T-555-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-555/04
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por
existir medio de defensa judicial eficaz
PROCESO EJECUTIVO-No se ha proferido
decisión final sobre existencia y validez del título ejecutivo
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Inexistencia
de perjuicio irremediable
Referencia: expediente T-837604
Acción de tutela instaurada por el Departamento del Quindío contra
la Juez Primero Laboral del Circuito de Armenia
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D.C.,
primero (1°) de junio de dos mil cuatro (2004).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados JAIME
ARAÚJO RENTERÍA, ALFREDO BELTRÁN SIERRA y MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y
en el Decreto 2591 de 1.991, profiere la siguiente,
SENTENCIA
en el trámite de
revisión de las sentencias dictadas el 16 de Octubre de 2003 por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Armenia, Quindío, Sala de Decisión Laboral, y
el 14 de Noviembre del mismo año por la Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Laboral, dentro de la acción de tutela instaurada por el Departamento
del Quindío contra la Juez Primero Laboral del Circuito de Armenia.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos y
pretensión
Mediante escrito presentado el 3 de
Octubre de 2003 (Fls. 1-46 Cuad. 1), el señor Luis Fernando Velásquez Botero,
obrando en su condición de Gobernador del Departamento del Quindío, instauró
acción de tutela con base en los siguientes hechos:
Expone que con base en demanda ejecutiva
presentada por el señor Abel Ernesto Giraldo Alvarez y Otros (en total 284
demandantes) contra el Departamento del Quindío, la Juez Primero Laboral del
Circuito de Armenia libró el 3 de Septiembre de 2003 mandamiento de pago contra
este último y decretó el embargo y retención de los dineros depositados en las
cuentas bancarias del mismo en la ciudad de Armenia, hasta una cuantía de cinco
mil millones de pesos moneda legal colombiana ($5.000.000.000 M/L).
Expresa que dichas decisiones tienen como
fundamento el Decreto 0183 de 6 de Abril de 1982 expedido por el Gobernador del
Departamento del Quindío, el cual fue derogado por  el  Decreto 0465 del 18 de
Septiembre de 1985 expedido por la misma autoridad, en virtud del contenido de
este último, aunque en el mismo se cometiera un error al expresar que se
derogaba el Decreto 0183 de 1983, en vez del Decreto 0183 de 1982 como fue la
intención de quien lo expidió.
Indica que el Departamento del Quindío interpuso
recurso de reposición contra el citado auto, el cual fue resuelto adversamente
al recurrente mediante auto dictado el 22 de Septiembre de 2003, por no valorar
o por valorar erróneamente las pruebas documentales que se adjuntaron al
escrito correspondiente.
Señala que, por otra parte, la Juez no
tuvo en cuenta la exigencia contemplada en el Art. 6º del Código Procesal del
Trabajo, en virtud del cual las acciones contenciosas contra la Nación, las
entidades territoriales y cualquiera otra entidad de la administración pública
sólo podrán iniciarse cuando se haya agotado la reclamación administrativa.
Considera que con estas actuaciones la
Juez Primero Laboral del Circuito de Armenia incurrió en vía de hecho y vulneró
los derechos fundamentales de defensa, debido proceso y acceso a la
administración de justicia, por lo cual solicita el amparo de éstos como
mecanismo transitorio, por configurarse un perjuicio irremediable al
Departamento del Quindío con las medidas cautelares decretadas, en cuanto no puede
ejecutar normalmente el presupuesto ni cumplir las políticas contempladas en el
Plan de Desarrollo respectivo.
2. Respuesta de la Juez Primero Laboral del Circuito de Armenia
Por medio de
escrito presentado el 10 de Octubre de 2003 (Fls. 57-62 Cuad. 1), la Juez
Primero Laboral del Circuito de Armenia dio contestación a la demanda de tutela
y manifestó que los derechos fundamentales invocados no han sido vulnerados, ya
que el Departamento del Quindío ha tenido las oportunidades para interponer
recursos y proponer excepciones.
En relación con
el cumplimiento previo de la reclamación administrativa y la falta de
apreciación de las pruebas al decidir el recurso de reposición contra el
mandamiento ejecutivo, considera que no debe pronunciarse, por estar pendiente
la decisión sobre las excepciones de mérito. Agrega que respecto del derecho de
acceso a la administración de justicia es palmario que se ha respetado el
mismo.
3. Intervención
del apoderado de los ejecutantes
Habiéndose
ordenado por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Armenia, en el auto de admisión de la solicitud de tutela, la notificación al
apoderado común de los ejecutantes en el proceso ejecutivo mencionado, Doctor
Yobany López Quintero, el mismo intervino mediante escrito presentado el 10 de
Octubre de 2003 (Fls. 1-19 Cuad. 7) y expuso:
En el proceso
ejecutivo no se requiere agotar la vía gubernativa, por tratarse del cobro de
un derecho cierto y con aquella se persigue controvertir las decisiones de la
Administración Pública.
Afirma que no
existe violación al debido proceso, porque el Departamento del Quindío ha
tenido la oportunidad de formular recursos y excepciones en dicho proceso
ejecutivo, como efectivamente lo ha hecho.
Expresa con
insistencia que el Departamento del Quindío pretende hacer uso de la acción de
tutela para obtener un pronunciamiento previo sobre las excepciones de mérito
propuestas en el proceso ejecutivo, por parte de la Sala Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Armenia, por tratarse de los mismos
argumentos.
Manifiesta que
el Decreto 0183 de 1982 expedido por el Gobernador del Departamento del Quindío
no fue derogado por el Decreto 0465 de 1985 expedido por la misma autoridad,
conforme al tenor de este último, que señala al Decreto 0183 de 1983, lo cual
está amparado por la presunción de legalidad propia de los actos
administrativos.
Agrega que debe
tenerse en cuenta que aproximadamente dos (2) años después de la expedición del
Decreto 0465 de 1985 el Jefe de la Oficina Jurídica de la Secretaría de
Educación Departamental del Quindío instauró demanda de nulidad contra el
Decreto 0183 de 1982, la cual fue negada por el Tribunal Administrativo del
Quindío mediante sentencia del 15 de Diciembre de 1987 que confirmó el Consejo
de Estado mediante sentencia del 9 de Agosto de 1991, por lo cual no hay duda
sobre la legalidad del mandamiento ejecutivo.
Finalmente
indica que la acción de tutela no es procedente porque el Departamento del
Quindío puede hacer uso de otros medios de defensa judicial.
4. Pruebas
relevantes allegadas al proceso
Obran en el
expediente las siguientes pruebas relevantes:
-    Oficio dirigido por el Gobernador del
Departamento del Quindío a la Juez Primero Laboral del Circuito de Armenia el
15 de Septiembre de 2003 (Cuad. 6, Fl. 1).
-    Demanda ejecutiva y sus anexos, presentada por
el señor Abel Ernesto Alvarez y Otros contra el Departamento del Quindío
(Cuads. 2, 3, 4 y 5, hasta el Fl. 1114).
-    Mandamiento ejecutivo proferido por la Juez
Primero Laboral del Circuito de Armenia el 3 de Septiembre de 2003. (Cuad. 5,
Fls. 1115-1244)
-    Recurso de reposición contra el mandamiento
ejecutivo, interpuesto por el Departamento del Quindío (Cuad. 6, Fls. 6-20)
(Cuad. 7, Fls. 38-52).
-    Decreto 183 de Abril 6 de 1982 expedido por el
Gobernador del Departamento del Quindío (Cuad. 6, Fls. 21-22)
-    Decreto 465 de Septiembre 18 de 1985 expedido
por el Gobernador del Departamento del Quindío (Cuad. 6, Fl. 23)
-    Folio de la Gaceta Departamental del Quindío No.
328, P. 5049 de Septiembre 18 de 1985 (Cuad. 6, Fl. 24)
-
Decretos 172, 173 y 174 de Abril 6 de 1983
expedidos por el Gobernador del Departamento del Quindío (Cuad. 6, Fls. 25-28).
-    Decreto 0183 de Abril 13 de 1983 expedido por el
Gobernador del Departamento del Quindío (Cuad. 6, Fl. 29).
-    Fallo del Tribunal Administrativo del Quindío de
Junio 26 de 1987 (Cuad. 6, Fls. 31-36).
-    Fallo del Consejo de Estado de Marzo 9 de 1992
(Cuad. 6, Fls. 37-43)
-    Auto del 22 de Septiembre de 2003, mediante el
cual la Juez Primero Laboral del Circuito de Armenia decidió el recurso de
reposición contra el mandamiento ejecutivo (Cuad. 6, Fls. 45-53) (Cuad. 7, Fls.
53-61).
-    Plan de Desarrollo del Departamento del Quindío
2001-2003 (Cuad. 6, Fls. 54-81).
-    Ordenanza No. 046 de Diciembre 10 de 2003,
expedida por la Asamblea Departamental del Quindío, por medio de la cual se
expide el Presupuesto General del Departamento para la vigencia fiscal del año
2003, se determinan los ingresos y se clasifica el gasto (Cuad. 6, Fls. 82-91).
-    Certificaciones y constancias expedidas por
varias dependencias de la Gobernación del Departamento del Quindío (Cuad. 6,
Fls. 92-102).
-    Acta de Acuerdo entre el Gobierno Departamental
del Quindío y los apoderados de los educadores al servicio oficial del
departamento, suscrita el 7 de Abril de 1982 (Cuad. 7, Fls. 31-37).
-    Escrito de excepciones formuladas por el
Departamento del Quindío (Cuad. 7, Fls. 81-106)
-    Solicitud de desembargo de los dineros
depositados en unas cuentas bancarias del Departamento del Quindío y documentos
adjuntos consistentes en constancias expedidas por el Secretario de
Infraestructura del Departamento con el visto bueno de la Tesorera General del
mismo, en relación con la ejecución de unos contratos de obras públicas, y
fotocopia de éstos (Cuad. 7, Fls. 135-348).
II.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN.
1. Sentencia
de Primera Instancia.
En virtud de
sentencia dictada el 16 de Octubre de 2003, el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Armenia, Sala Laboral (Cuad. 1, Fls. 65-74 ) resolvió declarar
improcedente la solicitud de tutela, con fundamento en lo siguiente:
Expresa que la
tutela tiene carácter subsidiario y residual y que el solicitante dispone de
otros medios de defensa judicial. Así mismo, aquel ha tenido oportunidad de
interponer recursos y proponer excepciones, y lo ha hecho.
Indica que la
acción de tutela no procede contra decisiones judiciales, por ser contrario a
la autonomía e independencia de los jueces.
2. Sentencia
de Segunda Instancia.
Al resolver la
impugnación formulada por el Departamento del Quindío, la Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Laboral, mediante sentencia dictada el 14 de
Noviembre de 2003 (Fls. 3-8 C. de Revisión), resolvió confirmar el fallo
impugnado, por razones diferentes, con base en lo siguiente:
Considera, por
una parte, que la acción de tutela no procede a favor de las personas jurídicas
y, por otra, que la misma no procede contra providencias judiciales, en virtud
de la Sentencia C-543 de 1992 dictada por la Corte Constitucional, que declaró
la inexequibilidad de los Arts. 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991.
III. ESCRITO
ADICIONAL DEL SOLICITANTE
El Departamento
del Quindío, por intermedio de apoderado,  presentó el 26 de Febrero de 2004
escrito adicional en la Secretaría General de la Corte (Fls. 24-39 C. de
Revisión), en el cual reitera y amplía las razones expresadas en la solicitud
de tutela.
IV.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
Competencia.
1. Esta Corte es
competente para revisar los presentes fallos de tutela, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en virtud del reparto efectuado el
19 de Febrero de 2004 por la Sala de Selección No. 2.
Carácter
subsidiario de la acción de tutela
2. De
conformidad con lo dispuesto en el Art. 86 de la Constitución, mediante la
acción de tutela toda persona podrá pedir a los jueces competentes la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública.
Por mandato de
la misma norma, dicha protección procede también contra los particulares que
ella indica,  en los casos que establezca la ley.
Dicha
disposición contempla que “[e]sta acción solo procederá cuando el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Por su parte, el
Art. 6, Num. 1, del Decreto 2591 de 1991 preceptúa que la acción de tutela no
procederá “[c]uando existan otros recursos o medios de defensa judiciales,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciado en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante”.
Con base en
tales disposiciones la Corte ha señalado en muy numerosas ocasiones el carácter
extraordinario y subsidiario de la acción de tutela, conforme al cual ésta no
puede sustituir los medios ordinarios de defensa judicial, así:
“Desde su introducción al ordenamiento constitucional colombiano en
la Carta Política de 1991, la acción de tutela fue consagrada como mecanismo
judicial subsidiario para la defensa de los derechos fundamentales de las
personas, que resulten violados o gravemente amenazados por la actuación de las
autoridades, o de los particulares en los casos previstos en la ley. En el
artículo 86 Superior, el Constituyente claramente estableció que "esta
acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial".
“En consecuencia, en materia de amparo judicial de los derechos
fundamentales hay una regla general: la acción de tutela es el último mecanismo
judicial para la defensa de esos derechos, al que puede acudir el afectado por
su violación o amenaza sólo después de ejercer infructuosamente todos los
medios de defensa judicial ordinarios, o ante la inexistencia de los mismos.
Así lo consideró la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia T-568/94[1]:
"Sobre el particular, debe reiterar la Sala la improcedencia de
la acción de tutela cuando existen otros medios de defensa judicial, teniendo
en cuenta el carácter de mecanismo excepcional concebido en defensa de los
derechos fundamentales, con la característica de ser supletorio, esto es, que
sólo procede en caso de inexistencia de otros medios de defensa judicial, salvo
que se intente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable
- artículo 86 de la CP. y artículo 6o. del Decreto 2591 de 1991-”.[2]
3. En forma
excepcional, la acción de tutela procede a pesar de existir otros medios de
defensa judicial eficaces o idóneos, como mecanismo transitorio, para evitar un
perjuicio irremediable.
Respecto de
dicha situación el Art. 8º del Decreto 2591 de 1991 establece que  el juez
señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo
durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de
fondo sobre la acción instaurada por el afectado. Indica también la disposición
que en todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo
de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela y que si no la instaura
cesarán los efectos de éste.
La Corte ha
señalado en múltiples decisiones que el perjuicio irremediable es la lesión
grave, inminente e irreversible de los derechos fundamentales amenazados, que
se busca evitar con la concesión de la tutela como mecanismo transitorio. Al
respecto ha expresado:
“Para determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en
cuenta la presencia concurrente de varios elementos que configuran su
estructura, como la inminencia,  que exige medidas inmediatas, la urgencia que
tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad
de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como
mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales.  La concurrencia de los elementos mencionados
pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la
acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar
la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran
amenazados.  Con respecto al término "amenaza" es conveniente
manifestar que no se trata de la simple posibilidad de lesión, sino de la
probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de manera injustificada.  La
amenaza requiere un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable
pensar en la realización del daño o menoscabo material o moral” [3] .
Caso concreto
4. El Gobernador
del Departamento del Quindío considera que la Juez Primero Laboral del Circuito
de Armenia vulneró los derechos fundamentales de defensa, debido proceso y
acceso a la administración de justicia de dicha entidad territorial en el
proceso ejecutivo promovido por el señor Abel Ernesto Giraldo Alvarez y Otros
(en total 284 educadores) contra dicho departamento, al proferir mandamiento de
pago con base en el Decreto 0183 de 1982 expedido por el Gobernador de dicho
departamento, que a su juicio había sido derogado por el Decreto 0465 de 1985
emanado de la misma autoridad, y al  decretar en la misma providencia el
embargo y retención de los dineros depositados en las cuentas bancarias del
demandado en la ciudad de Armenia, hasta la suma de cinco mil millones de pesos
moneda legal colombiana ($ 5.000.000.000 M/L).
La juez
demandada y el apoderado común de los ejecutantes en el mencionado proceso
ejecutivo consideran que el decreto en el cual se fundó el mandamiento
ejecutivo no ha sido derogado y que, por el contrario, está vigente, y que no
se han vulnerado los derechos fundamentales invocados por el actor.
5. La Sala
considera que en el presente caso debe declarar improcedente la acción de
tutela instaurada, por las siguientes razones:
a) La vía
ordinaria para definir si existe o no título ejecutivo en materia laboral y, en
consecuencia, si se profiere o no mandamiento de pago y se decretan o no
medidas cautelares, es el proceso ejecutivo correspondiente.
b) De
conformidad con la normatividad procesal laboral:
i)       El recurso de reposición procede contra los
autos interlocutorios. En contraposición, los autos de sustanciación no admiten
recurso alguno (Arts. 63 y 64 C. P. T.)
ii)      El recurso de apelación procede contra los
siguientes autos proferidos en primera instancia, entre otros: el que decida
sobre medidas cautelares; el que decida sobre el mandamiento de pago; el que
resuelva las excepciones en el proceso ejecutivo (Art. 65 C.P.T.)
c) El auto que
contiene el mandamiento de pago y el decreto de las medidas cautelares fue
dictado el 3 de Septiembre de 2003 y el Departamento del Quindío interpuso
contra él recurso de reposición el 17 de Septiembre del mismo año (Cuad. 6,
Fls. 6-20) (Cuad. 7, Fls. 38-52).
Dicho recurso
fue resuelto por la Juez  el 22 de Septiembre de 2003, en forma adversa al
recurrente (Cuad. 6, Fls. 45-53) (Cuad. 7, Fls. 53-61).
d) El
Departamento del Quindío no interpuso recurso de apelación contra dicho
mandamiento de pago.
En relación con
este punto llama la atención que en cambio formuló la solicitud de tutela el 3
de Octubre de 2003 (Fl. 46 Cuad. 1).
e) El
Departamento del Quindío, mediante escrito presentado el 29 de Septiembre de
2003 (Cuad. 7, Fls. 81-106), formuló las siguientes excepciones: i)
Principales: “inexistencia del título ejecutivo”; “falta de agotamiento de
la vía gubernativa o de reclamación administrativa”; “falta de jurisdicción”;
“falta de competencia”; ii) Subsidiarias: “nulidad”; “prescripción de
derechos reclamados”.
Dichas
excepciones se encuentran pendientes de decisión, según la manifestación del
actor (Cuad. 1, Fl. 42) y la contestación de la juez demandada (Cuad. 1, Fl.
61).
f) De lo
anterior se deduce que en el proceso ejecutivo no se ha proferido una decisión
final sobre el fundamento jurídico de la demanda, en particular sobre la
existencia y validez del título ejecutivo.
En consecuencia,
la acción de tutela no es procedente como mecanismo definitivo, por las razones
expuestas en el Num. 2 de estas consideraciones.
g) Por otra parte, la acción de tutela no
procede como mecanismo transitorio, mientras culmina el proceso ejecutivo, como
lo solicita expresamente la entidad demandante, por no existir perjuicio o
lesión irremediable de derechos fundamentales de ésta, que por esencia son
individuales, ya que según la manifestación de su representante legal dicho
perjuicio se causa al interés general de la comunidad del Departamento del
Quindío, por la falta de ejecución del presupuesto y de los planes y programas
establecidos para el mismo.
A este respecto
expresa:
“Se colige de lo anteriormente planteado, que el perjuicio que está
sufriendo y que seguirá soportando mientras se mantenga la medida cautelar, la
Administración  Departamental del Quindío, es IRREMEDIABLE, sin lugar a dudas,
por cuanto que, se configuran plenamente, en el caso sub-judice, los elementos
esenciales de éste, el perjuicio es INMINENTE, es URGENTE que el Departamento
supere la situación a la que está avocado (sic), pues tal circunstancia exige
medidas inmediatas, como son las de suspender los efectos que surten las
medidas cautelares dictadas en contra del Departamento del Quindío para seguir
ejecutando el presupuesto normalmente, y de esta manera dar cumplimiento a las
políticas consagradas en el PLAN DE DESARROLLO, de no acceder a la protección
incoada, toda la comunidad quindiana continuará afectada con la medida tomada,
es decir, se vulnera de esta manera el interés general, siendo éste protegido
con prevalencia de los demás derechos consagrados en la Constitución, donde el
interés general prima sobre el interés particular y concreto”. (Cuad. 1, Fls. 37-38).
V. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por el
Departamento del Quindío contra la Juez Primero Laboral del Circuito de
Armenia.
Segundo.- Por Secretaría, líbrese la comunicación contemplada en el Art. 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Ponente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
[1] M. P. Hernando Herrera Vergara.
[2] Sentencia T-628 de 1999. M. P. Carlos
Gaviria Díaz.
[3] Sentencia T-225 de 1993. M. P. Vladimiro
Naranjo Mesa.