T-596-17
Sentencia T-596/17
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS-Improcedencia general
Esta Corte ha
sostenido, como regla general, que la acción tutela no procede para la
protección de derechos colectivos, ya que para su amparo la Constitución
Política ha dispuesto las acciones populares. No obstante, como hipótesis
excepcional, ha reconocido la procedencia de la acción de tutela cuando la
afectación a un derecho colectivo, como el medio ambiente sano, implica una
amenaza cierta o una vulneración a un derecho fundamental.
ACCION POPULAR-Naturaleza jurídica
y contenido
ACCION POPULAR-Alcance
ACCION POPULAR-Poderes del juez
ACCION POPULAR-Aplicación
de la Ley 472 de 1998 en el tiempo
DERECHOS COLECTIVOS-Jurisprudencia constitucional no ha
establecido reglas absolutas sobre la procedencia o no de la acción de tutela
El análisis de
subsidiariedad de la acción de tutela, cuando entre sus pretensiones se
encontraba una solicitud de protección de derechos colectivos, se hizo más
estricto a partir de la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998 -como se verá
más adelante-. Sin embargo, la Corte ha resaltado que ni existe una regla
absoluta según la cual la acción de tutela nunca sea procedente para amparar derechos
fundamentales afectados por la perturbación de derechos colectivos, ni tampoco
una regla por virtud de la cual siempre que con la perturbación de un derecho
colectivo se vulnere o amenace un derecho fundamental sea procedente la acción
tutela.
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS
COLECTIVOS-Reiteración
de jurisprudencia sobre criterios para determinar su procedencia
ACCION POPULAR-Juicio de eficacia
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS-Improcedencia por cuanto no se demostró la
afectación de derechos fundamentales y los accionantes cuentan con la acción
popular para la protección del derecho al medio ambiente sano y otros intereses
colectivos
Referencia: Expediente T-6.042.811
Acción de tutela interpuesta por Edgardo Julio Camargo
Suárez y Andrés Camilo Suárez Moreno contra Ministerio del Medio Ambiente y
otros[1].
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil
diecisiete (2017)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los
magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A.
LA DEMANDA DE TUTELA
1. El expediente T-6.042.811 fue
seleccionado por la Sala de Selección Número Tres mediante Auto del 30 de marzo
de 2017.
2. Edgardo Julio Camargo Suárez y
Andrés Camilo Suárez Moreno (los “accionantes”) interpusieron acción de tutela
contra el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros[2] por
considerar vulnerados sus derechos al medio ambiente sano (art. 79 C.P.[3]), a la vida
digna (art. 1[4]
y 11[5] C.P.),
al mínimo vital (art. 1 C.P.), al trabajo y a la libertad de oficio (art. 25[6] y 26[7] C.P.), a la
alimentación (art. 1 y 65[8]
C.P.) y al agua (art. 1, 79[9]
y 366[10]
C.P.), por causa del supuesto incumplimiento de las funciones que les
corresponden a las autoridades estatales accionadas para la protección del
ecosistema de la Ciénaga Grande de Santa Marta. A su juicio, se vulneran sus
derechos fundamentales (i) por la falta de mantenimiento y dragado adecuado de los
caños que conectan el río Magdalena con la Ciénaga Grande de Santa Marta (“CGSM”),
y (ii) por el aprovechamiento excesivo de agua dulce por parte de particulares
y otras afectaciones relacionadas con la agroindustria.
3. Las pretensiones de los accionantes
están encaminadas, en términos generales, a ordenar al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, a Parques Nacionales Naturales, a la Autoridad Nacional
de Acuicultura y Pesca, al departamento del Magdalena, a las alcaldías de los
municipios accionados, y a las demás entidades competentes para que elaboren y
adopten un plan para superar la situación ambiental de la CGSM.
4. Además de ello, solicitan que se
haga el mantenimiento y dragado de los caños y afluentes y la restauración de
las cuencas de los ríos. Igualmente, solicitaron la realización de estudios
sobre el uso de la tierra que rodea a la CGSM para verificar que estén
conformes a la normativa ambiental. Por otra parte, pidieron que se adelanten las
acciones por parte del Estado colombiano para el cumplimiento de la Convención
Ramsar y el Convenio de Diversidad Biológica y garantizar la protección de las
áreas protegidas.
5. Requirieron adoptar los planes de
ordenamiento territorial a las políticas ambientales de la zona para garantizar
la conservación del ecosistema, la formulación de un plan y su implementación
para el suministro de los servicios públicos básicos. Junto a ello, pidieron la
elaboración de un ordenamiento pesquero de la zona a fin de garantizar la sostenibilidad
del ecosistema. Finalmente, solicitaron la ejecución de proyectos de
capacitación en formas alternativas de producción.
B.
HECHOS RELEVANTES NARRADOS EN EL ESCRITO
6. Los accionantes son habitantes
del municipio de Sitio Nuevo, Magdalena, que obtienen su sustento del trabajo que
hacen como pescadores o asociados con la pesca en la CGSM.
7. Informan los accionantes que el funcionamiento del
ecosistema de la CGSM depende del equilibrio de los flujos de agua salada,
provenientes del mar Caribe, y de agua dulce que ingresa: (i) por los ríos
Sevilla, Aracataca, Frío, Tucurinca y Fundación que fluyen desde la Sierra
Nevada y desembocan en la CGSM; (ii) por el río Magdalena que fluye a la CGSM por
medio de una serie de caños y canales; y (iii) por los flujos laminares que se
producen en cada pulso de inundación.
8. La ecorregión de CGSM fue incluida en la lista de humedales
RAMSAR[11],
los cuales tienen gran reconocimiento a nivel nacional e internacional[12].
9. La ecorregión de la CGSM está ubicada en un territorio
sobre el cual ejercen jurisdicción municipios, como Sitio Nuevo (donde residen
los accionantes), Puebloviejo, Remolino, El Retén, Salamina, Zona Bananera,
Pivijay, Ciénaga, Aracataca, El Piñón, Fundación, Concordia, Zapayán y Cerro de
San Antonio[13].
10. Además, en la ecorregión existen tres pueblos palafitos[14], Nueva
Venecia, Buenavista y Bocas de Aracataca, los cuales están afectados por la situación
de los asentamientos. En los dos primeros corregimientos habitan los
accionantes.
11. Los accionantes habitan en pueblos palafitos, es decir que
viven sobre el agua en la CGSM y dependen de la pesca artesanal para su
sustento material. El deterioro ambiental de la CGSM con efectos en la pesca de
la zona, los afecta directamente[15],
por ser esa es su principal actividad productiva[16].
12. Informan que en los pueblos palafitos no existe servicio
de acueducto ni de saneamiento básico, razón por la cual se abastecen
directamente de las fuentes hídricas del río Aracataca y Calo Aguas Negras[17].
13. Relatan que la ecorregión de la CGSM se ha visto afectada
por una disminución sustancial del agua dulce, a juicio de los accionantes por
(i) la falta de un adecuado mantenimiento y dragado de los caños y canales que
conectan al río Magdalena con la CGSM y (ii) el aprovechamiento excesivo del
agua de los ríos que descienden de la Sierra Nevada de Santa Marta.
14. Los accionantes afirman que, a pesar de que existen recursos
y varios contratos[18],
en la actualidad hay algunos caños que se encuentran taponados y en mal estado
con un alto nivel de sedimentación[19].
Por ejemplo, informan que uno de estos contratos tenía por objeto las obras de
recuperación y mantenimiento de la CGSM, el cual fue adjudicado por Corpamag el
26 de diciembre de 2014, por un valor de $80.625.658.117,39 a la firma
Servicios Dragados y Construcciones S.A. No obstante, según lo informan, la
situación no ha mejorado.
15. Las fuentes de agua dulce también se encuentran disminuidas
por la sobreutilización del recurso para los cultivos de palma y banano, la
construcción de diques, la ganadería de búfalos y el cultivo de arroz en la
zona oriental de la CGSM[20].
16. Advirtieron los accionantes que “la [d]isminución en la
cantidad de agua dulce que entra a la CGSM ha afectado de manera grave la pesca
artesanal en la zona, debido a que esta actividad depende del estado ambiental
del ecosistema y especialmente, de la calidad de agua”[21].
17. En el último año, a causa de los problemas ambientales del
complejo lagunar, se han presentado diez mortandades masivas de peces afectando
los ingresos económicos y los alimentos, lo que ha inducido a familias a
desplazarse de la región por hambre[22].
18. A causa de la grave situación de la ecorregión de la CGSM,
el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó a la Gobernación de
Magdalena y a los diferentes municipios de la región que declararan la
calamidad púbica, lo que ocurrió el 12 de agosto de 2016.
19. Adicionalmente, indicaron que los municipios que hacen
parte de la ecorregión tienen una cobertura precaria de servicios públicos
domiciliarios como energía eléctrica, alcantarillado y agua potable, por lo
cual sostienen que se abastecen de agua dulce del río Magdalena o de los ríos
que bajan de la Sierra Nevada, sin que el agua tenga un tratamiento adecuado.
20. Debido a la situación ambiental de la ecorregión, una
misión de la Convención Ramsar visitó la zona para hacer un análisis de la
situación y formular unas recomendaciones al Estado colombiano para solucionar
la crisis socio-ambiental. Dentro de ellas se incluyeron, entre otras, (i) la
elaboración de una síntesis de todas las fuentes de información sobre la CGSM
como referencia oficial para cualquier intervención; (ii) el fortalecimiento de
la coordinación interinstitucional para el manejo y la toma de decisiones
respecto del Sitio Ramsar, y (iii) su inclusión en el Registro de Montreux[23].
21. Aclararon los accionantes que en relación con la
problemática ambiental en la CGSM se presentó el 6 de febrero de 2012 por Laura
Esther Murgas Saurith una acción popular contra Corpamag por hechos asociados a
la situación de la ecorregión[24].
El Tribunal Administrativo de Magdalena falló a favor de la accionante[25], pero el
Consejo de Estado declaró la nulidad de lo actuado y devolvió el proceso al
tribunal de origen, donde nuevamente se decidió a favor de la accionante.
Actualmente, este proceso se encuentra pendiente de la resolución del recurso
de apelación que interpusieron las entidades estatales accionadas ante el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
22. En atención a la ausencia de instrumentos de manejo de la
situación socio-ambiental en la CGSM, como lo son el Plan de Manejo y
Ordenamiento de la Cuenca Hidrográfica –POMCA; (ii) el ordenamiento pesquero de
la región para que la actividad sea sostenible, y (iii) la ausencia de
intervención estructural, integrada y completa sobre la zona por parte de la
autoridades que tienen competencia en la ecorregión, los accionantes solicitan
una solución pronta y articulada para que no se vean forzados a abandonar el
lugar donde realizan la única actividad productiva que conocen.
C.
RESPUESTA DE LAS ENTIDADES
ACCIONADAS
Defensoría del Pueblo[26]
23. Sostuvo que “es evidente que a los habitantes de la Región
(sic) de la Zona de la Ciénaga Grande de Santa Marta, se le están vulnerando
derechos fundamentales y colectivos de manera permanente en el tiempo, dado que
no es una situación que apenas esté empezando a presentarse y al pasar del
tiempo no se ven soluciones definitivas”[27].
Lo anterior lo fundamentó en que el derecho colectivo a un ambiente sano tiene
una relación estrecha con derechos fundamentales como la vida y el trabajo.
24. Recomendó que se modularan los efectos del fallo, ya que
los accionantes son dos personas particulares, que representan a una comunidad
vulnerada, lo que hace necesaria una providencia con efecto inter comunis[28].
25. Presentó el Informe Jornada de Atención Descentralizada
Pueblos Palafitos de la CGSM en el que se consignaron tres propuestas de
trabajo con la población. En primer lugar, la elaboración de un video para su
posterior transmisión en los noticieros nacionales para llamar la atención de
las entidades competentes. En segundo lugar, la recolección de firmas para
interponer una acción popular que ordene a Corpamag a (i) realizar una
intervención inmediata frente al dragado del río y un mantenimiento permanente de
la desembocadura del mismo, (ii) llevar a cabo verificaciones constantes sobre
las talanqueras en tierras altas para que el agua no sea desviada por parte de
los terratenientes de palma y banano[29].
Y por último, evaluar el nivel de cumplimiento de las medidas consagradas en la
Ley 1448 de 2011 para obtener la reparación integral o llevar el caso a la
Corte Interamericana de Derechos Humanos para que ordene al Estado colombiano a
cumplir con el proceso de reparación integral[30].
26. Por lo anterior, solicitó que se declare la vulneración de
derechos fundamentales y colectivos de los accionantes y que el fallo cobije a
toda la región de la CGSM, especialmente, a las personas que se dedican a la
pesca como actividad principal para su subsistencia[31].
27. Igualmente, indicó que en corregimientos como Nueva
Venencia, Buenavista y Bocas de Aracataca el agua potable es inexistente y la
cobertura de las redes de alcantarillado y aseo son aún peores, pues en el
municipio de Sitio Nuevo –del que hacen parte los mencionados corregimientos y
donde habitan los accionantes– hay tan solo un 30% de acceso al acueducto y 2% al
alcantarillado (DANE, Censo 2005)[32].
28. Sostuvo que el deterioro ambiental que presenta la CGSM
pone en riesgo el recurso de peces del cual subsisten poblaciones como Nueva Venecia
y Buenavista, entre otras, pues esta ha sido históricamente la fuente primaria
de su economía[33],
especialmente en los pueblos palafitos, donde no existe una infraestructura
adecuada que asegure a la población la satisfacción de sus necesidades básicas[34].
Fiscalía General de la Nación[35]
29. La Coordinadora del Satélite de Barranquilla del Eje
Temático Protección a los Recursos Naturales, adscrito a la Dirección Nacional
de Fiscalías Nacionales, expuso los resultados que se han obtenido en el curso
de la protección y vigilancia de la CGSM por (i) desecamientos de recursos
hídricos, (ii) tala indiscriminada de ecosistemas de manglares; (iii) caza
ilegal y (iv) aprovechamiento ilícito de los recursos naturales de la reserva
natural y otras conductas típicas[36].
Especialmente, reseñó los casos que terminaron en una sentencia condenatoria
por las conductas antes descritas o que actualmente se encuentran en juicio con
el fin de demostrar el despliegue investigativo y acusatorio que ha llevado a
cabo la Fiscalía General de la Nación cuando se trata de proteger el bien
jurídico por graves daños ambientales en esa zona de reserva.
Corporación
Autónoma Regional de Magdalena (Corpamag)[37]
30. La apoderada judicial de Corpamag señaló que, a partir de
1956, desde que se construyó la carretera Ciénaga-Barranquilla, se presentó un
proceso de degradación progresiva de la ecorregión por interrumpir los caños
que permitían el intercambio hídrico entre el mar y las ciénagas del delta
exterior del río Magdalena[38].
La situación se agravó por la disminución de la entrada de agua dulce
proveniente del río Magdalena al complejo de ciénagas, a causa de la excesiva
sedimentación y la obstrucción de canales por procesos naturales y por la
acción de propietarios situados en el delta que han obstruido los caños[39].
31. Recordó que en 1988 la Procuraduría General de la Nación,
debido al deterioro de la ecorregión, constituyó un Comité Interinstitucional para
la recuperación del complejo lagunar de la CGSM, el cual planteó una serie de
acciones que debían adelantarse para detener el declive ambiental de la zona.
Dentro de tales acciones se encontraban (i) la elaboración de un estudio para
definir alternativas de solución a la problemática del Parque Natural Isla
Salamanca; (ii) el Departamento Nacional de Planeación presentó en 1988 ante el
Gobierno Alemán una solicitud de cooperación técnica para elaborar una
estrategia para el mejoramiento de la situación ecológica y socioeconómica de
la Ciénaga Grande de Santa Marta; (iii) la construcción de tres box-culvert
(marcos) para mejorar el intercambio hídrico entre la ciénaga y el mar y (iv) la
realización de trabajos de dragado en algunos caños menores del complejo
lagunar, entre otros[40].
Este fue el inicio del Plan de Recuperación del Complejo Lagunar de la CGSM.
32. Aportó una lista de los 32 contratos que se ocupan de los
caños que se encuentran en la CGSM. Asimismo, informó que atendió una denuncia
durante sus actividades de inspección, seguimiento y control sobre el uso de
las aguas que desembocan en la CGSM y que han llevado a la apertura de catorce (14)
procesos disciplinarios por captación ilegal de recursos hídricos[41].
33. Expuso las inversiones que hizo Corpamag desde el 2006 y
que han venido aumentando considerablemente hasta el punto que en el año 2016
por el proyecto de recuperación, mantenimiento y conservación de los caños del
complejo deltaíco estuarino del río Magdalena se invirtió la suma de $5.453.946.508
de pesos. Asimismo, por la implementación de una granja piloto acuícola para la
transferencia de tecnología, se invirtió un total de $798.750.000 y para la
recuperación hidráulica de los caños de la CGSM se destinaron un total de
$5.225.000.000[42].
34. También ilustró las acciones que ha adelantado, las cuales
incluyen: las inversiones arriba descritas; las acciones en el marco de su
jurisdicción marina, que terminaron en la aprobación de la delimitación de las
Unidades Ambientales Costeras (UAC), la definición de criterios para elaborar
una propuesta de participación y comunicación de las UAC del río Magdalena y
avances en la compilación de un documento de caracterización y diagnóstico de
la UAC; acciones orientadas a la ordenación del recurso hídrico dentro de las
cuales formuló nueve para ello y para el manejo de cuencas hidrográficas y
cuatro planes de manejo de humedales ubicados en las cuencas abastecedoras;
acciones dirigidas a la gestión de riesgo del recurso hídrico a través de
resoluciones que establecían lineamientos frente al uso sostenible del recurso
en épocas de sequía y acciones para la recuperación forestal concretadas en el
proyecto de zonificación de manglares de la zona costera del Departamento del
Magdalena. En el marco de este proyecto de recuperación se desarrollaron, entre
otras, actividades de formulación de un plan de manejo ambiental de la CGSM,
ejecución de monitoreo ambiental, formulación y ejecución de proyectos de
desarrollo social para los habitantes del área, apoyo a un ordenamiento
pesquero de las zonas y la elaboración de proyectos productivos, como la
implementación de la granja piloto acuícola y piscícola para la transferencia
de tecnología y conocimiento de las comunidades de pescadores[43].
35. Aportó el Plan de Acción Inmediato para la Atención de
la Problemática de Mortandad de Peces del Comité Técnico Interinstitucional
Ecorregión Ciénaga Grande de Santa Marta del 10 de agosto de 2016. En ese plan
se establecen las actividades y compromisos de los miembros del comité en el
estado ecológico del humedal, en la contaminación por recursos biológicos, en
la seguridad alimentaria y nutricional, en el saneamiento básico, en el agua
potable y en las alternativas de subsistencia[44].
36. Alegó que los accionantes carecen de legitimación por
activa para interponer la tutela, pues no acreditan su condición de pescadores[45]. También adujo
que no hay legitimación por pasiva en tanto que la protección de los derechos
invocados no es de competencia suya sino del Departamento del Magdalena.
37. Indicó que el plan articulado que
solicitan los accionantes ya existe con la promulgación del Decreto 297 del 11
de agosto de 2015 del Comité de Coordinación Interinstitucional[46] para la Ecorregión CGSM[47]. Además,
resaltó que se encuentra en curso una acción popular en la que se pidió la
declaratoria de responsabilidad de Corpamag por no realizar un adecuado
mantenimiento de los caños de aguas negras[48].
38. Por lo anterior, solicitó que se declare improcedente la
acción de tutela o, en su defecto, se niegue porque no hay prueba sumaria de la
afectación a los derechos fundamentales de los accionantes[49].
Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP)[50]
39. Argumentó que existe falta de legitimidad por pasiva en
tanto que la AUNAP no tiene injerencia directa en las competencias ambientales
de otras autoridades[51].
A su juicio, la AUNAP no ha omitido ningún requerimiento elevado por los
accionantes ni tampoco actuación administrativa alguna propia de sus funciones
y, en consecuencia, recordó que el plan de manejo ambiental y las labores de
dragado no son de su competencia. Sin embargo, en lo relativo al desarrollo de
un ordenamiento pesquero en la CGSM, aclaró que está dispuesta a adelantarlo
con la advertencia de que seis (6) meses es un período de tiempo muy corto para
fijar dicho ordenamiento, sobre todo, teniendo en cuenta que previamente es
necesario llevar a cabo un diagnóstico[52].
40. Señaló que en la CGSM ha llevado a cabo las siguientes
acciones para el fomento, control y vigilancia de la actividad pesquera en la
región: (i) carnetización y socialización de normas de interés para la
comunidad palafítica; (ii) fortalecimiento productivo a través de la entrega,
entre otros, de congeladores y atarrayas[53],
y (iii) reuniones interinstitucionales para abordar la problemática ambiental y
social generada por la mortandad de peces. Concluyó que la AUNAP no quebrantó
los derechos fundamentales de los accionantes y no tiene competencia para
realizar funciones ambientales relacionadas con los recursos hídricos.
Gobernación
del Magdalena (Secretaría Seccional de Salud), Corporación Autónoma Regional
del Río Grande de la Magdalena, Instituto Colombiano Agropecuario, INVEMAR y la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santa Marta, Batallón de
Infantería Mecanizado No. 5 (Comando General de Fuerzas Militares), Instituto
Colombiano de Desarrollo (INCODER) y la Dirección General Marítima (Dimar)
41. Informaron que los hechos narrados en la tutela desbordan
la competencia de sus correspondientes entidades, pues no tienen dentro de sus
funciones el deber legal de prevenir los desastres ambientales que llegasen a
ocurrir, por lo cual consideran que no existe legitimación por pasiva y, en
consecuencia, deben ser desvinculados del proceso de tutela[54].
Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural[55]
42. Consideró que la AUNAP y CORPAMAG son las autoridades
competentes para adelantar conjuntamente el plan de protección de deterioro
ambiental y propender por la rehabilitación del ecosistema de la ecorregión de
la CGSM. Indicó que, en todo caso, podría acompañar en la formulación y
ejecución de proyectos de capacitación en actividades sostenibles que
garanticen una transición hacia alternativas productivas para las comunidades
que dependen de la pesca en la CGSM[56].
Concluyó que el Ministerio carece de legitimación por pasiva, pues no tiene
injerencia para responder las pretensiones de la tutela, de manera que solicita
su desvinculación del proceso[57].
Procuraduría
General de la Nación[58]
43. Consideró que es equivocado el señalamiento de los
accionantes sobre la supuesta inactividad disciplinaria de la Procuraduría,
motivo por el cual anexa (i) el estado de once investigaciones, entre muchas
otras, adelantadas por las Procuradurías Delegadas del nivel central; (ii) el
fragmento del libro en el cual se agradece especialmente a la Procuraduría por
su propuesta para la “Alianza Estratégica para el desarrollo de los pueblos palafitos
y conservación de la CGSM”, y el (iii) el informe sobre la intervención que ha
mantenido la Procuraduría General de la Nación, por medio de la Procuraduría
Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios. Con estos documentos solicita su desvinculación
de la entidad, debido al despliegue de actuaciones que ha adelantado[59].
44. En el informe de la Procuraduría 13 Judicial II Agraria y
Ambiental del Magdalena, se explica que el ecosistema de la CGSM “fue
considerado el más productivo de Colombia en cuanto a recursos ictiológicos, a
su vez el más explotado, dada la tradición cultural pesquera de sus habitantes
que constituye la actividad económica de la cual han derivado milenariamente su
sustento”[60].
Gran parte de la degradación del agua en esa región se debe a la construcción y
expansión de vías públicas y regionales, realizadas sin estudios de impacto
ambiental que contribuyeron al taponamiento de los caños que facilitan el
intercambio hídrico entre el sistema deltaico y lagunar, situación que ha
llevado a la pérdida de profundidad del complejo lagunar por los aportes
sedimentarios del Rio Grande de Magdalena[61].
45. Por último, resaltó que la Procuraduría General de la
Nación sí ha realizado diversas actuaciones, tales como, (i) convocar a un
Comité Interinstitucional para atender la problemática de seguridad, ocupación
ilegal, inadecuada ocupación de suelos y construcciones de diques, entre otros,
daños ambientales en el área de la CGSM, el cual estableció una serie de
compromisos[62];
(ii) oficiar a la Fiscalía General de la Nación para poner en su conocimiento
la actividad ilegal realizada en la CGSM; (iii) oficiar a los municipios
demandados información respecto del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos
y respecto del POT, y (iv) oficiar a Corpamag sobre los planes de ordenación y
manejo ambiental de la cuenca hidrográfica vigentes en su jurisdicción, sobre
los cronogramas de ejecución de los mismos y sobre las fuentes de
abastecimiento de agua potable y puntos de vertimiento de aguas residuales,
entre otros[63].
46. Con fundamento en lo anterior, la Procuraduría solicitó
(i) que se declare a la CGSM como pasivo ambiental de carácter nacional y se
prioricen las actuaciones para su recuperación; (ii) se ordene al Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible la fijación de una política ambiental coordinada
con Corpamag; y (iii) se ordene al INVIAS la realización de estudios
ambientales respecto de las vías proyectadas, en especial, frente a la vía de
la prosperidad y la vía Tasajera[64].
Departamento
de Magdalena[65]
47. Informó que en el complejo lagunar CGSM se encuentran
trece (13) municipios a los que les corresponde la gestión del riesgo y manejo
de desastres en el área de su jurisdicción en los términos del artículo 311 de
la Constitución. Son estos municipios los que tienen la obligación de realizar
el diagnóstico de la situación socio-económica de las comunidades pesqueras y de
los pueblos palafitos afectados y, por lo tanto, no es competencia de la
Gobernación del Magdalena[66].
48. Resaltó que el Departamento ha llevado a cabo las
siguientes actividades para enfrentar la calamidad pública social y ambiental
en la CGSM: (i) la formulación del plan de acción específico; (ii) la expedición
del Decreto 381 del 12 de agosto de 2016, mediante el cual dio apertura a la
declaratoria de la situación de calamidad pública por la situación de
emergencia en el complejo lagunar CGSM para contrarrestar los impactos
negativos de sequía, afectación ambiental y mortandad de peces[67]; (iii) la entrega de 350
kits nutricionales en el municipio de Sitio Nuevo y otros pueblos palafitos[68]; (iv) la distribución
mediante carro tanque de 12.000 litros de agua potable; (v) la conformación de brigadas
de salud y jornadas de capacitación sobre riesgos de tomar agua sin hervir y
entrega de goteros purificadores de agua[69];
(vi) la entrega de ayudas humanitarias con un costo de $287.001.000 con
alimentos básicos; (vi) los monitoreos de los puntos de medición de los
caudales de los ríos; (vii) el mantenimiento de caños con maquinaria amarilla y
recanalización de los mismos; (viii) el diseño del proyecto de acueducto para
la provisión de agua a los pueblos palafitos de Nueva Venecia y Buenavista a
partir de un convenio entre Aguas del Magdalena S.A. ESP y Brabant (firma
holandesa), que sus obras se estiman para el mes de junio de 2017, y (ix) la
creación, mediante el Decreto No. 297 del 11 de agosto de 2015, del Comité de
Coordinación Interinstitucional para la Ecorregión Ciénaga Grande de Santa
Marta cuyo fin es articular un espacio de interacción entre las entidades
públicas, nacionales, regionales, departamentales, municipales y distritales,
así como instituciones científicas, de educación superior y organismos no
gubernamentales relacionados con CGSM para coordinar y articular el control
territorial y la prevención de posibles daños ambientales y la concertación de
medidas para el desarrollo sostenible de la región[70].
49. Por lo anterior, solicitó exonerar de responsabilidad a la
Gobernación del Departamento del Magdalena por no haber violado los derechos
fundamentales de los accionantes.
Parques Nacionales Naturales de Colombia (PNN)[71]
50. Informó que ha adelantado, en el marco de sus competencias
funcionales y territoriales, las acciones necesarias para proteger las dos
áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales que se encuentran en la ecorregión
de la CGSM[72].
51. Particularmente, advirtió que en diciembre de 2014
evidenció la construcción ilegal de diques y terraplenes en la CGSM, lo que lo
llevó a contratar a un operario local para que realizara recorridos constantes en
las inmediaciones del área protegidas hasta la fecha. Sostuvo que ha elaborado
informes para las entidades del Comité Interinstitucional, del cual hace parte,
los cuales dan cuenta de la grave situación del déficit hídrico en el complejo
lagunar. Asimismo, señaló que ha participado en reuniones de trabajo con las alcaldías
municipales de Sitio Nuevo, Pueblo Viejo, Remolino, Retén y Pivijay, las cuales
han permitido la inclusión de aspectos ambientales en la formulación de los
Planes de Desarrollo[73].
52. Resaltó que, debido a la complejidad de la problemática
que se presenta en la CGSM, en la segunda área de su competencia (El Vía Parque
Isla de Salamanca) se planteó una estrategia de intervención interinstitucional
que incluyó: (i) proyectos educativos para el aprestamiento de extractores de
almeja; (ii) un programa de inclusión productiva y sostenibilidad para la
reconversión de la pesca de almeja a otra actividad económica para consolidar
una fuente de ingresos para las familias de la zona; (iii) la vinculación de 34
familias a quienes se les pagaron durante seis meses para restaurar los caños secundarios
y terciarios; (iv) el fortalecimiento de la Vía Parque en su capacidad
logística y operativa con recursos adicionales durante las vigencias de 2014,
2015 y 2016 por un valor de $1.050.000.000 entre otros proyectos adicionales, y
(v) el inicio de procesos administrativos sancionatorios por construcción
ilegal, pesca ilegal y vertimiento de sustancias tóxicas, entre otros[74].
Municipio de Fundación del Departamento del Magdalena[75]
53. Comentó que el municipio de Fundación viene realizando,
año a año, la limpieza manual del caño el Rihito y acciones de descontaminación
de los caños que desembocan en el río Fundación. Solicitó que se desvincule al municipio
de Fundación del proceso de tutela, pues ha realizado las acciones tendientes a
la descontaminación en el marco de sus funciones territoriales[76].
Alcaldía
Municipal de Zapayán, Magdalena[77]
54. Recordó que la acción de tutela es improcedente respecto
de la vulneración de los derechos fundamentales de los dos accionantes, ya que
pretende la protección de derechos colectivos[78].
Concluyó que el asunto debe tramitarse por vía de la acción popular.
Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible[79]
55. Sostuvo que en la acción de tutela no hay evidencias
fácticas del daño, sino conjeturas que pueden ser discutidos en otros
escenarios, como la acción popular[80].
Así, afirmó que el amparo constitucional es improcedente, no sólo por la no
vulneración del derecho al medio ambiente, sino también por la existencia de
una acción popular ante el Tribunal Administrativo del Magdalena que solicitó
la declaración de responsabilidad de Corpamag, Corpmagdalena y el Departamento
de Magdalena por no realizar un adecuado mantenimiento a lo largo del caño de Aguas
Negras y la reconstrucción de los muros de contención, taludes y jarillones
para evitar la sedimentación y el desborde del agua del canal[81].
56. Informó que dentro de su competencia para orientar y
regular el ordenamiento ambiental del territorio y definir las políticas y
regulaciones para la recuperación, conservación y aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales renovables y del ambiente[82], llevó a cabo las
siguientes actividades para atender la situación de la CGSM dirigidas a cuatro
ejes de intervención. El primer eje está enfocado en la atención en el marco de
las declaratorias de calamidad pública con la responsabilidad de los municipios
y la Gobernación del Magdalena.
57. El segundo eje de intervención está enfocado en la
evaluación del estado ecológico del complejo de humedales y la adecuación,
mantenimiento hidráulico de caños (responsabilidad de Corpamag), actualización
del Plan de Manejo del Humedal Ramsar y de la Reserva de Biosfera así como la
formulación de un Plan de Acción integral de restauración involucrando un Plan
Integrado de Gestión del Riesgo del Magdalena y un Plan de Monitoreo Integral[83].
58. El tercer eje está asociado con la gobernanza para lo cual
se fijaron actividades relacionadas con el saneamiento predial, implementación
de estrategias de comunicación y formación, fortalecimiento de los canales de
apropiación social y comunitaria, lo cual implicó la suscripción del Convenio
Interadministrativo 536 de 2016 –ya en estado de ejecución– entre el Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Universidad del Magdalena con el
objeto de “generar una propuesta de escenarios futuros de sostenibilidad,
bienestar y desarrollo de la Ciénaga Grande de Santa Marta”[84].
59. Finalmente, el cuarto eje de intervención está enfocado en
la seguridad alimentaria y nutricional, para lo cual se tienen previstas
actividades como capacitaciones, un comité nutricional, atención a lactancia
materna, control de natalidad, prevención de embarazos en adolescentes y
carnetización de pescadores, ordenamiento pesquero y seguimiento de las
actividades a cargo de la AUNAP[85].
60. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible también
enfatizó que ha realizado actividades adicionales para reaccionar ante la
problemática que se presenta en la CGSM, por ejemplo: (i) la formulación de la
Política Nacional para Humedales Interiores de Colombia en el año 2002, para el
uso sostenible y recuperación de los humedales del país; (ii) la expedición de
la Resolución 157 del 12 de febrero de 2004 que establece que “las autoridades
ambientales competentes deberán elaborar y ejecutar planes de manejo ambiental
para los humedales prioritarios de su jurisdicción”; (iii) la expedición de la
Resolución 196 de 2006 en la que promulgó la guía técnica para la formulación
de planes de manejo para humedales en Colombia, los cuales deben ser formulados
por las autoridades ambientales competentes; (iv) la designación al humedal en
la CGSM como el primer sitio Ramsar (humedales de importancia nacional)[86]; y (v) el
liderazgo del Plan de Acción Integral como estrategia de articulación
institucional para enfrentar los problemas ambientales, que resultó en la
conformación del Comité Técnico de la ecorregión de CGSM para impulsar la
construcción de la agenda estratégica para propiciar el seguimiento del plan[87].
61. Informó que uno de los aspectos críticos del Plan de
Acción Integral (Plan de Manejo del Humedal Ramsar) para la recuperación de la
CGSM es la falta de financiación a largo plazo que haga viable la recuperación
y el manejo ambiental de la zona[88].
62. Adujo que ya existe una acción popular ante el Tribunal
Administrativo del Magdalena con Rad. No. 47-001-2331-002-2012-00041-01 contra
la Corporación Autónoma Regional del Magdalena, Corporación Rio Grande de Magdalena
y Departamento de Magdalena en la cual se declaró la responsabilidad de los
accionados y, por tanto, se ordenó, entre otras cosas, las reconstrucciones de
los taludes y jarillones del caño Aguas Negras para evitar que el agua del río
Magdalena se siga esparciendo en la región, así como efectuar el dragado para
evitar las inundaciones[89].
63. Según lo expuesto, solicitó la declaración de
improcedencia de la acción de tutela por recaer sobre derechos colectivos que
pueden ser reclamados a través de la acción popular[90].
Contraloría
General de la República[91]
64. Señaló que ha iniciado las investigaciones pertinentes
para darle cumplimiento a su función de advertencia: (i) por ocupación ilegal
del espacio público de las áreas costeras y marinas (7 de octubre de 2013);
(ii) por contaminación de la bahía de Santa Marta (30 de abril de 2014); y
(iii) por debilidades técnicas, administrativas e institucionales de la gestión
del recurso hídrico, que impiden garantizar el agua como bien público (23 de
julio de 2014), lo cual dio lugar a varios informes de seguimiento de las
funciones de advertencia y a traslados a la Procuraduría General de la Nación.
65. Relató que la autoridad encargada de atender la
problemática ambiental que se presenta en la CGSM es Corpamag. Sin embargo,
aclaró que ha realizado una serie de actividades a través de la Contraloría
Delegada para el Medio Ambiente, dentro de las cuales destacó, además de las
advertencias descritas: (i) las advertencias por ocupación ilegal,
contaminación de bahía o debilidades técnicas, administrativas e
institucionales de la gestión de los recursos hídricos que impiden garantizar
el derecho al agua; (ii) el seguimiento y actuaciones especiales relacionadas
con informes sobre las entidades advertidas a raíz de la situación de CGSM;
(iii) las auditorías coordinadas; (iv) los informes especiales sobre la
mortandad de pelicanos en la CGSM y (vi) los traslados de hallazgos por
incidencia disciplinaria[92].
66. Debido a lo anterior, sostuvo que los accionantes se
equivocan al sostener que la Contraloría no ha hecho nada respecto de la
problemática ambiental de la CGSM[93].
Departamento de Policía de Magdalena[94]
67. Sostuvo que no existe una vulneración a un derecho
fundamental por parte del Comando del Departamento de Policía de Magdalena. De
hecho, describió las actividades que ha adelantado frente a la problemática
ambiental de la CGSM. Especialmente, refirió sobre cuatro operativos que
adelantó para impedir la tala y quema de la vegetación, desviaciones de cauces
hacia canales de propiedad privada, inspecciones del cumplimiento de órdenes
judiciales sobre la limpieza del caño Condazo, y actos para impedir el vertimiento
realizado sin tratamiento por parte de empresas, entre otras[95].
Policía Metropolitana de Santa Marta[96]
68. Solicitó su desvinculación, por cuanto, según la ubicación
geográfica de la Ciénaga Grande de Santa Marta, en su mayor extensión compete
al Departamento de Policía del Magdalena (Aracataca, Cerro de San Antonio,
Concordia, El Piñón, El Reten, Pedraza, Pivijay, Remolino, Salamina, Zapayán y
Zona Bananera)[97].
Municipio de Concordia (Alcaldía
Municipal)[98]
69. Se pronunció frente a los hechos de la tutela resaltando
que el Municipio de Concordia tiene la prestación del servicio de agua potable
suministrado por Aguas del Magdalena S.A. ESP en virtud del Plan Departamental
de Aguas[99].
Señaló que en Concordia no solo subsisten de la pesca, sino también de la
ganadería[100].
Asimismo, indicó que, a su juicio, los recursos de la sobretasa ambiental no se
han ejecutado adecuadamente, pues en menos de dos años, la Ciénaga de San
Antonio se secó, a pesar de que se hicieron inversiones presuntamente para la
recuperación del caño que va desde el río Magdalena a la Ciénaga.
70. Argumentó que la Alcaldía de Concordia no incumplió sus
obligaciones en relación con la protección del medio ambiente, pues la
problemática ambiental en esa localidad surge por el secamiento de la Ciénaga
del Cerro de San Antonio, circunstancia que se acentuó “por la inejecución o
ejecución defectuosa de las obras de adecuación y aprovechamiento de las
cuencas y micro cuencas hidrográficas, que adelantó Corpamag”[101].
También consideró que el secamiento lo causó la ejecución del contrato de obra
destinado a la optimización y aplicación de los sistemas de acueducto y
alcantarillado de los municipios de Pijiño del Carmen y de Concordia, toda vez
que el contratante de ese contrato (Aguas del Magdalena S.A. ESP) no construyó
los embalses compensatorios exigidos. Por lo anterior, solicitó declarar la
improcedencia de la acción de tutela en cuanto no existe legitimación por
pasiva respecto del Municipio de Concordia[102].
D.
RESPUESTA DE LOS TERCEROS
INTERVINIENTES
Personería
Municipal de Puebloviejo[103]
71. Informó, en su calidad de coadyuvante en el proceso de
tutela, sobre el estado crítico de la CGSM que, a pesar de ser declarado
humedal Ramsar en 1998 y reserva de la biósfera por la Unesco en el 2000, se
han registrado mortandades de hasta 10 toneladas de peces por la falta de
oxígeno por causa de la dilución de la materia orgánica descompuesta por la sequía.
Señaló que los problemas de la CGSM se deben a la interrupción de flujos de
agua dulce y salada debido a la construcción de carreteras como las de Ciénaga-Barranquilla,
Palermo-Sitio Nuevo-Salamina[104].
72. También relató que los problemas socio-ambientales (interrupción
de flujos de agua, transformación del territorio, contaminación orgánica,
sobrepesca y ausencia de gestión integral) de la CGSM, han llevado a que los
pescadores sean desplazados por el hambre.
73. El problema de la interrupción de flujos de agua se
causó por la construcción de la carretera Ciénaga-Barranquilla a finales de los
años cincuenta, que ignoró la comunicación entre la ciénaga y el mar Caribe lo
que interrumpió el flujo hídrico entre el río y el complejo lagunar ocasionando
la mortandad de aproximadamente 25.000 peces[105].
Por esta razón, con la construcción de la doble calzada Ciénaga Barranquilla y
la Vía de la Prosperidad se encendieron las alarmas de una eventual generación
de los riesgos ambientales del pasado, pues si se construye como dique se
podría interrumpir los procesos de flujo laminar. Para contrarrestar lo
anterior, solicitan que se construyan viaductos, puentes y otras obras
hidráulicas que garanticen el intercambio hídrico[106].
74. El problema de la trasformación del territorio se debe
a que se pretende cambiar el uso del suelo para la agricultura, la ganadería y los
puertos, como ha ocurrido en Sitio Nuevo, lo que hace más vulnerable el
ecosistema de la región[107].
75. El problema de la contaminación orgánica se causa
por el vertimiento de aguas residuales sin ningún tratamiento, que
paulatinamente pierde la capacidad de dilución, con el agravante de que la
interrupción de agua dulce a la ciénaga tiene como efecto la pérdida de oxígeno
que aumenta el riesgo de bacterias patógenas y contaminaciones[108].
76. El problema de la sobrepesca se deriva de la
ausencia de un ordenamiento de pesca que regule la principal actividad
económica de los habitantes de la región, lo que implicó la disminución del
recurso natural. En el año 2015, se capturaron 5148 toneladas de peces al año,
mientras que en el año 1994 fueron de 9269 toneladas[109].
77. El problema de la ausencia de gestión integral
tiene su raíz en que las actividades adelantadas por Corpamag y el Ministerio
de Ambiente no son suficientes, pues ni siquiera se ha formulado un plan de
manejo ambiental como hoja de ruta para la actuación articulada
interinstitucional. Corpamag se ha dedicado al dragado y mantenimiento de los
caños en los que gasta el 80% de la sobretasa ambiental y el Ministerio de
Ambiente no ha tenido el liderazgo necesario para que las entidades ambientales
competentes formulen el plan de manejo ambiental[110].
E.
DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE
REVISIÓN
Primera instancia: Sentencia proferida
por Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala Quinta de
Decisión Civil-Familia el 25 de noviembre de 2016.
78.  El Tribunal Superior de Santa Marta declaró improcedente
la tutela, al considerar que lo pretendido por los accionantes consistía en ordenar
medidas de protección y recuperación ambiental de la CGSM y la acción de tutela
no es procedente para proteger derechos colectivos como el derecho a un ambiente
sano.
79. A juicio del ad quem, si bien se evidencia un
deterioro en el ecosistema de la CGSM, también es cierto que ese factor de
riesgo ambiental fue atendido mediante la acción popular promovida por Laura
Esther Murgas Saurith contra Corpamag, Cormagdalena y el Departamento de
Magdalena[111],
mecanismo que ya tiene una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo
del Magdalena amparando los derechos colectivos de la población del municipio
de Sitio Nuevo. Ello tuvo como consecuencia la orden de iniciar los trámites
destinados a ejecutar las obras de mantenimiento y de conservación del caño de Aguas
Negras[112].
80. Concluyó que el derecho fundamental que posiblemente se
vería afectado se encuentra cobijado por la acción popular promovida, bajo el
entendido que el derecho al trabajo no se vulnera, pues no existe acreditación
de la condición de pescadores de los accionantes ni de su calidad de líderes de
las comunidades pescadoras de los municipios de Sitio Nuevo y Puebloviejo[113].
Impugnación
81.  El 1 de diciembre de 2016, los accionantes impugnaron el
fallo de primera instancia reiterando que los problemas ambientales de la CGSM
se deben a “(i) deficiencias en el dragado de caños que permiten la entrada
de agua dulce al sistema de humedales desde el río Magdalena (…); (ii) la sedimentación
de los cauces y sobre aprovechamiento del agua dulce de los ríos que descienden
desde la Sierra Nevada de Santa Marta por parte de algunos particulares (…);
(iii) el desecamiento de parte de las tierras del humedal, quema de bosques,
construcción no autorizada de diques y otros factores asociados a actividades
agroindustriales a gran escala (…)”[114].
Estos factores han afectado la pesca artesanal y la calidad del agua que tiene
actualmente baja concentración de oxígeno.
82. Sustentaron la impugnación en que la acción de tutela sí
es procedente excepcionalmente para proteger los derechos colectivos cuando la
acción popular no resulte idónea y efectiva para reclamar la protección en
casos concretos de derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin embargo,
aclararon que para lo anterior se requiere cumplir con unos criterios
desarrollados por la jurisprudencia constitucional en la SU-1116 de 2001 y que,
a su juicio, se cumplen a cabalidad en el presente caso. Estos criterios son:
(i) que exista conexidad entre la vulneración de un derecho colectivo y la
violación o amenaza de un derecho fundamental; (ii) que el peticionario debe
ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental; (iii) que
la vulneración o amenaza al derecho fundamental no debe ser hipotética, y (iv) que
la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental
afectado y no del derecho colectivo, pese a que con su decisión resulte
protegido un derecho de esta naturaleza[115].
83. Afirmaron que los anteriores criterios se cumplen en el
caso concreto porque (i) la vulneración al derecho al medio ambiente sano
implica una afectación directa de los derechos fundamentales a la vida digna,
mínimo vital, trabajo en condiciones dignas, al agua y a la alimentación; (ii)
los accionantes son los que han sufrido de manera directa las afectaciones a
los derechos fundamentales, pues dependen de la pesca para subsistir; (iii) la
vulneración se encuentra probada en los documentos que obran en el expediente,
donde existen informes sobre el deterioro ambiental, registros fotográficos y
otros informes sobre la mortandad de peces en la zona, lo cual afecta la
actividad económica que les da sustento material. Por último, (iv) la acción
constitucional tiene la finalidad de garantizar condiciones de vida digna para
sus familias, para que se proteja el derecho fundamental al mínimo vital y que
se permita desarrollar la pesca. Asimismo, pretende impedir que se perpetúen
los daños generados al ecosistema de la CGSM que puedan poner en peligro sus
derechos fundamentales, ya que estos dependen de manera íntima de la protección
al medio ambiente sano[116].
84. Consideraron que la acción popular no es idónea por dos
razones: primero, porque pese a que ya se ha interpuesto dicha acción, no se ha
superado la problemática ambiental y segundo, porque la acción popular no puede
amparar los derechos fundamentales sino el derecho a un medio ambiente sano[117].
Adicionalmente, la acción popular que se encuentra pendiente de fallo en el
Consejo de Estado busca la realización de las labores de mantenimiento
requeridas por uno de los caños (Aguas Negras). No obstante, la situación de la
CGSM no solo se debe a la falta de mantenimiento de uno de los caños, sino a otros
factores, como lo es, el uso desproporcionado de agua dulce que se utiliza en
proyectos agroindustriales, la quema no autorizada de bosques, el desecamiento
de tierras y la construcción de diques, entre otras[118].
85. Por lo anterior, solicitaron revocar la sentencia de
primera instancia y, en su lugar, tutelar sus derechos fundamentales al medio
ambiente sano, a la vida digna, al mínimo vital, al trabajo y a la libertad de
oficio, a la alimentación y al agua[119].
86. La Procuraduría intervino en el trámite de la impugnación
solicitando también la protección inmediata de los derechos fundamentales
invocados por los accionantes, ya que la acción popular en curso “no tiene
la virtualidad ni capacidad jurídica de ofrecer una protección inmediata a los
derechos amparados en ese proceso, pues aún se encuentra pendiente de ser
decidida en el Consejo de Estado y el amparo de esa acción implica una
protección prolongada en el tiempo”[120].
Aún existe la vulneración al derecho colectivo a un ambiente sano y, en
consecuencia, una violación directa a los derechos fundamentales a la salud, al
trabajo, al mínimo vital y a la vida de los accionantes, lo cual exige una
intervención, por lo menos, como mecanismo transitorio.
87. Indicó que frente a la legitimación por activa, la
intervención de la Procuraduría General de la Nación busca desde la primera
instancia, la protección de los derechos fundamentales, no solo de los
accionantes, sino de todos los ciudadanos habitantes en inmediaciones de la
CGSM, quienes dada su condición de pobreza y marginalidad, se encuentran en
estado de vulnerabilidad, por lo cual las autoridades deben garantizar su vida,
honra, bienes y dignidad.
Segunda instancia: Sentencia proferida por
la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, el 16 de febrero de 2017.
88.  La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia
confirmó la sentencia de primera instancia. De acuerdo con el fallo de segunda
instancia, la acción de tutela se fundamenta en el deterioro ambiental de la
CGSM, sin embargo los accionantes “en nada mencionan, haberse dirigido
directamente a cada una de las autoridades encausadas, para efectos de que sean
ellas, las encargadas de atender sus diferentes pedimentos, pues conforme se
observa, las distintas entidades accionadas, pusieron en conocimiento del juez
de tutela, el sinnúmero de gestiones realizadas tendientes atender la
afectación ambiental de la reserva protegida”.[121] Así, consideró que un
requisito sine qua non para acudir a la acción de tutela es que exista
previamente una solicitud a las autoridades accionadas para que adelanten los
procedimientos propios de su competencia.
89. Asimismo, esta providencia argumentó que el amparo del
derecho colectivo a un medio ambiente sano, debe ser expuesto dentro del
trámite de la acción popular, mecanismo idóneo con el que cuentan los
accionantes para solicitar la protección de los derechos propios y de su
comunidad. De manera que “no es procedente, ni siquiera como mecanismo
transitorio el amparo aquí reclamado, por cuanto la acción natural para
discutir el asunto, dados los perentorios términos en que debe ser tramitada y resuelta,
así como la posibilidad de solicitar medidas cautelares, se muestra efectiva
para la defensa implorada”[122].
F.
ACTUACIONES ADELANTADAS ANTE LA
CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN
Primer
auto de pruebas
90. El 30 de mayo de 2017, el Magistrado Sustanciador profirió,
con base en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015, un auto de pruebas en el
cual solicitó lo siguiente:
“PRIMERO.
Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a los señores Edgardo
Julio Camargo Suárez y Andrés Camilo Suárez Moreno, para que dentro del término
de tres (3) días siguientes al recibo de la notificación de esta providencia,
respondan al siguiente cuestionario:
(i)        ¿A
qué profesión o actividad se dedican?
(ii)       ¿Cuántos
son los ingresos que devengan mensualmente?
(iii)      ¿Tiene
personas a cargo? En caso positivo indique ¿quiénes y cuántas personas son?
(iv)      ¿Cuenta
con el apoyo económico de un familiar? En caso afirmativo, detalle en qué
consiste.
(v)       ¿Qué
acceso tiene a agua potable? ¿en qué cantidad?
(vi)      Alleguen
copia del permiso que otorga la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca para
realizar actividades de pesca.
SEGUNDO.
Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a 1as siguientes
entidades:
1.        Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
2.        Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural.
3.        Unidad
Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales.
4.        Autoridad
Nacional de Acuicultura y Pesca.
5.        Contraloría
General de la República.
6.        Procuraduría
General de la Nación.
7.        Fiscalía
General de la Nación.
8.        Gobernación
del Magdalena.
9.        Corporación
Autónoma Regional del Magdalena.
10.      Alcaldías
de los Municipios de Sitio Nuevo, Puebloviejo, Remolina, El Retén, Salamina,
Zona Bananera, Pivijay, Ciénaga, Aracataca, El Piñón, Fundación, Concordia,
Zapayán y Cerro de Antonio (Magdalena).
11.      Corporación
Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena.
12.      Instituto
de Investigaciones Marinas y Costeras (“Invemar”).
13.      Comité
de Coordinación Interinstitucional para la Ecorregión Ciénaga Grande de Santa
Marta de la Gobernación del Magdalena.
para
que dentro del término de siete (7) días siguiente al recibo de la notificación
de esta providencia, contesten a este despacho el siguiente cuestionario de
manera clara, puntual, relevante y corta:
1.        ¿Qué
competencias tiene su entidad en relación con la problemática ambiental que se
presenta en la Ciénaga Grande de Santa Marta? (Indique únicamente las normas
que tienen relevancia para la pregunta).
2.        Liste
y enumere las actividades que ha adelantado, en el marco de sus funciones y
competencia, para atender la problemática ambiental de la Ciénaga Grande de
Santa Marta.
3.        ¿A
qué actividades se ha comprometido u obligado para atender la problemática
ambiental de la Ciénaga Grande de Santa Marta? (Lístelas, enumérelas y
descríbalas brevemente).
4.        ¿Qué
actividades de las listadas en la pregunta anterior ya ha realizado su entidad?
(Lístelas).
5.        ¿Qué
actividades de las listadas en la pregunta 3, le falta por adelantar?
6.        Explique
brevemente ¿cuáles han sido los problemas de implementación de las acciones y
respuestas a la problemática ambiental de Ciénaga Grande de Santa Marta? (sea
breve y puntual en su respuesta).
TERCERO
Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a la doctora Sandra
Patricia Vilardy, profesora de la Universidad de Magdalena, para que dentro del
término de diez (10) días siguiente al recibo de la notificación de esta
providencia, adjunte su hoja de vida con la experiencia relacionada con
problemática ambiental y responda a este despacho el siguiente cuestionario de
manera breve, puntual y corta:
1.        ¿Cuáles
son las causas del desequilibrio ambiental y de la problemática ambiental de
Ciénaga Grande de Santa Marta?
2.        ¿Cuáles
son los efectos que generan las causas mencionadas por usted en los habitantes
de la Ciénaga Grande de Santa Marta?
3.        ¿Qué
acciones se han adelantado por las entidades públicas, que usted haya tenido
conocimiento, para enfrentar la problemática ambiental en la Ciénaga Grande de
Santa Marta?
4.        ¿Qué
acciones considera usted que aún faltan por ejecutar de las entidades públicas
para enfrentar la problemática ambiental y quiénes serían las entidades
encargadas de adelantarlas?
5.        ¿Cuáles
son los problemas que usted ha identificado en la implementación de las
acciones para enfrentar la problemática ambiental y cuáles serían sus
propuestas para solucionarlos?
CUARTO
Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a los accionantes , para
que dentro del término de diez (10) días siguiente al recibo de la notificación
de esta providencia, respondan a este despacho el siguiente cuestionario de
manera breve, puntual y corta:
1.        ¿Cuáles
son las causas del desequilibrio ambiental y de la problemática ambiental de
Ciénaga Grande de Santa Marta?
2.        ¿Cuáles
son los efectos que generan las causas mencionadas por usted en los habitantes
de la Ciénaga Grande de Santa Marta?
3.        ¿Qué
acciones se han adelantado por las entidades públicas, que usted haya tenido
conocimiento, para enfrentar la problemática ambiental en la Ciénaga Grande de
Santa Marta?
4.        ¿Qué
acciones considera usted que aún falta por ejecutar de las entidades públicas
para enfrentar la problemática ambiental y quiénes serían las entidades
encargadas de adelantarlas?
5.        ¿Cuáles
son los problemas que usted ha identificado en la implementación de las
acciones para enfrentar la problemática ambiental y cuáles serían sus
propuestas para solucionarlos?
QUINTO
Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a los Autoridad Nacional
de Acuicultura y Pesca, para que dentro del término de tres (3) días siguiente
al recibo de la notificación de esta providencia, le informen a este despacho
si los señores Edgardo Julio Camargo Suárez y Andrés Camilo Suárez Moreno,
identificados con el número de cédula 12.653.342 y 5.114.155, respectivamente,
tienen el permiso de pesca. En caso afirmativo, que informen ¿qué tipo de
permiso tienen los accionantes? y alleguen copia del mismo.
SEXTO.
Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE al Tribunal Administrativo
de Magdalena y al Consejo de Estado, para que dentro del término de tres (3)
días siguiente al recibo de la notificación de esta providencia, allegue a este
despacho copia electrónica o física del proceso de acción popular promovido por
la señora Laura Esther Murgas Saurith contra la Corporación Autónoma Regional
de Magdalena con número de radicado 47001233100020120004100.
SÉPTIMO.
Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE al Comité de Coordinación
Interinstitucional para la Ecorregión Ciénaga Grande de Santa Marta a través
del Gobernador del Departamento del Magdalena  (quien lo preside), para que
dentro del término de ocho (8) días siguiente al recibo de la notificación de
esta providencia, consolide la información de los miembros del Comité y le
informen a este despacho lo siguiente:
1.        ¿Cuáles
son las actividades/productos para atender el estado ecológico del humedal en
la CGSM? Discrimine las metas a corto, mediano y largo plazo. Indique los
costos y los compromisos que cada entidad asume para lograr las metas.
2.        ¿Cuáles
son las actividades/productos para atender la contaminación de los recursos
biológicos en la CGSM? Discrimine las metas a corto, mediano y largo plazo.
Indique los costos y los compromisos que cada entidad asume para lograr las
metas.
3.        ¿Cuáles
son las actividades/productos para atender la seguridad alimentaria y
nutricional en la CGSM? Discrimine las metas a corto, mediano y largo plazo.
Indique los costos y los compromisos que cada entidad asume para lograr las
metas.
4.        ¿Cuáles
son las actividades/productos para atender los problemas de saneamiento básico
y agua potable en la CGSM? Discrimine las metas a corto, mediano y largo plazo.
Indique los costos y los compromisos que cada entidad asume para lograr las
metas.
5.        ¿Cuáles
son las actividades/productos para atender las alternativas de subsistencia en
la CGSM? Discrimine las metas a corto, mediano y largo plazo. Indique los
costos y los compromisos que cada entidad asume para lograr las metas.
OCTAVO.
Por Secretaría General de esta Corporación, INSTAR a las entidades oficiadas y
a los accionantes para que no aporten documentos que ya obran en el expediente.
Lo anterior con el fin de evitar pruebas duplicadas, innecesarias, inútiles o
impertinentes.
NOVENO.
PÓNGASE a disposición de las partes o de los terceros con interés, las pruebas
recibidas en concordancia con lo previsto en el artículo 110 del Código General
del Proceso”[123].
Pruebas
recibidas
91. En respuesta al auto de pruebas del 30 de mayo de 2017[124], esta
Corte recibió la información que a continuación se menciona.
Edgardo
Julio Camargo Suárez (accionante)[125]
92. El accionante aclaró que la situación de vulneración de
derechos no es exclusiva de los accionantes, sino de todos los que pertenecen a
las comunidades pesqueras de la zona, pues su actividad se está viendo afectada
por el deterioro del ecosistema[126].
93. Igualmente, informó que no es
pescador artesanal, sino que se dedica a la comercialización de pescado seco y
es el representante legal de la Asociación de Productores del Pescado de Nueva
Venecia, que tiene unas piscinas para cultivar peces para su eventual venta[127].
Por ello, reitera que depende de la actividad pesquera, tal como lo informó en
la acción de tutela, pese a no tener el permiso de la AUNAP. No obstante,
aclaró que tiene un carnet en trámite que lo identifica como pescador.
94. En cuanto a sus ingresos mensuales, informó que devenga
aproximadamente $600.000 pesos, pero precisa que son variables por estar
directamente asociados con la cantidad de pescado que se recolecte, lo que, a
su turno, depende del estado de las aguas de la CGSM. Con estos ingresos asume
el sostenimiento de su esposa, su hija y su nieto, quienes viven con él. Su
esposa es madre comunitaria y por esa labor devenga un salario que sirve también
de apoyo económico. Tiene además otros tres hijos y cuatro nietos, pero ellos
no están a su cargo[128].
95. Informó que el acceso al agua es muy limitado, pues
proviene de los caños cercanos y que recibe algún tratamiento, pero no es
enteramente potable, por lo cual para su consumo compran bolsas o botellones y
cuando llueve consumen agua-lluvia.
Andrés
Camilo Suárez Moreno (accionante)[129]
96. El accionante aclaró que la situación de vulneración no se
limita a él y al señor Camargo, sino que se extiende a las comunidades
pesqueras de la CGSM. Insiste que el análisis de esta Corte no debe
circunscribirse únicamente a su situación, sino que debe tener en cuenta a los
otros pescadores y sus familias.
97. Informó que se dedica a la pesca
en Buenavista y que devenga aproximadamente seiscientos mil pesos ($600.000) por
esta actividad. También relató que no tiene hijos, pero afirma que su hermana
está a su cargo.
98. Sostuvo que tenía tres carnets de pesca, uno del ICA, otro
de la AUNAP y el otro del INCODER, que no fueron adjuntados porque no tiene
correo electrónico ni celular para enviar una copia de estos documentos.
99. En relación con la pregunta sobre las acciones que han
adelantado las entidades públicas, el señor Suárez afirmó que tenía entendido
que se estaban abriendo unos caños para mejorar el flujo del agua dulce.
100. Por último, concluyó que las entidades deben reunirse con
las comunidades para hacer capacitaciones y formular un ordenamiento pesquero.
Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible
(Min. Ambiente)[130]
101. Min. Ambiente hizo una exposición general de las
actividades que ha adelantado relacionadas con la CGSM. En primer lugar, en el
año 2002, formuló la Política Nacional para Humedales Interiores de Colombia
con la finalidad de promover el uso sostenible, la conservación y la
recuperación de los humedales. En segundo lugar, en 2004, expidió la Resolución
157 del 12 de febrero, a través de la cual adoptó medidas para garantizar el
uso sostenible, conservación y manejo de los humedales en Colombia y otros
aspectos referidos en la Convención Ramsar. En esa resolución, se estableció
que las autoridades ambientales competentes deben elaborar y ejecutar planes de
manejo ambiental para humedales prioritarios en su jurisdicción (Unidad
Administrativa Especial del Sistema Nacional de Parques Naturales y las
Corporaciones Autónomas Regionales). En tercer lugar, en el año 2006, se
expidió la Guía Técnica para la Formulación de Planes de Manejo para Humedales
en Colombia, los cuales deben ser formulados por las autoridades
ambientales competentes. Así las cosas, son las autoridades ambientales
regionales quienes deben elaborar e implementar planes de manejo de los
humedales de sus jurisdicciones.
102. A raíz de la problemática de la CGSM, el Min. Ambiente
formuló el Plan de Acción Integral como estrategia de articulación
institucional para enfrentar los problemas ambientales y sociales de esa región
del Departamento de Magdalena. Por motivo de lo anterior, se realizaron
reuniones interinstitucionales para propiciar procesos de socialización y
aclarar las competencias de las entidades involucradas, lo cual resultó en la
identificación de compromisos prioritarios para la construcción de una Agenda
Estratégica Ciénaga Grande de Santa Marta cuyo impulso está a cargo del
Comité Técnico Interinstitucional de la Ecorregión Ciénaga Grande Santa Marta.
103. Resaltó, además, que solicitó un proceso de asesoramiento
a la Misión de Asesoramiento Ramsar respecto de la situación del sitio
Ramsar Sistema Delta Estuarino del Río Magdalena de la CGSM para que se
evaluara la situación de la zona.
104. Informó que se han logrado avances en la comprensión del
problema y en las intervenciones para su mejoramiento, así: (i) creó el Comité
de Coordinación para la Gestión Integral de la Ciénaga Grande de Santa Marta;
(ii) avanzó en el estudio hidrosedimentológico o hidráulico de intercambio y
circulación de aguas; (iii) suscribió el convenio con la Universidad de
Magdalena para la generación de propuestas de sostenibilidad de la CGSM, y (iv)
suscribió un convenio con Corpamag para aunar esfuerzos técnicos para el
desarrollo de actividades de planificación y monitoreo del recurso hídrico.
105. El plan de acción para atender la problemática ambiental
de la CGSM se estructuró a partir de cuatro ejes de intervención. El primero de
ellos, está orientado a la atención de las declaratorias de calamidad. El
segundo está enfocado en la evaluación del estado ecológico del complejo de
humedales, lo cual supone la adecuación y mantenimiento hidráulico de los
caños, la actualización de la información del Plan de Manejo del Humedal Ramsar
y la formulación del Plan de Acción Integral de restauración y del Plan de
Monitoreo Integral. El tercer eje está relacionado con el saneamiento predial,
implementación de estrategia de comunicación y formación, fortalecimiento de
los canales, entre otros. Finalmente, el cuarto eje de intervención está
enfocado en la seguridad alimentaria y nutricional.
106. Respondió las preguntas formuladas por esta Corte sobre
su competencia en la problemática, las acciones que ha implementado y aquellas
que aún le falta por implementar (ver Anexo 3). Finalmente, explicó que los
problemas de la implementación de las acciones para responder a la problemática
ambiental de la CGSM, se deben a la falta de recursos por parte de las
entidades y a que los procesos interinstitucionales no permiten generar
procesos contractuales rápidos a efectos de producir la información adecuada
para la toma de decisiones. Concluyó solicitando que no se amparen los derechos
fundamentales, dado que la acción es improcedente y, en todo caso, no existió
vulneración de aquellos debido a las actividades adelantadas por Min. Ambiente.
Ministerio
de Agricultura[131]
107. El Ministerio de Agricultura señaló que no tiene competencia
para la protección, conservación, preservación y manejo de los recursos
naturales y el medio ambiente. Su participación está limitada a asistir a las
reuniones del Comité de Coordinación para la Gestión Integral de la CGSM.
Parques
Naturales de Colombia[132]
108. Informó cuáles son las acciones que han adelantado y
cuáles están pendientes de realización en relación con la situación ambiental
de la CGSM (ver Anexo 3). Concluyó que los problemas de implementación de las acciones
para responder a la problemática de la CGSM se deben al insuficiente
presupuesto para el desarrollo de las mismas y al hecho de que la entidad está
supeditada al liderazgo de la Autoridad Nacional de Pesca para la
implementación de procesos de ordenamiento regional de los recursos
hidrobiológicos y pesqueros. Por último, advirtió que la mayoría de municipios con
la jurisdicción en las áreas protegidas no han iniciado sus procesos de
actualización de los Planes de Ordenamiento Territorial.
Autoridad
Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP) [133]
109. La AUNAP respondió las preguntas del cuestionario
formulado (ver Anexo 3), así como también informó que los señores Edgardo Julio
Camargo Suárez y Andrés Camilo Suárez Moreno no se encuentran en la base de
datos de personas con permisos para realizar la pesca.
Contraloría
General de la República[134]
110. Informó que, dada la situación de la CGSM, decidió
incluir dentro del Plan de Vigilancia y Control Fiscal 2017-2º semestre, la
realización de una auditoría de cumplimiento para determinar si las entidades
que son sujetos de control de la CGSM han cumplido los compromisos frente al
tema o no, dentro del marco de competencias de la Contraloría.
Procuraduría General de la Nación[135]
111. Respondió el cuestionario formulado por esta Sala (ver
Anexo 3) y precisó que el principal obstáculo para resolver la problemática de
la CGSM es la limitación de recursos económicos, humanos y técnicos para la
evaluación, seguimiento y control ambiental. Afirmó que, pese a los buenos
propósitos, no se observa una solución inmediata o a corto plazo si desde el
nivel central no se formula una política integral que comprometa a todos los
actores y disponga de recursos del Presupuesto Nacional. Consideró que deben
implementarse acciones prioritarias en la formulación de Planes de Saneamiento
y Manejo de Vertimientos para la puesta en funcionamiento de plantas de
tratamiento de aguas residuales, así como realizar actividades para el
seguimiento y control para identificar el desvío de fuentes hídricas superficiales
provenientes de la Sierra Nevada de Santa Marta.
Fiscalía
General de la Nación[136]
112. Aclaró que en la actualidad se creó el Eje Temático de
Protección de los Recursos Naturales y el Medio Ambiente con el fin de que se adelanten
de manera prioritaria las investigaciones de mayor impacto sobre el medio
ambiente y los recursos naturales.
Corporación
Autónoma Regional del Magdalena[137]
113. Respondió el cuestionario que se le presentó (ver Anexo
3) y aclaró que no tiene competencia frente al uso y aprovechamiento pesquero,
ni frente al uso y reglamentación del suelo y la prestación de los servicios
públicos.
114. Corpamag consideró que los recursos financieros de la
sobretasa ambiental al peaje son insuficientes para atender los problemas
ambientales de la CGSM, los cuales se han presentado desde 1956 con la
construcción de la carretera Ciénaga-Barranquilla debido a la interrupción que
generó el terraplén de la vía en los caños que permitían el intercambio
hídrico.
115. Señaló que los problemas de implementación de las
acciones para atender la situación ambiental de la CGSM son:
(i)
la violencia armada dado que en la CGSM existieron grupos armados
al margen de la ley, lo cual “generó en muchas zonas rurales la aparición de
actividades predadoras del ambiente como la cría de búfalos, utilización de
zonas inundables para cultivos de arroz, campamentos militares, etc.;
(ii)
la declaración del humedal Ramsar en tanto que se requieren
recursos para proteger las zonas declaradas de especial protección de toda
actividad antrópica que pueda afectarlas, lo que hace necesario contar con un
Plan de Manejo Ambiental para la CGSM para establecer cuáles son las áreas de
conservación, las de restauración y las de producción y se aclare si hay o no
baldíos en la zona. Informa que el Plan de Manejo Ambiental para la CGSM se
encuentra en espera de superar la consulta previa con cuatro comunidades indígenas;
(iii)
los Planes Nacionales de Desarrollo 2010-2014 y 2014-2018 en la
medida que prohíben realizar actividades agropecuarias de alto impacto en los
humedales Ramsar[138],
lo cual ha dificultado el control, autorización y concesión de permisos porque gran
parte de las propiedades existentes tienen vocación agrícola y ganadera en
propiedades privadas;
(iv)
la inexistencia de cultura ambiental, lo cual lleva al
desconocimiento de que la protección y administración de los recursos naturales
renovables en Colombia es pluricausal, es decir, que se da entre el
Estado-Nación, los ministerios, las corporaciones, los departamentos, los municipios
y los particulares. Sobre todo, teniendo en cuenta que Corpamag tiene un
presupuesto anual escaso;
(v)
la necesidad de actualizar la reglamentación del uso del suelo por
parte de los municipios y
116. Concluyó reiterando que las causas de la degradación del
ecosistema surgen desde 1956 con la construcción de la carretera Ciénaga-Barranquilla
al interrumpir el intercambio hídrico entre el mar y el complejo de ciénagas.
Sin embargo, sostiene que esa situación fue agravada por la disminución de
entrada de agua dulce por la excesiva sedimentación u obstrucción de canales
debido a procesos naturales o por la acción de propietarios que han obstruido
los caños. Otras causas de la afectación ambiental son la falta de
infraestructura sanitaria de los asentamientos humanos en los alrededores de la
CGSM a cargo de los municipios y la permanencia de colonos invasores dentro del
parque que taponan los caños y explotan indebidamente el mangle[139].
Cormagdalena[140]
117. Respondió el cuestionario formulado por esta Corte (ver
Anexo 3) y aclaró que no tiene competencias específicas dentro de la
problemática ambiental de la CGSM ni sobre la ordenación del territorio.
Instituto
de Investigaciones Marinas y Costeras (Invemar)[141]
118. Dio respuesta al cuestionario (ver Anexo 3) e informó que
todas las investigaciones y conceptos que ha adelantado Invemar los ha puesto a
disposición de las entidades ambientales competentes para la toma de
decisiones. Las limitaciones que se han presentado en los estudios se debe a la
falta de recursos económicos.
Personería Municipal de Pueblo Viejo[142]
119. Solicitó que la Corte Constitucional ordene acciones que
redunden en la intervención y recuperación del complejo lagunar de la CGSM.
Municipio
de Puebloviejo[143]
120.  Respondió el cuestionario formulado (ver Anexo 3) y
aclaró que no cuenta con los recursos para implementar las acciones que
atiendan a la problemática ambiental, así como la falta de compromiso de las
entidades ambientales.
Los
Municipios El Retén[144],
Salamina[145],
Pivijay[146],
Ciénaga[147],
Piñón[148],
Cerro de San Antonio[149]
121. Los municipios respondieron parcialmente el cuestionario (ver
Anexo 3). Cabe resaltar que el Municipio de Piñón aclaró que el presupuesto
anual para temas de medio ambiente es equivalente a $130.869.153,10.
Municipio
de Zapayán[150]
122. Aclaró que no tiene competencia respecto de la
problemática ambiental de la CGSM y solicitó que se tramite el asunto por vía
de la acción popular.
Departamento
de Magdalena[151]
123. El Departamento de Magdalena respondió el cuestionario en
su calidad de vocera del Comité Interinstitucional para la Ecorregión de la
CGSM y consolidó la información de los miembros del Comité.
124. Informó que el Comité Interinstitucional para la
Ecorregión de la CGSM fue creado por el Decreto Departamental No. 297 del 11 de
agosto de 2015. Sin embargo, advierte que es un espacio de interacción entre
las entidades públicas nacionales, departamentales, municipales y distritales,
pero no es una entidad como tal, es decir, no cuenta con personería jurídica,
ni tiene patrimonio autónomo ni presupuesto propio.
125. Dentro de la información recolectada a los miembros del
Comité y frente a la pregunta de cuáles son las actividades para atender el
estado ecológico del humedal en la CGSM y el compromiso de cada entidad en
relación con esas actividades (ver Anexo 4), informó que el Plan Departamental
de Aguas (PDA) inició en febrero de 2016 con un convenio con la empresa
holandesa Brabant Water para reformular el proyecto de acueducto de los pueblos
palafitos como Trojas de Cataca, Buenavista y Nueva Venecia. Este proyecto está
en la fase de diseños.
126. En su diagnóstico de la situación, señaló que los
problemas de implementación se deben a que el área de intervención es muy
grande, existen amenazas a las autoridades ambientales que imposibilitan su
presencia, debilidad de la acción preventiva por desconocimiento de las
alcaldías de su rol como autoridades ambientales y la falta de recursos para
atender la problemática.
Sandra
Patricia Vilardy (Profesora de la Universidad de Magdalena)[152]
127. Respondió al cuestionario fijado en el Auto del 30 de
mayo de 2017 aclarando que sus respuestas tienen como fundamento las
investigaciones que ha desarrollado desde el año 2007, las cuales se
fundamentan en una comprensión socio-ecológica de la CGSM, lo que significa que
cualquier cambio en la estructura del ecosistema tiene o tendrá un efecto sobre
la población, su modo de vida y las dinámicas regionales[153]. Asimismo, aclaró que
la CGSM está marcada por el abandono estatal y el conflicto colombiano, en
donde múltiples actores encontraron sustento, refugio y poder en ese ecosistema[154].
128. Entrando en materia del cuestionario, frente a la
pregunta sobre cuáles son las causas del desequilibrio y de la problemática
ambiental de la CGSM, precisó que es necesario entender que existen flujos de
agua que hacen de la CGSM el principal complejo de humedales costeros del país.
Estos flujos de agua son: el agua del río Magdalena, el agua de los ríos que
bajan de la Sierra Nevada de Santa Marta en su flanco occidental (río Frío,
Sevilla, Tucurina, Aracataca, Fundación) y el agua del Mar Caribe. Ello es
importante, pues el territorio depende y se moldea de acuerdo con la
circulación, calidad y cantidad de la entrada y salida de aguas.
129. En relación con las causas del desequilibro ambiental,
explicó que es necesario entenderlas a partir de dos épocas; la de las grandes
transformaciones (1950-1990) y la de postrehabilitación (2000 en adelante). En
la primera, la CGSM, según Vilardy, “sufrió una de las mayores tragedias
ambientales del país [por] la implementación de proyectos nacionales y
regionales de desarrollo desde la década de los 50’s, que desconocieron la
condición de humedal del territorio y afectaron la circulación del agua hacia
el complejo de humedales y dentro del mismo”[155], así como también “la
debilidad institucional para el control y la vigilancia”[156]. Tanto los proyectos de
infraestructura y extracción como la debilidad del control y vigilancia
tuvieron como efecto la interrupción del flujo de agua cuya consecuencia fue la
pérdida de 253 km2 y la hipersalinización de los suelos, lo que
deterioraba el agua y disminuía el oxígeno contenido en ella.
130. En la segunda, la CGSM albergó grupos armados al margen
de la ley que buscaban el control de los recursos locales y las rutas del
narcotráfico en la CGSM, lo cual terminó incidiendo en la detención de procesos
encaminados a la recuperación del ecosistema. En su lugar, se crearon nuevos
proyectos económicos y productivos que desconocían el carácter ambiental de la
zona, tales como los distritos de riego con el programa Agro Ingreso Seguro, la
ampliación de cultivos de palma en zonas de humedales, la introducción de
búfalos y la construcción de diques y cultivos de arroz, entre otros[157].
Igualmente, los proyectos viales de la doble calzada Ciénaga-Barranquilla y la
modificación de la Vía de la Prosperidad han sido especialmente graves para la
situación ambiental.
131. Advirtió que existe un fracaso por dejar de abordar las
causas de la problemática ambiental para concentrarse en las consecuencias,
como los multimillonarios dragados cuya eficacia ha sido muy reducida, pues aún
persisten las mortandades de peces[158].
Y las instituciones aún no han logrado controlar los comportamientos de ciertos
grupos que por su beneficio terminan afectando al resto de los habitantes, especialmente,
en cuanto al uso y apropiación del agua que debe llegarle a la CGSM.
132. Frente a la segunda pregunta asociada con los efectos que
generan las causas antes explicadas, señaló que el riesgo social es alto, pues
se afectan los servicios de abastecimiento, como el agua para el consumo, los
alimentos y los ciclos biogeoquímicos para el reciclaje de nutrientes. Por
ejemplo, la pesca artesanal ha sido impactada por la condición ambiental “llevando
a la disminución de un 90% de las capturas en menos de 20 años, lo que se
configuró en un colapso económico para la región”[159], entre otros ejemplos.
Adicionalmente, la sequía que afectó la región junto con los fallos
hidrológicos causó más hipersalinización y mortandad de peces y manglares. Esto
ha tenido como consecuencia afectaciones a la salud humana, a la salubridad de
la pesca y a la movilidad por la sedimentación[160].
133. En relación con la pregunta sobre las acciones que han
adelantado las entidades públicas para enfrentar la problemática ambiental de
la CGSM, respondió que, pese a que se han instaurado acciones para mejorar la
gestión del sistema (Ecodesarrollo y Prociénaga), sus resultados han sido
limitados. Específicamente, en 1992 inició el gran proceso de rehabilitación de
la CGSM, conocido como Prociénaga, del cual quedaron muchos aprendizajes para
la gestión de la Ciénaga como, por ejemplo, las declaratorias como humedal
Ramsar y de Reserva de Biósfera. Sin embargo, resaltó que el problema de
Prociénaga fue que “lo que se planificó desde un enfoque integrador, ha sido
muy diferente a lo que se ha ejecutado desde una visión excesivamente
disciplinar, que dejó en un segundo plano los aspectos sociales, políticos y
del conflicto armado”[161].
134. Expuso las acciones que han adelantado desde el año de
2015 y aquellas que considera necesarias para contrarrestar la crisis por parte
de las siguientes entidades: el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
Corpamag, Parques Nacionales Naturales, Gobernación del Magdalena, Invemar,
Invías, Alcaldía de Puebloviejo, Alcaldía de Sitionuevo, Comité
interinstitucional de la CGSM, Universidad del Magdalena y la Comisión de
Ordenamiento Territorial del Senado de la República. Resaltó que, pese al
interés del actual Ministro de Ambiente (Luis Gilberto Murillo) las acciones
institucionales siguen siendo anuncios de planes, recursos y proyectos
insuficientes[162].
135. Finalmente, frente a la última pregunta sobre los
problemas que obstaculizan la implementación de las acciones para enfrentar la
problemática ambiental, sostuvo que hay una resistencia por parte de las
entidades de evaluar la gestión realizada en los últimos 17 años y de reconocer
la desarticulación y concebir que, por medio de un comité interinstitucional,
se superará la crisis[163].
También afirma que se siguen haciendo obras hidráulicas como dragados y caños
sin suficiente información técnica y que existe una ausencia de una estrategia
de comunicación para revalorizar la CGSM a efectos pedagógicos[164]. Concluyó argumentando
que es necesario repensar la gestión de la CGSM e identificar las fallas
interinstitucionales para superarlas[165].
Segundo
auto de pruebas y suspensión
136. Debido a que no fueron recibidas todas las pruebas
decretadas en el primer auto y por la necesidad de solicitar nuevos elementos
probatorios, la Sala resolvió lo siguiente:
PRIMERO. Por
Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, para que dentro del término de tres (3) días siguiente
al recibo de la notificación de esta providencia, alleguen copia del informe de
recomendaciones de la Misión Ramsar de Asesoriamiento.
SEGUNDO. Por
Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE al Tribunal Administrativo de
Magdalena y al Consejo de Estado, insistiendo para que dentro del término de
tres (3) días siguiente al recibo de la notificación de esta providencia,
allegue a este despacho copia electrónica o física del proceso de acción
popular promovido por la señora Laura Esther Murgas Saurith contra la
Corporación Autónoma Regional de Magdalena con número de radicado
47001233100020120004100.
TERCERO.
PÓNGASE a disposición de las partes o de los terceros con interés, las pruebas
recibidas en concordancia con lo previsto en el artículo 110 del Código General
del Proceso.
137. La Secretaría General de esta Corte remitió un oficio al
despacho del Magistrado Sustanciador indicando que no se recibió comunicación
alguna de aquellas pruebas solicitadas en el auto.
Suspensión
de términos[166]
138. Por medio del Auto del 22 de junio de 2017, la Sala de
Revisión suspendió los términos del proceso hasta el 31 de julio, considerando
que aún no había recaudado el material probatorio necesario para la resolución
del caso[167].
139. Por medio del Auto del 31 de julio de 2017, la Sala de
Revisión extendió los términos del proceso hasta el 30 de agosto, considerando
que para la fecha aún no se habían recibido algunas pruebas que fueron
solicitadas e insistidas.
Aclaración
sobre la solicitud de otras pruebas
140. Los accionantes y algunos terceros intervinientes
solicitaron a este Tribunal que se decretara (i) una audiencia pública para debatir
el objeto de la presente acción de tutela y (ii) una inspección judicial para
corroborar la situación en la que se encuentra la CGSM. El Magistrado
Sustanciador considera que en el expediente reposan pruebas relevantes y
pertinentes sobre los hechos referidos en el escrito de tutela, razón por la
cual no estimó necesario decretar y practicar la inspección judicial y la
audiencia pública.
Otras intervenciones de terceros
141. El día 17 de mayo de 2017, esta Corte recibió escrito del
director e investigadores del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad (Dejusticia), el cual se relaciona en el Anexo 2 (Otras
Intervenciones).
142. El día 24 de mayo de 2017, esta Corte recibió el escrito
de intervención como apoyo a las pretensiones de los accionantes de los
investigadores de la Asociación Ambiente y Sociedad. Este escrito se relaciona
en el Anexo 2 (Otras Intervenciones).
143. El día 26 de mayo de 2017, se recibieron los escritos:
(i) de la Directora y profesores de la Especialización de Derecho Ambiental de
la Universidad del Rosario; (ii) de asesores jurídicos e investigadores de la
Clínica Jurídica de Medio Ambiente y Salud Pública de la Universidad de los
Andes; y (iii) de miembros de World Wildlife Fund (WWF Colombia), por medio de
los cuales coadyuvan a las pretensiones de la demanda. Estos escritos se
relacionan en el Anexo 2 (Otras Intervenciones).
144. El día 16 de junio de 2017, se recibió un amicus
curiae de la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente, la
cual se relaciona en el Anexo 2 (Otras Intervenciones).
145. El día 13 de julio de 2017, se recibió un escrito del
Cabildo Gobernador del Pueblo Arhuaco de la Sierra Nevada de Santa Marta, el
cual se relaciona en el Anexo 2 (Otras Intervenciones).
146. El día 14 de julio de 2017, se recibieron dos escritos,
uno del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad y el otro del Grupo
de Investigación de Palmas Silvestres Neotropicales, los cuales se relacionan
en el Anexo 2 (Otras Intervenciones).
147. El día 28 de julio de 2017, se recibió un escrito de la Fundación
para el Desarrollo de Políticas Sustentables (Fundeps), el cual se relaciona en
el Anexo 2 (Otras Intervenciones).
148. El día 30 de agosto de 2017, se recibió un escrito de la
Senadora Claudia López Hernández y la Representante a la Cámara Angélica Lozano
Correa, el cual se relaciona en el Anexo 2 (Otras Intervenciones).
149. El magistrado sustanciador, luego de ser sometido el
proyecto inicial a consideración de los otros magistrados integrantes de la
Sala Tercera de Revisión, recibió comentarios por parte de cada uno de ellos.
Con fundamento en tales comentarios, concluyó que el proyecto presentado -en
cuya parte resolutiva se declaraba la improcedencia de la acción de tutela- no
había sido aprobado de manera integral por los demás integrantes de la Sala. En
consecuencia, profirió auto por medio del cual ordenó a la Secretaría General
remitir el expediente al despacho del magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo
para lo de su competencia. Posteriormente, el magistrado Antonio José Lizarazo
profirió auto en el que señaló “que si bien, una vez estudiado el señalado
proyecto se realizaron observaciones de fondo al no compartir algunas
afirmaciones que se realizaron en la parte motiva del mismo, ello no implicaba
que se estuviera en desacuerdo con la decisión propuesta”. Por tanto ordenó
que, por conducto de la Secretaria General, se devolviera el expediente al
despacho del magistrado Alejandro Linares Cantillo.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
150. Esta Corte es competente para conocer de esta acción de
tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9
de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991,
así como en virtud del Auto del 30 de marzo de 2017, expedido por la Sala de
Selección de Tutela Número Tres de esta Corte, que decidió someter a revisión
las decisiones adoptadas por los jueces de instancia.
B.
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE
TUTELA
Legitimación por
activa
151. El artículo 86
de la Constitución Política y los artículos 1º y 10 del Decreto 2591 de 1991,
establecen que cualquier persona que considere que sus derechos fundamentales
han sido vulnerados o se encuentran amenazados, estará legitimada para
interponer la acción de tutela.
152. Ambos
accionantes habitan en los pueblos palafitos de la CGSM y, según informan
(supra § 93 y 97), se dedican a la pesca o actividades relacionadas con ella,
por lo que afirman que sus derechos se encuentran amenazados en razón de la
problemática ambiental.
Esta Sala encuentra que sí
se configura legitimación por activa, pues, en sede de revisión, el señor
Edgardo Julio Camargo aclaró que se dedica a la comercialización de pescado
seco y que es representante de una asociación de pescadores (Asopropes)[168]. Por
otra parte, el señor Suárez afirmó dedicarse a la pesca como medio de sustento y
dijo tener tres carnets de pescador que no fueron enviados por no tener los
medios económicos para tal efecto.
Legitimación por pasiva
153. De acuerdo con
el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede, entre
otras, contra la actuación u omisión de autoridades públicas.
154. Esta Sala advierte que existe legitimación por
pasiva de las entidades accionadas y vinculadas -con excepción del Consorcio
Ciénaga Grande, la Unión Temporal Río Frío y Servicio de Dragados y
Construcciones S.A.-, por tratarse de autoridades públicas (Corpamag,
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Parques Nacionales Naturales,
Ministerio de Agricultura, Incoder y la Autoridad de Agricultura y Pesca, Alcaldías de los municipios de Sitio Nuevo, Pueblo Viejo,
Remolino, El Retén, Salamina, Zona Bananera, Pivijay, Ciénaga, Aracataca, El
Piñón, Fundación, Concordia, Zapayán y Cerro de San Antonio, Departamento del
Magdalena, Fiscalía General de la Nación, Contraloría General de la República,
Procuraduría General de la Nación). En adición a ello, de los diferentes
documentos que conforman el expediente se desprende que las entidades referidas
han participado, en alguna medida, en el desarrollo de actividades relacionadas
con la CGSM.
155. En relación con la
legitimación por pasiva del Consorcio Ciénaga Grande, la Unión
Temporal Río Frío y Servicio de Dragados y Construcciones S.A., no existe evidencia que acredite que la actuación u omisión de los particulares accionados haya ocasionado la vulneración o amenaza de
los derechos fundamentales al mínimo vital, al trabajo, a la salud y al agua de
los accionantes. No puede concluirse, a partir de lo expuesto, que existió un
dragado deficiente ni tampoco que la actuación del Consorcio
Ciénaga Grande, de la Unión Temporal Río Frío o de la sociedad Servicio de
Dragados y Construcciones S.A., haya sido la causa del
desequilibrio ambiental y la mortandad de peces.
156. Esta Sala reitera las reglas sobre la
procedencia de la acción de tutela contra particulares, según las cuales
procede la tutela cuando “(i) éste tenga a su cargo la prestación de un
servicio público (…); (ii) cuando con su actuar afecte gravemente el interés
colectivo o; (iii) en casos en los que el accionante se encuentre en situación
de subordinación e indefensión con respecto al agresor”[169].
157. La Sala no encuentra que se configure alguno de los
anteriores supuestos para que el Consorcio, la Unión Temporal y la
sociedad Servicios de Dragados y Construcciones S.A., tengan legitimación por
pasiva en este proceso.
158. En primer lugar, si bien estas compañías, como lo
afirman los accionantes, ejecutaron contratos con Corpamag para la
recuperación, conservación y mantenimiento de los caños, no existe evidencia de
que con su actuar se afectaron los derechos colectivos o fundamentales de los
accionantes, pues justamente el objeto de dichos contratos no era otro que la
recuperación y conservación de los caños. En segundo lugar, el cabal
cumplimiento o no de dichos contratos no le corresponde decidirlo a esta Corte.
Finalmente, los actores no se encuentran en situación de indefensión o subordinación
frente a estos particulares, en tanto no existe una relación jurídica entre
ellas ni una dependencia fáctica que imposibilite repeler agresiones para
defender sus intereses y derechos fundamentales[170]. Por las anteriores razones, esta Sala declara que
no hay legitimación por pasiva del Consorcio Ciénaga Grande, la Unión
Temporal Río Frío y Servicio de Dragados y Construcciones S.A.
Inmediatez
159.  La jurisprudencia constitucional ha identificado criterios que
orientan al juez para evaluar si se ha cumplido con el requisito de la
inmediatez, entendido como la exigencia de que la tutela se haya interpuesto en
un término prudente y razonable respecto de la acción u omisión que causó la
vulneración a los derechos fundamentales[171].
160. Dentro de los criterios para analizar la inmediatez dispuestos en
la Sentencia SU-391 de 2016, se encuentra que el juez debe analizar el momento
en el que se produce la vulneración y si esta se prolongó en el tiempo[172].
161. La Sala constata que, según las afirmaciones
contenidas en los escritos de tutela, las vulneraciones alegadas por los
accionantes perviven en el tiempo, toda vez que la afectación del medio
ambiente sano en la CGSM y la amenaza a su mínimo vital, entre otros derechos
fundamentales, sigue reflejándose por el desequilibrio actual del ecosistema,
pues se han presentado mortandades de peces en el último año[173]. Adicional a ello, la acción de tutela fue
interpuesta el 10 de noviembre de 2016, aproximadamente tres meses
después de uno de tales eventos de muerte de  peces en las aguas de la CGSM,
que tuvo lugar en el mes de agosto del mismo año. Así las cosas, se
acredita el cumplimiento del requisito de inmediatez en el caso sub examine por
haberse interpuesto la acción de tutela dentro de un término razonable.
Subsidiariedad
162. El ordenamiento
jurídico ha previsto mecanismos de protección diferenciados según si se invoca
la amenaza o vulneración de un derecho fundamental o de un derecho colectivo.
En el primer caso –a menos que exista un procedimiento judicial idóneo y
eficaz- el afectado dispone de la acción de tutela, según lo establece el
artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991. En el
segundo caso, la persona afectada tiene a su alcance la acción popular,
conforme lo dispone el artículo 88 de la Constitución Política y la Ley 472 de
1998.
163. Con fundamento
en ello, esta Corte ha sostenido, como regla general, que la acción tutela no
procede para la protección de derechos colectivos[174], ya que para su amparo
la Constitución Política ha dispuesto las acciones populares[175]. No obstante, como
hipótesis excepcional, ha reconocido la procedencia de la acción de tutela
cuando la afectación a un derecho colectivo, como el medio ambiente sano,
implica una amenaza cierta o una vulneración a un derecho fundamental[176].
164. A fin de
delimitar el alcance de la regla vigente en la materia, este Tribunal estima
pertinente (i) referirse a la naturaleza y alcance de la acción popular con el
propósito de precisar su pertinencia para examinar cuestiones como las
propuestas en esta oportunidad. Seguidamente, con el objeto de mostrar que la
jurisprudencia de la Corte no ha establecido reglas absolutas de procedencia de
la acción de tutela cuando al mismo tiempo se afectan derechos colectivos, la
Sala (ii) resumirá el alcance de los pronunciamientos de este Tribunal en los
que se han establecido, de una parte, criterios materiales de procedibilidad de
la acción de tutela cuando exista una relación entre derechos colectivos y
fundamentales -juicio material de procedencia- y, de otra, criterios para
juzgar la eficacia de la acción popular luego de la promulgación de la Ley 472
de 1998 –juicio de eficacia-. Por último, (iii) se aplicarán tales juicios al
caso concreto a fin de evaluar si se cumple o no el requisito de procedibilidad
de la acción de tutela.
a. Las
acciones populares
165. Las acciones
populares no eran ajenas al ordenamiento jurídico colombiano previo a la
Constitución de 1991[177],
por cuanto estaban consagradas en los artículos 1005 y ss. y 2358 y ss. del
Código Civil[178].
Sin embargo, el artículo 88 Superior les otorgó un estatus constitucional y,
con ello, “buscó ampliar el campo propio de esta clase de acciones como
"un paso fundamental en el desarrollo de un nuevo derecho solidario, que
responda a nuevos fenómenos de la sociedad como es el daño ambiental”[179].
166. La Ley 472 de
1998, establece en su artículo 2 que el objeto de la acción popular consiste en
evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración
o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a
su estado anterior, cuando ello fuere posible. Conforme a lo anterior, su
finalidad consiste en la protección de un tipo especial de derechos e intereses.
Según la Corte, corresponden “a
derechos o bienes indivisibles, o supraindividuales, que se caracterizan por el
hecho de que se proyectan de manera unitaria a toda una colectividad, sin que
una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas”[180]. En esa dirección, al tratarse
de intereses “supraindividuales e indivisibles (…) exigen una
conceptualización y un tratamiento procesal unitario y común, pues la
indivisibilidad del objeto implica que la solución de un eventual litigio sea
idéntica para todos”[181].
167. La acción
popular a pesar de que su objeto, según lo define el artículo 88 de la Carta y
la Ley 472 de 1998, consiste en la protección de derechos colectivos tiene,
además, cuando estén relacionados estrechamente con aquellos, la aptitud de
amparar posiciones iusfundamentales. Es precisamente por ello que un
instrumento como la acción de tutela ha sido reconocido, en hipótesis
excepcionales, como un medio de protección de derechos colectivos al paso que
en el curso de las acciones populares han terminado por ampararse también
derechos fundamentales.
168. Del objeto de
protección de las acciones populares se desprenden, al mismo tiempo, criterios
especiales de legitimación. Así, el artículo 12 de la referida Ley 472, establece
una regla de legitimación ampliada permitiendo que cualquier persona
natural o jurídica, organizaciones de diferente naturaleza y algunas
autoridades públicas interpongan la acción. En ese sentido, el Consejo de
Estado ha señalado “que la titularidad es del colectivo y no de la
suma de cada uno de los derechos individuales… el interés le asiste a todo el
grupo, cualquiera de ellos está legitimado para ejercer su derecho de acción
representado a las otras personas igualmente afectadas”[182].
Su finalidad no solo es
preventiva, sino también restitutoria[183],
ya que puede dirigirse a que las cosas vuelvan a su estado anterior al momento
de vulneración y si no procede la restitución, a que se ordene la indemnización
por el daño ocasionado.
169. A estos rasgos
generales de la acción se unen varias disposiciones especiales que muestran que
el juez popular cuenta con suficientes posibilidades de actuación para (i)
proteger los derechos reclamados, (ii) promover, en un escenario de amplia
deliberación, la realización de acuerdos para enfrentar las causas de la
violación de los derechos (pacto de cumplimiento) y (iii) adelantar actividades
probatorias de alta complejidad[184],
en caso de ser necesario. En adición a ello, el tiempo aproximado para el
trámite de una acción popular de acuerdo con los términos fijados en la ley y a
su condición de acción prevalente, es relativamente reducido.
170. En cuanto a las
facultades del juez popular, el Consejo de Estado y esta Corte, han sostenido
que “está investido de amplias facultades, derivadas de la autonomía procesal
que ostenta la acción popular y de la finalidad que ésta busca, que no es otra
que la protección de los derechos de la comunidad”[185]. De manera tal que puede
decretar medidas cautelares de diferente naturaleza, no solo con fundamento en
el artículo 25 de la Ley 472 de 1998[186],
sino también con apoyo en los artículos 229 y 230 de la de la Ley 1437 de 2011
(CPACA).
171. Igualmente, la
ley prevé la celebración de pactos de cumplimiento que tienen por objeto fijar
la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y el
restablecimiento de las cosas a su estado anterior, en caso de que ello sea
posible[187].
Adicionalmente, se establece el agotamiento de un período probatorio en el que el
juez podrá practicar cualquier prueba conducente, incluyendo estadísticas de
fuentes confiables, conceptos de las entidades públicas a manera de peritos y con
la posibilidad de practicar personalmente las pruebas, sin perjuicio de su
facultad de comisionar[188].
172. Conforme a lo
anterior, (i) la amplitud de la legitimación por activa, (ii) el tipo de
pretensiones que pueden ventilarse (preventivas/restitutorias), (iii) el objeto
que busca protegerse (derechos e intereses colectivos como el medio ambiente
sano), (iv) la posibilidad de celebrar dentro del proceso un pacto de
cumplimiento entre los accionantes y las entidades demandadas, (v) la facultad
del juez popular para ordenar medidas cautelares y el amplio margen probatorio
que tiene, son rasgos que hacen de las acciones populares un medio judicial de
suma importancia cuando se trata de resolver disputas especialmente complejos
que requieran de medidas estructurales o generales para la protección de intereses
supraindividuales e indivisibles, tal y como es el caso delos derechos
colectivos. Es por ello que la Corte ha entendido que la promulgación de la Ley
472 de 1998 vino a “unificar términos, competencia, procedimientos,
requisitos para la procedencia de la acción popular, en aras de lograr la
protección real y efectiva de los derechos e intereses colectivos, y con ellos,
de los derechos fundamentales que puedan resultar lesionados mediante la
afectación de un derecho de esta naturaleza”[189] (énfasis añadido).
173. Se trata
entonces de una acción que, además de contar con un inequívoco estatus
constitucional que le confiere particular relevancia en el régimen jurídico
vigente, tiene una naturaleza especial que se desprende del tipo de derechos
que protege -objeto-, los habilitados para presentarla -legitimación ampliada-
y la naturaleza de las pretensiones que se pueden formular -restitutoria/indemnizatoria-.
Conforme a ello, la Sala juzga necesario destacar que goza de autonomía como
instrumento judicial en la medida que, como lo ha aclarado el Consejo de
Estado, “no resulta viable, ni legítimo, que se haga pender la admisión de
la acción popular de la procedencia o no de otras acciones principales o
subsidiarias”[190].
b. La jurisprudencia
constitucional no ha establecido reglas absolutas sobre la procedencia o no de
la acción de tutela por perturbación de derechos colectivos[191]
174. El análisis de
subsidiariedad de la acción de tutela, cuando entre sus pretensiones se
encontraba una solicitud de protección de derechos colectivos, se hizo más
estricto a partir de la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998 -como se verá
más adelante-. Sin embargo, la Corte ha resaltado[192] que ni existe una regla
absoluta según la cual la acción de tutela nunca sea procedente para
amparar derechos fundamentales afectados por la perturbación de derechos
colectivos, ni tampoco una regla por virtud de la cual siempre que con
la perturbación de un derecho colectivo se vulnere o amenace un derecho
fundamental sea procedente la acción tutela[193].
175. Para evitar estos
dos extremos, desde los inicios de la jurisprudencia  esta Corte definió -incluso
antes de la promulgación de la Ley 472 de 1998- (a) criterios materiales
para la procedencia de la acción de tutela –juicio material de procedencia-
cuando hay perturbación de derechos colectivos, que luego de la
promulgación de la Ley 472 de 1998 fueron consolidados en la Sentencia T-1451
de 2000 y unificados en la SU-1116 de 2001. Igualmente, con posterioridad a la
Ley 472 de 1998 se fortalecieron (b) los criterios para juzgar la
eficacia de la acción popular -juicio de eficacia- toda vez que, como se
explicó anteriormente, adquirió un desarrollo legal suficiente para proteger
gran parte de perturbaciones a derechos colectivos, incluso cuando ellas
tuvieran impacto en los derechos fundamentales.
176. El juicio
material de procedencia exige establecer el tipo de relación que existe entre
los derechos fundamentales y los derechos colectivos. No es suficiente que la
situación analizada muestre cualquier tipo de vínculo entre unos y otros para
que sea procedente la acción de tutela. En efecto, la Corte afirmó en la sentencia
SU-1116 de 2001 que se requiere acreditar (a) que la afectación iusfundamental
sea una consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho
colectivo (conexidad), (b) que la persona que presenta la acción de
tutela acredite ­–y así lo considere el juez– que su derecho fundamental, no el
de otros, está directamente afectado (legitimación); (c) que la
afectación pueda considerarse cierta a la luz de las pruebas aportadas al
expediente (prueba de la amenaza o violación), y (d) que las
pretensiones tengan por objeto  la protección del derecho fundamental y no del
derecho colectivo en sí mismo considerado (objeto de la pretensión o efecto
hipotético de la orden judicial de protección).
Juicio material de procedencia
Conexidad
Legitimación
Prueba de la amenaza
Objeto de la pretensión o efecto hipotético de la orden
judicial de protección
177. El juicio de
eficacia impone valorar si la acción popular, a la luz de las condiciones
específicas del caso, resulta idónea y eficaz para la protección de todos los
derechos que se encuentren en riesgo. Siendo la acción popular y la acción de
tutela dos recursos de protección con estatus constitucional, el juez de dicha
jurisdicción no puede preferir ex ante y definitivamente uno de ellos.
178. El desarrollo
de este doble examen, –el de los criterios materiales de procedibilidad y el de
eficacia– tiene por finalidad, de una parte, preservar las competencias del
juez popular, según lo previsto en el artículo 88 de la Constitución y en la
Ley 472 de 1998 y, de otra, controlar los riesgos de que una violación
iusfundamental quede sin una respuesta judicial efectiva. A continuación, la
Corte se detendrá en precisar los elementos centrales de cada uno de los
juicios.
c. Juicio material de
procedencia (criterios materiales de procedencia de la acción de tutela por
perturbación de derechos colectivos)
179. Antes de la
Sentencia SU-1116 de 2001, que unificó los criterios materiales de procedencia
de la acción de tutela cuando existiera, al mismo tiempo, una perturbación de
derechos colectivos, la jurisprudencia había establecido tres criterios que
luego fueron retomados y complementados por la Corte (T-1451 de 2000 y SU-1116
de 2001). Tales criterios que orientaron el análisis previo a la promulgación
de la Ley 472 de 1998 fueron los siguientes:
·
Primero, se requería que existiera un nexo causal entre la
perturbación del derecho colectivo y la amenaza o vulneración de un derecho
fundamental, mejor conocido como el criterio de conexidad iusfundamental[194]
(T-415 de 1992). La ausencia de dicha conexidad dio lugar, en varias
ocasiones, a la declaratoria de improcedencia de la acción (T-437 de 1992,
T-528 de 1992, T-231 de 1993 y SU-067 de 1993).
·
Segundo, era necesario que la perturbación tuviera como
consecuencia una afectación directa en los derechos fundamentales del
accionante[195]
(T-028 de 1993 y T-231 de 1993 y T-574 de 1996).
·
Tercero, se exigía prueba fehaciente de la
violación o amenaza del derecho fundamental (SU-067 de 1993). Este requisito no
solo imponía demostrar la afectación al derecho fundamental, sino también la
pertenencia de quien lo alegaba al grupo de las personas directamente afectadas
(T-574 de 1996 y T-244 de 1998). Fue referido y aplicado explícitamente, por
ejemplo en la Sentencia T-244 de 1998, en la que la Corte consideró
improcedente la tutela afirmando que, si bien se puede constatar una afectación
al medio ambiente, “no hay prueba de que ello hubiera producido una
afectación actual e individualizada de los derechos fundamentales de los
accionantes”.
180. Retomando los
anteriores criterios y la síntesis de ellos realizada por la Sentencia T-1451
de 2000[196],
la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante la Sentencia SU-1116 de 2001,
unificó los criterios materiales de procedencia de la acción de tutela por
perturbación de derechos colectivos. Tal unificación puede sintetizarse de la
siguiente forma:
·
Conexidad. Debe existir conexidad entre la vulneración
del derecho colectivo y la vulneración o amenaza del derecho fundamental, de
suerte que “el daño o la amenaza del derecho fundamental sea
"consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo”[197].
·
Legitimación. El peticionario debe ser la persona
directamente afectada en su derecho fundamental, dada la naturaleza subjetiva
de la acción de tutela[198].
·
Prueba de la amenaza o vulneración. La amenaza o
vulneración a los derechos fundamentales no debe ser hipotética, sino real, es
decir, debe estar probada en el expediente.
·
Objeto de la pretensión o efecto hipotético de la orden
judicial. La orden judicial del juez de tutela debe orientarse al
restablecimiento del derecho fundamental afectado y “no del derecho
colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte
protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza”[199].
Estos criterios materiales
de procedencia tienen por objeto establecer pautas relativamente precisas para
determinar cuándo, a pesar de la alegación de una violación de derechos
colectivos, procede la acción de tutela. Luego de la adopción de la Ley 472 de
1998 la Corte también  estableció la importancia de realizar en ese tipo de
casos un juicio de eficacia de la acción popular allí regulada. A continuación
se explica su alcance.
d. El
juicio de eficacia de la acción popular
181. A raíz de la aprobación
de la Ley 472 de 1998, este Tribunal se enfrentó a la necesidad de modular el juicio
de eficacia de esta acción constitucional, ya que antes de dicha regulación,
justamente por el vacío legal, existían mayores posibilidades de declarar
procedente la acción de tutela en tanto la acción popular existente en ese
momento podía no ser suficiente para dar respuesta a la afectación de derechos
e intereses colectivos. Ello incluso fue reconocido por la Corte al señalar, en
la Sentencia T-1451 de 2000, que debía tenerse en cuenta “la inexistencia de un medio
judicial diverso de la acción de tutela para obtener la protección de los
derechos fundamentales amenazados, pues la existencia de mecanismos alternos de
defensa que puedan ser utilizados y a su vez ser calificados como eficaces para
la protección del derecho fundamental, hacen improcedente la acción de tutela”. Precisamente
esta apreciación, resaltó la importancia del juicio de eficacia de la acción
popular.
182. Dicho de otra
forma, la Ley 472 de 1998 resaltó la necesidad de definir  un juicio de
eficacia de la acción popular que reconociera e incorporara el impacto que tenía
la nueva regulación en la protección de los derechos colectivos, incluso cuando
por su afectación resultaran amenazados los derechos fundamentales. En la
Sentencia T-1451 de 2000 afirmó este Tribunal:
“La ley 472 de 1998, plasma un
esfuerzo del legislador por desarrollar un mecanismo ágil de protección de los
derechos e intereses colectivos de un conglomerado determinado, que los jueces,
pero en especial el juez de tutela, no puede pasar inadvertido a la hora de
adoptar decisiones en esta materia, pues ella es una respuesta clara, a la
ausencia de decisión legislativa que se venía presentando, desde la entrada en
vigencia de la Constitución de 1991 y con ella, la consagración de la acción
popular como mecanismo constitucional de protección de derechos e intereses
colectivos. Pues si bien es cierto que de antaño las acciones populares
estaban consagradas en el ordenamiento jurídico colombiano, en especial, a
través de la acción del artículo 1005 del Código Civil y, posteriormente en la
ley 9ª de 1989, entre otras, se carecía (sic) de un instrumento judicial real e
idóneo para su protección.
Este hecho hizo que, desde la
entrada en vigencia de la Constitución de 1991, los jueces de tutela, a través
de sus decisiones, y para resolver casos concretos, suplieran esa falta de
decisión legislativa en la materia, extendiendo la protección que de derechos
fundamentales estaban obligados a realizar, para cobijar ciertos derechos
colectivos que se encuentran en estrecha relación con éstos y que, en
últimas, son derechos-prestación que requieren de la actividad del legislador
para lograr su efectividad (Sentencia T-406 de 1992) (…)
Se hace necesario entonces, que
los jueces analicen con sumo cuidado los casos sometidos a su conocimiento para
determinar si la acción procedente es la acción consagrada en la ley 472 de
1998, o la acción de tutela, pues ésta tiene que conservar su naturaleza de
mecanismo subsidiario al que debe recurrirse únicamente cuando esté demostrado
que, a través del ejercicio de la acción popular no sea posible el
restablecimiento del derecho fundamental que ha resultado lesionado o en
amenaza de serlo por la afectación de un derecho de carácter colectivo. Para
el efecto, entonces, se hará necesario demostrar que, pese a haberse instaurado
la acción popular, ésta no ha resultado efectiva para lograr la protección que
se requiere. Igualmente, se podrá hacer uso de la acción de tutela como
mecanismo transitorio, mientras la jurisdicción competente resuelve la acción
popular en curso y cuando ello resulte indispensable para la protección de
un derecho fundamental” (énfasis añadido)[200].
183.  Conforme a
ello, la Corte precisó la incidencia en el juicio de procedencia de la acción
de tutela para el amparo de derechos colectivos cuando su violación implicara
al mismo tiempo la afectación de derechos fundamentales. En esa dirección
sostuvo que la acción de tutela podría interponerse únicamente cuando, (i) se
verifica que con la acción popular no ha sido posible la protección solicitada
o (ii) se cumplen los requisitos para concederla como medio transitorio de
protección. Destacó además este Tribunal que “la acción popular se
convertirá en el mecanismo idóneo para lograr no sólo el restablecimiento del
derecho colectivo, sino los individuales que pueden resultar lesionados, como
miembros de la comunidad afectada”[201],
es decir, que mediante la acción popular pueden protegerse –como ya se ha
señalado– no solo derechos colectivos, sino también aquellos fundamentales que
resulten lesionados a causa de la afectación de los primeros. En esa misma
dirección en la sentencia SU-1116 de 2001 la Corte afirmó:
“A partir del 5 de agosto de 1999,
la situación normativamente ha cambiado, pues en esa fecha entró a regir la Ley
472 de 1998, que regula ampliamente las acciones populares. Ese cuerpo
normativo, y tal y como esta Corte lo ha destacado, "unifica términos,
competencia, procedimientos, requisitos para la procedencia de la acción
popular, en aras de lograr la protección real y efectiva de los derechos e
intereses colectivos, y con ellos, de los derechos fundamentales que puedan
resultar lesionados mediante la afectación de un derecho de esta
naturaleza"[4]. En particular, esa ley consagra, en su artículo 25, la
facultad del juez, una vez admitida la demanda, e incluso antes de su
notificación, de decretar medidas cautelares con el objeto de prevenir un daño
inminente o cesar los que se hubieren causado. Igualmente lo faculta para
celebrar pactos de cumplimiento para la protección inmediata y concertada de
los derechos colectivos afectados, pacto que se constituye en una sentencia
anticipada (artículo 27) y se fijan términos perentorios para la práctica de
pruebas y la adopción de un fallo definitivo.
Esta breve referencia muestra que
en principio la Ley 472 de 1998 es un instrumento idóneo y eficaz para
enfrentar las vulneraciones o amenazas a los derechos colectivos. En tal
contexto, es obvio que la entrada en vigor de esa ley implica que la Corte
debe precisar su jurisprudencia en relación con la procedencia de la tutela
para aquellos eventos en que la afectación de un interés colectivo implica
también la vulneración o amenaza de un derecho fundamental del peticionario,
puesto que la Constitución establece con claridad que la acción de
tutela sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable (CP art. 86)” (énfasis añadido)[202].
184. La referida
sentencia de unificación fue enfática en sostener que, además de los cuatro
criterios materiales reseñados sobre la procedencia de la acción de tutela
(conexidad, legitimación por amenaza o afectación iusfundamental, prueba
de la amenaza o afectación y efectos de la orden judicial), “es además
necesario, teniendo en cuenta el carácter subsidiario y residual de la tutela
(CP art. 86), que en el expediente aparezca claro que la acción popular no es
idónea, en concreto, para amparar específicamente el derecho fundamental
vulnerado en conexidad con el derecho colectivo, por ejemplo porque sea
necesaria una orden judicial individual en relación con el peticionario”[203].
185. La
jurisprudencia posterior le permitió a la Corte precisar algunos criterios para
determinar la procedencia de la acción de tutela. A continuación se enuncian los
principales.
·
Procedencia de la acción de tutela cuando el trámite de una
acción popular en curso ha tomado un tiempo considerable. Conforme a este
criterio, si ya se ha interpuesto una acción popular dirigida a proteger todos
los derechos e intereses colectivos, la acción de tutela es procedente si ha
tardado mucho en resolverse y, además, están en riesgo los derechos
fundamentales de un sujeto especialmente protegido. Este criterio fue tenido en
cuenta en la Sentencia T-343 de 2015[204],
en la cual la Corte encontró acreditados los criterios adoptados en la SU-1116
de 2001 y estimó, además, que el hecho de que el accionante fuera de la tercera
edad y haya interpuesto una acción popular, sin que pasados cinco años se
hubiere obtenido una respuesta definitiva, justificaban la procedencia de la
acción de tutela.
·
Procedencia de la acción de tutela por el no cumplimiento de una
sentencia adoptada en el curso de una acción popular. Según la Corte,
procede la acción de tutela si no obstante la adopción de una sentencia
favorable del juez popular, la providencia no ha sido cumplida y los derechos
fundamentales relacionados con los derechos colectivos se encuentran en un
riesgo grave e inminente. Este criterio fue utilizado en la Sentencia T-197
de 2014[205],
en la que se afirmó que la acción popular no era eficiente, pues a pesar
de existir pronunciamiento judicial en firme en el proceso de la acción
popular, la orden no se había cumplido. En esta misma línea, la Sentencia T-622
de 2016[206]
sostuvo que se cumplía con el requisito de subsidiariedad, pues, por un lado,
existía afectación a derechos fundamentales de comunidades étnicas y, por otro,
porque pese a que ya se habían interpuesto acciones populares que habían
resultado favorables, sus órdenes no se habían cumplido. En efecto, estas
últimas que se dirigían a la protección de los derechos colectivos habían sido
impartidas con más de un año de anterioridad.
·
Procedencia de la acción de tutela cuando, a pesar de alegar
la violación simultánea de derechos colectivos y fundamentales, se evidencia
una violación del derecho fundamental independiente del derecho colectivo. La
Corte Constitucional ha considerado que debe evaluar si en realidad la
violación al derecho fundamental alegada se vincula con un derecho colectivo,
pues de no ser el caso, ha considerado procedente la acción de tutela. En la
Sentencia T-099 de 2016[207]
la Corte declaró procedente la acción de tutela argumentando que “la acción
popular no es la herramienta idónea para proteger la vulneración de los
derechos de los accionantes, pues: (i) existe una vulneración grave y directa
de los derechos fundamentales a la intimidad y a la tranquilidad, (ii) la
afectación de estos derechos se sigue presentando con el paso del tiempo, al
punto de que después de 10 años la vulneración es latente, y (iii) se busca
proteger derechos fundamentales, los cuales no son susceptibles de ser
amparados a través de la acción popular”.
·
Procedencia de la acción de tutela cuando, por las
circunstancias del caso, exista necesidad de ofrecer una respuesta judicial
rápida por la presencia de sujetos de especial protección constitucional. Ha
considerado este Tribunal que debe valorar si los derechos fundamentales
amparados y superpuestos a los derechos colectivos se predican de sujetos de
especial protección constitucional. En la Sentencia T-306 de 2015[208], destacando
especialmente que los derechos fundamentales en riesgo eran de niños quienes “están
arriesgando su vida diariamente al cruzar por las estructuras existentes y
habilitadas para el paso, mientras las obras de los puentes se concretan”,
resolvió declarar la procedencia y amparar sus derechos ordenando la
construcción del puente que atravesaba la quebrada Las Verdes del municipio Belén de los Andaquíes,
Caquetá. Adicionalmente, la Sentencia T-218 de 2017, también
declaró procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, pese a que
las accionantes contaban con la acción popular, porque existía un riesgo
inminente en tanto los niños no tenían agua suficiente[209]. Asimismo, la Sala
consideró que el riesgo era grave por la estrecha relación existente entre el
suministro de agua y la vida.
·
Improcedencia de la acción de tutela cuando la controversia
suscita un debate probatorio especialmente complejo. Asimismo, este
Tribunal ha advertido que le corresponde evaluar la naturaleza del debate
probatorio que suscita el caso. En esa dirección si la controversia es
particularmente  compleja, su desarrollo -atendiendo el régimen previsto en la Ley
472 de 1998- debe  producirse en el marco del proceso a que da lugar la acción
popular. Este criterio fue utilizado en la Sentencia T-362 de 2014, en
la que la Corte examinaba  la  solicitud de protección de los derechos
fundamentales al agua potable, salud y a la vivienda digna, debido a  que el
uso de explosivos en la extracción de material en el desarrollo de actividades
mineras, perjudicaban –según indicaban los accionantes– las viviendas ubicadas
en sus alrededores. La Corte consideró la complejidad probatoria para
declarar la improcedencia advirtiendo que en la acción popular era posible
emprender ese análisis haciendo posible enfrentar las diferentes dudas técnicas
sobre la afectación a derechos e intereses colectivos[210].
186. En suma, a
partir de la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998, el estudio de
procedibilidad de la acción de tutela en los casos de perturbación de derechos
colectivos adquirió ciertas particularidades debido a que dicha ley contiene
una regulación amplia y detallada de la acción popular. La mayoría de casos en
los que la Corte admitió la procedencia de la acción de tutela tenían alguna de
las siguientes características: (i) existía una acción popular que ya había
sido decidida y se encontraba en firme, pero resultaba inefectiva, pues no se
cumplía con lo ordenado (T-197 de 2014 o T-622 de 2016); (ii) existía un sujeto
de especial protección constitucional, como los niños o personas de la tercera
edad (T-306 de 2015 y T-218 de 2017) o (iii) se buscaba proteger un derecho
fundamental cuya protección no podía ser alegada en la acción popular (T-099 de
2016). En muchos otros casos, la acción de tutela fue declarada improcedente,
ya que después de la Ley 472 de 1998, el análisis de subsidiariedad resultó más
exigente por existir un régimen legal que garantizaba la efectividad de dicha  acción
constitucional.
f. Examen de subsidiariedad en
el caso concreto: juicio material de procedencia
187. Con fundamento
en las consideraciones que han quedado expuestas, procede la Sala a analizar el
cumplimiento de subsidiariedad de la acción de tutela  a la luz de los requisitos
que componen el juicio material de procedencia, tal como fueron establecidos en
la sentencia SU-1116 de 2001.
(i) Requisito de
conexidad
188. El requisito de
conexidad exige el cumplimiento de las siguientes condiciones: (i) que se
presente una perturbación de un derecho colectivo; (ii) que desde una
perspectiva exclusivamente jurídica exista prima facie una amenaza o
vulneración a un derecho fundamental –lo que no debe confundirse con el
requisito de que el juez cuente con pruebas de la real amenaza o violación del
derecho fundamental–, y (iii) que exista un nexo entre las dos afectaciones que
evidencie (a) su simultaneidad y (b) su proximidad causal directa y no mediada
por otros factores externos. Es importante resaltar que este análisis corresponde
a un examen de procedibilidad de la acción de tutela razón por la cual las
consideraciones que se presentan tienen carácter prima facie, de modo
que cuando se analiza el fondo de la situación pueden ellas ser desvirtuadas o
confirmadas. La Sala encuentra que, en el caso sub examine, se
satisfacen esos requisitos de procedibilidad en los términos que a continuación
se exponen.
-
Perturbación de un derecho colectivo
189. Según los
diferentes informes recibidos por la Corte en el curso del proceso, se ha
venido produciendo una disminución de agua dulce debido a las sedimentaciones y
taponamiento en los caños donde fluye el agua del río Magdalena a la CGSM, así
como el uso excesivo de agua dulce que desciende desde la Sierra Nevada de
Santa Marta para el sostenimiento de la ganadería extensiva y de los cultivos
de banano y palma africana. Ello ha disminuido el flujo de agua dulce en la
CGSM y reducido los niveles de oxígeno en la CGSM[211].
190. Adicionalmente,
en la CGSM se encuentra un humedal que fue incluido en la lista de humedales
Ramsar por su trascendencia internacional, cuya contaminación ha ocurrido por el
vertimiento de elementos químicos contaminantes, por los niveles de
salinización del agua, y por la construcción de diques que generan el
desecamiento del humedal[212].
191. La disminución
de los niveles de agua dulce y de los niveles de oxígeno del agua, la mortandad
masiva de peces, las construcciones de diques y los vertimientos de químicos
contaminantes en el recurso hídrico, indican  perturbaciones al derecho al
medio ambiente, al equilibrio ecológico y a la protección de áreas de especial
protección ambiental, tales como los humedales.
-
Amenaza o vulneración de un derecho fundamental
192. En respuesta a
los requerimientos de este Tribunal, los accionantes informaron ser pescadores
o depender de la actividad pesquera. Uno de ellos, respondió que se dedica a
comercializar pescado seco y en esa medida depende de la actividad pesquera. El
otro actor confirmó ser pescador y obtener los recursos para su sustento de esa
actividad. Sin embargo, la AUNAP indicó que los accionantes no tienen permiso
alguno de pesca[213],
a pesar de que en la acción de tutela hayan afirmado lo siguiente: “al ser
nosotros, los pescadores que habitamos en la CGSM, los directamente afectados
por esta crisis y los titulares de los derechos que están siendo vulnerados,
cumplimos con el requisito de legitimación”[214] y de que el señor
Suárez Moreno haya informado que tiene tres carnets de pescadores (ICA, AUNAP e
INCODER).
193. Esta Sala
considera que al depender los accionantes de los ingresos derivados de la pesca,
como lo relataron, existe un riesgo prima facie, de que la satisfacción
de sus necesidades pueda verse afectada.
-
Existencia de conexidad inmediata y directa entre la afectación
del derecho colectivo y la afectación del derecho fundamental
194. Es posible
identificar, en principio, una  relación causal entre la perturbación prima
facie del derecho al medio ambiente y al mínimo vital dado que se trata de
pescadores cuyo sustento depende de las condiciones ambientales del lugar donde
desarrollan su actividad.
(ii) Legitimación por amenaza o afectación
iusfundamental
195. El requisito de
legitimación se acredita en este caso, toda vez que los accionantes dependen de
la actividad de pesca[215]
y fueron ellos quienes directamente interpusieron la acción de tutela.
(iii) Requisito de
prueba de la amenaza
196. Como se ha
indicado, este requisito exige que la amenaza o vulneración de los derechos
fundamentales no sea hipotética, sino real, es decir que deben existir pruebas
suficientes en esa dirección.
197. Esta Sala
considera que las pruebas del expediente evidencian una problemática ambiental
en la CGSM. Esta conclusión se apoya en los siguientes documentos e informes:
a.
Resolución Defensorial No. 55 de diciembre de 2008 sobre la
situación ambiental y de servicios públicos en los pueblos palafíticos de la
CGSM. En este documento se afirma que se encuentra en riesgo el recurso
pesquero del cual depende la subsistencia de los pueblos palafitos por: (i) mortalidad
masiva de peces; (ii) alteración del balance hídrico; (iii) desecación de
ciénagas por ganadería extensiva, y (iv) contaminación del agua por
vertimientos de aguas residuales y basuras, entre otras[216].
b.
Informe Técnico Final del Invemar 2015, Volumen 14. En este
documento se constata que el sistema está alcanzando condiciones hipersalinas
debido a la falta de mantenimiento adecuado de los canales[217]. Igualmente, se
evidencia un decrecimiento en la captura de peces anuales desde 2006 cuando se
capturaban 9089 toneladas, en el 2015 aparece un registro de 3251.
c.
Informe del recorrido de prevención, vigilancia y control realizado
en el marco del Comité Interinstitucional de la Ciénaga Grande de Santa Marta (junio
2015). En este documento se acompañan evidencias fotográficas de diques,
taponamiento de caños, quema y deterioro de suelos[218].
d.
Informe del estado de la situación ambiental de la SFF CGSM de
Parques Naturales. En este documento se afirma que la CGSM está afectada
por un déficit hídrico generado, entre otros, por la expansión de la frontera
agronómica, el bajo flujo de agua dulce y la disminución de peces en el área
protegida por la entidad[219].
e.
Segundo Informe de la misión académica a la Ciénaga Grande de
Santa Marta. En este informe se acompañan muestras fotográficas de la
mortandad del manglar de Caño Grande en la CGSM[220].
No obstante lo anterior, no
existe prueba que lleve al convencimiento de esta Sala que de esa situación
ambiental, que parece estar afectando el recurso hídrico y pesquero, implique una
amenaza real y singularizada de los derechos fundamentales de los accionantes. Si
bien existen pruebas orientadas a acreditar la problemática ambiental de la
CGSM, lo cierto es que de las respuestas de los accionantes luego de la
solicitud de este Tribunal, no se sigue una amenaza real y singular a los
derechos fundamentales que pueda justificar el desplazamiento de la acción
popular en un asunto que, por los intereses colectivos cuya protección se
solicitaba y por su complejidad técnica y probatoria, demanda que su examen tenga
lugar a través de dicha acción. Para la Corte, no basta con indicar y explicar el
problema ambiental para inferir de la afectación de un derecho colectivo, una
amenaza singular de un derecho fundamental. De las pruebas obtenidas por la
Sala no resulta posible identificar que la situación específica en la que se encuentran
los actores evidencie una afectación iusfundamental, a tal punto urgente, que justifique
-insiste la Sala- aniquilar la procedencia de la acción popular. De
hecho, como se verá, el escrito de tutela deja en evidencia que el objeto
central de la acción de tutela bajo examen no consiste en la protección a sus
derechos fundamentales individuales, sino a la superación del problema
ambiental de la CGSM. La exigencia de probar la amenaza tiene por finalidad
asegurar que la acción de tutela no pierda su conexión definitiva con la
protección de derechos subjetivos de naturaleza fundamental, radicados
específicamente en quienes la interponen.
Es importante insistir –como
se dejó dicho líneas atrás- en lo que afirmó hace ya más de quince años la sentencia
SU-1116 de 2001:
“(…) en principio la Ley 472 de
1998 es un instrumento idóneo y eficaz para enfrentar las vulneraciones o
amenazas a los derechos colectivos. En tal contexto, es obvio que la entrada en
vigor de esa ley implica que la Corte debe precisar su jurisprudencia en
relación con la procedencia de la tutela para aquellos eventos en que la
afectación de un interés colectivo implica también la vulneración o amenaza de un
derecho fundamental del peticionario, puesto que la Constitución establece con
claridad que la acción de tutela sólo procede cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (CP art. 86)”
(énfasis añadido).
(iv) Objeto de las
pretensiones o efecto hipotético de la orden judicial en caso de acceder a
ellas
198. Como ha quedado
señalado, las órdenes que el juez de tutela puede adoptar en aquellos casos en
los que se invoca, como fundamento de una violación iusfundamental, la
perturbación de un derecho colectivo, se circunscriben al restablecimiento del
derecho fundamental, dado que, de otra forma, quedarían vaciadas de contenido
las competencias de las autoridades judiciales encargadas de dar curso a las
acciones populares. Tratándose de una restricción a las facultades del juez de
tutela, cabe al mismo tiempo sostener que es un límite a las pretensiones de
los accionantes. En esa dirección, no pueden estos últimos, sin
desnaturalizarla, acudir a la acción de tutela para promover la adopción de
medidas generales y estructurales dirigidas fundamentalmente a la protección de
derechos colectivos, sin interponer previamente la acción popular dispuesta
para tal efecto por el ordenamiento constitucional.
199. Una lectura de
la acción de tutela evidencia que en ella se pretende la superación de la problemática
ambiental en que se encuentra la CGSM a fin de rehabilitar y restaurar el
ecosistema, pues solo obteniendo condiciones ecológicas adecuadas en la CGSM,
dicen los accionantes, “será posible para nosotros volver a pescar”[221].
200. A partir de un
análisis de las pretensiones de la acción de tutela, se puede concluir que
todas ellas están encaminadas a la protección de derechos colectivos o de
satisfacer pretensiones supraindividuales que se proyectarían de manera
unitaria en toda la comunidad de la que hacen parte los accionantes. En efecto,
como se verá, las solicitudes se dirigen no a que se impartan órdenes
específicas de garantía de los derechos fundamentales de los accionantes, sino
a la adopción de medidas generales y estructurales que contribuyan a superar la
afectación del ambiente sano en la CGSM. Como se indicó anteriormente, que
tales medidas tengan efectos directos en la realización de los derechos de los
accionantes, no comporta que la acción de tutela sea procedente.
201. A continuación,
se analiza cada una de las pretensiones contenidas en la acción de tutela a fin
de verificar si, en el hipotético evento que se conceda el amparo y se acceda a
las pretensiones de los accionantes, las órdenes del juez de tutela se encaminarían
principalmente a la protección del derecho fundamental, como lo exige uno de
los requisitos planteados en la SU-1116 de 2001, o si, en cambio, se dirigen primariamente
a la protección del derecho colectivo.
202. Las
pretensiones primera y segunda tienen como propósito que se elabore
y adopte un plan articulado para superar la situación ambiental en la CGSM y
adoptar planes de manejo ambiental y zonificación para el humedal Ramsar. Las
pretensiones tercera y cuarta buscan que se adelanten labores de
mantenimiento y dragado de los caños para mejorar el intercambio de agua con el
rio Magdalena y la restauración de las cuencas de los ríos que llevan agua
dulce desde la Sierra Nevada junto con los estudios que evalúe la forma como se
ha venido adelantando el dragado y mantenimiento. La pretensión quinta
está dirigida a determinar si el uso de tierras está acorde con la normatividad
ambiental. La pretensión sexta busca que el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible garantice el cumplimiento de las obligaciones
internacionales del Estado colombiano en virtud de la Convención Ramsar y el
Convenio sobre Diversidad Biológica.
203. La pretensión séptima
busca que se ordene a PNN realizar todas las acciones necesarias para
proteger las áreas protegidas en la CGSM. La pretensión octava está
direccionada a ordenar a las entidades territoriales articular sus políticas ambientales
y esquemas de ordenamiento territorial para garantizar las condiciones
ambientales de la CGSM. La pretensión novena busca que se realice un
diagnóstico para determinar el acceso a los servicios públicos, educación,
salud, agua potable y alimentación para luego suplir las acciones necesarias
para suplir la falta de acceso a los bienes y servicios. La pretensión décima
busca que se expida un ordenamiento pesquero para la CGSM para garantizar la
sostenibilidad de la actividad, el cual deberá darse con espacios de
participación de las comunidades pesqueras. La pretensión undécima tiene por
objeto que las entidades territoriales lleven a cabo proyectos de
capacitación en actividades sostenibles que garanticen una transición a
alternativas productivas para las comunidades que dependen de la pesca. Las
pretensiones décima segunda, tercera y cuarta se
orientan a que la Contraloría, Fiscalía y la Procuraduría inicien y culminen
las investigaciones y procesos para determinar la responsabilidad fiscal y
disciplinaria de los funcionarios de las entidades accionadas. Y finalmente, la
última pretensión tiene como objetivo que el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible supervise los proyectos viales que se están construyendo
o que se pretenden construir sobre el humedal Ramsar[222].
204. En el siguiente
cuadro se refiere el contenido de las pretensiones y la razón que descarta la
posibilidad de acogerlas mediante el trámite de una acción de tutela:
Peticiones de los accionantes
Orden
encaminada principalmente a la protección del derecho fundamental o del
derecho colectivo
Primera. Ordenar a
CORPAMAG, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a Parques
Nacionales Naturales, a la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, al
departamento del Magdalena, a las alcaldías de los municipios accionados, y a
las demás entidades competentes, que de forma inmediata inicien la
elaboración de un plan, articulado con los que se han diseñado y/o se están
ejecutando, para superar la situación de deterioro ambiental en que se encuentra
la CGSM y rehabilitar y restaurar el ecosistema…
Derecho colectivo. Su
finalidad es rehabilitar y restaurar el ecosistema.
Segunda. Ordenar al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible que, en coordinación con CORPAMAG, las alcaldías de los
municipios accionados, el departamento del Magdalena y Parques Nacionales
Naturales, y otras entidades competentes, proceda a adoptar el plan de manejo
ambiental y zonificación para el humedal RAMSAR..
Derecho colectivo. Su
finalidad es adoptar un plan de manejo ambiental.
Tercera. Ordenar a
CORPAMAG, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las alcaldías de
los municipios accionados y al consorcio Ciénaga Grande (Servicios de
Dragados y Construcciones S.A., y otros), y Servicio de Dragados y
Construcciones S.A., y a quien corresponda, que procedan de forma inmediata a
iniciar, desarrollar y concluir en un plazo no mayor a tres (3) meses, de acuerdo
con lo solicitado en la primera petición, las labores de mantenimiento, dragado
y preservación de los caños y afluentes primarios, secundarios y terciarios que
permiten el flujo de agua dulce desde el río Magdalena y otras fuentes hasta
el complejo de humedales de la CGSM…
Derecho colectivo. Su
finalidad es que se inicie el mantenimiento, dragado y preservación de caños
para permitir el flujo de agua dulce a la CGSM.
Cuarta. ordenar a
CORPAMAG, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a las alcaldías
de los municipios accionados, a la Unión Temporal Río Frío (Servicio de
Dragados y Construcciones S.A. y CFD Ingeniería S.A.S) y a quien corresponda
que, en un plazo de tres (3) meses, procedan a realizar las gestiones
necesarias para el mantenimiento y restauración de las cuencas de los
ríos que llevan agua dulce
desde la Sierra Nevada de Santa Marta hasta la CGSM…
Derecho colectivo. Se busca
el mantenimiento y restauración de las cuencas de los ríos.
Quinta. Ordenar a CORPAMAG, al Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, a Parques Nacionales Naturales, a las
alcaldías de los municipios accionados y al departamento del Magdalena, y
demás entidades competentes, que realicen los estudios necesarios para determinar
si los usos que se dan a las tierras que rodean la CGSM son conformes con la
normatividad ambiental aplicable a complejos de humedales…
Derecho colectivo. Su
finalidad es que las tierras se usen conforme a la normativa ambiental.
Sexta. Ordenar al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible que realice todas las acciones necesarias para
garantizar el cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado
colombiano en relación con la protección de la CGSM, en especial aquellos
contenidos en la convención RAMSAR y el Convenio sobre Diversidad Biológica…
Derecho colectivo. Su
finalidad consiste en asegurar el cumplimiento de obligaciones
internacionales vinculadas a la protección de la CGSM.
Séptima. Ordenar a Parques Nacionales Naturales
que realice todas las acciones necesarias para garantizar la protección de
las áreas protegidas ubicadas en la ecorregión de la CGSM, en especial para
prevenir su deterioro por parte de particulares…
Derecho colectivo. La
finalidad es la protección de las áreas protegidas en la CGSM.
Octava. Ordenar a las alcaldías de los
municipios accionados que, con la asistencia del departamento del Magdalena,
de CORPAMAG y del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, articulen
sus políticas ambientales para garantizar la conservación del ecosistema de
la CGSM. Los municipios deberán proceder a adoptar los correspondientes
planes o esquemas de ordenamiento territorial o ajustarlos a la normatividad
ambiental aplicable a la zona, de tal forma que se garanticen las condiciones
ambientales necesarias para la conservación de la ecorregión
Derecho colectivo. Pretende
la conservación del ecosistema y la articulación de políticas ambientales por
parte de los municipios.
Novena. Ordenar al departamento del Magdalena y
a las alcaldías de los municipios accionados, y a las demás entidades
competentes, que en el plazo de tres (3) meses realicen un diagnóstico de la
situación socio económica de las comunidades pesqueras y pueblos palafitos
ubicados en la CGSM, con el fin de determinar su acceso a servicios públicos,
servicios de salud, educación, agua potable y alimentación. Una vez concluido
este diagnóstico, estas entidades deberán adelantar en un plazo máximo de
seis (6) meses las acciones necesarias para suplir la falta de acceso de
estas comunidades a los bienes y servicios antes mencionados.
Derecho colectivo. Pretende
tener un diagnóstico sobre la ausencia de servicios públicos, agua potable,
educación y alimentación en la zona para luego adelantar las acciones necesarias
para suplir esas deficiencias lo cual, prima facie, podría estar comprendido
por el derecho colectivo relativo al acceso a los servicios públicos y a que su
prestación sea eficiente y oportuna, según lo previsto en el literal j) del artículo 4 de la Ley 472 de
1998. De hecho, una orden similar fue
ordenada por el Tribunal Superior del Magdalena en la Sentencia que
actualmente se encuentra pendiente de resolución por el Consejo de Estado[223].
Décimo. Ordenar, a prevención, a la Autoridad
Nacional de Acuicultura y Pesca que en el término de seis (6) meses expida el
ordenamiento pesquero para la CGSM, de forma tal que se reglamente y regule
la actividad en la ecorregión garantizando su sostenibilidad. En la elaboración
de dicho ordenamiento se concederán espacios de participación suficientes y
adecuados para las comunidades que habitan la región, especialmente aquellas
dedicadas a la pesca.
Derecho colectivo del
aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible.
Undécimo. Ordenar a la Gobernación del
Magdalena, la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, las alcaldías de los
municipios accionados, y demás autoridades competentes, que en un plazo de
seis (6) meses, formulen y ejecuten proyectos de capacitación en actividades
sostenibles que garanticen una transición a alternativas productivas para las
comunidades que dependen de la pesca en la CGSM. La formulación de dichos
proyectos se deberá realizar con la concertación de las comunidades, deberá
garantizar el derecho al trabajo y al mínimo vital de los pescadores, y
deberá tener un acompañamiento permanente por parte de las entidades.
Derecho e interés colectivo.
Pretende que se formulen otras formas productivas sostenibles, previa
concertación con las comunidades.
Décimo segundo. Ordenar a la Contraloría General
de la República, a prevención, que inicie y/o lleve hasta su culminación de
forma eficiente y expedita las investigaciones y procesos necesarios para
determinar si los funcionarios de las entidades accionadas o los particulares
contra los que se dirige esta tutela han generado detrimentos patrimoniales
para el Estado colombiano o alguna de sus entidades o instituciones o han
desconocido reglas de transparencia y selección objetiva en contratación
estatal y, de ser el caso, imponer las sanciones por responsabilidad fiscal
que resulten adecuadas.
Derecho colectivo. Se busca
proteger el derecho colectivo a la moralidad administrativa.
Décimo tercero. Ordenar, a prevención, a la
Procuraduría General de la Nación que inicie y lleve hasta su culminación de
forma eficiente y expedita las investigaciones y procesos necesarios para
determinar la eventual responsabilidad disciplinaria de los funcionarios de
las entidades accionadas y particulares contra los que se dirige esta acción
y, en caso de comprobarse su responsabilidad, imponer las sanciones a que
haya lugar.
Derecho colectivo. Se busca
la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa.
Décimo cuarto. Ordenar, a prevención, a la
Fiscalía General de la Nación que inicie y lleve hasta su culminación de
forma eficiente y expedita las investigaciones necesarias para determinar la
eventual responsabilidad penal de funcionarios públicos y particulares por la
comisión de delitos asociados a la problemática ambiental de la CGSM, el
aprovechamiento ilícito de recursos naturales o al detrimento del patrimonio
público y, en caso de encontrar mérito, dar inicio a las labores conducentes
a su juicio por parte de la justicia penal.
Derecho colectivo. Se busca
la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa.
Décimo quinto. Ordenar al Ministerio de Medio
Ambiente y Desarrollo Sostenible y a los organismos de control, que, a
prevención, supervisen de forma permanente los proyectos viales que se están
construyendo o que se pretenden construir sobre el humedal RAMSAR. En las
autorizaciones, licencias y permisos que se hayan otorgado o se vayan a
otorgar para la ejecución de los mismos se deberá garantizar que los diseños
y su ejecución mantenga la conectividad hidrológica del sistema, en
concordancia con lo solicitado en la primera petición, lo cual implica llevar
a cabo la revisión de las licencias ya concedidas (…).
Derecho colectivo. Su
finalidad es mantener la conectividad hidrológica del sistema y garantizar el
medio ambiente sano.
Décimo sexto. Ordenar a la Contraloría General
de la República y la Procuraduría General de la Nación que, a prevención,
verifiquen el cumplimiento de las órdenes proferidas en esta sentencia, para
lo cual deberán conceder espacios de participación adecuados y suficientes a
las comunidades que habitan la región, en especial aquellas dedicadas a la
pesca y a las entidades y particulares accionados. En caso de encontrar que
los accionados incumplen con las órdenes del juez de tutela, deberían
conminarlas para que las acaten.
Orden de verificación de
las órdenes que se profieran por el juez de tutela.
205. Como se puede
observar, las pretensiones de la acción de tutela están encaminadas a proteger
los derechos colectivos de la comunidad pesquera y de los habitantes de la CGSM
y no están dirigidas a la protección directa de los derechos fundamentales de
los accionantes. La finalidad de la acción de tutela es la restauración y
rehabilitación del equilibrio ecológico de la CGSM y no directamente de los
derechos fundamentales a la vida digna de los accionantes.
206. No es de recibo
el argumento de que los accionantes pretenden proteger la pesca artesanal y el
mínimo vital de todos los pescadores de la CGSM, pues ello desconoce, como lo
estableció este Tribunal en la Sentencia T-574 de 1996, que “en la tutela la
constatación debe ser para cada persona individualmente considerada”  y
“el solo hecho de integrar una comunidad no es presunción de la
violación, podrá serlo para una acción popular, pero no para una acción de
tutela”. Así las cosas, es necesario que se acredite la afectación
individual y que la petición de amparo esté directamente orientada a
salvaguardar dicha afectación, lo que no ocurre en el caso sub examine,
pues las pretensiones, como se señaló, buscan solucionar los problemas
estructurales ambientales, es decir, proteger el derecho colectivo al medio
ambiente de todos los habitantes de la CGSM para lo cual la Constitución
dispone como medio de protección judicial principal la acción popular.
207. Si bien la
acción de tutela no cumple con las condiciones sustantivas para la procedencia
cuando existe perturbación de derechos colectivos, la Sala considera pertinente,
por razones de suficiencia argumentativa, pronunciarse sobre el juicio de
eficacia de la acción popular en relación con el caso concreto.
g. Juicio de eficacia: la
acción popular es idónea y eficaz para resolver el caso en revisión
208. Como lo sostuvo
la Sentencia SU-1116 de 2001 “para que la tutela proceda en caso de
afectación de un derecho colectivo, es además necesario, teniendo en cuenta el
carácter subsidiario y residual de la tutela (CP art. 86), que en el expediente
aparezca claro que la acción popular no es idónea”[224].
209. La Sala
constata que no existe razón alguna para considerar que la acción popular
carezca de idoneidad para atender la situación planteada por los accionantes.
De hecho, el argumento que aducen los accionantes para sustentar tal premisa consiste
en señalar que la acción popular actualmente en curso, fue instaurada en
febrero de 2012 y hoy se encuentra pendiente de ser resuelto el recurso de
apelación por el Consejo de Estado.
210. Sin embargo, los
accionantes no se percatan de que dicha acción popular no cobija las
pretensiones ni presenta las causas de afectación del derecho colectivo que
aquí plantean. Por ello, nada impide que puedan acudir al juez popular,
solicitar medidas cautelares y discutir la vulneración al derecho colectivo al
medio ambiente sano en la CGSM en ese escenario judicial y en las condiciones
en que lo han pretendido hacer a través de la acción de tutela. Incluso, en
caso de que en el curso de la acción popular se presentaran demoras
injustificadas podría acudirse a la acción de tutela en las condiciones
señaladas por la jurisprudencia constitucional.  No es posible concluir que la
acción popular que actualmente se tramita tenga las mismas pretensiones o
finalidades que aquellas que persiguen los accionantes mediante esta acción de
tutela, pues la primera busca principalmente el mantenimiento de solo un caño,
el de aguas negras, para evitar el desbordamiento del agua en la región,
mientras que las pretensiones de los accionantes contenidas en la acción de
tutela en examen tiene un alcance más amplio, ya que pretende el diseño y la
implementación de un plan para rehabilitar y restaurar la totalidad del ecosistema
de la CGSM y así evitar la salinización y aumentar el equilibrio del ecosistema
con flujo de agua dulce, junto con otras medidas adicionales destinadas a
proteger el recurso pesquero.
211. No es
suficiente que exista una acción popular en trámite que se ocupe de un aspecto
tangencial o de una parte de las solicitudes elevadas por los accionantes en la
acción de tutela, sino que es necesario que ambas acciones estén encaminadas a
proteger las expresiones materiales de la perturbación al derecho colectivo invocado,
para que sea posible conceder la tutela como mecanismo transitorio mientras
se resuelve la acción popular. Lo anterior no ocurre en este caso, pues la
resolución de la acción popular no resolverá las pretensiones invocadas por los
accionantes en esta acción de tutela, ya que ellas no son equivalentes.
212. Así las cosas,
no es posible sostener que la acción popular carezca de idoneidad o eficacia,
cuando aquella que actualmente se encuentra en curso  pretende solucionar un
problema diverso, no equivalente, al planteado por los accionantes, dado que no
está dirigida a solucionar la problemática estructural ambiental, como lo
pretende esta acción de tutela.
213. Conforme a lo
señalado, y aplicando el juicio de eficacia, constata la Corte que no se
configura estrictamente ninguno de los supuestos que, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, permiten afirmar la ineficacia de la acción
popular, pues el objeto de la que actualmente está en curso no es equivalente
al de la acción de tutela examinada. En efecto, no solo tiene la primera un
alcance más limitado por encaminarse al destaponamiento de un caño particular
(Agua Negras), sino que no aborda la problemática estructural ambiental de la
CGSM.
214. Adicionalmente,
a juicio de la Sala, el asunto planteado por los accionantes exige un debate
probatorio de tal complejidad que amerita una discusión que asegure que las
discusiones técnicas sobre las causas, efectos y responsables de la situación
actual tengan lugar en un escenario de amplia contradicción de los diferentes
medios de prueba que lleguen a ser relevantes. Es la acción popular, el medio
judicial apropiado para el efecto, como lo ha reconocido la Corte, en
anteriores oportunidades[225].
215. En el presente
caso, los accionantes no consideraron el valor y la
importancia de la acción popular, renunciando a ella para discutir sus
pretensiones. En efecto, (i) la legitimación en la
acción popular es más amplia que en la acción de tutela, ya que no es necesario
probar la afectación individual y concreta de los derechos fundamentales; (ii) la
acción popular por su propia naturaleza preventiva y restitutiva está destinada
a evitar el daño contingente o restituir las cosas a un estado anterior,
especialmente cuando la protección recae sobre áreas de especial protección
ecológica, lo que se compagina con las medidas solicitadas por los accionantes encaminadas
a restaurar el equilibrio ecológico y prevenir nuevos o mayores daños a la CGSM; (iii) la acción popular supone un adecuado período
probatorio que le permite al juez ordenar y practicar cualquier prueba, incluso
en caso de ser necesario, ordenando que el costo de la práctica de las pruebas
sea ordenado con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos;
(iv) el juez popular puede adoptar las medidas cautelares que estime
pertinentes para prevenir o hacer cesar un daño inminente; (v) la acción
popular permite la celebración de un pacto de cumplimiento para fijar
conjuntamente la forma de protección del derecho e interés colectivo; (vi) el
juez popular dispone de un extenso margen para reaccionar ante las afectaciones
a los derechos e intereses colectivos, y en ese sentido puede imponer una orden
de hacer, no hacer o de condena para protegerlos y, finalmente (vii) la acción
popular permite definir soluciones estructurales, especialmente, en materia de
situaciones ambientales complejas que exigen una protección generalizada para
restaurar los equilibrios del ecosistema. Ello se desprende de diversas decisiones
que en esta materia ha adoptado el Consejo de Estado[226].
216. No es admisible
vaciar de contenido la competencia del juez popular, atribuyéndose el juez de
tutela la solución de un problema ambiental estructural vinculado con la
afectación de un derecho colectivo. Es la acción popular un instrumento con
estatus constitucional, cuyo desarrollo en  la Ley 472 de 1998, como lo precisó
esta Corte, “plasma un esfuerzo del legislador por desarrollar un mecanismo
ágil de protección de los derechos e intereses colectivos de un conglomerado
determinado, que los jueces, pero en especial el juez de tutela, no puede pasar
inadvertido a la hora de adoptar decisiones en esta materia”[227].
217. La Sala
concluye entonces que la acción popular es idónea y eficaz para resolver el
asunto bajo revisión por las razones expuestas anteriormente. En todo caso,
advierte la Corte que esta decisión no desconoce que la acción de tutela podrá
interponerse (i) contra las decisiones que se adopten con ocasión del impulso
de dicha acción si se advirtiere que, con ellas, se amenazan o violan los
derechos fundamentales y se cumplen los requisitos de procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales. Igualmente, (ii) podría ser
procedente, tal y como lo indicó este Tribunal en las sentencias T-197 de 2014
y T-622 de 2016, en aquellos casos en los cuales las decisiones del juez
popular dirigidas a la protección del medio ambiente no son efectivamente
cumplidas por las autoridades administrativas. Finalmente, la Corte advierte
que su interposición sería posible (iii) si la misma tiene por objeto, a
diferencia de lo ocurrido en el presente caso, la protección de derechos
fundamentales específicamente radicados en los accionantes y cuya violación no
pueda ser alegada efectivamente ante el juez popular.
C.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
218. Los accionantes interpusieron acción de tutela contra las
entidades accionadas[228]
por el incumplimiento de sus funciones asociadas con la protección ambiental
del ecosistema de la CGSM y, con ello, por vulnerar sus derechos al medio
ambiente sano, a la vida digna, al mínimo vital, al trabajo, a la libertad de
oficio, a la alimentación y al agua.
219. Con base en las pruebas aportadas y en el marco fáctico
expuesto por los accionantes sobre la problemática ambiental de la CGSM causada,
a su juicio, (i) por la falta de agua dulce proveniente del río Magdalena debido
a la ausencia o falta de mantenimiento adecuado del dragado de los caños; (ii) por
la disminución del flujo de agua dulce que desciende de la Sierra Nevada de
Santa Marta dada la utilización del recurso natural por particulares para sus
cultivos o tierras y (iii) por los nuevos proyectos de infraestructura que se
adelantan en la zona, esta Sala analizó el cumplimiento de los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela, haciendo especial énfasis en la
subsidiariedad por tratarse de una perturbación de derechos colectivos que
puede implicar amenazas o violaciones a derechos fundamentales.
220. En esa línea, la Sala reiteró que el ordenamiento jurídico
ha previsto mecanismos de protección distintos si se trata de una vulneración a
un derecho fundamental o a un derecho colectivo. En el primer caso, el afectado
dispone de la acción de tutela y en el segundo tiene a su alcance la acción
popular. Sin embargo, aclaró que no son absolutas ni la regla de que indica que
la acción de tutela no es procedente para proteger derechos fundamentales por
perturbaciones a derechos colectivos, ni la regla según la cual siempre que con
la afectación se vulnere o amenace un derecho fundamental, es procedente la acción
de tutela.
221. Por ello, la Sala procedió a determinar (i) los criterios
materiales para la procedencia de la acción de tutela cuando exista
perturbación de los derechos colectivos que se superpongan con derecho
fundamentales (juicio material de procedencia) y (ii) la eficacia de la
acción popular de cara a la protección de los derechos colectivos cuya
perturbación causa una amenaza o vulneración a un derecho fundamental (juicio
de eficacia).
222. Respecto de los criterios materiales para la procedencia
de la acción de tutela, la Sala constató que la jurisprudencia del primer
momento había reconocido la exigencia de que existiera una prueba fehaciente
del daño de los derechos fundamentales, que el accionante fuera
efectivamente la persona afectada en sus derechos fundamentales y que existiese
un nexo causal entre la perturbación de los derechos colectivos y el
derecho fundamental alegado. Luego, con la Sentencia SU-1116 de 2001, que
retomó la consolidación de la Sentencia T-1451 de 2000, se fijaron los
siguientes criterios materiales: (i) conexidad entre la vulneración del derecho
colectivo y la amenaza o violación al derecho fundamental; (ii) la legitimación
por virtud de la cual el accionante debe ser la persona directamente afectada
en su derecho fundamental; (iii) la prueba de la amenaza o violación del derecho
fundamental, y (iv) que los efectos de la orden del juez de tutela estén
encaminados a la protección del derecho fundamental y no del derecho colectivo,
pese a que, con su decisión, éste último pueda resultar protegido.
En
cuanto al juicio de eficacia, la Sala resaltó la pertinencia de evaluar si (i)
existía una acción popular que resolviera las peticiones elevadas por los
accionantes en la acción de tutela; (ii) si, pese a la existencia de la acción
popular, su trámite resultaba inoportuno para la protección de los derecho;
(iii) o si existía una sentencia en firme de la acción popular que no hubiera
sido cumplida por las entidades públicas; (iv) si existen derechos
fundamentales no superpuestos que requieren de la acción de tutela para su
protección; (v) si existía un sujeto de especial protección constitucional o
(vi) un debate probatorio complejo que amerita la intervención del juez popular.
223. Con base en lo anterior, la Sala consideró que no procede
la acción de tutela, pues no cumple con todos los requisitos sustantivos de
procedibilidad, ya que (i) no existe prueba fehaciente de la amenaza o
vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes y (ii) las órdenes
cuya adopción solicitaron los accionantes, no están dirigidas al restablecimiento
de los derechos fundamentales sino a la protección del derecho colectivo al
ambiente sano y otros intereses colectivos. En este sentido, es la acción
popular el escenario procesal idóneo, eficaz y principal para debatir asuntos
de derechos colectivos, como los alegados por los accionantes.
224. Por otra parte, la acción popular satisface, en este
caso, el juicio de eficacia, dado que los accionantes (iii) no acreditaron de
manera suficiente por qué razón la acción popular no era idónea o eficiente
para la solución de este caso, pues se limitó a señalar que existe una acción
popular en curso sin que se haya resuelto con ella la problemática ambiental,
sin advertir que su finalidad, sus pretensiones y los hechos divergen de
aquellos expuestos por los accionantes con esta acción de tutela. Adicionalmente
(iv) en la medida en que, como en este caso, se exige un debate probatorio
complejo y técnico para verificar en el análisis de fondo si existe o no una
vulneración a un derecho colectivo la acción de tutela se torna improcedente.
225. Finalmente, la Sala advirtió que declarar procedente esta
acción de tutela significaría desconocer que las acciones populares cumplen una
función constitucionalmente relevante en nuestro ordenamiento jurídico e
ignorar que desde la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998, los jueces
populares tienen las herramientas procesales y probatorias para declarar
medidas estructurales orientadas, por ejemplo, al restablecimiento de
equilibrios ecológicos en determinados ecosistemas e, incluso, órdenes que
resulten en la protección de derechos fundamentales.
226.
Se concluyó, entonces, que la
acción popular es el escenario procesal idóneo para resolver este caso. En
primer lugar, porque la legitimación para iniciarla es más amplia que la acción
de tutela, ya que no es necesario probar la afectación individual y concreta de
los derechos. En segundo lugar, porque es una acción por naturaleza preventiva
y restitutiva, ya que busca evitar el daño contingente o restituir las cosas a
un estado anterior, lo que se compagina con lo pretendido por los accionantes.
En tercer lugar, admite un amplio período probatorio permitiéndole al juez
ordenar y practicar cualquier prueba, incluso en caso de ser necesario,
ordenando su práctica a cargo del Fondo para la Defensa de los Derechos e
Intereses Colectivos. En cuarto lugar, porque el juez popular puede adoptar las
medidas cautelares que estime pertinentes para prevenir o hacer cesar un daño
inminente. En quinto lugar, permite celebrar un pacto de cumplimiento para
fijar conjuntamente la forma de protección del derecho e interés colectivo.
Finalmente, el juez popular puede imponer una orden de hacer, no hacer o de
condena por la afectación de los derechos colectivos.
227. Advirtió la
Corte, en todo caso, que la decisión adoptada no desconoce que la acción de
tutela (i) podrá interponerse contra las decisiones que se adopten con ocasión
del impulso de dicha acción si se advirtiere que, con ellas, se amenazan o
violan los derechos fundamentales y se cumplen los requisitos de procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales. Igualmente, (ii) podría ser
procedente, tal y como lo indicó este Tribunal en las sentencias T-197 de 2014
y T-622 de 2016, en aquellos casos en los cuales las decisiones del juez
popular dirigidas a la protección del medio ambiente no son efectivamente
cumplidas por las autoridades administrativas. Finalmente, que su interposición
sería posible (iii) si la misma tiene por objeto, a diferencia de lo ocurrido
en el presente caso, la protección de derechos fundamentales específicamente
radicados en los accionantes y cuya violación no pueda ser alegada
efectivamente ante el juez popular.
III.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR por las razones expuestas en esta providencia la sentencia del 16 de
febrero de 2017 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia
que, a su vez, confirmó la providencia del 25 de noviembre de 2016 proferida
por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Santa Marta que declaró
improcedente la acción de tutela.
Segundo.- LIBRAR las comunicaciones –por la Secretaría General de la
Corte Constitucional–, así como DISPONER las notificaciones a las partes
–a través de los juzgados de instancia, previstas en el artículo 36 del Decreto
Ley 2591 de 1991.
Tercero.- Por
Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento de voto
ROCÍO LOAIZA
MILIÁN
Secretaria
General (E)
ANEXO 1
(Accionados y vinculados)
Accionados
1.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (“MinAmbiente”).
2.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
3.
Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales (“PNN”).
4.
Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (“AUNAP”).
5.
Contraloría General de la República (“Contraloría”).
6.
Procuraduría General de la Nación (“Procuraduría”).
7.
Fiscalía General de la Nación (“Fiscalía”).
8.
Gobernación del Magdalena.
9.
Corporación Autónoma Regional del Magdalena (“Corpamag”).
10.
Alcaldías de los Municipios de Sitio Nuevo, Puebloviejo, Remolina, El
Retén, Salamina, Zona Bananera, Pivijay, Ciénaga, Aracataca, El Piñón,
Fundación, Concordia, Zapayán y Cerro de Antonio (Magdalena).
11.
Consorcio Ciénaga Grande.
12.
Unión Temporal Río Frío (Servicios de Dragados y Construcciones S.A. y
CFD Ingeniería S.A.S.).
13.
Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras (“Invemar”).
14.
*Comité de Coordinación Interinstitucional para la Ecorregión Ciénaga
Grande de Santa Marta de la Gobernación del Magdalena.
Vinculados
1.
Comandante de Policía del Departamento de Magdalena.
2.
Comandante de Policía Metropolitana de Santa Marta.
3.
Comandante de Policía del Municipio de Ciénaga Magdalena.
4.
Comandante de Policía de Pueblo Viejo, Magdalena.
5.
Comandante de Policía de Sitio Nuevo, Magdalena.
6.
Comandante del Batallón de Córdoba.
7.
Capitán del Puerto de Santa Marta.
8.
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder).
9.
Director de Fiscalías del Magdalena.
10.
Defensor del Pueblo del Departamento del Magdalena.
11.
Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
12.
Territorial Atlántico de la Unidad de Restitución de Tierras.
13.
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).
14.
Superintendencia de Notariado y Registro.
15.
Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Santa Marta.
16.
Secretaría de Salud del Departamento de Magdalena.
17.
Secretaría de Gestión Social y Desarrollo de la Salud del Municipio de
Pueblo Viejo Magdalena.
18.
Secretaría de Gestión Social y Desarrollo de la Salud del Municipio de Sitio
Nuevo, Magdalena.
19.
Instituto Colombiano Agropecuario.
20.
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación.
21.
Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena (“Cormagdalena”).
22.
Defensoría del Pueblo.
ANEXO 2
(Otras intervenciones en actuaciones ante la Corte
Constitucional)
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad
(Dejusticia)
1. Los investigadores de
Dejusticia[229]
solicitaron la realización de una inspección judicial en los municipios en cuya
jurisdicción se encuentre la CGSM con el fin de “recaudar información
integral y precisa para el estudio del caso”[230]. Asimismo, solicitaron una
audiencia pública con el acompañamiento de comunidades palafíticas y pescadores
que habitan en la CGSM. Y por último, solicitaron una práctica de pruebas en el
proceso a las entidades accionadas con el fin de recaudar información sobre
hechos relevantes que antecedieron a la tutela[231].
2. Recordaron que la CGSM es uno de los ecosistemas más
productivos del Caribe que alberga peces, crustáceos y moluscos que han sido
aprovechados históricamente para el
consumo humano. Sin embargo, a pesar de su importancia como ecosistema
estratégico, la CGSM ha sufrido un deterioro ambiental por la disminución
significativa del agua dulce que nutre a la región, lo que ha llevado a afectar
a quienes habitan sobre el acuatorio de la Ciénaga, ya que su subsistencia
depende de la actividad de pesca[232].
Asociación Ambiente y Sociedad[233]
3. Sostuvieron que, debido al incumplimiento de las funciones
que les corresponden a los accionados
para la protección del ecosistema de la CGSM, se han vulnerados los derechos
fundamentales al medio ambiente sano, vida digna, mínimo vital, trabajo,
libertad de oficio, alimentación y agua de los accionantes[234].
4. Señalaron que los pescadores artesanales de las comunidades
anfibias y palafíticas que se ubican en la CGSM gozan de especial condición por
ser garantes de la conservación y sostenibilidad del ecosistema de la CGSM de
especial protección constitucional en virtud de la Convención Ramsar[235].
5. El modo de vida ancestral de los pescadores artesanales
exige una especial atención del Estado, ya que ello asegura que estas comunidades mantengan sus características
especiales y, con ello, la preservación del patrimonio cultural. Por lo
anterior, solicitaron el reconocimiento de los pescadores artesanales y sus
comunidades como sujetos de especial protección constitucional, teniendo en
cuenta la relación de dependencia entre ellos y la CGSM, toda vez que su oficio
diario depende de los recursos para asegurar sus ingresos y su alimentación
básica.
6. Argumentaron que proteger el derecho fundamental al medio
ambiente sano, a partir de reconocer a los pescadores artesanales como sujetos
de especial protección, contribuye a detener la degradación del ecosistema de
la Ciénaga y a facilitar su regeneración,
así como asegurar la pesca artesanal como forma sostenible para satisfacer las
necesidades de las comunidades en la ecorregión[236].
7. Insistieron en que, en este caso, debía aplicarse el
enfoque diferencial para responder a las
necesidades de los grupos de especial protección de grupos históricamente
discriminados, como las comunidades de pescadores artesanales. Así, la
materialización del enfoque diferencial en favor de los pescadores artesanales
resulta en “un pronunciamiento que permita realizar acciones positivas por
parte de las diferentes entidades”[237].
8. Invitaron a que se desarrollara un concepto de territorio
para ajustarlo al complejo de lagunares,
ríos, lagos o aguas tranquilas, así como también a reconceptualizar el acceso
progresivo a la tierra para contener los anteriores terrenos. Por ello,
consideraron necesario comprender que “se requiere que los pescadores
artesanales: (i) tengan acceso formal y material, cuya efectividad, se da,
fundamentalmente, a través de la titulación en favor de estas poblaciones; (ii)
cuenten con la garantía del derecho a la participación en las estrategias
institucionales que propendan no sólo por el desarrollo de la pesca en
Colombia, sino también en los proyectos de vida de los pescadores artesanales
en Colombia; (iii) se reconozca la discriminación histórica y estructural de
los pescadores artesanales, así como su especial vulnerabilidad en su contexto,
y se prevea la adaptación de medidas en su beneficio, en pos de garantizar
acciones afirmativas tendientes a superar el estatutos marginado”[238].
9. Resaltan que en la CGSM se está presentando el fenómeno de
los desplazados ambientales que “son
personas obligadas a abandonar su hábitat tradicional, ya sea de modo
permanente o temporal, debido a marcados trastornos causados por peligros
naturales y/o inducidos por actividades humanas, como los desastres
industriales o efectos acumulativos de una misma actividad o de varias sobre un
mismo territorio”[239]:
La degradación ambiental de la CGSM está causando el desplazamiento de
comunidades por la imposibilidad de continuar realizando el proyecto de vida en
esta zona.
10. Alegaron que la Ley
387 de 1997 dispuesta para los desplazados por la violencia no contempla a los
desplazados ambientales. De manera que en aplicación del principio de igualdad
se deben adoptar estrategias para evitar el desplazamiento por causas
ambientales[240].
11. Sostuvieron que los
pescadores artesanales sufren de la disminución de la disponibilidad de los
peces para poder alimentar a sus familias y contar con recursos para obtener el
resto de alimentos necesarios para su supervivencia. Esta situación los sitúa
en riesgo de desplazamiento ambiental por la imposibilidad de satisfacer todas
sus necesidades básicas a causa del ambiente nocivo o de contaminación que se
presenta en el ecosistema[241].
12. Concluyeron que por
la discriminación histórica que han sufrido los pescadores artesanales y las
razones expuestas se solicita un fallo protegiendo los derechos fundamentales
de los accionantes[242].
Profesores de la especialización de derecho ambiental
de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario[243]
13. Los profesores y la directora de la especialización de
derecho ambiental de la Universidad del Rosario organizaron su intervención
alrededor de tres temas principales, a saber: (i) la descripción de los conceptos
fundamentales del proceso de tutela, los humedales RAMSAR, el derecho humano al
agua y el derecho al ambiente sano; (ii) una reflexión sobre el mínimo vital de
las personas que habitan en la ecorregión de la CGSM y (iii) una propuesta
específica en relación con el ordenamiento integral del territorio y la
asignación de derechos relacionales a la CGSM.
14. Explicaron que el derecho al ambiente sano es un
derecho-deber en la medida que le impone a los Estados, entre otras, la
obligación de proteger la diversidad e integridad, salvaguardar las riquezas
naturales de la nación, conservar las áreas de especial importancia ecológica,
fomentar la educación ambiental y planificar el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales. Asimismo, el ambiente sano también es un principio del
derecho ambiental que sirve como criterio interpretativo en la resolución de
casos y generación de políticas públicas. Finalmente, el ambiente sano es un
derecho que le permite a los ciudadanos exigir el cuidado de los componentes
del ambiente a quienes incumplan[244].
A juicio de los profesores, “este derecho se encuentra vulnerado para las
poblaciones que habitan en la Ciénaga Grande de Santa Marta”[245].
15. En relación con los humedales Ramsar, se reseñó que la Ley
357 de 1997 aprobó la Convención relativa a los Humedales de Importancia
Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, la cual fue
declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-582 de 1997[246]. Los
humedales son áreas de especial importancia ecológica que, dentro de las
categorías jurídicas, se han concebido como bienes de uso público, salvo
aquellos que tomen parte de predios de propiedad privada. Debido a su función
social y ecológica, la Constitución exige su protección, para lo cual debe organizarse
la actuación administrativa para compaginar las necesidades básicas de las
personas que habitan la CGSM y las categorías de protección ambiental de los
humedales dentro de la CGSM[247].
16. La disminución del
agua dulce en la CGSM pone en peligro la vida y la salud de las personas que
habitan en el ecosistema. A su juicio, ello vulnera el derecho humano al agua
delineado, en los términos de la Observación No. 15, como “el derecho de
todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible
para el uso personal y doméstico”. Indican que, a pesar de que en Colombia
no se encuentra consagrado expresamente el derecho al agua, sin embargo se
infiere del bloque de constitucionalidad en sentido amplio, por conexidad con
otros derechos fundamentales, como un derecho innominado y como un derecho
social fundamental[248].
17. El contenido del derecho al agua incluye la
disponibilidad, accesibilidad y calidad
del recurso. Resumieron afirmando que el “derecho al agua, al proteger la salud
y la vida de las personas –como bienes jurídicos- es un derecho fundamental por
cuanto protege la existencia y mantenimiento de la persona humana –grado de
importancia-, es subjetivo al ser exigible por parte de todos los coasociados
–posición jurídica y carácter general-; y requiere de acciones positivas del
Estado para su concreción”[249].
18. En relación con el aparte reflexivo, los profesores
sostuvieron que la Corte debe realizar un análisis de la afectación al mínimo
vital de los pescadores de la CGSM, teniendo en cuenta la tensión que puede
surgir con el derecho al ambiente sano. Particularmente, aducen que en los
humedales designados dentro de la Convención Ramsar no se pueden adelantar
actividades agropecuarias de alto impacto ambiental. Sin embargo, no es claro qué
es una actividad agropecuaria de alto impacto. Para definir lo anterior,
argumentan que es necesario establecer si las actividades de los habitantes en
la CGSM están establecidas en el artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 y si las
actividades que se realizan en el humedal Ramsar están o no prohibidas. Lo
anterior, considerando que los habitantes han vivido de actividades pesqueras y
agrícolas de las cuales dependen. De manera que consideran que existe una
vulneración directa de los derechos individuales derivada de un actuar
desarticulado del Estado y una excesiva centralización de competencias[250].
19. Finalmente, proponen
que la Corte declare a la CGSM como una entidad sujeto de derechos a la
protección, conservación, mantenimiento y restauración a cargo del Estado en
los términos de la Sentencia T-622 de 2016. Asimismo, proponen que se generen “procesos
de ordenamiento articulados entre todas las instituciones y mecanismos que
permitan asegurar la garantía de protección de los recursos y su armonización
con los derechos de la población que habita esta área”[251].
Clínica Jurídica de Medio Ambiente y Salud Pública de
la Universidad de los Andes (MASP)[252]
20. Argumentan a favor
de que la Corte tutele los derechos de los accionantes. En primer lugar, porque
es un ecosistema humedal, cuya importancia no solo ha sido resaltada por varios
estudios, sino también por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la
que se ha expresado el deber de las entidades territoriales frente a la
protección del medio ambiente como bien jurídico de especial protección[253].
21. Consideran que la
Corte debe proteger la CGSM desde una perspectiva sostenible para permitir que
generaciones futuras puedan satisfacer sus necesidades, lo cual exige una
intervención inmediata, pues las afectaciones que padece la CGSM podrían
implicar una afectación y restricción a generaciones futuras[254].
22. Por último,
sostienen que la Corte debe pronunciarse para amparar los derechos de las
comunidades pesqueras al trabajo y a la alimentación, particularmente, teniendo
en cuenta que le corresponde al Estado la protección de los recursos pesqueros[255].
WWF Colombia[256]
23. En su escrito, la
WWF hizo un detallado diagnóstico de la situación ambiental de la CGSM,
enfatizando que su amenaza proviene, en primer lugar, de los proyectos de
infraestructura que no solo han generado deforestación del manglar, sino
también taponamiento de los caños; en segundo lugar, de la expansión de la
frontera agropecuaria que ha conducido a un creciente aprovechamiento de los
ríos y a la construcción de diques y terraplenes para el uso de la
agroindustria y de la ganadería extensiva; en tercer lugar, del aprovechamiento
insostenible del recurso hidrobiológico, por ejemplo, a través de la pesca de
peces debajo de la talla media de madurez, lo que afecta la sostenibilidad; en
cuarto lugar, del manejo inadecuado de residuos sólidos y químicos de los
desechos agrícolas y, finalmente, de la tala y quema de manglar y otros
recursos[257].
24. Las anteriores presiones a los valores objeto de
conservación implican la vulneración a derechos bioculturales que indican un
modo de vida que se desarrolla a partir de una relación holística entre
naturaleza y cultura, es decir, son derechos de comunidades cuya forma de vida
está determinada por su ecosistema[258].
25. Concluyen afirmando
que la CGSM es un ecosistema que no ha sido objeto de medidas suficientes para
su protección, lo que ha generado una vulneración a los derechos bioculturales,
al medio ambiente, a la vida digna, al mínimo vital, al trabajo y a la libertad
de oficio de las comunidades que dependen del ecosistema[259].
Interamerican Association for Environmental Defense
(Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente) (“AIDA”)[260]
26. AIDA solicitó a la
Corte, mediante su escrito del 16 de junio de 2017, conceder las peticiones de
los accionantes y tutelar los derechos invocados. También pidió considerar las
recomendaciones hechas por la Misión de Asesoramiento RAMSAR y ordenar a las
entidades competentes a implementarlas, así como mantener la competencia para
hacer seguimiento al cumplimiento de órdenes que se impartan.
27. En su escrito resaltó la importancia de la Convención
relativa a los humedales de importancia
internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas para la protección
de los humedales. La Convención obliga a hacer un uso racional de los
humedales, esto es, a mantener sus características ecológicas. Ello no implica
desconocer la importancia económica, social y cultural de los humedales, pero
sí aprovechar de sus servicios evitando la alteración de las características
ecológicas del mismo.
28. Dentro de las
obligaciones contenidas en la Convención Ramsar, resaltan el artículo 2.6. establece
que “[c]ada Parte Contratante deberá tener en cuenta sus responsabilidades
de carácter internacional con respecto a la conservación, gestión y uso
racional de las poblaciones migradoras de aves acuáticas, tanto al designar
humedales de su territorio para su inclusión en la Lista, como al ejercer su
derecho a modificar sus inscripciones previas”. El artículo 3.1., por su
parte, establece que “[l]as Partes Contratantes deberán elaborar y aplicar
su planificación de forma que favorezca la conservación de los humedales
incluidos en la Lista y, en la medida de lo posible, el uso racional de los
humedales de su territorio”; y el artículo 4.1., según el cual “[c]ada Parte
Contratante fomentará la conservación de los humedales y de las aves acuáticas
creando reservas naturales en aquéllos, estén o no incluidos en la Lista, y
tomará las medidas adecuadas para su custodia”. Estas obligaciones significan
que Colombia debe “realizar acciones encaminadas al cumplimiento de la
convención”[261].
29. Explicó que, a
petición de una parte contratante de la Convención Ramsar, se puede organizar
una Misión Ramsar de Asesoramiento (MRA), cuyo objetivo es sugerir las
medidas necesarias para el manejo de un sitio Ramsar. En este contexto, en
agosto de 2016 el Gobierno colombiano solicitó una MRA en la CGSM con el
propósito de evaluar los problemas que se estuvieran dando o pudieran ocurrir
en el sitio[262],
la cual tuvo como resultado el Informe No. 82 en el que se afirmó que
“existen importantes cambios físicos y ecológicos en el humedal producto de
diversas actividades como el mal manejo de aguas residuales y desechos sólidos,
la salinización del agua y obras de infraestructura que han afectado el bienestar
del ecosistema”[263].
30. Adicionalmente, la MRA concluyó, entre otras cosas, que
“el caudal requerido para que la Ciénaga se recupere es equivalente a la
recarga artificial de aguas originadas en
la Sierra Nevada y que la gravedad del estado del sitio Ramsar exige acciones
urgentes por parte del gobierno colombiano”[264].
31. Dentro de las recomendaciones de la MRA AIDA destacó lo
siguiente: (i) elaborar una síntesis
ejecutiva que integre todas las fuentes de información y datos recientes sobre
la Ciénaga; (ii) fortalecer la coordinación interinstitucional para el manejo y
toma de decisiones respecto del sitio Ramsar; (iii) actualizar a la brevedad
posible el modelo de balance hidrológico integrado sobre la Ciénaga; (iv)
actualizar a la mayor brevedad el balance acuífero que permita cuantificar la
interacción hidráulica con la CGSM y los efectos antropogénicos; (v) implementar
un plan de monitoreo ecosistémico de carácter adaptativo e (vi) incluir a la
CGSM en el Registro Montreaux, entre otros.
32. Consideraron que el principio de prevención es aplicable
al caso de estudio. El artículo 3 de la
Convención de Ramsar promueve que las partes contratantes tomen las medidas
pertinentes para proteger los humedales[265].
El principio de prevención es la obligación general de los Estados de
implementar medidas de protección y anticiparse a los daños ambientales[266].
33. Recomendaron que la Corte Constitucional considere
relevantes las obligaciones derivadas de la MRA. Frente a este punto,
recordaron que en derecho comparado existió el caso “sitio Ramsar Het Lac” en
las Antillas Holandesas, en el que se ratificaron las obligaciones de la
Convención Ramsar y las Recomendaciones de la Misión al confirmar la anulación
de una autorización ambiental para la construcción de un proyecto turístico en
un sitio Ramsar.
34. Resaltaron que el Convenio sobre la Diversidad Biológica
(CDB) establece obligaciones para el
Estado colombiano de “elaborar estrategias, planes o programas nacionales,
en las escalas necesarias, para la conservación y uso sostenible de la
diversidad biológica que se encuentra en la Ciénaga Grande”[267].
35. También mencionaron
las obligaciones derivadas del derecho internacional sobre el clima,
particularmente, aquellas derivadas de la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático, de la cual Colombia es parte y que consagra
“la obligación para todos los Estado parte de contribuir a la mitigación del
cambio climático mediante la protección de ecosistemas captación de gases de
efecto invernadero”[268].
En este contexto, afirmaron que la CGSM es un sumidero de carbono y una zona
sensible a los cambios climáticos, por lo que debe ser conservada para mantener
y potenciar su capacidad de captura de CO2 así como por su aptitud para
evitar los efectos del cambio climático sobre el ecosistema mismo[269].
36. Para cerrar el panorama de las obligaciones
internacionales que se encuentran en
algunos instrumentos internacionales, mencionaron la importancia de tener en
cuenta, como pautas de interpretación para determinar el alcance de las
obligaciones de protección por parte de los Estados frente a la CGSM, los
siguientes: (i) el Convenio para la protección y el desarrollo del medio marino
en la Región del Gran Caribe (Convenio de Cartagena); (ii) la Declaración de
Río sobre el Ambiente y el Desarrollo y (iii) la Declaración de Estocolmo sobre
el Medio Humano.
37. Sostuvieron que existen varios principios del derecho
ambiental internacional que son directamente aplicables al caso. Por ejemplo,
la obligación general de proteger el ambiente, establecida en el principio
de la responsabilidad común de proteger el ambiente (principios y art. 4, 6
y 7 de la Declaración de Río y art. 4 del Convenio sobre Diversidad Biológica);
el principio de prevención que está orientado a evitar o cesar la
degradación del medio ambiente dentro de su propia jurisdicción (art. 1 del
Convenio sobre Diversidad Biológica); el principio de precaución consistente
en que ante la existencia de un peligro de un daño grave o irreversible al
ambiente, los Estados deben implementar medidas eficaces para evitarlo y la
incertidumbre científica no puede ser justificación para postergar dichas
medidas, y el principio contaminador-pagador que consagra la obligación
de que toda persona deba pagar los daños al ambiente que genere sus actividades[270].
38. En cuanto a la protección del agua dulce en el Derecho
Ambiental Internacional, señalaron que
las reglas de Berlín es el esfuerzo normativo más comprensivo de codificación
sobre los recursos hídricos. De acuerdo con dichas reglas, los Estados deben
proteger la integridad de los ecosistemas hídricos para reducir, eliminar y
prevenir la polución de los daños ambientales en ellos, así como fijar
estándares para proteger la salud pública y el medio acuático. Estas reglas son
relevantes en el caso como doctrina, por cuanto el agua dulce es un componente
importante en la CGSM.
39. Explicaron la
importancia del ambiente sano como precondición para el goce de otros derechos
humanos. El vínculo entre el bienestar humano y las condiciones ambientales fue
consignado por primera vez en la Declaración de Estocolmo, según la cual “el
disfrute de condiciones de vida adecuadas en un ambiente de calidad tal que le
permita llevar una vida digna y gozar de bienestar es un derecho fundamental de
las personas conectado con las libertad y la igualdad”[271]. Esta relación se ha
manifestado en varios instrumentos y declaraciones, que llevaron a la creación
de la Relatoría Especial sobre la cuestión de las obligaciones de derechos
humanos relacionadas con el disfrute de un ambiente sin riesgos, limpio,
saludable y sostenible de las Naciones Unidas, cuyo Relator afirmó que “todos
los derechos humanos son vulnerables a la degradación ambiental en el sentido
de que el pleno disfrute de todos los derechos humanos depende de un entorno
propicio”[272].
40. Específicamente, resaltaron el vínculo existente entre el
ambiente sano y el derecho a la vida, a
la salud, a la alimentación y al agua. En relación con el derecho a la vida,
indicaron que para satisfacer estándares de existencia digna es necesario un
ambiente sano. En cuanto al derecho a la salud, reseñaron el caso en el que la
Comisión Interamericana de Derecho Humanos (CIDH) recomendó al Estado cubano
que adoptara medidas para proteger el ambiente y así cumplir con sus
obligaciones atinentes al derecho a la salud. Frente al derecho a la
alimentación, se refirieron a la Observación General No. 12 del Comité de DESC
en el que se incluyen como componentes del derecho la disponibilidad, la
accesibilidad y la sostenibilidad[273].
41. La relación entre los anteriores derechos ha sido
discutida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en varios casos: (i)
en el caso de la Comunidad Yakye Axa vs.
Paraguay en el que se sostuvo que el acceso y disfrute de los recursos
naturales afectan la posibilidad de la comunidad de obtener alimento y agua;
(ii) en el caso de la Comunidad Sawhoyamaxa vs. Paraguay reconoció que imponer restricciones
para practicar actividades tradicionales de subsistencia como la pesca es
inadecuado para garantizar una vida digna, y, finalmente, (iii) en el caso
Xákmok Kásek vs. Paraguay, la Corte IDH reconoció que la falta de autoabastecimiento
implica una violación al derecho de la vida digna[274]. Todos estos casos
apuntan a indicar que “la degradación ambiental que resulte en una
afectación del derecho a la salud, del derecho a la alimentación y que
restrinja o amenace el derecho a una existencia digna, puede caracterizar una
violación a las garantías en relación con el bien jurídico de la vida”[275].
42. Por último, resaltaron la importancia para el caso de las
reglas del derecho internacional de los derechos humanos en materia de derecho
al agua, el cual ha sido definido como “el derecho de todos a disponer de agua
suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y
doméstico”[276].
Señalaron que, desde la óptica del derecho internacional, el derecho al agua se
deriva de la interpretación de los artículo 11 y 12 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que consagran el derecho a un nivel
de vida adecuado y cuyo disfrute depende del acceso al agua potable y
saneamiento. Asimismo, el derecho al agua se ha reconocido en instrumentos de
derecho internacional blando, como la Resolución 64/292 de 2010 de la Asamblea
General de las Naciones Unidas, donde se reconoce que ese derecho es un derechos
humano del cual dependen todos los demás derechos humanos. Y por último, en las
resoluciones AG/RES 2760 del 5 de junio de 2012 de la OEA[277].
43. Argumentaron que el derecho nacional también consagra la
obligación del Estado de garantizar el
derecho al agua. Así, por ejemplo, las sentencias T-578 de 1992, T-418 de 2010
y otras reseñadas, consagran el derecho al agua como un derecho fundamental
cuando está destinado al consumo humano[278]
garantizando su disponibilidad, calidad y accesibilidad.
44. Desde el punto de vista procesal, argumentaron que la
tutela es procedente para proteger el derecho a un ambiente sano que, pese a
ser un derecho colectivo, procede por su conexidad con una vulneración directa
a un derecho fundamental. Sostienen que en el caso concreto, el deterioro
ambiental y del ecosistema tiene un efecto directo y pone en peligro los
derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital y alimentación de los
accionantes.
45. Concluyeron su
intervención solicitando a la Corte Constitucional que ampare los derechos de
los accionantes, que considere las recomendaciones de la MRA para que las
entidades del Comité Interinstitucional sobre la CGSM adopten un plan de
trabajo con objetivos, indicadores y plazos para que la coordinación entre las
instituciones sea efectivo[279].
Resguardo Arhuaco de la Sierra[280]
46. Mediante su escrito, pusieron en conocimiento de esta Corporación
lo que, a su juicio, han sido las afectaciones a la CGSM. Afirman que la CGSM
está ubicada en la línea negra, la cual es de gran importancia cultural y espiritual para los pueblos, pues es
donde descansan los espíritus de los padres y madres y donde se encuentran
materiales exclusivos para el desarrollo de rituales y pagamentos para la
preservación cultural y espiritual del pueblo Arhuaco.
47. Relatan que existe una omisión por parte de Corpamag respecto
de la vigilancia, control, sanción y recuperación de las áreas afectadas por
quemas, alteraciones en los cauces de los
ríos y caños a través de la construcción diques y represas. La mayoría de esos
casos se quedan en la etapa preliminar de investigación sin que hayan
decisiones de fondo y cuando las hay es mediante la imposición de sanciones
económicas y no con la orden de demolición ni el restablecimiento de las áreas
usurpadas en la CGSM.
48. La interrupción de las corrientes hídricas han afectado el
Santuario de Fauna y Flora alterando la estabilidad del ecosistema. Los
resultados son alarmantes: los bosques pasaron de 42 hectáreas en el 2009
a 19 en el 2012 y los espejos de agua pasaron de 3.109 hectáreas en el 2002 a
739 en el 2012. La agroindustria se ha expandido hasta el punto que en el 2002 existían
858 hectáreas y en el 2012 el monocultivo cubría la extensión de 2.347
hectáreas.
49. La dinámica de
intercambio de agua dulce procedente de los ríos y del mar depende del
mantenimiento de los cauces, e informaron que “los investigadores, en las
diferentes diligencias de inspección ordenadas por los Fiscales de
conocimiento, no han encontrado evidencias que estos trabajos se hubieren
desarrollado realmente”[281].
Según afirmaron, la dificultad para establecer si se realizaron o no estos
trabajos consiste en que la autoridad ambiental y el interventor están
renuentes para aportar informes de interventoría de los contratos. En todo
caso, relatan que, después de recorrer la CGSM durante tres meses, se puede
concluir que las tareas de dragado han sido precarias y no corresponden a los
recursos invertidos, razón por la cual aún existen problemas de sedimentación y
colmatación de caños.
50. Finalizan su intervención indicando que, salvo la
diligente tarea de los Fiscales de la
Unidad de Delitos contra el Medio Ambiente y las unidades adscritas de
investigación del CTI que han conducido a la condena de dieciséis personas, no
ha existido una actuación eficaz para proteger, prevenir y sancionar la
destrucción de las riquezas naturales, especialmente, por Corpamag en su
condición de autoridad ambiental. Por ello, solicitan la adopción de medidas
estructurales en favor de la CGSM y de las poblaciones que la habitan[282].
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad
(Dejusticia)[283]
51.  Argumentaron que la
disminución de la cantidad de agua dulce que entra a la CGSM ha afectado la
pesca artesanal en la zona, dado que esta actividad depende del estado
ambiental del ecosistema. Aducen que ese mal estado llevó a que en 2016 se
presentaran por lo menos diez mortandades masivas de peces. Esta situación y la
ausencia de una intervención estructural sobre la ecorregión ha llevado a que
las poblaciones que habitan la CGSM vivan en un estado de vulneración
permanente.
52.  Sostuvieron que la CGSM sufre de cinco grandes males: (i)
la interrupción de flujos de agua por la
construcción de carreteras, el desvío de cauces de distintos ríos y el
deficiente mantenimiento de caños; (ii) la transformación del territorio
relacionado con el cambio del uso del suelo para agricultura, ganadería y
puertos; (iii) la contaminación orgánica producto de vertimientos de aguas
residuales sin ningún tratamiento por parte de los municipios que se encuentran
en el área de la CGSM; (iv) la sobrepesca por la ausencia de un ordenamiento
pesquero de la zona y por la ineficaz rehabilitación hidrológica del sistema
lagunar y, por último, (v) la ausencia de gestión integral por parte delas
entidades que deben velar por la conservación.
53. Enfatizaron que, dada la interdependencia de los pueblos
palafiticos con el agua, la CGSM no es solo un lugar físico, sino también uno
cultural, donde se desenvuelve el vínculo simbiótico entre el balance de las
condiciones ambientales, las rutinas diarias de producción y sus prácticas
culturales. Esto debe conducir, a su juicio, a que se tenga en cuenta la
importancia de la identidad cultural de los pueblos palafitos en el
pronunciamiento de esta Corporación.
54. Recordaron que en
junio de 2017, se hizo público el Informe de la Misión Ramsar de Asesoriamiento
sobre el Sitio Ramsar Sistema Delta Estuarino del Río Magdalena en la CGSM, en
el cual se concluyó, entre otras cosas, que “el análisis de series
hidrológicas de caudales del río Magdalena y de precipitaciones permiten
inferir que los cambios ecológicos observados en la CGSM tienen su origen en
efectos antrópicos” y “las obras de infraestructura hidráulica de
caudales del río Magdalena hacia la CGSM (caños), deben ser reevaluadas en
términos de su capacidad para conducir los caudales requeridos para restaurar
el estado ecológico del humedal”[284].
Argumentaron que el informe de la Comisión de Asesoramiento Ramsar es una
prueba del hecho causal materializado en la degradación ambiental de la CGSM.
55. Respecto de la
procedibilidad de la tutela, afirmaron que, si bien existe otro mecanismo judicial para lograr la protección
de los derechos como la acción popular, ésta no es idónea ni efectiva. Lo
anterior es así por dos razones. En primer lugar, debido a que la vulneración
al derecho al medio ambiente sano en la CGSM ha generado una vulneración
estructural de otros derechos fundamentales, éstos deben ser protegidos
mediante la acción de tutela a falta de otro mecanismo idóneo para
garantizarlos de manera oportuna y urgente. En segundo lugar, la acción popular
ha resultado ser ineficaz, pues no ha logrado dar una respuesta oportuna y
completa a la grave situación de la CGSM, pues han pasado cuatro años desde que
la señora Laura Esther Murgas Saurith presentó la acción popular contra
Corpamag por hechos relacionados con la situación de deterioro ambiental de la
CGSM.
56. Enfatizaron que, pese a la existencia de anuncios sobre
las actividades que se han venido adelantando para recuperar la CGSM, lo cierto
es que esos anuncios siempre han existido, pero no han tenido un impacto
efectivo, pues la situación ambiental continúa empeorando. Consideraron que se
trata de una pretensión que persiste en el tiempo y que no puede equipararse a
una falta de inmediatez o carencia actual de objeto por hecho superado, pues
aún no existe articulación interinstitucional para atender la situación
ambiental de la CGSM.
57. La interdependencia
que existe entre la protección ambiental, el medio ambiente sano y la
protección a la vida y la cultura, resulta especialmente relevante en el
análisis de la situación de la CGSM, ya que esa relación de interdependencia
apunta al reconocimiento de derecho bioculturales que protegen la estrecha
relación entre el medio ambiente y modos de vida. Destacan que, si bien en el
caso del río Atrato se reconocieron los derechos bioculturales a comunidades
negras que previamente habían obtenido el reconocimiento de los derechos
colectivos al territorio y a la cultura, ello no impide que esto sea extendido
a otras comunidades, como las pesqueras de los pueblos palafíticos. En pocas
palabras, la bioculturalidad debe cobijar y proteger la relación profunda entre
naturaleza e identidad cultural y forma de vida determinada por un ecosistema específico
que, a su juicio, es exactamente el caso de las comunidades palafíticas, pues
su forma de vida depende de la pesca, de las fuentes hídricas y de los
ecosistemas marinos.
58. Advirtieron que la
afectación al medio ambiente sano al suponer un impacto a la pesca y, en
consecuencia, a la vida digna, libertad de oficio y alimentación de los
pescadores de la región, se trata de una situación estructural que no se supera
con la orden de una acción concreta de una entidad. En este caso, las órdenes
del juez constitucional deben comprometer a las entidades que por su omisión no
se han podido conjurar los efectos de la situación ambiental. Lo estructural
del problema se debe no solo a la multiplicidad de actores involucrados o que
deben involucrarse para resolver la situación ambiental de la CGSM, sino
también porque los efectos ambientales no se predican únicamente de los
accionantes, sino que se extienden a las comunidades palafiticas y de los pueblos
pescadores de la CGSM.
59. Concluyeron
sosteniendo que esta Corporación debe reconocer que las comunidades de
pescadores y las personas que dependen de la pesca que habitan en la CGSM son
sujetos de especial protección constitucional por su situación precaria
socioeconómica, lo que debe conducir a que el Estado adopte los recursos
disponibles para desplegar las acciones a su alcance a fin de que estas
personas superen su estado de debilidad manifiesta.
Rodrigo Germán Bernal González (exprofesor de la Universidad
Nacional de Colombia y miembro del Grupo de Investigación en Palmas Silvestres
Neotropicales)[285]
60.  Señaló que, como
miembro del Grupo de Investigación en Palmas Silvestres Neotropicales, ha
concluido que “la palma sará tiene un papel altamente importante en la zona de
la Ciénaga Grande de Santa Marta, papel que no ha tenido en cuenta hasta ahora
en las sentencias que se han proferido”[286],
ya que cumple un rol en la regulación de los ciclos de inundación de la CGSM y
del río Magdalena en la medida que sus pecíolos de sus hojas persisten sobre el
tallo y tienen espinas que contribuyen a la deposición de los sedimentos que
arrastra la corriente.
Fundación para el Desarrollo de Políticas Sustentables
(FUNDEPS)[287]
61. La FUNDEPS indicó que la crisis estructural ambiental que
se presenta en la CGSM se debe a tres problemáticas. La primera consiste en el
aprovechamiento excesivo de las fuentes de agua por parte de la agroindustria y
la omisión del deber de control por parte de las autoridades. La segunda
consiste en la falta de un adecuado mantenimiento y dragado de los ríos y caños
que nutren de agua dulce a la CGSM. Por último, el tercer problema hace
referencia a los proyectos de infraestructura que se planean construir sobre la
ecorregión[288].
62. Su escrito contiene cinco partes: (i) el alcance del
derecho a un medio ambiente sano,(ii) el marco normativo del derecho al agua y del
derecho a la vida digna, (iii) la regulación sobre la protección de humedales, (iv)
las tensiones con proyectos de infraestructura y (v) la justicia dialógica.
63. En el primer punto, enfatizó que la protección al medio
ambiente sano busca asegurar el bienestar de las futuras generaciones, la
supervivencia de quienes dependen de los recursos naturales y la protección de
otros derechos humanos. Luego de reseñar algunos de los instrumentos jurídicos
del derecho internacional que consagran el derecho al medio ambiente, como el
Protocolo Adicional de San Salvador y la Declaración de Río, entre otros,
concluyó que el derecho al medio ambiente tiene una interrelación especial con
otros derechos civiles y sociales hasta el punto de considerarse, en ocasiones,
como una extensión del derecho a la vida y a la salud[289].
64. En el segundo punto, señaló que el derecho al agua hoy se
concibe como un derecho humano esencial del cual depende la realización de
muchos otros derechos. Particularmente, hizo referencia a la Observación
General No. 15 del Comité DESC en la que se ha sostenido que el agua en tanto
es indispensable para vivir es un derecho humano, por lo cual los Estados
tienen la obligación de impedir que terceros menoscaben el derecho y de
implementar medidas para evitar los riesgos que representa el agua para la
salud de los habitantes [290].
65. En relación con el tercer punto y citando a la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, sostuvo que “el derecho a la vida supone
una obligación positiva de generar las condiciones de vida mínimas compatibles
con la dignidad de la persona humana y a no producir condiciones que la
dificulten o impidan (…) el Estado tiene el deber de adoptar medidas positivas,
concretas y orientadas a la satisfacción del derecho a una vida digna”[291].
66. En cuanto al marco normativo de los humedales, explicó que
al ser los humedales ecosistemas complejos y frágiles y por sus funciones
ambientales, existen tratados internacionales orientados a su protección, tales
como el Convenio para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las
Bellezas Escénicas naturales de los países de América, la Convención
para la Protección del Patrimonio Mundial Cultural, la Convención sobre
Diversidad Biológica y la Convención Ramsar. Aclaró que Colombia en el
marco de la última convención referida, está “obligada a elaborar y aplicar
su planificación de forma que favorezca la conservación de los humedales en la
Lista y, en la medida de lo posible, el uso racional de los humedales de su
territorio”[292],
como es el caso de la CGSM.
67. Resaltó en relación con las tensiones entre los proyectos
de infraestructura y los impactos y beneficios que ellos traen a las
comunidades, que es necesario que la sociedad civil y las comunidades se
involucren en el control y monitoreo de las obras que los afectan.
68. Finalmente, en cuanto a la justicia dialógica reconoce que
“aunque el poder judicial no es el ámbito preparado ni legitimado para el
desarrollo de políticas públicas, sí es claro que puede funcionar como una
instancia a la que recurrir cuando el accionar [es] deficiente”[293].
Sugiere que ante situaciones estructurales como el presente caso se (i) deje de
lado la actitud de la auto-restricción; (ii) se comprometa a atender
violaciones masivas y graves de derechos; (iii) tienda a destrabar e impulsar
las discusiones difíciles y (iv) no intervenga en el ámbito de decisión
democrático[294].
Para ello, advierte que un recurso disponible que tiene la Corte es convocar a
audiencias públicas para dar una discusión amplia sobre la materia y lograr
acuerdos conversacionales evitando soluciones impositivas. Concluyen afirmando
que “este es un caso ideal para llevar adelante un modelo de justicia
dialógica, para buscar una solución estructural al problema”[295]. Por
lo anterior, solicita a la Corte que declare la vulneración al derecho a la
vida digna, al agua y al medio ambiente sano y ordene medidas para superar la
situación de la CGSM.
Senadora Claudia López Hernández y Representante a la
Cámara Angélica Lozano
69. En su intervención, la senadora y la representante a la
Cámara hicieron énfasis en la importancia del humedal de la CGSM y su
trascendencia como humedal RAMSAR para contribuir al bienestar humano, por ser
un sistema de abastecimiento de alimentos y agua y por los servicios de
regulación que éste presta, tales como el control de las inundaciones o del
clima, entre otros.
70. Igualmente, señalaron que las afectaciones ambientales que
se presentan en la CGSM, desde la construcción entre 1956-1960 de la vía Barranquilla-Ciénaga.
Los conflictos de uso del suelo que se han generado por una sobreutilización de
las tierras para la ganadería, algodón, arroz, banano y palma africana. Lo
anterior ha traído como consecuencia “la desecación de los humedales, la tala y
quema de bosques de manglar y los incendios forestales que se han registrado en
los últimos años en la Ciénaga Grande están relacionados con el interés de
particulares de cambiar el uso del suelo para la agricultura, ganadería y
puertos”.
71. También indicaron que existe una multiplicidad de
instrumentos de ordenamiento del territorio, lo que genera una desarticulación.
Por otro lado, la debilidad institucional que advirtieron en el otorgamiento de
licencias ambientales es otra de las razones que afecta ambientalmente a la
CGSM
72. Concluyerom haciendo alusión al Informe de la Misión
Ramsar de Asesoramiento para enfatizar la necesidad de desarrollar diagnóstico
integral sobre el estado actual de la CGSM y un plan articulado con aquellos
planes que ya se han diseñado o que se están ejecutando para superar la
situación de deterioro ambiental..
ANEXO 3
(Respuestas de las entidades al cuestionario formulado
por la Corte)
Entidad
Competencia
Normas
Actividades que ha realizado
Actividades a las que se comprometió que aún están
pendientes
Minambiente
Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios
Ecosistémicos
Orientar y regular el ordenamiento ambiental del
territorio.
Definir políticas y regulaciones para la
recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.
Dirección de Asuntos Marinos y Recursos Acuáticos
1. Proponer los elementos técnicos para la
formulación de la política y regulación de conservación y manejo del ambiente
y de los recursos renovables en las zonas marinas y costeras, así como el
seguimiento y evaluación de la misma.
2. Formular los planes, programas y proyectos con
respecto a la conservación, protección, manejo, uso sostenible y restauración
de los ecosistemas costeros y marinos.
3. Dirigir y coordinar las investigaciones, estudios
y acciones para identificar el ordenamiento de zonas marinas y costeras, en
coordinación con la Dirección General de Ordenamiento Territorial y
Coordinación del SINA.
4. Establecer criterios generales para la
elaboración de proyectos a cargo de las corporaciones autónomas regionales y
las entidades territoriales en lo relacionado con zonas marinas, costeras y
del recurso acuático.
5. Proponer los lineamientos y las estrategias para
promover la incorporación del concepto de desarrollo sostenible en los
procesos productivos que afecten los recursos acuáticos.
6. Vigilar que el estudio, exploración e
investigación de nacionales o extranjeros en relación con los recursos
acuáticos se realice atendiendo las normas y protocolos existentes sobre la
materia.
7. Proponer, en los temas de su competencia, los
criterios técnicos que deberán considerarse en el proceso de licenciamiento
ambiental.
8. Proponer prioridades de investigación que, en el
área de su competencia, podrán adelantar los institutos de investigación y
las instancias del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.
9. Proponer, en coordinación con las dependencias
competentes, los criterios de calidad para cada uso y las normas de
vertimiento a las aguas marinas.
10. Proponer las regulaciones en materia de planes
de manejo integrado de las unidades ambientales costeras.
11. Emitir concepto previo a la aprobación de los
planes de manejo integrado de las unidades ambientales costeras que deben ser
adoptados por las corporaciones autónomas regionales.
12. Planificar el manejo integrado de los espacios
oceánicos así como el ordenamiento espacial del territorio marino de la
Nación, en coordinación con la Dirección General de Ordenamiento Ambiental
Territorial y Coordinación del SINA, y la articulación con otras entidades
competentes.
13. Coordinar el Comité Nacional de Manejo Integrado
de las Zonas Costeras y participar en los comités regionales de Manejo
Integrado de las Zonas Costeras.
14. Fijar, de común acuerdo con el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural y con base en la mejor evidencia científica e
información estadística disponibles las especies y los volúmenes de pesca
susceptibles de ser aprovechados en las aguas continentales y en los mares
adyacentes, con base en los cuales la autoridad competente expedirá los
correspondientes permisos de aprovechamiento.
15. Establecer medidas de manejo y conservación de
los recursos acuáticos, marinos y costeros de manera conjunta con las
autoridades competentes.
Dirección de Gestión Integral del Recurso Hídrico
1. Aportar los elementos técnicos para la
elaboración de la política y regulación en materia de gestión integral del
recurso hídrico continental, así como realizar el seguimiento y evaluación de
la misma.
2. Proponer las medidas dirigidas a promover el uso
y ahorro eficiente del agua, en coordinación con el Viceministerio de Agua y
Saneamiento Básico del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
3. Proponer los criterios y pautas generales para el
ordenamiento y manejo de las cuencas hidrográficas.
4. Dirigir las acciones destinadas a velar por la
gestión integral del recurso hídrico a fin de promover la conservación y el
aprovechamiento sostenible del agua.
5. Proponer, en coordinación con las dependencias
competentes, los criterios de calidad y las normas de vertimiento a los
cuerpos de agua continentales.
6. Dirigir y coordinar los estudios y propuestas de
criterios técnicos que deberán considerarse en el proceso de licenciamiento
ambiental.
7. Coordinar la participación del Ministerio en las
comisiones conjuntas que presidirá.
Concordancias
8. Apoyar el desarrollo y sostenimiento del Sistema
Integrado de Gestión Institucional y la observancia de las recomendaciones en
el ámbito de su competencia.
9. Las demás funciones que le sean asignadas y que
correspondan a la naturaleza de la dependencia.
Decreto-Ley
2811 de 1974
Decreto-Ley
1541 de 1978.
Ley
99 de 1993.
Ley
981 de 2005.
Ley
1333 de 2009.
Decreto-Ley
3570 de 2011.
Ley
1450 de 2011.
Decreto
3678 de 2010.
Decreto
1076 de 2015.
Ley
1753 de 2015.
Resolución
1300 de 2016.
Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios
Ecosistémicos
·    Solicitud de una Misión de Asesoramiento Ramsar para
recibir apoyo de expertos internacionales.
·    Apoyo en el proceso de actualización del Plan de
Manejo del Sitio Ramsar en la CGSM.
·    Incorporación de las recomendaciones realizadas por
la Misión Ramsar de Asesoramiento.
·    Conformación y fortalecimiento del Comité
Interinstitucional y creación del Comité de Coordinación para la Gestión
Integral de la CGSM.
·    Apoyar la generación de la topobatimetría y la
formulación e implementación de un modelo hidrológico para el complejo de la
CGSM.
·    Trabajo en un piloto de alertas tempranas para
monitorear los cambios en la CGSM, mediante el convenio con Corpamag.
·    Apoyo del proceso de caracterización hidrológica de
los cuerpos de agua de la CGSM.
Dirección de Asuntos Marinos y Recursos Acuáticos
·    Convenio No. 508 de 2016 con Invemar para aunar
esfuerzos técnicos y financieros para la actualización batimétrica y
topográfica del complejo de Pajarales y áreas aledañas a la CGSM.
·    Convenio No. 536-2016 con la Universidad de
Magdalena para generar espacios para la participación y la construcción
colectiva sobre el futuro de la CGSM. En desarrollo de este convenio, la
Universidad puso a disposición las capacidades científicas de ocho grupos de
investigación, su infraestructura y el reconocimiento de su comprensión sobre
la CGSM.
·    Convenio No. 380 de 2016 con la Asociación de
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible para generar
espacios de participación ciudadana y estrategias encaminadas al ordenamiento
ambiental del territorio y la prevención de contaminación de los recursos
acuáticos del país.
·    Reglamentó y delimitó 10 Unidades Ambientales
Costeras para la ordenación y manejo integrado de las zonas costeras, dentro
de las cuales se encuentra la unidad ambiental costera del río Magdalena,
complejo canal del dique –sistema lagunar CGSM.
Dirección de Gestión Integral del Recurso Hídrico
·    Formalización del Plan de Manejo del Sitio Ramsar
(el documento se encuentra en estado de próxima divulgación).
·    Instalación del Comité de Coordinación de Gestión
Integral de la CGSM el 4 de marzo de 2017.
·    Plan de acciones del Comité de Coordinación de
Gestión Integral de la CGSM que contiene las líneas estratégicas, objetivos y
metas para el direccionamiento interinstitucional de la ecorregión CGSM.
·    Apoyo técnico y formación de liderazgo en
comunidades afro descendientes, pescadores y comunidad organizada en general
que habita en la CGSM para el desarrollo de actividades de subsistencia,
seguridad alimentaria y nutrición.
Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios
Ecosistémicos
·    Apoyar la actualización del Plan de Manejo del sitio
Ramsar CGSM.
·    Apoyar la generación de información básica necesaria
para la toma de decisiones en la CGSM.
·    Apoyar los procesos de alertas tempranas en la CGSM.
Dirección de Asuntos Marinos y Recursos Acuáticos
·    La generación de una propuesta de escenarios futuros
de sostenibilidad, bienestar y desarrollo de la CGSM.
·    La formulación del POMIUAC de la Unidad Ambiental
Costera de la Vertiente Norte de la Sierra Nevada de Santa Marta.
Dirección de Gestión Integral del Recurso Hídrico
·    No hay.
Ministerio de Agricultura
Participación en el Comité de Coordinación para la
Gestión Integral de la CGM
Decreto
1985 de 2013
·    Cinco Convenios de Asistencia Técnica Gremial Rural
cuyo objeto era articular esfuerzos técnicos, administrativos y financieros
para fortalecer la Asistencia Técnica Gremial dirigida a medianos y pequeños
productores.
·    No hay.
Parques Naturales de Colombia
Teniendo en cuenta que dentro del Complejo Lagunar
CGSM existen dos áreas del Sistema de Parques naturales de Colombia: (i)
Santuario de Fauna y Flora CGSM y (ii) la Vía Parque Isla Salamanca (VIPIS),
se tienen las siguientes competencias en relación con esas zonas:
Administrar y manejar el Sistema de Parques
Nacionales Naturales.
Proponer e implementar políticas y normas
relacionadas con el Sistema de Parques Naturales.
Adquirir por negociación directa o expropiación los bienes de propiedad
privada, los patrimoniales de las entidades de derecho público y demás
derechos constituidos en predios ubicados al interior del Sistema de Parques
Nacionales Naturales e imponer las servidumbres a que haya lugar sobre tales
predios.
Liquidar, cobrar y recaudar conforme a la ley, los
derechos, tasas, multas, contribuciones y tarifas por el uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables de las áreas del Sistema
de Parques Nacionales y Naturales y de los demás bienes y servicios
ambientales suministrados por dichas áreas.
Ejercer las funciones policivas y sancionatorias en
los términos fijados por la ley.
Decreto
3572 del 27 de septiembre de 2011.
·    Sobrevuelo en diciembre de 2014 donde se evidenció
la construcción ilegal de diques y terraplenes.
·    Contratación de operario local para las actividades
de prevención, vigilancia y control en el sector de El Condazo (Sur de la
CGSM), quien hasta la fecha hace recorridos al interior y en las
inmediaciones del área.
·    Actividades de prevención, vigilancia y control con
la Fuerza Pública.
·    Participación en el Comité Interinstitucional para
la CGSM.
·    Elaboración de informes sobre el déficit hídrico del
complejo lagunar.
·    Reuniones de trabajo con las alcaldías municipales
de Sitionuevo, Puebloviejo y Remolino para incluir aspectos ambientales en la
formulación de los Planes de Desarrollo de estos municipios.
·    Generación de alertas por incendios forestales,
construcción de estructuras en caños, así como la mortandad de manatíes,
manglares y peces.
·    Iniciación de 15 procesos sancionatorios y 4
denuncias penales.
·    En Vía Parque Isla de Salamanca se vincularon 34
familias a las acciones de restauración de caños secundarios y terciarios que
recibieron ingresos por 6 meses.
·    El fortalecimiento de la Vía Parque con recursos
adicionales por valor de $1.050.000.000 los cuales se han destinado para
aumentar el personal operativos, equipos, vehículos, herramientas y dotación
de seguridad para la brigada forestal.
·    Elaboración de documentos de articulación para la
incorporación de acciones tendientes a la conservación de las áreas
protegidas.
·    Elaboración de una propuesta de Zona Amortiguadora
del SFF CGSM.
·    Intervención de presiones por uso que afecta el área
protegida.
·    Realización de actividades de educación ambiental.
·    Elaboración del Plan de Contingencia del área
protegida.
·    Diseño del monitoreo para el valor objeto de
conservación “cuerpos de agua”.
·    Implementación de los protocolos de monitoreo para
los valores objeto de conservación del área protegida.
·    En la incorporación de acciones tendientes a la
conservación in situ de las áreas protegidas en los instrumentos de
planificación y ordenamiento de autoridades. ambientales y entes
territoriales.
Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca
Administración, fomento, inspección y vigilancia e
investigación en los recursos pesqueros en todo el Territorio Nacional,
incluyendo la CGSM.
Ley
13 de 1990.
Decreto
2256 de 1991 (compilado en el Decreto 1071).
Decreto
1431 de 2006
Decreto
1190 de 2009.
Decreto
4181 de 2011.
Resolución
No. 00185 del 18 de marzo de 1996.
Resolución
No. 050 del 9 de octubre de 2002.
·    Proceso de formalización de la pesca artesanal con
artes de pesca reglamentarias.
·    Talleres de sensibilización en artes y métodos de
pesca.
·    Talleres en buenas prácticas pesqueras.
·    Fortalecimiento organizacional a través de
asistencia jurídica de parte de la AUNAP.
·    Evaluación de pesca  con anillo excluidor de jaiba.
·    Implementación de Programa de Observadores Pesqueros
de Colombia en CGSM para el recurso de la jaiba.
·    Sistema de Información Pesquera de Colombia SEPEC.
·    Operativos de control y sensibilización en carretera
y establecimiento para la comercialización de recursos pesqueros y acuícolas.
·    Asistencia técnica para pescadores artesanales y
AREL.
·    Fortalecimiento de cadena de frío a través de la
entrega de dos (2) congeladores solares y cavas.
·    Proceso de formalización de la pesca artesanal donde
se lleva 660 pescadores artesanales con permiso de pesca.
·    Continuar desarrollando el programa de observadores pesqueros.
·    Continuar desarrollando el proceso de formalización
de la pesca artesanal.
·    Realizar tres talleres de sensibilización.
Contraloría General de la República
Vigilancia de la gestión fiscal y el control de
resultado de la administración.
Ejercer control financiero, de gestión y de
resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración
de los costos ambientales.
Constitución
Política.
Ley
42 de 1993.
Ley
610 de 2000.
·    No se han adelantado acciones conforme a las
facultades establecidas en la Constitución y en la ley.
·    La realización de una auditoría de cumplimiento para
determinar si las entidades que son sujetos de control de la CGSM han
cumplido con los compromisos frente al tema conforme a las facultades de la
Contraloría.
Procuraduría General de la Nación
Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales
Promover el cumplimiento de normas de orden nacional
y tratados internacionales sobre derechos humanos y derecho internacional
humanitario.
Velar por el cumplimiento delas normas y decisiones
judiciales relacionadas con la protección de los derechos de las minorías
étnicas.
Interponer acciones populares, de tutela, de
cumplimiento y las demás conducentes para asegurar la defensa del orden
jurídico.
Intervenir en el trámite especial de tutela ante
cualquier autoridad judicial, cuando sea necesario en defensa del orden
jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales,
sociales, económicas, culturales, colectivas o de ambiente.
Velar por el estricto cumplimiento en la Constitució
Política, las leyes, decretos, actos administrativos y demás actuaciones
relacionadas con la protección del medio ambiente y utilización de los
recursos naturales.
Constitución
Política.
Decreto
Ley 262 de 2000.
·    Requerimiento a todas las autoridades nacionales y
regionales, mediante oficio 111036 del 11 de marzo de 2015, para conocer las
acciones adelantadas en torno a la recuperación de la CGSM.
·    Requerimiento a todas las autoridades responsables
en la zona de la CGSM, mediante oficio 382 del 11 de marzo de 2015, para que
informen las gestiones que han realizado en torno a la conservación del medio
ambiente.
·    Reunión con el Ministerio de Ambiente, la Fiscalía
General de la Nación, la Gobernación de Magdalena, la Unidad de Parques, la
Policía Departamental y Metropolitana y la Autoridad Regional Ambiental
(Corpamag) para analizar la situación de la CGSM en tanto que varios
particulares alegan tener derechos patrimoniales en el área de la CGSM, por
lo que se hace urgente un ejercicio de saneamiento predial.
·    Formulación a las autoridades territoriales el 15 de
abril de 2015 unas recomendaciones: (i) saneamiento predial en colaboración
con la Superintendencia de Notariado y Registro, Unidad de Parques, Corpamag
y el Ministerio de Medio Ambiente; (ii) recuperación técnica de la zona como
gestión articulada entre INVEMAR, Parques Nacionales, Naturales y Corpamag
para que presenten una propuesta técnica; (iii) consideración de incorporar
la problemática integral de la CGSM en el Plan Nacional de Desarrollo o en
documento CONPES; (iv) fortalecimiento del Sistema Nacional Ambiental; (v)
restitución del bien a través de la Alcaldía de Remolino, Incoder (hoy ANT) y
a la Unidad de Parques Nacionales Naturales para conllevar a la restitución
física de la CGSM; (vi) celeridad de trámites de procesos sancionatorios;
(vii) formulación de denuncias y (viii) presencia de fuerza pública y (ix)
por la segunda mortandad de peces el 5 de agosto de 2016, se recomendó a la
Corporación Autónoma Regional de Magdalena diseñar el Plan Maestro del Parque
Nacional Natural Tayrona y Plan de Manejo Ambiental de la CGSM.
·    Requerimiento a INVEMAR, mediante oficio No. 36000
del 14 de octubre de 2016, para que rindiera informe sobre localidad de las
aguas de la CGSM.
·    Convocó un Comité Interinstitucional para atender la
problemática referida a la seguridad, la ocupación ilegal, la inadecuada
ocupación de suelos y la construcción de diques entre otros daños ambientales
en área de la CGSM.
·    Mediante oficio del 17 de abril de 2015, se puso en
conocimiento de la Fiscalía General de la Nación de la actividad ilegal
realizada en la CGSM.
·    Requerimiento a Corpamag el 24 de julio de 2015 y el
8 de septiembre de 2016 para que rinda informe sobre los procesos disciplinarios
sancionatorios ambientales de la CGSM.
·    Requerimiento a los municipios involucrados respecto
a información sobre el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos.
·    Requerimiento de información sobre las fuentes de
abastecimiento de agua potable, grado de contaminación bacteriológica,
listado de expedientes de procesos sancionatorios relacionados con la CGSM a
Corpamag e Invemar, respectivamente.
·    En relación con la acción popular exp. 20120004101
se solicitó el 14 de marzo de 2017 fallo preferente con el fin de que se
resuelva de forma oportuna y de manera definitiva las circunstancias que
rodean la problemática de la CGSM.
·    Sostiene que se han realizado todas las actividades
a las que se han comprometido, las cuales se refieren a requerimientos
preventivos a las Entidades Públicas y Municipios con Jurisdicción en la zona
de influencia de la CGSM y seguimiento a los procesos sancionatorios
Fiscalía General de la Nación
Adelantar el ejercicio de la acción penal y realizar
la investigación de los hechos que revistan las características de delito que
lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición especial, querella
o de oficio.
Art.
250 Constitución Política y Acto Legislativo 03 de 2002.
Decreto
Ley 016 de 2014.
Resolución
No. 0056 de 2014
·    Noticias criminales por relacionados con (i)
carboneros en la CGSM y la Isla Salamanca; (ii) Almejeros de la CGSM; (iii)
daño a la flora y fauna de la CGSM; (iv) explotación ilícita de yacimientos
mineros y otro materiales y (v) contaminación ambiental por plomo.
·    Librado y practicado órdenes a la policía judicial
encaminadas a evidenciar la materialidad de las conductas y determinar los
responsables de las mismas.
·    Adelantar trámites que se encuentran en indagación
preliminar y otros en el trámite del proceso penal (no especifica cuáles).
·    A su juicio, no existen, salvo aquellos actos de
investigación que se encuentran en curso.
Corporación Autónoma Regional de Magdalena
Administra, gestiona y controla dentro del
Departamento del Magdalena con excepción al área urbana del Distrito de Santa
Marta y del área de Parques Nacionales Naturales, el medio ambiente, los
recursos naturales renovables y desarrollo sostenible.
Ejecuta las políticas, planes, programas y proyectos
sobre medio ambiente y recursos naturales renovables.
Da aplicación a las disposiciones legales vigentes
sobre la disposición administración, manejo,  aprovechamiento del ambiente y
recursos naturales.
Otorga licencias, permisos, concesiones y
autorizaciones ambientales dentro del departamento conformes al Decreto 1076
de 2015 y Decreto 2811 de 1974.
Funciones del art. 31 de la Ley 99 de 1993.
Investigar y sancionar a los infractores ambientales
(Ley 1333 de 2009).
Apoyar al Minambiente en la elaboración de la
zonificación ambiental y Plan de Manejo Ambiental de la CGSM como humedal
Ramsar.
Generar investigación a través de convenios con
Invemar sobre el manejo de la CGSM.
Emitir concepto técnico sobre la elaboración y
actualización de los Planes de Ordenamiento Territorial, Planes Básicos de
Ordenamiento Territorial y Planes Básicos de Ordenamiento Territorial de cada
municipio.
Ley
28 de 1988
Ley
99 de 1993
Ley
388 de 1997
Ley
1333 de 2009
Decreto
1076 de 2015
·    Implementación del Programa Integral de Recuperación
Ambiental de la CGSM que se viene desarrollando desde el año 2006 y que se
financia con los recursos de la sobretasa ambiental al peaje.
·    Recuperación, conservación y mantenimiento dragado
en los caños principales que alimentan la CGSM. Esto se está ejecutando a
través del Contrato de Obra No. 01 del 6 de julio de 2006. En el 2016, se
logró el dragado de 149.464 m3 en los caños de Aguas Negras y
Renegado.
·    Monitoreo de las condiciones ambientales y los
cambios estructurales y funcionales de las comunidades vegetales y de los
recursos pesqueros durante la rehabilitación de la CGSM. Los resultados de 19
años de monitoreo del componente de vegetación demuestran cómo el proceso de
recuperación del sistema ha sido gradual y está condicionado por los cambios
de salinidad, inducidos por cambios climáticos y el mantenimiento de obras
hidráulicas realizadas por CGSM.
·    Obras de recuperación y mantenimiento de caños
principales y secundarios de la CGSM. Debido al aumento de la sobretasa del
5% al 8% se amplió la proyección de los caños a intervenir con un nuevo
programa de recuperación hasta el año 2030. Se realizó un contrato de obra
pública No. 093 de 2014 e interventoría para la recuperación y mantenimiento
de caños principales y secundarios del complejo de la CGSM, el cual tiene una
duración desde el 16 de enero de 2015 hasta el 16 de enero de 2030.
·    Construir a partir del caño la Mata un canal
circunscrito hasta la ciénaga Mendegua para llevar agua dulce hasta la
ciénaga Auyama.
·    Gestión de proyectos para la recuperación ambiental
de la CGSM. Dentro de las gestiones se realizaron las siguientes: (i)
Corpamag presentó el proyecto de recuperación hidráulica del Caño Clarín Viejo,
como aporte a la restauración del ecosistema de bosque de manglar del parque
Isla Salamanca con el fin de mejorar las condiciones ambientales del bosque y
recuperar la sección hidráulica del caño Clarín Viejo, así como restaurar la
dinámica entre el río Magdalena a través del Caño Clarín Viejo con la CGSM.
(ii) Corpamag realizó la gestión del proyecto recuperación de la capacidad
hidráulica del rio Frio como estrategia para la mitigación del riesgo de
inundación en el municipio de la Zona Bananera. Durante el 2015 se realizó la
recuperación hidráulica de 16 kilómetros del río. Para ello se realizó un
contrato de obra pública e interventoría No. 171 de 2016. (iii) Corpamag
realizó la gestión de proyecto para la recuperación de la sección hidráulica
en el sector noroeste de la CGSM para aumentar el ingreso de agua dulce a la
CGSM. Para ello se realizó otro contrato de obra pública No. 206 de 2016, el
cual está pendiente de firma de inicio. (iv) Corpamag gestionó y ejecutó el
proyecto de recuperación hidráulica de los caños tributarios de la CGSM-Caño
Clarín. La importancia de este proyecto es que el Caño Clarín aporta el
12.27% del agua dulce de la CGSM. (v) Finalmente, Corpamag gestionó y ejecutó
el proyecto de recuperación hidráulica de los caños del complejo deltaíco
estuarino del río Magdalena para la recuperación hidráulica de los caños
Aguas Negras (dragado de 111.251 m3) y Renegado (dragado de
659.300m3).
·    Apoyo a la implementación de procesos productivos
para disminuir la presión ambiental sobre el sistema lagunar. A través del
proyecto “implementación de una granja piloto acuícola y piscícola para la
transferencia de tecnología y conocimiento a pescadores de la CGSM, se
beneficiaron 480 familias de 13 asociaciones pesqueras de los municipios de
Pueblo Viejo, Sitio Nuevo, Remolino, El Retén y Ciénaga. Dentro de los
beneficiados por este proyecto se encuentra la asociación a la que pertenece
uno de los accionantes (Asoacuifume) y otra asociación de la que es
representante legal el accionante (Asopropez).
·    Desarrollo del plan de trabajo con los municipios de
Concordia, Cerro de San Antonio, Pedraza, Zapayán y Pedraza para mitigar el
impacto de mortandad de peces.
·    Fortalecimiento a través de proyectos productivos
amigables con el medio ambiente para 38 familias que habitan el sector de la
vereda Caño Clarín.
·    Desarrollo de una iniciativa en Sitio Nuevo Palermo
con mujeres cabeza de hogar para el desarrollo de la comercialización de
residuos sólidos en el Municipio de zona Bananera.
·    Acompañamiento a Palafitos Nueva Venecia en lo
relacionado con la parte organizacional con jóvenes para ideas de negocios
planteadas por la comunidad.
·    Visita de acompañamiento a ASODEMUSA en el municipio
de Remolino para la producción y comercialización de pollo tipo campesino.
·    Control y seguimiento ambiental en el territorio. En
este ámbito se ha iniciado 15 procesos por captación ilegal y ocupación,
construcción de cercas, obras sobre el caño, captación de recurso hídrico,
entre otras conductas.
·    Apoyo a la atención de emergencias. En este marco se
han adelantado las siguientes acciones: (i) elaboración de una propuesta de
protocolo para la atención a la disposición adecuada e inmediata de peces
muertos; (ii) jornales para actividades de limpieza de caños producto de
mortandad de peces; (iii) suscripción de Convenios con el Cuerpo de Bomberos;
(iv) seguimiento de los planes de gestión integral de residuos sólidos
(PGIRS) (salvo los municipios de Distrito de Santa Marta, Aracataca, Sabanas
de San Angel, Remolino, Guamal, Zapayan, Santa Bárbara de Pinto, Pijiño del
Carmen y Pedraza que no han presentado las actualizaciones de sus PGIRS; (vi)
seguimiento a mataderos en los municipios pertenecientes a la CGSM.
·    En relación con la planificación y el ordenamiento
ambiental del territorio se celebró el convenio interadministrativo No. 024
de 2014 con el Fondo de Adaptación para desarrollar actividades de
planificación y monitoreo del recurso hídrico que aporte a la problemática
ambiental de la CGSM y se tengan los insumos para el ajuste del Plan de
Manejo Ambiental.
·    Implementación de acciones de educación ambiental.
En este marco se realizó: (i) la creación del Comité Técnico
Interinstitucional de Educación Ambiental del Departamento de Magdalena.
·    Intervenir la suma de $3.246.278.553 para obras de
dragado y limpieza de malezas acuáticas en los caños de Aguas Negras,
Renegado y Condazo.
·    Gestión del proyecto “Restauración amiental de los
caños El Burro y El Salado como aporte a la recuperación del ecosistema de la
CGSM.
Municipio de Puebloviejo
No responde específicamente. Se refiere a la
Constitución Política.
No responde específicamente.
·    Inspecciones oculares en conjunto con la policía
ambiental y la personería municipal por quejas.
·    Suministrar a la población de agua potable y
alimentos en el corregimiento de bocas de Aracataca en abril de 2016.
·    Derribamiento de trincheras que impedían la libre
circulación del agua.
·    Denuncias a la Procuraduría y Fiscalía en abril de
2016.
·    Sesión de la Comisión de Ordenamiento Territorial
realizada en Puebloviejo.
·    Capacitación a la comunidad de pescadores del
corregimiento de Bocas de Aracataca (no se especifica fecha).
·    Adecuación del sistema de alcantarillado de
corregimiento de bocas de Aracataca.
·    Dragado de caños y ríos.
·    Seguridad alimentaria y salud.
Cormagdalena
Aclaró que no es una autoridad ambiental, sino que
su competencia está ligada a la recuperación de la navegación del río
Magdalena, la actividad portuaria sobre el mismo, la adecuación y
conservación de tierras y el aprovechamiento y preservación del ambiente y
demás recursos naturales renovables del río Magdalena.
Ley 161 de 1994
Decreto 1640 de 2012.
Acuerdo 131 de 2007 (modificado por el Acuerdo 154
de 2007) y el Acuerdo 097 de 2003 de Cormagdalena.
·    Cofinanciado obras de protección de orillas y saneamiento
de municipios de la CGSM. Sin embargo, aclara que no puede indicarse que
Cormagdalena haya adelantado actividades dentro del marco de sus funciones
para atender la problemática ambiental, pues no tiene competencia para ello.
·    No aplica.
Municipio del Retén
La ejecución de políticas, planes, programas y
proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar
cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su
disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a
regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio
Ambiente.
Ley 99 de 1993.
·    Implementado acompañamiento policivo y de
socialización y verificación del cumplimiento del uso razonable del agua en
tiempo de verano para garantizar el 30% del volumen de aguade ingreso a la
ciénaga.
·    No dicen nada.
Municipio de Salamina
Manifiestan que no tienen competencia geográfica de
la CGSM.
N/A
·    N/A
·    N/A
Municipio de Pivijay
No mencionan.
Ley 99 de 1993
·    Clarificación, saneamiento, delimitación de bienes
de uso público.
·    Restitución física de bienes según resultados de
saneamiento predial.
·    Identificación de territorios de comunidades negras.
·    Presencia efectiva de la fuerza pública en la zona.
Municipio de Ciénaga
Determinar los usos y ocupación del suelo, el área
de la CGSM dentro del municipio en su plan de ordenamiento territorial.
No menciona.
·    Elaboración del POT 2001.
·    Realizar contratación para el ajuste del POT.
·    Hacer parte del Comité Interinstitucional de la
ecorregión CGSM.
·    Promover acciones y actividades que preserven las
áreas ecológicas y biológicas de las áreas de la CGSM en su jurisdicción.
·    Realización de estudios para la construcción de los
sistemas de agua residuales del corregimiento de sevillano.
·    Ajuste y revisión del POD.
·    Convertir el sistema de aguas residuales
convencionales por una planta compacta.
·    Aprobar los ajustes del POT.
·    Reconvertir la pesca hacia la acuicultura.
·    Evitar contaminación de basura y residuales.
·    Limpieza manual de caños.
·    Reglamentar y prohibir los desvíos de agua de la
CGSM.
·    Retiro de obras de infraestructura ilegal en fuentes
hídricas.
Municipio del Piñón
Prevenir daño medio ambiental.
No menciona.
·    Limpieza del Caño Schiler mediante Contrato No. 027
de 2017.
·    No menciona.
Municipio de Zapayán
Aclaró que no tiene competencia respecto de la
problemática ambiental de la CGSM.
No menciona.
·    N/A
·    N/A
Municipio de Cerro de San Antonio
Aclara que no tiene competencia directa sobre la
problemática ambiental de la CGSM por cuanto el complejo lagunar no está en
el área de su jurisdicción.
·    Actividades de dragado del caño Cerro de San Antonio
que interconecta la Ciénaga de Cerro de San Antonio con el Río Magdalena.
Aclara que la Ciénaga de San Antonio alimenta por la parte baja al
ecosistema.
·
Invemar
Dar apoyo científico y técnico al Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible para el cumplimiento de las funciones.
Realizar investigación básica y aplicada de los
recursos naturales renovables, el medio ambiente y los ecosistemas costeros y
oceánicos con énfasis en la investigación de aquellos sistemas con mayor
diversidad y productividad como lagunas costeras, manglares, praderas de
fanerógamas, arrecifes rocosos y coralinos, zonas de sugerencia y fondos
sedimentarios.
Emitir conceptos técnicos sobre la conservación y el
aprovechamiento sostenible de los recursos marinos.
Colaborar con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, de acuerdo con sus pautas y directrices, en la promoción,
creación y coordinación de una red de centros de investigación marina, en la
que participen las entidades que desarrollen actividades de investigación en
los litorales y los mares colombianos, propendiendo por el aprovechamiento
racional de la capacidad científica de que dispone el país en ese campo.
Cumplir con los objetivos que se establezcan para el
Sistema de Investigación Ambiental en el área de su competencia.
Decreto 1076 de 2015.
·    Monitoreo de las condiciones ambientales y los
cambios estructurales y funcionales de las comunidades vegetales y de los
recursos pesqueros durante la rehabilitación de la CGSM.
·    Evaluación de impacto social y bioeconómico de una
pesquería artesanal multiflota.
·    Valoración integral de los principales bienes y
servicios ecosistémicos provistos por el ecosistema manglar en la CGSM.
·    Impacto económico de los cambios en la calidad
ambiental de la CGSM.
·    Fortalecimiento al monitoreo de la calidad del agua del
ecosistema.
·    Monitoreo con sensores HOBO de salinidad, oxígeno
disuelto y temperatura en Nueva Venecia.
·    Evaluación de las condiciones ambientales del
complejo lagunar CGSM en el marco del plan de acción para la atención de la
calamidad pública.
·    Evaluación de variables fisicoquímicas en el sector
Pajarales, CGSM.
·    Diagnóstico de respuesta del ecosistema a la
intervención de los caños La Caleta, del Tambor, Bristol y Covado.
·    Levantamiento batimétrico del espejo de agua
principal.
·    Monitoreo hídrico de los principales tributarios de
la CGSM.
·    Formulación de la propuesta de investigación
“Estudio integral de la CGSM”.
·    Emisión de conceptos técnicos.
·    Conceptos técnicos anuales sobre la evaluación de
recursos pesquero claves y medidas de manejo a nivel nacional.
·    Otros.
·    No hay.
Comité Interinstitucional para la Ecorregión de la
CGSM (vía el Departamento de Magdalena)
Recibir información por parte de los miembros del
comité sobre casos que ameriten un tratamiento conjunto por sus implicaciones
ambientales.
Revisar y coordinar acciones de seguimiento
ambiental, socioeconómico, territorial, de situación comunitaria y de gestión
institucional del territorio ecorregional.
Realizar pronunciamientos como Comité sobre las
acciones que se acuerden ejecutar.
Promover y apoyar la investigación científica, los
estudios de ingeniería, consultoría y el monitoreo necesarios para un mejor
conocimiento de las dinámicas ambientales, ecológicas, sociales, culturales y
económicas en la ecorregión que permitan una mejor toma de decisiones, de
planificación y de intervención.
Coordinar acciones interinstitucionales conjuntas de
acuerdo con las competencias particulares de cada entidad para hacer más
efectiva la intervención de las entidades del Estado.
Apoyar y gestionar proyectos de intervención
ambiental, social, sociocultural y socioeconómica que contribuyan a la
sostenibilidad ambiental de la ecorregión.
Solicitar o emitir concepto técnico sobre proyectos
de infraestructura y equipamientos sociales, productivos, de transporte,
logística, agua potable, saneamiento básico, gestión de residuos sólidos y de
cualquier otra naturaleza.
Gestionar políticas, recursos, proyectos y medidas
en favor de la ecorregión.
·    Denuncias respecto de obras con maquinaria pesada en
predios que afectaban los caños.
·    Coordinación de sobrevuelos para identificar zonas
afectadas por denuncias de posibles delitos ambientales y ubicar otras
posibles zonas afectadas.
·    Acompañamiento al Comité Departamental de Gestión de
Riesgo durante 2015 y 2016.
·    Seguimiento a los reportes de Parques Nacionales
Naturales en cuanto al estado ambiental y ecológico de la CGSM.
·    Concertación con Corpamag para priorizar y agilizar
inversiones en limpieza de caños.
·    Inclusión de los pueblos palafitos del municipio de
Sitio Nuevo en el programa departamental de Nutrición es la Vía.
·    Promoción de construcción de una Agenda Estratégica para
la CGSM que incluya acciones de corto, mediano y largo plazo en la
intervención de la recuperación ambiental.
·    Acuerdo entre el Minambiente, Corpamag e Invemar
para ampliar la financiación para aumentar las acciones de monitoreo
ambiental en varios puntos del complejo lagunar.
·    Coordinar la programación de las acciones iniciales
de presencia de autoridades de Policía.
·    Coordinar aporte de información cartográfica de
predios por parte de IGAC a Incoder, Corpamag y a la Superintendencia de
Notariado y Registro.
·    Definir acciones conducentes a iniciar el proceso de
deslinde de bienes de uso público por parte de Incoder (en su momento).
·    Informarse con fuentes municipales y de autoridades
ambientales acerca de la problemática de desastres por incendios forestales.
·    Realización de mesas de trabajo entre entidades para
protocolo de atención a mortandad de peces.
·    Seguimiento de las acciones puntuales de entidades
miembros del Comité en relación con la CGSM.
·    Coordinar con el Minambiente la relación entre el
Comité creado por el Minambiente (Resolución 1300 de 2016) y el Comité de
Coordinación Interinstitucional creado por el Departamento de Magdalena
(Decreto 297 de 2015).
Anexo 4
(Respuestas
del Departamento de Magdalena como consolidar de la información del Comité de
Coordinación Interinstitucional para la Ecorregión de la CGSM )
Entidad
Actividad
Producto
Compromiso
Costos
Invemar
Monitoreo de las condiciones ambientales y los
cambios estructurales y funcionales de las comunidades vegetales y de los
recursos pesqueros durante la rehabilitación
Informe técnico anual.
N/A
N/A
Invemar
Fortalecimiento al monitoreo de la calidad del agua,
del ecosistema de manglar y de los recursos pesqueros de la CGSM.
Informe técnico anual.
Mantener el monitoreo hasta 2030.
N/A
Invemar
En el marco de la calamidad pública declarada para
la ecorregión CGSM en 2016, se fortalecieron otras actividades y proyectos
relacionados con el componente hidrosedimentológico.
Informe técnico.
Continuidad del desarrollo del componente
hidrosedimentológico sujeto a consecución de nuevos recursos.
$5.378.038.591
Corporación Autónoma Regional del Magdalena
(Corpamag)
Reestablecer la conectividad y la capacidad
hidráulica e hidrológica de agua dulce.
Recuperación de la capacidad hidráulica e
hidrológica de las corrientes de agua dulce.
Ejecución del contrato de obra No. 01 del 6 de julio
de 2006 mediante el dragado de 3.543.333 m3 en los caños Clarín Nuevo, El
Torno, Almendro, Alimentador, Aguas Negras y Renegado (durante 15 años
contados desde el 2006).
$13.176.717.419,923
Corpamag
Reestablecer la conectividad y la capacidad
hidráulica e hidrológica de agua dulce.
Recuperación de la capacidad hidráulica de caños
principales y secundarios de la CGSM.
Ejecución del contrato de obra No. 093 de 2014
(durante 15 años contados desde el 2015) y con el que se intervendrán 32
caños.
$7.995.111.131
Corpamag
Reestablecer la conectividad y la capacidad
hidráulica e hidrológica de agua dulce.
Aporte a la restructuración del ecosistema de bosque
de manglar del Parque Isla Salamanca.
Recuperación hidráulica del caño Clarin Viejo como
aporte a la restauración del ecosistema de bosque de maglar.
$5.397.488.474
Corpamag
Reestablecer la conectividad y la capacidad
hidráulica e hidrológica de agua dulce.
Recuperación de la sección hidráulica de cuerpos de
agua que alimentan el sector noroeste de la CGSM.
Ejecución del proyecto “Restauración ambiental del
sector noroeste de la CGSM, a través de la recuperación de la sección
hidráulica de los cuerpos de agua que la alimentan.”
$21.513.698.728
Corpamag
Reestablecer la conectividad y la capacidad
hidráulica e hidrológica de agua dulce.
Recuperación hidráulica de río Frío para el aumento
del aporte de agua hacia la CGSM.
Ejecución del proyecto “Recuperación de la capacidad
hidráulica del río Frío”.
$10.860.609.408.
Corpamag
Reestablecer la conectividad y la capacidad
hidráulica e hidrológica de agua dulce.
Fortalecimiento del monitoreo de calidad de aguas
mediante medición periódica de variables físico-químicas.
Suscripción de convenio de asociación No. 131 de
2016 Corpamag e Invemar.
$250.000.000
Corpamag
Reestablecer la conectividad y la capacidad
hidráulica e hidrológica de agua dulce.
Evaluación de ganancia manglar, calidad de agua y
recursos pesqueros.
Suscripción del convenio con Invemar No. 16 de 2006
para el monitoreo de las condiciones ambientales.
$288.156.595
Corpamag
Desarrollo de actividades de prevención, control y
vigilancia por parte de las autoridades ambientales.
Gestión de procesos sancionatorios.
Realización de procesos sancionatorios
administrativos por infracciones ambientales.
N/A
Corpamag
Desarrollo de actividades de prevención, control y
vigilancia por parte de las autoridades ambientales.
Seguimiento a los PGIRS, PSMV y mataderos.
Seguimiento a los PGIRS, PSMV y mataderos de los
municipios pertenecientes a la ecorregión CGSM.
N/A
Corpamag
Apoyo a la atención de emergencias ambientales.
Regulación de corrientes hídricas que drenan hacia
la CGSM.
Elaboración de propuesta de protocolo para la
atención a la disposición adecuada e inmediata de peces muertos.
$6.300.000
Corpamag
Apoyo a la atención de emergencias ambientales.
N/A
Suscripción convenios con el cuerpo de bomberos de
Ciénaga, Sitionuevo y Zona Bananera.
$90.000.000
Corpamag
Formalización del Plan de Manejo Sitio Ramsar.
Apoyo a la consolidación de insumos para el
posterior ajuste y actualización del plan de manejo del sitio Ramsar.
Ejecución de convenio interadministrativo No. 526 de
2016
$508.322.000
Corpamag
Formulación del Plan de Ordenació y Menajeo de
Cuencas (POMCA) del Complejo Lagunar CGSM
N/A
Formulación del Plan de Ordenación y Manejo de
Cuencas (actualmente en fase de diagnóstico).
$2.203.869.002
Corpamag
Conformación de Comités Interinstitucionales de
Educación Ambiental
N/A
Asesoría técnica para la conformación de los Comités
a 11 municipios.
N/A
Corpamag
Conformación de Comités Interinstitucionales de
Educación Ambiental
N/A
Creación del Comité Técnico Interinstitucional de
Educación Ambiental para el Departamento de Magdalena.
N/A
Corpamag
Apoyo a la formulación de proyectos ambientales
escolares y proyectos ciudadanos de educación ambiental
N/A
Suscripción del convenio para “formar a miembros de
la comunidad educativos de 3 instituciones y actores sociales” para disminuir
los impactos socio-ambientales.
$230.000.000
Corpamag
Implementación de proyectos productivos sostenibles
con enfoque de negocios verdes para disminuir la presión ambiental.
N/A
Implementación de proyectos sostenibles.
$2.572.687.499
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Revisión y ajustes del POT.
POT revisado y actualizado.
Incluir un capítulo especial sobre la CGSM
$629.000.000
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Proyecto de Restauración Integral de las Ciénagas y
Playones que hace parte del Programa de Desarrollo Sostenible.
Áreas restauradas.
Incluir el proyecto dentro del plan de ejecución y
metas de POT
$500.000.000
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Proyecto de reforestación de playones municipales.
Playones reforestados.
Incluir el proyecto en el POT.
$7.500.000.000
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Limpieza manual de caños.
Caños y canales con cauce normal y limpio.
Realizar trabajos de limpieza de caños antes de
temporada de lluvias.
N/A
Alcaldía de Municipio de Ciénaga
Reglamentar el uso de agua de excedente que llega a
la CGSM.
Reglamentación.
Formular y adoptar reglamentación
$30.000.000
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Retiro de obras de infraestructura ilegal en fuentes
hídricas
Fuentes hídricas sin obstrucciones.
Control y seguimiento del retiro de obras ilegales.
$30.000.000
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Educación ambiental
Capacitación, sensibilización y talleres.
Realizar las campañas educativas.
$180.000.000
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Prohibir la utilización de la CGSM para la
ampliación de la frontera agrícola.
Fuentes hídricas sin obstrucciones.
Control y seguimiento del retiro de obras ilegales.
$30.000.000
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Capacitación sobre el manejo de adaptabilidad al
cambio climático.
Capacitaciones realizadas.
Gestionar recursos
$300.000.000
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Proyecto de flora y fauna de playones de la CGSM
Diseño de corredores biológicos playones.
Gestionar recursos.
$250.000.000
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Desarrollo de proyectos hortofrutícola de ciclo
corto para cambio de actividades.
Proyectos productivos
Financiar la consultoría y ejecución de proyecto.
$500.000.000
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Diseño y montaje de proyectos de avicultura,
porcicultura y caprinos en la región.
Proyectos productivos.
Financiar la consultoría y ejecución del proyecto.
N/A
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Optimización y reconvención del sistema de
tratamiento de aguas residuales urbanas.
Planta de tratamiento de aguas residuales (PTAR).
Gestionar junto con la empresa operadora la implementación
de PTAR
$25.000.000.000
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Localización y monitoreo de puntos de descarga de
aguas residuales
Puntos identificados.
Identificar y monitorear los puntos de descarga de
aguas residuales en la CGSM.
$450.000.000
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Incrementar en 30 sistemas de tratamientos de aguas
residuales.
Sistemas individuales de tratamiento de aguas
residuales.
Financiar y ejecutar el proyecto.
$450.000.000
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Actualización del plan de saneamiento y manejo de
vertimientos (PSMV)
PSMV actualizado.
Proyecto contratado en espera de entrega por parte
de la empresa operadora.
$14.000.000
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Implementación de comparendo ambiental
Control de residuos sólidos
Acuerdo 012 de 2010 se crea comparendo ambiental, y
en 2017 se inicia la implementación.
$$200.000.000
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Recolección de residuos sólidos en zonas de difícil
acceso libre de residuos sólidos.
Zonas de difícil acceso libres de residuos sólidos.
Formular la alternativa de recolección de residuos
en zonas de difícil acceso.
$120.000.000
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Beneficiar a comunidades dispersas con la
construcción de baterías sanitarias.
Construcción de baterías sanitarias.
Financiar y ejecución de proyecto.
$800.000.000
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Cierre del matadero municipal.
Matadero cerrado.
Actividad cerrada por malas condiciones sanitarias.
N/A
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Actualización del plan integral de gestión de
residuos sólidos (PGIRS)
PGIRS actualizado.
PGIRS aprobado y actualizado.
$147.000.000
Alcaldía del Municipio de Ciénaga
Caracterización de pescadores de la CGSM en
jurisdicción del municipio.
Pescadores caracterizados.
Realizar la caracterización para proyectos
productivos.
$30.000.000
Alcaldía del Municipio de Pivijay
Conservación de especies florísticas regionales.
Campaña de reforestación
Aunar esfuerzos con Corpamag para realizar viveros
para proteger el ecosistema.
N/A
Alcaldía del Municipio de Pivijay
Capacitación de jóvenes sobre gestión ambiental.
Capacitación.
Socializar en los diferentes institutos educativos
la importancia de la conservación de la CGSM.
N/A
Alcaldía del Municipio de Pivijay
Cumplimiento del PGIRS y construcción de unidades
sanitarias en familias vulnerables.
Construcción.
Caracterización de las familias existentes que no
cuentan con el servicio.
N/A
Alcaldía del Municipio de Pivijay
Sumnistro de artes de pesca como atarrayas, canoas y
equipos.
N/A
Fortalecer a las asociaciones de pescadores del
municipio.
N/A
Alcaldía del Municipio de Sitionuevo
Suministro de kit de alimentos, artículos de aseo y
canecas.
Entrega de 850 kit de alimentos.
N/A
$45.050.000
Alcaldía del Municipio de Sitionuevo
Transporte de agua potable.
Se suministró agua potable por 52 días.
N/A
$49.124.240
Alcaldía del Municipio de Sitionuevo
Recolección de residuos sólidos en las comunidades
palafitas ubicadas en el Complejo Lagunar de la CGSM.
Recolectar 10 toneladas por mes.
N/A
$72.000.000
Gobernación del Magdalena
Proyecto de mejoramiento de la Vía Palermo –
Sitionuevo – Remolino – Guaimaro. Dentro del alcance del proyecto se debe
construir y mejorar las estructuras hidráulicas para garantizar el flujo del
río Magdalena a la CGSM.
Mejoras en la dinámica fluvial mediante la
construcción de un 70 box culvert.
N/A
Obras de drenaje: $11.182.000.000.
Gobernación del Magdalena
Vía Ciénaga – Barranquilla. En la concesión se han
realizado actividades como el mantenimiento de los box coulvert y
alcantarillas.
Mejoras en la dinámica fluvial.
N/A
N/A
Gobernación del Magdalena
Caracterización fisio-química y de la dinámica del
comportamiento de la CGSM.
Inventario faunístico y florístico.
Desarrollar proyectos específicos in situ en la
CGSM.
N/A
Gobernación del Magdalena
Determinación de la problemática ambiental. Medidas
de mitigación y compensación.
Planes de acción de prevención y protección.
N/A
N/A
Gobernación del Magdalena
Capacitación en acuicultura.
N/A
Desarrollar proyectos específicos.
N/A
Gobernación del Magdalena
Atención a los problemas de saneamiento básicos y
agua potable:
Optimización y ampliación del sistema de acueducto
de Pivijay.
Construcción del sistema de alcantarillado del
municipio de Concordia.
Optimización y ampliación del sistema de acueducto
del municipio de Cerro de San Antonio y en el municipio de la  Zona Bananera.
Ampliación del sistema de alcantarillado del
municipio de Fundación.
Construcción del sistema de alcantarillado sanitario
del corregimiento de Guáimaro.
Construcción del sistema de alcantarillado sanitario
del Municipio de Sitionuevo.
Terminación de la optimización y ampliación de los
sistemas de acueducto en los municipios de Ciénaga y Pueblo Viejo.
Optimización y ampliación del sistema de acueducto y
construcción del sistema de alcantarillado del municipio del Retén.
N/A
N/A
$89.268.000
Gobernación del Magdalena
El Plan Departamental de Agua inició con la empresa
holandesa Brabant Water en febrero de 2016 la reformulación del proyecto de
acueducto de los pueblos palafitos como Trojas de Cataca, Buenavista y Nueva
Venecia. En este año se están haciendo los diseños.
SALVAMENTO DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA T-596/17
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS-Se debió conceder por cuanto sí existía afectación sobre derechos
fundamentales, para la cual no hay otro medio de defensa judicial más eficaz
que la acción de tutela (Salvamento de voto)
Es claro
que se encuentran comprometidos los derechos al mínimo vital, a la dignidad
humana, al trabajo, a la libertad de elección de oficio, a la alimentación y al
agua de los actores y de sus familias. Ellos fueron claros al argumentar que la
contaminación del agua y la mortandad de peces, les impedían desarrollar su
oficio como pescadores artesanales, acceder al agua potable, a la alimentación
y a los recursos mínimos para subsistir, forma en la que están afectados por el
estado del ecosistema de la CGSM. Claramente no buscan la protección del
ambiente como un fin en sí mismo considerado, sino como un medio para
materializar sus derechos fundamentales.
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS-Si bien la sentencia se
concentró en el derecho al ambiente sano, las consideraciones son incompletas y
la orientación del análisis es incongruente con los planteamientos de la
demanda (Salvamento de voto)
En lo que
concierne al ambiente sano, la perspectiva desde la que se analizó este asunto
constitucional en la sentencia de la que me aparto, no corresponde
estrictamente a la cuestión que propusieron los demandantes, pues se concentró
en una faceta distinta a pesar de que la acción de tutela promovía un problema
jurídico diferente. Ello no implica que desde ya pudiese decirse que debía
adoptarse la visión de los demandantes, pero si que descartar una afectación
ius fundamental implicaba un análisis más riguroso de los planteamientos del
escrito de tutela, que fueron desconocidos por la decisión de la que disiento.
ACCION DE TUTELA PARA LA
PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS-No se analizó ni advirtió la posible existencia de sujetos de
especial protección, cuando era necesario hacerlo (Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS-La improcedencia se
soporta en argumentos contradictorios sobre deficiencias probatorias
(Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS-El asunto implicaba una
solución estructural y no es reprochable que los actores solicitaran estas
medidas (Salvamento de voto)
La
estructuralidad del caso no tiene ninguna relación con el tipo de derechos que
están en controversia. Creo que la sentencia genera una confusión conceptual
entre los casos difíciles que requieren medidas estructurales y los casos que
debaten el compromiso de derechos colectivos, cuando son distintos y cuando en ningún
caso se oponen a la protección de los derechos fundamentales.
Referencia:
Expediente T-6.042.811
Acción de tutela instaurada por Edgardo Julio Camargo
Suárez y Andrés Camilo Suárez Moreno contra el Ministerio del Medio Ambiente y
otros.
Magistrado
ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a
continuación presento las razones por las que me aparto de la Sentencia T-596
de 2017 aprobada por la Sala Tercera de Revisión, el 25 de septiembre de 2017.
1. La Sentencia T-596 de 2017 fue
proferida con ocasión de la solicitud de amparo de los derechos a un ambiente
sano (en su dimensión objetiva y no colectiva[296]), al mínimo
vital, a la dignidad humana, al trabajo, a la libertad de elección de oficio, a
la alimentación y al agua de Edgardo
Julio Camargo Suárez y Andrés Camilo Suárez Moreno.
Ellos viven en dos de los tres pueblos
palafitos de la ecoregión de la Ciénaga Grande de Santa Marta (en adelante,
CGSM), donde se asientan junto con sus núcleos familiares. Allí los actores se
dedican a la pesca artesanal y a actividades comerciales relacionadas con
aquella, de las que derivan el sustento para solventar sus gastos y obtienen su
propio alimento.
La pesca artesanal –conforme lo alegaron
los accionantes- depende de la estabilidad ecológica de la CGSM, un humedal
RAMSAR afectado por la disminución del flujo de agua dulce y, a causa de ello,
actualmente hipersalinizado; por efecto de lo expuesto, al momento de presentar
la acción de tutela, tan solo en lo que iba del año 2017, se contaban diez
mortandades de peces en la zona. Ello ha forzado a la población pesquera a
emigrar, al punto en que permanece en riesgo de “desplazamiento por hambre”.
La crisis en la región es de tal magnitud
que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible les solicitó a las
autoridades locales declarar la calamidad pública.
La disminución de los flujos de agua en la
CGSM, se debe a dos circunstancias: (i) a la falta de manejo y dragado efectivo
de los caños y canales que la conectan con el Río Magdalena, pese a la
existencia de contratos administrativos con ese objeto[297]; y (ii) al
aprovechamiento excesivo de los ríos que descienden de la Sierra Nevada de
Santa Marta para fines privados (cultivos de arroz, palma y banano,
construcción de diques y ganadería). Todo esto, incide en el estado del
ecosistema, y como consecuencia de ello en el oficio y la vida cotidiana de los
accionantes, pues las condiciones en que se encuentra la CGSM implica la falta
no solo de una fuente de ingreso, sino del alimento y el agua potable.
Finalmente, los actores sostuvieron que los
pueblos palafitos en la región tienen una cobertura de servicios públicos
(energía eléctrica, alcantarillado y agua potable) que es precaria. No existe
servicio de acueducto ni de saneamiento básico, de modo que deben comprar el
agua o tomarla directamente de los ríos que descienden de la Sierra.
2. En sede de revisión, además, se constató
que Edgardo Camargo no es pescador artesanal, pero se dedica a la
comercialización del pescado y es representante legal de la Asociación de
Productores del pescado de Nueva Venecia que tiene piscinas para el cultivo de
peces. Depende de la pesca, aunque no tenga el permiso de la AUNAP y su carné
como pescador está en trámite. Informó que devenga cerca de $600.000 mensuales
pero sus ingresos no son fijos y dependen de la cantidad de pescado que
recolecte y, en esa medida, del estado del agua en la CGSM[298]. El acceso al agua, según lo manifestó el
actor, es limitado y el líquido proviene de los caños cercanos, sin ser potable.
Compran el agua y en ocasiones consumen agua-lluvia.
Andrés Suárez, por su parte, fue enfático
en sostener que no solo debe tenerse en cuenta su situación sino la de los
demás pescadores de la zona y sus familias. Es pescador artesanal y devenga
menos de un salario mínimo, no tiene hijos pero tiene a cargo a su hermana.
Tiene 3 carnés que lo identifican como pescador (del ICA, AUNAP e INCODER) pero
no tiene medios electrónicos o económicos para enviarlos a la Secretaría de
esta Corporación.
3. Los señores Camargo y Suárez reclamaron la
protección constitucional sobre la base de que la situación no los afecta a
ellos en forma exclusiva, pues el desconocimiento del deber de preservación del
ecosistema de la CGSM, con las consecuencias que acarrea para su vida diaria,
compromete a los demás miembros de la comunidad de la que hacen parte.
Para restituir sus garantías ius
fundamentales los actores, como pescadores artesanales, le solicitaron al
juez ordenar el diseño de un plan para superar la situación ambiental de la
CGSM, que contemple (i) el mantenimiento y dragado de los caños y la
restauración de las cuencas de los ríos; (ii) un estudio sobre los usos del
suelo de la CGSM, para establecer si se encuentra conforme a la normativa
ambiental; (iii) la adopción de planes de ordenamiento territorial para
garantizar la conservación del ecosistema; (iv) la elaboración de un plan de
suministro de servicios públicos en la zona; (v) el diseño de un plan de
ordenamiento pesquero para garantizar la pesca sostenible; (vi) la realización
de capacitaciones de alternativas de producción para los habitantes de la
región; y, (vii) la materialización de acciones de preservación de las áreas
protegidas por la Convención RAMSAR y el Convenio de Diversidad Biológica
–UNESCO-. Con todo, la pretensión de los accionantes se enfilaba, no a la
búsqueda de la realización del derecho al ambiente sano, sino a recobrar el
equilibrio de la CGSM y, por esa vía, a restablecer sus derechos fundamentales.
Los accionantes informaron que, debido a la
problemática de la CGSM, el 6 de febrero de 2012, Laura Esther Murgas Saurith
interpuso una acción popular contra CORPAMAG. El Tribunal Administrativo de
Magdalena falló a su favor, pero el Consejo de Estado declaró la nulidad de lo
actuado y remitió el proceso nuevamente al Tribunal que falló a favor de la
accionante. La sentencia fue apelada y el proceso se encuentra en la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
pendiente de decisión.
4. El juez de primera instancia declaró
improcedente la acción de tutela porque no es el mecanismo judicial idóneo para
proteger derechos colectivos.
Los accionantes impugnaron esa
determinación y sostuvieron que la acción es procedente por el compromiso de
derechos fundamentales, para cuya protección la acción popular no es un medio
idóneo y, aun cuando cursa ya una de estas acciones en el Consejo de Estado, es
preciso tener en cuenta que (i) la misma se concentra tan solo en uno de los
caños (Aguas Negras) de la zona, (ii) no se ha superado la situación colectiva
y (iii) sus intereses particulares siguen afectados.
La Procuraduría intervino para solicitar la
protección de los derechos de los accionantes, y adujo que la acción popular no
es el mecanismo idóneo para atender sus reclamos. Llamó la atención sobre el
hecho de que los habitantes de la región están en un alto nivel de
vulnerabilidad, dada la pobreza y marginalidad que allí se presenta.
5. En segunda instancia, la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión de la
primera, por las mismas razones expuestas en ella.
6. En sede de revisión los accionantes y
algunos de los intervinientes solicitaron (i) una audiencia pública y (ii) una
inspección judicial. La Sala, en la sentencia de la que me aparto, las
consideró innecesarias en la medida en que tenía suficiente material probatorio
para proveer.
7. En la Sentencia T-596 de 2017, la
posición mayoritaria de la Sala Tercera de Revisión concluyó que el amparo es
improcedente porque los accionantes no acreditaron una afectación a sus
derechos fundamentales. Según esta postura, los promotores del amparo debieron
acudir a la acción popular como mecanismo principal para la defensa de sus
intereses y los de la comunidad a la que representan, pues son de naturaleza
estrictamente colectiva y los interesados “no acreditaron de manera
suficiente por qué razón la acción popular no era idónea”, por lo que esta
acción de tutela no es subsidiaria.
8. En esta oportunidad, me aparto de la
posición mayoritaria de la Sala. Considero que del análisis del expediente sí
se puede deducir una afectación individualizable a los derechos fundamentales
de los accionantes y sus familias, para cuya defensa la acción popular no es un
medio judicial idóneo y, menos aún, efectivo.
Paso a explicar mi postura, mediante la
exposición de siete razones que me llevan a apartarme del sentido de esta
decisión.
Primera razón: Sí existe afectación sobre
derechos fundamentales, para la cual no hay otro medio de defensa judicial más
eficaz que la acción de tutela.
9. El argumento que llevó a declarar
improcedente la acción de tutela en este asunto es que no se demostró la afectación
real de los derechos fundamentales que reivindican los accionantes. Según la
sentencia, tampoco se acreditó que las órdenes persiguieran la protección de
derechos individuales y no colectivos, pues los accionantes solicitaron medidas
estructurales que, según la sentencia, se concentraban en la protección de
intereses de la comunidad de la que hacen parte.
10. Desde mi perspectiva, en este asunto sí se
advierten afectaciones típicamente ius fundamentales y, por
consiguiente, verdaderos derechos subjetivos individuales que, si bien tienen
relación con la faceta colectiva del derecho a un ambiente sano, no por ello
dejan de serlo.
En mi criterio es claro que se encuentran
comprometidos los derechos al mínimo vital, a la dignidad humana, al trabajo, a
la libertad de elección de oficio[299],
a la alimentación y al agua de los actores y de sus familias. Ellos fueron
claros al argumentar que la
contaminación del agua y la mortandad de peces, les impedían desarrollar su
oficio como pescadores artesanales, acceder al agua potable, a la alimentación
y a los recursos mínimos para subsistir, forma en la que están afectados por el
estado del ecosistema de la CGSM.
Claramente no buscan la protección del ambiente como un fin en sí mismo
considerado, sino como un medio para materializar sus derechos fundamentales.
Los informes de las autoridades
administrativas, los conceptos académicos y las intervenciones de
organizaciones dedicadas a la protección del medio ambiente, respaldan su
posición y sus argumentos. Los criterios recogidos no solo señalaron la crisis
del ecosistema, sino que además alertaron sobre las implicaciones que aquella
tiene en la vida de los habitantes, entre los cuales se encuentran los
accionantes.
Al respecto es importante recordar que el
informe del Ministerio de Ambiente, aportado con la demanda, destaca y revela
mediante material fotográfico la contaminación de la zona, entre otros, por la
acumulación de materia orgánica descompuesta y el desecamiento del humedal,
situaciones que implican un riesgo inminente para la salud humana, según dicho
criterio oficial. En el mismo sentido, por ejemplo, el concepto de la
investigadora Vilardy apunta a la estrecha relación entre el ecosistema y la
vida de los habitantes de los pueblos palafitos de la CGSM. Para ella, allí la
pesca es un oficio tradicional que la contaminación impide desarrollar; además,
la falta de alimento, agua y la imposibilidad para llevar una vida salubre y
saludable, se traduce en un alto riesgo social en el que -considera- se
encuentran los pobladores de la región.
11. En un contexto de tales proporciones, a mi
juicio, el juez constitucional tenía elementos para deducir una afectación a la
dignidad humana y varios derechos fundamentales de quienes interpusieron la
acción de tutela. Ello no solo en virtud de los conceptos recaudados, sino
además del hecho de que los actores (i) son pescadores y por causa de la hipersalinización de la ciénaga
no pueden desempeñar su oficio, obtener un ingreso e, incluso, su propio
alimento a través de él; y (ii) junto con sus familias (en las que al menos
existe un menor de edad) habitan los pueblos palafitos, lo que supone además
que son personas que tejen su vida cotidiana en un ambiente rodeado por el agua
contaminada de la CGSM.
El que los accionantes habiten la zona y
hagan parte de dos de los pueblos palafitos de la CGSM, con una tradición de
más de 200 años de actividad pesquera de pequeña escala[300], no es un
dato menor desde el punto de vista de sus derechos fundamentales. Ello
significa que viven en construcciones rudimentarias bordeadas por el agua de la
CGSM, a través de la cual se desplazan y en la que han creado sus modos de
vida. Así, la contaminación de la CGSM tiene un efecto particular sobre su
cotidianidad y sobre el ejercicio diario de sus garantías constitucionales. La
contaminación del agua no tiene las mismas implicaciones para quienes habitan
un medio terrestre, en donde si bien pueden apreciarse efectos adversos, no son
tan inmediatos y contundentes como en estos espacios en los que el agua juega
un papel central en la vida diaria.
En esas condiciones particulares de los dos
accionantes, la falta de compromiso de las autoridades estatales con la CGSM,
no solo representa dificultades para gozar de un ambiente sano por parte de la
comunidad que la habita, sino que se convierte en un obstáculo para que los
señores Camargo y Suárez desplieguen su actividad y vivan en condiciones
dignas.
12. Además de ello, durante el trámite
constitucional pudo establecerse que los habitantes de los pueblos palafitos de
la CGSM no cuentan con servicios públicos. No disponen de acueducto, de modo
que su acceso al agua es limitado y, en esas condiciones, deben buscar el
fluido hídrico en forma directa y sin consideración de la calidad del mismo. El problema del ecosistema redunda en la
falta de agua potable y en la necesidad de recoger líquidos de caños y ríos
cercanos, sin tratamiento, lo que implica que los actores y sus familias están
expuestos continuamente a agentes contaminantes, con el correspondiente riesgo
para su estado de salud.
Los actores también manifiestan que su
alimento lo encontraban directamente de la pesca, que no solo les es útil como
actividad económica de la que obtienen ingresos, sino que es fuente directa de
su alimento y el de sus familias. Sin posibilidad de pesca, quedan desprovistos
de esta fuente de subsistencia.
13. Todo ello genera en mí una convicción sobre
la existencia de una afectación ius fundamental, pese a que la misma
está ligada a las condiciones medio ambientales que rodean a los actores.
Esta Corporación ha sido clara al momento
de distinguir entre los derechos colectivos y los fundamentales. Al respecto ha
sostenido que los primeros atañen al “interés que se encuentra en cabeza de
un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o
particulares”[301],
pues “pertenecen a todos y cada uno de los individuos”[302] sin que sea
posible dividirlos entre ellos. Entretanto, una afectación a los derechos
fundamentales es “subjetiva o individual del demandante”[303].
Visto el asunto desde este enfoque, para mí
es claro que las afectaciones alegadas por los demandantes tienen como causa
una situación de interés colectivo, que deriva en afectaciones particulares e
individualizables sobre cada uno de los demandantes, que debían protegerse
mediante la acción de tutela y no únicamente por medio de la acción popular.
Segunda razón: El enfoque del estudio del
caso no responde a los reclamos de los demandantes
14. La posición mayoritaria de la Sala declaró
improcedente esta acción al concentrarse en el análisis del asunto desde el
punto de vista del derecho al medio ambiente, y al abordarlo únicamente en su
faceta colectiva. Dejó de lado que el reclamo de los accionantes no solo
versaba sobre este derecho, sino que además de él planteaba afectaciones sobre
otros, cuya fundamentalidad es indiscutible de conformidad con la
jurisprudencia de la Corte.
Estoy en desacuerdo con el enfoque empleado
para el examen de este asunto. En mi opinión, la Sala perdió de vista la
integralidad del escrito de tutela y la totalidad de las alegaciones de los
actores. Al haber solicitado la protección al medio ambiente, aunque ellos lo
hayan hecho también en relación con otros tantos derechos, la Sala se apresuró
a la conclusión de la improcedencia de la tutela, sin analizarla respecto de
todas las garantías constitucionales sobre las que se denunció una presunta
vulneración.
15. Aunado a lo anterior, si bien la sentencia
se concentró en el derecho al ambiente sano, las consideraciones en relación
con él son, además, incompletas y la orientación del análisis es incongruente
con los planteamientos de la demanda.
Los accionantes, en forma expresa,
reivindicaron el derecho al ambiente sano, pero en su faceta ius fundamental.
Así lo presentaron en un apartado de la demanda dedicado a identificar la
afectación de cada uno de los derechos sobre los que reclamaron protección.
Fueron enfáticos en afirmar que la
solicitud de amparo se fundaba, más que en su faceta colectiva, en la
fundamental y así lo resaltaron[304].
Pero, sin atender a este argumento, la mayoría de la Sala concluyó que buscaban
la protección de un derecho colectivo.
Respecto de este asunto puntual, cabe
recordar que la Sala Plena de esta Corporación, le ha dado al ambiente sano una
triple connotación. Se trata de un “principio que irradia todo el orden
jurídico (…) [; de] un derecho constitucional (fundamental y
colectivo) exigible por todas las personas a través de diversas vías
judiciales; y es una obligación en cabeza de las autoridades, la
sociedad y los particulares, al implicar deberes calificados de protección”[305]. Por lo tanto, los planteamientos de los
actores estaban fundados en la jurisprudencia y delimitaban el debate que la
Sala eludió.
En esa medida, en lo que concierne al
ambiente sano, la perspectiva desde la que se analizó este asunto
constitucional en la sentencia de la que me aparto, no corresponde
estrictamente a la cuestión que propusieron los demandantes, pues se concentró
en una faceta distinta a pesar de que la acción de tutela promovía un problema
jurídico diferente. Ello no implica que desde ya pudiese decirse que debía
adoptarse la visión de los demandantes, pero si que descartar una afectación ius
fundamental implicaba un análisis más riguroso de los planteamientos del
escrito de tutela, que fueron desconocidos por la decisión de la que disiento.
Tercera razón: La sentencia no analizó ni
advirtió la posible existencia de sujetos de especial protección, cuando era
necesario hacerlo
16. A mi juicio la conclusión sobre la
improcedencia de la acción, en la práctica, desatiende los lineamientos jurisprudenciales
en los que dice soportarse. Conforme la postura mayoritaria de la Sala, uno de
los criterios por emplear para definir la procedencia de la acción de tutela
cuando hay controversia en relación con la existencia de una afectación
colectiva o ius fundamental, es la presencia de sujetos de especial
protección constitucional involucrados en el asunto.
17. La conclusión a la que llega la sentencia,
según la cual en este caso no hay ningún sujeto de especial protección
constitucional involucrado, desde mi perspectiva, es insostenible por dos
razones.
17.1. La primera es que los antecedentes y las pruebas recaudadas en
sede de revisión dan cuenta de que uno de los accionantes tiene a su cargo a un
menor de edad y devenga un ingreso mensual inferior al salario mínimo.
Además, es clara la información proveniente
de la Defensoría del Pueblo y de la Personería Municipal de Sitio Nuevo,
entidades que destacaron la pobreza en la que están sumidos los pobladores de
la zona. Ello sumado a la imposibilidad de remisión de pruebas documentales a
esta corporación por no disponer de los recursos para ello, sugería una
debilidad económica y social, que ameritaba una protección especial, traducida
en un análisis flexible de procedencia de la acción de tutela.
17.2. La segunda es que no era posible llegar a una conclusión al
respecto sin atender una cuestión planteada por algunos de los intervinientes
en el proceso: ¿los pescadores artesanales que habitan en los pueblos palafitos
de la CGSM pueden o no, y en qué medida, ser considerados sujetos de especial
protección constitucional?
La línea jurisprudencial en relación con la
procedencia de la acción de tutela, esbozada en esta decisión, conducía
inevitablemente a discernir esa cuestión. Sin embargo, ello no se tuvo en
cuenta para adoptar una determinación sobre el caso concreto, no en relación
con el fondo de la cuestión, sino precisamente sobre la procedencia de esta
acción de tutela. La conclusión sobre la inexistencia de un sujeto de especial
protección, en ese sentido, fue apresurada y no encuentra sustento suficiente
en las consideraciones expuestas.
Al respecto cabe destacar que la
jurisprudencia ha establecido un mandato especial de protección en favor de la
pesca artesanal[306],
como una actividad económica y alimentaria. Específicamente en la CGSM la
actividad pesquera es de suma importancia pues el Ministerio de Ambiente, en su
momento incluyó la zona en las listas RAMSAR, entre otras, debido a su “valor
socioeconómico [que] está representado, por los recursos pesqueros y las
actividades agropecuarias de las cuales dependen las poblaciones asentadas de
la región”[307].
A los pescadores, por su parte, se les ha
considerado como un grupo especialmente vulnerable, por su condición social y
económica, en el marco de la justicia ambiental[308] y, en esa
misma línea, se les ha reconocido el derecho a la seguridad alimentaria, como
aquella garantía de “trabajar y subsistir de los recursos que les ofrece el
entorno donde se encuentran, y sobre el que garantizan su derecho a la
alimentación”[309].
Aunado a lo anterior, dada la evolución del
estado de la discusión sobre las similitudes y diferencias que existen entre
las nociones de pescador y campesino[310],
recogidas en el Proyecto de declaración sobre los derechos de los campesinos
y de otras personas que trabajan en las zonas rurales de la Asamblea
General de la ONU[311],
hoy es posible entender que la pesca artesanal puede ser considerada como una
actividad campesina, caso en el cual, de conformidad con la Sentencia C-077
de 2017[312],
quienes la ejercen eventualmente podrían ser considerados como sujetos de
especial protección constitucional.
Ahora bien, independientemente de la
clasificación conceptual del pescador artesanal como un campesino, lo cierto es
que esa misma sentencia consideró expresamente que el trabajador rural es
sujeto de especial protección debido “a las condiciones de vulnerabilidad y
discriminación que los han afectado históricamente, de una parte, y, de la
otra, a los cambios profundos que se están produciendo, tanto en materia de
producción de alimentos, como en los usos y la explotación de los recursos
naturales”. Reconoció que, como consecuencia de la noción constitucional
del campo, considerado un “bien jurídico de especial protección”, sus
trabajadores tienen “derechos a la alimentación, al mínimo vital, al
trabajo, y por las libertades para escoger profesión u oficio, el libre
desarrollo de la personalidad, y la participación”, de modo que su
reconocimiento no puede estar condicionado por el medio (terrestre o acuífero)
en el que se desempeña la persona.
Este caso, sin duda, era la oportunidad
para pronunciarse al respecto y consolidar en la práctica las protecciones
constitucionales reconocidas por esta Corporación. Era necesario explorar si
los pescadores artesanales de la CGSM eran trabajadores rurales del municipio
de Sitio Nuevo y si, dada la relevancia de su actividad para la región y para
la zona rural del mismo, podían ser asumidos como sujetos de especial
protección constitucional.
17.3. En lugar de ello, la sentencia consideró
sin mayor análisis que no había ningún sujeto de especial protección
involucrado en este asunto concreto, de modo que rechazó la necesidad de hacer
un análisis flexible de los requisitos de procedencia y, sin él, concluyó la
falta del cumplimiento de los requisitos formales y declaró improcedente el
amparo.
18. En suma, el juicio sobre la procedencia de
la acción, conforme la jurisprudencia que se cita en la sentencia, hacía
indispensable dejar en claro si la condición de pescador y/o habitante de un
pueblo palafito, implica una especial condición de vulnerabilidad que habilite,
a su vez, una especial protección constitucional, desde el punto de vista
económico, social e incluso cultural, como lo plantean algunas intervenciones.
Metodológicamente, solo una vez definido
eso, era viable aplicar las reglas jurisprudenciales reconocidas, porque si la
sentencia destaca que la procedencia de la acción de tutela está condicionada,
en alguna medida, a la existencia de sujetos de especial protección
constitucional involucrados, antes de efectuar el análisis de procedencia de la
acción, era imprescindible resolver esta cuestión.
De ese modo, para mí, la decisión se
sustenta en una premisa que no se motiva y que se adopta desprevenidamente, sin
considerar los hechos del caso y los interrogantes que surgieron del diálogo
entre las partes y los terceros intervinientes.
Cuarta razón: La improcedencia se soporta
en argumentos contradictorios sobre deficiencias probatorias
19. Los accionantes solicitaron como medio de
prueba la inspección judicial con el fin de demostrar los supuestos de
hecho en los que sustentan sus denuncias y sus pretensiones. Sin embargo, se
consideró que “en el expediente reposan pruebas relevantes y pertinentes”,
de modo que no era necesario su decreto; se asumió que el acervo probatorio
recaudado era suficiente.
No obstante lo anterior, la decisión sobre
la improcedencia de la acción se adoptó, en parte, porque los accionantes no
lograron demostrar en forma contundente la afectación a sus derechos. Tal
afirmación es problemática por cuanto fueron los mismos accionantes quienes
solicitaron como medio de prueba la inspección judicial y quienes, no pudieron
actuar para aportar otros medios probatorios distintos durante el trámite de
revisión, dada su condición socioeconómica.
20. La inspección judicial, a mi modo de ver,
pudo nutrir el debate en este caso concreto. Permitía establecer la condición
de los accionantes y su relación con el estado de la ecorregión, entre otras
porque en sede de revisión ellos manifestaron no disponer de medios económicos
y tecnológicos para probarlo. Además era útil si se asume, como lo hizo la
posición mayoritaria de la Sala, que este era un caso que tenía una complejidad
probatoria particular.
21. Sobre este aspecto, la sentencia destaca
que la improcedencia de la acción de tutela deviene también de la complejidad
probatoria que implica definir este asunto.
Cabe destacar dos cosas: la primera, si el
debate probatorio es complejo no se entiende cómo se llegó a la conclusión de
que no era necesaria la inspección judicial; y la segunda, no se dan argumentos
que den cuenta de tal complejidad, simplemente así se asume y se concluye con
base en el alto margen probatorio del juez popular, en contraste con el de
tutela, que parecería estar desprovisto de facultades probatorias tan amplias
como aquel, sin que ello sea así[313].
No se explica en qué consiste la
complejidad probatoria y, a partir de los argumentos de la sentencia sobre este
punto particular, la acción de tutela queda vaciada, en tanto se asume que es
un mecanismo que solo podría resolver casos sencillos, cuando su objeto solo
está delimitado por la naturaleza de los derechos que puede proteger: ius
fundamentales.
Para mí no es suficiente explicar que la
complejidad probatoria de un asunto releve al juez constitucional de emplear
las facultades que tiene para discernir la veracidad de los hechos. Por el
contrario, en oportunidades en las que por ejemplo se trata de proteger
derechos fundamentales de sujetos de especial protección o de población
vulnerable, el juez debe conducir el proceso a la utilización de mayores
recursos para efecto de construir un concepto claro sobre el caso y la
situación a la que se enfrenta, y asegurar el acceso efectivo a la
administración de justicia de los accionantes.
22. De ese modo las afirmaciones sobre el
acervo probatorio se tornan contradictorias entre sí y hacen cuestionable el
hecho de que el juez no haya hecho uso de las facultades probatorias que le
asisten para aproximarse a la situación.
Por un lado, se estimó suficiente la prueba
sobre la condición particular de los accionantes y con base en este argumento
se desestimó la solicitud de inspección judicial. Pero al mismo tiempo se
planteó que la improcedencia deviene de la ausencia de prueba sobre la
afectación de los derechos de los interesados, aun cuando fueron ellos quienes,
por un lado, manifestaron su falta de recursos para probar y, por el otro,
pidieron la inspección judicial, que se negó en revisión.
23. Finalmente, la decisión de la improcedencia
se apoya en que los actores no argumentaron por qué la acción popular no es el
medio idóneo para lograr la protección de sus derechos. No obstante lo
anterior, consideró que ellos si lo hicieron. Lo plantearon en el escrito de
tutela y en el de impugnación, en el que además se concentraron en señalar que
los tiempos para su definición son excesivos y que en nada aporta al amparo de
sus propios derechos fundamentales, por no estar orientada para ese fin. Los
actores aseguran que la acción popular que cursa actualmente, sobre uno de los
caños de la región se interpuso en 2012 y a la fecha no ha servido para
proteger los derechos, luego concluyen que, además de no ser idónea, no es
efectiva.
Por lo tanto, para mí este argumento genera
una contradicción contundente entre lo manifestado por los accionantes y lo
valorado por la Sala, no porque haya diversas interpretaciones de un mismo
punto, sino porque se hizo caso omiso a sus argumentos y se les dio otro
alcance.
Quinta razón: El análisis sobre las pretensiones en los
casos en que converjen afectaciones a derechos fundamentales y colectivos,
incrementa las cargas para los actores y desconoce el carácter público de la
acción de tutela
24. La posición mayoritaria de la Sala planteó
que cada vez que se advierta una posible convergencia entre afectaciones
colectivas y ius fundamentales, según los planteamientos de la sentencia
SU-1116 de 2001, el juez de tutela ha de analizar: (i) la conexidad; (ii)
la legitimación, (iii) la prueba sobre la amenaza o la vulneración, y (iv) los
efectos de la orden judicial.
En relación con este último elemento, los
efectos de la orden judicial, la sentencia de la que me aparto afirma que estos
deben orientarse a la protección de derechos fundamentales y no a intereses
colectivos. Si bien se trata de una restricción a la potestad del juez de
tutela para adoptar remedios al tratar de conjurar una situación de
desconocimiento de derechos fundamentales, la posición mayoritaria de la Sala
consideró que debe traducirse en un límite para la presentación de las
pretensiones por parte de los accionantes.
Se argumentó que las pretensiones no pueden
desnaturalizar la acción, de modo que los accionantes deben abstenerse de
buscar a través de la tutela medidas generales y estructurales, para desviar el
objeto de protección del amparo. Ello necesariamente implica una exigencia a
los actores que no deben soportar, pues ellos pueden hacer las peticiones que
estimen conveniente hacer, desde su conocimiento y aproximación a los hechos y
a los derechos. Sus pretensiones no invalidan la petición de amparo. Es deber del
juez enfocar las solicitudes y resolver el caso de conformidad con la
naturaleza propia de la acción de tutela.
Sobre el particular la sentencia, a través
de un cuadro, presentó una relación de las pretensiones de los accionantes y
las calificó como solicitudes de amparo enfocadas únicamente en la protección
de un derecho colectivo (incluso
aquellas relacionadas con el agua, la alimentación y el trabajo), sin motivar
esa categorización. Concluyó
que la acción de tutela se tornaba improcedente porque los accionantes le hicieron al juez de tutela
solicitudes encaminadas no propiamente a satisfacer sus derechos fundamentales.
25. Esta conclusión, implica el traslado de los
deberes del juez constitucional (definir el alcance de los derechos con base en
los hechos y limitar los efectos de la orden por emitir) a la parte accionante,
bajo el argumento de que “Tratándose de una restricción a las facultades del
juez de tutela, cabe al mismo tiempo sostener que es un límite a las
pretensiones de los accionantes. En esa dirección, no pueden estos últimos, sin
desnaturalizarla, acudir a la acción de tutela para promover la adopción de
medidas generales y estructurales dirigidas fundamentalmente a la protección de
derechos colectivos, sin interponer previamente la acción popular dispuesta
para tal efecto por el ordenamiento constitucional”.
Respetuosamente me aparto de esta
conclusión porque asumirlo así, implica esperar del actor un conocimiento
especializado que no es requisito para el ejercicio de la acción de tutela. Se
transforma la acción de tutela en un medio judicial que debe activarse, en la
práctica, por profesionales del derecho, en contravía de lo dispuesto por el
constituyente, de la eficacia de los derechos fundamentales y en detrimento del
derecho a la administración de justicia.
Sexta razón: Este asunto implica una
solución estructural y no es reprochable que los actores solicitaran medidas de
este tipo
26. En este asunto se presentan elementos
propios de los casos en los que se requieren medidas estructurales en tanto:
(i) la causa es la desarticulación institucional para enfrentar la problemática
que genera la lesión masiva y generalizada de los derechos de los habitantes de
los pueblos palafitos y pesqueros de la CGSM; (ii) las respuestas
institucionales revelan la ausencia de compromisos puntuales y la falta de
certeza sobre las competencias particulares de las distintas entidades; (iii)
uno de los factores que limitan la respuesta institucional es la falta de
recursos suficientes; (iv) la dimensión objetiva de los derechos fundamentales
está comprometida, por la indefinición de responsabilidades institucionales.
Todo ello desemboca en una vulneración de
derechos fundamentales masiva (de los habitantes de pueblos palafitos que
ejercen la pesca artesanal y que se encuentran en una condición socioeconómica
apremiante) y generalizada (en tanto se presenta en toda la región afectada),
que se ha mantenido en el tiempo, cuando menos desde el último quinquenio del
siglo pasado y que no tiene respuestas efectivas hasta el momento.
27. Los accionantes lo reconocieron así y lejos
de solicitar remedios para responder a intereses colectivos, comprendieron que
la satisfacción de sus derechos fundamentales no puede materializarse mediante
órdenes simples, pues está mediada por factores que trascienden una orden
puntual dirigida a una entidad específica e individualmente considerada.
Identificaron la causa de la afectación a sus intereses particulares en las
condiciones de la CGSM y, para resolver la situación, solicitaron órdenes
dirigidas a asegurar el flujo de agua dulce y salada.
28. Sin embargo, la sentencia sostiene que “buscan
solucionar los problemas estructurales ambientales, es decir, proteger el
derecho colectivo al medio ambiente de todos los habitantes de la CGSM para lo
cual la Constitución dispone como medio de protección judicial principal la
acción popular”. Al respecto, me permito hacer las siguientes precisiones:
28.1. La estructuralidad del caso no implica la
improcedencia de la acción de tutela, pues no es cierto que en los casos
difíciles por la complejidad de los elementos que conducen a la vulneración de
derechos, se debatan intereses netamente colectivos y que, por lo tanto, los
asuntos de este tipo deban ser tramitados mediante la acción popular. No es
cierto que la naturaleza de la acción popular sea la de resolver casos estructurales.
Su objeto se enmarca en los derechos colectivos, sin tener en cuenta si hay
masividad y generalidad en las afectaciones.
28.2. Correlativamente, tampoco es cierto que los
casos estructurales no puedan debatirse mediante la acción de tutela. Al
respecto basta recordar que la Corte, a través de sus distintas salas de
revisión, ha declarado varios estados de cosas inconstitucionales que no son
más que casos estructurales de afectación a derechos fundamentales. Ejemplo de
ello son las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, en materia
penitenciaria y carcelaria.
La estructuralidad del caso no tiene
ninguna relación con el tipo de derechos que están en controversia. Creo que la
sentencia genera una confusión conceptual entre los casos difíciles que requieren
medidas estructurales y los casos que debaten el compromiso de derechos
colectivos, cuando son distintos y cuando
en ningún caso se oponen a la protección de los derechos fundamentales.
Séptima razón: Los argumentos en relación
con la legitimación por pasiva, comprometen el orden constitucional vigente
29. En el análisis sobre la capacidad del
Consorcio Ciénaga Grande, la Unión Temporal Río Frío y la empresa Servicio de
Dragados y Construcciones S.A. para comparecer al proceso como parte demandada,
la sentencia adujo que (i) “la Sala no encuentra que se configure”
alguno de los supuestos en los que la acción de tutela procede contra
particulares, sin motivar esa conclusión; y (ii) como quiera que dichas
empresas están encargadas de la “recuperación y conservación de los caños”
a través de un contrato, toda vez que su cumplimiento no puede ser objeto de
debate en esta Corporación, el debate escapa al conocimiento de ella.
30. Sobre lo primero, el razonamiento de la
mayoría de la Sala no se hizo explícito en la sentencia y en esa medida creo
que faltó motivar la decisión, grave deficiencia si se tiene en cuenta que la
motivación del fallo es uno de los derroteros de la actividad judicial en el
marco del Estado de Social y Democrático de Derecho. La Sala perdió de vista
que una cosa es que la acción proceda contra alguien y otra, completamente
diferente, es que la persona demandada esté llamada a satisfacer las
pretensiones del actor, por haber comprometido sus derechos, lo que corresponde
a un análisis de fondo.
31. Respecto de la legitimación por pasiva de
las personas de derecho privado que fueron demandadas, la sentencia destaca acertadamente que la tutela no es
el mecanismo judicial diseñado para definir si los contratos que les fueron
adjudicados a esas empresas han sido cumplidos o incumplidos, pero es
importante destacar que la existencia de un contrato, por si misma, no descarta
la intervención del juez constitucional. El objetivo de este último, si bien no
es evaluar el cumplimiento del contrato, su existencia no impide que el juez de
tutela se pronuncie sobre si se han, o no, afectado los derechos fundamentales,
al margen del cumplimiento. La sentencia así concebida, lleva implícita una regla que desconoce y limita
la competencia del juez constitucional, sin razón.
La simple existencia de un contrato de
cualquier naturaleza no puede limitar la competencia del juez constitucional
para examinar una situación determinada y no tiene la potestad de excluir a un
demandado por legitimación por pasiva. Asumirlo así sería desconocer que la
Constitución, como norma de normas y cúspide del sistema de fuentes colombiano,
irradia incluso las relaciones contractuales entre particulares. Así las cosas,
aunque exista un contrato, el análisis constitucional puede cobijarlo. La conclusión
contraria deriva de una mirada reduccionista del carácter normativo de la
Constitución, de los contratos, de los derechos fundamentales, de las
relaciones sociales y de la conexión entre ellos.
Un contrato, cualquiera que sea, no puede
servir para presumir que el juez de tutela, forzosamente, tiene que
inspeccionar si aquel se ha cumplido o no. Es cierto, ese juicio no le compete
a él, como sí al juez ordinario. Lo que no es cierto es que cuando una parte
haya firmado un contrato deba ser excluida de un juicio de tutela, para
preservar la competencia del juez ordinario. No comparto esa aproximación si se
tiene en cuenta que existen casos relacionados con la prestación de servicios
ligados al ejercicio de derechos fundamentales (p.ej. salud y educación), en
los que la existencia del contrato es irrelevante desde el punto de vista de
los derechos fundamentales, como debió asumirse en este asunto, a mi modo de
ver.
Claramente, el debate no era el
cumplimiento de los contratos para el dragado de los caños de la CGSM, sino la
efectividad de los mismos y su incidencia en la ecorregión, y por esa vía en el
ejercicio de los derechos fundamentales de los accionantes.
Contrario a lo manifestado en la sentencia,
conforme mi postura, el interés de las personas jurídicas de derecho privado
demandadas saltaba a la vista, si se aprecian las acusaciones de los
demandantes sobre la falta de información y de técnica para el dragado de los
caños. Si se tiene en cuenta el conjunto de las pretensiones de los demandantes,
las mismas involucraban el dragado y el mantenimiento de los caños del que
depende en buena medida en intercambio hídrico en la zona, por lo que era
imperiosa la participación de estas entidades en el trámite constitucional. Ya
la conclusión sobre si hubo o no afectación a los derechos de los actores,
debió ser producto de un análisis de fondo y no de la falta de legitimación por
pasiva de dichas entidades.
32. Me preocupa la concepción según la cual la
mera existencia de contratos en situaciones en las que se predica la afectación
a las garantías constitucionales, al momento del análisis formal de
procedencia, pueda excluir a sus suscriptores en aras de preservar la
competencia del juez ordinario. Esto no es un asunto menor si se considera que,
en últimas, altera el sistema de fuentes del derecho en Colombia al ubicar el
contrato, por encima de la Constitución y de la ley, con lo que los intereses
contractuales privados, resultarían exonerados de un análisis constitucional de
sus efectos sobre los derechos fundamentales. Ello a mi juicio constituye una
interpretación constitucional que no es razonable.
33. Visto el asunto desde esta óptica y con
fundamento en todo lo anteriormente expuesto me aparto de la decisión adoptada
en el caso de la referencia mediante la Sentencia T-596 de 2017, bajo la
convicción de que los razonamientos que llevaron a concluir que la acción de
tutela era improcedente no son de recibo en el caso concreto y, por el
contrario, la afectación de los derechos fundamentales de los accionantes estaba
probada.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1]
Ver anexo 1.
[2]
Ver lista de los accionados en el Anexo 1.
[3]
Artículo 79 de la Constitución Política: “Todas las personas tienen derecho a
gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad
en las decisiones que puedan afectarla. Es deber del Estado proteger la
diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial
importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”.
[4]
Artículo 1 de la Constitución Política: “Colombia es un Estado social de
derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general”.
[5]
Artículo 11 de la Constitución Política: “El derecho a la vida es inviolable.
No habrá pena de muerte”.
[6]
Artículo 25 de la Constitución Política: “El trabajo es un derecho y una
obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección
del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y
justas”.
[7]
Artículo 26 de la Constitución Política: “Toda persona es libre de escoger
profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades
competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las
ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre
ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social. Las profesiones
legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y
el funcionamiento de éstos deberán ser democráticos. La ley podrá asignarles
funciones públicas y establecer los debidos controles.”
[8]
Artículo 65 de la Constitución Política: “La producción de alimentos gozará de
la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al
desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras,
forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de
infraestructura física y adecuación de tierras. De igual manera, el Estado
promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción
de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de
incrementar la productividad”.
[9]
Artículo 79 de la Constitución Política: “Todas las personas tienen derecho a
gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad
en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la
diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial
importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”.
[10]
Artículo 366 de la Constitución Política: “El bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del
Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las
necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de
agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y
de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación”.
[11]
La Convención Ramsar es un tratado intergubernamental para la acción nacional y
la cooperación internacional para la conservación y el uso racional de los
humedales y sus recursos. Colombia es parte de la Convención y, fue aprobada
por medio de la Ley 357 de 1997.
[12]
Decreto 224 de 1998 del Ministerio de Medio Ambiente (Por el cual se designa un
humedal para ser incluido en la lista de humedales de importancia
internacional, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 357 de 1997).
[13]
Folio 2 del cuaderno primero.
[14]
Conjunto de personas que habitan viviendas construidas en aguas tranquilas.
[15]
Folio 3 del cuaderno primero.
[16]
Folio 3 del cuaderno primero.
[17]
Folio 3 del cuaderno primero.
[18]El
contrato No. 064 de 2012 entre Corpamag y Servicios de Dragados y
Construcciones S.A. cuyo objeto era “la recuperación de los caños y obras
complementarias del complejo deltaico estuarino del Río Magdalena en el
Departamento del Magdalena”; y el contrato No. 093 de 2014 cuyo objeto era
“contratar las obras de recuperación y mantenimiento de caños principales y
secundarios del complejo deltaico estuarino Ciénaga Grande de Santa Marta”
(Folio 4ª del cuaderno primero).
[19]
Folio 5 del cuaderno primero.
[20]
Folio 6 del cuaderno primero.
[21]
Folio 8ª del cuaderno primero.
[22]
Folio 9 del cuaderno primero.
[23] Folio 194 del cuaderno tercero.
[24]
Ver Radicado No. 47001233100020120004101. Particularmente, la accionante
solicitó que se declare a la Corporación Autónoma Regional del Magdalena (Corpamag),
al Departamento del Magdalena y a la Corporación Autónoma Regional del Río
Grande de Magdalena (Cormagdalena) responsables por no realizar un adecuado
mantenimiento a lo largo del caño de Aguas Negras y al no reconstruir los muros
de contención, taludes o jarillones, a fin de evitar que en la época de
lluvias, a raíz de la sedimentación y del mal estado de los taludes o levantes,
el agua del canal se desborde causando daños a la zona rural y urbana del
Municipio de Sitio Nuevo (Magd.), por no desarrollar las obras de mantenimiento
o actividades necesarias para que cese el peligro y la amenaza a que han
sometido a estar expuestos los habitantes de toda la zona que rodea el caño”. Y
en consecuencia, solicitó que se ordene a esas entidades a la reconstrucción de
taludes, jarillones a lo largo del caño de Aguas Negras y a efectuar el dragado
del caño de aguas negras para evitar las inundaciones (Tribunal Administrativo
del Magdalena. Sentencia del 24 de abril de 2013. Pág. 2).
[25]
Concretamente, el Tribunal Administrativo del Magdalena resolvió: “PRIMERO.
AMPARAR el derecho colectivo de la población del Municipio de Sitio Nuevo
(Magd.) a “el acceso a la infraestructura de servicios que garantice la
salubridad pública, contenido en el literal h) del artículo 4to de la Ley 472
de 1998, de conformidad a las consideraciones que fueron expuestas en la parte
motiva de esta providencia. En consecuencia, SEGUNDO. ORDENAR al Gerente de la
Corporación Autónoma Regional del Magdalena Corpamag, que “En el término
perentorio e improrrogable de un (01) mes contado a partir de la ejecutoria de
esta providencia, se sirva iniciar todos los trámites administrativos,
presupuestales y contractuales pertinentes, a fin de ejecutar las obras de
mantenimiento y conservación del caño Aguas Negras ubicado en el Municipio de
Sitio Nuevo (Magd.) tendientes a efectuar el dragado TOTAL y PERIÓDICO del
canal de aguas para el retiro programado de sedimentación que allí se acumula,
así como el retiro manual de desechos naturales como madera, troncos y maleza,
a lo largo y ancho de toda la longitud que comprende el caño Aguas Negras.
TERCERO: AMPARAR el derecho colectivo de la población del Municipio de Sitio
Nuevo (Magd.) a la “seguridad y prevención de desastres previsibles
técnicamente contenido en el literal l) del artículo 4to de la Ley 472 de 1998,
de conformidad a las consideraciones que fueron expuestas en la parte motiva de
ésta providencia…” (Tribunal Administrativo del Magdalena. Sentencia del 24 de
abril de 2013. Pág. 27.).
[26] Rocío del Pilar Ojeda (Defensora del Pueblo –Regional
Magdalena (e).
[27]
Folio 279 del cuaderno segundo.
[28]
Folio 280 del cuaderno segundo.
[29]
Folio 283 del cuaderno segundo.
[30]
Folio 284 del cuaderno segundo.
[31]
Folio 281 del cuaderno segundo.
[32]
Folio 35ª del cuaderno primero.
[33]
Folio 36 del cuaderno primero.
[34]
Folio 37ª del cuaderno primero.
[35] Juanita Lorena Jiménez Rodríguez (Fiscal 72
especializada).
[36]
Folio 162-163 del cuaderno primero.
[37] Nasiris Elena Cabarcas Lara (apoderada
judicial de Corpamag).
[38]
Folio 203 del cuaderno primero.
[39]
Folio 203 del cuaderno primero.
[40]
Folio 205 del cuaderno primero.
[41]
Folios 212-214 del cuaderno primero.
[42]
Folio 258 del cuaderno primero.
[43]
Folios 278-290 del cuaderno primero.
[44]
Folio 307-319 del cuaderno primero.
[45]
Folio 216.del cuaderno primero.
[46]
Este Comité se encuentra conformado por: (i) el Gobernador del Departamento de
Magdalena; (ii) el Director de Corpamag; (iii) el Ministro de Medio Ambiente y
Desarrollo Sostenible; (iv) el Procurador para Asuntos Ambientales y Agrarios;
(v) el Procurador 13 Judicial Agrario del Magdalena; (vi) el Comandante de la
Policía Metropolitana de Santa Marta, Ciénaga, Pueblo Viejo y Sitio Nuevo;
(vii) el Comandante Batallón Córdoba; (viii) el Capitán de Puerto de Santa
Marta; (ix) el Subgerente de Tierras Rurales del Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural (Incoder); (x) el Director de Fiscalías Sección Magdalena;
(xi) el Defensor del Pueblo Regional de Magdalena; (xii) el Director
Territorial de Parques Naturales Nacionales; (xiii) los Alcaldes de los
Municipios vinculados a la ecorregión CGSM; (xiv) Director de Invemar; (xv)
Director de AUNAP; (xvi) el Director del DPS; (xvii) el Director Territorial
del Atlántico de la Unidad de Restitución y Reparación Integral a la víctimas;
(xviii) el Director Territorial Atlántico de la Unidad de Restitución de
Tierras; (xix) el Director de Incoder; (xx) el Director del IGAC; (xxi) el Director
de la Superintendencia de Notariado y Registro y (xxi) un representante de la
Oficina de Registros e Instrumentos Públicos.
[47]
Folio 219 del cuaderno primero.
[48]
Folio 223 del cuaderno primero.
[49]
Folio 226 del cuaderno primero.
[50] Luis Alberto Quevedo Ramírez (apoderado judicial de la
AUNAP).
[51]
Folio 396 del cuaderno primero.
[52]
Folio 397 del cuaderno primero.
[53]
Folio 399 y 400 del cuaderno primero.
[54]
Folio 413, 417, 532 y 663 del cuaderno primero y folio 170, 243 y 570 del
cuaderno segundo.
[55] Edward Daza Guevara (Coordinador del Grupo de Atención de
Procesos Judiciales).
[56]
Folio 422 del cuaderno primero.
[57]
Folio 423 del cuaderno primero.
[58] Jorge Eduardo Escobar Silebi (Procurador 13 II Ambiental y
agrario del Magdalena).
[59]
Folios 429-460  del cuaderno primero.
[60]
Folio 445 del cuaderno primero.
[61]
Folio 445 del cuaderno primero.
[62]
Folio 452 del cuaderno primero.
[63]
Folio 453 del cuaderno primero.
[64]
Folio 453 del cuaderno primero.
[65] Hispano Oliveros Conrado (apoderado judicial del
Departamento).
[66]
Folio 515 del cuaderno primero.
[67]
Folio 516 del cuaderno primero.
[68]
Ibíd.
[69]
Ibíd.
[70]
Folio 517 y 518 del cuaderno primero.
[71] Juan Claudio Arenas Ponce (apoderado judicial de PNN).
[72]
Folio 562 del cuaderno primero.
[73]
Folio 562 del cuaderno primero.
[74]
Folio 563 y 564 del cuaderno primero.
[75] Ibeth Milagro Tobías Ahumada (asesora jurídica del
Municipio).
[76]
Folio 579 del cuaderno primero.
[77] Ángel Porto Guzmán (apoderado judicial de
la Alcaldía Municipal de Zapayán.
[78]
Folio 643 del cuaderno primero.
[79] Heider Danilo Téllez Rincón (jefe de la
oficina jurídica del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible).
[80]
Folio 29 y 30 del cuaderno segundo.
[81]
Folio 496 del cuaderno segundo.
[82]
Folio 33 del cuaderno segundo.
[83]
Folio 498 del cuaderno segundo.
[84]
Folio 498 del cuaderno segundo.
[85]
Folio 498 del cuaderno segundo.
[86]
Esto se hizo a través del Decreto 224 de 1998 y modificado por el Decreto 3888
de 2009.
[87]
Folio 35 y 36 del cuaderno segundo y folio 494 del cuaderno segundo.
[88]
Folio 36 del cuaderno segundo.
[89]
Folio 39 y 40 del cuaderno segundo.
[90]
Folio 50 del cuaderno segundo.
[91] Carolina Montes Cortes (Contralora Delegada
para el sector Medio Ambiente).
[92]
Folio 97 y 98 del cuaderno segundo.
[93]
Folio 98ª del cuaderno segundo.
[94] John Jairo Rodríguez Andrade (Comandante Policía
Departamento del Magdalena).
[95]
Folio 172-177 del cuaderno segundo.
[96] Henry Fernández Castellanos (Comandante
Policía Metropolitana de Santa Marta E).
[97]
Folio 329 del cuaderno segundo.
[98] Pedro Jesús Ospino Castro (Alcalde Municipal).
[99]
Folio 528 del cuaderno segundo.
[100]
Folio 529 del cuaderno segundo.
[101]
Folio 531 del cuaderno segundo.
[102]
Folio 534 del cuaderno segundo.
[103] Jorge Alfonso Pérez Fernández (Personero Municipal).
[104]
Folio 233 del cuaderno segundo.
[105]
Folio 233 del cuaderno segundo.
[106]
Ibíd.
[107]
Folio 234 del cuaderno segundo.
[108]
Folio 234 del cuaderno segundo.
[109]
Folio 235 del cuaderno segundo.
[110]
Folio 235 del cuaderno segundo.
[111]
Folio 373 del cuaderno segundo.
[112]
Folio 373 del cuaderno segundo.
[113]
Folio 364 y 373 del cuaderno segundo.
[114]
Folio 536 del cuaderno segundo.
[115]
Folio 539 del cuaderno segundo.
[116]
Folio 539 y 540 del cuaderno segundo.
[117]
Folio 541 del cuaderno segundo.
[118]
Folio 543 del cuaderno segundo.
[119]
Folio 546 del cuaderno segundo.
[120]
Folio 7 del cuaderno tercero.
[121]
Folio 28 del cuaderno tercero.
[122]
Folio 29ª del cuaderno tercero.
[123]
Folios 133-135 del cuaderno cuarto.
[124]
El Auto fue comunicado a las partes mediante los oficios OPTB-1778/17 a OPTB
1808/17 del 1 de junio de 2017 por la Secretaría General de la Corte
Constitucional.
[125]
Folio 176 del cuaderno cuarto.
[126]
Es importante resaltar que el accionante reclamó que a ellos solo les
concedieron tres (3) días para contestar, mientras que a las entidades públicas
se les otorgaron siete (7) días.
[127]
Folio 177 del cuaderno cuarto.
[128]
Folio 177 y 178 del cuaderno cuarto.
[129]
En respuesta al oficio OPTB 2260/17 recibido por la Secretaría de esta Corte el
30 de agosto de 2017.
[130]
Documento del 16 de junio de 2017 suscrito por Heider Danilo Téllez Rincón
(apoderado del Minambiente). Ver folios 191-207 del cuaderno cuarto.
[131]
Documento del 5 de junio de 2017, suscrito por Edward Daza Guevara (Coordinador
del Grupo de Atención de Procesos Judiciales y Jurisdicción Coactiva de la
Oficina Asesora Jurídica). Ver folios 1-3 del cuaderno quinto.
[132]
Documento sin fecha, suscrito por Juan Claudio Arenas Ponce (apoderado de
Parques Nacionales Naturales de Colombia). Ver folios 6-9 del cuaderno quinto.
[133]
Documento del 7 de junio de 2017, suscrito por Luis Alberto Quevedo Ramírez
(Representante Judicial de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca). Ver
folios 10 a 11 del cuaderno quinto.
[134]
El documento del 13 de junio de 2017 fue suscrito por Diego Alvarado Ortiz
(Contralor Delegado para el Sector Medio Ambiente)
[135]
El documento de junio de 2017 (sin fecha específica) fue suscrito por Gilberto
Augusto Blanco Zúñiga (Procurador Delegado para Asuntos Ambientales).
[136]
Documento del 12 de junio de 2017 suscrito por José Alberto Salas Sánchez
(Director de Fiscalías Nacionales).
[137]
Documento del 15 de junio de 2017 suscrito por Semiramis Sosa Tapias (Jefe de
la Oficina Jurídica).
[138]
Artículo 172 de la Ley 1753 de 2015: “Con base en la cartografía de humedales
que determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con el aporte
de los institutos de investigación adscritos o vinculados, las autoridades
ambientales podrán restringir parcial o totalmente, el desarrollo de
actividades agropecuarias de alto impacto, de exploración y explotación minera
y de hidrocarburos, con base en estudios técnicos, económicos, sociales y
ambientales, conforme a los lineamientos definidos por el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
establecerá un programa de monitoreo de los ecosistemas que evalúe el estado de
conservación de los mismos y priorizará las acciones de manejo sobre aquellos
que se definan como estratégicos. En la construcción de este plan, concurrirán
los institutos de investigación adscritos o vinculados al Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y las autoridades ambientales. Igualmente la
implementación de las acciones estará a cargo de las autoridades ambientales y
las entidades territoriales.
PARÁGRAFO. En todo caso, en humedales designados
dentro de la lista de importancia internacional de la Convención RAMSAR no se
podrán adelantar las actividades agropecuarias de alto impacto ambiental ni de
exploración y explotación de hidrocarburos y de minerales.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
determinará la cartografía correspondiente en un plazo no mayor de dos años a
partir de la promulgación de la presente ley” (Énfasis añadido).
[139]
Folio 44 y 45 del cuaderno cuarto.
[140]
Documento del 13 de junio de 2017 suscrito por Gabriel Eduardo del Toro
Benavides.
[141]
Documento del 13 de junio de 2017, suscrito por Francisco Armando Arias Isaza
(Director General).
[142]
Documento del 13 de junio de 2017 suscrito por Jorge Pérez Fernández (Personero
Municipal).
[143]
Documento de junio de 2017 (sin fecha específica) suscrito por Johana Hernández
Romo (Jefe Oficina Jurídica)
[144]
Documento sin fecha suscrito por John Sneider Vargas Lara (Alcalde Municipal).
[145]
Documento del 15 de junio de 2017 suscrito por José Nicolás Díaz Marchena
(Alcalde Municipal).
[146]
Documento del 14 de junio de 2017, suscrito por Francisco Ignacio Alcala
Segovia (Jefe de la Oficina Jurídica).
[147]
Documento del 16 de junio de 2017 suscrito por Edgardo de Jesús Pérez Díaz
(Alcalde Municipal).
[148]
Documento sin fecha suscrito por Magueth Montero Meriño (Alcaldesa Municipal).
[149]
Documento del 13 de junio de 2017, suscrito por Edgard de Jesús Fernández
Lafaurie (Alcalde Municipal).
[150]
Documento sin fecha suscrito por Manuel de la Cruz Pacheco (Alcalde Municipal).
[151]
Documento del 16 de junio de 2017, suscrito por Eduardo Rodríguez Orozco (Jefe
Oficina Jurídica).
[152]
Documento con fecha del 24 de julio de 2017, suscrito por Sandra Patricia
Vilardy.
[153]
Folio 519 del cuaderno quinto.
[154]
Folio 519 del cuaderno quinto.
[155]
Folio 519 del cuaderno quinto.
[156]
Folio 519ª del cuaderno quinto.
[157]
Folio 520 del cuaderno quinto.
[158]
Folio 521 del cuaderno quinto.
[159]
Folio 521 del cuaderno quinto.
[160]
Folio 522 del cuaderno quinto.
[161]
Folio 523 del cuaderno quinto.
[162]
Folio525 del cuaderno quinto.
[163]
Folio 528 del cuaderno quinto.
[164]
Folios 528-529 del cuaderno quinto.
[165]
Folio 529 del cuaderno quinto.
[166]
Conforme al artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015 (Reglamento Interno de la Corte
Constitucional), la Sala hizo uso de su facultad de suspender términos cuando
ello fuera necesario. Con base en lo anterior, se profirieron los autos del 22
de junio y 31 de julio de 2017.
[167]
Folio 176-178 del cuaderno cuarto.
[168]
Folio 10 del cuaderno primero.
[169]
Corte Constitucional. Sentencia T-655 de 2011.
[170]
Cf. Corte Constitucional. Sentencia T-176ª de 2014.
[171]
Los criterios para evaluar la inmediatez fueron unificados en la Sentencia
SU-391 de 2016, los cuales exigen analizar: (i) la situación del peticionario;
(ii) el momento en que se produce la vulneración (tomando en cuenta si la
vulneración se prolongó en el tiempo; (iii) la naturaleza de la vulneración que
puede indicar un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la
vulneración al derecho; (iv) la actuación contra la que se dirige la tutela
(por ejemplo haciendo más estricto el análisis cuando se trata de una tutela
contra providencia judicial) y (v) los efectos de la tutela (tener en cuenta
los efectos de la tutela en los terceros).
[172]
En la Sentencia T-1028 de 2010, reiterada por esta Sala de Revisión en la
Sentencia T-676 de 2016 se sostuvo lo siguiente: “(…) a pesar del paso del
tiempo es evidente que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales
del accionante permanece, es decir, su situación desfavorable como consecuencia
de la afectación de sus derechos continúa y es actual. Lo que adquiere sentido
si se recuerda que la finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer
un término de prescripción o caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de
que se trate de una amenaza o violación de derechos fundamentales que requiera,
en realidad, una protección inmediata”.
[173]
Folio 13 del cuaderno primero.
[174]
Sentencias SU-1116 de 2001.
[175]
Artículo 88 de la Constitución Política: “La ley regulará las acciones
populares para la protección de los derechos e intereses colectivos,
relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad
pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y
otros de similar naturaleza que se definen en ella…”.
[176]
En la Sentencia SU-1116 de 2001, se sostuvo lo siguiente: “si la afectación de
un interés colectivo implica también la vulneración o amenaza de un derecho
fundamental del peticionario, entonces la acción de tutela es procedente, y
prevalece sobre las acciones populares, y se convierte en el instrumento idóneo
para el amparo de los derechos amenazados”.
[177]
Corte Constitucional. Sentencia T-028 de 1993, T-437 de 1992 y T-254 de 1993,
entre otras.
[178]
Artículo 1005 del Código Civil: La municipalidad y cualquiera
persona del pueblo tendrá en favor de los caminos, plazas u otros lugares de
uso público, y para la seguridad de los que transitan por ellos, los derechos
concedidos a los dueños de heredades o edificios privados. Y siempre que a
consecuencia de una acción popular haya de demolerse o enmendarse una
construcción, o de resarcirse un daño sufrido, se recompensará al actor, a
costas del querellado, con una suma que no baje de la décima, ni exceda de la
tercera parte de lo que cueste la demolición o enmienda, o el resarcimiento del
daño; sin perjuicio de que si se castiga el delito o negligencia con una pena
pecuniaria, se adjudique al actor la mitad. Artículo 2358. Las acciones
para la reparación del daño proveniente de delito o culpa que puedan
ejercitarse contra los que sean punibles por el delito o la culpa, se
prescriben dentro de los términos señalados en el Código Penal para la
prescripción de la pena principal. Las acciones para la reparación del daño que
puedan ejercitarse contra terceros responsables, conforme a las disposiciones
de este capítulo, prescriben en tres años contados desde la perpetración del
acto. Artículo 2359. Por regla general se concede acción en todos los
casos de daño contingente, que por imprudencia o negligencia de alguno amenace
a personas indeterminadas; pero si el daño amenazare solamente a personas
determinadas, sólo alguna de éstas podrá intentar la acción.
[179]
Corte Constitucional. Sentencia T-437 de 1992. Ver también C-215 de 1999, C-377
de 2002, C-459 de 2004, C-511 de 2004 y C-622 de 2007.
[180]
Sentencia C-569 de 2004.
[181]
Sentencia C-569 de 2004.
[182]
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Sentencia del 28 de marzo de 2014.  Expediente número:
AP-25000-23-27-000-2001-90479-01.
[183]
Ver art. 2 de la Ley 472 de 1998.
[184] Por ejemplo, el artículo 32 de la Ley 472
de 1996 establece las reglas sobre la prueba pericial.
[185]
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Sentencia del 28 de marzo de 2014.  Expediente número:
AP-25000-23-27-000-2001-90479-01.
[186] Artículo 25 de Ley 472 de 1996: “Antes de ser notificada la
demanda y en cualquier estado del proceso podrá el juez, de oficio o a petición
de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime
pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se
hubiere causado. En particular, podrá decretar las siguientes: a) Ordenar la
inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan
causado o lo sigan ocasionando; b) Ordenar que se ejecuten los actos
necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea
consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar
caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas
previas; d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e
Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del
daño y las medias urgentes a tomar para mitigarlo. Parágrafo 1o. El decreto y
práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso. Parágrafo
2o. Cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una
autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento
inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término
perentorio. Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la
acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa del demandado”.
[187] Artículo 27 de la Ley 472 de 1998.
[188] Artículo 28 de la Ley 472 de 1998.
[189]
Sentencia T-1451 de 2000.
[190]
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Sentencia del 28 de marzo de 2014. Expediente número: AP-25000-23-27-000-2001-90479-01.
[191] La expresión “perturbación” surgió en la Sentencia T-437 de 1992.
La razón de utilizar perturbación en lugar de violación, es que el juez de
tutela en la valoración de los requisitos de procedencia para verificar que la
conexidad, no tiene que probar la violación al derecho colectivo –lo que le
corresponde al juez popular–, sino que le basta asumir un estándar más
flexible, como constatar la perturbación.
[192] Corte Constitucional. Sentencia T-218 de
2017.
[193] Así lo expresó recientemente esta Sala en la Sentencia T-218 de 2017 al
indicar: “(…) Las autoridades judiciales no pueden entonces limitarse a
desestimar una acción de tutela con el único argumento de que en ella se
plantean asuntos relacionados con derechos e intereses colectivos. Pero tampoco
pueden, desconociendo el carácter subsidiario de esta acción, afirmar su
procedencia generalizada en casos que tengan que ver con derechos e intereses
colectivos. Para evitar ambos extremos (que van en contravía de lo dispuesto en
los artículos 86 y 88 de la Constitución), las autoridades judiciales deben
tener en cuenta distintas pautas para determinar si, a pesar de que un caso
específico plantee hechos que tienen relación con derechos e interés
colectivos, puede en todo caso ser procedente la tutela”.
[194] Por ejemplo, en la Sentencia T-415 de 1992
se dijo que “la Corte examinó la solicitud de Fundepúblico, en representación
de las juntas de acción comunal de los barrios La Planta y Cocicoinpa en el
municipio de Bugalagrande, Valle, que alegaba la amenaza del derecho al
ambiente sano por las actuaciones de una compañía que tenía una planta de
mezcla asfáltica que extraía materiales del río Bugalagrande, sin contar con
los requisitos básicos que exigían las leyes sobre sanidad ambiental. Este
Tribunal decidió amparar el derecho en tanto constató que existía una conexidad
entre el derecho al ambiente sano y los derechos a la vida, a la salud, al
trabajo y a la salubridad”.
[195] En la Sentencia T-437 de 1992 se dijo que “Desde
este punto de análisis se considera que una acción de tutela instaurada por
persona directa y ciertamente afectada (artículo 10 del Decreto 2591 de 1991)
puede prosperar en casos como el que se estudia, claro está sobre la base de
una prueba fehaciente sobre el daño soportado por el solicitante o respecto de
la amenaza concreta por él afrontada en el campo de sus derechos fundamentales
(artículo 18 Decreto 2591 de 1991). Igualmente deberá acreditarse el nexo
causal existente entre el motivo alegado por el peticionario para la
perturbación ambiental y el daño o amenaza que dice padecer. Únicamente de la
conjunción de esos tres elementos puede deducirse la procedencia de la acción
de tutela para que encaje dentro del artículo 86 de la Constitución”.
[196] En la Sentencia T-1451 de 2000, este Tribunal examinó la acción de
tutela instaurada contra el Consorcio encargado de la rehabilitación,
conservación y mantenimiento de la calzada que une a Barranquilla y Ciénaga, ya
que luego de que se instalara la tubería del alcantarillado y al dejar en
funcionamiento la nueva vía, aparecieron fugas de agua que dejaban en peligro a
los habitantes del sector por las contaminaciones del medio ambiente con olores
insoportables. La acción de tutela buscaba la protección de los derechos al
ambiente sano y a la salud en conexidad con los derechos a la vida,
especialmente de dos menores que ya se encontraban enfermas para el momento en
que se interpuso la acción. Este Tribunal decidió negar el amparo por no
demostrar la afectación directa y real de un derecho fundamental. La
providencia reconoció que aunque la Corte había delineado algunos criterios
para determinar cuándo es procedente la acción de tutela, como mecanismo para
la protección de derechos fundamentales que pueden resultar lesionados por la
afectación a un derecho colectivo, “ha sido oscilante, pues lo que en un caso
determinado se torna como criterio de procedibilidad, en otros ha dejado de
serlo”.
[197]
Sentencia SU-1116 de 2001.
[198]
Ibíd.
[199]
Corte Constitucional. Sentencia SU-1116 de 2001.
[200]
Corte Constitucional. Sentencia T-1451 de 2000.
[201]
Ibíd.
[202]
Corte Constitucional. Sentencia SU-1116 de 2001.
[203]
Corte Constitucional. Sentencia SU-1116 de 2001.
[204] En esta sentencia se examinó el caso de una
persona de 75 años que solicitó la protección de sus derechos al medio ambiente
sano y a la salud, pues tuvo que soportar el ruido de los establecimientos de
comercio del Barrio Restrepo que producían alta contaminación auditiva. La Sala
concedió transitoriamente la tutela y ordenó a la Secretaría de Ambiente de
Bogotá conformar una mesa interinstitucional para que definiera los compromisos
de cada entidad, así como sus plazos, los responsables y los métodos para
verificar el cumplimiento. En el estudio de procedencia, concluyó la Sala que
la acción de tutela era procedente como mecanismo de protección transitorio,
toda vez que el accionante es un sujeto de especial protección constitucional
cuyos problemas auditivos pueden resultar en un perjuicio irremediable.
[205] En esta providencia la Corte analizó el
caso de un accionante que alegó la vulneración a sus derechos a la salud, vida
digna y ambiente sano por el rebosamiento de aguas negras y lluvias, las cuales
entraban a la vivienda del accionante. La Sala ¬declaró procedente la acción de
tutela y ordenó, entre otras cosas, el diseño, construcción y operación de la
infraestructura necesaria. Según la Corte, se justificaba la intervención del
juez de tutela para evitar un perjuicio irremediable debido a que en ese caso
la afectación de la salubridad pública generaba afectaciones subjetivas y
particulares que pueden desconocer los derechos fundamentales
[206] La Corte analizó la situación del uso
intensivo de métodos de extracción minera y de explotación forestal ilegales
que, según los accionantes habrían causado consecuencias nocivas en el medio
ambiente, especialmente, en el río Atrato afectando los derechos fundamentales
de las comunidades étnicas, así como la vida de menores que fallecieron al
ingerir agua contaminada. Consideró, por tanto, relevante ordenar, entre otras
cosas, un plan para descontaminar la cuenca del río Atrato, un plan para evitar
daños adicionales a la región y para erradicar las actividades de minería
ilegal en la zona y uno para recuperar las formas tradicionales de subsistencia.
[207] En este caso varias personas solicitaron la
protección de sus derechos a la vida digna, a un ambiente sano y a la
intimidad, pues varios establecimientos de comercio (bares y discotecas) no
cumplían con los niveles de ruido permitidos. Los criterios que utilizó en ese
caso para decidir a favor de la procedencia de la tutela como mecanismo
definitivo consistieron en que se solicitaba la protección de derechos que no
podían ser amparados en el marco de la acción popular, como el derecho a la intimidad
y a la tranquilidad por tratarse de derechos individuales, así como el hecho de
que la afectación de los derechos seguía presentándose con el paso del tiempo.
Por lo anterior, se ordenó a los dueños de los establecimientos de comercio que
cumplieran con la insonorización del lugar y cumplan los requisitos legales en
materia de ruido.
[208] En esa oportunidad, este Tribunal analizó
la solicitud de amparo de los derechos a la vida y a la educación por la
afectación a un interés colectivo de un habitante del municipio de Belén debido
a que las autoridades no habían construido un puente requerido por los
habitantes para cruzar el río de Pescado y la quebrada Las Verdes. La Sala
amparó los derechos fundamentales del accionado ordenando a la Alcaldía
Municipal de Belén que culminara con celeridad la obra adelantada sobre la
quebrada las Verdes y que diseñara un plan específico que asegurara a la
comunidad la construcción definitiva y permanente de un puente con ese
propósito.
[209] La Corte examinó el caso de doce madres
comunitarias, en calidad de agentes oficiosas de 128 niños del corregimiento de
San Anterito en el Departamento de Córdoba para amparar sus derechos a la
dignidad, a la salud y al agua por la ausencia del servicio de acueducto, por
lo cual solicitaron que se ordenara el suministro de 50 litros de agua diarios
para cada niño y se dispusiera de los recursos necesarios para la construcción
del acueducto.
[210] La Sala sostuvo que la acción popular era el medio idóneo para la
protección de tales derechos en conexidad con el medio ambiente sano,
principalmente porque en su trámite es posible (i) solicitar medidas cautelares
para que suspendan el uso de los explosivos; (ii) adelantar un adecuado debate
probatorio relacionado con las vibraciones derivadas de las explosiones; (iii)
obtener elementos probatorios con cargo al Fondo para la Defensa de los
Derechos e Intereses Colectivos.
[211] Ver, entre otros, el Informe de la Misión
Ramsar de Asesoramiento No. 82 allegado por el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible en respuesta al oficio OPTB-2201/17 y escrito presentado
por WWF Colombia folios 85-94 del cuaderno cuarto e intervención de la
Interamerican Association for Environmental Defense, folios 96-121 del cuaderno
cuarto..
[212]
Folio 23 del cuaderno cuarto.
[213] La AUNAP afirmó que “verificando en la base
de datos no se encuentra ningún tipo de permiso a nombre de los señores Edgardo
Julio Camargo Suárez cc 12.653.342 y Andrés Camilo Suárez Moreno cc 5.114.155”
(Folio 23 del cuaderno quinto).
[214]
Folio 10 del cuaderno primero.
[215]
Así lo han informado los accionantes en el folio 176 del cuaderno cuarto.
[216]
Defensoría del Pueblo. Resolución Defensorial No. 55 de diciembre de 2008. USB
en el cuaderno primero. Cf. CD aportado con la demanda.
[217]
Invemar. Informe Técnico Final Monitoreo de Condiciones Ambientales y los
Cambios Estructurales y Funcionales de las Comunidades Vegetales y de los
recursos pesqueros durante la rehabilitación de la Ciénaga Grande de Santa
Marta. 2015. Volumen 14. Cf. CD aportado con la demanda.
[218]
Informe del recorrido de prevención, vigilancia y control realizado en el marco
del Comité Interinstitucional de la Ciénaga Grande de Santa Marta (Junio 2015).
USB del cuaderno primero. Cf. CD aportado con la demanda.
[219]
Parques Naturales. Informe del estado de la situación ambiental de la SFF CGSM.
USB del cuaderno primero. Cf. CD aportado con la demanda.
[220]
Segundo Informe de la misión académica a la Ciénaga Grande de Santa Marta. USB
del cuaderno primero. Cf. CD aportado con la demanda.
[221]
Folio 12 del cuaderno primero.
[222]
Folio 27-29 del cuaderno primero.
[223]
Tribunal Administrativo del Magdalena. Sentencia 13 de marzo de 2013. Pág. 26.
[224]
Corte Constitucional. Sentencia SU-1116 de 2001.
[225] Corte Constitucional. Sentencia T-362 de
2014.
[226] Ver, entre otras, Consejo de Estado. Sala
de los Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 18 de
septiembre de 2014. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Sentencia del 18 de septiembre de 2014. Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 16 de
octubre de 2014. Consejo de Estado. Sala de los Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Sentencia del 22 de enero de 2015. Consejo de Estado. Sala de
lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 5 de febrero de
2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Primera. Sentencia del 12 de febrero de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 28 de marzo de 2014.
Cabe destacar, además, que ya han existido acciones populares, como la
del río de Bogotá y aquellas citadas en la nota al pie 239, cuyas órdenes
plantean soluciones estructurales y suficientes a problemáticas ambientales
complejas similares a la estudiada en este proceso de tutela. Por
ejemplo, el Consejo de Estado, en su calidad de juez popular, ha ordenado
medidas estructurales, tales como: (i) la construcción de un
observatorio regional ambiental y de desarrollo sostenible del río Bogotá, (ii)
la constitución de un sistema de información ambiental sobre el río Bogotá;
(iii) la identificación de las zonas para identificar los diferentes usos en
los terrenos colindantes con el río de Bogotá; (iv) la actualización del plan
de ordenamiento y manejo de la cuenca del río Bogotá, (v) el asesoramiento y
modificación de los POTs, (vi) el ajuste de los planes de gestión integrada de
residuos sólidos, (vii) la implementación de planes de rehabilitación del río,
(viii) la creación de un sistema de evaluación del riesgo y valoración del daño
ambiental; (ix) la constitución de consejo estratégico para la gerencia de la
cuenca; (x) la articulación de los proyectos de adecuación y recuperación
hidráulica, (xi) la constitución de un fondo común de cofinanciamiento para la
adecuación del río de Bogotá, (xii) la construcción y ampliación de plantas de
tratamiento de aguas residuales, (xiii) la capacitación a las autoridades sobre
el manejo y normas para la protección de los ecosistemas; (xiv) la priorización
de líneas de investigación e inclusión de proyectos ambientales en los
proyectos escolares, (xv) la capacitación y reubicación laboral de las personas
que dejen la actividad de las curtiembres, entre otras órdenes adicionales (CE.
Sent. 28 de marzo de 2014), (xvi) proceder a mantenimientos periódicos de las
cunetas de la vía férrea para evitar el estancamiento de aguas y la afectación
al medio ambiente (CE. Sent. 18 de septiembre de 2014); (xvii) ordenar al
Municipio que elabore un plan de acción para la reubicación que residen sobre
la margen derecha de la vía que del Municipio de Manizales conduce al Municipio
de Arauca (CE. Sent. 18 de septiembre de 2014); (xviii) ordenar a la
Corporación Autónoma Regional de Boyacá efectúe el acotamiento de la faja
paralela a la fuente hídrica y profiera la decisión dentro del trámite
administrativo sancionatorio ambiental (CE. Sent. 16 de octubre de 2014); (xix)
ordenar al Municipio de Florencia que adelante las gestiones para aplicar el
contenido ambiental a las personas naturales y jurídicas que afecten el medio
ambiente (CE. Sent. 22 de enero de 2015); (xx) ordenar la vigilancia del uso
adecuado del suelo y el retiro de la maquinaria de la zona (CE. Sent. 5 de
febrero de 2015).
[227]
Corte Constitucional. Sentencia T-1451 de 2000.
[228]
Ver Anexo 1.
[229]
Suscribieron el documento, junto con los accionantes, los investigadores de
Dejusticia César Rodríguez Garavito, Mauricio Albarracín, Diana Rodríguez,
Helena Durán y Gabriela Eslava. Ver folios21 a 24 del cuaderno cuarto.
[230]
Folio 22 del cuaderno cuarto.
[231]
Folio 23 del cuaderno cuarto.
[232]
Cf. Folio 22 del cuaderno cuarto.
[233]
Suscribieron el documento María Alejandra Lozano Amaya (investigadora) y
Valentín Estrada Saldarriaga (investigador).
[234]
Cf. Folio 26 y 27 del cuaderno cuarto.
[235]
Cf. Folios 27 a 37 del cuaderno cuarto.
[236]
Folio 29 del cuaderno cuarto.
[237]
Folio 34 del cuaderno cuarto.
[238]
Folio 35 del cuaderno cuarto
[239]
Folios 37 a 40 del cuaderno cuarto.
[240]
Folio 41 del cuaderno cuarto.
[241]
Folios 42 a 43 del cuaderno cuarto-
[242]
Folio 44 del cuaderno cuarto.
[243]
Suscrito por Gloria Amparo Rodríguez (Directora de la Especialización y Línea
de Investigación de Derecho Ambiental); Álvaro Henao Mera (Profesor de la
Especialización en Derecho Ambiental) y Andrés Gómez Rey (Profesor de la
Especialización en Derecho Ambiental).
[244]
Folio 50 del cuaderno cuarto.
[245]
Ibíd.
[246]
Folio 51 del cuaderno cuarto.
[247]
Folio 56 del cuaderno cuarto.
[248]
Folio 61 del cuaderno cuarto.
[249]
Folio 62 del cuaderno cuarto.
[250]
Folio 70 del cuaderno cuarto.
[251]
Folio 76 del cuaderno cuarto.
[252]
Documento del 26 de mayo de 2017 y suscrito por María Paula Navarro Gómez,
María Camila Cristancho Duarte, Mariana Mejía Sanmiguel, Valentina Soto Franco
y Johnattan García Ruíz.
[253]
Folio 80 del cuaderno cuarto.
[254]
Folio 81 del cuaderno cuarto.
[255]
Folio 83 del cuaderno cuarto.
[256]
Documento del 26 de mayo de 2017, suscrito por Ximena Barrera Rey, Daniela
Varón Rey y Mauricio Cabrera Leal.
[257]
Folios 86 y 87 del cuaderno cuarto.
[258]
Folio 88 del cuaderno cuarto.
[259]
Folio 89 del cuaderno cuarto.
[260]
Suscrito por Gladys Martínez, abogada senior de la Asociación Interamericana
para la Defensa del Ambiente (AIDA).
[261]
Folio 99 del cuaderno cuarto.
[262]
Folio 100 del cuaderno cuarto.
[263]
Folio 101 del cuaderno cuarto.
[264]
Folio 101 del cuaderno cuarto.
[265]
Cf. Folio 102 del cuaderno cuarto.
[266]
Cf. Folio 102 del cuaderno cuarto.
[267]
Folio 104 del cuaderno cuarto:
[268]
Folio 105 del cuaderno cuarto.
[269]
Folio 106 del cuaderno cuarto.
[270]
Folio 108 del cuaderno cuarto.
[271]
Folio 110 y 111 del cuaderno cuarto:
[272]
Folio 111 del cuaderno cuarto.
[273]
Folio 113 del cuaderno cuarto.
[274]
Folio 114 del cuaderno cuarto.
[275]
Folio 114 del cuaderno cuarto.
[276]
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General No.
15.
[277]
Cf. Folio 116 del cuaderno cuarto.
[278]
Folio 118 del cuaderno cuarto.
[279]
Folio 121 del cuaderno cuarto.
[280]
Documento del 12 de julio de 2017, suscrito por José María Arroyo Izquierdo,
Cabildo Gobernador del Pueblo Arhuaco de la Sierra Nevada de Santa Marta.
[281]
Folio 360 del cuaderno quinto.
[282]
Cf. Folios 354-365 del cuaderno quinto.
[283]
Documento del 14 de julio de 2017 suscrito por César Rodríguez Garavito
(director), Vivian Newman Pont (subdirectora), Mauricio Albarracín Caballero
(investigador), Diana Rodríguez Franco (investigador), Helena Durán Crane
(investigador), Gabriela Eslava Bejarano (investigador) y Jesús David Medina
Carreño (pasante).
[284]
Folio 374 del cuaderno quinto.
[285]
Documento sin fecha suscrito por Rodrigo Germán Bernal (exprofesor
universitario).
[286]
Folio 407 del cuaderno quinto.
[287]
Documento presentado a la Secretaría el 28 de julio de 2017, suscrito por Juan
Carballo (Director Ejecutivo) y Victoria Gerbaldo (Investigadora).
[288]
Folio 496 del cuaderno quinto.
[289]
Folio 500 del cuaderno quinto.
[290]
Folio 502 del cuaderno quinto.
[291]
Folio 504 del cuaderno quinto.
[292]
Folio 508 del cuaderno quinto.
[293]
Folio 509 del cuaderno quinto.
[294]
Folio 510 del cuaderno quinto.
[295]
Folio 512 del cuaderno quinto.
[296] Así lo solicitaron expresamente los
actores en el escrito de tutela, según pudo constatarse de la exploración del
expediente en cuestión.
[297] Por ejemplo, según
relatan los accionantes, el 26 de diciembre de 2014 CORPOMAG adjudicó uno a
Servicios de Dragados y Construcciones S.A. por valor de $80.625.658.117 sin
que haya resultados.
[298] El actor sostiene que cuenta con ingresos adicionales y que las piscinas
de cultivo de peces no funcionan por la misma problemática ambiental de la CGSM.
[299] Sobre este aspecto, ver la sentencia T-574 de 1996 M.P. Alejandro
Martínez Caballero que analizó el compromiso del derecho a la libertad de
elección de oficio en Nariño, a causa de la contaminación del agua en donde se
practicaba la pesca artesanal.
[300] Ver: http://static.iris.net.co/sostenibilidad/upload/media/2014/12/5/32249/palafitos.html
[301] Sentencia C-215 de 1999. M.P. Martha Victoria Sáchica.
[302] Sentencia T-341 de 2016. M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[303] Ídem.
[304] Cuaderno 1. Folio 22 y ss.
[305] Sentencia C-449 de 2015. M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio.
[306] Sentencia T-348 de 2012 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub. “Es
necesario resaltar el artículo 65, el cual dispone que ‘La producción de
alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se
otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas,
pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales (…)’. Esta norma muestra
indudablemente la protección especial del derecho a la alimentación, desde el
punto de vista de la producción de alimentos, dándose prevalencia, entre otras
actividades, a la actividad pesquera.”
[307] MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE. Ficha informativa de los Humedales
RAMSAR. Febrero de 1998. En:
https://rsis.ramsar.org/RISapp/files/RISrep/CO951RIS.pdf.
[308] Sentencia T-606 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[309] Sentencia T-348 de 2012. M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[310] PASCUAL FERNÁNDEZ, José. Campesinos y pescadores: un problema de
definición. 1997. En el texto se destaca que una de los principales obstáculos
para la identificación de las dos categorías es la idea de la pesca como un
ejercicio de caza. Por lo demás son conceptos que engloban una misma realidad
socioeconómica.
[311] Organización de las Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos.
Proyecto de declaración sobre los derechos de los campesinos y de otras
personas que trabajan en las zonas rurales. Grupo de Trabajo Grupo de trabajo
intergubernamental de composición abierta sobre los derechos de los campesinos
y de otras personas que trabajan en las zonas rurales. Cuarto período de
sesiones 15 a 19 de mayo de 2017. En este proyecto se
define al campesino como una persona “de la tierra, que tiene una relación
directa y especial con la tierra y la naturaleza a través de la producción de
alimentos u otros productos agrícolas. Los campesinos trabajan la tierra por sí
mismos y dependen sobre todo del trabajo en familia y otras formas en pequeña
escala de organización del trabajo. Los campesinos están tradicionalmente
integrados en sus comunidades locales y cuidan el entorno natural local y los
sistemas agroecológicos. // 2. El término campesino puede aplicarse a cualquier
persona que se ocupe de la agricultura, la ganadería, la trashumancia, las
artesanías relacionadas con la agricultura u otras ocupaciones similares en una
zona rural. El término abarca a las personas indígenas que trabajan la tierra.
// 3. El término campesino también se aplica a las personas sin tierra. De
acuerdo con la definición de la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura, se consideran personas sin tierra las siguientes
categorías de personas, que probablemente se enfrenten a dificultades para
asegurar sus medios de vida: // a) Familias de trabajadores agrícolas con poca
tierra o sin tierra; // b) Familias no agrícolas en zonas rurales, con poca
tierra o sin tierra, cuyos miembros se dedican a diversas actividades como la pesca,
la artesanía para el mercado local o la prestación de servicios; // c) Otras
familias rurales de trashumantes, nómadas, campesinos que practican la
agricultura migratoria, cazadores y recolectores y personas con medios de
subsistencia parecidos.”
[312] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[313] Sentencias T-108 de 2008 M.P. Jaime Córdoba
Triviño y SU-768 de 2014 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.