C-552-16
Sentencia
C-552/16
BECAS DE POSGRADOS AL 0.1% DE MEJORES PROFESIONALES
GRADUADOS EN INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR PUBLICAS Y PRIVADAS-Exigencia de no tener antecedentes penales o
disciplinarios constituye una medida legítima desde el punto de vista de la
distribución de recursos escasos, pero resulta injustificada e inadecuada
respecto de otros propósitos a los que se encamina la ley y desproporcionada en
relación con el grupo social excluido de esa oportunidad
NORMA QUE GARANTIZA LA EDUCACION DE POSGRADOS AL 0.1%
DE LOS MEJORES PROFESIONALES GRADUADOS EN INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR
PUBLICAS Y PRIVADAS-Excluye
posibilidad de aspirar a becas a quienes tengan antecedentes penales o
disciplinarios
DERECHO A LA EDUCACION-Triple naturaleza/DERECHO A LA EDUCACION-Contenido/DERECHO
A LA EDUCACION-Alcance
DERECHO A LA EDUCACION-Otorgamiento de becas por el Estado/DERECHO A LA
EDUCACION-No existe obligación de proveer becas de posgrado a todas las
personas que carezcan de recursos
DERECHO A LA EDUCACION-Escasez de recursos del Estado para la educación de
posgrado/DERECHO A LA EDUCACION-Existencia de barreras que impiden que
amplios sectores de la población la puedan acceder/DERECHO A LA EDUCACION-Amplia
potestad de configuración del legislador para determinar a qué grupos sociales
beneficia con medidas de fomento a la educación de posgrado
DERECHO A LA EDUCACION-Otorgamiento de becas no es medida de discriminación
positiva en favor de grupos sociales discriminados o marginados/DERECHO A LA
EDUCACION-Otorgamiento de becas como incentivo a la excelencia académica o
al mérito profesional/FOMENTO A LA EDUCACION UNIVERSITARIA-Libertad de
configuración legislativa
FOMENTO A LA EDUCACION UNIVERSITARIA EN POSGRADO-Prioridad del
Legislador y gobierno
DERECHO A LA EDUCACION FRENTE AL OTORGAMIENTO DE
BECAS-Jurisprudencia
constitucional/DERECHO A LA EDUCACION-Protección cuando la beca ha sido
otorgada según el reglamento de la universidad o entidad otorgante/DERECHO A
LA EDUCACION-Conexidad con los derechos al debido proceso, principio de
buena fe y confianza legítima
PROTECCION DEL DERECHO A LA EDUCACION CUANDO BECA HA
SIDO OTORGADA Y POSTERIORMENTE REVOCADA O SUSPENDIDA-Jurisprudencia constitucional/PROTECCION
DEL DERECHO A LA EDUCACION CUANDO BECA HA SIDO OTORGADA Y POSTERIORMENTE
REVOCADA O SUSPENDIDA-Violación del principio de buena fe y confianza
legítima
DERECHO A LA EDUCACION FRENTE AL OTORGAMIENTO DE
BECAS-Cumplimiento de
requisitos para ser beneficiario
DERECHO DE ACCEDER A BECAS-Conexidad con el principio de buena fe,
confianza legítima y de respeto al acto propio cuando se han cumplido los
requisitos para ser beneficiarios
DERECHO A MANTENER UNA BECA PREVIAMENTE OTORGADA-Protección/BECAS PARA ESTUDIOS
UNIVERSITARIOS DE PREGRADO O DE POSGRADO-Acceso depende
de su configuración legal, reglamentaria o contractual/DERECHO DE ACCEDER A
BECAS-Protección por vía de conexidad por vulnerar otros derechos al poner
en riesgo un derecho ya otorgado
NORMA QUE GARANTIZA LA EDUCACION DE POSGRADOS AL 0.1%
DE LOS MEJORES PROFESIONALES GRADUADOS EN INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR
PUBLICAS Y PRIVADAS-Grupos
sociales objeto de comparación para otorgamiento de becas
NORMA QUE GARANTIZA LA EDUCACION DE POSGRADOS AL 0.1%
DE LOS MEJORES PROFESIONALES GRADUADOS EN INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR
PUBLICAS Y PRIVADAS-Cumplimiento
de requisitos mínimos para otorgamiento de becas
NORMA QUE GARANTIZA LA EDUCACION DE POSGRADOS AL 0.1%
DE LOS MEJORES PROFESIONALES GRADUADOS EN INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR
PUBLICAS Y PRIVADAS-Cumplimiento
de requisitos legales y reglamentarios no significa que aspirante tenga derecho
a recibir una beca
MINISTERIO DE EDUCACION-Facultad para determinar cantidad de becas a otorgar
de acuerdo con las necesidades de mejoramiento de la investigación y la
educación superior/OTORGAMIENTO DE BECAS-Sujeto tanto a la oferta
institucional como a la disponibilidad de recursos y la demanda
CONVOCATORIAS PARA ASIGNACION DE BECAS-Proceso competitivo/NORMA SOBRE ACCESO A
BECAS DE POSGRADO-Diferencia de trato no consiste en que quienes no tengan
antecedentes tengan derecho, mientras las personas con antecedentes no tengan
el mismo derecho/NORMA SOBRE ACCESO A BECAS DE POSGRADO-Diferencia de
trato consiste en una exclusión respecto de la oportunidad de aspirar a la
beca, no del derecho a recibirla
RESTRICCION DEL ACCESO A RECURSOS PARA EDUCACION DE
POSGRADO-Finalidad
aceptable en tanto permite al Gobierno priorizar su utilización para asignarlos
según el mérito y las necesidades individuales y sociales
RESTRICCION DEL ACCESO DE PERSONAS CON ANTECEDENTES A
DERECHOS, PRESTACIONES Y BENEFICIOS-Clasificación según el tipo de derecho, prestación o
beneficio/RESTRICCION DEL ACCESO DE PERSONAS CON ANTECEDENTES A DERECHOS,
PRESTACIONES Y BENEFICIOS-Protección según el tipo de derecho, prestación o
beneficio/EXCLUSION DE PERSONAS CON ANTECEDENTES-Líneas
jurisprudenciales
RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA
PRESENCIA DE ANTECEDENTES-Resulta
inadecuada al no superar el análisis de proporcionalidad
RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA PRESENCIA DE ANTECEDENTES-Conforme
al mérito resulta desproporcionada al no ser necesaria
RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA PRESENCIA DE ANTECEDENTES-Resulta
desproporcionada teniendo en cuenta la relación entre la aspiración a una beca
y la libertad de escoger profesión u oficio e igualdad de oportunidades de
desarrollo académico, profesional y económico
RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA PRESENCIA O AUSENCIA DE ANTECEDENTES-Igualdad
de trato vulnera el principio de proporcionalidad entre las acciones de una
persona y las consecuencias de sus actos
PRINCIPIO DE DIGNIDAD HUMANA FRENTE AL ACCESO A BECAS
DE POSGRADO POR LA PRESENCIA
O AUSENCIA DE ANTECEDENTES-Implica que las sanciones penales o
disciplinarias deben cumplir con una función de resocialización/PROCESO DE
RESOCIALIZACION-Desarrollo/PROCESO DE RESOCIALIZACION-Papel
importante y elemento determinante del acceso al derecho a la educación
Referencia:
Expediente D-11354
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 2º del artículo 4º de la Ley
1678 de 2013, “por la cual se garantiza la educación de posgrados al 0.1% de
los mejores profesionales graduados en las instituciones de educación superior
públicas y privadas del país”
Demandantes:
Claudia Liliana Gómez Rivera y Ronald Eduardo Carreño Ayala.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., doce (12) de octubre de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa, quien
la preside, los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares
Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge
Iván Palacio Palacio, Aquiles Arrieta Gómez (e), Alberto Rojas Ríos y Luis
Ernesto Vargas Silva, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política los ciudadanos Claudia Liliana Gómez
Rivera y Ronald Eduardo Carreño Ayala, presentaron ante esta Corporación
demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 2º del artículo 4º de la Ley
1678 de 2013, por la cual se garantiza la educación de posgrados al 0.1% de los
mejores profesionales graduados en las instituciones de educación superior
públicas y privadas del país.
La demanda fue admitida mediante
auto del 22 de abril de 2016, en el que se comunicó la iniciación del proceso
al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, a los Ministros de
Justicia y de Educación, al director del Instituto Colombiano para la Educación
Superior (ICETEX), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del
Decreto 2067 de 1991.
Asimismo, se ordenó la
comunicación del proceso a las facultades de Derecho de las Universidades de
los Andes, el Rosario, Externado, Nacional, de Antioquia, Industrial de
Santander (UIS), de Caldas, Cauca y Nariño.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto
del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la
demanda en referencia.
II. LA DEMANDA
A continuación se
transcribe el artículo 4º de la Ley 1678 de 2013 y se subraya el numeral
acusado. Posteriormente, se explicarán los cargos de inconstitucionalidad
presentados por los demandantes y las intervenciones de las entidades públicas,
ciudadanos y el concepto del Procurador General de la Nación.
Ley 1678 de 2013
Por medio de la cual se garantiza la
educación de posgrados al 0.1% de los mejores profesionales graduados en las
instituciones de educación superior públicas y privadas del país.
…
Artículo 4º. El Gobierno Nacional
reglamentará los requisitos para acceder a las becas de que trata la presente
ley, consagrando como mínimo los siguientes requisitos:
…
2. No tener antecedentes penales, ni
disciplinarios.
…
Concepto de la violación
Los accionantes consideran que el numeral
acusado vulnera los artículos 13 y 67 de la Constitución Política. En términos
generales, manifiestan que la disposición acusada vulnera los artículos
constitucionales referidos, por cuanto establece un trato discriminatorio que
excluye a las personas que registran antecedentes penales y disciplinarios del
grupo de beneficiarios de las becas consagradas en la Ley 1678 de 2013, lo que
a su vez  les impide el acceso a la educación superior.
En todo caso, los ciudadanos aclaran que el
grupo discriminado al que hacen referencia en la demanda corresponde a las
personas que cumplida  la pena o sanción impuesta aún registran antecedentes
penales o disciplinarios. En palabras de los accionantes, “la demanda se
basa en los antecedentes penales y disciplinarios de las personas que ya
cumplieron con su sanción legal, y no de las personas que están cumpliendo su
sanción penal o disciplinaria, ya que son situaciones diferentes, por cuanto el
que está cumpliendo una pena si tiene limitaciones a ciertos derechos, sin
embargo, quien ya pagó condena debe regresar a la sociedad como un sujeto
titular de todos sus derechos.”[1]
Así, como primer cargo, señalan que la norma desconoce
el derecho a la igualdad, en la medida en que establece un trato discriminatorio
entre ciudadanos que tienen antecedentes penales o disciplinarios y los que no
cuentan con tales registros. De esa manera, la disposición acusada discrimina
sin justificación constitucionalmente válida a los ciudadanos que han cumplido
su condena o sanción y aspiran a recibir un apoyo económico para financiar sus
estudios de posgrado.
También afirman que el numeral demandado concreta “una
discriminación directa al negarle la igualdad de oportunidades en materia
educativa a las personas por el sólo hecho de tener antecedentes penales o
disciplinarios, que podrían ser por delitos culposos, preterintencionales y
dolosos.” [2]
A su vez, manifiestan que los antecedentes penales o
disciplinarios no pueden constituirse en una barrera para que las personas
accedan a los beneficios educativos que ofrece el Estado, ni tampoco en una
obstrucción para la reinserción social de las personas que han cumplido su pena
o sanción.
Igualmente, explicaron que la función de la pena consiste en
permitir la reincorporación del autor de la conducta punible a la sociedad. En
esa medida, la norma demandada va en contravía de dicha finalidad, dado que se convierte
en un factor de discriminación para las personas que han tenido antecedentes
penales o disciplinarios.
Señalan que de conformidad con el artículo 13 Superior, todos
los colombianos deben recibir las mismas oportunidades sin ninguna distinción y
en el caso concreto se priva a los ciudadanos que poseen antecedentes penales
o disciplinarios de acceder a las becas que ofrece la Ley 1678 de 2013, a
diferencia de los demás ciudadanos.
Como segundo cargo los accionantes señalan que la restricción
del acceso a becas estudiantiles para personas que registran antecedentes
penales y disciplinarios vulnera el derecho a la educación en la
dimensión de accesibilidad.
Lo anterior, por cuanto la accesibilidad como componente del
derecho a la educación protege la garantía individual de ingresar al sistema
educativo en condiciones de igualdad. En ese sentido, la norma demandada establece
una diferenciación irrazonable en las oportunidades de acceso a la educación
superior para las personas que tuvieron antecedentes penales o disciplinarios.
III. INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio de Educación
La entidad solicita a la Corte que se declare inhibida por
ineptitud sustancial de la demanda, o que en su defecto, declare la exequibilidad
de la disposición acusada.
Considera que la demanda carece de los requisitos necesarios
para fundamentar un cargo por violación del derecho a la igualdad, ya que, por
un lado, los demandantes no indican claramente las situaciones comparables; y
por otro, carece de certeza en la medida en que “el derecho a la educación
en su modalidad de posgrados, no hace parte de una obligación estatal que deba
ser asumida en todos los casos.”[3]
Posteriormente, solicita que se declare la exequibilidad del
numeral acusado, en la medida en que la norma fue expedida en el marco del amplio
margen de configuración que le asiste al Legislador para regular los requisitos
que debe cumplir la población potencialmente beneficiaria de bienes escasos,
como por ejemplo las becas otorgadas por el Estado.
Igualmente, considera que los beneficios académicos que creó
la Ley 1678 de 2013 son especiales, de ahí que se requiera de una normativa que
prevea requisitos estrictos que permitan identificar a las personas que por su
condición económica y social realmente los merecen, como el de exigir que los
beneficiarios carezcan de antecedentes penales o disciplinarios.
Finalmente, resalta que la población con antecedentes penales
o disciplinarios no cuenta con restricciones para acceder a líneas de crédito
para estudios de posgrado, como las otorgadas por otras entidades públicas como
el ICETEX.
Intervención de la Universidad de Caldas
Estudiantes del programa de derecho solicitan a la Corte que
declare la inexequibilidad de la disposición acusada, porque vulnera los
derechos a la igualdad y a la educación.  En efecto, señalan que el requisito
consagrado en el numeral segundo resulta discriminatorio porque establece
diferencias entre los profesionales que desean adelantar estudios de postgrado con
base en el registro de antecedentes penales o disciplinarios.
Aducen que, con la disposición acusada se desconoce la
función resocializadora de la pena, en la medida en que un profesional que ha
cumplido una condena o sanción, pero que aún registra antecedentes penales o
disciplinarios, no será merecedor de una beca para realizar estudios de postgrado,
y de esta manera adaptarse nuevamente a la vida en sociedad.
Intervención de la Universidad del Cauca
Una profesora del centro de atención a problemas de interés
público (CDIP) de ese claustro considera que el numeral acusado debe ser
declarado inexequible porque va más allá de lo permitido por la libertad
de configuración legislativa. En efecto, el Legislador carece de legitimidad
para imponer restricciones adicionales  a quien, luego de haber sido
investigado y sancionado disciplinariamente o penalmente, ha cumplido su pena o
sanción.
Señala que, el Legislador confiere un trato discriminatorio a
los ciudadanos que tengan antecedentes penales o disciplinarios, pues los
excluye  del derecho de acceso a becas estatales para educación de postgrado.
Además, la restricción para acceder a dicho beneficio extiende en el tiempo y
de manera arbitraria los efectos adversos de la sanción penal o disciplinaria.
IV.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación se pronuncia en favor de
la  inexequibilidad de la disposición acusada y fundamenta su petición
en los argumentos que se resumen a continuación:
En primer lugar, señala el Ministerio Público que el fin
perseguido por la Ley 1678 de 2013 consiste en mejorar la investigación y la
calidad de la educación superior a través del otorgamiento de becas para
estudio de postgrado a los mejores profesionales graduados de las instituciones
de educación superior públicas y privadas, para efectos de lo cual se previó un
proceso de selección meritocrático. En esa medida, señala que para mejorar la
investigación y la calidad de la educación superior no resulta adecuado ni
necesario excluir del otorgamiento de las becas a los profesionales que por sus
méritos son acreedores de las mismas, pero que tienen antecedentes penales o
disciplinarios.
En segundo lugar, indica que el Legislador al proferir la
disposición acusada no tuvo en cuenta el derecho al olvido que tiene toda
persona sancionada, el cual se traduce en la imposibilidad de que informaciones
negativas tengan vocación de permanencia. Al respecto, recuerda que el artículo
162 del Código  penitenciario y carcelario dispone expresamente que
“cumplida la pena lo antecedentes criminales no podrán ser por ningún motivo
factor de discriminación social o legal y no deberán figurar en los
certificados de conducta que se expidan.”
Por último, señala que  la exclusión contemplada en la norma
demandada vulnera los principios de proporcionalidad e igualdad, porque puede
imponerse a cualquier persona sin perjuicio de la naturaleza o clase de delito
o falta disciplinaria que en el pasado hubiese podido cometer; y en segundo
lugar, porque vulnera la prohibición de las penas irredimibles dispuesta en el
artículo 28 Superior.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Esta Corporación es competente para
conocer de la presente demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo
241 numeral 4° de la Constitución, puesto que la disposición acusada hace parte
de una ley de la República.
La aptitud sustantiva de la demanda.
2. El
Ministerio de Educación Nacional sostiene que la demanda es inepta por cuanto
los demandantes no indican claramente las situaciones comparables; y por cuanto
la educación de posgrado no hace parte del contenido del derecho a cuya
prestación deba ser asumida por el Estado. Esta última objeción no se refiere
propiamente a la aptitud de los cargos de la demanda, sino al alcance del
derecho a la educación. Es decir, se trata de una discrepancia relacionada con
una cuestión de fondo, a la cual se referirá la Corte más adelante.
En relación con la identificación de las situaciones
comparables, la Corte debe desestimar la afirmación del Ministerio, ya que los
demandantes identifican dos grupos sociales que están siendo objeto de
tratamiento desigual. Se trata, por un lado, de los aspirantes a las becas
otorgadas mediante la Ley 1678 de 2013 que cumplen todos los requisitos mínimos
establecidos por la ley, incluyendo el de no tener antecedentes penales ni
disciplinarios. El anterior grupo social es objeto de comparación con
otro grupo, compuesto por aquellos aspirantes que tienen antecedentes, bien sea
penales o disciplinarios. En efecto, los demandantes sostienen en su demanda
que: “la norma promulga (sic) un requisito discriminatorio en
perjuicio de las personas que cumpliendo con los demás requisitos poseen
antecedentes penales o disciplinarios.” Por lo tanto, desde este punto de
vista el cargo sí incluye dos grupos sociales claramente identificados.
Ahora bien, el análisis de un cargo por violación del
derecho a la igualdad, no sólo supone identificar dos grupos sociales o
situaciones objeto de comparación. Es necesario, además de identificar
claramente los grupos o situaciones objeto de comparación, determinar si unos u
otros, según sea el caso, deben ser objeto del mismo trato por parte del legislador.
Por lo tanto, los ciudadanos que interpongan demandas de inconstitucionalidad
por tales cargos deben presentar argumentos indicando por qué consideran que los
dos grupos identificados han de ser objeto del mismo trato. En el presente
caso, los demandantes plantean tres tipos de argumentos en tal sentido. En
primer lugar, consideran que la medida legislativa resulta supra-inclusiva,
pues incluye a todas las personas que han sido objeto de sanciones penales o
disciplinarias, independientemente del nivel de reproche jurídico del cual haya
sido objeto su conducta. Adicionalmente, consideran que la exclusión de
personas que ya han sido objeto de una sanción y la han cumplido del
otorgamiento de becas de posgrado resulta un uso desproporcionado del poder
sancionatorio del Estado. Finalmente, analizan las consecuencias de la medida y
llegan a la conclusión de que resulta contraria a la dignidad humana, pues impide
la resocialización de las personas que han sido objeto de una sanción.
Finalmente, los demandantes también identifican con
precisión el beneficio objeto de distribución desigual. Para ellos las becas
constituyen un medio de acceso a la educación de posgrado. Es decir, se trata,
según su planteamiento de un elemento propio del derecho a la educación, que
debe, por este motivo, ser distribuido de manera equitativa entre las personas.
Por lo tanto, también desde este punto de vista el cargo por violación del
derecho a la igualdad es apto.
En virtud de lo anterior, la Corte debe concluir que
la demanda es apta, y por lo tanto, entra a estudiar de fondo los cargos de la
demanda.
Identificación de los asuntos bajo revisión y
planteamiento de los problemas jurídicos
3. Los demandantes, apoyados por dos intervenciones y
por el Procurador argumentan que la disposición que exige que los aspirantes a
las becas de posgrado que otorga la Ley 1678 de 2013 no tengan antecedentes
penales ni disciplinarios vulnera el derecho a la igualdad, e impide el acceso a
la educación. Por su parte, el Ministerio de Educación considera que dicho
requisito es exequible, pues constituye un ejercicio de la libertad de
configuración del Legislador para acceder a recursos públicos escasos. Dicha
cartera considera que la restricción es razonable, puesto que busca garantizar
que las becas se otorguen por méritos, y no restringe el acceso a la educación,
pues quienes tengan antecedentes pueden solicitar créditos a otras entidades
públicas como el ICETEX.
4. A partir de los cargos de la demanda y de las
intervenciones, le corresponde a esta Corporación resolver dos problemas jurídicos.
En primer lugar ¿Vulnera el derecho a la educación una disposición que exige
que quienes pretendan aspirar a becas de posgrado no tengan antecedentes
penales o disciplinarios?
5. En segunda medida, le corresponde a la Corte
responder el siguiente problema: ¿Vulnera el derecho a la igualdad una
disposición que impide a las personas que tengan antecedentes penales o
disciplinarios aspirar a becas de posgrado?
6. Para solucionar el primero de los problemas
jurídicos planteados la Corte hará algunas consideraciones generales en torno a
la naturaleza, contenido y alcance del derecho a la educación. Posteriormente entrará
a analizar la relación que existe entre el contenido constitucionalmente
protegido del derecho a la educación y el otorgamiento de becas por parte del
Estado, definiendo algunos lineamientos generales en torno al alcance de la
potestad de configuración que tiene el Congreso en esta materia. Con fundamento
en estas consideraciones la Corte establecerá si la disposición demandada
vulnera el derecho a la educación.
7. Una vez analizado el primer problema jurídico, la
Corte entrará a definir si la disposición demandada vulnera el derecho a la
igualdad. Para ello entrará a: (a) identificar cuáles son los grupos sociales
comparados, (b) fijar la importancia constitucional de la prestación
distribuida de manera desigual, y (c)  establecer si la Constitución exige que
el Estado distribuya equitativamente aquella prestación entre los grupos sociales
comparados, analizando la razonabilidad y proporcionalidad de la norma.
Análisis del cargo por violación del
derecho a la educación
Naturaleza, contenido y alcance del derecho
a la educación
8. La Constitución le atribuye a la educación una triple
naturaleza. En primer lugar, es un derecho social prestacional, que conforme a
lo ordenado por el artículo 44 y a lo dispuesto en la jurisprudencia
constitucional, tiene el carácter de fundamental.  Por otra parte, conforme al
artículo 67 Superior, la educación es un servicio público prestado tanto por el
Estado como por los particulares. Finalmente, también tiene una función social,
directamente relacionada con los fines esenciales del Estado. Así lo ha
reconocido la jurisprudencia de esta Corporación, que al respecto ha dicho:
“De dicho artículo se puede evidenciar
que la educación tiene una doble connotación. En primer lugar, como
derecho, la educación se constituye en la garantía que se inclina por la
formación de los individuos  en todas sus potencialidades, ya que a través de ésta
el ser humano puede desarrollar y fortalecer sus habilidades físicas, morales,
culturales, analíticas entre otras, y en segundo lugar, como servicio
público, la educación se convierte en una obligación del Estado que es
inherente a su finalidad social.
“De igual forma, en los artículos 70
y 71 entre otros, el constituyente del 91, dentro de los fines sociales del
estado, estableció la promoción de la ciencia, la investigación, el desarrollo
y la difusión de los valores culturales de la nación. Además, instituyó en
cabeza del Estado la obligación de promover y fomentar en todos los colombianos
en igualdad de oportunidades el acceso a la cultura, la investigación, la
ciencia y el desarrollo por medio de un sistema educativo permanente.”
Sentencia T-715 de 2014 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)
9. Desde una perspectiva material, el derecho a la
educación guarda una estrecha relación con el acceso a medios de subsistencia, tanto
para el titular del derecho, como para su familia. Partiendo de esta
perspectiva es necesario reconocer que la educación constituye un factor
determinante de la movilidad social, pues la educación les permite a las personas alcanzar posiciones
más calificadas, con mayores niveles de ingreso, aumentando con ello su bienestar
material y prosperidad económica. Al respecto, en la Sentencia T-02 de 1992 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero) primera sentencia proferida por esta Corporación,
sostuvo al respecto:
“La educación, además, realiza el valor
y principio material de la igualdad que se encuentra consignado en el Preámbulo
y en los artículos 5º y 13 de la Constitución. Ello puesto que en la medida en
que la persona tenga igualdad de posibilidades educativas, tendrá igualdad de
oportunidades en la vida para efectos de su realización como persona”
Por lo tanto, la educación cumple un papel importante
como un mecanismo de promoción de la igualdad material, pues incide
positivamente sobre las oportunidades laborales y económicas de las personas. En
ese orden de ideas, el Estado debe garantizar el acceso a educación de calidad en
todo el territorio nacional y por parte de todos los estratos de la sociedad, indistintamente
de factores como el género, la raza, el origen nacional o familiar, la lengua,
religión, o la opinión política o filosófica.
10. Sin embargo, la educación no sólo está relacionada
con la promoción de prosperidad material de los colombianos. Efectivamente, la
importancia constitucional de la educación no puede medirse exclusivamente a
través de la óptica del mejoramiento de las condiciones materiales de las
personas. La educación tiene también una estrecha relación con el principio de
dignidad humana en un sentido mucho más amplio. Más allá de su valor
instrumental como medio para mejorar las condiciones materiales de vida del
titular del derecho y de su familia, la educación, y el acceso que provee al
conocimiento y a la cultura, les permite a los individuos no sólo desarrollar sus
capacidades sino descubrir y realizar su vocación personal, académica, política,
cultural, social y artística. En esa medida, la educación es un medio para la
realización plena de la dignidad y de la libertad, en la medida en que promueve
la búsqueda de respuestas acerca de la condición humana y del mundo en que vivimos.
11. Ahora bien, el valor de la educación tiene también
un importante componente social o colectivo, y por lo tanto, su valor
constitucional tampoco puede establecerse únicamente a partir de los beneficios
individuales –materiales o inmateriales-. En nuestro sistema constitucional la
educación tiene una función social que permite, por un lado, el logro de los
fines esenciales del Estado, en la medida en que el acceso generalizado al conocimiento
permite que las personas actúen como ciudadanos, participando activamente en
las decisiones que los afectan, y en la vida social, económica, política
administrativa y cultural de la Nación. En esa medida, la Constitución concibe
la educación como un elemento estructural de nuestra sociedad. Por ello dispone
que es deber del Estado promover la investigación, el conocimiento, la cultura
y la ciencia. Por ello, en nuestro modelo constitucional la educación no se
articula simplemente como un mecanismo de consumo y reproducción de
conocimiento, sino como un instrumento de creación de dicho conocimiento al
interior de la sociedad. Desde este punto de vista, la educación trasciende el
ámbito propio del individuo y se proyecta hacia la sociedad en su conjunto.
12. Por otra parte, la educación es también un
servicio público que el Estado y los particulares prestan al ser humano durante
las distintas etapas de su vida. Por tal motivo, y por la relación que tiene
con la libertad y la dignidad humanas, así como con la posibilidad de permitir el
mejoramiento de la calidad de vida, el servicio público de educación debe corresponder
con las diferentes etapas del desarrollo del ser humano. Como consecuencia de
esa relación, la educación tiene distintos alcances, dependiendo de si el
titular es un niño, un adolescente, o un adulto. De tal modo, tratándose de los
niños (art. 44) y de los adolescentes la educación es un derecho fundamental.
Sin embargo, en el caso de estos últimos, el derecho a la educación comprende
además la garantía de participación en los organismos públicos y privados encargados
de la educación (art. 45), lo cual implica que la Constitución concibe la educación
como un proceso que tiene como una de sus finalidades primordiales la formación
de seres humanos autónomos capaces de liderar su propio proceso educativo.
Relación entre el derecho a la educación y
el otorgamiento de becas por parte del Estado
13. Los demandantes en el presente caso plantean que
la disposición acusada vulnera el derecho a la educación porque limita la
posibilidad de que las personas con antecedentes penales o disciplinarios aspiren
a las becas de posgrado que otorga la Ley 1678 de 2013. Según el argumento, con
ello la disposición restringiría las oportunidades de algunas personas que además
de tener antecedentes carecen de los medios para acceder a la educación de
posgrado y violaría, por lo tanto, el derecho a la educación de tales personas.
14. Sin duda, las becas son uno de los principales medios
a través de los cuales el Estado y los particulares promueven la educación entre
la población colombiana. En muchos casos las becas otorgadas por el Estado o
por los particulares permiten que personas de escasos recursos accedan a la
educación. Sin embargo, las becas no son prestaciones susceptibles de otorgarse
universalmente como derechos sociales constitucionales. El acceso a becas de
posgrado no hace parte del contenido constitucionalmente protegido del derecho
a la educación. Por lo tanto, ni el Legislador y ni el gobierno están en la
obligación de proveer becas a todas las personas que carezcan de los recursos
necesarios para sufragar los gastos de su educación de posgrado.
15. De hecho, la escasez de recursos es solo uno entre
múltiples criterios que puede tener en cuenta el Estado en el momento de
distribuir recursos escasos para la educación de posgrado. En el contexto de
nuestro país, las barreras a la educación no son únicamente económicas. Existen
también barreras geográficas, de género, raciales, y culturales, que impiden
que amplios sectores de la población colombiana accedan a los recursos
necesarios para acceder a la educación. Desde este punto de vista, el
Legislador tiene una amplia potestad de configuración para determinar a qué
grupos sociales beneficia con las distintas medidas de fomento a la educación
de posgrado. En este orden de ideas, puede crear líneas de beca o créditos
educativos para favorecer a los habitantes de regiones especialmente marginadas
del territorio nacional, o a determinados grupos étnicos o a comunidades
campesinas, o crear líneas exclusivamente dirigidas a promover la educación de
las mujeres, o de cualquier categoría de sujetos de especial protección
constitucional.
16. Por otra parte, el otorgamiento de becas no
necesariamente corresponde a una medida de discriminación positiva en favor de
grupos sociales históricamente discriminados o marginados. Es perfectamente
posible también que el Congreso o el gobierno decidan favorecer a algunas personas
otorgándoles becas de posgrado con fundamento en el mérito académico o
profesional que hayan demostrado, en lugar de tomar como fundamento su
necesidad económica o la promoción de grupos sociales o regiones históricamente
marginadas. Resulta perfectamente ajustado a la Constitución que el Legislador decida
otorgar becas como incentivo a la excelencia académica, o al mérito profesional,
siempre y cuando lo haga dentro de parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad. Dentro de tales parámetros, esta decisión hace parte de la
libertad de configuración legislativa de la que goza el Legislador en materia
de fomento a la educación universitaria.
17.    Tampoco se puede desconocer que las decisiones
respecto del fomento de la educación universitaria en posgrado corresponden a las
prioridades de desarrollo definidas por el Legislador y por el gobierno. De tal
modo, uno u otro pueden decidir fomentar el desarrollo de un área del
conocimiento y no de otra, porque en un momento dado la consideran de valor
estratégico para el desarrollo social, económico, político o cultural. Así, el
Legislador puede crear una línea de posgrados en agronomía o en ciencias de la
salud, en lugar de ofrecer becas para posgrado en derecho o economía, dependiendo
de su evaluación de las necesidades del país y de la planeación de las
prioridades de desarrollo definidas conforme a criterios técnicos por las
mayorías dentro del proceso político.
18. Frente a lo anterior podría replicarse, en gracia
de discusión, que en reiteradas oportunidades la Corte ha protegido a
estudiantes a los cuales les privan de su derecho a recibir becas de posgrado.
Más aun, podría alegarse que en aquellas oportunidades la Corte ha protegido a
tales estudiantes en la medida en que las becas de las cuales los han privado
hacen parte del acceso a la educación, la cual es una garantía
constitucionalmente protegida. En esa medida, el derecho a disfrutar de una
beca sería parte del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la
educación. Más aun, podría también alegarse que la posibilidad de disfrutar de tales
becas es una garantía que hace parte un derecho fundamental. En virtud de este
argumento, una disposición que limita la posibilidad de que ciertas personas
puedan obtener becas de posgrado otorgadas por el Estado vulneraría su acceso al
derecho a la educación.
19. Sin embargo, dicha conclusión es equivocada. La
Corte sólo ha protegido el derecho a la educación en tales casos cuando al
demandante en tutela ya le ha sido otorgada la beca de conformidad con el
reglamento establecido por la universidad o la entidad otorgante. En esa
medida, la protección del derecho a la educación procede en conexidad con los
derechos al debido proceso, al principio de buena fe y de confianza legítima en
las entidades del Estado. Tal protección se ha brindado cuando la entidad demandada
revocó unilateralmente la beca al demandante o cambió las condiciones del
otorgamiento de la misma. Así,
en la Sentencia T-200 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte protegió
el derecho de un estudiante al cual Comfenalco le revocó una beca después de
dos años de habérsela autorizado y de haber suscrito un contrato, porque de
acuerdo con nuevas condiciones, impuestas unilateralmente, la misma sólo le
sería concedida a beneficiarios de la caja de compensación familiar. En tal
ocasión, esta Corporación dijo:
“Observa la Sala, que en el caso sub
lite, al accionante se le otorgó una beca, que no puede ser suspendida,
unilateralmente, sino conforme a las causas o motivos plasmados en el negocio
jurídico celebrado por las partes, pues, recuérdese que al tenor de lo
dispuesto en el artículo 1602 del Código Civil, el contrato es ley para las
partes y no puede ser invalidado sino por causas legales o por mutuo
consentimiento. Por lo tanto, para la Corporación es claro que no habiéndose
declarado nulo el mismo, éste tiene plenos efectos y por lo mismo obliga al
pago de las prestaciones en él estipuladas, hasta tanto, las partes de común
acuerdo o el juez ordinario no dispongan lo contrario. Luego, ha de concluirse,
que la suspensión de las obligaciones de hacer y de dar por parte de
Comfenalco, constituyen un comportamiento violatorio del principio de la
confianza legítima y de la buena fe que se presume en la celebración de
todo negocio jurídico civil o comercial (art. 83 C.N); que esta Corte no puede
aceptar, sino hasta cuando el juez ordinario se pronuncie ordenando su nulidad
o invalidez sobre la base de que éste carece de causa o de objeto lícito, o las
partes contratantes así lo decidan, tomando por ejemplo, el concepto rendido
por la Superintendencia de Subsidio Familiar en el sentido de que a los becados
sólo se les podrá pagar sus estudios si estos son beneficiarios directos del subsidio
familiar de Comfenalco.”
“Así las cosas, en criterio de la Sala,
tal conducta de la Caja lesiona el derecho fundamental a la educación del
actor, con mayor razón, cuando tal condición, alegada por la entidad, no
figuraba ni siquiera en los reglamentos de adjudicación de becas para los
mejores bachilleres del plantel que constituían los criterios previos que en su
momento regían cuando otorgó la beca al actor de esta acción. (resaltado fuera de texto original)
20. En el mismo sentido, en la Sentencia T-515 de
2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) el demandante, quien estaba vinculado
al Ejército Nacional, sufrió una disminución de su capacidad laboral del 95.16%.
El director de personal de dicha entidad le comunicó que le sería otorgada una
beca para iniciar estudios universitarios el siguiente semestre. Sin embargo
ocho días después, el comandante del Ejército lo dio de baja, motivo por el
cual perdió la beca, la cual sólo puede otorgarse a miembros en servicio
activo. En aquella oportunidad, dijo esta Corporación:
“La Sala no entiende cuál fue el propósito perseguido
por el Ejército Nacional al asignar al actor una beca de estudios con
fundamento en su situación de discapacidad y de su pertenencia a esa
institución, para después de transcurridos solo diez días decidir su retiro del
servicio y, en consecuencia, de forma tácita, la pérdida de dicho beneficio. A
juicio de la Sala, en principio, una disposición de esa naturaleza no
sólo no tiene ningún sentido, sino que desconoce los derechos fundamentales
del accionante a la educación porque dejó sin efectos una decisión que,
dada su situación de discapacidad, pretendía facilitar su acceso al sistema
educativo y “obtener su desarrollo integral”; y al debido
proceso porque quebrantó los principios de buena fe (Art. 83 de la C.P.)
y confianza legítima conforme a los cuales “la administración no puede
crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y
fundamentados en la convicción objetiva, esto es fundada en hechos externos de
la administración suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente
legalidad de la conducta desarrollada por el particular.” (resaltado fuera de texto original)
21. Es claro entonces que esta Corporación no protegió
los derechos de los demandantes en tales ocasiones porque considere que el
acceso a una beca es un derecho fundamental. Tampoco lo hizo por las
condiciones de vulnerabilidad en que se encontraba el demandante en el caso de
la Sentencia T-515 de 2009. En casos en los cuales los demandantes reclaman el
derecho a disfrutar una beca que no les ha sido otorgada, la Corte ha denegado
la protección del derecho a la educación mediante la acción de tutela, incluso
a pesar de su situación de discapacidad. El fundamento de la decisión no tiene
en cuenta únicamente la presentación a una convocatoria, o la situación de
discapacidad, pues ello por sí mismo no otorga el derecho de los demandantes de
acceder a una beca. Lo que justifica la protección constitucional en tales
casos es que al demandante le haya sido otorgada la beca, y que posteriormente
le haya sido revocada o suspendida. Este comportamiento por parte de entidades
estatales o particulares constituye una violación del principio de buena fe y
de confianza legítima.
22. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-1221 de 2003 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil), la Corte sostuvo que aun cuando las becas puedan ser condiciones
necesarias para que las personas de escasos recursos accedan a la educación
superior, ese sólo hecho no es suficiente para que se configure el derecho. Para
ello es necesario que los aspirantes sean beneficiarios de la beca, conforme a
los requisitos dispuestos para el efecto, de conformidad con el reglamento y/o
con el contrato respectivo. Sostuvo esta Corporación:
“En el caso de las entidades públicas de
educación, las becas corresponden a una liberalidad reglada de la
administración, que busca garantizar el acceso a la educación a personas cuyas
condiciones económicas no les permiten acceder a los altos costos de la
educación, o a quienes meritoriamente sean considerados aptos para ello. De
esta manera, el ofrecimiento de becas por parte de las entidades territoriales,
obedecerá, tanto a la disponibilidad de recursos existentes para garantizar el
cubrimiento de los costos económicos de la educación respecto de un determinado
grupo de educandos, y al hecho de que quienes deseen acceder al beneficio
educativo representado en una beca, deban cumplir con la formalidad del lleno
de ciertos requisitos.”
“Si bien esta es la filosofía que
justifica el ofrecimiento de becas, el simple hecho de que un candidato
presente la documentación requerida para participar en un proceso de selección
para la asignación de una beca, no le otorga un derecho adquirido respecto
del cual se pueda reclamar su protección. Por el contrario, en la etapa
inicial de selección de los candidatos, sólo existe una mera expectativa y nada
más. Cosa distinta sería que asignada la beca a una persona, posteriormente
esta no le sea pagada, con lo cual se afectaría eventualmente un derecho ya
adquirido, legitimando así su posible protección.” (resaltado fuera de
texto)
23. Por su parte, en la Sentencia T-551 de 2011 (M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), la Corte resolvió una acción de tutela
presentada por un estudiante en situación de discapacidad, quien demandó a la
Universidad de Magdalena por no otorgarle una beca debido a que había estudiado
la secundaria en un colegio privado. En dicha oportunidad aun cuando la Corte reconoció
la función de integración social que cumple la educación y concedió la acción
de tutela, se abstuvo de ordenarle a la entidad demandada que otorgara la beca
al demandante. Por el contrario, en la medida en que encontró que el fundamento
de la exclusión no era razonable, solamente le ordenó permitirle concursar en
la convocatoria para cupos especiales para población vulnerable, y en caso de
no resultar beneficiado por tales ayudas, le ordenó asesorarlo en cuanto a
otros mecanismos de financiación de su carrera. Para fundamentar su decisión,
la Corte dijo:
“Si bien es cierto que el juez constitucional no puede
obligar a las universidades a implementar un sistema de cupos especiales a
favor de cierta población, también lo es que la implementación de las diversas
acciones afirmativas que éstas contemplen en su Reglamento Estudiantil deben
observar los principios y reglas constitucionales, en particular, el derecho a
la igualdad.”
24. Más aun, la jurisprudencia constitucional ha
protegido el derecho de los aspirantes de acceso a becas en conexidad con el
principio de buena fe, de confianza legítima y de respeto al acto propio únicamente
cuando estos han cumplido los requisitos para ser beneficiarios de las mismas. La
sola protección de la buena fe y de la confianza legítima no es suficiente para
que el aspirante obtenga una protección constitucional que le permita acceder a
la beca. En la Sentencia T-342 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio)
la Corte denegó la protección de una aspirante a la cual la entidad demandada
le había comunicado, por error, que había sido seleccionada como beneficiaria
de la beca respectiva, y que solicitaba que se la otorgaran en virtud de la presunta
vulneración de los principios de buena fe y de confianza legítima. Sin embargo,
la Corte denegó la protección. A pesar de haber recibido una carta de la
agencia de cooperación coreana diciéndole que era beneficiaria de la beca a la
que había aspirado, la demandante no había obtenido uno de los requisitos para
acceder a ella, que era la aceptación por parte de la universidad. En esa
medida, a pesar de reconocer que:
“… cuando un sujeto de derecho emite un acto que
deriva en una situación particular a favor de otro, no puede luego de manera
unilateral revocar esa decisión, lo que limita el ejercicio de los derechos al
restringir las decisiones que adoptan los individuos, más aún cuando el cambio
se fundamenta en argumentos desproporcionados irrazonables o extemporáneos.”
La Corte sostuvo que el error de la administración no
genera derechos:
“En la misma perspectiva, este Tribunal ha señalado
que las equivocaciones de la Administración Pública no pueden generar derechos
cuando el afectado no cumple con los requisitos exigidos para ello. En la
Sentencia T-208 de 2008, estableció que el actor no adquiría el derecho
a ser incluido como beneficiario de un auxilio educativo por no reunir los
requisitos legales.”
Por lo tanto, concluyó que:
“Si bien puede hablarse de un
eventual error, esta circunstancia de ninguna manera permite que se predique
que se configuró la vulneración de un derecho fundamental. Por una parte,
porque no fue aceptada en la universidad para cursar los programas ofertados a
los cuales se postuló, y en segundo lugar, porque no se encuentran elementos
determinantes que muestren que su renuncia se derivó directamente de algún
requisito para obtener las becas, como para aseverar que se trasgredieron en
concreto los derechos a la educación y al trabajo como aduce la demandante.”
25. En virtud de lo establecido en la jurisprudencia
constitucional en la materia, es necesario concluir que lo que la Corte ha
protegido es el derecho a mantener una beca previamente otorgada. Por el contrario, la posibilidad de acceder
a becas para estudios universitarios, bien sea de pregrado o de posgrado,
depende de su configuración legal, reglamentaria o contractual, y no de la
eficacia directa de la norma constitucional. En esa medida, el derecho a
acceder a una beca es susceptible de protección constitucional directa
únicamente por vía de conexidad, cuando las entidades públicas o privadas vulneran
otros derechos, como el debido proceso, y como consecuencia de ello ponen en
riesgo la posibilidad de los estudiantes de seguir disfrutando de un derecho
que ya les ha sido otorgado conforme a las normas legales, reglamentarias y
contractuales.
26. En el presente caso, la disposición demandada
excluye de la posibilidad de aspirar a las becas establecidas en la Ley 1678 de
2013 a quienes tengan antecedentes penales o disciplinarios. Se trata entonces de
una restricción sobre una aspiración, es decir, sobre una mera expectativa que,
en sí misma, no afecta el contenido constitucionalmente protegido del derecho
de acceso a la educación, sin perjuicio de que afecte otros derechos
constitucionales. Por lo tanto, en la medida en que la posibilidad de aspirar a
becas de posgrado no hace parte del contenido constitucionalmente protegido del
derecho a la educación, la Corte no encuentra que la disposición demandada afecte
el derecho a la educación.
Pasa entonces esta Corporación a estudiar el cargo por
violación del derecho a la igualdad.
La disposición demandada frente al derecho
a la igualdad
Identificación de los grupos objeto de trato
diferencial
27. La disposición demandada exige que los aspirantes
a las becas de posgrado otorgadas en virtud de la Ley 1678 de 2013 no tengan
antecedentes penales o disciplinarios. En esa medida, excluye del beneficio
otorgado por dicha ley a quienes cumplan los demás requisitos para ser
beneficiarios de la beca, pero tengan antecedentes. En ese orden de ideas, al excluir
a las personas con antecedentes, la disposición demandada crea dos grupos de
personas, unos que pueden aspirar a las becas y otros que, cumpliendo los demás
requisitos, no pueden aspirar a ellas. Para comparar estos dos grupos sociales le
corresponde a esta Corporación entrar a identificar de quiénes se trata.
28. Conforme al artículo 4º los requisitos establecidos
en la Ley 1678 de 2013 constituyen unos mínimos que deben cumplir los
aspirantes. Sin embargo, le corresponde al Gobierno Nacional reglamentar los
requisitos adicionales no contemplados en la ley. Así mismo, de acuerdo con el
artículo 5º, también le compete al Gobierno Nacional definir el mecanismo de
selección de los aspirantes. En la medida en que el gobierno debe definir los
requisitos adicionales que deben cumplir los aspirantes y el mecanismo de
selección de los becarios, a partir del análisis de lo establecido en la Ley
1678 de 2013 no se pueden definir de manera exhaustiva todas las condiciones
que deben cumplir los aspirantes en todas las convocatorias.
29. Sin embargo, a partir de lo dispuesto en el
artículo 4º  sí se puede saber que  los aspirantes deben ser personas que tengan
los méritos, y que el gobierno debe privilegiar a aquellos de escasos recursos,
que se hayan graduado máximo dos años antes de la convocatoria de una
institución de educación superior, con un promedio superior a 3.7, y que deben
haber sido aceptados en un programa de especialización, maestría o doctorado. Adicionalmente,
deben cumplir todos aquellos requisitos que exija el Gobierno Nacional en los
decretos que reglamenten dicha ley. Por lo tanto, los dos grupos sociales
objeto de la comparación son, por un lado, aquellas personas que cumplen todos
los requisitos legales y reglamentarios para ser beneficiarios de las becas, y
no tienen antecedentes penales ni reglamentarios, y aquellos que también los
cumplen, pero tienen antecedentes penales o disciplinarios.
El beneficio distribuido de manera desigual
30. Sin embargo, el cumplimiento de los requisitos
legales y reglamentarios no significa que el aspirante tenga el derecho a
recibir una beca. Por el contrario, como ya se mencionó, le corresponde al
Gobierno Nacional definir el procedimiento de selección de los becarios. Al
respecto la Ley sólo dice que el proceso de selección debe privilegiar tanto el
mérito como la escasez de recursos y las demás condiciones socioeconómicas de
los aspirantes. Aun así, los méritos y la escasez no son los únicos factores
que puede tener en cuenta el Gobierno Nacional para seleccionar a los becarios.
El gobierno puede diseñar diferentes mecanismos para ponderar estos dos
factores, y puede también incluir otros no previstos en la ley.
31. En ese orden de ideas, le corresponde al gobierno
asignarles a todos estos factores de evaluación un valor dentro de metodología
para la selección de los candidatos. Por otra parte, el parágrafo del artículo
5º, en concordancia con el artículo 1º de la Ley 1678 de 2013 faculta al Ministerio
de Educación para determinar la cantidad de becas de acuerdo con las
necesidades de mejoramiento de la investigación y de la educación superior. Así
mismo, el artículo 10 de la ley autoriza al gobierno para apropiar los recursos
necesarios para otorgar dichas becas en el presupuesto general de la Nación.  Teniendo
en cuenta todo lo anterior, es necesario concluir que el otorgamiento de becas
está sujeto a una serie de contingencias relacionadas tanto con la oferta
institucional, como con la disponibilidad de recursos, y con la demanda de
becas. Todos estos factores llevan a que las convocatorias para las becas sean
procesos competitivos entre los aspirantes, y a que no todos los aspirantes obtengan
becas de posgrado a pesar de que cumplan los requisitos legales y
reglamentarios.
32. En la medida en que la asignación de becas es un
proceso competitivo, en realidad la diferencia de trato propinada por la
disposición demandada no consiste en que quienes no tengan antecedentes tengan
derecho a recibir becas de posgrado, mientras las personas con antecedentes no
tengan ese mismo derecho. Una vez se presentan a la convocatoria, los
aspirantes sin antecedentes tienen apenas una mera expectativa de recibir una
de las becas de que trata la Ley 1678 de 2013. La diferencia de trato entre
estos dos grupos consiste en una exclusión respecto de la oportunidad de
aspirar a la beca, no del derecho a recibirla.  Por lo tanto, la Corte debe
establecer si la ley puede tratar de manera diferente a dos grupos sociales que
cumplan todos los requisitos legales y reglamentarios para ser beneficiarios de
estas becas, impidiéndoles a aquellos con antecedentes la posibilidad de
participar en las convocatorias.
Análisis de la constitucionalidad de la
finalidad de la disposición
33. De acuerdo con la interpretación del Ministerio de
Educación, la exclusión de las personas con antecedentes tiene como propósito
restringir el acceso a los recursos escasos de los que dispone el Estado para
otorgar becas de posgrado, garantizando que este beneficio se otorgue conforme
a los méritos de los aspirantes. Sin duda, el propósito de restringir el acceso
a recursos escasos para educación de posgrado resulta una finalidad aceptable constitucionalmente,
en la medida en que permite que el Gobierno priorice de manera eficiente la
utilización de recursos escasos para asignarlos conforme a tres criterios de
gran importancia constitucional: el mérito, las necesidades individuales y las necesidades
sociales. Los criterios de restricción le permiten a la administración, en
primer lugar, llevar a cabo la asignación de recursos conforme al mérito académico
y profesional individual, contribuyendo así a la realización de un principio
fundamental del Estado, como lo es el trabajo. Así mismo, le permite la
asignación de tales recursos conforme a las necesidades materiales y demás
condiciones socioeconómicas del aspirante, fomentando con ello el principio de solidaridad
social con las personas que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad. Por
último, le permite al gobierno decidir qué áreas del conocimiento privilegia,
de acuerdo con las necesidades del país, con lo cual contribuye a la
realización del principio de prevalencia del interés general, y de la función
social de la educación.
34. Sin embargo, para efectos de analizar si la medida
tiene una finalidad constitucionalmente válida no es suficiente con decir que
está encaminada a restringir el acceso a recursos públicos escasos para garantizar
que quienes los reciban sean las personas con mayores méritos. Para efectos de
determinar la validez de la finalidad es necesario también precisar también a
qué grupo social restringe la posibilidad de acceder a dichos recursos, y si la
exclusión de tal grupo resulta aceptable constitucionalmente. Por lo tanto, la
Corte debe formular la pregunta de si la restricción del acceso de personas a
becas públicas por el hecho de tener antecedentes penales o disciplinarios
corresponde a una noción constitucionalmente aceptable de mérito personal.
35. La Corte ha analizado la posibilidad que tiene el
Legislador de restringir el acceso de personas con antecedentes a algunos
derechos, prestaciones y beneficios que están disponibles a la población. La
jurisprudencia en la materia se puede clasificar en dos grandes grupos de
conformidad con el tipo de derecho, prestación o beneficio de que se trate. Por
un lado, la jurisprudencia se ha ocupado de analizar la posibilidad que tiene
el Legislador para restringir el acceso de personas con antecedentes al
desempeño de cargos y funciones públicas, así como de la facultad de los
nominadores para excluir al ganador de un concurso de méritos por tener
antecedentes. Por otra parte ha estudiado la posibilidad de excluir a personas
con antecedentes del otorgamiento de algunas prestaciones y auxilios
financiados con recursos públicos. La Corte ha avalado la facultad que tiene el
Legislador para restringir el acceso de personas con antecedentes a cargos y
funciones públicas en la medida en que las condiciones de idoneidad moral de un
candidato son un instrumento para garantizar los principios de eficiencia y
eficacia en la administración pública. Así mismo, ha avalado la potestad que
tienen los nominadores a cargos públicos para excluir al primero de la lista,
es decir, a quien sacó el mayor puntaje en el concurso de méritos, si tiene
antecedentes. Sin embargo, lo Corte ha declarado la inconstitucionalidad de las
disposiciones que permiten excluir a quienes tienen antecedentes de la posibilidad
de recibir prestaciones sociales o auxilios individuales. A continuación la
Corte retoma estas dos líneas de jurisprudencia con el propósito de definir si
la exclusión de las personas con antecedentes tiene cabida de conformidad con
una noción constitucionalmente aceptable del mérito individual para ser
beneficiario de una beca de posgrado.
36. Al respecto, la Sentencia C-040 de 1995
(M.P. Carlos Gaviria Díaz), estableció que el fortalecimiento de la carrera
administrativa constituye un elemento distintivo de la Constitución de 1991, que
fue establecida con el propósito de garantizar la eficiencia, la eficacia y la
transparencia en la administración pública, y que los requisitos de idoneidad
de los candidatos a ocupar funciones y cargos públicos están dirigidos a su
realización. En dicha Sentencia la Corte dijo:
“Dado que la carrera administrativa se basa única y
exclusivamente en el mérito y la capacidad de los aspirantes, es deber de la
administración escoger o seleccionar a aquellas personas que por su capacidad
profesional y condiciones personales, son las que requiere el servicio público,
pues la eficiencia y eficacia del mismo, dependerán de la idoneidad de
quienes deben prestarlo.” (resaltado fuera de texto original)
Así mismo, en la Sentencia C-483 de 2003 (M.P.
Alfredo Beltrán Sierra) la Corte declaró la exequibilidad de una disposición
que exigía a los aspirantes a ser comisarios de familia, no tener antecedentes
penales ni disciplinarios. Para sustentar su decisión, la Corte entró a analizar,
en concreto, la importancia de las funciones que desempeñan tales funcionarios
públicos, y su relación con la ética
“De la
doctrina constitucional acabada de citar, el hecho de que el artículo 298 del
Código del Menor exija para el desempeño del cargo de Comisario de Familia,
ausencia de antecedentes penales o disciplinarios, se encuentra acorde con los
mandatos constitucionales, máxime teniendo en cuenta que el ejercicio de las
funciones asignadas a esos servidores públicos implica la aplicación de
normas impuestas por el mismo Estado que tienen relación con la suerte de los
menores que se encuentran en situaciones irregulares, o en casos de conflictos
familiares, lo que trae consigo una carga ética adicional en la relación que
las autoridades públicas mantienen con el menor.” (resaltado fuera de
texto original)
37. En otros casos, la Corte ha tenido la oportunidad
de estudiar también el ejercicio de las facultades que permiten que los
nominadores excluyan al primero en la lista de elegibles por tener antecedentes
penales o disciplinarios. Al respecto, en la Sentencia SU-086 de 1999
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo) esta Corporación avaló esta exclusión,
con base en los siguientes fundamentos:
“Las corporaciones nominadoras gozan de un margen
razonable en la selección, una vez elaborada -con base en los
resultados del concurso- la lista de elegibles o candidatos. Tal margen lo
tienen, no para nombrar o elegir de manera caprichosa o arbitraria,
desconociendo el concurso o ignorando el orden de las calificaciones obtenidas,
sino para excluir motivadamente  y con apoyo en argumentos específicos
y expresos, a quien no ofrezca garantías de idoneidad para ejercer la
función a la que aspira. Tales razones deben ser objetivas, sólidas y
explícitas y han de ser de tal magnitud que, de modo evidente, desaconsejen la
designación  del candidato por resultar claro que sus antecedentes
penales, disciplinarios o de comportamiento laboral o profesional, pese a los
resultados del concurso, lo muestran como indigno de obtener, conservar o
recuperar la investidura judicial, o acusen, fuera de toda duda, que antes
incumplió sus deberes y funciones o que desempeñó un cargo sin el decoro y la
respetabilidad debidos.” (resaltado fuera de texto)
38. Sin embargo, en la Sentencia C-370 de 2014
(M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) la Corte declaró la inconstitucionalidad
de normas que impiden que personas condenadas por delitos contra menores de
edad accedan a los beneficios de subsidio de vivienda, entre otras, por considerarlas
contrarias a los principios de dignidad humana y a la proporcionalidad de las
penas. Al respecto la Corte sostuvo:
“En tercer lugar, la restricción impuesta conduce a la
estigmatización de la persona que estuvo privada de la libertad por haber cometido
delitos contra menores de edad, lo cual impide su resocialización integral: uno
de los fines esenciales de la pena en un Estado Social de Derecho.
“En cuarto lugar, impone una restricción a la prohibición
de imponer sanciones o penas perpetuas, y de los principios de legalidad,
proporcionalidad y dignidad humana”
39. Del anterior recuento de las dos líneas
jurisprudenciales se puede observar que la noción de mérito está directamente
relacionada con el tipo de bien jurídico que esté en juego. En los casos en que
la persona con antecedentes aspira a acceder a cargos y funciones públicas, el
mérito del aspirante radica en que éste pueda garantizarles a los ciudadanos con
su conducta previa, que se van a preservar los principios de eficacia,
eficiencia y transparencia en el manejo del cargo o función respectiva. La
noción de mérito individual está directamente relacionada con la confianza que
depositan los ciudadanos en sus funcionarios para que manejen los asuntos que
competen a todos. Entre tanto, en el otorgamiento de un subsidio de vivienda no
está en juego el interés general, ni la confianza de la ciudadanía, pues se
trata de una prestación social cuya trascendencia se agota en el campo
subjetivo. En esa medida, el valor moral que se le atribuya al comportamiento previo
del aspirante no tiene, ni puede tener ninguna incidencia sobre su mérito para
recibir una prestación individual. Por lo tanto, en el otorgamiento de un
subsidio de vivienda la existencia de antecedentes no está relacionada con el
mérito, pues al titular del subsidio no se le encomiendan responsabilidades que
atañan al interés general.
40. Lo mismo ocurre con el otorgamiento de becas de
posgrado en el presente caso. La finalidad de restringir el acceso de personas
con antecedentes penales y disciplinarios del acceso a becas no resulta
aceptable constitucionalmente, pues parte de una noción perfectista del mérito,
que resulta contraria al principio de dignidad humana en el cual está basado
nuestro Estado Social de Derecho. A esta noción subyace la idea de que las
personas que han cometido un delito – independientemente de la gravedad del
mismo y de si se trata de un delito doloso, preterintencional o culposo – o una
falta disciplinaria pueden ser estigmatizadas por el Estado, el cual puede impedirles
siquiera tener incentivos académicos de por vida. La ausencia de una finalidad
constitucionalmente aceptable resultaría suficiente para declarar la
inconstitucionalidad de la disposición acusada. Sin embargo, por pedagogía
constitucional, la Corte se referirá también a los demás elementos del análisis
de proporcionalidad de la disposición acusada.
Análisis de adecuación de la medida
41. Más allá de que la finalidad resulte inaceptable
constitucionalmente, también es inadecuada para lograr los objetivos definidos
por la misma Ley 1678 de 2013. En efecto, la medida adoptada no parece adecuada
para lograr el fin propuesto. Tal como ya se dijo, de conformidad con el diseño
establecido en la Ley 1678 de 2013, los becarios son seleccionados conforme a
un proceso competitivo en el cual se efectúa una evaluación de distintos
factores, y se escoge a los mejores candidatos conforme a los criterios legales
y reglamentarios previamente definidos, teniendo en cuenta las necesidades y la
disponibilidad de recursos en cada área del conocimiento. Si los becarios son
escogidos conforme a un proceso competitivo entre los mejores aspirantes, y no
solamente por cumplir unos requisitos formales, exigir que el aspirante no
tenga antecedentes no contribuye a priorizar la asignación de recursos conforme
a ninguno de los tres objetivos establecidos en la ley.
En la medida en que los becarios sean seleccionados
por ser los mejor calificados de acuerdo con la reglamentación establecida para
el efecto por el gobierno nacional, y no simplemente por cumplir formalmente
los requisitos establecidos en la ley para presentarse a competir por las
becas, el cumplimiento o incumplimiento de uno de los requisitos no constituye
un factor que permita la priorización de recursos escasos. La presencia o
ausencia de antecedentes no tiene ninguna incidencia sobre la asignación
eficiente de los recursos conforme a los méritos académicos del candidato, ni a
sus necesidades socioeconómicas, ni al interés general en desarrollar la
investigación en determinadas áreas prioritarias. Desde este punto de vista, la
medida no tiene efectos sobre la finalidad de la misma, según la identificación
hecha por el Ministerio de Educación. Por lo tanto, desde este punto de vista,
la medida adoptada también resulta inadecuada, y desde este punto de vista
tampoco se supera el análisis de proporcionalidad.
Necesidad de la medida
42. Por otra parte, si la finalidad perseguida con la
restricción de las becas a quienes tengan sanciones penales o disciplinarias es
el uso eficiente de recursos escasos conforme a criterios de mérito, la medida
tampoco resulta necesaria. Existen múltiples medidas alternativas que el
Congreso ha podido adoptar para lograr ese objetivo y que resultan menos
lesivas del derecho a la igualdad y de la posibilidad de reinserción social que
tienen las personas que han sido condenadas penal o disciplinariamente.
En efecto, como se dijo anteriormente, muchas de ellas
ya están integradas, aun cuando de manera general, a la ley. Entre ellas se
encuentran la de priorizar a los solicitantes con menos recursos, y la de
calificar el mérito académico privilegiando a los mejores estudiantes, no sólo
por su rendimiento académico, sino también por su desempeño profesional, y por
la necesidad social que tenga el país en un momento dado de consolidar un grupo
de profesionales o académicos altamente calificados en áreas consideradas como
prioritarias para el desarrollo social, cultural y económico del país. En este
orden de ideas es importante recordar que la ley no sólo establece la necesidad
económica y el mérito académico como criterios explícitos, sino que además
defiere en el gobierno nacional la facultad para reglamentar la materia
estableciendo requisitos adicionales y criterios de selección de los becarios.
En esa medida, la Corte encuentra que la medida estudiada
tampoco cumple con el requisito de la necesidad. Por ende, desde este punto de
vista la disposición acusada resulta desproporcionada.
La proporcionalidad en sentido estricto
43. Finalmente, la Corte abordará la proporcionalidad
de la medida en sentido estricto. Para ello es necesario que identifique previamente
cuáles son los bienes jurídicos afectados con la disposición demandada y
establezca su importancia desde el punto de vista constitucional, para luego
determinar si la afectación de los mismos resulta proporcional al beneficio que
se logra con ella.
44. Como se mencionó previamente, la educación permite
a las personas acceder a mayores oportunidades en el campo laboral, y con ello contribuye
a materializar la libertad de escoger profesión u oficio consagrada en nuestra
Constitución. Así mismo, permite crear las condiciones para que la igualdad sea
real, tanto desde el punto de acceso al conocimiento, y de la realización de
las aspiraciones académicas y profesionales, como de su prosperidad económica y
material. Así mismo, de conformidad con nuestro ordenamiento constitucional la
educación cumple una función social que permite hacer realidad el principio de
prevalencia del interés general sobre el particular. Esta función social se ve
plasmada en la ley demandada a través de la obligación que tienen los
beneficiarios de las becas de retornar al país y vincularse a la docencia, para
así contribuir a mejorar la calidad y cobertura de la educación.
45. Teniendo en cuenta la relación que existe entre la
posibilidad de aspirar a una beca y la posibilidad de realización de la
libertad de escoger profesión u oficio, la igualdad de oportunidades de desarrollo
académico, profesional y económico, la disposición demandada resulta
desproporcionada. Ello es así por diversas razones. En primer lugar, porque
impone restricciones de acceso al mercado laboral a un grupo social que ya de
por sí puede ser objeto de estigmas y prejuicios que obstaculizan su desarrollo
individual. En efecto, las personas que tienen antecedentes penales o
disciplinarios enfrentan diversas restricciones en este sentido.
46. En primer lugar, como ya se dijo, tienen
restricciones para aspirar al ejercicio de cargos y funciones públicas.
Adicionalmente, incluso en el ámbito privado los potenciales empleadores o
entidades contratantes en muchos casos tienen prejuicios en contra de las
personas con antecedentes. Estos obstáculos hacen aún más difícil la
resocialización de estas personas que han cometido un delito o una falta
disciplinaria. Por esta razón al realizar un análisis de proporcionalidad en
relación con los denominados “muros de la infamia” en la Sentencia C-061 de
2009 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) la Corte sostuvo:
“Lo brevemente expuesto señala que, pendiente la
eventual demostración de los hipotéticos beneficios sociales que esta medida
pudiera traer consigo, son en cambio evidentes y de gran significación los
costos y riesgos que ella supone para la persona misma y para los miembros de
su familia, donde podría hallarse la propia víctima, u otro menor en aumentado
riesgo de victimización. Por ello, estima la Corte que tampoco se surte este
elemento del test de proporcionalidad que se viene adelantando, al no compensarse
el perjuicio acarreado a otros bienes, con el ignoto beneficio obtenible.”
47. En segundo lugar, la medida es desproporcionada
pues no distingue entre delitos y faltas más o menos graves, ni entre diferentes
situaciones de imputación de responsabilidad a título de dolo, preterintención
o culpa. En esa medida, como lo señalan los demandantes, la disposición resulta
supra-inclusiva, pues cobija con una misma restricción a quienes se encuentran
en situaciones de hecho significativamente disímiles. De tal modo, las personas
condenadas por una falta disciplinaria leve, o por unas lesiones personales
culposas son objeto del mismo trato que las personas sancionadas por delitos de
lesa humanidad. La igualdad de trato en este caso vulnera el principio de proporcionalidad
que debe existir entre las acciones de una persona y las consecuencias de sus
actos.
48. Finalmente, la Corte debe resaltar que el
principio de dignidad humana que constituye un fundamento del Estado social de
derecho,  implica que las sanciones, bien sean penales o disciplinarias deben
cumplir con una función de resocialización. Esta función de resocialización
debe concretarse, no sólo en el cumplimiento de la sanción, sino en todo el
conjunto de políticas públicas del Estado, de tal modo que el Estado garantice
de manera efectiva, la prevalencia de los derechos inalienables de las
personas. Por lo tanto, el proceso de resocialización se desarrolla tanto
durante el período en el cual las personas cumplen las sanciones como con
posterioridad, como cuando las  personas ya las han cumplido. En esta última
etapa, el acceso al derecho a la educación cumple un papel de suma importancia.
Como ya se dijo, no sólo les permite a los seres humanos desarrollar su
potencial intelectual y profesional y los ayuda a encontrar su vocación
personal, sino que les facilita el proceso de reintegración a la vida social,
cultural y económica del país. Es decir, tanto desde un punto de vista
intelectual y social, como desde el punto de vista material, el acceso a la educación
es un elemento determinante para el éxito del proceso de resocialización de las
personas que han tenido que cumplir una sanción penal o disciplinaria.
En esa medida, la Corte declarará la inexequibilidad de
la disposición demandada.
III.
DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el numeral 2º del artículo 4º de la Ley 1678
de 2013, “por la cual se garantiza la educación de posgrados al 0.1% de los
mejores profesionales graduados en las instituciones de educación superior
públicas y privadas del país”
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con aclaración de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (e)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente con permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-552/16
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA
PRESENCIA DE ANTECEDENTES-El análisis llevado a cabo en la
ponencia no es constitucionalmente correcto y, por ende, las consecuencias que
se derivan del mismo se ajustan puntualmente a lo que manda el Texto Superior
(Salvamento de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA
PRESENCIA DE ANTECEDENTES-Una valoración de la Ley a la luz del
principio de igualdad, tal como en esta ocasión se requería, no debe perder de
vista que se está frente a un contenido constitucional cuya lectura implica un
mandato de trato igual, pero, a su vez, estima admisible el trato diferenciado
cuando este se encuentre justificado (Salvamento de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA PRESENCIA DE
ANTECEDENTES-Entender que la comparación debía hacerse entre los aspirantes a
becas de posgrado que tienen antecedentes disciplinarios y/o penales y quienes
no los tienen, supone desconocer que no todos los sujetos que presentan
antecedentes, están en igualdad de condiciones frente al ordenamiento jurídico
(Salvamento de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA PRESENCIA DE
ANTECEDENTES-Entre quienes tienen antecedentes de tipo penal o disciplinario,
hay un grupo que debió convocar el análisis de la Sala y ello no acaeció (Salvamento
de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA PRESENCIA DE
ANTECEDENTES-La Sala debió considerar la clase de antecedente y el tipo de
cualificación profesional a la que se aspira por el postulante a becario (Salvamento
de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA PRESENCIA DE
ANTECEDENTES-Entre quienes presentan antecedentes penales o disciplinarios y
aspiran a una beca de posgrados de las establecidas en la ley 1678 de 2013, hay
un grupo de personas que ameritan tratamiento distinto, pues la concesión de
recursos públicos en esos casos no solo debe atender a la mejora de la
formación del postulante, la cual encarna su interés particular, pero también
tal tipo de apoyo financiero se orienta a realizar intereses generales
(Salvamento de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA PRESENCIA DE
ANTECEDENTES-La ponencia no explicó cómo la entrega de becas a personas cuya
suficiencia profesional está demostradamente cuestionada, realizaría
simultáneamente el derecho fundamental a la educación de la persona y el deber
estatal de mejorar la calidad de educación superior (Salvamento de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA PRESENCIA DE
ANTECEDENTES-En la ponencia no se hizo la mínima consideración que explicara
por qué debería prevalecer el derecho del interesado a acceder a la beca sobre
el interés general de salvaguardar la calidad de la educación superior u otros
valores merecedores de protección (Salvamento de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA PRESENCIA DE
ANTECEDENTES-Pudo la sentencia explicar por qué era de recibo la concesión de
becas al grupo de personas cuya suficiencia profesional esta tachada y, cómo
ello, se armonizaba con el deber de velar por la calidad de la educación
superior (Salvamento de voto)
EDUCACION-Fines
(Salvamento de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA PRESENCIA DE
ANTECEDENTES-Bienes constitucionales autorizaban para que ese grupo de personas
cuya falta de suficiencia profesional ha sido demostrada en sede disciplinaria
o penal, tuvieran un trato distinto (Salvamento de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA PRESENCIA DE
ANTECEDENTES-En principio presentar antecedentes penales y/o disciplinarios no
es razón suficiente para vedar el acceso a becas de estudios superiores, más
ello, supone en casos concretos excepciones prohijadas por la constitución (Salvamento
de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA
PRESENCIA DE ANTECEDENTES-El ejercicio de proporcionalidad
propuesto en la ponencia no contó con fortuna al referirse a la finalidad de la
ley (Salvamento de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA PRESENCIA DE
ANTECEDENTES-Una comprensión del principio de igualdad, en términos de una
autorización constitucional de trato diferenciado debidamente justificado,
hubiera permitido declarar la exequibilidad condicionada del texto atacado
(Salvamento de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA PRESENCIA DE
ANTECEDENTES-Se echó de menos en el examen realizado en la ponencia, el peso
que se le debió conceder al mandato contenido en el inciso 1° del artículo 209
de la Carta (Salvamento de voto)
Referencia:
Expedientes
D-11354. Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 2 del artículo 4o
de la Ley 1678 de 2013, "por la cual se garantiza la
educación de posgrados al 0,1% de los mejores profesionales graduados en las
instituciones de educación públicas y privadas del país"
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Con el acostumbrado respeto que me merecen las
decisiones adoptadas por la mayoría de la Sala, debo en esta oportunidad
expresar mi discrepancia parcial respecto de lo resuelto en la sentencia C-552
del 12 de octubre de 2016. Correspondió en esta ponencia examinar la
constitucionalidad de un enunciado legal que establecía, entre los requisitos
para acceder a un tipo de becas de posgrado, la ausencia de antecedentes
penales y disciplinarios. Tal precepto legal fue censurado en sede de control
abstracto, al considerarse por la parte accionante que la exigencia de no tener
la clase de antecedentes mencionados vulneraba el mandato de igualdad y el
derecho a la educación. La mayoría estimó, sin más, que la disposición atacada
debía ser retirada del ordenamiento, pues, en su sentir, tenían lugar los
quebrantamientos referidos.
Para el suscrito, el análisis
llevado a cabo en la ponencia no es constitucionalmente correcto y, por ende,
las consecuencias que se derivan del mismo tampoco se ajustan puntualmente a lo
que manda el Texto Superior. Una valoración de la Ley a la luz del principio de
igualdad, tal como en esta ocasión se requería, no debe perder de vista que se
está frente a un contenido constitucional cuya lectura implica un mandato de
trato igual, pero, a su vez, estima admisible el trato diferenciado cuando este
se encuentra justificado. En la sentencia, se elabora un acápite que pretende
definir si el enunciado legal demandado desconoce el derecho a la igualdad y,
para tal efecto, trata de identificar los grupos objeto de trato diferenciado.
En este punto ya se evidencia que la ponencia empieza excluyendo aspectos de
relevante valoración. En efecto, al considerarse los grupos de sujetos
destinatarios del mandato legal, se dividen entre los que tienen antecedentes
penales o disciplinarios y aquellos que no, sin parar mientes sobre otros
matices que hubiesen permitido estimar conclusiones distintas de las que
finalmente se dejaron consignadas.
Entender que la comparación
debía hacerse entre los aspirantes a becas de posgrado que tienen antecedentes
disciplinarios y/o penales y quienes no los tienen, supone desconocer que no
todos los sujetos que presentan antecedentes, están en igualdad de condiciones
frente al ordenamiento jurídico. El suscrito Magistrado observa que entre
quienes tienen antecedentes de tipo penal o disciplinario, hay un grupo que
debió convocar el análisis de la Sala y ello no acaeció. Se trata de aquellas
personas cuyos antecedentes comprometen la idoneidad profesional del aspirante
para realizar los estudios que la beca sufragará. La mayoría estimó que es
irrelevante para la concesión de una beca de formación posgradual orientada a
la investigación el poseer antecedentes penales o disciplinarios, sin embargo,
ello no resulta constitucionalmente aceptable. Ante la pregunta ¿se justifica el
trato diferenciado en la concesión de becas para posgrado por el hecho de
presentar antecedentes penales y disciplinarios? La respuesta de la Sala debió
considerar la clase de antecedente y el tipo de cualificación profesional a la
que se aspira por el postulante a becario. De manera concreta y a título de
ejemplo se debieron plantear interrogantes del siguiente tenor ¿Se puede
conceder una beca para una especialidad médica a quien en su práctica profesional
previa, pudo ser negligente causando daños a la integridad o la vida y,
presenta por ello, una sanción penal o disciplinaria? ¿No deben significar nada
para efectos de la concesión de la beca, las manifiestas insuficiencias que
hubiese evidenciado el profesional en su ejercicio profesional antecedente?
¿Basta que tenga buenas notas a pesar de que los hechos lo descalifican
profesionalmente? ¿Se puede otorgar la beca de cualificación en Dirección de obra
o estructuras y
cimentaciones al arquitecto o ingeniero responsable o corresponsable de una obra que
se ha derrumbado causando pérdidas económicas o humanas y, en los respectivos
procesos penales o disciplinarios se ha establecido su negligencia e incluso su
dolo? En tales circunstancias no está claro por qué no debe tener lugar un
trato diferenciado.
Se advierte pues que entre quienes presentan
antecedentes penales o disciplinarios y aspiran a una beca de posgrados de las
establecidas en la ley 1678 de 2013, hay un grupo de personas que ameritan un
tratamiento distinto, pues la concesión de recursos públicos en esos casos no
solo debe atender a la mejora de la formación del postulante, la cual encarna
su interés particular, pero también tal tipo de apoyo financiero se orienta a
realizar intereses generales. Así pues, la asignación de las becas cumple la
finalidad de materializar un derecho fundamental en cabeza del aspirante y la
de realizar el interés público que implican las políticas públicas en materia
educativa, no puede perderse de vista que la educación tiene también aneja a la
dimensión de derecho la de servicio público, con todo lo que esto último
comporta. Evidencia de la faceta del interés general que implica el
otorgamiento de becas a través de la Ley cuyo mandato se revisó, se observa en
el artículo 1o de tal
preceptiva legal, el cual, dicho sea de paso no fue tenido en cuenta por la
mayoría, y que dada su pertinencia en esta disidencia se cita:
"ARTÍCULO lo. OBJETO. La presente ley
tiene por objeto mejorar la investigación y la calidad de la educación superior, garantizando el
estudio de posgrados, para el 0.1% de los estudiantes graduados por semestre de
las Instituciones de Educación Superior públicas y privadas. " (negrilla fuera de texto)
Obsérvese como en el telos de la ley se incluyó la
calidad de la educación superior. En esa medida, la ponencia no explicó cómo la
entrega de becas a personas cuya suficiencia profesional está demostradamente
cuestionada, realizaría simultáneamente el derecho fundamental a la educación
de la persona y el deber estatal de mejorar la calidad de la educación
superior. Menos aún, se hizo alguna mínima consideración que explicara por qué
debería prevalecer el derecho del interesado a acceder a la beca sobre el
interés general de salvaguardar la calidad de la educación superior u otros
valores merecedores de protección. O bien, pudo la sentencia explicar por qué
era de recibo la concesión de becas al grupo de personas cuya suficiencia
profesional está tachada y, como ello, se armonizaba con el deber de velar por
la calidad de la educación superior. No sobra agregar que imperativos como el
del artículo 67 de la Carta consagran la educación como servicio público,
asignándole al Estado el deber de velar por el cumplimiento de los fines de la
misma. Justamente, en desarrollo de esa preceptiva superior el artículo 5o
de la Ley 115 de 1994 indicó cuáles son los fines de la educación, entre los
cuales se destacan los estipulados en los numerales 9, 11 y 12 que rezan:
ARTÍCULO 5o. FINES DE LA
EDUCACIÓN. De conformidad con el artículo 67 de la Constitución
Política, la educación se desarrollará atendiendo a los siguientes fines:
9. El desarrollo
de la capacidad crítica, reflexiva y analítica que fortalezca el avance
científico y tecnológico nacional, orientado con prioridad al mejoramiento cultural y de la calidad de la vida de la
población, a la participación en la búsqueda de alternativas de
solución a. los problemas v al
progreso social v económico del país. (...)
11.
La
formación en la práctica del trabajo, mediante los conocimientos técnicos y
habilidades, así como en la valoración del mismo como fundamento del desarrollo
individual
y social.
12.   La formación para la promoción y
preservación de la salud y la higiene, la prevención integral de problemas socialmente
relevantes, la
educación física,
la recreación, el deporte y la utilización adecuada del tiempo Ubre, y
13.   La promoción en la persona y en la sociedad de la capacidad
para crear, investigar, adoptar la tecnología que se requiere en los procesos
de desarrollo del país y le permita al educando ingresar al sector productivo, (negrillas fuera de texto)
En suma, otros bienes
constitucionales autorizaban para que ese grupo de personas cuya falta de
suficiencia profesional ha sido demostrada en sede disciplinaria o penal
tuvieran un trato distinto. No se entiende por qué un integrante de ese grupo
tiene igual derecho a aspirar a acceder a unos recursos del Estado que el que
tiene el grupo de profesionales cuya condición profesional no ha sido puesta en
tela de juicio, cuando se trate de acceder a estudios que tengan que ver específica
y puntualmente con el tipo de calidad profesional que requiere la clase de
posgrado a cuya financiación se aspira. Entiendo y comparto que en principio
presentar antecedentes penales y/o disciplinarios no es razón suficiente para
vedar el acceso a becas de estudios superiores, más ello, supone en casos
concretos excepciones prohijadas por la Constitución. Mal puede avalarse con
recursos estatales y a modo de premio la cualificación de un profesional que ha
demostrado que el ejercicio de su experticia se realiza por fuera de la ley, en
detrimento de otros y a despecho de valores superiores. Sin embargo, habrá
casos en que la suficiencia profesional para el tipo de estudio al que se
aspira no este minada a pesar de eventuales sanciones penales y/o
disciplinarias, tal situación acaecería, por ejemplo, con quien habiendo sido
sancionado por no respetar los términos de atención de un derecho de petición, se
postule para adelantar un posgrado en filosofía de la ciencia o arte
contemporáneo. Son estos últimos tipos de situaciones los que me acercan a la
decisión mayoritaria, más son los casos cuestionados los que me alejan de lo
resuelto y me impelen a consignar los motivos de mi disidencia parcial.
El ejercicio de proporcionalidad propuesto en la
ponencia no solo adolece de la falla expresada, sino que, además, al referirse
a la finalidad de la ley tampoco contó con fortuna, pues tal telos estaba claramente expuesto en
el artículo 1o antes
transcrito en este salvamento y que por ningún lado asomó en la tesis
mayoritaria. La sentencia censuró que el mandato legal no distinguiese entre
los tipos de sanciones disciplinarias (leve, grave o gravísima) o entre la forma
de responsabilidad en la comisión de delitos (culposa, preterintencional o
dolosa), con lo cual, parece entreverse que cabrían circunstancias en las
cuales tal tipo de antecedentes cuentan al momento de conferirse las becas,
pero la reflexión se queda en ese punto, pues finalmente se asume que quebranta
la Constitución evaluar los antecedentes penales y/o disciplinarios al momento
de otorgar las becas establecidas por la Ley 1678 de 2013.
Una comprensión del principio de igualdad, en términos
de una autorización constitucional de trato diferenciado debidamente
justificado, hubiera permitido declarar la exequibilidad condicionada del texto
legal atacado, pues, se habrían tenido en cuenta los antecedentes penales y/o
disciplinarios en ciertos tipos de casos donde la suficiencia profesional
respecto del específico posgrado deseado jugase un papel relevante para la
preservación de la calidad de la educación y la protección del interés general
que comporta la educación como servicio público. En esas condiciones no
tendrían lugar mis reparos.
En mi sentir, no era el examen a la luz del principio
de igualdad la única vía a través de la cual se podían advertir estas
dificultades cuya resolución imponía un fallo condicionado. Al examinarse la
constitucionalidad de la disposición frente al derecho a la educación, tal como
se propuso en el primer problema jurídico planteado en la sentencia, también
una consideración cuidada hubiera permitido observar la problemática que motiva
este salvamento de voto. Ciertamente, el mandato constitucional contenido en el
artículo 67 pugna prima facie por la protección del derecho fundamental a la
educación, sin embargo, desconoció la ponencia que tal derecho como todos los
demás no es absoluto. Está claro que hay casos en los cuales los antecedentes
penales y/o disciplinarios carecían de entidad para afectar la concesión de las
becas concebidas por la Ley 1678 de 2013, pero, hay otros casos en los cuales
buenas razones de orden constitucional fundan la valoración de tales antecedentes.
Finalmente, debo anotar que se echó de menos en el
examen realizado en la ponencia, el peso que en mi sentir se le debió conceder
al mandato contenido en el inciso 1o
del artículo 209 de la Carta. Está claro que la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se debe desarrollar con
fundamento en los principios de igualdad y eficacia entre otros, en el asunto
en estudio, el legislador le había entregado a las autoridades administrativas
respectivas herramientas que permitían un otorgamiento de becas más cercanas al
respeto del principio de igualdad que la Constitución prohíja y mejor orientado
a una asignación de recursos públicos consonantes con los fines de la
educación.
Basten estas sucintas razones para explicar
mi disidencia,
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-552/16
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA
PRESENCIA DE ANTECEDENTES-No habría cargo por violación al
derecho a la educación (Aclaración de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA
PRESENCIA DE ANTECEDENTES-Admitiendo la aptitud de la demanda
sobre un cargo autónomo por presunta vulneración del derecho a la educación, se
comparte la decisión de negar este cargo, así como en gran medida las
consideraciones que determinaron esa conclusión (Aclaración de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA
PRESENCIA DE ANTECEDENTES-Un análisis de la regulación del
sistema de “becas” educativas desde los criterios de disponibilidad,
accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad permite ver con mayor claridad el
problema planteado (Aclaración de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA
PRESENCIA DE ANTECEDENTES-La beca es un medio dirigido a
garantizar el acceso, e impone obligaciones de accesibilidad que en el nivel
educativo de posgrado constituye una obligación de carácter progresivo, pero no
por ello desprovista de carácter normativo-vinculante para las autoridades
estatales (Aclaración de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA
PRESENCIA DE ANTECEDENTES-La Sala Plena no precisó y no expresó
las razones para abordar el test integrado de igualdad, ni su intensidad, cuya
metodología es la que ha venido acompañando el estudio por parte de la Corte
Constitucional de cargos por violación del derecho a la igualdad (Aclaración de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE RESTRICCION DEL ACCESO A BECAS DE POSGRADO POR LA
PRESENCIA DE ANTECEDENTES-En este caso debió aplicarse el test
intermedio (Aclaración
de voto)
Referencia: expediente D-11354
Demanda de inconstitucionalidad contra el
numeral 2º del artículo 4º de la Ley 1678 de 2013, “por medio de la cual se
garantiza la educación de posgrados al 0.1% de los mejores profesionales
graduados en las instituciones de educación superior públicas y privadas del
país”.
Demandantes: Claudia Liliana Gómez Rivera
y Ronald Eduardo Carreño Ayala.
Magistrado Ponente
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Acompaño la decisión adoptada en la sentencia C-552 de
2016, en la que se declaró la inexequibilidad del numeral 2º del artículo 4º de
la Ley 1678 de 2013[4],
que establecía como requisito para la postulación a becas de posgrado no tener
antecedentes penales ni disciplinarios. Sin embargo, aclaro mi voto por los
motivos que expongo a
continuación.
Primero: en la demanda que dio lugar a la sentencia frente a la cual ahora
aclaro mi voto, los actores invocaron la inconstitucionalidad del numeral 2º
del artículo 4º de la Ley 1678 de 2013 por la presunta lesión de los derechos
fundamentales a la educación y a la igualdad, los cuales fueron analizados y resueltos
de fondo; concluyendo que, en efecto, se quebrantaba este último, pero no el
derecho a la educación.
En una decisión anterior, la sentencia C-520 de 2016[5], la Sala declaró la
inconstitucionalidad del requisito previsto en el numeral 1º del artículo 4º de
la Ley 1678 de 2013 para acceder a becas de posgrado, relacionado con ser
colombiano de nacimiento. En esa oportunidad los cargos eran similares a los
analizados en la sentencia C-552 de 2016, esto es por la presunta lesión de los
derechos a la educación y a la igualdad. Empero, se consideró que la censura
por presunta violación del derecho a la educación no satisfacía el requisito de
suficiencia, por lo que solamente se resolvió el cargo por lesión del derecho a
la igualdad, precisando que los argumentos planteados frente al primer bien
fundamental se incluirían en el análisis de la presunta lesión del derecho a la
igualdad.
En la sentencia C-552 de 2016 la Sala se pronunció
sobre los dos cargos, por tanto, dada la similitud de la formulación de la
demanda con la decidida en la providencia C-520 de 2016, aclaro mi voto en esta
oportunidad pues no habría cargo por violación al derecho a la educación.
Segundo: admitiendo la aptitud de la demanda sobre un cargo autónomo por
presunta vulneración del derecho a la educación, comparto la decisión de negar
este cargo, así como en gran medida las consideraciones que determinaron esa
conclusión. No obstante, considero relevante precisar algunos elementos.
(i) Al inicio de la exposición sobre este cargo,
consideración 8, se expresa que el derecho a la educación es un derecho
social prestacional. No obstante la Corporación ha ido construyendo alrededor
del concepto de dignidad, una visión integral e interdependiente de los
derechos fundamentales, desligando el término “prestacional” de los
bienes jurídicos en sí mismos considerados, y atribuyéndolo, con más precisión,
a algunas de sus facetas[6].
Considero, además, que un análisis de la regulación
del sistema de “becas” educativas desde los criterios que el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales ha identificado como estructurales del
derecho a la educación en su Observación 13, y que han sido acogidos en varios
pronunciamientos por parte de esta Corporación[7],
permite ver con mayor claridad el problema planteado. En este sentido, el
Comité se ha referido a 4 elementos: (i) asequibilidad o disponibilidad, (ii) accesibilidad,
(iii) adaptabilidad y (iv) aceptabilidad. En este escenario, la beca es
un medio dirigido a garantizar el acceso, e impone obligaciones de accesibilidad
que en el nivel educativo de posgrado constituye una obligación de carácter
progresivo, pero no por ello desprovista de carácter normativo - vinculante
para las autoridades estatales.
Atendiendo a estos parámetros, tal como se afirma en
la sentencia C-552 de 2016, no se lesionaría el derecho a la educación, pues el
legislador estaría cumpliendo con su obligación de progresividad en un escenario
de escasez de recursos económicos, que no fue desvirtuado tampoco.
Tercero: finalmente, en la providencia C-552 de 2016 la Sala Plena no precisó y
no expresó las razones para abordar el test integrado de igualdad, ni su
intensidad, cuya metodología es la que ha venido acompañando el estudio por
parte de la Corte Constitucional de cargos por violación del derecho a la
igualdad. En mi criterio, en este caso debió aplicarse el test intermedio, dado
que la diferenciación no se fundaba en un criterio sospechoso, y tenía que ver
con la presunta afectación del acceso a la educación en una faceta de
cumplimiento progresivo.
Fecha ut supra
María Victoria Calle Correa
Magistrada
[1] Folio 5.
[2] Folio 6.
[3] Folio 43.
[4] “Por medio de la cual se garantiza la educación de posgrados al
0.1% de los mejores profesionales graduados en las instituciones de educación
superior públicas y privadas del país”.
[5] MP. María Victoria Calle Correa. AV. Aquiles Arrieta Gómez,
Gloria Stella Ortiz Delgado y Alberto Rojas Ríos.
[6] En materia de control concreto de
constitucionalidad, las sentencias T-595 de 2002 (MP Manuel José cepeda
Espinosa – unánime) y T-760 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa – unánime)
son relevantes en este sentido. Esta caracterización fue también recientemente
reafirmada en control abstracto en la sentencia C-520 de 2016.
[7] Al respecto ver, como referente
relevante, la sentencia C-376 de 2010, MP Luis Ernesto Vargas Silva (unánime).