C-866-01
Sentencia C-833/01
Sentencia C-866/01
PODER
CONSTITUYENTE Y CONSTITUCIONALISMO-Dilema
DEMOCRACIA-Dificultad de atar el futuro
PROYECTO
EDUCATIVO INSTITUCIONAL-Reglas
capacitadoras/DEMOCRACIA-Gobierno del pueblo que se ejerce por canales
preestablecidos
PRINCIPIO DE
SOBERANIA POPULAR-Reglas/PRINCIPIO
DE SOBERANIA POPULAR EN ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO-Reglas/DEMOCRACIA EN
ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO-Reglas
PRINCIPIO
DEMOCRATICO EN ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO-Reglamento estudiantil/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN
ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO-Modificación de reglamento estudiantil
PRINCIPIO
DEMOCRATICO EN REGLAMENTO EDUCATIVO-Alcance
PARTICIPACION EN
REGLAMENTO EDUCATIVO-No
agotamiento en la redacción
PLANES DE
EDUCACION INSTITUCIONAL-Redacción/REGLAMENTO
EDUCATIVO-Aceptación al inscribir la matrícula/PARTICIPACION EN
REGLAMENTO EDUCATIVO-Alcance
La redacción de los Planes de
Educación Institucional que incluyen los manuales de convivencia, constituye el
marco en el que por primera vez, en realidad, tiene voluntad la comunidad
educativa. El desarrollo del gobierno escolar conforme a los principios
democráticos no riñe con la aceptación del reglamento en el momento de
inscribir la matrícula, el compromiso adquirido no significa que la voluntad
queda atada por completo y para siempre, pues puede cambiar conforme a los
procedimientos previstos para las reformas, además, los manuales de convivencia
deben tener mecanismos de participación en donde los miembros de la comunidad
puedan expresar las opiniones, las criticas o el disenso ante las normas
educativas.
PRINCIPIO
DEMOCRATICO Y REGLAMENTACION-Tensión
REGLAMENTO
EDUCATIVO-Aceptación al
firmar la matrícula
LEY-Contradicción entre disposiciones/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-No define norma a aplicar por contradicción entre
disposiciones de una ley
LEY-Distinción entre contradicción y
derogación
DEMOCRACIA-Principio vertebral
Se puede
identificar como el principio vertebral de la Carta política porque comprende
en sí mismo, la posibilidad de operar como principio sustantivo y como
principio estructural pero por lo mismo, es el principio más general de todos.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Principio
central
PRINCIPIO DE
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN SERVICIOS PUBLICOS/PRINCIPIO DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN LA
EDUCACION-Representación estudiantil
PRINCIPIO DE
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Universal
y expansivo
PRINCIPIO DE
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Protección
de minorías
PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Proyección
normativa/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Actividad legislativa
PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Límites al
legislador/CONSTITUCION POLITICA-Principios de sujeción de ejercicio de
función legislativa
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA EDUCATIVA
JUICIO DE
IGUALDAD-Rigurosidad
ESTABLECIMIENTO
EDUCATIVO-Representación
de estudiantes de últimos grados en consejos directivos
DERECHO DE
PARTICIPACION EN GOBIERNO ESTUDIANTIL-Campo de acción
ELECCION-Establecimiento de requisitos por
legislador
ESTABLECIMIENTO
EDUCATIVO-Grado de
escolaridad para ser elegido representante estudiantil
DERECHO DE
PARTICIPACION EN ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO-Formas y mecanismos
ESTABLECIMIENTO
EDUCATIVO-Mecanismos de
consulta directa
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Experiencia y
madurez no constituyen criterio sospechoso
ESTABLECIMIENTO
EDUCATIVO-Experiencia y
madurez en representación estudiantil
Referencia:
expediente D-3401
Revisión de
constitucionalidad de apartes de los artículos 87 y 93 de la Ley 115 de 1994
Actor: Luis Eduardo
Gómez Hernández
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,
quince (15) de agosto de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad el ciudadano Luis Eduardo Gómez Hernández demandó parte de
los artículos 87, 93, 94 y 143 de la Ley 115 de 1994 por la cual se expide la
ley general de educación. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios del proceso de constitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de
la demanda de la referencia.
De los cargos hechos por el demandante la
Corte en el presente fallo sólo se pronunciará frente a la constitucionalidad
de las partes demandadas de los artículos 87 y 93 de la Ley 115 de 1994. Los
artículos 94 y 143 parcialmente demandados no serán objeto de estudio debido a
que fueron rechazados en el auto admisorio del seis de febrero de 2001, porque
su constitucionalidad ya había sido valorada en sentencia C-555 de 1994,
Magistrado Ponente doctor Eduardo Cifuentes Muñoz, encontrándolos exequibles.
En consecuencia, frente a ellos existe cosa juzgada.
II. NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se
transcriben los artículos 87 y 93 de la Ley 115 de 1994 y se subraya lo
acusado.
“LEY 115 DE 1994
(febrero 8)
por la cual se expide la ley general de educación
“Artículo 87.
Reglamento o manual de convivencia. Los establecimientos educativos tendrán
un reglamento o manual de convivencia, en el cual se definan los derechos y
obligaciones, de los estudiantes. Los padres o tutores y los educandos al
firmar la matrícula correspondiente en representación de sus hijos, estarán
aceptando el mismo. (Se subraya lo demandado).
(…)
Artículo 93.
Representante de los estudiantes. En los Consejos Directivos de los establecimientos de educación básica
y media del Estado habrá un representante de los estudiantes de los tres (3)
últimos grados, escogido por ellos mismos, de acuerdo con el reglamento de
cada institución”.
III. LA
DEMANDA
Considera el demandante que el artículo 87
vulnera el artículo 2º de la Constitución Política porque le impide a los
nuevos alumnos participar en la toma de decisiones que los afectan. La norma
impone a los estudiantes, desde el momento en el que firman la matrícula, un
conjunto de preceptos normativos formulados por otros miembros de la comunidad
educativa.
El actor cita un fallo de tutela en el que
esta Corporación recuerda que la “autorregulación de los centros de
educación no es absoluta sino que debe estar enmarcada en el respeto de los
derechos y fines constitucionales y legales y que debe prever procedimientos
claros y expresos en los manuales de convivencia, definido por los mismos
miembros de la comunidad educativa en ejercicio de su autonomía más preciso que
la mera generalidad impuesta por la Ley 115 de 1994 y el Decreto 1860 de 1994,
que le permita a los jóvenes ejercer su derecho a discutir a través de los
mecanismos participativos e institucionales o incluso lograr la modificación o
el perfeccionamiento de preceptos en el manual de convivencia que los rigen."[1]
Dentro de la cita, el texto subrayado se
destaca para resaltar la contradicción que, a su juicio, existe entre la
disposición legal acusada y la norma superior que garantiza el derecho a la
participación en todas las fases del proceso de la toma de decisiones que
afecten o puedan afectar los derechos y libertades de los estudiantes, quienes
en virtud de lo establecido en la norma demandada, deben aceptar las
condiciones desde el momento en que sus padres o tutores firman la matrícula.
La posibilidad de modificar con
posterioridad el reglamento, no le quita la inexequibilidad a la norma, que
impone la aceptación de un reglamento sin haber participado previamente en su
elaboración, concluye el actor.
Respecto al artículo 93, en la parte
demandada, el actor considera que esta norma viola los derechos
constitucionales de participación, igualdad, libre desarrollo de la
personalidad, libertad de expresión y opinión educativa porque con esta
distinción se excluye de la posibilidad de participación a una parte del los
estudiantes que puede ser incluso mayoritaria.
Por último -afirma el actor-, la
distinción sacrifica derechos y valores implícitos en el proceso educativo,
como son la construcción de una democracia verdadera desde la base, el libre
desarrollo de la personalidad de los educandos, las libertades de expresión y
de opinión y la formación en el respeto de los derechos humanos y la paz.
IV. INTERVENCIONES
Intervención del representante del
Ministerio de Educación Nacional
El ciudadano Hernando Alirio Cárdenas
Gómez, en representación del Ministerio de Educación Nacional, interviene en el
presente asunto para defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
Según su criterio, las normas demandadas no violan la Constitución porque las
disposiciones solamente desarrollan los derechos previstos en el artículo 2º de
la Carta Política. Ellas definen las condiciones y límites dentro de los cuales
pueden ejercerse la participación de la comunidad educativa.
Respecto a la restricción establecida en
el artículo 93, el interviniente considera que obedece al grado de desarrollo
intelectual del niño y que las distinciones no están prohibidas en la
Constitución. Para el interviniente el artículo 13 de la Carta Política no es
un postulado que pretenda instaurar el igualitarismo, sino una fórmula de
compromiso para garantizar a todos la igualdad de oportunidades. Además,
puntualiza el representante del Ministerio de Educación Nacional, que la norma
de normas establece requisitos para desempeñar cargos públicos, luego
establecer requisitos para representar a la comunidad estudiantil no constituye
violación alguna al derecho de participación.
En relación al artículo 87 considera el
doctor Cárdenas, que no es posible reunir año tras año a los miembros de la
comunidad educativa para crear un manual de convivencia y que, además, este
manual no se establece para violar los derechos de los educandos sino para
establecer un orden, una disciplina.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
El señor Procurador General de la Nación
(Encargado), doctor Carlos Arturo Gómez Pavajeau en su concepto Nº 2500,
recibido en esta Corporación el 29 de marzo de 2001, solicita a la Corte la
declaratoria de constitucionalidad de la parte demandada del artículo 87 de la
Ley 115 de 1994.
Respecto a la parte demandada del artículo
93, considera el señor Procurador, que es una expresión que versa sobre la
misma materia contenida en el artículo 143 de la misma ley, pero que son
contradictorias entre sí, toda vez que los criterios de representatividad
adoptados en una y otra son distintos. En consecuencia, indica que debe
aplicarse aquí el principio hermenéutico consagrado en el Código Civil en el
artículo 5º numeral 2º de la Ley 57 de 1887, según el cual han de estimarse
insubsistentes las disposiciones por incompatibilidad con disposiciones
especiales posteriores. Lo anterior, aplicado al caso en estudio lleva al
Ministerio Público a considerar que el numeral 1º del artículo 93 en la parte
demandada, fue derogado por el literal d. del artículo 143, razón por la cual
se abstiene de pronunciarse sobre esta expresión.
El estudio de constitucionalidad del
artículo 87 se inicia con la reflexión del señor Procurador sobre la aparente
vulneración al principio de participación por la adhesión obligatoria al plan
de estudios al momento de matricularse. Considera que el estudio de la
constitucionalidad del manual de convivencia no se debe realizar solamente
desde la perspectiva del procedimiento utilizado para su instauración, sino
también desde aquella otra que se inserta dentro de la racionalidad prevista
por la Constitución para la prestación de los servicios públicos. Conforme a
ello, la implantación del manual de convivencia, como reglamento de los
comportamiento de los usuarios del servicio público de la educación, obedece al
mandato constitucional (artículo 365).
De lo anterior se desprende, conforme a la
opinión del jefe del Ministerio Público, que lo necesario en el estudio de
constitucionalidad es determinar si la tensión planteada entre el principio de
la participación democrática y la regulación legal hecha por el imperativo
constitucional, crean una contradicción insoluble o por el contrario existe un
punto de equilibrio.
La adopción de los manuales de convivencia
resulta de un mandato normativo que debe hacerse dentro del marco trazado por
el constituyente en materia de garantías y deberes, en consecuencia, lo
estipulado en esos manuales no puede desconocer el marco sino debe inscribirse
en él. No existe un poder autorregulatorio absoluto. Ahora bien, que en su
elaboración no participen en principio los directamente interesados, afirma el
doctor Gómez, tiene una explicación en el poder reglamentario del legislador y
en la razón fáctica del inconveniente de adoptar un manual de convivencia distinto
cada vez que se inicie un período escolar. Tal practica le negaría a la
comunidad educativa la posibilidad de tener referentes normativos ciertos y
estables.
Por último, señala el señor Procurador
General de la Nación que el aparente recorte de la posibilidad de
participación, es subsanado por el Decreto 1860 de 1994 reglamentario de la Ley
115 de 1994, mediante el cual el Presidente de la República reglamentó el
mecanismo mediante el cual todos los miembros de la comunidad educativa pueden
intervenir en las decisiones adoptadas en el reglamento de convivencia, ya sea
para complementarlas o para modificarlas.
De lo anterior se concluye que lo
establecido en el artículo 87 de la Ley 115 de 1994 no conlleva la exclusión de
los educandos de los procesos de discusión de los manuales de convivencia que
regulan su comportamiento, derechos y obligaciones y que, por lo tanto, no
vulnera su derecho a participar en las decisiones que los afectan. En
consecuencia, la Corte debe declarar exequible la norma demandada.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
FUNDAMENTOS DE LA DECISION
Competencia
1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de
la Constitución Política, la Corte es competente para conocer y decidir sobre
la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra los artículos 87 y 93
(apartes) de la Ley 115 de 1994, por tratarse de una ley expedida por el
Congreso de la República en uso de las facultades conferidas por el numeral 23
del artículo 151 de la Carta Política.
El asunto bajo revisión
2. Las normas demandadas se consideran
contrarias a la Constitución, según el actor, porque imponen a los estudiantes
una reglamentación en la que no han tenido oportunidad de participar y además
establecen requisitos para ser representante de los estudiantes ante los
consejos directivos, con lo cual gran parte de los alumnos no pueden tener la
posibilidad de ser candidatos.
3. De otro lado, tanto el interviniente
como el señor Procurador General de la Nación consideran que las normas son
exequibles porque desarrollan lo previsto en la Constitución y porque sería
especialmente inconveniente que todos los años se estuvieran debatiendo las
reglas de cada comunidad educativa lo cual generaría inestabilidad.
4. El problema jurídico que debe
considerar la Corte se relaciona con la tensión existente entre democracia y
reglamentación. ¿La existencia de un manual de convivencia que obliga a las
personas que se matriculan en un establecimiento educativo desconoce los
principios fundamentales de la democracia reconocidos en la Constitución
Política? ¿La ley al establecer requisitos para ser candidato a la
representación estudiantil vulnera la Norma de normas? ¿Esta es una distinción
legal que afecta el derecho a la igualdad?
Los reglamentos estudiantiles o manuales de
convivencia deben entenderse como parte del Proyecto Educativo Institucional,
proyecto en el que cada institución fija los principios y los fines, define las
estrategias pedagógicas y se traza las metas que pretende alcanzar. Desde esta
perspectiva, el proyecto contiene el marco filosófico de la institución y por
ello refleja algo más que la representación de la suma de voluntades
coyunturales.
A. El principio democrático y los manuales
de convivencia estudiantil. (estudio del artículo 87 Ley 115 de 1994 en la
expresión demandada).
5. El tema sub examine se relaciona con
el dilema existente entre el poder constituyente y el constitucionalismo. El
asunto de las decisiones mayoritarias y de los frenos preestablecidos se
concreta en la pregunta básica ¿Cuál es el poder que tienen las generaciones
que definen las reglas constitucionales para atar a las generaciones futuras en
una sociedad fundada en el consentimiento? Este dilema se tratará en el
presente caso exclusivamente en lo relativo a las relaciones entre los
planteles de educación y la comunidad educativa.
6. La dificultad de atar el futuro se
suele presentar como un conflicto entre el precompromiso constitucional y la
política democrática, sin embargo, no se trata de un contraposición sino de la
paradoja de cómo hacer posible la democracia dentro de reglas preestablecidas.
La percepción predominante suele radicalizar su posición al considerar el
proceso de fijar un marco de acción como un freno, un límite, una restricción o
bloqueo. Se sugiere la idea de que las normas constitutivas son básicamente
mecanismos para limitar el poder, recurso que por lo tanto, debería discutirse
continuamente. Sin embargo, se olvida que las reglas son también creadoras de
nuevas prácticas y que generan nuevas posibilidades que de otra manera no
existirían.
En la redacción de un Proyecto Educativo
Institucional se asignan facultades, se estructura el gobierno estudiantil, se
garantiza la participación, se organizan los procedimientos y se regula el uso
de las facultades de los miembros de la comunidad educativa. En tal sentido,
estas normas son reglas capacitadoras y no incapacitadoras. La democracia no es
sencillamente, como lo define su traducción etimológica, el gobierno del pueblo
sino es el gobierno del pueblo que se ejerce por ciertos canales
preestablecidos.
7. El principio de soberanía popular que
da origen a la organización política colombiana no tiene ningún sentido sin
reglas que organicen y protejan el debate público. En los centros educativos
tanto la Constitución Política (Artículo 68 inciso 2º) como la Ley 115 de 1994
(Artículo 6º) se ocupan de reproducir el principio constitucional y establecer
las reglas dentro de las cuales se debe desarrollar la democracia.
Lo propio de un reglamento estudiantil es
mantener abiertos los canales de participación, y contrario al pensamiento del
demandante, la posibilidad de reformas sí hace que un manual de convivencia se
ajuste o no a la Constitución respecto al principio de la democracia como
fuente de legitimidad. Sin embargo, no se puede considerar el principio
democrático como sinónimo de la condición ex hinilo en la que cada año electivo
la comunidad educativa deba redactar nuevas reglas. El manual de convivencia es
un instrumento de gobierno estudiantil no un obstáculo para la democracia,
porque no incapacita sino capacita para la participación.
8. El proceso de crear una comunidad
educativa democrática, participativa, respetuosa de los derechos humanos y de
la paz, no se agota con la redacción de un manual de convivencia, éste es un
proceso que de hecho nunca cesa, por ello, el que existan reglas marco dentro
de las cuales se ejerce la participación, le permite a los sujetos del presente
no estar prisioneros del momento como lo están quienes redactan inicialmente
las normas. No son víctimas de la urgencia, de la necesidad de concebir por
primera vez todos los principios, fines, facultades y procedimientos, tal
libertad los faculta para ocuparse en mejor forma de objetivos concretos y de
metas anuales que acompañen el proceso educativo en pos de la consecución de
los fines macro que los inspiran.
La redacción de los Planes de Educación
Institucional que incluyen los manuales de convivencia, constituye el marco en
el que por primera vez, en realidad, tiene voluntad la comunidad educativa. El
desarrollo del gobierno escolar conforme a los principios democráticos no riñe
con la aceptación del reglamento en el momento de inscribir la matrícula, el
compromiso adquirido no significa que la voluntad queda atada por completo y
para siempre, pues puede cambiar conforme a los procedimientos previstos para
las reformas, además, los manuales de convivencia deben tener mecanismos de
participación en donde los miembros de la comunidad puedan expresar las opiniones,
las criticas o el disenso ante las normas educativas.
9. La aceptación del reglamento tampoco
significa la renuncia a controvertir jurídicamente las reglas que en algún
momento se consideren contrarias a la Constitución y al respeto de los derechos
humanos.
10. Las consideraciones hechas respecto a
la tensión entre el principio democrático y la reglamentación, requieren de una
interpretación que busque la armonía entre los extremos y encontrar el
equilibrio entre la dinámica del consenso y las reglas para expresarlo. La
norma demandada responde al principio rector de la democracia participativa y
no vulnera ningún derecho fundamental. Por lo tanto, la Corte la considera
exequible.
B. El principio democrático y la
representación estudiantil (estudio del artículo 93 de la Ley 115 de 1994 en la
expresión demandada).
11. En relación con el artículo 93 de la
Ley 115 de 1994 el demandante considera que la norma viola abiertamente el
marco constitucional al establecer la restricción que sólo los alumnos de los
tres últimos grados podrán postularse para el cargo de representante
estudiantil ante el Consejo Directivo del establecimiento de educación.
1.
Respecto a la derogación tácita del numeral primero de artículo     93 de la
Ley 115 de 1994.
12. El señor Procurador General de la
Nación se abstiene de estudiar de fondo el artículo 93 porque considera que fue
derogado por el articulo 143 de la misma ley, al establecer frente al mismo
caso condiciones diferentes para la representación estudiantil ante los
Consejos Directivos de las instituciones educativas. El artículo 93 establece
que son los alumnos de los tres últimos grados quienes pueden
representar a los estudiantes. El artículo 143 dispone que son los alumnos de último
grado quienes pueden ejercer la representación estudiantil.
La manifiesta contradicción de las normas
mencionadas la resuelve el señor Procurador General de la Nación, conforme lo
dispone el artículo 5º inciso 2º de la Ley 57 de 1887, según el cual han de
estimarse insubsistentes las disposiciones por incompatibilidad con
disposiciones especiales posteriores. En consecuencia, estima el jefe del
ministerio Público que el numeral primero del artículo 93 fue derogado por el
inciso d. del artículo 143.
13. Frente a la norma sub examine la Corte
considera que la contradicción existente entre las normas citadas no puede
entenderse como una derogatoria tacita y la definición de cuál de ellas se debe
aplicar no es materia de un estudio de constitucionalidad porque en virtud de
la distribución de facultades entre las jurisdicciones, corresponde a la
justicia ordinaria, en el momento que deba aplicar las normas en un caso
concreto, definir cuál de ellas se aplica para resolver la contradicción. A
esta Corporación le corresponde hacer el estudio de constitucionalidad del
inciso 1º del artículo 93 de la Ley 115 de 1994, porque la norma se encuentra
vigente y puede producir efectos jurídicos. El recurso hermenéutico que utiliza
el Jefe del Ministerio Público corresponde al ámbito de aplicación de la ley en
un caso concreto, no al análisis de constitucionalidad porque la falta de
técnica legislativa no constituye necesariamente un vicio de
constitucionalidad.
En anteriores ocasiones la Corte ha
diferenciado claramente entre la contradicción de normas y la derogatoria de
las leyes, y al respecto ha dicho:
“Para la Corte, la
demanda instaurada parte de un equívoco acerca del objeto de la acción pública
de inconstitucionalidad, que no tiene por objeto el cotejo entre disposiciones
de la misma jerarquía sino la verificación en torno al ajuste o discrepancia
entre normas del nivel legal y las establecidas por el Constituyente.
Bien puede
criticarse una norma de la ley por falta de técnica, por inconveniencia o por
generar vacíos o problemas procesales, sin que las glosas correspondientes
impliquen su inconstitucionalidad.
Es posible, en ese
orden de ideas, que asista la razón a quien reclame al legislador por falta de
coherencia o por desconocimiento de la realidad a la cual se aplican sus
mandatos, pero de tales vicios no se sigue necesariamente la ruptura del orden
jurídico fundamental.
El legislador, bien
se sabe, goza de plenas atribuciones para modificar la legislación
preexistente, como lo ha resaltado esta Corte en fallo del 12 de septiembre de
1996, en el que se afirmó:
"...es parte
esencial de la función legislativa confiada al Congreso la de reformar la
legislación preexistente (artículo 150, numeral 1, de la Constitución) y, por
supuesto, la de modificar las disposiciones que integran los códigos en todos
los ramos de la legislación (Ibídem, numeral 2).
Nada obsta,
entonces, para que el Congreso, en pleno uso de sus atribuciones, dicte nuevas
leyes por medio de las cuales introduzca los necesarios cambios en el
ordenamiento jurídico que viene rigiendo, sin que al desempeño de esa función
puedan señalarse límites distintos de los que consagra la propia Constitución
Política". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-435 del 12
de septiembre de 1996).
La modificación
de la ley o la contradicción entre normas legales no configuran problemas de
constitucionalidad, a no ser que la propia Carta exija al legislador sujetarse
a derroteros trazados en leyes precedentes, como ocurre con los aspectos
formales del procedimiento consagrados en leyes orgánicas, o, desde el punto de
vista material, en cuanto toca con la indispensable correspondencia entre las
leyes de facultades y los decretos con fuerza de ley dictados en su desarrollo. Subrayado fuera del texto.
No siendo el caso
de una relación de dependencia así establecida por la propia Constitución entre
dos ordenamientos de tipo legal, la posible contradicción entre reglas de ese
orden, en cuanto les corresponda la misma jerarquía, no se resuelve por el juez
de constitucionalidad sino mediante la observancia de los postulados que la
propia legislación ha señalado para la aplicación de las leyes en el tiempo y
en el espacio y para la interpretación de la ley, regulación que en nuestro
sistema jurídico han venido consagrando las leyes 57 y 153 de 1887”. (Sentencia C-531 de 1996)
2.
¿Los requisitos legales definidos para la representación          estudiantil
violan
el derecho a la participación?
14. El estudio de constitucionalidad de la
norma demandada debe valorar lo expuesto por el actor, quien considera que la
inexequibilidad radica en el hecho de crear una discriminación producto de una
diferenciación injustificada como requisito para poder ser representante de los
estudiantes en el Consejo Directivo de los establecimientos educativos.
15. La Corte en repetidas ocasiones ha
indicado que el principio de igualdad no significa que la ley no pueda
establecer tratos diferentes sino que tales distinciones deben tener un
fundamento objetivo y razonable, de acuerdo con la finalidad de las autoridades[2]. Así, la pregunta que
surge es ¿si tiene o no un fundamento razonable que la ley establezca que sólo
los alumnos de los tres últimos grados pueden representar a los estudiantes en
los Consejos Directivos de los establecimientos de educación?
Según la opinión del demandante no existen
justificaciones razonables ni sustanciales ni procedimentales para la
distinción. En virtud de la primera, si la educación debe desarrollarse y
promover el principio de la democracia, el respeto por los derechos y la paz,
la distinción niega tales principios. En segundo lugar, el número de alumnos
por fuera de la distinción puede ser mayoritario lo cual riñe con la regla de
mayorías propia de la democracia.
De otro lado, el interviniente
-representante del Ministerio de Educación Nacional- considera que en ningún
momento puede inferirse de la no participación en la representación
estudiantil, que a alumnos de grados inferiores, se les esté reprimiendo la libertad
de expresión. El estudiante puede opinar y discernir conforme a su edad.
Además, recuerda que la Constitución establece requisitos para desempeñar
cargos públicos, de igual forma, la ley puede establecer requisitos para la
representación estudiantil, lo cual no significa ninguna violación de la Carta
Política.
16. El estudio de constitucionalidad del
punto parte por identificar cuáles son los criterios de evaluación que tiene el
juez constitucional para valorar una distinción creada por el legislador en
ejercicio de la cláusula general de competencia de hacer las leyes y de la
delegación especifica que en la Carta Política se hace al conferir a la ley la
definición de los términos en los que se prestará el servicio público de la
educación.
En primer lugar y frente a los cargos de
la demanda, es importante identificar el vinculo prescrito por la Constitución
Política entre democracia y educación.
El principio de la democracia y el derecho
a la educación.
17. Uno de los principios
constitucionales de mayor importancia es sin duda el de la democracia. El
artículo 1º de la Constitución define claramente al Estado colombiano como un
Estado (...)  organizado en forma de República unitaria ... democrática, participativa
y pluralista, definición que por sí misma tiene relevancia jurídica y
obligatoriedad. Es una directriz que rige el ordenamiento en su conjunto. En
este sentido, se puede identificar como el principio vertebral de la Carta
política porque comprende en sí mismo, la posibilidad de operar como principio
sustantivo y como principio estructural pero por lo mismo, es el principio más
general de todos.
La Corte en múltiples fallos se ha
referido al tema de la democracia participativa para reconocer la centralidad
del principio[3].
A diferencia de la Constitución de 1886 el marco jurídico democrático y
participativo de la Constitución de 1991 aparece desde el preámbulo, se repite
en el titulo I en el artículo 1º como forma del Estado y en artículo 2º como
fin del Estado para facilitar la participación. En el artículo 3º se reconoce
la soberanía popular y luego en los diferentes artículos que desarrollan el
principio en sentido material como en la dimensión estructural del Estado.
La consagración constitucional del
principio de la democracia demuestra que su contenido no se relaciona
exclusivamente con los instrumentos de participación democrática sino se
proyecta sobre todos los ámbitos de la vida personal, familiar, social y
comunitaria.
18. Respecto al caso sub examine, merece
especial referencia el desarrollo del principio de democracia participativa en
los servicios públicos dentro de los cuales se encuentra el de la educación.
Los artículos 41 y 68 de la Constitución Política establecen la participación
de la comunidad educativa en la dirección de los centros educativos y la
obligación de estos centros de formar a los estudiantes en el respeto y
promoción de la democracia, la participación y los derechos humanos.
En este orden de ideas, sin haber hecho
una detallada enumeración de los aspectos constitucionales que se relacionan
con el principio democrático, sí es suficiente para definir el principio como
universal y expansivo "es universal en la medida en que compromete
varios escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también
porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente
pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto
susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social.
El principio democrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el
conflicto social, lo encausa a partir del respeto y constante reivindicación de
un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario,
ha de aplicarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando
permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales
actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva
construcción."[4]
La descripción del principio
constitucional de la democracia participativa revela ampliamente su carácter
universal y expansivo por ende genérico, lo cual, no se traduce en una única
forma de entenderlo y definirlo, menos si se relaciona con el principio del
pluralismo en donde la consideración de la ley de mayorías, distintivo de la democracia
participativa queda sujeta a la participación sin exclusión. El respeto por las
minorías debe traducirse en formas reales de participación como minorías, en el
respeto por la diferencia como garantía de libre expresión. De ahí su
multivocidad, el carácter especialmente abstracto del término, por ello el
desarrollo legislativo opera en primer lugar dentro de un orden material y
procedimentalmente democrático y segundo es la ley la llamada a desarrollar en
los distintos niveles en que opera la democracia el cause por el que debe
discurrir. Dada la dimensión sustantiva del principio corresponde al legislador
realizar su proyección normativa en cada nivel de operación del principio
democrático.
19. Conforme a lo expuesto el principio
democrático contiene la actividad legislativa como expresión de las diferentes
mayorías en la historia de una sociedad. Sin embargo, también es claro que el
Congreso no es un ente soberano y sus facultades se encuentran sometidas a la
Constitución, por lo que su poder no es absoluto. Existen casos, como el que
nos ocupa, en donde la misma Carta Política le indica una serie de principios
dentro de los cuales se debe ejercer la función legislativa. Se define la
educación como un derecho y un servicio público con función social encaminado a
formar a los colombianos en el respeto a los derechos humanos, la paz y la
democracia. Todos principios que el legislador debe tener en cuenta al regular
la materia.
Los principios a los que debe responder la
legislación educativa confieren al proceso democrático su máxima potestad de
definición debido a la generalidad de los postulados, por ello y conforme al
principio de la separación de poderes no le es dable al juez constitucional
realizar un control estricto de los contenidos normativos sin propiciar el
vaciamiento de la facultad legislativa. El juez debe respetar la libertad de
configuración del Congreso como en repetidas ocasiones lo ha reconocido esta
corporación[5].
Si el respeto al principio democrático y
del principio de la separación de poderes limitan el control de
constitucionalidad ¿cómo puede el juez constitucional velar por la supremacía
de la Carta Política en un caso donde el legislador crea una distinción y
parece con ello desconocer el derecho a la participación? En varias sentencias
de la Corte se han ido perfeccionando unos criterios que obligan a recurrir a
un juicio de igualdad más riguroso. El estudio de la constitucionalidad de una
distinción que afecta el principio de igualdad merece un estudio riguroso cuando[6]:
i) La ley
limite el ejercicio de un derecho constitucional a un determinado grupo de
personas.
ii) El legislador utiliza
elementos de distinción con carácter sospechosos como la raza, la nacionalidad
o la religión, todos considerados en la legislación interna y externa como
formas de discriminación.
iii) En la Constitución se
señalen criterios expresos de igualdad como en el caso de la libertad de
cultos, situación en la que se limita la potestad del Congreso.
iv) La legislación afecte a
grupos de la población que se       encuentren debilidad manifiesta ya que
éstas ameritan una especial protección del Estado.
20. El interrogante que se deriva de los
antecedentes jurisprudenciales es el relacionando con la necesidad de
establecer si el criterio utilizado por el legislador para crear la distinción
consagrada en el artículo 93 de la Ley 115 de 1994, constituye un criterio
altamente sospechoso y en consecuencia discriminador?
La norma demandada establece que en los
Consejos Directivos de los planteles de educación debe haber un representante
de los estudiantes, elegido dentro de los alumnos que cursen de los tres últimos
grados que ofrezca la institución. Según lo expone el demandante, la distinción
creada por la ley deja por fuera de la representación a todos los otros
estudiantes de grados diferentes, lo cual, conforme a los principios que rigen
el proceso educativo, contraría injustificadamente su finalidad, educar para
y en la democracia.
21. Conforme al primer criterio para
valorar la intensidad del estudio de constitucionalidad, la distinción parece
limitar el ejercicio del derecho de participación a un grupo de alumnos en la
configuración del gobierno escolar. De lo anteriormente expuesto queda claro
que el principio de la democracia se proyecta sobre el conjunto del
ordenamiento jurídico en forma sustancial y estructural, en este sentido el
derecho de participación de los estudiantes en la dirección de los planteles
educativos está expresamente reconocido y hace parte de los sectores en los que
el Constituyente de 1991 hizo mayor énfasis. Sin embargo, el derecho a la
participación en el gobierno estudiantil no se reduce a la ocupación de un
puesto en el Consejo Directivo de la institución porque en primer
lugar, el carácter universal y expansivo del principio democrático orienta la
cotidianidad y totalidad de las actividades educativas no sólo en la representación
estudiantil, y así lo deben garantizar los manuales de convivencia. En segundo
lugar, la doble dirección en la que se ejerce el derecho a la participación de
tener la posibilidad de elegir y ser elegido, no se vulnera al establecer
requisitos para la representación porque la condición de cursar los tres
últimos grados ofrecidos por el plantel, es un hecho al que todos los alumnos
tiene la posibilidad de cumplir al llegar a estos grados. Además, la norma
reconoce el derecho de participación de todo el universo estudiantil en la
elección del representante. Y en tercer lugar, las condiciones definidas en
el artículo 93 de la Ley 115 de 1994 no deben considerarse como un máximo o
requisito taxativo y excluyente sino como un mínimo que puede ampliarse tanto en
el nivel de los grados que pueden candidatizar representantes, como en el
número de estudiantes que hagan parte del Consejo Directivo del plantel
educativo, conforme lo defina el respectivo manual de convivencia.
b. ¿Es
la pertenencia a un grado de escolaridad un criterio sospechoso cuando se
utiliza para establecer distinciones jurídicas?
22. El estudio de
constitucionalidad de la norma demandada requiere de la definición respecto al
carácter que tiene la distinción utilizada por el legislador cuando establece
requisitos de elegibilidad. La relación medio fin que existe entre la
prescripción de un requisito de experiencia y madurez para cumplir con el
propósito de una mejor representación de los estudiantes, no es un requisito
que vulnere el núcleo esencial de ningún derecho fundamental.
Cundo el legislador
establece requisitos de elegibilidad normalmente dentro del marco de la
democracia, lo hace para orientar o prescribir condiciones que se consideran
necesarias para ejercer con idoneidad una función o cargo.
De la prescripción
normativa para ser elegido como representante de los estudiantes no se deduce
un criterio irracional porque la experiencia y madurez que adquieren los
alumnos con el transcurso del tiempo en el plantel o su mayor grado de madurez
producto de un nivel educativo más alto, les proporciona habilidades y
condiciones favorables para una mejor representación, al conocer y comprender
mejor los intereses de los estudiantes.
23. De otro lado, la Corte observa que la
participación de los alumnos en el circulo administrativo del plantel no
constituye la única forma de participación y que el fin democrático que rige
las relaciones de la comunidad educativa se expresa en diferentes formas y
mecanismos que deben existir para garantizar el respeto de los miembros e
intensificar la praxis democrática en el entorno inmediato.
La democracia como actividad pedagógica debe fomentar
los mecanismos de participación directa en concurrencia con los mecanismos
representativos. Cuando se trata de decisiones relacionadas directamente con el
círculo interactivo de los jóvenes, los planteles deben contar con mecanismos
de consulta directa, pero en la medida que las decisiones se vuelven más
genéricas y complejas los mecanismos representativos y calificados permiten una
definición más acorde con los propósitos generales de la comunidad estudiantil.
Lo decisivo en las instancias directivas que tienen la responsabilidad de proteger
y promover la educación de los jóvenes es que dispongan de mecanismos,
instancias y medios a través de los cuales pueda darse una significativa y real
participación de los alumnos.
24. ¿La
diferenciación establecida en la Ley de Educación Nacional es un criterio
sospechoso de discriminación o es un criterio neutro? Para saber si la
experiencia y madurez constituye un criterio sospechoso de discriminación se
debe determinar si es uno de los criterios neutros que utiliza el legislador
para distinguir o si por el contrario pertenece a alguna de las categorías que
se han catalogado como sospechosas de discriminación. Según la jurisprudencia
de la Corte[7]
pueden ser categorías sospechosas:
i) Las diferencias que se fundan
en rasgos permanentes de la persona, de las cuales no puede prescindir por
voluntad propia, a riesgo de perder su identidad.
ii) Los aspectos en los que se
fundamenta la diferenciación corresponden a características que históricamente
forman parte de patrones culturales que tienden a menospreciar o subvalorar a
las
personas.
iii) Los criterios de
diferenciación no constituyen por si mismos categorías que sirvan para hacer
una distribución racional o equitativa de bienes, cargas sociales o derechos.
La Constitución no considera la
experiencia o madurez como un criterio sospechoso de discriminación y por el
contrario establece por ejemplo, entre otros muchos, el requisito de
experiencia para acceder a cargos públicos de los de Magistrado de las altas
Cortes, Procurador y Defensor del Pueblo.
25. La distinción por razón de la
experiencia o madurez no constituye factor sospechoso de discriminación porque
todos los miembros de la comunidad estudiantil se encuentran en la capacidad de
adquirir y cumplir con el requisito para la representación, éste no se
convierte en un rasgo permanente del cual la persona no puede deshacerse a
voluntad. Luego, cuando la ley establece un mínimo de experiencia y madurez para
el ejercicio de la actividad no se considera una categoría sospechosa porque
todos se encuentran en condiciones de acceder al grado superior.
El estudio de constitucionalidad sobre la
violación al principio de igualdad en la representación estudiantil se resuelve
después de analizar las condiciones de racionalidad y proporcionalidad de la
distinción y establecer que el requisito previsto por el legislador no vulnera
el núcleo fundamental del derecho a la participación.
En conclusión, la Corte considera que la
norma demandada no utiliza un criterio de distinción que desconozca el
principio de igualdad y por tanto la declarará exequible.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declarar EXEQUIBLE la expresión "y los
educandos al firmar la matrícula correspondiente en representación de sus
hijos, estarán aceptando el mismo" contenida en el artículo 87 de la Ley
115 de 1994.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE la expresión “de los tres
(3) últimos grados" contenida en el artículo 93 de la Ley 115 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERIA                          MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO                                             RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA   EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado                                                        Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS                             CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Corte Constitucional Sentencia T- 124 de 1998. MP. Dr. Alejandro
Martínez Caballero.
[2] Ver sentencia C-221 de 1992, C-430 de 1993, T-230 de 1994, C-445 de
1995, C-022 de 1996, T-352 de 1997, C-563 de 1997 y C-112 de 2000.
[3] Ver entre otras Sentencias T-03, T-439, T-469 y C-607 de 1992,
T-383 y C-537 de 1993, C-71, C-89, C-89ª y C- 180 de 1994.
[4] CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia C-089 de 1994. MP. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[5] Ver Sentencias C-265 de 1994, C-197 de 1997, C-563 de 1997, C-081
de 1996 y C-445 de 1995.
[6] CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia c-093 de 2001.
[7] CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia 093 de 2001. MP. Dr. Alejandro
Martínez Caballero.