T-181-15
Sentencia T-506/12
Sentencia T-181/15
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL Y PROTECCION
POR MEDIO DE ACCION DE TUTELA-Procedencia
excepcional
El
derecho a la seguridad social es susceptible de protección excepcional por
medio de la acción de tutela, habida cuenta del carácter prestacional que
ostenta, cuando sean verificadas por el juez las circunstancias especiales que
justifiquen dejar de lado los mecanismos judiciales ordinarios establecidos
inicialmente para su protección.
PENSION DE VEJEZ Y REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN
LA LEY 100/93-Reiteración de
jurisprudencia
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE
INVALIDEZ-Orden a Colpensiones realizar calificación de pérdida de
capacidad laboral y si cumple requisitos, reconocer dicha prestación al
accionante
ACCION DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE INDEMNIZACION
SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Orden
a Colpensiones, en caso que
así lo decida el accionante, otorgar la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez
Referencia:
Expediente T-4613438.
Acción
de tutela interpuesta por el señor Arturo de Jesús Avendaño Arroyave en contra
de la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C.,
dieciséis (16) de abril de dos mil quince (2015)
La Sala Sexta de Revisión de
tutelas de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada Martha Victoria
Sáchica Méndez (E) y los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván
Palacio Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo de tutela emitido por la Sala de Decisión
Constitucional del Tribunal Superior de Medellín, que confirmó el proferido por
el Juzgado Quince Penal del Circuito de la misma ciudad en la acción de tutela
instaurada por Arturo de Jesús Avendaño Arroyave en contra
de la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones).
I. ANTECEDENTES
El 2 de mayo de 2014 el señor Arturo de
Jesús Avendaño Arroyave interpuso acción de tutela en contra de Colpensiones por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, ante la decisión
adoptada por esa entidad de negar el reconocimiento y pago de la pensión de
vejez. Para fundamentar su demanda relató los siguientes:
1.  Hechos[1].
1.1.
Manifiesta el
accionante que nació el 13 de abril de 1931, por lo que en la actualidad tiene
de 84 años de edad.
1.2.
Indica que al
momento de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 tenía 62 años, motivo
por el cual se encuentra cobijado por el régimen de transición establecido en
el artículo 36 de dicha normatividad.
1.3.
Señala que
para el mes de mayo de 2001 reunía más de 500 semanas de cotización al
Instituto de Seguros Sociales y tenía 68 años de edad, con lo cual acreditaba
los requisitos exigidos en el literal “b” artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990
aprobado por el Decreto Reglamentario 758 de 1990[2], para acceder a la pensión de vejez.
1.4.
Aduce que el 8
de enero de 2004 radicó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de
vejez ante el Instituto de Seguros Sociales. Mediante la Resolución núm. 220335
del 29 de agosto de 2013, Colpensiones negó el reconocimiento de la prestación solicitada
al considerar que el peticionario no cumplió con el requisito de semanas de
cotización requerido. Los argumentos de la entidad fueron los siguientes:
“Que el señor AVENDAÑO ARROYAVE ARTURO DE JESÚS identificado con C.C
No. 641.844 solicita el 8 de enero de 2004 el reconocimiento y pago de la
pensión de vejez radicado bajo el No. 201368003137192.
Que
el peticionario cotizó los siguientes tiempos de servicio
ENTIDAD LABORO
DESDE
HASTA
NOVEDAD
DIAS
SERVIPAR LTDA
19911004
19941231
TIEMPO SERVICIO
1185
SERVIPAR LTDA
19950101
19990815
TIEMPO SERVICIO
1665
SERVIPAR
LTDA
19991001
20000430
TIEMPO SERVICIO
210
SERVIPAR
LTDA
20000601
20060329
TIEMPO SERVICIO
2099
SERVIPAR
LTDA
20060401
20060429
TIEMPO SERVICIO
29
SERVIPAR
LTDA
20060501
20081231
TIEMPO SERVICIO
960
SERVIPAR
LTDA
20090201
20090729
TIEMPO SERVICIO
179
SERVIPAR
LTDA
20090801
20110430
TIEMPO SERVICIO
630
SERVIPAR
LTDA
20110601
20110731
TIEMPO SERVICIO
60
SERVIPAR
LTDA
20110901
20111031
TIEMPO SERVICIO
60
SERVIPAR
LTDA
20111201
20120430
TIEMPO SERVICIO
150
SERVIPAR
LTDA
20120601
20120731
TIEMPO SERVICIO
60
SERVIPAR
LTDA
20120901
20121031
TIEMPO SERVICIO
60
SERVIPAR
LTDA
20121201
20130731
TIEMPO SERVICIO
240
Que conforme lo anterior el interesado acredita un total de 7,587 días
laborados correspondientes a 1.083 semanas
Que nació el 13 de abril de 1931 y actualmente cuenta con 82 años de
edad.
Es necesario señalar que el estatus de pensionado sólo se adquiere
cuando coincidan los requisitos mínimos de semanas de cotización y edad de
acuerdo al año respectivo conforme al siguiente cuadro explicativo en el cual
se establecen las reglas de la ley 797 de 2003 en su artículo 9 así:
AÑO
SEMANAS MÍNIMAS
EDAD MUJERES
EDAD HOMBRES
2005
1050
55
60
2006
1075
55
60
2007
1100
55
60
2008
1125
55
60
2009
1150
55
60
2010
1175
55
60
2011
1200
55
60
2012
1225
55
60
2013
1250
55
60
2014
1275
57
62
2015
1300
57
62
Que en consideración a lo anterior, el peticionario no logra acreditar
los requisitos mínimos
de edad y/o semanas cotizadas, razón por la cual se niega la prestación
solicitada.
Son disposiciones aplicables: Ley 100 de 1993. Código Contencioso
Administrativo.
En mérito de lo expuesto.
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Negar el Reconocimiento y pago da la Pensión de VEJEZ
solicitada por el (la) señor (a) AVENDAÑO ARROYAVE ARTURO DE JESUS ya identificado,
de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta Resolución.
ARTÍCULO SEGUNDO: Notifíquese al Señor (a) AVENDAÑO ARROYAVE ARTURO DE
JESUS haciéndole saber que en caso de inconformidad contra la presente
resolución, puede interponer por escrito los recursos de Reposición y/o de
Apelación. De estos recursos podrá hacerse uso dentro de los diez (10) días
siguientes a la notificación, manifestando por escrito las razones de
inconformidad, según el Código Contencioso Administrativo”[3].
1.5.
Menciona
que en escrito radicado el 3 de octubre de 2013 interpuso recurso de reposición
y en subsidio el de apelación contra la Resolución núm. 220335 del 29 de agosto de 2013,
aduciendo nuevamente que era beneficiario del régimen de transición y que reunía
los requisitos exigidos en el literal “b” artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990
para acceder a la pensión de vejez.
1.6.
Agrega que esa
entidad, mediante comunicación del 15 de octubre de 2013, informó que debía
dirigirse a cualquiera de los puntos de atención al ciudadano y radicar la
documentación correspondiente al recurso de reposición, a saber: (i) solicitud
escrita de interposición del recurso de reposición sustentando los motivos por
los cuales se interpone; (ii) acto administrativo expedido por el ISS contra el
cual se interpone el recurso; (iii) documento de identidad del afiliado
ampliado al 50%; y (iv) formato cuenta pago.
1.7.
Advierte que
para el momento en que radicó la solicitud de reconocimiento y pago de la
pensión de vejez, esto es, el 8 de enero de 2004, no había sido expedido el
Acto Legislativo 01 de 2005, por lo que considera que no lo cobijan las
disposiciones en él contenidas.
1.8.
Refiere
que actualmente tiene que trabajar para poder suplir sus necesidades básicas,
pero constantemente debe faltar a su puesto de trabajo por el extremo cansancio
que le genera desplazarse y cumplir con la carga laboral.
1.9.
Resalta
finalmente que su estado de salud y avanzada edad le impiden trabajar con la
vitalidad requerida, situación que hace que “cada día que deba cumplir con
horarios, órdenes, cargas y todas las características propias de la ejecución
de un contrato de trabajo, sean un verdadero tormento para [él]”. Además,
dada su avanzada edad no puede esperar a que se surta el trámite respectivo
ante la jurisdicción ordinaria.
1.10.
Como consecuencia de lo
anterior, solicita que se le ordene a Colpensiones reconocer y pagar la pensión
de vejez sin que le sea exigido un trámite adicional.
2.   Contestación de las entidades
accionadas.
La
Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- guardó silencio.
3.
Decisiones
objeto de revisión constitucional.
3.1.    Primera instancia
El Juzgado Quince
Penal del Circuito de Medellín, Antioquia mediante sentencia del cinco (5) de junio
de dos mil catorce (2014), concedió la protección de los derechos fundamentales
invocados y ordenó a Colpensiones emitir el respectivo acto administrativo que
resolviera de fondo el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución núm. 220335 del 29 de
agosto de 2013, por medio de la cual negó el reconocimiento y pago de la
pensión de vejez.
El fallador encontró
que Colpensiones omitió el acatamiento de los términos legales para la pronta
resolución del recurso interpuesto por el accionante, y consideró que con ello
se hacía inviable para él acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa,
en tanto para poder hacerlo era necesario agotar la vía gubernativa.
3.2.    Impugnación
Mediante
escrito radicado el 13 de junio de 2014 el accionante impugnó la decisión de
primera instancia.
De manera
preliminar, puso de presente que el juzgado se refirió en la parte resolutiva a
otra persona y ordenó resolver un recurso de reposición diferente al presentado
por él.
Acto seguido
señaló que existen situaciones particulares que no pueden dejarse al simple
trámite administrativo, más aún cuando el mismo se está surtiendo desde hace
mucho tiempo, como sucede en su caso. Indicó que su expectativa de vida es
mínima, lo que pone en duda que pueda disfrutar la pensión de vejez que sea
eventualmente reconocida.
De igual
forma, expuso que el solo hecho de presentarse personalmente al Despacho “ya
es un esfuerzo impresionantemente exigente para [él]”, por lo que es de
gran importancia que le sean protegidos sus derechos fundamentales a la
seguridad social y al mínimo vital.
3.3.    Segunda instancia
La Sala de
Decisión Constitucional del Tribunal Superior de Medellín, Antioquia mediante
sentencia del dieciocho (18) de julio de dos mil catorce (2014) confirmó la
decisión proferida en primera instancia, modificando y corrigiendo los datos
erróneos, según lo expresó el accionante.
Señaló que la
situación del señor Avendaño Arroyave no está enmarcada dentro de los
lineamientos establecidos por la Corte Constitucional en los autos 110 y 320 de
2013, los cuales concedieron a Colpensiones un término adicional para el
cumplimiento de sus obligaciones, dadas las dificultades administrativas que la
aquejaban. Contrario a ello, el actor pertenece al grupo de prioridad uno, para
el que no se concedió tal término.
Por otro lado,
en cuanto a la solicitud de reconocer la pensión de vejez a través de la acción
de tutela, encontró el Tribunal que el accionante no acreditó el agotamiento de
la vía gubernativa, quedándole entonces la opción de acudir a los mecanismos
ordinarios de defensa para acceder a esa prestación.
Finalmente,
consideró que el actor no demostró la existencia de un perjuicio irremediable,
ya que se limitó a indicar que era una persona de avanzada edad que incluso
superaba la expectativa de vida, pero al mismo tiempo dejó ver que cuenta con
capacidad económica para derivar su sustento, lo que indica que su mínimo vital
no está siendo vulnerado.
4.    Pruebas
Entre las
pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela la Sala destaca las
siguientes:
4.1.
Copia de la Resolución
núm. 220335 del 29 de agosto de 2013 de Colpensiones, mediante la cual niega el reconocimiento de la
pensión de vejez solicitada por el señor Álvaro de Jesús Avendaño Arroyave. (Cuaderno
original, folios 15 y 16).
4.2.
Copia del recurso
de reposición interpuesto por el señor Arturo de Jesús Avendaño Arroyave contra
la Resolución núm. 220335 del 29 de agosto de 2013, radicado el 3 de octubre de
2013. (Cuaderno original, folios 17 y 18).
4.3.
Copia de la
comunicación del 15 de octubre de 2013 mediante la cual Colpensiones le informó
al señor Arturo de Jesús
Avendaño Arroyave que debía dirigirse a cualquiera de los puntos de atención al
ciudadano y radicar la documentación correspondiente al recurso de reposición.
(Cuaderno original, folios 20).
4.4.
Historia
laboral del señor Álvaro de Jesús Avendaño Arroyave, expedida por la
Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- donde consta el número de
semanas cotizadas en esa entidad. (Cuaderno dos, folios 13 a 18)[4].
4.5.
Copia del
Registro Civil de nacimiento de la menor Verónica Avendaño Gallego. (Cuaderno
dos, folios 19 y 20)[5].
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.
Competencia.
Esta Sala es
competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema
jurídico.
2.1. Presentación
del caso
2.1.1. El señor
Arturo de Jesús Avendaño Arroyave, de 83 años de edad, interpuso la presente
acción de tutela en contra de Colpensiones, con el fin de solicitar el
reconocimiento de la pensión de vejez. Señaló que al momento de la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993 tenía 62 años, por lo que es beneficiario del
régimen de transición. Asimismo, que para el mes de mayo de 2001 reunía más de
500 semanas de cotización al Instituto de Seguros Sociales, acreditando así los
requisitos establecidos en el literal “b” del artículo 12 del Acuerdo 049 de
1990.
Indicó que el 8
de enero de 2004 radicó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de
vejez ante el ISS y mencionó que mediante Resolución núm. 220335 de 2013
Colpensiones negó la prestación solicitada, al considerar que “no acreditó
los requisitos mínimos de edad y/o semanas cotizadas” requeridos en el
artículo 9 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 33 de la Ley 100 de
1993. Contra la anterior decisión interpuso los recursos de reposición y en
subsidio apelación, recibiendo por parte de la entidad una comunicación donde
le informaban que debía dirigirse a un punto de atención a radicar diferentes
documentos sin que el recurso fuera resuelto por la entidad.
Finalmente,
resaltó que tiene que trabajar para suplir sus necesidades básicas, pero dado
su estado de salud y avanzada edad no puede hacerlo con la vitalidad requerida.
2.1.2. En
comunicación telefónica sostenida por el Despacho con el accionante, este
informó que trabaja como vigilante en la empresa Servipar Ltda, de la cual son
socios sus dos hijos y un tercero. Asimismo señaló que vive desde hace
aproximadamente 14 años con su compañera permanente, de 50 años de edad, y con
la hija que tuvo con ella, quien actualmente tiene 13 años de edad, quienes
dependen económicamente del sustento que él provea al hogar.
Indicó
igualmente que inició las cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales cuando
tenía 60 años de edad y que antes de esa fecha trabajó en la informalidad, sin
realizar ningún tipo de cotizaciones al sistema. Así mismo, manifestó que se
encuentra en grave estado de salud derivado de su avanzada edad.
Por último, revisado
el historial laboral incorporado al expediente se puede constatar que el
accionante cotiza actualmente bajo un salario de $1’200.000 aproximadamente.
2.1.3. El Juzgado Quince Penal del
Circuito de Medellín, Antioquia concedió la protección invocada por el actor y
ordenó a Colpensiones emitir una respuesta de fondo al recurso de reposición
interpuesto en contra de la resolución mediante la cual negó el reconocimiento
y pago de la pensión de vejez.
Esta decisión fue confirmada por la
Sala de Decisión Constitucional del Tribunal Superior de Medellín, agregando
que no era viable el reconocimiento de la pensión de vejez a través de la
acción de tutela, en tanto el actor no demostró el agotamiento de la vía
gubernativa ni acreditó la existencia de un perjuicio irremediable.
2.2. Problema jurídico.
Con base en los hechos descritos, corresponde a esta Sala
de Revisión establecer si una entidad administradora de pensiones vulnera los
derechos al mínimo vital y a la seguridad social de una persona, por negarse a
reconocerle la pensión de vejez, al analizar únicamente los requisitos
establecidos en la legislación actual sin emitir alguna consideración sobre el
régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de
acuerdo con lo requerido por el peticionario.
Para resolver el problema
jurídico se recordará la jurisprudencia constitucional respecto de: (i) la
procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento del
derecho fundamental a la seguridad social ante la existencia de otros
mecanismos de defensa judicial; y (ii) el
alcance del derecho a la pensión de vejez y el régimen de transición en materia
pensional. Con base en ello, (iii) resolverá el caso concreto.
3. Procedencia excepcional de
la acción de tutela para el reconocimiento del derecho fundamental a la
seguridad social ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial.
Reiteración de jurisprudencia[6].
3.1. El derecho a la seguridad
social ha sido concebido dentro del ordenamiento jurídico como un servicio
público de carácter obligatorio que debe ser prestado bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, en observancia a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad[7].
Igualmente se considera como un
servicio público esencial, en lo relacionado con el sistema de salud y con las
actividades vinculadas al reconocimiento y pago de las mesadas pensionales[8], que
busca “mitigar las consecuencias propias de la desocupación, la vejez y la
incapacidad de las personas, y que garantiza consigo mismo el ejercicio de
otros derechos fundamentales, tales como el derecho a la vida, la dignidad
humana y el mínimo vital”[9].
Desde este punto de vista prestacional, la seguridad social supone un mayor
grado de responsabilidad por parte del Estado en el diseño de las instituciones
encargadas de la prestación del servicio, así como en la asignación de recursos
para el pleno funcionamiento del sistema[10].
Al mismo tiempo, se caracteriza
por ser un derecho constitucional irrenunciable[11], cuya
interpretación debe ser realizada de conformidad con los instrumentos
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia[12]. Su carácter
fundamental fue en principio desestimado por su ubicación dentro de la Carta
como un derecho de segunda generación. No obstante, ha dejado de ser reconocido
como un derecho social en el entendido que “todos los derechos
constitucionales son fundamentales, pues se
conectan de manera directa con los valores que los Constituyentes quisieron
elevar democráticamente a la categoría de bienes especialmente protegidos por
la Constitución”[13].
Sin embargo, la posibilidad de
hacer efectivo el derecho a la seguridad social a través de la acción de tutela
no es necesariamente consecuencia de su connotación como un derecho fundamental.
Sobre este aspecto es necesario hacer referencia a la procedencia excepcional
de este mecanismo de protección constitucional respecto al reconocimiento de
prestaciones de contenido económico.
3.2. El artículo 86 de la
Constitución Política consagra la acción de tutela como un medio para reclamar
ante los jueces la protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales, cuando los mismos resulten vulnerados o amenazados por la acción
u omisión de cualquier autoridad pública[14].
La misma disposición establece que será procedente cuando el afectado no
cuente con otro mecanismo de defensa judicial, salvo que con ella pretenda
evitar un perjuicio irremediable[15].
Lo anterior denota el carácter
residual y subsidiario de la acción de tutela, que condiciona su procedencia a
la previa utilización de los mecanismos de defensa judicial ordinarios, evitando
que se convierta en una oportunidad para revivir términos vencidos o que sirva
para sustituir otras vías contempladas dentro del ordenamiento jurídico para
obtener la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados.
3.3. En lo que tiene que ver con
el reconocimiento y pago de prestaciones sociales de carácter económico,
existen diferentes pronunciamientos de esta Corte que indican que por regla
general la acción de tutela no procede para este evento, por cuanto dentro del
ordenamiento jurídico se encuentran previstos otros medios judiciales
tendientes a resolver este tipo de controversias, ya sea a través de la
jurisdicción ordinaria laboral o la contencioso administrativa.
Empero, los jueces pueden
reconocer derechos en materia pensional cuando la reclamación es concurrente
con diferentes aspectos o circunstancias que ameritan un pronunciamiento a
través de la acción de tutela. Esta Corporación en la Sentencia T-265 de 2012
hizo mención a aquellas situaciones excepcionales, así[16]:
a) “Cuando al realizar un
análisis del caso concreto el juez encuentra probada la ineficacia del medio
judicial ordinario existente”[17].
Se asumirá la falta de idoneidad de dicho mecanismo y el juicio de
procedibilidad deberá ser menos riguroso cuando se trate de sujetos de especial
protección constitucional, tales como niños y niñas, personas en condición de
discapacidad, mujeres embarazadas, madres cabeza de familia o personas de la
tercera edad.
b) Cuando a través de la tutela,
como mecanismo transitorio, se busca evitar la ocurrencia de un perjuicio
grave, inminente e irremediable, hasta que la jurisdicción competente resuelva
el litigio.
c) También ha sostenido la Corte
que “es necesario que la controversia planteada suponga un problema de
relevancia constitucional”[18].
Para llegar a esta conclusión, el juez verifica el conjunto de condiciones
objetivas en las que se encuentra el accionante (como la edad, el estado de
salud o la situación económica).
En este punto en Sentencia T-093
de 2011 la Corte explicó que un asunto
pensional adquiere relevancia constitucional cuando: “i) del conjunto de
condiciones objetivas se concluye que el accionante se encuentra en una
circunstancia de debilidad manifiesta; ii) se verifica la afectación del
derecho fundamental a la seguridad social y de otros derechos fundamentales
como la vida digna, la salud, el mínimo vital y el debido proceso; y iii) se
constata la afectación de principios constitucionales como el principio de
favorabilidad en la interpretación y aplicación de la ley, el principio de
primacía de lo sustancial sobre lo formal o el principio de irrenunciabilidad
de los beneficios económicos establecidos en las normas que dan contenido
prestacional al derecho a la seguridad social”[19].
d) Cuando exista prueba, siquiera
sumaria, de que el accionante tiene derecho al reconocimiento de la pensión y
ha iniciado las actuaciones judiciales o administrativas tendientes a lograr la
reclamación que pretende a través de la acción de tutela.
Al respecto ha dicho esta Corporación
que “la exigencia de una cierta actividad administrativa y judicial
tendiente a obtener la protección del derecho fundamental a la seguridad
social, encuentra su justificación en la armonía que debe imperar entre el
sistema judicial y la naturaleza misma de la acción de tutela, que exige para
su procedencia el uso de los mecanismos ordinarios de defensa o la
justificación de la ineficacia de los medios regulares y la configuración de un
perjuicio irremediable que permita la procedencia del amparo como un mecanismo
transitorio”[20].
3.4. En síntesis, el derecho a la
seguridad social es susceptible de protección excepcional por medio de la
acción de tutela, habida cuenta del carácter prestacional que ostenta, cuando
sean verificadas por el juez las circunstancias especiales que justifiquen
dejar de lado los mecanismos judiciales ordinarios establecidos inicialmente para
su protección. En este contexto, la Sala se referirá de manera particular a la
pensión de sobrevivencia y su reconocimiento excepcional por vía de tutela en
cuanto a los sujetos de especial protección constitucional.
4. Alcance del derecho a la
pensión de vejez. Reiteración de jurisprudencia.
4.1. Derecho a la pensión de
vejez y el régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993. Reiteración
de jurisprudencia[21].
El derecho a la pensión de vejez ha sido definido por este
Tribunal como una prestación económica, producto del ahorro forzoso, que
permite garantizar la subsistencia en condiciones dignas de aquellas personas
que cotizaron durante toda su vida laboral y que han visto disminuida su
capacidad de producción económica[22].
Al respecto, ha señalado lo siguiente:
“La pensión de vejez se constituye como una prestación económica,
resultado final de largos años de trabajo, ahorro forzoso en las cotizaciones
al Sistema General de Seguridad Social en Salud, y cuando la disminución de la
capacidad laboral es evidente. Su finalidad directa es garantizar la concreción
de los derechos fundamentales de las personas traducidos en la dignidad humana,
el mínimo vital, la seguridad social y la vida digna. (…) El desgaste físico,
psíquico y/o emocional al que se encuentran sometidas las personas que a lo
largo de su vida han laborado, encuentra su recompensa en la obtención de la
pensión de la vejez, la cual garantiza unas condiciones mínimas de
subsistencia. Por lo que, con dicha prestación económica se persigue que
aquellas no queden expuesta a un nivel de vida deplorable, ante la disminución
indudable de la producción laboral”[23].
En esa medida, cuando un trabajador acredita los requisitos
fijados en la ley para obtener la pensión de vejez (edad y tiempo de
cotizaciones), podrá acceder a un descanso remunerado, fruto del esfuerzo de
toda una vida laboral, que le permitirá contar con unos ingresos económicos que
garanticen su subsistencia digna y la de su familia[24].
Tales requisitos fueron establecidos en la Ley 100 de 1993,
donde el legislador derogó e integró en un Sistema General de Seguridad Social
los regímenes pensionales que existían antes de su expedición.
Sin embargo, en el artículo 36 de dicha normatividad se incluyó
un régimen de transición como forma de protección de las garantías
fundamentales a quienes tenían la expectativa legítima de adquirir el derecho a
la pensión de vejez de conformidad con el régimen pensional anterior[25].
Esta Corporación definió dicho régimen de transición como “un mecanismo de protección para que los cambios producidos
por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a quienes, si bien no
han adquirido el derecho a la pensión, por no haber cumplido los requisitos
para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho, por estar
próximos a cumplir los requisitos para pensionares, en el momento del tránsito
legislativo”[26].
De igual forma, en reciente jurisprudencia explicó que la
consagración de los regímenes de transición en materia pensional “le
permite al legislador ir más allá de la protección de los derechos adquiridos
de las personas, para salvaguardar incluso ‘las expectativas de quienes están
próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir
el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política
social que en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 [de la
Carta] que ordena dar especial protección al trabajo’” [27].
Así, dicho artículo dispuso que la
edad, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la
pensión de vejez, serían los establecidos en el régimen anterior al cual se
encontraban afiliadas las personas que al momento de la entrada en vigencia del
sistema general de pensiones (1° de abril de 1994) cumplieran cualquiera de los
siguientes requisitos: (i) tener la edad de treinta y cinco (35) años en el
caso de las mujeres, o cuarenta (40) años tratándose de hombres; o (ii) tener
quince (15) años o más de servicios cotizados. La norma consagró en lo
pertinente:
“ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a
la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres
y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se
incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para
los hombres.
La edad para
acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas
cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de
entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si
son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o
mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen
anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y
requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se
regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley (…)”.
4.2. Acto
Legislativo 01 de 2005. Reestructuración del sistema de pensiones en Colombia.
Reiteración de jurisprudencia.
Ahora bien, en
el año 2005 fue tramitada en el Congreso de la República una reforma
constitucional dirigida a desmontar el régimen de transición contenido en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, cuyo objetivo principal era “homogeneizar los requisitos y
beneficios pensionales en aras de lograr una mayor equidad y sostenibilidad
en el sistema”[28].
Según ha sido
explicado por este Tribunal, una de las preocupaciones principales que
motivaron la reforma fue la sostenibilidad financiera del sistema general de
pensiones. En la exposición de motivos del proyecto[29] se
señaló que los problemas financieros que se buscaron solucionar con la
expedición de la Ley 100 de 1993 no pudieron ser del todo corregidos (como las bajas cotizaciones, la dispersión de regímenes pensionales
y los beneficios exagerados), y al contrario, la
situación se agravó: (i) por razones demográficas como la disminución de la
natalidad, fecundidad y mortalidad, lo que condujo al aumento de la esperanza
de vida; y (ii) porque antes de la Ley 100 de 1993 se calculaba la duración de
un pago de pensión por 15 años en promedio, expectativa que ahora está en 26
años, incluyendo el disfrute por parte de los beneficiarios[30]. Al
respecto se dijo:
“Así las cosas, con posterioridad a la Ley 100 de 1993 se produce
una situación insostenible porque se estaba generando una transferencia
intergeneracional de pasivos, en la medida en que serían los actuales y futuros
contribuyentes, con sus aportes de impuestos y de cotizaciones, los que
deberían financiar, no solo la deuda así causada que corresponde a las
pensiones corrientes, sino además su propio gasto social y sus propias futuras
pensiones.
El déficit operacional en materia de pensiones agravaba la difícil
situación económica que venía atravesando el país, la cual repercutía
negativamente en el empleo, en los ingresos tributarios y de cotizaciones. En
efecto, para financiar el gasto social de pensiones, de acuerdo con las
obligaciones constitucionales, durante los últimos diez años, la Nación ha
utilizado recursos que de otra forma hubieran estado destinados a otros fines y
objetivos esenciales del Estado. Como consecuencia, la Nación ha debido
recurrir a un creciente endeudamiento interno y externo para financiar entre
ellas la creciente inversión social en salud y educación.
El déficit operacional por pasivos pensionales de los últimos 12
años, ascendía antes de la Ley 797 de 2003 al 30.5% del PIB, es decir que equivalía
el 60% de la deuda pública total, lo cual era insostenible macroeconómica y
fiscalmente. La carga sobre la generación actual y las futuras no era
consistente con los ingresos de las mismas”[31].
En esa medida,
era necesario hacer una reforma que garantizara la equidad en materia pensional
con cobertura para todos los colombianos y mediante el Acto Legislativo 01 de
2005, por medio del cual se adicionó el artículo 48 de la Constitución, el
legislador dispuso, entre otros asuntos, que la vigencia de los regímenes
pensionales especiales y de los exceptuados, así como cualquier otro distinto
al régimen especial contenido en la Ley 100 de 1993, expiraría el 31 de julio
de 2010, excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además,
tuvieran cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios
a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les
mantendrá dicho régimen hasta el año 2014[32]. El
tenor de la norma dispone lo siguiente:
“Parágrafo transitorio 4º. El régimen de transición
establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen,
no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los
trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos
750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia
del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen
hasta el año 2014.
Los requisitos
y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los
exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que
desarrollen dicho régimen”.
Con lo anterior,
el legislador buscó unificar algunas reglas en materia pensional y eliminar
beneficios desproporcionados y según lo ha entendido esta Corporación, el
criterio de la sostenibilidad financiera, en conjunto con principios
constitucionales de la seguridad social como la universalidad y la solidaridad,
justifica medidas como la limitación temporal del régimen de transición y la
posibilidad de variar algunas reglas aplicables a sus beneficiarios[33]. En el mismo sentido, la
Corte ha señalado que en virtud de este criterio y de los principios que rigen
la seguridad social, es necesario no permitir la continuidad de
interpretaciones del régimen de transición que den lugar a ventajas pensionales
desproporcionadas[34].
Con los
elementos de juicio explicados en los capítulos precedentes, entrará esta Sala
a evaluar el caso concreto.
5.
Caso concreto.
5.1. Presentación
del caso.
5.1.1. El señor Arturo
de Jesús Avendaño Arroyave, de 83 años de edad, interpuso la presente acción de
tutela en contra de Colpensiones, con el fin de solicitar el reconocimiento de
la pensión de vejez. Señaló que al momento de la entrada en vigencia de la Ley
100 de 1993 tenía 62 años, por lo que es beneficiario del régimen de
transición. Asimismo, que para el mes de mayo de 2001 reunía más de 500 semanas
de cotización al Instituto de Seguros Sociales, acreditando así los requisitos
establecidos en el literal “b” del artículo 12 del Acuerdo 149 de 1990.
Indicó que el 8
de enero de 2004 radicó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de
vejez ante el ISS y mencionó que mediante Resolución núm. 220335 de 2013
Colpensiones negó la prestación solicitada, al considerar que “no acreditó
los requisitos mínimos de edad y/o semanas cotizadas” requeridos en el
artículo 9 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 33 de la Ley 100 de
1993. Contra la anterior decisión interpuso los recursos de reposición y en
subsidio apelación, recibiendo por parte de la entidad una comunicación donde
le informaban que debía dirigirse a un punto de atención a radicar diferentes documentos,
sin resolver de fondo el recurso. Finalmente, resaltó que tiene que trabajar
para suplir sus necesidades básicas, pero dado su estado de salud y avanzada
edad no puede hacerlo con la vitalidad requerida.
5.1.2. En
comunicación telefónica sostenida por el Despacho con el accionante, este
informó que trabaja como vigilante en la empresa Servipar Ltda, de la cual son
socios sus dos hijos y un tercero. Asimismo señaló que vive desde hace
aproximadamente 14 años con su compañera permanente, de 50 años de edad, y con
la hija que tuvo con ella, quien actualmente tiene 13 años de edad, quienes
dependen económicamente del sustento que él provea al hogar.
Indicó
igualmente que inició las cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales cuando
tenía 60 años de edad y que antes de esa fecha trabajó en la informalidad, sin
realizar ningún tipo de cotizaciones al sistema. Así mismo, manifestó que se
encuentra en grave estado de salud derivado de su avanzada edad.
Por último,
revisado el historial laboral incorporado al expediente se puede constatar que
el accionante cotiza actualmente bajo un salario de $1’200.000 aproximadamente.
5.1.3. El Juzgado Quince Penal del Circuito de Medellín, Antioquia concedió
la protección invocada por el actor y ordenó a Colpensiones emitir una
respuesta de fondo al recurso de reposición interpuesto en contra de la
resolución mediante la cual negó el reconocimiento y pago de la pensión de
vejez. Esta decisión fue confirmada por la Sala de Decisión Constitucional del
Tribunal Superior de Medellín, agregando que no era viable el reconocimiento de
la pensión de vejez a través de la acción de tutela, en tanto el actor no
demostró el agotamiento de la vía gubernativa ni acreditó la existencia de un
perjuicio irremediable.
Visto lo anterior, corresponde a
la Sala determinar, como asunto previo, lo concerniente a la procedibilidad de
la acción de tutela en el caso concreto.
5.2. Análisis de
procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto.
5.2.1. Según las consideraciones
expuestas en la parte motiva, es deber del juez constitucional verificar
determinados requisitos para la procedibilidad de la tutela cuando mediante
ella se solicita el reconocimiento de prestaciones económicas.
Cuando se trata de sujetos de
especial protección constitucional, como sucede con el caso objeto de revisión,
tal verificación supone que el análisis de los requisitos de la procedencia
excepcional de la acción de tutela deba ser menos riguroso, precisamente por
tratarse de personas cuya condición económica, física o mental hace que se
encuentren en una situación de debilidad manifiesta y en un estado superior de
vulnerabilidad.
El fundamento constitucional de
la anterior afirmación se halla en los artículos 13 y 46 de la Carta[35],
según los cuales el Estado debe procurar una mayor protección a quienes por sus
condiciones especiales requieren de mayor atención y garantía prioritaria por
parte de las autoridades y demás miembros de la sociedad[36].
No obstante, es preciso señalar que si bien una persona de la tercera edad
requiere mayor atención por parte del Estado, no significa que por la sola
circunstancia de su avanzada edad y las consecuencias que de ello se derivan se
genere la protección automática de los derechos reclamados.
En efecto, deberá acreditarse que
el perjuicio afecta o coloca en inminente y grave riesgo derechos fundamentales
de especial magnitud, como la dignidad humana, la seguridad social, la salud,
la vida y el mínimo vital, “a tal punto que la insuperada demora de los
procedimientos ordinarios haría ineficaz, por tardío, el amparo deprecado,
conllevando que la acción de tutela desplace el mecanismo ordinario de defensa,
por no resultar eficaz en tal medida y oportunidad frente a las circunstancias
particulares del actor, por lo cual tampoco procederá como medio transitorio,
sino definitivo[37]”[38].
Lo anterior significa que cuando
la controversia jurídica verse sobre la legalidad del acto que niega el
reconocimiento de una pensión de vejez, se valorarán elementos que determinen
condiciones de la persona, como su edad, capacidad económica y estado de salud,
es decir, todo aquello que permita deducir que el procedimiento ordinario no
resultaría idóneo para obtener la protección de sus derechos[39].
5.2.2. En el asunto objeto de
revisión la Sala encuentra acreditadas dos circunstancias que ameritan un
pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación:
5.2.2.1. Por un lado, está
acreditado que el señor Avendaño Arroyave está próximo a cumplir 84 años de
edad[40],
lo que de entrada lo convierte en un sujeto de especial protección
constitucional al hacer parte del grupo de personas de la tercera edad. Esa
sola circunstancia de la avanzada edad del accionante es determinante para la
Sala al momento de concluir que este superó con creces la expectativa de vida,
así como para dar credibilidad a lo expuesto por él en el escrito de tutela
sobre las dificultades de acudir a su lugar de trabajo por el extremo cansancio
que le genera desplazarse y cumplir con la carga laboral exigida.
5.2.2.2. Por el otro, se halla
acreditado que el día 8 de enero de 2004 el accionante solicitó el
reconocimiento y pago de la pensión de vejez y solo hasta el 29 de agosto de
2013 recibió una respuesta por parte de Colpensiones[41]. Lo
anterior, permite constatar que los mecanismos ordinarios de defensa con los
que cuenta el actor para obtener el reconocimiento pensional que reclama no
ofrecen la suficiente idoneidad para la protección plena y oportuna de los
derechos fundamentales presuntamente lesionados o amenazados.
En primer lugar, el actor estaría
sujeto a esperar la respuesta (de los recursos interpuestos en contra de la
resolución que negó la pensión de vejez) de una entidad que ya tardó bastante
tiempo en emitir un pronunciamiento, esto es, más de 9 años; y en segundo
lugar, se vería sometido a los trámites de un proceso judicial, que por demás
podrían resultar demorados y dispendiosos, lo que resulta en gran medida
perjudicial para el accionante dada su avanzada edad. Ello, a su vez, desvirtúa
los argumentos usados sobre el particular en la decisión de segunda instancia por
la Sala de Decisión Constitucional del Tribunal Superior de Medellín.
5.3. Análisis de la presunta
vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital. Verificación de los requisitos para acceder a la pensión de vejez en el
caso concreto.
Con el fin de determinar si el
accionante tiene derecho al reconocimiento de la pensión de vejez, la Sala
analizará, en primer lugar, si este es beneficiario del régimen de transición,
de conformidad con lo solicitado y puesto en conocimiento en el escrito de la
tutela.
En caso de ser beneficiario, se
examinará si es posible para el accionante invocar el mencionado régimen de
transición, de conformidad con el desmonte definitivo establecido en el Acto
Legislativo 01 de 2005, según se expuso en la parte considerativa de esta
sentencia.
Finalmente, en caso de no
acreditar lo anterior, la prestación solicitada por el demandante se sujetaría
a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, y en esa medida, la Sala estudiaría el
cumplimiento de los requisitos contenidos en esa normatividad. A continuación
se expone el análisis realizado por la Corte para el caso concreto:
5.3.1. Régimen
de transición: de
conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se debe
acreditar uno de estos requisitos para ser beneficiario de dicho régimen: (i)
que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o
más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son
hombres; o (ii) quince (15) o más años de servicios cotizados.
De acuerdo con
las pruebas que obran en el expediente la Corte observa que, en principio, el accionante es beneficiario del régimen de transición, por cuanto
a 1° de abril de 1994 tenía 62 años edad.
Ahora, uno de los regímenes existentes antes de la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, aplicable a los trabajadores particulares que se encontraban
afiliados al ISS, era el estipulado en el Acuerdo 049 del 1° de febrero de
1990, “por el cual se expide el Reglamento General del Seguro Social
Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte”, emanado del
Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios y aprobado por el Decreto
Reglamentario 758 del mismo año, cuyo artículo 12 dispuso lo siguiente:
“ARTÍCULO
12. REQUISITOS DE LA PENSION POR VEJEZ. Tendrán derecho a la pensión de vejez
las personas que reúnan los siguientes requisitos:
a) Sesenta
(60) o más años de edad si se es varón o cincuenta y cinco (55) o más años de
edad, si se es mujer y,
b) Un
mínimo de quinientas (500) semanas de cotización pagadas durante los últimos
veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o haber
acreditado un número de mil (1.000) semanas de cotización sufragadas en
cualquier tiempo.”
Según esta
disposición, para acceder a la pensión de vejez se requiere acreditar: (i) 60
o más años de edad si se es varón, o 55 o más años de edad si se es mujer; y
(ii) un mínimo de 500 semanas de cotización durante los últimos 20 años
anteriores al cumplimiento de la edad mínima, o haber acreditado 1000 semanas
de cotización en cualquier tiempo.
(i) Por un lado,
el accionante presentó la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez el
8 de enero de 2004, fecha en la cual contaba con 72 años de edad, estando así
acreditado el primero de los requisitos mencionados.
(ii) Sobre el
cumplimiento del número de semanas cotizadas, es
preciso mencionar que el accionante, en la exposición de los hechos de la
acción de tutela, señaló: “el reconocimiento y pago de mi pensión se
reglamenta en virtud del acuerdo 049 de 1990, el cual exige haber cotizado
500 semanas en los últimos 20 años y tener más de 60 años. Para el mes
de mayo de 2001 cumplí más de 500 semanas cotizando al ISS y 68 años de
edad; por ese hecho se entiende que he cumplido con creces los requisitos
legales”.
Sin embargo, el citado artículo 12 del Acuerdo
049 de 1990 requiere acreditar un mínimo de 500
semanas de cotización durante los últimos 20 años anteriores al
cumplimiento de la edad mínima. No es entonces como lo interpreta el
accionante, que las 500 semanas deban contarse en los últimos 20 años antes de
haber presentado la solicitud, sino que ese lapso debe ser contabilizado, hacia
atrás, a partir del momento en que se cumplió con la edad exigida en el citado
artículo 12, esto es, 60 años de edad para el caso de los hombres.
Teniendo en cuenta que el señor Avendaño Arroyave
cumplió los 60 años de edad el 13 de abril de 1991, solamente podrían
contabilizarse las semanas laboradas o cotizadas dentro de los 20 años
anteriores a esa fecha -esto es, entre el 13 de abril de 1971 y 13 de abril de
1991, y no desde el momento en que se presentó la solicitud como lo manifiesta
el actor.
Al hacer tal contabilización, la Sala encuentra
que el accionante no acredita el cumplimiento de 500 semanas de cotización en
los 20 años anteriores a cumplir los 60 años de edad, en la medida que, según
el historial laboral que obra en el expediente, este empezó a efectuar las
cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales a partir del 4 de octubre de 1991;
es decir, inició las cotizaciones apenas cuando tenía 60 años.
Ahora bien, la norma analizada también permite
acreditar 1000 semanas en cualquier tiempo. En principio, este requisito se
encontraría plenamente demostrado, dado que la historia laboral del actor
permite constatar que, para el 31 de enero de 2015, ya había cotizado un total
de 1.186 semanas. Sin embargo, en este punto es preciso verificar la fecha en
la cual el actor cumplió los requisitos contenidos en el régimen anterior.
5.3.2.
Desmonte definitivo del régimen de transición: para determinar si el accionante puede invocar la aplicación del régimen
de transición es preciso, de manera previa, determinar la fecha en que cumplió
plenamente con los requisitos de edad y tiempo exigidos en el régimen anterior
que le es aplicable.
Según el parágrafo
transitorio 4º del Acto Legislativo 01 de 2005, el régimen de transición
establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen,
no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los
trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos
750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia
del Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año
2014.
Conforme lo
anterior, es preciso determinar si el accionante cumple con los requisitos para
acceder a la pensión de vejez antes del 31 de julio de 2010. En caso de no
cumplirlos, la Sala deberá verificar si para la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2005 contaba con 750 semanas de cotización.
La Corte encuentra que para el 31 de julio de
2010 el señor Avendaño Arroyave contaba con 950.77 semanas de cotización, lo
que indica que le faltaban 49.23 semanas para cumplir con el requisito exigido
en el Acuerdo 049 de 1990, esto es, 1000 semanas en cualquier tiempo. Asimismo,
al revisar la historia laboral del accionante, la Sala constata que para el
momento de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, este contaba
con 608.8 semanas de cotización, por lo cual tampoco acredita el cumplimiento
de los parámetros establecidos en el parágrafo 4º de dicha reforma
constitucional, esto es, haber cotizado 750 semanas a la entrada en vigencia de
la misma.
5.3.3. Análisis de los requisitos bajo la Ley 100
de 1993: considerando
que no es posible para el accionante invocar la aplicación del régimen de
transición, dado que no acredita el cumplimiento de los parámetros establecidos
en el Acto Legislativo 01 de 2005, la prestación por él solicitada está
sujeta a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, y en esa medida, la Sala
estudiaría el cumplimiento de los requisitos contenidos en esa normatividad.
De conformidad con lo establecido
en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la Ley
797 de 2003, para obtener el reconocimiento de la pensión de vejez el afiliado
deberá reunir estas condiciones: (i) haber cumplido 55 años de edad si es mujer
o 60 si es hombre, edad que, a partir del 1º de enero de 2014, se incrementó a
57 años de edad para la mujer y 62 años para el hombre; (ii) haber cotizado un
mínimo de mil 1000 semanas en cualquier tiempo, las cuales a partir del 1º de
enero del año 2005 se incrementarán en 50 y a partir del 1º de enero de 2006 se
incrementarán en 25 cada año hasta llegar a 1300 semanas en el año 2015, así:
AÑO
SEMANAS
2005
1050
2006
1075
2007
1100
2008
1125
2009
1150
2010
1175
2011
1200
2012
1225
2013
1250
2014
1275
2015
1300
Respecto de la edad exigida,
según se ha dicho, el accionante actualmente tiene 84 años de edad, por lo que
se encuentra acreditado el primero de los requisitos del artículo 36 de la Ley
100 de 1993. Como se expuso, para el año 2005 el accionante no había acreditado
más de 700 semanas de cotización, por lo que para esa fecha no cumplía con el
requisito de las semanas. Analizando el número de semanas exigido para el año
en curso, esto es 1300, la Sala encuentra que el actor tampoco acredita esa
cantidad, en tanto para el 31 de enero de 2015, contaba con un total de 1186
semanas de cotización.
5.3.4. El anterior análisis
muestra que, en efecto, el señor Arturo de Jesús Avendaño Arroyave no cumple aún
con el número de semanas exigido en la Ley 100 de 1993 para acceder a la
pensión de vejez.
No obstante lo anterior, la Sala
no puede desconocer la situación especial del accionante en la medida
que: (i) es un sujeto de especial protección constitucional por ser una persona
de la tercera edad, circunstancia que genera como obvia consecuencia la
dificultad para continuar trabajando y así poder realizar las cotizaciones al
sistema general de pensiones; (ii) trabajó en la informalidad una parte de su
vida, y aunque empezó a cotizar tardíamente, lo ha hecho durante 25 años
aproximadamente. A pesar de todo el tiempo cotizado, de estar próximo a
pensionarse y del esfuerzo que ello implica físicamente para el actor, aún no
reúne los requisitos establecidos en la normatividad para acceder a la pensión
de vejez; y (iii) según lo manifestó el actor, su compañera permanente María
Piedad Gallego Munera y su hija menor de edad Valeria Avendaño Gallego,
dependen económicamente de él, lo que hace aún más apremiante su situación y la
de su núcleo familiar.
Adicional a esto, la Corte es
consciente de que existen otras posibilidades por las cuales podría optar el
accionante, diferentes a la planteada previamente.
Por un lado, considera pertinente
hacer referencia a los requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993 para el
reconocimiento de la pensión de invalidez por riesgo común. El artículo 38 de
dicha normatividad establece que “se considera inválida la persona que por
cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente,
hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral”. Los requisitos para
acceder a esa prestación se encuentran consagrados en el artículo 39 siguiente,
cuyo tenor dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 39.
REQUISITOS PARA OBTENER LA PENSIÓN DE INVALIDEZ. Modificado por el artículo 1
de la Ley 860 de 2003. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al
sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado
inválido y acredite las siguientes condiciones:
Invalidez
causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los
últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración.
(…)”.
Bajo ese entendido, Colpensiones
deberá realizar la correspondiente calificación de pérdida de capacidad laboral
y de cumplir con los requisitos para la pensión de invalidez, reconocer dicha
prestación al señor Arturo de Jesús Avendaño Arroyave.
Ahora, en caso de no optar por la
pensión de invalidez, es preciso recordarle al accionante que, teniendo en
cuenta que algunas personas no alcanzan a acreditar los
requisitos para obtener el estatus de pensionados, el legislador desarrolló la
figura de la indemnización sustitutiva y para la contingencia específica
de la pensión de vejez estableció en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 lo
siguiente:
“ARTÍCULO 37. INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE VEJEZ. Las
personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no
hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de
continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una
indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal
multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se
le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya
cotizado el afiliado”.
Esta
indemnización busca evitar que la persona tenga que seguir trabajando
más allá de su capacidad, hasta cumplir el tiempo mínimo de cotización y
alcanzar la pensión[42]. En esa
medida, la Sala considera que, en caso de que esa sea la voluntad del
accionante y ante lo acreditado en el expediente de tutela en lo referente a la
imposibilidad de seguir efectuando las cotizaciones al sistema, es posible que
este acuda ante Colpensiones para solicitar la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez como prestación compensatoria a las cotizaciones realizadas
durante su vida laboral.
5.4. Decisión a adoptar.
De conformidad con las
consideraciones expuestas en acápites precedentes, la Sala confirmará las
decisiones adoptadas por los jueces de instancia. Sin embargo, en caso que así
lo decida el accionante, ordenará
a Colpensiones que realice la calificación de pérdida de capacidad laboral del
accionante y de cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 39 de la
Ley 100 de 1993, le reconozca la pensión de invalidez.
De igual forma, ordenará a Colpensiones que solo en caso de que esa sea la voluntad del accionante y
así lo manifieste expresamente este último, otorgue la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez como prestación compensatoria a las
cotizaciones realizadas durante la vida laboral del accionante.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR la decisión proferida el dieciocho (18) de julio de dos mil catorce
(2014) por la Sala de Decisión Constitucional del Tribunal Superior de
Medellín, que a su vez confirmó la emitida el cinco (5) de junio de dos mil
catorce (2014) por el Juzgado Quince Penal del Circuito de Medellín, por las
razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
Segundo.- ORDENAR a la Administradora
Colombiana de Pensiones – Colpensiones que, dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes a la notificación de esta sentencia, inicie los trámites para la
calificación de pérdida de capacidad laboral del señor ARTURO DE JESÚS
AVENDAÑO ARROYAVE y en caso de acreditar los requisitos establecidos en el
artículo 39 de la Ley 100 de 1993, reconozca y empiece a pagar la pensión de
invalidez al accionante, según lo establecido en la parte considerativa de esta
sentencia. El trámite de calificación y reconocimiento de la pensión no podrá
ser superior a veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación de esta
sentencia.
Tercero.- ORDENAR a la
Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones que, dentro de los diez
(10) días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, solo en caso de que esa sea la voluntad del accionante y
así lo manifieste expresamente este último, otorgue la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez como prestación compensatoria a las
cotizaciones realizadas durante la vida laboral del accionante
Cuarto.- LÍBRESE
por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (E)
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
(E)
[1] Con el fin de
dar mayor claridad a los hechos descritos por el accionante en el escrito de la
tutela, la Sala hará una complementación de los mismos de acuerdo con lo
evidenciado en el expediente.
[2] ARTÍCULO
12: “REQUISITOS DE LA PENSION POR VEJEZ. Tendrán derecho a la
pensión de vejez las personas que reúnan los siguientes requisitos: a) Sesenta
(60) o más años de edad si se es varón o cincuenta y cinco (55) o más años de
edad, si se es mujer y, b) Un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización
pagadas durante los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las
edades mínimas, o haber acreditado un número de un mil (1000) semanas de
cotización, sufragadas en cualquier tiempo”.
[3] Cuaderno
principal. Folios 15 y 16.
[4] En comunicación telefónica
sostenida por el Despacho con el accionante, este autorizó el ingreso al
sistema de la página de la Administradora Colombiana de Pensiones
–Colpensiones-, donde se encuentra su historia laboral, y proporcionó el
usuario y la clave correspondientes para realizar la búsqueda. Este historial
fue incorporado al expediente a través de la Secretaría General de la Corte
Constitucional mediante oficio del 24 de marzo de 2015.
[5] En comunicación telefónica
sostenida por el Despacho con el accionante, este informó,
entre otros asuntos, que vive desde hace aproximadamente 15 años con su
compañera permanente, de 50 años de edad, y con la hija que tuvo con ella,
quien actualmente tiene 13 años de edad. Para ello, allegó mediante correo
electrónico remitió la copia del registro civil de nacimiento de la menor
Valeria Avendaño Gallego hija del señor
Arturo de Jesús Avendaño Gallego y de María Piedad Gallego Munera.
Este documento fue incorporado al expediente a través de la Secretaría General
de la Corte Constitucional mediante oficio del 10 de abril de 2015.
[6] La base argumentativa y jurisprudencial de este acápite se sustenta
en las consideraciones de la Sentencia T-618 de 2013.
[7] Constitución Política.
Artículo 48, inciso 1°: “La
Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se
prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la Ley.”
[8] Ley 100 de 1993. Artículo
4°, inciso 2°: “Este servicio público es esencial en lo relacionado con el
Sistema General de Seguridad Social en Salud. Con respecto al Sistema General
de Pensiones es esencial sólo en aquellas actividades directamente vinculadas
con el reconocimiento y pago de las pensiones.”
[9] Sentencia
T-201 de 2013. Cfr. Sentencia C-623 de 2004.
[10] Ibídem.
[11] El inciso 2° del artículo
48 de la Carta Política dispone que “se garantiza a todos los habitantes el
derecho irrenunciable a la Seguridad Social”. De igual forma el inciso 1°
del artículo 3 de la Ley 100 de 1993 establece que “el Estado
garantiza a todos los habitantes del territorio nacional, el derecho
irrenunciable a la seguridad social.”
[12] Sentencia
T-658 de 2008. Cfr. Artículo 9° del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Artículo 9° del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Artículo 11, numeral 1, literal e
de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer; Artículo 16 de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
[13] Sentencia
T-201 de 2013.
[14] Artículo 86, inciso 1°: “Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por
quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
[15] Artículo 86, inciso 3°: “Esta
acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable.”
[16] Cfr.
Sentencias T-052 de 2008, T-705 de 2012 y T-061 de 2013.
[17] Sentencia T-265 de 2012.
En este caso el accionante, de 56 años de edad, solicitó el reconocimiento de
la pensión de jubilación que había sido negada por el Instituto de Seguros
Sociales al considerar que el régimen pensional aplicable era el de la
Ley 71 de 1988, en el cual la edad para pensionarse es de 60 años. Al parecer
del actor debía aplicarse la Ley 33 de 1985, que establece una edad de jubilación
de 55 años. La Corte consideró que si bien el accionante contaba con las
acciones ordinarias laborales para obtener el derecho pensional, las mismas
resultaban inocuas para la resolución del caso concreto, puesto que la
pretensión del actor era la de pensionarse con la edad de 55 años, y por la
prolongada duración de los procesos ordinarios y suponiendo que eventualmente
se acceda a su solicitud, el afectado ya habría cumplido 60 años, edad que en
los dos regímenes le permitiría pensionarse.
[18] Sentencia T-658 de 2008.
[19] En esta oportunidad la
Corte concedió la tutela interpuesta por un ciudadano que solicitaba el
reconocimiento y pago de la pensión de vejez negada por el ISS por no cumplir,
al parecer de esta entidad, con el tiempo de cotización requerido. La
discrepancia radicó en que parte de las cotizaciones fueron realizadas a la
Caja de Previsión Social de Boyacá y no al ISS en su totalidad. La
Sala consideró que el caso adquiría relevancia constitucional dado que el
actor era una persona de avanzada edad, sin ingresos permanentes que
permitieran solventar los gastos ordinarios, le resultaba imposible obtener una
nueva vinculación laboral, no era propietario de bienes ni había acumulado
riqueza puesto que siempre se desempeñó como vigilante.
[20] Sentencia T-167 de 2011.
[21] La base
argumentativa y jurisprudencial de este acápite se sustenta en las
consideraciones del numeral 6 de la Sentencia SU-769 de 2014.
[22] Sentencia SU-769 de 2014.
[23] Sentencia
T-398 de 2013. Reiterado en la Sentencia SU-769 de 2014.
[24] Sentencia C-107 de 2002. Reiterado en la Sentencia SU-769 de 2014.
[25] Al respecto ver, entre muchas otras, las sentencias T-583 de 2010,
T-334 de 2011, T-201 de 2012, T-360 de 2012 y T-408 de 2012.
[26] Sentencia C-789 de
2002.
[27] Sentencia SU-130 de 2013.
Cfr. Sentencia C-663 de 2007.
[28] Sentencia
C-258 de 2013.
[29] Gaceta
385 de 2004.
[30] Sentencia
C-258 de 2013.
[31] Gaceta
385 de 2004. Exposición de motivos.
[32] Sentencia
C-258 de 2013.
[33] Sentencia
C-258 de 2012. Cfr. Sentencia C-242 de 2009.
[34] Ibídem.
[35] Artículo 13, inciso 3°: “El
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
Artículo 46: “El Estado,
la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las
personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y
comunitaria. El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social integral
y el subsidio alimentario en caso de indigencia”.
[36] Cfr. Sentencia T-580 de 2005.
[37] Cfr. Sentencias T-268 de abril 12 de
2009, M. P. Nilson Pinilla Pinilla y T-422 de junio 26 de 2009, M. P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[38] Cfr.
Sentencia T-183 de 2014
[39] Ibíd.
[40] Resolución
núm. 220335 de 2013, donde Colpensiones, al analizar la solicitud del actor,
acredita que este nació el 13 de abril de 1931. Ver folio 15. Cuaderno
original.
[41] Resolución
núm. 220335 de 2013. Ver folio 15. Cuaderno original.
[42] Sentencia T-262 de 2014. Cfr.
Sentencias T-972 de 2006 y T-659 de 2011.