C-129-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-129/94
JEFE
DE MISION DIPLOMATICA-Nombramiento/PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Discrecionalidad
Nada
impide el que los funcionarios de carrera diplomática puedan ocupar el cargo de
Jefes de misión.  Más aún, lo deseable es que puedan acceder a él como una
natural culminación de su carrera. Pero aún en esta eventualidad, su
nombramiento y permanencia en el cargo depende de la discrecionalidad del Presidente
de la República o de su Ministro de Relaciones Exteriores. Por ello encuentra
la Corte que, en el caso del nombramiento para el cargo señalado de personas
que no pertenezcan a dicha carrera, no se está violando el derecho fundamental
a la igualdad.  Sería absurdo que un Jefe de Estado no pudiera escoger a sus
colaboradores más directos en el desempeño de su función como director de las
relaciones internacionales, es decir, de los ejecutores de su política en este
campo. Sería tanto como limitarle los medios aptos para la consecución del fin
que la Constitución le señala en esta materia.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Sustentación
Como
la demanda es genérica contra el Decreto-Ley, y en estricto sentido funda su
alegato contra el sistema de libre nombramiento y remoción para los Jefes de
Misión, la Corte considera que su pronunciamiento debe recaer únicamente sobre
este aspecto, y no sobre la totalidad de dicho Decreto, ni de los artículos que
el demandante menciona sin sustentación constitucional concreta.
REF: Expediente
D-397
Demanda
de inconstitucionalidad  contra el decreto -ley 0010 de enero 3 de 1992
"Orgánico del Servicio Exterior y de la Carrera diplomática y
Consular".
Actor:  JORGE
ENRIQUE BENAVIDES         LOPEZ
Temas: Libre
nombramiento y remoción de los Jefes de Misión Diplomática
Magistrado
Sustanciador:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA.
Santafé
de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro
(1994)
I.
ANTECEDENTES
El
ciudadano Jorge Enrique Benavides,  en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la
Constitución Política, demandó la inexequibilidad del Decreto 0010 de 3 de
enero de 1992, "Orgánico del Servicio Exterior y de la Carrera diplomática
y Consular".
Admitida
la demanda, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales
correspondientes; se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la
Corporación para efectos de la intervención ciudadana y simultáneamente se dio
traslado al Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su
competencia.
Una
vez cumplidos todos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la
demanda de la referencia.
II.      TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
Se
anexa el tenor literal del Decreto demandado (Diario Oficial No. 40.260,
En.3/92).
III.    LA
DEMANDA
1.      Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima
el actor que el Decreto demandado es violatorio de los artículos 13, 25, 27,
40, numeral 7o., 46, 68, 93, 94, 125 y 355 de la Constitución Política,  la
Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, aprobada por la Ley 32 de
1985, y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos aprobado por la
Ley 74 de 1968 en el literal c) del artículo 7o. y literal c) del artículo 25.
2       Fundamentos
de la demanda
Considera
el actor que el Decreto 0010 del 3 de enero de 1992 "Orgánico del Servicio
Exterior y de la Carrera diplomática y Consular" debe declararse
inexequible, con base en los argumentos que a continuación se resumen:
Señala
el ciudadano Benavides López que, en virtud de que Colombia es signataria de la
Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, sus disposiciones prevalecen
sobre la propia Constitución Política. Este principio está corroborado con el
artículo 93 superior, pero con la limitante de que  la norma se refiere a
Tratados sobre Derechos Humanos; a su juicio, la norma se debe extender a todos
los tratados internacionales. En este orden de ideas, de acuerdo con la Ley 74
de 1968, aprobatoria del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
se ordena que todos los ciudadanos tienen, sin restricciones indebidas, el derecho
a tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas
del país. Este principio fue avalado por Colombia, al suscribir la Carta
Internacional Americana de Garantías Sociales, aprobada en la IX Conferencia
Internacional de Río de Janeiro en 1947, que en su artículo 24 dispone que
"los empleados públicos tienen derecho a ser amparados en la carrera
administrativa, de modo que se les garantice, mientras cumplan sus deberes, la
permanencia en el empleo, el derecho al ascenso y los beneficios de la
seguridad social. El empleado tiene derecho a ser amparado por una jurisdicción
especial contencioso administrativa y en caso de sanción, el de la defensa
dentro del procedimiento respectivo..." El literal (c) del artículo 7o. de
la Ley 74 de 1968 refuerza la anterior disposición, al ordenar que todas las
personas cuentan con la garantía de ser promovidos dentro del trabajo, sin más
consideraciones que los factores de tiempo, servicio y capacidad.
A
juicio del actor, el Decreto acusado es violatorio de las normas
supraconstitucionales referidas, ya que hace una discriminación entre aquellos
funcionarios que hacen parte de la carrera y aquellos que están excluídos de
ella;  así, señala que en cargos de la más alta importancia, como es el caso de
los Jefes de Misión, se nombra  a personas ajenas a la Carrera diplomática,
contraviniendo la Ley 74 de 1968, que dispone que la promoción debe hacerse
dentro de la carrera y no con personal ajeno a ella y que, además, establece
que quienes aspiren a ser escalafonados en la carrera diplomática deben ser la
totalidad y no algunos pocos de quienes la componen.
Encuentra
"aberrante" el artículo 17 del Decreto acusado, ya que entre los
requisitos que deben cumplir los aspirantes a ingresar a la Carrera diplomática
y Consular se encuentra el de ser menor de treinta años, con lo cual se le
niega la posibilidad de acceso a dicha carrera a aquellas personas con edades
superiores a tal límite. Este requisito no es exigible a los funcionarios que
no son escalafonados "lo cual constituye una doble discriminación que
atenta contra el Derecho al trabajo y es por ende, inconstitucional."
Además, dice el actor que la Corte Constitucional declaró inexequible la ley 11
de 1991, que facultó al Gobierno para expedir el Decreto acusado, en lo
relativo al requisito de la edad, razón de más para hacer lo mismo con el
artículo 17 del Decreto acusado.
Señala
el actor que el Decreto acusado reserva el acceso a la carrera diplomática a
los colombianos por nacimiento, pero, en virtud de que el mismo decreto no
exige tal requisito para altos funcionarios del servicio diplomático, se da el
caso de nombramientos como embajadores de personas nacidas en el extranjero y
naturalizadas en Colombia. "Sería del caso averiguar por medio de la
Procuraduría y poner en conocimiento de la Sala Penal de la Corte Suprema de
Justicia este hecho que demuestra que el Gobierno, de un lado, redacta una
norma que se ajusta a la Carta y con los hechos vulnera lo mismo que se
comprometió a cumplir en detrimento de los colombianos y en beneficio de
extranjeros".
Encuentra
igualmente "aberrante"  la exigencia a quienes ingresen a la carrera,
de adelantar estudios por un término no menor a un año en la Academia
Diplomática, una dependencia interna del Ministerio de Relaciones Exteriores
"de la cual sería el caso investigar si tiene aprobación del Ministerio de
Educación y del ICFES". Tal requisito impide que los habitantes de
provincia tengan acceso a la carrera diplomática, ya que el Decreto acusado no
establece ningún sistema de capacitación a distancia. "Es curioso también
que entidades estatales como el Ministerio de Educación y el ICFES le otorguen
licencia de funcionamiento a la facultad de estudios diplomáticos de la
Universidad Jorge Tadeo Lozano, (...) mientras que otra entidad del mismo
Estado, como el caso del Ministerio de Relaciones Exteriores, le niegue la
validéz (sic) a dichos estudios", en abierta violación, según él, del
artículo 27 de la Constitución Política.
De
igual forma, y calificándola como una "norma peligrosa", manifiesta
el ciudadano Benavides López que el artículo 66 del Decreto 0010 de 3 de enero
de 1992, en forma inadvertida, puede obstaculizar el derecho al asilo
diplomático, ya que establece como falta disciplinaria "franquear el uso
de las oficinas o elementos al servicio de la Misión aunque no sean propiedad
del Estado, a personas extrañas a ellas".
Igualmente
considera  que el artículo 62 del Decreto acusado debe ser declarado
inexequible; dicha norma faculta al Ministerio de Relaciones Exteriores a
contratar seguros de salud, médico y hospitalarios que cobijen a los
funcionarios del servicio exterior y sus familias, sin perjuicio de los
servicios que presta la Caja Nacional de Previsión. "Por medio de esta
norma, es factible que el Ministerio pueda usurpar las funciones que le
competen al legislador en el sentido de que es discutible que sin autorización
legal, pueda tal entidad desafiliar a su personal de una entidad para
adscribirla a otra, así sea del mismo Estado." A criterio del actor, dicha
contratación resultaría violatoria del artículo 355 superior.
Concluye
el actor que el Decreto acusado resulta violatorio del artículo 125 de la
Constitución Política, ya que, en contradicción a la regla general allí
consagrada, la planta de personal del Ministerio de Relaciones Exteriores está
compuesta únicamente en una cuarta parte por empleados de carrera.
IV.    INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE    RELACIONES EXTERIORES
La
doctora Margarita Eliana Manjarrez Herrera, apoderada del Ministerio de
Relaciones Exteriores, presentó ante esta Corporación, escrito mediante el cual
justifica la constitucionalidad del Decreto acusado.
A
criterio de la interviniente, la alusión a la supremacía del derecho
internacional sobre el derecho interno no tiene mayor relevancia en el debate
de constitucionalidad planteado; "En rigor, si un artículo cualquiera del
Decreto Ley 10 de 1992 estuviera en contradicción con una disposición de la
Convención de Viena de 1969, lo único que se generaría es un conflicto de leyes
de idéntica jerarquía (el Decreto-Ley 10 y la Ley aprobatoria de la Convención)
y no una cuestión de inconstitucionalidad".
Del
mismo modo manifiesta que la Carta Internacional Americana de Garantías
Sociales, aprobada por la IX Conferencia Panamericana que se celebró en Bogotá
en 1948, y no en Río de Janeiro en 1947, como erróneamente sostiene el actor,
no posee fuerza obligatoria al no constituír un verdadero tratado internacional
y al no haber sido aprobado por el Congreso Nacional ni perfeccionado
internacionalmente; por tanto no obliga al Estado colombiano. Igualmente señala
que el Decreto acusado no es violatorio de los Pactos Internacionales de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y de Derechos Civiles y Políticos,
aprobados por la Ley 74 de 1968, ya que "la racionalidad, el objetivo, el
fundamento y el espíritu del Decreto 0010, es precisamente permitir el acceso a
la Carrera diplomática y brindar igual oportunidad de promoción, ascenso y
permanencia en la carrera a quienes a ella ingresan, en perfecta concordancia
con los artículos citados de los pactos sobre Derechos Civiles y Políticos y
sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales". Igualmente señala la
interviniente que el actor incurre en el error de confundir los artículos de
los pactos citados con los de la Ley aprobatoria de los mismos.
Estima
la interviniente que "El Decreto 0010 no establece discriminación alguna
entre funcionarios que son de carrera y quienes están excluídos de ella, como
afirma el actor; por el contrario  consagra en su esencia la garantía del
acceso a la función pública y diplomática bajo el presupuesto del mérito,
carrera admitida y ajustada a la Constitución, y prevé en el artículo 73 que
sus disposiciones se aplican en lo pertinente a los funcionarios del servicios
exterior y del Ministerio de Relaciones Exteriores, aun cuando no
pertenecieren  a la carrera diplomática y consular". La Carrera
Diplomática y Consular es una de las formas de acceder a un cargo diplomático o
consular "lo cual no desconoce que cualquier persona pueda, de acuerdo con
las otras modalidades previstas para acceder a la función pública en el
Ministerio de Relaciones Exteriones, ocupar un cargo, de conformidad con las
calidades y condiciones exigidos por la ley. De esta forma operan igualmente
las excepciones (libre nombramiento y remoción y paralelamente la Carrera
Administrativa), y precisamente lo que se busca con el Decreto 0010, es que los
cargos del servicio exterior sean provistos con funcionarios de Carrera,
siguiendo la regla general establecida en la Constitución".
De
otra parte, manifiesta la apoderada del Ministerio de Relaciones Exteriores
que  el Decreto acusado desarrolla el artículo 189 de la Constitución Política,
que en su numeral 11, otorga al Presidente de la República la facultad de
dirigir las relaciones internacionales, y, entre éstas la de nombrar a los
Agentes Diplomáticos y Consulares. Igualmente considera que el literal (a) del
artículo 17 del Decreto acusado se encuentra en perfecta concordancia con el
artículo 40, numeral 7 de la Constitución Nacional, ya que, dentro de los
requisitos de ingreso a la Carrera diplomática y Consular, ordena que los
aspirantes deben ser colombianos por nacimiento y no tener doble nacionalidad.
En
relación con el literal (b) del artículo 17 del Decreto acusado, manifiesta la
citada interviniente que, mediante sentencia de 29 de febrero de 1993, la Corte
Constitucional declaró la inexequibilidad del citado literal.
Sobre
la  acusación que hace el demandante sobre la negación del derecho al asilo, la
interviniente hace las siguientes precisiones: En primer lugar señala que son
la Convención de la Habana de 1928, y la Convención de Montevideo de 1933 las
que obligan a Colombia en materia de asilo, y no la Convención de Caracas de
1954, ya que ésta no ha sido ratificada por Colombia. En segundo lugar
manifiesta que "la institución del asilo diplomático no constituye un
verdadero derecho subjetivo de la persona que lo solicita, sino una concesión
graciosa que, por razones eminentemente humanitarias, hace el Estado a cuyo
representante diplomático le es solicitado. Ningún Estado está obligado a
conceder asilo diplomático, y las disposiciones de los tratados y convenciones
interamericanos se orientan a establecer más bien la obligación para el Estado
Territorial de respetar el asilo que haya sido concedido por un representante
diplomático acreditado ante él." Esta institución es diferente a la del
asilo territorial o refugio político, de alcance universal, contenida en
tratados internacionales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos
de 1948, la Declaración sobre Asilo Territorial, adoptada por la Asamblea
General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1967, la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948 y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos de 1969 o Pacto de San José de Costa Rica. La
figura del asilo, contenida en el artículo 36 de la Constitución Política, se
refiere al asilo territorial, que forma parte de los derechos humanos de la
primera generación, y no al asilo diplomático, institución especial del derecho
internacional americano.
En
tercer lugar, manifiesta que el literal (e) del artículo 66 del Decreto acusado
"solo tiene aplicación en relación con el régimen de los funcionarios
diplomáticos y consulares del servicio exterior, y por lo tanto únicamente
podría vincularse a la figura del asilo diplomático. Aceptado que la
disposición constitucional solo se refiere al Asilo Territorial, que es una
institución jurídica totalmente diferente y en la aplicación de la cual los
funcionarios del servicio exterior colombiano no tienen ninguna participación,
se concluye que no hay cuestión alguna de inconstitucionalidad a este respecto
en el artículo 66 del Decreto 10". La prohibición comentada, a juicio de
la citada interviniente, no constituye una prohibición para el funcionario
diplomático de admitir en la sede de una misión a un solicitante de asilo
diplomático.
Del
mismo modo, justifica la constitucionalidad de la norma que regula el
funcionamiento de la Academia Diplomática, indicando que su principal objetivo
es brindar capacitación a los funcionarios diplomáticos,  sin que sus
actividades la conviertan en un centro educativo superior.
Concluye
la defensora de las normas acusadas afirmando que el artículo 62 del Decreto
acusado es constitucional, ya que "consagra la responsabilidad del estado
para proveer seguridad social a sus empleados", y con base en ella el
Ministerio de Relaciones Exteriores contrata los servicios de médicos para sus
funcionarios en el exterior.
V.      CONCEPTO
FISCAL
En
la oportunidad legal, el señor Procurador General de la Nación se pronunció
sobre la demanda presentada por el actor, y solicitó a esta Corporación que se
declare la exequibilidad del parágrafo lo. del artículo 5o., el literal (a) del
artículo 17, el artículo 18, 66 y el literal (e) del artículo 66 del
Decreto-Ley 0010 de 1992, y se ordene estarse a lo resuelto en la sentencia de
25 de febrero de 1993 en relación con el literal (b) del artículo 17 del citado
decreto, de acuerdo con los argumentos que a continuación se resumen.
En
primer lugar, manifiesta el señor Procurador que, en virtud de que la Corte
Constitucional, mediante sentencia de 25 de febrero de 1993, declaró la
inexequibilidad del literal (b) del artículo 17 del Decreto acusado, el cual
limitaba el acceso a la Carrera diplomática a personas menores de 30 años, no
estima procedente hacer el análisis de constitucionalidad de la citada norma.
Considera
el Jefe del Ministerio Público que, debido a que el principal argumento
esgrimido por el demandante contra el Decreto 0010 de 1992 hace referencia a la
consagración de los cargos de libre nombramiento y remoción para los Jefes de
Misiones Diplomáticas, únicamente debe hacerse un pronunciamiento sobre la
constitucionalidad de la coexistencia de los cargos de carrera con los de libre
nombramiento y remoción; así  solicitó a esta Corporación que su fallo recaiga
únicamente sobre la disposición que prevé dichos tipos de cargas como de libre
nombramiento y remoción (parágrafo 1o. del artículo 5o. del Decreto 10 de 1992)
y no sobre la totalidad de la Ley.
Manifiesta
el señor Procurador que, en aras de alcanzar los fines estatales de la eficiencia
y eficacia de la administración, y para garantizar derecho al trabajo de los
servidores públicos, el Constituyente de 1991, en el artículo 125 de la
Constitución Política, estableció como principio general, el sistema de la
carrera administrativa para la vinculación, ascenso y retiro de los empleados
que ocupan cargos en la administración.
Asimismo
sostiene que, a diferencia de lo expresado por el actor, las normas contenidas
en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado por la Ley
74 de 1968, es compatible con la existencia de los cargos de carrera y de libre
nombramiento y remoción ya que "siendo los Jefes de Misiones Diplomáticas,
Agentes directos del Presidente de la República a quienes les corresponde colaborarle
al Alto Dignatario en la atribución a él deferida como Jefe de Estado en la
dirección de las relaciones internacionales (art. 189-2 C.P.), encuadra
perfectamente esa categoría de empleados dentro de los funcionarios públicos o
altos empleados que ejercen funciones de confianza y representación y que deben
ser por tanto de libre nombramiento y remoción".
Encuentra
preocupante, desde el punto de vista de la conveniencia "que la exclusión
de los más altos cargos diplomáticos del régimen de carrera desestimule el
ingreso de los más capaces y los mejor preparados a la misma, así que se
alimente el círculo vicioso según el cual los cargos altos deben ser ocupados
por personas que vienen de fuera de la carrera, por cuanto de la misma no hay
quienes estén preparados para desempeñarlos". La regla general de la
presencia de empleados de carrera debería aplicarse a la cúpula de la carrera
diplomática; "Si bien el sistema previsto por el Decreto bajo examen es
constitucional por cuanto desarrolla una de las interpretaciones jurídicamente
posibles de la relación entre regla y excepción consagrada en el artículo 125
de la Carta, de manera que hace extensiva la excepción al conjunto de la cúpula
diplómatica, la verdad es que en la práctica favorece la supervivencia inercial
del viejo sistema conquista que quiere combatir la Carrera diplomática".
Sobre
el requisito de ser colombiano de nacimiento y no tener doble nacionalidad para
el ingreso a la Carrera diplomática y Consular a que hace alusión el literal
(a) del artículo 17, afirma el señor Procurador que el actor no cuestiona la
constitucionalidad de la norma referida, sino su aplicación particular, la cual
escapa al control abstracto de constitucionalidad.
Del
mismo modo no comparte el Jefe del Ministerio Público las acusaciones del
demandante al artículo 18 del Decreto 0010 de 1992, relativo a la creación de
la Academia Diplomática, ya que no se puede afirmar que se trate de un
establecimiento educativo que otorgue títulos académicos, por cuanto  su
objetivo básico es servir de soporte a la Carrera diplomática y Consular,
garantizando la vinculación y promoción de sus funcionarios, "para que
sean efectivamente, una consecuencia de la aplicación del principio del mérito
y de la especialidad a que se refiere el artículo 3o. del Decreto en
estudio".  La ubicación de la Academia obedece en últimas a la ubicación
misma del Ministerio de Relaciones Exteriores; así, considera como imposible
fáctico la creación de este tipo de academias en todo el territorio nacional.
Por
otra parte, encuentra el señor Procurador que la falta disciplinaria prevista
en el literal (e) del artículo 66 no constituye una violación al derecho de
asilo. La citada prohibición tiene como objetivo la protección y seguridad de
las sedes diplomáticas colombianas, que son una prolongación de nuestro país,
impidiendo el uso y acceso de personas extrañas a sus instalaciones, archivos y
correspondencia.
Concluye
el  concepto del señor Procurador manifestando que, en razón al hecho de que
muchos funcionarios deben prestar sus servicios fuera del país, resulta
conveniente la posibilidad de la contratación de seguros integrales de salud
para tales funcionarios, con el fin de evitar toda la tramitación que se debía
adelantar para que la Caja de Previsión Nacional reembolsara los gastos de
salud sufragados por el propio funcionario en el exterior, y asimismo, con el
fin de garantizar el principio de la eficiencia de la seguridad social.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Considera
la Corte que el principal argumento del demandante contra el Decreto acusado
que, en estricto sentido, debe ocupar la atención  de la Sala, es el referente
a la estipulación de los cargos de libre nombramiento y remoción para los Jefes
de Misiones Diplomáticas; de suerte que, como acertadamente lo manifiesta el
Procurador en su Concepto Fiscal, el pronunciamiento debe hacerse sobre la
constitucionalidad de la concurrencia de los cargos de carrera con los de libre
nombramiento y remoción del presidente de la República,  y no sobre la
totalidad del Decreto.
En
relación con el literal b) del artículo 17 del Decreto-Ley 0010 de 3 de enero
de 1993, se debe estar conforme a  lo  resuelto  en  la  Sentencia No. C-071del
25 de febrero de 1993, que declaró inexequible la limitación del acceso a la
carrera diplomática y consular a las personas menores de 30 años, y en
consecuencia opera la cosa juzgada constitucional.
1.     LOS
JEFES  DE  MISIONES  DIPLOMÁTICAS SON AGENTES         DIRECTOS DEL PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA
El
artículo 189 numeral 2o. superior consagra la facultad del Presidente de la
República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema autoridad
administrativa, en estos términos:
"Dirigir
las relaciones internaciones. Nombrar a los agentes diplomáticos y
consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados
y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la
aprobación del Congreso". (Subrayado fuera del texto original).
Los
Jefes de Misiones Diplomáticas tienen el carácter de agentes directos del
Presidente de la República en una función en la que éste actúa como Jefe de
Estado, cual es la de dirigir las relaciones internacionales (a. 89-2
C.P.); por ello los agentes del Presidente en tan delicada función, deben ser
de su absoluta confianza; es así cómo, por  la condición misma de agentes del
Presidente, deben, en consecuencia, ser de su libre nombramiento y remoción.
La
razón de lo anterior es obvia: los agentes directos del Presidente de la
República  -sobre todo los que le colaboran en sus funciones como Jefe de
Estado- son funcionarios políticos, en el  sentido de representar la
vocería del Jefe de Estado, bajo la inmediata dirección  del  gobierno nacional
-en este caso del presidente de la República y de su ministro de Relaciones
Exteriores-, en asuntos de particular trascendencia política, es decir, de
decisión estatal  que conlleva una determinación general y doctrinaria como
manifestación directa o indirecta de la soberanía del Estado con relación a
otros Estados.
Lo
anterior no significa que la Carrera diplomática y consular esté en
contradicción con el sistema de libre nombramiento y remoción; lejos de
excluirse, ambos sistemas deben armonizarse. Nada impide pues el que los
funcionarios de carrera diplomática puedan ocupar el cargo de Jefes de misión.
Más aún, lo deseable es que puedan acceder a él como una natural culminación de
su carrera. Pero aún en esta eventualidad, su nombramiento y permanencia en el
cargo depende de la discrecionalidad del Presidente de la República o de su
Ministro de Relaciones Exteriores. Por ello encuentra la Corte que, en el caso
del nombramiento para el cargo señalado de personas que no pertenezcan a dicha
carrera, no se está violando el derecho fundamental a la igualdad, consagrado
en el artículo 13 de la Carta Política.
Lo
que sí constituye un contrasentido es pretender que sólo los vinculados
a la carrera diplomática sean los llamados a ser jefes de misión, porque
de ser ello así, se estaría desconociendo la discrecionalidad, razonable y
necesaria, que le corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado
para designar a sus agentes en el exterior.  Sería absurdo que un Jefe de
Estado no pudiera escoger a sus colaboradores más directos en el desempeño de
su función como director de las relaciones internacionales, es decir, de los
ejecutores de su política en este campo. Sería tanto como limitarle los medios
aptos para la consecución del fin que la Constitución le señala en esta
materia.  Esta es la razón por la cual a todos los jefes de Estado, en el
concierto internacional, se les otorga una discrecionalidad razonable  para
la selección del personal de jefes de misión diplomática.
De
ahí que la Corte, en consideración al carácter de agentes directos del
Presidente que tienen los jefes de misión diplomática, no encuentra que la
vinculación de éstos por libre nombramiento y remoción viole el artículo 125 de
la Carta, por cuanto el inciso primero del citado artículo permite dicho
sistema; además, por razones lógicas, debe entenderse que cuando el artículo
189 superior le otorga al Presidente la potestad de "nombrar a los
agentes diplomáticos y consulares", dicha nominación la puede hacer  libremente,
y revocarla de igual manera, en atención a su carácter.  Debe señalarse,
por lo demás que, por otro lado, también los ministros del Despacho y los
directores de los Departamentos Administrativos, son agentes del presidente de
la República en su respectiva dependencia, bajo cuya dirección les corresponde
formular las políticas atinentes a su Despacho (Art. 208 C.P.), y por tanto son
de libre nombramiento y remoción (Art. 189-1), acto en el cual el presidente
obra igualmente en su calidad de jefe del Estado.
La
discrecionalidad propia del Jefe de Estado es una manifestación necesaria de la
naturaleza eminentemente política de su función, e implica un acto de soberanía
en el Estado, frente a los demás Estados y organismos internacionales con los
cuales Colombia mantiene relaciones.
No
puede, por tanto, prosperar una hipótesis administrativista para regular una
función eminentemente política.  La Corte reitera que lo anterior no significa
que no deba existir una Carrera Diplomática con criterios objetivos de
selección y promoción; pero lo que no puede admitirse es negar la naturaleza
política de la función del Presidente como Jefe de Estado en la escogencia de
sus colaboradores más importantes en la misión de dirigir las relaciones
internacionales.
La
Carrera diplomática y consular tiene un régimen especial y diferenciado respecto
de la Carrera administrativa.  Por tanto, no pueden aplicarse los mismos
principios a las dos carreras, ya que el legislador extraordinario, teniendo en
cuenta la naturaleza de las funciones atribuidas al servicio exterior, al
Ministerio de Relaciones Exteriores y a las misiones diplomáticas y consulares,
dispuso un sistema diferente, adecuado con las funciones propias dirigidas a
desarrollar "en forma sistemática y coordinada todas las actividades
relativas al estudio y ejecución de la política internacional de Colombia, la
representación de los intereses del Estado colombiano y la tutela de los
intereses de sus nacionales ante los demás estados, las organizaciones
internacionales y la comunidad internacional" (art. 2o. Decreto Ley 10 de
1992).
Como
lo reconoce el concepto fiscal, hay que tener en cuenta que el contenido de los
artículos 7-c y 25-c del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
adoptados como legislación interna en Colombia -ley 74 de 1968-, es prevalente
en virtud del artículo 93 superior. Pero su preceptiva no es incompatible con
la existencia de los cargos de carrera y los de libre nombramiento y remoción.
La
Ley 74 de 1968 contempla principios esenciales a la Carrera como lo son los de
igualdad para el acceso a las funciones públicas y para la promoción del
personal; facultades que deben estar basada en circunstancias de tiempo, de la
naturaleza del servicio y de  aptitud individual.  En estos casos se debe dar
siempre una prudente discrecionalidad al nominador para asuntos especiales y de
selección libre, dada la naturaleza de una función que requiere plena
confianza y adaptación a la ejecución de las misiones diplomáticas, por la
representatividad  que ejerce el agente de su superior.
Finalmente,
como la demanda es genérica contra el Decreto-Ley, y en estricto sentido funda
su alegato contra el sistema de libre nombramiento y remoción para los Jefes de
Misión, la Corte considera que su pronunciamiento debe recaer únicamente sobre
este aspecto, y no sobre la totalidad de dicho Decreto, ni de los artículos que
el demandante menciona sin sustentación constitucional concreta, ya que -se
repite- la demanda es contra la totalidad del Decreto, de manera que la Corte
se atiene a lo resuelto en la Sentencia No. C-071de 25 de  febrero de 1993,
respecto del literal b) del artículo 17, y procede a declarar exequible el
parágrafo 1o. del artículo 5o. del Decreto 0010 de 1992.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el
concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites
previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
:
PRIMERO.-      ESTESE
A LO RESUELTO en la Sentencia No. C-071  del 25 de febrero de
1993, respecto del literal b) del artículo 17 del Decreto Ley 0010 de enero 3
de 1992.
SEGUNDO.-     DECLARAR
EXEQUIBLE  el parágrafo 1o. del artículo 5o. del Decreto Ley 0010
de 1992, que dice: "Los Jefes de Misiones Diplomáticas serán, así mismo,
de libre nombramiento y remoción".
TERCERO.-
DECLARARSE INHIBIDA para pronunciarse sobre los demás
artículos del Decreto Ley 0010 de enero 3 de 1992, por inepta demanda.
Cópiese,
publíquese, notifíquese y comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado