la
Corte Constitucional del asunto de la reviviscencia de las normas derogadas por
una disposición declarada inexequible. Se demandaba la constitucionalidad del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, modificatorio del
artículo 148 de la Ley 446 de 1998. A su vez los parágrafos primero y
tercero de ese artículo fueron nuevamente modificados por el artículo 47 de la
Ley 640 de 2001, precepto que fue declarado inexequible  mediante la sentencia
C-500 de 2001[47], por un vicio de fondo
relacionado con el trámite surtido en el Congreso de la República.
En
esta decisión se reitera la tesis que la declaratoria inexequibilidad de una
norma implica la reincorporación al ordenamiento jurídico de las disposiciones
por ella derogadas siempre que ello se requiera para asegurar la supremacía del
Texto Fundamental.  Se agrega que “Esto es así en cuanto una
declaratoria de inexequibilidad conlleva la expulsión del ordenamiento jurídico
de una norma que ha sido encontrada contraria a la Carta y ante ello se debe
determinar el peso específico que les asiste a los principios de justicia y
seguridad jurídica y establecer si el fallo tiene efectos únicamente hacia futuro
o si también cobija situaciones consolidadas en el pasado, evento en el cual
restablecen su vigencia aquellas disposiciones que habían sido derogadas por la
norma declarada inconstitucional.”
En
el caso concreto se estimó que la declaratoria de inexequibilidad del artículo
47 de la Ley 640 de 2001, había reincorporado al ordenamiento jurídico el
parágrafo tercero del artículo 52 de la Ley 510 de 1999 y por lo tanto podía
ser objeto de examen de constitucionalidad.
Nótese
que en todo caso la argumentación empleada resulta en alguna medida
contradictoria, pues nuevamente la reviviscencia de una disposición derogada se
establece en una sentencia posterior (la C-501 de 2001) a la que previamente
había declarado la inconstitucionalidad del precepto derogatorio (la C-500 de
2001). En efecto, la razón esgrimida para justificar la reincorporación del
precepto derogado radica en la competencia de la Corte Constitucional de fijar
los efectos de sus fallos y establecer que si los efectos de su decisión son
exclusivamente hacía el futuro o comprenden también situaciones consolidadas en
el pasado “evento en el cual restablecen su vigencia aquellas disposiciones
que habían sido derogadas por la norma declarada inconstitucional”. En
principio este razonamiento no resulta objetable, pero tal competencia debe ser
ejercida por la Corte Constitucional en la sentencia mediante la cual declara
la inconstitucionalidad de una disposición y fija las consecuencias de su
pronunciamiento, entre ellas por ejemplo que las disposiciones derogadas
recobren vigencia. No puede ser ejercida en un fallo posterior, porque este no
es el momento pertinente para fijar los efectos de un pronunciamiento previo.
La
sentencia C-432 de 2004 se ocupa una vez más el problema de la reviviscencia.
Preocupaba a la Corte Constitucional los efectos de la declaratoria de
inexequibilidad del Decreto 2070 de 2003
el cual regulaba el régimen pensional de los miembros de la Fuerza Pública.
Sostuvo esta Corporación que la inexequibilidad de este cuerpo normativo “no
implica crear un vacío legal que dejará a los miembros de la fuerza pública sin
los presupuestos legales indispensables para garantizar las prestaciones
sociales que amparen sus contingencias de tipo pensional (…) Por consiguiente,
es procedente reconocer la reincorporación automática de las normas anteriores
que consagraban el régimen de asignación de retiro y de otras prestaciones a
favor de los miembros de la fuerza pública, y que había sido derogado por el
Decreto 2070 de 2003, en la medida en que su vigencia permite salvaguardar los
derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital y trabajo de los citados
funcionarios, como emanación de la supremacía de la parte orgánica del Texto
Fundamental. // Al tenor de lo expuesto, se concluye que las disposiciones
derogadas o modificadas por el Decreto 2070 de 2003, adquieren plena vigencia.”
Adviértase,
entonces, que la sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad de un cuerpo
normativo es la que establece la reviviscencia de las disposiciones derogadas
que regulaban la misma materia, aquí si claramente con el propósito de
garantizar la integridad y la supremacía de la Constitución, pues de otra
manera los derechos fundamentales de los miembros de la fuerza pública se
hubieran visto afectados[48].
Finalmente,
la Corte Constitucional se pronuncia en la sentencia C-421 de 2006 sobre la
reincorporación al ordenamiento jurídico de disposiciones derogadas. Se
examinaba la constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 588 de 2000, precepto
que derogaba el artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970, el cual a su vez
preveía un órgano encargado de regular la carrera notarial y el concurso de
notarios. La Corte Constitucional declaró inexequible el precepto examinado y
ordenó la reviviscencia del artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970. Al
respecto señaló textualmente:
La posibilidad de que una disposición que había sido
derogada readquiera vigencia como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad
de la derogatoria no es automática y supone que la disposición que “revive” no
sea contraria al ordenamiento superior y además que ello sea necesario para
asegurar la supremacía de la Constitución, es claro para la Corte que en el presente caso esos presupuestos se
encuentran reunidos. En cuanto a  que la reviviscencia de la norma sea
necesaria para asegurar la supremacía de la Constitución es claro que al
derogar el artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970 lo que hizo el Legislador
fue dejar sin operatividad la carrera notarial por él mismo regulada y en este
sentido omitió en su reglamentación un elemento esencial para armonizar el
texto legal con los mandatos de la Carta y específicamente con el artículo 131
superior que ordena imperativamente que el nombramiento de los notarios en
propiedad se hará mediante concurso. En ese orden de ideas es claro igualmente
que para  asegurar la supremacía de la Constitución y hacer efectivo el
cumplimiento de los claros mandatos superiores señalados en el referido
articulo 131 y consecuentemente garantizar el acceso en condiciones de igualdad
a la función notarial de acuerdo con el procedimiento previsto por el
Constituyente no cabe duda de la necesidad de que declarada la inexequibilidad
de la expresión “164” contenida en el artículo 11 de la Ley 588 de 2000
desde la fecha de su promulgación, recobre su vigencia el artículo  164
del Decreto Ley 960 de 1970 (Negrillas añadidas).
En
esta sentencia se introducen interesantes precisiones sobre la figura de la reviviscencia,
pues es la primera en afirmar expresamente que no tiene lugar de manera
automática, en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de la disposición
derogatoria, sino que requiere un estudio previo para determinar que la
disposición revivida no sea contraria al ordenamiento jurídico y además sea
necesaria para garantizar la supremacía de la Constitución. Examen que debe
hacer la Corte en cada caso concreto en la sentencia mediante la cual declara
la inexequibilidad del precepto derogatorio.
Finalmente
en la sentencia C-1155 de 2008 se declara la inexequibilidad del artículo 11
del Decreto 1295 de 1994, precepto que definía la enfermedad profesional. En
esta providencia se consigna textualmente: “Ahora bien, debido a que se
declarará la inexequibilidad del artículo 11 del Decreto Ley 1295 de 1994, la
Corte deja establecido que de acuerdo con su línea jurisprudencial, quedan
vigentes las normas jurídicas anteriores a la expedición de la disposición
declarada inexequible en la presente providencia”. Como puede observarse en
esta decisión no hay una reflexión específica sobre el fenómeno de la
reviviscencia, se concluye simplemente que “de acuerdo a su línea
jurisprudencial la Corte deja establecido”, es decir, nuevamente es la
sentencia que declara la inexequibilidad la que establece puntualmente los
preceptos legales que se reincorporan al ordenamiento.
Del
anterior recuento jurisprudencial es posible extraer algunas conclusiones:
(i)
Inicialmente se defendió la tesis
de la supuesta reincorporación automática de las disposiciones derogadas por
una norma declarada inexequible, pero a partir de la sentencia C-055 de 1996
esta aseveración comienza a ser atenuada, en el sentido que la reviviscencia
sólo tiene lugar cuando las disposiciones derogadas no sean contrarias a la
constitución y la reincorporación sea necesaria para garantizar la supremacía
constitucional. En el último pronunciamiento sobre la materia, la sentencia
C-421 de 2006 el punto de partida es precisamente el razonamiento contrario: la
inexequibilidad de una disposición derogatoria no acarrea la reincorporación al
ordenamiento de las disposiciones derogadas, extremo que deberá ser examinado
en cada caso concreto.
(ii)
A pesar de la defensa de la tesis
de la reincorporación automática al ordenamiento jurídico de las disposiciones
derogadas, por regla general la Corte Constitucional en la sentencia mediante
la cual declaraba la inconstitucionalidad de la ley derogatoria aclaraba que
los efectos de la inexequibilidad eran revivir las normas suprimidas, inclusive
mediante la incorporación de este mandato en la parte resolutiva de la
sentencia, técnica empleada por la sentencia C-145 de 1994.
(iii)
Esa práctica recurrente se explica
precisamente por la competencia de la Corte Constitucional de establecer el
efecto de sus propias decisiones, en esa medida será en la sentencia de control
de constitucionalidad, cuando se declare la inexequibilidad de una disposición
el momento donde se deben fijar los efectos de tal declaratoria, entre los cuales
cabe por ejemplo adoptar la reviviscencia del ordenamiento previamente
derogado.
(iv)
Adicionalmente el juicio de
ponderación entre la seguridad jurídica y la necesidad de preservar la
supremacía y la integridad de la Constitución –principios en tensión cuando se
trata de establecer la reviviscencia de disposiciones derogadas- debe tener
lugar en la primera sentencia de control de constitucionalidad, es decir en
aquella mediante la cual se declara inexequible la norma derogatoria y no en un
fallo posterior. De no ser así la seguridad jurídica quedaría definitivamente
sacrificada pues en cualquier momento, en virtud de una pronunciamiento de la
Corte se podrían revivir disposiciones derogadas, lo que a su vez sumiría a los
operadores jurídicos en un estado de completa incertidumbre.
(v)
Si con ocasión de una declaratoria
de inexequibilidad se crea una laguna normativa, esta sólo puede ser colmada de
manera excepcional por la Corte Constitucional cuando esté en riesgo la
supremacía o la integridad constitucional, por estar en juego valores,
principios o derechos constitucionales. La función de llenar lagunas en el
ordenamiento corresponde al Legislador democráticamente elegido –dejando a
salvo por supuesto el papel que les corresponde a los operadores jurídicos de
emplear criterios de integración tales como la analogía-. De la excepcionalidad
de esta competencia en cabeza de la Corte Constitucional se deriva que debe ser
ejercida de manera expresa e inequívoca en un pronunciamiento de
constitucionalidad.
A pesar
del detallado recuento jurisprudencial previo podría sostenerse que debe
acogerse la tesis de la reincorporación ipso iure del ordenamiento
jurídico derogado, en virtud de la declaratoria de inconstitucionalidad de una
disposición derogatoria, de manera tal que en la sentencia de
constitucionalidad que declara la inexequibilidad no sea necesario
específicamente señalar cuales son las disposiciones que reviven y se
reincorporan al ordenamiento jurídico. En efecto, al parecer esta tesis
parecería ser idónea para solucionar las posibles lagunas normativas que se
producen en virtud de la sentencia de constitucionalidad y de esta manera sería
la más conveniente desde la perspectiva de la seguridad jurídica.
No
obstante, esta tesis a su vez suscita problemas igualmente relevantes, pues de
acogerse significaría que revive cualquier disposición derogada, incluyendo por
ejemplo preceptos de carácter sancionatorio, bien sea de índole penal o disciplinario.
La posibilidad que como consecuencia de la reviviscencia nuevamente se
entiendan incorporadas al ordenamiento jurídico preceptos de alcance
sancionador previamente derogados suscita a su vez mayores interrogantes sobre
el principio de seguridad jurídica ¡pues, por ejemplo ¿Podrían imponerse
sanciones en virtud de una disposición previamente derogada porque
supuestamente revivió en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de la
norma derogatoria? ¿Cuál es el alcance en estos casos del principio de favorabilidad
en materia penal o disciplinaria? Las mismas dudas se suscitan en el presente
caso, en el cual la discusión versa sobre una supuesta tasa reconocida en un
precepto derogado la cual sigue siendo cobrada por el INCODER. ¿Cuál es el
alcance del principio de legalidad en materia tributaria si en virtud de una
sentencia de inexequibilidad reviven tasas derogadas? ¿A partir de que momento
revive el tributo y desde cuando están las autoridades administrativas
autorizadas a cobrarlo?
Recuérdese
que además si la declaratoria de inexequibilidad no tiene efectos retroactivos
–a menos que en la sentencia se señala expresamente- la disposición
inconstitucional estuvo vigente y produjo efectos jurídicos, de manera tal la
supuesta reviviscencia automática suscitaría especiales dificultades sobre la
vigencia de la ley derogada pero luego revivida en el tiempo, pues precisamente
la seguridad jurídica –principio que supuestamente salvaguarda la tesis de la
reincorporación ipso iure- quedaría seriamente afectada respecto a las
situaciones jurídicas que se produjeron durante la vigencia de la ley declarada
inexequible.
Finalmente
la tesis de la reviviscencia favorece la inactividad del legislador pues éste
en lugar de expedir una nueva regulación que reemplace los preceptos declarados
inexequibles permanecería inactivo, tal como ha sucedido por ejemplo frente a
las disposiciones del sistema de riesgos profesionales declaradas inexequibles,
lo que reincorpora al ordenamiento jurídico, con carácter permanente, regulaciones
jurídicas claramente anacrónicas que no se adaptan a la realidad social.
En
definitiva la tesis de la reviviscencia ipso iure resulta más peligrosa
para el principio de seguridad jurídica y para el principio de legalidad, pues
permite que se reincorporen al ordenamiento normas que por decisión expresa del
legislador habían sido derogadas, con todos los inconvenientes que surgen de
esa reviviscencia indiscriminada y apresurada. Más razonable resulta que la
Corte Constitucional decida en cada caso concreto que normas reviven en virtud
de la declaratoria de inexequibilidad, decisión que debe ser adoptada en ese
momento y no en un fallo posterior, porque esta última opción es también
claramente gravosa desde la perspectiva de la seguridad jurídica y para la
confianza legítima de los asociados.
Ahora
bien, las anteriores consideraciones pueden ser aplicadas al caso que en esta
oportunidad ocupó a la Corte Constitucional. Al respecto se tiene que la Ley
160 de 1994 fue derogada por el artículo 178 de la Ley 1152 de 2007. Esta
última disposición  fue declarada inexequible mediante la sentencia C-175 de 18
de marzo de 2009. En esta última providencia no se examinó la reviviscencia de
las disposiciones derogadas por la ley declarada inexequible, sólo se consignó
textualmente que “la Sala considera pertinente señalar que esta
decisión tiene los efectos ordinarios previstos en el artículo 45 de la Ley
270/96 – Estatutaria de Administración de Justicia –, es decir, hacia futuro.”
La
expresa alusión a los efectos ordinarios de la declaratoria de inexequibilidad
excluye cualquier posibilidad de darle a esta decisión efectos retroactivos,
que se asemejen a la anulación de la Ley 1152 de 2007 y que por lo tanto
revivan las disposiciones derogadas por esta última. Los efectos ex nunc
expresamente adoptados en el caso concreto significan que la norma declarada
inconstitucional estuvo vigente desde su entrada en vigor hasta el momento de
su declaratoria, y en este caso guardan relación con el propósito de preservar
las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de la ley 1152 de 2007,
opción expresamente acogida por la Corte Constitucional al momento de proferir
la sentencia de control.
Además,
como antes se dijo, este tipo de efectos deben ser fijados en la sentencia que
inicialmente se ocupa de la constitucionalidad de la ley derogatoria, y no
pueden ser establecidos en un fallo posterior por las perniciosas consecuencias
que de este tipo de fallos se derivarían para la seguridad jurídica.
En
virtud de las anteriores reflexiones, se concluye que el artículo 78 de la Ley
160 de 1994 no está actualmente vigente por haber sido derogado por el artículo
178 de la Ley 1152 de 2007, por tal razón no es procedente un pronunciamiento
de fondo sobre su constitucionalidad y en consecuencia se debió proferir
sentencia inhibitoria.
Ahora
bien, se constató que el INCODER continúa invocando esta disposición y las
normas que la reglamentaron como fundamento para cobrar las tarifas a los
adjudicatarios de baldíos, empero de esta actuación no se deriva la vigencia de
la disposición acusada, sino que se trata simplemente de una errónea
interpretación por parte de una autoridad administrativa en cuanto a los
supuestos efectos retroactivos de la sentencia C-175 de 2009, y los actos administrativos
fundados en una norma derogada pueden ser atacados por los mecanismos previstos
por el ordenamiento jurídico ante la jurisdicción competente.
No
se puede por lo tanto alegar válidamente que la disposición demandada continúa
produciendo efectos jurídicos y que por lo tanto puede ser objeto de examen,
porque los supuestos efectos jurídicos que aún le asigna el INCODER se basan en
una interpretación errónea de los efectos de la sentencia C-175 de 2009 y en la
aplicación de una serie de actos administrativos que perdieron fuerza
ejecutoria desde el año 2007, al haber sido derogada la ley que les servia de
fundamento.
Fecha ut supra.
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
[1]
La Ley 1152 de 2007 fue publicada en el  Diario Oficial No. 46.700 de 25 de
julio de 2007.
[2]
Defendida por Fernando Garavito en
el escrito “La inexequibilidad de la ley” fechado del año 1921. Un detenido
recuento de la cuestión lo presenta
Henrik López Sterup, “En torno a los efectos de la sentencia de
inexequibilidad”, en Hacía un nuevo Derecho Constitucional, Daniel
Bonilla y Manuel A. Iturralde (Ed.), Bogotá, Universidad de os Andes, 2005.
[3]
Defendida entre otros autores por Eustorgio Sarria, Jaime Sanín y Luis Carlos
Sáchica. Ver López Sterup, Ob.
Cit., p. 28 y s.s.
[4]
Anales el Consejo de Estado, Tomo LXII Num. 387-391 años 1958-1960. C. P.
Guillermo González Charry.
[5]
Ver López Sterup, ob. Cit., p. 28
y s.s.
[6]
Eustorgio Sarria. Guarda de la
Constitución, Bogotá, Publicaciones C. E. I. D. A., p. 83.
9 Igualmente
se puede señalar como uno de los antecedentes remotos la Sentencia de la Corte
Suprema del 18 de marzo de 1927 donde se dijo que el procedimiento irregular de
la expedición de una ley lleva a la conclusión de que todavía no existe dicha
ley.
10 Corte
Suprema de Justicia, Sentencia de 22 de junio de 1982, Ponentes Luis Carlos
Sáchica y Ricardo Medina Moyano, Gaceta Judicial T-171, págs. 311 y ss.
11 Anales del
Consejo de Estado, Tomo LXII, pág. 905. Concepto reiterado por la misma Sala
del Consejo de Estado el 2 de septiembre de 1961.
12 Anales
del Consejo de Estado, Tomo LXII, pág. 916.
13 Artículo
136 de la Constitución Italiana: Cuando la Corte declare la
inconstitucionalidad de una disposición legislativa o de un acto de fuerza de
ley, la norma dejará de surtir efecto desde el día siguiente a la publicación
de la sentencia.
14 Mauro
Cappelletti; El control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes en
el derecho comparado; Revista de la Facultad de Derecho, México.
15 Ver: FERNANDO
GARAVITO, Inexequibilidad de la Ley, publicación de noviembre de 1921, Tomo II,
Jurisprudencia de la Corte, Págs. 53-59.
HUGO PALACIOS MEJIA afirma
que la inexequibilidad no ocasiona "vació jurídico". Pág. 131 de su
obra: La Economía en el Derecho Constitucional Colombiano.
EMILIO ROBLEDO URIBE quien
sostuvo que la inexequibilidad del Decreto de quiebras hizo revivir el Título V
del Libro I del Código de Comercio Decreto Colombiano, T XX, Pág. 110 y ss.
SALA CIVIL DEL TRIBUNAL
SUPERIOR DE BOGOTA: sostuvo dicha Sala  que el Art. 14 de la Ley 153 de 1887 no
es de aplicación en los casos de inexequibilidad. Fue una posición jurídica
adoptada en la providencia de 22 de octubre de 1969 por el Ponente: LUIS
FERNANDO GOMEZ DUQUE, quién hizo Sala con HUMBERTO MURCIA BALLEN y  NECTY
GUTIERREZ DE RODRIGUEZ. Ver Foro Colombiano, Tomo IV, Pág. 345 y ss.
[7]Artículo
29 de C.P. y sentencia Nº C-113 de 15 de marzo de 1993 de la Corte
Constitucional.
[8]Hans Kelsen. Ulrich Klug. Op-cit, p 71.
[9]Ver,
por ejemplo, la sentencia del 22 de mayo de 1974 de la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Carlos Galindo
Pinilla.
[10]Ver,
entre otras, sentencia C-608/92 y C-145/94.
[11]Sentencia
C-145/94. MP Alejandro Martínez Caballero, Fundamento Jurídico No 5.
[12]Sentencia
C-055/96. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 7.
[13] El tenor de este
precepto era el siguiente:
"Artículo 7º. La transmisión de
programas informativos o periodísticos por los servicios de radiodifusión,
requieren (sic) licencia especial otorgada por el Ministerio de Comunicaciones,
expedida a favor de su Director, la cual será concedida, previo cumplimiento de
los siguientes requisitos:
(…)
f) Prueba de idoneidad
profesional, que puede consistir en un título expedido por una entidad docente
de periodismo, debidamente aprobada y reconocida por el gobierno colombiano, o
en título académico universitario aprobado por el Ministerio de Educación
Nacional, o en una constancia de que se ha ejercido por lo menos durante tres
años la profesión de periodista, constancia que podrán expedir los directores
de periódicos, radionoticieros o radioperiódicos o las organizaciones gremiales
de periodistas legalmente constituidas.
[14] Proferida el mismo día
de la sentencia C-501 de 2001, el quince de mayo de 2001.
[15]
T-024Ade 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[16]
Sobre los efectos de esta última providencia se pronunció la Corte Constitucional
en la sentencia T-1102 de 2008. En esta ocasión se examinaba la tutela
impetrada para reclamar una prestación contenida en el Decreto 1212 de 1990, el
cual había sido derogado por el Decreto 2070 de 2003, pero había sido
reincorporado al ordenamiento jurídico en virtud de  la sentencia C-432 de
2004. En el caso concreto el demandante pedía que se aplicara para resolver su
solicitud de asignación de retiro el artículo 144 del Decreto 1212 de 1990, el
cual contenía una regulación más favorable en cuanto al tiempo de servicio
requerido para hacerse acreedor de tal prestación. Pero la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional se negaba a aplicar tal regulación debido a que
el retiro del servicio había tenido lugar durante la vigencia del Decreto 2070
de 2003.  Para resolver el problema jurídico planteado la Sala Octava de
Revisión hizo alusión a la reviviscencia de las disposiciones derogadas
ordenada por la sentencia C-432 de 2004 y aplicó la normatividad alegada por el
demandante no sólo porque esta había sido reincorporada al ordenamiento
jurídico en virtud de la sentencia de constitucionalidad, sino también porque
el Decreto 2070 de 2003 contenía una regulación regresiva.
[17] Gaceta del Congreso 246
del 25 de julio de 2006, páginas 53-59.
[18] Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial (Nota fuera de texto).
[19]
Esta sentencia estudió la constitucionalidad de varias normas de la Ley 1340 de
2009 "Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de
la competencia”. Entre las normas analizadas estuvo el artículo 22 ejusdem
que fijaba una “contribución por seguimiento” oponible a las sociedades
inmersas en procesos de integración empresarial.  La Corte desestimó el cargo
del actor basado en la violación del principio de legalidad tributaria, bajo el
argumento que el legislador efectivamente había previsto el método y el sistema
para definir los costos y beneficios de la contribución.
[20]
Sobre la materia se puede consultar la sentencia C-776 de 2003
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[21]             En sentencia C-546 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), este Tribunal precisó que: “[Aun] cuando la Constitución de 1991
es más clara que la Constitución derogada en materia de Hacienda Pública, lo
cierto es que la nomenclatura empleada por la Carta Fundamental en este tema no
es siempre precisa y rigurosa. En efecto, si bien una interpretación
sistemática de la Constitución permite diferenciar los conceptos de tasa,
impuesto y contribución, la Carta no utiliza siempre términos específicos para
tales categorías. Así, en ocasiones la palabra tributo es usada como un género
que se refiere a la totalidad de los ingresos corrientes del Estado (C.P. art.
15 inciso 4°), mientras que en otras ocasiones la Carta la utiliza para
diferenciar los ingresos tributarios de los no tributarios (C.P. art. 358).
Igualmente, la palabra contribuciones a veces engloba a los impuestos y a los
recursos parafiscales (C.P. art. 150. ord. 12), mientras que en otras ocasiones
la Constitución parece reservarla a las contribuciones parafiscales (C.P. art.
154 inc. 2°)”. En el mismo sentido, se pronunció esta Corporación en
sentencia C-711 de 2001 (M.P. Jaime Araújo Rentería). Ahora bien, hoy en día,
es preciso resaltar que un sector importante de la doctrina por fuera de la
clasificación tradicional de los tributos ha hecho referencia a figuras
impositivas como “las exacciones”, las cuales representan los pagos que
se deben realizar por un sector específico de la población a favor de los
organismos descentralizados del Estado, cuyo origen es el hecho de recibir un
beneficio concreto por las actividades que éstos desarrollan. Así, por ejemplo,
en sentencia C-1148 de 2001 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) este Tribunal
reconoció que por fuera de las habituales categorías de tributos pueden existir
otros de carácter especial, como lo es la denominada “tarifa de control
fiscal”. En sus propias palabras, la Corte manifestó: “hay que decir, que no
le asiste razón al actor, porque la “tarifa de control fiscal” no está
enmarcada dentro de los conceptos de “tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen” (inciso 2º del
artículo 338 de la Constitución), tal como lo entiende el demandante, sino que
corresponde a un tributo especial, derivado de la facultad impositiva
del Estado (arts. 150, numeral 12, y 338 de la Carta). Y que es fijada
individualmente a cada una de las entidades de la administración y de los
particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación (art. 267,
inciso 1º de la Carta)”.
[22]
En relación con las características de los tributos que existen en el sistema
fiscal, se pueden examinar, entre otras, las siguientes providencias: C-040 de
1993 (M.P. Ciro Angarita Barón), C-465 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa),
C-545 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-577 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz), C-1371 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-1067 de 2002 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño),         C-1143 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-224 de
2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) y C-1171 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis). Igualmente el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre el tema, por
ejemplo, en la Sentencia de fecha 24 de octubre de 2002 de la Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Ligia López
Díaz. Expediente No. 13.408.
[23] Frente al alcance de los principios tributarios de justicia y
equidad se pronunció esta Corporación en sentencia C-776 de 2003 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa) al declarar inexequible la posibilidad de  establecer de
manera indiscriminada el impuesto del I.V.A. frente a los productos de la
canasta familiar. En dicho ocasión, la Corte manifestó: “Si bien el
legislador dispone de un margen de configuración de la política tributaria y
tiene la potestad de decidir qué bienes y servicios grava con el IVA o excluye
de dicho tributo (art. 338 de la C.P.), el ejercicio de esta facultad no es
ilimitado, como no lo es ninguna competencia en un estado constitucional, sino
que debe respetar el marco constitucional en su integridad (artículo 1, 2, 3, y
4 C.P.). // Cuando se extiende la base del IVA para gravar bienes y
servicios, que antes habían sido excluidos para promover la igualdad real y
efectiva (art. 13 de la C.P.) en un Estado Social de Derecho (art. 1° de la
C.P.), el legislador tributario vulnera los principios de progresividad y
equidad que rigen el sistema tributario (art. 363 de la C.P. y art. 95-9 de
la C.P.), interpretados en consonancia con el derecho fundamental al mínimo
vital (arts. 1° y 13 de la C.P. en concordancia con el artículo 334 C.P.), si
(i) de manera indiscriminada, sin el mínimo de deliberación pública en el seno
del Congreso exigido por el respeto al principio de no tributación sin
representación, se modifica un sistema tributario, (ii) con graves falencias
tanto en el lado de los ingresos provenientes de tributos con diseño progresivo
como (iii) en el lado del gasto encaminado a cumplir fines redistributivos,
(iv) mediante la ampliación de la base del IVA a todos los bienes y servicios
de primera necesidad (v) de los cuales depende ineludiblemente el goce efectivo
del derecho al mínimo vital de un amplio sector de la población del país, dadas
las insuficiencias de la red de protección social”. (Subrayado por fuera
del texto original).
[24]
Las contribuciones fiscales se distinguen de las denominadas contribuciones
parafiscales (C.P. arts. 150-12 y 338), las cuales se encuentran definidas en
el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, en los
siguientes términos: “Son contribuciones parafiscales los gravámenes
establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado
y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio
sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará
exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo
al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes
financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones
parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto
General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la
estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su
recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración (Ley 179
de 1994, art. 12, Ley 225 de 1995, art. 2°)”.
[25] Con anterioridad, en sentencia C-465 de 1993 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa), esta Corporación se refirió a las tasas de la siguiente manera:
“Son aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el
Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida
utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una
recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un
servicio público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración que
se paga a la entidad administrativa que lo presta. // Toda tasa implica una
erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que,
para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un
servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del
servicio público que se presta. // La tasa es una retribución equitativa por un
gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o
inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a
él. // Bien importante es anotar que las consideraciones de orden político, económico
o social influyen para que se fijen tarifas en los servicios públicos, iguales
o inferiores, en conjunto, a su costo contable de producción o distribución.
Por tanto, el criterio para fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con
sentido de oportunidad. El criterio es eminentemente administrativo”. Por
otra parte, en cuanto a la cobertura de la recuperación de costos, en sentencia
C-1371 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), luego de reiterar el fallo
anteriormente citado, se señaló: “De lo visto, se puede colegir que con la
tasa normalmente se retribuye el costo de un servicio público prestado; sin
embargo, el alcance de éste gravamen no se agota en dicho ámbito, sino que
también puede comprender la recuperación del costo de un bien utilizado, como
ocurre con las tasas ambientales por la utilización del ambiente (bien de uso
público) cuya conservación está a cargo del Estado. Es más, con la tasa no sólo
se paga un servicio específico otorgado, sino también se retribuye la
realización de una determinada prestación por el Estado. En este sentido, la
Corte comparte lo señalado por el actor así como el Procurador General de la
Nación, en cuanto a la clasificación del concurso económico’ establecido en la
norma acusada, como una tasa contributiva”.
[26]
En relación con esta característica, en sentencia del 24 de octubre de 2002, el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
sostuvo que: “El precio cubre los costos en que incurre la entidad para
prestar el servicio, incluyendo los gastos de funcionamiento y las previsiones
para amortización y crecimiento de la inversión”. (Consejera Ponente: Ligia
López Díaz. Expediente No. 13.408).
[27]
En cuanto a esta característica, en sentencia C-1171 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis), este Tribunal puntualizó: “la doctrina suele señalar que las tasas
se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aquéllas constituyen una
contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado
por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias,
toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que
preste el Estado”.
[28] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-816/99 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
[29] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-1371/00 (M.P. Álvaro Tafur Galvis)
[30]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-155/03, (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett). Cabe anotar que como se estableció en la decisión C-532/03 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa), en la citada sentencia la Corte unificó su
doctrina en torno a método y sistema en materia de tributos, tasas y
contribuciones.
[31] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-1371/00.
[32]
Sobre esta materia se hace uso de las consideraciones expresadas en la
sentencia C-927/06, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[33] Ibídem
[34]
Vid. MORENO SEIJAS, José María. “La tasa y el precio público como
instrumentos de financiación”  En: Ministerio de Economía y Hacienda de España
(Ed.). Papeles de trabajo del Instituto de Estudios Fiscales. Serie economía.
No. 7, 1998. pp. 1-26.
[35]
Defendida por Fernando Garavito en
el escrito “La inexequibilidad de la ley” fechado del año 1921. Un detenido
recuento de la cuestión lo presenta
Henrik López Sterup, “En torno a los efectos de la sentencia de
inexequibilidad”, en Hacía un nuevo Derecho Constitucional, Daniel
Bonilla y Manuel A. Iturralde (Ed.), Bogotá, Universidad de os Andes, 2005.
[36]
Defendida entre otros autores por Eustorgio Sarria, Jaime Sanín y Luis Carlos
Sáchica. Ver López Sterup, Ob.
Cit., p. 28 y s.s.
[37]
Anales el Consejo de Estado, Tomo LXII Num. 387-391 años 1958-1960. C. P.
Guillermo González Charry.
[38]
Ver López Sterup, ob. Cit., p. 28
y s.s.
[39]
Eustorgio Sarria. Guarda de la
Constitución, Bogotá, Publicaciones C. E. I. D. A., p. 83.
9 Igualmente
se puede señalar como uno de los antecedentes remotos la Sentencia de la Corte
Suprema del 18 de marzo de 1927 donde se dijo que el procedimiento irregular de
la expedición de una ley lleva a la conclusión de que todavía no existe dicha
ley.
10 Corte
Suprema de Justicia, Sentencia de 22 de junio de 1982, Ponentes Luis Carlos
Sáchica y Ricardo Medina Moyano, Gaceta Judicial T-171, págs. 311 y ss.
11 Anales
del Consejo de Estado, Tomo LXII, pág. 905. Concepto reiterado por la misma
Sala del Consejo de Estado el 2 de septiembre de 1961.
12 Anales
del Consejo de Estado, Tomo LXII, pág. 916.
13 Artículo
136 de la Constitución Italiana: Cuando la Corte declare la
inconstitucionalidad de una disposición legislativa o de un acto de fuerza de
ley, la norma dejará de surtir efecto desde el día siguiente a la publicación
de la sentencia.
14 Mauro
Cappelletti; El control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes en
el derecho comparado; Revista de la Facultad de Derecho, México.
15 Ver: FERNANDO
GARAVITO, Inexequibilidad de la Ley, publicación de noviembre de 1921, Tomo II,
Jurisprudencia de la Corte, Págs. 53-59.
HUGO PALACIOS MEJIA afirma
que la inexequibilidad no ocasiona "vació jurídico". Pág. 131 de su
obra: La Economía en el Derecho Constitucional Colombiano.
EMILIO ROBLEDO URIBE quien
sostuvo que la inexequibilidad del Decreto de quiebras hizo revivir el Título V
del Libro I del Código de Comercio Decreto Colombiano, T XX, Pág. 110 y ss.
SALA CIVIL DEL TRIBUNAL
SUPERIOR DE BOGOTA: sostuvo dicha Sala  que el Art. 14 de la Ley 153 de 1887 no
es de aplicación en los casos de inexequibilidad. Fue una posición jurídica adoptada
en la providencia de 22 de octubre de 1969 por el Ponente: LUIS FERNANDO GOMEZ
DUQUE, quién hizo Sala con HUMBERTO MURCIA BALLEN y  NECTY GUTIERREZ DE
RODRIGUEZ. Ver Foro Colombiano, Tomo IV, Pág. 345 y ss.
[40]Artículo
29 de C.P. y sentencia Nº C-113 de 15 de marzo de 1993 de la Corte
Constitucional.
[41]Hans Kelsen. Ulrich Klug. Op-cit, p 71.
[42]Ver,
por ejemplo, la sentencia del 22 de mayo de 1974 de la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Carlos Galindo
Pinilla.
[43]Ver,
entre otras, sentencia C-608/92 y C-145/94.
[44]Sentencia
C-145/94. MP Alejandro Martínez Caballero, Fundamento Jurídico No 5.
[45]Sentencia
C-055/96. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 7.
[46] El tenor de este
precepto era el siguiente:
"Artículo 7º. La transmisión de
programas informativos o periodísticos por los servicios de radiodifusión,
requieren (sic) licencia especial otorgada por el Ministerio de Comunicaciones,
expedida a favor de su Director, la cual será concedida, previo cumplimiento de
los siguientes requisitos:
(…)
f) Prueba de idoneidad
profesional, que puede consistir en un título expedido por una entidad docente
de periodismo, debidamente aprobada y reconocida por el gobierno colombiano, o
en título académico universitario aprobado por el Ministerio de Educación Nacional,
o en una constancia de que se ha ejercido por lo menos durante tres años la
profesión de periodista, constancia que podrán expedir los directores de
periódicos, radionoticieros o radioperiódicos o las organizaciones gremiales de
periodistas legalmente constituidas.
[47] Proferida el mismo día
de la sentencia C-501 de 2001, el quince de mayo de 2001.
[48]
Sobre los efectos de esta última providencia se pronunció la Corte
Constitucional en la sentencia T-1102 de 2008. En esta ocasión se examinaba la
tutela impetrada para reclamar una prestación contenida en el Decreto 1212 de
1990, el cual había sido derogado por el Decreto 2070 de 2003, pero había sido
reincorporado al ordenamiento jurídico en virtud de  la sentencia C-432 de
2004. En el caso concreto el demandante pedía que se aplicara para resolver su
solicitud de asignación de retiro el artículo 144 del Decreto 1212 de 1990, el
cual contenía una regulación más favorable en cuanto al tiempo de servicio
requerido para hacerse acreedor de tal prestación. Pero la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional se negaba a aplicar tal regulación debido a que
el retiro del servicio había tenido lugar durante la vigencia del Decreto 2070
de 2003.  Para resolver el problema jurídico planteado la Sala Octava de
Revisión hizo alusión a la reviviscencia de las disposiciones derogadas
ordenada por la sentencia C-432 de 2004 y aplicó la normatividad alegada por el
demandante no sólo porque esta había sido reincorporada al ordenamiento
jurídico en virtud de la sentencia de constitucionalidad, sino también porque
el Decreto 2070 de 2003 contenía una regulación regresiva.