C-938-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-938/03
ESTADO-Propietario del subsuelo y de
los recursos naturales no renovables
RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Explotación
causa a favor del Estado contraprestación económica a título de regalía
REGALIAS Y COMPENSACIONES-Derecho de
participación directa para departamentos y municipios
FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Proyectos
regionales de inversión
ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho de
participación indirecta
REGALIAS-Destinación constitucional
a favor de las entidades territoriales
REGALIAS Y COMPENSACIONES-Titularidad
CONTROL FISCAL-Función pública
CONTROL FISCAL-Posterior y selectivo
ENTIDADES TERRITORIALES-Control
fiscal directo
COMISION NACIONAL DE REGALIAS-Naturaleza/COMISION
NACIONAL DE REGALIAS-Carácter administrativo
COMISION NACIONAL DE REGALIAS-Ejercicio
del control
COMISION NACIONAL DE REGALIAS-Control
no forma parte del asignado en la Constitución a las Contralorías
REGALIAS Y COMPENSACIONES-Uso
inadecuado deberá determinarse con criterio objetivo
INTERVENTORIAS FINANCIERAS Y ADMINISTRATIVAS-Contratación con firmas o entidades privadas deberá realizarse por
concurso público
RENTA NACIONAL DE DESTINACION ESPECIFICA-Excepción a la prohibición
REGALIAS-Rentas del Estado y no de
la Nación entendida como nivel central
FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Depositario
de recursos provenientes de regalías
REGALIAS-Descuentos para el pago de
los contratos sobre intervención financiera y administrativa tendiente a la
vigilancia y utilización no contraría la Constitución
Referencia: expediente D-4567
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 5 y 25
(parcial) de la Ley 756 de 2002.
Actor: Flavio Vega Barrera.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C.,
quince (15) de octubre de dos mil tres (2003).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano FLAVIO VEGA BARRERA
presentó demanda contra los artículos 5 y 25 (parcial) de la Ley 756 de 2002 “Por
la cual se modifica la ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución
y se dictan otras disposiciones”.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMAS
ACUSADAS
A continuación
se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 44.878 de 25 de julio de 2002, subrayando
los apartes acusados.
LEY 756 DE 2002
(julio 23)
“Por la cual se modifica la ley 141 de
1994, se establecen criterios de distribución y se dictan otras disposiciones”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 5°. El numeral 1° del artículo 10 de la Ley
141 de 1994 quedará así:
1. Practicar, directamente o a
través de delegados, visitas de inspección a las entidades territoriales
beneficiarias de las regalías y compensaciones y suspender el desembolso de
ellas cuando se haya comprobado que la entidad territorial esté haciendo uso de
las mismas en forma ineficiente o inadecuada, hasta tanto quede superada la
situación”.
Artículo 25. Modifíquese el parágrafo 2° y adiciónese
el parágrafo 4° del artículo 3° de la Ley 141 de 1994, así:
Parágrafo 2º. Para efectos de la presente
ley, se entiende como proyecto regional aquellos que al ejecutarse, beneficien
a agrupaciones de municipios de diferentes departamentos o del mismo
departamento.
Para el caso de las inversiones viales,
se exceptúan el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina, quién podrá definir el tipo de vía a la que aplicará su inversión.
Parágrafo 4°. La Comisión Nacional de
Regalías, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 10 numeral 2 de la Ley
141 de 1994, con el objeto de controlar y vigilar la correcta utilización de
las regalías y compensaciones en los términos de los artículos 14 y 15 de la
mencionada ley, podrá disponer la contratación de interventorías financieras y
administrativas con entidades públicas o con firmas  o entidades privadas, para
vigilar la utilización de las participaciones de regalías y compensaciones con
cargo a las respectivas entidades territoriales. El valor de estos contratos no
podrá superar el uno por ciento (1%) de estos recursos.
La Comisión Nacional de Regalías
solicitará a la entidad recaudadora, el descuento de este concepto.”
III.
DEMANDA
Considera el
demandante que los artículos 5 y 25 (parcial) de la Ley 756 de 2002
contravienen los artículos 117, 119, 267, 359 numeral 1°, 360 y 361 de la
Constitución. Estas son sus razones:
Con respecto
del artículo 5° demandado, el actor sostiene que vulnera los artículos 117, 119
y 267 de la Constitución, porque la ley otorga a la Comisión Nacional de
Regalías, organismo que por su naturaleza es de inspección, vigilancia e
intervención del Estado en la economía (Corte Constitucional, Sentencia C-567
de 1995, M.P. Fabio Morón Diaz), la calidad de organismo de control, al
facultarla para ejercer el control fiscal sobre las entidades territoriales
beneficiarias de las regalías de que trata la Ley 141 de 1994, usurpando una
competencia que es propia y exclusiva de la Contraloría General de la
República. Además, faculta a la Comisión Nacional de Regalías para sancionar a
las entidades territoriales con la suspensión de desembolsos, sin que
previamente se les halla adelantado un juicio en el que se respeten las
garantías del debido proceso. También, funda el concepto de buena gestión en un
solo principio, el de eficiencia, desconociendo que el artículo 267 de la
Constitución señala otros criterios que exigen ser igualmente considerados.
Con respecto a
la parte demandada del artículo 25, que adiciona el parágrafo 4° de la Ley 141
de 1994, el actor afirma que, al igual que el artículo 5°,  viola
flagrantemente la Constitución en sus artículos 117, 119 y 267, porque autoriza
a la Comisión Nacional de Regalías el ejercicio del control fiscal, al
facultarla para contratar auditorías o interventorías financieras y
administrativas, usurpando así una competencia funcional exclusiva y
excluyente, asignada por la propia Carta a la Contraloría General de la
República.
Además, el
artículo 25 (la parte acusada) autoriza la contratación de unas auditorías o
interventorías financieras y administrativas en contravía del inciso segundo
del artículo 267, que exige concurso público de méritos y concepto previo del
Consejo de Estado. Así mismo, destina unos recursos provenientes de regalías,
que son participaciones que configuran un derecho constitucional de las
entidades territoriales con destinación específica, como únicos beneficiarios,
para que la Comisión pague el costo de los contratos;  con lo que se crea un
nuevo receptor de las regalías, un nuevo destino a una parte de ellas y se
recortan los derechos constitucionales de las entidades territoriales,
vulnerando, todo esto, los artículos 359, 360 y 361 de la Constitución.
IV- INTERVENCIONES
1. Intervención
de la Contraloría General de la República.
El ciudadano
Miguel Eduardo Zabaleta Arias, actuando como apoderado de la Contraloría
General de la República, interviene en el presente proceso para solicitar a la
Corte que declare exequibles las disposiciones cuestionadas.
Considera que
el artículo 5° de la ley acusada no contraría las normas superiores porque la
práctica de visitas de inspección por parte de la Comisión Nacional de
Regalías, a las entidades territoriales, no se refiere al ejercicio del control
fiscal que ejerce la Contraloría General de la República, sino a inspecciones y
control de carácter administrativo, que son del resorte de la Comisión, en
virtud de la autonomía administrativa, inherente a las entidades del Estado.
Al respecto, también anota que según la Constitución, el control fiscal es una
función pública que ejerce la Contraloría General de la República, el que,
además, se ejerce en forma posterior y selectiva; así mismo, que la Contraloría
no tiene funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia
organización, de modo ésta que no puede intervenir en funciones que le son
ajenas. En el mismo sentido, afirma  que, como se desprende del artículo 8 de
la Ley 141 de 1994, la Comisión cumple igualmente una función administrativa
cuando ejerce la facultad de ordenar la suspensión del desembolso de regalías,
una vez ha comprobado su uso ineficiente o inadecuado y cita al respecto la
Sentencia C-427 de 2002 dictada por la Corte Constitucional.
También
sostiene la constitucionalidad del Parágrafo 4° del artículo 25 de la Ley
citada, porque lo dispuesto allí no se opone al ejercicio del control fiscal,
de competencia  de las contralorías, teniendo en cuenta que las atribuciones
que se establecen tienen carácter administrativo. Además, los contratos a que
hace referencia se suscriben con base en la autonomía contractual y
presupuestal que la ley asigna a las entidades de la Administración Pública.
2.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia.
La ciudadana
Ana Lucía Gutiérrez Guingue, actuando en representación del Ministerio del
Interior y de Justicia, interviene en el proceso de la referencia para
solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de las normas demandadas.
Analiza
antecedentes jurisprudenciales, para hacer claridad sobre la naturaleza y
alcance de las normas que se cuestionan. Así, se refiere a la sentencia C-567
de 1995, en la que la Corte Constitucional sostuvo que el Estado es la entidad
titular del derecho a las regalías por la explotación de recursos naturales no
renovables y que aquellas son parte del patrimonio del Estado como único
propietario del subsuelo. De modo que, el constituyente dio plenos poderes al
legislador para regular las regalías, no como derechos adquiridos, ni como
bienes o rentas de las entidades territoriales, sino como derechos de
participación económica en una actividad que se refiere a bienes propiedad del
Estado.
Precisa que,
en concepto de la Corte Constitucional, la regalía es un privilegio,
prerrogativa, preeminencia o facultad privativa del soberano; jurídicamente,
una contraprestación económica que percibe el Estado y que está a cargo de las
personas a las que se otorga el derecho a explorar o explotar recursos
naturales no renovables. Como el subsuelo es del Estado, y no de la Nación, por
la explotación del subsuelo se generan regalías a favor del Estado. Así, señala
que, según la Corte, las regalías tienen dos destinaciones: la Nación y las
entidades territoriales, lo que desvirtúa la afirmación del actor sobre el
beneficio único y excluyente de las entidades territoriales.
Por otra
parte, sostiene que las funciones otorgadas a la Comisión Nacional de Regalías
no se encuentran en conflicto con las facultades de la Contraloría General de
la Nación respecto del ejercicio del control fiscal, ni en el caso de la
inspección a entidades beneficiarias de regalías y compensaciones, que incluye
la facultad de suspender temporalmente el desembolso de las mismas, ni en el
del artículo 25 de la Ley 756 de 2002, que no faculta a la Comisión para
contratar el ejercicio del control fiscal, sino para realizar la vigilancia de
la utilización de las participaciones de regalías y compensaciones.
También anota
que el artículo 64 de la Ley 141 de 1994 establece que en casos excepcionales y
a petición de la autoridad competente o de la comunidad, la Contraloría General
de la República podrá ejercer el control fiscal de los proyectos que se
financien con recursos provenientes de regalías. Luego, las funciones de la
Comisión Nacional de Regalías no son incompatibles con el ejercicio del control
fiscal por parte de la Contraloría General de la República, y deben ser
entendidas como un complemento necesario de éste, basado en el principio de la
especialidad.
Finalmente,
afirma que la Comisión Nacional de Regalías corresponde al fenómeno de la
desconcentración y que las funciones atribuidas a ella por las normas
demandadas encuentran soporte en el artículo 121 de la Constitución, según el
cual ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones diferentes a las que
le atribuyen la Constitución y la ley.
3. Intervención
del Ministerio de Minas y Energía.
La ciudadana
María Liliana Hernández  Martínez, actuando en calidad de apoderada especial de
la Nación - Ministerio de Minas y Energía, interviene en el proceso para
presentar argumentos jurídicos que, en su criterio, justifican la
constitucionalidad de las normas acusadas.
Afirma que el
fundamento de la constitucionalidad de las facultades que el artículo 5° de la
Ley 756 del 2002 atribuye a la Comisión Nacional de Regalías, en desarrollo de
sus funciones de inspección y control, para practicar directamente o a través
de delegados visitas de inspección a las entidades territoriales beneficiarias
de las regalías y compensaciones y suspender el desembolso cuando se compruebe
que aquellas hacen uso de las mismas en forma ineficiente o inadecuada, está en
los artículos 360 y 361 de la Constitución, que permiten a la ley determinar
las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así
como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos, y además
ordenan crear un Fondo Nacional de Regalías, cuyos recursos se destinarán a
ellas en los términos que señale la ley.
Igualmente,
explica que de acuerdo con el artículo 287 de la Constitución, las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de
los límites de la Constitución y la ley; los que, tratándose de la destinación
de las regalías como participación en las rentas nacionales por parte de las
entidades territoriales, están específicamente determinados en el artículo 361
de la Carta y  las Leyes 141 de 1994 y 756 de 2002.
Por otra
parte, considera que la Ley 756 del 2002, en su artículo 5°, no está usurpando
las funciones de la Contraloría General de la Nación, como organismo de control
de la gestión fiscal de la administración (arts. 117, 119 y 267 de la
Constitución Política.) porque, para el caso de las regalías, como rentas del
orden nacional que se transfieren a las entidades territoriales en virtud de la
Constitución y de la ley, bajo unas condiciones, términos y modalidades
especialmente definidos por el legislador, se creó la Comisión Nacional de
Regalías como ente administrativo con el objeto de controlar y vigilar la correcta
utilización de esos recursos.
Además, los
segmentos normativos demandados de la Ley 756 de 2002 no establecen que la
única entidad que puede ejercer control y vigilancia sobre los recursos
procedentes de las regalías es la Comisión Nacional de Regalías, de modo que no
excluye a la Contraloría General de la República como organismo de control de
la gestión fiscal de la administración. También, fundamenta la
constitucionalidad de tales facultades de la Comisión Nacional de Regalías en
el artículo 334 de la Constitución, que permite la intervención del Estado en
la economía y de esta manera en la explotación de los recursos naturales, en el
uso del suelo y en la producción distribución, utilización y consumo de los
bienes.
Así mismo
sustenta su posición  en fallos de la Corte Constitucional, y cita  la
Sentencia C-427 de 2002, en la que la corporación concluyó que el legislador
está habilitado para establecer el régimen jurídico de las regalías, señalando
sus montos, porcentajes de distribución, destinación y los mecanismos de
control sobre el uso adecuado de esas contraprestaciones, por tratarse de
recursos de los entes territoriales de fuente exógena.  También cita la
sentencia C-567 de 1995, en la que la Corte expresa que las funciones de
control y vigilancia asignadas por la ley a la Comisión Nacional de Regalías no
excluyen las funciones de control fiscal en cabeza de las contralorías locales,
por ser aquella una entidad administrativa especial, creada para controlar y
vigilar la correcta utilización de los recursos provenientes de las regalías y
compensaciones, como un mecanismo de intervención en un sector especial de la
economía.
Con respecto a
la constitucionalidad del parágrafo 4o del artículo 25 de la Ley 756 de 2002,
que faculta a la Comisión Nacional de Regalías para contratar interventorías
financieras y administrativas con entidades públicas o privadas, con cargo a
las entidades territoriales respectivas y por un valor que no podrá ser
superior al uno por ciento (1%) de dichos recursos, sostiene que se fundamenta
en los artículos 334, 360 y 361 de la Constitución, que establecen la facultad
del Estado para dirigir y, así, intervenir en la economía, entre otras
actividades, en la explotación de los recursos naturales.
Así mismo,
considera que los criterios y reglas que la ley  establezca para preservar el
buen manejo y eficacia de la inversión de las regalías, por tratarse de rentas
nacionales transferidas, y no de rentas propias de las entidades territoriales,
tienen respaldo constitucional en el artículo 361, el cual dispone que  los
recursos del Fondo Nacional de Regalías se destinarán a las entidades
territoriales en los términos que señale la ley. Además, resalta que la
destinación de ese porcentaje máximo del uno por ciento (1%) de los recursos de
las regalías es un mecanismo que la ley le otorga a la Comisión para que cumpla
los propósitos fijados en el artículo 7° de la Ley 141 de 1994 y en el artículo
361 de la Constitución.
4.
Intervenciones extemporáneas.
La Academia
Colombiana de Jurisprudencia, por intermedio del ciudadano  Juan Carlos
Esguerra Portocarrero, y el Departamento Nacional de Planeación - Comisión
Nacional de Regalías, representado por el ciudadano Aníbal Torres Rico,
presentaron escritos de intervención el 8 de mayo y el 3 de junio de 2003,
respectivamente, los cuales no serán tenidos en cuenta por ser extemporáneos,
conforme a la constancia secretarial que obra en el folio 93 del expediente.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, en Concepto No. 3245 recibido
el 4 de junio de dos mil tres (2003), solicita a la Corte que declare
exequibles, en lo acusado, los artículos 5 y 25 de la Ley 756 de 2002.
El jefe del
Ministerio Público, al comenzar su argumentación, precisa que la Corte
Constitucional, mediante sentencia C-567 de 1995, concluyó que el Estado es el
titular del derecho a las regalías por la explotación de recursos naturales no
renovables y beneficiario del pago de las regalías derivadas de esa actividad y
que las mismas son parte del patrimonio del Estado, como único propietario del
subsuelo. Así mismo que, la Constitución da plenos poderes al legislador para
regular el régimen de las regalías, no como derechos adquiridos, ni como bienes
o rentas de las entidades territoriales, sino como derechos de participación
económica en una actividad que se refiere a bienes de propiedad del Estado.
También, anota
el Procurador, las funciones de practicar visitas de inspección y de contratar
interventorías administrativas y financieras con entidades públicas y privadas
para vigilar y controlar la correcta utilización de las regalías y
compensaciones, que el legislador en uso de atribuciones constitucionales puso
en cabeza de la Comisión Nacional de Regalías, son distintas de la que por
mandato constitucional le corresponden a la Contraloría General de la
República: ejercer la vigilancia de la gestión fiscal, de naturaleza posterior
y selectiva. Aquí, el Ministerio Público sigue el criterio establecido por la
Corte Constitucional en la sentencia C-722 de 1999, al pronunciarse sobre la
exequibilidad de la facultad de la Comisión para contratar interventorías
administrativas y financieras,  contemplada en Num. 2 del Art. 10 de la Ley 141
de 1994.
En efecto,
para el Procurador las atribuciones que le confieren las normas demandadas a la
Comisión Nacional de Regalías no son por su naturaleza funciones de control
fiscal.  De acuerdo con el artículo 267 de la Constitución, las mismas  sólo
están a cargo de la Contraloría General de la República y de las contralorías
territoriales, por medio del ejercicio del control posterior y selectivo, con
el fin de garantizar la adecuada ejecución y administración de los recursos
públicos. Las atribuciones de la Comisión Nacional de Regalías, para practicar
directamente o a través de sus delegados visitas de inspección a las entidades
territoriales beneficiarias de regalías y compensaciones, no tienen las
características especiales del control fiscal, pues éste es sólo de carácter
posterior y selectivo, incluyendo los aspectos financiero, de gestión y de
resultados.
En ese
sentido, manifiesta que sería inconstitucional la norma legal que atribuyera
funciones de control previo a la Contraloría General de la República y a las
contralorías territoriales ; porque, para ellas, la Constitución sólo admite el
control posterior y selectivo. Pero esto no indica que la facultad de ejercer
control fiscal interno previo en cabeza de otra entidad sea inconstitucional,
pues precisamente el inciso 2 del artículo 209 constitucional señala que la
administración tendrá un sistema de control interno que lo ejercerá conforme a
la Ley, con el fin principal de lograr la mayor eficiencia en la inversión, en
este caso, de los recursos de las regalías, vigilando incluso la destinación
que dan a ellos las entidades territoriales.
Indica que la facultad de practicar visitas e
inspecciones y de suscribir contratos con entidades públicas o privadas para
adelantar las interventorías administrativas tiene por objeto controlar y
vigilar la correcta aplicación de las regalías y compensaciones, y para estos
efectos el control y vigilancia es previo a la inversión de los recursos e
incluye el proceso de ejecución de las inversiones. Las consecuencias de dichas
visitas consisten en que si se está dando a los recursos un manejo adecuado,
continuará el desembolso, pero cuando se han venido manejando de manera
ineficiente, se suspende su giro, hasta cuando se supere la situación. Esto se
explica porque la Comisión Nacional de Regalías tiene la función de asegurar la
eficiente y adecuada inversión de los recursos y el legislador puede atribuirle
facultades para prevenir la defraudación al patrimonio público.
Expresa que al
control fiscal posterior y selectivo de la Contraloría General de la República
tiene una función preventiva para salvaguardar el patrimonio público y la
función de identificar los faltantes de bienes públicos para adelantar los
procesos de responsabilidad fiscal que tienen un fin resarcitorio, en ambos
casos de carácter permanente; mientras que el control fiscal interno previo que
hace la Comisión de Regalías, si bien tiene el fin de prevenir la ineficiencia
en la inversión y de proteger el patrimonio público, no es posterior, sino
previo; no tiene carácter represivo, sino preventivo; no es permanente sino
transitorio, cautelar y excepcional.
Considera que
las normas acusadas se encuentran ajustadas al artículo 209, inciso segundo, de
la Constitución, porque las facultades que las mismas atribuyen a la Comisión
Nacional de Regalías tienen las características de un control fiscal de
carácter interno y previo, para lo que el legislador cuenta con una amplia
facultad de configuración normativa. Agrega que la contratación con empresas
públicas y privadas para realizar interventorías administrativas y financieras
a la ejecución, por parte de las entidades territoriales, de los recursos de
inversión por concepto de regalías y compensaciones, se hace en desarrollo de
dicho control, que no requiere concepto favorable del Consejo de Estado.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. Esta
corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de los
apartes normativos acusados, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución, por estar contenidos aquellos en una ley.
Problemas
jurídicos planteados
2. Corresponde a
la Corte establecer:
i) Si las
facultades de la Comisión Nacional de Regalías de practicar, directamente o a
través de delegados, visitas de inspección a las entidades territoriales
beneficiarias de las regalías y compensaciones, suspender el desembolso de
ellas cuando se haya comprobado que la entidad territorial esté haciendo uso de
las mismas en forma ineficiente o inadecuada, hasta tanto quede superada la
situación, y disponer la contratación de interventorías financieras y
administrativas con entidades públicas o con firmas o entidades privadas, para
vigilar la utilización de las participaciones de regalías y compensaciones con
cargo a las respectivas entidades territoriales, hasta un máximo del uno por
ciento (1%) de estos recursos,  forman parte del control fiscal atribuido a la
Contraloría General de la República y son por tanto contrarias a lo dispuesto
en los Arts. 117, 119 y 267 de la Constitución.
ii) Si la
mencionada facultad de disponer la contratación de interventorías con cargo a
las respectivas entidades territoriales vulnera la destinación especial de
dichos recursos económicos y, en consecuencia, lo estatuido en los Arts. 359,
360 y 361 superiores.
Examen de los problemas jurídicos planteados
3. De
conformidad con lo previsto en el Art. 332  de la Constitución, “[e]l Estado
es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin
perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes
preexistentes”.
Por su parte, el
Art. 360 ibídem establece que la explotación de un recurso natural no renovable
causará a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía,
sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.
Igualmente
preceptúa que los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los  puertos
marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos
derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y
compensaciones. Se configura así un derecho de participación directa de
aquellas entidades en dichas contraprestaciones económicas a favor del Estado.
De otro lado, el
Art. 361 superior dispone que con los ingresos provenientes de la regalías que
no sean asignados a los departamentos y los municipios, se creará un fondo
nacional de regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales
en los términos que señale la ley. Estos se aplicarán a la promoción de la
minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de
inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las
respectivas entidades territoriales.
De esta última
disposición nace un derecho de participación indirecta de las entidades
territoriales, a través del Fondo Nacional de Regalías, en los ingresos
excedentes provenientes de las regalías, que no sean asignados directamente a
los departamentos y los municipios, en los términos que señale la ley.
Existe una
destinación constitucional de las regalías a favor de las entidades
territoriales.
Con base en
tales normas, la Corte Constitucional ha expresado que el titular de las regalías
y compensaciones es el Estado y que las entidades territoriales son
beneficiarias de ellas en virtud de un derecho de participación, así:
“Las disposiciones
citadas reconocen así el derecho de los departamentos y municipios productores,
así como de los puertos marítimos y fluviales, de participar en las regalías
que se paguen al Estado por la explotación de un recurso natural no renovable.
Por regalía se ha entendido una contraprestación económica determinada a través
de un porcentaje sobre el producto bruto explotado que el Estado exige como
propietario de los recursos naturales no renovables 1. Ahora bien, nótese
que el derecho de las entidades territoriales citadas es a participar en la
regalía, esto es, a recibir un porcentaje que el Estado les cede como titular
de una contraprestación económica que le ha sido pagada por los encargados de
extraer el recurso mineral. En otras palabras, la Carta Política no reconoce un
derecho de propiedad al departamento, al municipio productor o al puerto
marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que, como se ha visto, las
entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural
no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de los
mismos se deriven.” [1]
4. Según lo
establecido en el Art. 267 de la Constitución, el control fiscal es una función
pública que ejercerá  la Contraloría General de la República, la cual vigila la
gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes de la Nación.
Señala la misma
disposición que dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva
conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley y
que aquel incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados,
fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos
ambientales.
Así mismo
contempla que en los casos excepcionales previstos por la ley, la contraloría
podrá  ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial
y que la contraloría es una entidad de carácter técnico con autonomía
administrativa y presupuestal y no tendrá funciones administrativas distintas
de las inherentes a su propia organización.
Por otra parte,
en relación con el control fiscal directo sobre la gestión fiscal de las
entidades territoriales, el Art. 272 de la Constitución establece que “[l]a
vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios
donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y
selectiva.
“La de los
municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley
determine respecto de contralorías municipales.
“Corresponde
a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las
respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía
administrativa y presupuestal”.
5. En desarrollo
de lo dispuesto en el Art. 361 superior, la Ley 141 de 1994 creó la Comisión
Nacional de Regalías (Art. 7º) como una unidad administrativa especial, sin
personería jurídica, adscrita al Ministerio de Minas y Energía [2], con el objeto de
vigilar y controlar la correcta utilización de los recursos provenientes de
regalías y compensaciones causadas por la explotación de recursos naturales no
renovables de propiedad del Estado y la administración de los recursos del
Fondo Nacional de Regalías.
Dicha comisión
tiene carácter administrativo, tanto desde el punto de vista orgánico como
funcional, en desarrollo de la atribución del Estado de dirigir en forma
general la economía nacional y de intervenir, por mandato de la ley, en la
explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción,
distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y
privados y para promover el desarrollo armónico de las regiones, conforme a lo
contemplado en el Art. 334 de la Constitución.
Así lo señaló
esta corporación en la citada Sentencia C-567 de 1995, en la cual expresó:
“Por tanto, la Comisión Nacional de
Regalías cuya creación y objeto establece el artículo 7o. acusado en su
integridad, no es una entidad  excluyente con las funciones de control fiscal,
acreditadas en cabeza de las contralorías locales, es, sencillamente, un
espacio administrativo de inspección e intervención del Estado en la Economía
con fines de regulación de un sector de la misma para racionalizar la
utilización de unos bienes de carácter nacional a cuyo goce tienen derecho los
departamentos y municipios, pero dentro de las condiciones establecidas por la
ley; no se trata de una entidad de ejecución sino de inspección, control y
vigilancia de la correcta utilización de los recursos provenientes de regalías
y compensaciones, en el que deberá respetarse la especialidad que involucra la
Comisión de Regalías y el sector al cual va dirigida.
"(...)
“De otra parte, es claro que la
mencionada entidad ejerce funciones regladas por la ley para cumplir los fines
de la intervención del Estado en la economía  y de la dirección general en la
misma, establecidas en la ley con los citados fines constitucionales de
racionalización de la economía en los términos del artículo 334 de la Carta
Política. Obsérvese, por demás, que el mencionado fondo es de origen
constitucional y se ocupa de distribuir unos recursos de propiedad del Estado
entre las entidades territoriales en los términos que señale la ley y para  los
fines establecidos en la misma Constitución”. [3]
En consecuencia,
el ejercicio de dicho control por parte de la Comisión Nacional de Regalías
persigue la correcta utilización de los recursos provenientes de regalías y
compensaciones causadas por la explotación de recursos naturales no renovables
de propiedad del Estado, y no impide ni limita el ejercicio del control fiscal
por parte de las contralorías, las cuales conservan plenamente su competencia.
Ello significa
que las facultades de esa comisión para practicar, directamente o a través de
delegados, visitas de inspección a las entidades territoriales beneficiarias de
las regalías y compensaciones, suspender el desembolso de ellas cuando se haya
comprobado que la entidad territorial esté haciendo uso de las mismas en forma
ineficiente o inadecuada, hasta tanto quede superada la situación, y disponer
la contratación de interventorías financieras y administrativas con entidades
públicas o con firmas o entidades privadas, para vigilar la utilización de las
participaciones de regalías y compensaciones con cargo a las respectivas
entidades territoriales, no forman parte del control fiscal asignado en la
Constitución a las contralorías y, por consiguiente, los apartes impugnados no
vulneran los Arts. 117, 119, 267 y 272 superiores.
No obstante, la
Corte estima necesario señalar que:
i) La
ineficiencia o la inadecuación del uso de las regalías y compensaciones por
parte de las entidades territoriales, de que trata el Art. 5º de la Ley 756 de
2002, deberán determinarse con un criterio objetivo.
Por el
contrario, su determinación con un criterio subjetivo permitiría que las
entidades territoriales fueran privadas de dichos recursos sin un fundamento
real o cierto, así sea temporalmente, con desmedro de la autonomía que les
otorga la Constitución.
ii) La
contratación de interventorías financieras y administrativas con firmas o
entidades privadas, a que se refiere el aparte acusado del Art. 25 de la Ley
756 de 2002, deberá realizarse por concurso público, con el fin de garantizar
el principio de igualdad de los proponentes (Art. 13 de la Constitución), el
principio de transparencia derivado de la moral administrativa (Art. 88 ibídem)
y los principios que rigen la función administrativa (artículo 209 ibídem).
6. De acuerdo
con lo previsto en el Art. 359 de la Constitución, “[n]o habrá rentas
nacionales de destinación específica.
“Se
exceptúan:
“1. Las
participaciones previstas en la Constitución a favor de los departamentos,
distritos y municipios”.
Como se indicó,
las regalías constituyen rentas del Estado, y no de la Nación, entendida como
nivel central, con exclusión del departamental, distrital, municipal, regional
o provincial. Sobre este punto la Corte ha manifestado:
“14- Conforme a lo anterior, es claro que
la Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación la propiedad de los
recursos no renovables, para evitar la centralización de sus beneficios, pero
que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional,
municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de
ideas, resulta perfectamente lógico que la titularidad de tales recursos y de
las regalías que genera su explotación sea de un ente más abstracto, que
representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales,
esto es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el propietario de
los recursos no renovables y el titular de las regalías.
“Con todo, se podría objetar a la
anterior interpretación que en el régimen jurídico legal colombiano el Estado
como tal no es una persona jurídica, por lo cual no podría ser propietario de
recursos, ni titular de regalías. Sin embargo, la Corte considera que esa objeción
no es pertinente, porque es la ley la que debe ser interpretada a la luz de la
Constitución, y no la Constitución a la luz de la ley. Además, como lo ha
sostenido la doctrina nacional e internacional, incluso si el ordenamiento
legal no reconoce personalidad jurídica al Estado como tal,  ésta se
sobreentiende pues es un presupuesto de muchas de las construcciones del
derecho público y del derecho constitucional.. Así, según Planiol y Ripert, “el
Estado se considera en todos los países como una persona que representa a la
nación entera en su soberanía y en su independencia”. Por ello, agregan esos
autores, el Estado ha sido calificado de “persona moral necesaria.[4]”
“15- La Corte reitera entonces lo
señalado en anteriores decisiones[5],
esto es, que es el Estado como tal quien es el titular de las regalías. En ese
orden de ideas, es natural que la Carta establezca diferentes competencias y
derechos a los diversos órdenes territoriales a fin de lograr las finalidades
perseguidas por el Constituyente en esta materia. Así, a la Nación le
corresponde la regulación y gestión de las regalías, pues de esa manera se
logra un beneficio global equitativo para todos los colombianos. La Nación debe
entonces respetar los derechos de participación y de compensación de las entidades
territoriales, y está obligada a distribuir las sumas restantes a las entidades
territoriales, por lo cual las autoridades centrales no se benefician
directamente de las regalías. Por ende, la gestión de esos recursos no se le
confiere a la Nación para que sus beneficios se concentren en el Gobierno
central, sino para que pueda haber una distribución equitativa de las regalías,
que sea acorde con el desarrollo armónico de las regiones (CP art. 334), para
lo cual la Constitución ha previsto precisamente la existencia del “Fondo
Nacional de Regalías” (CP art. 361).  Por su parte, a las entidades
territoriales les corresponde el goce final del producto de esos recursos, ya
que ellos están destinados a estimular la descentralización, favorecer la propia
minería y proteger  el medio ambiente (CP art. 360)”.[6]
Con base en lo
anterior, el Art. 359 de la Constitución no es aplicable en materia de regalías
y, por ende, no puede ser vulnerado por la expresión  impugnada que contiene el
Art. 25 de la Ley 756 de 2002.
7. El Art. 361
superior estatuye que con los ingresos provenientes de la regalías que no sean
asignados a los departamentos y los municipios, se creará un fondo nacional de
regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los
términos que señale la ley. Estos se aplicarán a la promoción de la minería, a
la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión
definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas
entidades territoriales.
Esta norma
consagra una destinación específica de la participación en las regalías que  la
misma asigna indirectamente, a través del Fondo Nacional de Regalías, a las
entidades territoriales.
El demandante
aduce que la expresión acusada del Art. 25 de la Ley 756 de 2002, al autorizar
que de los recursos provenientes de las regalías que corresponden a las
entidades territoriales se descuente hasta el uno por ciento (1%) para pagar el
valor de los contratos sobre interventorías financieras y administrativas
tendientes a vigilar la utilización de aquellos, quebranta la citada
disposición constitucional, en cuanto cambia la destinación señalada en ella.
Este argumento
no es aceptable, ya que con un criterio de razonabilidad debe entenderse, por
una parte, que la defensa de dichos recursos económicos  provenientes de la
explotación de los recursos naturales no renovables, que por voluntad del
constituyente son del Estado colombiano y deben beneficiar a todos los
nacionales del mismo y cuya obtención requiere  frecuentemente grandes
inversiones económicas y recursos de crédito con un costo financiero elevado,
justifica la celebración de los contratos de interventoría administrativa y
financiera para ejercer un control adecuado, y, por otra parte, justifica que
su valor se pague con los mismos recursos, puesto que no sería posible hacerlo
con otros.
En esta forma,
la destinación del referido porcentaje de tales recursos económicos constituye
un medio idóneo y razonable para asegurar su integridad y el cumplimiento de la
destinación señalada en la disposición superior.
En
consecuencia, la mencionada expresión no quebranta el Art. 361 de la
Constitución y, por el contrario, permite su desarrollo, por lo cual el cargo
no prospera.
Por lo anterior,
la Corte declarará exequibles, por los cargos
examinados en esta sentencia, el artículo 5o de la Ley 756 de 2002 “[p]or la
cual se modifica la ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución y
se dictan otras disposiciones”, y el aparte acusado del artículo 25 de la
misma ley, en los términos del  numeral 5 de estas consideraciones.
VII.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLES, por los cargos examinados en esta sentencia, el artículo 5o de la
Ley 756 de 2002 “[p]or la cual se modifica la ley 141 de 1994, se establecen
criterios de distribución y se dictan otras disposiciones”, y el aparte
acusado del artículo 25 de la misma ley, en los términos del numeral 5 de las
consideraciones.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
1 Cfr. Decreto 2655 de 1988, art. 213
[1] Sentencia C-567 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz.
[2] En virtud del Art. 1º del Decreto 2141 de 1999, por el cual se
modifica la estructura de dicha comisión, la misma fue adscrita al Departamento
Nacional de Planeación.
[3] Este criterio fue reiterado en la Sentencia C-427 de 2002, M. P.
Clara Inés Vargas Hernández, en la cual se examinó la constitucionalidad del
Art. 10, Num. 4, de la Ley 141 de 1994. Salvamento de voto Jaime Araújo
Rentería.
[4] Planiol y R ipert. Tratado práctico de derecho civil francés”,
Tomo 1, p 69, citado por Jorge Arango Mejía. Derecho Civil. Bogotá :
Universidad Nacional y Universidad del Rosario, 1991, p 505.
[5] Ver  las sentencias T-141/94, C-567/95 y C-036/96
[6] Sentencia C-221 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero.