T-620-10
Sentencia T-620/10
Sentencia T-620/10
ACCION DE TUTELA CONTRA EL FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Procedencia por violación al debido proceso y
principio de la buena fe al variar unilateralmente las condiciones del contrato
de mutuo para la adquisición de vivienda
FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Vulneración de
derechos al modificar el crédito de pesos a UVR sin información y aceptación
previa del titular
FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Reglas que se deben tener en cuenta en casos en que altere
lo previamente establecido en los mutuos hipotecarios con los deudores
ACCION DE TUTELA CONTRA EL FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Caso en que esta entidad dio un alcance incorrecto a
los fallos de tutela favorables al demandante
Es
forzoso concluir que la entidad continúa la vulneración de los derechos
fundamentales del accionante al haber dado un alcance incorrecto a los fallos
de tutela que ordenan la concertación y consentimiento del deudor previo a
cualquier modificación de los términos del crédito suscrito entre las partes.
El Fondo Nacional del Ahorro recae nuevamente en las actuaciones reprochadas en
los fallos de instancia y no guarda armonía con las órdenes dictadas en los
mismos; por el contrario, la entidad aprovechándose de su posición dominante
trasgrede los derechos del deudor, que frente a esta nueva liquidación se
declara en franca imposibilidad de pagar. La entidad no puede entender que con
el envío de la comunicación está subsanando el proceso de concertación con el
deudor, por el contrario la decisión ya está tomada de manera unilateral o peor
aún pensar que los recibos de pagos y/o estados de cuenta son los medios
idóneos, pues en dichos documentos no figura información clara y precisa en
relación con las modificaciones en cuanto a plazo, monto y denominación del
crédito. El Fondo Nacional del Ahorro al darle un alcance inadecuado a los
fallos de tutela proferidos por el Juzgado y Tribunal Administrativo de
Cundinamarca Sección Tercera y Subsección “A” mantiene la trasgresión de los
derechos fundamentales tutelados por las anteriores providencias al demandante.
Analizadas las pruebas que obran en el expediente, la Sala concluye que el
Fondo Nacional del Ahorro dio una interpretación caprichosa a los fallos de
tutela desconociendo las órdenes impartidas en manifiesto perjuicio del
accionante.
Referencia:
expediente T2657092.
Acción de tutela instaurada por Gabriel Carvajal
Cuellar contra el Fondo Nacional del Ahorro.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C. cinco (5) de agosto
de dos mil diez (2010).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Luís Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle
Correa y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Nacional y en los artículos 33
y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión de los fallos proferidos por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A” y el Juzgado Sexto Contencioso
Administrativo del Circuito de Bogotá contra el Fondo Nacional del Ahorro.
I. ANTECEDENTES
El
pasado mes de enero de 2010, el ciudadano Gabriel Carvajal Cuellar interpuso
acción de tutela ante el Juzgado Sexto Contencioso Administrativo del Circuito
de Bogotá, con el fin de solicitar el amparo de los derechos fundamentales al
debido proceso y a la vivienda digna, así como la aplicación de los principios
de la buena fe, de confianza legítima y de respeto por los actos propios, los
cuales en su opinión, han sido vulnerados por el Fondo Nacional del Ahorro.
Hechos.
1.
Manifiesta el actor que el 18 de
julio de 1995 fue notificado por el Fondo Nacional del Ahorro acerca de la
aprobación del crédito para la compra de vivienda por un valor de $17.493.408.
Seguidamente el día 21 de octubre de 1995 celebró contrato de compraventa y
mutuo con garantía hipotecaria del apartamento 402 y garaje No. 579, interior
30 manzana C de la Urbanización Carlos Lleras Restrepo con nomenclatura urbana
33-85 de la carrera 70, de acuerdo a lo establecido en la escritura pública No.
2910 del 21 de octubre de 1995, de la Notaria 39 del Circuito de Bogotá.
2.
En la suscripción del contrato de
mutuo garantizado con hipoteca se convino que las sumas a pagar por concepto
del precio de la vivienda, seguros e intereses, se cancelaría a favor del Fondo
Nacional del Ahorro en un término de quince (15) años pagaderos en ciento
ochenta (180) cuotas mensuales sucesivas con un incremento anual
correspondiente al IPC. En la escritura pública se constituyó hipoteca en
primer grado sobre el inmueble y la pignoración de las cesantías.
3.
Afirma el accionante que el Fondo
Nacional del Ahorro, sin comunicación alguna ni autorización, modificó de
manera inconsulta y unilateral el crédito de pesos a UVR, el plazo de quince
(15) años a veintiún años y seis meses (21.6), las cuotas de ciento ochenta
(180) a doscientas cincuenta y nueve (259) cuotas, a partir del año 2002.
4.
Agrega que interpuso derecho de
petición ante el Fondo Nacional del Ahorro y solicitó el restablecimiento del
crédito en pesos, así como el plazo en años y las cuotas, de acuerdo a lo
pactado en la escritura pública 2910 de 1995.
5. Manifiesta que el cambio
unilateral, abrupto y significativo de las condiciones iniciales reguladas en
el contrato de mutuo por parte del Fondo Nacional del Ahorro ha alterado las
condiciones contractuales perjudicándolo enormemente ya que lleva 14 años
aproximadamente pagando el crédito y ha cancelado 169 cuotas mensuales,
faltándole sólo 11 cuotas y menos de 1 año para terminar de cancelar, pero
según FNA en el recibo de pago del mes de noviembre de 2009, aún adeuda 83
cuotas con saldo de $16.359.887.30.
Solicitud de tutela.
Con
fundamento en los hechos narrados, el ciudadano Gabriel Carvajal Cuellar, solicita
el amparo de los derechos fundamentales, al debido proceso y a la vivienda
digna, así como la aplicación de los principios de la buena fe, de confianza
legítima y de respeto por los actos propios, los cuales considera vulnerados
por el Fondo Nacional del Ahorro al haber cambiado de manera unilateral las
condiciones iniciales pactadas en el contrato de mutuo con garantía hipotecaria
celebrado con esa entidad.
Respuesta de la entidad
demandada.
El Fondo Nacional del Ahorro por conducto de su
apoderada judicial solicitó que se declarará la improcedencia de la presente
acción de tutela.
Manifiesta que es una Empresa Industrial y Comercial
del Estado de carácter financiero del orden nacional y en consecuencia,
sometida a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria (Ley 432 de 1998,
reglamentada por el Decreto 1453 de 1998).
Expone que de acuerdo con su naturaleza especial, se
rige por los principios generales consagrados en el Código Civil y de Comercio,
la regulación para créditos de vivienda contenida en la Ley 546 de 1999 y las
circulares emitidas por la Superintendecia Bancaria, hoy Superintendencia
Financiera.
Informa que otorgó a favor del señor Gabriel Carvajal
Cuellar un crédito por valor de $17.493.408 pesos, cuyas condiciones pactadas
eran las del sistema “Gradiente Geométrico Escalonado en pesos”.
Expresa que al entrar en vigencia la Ley 546 de 1999,
la entidad presentó para su aprobación el sistema de “Gradiente Geométrico
Escalonado”, el cual no fue aprobado por la Superintendencia Bancaria en
razón a que capitalizaba intereses, prohibición establecida desde el 31 de
diciembre de 1999 y como consecuencia de ello tuvo que ajustar sus sistemas de
amortización a lo establecido en la Ley 546 de 1999, redenominando los créditos
de los afiliados de pesos a UVR aplicando el sistema Cíclico Decreciente en
UVR.
Aduce el ente demandado que no efectuó el cambio de
sistema de amortización del crédito de pesos a UVR, de manera caprichosa sino
como consecuencia “de un análisis financiero complejo que favoreciera los
intereses de los mismos, pues mantener el crédito en pesos, implicaba que a
partir del ajuste del sistema a la Ley 546 de 1999, el valor de las cuotas en
pesos resultaba tan alta que superaba el 30% del ingreso básico mensual del
afiliado, lo cual no es permitido por la Ley y el crédito automáticamente
quebada en mora”
De igual forma, expresa que a mediados del año 2000 la
entidad comenzó a realizar los ajustes financieros correspondientes “haciéndoselo
saber al accionante mediante el envió mensual de la factura en el cual se le
informa sobre las condiciones de amortización del crédito”. Complementa la
entidad diciendo que envió la comunicación número P066381 por intermedio de
Presidencia el 13 de junio de 2002, pero la constancia de recibido de la
comunicación no se puede certificar.
En consecuencia, afirma que el FNA no tomó una
decisión unilateral, pues el mismo contrato lo faculta para ello, tal y como se
pactó en parágrafo “el Fondo Nacional podrá variar las condiciones de
amortización del crédito modificando como consecuencia de ello el valor de las
cuotas mensuales a fin de adecuarlas a las nuevas condiciones, decisión que
será comunicada por la entidad al deudor por cualquier medio”.
La entidad precisa que el asunto, sin duda, se trata
de una controversia de tipo civil y que el actor puede acudir a la justicia
ordinaria para obtener la protección de sus derechos.
Por último el Fondo Nacional del Ahorro dijo que la
tutela no es el mecanismo adecuado para revisar las condiciones pactadas en el
contrato de mutuo y que teniendo en cuenta la reiterada jurisprudencia sobre
los requisitos de procedencia de la tutela “no cumple con el requisito de inmediatez
característica especial de la misma pues la acción invocada por el actor
como supuestamente vulneratoria de sus derechos fundamentales tuvo ocurrencia
hace más de cinco años y no da a conocer hechos que evidencien que actualmente
se le está generando un perjuicio”.
En conclusión la entidad pide que no se conceda la
tutela por ausencia de requisitos de procedibilidad de la misma.
Decisiones judiciales
objeto de revisión.
Sentencia de primera
instancia.
El
Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá al revisar la acción de tutela
interpuesta decidió concederla apoyado en la sentencia T-276/08 de la Corte
Constitucional que trata de la procedencia de la tutela en los casos que el
Fondo Nacional del Ahorro varía unilateralmente las condiciones iniciales de
los créditos.
Para
el Juez de primera instancia no hay duda del perjuicio ocasionado al actor y
sustenta su decisión cuando dice: “Entonces del acervo probatorio resulta
claro que el FONDO NACIONAL DEL AHORRO, varió unilateralmente las
condiciones iniciales del crédito hipotecario otorgado al señor GABRIEL
CARVAJAL CUELLAR, el cual había sido otorgado en pesos y a un plazo de 15
(quince) años, y luego, fue modificado a Unidades de Valor Real (UVR) y a un
plazo de 21 año”. Considera el Juzgado que con el cambio de las condiciones
contractuales se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y se
desconoció los principio de la buena fe, respeto por los actos propios  y
confianza legítima.
La
providencia se pronunció acerca de la dificultad para establecer si el deudor
conocía o no sobre el proceso que culminó con la variación de las condiciones
económicas cuando expone lo siguiente: “Además no se pudo establecer que el
señor GABRIEL CARVAJAL CUELLAR se haya enterado de la situación generada
por la entrada en vigencia de la Ley 546 de 1999, ni de la decisión unilateral
del Fondo de variar las condiciones del crédito que se le había otorgado, menos
aún se puede determinar la participación activa del deudor en el cambio de
las condiciones contractuales inicialmente pactadas, por lo que es forzoso
concluir que el FONDO NACIONAL DEL AHORRO, varió unilateralmente las
condiciones iniciales del crédito hipotecario otorgado al señor CARVAJAL
CUELLAR.”
El Juez en la parte
resolutiva del fallo imparte una serie de órdenes con el fin de restablecer los
derechos conculcados por el Fondo Nacional del Ahorro.
Impugnación.
La
demandada impugnó la decisión anterior, utilizando como fundamento razones
similares a la respuesta de la acción de tutela, agregando que el Fondo Nacional
del Ahorro no vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante,
toda vez que las variaciones realizadas al crédito del actor se apoyaron en las
nuevas directrices determinadas por la Superintendencia Bancaria en su momento,
aplicando el sistema de amortización cíclico decreciente en UVR.
Sostiene
la entidad que no hay vulneración debido a que por intermedio de la Presidencia
de esa entidad, se le informó de manera clara, completa, comprensible y precisa
las condiciones del crédito e igualmente le solicitó acercarse o comunicarse con
la entidad para que manifestara si estaba o no de acuerdo con el sistema
escogido y en su defecto informara a la entidad cuál escogía, sin que se
hubiere recibido comunicación alguna.
Finalmente
menciona que el asunto se trata de una controversia contractual de tipo civil
no siendo la tutela el mecanismo adecuado para sortearla más aún si no se
encuentran acreditados los presupuestos de procedibilidad de la misma, como la
inmediatez, ya que desde la redenominación del crédito hasta la fecha de la
interposición de la acción han transcurrido más de cinco años no siendo claro
la existencia de un perjuicio irremediable.
Sentencia de segunda instancia.
El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección “A”, decidió
confirma la decisión adoptada por el Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá
concluyendo lo siguiente: “De las anteriores pruebas se constata que la
entidad accionada realizó la modificación del contrato de mutuo de manera
unilateral y sin consultárselo previamente al acá accionante, razón por las
(sic) cual procederá esta Sala de decisión, a confirmar la providencia expedida
por el Juzgado en primera instancia, mediante la cual se concedió el amparo de
los derechos fundamentales invocados por el accionante.”
II. MEMORIAL EN SEDE DE REVISIÓN.
Habiéndose
dictado sentencia de segunda instancia llegó a esa Corporación un memorial
presentado por el accionante en el cual expresa su preocupación por las
decisiones tomadas por el Fondo Nacional del Ahorro respecto de su crédito.
Manifiesta
el actor que mediante comunicación del Fondo Nacional del Ahorro se le informó
que en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Sexto
Administrativo de Bogotá se modificaban las condiciones de liquidación del
crédito y éste sería restablecido al sistema de Gradiente Geométrico Escalonado
por lo tanto debía cancelar antes del 15 de marzo del 2010 la suma de
$20.320.172.55. Posteriormente envió un recibo de pago para ser cancelado antes
del 15 de abril de 2010 por un valor de $21.194.482.00, esto como consecuencia
de la nueva liquidación.
Al
respecto el peticionario sostiene que la entidad demandada continúa la
vulneración de sus derechos ya que en ningún momento se contó con su
consentimiento para modificar las condiciones del crédito tal y como lo exige el
fallo de primera instancia y por el contrario la entidad decidió nuevamente de
forma unilateral e inconsulta hacerlo de manera desproporcionada y aún más
gravosa, atribuyéndole además una mora de 36 cuotas que no le pertenece.
Se
pregunta el actor “¿será esto posible, por el echo (sic) de reclamar mis
derechos el Fondo Nacional del Ahorro está preparando el terreno para rematar
mi vivienda?”.
En
el memorial el peticionario manifiesta: “El 18 de julio de 1995 con oficio
No. D.C 0078553, el FONDO NACIONAL DEL AHORRO, me aprobó el crédito No.
1714636405, por la suma de $17.493.408 y después de casi quince años de estar
pagando el crédito, el Fondo me certifica unilateralmente que al 8 de marzo de
2010 aún le adeudo $20.320.172.55, ¿será esto justo?.”
Concluye
el actor que es un hombre sin trabajo a causa de su edad (64 años), que vive de
su pensión que no alcanza ni siquiera los dos salarios mínimos, no siendo ésta
suficiente para su sostenimiento y el de su familia por lo tanto es imposible
pagar las sumas de dinero requeridas por el Fondo.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional
para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la
referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral
9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
De
acuerdo a las circunstancias que motivaron la revisión de esta tutela, le
corresponde a la Sala establecer si el Fondo Nacional del Ahorro con la
interpretación al fallo de tutela de primera instancia, se configura una
vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y vivienda digna
del señor Gabriel Carvajal Cuellar.
Con
el fin de resolver los problemas jurídicos planteados, esta Sala de revisión, (i)
reiterará la jurisprudencia constitucional sobre las modificaciones
unilaterales realizadas por el Fondo Nacional de Ahorro, respecto del sistema
de amortización y el tiempo de cancelación del crédito, no solamente desconocen
los principios de la buena fe y confianza legítima, sino que vulneran el derecho
fundamental al debido proceso, (ii) analizará si los fallos dictados en primera
y segunda instancia se ajustan a lo dicho por esta Corporación respecto del
tema, (iii) verificará el cumplimiento de la entidad de acuerdo con los fallos
dictados y por último (iv) estudiará el caso concreto.
3. Variaciones realizadas
por el Fondo Nacional del Ahorro a los contratos de mutuo hipotecario sin autorización
de los contratantes. Reiteración de jurisprudencia T-276 del 12 de marzo de
2008.
En múltiples oportunidades la
Corte ha revisado acciones de tutela en las que el Fondo Nacional del Ahorro,
dando cumplimiento al contenido de la Ley 546 de 1999, altera las condiciones
contractuales. Esta situación ha ayudado a consolidar la jurisprudencia de esta
Corporación que ha establecido las reglas de la procedencia de las tutelas
particularmente respecto de la inmediatez en la interposición de la misma por
el afectado como el cambio intempestivo. En esta oportunidad dijo lo
siguiente:
“4.- Inoponibilidad del principio de
inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción de tutela en los casos
en los que el Fondo Nacional del Ahorro ha variado las condiciones iniciales
del crédito, de pesos a UVR. Reiteración de Jurisprudencia.
La jurisprudencia de esta Corporación se ha referido a
la inoponibilidad del principio de inmediatez como requisito de procedibilidad
de la acción de tutela en los casos en los cuales se reprocha la actuación del
Fondo Nacional del Ahorro, consistente en la variación unilateral de las
condiciones iniciales del crédito, de pesos a Unidades de Valor Real UVR, al
sostener que, el tiempo transcurrido desde la modificación al contrato de mutuo
no subsana la violación al debido proceso[1]. Se ha manifestado
igualmente, que el hecho de que el actor haya continuado pagando las cuotas no
significa de manera alguna que hubiera aceptado tácitamente la variación
unilateral en las condiciones del crédito. El continuar cancelando las cuotas
bajo el nuevo sistema de amortización, aún persistiendo la vulneración del
derecho al debido proceso, era la alternativa menos gravosa a su interés de
acceder a una vivienda. Es por ello que no puede hablarse de un desinterés del
actor frente a las modificaciones contractuales, sino del desconocimiento de
sus derechos por parte de la entidad financiera[2].
La jurisprudencia aludida es aplicable al caso bajo
estudio en la medida en que de la respuesta a la acción de tutela dada por el
Fondo Nacional del Ahorro[3], así como al
requerimiento realizado por la Sala Cuarta de Revisión, se infiere que esta
entidad modificó unilateralmente el sistema de amortización del crédito del
actor de pesos a UVR, así como el plazo pactado para el pago de la obligación,
de 15 (quince) años, lo pasó a 30 (treinta) años a mediados del año 2002, y la
acción de tutela se instauró el día 5 de septiembre de 2006[4],
esto es, más de 4 años después. Actuación de la entidad demandada que vulnera
el debido proceso, que el simple paso del tiempo no subsana.
De la misma forma, el actor siguió cancelando las
cuotas aproximadamente hasta el mes de julio de 2003[5],
las cuales según lo anotó, después de la variación del sistema de amortización
no pudo seguir pagando, en razón, a su precaria situación económica. No
obstante, la circunstancia de haber seguido cancelando las cuotas después a la
variación del sistema de amortización – por espacio de un año-, no implica la
aceptación tácita del actor por el nuevo sistema. Tampoco la no cancelación de
las cuotas desde esa fecha puede tenerse por un total desinterés frente a las
modificaciones contractuales, pues las mismas implicaron la vulneración del
debido proceso por parte del Fondo Nacional del Ahorro.
5.- Inexistencia de otro medio de defensa judicial
cuando el Fondo Nacional del Ahorro ha variado las condiciones iniciales del
crédito al pasarlas de pesos a UVR
De manera reiterada, la jurisprudencia de esta
Corporación ha sostenido que la acción de tutela es un medio de defensa
judicial, cuya característica principal es la de ser subsidiario y residual,
mediante el cual se busca proteger los derechos constitucionales fundamentales.
Precisamente este carácter, implica que si el interesado tiene a su disposición
otro medio de defensa, la tutela no opera como medio sustituto o alterno, ni
puede desplazar a los jueces ordinarios en el ejercicio propio de sus funciones[6],
salvo cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de
un perjuicio irremediable[7], según lo consagrado
en el artículo 86 de la Constitución, en concordancia con lo establecido en el
numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991[8].
En este
orden, si está previsto en el ordenamiento jurídico otro medio de defensa (ante
la propia administración, o judicial) para lograr el amparo pretendido, la
tutela no puede desplazarlo, pues al hacerlo implicaría una intromisión
indebida en las competencias que el legislador ha establecido, o bien en cabeza
de la propia administración o de los jueces ordinarios o especiales. Sin
embargo, no basta con la existencia de otro medio de defensa, sino que el mismo
debe ser eficaz e idóneo para deparar protección cierta, efectiva y concreta
del derecho constitucional fundamental vulnerado o amenazado, circunstancia que
deberá ser apreciada por el juez en cada caso concreto. La forma en que han
sido desconocidos o puesto en peligro tales derechos, permite establecer la
idoneidad del medio de defensa[9]. En otras palabras,
dicho medio de defensa debe tener la virtualidad de ser suficiente para
restablecer el derecho fundamental amenazado o vulnerado[10].
En
síntesis, como regla general la acción de tutela es procedente ante la
inexistencia de otro medio de defensa, o cuando existiendo, el mismo no resulta
idóneo para resolver el caso concreto, eventos en los cuales la tutela procede
ante la imposibilidad material de buscar protección real y cierta por otra vía;
en tal virtud, el amparo constitucional se brinda como mecanismo principal,
salvo cuando se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en
cuyo caso la orden de protección tendrá efectos temporales, esto es, sólo hasta
el momento en que la autoridad competente resuelva de forma definitiva el
asunto.
En casos como el analizado, ha sostenido esta
Corporación que la acción de tutela es procedente, habida cuenta que no puede
obligarse al deudor hipotecario a iniciar un proceso tendiente a establecer
cuáles eran las condiciones pactadas inicialmente, cuando no intervino en la
modificación de las mismas, pues es el Fondo Nacional del Ahorro el interesado
en el asunto[11]. Variación
unilateral de las condiciones del contrato de mutuo para adquisición de
vivienda (aumento excesivo en el plazo estipulado o en la cuota mensual) que
vulnera el derecho fundamental al debido proceso y el principio de buena fe[12].”
Esta
Corporación ha sido reiterativa en no acoger los argumentos expuestos por el
Fondo Nacional del Ahorro sobre la improcedencia de la acción tutela por
existir otro mecanismo de defensa y/o la falta de inmediatez en la
interposición, lo que permite concluir que la anterior es el medio adecuado
para proteger los derechos de los afectados por los cambios unilaterales e
inconsultos del Fondo en los contratos de mutuo hipotecario suscritos con los
deudores.
Este
Tribunal Constitucional ha rechazado la decisión del Fondo Nacional del Ahorro
de hacer uso de su posición contractual privilegiada para modificar las
condiciones pactadas en los contratos celebrados con antelación al 31 de
diciembre de 1999 a lo previsto en la Ley 546 del mismo año. En todos los casos
se ha establecido que la entidad financiera vulneró la confianza depositada en
ella por los usuarios del crédito y desconoció el debido proceso que debe estar
presente en las transacciones financieras, en cuanto las modificaciones
contractuales que se habían llevado a cabo sin la consulta previa al deudor.
En la misma sentencia (T-276/08)
se reiteraron las reglas que se deben tener en cuenta en los casos que el Fondo
Nacional del Ahorro altere lo previamente establecido en los mutuos
hipotecarios con los deudores:
“Con
ocasión de la revisión de las decisiones de instancia proferidas por los jueces
de tutela, en múltiples oportunidades, esta Corporación se ha pronunciado sobre
la actuación del Fondo Nacional del Ahorro que en el marco de la Ley 546 de 1999
ha modificado unilateralmente las condiciones iniciales estipuladas en los
contratos de mutuo[13], para adquisición de
vivienda, lo que ha permitido, consolidar la jurisprudencia aplicable cuando se
presenten casos similares. Sobre el particular se han establecido las
siguientes reglas[14]:
“(i) Los
acreedores financieros, en razón de la posición dominante en la que se
encuentran frente a los deudores hipotecarios, tienen el deber de informar
previamente y de manera clara, precisa y comprensible sobre cualquier tipo de
cambio a realizarse sobre un crédito de vivienda, a fin de que el deudor cuente
con la oportunidad de ejercer sus derechos frente a la eventual modificación.
(ii) De no
contar con el consentimiento del deudor para efectuar el cambio sobre las
condiciones en que fue pactado el crédito inicialmente, a la entidad financiera
acreedora corresponde acudir ante el juez competente para que sea éste quien
solucione la controversia planteada, sin que, de ninguna manera, le resulte
válido definirla a favor de sus propios intereses.
(iii) La
pretermisión del procedimiento de información del deudor hipotecario, por parte
de la entidad acreedora, a fin de obtener su consentimiento previo para
modificar el crédito, afecta los principios de la confianza legítima y la buena
fe, como quiera que la suscripción de un contrato permite a las partes confiar
en que el mismo se cumplirá tal y como fue pactado y que no sufrirá
alteraciones provenientes de ninguna de las partes.
(iv) Así
mismo, las modificaciones unilaterales que recaigan sobre las condiciones
iniciales en que haya sido pactado un crédito de vivienda configuran una clara
violación del derecho al debido proceso, por desconocimiento del debido respeto
al acto propio.”[15]
En armonía con lo expuesto, el cambio unilateral de las
condiciones del contrato de mutuo para la adquisición de vivienda por parte del
FNA, bajo el argumento de que se debían adecuar los contratos de mutuo a la Ley
546 de 1999, la Corte señaló en la Sentencia T-822 de 2003, lo siguiente:
“...la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional considera que debe concederse la
tutela porque se violó el debido proceso en los cinco casos, en razón de no
existir información suficiente al reliquidarse y redenominarse los créditos por
parte del Fondo Nacional de Ahorro; y, en consecuencia, deben revocarse todas
las decisiones de instancia que no aceptaron el amparo.
La Corte
ordenará que en la información que se debe dar a los deudores, el Fondo
Nacional de Ahorro debe tener en cuenta lo estipulado en la ley 546 de 1999 y
lo ordenado en la Circular Externa #085 de 2000 de la Superintendencia Bancaria
que establece algunas de las condiciones que se deben llenar en la información
para que se estime suficiente:
- ‘INFORMACION
AL DEUDOR. En cumplimiento de los artículos 20 y 21 de la ley 546 del 23 de
diciembre de 1999, las entidades destinatarias de este instructivo deberán
remitir a todos sus deudores de créditos individuales hipotecarios para
vivienda vigentes y para los nuevos que se otorguen, una información clara,
cierta, comprensible y oportuna respecto de las condiciones de sus créditos, de
manera tal que el usuario conozca suficientemente la operación del
sistema, la composición de las cuotas, el comportamiento del crédito durante su
vigencia y las consecuencias de su incumplimiento”.
Para lograr
esa información precisa y completa, la citada Circular 098 de 2000 también
recuerda que “en el artículo 20 de la ley 546 de 1999, norma cuya exequibilidad
fue condicionada por la sentencia C-955/2000 proferida por la H. Corte
Constitucional, la entidad acreedora al momento de hacer la evaluación de la
solicitud de reestructuración de una obligación de este tipo, deberá verificar
que se cumplan los siguientes requisitos para que resulte viable la
reestructuración:.... a. Que la primera cuota del crédito una vez
reestructurado, que esté dispuesto a pagar el deudor, en ningún caso represente
más del 30% de los ingresos familiares, de conformidad con el Decreto 145 de 2000.....’
Además, se
dará cumplimiento a lo ordenado en la parte resolutiva de la sentencia C-955 de
2000, numerales 13 y 19, transcritos en la parte motiva del presente fallo.
Solamente
cuando se llenen las condiciones antes indicadas se puede dar por efectuada la
información, sin violación al debido proceso.”
En
conclusión, el incumplimiento de las reglas establecidas anteriormente
acreditará al actor para acudir a un mecanismo expedito que impida que la
vulneración continúe; y que esta se configura, cuando el Fondo no vincula
activamente al deudor para que este preste su consentimiento y manifieste su
conveniencia acerca del cambio de las condiciones inicialmente contratadas.
4.
Análisis de los fallos dictados en primera y segunda con el fin de determinar
si se ajustan a lo dicho por esta Corporación respecto del tema.
Las
sentencias de primera y segunda instancias decidieron conceder la acción de
tutela por ser manifiesta la vulneración de los derechos del accionante. En el
caso del Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá al decidir se apoyó en la
providencia T-276 de 2008 proferida por esta Corporación e identificó una
situación fáctica similar a la expuesta en la anterior sentencia.
Por
su parte, el Tribunal confirmó la decisión del Juzgado, sustentó su decisión en
la jurisprudencia sentada en el fallo anterior, complementado con lo expuesto
en la providencia T - 207 de 2006, la Corporación concluyó que el presente caso
se ajusta a los presupuestos constitucionales determinados por la
jurisprudencia constitucional para los casos en que el Fondo Nacional del
Ahorro altere las condiciones iniciales del crédito.
En
efecto, ambas instancias coincidieron en: una (i) variación unilateral de las
condiciones contractuales pactadas inicialmente al crédito de mutuo hipotecario
por el Fondo Nacional del Ahorro, (ii) ausencia de consentimiento o
participación activa del deudor en dicha alteración, (iii) vulneración a los
derechos fundamentales del debido proceso y desconocimiento de los principios
que rigen este tipo de negocios, buena fe, confianza legítima y respeto por los
actos propios y (iv) sustento de las decisiones en la jurisprudencia de la
Corte.
Entonces,
resulta claro que las decisiones del Juzgado Sexto Contencioso Administrativo
de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se ajustaron
acertadamente a los lineamientos constitucionales y a la jurisprudencia
reiterada que sobre el tema ha proferido esta Corporación. Los jueces de tutela
coincidieron que de ser necesario modificar las condiciones pactadas inicialmente
en cuanto al plazo o monto de las cuotas que en pesos adquirió el obligado y
que debe continuar en pesos, será requisito previo contar con su consentimiento,
en caso contrario, se mantendrán las condiciones inicialmente pactadas, pero
siempre siendo necesario vincular activamente al deudor en la toma decisiones.
5.
Cumplimiento del Fondo Nacional del Ahorro a los fallos de tutela.
El
Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá en su parte resolutiva decidió conceder
el amparo de tutela e impartió una serie de órdenes en el numeral segundo al Fondo
Nacional del Ahorro dando alcance a las consideraciones proferidas en la
sentencia:
“SEGUNDO.-
ORDENAR al FONDO NACIONAL DEL AHORRO que si aún no lo ha hecho, proceda de la
siguiente manera:
a)
Que en el término de cinco
(5) días a partir de la notificación de la presente sentencia, el FONDO
NACIONAL DEL AHORRO restablezca el crédito en pesos y en el plazo indicado,
según lo pactado inicialmente con el demandante.
b)
Una vez cumplido lo
anterior, ordenar que el FONDO NACIONAL DEL AHORRO, dentro de los quince
(15) días siguientes, suministre al señor GABRIEL CARVAJAL CUELLAR,
información clara, completa y comprensible del estado del crédito y del
comportamiento del mismo de llegarse a convenir en su modificación, con miras a
adecuarlo a los lineamientos legales y jurisprudenciales en la materia.
c)
En el evento en que sea
necesario modificar las condiciones inicialmente pactadas del crédito en cuanto
a plazo o monto de las cuotas que en pesos se adquirió el demandante y que debe
continuar en pesos, será necesario contar con su consentimiento o aquiescencia,
y, en caso contrario, se mantendrán las condiciones inicialmente pactadas, sin perjuicio de que el FONDO NACIONAL DEL AHORRO,
puede acudir ante el Juez competente para dirimir la controversia contractual.”(subrayado fuera del texto)
El
Juez de tutela le ordenó a la entidad vincular activamente al deudor en el
proceso de restablecimiento del crédito en las condiciones pactadas
inicialmente, esto no es otra cosa que adelantar en conjunto una etapa de
diálogo, en la que las partes interactúen y se redefinan las alternativas por
el deudor con miras a ajustar el plan de amortización a su real capacidad de
pago.
En
cumplimiento del fallo anterior el Fondo Nacional del Ahorro envió comunicación
al accionante donde modificaba las condiciones de liquidación del crédito y le
informaba que éste sería restablecido al sistema de Gradiente Geométrico
Escalonado y que como consecuencia de la aplicación del tal sistema implicaba
un aumento tanto de la cuota como del saldo de la deuda. A razón de esto
remitió el estado de cuenta al 8 de marzo del 2010 e informó que el deudor
debía cancelar antes del 15 de marzo del 2010 la suma de $20.320.172.55 por
efecto de la nueva liquidación.
Así
las cosas, es forzoso concluir que la entidad continúa la vulneración de los
derechos fundamentales del accionante al haber dado un alcance incorrecto a los
fallos de tutela que ordenan la concertación y consentimiento del deudor previo
a cualquier modificación de los términos del crédito suscrito entre las partes.
El
Fondo Nacional del Ahorro recae nuevamente en las actuaciones reprochadas en
los fallos de instancia y no guarda armonía con las órdenes dictadas en los
mismos; por el contrario, la entidad aprovechándose de su posición dominante
trasgrede los derechos del deudor, que frente a esta nueva liquidación se
declara en franca imposibilidad de pagar.
La
entidad no puede entender que con el envío de la comunicación está subsanando
el proceso de concertación con el deudor, por el contrario la decisión ya esta
tomada de manera unilateral o peor aún pensar que los recibos de pagos y/o
estados de cuenta son los medios idóneos, pues en dichos documentos no figura información
clara y precisa en relación con las modificaciones en cuanto a plazo, monto y
denominación del crédito.
Ahora
bien, el Fondo Nacional del Ahorro mediante comunicación enviada al señor Gabriel
Carvajal Cuellar, le informó que restablecería su crédito al sistema de “Gradiente
Geométrico Escalonado”; según respuesta de la entidad a la acción de tutela y
en la solicitud de impugnación, en esas oportunidades manifestó, que el método
anteriormente mencionado no había sido aprobado por la Superintendencia
Bancaria, en razón a que capitalizaba a intereses y el saldo de la deuda crecía
de manera significativa mensualmente además de otras implicaciones de índole
financiero que en últimas perjudicaban a los deudores. Posteriormente mencionó
que fue requerido y sancionado por la entidad de vigilancia por utilizar un
sistema de amortización no aprobado. Siendo así, el Fondo Nacional del Ahorro
entra en aparente contradicción al aplicar un procedimiento de amortización
prohibido por la Superintendencia Bancaria por ser más gravoso y perjudicial
para los intereses del actor como se evidencia en su caso.
Finalmente,
esta Sala concluye que el Fondo Nacional
del Ahorro al darle un alcance inadecuado a los fallos de tutela proferidos por
el Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá y Tribunal Administrativo de
Cundinamarca Sección Tercera y Subsección “A” mantiene la trasgresión de los
derechos fundamentales tutelados por las anteriores providencias al señor
Gabriel Carvajal Cuellar.
6.
Caso concreto.
En
el año 2002, el Fondo Nacional del Ahorro resolvió modificar las condiciones
del crédito de vivienda concedido al actor, en razón de la expedición de la Ley
546 de 1999; entre los cambios realizados varió el crédito de pesos a UVR, el
plazo de 15 años a 21 años y 6 meses y las cuotas de 180 a 259, desconociendo
lo pactado en la Escritura Pública No. 2910 de 1995 de la notaría 39 de
constitución del mutuo hipotecario.
El
actor, por su parte, al enterarse por medio de los recibos de pagos de los
cambios realizados por la entidad, interpuso derecho de petición ante la misma
entidad el cual no fue concedido. Por lo que decidió, interponer acción de
tutela ante el Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá, siendo ésta concedida,
la entidad impugno el fallo pero este fue confirmado por el Juez de segunda
instancia.
Posteriormente
la entidad aduciendo el cumplimiento del fallo de tutela le notificó al actor
del nuevo cambio de las condiciones contractuales y la regulación del crédito
bajo el sistema de Gradiente Geométrico Escalonado que envuelve un aumento de
la cuota, de los intereses y del saldo de la deuda, dando como resultado el
pago de $ 20.320.172.55 antes del 15 de marzo del presente año.
En
efecto, analizadas las pruebas que obran en el expediente, la Sala concluye que
el Fondo Nacional del Ahorro dio una interpretación caprichosa a los fallos de
tutela desconociendo las órdenes impartidas en manifiesto perjuicio del
accionante.
Esta
Sala de Revisión coincide en la protección del derecho al debido proceso y
consecuente afectación a la vivienda digna adoptada por los jueces de
instancia, en contra del Fondo Nacional del Ahorro al modificar de manera
unilateral e inconsulta las condiciones iniciales del crédito hipotecario,
específicamente los mandatos impartidos por el juez de primera instancia, pues los
mismos se ajustan a los lineamientos constitucionales y a la jurisprudencia
reiterada que sobre el tema ha proferido esta Corporación.
En
consecuencia, esta Sala confirmará los fallos de tutela proferidos por el Juez Sexto
Contencioso Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A” y ordenará al Fondo Nacional del
Ahorro, si aún no lo ha hecho, que proceda como lo dispone el Juez de primer
grado.
IV.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
Confirmar los fallos proferidos por el Juzgado Sexto Contencioso Administrativo de
Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera,
Subsección “A” en el proceso de tutela instaurada por el señor Gabriel Carvajal
Cuellar contra el Fondo Nacional del Ahorro.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al
Fondo Nacional del Ahorro, que si aún no lo ha hecho, cumpla estrictamente las
órdenes dictadas en el fallo Juez Sexto Contencioso Administrativo de Bogotá de
fecha 8 de febrero de 2010.
Tercero. Por
la Secretaría General de esta Corporación, dése cumplimiento a lo previsto en
el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En la sentencia
T-419 de 2006, la variación en las condiciones del crédito al tutelante se
habían surtido en el año 2002.
[2] Ver
entre otras, las sentencias T-419 de 2006, y T-1063 de 2006.
[3] Folios 212 a 216
del cuaderno No. 1.
[4] Folio 119 del
cuaderno 1, en el que obra el acta individual de reparto de la acción de
tutela.
[5] A folio 117 del
cuaderno No. 1, aparece el recibo de pago No. 20060614670, con fecha de corte
14-06-2006, en el que se indican 33 cuotas en mora.
[6] Al respecto,
pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-469 de 2000, T-585 de 2002 y
T-1250 de 2005.
[7] Según
la doctrina constitucional, para que se esté en presencia de un perjuicio
irremediable deben cumplirse los siguientes requisitos[7]: (i) el perjuicio debe ser
inminente, es decir, que ocurra necesariamente si no se da la protección
judicial transitoria; (ii) las medidas a tomar para conjurar el perjuicio deben
ser urgentes; (iii) el daño o menoscabo debe ser de tal gravedad, que una vez
producido es imposible retornar la situación a su estado anterior; y, (iv) la
urgencia y la gravedad deben conducir a que la tutela sea impostergable. Al respecto
pueden consultarse, entre otras, las siguientes sentencias: ST-225/93;
T-056/94, T-208/95; T-476/96, T-093/97. y T-1063 de 2006.
[8] El numeral 1º del artículo 6º del Decreto
2591 de 1991, establece como una de las causales de improcedencia de la acción
de tutela: “Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentre el solicitante”.
[9] Corte Constitucional.
Sentencia SU-544-01, Sentencia T-1225 de 2004 y T-1063 de 2006,
[10] Sobre el tema
pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-469 de 2000, T-585 de 2002 y
T-1250 de 2005.
[11] Sentencia T-1250
de 2005.
[12] Sobre el tema,
puede consultarse, entre otras, las sentencias T-269 y T-1063 de 2006.
[13] Al
respecto, pueden consultarse las sentencias T-822/03; T-357/04; T-793/04;
T-212/05; T-611/05; T-626/05; T-652/05; T-1092/05; y T-1250/05.
[14] Sentencia T-207
de 2006, reiterada en la sentencia T-419 de 2006.
[15]
Sentencia T-207/06