T-546-14
Sentencia
T-546/14
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-Inaplicación cuando violación de derechos persiste en el
tiempo
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION
DEL DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-En casos de
interpretación irrazonable
La
Corte ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en defecto
sustantivo por interpretación irrazonable, en al menos dos hipótesis: i) cuando
le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que ésta no tiene, ii)
cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que
en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que
ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o
conduce a resultados desproporcionados.
DESCONOCIMIENTO
DEL PRECEDENTE COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
La
fuerza vinculante del precedente jurisprudencial en el ordenamiento jurídico
colombiano, se explica entonces, al menos, por cuatro razones principales: (1)
en virtud del principio de igualdad en la aplicación de la ley (artículo 13
C.P.), que exige tratar de manera igual situaciones sustancialmente iguales;
(2) por razones de seguridad jurídica, ya que las decisiones judiciales deben
ser “razonablemente previsibles”; (3) en atención a los principios de buena fe
y de confianza legítima (artículo 84 C.P.), que demandan respetar las
expectativas generadas por las reglas judiciales en la comunidad; y finalmente,
(4) por razones de rigor judicial, en la medida en que es necesario un mínimo
de coherencia en el sistema jurídico (dogmática jurídica). De esta manera,
se observa como la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
independientemente de que provenga de fallos de constitucionalidad o de
revisión de tutela, debe ser respetada por los funcionarios judiciales a la
hora de juzgar, so pena de incurrir en una violación a derechos fundamentales.
PENSION
GRACIA-Naturaleza
especial, requisitos y titulares
La pensión
gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 en favor de los  maestros de escuelas
primarias oficiales, que hayan prestado sus servicios  en el Magisterio por un
término no menor de 20 años. Dicha normativa estableció las condiciones
especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular
servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditarse y
ante quién deben comprobarse. La pensión gracia  fue concebida
como una compensación o retribución en favor de los docentes territoriales que
tenían una diferencia salarial frente a los maestros de carácter nacional. Se
trata de un régimen especial y excepcional  de pensión, que no está sujeto a
las normas generales que regulan la materia, la cual sólo es aplicable a los
docentes  vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando
acrediten la totalidad de los requisitos señalados para su reconocimiento.
PENSION
GRACIA-Quien
se encuentra percibiendo una pensión de vejez, y a su vez reciba pensión
gracia, debe cotizar sobre las dos pensiones en materia de salud
No
existe disposición que excluya a los regímenes de excepción del deber de
cotizar al Sistema General de Seguridad Social, por el contrario
se encuentra demostrado, que a través del tiempo los beneficiarios de la
pensión gracia han estado obligados a efectuar los aportes correspondientes al
sistema de salud para la prestación de los servicios médico asistenciales,
situación que no varió con la expedición de la Ley 100 de 1993. El pago de las
cotizaciones en salud es obligatorio, independientemente de que se preste o no
el servicio de salud, en acatamiento del principio de solidaridad que rige el
sistema de Seguridad Social en Colombia, conforme lo establece el artículo 48
de la Constitución, definido en el literal c) del artículo 2 de  la Ley 100 de
1993.
PRINCIPIO
DE SOLIDARIDAD EN SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Alcance
Todo
pensionado debe contribuir a la sostenibilidad y eficiencia  del sistema
General de Salud, no sólo para recibir los distintos beneficios, sino para
financiar el sistema en su conjunto, colaborando con sus aportes a la
prestación de la asistencia médica de todas las personas que pertenecen al
régimen subsidiado, en desarrollo del principio de solidaridad consagrado en la
Constitución.
ACCION
DE TUTELA TEMERARIA-Inexistencia por rechazo demanda inicial
PRINCIPIO
DE INMEDIATEZ-Criterios para determinar el cumplimiento a pesar de
que no exista un término de caducidad de la acción de tutela
PENSION
GRACIA-Reclamo
de reembolsos que por concepto de salud se les hace a los docentes resulta
improcedente
OBLIGACION
DEL PAGO DE APORTES AL REGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Corresponde
al 12% sin importar el tipo de pensión
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por
defecto sustantivo, por cuanto jueces hicieron una errónea interpretación de
normatividad aplicable, al ordenar suspender descuento del aporte de salud o
ajustarlo a un 5% a beneficiarios de pensión gracia
Los jueces de instancia hacen una
interpretación irrazonable de las normas aplicables en materia de seguridad
social a los beneficiarios de la pensión gracia, toda vez que parten de que por
ser una prestación exceptuada del sistema de Seguridad Social, por disposición
del artículo 279 de la Ley 100 de 1993,  por estar a cargo del Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio, no les aplica lo dispuesto en la
citada ley en materia de aportes a salud, interpretación que no corresponde a
la realidad normativa explicada en el presente fallo. En efecto es la misma Ley
91 de 1989, en el artículo 15, la que señala que la pensión gracia reconocida
por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, seguiría
reconociéndose por la Caja Nacional  de Previsión social – CAJANAL EICE, lo que
hace que están excluidas expresamente de dicho Fondo,  lo cual es reiterado en
el parágrafo 2 del artículo 279 de la Ley 100 de 1993. En consecuencia, los
beneficiarios de pensión gracia como pensionados de CAJANAL, desde la Ley 4 de
1966, se encontraban obligados a cotizar el 5% de su mesada pensional y por
disposición del artículo 7 de la Ley 4 de 1976, aplicable a todos los
pensionados del sector público, para acceder al servicio de salud requerían el
cumplimiento de la obligación de hacer los aportes a su cargo.
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por
desconocimiento de precedente fijado en T-359/09 y autoridades judiciales
accedieron al descuento y reintegro de los aportes en salud sobre la pensión
gracia
Referencia: expedientes T-4291638,
T-4291650 y T-4291660, acumulados.
Acciones de tutela interpuestas por la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social (UGPP), contra los Juzgados 2°
Administrativo del Circuito de Valledupar (T-4291638), 14 Administrativo del
Circuito de Bucaramanga (T-4291650) y 8 Administrativo del Circuito de
Bucaramanga (T-4291660).
Procedencia: Sección Segunda del Consejo
de Estado, en los dos primeros casos, y Sección Cuarta del Consejo de Estado en
el tercero.
Asunto: Descuentos de salud  sobre
pensión gracia, reembolso de los descuentos efectuados por este concepto.
Procedencia de acción de tutela por defectos sustantivo o material y principios
de inmediatez y temeridad.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá,
D. C., veintiuno (21) de julio de dos mil catorce (2014).
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub y la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la
preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En la
revisión de las sentencias de segunda instancia dictadas por la Sección Segunda
del Consejo
de Estado dentro
de las acciones de tutela promovidas por la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social (en adelante UGPP), contra los Juzgados 2° Administrativo del Circuito
de Valledupar (T-4291638), 14 Administrativo del Circuito de Bucaramanga
(T-4291650); y por la Sección Cuarta del Consejo de
Estado dentro
de la acción de tutela promovida por la UGPP, contra el Juzgado 8°
Administrativo del Circuito de Bucaramanga (T-4291660).
Los
expedientes llegaron a la Corte Constitucional remitidos por las Secciones
Segunda y Cuarta del Consejo de Estado, de acuerdo con los artículos 86 inciso
2° de la Constitución Política, y 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991.
La
Sala Cuarta de Selección de tutelas de esta Corte, el 9 de abril de 2014, escogió
para revisión los expedientes T-4291638, T-4291650 y T-4291660 y ordenó
acumularlos entre sí por presentar unidad de materia, para ser fallados en una
misma sentencia.
I. ANTECEDENTES.
La Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social –UGPP-[1]
interpuso acción de tutela contra los referidos Juzgados Administrativos, por
considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia, con ocasión de las órdenes judiciales
impartidas de suspender los descuentos a la salud que se efectuaban sobre la
pensión gracia y ordenar el reembolso de las sumas descontadas.
Hechos y pretensiones.
1. Los ciudadanos
Ciro Antonio Rodríguez Contreras, Paulina Celis de Lozada y Rosalba Flórez de
Blanco, beneficiarios de la pensión gracia, iniciaron individualmente acciones
de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos
proferidos por la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación
(CAJANAL), que les negaron el reintegro de los descuentos que excedieran del 5%
efectuados a sus mesadas pensionales por concepto de aportes al Sistema General
de Seguridad Social en Salud.
2. Tramitados los
procesos judiciales, los reseñados Juzgados accedieron a las pretensiones de
los citados demandantes y rechazaron las excepciones planteadas por CAJANAL,
así:
T-4291638
Mediante
sentencia del 22 de julio 2010, el Juzgado 2° Administrativo del Circuito
Judicial de Valledupar negó las excepciones propuestas por CAJANAL, declaró la
nulidad del acto administrativo demandado y ordenó a dicha entidad reintegrar
los descuentos por concepto de salud efectuados a la pensión gracia del actor.
Sostuvo que la aplicación de la Ley 100 de 1993 exceptúa del Sistema General de
Seguridad Social en Salud a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio. Así mismo, señaló que las normas que regulan el tema
de la seguridad social no incluyen la pensión gracia como base de cotización de
los aportes por salud, por constituir un régimen excepcional y especial que
está excluido de dicho Sistema, lo cual lo sustenta en los Decretos 806 de 1998
y 1703 de 2002.
Finalmente,
señala que los aportes a los Fondos de Solidaridad de que tratan los artículos
27 y 204 de la Ley 100 de 1993, son aplicables a los afiliados al régimen
general de pensiones, y no a los miembros del Magisterio.
T-4291650
El
Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Bucaramanga, mediante fallo del 16 de
diciembre de 2010, encontró infundadas las excepciones propuestas por CAJANAL,
declaró la nulidad del acto administrativo correspondiente y ordenó a la
entidad cesar los descuentos de salud practicados a la pensión gracia de la
demandante
que
superaran el 5%  y, además, a reintegrar los aportes realizados por encima de
ese porcentaje, fundado en el hecho de que la pensión gracia constituye un
régimen excepcional, especial e independiente del régimen pensional ordinario,
cuyos descuentos a salud están contemplados en la Ley 4ª  de 1966, la cual
señala que estos pensionados cotizarán mensualmente sobre el 5% de su mesada
pensional; norma que posteriormente fue derogada por la Ley 100 de 1993, pero
que continúa siendo aplicable para quienes adquirieron su derecho pensional
bajo su vigencia.
Señala,
además, que el descuento del 12% efectuado a la accionante sobre el valor de la
pensión gracia no tiene fundamento legal expreso, toda vez que esta prestación tiene
una regulación especial anterior a la expedición del Decreto 1703 de 2002, el
cual no resulta aplicable al caso concreto.
T-4291660
El
Juzgado 8° Administrativo del Circuito de Bucaramanga, en fallo del 10 de
agosto de 2010, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y la
prescripción de los valores descontados a la demandante por concepto de aportes
de salud sobre la pensión gracia antes del 17 de julio de 2006. En su parte
motiva, la misma providencia señaló que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993
excluía de su aplicación a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio y ordenó, consecuentemente, a CAJANAL abstenerse de
realizar nuevos descuentos por el mismo concepto y a reintegrar los previamente
realizados.
3. La UGPP pide al juez de tutela que ampare
sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia y, como resultado de la anterior declaración, se envíen los
expedientes a los Jueces Administrativos del Circuito, atrás reseñados, para
que, en reemplazo de los pronunciamientos impugnados en sede de tutela, emitan nuevos
fallos que se ajusten a la normativa vigente, al considerar que en la
fundamentación de las sentencias cuestionadas se configuraron vías de hecho por
indebida interpretación de las normas que regulan los aportes al Sistema de
Seguridad Social de los beneficiarios de pensión gracia, que generó la cuestionada
orden judicial de suspensión o reducción de los descuentos de cotización
por concepto de salud a cargo de los demandantes y, además, el reintegro de las
sumas descontadas;  decisión que, en su parecer, contradice las normas que
regulan la materia, las cuales no exceptúan a los docentes beneficiarios de
pensión gracia de la obligación de realizar los aportes a salud en cuantía del
doce por ciento.
4. Actuaciones en sede de tutela.
Primera instancia.
Admitidas
las acciones, fueron notificados los respectivos autos admisorios y se les
concedió a los accionados e interesados un término para pronunciarse sobre los
hechos objeto de debate.
Respuesta de los despachos judiciales accionados.
T-4291638
El
Juzgado 2° Administrativo del Circuito de Valledupar adujo la existencia de
temeridad en el ejercicio de la acción de tutela promovida por la UGPP, habida
cuenta de que en el año de 2012 fue iniciada por CAJANAL otra acción de tutela por
los mismos hechos y contra el mismo despacho judicial (radicación 2012-00105),
que fue declarada improcedente. Igualmente, señaló que la acción de tutela instaurada
por la UGPP carece de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, en tanto ha
transcurrido más de un año de haberse producido la decisión de instancia en el
proceso ordinario. También argumentó que la entidad accionante debió haber
interpuesto el recurso de apelación en contra del fallo proferido por el
Juzgado, que ahora censura en sede de tutela, omisión que de suyo torna improcedente el
mecanismo de amparo constitucional.
T-4291650
El
Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Bucaramanga expresó que la demanda de
tutela promovida por la UGPP no cumple con los requisitos establecidos en la
sentencia T-808/09 para la procedencia de esta clase de acciones contra
providencias judiciales. Señala, además, que no se agotaron por la tutelante
los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial dentro del
proceso ordinario que dio lugar a la sentencia censurada, lo cual se suma al
hecho de que tampoco se cumple con el requisito de inmediatez, teniendo en
cuenta que la decisión de instancia se tomó con una antelación mayor a tres
años respecto de la fecha de presentación de la petición de amparo. Por  lo
tanto, considera que la acción de tutela es improcedente.
T-4291660
Finalmente,
el Juzgado 8° Administrativo del Circuito de Bucaramanga sostuvo que la entidad
accionante no agotó los mecanismos ordinarios de defensa judicial que tenía a
su alcance, razón por la cual no cumplió con el requisito de subsidiariedad que
es exigible en las acciones de tutela. De igual forma, señaló que la UGPP no
demostró el cumplimiento del principio de la inmediatez, considerando que ha
transcurrido un lapso superior a los tres años entre la fecha de la sentencia
dictada en el proceso ordinario y la fecha de radicación de la acción de tutela
interpuesta por la entidad tutelante ante el Tribunal Administrativo de
Santander.
Intervenciones de los beneficiados con las
decisiones judiciales impugnadas
Los
beneficiarios de las decisiones judiciales que son objeto de censura en sede de
tutela por la UGPP expresaron que frente a ellos existe una situación jurídica
consolidada, la cual no puede ser invalidada o desconocida a través del
mecanismo previsto en el artículo 86 Superior, so pena de atentar contra el
principio de la seguridad jurídica y la institución jurídica de la cosa
juzgada.
Advirtieron,
igualmente, que las decisiones judiciales censuradas por la UGPP fueron
dictadas por las autoridades accionadas de la jurisdicción de lo contencioso administrativo
sin comprometer o vulnerar el debido proceso, es decir, que tales decisiones no
fueron caprichosas ni arbitrarias y, por lo mismo, no se justifica la
intervención del juez de tutela en este asunto. Por lo demás, en ausencia de
una vía de hecho, solicitaron negar el amparo invocado.
Sentencias de primera instancia en sede de tutela.
T-4291638
El
Tribunal Administrativo del Cesar, en decisión del 12 de noviembre de 2013,  M.P.
Carlos Alfonso Guechá Medina, declaró improcedente la acción de tutela por
ausencia del requisito de subsidiariedad, al constatar que CAJANAL no agotó los
mecanismos de defensa a su alcance, en tanto no interpuso recurso de apelación
contra la decisión que ahora impugna.
También
consideró que el Juzgado accionado no incurrió en el defecto endilgado ni
desconoció el precedente jurisprudencial.
T-4291650
El
Tribunal Administrativo de Santander, en decisión de noviembre 12 de 2013, M.P.
Francy del Pilar Pinilla Pedraza, encontró relevancia constitucional en la acción
de tutela interpuesta por la UGPP en contra del Juzgado 14 Administrativo de
Bucaramanga. No obstante, considera que el accionante no obró diligentemente en
la defensa en sede del proceso administrativo. Igualmente, señala que la acción
de tutela en contra de la sentencia del Juzgado fue interpuesta tres años
después de su ejecutoria. Por estas razones, niega el amparo solicitado alegado
la falta de subsidiariedad e inmediatez.
T-4291660
Por
su parte, el Tribunal Administrativo de Santander, en decisión del 8 de noviembre
de 2013, M.P. Julio Edisson Ramos Salazar, sostuvo que la acción de tutela no
cumplía con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez dado que habían
transcurrido más de tres años desde la ejecutoria de la sentencia
administrativa sin que se interpusiera ningún tipo de recurso, ordinario o
extraordinario. Por estas razones, declaró improcedente la
solicitud de amparo constitucional.
Impugnaciones.
La
entidad accionante impugnó las referidas decisiones, para lo cual reiteró que
los juzgados accionados incurrieron en vías de hecho en sus respectivas
sentencias (defectos materiales o sustantivos) y desconocieron los precedentes
jurisprudenciales sobre la materia.
Respecto
de lo primero, expresó que la orden de descuento y reintegro de los aportes a
salud decretado en los fallos censurados contraviene las normas que regulan el
Sistema General de Seguridad Social en Salud, que no excluye de su aplicación a
los docentes pensionados ni a la pensión gracia.
En
cuanto a lo segundo, citó como precedente jurisprudencial la sentencia T-359 de
2009, donde se advierte sobre la improcedencia de rembolsar sumas descontadas
por aportes en salud, a quienes gozan de la pensión gracia.
Segunda instancia.
T-4291638
Mediante
sentencia del 30 de enero de 2014, la Sección Segunda del Consejo de Estado,
Subsección B, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, confirmó el fallo de tutela de
primera instancia al no encontrar acreditados los requisitos de subsidiariedad
e inmediatez. Advirtió, igualmente, que CAJANAL no obró de manera diligente a
la hora de proteger sus intereses, pues no hizo uso de los recursos ordinarios
a los que tenía derecho dentro de la respectiva acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. Destaca, además, dicha Corporación que la UGPP
presentó la acción de amparo constitucional luego de casi dos años de haber
asumido la representación judicial de CAJANAL y tres años después de la
ejecutoria de la sentencia que decretó el descuento y reembolso del exceso de
la cotización a salud sobre la mesada pensional (pensión gracia). Por ello,
consideró que era improcedente conceder la protección tutelar solicitada sin
menoscabar el principio de la seguridad jurídica.
T-4291650
El
30 de enero de 2014, la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B,  M.P.
Bertha Lucia Ramírez de Páez, resolvió la impugnación de la sentencia de tutela
de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander,
destacando, al igual que lo hizo en la providencia de segunda instancia dictada
dentro del expediente T-4291638, que la UGPP no hizo uso de los mecanismos ordinarios
de defensa que tuvo a su disposición. Adicionalmente, señaló que la acción de
tutela se presentó luego de tres años de haber cobrado ejecutoria la sentencia
proferida por el Juzgado Administrativo accionado. Por tanto, aduciendo la
falta de acreditación de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez,
procedió a confirmar la decisión del Tribunal Administrativo de Santander.
T-4291660
En
este expediente, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, M.P. Carmen Teresa
Ortiz de Rodríguez, en sentencia del 23 de enero de 2014, confirmó el fallo de
tutela de primera instancia, fundada en el hecho de la de subsidiariedad e
inmediatez de la acción promovida por la UGPP, pero aclaró que, por técnica
jurídica, la decisión ha debido ser denegar la tutela por improcedente y no
rechazarla, en tanto esa figura opera sólo cuando la demanda no se corrige
dentro del término concedido para tal efecto, lo cual no ocurrió en el caso sub
examine.
5. Actuaciones en sede de revisión.
T-4291638
El
Juzgado 2° Administrativo del Circuito de Valledupar indicó que, en el año
2012, CAJANAL interpuso una acción de tutela por los mismos hechos y contra el mismo
despacho judicial. Por esa razón, el entonces Magistrado sustanciador procedió
a indagar sobre tales antecedentes.
En
efecto, constató que la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió la
impugnación de una tutela interpuesta por CAJANAL contra el fallo proferido el
22 de julio de 2010 por el Juzgado 2° Administrativo del Circuito de Valledupar
dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por
Ciro Antonio Rodríguez Contreras contra CAJANAL (número de radicación proceso
2008-301) (número radicación tutela 2001-23-33-000-2012-00105-01, Consejero
Ponente Alfonso Vargas Rincón).
En
aquella oportunidad, el Consejo de Estado confirmó la decisión del Tribunal
Administrativo del Cesar del 12 de octubre de 2012, que declaró improcedente la
acción de tutela invocada por CAJANAL, por no encontrarse acreditado el
requisito de subsidiariedad. Explicó que CAJANAL contaba con otro mecanismo de
defensa en el proceso contencioso administrativo, cual era interponer el
recurso de apelación contra la sentencia que le era desfavorable, del cual no
hizo uso.
En
consecuencia, la Sala deberá estudiar y definir sí existió identidad de
sujetos, objeto y causa en la acción de tutela precedente, análisis que se
efectuará más adelante en la presente providencia.
T-4291650 y  T-4291660
En
estos procesos no se surtió ninguna actuación en sede de revisión.
II. CONSIDERACIONES
Competencia.
1. La Sala de
Revisión es competente para examinar las sentencias de tutela proferidas en
este asunto, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 (numeral 9º)
de la Constitución, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto bajo revisión y problema jurídico.
2. La UGPP interpuso  acciones de tutela
contra sentencias judiciales que le fueron adversas, proferidas en tres
procesos distintos tramitados ante la jurisdicción contenciosa administrativa
en los que se discutió si el descuento del doce por ciento para salud
practicado a los ciudadanos Ciro Antonio Rodríguez Contreras, Paulina Celis de
Lozada y Rosalba Flórez de Blanco, beneficiarios de la pensión gracia, era legal.
Por
tanto, el problema jurídico de la presente acción se circunscribe a establecer
si en las sentencias proferidas por los Jueces Administrativos del Circuito
accionados se incurrió en una vía de hecho y, por tanto, se vulneraron los
derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia de la UGPP.
Para
resolver dicho cuestionamiento, serán abordados los siguientes temas: (i)
acción de tutela contra providencias judiciales que pongan fin a un proceso; ii) El defecto sustantivo
como causal de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales;
iii) Procedencia de la acción de tutela contra fallos judiciales por
desconocimiento del precedente judicial;  iv) Naturaleza
jurídica de la pensión gracia; v) Principio de
solidaridad frente al Sistema de Seguridad Social en salud; y vi) Análisis del caso concreto, con especial
énfasis en los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela.
Acción
de tutela contra providencias judiciales que pongan fin a un proceso.
Reiteración de jurisprudencia.
3. El
artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como
mecanismo de protección de derechos fundamentales, cuando quiera que resulten
amenazados o vulnerados por acción u omisión de cualquier autoridad pública,
incluidas las autoridades judiciales.
En
desarrollo de este precepto, los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991
previeron la posibilidad de que cuando los jueces emitieran decisiones que
vulneraran garantías fundamentales, las mismas fueran susceptibles de
verificación por vía tutelar. Sin embargo, la Corte Constitucional mediante
sentencia C-543 de 1992[2]
declaró la inexequibilidad de los referidos artículos. En ese fallo la
Corte precisó que permitir el ejercicio de la acción de tutela contra
providencias judiciales, transgredía la autonomía y la independencia judicial y
contrariaba los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
4. No
obstante, pese a declarar la inexequibilidad de las normas, esta Corporación advirtió
en esa misma sentencia, que era aplicable la doctrina de las vías de hecho,
mediante la cual se plantea que la acción de tutela sí puede ser invocada
contra una providencia judicial, cuando ésta es producto de una manifiesta
situación de hecho, creada por actos u omisiones de los jueces, que implica
trasgresión o amenaza de un derecho fundamental.
En
esa medida, a partir de 1992 se admitió la procedencia de la acción de tutela
para atacar, por ejemplo, sentencias que se hubieran basado en normas
inaplicables, proferidas con carencia absoluta de competencia o bajo un
procedimiento ajeno al fijado por la legislación vigente. Tales vías de
hecho fueron identificándose caso a caso[3].
5. Con
posterioridad, esta Corte emitió la sentencia C-590 de 2005[4],
en la cual la doctrina de las vías de hecho fue replanteada en los
términos de los avances jurisprudenciales que se dieron en ese interregno. En
dicho fallo, la Corte diferenció dos tipos de requisitos de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, así: i) requisitos generales
de naturaleza procesal y ii) causales específicas de procedibilidad, de
naturaleza sustantiva.
Requisitos
generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales
6. La
Corte en la sentencia C-590 de 2005 buscó hacer compatible el control por vía
tutelar de las decisiones judiciales, con los principios de cosa juzgada,
independencia y autonomía judicial y seguridad jurídica. Para ello estableció
diversas condiciones procesales que deben superarse en su totalidad, a fin de
avalar el estudio posterior de las denominadas causales especiales.
Tales condiciones
procesales son: i) que la cuestión sea de relevancia
constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial
al alcance; iii) que se cumpla el principio de inmediatez; iv) si se trata de
una irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en el proceso; v) que se
identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración de
derechos fundamentales y vi) que no se trate de una tutela contra tutela.
6.1.
Frente a la exigencia de que lo discutido sea de evidente relevancia
constitucional,
esta Corte ha dicho que
obedece al respeto por la órbita de acción tanto de los jueces
constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. Debe el juez de
tutela argumentar clara y expresamente por qué el asunto puesto a su
consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que
afecta los derechos fundamentales de las partes.
6.2. El deber de
agotar todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial
al alcance del afectado, guarda relación con la excepcionalidad y
subsidiariedad de la acción de tutela, pues de lo contrario ella se convertiría
en una alternativa adicional para las partes en el proceso. Esta exigencia trae
consigo la excepción consagrada en el artículo 86 Superior, en tanto puede
flexibilizarse cuando se trata de evitar la consumación de un perjuicio
irremediable.
6.3.
Adicionalmente, el juez debe verificar que la acción de tutela se invoque en un
término razonable y proporcionado, contado a partir del hecho vulnerador, a fin
de cumplir el requisito de la inmediatez. De no ser así, se pondrían en
juego la seguridad jurídica y la institución de la cosa juzgada, pues las
decisiones judiciales estarían siempre pendientes de una eventual evaluación
constitucional.
6.4. Así mismo, cuando
se trate de una irregularidad procesal, ésta debe haber sido decisiva o
determinante en la sentencia que se impugna y debe afectar los derechos
fundamentales del peticionario. Este requisito busca que sólo las
irregularidades verdaderamente violatorias de garantías fundamentales tengan
corrección por vía de acción de tutela, de manera que, se excluyan todas
aquellas que pudieron subsanarse durante el trámite, bien por el paso del
tiempo o de las actuaciones, bien por la ausencia de su alegato.
6.5. También se
exige que la parte accionante identifique razonablemente los hechos que
generaron la vulneración de derechos fundamentales. Este requisito pretende
que el actor ofrezca plena claridad en cuanto al fundamento de la afectación de
derechos que se imputa a la decisión judicial. En este punto, es importante que
el juez de tutela verifique que los argumentos se hubieren planteado al
interior del proceso judicial, de haber sido esto posible.
6.6. La última
exigencia de naturaleza procesal que consagró la tipología propuesta en la
C-590 de 2005, fue que la sentencia atacada no sea de tutela. Así se
buscó evitar la prolongación indefinida del debate constitucional, más aún cuando
todas las sentencias de tutela son sometidas a un proceso de selección ante
esta Corporación trámite después del cual se tornan definitivas, salvo las
escogidas para revisión.
Causales
especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales
7. Frente
a las causales especiales de procedibilidad, el precitado fallo C-590 de 2005,
explicó que basta con la configuración de alguna de ellas para que proceda el
amparo respectivo. Tales
causales han sido decantadas por la jurisprudencia constitucional, así:
·
Defecto
orgánico:
ocurre
cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece, en
forma absoluta, de competencia.
·
Defecto
procedimental absoluto: surge cuando el juez actuó totalmente al margen del
procedimiento previsto por la ley.
·
Defecto
fáctico:
se presenta cuando la decisión impugnada carece del apoyo probatorio que
permita aplicar la norma en que se sustenta la decisión, o cuando se desconocen
pruebas que afectarían el sentido del fallo.
·
Defecto
material o sustantivo:
tiene lugar cuando la decisión se toma con fundamento en normas inexistentes o
inconstitucionales, cuando existe una contradicción evidente y grosera entre
los fundamentos y la decisión, cuando se deja de aplicar una norma exigible en
caso o cuando se otorga a la norma jurídica un sentido que no tiene.
·
El
error inducido:
acontece
cuando la autoridad judicial fue objeto de engaños por parte de terceros, que
la condujeron a adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales.
·
Decisión
sin motivación: se presenta
cuando la sentencia atacada carece de legitimación, debido a que el servidor
judicial incumplió su obligación de dar cuenta de los fundamentos fácticos y
jurídicos que la soportan.
·
Desconocimiento
del precedente:
se configura cuando por vía judicial se ha fijado un alcance sobre determinado
tema, y
el funcionario judicial, desconoce la regla jurisprudencial establecida. En
estos eventos, la acción de tutela busca garantizar la eficacia jurídica del
derecho fundamental a la igualdad.
·
Violación
directa de la Constitución que se deriva del principio de supremacía de la
Constitución, el cual reconoce a la Carta Política como un supuesto plenamente
vinculante y con fuerza normativa.
8. De acuerdo con las
consideraciones precedentes, para determinar la procedencia de la acción de
tutela en contra de una sentencia judicial, es preciso que concurran tres
situaciones: i) El cumplimiento de los requisitos formales de
procedibilidad, ii) la exigencia de alguna o algunas de las causales
especificas establecidas por la Corporación para hacer procedente el amparo
material y, iii) el requisito sine que non, consistente en la
intervención del juez de tutela, para proteger un derecho iusfundamental.
9. En atención a
que en el caso sub examine se alegan las causales especiales referentes
al defecto material o sustantivo y al desconocimiento del precedente, esta Sala
efectuará una breve caracterización del defecto sustantivo o material, a fin de
viabilizar el estudio del caso concreto.
El
defecto sustantivo como causal de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
Esta
Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o
yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y
aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del
juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela,
debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la
emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos
constitucionales.
En
tal sentido, el Tribunal Constitucional en sentencia T-581 de 2011[5] recopila
las distintas reglas jurisprudenciales de cuando una providencia judicial
incurre en defecto sustantivo, y señala que:
“El
defecto sustantivo como una circunstancia que determina cierta carencia de
juridicidad de las providencias judiciales, aparece, como ya se mencionó,
cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal o
infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta
inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación
o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con
efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de
la norma sobre la que pesa la cosa juzgada.
En
otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo:
(i)   cuando la norma
aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el
fallador,
(ii) cuando a
pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las
autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por
tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o
claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes
(irrazonable o desproporcionada), y, finalmente,
(iii) cuando el
fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la
jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre
la que pesa la cosa juzgada respectiva[6].
Frente
a la configuración de este defecto puede concluirse que, si bien es cierto, los
jueces dentro de la esfera de sus competencias, cuentan con autonomía e
independencia judicial para interpretar y aplicar las normas jurídicas, dicha
facultad no es en ningún caso absoluta. Por tratarse de una atribución reglada,
emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra
limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los
valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado
Social de Derecho.
10.
Para
la Corte, la independencia y autonomía del juez al interpretar la legislación
no son absolutas, pues el carácter normativo de la Constitución (artículo 4º
C.P.), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º
C.P ), la primacía de los derechos humanos, (artículo 5º C.P), el principio de
legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29) y
la garantía al acceso a la administración de justicia ( artículo 228 C.P)
comportan la vinculación de todos los poderes y autoridades públicas a los
cánones superiores, y activan la competencia del juez constitucional cuando los
preceptos de la norma superior son amenazados o menoscabados por la autoridad
judicial, al incurrir en una interpretación abiertamente impertinente.
La
Corte Constitucional en sentencia C-1026 de 2001, [7] precisó que
a partir de la lectura del texto constitucional se advierte la existencia de
algunos mandatos de índole hermenéutico para los funcionarios judiciales que
guían y limitan su actividad interpretativa, así:
“En
primer lugar, tal y como se ha reiterado en varias oportunidades, está el
principio de interpretación conforme, según el cual todos los mandatos del
ordenamiento jurídico se deben interpretar de forma tal que su sentido guarde
coherencia con las disposiciones constitucionales. Ello implica varias cosas:
primero, que toda interpretación que no sea conforme a la Constitución, debe
ser descartada; segundo, que ante dos interpretaciones posibles de una norma,
el juez se debe inclinar por aquella que, en forma manifiesta, resulte más
adecuada a los mandatos superiores; tercero, que en caso de dos o más
interpretaciones que sean, en principio, igualmente constitucionales, el juez,
en ejercicio de su autonomía funcional, deberá escoger en forma razonada
aquella que considere mejor satisface los dictados del constituyente en el caso
concreto.
8-
También esta Corte ha señalado que la autonomía que la Carta “reconoce a
la interpretación legal o judicial tiene como límite la arbitrariedad y la
irrazonabilidad de sus respectivos resultados” (sentencia C-301/93); esto
es, los frutos del ejercicio hermenéutico deben ser razonables. En este
sentido, expresó la Corporación que “cuando el efecto de la interpretación
literal de una norma conduce al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad
buscada por la propia disposición, es obvio que la norma, a pesar de su
aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser
razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces que buscar el sentido
razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento
jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalista” (sentencia
C-011/94).
11. Bajo los
anteriores presupuestos, la Corte ha señalado que una autoridad judicial puede
incurrir en defecto sustantivo por interpretación irrazonable, en al menos dos
hipótesis: i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance
que ésta no tiene, ii) cuando le confiere a la disposición
infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente
posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad
contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados
desproporcionados.
12. De otra parte,
en cuanto a la carga de la prueba, la Corte Constitucional, indicó: “En todo
caso, cuando  se trata de una tutela contra decisiones judiciales y salvo casos
de evidente arbitrariedad, la parte actora tiene la carga de demostrar que la
interpretación del juez es abiertamente irrazonable o arbitraria. En este
sentido, se exige de quien presenta la tutela contra una decisión judicial una
mayor diligencia pues el acto que imponga es nada menos que una decisión de un
juez que ha estado sometida a todas las garantías constitucionales y legales
existentes.”[8]
Procedencia
de la acción de tutela contra fallos judiciales por desconocimiento del
precedente judicial
13. Esta
Corporación ha desarrollado una sólida línea jurisprudencial sobre la posición
de la jurisprudencia constitucional como fuente de derecho en el ordenamiento
nacional y sobre la importancia del precedente para el ejercicio de la función
judicial. En esta oportunidad, la Sala reiterará los principales elementos de
esta doctrina en lo que atañe a la obligatoriedad del precedente constitucional
para los jueces, y su desconocimiento como causal de procedibilidad de la
acción de tutela.
Sobre la obligación de respetar el
precedente jurisprudencial la Corte Constitucional en Sentencia  C-539 de 2011,[9]  indicó:
“(...)2.12 Finalmente, es
relevante mencionar que la jurisprudencia constitucional ha reiterado que el
desconocimiento del precedente judicial, especialmente de orden constitucional,
termina afectando derechos fundamentales de los destinatarios de las normas, de
manera que en estos casos, la Corte podrá conocer estos casos por vía de
tutela, cuando (i) la interpretación realizada por el funcionario administrativo
es abiertamente irrazonable o arbitraria, (ii) el funcionario ha desconocido la
jurisprudencia de la Corte Constitucional tanto en sede de control abstracto
como en sede de control concreto de constitucionalidad, y (iii) existe una
interpretación de la Corte ajustada a la Constitución contraria a la aplicada
por el operador administrativo.
Así mismo, la Corte ha aceptado que el desconocimiento de la
jurisprudencia sentada por una Alta Corte puede conllevar, a su vez, una
infracción directa de preceptos constitucionales o legales o de un acto
administrativo de carácter general, casos en los cuales se configura igualmente
el delito de prevaricato por acción.
De igual manera, la jurisprudencia constitucional ha sostenido de
manera sistemática, que la acción de tutela procede cuando los jueces en sus
providencias se apartan arbitrariamente de los precedentes sentados por las
Altas Cortes (precedente vertical) o sus propias decisiones (precedente
horizontal), y que cuando se apartan del precedente horizontal o vertical deben
ofrecer un argumento suficiente que justifique el cambio, asegure la igualdad y
conjure la arbitrariedad.
Por tanto, esta Corte ha precisado que el precedente
constitucional es vinculante y que su desconocimiento por parte de los servidores
públicos tanto administrativos como judiciales, da lugar a (i) la interposición
de acciones judiciales, como la tutela, y (ii) da lugar a la procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, al configurarse dicho
desconocimiento como una vía de hecho judicial (…).”
Con relación al respeto del
precedente vertical y horizontal, la Corte ha señalado lo siguiente:[10]
“Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha
distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a
partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes
del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador
en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que,
en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del
precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica
que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las
autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las
altas cortes. (…). ( se destaca)
(…)
4.9 Específicamente respecto al precedente vertical, la Corte ha
señalado que las autoridades judiciales que
se apartan de la jurisprudencia sentada por órganos jurisdiccionales de
superior rango sin aducir razones fundadas para hacerlo,  incurren
necesariamente en violación del derecho a la igualdad,  susceptible de
protección a través de la acción de tutela.
4.10 De manera que para apartarse del precedente sentado por los
superiores (precedente vertical), se deben cumplir los requisitos que ha
sentado la jurisprudencia
constitucional: (i) que se refiera al precedente del cual se
aparta, (ii) resuma su esencia y razón de ser y (iii) manifieste
que se aparta en forma voluntaria y exponga las razones que sirven de sustento
a su decisión. Esas razones, a su turno, pueden consistir en que 1) la
sentencia anterior no se aplica al caso concreto porque existen elementos nuevos
que hacen necesaria la distinción; 2) el juez superior no valoró, en su
momento, elementos normativos relevantes que alteren la admisibilidad del
precedente para el nuevo caso; 3) por desarrollos dogmáticos posteriores que
justifiquen una posición distinta; 4) la Corte Constitucional o la Corte
Interamericana de Derechos Humanos se hayan pronunciado de manera contraria a
la interpretación del superior jerárquico; o que 5) sobrevengan cambios
normativos que hagan incompatible el precedente con el nuevo
ordenamiento jurídico.
En esta perspectiva ha concluido la Corte que ningún juez debería
fallar un caso sin determinar cuáles son las disposiciones de ley aplicables
para solucionarlo y sin determinar si él mismo o el tribunal del cual hace
parte (en el caso de las salas de un mismo tribunal) ha establecido una regla
en relación con casos similares, o si existen reglas interpretativas fijadas
por autoridades judiciales de superior jerarquía, o por órganos tales como la
Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o la Corte Constitucional,
ubicados en la cúspide de las respectivas jurisdicciones y dotados de
competencias destinadas a unificar la jurisprudencia.” (
se destaca)
14. La fuerza
vinculante del precedente jurisprudencial en el ordenamiento jurídico colombiano,
se explica entonces, al menos, por cuatro razones principales: (1) en virtud
del principio de igualdad en la aplicación de la ley (artículo 13 C.P.), que
exige tratar de manera igual situaciones sustancialmente iguales; (2) por
razones de seguridad jurídica, ya que las decisiones judiciales deben ser
“razonablemente previsibles”; (3) en atención a los principios de buena fe y de
confianza legítima (artículo 84 C.P.), que demandan respetar las expectativas
generadas por las reglas judiciales en la comunidad; y finalmente, (4) por
razones de rigor judicial, en la medida en que es necesario un mínimo de
coherencia en el sistema jurídico (dogmática jurídica).
De
esta manera, se observa como la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
independientemente de que provenga de fallos de constitucionalidad o de
revisión de tutela, debe ser respetada por los funcionarios judiciales a la
hora de juzgar, so pena de incurrir en una violación a derechos fundamentales.
Naturaleza
Jurídica de la pensión gracia
15.  La pensión
gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 en favor de los  maestros de escuelas
primarias oficiales, que hayan prestado sus servicios  en el Magisterio por un
término no menor de 20 años. Dicha normativa estableció las condiciones
especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular
servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditarse y
ante quién deben comprobarse.
Mediante las Leyes
116 de 1928 "por la cual se aclaran y reforman varias
disposiciones de la ley 102 de 1927" y la Ley 37 de 1933 "por
la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre
jubilación de algunos empleados", se extendieron sus beneficiarios y
el tiempo de servicio computable para esta prestación. La primera dispuso en el
artículo 6° que "los empleados y profesores de las Escuelas Normales y
los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los
términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan";
y la segunda, en el artículo 3, hizo extensiva la pensión de gracia "a
los maestros que hayan completado los años de servicio señalados por la ley, en
establecimientos de enseñanza secundaria".
Así pues, tanto
los maestros de primaria como los de secundaria del sector oficial podían
acceder a la pensión de gracia, siempre y cuando reunieran los requisitos
exigidos por la Ley.
Posteriormente,
las Leyes 114 de 1913, 111 de 1928 y 37 de 1993, fueron derogadas por el
artículo 15 de la Ley 91 de 1989[11],
el cual se estableció:
"Artículo
15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y
nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1o. de enero de 1990
será regido por las siguientes disposiciones:
(....)
2°.-
Pensiones.
A. Los docentes
vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de
1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o
modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les
reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta
pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social
conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de
jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la
Nación. ( Negrilla fuera de texto)
B. Para los
docentes vinculados a partir del 1o. de enero de 1981, nacionales y
nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de
1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión
de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año.
Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector
público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una
mesada pensional."
16. La pensión
gracia  fue concebida como una compensación o retribución en favor de los
docentes territoriales que tenían una diferencia salarial frente a los maestros
de carácter nacional. Se trata de un régimen especial y excepcional  de
pensión, que no está sujeto a las normas generales que regulan la materia, la
cual sólo es aplicable a los docentes  vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980,
siempre y cuando acrediten la totalidad de los requisitos señalados para su
reconocimiento.
El
reconocimiento de esta pensión, se encontraba a cargo de la Caja Nacional de
Previsión Social, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 081 de 1976,
en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y  en el artículo 279 de la Ley 100 de
1993 y no del  Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, creado en la Ley
91 de 1989, hoy de la UGPP.
17.
En
cuanto a los descuentos a salud que se debe efectuar sobre esta mesada, debe
señalarse lo siguiente:
La carga de
realizar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud se extendió a los
pensionados afiliados a la Caja Nacional de Previsión Social, desde la Ley 4ª
de 1966, que, en su artículo 2°, dispuso:
“Artículo
2º. Los afiliados forzosos o facultativos de la Caja Nacional de Previsión
Social, cotizarán con destino a la misma, así:
a)
Con la tercera parte del primer sueldo y de todo aumento, como cuota de
afiliación, y
b)
Con el cinco por ciento (5%) del salario correspondiente a cada mes.
Parágrafo.
Los pensionados cotizarán mensualmente con el cinco por ciento (5%) de su
mesada pensional.”
La Ley 4 de 1966
no exceptuó de dicha obligación a los beneficiarios de la pensión gracia, por cuanto
con los recursos recaudados se financiaban los servicios de salud, es así como
el artículo 7° de la Ley 4ª de 1976[12],
señalaba:
“Artículo
7º.- Los pensionados del sector público, oficial, semioficial y privado, así
como los familiares que dependen económicamente de ellos de acuerdo con la Ley,
según lo determinan los reglamentos de las entidades obligadas, tendrán derecho
a disfrutar de los servicios médicos, odontológicos, quirúrgicos,
hospitalarios, farmacéuticos, de rehabilitación, diagnóstico y tratamiento de
las entidades, patronos o empresas tengan establecido o establezcan para sus
afiliados o trabajadores activos, o para sus dependientes según sea el caso, mediante
el cumplimiento de las obligaciones sobre aportes a cargo de los beneficiarios
de tales servicios.  (Negrilla fuera de texto original)
18. Ahora, al
expedirse la Ley 100 de 1993, el monto y distribución de las cotizaciones
previsto en su artículo 204 de la misma Ley[13],
resulta obligatorio para todos los afiliados al Sistema de Seguridad Social en
Salud, incluidos los beneficiarios de la pensión gracia, porque la norma no
distinguió entre éste régimen especial y el ordinario de pensión de jubilación.
En dicha ley se estableció de manera general que la tasa de cotización para
financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud sería del 12%.
Así, el artículo
280 de la Ley 100 de 1993, dispuso:
“ARTÍCULO 280.
APORTES A LOS FONDOS DE SOLIDARIDAD. Los aportes para los fondos de solidaridad
en los regímenes de salud y pensiones consagrados en los artículos 27 y 204 de
esta Ley serán obligatorios en todos los casos y sin excepciones. Su
obligatoriedad rige a partir del 1 de abril de 1994 en las instituciones,
regímenes y con respecto también a las personas que por cualquier circunstancia
gocen de excepciones totales o parciales previstas en esta Ley.
En consecuencia,
a partir del 1 de abril de 1994, el aporte en salud pasará del 7 al 8% y cuando
se preste la cobertura familiar, el punto de cotización para solidaridad estará
incluido, en todo caso, en la cotización máxima del 12%”.
19. Ante el
incremento de los aportes en salud para los pensionados, la misma Ley 100 en el
artículo 143, señaló:
“ARTÍCULO 143.
REAJUSTE PENSIONAL PARA LOS ACTUALES PENSIONADOS. A quienes con anterioridad al
1o. de enero de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez o
jubilación, invalidez o muerte, tendrán derecho, a partir de dicha fecha, a un
reajuste mensual equivalente a la elevación en la cotización para salud que
resulte de la aplicación de la presente Ley.
La cotización
para salud establecida en el sistema general de salud para los pensionados
está, en su totalidad, a cargo de éstos, quienes podrán cancelarla mediante una
cotización complementaria durante su período de vinculación laboral.
El Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud podrá reducir el monto de la cotización
de los pensionados en proporción al menor número de beneficiarios y para
pensiones cuyo monto no exceda de tres (3) salarios mínimos legales.
PARÁGRAFO
TRANSITORIO. Sólo por el año de 1993, los gastos de salud de los actuales
pensionados del ISS se atenderá con cargo al Seguro de IVM y hasta el monto de
la cuota patronal”.
Así mismo, el
artículo 26 del Decreto 806 de 1998[14]
estableció que las personas con capacidad de pago deberán afiliarse al Régimen
Contributivo mediante el pago de una cotización o aporte económico previo, el
cual será financiado directamente por el afiliado o en concurrencia entre éste
y su empleador, incluyendo como afiliados a los pensionados por jubilación,
vejez, invalidez, sobrevivientes o sustitutos, tanto del sector público como
del sector privado, sin hacer ningún tipo de exclusión a pensiones de
jubilación de regímenes especiales.
20. Por lo tanto,
aquellas personas que cumplan con los requisitos de ley para pensionarse y
adquieran una pensión vitalicia de jubilación, incluyendo la pensión gracia, se
les seguirá descontando en cada mesada el porcentaje de ley, para la
sostenibilidad del sistema de seguridad social.
21. El ingreso
base de cotización - IBC de los pensionados, del régimen general y los
especiales, se toma sobre la totalidad de los ingresos que reciban teniendo en
cuenta lo percibido como pensionado trabajador dependiente e independiente o
por otra pensión, tal y como lo señala el artículo 52  del Decreto 806 de 1998,
al consagrar:
“ARTICULO 52. CONCURRENCIA DE EMPLEADORES 0 DE ADMINISTRADORAS DE PENSIONES.
Cuando una persona sea dependiente de más de un empleador o reciba pensión de
más de una administradora de pensiones, cotizará sobre la totalidad de los
ingresos con un tope máximo de veinte salarios mínimos mensuales legales
vigentes, en una misma Entidad Promotora de Salud, informando tal situación a
los empleadores o administradoras de pensiones correspondientes.
En caso de incumplimiento de lo dispuesto en el inciso anterior, la persona
responderá por el pago de las sumas que en exceso deba cancelar el Fondo de
Solidaridad y Garantía a diferentes EPS por concepto de UPC. Cuando las EPS
hayan reportado oportunamente la información de sus afiliados en' los términos
establecidos en el presente decreto, no estarán obligadas a efectuar reembolso
alguno.
PARÁGRAFO. En el formulario de afiliación deberá quedar constancia de la
concurrencia de empleadores y administradoras de pensiones.”
De esta manera, sobre la pensión que se
reconoce y paga a través de la Caja Nacional de Previsión Social hoy de la
UGPP, se debe efectuar el descuento del 12% con destino al Sistema General de
Seguridad Social en Salud.
22. Ahora bien,
bajo el entendido que los docentes gozan de un sistema de salud diferente al
señalado en la Ley 100 de 1993, corresponde al Fondo de Prestaciones Sociales
del Magisterio prestarle los servicios de salud a que tienen derecho y a la
Caja Nacional de Previsión Social hoy UGPP, efectuar los aportes
correspondientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud al Fondo de
Seguridad y Garantía - FOSYGA como lo determina el artículo 14 del Decreto 1703
de 2002, “Por el cual se adoptan medidas para promover y controlar la
afiliación y el pago de aportes en el Sistema General de Seguridad Social en
Salud”, según el cual:
“Artículo  14. Régimen de excepción. Para efecto de evitar el pago doble de
cobertura y la desviación de recursos, las personas que se encuentren
excepcionadas por ley para pertenecer al Sistema General de Seguridad Social en
Salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100 de
1993, no podrán utilizar simultáneamente los servicios del Régimen de Excepción
y del Sistema General de Seguridad Social en Salud como cotizantes o
beneficiarios.
Cuando la
persona afiliada como cotizante a un régimen de excepción tenga una relación
laboral o ingresos adicionales sobre los cuales esté obligado a cotizar al
Sistema General de Seguridad Social en Salud, su empleador o administrador de
pensiones deberá efectuar la respectiva cotización al Fosyga en los formularios
que para tal efecto defina el Ministerio de Salud. Los servicios asistenciales
serán prestados, exclusivamente a través del régimen de excepción; las
prestaciones económicas a cargo del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, serán cubiertas por el Fosyga en proporción al Ingreso Base de
cotización sobre el cual se realizaron los respectivos aportes. Para tal efecto
el empleador hará los trámites respectivos…”.
De
conformidad con  el anterior artículo es completamente válido -y legal que
quien se encuentra percibiendo una pensión de vejez, y a su vez recibe pensión
gracia, cotice sobre las dos  pensiones en materia de salud. Una cotización
será girada al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y la otra al
FOSYGA, recursos con los cuales se financia el Sistema  de Seguridad Social en
Salud.
23.  Como se puede
observar ni el artículo 52 del Decreto 806 de 1998, ni en el artículo 14 de Decreto
1703 de 2002, excluyeron de la obligación de cotizar al Sistema General de
Seguridad Social en Salud a los beneficiarios de la pensión gracia, por lo
tanto, los mismos se encuentran obligados a efectuar aportes con destino al
Sistema General de Seguridad Social en Salud, en los términos señalados en la
ley y en las normas reglamentarias aplicables.
24.  Sobre el monto
del aporte a salud con anterioridad a la Ley 100 de 1993, los pensionados del
sector oficial, incluyendo los beneficiarios de la pensión gracia, cotizaban
sobre el 5% de su mesada pensional, con fin que se les prestaran los servicios
médico asistenciales; porcentaje diferenciado respecto al establecido para los
pensionados del sector privado afiliados al Instituto de Seguros Sociales.
Con
la expedición de la Ley 100 de 1993, artículo 143, se estableció de manera
general que la tasa de cotización para financiar el Sistema General de
Seguridad Social en Salud sería hasta del 12 %, motivo por el cual, con el fin
de no afectar los ingresos efectivos de los pensionados, y mantener el poder
adquisitivo de sus mesadas, se consagró un incremento en el monto de las
pensiones equivalente a la diferencia entre el valor de la cotización
establecida en la Ley 100 de 1993 (12%), y el valor del aporte que se le venía
efectuando al beneficiario de la pensión gracia (5%).
De
esta manera, por virtud de la misma disposición, a los beneficiarios de la
denominada pensión gracia también se les incrementó correlativamente el valor
de su mesada en el monto del incremento de su aporte a salud, con el fin de no
afectar los ingresos reales que venían percibiendo.
25. En conclusión,
no existe disposición que excluya a los regímenes de excepción del deber de cotizar
al Sistema General de Seguridad Social, por el contrario se encuentra
demostrado, que a través del tiempo los beneficiarios de la pensión gracia han
estado obligados a efectuar los aportes correspondientes al sistema de salud
para la prestación de los servicios médico asistenciales, situación que no
varió con la expedición de la Ley 100 de 1993. El pago de las cotizaciones en
salud es obligatorio, independientemente de que se preste o no el servicio de
salud, en acatamiento del principio de solidaridad que rige el sistema de
Seguridad Social en Colombia, conforme lo establece el artículo 48 de la
Constitución, definido en el literal c) del artículo 2 de  la Ley 100 de 1993,
como:
“(…)
la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los
sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más
fuerte hacia el más débil. Es deber del estado garantizar la solidaridad en el
régimen de seguridad social mediante la participación, control y dirección del
mismo. Los recursos provenientes del erario público en el sistema de Seguridad
se aplicaran siempre a los grupos de población mas vulnerables.”
Sobre
el principio de solidaridad frente al Sistema de Seguridad Social en salud, la Corte
en Sentencia C- 548 de 1998,[15]
señaló:
"como
se ha advertido, el fin social del estado, además de asegurar la prestación del
servicio de salud, supone una redistribución de los recursos, económicos
administrativos, humanos, institucionales, etc., con que cuenta el sistema de
seguridad social en salud, para que todos puedan tener acceso al mismo y
obtener la atención en los distintos niveles referidos; esto, en un estado con
limitaciones económicas como el nuestro, donde la carga de su financiación no
puede ser exclusivamente estatal, determina que la sociedad y los particulares
participen, en la medida de su capacidad económica individual y con esfuerzo en
la misma, para poder ofrecer a todos los servicios en condiciones que realcen
su dignidad humana v permitan destinar una esencial atención y protección de
las personas menos favorecidas. La vigencia de un esquema de participación de
la sociedad en los cometidos estatales de orden social, así diseñado, facilita
la realización material de un orden justo, basado en el respeto a la dignidad
humana, mediante la efectividad del compromiso solidarlo por parte de
todos". - Subrayas fuera de texto-
En
sentencia C-1000 de 2007, la Corte  reitera la posición de la obligación de
cotizar al Sistema y sobre los aportes que deben efectuar los pensionados
señaló:
(…)
finalmente frente  al deber que tienen los pensionados de cotizar en materia de
salud, la Corte ha estimado que (i) es un desarrollo natural de los preceptos
constitucionales que la ley ordene brindar asistencia médica a los pensionados
y que prevea que éstos paguen una cotización para tal efecto, ya que la
seguridad social no es gratuita sino que se financia, en parte, con los mismos
aportes de los beneficiarios, de conformidad con los principios de eficiencia,
solidaridad y universalidad; y (ii) no viola la constitución que el legislador
establezca que los pensionados deben cotizar en mataría de salud.”
26. De lo expuesto
se puede concluir que todo pensionado debe contribuir a la sostenibilidad y
eficiencia  del sistema General de Salud, no sólo para recibir los distintos
beneficios, sino para financiar el sistema en su conjunto, colaborando con sus
aportes a la prestación de la asistencia médica  de todas las personas que
pertenecen al régimen subsidiado, en desarrollo del principio de solidaridad
consagrado en la Constitución.
27. Ahora bien, esta
Corporación en la Sentencia T-359 de 21 de mayo 2009[16], que se
transcribe en extenso a continuación, expresó en torno al tema que motiva la
acción de tutela de la referencia promovida por la UGPP, lo siguiente:
“A partir de las
consideraciones legales constitucionales y jurisprudenciales que han sido
efectuadas en los puntos anteriores, la Corte observa que en el asunto que
motiva este pronunciamiento, la tutela no está llamada a prosperar.
En efecto, los
actores reclaman por esta vía, el reembolso de unos descuentos que por concepto
de salud les hacen de su pensión, aspecto sobre el cual es importante recordar
que sobre este tipo de descuentos ordenados por ley a las mesadas pensionales,
el parágrafo del artículo 2° de la Ley 4ª de 1966, “por la cual se provee de
nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social- Cajanal, se reajustan
las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones”,
señaló que los pensionados cotizarán mensualmente con el cinco por ciento (5%)
de su mesada pensional, norma que posteriormente fue derogada y modificada por
la Ley 100 de 1993.
Al efectuar el
reconocimiento de la pensión gracia de la Ley 114 de 1913, se generaba para
estas personas la posibilidad de disfrutar de los servicios médico
asistenciales,  prestados por Cajanal, en ese entonces, pero  la Ley 100 de
1993, determinó la unificación del monto del aporte para financiar los
servicios de salud, y en el artículo 143 dispuso (…)
Entonces, con
anterioridad a la Ley 100 de 1993, los pensionados contribuían con el 5% de su
mesada pensional para la financiación de los servicios de salud. Sin embargo,
esta Ley estableció de manera general que la tasa de cotización para financiar
el Sistema General de Seguridad Social en Salud sería hasta del 12%, sin
importar el tipo de pensión de que se trate.
Es decir, sin
excepción alguna, resulta obligatoria la cotización a salud sobre la mesada
pensional, aporte que con posterioridad se destina a financiar el servicio
médico asistencial del afiliado o pensionado.
Por tal razón,
con el fin de mantener la capacidad adquisitiva de las mesadas pensionales, en
el artículo 143 transcrito de la Ley 100 de 1993, se dispuso un incremento en
su monto equivalente a la suma necesaria para cubrir la diferencia entre el 5%
(porcentaje anterior) y el 12% ahora establecido.
Lo que significa
que con el objeto de poner en igualdad de condiciones a los pensionados, la
denominada pensión gracia también se incrementó, pues se les otorgó a las
personas a quienes se les reconoció la pensión antes del 1° de enero de 1994,
el beneficio del aumento mensual en el monto de la pensión equivalente a la
cotización para salud a la que se veían sometidos por aplicación de las
disposiciones que en dicha materia trae la Ley 100 de 1993 y sus decretos
reglamentarios...”. (Destacados fuera de texto).
Análisis de los casos concretos.
28. En
este orden, corresponde ahora a la Sala analizar si los despachos judiciales
accionados desconocieron los derechos fundamentales al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia de la UGPP, cuya protección se solicita
en la presente tutela, por haberse incurrido en vías de hecho
en la fundamentación de las decisiones dictadas dentro de las acciones
de nulidad y restablecimiento del derecho instauradas por los ciudadanos Ciro
Antonio Rodríguez Contreras, Paulina Celis de Lozada y Rosalba Flórez de Blanco.
Al
respecto, la Sala de revisión abordará de manera simultánea el estudio de los
expedientes de tutela acumulados, atendiendo, en todo caso, las
particularidades de cada uno de ellos, para decidir sobre los presupuestos
formales y materiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales.
Antes
de abordar si en este caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales señalados en la parte motiva de
esta providencia se revisará si en el presente caso se presenta la temeridad
alegada por una de las partes.
La actuación temeraria en la acción de tutela.
29. En
virtud de lo dispuesto en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, hay
temeridad cuando “sin motivo expresamente justificado, la misma acción de
tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios
jueces o tribunales”, por lo cual “se rechazarán o decidirán
desfavorablemente todas las solicitudes”.
Así
las cosas, la temeridad se configura al concurrir los siguientes elementos: (i)
identidad de hechos; (ii) identidad de demandante, ya sea que actúe
directamente o por medio de representante; (iii) identidad de sujeto accionado;
y (iv) falta de justificación para interponer la nueva acción[17].
Se ha
entendido que una actuación en tal sentido vulnera los principios de buena fe y
cosa juzgada, al emplear irrazonablemente el mecanismo constitucional, en
procura de una nueva decisión, a sabiendas de que el asunto ya fue decidido
previamente[18].
30. La
jurisprudencia constitucional también ha expresado que al materializarse los
presupuestos de la temeridad, el juez de tutela tiene la posibilidad de
declararla improcedente o negar el amparo, siempre y cuando[19]:
“(i)
envuelva una actuación amañada, reservando para cada acción aquellos argumentos
o pruebas que convaliden sus pretensiones; (ii) denote el propósito desleal de
‘obtener la satisfacción del interés individual a toda costa, jugando con la
eventualidad de una interpretación judicial que, entre varias, pudiera resultar
favorable’; (iii) deje al descubierto el ‘abuso del derecho porque
deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se instaura la acción’; o… (iv)
se pretenda en forma inescrupulosa asaltar la ‘buena fe de los administradores
de justicia’[20].”
Cabe
anotar que de la presentación de dos acciones de tutela por hechos similares,
no se deduce prima facie la temeridad, pues para ello, debe demostrarse
que existen iguales sujetos procesales, hechos, pretensiones y que no hay
justificación alguna para la interposición de una nueva acción[21].
31. Ahora
bien, con el fin de evitar injusticias y sobre la base de que la buena fe se
presume en todas las actuaciones de los ciudadanos ante las autoridades
públicas, la valoración de la temeridad debe ir más allá de los aspectos
meramente formales, pues puede ocurrir que existan hechos o circunstancias
nuevas que hagan procedente invocar un amparo adicional.
Ejemplo
de ello es el caso de las personas en estado de especial vulnerabilidad cuyos
derechos continúan sin protección a pesar de existir acciones de tutela. Esta
situación puede justificar la interposición de una nueva acción de tutela[22].
Otra
de las situaciones en las que puede justificarse la interposición de una nueva
acción de tutela acontece ante la falta de conocimiento o indefensión del
actor, que se presenta cuando se actúa por miedo
insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho, al margen de
cualquier asomo de mala fe[23].
32.
Resulta pertinente reseñar además que en ciertos eventos es factible interponer
una nueva acción de amparo, cuando la Corte Constitucional profiere una
sentencia de unificación, cuyos efectos se extienden a un grupo de personas en
igualdad de condiciones, incluso si anteriormente habían presentado acción de
tutela por los mismos hechos y con la misma pretensión[24].
Como
se deduce de lo anterior, el análisis de los presupuestos que configuran la
temeridad debe realizarse en cada caso concreto, a partir, por supuesto del
mencionado principio de buena fe que ilumina las relaciones entre el ciudadano
y la administración de justicia.
33. En el caso concreto si bien la Corte
pudo evidenciar que con anterioridad a la acción de tutela instaurada por la
UGPP, CAJANAL interpuso contra el mismo Despacho y por los mismos hechos otra
acción de tutela, con lo cual podría entenderse, en principio, que se trata del
mismo accionante, en cuanto el primero se subrogó en los derechos y obligaciones
del segundo, lo cierto es que el pronunciamiento efectuado en esta última
actuación no tiene la virtualidad de ser considerado como un precedente que
invalide la acción instaurada por la UGPP, en la medida en que en el fallo de
fecha 12 de octubre de 2012, dictado por el Tribunal Administrativo del Cesar,
Radicación No. 2012-00105-01, confirmado por el Consejo de Estado en
providencia de fecha 6 de diciembre del mismo año, la decisión judicial
respectiva fue la de rechazo de la acción constitucional por improcedencia de
la misma; causal que, según la jurisprudencia de esta Corporación, no configura
el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, desvirtuando con ello, de paso, la
temeridad de la acción alegada dentro de los procesos acumulados en el trámite
de la referencia.
Al
respecto, conviene recordar el siguiente aparte de la Sentencia C-483 de fecha
15 de mayo de 2008[25],
dictada por esta Corporación, donde se advierte sobre el tema lo siguiente:
“… La decisión de rechazo de la acción
de tutela no hace tránsito a cosa juzgada y, por tanto, el accionante está
legitimado para presentar la solicitud de protección constitucional nuevamente,
con el cumplimiento de los requisitos mínimos para su admisión, sin que ello
pueda entenderse como el ejercicio de una actuación temeraria. De esta forma se
garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia y se descarta
cualquier posibilidad de que el accionante se encuentre ante una situación de
denegación de justicia”.
A lo
anterior se suma el hecho de que al momento de la liquidación de CAJANAL, dado
el estado inconstitucional de las cosas allí evidenciado por la Corte, se
carecía de registros procesales que permitieran a la UGPP conocer de una manera
informada de la existencia de algún antecedente tutelar sobre el tema, lo cual
desvirtúa de plano la temeridad alegada por uno de los despachos judiciales
accionados.
Finalmente, se resalta
que en el presente caso  no se configura el principio consistente en que nadie
puede alegar en su favor su propia culpa (Nemo auditur propriam turpitudinem
allegans) por cuanto el error no es imputable a la accionante, toda vez que
sumió  los asuntos que estaban a cargo de CAJANAL  a partir del 30 de abril de
2013, en un estado de desorganización administrativa de público conocimiento,
situación que no la hace responsable de los hechos que generaron la nueva
tutela, pues su finalidad no es subsanar los efectos del descuido en que haya
incurrido CAJANAL, sino defender  los recursos del Sistema de Salud, que se
pueden ver gravemente afectados con las decisiones proferidas por los jueces
contencioso administrativos.
Cumplimiento
de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra
decisiones judiciales.
34.  El
asunto debatido reviste relevancia constitucional.
Las
cuestiones que la tutelante discute son de evidente relevancia constitucional,
en la medida que la controversia versa sobre la protección de los derechos fundamentales
al debido proceso, al acceso a la administración de justicia de la UGPP y sobre
la protección de los recursos  del Fondo de Solidaridad y garantía del sistema
General de Seguridad Social en Salud.
35.
El tutelante agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance.
Si bien CAJANAL
dejó de hacer uso de los recursos de alzada contra las sentencias impugnadas en
sede de tutela por la UGPP, lo cierto es que ello derivó, en gran medida, del
estado de inconstitucionalidad de las cosas reinante al interior de aquel
organismo, situación que finalmente dio lugar a su liquidación. Por tanto, este
requisito en el caso en estudio no puede ser graduado con la misma intensidad y
rigor que ordinariamente es exigido por la jurisprudencia de esta Corporación.
En tal sentido, resulta oportuno recordar
que:
- La Corte Constitucional mediante las
Sentencias de Tutela T-068, T-167 y T-439 de 1998 se ocupó de la problemática
situación de CAJANAL que se había traducido en la imposibilidad de atender de
manera adecuada y oportuna sus funciones, específicamente en lo relativo al
trámite y reconocimiento de pensiones.
-A través de la Tutela T-068 de 1998 la
Corte resolvió decretar la existencia de un estado de cosas inconstitucional en
CAJANAL. Dicha decisión sostuvo la existencia de un problema estructural de
ineficiencia e inoperancia administrativa, siendo esto un inconveniente general
que afectaba a un número significativo de personas que buscaban obtener las
prestaciones económicas a las que consideraban tener algún derecho.
-Posteriormente, ante la persistencia de
las demandas contra CAJANAL por violación al derecho de petición, se profirió
la Sentencia T-439 de 1998, en la que manifestó que la negligencia de la
entidad en la contestación de las peticiones había provocado un sinnúmero de
demandas para que se amparara el derecho fundamental de petición.
Teniendo en cuenta esta situación, la
Corte Constitucional profirió la Sentencia T-1234 de 2008, en la que señaló:
“…Ese
problema estructural se manifiesta en la incapacidad de CAJANAL para atender de
manera oportuna las solicitudes que en materia pensional se le presentan por
los usuarios, situación que no obstante haber presentado cierta mejoría,
todavía significa que la entidad se demora, en promedio, cinco meses más de los
términos legales y jurisprudenciales para resolver de fondo las
solicitudes…
De lo
anterior concluye:
1.     No
se ha superado el estado de cosas inconstitucional que ha sido declarado por la
Corte Constitucional en Cajanal, lo cual implica que las autoridades
competentes deben tomar los correctivos, no desde una perspectiva sancionatoria
sino de apoyo, vigilancia y control de los procesos orientados a una respuesta
efectiva.
2.     Como
quiera que se trata de un problema estructural, salvo lo que pueda establecerse
en cada  caso concreto, no puede concluirse de manera general que la mera
omisión de respuesta en término resulte imputable a título de dolo o de culpa a
las autoridades responsables en Cajanal. No cabe, pues aplicar el criterio
conforme al cual, establecida la mora, la misma resulta automáticamente
atribuible a negligencia de la entidad, sino que es preciso determinar si se
está en presencia de un problema estructural que excluye la culpa en los casos
concretos.
3.     Por
las circunstancias que se han anotado, la regla conforme a la cual, en los
incidentes de desacato el incumplimiento objetivo de la orden de tutela impone
al destinatario de la misma la carga de explicar su conducta omisiva como
presupuesto para evitar la sanción, no opera en este caso.” (Resaltado de la
Sala)
Dentro
de este contexto, esta Corporación encuentra probada la existencia de una
circunstancia especialísima que privó a CAJANAL, hoy UGPP, de la posibilidad de
agotar o utilizar todos mecanismos ordinarios de defensa establecidos por
nuestro sistema normativo, lo cual está soportado en el estado inconstitucional
de las cosas y el desorden administrativo existente en la entidad para la época
en que se profirieron los fallos de tutela previamente referenciados, que no
sólo comprometieron las respuestas a los derechos de petición, sino también la
actividad procesal de dicha institución. Por tanto, en el caso en estudio, la Corte
encuentra una justificación admisible que evitó que fueran agotados la totalidad de los
medios ordinarios de defensa judicial con que contaba CAJANAL para impugnar los
respectivos fallos y, en tal consideración, tiene por superado este requisito
de procedibilidad en la presente acción de tutela.
36. Existió
inmediatez entre los hechos y el ejercicio de la acción de tutela.
En
sentencia SU-961 de 1999[26],
la Corte determinó que no existe término de prescripción o de caducidad de la
acción de tutela, de ahí que pueda ser interpuesta en todo momento mientras se
afecten derechos fundamentales. Por ello ha sostenido que la tutela no puede
ser inadmitida o rechazada por el simple paso del tiempo[27].
No
obstante, como la tutela es un mecanismo para la protección inmediata de los
derechos fundamentales, contraría su naturaleza que el afectado no acuda con
razonable prontitud a la defensa de sus derechos.
Así,
se exige proceder dentro de lo que se conoce como el requisito de inmediatez en
la acción de tutela, que implica que debe ser interpuesta dentro de un plazo
razonable y proporcionado, a partir del hecho generador de la amenaza o
violación del derecho fundamental, so pena de declararse improcedente[28].
Así
pues, la inmediatez también busca evitar el abuso de la acción constitucional,
en tanto bajo ningún punto puede utilizarse como medio para suplir la
negligencia del interesado, o como instrumento para desconocer decisiones
judiciales.
37. Sobre
la razonabilidad del plazo para interponer la tutela, la Corte ha afirmado que
este debe determinarse de acuerdo con las circunstancias de cada caso en
particular. En una situación determinada, 2 meses para interponer la tutela
puede ser un término muy amplio y en otro caso 1 año ser un término racional y
proporcionado, como quiera que el término depende de las específicas
condiciones del asunto[29].
La
jurisprudencia ha fijado criterios para evaluar la razonabilidad del plazo para
interponer la acción de tutela, entre los cuales se cuentan los siguientes:
Que
existan razones válidas para la inactividad, como la fuerza mayor[30],
el caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad para interponer la tutela en
un término razonable.
La
prolongación en el tiempo de la vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales.
La
situación de debilidad manifiesta del actor, que hace desproporcionada la carga
de razonabilidad del plazo para intentar la acción[31].
Por ejemplo, la Corte ha expresado que la carga de inmediatez en la
interposición de la acción de tutela es desproporcionada cuando se trata de una
persona de la tercera edad o cuando su estado de salud la ubica en situación de
debilidad manifiesta, más aún cuando se trata de una persona en situación de
discapacidad, condición que se agrava precisamente por la falta de
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
Ahora
bien, habiendo sido propuesta la discusión sobre el tema del principio de
inmediatez, entendido como aquél requisito de procedibilidad de la acción,
según el cual la tutela ha de formularse en un término razonable, conviene
efectuar las siguientes precisiones:
38. De la jurisprudencia de esta Corporación se puede
extraer que solamente es aceptable un extenso espacio de tiempo transcurrido
entre el hecho que genera la vulneración y la presentación de la acción de
tutela bajo dos circunstancias específicas: (i) Que se demuestre que la
vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la
originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la
tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus
derechos, continúa y es actual. Y (ii) que la especial situación de aquella
persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en
desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por
ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad,
incapacidad física, entre otros.
En corroboración de lo anterior, esta Corporación ha
reconocido la viabilidad de la tutela cuando la vulneración de los derechos
fundamentales es permanente en el tiempo, es así como en sentencia T- 1110 de
2005,[32]
sostuvo lo siguiente:
“Frente a lo expuesto por
el a quo la Sala reitera su posición en cuanto al principio de
inmediatez, cuando al momento de la interposición de la acción, la vulneración
de los derechos fundamentales continúa. Ha dicho la Corte, que en aquellos
casos en los que la vulneración de los derechos es permanente, la solicitud de
amparo es procedente mientras dure la vulneración.”
39. Para el caso en estudio se considera que la
vulneración de los derechos fundamentales de la accionante es permanente por
tratarse del pago de prestaciones periódicas, lo anterior sumado a la situación
especialísima derivada en que la UGPP sólo asumió las funciones de defensa
judicial de CAJANAL el 11 de junio de 2013, por lo tanto se observa que frente
a la oportunidad de la tutela  objeto de estudio no estamos en presencia de una
desidia de la Administración sino ante la imposibilidad jurídica y material para
interponer la acción en un término menor.
Igualmente, se debe tener en cuenta la grave afectación de los ingresos con los
que se financia la prestación de los servicios de salud, por cuanto los aportes
se destinan a financiar el sistema médico asistencial del afiliado pensionado,
razones que explican el cumplimiento del requisito de inmediatez en el caso en
estudio.
40.
La tutela no se dirige contra una sentencia de tutela
La
Sala observa que la acción de tutela se dirige contra fallos judiciales
dictados dentro de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, y no
contra un fallo de tutela que haga inviable el ejercicio de la acción.
41.
De
esta manera, la Corte encuentra cumplidos los requisitos generales de
procedibilidad para dar trámite a la acción de tutela contra providencias
judiciales y procederá a examinar
el cargo formulado por la  UGPP respecto de los fallos judiciales dictados por
los despachos judiciales  dentro de las acciones de nulidad y restablecimiento
del derecho promovida por los ciudadanos Ciro Antonio Rodríguez Contreras,
Paulina Celis de Lozada y Rosalba Flórez de Blanco.
A
juicio de las autoridades judiciales  no es legalmente procedente efectuar los
descuentos para salud a los beneficiarios de la pensión gracia por estar
excluidos de esta obligación en virtud de lo señalado en la Ley 100 de 1993 y
por no existir norma expresa que así lo señale.
La
demandante considera que  los juzgados  administrativos incurrieron en un
defecto sustantivo en su decisión al ordenar abstenerse de continuar
descontando de la pensión gracia porcentaje alguno por concepto de salud y
reintegrar las sumas descontadas, (T-4291660), ordenar el descuento de
cotización por concepto de salud que excediera el 5% y reintegrar  las sumas
descontadas, (T-4291650) y reintegrar las sumas  descontadas por concepto de
salud a la pensión gracia, (T-4291638), al considerar que tal decisión desborda
el marco normativo que rige el ámbito de aplicación de la Ley 100 de 1993, sin
tener en consideración  que la pensión gracia es una prestación a la cual se
debe efectuar un descuento del 12% con destino al Sistema General de Seguridad
Social en Salud, sin distinción alguna.
42. En sentir de
esta Sala de Revisión,  los juzgados administrativos incurrieron en un defecto
sustantivo al ordenar los descuentos antes citados, por las razones
que a continuación se explican:
42.1. Los jueces de
instancia hacen una interpretación irrazonable de las normas aplicables en
materia de seguridad social a los beneficiarios de la pensión gracia, toda vez
que parten de que por ser una prestación exceptuada del sistema de Seguridad
Social, por disposición del artículo 279 de la Ley 100 de 1993,  por estar a
cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, no les aplica
lo dispuesto en la citada ley en materia de aportes a salud, interpretación que
no corresponde a la realidad normativa explicada en el presente fallo. En
efecto es la misma Ley 91 de 1989, en el artículo 15, la que señala que la
pensión gracia reconocida por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y
37 de 1933, seguiría reconociéndose por la Caja Nacional  de Previsión social –
CAJANAL EICE, lo que hace que están excluidas expresamente de dicho Fondo,  lo
cual es reiterado en el parágrafo 2 del artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
En
consecuencia, los beneficiarios de pensión gracia como pensionados de CAJANAL,
desde la Ley 4 de 1966, se encontraban obligados a cotizar el 5% de su mesada
pensional y por disposición del artículo 7 de la Ley 4 de 1976, aplicable a
todos los pensionados del sector público, para acceder al servicio de salud
requerían el cumplimiento de la obligación de hacer los aportes a su cargo.
42.2. A partir de la
expedición de la Ley 100 de 1993, por disposición del artículo 204, se elevó la
cotización al sistema de Seguridad Social en Salud  al 12%, y en el artículo
143 de dicha disposición, con el fin de no afectar el ingreso efectivo de los pensionados
se ordenó realizar un reajuste  pensional mensual equivalente al incremento en
la cotización para el Sistema General en Salud.
A
juicio de esta Sala, en virtud de los fundamentos jurídicos de esta sentencia,
las autoridades judiciales que conocieron de los procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho, realizaron una interpretación errada de la
normativa aplicable al caso en estudio al ordenar suspender el descuento del
aporte de Salud o ajustarlo a un 5%, toda vez que ya se incrementó la mesada en
la diferencia que se incrementó el aporte, y está claro que los beneficiarios
de pensión gracia nunca han estado exceptuados de la cotización al Sistema
General de Salud.
42.3. Además, las
sentencias cuestionadas desconocieron que en el evento en que estos pensionados
en su calidad de docentes o pensionados estén afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones del Magisterio, creado en la Ley 91 de 1989 y perciban a su vez
una pensión gracia que se reconozca por CAJANAL, hoy asumidas por la UGPP,
continuarán con la obligación de aportar al Sistema General de Salud, en virtud
del artículo 52 del Decreto 806 de 1998, que prevé que cuando se reciba más de
una pensión se cotizará sobre la totalidad de los ingresos, y del artículo 14
del Decreto 1703 de 2002, que establece que cuando una persona sea afiliada al
régimen de excepción ( Magisterio) y perciba ingresos adicionales (pensión
gracia) se deberá efectuar la cotización al FOSYGA, por cuanto debe aportar
solidariamente al Sistema y estará recibiendo el servicio de salud del Régimen
de Salud.
42.4. Error en el que
incurren los jueces de instancia al interpretar que por no estar mencionada
expresamente la pensión gracia en el artículo 14 del Decreto 1703 de 2002, está
exceptuada de realizar cotización alguna, cuando lo que señala la norma es
exactamente lo contrario,  pues esta prestación está incluida en la norma
cuando  hace mención al ingreso adicional.
42.5. Igualmente, los
jueces contencioso administrativos no tuvieron en cuenta  que el numeral 1º,
literal a), del artículo 157 de la ley 100 de 1993, así como el artículo 52 del
Decreto 806 de 1998, señalan que cuando una persona sea dependiente con más de
un empleo o reciba pensión de más de una administradora de pensiones, cotizará
sobre la totalidad de los ingresos con un tope máximo de veinte salarios
mínimos mensuales legales vigentes ( hoy 25 SMMLV), razón por la cual existe la
obligación de cotizar al sistema General  de Seguridad Social en Salud, por
todos los ingresos que reciban, ya sea como trabajador dependiente,
independiente o pensionado, entre otros.
Valga
aclarar que cuando se reconoce una pensión o un reajuste pensional, es de
obligatorio cumplimiento que el Fondo de pensiones efectúe los aportes a la
Seguridad Social de acuerdo con lo establecido en el artículo 42 del Decreto
642 de 1994.
42.6 Así mismo, la
Sala considera que las interpretaciones de los jueces administrativos vulneran
el derecho al debido proceso  de la UGPP, porque desconoce la jurisprudencia de
esta Corporación señalada en el fallo T – 359 de 2009, en el cual la Corte
estableció de manera clara  que con anterioridad a la Ley
100 de 1993, los pensionados con pensión gracia  que contribuían con el 5% de
su mesada pensional para la financiación de los servicios de salud, pasaron a
cotizar el 12%, sin importar el tipo de pensión de que se trate, concluyendo
que sin excepción alguna, es obligatoria la cotización a salud sobre la mesada
pensional en un porcentaje del 12%, aporte que con posterioridad se destina a
financiar el servicio médico asistencial del afiliado o pensionado.
43. En
consecuencia, es claro para la Sala que existe un precedente aplicable al caso
en estudio, como lo es la Sentencia T-359 de mayo 21 de 2009, que fue dictada
con anterioridad a las sentencias proferidas por las autoridades judiciales
accionadas, según la siguiente descripción:
T-4291638
En este expediente se censura el
contenido de la sentencia de fecha 22 de julio 2010, dictada por el
Juzgado 2° Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar.
T-4291650
En esta acción se impugna el fallo de
fecha 16 de diciembre de 2010, dictado por el Juzgado 14 Administrativo
del Circuito de Bucaramanga.
T-4291660
Este expediente versa sobre la censura
al fallo de fecha 10 de agosto de 2010, emitido por el Juzgado 8°
Administrativo del Circuito de Bucaramanga
44. Por tanto, no
resultaba dable para los despachos judiciales accionados ignorar o desconocer
en la fundamentación de las sentencias que accedieron al descuento y reintegro
de los aportes en salud sobre la pensión gracia, el precitado precedente
(Sentencia T-359 de 2009), por tener igualdad de causa y objeto, para tener por
establecido, sin estarlo, que los demandantes tenían derecho a un beneficio que
no encuentra respaldo en la ley, violando con ello el principio de igualdad y,
a partir del mencionado desconocimiento el pronunciamiento de la Corte
Constitucional al acceder a las pretensiones planteadas en las demandas de
nulidad y restablecimiento del derecho instauradas por los ciudadanos Ciro
Antonio Rodríguez Contreras, Paulina Celis de Lozada y Rosalba Flórez de
Blanco, incurriendo con ello, en la violación del debido proceso.
Lo anterior se enfatiza en el hecho de
que ninguna de las autoridades accionadas explica las razones por las cuales se
apartan o inaplican el mencionado precedente para acceder a las pretensiones
contenidas en las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas
por los citados ciudadanos, más aún cuando las condenas dinerarias respectivas
comprometen el patrimonio de instituciones públicas que, como el Ministerio de
Salud y el FOSYGA, no fueron vinculadas a la respectiva actuación, configurando
con ello una nueva violación al debido proceso.
45. Por lo
expuesto, la Sala considera que los juzgados  accionados incurrieron en el
desconocimiento del precedente  e  inobservaron la normativa vigente y
llevaron  a cabo un análisis errado en relación con el alcance de aplicación
del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 1703 de 2002 en su
artículo 14, que reglamenta la Ley 100 de 1993, incurriendo en sus providencias
en un defecto sustantivo que da lugar a que en el presente caso proceda la
acción de tutela.
Con
fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala concluye que las
providencias judiciales objeto de revisión son irrazonables y, en consecuencia,
tales decisiones constituyen una violación al derecho fundamental al debido
proceso de la demandante, al interpretar la normativa aplicable al caso en
contravía de los derechos fundamentales y, por ende, en causal de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales por defecto sustantivo.
En virtud de lo expuesto, la Sala dejará
sin efecto los fallos proferidos por el Juzgado 2° Administrativo del
Circuito Judicial de Valledupar de fecha 22 de julio 2010, por el Juzgado 14
Administrativo del Circuito de Bucaramanga de fecha 16 de diciembre de 2010 y
por el Juzgado 8° Administrativo del Circuito de Bucaramanga de fecha 10 de
agosto de 2010, que ordenaron abstenerse de continuar descontando de la pensión
gracia porcentaje alguno por concepto de salud, y reintegrar las sumas
descontadas, o de efectuar un descuento que excediera el 5%, y a reintegrar las
sumas descontadas; y revocará las sentencias que negaron la tutela.
III.   DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
REVOCAR por
las razones expuestas en esta providencia, la sentencia de tutela  proferida el
treinta (30) de enero de dos mil catorce (2014) por la Sección Segunda,
Subsección B, del Consejo de Estado, la cual confirmó la sentencia del doce
(12) de noviembre de dos mil doce 2012, proferida por el Tribunal
Administrativo del Cesar; la sentencia de tutela  proferida el veintitrés  (23)
de enero de dos mil catorce (2014) proferida por la Sección Cuarta del Consejo
de Estado, la cual confirmó la sentencia el ocho (8) de noviembre de dos mil
trece (2013) proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, y la
sentencia proferida el treinta (30)  de enero de dos mil catorce (2014) por la
Sección Segunda, Subsección B,  del Consejo de Estado, la cual confirmó la
decisión del doce (12) de noviembre de dos mil trece (2013),proferida por el
Tribunal Administrativo de Santander, y, en su lugar,  conceder el amparo de
los derechos fundamentales al debido proceso a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Pensionales de la Protección
Social –UGPP-.
SEGUNDO.- Dejar sin
valor y efecto, con base en las consideraciones esgrimidas en esta
providencia, las sentencias del dieciséis (16) de diciembre de dos mil diez
(2010), proferida por el Juzgado Catorce Administrativo de Bucaramanga en el
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de Rosalba Flórez de Blanco,
contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE- CAJANAL en Liquidación;  la
sentencia del diez (10) de agosto de dos mil diez (2010) proferida por el
Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bucaramanga, en el proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho de Paulina Celis de Lozada, contra la
Caja Nacional de Previsión Social EICE- CAJANAL en Liquidación y la Nación-
Ministerio de Protección Social, y la sentencia del veintidós (22) de julio del
dos mil diez (2010), proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del
Circuito Judicial de Valledupar, en el proceso de  nulidad y restablecimiento
del derecho Ciro Antonio Rodríguez Contreras contra la Caja Nacional de
Previsión Social EICE- CAJANAL en Liquidación.
TERCERO.- ORDENAR
a los juzgados Catorce Administrativo de Bucaramanga, Octavo Administrativo del
Circuito de Bucaramanga, y Segundo Administrativo del Circuito Judicial de
Valledupar, que dentro del término de los quince (15) días siguientes a la
notificación de esta providencia, profieran nueva sentencia de acuerdo
con la normativa vigente y el precedente jurisprudencial en materia de aportes
a la salud a cargo de los beneficiarios de la pensión gracia, de conformidad
con las consideraciones expuestas en al presente providencia.
Cuarto.- Por Secretaría
General de esta Corporación, LÍBRENSE las comunicaciones indicadas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Acorde con el artículo 156 de la Ley 1151
de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010) y el artículo 1° del Decreto
877 del 30 de abril de 2013, desde el 12 de junio siguiente, la UGPP asumió las
funciones que cumplía CAJANAL, entre ellas las obligaciones ya existentes.
[2] M. P. José Gregorio Hernández Galindo
[3] Al respecto ver, entre otras, las
sentencias SU-159 de 2002 y T-522 de 2001, en ambas M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa; T-462 de 2003 y T-1031 de 2001, en ambas M. P. Eduardo Montealegre
Lynett y T-1625 de 2000, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[4] M. P. Jaime Córdoba Triviño. En este fallo se declaró inexequible una expresión del
artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que impedía el ejercicio de cualquier acción,
incluida la tutela, contra las sentencias proferidas por la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia.
[5] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[6] Sentencia SU-159 de 2002, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa
[7] M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[8] T-230 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño
[9] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[10]  Sentencia T- 446 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[11] Sobre el alcance del artículo 15 de la Ley
91 de 1989 la  sentencia C-489 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, expresó: “Es
decir que la citada Ley 114 de 1913 y las que posteriormente las modificaron o
adicionaron,  o sea las Leyes 111 de 1928 y 37 de 1993 que ampliaron su radio
de acción, fueron derogadas por el artículo 15 de la ley 91 de 1989, la cual
regulo íntegramente la materia relativa a las prestaciones sociales  del
magisterio y creo para el efecto un fondo Nacional cuyo objeto es,
precisamente, el atender lo relativo, entre otras cosas, al pago de pensiones
de sector docente.”.
[12] Este artículo sobre cobertura familiar,
fue subrogado por el artículo 163 Ley 100 de 1993 en cuanto al régimen que
contempla. Radicación 659 de 1994. Sala de Consulta y Servicio Civil).
[13] Artículo 204. Monto y distribución de las
cotizaciones al Régimen Contributivo de Salud será,
a partir del primero (1°) de enero del año 2007, del 12,5% del ingreso o
salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. La
cotización a cargo del empleador será del 8.5% y a cargo del empleado del 4%.
Uno punto cinco (1,5) de la cotización serán trasladados a la subcuenta de
Solidaridad del Fosyga para contribuir a la financiación de los beneficiarios
del régimen subsidiado. Las cotizaciones que hoy tienen para salud los
regímenes especiales y de excepción se incrementarán en cero punto cinco por
ciento (0,5%), a cargo del empleador, que será destinado a la subcuenta de
solidaridad para completar el uno punto cinco a los que hace referencia el
presente artículo. El cero punto cinco por ciento (0,5%) adicional reemplaza en
parte el incremento del punto en pensiones aprobado en la Ley 797 de 2003, el
cual sólo será incrementado por el Gobierno Nacional en cero punto cinco por
ciento (0,5%).
<Inciso
2o. INEXEQUIBLE>.<Aparte tachado INEXEQUIBLE> <Inciso adicionado
por el artículo 1 de la Ley 1250 de 2008. El nuevo texto es el
siguiente:> La cotización mensual al régimen contributivo de salud de los
pensionados será del 12% del ingreso de la respectiva mesada pensional”, la cual se hará efectiva a partir del primero
de enero de 2008.
(…)
[14] “Artículo 26. Afiliados al
Régimen Contributivo. Las personas con capacidad de pago deberán afiliarse al
Régimen Contributivo mediante el pago de una cotización o aporte económico
previo, el cual será financiado directamente por el afiliado o en concurrencia
entre éste y su empleador.
Serán
afiliados al Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en
Salud: (…)
c)
Los pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sobrevivientes o sustitutos,
tanto del sector público como del sector privado. En los casos de sustitución
pensional o pensión de sobrevivientes deberá afiliarse la persona beneficiaria
de dicha sustitución o pensión o el cabeza de los beneficiarios…”.
[15] MP. Hernando
Herrera Vergara
[16] M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[17] Ver C-155ª de 1993 y T-883 de 2001.
[18] Ver T-1104/08, T-509 de 2011 y T-084 de 2012.
[19] Ver T-089 de 2007.
[20] Ver T-001de 1997.
[21] Ver T-276 de2010.
[22] Ver T-919 de 2004.
[23] Ver T-184
de 2005 y T-1032 de 2008.
[24] Ver T-092 de 2013.
[25] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[26] Reiterada en numerosas oportunidades por
las distintas Salas de Revisión de la Corte Constitucional, entre ellas las
sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de
2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006, T-593 de 2007, T-594 de 2008, T-265 de
2009 y T-328 de 2010.
[27] Ver SU-961 de 1999, T-016de 20606, T-158
de 2006, T-654/ de 2006, T-890 de 1006, T-1084 de 2006, T-594/08, T-265 de 2009,
T-328 de 2010, entre otras.
[28] Ver T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de
2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-825 de
2007, T-243 de 2008, T-594 de 2008, T-189 de 2009, T-299 de 2009, T-265 de
2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, T-328 de 2010.
[29] Ver T-328 de 2010.
[30] Ver T-1009 de 2006 y T-299 de 2009.
[31] El artículo 13 constitucional
permite un trato diferenciado o preferente, al ordenarle al Estado proteger “especialmente
a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
maltratos que contra ellas se cometan”.
[32]  M.P. Humberto Sierra Porto.