C-192-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-192/05
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Norma no vigente que produce efectos
jurídicos
INEMBARGABILIDAD DEL PRESUPUESTO GENERAL DE
LA NACION-Obligaciones
laborales a cargo del Estado
INEMBARGABILIDAD DEL PRESUPUESTO GENERAL DE
LA NACION-Recursos del
Sistema General de Participaciones
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO E INEMBARGABILIDAD
DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Constancia sobre naturaleza de  recursos embargados
PRINCIPIO DE LA BUENA FE E INEMBARGABILIDAD
DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Autoridades no pueden dilatar el cumplimiento de las
obligaciones del Estado con sus acreedores
EMBARGO DE RECURSOS DEL PRESUPUESTO GENERAL
DE LA NACION-Competencia
del Juez para determinar su procedencia/INEMBARGABILIDAD DEL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Excepciones
De acuerdo con el ordenamiento jurídico colombiano,
únicamente la autoridad judicial competente, que expidió la orden de embargo
dentro del proceso del cual conoce, es quien, una vez obre en el expediente la
constancia sobre la naturaleza de los recursos, determinará si procede el
desembargo, o si continúa con el mismo, o si decide ordenar el desembargo, por
la sencilla razón de que el juez del caso es quien conoce si, no obstante que
se está ante recursos del Presupuesto General de la Nación, la situación objeto
de su decisión se enmarca dentro de las excepciones al principio general de
inembargabilidad del Presupuesto.
INEMBARGABILIDAD DEL PRESUPUESTO GENERAL DE
LA NACION-Constancia sobre
naturaleza de los recursos embargados es de índole administrativo/INEMBARGABILIDAD
DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Finalidad de la constancia sobre
naturaleza de los recursos embargados
Al leer la disposición acusada ésta contempla un trámite
de índole  administrativo, entre el servidor público que recibe la orden de
embargo y la solicitud que debe adelantar ante la Dirección General de
Presupuesto. Sin que, por parte alguna, puede entenderse como la orden al juez
para que levante el mismo. Se trata de un procedimiento legítimo para oponerse
al embargo, realizado por la autoridad competente de la Rama Ejecutiva,
encargada de preservar el principio de la inembargabilidad del presupuesto. Con
esta constancia, además, se impide que se produzca el fenómeno de la
embargabilidad indiscriminada, caso en el que se provocaría una situación que
puede afectar el propio funcionamiento del Estado y el cumplimiento de los
deberes y finalidades sociales, ordenados por la Carta.
INEMBARGABILIDAD DEL PRESUPUESTO GENERAL DE
LA NACION-Razonabilidad de
la constancia sobre naturaleza de los recursos embargados
Para la Corte, lo establecido por el
legislador en cuanto al deber del servidor público que recibe la orden de
embargo, de obtener de la Dirección General de Presupuesto, la constancia sobre
la naturaleza de los recursos objeto de la medida, es un trámite razonable si
se entiende que con esta prueba, el juez del proceso, determinará si la orden
de embargo la mantiene o no, al examinar si el crédito que se reclama ante las
autoridades judiciales, corresponde a los que pueden ser objeto de excepción al
principio general de la inembargabilidad presupuestal.
Referencia: expediente D-5375
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 40 de la Ley 848 de 2003 “por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal
del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004.”
Actor : Carlos Edward Osorio Aguiar
Magistrado Ponente :
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil
cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Carlos Edward Osorio Aguiar demandó el artículo 40 de la
Ley 848 de 2003 “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31
de diciembre de 2004.”
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda de la referencia.
II.  NORMA DEMANDADA.
A continuación, se transcribe el texto de
la disposición acusada, tomada del Diario Oficial No. 45370 de 13 de noviembre
de 2003.
Ley 848 de 2003
“por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal
del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004.”
“&$Artículo 40. El servidor público que
reciba una orden de embargo sobre los recursos incorporados en el Presupuesto
General de la Nación, incluidas las transferencias que hace la Nación a las
Entidades Territoriales, está obligado a efectuar los trámites correspondientes
para que se solicite por quien corresponda la constancia sobre la naturaleza de
estos recursos a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de llevar a cabo el
desembargo, para lo cual el solicitante deberá indicar el tipo de proceso, las
partes involucradas, el despacho judicial que profirió las medidas cautelares,
y el origen de los recursos que fueron embargados.”
III.
LA DEMANDA.
El demandante considera que la disposición acusada vulnera los artículos
1, 2, 4, 13, 25, 53, inciso 2 y final, 58 y 229 de la Constitución. Por
consiguiente, eleva dos solicitudes a la Corte : que lo declare inexequible, o,
en el evento en que se declare exequible, tal decisión se condicione. Las
razones que se resumen así :
a) Debe declararse inexequible el artículo 40 acusado porque se
violan las disposiciones constitucionales mencionadas, por cuanto impone como
un deber a los servidores públicos que reciban órdenes de embargo sobre
recursos incorporados en el presupuesto general de la nación, incluidas las
transferencias a las entidades territoriales, a efectuar un trámite encaminado
a obtener una constancia o certificación, lo que conduce a desconocer las
excepciones que en materia de inembargabilidad de los recursos que hacen parte
del Presupuesto General de la Nación, ha señalado la jurisprudencia de la Corte
Constitucional.
La constancia de que trata la disposición está dirigida a que se
realice el  desembargo y así lo expresa la norma. Es decir, con dicha
constancia se pretende dar alcance absoluto al principio de la inembargabilidad
de tales rentas, sin tener en cuenta que la inembargabilidad está restringida a
algunos eventos excepcionales, como lo ha dicho la Corte : los créditos
laborales y los recursos de libre destinación, del sistema general de
participaciones, según las sentencias C-546 de 1992 y C-566 de 2003,
respectivamente.
Se refiere a que el artículo 40 acusado busca que la Dirección
General del Presupuesto Público Nacional emita constancia sobre la naturaleza
de dichos recursos, lo que es un trámite inocuo, que vulnera los principios de
economía y celeridad previstos en el artículo 209 de la Carta, pues la
naturaleza de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de
la Nación son exactamente eso : rentas y recursos del presupuesto general de la
Nación, no requiriéndose, en consecuencia, que una autoridad pública lo
certifique.
Sin desconocer que el principio de inembargabilidad puede ser
admisible, lo que resulta censurable consiste en que al amparo del mismo, se
desconozcan las sentencias C-546 de 1992 y C-566 de 2003 mencionadas.
b) Si la Corte decide no declarar la inexequibilidad,  el actor
solicita que la misma sea condicionada, en el entendido que la Dirección
General del Presupuesto Público Nacional “deba certificar, que los recursos son
embargables independientemente de su naturaleza, en tratándose de ejecuciones
laborales, o en relación con cualquier tipo de ejecución, cuando se trate de
recursos del sistema general de participaciones – otros propósitos – Recursos
de libre destinación, habiendo el ordenador, optado por dicha
discrecionalidad.” (fl. 5)
Al individualizar los cargos, el demandante expresa que el artículo
40 acusado viola el preámbulo de la Carta y los artículos 1, 2 y 4 porque en
ellos se señala a Colombia como un Estado Social de Derecho, lo que es
contrario al contenido de la disposición legal demandada. El artículo 13 de la
Constitución se vulnera ya que desconoce la igualdad entre los trabajadores del
sector público con respecto de los del sector privado, porque éstos últimos
pueden perseguir los bienes y recursos del empleador. El artículo 25 de la
Carta se desconoce, pues la prohibición de embargar desprotege a los empleados
oficiales pensionados que acuden a la vía judicial para obtener el pago de sus
prestaciones. El artículo 53 constitucional se vulnera en sus incisos 2 y
final, por cuanto si ellos garantizan al pensionado el pago oportuno de sus
pensiones, la ley no puede impedirle que obtenga el pago oportuno mediante el
embargo. Por las mismas razones se violan los artículos 58 y 229 dado que la
inembargabilidad hace nugatorio el acceso a la administración de justicia y
priva al acreedor del derecho a hacer efectiva la prestación debida por la vía
judicial.
Finaliza su escrito con un punto denominado “reflexiones generales
relacionadas con la inembargabilidad y los antecedentes jurisprudenciales”, que
como su título lo indica, remite a la jurisprudencia de la Corte sobre la
materia : sentencias C-546 de 1992 y C-546 de 2003. Solicita que la Corte emita
una sentencia de unificación, con el fin de que se unifiquen los criterios al
respecto.
Con el fin de probar las razones de su demanda, acompañó una certificación
de la Directora General de Presupuesto Público Nacional expedida en virtud del
artículo 40 acusado, con el fin de que obre en el proceso que cursa en un
juzgado civil del circuito del municipio de Fresno, Tolima (fl. 97).
IV. INTERVENCIONES.
En este proceso intervino el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, a través del doctor Carlos Andrés Guevara Caicedo, con el de
fin de solicitar que se declare exequible el artículo 40 acusado. Se resumen
sus razones así:
El principio de inembargabilidad está consagrado en el
artículo 63 de la Constitución, que delega en el legislador determinar cuáles
bienes, además de los enumerados en la disposición, pueden ser embargados. Este
principio está encaminado a proteger un patrimonio que beneficia a toda la
comunidad y, por ello, tiene rango constitucional.
La facultad del legislador para determinar qué otros
bienes podían ser embargables ya estaba consagrada en la Carta de 1886, y con
base en ella, el legislador, por medio del artículo 16 de la Ley 38 de 1989,
determinó que son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto
General de la Nación. Disposición sobre la que se pronunció la Corte
Constitucional en la sentencia C-546 de 1992. Posteriormente, también se
pronunció al analizar el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, Estatuto orgánico
del presupuesto, sentencia C-354 de 1997. En la sentencia C-793 de 2002, se
revisaron los artículos 18 y 38 de la Ley 715 de 2001. Observa que en todos los
pronunciamientos, la Corte declaró exequible el principio de inembargabilidad.
Señala que el certificado de inembargabilidad es
desarrollo del principio constitucional y es necesario como elemento
instrumental, en armonía con los artículos 19 del Estatuto Orgánico y 177 del
Código Contencioso Administrativo.
Pone de presente, además, que la Corte se pronunció
sobre una disposición casi idéntica a la ahora acusada, en la sentencia C-402
de 1997, con ocasión de la demanda del artículo 40 de la Ley 331 de 1996,
declarando exequible la certificación allí contenida, pues tal certificación es
un medio que le permite al juez determinar el origen de la medida cautelar y no
una herramienta para lograr el desembargo de los recursos, como erróneamente lo
afirma el demandante. Con la certificación de inembargabilidad, expedida por la
Dirección General de Presupuesto, se le permite al servidor público conocer la
naturaleza de los recursos y, así, determinar si son o no embargables.
De la reiterada jurisprudencia de la Corte, para el
interviniente “el sentido y alcance que se le debe dar al artículo 40 de la Ley
848 de 2003 está perfectamente definido y su interpretación debe ser la que la
Corte ha venido expresando a través de sus diferentes fallos sobre la materia.
Por lo tanto, el principio de inembargabilidad consagrado en la norma acusada
dentro del presente proceso, no debe entenderse como de carácter absoluto, sino
que comporta ciertas excepciones, las cuales propenden por la preservación de
los derechos fundamentales de carácter laboral consagrados en la Carta
Política.” (fl. 32)
Además, el hecho de no poder embargar los recursos del
Presupuesto General antes del término de 18 meses, no impide reclamar los
respectivos derechos a través de los mecanismos establecidos en las normas
presupuestales, en virtud de las cuales, en cada una de las secciones
presupuestales aparecen presupuestados los créditos judicialmente reconocidos,
los laudos arbitrales y las conciliaciones a las que corresponda el negocio
respectivo. Ni se desconoce el artículo 229 de la Constitución, pues existen
otros mecanismos jurídicos para hacer efectivo el derecho, como son los
previstos en la Ley orgánica de presupuesto y en el artículo 177 del C.C.A.
Pone de presente que los embargos indiscriminados de
rentas y recursos del presupuesto, conduciría a que sin seguir los derroteros
trazados por la Corte Constitucional, se violaran los artículos 345, 346 y 351
de la Carta, ya que implicaría que se efectuaran gastos no incluidos en el
presupuesto, ni decretados por el Congreso de la República. El embargo
indiscriminado acarrearía el incumplimiento de los deberes sociales del Estado
y el efectivo cumplimiento de sus fines, por consiguiente, no existe violación
de los artículos 1, 2, 4 y 53 de la Carta, como lo afirma el demandante. Dentro
de las funciones de la Dirección General de Presupuesto está la de expedir el
certificado de inembargabilidad (art- 28, numeral 14, decreto 246 de 2004).
Finalmente, señala que le corresponde al juez del
conocimiento, y no a la Dirección General de Presupuesto, determinar la
pertinencia de un eventual embargo, una vez evaluadas las normas que rigen la
materia. No se viola el principio de igualdad, porque la situación de hecho de
las personas que se encuentran en una relación laboral eminentemente privada no
es igual al vínculo laboral de carácter público. El trato distinto que pueda
llegar a dárseles a esos dos grupos tiene una clara finalidad razonable a la
luz de los principios constitucionales y guarda una racionalidad interna y
proporcionada, pues tiene que ver con la protección de los recursos públicos.
Además, el principio de inembargabilidad no es absoluto, ya que comporta
excepciones.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor
Procurador General de la Nación, en concepto Nro. 3686, de fecha 22 de octubre
de 2004, le solicita a la Corte proferir los siguientes pronunciamientos :
“1. Declarar
inexequible al expresión “con el fin de llevar a cabo el desembargo”, contenida
en el artículo 40 de la Ley 848 de 2003.
2. Declarar
exequible el artículo 40 restante, bajo el entendido de que se trata de una
prueba que allega la entidad pública en ejercicio de su derecho de defensa y en
su deber de proteger el patrimonio público presupuestal, la cual debe ser
apreciada por el juez de acuerdo con el contexto presupuestal vigente.” (fl.
53)
El señor
Procurador se refiere al principio de inembargabilidad presupuestal consagrado
en el artículo 63 de la Constitución, al permitir al legislador que determine
los bienes que son inembargables, dentro de un contexto de interés general.
Explica que
el sistema presupuestal está constituido por los planes financiero y operativo
anual de inversiones y el presupuesto anual de la Nación, que tiene como
principios : la planificación, anualidad, universalidad, unidad de caja,
programación integral, especialización, inembargabilidad, coherencia
macroeconómica y la homeostasis.
Señala que el
artículo 19 del Decreto 111 de 1996, decreto que compiló las leyes orgánicas
del presupuesto, prescribe que son inembargables las rentas incorporadas en el
presupuesto general de la Nación, incluyendo los recursos del sistema general
de participaciones regionales, así como los bienes y derechos de los órganos
que lo conforman. Sin embargo, advierte que los funcionarios competentes deben
adoptar las medidas conducentes al pago de sentencias en contra de los órganos
respectivos y respetar los derechos reconocidos a terceros en las providencias.
Los funcionarios judiciales deben abstenerse de decretar órdenes de embargo
cuando no se ajusten a lo dispuesto en la ley.
En el
anterior contexto normativo presupuestal es de interés general y permite
garantizar la viabilidad del Estado. Al mismo tiempo, es coherente con la
responsabilidad patrimonial del Estado, por los daños antijurídicos que le sean
imputables.
Pone de
presente que de no ser así “el funcionamiento y la inversión estatales se
verían seriamente comprometidos, especialmente en seguridad pública, justicia,
salud, educación, obras y servicios públicos. De igual manera, el no honrar sus
deudas por los embargos presupuestales conduciría a las sanciones
internacionales, especialmente económicas (no préstamos, no exportaciones ni
importaciones, etc.), tecnológicas, de apoyo económico y militar, etc., el país
se quiebra. Por tanto el principio presupuestal aludido es de interés general y
no particular.” (fl. 43)
Sobre las
excepciones al principio de inembargabilidad presupuestal, se refiere a la
jurisprudencia de la Corte, expuesta en las sentencias C-546 de 1992, C-13,
C-017, C-337 y C-555 de 1993; C-103 de 1994; C-354 y C-402 de 1997; C-793 de
2002; y C-566 de 2003. En estas sentencias, se tiene en cuenta que la
embargabilidad indiscriminada de acreedores, nacionales y extranjeros, pondría
en peligro el funcionamiento del Estado, bajo el pretexto de la satisfacción de
un cobro judicial de un acreedor particular y quirografario.
El artículo
336 del Código de Procedimiento Civil establece que la Nación no puede ser
embargada, salvo el caso contemplado en el artículo 177 del C.C.A. Cuando se
haya condenado en firme a un ente territorial al pago de una suma de dinero, a
la entrega de cosas muebles no secuestradas en el proceso, o al cumplimiento de
una obligación de hacer, la respectiva entidad tiene 6 meses para el pago sin
que antes pueda librarse ejecución contra ella. El artículo 513 del mismo
Código de Procedimiento reitera la inembargabilidad. Así como el artículo 684 y
otras disposiciones.
De las
disposiciones aludidas, concluye el Ministerio Público que corresponde a los
jueces decidir sobre los embargos y desembargos, para el caso concreto.
Trae,
finalmente a colación, la sentencia C-103 de 1994, que al resolver una demanda
contra el inciso tercero del artículo 513 del C. de P.C., la Corte  declaró
inexequible la parte de la disposición que desconocía el principio de
separación de poderes, pues la certificación deber ser estimada por el juez
como una prueba. Por ello, solicita que se declare inexequible la expresión
“con el fin de llevar a cabo el desembargo” y declarar ajustado a la Carta el
resto del artículo, con la salvedad mencionada.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numeral 4, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de esta demanda, pues se trata de acusaciones contra una disposición
contenida en una ley.
2. Aclaración previa.
Antes
de entrar a estudiar el fondo de esta acción, debe ponerse de presente que la
disposición acusada está contenida en una ley anual de presupuesto, cuya
vigencia fiscal comprendió desde el 1º de enero al 31 de diciembre de 2004, lo
que implica que para el momento de proferir esta sentencia, la Ley 848 de 2003
ya fue reemplazada por otra ley de igual vigencia temporal. Esta situación, en
principio, implicaría para la Corte inhibirse de efectuar un pronunciamiento de
fondo, ya que el examen se haría a una disposición que no es susceptible de
seguir produciendo efectos, por haber sido derogada por una norma posterior.
Sin embargo, en este caso, la Sala Plena se pronunciará sobre la disposición
acusada por las siguientes razones :
2.1
La disposición puede estar produciendo efectos jurídicos más allá del período
fiscal respectivo; y,
2.2
El contenido de la norma acusada, en el que se establece la obligación al
servidor público de obtener una constancia sobre el origen de los recursos,
expedida por la Dirección General del Presupuesto, una vez reciba una orden de
embargo, ha estado presente una y otra vez en las distintas leyes anuales de
presupuesto, como fácilmente se puede comprobar.
2.2.1 En efecto, la Ley 331
de 1996 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital
y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre
de 1997”, establecía en el artículo 40 lo siguiente :
Artículo 40. El servidor público que reciba una orden de embargo
sobre los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación,
incluidas las transferencias que hace la Nación a las entidades territoriales,
está obligado a efectuar los trámites correspondientes para que se solicite por
quien corresponda la constancia sobre la naturaleza de estos recursos a la
Dirección General del Presupuesto Nacional, con el fin de llevar a cabo el
desembargo.
(Cuando los jueces ordenen el embargo de
rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, la
Contraloría General de la República podrá abrir juicio fiscal de cuentas para
recuperar los dineros embargados por cuenta del patrimonio del funcionario que
ordenó el embargo.)
La Corte en la sentencia C-402 de 1997
declaró exequible condicionado el inciso primero e inexequible el segundo. Más
adelante se volverá a este punto.
2.2.2
La Ley 547 de 1999 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos
de Capital y Ley de Apropiaciones para la Vigencia Fiscal del 1° de enero al 31
de diciembre del 2000”, en el artículo 43 señala :
“Artículo 43. El servidor público que
reciba una orden de embargo sobre los recursos incorporados en el Presupuesto
General de la Nación, incluidas las transferencias que hace la Nación a las
Entidades Territoriales, está obligado a efectuar los trámites correspondientes
para que se solicite por quien corresponda la constancia sobre la naturaleza de
estos recursos a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de llevar a cabo el
desembargo.”
2.2.3 La Ley 628 de 2000 “Por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal de 1 de enero al 31 de diciembre de 2001”, en el artículo 46
dice :
“Artículo 46. El servidor público que
reciba una orden de embargo sobre los recursos incorporados en el Presupuesto
General de la Nación, incluidas las transferencias que hace la Nación a las
Entidades Territoriales, está obligado a efectuar los trámites correspondientes
para que se solicite por quien corresponda la constancia sobre la naturaleza de
estos recursos a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de llevar a cabo el
desembargo.”
2.3 Lo anterior significa que la Corte debe
pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del contenido del artículo 40
de la Ley 848 de 2003, en especial sobre la exigencia de la constancia en
mención, no obstante que corresponda a una disposición contenida en una ley
cuya vigencia fiscal ya expiró, pues como se vio, ha estado presente en las
distintas leyes anuales de presupuesto y puede estar produciendo efectos
jurídicos más allá del período fiscal respectivo.
3. Lo que se debate.
3.1 Se debate nuevamente el principio de la
inembargabilidad del presupuesto nacional, pues, para el demandante, el
contenido del artículo 40 acusado desconoce la jurisprudencia de la Corte
Constitucional expresada en las sentencias C-546 de 1992 y C-566 de 2003. En
estas providencias se ha señalado que el principio de la inembargabilidad no es
absoluto, sino que tiene excepciones, que son : las reivindicaciones de
carácter laboral, o, cuando corresponde a aquellos recursos considerados de
libre destinacióndel Sistema General de Participaciones.
Por consiguiente, para el demandante, la constancia o
certificación que el servidor público está obligado a solicitar a la Dirección
General del Presupuesto, contenida en la norma acusada, cuando recibe una orden
de embargo sobre recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación,
incluidas las transferencias que hace la Nación a las entidades territoriales,
pretende, tal como lo expresa la propia disposición, que se lleve a cabo el
desembargo.
El planteamiento general del demandante sobre la
inconstitucionalidad de la norma, consiste en que de esta manera se desconoce
que Colombia es un Estado Social de Derecho, que impone la salvaguarda de los
derechos fundamentales, donde no es posible sacrificar a la persona en aras de
hacer prevalecer el interés general. Además, en su concepto, se trata de un
trámite inocuo que vulnera el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 53,
incisos tercero y final, 58 y 229 de la Constitución.
3.2 Para el ciudadano interviniente del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el artículo 40 demandado no desconoce la
jurisprudencia de la Corte Constitucional proferida en varias sentencias, como
las que cita el demandante. Explica que el principio de inembargabilidad está
consagrado en el  artículo 63 de la Carta, que faculta al legislador para
determinar qué otros bienes de los señalados en la norma constitucional pueden
ser inembargables, disposición que ya estaba consagrada en la anterior Carta.
Con base en ello, el legislador, en el artículo 16 de la Ley 38 de 1989, le dio
el carácter de inembargables a las rentas incorporadas en el Presupuesto
General de la Nación.
En cuanto a las excepciones a la regla general de
inembargabilidad, manifiesta que la Corte dejó sentada su jurisprudencia en las
sentencias C-546 de 1992, C-793 de 2002, entre otras. Señaló que en la
sentencia C-402 de 1997, se declaró exequible una disposición semejante a la
ahora demandada. Considera que el artículo 40 acusado es una norma meramente
instrumental, que no desconoce las excepciones frente al principio de la
inembargabilidad relacionadas con los créditos laborales y los recursos de
libre destinación al Sistema General de Participaciones.
También puso de presente que la certificación de
inembargabilidad para ser presentada ante las autoridades judiciales, es una
función de la Dirección General del Presupuesto Nacional, como lo establece el
artículo 28 del Decreto 246 de 2004. Pero que le corresponde al juez del
conocimiento y no a la Dirección General del Presupuesto determinar la
pertinencia de un eventual embargo.
3.3 El señor Procurador solicita a la Corte declarar
inexequible la expresión “con el fin de llevar a cabo el desembargo”,
contenida en el artículo 40 acusado y exequible el resto del artículo, bajo el
entendido que “se trata de una prueba que allega la entidad pública en
ejercicio de su derecho de defensa y en su deber de proteger el patrimonio
público presupuestal, la cual debe ser apreciada por el juez de acuerdo con el
contexto presupuestal vigente.”
Del recuento de la jurisprudencia de la Corte sobre el
tema, del principio de inembargabilidad, y las excepciones al mismo, considera
el Ministerio Público que son los jueces los que tienen competencia para
decidir sobre los embargos y desembargos que les sean solicitados, en virtud de
la división funcional del poder público y el sometimiento de la función de administrar
justicia al imperio de la ley.
Advierte que la lectura textual de la norma conduce a
entender que es imperativo el procedimiento de desembargo mediante la
certificación, con lo que se desconoce el principio de separación funcional del
poder público y autonomía de los jueces, y así lo concluyó la Corte en la
sentencia C-103 de 1994, al examinar una disposición del C. de P.C. Por tanto,
solicita declarar inexequible la expresión “con el fin de llevar a cabo el
desembargo” y exequible el resto del artículo, bajo el entendido señalado.
3.4 planteado así el presente asunto, se aludirá
brevemente a la jurisprudencia de la Corte sobre la inembargabilidad del
Presupuesto General de la Nación y las excepciones a este principio y si el
contenido de la disposición acusada desconoce tales excepciones, como lo afirma
el demandante.
4. Breve recuento del contenido de la jurisprudencia
de la Corte en relación con el principio de inembargabilidad del Presupuesto
General de la Nación.
Como se ha puesto de presente, la Corte se ha
pronunciado en numerosas oportunidades sobre el principio de la
inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, descartando que se trate
de un principio absoluto, pues admite las excepciones analizadas en la
jurisprudencia, sin que tales excepciones, como lo ha explicado la Corte,
desencadene en la posibilidad de la embargabilidad indiscriminada.
El criterio consolidado de la jurisprudencia en lo
concerniente a las excepciones a la inembargabilidad ha girado en torno a los
créditos laborales y a los recursos de libre destinación al Sistema General de
Participaciones, tal como puede verificarse en las sentencias C-546 de 1992,
C-13, C-017, C-337 y C-555 de 1993; C-103 de 1994; C-354 y C-402 de 1997; C-793
de 2002; y C-566 de 2003.
No resulta, entonces, necesario volver al punto,
aunado al hecho de que en la sentencia C-793 de 2002, MP, doctor Jaime Córdoba
Triviño, la Corte hizo un recuento pormenorizado de los pronunciamientos
respectivos, desde la primera sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala
Plena, del 22 de marzo de 1990, en relación con el artículo 16 de la Ley 38 de
1989, en la que aquella Corporación respaldó el principio de inembargabilidad
absoluta del Presupuesto General de la Nación, y el cambio que sufrió tal principio,
cuando entró en vigencia la Constitución de 1991, por lo que, en virtud de los
nuevos fundamentos constitucionales, se desechó el carácter absoluto y se
introdujeron las excepciones necesarias para permitir la efectividad de los
derechos constitucionales.
En efecto, desde la sentencia C-546 de 1992, la Corte
Constitucional analizó la embargabilidad del Presupuesto en el caso de las
obligaciones dinerarias a cargo del Estado, que han surgido de relaciones
laborales y cuyo pago no se ha obtenido por la vía administrativa o judicial.
Este evento constituye una excepción al principio de inembargabilidad, pues, a
través de esta medida, se hace efectivo el contenido esencial de los derechos
de los acreedores laborales del Estado.
A su vez, el último pronunciamiento de la Corte sobre
el tema, corresponde a la sentencia C-566 de 2003, MP, doctor Alvaro Tafur
Galvis, en la que la Corte declaró la exequibilidad condicionada del artículo
91 de la Ley 715 de 2001, en relación con los recursos del Sistema General de
Participaciones, que, según tal disposición, su inembargabilidad era absoluta.
La Corte declaró la exequibilidad de la disposición, bajo los siguientes
entendidos, en la parte resolutiva de la providencia :
“Declarar EXEQUIBLE, por los cargos
formulados, la  expresión “estos recursos no pueden ser sujetos de embargo” contenida
en el primer inciso del artículo 91 de  Ley 715 de 2001,  en el entendido
que  los créditos  a cargo de las entidades territoriales  por actividades
propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del
sistema general de participaciones (educativo, salud y propósito general), bien
sea que consten  en sentencias o en otros títulos legalmente válidos  que
contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del
mismo título,  deben ser pagados mediante  el procedimiento que señale la ley y
que transcurrido el término  para que ellos sean exigibles, es posible
adelantar  ejecución, con embargo, en primer lugar, de los recursos del
presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate
de esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los recursos  de
la participación  respectiva, sin que puedan verse afectados con embargo los
recursos de las demás participaciones.
Así mismo en el entendido que en el
caso de los recursos de la Participación de Propósito General que, de acuerdo
con el primer inciso del  artículo 78 de la Ley  715 de 2001,  los municipios
clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª destinen  al financiamiento de la
infraestructura de agua potable y saneamiento básico y  mientras mantengan esa
destinación, los créditos que se asuman por los municipios respecto de dichos
recursos estarán sometidos a las mismas reglas señaladas en el  párrafo
anterior, sin que puedan  verse afectados  con embargo los   demás recursos de
la participación  de propósito general cuya destinación  está fijada por el
Legislador, ni de las participaciones en educación y salud.” (sentencia C-566
de 2003, MP, doctor Alvaro Tafur Galvis)
En esta sentencia, la Corte señaló lo siguiente :
“De la misma manera  frente a la necesidad
de asegurar,  entre otros derechos, el derecho al acceso a la administración de
justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o
desconocidos por el Estado,  la Corte señaló que dicho principio de
inembargabilidad  es aplicable  solamente en el entendido que cuando se trate
de sentencias judiciales los funcionarios competentes deben adoptar las medidas
conducentes al pago de las mismas dentro de los plazos establecidos en las
leyes, siendo posible la ejecución diez y ocho meses después de la ejecutoria
de la respectiva sentencia.  Así mismo que no existe justificación objetiva y
razonable para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que constan en
una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que configuran
una obligación clara, expresa y actualmente exigible.  Por lo que los créditos
a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos
legalmente validos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la
ley y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible
adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar
los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta
clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.[1]
(…)
Cabe hacer
énfasis en que dicho criterio -fijado en la sentencia C-793 de 2002  solamente
respecto de los recursos para educación del sistema general de participaciones-
debe extenderse en el presente caso  a los demás recursos de dicho sistema, con
la única salvedad a que mas adelante se refiere la Corte respecto de los
recursos que pueden destinar libremente  los municipios de las categorías 4, 5
y 6 cuando  estos no se destinen a financiar la infraestructura en agua potable
y saneamiento básico.
En este sentido, de la misma manera que en
el caso de la participación en educación, ha de entenderse que las excepciones
al principio de inembargabilidad  que pueden predicarse,  en aplicación de  los
criterios jurisprudenciales atrás citados, respecto de los recursos   de las
participaciones en salud  y propósito general,  solo proceden frente  a
obligaciones que tengan  como fuente las actividades  que  la ley 715 de 2001
fija como destino de dichas participaciones.” (sentencia C-566 de 2003, MP,
doctor Alvaro Tafur Galvis)
Desde luego, en el caso de decretarse por el juez, con
el cumplimiento de los requisitos legales, una medida cautelar que afecte el
presupuesto público nacional, habrá de observarse la proporcionalidad señalada
por la ley, a fin de que de manera simultánea se cumpla la finalidad de la
medida precautoria para no hacer ilusorio el derecho reclamado judicialmente, y
se evite al propio tiempo que se incurra en arbitrariedades o abusos.
Es de observar que el criterio fijado por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre las excepciones que tiene el
principio de la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, ha sido
expuesto en las distintas oportunidades en que el tema se ha puesto bajo su
consideración. Por ello, se encuentra expresado tanto en disposiciones acusadas
de la ley orgánica del presupuesto, en las  leyes anuales de presupuesto, en el
código de procedimiento civil, en el código contencioso administrativo, en la
ley orgánica en materia de recursos y competencias.
En cada oportunidad, ha dicho la Corte, que si una
disposición o parte de ella obstaculiza la realización de la efectividad del
contenido esencial de los derechos constitucionales, al ser entendido con
carácter absoluto el principio de la inmembargabilidad, la disposición debe
declararse inexequible o exequible bajo condicionamiento.
Teniendo en cuenta los anteriores criterios, se
analizará la disposición acusada.
4.
Comparación del artículo 40 de la Ley 331 de 1996 y de artículo 40 de la Ley
848 de 2003.
Como se advirtió al inicio de estas consideraciones,
el contenido del artículo 40 de la Ley 848 de 2003 es semejante al del artículo
40 de la Ley 331 de 1996, en lo concerniente a la constancia sobre la
naturaleza de los recursos. La Corte Constitucional se pronunció en la
sentencia C-402 de 1997. Declaró la exequibilidad condicionada del inciso
primero de dicha disposición al estimar que la certificación no vulnera el
principio de la separación de poderes, e inexequible el inciso segundo.
Para mayor claridad, a continuación se transcriben en
forma comparada el artículo 40 de la Ley 331 de 1996 y el artículo 40 ahora
acusado :
Ley 331 de 1996
Ley 848 de 2003
Artículo 40. El servidor público que reciba una orden de embargo
sobre los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación,
incluidas las transferencias que hace la Nación a las entidades
territoriales, está obligado a efectuar los trámites correspondientes para
que se solicite por quien corresponda la constancia sobre la naturaleza de
estos recursos a la Dirección General del Presupuesto Nacional, con el fin de
llevar a cabo el desembargo.
(Cuando los jueces ordenen el embargo de
rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, la
Contraloría General de la República podrá abrir juicio fiscal de cuentas para
recuperar los dineros embargados por cuenta del patrimonio del funcionario
que ordenó el embargo.) Inexequible
&$Artículo 40. El servidor público que reciba una
orden de embargo sobre los recursos incorporados en el Presupuesto General de
la Nación, incluidas las transferencias que hace la Nación a las Entidades
Territoriales, está obligado a efectuar los trámites correspondientes para
que se solicite por quien corresponda la constancia sobre la naturaleza de
estos recursos a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de llevar a cabo el
desembargo, para lo cual el solicitante deberá indicar el tipo de proceso,
las partes involucradas, el despacho judicial que profirió las medidas
cautelares, y el origen de los recursos que fueron embargados.
La sentencia C-402 de 1997 declaró exequible el inciso
primero del artículo 40 de la Ley 331 de 1996, bajo la siguiente condición :
“Primero: Declarar EXEQUIBLE el
inciso primero del artículo 40 de la Ley 331 de 1996, bajo el entendido de que
los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias o en otros
títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que
indica el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, y que transcurridos 18 meses
después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con
embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de
sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre
los bienes de las entidades u órganos respectivos.”
En esta providencia, la Corte reiteró la
jurisprudencia consistente en que el principio de inembargabilidad es
constitucional con las excepciones señaladas en la sentencia C-357 de 1997.
Analizó el carácter del artículo 40 en mención, y consideró que la constancia
sobre los recursos es una norma instrumental que puede estar en una ley anual
de presupuesto, en la medida en que se limita a desarrollar un mecanismo para
que se aplique el principio de inembargabilidad del presupuesto contenido en la
ley orgánica. Explicó :
“5- La Corte considera que el primer inciso
puede ser considerado una norma instrumental, en la medida en que se limita a
desarrollar un mecanismo para que se aplique el principio de inembargabilidad
del presupuesto contenido en la ley orgánica. En efecto, el artículo 19 del decreto
111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto señala que son inembargables
tales recursos, mientras que  el inciso primero simplemente dispone que todo
servidor público que reciba una orden de embargo sobre los recursos
incorporados en el Presupuesto General de la Nación debe hacer todos los
trámites para obtener constancia sobre la naturaleza de estos recursos de parte
de la Dirección General del Presupuesto Nacional con el fin de que se adelante
el desembargo ante la autoridad judicial respectiva. Se trata pues de una carga
que se impone al funcionario con el fin de proteger estos recursos que, por
mandato de la ley orgánica son inembargables, por lo cual esta Corporación
considera que este mandato podía ser incluido en la ley anual del presupuesto
como disposición instrumental.”
Y, más adelante agregó sobre el punto concreto de la
certificación que debe solicitar el servidor público, que no es
inconstitucional porque desarrolla el principio de la colaboración armónica
entre los órganos del Estado. Señaló  en lo pertinente :
“7. Aclarado el cargo relativo al principio
de inembargabilidad, el resto de acusaciones del actor contra ese inciso
pierden su fundamento, ya que todas ellas tienen como presupuesto su tesis
sobre la inconstitucionalidad de este principio. La Corte coincide entonces con
la Vista Fiscal en que no le asiste razón al demandante cuando señala que esta
certificación vulnera el principio de la separación de poderes y la autonomía
de la rama judicial, pues en realidad el precepto desarrolla el principio de
colaboración armónica entre los órganos del Estado (CP art. 113), ya que tal
certificación permite al servidor público conocer la naturaleza de los recursos
y determinar si son o no embargables. Por todo lo anterior, la Corte considera
que este inciso es constitucional, con las precisiones señaladas en el numeral
precedente de esta sentencia. Sin embargo, y como bien lo señala la  Vista
Fiscal y uno de los intervinientes, la legitimidad del principio de la
inembargabilidad del presupuesto no implica que el Estado pueda desatender sus
obligaciones patrimoniales con los particulares, por lo cual corresponde a los
funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos emplear la mayor
diligencia para cumplir tales obligaciones,  con el fin de evitar no sólo que
se causen perjuicios al tesoro público por concepto de los eventuales intereses
sino también para evitar dilaciones en perjuicio de los particulares
acreedores. No se puede olvidar que las relaciones entre el Estado y los particulares
se rigen por la buena fe (CP art. 83), por lo cual no pueden las autoridades
invocar un principio que es en sí mismo legítimo, como la inembargabilidad del
presupuesto, con el fin de injustificadamente dilatar el cumplimiento de las
obligaciones del Estado con sus acreedores.” (sentencia C-402 de 1997)
Para la Sala, en el proceso sub exámine, es del
caso reiterar las consideraciones anteriores y estarse a la parte resolutiva de
la misma. Es decir, existe sobre el punto, cosa juzgada, pues, la Corte ya se
pronunció sobre el fondo de esta materia, en especial, en lo concerniente al
contenido de la certificación que está obligado a solicitar el servidor público
en el caso del embargo, asuntos que quedaron resueltos en esta providencia.
Sin embargo, no obstante lo anterior, no puede
desconocerse que la norma acusada no es idéntica, por una parte, y, por la
otra, se encuentra en otra ley distinta. Por lo que resulta oportuno recabar,
en esta oportunidad, sobre el siguiente punto : la autoridad competente para
resolver si el embargo procede o no, sólo le corresponde al juez del
conocimiento y la constancia es un asunto meramente administrativo, como se
pasa a explicar.
5. En el ordenamiento jurídico colombiano, las
decisiones sobre embargo las adopta el juez del conocimiento en el caso
concreto.
A partir del concepto de embargo, trátese de ejecución
de sentencias o como medida cautelar, la decisión la adopta el juez del
conocimiento del caso. Por ello, para la Corte Constitucional, la constancia sobre
la naturaleza de los recursos de que trata la disposición acusada no viola ni
el principio de separación de poderes, ni introduce duda sobre la competencia
del juez del caso, para decidir sobre el embargo.
En efecto: de acuerdo con el ordenamiento jurídico
colombiano, únicamente la autoridad judicial competente, que expidió la orden
de embargo dentro del proceso del cual conoce, es quien, una vez obre en el
expediente la constancia sobre la naturaleza de los recursos,  determinará si
procede el desembargo, o si continúa con el mismo, o si decide ordenar el
desembargo, por la sencilla razón de que el juez del caso es quien conoce si,
no obstante que se está ante recursos del Presupuesto General de la Nación, la
situación objeto de su decisión se enmarca dentro de las excepciones al
principio general de inembargabilidad del Presupuesto, de acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, a la que se ha hecho alusión.
En otras palabras, ningún sentido tendría la
jurisprudencia de la Corte sobre las excepciones a la regla general de la
inembargabilidad, si la norma demandada se entendiera que con la mera
presentación de la certificación de la Dirección General de Presupuesto, en la
que conste que los recursos embargados son del Presupuesto General, al  juez no
le quedara otro camino que ordenar levantar el embargo.
Una interpretación de esta naturaleza desconocería la
Constitución de 1991.
Pero ¿es esto lo que dice la norma?
No. Al leer la disposición acusada ésta contempla un
trámite de índole  administrativo, entre el servidor público que recibe la
orden de embargo y la solicitud que debe adelantar ante la Dirección General de
Presupuesto. Sin que, por parte alguna, puede entenderse como la orden al juez
para que levante el mismo. Se trata de un procedimiento legítimo para oponerse
al embargo, realizado por la autoridad competente de la Rama Ejecutiva,
encargada de preservar el principio de la inembargabilidad del presupuesto. Con
esta constancia, además, se impide que se produzca el fenómeno de la
embargabilidad indiscriminada, caso en el que se provocaría una situación que
puede afectar el propio funcionamiento del Estado y el cumplimiento de los
deberes y finalidades sociales, ordenados por la Carta, tal como lo señalan el
señor Procurador y el interviniente del Ministerio de Hacienda.
En conclusión, para la Corte, lo
establecido por el legislador en cuanto al deber del servidor público que
recibe la orden de embargo, de obtener de la Dirección General de Presupuesto,
la constancia sobre la naturaleza de los recursos objeto de la medida, es un
trámite razonable si se entiende que con esta prueba, el juez del proceso,
determinará si la orden de embargo la mantiene o no, al examinar si el crédito
que se reclama ante las autoridades judiciales, corresponde a los que pueden
ser objeto de excepción al principio general de la inembargabilidad
presupuestal.
Por consiguiente, las medidas cautelares
que afecten el presupuesto público serán decretadas y levantadas siempre por el
funcionario de la rama judicial del Estado que tenga la competencia para el
efecto conforme a la ley, pues, como fácilmente se advierte, la norma acusada
en ningún caso inviste de esa competencia a la Dirección General de Presupuesto
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar EXEQUIBLE el artículo 40 de
la Ley 848 de 2003 “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos
de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al
31 de diciembre de 2004.”
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor JAIME ARAUJO RENTERIA, no firma la presente sentencia
por encontrarse en comisión de servicios debidamente autorizada por la Sala
Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA GENERAL
[1] Sentencia C-354/97 M.P. Antonio barrera Carbonell