C-701-10
Sentencia C-701/10
Sentencia C-701/10
Expediente: OP-134
Objeciones gubernamentales al proyecto de ley n.°
206/08 Senado – 383/09 Cámara, “por medio de la cual se fortalece el
ejercicio del control fiscal”.
Magistrado Ponente:
Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., seis (6) de septiembre dos mil diez (2010).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 8 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. Registro de las objeciones gubernamentales
Mediante oficio recibido por
la Secretaría General de esta Corporación el 21 de mayo de 2010, el Presidente
del Senado de la República remitió el proyecto de ley de la referencia,
objetado por el Presidente de la República por razones de inconstitucionalidad
para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 Superior, la Corte
decida sobre su exequibilidad.
2. Texto del Proyecto de Ley Objetado
El texto del proyecto de ley n.° 206/08 Senado – 383/09
Cámara, objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, es
el siguiente:
Ley No. _____
por medio de la cual se fortalece al ejercicio
del control fiscal.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. Fortalecimiento del Control Fiscal de las
Contralorías Departamentales. El
límite de gastos previsto en el artículo 9° de la Ley 617 de 2000 para la
vigencia de 2001, seguirá calculándose en forma permanente. Las cuotas de
fiscalización correspondientes al punto dos por ciento (0.2%) a cargo de las
entidades descentralizadas del orden Departamental, serán adicionadas a los
presupuestos de las respectivas Contralorías Departamentales. Entiéndase como
la única fórmula para el cálculo del presupuesto de las Contralorías
Departamentales.
Artículo 2º. Fortalecimiento del control fiscal de las
Contralorías Municipales y Distritales.
A partir de la vigencia de la presente ley y hasta el 31 de diciembre de 2010,
el límite de gastos para el cálculo presupuestal de las Contralorías
Municipales y Distritales, se calculará sobre los ingresos proyectados por el
respectivo Municipio o Distrito, en los porcentajes descritos a continuación:
Categoría
Límite de gastos de Contralorías Municipales y
Dsitritales (sic) (ICLD)
Especial
3.0%
Primera
2.7%
Segunda
3.0% (Más de 100.000 Habitantes)
Parágrafo.
Las entidades descentralizadas del orden distrital o municipal deberán pagar
una cuota de fiscalización hasta del punto cuatro por ciento (0.4%), calculado
sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la
vigencia anterior, excluidos los recursos de créditos; los ingresos por la
venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, así
como el producto de los procesos de titularización.
A partir de la vigencia 2011 los gastos de las
Contralorías Municipales y Distritales, sumadas las transferencias del nivel
central y descentralizado, crecerán porcentualmente en la cifra mayor que
resulte de comparar la inflación causada en el año anterior y la proyectada
para el siguiente por el respectivo Distrito o Municipio. Para estos
propósitos, el Secretario de Hacienda Distrital o Municipal, o quien haga sus
veces, establecerá los ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto el
nivel central como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas
de auditaje establecidas en el presente artículo.
Artículo 3°. En
desarrollo del fortalecimiento, garantía y salvaguarda del control fiscal
territorial, las entidades territoriales correspondientes, asumirán de manera
directa y con cargo a su presupuesto el pago de las conciliaciones, condenas,
indemnizaciones y cualquier otra forma de resolución de conflictos de las
Contralorías, sin que esto afecte el límite de gastos del funcionamiento en la
respectiva Contraloría Territorial.
Artículo 4º.
Las Contralorías Territoriales destinarán como mínimo el dos por ciento (2%) de
su presupuesto para capacitación de sus funcionarios y sujetos de control.
Artículo 5º.
Para todos los efectos de esta ley se exceptúa la Contraloría Distrital de
Bogotá.
Artículo 6º.
La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las
normas que le sean contrarias.
El Presidente del H. Senado de la República
Javier Cáceres Leal
El Secretario General del H. Senado de la República
Emilio Otero Dajud
El Presidente de la H. Cámara de Representantes
Edgar Alfonso Gómez Román
El Secretario de la H. Cámara de Representantes
Jesús Alfonso Rodríguez Camargo
3. El trámite legislativo
El trámite legislativo del proyecto de ley objetado
fue el siguiente:
3.1. El proyecto de ley n.° 206/08 Senado – 383/09
Cámara, “por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal” fue
presentado ante la Secretaría del Senado de la República el 25 de noviembre de
2008, por el senador Hernán Francisco Andrade Serrano.  El mismo fue publicado
en la Gaceta del Congreso n.° 858 del 25 de noviembre de 2008.[1]
3.2. En la Comisión Cuarta Constitucional Permanente
del Senado fue designado como ponente al senador Ubéimar Delgado Blandón. La
ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 178 del
31 de marzo de 2009.[2]
3.3. De acuerdo con el informe de sustanciación,
suscrito por la Secretaria de la Comisión[3] el proyecto fue discutido
y aprobado por la Comisión Cuarta del Senado, en la sesión del 10 de junio de
2009.  Igualmente, el mencionado informe hace constar que la aprobación del
proyecto fue anunciada previamente en la sesión del 9 de junio del mismo año.
3.4. Para rendir ponencia en segundo debate en el
Senado de la República se designó a los senadores Ubéimar Delgado Blandón y
Carlos Cárdenas Ortiz.  El informe de ponencia para segundo debate fue
publicado en la Gaceta del Congreso n.° 529 del 18 de junio de 2009.[4]
3.5. De acuerdo con lo certificado en informe de
sustanciación,[5] el proyecto de ley fue
aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República el 19 de junio de 2009.
En el mismo informe se hace constar que el proyecto fue anunciado en la sesión
plenaria de la que da cuenta el Acta n.° 63 del 18 de junio del mismo año.  Por
lo tanto, a través de oficio del 2 de julio de 2009,[6]
el Secretario General de esa célula legislativa envió el expediente del
proyecto de ley a la Presidencia de la Cámara de Representantes, con el fin que
continuara su trámite.
3.6. En la Comisión Cuarta Constitucional Permanente
de la Cámara de Representantes se designó como ponentes a los representantes
Óscar de Jesús Marín, Miguel Amín Escaf, Ignacio Antonio Javela Murcia y Jorge
Alberto Garcíaherreros Cabrera.  La ponencia para primer debate fue publicada
en la Gaceta del Congreso n.° 725 del 13 de agosto de 2009.[7]
3.7. El proyecto fue aprobado por la mencionada
Comisión el 18 de agosto de 2009.  Al respecto, el informe de sustanciación[8]
suscrito por el Secretario de la Comisión Cuarta de la Cámara, señala que la
discusión y votación de la iniciativa se llevaron a cabo en la fecha citada.
El anuncio de esta actuación se surtió, según lo expresa el informe mencionado,
el 11 de agosto del mismo año.
3.8. Se designaron nuevamente como ponentes para
segundo debate en el Cámara a los mismos representantes que ejercieron esa
función ante la Comisión Cuarta. La ponencia para esa instancia del trámite
legislativo fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 841 del 3 de septiembre
de 2009.[9]
3.9. De acuerdo con el informe de sustanciación
suscrito por el Secretario General de la Cámara de Representantes,[10]
el proyecto fue aprobado en sesión plenaria del 24 de noviembre de 2009.  En el
mismo sentido, el citado informe señala que la aprobación del proyecto se llevó
a cabo previo su anuncio, efectuado en la sesión plenaria del 18 de noviembre
del mismo año.
3.10. Debido a las discrepancias entre las cámaras
sobre el texto del proyecto, debió surtirse el trámite de conciliación.  Así, el
informe de la Comisión accidental de mediación fue aprobado en la Plenaria del
Senado el 14 de diciembre de 2009, y en el Plenaria de la Cámara el 11 de
diciembre del mismo año, como consta en los informes de sustanciación
proferidos por los secretarios generales de ambas células legislativas.[11]
Respecto al anuncio para la votación del informe de
conciliación, éste fue efectuado en la plenaria del 9 de diciembre de 2009 (Acta
n.° 224), para el caso de la Cámara de Representantes.  En lo que tiene que ver
con el Senado de la República, el requisito en mención fue corroborado en la
sesión plenaria del 10 de diciembre del mismo año (Acta n.° 25).
3.11. A través de oficio del 16 de diciembre de 2009,
recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el
21 de diciembre del mismo año, el Secretario General del Senado remitió al
Presidente de la República el proyecto de ley, junto con el expediente
legislativo, para su correspondiente sanción.[12]
3.12. El 30 de enero de 2009, el proyecto de ley fue
devuelto por el Gobierno Nacional al Presidente del Senado, sin la
correspondiente sanción ejecutiva, por objeciones de inconstitucionalidad e
inconveniencia. El documento contentivo de las objeciones fue radicado en dicha
dependencia el mismo día.[13]
3.13. Mediante escrito del 15 de abril de 2010, los
senadores Ubéimar Delgado Blandón y Carlos Cárdenas Ortiz, y los representantes
Óscar de Jesús Marín y Carlos Alberto Zuluaga Díaz, presentaron informe sobre
las objeciones gubernamentales al proyecto de ley, en el que solicitaron su
rechazo.
3.14. El anterior informe fue considerado y aprobado
por las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el
27 de abril y 11 de mayo de 2010, respectivamente, como consta en los informes
de sustanciación presentados por los Secretarios Generales de ambas células
legislativas.[14]
En relación con los anuncios para votación, estos
fueron realizados para el caso de la Cámara de Representantes, en la plenaria
del 4 de mayo de 2010, según consta en el Acta No. 238 de esa fecha.  En lo que
respecta al Senado de la República, el anuncio fue llevado a cabo en la sesión
plenaria del 20 de abril de 2010, como consta en el Acta No. 47 del mismo día.
3.15. Desestimadas las objeciones por el Congreso de la
República, el Presidente del Senado de la República remitió a la Corte el
proyecto para que decida sobre su exequibilidad.
4. Objeciones formuladas por el
Gobierno Nacional
A
través de comunicación del 30 de diciembre de 2009, el Presidente de de la
República, en concurrencia con el Ministro de Hacienda y Crédito Público,
formuló objeciones de inconstitucionalidad y de inconveniencia al proyecto de
ley.  En cuanto a la única objeción por inconstitucionalidad, objeto de la
competencia de esta Corporación, el Presidente expresó que los artículos 1º y
4º de la iniciativa desconocían lo previsto en el artículo 151 C.P. Ello debido
a que se trataba de normas que modificaban disposiciones de la Ley 617 de 2000,
previsión de naturaleza orgánica y que, a pesar de ello, no habían cumplido con
los requisitos de procedimiento legislativo exigidos a la normatividad de ese
carácter.
Fundado
en las consideraciones expresadas por la Corte en la sentencia C-337/93 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa), el Gobierno sostiene que “[c]omo puede
observarse, la modificación o derogación de normas orgánicas por medio de
normas ordinarias, deviene en la inconstitucionalidad de estas últimas por
contravención de la superioridad jerárquica de las primeras previstas en el
artículo 151 de la Constitución Política.  Es así, como nos permitimos recalcar
que se presenta una inconstitucionalidad al modificar la Ley 617 de 2000,
particularmente sus artículos 8 y 11, ya que por disposición de la misma, se
señala que estos artículos son de naturaleza orgánica.  Al tener el carácter de
ley orgánica, tienen mayor jerarquía que las normas ordinarias, como es el caso
del presente proyecto de ley, con lo que se estaría quebrantando el artículo
151 de la Constitución Política.”
5. Insistencia del Congreso de la República
El Congreso de la República insistió en la aprobación
del proyecto, pues considera infundadas las objeciones gubernamentales.  Para
este efecto, el informe sobre las objeciones rendido por los senadores Ubéimar
Delgado Blandón y Carlos Cárdenas Ortiz, al igual que por los representantes
Óscar de Jesús Marín y Carlos Alberto Zuluaga Díaz, sostiene que el requisito
de votación por mayoría absoluta de que trata el artículo 151 C.P. era
efectivamente cumplido para el caso del proyecto de ley objeto de análisis.
El informe, luego de exponer el trámite de la
iniciativa, destaca que en cada una de las etapas fue aprobada por mayoría
absoluta, conforme al cuadro que se reproduce a continuación.
Corporación
Integrantes
Mayoría absoluta
Votos a favor en Comisión
Votos a favor en Plenaria
Comisión Cuarta Senado
15
8
13
Plenaria Senado
102
52
98
Comisión Cuarta Cámara
27
14
15
Plenaria Cámara
166
84
93
De acuerdo con lo expuesto, el Congreso concluye que
la objeción planteada por el Gobierno Nacional carece de sustento fáctico.  No
obstante, la Corte destaca que el análisis contenido en el informe no da cuenta
de las mayorías obtenidas por la iniciativa en la etapa de conciliación.
6. Intervención ciudadana
Para efectos
de hacer efectiva la intervención ciudadana, mediante Auto del 31 de mayo de 2010
el magistrado sustanciador ordenó fijar en lista el presente proceso por el
término de tres (3) días, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto
2067 de 1991. En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General lo fijó en
lista el día 1º de junio del mismo año.
Dentro del
término de fijación no se recibieron intervenciones.
7. Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la
Nación, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278-5 de la Constitución
y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, intervino en el presente proceso
con el fin de solicitar a la Corte que se inhiba de adoptar una decisión de
fondo, en razón de la ineptitud de la objeción presentada o, de forma
subsidiaria, declare fundadas las objeciones gubernamentales propuestas y, por
lo tanto, inexequible el proyecto de ley n.° 206/08 Senado – 383/09 Cámara, “por
medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal”, en su
integridad.
Para el
Ministerio Público, la objeción planteada por el Gobierno Nacional no expresa
las razones que sustentan la vulneración del artículo 151 C.P., conforme lo
ordena el artículo 2º del Decreto 2067/91.  Esto se evidencia en la medida en
que el Presidente deja de demostrar, a través de la identificación del debate
específico dentro del trámite legislativo, que la aprobación del proyecto de
ley se haya hecho con votación inferior a la absoluta requerida, con la
indicación expresa del número de votos con que fue aprobada la norma
cuestionada y el mínimo de votación exigida.  Empero, esos argumentos no fueron
expuestos por la objeción, lo que impide identificar un cargo de
inconstitucionalidad definido.
Sin embargo,
la Vista Fiscal sostiene que en caso que la Corte considera que ese cargo sí
concurre, las objeciones resultan fundadas.  Las normas acusadas versan sobre
asuntos de carácter presupuestal, aplicables a las contralorías territoriales,
lo que implica que tengan naturaleza orgánica, debiéndose cumplir con los
requisitos previstos en el artículo 151 C.P.  Esas condiciones no se cumplen
para el caso particular de la aprobación del informe de las comisiones
accidentales de conciliación.  Para el caso del Senado y conforme lo que se
verifica en el Acta de Plenaria 26 del 14 de diciembre de 2009, publicada en la
Gaceta del Congreso 26 de 2010, el informe fue aprobado por un total de 61
votos.  Respecto a la Cámara de Representantes y según lo señalado en el Acta
de Plenaria 225 del 10 de diciembre de 2009, publicada en al Gaceta del
Congreso 66 de 2010, el informe contó con 75 votos favorables, esto es, menos
del mínimo de 84 exigido.
El
Procurador General resalta que los artículos 161 C.P. y 189 de la Ley 5ª de
1992 – Reglamento del Congreso, otorgan a la aprobación del informe de conciliación
el carácter de repetición el segundo debate, lo que implica que la exigencia de
mayoría absoluta prevista para el proyectos de ley orgánica también resulte
aplicable a esa instancia del trámite.  Como se observa, ese requisito no fue
cumplido en caso particular de la plenaria de la Cámara de Representantes, lo
que afecta la exequibilidad del procedimiento legislativo.
II.
TRÁMITE SURTIDO ANTE LA CORTE
Una vez
recibido el expediente en esta Corporación y ante la necesidad de contar con
elementos de juicio sobre el trámite legislativo de las objeciones
gubernamentales, el Magistrado Sustanciador solicitó a los Secretarios
Generales de las Cámaras que enviaran la información pertinente.  Dichos funcionarios
indicaron que las actas en que constaba el trámite de las objeciones, en
especial en las que se hizo el anuncio previo y se procedió a la discusión y
votación del informe de objeciones, no habían sido publicadas en la Gaceta del
Congreso.
Visto lo
anterior y habida consideración del carácter imprescindible de este material
probatorio para resolver acerca de la constitucionalidad del asunto de la
referencia, la Sala Plena, a través de Auto 123 del 16 de junio de 2010, se
abstuvo de decidir hasta tanto fueran allegados los documentos mencionados y el
magistrado sustanciador verificara que las pruebas se aportaron debidamente.
En
cumplimiento de lo ordenado por la Corte, se recibieron las Gacetas del
Congreso correspondientes, por lo que el Magistrado Sustanciador, mediante auto
del 23 de agosto de 2010, ordenó continuar con el trámite de revisión de
constitucionalidad de las objeciones gubernamentales.
III. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
Conforme
a lo dispuesto por los artículos 167, inciso 4 y 241, numeral 8 de la Carta
Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional.
2. El
término para formular las objeciones y su trámite en el Congreso de la
República
2.1. El artículo 166 C.P. establece reglas precisas en
relación con los términos para la devolución con objeciones, por parte del
Ejecutivo, de los proyectos de ley aprobados por el Congreso.  Al respecto, la
norma constitucional señala que el Gobierno dispone de seis días para devolver
con objeciones cualquier proyecto de ley cuando el mismo no conste de más de
veinte artículos. El término se extiende a diez días cuando el proyecto
contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta veinte días en el caso que
sean más de cincuenta artículos.  Adicionalmente, la disposición en comento
prevé que si transcurridos los términos indicados, el Ejecutivo no hubiere
devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y
promulgarlo.  Por último, debe tenerse en cuenta que al tenor de la
jurisprudencia constitucional,[15] los términos en comento
constan de días hábiles y completos, de forma que su contabilización debe
realizarse a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido para
la correspondiente sanción presidencial.
En el presente caso se advierte que mediante oficio
del 16 de diciembre de 2009, recibido en el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República el día 21, el Secretario General del Senado de la
República remitió el proyecto de ley al Presidente de la República para su
sanción.  Del mismo modo, el proyecto de ley fue devuelto con objeciones de
inconstitucionalidad, el 30 de diciembre de 2009, documento radicado en el
Congreso el mismo día.
Si se tiene en cuenta que el proyecto de ley contiene seis
artículos, motivo por el cual el término aplicable era el de seis días, las
objeciones fueron presentadas dentro del plazo previsto en la Carta Política.
2.2. Una vez devuelto el proyecto de ley con
objeciones, se presentó ponencia conjunta de rechazo a las mismas e insistencia
en el proyecto, la cual fue considerada y aprobada por las Plenarias de la
Cámara de Representantes y del Senado de la República.
2.2.1. Para el caso específico del Senado de la
República, el informe de objeciones presidenciales fue publicado en la Gaceta
del Congreso n.° 119 del 15 de abril de 2010.[16]  Del mismo modo, el
Secretario General de esa corporación, a través de informe de sustanciación del
30 de abril de 2010, estableció que “En sesión Plenaria del H. Senado de la
República del día Martes veintisiete (27) de Abril del dos mil diez (2010), fue
considerado y aprobado el Informe de la Comisión Accidental para estudio de las
objeciones por Inconstitucionalidad e Inconveniencia presentadas por el
Ejecutivo al Proyecto de Ley No.206/08 Senado 383/09 Cámara, “por medio de la
cual se fortalece el ejercicio del control fiscal”.  Informe suscrito por los
Honorables Senadores: Ubéimar Delgado Blandón y Carlos Cárdenas Ortiz (…) La
constancia de consideración y aprobación de este Informe de Comisión Accidental
para estudio de Objeciones, se encuentra señalada en el Acta No. 34 del día 27
de abril de 2010, previo anuncio en sesión Plenaria el día 20 de Abril del
mismo año, Acta No. 33.”[17]
En relación con el anuncio previo, en el Acta No. 33,
correspondiente a la sesión plenaria del Senado celebrada el 20 de abril de
2010, publicada en la Gaceta del Congreso 252 del 24 de mayo de 2010 se lee lo
siguiente:
“Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad
con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos
que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Sí señor Presidente, los proyectos para debatir y
votar en la siguiente sesión, son los siguientes:
Con informe de objeciones
Proyecto de Ley número 206 de 2008 Senado, 383 de
2009 Cámara, por medio de
la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal.”[18]
Del mismo modo, al finalizar la sesión, en la misma
Acta se anota:
“La Presidencia manifiesta que no hay quórum para
decidir, por lo tanto siendo las 7:50 9.m., levanta la sesión y convoca para el
martes, 27 de abril de 2010, a las 3:00 p.m.”[19]
Así, en el Acta No. 34, correspondiente a la sesión
plenaria del Senado del 27 de abril de 2009, publicada en la Gaceta del
Congreso 254 del 24 de mayo de 2010, se observa que el informe fue sometido a
discusión y posterior aprobación por votación nominal de 55 votos favorables y
2 desfavorables.[20]
Según lo expuesto, la Sala concluye que el
procedimiento legislativo de consideración y aprobación del informe de
objeciones gubernamentales, para el caso del Senado de la República, llena los
requisitos constitucionales previstos para el efecto.  Lo anterior en tanto (i)
se cumplió con el deber de publicidad, en la medida que el informe fue
publicado en la Gaceta del Congreso antes de la iniciación del debate (Art.
157, Ley 5ª/92); (ii) el anuncio de que trata el inciso final del
artículo 160 C.P. se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en la que se
llevó a cabo la discusión y votación del informe y para una fecha determinada
en la que efectivamente se aprobó la iniciativa; y (iii) la aprobación
del informe de objeciones contó con la mayoría prevista en el artículo 167 C.P.
tal y como lo manifestó el Secretario General del Senado y se observa de la
lectura del acta de la plenaria correspondiente. De igual modo, el voto de los
senadores fue nominal y público, como lo ordena el artículo 133 C.P.,
modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1º de 2009.
2.2.2. En lo que tiene que ver con la Cámara de
Representantes, el informe de objeciones presidenciales fue publicado en la
Gaceta del Congreso n.° 120 del 16 de abril de 2010.[21]
De otro lado, el Secretario General de la Cámara de Representantes, a través de
certificación del 2 de junio de 2010, con destino a la Corte, hizo constar que “en
Sesión Plenaria de la H. Cámara de Representantes del día 11 de mayo de 2010, a
la cual se hicieron presentes cuarenta y un (141) (sic) Honorables
Representantes; fue considerado y aprobado en votación nominal y con el quórum
constitucional requerido el Informa de Objeciones Presidenciales del Proyecto
de Ley No. 206/08 Senado – 383/2009 Cámara “por medio la cual se fortalece el
control fiscal” de la siguiente manera:  Por el Sí: 86, por el No: 3. (…) según
consta en el Acta de Sesión Plenaria N° 239 de la misma fecha (…) el Proyecto
de Ley en comento fue anunciado previamente a la votación en Plenaria el día 4
de mayo de 2010, según consta en el Acta de Plenaria 238 de la misma fecha”.[22]
El Acta de Plenaria n.° 238 del 4 de mayo de 2010 fue
publicada en la Gaceta del Congreso 299 del 4 de junio de 2009. Así, en lo que
tiene que ver con el anuncio de la discusión y votación del informe de
objeciones, se señaló lo siguiente:
“La Secretaría General informa, doctora
Flor Marina Daza:
Señor Presidente, se anuncian los siguientes
proyectos para la sesión plenaria del día martes, 11 de mayo, o para la
siguiente sesión en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos,
según el Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en su artículo 8º.
(…)
Informes de objeciones presidenciales
Proyecto de ley 383 de 2009 Cámara, 206 de
2008 Senado, por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control
fiscal.”[23]
Respecto a la discusión y aprobación del informe de
objeciones, se tiene que este trámite fue verificado en la sesión plenaria del
11 de mayo de 2010, contenida en el Acta n.° 239 de la misma fecha, publicada
en la Gaceta del Congreso 344 del 15 de junio de 2010.  De la lectura de la
misma la Corte concluye que la iniciativa fue debidamente aprobada, a través de
votación nominal de 86 votos a favor y 3 en contra, como también se expresa en
la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de
Representantes.[24]
Por último, para el caso del anuncio previo y su
relación con la publicación del informe de objeciones gubernamentales ante la
plenaria de la Cámara, son por completo aplicables las consideraciones
realizadas en el fundamento jurídico anterior, respecto del trámite análogo en
el Senado de la República, razones que justifican la constitucionalidad de
dicha publicación frente a lo preceptuado en el artículo 157-1 C.P.
Según lo expuesto, la Sala advierte que para el caso
de la Cámara de Representantes están igualmente cumplidos los requisitos que
impone la Carta Política para el trámite objeto de análisis.  Así, (i) se
cumplió con el requisito de publicidad, en la medida en que el informe fue
publicado en la Gaceta del Congreso antes de la iniciación del debate (Art.
157, Ley 5ª/92); (ii) el anuncio de que trata el inciso final del
artículo 160 C.P. se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en la que se
llevó a cabo la discusión y votación del informe, verificándose la votación en
la fecha determinada de anuncio; y (iii) la aprobación del informe de
objeciones contó con las mayorías constitucionales exigidas, habida cuenta la
certificación realizada por el Secretario General y el procedimiento
desarrollado durante la sesión plenaria respectiva, al cual se hizo alusión.
Además, el voto de los Representantes fue nominal y público, conforme lo
dispone el artículo 133 C.P., modificado por el artículo 5º del Acto
Legislativo 1º de 2009.
De esta manera, se demuestra que el Congreso de la
República se pronunció sobre las objeciones gubernamentales dentro del término
máximo de dos legislaturas y, adicionalmente, cumplió con las exigencias
constitucionales para la discusión y aprobación del informe de objeciones. Por
lo tanto, superado el análisis por su aspecto formal, pasa la Corte a analizar
la materia de fondo.
3. Examen material de las objeciones
3.1. El contenido del proyecto de ley objetado
El Proyecto de Ley No. 206/08 Senado, 383/09 Cámara,
tiene por objeto principal el fortalecimiento de las contralorías
territoriales, a través de ajustes normativos dirigidos a aumentar las aportes
presupuestales para su funcionamiento, reformas que en parte están dirigidas a
reformular aspectos regulados por la Ley 617 de 2000.  La exposición de motivos
de esta iniciativa legislativa señala que el objeto del proyecto es responder a
las medidas de reestructuración aplicadas a las contralorías territoriales por
parte de la Ley 617/00, que en criterio del Congreso involucró el
debilitamiento de las competencias y funcionamiento de dichas instancias de
control fiscal, en especial la disminución de sus fuentes de financiamiento. A
este respecto, la mencionada justificación del proyecto de ley expresa:
“En Colombia se ha venido adelantando un proceso de
reestructuración administrativa en toda la estructura del Estado; en virtud del
mismo las Contralorías Territoriales fueron sometidas a una profunda
reestructuración en virtud de la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000;
desde ese momento a la fecha se han reducido de forma constante sus
presupuestos y las plantas de personal, aspectos que sin lugar a dudas han
arrojado resultados drásticos en cambios de tipo estructural, administrativo y
funcional, disminuyendo el potencial de maniobra en cumplimiento de la misión
institucional; más si se tiene en cuenta que en todos los entes territoriales
se ha incrementado el número de sujetos a vigilar y los presupuestos a auditar.
Es el momento oportuno de fortalecer el control fiscal
territorial aplicando diferentes controles, como el financiero, de legalidad,
de gestión y de resultados, ejerciendo un control fiscal bajo los principios de
eficiencia, eficacia, economía, equidad y valoración de costos ambientales, que
permita mostrar además resultados en la recuperación del patrimonio público que
haya sido desviado y de igual forma se garantice a la sociedad una adecuada
utilización de los recursos públicos.
Con este proyecto de ley se pretende que los
presupuestos de las Contralorías Territoriales estén determinados por un
porcentaje específico de los Ingresos Corrientes de Libre Destino de los
Departamentos, Municipios o Distrito según sea el caso.
El artículo 11 de la Ley 617 de 2000 sujeta el
crecimiento del gasto de las contralorías al índice de inflación fijado por el
Banco de la República, lo que ha llevado a la reducción drástica de sus
presupuestos con relación al costo de inflación.”[25]
Con el fin de cumplir este propósito, el proyecto de
ley ofrece distintas disposiciones relacionadas con (i) la fijación de
previsiones sobre el progresivo ajuste de gastos de las contralorías
territoriales, señalado en el artículo 9º de la Ley 617/00, en especial
aquellas que obligan a que la cuota de fiscalización prevista en la norma
orgánica se adicione a los presupuestos de las citadas contralorías (Art. 1º); (ii)
la definición del límite de gastos para el cálculo presupuestal de las
contralorías municipales y distritales, de acuerdo con la categoría del
distrito o municipio (Art. 2º); (iii) el establecimiento de reglas para
el cálculo de la cuota de fiscalización a cargo de las entidades
descentralizadas del orden distrital y municipal, al igual que la fijación de
la regla para definir el crecimiento de los gastos de las contralorías
municipales y distritales a partir de la vigencia fiscal 2011 (Art. 2º,
parágrafo); (iv) el mandato a las entidades territoriales para asumir
con cargo a sus propios presupuestos el pago de las conciliaciones, condenas,
indemnizaciones y cualquier otra forma de resolución de conflictos de la
contralorías, sin que ello afecte el límite de gastos de funcionamiento de esta
(Art. 3º); (v) la obligación que las contralorías departamentales
destinen al menos el 2% de su presupuesto para la capacitación de sus
funcionarios y sujetos de control (Art. 4º); (vi) la ausencia de
aplicación de las normas del proyecto de ley a la Contraloría Distrital de
Bogotá (Art. 5º); y (vii) la regla sobre vigencia de la ley a partir de
su publicación y la derogatoria de todas las normas que le sean contrarias
(Art. 6º).
3.2. Problema jurídico y metodología de la decisión
De acuerdo con los antecedentes expuestos en
precedencia y el contenido de las objeciones propuestas, el problema jurídico
que ofrece el asunto de la referencia tiene dos niveles diferenciados.  En
primer lugar, debe resolverse si las normas acusadas constituyen modificaciones
de la legislación orgánica sobre presupuesto. En caso que la respuesta a este
interrogante sea afirmativa, deberá determinarse si el trámite de las normas
acusadas cumplió con los requisitos particulares previstos en la Constitución,
en especial las mayorías de que trata el artículo 151 C.P.
Para resolver estos tópicos, la Corte adoptará la
siguiente metodología: A manera de asunto preliminar y en atención de los
cuestionamientos planteados por el Procurador General, la Sala determinará si
la objeción planteada cumple los requisitos para que adoptar una decisión de
fondo.  Luego, en caso que esta etapa se supere satisfactoriamente, la Corte
explicará el contenido y alcance del requisito de trámite previsto para las
leyes orgánicas, enfatizándose en el caso particular de las normas de esa
índole en materia de presupuesto, a fin de identificar las reglas
jurisprudenciales que permitan resolver el segundo de los problemas jurídicos
propuestos.
3.3. Asunto preliminar. La existencia de objeción
gubernamental discernible
El Ministerio Público sostiene que la Corte debe
declararse inhibida de adoptar una decisión de fondo, puesto que la objeción
planteada por el Gobierno Nacional no cumple con los requisitos mínimos
predicables del cargo de inconstitucionalidad, explicados por la jurisprudencia
constitucional.  Advierte que los argumentos de la objeción no son suficientes,
puesto que debieron identificar los debates y votaciones particulares dentro
del trámite legislativo en que se incumplió con la mayoría exigida para la
aprobación de leyes orgánicas.
3.3.1.
La jurisprudencia constitucional ha previsto que el requisito previsto en el
artículo 2º del Decreto 2067/91, relativo a que las demandas de
inconstitucionalidad deben expresar las razones que sustentan la
inexequibilidad de las normas acusadas, debe interpretarse de manera que el
actor cumpla con una carga argumentativa mínima, la cual se cumple cuando el
cargo tiene los atributos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia.[26]
La
claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia
argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido
de la censura y su justificación.  Aunque merced el carácter público de la
acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica
específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el
demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los
cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.
La
certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los
cargos se dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en
la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante,
implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que
exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad
cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del
texto acusado.
El requisito de especificidad resulta acreditado
cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza
constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta
Política.  Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos
expuestos por del demandante sean precisos, ello en el entendido que “el
juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[27]
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[28].”[29]
Las
razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto
estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es,
fundados “en la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado.”[30].  En ese
sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o
doctrinarias;  la interpretación subjetiva de las normas acusadas por
parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y
concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas
inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de
pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.
Por último, la condición de suficiencia ha sido
definida por la jurisprudencia  como la necesidad que las razones de
inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de
argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional.” [31]
3.3.2. La jurisprudencia de esta Corporación no
plantea un juicio de plena identidad entre los requisitos exigidos a los
argumentos que sustentan las acciones públicas de inconstitucionalidad y las
objeciones gubernamentales, habida cuenta las innegables diferencias de estas
potestades. En el primer caso, se trata de una actuación ciudadana derivada del
ejercicio de un derecho político, cuya eficacia se garantiza a través de, entre
otros instrumentos, la consagración del principio pro actione, que
obliga a que el Tribunal Constitucional no imponga requisitos injustificados o
demás barreras que impidan el acceso a la administración de justicia.  En el
segundo evento, se está ante el ejercicio por parte del Gobierno de una
potestad constitucional, prevista en el artículo 166 C.P., por lo que las
condiciones para la admisibilidad de las objeciones se derivarían de los
límites competenciales impuestos por la Carta Política y la ley, al igual que
por los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad que gobiernan a la función administrativa (Art. 209
C.P.).
A pesar de ello, la Corte ha admitido que la falta de
aplicación análoga de los requisitos del cargo de la acción pública a la
objeción, no implica que el ejercicio de la competencia gubernamental no esté
sujeto a determinadas condiciones argumentativas de índole sustantivo, que
permitan a la Corte pronunciarse de fondo sobre la problemática. Ello teniendo
en cuenta que el artículo 167 C.P. confiere a esta Corporación la competencia
para pronunciarse sobre las objeciones formuladas por inconstitucionalidad,
lo que implica que el reclamo expresado por el Presidente deba contener un
problema constitucional discernible para la Corte, el cual pueda distinguirse
de otras controversias de distinta naturaleza jurídica o basadas en razones de
inconveniencia. Por ende, la Sala se ha inhibido de adoptar decisión de fondo
en los casos en que la objeción presidencial no ofrece un problema
constitucional, bien porque se concentra en un control de simple legalidad del
proyecto de ley o porque los argumentos ofrecidos no apuntan a demostrar la
incompatibilidad de la iniciativa con un mandato constitucional concreto, sino
a explicar su inconveniencia política, económica o fiscal.[32]
La utilización de los criterios de admisibilidad del
cargo de inexequibilidad contenido en demandas de inconstitucionalidad para la
evaluación de las objeciones gubernamentales, como se expone, apenas tiene un
carácter indicativo, sin que pueda concluirse válidamente que los requisitos
son aplicables uniformemente en uno y otro caso. Por lo tanto, podrán estas
categorías ser utilizadas para dar cuenta de la imposibilidad de adoptar una
decisión de fondo, ante la inexistencia de un problema jurídico constitucional
identificable.  En caso contrario, cuando esa controversia subsiste en la
objeción planteada, un nivel argumentativo de este tipo es suficiente para que la
Corte adopte una decisión de fondo
3.3.3. Con base en las premisas expuestas, la Corte
encuentra que la censura planteada por el Gobierno permite identificar un
asunto constitucionalmente susceptible de examinarse.  En efecto, en la
objeción planteada se identifican dos premisas definidas, a saber: (i) que
los artículos cuestionados configuran reformas a la legislación orgánica en
materia de presupuesto; y que a pesar de ello; (ii) no fueron aprobados
con la mayoría absoluta exigida por el artículo 151 C.P., lo que evidenciaba la
inconstitucionalidad del trámite legislativo.
Aunque el Gobierno no hace explícitos los elementos
fácticos que sustentan la acusación, esto es, las votaciones del proyecto de
ley en cada uno de los debates, en todo caso la objeción es suficientemente
discernible, al punto que el Congreso de la República, en el informe aprobado
por las cámaras, presentó argumentos de índole sustantiva para rebatir el
cuestionamiento presidencial.  Esto es prueba fehaciente de la presencia de un
problema jurídico constitucional que habilita a la Sala para pronunciarse de
fondo, conforme a los argumentos que se exponen a continuación, de acuerdo con
la metodología explicada anteriormente.
3.4. Las exigencias del trámite legislativo de las
leyes orgánicas
La jurisprudencia constitucional ofrece una doctrina
consolidada acerca del papel de las leyes orgánicas en el ordenamiento
superior, los requisitos para su expedición y las relaciones de este tipo de
normatividad con otros contenidos jurídicos.[33]  Por ende, en este
apartado se hará una síntesis de los aspectos más relevantes de dicho
precedente, enfatizándose en aquellos asuntos que guardan estrecha relación con
los problemas jurídicos que suscita la objeción presidencial estudiada.  Para
ello, se hará uso de la metodología utilizada por la Corte en la sentencia
C-1042/07 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), decisión que hace una síntesis
comprehensiva de la doctrina vigente sobre el mencionado tópico.
El artículo 151 C.P. otorga al Congreso la competencia
para expedir leyes orgánicas, “a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa”.  Estas leyes están dirigidas a establecer, al tenor
de la misma disposición: el reglamento del Congreso y cada una de las cámaras;
las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas
y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo; y las leyes relativas
a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.  Sin
embargo, este listado no agota las materias que tienen reserva de ley orgánica,
pues dentro de ellas también se encuentran (i) la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales (Art. 288 C.P.); (ii)
el establecimiento de los requisitos para la formación de nuevos
Departamentos (Art. 297 C.P.); (iii) el señalamiento de las condiciones
para la conversión de una región en entidad territorial (Art. 307 C.P.); (iv)
la determinación de las atribuciones, órganos de administración y recursos de
las regiones, así como la de su participación en el manejo de los ingresos
provenientes del Fondo Nacional de Regalías, y la definición de los principios
para la adopción de sus respectivos estatutos especiales (Art. 307 C.P.); (v)
la adopción de un régimen administrativo y fiscal especial para las áreas
metropolitanas; el diseño de los mecanismos que garanticen la adecuada
participación de las respectivas autoridades municipales en sus órganos de
administración; y el señalamiento de la forma en que se habrán de convocar y
realizar las consultas populares para decidir la vinculación de los municipios
que las constituyen (Art. 319 C.P.); y (vi) la fijación de las
condiciones para la conformación de las entidades territoriales indígenas (Art.
329 C.P.).[34]
La doctrina constitucional sobre la incidencia de las
leyes orgánicas ha sido asumida mediante niveles de análisis diferenciados,
referidos al carácter instrumental que cumple dicha normatividad en la
actividad de legislación ordinaria del Congreso; la relación entre las leyes
orgánicas y las demás disposiciones jurídicas, en especial las leyes
ordinarias; los requisitos de procedimiento legislativo aplicable a las normas
orgánicas; y las particularidades de la acción pública de inconstitucionalidad
contra estas disposiciones, especialmente frente a su caducidad.
3.4.1. En cuanto al primer aspecto, la jurisprudencia
ha establecido que el carácter instrumental de las leyes orgánicas se deriva
del mandato constitucional previsto en el artículo 151 C.P., según el cual la
actividad legislativa está sujeta a dichas normas, lo que implica que conforman
un parámetro para su expedición.  En otras palabras, las normas orgánicas guían
el trabajo congresional ordinario, cuando este está destinado a regular las
materias que la Constitución ha precisado como sometidas a la reserva de dicha
normativa.  Por lo tanto, para el caso particular de los tópicos en los que la
Carta ha previsto la ley orgánica, puede válidamente el Congreso regular,
mediante leyes ordinarias, la temática respectiva, siempre y cuando esa
regulación se muestre compatible con la normatividad orgánica aplicable en cada
evento.
Como lo ha señalado el precedente en comento, el
carácter instrumental predicable de las leyes orgánicas demuestra la intención
del constituyente de flexibilizar ciertas materias, de modo que la Constitución
fije los aspectos básicos de la materia a regular, delegue en el legislador
orgánico la fijación del régimen general de la misma y someta la regulación
ordinaria al cumplimiento de los parámetros previstos tanto en la Constitución
como en la norma orgánica.  A este respecto se ha pronunciado la
jurisprudencia, al indicar que “… la voluntad del constituyente fue aquella
de flexibilizar el tema, dejando simplemente sentadas las bases para avanzar en
la construcción de un modelo de Estado, labor inconclusa en la cual las leyes
orgánicas están llamadas a cumplir un papel protagónico, en tanto que marcos
normativos generales a los cuales debe ajustarse la futura actividad
legislativa en la materia, caracterizada, a su vez, por un grado mayor de
precisión y concreción. De tal suerte que, en nuestro sistema de fuentes, la
ley orgánica está llamada a establecer, de manera general, las pautas para que
el legislador ordinario desarrolle, a futuro, determinados temas, con lo cual
no puede caracterizarse por entrar en los detalles y precisiones, por cuanto,
de esta manera, se estaría petrificando el ejercicio de la actividad
legislativa y vaciando de contenido las competencias del legislador ordinario.
Se trata, en consecuencia de una ley de trámites “sobre la legislación”.”[35]
Esto es enteramente compatible con lo expresado por la Corte en sus
primeras sentencias sobre el contenido y alcance de la legislación orgánica, al
considerar que “la norma constitucional es creadora de situaciones
jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al
paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -la constitucional- y
crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa”.[36]
A su vez, el mismo precedente señala que junto con la
función instrumental, las normas orgánicas tienen por objeto complementar las
disposiciones constitucionales, mediante disposiciones que si bien tienen una
vocación de permanencia mayor que los de la legislación ordinaria, pueden ser
modificadas a través de mecanismos más simples y expeditos que la reforma
constitucional. La Constitución, en este orden de ideas, está interesada en que
la regulación ordinaria de determinadas materias tengan un parámetro de control
intermedio, que sin estar sometido a la rigidez propia de la norma superior,
logre una estabilidad tal que sirva de marco de referencia definido. Así, la
Corte ha indicado que “[e]n lo que concierne a la función de
complemento de determinados postulados constitucionales, se tiene que las leyes
orgánicas han sido entendidas como textos normativos que están llamados a
desarrollar la Constitución misma sobre determinados temas, es decir, como un
instrumento encaminado a evitar que el texto constitucional sea constantemente
reformado; precisamente, en el entendido de que la Carta Política debe
limitarse a plasmar unos principios fundamentales, unos acuerdos políticos
esenciales con convocación de permanencia, sobre los cuales se estructuran las
relaciones entre el Estado y la sociedad civil, dejando al legislador orgánico
la tarea de desarrollarlos, en función de situaciones meramente contingentes”[37]
3.4.2. En lo que respecta a la relación de las normas
orgánicas con otras disposiciones que integran el ordenamiento, la
jurisprudencia distingue entre relación jerárquica y competencial. La
primera se explica en la previsión constitucional del artículo 151 C.P., que
subordina la actividad legislativa a las leyes orgánicas, de lo cual se colige
que existe una relación jerárquica entre estas y las leyes ordinarias, de modo
que su contradicción afecta la validez de la norma inferior, en tanto desconoce
el precepto que le sirve de parámetro. Esto no implica, por supuesto, que la
norma orgánica tenga la misma jerarquía normativa de la Constitución,[38]
sino que es la misma Carta Política la que le otorga ese carácter intermedio,
superior a la legislación ordinaria, que permite adelantar el juicio de validez
descrito.  Para la Corte, “[d]esde luego una ley orgánica es de
naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo
contenido material, ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquella.
Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma
constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido
por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto Fundamental. La ley
orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en
determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la
Constitución.  Así, la norma constitucional es creadora de situaciones
jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al
paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -la constitucional- y
crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa;  ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto
de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes que
traten de la misma materia; es así como la Carta misma estatuye que el
ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por las
leyes orgánicas (art. 151)”[39]
Esta relación jerárquica formal también trae una
consecuencia de índole lógica.  En tanto la norma orgánica sirve de parámetro
de validez de la legislación ordinaria, solo podrá ser modificada, adicionada o
derogada mediante otra norma orgánica y no por disposiciones inferiores, como
las leyes ordinarias.  En palabras de la Corte, “… en el tema de las leyes
orgánicas, la aplicación del principio jerárquico implica afirmar que, en razón
de su especial caracterización constitucional, aquélla ocupa un lugar superior
a aquel de las leyes ordinarias. De allí que la ley ordinaria no podría entrar
a modificar o derogar ningún aspecto contenido en la ley orgánica, por cuanto
se estaría oponiendo o contrariando los dictados de una norma jurídica ubicada
en un plano superior.”[40]
A
su vez, el criterio competencial refiere a que la Constitución ha previsto que
determinadas materias, descritas en aparte anterior de esta sentencia, tienen
reserva de ley orgánica, lo que implica que no pueden regularse a través de
normas de distinta naturaleza, como leyes ordinarias.  La Corte ha precisado
que la reserva de ley orgánica debe analizarse de manera estricta, puesto que (i)
los tópicos objeto de la misma han sido definido expresa y taxativamente
por la Carta; y (ii) una visión extendida de la reserva llevaría al
vaciamiento de la competencia del legislador ordinario, lo que tendría efectos
concretos en la vigencia del principio democrático representativo. Ello habida
consideración que la reserva de ley orgánica configura una limitación a la
competencia constitucional del legislador ordinario. Para la Corte, “[l]as
materias de reserva constitucional de ley orgánica constituyen el elemento
trascendental para definir e identificar este tipo especial de leyes. Así
mismo, la aprobación de leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula
general del legislador ordinario. En este sentido, la reserva de ley orgánica
exige una determinación específica en la Constitución Política y sus alcances
materiales son restrictivos en su interpretación. || Según lo expresado
por esta Corporación, “Debe realizarse un cuidadoso examen de las limitaciones
contenidas en la ley orgánica, pues, ‘una interpretación laxa del ámbito
reservado al legislador orgánico - o estatutario -, podría terminar por vaciar
de competencia al legislador ordinario y restringir ostensiblemente el principio
democrático’. La duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de
ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario, por dos
razones fundamentales: la cláusula general de competencia del legislador y por
las limitaciones de las leyes orgánicas constituyen un límite al proceso
democrático”.[41]”[42]
Acerca del criterio competencial la Corte ha realizado
dos precisiones importantes.  En primer término, prevé que “los conflictos
que puedan originarse entre normas orgánicas y ordinarias radican en que las
leyes orgánicas pueden referirse a temas ordinarios, por conexidad; a su vez,
las leyes ordinarias pueden hacerlo a las orgánicas, pero no regular materias
de reserva orgánica. En otras palabras, se pueden presentar dos variedades de
conflictos entre la ley ordinaria y la orgánica, a saber: el primero consiste
en la extralimitación de la ley orgánica, de manera que entre a regular
materias que no corresponden estrictamente a aquellas que señala el artículo
151 Superior; el segundo se presenta cuando la ley ordinaria entra a regular
materias propias de la ley orgánica, o que están contenidas en este tipo de
ley.”[43] En segundo
lugar, precisa que no se contrapone a la Constitución que una sola ley verse
sobre asuntos materia de reserva de ley orgánica y tópicos adscritos al
legislador ordinario, siempre y cuando se acrediten condiciones relativas a (i)
el respeto al principio de unidad de materia; (ii) el cumplimiento
de los principios constitucionales generales que regulan el proceso legislativo;
(iii) la aplicación del criterio de especialidad en la reserva de ley
orgánica, el cual permita la coexistencia de coexistir temas de leyes orgánicas,
siempre y cuando exista conexidad razonable entre ellos y no se presente una
separación rígida en los temas regulados; y (iv) que la aprobación de
las materias de ley orgánica se haga en cumplimiento de los requisitos
especiales consagrados en el artículo 151 C.P.[44]
3.4.3. La vocación de permanencia, jerarquía normativa
y conformación como parámetro para el control de constitucionalidad de las
leyes ordinarias, justifican que la Constitución imponga requisitos formales
para la aprobación de las normas orgánicas más estrictos que para los preceptos
de rango inferior. Así, conforme lo regulado en el artículo 151 C.P., al
trámite de dichas normas se aplican las reglas propias del procedimiento
legislativo ordinario, salvo en lo que corresponde a las mayorías para aprobar
la iniciativa, exigiéndose que tenga carácter absoluto.
3.4.4. Finalmente, en lo que respecta a la caducidad
de la acción pública de inconstitucionalidad por violación de la reserva de ley
orgánica, la jurisprudencia ha considerado que dicha infracción no configura un
simple yerro formal de procedimiento legislativo, susceptible de subsanación
por el paso del tiempo, sino que afecta materialmente la norma atacada.  Ello
en el entendido que la superioridad jerárquica y la conformación como parámetro
de control de constitucionalidad predicable de las normas orgánicas, obliga a
que tales preceptos hayan cumplido con los requisitos constitucionales que le
son exigibles, a fin que sean aptas para cumplir el especial rol que la Carta
Política les confiere.  Desde esta perspectiva, este Tribunal ha estipulado que
“un análisis más detenido muestra que el desconocimiento de la reserva de
ley orgánica no constituye un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver
con el contenido material de la norma acusada. La situación es en este aspecto
idéntica a la violación de la regla de la unidad de materia (CP art. 158), que
esta Corporación ya ha reconocido como un vicio material que no caduca (…) la
violación de la reserva de ley orgánica implica precisamente que el Congreso no
tiene la autorización constitucional -esto es, carece de competencia y de
legitimidad- para utilizar la forma de la ley ordinaria para materias que la
Carta ha atribuido a la forma de la ley orgánica. Estamos pues en presencia de
un vicio de competencia que, como esta Corporación ya lo ha señalado en
anteriores decisiones, no es de forma sino material”.”[45]
3.5. Las normas orgánicas en materia presupuestal.
Las adiciones introducidas por la Ley 617 de 2000
3.5.1. El artículo 151 C.P. dispone que una de las
materias objeto de reserva de ley orgánica son las normas sobre preparación,
aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.  Esta
regulación, denominada comúnmente Ley Orgánica de Presupuesto (en adelante
LOP), está compilada en el Decreto 111 de 1996, que reúne las disposiciones de
las Leyes 38/89, 179/94 y 225/95, previsión que a la vez ha sido adicionada por
algunas reglas contenidas, entre otras normas, en las leyes 617/00 y 819/03  La
finalidad de esta normatividad, como se deriva de la definición constitucional,
es la de fijar las reglas generales a la que deberá someterse el Gobierno
Nacional y el Congreso en la formulación y aprobación de las leyes ordinarias
anuales de presupuesto y gastos, al igual que para la estipulación de reglas
sobre la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos
de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de
desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades
estatales para contratar.
El carácter ordenador de la LOP se deriva de las
disposiciones constitucionales que subordinan a sus contenidos la regulación
presupuestal y del gasto público.  En ese sentido, la contradicción entre las
normas ordinarias y la regulación orgánica deviene en la inconstitucionalidad
de aquellas, al desconocer los mandatos superiores que prevén la relación
jerárquico normativa descrita. Sobre el particular, la Corte ha resaltado que “por
su trascendencia e importancia para  el cumplimiento de las funciones estatales
y para la realización misma de los objetivos del Estado Social de Derecho, la
elaboración y ejecución del presupuesto está supeditada al cumplimiento de
claras  directrices  y condicionamientos superiores, así como de una serie de
principios establecidos tanto en la Constitución como en la Ley orgánica de
Presupuesto cuya aplicación garantiza una adecuada y legítima política
presupuestal[46].”[47]
3.5.2. Para la solución del asunto propuesto, interesa
centrarse en las adiciones que la Ley 617/00 introdujo a la LOP.  En efecto, la
citada Ley configura una normatividad con varios propósitos, entre ellos
adicionar las reglas orgánicas sobre presupuesto.  Ello se evidencia de la
lectura del artículo 95 ejusdem, disposición que asigna el carácter de
normas orgánicas de presupuesto a los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10,
11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la misma Ley 617/00.
La Corte Constitucional, en la sentencia C-540/01
(M.P. Jaime Córdoba Triviño) se pronunció acerca de la naturaleza jurídica de
las normas citadas y, en especial, si el hecho que el artículo 95 citado haya
conferido naturaleza orgánica a un grupo de previsiones de la Ley 617/00, tiene
una finalidad simplemente indicativa o si, en realidad, trae como consecuencia
que tales reglas adquieren la jerarquía normativa y, por ende, conformación
como parámetro de control constitucional que la Carta confiere a las leyes
orgánicas.
Para la Corte, los criterios que debían tenerse en
cuenta para definir si las normas citadas tenían índole orgánica refieren a la
finalidad que cumplen, las materias que regulan, el cumplimiento de los
requisitos constitucionales y la identificación acerca del propósito unívoco
del Congreso de aprobar una norma de esa naturaleza. En el caso analizado, se
verificó que dichos requisitos eran cumplidos, a partir de los argumentos
siguientes:
Respecto a la finalidad, la Sala determinó que la Ley
617/00 tiene entre sus propósitos fijar reglas acerca de la programación,
elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos de las entidades
territoriales.  Así, frente a las normas enumeradas por el artículo 95 C.P., se
advierte que sus contenidos regulan los asuntos citados.  Así, “[e]n
términos generales, la Ley 617 cambió la estrategia legislativa frente a la
programación, elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos de las
entidades territoriales. Inicialmente la Ley Orgánica del Presupuesto reguló el
sistema presupuestal del orden nacional y exigió a las entidades territoriales
que, a más tardar el 31 de diciembre de 1986, ajustaran sus normas orgánicas de
presupuesto a las normas previstas en la Ley Orgánica del Presupuesto (L. 225
de 1995, Art. 32).   Además, condicionó a las entidades territoriales para que
al expedir las normas orgánicas de presupuesto tuvieran en cuenta las
disposiciones de esta ley, adaptándolas a la organización, normas
constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Igualmente ordenó a
las entidades territoriales que aplicaran la Ley Orgánica del Presupuesto, en
lo que fuere pertinente, mientras expedían sus normas orgánicas de presupuesto
(L. 179 de 1994, art. 52). (…) Al revisar las disposiciones orgánicas
aprobadas por la Ley 617 de 2000 se observa que ellas se relacionan con el
sistema presupuestal de las entidades territoriales. Las materias adicionadas
en la Ley Orgánica del Presupuesto o sus artículos modificados son los que
contienen las normas a las cuales deben sujetarse las normas orgánicas de
presupuesto de las entidades territoriales. Luego, es evidente que la finalidad
de la Ley 617 en esta materia fue modificar la Ley Orgánica del Presupuesto, la
cual desde su expedición ha sido igualmente vinculante para departamentos,
distritos y municipios.(C.P., art. 352).”[48]
En cuanto a la materia regulada, la Corte encontró que
existía una relación verificable entre el contenido de los preceptos y los
asuntos sometidos a la reserva de ley orgánica.  De igual modo, revisado el
procedimiento legislativo, se evidenció que los artículos estudiados fueron
aprobados por mayoría absoluta en cada uno de los debates legislativas,
instancias en la que se hizo referencia expresa a que se aprobaba un proyecto de
ley orgánica.  A partir de estas conclusiones, la sentencia C-540/01 concluyó
que las normas mencionadas tenían el carácter de legislación orgánica,
adscribiéndosele por ello las consecuencias jurídicas que la Constitución
impone para previsiones de esa naturaleza.
3.5.3. Esta comprobación es importante para el asunto
de la referencia, puesto que como lo evidencia la objeción propuesta, el
informe desfavorable de las cámaras y el concepto del Ministerio Público, la
acusación se centra en considerar que los artículos objetados son
inconstitucionales, puesto que modificaron la legislación orgánica que en
materia presupuestal ofrece la Ley 617/00, sin cumplir con los requisitos
formales exigidos para el efecto. Por ende, en el apartado siguiente la Sala se
ocupará de resolver estas problemáticas.
3.6. Solución a la objeción presidencial propuesta
Como se expresó en el fundamento jurídico 3.2., la
decisión acerca de la objeción presidencial propuesta tiene dos niveles de
análisis definidos.  En primer lugar, debe determinarse si las disposiciones
objetadas, esto es, los artículos 1º y 4º del proyecto de ley, tienen el efecto
de derogar, modificar o adicionar normas orgánicas.  En segundo término y en
caso que la comprobación anterior resulte afirmativa, deberá definirse si el
precepto cumplió con las condiciones constitucionales previstas para las leyes
orgánicas.
3.6.1. El artículo 1º del proyecto de ley ofrece tres
contenido normativos, a saber: (i) dispone que el límite de gastos
previsto en el artículo 9º de la Ley 617 de 2000 para la vigencia 2001, seguirá
calculándose de forma permanente; (ii) señala que la cuota de
fiscalización a cuyo pago están obligadas las entidades descentralizadas del
orden departamental, será adicionada a los presupuestos de las respectivas
contralorías departamentales; y (iii) prevé que las reglas anteriores
configuran la única fórmula para el cálculo del presupuesto de las contralorías
departamentales.
La Sala advierte que la referencia que el artículo
objetado hace a una norma orgánica es prueba indicativa de que podría
configurar una modificación a su contenido.  Este cambio es verificado de la
lectura del artículo 9º de la Ley 617/00, cuyo texto es el siguiente, según se
lee en el Diario Oficial 44.188 del 9 de octubre de 2000:
“Artículo 9º Período de transición para ajustar los
gastos de las Contralorías Departamentales. Se establece un período de transición a partir del año 2001, para los
departamentos cuyos gastos en Contralorías superen los límites establecidos en
los artículos anteriores en relación con los ingresos corrientes de libre
destinación, de la siguiente manera:
Año
2001               2002                2003
2004
_________________________________________________________________________
CATEGORIA
Especial                      2.2%               1.8%               1.5%
1.2%
Primera                       2.7%               2.5%               2.2%
2.0%
Segunda                     3.2%               3.0%               2.7%
2.5%
Tercera y cuarta          3.7%               3.5%               3.2%
3.0%
Parágrafo.
Las entidades descentralizadas del orden departamental deberán pagar una cuota
de fiscalización hasta del punto dos por ciento (0.2%), calculado sobre el
monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia
anterior, excluidos los recursos de crédito; los ingresos por la venta de
activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el
producto de los procesos de titularización.
En todo caso, durante el período de transición los
gastos de las Contralorías, sumadas las transferencias del nivel central y
descentralizado, no podrán crecer en términos constantes en relación con el año
anterior. A partir del año 2005 los gastos de la las contralorías no podrán
crecer por encima de la meta de inflación establecida por el Banco de la
República. Para estos propósitos, el Secretario de Hacienda Departamental, o
quien haga sus veces, establecerá los ajustes que proporcionalmente deberán
hacer tanto el nivel central departamental como las entidades descentralizadas
en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el presente artículo.”
Como es sencillo inferir, el artículo 1º objetado
introduce modificaciones sustanciales a la norma orgánica transcrita, al menos
en dos aspectos diferenciados.  En primer lugar, altera el cálculo de reducción
progresiva de los porcentajes de gastos en contralorías departamentales, para
lo cual otorga vocación de permanencia al monto de ajuste previsto por el año
2001.  En segundo término, define que esa fórmula será la única aplicable para
el cálculo del presupuesto de las contralorías departamentales, previsión que
conlleva la inaplicabilidad de los contenidos normativos previstos por el
artículo 9º de la Ley 617/00 para la definición de ese gasto público.
3.6.2. A una conclusión distinta arriba la Sala
respecto de la acusación formulada contra el artículo 4º de la iniciativa.
Dicha previsión consagra que las contralorías departamentales destinarán como
mínimo el dos por ciento (2%) de su presupuesto para la capacitación de sus
funcionarios y sujetos de control.  Una previsión de esta naturaleza no
versaría sobre materias objeto de reserva de ley orgánica en materia presupuestal,
en tanto no cumple alguna de las funciones a las que se hizo referencia en el
fundamento jurídico 3.5.1. de esta sentencia, ni configura una regla general
dirigida a la conformación legal del presupuesto de rentas y la ley de
apropiaciones. Antes bien, la norma objetada es de naturaleza enteramente
particular y específica, encuadrándose prima facie en la competencia del
Congreso para fijar los gastos de la administración (Art. 150-11 C.P.), la cual
es distinta de la facultad de estipular reglas generales en materia
presupuestal, la cual sí recae en la reserva de ley orgánica.
Adicionalmente, no existe evidencia que la norma
objetada derogue, complemente o modifique una disposición de la LOP o de las
adiciones que a la misma contiene la Ley 617/00 en materia de definición de
límites de gastos de las contralorías territoriales. Por lo tanto, la Corte no
tiene alternativa diferente que declarar infundada la objeción presidencial
contra el artículo 4º del proyecto de ley, ante la inexistencia de reserva de
ley orgánica sobre la materia regulada.
Al respecto, la Sala considera importante destacar que
contra la anterior conclusión podría plantearse válidamente que la norma
analizada, en tanto determina un porcentaje mínimo que debe destinarse para la
capacitación de funcionarios y sujetos vigilados por las contralorías
departamentales, en realidad fija un parámetro para la definición del
presupuesto de esas entidades y, por ende, haría parte de la legislación
orgánica. A este respecto, debe reiterarse que esa disposición de esa
naturaleza no configura un parámetro general para la programación, aprobación,
modificación y ejecución de los presupuestos, sino que es una regla particular,
que se limita a imponer una condición específica a los gastos de un grupo
definido de instituciones públicas. En tal sentido, no existe evidencia de que
el precepto estudiado haga parte de la reserva de ley orgánica, hipótesis en la
cual es necesario presumir que la normativa integra la competencia del
legislador ordinario, según la regla fijada en el fundamento jurídico 3.4.2. de
esta sentencia.
3.6.3. Ahora bien, frente al cumplimiento de los
requisitos constitucionales del trámite legislativo, en especial la mayoría
absoluta de que trata el artículo 151 C.P. y frente al procedimiento
congresional que precedió a la promulgación del artículo 1º objetado, la Corte
observa la siguiente cronología en cuanto a la votación obtenida por la
iniciativa en cada una de las etapas de dicho trámite.
3.6.3.1 El Proyecto de Ley fue votado en primer debate
en la sesión del 10 de junio de 2009 de la Comisión Cuarta Constitucional
Permanente del Senado de la República, y el artículo 1º objetado obtuvo,
conforme lo expresa el informe de objeciones aprobado por las cámaras, 13 votos
favorables de los 15 miembros que integran la comisión, esto es, mayoría
absoluta.  El Acta No. 19 de la fecha mencionada se encuentra publicada en la
Gaceta del Congreso 520 del 17 de agosto de 2010, se expresa lo siguiente:
“Señora Presidenta, doctora Griselda Janeth Restrepo
Gallego:
Entonces pongo en consideración la proposición
presentada por la Subcomisión que se reunió ayer que modifica el texto que
presentara el ponente con el informe de la ponencia. Anuncio que se abre la
discusión sobre este articulado.
Señor Secretario, doctor Alfredo Rocha Rojas:
A ver, señora Presidenta. Hay modificaciones -me
corrige el coordinador de la subcomisión- al artículo primero; quedaría de la
siguiente manera:
Honorable Senador Carlos Cárdenas Ortiz:
El proyecto como viene en el articulado, el artículo
2° pasaría al artículo primero y tiene unas modificaciones.
Señor Secretario, doctor Alfredo Rocha Rojas:
Correcto y quedaría de la siguiente manera:
Fortalecimiento del control fiscal. Las Contralorías departamentales,
municipales y distritales tendrán autonomía para el manejo y administración de
su presupuesto, los presupuestos de las Contralorías territoriales excepto a la
Contraloría Distrital de Bogotá se calcularán y crecerán tomando como base los
presupuestos de ingresos corrientes de libre destinación proyectados por cada
ente territorial auditado en los porcentajes descritos a continuación. A
continuación viene la descripción de esos porcentajes con el artículo,
posteriormente dice: Parágrafo. Las cuotas de fiscalización correspondientes al
punto dos por ciento a cargo de las entidades descentralizadas departamentales,
al punto cuatro por ciento a cargo de las entidades descentralizadas de orden
municipal y distrital serán adicionadas a los presupuestos de las
correspondientes Contralorías territoriales. Entiéndase esta como la única
fórmula para el cálculo del presupuesto de las Contralorías territoriales.
Está leída la modificación del artículo 2°, que
pasaría a ser el artículo primero.
Señora Presidenta, doctora Griselda Janeth Restrepo
Gallego:
Someto a discusión de la Comisión la modificación
presentada por la subcomisión en el artículo 1°. Anuncio que va a cerrarse,
queda cerrada. ¿La aprueba la Comisión?
Señor Secretario, doctor Alfredo Rocha Rojas:
La aprueba, señora Presidenta.”[49]
3.6.3.2. La iniciativa fue aprobada por la Plenaria
del Senado en sesión del 19 de junio de 2009, con votación de 98 senadores de
los 102 que conforman la corporación legislativa, esto es, con mayoría
absoluta, según lo pone de presente el informe de objeciones presidenciales.
De este hecho da cuenta la Gaceta del Congreso 774 de 2009, contentiva del Acta
No. 64 del 19 de junio del mismo año, en los siguientes términos.
“Proyecto de ley número 206 de 2008 Senado, por medio de la cual se fortalece al ejercicio
del control fiscal.
La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura a la
proposición con que termina el Informe.
Por Secretaría se da lectura a la proposición positiva
con que termina el informe de ponencia.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria
la proposición leída y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.
Se abre segundo debate
La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta la
omisión de la lectura del articulado y, cerrada su discusión, esta responde
afirmativamente.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria
el articulado del proyecto, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la
plenaria el articulado propuesto? y esta responde afirmativamente.”
La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al
título del proyecto.
Por Secretaría se da lectura al título del Proyecto de
Ley número 206 de 2008 Senado, por medio de la cual se fortalece el ejercicio
del control fiscal.
Leído este, la Presidencia lo somete a consideración
de la plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la
Corporación el título leído? Y estos le imparten su aprobación.
Cumplidos los trámites constitucionales, legales y
reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que
el proyecto de Ley aprobado surta su trámite en la honorable Cámara de
Representantes? Y estos responden afirmativamente.”[50]
Debe acotarse que el requisito de votación nominal del
proyecto de ley no era exigible durante los debates en la Comisión Cuarta y en la
Plenaria del Senado, puesto que dicha condición solo es predicable a partir de
la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1º del 14 de julio de 2009.  Por lo
tanto, bastaba para el caso la votación ordinaria, siempre y cuando se
cumpliera con la mayoría absoluta exigida, lo que efectivamente ocurrió.
3.6.3.3. El proyecto de ley fue aprobado en tercer
debate por la Comisión Cuarta Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes en sesión del 18 de agosto de 2009, para lo cual obtuvo 15 votos
favorables de los 27 miembros de dicha célula legislativa, por lo que logró
mayoría absoluta.  Al respecto, en la Gaceta del Congreso 1204 del 26 de
noviembre de 2009, en la que fue publicada el Acta No. 51 del 18 de agosto del
mismo año, se lee lo siguiente:
“Presidente, honorable Representantes Jorge Alberto
Garciaherreros Cabrera:
En consideración la proposición con que termina el
informe de la ponencia del Proyecto de ley número 383 de 2009 Cámara, 206 de
2008 Senado, se abre su discusión, continúa su discusión, anuncio que va a
cerrarse la discusión, se cierra la discusión.
¿Aprueban los honorables Representantes miembros de la
Comisión Cuarta Constitucional Permanente, la proposición con que termina el
informe de la ponencia del Proyecto de ley número 383 de 2009 Cámara, 206 de
2008 Senado?
Señor Secretario, sírvase llamar a lista.
Secretario:
Con mucho gusto, señor Presidente.
Votan afirmativamente quince (15) honorables
Congresistas el informe de la ponencia del Proyecto de ley número 383 de 2009
Cámara, 206 de 2008.
(…)
Ha sido aprobado el articulado del Proyecto de ley
número 383 de 2009 Cámara, 206 de 2008, señor Presidente.
Presidente, honorable Representante Jorge Alberto
Garciaherreros Cabrera:
Señor Secretario, sírvase dar lectura al título
Proyecto de ley número 383 de 2009 Cámara, 206 de 2008.
Secretario:
Con mucho gusto, señor Presidente:
Proyecto de ley número 383 de 2009 Cámara, 206 de 2008
Senado, por medio de la cual se
fortalece al ejercicio del Control Fiscal.
Presidente, honorable Representantes Jorge Alberto
Garciaherreros Cabrera:
En consideración el título del Proyecto de ley número
383 de 2009 Cámara, 206 de 2008 Senado, se abre su discusión, continúa su
discusión, anuncio que va a cerrarse la discusión, se cierra la discusión.
¿Aprueban los honorables Representantes miembros de la
Comisión Cuarta Constitucional Permanente, el título del Proyecto de ley número
383 de 2009 Cámara, 206 de 2008 Senado?
Señor Secretario, sírvase llamar a lista.
Secretario:
Con mucho gusto, señor Presidente.
Votan afirmativamente quince (15) honorables
Congresistas el título del Proyecto de ley número 383 de 2009 Cámara, 206 de
2008.
(…)
Ha sido aprobado el título del Proyecto de ley número
383 de 2009 Cámara, 206 de 2008, señor Presidente.
Presidente honorable Representante Jorge Alberto
Garciaherreros Cabrera:
¿Quieren los Miembros de la Comisión Cuarta
Constitucional Permanente, que el Proyecto de ley número 383 de 2009 Cámara,
206 de 2008 Senado, tenga Segundo Debate?
Señor Secretario, sírvase llamar a lista.
Secretario:
Con mucho gusto, señor Presidente.
Votan afirmativamente quince (15) honorables
Congresistas el querer de los honorables Representantes Miembros de la Comisión
Cuarta Constitucional Permanente de la honorable Cámara de Representantes de
que el Proyecto de ley número 383 de 2009 Cámara, 206 de 2008, tenga segundo
debate.”[51]
3.6.3.4. El artículo 1º objetado fue aprobado en
cuarto debate ante la Plenaria de la Cámara de Representantes, en sesión del 24
de noviembre de 2009, logrando 90 votos favorables de los 166 miembros de la
Cámara, esto es, con mayoría absoluta. Así, la Gaceta del Congreso 31 de 11 de
febrero de 2010, que contiene el Acta de Plenaria No. 220 correspondiente a la
mencionada sesión, señala lo siguiente:
Dirección de la Presidencia, doctor Édgar Gómez:
Señor secretario continuemos con el Orden del Día.
Secretario doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo,
informa:
El artículo 1° señor Presidente tiene tres
proposiciones. Una sustitutiva del ponente y de un gran número de
Representantes, una aditiva del Representante Julián Silva, otra aditiva del
Representante Julián Silva.
Como son aditivas las 2 Proposiciones, se puede votar
en primera instancia las sustitutivas suscritas por el doctor Óscar Marín:
“Fortalecimiento del Control Fiscal de las
Contralorías Departamentales”. El límite de gastos previsto en el artículo 9°
de la Ley 617 del 2000, para la vigencia del 2001 seguirá calculándose en forma
permanente las cuotas de fiscalización correspondientes al punto dos por
ciento, a cargo de las entidades descentralizadas del orden departamental,
serán adicionadas a los presupuestos de las respectivas contralorías
departamentales, entiéndase como la única fórmula para el cálculo del
presupuesto de las contralorías departamentales. Firman: Óscar de Jesús Marín,
Carlos Zuluaga, Germán Hoyos, Ismael Aldana, Diego Patiño, Jorge Casabianca,
Carlos Arturo Piedrahíta, Roy Barreras, Constantino Rodríguez, y una gran
cantidad de firmas, señor Presidente.
(…)
Dirección de la Presidencia, doctor Édgar Gómez:
Se somete a consideración la proposición leída, se
abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Señora Secretaria,
sírvase abrir el registro.
Subsecretaria Flor Marina Daza, informa:
Se abre el registro, señor Presidente, votando Sí; se
aprueba la Proposición Sustitutiva.
(…)
Subsecretaria Flor Marina Daza, informa:
Sí, señor Presidente, el resultado es el siguiente:
POR EL SÍ: 93.
Señor Presidente, si usted lo autoriza, porque ya se
cerró la votación.
Dirección de la Presidencia, doctor Édgar Gómez:
Autorizado el doctor Roy.
Subsecretaria Flor Marina Daza, informa:
Entonces: Por el Sí, sería 94, y por el No, 6.
Acta 220 de 2009
(noviembre 24)
Revisado el resultado de la votación de la proposición
sustitutiva del artículo 1°, del Proyecto de ley número 383 de 2009, por medio
de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal, presentado por el
ponente y otros, se observa que esta es:
Por el SÍ, 91 votos.
Por el NO, 6 votos.
El Secretario General,
Jesús Alfonso Rodríguez Camargo
(…)
Señor Presidente, ha sido aprobada la Proposición
Sustitutiva con la votación requerida por la ley y la Constitución.”[52]
3.6.3.5. Debido a las discrepancias surgidas entre los
textos aprobados por las cámaras, debió conformarse comisión accidental de
conciliación.  El texto conciliado fue aprobado por la Plenaria del Senado en
sesión del 14 de diciembre de 2009, contenida en el Acta No. 26 de la misma
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 26 del 5 de febrero de 2010.  De la
lectura del acta se advierte que el informe contó con 61 votos favorables de
los 102 senadores que integran la plenaria, esto es, con mayoría absoluta, como
se demuestra en la transcripción pertinente.
“La Presidencia indica a la Secretaría continuar con
el siguiente Informe de Conciliación.
Proyecto de ley número 206 de 2008 Senado, 383 de 2009
Cámara, por medio de la cual se fortalece al ejercicio del control fiscal.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Antonio del Cristo Guerra de la Espriella.
Palabras del honorable Senador Antonio del Cristo
Guerra de la Espriella.
Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra
el honorable Senador Antonio del Cristo Guerra de la Espriella:
Presidente gracias, sencillamente porque algunos
Colegas nos estamos preguntando para refrescar la memoria, el contenido exacto
de este proyecto, si alguno de los Ponentes o Conciliadores nos puede comentar
y en qué consiste la Objeción o el Informe de Conciliación, para tener mayor
claridad sobre el tema.
Con la venia de la Presidencia y del Orador, interpela
el honorable Senador Carlos Cárdenas Ortiz:
Gracias Presidente, efectivamente pues lo que estamos
conciliando acá es el texto de este Proyecto que busca fortalecer el Control
Fiscal de las Contralorías Departamentales, Distritales y Municipales sobre
todo sirve para aclarar un vacío normativo, en lo que tiene que ver con las
cuotas de fiscalización.
A su vez también, el artículo incentiva a todo lo que
tiene que ver con la capacitación para que el presupuesto de las mismas
Contralorías Territoriales, se designe un porcentaje para la capacitación de
los Funcionarios Sujetos de Control de estas Entidades Territoriales.
Hay un artículo nuevo que se incluye dentro de la
Conciliación, que se exceptúa de estas Normas lo relacionado con o no se
aplicaría para la Contraloría Distrital de Bogotá.
De otra parte también, sirve mucho para las finanzas
de las Contralorías Territoriales, por cuanto se aclara que todo aquello que
tenga que ver con condenas o pagos de conciliaciones, indemnizaciones, esto se
haga con presupuesto de los Departamentos y Municipios que tienen Contralorías
y que eso no afecte los gastos de funcionamiento de las respectivas
Contralorías Territoriales.
Repito entonces, es simplemente una aclaración en el
cálculo que se hace para la fiscalización de los Sujetos de Control por parte
de estas Entidades Territoriales de Control, gracias Presidente.
Leída y cerrada la discusión del Informe, la
Presidencia somete a consideración de la plenaria el Informe de Conciliación al
Proyecto de ley número 206 de 2008 Senado, 383 de 2009 Cámara, y de conformidad
con el Acto Legislativo 01 de 2009 abre la votación e indica a la Secretaría
abrir el registro electrónico para proceder a la votación nominal.
La Presidencia cierra la votación, e indica a la
Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado.
Por Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el sí: 61
Por el no: 3
Total: 64 Votos”[53]
3.6.3.6.
En lo que respecta a la aprobación del informe de conciliación en la plenaria
de la Cámara de Representantes, esta se llevó a cabo en la sesión del 10 de
diciembre de 2009, cuya Acta No. 225 fue publicada en la Gaceta del Congreso 66
del 19 de marzo de 2010. La votación del informe fue adelantada de la siguiente
manera, como puede verificarse de la lectura del Acta mencionada.
“Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Édgar Alfonso Gómez Román
Continuar,
señor Secretario.
Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.:
Siguiente
punto del orden del día, es el acta de conciliación al Proyecto de ley, por
medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal.
El
informe de conciliación dice: Informe de conciliación, en reunión efectuada en
la fecha, los suscritos integrantes de la Comisión de Conciliación, Senadores y
Representantes, y una vez analizado en detalle los textos, hemos acordado de
manera unánime acoger el texto aprobado por la honorable Cámara de
Representantes. Por lo cual proponemos se conforme el articulado que se
transcribe a continuación, de acuerdo con nuestro informe y sea así aprobado.
Firman: Carlos Alberto Zuluaga, Óscar Marín, Carlos Cárdenas, Ubéimar
Delgado.
Ha
sido leído el informe. Puede someter el informe de conciliación a aprobación de
la Plenaria.
Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Édgar Alfonso Gómez Román.
En
consideración el informe de conciliación leído. Se abre su discusión, anuncio
que va a cerrarse, queda cerrada. Señor Secretario, sírvase abrir el registro.
Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.
Se
abre el registro. Votando Sí se aprueba el informe de conciliación, votando No,
se niega.
Violeta
Niño, vota Sí. Germán Varón, vota Sí. Lidio García vota Sí.
Subsecretaria
General, doctora Flor Marina Daza Ramírez:
Óscar
Arboleda, vota Sí.
Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Édgar Alfonso Gómez Román
Señores
Representantes, estamos en votación. De mantenerse este ritmo de votación, nos
vamos a ver obligados a levantar la Sesión.
Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.
Julián
Silva, vota No.
Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Édgar Alfonso Gómez Román
Señores
Representantes estamos en votación. Vamos a ordenar cerrar el registro, quienes
no hayan votado, por favor hacerlo de forma inmediata.
Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.
Lidio
García, vota Sí. Pedro Muvdi, vota Sí.
Se
está votando un acta de conciliación del proyecto de control fiscal, acogiendo
el texto aprobado por la Cámara de Representantes.
Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Édgar Alfonso Gómez Román
Señores
Representantes, estamos en votación. Por favor, quienes no hayan votado, favor
hacerlo de forma inmediata.
Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.
Vota
Sí, el doctor Carlos Ávila.
Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Édgar Alfonso Gómez Román
Representantes,
faltan cuatro votos para que esta iniciativa no se hunda.
Estamos
votando el tema de Control Fiscal.
El
Representante Juan Córdoba vota Sí.
Germán
Hoyos vota Sí.
Señor
Secretario, sírvase cerrar el registro e informar el resultado de la votación.
Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.
Sí,
Presidente. Por el Sí 84. Por el No 2. Ha sido aprobado por las mayorías
exigidas en la Constitución Política y en la ley, el Informe de conciliación
leído, señor Presidente.
CÁMARA DE REPRESENTANTES
República de Colombia
RCS#
3352
10-12-09
Asistentes:
131
1:11:20 p. m.
INFO. CONCI.
DIC. 10/2009
INFORME DE CONCILIACIÓN AL P.L. 383 DE 2009 CÁMARA,
206 DE 2008 SENADO
Tipo de mayoría simple (66) (sic)
Sí:
75
Casabianca
P. Jorge
Besaile
Fayad Musa
Camelo
Ramos José J.
Giraldo
Jorge Homero
Barón
Cabal. Liliana
Hurtado
Pérez Óscar
López
de Joaqui Gema
Morales
Gil Jorge I
Osorio
B. Héctor
Patiño
A. Diego
Rondón
G. Gilberto
Piedrahíta
C. Carlos
Rivera
F. Guillermo
Santos
M. Guillermo
Suárez
Flórez Mario
Galves
M. Carlos A.
Valencia
M. Juan
Vanegas
Queruz Luis
Gaviria
Muñoz Simón
Dussán
López Luis E.
Javela
M. Ignacio A.
Hurtado
Angulo Hemel
Gómez
Román Édgar A.
Londoño
S. César H.
Alférez
T. Álvaro
Lizcano
A. Óscar M.
Mota
Y M. Karime
Pérez
Alvarado Jorge
Posada
S. Augusto
Viana
G. Germán
Rapag
Matar Fuad E.
Restrepo
C. Jaime
Restrepo
Orozco Luis
Ricardo
Amanda
Rodríguez
R. Roosvelt
Salas
Moisés Luis E.
Aldana
V. Ismael de
Serrano
M. Luis
Soto
J. Carlos
Vives
H. Manuel J.
Yepes
M. Jaime A.
Zambrano
E. Bérner L.
Pacheco
A. Álvaro
De
La Peña Fernando
Rodríguez
Constantino
Vélez
Mesa William
Chagres
S. Hernando
Barrios
B. Luis F.
Bermúdez
José Ignacio
Hernández
E. Juan M.
Aguirre
R. Pedro
Pacheco
C. Tarquino
Palacio
Serna Efrén
Cuenca
Ch. Carlos A.
Bravo
Realpe Óscar
Gallardo
A. Julio
Trujillo
R. Pedro P.
Garciaherreros
Jorge
González
O. Jorge
Guerra
de la Rosa Orlando
Ibarra
Obando Luis J.
Jiménez
S. Pedro
Mantilla
S. Jorge
Naranjo
E. Diego
Negrete
Flórez José
Paredes
A. Myriam
Puentes
Díaz Gustavo
Rodríguez
P. Ciro
Zuluaga
Díaz Carlos
Díaz
Ortiz Gloria E.
Galvis
Romero Miguel
Legro
Segura River
Obando
Ordóñez Pedro
Polanco
J. Orsinia
Reyes
Forero Germán
No:
1
Montoya
Toro Orlando
Abstiene:
0
Excusados:
0
REGISTRO MANUAL PARA VOTACIONES
INFO. CONCI.
TEMA A VOTAR: INFORME DE CONCILIACIÓN AL PL. 383 DE
2009 CÁMARA, 206 DE 2008 SENADO
SESIÓN PLENARIA: JUEVES 10 DE DICIEMBRE DE 2009
Sí
Niño
Morales María Violeta
Marín
Marín Óscar de Jesús
Varón
Cotrino Germán
García
Turbay Lidio Arturo
Arboleda
Palacio Óscar Alberto
Ávila
Durán Carlos Enrique
Muvdi
Aranguena Pedro Mary
Córdoba
Suárez Juan de Jesús
Hoyos
Giraldo Germán Darío
No
Silva
Meche Jorge Julián.
Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Édgar Alfonso Gómez Román:
Continuemos
con el orden del día, señor Secretario.”[54]
Del
aparte citado se concluye que el informe de conciliación contó, como lo
informara el Secretario General de la Cámara a la mesa directiva durante la
sesión, con 84 votos favorables de los 166 representantes que integran la
corporación legislativa, esto es, como mayoría absoluta. Debe aclararse que
este número de votos se obtiene de sumar la votación obtenida por el mecanismo
electrónico dispuesto en la plenaria, que correspondió a 75 votos favorables y
uno desfavorable, a los votos expresados manualmente, equivalentes a 9
sufragios favorables y uno desfavorable.  Por ende, el total de votos que
obtuvo el informe de conciliación fue de 84 a favor y dos en contra,
cumpliéndose de tal modo con la exigencia de mayoría absoluta que prevé el
artículo 151 C.P. para el caso de los proyectos de ley orgánica.
3.6.3.7.
La Corte, a partir del análisis probatorio efectuado, se aparta de las
consideraciones efectuadas por la objeción presidencial y el Ministerio
Público, en el sentido que el proyecto de ley no obtuvo la mayoría absoluta
requerida para las leyes orgánicas.  En contrario, estudiada cada una de las
etapas del trámite legislativo, se encontró que dicha mayoría estuvo presente
en todas las votaciones. Para el caso particular de la aprobación del informe
de la comisión accidental de conciliación por parte de la Cámara de
Representantes, la Sala encuentra que el fundamento fáctico de la posición
asumida por el Procurador General, pudo originarse en la lectura incompleta de
la votación, que solo tuvo en cuenta el registro electrónico, más no los votos
expresados a través del mecanismo manual.
Ahora
bien, del trámite del proyecto de ley también puede verificarse que la
intención del Congreso fue aprobar una normatividad de índole orgánica,
reformatoria de disposiciones de la LOP, comprobación que sumada al contenido
de la materia regulada y al cumplimiento de la mayoría absoluta prescrita por
el artículo 151 C.P., demuestra la naturaleza jurídica particular de la norma
analizada.  Sobre el convencimiento de las cámaras acerca de esa condición,
resultan ilustrativas las consideraciones efectuadas tanto en el primer debate
en la Comisión Cuarta del Senado, como durante el cuarto debate ante la
plenaria de la Cámara de Representantes.  En el primer caso, uno de los
representantes puso de presente que la regulación planteada incorporaba
modificaciones a las normas orgánicas en materia de presupuesto que prevé la
Ley 617/00, por lo que pidió que la mesa directiva verificara que el proyecto
fuera aprobado por la mayoría exigida por la Constitución, lo que efectivamente
se llevó a cabo.  Sobre el particular, en la Gaceta del Congreso 520 de 2010,
se expresa:
“Honorable
Senador Charles Schultz Navarro:
Honorable
Senador, cedo a su solicitud, pienso que es bien pertinente y estoy totalmente
presto a contribuir y a mejorar la redacción de este artículo y poder crear una
norma que realmente nos dé garantías de que estamos contribuyendo no solo a
fortalecer el control fiscal, sino a mirar todo el proceso de transparencia
alrededor de las Contralorías.
Honorable
Senador Luis Fernando Duque García:
Mil
gracias, Senador Schultz. Entonces resultaría, señora Presidenta, que se sienta
una especie de subcomisión, aquí hemos trabajado en eso para que se revise la
ponencia para segundo debate y se le dé pues toda la explicación y termino; y
esta, sí es de fondo, la apreciación que tengo: el artículo 95 de la Ley 617,
hay una excepción legal que dice “Se constituyen como normas orgánicas”, ojo
con esto, porque la Ley 617 es una ley ordinaria, de trámite ordinario, pero
incluye en el artículo 95 normas orgánicas que requieren por lo menos las
constancias de mayorías calificadas y dice que las normas orgánicas son los
artículos 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9° y 10 y aquí estamos tocando los artículos
8°, 9°, 10, para efectos de que no se vaya a viciar el proyecto de
inconstitucionalidad.
Le
sugiero entonces, señora Presidenta, que se deje una constancia clara de que
este Proyecto de ley ha sido aprobado en su contenido, en su articulado, con la
mayoría calificada de la Comisión; con esto obviamos entonces cualquier
procedimiento de inconstitucionalidad que pueda tener el trámite. Muchas
gracias, señora Presidenta.
Señora
Presidenta, doctora Griselda Janeth Restrepo Gallego:
Estoy
plenamente de acuerdo con usted, doctor Luis Fernando, y dejamos entonces
constancia de que este proyecto desde su inicio ha tenido la aprobación de la
mayoría calificada en la Comisión. ¿Sigue? Ah, bueno.
Señor
Secretario, doctor Alfredo Rocha Rojas:
Así
es, señora Presidenta. Como usted dice es correcto, se ha votado este proyecto
con la mayoría necesaria para tal situación, lo certifica la Secretaría.”[55]
Para
el caso de la plenaria de la Cámara, varios congresistas expresaron sus reparos
a la iniciativa, entre otras razones porque argumentaban que a pesar que
reformaba las normas orgánicas incorporadas a la LOP por la Ley 617/00, no se
trataba de una legislación de la misma naturaleza.  Ante este interrogante, el
representante Óscar Marín expuso ante la plenaria que el proyecto efectivamente
había sido tramitado conforme a las exigencias de las leyes orgánicas, por lo
que su constitucionalidad no resultaba afectada por ese aspecto.  Sobre el
asunto, en el acta de la sesión se observa lo siguiente:
“Dirección
de la Presidencia, doctor Édgar Gómez:
Gracias
doctor Venus Albeiro. Sigue usted con el uso de la palabra Representante Óscar
Marín para que dé las explicaciones de esta iniciativa.
Intervención
del honorable Representante doctor Óscar Marín:
Muchas
gracias Presidente. En primer lugar quiero referirme a las explicaciones o
argumentos que daba el doctor Orlando Montoya.
(…)
Yo
dejaría ahí señor Presidente para que podamos seguir. ¡Ah! bueno hay otro tema.
Para tranquilidad de los compañeros de la Plenaria de la Cámara, el tema de la
Ley Orgánica. Claro doctor Julián y doctor Orlando, que este proyecto ha
surtido trámite de Ley Orgánica.
En
el Senado de la República tuvo una votación calificada como lo requiere la Ley
Orgánica. En la Comisión Cuarta de la Cámara fue votado por unanimidad, por 15
Representantes a la Cámara de 27 que lo constituimos, es decir, hay quórum, hay
votación calificada. Y en la, en la exposición de motivos hablamos claramente
de que es una reforma a la Ley 617 y que por ende es un Proyecto de Ley Orgánica,
y le dejo también la claridad a la Plenaria que para poder aprobar hoy este
proyecto, necesitamos votación calificada y por eso yo le pediría a todos los
colegas que nos acompañen muy juiciosos en esta votación. Bien pueda señor
Presidente.”[56]
En
consonancia con lo anterior, al momento de aprobar la proposición con la que
finalizaba el informe de ponencia, la cual solicitaba a la plenaria dar segundo
debate de la iniciativa, el Secretario General de la Cámara advirtió que la
mayoría que debía alcanzarse era de carácter absoluto, pues se trataba de una
norma de naturaleza orgánica.[57] Además, cuando se aprobó
la proposición modificatoria al artículo 1º del proyecto de ley, se contó con
idéntica mayoría, como tuvo oportunidad de explicarse en precedencia.
3.6.4.
Conforme los argumentos anteriores, la Sala concluye que la aprobación del
artículo 1º del proyecto de ley cumplió con los requisitos exigidos por la
Constitución para las leyes orgánicas.  Por ende, la objeción presidencial
formulada por este motivo resulta infundada y así se declarará en la parte
resolutiva de esta sentencia.
DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar
INFUNDADAS las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley n.°
206/08 Senado – 383/09 Cámara, “por medio de la cual se fortalece el ejercicio del
control fiscal”.
Segundo.- En
consecuencia de lo anterior y exclusivamente respecto de la objeción formulada
por el Gobierno Nacional, declarar EXEQUIBLE el Proyecto de Ley n.° 206/08
Senado – 383/09 Cámara, “por
medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal”.
Tercero.- DÉSE cumplimiento
a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Sentencia C-701/10
[1] Información descrita en el informe de objeciones
presidenciales, que da cuenta del trámite legislativo del proyecto de ley.  Cfr.
Folios 13 a 19 del expediente principal 1.
[2] Cfr. Folios 194-196 del expediente principal 1.
[3] Cfr. Folio 170 del expediente principal 1.
[4] Cfr. Folios 121 a 126 del expediente principal 1.
[5] Cfr. Folio 150 del expediente principal 1.
[6] Cfr. Folio 149 del expediente principal 1.
[7] Cfr. Folios 106 a110 del expediente principal 1.
[8] Cfr. Folio 103 del expediente principal 1.
[9] Cfr. Folios 69-74 del expediente principal 1.
[10] Cfr. Folio 37 del expediente principal 1.
[11] Cfr. Folios 26 y 31 del expediente principal 1.
[12] Cfr. Folio 23 del expediente principal 1.
[13] Cfr. Folios 20-22 del expediente principal.
[14] Cfr. Folios 1 y 11 del expediente principal 1.
[15] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-510/96, C-063/02 y
C-068/04.
[16] Cfr. Folios 61 (reverso) 64 del cuaderno de pruebas 2.
[17] Cfr. Folio 11 del expediente principal 1.
[18] Cfr. Folio 105 (reverso), cuaderno de pruebas 2.
[19] Ibídem. Pág. 68.
[20] Al respecto, en el Gaceta mencionada, que obra a folios 27 a 29 del
cuaderno de pruebas 2, , se lee lo siguiente:
“La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente
Informe de Objeciones, el cual fue leído y cerrada su discusión.
Proyecto de ley número 206 de 2008 Senado, 383 de 2009 Cámara, por
medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal.
La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador
Carlos Cárdenas Ortiz.
Palabras del honorable Senador Carlos Cárdenas Ortiz.
Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable
Senador Carlos Cárdenas Ortiz:
Gracias Presidente, a los colegas del Senado manifestarles que
requerimos el apoyo de este proyecto que hemos estado defendiendo, que tiene
que ver con un tema relacionado con el fortalecimiento de las Contralorías
Territoriales, una de las objeciones importantes que tiene el proyecto trata de
que no se cumplió con la votación requerida para esta clase de Normas.
Y aquí en el informe hemos hecho claridad de cómo fue la votación
que requiere esta clase de proyectos, y que se dio de acuerdo a lo que ordena
el Reglamento Interno y la ley, Gaceta del Congreso, o mejor dicho votación,
perdón, que está muy clara y correcta en la Gaceta del Congreso 858 de 2008 ,en
la 178 de 2009, en la 529 del 2009, y en la 725 donde consta cómo fue la
votación en las diferentes comisiones en la Plenaria y que pues comprueba que
este Proyecto cumplió con la votación requerida.
Otra de las objeciones tiene que ver con algo relacionado y el
objeto en sí del proyecto que es precisamente darle permanencia a algo que ya
se está haciendo desde el año, desde cuando se creó el tope de los gastos para
las Entidades Territoriales y para las Contralorías.
Conocida como la Ley 617 del 2000, lo que quiere este proyecto,
precisamente, es darle esa permanencia en razón a la transitoriedad que ha
ocurrido a lo largo de los años aplicando la forma como se transfieren o como
participan las Contralorías Territoriales del Presupuesto.
Otra de las objeciones tenía que ver con un término que se daba en
el articulado para la transferencia o por el traslado de los giros de la
Entidad Territorial a la Contraloría.
Y nosotros por eso hemos presentado el proyecto desestimando pues
estas objeciones presidenciales y solicitar se apruebe tal y como estaba
aprobado aquí por el Congreso de la República y sus Comisiones en las
Plenarias, gracias Presidente.
(…)
Leído y cerrada la discusión del informe en el cual se declaran
infundadas las objeciones presentadas al Proyecto de ley número 206 de 2008
Senado, 383 de 2009 Cámara, la Presidencia lo somete a consideración de la
plenaria y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votación
e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder a la votación
nominal.
La Presidencia cierra la votación e indica a la Secretaría cerrar
el registro e informar el resultado de la votación.
Por Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el sí:
55
Por el no:
02
Total: 57 Votos”
[21] Cfr. Folios 19-22 del cuaderno de pruebas 3.
[22] Cfr. Folio 2 del cuaderno de pruebas 3.
[23] Cfr. Folio 29 del cuaderno de pruebas 4.
[24] Sobre el particular, en la citada Gaceta, cuyo apartado pertinente
obra a folios 23 a 24 del cuaderno de pruebas 4, se comprueba lo siguiente:
“Dirección
de la sesión por la Presidencia, doctor James Britto Peláez:
Siguiente
punto del Orden del Día, señora Secretaria.
Subsecretaria
General, doctora Flor Marina Daza Ramírez:
Tercero.
Informe de objeciones Presidenciales al Proyecto de ley número 383 de 2009
Cámara, 206 de 2008 Senado, por medio de la cual se fortalece el ejercicio del
control fiscal.
La
Secretaría deja constancia que para este proyecto de ley presentaron
impedimentos, los cuales fueron negados, los siguientes Representantes:
Rosmery
Martínez Rosales
Hernando
Betancourt Hurtado
Carlos
Fernando Motoa Solarte
Zaida
Marina Yaneth Lindarte
Héctor
Javier Osorio Botello
Pedro
María Ramírez Ramírez
Pedrito
Tomás Pereira
Luis
Fernando Vanegas Querus
Javier
Ramiro Devia.
El
Informe de objeciones Presidenciales al Proyecto de ley número 206 de 2008
Senado, 383 de 2009 Cámara, por medio de la cual se fortalece el ejercicio del
control fiscal.
(…)
Señor
Presidente, ha sido leído el informe sobre las objeciones Presidenciales. Favor
poner a consideración dichas objeciones.
Dirección
de la sesión por la Presidencia, doctor James Britto Peláez:
En
consideración el informe de objeciones Presidenciales. Se abre la discusión.
Continúa a la discusión. Aviso que se va a cerrar. Se cierra. Por favor, señora
Secretaria, abrir el registro.
Subsecretaria
General, doctora Flor Marina Daza Ramírez:
Sí,
Presidente. Se abre el registro para votar las objeciones Presidenciales al
Proyecto de ley número 206 de 2008 Senado, 383 de 2009 Cámara, por medio de la
cual se fortalece el ejercicio del control fiscal.
(…)
Subsecretaria
General, doctora Flor Marina Daza Ramírez:
Señor
Presidente, se cierra el registro con la siguiente votación: Por el Sí, 86. Por
el No, 3.
Señor
Presidente, ha sido aprobado el informe de objeciones al Proyecto de Ley número
206 de 2008 Senado, 383 de 2009 Cámara, por medio de la cual se fortalece el
ejercicio del control fiscal.
La
Secretaría deja constancia que estas objeciones fueron aprobadas con el quórum
exigido por la Constitución y la ley.”
[25] Cfr. Gaceta del Congreso 858/08, página 3.
[26] La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la
sentencia C-1052/01 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) Para el caso de presente
decisión, se utiliza la exposición efectuada por la decisión C-370/06 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa et al.)
[27] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia
de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de
inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación.
Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001
(M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000
(M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177
de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
[28] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro
Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo
sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley
1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[29] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1052/01.  Fundamento jurídico
3.4.2.
[30] Ibídem.
[31] Ibídem.
[32] Asuntos de esta naturaleza puede evidenciarse en la sentencia
C-662/09 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[33] Si bien el listado de decisiones sobre la materia es extenso,
argumentativos representativos del debate pueden encontrarse en las sentencias
C-432/00 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-540/01 (M.P. Jaime Córdoba Triviño),
C-579/01 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-1175/01 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), C-399/03 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-1042/07 (M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto)  y C-557/09 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[34] Acerca de esta enumeración, Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-579/01.
[35] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1042/07.
[36] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-337/93 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa).
[37] Cfr. Sentencia C-1042/07.
[38] La ausencia de identidad entre norma orgánica y Constitución,
empero, no es incompatible con la posibilidad, contemplada en la
jurisprudencia, que las leyes ordinarias se integren al bloque de
constitucionalidad en sentido lato, en el entendido que sirve de parámetro para
el control judicial de las leyes ordinarias. La evolución jurisprudencial sobre
el particular es explicada en la sentencia C-1042/07, del modo siguiente:
“Ahora bien, dentro de
la evolución jurisprudencial que ha conocido la figura del bloque de
constitucionalidad en Colombia, en un primer fallo, proferido a consecuencia de
una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra determinados artículos de la
Ley 397 de 1997, "Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y
demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas
sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el
Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias", esta Corporación
afirmó que “El bloque de constitucionalidad, estaría compuesto por todas
aquellas normas, de diversa jerarquía, que sirven como parámetro para llevar a
cabo el control de constitucionalidad de la legislación. Conforme a esta
acepción, el bloque de constitucionalidad estaría conformado no sólo por el
articulado de la Constitución sino, entre otros, por los tratados
internacionales de que trata el artículo 93 de la Carta, por las leyes orgánicas
y, en algunas ocasiones, por las leyes estatutarias.”
Más recientemente, la
Corte en sentencia C- 985 de 2006, con ocasión del examen de unas objeciones
presidenciales formuladas contra el Proyecto de ley No. 144/05 Senado, 194/04
Cámara “Por medio del cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Andalucía
en sus 121 años de haber sido creado jurídicamente como entidad territorial del
Departamento del Valle del Cauca”, reiteró su postura en el sentido de
considerar que las leyes orgánicas conforman el bloque de constitucionalidad
lato sensu, lo que significa que se trata de “parámetros para determinar el
valor constitucional de las disposiciones sometidas a control” .”
[39] Cfr. Sentencia C-337/93.
[40] Cfr. Sentencia C-1042/07.
[41] Sentencia C-432 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Sobre la
resolución de la duda a favor del legislador ordinario ver también la Sentencia
C-894 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[42] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-540/01.
[43] Cfr. Sentencia C-1042/07.
[44] Sobre estos requisitos, Cfr. Sentencia C-540/01.
[45] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-600A/95 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero).
[46] Sentencia C-1645/00 M.P. Carlos Gaviria Díaz. En el
mismo sentido ver entre otras las sentencias C-442/01 y C-177/02 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra C-1064/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba
Triviño C-1065/01 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[47] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-935/04 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis).
[48] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-540/01 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño).
[49] Cfr. Gaceta del Congreso 520/10, página 42.
[50] Cfr. Gaceta del Congreso 774/09, página 78.
[51] Cfr. Gaceta del Congreso 1204/09, páginas 8-9.
[52] Cfr. Gaceta del Congreso 31/10, páginas 63 y 68.
[53] Cfr. Gaceta del Congreso 26/10, páginas 47-48.
[54] Cfr. Gaceta del Congreso 66/10, páginas 37-38.
[55] Cfr. Gaceta del Congreso 520/10, página 44.
[56] Cfr. Gaceta del Congreso 31/10, páginas 54-55.
[57] Sobre el particular, en la página 61 de la Gaceta del Congreso
31/10, se lee lo siguiente:
“Dirección de la Presidencia, doctor Édgar
Gómez:
En consideración el Informe de Ponencia, se abre su
discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, señor secretario sírvase
abrir el registro.
Secretario doctor Jesús Alfonso Rodríguez
Camargo, informa:
Se abre el registro para votar. Votando sí, se aprueba
el informe de ponencia. Votando no, se niega.
Intervención del honorable Representante Óscar
Marín:
Óscar Marín, vota sí, y le pide a la honorable
Plenaria de la Cámara, votar sí.
Secretario doctor Jesús Alfonso Rodríguez
Camargo, informa:
Óscar Marín, vota: Sí.
Constantino Rodríguez, vota: Sí.
Esta votación se hace dentro del marco del
trámite de una ley orgánica, por lo tanto su aprobación requiere la mayoría
absoluta.” (Subrayas no originales).