T-376-07
Hechos
Sentencia
T-376/07
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general
para reconocimiento o reliquidación de pensiones/ACCION DE TUTELA-Procedencia
excepcional para ordenar reconocimiento de pensiones
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general
en materia pensional
Referencia: expediente T-1546610
Acción de tutela instaurada por Sara Rita
Salinas Perdomo contra Seguro Social-
Vicepresidencia de Pensiones.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., diecisiete
(17) de mayo de dos mil siete
(2007).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
dentro del
trámite de revisión de los fallos dictados por Juzgado Tercero Penal del
Circuito Especializado de Neiva, en primera instancia, y la Sala Primera de
Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, en
segunda, en la acción de tutela instaurada por Sara Rita Salinas Perdomo contra
Seguro Social- Vicepresidencia de Pensiones.
I. ANTECEDENTES
En escrito presentado por intermedio de
apoderado el 14 de diciembre de 2006, la señora Sara Rita Salinas Perdomo
reclama el amparo de sus derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital a la
igualdad, así como la protección conexa de sus derecho a la seguridad social,
presuntamente violados por la Vicepresidencia de Pensiones del Seguro Social.
Su solicitud de amparo se fundamenta en los siguientes:
1. Hechos
Manifiesta la actora que en la actualidad
tiene 68 años de edad y que solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social
–Cajanal- el reconocimiento de su pensión de jubilación.
Señala que
mediante resolución No. 47684 de 18 de septiembre de 2006, Cajanal le negó tal
reconocimiento, ya que, de acuerdo con lo probado en el trámite del acto
administrativo, solamente había cotizado 790 semanas; faltándole pues 210
semanas para acceder a la pensión.
Indica que dicha
falta se debe a que el Seguro Social solamente certificó 91 semanas cotizadas
ante dicha entidad, siendo la realidad que ella efectuó aportes al Seguro
Social por 533 semanas.
Aduce que la
inconsistencia tiene que ver con que ella trabajó entre 1º de enero de 1976
hasta enero de 1983 en el empresa Centro Médico Ltda., tiempo que no aparece en
el reporte de historia laboral otorgada por el SS.
Con fundamento
en los anteriores hechos la actora solicita al juez de tutela que ampare sus
derechos fundamentales violados por la entidad demandada y que, en
consecuencia, ordene al Seguro Social, Vicepresidencia de Pensiones, aclarar el
verdadero número de semanas cotizadas ante el SS por ella. Adicionalmente
solicita que, en caso de que exista mora en los aportes por parte de su antiguo
empleador, el Centro Médico Ltda., ordene al SS iniciar el cobro de los
mismos.
2. Trámite de instancia
2.1 Mediante
auto de quince (15) de diciembre de 2006, el Juzgado Tercero Penal del Circuito
Especializado de Neiva admite la acción de tutela presentada por la señora Sara
Rita Salinas Perdomo contra el Seguro Social –Vicepresidencia de Pensiones. En
la misma providencia dispone solicitar a la entidad accionada que en el término
de dos (2) días informe acerca de lo relacionado con los hechos narrados por la
demandante.
2.2 En escrito
de 22 de diciembre de 2006, el Seguro Social informa que se dio traslado de la
solicitud del juez a la Gerencia Nacional de Historia Laboral y Nómina de
Pensionados para elaborar el correspondiente informe. Durante el trámite
del proceso no existió pronunciamiento adicional por parte de dicha Gerencia o
por otra dependencia del Seguro Social.
II. LAS
SENTENCIAS QUE SE REVISAN
1. Sentencia
de primera instancia.
Mediante fallo
de veintiocho (28) de diciembre de 2006, el Juzgado Tercero Penal del Circuito
Especializado de Neiva resuelve denegar el amparo reclamado por la señora Sara
Rita Salinas Perdomo.
Aduce el Juzgado
de marras que, si bien la actora es un sujeto de especial protección
constitucional por tratarse de una persona de la tercera edad, no puede el juez
de tutela acceder a su pretensión por versar sobre la certificación de semanas
en el sistema general de seguridad social en pensiones,  asunto del resorte
exclusivo, en el presente caso, del Seguro Social.
En concordancia
con lo anterior indica que, dado el carácter subsidiario de la acción de
tutela, la señora Sara Rita Salinas Perdomo debió acudir en primer termino a la
entidad demandada para que fuera ésta la que aclarara el monto de semanas
cotizadas, y no recurrir inmediatamente al amparo constitucional. Así pues
–argumenta el juez-, la demandante contaba con los recursos de ley en contra
del acto administrativo por medio del cual Cajanal le negó el reconocimiento de
la pensión.
Adicionalmente
descartó la posible violación del derecho al mínimo vital de la actora, pues
esta –según la información del expediente- reside en vivienda propia y atiende,
ahí mismo, un negocio de enfermería y aplicación de inyecciones.
2.
Impugnación
La anterior
decisión fue impugnada por la demandante. Adujo la interesada que la decisión
desconocía su verdadera situación económica, ya que el negocio doméstico apenas
le da lo suficiente para el sustento. Adicionalmente expuso que no interpuso
recursos contra la decisión de Cajanal “toda vez que se le confirmaría la
decisión”.
3. Sentencia
de segunda instancia.
La Sala Primera
de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial del Neiva, en
fallo de veinticinco (25) de enero de 2007, resuelve confirmar el fallo
impugnado por la señora Salinas Perdomo.
En su sentencia,
el Tribunal considera, al igual que el a quo, que la demanda de amparo es
improcedente al haber acudido la actora directamente a este recurso judicial de
carácter excepcional sin antes haber hecho directamente ante la demandada la
solicitud de corrección de su historia laboral.
1. Competencia
Esta Sala es competente para conocer de
los fallos objeto de revisión, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política de 1991 y en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico.
En el presente
caso la Sala debe establecer si el Seguro Social viola derechos fundamentales
de la actora, al haber certificado ante la Caja Nacional de Previsión -dentro
del trámite del reconocimiento de la pensión de jubilación de la señora Salinas
Perdomo- que ésta cotizó noventa y una semanas ante dicha entidad, cuando la
demandante alega haberlo hecho por más de quinientas semanas. Debe considerarse
adicionalmente que la señora Salinas Perdomo no ha reclamado directamente la
corrección de su historia laboral ante la entidad demandada y que acudió, sin
presentar solicitud alguna al Seguro Social, ante el juez de tutela.
Para poder resolver el problema así
planteado, esta Sala reiterará la jurisprudencia de esta Corporación en
relación con la improcedencia general de la acción de tutela para protección de
derechos prestacionales.
3. Improcedencia
general de la acción de tutela para protección de derechos prestacionales
En principio –ha
sostenido esta Corte en múltiples oportunidades- la acción de tutela no es el
mecanismo judicial idóneo para resolver las controversias relacionadas con el
reconocimiento o reliquidación de prestaciones sociales, particularmente en
materia de pensiones[1].
Según lo ha
precisado la Corte,  por encontrarse comprometidos derechos litigiosos de
naturaleza legal, la competencia prevalente para resolver este tipo de
conflictos ha sido asignada por el ordenamiento jurídico a la justicia laboral
o contenciosa administrativa según el caso, siendo entonces dichas autoridades
las llamadas a garantizar el ejercicio de tales derechos, en caso de que se
logre demostrar su amenaza o violación.
Sin embargo la Corte ha reconocido que la
regla que excluye de la acción de tutela como mecanismo idóneo en la
declaración de los derechos prestacionales tampoco es absoluta. De manera
excepcional es posible que el  juez de tutela intervenga en  el reconocimiento
de esta clase de derechos, no sólo cuando se ejerce como mecanismo transitorio,
caso en el cual es necesario demostrar la existencia de un perjuicio
irremediable, sino también cuando el medio judicial ordinario es ineficaz o no
es lo suficientemente expedito para brindar una protección inmediata,
circunstancias que deben ser valorados por el juez constitucional en cada caso
particular.
En síntesis, se
puede indicar que en virtud del principio de subsidiariedad la acción de tutela
es improcedente para ordenar el reconocimiento de una pensión. Sin embargo, de
manera excepcional y como mecanismo transitorio, el juez de tutela puede
ordenar el reconocimiento de dicha prestación económica, si: (i) existe certeza
sobre la ocurrencia de un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales
si el reconocimiento de la pensión no se hace efectivo; (ii) se encuentra
plenamente demostrada la afectación de los derechos fundamentales al mínimo
vital y a la vida digna del accionante o de su núcleo familiar; (iii) los
beneficiarios del derecho pensional son sujetos de especial protección
constitucional; y, (iv) cuando conforme a las pruebas allegadas al proceso, el
juez de tutela determina que efectivamente, a pesar de que le asiste al
accionante el derecho pensional que reclama, éste fue negado de manera caprichosa
o arbitraria.[2]
4. Caso concreto.
4.1 La señora Sara Rita Salinas Perdomo
demanda al Seguro Social –Vicepresidencia de Pensiones- porque considera que
esta entidad ha vulnerado sus derechos fundamentales al haber certificado tan
sólo noventa y una semanas de cotización para el reconocimiento de su pensión
de jubilación por parte de Cajanal. La actora alega que ella cotizó 533 semanas
y, solicita, que el Seguro Social de fe de esta cantidad de aportes para que su
pensión pueda ser reconocida.
4.2 Es necesario advertir que el presente
caso se circunscribe dentro de la discusión que entabla la demandante con
entidades que participan en el sistema general de seguridad social en pensiones
y que, dentro del contexto indicado, su alegación se dirige, no contra quien
produjo el acto de negación de la prestación (Cajanal), sino contra una de las
entidades a las que efectuó sus aportes durante su vida laboral.
Es decir, en el presente caso la Sala no
se enfrenta, como es usual en los eventos en los que se usa la vía de tutela en
materia pensional, con el acto mismo denegatorio del reconocimiento de la
prestación, sino que la alegación de la actora se refiere a un acto
preparatorio en relación con el otorgamiento de la pensión.
Ahora bien,  aunque la señalada
naturaleza del acto que ataca la demandante –esto es la certificación que el
Seguro Social hiciera de cuántas semanas cotizó para éste la señora Salinas
Perdomo- no es en sí mismo un motivo de improcedencia de la acción, es
necesario indicar que en el presente caso la actora acudió directamente a la
vía de la acción de tutela sin antes haberse dirigido al Seguro Social con el objeto
de aclarar su situación en relación con las semanas por ella cotizadas ante
dicha entidad.
¿Qué efecto tiene tal omisión frente a la
procedencia de la acción de amparo de los derechos fundamentales? Es menester
señalar que el artículo 86 de la Constitución Política, que  consagró la acción
de tutela, previó:
“ Toda persona tendrá acción de tutela
para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión
de cualquier autoridad pública…”(Se subraya)
De manera concordante, el Decreto-Ley
2591 de 1991 reiteró la necesidad de que, para que fuera procedente, la acción
de tutela debía fundarse en una acción u omisión de la autoridad pública. Así
en los artículo 1º del mencionado decreto:
“ Artículo 1o. Objeto. Toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados por la acción o
la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los
casos que señale este Decreto. Todos los días y horas son hábiles para
interponer la acción de tutela.”(Se subraya).
Y en el mismo sentido el artículo 5º:
“ Artículo 5o. Procedencia de la
acción de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión
de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar
cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley. También
procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo
establecido en el Capítulo III de este Decreto. La procedencia de la tutela en
ningún caso está sujeta a que la acción de la autoridad o del particular se
haya manifestado en un acto jurídico escrito.”
En el presente caso, pues, la actora
pretende obtener el amparo sin que antes haya existido una acción u omisión por
parte del Seguro Social. Como se vio, aquello que pretende atacar es una
actuación intermedia en el trámite que otra entidad, Cajanal, hiciera dentro
del trámite de reconocimiento de la pensión de jubilación. Por este motivo
tiene razón el juez de segunda instancia al reprochar, como causal de
improcedencia, la conducta de quien acudió directamente al mecanismo de la
acción de tutela sin antes haber requerido a la autoridad pública –en este caso
el Seguro Social- para que se pudiera predicar una acción o una omisión
respecto de ésta.
4.4 Pero
adicionalmente es necesario indicar que en el presente caso  es evidente que el
juez de tutela no podría acceder, aún de haber resultado procedente la acción,
a lo reclamado por la actora. Esta Corte no puede afirmar, con base en el
material probatorio que existe en el expediente,  que efectivamente se cometió
una abierta y descarada arbitrariedad en contra de la demandante al certificar
el Seguro Social ante Cajanal tan sólo noventa y una semanas de cotización.
Las pruebas aportadas por la demandante en el trámite del proceso son
contradictorias en lo que respecta a su vinculación laboral.
Así, pues, las
quinientas treinta y tres semanas que pretende la señora Salinas Perdomo haber
contribuido al SS aparecen certificadas  en un documento expedido el 23 de
abril de 1993 en el cual el Seguro Social señala que la actora “figura
inscrita en el régimen de Seguro Social obligatorio por la Empresa Centro
Médico Ltda.. (…) a partir del 1º de febrero de 1983 hasta la fecha. (…) Que
hasta la fecha ha cotizado un total de 533 semanas”[3]
Ahora bien, el lapso de tiempo transcurrido entre 1983 y 1993, ciertamente
arroja una cantidad de semanas superior a las quinientas; sin embargo, en una
liquidación de semanas cotizadas por la demandante, efectuada por el Seguro
Social el 19 de diciembre de 2002, se señala que la fecha de desvinculación de
la actora de la Empresa Centro Médico Ltda. Fue el once de enero de 1984[4].
Esta información se contradice con una copia de certificado laboral que reposa
en el expediente, expedida por Centro Médico Ltda., según la cual la demandante
laboró ahí en el período comprendido entre enero de 1976 hasta enero de 1983.[5]
Y ninguna de las anteriores concuerda con lo declarado por la demandante misma
en declaración rendida ante el juzgado de primera instancia, en la que afirma
que trabajó para Centro Médico Ltda., desde el 1º de enero de 1977 hasta el 30
de junio de 1983[6]. En lo que sí es clara la
actora en dicha declaración es que en abril de 1993, cuando de acuerdo con la
certificación expedida por el SS contaba con 533 semanas cotizadas, acababa de
ingresar a  trabajar en el Hospital Jorge Arce en la Inspección de Silvana y
que antes de eso había estado trabajando una finca de su propiedad en el municipio
de Gigante y no trabajando en Centro Médico Ltda., que está ubicado en la
ciudad de Neiva.
Como se ve,
pues, no es claro que efectivamente la actora haya cotizado las 533 semanas que
echa de menos y mal haría el juez de tutela en entrar a dirimir, por vía
directa, sin la existencia previa del debate técnico propio, una controversia
donde no es palmario que contra la actora se esté cometiendo una terrible
arbitrariedad, sino que, por el contrario, se trata de una situación que no
ofrece ninguna claridad y donde cualquiera de las partes podría tener la
razón.
4.5 Así pues, en
conclusión, esta Sala confirmará los fallos que revisa.
III. DECISIÓN
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR la sentencia dictada el veinticinco (25) de
enero de 2007 por la Sala Primera de Decisión Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Nieva, mediante la cual ésta confirmó el fallo de primera
instancia, de veintiocho (28) de diciembre de 2006, dictado por el Juzgado
Tercero Penal del Circuito Especializado de Neiva, denegando el amparo en la
acción de tutela iniciada por Sara Rita Salinas Perdomo contra el Seguro Social
–Vicepresidencia de Pensiones.
Segundo.- LÍBRESE,
por Secretaría, la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Ponente
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Ver Sentencias T-877 y 008 de 2006, entre otras.
[2] Ver entre otras, las sentencias: T-816 de 2006, T-1309 de 2005,
T-691 de 2005, T-580 de 2005 y T-425 de 2004.
En la
sentencia T-605 de 2005 la Corte tuteló los derechos fundamentales a la vida y
al mínimo vital de un funcionario diplomático cuya pensión no fue liquidada por
CAJANAL conforme al salario devengado por el accionante. En ésta caso, la Corte
consideró que, dado que el accionante era una persona de la tercera edad, y que
por lo tanto, la carga de adelantar una acción ordinaria para obtener la
reliquidación de su pensión resultaba desproporcionada, la acción de tutela era
procedente como mecanismo transitorio a fin de evitar un perjuicio
irremediable.
En la sentencia T-971 de 2005, la Corte
tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital de una familia desplazada
cuya solicitud de reconocimiento de una pensión de sobrevivientes fue negada
por Colfondos S.A. En éste caso, la Corte estimó que la negativa de la Entidad
no se fundamentaba el incumplimiento de los requisitos para ejercicio del
derecho a la pensión de sobrevivientes, pues de acuerdo con las pruebas
allegadas al proceso, la aseguradora Colpatria, con quien Colfondos S.A.
suscribió el contrato de seguro para el cubrimiento de las sumas adicionales
previstas en el artículo 70 de la Ley 100 de 1993, se negaba a transferir el
valor de dichas sumas. Adicionalmente, la Corte señaló que como consecuencia de
su situación de desplazamiento, los accionantes se encontraban sujetos a
condiciones de extrema vulnerabilidad. En consecuencia la Corte ordenó el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes.
En la sentencia T-859 de 2004, la Corte
tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital de una mujer discapacitada
cuya solicitud de reconocimiento de la pensión de la pensión de sobrevivientes
de su madre le fue negada. En el presente caso, la Corte determinó que de
acuerdo con el acervo probatorio de la acción de tutela, la accionante cumplía
con los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento del derecho pensional,
y se encontraba en un estado de invalidez mental que le impedía llevar a cabo
una actividad laboral para garantizar su sustento. En consecuencia, la Corte
ordenó que la entidad responsable hiciera efectivo el reconocimiento y pago de
la pensión de sobrevivientes, hasta tanto la jurisdicción ordinaria, dirimiera
las controversias existentes entre ésta y la accionante sobre el derecho
pensional.
[3] Folio 8
[4] Folio 10
[5] Folio 9
[6] Folio 22