C-814-14
1
Sentencia
C-814/14
CARGOS DE
DIRECTOR DE ACADEMIA DIPLOMATICA, DIRECTOR DE PROTOCOLO Y JEFES DE OFICINA
ASESORA DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Carácter de libre
nombramiento y remoción
La Corte Constitucional luego
de analizar los fundamentos legales, la naturaleza y las funciones establecidas
a los cargos de “Director de la Academia Diplomática”, “Director de Protocolo”
y “Jefes de Oficina Asesora”, determinó que el legislador no excedió sus
atribuciones constitucionales al excluir los referidos empleos del régimen de
carrera administrativa del Servicio Exterior de la República y la Cerrera
Diplomática y Consular, ya que se trata de cargos que por la naturaleza de sus
funciones y el grado de confianza requerido para el ejercicio de sus
responsabilidades son cargos que se deben clasificar como de libre nombramiento
y remoción y en esa medida no se opone a la regla general del artículo 125 de
la Constitución.
SERVICIO
EXTERIOR Y CARRERA DIPLOMATICA Y CONSULAR-Regulación de los cargos de libre
nombramiento y remoción
UNIDAD
NORMATIVA-Causales de procedencia de integración
Es
procedente integrar la unidad normativa cuando sea necesario para evitar que el
fallo sea inocuo o resulte indispensable para pronunciarse de fondo sobre un
asunto ya sea porque: a) la expresión demandada carece de un contenido deóntico
claro unívoco, o de un ámbito regulador propio, por lo que es necesario incluir
en el juicio de constitucionalidad otros enunciados normativos que la
complementan y permitan conformar una proposición jurídica completa; b) se
trata de un enunciado que se encuentre íntima e inescindiblemente relacionado
con otra norma que parezca prima facie inconstitucional; c) resulta
imprescindible para que el fallo no sea inocuo porque el contenido normativo se
replica en otra disposición no acusada.
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Carácter excepcional
La
aplicación de esta figura es excepcional por cuanto implica un control oficioso
del ordenamiento jurídico, en la medida en el juicio de validez recae sobre
disposiciones que no fueron expresamente demandadas. Así mismo, restringe el
carácter participativo de las acciones de inconstitucionalidad, en cuanto los
intervinientes en el proceso no tienen la oportunidad de pronunciarse sobre los
preceptos con los que se conformó la unidad y no fueron demandados.
UNIDAD NORMATIVA EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Integración
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Propósito fundamental
El propósito fundamental
del sistema de carrera es garantizar el ingreso y ascenso en los cargos
públicos en condiciones de igualdad a fin de hacer efectivos los principios en
que se funda el Estado social de derecho.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Acceso mediante concurso público de méritos
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Mérito como elemento esencial
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Regla general y excepciones
CARGO DE LIBRE
NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Competencia legislativa no supone facultad absoluta
La Corte se ha pronunciado
sobre las condiciones que se deben llenar para que un determinado cargo público
pueda ser clasificado por la ley como de “libre nombramiento y remoción” en el
sentido que la facultad del legislador es restringida pues “la competencia
legislativa para la definición de cargos de libre nombramiento y remoción no
supone una facultad absoluta que pueda desvirtuar la propia regla general de la
carrera administrativa” y concluyó que “el legislador solo está facultado
constitucionalmente para determinar las excepciones a la carrera
administrativa, siempre y cuando no altere la naturaleza de las cosas”, pues no
puede invertir el orden constitucional que establece a la carrera
administrativa como regla general.
EMPLEOS DE
LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Criterios admisibles para
clasificación
EMPLEADOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Naturaleza
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Consideraciones
a reunir atribución exceptiva/EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Consideraciones
a reunir
La Corte reiteró que el
ejercicio de la atribución exceptiva a efectos de señalar dentro de los cargos
y empleos estatales los que habrán de considerarse como de libre nombramiento y
remoción tiene que reunir las dos siguientes elementos: i) debe tratarse de
cumplimiento de funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación
institucional y ii) referirse a aquellos cargos en los cuales es necesaria la
confianza de los servidores que tienen a su cargo esa clase de
responsabilidades.
DIRECTOR DE
ACADEMIA DIPLOMATICA DE MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Nomenclatura y
clasificación del cargo/CARGO DE DIRECTOR DE ACADEMIA DIPLOMATICA DE
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Propósito/CARGO DE DIRECTOR DE
ACADEMIA DIPLOMATICA DE MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Funciones
DIRECTOR
GENERAL DE PROTOCOLO DE MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Nomenclatura y
clasificación del cargo/CARGO DE DIRECTOR GENERAL DE PROTOCOLO DE MINISTERIO
DE RELACIONES EXTERIORES-Propósito/CARGO DE DIRECTOR GENERAL DE PROTOCOLO
DE MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Funciones
CARGO DE
JEFES DE OFICINA ASESORA DE MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Categoría
conformada por Jefe de Oficina Asesora de Planeación y Jefe de Oficina Asesora
de Jurídica
JEFE DE
OFICINA ASESORA DE PLANEACION DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Propósito/JEFE
DE OFICINA ASESORA DE PLANEACION DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Funciones
JEFE DE
OFICINA ASESORA DE JURIDICA DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Propósito/JEFE
DE OFICINA ASESORA DE JURIDICA DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Funciones
Referencia:
expediente D-10151
Demanda
de inconstitucionalidad contra los literales d, e y g del artículo 6 del Decreto
Ley 274 de 2000
Demandante: Jairo
Villegas Arbeláez
Magistrada
(e) Ponente:
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá D.
C., cinco (5) de noviembre de dos mil catorce (2014).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y con
el cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ solicita la
declaratoria de inconstitucionalidad de los literales d, e y g del artículo 6
del Decreto Ley 274 de 2000 “por la cual se regula el servicio exterior
de la República y la Carrera Diplomática y Consular”, demanda que fue
admitida mediante auto del 5 de mayo de 2014.
1. NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe la
norma demandada, publicada en el Diario Oficial Nº 43906 de 20 de febrero de 2000:
DECRETO
274 DE 2000
(febrero
22)
"Por
el cual se regula el Servicio Exterior de la República y la Carrera Diplomática
y Consular”
ARTICULO 6.- CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION. Son cargos de libre nombramiento y remoción los
siguientes:
a. Viceministro.
b. Secretario General.
c. Directores: Técnico, Operativo y Administrativo y
Financiero.
d. Director de la Academia Diplomática.
e. Director del Protocolo.
f. Subsecretarios.
g. Jefes de Oficina Asesora.
h. Empleos de cualquier nivel jerárquico adscritos al
Despacho del Ministro o de los Viceministros, cuyo ejercicio implique
confianza, y que tengan asignadas funciones de asesoría institucional,
asistenciales o de apoyo.
i. Agregado Comercial.
j. Empleos de Apoyo en el exterior adscritos a los
despachos de los jefes de misión, de conformidad con la definición contenida en
el artículo 7o. de este
Decreto.
PARAGRAFO PRIMERO. El
cargo de Embajador será, así mismo, de libre nombramiento y remoción del
Presidente de la República.
En consecuencia, para ser Embajador ante un Gobierno o
Representante Permanente ante un Organismo Internacional, no será requisito
pertenecer a la Carrera Diplomática y Consular.
El cargo de Cónsul General Central, que también es de libre
nombramiento y remoción, se asimila para los efectos de este Decreto al cargo
de Embajador.
Sin embargo, se mantendrá en la Planta Externa un 20% del
total de cargos de Embajador con el fin de designar en dichos cargos a
funcionarios de la Carrera Diplomática y Consular.
PARAGRAFO SEGUNDO. Exceptuase
de lo previsto en este artículo el cargo de Director de Asuntos Consulares y
Comunidades Colombianas en el Exterior, o el cargo que hiciere sus veces, el
cual se proveerá con funcionarios que pertenecieren a la Carrera Diplomática y
Consular y que cumplieren los requisitos para el efecto.
PARAGRAFO TERCERO. Los
funcionarios inscritos en el escalafón de la Carrera Diplomática y Consular
podrán ser designados en los cargos señalados en este artículo, por virtud de
la equivalencia de que trata el artículo 12 de
este estatuto, en los casos en que a ella hubiere lugar, o por comisión, cuando
se configuraren las circunstancias consagradas en el artículo 51,
relacionado con las comisiones para desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción.
En los casos previstos en este parágrafo, los cargos no
pierden su carácter de libre nombramiento y remoción ni el funcionario sus
derechos de Carrera.
2.      DEMANDA
2.1.
El actor solicita declarar inexequible los literales demandados porque vulneran
el artículo 125 de la Constitución Política. Fundamenta esta afirmación en los
siguientes argumentos:
Señala
que el artículo 125 de la Constitución de 1991 establece que el empleo público
debe ser proveído, por regla general, mediante el sistema de carrera
administrativa fundada en el concurso de méritos. En tal sentido, los cargos de
libre nombramiento y remoción resultan ser la excepción a la regla, y como toda
excepción, debe ser interpretada en forma restrictiva.
La
reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional establece que el legislador
sólo puede crear cargos de libre nombramiento y remoción cuando se encuentra
fundamentado en el principio de razón suficiente porque la naturaleza de los
mismos implica la adopción de decisiones políticas o su ámbito funcional
responde a asuntos de confianza calificada.
Considera
que los cargos demandados no responden a ninguna de las excepciones previstas,
sino que por el contrario se inscriben en la órbita de asuntos técnico- administrativos
de la planta global, por lo cual, existe la obligación constitucional de
proveerlos a través del sistema de carrera administrativa.
Resalta
que las funciones de los cargos de Director de la Academia Diplomática,
Director de Protocolo y Jefes de Oficina Asesora  no son atribuidas por la ley
sino por el manual de funciones establecido en la Resolución 4026 de 2009, las
cuales no pueden designarse sin concurso de méritos por ser de carácter técnico
y estar regladas. Al respecto señaló que, el Director de la Academia
Diplomática y Consular debe encargarse de los procesos de selección y ascenso
de la carrera diplomática consular, asunto plenamente reglado y establecido en
las disposiciones que ordenan el servicio exterior, la carrera diplomática y
consular, el Director General de Protocolo debe encargarse de las actividades
propias del protocolo relacionadas con el ceremonial diplomático del Estado y,
por tanto, desempeña una función igualmente reglada. Finalmente, argumentó que
los Jefes de Oficina Asesora de Planeación y Asesora Jurídica poseen funciones
asentadas en un conocimiento específico, lo cual dista de ser un asunto de
gobierno o de confianza.
3. INTERVENCIONES
3.1. Departamento Administrativo de la Función Pública
El
Coordinador del Grupo de Defensa Judicial del DAFP solicitó a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad de las expresiones demandadas del artículo
6 del Decreto Ley 274 de 2000  por carecer las alegaciones del actor de
fundamentos fácticos y jurídicos atendibles. Para sustentar su petición
argumentó que, conforme lo prevé el artículo 5 del Decreto 3355 de 2009, los
cargos de Director de la Academia Diplomática y Director del Protocolo se
encuentran adscritos directamente al Despacho del Ministro de Relaciones
Exteriores, lo cual permite evidenciar que su ejercicio va aparejado de la
especial confianza que implica el manejo de los temas relacionados con la
carrera diplomática y consular y con el protocolo del Ministerio de Relaciones
Exteriores, por lo tanto, resulta claro que se está en presencia de cargos de
gerencia pública, que conllevan el ejercicio de responsabilidad directiva y que
comportan en el desarrollo de su gestión una gran responsabilidad.
Advierte
que las funciones ejercidas por los Jefes de Oficina Asesora consisten en
asistir, aconsejar y asesorar directamente al Ministro y al Secretario General
del Ministerio de Relaciones Exteriores en el diseño y formulación de las
políticas, estrategias, planes, programas y proyectos institucionales para el
efectivo cumplimiento de la misión de la entidad en los temas de su competencia.
Sostiene
que los titulares de tales cargos de libre nombramiento y remoción asesoran y
aconsejan a la alta dirección en temas definitorios que requieren de absoluta
reserva, lo cual evidencia el especialísimo grado de confianza que demanda el
ejercicio de tales empleos, más aún cuando en las relaciones exteriores del
Estado colombiano está inmersa la soberanía nacional.
3.2 Universidad Católica de Colombia
El
apoderado de esta entidad señala que en lo referente a los cargos de Director
de Academia Diplomática,  Director General de Protocolo y Jefes de Oficina
Asesora se debe declarar la exequibilidad de la norma demandada. Sostienen que
los referidos empleos deben ser de libre nombramiento y remoción en atención a
que sus funciones demandan un alto grado de confianza en razón de la
trascendencia de la responsabilidad administrativa que les es encomendada.
El
grado de confianza que se requiere en el ejercicio de estos cargos es inherente
al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el
cuidado que requiere la ejecución de estas funciones.
Finalmente,
sostuvo que la calificación de estos cargos está dada por el artículo 5 de la
Ley 909 de 2004, el cual no ha sido declarado inexequible por la Corte
Constitucional.
3.3. Universidad Santo Tomas
Este
interviniente indica que la
Corte Constitucional en la sentencia C-553 de 2010 determinó un catálogo para
enmarcar los cargos susceptibles de ser asignados por libre nombramiento y
remoción. En este contexto, consideró que los cargos de Director de Academia
Diplomática y Director de Protocolo no pueden ser asignados por libre
nombramiento y remoción ya que no se encuentran dentro de los lineamientos que
ha establecido esta Corporación.
Sobre
el cargo de Director de Academia Diplomática sostuvo que al tener la función de
realizar los procesos de selección y ascenso de la carrera diplomática, se debe
entender como un cargo puramente administrativo, pues no tiene funciones
directivas ni de manejo o conducción de la política institucional. Partiendo de
la función propia de este cargo, se puede inferir que un funcionario de carrera
podría desempeñarlo ya que no requiere de una especial confianza, pues el
proceso de selección y ascenso que realice el Director de Academia Diplomática
se presume objetivo.
En
relación con el cargo de Director del Protocolo, argumentó que al tener la
función de encargarse de las actividades propias del protocolo relacionadas con
el ceremonial diplomático del Estado, es evidente que no cumple con ninguno de
los parámetros que ha establecido la Corte Constitucional para poder ser
asignado por libre nombramiento y remoción, pues para desempeñar este cargo
basta conocer los usos y las costumbres protocolarias que hayan sido aceptadas
entre las Naciones, razón que excluye de plano que este cargo cumpla con
funciones directivas, de manejo, conducción u orientación política o institucional,
pues este cargo es evidentemente técnico-administrativo.
En
lo que respecta al cargo de Jefes de Oficina Asesora expuso que estos cargos
tienen como función la de dar consejo o dictamen, los cuales deben ajustarse a
parámetros establecidos en las normas y desarrollos jurisprudenciales y, en el
caso de la planeación, a técnicas y manuales que indican una metodología, sin
que esto signifique que corresponde a los asesores fijar políticas, sino
dictaminar acerca de su conformidad con el ordenamiento jurídico o con las
reglas establecidas y aceptadas de la planeación.
Con
base en lo anterior la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás estima
que el Decreto Ley 274 de 2000 en su artículo 6 (parcial) es contrario al
artículo 125 de la Constitución Política por desconocer la regla general de la
carrera administrativa, y en consecuencia la norma debe ser declarada inexequible.
3.4. Universidad Nacional de
Colombia
El Vicedecano Académico de la
Universidad Nacional consideró que la categorización de los cargos como de
libre nombramiento y remoción está determinada por la Resolución No. 4026 de
2009[1],
en el cual se describen las funciones para los cargos cuya constitucionalidad
es impugnada. Es esa descripción de tareas y responsabilidades asignadas para
cada cargo lo que permite determinar si dichos cargos cumplen con los
requisitos para determinar su condición de libre nombramiento y remoción.
De acuerdo con el propósito
principal establecido en el referido manual para cada uno de los cargos acusado
por el demandante, la Universidad Nacional realizó un análisis para determinar
si los mismos pertenecen o no a la categoría de cargos de libre nombramiento y
remoción.
En relación con el cargo de
Director de la Academia Diplomática consideró que al tener como propósito
principal dirigir los proceso de selección y ascenso de la carrera diplomática
y consular, así como coordinar las actividades relacionadas con los cursos de
formación, capacitación, actualización y preparación de estudios e
investigaciones, y ejecución de intercambios y cooperación académica, que
apoyen la formulación de política exterior y mejoren las competencias de los
funcionarios del Ministerio, se colige que se trata de un cargo con funciones
principalmente académicas en el área de las relaciones internacionales y el
servicio diplomático. Por lo anterior, concluye que el cargo no tiene las
exigencias de confianza especialísima de que gozan los cargos de libre
nombramiento y remoción, por lo tanto, el cargo de inconstitucionalidad debería
estar llamado a prosperar.
Respecto al cargo de Director
General de Protocolo señaló que el ejercicio de la función protocolaria está
regido por los usos y costumbres de las actividades protocolarias y sobre todo
por instrumentos internacionales, muchas de ellas parte del derecho
internacional consuetudinario y por las normas del derecho interno colombiano.
Argumentó que el Ministerio de
Relaciones Exteriores ha adoptado un manual de protocolo cuyo objeto consiste
en informar a las misiones diplomáticas, organismos internacionales y oficinas
consulares, sobre la aplicación en Colombia del régimen de privilegios e
inmunidades diplomáticas, en el cual se recogen normas de los instrumentos
internacionales que regulan las relaciones diplomáticas entre Estados, por lo
cual, no cabría predicar que el cargo de Director General de Protocolo pudiere
ser considerado como un cargo de libre nombramiento y remoción.
Finalmente, se refiere al cargo
de Jefe de Oficina Asesora, haciendo la precisión de que este cargo se divide
en dos: i) el Jefe de Oficina Asesora de Planeación el cual tiene como
propósito principal la asesoría en la formulación, seguimiento y evaluación de
la política exterior y migratoria con el fin de garantizar el cumplimiento de
los objetivos misionales del Ministerio de Relaciones Exteriores y las Misiones
Diplomáticas y Oficinas Consulares; y, ii) el Jefe de Oficina Asesora de
Jurídica encargado de brindar soporte jurídico a la Secretaría General y velar
por la adecuada aplicación del derecho y coordinar la oportuna defensa jurídica
de los intereses del Ministerio de Relaciones Exteriores. Para el autor del
presente concepto los cargos que pertenecen a la categoría de Jefe de Oficina
Asesora se deben calificados como cargos de libre nombramiento y remoción de
conformidad con los estándares establecidos en la sentencia C-514 de 1994.
3.4. Universidad Externado de
Colombia
El Director del Grupo de
Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia
solicitó declarar exequibles las normas acusadas del Decreto Ley 274 de 2000 al
estimar que las funciones desempeñadas por los cargos demandados implican un
alto grado de confianza laboral especial, distinta a la de cualquier otro
servidor público, y necesaria para el adecuado despliegue de la actividad
consular y propia del Ministerio de Relaciones Exteriores.
4.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la
Nación mediante concepto Nº 5787 del 24 de junio de 2014 solicitó a la
Corte declararse INHIBIDA  para conocer de la presente demanda,
por no ser posible asumir un estudio de fondo de la misma, dada su  falta
de certeza y suficiencia.
Para sustentar tal solicitud,
manifiesta que el actor no expone en debida forma las razones por las cuales
considera que las normas demandadas vulneran la Constitución, ni su escrito
satisface las exigencias establecidas y decantadas por la jurisprudencia de la
Corte.
El Ministerio Público no comparte
que las funciones relacionadas con conocimientos técnicos o científicos per
se no puedan ser exceptuadas del régimen de carrera, pues los cargos
directivos son los encargados de diseñar las políticas que regirán el
despliegue de las mismas, lo cual es un asunto de confianza calificada.
Señala que la fundamentación constitucional
del actor para atacar la constitucionalidad de la norma acusada no logra
generar una duda que permita efectuar un pronunciamiento de fondo sobre los
mismos.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia de la Corte
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer el asunto de la
referencia, pues se trata de una demanda interpuesta contra una disposición que
hace parte de una ley de la República.
1.1
Integración de la Unidad Normativa
Es
procedente integrar la unidad normativa cuando sea necesario para evitar que el
fallo sea inocuo o resulte indispensable para pronunciarse de fondo sobre un
asunto ya sea porque:
a)
la expresión demandada carece de un contenido deóntico claro unívoco, o de un
ámbito regulador propio, por lo que es necesario incluir en el juicio de
constitucionalidad otros enunciados normativos que la complementan y permitan
conformar una proposición jurídica completa;
b)
se trata de un enunciado que se encuentre íntima e inescindiblemente
relacionado con otra norma que parezca prima facie inconstitucional;
c)
resulta imprescindible para que el fallo no sea inocuo porque el contenido
normativo se replica en otra disposición no acusada[2].
La aplicación de esta figura
es excepcional por cuanto implica un control oficioso del ordenamiento
jurídico, en la medida en el juicio de validez recae sobre disposiciones que no
fueron expresamente demandadas. Así mismo, restringe el carácter participativo
de las acciones de inconstitucionalidad, en cuanto los intervinientes en el
proceso no tienen la oportunidad de pronunciarse sobre los preceptos con los
que se conformó la unidad y no fueron demandados. Por tal razón, la
interpretación de las causales anteriores debe ser restrictiva[3].
Las
pautas anteriores permiten concluir que en esta oportunidad hay lugar a la
integración normativa, en virtud de la conexidad temática entre los numerales
demandados del artículo 6 del Decreto Ley 274 de 2000, y el numeral 2 del artículo
5 de la Ley 909 de 2004 que no fue demandado, pero que se refieren a la
clasificación de los empleos públicos, la carrera administrativa, la gerencia pública
y establece sus excepciones.
En
efecto, el numeral 2 dispone que: los cargos de “libre nombramiento y
remoción que correspondan a uno de los siguientes criterios:
a)
Los de dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio
implica la adopción de políticas o directrices así:
En la
Administración Central del Nivel Nacional:
Ministro;
Director de Departamento Administrativo; Viceministro; Subdirector de
Departamento Administrativo; Consejero Comercial; Contador General de la
Nación; Subcontador General de la Nación; Superintendente, Superintendente
Delegado e Intendente; Director y Subdirector de Unidad Administrativa
Especial; Secretario General y Subsecretario General; Director de
Superintendencia; Director de Academia Diplomática; Director de Protocolo;
Agregado Comercial; Director Administrativo, Financiero, Administrativo y
Financiero, Técnico u Operativo; Subdirector Administrativo, Financiero,
Administrativo y Financiero, Técnico u Operativo, Director de Gestión; Jefes de
Control Interno y de Control Interno Disciplinario o quien haga sus veces; Jefe
de Oficina, Jefes de Oficinas Asesoras de Jurídica, Planeación, Prensa o
de Comunicaciones; Negociador Internacional; Interventor de Petróleos, y
Capitán de Puerto”. (Negrilla fuera del texto original).
Como
puede observarse, entre el aparte normativo señalado y las disposiciones
demandadas existe un vínculo material y una conexidad temática entre ellos, en
la medida en que en ambos casos se establece de forma excepcional que los
cargos de Director de la Academia Diplomática, Director del Protocolo y
jefes de Oficina Asesora, son cargos de libre nombramiento y remoción pues
cumplen funciones de dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo
ejercicio implica la adopción de políticas o directrices en la Administración
Central del Nivel Nacional.
De este
modo, como estas normas parten del supuesto fundamental de que por excepción
los cargos de Director de la Academia Diplomática, Director del Protocolo y
jefes de Oficina Asesora son de libre nombramiento y remoción, se debe
integrar la unidad normativa, con el objeto de garantizar los efectos jurídicos
del fallo de constitucionalidad.
2.
Planteamiento del caso y problema jurídico
El
ciudadano Jairo Villegas Arbeláez considera que los literales d, e y g del
artículo 6 del Decreto Ley 274 de 2000, vulneran el artículo 125 de la
Constitución Política que ordena que el empleo público debe ser proveído, por
regla general, mediante el sistema de carrera administrativa a través de concurso
de méritos. En tal sentido los cargos de libre nombramiento y remoción son ser
la excepción a la regla, y como toda excepción, debe ser interpretada en forma
restrictiva.
La
Jurisprudencia de la Corte Constitucional, señala el demandante, ha establecido
que el Legislador sólo puede crear cargos de libre nombramiento y remoción
cuando se encuentra fundamentado en el principio de razón suficiente porque la
naturaleza de los mismos implica la adopción de decisiones políticas o su
ámbito funcional responde a asuntos de confianza calificada. Por lo anterior,
señala que los cargos demandados no responden a ninguna de las excepciones
previstas, sino que por el contrario se inscriben en la órbita de asuntos
técnico-administrativos de la planta global, por lo cual existe la obligación
constitucional de proveerlos a través del sistema de carrera administrativa.
Sustenta
su posición en el hecho de que las funciones atribuidas a los cargos demandados
están establecidas en la Resolución 4026 de 2009 y no en la ley, y no asignarse
sin concurso de méritos por ser técnicas y regladas.
Todos los intervinientes, a excepción de la Universidad Nacional de
Colombia y la Universidad Santo Tomas, solicitaron la declaratoria de
exequibilidad de los literales acusados. La Universidad Nacional de Colombia
considera que los cargos de Director de Academia Diplomática y Director General
de Protocolo no deberían ser considerados en la categoría de cargos de libre
nombramiento y remoción, por lo que deben ser declarados inexequibles, a diferencia
del cargo de Jefe de Oficina Asesora (de Planeación y Jurídica) que si debería
pertenecer a la referida categoría.
La Universidad Santo Tomas considera que en atención a las funciones
de los cargos demandados al considéralos de libre nombramiento y remoción se
desconoce lo preceptuado en el artículo 125 de la Constitución Política, razón
suficiente para declarar la inexequibilidad de los literales d, e y g del
artículo 6 del Decreto Ley 274 de 2000.
Por su parte, el Ministerio Público considera que el actor no
expone en debida forma las razones por las cuales considera que las normas
demandadas vulneran la Constitución, ni su escrito satisface las exigencias
establecidas y decantadas por la jurisprudencia de la Corte en relación con los
criterios de certeza y suficiencia.
A partir de lo expuesto, el problema jurídico que se plantea
consiste en determinar si la inclusión de los Cargos de Director de la Academia
Diplomática, Director del Protocolo y Jefes de Oficina Asesora entre los
empleos de libre nombramiento y remoción, conforme lo hizo el Decreto Ley 274
de 2000 – y su exclusión del régimen de carrera propio de otros funcionarios de
la misma entidad-, vulneran el artículo 125 de la Constitución.
Para resolver el cargo la Sala hará referencia a la carrera
administrativa como regla general en la estructura de la función pública y sus
excepciones y con base en ello
realizará el análisis concreto del cargo.
3.
La carrera administrativa como regla general en la estructura de la función
pública y sus excepciones
De conformidad con el inciso 1 del artículo 125 de la
Constitución Política, los empleos en los órganos y entidades del Estado son
de carrera con el objeto de determinar los méritos y calidades de los
aspirantes, los cuales están sujetos al previo cumplimiento de los requisitos y
condiciones fijadas por la ley para su ingreso y ascenso, y a su vez, el retiro
de dichos cargos se hará por calificación no satisfactoria en el desempeño del
empleo, por incurrir en una violación del régimen disciplinario o por las demás
causales previstas en la Constitución y la ley.
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia se ha
pronunciado sobre el propósito fundamental por el cual la Constitución de 1991
establece la carrera administrativa como regla general para el ingreso de todo
servidor público, al señalar que “en todo caso, el propósito fundamental del
sistema de carrera es garantizar el ingreso y ascenso en los cargos públicos en
condiciones de igualdad a fin de hacer efectivos los principios en que se funda
el Estado Social de Derecho”[4].
En esa medida, advirtió que el carácter de regla general está directamente derivado
de las previsiones constitucionales, las cuales se materializan a través del
sistema de méritos propio de la carrera administrativa.
Sobre la regla de la carrera administrativa y el concurso público,
en sentencia T-294 de 2011, esta Corporación concluyó que estos buscan “garantizar
el mérito en el acceso a la administración pública y con ello erradicar los
criterios subjetivos, irracionales o arbitrarios en el nombramiento en cargos
públicos, como principio general tanto para el régimen general como para los
regímenes especiales o específicos, con el fin de garantizar la igualdad de
oportunidades en el acceso a cargos públicos, y busca garantizar los fines
superiores del Estado como la calidad de los funcionarios para desempeñar
funciones públicas y con ello garantizar el interés general, la calidad,
eficiencia, eficacia, economía como principios rectores de la administración
pública”.
El concurso de méritos es el mecanismo adecuado e idóneo por
excelencia para el acceso a cargos públicos; sin embargo, la Constitución establece
excepciones a dicha regla, entre las que se encuentran los cargos de elección
popular, los de trabajadores oficiales, los de libre nombramiento y remoción y
los demás que determine la ley. En este sentido, esta Corporación ha sostenido
que, la aplicación general de la carrera administrativa como mecanismo para el
acceso al empleo público encuentra justificación en el propio texto
constitucional, con lo cual, se impone al legislador una necesidad correlativa
de interpretar restrictivamente las disposiciones que permiten excluir ciertos
cargos de dicho régimen general, y el legislador no se encuentra facultado para
desnaturalizar la regla general que es el sistema de carrera administrativa
para la función pública[5].
La Corte se ha pronunciado sobre las condiciones que se deben llenar
para que un determinado cargo público pueda ser clasificado por la ley como de
“libre nombramiento y remoción” en el sentido que la facultad del legislador es
restringida pues “la competencia legislativa para la definición de cargos de
libre nombramiento y remoción no supone una facultad absoluta que pueda
desvirtuar la propia regla general de la carrera administrativa[6]” y
concluyó que “el legislador solo está facultado constitucionalmente para
determinar las excepciones a la carrera administrativa, siempre y cuando no
altere la naturaleza de las cosas”, pues no puede invertir el orden
constitucional que establece a la carrera administrativa como regla general[7].
En sentencia C-195 de 1994 esta Corporación indicó que para
determinar cuándo un empleo puede ser de libre nombramiento y remoción, hay que
tener en cuenta aquellos que la Constitución establece, (art. 125), y aquellos
que determine la ley, siempre y cuando la función misma, en su desarrollo
esencial, exija una confianza plena y total, o implique una decisión política y
en este orden se debe indagar si: i) tiene fundamento legal; ii) existe un
principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer
excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al
nominador  no obedezca a una potestad infundada; y, iii)  la naturaleza del
cargo.
En
sentencias C-514 de 1994 al revisar las normas la enumeración de cargos de
carrera en la Contraloría General de la Nación, esta Corporación señaló que "siendo
la regla general la de la pertenencia a la carrera, según los mandatos
constitucionales, las excepciones que la ley consagre solamente encuentran
sustento en la medida en que, por la naturaleza misma de la función que se
desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo un trato en cuya virtud el
nominador pueda disponer libremente de la plaza, nombrando, confirmando o
removiendo a su titular por fuera de las normas propias del sistema de carrera.
Estos cargos, de libre nombramiento y remoción, no pueden ser otros que los
creados de manera específica, según el catálogo de funciones del organismo
correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u
orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices
fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su
cargo dicho tipo de responsabilidades." Y en el mismo sentido, en la
sentencia C- 405 de 1995, indicó que “la prevalencia de la regla general de
la carrera administrativa (…) admite que sólo por excepción es posible la
exclusión legal de algunos funcionarios o servidores públicos cuando se
presente este tipo de relación de confianza o de intuitu personae o de las
responsabilidades de dirección”.
En sentencia
C-1177 de 2001 la Corte reiteró que el ejercicio de la atribución exceptiva a
efectos de señalar dentro de los cargos y empleos estatales los que habrán de
considerarse como de libre nombramiento y remoción tiene que reunir las dos
siguientes elementos: i) debe tratarse de cumplimiento de funciones directivas,
de manejo, de conducción u orientación institucional y ii) referirse a aquellos
cargos en los cuales es necesaria la confianza de los servidores que tienen a
su cargo esa clase de responsabilidades[8].
Posición que
fue asumida posteriormente en la sentencia C-312 de 2003 que al realizar
control de constitucionalidad del artículo 83 del Decreto 274 de 2000, precisó que,
para que el legislador, en ejercicio de su atribución constitucional, pueda
exceptuar determinados cargos del régimen general de carrera administrativa y
señalar los empleos que habrán de clasificarse como de libre nombramiento y
remoción, debe tener en cuenta dos criterios alternativos: i) la naturaleza de
las funciones que corresponden a cada cargo y ii) el grado de confianza
requerido para el ejercicio de sus responsabilidades. Bajo el primer criterio,
un cargo de libre nombramiento y remoción debe referirse a funciones
directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional. Bajo el
segundo criterio, los cargos de libre nombramiento y remoción deben implicar un
alto grado de confianza.
En relación
con ciertos cargos en el Servicio Exterior del Estado colombiano, en la
referida sentencia, la Corte determinó que si bien éstos no implicaban el
ejercicio de funciones de dirección, conducción u orientación institucional, sí
exigían un nivel de especial confianza para el cumplimiento de sus
responsabilidades, por lo cual, concluyó, que podían ser exceptuados del
régimen de carrera mediante su clasificación como de libre nombramiento y
remoción.
En síntesis,
el empleo de libre nombramiento y remoción deberá corresponder a una de las
siguientes categorías que están estrechamente ligadas a la naturaleza y
funciones del cargo en particular:
i) Que el
cargo tenga asignadas funciones directivas, de manejo, de conducción u
orientación institucional, en cuyo ejercicio se definan o adopten políticas
públicas; o
ii) Que
el cargo tenga asignadas funciones y responsabilidades que exijan un nivel
especial y cualificado de confianza, adicional al que se le puede exigir a todo
servidor público. La jurisprudencia constitucional ha precisado que el
nivel de confianza especial que se exige en este requisito se refiere a aquella
que por naturaleza misma de las funciones a realizar demanda un mayor grado de
reserva por parte de la persona que las ejecuta, es decir, a la confianza
inherente al manejo de asuntos que pertenecen al ámbito de la reserva y el
cuidado que requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya
virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se
trata[9].
Esta
Corporación ha considerado que no es necesario que concurran ambas condiciones,
basta con la presencia de una sola de ellas para justificar la decisión
legislativa de exceptuarlo de la regla general de la carrera administrativa y catalogarlo
como de libre nombramiento y remoción.
Con base en
estos criterios, pasa la Corte a analizar si las disposiciones demandadas se
ajustan o no a la preceptiva constitucional.
Caso
concreto
Con el fin de determinar si los
cargos de “Director de la Academia Diplomática”, “Director de
Protocolo” y “Jefes de Oficina Asesora”  contenidos en los literales
d, e y g del artículo 6 del Decreto Ley 274 de 2000 deben ser provistos
mediante el régimen de carrera resulta necesario examinar la definición de sus
responsabilidades y funciones.  Para ello, se debe recurrir a los dispuesto en
la Resolución 4026 de 2009, “por la cual se establece el manual de Funciones
y de Competencias Laborales para los empleos de la Planta del Ministerio de
Relaciones Exteriores” y en el artículo 5 de la Ley 909 de 2004, “por la
cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.
1. Director de la Academia
Diplomática
En cuanto a la nomenclatura y
clasificación del cargo de Director de la Academia Diplomática la Resolución
No. 4026 de 2009, dentro del aparte de “Propósito principal y descripción de
funciones esenciales”[10],
establece que se trata de un cargo del nivel directivo[11],
que tiene como propósito principal dirigir los procesos de selección y ascenso
de la Carrera Diplomática y Consular, de conformidad con lo establecido en las
disposiciones que regulan el Servicio Exterior y la Carrera Diplomática y
Consular, así como coordinar las actividades relacionadas con los cursos de
formación; capacitación y actualización; preparación de estudios e
investigaciones, y ejecución de intercambios y cooperación académica, que
apoyen la formulación de la política exterior y mejoren las competencias de los
funcionarios del Ministerio.
Entre sus funciones esenciales
están las de dirigir el proceso de selección de aspirantes para el ingreso a la
Academia Diplomática, la realización de concursos de ingreso, programación y
ejecución de cursos de capacitación, orientación preparación y actualización de
cursos de formación, presentación de informes sobre rendimiento académico de
los alumnos y dirigir estudios e investigaciones que adelante directamente el
Ministerio o por conducto de instituciones de educación pública y privada para
apoyar la formulación de la política migratoria, en coordinación con los
Viceministros y dependencias pertinentes.
Adicionalmente, el artículo 5,
numeral 2, literal a de la Ley 909 de 2004[12],
“por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, exceptúa
de la carrera administrativa el cargo de Director de la Academia Diplomática al
considerar que dicho cargo es de libre nombramiento y remoción por cuanto ejerce
funciones de dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo
ejercicio implica la adopción de políticas o directrices en la Administración
Central del Nivel Nacional.
En este orden, es
constitucionalmente admisible la exclusión del cargo de Director de la Academia
Diplomática del régimen de carrera administrativa, en la medida en que en él
concurren con claridad los dos elementos que permiten clasificar el cargo de
libre nombramiento y remoción, conforme la jurisprudencia constitucional:
i) Se trata de un cargo directivo
clasificado en el artículo 5 de la Ley 909 de 2004 de libre nombramiento y
remoción porque incluye funciones de dirección, conducción y orientación de la
política institucional en el Ministerio de Relaciones Exteriores en relación
con los procesos de selección, orientación y direccionamiento de cursos de
formación para el apoyo en la formulación de la política exterior, es decir,
cumple funciones de direccionamiento general, de formulación de políticas y
directrices institucionales y de adopción de planes programas y proyectos, en
las áreas a su cargo –procesos de selección y capacitación-.
ii) En atención a que mediante la
gestión de la Academia Diplomática se desarrolla todo el proceso de selección,
ingreso, ascenso y evaluación de quienes ingresan a la carrera diplomática y
Consular, es claro para la Sala que el cargo de Director de dicha Academia exige
un nivel especial y cualificado de confianza, adicional a la que se reclama de
todo servidor público, por parte de quien lo desempeñe, en la medida en que involucra
una responsabilidad administrativa trascendental en el recurso humano que hace
parte del servicio diplomático y consular.
Por las razones anteriores, la
Corte concluye que el Legislador no excedió sus atribuciones constitucionales
al excluir del régimen de carrera administrativa del servicio exterior de la
república y la Carrera Diplomática y Consular el cargo de Director de la
Academia Diplomática, ya que se trata de un cargo cuya naturaleza y funciones
son propias de un empleo de libre nombramiento y remoción y en esa medida no se
opone a la regla general del artículo 125 de la Constitución, en consecuencia,
se declarará exequible el literal d del artículo 6 del Decreto-Ley 274 de 2000.
2. Director General de
Protocolo.
En cuanto a la nomenclatura y
clasificación del cargo de Director General de Protocolo, la Resolución No.
4026 de 2009 establece que se trata de un cargo del nivel directivo[13],
que tiene como labor principal dirigir, asesorar y supervisar las actividades
propias de protocolo, en especial las relacionadas con el ceremonial
diplomático del Estado, así como la acreditación, audiencias protocolarias y
privilegios e inmunidades de las misiones extranjeras y su personal diplomático
y administrativo.
Entre sus funciones esenciales
están las de preparar, organizar, coordinar y vigilar el cumplimiento de las
normas pertinentes en todos los actos o ceremonias a las que concurra el
Presidente de la República y en los que participen miembros del Cuerpo
Diplomático o funcionarios oficiales extranjeros, dirigir el trámite de las
solicitudes de audiencias protocolarias de los Jefes de Misiones Extranjeras,
funcionarios oficiales extranjeros y funcionarios de organismos internacionales
con el Presidente de la República; gestionar ante las autoridades nacionales la
aplicación de los privilegios e inmunidades a que tengan derecho las misiones
extranjeras, asistir técnicamente a la Dirección de Gestión Jurídica
Internacional y a los Despachos de los Viceministerios, en la negociación de
acuerdos internacionales, en aquellos aspectos  relativos a privilegios e
inmunidades y emitir conceptos.
Asimismo, el artículo 5, numeral
2, literal a de la Ley 909 de 2004[14],
“por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, exceptúa
de la carrera administrativa el cargo de Director General de Protocolo al
considerar que dicho cargo es de libre nombramiento y remoción por cuanto
ejerce funciones de dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo
ejercicio implica la adopción de políticas o directrices en la Administración
Central del Nivel Nacional.
Para la Sala es constitucionalmente
admisible la exclusión del cargo de Director General de Protocolo del régimen
de carrera administrativa, en la medida en que en él concurren con claridad
los  dos elementos alternativos exigidos por la jurisprudencia constitucional:
i) Se trata de un cargo directivo
cuyas funciones específicas, según el artículo 5 de la Ley 909 de 2004,
incluyen las de dirección, conducción y orientación institucional en el Ministerio
de Relaciones Exteriores en relación con la formulación de políticas y
directrices institucionales y de adopción de planes programas y proyectos.
ii) Es un empleo que exige un
nivel especial y cualificado de confianza en la persona que lo ejerza, pues el
grado de confidencialidad necesario en el ejercicio de este cargo, es inherente
al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el
cuidado que requiere  la ejecución de las referidas funciones.
Por las razones anteriores, no
desconoce el artículo 125 de la Constitución la exclusión de éste cargo del
régimen de carrera administrativa del Servicio Exterior de la República y la
Cerrera Diplomática y Consular, en cuanto la naturaleza de las funciones y el
grado de confianza requerido para la atención de las solicitudes de Misiones
Diplomáticas extranjeras en el trámite de privilegios e inmunidades para la
misma, entre otras funciones a cargo justifican que se clasifique como un
empleo de libre nombramiento y remoción, en consecuencia, se declarará
exequible el literal e del artículo 6 del Decreto-Ley 274 de 2000.
3. Jefes de Oficina Asesora
La categoría de Jefes de Oficina Asesora está conformada por: i) el Jefe
de Oficina Asesora de Planeación y ii) el Jefe de Oficina Asesora de Jurídica,
de los cuales se hará una breve referencia a continuación.
i) Jefe de Oficina Asesora de Planeación
En cuanto a la nomenclatura y
clasificación del cargo de Jefe de Oficina Asesora de Planeación, la Resolución
No. 4026 de 2009 establece que se trata de un cargo del nivel asesor, que tiene
como propósito principal asesorar a las diferentes dependencias en la
formulación, seguimiento y evaluación de la política exterior y migratoria,
plan estratégico, planes operativos anuales, programas y proyectos con el fin
de garantizar el cumplimiento de los objetivos misionales del Ministerio de
Relaciones Exteriores, el Fondo Rotatorio adscrito y las Misiones Diplomáticas
y Oficina Consulares.
Entre sus funciones esenciales
están las de asesorar al Ministro en el diseño y formulación de las políticas,
estrategias, planes programas y proyectos institucionales para el efectivo
cumplimiento de la misión de la entidad, preparar, en coordinación con el
Despacho del Ministro, los Viceministros y la Secretaría Genera, la formulación
y evaluación de la política exterior y migratoria, asesorar a las dependencias
del Ministerio en la formulación y ejecución de los planes, programas y
proyectos institucionales y en los procesos de planeación y programación
presupuestal, entre otras.
ii) Jefe de Oficina Asesora de
Jurídica
En cuanto a la nomenclatura y
clasificación del cargo de Jefe de Oficina Asesora de Jurídica, la Resolución
No. 4026 de 2009 establece que se trata de un cargo del nivel asesor, que tiene
como propósito principal brindar soporte jurídico a la Secretaría General y
demás áreas del Ministerio sobre temas de derecho público y privado en la
legislación nacional, velar por su adecuada aplicación y coordinación la
adecuada y oportuna defensa jurídica de los intereses del Ministerio de
Relaciones Exteriores y de su Fondo Rotatorio adscrito, en el ámbito nacional y
en las misiones colombianas acreditadas en el exterior, y los proceso de
contratación y cobro coactivo de la entidad y su Fondo Rotatorio adscrito.
Como funciones esenciales, entre
otras, están las de establecer, diseñar y proponer al Ministro, políticas,
planes, programas y procedimientos que aseguren la adecuada y oportuna defensa
jurídica de los intereses del Ministerio de Relaciones Exteriores y de su Fondo
Rotatorio adscrito, en el ámbito nacional y en las misiones colombianas
acreditadas en el exterior, coordinar la elaboración de los conceptos y los
estudios que se requieren sobre el ordenamiento jurídico interno aplicable al
Ministerio de Relaciones Exteriores, coordinar el seguimiento y análisis del
comportamiento de los fallos de las autoridades judiciales nacionales
relacionados con las funciones y gestión del Ministerio y proponer las
políticas de prevención del daño antijurídico del Ministerio y de su Fondo Rotatorio
y coordinar la preparación de los instrumentos necesarios con destino a las
diferentes dependencias y misiones.
El artículo 5 de la Ley 909 de
2004, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la
carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”,
clasifica como excepción de la carrera administrativa los cargos de libre
nombramiento y remoción de Jefes de Oficina Asesora de Jurídica y de Planeación
al considerar que dichos cargos ejercen funciones de dirección, conducción y
orientación institucionales, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o
directrices en la Administración Central del Nivel Nacional.
Es constitucionalmente admisible
la exclusión de los cargos de Jefes de Oficina Asesora del régimen de carrera
administrativa, en la medida en que en él concurren con claridad los  dos
elementos alternativos exigidos por la jurisprudencia constitucional:
i) Se trata de cargos del nivel
asesor cuyas funciones específicas, según el artículo 5 de la Ley 909 de 2004[15],
incluyen las de dirección, conducción y orientación de la política
institucional en el Ministerio de Relaciones Exteriores en relación con la
formulación de políticas y directrices institucionales y de adopción de planes
programas y proyectos.
ii) Estos empleos a todas luces
exigen un nivel especial y cualificado de confianza en la persona que lo
ejerza, pues el grado de confidencialidad necesaria en el ejercicio de estos
cargos, es inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de
la reserva y el cuidado que requiere  la ejecución de las referidas funciones.
En atención a lo expuesto, la
Corte Constitucional declarará la exequibilidad de las normas demandadas en
cuanto el legislador no excedió los límites constitucionales  al excluirlas del
régimen de carrera administrativa del Ministerio de Relaciones Exteriores, al
tratarse de cargos cuya naturaleza y funciones son las propias de empleos de
libre nombramiento y remoción y en esa medida no se oponen a la regla general
del artículo 125 de la Constitución.
En la
misma medida, aunque el numeral 2 del artículo 5 de la Ley 909 de 2004 no fue
demandado, pero por excepción a la carrera administrativa también clasifica los
cargos de Director de la Academia Diplomática, Director del Protocolo y
jefes de Oficina Asesora como de libre nombramiento y remoción por cuanto
cumplen funciones de dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo
ejercicio implica la adopción de políticas o directrices dentro de la
Administración Central del Nivel Nacional, la Corte procedió a la conformar la
unidad normativa con estos apartes, en virtud de su conexidad temática. En
consecuencia, se declarará la exequibilidad de los referidos cargos contenidos
en el numeral 2 del artículo 5 de la Ley 909 de 2004.
4. Síntesis de la decisión
La Corte Constitucional luego de
analizar los fundamentos legales, la naturaleza y las funciones establecidas a
los cargos de “Director de la Academia Diplomática”, “Director de
Protocolo” y “Jefes de Oficina Asesora”, determinó que el legislador
no excedió sus atribuciones constitucionales al excluir los referidos empleos
del régimen de carrera administrativa del Servicio Exterior de la República y
la Cerrera Diplomática y Consular, ya que se trata de cargos que por la
naturaleza de sus funciones y el grado de confianza requerido para el ejercicio
de sus responsabilidades son cargos que se deben clasificar como de libre
nombramiento y remoción y en esa medida no se opone a la regla general del
artículo 125 de la Constitución.
III. DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados, los empleos
de “Director de la Academia Diplomática”, “Director de
Protocolo” y “Jefes de Oficina Asesora”, contenidos en los literales d, e y g del artículo 6 del Decreto – Ley 274 de
2000.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos examinados, los empleos de “Director de la Academia Diplomática”, “Director
de Protocolo” y “Jefes de Oficina Asesora”, contenidos en el numeral 2 del artículo 5 de la Ley 909 de 2004.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente con excusa
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ausente con permiso
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrado (e)
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario
General (e)
[1]
Por la cual se establece el manual especifico de funciones y
de competencias laborales para los empleos de la Planta de Personal del
Ministerio de Relaciones Exteriores.
[2] En la
Sentencia C-539/99,  se enunciaron las hipótesis que permiten la
integración de la unidad normativa:  "Excepcionalmente, la
Corte puede conocer sobre la constitucionalidad de leyes ordinarias que no son
objeto de control previo u oficioso, pese a que contra las mismas no se hubiere
dirigido demanda alguna. Se trata de aquellos eventos en los cuales procede la
integración de la unidad normativa. Sin embargo, para que, so pretexto de la
figura enunciada, la Corte no termine siendo juez oficioso de todo el
ordenamiento jurídico, la jurisprudencia ha señalado que la formación de la
unidad normativa es procedente, exclusivamente, en uno de los siguientes tres
eventos. En primer lugar, procede la integración de la unidad normativa
cuando  un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no
tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de  manera que, para
entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su
contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada.  En
estos casos es necesario completar la proposición jurídica demandada para
evitar proferir un fallo inhibitorio. En segundo término, se justifica la
configuración de la unidad normativa en aquellos casos en los cuales la
disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del
ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hipótesis pretende evitar que un
fallo de inexequibilidad resulte inocuo. Por último, la integración
normativa procede cuando pese a no verificarse ninguna de las hipótesis anteriores,
la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra
disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de
constitucionalidad". Sobre integración de la proposición jurídica pueden
consultarse las Sentencias C-916-10, C-125-13,  C-105-13 y C-528-13, entre
otras.
[3]
Sobre el carácter excepcional de la conformación de la unidad normativa, cfr.
la sentencia C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Se demandó la
inconstitucionalidad del parágrafo del Artículo 1 de la
Ley 1393 de 2009, que establece una presunción de culpa o dolo en material
ambiental por las infracciones a la legislación en esta material. Pese a que
varios de los intervinientes solicitaron la integración normativa con
disposiciones legales con un contenido similar, con fundamento en el carácter
excepcional de la figura, la Corte negó la petición, argumentando que la norma
cuestionada constituía un enunciado completo e independiente cuyo contenido
podía determinarse por sí solo, que aunque algunas de sus expresiones se
encontraban reproducidas en otros preceptos no demandados, se referían a
hipótesis fácticas distintas, y que la mera similitud no hacía imperiosa la
integración. Concluye entonces que “no procede la integración de la unidad
normativa y, por lo tanto, el examen de constitucionalidad habrá de recaer
exclusivamente sobre el contenido normativo demandado y bajo el cargo
formulado”.
[4]
Sentencias C-475 de 1999 y C-161 de 2003, entre otras.
[5]
Sentencias C-195 de 1994 y C-1230 de 2005, entre otras.
[6]
Sentencia C-312 de 2003.
[7]
Sentencia C-195 de 1994.
[8]
Criterio reiterado en las sentencias C-161 de 2003, C-312 de
2003, C-553 de 2010, C-284 de 2011, SU-448 de 2011 y SU-539 de 2012.
[9]
Sentencia C-514 de 1994.
[10]
“II. PROPÓSITO PRINCIPAL.
Dirigir los procesos de
selección y ascenso de la Carrera Diplomática y Consular, de conformidad con lo
establecido en las disposiciones que regulan el Servicio Exterior y la Carrera
Diplomática y Consular, así como coordinar las actividades relacionadas con los
cursos de formación; capacitación y actualización; preparación de estudios e
investigaciones, y ejecución de intercambios y cooperación académica, que
apoyen la formulación de la política exterior y mejoren las competencias de los
funcionarios del Ministerio.
III. DESCRIPCIÓN DE
FUNCIONES ESENCIALES.
1. Dirigir el proceso de
selección de aspirantes para el ingreso a la Academia Diplomática.
2. Dirigir la realización
de los concursos de ingreso a la Carrera Diplomática y Consular, de conformidad
con lo establecido en las disposiciones legales que la regulan.
3. Dirigir la programación y ejecución de los cursos
de capacitación y examen de idoneidad profesional para ascenso dentro de la
Carrera Diplomática y Consular.
4. Orientar la preparación
y actualización de los cursos de formación, capacitación, actualización y demás
programas de estudio de la Academia, de conformidad con lo previsto en las
disposiciones que regulan el Servicio Exterior y la Carrera Diplomática y
Consular y con los intereses y prioridades definidas por el Despacho del
Ministro y los Viceministerios.5. Dirigir la presentación de los informes sobre
el rendimiento académico de los alumnos de la Academia, así como la información
sobre el rendimiento académico de los cursos de capacitación y de actualización
para el ascenso y para permanencia en el rango de los funcionarios de la
Carrera Diplomática y Consular, de conformidad con las normas legales vigentes.
5. Dirigir la presentación
de los informes sobre el rendimiento académico de los alumnos de la Academia,
así como la información sobre el rendimiento académico de los cursos de
capacitación y de actualización para el ascenso y para permanencia en el rango
de los funcionarios de la Carrera Diplomática y Consular, de conformidad con
las
normas legales vigentes.
6. Dirigir estudios e
investigaciones que adelante directamente el Ministerio o por conducto de
instituciones de educación pública y privada para apoyar la
7. formulación de la
política exterior y migratoria, en coordinación con los Viceministerios y
dependencias pertinentes.
8. Promover y ejecutar
programas de intercambio y cooperación académica con instituciones similares o
con instituciones de educación superior del país y del exterior, en temas
relacionados con el Ministerio de Relaciones Exteriores.
9. Brindar apoyo académico
y técnico a la Dirección de Talento Humano en los programas de capacitación,
formación, inducción y reinducción de los funcionarios del Ministerio, con
fundamento en las directrices y criterios establecidos por la Secretaría
General.
10. Definir y coordinar los
procesos internos para la selección de los funcionarios del Ministerio que
aspiren al otorgamiento de becas de estudio en el país o fuera de él.
11. Emitir concepto sobre
la procedencia y fines de las comisiones de estudio que soliciten los
funcionarios del Ministerio.
12. Contribuir al continuo
desarrollo profesional de los funcionarios del Ministerio de manera que puedan
atender y servir eficazmente a los requerimientos y objetivos de la política
exterior y fortalecer su capacidad negociadora.
13. Coordinar la
preparación y elaboración de publicaciones sobre temas de interés en materia de
política exterior y promover su divulgación.
14. Dirigir las actividades
relacionadas con la organización, custodia y prestación de los servicios de
biblioteca, centro de documentación y hemeroteca para el Ministerio y el
público en general.
15. Coordinar las
actividades necesarias para el funcionamiento del Consejo Académico de la
Academia Diplomática y el desarrollo de las funciones asignadas a este órgano
en el Decreto Ley 274 de 2000 y demás normas que lo modifiquen, adicionen o
sustituyan.
16. Las demás que se le
asignen y que correspondan a la naturaleza de la dependencia a su cargo”.
[11]
En la Resolución No. 4026 de 2009, de acuerdo con los niveles
administrativos señalados, identifica como del nivel DIRECTIVO al empleo de
DIRECTOR DE ACADEMIA DIPLOMATICA, código 0086, grado 22.
[12]
“Ley 909 de 2004, Artículo  5º. Clasificación de los empleos. Los
empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de
carrera administrativa, con excepción de:
1. Los de
elección popular, los de período fijo, conforme a la Constitución Política y la
ley, los de trabajadores oficiales y aquellos cuyas funciones deban ser
ejercidas en las comunidades indígenas conforme con su legislación.
2. Los de
libre nombramiento y remoción que correspondan a uno de los siguientes
criterios:
a) Los de
dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio implica la
adopción de políticas o directrices así:
En la
Administración Central del Nivel Nacional:
Ministro;
Director de Departamento Administrativo; Viceministro; Subdirector de Departamento
Administrativo; Consejero Comercial; Contador General de la Nación; Subcontador
General de la Nación; Superintendente, Superintendente Delegado e Intendente;
Director y Subdirector de Unidad Administrativa Especial; Secretario General y
Subsecretario General; Director de Superintendencia; Director de Academia
Diplomática; Director de Protocolo; Agregado Comercial; Director
Administrativo, Financiero, Administrativo y Financiero, Técnico u Operativo;
Subdirector Administrativo, Financiero, Administrativo y Financiero, Técnico u
Operativo, Director de Gestión; Jefes de Control Interno y de Control Interno
Disciplinario o quien haga sus veces; Jefe de Oficina, Jefes de Oficinas
Asesoras de Jurídica, Planeación, Prensa o de Comunicaciones; Negociador Internacional;
Interventor de Petróleos, y Capitán de Puerto. (resaltado fuera del texto
original)
(…)”
[13]
En la Resolución No. 4026 de 2009, de acuerdo con los niveles
administrativos señalados, identifica como del nivel DIRECTIVO al empleo de
DIRECTOR GENERAL DE PROTOCOLO, código 0087, grado 22.
[14]
“Ley 909 de 2004, Artículo  5º. Clasificación de los empleos.
Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de
carrera administrativa, con excepción de:
1. Los de
elección popular, los de período fijo, conforme a la Constitución Política y la
ley, los de trabajadores oficiales y aquellos cuyas funciones deban ser
ejercidas en las comunidades indígenas conforme con su legislación.
2. Los de
libre nombramiento y remoción que correspondan a uno de los siguientes
criterios:
a) Los de
dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio implica la
adopción de políticas o directrices así:
En la
Administración Central del Nivel Nacional:
Ministro;
Director de Departamento Administrativo; Viceministro; Subdirector de
Departamento Administrativo; Consejero Comercial; Contador General de la
Nación; Subcontador General de la Nación; Superintendente, Superintendente
Delegado e Intendente; Director y Subdirector de Unidad Administrativa
Especial; Secretario General y Subsecretario General; Director de
Superintendencia; Director de Academia Diplomática; Director de Protocolo;
Agregado Comercial; Director Administrativo, Financiero, Administrativo y
Financiero, Técnico u Operativo; Subdirector Administrativo, Financiero,
Administrativo y Financiero, Técnico u Operativo, Director de Gestión; Jefes de
Control Interno y de Control Interno Disciplinario o quien haga sus veces; Jefe
de Oficina, Jefes de Oficinas Asesoras de Jurídica, Planeación, Prensa o de
Comunicaciones; Negociador Internacional; Interventor de Petróleos, y Capitán
de Puerto. (resaltado fuera del texto original)
(…)”
[15]
“Ley 909 de 2004, Artículo  5º. Clasificación de los empleos.
Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de
carrera administrativa, con excepción de:
1. Los de
elección popular, los de período fijo, conforme a la Constitución Política y la
ley, los de trabajadores oficiales y aquellos cuyas funciones deban ser
ejercidas en las comunidades indígenas conforme con su legislación.
2. Los de
libre nombramiento y remoción que correspondan a uno de los siguientes
criterios:
a) Los de
dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio implica la
adopción de políticas o directrices así:
En la
Administración Central del Nivel Nacional:
Ministro;
Director de Departamento Administrativo; Viceministro; Subdirector de
Departamento Administrativo; Consejero Comercial; Contador General de la
Nación; Subcontador General de la Nación; Superintendente, Superintendente
Delegado e Intendente; Director y Subdirector de Unidad Administrativa
Especial; Secretario General y Subsecretario General; Director de
Superintendencia; Director de Academia Diplomática; Director de Protocolo;
Agregado Comercial; Director Administrativo, Financiero, Administrativo y
Financiero, Técnico u Operativo; Subdirector Administrativo, Financiero,
Administrativo y Financiero, Técnico u Operativo, Director de Gestión; Jefes de
Control Interno y de Control Interno Disciplinario o quien haga sus veces; Jefe
de Oficina, Jefes de Oficinas Asesoras de Jurídica, Planeación, Prensa o
de Comunicaciones; Negociador Internacional; Interventor de Petróleos, y
Capitán de Puerto. (resaltado fuera del texto original).
(…)