C-023-96
Salvamento de voto a la Sentencia No. C-020/96
Sentencia No.
C-023/96
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO
La Corte
Constitucional y el Congreso de la República, lo mismo que el Gobierno
Nacional, han considerado que la ley 38 de 1989, mientras no se dicte una
regulación diferente, es la prevista por los artículos 352 y 151 de la
Constitución.  Prueba de ello es el haber declarado exequibles la Corte
Constitucional normas de la ley 38 de 1989, sin formular reparo alguno por
vicios de forma, por no haberse tramitado una ley orgánica totalmente nueva. No
resulta aceptable jurídicamente el exigir que la ley 38 de 1989 se tramitara de
conformidad con lo previsto en la actual Constitución. Sería tanto como decir
que es contrario a la Constitución que nos rige, un código expedido, antes de
su vigencia, por el Gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias
conferidas por el Congreso. De otra parte, la Corte Constitucional ha sostenido
que la Constitución al entrar en vigencia no derogó toda la legislación
preexistente, sino únicamente las normas contrarias a sus disposiciones. Al
reformar la ley 38 de 1989 por medio de la ley 179 de 1994, el Congreso no
incurrió en vicio alguno de trámite.
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO/PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO-Coordinación
La coordinación
que debe existir, la que ordena el artículo 352 de la Constitución, no es entre
la Ley Orgánica del Presupuesto y el Plan Nacional de Desarrollo, sino, entre
éste y los presupuestos que se expidan dentro de su vigencia. La Ley Orgánica
del Presupuesto regula cómo se hace la coordinación entre los presupuestos
nacional, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
todos los niveles administrativos, y el Plan Nacional de Desarrollo.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance
Al principio de
la unidad de materia no debe darse una interpretación exageradamente
restrictiva, pues tal interpretación haría imposible la tarea del legislador,
habida cuenta de las relaciones que existen entre las diversas normas del
ordenamiento jurídico. Sólo en el caso de normas que ostensiblemente carecieran
de relación con la materia regulada por una ley, podría hablarse del
quebrantamiento del mandato del artículo 158 de la Constitución.
PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO FINANCIERO EN PLAN
DE INVERSIONES PUBLICAS
El equilibrio
financiero a que se refiere el artículo 341 de la Constitución, se relaciona
con el Plan de Inversiones Públicas. Este principio del equilibrio financiero
debe regularse en la ley orgánica.
PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL-No se consagró en Constitución Política
En cuanto al
principio del equilibrio presupuestal hay que afirmar, como ya lo ha
hecho la Corte Constitucional, que éste no se consagró en la Constitución de
1991. Así lo demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante al inciso
segundo del artículo 211 de la anterior Constitución. Basta comparar esta norma
con el artículo 351 de la Constitución vigente, para comprobar cómo se suprimió
el principio del equilibrio financiero, que se establecía en el inciso segundo
de la antigua norma. ¿A qué obedeció el cambio en esta materia? Posiblemente a
que el equilibrio presupuestal se había convertido en teoría alejada de la
realidad.
PRINCIPIO DE ANUALIDAD DEL PRESUPUESTO-Interpretación
El principio de
la anualidad del presupuesto, como ya lo definió la Corte Constitucional, no
implica el que la administración pública no pueda programar obras que se
ejecuten en vigencias sucesivas, pues tal limitación sería absurda.
PRESUPUESTO NACIONAL-Modificación es improcedente por el
Ejecutivo/PRESUPUESTO NACIONAL-Ajustes financieros
Hacer los ajustes
presupuestales implica modificar el presupuesto. La Corte Constitucional ha
determinado que en los tiempos normales el Presupuesto sólo puede ser
modificado por el Congreso. Y que sólo excepcionalmente, durante la conmoción
interior, puede el Gobierno modificar el presupuesto. Esta es una facultad
excepcional, que sólo tiene el Gobierno durante el Estado de Conmoción
Interior, resulta inexequible la competencia que el artículo demandado le
confiere para las épocas de normalidad.
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO-Compra,venta y negociación de títulos
sujetos a derecho privado
Sería absurdo
exigir que los particulares que puedan adquirir, tener o enajenar títulos
valores de deuda pública, se sujeten en su negociación a las reglas del derecho
público. Además, lo relativo al régimen jurídico al cual se somete el Estado en
sus operaciones contractuales es materia reservada al legislador.
PRESUPUESTO NACIONAL-Improcedencia de facultad al ejecutivo
para sustituir ingresos
Aceptando, de conformidad
con la Constitución, que la facultad de aprobar el Presupuesto y de modificarlo
corresponde al Congreso, y que sólo excepcionalmente, como se ha dicho, durante
el Estado de Conmoción Interior, puede el Gobierno modificar el Presupuesto,
hay que concluir que la facultad que este inciso confiere al Gobierno, es
contraria a la Constitución. En efecto, si el presupuesto, según la
Constitución y la ley, "contendrá la estimación de los ingresos
corrientes, las contribuciones parafiscales, los recursos de capital y los
ingresos de los establecimientos públicos", cuando se sustituyen los
ingresos se está modificando el presupuesto, función reservada al Congreso.
Ref.: Expediente D-909
Demanda de inconstitucionalidad de los
artículos 1o, 4o, 9o, 15, 21, 38 (parcial), 45 (parcial), 58, y 64 (parcial),
de la ley  179 de 1994 "Por la cual se introducen algunas modificaciones a
la ley 38 de 1989, orgánica de presupuesto".
Actores: Jorge García Hurtado, Enrique
Gómez Hurtado y Gonzalo García Gutiérrez.
Magistrado ponente:
Dr. JORGE ARANGO MEJÍA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número dos, a los veintitrés
(23) días del mes de enero de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES.
Los ciudadanos Jorge
García Hurtado, Enrique Gómez Hurtado y Gonzalo García Gutiérrez, en uso
del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la
Constitución, presentaron ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 1o, 4o, 9o, 15, 21, 38 (parcial), 45, 58, y 64 (parcial),
de la ley  179 de 1994 "Por la cual se introducen algunas modificaciones a
la ley 38 de 1989, orgánica del presupuesto".
Por auto del cuatro
(4) de mayo de 1995, el Magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó la
fijación del negocio en lista, para asegurar la intervención ciudadana
dispuesta por los artículos 242, numeral 1, de la Constitución, y 7,  inciso
segundo, del decreto 2067 de 1991. Así mismo, dispuso el envío de copia de la
demanda al señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso
de la República, y al señor Procurador General de la Nación,  para que rindiera
el concepto de rigor.
Según informe
secretarial del veintidós (22) de mayo del año en curso, en el término establecido
para intervenir en defensa o impugnación de las normas acusadas, presentó
escrito el ciudadano César Augusto López Botero, designado por el Ministro de
Hacienda.
Por medio de oficio
número D.P. 109,  del veinte  (20) de junio de 1995, el señor Procurador
General de la Nación, doctor Orlando Vásquez Velásquez, comunicó su impedimento
para conceptuar dentro del proceso de la referencia, por haber sido miembro del
Congreso de la República durante la tramitación y aprobación de la ley 179 de
1994.
Por auto del
veintidós (22) de junio de 1995, la Sala Plena de esta Corporación aceptó el
impedimento manifestado por el señor Procurador General de la Nación, para
conceptuar dentro del proceso de la referencia, pues la causal alegada por él,
está consagrada en el decreto 2067 de 1991, para los Magistrados de la Corte, y
aplicable al señor Procurador, porque su intervención es obligatoria en los
procesos de constitucionalidad, según el artículo 242, numeral 2, de la
Constitución.
Por tanto, la Corte
ordenó dar traslado de la demanda al señor Viceprocurador General de la Nación,
para que rindiera el concepto correspondiente.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del
señor Viceprocurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. NORMAS
ACUSADAS.
Transcripción tomada
del Diario Oficial No. 41.659.
"LEY 179 DE 1994
(diciembre 30)
"Por la cual se introducen algunas
modificaciones a la Ley 38 de 1989, Orgánica de Presupuesto."
ARTICULO 1°  El artículo 2° de la Ley 38 de 1989,
quedará así:
"Cobertura del Estatuto: Consta
de dos (2) niveles: Un primer nivel que corresponde al Presupuesto General de
la Nación, compuesto por los Presupuestos de los Establecimientos Públicos del
orden nacional y el Presupuesto Nacional.
"El Presupuesto Nacional comprende las
Ramas Legislativa y Judicial,  el Ministerio Público, la Contraloría General de
la República, la Organización Electoral, y la Rama Ejecutiva el nivel nacional,
con excepción de los establecimientos públicos, las empresas Industriales y
Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta.
"Un segundo nivel,  que incluye la
fijación de metas financieras a todo el sector público y la distribución de los
excedentes financieros de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y
de las Sociedades de Economía Mixta con el régimen  de aquellas, sin perjuicio
de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga.
"A las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de
aquellas, se les aplicarán las normas que expresamente las mencione".
"ARTICULO 4°  El artículo 8° de la Ley 38 de 1989
quedará así:
"Los principios del sistema
presupuestal son: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad
de caja, la programación integral, la especialización, inembargabilidad, la
coherencia macroeconómica y la homeostasis".
"ARTICULO 9°  Un artículo nuevo, que quedará así:
"La Dirección General del Presupuesto
Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la
asunción de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando
su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del
compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Cuando se trate de proyectos
de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del
Departamento Nacional de Planeación.
"El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, Dirección General de Presupuesto Nacional, incluirá en los proyectos
de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo
dispuesto en este artículo.
"Las entidades territoriales podrán
adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa del Concejo
Municipal, Asamblea Departamental y los Consejos Territoriales Indígenas, o
quien haga sus veces, siempre que estén consignados, en el Plan de Desarrollo
respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por
esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento".
"Esta disposición se aplicará a las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta
con el régimen de aquellas. El Gobierno reglamentará la materia.
"ARTÍCULO 15.  Un artículo nuevo que quedará así:
"Cuando por circunstancias
extraordinarias la Nación perciba rentas que pueden causar un desequilibrio
macroeconómico, el Gobierno Nacional podrá aprobar aquellas que garanticen la
normal evolución de la economía y utilizar los excedentes para constituir y
capitalizar un fondo de recursos del superávit de la Nación".
"El capital del fondo y sus
rendimientos se invertirán en activos externos por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público , o de tal forma que no afecten la base monetaria; podrán estar
representados en títulos de mercado, o de deuda pública externa colombiana
adquiridos en el mercado secundario y en inversiones de portafolio de primera
categoría en el exterior.
"El Gobierno podrá transferir los
recursos del fondo al Presupuesto General de la Nación de tal manera que éste
se agote al ritmo de absorción de la economía, en un período que no podrá ser
inferior  a ocho años desde el momento que se utilicen por primera vez estos
recursos. Esta transferencia se incorporará como ingresos corrientes de la
Nación.
"Parágrafo. Los gastos financiados con
base en estas rentas deberán presentarse por parte del Gobierno a aprobación
del Congreso.
"ARTICULO 21.  Un artículo nuevo que quedará así:
"El Departamento Nacional de
Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General
del Presupuesto Nacional, elaborarán conjuntamente para su presentación al
Conpes la distribución de los excedentes financieros de los Establecimientos
Públicos del orden nacional y de las Empresas Industriales y comerciales del
Estado y sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas.
"El gobierno hará los ajustes
presupuestales necesarios para darle cumplimiento a la distribución de los
recursos a que se refiere el inciso anterior. También los hará una vez
determinado el excedente financiero de la Nación".
"ARTICULO 38.  El artículo 72 de la Ley 38 de 1989,
quedará así:
"Las apropiaciones incluidas en el
Presupuesto General de la Nación, son autorizaciones máximas de gastos que el
Congreso aprueba para ser comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva.
Después del 31 de diciembre de cada año las autorizaciones expiran y en
consecuencia no podrán adicionarse, ni transferirse, ni contracreditarse, ni
comprometerse.
"El Programa Anual Mensualizado de
Caja PAC, es la autorización máxima para efectuar pagos, en desarrollo de los
compromisos adquiridos durante la vigencia fiscal. Finalizado el año el -PAC-
de la vigencia expira.
"Las obligaciones y compromisos que
el 31 de diciembre de cada vigencia fiscal no se hayan podido cumplir que estén
legalmente contraídas y desarrollen el objeto de la apropiación, se podrán
atender únicamente con cargo al presupuesto de la vigencia fiscal siguiente.
Para tal efecto, el Gobierno Nacional mediante decreto modificará el
presupuesto de cada órgano hasta por el monto de sus obligaciones pendientes de
pago, se exceptúan las transferencias correspondientes a las entidades
territoriales.
"Las cuentas por pagar al 31 de
diciembre de la vigencia fiscal que amparen los compromisos que se hayan derivado
de la entrega a satisfacción de los bienes y servicios y de anticipos pactados
en los contratos se cancelarán con cargo a los saldos disponibles sin operación
presupuestal alguna. En consecuencia, cada órgano comunicará a la Dirección
General del Tesoro una relación detallada de éstas, antes del 10 de enero del
año siguiente junto con el programa de pagos correspondiente".
"ARTICULO 45.  Un artículo nuevo que quedará así:
"El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público tendrá capacidad para celebrar los contratos que se requieran en el
desarrollo de lo dispuesto en el artículo anterior, los cuales sólo requerirán
para su celebración, validez y perfeccionamiento, de la firma de las partes y
de su publicación en el Diario Oficial, requisito que se entiende cumplido con
la orden de publicación impartida por el Tesorero General de la República. En
todo caso las operaciones de compra, venta y negociación de títulos que realice
directamente el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se sujetarán a las
normas del derecho privado".
"ARTICULO 58. Nuevo. "El presupuesto de Rentas se
presentará al Congreso para su aprobación en los términos del artículo 3° de
esta Ley. El gobierno presentará un anexo, junto con el mensaje presidencial, el
detalle de su composición. Estos ingresos se podrán sustituir de acuerdo con el
respectivo reglamento.
"Los recursos de créditos se
utilizarán tomando en cuenta la situación de liquidez de la Tesorería, las
condiciones de los créditos y la situación macroeconómica".
"ARTICULO 64. Nuevo. Esta Ley Orgánica del Presupuesto,
su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además
de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la
programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución
del Presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del
gasto público social. En consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas
áreas en otras legislaciones quedan derogados y los que se dicten no tendrán
ningún efecto."
Se advierte que,
como se explicará, lo demandado es únicamente lo que se subraya, según se
deduce de la demanda.
B. LA DEMANDA,
INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL (E).
a) Cargos contra
toda la ley 179 de 1994, por violación, en general, del artículo 352 de la
Constitución.
Primer cargo.- La ley 179 de 1994 es inconstitucional porque el
Congreso se limitó a introducir modificaciones a la ley 38 de 1989, ley
orgánica del presupuesto expedida con anterioridad a la vigencia de la
Constitución de 1991, contrariando el mandato del artículo 352 de la
Constitución que ordenó al legislador expedir una ley orgánica del presupuesto
para regular todo lo relacionado con la aprobación, modificación y ejecución
del presupuesto.
Intervención
del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda y Concepto del
Viceprocurador.
Con fundamento en
variada jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte
Constitucional, afirman que la entrada en vigencia de la Constitución de 1991,
no derogó el ordenamiento jurídico preconstitucional existente, razón por la
que el legislador podía introducir sólo algunas modificaciones a la ley 38 de
1989, ley orgánica del presupuesto expedida con anterioridad a la Constitución
de 1991, con el único propósito de adecuarla a la nueva preceptiva
constitucional, sin que por ello el legislador hubiese quebrantado el artículo
352 de la Constitución.
Segundo
cargo.- La obligación del legislador era expedir
una ley orgánica del presupuesto, con los requisitos especiales exigidos en la
Carta para esta clase de leyes. Por tanto, el Congreso no podía  introducir
sólo modificaciones a una ley que por haber sido expedida bajo la Constitución
de 1886, no cumplía con tales requisitos. Los actores en ningún momento hacen
mención del artículo 151 de la Constitución, que establece las formalidades que
se deben agotar para la  expedición de las leyes orgánicas.
Concepto del
Viceprocurador
El hecho que el
nuevo ordenamiento constitucional exija unos requisitos adicionales para la
expedición de determinadas leyes dependiendo de su materia, no restringe la
facultad del legislador de   introducir modificaciones a leyes dictadas con
anterioridad a la expedición de la Constitución de 1991.  Sobre todo,  si se
tiene en cuenta que en la Constitución de 1886 como en la actual, la ley
orgánica del presupuesto tiene un carácter especial y una  jerarquía superior,
sobre el resto de leyes que expide el legislativo.
Tercer cargo.- La ley 179 de 1994, según la definición que ella misma
hace en su artículo 1o., es una ley estatutaria y no orgánica. Por tanto, se
desconoce el artículo 352 de la Constitución, que exige la expedición de una
ley orgánica y no estatutaria. Con el mismo argumento, solicitan la
inexequibilidad  del artículo 1o.
Intervención
del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda y concepto del
Viceprocurador.
La ley acusada por
la materia que regula y por la forma como fue tramitada no es una ley
estatutaria sino orgánica. Así mismo, no puede considerarse que su artículo
1o., sea contrario a la Constitución por el sólo hecho de utilizar el término
"estatuto", pues, sin importar el nombre que se le asigne, la ley
179, por la materia que regula y por las formalidades que se cumplieron para su
tramitación, es una ley orgánica. Cuando el legislador utilizó el término de
estatuto, lo hizo para significar que las leyes 38 de 1989 y 179 de 1994, son,
en su conjunto, el régimen normativo que rige en materia presupuestal.
Cuarto cargo.-
La ley orgánica del
presupuesto no podía dictarse sin que se hubiese dictado el Plan Nacional de
Desarrollo, pues, por mandato expreso del artículo 352 de la Constitución, la
ley orgánica del presupuesto debe estar en coordinación con dicho plan. La ley
179 entró a regular materias relacionadas con el gasto social sin tener en
cuenta los parámetros establecidos por la misma Carta para la distribución de
los recursos públicos entre los distintos organismos.
Intervención
del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda y Concepto del
Viceprocurador
El Acto legislativo
No. 2 de 1993,  que adicionó el artículo transitorio 60  de la Constitución,
estableció, que mientras no se dicte el Plan Nacional de Desarrollo, las leyes
anuales de presupuesto para los períodos de 1993 y 1994, se tendrían como tal.
Por tanto, el cargo de los actores no puede prosperar.
El artículo 352 de
la Constitución no exige como requisito previo para la expedición de la ley
orgánica del presupuesto, la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo, tal
como lo quieren hacer ver los demandantes. Lo que exige la norma
constitucional, es una coordinación entre éste y los presupuestos oficiales. Si
existe alguna sujeción de la ley orgánica del presupuesto a otra ley, es a la
ley plan, ley 152 de 1994, expedida con anterioridad a  la ley acusada. Razón
por la que el cargo esgrimido por los demandantes no es de recibo.
Quinto cargo.-  El legislador omitió derogar algunos artículos de la
ley 38 de 1989 que son inconstitucionales, tales como el 64, 65 y 70 que
facultan al Gobierno para realizar ciertas operaciones que están expresamente
prohibidas en la Constitución de 1991, hecho éste que hace inconstitucional la
ley en su integridad.
Intervención
del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda y Concepto del
Viceprocurador.
La existencia de
normas de la ley 38 de 1989 contrarias a la Constitución, no hace
inconstitucional la ley 179. Si existe alguna norma de esa ley que sea
inconstitucional debe ser demandada, para que la Corte se pronuncie sobre ella.
Por su parte, el Viceprocurador considera que la ley 179 no es inconstitucional
porque existan normas de la ley 38 de 1989 que resulten contrarias a la
Constitución. Pues estas normas deben entenderse inexistentes o  derogadas tácitamente.
b) Cargos
específicos contra los artículos 4, 9, 15, 21,38 (parcial), 45 (parcial), 58 y
64 (parcial), de la ley 179 de 1994.
1.  El artículo
4o., desconoce el artículo
341 de la Constitución que hace referencia, en su inciso final, a la facultad
que tiene el Congreso de modificar el plan de inversiones públicas siempre y
cuando se mantenga el equilibrio financiero. En concepto de los demandantes, el
artículo acusado no podía excluir de los principios que rigen el sistema
presupuestal el del equilibrio, porque " si el plan de inversiones
públicas que constituye una parte fundamental del presupuesto anual, debe
expedirse manteniendo el equilibrio financiero, la ley orgánica de presupuesto
no puede excluir este principio fundamental...".
La Constitución,
dicen los actores, exige que se mantega el equilibrio presupuestal, pues,  a
pesar  de que el  artículo 347 de  la Constitución,  permite la aprobación de
la ley de apropiaciones sin que existan los ingresos  suficientes para
financiar la totalidad de los gastos proyectados en ella, ordena igualmente, la
tramitación y aprobación de una ley que autorice obtener los recursos
adicionales para financiar los gastos estimados. Por tanto,  el principio del
equilibrio presupuestal no podía ser excluido del régimen presupuestal.
Intervención
del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda.
Al parecer, los
demandantes confunden los conceptos de equilibrio presupuestal y equilibrio
financiero. El principio que echan de menos los actores no podía ser regulado
por la ley 179 de 1994,  porque la Constitución de 1991, en su artículo 347,
suprimió este principio.  Igualmente,  la Corte Constitucional, en sentencia
del 6 de agosto de 1992, declaró inexequible la referencia  que a dicho
principio hacía la ley 38 de 1989. Por tanto, se hubiese violado la cosa
juzgada constitucional, si este principio se hubiese incluído en la ley
acusada.
La ley orgánica del
presupuesto no podía hacer referencia al principio del equilibrio financiero,
pues éste es propio de la ley orgánica del plan. La inclusión de este
principio, en la ley 179, habría desconocido la unidad de materia que consagra
el artículo 158 de Constitución Política.
Concepto del
Viceprocurador
Los actores asimilan
el equilibrio financiero que debe presentar el Plan de Inversiones Públicas con
el principio del equilibrio presupuestal, equiparación que no es correcta, pues
el primero hace referencia a la existencia de los recursos necesarios para la
ejecución del plan de inversiones, mientras en el segundo, a la correspondencia
que debe existir entre los gastos e ingresos que se incluyen en el presupuesto.
En su concepto, el
principio del equilibrio presupuestal no desapareció del ordenamiento
constitucional, porque si bien el Gobierno no está obligado a presentar un
presupuesto equilibrado,  debe lograr  su equilibrio durante  la vigencia
fiscal respectiva. Por demás, la exclusión de este principio, no hace
inconstitucional la norma.
2. El artículo
9o. de la ley 179 de 1994,
consagra la posibilidad de que con la autorización de la Dirección General de
Presupuesto, o del Departamento Nacional de Planeación, se puedan adquirir
obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, facultad que, en
concepto de los demandantes, desconoce el artículo 345 de la Constitución, que
expresamente ordena que toda erogación con cargo al Tesoro Público esté
incluída en el presupuesto de gastos.
Intervención
del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda.
El interviniente
considera que esta norma no desconoce el principio de anualidad, consagrado en
el artículo 345 de la Constitución, pues, existen ciertos proyectos de
inversión que no son ejecutables en una sola vigencia fiscal. Razón por la que
es necesario afectar vigencias fiscales  futuras, pues sólo así, se logra dar
cumplimiento a las políticas económicas y sociales de largo plazo, trazadas por
el Gobierno. Tampoco se desconoce el principio de legalidad, pues existe
reciprocidad entre la fase del proyecto a desarrollar  y la apropiación
presupuestal correspondiente.
Concepto del
Viceprocurador
La Constitución, en
su artículo 339, permite la afectación de presupuestos de vigencia futura,
cuando se trate de desarrollar proyectos de inversión nacional íncluidos dentro
del Plan Nacional de desarrollo. Por tanto, en el entendido que la norma
acusada haga referencia a estos planes de inversión nacional, ella  es
constitucional.
3. En el artículo
15  de la ley acusada, el
legislador olvidó que en la ley orgánica del presupuesto sólo se puede regular
todo aquello que esté relacionado con los presupuestos de la Nación, de las
entidades territoriales y de los entes descentralizados, así como la capacidad
de éstos para contratar. Por tanto, en dicha ley no se podía autorizar al
Gobierno para constituír o capitalizar en un fondo que la misma ley denomina
como de superávit de la Nación,  ciertos excedentes de renta que puedan crear
desequilibrios de carácter macroeconómico, si son íncluidos en la misma
vigencia fiscal en que son recaudados.
Según los
demandantes, esta norma desconoce no sólo el artículo 352, sino el 158 de la
Constitución, porque la constitución de fondos y la inversión en los mismos,
sólo puede ser regulada en una ley sobre crédito público, tal como lo establece
el artículo 335 de la Constitución.
Intervención
del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda.
La facultad de
aplazar la inclusión de ingresos que puedan desestabilizar la economía, es una
forma de dar un adecuado manejo a los recursos que, por circunstancias
extraordinarias pueda recibir la Nación. La inclusión de esos ingresos en una
sola vigencia fiscal podría aumentar el gasto público con efectos perjudiciales
para la economía. Así mismo, podría crearle inestabilidad fiscal a los entes
territoriales, por las oscilaciones bruscas que se presentarían en sus
presupuestos, ya que los ingresos que por ese concepto se llegaren a recibir,
entrarían a hacer parte de los ingresos corrientes de la Nación, ingresos en
los que tienen participación los entes territoriales, por medio del situado
fiscal.
Por tanto, la
creación del Fondo de que trata la norma acusada, no sólo está directamente
ligada con la programación y ejecución del presupuesto, sino que evita que se
produzcan los efectos nocivos que puede generar la percepción de rentas
extraordinarias que por su volumen, no es aconsajable que se manejen en la
misma vigencia fiscal en que son percibidas.
Concepto del
Viceprocurador
El artículo 15 de la
ley 179, es inconstitucional, pues la ley orgánica del presupuesto no podía
regular aspectos atinentes a la inversión  de ciertas rentas de carácter
extraordinario, por varias razones: la primera, que dentro de las materias de
las que se debe ocupar la ley orgánica del presupuesto, la contenida en el
artículo 15, no se encuentra, pues, por la naturaleza misma de las rentas de
que trata, ella nada tiene que ver con la programación y ejecución del
presupuesto. La segunda, porque se priva a los entes territoriales de gozar de
esos ingresos, desconociendo así, el mandato constitucional contenido en los
artículos 356 y 357, que obligan a participar a éstos de los ingresos
corrientes de la Nación. La tercera, hace referencia al desconocimiento del
principio de la anualidad que se predica no sólo de los gastos sino de los
ingresos.
4. En el artículo
21, se autoriza al
Gobierno para introducir modificaciones a la ley anual del presupuesto,
modificación que sólo puede ser realizada por el mismo legislador, según el
artículo 150, numeral 11 de la Constitución. Pues sólo este órgano puede
establecer cómo se distribuirán los excedentes financieros tanto de los
establecimientos públicos como de las sociedades de economía mixta con el
régimen de aquéllos, pues estos excedentes son recursos públicos. El mismo
cargo se presenta frente al inciso 3o., del artículo 38, porque sólo el
legislador puede introducir modificaciones al presupuesto y no el Gobierno,
como se indica en el inciso acusado.
Intervención
del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda.
La ley orgánica del
presupuesto, debe regular todo lo relacionado con su modificación. Por tanto,
la ley 179 podía autorizar al Gobierno para efectuar transferencias del fondo
que se crea en el artículo 15, al presupuesto.
Concepto del
Viceprocurador
Asiste razón a los
demandantes, en relación con este cargo, pues el único órgano facultado para
modificar el presupuesto en cualquiera de sus dos componentes, ingresos y
gastos, es el legislativo, atendiendo a los principios básicos de la
representación, de conformidad con numeral 11 del artículo 150 de Constitución.
El único evento en que el Gobierno puede modificar el presupuesto,  es durante
el estado de conmoción interior, tal como lo estableció la Corte
Constitucional. Por tanto, el artículo 21 debe ser declarado inexequible.
5. Los incisos
tercero y cuarto del artículo 38, desconocen el artículo 345 de la Constitución, que prohíbe efectuar
erogaciones que no estén contempladas en el presupuesto. Igualmente, desconocen
el principio de la anualidad.
Intervención
del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda.
El inciso tercero se
limita a establecer un mecanismo que le permite al Gobierno saldar sus
obligaciones pendientes de pago a la expiración de un periodo fiscal, sin que
por ello se desconozca norma alguna de la Constitución.
Por su parte, la
figura que consagra el inciso cuarto, es la llamada "reservas de
caja", que le permite al Gobierno pagar obligaciones con saldos
disponibles sin operación presupuestal alguna. Figura esta que la Corte, en
sentencia C-502 de 1993 declaró exequible.
Concepto del
Viceprocurador
El inciso tercero
debe ser declarado inconstitucional, pues a pesar de su loable contenido
normativo, viola el principio de la anualidad, al trasladar gastos cuyo monto
apropiado debe ejecutarse con cargo a la vigencia autorizada. El Viceprocurador
considera que este criterio ya lo expuso la Corte Constitucional en sentencia
C-490/94.
El inciso cuarto,  a
diferencia de lo que prevé el inciso tercero, hace referencia a gastos que han
sido ejecutados en el correspondiente año fiscal e incluídos en el PAC para su
pago. Es decir, que concluída la vigencia fiscal, sólo resta una operación de
caja que por no implicar ninguna operación presupuestal puede ser pagada con
los saldos de caja, hecho que no desconoce ninguna norma constitucional.
6. El artículo 45 al establecer que las operaciones de
compra, venta y negociación que realice directamente el Ministerio Público, se
sujetarán a normas de derecho privado, desconoce el artículo 150, numeral 19,
literal a) de la Constitución, pues sólo el legislador, por medio de leyes
marco, puede regular el crédito público con sujeción exclusiva a normas de
derecho público, y, por medio de ellas, autorizar al Ejecutivo para la
negociación de títulos valores.  En consecuencia, no está demandado todo el
artículo, sino la frase final que se subrayó.
Intervención
del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda.
El legislador puede
optar por escoger el régimen que debe aplicarse a determinada actividad de un
órgano público, sin que ello desconozca la Constitución.
Por otra parte, el
interviniente afirma que, al parecer, los actores confunden las operaciones de
crédito público con las operaciones de tesorería.  Las primeras, permiten a una
entidad obtener recursos para atender sus gastos presupuestales, así como un
plazo para su pago, mientras las segundas, tienen por objeto  rotar los activos
de las entidades representados en títulos y que constituyen su
"portafolio". Operaciones éstas que por su finalidad son de corto
plazo o de ejecución inmediata, y, que como tal, no generan un ingreso
presupuestal sino de caja.
Concepto del
Viceprocurador
La negociación de
títulos valores independientemente de la persona que la realice, se rige por
las normas del derecho privado. Así lo establece el Estatuto Contractual, como
el Código de Comercio. Por demás, no toda actividad realizada por el Estado
debe regirse por el derecho público.
7. El artículo 58
que faculta al Gobierno
para sustituir los ingresos detallados en el anexo al presupuesto de rentas,
desconoce el artículo 345 de la Constitución, pues de esa forma el Gobierno,
puede modificar el presupuesto, cuando ésta es una atribución que sólo compete
al Congreso de la República.
Intervención
del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda.
El interviniente no
contesta este cargo. Se limita a afirmar que la materia que regula esta norma
es propia de la ley orgánica del presupuesto y que el anexo de que trata, no
sustituye la obligación constitucional del Congreso de expedir un presupuesto
de rentas.
Concepto del
Viceprocurador
Solicita la
declaración de inexequibilidad de este artículo, porque toda sustitución de las
fuentes de financiación implica una modificación del Presupuesto que sólo puede
ser realizada por el órgano legislativo y no por el Gobierno.
8. El artículo 64 al disponer que la ley orgánica del
presupuesto no podrá ser modificada, desconoce la cláusula general de
competencia, consagrada en el artículo 150 de la Constitución.  En este
artículo lo demandado es únicamente lo que está subrayado.
Intervención
del ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda.
La ley orgánica del
presupuesto, es la única que debe regular los aspectos presupuestales, en
armonía con otras leyes como la del plan. La norma acusada se limita a
establecer la supremacía jerárquica de la ley 179.
Concepto del
Viceprocurador
La norma sólo está
ratificando lo expresado por el artículo 352 de la Constitución, en lo que hace
a la supremacía de la ley orgánica del presupuesto, en relación con otras leyes
que pretendan regular la materia.
II.      CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Procede la Corte
Constitucional a decidir sobre este asunto, previas las siguientes
consideraciones.
Primera.-
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este proceso, por haberse
demandado normas que hacen parte de una ley (numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución).
Segunda.- Cargos
contra toda la ley 179 de 1994.
a)  La supuesta
inconstitucionalidad por violación del artículo 352 de la Constitución.
Según los
demandantes, toda la ley 179 de 1994 es inconstitucional, por haberse limitado
el legislador a modificar la ley 38 de 1989, "Orgánica de
Presupuesto", y no haber dictado una ley totalmente nueva, de conformidad
con el artículo 352 de la Constitución.
Este argumento no es
aceptable, por las siguientes razones.
La ley 38 de 1989 se
dictó en desarrollo del artículo 210 de la Constitución a la sazón vigente. Así
lo declara expresamente su artículo primero:
"La presente ley constituye el
Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación a que se refiere el
inciso 1o. del artículo 210 de la Constitución Política. En consecuencia todas
las disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a las prescripciones
contenidas en este Estatuto que regula el sistema presupuestal".
¿Qué establecía el
inciso primero del artículo 210 de la anterior Constitución? Lo siguiente:
"El Congreso establecerá las rentas
nacionales y fijará los gastos de la administración. En cada legislatura, y
estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley normativa, se expedirá el
presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones". (negrilla fuera de
texto).
La ley 38 de 1989
fue, en consecuencia, "la ley normativa" del Presupuesto, como
la denominaba el artículo 210 parcialmente transcrito, o el "Estatuto
Orgánico del Presupuesto General de la Nación", como se decía en el artículo
primero de la misma ley.  A la luz del inciso primero del artículo 210, habría
sido imposible sostener que el Congreso no tuviera que someterse a unas reglas
en la tramitación del Presupuesto, "las reglas de la ley normativa"
según la Constitución entonces vigente.
Al entrar en
vigencia la Constitución que ahora nos rige, se entendió que la ley 38 de 1989,
mientras no se dictara una nueva, seguiría siendo la ley Orgánica del
Presupuesto prevista en los artículos 352 y 151 de la Constitución.  Esta interpretación
era lógica si se tiene en cuenta que la única diferencia fundamental entre las
dos constituciones, en esta materia, consiste en que el artículo 151 de la
actual establece una votación calificada para las leyes orgánicas, votación que
no existía en la anterior en el caso del artículo 210 ya comentado.  Además,
las leyes orgánicas no existían como tales y con esta denominación en la
anterior Constitución.
Por la razón
anterior, la Corte Constitucional y el Congreso de la República, lo mismo que el
Gobierno Nacional, han considerado que la ley 38 de 1989, mientras no se dicte
una regulación diferente, es la prevista por los artículos 352 y 151 de la
Constitución.  Prueba de ello es el haber declarado exequibles la Corte
Constitucional normas de la ley 38 de 1989, sin formular reparo alguno por
vicios de forma, por no haberse tramitado una ley orgánica totalmente nueva.
Así se hizo por medio de la sentencia C-546 de 1992, del 1o. de octubre, al
declararse exequibles el artículo 8o., parcialmente, y el artículo 16, en su
integridad, ambos de la ley 38 de 1989. Además, al analizar las leyes de
Presupuesto para las vigencias de 1993 y 1994, también ha aplicado la misma ley
38 de 1989, como Ley Orgánica de Presupuesto.
El Gobierno
Nacional, por su parte, presentó al Congreso un proyecto de ley destinado a
reformar la ley 38 de 1989, no a derogarla totalmente.  Este fue el proyecto
que se convirtió en la ley 179 de 1994.
Y el Congreso aprobó
la ley 179 de 1994, "por la cual se introducen algunas modificaciones a la
Ley 38 de 1989, Orgánica de Presupuesto".
Más aún: el artículo
54 de la ley 179 de 1994 (declarado exequible por la Corte Constitucional, por
sentencia C-541/95, de noviembre 23 de 1995), dispuso:  "Autorizar al
Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta ley y la ley 38 de
1989 sin cambiar su redacción ni contenido; esta compilación será el Estatuto
Orgánico del Presupuesto".  Esto indica a las claras la voluntad
inequívoca del Congreso de ratificar las normas de la ley 38 de 1989 que no
fueron derogadas por la ley 179 de 1994, ésta sí tramitada de conformidad con
lo previsto por la Constitución en su artículo 151.
A todo lo anterior,
cabría agregar que no resulta aceptable jurídicamente el exigir que la ley 38
de 1989 se tramitara de conformidad con lo previsto en la actual Constitución.
Sería tanto como decir que es contrario a la Constitución que nos rige, un
código expedido, antes de su vigencia, por el Gobierno en ejercicio de
facultades extraordinarias conferidas por el Congreso.
De otra parte, la
Corte Constitucional ha sostenido que la Constitución al entrar en vigencia no
derogó toda la legislación preexistente, sino únicamente las normas contrarias
a sus disposiciones. En consecuencia, la ley 38 de 1989 está vigente mientras
sus normas no sean derogadas o declaradas inexequibles.
Finalmente, se
advierte que no es exacto afirmar que el artículo 352 exige que se dicte una
ley orgánica de presupuesto íntegramente nueva. Bien podía el Congreso, como lo
hizo, reformar la ley 38 de 1989. Era suficiente que la ley y sus reformas no
fueran contrarias a la nueva Constitución.
En conclusión: al
reformar la ley 38 de 1989 por medio de la ley 179 de 1994, el Congreso no
incurrió en vicio alguno de trámite. Por este aspecto, pues, se declarará
exequible la ley demandada.
b)  Argumento
sobre la supuesta inconstitucionalidad originada en "darle el carácter de
estatutaria a una ley que está expresamente señalada como orgánica por la
Constitución..."
Todo este argumento
se construye sobre la circunstancia de referirse el artículo 1o. de la ley 179
a la "Cobertura del Estatuto", y el 54 de la misma ley, al
"Estatuto Orgánico del Presupuesto", es decir, al decreto 360 de
1995, por el cual se compilan la ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994, "que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto".
Esta acusación
carece de fundamento. Es indudable que la ley 179 de 1994 es una ley orgánica.
Como tal se tramitó y aprobó. Su mismo título lo advierte: "Ley 179 de
1994 (diciembre 30), por la cual se introducen algunas modificaciones a la ley
38 de 1989, Orgánica de Presupuesto". Y en el artículo 26, que modificó el
39 de la ley 38 de 1989, se dice, en el inciso segundo:
"Antes del 15 de agosto las comisiones
podrán resolver que el proyecto no se ajusta a los preceptos de esta Ley
Orgánica, en cuyo caso será devuelto..."
En conclusión: el
emplear la expresión "Estatuto Orgánico", no es causal de
inconstitucionalidad si está claro, como lo está, que la ley 179 es la ley
Orgánica del Presupuesto, prevista por los artículos 151 y 352 de la
Constitución. Prueba de ello es el texto inequívoco del artículo 64 de la ley
179 de 1994:
"Esta Ley
Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente
autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán
regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y
ejecución del Presupuesto, así como la capacidad de contratación y la
definición del gasto público social..."
c) Argumento que
consiste en la supuesta inconstitucionalidad de la ley 179 de 1994, por haberse
expedido "cuando aún el Congreso no había despachado el Plan Nacional de
Desarrollo".
Según los
demandantes, no se dió cumplimiento al artículo 352 que dispone que la Ley
Orgánica del Presupuesto regulará, además de otros aspectos relativos a los
presupuestos de la Nación y de las demás personas de derecho público, la
coordinación de tales presupuestos con el Plan Nacional de Desarrollo.
También esta alegada
inconstitucionalidad debe desecharse, por las siguientes razones.
Es claro que la Ley
Orgánica del Presupuesto es independiente del Plan Nacional de Desarrollo
previsto por los artículos 339 y concordantes de la Constitución. Baste tener
en cuenta que la primera tiene una vocación de permanencia, pues rige todos los
presupuestos que se expidan a partir de su vigencia, en tanto que el Plan debe
aprobarse cada cuatro años, "dentro de los seis meses siguientes a la
iniciación del período presidencial respectivo". (inciso primero, artículo
341 C.P.)
Lo que debe
regularse, en esta materia, en la Ley Orgánica del Presupuesto, como ya se dijo
y como lo indica claramente el artículo 352 de la Constitución, es la
coordinación de los presupuestos con el Plan Nacional de Desarrollo vigente al
momento de expedirse aquél. En síntesis: la coordinación que debe existir, la
que ordena el artículo 352 de la Constitución, no es entre la Ley Orgánica del
Presupuesto y el Plan Nacional de Desarrollo, sino, entre éste y los
presupuestos que se expidan dentro de su vigencia. La Ley Orgánica del
Presupuesto regula cómo se hace la coordinación entre los presupuestos
nacional, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
todos los niveles administrativos, y el Plan Nacional de Desarrollo.
Por lo expuesto, se
rechazará este cargo de inconstitucionalidad.
d)  La supuesta
violación del artículo 158 de la Constitución, "al incluir materias ajenas
al objetivo previsto en el articulo 352 de la Constitución, sobre el ámbito de
regulación que le es inherente a una ley Orgánica de Presupuesto..."
Basta examinar la
ley 179 de 1994 para concluir que en ella y en las normas de la ley 38 de 1989
que siguen vigentes, se regulan los temas propios de la Ley Orgánica de
Presupuesto prevista en los artículos 352 y 151 de la Constitución. Es lógico
que la ley se refiera a aspectos relacionados con lo que es materia suya. Pero
al respecto debe recordarse que la Corte ha sostenido que al principio de la
unidad de materia no debe darse una interpretación exageradamente restrictiva,
pues tal interpretación haría imposible la tarea del legislador, habida cuenta
de las relaciones que existen entre las diversas normas del ordenamiento
jurídico. Sólo en el caso de normas que ostensiblemente carecieran de relación
con la materia regulada por una ley, podría hablarse del quebrantamiento del
mandato del artículo 158 de la Constitución. Caso que no se observa en la ley
demandada.
En conclusión:   examinados los cargos contra la ley 179
de 1994 en su integridad, se encuentra que no están llamados a prosperar, y así
lo decidirá la Corte.
Tercera.- Examen
de los cargos contra algunos de los artículos de la ley 179 de 1994.
Es procedente ahora
analizar los cargos contra los artículos 1o., 4o., 9o., 15, 21, 38, 45, 58 y 64
de la ley 179 de 1994. En este orden se examinarán.
Artículo 1o. de
la ley 179 de 1994.- Se
demanda este artículo, por la supuesta violación del artículo 352 de la
Constitución, por emplear la expresión "Estatuto" y no la de
"ley orgánica de presupuesto".
Ya este argumento se
examinó y desechó en el literal b) de la segunda de las consideraciones de esta
sentencia, y las razones allí expuestas son suficientes para rechazarlo
nuevamente.
Artículo 4o. de
la ley 179 de 1994.- Se
demanda este artículo, que reformó el 8o. de la ley 38 de 1989, por no haber
consagrado entre los principios del sistema presupuestal el del equilibrio
presupuestal, establecido, según los demandantes, por el inciso final del
artículo 341 de la Constitución que se refiere al "equilibrio
financiero" en relación con el Plan de Inversiones Públicas.
Lo primero que debe
decirse es esto: el equilibrio financiero a que se refiere el artículo 341 de
la Constitución, se relaciona, como lo expresa la misma norma, con el Plan de
Inversiones Públicas. Este principio del equilibrio financiero debe regularse
en la ley orgánica prevista en el artículo 342 de la Constitución.
En cuanto al
principio del equilibrio presupuestal hay que afirmar, como ya lo ha
hecho la Corte Constitucional, que éste no se consagró en la Constitución de
1991. Así lo demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante al inciso
segundo del artículo 211 de la anterior Constitución. Basta comparar esta norma
con el artículo 351 de la Constitución vigente, para comprobar cómo se suprimió
el principio del equilibrio financiero, que se establecía en el inciso segundo
de la antigua norma.
Artículo 211 de la
Constitución anterior :
"El Congreso no podrá aumentar ninguna
de las partidas del presupuesto de gastos, propuesta por el gobierno ni incluir
un nuevo gasto, sea por reducción o eliminación de partidas o por aumento en el
cálculo de las rentas y otros recursos, sino con la aceptación escrita del
ministro del ramo.
"Ni el congreso ni el gobierno podrán
proponer el aumento o inclusión de un nuevo gasto, si se altera con ello el
equilibrio entre el presupuesto de gastos y el de rentas.
"El Congreso podrá eliminar o reducir
partidas de gastos propuestas por el gobierno, con excepción de las que se
necesiten para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales
del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la
administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se
refiere el ordinal 4o. del artículo 76.
"Si se elevare el cálculo de las
rentas, o si se eliminare o disminuyere alguna de las partidas del proyecto
respectivo, las sumas así disponibles, sin exceder su cuantía, podrán aplicarse
a otros gastos o inversiones autorizados conforme a lo prescrito en el inciso
final del artículo 210 de la constitución. (Acto legislativo núm. 1 de 1968,
art. 70)".
Artículo 351 de la
Constitución:
"El Congreso no podrá aumentar ninguna
de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni
incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo.
"El Congreso podrá eliminar o reducir
partidas de gastos propuestas por el gobierno, con excepción de las que se
necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones
contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de
la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que
se refiere el artículo 341.
"Si se elevare el cálculo de las
rentas, o si se eliminaren o disminuyeren algunas de las partidas del proyecto
respectivo, las sumas así disponibles, sin exceder su cuantía, podrán aplicarse
a otras inversiones o gastos autorizados conforme a lo prescrito en el inciso
final del artículo 349 de la Constitución".
¿A qué obedeció el
cambio en esta materia? Posiblemente a que el equilibrio presupuestal se había
convertido en teoría alejada de la realidad. Al respecto anota el doctor
Alfonso Palacio Rudas en su obra "El Congreso en la Constitución de
1991":
"Entre nosotros el principio del
equilibrio presupuestal, introducido en la Constitución por la reforma de 1945,
condujo a lo que se conoció en la práctica como los presupuestos de
mentirijillas, porque el equilibrio tan solo se daba en el papel. Desde esa
época se expidieron los presupuestos a sabiendas de que había , por lo menos,
un 25% de déficit inicial. Como el Gobierno y el Congreso sabían que se trataba
de gastos necesarios y urgentes, el presupuesto recién promulgado se aumentaba
por medio de créditos adicionales". (ob. cit, Ed. Tercer Mundo, 1992, pág.
138).
Y más adelante
agrega:
"El Congreso puede expedirlo (el
presupuesto) desequilibrado pero real, transparente, como quiera que sigue
tramitando la ley de financiación. Y esto es sano en contraste con lo que
ocurría en el pasado. Obviamente en el caso de que no sean aprobados los nuevos
recursos, se acentuarán las responsabilidades del Gobierno sobre el control y
la disciplina del gasto, pues las apropiaciones son una autorización y no una
orden imperativa de girarlas". (ob. cit, pág.141).
En síntesis: el
principio del equilibrio presupuestal que consagraba el inciso segundo del
artículo 211 de la anterior Constitución, desapareció al expedirse la que nos
rige. Por esto es exequible el artículo 4o. de la ley 179 de 1994, y así lo
dirá la Corte en esta sentencia.
Artículo 9o:  Por
qué es exequible.
Invocando,
erróneamente, el artículo 345 de la Constitución se dice que es inexequible la
norma que permite la autorización de obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras. Se olvida que la administración puede asumir compromisos
que, por su magnitud o por su costo, deban cumplirse durante varios años, es
decir, bajo la vigencia de diversos presupuestos sucesivos. Por ello, el
artículo acusado establece una serie de previsiones, como éstas: la
autorización de la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público; la inclusión, por parte de este Ministerio, en el
proyecto de presupuesto, de las asignaciones necesarias; la autorización de los
Concejos, las Asambleas, etc, en lo que les compete; la obligación de
presentar, en el proyecto de presupuesto anual, un articulado sobre la asunción
de compromisos para vigencias futuras.
El principio de la
anualidad del presupuesto, como ya lo definió la Corte Constitucional, no
implica el que la administración pública no pueda programar obras que se
ejecuten en vigencias sucesivas, pues tal limitación sería absurda. Así lo
definió la Corte en la sentencia C-357 del 11 de agosto de 1994, Magistrado
ponente Jorge Arango Mejía.
En consecuencia, se
declarará exequible el artículo 9o. de la ley 179 de 1994.
Articulo 15.- Este artículo prevé la constitución y
capitalización de un fondo con recursos del superávit de la Nación.
La objeción de los
demandantes se funda en que la Constitución no ha previsto expresamente la
creación de fondos. Esta objeción debe desecharse, por lo siguiente.
Cuando el artículo
352 se refiere a la "ejecución de los presupuestos", está dejando a
la Ley Orgánica todo lo relativo a tal materia. Por lo mismo, la Ley Orgánica
de Presupuesto bien puede reglamentar lo que debe hacerse cuando un presupuesto
termina con déficit o superávit. No tendría sentido el sostener que es materia
ajena a un presupuesto, su resultado: el déficit, el superávit, o el
equilibrio.
De otra parte, no es
razonable sostener que todo lo que debe ser regulado por la ley esté previsto
expresamente en la Constitución. La ley puede dictarse en la medida en que no
contraríe la Constitución, y no puede exigirse que esté prevista en ella en
forma expresa.
Por lo expuesto,
también será declarado exequible el artículo 15 de la ley 179 de 1994.
Artículo 21,
inciso segundo.- Consagra
este inciso una facultad del Gobierno: la de hacer " los ajustes presupuestales
necesarios para darle cumplimiento" a la distribución de unos recursos
originados en los excedentes financieros de los Establecimientos Públicos del
orden nacional, de las Empresas Comerciales del Estado y de las Sociedades de
Economía Mixta con el régimen de aquéllas.
Hacer los ajustes
presupuestales implica modificar el presupuesto. La Corte Constitucional ha
determinado que en los tiempos normales el Presupuesto sólo puede ser
modificado por el Congreso. Y que sólo excepcionalmente, durante la conmoción
interior, puede el Gobierno modificar el presupuesto. Así lo ratificó, además,
al declarar exequible el literal LL) del artículo 38 de la Ley Estatutaria por
la cual se regulan los estados de excepción en Colombia, literal según el cual
el gobierno, durante el Estado de Conmoción Interior, tendrá la facultad de
adoptar, entre otras, la siguiente medida:
"LL.- Modificar el Presupuesto, de lo
cual deberá rendir cuenta al Congreso en un plazo de cinco días para que éste
pueda derogar o modificar disposiciones según su competencia".
Cómo, se repite,
ésta es una facultad excepcional, que sólo tiene el Gobierno durante el Estado
de Conmoción Interior, resulta inexequible la competencia que el artículo
demandado le confiere para las épocas de normalidad.
Es evidente, además,
que los excedentes financieros a que se refiere el inciso primero del artículo
21, deberán ser incluídos en los presupuestos siguientes, tarea que compete, en
general, al Congreso de la República, de conformidad con el artículo 150,
numeral 11, de la Constitución.
En consecuencia, se
declarará inexequible el inciso segundo del artículo 21 de la ley 179 de
1994 y exequible el inciso primero.
Artículo 38 de la
ley 179 de 1994.- El
inciso tercero no quebranta la Constitución, pues realmente el Gobierno no
modifica el Presupuesto General de la Nación: se limita a adecuar el del órgano
correspondiente, para que sea posible cumplir las obligaciones y compromisos
pendientes de pago a 31 de diciembre del año anterior.  Sobre este asunto, dijo
la Corte, en la sentencia C-490 de noviembre 3 de 1994, Magistrado Ponente,
doctor Eduardo Cifuentes Muñoz:
"2. Para la atención y pago de las
obligaciones y compromisos contraídos, dentro de una específica vigencia
fiscal, así como para la cancelación de las obligaciones exigibles y pendientes
de pago a su expiración, la Ley 38 de 1989 - que pretende modificarse -
contempla el sistema de las reservas de apropiación y de caja, las cuales se
constituyen con cargo a los saldos de las apropiaciones del presupuesto
expirado y se utilizan durante el año inmediatamente siguiente. La
circunstancia de que afecten exclusivamente los saldos de las partidas del
presupuesto precedente, evita que se considere que ellas violan el anotado principio
de anualidad.
"En lugar del sistema descrito, con el
mismo fin, el proyecto de ley establece un mecanismo diferente. Las
obligaciones y compromisos que no se hayan podido cumplir, se  atenderán con
cargo al presupuesto  de la vigencia fiscal siguiente, para lo cual "el
Gobierno nacional mediante decreto modificará el presupuesto de cada órgano
hasta por el monto de sus obligaciones pendientes de pago". En cuanto a
las obligaciones por pagar, se señala que éstas se cancelarán "con cargo a
los saldos disponibles sin operación presupuestal alguna". Con éste último
objeto, cada órgano comunicará a la dirección general del tesoro una relación
detallada de las cuentas por pagar, antes del 10 de enero del año siguiente
junto con el programa de pagos correspondiente.
"Aunque la Corte no puede en esta
oportunidad pronunciarse sobre la constitucionalidad o conveniencia del nuevo
sistema, sí constata que el proyecto contempla un determinado mecanismo para
resolver el problema derivado de las obligaciones contraídas o pendientes de
pago de una vigencia fiscal expirada. En todo caso, las diferencias que se
observan respecto del método de las reservas de apropiación y de caja, dada su
mera naturaleza legal, no pueden servir de fundamento para deducir la
inexequibilidad de la novedad que pretende introducirse".
Es claro que el
problema que esta norma permite resolver, sólo se puede conocer el 31 de
diciembre, cuando expira la vigencia fiscal, y ya está aprobado el Presupuesto
General de la Nación.
En  cuanto al inciso
cuarto del mismo artículo 38, tampoco puede afirmarse que quebrante la
Constitución.  Esta norma se limita a disponer que las cuentas por pagar a 31
de diciembre, que cumplan los requisitos establecidos, se cancelarán con cargo
a los saldos disponibles sin operación presupuestal alguna.  Es el mecanismo
que antes se denominaba "reserva de caja", sobre el cual dijo
la Corte Constitucional, en la sentencia C-502 de noviembre 4 de 1993,
Magistrado Ponente, doctor Jorge Arango Mejía:
"C.-  Reservas de apropiación y
reservas de caja.
"Las reservas de apropiación
corresponden a compromisos y obligaciones contraídos antes del 31 de diciembre
con cargo a apropiaciones de la vigencia, por los organismos y entidades que
forman parte del Presupuesto General de la Nación, y cuyo pago está pendiente a
esa fecha.
"Las reservas de caja
corresponden exclusivamente a las obligaciones de los distintos organismos y
entidades que forman parte del Presupuesto General de la Nación, exigibles a 31
de diciembre, y suponen dos requisitos: que la causa del gasto se haya
realizado, es decir, que el servicio se haya prestado, que el bien o la obra se
haya recibido, etc.; y que la obligación respectiva esté incluida en el Acuerdo
Mensual de Gastos.  En síntesis: la reserva de caja corresponde a una cuenta
por pagar.
"Las semejanzas entre la reserva de
apropiación y la reserva de caja son estas: a) Ambas corresponden a
gastos que deben ejecutarse con cargo a un presupuesto cuya vigencia expiró el
31 de diciembre anterior; b) Las dos tienen vigencia de un (1) año, que se
cuenta a partir de la fecha indicada en el literal a).
"Las diferencias son estas:
"a) Las reservas de apropiación
corresponden a un compromiso, por ejemplo un contrato celebrado pero no
ejecutado, o a una obligación, en tanto que las  reservas caja obedecen siempre
a una obligación; b) Las primeras no cuentan con un Acuerdo Mensual de Gastos
que las respalde, en tanto que las segundas si lo tienen; c) Las reservas de
apropiación generalmente no representan un pasivo en el balance, por no ser
exigible; las reservas de caja, por el contrario siempre representan un pasivo
corriente exigible en el balance; d) Las reservas de caja se pagan con base en
el Acuerdo Mensual de Gastos del año anterior, en el cual fueron incluídas, y
las de apropiación requieren un nuevo acuerdo mensual de gastos; e) Las
reservas de apropiación que corresponden al Presupuesto Nacional las aprueba el
Ministro de Hacienda y las refrenda el Contralor General de la República; las
de caja se constituyen directamente por los empleados de manejo de las
tesorerías y requieren solamente la aprobación del ordenador de gastos
respectivo.
"Si se trata del Presupuesto de 1993,
por ejemplo, todas las reservas, de apropiación y de caja se constituirán en
1994, y en el mismo año se realizarán los gastos correspondientes.
"Esto es de elemental lógica, pues si
se trata de gastos con cargo a un presupuesto cuya vigencia expiró,
forzosamente tienen que hacerse en el año siguiente.
"D.-  Conclusión.
"Las anteriores explicaciones son
suficientes para entender porqué no es contrario a la Constitución el artículo
102 de la Ley 21 de 1992.
"En nada viola el principio de la
anualidad el que se diga que las reservas de Caja correspondientes al
Presupuesto del año de 1993, tendrán vigencia hasta el 31 de diciembre de 1994.
"Prácticamente es imposible, o casi
imposible, que todos los gastos previstos en el Presupuesto se ejecuten antes
del 31 de diciembre.  Esta realidad justifica el que existan las dos clases de
reservas.
"En síntesis: para decirlo del modo
más sencillo, las reservas de apropiación y las reservas de Caja, permiten que
los gastos previstos en el Presupuesto para el año respectivo, se ejecuten, así
ello ocurra después del 31 de diciembre.  No se está, se repite, vulnerando el
principio de la anualidad, pues de todos modos los gastos a los cuales
corresponden las reservas, se hacen con cargo al mismo presupuesto en el cual
estaban incluídos".
En conclusión, por
lo expuesto, no prospera el cargo contra los incisos 3° y 4° del artículo 38.
Artículo 45 de la
ley 179 de 1994.- Se acusa
este artículo porque dispone que las operaciones de "compra, venta y
negociación de títulos que realice el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
se sujetarán a las normas del derecho privado". Como se ve, también la
acusación contra esta norma, es parcial.
Este artículo hay
que interpretarlo y aplicarlo en concordancia con el artículo 44 de la misma
ley 179, que prevé diversas operaciones sobre títulos valores de deuda pública,
en los mercados primario y secundario. Es claro que a este tipo de operaciones
tienen que aplicarse las normas del derecho privado, y no el "estatuto
general de contratación pública" a que se refiere el último inciso del
artículo 150 de la Constitución.
Sería absurdo exigir
que los particulares que puedan adquirir, tener o enajenar títulos valores de
deuda pública, se sujeten en su negociación a las reglas del derecho público.
Además, lo relativo al régimen jurídico al cual se somete el Estado en sus
operaciones contractuales es materia reservada al legislador.
Por lo expuesto, se
declarará exequible la frase del artículo 45 de la ley 179 de 1994 que dice:
"En todo caso las operaciones de compra, venta y negociación de títulos
que realice directamente el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se
sujetarán a las normas del derecho privado".
Artículo 58 de la
ley 179 de 1994-. Se
demanda en este artículo la facultad que se confiere al Gobierno de sustituir
los ingresos, vale decir, las fuentes de financiación de los ingresos
presupuestales, "de acuerdo con el respectivo reglamento".
Aceptando, de
conformidad con la Constitución, que la facultad de aprobar el Presupuesto y de
modificarlo corresponde al Congreso, y que sólo excepcionalmente, como se ha
dicho, durante el Estado de Conmoción Interior, puede el Gobierno modificar el
Presupuesto, hay que concluir que la facultad que este inciso confiere al
Gobierno, es contraria a la Constitución. En efecto.
Si el presupuesto,
según la Constitución y la ley, "contendrá la estimación de los ingresos
corrientes, las contribuciones parafiscales, los recursos de capital y los
ingresos de los establecimientos públicos" (literal A del artículo 7o. de
la ley 38 de 1989 modificado por el artículo 3o. de la ley 179 de 1994), cuando
se sustituyen los ingresos se está modificando el presupuesto, función
reservada al Congreso.
En la sentencia
C-337/93, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, al decidir sobre la exequibilidad de
la ley 21 de 1992, sobre el presupuesto para el año de 1993, dijo la Corte:
" Sustituir las fuentes de
financiación -tal como lo prevé el artículo 65 acusado- necesariamente, en el
caso que ocupa a esta Corte, implica la modificación del presupuesto, por dos
razones: primera, porque el acto presupuestal opera sobre unas fuentes de
financiación previstas, con las cuales se cuenta como fundamento del calculo o
computo anticipado, que es el presupuesto. Y en segundo lugar, porque el acto
de sustituir el fundamento genera la modificación de lo que se deriva de
él". (Gaceta de la Corte Constitucional, de agosto de 1993, tomo 8, pág.
102).
En conclusión: como
la facultad de aprobar y modificar el presupuesto, corresponde al Congreso, y
el Gobierno sólo puede ejercerla excepcionalmente, en el Estado de Conmoción
Interior, según el literal LL del artículo 38 de la ley estatutaria de los
estados de excepción en Colombia, se declarará inexequible la siguiente frase
del inciso primero del artículo 58 de la 179 de 1994: "Estos ingresos se
podrán sustituir de acuerdo con el respectivo reglamento". Y se declarará
EXEQUIBLE todo el resto del artículo, que no es contrario a la Constitución.
Artículo 64.- En este artículo se demanda la frase final,
referida a las normas que se dicten sobre las materias propias de la Ley
Orgánica del Presupuesto: "... y los que se dicten no tendrán ningún
efecto". El texto completo del artículo 64 es éste:
"Artículo 64. Nuevo.  Esta Ley
Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente
autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán
regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y
ejecución del Presupuesto, así como la capacidad de contratación y la
definición del gasto público social.  En consecuencia, todos los aspectos
atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados y los que se
dicten no tendrán ningún efecto".
Esta frase se
declaró inexequible por la Corte Constitucional en sentencia número C-541 de
noviembre 23 de 1995. En esta decisión se ordenará estarse a lo resuelto en la
sentencia mencionada.
Cuarta.- Algunas
consideraciones sobre normas de la ley 38 de 1989, que no fueron demandadas.
Al explicar por qué
demandan la declaración de inexequibilidad de toda la ley 179 de 1994, afirman
los demandantes que tal inexequibilidad se origina en no haber derogado esta
ley 179, algunas normas de la ley 38 de 1989, que estiman inexequibles. Al
respecto afirman:
"... e igualmente se omitió derogar
disposiciones de la ley 38 de 1989 que a la luz de la nueva Constitución
son contrarias a la actual Carta Fundamental; tal es el caso de los artículos:
64 de la citada ley que faculta al gobierno para efectuar créditos adicionales
con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen; del
artículo 65 que faculta al Congreso y al gobierno para la apertura de créditos
adicionales, facultad que conforme a la Constitución es competencia exclusiva
del Congreso a  iniciativa del Gobierno; el artículo 70 que faculta al gobierno
Nacional a efectuar traslados presupuestales para cubrir faltantes de
apropiación a través del Fondo de Compensación Interministerial sin el
requisito de ley que el mismo estatuto previó en el artículo 66 de la ley 38
del 89".
En relación con el
aparte transcrito, hay que observar lo siguiente:
a.) En él no se
expone concretamente por qué las normas referidas son contrarias a la
Constitución;
b.) Toda la demanda
está dirigida contra la ley 179 de 1994, y contra algunas de sus normas en
particular. En ella ni expresa ni tácitamente se pide la declaración de
inexequibilidad de normas que hacen parte de la ley 38 de 1989;
c.)      En
consecuencia, es claro que si se pretende que la Corte decida sobre la
exequibilidad de normas que hacen parte de la ley 38 de 1989, tales normas
deberán demandarse. Por ahora, la Corte no entrará a juzgar la
constitucionalidad de las que se han mencionado, y sobre ellas declarará su
inhibición.
III.- DECISIÓN.
Con base en lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase EXEQUIBLE la ley 179 de 1994, en
lo que se refiere a vicios de forma, pues en su tramitación no se incurrió en
irregularidades.
Segundo.- Decláranse EXEQUIBLES los artículos 1o.,
4o., 9o. 15, 21, inciso primero, y 38, incisos 3° y 4°, de la ley 179 de 1994.
Tercero.- Declárase INEXEQUIBLE el inciso segundo del
artículo 21 de la ley 179 de 1994.
Cuarto.- Declárase EXEQUIBLE la frase final del
artículo 45 de la ley 179 de 1994, que dice: "En todo caso, las
operaciones de compra, venta y negociación de títulos que realice directamente
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se sujetarán a las normas del
derecho privado".
Quinto.- Declárase EXEQUIBLE el artículo 58 de la
ley 179 de 1994, excepto la frase que dice: "Estos ingresos se podrán
sustituir de acuerdo con el respectivo reglamento", frase que se declara
INEXEQUIBLE.
Sexto.- Estése a  lo resuelto por la Corte
Constitucional en la sentencia C-541 del 23 de noviembre de 1995, sobre la
siguiente frase del artículo 64 de la ley 179 de 1994:
"... y los que
se dicten no tendrán ningún efecto"
Séptimo.- Declárase INHIBIDA para decidir
sobre la exequibilidad de los artículos 64, 65 y 70 de la ley 38 de 1989.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General