T-439-05
(Proyecto de circulación restringida)
Sentencia
T-439/05
DERECHO DE PETICION-Contenido y alcance
JUEZ CONSTITUCIONAL-Fallo ultra y extra
petita
DERECHO A LA SALUD-Fundamental por
conexidad con la vida
INAPLICACION DE NORMAS DEL PLAN OBLIGATORIO DE SALUD-Hipótesis fáctica que la determinan
Referencia: expediente T-989871
Acción de tutela interpuesta por Jorge Arlison
Castaño Giraldo contra Saludcoop E.P.S.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,
veintinueve (29) de abril de dos mil cinco (2005).
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo dictado por el Juzgado Primero Civil Municipal de
Rionegro (Antioquia), que resolvió la acción de tutela promovida por Jorge
Arlison Castaño Giraldo contra Saludcoop, Entidad Prestadora de Salud.
I.       ANTECEDENTES
Hechos y
acción de tutela interpuesta
1. El 23 de
junio de 2004, el ciudadano Jorge Arlison Castaño Giraldo interpuso Acción de
Tutela ante el Juzgado Primero Civil Municipal de Rionegro (Antioquia), contra
SALUDCOOP EPS, por considerar que esta entidad vulneró su derecho fundamental a
la salud (C.P. artículo 48 y 49) y de petición (C.P. artículo 23). Fundamentó
su acción en lo siguiente:
El accionante
manifestó que se encuentra afiliado como cotizante a la EPS SALUDCOOP desde el
21 de Enero de 1999 y que desde hace cuatro años viene padeciendo de Esclerosis
múltiple. Indica que se encuentra en una situación crítica, pues la esclerosis
múltiple es una enfermedad crónica progresiva catastrófica que lo tiene al
borde de una parálisis total y que le produce mucho dolor.
El 5 de mayo de
2004, el médico tratante le ordenó nuevos medicamentos para disminuir el dolor.
Según el médico tales medicamentos son necesarios para mantener la calidad de
vida del paciente y su “mayor salud”. Adicionalmente el galeno afirma que no
existe medicamento alternativo que tenga similar efectividad. Para fundamentar
su aserto adjunta la orden médica según la cual el paciente Jorge Arlison
Castaño Giraldo “tiene una enfermedad crónica progresiva y catastrófica  que
es la esclerosis múltiple. Ya casi no camina esta apunto de quedar parapléjico.
Necesita Interferón B 1 b Betaferón 1 ampolla de 8 millones de unidades (...)
indefinidamente”. Adicionalmente, en una nueva fórmula el mismo médico
señala que no existe otra medicina que pueda reemplazar a la que él formula.
El accionante
afirma que ha solicitado a Saludcoop EPS los medicamentos recetados, pero
señaló que la entidad no dio respuesta ninguna al derecho de petición
interpuesto ni le ha suministrado el medicamento solicitado. Menciona que
informalmente personas de la EPS le han indicado que la entidad no está
dispuesta a suministrarle el medicamento solicitado dado que el mismo no está
cubierto por el plan obligatorio de salud.
Finalmente,
agrega que es una persona de escasos recursos económicos cuyo único ingreso es
la pensión que recibe y con la cual debe mantener a su familia y en especial a
sus hijos. Afirma que dicha pensión sólo le alcanza para los gastos básicos y
por ello alega que no puede adquirir los citados medicamentos por cuenta
propia.
Afirma el actor
que la actitud de Saludcoop EPS, al dejar de responder su solicitud y omitir el
suministro del medicamento que requiere, viola sus derechos fundamentales a la
Salud y de petición. En consecuencia solicita:
“se ordene la atención urgente y se atienda en forma oportuna la
atención a mi salud y de no ser posible se me de una explicación la razón (sic)
por la cual ustedes vienen dilatando la solución a mi problema”
Para fundamentar
su solicitud anexa la historia clínica y las órdenes de medicamento.
Decisión
judicial objeto de revisión
2. Una vez
admitida la acción, se le corrió traslado a la entidad accionada para que se
pronunciara al respecto. La entidad guardó silencio.
3. El Juzgado
Primero Civil Municipal de Rionegro (Antioquia) por providencia de julio 12 de
2004 concedió el amparo del derecho de petición del actor. A juicio del Juez de
tutela, el silencio de la entidad conduce a presumir la vulneración del derecho
tutelado. Sin embargo, entendió que dicho derecho no incluye el derecho a
obtener una resolución en determinado sentido, pues simplemente exige que
exista un pronunciamiento oportuno. En consecuencia, ordenó a Saludcoop E.P.S a
través de su representante legal, proceda a resolver de fondo la petición
elevada por el actor.
La anterior
decisión fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión y al
ser seleccionada correspondió a esta Sala su conocimiento
Actuación
surtida ante la corte constitucional
4. Con el objeto de contar con mayores elementos de juicio al
momento de decidir el asunto de la referencia y de conformidad con lo
establecido en el artículo 57 del Acuerdo 05 de 1992 la Sala Cuarta de Revisión
procedió a solicitar a la empresa que informara a la Corte si en la actualidad
se encuentra afiliado el señor Jorge Arlison Castaño Giraldo; si la entidad dio
respuesta a la solicitud presentada por el actor en marzo de 2004; si
actualmente se encuentra suministrando dicho medicamento al actor; si el
medicamento formulado se encuentra incluido en la reglamentación legal o
administrativa correspondiente al régimen al cual se encuentra afiliado el
actor; si dicho medicamento puede ser sustituido por uno de los contemplados en
el Plan Obligatorio de Salud obteniendo el mismo nivel de efectividad que el
excluido del plan; y, finalmente, si el medicamento solicitado por el actor fue
prescrito por un médico que en su momento estuviere adscrito a Saludcoop. Adicionalmente se comisionó al juez de instancia para que
recibiera declaración del actor sobre algunos de los puntos anteriores. Las
pruebas recaudas serán analizadas en los fundamentos de la presente
providencia.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Problema
jurídico
1. En el
presente asunto, corresponde a la Corte decidir si Saludcoop E.P.S. vulneró los
derechos fundamentales del actor al omitir responder la solicitud a través de
la cual aquel requería el suministro del medicamento ordenado por el médico
tratante y destinado a evitar efectos de una enfermedad ruinosa que además de
generarle graves dolores lo ha puesto al borde de la parálisis total.
Contenido sustancial de la protección al
derecho de petición. Reiteración de Jurisprudencia.
2. En el presente caso, la entidad Saludcoop EPS, dejó de responder
oportunamente las solicitudes del actor. En consecuencia coincide la Corte con
el Juez de primera instancia en el sentido de que la entidad vulneró el derecho
de petición del señor Jorge Arlison Castaño. Sobre el derecho de petición la
Corte Constitucional ha indicado:
(…) “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la
efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque
mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la
información, a la participación política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la
resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la
posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para
sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2.
Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo
solicitado 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con
estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional
fundamental de petición.
d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo
solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.”…[1]
3. Ahora bien, la sentencia de tutela que se revisa encontró violado
el derecho de petición y ordenó la protección. Sin embargo, la Corte advierte
que en el presente caso la omisión del deber de responder podía aparejar la
violación del derecho a la salud del actor, en conexidad con su derecho a la
vida digna. En consecuencia no podía el juez de tutela limitarse a conceder la
protección formal del derecho de petición, con independencia del contenido de
la respuesta. En efecto, aunque en principio no le es permitido al juez ordenar
una respuesta en determinado sentido, en el presente caso, teniendo en cuenta
la solicitud de tutela y las pruebas aportadas por el actor, era razonable
pensar que con la omisión de la respuesta por parte de la Entidad Promotora de
Salud, o con su respuesta negativa a suministrar el medicamento, podía existir
violación al derecho a la salud que comprometiera seriamente la calidad de vida
del accionante. En esas condiciones, el juez de tutela no podía limitarse,
simplemente, a la protección del derecho de petición. Su obligación era la de
indagar por los elementos de juicio que requería para adoptar una decisión de
fondo a través de la cual surtiera la protección integral de los derechos
fundamentales amenazados o vulnerados. Al respecto considera la Sala relevante
recordar brevemente algunos aspectos esenciales de la doctrina constitucional
sobre los alcances y facultades del juez de tutela.
Facultades que tiene el juez dentro del
trámite de tutela para decidir en sus providencias.
4. En consideración a la naturaleza de la acción de tutela, su
procedimiento está dotado de una mayor flexibilidad en comparación al resto de
acciones judiciales. Es por esto que el juez constitucional, en ejercicio de
sus facultades adquiere una amplia gama de posibilidades, con el único objetivo
de lograr la real protección de los derechos fundamentales de quien acude a su
despacho. En estas condiciones, parece claro que al juez de tutela le está
permitido entrar a examinar detenidamente los hechos de la demanda para que, si
lo considera pertinente, determine cuáles son los derechos fundamentales
vulnerados o amenazados, disponiendo lo necesario para su efectiva protección.
En este sentido,
la Corte Constitucional ha reiterado:[2]
(…) considera la Sala indispensable
precisar que, tratándose de la acción de tutela, no es de recibo exigir a quien
acude a ese mecanismo exponer, rigurosamente,  "el concepto de la
violación" o invocar con exactitud el derecho que considera violado. El
instrumento que el Constituyente de 1991 diseñó para la protección de los
derechos constitucionales fundamentales difiere de otros procedimientos,
caracterizados por la necesidad de observar determinada técnica o de cumplir
estrictos presupuestos procesales, ya que, en la acción de tutela, predomina la
informalidad en la medida en que de ella puede servirse "toda
persona", con absoluta prescindencia de cualquier tipo de cualificación.
Es evidente que el petente debe exponer las
circunstancias fácticas que sirven de apoyo al amparo que pide y que, en cada
caso concreto, el juez está llamado a desplegar la actividad necesaria para
fijar los hechos, recurriendo, con ese objetivo, al mismo peticionario o a la
autoridad demandada, en procura de obtener  los informes pertinentes;  pero de
ello no se sigue que sea viable extender el rigor propio de otras ramas del
derecho al campo de la tutela.
Es al juez a quien corresponde examinar y
evaluar los hechos y, de conformidad con ese análisis serio y ponderado,
resolver si concede o niega la protección, independientemente de que se haya o
no expuesto un "concepto de la violación". Aún más, es posible que el
actor realice una mención equivocada del derecho que estima violado o que omita
hacer la referencia, sin que ello constituya obstáculo para acometer el estudio
de la solicitud.
La tarea del juez de tutela justamente estriba
en escudriñar la situación que se le ha planteado y, como fruto de ese
esfuerzo, puede otorgar la protección que se le pide, incluso por derechos no
mencionados o en relación con los cuales el interesado haya dejado de indicar
en qué consiste la vulneración que alega. Un entendimiento contrario al
anterior implica resignar el importante papel que la Carta confiere a los
jueces en materia de protección de los derechos constitucionales fundamentales,
so pretexto de observar ritualidades extrañas a la acción tutela que, se
repite, es, de suyo, informal. (…)[3]
5. En el presente caso el
fallador se limitó a proteger el derecho de petición del actor y olvidó
analizar de fondo el derecho a la salud en conexidad con el derecho fundamental
a la vida, el que eventualmente estaba siendo vulnerado por la E.P.S Saludcoop.
En virtud de lo anterior,
procede la Corte a identificar si en el presente caso, se encontraba vulnerado
o amenazado el derecho a la salud del actor, en conexidad con su derecho a la
vida.
Reglas jurisprudenciales para la
protección del derecho a la salud. Reiteración de jurisprudencia
6. Para resolver si en el caso que se estudia se produjo una
violación del derecho a la salud en conexidad con el derecho a la vida, resulta
importante recordar las Reglas jurisprudenciales que debe tener en cuenta el juez
de tutela cuando observe que este derecho puede estar siendo vulnerado o
amenazado.
La Corte
Constitucional ha considerado que se viola el derecho a la salud en conexidad
con la vida, cuando se deja de suministrar a una persona gravemente enferma un
medicamento o un tratamiento médico, siempre y cuando se reúnan las siguientes
condiciones adicionales:
“1. Que la falta del medicamento o tratamiento excluido por la
reglamentación legal o administrativa, amenace los derechos constitucionales
fundamentales a la vida o a la integridad personal del interesado, pues no se
puede obligar a las Entidades Promotoras de Salud a asumir el alto costo de los
medicamentos o tratamientos excluidos, cuando sin ellos no peligran tales
derechos.
2. Que se trate de un medicamento o tratamiento que no pueda ser
sustituido por uno de los contemplados en el Plan Obligatorio de Salud o que,
pudiendo sustituirse, el sustituto no obtenga el mismo nivel de efectividad que
el excluido del plan, siempre y cuando ese nivel de efectividad sea el
necesario para proteger el mínimo vital del paciente.
3. Que el paciente realmente no pueda sufragar el costo del
medicamento o tratamiento requerido, y que no pueda acceder a él por ningún
otro sistema o plan de salud (el prestado a sus trabajadores por ciertas
empresas, planes complementarios prepagados, etc.).
4. Que el medicamento o tratamiento haya sido prescrito por un
médico adscrito a la Empresa Promotora de Salud a la cual se halle afiliado el demandante.
En tales casos, la E.P.S. se encuentra obligada
a prestar el servicio, pero como es obvio, y para preservar el equilibrio
financiero, tiene derecho a repetir contra el Estado, específicamente contra el
FOSYGA, tal y como lo ha señalado esta Corporación en sentencias precedentes.
(SU-480 de 1997, T-1120 de 2000, y T-1018 y T-935 de 2001 entre otras)”.[4]
7. En el
presente caso desde la interposición de la acción se encontraban demostrados la
mayoría de presupuestos para aplicar y conceder la protección del derecho a la
salud de la accionante. Sin embargo, la Corte practicó algunas pruebas para
determinar ciertos hechos que no aparecían del todo claros y ratificar otros
esenciales para poder determinar con exactitud si procedía o no el amparo
constitucional.
De las pruebas
que residen en el expediente, quedan claros los siguientes hechos: (1) El actor
sufre una grave enfermedad que de manera progresiva y acompañada de un intenso dolor
lo esta conduciendo a la parálisis; (2) El medicamento ordenado por el médico
tratante tiene por objeto “la mayor calidad de vida” del actor y la disminución
del dolor que le produce su enfermedad. En otras palabras a juicio del médico
tratante la no obtención del medicamento puede acarrear grave deterioro en las
condiciones de vida del accionante; (3) El medicamento - según lo expresado por
el galeno y por la propia EPS accionada -, no es reemplazable pues no existe en
el POS medicamento alterno que produzca los mismos resultados; (4) Según lo
manifestado por el tutelante este no cuenta con recursos económicos suficientes
para costearse el medicamento, ya que sólo gana una pensión, y no cuenta con
ingresos extras, por lo que debe cubrir todos sus gastos con este ingreso; (4)
Finalmente, el médico que formuló el medicamento cumplía la condición
establecida para dar curso a la protección constitucional solicitada. En
efecto, de la respuesta enviada por la EPS a la Corte Constitucional, se
infiere que el medicamento fue formulado por el médico tratante adscrito a la
entidad.”.
En virtud de lo
anterior, es posible sostener que al momento de proferirse el fallo de primera
instancia existía una vulneración de los derechos a la salud en conexidad con
la vida del actor. En efecto, para entonces la entidad accionada había omitido
suministrar al señor Jorge Arlison Castaño Giraldo, un medicamento al cual
tenía pleno derecho encaminado a evitarle o disminuirle los efectos de una
grave enfermedad. Por lo tanto, la acción de tutela era procedente no sólo como
mecanismo para proteger el derecho de petición sino para obtener el suministro
del medicamento necesario para salvaguardar materialmente su derecho a la vida
digna.
8. Ahora bien,
la prueba practicada por la Corte permitió conocer que actualmente la EPS
Saludcoop se encuentra suministrando al actor el medicamento solicitado. En
efecto, en oficio  de fecha febrero 25 de 2005, la EPS informó que “al señor
Castaño se le está suministrando el medicamento Interferón Beta AMP. El cual es
un medicamento no incluido dentro del Plan Obligatorio de Salud Contributivo,
pero que ha sido formulado por su médico tratante y no existe en el POS otro
medicamento que lo sustituya con el mismo nivel de eficiencia que requiere el usuario”.
En consecuencia
la Corte, al conceder la protección del derecho, se limitará a advertir a la
EPS Saludcoop sobre su obligación de cumplir ininterrumpidamente con los
deberes que le asisten como entidad promotora de salud respecto de los derechos
de petición y de salud del actor.
III. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
CONFIRMAR parcialmente la sentencia proferida por
el Juzgado Primero Civil Municipal de Rionegro (Antioquia) por providencia de
julio 12 de 2004, en el sentido de proteger el derecho de petición de Jorge
Arlison Castaño Giraldo
Segundo. Tutelar el derecho a la salud de Jorge Arlison Castaño
Giraldo y en consecuencia advertir a Saludcoop E.P.S. sobre su obligación de
suministrar al actor de manera cumplida e ininterrumpida los medicamentos
ordenados por su médico tratante en las condiciones establecidas en la presente
Sentencia. Se advierte que el desconocimiento de lo aquí ordenado constituye un
grave desacato.
Tercero: Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase
JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
Ponente
Presidente
de la Sala
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Corte
Constitucional, Sentencia T-377 de 2000. M.P Alejandro Martínez Caballero.
[2] Ver también:
Sentencias T-1160 A de 2001 M.P Manuel José Cepeda Espinosa, T-622 de 2000 M.P
Vladimiro Naranjo Mesa, T-310 de 1995 M.P Vladimiro Naranjo Mesa.
[3] Sentencia T-392 de
1995 M.P Fabio Morón Diaz
[4] Sentencia T-1012 de
2002, M.P Jaime Córdoba Triviño