T-176-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-176/11
ACCION DE TUTELA-Requisitos
mínimos de procedibilidad
Aun cuando
una de las características que identifica la acción de tutela es su
informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el ejercicio
de la misma está supeditado al cumplimiento de unos requisitos mínimos de
procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos
especiales que la identifican. Dentro de tales requisitos, se cuentan: (i) el
de la legitimación en la causa por activa, o titularidad para promover la
acción, con el cual se busca garantizar que la persona que acude a la
acción de tutela, tenga un interés directo y particular respecto de la
solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional, de manera que pueda
establecerse sin dificultad,  que lo reclamado es la protección de un derecho
fundamental del propio demandante y no de otro. Otro de los requisitos es el de
(ii) subsidiariedad, en virtud del cual es necesario verificar previamente, que
los derechos fundamentales cuya protección se solicita por vía de tutela, no
puedan ser protegidos por los medios ordinarios de defensa previstos en el
ordenamiento jurídico, salvo cuando se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, circunstancia que deberá demostrarse en cada
caso.
LEGITIMACION EN LA CAUSA POR
ACTIVA EN TUTELA-Configuración
La jurisprudencia ha considerado que se configura la
legitimación en la causa, por activa, en los siguientes casos: (i)
cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona
afectada en sus derechos; (ii) cuando la acción es promovida por quien tiene la
representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre, por ejemplo,
con quienes representan a los menores de edad, los incapaces absolutos, los
interdictos y las personas jurídicas; (iii) también, cuando se actúa en calidad
de apoderado judicial del afectado, “caso en el cual el apoderado debe ostentar
la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder
especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo”; (iv)
igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso
del afectado, debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa
de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo
grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental. Finalmente,
(v) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos
han sido amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros
municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus
funciones constitucionales y legales.
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA
PARA EVITAR PERJUICIO IRREMEDIABLE-Caso de trabajadores desvinculados
unilateralmente del Sistema General de Riesgos Profesionales
SEGURIDAD SOCIAL COMO DERECHO
CONSTITUCIONAL FUNDAMENTAL-Protección por medio de la acción de tutela
SISTEMA GENERAL DE RIESGOS
PROFESIONALES-Finalidad
El objetivo principal del
mismo está en proteger al trabajador de las contingencias o daños sufridos con
ocasión o como consecuencia de la actividad laboral que desarrollan, no sólo
mediante servicios de promoción y rehabilitación sino también con medidas de
carácter preventivo. En ese sentido, el sistema se orienta a procurar la
prevención, protección y atención del trabajador que sufre las consecuencias de
un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, cuando ocurren con
ocasión o como consecuencia de la prestación del servicio subordinado. A partir
de la finalidad que persigue, el SGRP consagra una serie de prestaciones que
antes de ser excluyentes, resultan complementarias, y que varían según el tipo
o intensidad de la lesión sufrida. Así, el referido sistema reconoce
prestaciones no sólo de carácter asistencial, como son la atención médica,
quirúrgica, hospitalaria y de rehabilitación, sino también de naturaleza
económica, entre las que se destacan los subsidios por incapacidad temporal,
indemnización por incapacidad permanente parcial, pensión de invalidez, pensión
de sobrevivientes y auxilio funerario. Sobre el fundamento de la
responsabilidad por las contingencias o daños sufridos, cabe destacar que el
SGRP fue concebido en virtud de la figura jurídica del riesgo creado, lo cual
significa que “no se toma en cuenta la culpa del empleador sino que se establece
una responsabilidad objetiva por cuya virtud resulta obligado a reparar los
perjuicios que sufre el trabajador al desarrollar su labor en actividades en
las que el empresario obtiene un beneficio”.
SISTEMA
GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Estructura
De acuerdo
con la estructura definida en la ley, los sujetos que hacen parte del SGRP son
entonces: (i) las Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP), (ii) los
empleadores, (iii) los trabajadores y (iv) las entidades del Estado encargadas
del control y vigilancia del sistema, a quienes a su vez, la ley les asigna
obligaciones específicas dirigidas a garantizar el buen funcionamiento del
mismo. En el caso de las ARP, éstas se constituyen en el elemento central del
Sistema General de Riesgos Profesionales, pues son las entidades especializadas
encargadas de manejar los aportes del empleador y asegurar su correcta
utilización. En ese contexto, se le atribuye, entre otras funciones, (i) la de
afiliar y registrar a los trabajadores -previa solicitud del empleador-, (ii)
garantizar la prestación de los servicios de salud de sus afiliados, y (iii)
asegurar el reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones económicas a que
hubiere lugar (Decreto 1295 de 1994, art 80, Ley 776 de 2002, art. 1°,
parágrafo 2°). También le compete a tales entidades, (iv) suscribir los
correspondientes convenios con las Entidades Promotoras de Salud (EPS), las
cuales, a su vez, son las encargadas de prestar los servicios de salud
derivados de un accidente de trabajo o de una enfermedad profesional, excepto
en los casos de rehabilitación profesional y los servicios de salud
ocupacional, que podrán ser prestados directamente por las ARP.
REGIMEN
SANCIONATORIO DEL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Corresponde al
Ministerio de la Protección Social imponer sanciones ante incumplimiento de
trabajadores y empleadores
Dentro
del propósito de asegurar su adecuado funcionamiento,  el régimen sancionatorio
del Sistema General de Riesgos Profesionales, gira en torno a dos aspectos
básicos: (i) las medidas y sanciones derivadas del incumplimiento de las
obligaciones impuestas a los distintos sujetos, no conllevan, en ningún caso,
que los trabajadores no reciban la atención requerida o no puedan
reclamar las prestaciones asistenciales y económicas a las que tienen derecho;
y (ii) las medidas de carácter sancionatorio que se puedan derivar del
incumplimiento de las obligaciones impuestas a los distintos sujetos, sólo
pueden ser adoptadas por el Ministerio de la Protección Social y demás
autoridades públicas que defina la ley, siguiendo las reglas del debido
proceso. En ese orden de ideas, los conflictos administrativos
surgidos con ocasión del incumplimiento de las obligaciones impuestas a los
sujetos del SGRP, deben ser resueltos, en sede administrativa, directamente por
el Ministerio de la Protección Social, en representación del Estado, siendo
dicho órgano el llamado a adoptar las medidas e imponer las sanciones a que
haya lugar, en los términos previstos en las normas citadas. Ni la Constitución
ni la ley, le reconocen facultades a las Administradoras de Riesgos
Profesionales, o a los empleadores, para imponer sanciones o adoptar medidas
unilaterales, que conduzcan a la afectación de los derechos e intereses
reconocidos a los trabajadores por el propio sistema, y que vayan en contravía
de los objetivos del mismo, cual es, precisamente, el de proteger a la
población trabajadora de las contingencias y daños sufridos con ocasión de los
accidentes o enfermedades derivados de la actividad laboral
Referencia: expediente
T-2844103.
Accionante: Jorge Alarcón Ortiz,  representante
legal de CORPORACIÓN COLOMBIA.
Demandado: COLMENA Vida y Riesgos
Profesionales.
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., catorce
(14) de marzo dos mil once (2011).
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión
del fallo de tutela proferido en segunda instancia por el Juzgado Veinticuatro
Civil del Circuito de Bogotá, que a su vez confirmó el dictado en primera
instancia por el Juzgado Cincuenta y Dos Civil Municipal de la misma ciudad, dentro
del expediente T-2844103.
I.
ANTECEDENTES
1. La
Solicitud
El señor Jorge
Alarcón Ortiz, en su calidad de representante legal de la CORPORACIÓN COLOMBIA,
actuando a través de apoderada judicial, acudió a la acción de tutela, en procura
de obtener la protección de los derechos fundamentales a la vida, al trabajo,
al debido proceso y a la seguridad social de 48 trabajadores a quienes
representa para todos los asuntos relacionados con su seguridad social, que,
según afirma, han sido vulnerados por COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, al tomar
la decisión unilateral, y sin mediar orden de autoridad judicial o
administrativa, de suspender la cobertura al Sistema de Riesgos Profesionales
de dichos trabajadores, los cuales habían sido afiliados a la entidad demandada
por CORPORACIÓN COLOMBIA.
La solicitud
de amparo constitucional, se sustenta en los siguientes hechos y
consideraciones:
2. Reseña
fáctica
2.1. CORPORACIÓN
COLOMBIA es una empresa asociativa, sin ánimo de lucro, creada y registrada en
el mes de abril de 2007, para desarrollar actividades de trabajo operativo,
administrativo y logístico a todos los sectores de la producción.
2.2. De
acuerdo con su objeto social, CORPORACIÓN COLOMBIA ha celebrado contratos de
intermediación con diferentes empleadores, en los que dicha corporación se
compromete a manejar todos los asuntos relacionados con el Sistema de Seguridad
Social y Parafiscales de los propios empleadores y de sus trabajadores.
2.3.  En
cumplimiento de los referidos contratos, desde hace más de tres años,
CORPORACIÓN COLOMBIA, a su nombre, viene afiliando trabajadores -en su mayoría
trabajadores de la construcción- al Sistema de Riesgos Profesionales, a través
de COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, pagando oportunamente a dicha entidad
las respectivas cotizaciones. Así, para la fecha de interposición de la acción
de tutela, el número de trabajadores afiliados por CORPORACIÓN COLOMBIA a  COLMENA
Vida y Riesgos Profesionales, ascendía a 48.
2.4. El día 19
de febrero de 2010, como consecuencia de un accidente de trabajo, falleció el
señor Genaro Roa Vargas, el cual había sido afiliado por CORPORACIÓN COLOMBIA a
COLMENA Vida y Riesgos Profesionales.
2.5. El mismo
día del fallecimiento, CORPORACIÓN COLOMBIA reportó el accidente de trabajo a
COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, para que le fueran reconocidas a la
familia del trabajador las prestaciones a las que éste tenía derecho.
2.6. En
respuesta a lo anterior, mediante comunicación fechada el 22 de abril de 2010,
COLMENA Vida y Riesgos Profesionales comunicó a la CORPORACIÓN COLOMBIA, que el
trabajador no tenía cobertura y, por tanto, a la familia no le asistía el
derecho al pago de prestaciones, en razón a que el fallecimiento se produjo
prestando un servicio o trabajo a un tercero, distinto de la CORPORACIÓN
COLOMBIA, siendo absolutamente necesario, para que opere la cobertura, que el
accidente ocurra por causa o con ocasión de la prestación de servicios a favor
de la entidad que tiene afiliado al trabajador al Sistema de Riesgos
Profesionales, en este caso, la citada corporación.
2.7.  Nuevamente,
CORPORACIÓN COLOMBIA se dirigió a COLMENA Vida y Riesgos Profesionales,
aclarándole que la afiliación del trabajador “lo realizó en virtud de un
convenio de intermediación con el señor JORGE BUSTOS, por lo cual la obligación
legal a la cotización al SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES, se realizó en debida
forma por CORPORACIÓN COLOMBIA y JORGE BUSTOS”.
2.8. El 31 de
mayo de 2010, COLMENA Vida y Riesgos Profesionales le reiteró a CORPORACIÓN
COLOMBIA, que, aun cuando el accidente del trabajador se presentó en desarrollo
de sus actividades laborales, el mismo se produjo “cuando prestaba sus
servicios a favor de un tercero, Sr. Jorge Bustos, y no en virtud del contrato
de afiliación que Corporación Colombia suscribió con COLMENA Riesgos Profesionales,
y por ende dicho evento se encuentra por fuera de la cobertura de esta
administradora de riesgos profesionales”.
2.9. En la
misma comunicación, COLMENA Vida y Riesgos Profesionales le informó a
CORPORACIÓN COLOMBIA que, “dado que esa empresa está ejerciendo funciones de
afiliación colectiva de trabajadores, sin cumplir con los requisitos legalmente
establecidos y sin tener autorización para el efecto, la afiliación de
Corporación Colombia a Colmena Vida y Riesgos profesionales ha sido suspendida”.
(Negrillas y subrayas fuera de texto).
3. Fundamento
de la demanda
3.1. Contra la
decisión de COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, de suspender la afiliación de
los 48 trabajadores de CORPORACIÓN COLOMBIA al Sistema de Riesgos
Profesionales, el representante legal de la citada corporación promovió la
presente acción de tutela, por considerar que tal decisión resulta violatoria
de los derechos de los trabajadores a la vida, al trabajo y a la seguridad
social.
3.2. Sostiene
al respecto, que la decisión unilateral de suspensión “pone en riesgo
permanente y peligro inminente a los 48 trabajadores quienes en la actualidad
no tienen el derecho a su seguridad social en riesgos profesionales y se
encuentran desprotegidos en el evento de presentarse un accidente y/o un
siniestro que les genere daños físicos, enfermedades y la muerte, más aun,
cuando la gran mayoría de estos trabajadores desempeñan funciones en el sector
de la CONSTRUCCIÓN, actividades consideradas de alto riesgo laboral debido al
manejo de herramientas, explosivos, material de construcción y peligros comunes
propios de construcción, alturas, redes, electricidad, etc…”.
3.3. Precisa,
igualmente, que la tutela es promovida como mecanismo transitorio para impedir
la ocurrencia de un perjuicio irremediable, al considerar que, “si bien es
cierto existen mecanismos de defensa judiciales procedente para debatir la
naturaleza jurídica de la forma de vinculación y cotización de CORPORACIÓN
COLOMBIA y sus trabajadores a la ARP COLMENA, esta decisión debió por lo menos
ser puesta previamente en conocimiento y consideración de las autoridades
competentes administrativas, de vigilancia y/o judiciales, lo cual habilitaría
o legitimaría de alguna forma dicha suspensión, sin embargo, se vislumbra que
ésta nace de una interpretación jurídica unilateral, basada en la autonomía
administrativa de la ARP, pero que involucra necesariamente los derechos de 48
trabajadores”.
En relación
con esto último, el actor aclara que la situación del trabajador fallecido,
GENARO ROA, está siendo dirimida y debatida ante las autoridades
correspondientes. Sin embargo, tratándose de la suspensión de la afiliación de
los 48 trabajadores, se requiere de un pronunciamiento inmediato del juez
constitucional para evitar un perjuicio irremediable, ante la potencial
ocurrencia de una contingencia que exija una atención inmediata. A su juicio,
la suspensión de los trabajadores a cargo de CORPORACIÓN COLOMBIA “no puede
ser mecanismo sancionatorio unilateral que comprometa la seguridad en RIESGOS
PROFESIONALES de más de 48 trabajadores que de forma puntual, cabal y legal han
cumplido con el pago de sus cotizaciones”.
3.4. Destaca
que COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, con su decisión, está sobreponiendo el
debate jurídico referido a la forma de vinculación de los trabajadores de
CORPORACIÓN COLOMBIA, a la protección constitucional y legal de éstos, “quienes
de forma juiciosa y por medio de CORPORACIÓN COLOMBIA, entienden, creen y
consideran tienen cobertura en este momento”. Sobre el particular, aduce
que CORPORACIÓN COLOMBIA, durante los últimos tres años “ha afiliado,
cumpliendo a cabalidad con los pagos y cotizaciones sin ningún tipo de mora o
dilación, situación que sorprende ya que para el pago oportuno de las
cotizaciones durante todo el tiempo ARP COLMENA no se haya pronunciado sobre la
naturaleza de CORPORACIÓN COLOMBIA y ahora precisamente cuando se solicita el
reconocimiento de una prestación económica de un trabajador fallecido entre a
argumentar que no existe cobertura”.
3.5. Concluye
señalando que CORPORACIÓN COLOMBIA, al tenor de lo dispuesto en el artículo 34
del Código Sustantivo de Trabajo, “no es una COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO
y no es un contratista independiente, como lo pretende mostrar ARP COLMENA”, sino
que actúa como un intermediario laboral, para asuntos relacionados con el
Sistema de Seguridad Social y Parafiscales de empleadores y trabajadores.
4.
Pretensiones de la demanda
4.1. A través
de la presente acción de tutela, el actor busca que se amparen los derechos
fundamentales a la vida, al trabajo y a la seguridad social de los 48
trabajadores que CORPORACIÓN COLOMBIA tiene afiliados al Sistema de Riesgos
Profesionales a través de COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, que se han
visto afectados con la decisión unilateral de COLMENA de suspender su
afiliación. Como consecuencia de lo anterior, solicita “ORDENAR a la ARP
COLMENA, suspender, cesar la desafiliación de los 48 trabajadores que
CORPORACIÓN COLOMBIA tiene en el SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES, entre tanto
no se dirima administrativamente y/o judicialmente el conflicto presentado”.
4.2. Como
medida provisional, solicitó “ORDENAR a la ARP COLMENA, mientras se decide
el presente fallo de tutela, afiliar nuevamente y sin ningún tipo de limitación
a los 48 trabajadores que hasta el 30 de junio tenían cobertura en RIESGOS
PROFESIONALES ante dicha entidad y por parte de CORPORACIÓN COLOMBIA”.
5.
Oposición a la demanda de tutela
5.1. La acción de tutela objeto
del presente pronunciamiento, fue tramitada en primera instancia por el Juzgado
Cincuenta y Dos Civil Municipal de Bogotá, quien, mediante Auto del catorce (14)
de julio de dos mil diez (2010), ordenó al accionante corregir la demanda, en
el sentido de precisar los hechos generadores de la solicitud de tutela y los
derechos presuntamente violados. Presentada en tiempo la respectiva corrección
(19 de julio de 2010), por Auto del veintiuno (21) de julio de dos mil diez
(2010), el juzgado decidió admitir la tutela y solicitar a la entidad
accionada, COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, presentar un informe completo
sobre la situación que dio lugar a la controversia constitucional.
5.2. En comunicación del 26 de
julio de 2010, COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, dio respuesta a la acción
de tutela, haciendo las siguientes precisiones:
-
No puede haber ninguna cobertura a favor del trabajador
accidentado y fallecido, toda vez que “la ARP administra recursos públicos y
mal podría atender un accidente y otorgar alguna prestación a una persona que
es empleada de alguien que no está afiliado al Sistema, solo porque un
intermediario laboral, por demás ejerciendo una actividad ilegal lo haya
afiliado”.
-
CORPORACIÓN COLOMBIA, a través de su apoderada, ha confesado “que
no son ellos los empleadores y que se trata de una intermediación laboral,
sorprende que aun frente a la majestad de la justicia que representa el señor
juez, se reconozca una conducta groseramente ilegal, pero para lo que nos ocupa
ese reconocimiento es la prueba palpable de que no puede haber ninguna
cobertura del accidente en cuestión y que la afiliación de la Corporación
Colombia es abiertamente ilegal y por ello se suspendió”.
-
CORPORACIÓN COLOMBIA ha pagado oportunamente los aportes de los trabajadores
que tiene afiliados COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, sin embargo, “ello
se hizo mediante el engaño y asaltando la buena fe, no solo de Colmena ARP sino
del Sistema de Seguridad Social del País, la misma buena fe que ahora quiere
asaltar del señor juez”.
-
COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, suspendió la cobertura de los
trabajadores afiliados por la CORPORACIÓN COLOMBIA, y no podía ser otra la
conducta, “cuando esa Corporación resulta ser una intermediaria laboral
donde otras personas pagan un dinero para que se hagan aportes a la seguridad
social sin ninguna responsabilidad sobre los efectos laborales de tal conducta,
algo que para mayor desatino se pretende ahora hacer ver como una violación de
derechos fundamentales…”.
-
La irregularidad detectada fue puesta en conocimiento de las autoridades
de trabajo, pues el hecho “se denunció ante el Ministerio de Protección
Social y justamente el mismo día en que se da respuesta a esta acción de
tutela, se surtió citación hecha por el Ministerio para dar trámite a la
investigación, razón de más para la improcedencia de la tutela porque ya está
en trámite otro mecanismo judicial y falsamente se quiere hacer ver que puede
ocurrir un perjuicio irremediable, cuando la Ley establece que los empleadores
tienen que responder por la seguridad social de sus empleados cuando no los
afilian o claro está, cuando lo hacen transgrediendo la ley, como en el caso
que nos ocupa”.
-
En la diligencia que fue citada por el Ministerio de la Protección
Social a solicitud de COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, “quedó
claramente establecido que la conducta desplegada por la empresa Corporación
Colombia, es totalmente ilegal y adicionalmente que en tales circunstancias
dicha empresa no puede tener cobertura propia del Sistema General de Riegos
Profesionales. Son los verdaderos empleadores de las personas afiliadas a
través de la Corporación Colombia, quienes deben cumplir con la obligación
legal de afiliar a dicho sistema a sus trabajadores”.
-
CORPORACIÓN COLOMBIA no es un intermediario en los términos del Código
Laboral, pues es un simple intermediario para el pago de aportes a la seguridad
social. Cuando la ley laboral “estableció la figura de la subcontratación y
la intermediación lo hizo para ver aquellas empresas que teniendo una actividad
y objeto social a desarrollar, sin embargo tienen algunas actividades donde
quieren o necesitan que otras personas o empresas realicen actividades
particulares (Art. 34 y sig del Código Laboral), es el caso por ejemplo de una
aseguradora que contrata a un empresario de grúas para que le remolque los
vehículos de sus asegurados; un constructor que contrata una empresa de
ingeniería eléctrica para que haga los trabajos de iluminación de un edificio”.
En los ejemplos descritos, “la empresa contratante tiene y desarrolla un
objeto social, y la contratista tiene lo propio y ambas deben tener a sus
propios empleados afiliados a la seguridad social integral”. Lo que en
realidad quiso la ley con la figura de la intermediación laboral, “era
establecer una solidaridad en el pago de salarios, prestaciones e
indemnizaciones cuando además de tener objeto social similar algún contratista
no cumplía con sus obligaciones…”, no siendo éste el caso de la CORPORACIÓN
COLOMBIA, pues ésta es una entidad que “simplemente agrupa trabajadores de
otro empresario para hacer pagos a la seguridad social, no realiza actividades
de otra naturaleza y cobra por tal intermediación, esta actividad reprochable
éticamente, también es ilegal, tanto así que el Ministerio se vio en la
necesidad de regular esas empresas agrupadoras mediante varias normas entre
ellos el decreto 3615 de 2005 y 2312 de 2006”.
-
En conclusión, COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, no ha violado
derecho fundamental alguno. Quien lo ha hecho es la CORPORACIÓN COLOMBIA, “que
pretende ahora mediante este derecho de amparo cubrir lo que vemos como una
actividad contraria a las disposiciones legales vigentes”.
6. Pruebas
allegadas al proceso
Las pruebas
aportadas al trámite de tutela, todas de origen documental, son las siguientes:
·
Poder debidamente otorgado por el representante legal de la
CORPORACIÓN COLOMBIA a la Abogada Sisley Carolina Guevara Larrota, para que
promueva la presente acción de tutela.
·
Certificado de Existencia y Representación Legal de la entidad
sin ánimo de lucro: CORPORACIÓN COLOMBIA, expedido por la CÁMARA DE COMERCIO DE
BOGOTÁ, sede Chapinero, con fecha 19 de abril de 2010.
·
Copia de los estatutos de la CORPORACIÓN COLOMBIA.
·
Copia de planilla de autoliquidación de aportes N° 1984186 de los
trabajadores de CORPORACIÓN COLOMBIA al Sistema de Seguridad Social en salud,
pensiones y riesgos profesionales.
·
Copia de la comunicación de fecha 19 de marzo de 2010, en la que
COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, requiere los documentos para tramitar el
reconocimiento de las prestaciones a favor del trabajador Genaro Roa Vargas.
·
Informe sobre el accidente sufrido por el señor Genaro Roa
Vargas, de fecha 22 de abril de 2010, en el que COLMENA Vida y Riesgos
Profesionales, niega el reconocimiento de sus prestaciones laborales.
·
Copia de la comunicación de fecha 12 de mayo de 2010, enviada por
CORPORACIÓN COLOMBIA a COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, donde controvierte
la negativa de esta entidad a pagar las prestaciones a favor de la familia del
trabajador fallecido.
·
Comunicación de COLMENA Vida y Riesgos Profesionales a
CORPORACIÓN COLOMBIA, de fecha 31 de mayo de 2010, en la que le informa sobre
la suspensión de la afiliación al Sistema de Riesgos Profesionales, de todos
los trabajadores que fueron afiliados por dicha corporación, y su decisión de
poner los hechos en conocimiento del Ministerio de la Protección Social.
·
Copia de la comunicación de fecha 29 de junio de 2010, en la que
CORPORACIÓN COLOMBIA informa a COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, el inicio
de las acciones administrativas y judiciales para reivindicar los derechos de los
trabajadores desafiliados.
·
Respuesta a la acción de tutela por parte de COLMENA Vida
y Riesgos Profesionales, con fecha 26 de julio de 20101.
·
Copia del contrato de prestación de servicios suscrito entre
CORPORACIÓN COLOMBIA y el señor Jorge Anicio Bustos Martínez, de fecha 5 de
enero de 2009, en seguridad social de servicios profesionales.
·
Copia de la comunicación enviada por COLMENA Vida y Riesgos
Profesionales al Ministerio de la Protección Social de fecha 24 de mayo de
2010, en la que le solicita citar a la CORPORACIÓN COLOMBIA a una audiencia
para aclarar el caso del trabajador accidentado y la afiliación irregular de
los demás trabajadores de dicha corporación.
·
Copia de la citación enviada por el Ministerio de la Protección
Social a COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, con fecha 28 de junio de 2010,
invitándola a comparecer a dicho Ministerio el 26 de julio de 2010 para aclarar
el caso de CORPORACIÓN COLOMBIA.
·
Copia del Acta de trámite, de fecha 26 de julio de 2010, que
contiene las intervenciones de COLMENA y CORPORACIÓN COLOMBIA, dentro de la
actuación administrativa que adelanta el Ministerio de la Protección Social por
la presunta afiliación irregular de trabajadores, y en la que dicho ministerio
requiere a las dos entidades para que remitan información relacionada con el
tema.
·
Poder general de COLMENA Vida y Riesgos Profesionales a Maritza
Esther Vega Páez.
·
Certificado de existencia y representación de COLMENA Vida y
Riesgos Profesionales, expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia.
·
En sede de revisión, la parte actora remite a la Corte escrito de
fecha 7 de octubre de 2010, al que anexa copia autenticada de 23 autorizaciones
y convenios de intermediación, suscritos por trabajadores y contratistas, donde
se autoriza a CORPORACIÓN COLOMBIA para que, en calidad de intermediaria, sea
su gestora autorizada y representante en todo lo relacionado con la vinculación
a la seguridad social.
II. DECISIÓN
JUDICIAL QUE SE REVISA
1. Primera instancia
El Juzgado Cincuenta y Dos Penal
Municipal, mediante Sentencia del 27 de julio de 2010, decidió declarar
improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que la
accionante tiene otros medios jurídicos de defensa que ya han sido activados,
pues hay “una demanda laboral presentada a reparto. [y] Hay una acción
laboral Administrativa en curso”.
Agrega el despacho, además, que
no se encuentra acreditada la legitimación por activa de la CORPORACIÓN
COLOMBIA, ya que, tratándose del trabajador fallecido, el mismo ya no existe, y
no es “ni sujeto de derechos ni sujeto de obligaciones”, y “[q]uienes
están legitimados para accionar son sus legítimos sucesores (Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del 28 de julio de 1947. LXII.632)
y, no, la Corporación Colombia ya que la acción de tutela tiene un carácter
personal concreto (Corte Constitucional. Sentencia T-044, del 12 de Febrero de 1993 M.P. Doctor Jaime Sanin Greffeinstein)”.
2. Impugnación
La sentencia del a quo fue
impugnada por el demandante, sosteniendo “que el juez de la causa no
entendió que el fundamento legal corresponde al perjuicio irremediable o
peligro inminente en el cual se encuentran los 48 trabajadores que CORPORACIÓN
COLOMBIA afilió ante la ARP COLMENA y que durante más de tres años ha cumplido
con sus cotizaciones y responsabilidad absoluta en lo legalmente establecido”.
Destaca que debe quedar claro
para el juez de segunda instancia, “que mediante esta ACCIÓN DE TUTELA no
se está solicitando el reconocimiento de prestaciones económicas derivadas del
fallecimiento de un trabajador”, pues CORPORACIÓN COLOMBIA “sabe de
antemano que este hecho debe ser ventilado ante las autoridades administrativas
y judiciales; aquí lo que realmente se pretende utilizar es la TUTELA como MECANISMO
TRANSITORIO para proteger y mientras que se dirime el conflicto laboral
correspondiente, la seguridad social en riesgos profesionales de los 48
TRABAJADORES que actualmente están laborando y que CORPORACIÓN COLOMBIA tenía
afiliados a esta ARP”.
Concluye señalando que, en la
actualidad, mientras no se resuelva el problema con la ARP COLMENA, los
48 trabajadores que CORPORACIÓN COLOMBIA tenía afiliados a dicha entidad, están
sin cobertura en riesgos profesionales, situación que atenta contra sus
derechos fundamentales constitucionales que fueron invocados en la tutela, “máxime
cuando la gran mayoría de ellos realizan labores de CONSTRUCCIÓN actividad
considerada de alto riesgo”.
3. Segunda instancia
El Juzgado Veinticuatro Civil del
Circuito, que conoció de la impugnación, mediante Sentencia del 1° de
septiembre de 2010, decidió confirmar el fallo proferido en primera instancia,
con base en las razones que se exponen a continuación:
Inició por aclarar, que el tema
objeto de controversia constitucional se centraba en la desafiliación de los 48
trabajadores de la Corporación Colombia al Sistema de Riesgos Profesionales por
parte de la ARP COLMENA, “y no como lo advirtió el A-QUO, en la reclamación
de las prestaciones legales de un obrero fallecido en accidente de trabajo,
evento del que se desprende la falta del análisis del fondo del asunto”.
Sobre esa base, admite que la
actitud asumida por la ARP COLMENA, de desafiliar los 48 trabajadores de la
CORPORACIÓN COLOMBIA al Sistema de Riesgos Profesionales, a raíz de una
controversia contractual, sin que medie orden de autoridad competente, “está
poniendo en peligro el derecho a la seguridad social en conexidad con la vida,
la salud y la integridad personal de sus trabajadores, quienes requieren de la
cobertura en prevención, protección y atención ante un eventual accidente de
trabajo o una enfermedad profesional”. Sin embargo, considera el despacho
que el amparo es improcedente, “ante la ausencia de legitimación en la causa
por activa en cabeza de la Corporación Colombia como representante de sus
trabajadores, tanto como agente oficioso, como apoderado judicial de los
mismos”, pues en las diligencias “no obra manifestación alguna por parte
de la representante de la entidad accionante de la que se colija la
imposibilidad de sus trabajadores de acudir a esta acción para la protección de
sus derechos, como tampoco poder que la faculte para actuar en representación
de los mismos”.
III. REVISIÓN DEL PROCESO DE
TUTELA POR PARTE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
El juez de tutela de segunda instancia,
por oficio N° 2915, del 14 de septiembre de 2010, remitió el expediente de
tutela de la referencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión,
siendo radicado en esta Corporación el 1° de octubre del mismo año.
La Sala de Selección Número Diez,
mediante Auto del 27 de octubre de 2010, dispuso su revisión por esta
Corporación, a través de la Sala Cuarta de Revisión.
IV. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
1.
Competencia
De conformidad
con lo dispuesto en los artículos 86-2 y 241-9 de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir la
acción de tutela de la referencia.
2. Problema
jurídico que debe resolver la Corte en el presente caso
2.1. De
acuerdo con la situación fáctica descrita, debe la Corte aclarar que el
conflicto constitucional planteado en esta causa, surge únicamente de la
decisión adoptada por COLMENA Vida y Riesgos Profesionales (en adelante ARP
COLMENA), de suspender la cobertura al Sistema de Riesgos Profesionales, de los
48 trabajadores que fueron afiliados a dicha entidad por la CORPORACIÓN
COLOMBIA.
2.2. Aun
cuando en el planteamiento de la demanda, se hace referencia a un incidente
previo surgido entre las partes, derivado de la reclamación presentada por
CORPORACIÓN COLOMBIA a la ARP COLMENA, con ocasión del accidente de trabajo
sufrido por uno de sus afiliados, tal hecho constituye una simple referencia a
las circunstancias de tiempo, modo y lugar que dieron paso al hecho generador de
la presente acción de tutela, sin que exista en la parte actora, la pretensión
de que dicho incidente sea resuelto en sede de tutela.
En efecto,
tanto en la demanda como en el escrito de impugnación, el accionante fue claro
en señalar que la situación del trabajador fallecido, cuyas prestaciones no
fueron reconocidas por la ARP COLMENA, está siendo debatida y dirimida ante las
autoridades judiciales competentes, siendo el objeto del proceso constitucional,
la suspensión de la afiliación de los 48 trabajadores, que sí requiere de un
pronunciamiento inmediato del juez de tutela para evitar un perjuicio
irremediable, ante la potencial ocurrencia de una contingencia que exija atención
inmediata.
2.3. Siendo
ello así, entiende la Corte que los derechos del trabajador fallecido y de su
familia, que hayan podido resultar afectados con la actuación de la ARP
COLMENA, no están siendo representados ni reclamados en la presente causa,
razón por la cual la Corporación debe abstenerse de hacer algún pronunciamiento
al respecto.
2.4. En los
términos descritos, el problema jurídico que debe abordar la Corte, se reduce a
establecer si la decisión adoptada por la ARP COLMENA, de suspender la
afiliación al Sistema de Riesgos Profesionales, de los 48 trabajadores
vinculados a dicha administradora por la CORPORACIÓN COLOMBIA, viola sus
derechos fundamentales a la vida, a la salud, al trabajo y a la seguridad
social.
La resolución
de dicho problema implica a su vez definir, si, de manera general, las
administradoras de riesgos profesionales se encuentran habilitadas para
suspender unilateralmente aquellas afiliaciones que consideran se han llevado a
cabo de forma irregular, o respecto de las cuales existe algún tipo de
controversia.
2.5. Para
efectos de resolver el problema jurídico descrito, la Corte abordará los
siguientes temas: (i) la seguridad social como derecho fundamental y su
justiciabilidad por vía de tutela, (ii) el Sistema de Riesgos
Profesionales, estructura y régimen sancionatorio; y (iii) definición
del caso concreto.
3. Procedencia de la presente
acción de tutela
3.1. Los
jueces de primera y segunda instancia en esta causa, decidieron declarar
improcedente la protección solicitada, tras considerar que la parte demandante,
CORPORACION COLOMBIA, no estaba legitimada por activa para representar los
intereses de sus 48 trabajadores, pues no acreditó la condición de agente
oficioso o de apoderado judicial de éstos. De igual manera, sostuvieron que
para proteger los derechos de los citados trabajadores, se cuenta con otros
mecanismos jurídicos de defensa, pues el asunto podía someterse al conocimiento
del Ministerio de Protección Social y, en su defecto, tramitarse ante el juez
laboral competente.
3.2. La
posición adoptada por los operadores jurídicos, impone que la Corte, antes de
entrar a efectuar el análisis sobre la posible vulneración de los derechos
fundamentales invocados, deba abordar los asuntos relativos a la procedibilidad
de la presente acción de tutela.
3.3. Tal y como lo ha puesto de
presente esta Corporación, la acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de
la Constitución Política, fue concebida como un instrumento subsidiario de
defensa judicial, preferente, breve y sumario, al que puede acudir cualquier
persona, por sí misma o por quien actúe en su nombre, para reclamar la
protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando advierta que los
mismos han sido vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier
autoridad pública, o incluso por los particulares.
3.4. Aun
cuando una de las características que identifica la acción de tutela es su
informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el ejercicio de
la misma está supeditado al cumplimiento de unos requisitos mínimos de
procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos
especiales que la identifican. Dentro de tales requisitos, se cuentan: (i)
el de la legitimación en la causa por activa, o titularidad para promover la
acción, con el cual se busca garantizar que la persona que acude a la acción de
tutela, tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de
amparo que eleva ante el juez constitucional, de manera que pueda establecerse sin
dificultad,  que lo reclamado es la protección de un derecho fundamental del
propio demandante y no de otro. Otro de los requisitos es el de (ii) subsidiariedad,
en virtud del cual es necesario verificar previamente, que los derechos
fundamentales cuya protección se solicita por vía de tutela, no puedan ser
protegidos por los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento
jurídico, salvo cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, circunstancia que deberá demostrarse en cada caso.
3.5. En lo
que hace relación a la legitimación en la causa por activa, la misma
jurisprudencia ha precisado que, aun cuando solamente el titular de un derecho
fundamental se encuentra habilitado para acudir a la acción de tutela, la Constitución
y la ley contemplan la posibilidad de que la solicitud de protección sea
promovida, no solo por quien considera vulnerados o amenazados sus derechos,
sino también, por quien demuestre tener un interés legítimo para actuar a su
nombre.
3.6. Bajo
esos parámetros, interpretando el alcance de los artículos 86 de la
Constitución Política y 10° del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia ha
considerado que se configura la legitimación en la causa, por activa, en los
siguientes casos: (i) cuando la tutela es ejercida directamente y
en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos; (ii) cuando
la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de
los derechos, tal como ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los
menores de edad[1],
los incapaces absolutos, los interdictos[2]
y las personas jurídicas[3];
(iii) también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del
afectado[4],
“caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y
al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su
defecto el poder general respectivo”[5];
(iv) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente
oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la
defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un
enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental[6]. Finalmente, (v)
la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han
sido amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros
municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus
funciones constitucionales y legales[7].
3.7. En el
presente caso, la acción de tutela es promovida, a través de apoderada
judicial, por el representante legal de la CORPORACIÓN COLOMBIA, quien pretende
que se protejan los derechos fundamentales a la vida, al trabajo, al debido
proceso y a la seguridad social de los 48 trabajadores que tiene afiliados a
COLMENA Vida y Riesgos Profesionales, y que fueron desafiliados unilateralmente
por dicha entidad.
3.8. Al
respecto,  afirma la parte actora que afilió a los 48 trabajadores al Sistema
de Riesgos Profesionales, a través de COLMENA Vida y Riesgos PROFESIONALES, en
cumplimiento de los contratos de intermediación celebrados con diferentes
empleadores, en los que CORPORACIÓN COLOMBIA se comprometía a manejar todos los
asuntos relacionados con el Sistema de Seguridad Social y Parafiscales de sus
trabajadores.
3.9. COLMENA
Vida y Riesgos Profesionales, en su escrito de intervención ante el juez de tutela
de primera instancia, admite que CORPORACIÓN COLOMBIA es la empresa que aparece
como responsable de la afiliación de los 48 trabajadores, y quien ha venido
pagando las respectivas cotizaciones. Sin embargo, aduce que tomó la decisión
de suspender tal afiliación por considerar que “esa empresa está ejerciendo
funciones de afiliación colectiva de trabajadores, sin cumplir con los
requisitos legalmente establecidos y sin tener autorización para el efecto”.
3.10. Pues
bien, contrario a lo afirmado por los jueces de instancia, la Corte considera
que CORPORACIÓN COLOMBIA sí está revestida de legitimación en la causa por
activa para defender en este juicio, a través de la figura de la representación
legal, los derechos personales de los trabajadores que afilió a COLMENA Vida y
Riesgos Profesionales.
3.11. Sin
entrar a definir si la afiliación colectiva de trabajadores por parte de
CORPORACIÓN COLOMBIA cumple o no con los requisitos legales, lo que no admite
discusión es que dicha empresa hace parte de la relación jurídica que ha dado lugar
a la presente controversia y que motiva la presunta violación de los derechos fundamentales
invocados. En efecto, como ya ha sido mencionado, la parte actora en esta causa
es quien ha llevado a cabo la afiliación de los 48 trabajadores al sistema de
riesgos profesionales, y quien aparece como la directamente responsable de tal afiliación
ante la administradora de riesgos profesionales COLMENA.
3.12. Siendo
ello así, a la CORPORACIÓN COLOMBIA le asiste un interés directo y particular
respecto de la solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional, pues,
sin duda alguna, la decisión adoptada por COLMENA, de suspender la afiliación
de los 48 trabajadores al Sistema de Riesgos Profesionales, de forma unilateral
y sin fórmula de juicio, compromete su responsabilidad, y puede afectar sus
derechos e intereses y los de sus trabajadores, en caso de presentarse una
contingencia derivada de la actividad laboral que éstos desarrollan.
3.13. Frente
a los 48 trabajadores, la posibilidad que tiene la parte actora de ejercer su
representación legal, surge, precisamente, del hecho de haber asumido ésta la
responsabilidad de la afiliación. Con ello, aparece el compromiso ineludible de
tener que llevar a cabo todas las gestiones y actuaciones que sean necesarias
para asegurar que los trabajadores a su cargo mantengan activa la vinculación
al Sistema General de Riesgos Profesionales.
3.1.4. Desde
ese punto de vista, CORPORACIÓN COLOMBIA puede representar los intereses de sus
48 trabajadores por vía de tutela, si se trata, como en este caso, de enfrentar
los imprevistos que surgen de la afiliación, pues de la eficiente y adecuada
gestión en ese campo, depende que aquellos reciban en forma oportuna, completa y
eficaz, todos los servicios y beneficios que les puede ofrecer el Sistema General
de Riesgos Profesionales.
3.15. En
esos términos, la Corte considera acreditada la legitimación por activa en el
presente caso.
3.16. Con
respecto al requisito de subsidiariedad, es decir, al que exige verificar
previamente si existen otros medios de defensa judicial a los que pueda acudir
el actor para reclamar la defensa de los derechos fundamentales presuntamente
vulnerados o amenazados, basta con aclarar que, en el presente caso, tal hecho
no se discute, ya que la tutela ha sido promovida como mecanismo transitorio
para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, sobre la base de
considerar el actor que, si bien el asunto puede ser debatido en otras
instancias, administrativas y judiciales, la decisión de la entidad
demandada, de suspender la afiliación al Sistema de Riesgos Profesionales de
los trabajadores a su cargo, los pone en riesgo permanente y peligro inminente,
toda vez que en la actualidad, éstos “no tienen el derecho a su seguridad
social en riesgos profesionales y se encuentran desprotegidos en el evento de
presentarse un accidente y/o un siniestro que les genere daños físicos,
enfermedades y la muerte…”
3.17.  La Corte comparte tal
apreciación y acoge la solicitud formulada, pues aún cuando es posible demandar
la protección de los derechos presuntamente afectados en otros escenarios,
mientras se obtiene allí una decisión definitiva, la falta de cobertura de los
trabajadores en el Sistema General de Riesgos Profesionales, los ubica en una
situación de indefensión, en el sentido que, ante la ocurrencia de un accidente
de trabajo o enfermedad profesional, es posible que no reciban oportunamente la
atención que requieran, poniéndose en grave riesgos sus derechos fundamentales
a la vida, a la salud, a la integridad física y a la seguridad social.
3.18. En este contexto, existe
una evidente justificación en la necesidad de que se produzca en la presente
causa, un pronunciamiento de fondo del juez constitucional, en aras de evitar
la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable en los derechos de los
trabajadores involucrados en la decisión adoptada por la entidad demandada.
4. La seguridad social y su
carácter de derecho fundamental
4.1. La seguridad social se
encuentra consagrada expresamente en el artículo 48 de la Constitución
Política, el cual le atribuye una doble configuración jurídica: (i) la
de “derecho irrenunciable”, que debe garantizarse a todos los habitantes
del territorio nacional, y (ii) la de “servicio público de carácter
obligatorio”,  que se encuentra bajo la dirección, coordinación y control
del Estado, y que puede ser prestado por entidades públicas o privadas, con
sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, de
conformidad con lo establecido en la ley.
4.2. De acuerdo con el mandato
constitucional citado, la jurisprudencia constitucional, a través de múltiples
pronunciamientos, se ha ocupado de delimitar el alcance de la seguridad social
como bien jurídico objeto de protección. Inicialmente, la ha definido “como
el conjunto de medidas institucionales tendientes a brindar progresivamente a
los individuos y sus familias, las garantías necesarias frente a los distintos
riesgos sociales que puedan afectar su capacidad y oportunidad, en orden a
generar los recursos suficientes para una subsistencia acorde con la dignidad
del ser humano”[8].
4.3. En ese sentido, la
Corporación ha sostenido que la seguridad social, en su doble condición de
derecho y servicio público, tiene como objetivo principal, atender de manera
eficiente y oportuna, las contingencias a que puedan estar expuestas las
personas por una eventual mengua de su estado de salud -física o mental- o de
su capacidad económica. Por su intermedio, se busca entonces proteger a quienes
por causa de la vejez, el desempleo, las cargas familiares o una enfermedad o
incapacidad laboral, no tienen la posibilidad de obtener los medios necesarios
para proveerse su propia subsistencia y para llevar una vida en condiciones
dignas y justas.
4.4. Teniendo en cuenta los
objetivos que está llamada a cumplir, la misma jurisprudencia ha destacado la
trascendencia constitucional de la seguridad social, señalando que ésta “se
comporta como patrón y prototipo específico a través del cual el Estado cumple
con sus fines esenciales, y por ende se manifiesta como un instrumento de
justicia distributiva, así como agente emancipador social, de garantía general
y particular para hacer efectivos derechos fundamentales de los asociados”[9].
4.5. En relación con esto último,
también ha sostenido la Corte que la seguridad social es consecuencia necesaria
de la consagración del Estado colombiano como Estado Social de Derecho, “en
la medida en que la adopción de tal modelo supone para la organización estatal
la obligación de promover el florecimiento de las condiciones requeridas para
la materialización del principio de la dignidad humana y del postulado de la
primacía de los derechos fundamentales”[10].
A este respecto, ha explicado la
Corporación que la seguridad social exige del Estado, por una parte, el diseño
de una estructura básica que establezca las instituciones encargadas de la
prestación del servicio y que determine los procedimientos bajo los cuales éste
debe discurrir, y por la otra, definir el sistema a tener en cuenta para
asegurar la provisión de fondos que garanticen su buen funcionamiento.
4.6. Ahora bien, a partir de su
faceta de derecho irrenunciable, y conforme a su configuración constitucional, la
seguridad social fue enmarcada en la categoría de los denominados derechos sociales,
económicos y culturales, o de contenido prestacional, entendidos como aquellos
cuya materialización exige de regulación legal, apropiaciones presupuestales y
la provisión de una estructura organizacional, que conlleva la realización de
prestaciones positivas, principalmente en materia social, para asegurar unas condiciones
materiales mínimas de exigibilidad.
4.7. No obstante, en recientes
pronunciamientos, la jurisprudencia constitucional ha venido sosteniendo que,
independientemente a su naturaleza, todos los derechos constitucionales -civiles,
políticos, sociales, económicos o culturales-  ostentan la condición de
fundamentales, en razón a que “se conectan de manera directa con los valores
que el constituyente quiso elevar democráticamente a la categoría de bienes
especialmente protegidos por la Constitución”. Ha explicado la Corte que el
contenido prestacional, es decir, la necesidad de desarrollo legal, económico y
técnico, mayor o menor en algunos derechos, no es lo que determina que éstos tengan
o no la condición de fundamentales, aun cuanto tal hecho sí tiene incidencia
directa en la posibilidad de su protección judicial, concretamente por la vía
de la acción de tutela, toda vez que “la indeterminación de algunas de sus
facetas prestacionales dificulta establecer con exactitud, en un caso concreto,
quién es el sujeto obligado, quién es el titular y cuál es el contenido
prestacional constitucionalmente determinado”[11].
4.8. Conforme con tal
razonamiento, la jurisprudencia ha distinguido entre (i) la
fundamentalidad de los derechos, que se predica de todos y que surge de su relación
con los valores que la Carta busca garantizar y proteger, y (ii) la
posibilidad de que los mismos sean justiciables, lo cual, frente a los derechos
de contenido prestacional, depende del desarrollo legislativo, reglamentario y
técnico necesario para su configuración.
4.9. En esos términos, este
Tribunal ha precisado que la posibilidad de acudir a la acción de tutela para
demandar la protección de los derechos prestacionales, tiene lugar cuando se ha
expedido la regulación legal que les da contenido, circunstancia que permite su
defensa judicial en forma directa, sobre la base de que tales contenidos
prestacionales constituyen por sí mismos un derecho fundamental autónomo en
cabeza de sus beneficiarios. Vale destacar, que la propia jurisprudencia le ha
fijado una excepción a dicha regla, en el sentido de considerar que también hay
lugar a solicitar la protección de tales derechos, aun cuando no se hayan
implementado medidas de desarrollo, en aquellos casos en que se advierta que “la
omisión de las autoridades públicas termina por desconocer por entero la
conexión existente entre la falta de protección de los derechos fundamentales y
la posibilidad de llevar una vida digna y de calidad, especialmente de sujetos
de especial protección o, en general, de personas colocadas en situación
evidente de indefensión”[12].
4.10. Así las cosas, la
Corporación ha avanzado en el sentido de sostener que el derecho a la seguridad
social, dada su vinculación directa con el principio de dignidad humana, tiene
en realidad el carácter de derecho fundamental, pudiendo ser objeto de
protección judicial, por vía de la acción de tutela, en relación con los
contenidos legales que le han dado desarrollo, y excepcionalmente, cuando la
falta de ciertos contenidos afecta el mínimo de dignidad y calidad de vida del
afectado.
5. El Sistema General de
Riesgos Profesionales y su régimen sancionatorio
5.1. Según quedó anotado, el
derecho a la seguridad social, para su materialización, exige que el Estado
diseñe una estructura básica que defina las instituciones encargadas de la
prestación del servicio, los procedimientos bajo los cuales el mismo debe
operar, y el sistema que debe aplicarse para asegurar la provisión de los
recursos o fondos que garanticen su buen funcionamiento y operatividad.
5.2. Con ese propósito, el
legislador expidió la Ley 100 de 1993, mediante la cual se creó el Sistema de
Seguridad Social Integral, orientado a procurar el bienestar del individuo y la
comunidad mediante la protección de las contingencias que los afecten, en
especial, las que menoscaban la salud, la integridad física y la capacidad
económica. En ese contexto, el diseño acogido por dicha ley para desarrollar el
sistema de seguridad social integral, se estructuró a partir de cuatro componentes
básicos: (i) el sistema general de pensiones, (ii) el sistema
general de salud, (iii) el sistema general de riesgos profesionales y (iv)
los servicios sociales complementarios definidos en la propia ley.
5.3. En lo que se refiere al
Sistema General de Riesgos Profesionales (en adelante SGRP), que interesa a
esta causa, el mismo aparece regulado en la citada Ley 100 de 1993, que
constituye la base de su estructura, y en el Decreto-Ley 1295 de 1994[13] y la Ley 776
de 2002, que se ocupan de definir la forma como está llamado a operar.
5.4. Con respecto a la
organización de dicho sistema, habrá de señalarse que el objetivo principal del
mismo está en proteger al trabajador de las contingencias o daños sufridos con
ocasión o como consecuencia de la actividad laboral que desarrollan, no sólo
mediante servicios de promoción y rehabilitación sino también con medidas de
carácter preventivo.[14]
En ese sentido, el sistema se orienta a procurar la prevención, protección y
atención del trabajador que sufre las consecuencias de un accidente de trabajo
o una enfermedad profesional, cuando ocurren con ocasión o como consecuencia de
la prestación del servicio subordinado.
5.5. A partir de la finalidad que
persigue, el SGRP consagra una serie de prestaciones que antes de ser
excluyentes, resultan complementarias, y que varían según el tipo o intensidad
de la lesión sufrida. Así, el referido sistema reconoce prestaciones no sólo de
carácter asistencial, como son la atención médica, quirúrgica, hospitalaria y
de rehabilitación, sino también de naturaleza económica, entre las que se
destacan los subsidios por incapacidad temporal, indemnización por incapacidad
permanente parcial, pensión de invalidez, pensión de sobrevivientes y auxilio
funerario.
5.6. Sobre el fundamento de la
responsabilidad por las contingencias o daños sufridos, cabe destacar que el
SGRP fue concebido en virtud de la figura jurídica del riesgo creado, lo cual
significa que “no se toma en cuenta la culpa del empleador sino que se
establece una responsabilidad objetiva por cuya virtud resulta obligado a
reparar los perjuicios que sufre el trabajador al desarrollar su labor en
actividades en las que el empresario obtiene un beneficio”[15].
5.7. Aun
cuando en el SGRP la creación del riesgo es imputable al empleador, debido a
que éste es quien en últimas obtiene el provecho de dicho riesgo, por razones
de configuración del sistema, la ley ha dispuesto el traslado del riesgo a
entidades especializadas, denominadas Administradoras de Riesgos Profesionales
(ARP), quienes pasan a ser las directamente responsables de garantizar el
bienestar de los trabajadores y, especialmente, de asegurar la efectividad del
sistema.
Conforme con
ello, la ley diseñó un esquema de aseguramiento asumido directamente por
entidades especializadas, públicas y privadas, bajo la dirección, orientación,
control y vigilancia del Estado[16],
que tiene como engranaje inicial la obligación del empleador de afiliar a sus
trabajadores y de pagar o cancelar un aporte o cotización mensual por cada uno
de ellos. Así, a partir de los aportes cancelados en su integridad por el
empleador a la respectiva ARP, los trabajadores tienen derecho a recibir de
ellas, las prestaciones de carácter económico y asistencial, dirigidas a la
prevención y atención de las enfermedades profesionales y los accidentes de
trabajo que puedan sufrir, o de la muerte que como consecuencia de ellos
sobrevenga.
5.8. De
acuerdo con la estructura definida en la ley, los sujetos que hacen parte del
SGRP son entonces: (i) las Administradoras de Riesgos Profesionales
(ARP), (ii) los empleadores, (iii) los trabajadores y (iv)
las entidades del Estado encargadas del control y vigilancia del sistema, a
quienes a su vez, la ley les asigna obligaciones específicas dirigidas a
garantizar el buen funcionamiento del mismo.
5.9. En el caso de las ARP, éstas
se constituyen en el elemento central del Sistema General de Riesgos Profesionales,
pues son las entidades especializadas encargadas de manejar los aportes del
empleador y asegurar su correcta utilización. En ese contexto, se le atribuye,
entre otras funciones, (i) la de afiliar y registrar a los trabajadores -previa
solicitud del empleador-, (ii) garantizar la prestación de los servicios
de salud de sus afiliados, y (iii) asegurar el reconocimiento y pago
oportuno de las prestaciones económicas a que hubiere lugar (Decreto 1295 de
1994, art 80, Ley 776 de 2002, art. 1°, parágrafo 2°). También le compete a
tales entidades, (iv) suscribir los correspondientes convenios con las
Entidades Promotoras de Salud[17]
(EPS), las cuales, a su vez, son las encargadas de prestar los servicios de
salud derivados de un accidente de trabajo o de una enfermedad profesional,
excepto en los casos de rehabilitación profesional y los servicios de salud
ocupacional, que podrán ser prestados directamente por las ARP.
5.10. Tratándose
del empleador, habrá de señalarse que en él reposa la responsabilidad de la
viabilidad financiera y operativa  del sistema, pues tiene a su cargo la
provisión de los recursos o fondos que garanticen su funcionamiento. Acorde con
sus responsabilidades, a él le asignan, como obligaciones principales, (i)
la de afiliar los trabajadores a su servicio, (ii) pagar oportunamente
las cotizaciones y (iii) notificar a la entidad administradora a la que
se encuentra afiliado, los accidentes de trabajo y las enfermedades
profesionales que tengan ocurrencia[18].
5.11. Con
respecto a los trabajadores, sus deberes más relevantes se concretan en (i)
procurar el cuidado integral de su salud y suministrar información clara, veraz
y completa al respecto, (ii) colaborar en el cumplimiento de las
obligaciones contraídas por los empleadores, y (iii) cumplir las normas,
reglamentos e instrucciones de los programas de salud ocupacional de la empresa[19]
5.12. Ahora bien, dentro del
propósito de garantizar el adecuado funcionamiento del Sistema General de Riesgos
Profesionales, y de cumplir su objetivo de proteger a la población trabajadora
de las contingencias y daños sufridos, la ley ha previsto la imposición de
sanciones para los sujetos del sistema que incumplan con sus obligaciones. No
obstante, las decisiones y medidas que en ese escenario se adopten, le
corresponde tomarlas, de manera exclusiva y excluyente, al Estado, a través de
los organismos competentes para el efecto, en cumplimiento de la atribución
constitucional asignada al mismo de mantener la dirección, vigilancia y control
del servicio público de seguridad social (C.P. arts. 48 y365).
Sobre este particular, el
artículo 91 del Decreto 1295 de 1994, tal como fue modificado por el artículo
115 del Decreto 2150 de 1995, dispone que le corresponde a los directores
regionales y seccionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, hoy
Ministerio de la Protección Social, imponer las sanciones establecidas en la
misma norma, aclarando que respecto de tales sanciones opera el recurso de
apelación ante el Director Técnico de Riesgos Profesionales del citado
ministerio. Siguiendo dicho mandato, el mismo artículo 91 del citado Decreto
1295 de 1994, consagra las sanciones que se aplican a los diferentes sujetos
por el incumplimiento de sus obligaciones.
-
Señala al respecto, que en los casos en que el empleador omita afiliar a
sus trabajadores, aquél tendrá la obligación de reconocer y pagar las
prestaciones a que éstos tengan derecho por enfermedad profesional o accidente
de trabajo. Precisa igualmente, que la no afiliación y el no pago de dos o más
periodos mensuales de cotizaciones, también le acarreará al empleador multas
sucesivas mensuales de hasta quinientos (500) salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
-
Frente a las Entidades Administradoras de Riesgos profesionales (ARP), prevé
la norma que las entidades de ese orden, que incurran en conductas tendientes a
dilatar injustificadamente el pago de las prestaciones a que tienen derecho los
trabajadores, se harán acreedoras a sanciones de multa sucesivas, impuestas en
este caso por la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera. De
igual manera, la citada disposición prevé que las Administradoras de Riesgos
profesionales (ARP) que impidan o dilaten la libre escogencia de entidad
administradora, o rechacen a un afiliado, o no acaten las instrucciones u
órdenes de la Dirección Técnica de Riesgos Profesionales del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social (hoy Ministerio de la Protección Social), también
serán sancionadas por dicho ministerio con multas sucesivas hasta de 1.000
salarios mínimos legales mensuales vigentes.
-
Para el caso de los trabajadores, el incumplimiento de las
instrucciones, reglamentos y determinaciones de prevención de riesgos, incluidas
en los programas de salud ocupacional de la respectiva empresa, no da lugar a
la imposición de sanciones dentro del sistema. Sin embargo, dicho
incumplimiento faculta al empleador para dar por terminada la relación laboral,
para lo cual se requiere la autorización previa del Ministerio de la Protección
Social, quien debe adoptar la decisión respetando el derecho de defensa.
5.13. Teniendo en cuenta el tipo
de sanciones y las entidades que tienen a cargo la imposición de las mismas, esta
Corporación ha destacado que el régimen sancionatorio del Sistema de Riesgos
profesionales está diseñado para evitar que por causa del incumplimiento de las
obligaciones, principalmente por parte de los empleadores y las ARP, “los
trabajadores no sean atendidos o no puedan reclamar las prestaciones
asistenciales y económicas a las que tienen derecho, con ocasión de un
accidente laboral”[20].
5.14. Acorde
con ello, lo ha dicho la Corte, el régimen sancionatorio del SGRP se desarrolla
de acuerdo con el principio de continuidad que rige la prestación del servicio
de seguridad social, el cual se concreta en el derecho que tienen los
ciudadanos a no sufrir interrupciones abruptas y sin justificación
constitucionalmente admisible, de las garantías y prestaciones      -económicas
y asistenciales- que el propio ordenamiento les reconoce para enfrentar los
distintos riesgos y contingencias sociales que puedan afectar la vida, la salud
y la subsistencia.
5.15. La misma jurisprudencia ha
precisado que la continuidad en la prestación de los servicios públicos de
seguridad social, busca garantizar el derecho de los usuarios a recibirlos de
manera oportuna, y prohíbe a las entidades responsables realizar actos u omitir
obligaciones que afecten sus garantías fundamentales.[21]   De esta forma, quienes
tienen la obligación de prestar el servicio no pueden incurrir en conductas u
omisiones que comprometan esa continuidad, pues “una vez alguien entra al
Sistema tiene vocación de permanencia y no debe, en principio, ser separado del
mismo”.[22]
5.16. En ese mismo orden de
ideas, también la Corte ha establecido que en virtud del principio de
continuidad, cualquier tipo de afectación del derecho a acceder a los servicios
de seguridad social de una persona, tiene que ser el resultado “de un debido
proceso básico[23]”
llevado a cabo por autoridad competente.
5.17. Así las cosas, dentro del
propósito de asegurar su adecuado funcionamiento,  el régimen sancionatorio del
Sistema General de Riesgos Profesionales, gira en torno a dos aspectos básicos:
(i) las medidas y sanciones derivadas del incumplimiento de las
obligaciones impuestas a los distintos sujetos, no conllevan, en ningún caso, que
los trabajadores no reciban la atención requerida o no puedan reclamar las
prestaciones asistenciales y económicas a las que tienen derecho; y (ii)
las medidas de carácter sancionatorio que se puedan derivar del incumplimiento
de las obligaciones impuestas a los distintos sujetos, sólo pueden ser
adoptadas por el Ministerio de la Protección Social y demás autoridades
públicas que defina la ley, siguiendo las reglas del debido proceso.
5.18. En ese orden de ideas, los
conflictos administrativos surgidos con ocasión del incumplimiento de las
obligaciones impuestas a los sujetos del SGRP, deben ser resueltos, en sede
administrativa, directamente por el Ministerio de la Protección Social, en
representación del Estado, siendo dicho órgano el llamado a adoptar las medidas
e imponer las sanciones a que haya lugar, en los términos previstos en las
normas citadas. Ni la Constitución ni la ley, le reconocen facultades a las
Administradoras de Riesgos Profesionales, o a los empleadores, para imponer
sanciones o adoptar medidas unilaterales, que conduzcan a la afectación de los
derechos e intereses reconocidos a los trabajadores por el propio sistema, y
que vayan en contravía de los objetivos del mismo, cual es, precisamente, el de
proteger a la población trabajadora de las contingencias y daños sufridos con
ocasión de los accidentes o enfermedades derivados de la actividad laboral.
5.19. Así, por ejemplo, las
diferencias que se puedan suscitar entre empleadores y Administradoras de Riesgos
Profesionales, con respecto a la afiliación de los trabajadores, no pueden ser
definidas por dichas entidades, y menos aún, a través de medidas de inmensa
trascendencia para los trabajadores, como lo son la suspensión o desafiliación
del Sistema de Riesgos Profesionales. Según ha quedado dicho, a las
Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP) les compete garantizar la
eficiencia y la continuidad en el servicio[24]
y, por tanto, no pueden anteponer sus intereses al derecho a la seguridad
social de los trabajadores, el cual adquiere carácter de fundamental respecto
de los contenidos legales que le han dado desarrollo, en este caso, frente a
las prestaciones asistenciales y económicas que se han integrado al sistema de
riesgos profesionales.
5.20. Al respecto, es importante
recordar que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-250 de 2004, declaró la
inexequibilidad de aquellos apartes del inciso segundo del artículo 16 del
Decreto 1295 de 1994, que preveían el único caso en que era posible la
desafiliación automática del trabajador, y que se producía cuando el empleador
incurría en mora ante la Administradora de Riesgos Profesionales, en el pago de
dos o más cotizaciones periódicas. La norma era del siguiente tenor: “El no
pago de dos o más cotizaciones periódicas, implica, además de las sanciones
legales, la desafiliación automática del Sistema General de Riesgos
Profesionales, quedando a cargo del respectivo empleador la responsabilidad del
cubrimiento de los riesgos profesionales”.
En dicha ocasión, la Corte
consideró que la desafiliación automática del trabajador, por causa de una
conducta incumplida de la que no ha sido partícipe, no ha tenido conocimiento y
no está en capacidad de enmendar, resulta injusta y desproporcionada, contraria
a los principios de continuidad en el servicio y confianza legítima, y
claramente violatoria del derecho al debido proceso. Para la Corte, medidas de
ese tipo, colocan al trabajador en una situación de indefensión, en el sentido
que se va a  dificultar la posibilidad de que pueda reclamar en forma oportuna
y eficaz, las prestaciones que requiera con urgencia, ante la ocurrencia de una
determinada contingencia que así lo exija. Aclaró que, aun cuando en esos
casos, el riesgo se traslada directamente al empleador, cabe la posibilidad de
que éste no se encuentre en condiciones de asumir el pago o reconocimiento de
las prestaciones, o de la atención en salud que se requiera, dejando al
trabajador en situación de pleno desamparo frente a las contingencias derivadas
de la actividad laboral, que es precisamente lo que el Sistema de Riesgos
Profesionales pretende evitar.
Sobre el particular, dijo la Corporación
en el mencionado fallo:
“… Pero no
resulta igual de evidente que en el caso del incumplimiento del empleador,
recaiga en el trabajador una consecuencia de inmensa trascendencia para él,
como es la desafiliación automática del Sistema de Riesgos Profesionales, lo
que implica que el trabajador, ante el siniestro, sólo puede reclamar del
incumplido empleador las prestaciones asistenciales y económicas a que tiene
derecho. En estos eventos, el trabajador corre el riesgo de no ser debida y
oportunamente socorrido, al ocurrir la contingencia y quedar ante el riesgo del
desamparo, si el empleador está insolvente o pueda llegar a estarlo. Aunado al
hecho de que deba acudir, en la mayoría de los casos, a instancias judiciales
para obtener el reconocimiento de sus derechos.
(…)
Al respecto,
de acuerdo con todo lo expuesto en los puntos anteriores, le asiste razón a la
actora sobre la inconstitucionalidad de la norma en lo que respecta a la
desafiliación automática que sufre el trabajador por causa de una conducta
incumplida en la que no ha sido partícipe, de la que no tenía conocimiento y
que está por fuera de su control enmendar. Es injusta y desproporcionada.
Además, desconoce el principio de la confianza legítima en la relación
trabajador – empleador, en el sentido expuesto por la jurisprudencia de la
Corte Constitucional y la garantía de la continuidad en la prestación del
servicio público de salud, tal como lo examinó la Corte en la sentencia C-800
de 2003.”
5.21. A partir de la declaratoria
de inconstitucionalidad de la disposición que preveía la desafiliación
automática del trabajador, en la misma Sentencia C-250 de 2004, la Corte
precisó que, una vez se produzca la afiliación del trabajador, son las
Administradoras de Riesgos Profesionales las llamadas a asumir el
reconocimiento y pago de las prestaciones asistenciales y económicas derivadas
de los accidentes de trabajo y enfermedad profesional, aun en los casos en que
los empleadores incurran en mora en el pago de las cotizaciones, contando con
la posibilidad reconocida en la ley, de repetir contra el patrono en esos eventos.
En ese contexto, precisó la Corte en el precitado fallo, “que cuando las
disposiciones legales establecen que los empleadores que incumplan con el pago
de las cotizaciones al sistema de riesgos de salud asumen los riesgos de sus
trabajadores, debe interpretarse en el sentido de que la ARP cubre los
riesgos correspondientes y puede repetir contra el empleador por los costos que
ha pagado al trabajador”. (Negrillas y subrayas fuera de texto).
En relación con el punto, se
mencionó en la sentencia:
“Esta
declaración de inexequibilidad no se aplica obviamente a la situación del
empleador que no ha hecho la afiliación previa a una ARP de sus trabajadores,
como se señaló. Tampoco significa que el empleador moroso quede exento de las
sanciones que acarrea este hecho, pues, son otras las disposiciones del mismo
Decreto las que contienen el procedimiento a seguir para el caso de la mora en
el pago del empleador al sistema de riesgos profesionales. Ni puede, mucho
menos, entenderse que no queda obligado a asumir la responsabilidad del
cubrimiento de los riesgos profesionales, pues, la ARP puede repetir contra el
empleador moroso por los gastos que ha pagado al trabajador con ocasión del
siniestro. Y en este sentido diversas disposiciones de la Ley 100 de 1993, de la
Ley 828 de 2003 y del propio Decreto1295 de 1994 y sus decretos reglamentarios,
así consagran esta acción de repetición.
Es
decir, que cuando las disposiciones legales establecen que los empleadores que
incumplan con el pago de las cotizaciones al sistema de riesgos de salud asumen
los riesgos de sus trabajadores, debe interpretarse en el sentido de que la ARP
cubre los riesgos correspondientes y puede repetir contra el empleador por los
costos que ha pagado al trabajador.
Además,
la Ley 828 de 2003 ‘por la cual se expiden normas para el control de la evasión
al sistema de seguridad social’, consagró medidas más severas para quienes
incumplan entre otras obligaciones, el deber de cotizar oportunamente al
sistema de protección social.”
5.22. De lo anterior se deduce,
entonces, que las entidades Administradoras de Riesgos Profesionales, una vez
se ha producido la afiliación del trabajador al Sistema de Riesgos
profesionales, son las responsables de cubrir todas las contingencias que
tengan ocurrencia, máxime, si el empleador se encuentra al día en el pago de
las cotizaciones. Cualquier inconformidad que tales entidades puedan tener con
respecto a la afiliación, debe ser puesta en conocimiento de la autoridad
competente para que sea ésta quien defina las medidas que se deben adoptar al
respecto, y hasta tanto no se produzca tal decisión, le corresponde a las
Administradoras de Riesgos Profesionales, garantizar la prestación de los
servicios de salud de sus afiliados, y asegurar el reconocimiento y pago
oportuno de las prestaciones económicas a que hubiere lugar, contando con la
posibilidad de repetir contra el empleador, en caso de que la controversia se
hubiere definido a su favor y en contra de éste.
6. Resolución del caso
concreto
6.1. En la presente causa, la
solicitud de amparo constitucional estuvo motivada en la decisión adoptada por
la entidad demandada, la ARP COLMENA, de suspender la afiliación al Sistema
General de Riesgos Profesionales, de los 48 trabajadores que la parte actora, CORPORACIÓN
COLOMBIA, ha venido vinculado a dicha administradora durante los últimos tres
años, a través de los respectivos contratos de afiliación.
6.2. En escrito dirigido al juez
de tutela en primera instancia, la entidad demandada reconoce que ha suscrito
contratos de afiliación de trabajadores con la CORPORACIÓN COLOMBIA, quien ha pagado
oportunamente los respectivos aportes. Sin embargo, afirma que tomó la decisión
de suspender la cobertura de dichos trabajadores, al haber detectado una
irregularidad en la afiliación, consistente en que la citada corporación no es
en realidad su verdadero empleador sino “…una intermediaria laboral donde
otras personas pagan un dinero para que se hagan aportes a la seguridad social
sin ninguna responsabilidad sobre los efectos laborales de tal conducta…”.
En esos términos, considera que las afiliaciones que se realizaron son
ilegales, pues de acuerdo con el Régimen General de Riesgos Profesionales, el
único obligado a afiliar a sus trabajadores es el empleador.
6.3. Por otro
lado, la parte actora en esta causa considera arbitraria la actuación
adelantada por la ARP COLMENA, tras considerar que, a partir del año 2007, ha venido afiliando trabajadores al Sistema de Riesgos Profesionales, a través de COLMENA Vida
y Riesgos PROFESIONALES, en cumplimiento de los contratos de intermediación
celebrados con diferentes empleadores, en los que CORPORACIÓN COLOMBIA[25]
se comprometía a manejar todos los asuntos relacionados con el Sistema de
Seguridad Social y Parafiscales de sus trabajadores.
6.4. A la luz de las
circunstancias fácticas descritas, se advierte que la suspensión de la cobertura
al Sistema de Riesgos Profesionales de los 48 trabajadores, por parte de la ARP
COLMENA, tiene como causa inmediata, las diferencias contractuales surgidas
entre dicha entidad y quien llevó a cabo la afiliación de tales trabajadores, la
CORPORACIÓN COLOMBIA. Además, tal decisión es producto de una interpretación
jurídica unilateral, que si bien puede encontrar fundamento en la autonomía
administrativa de la ARP COLMENA, compromete o involucra necesariamente los
derechos de los trabajadores afiliados por CORPORACIÓN COLOMBIA a dicha
entidad.
6.5. Independientemente al hecho
de a quién le puede asistir la razón en la citada controversia, lo que resulta
claro para la Corte, es que ni la ARP COLMENA, ni ninguna otra Administradora
de Riesgos Profesionales, cuenta con atribuciones legales para adoptar medidas unilaterales
de contenido sancionatorio, producto de su propia interpretación, que repercutan
en perjuicio de los derechos e intereses reconocidos a los trabajadores por el Sistema
General de Riesgos Profesionales.
6.6. Como quedó explicado en el
apartado anterior, aun cuando en el propósito de garantizar el adecuado
funcionamiento del Sistema General de Riesgos Profesionales, la ley ha previsto
la imposición de sanciones para los sujetos del sistema que incumplan con sus
obligaciones, las mismas solo pueden ser adoptadas, de manera exclusiva y
excluyente, por el Estado, a través de los organismos competentes, en
cumplimiento de la atribución constitucional asignada al mismo de mantener la
dirección, vigilancia y control del servicio público de seguridad social (C.P.
arts. 48 y365).
Tratándose del Sistema General de
Riesgos Profesionales, el artículo 91 del Decreto 1295 de 1994, tal como el
mismo fue modificado por el artículo 115 del Decreto 2150 de 1995, dispone expresamente
que le corresponde a los directores regionales y seccionales del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, hoy Ministerio de la Protección Social, imponer las
sanciones a los diferentes sujetos por el incumplimiento de sus obligaciones,
respetando el debido proceso y el derecho a la defensa.
6.7. Bajo ese entendido,  en el
presente caso, la ARP COLMENA vulneró los derechos de los trabajadores afiliados
a dicha entidad por la CORPORACIÓN COLOMBIA, a la vida, a la salud, a la
seguridad social y al debido proceso, pues no estaba facultada para proceder
como lo hizo, es decir, para suspender la cobertura de aquellos al Sistema
General de Riesgos Profesionales, poniendo en alto riesgo la prestación del
servicio a la seguridad social. Hace énfasis la Corte en el hecho de que la decisión
de la ARP COLMENA se adoptó, además, sin que la misma hubiere sido puesta en
conocimiento de los trabajadores y, por tanto, sin haberles brindado la
oportunidad de controvertirla.
6.8. No sobra aclarar que las
medidas de suspensión o desafiliación, dentro del Sistema General de Riesgos
Profesionales, tienen un contenido eminentemente sancionatorio. Y aun cuando
las mismas se dirigen a castigar un supuesto incumplimiento del empleador, en
realidad, trasladan una consecuencia de inmensa trascendencia para el
trabajador, cual es la de quedar por fuera de la cobertura del sistema en forma
transitoria o definitiva,  por un hecho no atribuible a él y que no está en
capacidad de resolver, colocando a éste en una clara situación de indefensión,
en el sentido que se va a  dificultar la posibilidad de que pueda reclamar en
forma oportuna y eficaz, las prestaciones que requiera con urgencia, ante la
ocurrencia de una determinada contingencia que así lo exija.
6.9. En el caso bajo análisis, la
situación de indefensión de los trabajadores resulta ser aún más evidente,
pues, precisamente, la controversia entre la ARP COLMENA y CORPORACIÓN COLOMBIA,
gira en torno al hecho de un presunto proceder irregular de esta última, desde
la perspectiva de que no es su verdadero empleador, pudiendo serlo un tercero.
Dicha situación de indeterminación en la responsabilidad de la atención, a la
luz de lo decidido por la ARP COLMENA, hace prácticamente imposible que los
trabajadores vayan a ser oportunamente socorridos frente a la potencial ocurrencia
de una contingencia, quedando expuestos al riesgo de un total y absoluto desamparo.
6.10. Ya se había puesto de
presente en este fallo, que las Administradoras de Riesgos Profesionales, una
vez se ha producido la afiliación del trabajador, son las directamente responsables
de cubrir todas las contingencias que puedan ocurrir, máxime si las
cotizaciones se han pagado oportunamente y se encuentran al día, tal y como ha
ocurrido en este caso. Por eso, las inconformidades o diferencias que se puedan
presentar con respecto a la afiliación de los trabajadores, deben ser puestas
en conocimiento del Ministerio de la Protección Social, para que sea éste quien
tome las decisiones y defina las sanciones que corresponde aplicar. Y hasta
tanto tales decisiones no se produzcan, le corresponde a las Administradoras de
Riesgos Profesionales, garantizar la prestación de los servicios de salud de
sus afiliados, y asegurar el reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones
económicas a que hubiere lugar, contando con la posibilidad de repetir contra
el empleador, en caso de que haya lugar a ello.
6.11.  En virtud de lo expuesto, la
Corte procederá a revocar la sentencia de segunda instancia proferida en la
presente causa, que a su vez confirmó la sentencia de primera instancia mediante
la cual se declaró improcedente la acción de tutela promovida por CORPORACIÓN
COLOMBIA contra la ARP COLMENA. En su lugar, concederá el amparo solicitado,
por encontrar la Corte que la ARP COLMENA vulneró los derechos de los
trabajadores afiliados a dicha entidad por la CORPORACIÓN COLOMBIA, a la vida,
a la salud, a la seguridad social y al debido proceso, al tomar la decisión de
suspender su afiliación al sistema sin tener competencia para ello. Como
consecuencia de lo anterior, la Corte ordenará a la ARP COLMENA, que mantenga
activa la afiliación al Sistema General de Riesgos Profesionales, de todos los
trabajadores que CORPORACIÓN COLOMBIA tiene vinculados a dicha ARP, hasta tanto
no se produzca una decisión por parte del Ministerio de la Protección Social. Mientras
concluye la respectiva actuación administrativa, le corresponde a la ARP
COLMENA, garantizar la prestación de los servicios de salud y asegurar el
reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones económicas a que hubiere
lugar, de los trabajadores afiliados a dicha entidad por parte de CORPORACIÓN
COLOMBIA, conservando COLMENA la posibilidad de repetir contra el empleador, en
caso de que haya lugar a ello.
6.12. Como quiera que la
situación que motivo la presente acción de tutela ya ha sido puesto en conocimiento
del Ministerio de la Protección Social, quien viene adelantando la respectiva
investigación, la presente tutela se concederá como mecanismo transitorio para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, razón por la cual, la orden
de protección se mantendrá vigente, hasta tanto el Ministerio de la Protección
Social profiera la decisión definitiva.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR
la sentencia objeto de revisión, proferida en segunda instancia por el
Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá, el 1° de septiembre de 2010,
que a su vez confirmó la dictada en primera instancia por el Juzgado Cincuenta
y Dos Civil Municipal de la misma ciudad, en la que se decidió declarar
improcedente la acción de tutela promovida por CORPORACIÓN COLOMBIA contra la
ARP COLMENA.
SEGUNDO: En su lugar, CONCEDER
como mecanismo transitorio la citada acción de tutela, por encontrar la Corte
que la ARP COLMENA vulneró los derechos de los trabajadores afiliados a dicha
entidad por la CORPORACIÓN COLOMBIA, a la vida, a la salud, a la seguridad
social y al debido proceso. Como consecuencia de lo anterior, se ORDENA
a la ARP COLMENA, que mantenga activa la afiliación al Sistema General de
Riesgos Profesionales, de todos los trabajadores que CORPORACIÓN COLOMBIA tiene
vinculados a dicha ARP, hasta tanto no se produzca una decisión por parte del
Ministerio de la Protección Social. Mientras concluye la respectiva actuación
administrativa, le corresponde a la ARP COLMENA, garantizar la prestación de
los servicios de salud y asegurar el reconocimiento y pago oportuno de las
prestaciones económicas a que hubiere lugar, de los trabajadores afiliados a
dicha entidad por parte de CORPORACIÓN COLOMBIA, conservando COLMENA la
posibilidad de repetir contra el empleador, en caso de que haya lugar a ello.
TERCERO: La orden de
protección prevista en el numeral anterior, se mantendrá vigente hasta tanto el
Ministerio de la Protección Social profiera la decisión definitiva.
CUARTO: Líbrense
las comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para
los efectos allí contemplados.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA
DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Ver, entre otras, las sentencias T-567/08, T-1019/06, T-1166/05,
T-497/05, T-002/05, T-1311/01 y T-408/95.
[2] Ver sentencias T-1103/04, T-993/03 y T-281/02.
[3] Ver, entre otras, las sentencias T-723/05, T-396/05, T-1191/04 y
T-1189/03.
[4] Ver sentencias T-552/06 y T-526 de 1998
[5] Auto 064 de 2009.
[6] Ver, entre muchas otras, las sentencias T-560A/07, T-366/07,
T-750/05, T-977/04, T-1201/04, T-1101/04, T-534/03, T-252/02, T-787/01,
T-236/00, T-906/99, T-149/96, T-029/93 y T-029/94.
[7] Ver las sentencias T-046/97, T-443/95, T-662/99, T-331/97,
T-731/98.
[8] Sentencia T-1040 de 2008.
[9] Sentencia T-1040 de 2008.
[10] Sentencia T-539 de 2009.
[11] Sentencia T-431 de 2009.
[12] Ibídem.
[13] El Decreto-Ley 1295 de 1994, fue expedido por
el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por el artículo 139-11 de la Ley 100 de 1993.
[14] Los artículos 1 y 2 del Decreto 1294/95
definen el SGRP y señalan sus objetivos esenciales.
[15] Corte Constitucional, Sentencia C-453 de
2002 MP. Álvaro Tafur Gálvis.
[16] Decreto 1295/94, artículos 4, 16, 68 y
77.
[17] Decreto 1295 de 1994, arts. 5 y 6.
[18]Decreto 1295 de 1994, art. 20.
[19]Decreto 1295 de 1994,  art. 21.
[20] T-305 de 2005.
[21] Así, en la sentencia C-800 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte señaló que ni siquiera invocando las siguientes
razones una E.P.S. puede suspender un
tratamiento o un medicamento necesario para salvaguardar la vida y la
integridad de un paciente:  (i) la persona encargada de hacer los aportes dejó
de pagarlos; (ii) que el paciente ya no está inscrito en la EPS correspondiente, en razón a que fue desvinculado de su lugar de trabajo; (iii) que la
persona perdió la calidad que lo hacía beneficiario;  (iv) que la EPS considera que la persona nunca reunió los requisitos para haber sido inscrita, a pesar de
ya haberla afiliado; (v) que el afiliado se acaba de trasladar de otra EPS y su
empleador no ha hecho aún aportes a la nueva entidad; o  (vi) que se trata de
un servicio específico que no se había prestado antes al paciente pero que hace
parte integral de un tratamiento que se le viene prestando.
[22] Idem.
[23] Sentencia C-800 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. También puede consultarse la mencionada sentencia  T-128 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[24] En la Sentencia T-128 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte advirtió lo siguiente: “En virtud del principio de eficiencia, cual es inherente a
la prestación de los servicios públicos (Artículo  365 de la C.P.), el Estado tiene la obligación de garantizar la prestación de manera continua y
eficiente del servicio.  De la mencionada obligación se deriva el principio de
continuidad que supone la imposibilidad de su interrupción, a menos que exista
una causa legal que se ajuste a los principios constitucionales”.
[25] Al proceso se allegó
Certificado de Existencia y Representación Legal de la entidad sin ánimo de lucro:
CORPORACIÓN COLOMBIA, expedido por la CÁMARA DE COMERCIO DE BOGOTÁ, sede Chapinero, con fecha 19 de abril de 2010. En él se certifica que la entidad no se
encuentra disuelta, y que su duración está prevista “HASTA EL 1 DE MARZO DE 2017”. De igual manera, en sede de revisión, la parte actora remitió a la Corte Constitucional, escrito de fecha 7 de octubre de 2010, al que anexa fotocopia autenticada
de 23 autorizaciones y convenios de intermediación, suscritos por trabajadores
y contratistas, donde se autoriza a CORPORACIÓN COLOMBIA para que, en calidad
de intermediaria, sea su gestora autorizada y representante en todo lo
relacionado con la vinculación a la seguridad social