T-602-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-602/03
DESPLAZAMIENTO INTERNO-Noción
DESPLAZAMIENTO FORZADO INTERNO-Alcance
El desplazamiento forzado interno es un
hecho y que, por tal motivo, la declaración rendida por la víctima y la
posterior inclusión de la misma en el Registro Único de Población Desplazada
tienen como único propósito facilitar la asistencia proveniente del Estado o de
la cooperación internacional, mas no el de conferir el status o la condición de
persona desplazada. Tanto los desplazamientos intraurbanos como los
desplazamientos intramunicipales son desplazamientos forzados internos, pues en
ninguna de ellas, ni en los Principios Rectores, se exige que quienes se
desplazan lo hagan de un municipio a otro o de un departamento a otro, ya que
se limitan a determinar qué personas y cuáles hogares tienen derecho a la
protección y a la ayuda por el hecho de haber sido forzados a huir.
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Vulneración
múltiple masiva y continua de derechos fundamentales
DESPLAZAMIENTO INTERNO-Consecuencias
originadas con ocasión de proyectos de desarrollo/DESPLAZAMIENTO INTERNO-Consecuencias
originadas con ocasión del conflicto armado
Las
consecuencias de los reasentamientos originados en el desplazamiento con
ocasión del conflicto armado interno o de violaciones masivas a los derechos
humanos son en general nocivas, a diferencia de las consecuencias de los reasentamientos
originados en proyectos de desarrollo, como quiera que en relación con estos
últimos  el desplazamiento puede ser conocido con anticipación, evaluado,
compensado y mitigado. Además, el desplazamiento con origen en proyectos de
desarrollo ocasiona pérdidas materiales, pero no pérdidas humanas, a menos que
los intereses en tales proyectos se confundan con los intereses de los actores
armados en conflicto. Con todo, el capital social y humano no es destruido y,
por ende, puede ser reconstruido y servir de base para la reorganización
comunitaria, aun si la intervención es tardía o si la misma se articula en
planes o programas de desarrollo generales. Entretanto, los reasentamientos
provocados por el conflicto armado interno o las violaciones masivas de
derechos humanos se caracterizan porque generalmente están ausentes los
procesos de concertación y porque el capital social y humano queda muy
afectado. En los reasentamientos provocados por el conflicto armado interno la
prioridad es la supervivencia en medios hostiles y, por tanto, la
reconstrucción del tejido social roto y la estabilización socioeconómica quedan
aplazadas o, lo que no es infrecuente, nunca se completan.
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Indice para medir
los grados de vulnerabilidad
Las consecuencias del reasentamiento
son,  regularmente perversas. Por ello, a fin de comprenderlas y paliarlas,
científicos sociales, organismos de cooperación, entidades gubernamentales y
jueces, han acogido el concepto de vulnerabilidad, con el cual se quiere significar
que la población en situación de desplazamiento sufre un dramático proceso de
empobrecimiento, pérdida de libertades, lesión de derechos sociales y carencia
de participación política. Así, se ha estimado de suma importancia contar con
índices con los cuales  medir los grados de vulnerabilidad, ya que el
conocimiento de éstos aporta en la identificación de las medidas legislativas y
administrativas más aptas para la reconstrucción del tejido social y la
estabilización socioeconómica, así como en la proyección de la ejecución o, si
resulta necesario, en un nueva planeación.
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Acciones
afirmativas del Estado/DESPLAZAMIENTO FORZADO-Acciones afirmativas deben
satisfacer necesidades de los grupos más vulnerables.
Para
contrarrestar los efectos nocivos del reasentamiento involuntario producto del
desplazamiento, y siempre que no sea posible el retorno al lugar de origen de
los desplazados en condiciones de dignidad, voluntariedad y seguridad, la
respuesta estatal debe articularse en torno a acciones afirmativas que
garanticen (i) el acceso a bienes y servicios básicos en condiciones de no
discriminación, (ii) la promoción de la igualdad, y (iii) la atención a
minorías étnicas y a grupos tradicionalmente marginados. La atención a la
población desplazada debe basarse en acciones afirmativas y en enfoques
diferenciales sensibles al género, la generación, la etnia, la discapacidad y
la opción sexual. Las medidas positivas, entonces, deben estar orientadas a la
satisfacción de las necesidades de los grupos más vulnerables, tales como los
niños, los adultos mayores o las personas discapacitadas.
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Justificación de
las acciones positivas
La Constitución prescribe la protección
de los desplazados frente a conductas discriminatorias, propende por la
erradicación de los patrones de discriminación y obliga a la acción positiva a
favor de las personas en situación de desplazamiento forzado interno. En el
caso de la acción afirmativa, ésta se justifica en que resulta indispensable
todo un conjunto de actos de política pública con el objeto de lograr la
igualdad material de los desplazados. Así, la extrema vulnerabilidad  y la
consecuente pérdida de derechos y libertades que se traducen en la
estigmatización de la población desplazada sólo pueden ser contrarrestadas
mediante acciones positivas respecto de bienes escasos -falta de puestos de trabajo
o vivienda-, lo que hace que el beneficio a los desplazados se traduzca en el
perjuicio para otros grupos poblacionales, sin que ello comporte una
transgresión del principio de no discriminación.
ESTADO-Incentivos para lograr el retorno voluntario y garantizar la
reubicación de los desplazados
El Estado tiene la doble obligación de
planificar incentivos para el retorno voluntario, por una parte, y de
garantizar la reubicación en condiciones que contribuyan a aumentar la calidad
de vida de la población desplazada, por la otra. En cumplimiento de esas
obligaciones varias entidades gubernamentales han venido definiendo, diseñando
e implementando procedimientos para la identificación de los derechos -v.g. de mejoras- y de los
títulos de las propiedades abandonadas, estableciendo esquemas de compensación
para cuando sea necesaria la adquisición de nuevos predios -en virtud del
Decreto 2007 de 2001- , y fortaleciendo estrategias ya existentes, como las zonas de
reserva campesina, a fin de ofrecer incentivos para el retorno. Entre tanto,
otras entidades gubernamentales promueven el desarrollo de proyectos de
saneamiento básico y acceso a servicios públicos, así como de generación de
alternativas sostenibles de empleo, a fin de garantizar que la reubicación sea
adecuada.
DESPLAZADOS INTERNOS-Atención integral
La atención a los desplazados debe ser
integral, esto es, debe consistir en un conjunto de actos de política pública
mediante los cuales se repare moral y materialmente las personas en situación
de desplazamiento y, más allá, se produzca el restablecimiento de las mismas,
en consonancia con el ordenamiento constitucional y los Principios Rectores.
PRINCIPIOS RECTORES-Fuerza vinculante/PRINCIPIOS RECTORES-Hacen
parte del bloque de constitucionalidad/PRINCIPIOS RECTORES-Importantes
en la regulación del desplazamiento forzado
Esta Corte ha
reconocido la fuerza vinculante de los Principios Rectores, pues los ha
considerado como parte del bloque de constitucionalidad para resolver casos
concretos. Adicionalmente, en criterio de la Corte los Principios Rectores
“deben ser tenidos como parámetros para la creación normativa y la
interpretación en el campo de la regulación del desplazamiento forzado […] sin perjuicio
de que todos sus preceptos que reiteran normas ya incluidas en tratados
internacionales de derechos humanos y de derecho internacional humanitario
aprobados por Colombia gocen de rango constitucional, como lo señala el
artículo 93 de la Constitución”.
DESPLAZADOS INTERNOS-Concepto de
restablecimiento/DESPLAZADOS INTERNOS-Alcance del restablecimiento/DESPLAZADOS
INTERNOS-Retorno o reubicación no equivale a restablecimiento
Así las
cosas, el restablecimiento consiste en el mejoramiento de la calidad de vida de
la población desplazada y, para lograrlo, las acciones del Estado, de la
cooperación internacional y del sector privado, en desarrollo de alianzas
estratégicas con el Estado, deben orientarse a contrarrestar los riesgos de
empobrecimiento y exclusión social. Además, en perspectiva constitucional y
desde un enfoque de derechos, el restablecimiento es una cuestión de justicia
social y, por lo mismo, una vía para alcanzar la inclusión social y potenciar
el desarrollo humano. En este sentido, restablecer equivale a garantizar y
proteger el goce de derechos y libertades. El acceso efectivo de los
desplazados a bienes y servicios básicos, así como la garantía de sus derechos
y libertades fundamentales se traducen en el restablecimiento y, por tanto, en
la cesación de la situación de desplazamiento forzado interno. Por lo mismo,
resulta evidente que el retorno o la reubicación no equivalen, por sí mismos,
al restablecimiento de la población desplazada.
DERECHO AL MINIMO VITAL Y VIVIENDA DEL DESPLAZADO-Vulneración por falta de asesoría en el restablecimiento
La actora no ha podido acceder realmente
a los servicios de que trata la primera parte del Principio Rector No. 29
relativo al derecho de los desplazados al restablecimiento. De manera que este
principio, que forma parte del bloque de constitucionalidad en sentido
estricto, por recoger y reiterar varios tratados de derechos humanos relativos
a los derechos económicos, sociales y culturales, no está siendo atendido en el
caso concreto. La consecuencia de ello no es otra que la vulneración de los
derechos a la vivienda digna y al mínimo vital de la actora por parte de las
entidades demandadas, las cuales se han limitado a entregar información a la
demandante sin acompañarla en el proceso de restablecimiento, es decir, sin
asesorarla para que logre acceder efectivamente a los servicios que prestan las
distintas entidades que constituyen el SNAIPD.
DESPLAZADOS INTERNOS-Modalidades de vinculación a la actividad productiva
La
normatividad da cuenta de dos modalidades de vinculación a la actividad
productiva ofrecidas por la Red de Solidaridad Social: empleo y trabajo por
cuenta propia. En virtud de esta  última modalidad, los proyectos productivos
pueden ser canalizados a través de microempresas, famiempresas, empresas
asociativas e, igualmente, conforme a ella se “exige la prestación de servicios
de apoyo tanto financieros como no financieros”.
DESPLAZADOS INTERNOS-Tipos de proyectos
productivos
DESPLAZADOS INTERNOS-Procesos que deben
surtir los proyectos productivos/POLITICA PUBLICA DE ATENCION AL
DESPLAZAMIENTO-Estabilización socioeconómica
POLITICA PUBLICA DE ATENCION AL DESPLAZAMIENTO-Enfoque participativo y poblacional
Esta Corte
considera que todas las autoridades que diseñan y operan la política pública de
atención al desplazamiento, en los diferentes tipos de intervención, tales como
la provisión de subsidios de vivienda o la facilitación de condiciones de
autosostenimiento, en el plano local y en el nivel de los nuevos diseños de la
política, deben tener muy en cuenta los enfoques participativo y poblacional,
así como el enfoque de derechos. Siendo necesario precisar que el enfoque
poblacional es mutuamente complementario respecto del enfoque participativo,
toda vez que aquel exige una especificidad en el ejercicio participativo que de
cuenta de las diferencias sustanciales connaturales a cada uno de los miembros
del grupo poblacional atendido –niños y niñas, mujeres, personas de la tercera
edad, grupos étnicos.
DERECHO A LA IGUALDAD DEL DESPLAZADO-No
fueron tenidos en cuenta la condición de persona de la tercera edad, ni los
mínimos derechos sociales
Referencia: expediente T-698846
Peticionaria: Ana Zárate de Bernal
Procedencia: Juzgado 51 Penal del Circuito de Bogotá
Temas:
-
Atención diferencial a la población en situación
de desplazamiento
-
Derecho al restablecimiento
-
Interpretación de los derechos sociales con
fundamento en los principios rectores del desplazamiento
-
Política pública para la estabilización
socioeconómica de la población desplazada e intervención de la Corte
Constitucional
-
Política pública de atención a desplazados.
Prohibición de regresividad.
Magistrado ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C.,
veintitrés (23) de julio de dos mil tres (2003).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados JAIME ARAÚJO
RENTERÍA, ALFREDO BELTRÁN SIERRA y MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión del fallo adoptado por el Juzgado 51 Penal del Circuito de Bogotá
dentro del trámite de la acción de tutela promovida por Ana Zárate de Bernal
contra la Red de Solidaridad Social y el Instituto Nacional de Vivienda de
Interés Social y Reforma Urbana (INURBE).
I.  ANTECEDENTES.
Hechos.
1. La demandante interpuso acción de tutela
contra la Red de Solidaridad Social y el Instituto Nacional de Vivienda de
Interés Social (INURBE) el 21 de octubre de 2002, porque considera que le han
sido vulnerados sus derechos al trabajo, a la igualdad y a la vivienda digna.
Explica que es una mujer de la tercera edad que (i) se encuentra
en situación de desplazamiento, (ii) está inscrita en el Sistema
Único de Registro (SUR) y (iii) ha solicitado el acceso al programa de
proyectos productivos. Dice que le es imposible participar en la capacitación
requerida para que se le de aprobación al proyecto productivo indispensable
para su auto sostenimiento, razón por la cual ha manifestado el deseo de que su
hija Andrea Martínez Zárate reciba la instrucción del caso. Afirma que, no
obstante todo lo anterior, la Red de Solidaridad Social le ha respondido en
forma elusiva su petición. Estima que la actitud de dicha entidad no se
compadece con su dramática situación, la cual se ve reforzada por la falta de
obtención de un subsidio de vivienda, pese a que (iv) ha solicitado al
Estado una solución de vivienda.
Adicionalmente
sostiene que ha tenido que hacerse cargo de unos nietos que “fueron dejados
por sus padres a la edad de 8 meses y mediante acta de bienestar familiar me
otorgaron la custodia” y que por ello ha planteado que la referida hija
participe en el proceso de presentación, evaluación y aprobación del proyecto
productivo.
2. Con base en las anteriores
consideraciones, solicita que se ordene tanto a la Red de Solidaridad Social
como al INURBE resolver en el menor tiempo posible todo lo relativo a su acceso
a un proyecto productivo y a la asignación en su favor de un subsidio de
vivienda.
Pruebas
allegadas al expediente.
3. A continuación, se relacionan las pruebas
relevantes allegadas al expediente. Con el propósito de tener una mayor
ilustración de la problemática particular de la actora y su familia se hará una
reseña de las mismas:
-
Copia del Oficio UTB 8892 dirigido por la Unidad
Territorial para Bogotá de la Red de Solidaridad Social a las Instituciones
Prestadoras de Servicio de Salud en Bogotá el 28 de junio de 2002, por medio
del cual se presenta a la señora Ana Zárate de Bernal y a su grupo familiar
como inscritos en el SUR (Folio 7).
-
Copia de la petición dirigida por la
peticionaria a la Unidad Territorial para Bogotá (UTB) el 22 de julio de 2002,
a fin de que se la vinculara a los programas de ayuda humanitaria de
emergencia, proyectos productivos y solución habitacional (Folio 10).
-
Copia de la respuesta de la Unidad Territorial
para Bogotá a la petición reseñada (Oficio UTB -5515), en la cual se le señala
a la demandante qué entidades, bajo qué criterios y en qué condiciones deben
prestar los servicios requeridos (Folio 12).
-
Copia de la carta de 20 de agosto de 2002
dirigida por la demandante a la Coordinadora de la Unidad Territorial para
Bogotá “con el fin de AUTORIZAR” a su hija para que recibiera la
capacitación y la asesoría necesarios para el acceso a un proyecto productivo
(Folio 11).
-
Copia de la petición dirigida por la demandante
el 30 de agosto de 2002 a la Unidad Territorial para Bogotá en el sentido de
solicitar su inclusión al programa de proyectos productivos y la coordinación
con el INURBE de la asignación de un subsidio de vivienda familiar en su favor
(Folio 13).
-
Copia de la respuesta de la Unidad Territorial
para Bogotá a la petición elevada por la peticionaria el 30 de agosto de 2002
(Oficio UTB -7227), en la cual se le indica que una vez sea definida por el
Gobierno Nacional la forma en que se desarrollará la política de atención
integral a la población desplazada y se cuente con recursos le será señalado a
los interesados el procedimiento para acceder a los proyectos productivos.
También se le informa que el competente para definir la asignación del subsidio
de vivienda es el INURBE, motivo por el cual la Unidad remitió la solicitud a
esa entidad (Folio 14).
-
Copia de la petición elevada por Andrea Martínez
Zárate, hija de la demandante, al Presidente de la República, Álvaro Uribe
Vélez, el 10 de septiembre de 2002. La señora Martínez Zárate solicita que se
la incluya en los programas de acceso a proyectos productivos y de vivienda, y
que le sean asignados recursos para continuar sus estudios universitarios
(Folios 16 a 18).
-
Copia del Oficio UTB -7772, por medio del cual
la Unidad Territorial para Bogotá responde la petición dirigida por Andrea
Martínez Zárate al Presidente de la República, indicándole los criterios
exigidos en relación con (i) la prestación de ayuda humanitaria de
emergencia, (ii) la asignación de subsidios de vivienda para población
desplazada, (iii) la ejecución de proyectos productivos y, por último, (iv)
la imposibilidad jurídica para prestarle apoyo para su educación superior
(Folios 19 a 20). En relación con los proyectos productivos se le indicó que la
ejecución depende de la formulación de una política general por parte del
Gobierno Nacional.
Pruebas
decretadas por el juez de instancia.
4. El Juzgado 51 Penal del Circuito de
Bogotá, a quien correspondió resolver la presente acción, admitió la solicitud
de tutela y ordenó que se oficiara a las demandadas a fin de que (1) la Red de
Solidaridad aclarara (a) si la demandante se encuentra en el SUR, (b) en caso
afirmativo, qué requisitos debe cumplir para acceder a los servicios para
población desplazada, (c) si la peticionaria está vinculada al proceso de
estabilización de la población desplazada y, si no lo está, cuáles son los procedimientos
y la normatividad vigente, y (d) cuáles gestiones se han adelantado en relación
con el acceso  de la demandante a un proyecto productivo; y (2) el INURBE
informara si la peticionaria ha solicitado un subsidio de vivienda y, si se ha
resuelto negativamente tal petición, indicara el motivo y la normatividad
aplicada, aclarando, en todo caso, los requisitos necesarios para acceder al
mencionado subsidio.
Contestación
e informe de la Red de Solidaridad Social.
5. La Red de Solidaridad Social respondió
las cuestiones planteadas por el juzgado y solicitó que se denegara la tutela
pretendida. Tras una presentación de los aspectos generales de la política de
atención integral a la población desplazada -las situaciones que generan
el desplazamiento y la responsabilidad del Estado, las situaciones que excluyen
la responsabilidad del Estado y las entidades que conforman el Sistema Nacional
para la Atención Integral de la Población Desplazada y sus competencias y
obligaciones (SNAIPD)- la demandada explicó que conforme a la normatividad vigente su
función es la de coordinar las entidades públicas, privadas y comunitarias que
integran el SNAIPD.
Afirmó que si
bien es cierto que la demandante y casi toda su familia están inscritos en el
Registro Único de Población Desplazada desde el 27 de mayo de 2002, no es
cierto que se le estén vulnerando sus derechos fundamentales. Primero, porque
la prestación de ayuda humanitaria de emergencia está condicionada a la
disponibilidad presupuestal y a que se haga conforme al orden de las
solicitudes de los desplazados, y porque, de cualquier modo, a la demandante se
la ha remitido a la Cruz Roja Colombiana a efectos de que reciba asistencia
humanitaria según le corresponde. Segundo, porque la petición de la actora en
el sentido de que su hija, Andrea Martínez Zárate, reciba la capacitación
requerida para el acceso al programa de proyectos productivos no es de recibo,
en tanto que los derechos de los desplazados son intransferibles y como quiera
que bien puede vincularse al Programa de Adultos Mayor, para lo cual sólo tiene
que anexar la documentación pertinente a la solicitud que debe dirigir a la
Unidad Territorial para Bogotá. Tercero, por cuanto los interesados deben
remitirse a las entidades que conforman el SNAIPD para que, según sus
competencias, le brinden la asistencia del caso; de manera que la actora debe
adelantar ante el INURBE los trámites tendientes a la consecución de un
subsidio de vivienda, pues a esa entidad es a la que corresponde desarrollar
programas especiales de vivienda para la población desplazada. Y cuarto, porque
a la demandante se le han respondido todas y cada una de las peticiones,
precisándole y aclarándole los trámites necesarios para acceder a los servicios
y los requisitos que debe cumplir según el servicio requerido.
6. Al escrito de contestación la demandada
adjuntó copia de varios oficios de la Coordinadora de la Unidad Territorial
para Bogotá en los que se hacen importantes precisiones. En el Oficio UTB -5789
de julio 29 de 2002 (Folio 42), la Coordinadora de la UTB le señala a la actora
la imposibilidad de que fuese sustituida por su hija, Andrea Martínez Zárate,
en el proceso de capacitación para el acceso al programa de proyectos
productivos, en especial porque ésta no fue relacionada en la declaración como
una víctima más de los hechos que motivaron el desplazamiento y porque los “beneficios”
establecidos en la Ley 387 de 1997 han sido exclusivamente previstos para las
víctimas del desplazamiento forzado. Entre tanto, en el Oficio UTB -6608 del 20
de agosto de 2002 (Folios 43 a 44), la citada coordinadora le indica a la
demandante las condiciones que deben cumplirse para la prórroga de la atención
humanitaria de emergencia, entre otras cuando la jefatura del hogar, masculina
o femenina, sea ejercida por una persona mayor de 65 años y dicha situación
haya sido reportada en la declaración, y se le subraya que “[e]n su caso
particular, no anexa documento alguno que justifique su petición”.
Finalmente, en
el Oficio UTB -1245 del 30 de octubre de 2002 (Folios 38 a 41), la referida
coordinadora le expone a la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Red de
Solidaridad Social (i) que la demandante se encuentra inscrita, junto
con su grupo familiar, en el Registro Único de Población Desplazada; (ii)
que la UTB les autorizó a ella y a su familia la asistencia humanitaria de
emergencia, remitiéndolos al efecto a la Cruz Roja Colombiana; (iii) que
ella y su grupo familiar han recibido bonos alimentarios de parte del
Departamento Administrativo de Bienestar Social -DABS-; (iv)
que la demandante puede dirigirse al Centro Zonal del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (ICBF) más cercano a su lugar de residencia, a efectos de
que los menores que integran su grupo familiar obtengan los beneficios del
caso; (v) que bien puede la actora vincularse al Programa de Adulto
Mayor, anexando la documentación que al respecto se le señala; (vi) que
la solicitud elevada por la actora en el sentido de que sea vinculada a un
proyecto productivo a través de su hija no es procedente, por cuanto los “beneficios”
establecidos en la normatividad vigente deben ser otorgados directamente a los
inscritos en el Registro Único de Población Desplazada, calidad que no tiene la
hija de la actora; y (vii) que la Red de Solidaridad Social no tiene la
competencia legal ni cuenta con los medios para otorgar subsidios de vivienda y
que, en ese sentido, la señora Zárate de Bernal debe dirigirse al INURBE a fin
de tramitar el formulario de postulación e informarse de las diferentes
modalidades de vivienda a las que puede aplicar el subsidio.
Contestación
e informe del INURBE.
7. El INURBE señaló el procedimiento para
acceder al subsidio familiar de vivienda y especificó las correspondientes
etapas. Asimismo, indicó que, de conformidad con el artículo 21 del Decreto 951
de 2001, la financiación de la política de vivienda para la población desplazada
se atenderá con cargo a los recursos que se asignen por el Gobierno Nacional.
Igualmente, advirtió esa entidad:
El
estado a través de las autoridades y de los mecanismos establecidos en la ley
puede aliviar dentro de las capacidades económicas de que dispone, la situación
de los desplazados, pero resolverles el problema de vivienda a casi 3.000.000
de desplazados no es labor fácil ya que para que en un sistema capitalista una
persona se haga a una vivienda digna se requiere fundamentalmente que con su esfuerzo
y su trabajo logre también tal objetivo, en virtud de que ni la Constitución ni
en la Ley (sic) alguna se establece la obligación de regalar o entregar sin
costo alguno vivienda a todos los colombianos.
La
jurisprudencia y los fallos de la Corte Constitucional, en ningún momento
reconocen que el Estado esté obligado a dar vivienda digna sin costo alguno;
los interesados en una vivienda, sobre todo en interés social deben cumplir los
requisitos que la ley establece para la obtención de la misma.
Es
importante recalcar igualmente que la población que no ostenta la calidad de
desplazado ha sido desprotegida en virtud a (sic) que todos los recursos para
la asignación de subsidios ha sido canalizada para esta población vulnerada,
dejando por fuera de la protección del estado a la población que por años ha
venido haciendo enormes esfuerzos para adquirir su vivienda.
Reiteró empero
la importancia de las etapas para acceder al subsidio y de las variables
estipuladas en el Decreto 951 de 2001 para asignar los subsidios en forma
consecutiva según las solicitudes, puesto que, en su sentir, con unas y otras
se obtiene una total transparencia.
Por último,
explicó que a la demandante no se le había asignado un subsidio de vivienda
porque no se encontraba postulada, es decir, porque no había adelantado los
trámites directamente ante esa entidad.
Declaración
de la señora Andrea Martínez Zárate.
8. No obstante haberse citado a la actora
para que ampliara lo dicho en la demanda, replicara lo expuesto por las demandadas
y presentara, si las tenía, pruebas de su gestión ante el INURBE, compareció
ante la juez de instancia su hija, Andrea Martínez Zárate, aduciendo que la
señora Zárate se encontraba enferma. La señora Andrea Martínez Zárate expuso
que, si bien no ha sido inscrita en el Registro Único de Población Desplazada,
se encuentra desempleada a sus 36 años de edad. Explicó que antes de la
petición de tutela ni ella ni su señora madre habían obtenido respuesta formal
de parte del INURBE, pese a las visitas efectuadas a la sede de esa entidad en
Bogotá y a las consultas realizadas vía telefónica.
Respecto a la
vinculación de la peticionaria al Programa de Adulto Mayor, informó que la
misma ha dado inicio a los trámites correspondientes, pero que aún así no ha obtenido
una solución de fondo, la cual, según han escuchado, consiste en “recibir un
bono de por vida para las personas de la tercera edad por valor creo que de
setenta mil pesos mensuales”. En cuanto a la prórroga de la asistencia
humanitaria, manifestó que no han obtenido respuesta de fondo porque la Red de
Solidaridad Social se ha limitado a advertir que es necesario que la interesada
demuestre que tiene más de sesenta y cinco (65) años de edad o que padece
graves afecciones a su salud para entrar a estudiar el caso en concreto; aun
cuando está plenamente demostrado que su señora madre tiene setenta y tres (73)
años de edad.
Por otra parte,
en relación con la atención en salud, señaló que los servicios le vienen siendo
prestados a la demandante por el Centro de Servicios de Salud Amor por
Colombia, el cual no contrata con la Red. Empero, consideró indispensable que
se le brindara atención a la peticionaria y a los niños que integran su
familia, en especial porque aquella “tiene problemas cardíacos, tales como
insuficiencia cardiaca Epoc, hiperlipidemia, hipertensión arterial, gastritis
crónica entre otros”.
Sobre la
asistencia humanitaria brindada por la Cruz Roja Colombiana, dijo que la
peticionaria la ha venido recibiendo y que el día siguiente a aquel en el que
estaba rindiendo declaración la demandante recibiría “un cheque de cien mil
pesos para el arriendo” y otro para el mercado, es decir, los últimos de
una etapa de tres meses, razón por la cual solicitó la prórroga de la
asistencia.
En lo concerniente
con la atención de los niños a cargo de la peticionaria, reconoció que el ICBF
ha prestado toda la colaboración requerida. Entre tanto, en lo  relativo al
acceso al programa de proyectos productivos, explicó que por propia iniciativa
ha participado en los talleres que ofrece la Cruz Roja y que, en ese contexto,
está “a la espera para iniciar un curso de belleza, que es un requisito para
participar en el proyecto productivo”.
Finalmente, la
señora Martínez Zárate expresó que la Red de Solidaridad Social no ha guiado a
la peticionaria en lo referente al ejercicio de sus derechos de persona en
situación de desplazamiento y que, por ello, han tenido que recurrir a otras
personas, muchas de ellas también desplazadas, a fin de obtener la información
pertinente.
Sentencia que
se revisa.
8. Mediante sentencia del 8 de noviembre de
2002, la Juez 51 Penal del Circuito de Bogotá negó la tutela. Aun cuando
reconoce el drama por el que atraviesan numerosas familias colombianas en
situación de desplazamiento y comparte la jurisprudencia protectora que ha
elaborado la Corte Constitucional sobre el tema, el juzgado entendió que la
atención integral que resulta obligatorio brindar a la población desplazada
debe ceñirse, en todo caso, a los lineamientos establecidos en la normatividad
vigente que rige la prestación de los servicios a la población desplazada.
Adujo que si se omitiera el trámite regular se ocasionaría, ahí sí, una
discriminación. En el presente caso, se pide que la capacitación para el acceso
al programa de proyectos productivos le sea ofrecida a la hija de una mujer que
figura en el Sistema Único de Registro pero, según la juez, de aceptarse tal
petición se iría en contra del principio de legalidad, pues la normatividad exige
que la capacitación la reciba la persona en situación de desplazamiento y sólo
ella. Por ello, para la juez, la demandada bien puede vincularse al programa
para adultos mayores, el cual se encuentra a su disposición.
Por otra parte,
sostuvo que tampoco resulta pertinente el reclamo que dirige la peticionaria al
INURBE, toda vez que no ha impulsado los trámites que exige la ley para el
acceso a los subsidios de vivienda. De dársele prioridad a la demandante no
sólo se vulneraría el principio de legalidad sino que, además, se daría lugar a
una discriminación respecto de quienes siguen los procedimientos ya
establecidos.
9. Con todo, el juzgado estimó pertinente
hacer dos aclaraciones. Por un lado, insistió en la necesidad de que las
autoridades estatales procuren atención especial a las personas de la tercera
edad y, en tal sentido, solicitó a las demandadas que explicaran por escrito a
la peticionaria los pasos que debe seguir para que pueda acceder a los
servicios prestados por ellas. Y, por el otro, puntualizó que la demandante
puede promover acción de tutela siempre que siga los procedimientos y, no
obstante ello, las instituciones públicas no cumplan con sus obligaciones
constitucionales y legales.
Insistencia
para la selección del proceso.
10. Como inicialmente la acción de tutela no
fue seleccionada para su revisión, la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández
insistió en la selección del proceso de la referencia porque, en su concepto,
el juez de instancia equivocadamente consideró que la peticionaria solicita la
inaplicación de la normatividad vigente, cuando en realidad lo que está en
discusión es que, por ser una persona de la tercera edad, la demandante merece
un trato especial por parte del Estado y la sociedad. Es claro, según la Magistrada,
que por su edad, la peticionaria no puede participar en la capacitación
requerida para el acceso al programa de proyectos productivos, de modo que la
justicia constitucional debe tener en cuenta tal circunstancia.
Memorial
remitido al magistrado sustanciador por la señora Ana Zárate de Bernal.
11. Durante el trámite del proceso ante la
Corte Constitucional, la actora, remitió memorial a la Corporación en el que da
cuenta de los trámites adelantados por ella después de que fue proferido el
fallo de instancia, así como de los resultados de los mismos (Folios 84 a 88).
La señora Zárate de Bernal expuso los inconvenientes relativos a la asignación
de un subsidio de vivienda, a su favor o en el de su hija Melba Idali Martínez
Zárate, quien se encuentra inscrita en el SUR. Al efecto, sostuvo que los
funcionarios del INURBE les respondieron sus solicitudes manifestándoles, unas
veces en forma verbal y otras por escrito, (i) que no estaban postulando
a nadie; (ii) que el INURBE estaba en proceso de liquidación; (iii)
que los subsidios sólo son asignados si media fallo de tutela; (iv) que
las postulaciones se están haciendo a través de las Cajas de Compensación
Familiar; y, finalmente, (v) que el tema de vivienda para desplazados le
corresponde, en últimas, a la Red de Solidaridad Social. En este sentido, se
preguntó sobre cómo no ha podido postularse si la normatividad vigente
establece que los hogares desplazados con jefatura femenina tendrán acceso
prioritario a los programas de vivienda. Asimismo, sostuvo que le es imposible
postularse a través de las Cajas de Compensación Familiar, por cuanto, debe
tener ahorro programado y solicitar financiamiento a las entidades financieras,
y sabido es que, por encontrarse ella y su grupo familiar en situación de
desplazamiento, no cuenta con capacidad de ahorro y endeudamiento. Expresó,
además, que su preocupación por la ineficacia del actual esquema de acceso a
soluciones de vivienda para la población desplazada se ve agravada no sólo
porque no existe un formulario específico para las personas de la tercera edad
sino porque, adicionalmente, su retorno a la vereda el Hato, en el municipio de
la Palma -Cundinamarca-, de donde huyó, es prácticamente imposible en la actualidad, por la
violencia allí reinante.
De otra parte,
señaló que el 4 de marzo de 2003 formuló un proyecto productivo o de generación
de ingresos a la Unidad Territorial para Bogotá de la Red de Solidaridad
Social. Afirmó no entender cómo, después de los múltiples trámites que debió
sortear, la Red le informa que debe buscar financiación ante las entidades
financieras, si ella no cuenta con capacidad de endeudamiento, pues “[e]n
los bancos no prestan a las personas de la tercera edad”. Respecto a la
reparación que, en su opinión, debe hacerle el Estado por la pérdida de sus
bienes muebles e inmuebles, manifestó que sólo hasta el 19 de abril de 2003
conoció, por intermedio de la Defensoría del Pueblo, el procedimiento para que
le sean reconocidos los valores correspondientes, e insistió en que, de todos
modos, no se la ha prestado la ayuda del caso.
En relación con
la atención en salud, explicó que su grupo familiar no la ha obtenido en forma
integral, toda vez que algunos medicamentos no le son entregados “porque el
sisben (sic) no los cubre”. Sobre sus necesidades en salud, sostuvo la
actora:
Junto
con mi compañero debemos utilizar oxigeno domiciliario permanente y tenemos
problemas para adquirirlo, aunque lo solicitamos por ventanilla a la SECRETARIA
DE SALUD DE LA GOBERNACION DE CUNDINAMARCA, nos fue negado con el argumento de
que no tienen contratos, los medicamentos también fueron negados, en ventanilla
de la SECRETARIA DE SALUD DE LA GOBERNACION DE CUNDINAMARCA, nos dicen que
debemos ir al pueblo de donde somos desplazados a que nos suministren los
medicamentos y el oxigeno. Lo mas grave es que no tengo un ingreso que me
permita asumir el costo de los mismos. Por otro lado las condiciones de nuestro
regreso no son las mejores, de ser así, nos veríamos favorecidos ya que el
clima nos beneficia para mejorar nuestras enfermedades de base y alargar
nuestra vida (anexo ordenes de oxigeno). La ARS a la que estamos afiliados
desde nuestro lugar de origen es CONVIDA en el nivel (1) uno.
Cabe anotar que
la demandante adjuntó abundante documentación con base en la cual pretendió
justificar sus asertos (Folios 89 a 130). Los documentos serán estudiados, en
lo pertinente, en el curso de la presente sentencia.
II. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
Competencia.
1. De conformidad con los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y el Decreto Ley 2591 de 1991, y por la
escogencia del caso por la Sala de Selección Número Tres, mediante auto de 5 de
marzo de 2003, la Sala es competente para revisar la sentencia de la
referencia.
El problema
jurídico.
2. En el presente caso, la demandante
reclama la tutela de sus derechos a la igualdad, al trabajo y a la vivienda
digna. Al presentar la demanda, explicó que se encuentra inscrita en el
Registro Único de Población Desplazada, y sostuvo que la vulneración de los
derechos señalados deriva de la falta de un acceso real tanto al programa de
proyectos productivos como a una solución de vivienda; al primero de ellos, en
especial, porque la Red de Solidaridad Social se ha negado a aceptar que la
capacitación para la formulación del proyecto sea recibida por una hija suya
que no se encuentra inscrita en el Registro. Por todo ello, solicitó que se
ordenara a la Red de Solidaridad Social y al Instituto Nacional de Vivienda de
Interés Social y Reforma Urbana (INURBE) resolver, en el menor tiempo posible,
todo lo relativo a su acceso a un proyecto productivo y a la asignación en su
favor de un subsidio de vivienda.
Por su parte, la
juez de instancia negó el amparo pretendido. En su concepto, de dar las órdenes
que se desprenden de la solicitud de la actora, estaría lesionando el derecho a
la igualdad de quienes sí se someten a los procedimientos legalmente
establecidos, pues aquella pretende, por un lado, que el proyecto productivo le
sea aprobado a través de una hija que no está en situación de desplazamiento, y
del otro, que el INURBE le asigne un subsidio de vivienda aún cuando no haya
adelantado los tramites pertinentes ante esa entidad.
Ahora bien, para
resolver el presente caso resulta necesario apreciar varias circunstancias. En
primer lugar, quien busca la protección tutelar es una mujer de la tercera
edad. Esta circunstancia fue tenida en cuenta por la juez de instancia, ya que
si bien no concedió la tutela, ordenó a las entidades demandadas que informaran
por escrito a la actora los pasos para obtener la asistencia estatal en materia
de generación de ingresos y vivienda. Y, en segundo término, de las pruebas
allegadas al expediente se concluye que la  demandante ha hecho numerosos
esfuerzos tendientes a que se le brinde la ayuda indispensable para su
estabilización socioeconómica pero, asimismo, resulta claro que tales esfuerzos
han resultado infructuosos, puesto que en la práctica la actora no ha podido
acceder ni a un proyecto productivo ni a una solución de vivienda, como se
desprende de lo dicho por ella en el memorial remitido a la Corte
Constitucional en el trámite de revisión de la sentencia de instancia, esto es,
que efectivamente formuló un proyecto ante la Red según los criterios
preestablecidos, y que solicitó al INURBE la asignación del subsidio de
vivienda, pero que ni el proyecto presentado fue aprobado ni el subsidio
asignado, este último ante la falta de postulación; a todo lo cual se suma la
precaria atención en salud que reciben ella y su familia.
De manera que la
Corte Constitucional se enfrenta fundamentalmente a un problema de igualdad y
de reparación de derechos, puesto que la actora, víctima de un desplazamiento
involuntario, es una mujer de la tercera edad, con lo cual se evidencia
situación de debilidad. Más compleja, en cambio, es la solución a ese problema.
Así, la juez de instancia, quien reconoció esa especial situación, ordenó que a
la demandante se le informara acerca de las formas y mecanismos de acceso a la
ayuda estatal, pero tal solución parece haber resultado insatisfactoria, ya que
la estabilización socioeconómica aún no se hace efectiva. Por otra parte, las
entidades demandadas insisten en que la atención a la población desplazada,
entre la cual se cuenta la actora, debe ceñirse únicamente a los parámetros
legales y reglamentarios. Ésta, igualmente, parece ser una respuesta poco
adecuada, toda vez que se muestra insensible a la prenotada situación de
debilidad manifiesta de la demandante, tanto es así que, a pesar de que la
misma siguió los pasos que le fueran indicados por las demandadas, el
restablecimiento de sus derechos, vulnerados como consecuencia del desarraigo,
no se vislumbra.
3. En consecuencia, corresponde a la Corte
Constitucional dar solución al problema de igualdad y de reparación de derechos
planteado, para lo cual tendrá que determinar la solución que mejor se adecue a
la normatividad constitucional y legal, por un lado, y a las prácticas
institucionales, por el otro. Para ello, la Corporación reconstruirá el marco
normativo en el que la acción afirmativa para la población en situación de
desplazamiento se muestra como necesaria, a fin de dilucidar, con
posterioridad, los alcances del derecho al restablecimiento que tienen las
personas en situación de desplazamiento, entre ellos, la exigibilidad de los
niveles esenciales de los derechos sociales, económicos y culturales.
Con todo, es
indispensable que la Corte analice las políticas públicas realmente existentes
en materia de desplazamiento forzado, pues no puede obviarse que el desarrollo
de los derechos de contenido prestacional es básicamente progresivo y, en
principio, está atribuido al legislador, así como, por vía reglamentaria, al
ejecutivo.
4. Con base en
todo ello, la Corte determinará (i) si el derecho al restablecimiento
tiene rango constitucional; (ii) si están siendo vulnerados los derechos
de la actora a la igualdad, al restablecimiento, al mínimo vital y a la
vivienda digna; y (iii) cuáles son las decisiones pertinentes para hacer
cesar la vulneración de dichos derechos.
Desplazamiento
forzado interno, vulnerabilidad y acción afirmativa.
5. Las características del desplazamiento
forzado interno han sido precisadas en la Guía para la aplicación de los
principios rectores de los desplazamientos internos[1], elaborada en 1999 por
comisión del Proyecto sobre Desplazamiento Interno del Instituto Brookings, y
acogida por la Oficina de Coordinación de los Asuntos Humanitarios de la ONU
(OCHA, por su sigla en inglés):
La
característica distintiva del desplazamiento interno es el movimiento bajo
coerción o involuntario que tiene lugar dentro de las fronteras nacionales. Las
razones para huir pueden variar e incluyen conflicto armado, situaciones de
violencia generalizada, violaciones de derechos humanos y desastres naturales o
desencadenados por el ser humano. […] aquellas [personas] que son forzadas  a
dejar sus hogares o que tienen que huir debido al conflicto, las violaciones de
los derechos humanos y otros desastres naturales o provocados por el ser
humanos, sí se ajustan a la descripción del desplazamiento interno. En algunos
casos, el desplazamiento interno puede ser causado por una combinación de
factores coercitivos y económicos.
6. En armonía con lo anterior, el artículo
1° de la Ley 387 de 1997 establece:
Es
desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio
nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas
habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad
personales han sido vulneradas o se encuentran amenazadas, con ocasión de
cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios
y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los
Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras
circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o
alteren drásticamente el orden público.
La Corte
Constitucional, al interpretar ese artículo y el artículo 2° del Decreto 2569
de 2000[2],
en concordancia con lo dispuesto en la Constitución y con los Principios
Rectores del Desplazamiento Forzado Interno (en adelante, Principios Rectores),
ha considerado que el desplazamiento forzado interno es un hecho y que, por tal
motivo, la declaración rendida por la víctima y la posterior inclusión de la
misma en el Registro Único de Población Desplazada tienen como único propósito
facilitar la asistencia proveniente del Estado o de la cooperación
internacional, mas no el de conferir el status o la condición de persona
desplazada.[3]
Además, la Corporación ha señalado que una interpretación constitucional basada
en la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas permite concluir, sin
lugar a dudas, que en dichas  disposiciones legales y reglamentarias se acepta
que tanto los desplazamientos intraurbanos como los desplazamientos
intramunicipales son desplazamientos forzados internos, pues en ninguna de
ellas, ni en los Principios Rectores, se exige que quienes se desplazan lo hagan
de un municipio a otro o de un departamento a otro, ya que se limitan a
determinar qué personas y cuáles hogares tienen derecho a la protección y a la
ayuda por el hecho de haber sido forzados a huir.[4]
7. Asimismo, esta Corte ha advertido que el
desplazamiento forzado interno comporta una masiva, compleja, sistemática y
continuada violación de derechos fundamentales. Consecuentemente, ha entendido
que el desplazamiento forzado interno testimonia la ocurrencia de una verdadera
crisis humanitaria. Por donde, la Corte ha previsto que sea el Gobierno
Nacional el que tome las medidas conducentes tanto a la prevención de los
desplazamientos como a la estabilización socioeconómica de la población
desplazada, mediante el retorno o el reasentamiento voluntarios en condiciones
que aseguren la dignidad de las víctimas del desarraigo y el despojo violentos.[5]
8. La mayor parte de analistas e
instituciones coinciden sobre los efectos nocivos del desplazamiento en las
víctimas del delito de desplazamiento forzado que se encuentra tipificado en el
artículo 180 de la Ley 599 de 2000 y que está dentro de la categoría de los
delitos de lesa humanidad[6].
Por ejemplo, el Banco Mundial aceptó que el desplazamiento se traducía en
el
despojo de bienes materiales, tierra y vivienda; la pérdida de ingresos, de
empleo y de oportunidades económicas; las restricciones de acceso a bienes
comunales, la inseguridad alimentaria, el incremento de morbilidad y
mortalidad; la ruptura de redes sociales y la desarticulación comunitaria;
cambios irreversibles en los modos de vida, cambios culturales, desarraigo y
ruptura de las estrategias de adaptación de las comunidades a su entorno
habitual; trastornos psicosociales y afectación de las relaciones
intrafamiliares y de la salud pública. Todos estos efectos podrían ser
resumidos como riesgo de empobrecimiento y marginalidad social, económica y
política.[7]
Y, por su parte,
esta Corte expresó en la Sentencia SU-1150 de 2000:
Los
connacionales obligados a abandonar sus hogares por medio de la violencia son
en su mayor parte campesinos pobres, con un bajo nivel de instrucción escolar.
Además, la mayoría de las personas desplazadas son menores de edad y mujeres.
Ellos se trasladan principalmente a las ciudades, en las cuales tienen pocas
posibilidades de acceder a una vivienda digna y a un trabajo estable.
Frecuentemente, el resultado de la migración forzosa a la que se ven sometidos
es el agravamiento de las ya de por sí precarias condiciones de vida que tenían
en el campo.
Adicionalmente,
cabe resaltar que las consecuencias de los reasentamientos originados en el
desplazamiento con ocasión del conflicto armado interno o de violaciones
masivas a los derechos humanos son en general nocivas, a diferencia de las
consecuencias de los reasentamientos originados en proyectos de desarrollo,
como quiera que en relación con estos últimos  el desplazamiento puede ser
conocido con anticipación, evaluado, compensado y mitigado. Además, el desplazamiento
con origen en proyectos de desarrollo ocasiona pérdidas materiales, pero no
pérdidas humanas, a menos que los intereses en tales proyectos se confundan con
los intereses de los actores armados en conflicto. Con todo, el capital social
y humano no es destruido y, por ende, puede ser reconstruido y servir de base
para la reorganización comunitaria, aun si la intervención es tardía o si la
misma se articula en planes o programas de desarrollo generales[8]. Entretanto, los
reasentamientos provocados por el conflicto armado interno o las violaciones
masivas de derechos humanos se caracterizan porque generalmente están ausentes
los procesos de concertación y porque el capital social y humano queda muy
afectado. En los reasentamientos provocados por el conflicto armado interno la
prioridad es la supervivencia en medios hostiles y, por tanto, la
reconstrucción del tejido social roto y la estabilización socioeconómica quedan
aplazadas o, lo que no es infrecuente, nunca se completan.[9]
9. Las consecuencias del reasentamiento
son,  regularmente perversas. Por ello, a fin de comprenderlas y paliarlas,
científicos sociales, organismos de cooperación, entidades gubernamentales y
jueces, han acogido el concepto de vulnerabilidad, con el cual se quiere
significar que la población en situación de desplazamiento sufre un dramático
proceso de empobrecimiento, pérdida de libertades, lesión de derechos sociales
y carencia de participación política. Así, se ha estimado de suma importancia
contar con índices con los cuales  medir los grados de vulnerabilidad, ya que
el conocimiento de éstos aporta en la identificación de las medidas
legislativas y administrativas más aptas para la reconstrucción del tejido
social y la estabilización socioeconómica, así como en la proyección de la
ejecución o, si resulta necesario, en un nueva planeación. El concepto de
vulnerabilidad y la detección en terreno de los riesgos de empobrecimiento facilitan,
pues, la búsqueda de soluciones adecuadas al contexto de la situación post -emergencia, bien
sea en el marco de la política pública sectorial en materia de desplazamiento o
bien sea en el marco del desarrollo de cada uno de los distintos componentes
del restablecimiento, esto es, vivienda, generación de ingresos, salud,
educación y tierras (artículo 26 del Decreto 2569 de 2000).
En relación con
los factores de empobrecimiento, Michael M. Cernea, científico social del Banco
Mundial[10],
destaca (i) la pérdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el
desempleo, (iii) la pérdida del hogar, (iv) la marginación, (v)
el incremento de la enfermedad y de la mortalidad, (vi) la inseguridad
alimentaria, (vii) la pérdida del acceso a la propiedad entre comuneros,
y (viii) la desarticulación social. A ellos agrega Robert Muggah,
científico social del Institute of Development Studies de Londres[11], que el desplazamiento
forzoso se traduce en (ix) la pérdida del acceso a la educación,
principalmente en el caso de los niños desplazados, y en (x) la carencia
de participación política.[12]
Los factores
prenotados y la pérdida de autoestima que el fenómeno le impone a cada víctima,
permiten visualizar las consecuencias nefastas del reasentamiento involuntario
cuando se hace sin la asistencia estatal o cuando ésta se distingue por su
ineficiencia o su ineficacia, bien por la escasez de recursos destinados para
la atención, ora por la presencia de corto circuitos en el manejo de la
información o, la mayoría de las veces, por la existencia de nudos
problemáticos en la ruta crítica de acceso a los componentes específicos de la
ayuda, como, por ejemplo, de acceso a soluciones de vivienda o de acceso real a
proyectos productivos que garanticen la autosostenibilidad de los desplazados.
10. Ahora bien, ciertas instituciones y
algunos investigadores sociales han considerado que las acciones tendientes a
paliar la difícil situación por la que atraviesan millones de desplazados no pueden
basarse en la elaboración e implementación de políticas públicas diferenciales,
puesto que éstas comportan la discriminación de otros grupos igualmente
necesitados que son “pobres históricos”[13].
Empero, esta Sala considera que si bien el legislador y las entidades
gubernamentales deben tratar de igual modo a todas las personas, pues así lo
estipula el artículo 13 de la Constitución, las víctimas del fenómeno del
desplazamiento forzado interno sí merecen atención diferencial, ya que “la
consagración constitucional  del Estado  colombiano como un Estado social de
derecho le exige prestar una atención especial a esta calamidad nacional, con
el fin de aliviar la suerte de los colombianos afectados por esta tragedia
política y social”, tal y como lo manifestó la Corporación en la Sentencia
SU-1150 de 2000. Así, el Estado no sólo debe prevenir la ocurrencia de eventos
de desplazamiento, sino que, además, debe proteger los derechos de los
desplazados y proveer lo que esté a su alcance para el restablecimiento de los
derechos de éstos que son conculcados. Esta suerte de acción afirmativa que se
le exige al Estado colombiano halla su fundamento normativo en las exigencias
de los incisos 2 y 3 del artículo 13 de la Carta, relativas al trato favorable
a los más débiles y a la erradicación de las injusticias presentes. Sobre el
contenido normativo de ese artículo, la Corte la se pronunció en la Sentencia
T-426 de 1992, la primera en la que se mencionó la existencia del derecho al
mínimo vital:
El
Estado social de derecho exige esforzarse en la construcción de las condiciones
indispensables para asegurar a todos los habitantes del país una vida digna
dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance. El fin de
potenciar las capacidades de la persona requiere de las autoridades actuar
efectivamente para mantener o mejorar el nivel de vida, el cual incluye la
alimentación, la vivienda, la seguridad social y los escasos medios dinerarios
para desenvolverse en sociedad. […]
Igualdad de oportunidades y trato favorable a los débiles
6.
El derecho al mínimo vital no sólo incluye la facultad de neutralizar las
situaciones violatorias de la dignidad humana, o la de exigir asistencia y
protección por parte de personas o grupos discriminados, marginados o en
circunstancias de debilidad manifiesta (CP art. 13), sino que, sobre todo,
busca garantizar la igualdad de oportunidades y la nivelación social en una
sociedad históricamente injusta y desigual, con factores culturales y
económicos de grave incidencia en el "déficit social".
El
derecho a un mínimo vital, no otorga un derecho subjetivo a toda persona para
exigir, de manera directa y sin atender a las especiales circunstancias del
caso, una prestación económica del Estado. Aunque de los deberes sociales del
Estado (CP art. 2) se desprende la realización futura de esta garantía,
mientras históricamente ello no sea posible, el Estado está obligado a promover
la igualdad real y efectiva frente a la distribución inequitativa de recursos
económicos y a la escasez de oportunidades. […]
Derecho
Internacional
11.
El derecho internacional defiende la importancia central de los derechos de la
seguridad social. Diversos instrumentos otorgan status de derechos
fundamentales a la satisfacción de las necesidades básicas de la persona. La
Declaración Universal de los Derechos Humanos –el más importante documento del
derecho internacional humanitario– estatuye en su artículo 25: “Toda persona tiene
derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la
salud y el bienestar, y en especial, la alimentación, el vestido, la vivienda,
la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene, así mismo,
derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez,
vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias
independientes de su voluntad.”
11. En consecuencia, para contrarrestar los
efectos nocivos del reasentamiento involuntario producto del desplazamiento, y
siempre que no sea posible el retorno al lugar de origen de los desplazados en
condiciones de dignidad, voluntariedad y seguridad, la respuesta estatal debe
articularse en torno a acciones afirmativas[14]
que garanticen (i) el acceso a bienes y servicios básicos en condiciones
de no discriminación, (ii) la promoción de la igualdad, y (iii)
la atención a minorías étnicas y a grupos tradicionalmente marginados, ya que
no puede obviarse que Colombia es un país pluriétnico y multicultural y que
buena parte de la población desplazada pertenece a los distintos grupos
étnicos, así como tampoco puede olvidarse que dentro de la población afectada
un gran porcentaje son mujeres y, bien sabido es que éstas padecen todavía una
fuerte discriminación en las áreas rurales y en las zonas urbanas marginales.
Para expresarlo en otros términos, la atención a la población desplazada debe
basarse en acciones afirmativas y en enfoques diferenciales sensibles al
género, la generación, la etnia, la discapacidad y la opción sexual. Las
medidas positivas, entonces, deben estar orientadas a la satisfacción de las
necesidades de los grupos más vulnerables, tales como los niños, los adultos
mayores o las personas discapacitadas. En relación con este punto, el Principio
Rector No. 4 establece:
2.
Ciertos desplazados internos, como los niños, especialmente los menores no
acompañados, las mujeres embarazadas, las madres con hijos pequeños, las
mujeres cabeza de familia, las personas con discapacidades y las
personas de edad, tendrán derecho a la protección y asistencia requerida por su
condición y a un tratamiento que tenga en cuenta sus necesidades especiales.
12. Las acciones positivas a favor de la
población desplazada están pues justificadas en virtud de la necesidad de
asegurar un justo trato a uno de los sectores más desaventajados de la sociedad
colombiana, en la urgencia de evitar que la nación colombiana se siga
fragmentando y en la perentoria protección frente a graves afecciones al mínimo
vital de las víctimas del desplazamiento. En relación con la justificación del
trato especial a las personas en situación de desplazamiento, la Corte se
pronunció en la Sentencia T- 958 de 2001, así:
El
mandato constitucional de brindar especial protección a las personas en
situación de debilidad manifiesta tiene por objeto que el actuar estatal se
oriente a la remoción de las causas de la debilidad o a paliar la situación de
debilidad (con miras a su superación). En estas condiciones, la erradicación de
situaciones injustas[15]
en las cuales se hace más patente la debilidad, impone al juez considerar las
consecuencias de su decisión[16].
Las personas víctimas de situaciones sociales extremas[17] o de los embates de la naturaleza[18],
constituyen, entre el espectro de personas en situación de debilidad
manifiesta, aquellas que los sufren en mayor medida, por razón del desarraigo,
destrucción de la base material que sustenta su proyecto de vida, así como por
la grave afectación del tejido social al cual pertenecen. De ahí que deban
ser destinatarios de excepcionales mecanismos de protección, pues la capacidad
real para realizar su proyecto de vida se ha visto sometida a una reducción
incompatible con un Estado social de derecho. Ello no quiere decir que sus
intereses se impongan sobre los intereses de grupos humanos que igualmente
están en condiciones de debilidad, como ocurre con quienes padecen la pobreza
estructural, los ancianos desatendidos, los niños, los enfermos o la
población privada de la libertad. Sin embargo, estos deben ser los
destinatarios de programas y proyectos permanentes, en el sentido de que deben
permanecer como tales mientras existan condiciones materiales de desigualdad,
en tanto que los primeros, han de ser los beneficiarios de mecanismos de
atención de situaciones excepcionales (así la excepcionalidad se torne
estructural, como ocurre con los desplazados, pues la miseria humana nunca
podrá asumirse como algo admisible en el Estado social), por hallarse
comprometido su mínimo vital. (Subraya la Sala).
13. La Constitución prescribe la protección
de los desplazados frente a conductas discriminatorias, propende por la
erradicación de los patrones de discriminación y obliga a la acción positiva a
favor de las personas en situación de desplazamiento forzado interno. En el
caso de la acción afirmativa, ésta se justifica en que resulta indispensable
todo un conjunto de actos de política pública con el objeto de lograr la
igualdad material de los desplazados. Así, la extrema vulnerabilidad  y la
consecuente pérdida de derechos y libertades que se traducen en la
estigmatización de la población desplazada sólo pueden ser contrarrestadas
mediante acciones positivas respecto de bienes escasos -falta de puestos de trabajo
o vivienda-, lo que hace que el beneficio a los desplazados se traduzca en el
perjuicio para otros grupos poblacionales, sin que ello comporte una
transgresión del principio de no discriminación, contenido normativamente en el
artículo 13 superior.[19]
Con todo, es
necesario señalar que las acciones positivas a favor de los desplazados, que
resultan razonables y legítimas en el marco constitucional vigente[20], deben ser entendidas
como mecanismos destinados a desaparecer con el tiempo, es decir, cuando los
derechos y las libertades básicas de los desplazados sean restablecidos, y a
ser lo suficientemente flexibles como para adaptarse a las consecuencias del
conflicto armado interno sin derivar en la concesión de privilegios con base en
análisis individuo por individuo. Y todos estos criterios servirán de
parámetros de interpretación del artículo 18 de la Ley 387 de 1997, según el
cual “[l]a condición de desplazado forzado por la violencia cesa cuando se
logra la consolidación y estabilización socioeconómica, bien sea en su lugar de
origen o en las zonas de reasentamiento”.
14. Pero el ordenamiento jurídico no sólo
admite medidas especiales a favor del grupo desaventajado constituido por las
personas en situación de desplazamiento, destinadas a la satisfacción de
necesidades básicas, a promover la participación en la toma de decisiones y a
asegurar la inclusión social de este grupo, sino que, además, contiene un
principio, el de no discriminación, que debe inspirar y filtrar la
planificación y ejecución de la política de atención a la población
internamente desplazada, en especial en lo relacionado con el acceso de los
desplazados al trabajo, a la seguridad social y a la educación, así como
influir en la protección integral de las familias y de la niñez, y en la
canalización de la participación política de dicha población.
15. En síntesis, las medidas especiales a
favor de los desplazados facilitan que éstos se tornen menos vulnerables,
agencian la reparación de las injusticias derivadas del desplazamiento
involuntario y se orientan a la realización efectiva de ciertos derechos de
bienestar mínimo que constituyen la base para la autonomía y el
autosostenimiento de los sujetos de desplazamiento. Por ello, esta Corte
estableció en la SU-1150/00 que “el gasto en el cuidado a los desplazados
debe ser considerado, inclusive, como más perentorio que el gasto público
social, al cual el artículo 350 de la Carta Política le asignó prioridad sobre
los demás”.
Concepto de
restablecimiento y derecho de los desplazados al restablecimiento.
16. El marco legislativo vigente -con vórtice en
la Ley 387 de 1997- advierte que el desplazamiento se desagrega en tres etapas, una
primera que antecede a los eventos de desplazamiento, otra consistente en la
fase de desplazamiento como tal, y una última en la que se producen el retorno
o la reubicación. Por ello, para atender los requerimientos derivados de tan
compleja crisis humanitaria, se ha considerado indispensable (i) contar
con un sistema de información[21],
que permita estimar el número de desplazados y cuantificar los sujetos
pertenecientes a los distintos segmentos poblacionales, (ii) prevenir
los desplazamientos con base en el esfuerzo mancomunado de varias instituciones[22], (iii) prestar
asistencia humanitaria -de urgencia, de emergencia y de transición, en asentamientos
temporales[23]- y, por último,
(iv) desarrollar componentes de retorno o de reasentamiento -relocalización
en el sitio de recepción o reubicación en lugar diferente a éste y al de origen-[24].
Para articular
esfuerzos y atribuir responsabilidades concretas ha sido diseñado el Sistema
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia
(SNAIPD). En los artículos 4° y 5° de la Ley 387 de 1997 se establecen los
objetivos del sistema y se precisan las agencias que lo constituyen:
1º.
Atender de manera integral a la población desplazada por la violencia para que,
en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento, logre su
reincorporación a la sociedad colombiana.
2º.
Neutralizar y mitigar los efectos de los procesos y dinámicas de violencia que
provocan el desplazamiento, mediante el fortalecimiento del desarrollo integral
y sostenible de las zonas expulsoras y receptoras, y la promoción y protección
de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
3º.
Integrar los esfuerzos públicos y privados para la adecuada prevención y
atención de las situaciones de desplazamiento forzado por la violencia.
4º.
Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos,
técnicos, administrativos y económicos que sean indispensables para la
prevención y atención de las situaciones que se presenten por causa del
desplazamiento forzado por la violencia.
Parágrafo.
Para el logro de los anteriores objetivos, el Sistema Nacional de Atención
Integral a la población desplazada por la violencia contará con el Plan
Nacional para la Atención Integral a la población desplazada por la violencia.
Artículo
5º. De la constitución. El sistema estará constituido por el conjunto de
entidades públicas, privadas y comunitarias que realizan planes, programas,
proyectos y acciones específicas, tendientes a la atención integral de la
población desplazada.
17. La necesidad
de aunar esfuerzos mediante la activación del SNAIPD, empero, no se desprende
únicamente de los requerimientos de la crisis y de la urgencia de afrontarla
técnicamente, sino que tiene su origen en la naturaleza misma del fenómeno del
desplazamiento forzado interno y en los mandatos constitucionales de brindar
asistencia preferencial a los más vulnerables y de erradicar las injusticias
presentes.
Es por ello que
el Estado tiene la doble obligación de planificar incentivos para el retorno voluntario,
por una parte, y de garantizar la reubicación en condiciones que contribuyan a
aumentar la calidad de vida de la población desplazada, por la otra. En
cumplimiento de esas obligaciones varias entidades gubernamentales han venido
definiendo, diseñando e implementando procedimientos para la identificación de
los derechos -v.g. de mejoras- y de los títulos de las propiedades abandonadas, estableciendo
esquemas de compensación para cuando sea necesaria la adquisición de nuevos
predios -en virtud del Decreto 2007 de 2001- , y fortaleciendo
estrategias ya existentes, como las zonas de reserva campesina, a fin de
ofrecer incentivos para el retorno. Entre tanto, otras entidades
gubernamentales promueven el desarrollo de proyectos de saneamiento básico y
acceso a servicios públicos, así como de generación de alternativas sostenibles
de empleo, a fin de garantizar que la reubicación sea adecuada.
Y la doble
dinámica señalada es fuente de responsabilidad para la Red de Solidaridad
Social, en tanto que entidad coordinadora del SNAIPD, ya que la promoción y
facilitación del retorno, por una parte, y la garantía de la relocalización o
la reubicación en condiciones dignas, por la otra, dependen, en buena medida,
de la centralización de la coordinación del sistema, del control de las
acciones en el nivel local y, por ende, de la asignación de responsabilidad
sobre el funcionamiento del sistema. Las funciones de los distintos elementos
del sistema orientados a la atención integral y al restablecimiento de la
población desplazada, quedan garantizados entonces por la asignación de
responsabilidades y por el equilibrio entre la autonomía y las capacidades locales,
de un lado, y la coordinación centralizada, por el otro.
18. La atención a los desplazados debe ser
integral, esto es, debe consistir en un conjunto de actos de política pública
mediante los cuales se repare moral y materialmente las personas en situación
de desplazamiento y, más allá, se produzca el restablecimiento de las mismas,
en consonancia con el ordenamiento constitucional y los Principios Rectores. En
efecto, de conformidad con el segundo párrafo del Principio Rector No. 29 las
autoridades tienen la obligación de hacer lo necesario “para la
recuperación, en la medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que
[los desplazados] abandonaron o de las que fueron desposeídos”. Esta
disposición consagra entonces el derecho a la reparación. Con todo, no podría
argüirse que el marco normativo de protección a los desplazados se agota allí,
pues el primer párrafo del prenotado principio consagra un derecho al
restablecimiento, cuando estipula:
Los
desplazados internos que regresen a su hogar o a su lugar de residencia
habitual o que se hayan reasentado en otra parte del país no serán objeto de
discriminación alguna basada en su desplazamiento. Tendrán derecho a participar
de manera plena e igualitaria en los asuntos públicos a todos los niveles y a
disponer de acceso en condiciones de igualdad a los servicios públicos
Cabe advertir
que los Principios Rectores, aunque no están consagrados en un tratado, según
lo anota Francis Deng en el prefacio a la Guía para la aplicación de los
principios rectores de los desplazamientos internos por parte de la OCHA, “están
basados en, y son consistentes con, el derecho internacional de los derechos
humanos, el derecho humanitario y, por analogía, el derecho de refugiados.”.
En relación con dicha fuerza vinculante, el señor Deng, quien es el
Representante del Secretario de las Naciones Unidas sobre Personas Internamente
Desplazadas,  subrayó:
Su
reconocimiento en resoluciones de la Comisión de derechos Humanos y el Consejo
Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC), subraya la autoridad moral
que los Principios han comenzado a infundir. […] Las organizaciones regionales
en África, las Américas y Europa también han tomado nota de ellos y están
divulgándolos entre su personal. Es alentador que en un periodo de tiempo
relativamente corto, organizaciones internacionales, organismos regionales y
ONG hayan comenzado a difundir los Principios y a usarlos en el terreno como
una herramienta de defensa de las víctimas.
Esta Corte ha
reconocido la fuerza vinculante de los Principios Rectores, pues los ha
considerado como parte del bloque de constitucionalidad para resolver casos
concretos.[25]
Adicionalmente, en criterio de la Corte los Principios Rectores “deben ser
tenidos como parámetros para la creación normativa y la interpretación en el
campo de la regulación del desplazamiento forzado […] sin perjuicio de que
todos sus preceptos que reiteran normas ya incluidas en tratados
internacionales de derechos humanos y de derecho internacional humanitario
aprobados por Colombia gocen de rango constitucional, como lo señala el
artículo 93 de la Constitución”.[26]
Los Principios
Rectores, pueden, entonces (i) ser normas relevantes para resolver casos
específicos, y (ii) tener verdadero rango constitucional, si son
preceptos que reiteran normas incluidas en tratados de derechos humanos o de
derecho humanitario. El uso (i) denota que ciertos principios o algunos
de sus párrafos hacen parte de lo que la Corte ha denominado bloque de
constitucionalidad en sentido lato, mientras que el uso (ii) denota que
algunos de entre ellos forman parte del bloque de constitucionalidad en
estricto sentido, ya que tienen jerarquía constitucional e, incluso, sirven de
parámetro para evaluar la constitucionalidad de las leyes. De manera que los
derechos consagrados en la constitución colombiana deberán ser interpretados de
conformidad con los tratados ratificados por Colombia cuyas disposiciones son
recogidas o reiteradas en los principios, en particular según la interpretación
que de ellos han hecho los órganos autorizados para interpretarlos; y,
adicionalmente, el intérprete deberá preferir la interpretación de principios y
normas constitucionales, fundidas en un sólo corpus normativo, que sea más
favorable al goce de los derechos de los desplazados.[27]
19. Así las
cosas, el restablecimiento consiste en el mejoramiento de la calidad de vida de
la población desplazada y, para lograrlo, las acciones del Estado, de la
cooperación internacional y del sector privado, en desarrollo de alianzas
estratégicas con el Estado, deben orientarse a contrarrestar los riesgos de
empobrecimiento y exclusión social. Tales acciones, entonces, deben propender
por (i) el acceso a la tierra, (ii) el empleo en condiciones
dignas, (iii) el acceso a soluciones de vivienda, (iv) la
integración social, (v) la atención médico asistencial integral, (vi)
la nutrición adecuada, (vii) la restauración de los activos
comunitarios, (viii) la reconstitución de las comunidades, (ix)
el acceso a la educación, (x) la participación política efectiva, y (xi)
la protección de los desplazados frente a las actividades que desgarran el
tejido social, principalmente las asociadas al conflicto armado interno. De
manera que, por ejemplo, el desarrollo del componente de generación de ingresos
para población desplazada debe ir articulado con el desarrollo de los
componentes de vivienda y de alimentación.
20. Además, en
perspectiva constitucional y desde un enfoque de derechos[28], el restablecimiento
es una cuestión de justicia social y, por lo mismo, una vía para alcanzar la
inclusión social y potenciar el desarrollo humano. En este sentido, restablecer
equivale a garantizar y proteger el goce de derechos y libertades. Por lo
mismo, el sistema de atención integral debe propender por el restablecimiento
de la población desplazada, independientemente de la composición institucional
del SNAIPD en un momento histórico específico. Cabe advertir que de esta
obligación de atención integral no podrá sustraerse el Presidente de la República.
Así mismo, observa la Corte que ni el Presidente de la República ni el Congreso
podrían expedir válidamente normas que impliquen regresiones en la política
pública de atención a desplazados, en lo relativo a la realización de los
derechos económicos, sociales y culturales consagrados en la Carta Política;
pues ello iría en contravía de la principal obligación de resultado que se
deriva del párrafo 1 del artículo 2° del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)[29].
21. Por último,
la claridad en torno al concepto de restablecimiento, vinculado a un enfoque de
atención verdaderamente integral y, por ende, no asistencialista[30], permite identificar
cuándo cesa la situación de desplazamiento. En efecto, el acceso efectivo de
los desplazados a bienes y servicios básicos, así como la garantía de sus
derechos y libertades fundamentales se traducen en el restablecimiento y, por
tanto, en la cesación de la situación de desplazamiento forzado interno. Por lo
mismo, resulta evidente que el retorno o la reubicación no equivalen, por sí
mismos, al restablecimiento de la población desplazada.
Política
pública de restablecimiento de la población desplazada e intervención de la
Corte Constitucional en la fijación de lineamientos y criterios de desarrollo
de la política pública. Acceso a soluciones de vivienda y a proyectos
productivos para la autosostenibilidad de los desplazados. Análisis del caso
concreto.
22. En el presente caso,
claro es:
a) Que la actora, Ana Zárate
de Bernal, está inscrita en el Registro Único de Población Desplazada;
b) Que la demandante es una
persona de edad, pues tiene más de setenta años de edad;
c) Que la actora se
desplazó, junto con su grupo familiar, de un área rural del municipio de La
Palma, en el departamento de Cundinamarca, a Bogotá D.C.;
d) Que la actora solicitó su
acceso al programa de proyectos productivos ante la Red de Solidaridad Social,
a fin de lograr su estabilización socioeconómica;
e) Que la demandante
solicitó ante la Red de Solidaridad Social una solución de vivienda, a fin de
obtener el restablecimiento;
f)  Que ante la posibilidad de participar por sí misma en el proceso de
capacitación necesario para la gestión y aprobación del proyecto productivo,
manifestó su deseo de que su hija, Andrea Martínez Zárate participara en dicho
proceso en su nombre;
g) Que dos infantes hacen
parte del núcleo familiar de la actora;
h) Que a la demandante y a
su grupo familiar le fue prestada la ayuda humanitaria de emergencia por el
tiempo que manda el artículo 15 de la Ley 387 de 1997 a través de la Cruz Roja
Colombiana, aun cuando para prorrogársela se le pidió que acreditara ser mayor
de 65 años, cuando ya estaba plenamente probado que la actora cuenta con más de
setenta años;
i)
Que la actora y su grupo familiar han recibido
bonos alimentarios de parte del Departamento Administrativo de Bienestar Social
–DABS–;
j)
Que las entidades demandantes respondieron en
forma permanente todas las inquietudes de la demandante, informándole acerca de
la legislación vigente, de los beneficios que se desprenden de ella y la forma
de acceder a los bienes y servicios destinados a la población desplazada;
k) Que en cumplimiento de lo
anterior, la Red de Solidaridad Social precisó a la actora que su hija Andrea
Martínez Zárate no podía recibir la capacitación para el acceso a un proyecto
productivo, en virtud de la normatividad vigente, sobre todo, por cuanto los “beneficios”
destinados a paliar los perjuicios sufridos por la población desplazada no
pueden ser transferidos a personas que no hayan sido víctimas del
desplazamiento;
l)
Que según la Red de Solidaridad Social el Estado
asume que la demandante es una persona de la tercera edad permitiéndole
vincularse al Programa de Adulto Mayor;
m) Que en criterio de la Red
de Solidaridad Social los trámites tendientes a obtener servicios de las
entidades pertenecientes al SNAIPD deben ser adelantados directamente ante cada
una de dichas entidades, según los requerimientos del caso; y
n) Que en opinión del INURBE
la atención diferencial en favor de los desplazados, incluyendo la provisión
subsidiada de soluciones de vivienda, lesiona el derecho a la igualdad de las
personas que no se han visto forzadas a desplazarse;
Ahora bien, en vista de que las entidades
demandadas no habían aprobado un proyecto productivo a la actora, por
considerar la Red de Solidaridad Social que la capacitación la debía recibir
ella misma, ni le habían asignado un subsidio de vivienda a la misma, por
considerar la Red de Solidaridad Social y el INURBE que la demandante no se
encontraba debidamente postulada, la juez de instancia consideró pertinente
ordenar a las demandadas brindar la información a la demandante para que ésta
adelantara los trámites del caso y obtuviera la ayuda sin que se produjera al
mismo tiempo una discriminación respecto de otras personas. No obstante, la
juez negó la tutela, por considerar que no sólo no se estaba frente a una
violación de los derechos fundamentales de la actora, sino que, además, de
darle preferencia a ésta se estarían promoviendo acciones estatales violatorias
del derecho a la igualdad de otras personas. Con posterioridad a la expedición
de dicho fallo se tiene:
o) Que la demandante formuló
un proyecto productivo ante la Red de Solidaridad Social, el cual no ha sido
aprobado porque ella no cuenta con financiación de parte de las entidades
financieras;
p) Que la actora no ha
podido postularse para la obtención de un subsidio de vivienda pese a los trámites
adelantados ante el INURBE; y
q) Que la atención en salud
a la actora y a su grupo familiar no es adecuada.
23. La Corte, como ya se indicó, está frente
a un problema de igualdad, íntimamente ligado al goce de los derechos
económicos, sociales y culturales de la actora. Con miras a resolver dicho
problema la Corte observa que la actora no ha podido acceder realmente a los
servicios de que trata la primera parte del Principio Rector No. 29 relativo al
derecho de los desplazados al restablecimiento. De manera que este principio,
que forma parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, por
recoger y reiterar varios tratados de derechos humanos relativos a los derechos
económicos, sociales y culturales, no está siendo atendido en el caso concreto.
La consecuencia de ello no es otra que la vulneración de los derechos a la
vivienda digna y al mínimo vital de la actora por parte de las entidades
demandadas, las cuales se han limitado a entregar información a la demandante
sin acompañarla en el proceso de restablecimiento, es decir, sin asesorarla
para que logre acceder efectivamente a los servicios que prestan las distintas
entidades que constituyen el SNAIPD. La Corte llega a esa conclusión luego de
confrontar el diseño de política pública y las acciones concretas de política
pública en relación con la demandante, por una parte, y lo que mandan los
Principios Rectores y la Constitución, de la otra, siendo necesario precisar
que la Corte no encuentra probada vulneración alguna al derecho a la salud de
la actora. Veamos.
24. La política
de vivienda para población desplazada por la violencia, como reglamentación,
surge de la Ley 387 de 1997, pero, al mismo tiempo está sustentada en el marco
de política social general. En efecto, en el artículo 17 de la mencionada ley,
incluido en la sección 6 sobre “consolidación y estabilización
socioeconómica”, se establecen las acciones y medidas que debe promover el
Gobierno Nacional para generar condiciones de sostenibilidad económica y social
para la población desplazada en el marco del retorno voluntario o el
reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas. Allí se indica igualmente que
tales medidas deben estar orientadas al acceso directo de los desplazados a
distintos bienes y servicios, entre los que enuncia la atención social en
vivienda urbana y rural. Ahora bien, varias disposiciones y directivas han sido
emitidas con el propósito de desarrollar los parámetros de la ley en cita. Así,
el documento Conpes 3157 de 1999 alude a la responsabilidad que recae en la Red
de Solidaridad Social, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo y la Dirección
Nacional de Planeación de elaborar un diseño, operativo y flexible, para el
acceso de los desplazados a vivienda, contemplando para ello la aceptación de
los bienes inmuebles perdidos, la construcción o reparación de vivienda a
través de programas como empleo de emergencia o alimentos por trabajo, y la
definición de mecanismos especiales para el acceso a créditos.
Por su parte, el Decreto 2569 de
diciembre de 2000, reglamentario de la Ley 387, en su artículo 26, reafirma a
la vivienda como componente de los programas de estabilización socioeconómica,
e impone al Banco Agrario, al INURBE y al Instituto Colombiano de Reforma
Agraria (INCORA) la responsabilidad de desarrollar los sistemas para su
suministro. Adicionalmente, en el mes de mayo de 2001 el Ministerio de
Desarrollo Económico expidió el Decreto 951 a través del cual  fueron
reglamentadas parcialmente las leyes 3ª de 1991 y 387 de 1997 en materia de la
vivienda y el subsidio de vivienda para la población desplazada. Este decreto
aclara que el subsidio familiar de vivienda es un aporte estatal en dinero o
especie otorgado por una sola vez a los hogares. Por ello, precisa:
·   Los otorgantes del subsidio –el INURBE en las áreas urbanas y el
Banco Agrario en las áreas rurales–.
·   Las condiciones para ser hogar postulante del subsidio.
·   El registro en el RUPD como requisito para acceder a los programas.
·   Los componentes de los programas de retorno y reubicación.
·   La aplicación del subsidio en retornos a través de:
a)  Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio
propio para hogares propietarios;
b)  Arrendamiento de vivienda urbana o rural para
hogares no propietarios; y
c)  Adquisición de vivienda nueva o usada –urbana o
rural– para hogares no propietarios.
O en reubicación a través de:
a)  Arrendamiento de vivienda urbana o rural para
hogares propietarios y no propietarios;
b)  Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio
propio para hogares propietarios; y
c)  Adquisición de vivienda nueva o usada rural
–urbana o rural– para hogares propietarios.
·   El valor a cubrir de las soluciones habitacionales en las áreas
urbanas y rurales.
·   Las estipulaciones para otorgar: (i) subsidio a la vivienda
usada; (ii) subsidio al mejoramiento de vivienda; (iii) subsidio
al arrendamiento; (iv) subsidio para adquisición de materiales de
construcción.
·   El valor del subsidio.
·   Las modalidades de postulación al subsidio.
El Decreto 951
de 2001 presupone, entonces, tanto la proyección de un esquema de subsidio a la
demanda de vivienda rural y urbana como la estipulación de incentivos que
involucren a la población desplazada en proyectos de ampliación de cobertura,
alcantarillado y saneamiento básico, que beneficien a toda la población y sean
apoyados a través de fondos especiales.
Ahora bien,
dadas las dificultades presentadas en torno al acceso rápido y efectivo de la
población desplazada a los diferentes bienes y servicios agrupados en la oferta
institucional, entre los que se cuenta la vivienda, fue expedido el documento
Conpes 3115 de 2001. A partir de él, en efecto es prioritario eliminar la
dispersión y superar la insuficiencia de recursos.
Por otra parte,
en diciembre de 2001 fue emitido el Acuerdo 13 del INURBE, mediante el cual son
reglamentados los procedimientos y requisitos para la aplicación del subsidio
en vivienda usada y arrendamiento, para la postulación, para la asignación y
para la entrega del Subsidio Familiar de Vivienda, así como para la
presentación, condiciones y declaratoria de elegibilidad de los planes o
proyectos de Vivienda de Interés Social (VIS) destinados a la atención de
población desplazada por la violencia en los términos establecidos en el Decreto
951 de 2001. Este Acuerdo ha sido complementado en el 2002 mediante el Acuerdo
05 referido a los procedimientos y condiciones para el acceso  y la aplicación
del subsidio familiar de vivienda urbana.
Finalmente, el
Decreto 1042 del 28 de abril de 2003 constituye el marco de realización del
programa de vivienda de interés social en el nivel rural[31], ya que tiene como
objetivo reducir los índices de hacinamiento crítico y el déficit habitacional
de las zonas rurales y, para ello, pone en marcha programas de mejoramiento de
vivienda y saneamiento básico, así como de compra de vivienda nueva o
construcción. A través de él, la población campesina de escasos recursos y las
personas desplazadas pueden acceder a subsidios para la compra, construcción o
para mejorar su vivienda. Así, el artículo 13 contempla que “[l]os hogares
beneficiarios del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural
aportarán un mínimo de 10% del costo total de la solución habitacional. Tales
aportes podrán ser en dinero, especie o trabajo. Los aportes de los
beneficiarios serán valorados a costos de mercado. Se podrá establecer el
ahorro programado de acuerdo con los planes sectoriales del Ministerio de Agricultura”.
Además, conforme al decreto, los proyectos de construcción de soluciones
básicas serán articulados a proyectos productivos que impliquen el
reasentamiento de las comunidades o  en procesos de retorno de población
desplazada.
Ahora bien, los recursos de los subsidios de que trata el citado decreto serán
canalizados a través del Banco Agrario y las Cajas de Compensación Familiar que
tengan afiliados en el sector rural, como entidades otorgantes y el subsidio,
en todo caso y para cualquiera de las tres modalidades de proyecto, no podrá
superar el 70 por ciento del valor total del proyecto. De otro lado, la
postulación de los hogares al proceso de adjudicación del Subsidio Familiar de
Vivienda de Interés Social Rural debe ser colectiva, siendo claro que para cada
una de las modalidades mencionadas existen requisitos y procedimientos
diferenciados. Por último, el decreto también prevé la línea de crédito para
vivienda otorgado por FINAGRO al que pueden  acceder personas naturales o
jurídicas que adelanten programas de vivienda de interés social rural o
personas naturales que busquen una solución particular y que surtan los
requisitos financieros y legales.
25. Entre tanto,
el componente de generación de ingresos forma parte del conjunto de programas y
acciones dirigidas al proceso de estabilización socioeconómica de la población
desplazada[32].
De acuerdo con la Guía de atención a la población desplazada por la
violencia[33]
por parte de la Red de Solidaridad Social[34],
este componente “tiene como objetivo crear condiciones para que los hogares
afectados por el desplazamiento, incluidos en el Registro único de población
desplazada, recobren su capacidad productiva y recuperen las condiciones para
abastecerse de bienes y servicios básicos, mediante la generación de sus
propios ingresos”.
La normatividad
da cuenta de dos modalidades de vinculación a la actividad productiva ofrecidas
por la Red de Solidaridad Social: empleo y trabajo por cuenta propia. En virtud
de esta  última modalidad, los proyectos productivos pueden ser canalizados a
través de microempresas, famiempresas, empresas asociativas e, igualmente,
conforme a ella se “exige la prestación de servicios de apoyo tanto
financieros como no financieros”[35].
Ahora bien, la
normatividad y directrices desarrolladas hasta el año 2002 ofrecen dos esquemas
de financiación: capital semilla y crédito. El capital semilla es un recurso no
reembolsable que se entrega por una sola vez para la capitalización inicial o
de “despegue”, consistente en sumas según definición anual realizada por
el Consejo Directivo de la Red de Solidaridad Social[36];  los rubros y el
estudio  para la opción de crédito son aportados por entidades diferentes a la
Red de Solidaridad Social. De otra parte, el documento Conpes 3115 de 2001
propuso una alternativa de distribución presupuestal sectorial, y recomendó el
ajuste de los mecanismos y procedimientos que facilitaran el acceso de la
población desplazada a los programas de las instituciones que hacen parte del
Sistema de Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada. Fue así
como, considerando estas recomendaciones, el Fondo DRI, el INCORA, el Banco
Agrario y el Ministerio de Desarrollo a través del Fondo Colombiano para la
Modernización y el Desarrollo Tecnológico de las Micro, Pequeñas y Medianas
Empresas (FOMIPYME) extendieron sus apoyos,  cada una con énfasis diferenciados
en la financiación  de Proyectos. Así, el Fondo DRI, el INCORA y el Banco
Agrario –que posee una línea especial de crédito– apoyan iniciativas  en el
ámbito rural[37],
mientras que el Ministerio de Desarrollo puede apoyar proyectos productivos
urbanos priorizando aquellos articulados a programas de vivienda.
En cuanto a los
tipos de proyectos, la Guía de atención estipula tres: (i)
proyectos de seguridad alimentaria, (ii) proyectos productivos a pequeña
escala y (iii) proyectos productivos integrales. Los proyectos del tipo
(i) se orientan a la producción para el autoconsumo; en ellos se debe
prever la comercialización de los excedentes generados, con el objeto de
reproducir una parte del capital de trabajo para que el sostenimiento
alimentario tenga continuidad. Por su parte, los proyectos del tipo (ii)
se desarrollan en un municipio o en una micro región están dirigidos a “crear
o fortalecer procesos de producción, servicios, transformación y­/o
comercialización a pequeña escala alrededor de actividades o renglones
productivos viables”, de manera que los hogares desplazados adquieran
independencia productiva, ocupación, ingresos estables y un refuerzo en su
capacidad organizacional y asociativa; este tipo de proyectos se clasifica de
acuerdo con el beneficiario directo de los montos y los servicios, es decir,
puede ser unipersonal, unifamiliar  o asociativo. Finalmente, se encuentran los
proyectos del tipo (iii), cuyo diseño y ejecución  exige la concreción
de  requisitos y condiciones especiales de la región o micro –región en el que
se desarrollen, de la dinámica comercial, productiva y de demanda, de la
presencia y acciones de actores idóneos para desempeñar las funciones de
operador.[38]
El  proceso que
deben surtir los proyectos cubiertos por estos recursos se inicia en la
concertación que sobre su naturaleza y apuesta se haga en la región, desde
luego, a través de la instancia que allí opere –Comité Departamental, Municipal
o Distrital de atención a la población desplazada, o Mesa Permanente de Trabajo[39]–. Su viabilidad y
factibilidad debe ser discutida y gestionada con instituciones competentes en
el ámbito local, y el componente de alimentos por trabajo o por capacitación,
si lo incluye, debe ser avalado por el Consejo Regional del Programa Mundial de
Alimentos (PMA) de la zona. Aunque estos proyectos  pueden ser propuestos y
ejecutados por organizaciones no gubernamentales y entidades territoriales, las
primeras tienen un status preferencial. Si es necesaria la
cofinanciación para poner en marcha el proyecto, esta debe ser gestionada por
el Comité de Atención Integral a la Población Desplazada. Si el proyecto es
avalado y aceptado como técnicamente viable, es remitido al nivel central de la
Red de Solidaridad Social, donde son verificados los documentos de soporte.
Posteriormente se presenta al Comité Operativo del Convenio RSS/ Fondo de
Inversiones para la Paz (FIP) donde se decide la asignación de recursos para la
contratación respectiva. Y, cuando se trata de recursos del convenio
administrado por la Organización de los Estados Iberoamericanos para la
Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI), la asignación final de presupuesto y
financiación es llevada a cabo por el Comité Nacional de Proyectos de la Red de
Solidaridad Social.
La alternativa
de crédito es sustancial y operativamente diferente.  La línea de crédito del
Banco Agrario para proyectos productivos del sector rural funciona con recursos
del sistema de redescuento de Fondo para el Financiamiento del Sector
Agropecuario (FINAGRO). Ésta, es una línea de cobertura nacional que se
financia hasta el 80 por ciento del valor del proyecto productivo, aunque el
costo del arriendo de la tierra es un rubro no financiado. De manera que el
Fondo Agropecuario de Garantías expide un certificado que respalda el crédito
frente al banco, mientras la persona cabeza de familia o jefe de hogar debe
pagar al fondo el valor de este aval con una comisión única calculada de
acuerdo con el tipo de productor. Para entrar en este último proceso, es
necesario que FINAGRO califique al proyecto y al hogar como beneficiarios de la
garantía. Ya una vez efectuada la selección el interesado debe cancelar un seguro
de vida cuyo costo se incluye seccionado en cada cuota. La vinculación a estas
líneas de créditos se da igualmente en las modalidades individual y
asociativa, esta última objeto de más requisitos.
Para que un
hogar desplazado acceda a una línea de este tipo de créditos es necesario que
el aspirante jefe o jefa de hogar, “sea sujeto de crédito y que tenga
definida su residencia o el lugar donde ejercerá la actividad productiva”.
Una vez escogido, el hogar debe pagar al banco la consulta en la Central de
Riesgos del Sector Financiero. Luego, el pago del crédito se realiza a través
de los desembolsos acordados.[40]
La
implementación de la política pública respecto del componente de generación de
ingresos ha sufrido empero cambios importantes en la práctica, pues está siendo
sustentada básicamente en el crédito.[41]
Así, con un gran énfasis en las acciones previstas desde el esfuerzo local, en
las alianzas estratégicas institucionales de orden nacional e internacional con
la empresa privada, y en la postulación  colectiva o asociativa,  se tiene que
los proyectos productivos para población desplazada, en el ámbito rural,  deben
ser puestos en marcha a partir de (i) una identificación plena del
proyecto,  (ii) rigurosos estudios  de factibilidad, sostenibilidad y
rendimiento, y (iii) respaldo de intermediarios financieros –bancos,
corporaciones y demás entidades crediticias– e integradores –organizaciones no
gubernamentales, asociaciones y agremiaciones de productores, cooperativas no
financieras que desarrollen proyectos agropecuarios con población vulnerable–,
a través de los cuales se asegure su comercialización. Además, el programa
ofrece capacitación para los grupos poblacionales que estén interesados en
participar del mecanismo y que por razones técnicas o formales no han podido
identificar su proyecto ni definir su línea de trabajo y acción.[42]
Entre tanto, el
programa de capital semilla ha sido abolido[43].
Ahora, la labor de la Red de Solidaridad Social se centra en el aliento al
programa Red de Seguridad Alimentaria[44]
–RESA–, el cual se articula al desarrollo de proyectos productivos integrales
asociativos financiados por FINAGRO. Este programa consiste en la provisión de
bienes y servicios entregados por una sola vez, para que los hogares desplazados
asociadas dispongan de raciones de alimento diario –pan coger–, hasta tanto el
proyecto productivo integral macro ofrezca sus resultados. Entre tanto, en el
ámbito urbano la estrategia se traza a través del establecimiento de  alianzas
con el Ministerio de Desarrollo, entidades internacionales, organizaciones no
gubernamentales, la empresa privada y entidades financieras como el Instituto
de Fomento Industrial (IFI) y Bancoldex. Estas iniciativas deben surgir del
resorte institucional local –municipio y departamento–, de las organizaciones
no gubernamentales y de las organizaciones de población desplazada.
Con todo, sigue
siendo plenamente vigente lo establecido en la Guía de atención sobre “capacitación
laboral para Jóvenes Desplazados” y “Trabajo a su alcance”. El
primero de ellos está orientado a rehabilitar social y laboralmente a personas
desplazadas entre los 17 y los 30 años de edad, que tengan como grado escolar
mínimo 8º grado. Este programa, de acuerdo con lo consignado en la citada guía,
está diseñado para que los productos se ajusten a la demanda de la empresa
pública y privada. El segundo programa persigue estos mismo fines, pero
capacitando a población desplazada de mínimo 17 años de edad y con cualquier
grado de escolaridad, aunque está dirigido preferentemente a las personas jefas
de hogar que deseen emplearse en empresas públicas o privadas. Cada de uno de
dichos programas contempla una fase técnica de aprendizaje y una fase práctica
o pasantía.
26. Esta revisión de los componentes de la
política pública de atención a desplazados relativos a vivienda y a proyectos
productivos, muestra que la violación de los derechos fundamentales de la
actora deriva de una aplicación rígida de los parámetros normativos de la
estabilización socioeconómica de la población desplazada en general. Y es que,
ante las dificultades asociadas a la realización del diseño de la política en
la práctica –acceso a financiamiento y a créditos previo al acceso a proyectos
productivos y a postulaciones para subsidio de vivienda– y dada las
particulares circunstancias de la demandante, la Red de Solidaridad Social se
limitó, por una parte, a proponer que la actora ingresara en el Programa de
Adulto Mayor y por la otra, a insistir en que la postulación para el subsidio
de vivienda debía hacerlo la actora directamente ante el INURBE.
27. La Corte no estima negativo ni
irrelevante el Programa de Adulto Mayor, ya que la atención básica prestada y
los subsidios que son entregados en virtud de él a las personas de la tercera
edad contribuyen a que el mínimo vital de las mismas no se vea aún más afectado[45]. La Corte considera,
empero, que la vinculación de las personas de edad a ese programa no tiene la
virtualidad de contrarrestar los riesgos de empobrecimiento –v.g. no está
orientado a garantizar el acceso a la tierra– y, por ende, de restablecer a los
adultos mayores desplazados.
28. La Corte tampoco desestima el modelo de
atención en vivienda basado en la capacidad de ahorro programado de la persona
en situación de desplazamiento, pero considera que ese programa no tiene la
virtualidad de contrarrestar los riesgos de empobrecimiento y de promover el
restablecimiento, como quiera que las acciones de política pública que lo
desarrollan, por sí solas, no dan cuenta del enfoque poblacional ni finalmente,
de los criterios de realización del derecho a la vivienda. En relación con
estos últimos, la Corte estima relevante lo precisado por el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de la ONU en su Observación General No. 4
sobre el contenido normativo del párrafo 1 del artículo 11 del PIDESC. Según el
Comité, el derecho a la vivienda digna, aunque de realización progresiva, no
puede ser interpretado de manera restrictiva, ya que implica (i) que se
garantice la seguridad jurídica  en la tenencia de la vivienda, (ii) que
ésta cuente con servicios indispensables para la salud, la seguridad y la
nutrición de sus ocupantes, (iii) que los gastos que genere sean
soportables, es decir, que no impidan la satisfacción de otras necesidades
básicas, (iv) que se adecue a las necesidades culturales, y (v)
que permita el acceso a otros servicios, como la atención en salud.[46]
29. Teniendo en cuenta todo lo anterior,
esta Corte considera que todas las autoridades que diseñan y operan la política
pública de atención al desplazamiento, en los diferentes tipos de intervención,
tales como la provisión de subsidios de vivienda o la facilitación de
condiciones de autosostenimiento, en el plano local y en el nivel de los nuevos
diseños de la política, deben tener muy en cuenta los enfoques participativo y
poblacional, así como el enfoque de derechos[47].
Siendo necesario precisar que el enfoque poblacional es mutuamente
complementario respecto del enfoque participativo, toda vez que aquel exige una
especificidad en el ejercicio participativo que de cuenta de las diferencias
sustanciales connaturales a cada uno de los miembros del grupo poblacional
atendido –niños y niñas, mujeres, personas de la tercera edad, grupos étnicos–.
30. Las anteriores consideraciones de la
Corte son consecuentes con la interpretación que ha hecho el Comité del PIDESC,
según la cual, incluso en tiempos de conflicto armado no internacional existe
la “obligación fundamental mínima de garantizar la satisfacción de, por lo
menos, niveles esenciales mínimos”[48]
de los derechos sociales, económicos y culturales. Asimismo, son consecuentes
con el Principio Rector 18, el cual establece:
1.
Los desplazados internos tienen derecho a un
nivel de vida adecuado.
2.
Cualesquiera que sean las circunstancias, las
autoridades competentes proporcionarán a los desplazados internos, como mínimo,
los siguientes suministros o se asegurarán de que disfrutan de libre acceso a
los mismos:
a)
Alimentos esenciales y agua potable;
b)  Alojamiento y vivienda básicos;
c)
Vestido adecuado; y
d)  Servicios médicos y de saneamiento esenciales[49]
31. Además, en
el contexto de la solución de la crisis humanitaria derivada del desplazamiento
forzado interno no es de recibo el cuestionamiento según el cual a la Corte
Constitucional le está prohibida toda intervención en materia de políticas
públicas, puesto que si están en juego los derechos de un grupo desaventajado,
es, por el contrario, deber de la Corporación fijar lineamientos y criterios
para la creación normativa y la ejecución de los actos de política pública.
Estos lineamientos y criterios, según lo precisó la Corte en la Sentencia
SU-1150 de 2000, “constituyen imperativos de orden constitucional, de manera
que su incumplimiento puede ser demandado ante los jueces constitucionales”.
Y tales lineamientos y criterios continúan siendo imperativos constitucionales
aún si están en función del diseño y la implementación de la política pública
de desarrollo de los derechos económicos, sociales y culturales de la población
desplazada, por cuanto, “conforme la interpretación oficial internacional de
los derechos económicos, sociales y culturales, obligatoria en virtud de lo
dispuesto en el artículo 93 de la Constitución, tales derechos contienen
elementos que son de inmediata exigibilidad, como ocurre respecto de las
obligaciones estatales de respeto y protección que se derivan de los derechos
en cuestión[50]”,
tal y como lo señaló la Corporación en la Sentencia T-958/01.
La solución
al problema planteado.
32. Para la Corte, entonces, es clara la
vulneración de los derechos al mínimo vital y a la vivienda digna de la actora,
como consecuencia de la violación de su derecho a la igualdad, como quiera que
en ejecución de la política pública de atención a desplazados, específicamente
de los programas de restablecimiento, no fue tenida en cuenta su condición de
persona de tercera edad, así como tampoco fueron satisfechos los niveles
esenciales mínimos de dichos derechos sociales –Fundamentos 26 a 28 de esta
sentencia–. Por ello, la Corporación concederá la tutela pretendida por la
actora, cuyos efectos cobijarán a los integrantes de su grupo familiar
inscritos en el Registro Único de Población Desplazada.
33. Con todo, en este punto resulta
necesario determinar las órdenes a dar. Advierte la Corte que la actora no debe
entrar a competir por una solución de vivienda, puesto que ya poseía una, junto
con su compañero. Asimismo, determina la Corte que la actora podrá escoger de
manera libre e informada entre permanecer con su grupo familiar, en el lugar de
recepción - Bogotá D.C.-, o reubicarse con él en área rural. Conforme a lo
anterior, la Sala ordenará a la Red de Solidaridad Social gestionar ante el
INCORA, o ante el organismo que haga sus veces, lo necesario para que los bienes
abandonados forzosamente por la demandante y su grupo familiar sean recibidos y
aplicados a la adjudicación de una Unidad Agrícola Familiar[51] en los términos del
decreto 2007 de septiembre 24 de 2001[52],
o a una vivienda urbana adecuada. Ello no obsta para que la actora solicite los
documentos que certifican los derechos sobre el inmueble (mencionados a folios
96 a 108), ni para que exija al Municipio o al INCORA el inventario de tierras
que debió haberse levantado máximo 8 días después de la declaratoria de riesgo
de desplazamiento. En todo caso, la Red de Solidaridad Social deberá incluir a
la demandante y su grupo familiar en un proyecto productivo integral y viable,
articulado a un programa de seguridad alimentaria, garantizando al mismo tiempo
su financiación.
Además, la Red
de Solidaridad deberá garantizar la cobertura permanente de los servicios de
salud y educación que demanden la actora y su grupo familiar.
Toda vez que
estas acciones requieren de procesos de acompañamiento y seguimiento, la Corte
vinculará a la Defensoría del Pueblo, dado que ésta es la llamada a velar por
la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos de la población
desplazada y, por cuanto, la misma hace parte del Consejo Nacional para la
Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR la sentencia proferida el 8 de Noviembre de
2002 por el Juzgado 51 Penal del Circuito de Bogotá, por medio de la cual se
denegó el amparo a la demandante. En su lugar, CONCEDER la tutela de los
derechos a la igualdad, al mínimo vital y a la vivienda digna de la señora Ana
Zárate de Bernal.
Segundo.-
ORDENAR al Director Nacional de la Red de
Solidaridad Social que, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la
notificación de esta sentencia, gestione ante el INCORA, o ante el organismo
que haga sus veces, lo necesario para que, en un plazo de seis meses, los
bienes abandonados forzosamente por la demandante y su grupo familiar sean
recibidos y aplicados a la adjudicación de una Unidad Agrícola Familiar en los
términos del decreto 2007 de septiembre 24 de 2001, si la actora opta por la
reubicación rural, o a una solución de vivienda urbana adecuada, si la misma
escoge reasentarse en Bogotá D.C.
Tercero.- ORDENAR al Director Nacional de la Red de Solidaridad Social
que, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de esta
providencia, gestione lo necesario para incluir, en un plazo de seis meses, a
la demandante y a su grupo familiar en un proyecto productivo integral y
viable, articulado a un programa de seguridad alimentaria, garantizando al
mismo tiempo su financiación.
Cuarto.- ORDENAR al Director Nacional de la Red de Solidaridad que,
dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de esta
providencia, adelante las gestiones tendientes a garantizar la cobertura
permanente de los servicios de salud y educación que demanden la actora y su
grupo familiar.
Quinto.- VINCULAR a la Defensoría del Pueblo, para que en ejercicio
de las funciones que le asigna el artículo 282 de la Constitución Política
asesore y acompañe a la demandante en el proceso de restablecimiento; asesoría
y acompañamiento que se prestará a partir de la notificación de esta
providencia. Ofíciese.
Sexto.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cópiese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Ponente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Edición castellana a cargo del Grupo de Apoyo a Organizaciones de
Desplazados, Bogotá, julio de 2002. Según la descripción registrada en texto,
el desplazamiento se desagrega en tres etapas, la que antecede a los eventos de
desplazamiento, el desplazamiento en cuanto tal y el retorno o la reubicación.
En cuanto a si el retorno o la reubicación definitiva representan la
terminación del desplazamiento, ver, infra, el Fundamento No. 21 de esta
sentencia.
[2] Dispone el
artículo 2° del Decreto 2569 de 2000:
"Es desplazado toda persona que se
ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su
localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su
integridad física, su seguridad o libertades personales han sido vulneradas o
se encuentran directamente amenazadas[…]
El Gobierno Nacional a través de la
Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior o la
entidad que esta delegue, declarará que se encuentra en condición de
desplazamiento aquella persona desplazada que solicite tal reconocimiento
mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 32 de la
ley 387 de 1997, a saber:
1. Declarar esos hechos ante la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las personerías
municipales o distritales o cualquier despacho judicial, y
2. Solicitar que se remita para su
inscripción a la Dirección General para los Derechos humanos del Ministerio del
Interior o a la oficina que este designe a nivel departamental distrital o
municipal copia de la declaración de los hechos de que trata el numeral
anterior."
[3] Ver, la Sentencia T-327/01 MP Marco Gerardo Monroy Cabra. El
criterio fue reiterado en las sentencias T-1346 de 2001 MP Rodrigo Escobar Gil
y T-268/03 MP Marco Gerardo Monroy Cabra.
[4] Ver, la Sentencia T-268 de 2003.
[5] Ver, la Sentencia SU-1150 de 2000 MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6] Ver, la Sentencia C-232 de 2002 MP Clara Inés Vargas Hernández. A
juicio de la Corte el delito había sido tipificado “en consonancia con los preceptos superiores que garantizan un orden social justo fundado
en la dignidad y la solidaridad humanas, en el respeto y la primacía  de los
derechos inalienables de la persona  y de la familia como institución básica de la sociedad,  pues nadie
puede ser sometido a desaparición forzada,
torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (CP Preámbulo y artículos 1, 5, 12 y 42) […] Entendimiento que
guarda consonancia con los distintos instrumentos internacionales, entre los
cuales se pueden citar la Convención Americana de Derechos Humanos, cuyo
artículo 12 consagra el derecho de circulación y residencia; el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos (artículo12); el Protocolo II de Ginebra
(artículo 17), aprobado por medio de la Ley 171 de 1994 y el Estatuto de la
Corte Penal Internacional que en su artículo 7° d) considera crimen de  lesa
humanidad la deportación o traslado forzoso de
población.”. Los magistrados Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán
Sierra salvaron su voto por considerar que la omisión en que incurrió el
legislador de no mencionar la duración de la pena -el artículo demandado
decía que el que desplazare a otro incurriría “en prisión de seis (6) a doce (12)”- era insubsanable por la
Corte Constitucional, aunque resaltaron la importancia de que se tipifique un
delito equiparable al genocidio.
[7] María Clara Mejía Botero “Introducción. La experiencia colombiana
en reasentamiento” a William Partridge (editor), Reasentamiento en Colombia,
Bogotá, Banco Mundial, 2000.
[8] Ver, en general, los aportes a Reasentamiento en Colombia,
op. cit. Por su puesto, muchas experiencias de reasentamiento por proyectos de
desarrollo han resultado negativas, pues la falta de planeación, la falta de
información sobre la población afectada, la escasa participación de los
afectados en la toma de decisiones o la insensibilidad ante las necesidades de
grupos étnicos han dado al traste con ellas o han mostrado su inviabilidad en
términos de impacto social. En algunos casos, el reasentamiento ha requerido la
intervención de los jueces; así, por ejemplo, la Corte Constitucional
colombiana estableció los parámetros del reasentamiento con ocasión de la
construcción de la hidroeléctrica de Urrá en el departamento de Córdoba, entre
ellos el de concertación de los proyectos de desarrollo en beneficio de las
comunidades indígenas afectadas, con el objeto de proteger los derechos de
tales comunidades. Ver, la Sentencia T- 652/98 MP Carlos Gaviria Díaz.
[9] Ver, el estudio de caso de Jorge Rojas y Diana Sánchez, “El caso
de los campesinos de la Hacienda Bellacruz: la tragedia del estigma y la
improvisación” en Reasentamiento en Colombia, op. cit. El texto
constituye un testimonio acerca de las dificultades asociadas a la reparación
de derechos, al mostrar la distancia que hay entre la reubicación de los
desplazados y el restablecimiento de sus derechos.
[10] Ver, su texto “El modelo de riesgos y reconstrucción para el
reasentamiento de poblaciones desplazadas”, en World Development,
volumen 25, número 10, octubre de 1997, pp. 1569 a 1588.
[11] Ver, su estudio auspiciado por el Departamento Nacional de
Planeación “Capacidades institucionales en medio del conflicto. Una evaluación
de la respuesta en la reubicación de la población desplazada en Colombia”,
Bogotá, mimeo, enero de 2000.
[12] El empobrecimiento y la vulnerabilidad son entonces el producto
de múltiples factores que, cabe anotar  pueden ser independientes unos de otros
y, en se sentido, presentarse sólo algunos de entre ellos. Dichos factores
merecen ser destacados, pues la expropiación de la tierra socava los sistemas
productivos, los cuales, en muchos casos, son de tipo tradicional. Igualmente,
la pérdida del empleo para los trabajadores no agrícolas implica un verdadero
empobrecimiento, toda vez que la reinserción en el ámbito laboral supone la
adquisición de nuevas capacidades, con lo que ello significa en términos de
pérdida de capital humano ya consolidado y de costos por la reconversión
laboral. De otra parte, la pérdida de la familia, sumada a la inclusión forzada
en medios urbanos hostiles, comporta que los desplazados queden sin entorno
íntimo. A su turno, la inseguridad alimentaria es consecuencia de la ingestión
de calorías en niveles inferiores a los necesarios para el crecimiento o para el
trabajo; así, la inseguridad alimentaria se relaciona con la pérdida de la
tierra o del empleo. El reasentamiento también trae consigo el aumento de las
enfermedades, tanto las físicas como las asociadas a la depresión, y los
segmentos poblacionales más débiles, como los niños y los ancianos terminan
siendo los más afectados. Todos estos factores confluyen entonces en la
marginalización o traspaso de la línea de pobreza en áreas urbanas, en la
desarticulación social o ruptura de las organizaciones sociales y de las
comunidades, y en la escasa incidencia de los desplazados en la toma de las
decisiones que les son atinentes.
[13] Algunos analistas han señalado que la atención diferencial a
favor de los desplazados conlleva una distribución inequitativa de recursos y
provoca conflictos entre las comunidades previamente asentadas y las
reasentadas. Esta discusión es registrada en R. Cohen y J. Cuenod “Improving
institutional arrangements for the internally displaced”, Washington, Proyecto
sobre Desplazamiento Interno del Instituto Brookings, 1995, y recogida por
Robert Muggah en  “Capacidades institucionales en medio del conflicto”, op.
cit. La pregunta sobre la justificación de la distribución inequitativa que se
desprendería de la atención preferencial a los desplazados adquiere ribetes
complejos en Colombia, pues la exclusión social es avasalladora en este país.
Un estudio auspiciado por la Contraloría general de la República y coordinado
por Luis Jorge Garay muestra que en Colombia “(i) El grado de concentración
del ingreso es uno de los mayores de América Latina, quizás el segundo en una
región de por sí caracterizada por la desigualdad […] (ii) El nivel de pobreza
no se h logrado disminuir de manera perdurable y sostenida. Hoy el 59,8% de la
población se encuentra bajo la línea de pobreza, rebasando ligeramente el
promedio observado desde los setenta […] (iii) La gravedad del problema de la
indigencia no h podido ser superada, dada su persistencia en niveles por encima
del 20% de la población en las últimas dos décadas y media […] (v) La
informalidad continúa siendo el sistema de trabajo predominante de la mayoría
de la fuerza laboral, abarcando a más del 54% de la misma en la década del
ochenta hasta más de un 61% en la actualidad […] (vi)… a pesar de las leyes
aprobadas sobre reforma agraria en el país, la tierra se ha seguido
concentrando en pocas manos -con una importante injerencia de capitales de
procedencia ilícita- en la medida en que el 1,08% de los propietarios posee más
del 53% del área, cuando hace apenas 10 años el 1,4% poseía el 46% y en que el
62,3% de los propietarios son microfundistas ­–que engrosan, en su gran
mayoría, la población más pobre del país.” Luis Jorge Garay (coord.) Colombia
entre la exclusión y el desarrollo: Propuestas para la transición del Estado
Social de Derecho, Bogotá, Contraloría General de la República, 2002,
Introducción “Estrategias, dilemas y desafíos a la transición al Estado Social
de Derecho en Colombia”, pp. 24 y 25.
[14] Las acciones afirmativas son acciones positivas del Estado de
tipo normativo, cuyo propósito es el de promover a grupos específicos, a fin de
que éstos logren la igualdad material real. La acción positiva y la
discriminación inversa se diferencian en que la primera es el género mientras
que la segunda es una variante de las acciones positivas. Las discriminaciones
inversas son actuaciones normativas temporales o transitorias a favor de grupos
tradicionalmente discriminados y, por tanto, destinadas a remover los obstáculos
que impiden la presencia y la participación de dichos grupos en distintos
ámbitos sociales o en la obtención de beneficios materiales dispuestos en
principio para todos. La importancia de las acciones afirmativas en favor de
los desplazados fue resaltada en el manual “Derechos económicos, sociales y
culturales de la población en situación de desplazamiento. Conceptos, criterios
e indicadores básicos de la realización de los derechos a la educación, salud
vivienda y tierras”, Bogotá, Defensoría del Pueblo / Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) / Consultoría para los Derechos
Humanos y el Desplazamiento (CODHES), agosto de 2002. Por su parte, esta Corte
destacó en la Sentencia SU-1150/00 la existencia de un derecho de los desplazados
a un trato especial, denominado “derecho al urgente trato preferente” en
la Sentencia T-098/02 MP Marco Gerardo Monroy Cabra.
[15] Sentencia SU-225 de 1998.
[16] Sentencia C-021 de 1993.
[17]  Como ocurre con los desplazados T-227 de 1997 y  SU-1150 de
2000.
[18]  Estas situaciones no deben entenderse taxativas.
[19] Conforme a la interpretación autorizada del corpus normativo del
derecho internacional de los derechos humanos, la discriminación consiste en la
distinción injustificada que implica la exclusión o la restricción, basadas en
criterios de raza, color, género, linaje, origen nacional o filiación política,
en el ejercicio de derechos y libertades. La discriminación, entonces, redunda
en el menoscabo en el reconocimiento, en el goce o en el ejercicio, en
condiciones de igualdad, de los derechos y de las libertades. Ver, en
particular, la Observación General No. 3 del Comité de Derechos Humanos de la
ONU con arreglo al Pacto de Derechos Civiles y Políticos.
[20] Sobre este punto, cabe resaltar que la acción positiva a favor de
los desplazados constituye un medio idóneo para alcanzar fines constitucionales
válidos, es necesaria para paliar los efectos de una grave crisis humanitaria y
no sacrifica valores o principios constitucionales de mayor relevancia que los
logrados con ella. En todo caso, es necesario resaltar que la normatividad
concreta en materia de desplazamiento sólo podrá restringir derechos de otros
grupos desaventajados cuando estas restricciones se puedan justificar con
consideraciones razonables y se compaginen con el principio de
proporcionalidad, puesto que las limitaciones tendrán que ser adecuadas a la
obtención del objetivo público perseguido y los medios tendrán que resultar necesarios,
o sea, que el resultado que persiguen no se pueda alcanzar por otro medio
igualmente eficaz, que afecte en medida sensiblemente menor derechos
fundamentales. En todo caso, sobre los problemas metodológicos de la aplicación
del “test de razonabilidad”, ver la aclaración de voto del Magistrado
Jaime Araújo Rentería a la sentencia C-888/02 MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[21] Ley 387 de 1997: sección 2 del capítulo II.
[22] Ley 387 de 1997: sección 3 del capítulo II.
[23] Ley 387 de 1997: sección 4 del capítulo II.
[24] Ley 387 de 1997: secciones 5 y 6 del capítulo II.
[25] Ver, las sentencias T-327 de 2001 MP Marco Gerardo Monroy Cabra,
T-268 de 2003 MP Marco Gerardo Monroy Cabra y T-419 de 2003 MP Alfredo Beltrán
Sierra.
[26] Sentencia SU-1150/00.
[27] Lo que hace parte del bloque de constitucional en sentido
estricto con fundamento en el inciso segundo del artículo 93 de la
Constitución, fue precisado en la Sentencia T-1319 de 2001 MP Rodrigo Uprimny
Yepes.
[28] La importancia de que la política de atención a desplazados y las
acciones concretas de política pública sean consecuentes con un enfoque de
derechos fue destacada por varios de los intervinientes en el II Seminario
Internacional “Desplazamiento: Implicaciones y retos para la gobernabilidad, la
democracia y los derechos humanos”, Bogotá, septiembre de 2002. Las memorias del
seminario, en el que participaron representantes del Sistema de las Naciones
Unidas, cooperantes internacionales, organizaciones no gubernamentales y
representantes  de entidades nacionales, quedaron recogidas en Destierros y
desarraigos, Bogotá, COHDES / OIM, 2003; ver, en particular, de Andrés
Celis –ACNUR– “La política pública de atención a la población desplazada y la
necesidad de incorporar un enfoque de derechos en su formulación y en su
ejecución”.
[29] Dice el párrafo 1º del artículo 2º del PIDESC:
“1.
Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar
medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación
internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los
recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios
apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la
plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.
[30] Algunos analistas anotan que el
funcionamiento práctico del actual modelo de atención a desplazados está signado
por el asistencialismo. En un estudio reciente se señala que “la ayuda
material y su distribución para la subsistencia termina siendo más importante
que cualquier cosa”, de manera que el trabajo de la Red de Solidaridad
Social se define en el “hacer” y en el “hacer en la urgencia”.
Martha Nubia Bello, “Sistematización de la experiencia ‘Proyecto apoyo de las
universidades a la Red de Solidaridad Social en la atención a las familias
desplazadas por la violencia política 1999 -2002’”, en Varios Autores, El
desplazamiento forzado en Colombia: Compromisos desde la universidad,
Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, 2002, p. 321. Así, una de las
principales críticas es que si la persona recibe a satisfacción los elementos y
el apoyo convenido para la etapa de emergencia, y esta culmina, inicia un
periodo de transición que hasta el momento no se encuentra determinado en sus
temporalidades ni en las acciones específicas que lo constituyen. De modo que,
en la práctica, que la persona desplazada, sea incorporada a un proyecto
productivo y/o de seguridad alimentaria, está supeditado a la organización y
las redes sociales que logre establecer el desplazado para determinarse como
interlocutor válido de las instituciones que conforman el SNAIPD, con el
agravante de que esas nuevas redes sólo pueden ser tejidas, y esa capacidad
organizativa sólo puede ser obtenida, gracias al estímulo del SNAIPD.
[31] De acuerdo con el artículo 3° de este
cuerpo normativo “[s]e entiende por vivienda de interés social rural
aislada, la vivienda ubicada en un terreno de uso agropecuario, forestal o
pesquero de tamaño menor o igual a una Unidad Agrícola Familiar –UAF-, definida
según la Ley 505 de 1999. Cuando se trate de vivienda agrupada o aislada
independiente de unidad productiva alguna, la vivienda de interés social rural
corresponderá a la perteneciente a los estratos uno y dos. Para las comunidades
indígenas, la autoridad indígena determinará las viviendas de interés social
rural”.
[32] Ver, los artículos 17 de Ley 387 de 1997
y  26 del Decreto 2569 de 2000.
[33] Presidencia de la República, Red de Solidaridad Social, Guía
de atención integral a la población desplazada por la violencia, Bogotá,
Red de Solidaridad Social, 2001.
[34] Ver, en especial, el “Protocolo para la
gestión de programas de restablecimiento”, p. 25 y siguientes.
[35] Los apoyos no financieros se encuentran
representados en, por ejemplo, identificación de los renglones productivos,
formulación de los proyectos, capacitación, asistencia técnica, acompañamiento
y seguimiento a la fase de ejecución.
[36] “Protocolo para la gestión de programas
de restablecimiento”, op. cit. p. 26.
[37] El DRI ofrece recursos para  apoyar
proyectos de irrigación, acuícolas y de comercialización y construcción de
infraestructura para proyectos productivos, el INCORA dispone de recursos para
titulación de baldíos, montaje de predios de paso y subsidios para conformar
empresas básicas agropecuarias. Ver, el “Protocolo para la gestión de programas
de restablecimiento”, op. cit. p. 26
[38] Con el Fondo de Inversiones para la Paz
(FIP), la RSS estableció dos tipos de convenios para financiar proyectos
productivos urbanos y rurales para generación de ingresos y seguridad
alimentaria, con el componente de capital semilla. Uno de los convenios es
administrado por el Programa Mundial de Alimentos e  incluye  en su desarrollo
el componente de alimentos por trabajo o alimentos por capacitación. El otro
convenio es administrado por la OEI; para su puesta en marcha no es necesaria
la inclusión de los componentes mencionados.
[39] La creación, convocatoria y funcionamiento de los Comités están
regulados en el Título VIII del Decreto 2569 de 2000.
[40] En la tarea de determinación de los
hogares que han de recibir atención prioritaria, las unidades territoriales de
la RSS y los Comités de Atención Integral tienen como función verificar la
inclusión en registro de los preseleccionados y gestionar los servicios de
planificación del crédito, la formulación del proyecto, verificación de la
inversión, acompañamiento y gestión para la comercialización.
[41] Ver, entre otras, la Circular 007 de 2003 de FINAGRO.
[42] Ver, la Circular 007 de 2003 de FINAGRO.
[43] Ver, El Tiempo, 26 de mayo de 2003, y el Acuerdo 003 de
2003 de la Red de Solidaridad Social.
[44] Se entiende por seguridad alimentaria el
acceso físico, social y económico del hogar inscrito, a alimentos o provisión
alimentaria, en buenas condiciones nutricionales para el autoconsumo.
[45] Ver, el “ABC del programa de atención al adulto mayor. ¿Cómo
protege el Gobierno a los abuelos indigentes?”, en
www.presidencia.gov.co/abc/2003/abril/abuelo.htm [consultada en julio de 2003].
[46] Sobre el derecho a la vivienda digna, la Corte señaló en la
Sentencia T-958/01:
“[La]
dificultad para definir la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda digna,
responde al hecho de que su configuración positiva es compleja, pues contempla
diversas hipótesis que, por lo mismo, exigen tratamientos jurídicos distintos.
En primera medida, el artículo 51 establece que se reconoce el derecho a la
vivienda digna a todos los colombianos. En este aparte, la textura normativa no
se diferencia en absoluto de derechos de innegable carácter fundamental, como
el derecho al libre desarrollo de la personalidad. De ahí que pueda afirmarse
que todo colombiano tiene derecho a que el Estado respete el ejercicio de su
derecho y que le proteja contra todo aquel que pretenda desconocerlo. […]
Caso
distinto es lo concerniente al resto de la norma constitucional. En ella se
establecen obligaciones que claramente aluden a aspectos de desarrollo
progresivo del derecho: fijar condiciones para hacer realidad el derecho;
promoción de planes para atender a la población más pobre; diseño de sistemas
de financiación adecuados; promoción de ciertas formas de ejecución de los
planes de vivienda. En suma, puede sostenerse que la Constitución fija las
bases para una política de vivienda que, naturalmente, deben conducir a que
todos los colombianos puedan disfrutar del derecho en cuestión.
El
derecho a la vivienda digna, debe observarse, no se reduce a un derecho a ser
propietario de la vivienda en la que se habita. Ello constituye una de las
opciones, claramente vinculado a los planes de financiación a largo plazo. Por
el contrario, la vivienda digna se proyecta sobre la necesidad humana de
disponer de un sitio de vivienda, sea propio o ajeno, que reviste las
características para poder realizar de manera digna el proyecto de vida”.
[47] Sobre este punto son pertinentes las recomendaciones de la
Defensoría del Pueblo en su “Evaluación de la política pública en procesos de
restablecimiento de la población desplazada desde un enfoque de derechos
humanos”, Bogotá, junio de 2003.
[48] Ver, la Observación General No. 3 del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de la ONU.
[49] Los antecedentes del Principio Rector No. 18 a partir de la
normatividad internacional de derechos humanos –derechos económicos, sociales y
culturales establecidos en el PIDESC–, derecho humanitario y derecho de los
refugiados están registrados en el Informe del Representante del Secretario
General, Sr. Francis M. Deng, presentado de conformidad con la Resolución
1995/57 de la Comisión de Derechos Humanos, ahora en Compilación sobre
desplazamiento forzado. Normas, doctrina y jurisprudencia nacional e internacional,
Bogotá, Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos (OACNUDH)/ Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Refugiados (ACNUR) / Consultoría para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento (CODHES), 2001, pp. 16 a 279.
[50] Sobre este punto, ver observación general CESCR 14/12/90.
[51] De acuerdo con el parágrafo 1° del
artículo 3º del Decreto 1042 de 2003 “[s]e entiende por Unidad Agrícola Familiar
un fundo de explotación agrícola, pecuaria, forestal o acuícola que dependa
directa y principalmente de vinculación de trabajo familiar, sin perjuicio del
empleo ocasional de mano de obra contratada. La extensión debe ser suficiente
para suministrar cada año a la familia que la explote, en condiciones de
eficiencia productiva promedio, ingresos equivalentes a 1.080 salarios mínimos
legales diarios.”
[52] El artículo 6º del Decreto 2007 de 2001 establece:
“Cuando
los desplazados opten por la reubicación rural, el Incora recibirá los
inmuebles abandonados por causa de la violencia, aplicando su valor al pago
total o parcial de la Unidad Agrícola Familiar, UAF, (artículo 38 Ley 160 de
1994) que se le adjudique en las siguientes condiciones:
1.     Cuando el predio abandonado
constituya una Unidad Agrícola Familiar, el Incora lo recibirá y le entregará
otra Unidad Agrícola Familiar en zona que ofrezca condiciones para l
reubicación del desplazado.
2.     Si el desplazado posee más de
una Unidad Agrícola Familiar, el Incora entregará una UAF a título de permuta y
sobre el excedente podrá adelantar o no el proceso de adquisición de tierras,
con base en  los procedimientos y criterios establecidos en la Ley 160 de 1994
y su normatividad.
3.     Si el desplazado posee menos
de una Unidad Agrícola Familiar el Incora le recibirá el terreno y a cambio le
adjudicará una Unidad Agrícola Familiar. L valor del terreno que transfiera el
desplazado de conformidad con el numeral anterior, se abonará al pago de la UAF
que se le adjudica y si fuese inferior al 70% de su precio, se le otorgará el
subsidio para la compra de tierras, en porcentaje equivalente al que le faltare
para completar este monto, en las condiciones  previstas en la Ley 160 de 1994.
La parte del precio de adjudicación de la UAF que no sea cubierto con el valor
del terreno recibido por el Incora y el subsidio de tierras que se otorga, lo
cancelará el adjudicatario en la forma prevista en el artículo 8 del Decreto
182 de 1998”.