T-379-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-379/07
PENSION DE VEJEZ-Definición
SITUACION JURIDICA DEL JUBILADO Y DE QUIEN HA SOLICITADO EL
RECONOCIMIENTO DE LA PENSION-Titulares de derecho
adquirido
Es lógico que si la seguridad social en
pensiones reafirma su rango constitucional (ya antes de 1991 se consideraba que
quien tenía el status de jubilado tenía un derecho adquirido), esa
característica debe ser garantizada por igual tanto para el extrabajador como
para quien continuando en labores haya llenado los requisitos de ley y hecho la
solicitud de reconocimiento de pensión, con las condiciones que el mismo
ordenamiento exige.
BONOS PENSIONALES-Regulación sobre
conceptualización, características y clasificación
BONOS PENSIONALES-Expedición y emisión/BONOS
PENSIONALES-Procedencia de tutela para reclamar la remisión/BONOS
PENSIONALES-Demora en emisión impide acceso a pensión de jubilación
Referencia: expedientes T-1519603, T-1519616 y T-1530962
Acciones de tutela interpuestas por Eduardo Augusto Adames Lara,
Darío Fernando Castro García y David Emigdio del Basto Sabogal contra la Oficina
de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con citación
oficiosa del Instituto de Seguros Sociales y la Aseguradora de Pensiones
Protección S.A.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá D.C., diecisiete (17) de mayo de
dos mil siete (2.007).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados JAIME
ARAÚJO RENTERÍA, JAIME CORDOBA TRIVIÑO y MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
Dentro del
trámite de revisión de los fallos dictados en los asuntos de la referencia,
así:
Nro. Expediente
Primera instancia
Segunda instancia
T-1519603
Sala Laboral del Tribunal Superior de
Bogotá
Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia
T-1519616
Sala Laboral del Tribunal Superior de
Medellín
Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia
T-1530962
Sala Penal del Tribunal Superior de
Medellín
Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia
I.   LOS ANTECEDENTES.
1.- Alegación común de derechos
presuntamente vulnerados en los expedientes
T-1519603,
T-1519616 y T-1530962.
Todos los actores dentro de los procesos
arriba referenciados demandan a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, por considerar violados sus derechos
fundamentales al debido proceso, defensa y a la seguridad social en conexidad
con el mínimo vital.
2.- Hechos
particulares de cada caso y actuación de la entidad accionada.
2.1.-
Expediente T-1519603
En este caso, el
señor Eduardo Adames Lara, informa que el 1º de noviembre de 1998 se hizo
efectivo su traslado al Fondo de Pensiones Obligatorias administrado por
Protección S.A. proveniente del Instituto de Seguros Sociales, para el
cubrimiento de los riesgos por invalidez, vejez y muerte, generándose a su
favor el derecho al bono pensional por así disponerlo el artículo 113 de la ley
100 de 1993.
Protección S.A
inició el proceso de corrección y reconstrucción de su historia laboral, con
base en las certificaciones expedidas por el ISS, en cumplimiento de todos los
requisitos exigidos por la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de
Hacienda, de la que se obtuvo finalmente la emisión del bono en septiembre de
1999.
Advierte el
actor, que el cálculo para la emisión de su bono pensional se realizó
atendiendo el salario que devengaba a 30 de junio de 1992, desconociendo que el
ISS, no contaba con la planilla de reporte de novedades donde se reporta un
mayor valor con el cumplimiento de las exigencias de la OBP. Posteriormente, la
OBP unilateralmente procedió a anularlo el 5 de febrero de 2004. Así, su bono
fue nuevamente emitido teniendo en cuenta el salario devengado  y que supera la
máxima categoría establecida por el ISS.
Por su parte, y
luego de solicitarse a la Administradora Protección S.A., ésta reconoció
pensión anticipada de vejez, quedando pendiente la emisión de bono pensional
por parte del Ministerio de Hacienda. En momento ulterior y arguyéndose la
vigencia de la sentencia C-734 de 2006, proferida por la Corte Constitucional,
la OBP del Ministerio de Hacienda canceló unilateralmente el proceso de emisión
del bono pensional, motivo por el cual su cuenta de ahorro pensional se agotó
sin que pudiera ingresar la nueva inyección de capital del bono porque el mismo
no sólo no logró ser expedido sino que, incluso, se canceló la emisión a manos
de la OBP.
Enfatiza que en
vista de la demora por parte de las entidades implicadas en el proceso de
emisión y expedición del título, no hay razón para que sea él, quien deba
asumir tan fatales consecuencias, más aún que, sí la OBP hubiera emitido y
expedido el bono en el momento en que hizo la solicitud, se hubiera logrado la
emisión de conformidad con el salario base de $1.166.908 como le corresponde.
Aún más, expone que la sentencia de constitucionalidad C-734 de 2005 surte
efectos hacia el futuro, y no retroactivamente como lo pretende hacer valer el
Ministerio atacado.
Por último
indica el accionante que de acuerdo con la sentencia T-147 de 2006, dictada por
la Corte Constitucional, esta Corporación resaltó que los bonos pensionales que
hayan sido autorizados para su negociación por el beneficiario no pueden ser
posteriormente anulados unilateralmente ora por el Ministerio de Hacienda ora
por las administradoras de fondos de pensión, por cuanto una de las
características fundamentales de los bonos es la inmutabilidad o inmodificabilidad.
De acuerdo con
los hechos anteriormente narrados solicita que se disponga el amparo de los
derechos esgrimidos como violados y que, se ordene a la Oficina de Bonos
Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que proceda de inmediato
a la emisión y expedición de su bono pensional  con el salario de ($1.166.908),
es decir, el realmente devengado por el actor a 30 de junio de 1992, sin
consideración a la sentencia C-734 de 2005 y en cambio sí lo que establece la
Corte Constitucional en la sentencia T-147 de 2006.
2.1.1
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En escrito
arrimado al expediente el 20 de septiembre de 2006, el Jefe de la Oficina de
Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, descorrió el
traslado de la acción de tutela indicando en síntesis, que la acción de tutela
resulta improcedente por cuanto no puede constituirse en instrumento para
pretermitir los trámites administrativos referentes a la expedición del bono
pensional.
Informa, que la
Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de la única norma que permitía
la liquidación de bonos pensionales con un salario superior a la máxima
categoría del ISS a 30 de junio de 1992, que era de $665.070.oo y no por el
monto reclamado de $1.166.908.oo correspondiente al salario devengado por él
demandante a 30 de junio de 1992; razón por la cual el bono pensional del
accionante debe liquidarse y emitirse con base en el salario que corresponde al
mencionado valor, luego de haber quedado vigente el artículo 117 de la ley 100
de 1993.
De la misma
manera señalan en su escrito de defensa que no pueden proceder a la emisión y
expedición de un bono en las condiciones pretendidas en el escrito tutelar, por
cuanto ello significaría transgredir la ley vigente aplicable al caso
particular, además de que no existe la prueba del salario devengado y reportado
por la empresa WHITEHALL LABORATORIOS LIMITADA a 30 de junio de 1992, que
permita claridad en la expedición del título.
Manifiesta que
existe un trámite administrativo obligatorio que debe cumplirse para la
expedición del bono, de manera que la entidad administradora de pensiones debe
iniciar una nueva solicitud de bono en forma correcta y completa, ajustada a la
historia laboral debidamente verificada y certificada por el ISS.
Por otra parte
esgrime que el bono del actor no se encontraba en firme, por lo que nada
impedía su reliquidación teniendo en cuenta la historia laboral y el salario
base de reportados de manera incorrecta por el empleador.
Finalmente aduce
que solo podrían atenderse los argumentos del accionante cuando el Congreso
expida una ley que permita la liquidación de bonos con el salario devengado o
la Corte Constitucional emita una sentencia de unificación respecto de lo
decidido en la sentencia T-147 de 2006.
2.2.-
Expediente T-1519616
Manifiesta el
señor Castro García que se afilió al Fondo de Pensiones Obligatorias el 1º de
noviembre de 1994, luego de haber cotizado por más de 16 años al Seguro Social,
decisión que tomó con el fin de pensionarse anticipadamente, sobre la base de
que el bono pensional sería liquidado con el salario que devengaba a 30 de
junio de 1992.
Que luego de un
largo trámite la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, mediante Resolución No 272 de 21 de diciembre de 1998 emitió
el bono pensional A00001906385102720000, por un monto de $260.720.000.oo y lo
puso bajo custodia del Depósito Centralizado de Valores de Colombia (Deceval).
Indica que para
la expedición del bono se tuvo en cuenta un salario base de $1.006.833.oo,
correspondiente al devengado en junio 30 de 1992, de acuerdo con la
certificación laboral emitida por el antiguo Banco Industrial Colombiano, hoy
Bancolombia.
Habiendo
solicitado a Protección S.A. información sobre cuál sería el monto para
pensionarse anticipadamente, la respuesta del Fondo fue la de que era necesario
que el afiliado autorizara la anulación del bono actual y liquidar uno nuevo
bajo los parámetros del Decreto 3789 de 2003. Sin embargo, sorpresivamente la
OBP, unilateralmente anuló el bono, lo que dio al traste con todas las
expectativas pensionales, lo cual se traduce en una clara vía de hecho
administrativa y que vulnera los derechos al debido proceso, defensa, mínimo
vital y seguridad social; así como los principios superiores de la confianza
legítima y la seguridad jurídica.
Indica que al
pasar el tiempo y no poder adquirir la pensión en el tiempo previsto, su
situación económica se torna cada vez más crítica.
En virtud de lo
expuesto solicita la protección inmediata de los derechos esgrimidos como
infringidos y que, se ordene a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público dejar sin efectos el acto unilateral de
revocación  y proceda a revivir y dar cumplimiento a la Resolución No 272 de 21
de diciembre de 1998, por medio de la cual se le reconoció el bono pensional
A0000196385102720000, atendiendo lo que establece la Corte Constitucional en la
sentencia T-147 de 2006, de manera que pueda ser negociado por intermedio de la
AFP Protección para financiar la pensión anticipada de vejez.
2.2.1
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Informa el Jefe
de Bonos Pensionales al ejercer su derecho de defensa que, en los bonos
pensionales emitidos y expedidos que no se encuentran en firme, no existe el
concepto de derechos adquiridos, y por tanto, su revocatoria no constituye
violación de derecho fundamental alguno. Fundamenta su dicho, parafraseando lo
dispuesto reiteradamente por la Corte Constitucional, en el sentido de que no
existe un derecho a monto determinado de pensión, mientras no se materialice la
pensión misma. Igualmente destaca que debe entenderse que el bono pensional
tipo A, mientras no sea redimido, y aunque esté emitido y expedido, no se
cumplen los supuestos legales para que se concrete un derecho adquirido, por
cuanto el bono tipo A, representa una expectativa de derecho de obtener la
pensión con base en el cálculo del valor determinado en la ley.
Y es que la ley
misma, determinó la necesidad de reliquidar los bonos pensionales que no se
encuentren en firme y que contengan un error en el cálculo, tal como se
desprende del inciso 5º del artículo 17 de la ley 549 de 1999 que reza. “Cuando
sea necesario reliquidar bonos ya expedidos que no se encuentren en firme, por
razón del cambio en la forma del cálculo de los bonos o por error cometido en
la expedición, la entidad emisora procederá a reliquidar el bono, anulando el
bono inicial y expidiendo uno nuevo, para lo cual sólo se requerirá la
comunicación al beneficiario”
Continúa el
escrito, destacando que la posibilidad de revocatoria directa de actos
administrativos en materia de bonos pensionales, es una facultad que encuentra
respaldo en el canon arriba citado, en concordancia con los artículos 63, 71 y
73 del C.C.A, y además es un procedimiento que ha sido reconocido como legítimo
por la Sala  Penal de la Corte Suprema de Justicia.
Ahora bien, como
quiera que el Bono Pensional Tipo A del accionante  se encuentra dentro de los
136.533 bonos pensionales que se encontraban en custodia del Depósito Central
de Valores y que no habían sido negociados ni pagados, esto es, que no se
encontraban en firme, se procedió a darle aplicación a lo dispuesto por el
artículo 1º del decreto 3798 de 2003.
2.3.-
Expediente T-1530962
En este caso, el
señor David del Basto Sabogal, informa que el 1º de julio de 1999 se hizo
efectivo su traslado al Fondo de Pensiones Obligatorias administrado por
Protección S.A. proveniente del Instituto de Seguros Sociales, para el
cubrimiento de los riesgos por invalidez, vejez y muerte, generándose a su
favor el derecho al bono pensional por así disponerlo el artículo 113 de la ley
100 de 1993.
Indica que hasta
el momento no ha logrado su cometido de manera satisfactoria, por cuanto no ha
obtenido por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la expedición
del bono pensional por valor de $1.303.800, pues la OBP en el mes de octubre de
2005 unilateralmente canceló el bono que ya había emitido en su favor desde el
mes de marzo de ese mismo año.
Informa que, una
vez se verificó el archivo laboral masivo que reposa en el ISS, reporta al
Ministerio una cifra diferente a la ya certificada tiempo atrás, desconociendo
por demás, su situación jurídica ya consolidada desde el traslado del régimen
de prima media con solidaridad  definida al régimen de ahorro individual. En
efecto, para realizar una nueva liquidación, da a entender que a más de
cancelar su bono sobre el salario de $665.070 ya no puede liquidarlo con el
número de 10.365 días sino que, en términos del artículo 5º del Decreto 3798 de
2003, sólo reconocerá en su bono pensional el número de 9017 días que se informó
a través del archivo masivo laboral que envió el ISS a la OBP, dejándose sin
efecto las liquidaciones antes mencionadas.
Señala que
Protección S.A. actuando por mandato legal, elevó petición ante el ISS para la
corrección del archivo laboral, sin que hasta la fecha se haya resuelto, por lo
que terminó deprecando la protección de sus derechos fundamentales, a fin de
que se ordene al ISS corregir y actualizar los archivos masivos, y además al
Ministerio de Hacienda que liquide, emita y expida el bono pensional, sin que
se aplique retroactivamente la sentencia C-734 de 2005.
De acuerdo con
los hechos anteriormente narrados solicita que se disponga el amparo de los
derechos esgrimidos como violados y que, se ordene al ISS que corrija y
actualice ante la OBP, el archivo masivo laboral conforme a la historia que ya
había reconocido en su favor, atendiendo la solicitud que válidamente formulara
Protección S.A en su nombre.
Igualmente
pretende que se disponga con cargo a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público que liquide, emita y expida su bono pensional por
el salario de $1.303.800 conforme a la emisión que le fue solicitada desde
marzo de 2005, sin consideración a la sentencia C-734 de 2005, por no
resultarle aplicable a su caso, en cambio sí, atendiendo la sentencia T-147 de
2006.
2.3.1
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Señala el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público para descorrer el traslado de la
acción de amparo impetrada, que el bono pensional del actor es de tipo A en
estado de liquidación provisional, cuyo emisor es la Nación y participa en una
cuota parte el ISS. Dicha condición de provisionalidad proviene, señala  el
ente accionado, de lo dispuesto por el artículo 14 del Decreto 1474 de 1997 que
dispone: “…En ningún caso la liquidación provisional constituirá una
situación jurídica concreta…”
Destaca que la
acción de tutela resulta improcedente por cuanto no puede constituirse en
instrumento para pretermitir los trámites administrativos referentes a la
expedición del bono pensional.
Informa, que la
Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de la única norma que permitía
la liquidación de bonos pensionales con un salario superior a la máxima
categoría del ISS a 30 de junio de 1992, que era de $665.070.oo y no por el
monto reclamado de $1.303.800.oo correspondiente al salario devengado por él a
30 de junio de 1992; razón por la cual el bono pensional del accionante debe
liquidarse y emitirse con base en el salario que corresponde a mencionado
valor, luego de haber quedado vigente el artículo 117 de la ley 100 de 1993.
Finalmente aduce
que solo podrían atenderse los argumentos del accionante cuando el Congreso
expida una ley que permita la liquidación de bonos con el salario devengado o
la Corte Constitucional emita una sentencia de unificación respecto de lo
decidido en la sentencia T-147 de 2006.
Además, hace
notar que, la PROTECCION ha solicitado sólo una vez la emisión del bono
pensional del señor Del Basto Sabogal, la cual fue rechazada porque la historia
laboral certificada por el ISS, cambia en relación con la solicitud del 11 de
marzo de 2005. Pues bien, con base en esas consideraciones concluye que no ha
quebrantado derecho fundamental alguno  y pide, en consecuencia, se desestimen
las pretensiones de la demanda.
2.3.2
Intervención del Instituto de Seguros Sociales.
Manifestó en su
memorial de defensa por conducto de un asesor de bonos pensionales que, la
Oficina de Bonos Pensionales del ISS no es competente para contestar la
petición suscrito por PROTECCION S.A, en relación con la corrección y/o
actualización de la historia del accionante en el archivo laboral masivo, pues
es ello labor exclusivamente de la Gerencia Nacional de Historia Laboral y
Nómina de Pensionados de la Vicepresidencia de Pensiones del ISS.
Al mismo tiempo
indica que tampoco corresponde a esa entidad el reconocimiento y pago del cupón
principal del bono pensional, pues ello es atribución de la Oficina de Bonos
Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y no del ISS.
En consideración
a lo argüido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó la
desestimación de las pretensiones del escrito tutelar.
2.3.3 Nada dijo, en cambio, la aseguradora PROTECCION S.A, para oponerse o
allanarse a las pretensiones del líbelo de demanda.
II.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
Expediente T-1519603
1.
Primera Instancia
Mediante
decisión de 25 de septiembre de 2006, la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Bogotá, declaró la improcedencia del amparo deprecado. Advierte esa agencia
judicial que, el actor cuenta con los mecanismos administrativos para hacer las
reclamaciones respectivas y ante la eventual inutilidad de aquellas también
pueda instaurar las acciones correspondientes ante la jurisdicción contenciosa
administrativa o ante la ordinaria laboral; mecanismos éstos que resultan lo suficientemente
idóneos para procurar la protección de su situación.
Considera la
sentencia también que, el conflicto suscitado en relación a los procedimientos
que deben adelantarse para la emisión del bono pensional, no es asunto del
resorte del Juez constitucional, quien menos aún está investido de competencia
para pretermitir los trámites establecidos en la ley para su expedición.
Igualmente, en
relación con la protección de su derecho de petición, indica el Tribunal que
ante la solicitud que hizo con relación al trámite administrativo en estudio,
resulta claro que la contestación del derecho de petición no supone el
reconocimiento de lo solicitado.
2.
Segunda Instancia
La Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante proveído de 14 de
noviembre de 2006 confirmó íntegramente el fallo de primer grado. Adujo la
señalada Corporación que existe por una parte una razón de principio, por
cuanto la acción de tutela no se consagró para el amparo de derechos sociales y
económicos, los cuales gozan de suficiente protección a través de los recursos
administrativos y las demás acciones judiciales.
En segundo
orden, señala la sentencia revisada que la actuación de la OBP del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, se encuentra gobernada por el principio de
legalidad, de manera que sus actos deben seguir el trámite dispuesto en la ley,
so pena de quebrantar el ordenamiento jurídico. Es esto precisamente, lo que
hace que el Juez de tutela no pueda expedir órdenes que obligue a los funcionarios
a tomar decisiones, como se trata en este caso, relativas a los fondos
públicos.
Expediente
T-1519616
1.
Primera Instancia
Mediante
decisión de 25 de septiembre de 2006, la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Medellín, concedió el amparo deprecado, para lo cual dispuso ordenarle a la OBP
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que proceda de inmediato a dejar
sin efecto el acto unilateral de revocación y reviviera diera cumplimiento a la
Resolución No 272 de 1998, que le reconocía un bono pensional. Dicha ordenación
estuvo fundada, recalca esa Corporación, en los lineamientos fijados por la
sentencia T-147 de 2006 proferida por la Corte Constitucional.
Advierte el
Tribunal que, el bono pensional de los afiliados que se trasladen del régimen
de prima media al régimen de ahorro individual con anterioridad a la sentencia
C-734 de 2005, deben obtener el reconocimiento y pago de sus bonos pensionales
con las condiciones vigentes a la fecha de su traslado, es decir, con el
salario devengado a 30 de junio de 1992, pues de otra manera se afectarían
abiertamente las situaciones que ya estaban consolidadas.
2.
Segunda Instancia
A través de
providencia de 8 de noviembre de 2006, la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia revocó lo dispuesto en el proveído de primera instancia.
Adujo la señalada Corporación que la acción de tutela no se consagró para el
amparo de derechos sociales y económicos, los cuales gozan de suficiente
protección a través de los recursos administrativos y las demás acciones
judiciales.
Al mismo tiempo,
destaca la sentencia revisada que la actuación de la OBP del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, se encuentra gobernada por el principio de
legalidad, de manera que sus actos deben seguir el trámite dispuesto en la ley,
so pena de quebrantar el ordenamiento jurídico. Es esto precisamente, lo que
hace que el Juez de tutela no pueda expedir órdenes judiciales que obligue a
los funcionarios a tomar decisiones, como se trata en este caso, relativas a
los fondos públicos.
Expediente
T-1530962
1.
Primera Instancia
El Tribunal
Superior de Medellín, mediante proveído de octubre 24 de 2006, concedió
parcialmente la acción de tutela pues dispuso la protección únicamente del
derecho fundamental de petición del señor David Emigdio del Basto Sabogal. Como
consecuencia de ello, ordenó que en un plazo de 15 días el ISS, procediera a
dar respuesta a la petición elevada por PROTECCION el 21 de julio de 2006; y
una vez se corrigiera la historia laboral del accionante, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público dentro de un plazo, también de 15 días decidiera
sobre la emisión del bono pensional del actor, para que la administradora de
pensiones PROTECCION S.A, una vez expedido el mismo, continúe con el trámite
sobre su pensión anticipada de vejez.
Consideró ese
cuerpo colegiado que la situación materia de estudio es por condiciones ajenas
al actor, pues todo se concreta en el suministro de una información errada
sobre su historia laboral, lo que ha impedido la expedición del cupón principal
del bono pensional a cargo de la OBP del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, máxime cuando a pesar de la petición elevada por Protección al Seguro
Social (folio 25), la solicitud ahí contenida no ha sido respondida. En cuanto
a la pretensión de ordenarle a la OBP que liquide, emita y expida el bono
pensional por el salario de $1.303.800 conforme a la emisión que le fue
solicitada desde marzo de 2005, consideró el Tribunal que no le es posible al
Juez de tutela la emisión de fallos declarativos para definir la existencia o
modalidad de derechos pensionales.
2.
Segunda Instancia
La Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia emitió  pronunciamiento en
segundo grado, absteniéndose de resolver la impugnación presentada por el
accionante, David Omar Emigdio del Basto, a través de proveído de 14 de
diciembre de 2006.
Argumentó la
Corte Suprema de Justicia que, las pretensiones del demandante fueron
satisfechas luego de dictarse el fallo de la primera instancia y, considerando
que fue precisamente el mismo accionante quien impugnó, no contaba con interés
legítimo para recurrir la sentencia, conclusión ésta que, encuentra sustento
normativo, en los artículos 10 y 31 del Decreto 2591 de 1991, según los cuales,
la impugnación de los fallos de tutela sólo pueden interponerla quienes
ostentan interés para hacerlo.
III.
LAS PRUEBAS RELEVANTES QUE SE ARRIMARON A
LA ACTUACIÓN.
Se tuvieron como tales las siguientes:
·
Expediente T-1519603
-
Copia de la solicitud de vinculación al Fondo de
Pensiones Obligatorias Protección S.A No 0912347 de fecha de efectividad al 01
de noviembre de 1998. (Folio 15)
-
Copia de la autorización que firmó el accionante
ante la administradora de pensiones el 16 de noviembre de 2004. (Folio 25)
-
Copia de la comunicación, enviada por la OBP de
29 de septiembre de 2005, manifestando la congelación de cualquier actuación
relacionada con la negociación de bonos pensionales. (Folio 34)
-
Copia de la sentencia T-147 de 2006 dictada por
la Corte Constitucional mediante la cual ordena a la OBP  y al ISS emitir y
expedir el bono pensional del afiliado con el salario de máxima categoría
devengado a 30 de junio de 1992. (Folio  86-112)
·
Expediente T-1519616
-
Constancia de depósito expedida por Deceval.
(Folio 8)
-
Extractos de cuenta del Fondo de Pensiones
Obligatorias. (Folio 11-12)
-
Historia Laboral para iniciar el proceso de
reclamación del bono pensional donde aparece el salario base de $1.006.833.
(Folio 17-20)
-
Petición elevada por el accionante a Protección
S.A. y su consecuente respuesta. (Folio 13-16)
·
Expediente T-1530962
-
Copia de la autorización que firmó el accionante
ante la administradora de pensiones el 4 de marzo de 2005. (Folio 19)
-
Copia de la petición de 21 de julio de 2006 que
Protección S.A. en representación del actor, dirigiera al ISS solicitando la
corrección de su historia laboral y su actualización en el archivo masivo
laboral. (Folio 25)
-
Copia de la comunicación, enviada por la OBP de
agosto 16 de 2005, manifestando la congelación de cualquier actuación
relacionada con la negociación de bonos pensionales. (Folio 30).
-
Copia de la sentencia T-147 de 2006 dictada por
la Corte Constitucional mediante la cual ordena a la OBP  y al ISS emitir y
expedir el bono pensional del afiliado con el salario de máxima categoría
devengado a 30 de junio de 1992. (Folio 33-51)
IV.       DE LA ACTUACIÓN ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Mediante auto de 9 de Febrero de 2007, la
Sala de Selección número dos de la Corte Constitucional decidió escoger para
revisión, los expedientes radicados con los códigos T-1519603 y T-1519616,
relacionados con las acciones de tutela presentadas por Eduardo Augusto Adames
Lara y Darío Fernando Castro García contra la Oficina de Bonos Pensionales del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En dicha providencia, luego de cumplirse
las formalidades del reparto se asignaron los asuntos indicados al Magistrado
Jaime Araujo Rentería, y se dispuso su acumulación entre sí por presentar
unidad de materia, con el propósito de que fueran fallados en una misma
sentencia.
Igualmente, la misma Sala de Selección
por auto de 9 de febrero de 2007, resolvió seleccionar para revisión el
expediente radicado con el número T-1530962 relativo a la acción de tutela
incoada por David Emigdio del Basto Sabogal contra la Oficina de Bonos
Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual correspondió
también por reparto a este Despacho.
Por auto de mayo 2 de 2007, la Sala Primera
de Revisión en ejercicio de sus facultades legales, dispuso la acumulación
entre sí, de los expedientes de la referencia, luego de advertir que existía
unidad de materia.
Finalmente, el 3
de mayo de 2007 se ordenó que por la Secretaría General de esta Corporación,
pusiera en conocimiento del Instituto de Seguros Sociales y de la
Administradora de Fondo de Pensiones PROTECCION S.A, el contenido de los autos
de admisión de la acción dictados en los expedientes números T-1519603 y
T-1519616, enviando copia de los mismos y de la solicitud de tutela para que
dentro de los tres (3) días siguientes dichas autoridades públicas se
pronunciaran sobre los hechos materia de las señaladas acciones de tutela y
ejercieran su derecho a la defensa.
No obstante el requerimiento
que les realizó la Corte Constitucional, solamente la AFP PROTECCION compareció
al proceso y descorrió el traslado.
Manifestó la
Administradora del Fondo de Pensiones que sus afiliados, no pueden ver afectada
su situación pensional con las interpretaciones erradas que haga la OBP del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad ésta que en última instancia
es la encargada de emitir y expedir el bono pensional de los actores para
negociarlo en la bolsa de valores y poder acceder a la pensión anticipada de
vejez en los términos de la ley 100 de 1993. Deja en claro, por otra parte, que
su conducta ha estado sujeta a la legalidad y ha dado respuesta clara y precisa
a todas las solicitudes realizadas por los actores; situación diversa es que la
Oficina de Bonos Pensionales y el Seguro Social no hayan expedido los bonos
correspondientes a Eduardo Augusto Adames Lara, Darío Fernando Castro García y
David Emigdio del Basto Sabogal, con el salario realmente por ellos devengado a
30 de junio de 1992, argumentando injustificadamente la inexequibilidad del
literal a. del artículo 5º del Decreto 1269 de 1994.
V.
FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES.
1. La
competencia.
De conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para
revisar las decisiones judiciales mencionadas en precedencia.
2. El asunto
bajo revisión.
En el caso sub examine, los
señores Eduardo Augusto Adames Lara, Darío Fernando Castro García y David
Emigdio del Basto Sabogal demandan a la Oficina de Bonos Pensionales del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con vinculación oficiosa de el
Instituto de Seguros Sociales y la Aseguradora de Pensiones Protección S.A. por
considerar violados sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y a
la seguridad social en conexidad con el mínimo vital.
De la lectura de cada uno de los
expedientes se encuentran como problemas jurídicos a resolver:
¿Se vulnera el derecho de una persona que
en casos como los que aquí se revisan no han presentado petición ante las
entidades demandadas, al haberse demorado en darles respuesta a las peticiones
elevadas por la AFP a la cual se encuentre afiliado?
¿Se desconoce el derecho a la seguridad
social en conexidad con el mínimo vital  por parte de la OBP, al no haberse
emitido el bono pensional tipo A, alegando que no existe normatividad aplicable
vigente para la liquidación del mismo?
¿Puede revocarse unilateralmente un bono
pensional o congelarse las solicitudes de emisión pretextando ausencia de
normatividad para su liquidación y desconociendo el efecto pro-futuro de las
sentencias de la Corte Constitucional en ejercicio del control abstracto de
constitucionalidad?
Habida cuenta
de lo anterior, para resolver los problemas jurídicos que se plantean en este
caso, la Sala analizará: (i) el reconocimiento de la pensión de vejez como
derecho fundamental; (ii) los bonos pensionales. Características, emisión y
expedición. Presunta indefinición de la normatividad existente para la
liquidación de los mismos; (iii) Procedencia de la acción de tutela para exigir
la emisión de bonos pensionales. (iv) Por último se referirá la Corte a los
casos concretos.
3. El reconocimiento de la pensión de vejez. Su
condición de derecho fundamental.
En sentencia C-177 de 1998, esta Corte
manifestó: "El reconocimiento y pago de la pensión de vejez encuentra
sustento constitucional en la protección especial que debe brindar el Estado al
trabajo humano en todas sus modalidades (art. 25), pues se impone que el fruto
del trabajo continuado durante largos años sea la base para disfrutar el
descanso, en condiciones dignas, cuando la disminución de la producción laboral
es evidente. Así mismo, la pensión de vejez goza de amparo superior en los
artículos 48 y 53 de la Constitución, los cuales establecen que el pago de la
pensión debe realizarse de manera oportuna dentro de los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, propios de la seguridad social en Colombia."
Es lógico que si la seguridad social en
pensiones reafirma su rango constitucional (ya antes de 1991 se consideraba que
quien tenía el status de jubilado tenía un derecho adquirido), esa
característica debe ser garantizada por igual tanto para el extrabajador como
para quien continuando en labores haya llenado los requisitos de ley y hecho la
solicitud de reconocimiento de pensión, con las condiciones que el mismo
ordenamiento exige.
El artículo 2º de la C. P. dice cuáles son los
fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución. Esa norma armoniza con el artículo 209 de la
C.P. que establece en su inciso 1º:
"ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de
los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de
funciones."
La eficacia y celeridad, dentro de un Estado
Social de Derecho implican una pronta resolución a las peticiones, dentro de
ellas ocupa lugar preponderante la de reconocimiento de las pensiones. Luego la
organización y el procedimiento que las normas señalen para la tramitación y
reconocimiento de la prestación, no pueden traducirse en obstáculos para el
derecho material, sino que, por el contrario, deben contribuir a pronta y justa
decisión. Lograr el orden justo es pues el objetivo y las reglas deben
contribuir a ello[1].
4. Los bonos pensionales. Características, emisión y expedición.
Presunta indefinición de la normatividad  existente para la liquidación de los
mismos.
Para entender el problema de los bonos hay que  mencionar algunas
normas  de la ley 100 de 1993, en lo que tiene que ver con su
conceptualización, características y clasificación:
ARTICULO   115.‑ Bonos Pensionales.
Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a
la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los
afiliados al Sistema General de Pensiones.
Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad
a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan algunos de
los siguientes requisitos:
a. Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto
de                                                                                                                                Seguros
Sociales o las cajas o fondos de previsión
del
sector público.
b. Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus
entidades
descentralizadas como servidores públicos.
c. Que estén vinculados mediante contrato de trabajo
con
empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago
de                                                                                                                                las
pensiones.
d. Que hubiesen estado afiliados a cajas previsionales
del
sector privado que tuvieren a su cargo exclusivo el reconocimiento y pago de
pensiones.
PARAGRAFO.‑ Los afiliados de que trata el literal a. del
presente artículo  que al momento del traslado hubiesen cotizado menos de
ciento cincuenta (150) semanas no tendrán derecho a bono.
ARTICULO  116.‑
Características.
Los bonos pensionales tendrán las siguientes características:
a. Se expresarán en pesos;
b. Serán nominativos;
c. Serán endosables en favor de las entidades
administradoras
o aseguradoras, con destino al pago de
pensiones;
d. Entre el momento de la afiliación del trabajador y el
de
redención del bono, devengarán, a cargo del
respectivo
emisor, un interés equivalente a la tasa DTF, sobre saldos
capitalizados, que establezca el Gobierno y,
e. Las demás que determine el Gobierno Nacional.
ARTICULO   118.‑ Clases.
Los bonos pensionales serán de tres clases:
a. Bonos  pensionales expedidos por la Nación.
b. Bonos pensionales expedidos por las Cajas, Fondos
o
entidades del sector público que no sean sustituidas
por
el Fondo de Pensiones Públicas del nivel Nacional a que
se
refiere el Capítulo III del presente Título, y
cuya                                                                                                                                   denominación
genérica de bono pensional se
complementará
con el nombre de la Caja, Fondo o Entidad emisora.
c. Bonos pensionales expedidos por empresas privadas
o
públicas, o por cajas pensionales del sector privado
que
hayan asumido exclusivamente a su cargo el
reconocimiento                                                                                                                                   y
pago de pensiones y cuya denominación genérica de
bono
pensional se complementará con el nombre de la
entidad
emisora.
Y, en cuanto a la selección de régimen el artículo 128 de la citada
ley establece:
“Los servidores públicos afiliados al sistema general de
pensiones, podrán escoger el régimen al que deseen afiliarse, lo cual deberá
informarse al empleador por escrito.
Los servidores públicos que se acojan al régimen de prestación
definida, podrán continuar afiliados a la Caja, Fondo o Entidad de previsión a
la cual se hallen vinculados. Estas entidades administrarán los recursos y
pagarán las pensiones conforme  a las disposiciones de dicho régimen previstas
en la presente ley.
Los servidores públicos que no estén afiliados a una Caja, Fondo o
Entidad de previsión o seguridad social, aquellos que se hallen afiliados  a
alguna de estas entidades  cuya liquidación se ordene, y los que ingresen por
primera vez a la fuerza laboral,  en caso de que seleccionen el régimen de
prestación definida se afiliarán al Instituto de Seguros Sociales.
Los servidores públicos nacionales cualquiera sea el régimen que
seleccionen, tendrán derecho a bono pensional.
Parágrafo. La afiliación al régimen seleccionado implica la
aceptación de las condiciones  propias de éste para acceder a las pensiones de
vejez, de invalidez y de sobrevivientes”.
Con base en las anteriores normas legales  y en las que
posteriormente desarrollaron todo lo relativo a la tramitación de los bonos ya
la misma Corte Constitucional ha explicado de manera sistemática lo que tiene
que ver con la emisión y la expedición de bonos. Pues bien, el artículo 5 del
decreto 1748 de 1.995, adicionado por el artículo 2 del decreto 1513 de 1998,
que regula la emisión de bonos pensionales, define la  expedición  así: "se
entiende por tal el momento de suscripción del título físico o el ingreso de la
información al depósito central de valores"; al mismo tiempo, se
define la emisión en los siguientes términos: "se entiende por
tal el momento en que se confirma o certifica la información contenida en la
liquidación provisional, en el caso de emisores privados, o el momento en que
queda en firme el acto administrativo que reconoce el derecho al bono
pensional, en el caso de emisores públicos" (subrayas de la Corte).
Ahora, la
Corte Constitucional, al revisar la constitucionalidad del literal a) del
Artículo 5 del Decreto 1299 de 1994[2], constató que el
contenido material de la norma demandada ya había sido regulado de manera
integral por el Congreso en los Artículos 21 y 117 de la Ley 100 de 1993, por
lo que advirtió el vicio de competencia consistente en que el Presidente de la
República se excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias Al
respecto, la Corte sostuvo:
“Cabe
destacar, además, que el contenido material de la norma acusada, esto es, la
definición del salario base de cotización para la pensión de vejez de quienes
venían cotizando al SS o a una caja o fondo del sector público o privado con
anterioridad al 30 de junio de 1992, fue regulado directa e integralmente por
el propio Congreso de la República en el texto de la ley habilitante, con lo
cual se descarta de plano que dicho tema pudiera estar incluido en el ámbito
material de las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno por intermedio
del numeral 5° del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.
5. Procedencia de la acción de tutela para exigir la emisión de
bonos pensionales.
En principio, pareciere que el tema de los bonos
es  simplemente legal. Sin embargo, se puede afectar el derecho a la vida,
mínimo vital, petición, seguridad social, y dignidad, entre otros; casos éstos
en los que resulta viable la acción de tutela. Al respecto, la sentencia
T-577/99, proferida por esta Corporación advirtió:
“La acción de  tutela, como es obvio, no esta
prevista para dirimir disputas ni para tramitar reclamos en torno a la
aplicación de la ley, pero sí para establecer si frente a la Constitución, una
determinada conducta es lesiva de los derechos fundamentales. Por lo tanto, en
el presente caso, resulta inaceptable la prolongación en el tiempo, y la
dilación de los trámites administrativos de un asunto que lleva implícitos
derechos fundamentales como el de la vida, seguridad social y el derecho al
pago oportuno de las pensiones. Por lo anterior, se protegerán los derechos de
la demandante quien desde hace 3 años presentó la solicitud de su pensión ante
el ISS, sin que éste la pueda reconocer por encontrarse pendiente la
cancelación del bono pensional respectivo”.
Pues bien, en relación
con la procedibilidad de la acción de tutela cuando mediante ésta se busca la
emisión de bonos pensionales, la Corte ha sido consistente[3]
en el sentido de que cuando la dilación en la emisión del bono pensional impide
el acceso a la pensión de jubilación, procede excepcionalmente la acción de
tutela para lograr la protección del derecho a la seguridad social por
conexidad con el derecho al mínimo vital y el derecho a la dignidad humana.
En efecto, esta Corporación ha sostenido: “(…) que en aquellos
casos en los que la liquidación y emisión de bonos pensionales constituye fundamento
para que se consolide y reconozca una pensión de jubilación, procede
excepcionalmente la acción de tutela para proteger derechos como la vida, el
del mínimo vital y la seguridad social de quien cumpliendo con los requisitos
de ley para obtenerla, queda sometido a una prolongada e indefinida espera
con ocasión del trámite para la expedición del bono pensional[4]”
En relación con
lo dicho, ha de recordarse que este Tribunal en numerosas oportunidades ha
concedido la tutela por demora en la emisión del bono pensional en los casos en
los que la dilación perjudica derechos fundamentales de quien ha alcanzado los
requisitos establecidos por la ley para solicitar la pensión y sin embargo no
se le concreta el reconocimiento efectivo del mencionado derecho.[5]
Así, la Corte ha sostenido que “(…) la tramitación del bono pensional,
cuando es paso previo al reconocimiento de la pensión, debe ser pronta y las
Entidades (Administradora, Emisora, Contribuyente) deben conjuntamente actuar,
dentro de los principios de eficacia y celeridad”.[6]
Cosa distinta
es, y en ello ha sido categórica la jurisprudencia constitucional[7],
que la tutela no debe ser el mecanismo para obtener la expedición o pago del
bono pensional cuando se la utiliza para pretermitir el trámite administrativo
correspondiente o cuando se solicita la protección del derecho de petición, sin
que el accionante hubiera presentado una solicitud expresa a la entidad
encargada de emitir el bono.
6. De los
casos concretos.
Expediente T-1519603
El señor Eduardo
Augusto Adamés Lara, aduce que la OBP del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
no ha emitido y expedido su bono pensional conforme con el salario base de
$1.166.908, salario que aduce, fue el devengado a julio 14 de 2005, fecha en la
que se dictó la sentencia C-734 de 2005. La defensa de la entidad pública
demandada fue en síntesis que: a.) conforme a la declaratoria de
inexequibilidad de la norma que permitía la liquidación de bonos con un salario
superior a la máxima categoría del ISS a 30 de junio de 1992 que era de
665.070.oo y que fuere el salario cotizado al quedar vigente el artículo 117 de
la ley 100 de 1993; b.) que no existe la historia del salario devengado por el
accionante y reportado por la empresa Whitehall Laboratorios Limitada a 30 de
junio de 1992,  c.) que existe un trámite administrativo que debe agotarse para
la emisión del bono, por lo que la administradora de pensiones debe iniciar una
nueva solicitud de bono pensional en forma correcta y completa, ajustada a la
historia laboral debidamente verificada y certificada por el ISS en su archivo
masivo y d.) que no pueden quedar sometidos al fallo de tutela dictado por la
Corte Constitucional T-147 de 2006, hasta tanto no se profiera por la Sala
Plena, una sentencia de unificación. Las súplicas fueron despachadas en forma
contraria a los intereses del actor y, en segunda instancia, la Corte Suprema
de Justicia confirmó la decisión de la primera instancia.
En este caso,
considera la Corte que no pueden atenderse los argumentos esgrimidos por la OBP
del Ministerio de Hacienda, luego de escudarse en los efectos inter – partes de
las decisiones dictadas por la Corte Constitucional en los procesos de tutela,
pues una cosa es el efecto que se predica de sus decisiones y otra, muy
diferente que bajo ese manto se vulneren los derechos fundamentales de los
individuos.
En este sentido,
no puede la OBP del Ministerio de Hacienda, aducir que debido al fallo de
inexequibilidad del literal a) del artículo 5º del Decreto Ley 1229 de 1994, se
deba suspender las solicitudes de emisión de los bonos pensionales.
Fue esa la
manifestación de dicha entidad, según reza en comunicación de 29 de septiembre
de 2005 y que obra a folios 34 a 36 del informativo. Explica la referida
comunicación: “Teniendo en cuenta la sentencia C-734 de 14 de julio de 2005
que declaró inexequible el literal a) del artículo 5º del Decreto 1229 de 1994
relativo al salario base para calcular los bonos pensionales(…), me permito
informarle lo siguiente:
1.
A partir de la fecha, las solicitudes de
emisión procesadas antes del 14 de julio de 2005 cuyo cálculo fue realizado con
salario base superior a la máxima categoría del ISS, serán canceladas y la AFP
deberá efectuar una nueva solicitud. De acuerdo con el fallo mencionado estos
bonos no se calcularán con salario base superior a la máxima categoría del ISS.
(…)”
De aceptarse la
argumentación del ente acusado se estarían desconociendo principios como el de
la seguridad jurídica y el de la buena fe, pues hasta ese momento la norma se
encontraba vigente y gozaba de presunción de constitucionalidad.
En este orden,
la Sala tutelará los derechos fundamentales del actor a la seguridad social en
pensiones en conexidad con el debido proceso, pues no puede impedírsele el
trámite de emisión de su bono, en la medida que –como se ha insistido- no
resulta afectado por el fallo de la Corte Constitucional C-734 de 2005[8],
para lo cual se dispondrá a la OBP del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
que proceda a levantar la orden de cancelar el trámite de la solicitud de
emisión del bono pensional del señor Eduardo Augusto Adamés Lara.
Expediente
T-1519616
El señor Darío
Fernando Castro García, a causa de la revocatoria de la Resolución No 272 de 21
de diciembre de 1998, por medio de la cual la OBP del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público había emitido a su favor el bono pensional por valor de
$260.720.000 y lo puso bajo custodia de Deceval, solicita se deje sin efecto el
acto mencionado de revocación. A esta solicitud, accedió el sentenciador de la
primera instancia, fallo que fue impugnado por la entidad accionada señalando
entre otras argumentaciones que la decisión condena a la Nación a asumir obligaciones
de una empresa privada como lo es el Banco Industrial Colombiano. Luego de
haber conocido de la impugnación  la Corte Suprema de Justicia, dicha
Corporación revocó el proveído y en su lugar denegó el amparo impetrado.
Pues bien, en
este caso, según los documentos arrimados al expediente, se colige fácilmente
la constancia de depósito del bono pensional del actor  en DECEVAL S.A[9]
y de acuerdo con manifestación que hizo la entidad accionada al descorrer el
traslado de la acción de tutela, aquél fue anulado unilateralmente, con otros
136.000 bonos que estaban emitidos. Desconoce la actuación adelantada por la
OBP del Ministerio de Hacienda y Crédito Público pronunciamientos recientes de
esta Corporación en los que se ha dicho que el bono pensional de los afiliados
que se trasladen del régimen de prima media al de ahorro individual con
anterioridad a la sentencia C-734 de julio 14 de 2005, deben obtener el reconocimiento
y pago de sus bonos pensionales con las condiciones vigentes a la fecha de su
traslado, esto es, con el salario devengado a 30 de junio de 1992 y no con otro
valor, por cuanto se violentan situaciones jurídicas ya consolidadas a favor de
los afiliados.
Habida cuenta de
lo dicho, la Sala revocará la sentencia de 8 de noviembre de 2006, proferida
por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, disponiendo
mantener parcialmente los efectos de la decisión dictada por el Tribunal de Medellín,
en el sentido de conceder el amparo, aclarándose que no se ordenará a la OBP
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que deje sin efecto el acto
unilateral de revocación y reviva y de cumplimiento a la Resolución No 272 de
1998, que le reconocía un bono pensional, sino, que proceda a liquidar y emitir
el bono pensional del accionante, de acuerdo con las directrices fijadas por la
Corte Constitucional.
Expediente
T-1530962
En este caso, el
señor David del Basto Sabogal, informa que luego de haberse generado en su
favor el derecho al bono pensional por así disponerlo el artículo 113 de la ley
100 de 1993 no ha obtenido por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, la expedición del bono pensional por valor de $1.303.800, pues la OBP en
el mes de octubre de 2005 unilateralmente canceló el bono que ya había emitido
en su favor desde el mes de marzo de ese mismo año.
Señala que
Protección S.A. actuando por mandato legal, elevó derecho de petición ante el
ISS para la corrección del archivo laboral, sin que hasta la fecha se haya
resuelto, por lo que terminó deprecando la protección de sus derechos
fundamentales, a fin de que se ordene al ISS corregir y actualizar los archivos
masivos, y además al Ministerio de Hacienda que liquide, emita y expida el bono
pensional, sin que se aplique retroactivamente la sentencia C-734 de 2005.
Frente a los hechos que motivaron la demanda de tutela, la OBP del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público señaló que el bono pensional del actor es de tipo
A y se encuentra en estado de liquidación provisional, cuyo emisor es la Nación
y participa en una cuota parte el ISS. Al mismo tiempo indica que la tutela no
puede constituirse en instrumento para pretermitir los trámites administrativos
referentes a la expedición del bono pensional.
Frente a estas
pretensiones, en cuanto a la solicitud de ordenarle a la OBP que liquide, emita
y expida el bono pensional por el salario de $1.303.800, conforme al
requerimiento datado de marzo de 2005, advirtió el Tribunal que le está vedado
proferir fallos declarativos para definir la existencia o modalidad de derechos
pensionales. Pero, en cuanto a la demora significativa en la tramitación del
bono del accionante por parte del ISS Pensiones, ello le ha impedido al señor
Basto Sabogal continuar con el procedimiento para el reconocimiento de su
pensión de vejez; de tal suerte que se le ordenó al Seguro Social que en un
plazo de 15 días proceda a dar respuesta a la petición elevada por AFP
PROTECCION. Y, una vez corrija el ISS la historia laboral, la OBP del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá en un término de 15 días
decidir sobre la emisión del bono, para que PROTECCION  S.A, una vez expedido
el mismo, continúe con el trámite sobre su pensión anticipada de vejez. En segunda
instancia, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral se abstuvo de
resolver la impugnación por carencia de interés del recurrente, señor David Del
Basto Sabogal.
De acuerdo con
las pruebas que obran en el expediente, se observa que a folio 25, el 21 de
julio de 2006, la AFP PROTECCIÓN solicitó a la Gerencia Nacional de Historia
Laboral del Instituto de Seguro Social, corregir la historia laboral con la
cual se solicitó el bono pensional del señor Del Basto Sabogal y se efectúe su
correspondiente actualización en el archivo laboral masivo entregado a la
Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin
que a la fecha se haya dado respuesta alguna a PROTECCIÓN S.A. sobre la
petición elevada por esta entidad, siendo que debió contestarse dentro de los
términos establecidos para el efecto en el Artículo 6 del Código Contencioso
Administrativo, esto es, dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha
de su recibo. De no existir información o de ser ésta incompleta, en el
mencionado término se le debe poner de presente al peticionario dicha situación
e indicar el plazo adicional requerido para precisar la información solicitada.
Con base en lo
visto, es claro que la petición fue elevada por la AFP PROTECCIÓN y que no
existió una solicitud por parte del accionante ante el Ministerio de Hacienda.
Sin embargo, debe recordarse que de acuerdo con la normatividad vigente, la
solicitud de emisión del bono pensional debe ser formulada por la entidad
administradora, que por mandato de la ley ocupa el lugar del afiliado.[10]
En efecto, en lo pertinente, el Artículo 20 del Decreto 1513 de 1998, por medio
del cual se modifica el artículo 48 del Decreto 1748 de 1995, establece:
“Artículo 48.
Entidades Administradoras. (…)Corresponde a las entidades administradoras
adelantar por cuenta del afiliado pero sin ningún costo para éste, las acciones
y procesos de solicitud de bonos pensionales y de pago de los mismos cuando se
cumplan los requisitos establecidos para su redención. Las administradoras
estarán obligadas a verificar las certificaciones que expidan las entidades
empleadoras o cajas, de tal manera que cuando sean recibidas por el emisor,
sólo sea necesario proceder a la liquidación provisional del bono y a la
solicitud de reconocimiento de las cuotas partes, de acuerdo con lo previsto en
el artículo 52”.
En consecuencia,
la AFP PROTECCIÓN al ocupar el lugar del afiliado en el trámite del bono
pensional actúa en nombre de éste, y por lo tanto, es viable jurídicamente
afirmar que la no contestación de la petición elevada por la AFP ante el
Ministerio de Hacienda, en el trámite previsto para la emisión del bono
pensional, vulnera los derechos del afiliado a favor de quien la AFP está
realizando la gestión[11].
Y, en cuanto a
la ausencia de normatividad aplicable con ocasión del fallo de inexequibilidad
de la sentencia C-734 de 2005, es claro para esta Sala que dicha decisión, no
podía aplicarse de manera retroactiva.
Tampoco puede sostenerse que exista un vacío normativo para
hacer efectivo el derecho a la emisión del bono pensional, habida cuenta de que
la norma declarada inexequible estuvo vigente hasta el momento de proferirse la
sentencia C-734 de 2005, a la cual no le pueden conferir efectos retroactivos
las autoridades administrativas.
Recordemos que,  las sentencias de constitucionalidad rigen
hacia el futuro por regla general,[12] de forma que sólo tienen efectos retroactivos
cuando la Corte expresamente le confiere a su sentencia alcances hacia el
pasado, lo cual ha sucedido de manera excepcional, cuando en casos concretos se demuestra que
están en juego valores constitucionales más importantes que la propia seguridad
jurídica.[13]
Dijo en relación al tema que se estudia la misma Corte
Constitucional al proferirse la sentencia T-147 de 2006: “En la parte
resolutiva de la sentencia C-734 de 2005 no se le otorgó a la misma efecto
retroactivo, por lo cual no se han afectado las situaciones pasadas
consolidadas.[14] Ahora bien, cabe preguntarse cuales son
tales situaciones pasadas consolidadas. Sin entrar en detalles, por no ser
necesario en este caso, cabe identificar dos hipótesis. La primera es la de
aquellas personas a las cuales se les emitió el bono antes de la sentencia
C-734 de 2005. La segunda es la de aquellas personas a las cuales no se les ha
emitido el bono, pero adquirieron el derecho desde el momento en el cual se
trasladaron del sistema de prima media al de ahorro individual con
solidaridad”. (Negrilla
fuera de texto).
Además, lo anterior no impide que el Congreso de la
República, dentro del marco de configuración legislativa que le es propio,
expida normas para regular el tema, pero mientras lo hace no puede sostenerse
–insiste la Corte- que no hay normatividad aplicable[15].
Por tanto, se
revocará el pronunciamiento de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia de 14 de Diciembre de 2006, disponiéndose la confirmación de la
providencia dictada por el Tribunal Superior de Medellín, Sala Penal de octubre
24 de 2006.
Ahora, los
procedimientos de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, por tratarse de una práctica sobre la cual la Corte no puede
cerrar los ojos, es claro que están desatendido los lineamientos fijados por la
Corte Constitucional[16] y que fueron –como se
dijo- suficientemente expuestos en la sentencia T-147 de 2006, con lo que se
han estado desconociendo los efectos de la sentencia de constitucionalidad[17]
C-734/05, de suerte que se prevendrá a la Oficina de Bonos Pensionales del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que en lo sucesivo, aplique  los
criterios señalados por la Corte Constitucional en lo relativo a los efectos de
la sentencia C-734 de 2005.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución
RESUELVE
Primero. (Expediente T-1519603) REVOCAR, la sentencia de 14 de noviembre de 2006 dictada
por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, y en su lugar
se concede el amparo por las razones expuestas en este fallo, para lo cual se ORDENA
a la OBP del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
que en el perentorio término de (15) días, contados a partir de la notificación
de la presente providencia, proceda a levantar la orden de cancelar el trámite
de la solicitud de emisión de bono pensional del señor Eduardo Augusto Adamés
Lara.
Segundo.
(Expediente T-1519616) REVOCAR, la sentencia de 8
de noviembre de 2006, dictada por la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, para lo cual se ORDENA mantener parcialmente los
efectos de la decisión dictada por el Tribunal de Medellín que concedió el
amparo deprecado, advirtiéndose que deberá la Oficina de Bonos Pensionales del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, proceder a liquidar y emitir el bono
pensional del señor Darío Fernando Castro García, de acuerdo con las
directrices fijadas por la Corte Constitucional.
Tercero.
(Expediente T-1530962) REVOCAR, la sentencia de 14
de diciembre de 2006, proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia, disponiendo en su lugar conceder el amparo deprecado. Como
corolario de lo anterior, se ORDENA confirmar la providencia de primera
instancia dictada por el Tribunal Superior de Medellín, Sala Penal de octubre
24 de 2006.
Cuarto.
PREVENIR a la Oficina de Bonos Pensionales del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que en lo sucesivo, deberá aplicar
los criterios señalados por la Corte Constitucional en lo relativo a los
efectos de la sentencia C-734 de 2005.
Quinto.  DÉSE cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Ponente
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Sentencia Corte Constitucional T-1154 de 2000. M.P. Alejandro
Martínez Caballero
[2] ARTICULO 5o. Salario base de liquidación para la pensión de
vejez de referencia. Para los efectos de que trata el literal a. del
artículo anterior, se entiende por salario base de liquidación para calcular la
pensión de vejez de referencia del afiliado:
a). Tratándose de personas que estaban cotizando o que hubieren
cotizado al ISS o a alguna caja o fondo de previsión del sector público o
privado, el salario o el ingreso base de liquidación será el salario devengado
con base en normas vigentes al 30 de junio de 1992, reportado a la respectiva
entidad en la misma fecha, o el último salario o ingreso reportado antes de
dicha fecha, si para la misma no se encontraba cotizando.
[3] Sentencias T-671, T-773, T-775, T-887, y
T-1565 de 2000; T-136 de 2001 entre otras.
[4] Sobre este tema pueden estudiarse, entre otras, las Sentencias
T-1565 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-136 de 2001 (M.P. Carlos Gaviria
Díaz) y T-235 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[5] En la Sentencia T-1130 de 2004, la Corte analizó el
caso de una accionante que había solicitado su pensión de vejez desde 1998 y
que a la  fecha de presentación de la acción de tutela (julio 7 de 2004) no
había sido reconocida por no haber sido emitido el bono pensional
correspondiente estando vencidos los términos para el reconocimiento de la
pensión, habiendo sido dilatado el mismo por 4 años. En éste caso la Corte
ordenó expedir el bono y proceder al reconocimiento de la pensión de vejez
solicitada por la accionante. M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto.
[6]
Sentencia T-1130 de 2004. M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto.
[7]
Sentencias T-671 de 2000 M.P. Alejandro Martínez; T-1103 de
2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-1119 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño y,
T-1124 de 2001 M.P. Alfredo Beltrán Sierra). Citas del fallo T-589 de 2004; y
Sentencia T-596 de 2005. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[8] Mediante esta sentencia, la Corte declaró
inconstitucional el literal a) del artículo 5º del Decreto 1299 de 19994,
“Por el cual se dictan las normas para la
emisión, redención y demás condiciones de los bonos pensionales” Dispone la norma declarada inexequible:. “ SALARIO
BASE DE LIQUIDACIÓN PARA LA PENSIÓN DE VEJEZ DE REFERENCIA.
Para los efectos de que trata el literal a. del artículo anterior,
se entiende por salario base de liquidación para calcular la pensión de vejez
de referencia del afiliado;
a). Tratándose de personas que estaban cotizando o que hubieren
cotizado al ISS o a alguna caja o fondo de previsión del sector público o
privado, el salario o el ingreso base de liquidación será el salario devengado
con base en normas vigentes al 30 de junio de 1992, reportado a la respectiva
entidad en la misma fecha, o el último salario o ingreso reportado antes de
dicha fecha, si para la misma no se encontraba cotizando”.
[9]
Ver folio 8
[10] En relación con la obligación en cabeza de las AFP,
la Corte se ha pronunciado de la siguiente manera: “Esa obligación implica
el empleo de todos los  medios hacia un  resultado concreto: reconstruir con
verosimilitud  la historia laboral del afiliado y obtener la emisión del
respectivo título y su pago, cuando a ello hubiere lugar. Debe ser una adecuada
gestión  porque la seguridad social es un servicio público y por consiguiente
implica la eficiencia en el servicio”. Sentencia T-989 de 2003. M.P.: Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[11]
Esta posición fue marcadamente desarrollada por la sentencia
T-147 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda
[12] Así lo dispone el Artículo 45 de la Ley 270 de 1996
(Ley estatutaria de la administración de justicia): “Reglas sobre los
efectos de las sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de
constitucionalidad. Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre
los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la
Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte
resuelva lo contrario”. Sobre la facultad de fijar el alcance de sus propios fallos, la Corte ha
dicho:
“Pero, fuera del poder constituyente, ¿a
quién corresponde declarar los efectos de los fallos de la  Corte
Constitucional, efectos que no hacen parte del proceso, sino que se generan por
la terminación de éste?   Únicamente a la propia Corte Constitucional, ciñéndose,
como es lógico,  al texto y al espíritu de la Constitución.   Sujeción que
implica tener en cuenta los fines del derecho objetivo, y de la constitución
que es parte de él, que son la  justicia y la seguridad jurídica.
“En conclusión, sólo la Corte Constitucional,
de conformidad con la Constitución, puede, en la propia sentencia, señalar los
efectos de ésta. Este principio, válido en general, es rigurosamente exacto en
tratándose de las sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad” (Negrilla en el texto original. Sentencia
C-113 de 1993. M.P.: Jorge Arango Mejía).
[13]
Ver entre otras las sentencias C-037 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell),
C-387 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz); C-482 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz); C-870 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero);  C-500 de 2001 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis, S.P.V. Jaime Araujo Rentería), C-415 de 2002 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynet).
[14]
En efecto en la parte resolutiva de la sentencia C-735 de 2005 se dispuso: “Declarar
INEXEQUIBLE el literal a) de artículo 5° del Decreto Ley 1299 de 1994.”
[15]
Sentencia T-147 de 2006
[16] Ver también, sentencias T-1130 de 2004 M.P Humberto Sierra Porto y
T-050 de 2004 M.P. Jaime Cordoba Triviño.
[17] El artículo 48 de la ley 270 de 1996
señala:
“Las sentencias proferidas en
cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto:
1. Las de la Corte Constitucional dictadas como
resultado del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de
revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de
constitucionalidad, sólo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga
omnes en su parte resolutiva. (…)”