C-089-18
Sentencia
C-089/18
PRELACION DE
CREDITOS EN PROCESOS DE LIQUIDACION DE IPS Y EPS-Exequibilidad condicionada de la expresión “incluso los que
están en curso”
[L]a
Corte encuentra que tal compatibilización se alcanza si se entiende que aun
cuando se trate de procesos en curso, la modificación de las reglas de
prelación para el pago de los créditos en la liquidación de EPS e IPS no es
aplicable a los créditos que fueron aceptados y calificados por el
liquidador de conformidad con el régimen de prelación de pagos anterior a la
fecha de entrada en vigencia del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016. Es decir
que esta modificación solo rige respecto de los créditos que antes de la
entrada en vigencia de la Ley 1797 de 2016 no habían sido reconocidos de manera
definitiva con un determinado privilegio de pago.
PRELACION DE
CREDITOS-Definición
PRELACION DE
CREDITOS-Jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia
CREDITO-Clasificación de preferencias
Estas preferencias pueden ser
generales o especiales. Las generales habilitan al acreedor a perseguir todos
los bienes del deudor para la satisfacción del crédito pendiente y procede
respecto de los créditos de primera y cuarta clase. Las especiales tienen
vocación de afectar bienes determinados, como en el caso de los créditos
hipotecarios en los que únicamente es posible perseguir el bien sujeto a
gravamen, por lo que los saldos insolutos, tendrán el tratamiento de crédito
común a pagarse a prorrata con las demás acreencias, sin prelación alguna
(artículo 2510).
CREDITO-Clases
LIQUIDACION FORZOSA DE ENTIDADES PROMOTORAS DE SERVICIOS DE SALUD-Procedimiento
LIQUIDACION FORZOSA DE ENTIDADES PROMOTORAS DE SERVICIOS DE SALUD-Régimen normativo aplicable
LIQUIDACION FORZOSA DE ENTIDADES PROMOTORAS DE SERVICIOS DE SALUD-Reconocimiento de acreencias
PROCESO DE
LIQUIDACION FORZOSA ADMINISTRATIVA-Características/PROCESO
DE LIQUIDACION FORZOSA ADMINISTRATIVA-Finalidad/PROCESO DE LIQUIDACION
FORZOSA ADMINISTRATIVA-Protección a la
igualdad de acreedores
El proceso de liquidación forzosa
administrativa es concursal
y universal, tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos
y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad
hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los
acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios
de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos” (Artículo
293 Decreto Ley 663 de 1993).
PROCESO DE
LIQUIDACION FORZOSA ADMINISTRATIVA-Requisitos
que deben cumplir acreedores para reclamar su crédito insoluto
PRINCIPIO DE
IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY-Alcance
RETROACTIVIDAD
Y ULTRAACTIVIDAD DE LA LEY-Carácter excepcional
DERECHOS
ADQUIRIDOS Y MERAS EXPECTATIVAS-Distinción
Referencia:
Expediente D-12235
Demanda
de inconstitucionalidad en contra del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 “Por
la cual se dictan disposiciones que regulan la operación del Sistema General de
Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.
Demandante:
Gustavo Morales Cobo
Magistrado
ponente:
CARLOS BERNAL
PULIDO
Bogotá,
D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.      ANTECEDENTES
1.
En
ejercicio de la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 242-1 de
la Constitución Política, el ciudadano Gustavo Morales Cobo, quien actúa  en su
condición de Presidente Ejecutivo de la Asociación de Laboratorios
Farmacéuticos de Investigación y Desarrollo (AFIDRO), presentó demanda en contra
del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 “Por la cual se dictan disposiciones
que regulan la operación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se
dictan otras disposiciones”.
2.
Mediante
Auto de 21 de julio de 2017, el Magistrado sustanciador inadmitió la demanda,
por cuanto no satisfacía los requisitos del artículo 2° del Decreto 2067 de
1991. En ese auto, se concluyó que las razones expuestas por el demandante
carecían de “certeza, especificidad y suficiencia para guiar el examen que
debe adelantar el juez constitucional”.
3.
Dentro
de la oportunidad legal, el demandante presentó el memorial para subsanar la
demanda, en el cual amplió los argumentos que respaldaban su solicitud.
4.
Finalmente,
mediante Auto del 15 de agosto de 2017, el Magistrado sustanciador dispuso:
i)
Rechazar la demanda interpuesta en contra del artículo 12 de la Ley 1797 de
2016 “Por la cual se dictan disposiciones que regulan la operación del
Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”,
en lo relacionado con el cargo por violación del principio de unidad de
materia, previsto por el artículo 158 de la Constitución Política, teniendo en
cuenta que, en lo que a este cargo respecta, el demandante no logró corregir
las deficiencias señaladas en el Auto del 21 de julio de 2017.
ii)
Admitir la demanda interpuesta en contra del artículo 12 de la Ley 1797 de
2016, en lo relacionado con el cargo por violación del principio de
irretroactividad de la ley y los derechos adquiridos, contenido en el artículo
58 de la Constitución Política, respecto del cual el actor, en su escrito
de subsanación, sí cumplió con los requisitos exigidos por el artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991.
iii)
Fijar en lista el proceso por el término de 10 días, con el fin de permitir a
los ciudadanos defender o impugnar la norma de la referencia, según lo indica
el artículo 7° del Decreto 2067 de 1991.
iv)
Correr traslado al señor Procurador General de la Nación, para que rindiera el
concepto de su competencia, en los términos del artículo 7° del Decreto 2067 de
1991.
v)
Comunicar la iniciación de este proceso al señor Presidente del Congreso, para
que si lo consideraba conveniente, interviniera directamente o por intermedio
de apoderado escogido para el efecto, indicando las razones que, a su juicio,
justifican la declaración de constitucionalidad o de inconstitucionalidad de la
disposición acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del
Decreto 2067 de 1991. Lo propio se dispuso en relación con el señor Presidente
de la República, el señor Ministro de Salud y Protección Social y el señor
Ministro de Justicia y del Derecho.
vi)
Por último, por intermedio de la Secretaría General, se invitó a participar en
este proceso a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Superintendencia de
Sociedades, a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral
(Acemi), a la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas (ACHC), a la
Asociación Colombiana de Empresas Sociales del Estado y Hospitales Públicos
(Acesi), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Facultad de Ciencias
Jurídicas de la Universidad Javeriana, a la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional, a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario, a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, a la
Facultad de Derecho de la Universidad de Los Andes, a la Facultad de Derecho de
la Universidad de Medellín, a la Facultad de Derecho de la Universidad de
Cartagena, a la Facultad de Derecho de la Universidad Industrial de Santander,
a la Facultad de Derecho de la Universidad de Nariño y a la Facultad de Derecho
de la Universidad de Manizales, para que mediante escrito emitieran su opinión
especializada sobre la disposición que es materia de la impugnación, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
5. Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y
previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir
de fondo la demanda en referencia.
II.
TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
6. A
continuación se transcribe el texto del artículo demandado, y se destaca el
apartado al cual se circunscribe el debate de control constitucional en este
proceso:
LEY
1797 DE 2016
(Julio
13)
Diario
Oficial No. 49.933 de 13 de julio de 2016
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
la cual se dictan disposiciones que regulan la operación del Sistema General de
Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO
12. PRELACIÓN DE CRÉDITOS EN LOS PROCESOS DE LIQUIDACIÓN DE LAS INSTITUCIONES
PRESTADORAS DE SERVICIOS DE SALUD, (IPS), Y DE LAS ENTIDADES PROMOTORAS DE
SALUD (EPS). En los procesos de liquidación de
las Entidades Promotoras de Salud, incluso los que están en curso,
e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud se aplicará la siguiente
prelación de créditos, previo el cubrimiento de los recursos adeudados al
Fosyga o la entidad que haga sus veces si fuere el caso y los recursos
relacionados con los mecánicos de redistribución de riesgo:
a)
Deudas laborales;
b)
Deudas reconocidas a Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. En estas
deudas se incluirán los servicios prestados o tecnologías prestadas por
urgencias, así no medie contrato. En estos casos la liquidación debe
desarrollar la auditoría y revisión de cuentas para su reconocimiento en lo
pertinente.
c)
Deudas de impuestos nacionales y municipales;
d)
Deudas con garantía prendaria o hipotecaria, y
e)
Deuda quirografaria.
III.
LA DEMANDA
7.  En lo
relacionado con el cargo por el cual se admitió la demanda interpuesta en
contra del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 el accionante solicita a la Corte
que “declare INEXEQUIBLE el apartado acusado del artículo 12 de la Ley 1797 de
2016 (“… incluso los que están en curso,…”), por considerar que es
violatorio del principio de irretroactividad de la Ley consagrado en el
artículo 58 de la Constitución Política.”[1]
8.
Para comenzar, argumenta que la Corte Constitucional en sede de control
abstracto de constitucionalidad se ha pronunciado acerca del contenido del
artículo 58 constitucional, en el sentido de ratificar la garantía a la
propiedad privada y a los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles[2], y con apoyo
en la jurisprudencia de esta misma corporación, sostiene que los derechos
adquiridos corresponden a situaciones jurídicas individuales definidas y
consolidadas bajo el imperio de una ley, que se entienden incorporadas de
manera definitiva en el patrimonio del individuo, en la medida en que este
logró satisfacer la totalidad de requisitos establecidos en la norma.
9.
Añade que dentro del catálogo de derechos o bienes que ingresan al patrimonio
en virtud de los derechos adquiridos, se encuentran los derechos personales o
créditos que al integrar el patrimonio de la persona, facultan al acreedor a
exigir del deudor una prestación de dar, hacer o no hacer, por lo que una vez
perfeccionado el acuerdo de voluntades en el contrato, nace para el acreedor el
derecho a que su débito se pague de acuerdo a las condiciones pactadas.
10.
Al respecto señala que “una vez han sido verificados todos los
requisitos legales para que el acreedor pueda ejecutar al deudor, se entiende
que su derecho a la prelación crediticia ha entrado a su patrimonio, y por lo
tanto no puede ser desconocido por una ley posterior que cambie su posición”.
En consecuencia, considera que una vez el legislador ha establecido un esquema
para la configuración del derecho que se satisface con la orden de prelación
vigente,  conocido y asumido por los acreedores al celebrar el negocio, es que
en realidad se hace posible la persecución de la acreencia.
11.
En tal sentido advierte que “la prelación de créditos es entonces un derecho
que tienen los acreedores, para hacerse al pago de su obligación, el cual se
puede ejercer al momento en que su obligación sea exigible y sea incumplida”.
Explica que “una vez librado el mandamiento de pago en un proceso ejecutivo o
expedido el acto administrativo de mandamiento de pago, se consolida el derecho
sustancial a la prelación del crédito dependiendo de su clase”. Por tanto, en
su criterio, el derecho de prelación crediticia es intangible y no puede ser
desconocido por una ley posterior, sin que en tal situación se advierta vínculo
alguno con la utilidad pública o el interés social.
12.
En esa medida afirma que cuando la citada disposición establece que la
prelación de créditos se aplicará incluso a los procesos de liquidación de las
entidades promotoras de salud que están en curso, “se desconoce el principio de
irretroactividad de la ley por cuanto pretende permitir la aplicación inmediata
de una norma de carácter sustancial – el orden de prelación – como si se
tratara de una norma meramente procedimental”.
13. En conclusión,
el actor considera que “no puede afirmarse válidamente que una norma posterior
entre a alterar la posición que un acreedor legítimo, de buena fe, tiene dentro
de un proceso de liquidación que ya se encuentra en curso, pues, se reitera, su
categoría en el orden de prelación, más que asignada por la ley, fue asumida
por él con arreglo a las normas legales vigentes, antes de la promulgación del
artículo 12 de la Ley 1797 de 2016”.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Salud y Protección Social
14. La
apoderada judicial del Ministerio de Salud y Protección Social se opuso a las
pretensiones de la demanda y solicitó que la norma demanda se declare
exequible. Tras citar jurisprudencia de esta Corte sobre el principio de
irretroactividad de la ley y los derechos adquiridos, hizo algunas precisiones
frente a los conceptos de irretroactividad, retroactividad y ultractividad a
partir de lo cual concluyó que el artículo 58 de la Constitución Política establece
la irretroactividad “como fórmula general” para resolver los conflictos que se
presentan por la aplicación de la ley en el tiempo.
15.
En su criterio, esta regla “garantiza que se respeten los derechos
legítimamente adquiridos bajo la ley anterior, sin perjuicio de que se afecten
las meras expectativas de derecho”.  Por lo tanto, afirmó que respecto de las
situaciones jurídicas en curso, la nueva ley entra a regular la situación en el
estado en que esté.
2.
Superintendencia Nacional de Salud
16. La
apoderada judicial de la Superintendencia Nacional de Salud empezó por
delimitar el debate constitucional al señalar que el cargo que se estudia se
contrae, en últimas, a la expresión “incluso los que están en curso” del
artículo 12 de la Ley 1797 de 2016, la cual, afirma, no presenta los problemas
de constitucionalidad que advierte el accionante. Al respecto señala que se
trata de una norma procedimental, cuya finalidad es ajustar el trámite
concursal a las particularidades del Sistema General de Seguridad Social en
Salud y por lo tanto surte efectos inmediatos de conformidad con el artículo 40
de la Ley 153 de 1887.
17. A
su juicio, con la modificación a la prelación de pagos en los procesos de
liquidación se busca el fortalecimiento institucional del sector salud, para
hacer posible el pago de las deudas, el saneamiento contable y una mejor
prestación del servicio, lo que no significa que constituya, modifique o
extinga derechos, pues estos, en cuanto concierne a los acreedores, dependen de
su reconocimiento por parte del agente liquidador de conformidad con las reglas
del proceso concursal, y mientras ello no ocurra, los intereses de los acreedores
corresponden a meras expectativas que pueden ser afectadas por la ley.
18. Para
finalizar, tras señalar que los argumentos del demandante son vagos y
subjetivos, advirtió que el legislador tiene discrecionalidad para fijar los
efectos de las normas que expide y tiene plena competencia para regular el
sector salud.
3.
Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas
19. La
Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas, mediante su Representante
Legal, defendió la constitucionalidad de la norma demandada.
20. Para
comenzar, expuso el contexto de la situación de las instituciones del sistema
de salud, en particular, su solvencia económica y financiera, que inspiró la
expedición de la norma acusada. En su sentir, en el marco de este proceso hay,
claramente, dos sectores enfrentados: por un lado, el de las IPS, que prestan
el servicio de salud a los usuarios y que en la actualidad atraviesan por una
grave crisis por todos conocida, y de otro lado, los grandes laboratorios
farmacéuticos del mundo, representados en Colombia por AFIDRO –cuyo presidente
ejecutivo, y antiguo Superintendente de Salud, es el aquí demandante–, que son
los que alegan la inconstitucionalidad de la norma.
21. Adujo
que el temor de estas multinacionales es que en el fondo se dé un trato
diferencial a las IPS dentro de los procesos de liquidación de las EPS, ante lo
cual señaló que, a la hora de hacer el juicio respectivo de igualdad, no puede
equipararse la posición de poder que ostentan estas empresas frente a
instituciones que hacen parte del sistema público de seguridad social, para
quienes una regulación más favorable estaría constitucionalmente justificada.
22. Desde
su perspectiva, la norma no afecta los derechos adquiridos de los acreedores,
ni los que están en curso de adquisición. Según aduce, los créditos mantienen
la calificación que la ley les dé dentro del proceso liquidatorio de acuerdo
con su naturaleza jurídica. Explicó que desde su punto de vista, el derecho a
la calificación y graduación de un crédito, que determinará la prelación en el
pago, se adquiere durante el proceso de liquidación y es ahí donde se logra
constituir plenamente, por lo que “una vez el liquidador califica, gradúa los
créditos, resuelve objeciones y su determinación queda ejecutoriada”, es que se
configura un derecho adquirido pues entre tanto solo se estará frente a una
mera expectativa.
23. Consideró
que el precepto impugnado busca mejorar la situación jurídica en la
calificación de los créditos de IPS públicas y privadas que son el sector más
vulnerable, junto con los médicos y pacientes, por lo cual, alternativas como
la consagrada en la norma atacada, favorecen su situación. Al respecto señaló
que la Corte Constitucional ha reconocido el vínculo que existe entre la
fluidez y pago oportuno de los servicios de salud, la sostenibilidad del
Sistema y la garantía de los derechos fundamentales a la salud y la vida de los
pacientes. Enfatizó nuevamente en los estudios que demuestran la precaria
situación financiera de hospitales y clínicas, a los que hasta el momento se
les debe 7.3 billones de pesos.
24. Destacó
que gracias a la aplicación del precepto normativo demandado, las instituciones
de salud, en especial de naturaleza pública, lograron mejorar su flujo de caja
y ello les permitió sobrevivir. Manifestó su preocupación por la posibilidad de
que un sector tan golpeado tuviera que reintegrar los recursos ya
recibidos por cuenta de la prelación que tuvieron estas entidades en aplicación
del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016.
25. Agregó
que de comprobarse una afectación al principio de irretroactividad de la ley o
a los derechos adquiridos, estaría justificada desde el punto de vista
constitucional, por razones de utilidad pública del sistema de salud, para
proteger y salvar económica y financieramente a los hospitales, pues de lo que
se trata es de cuidar los recursos de la salud para que estos lleguen a los
destinatarios legítimos y cumplan con el fin para el cual han sido concebidos,
es decir, el pago por la prestación del servicio de salud a la población
afiliada.
4.
Universidad de Medellín
26. La
Facultad de Derecho de la Universidad de Medellín, con intervención de su
Decano y del Grupo de Investigaciones Jurídicas de la Universidad, defendió la
exequibilidad de la norma demandada, con fundamento en algunas reflexiones
teóricas sobre el régimen de prelación de créditos, la aplicación de la ley en
el tiempo y los derechos adquiridos, con fundamento en las cuales sostienen que
el demandante reprocha equivocadamente una norma que se hace extensiva a “situaciones
jurídicas en curso, esto es, en vías de constitución en vigencia de la nueva
ley”, lo que en modo alguno desconoce derechos adquiridos.
27. Indicó
que así la norma no hubiese dispuesto su aplicación para las situaciones en
curso, aún no definidas ni consolidadas a su entrada en vigencia, es claro que
se trata de un efecto consustancial a la vigencia de las nuevas leyes en el
tiempo, como lo es la retrospectividad. Consideran además que se equivoca el demandante
cuando sostiene que la aplicación inmediata de las leyes solo es propia de las
normas que él denomina “sustanciales”, cuando tal efecto general aplica para
todas las leyes, sin importar su condición o naturaleza. A lo anterior agregó
que el actor no explicó de qué forma se afecta la titularidad del derecho de
crédito por la sola modificación del orden de pago en el marco de los procesos
de insolvencia de las EPS e IPS.
5.
Universidad de Manizales
28. La
decana de la Facultad de Derecho de la Universidad de Manizales intervino para
defender la constitucionalidad de la norma. Tras señalar que la demanda, en
general, no cumple con requisitos de claridad y suficiencia, argumentó que el
actor no demostró que el artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 desconoce derechos
adquiridos y no meras expectativas.
6.
Universidad Industrial de Santander
29. La
Universidad Industrial de Santander, con intervención de los integrantes de
Litigio Estratégico de su Escuela de Derecho y Ciencia Política, solicitó a la
Corte la declaratoria de exequibilidad de la norma bajo examen. Hizo alusión al
derecho de propiedad y señaló que las Instituciones Prestadoras de Salud
cumplen un servicio público esencial, aspecto en el que debe primar el interés
público, incluso en asuntos de carácter operativo o financiero.
30. Advirtió
que el flujo de los recursos a las IPS garantiza la efectiva y oportuna
prestación del servicio de salud, con lo cual se solventa la crisis financiera
por la que dichas entidades atraviesan. Presentó algunos apartes de los debates
parlamentarios que dieron origen a la norma, conforme a los cuales concluye que
el propósito de la reforma no es otro que el establecimiento de una regla
especial que favorezca a las IPS en el orden de prelación establecido en caso
de liquidaciones de EPS, en el intento de evitar que se agrave la crisis del
sistema de salud y procurar que estas entidades tengan la solvencia suficiente
para continuar con la prestación del servicio.
7.
Universidad de Cartagena
31. La
Universidad de Cartagena, mediante intervención de la Directora del Consultorio
Jurídico, solicitó a la Corte que declare la inexequibilidad parcial de la
norma impugnada. Consideró que en términos generales la prelación de créditos
que establece la norma no atenta contra la Constitución porque se enmarca en la
libertad de configuración legislativa del Congreso y responde a la legítima finalidad
de garantizar la sostenibilidad y operatividad del Sistema de Seguridad Social
en Salud. Sin embargo considera que no puede decirse lo mismo de la expresión
normativa “incluso los que están en curso”, la que considera
inconstitucional.
32. En
línea con los argumentos del actor, señaló que la aplicación retroactiva de
esta ley afecta situaciones jurídicas consolidadas de los acreedores a los que
se les hubiera asignado un orden de pago con fundamento en la prelación
crediticia consagrada en el Código Civil, que otorga un derecho adquirido de
los acreedores que cumplieron con todos los requisitos para ser parte en los
procesos de liquidación.
8. Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia
33. La
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI-, mediante intervención de
su Presidente y representante legal, defendió la constitucionalidad de la
disposición acusada al señalar que el artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 es una
norma de orden público, y que de acuerdo con lo previsto en el artículo 17 de
la Ley 153 de 1887 las leyes expedidas por motivos de utilidad pública tienen
efecto general inmediato.
34. Luego
de citar reiterada jurisprudencia de esta Corporación, señaló que cuando el
artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 establece que la prelación de créditos se
aplica en los procesos de liquidación de las Entidades Promotoras de Salud, “incluso
los que están en curso”, pone de presente el efecto general e inmediato de
la disposición. Por lo que, desde el punto de vista de esta Asociación, el
artículo demandado tiene efectos retrospectivos y no retroactivos, porque se
aplica a situaciones jurídicas en curso, es decir, no consolidadas o consumadas
bajo la norma anterior.
9.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
35. El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó un pronunciamiento
inhibitorio, por ineptitud sustantiva de la demanda, y de manera subsidiaria,
la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.
36. A
juicio del interviniente, los cargos formulados por el demandante frente a la
presunta vulneración del artículo 58 de la Constitución Política, no cumplen el
requisito de certeza, puesto que la afirmación del demandante en el sentido
que “la prelación de créditos dentro del proceso liquidatorio es un
derecho adquirido para los acreedores con base a las reglas que regían la
materia hasta antes de la promulgación de la Ley 1797 de 2016” no es un
hecho cierto y comprobable.
37. Cuestionó
que el demandante no explica de manera adecuada cómo un acreedor puede tener un
derecho adquirido sobre el orden de prelación dentro del proceso liquidatorio.
Afirma entonces que la aplicación de la ley 1797 de 2016 en el tiempo, no
vulnera el principio de irretroactividad de la ley, cuando en realidad, el
fenómeno aplicable es el de retrospectividad.
38. Asimismo,
estima que la demanda carece del requisito de pertinencia, pues en su
sentir, las argumentaciones expuestas por el demandante para fundamentar la
vulneración del artículo 58 constitucional están basadas en un criterio
subjetivo y erróneo. A su juicio, la medida adoptada por la Ley 1797 de
2016 se fundamenta en uno de los efectos que puede tener la ley en el tiempo,
como lo es la retroactividad, la cual resulta válida para cumplir el plan
establecido por el Gobierno y el Legislador para el mejoramiento del flujo de
recursos para saneamiento de deudas del Sistema General de Seguridad Social en
Salud.
39. Señala
que, si en gracia de discusión se admitiera la aptitud de los cargos
formulados, el estudio de fondo debe concluir en la declaratoria de
exequibilidad de la norma demandada porque el artículo 12 de la Ley 1797 de
2016 es el resultado de aplicar el fenómeno de retrospectividad, y porque la
disposición demandada materializa la libertad de configuración normativa del
legislador. Como sustento de esta afirmación cita jurisprudencia de esta Corporación
sobre el fenómeno de aplicación de la ley en el tiempo.
La Sala
advierte que los cuestionamientos efectuados por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público fueron objeto de análisis durante el trámite de admisibilidad
de la demanda. Precisamente, la demanda fue inadmitida[3] en lo relacionado
con la
violación del principio de irretroactividad de la ley y derechos adquiridos,
contenido en el artículo 58 de la Constitución Política, pues se concluyó que
el demandante partía de una interpretación subjetiva, y su argumentación
adolecía de falta de certeza y de especificidad. No obstante, como quiera que
el defecto advertido fue oportuna y debidamente corregido por el accionante, la
demanda fue admitida, por éste único cargo[4].
10.
Intervenciones ciudadanas
40. El
señor Felipe Alejandro García Ávila presentó escrito de coadyuvancia a la
demanda y expuso las razones por las cuales la norma impugnada viola el derecho
a la igualdad. A su juicio, para sanear las deudas del Sistema de Seguridad
Social en Salud no solo se deben tener en cuenta las deudas reconocidas en
favor de las Instituciones Prestadoras de Salud, sino las de las demás
entidades que suministran medicamentos, productos farmacéuticos, insumos
médicos, que se verían discriminadas sin justificación en relación con las
primeras.
41. Adicionalmente
presentó un escrito mediante el cual se opuso a la intervención efectuada por
la ANDI. Desde su perspectiva, no le asiste la razón a la ANDI al solicitar la
exequibilidad de la norma demandada, pues el artículo 12 de la Ley 1797 de 2016
sí vulnera situaciones jurídicas consolidadas. Sostiene que esta norma es
contraria al artículo 13 de la Carta Política, pues al establecer un nuevo
orden de prelación de créditos efectúa una distinción negativa que favorece a
las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y, discrimina sin
justificación a un importante número de entidades públicas y privadas.
42. Por
su parte, el señor Miguel Antonio Bambague Murcia intervino mediante apoderado
y manifestó que coadyuva la demanda presentada por el señor Gustavo Morales
Cobo. Afirmó que el Congreso de la República, al modificar el sistema de
graduación de créditos en relación con las EPS e IPS, desmejoró a quienes
previamente tenían una mejor posición en los procesos de liquidación que habían
iniciado previamente y que se encontraban en curso al momento de la entrada en
vigencia de la disposición que se cuestiona.
V.
INTERVENCIONES EXTEMPORÁNEAS
Vencido el término
de fijación en lista, la Asociación Colombiana de Empresas Sociales del Estado
y Hospitales Públicos presentó escrito de intervención[5], en el cual
señala que la norma no implica vulneración alguna al artículo 58 de la
Constitución Política.
VI.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
43. El
Procurador General de la Nación advirtió que aunque la demanda de inconstitucionalidad
se dirigió contra el artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 en su integridad, las
razones de inconformidad del actor se orientan a cuestionar las reglas de
prelación de créditos aplicables a procesos en curso, de manera que es la
expresión incluso a los procesos que están en curso, la que debe ser
declarada inexequible, pues en lo demás el cargo de inconstitucionalidad es inexistente.
44. En
concepto del Procurador General, la declaratoria de inexequibilidad de la
referida expresión procede porque la prelación de créditos es una figura que
busca establecer un determinado orden de preferencia frente a la universalidad
de acreedores que concurren para obtener el pago de sus acreencias a cargo del
patrimonio del deudor.
45. Hizo
alusión a lo dicho por la Corte Constitucional en la Sentencia C-664 de 2006,
en el sentido que cuando los bienes del deudor no sean suficientes para cubrir
todos los créditos, en principio, se establece la regla de igualdad jurídica de
los acreedores y la regla de proporcionalidad para la satisfacción de las distintas
acreencias dispuesta en el artículo 2492 del Código Civil, con la excepción del
privilegio a ciertos acreedores mediante las “causas especiales para
preferir ciertos créditos”, siempre que la ley las establezca
expresamente.
46. Precisó
que a diferencia de la “prelación de embargos”, medida cautelar
de carácter procesal, “la prelación de créditos” sí es una figura
sustancial ligada a la valoración legislativa sobre la importancia del crédito
en atención a su naturaleza, a la persona del deudor y a las garantías que
respaldan el cumplimiento de la obligación.
47. El
Procurador también consideró que “tanto las acreencias en sí mismas,
como el orden o prelación de los créditos, son derechos adquiridos de los
acreedores, de manera que la expresión incluso los que están en curso
contenida en el artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 contraviene el mandato
consagrado en el artículo 58 de la Carta Política.”
48. Al
respecto sostuvo que a la luz del artículo 58 de la Constitución Política, los
cambios legislativos no pueden afectar la extensión ni el contenido de un
derecho que nació bajo una normatividad anterior y como el crédito surge
concomitante con la obligación, el derecho a la prelación de créditos también
surge con la obligación misma, y las relaciones jurídicas entre acreedor y
deudor se rigen por las reglas existentes al momento en que surge la
obligación. Desconocer lo anterior, afirmó el Procurador General, es permitir
que el acreedor carezca de certeza y de seguridad jurídica respecto de su crédito.
49. Finalmente,
hizo referencia a la jurisprudencia de esta Corporación respecto de la
aplicación de la ley y los derechos adquiridos.
50.
De conformidad con lo anterior, las intervenciones sobre la constitucionalidad
de la norma demanda pueden observarse en el siguiente cuadro.
Interviniente
Cuestionamiento
de fondo
Solicitud
Ministerio de Salud y
Protección Social
No se transgrede el artículo
58 de la Constitución Política porque la norma no desconoce derechos
adquiridos en tanto se prevé su aplicación con efecto general inmediato.
Exequible
Superintendencia Nacional de
Salud
No se transgrede el artículo
58 de la Constitución Política porque la norma no desconoce derechos
adquiridos en tanto se prevé su aplicación con efecto general inmediato.
Exequible
Asociación Colombiana de
Hospitales y Clínicas                     –ACEMI–
No se transgrede
el artículo 58 de la Constitución Política porque la norma no desconoce
derechos adquiridos, toda vez que la prelación de pago de determina durante
el proceso de liquidación.
Exequible
Universidad de Medellín
No se transgrede el artículo
58 de la Constitución Política porque la norma no desconoce derechos
adquiridos en tanto se prevé su aplicación con efecto general inmediato.
Exequible
Universidad de Manizales
No se transgrede el artículo
58 de la Constitución Política porque no es evidente que la norma desconoce
derechos adquiridos.
Exequible
Universidad Industrial de
Santander
No se desconoce el artículo
58 de la Constitución Política, que le da prevalencia al interés público.
Exequible
Universidad de Cartagena
La expresión normativa incluso
los que están en curso desconoce los derechos adquiridos, garantizados
por la Constitución.
Inexequible
Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia –ANDI–
No se transgrede el artículo
58 de la Constitución Política porque la norma no desconoce derechos
adquiridos en tanto se prevé su aplicación con efecto general inmediato.
Exequible
Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
No se transgrede el artículo
58 de la Constitución Política porque la norma no desconoce derechos
adquiridos en tanto se prevé su aplicación con efecto general inmediato.
Exequible
Felipe Alejandro García, et
al
La norma desconoce derechos
adquiridos y afecta la igualdad de los demás acreedores en los procesos de
liquidación de las EPS e IPS.
Inexequible
Procurador General de la
Nación
La expresión normativa incluso
los que están en curso desconoce los derechos adquiridos, garantizados
por la Constitución.
Inexequible
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.     Competencia
51.
La Corte Constitucional es competente para proferir la presente decisión, en
virtud de lo dispuesto por el numeral 4 y el parágrafo del artículo 241 de la
Constitución Política, y el artículo 202 de la Ley 5 de 1992.
2.
Problema jurídico
52. En
la medida que el único cargo por el cual se admitió la demanda interpuesta se
circunscribe a la posible afectación de derechos adquiridos, como consecuencia
del cambio de legislación, le corresponde a la Sala Plena determinar si el artículo
12 de la Ley 1797 de 2016, al establecer que las nuevas reglas de prelación de
pagos en los procesos liquidatorios que se tramitan respecto de Entidades
Promotoras de Salud (EPS) e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud
(IPS) serán aplicables incluso a los [procesos] que están en curso, desconoce
la garantía de no retroactividad de las leyes civiles, prevista en el artículo
58 de la Constitución Política.
53. Para
ello se ocupará de revisar (i) la figura de la prelación de créditos, (ii) el procedimiento
de liquidación forzosa de las EPS e IPS, (iii) el reconocimiento de acreencias en
estos procesos, (iv) la aplicación de la ley en el tiempo y la protección de
los derechos adquiridos.
54. Examinados
estos asuntos, se procederá con el análisis del cargo de constitucionalidad
formulado por el accionante y admitido para su estudio por esta Corporación.
3.
La prelación de créditos
55. La
prelación de créditos es una institución civil de carácter sustancial[6] que determina
el orden en el cual han de ser pagadas las obligaciones dinerarias del deudor a
cada uno de sus acreedores, cuando estos reclaman el respectivo pago en un
mismo proceso. De este modo, el acreedor goza del privilegio de obtener el pago
de su crédito con preferencia sobre otros acreedores.
56. La Corte Suprema de Justicia, en su Sala de Casación Civil,
coincide con la postura de la Corte Constitucional en lo referente a la
naturaleza de la prelación de créditos. En efecto, reitera su carácter
sustancial al precisar que consiste en una graduación de los mismos
efectuada por el legislador, que corresponde al juez aplicarla en los procesos
judiciales y cuya finalidad es cumplir con el pago efectivo de las obligaciones
a cargo del deudor, en el orden de preferencia establecido, de tal suerte que
si obligaciones pecuniarias del deudor frente a diferentes acreedores no pueden
ser cumplidas con los bienes existentes, se pagarán hasta donde sea posible y
de acuerdo con el orden fijado por la ley”.[7]
57. Se
sigue de lo anterior que la principal consecuencia de régimen de prelación es
que las acreencias se pagan en el orden fijado por la ley, y hasta que el
patrimonio del deudor lo permita[8],
se produce una afectación intensa al principio de igualdad entre los acreedores,
par
conditio creditorum, al punto que algunos créditos podrían
quedar sin pago. Por ello, solo el legislador puede establecer esta clase de
privilegios.[9]
58. Ahora
bien, estas preferencias pueden ser generales o especiales. Las generales
habilitan al acreedor a perseguir todos los bienes del deudor para la
satisfacción del crédito pendiente y procede respecto de los créditos de
primera y cuarta clase. Las especiales tienen vocación de afectar bienes
determinados, como en el caso de los créditos hipotecarios en los que únicamente
es posible perseguir el bien sujeto a gravamen, por lo que los saldos insolutos,
tendrán el tratamiento de crédito común a pagarse a prorrata con las demás
acreencias,[10]
sin prelación alguna (artículo 2510). En consecuencia, la normativa civil
establece que tienen privilegio aquellos créditos de primera, segunda y cuarta
clase (artículo 2494)
59. Al
repasar las categorías de privilegio establecidas por la normativa civil dentro
de la primera clase (artículo 2495), segunda clase (artículo 2497), tercera
clase (artículo 2499), cuarta clase (2502) y quinta clase o quirografarios
(artículo 2509), no se advierte de manera expresa la consagración de créditos
relacionados con la Seguridad Social, más que aquellos relacionados con los
pagos parafiscales enunciados en el artículo 2495 numeral 6 del Código Civil.
60. Por
su parte, en el Sistema de Seguridad Social el artículo 270 de la Ley 100 de
1993 dispone que: Los créditos exigibles por concepto de las cotizaciones y
los intereses a que hubiere lugar, tanto en el Sistema General de Pensiones
como en el Sistema de Seguridad Social en Salud, pertenecen a la primera clase
de que trata el artículo 2495 del Código
Civil y tienen el mismo privilegio que los créditos por concepto de salarios,
prestaciones sociales e indemnizaciones laborales. Es
decir, se prevé una remisión a las normas del Código Civil para atender los
asuntos relativos al pago de acreencias de cotizaciones entre entidades del
Sistema y relacionadas con la prestación de servicios de salud.
61.
De manera que son las normas sobre prelación de créditos establecidas en el
Código Civil, aquellas por las cuales se regía de manera general el
reconocimiento de privilegios para el pago de los créditos originados en la
prestación del servicio de salud.
4.
Procedimiento de liquidación forzosa de Entidades Promotoras de Servicios de
Salud
62. De
conformidad con lo establecido en la Ley 715 de 2001, el Estado tiene, entre
otras atribuciones, la de establecer los procedimientos y reglas para la
intervención técnica y/o administrativa de las instituciones que manejan
recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud por parte de la
Superintendencia Nacional de Salud en los términos que la normativa disponga.
63. Está
previsto que la Superintendencia Nacional de Salud ejerza sus competencias en
materia de intervención forzosa administrativa respecto de las Empresas
Promotoras de Salud (EPS) e Instituciones Prestadoras de Salud (IPS) de
cualquier naturaleza. Conforme a lo anterior, el artículo 68 de la Ley 715 de
2001 impone a la Superintendencia Nacional de Salud el deber de aplicar a los
procesos de liquidación forzosa de EPS las normas de procedimiento previstas en
el Decreto Ley 663 de 1999 -Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-.
64.
De igual manera la Ley 100 de 1993 en el parágrafo 2 de su artículo 233,
establece que el procedimiento administrativo a cargo de la Superintendencia
Nacional de Salud será el mismo que rige para la Superintendencia Financiera de
Colombia (antes Superintendencia Bancaria). En consecuencia, el proceso
liquidatorio de las EPS e IPS es un procedimiento reglado, especial y
preferente.
65.
En cuanto al procedimiento aplicable para la liquidación de las EPS e IPS, es
preciso acudir a los Decretos Ley 663 de 1993, Decreto 2418 de 1999, y a la Ley
510 de 1999, aplicables en virtud de remisión expresa de los Decretos 1922 de
1994, Decreto 1015 de 2002, Decreto 3023 de 2002, Decreto 2555 de 2010, y demás
normas que modifican y complementan el EOSF.
66.
Asimismo, a los procesos de intervención forzosa administrativa para
administrar o liquidar las EPS e IPS les son aplicables las normas de
procedimiento previstas a partir del artículo 116 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero – Decreto Ley 633 de 1993-, modificado por la Ley 510 de
1999, Decreto 2555 de 2010 y demás normas que lo adicionan o complementan. Estas
normas establecen la forma en la que debe efectuarse la devolución de bienes
que no pertenecen a la entidad en liquidación, los criterios para priorizar los
recursos públicos con destinación específica al pago de prestadores del antiguo
Plan Obligatorio de Salud (POS), así como la forma en que se han de pagar las
acreencias con cargo a la masa patrimonial en liquidación.
67.
De conformidad con el régimen normativo aplicable, los procesos de intervención
forzosa se inician con la medida administrativa de toma de posesión establecida
en el artículo 116 del Decreto Ley 663 de 1993 conforme a la cual,
[T]odos
los depositantes y los acreedores, incluidos los garantizados, quedarán sujetos
a las medidas que se adopten para la toma de posesión, por lo cual para ejercer
sus derechos y hacer efectivo cualquier tipo de garantía de que dispongan
frente a la entidad intervenida, deberán hacerlo dentro del proceso de toma de
posesión y de conformidad con las disposiciones que lo rigen. En relación con
los créditos con garantías reales se tendrá en cuenta la preferencia que les corresponde,
según sea el caso, esto es, de segundo grado si son garantías muebles y de
tercer grado si son inmuebles.
68. De
acuerdo a lo anterior, para ejercer sus derechos y hacer efectivo cualquier
tipo de garantía que tengan frente a la entidad intervenida, todos los
acreedores deberán hacerlo dentro del proceso de toma de posesión y con
sujeción a las preferencias para el pago que resulten aplicables al mismo.
69. A
partir del momento en el cual se pone en marcha la medida administrativa, la
Superintendencia Nacional de Salud cuenta con un término no mayor a dos meses
para determinar si la entidad intervenida debe ser objeto de liquidación y de
ser así, adoptar medidas que permitan a los depositantes, ahorradores o
inversionista el pago total o parcial de los créditos.
70. En
el evento que se disponga la liquidación de la entidad, la toma de posesión se
extenderá hasta tanto se termine la existencia legal de la entidad o, en el
caso que se haga entrega de los activos remanentes al liquidador designado, una
vez se pague el pasivo externo. Tal decisión, entre otros aspectos, conlleva la
disolución de la entidad, la exigibilidad de las obligaciones a plazo
comerciales o civiles (cuenten o no con caución) a cargo de la intervenida, y
la formación de la masa de bienes.
5.
Reconocimiento de acreencias en la liquidación de las EPS e IPS
71. Desde
el punto de vista normativo, el proceso de liquidación forzosa administrativa
es concursal y universal, tiene por finalidad esencial la pronta realización
de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la
respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la
igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que
confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de
créditos” (Artículo 293 Decreto Ley 663 de 1993).
72. La
Corte Constitucional  ha reiterado estas características y ha señalado que este
proceso tiene como principal finalidad la pronta recuperación de los activos y el
pago gradual y rápido de los pasivos externos hasta la concurrencia de los
activos. También ha advertido que el procedimiento liquidatorio se funda en un
principio básico de justicia conforme al cual se debe garantizar la igualdad de
los acreedores sin perjuicio de las disposiciones que confieren privilegios de
exclusión y preferencia respecto a determinada clase de créditos[11],
aspecto sobre el cual la Corte Suprema de Justicia advierte que los créditos
privilegiados no pueden equipararse a las deudas ordinarias que han
de pagarse con el patrimonio anterior de la empresa y que constituye prenda
común de los acreedores”[12].
73. Al
respecto el artículo 300 del EOSF, modificado por el artículo 25 de la Ley 510
de 1999, prevé que en caso de liquidación los créditos serán pagados en
atención al orden establecido por la ley. La graduación y calificación de
acreencias de las entidades de salud se guía por los lineamientos del Decreto
Ley 663 de 1993 (EOSF), el Decreto 2555 de 2010, modificado por la Ley 510 de
1999 y demás normas concordantes.
74. A
tal efecto, en el proceso liquidatorio el pasivo a cargo de la institución en
liquidación se determina de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2555 de
2010 que a partir de su artículo 9.1.3.2.1., normativa que prevé el
emplazamiento de todas las personas jurídicas públicas o privadas que
consideren tener derecho a formular reclamaciones de pago ante la intervenida,
para lo cual deberán aportar prueba sumaria de los créditos.
75. El
emplazamiento incluirá el término para presentar las reclamaciones en forma
oportuna (lit. b. artículo 9.1.3.2.1. Decreto 2555 de 2010). De manera que con el
emplazamiento se advierte que una vez vencido este término el liquidador no
tendrá facultad de aceptar ninguna reclamación, y que las reclamaciones
presentadas en forma extemporánea, al igual que las obligaciones no reclamadas,
serán calificadas como pasivo cierto no reclamado. Asimismo el edicto
emplazatorio implica la obligatoria suspensión de los procesos de ejecución en
curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta naturaleza. El
término para presentar reclamaciones en ningún caso podrá superar un mes,
contado a partir de la fecha de publicación del último aviso emplazatorio.
76. Una
vez vencido el plazo para presentar reclamaciones, se correrá traslado a los
interesados por un término de cinco días hábiles, para que los interesados
puedan objetar las reclamaciones presentadas (Artículo 9.1.3.2.3 Decreto 2555
de 2010). Culminada esta etapa, el liquidador determinará las sumas y
bienes excluidos, y los créditos a cargo de la masa de liquidación de la
entidad. Para ello, dentro de los treinta días hábiles siguientes al
vencimiento del término para presentar reclamaciones, el liquidador resolverá las
reclamaciones oportunamente presentadas, aceptadas y rechazadas contra la masa
de la liquidación, señalando la naturaleza de las mismas, su cuantía y la
prelación para el pago y las preferencias que la ley establece, de conformidad
con el numeral 1 del artículo 300 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
las reglas generales del Código Civil y demás disposiciones legales aplicables.
77. Dicha
decisión es adoptada mediante acto administrativo motivado y notificada por
edicto. Contra la resolución que determina las sumas y bienes excluidos de la
masa patrimonial en liquidación, así como los créditos a cargo de esta, procede
recurso de reposición dentro de los cinco días siguientes a la desfijación del
edicto por el que se notificó la decisión. De los recursos presentados, se
correrá el traslado correspondiente a la entidad durante los cinco días
siguientes al vencimiento de término de presentación. Una vez notificadas las
resoluciones que resuelven los recursos y ejecutoriado el acto mediante el cual
se decidió sobre las sumas y bienes excluidos, y se determinaron los créditos a
cargo de la masa de la institución financiera en liquidación, se procede a su
cumplimiento de forma inmediata.
78.
Significa lo anterior que en las normas que rigen el proceso liquidatorio se establece
de manera clara y precisa los requisitos que los acreedores deben cumplir para
reclamar a la entidad en liquidación su crédito insoluto, al igual que las
condiciones bajo las cuales dicha obligación es reconocida y calificada para su
pago.
6.
Principio de irretroactividad de las leyes y garantía del derecho adquirido
79. Por
regla general en materia civil el efecto temporal de las leyes es su aplicación
inmediata y hacia el futuro, siempre y cuando la misma norma no disponga o
asigne efectos temporales distintos. Esto implica que una norma jurídica
debe cumplirse de inmediato, hacia el futuro y con la posibilidad de afectar
situaciones que se han originado en el pasado (retrospectividad), es decir,
situaciones jurídicas en curso al momento de entrada en vigencia de la norma.
Este efecto temporal, coincide con la noción de los efectos temporales de actos
jurídicos, denominados efectos ex nunc. Éstos suponen justamente, efectos
inmediatos, hacia el futuro y vinculantes para situaciones jurídicas originadas
en el pasado y en curso. [13]
80. Otra
característica de la aplicación temporal de las disposiciones jurídicas es el principio
general de la prohibición de retroactividad, conforme al cual la vigencia de
una nueva norma no puede afectar situaciones jurídicas consolidadas con arreglo
a la ley vigente antes de su promulgación.
81. La
prohibición de retroactividad implica el reconocimiento de principios
constitucionales como los de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica,
que encuentran sustento en contenidos normativos constitucionales como la intangibilidad
de los derechos adquiridos, que se desprende de la garantía consagrada por el
artículo 58 de la Constitución Política respecto de la propiedad privada
adquirida conforme a las leyes civiles. El alcance de esta prohibición impide
presumir efectos retroactivos a una disposición, pues se trata de una excepción
y por tanto debe ser expresa en la ley, siempre que resulte constitucionalmente
conforme con dichos principios y garantías.
82. Por
otra parte, la ultractividad, también de aplicación excepcional, corresponde a
aquella situación en la que una disposición continúa produciendo efectos
jurídicos, aún después de haber sido derogada, por disposición expresa de la
nueva normativa, únicamente con el fin de consolidar situaciones jurídicas cuya
configuración tuvo inicio bajo la normativa anterior. Es usual en ámbitos donde
resulta necesario establecer periodos de transición, principalmente en materia
de derechos laborales y pensionales.
83. Es
por ello que, por medio de la Ley 153 de 1887 el legislador descartó que por
regla general la ley fuera retroactiva y en cambio optó por el postulado de la vigencia
inmediata de la ley, que alcanza tanto situaciones jurídicas en curso como
aquellas que ocurran en el futuro. De allí que la consolidación de la situación
jurídica que venía en curso queda sometida a las condiciones de la nueva
normativa, sin que ello implique en modo alguno un escenario de retroactividad.
84. Debido
a que precisamente el artículo 58 de la Constitución acoge
la regla de la irretroactividad de la ley, en tanto establece que los derechos adquiridos
no podrán ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores, es necesario
distinguir entre dos supuestos que se derivan indefectiblemente de la
aplicación temporal de la ley: los derechos adquiridos y las meras
expectativas.
85. A
la categoría derechos adquiridos corresponden las situaciones jurídicas
individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una
ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente o
pertenecen al patrimonio de una persona.[14] De
manera que habrá derecho adquirido si durante la vigencia de determinada ley el
interesado satisfizo todos y cada uno de los requisitos establecidos en la
norma para alcanzar una determinada posición jurídica, la cual será entonces
oponible a terceros y exigible mediante los mecanismos que a tal efecto se
establezcan.
86.
En cambio, las situaciones jurídicas no consolidadas, en los términos explicados,
constituyen una mera expectativa. Por lo tanto una vez entra en vigencia la
nueva ley, la mera expectativa podrá alcanzar la categoría de situación
jurídica consolidada pero con sujeción a las condiciones de la nueva normativa.
87. De
todo lo dicho, da cuenta la jurisprudencia de esta Corte, conforme a la cual,
(i)
por regla general las normas jurídicas se aplican de forma inmediata y hacia el
futuro, pero con retrospectividad; (ii) el postulado de irretroactividad de la
ley implica que una norma jurídica no tiene prima facie la virtud de
regular situaciones jurídicas que se han consumado con arreglo a normas
anteriores; (iii) la aplicación retrospectiva de una norma jurídica comporta la
posibilidad de afectar situaciones fácticas y jurídicas que se han originado
con anterioridad a su vigencia, pero que aún no han finalizado al momento de
entrar a regir la nueva norma, por encontrarse en curso la aludida situación
jurídica y; (iv) tratándose de leyes que se introducen en el ordenamiento
jurídico con el objeto de superar situaciones de marcada inequidad y
discriminación (tuitivas), el juzgador debe tener en cuenta, al momento de
establecer su aplicación en el tiempo, la posibilidad de afectar
retrospectivamente situaciones jurídicas en curso, en cuanto el propósito de
estas disposiciones es brindar una pronta y cumplida protección a grupos
sociales marginados.” [15]
88. En
síntesis, la garantía constitucional de no retroactividad de la ley civil se
entiende establecida respecto de los derechos o situaciones jurídicas
consolidadas en vigencia de la normativa anterior. Mientras que las meras
expectativas no pueden sustraerse a la aplicación de la nueva normativa. De
allí la necesidad de verificar cuál es la situación que se presenta en este
caso con respecto a la calificación y graduación de los créditos reconocidos en
los procesos de liquidación de las EPS e IPS, pues de ello depende el resultado
del examen de constitucionalidad propuesto en tal sentido por el accionante.
7.
Examen del cargo de constitucionalidad en el caso concreto
89. El
demandante afirma que el artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 es violatorio del
artículo 58 constitucional, que garantiza la propiedad privada y los demás
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, pues en su criterio no es
posible admitir que una norma posterior altere la posición que un acreedor
dentro de un proceso de liquidación que se encuentra en trámite.
90. A
juicio del actor, al establecer que la prelación de créditos se aplicará
incluso a los procesos de liquidación de las entidades promotoras de salud que
están en curso, “se desconoce el principio de irretroactividad de la ley
por cuanto pretende permitir la aplicación inmediata de una norma de carácter
sustancial – el orden de prelación – como si se tratara de una norma meramente
procedimental”.
91. En
primer lugar la Corte advierte que dentro del amplio margen de configuración
que le asiste al legislador, se diseñó un esquema de aseguramiento
caracterizado por la regulación de la participación del sector privado en el
Sistema de Salud. Esto implica que los particulares cuentan con la garantía de
libertad de empresa en la participación de la prestación del servicio de salud,
derecho que no es absoluto, pues se encuentra necesariamente condicionado en
tanto constitucionalmente se exige que las condiciones de acceso y calidad en
salud de toda la población sea garantizada por los prestadores de este
servicio, sean estos de naturaleza pública o privada.
92. Por
esa razón, es legítimo que el legislador establezca regulaciones en el sector
salud que incluso limiten la manera en la cual se dispone el flujo de recursos
en procesos de liquidación de entidades del Sistema de Seguridad Social en
Salud intervenidas. Una de esas medidas es precisamente la determinación de un orden
específico de prelación de créditos, aspecto sobre el cual recae el
cuestionamiento del accionante, pues es esta la finalidad del artículo 12 de la
Ley 1797 de 2016. Parece entonces razonable que el legislador haya decidido
regular la prelación de créditos de forma distinta a la que de manera general
estableció en el Código Civil, como ya ocurrió en el Código de Comercio respecto
de asuntos precisos[16],
así mismo, al expedir el régimen de insolvencia empresarial[17]. En este
caso, se trata de reglas especiales para ser aplicadas a los acreedores de las EPS
e IPS en liquidación.
93.
En esa medida, la Corte prima facie no encuentra reparo constitucional
al hecho de que el legislador haya previsto que las reglas de prelación fijadas
surtan efecto en los procesos liquidatorios que estuvieren en curso,
dado que se trata de una medida establecida dentro del margen de configuración
del legislador y que resulta plausible al menos por estas razones: (i) el
diseño normativo que rige el proceso liquidatorio de las EPS e IPS evidencia
que se trata de un trámite especial y preferente, (ii) las deudas que se
adquieren por la prestación de los servicios de salud en el Sistema de
Seguridad Social no se encuentran motivadas por el interés económico particular
que caracteriza los negocios civiles y mercantiles, sino que se originan en la
obligación del Estado de garantizar el derecho fundamental a la salud, por lo
que la pronta satisfacción de estos créditos supone un interés público.
94. No obstante, esta
situación pone en evidencia que la modificación en la prelación de créditos
implica una colisión entre los derechos y expectativas a la prelación del
crédito, de una parte, y los fines perseguidos por el legislador al establecer
unas reglas especiales para el pago de los créditos adquiridos por las EPS e
IPS, de otra.  Estos fines estuvieron orientados a la “fijación de medidas
de carácter financiero para avanzar en el proceso de saneamiento de deudas del
sector y en el mejoramiento del flujo de recursos”[18] Es notoria la
intención del legislador en alcanzar mayores progresos en el mejoramiento del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, complementando las normas
existentes en la materia, como es el caso de la Ley Estatutaria en Salud.[19]
95. El resultado
de esa ponderación es que: i) La afectación de la expectativa legítima que
tiene el acreedor a que su crédito será clasificado de conformidad con la regla
de prelación vigente, que le resulte aplicable, según la naturaleza de la
obligación, cuando en el proceso liquidatorio el liquidador no ha graduado el
crédito, está justificada por los fines de la ley, que son sumamente relevantes
porque se trata de ofrecer una alternativa jurídica para enfrentar la crítica
situación financiera del sistema de salud, en procura de mejorar el flujo de
recursos necesarios para que las EPS e IPS atiendan los servicios de salud
requeridos por los usuarios del sistema. ii) En esa misma colisión, cuando se
trata de derechos adquiridos, es decir cuando al entrar en vigencia el cambio
normativo, el liquidador ya ha clasificado el crédito en un orden de pago
determinado, la afectación es desproporcionada, porque a pesar de los
importantes fines de la nueva legislación, se interviene, en un nivel
inaceptable, en la posición jurídica ya alcanzada por el acreedor para hacer
efectivo su derecho de crédito.
96. Por
lo tanto, al retomar lo dicho en relación con el rigor y la especificidad del  proceso
liquidatorio (f.j. 61 y ss; 70 y ss), y en razón a la colisión de derechos
advertida (f.j. 96, 97), la Corte encuentra que si respecto de la reclamación
de un acreedor se surtió el trámite reglamentario, a tal punto que el
liquidador reconoció el crédito a cargo de la entidad en liquidación y lo
calificó y graduó bajo un determinado orden de prelación, que dicho privilegio se
pierda como consecuencia de la aplicación de la nueva normativa, resulta
constitucionalmente inadmisible.
97.
Cuando el liquidador reconoce el crédito a cargo de la entidad en liquidación,
y lo califica y gradúa bajo un determinado orden de prelación, el acreedor
adquiere el derecho al pago de la obligación con ese privilegio. Esta posición
jurídica alcanzada por el acreedor queda amparada por la garantía de no
retroactividad de la ley frente a los derechos adquiridos conforme a la ley,
prevista por el artículo 58 de la Constitución Política, pues, como se dijo en
cuanto a la norma sub examine, no existe un fin constitucionalmente
legítimo que justifique la pérdida de este privilegio.
98. En
ese punto, es necesario reiterar que el Decreto 2555 de 2010 establece que una
vez notificadas las resoluciones que resuelven los recursos, y ejecutoriado el
acto mediante el cual se decidió sobre las sumas y bienes excluidos de la masa
y créditos a cargo de la masa de la institución financiera en liquidación, su
cumplimiento procede de forma inmediata. Esto significa que una vez
presentadas las reclamaciones, vencido el término para objetarlas, y en firme
el acto administrativo por medio del cual el liquidador efectúa el proceso de
graduación de los créditos, el acreedor adquiere el derecho al pago en el orden
establecido por el liquidador, pues justamente la graduación del crédito se
hace teniendo en cuenta las reglas de prelación de pago de conformidad con la
naturaleza de la obligación. Determinada la exigibilidad del crédito de
conformidad con esas reglas, esta no podría ser desconocida ni alterada so
pretexto de la entrada en vigencia de unos criterios de prelación distintos.
99. Ello es así
porque el orden de prelación para el pago afecta la esencia derecho de crédito (f.j.
55 y ss), pues es con el pago de la deuda que este derecho realmente se
satisface, dando lugar a la extinción de la respectiva obligación[20]. Como también
se dijo, dependiendo del privilegio del crédito y del respaldo patrimonial del
deudor, este pago puede incluso no llegar a efectuarse.
100. Precisamente
el artículo 2493 del Código Civil señala expresamente que Estas causas de
preferencia son inherentes a los créditos, para cuya seguridad
se han establecido –se resalta–, y pasan con ellos a todas las
personas que los adquieren por cesión, subrogación o de otra manera, lo que
corrobora el carácter sustancial de esta figura (f.j. 58, 59). En esa
medida, es posible afirmar que el privilegio reconocido a un acreedor para
obtener el pago de su crédito en un orden preferente configura una situación
jurídica en su favor, y como tal no puede ser desconocida por ley posterior.
101.
Así las cosas, cuando la norma acusada señala que el nuevo régimen de prelación
de créditos es aplicable incluso a los procesos en curso, de manera
general y sin distinción alguna respecto de situaciones crediticias consolidadas,
se hace evidente su incompatibilidad con la Constitución, lo que obligaría a
declarar su inexequibilidad.
102.
La Corte sin embargo, guiada por el principio de conservación del derecho[21], mantendrá
tal disposición en el ordenamiento, siempre que sea posible su interpretación de
acuerdo a los principios y garantías previstas en el artículo 58 de la Carta
Política, parámetro constitucional bajo el cual se examina la disposición demandada.
103.
En efecto, la Corte encuentra que tal compatibilización se alcanza si se
entiende que aun cuando se trate de procesos en curso, la modificación de
las reglas de prelación para el pago de los créditos en la liquidación de EPS e
IPS no es aplicable a los créditos que fueron aceptados y calificados por
el liquidador de conformidad con el régimen de prelación de pagos anterior a la
fecha de entrada en vigencia del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016. Es decir que
esta modificación solo rige respecto de los créditos que antes de la entrada en
vigencia de la Ley 1797 de 2016 no habían sido reconocidos de manera definitiva
con un determinado privilegio de pago.
104. Las
conclusiones respecto de las intervenciones que cuestionaron la constitucionalidad
de la expresión incluso los que están en curso, contenida en el artículo
12 de la Ley 1797 de 2016, se encuentran consignadas en documento anexo
a esta sentencia.
105.
Así las cosas, la expresión incluso los que están en curso, contenida en
el artículo 12 de la Ley 1797 de 2016, será declarada exequible con el
condicionamiento interpretativo que acaba de efectuarse a su ámbito de
aplicación, por ser el único constitucionalmente conforme con el artículo 58 de
la Constitución Política.
VIII.     DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR
la suspensión de términos ordenada en el Auto de agosto 24 de 2017.
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLE la expresión “incluso los que están en curso”,
contenida en el artículo 12 de la Ley 1797 de 2016, en el entendido de que
aplica a todos los procesos liquidatorios en curso, siempre y cuando en ellos
el liquidador no haya reconocido el crédito bajo un determinado orden de
prelación.
Comuníquese,
cúmplase y archívese el expediente,
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Presidente
Con salvamento de voto
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO
Conclusiones
respecto de las intervenciones que cuestionaron la constitucionalidad de la
expresión incluso los que están en curso, contenida en el artículo 12 de
la Ley 1797 de 2016
Interviniente
Cuestionamiento
de fondo
Solicitud
Respuesta
Ministerio de Salud y
Protección Social
Superintendencia Nacional de
Salud
Universidad de Medellín
Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia –ANDI–
Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
No se transgrede el artículo
58 de la Constitución Política porque la norma no desconoce derechos
adquiridos en tanto se prevé su aplicación con efecto general inmediato.
Exequible
Si con la aplicación de la
norma a los procesos en curso se afecta la calificación de  un crédito ya
reconocido por el liquidador en un determinado orden de pago, según el
régimen de prelación hasta entonces vigente, se transgrede la garantía
constitucional de no retroactividad de la ley respecto de derechos
adquiridos.
Asociación Colombiana de Hospitales y
Clínicas
–ACEMI–
Universidad de Manizales
No se transgrede el artículo
58 de la Constitución Política porque la norma no desconoce derechos
adquiridos, toda vez que la prelación de pago se determina durante el proceso
de liquidación.
Exequible
La determinación de la
prelación para el pago de un crédito, en efecto, hace parte del trámite que
rige el proceso liquidatorio. Por lo tanto, la garantía constitucional
prevista en el artículo 58 procede respecto de los créditos que antes de la
entrada en vigencia de la Ley 1797 de 2016 el liquidador haya aceptado para
su pago con la prelación correspondiente a la naturaleza de la obligación.
Universidad Industrial de
Santander
Asociación Colombiana de
Empresas Sociales del Estado y Hospitales Públicos –ACESI–
No se desconoce el artículo
58 de la Constitución Política, debido al interés público y prevalente que
supone la prestación del servicio de salud.
Exequible
El hecho de que el
legislador haya previsto que las reglas de prelación fijadas surtan efecto en
los procesos liquidatorios que estuvieren en curso, puede explicarse
justamente por el interés público que para la garantía de la prestación del
servicio de salud supone el pago de las obligaciones adquiridas con tal
propósito, sin perjuicio de la garantía constitucional frente a derechos
adquiridos, que debe en todo caso preservarse.
Procurador General de la
Nación
Universidad de Cartagena
Felipe Alejandro García, et
al
La expresión normativa incluso
los que están en curso desconoce los derechos adquiridos garantizados por
el artículo 58 de la Constitución y afecta la regla de igualdad de los
acreedores en los procesos de liquidación de las EPS e IPS.
Inexequible
La alteración de la conocida
regla par conditio creditorum mediante un régimen legal de prelación
de pagos, es, en principio, constitucionalmente admisible. Sin embargo, para
hacer efectivas las garantías constitucionales previstas en el artículo 58 de
la Constitución Política, lo modificación a las reglas de prelación solo
puede afectar los créditos que antes de la entrada en vigencia de la Ley 1797
de 2016 no habían sido reconocidos de manera definitiva con un determinado
privilegio de pago.
[1]
Petición formulada en la demanda inicial (fl. 12) y reiterada en el escrito de
corrección de la misma (fl. 24).
[2] Para tal efecto,
citó las sentencias C-192 de 2016, C-168 de 1995, C-147 de 1999, y C-192 de
2016.
[3] Auto del 21 de
julio de 2017.
[4] Auto
del 15 de agosto de 2017.
[5] Radicado
en la Secretaría de la Corte Constitucional el 25 de abril de 2018.
[6] Sentencia C-664 de
2006.
[7] Sentencia STC9388-2016
del 8 de julio de 2016. En el mismo sentido se encuentran las sentencias
STC9388-2016 del 8 de julio de 2016, STC2598-2015 del 10 de marzo de 2015 y STC9907-2015
del 30 de julio de 2015. En estas la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia
acoge y reitera la sentencia C-664 de 2006.
[8] Al
respecto, el Código Civil en el artículo 2488 señala que toda obligación
personal da al acreedor el derecho de perseguir su ejecución sobre todos los
bienes raíces o muebles del deudor, sean presente o futuros, exceptuándose
solamente los no embargables designados en el artículo 1677.
[9] En tal
sentido el
artículo 2510 del Código Civil dispone lo siguiente: La
ley no reconoce otras causas de preferencia que las instituidas en los
artículos precedentes. A su vez el artículo 242 del
Código de Comercio establece que: El pago de las
obligaciones sociales se hará observando las disposiciones legales sobre
prelación de créditos.
[10] Sentencia C-092 de
2002.
[11]
Sentencia T-176 de 1999.
[12] Sala de Casación
Civil, Sentencia STC13317-2014 del 6 de octubre de 2014.
[13]
Sentencia T-389 de 2009.
[14] Sentencias C-192 de 2016, C-147 de 1999, y C-168 de
1995.
[15]
Sentencia T-110 de 2010.
[16] v.gr. Las
reglas de prelación contenidas en los artículos 1132 para los créditos
originados en el seguro de responsabilidad, 1154 para los de seguros de vida, y
1555 en adelante para el crédito naval.
[17] Previsto en la Ley
1116 de 2006, que sin perjuicio de lo dispuesto en su artículo 41, contiene una
remisión general al régimen general del Código Civil.
[18] Congreso
de la República de Colombia. Gaceta del Congreso. Año XXIII. Nº 444. 1
de septiembre de 2014. Pág. 23. En el mismo sentido Congreso de la República de
Colombia. Gaceta del Congreso. Año XXV. Nº 714. 6 de septiembre de 2016.
[19] Ibídem. En
el mismo sentido Congreso de la República de Colombia. Gaceta del Congreso. Nº
720. 19 de noviembre de 2014. Págs. 1-3.
[20] De
conformidad con lo previsto en el artículo 1626 del Código Civil, El
pago efectivo es la prestación de lo que se debe.
[21] Sentencias C-100 de 1996, C-065 de 1997,
C-499 de 1998, C-559 de 1999, y C-843 de 1999, C-078 de 2007.