T-158-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-158/05
DERECHO DE PETICION-Fundamental/DERECHO DE PETICION-Pronta resolución
DERECHO DE PETICION-Alcance/DERECHO DE PETICION-Término para resolver
DERECHO DE PETICION-Respuesta de fondo, clara y precisa
DERECHO DE PETICION-Respuesta conjunta de derechos de petición por la alcaldía
Mayor de Bogotá
Referencia: expedientes T-795135, T-807433,T-807434, T-815839,
T-816555, T-816556, T-816558, T-816559, T-816572, T-816574, T-816665, T-816857,
T-816858, T-818171, T-818225, T-818237, T-838974, T-838978 y T-839035.
Acción de tutela
instaurada por Helena Cacais Luna y otros contra la Alcaldía Mayor De Bogotá,
D.C.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil cinco (2005).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada
por los Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara
Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, en particular las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9 de la
Constitución y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
en el
trámite de las peticiones de tutela promovidas por Helena Cacais Luna y otros
contra la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.
I.
ANTECEDENTES
a. Por auto del 30 de octubre de 2003, la Sala de Selección  Número
Diez, resolvió acumular al expediente T-795135 los expedientes T-807433 y
T-807434.
b. Por auto del 21 de noviembre de 2003, la Sala de Selección Número
Once resolvió acumular al expediente T-795135 los expedientes T-815839,
T-816555, T-816556, T-816558, T-816559, T-816572, T-816574, T-816665, T-816857,
T-816858, T-818171, T-818225 y T-818237.
c. Por auto del 6 de febrero de 2004, la Sala Séptima de Revisión
resolvió acumular al expediente  T-795135 los expedientes T-838974, T-838978 y
T-839035.
Los hechos en que se basan las
demandas  de tutela enunciadas  por ser coincidentes serán reseñados a
continuación en un  mismo acápite.
II. HECHOS
A. Los actores interpusieron acción de tutela contra la Alcaldía
Mayor de Bogotá D.C., con el objeto de lograr la protección del derecho
fundamental de petición presuntamente vulnerado.
B. En cada una de las peticiones
formuladas en el presente caso, aparece como fundamento fáctico que los
accionantes  trabajaron al servicio de la Administración Central Distrital de
Bogotá, en calidad de empleados públicos y participaron en la creación del Sindicato
de Gremio de Servidores Públicos, Auxiliares de Servicios Generales y Celadores
o Celadoras de la Secretaria de Educación Distrital –SINTRAPACED-.
C. Los tutelantes señalan que el
26 de febrero de 2001 el Alcalde Mayor de Bogotá expidió el decreto 155
mediante el cual modificó la planta de personal de la Secretaria de Educación y
suprimió los cargos de los cuales eran titulares. Afirman que nunca fueron
notificados del proceso laboral de levantamiento del fuero sindical que poseían
en su calidad de fundadores del mencionado sindicato. Por eso, le solicitaron
al señor Alcalde Mayor de Bogotá, la siguiente información:
“1). Se sirva informarme por escrito cuál fue el juez laboral que me
realizó el proceso de levantamiento de fuero sindical y, por lo tanto, emitió
la orden judicial autorizando  mi despido de la Secretaría de Educación.
“2). En caso de no haberse llevado a cabo el proceso de
levantamiento del fuero sindical (obligatorio en la legislación nacional)
le solicito respetuosamente se sirva cumplir la Recomendación realizada por el
Consejo de Administración de la O.I.T., el 30 de marzo de 2003, en el caso 2151
y proceda a reintegrarme sin pérdida de salarios.
“3). En caso de no acceder a mi petición anterior, le solicito
se           sirve informarme por escrito las razones jurídicas
correspondientes, a fin de constituir la prueba de renuencia.”
D. En la comunicación por medio de la cual se le da contestación al
derecho de petición, la demandada manifestó que la supresión de cargos en el
sector público es un mecanismo de  administración de personal, mediante el cual
la autoridad competente procede a eliminar de la planta de personal de un
determinado organismo uno o varios cargos, circunstancia que comporta, en
principio, la separación del mismo de la persona que lo estuviere desempeñando
y, por ende, la cesación en el ejercicio de las funciones públicas. Sin
embargo, dicho retiro del servicio en ocasiones se ve imposibilitado,
temporalmente, por la existencia de determinadas circunstancias, tal es el caso
de la protección derivada del fuero sindical.
En relación con la solicitud
de cumplimiento de las recomendaciones emitidas por la Organización
Internacional del Trabajo OIT acerca del caso 2151, afirma la Alcaldía que
dichos pronunciamientos no poseen la entidad jurídica suficiente para ser
catalogados como mandatos legales ni judiciales y mucho menos como fuente de
derecho. Bajo este  entendido los Estados, en virtud de su potestad
discrecional y en el caso de considerarlo pertinente luego de haberlos
analizado a la luz de su ordenamiento jurídico interno, podrán adoptarlos como
pauta orientadora de su política laboral.
E. Los peticionarios interpusieron acción de tutela con fundamento en
que la respuesta de la administración “en ninguno de sus apartes resuelve de
fondo, clara, precisa y de manera congruente lo solicitado”.
Manifiestan que “el señor
Alcalde Mayor de Bogotá hace mención de sus facultades constitucionales para
reestructurar las entidades Distritales, hace mención a una jurisprudencia de
la Corte Constitucional, e igualmente señala las normas laborales de Fuero
Sindical, pero no me indica, ni tampoco me informa, cual fue el juez laboral
que autorizó mi despido, por tener fuero sindical.
En ninguno de los párrafos
se refiere a mi solicitud de reintegro y menos expone las razones jurídicas por
las que no accede a mi petición, es decir, que su respuesta no permite
constituir la prueba de renuencia, solicitada en el numeral tres de mis
peticiones”.
Por lo anterior, solicitan que
el juez de tutela le ordene al señor Alcalde Mayor de Bogotá, “que en un
término no mayor a 48 horas, de respuesta a sus peticiones, resolviéndolas de
fondo y de manera clara, precisa y congruente, a fin de constituir la prueba de
renuencia”.
F. En los expedientes T-816555, T-816558, T-816559, T-816572, T-816665,
T-816858, T-818171, T-838974, T-838978, T-839035, la entidad demandada dio
respuesta a la acción de tutela, mediante comunicación suscrita por el Director
de Estudios y Conceptos, señor Manuel Ávila Olarte, en los siguientes términos:
Expresa que el
Consejo de Administración de la OIT, en su reunión 228, celebrada en marzo de
2003, incorporó en su informe 330 las recomendaciones formuladas por el Comité
de Libertad Sindical había efectuado respecto del caso 2151, adelantado por las
quejas que presentaron la Unión de Servidores Públicos de los Distritos y
Municipios de Colombia -UNES-, la Central Unitaria de Trabajadores -CUT- y la
Internacional de Servicios Públicos -ISP- en contra de los Gobiernos Nacional y
Distrital por los procesos de modificación de las estructuras y plantas de
personal de las entidades públicas.
Resaltó que la
anterior decisión dio lugar a que los dirigentes sindicales de UNES y los
antiguos servidores públicos del Distrito presentaran “masiva e
individualmente, entre el 8 de mayo y el 29 de agosto de 2003, aproximadamente
8000 derechos de petición en interés particular, empleando los mismos formatos
y argumentos.” Manifiesta que las respuestas brindadas por la
administración han sido “motivo de innumerables acciones de tutela por parte
de los peticionarios...”
Teniendo en
cuenta lo anterior y ante la necesidad de dar respuesta efectiva a todas las
peticiones y demandas, y “la imposibilidad de atender y contestar
oportunamente de manera individual cada uno de los derechos de petición
formulados, toda vez que, como ya se ha mencionado, tienen el mismo formato,
los mismos argumentos, los mismos fundamentos de hecho e iguales peticiones,
para efectos de atenderlos de manera eficiente y oportuna”, se expidió la
Resolución 17 del 9 de septiembre del año 2003, la cual ordena en su parte
resolutiva:
“Artículo primero. Abrir oficiosamente una actuación administrativa
a partir de la fecha de publicación de la presente en el Registro Distrital,
con el propósito de dar respuesta conjunta, completa, oportuna y eficiente a
los derechos de petición presentados o que se presenten ante la Alcaldía Mayor
de Bogotá DC en relación con las Recomendaciones efectuadas por la OIT respecto
del caso 2151
“Artículo segundo. Dentro de los 3 días siguientes a la fecha de
publicación del presente acto administrativo, se ordena comunicar a los 7.580
peticionarios y a los demás interesados del inicio de la presente actuación
administrativa del siguiente modo:
“a) Publicando el presente acto administrativo en el Registro
Distrital, como se anotó anteriormente.
“b) Incorporando el contenido de la presente Resolución en la página
de Internet de la Alcaldía Mayor de Bogotá D C.
“c) Publicando la presente Resolución en un diario de amplia
circulación en el D C .
“d) Fijando una copia en los mogadores de las Alcaldías Locales.
“e) Fijando una copia en la entrada del Edificio Liévano.
“Igualmente, se ordena remitir una copia al representante legal de
UNES y de SINDISTRITALES, al Procurador General de la Nación, al Personero y a
la Veedora Distritales.
“Finalmente, a través de la Oficina de Asuntos Judiciales,
comuníquese a todos los jueces que se encuentren adelantando acciones de tutela
derivadas de los derechos de petición en comento, sobre la apertura de esta
actuación administrativa.”
“Artículo tercero. La respuesta ofrecida por la Administración
Distrital a los derechos de petición presentados será comunicada en los mismos
términos del artículo anterior.
“Parágrafo. Los interesados podrán reclamar copia de la misma en la
Oficina de Decretos de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá DC,
ubicada en el primer piso del Edificio Liévano...”
Argumenta que
con fundamento en el acto administrativo antes trascrito, el Subsecretario de
Asuntos Legales de la Alcaldía Mayor de Bogotá, ha dado respuesta oficial a
cada uno de los peticionarios sobre el tema que dio origen a la apertura de
dicha actuación, en los siguientes términos:
“1. En sus
escritos de derecho de petición informan a la administración haber sido
fundadores o adherentes de una de las organizaciones sindicales de servidores
públicos del Distrito Capital, como por ejemplo de SINTRAPACED.
“2. El Código
Sustantivo del Trabajo en su artículo 406 literales a y b regula el fuero
sindical circunstancial o de carácter temporal de los trabajadores fundadores o
adherentes a un sindicato:
Los
fundadores de un sindicato, desde el día de constitución hasta 2 meses después
de la inscripción en el registro sindical, sin exceder de 6 meses (Literal a).
Los
trabajadores que con anterioridad a la inscripción en el registro sindical,
ingresen al sindicato, para quienes el amparo rige por el mismo tiempo que para
los fundadores. (Literal b).
“3. En
consecuencia, para el caso, es decir, de los servidores fundadores o adherentes
de las organizaciones sindicales, les informo que el instrumento jurídico
empleado por el Distrito Capital para garantizar el fuero circunstancial o de
carácter temporal fue el cumplir su obligación legal de aguardar a que el
término de protección foral antes reseñado terminara, para posteriormente poder
hacer efectiva la modificación de la planta de personal con el retiro del servicio
en cada caso particular.
“4. Por el
contrario, el Código Sustantivo del Trabajo prevé en los literales c y d del
artículo ya citado una hipótesis de fuero sindical diferente a la de fundadores
o adherentes.
En efecto, el
ordenamiento jurídico consagra una protección foral de carácter permanente para
el caso de los trabajadores que ocupan ciertos cargos directivos en las
organizaciones sindicales. Para este último evento, le informo que el Distrito
Capital procedió a adelantar los respectivos procesos de levantamiento de fuero
sindical.
“5. Por tal
razón, si ustedes afirman su carácter de fundadores o adherentes de un
sindicato, resulta claro que no era necesario el levantamiento judicial del
fuero sindical de acuerdo con el procedimiento anteriormente expuesto.
En ese orden
de razonamientos, hemos dado respuesta al punto 1 y procedemos a dar solución a
los puntos 2 y 3 relativos al reintegro e indemnización de salarios dejados de
percibir.
“Antes que nada, es preciso recordar sus peticiones: “en caso de no
haberse llevado a cabo el proceso de fuero sindical (obligatorio en la
legislación nacional), le solicito se sirva cumplir con la Recomendación
realizada por el Consejo de Administración de la O.I.T., el 30 de marzo de
2003, en el caso 2151 y proceda a reintegrarme sin pérdida de salarios. En caso
de no acceder a mi petición anterior, le solicito se sirva informarme por
escrito las razones jurídicas correspondientes, a fin de constituir la prueba
de renuencia”. Al respecto, les informamos que sus peticiones de reintegro no
son procedentes:
“1. De acuerdo con la naturaleza de las normas internacionales del
trabajo, estas Recomendaciones corresponden a textos que contienen pautas
orientadoras de la práctica y política laboral de los estados miembros de la
OIT. De ahí que no se resuelvan a través de ellas casos particulares, ni tengan
el carácter de mandatos legales o resoluciones judiciales.
“2. Es preciso reiterar que el Distrito Capital garantizó el fuero
sindical de los servidores sindicalizados ajustándose a las previsiones que ha
contemplado el ordenamiento jurídico para el caso de los fundadores o
adherentes a una organización sindical.
“3. Es del caso indicar nuevamente que el ordenamiento jurídico
colombiano contempla diversos mecanismos judiciales de protección de los
derechos laborales que deben ser ejercidos dentro de unos términos de caducidad
y prescripción fijados por la Ley, y que la Administración Distrital siempre ha
colaborado con la administración de justicia y ha dado estricto cumplimiento a
todas sus decisiones”.
Asevera el
funcionario que esta respuesta ha sido publicada en el registro sindical y ha
sido fijado en un lugar público del Edificio Liévano, sede de la Alcaldía
Mayor; en los mogadores de las Alcaldías Locales y se encuentra a disposición
de los interesados en el centro de documentación e información de la Secretaria
General de la Alcaldía Mayor de Bogotá.
Con fundamento
en lo anterior, solicita que se deniegue la acción de tutela, por cuanto la
solicitud del actor ya ha sido plenamente satisfecha, razón por la cual se está
frente a un hecho superado.
Por otra parte,
expresa que la acción también debería declararse improcedente, por cuanto los
actores cuentan con otros mecanismos judiciales para la defensa de sus
derechos.
En los
expedientes T-795135, T-807433, T-807434, T-815839, T-816857, T-818225,
T-818237, la demandada dio respuesta a la acción de tutela, mediante
comunicación suscrita por José Fernando Suárez Venegas, Director Oficina de
Asuntos Judiciales, en los siguientes términos:
Informa que la
Administración Distrital dio respuesta en “términos claros, directos y precisos
a los interrogantes planteados por la parte actora, razón por la cual no se
puede entender conculcado ningún derecho y menos aún el de petición...” Agrega
que las pretensiones del demandante son contrarias a  la ley y la acción de
tutela incoada se torna improcedente por la existencia de otros mecanismos
judiciales.
Argumenta que
los demandantes deben demandar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa
para exigir el cumplimiento de los deberes por ellos solicitados, aportando
como prueba de la renuencia la respuesta dada en donde no se accede a sus
pedimentos.
Por lo anterior, solicita se
declare la improcedencia de la tutela y se nieguen sus pedimentos.
En el expediente T-816854, la
Administración Distrital no aportó pruebas ni alegatos.
III. DECISIONES OBJETO DE
REVISIÓN
1. Expedientes T-795135, T-816572, T-816574, T-816665 y T-816858.
Los juzgados de instancia en los expedientes anteriormente
señalados, deniegan el amparo solicitado al considerar que la administración
resolvió en forma integral y de fondo la petición elevada por los actores,
además en este caso se trata de controvertir un acto administrativo, sobre el
cual proceden los recursos establecidos en la vía gubernativa y el control de
legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativo.
Estas decisiones no fueron apeladas y por lo tanto no hubo segunda
instancia.
2. Expedientes T-807433, T816857, T-818171 y T-838978.
Los juzgados de primera instancia decidieron negar la tutela al
considerar que la respuesta dada por la entidad demandada guarda congruencia
con lo solicitado, además en el caso de que la respuesta no hubiese satisfecho
los intereses del memorialista, estos debieron hacer uso de los recursos
propios de la vía gubernativa.
Segunda instancia.
Los jueces de instancia confirmaron las decisiones de  primera
instancia al compartir íntegramente los argumentos y consideraciones
contenidos en las sentencias impugnadas.
3. Expedientes T-807434, T-815839, T-818225, T-818237 y T-839035.
Los jueces de primera instancia, declararon improcedente la acción
de tutela, al considerar que la respuesta dada por parte de la demandada, es
oportuna y corresponde a la solicitud elevada por la demandante.
Segunda instancia.
El ad-quen reitera las consideraciones expresadas en la
sentencia de primera instancia.
4. Expedientes T-816555, T-816556,
T-816558 y T-816559.
El juez de instancia declaró improcedente la acción de tutela al
considerar que la respuesta dada por parte de la demandada el día 9 de
septiembre de 2003, constituye una respuesta oportuna a la solicitud elevada
por la demandante.
5. Expediente
T-838974.
Demandante:
Ana Jacinta Martínez de Ramírez.
En fallo del 1
de octubre de 2003, el Juzgado 21 Civil Municipal concedió el amparo
solicitado al considerar que la respuesta dada por el ente demandado en ninguno
de sus apartes resuelve de fondo, y de manera clara y congruente lo solicitado.
En consecuencia
ORDENA  a la demandada proceda a dar respuesta clara y precisa a la petición
elevada por la actora.
Segunda
instancia.
En fallo del 5
de noviembre de 2003, el Juzgado 7 Civil del Circuito de Bogotá, dispuso
revocar la decisión del a-quo al considerar que pese a que la entidad
demandada no respondió cada una de las peticiones que la actora elevó, de la
integridad de la respuesta dada se deduce que el proceso laboral no se adelantó
y, por ende, no existe la autorización judicial que la petente requiere.
IV. MATERIAL PROBATORIO ALLEGADO EN SEDE DE REVISIÓN.
A. El día 3 de mayo de 2004, el señor
Enrique Borda Villegas, Secretario General de la Alcaldía Mayor de Bogotá,
envió documentos e información de hecho y de derecho relativas a las peticiones
que se analizan.
Informó que “la Secretaria General de la Alcaldía recibió mas de
ocho mil (8000) solicitudes de ex servidores y organizaciones sindicales que,
en ejercicio del derecho de petición, y a través de tres formas estándar,
pedían que se les informara: (1)si el Alcalde Mayor iba a cumplir con las
recomendaciones, (2) sobre el juez laboral que hizo el levantamiento del fuero
y si procedían los reintegros y (3) si el Alcalde mayor concedía audiencia con
los representantes UNES Colombia. Adicionalmente, y relativas a las mismas
peticiones, la Secretaría General tuvo que atender más de 500 acciones de
tutela incoadas directamente por ex servidores distritales”.
Manifiesta el Secretario
de Gobierno, que según informe de la Jefe de Grupo de la Unidad Administrativa
de la Alcaldía, la Administración Distrital recibió las peticiones que a
continuación se relacionan:
Fecha de
recibo de la petición
Número de
peticiones recibidas
8 a 30 de mayo
de 2003
2.793
11 a 30 de
junio de 2003
160
22 a 31 de
julio de 2003
4.314
1 a 29 de
agosto de 2003
1.313
1 a 30 de
septiembre de 2003
174
1 a 31 de
octubre de 2003
63
TOTAL
8.817
Igualmente
sostiene el funcionario que tal número de solicitudes, aunado a la
imposibilidad de suspender la atención de las labores rutinarias, generó en la
administración, como es obvio, una situación de insuficiencia logística,
técnica y de recursos humanos y una material imposibilidad de responder
oportunamente las peticiones impetradas.
Señala que en un
primer momento se procedió a aplicar los procedimientos administrativos
regulares, sin embargo, llegó un momento en que esos procedimientos  hicieron crisis,
y se tornó logística, humana y técnicamente imposible continuar aplicándolos.
En vista de lo
anterior, se decidió recurrir al procedimiento general de respuesta al que hace
referencia la Resolución número 17 del 9 de septiembre de 2003, antes trascrita.
Agrega, que un aparte de este acto administrativo se incluyó en el comunicado
de prensa que fue publicado el 14 de septiembre en dos diarios de amplia
circulación nacional y Distrital: El Tiempo y el Espacio. Por lo tanto, se
agruparon las peticiones identificando los 3 formatos básicos en que fueron
presentadas, para ser contestadas por medio de tres comunicaciones a las que se
dio la siguiente publicidad:
“Inserción en la página Web de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
“Fijación en los mogadores de las Alcaldías Locales.
“Fijación a la entrada del edificio Liévano.
“Comunicación directa y escrita a los representantes legales de UNES
y de SINDISTRITALES, al Procurador General de la nación, al Personero y a la
Veedora Distritales
“Colocó copia de los mismos a disposición pública en la Oficina de
Decretos de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C”.
Igualmente sostiene el funcionario, que además de las peticiones
presentadas a la Administración durante el año 2003, los ex servidores
distritales impetraron, en desarrollo de su derecho fundamental de acción y de
acceso a la administración de justicia, acciones de nulidad y restablecimiento
del derecho en contra de los actos administrativos de supresión de plantas de
personal ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y acciones de
reintegro por violación al fuero sindical ante la jurisdicción laboral
ordinaria. Sobre tales hechos, adjunta 2 informes del Sistema de Información
Judicial –SIPROJ- de la Subdirección de Gestión Judicial de la Secretaria
General de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., uno obedece a las cifras globales
de los procesos judiciales y, el otro a los procesos que individualmente
presentaron los ex servidores distritales.
El documento en mención incorpora los siguientes anexos:
i. Informe 330 Comité de Libertad Sindical publicado en el documento
GB286/11 (Parte I) del Consejo de Administración de la Organización
Internacional del Trabajo, marzo de 2003.
ii) Oficio 2-2003-45053 de septiembre de 2004, dirigido al Doctor
José Gabriel Mesa Cárdenas, Jefe de la Oficina de Cooperación y Relaciones
Internacionales, por las Doctoras Liliana Caballero Durán y Nuria Consuelo
Villadiego Medina.
iii. Estudio Jurídico “Modificaciones de Plantas de Personal 2001”
Subdirección de Estudios, Dirección Jurídica Distrital, Secretaria General
Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Imprenta Distrital diciembre de 2003.
iv. Decreto 137de 2004 “Por medio del cual se crea el Comité de
Dialogo y Concertación laboral”.
v. Oficio dirigido a la Junta Directiva de UNES Colombia por parte
del Dr. Enrique Borda Villegas, Secretario General Alcaldía Mayor de Bogotá
D.C., en relación con la Mesa de Trabajo que actualmente se realiza en relación
con el caso 2151.
vi. Circular 14 de 2001 del 11 de abril de 2004.
vii. Informe 332 Comité de Libertad Sindical publicado en el
documento GB288/7 (Parte I) del Consejo de Administración de la Organización
Internacional del Trabajo, noviembre de 2003.
viii. Informe 333 Comité de Libertad Sindical publicado en el
documento GB289/9 (Parte I) del Consejo de Administración de la Organización
Internacional del Trabajo, marzo de 2004.
ix. Oficio 3-2003-18437 del 24 de noviembre de 2004, suscrito por la
Dra. Mercedes Solano Plazas, Jefe de Grupo Unidad Administrativa de la
Secretaria General de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
x. Comunicados de prensa emitidos por el Dr. José Cipriano León
Castañeda como presidente de la Asociación de Trabajadores Despedidos de los
Distritos y Municipios de Colombia ASEPUD y ex vicepresidente de UNES Colombia.
xi. Resolución 17 de la Subsecretaria de Asuntos Legales, hoy
Dirección Jurídica Distrital.
xii. Comunicado de prensa del 14 de septiembre de 2003, publicado en
El Tiempo y El Espacio, en el que la Secretaria General de la Alcaldía Mayor de
Bogotá.
xiii. Comunicado 2-2003-45045 del 24 de septiembre de 2003.
xiv. Comunicado 2-2003-46816 del 3 de octubre de 2003.
xv. Copia del concepto 2-2003-49816.
xvi. Informe Global del SIPROJ sobre los procesos de modificación de
plantas de personal año 2001.
xvii. Informe individual del SIPROJ sobre las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho y de reintegro por violación al fuero sindical
adelantadas por justicia laboral ordinaria y contencioso administrativa.
xviii. Demanda Juzgado 7 laboral del Circuito de Bogotá D.C.,
radicado 2002-0046, demandantes Maria Aydee Carrillo Ruíz y otros. Quienes demandaron
su reintegro por considerar que se le había vulnerado la garantía foral.
xix. Demanda Tribunal Administrativo de Cundinamarca, radicado
2001-5269, demandantes Maria Stella Bellazaín y otros contra el D.C. Quienes
demandaron la legalidad del Decreto Distrital 155 de 2001.
xx. Juzgado Laboral del Circuito. Sentencia 066-2004. Se discutió si
se había vulnerado o no el fuero sindical de los accionantes. El fallo absolvió
al Distrito de todas y cada una de las pretensiones de la demanda.
xi. Informe del SIPROJ sobre las tutelas presentadas por los ex
servidores distritales en relación con el caso 2151.
B. Mediante auto del 6 de mayo de 2004,
la Corporación decretó la practica de pruebas considerando que para la Sala de
Revisión resulta pertinente establecer si la jurisdicción ordinaria o la
jurisdicción contencioso administrativa, han adoptado decisiones relacionadas
con el reintegro laboral, como también con el reconocimiento y pago de los
salarios presuntamente adeudados a los accionantes.
En consecuencia se ordenó a cada uno de los juzgados laborales del
circuito de Bogotá, D.C. y a la Secretaria General del Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca, que informaran a esta Sala de Revisión sobre la
existencia de procesos iniciados contra Bogotá D.C. -Administración Central-,
por las siguientes personas: Helena Cacais Luna, Temilda Pulido Castellanos,
Juan de Jesús Devia, José Armando Ramírez Rozo, María del Carmen Navarrete,
Magdalena Cruz de Tenjo, Ernesto Quiroga González, Manuel Antonio González
Murcia, María Luisa Sánchez, Ana Rita Torres Martínez, María Stella Mayorga,
Flor María Ávila, José Antonio Blanco, Félix Antonio León Santamaría, Luis
Antonio Bolaños, Dora Cecilia Muñoz Cepeda, Gonzalo Gómez Fuentes, Luz Marina
Barragán Gutiérrez, Ana Jacinta Martínez de Ramírez, Miryam Jeanett Pardo
Calderón y María Vitalia Vargas.
Mediante escrito los juzgados primero, segundo y diecisiete laboral
del circuito informaron que no se encontró registro de actuaciones adelantadas
por las personas relacionadas en el auto del 6 de mayo de 2004.
La Secretaria General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
mediante escrito del 25 de mayo de 2004, manifestó que solamente aparecen en el
sistema ocho (8) de las personas enunciadas y que a continuación se enumeran:
Demandante
Número
Pretensiones
Estado actual
Helena Cacais Luna
00-6941
Nivelación salarial
Sentencia en corrección
Ernesto  Quiroga G.
001-2563
Nivelación salarial
Sentencia definitiva
Ana Rita Torres M.
002-1473
Nivelación salarial.
Pruebas
Flor Maria Ávila
003-8127
Nivelación salarial
Admite demanda
Flor Maria Ávila
002-6724
Indemnización
Pruebas
José Antonio Blanco
001-3866
Nivelación salarial
Pruebas
Félix Antonio León S
001-969
Nivelación salarial
Está para sentencia
Gonzalo Gómez F.
001-2050
Nivelación salarial
Sentencia definitiva
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos
proferidos en el presente caso, de conformidad con lo previsto en los artículos
86 y 241 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás
disposiciones pertinentes.
2. Problema Jurídico.
La sala de revisión en el
presente caso examinará la posible vulneración del derecho fundamental de
petición por parte del Alcalde Mayor de Bogotá D.C.
Al respecto,
surgen, los siguientes interrogantes, (i) ¿Existió una verdadera respuesta a la
petición elevada por varios ex funcionarios del Distrito por parte de la
Alcaldía Mayor de Bogotá, según lo dispone el artículo 23 de la Constitución
Política? y, (ii) El medio utilizado para dar contestación fue adecuado,
teniendo en cuenta que la comunicación no fue notificada personalmente a los
peticionarios?.
3. Temas Jurídicos a tratar.
Para resolver el problema jurídico
planteado se hará un análisis de la jurisprudencia de la Corte Constitucional
sobre el derecho de petición, para luego cotejar estos elementos teóricos con
los hechos que dieron inicio a las acciones de tutela.
3.1. Jurisprudencia constitucional sobre el derecho de petición.
En diversas oportunidades esta Corporación ha establecido que el
derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política,
es una garantía fundamental de aplicación inmediata[1] (C.P. art. 85), cuyo
propósito es salvaguardar la participación de los administrados en las
decisiones que los afectan y en la vida administrativa de la Nación (C.P. art.
2°).
La jurisprudencia constitucional ha previsto que el derecho de
petición cumple una doble finalidad, a saber[2]:
(i) permite a los interesados elevar peticiones o solicitudes respetuosas a las
autoridades administrativas; y (ii) asegura mediante la imposición de una
obligación con cargo a la administración, la respuesta y/o resolución de dicha
petición de manera oportuna, eficaz, de fondo y congruente con lo pedido[3].
La sentencia T-1160A de 2001, enumeró los elementos
característicos del derecho de petición. Para resolver el problema jurídico, la
Sala encuentra pertinente trascribirlos in extenso:
“a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la
efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque
mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a
la información, a la participación política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la
resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la
posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para
sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2.
debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo
solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con
estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional
fundamental de petición.
d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo
solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.
e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales,
esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las
organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.
f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se
formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el
particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad.
El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la
administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para
obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera
inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan
como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador
lo reglamenta.
g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el
término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas,
por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso
Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de
que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una
respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los
motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este
efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que
deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la
solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones
de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días,
en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes”.
“h) La figura del silencio administrativo no libera a la
administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su
objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de
que se ha violado el derecho de petición.
“i) El derecho de petición también es aplicable en la vía
gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el
artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”[4]
“En la sentencia
T-1006 de 2001, la Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más:
j) “La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no
la exonera del deber de responder”;[5]
k) “Ante
la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta
al interesado”.[6]
Adicionalmente
hay un precedente constitucional relevante para el caso sujeto a estudio, es la
sentencia T-466 de 2004[7],
en la que se señaló:
“ ... es necesario reiterar que la
jurisprudencia de la Corte ha enfatizado que la notificación de la respuesta al
interesado forma parte del núcleo esencial del derecho de petición. Sin
embargo, esta Sala considera que en casos como el presente, siempre que se
cumplan los requisitos que luego se señalarán, es aceptable desde la
perspectiva constitucional que la administración responda con un escrito
general a todos los peticionarios. Este proceder se adecua, además, a la
obligación de la  administración de adelantar sus tareas en seguimiento de los
principios de eficiencia, economía y celeridad, de acuerdo con lo establecido
en el artículo 209 de la Constitución.
“Ahora bien,
para que este tipo de respuesta sea admisible constitucionalmente, deben
cumplirse varios requisitos, a saber:
“1) que
exista un alto número de peticiones elevadas por personas distintas acerca del
mismo punto, y que ellas estén formuladas con el mismo formato y los mismos
argumentos, de tal manera que se pueda presumir que hay una organización formal
o informal que coordina e impulsa esas solicitudes[8];
“2) que se dé
suficiente publicidad al escrito de respuesta, de tal  manera que se garantice
efectivamente que los peticionarios directos puedan tener  conocimiento de la
contestación brindada;[9]
“3) que se
notifique de la respuesta a las directivas de las organizaciones  que han
impulsado y coordinado la presentación de miles de solicitudes del mismo corte
o, en el caso de que se trate de organizaciones informales, a los líderes de
ellas que se puedan identificar; y
“4) que el
escrito de respuesta aporte los elementos necesarios para que cada uno de los
peticionarios pueda conocer que en el documento se le está dando respuesta a su
solicitud personal, bien sea porque en el escrito se mencionen los nombres de
cada uno de los solicitantes o bien porque la respuesta se dirige hacia grupos
u organizaciones que permitan individualizar a los destinatarios de la
contestación”.
Caso concreto
Los actores afirman que la respuesta dada en un
principio al derecho de petición, se limitó a informaciones generales, sin que
se resolviera de fondo, de manera clara y precisa la solicitud. Al respecto es
importante señalar que de conformidad con la jurisprudencia arriba trascrita la
administración debe informar con precisión a los peticionarios acerca de sus
actividades y sus decisiones. Ahora bien, la garantía que consagra el artículo
23 de la Constitución Política se satisface solo con respuestas de fondo. Las
notas evasivas y  los términos confusos escapan al contenido de tal preceptiva.
Algunos jueces de instancia y la entidad demandada
aseguran que las acciones de tutela son improcedentes cuando existen otros
mecanismos judiciales de defensa, como por ejemplo la acción de cumplimiento
ante la jurisdicción contenciosa administrativo.
No comparte la Sala el anterior argumento, aunque es
claro que el ordenamiento jurídico tiene estatuidos otros mecanismos de defensa
judicial para exigir el respeto del derecho de petición, como lo es acudir a la
jurisdicción contencioso administrativa, luego de agotada la vía gubernativa.
Sin embargo, el ejercer una acción judicial no significa que el derecho
fundamental de petición haya dejado de ser vulnerado, ni que pierda relevancia
jurídica tal vulneración, ni tampoco que se haga inútil o innecesaria la tutela
como garantía constitucional respecto de aquel.
En efecto, esta Corporación ha señalado que el
derecho de petición solo puede ser protegido de manera eficiente y efectiva por
medio de la acción de tutela cuya finalidad es satisfacer al particular con un
pronunciamiento frente a la solicitud por él realizada.
En ningún caso se debe confundir el derecho de
petición –cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la
autoridad y en obtener pronta resolución- con el contenido de lo que se pide,
es decir con la materia de la petición.
Por otra parte, en el escrito de fecha 3 de mayo de
2004, el Secretario general de la Alcaldía Mayor de Bogotá, informó que los ex
servidores públicos del distrito habían presentado 8.817 derechos de petición,
utilizando los mismo formatos y argumentos. Teniendo en cuenta la imposibilidad
de responder oportunamente cada una de las peticiones, la administración
decidió iniciar una actuación administrativa (Resolución 17 del 9 de septiembre
de 2003), mediante la cual se dispuso dar respuesta conjunta, completa,
oportuna y eficiente a los derechos de petición presentados o que se presenten
ante la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., en relación con las Recomendaciones
efectuadas por la OIT respecto del caso 2151.
El Gobierno Distrital mediante un comunicado de
prensa publicó la Resolución 17 del 9 de septiembre de 2003. En la misma se
ordenó que la respuesta a los derechos de petición debía (i) publicar en el
Registro Distrital; (ii) en la pagina de internet de la Alcaldía Mayor de
Bogotá D.C.; (iii) en un diario de amplia circulación en el D.C.; (iv) fijar
una copia en los mogadores de las Alcaldías Locales y (v) fijar una copia en la
entrada del edificio Liévano. Asimismo, ordena remitir una copia al
representante legal de UNES y de SINDISTRITALES, al Procurador General de la
Nación, al Personero y a la Veedora Distrital.
La respuesta oficial de la Alcaldía Mayor de Bogotá
D.C., constituye una respuesta clara, concreta y de fondo de las peticiones. De
manera tal que se satisfizo una de las exigencias de la jurisprudencia
constitucional.
No obstante la demandada cumplió parcialmente con los
requisitos enumerados anteriormente, pues como lo manifiesta en escrito
allegado a este proceso, a la respuesta de los derechos de petición le dio la
siguiente publicidad: “inserción en la página Web de
la  Alcaldía Mayor de Bogotá; fijación en los mogadores de las Alcaldías
Locales; fijación a la entrada del edificio Liévano, comunicaciones directas a
los representantes legales de UNES y de SINDISTRITALES, al Procurador General
de la Nación, al Personero y a la Veedora Distritales y se colocó copia de los
mismos a disposición pública en la oficina de Decretos de la Secretaria General
de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C”.
Como se observa, la administración distrital no
efectuó la publicación de la respuesta en un diario de amplia circulación
distrital, constituyéndose esta omisión en una falta a los presupuestos
jurisprudenciales del derecho de petición. Igualmente, se ordenó notificar a
los representantes legales de UNES y SINDISTRITALES, sin tener en cuenta que la
mayoría de los peticionarios pertenecían a la organización sindical
SINTRAPACED, a la cual no se le notificó la respuesta.
La falta de notificación de la respuesta a un derecho
de petición o la falta respuesta o la resolución tardía son formas de violación
del mismo y son susceptibles de la actuación protectora del juez mediante el
uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un derecho constitucional
fundamental.
Como ya se ha precisado, dentro del núcleo esencial
del derecho de petición se encuentra la exigencia de que la respuesta a la
solicitud sea notificada personalmente. En el caso sometido a revisión, no es
aceptable que se haya omitido notificar la respuesta de la administración a la
organización sindical que estuvo involucrada en la presentación de las
peticiones. Esta omisión no se repara por el hecho que las otras organizaciones
sindicales hubieran sido informadas sobre la respuesta conjunta brindada por la
Administración Distrital.
Por todo lo
anterior, una vez probada la vulneración del derecho consagrado en el artículo
23 de la Constitución, la Corte concederá la protección invocada, y en
consecuencia, revocará los fallos de instancia.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR  la suspensión de términos ordenada mediante auto
del 6 de mayo de 2004.
Segundo.- REVOCAR los fallos del 3 de
septiembre de 2003, proferido por el juzgado 25 civil municipal de Bogotá; el
22 de septiembre de 2003, proferido por el juzgado 41 civil del circuito de
Bogotá;  el 9 de octubre de 2003, proferido por el juzgado 10 civil municipal
de Bogotá; el 10 de octubre de 2003, proferido por el juzgado 52 civil
municipal de Bogotá; el 7 de octubre de 2003, proferido por el juzgado 32 civil
municipal de Bogotá; el 10 de octubre de 2003, proferido por el juzgado 20
civil del circuito de Bogotá; el fallo del 15 de octubre de 2003, proferido por
el juzgado 11 civil municipal de Bogotá; el fallo del 10 de octubre de 2003,
proferido por el juzgado 9 civil del circuito de Bogotá y el fallo del 5 de
noviembre de 2003, proferido por el juzgado 7 civil del circuito de Bogotá, en
los cuales se negó el amparo al derecho fundamental de petición. En su lugar,
se CONCEDE el amparo al derecho fundamental de petición de los actores
y, en consecuencia, se ordena a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. publicar la
respuesta en un diario de amplia circulación Distrital y notificar a la
organización sindical que promovió la presentación de los derechos de petición,
en el termino de cuarenta y ocho (48) horas contados a partir de la
notificación de esta sentencia.
Tercero.- REVOCAR los fallos del 29 de
septiembre de 2003, proferido por el juzgado 41 civil del circuito de Bogotá;
el 10 de octubre de 2003, proferido por el juzgado 17 civil del circuito de Bogotá;
el 16 de octubre de 2003, proferido por el juzgado 41 civil municipal de
Bogotá; el 26 de septiembre de 2003, proferido por el juzgado 18 civil
municipal de Bogotá; el 6 de octubre de 2003, proferido por el juzgado 18 civil
municipal de Bogotá; el 15 de octubre de 2003, proferido por el juzgado 44
civil municipal de Bogotá; el 16 de octubre de 2003, proferido por el juzgado
40 civil del circuito de Bogotá;  el 17 de octubre de 2003, proferido por el
juzgado 40 civil del circuito de Bogotá; el 5 de noviembre de 2003, proferido
por el juzgado 7 civil del circuito de Bogotá y el 28 de octubre de 2003,
proferido por el juzgado 26 civil del circuito de Bogotá, en los cuales se
decidió declarar improcedente la acción de tutela. En su lugar, se CONCEDE
el amparo al derecho fundamental de petición de los actores y, en
consecuencia, se ordena a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. publicar la
respuesta en un diario de amplia circulación Distrital y notificar a la
organización sindical que promovió la presentación de los derechos de petición,
en el termino de cuarenta y ocho (48) horas contados a partir de la
notificación de esta sentencia.
Cuarto.- LÍBRESE por Secretaría la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]             Sentencias T-481/92, T-159/93, T-056/94, T-076/95,
T-275/97 y T-1422/00, entre otras.
[2]              Sentencias T-911 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil);
T-381 de 2002 (M.P. Alvaro Tafur Galvis) y T-425 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil).
[3]              Así, lo estableció esta Corporación en Sentencia
T-1160A de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), en los siguientes términos:
“c) la respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad. “. Debe
resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado.
3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos
requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental
de petición”. En idéntico sentido, esta Corporación preciso que: “..el derecho de petición comprende no sólo la
manifestación de la administración sobre el objeto de la solicitud, sino
también el hecho de que dicha manifestación constituya una solución pronta del
caso planteado. El derecho fundamental a la efectividad de los derechos (C.P.
Arts. 2º y 86) se une en este punto con el principio constitucional de la
eficacia administrativa (art.209) (...) Por lo menos tres exigencias integran
esta obligación. En primer lugar, la manifestación de la administración debe
ser adecuada a la solicitud planteada....en segundo lugar, la respuesta debe
ser efectiva para la solución del caso que se plantea...y finalmente, la
comunicación debe ser oportuna...” (Sentencia
T-220 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[4] Corte Constitucional, Sentencia T-377/00, MP: Alejandro Martínez
Caballero.
[5] Corte Constitucional, Sentencia 219/01, M.P. Fabio Morón Díaz. En
la sentencia T-476/01, MP: Rodrigo Escobar Gil,  la Corte afirmó “Desde una
perspectiva constitucional, la obligación de realizar el traslado de la
solicitud, en caso de incompetencia de la entidad ante la cual se eleva la
petición, es un elemento del núcleo esencial del derecho de petición, toda vez,
que la simple respuesta de incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud
y de acuerdo a lo expresado por la Corte: “…[ las respuestas simplemente
formales o evasivas]… no satisfacen el derecho de petición, pues en
realidad, mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y
desconoce el principio de eficacia que inspira la  función administrativa, de
conformidad con el artículo 209 de la Constitución…”
[6] Corte Constitucional, Sentencia 249/01, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[7] En las sentencias T-466 y T-496 de 2004 la Corporación revisó los
casos de dos ex funcionarios del Distrito Capital y miembros del sindicato
SINTRAPACED, quienes elevaron petición ante la Alcaldía Mayor de Bogotá, en la
cual solicita “1. Información sobre el juez laboral que realizó el
levantamiento del fuero sindical que lo cobijaba y, por tanto, autorizó su
despido, 2. En caso de no haberse adelantado el mencionado proceso, cumplir las
recomendaciones de la OIT y reintegrarlo a su posición, sin perdida de
salarios, y 3. Si no se accede a la anterior petición, informarle las razones
jurídicas correspondientes para constituir la prueba de renuencia.”
[8] Sentencia T-079 de 1998, M.P. Jorge Arango Mejía.
[9] Ibidem.