C-674-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-674/08
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
HUELGA-Su declaratoria como función de la
Asamblea General
La asamblea general expresa la voluntad general del sindicato y la
declaratoria de huelga es una de las funciones más importantes de la
organización, por lo que el legislador … se
ajustó a los preceptos de la Constitución que regulan el derecho de asociación
sindical, a los principios democráticos que rigen la estructura y el
funcionamiento de los sindicatos, y al ejercicio legítimo del derecho de huelga
y, por lo tanto, no se violaron los artículos 39 y 55 de la Constitución y los
Convenios 87 y 98 de la O.I.T.
CAUCION PARA GARANTIZAR CORRECTO MANEJO DE FONDOS PERTENECIENTES A
SINDICATO-Exigencia a tesorero/CAUCION PARA
GARANTIZAR CORRECTO MANEJO DE FONDOS PERTENECIENTES A SINDICATO-Cuantía la
establece asamblea general
DEPOSITO DE REFORMAS ESTATUTARIAS DE
SINDICATOS-Requisito con fines de publicidad/DEPOSITO DE REFORMAS
ESTATUTARIAS DE SINDICATOS-No es trámite de control previo administrativo
DERECHO A LA LIBERTAD SINDICAL-Alcance
El núcleo esencial del derecho a la libertad sindical, lo integran
las siguientes atribuciones: i) El derecho de todos los trabajadores, sin
discriminación ni distinción alguna, para agruparse a través de la constitución
de organizaciones permanentes que los identifican como grupos con intereses
comunes, y cuya defensa propugnan; ii) La facultad de constituir y organizar
estructural y funcionalmente las referidas organizaciones y conformarlas automáticamente
como personas jurídicas, sin la injerencia, intervención o restricción del
Estado; iii) El poder de las organizaciones de trabajadores de determinar: el
objeto de la organización, condiciones de admisión, permanencia, retiro o
exclusión de sus miembros, régimen disciplinario interno, órganos de gobierno y
representación, constitución y manejo del patrimonio, causales de disolución y
liquidación, procedimiento liquidatorio, y otros aspectos que atañen con su
estructura, organización y funcionamiento, que deben ser, en principio,
libremente convenidos por los miembros de las asociaciones sindicales al darse
sus propios estatutos o reformarlos, salvo las limitaciones que válidamente
pueda imponer el legislado; iv) La facultad de las asociaciones sindicales para
formular las reglas relativas a la organización de su administración, así como
las políticas, planes y programas de acción que mejor convengan a sus
intereses, con la señalada limitación; v) La garantía de que las organizaciones
de trabajadores no están sujetas a que la cancelación o la suspensión de la
personería jurídica sea ordenada por la autoridad administrativa, sino por vía
judicial; vi) El derecho de las organizaciones sindicales para constituir y
afiliarse a federaciones y confederaciones nacionales e internacionales; y vii)
La inhibición, para las autoridades públicas, incluyendo al legislador, de
adoptar regulaciones, decisiones o adelantar acciones que tiendan a
obstaculizar el disfrute del derecho a la libertad sindical.
DERECHO A LA LIBERTAD SINDICAL-Mecanismos
de protección/DERECHO A LA LIBERTAD SINDICAL-No es absoluto/DERECHO A
LA LIBERTAD SINDICAL-Limitaciones no pueden anular o desnaturalizar su
núcleo esencial
Tanto de las normas internacionales que integran el bloque de
constitucionalidad como del artículo 39 de la Constitución se deduce que la
protección del derecho a la libertad sindical mediante la consagración de
garantías que van desde la no injerencia de las autoridades y de los
particulares en ámbitos de autonomía del sindicato, hasta la exigencia de
participación efectiva y directa de todos los afiliados en las decisiones
trascendentales de la vida sindical que implican la posibilidad legal de
limitar esta garantías. El hecho de que la Constitución proteja la libertad
sindical no significa que sea imposible establecer restricciones para reducir
el alcance de la protección, pues es claro que este derecho puede ser limitado
mientras no se haga imposible su ejercicio, se anule o desnaturalice su núcleo
esencial.
SINDICATO-Principios democráticos
constituyen límite razonable y necesario a su autonomía estatutaria y
decisoria/DERECHO A LA LIBERTAD SINDICAL-Restricciones legales son
válidas si se dirigen a concretar principios democráticos
Los principios democráticos a la libertad, dignidad,
igualdad, pluralismo, participación, representación, primacía de la voluntad
mayoritaria, respeto por la minoría, prohibición de la arbitrariedad e
imparcialidad, entre otros, se proyectan de manera obligatoria en la
organización sindical y constituyen un límite razonable y necesario a la
autonomía estatutaria y decisoria de los sindicatos. De ahí que, únicamente
resultan válidas constitucionalmente las restricciones legales del derecho a la
libertad sindical cuando se dirigen a concretar los principios democráticos y,
por lo tanto, a exigir la eficacia normativa de la democracia en los
sindicatos, en tanto y cuanto se trata de particulares a quienes el
constituyente reconoció enorme relevancia para el Estado Social de Derecho y un
papel preponderante en el desarrollo de la sociedad democrática.
ASAMBLEA GENERAL DE SINDICATO-Manifestación
por excelencia de la democracia en la organización/ASAMBLEA GENERAL DE
SINDICATO-Justificación de atribuciones exclusivas
La asamblea
general es el máximo órgano de las organizaciones sindicales porque agrupa a
todos sus afiliados y es el escenario propicio para expresar las ideas que se
consideran pertinentes y necesarias para defender los intereses y aspiraciones
comunes. Es, entonces, la asamblea la manifestación por excelencia de la
democracia en el sindicato. En este sentido, cuando
la ley dispone que corresponde exclusivamente a la asamblea del sindicato el
cumplimiento de unas funciones y, por lo tanto, excluye la posibilidad de
delegarlas a otros de sus órganos, no solamente busca obtener un consenso
mayoritario en relación con aspectos fundamentales para el futuro de la
organización sindical, sino también garantizar la transparencia en la toma de
decisiones porque evita la concentración y el ejercicio arbitrario del poder.
De ahí que se justifica entregar a la asamblea, en forma exclusiva, la
facultad de adoptar decisiones fundamentales para el futuro de la organización
sindical, pues de esta manera se impide que pueda delegar medidas
trascendentales a otros órganos que, por su propia naturaleza y lógica de la
gestión sindical, no tienen la misma representatividad que la que expresa la
unión máxima de sus afiliados.
ASAMBLEA GENERAL DE SINDICATO-Reunión
cada seis meses/ASAMBLEA GENERAL DE SINDICATO-Validez constitucional de
que por ley se disponga un número mínimo de reuniones al año/AUTONOMIA
SINDICAL-No se desconoce por fijación de un mínimo de reuniones de la
Asamblea General
Si se tiene en cuenta que la asamblea es el órgano máximo de la
organización sindical, es lógico inferir que, en aplicación del principio
democrático a la participación, la ley puede exigir que los estatutos de la
misma permitan la mayor participación posible de sus miembros, por lo que es
válido que la ley hubiere limitado la autonomía del sindicato y hubiere
regulado el número mínimo de reuniones al año, pues la ley confiere la facultad
para determinar un número superior en sus estatutos. De ahí que, esa
disposición no desconoce la autonomía sindical para regular el número de
reuniones de la asamblea porque, a pesar de que señala un mínimo anual, le deja
un margen de libertad importante para que los estatutos señalen más
convocatorias al año. En consecuencia, es válido constitucionalmente que la ley
hubiere dispuesto que la asamblea general del sindicato se reúna por lo menos
cada seis meses.
QUORUM DELIBERATORIO EN ASAMBLEA GENERAL DE SINDICATO-Previsión de la regla de la mayoría absoluta constituye
manifestación de aplicación de principios democráticos/QUORUM DELIBERATORIO
EN ASAMBLEA GENERAL DE SINDICATO-Requisito para el normal funcionamiento y
organización de los sindicatos
Una manifestación directa y clara de la
aplicación de los principios democráticos en el seno de las organizaciones
privadas con relevancia social es la aplicación de la mayor participación de
los afiliados en la toma de decisiones importantes para el futuro de la
colectividad. La mayoría que representa la mitad
más uno de los afiliados es la más adecuada para preservar los principios
democráticos en el sindicato, con mayor razón si se tiene claro que el quórum
deliberatorio es un requisito mínimo indispensable para el normal
funcionamiento y organización de los sindicatos.
Referencia: expedientes D-7138 y D-7140 (acumulados)
Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 370, 376, 385,
386 y 387 del Código Sustantivo del Trabajo
Actores: Martha Sofía Cabana Navarro y otros
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D. C., dos
(2) de julio de dos mil ocho (2008)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los
magistrados Humberto Antonio Sierra Porto -quien la preside-, Jaime Araujo
Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Treviño, Rodrigo Escobar
Gil, Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla,
y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en
los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los
ciudadanos Martha Sofía Cabana y Ramón Arellano Barrios demandaron la constitucionalidad
de los artículos 370, 376, 385 y 386 del Código Sustantivo del Trabajo. La
demanda fue radicada con el número D-7138.
De otra parte, el ciudadano Lucas Mesa Mejía demandó la
constitucionalidad de los artículos 386 y 387 del Código Sustantivo del
Trabajo. La demanda fue radicada con el número D-7140.
Mediante decisión del 4 de diciembre de 2007, la Sala Plena de la
Corte Constitucional ordenó acumular los expedientes para que fueran fallados
en una misma sentencia. Una vez repartidas al despacho del Magistrado
Sustanciador, mediante Auto del 14 de diciembre de 2007, se admitieron las
demandas.
1.      Normas demandadas
Las demandas se dirigen a cuestionar la
totalidad de los artículos contenidos en el Código Sustantivo del Trabajo que a
continuación se transcriben:
“ARTICULO 370. VALIDEZ DE LA MODIFICACION. Artículo modificado por el artículo 5 de la Ley
584 de 2000. Ninguna modificación de los estatutos sindicales tiene validez ni
comenzará a regir, mientras no se efectúe su depósito por parte de la
organización sindical, ante el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.
ARTICULO 376. ATRIBUCIONES EXCLUSIVAS DE LA
ASAMBLEA.  Artículo
modificado por el artículo 16 de la Ley 11 de 1984.
Son de atribución exclusiva de la asamblea general los siguientes actos: La
modificación de estatutos, la fusión con otros sindicatos; la afiliación a
federaciones o confederaciones y el retiro de ellas; la sustitución en
propiedad de los directores que llegaren a faltar y la destitución de cualquier
director; la expulsión de cualquier afiliado; la fijación de cuotas
extraordinarias; la aprobación del presupuesto general; la determinación de la
cuantía de la caución del tesorero; la asignación de los sueldos; la aprobación
de todo gasto mayor de un equivalente a diez (10) veces el salario mínimo
mensual más alto; la adopción de pliegos de peticiones que deberán presentarse
a los {empleadores} a más tardar dos (2) meses después; la designación de
negociadores; la elección de conciliadores y de árbitros; la votación de la
huelga en los casos de la ley y la disolución o liquidación del sindicato.
ARTICULO 385. REUNIONES DE LA ASAMBLEA. La asamblea general debe reunirse por lo menos
cada seis (6) meses.
RTICULO 386. QUORUM DE LA ASAMBLEA. Ninguna asamblea general puede actuar
válidamente sin el quórum estatutario, que no será inferior a la mitad más uno
(1) de los afiliados; además, solamente se computarán los votos de los socios
presentes.
ARTICULO 387. REPRESENTACION DE LOS SOCIOS EN LA
ASAMBLEA. Cuando por la
naturaleza misma de las actividades o profesión de los afiliados, o por la distribución
geográfica o el excesivo número de ellos, resulte impracticable lo dispuesto en
el artículo anterior, pueden admitirse en los estatutos otros sistemas que
garanticen la representación de los afiliados en la asamblea.”
2.      Las demandas
Para mayor
claridad, se hará una exposición individual de las razones por las cuales los
demandantes en cada una de las demandas acumuladas consideran que las disposiciones
impugnadas vulneran la Constitución.
Demanda D-7138
(i)      Artículo
370 del Código Sustantivo del Trabajo
Los demandantes
consideran que esta disposición desconoce los artículos 2º, 4º, 13, 38, 39, 40,
53, 93 de la Carta y el 3º del Convenio 87 de la O.I.T. Al respecto dicen que condicionar
la validez de las reformas estatutarias del sindicado al depósito ante el
Ministerio de la Protección Social desconoce el derecho al trabajo y, en especial,
el derecho a constituir organizaciones sindicales sin injerencias indebidas del
Estado, puesto que deja en manos de la autoridad administrativa la aprobación
de uno de los presupuestos necesarios para la existencia del sindicato.
De igual forma,
la demanda sostiene que la norma acusada vulnera el artículo 3 del Convenio 87
de la O.I.T., según el cual las organizaciones de trabajadores tienen derecho a
redactar sus estatutos y reglamentos administrativos en forma autónoma y libre
de injerencia de terceros y del Estado, por lo que ordena que “Las
autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a
limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal”. Contrario a ello,
al condicionar la validez de las reformas de los estatutos del sindicato al
depósito en el Ministerio del Trabajo, es evidente que la norma acusada constituye
una injerencia indebida de las autoridades públicas en el funcionamiento de la
organización sindical, más aún cuando su función no sólo tiene fines de
registro y publicidad frente a terceros, sino también es un requisito para
materializar las decisiones adoptadas por la Asamblea.
(ii)     Artículos
376, 385 y 386 del Código Sustantivo del Trabajo
Para los
demandantes, tales disposiciones también representan una injerencia inconstitucional
de las autoridades públicas en el derecho de las asociaciones sindicales a
determinar su organización interna, el cual no sólo es reconocido por el
artículo 39 superior, sino también por el artículo 3º del Convenio 87 de la O.I.T.
A su juicio, la autonomía sindical supone la libertad de configuración interna
de los sindicatos, lo cual supone: i) la prohibición para las autoridades
públicas (administrativas y el legislador) de intervenir en dicha autonomía y,
ii) la limitación de los sindicatos al respeto de los principios democráticos,
a la ley y la Constitución.
Con base en lo
anterior, concluyó que “el parlamento se extralimitó en ejercicio de su
poder legislativo, en cuanto establece una prefiguración en la forma
interna de los organismos, en otros términos, establece un formato en el cual
se deben mover los sindicatos para determinar su figura interna”, lo cual
resulta irrazonable si se tiene en cuenta que la Constitución y los Tratados
Internacionales consagran que corresponde a los mismos sindicatos determinar su
forma de organización interna.
Finalmente, los
actores aclaran que tampoco podría sostenerse que la intervención del Estado en
la estructura interna del sindicato sea un instrumento para exigir el
desarrollo los principios democráticos, en tanto que la asamblea general puede señalar
pautas para conseguir el desarrollo de los mismos, por lo que constituye una “decisión
del sindicato mismo determinar la forma que considere más adecuada para su
organización interna, atendiendo a otros criterios como son el número de
afiliados, el lugar de estos, la misma estructura de la o las empresas en que
se encuentran sus afiliados”. En consecuencia, únicamente corresponde a los
sindicalizados organizar el sindicato y hacer efectivos los principios
democráticos, pues debe considerarse a la “asamblea general como una forma
democrática y razonable del ejercicio de la democracia”.
D- 7140
Art.
386 y 387 del Código Sustantivo del Trabajo
El demandante considera
que las normas acusadas vulneran los artículos 38 y 39 de la Carta y 3º del
Convenio 87 de la O.I.T, ratificado por Colombia mediante la Ley 26 de 1976, y
que hace parte del bloque de constitucionalidad.
Para el actor,
el artículo 39 de la Constitución consagra como garantía fundamental para la
constitución y permanencia de las asociaciones sindicales la autonomía y la no
injerencia del Estado en la creación y gestión administrativa y financiera de
los sindicatos. Ahora, el hecho de que la Carta imponga el sometimiento de
estas asociaciones al orden legal y a los principios democráticos, no significa
que el legislador puede regular en forma arbitraria esas limitaciones, pues
como lo advirtió la Corte Constitucional en sentencia C-201 de 2001, “el
marco regulatorio expedido por el legislador debe respetar la autonomía de que
gozan los sindicatos para establecer sus reglamentos, los requisitos de
admisión de afiliados y su forma de gestión administrativa y financiera, en
desarrollo del principio de no injerencia del Estado en el funcionamiento de
tales organizaciones”.
Agrega el actor
que, según el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la
O.I.T, las únicas posibles restricciones impuestas por el legislador, deben
buscar el funcionamiento democrático de las organizaciones y salvaguardar los
intereses de los asociados. Por tal razón, concluye que si bien la ley puede
limitar la libertad sindical, también debe respetar la autonomía que el
constituyente otorgó a las organizaciones sindicales.
A juicio del
demandante, el artículo 386 del Código Sustantivo del Trabajo vulnera el núcleo
esencial de la libertad sindical, puesto que impone un quórum decisorio específico
sin el cual ninguna decisión será válida. De hecho, la Constitución otorga libertad
de organización sindical, con lo cual debía permitirse que el sindicato escoja
el sistema que considera pertinente para la toma de decisiones y las funciones
de la Asamblea General. Agrega que la limitación no es razonable, puesto que no
es “necesaria, mínima, indispensable y proporcionada a la finalidad que se
persigue”, en los términos de la Sentencia C-797 de 2000.
En cuanto al
artículo 387 del Estatuto del Trabajo, el demandante dice que, al igual que la
norma anterior, es contraria a la libertad de asociación sindical porque a
pesar de autorizar a los Estatutos a adoptar otros sistemas para establecer la
validez de las decisiones, de todas maneras limita la autonomía sindical porque
sólo lo permite en los siguientes casos: (i) cuando la naturaleza de las
actividades o profesión de los afiliados lo requieran o (ii) cuando las condiciones
geográficas o de número de afiliados lo exijan. Sin embargo, la posibilidad de
establecer otros sistemas debe predicarse para todos los casos. En consecuencia,
el actor considera que, en desarrollo de la autonomía propia del derecho a la
asociación sindical, en todos los casos debe permitirse a la organización determinar
distintos sistemas de toma de decisiones.
3.      Intervenciones
3.1    Central
Unitaria de Trabajadores de Colombia-CUT
Dentro de la
oportunidad legal prevista, Central Unitaria de Trabajadores de Colombia- intervino
en el proceso para manifestar lo siguiente:
Respecto del
artículo 370 del Estatuto del Trabajo solicita que la Corte declare la inexequibilidad
de la expresión “Ninguna modificación de los Estatutos tiene validez” y la
exequibilidad de la expresión “ni comenzará a regir, mientras no se efectúe
el depósito por parte de la organización sindical”, en el entendido de que
hace referencia a la oponibilidad de los estatutos a terceros. Ello, por
cuanto, a su juicio, el principio de la no injerencia de las autoridades
públicas en las organizaciones sindicales a que hacen referencia los artículos
39 de la Carta Política y el Convenio 87 de la O.I.T, se traduce en que la
organización sindical, que ya cuenta con un reconocimiento jurídico del Estado,
puede modificar sus propios Estatutos sin que pueda condicionarse su validez al
registro en el Ministerio de Trabajo. Por este motivo, desde el momento en que
la reforma sea aprobada, ésta deber tener plenos efectos entre los miembros de
la organización. En este mismo orden de ideas, sólo un juez de la República y
no una autoridad administrativa debe ser el competente para analizar la
legalidad de una reforma estatutaria.
No obstante lo
anterior, el interviniente señala que no puede sostenerse lo mismo frente a la
oponibilidad de las reformas a terceros. En efecto, según su criterio, para ese
efecto, es razonable que la ley exija el registro de la reforma estatutaria ante
el Ministerio de la Protección Social. Es por ello que la expresión “ni
comenzará a regir, mientras no se efectúe el depósito por parte de la
organización sindical”, debe condicionarse en el entendido que el registro
es necesario sólo para la oponibilidad de la reforma frente a terceros.
En cuanto al
artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo, el interviniente señala que la
expresión “exclusiva” debe declararse inexequible, puesto que resulta
contrario al derecho a la autonomía sindical que se imponga que las decisiones que
ahí se señalan sean tomadas únicamente por la Asamblea General, como quiera que
resulta una injerencia arbitraria del Estado porque le quita a los estatutos la
posibilidad de adoptar su propia organización interna. El actor recuerda que
este artículo ya ha sido objeto de pronunciamientos por parte de la Corte
Constitucional, en Sentencias C-271 de 1999  y C-797 de 2000.
Para reforzar
su anterior argumento, el interviniente agregó que, de conformidad con lo
dispuesto por la Comisión de Expertos de la O.I.T, en aplicación de Convenios y
Recomendaciones de esa misma entidad sobre libertad sindical y negociación colectiva,
señaló que las únicas exigencias que pueden ser impuestas a los estatutos de
los sindicatos, de conformidad con la legislación nacional, son aquellas de
naturaleza formal y no material. En este sentido, aunque acepta que las
materias de conocimiento exclusivo de la Asamblea General a que hace referencia
la norma acusada son de suma importancia para el funcionamiento de un
sindicato, resulta inconstitucional que no se permita que el sindicato delegue
o faculte a otros órganos para ejercer las funciones allí señaladas.
Iguales
consideraciones presenta para solicitar la inexequibilidad del artículo 385 del
Código Sustantivo del Trabajo y de la expresión “que no será inferior a la
mitad más uno (1) de los afiliados; además, solamente se computarán los votos
de los socios presentes”, contenida en el artículo 386 de esa misma
normativa.
Finalmente,
respecto del artículo 387 resalta que la expresión “Cuando
por la naturaleza misma de las actividades o profesión de los afiliados, o por
la distribución geográfica o el excesivo número de ellos, resulte impracticable
lo dispuesto en el artículo anterior” desconoce el Convenio 87 de la O.I.T, al inmiscuirse
en asuntos de la libertad de organización de los sindicatos. De igual manera,
dijo que los Convenios 087 y 098 sobre Libertad Sindical hacen parte del
derecho internacional imperativo, que los pueblos y Estados consideran
obligatorios y que no pueden ser modificados por los ordenamientos internos de
cada Estado. En consecuencia, hacen parte del bloque de constitucionalidad, tal
y como lo dijo la Corte Constitucional en la Sentencia C-401 de 2005.
3.2.
Ministerio de la
Protección Social
El apoderado
del ministerio en comento interviene en el presente asunto para solicitar que
se declare la exequibilidad de la totalidad de las normas demandadas.
En cuanto al
artículo 370 del Estatuto del Trabajo, afirma que, conforme lo señala el
artículo 39 de la Constitución, el Estado puede intervenir, y en consecuencia,
las organizaciones sindicales deben obrar conforme al ordenamiento jurídico
vigente. Así mismo, considera que cuando una norma se refiere a la validez, el
operador jurídico debe determinar: el consentimiento, la capacidad, el objeto y
la causa lícita. Lo anterior, se diferencia de la eficacia, la cual refiere a
la oponibilidad frente a terceros. Para el Ministerio, esta norma protege a las
minorías dentro de una organización sindical.
En cuanto al
artículo 376 demandado, resalta que atribuir unas funciones específicas que
sólo pueden ser adoptadas por la Asamblea General desarrolla el principio
democrático en la organización sindical y, de manera especial, protege a las
minorías. Para el Ministerio, esta norma busca evitar que las funciones más
importantes de la vida sindical sean monopolizadas por la Junta Directiva del
Sindicato o por el Presidente.
De la misma
manera, considera que la consagración de la obligación de reunión semestral de la
Asamblea General, contenida en el artículo 385 del Código Sustantivo del
Trabajo, busca una mayor democratización de las actividades sindicales, y que
éstas no sean convocadas solamente por decisión unilateral de la Junta
Directiva o del Presidente. Así, afirma que “el peligro que se corre es que
al no consagrarse también un mínimo respecto a la periocidad de las reuniones
de la Asamblea, es que en determinadas condiciones el grueso de los afiliados
sindicales puede verse excluido de cualquier posibilidad de deliberación y
decisión”. En consecuencia, considera razonable que la ley fije un mínimo
de asistencia de todos los sindicalizados para la toma de decisiones de su
organización, pues “son aspectos de alguna manera adjetivos que en nada
conculcan los temas privativos de la autonomía sindical”
En relación con
el artículo 387, el Ministerio señala que el actor demandó la validez de este
artículo por considerarlo conexo al 386, pero no señaló argumentos concretos de
inconstitucionalidad. Ahora, si se observa que su finalidad es precisamente la
perseguida por el demandante, esto es, buscar distintos sistemas de
representación al interior del sindicato, tal y como lo señala el artículo 39
superior, es lógico concluir que la norma está acorde con la Carta Política.
3.3
Ciudadano José
Gabriel Mesa Cárdenas
El ciudadano
José Gabriel Mesa Cárdenas intervino dentro del término legal en las demandas
de la referencia para solicitar que la Corte declare su exequibilidad.
Para el
interviniente, el principio de no injerencia en la actividades de las
organizaciones sindicales consagrado en el Convenio 87 de la O.I.T., no debe
interpretarse como el deber de absoluta inactividad del Estado o “inacción
forzada de las autoridades” frente al desarrollo de las mismas, puesto que, incluso,
sólo en ciertos casos excepcionales, la ausencia total de intervención del
Estado es la única vía para preservar la autonomía sindical. De hecho, recuerda
que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T.
ha señalado que el Estado puede imponer requisitos formales a los sindicatos.
Para el actor,
el depósito señalado en el artículo 370 del Código Sustantivo del Trabajo es
simplemente formalidad que resulta necesaria y razonable para dar publicidad a
los cambios realizados libremente por los sindicatos, por lo que es evidente
que al entender que la norma acusada se refiere al depósito y no a la
aprobación de los estatutos ni a la modificación del alcance o del contenido de
las determinaciones adoptadas, no se desconoce la autonomía sindical.
En relación con
el artículo 385 del Código Sustantivo del Trabajo, el ciudadano manifiesta que
aunque la primera lectura el Convenio 87 de la O.I.T. permitiría concluir que
se prohíbe cualquier intervención de las autoridades, su interpretación
detallada muestra que las limitaciones vedadas son solamente aquellas que
limiten el derecho o entorpezcan el ejercicio legal del sindicato. De hecho, en
el Informe 27, Caso No. 159 del Comité de Libertad Sindical, se aclara que “una
legislación que reglamenta minuciosamente los procedimientos electorales
internos (…), es incompatible con las garantías reconocidas a los sindicatos
por el Convenio núm. 87 (…) sin embargo, de una manera general, las leyes que
reglamentan la frecuencia de las elecciones (…) no ponen en tela de juicio los
principio”. Por ello, el ciudadano concluye que la norma impugnada está
acorde con el Convenio 87 de la O.I.T.
En cuanto a la
validez del artículo 386 del Estatuto del Trabajo, el interviniente concluye
que debe ser declarado exequible en el entendido que “la mayoría allí
prevista se exigirá solamente cuando en el orden del día se traten asuntos que
afecten la existencia misma del sindicato o su estructura”.  Lo anterior,
porque, a su juicio, el Estado no puede imponer una mayoría absoluta como regla
de actuación válida en la Asamblea General, de lo contrario podría desconocerse
la autonomía sindical. Para sustentar su conclusión, citó el Informe del Comité
de Libertad Sindical en el caso 179, en el cual se lee que “cuando se trata
de asuntos básicos que se refieren a la existencia y estructura de un sindicato
y a los derechos esenciales de sus miembros, la reglamentación legal de las
mayorías que deben adoptar las decisiones respectivas no implica una
intervención de las autoridades contraria al Convenio”
De la misma
manera, solicita se declare la constitucionalidad condicionada del artículo 387
y se “permita a las organizaciones de trabajadores identificar otras
situaciones en razón de las cuales pueda admitirse otros sistemas que
garanticen la representación de los afiliados a la Asamblea”, por cuanto a
pesar de que se ajusta plenamente al Convenio 87 de la O.I.T. el hecho de que
se admita que la organización sindical puede establecer otros sistemas para
garantizar la representación de los trabajadores, sí resulta contrario al
instrumento internacional que se les impida identificar otras razones válidas
adicionales en cuyos casos se aplicarían los “otros sistemas”, puesto que “ello
equivale a vaciar de contenido la libertad sindical”.
4.      Concepto
del Ministerio Público
El Procurador
General de la Nación, doctor Edgardo José Maya Villazón, intervino dentro de la
oportunidad procesal prevista, con el fin de solicitar que la Corte se declare
inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de las demandas
formuladas contra los artículos 370, 376, 385, 386 y 387 del Código Sustantivo
del Trabajo.
Lo anterior, al
considerar que los cargos parecerían sustentarse en razones legales, de conveniencia,
pero no permiten determinar en qué consisten las violaciones a la Constitución.
Concluye entonces que los planteamientos no son específicos, ni pertinentes, ni
suficientes, por lo que, conforme lo ha explicado la Corte Constitucional en
sentencias C-1052 de 2001, C-1256 de 2001 y C-013 de 2000, debe inhibirse para
proferir sentencia de fondo.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte
es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 370, 376,
385, 386 y 387 del Código Sustantivo del Trabajo, ya que se trata de una
demanda de inconstitucionalidad en contra de normas que hacen parte de una ley.
Cosa juzgada constitucional. Artículos 370 y 376 (parcial) del
Código Sustantivo del Trabajo.
2. En primer lugar, la Sala encuentra que en sentencia C-271 de
1999, esta Corporación resolvió declarar “EXEQUIBLES la
expresión "la votación de la huelga en los casos de la ley y",
contenida en el inciso primero del artículo 376 del  C.S.T., asi como la
locución "optar por la declaratoria de huelga o", que hace parte del
parágrafo de la misma disposición”
En esa oportunidad, esta Corporación concluyó que si se tiene en
cuenta que la asamblea general expresa la voluntad general del sindicato y la
declaratoria de huelga es una de las funciones más importantes de la
organización, “el legislador … se ajustó a los
preceptos de la Constitución que regulan el derecho de asociación sindical, a
los principios democráticos que rigen la estructura y el funcionamiento de los
sindicatos, y al ejercicio legítimo del derecho de huelga” y, por lo tanto, no se violaron los artículos 39 y 55 de la
Constitución y los Convenios 87 y 98 de la O.I.T.
3. Igualmente, en sentencia C-797 de 2000, la Corte resolvió
declarar “EXEQUIBLE la expresión ‘la determinación de la cuantía de la
caución del tesorero; la asignación de los sueldos” contenida en el art. 376
del C.S.T. y EXEQUIBLE en forma condicionada, como se expresa en la
consideración 3.2.3, la expresión “la aprobación de todo gasto mayor de un
equivalente a diez (10) veces el salario mínimo mensual mas alto”, del mismo artículo”.
Y, de otra parte, decidió “Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo del art.
376 del C.S.T”.
Para adoptar esas decisiones, la Corte consideró que, a partir de la
interpretación del artículo 39 de la Constitución y el Convenio 87 de la O.I.T.,
i) es razonable que la ley exija una caución al tesorero de los sindicatos y
que su cuantía sea determinada por la asamblea porque de esa manera se garantiza
el adecuado y correcto manejo del patrimonio de dichas organizaciones; ii) es
válido constitucionalmente que la ley hubiere conferido a la asamblea la
facultad para asignar los sueldos a los empleados del sindicato, “pues como
órgano supremo de la administración es normal que tenga [esa] competencia”,
con la que se busca evitar que se tomen decisiones arbitrarias; iii) “es
irracional, en la forma como esta concebida, la norma del mismo
art. 376, según la cual, la asamblea debe aprobar “todo gasto mayor de un
equivalente a 10 veces el salario mínimo mas alto”, porque ello puede atentar
contra la eficacia y la eficiencia administrativas, en la medida en que dado lo
ínfimo de dicha cuantía será necesario reunir frecuentemente a la asamblea
general, cuando se requiera realizar asi sea en forma urgente un gasto que
supere la aludida cifra, con los consiguientes inconvenientes para el buen
funcionamiento administrativo. En tales circunstancias, con el fin de superar
los problemas que pueden derivarse de la aplicación estricta  de la referida
norma, la Corte la declarará exequible bajo el entendido de que corresponde a
la asamblea la aprobación de todo gasto que supere la cuantía mencionada,
siempre que no este contemplado en el presupuesto”; iv) el parágrafo
del artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo es contrario a la
Constitución porque “corresponde a las organizaciones sindicales en forma
autónoma definir lo relativo a la representación”.
4. Eso muestra que, mediante sentencias definitivas previas, esta
Corporación confrontó varios apartes contenidos en el artículo 376 del Código
Sustantivo del Trabajo con los artículos 39 de la Constitución y 3º del
Convenio 87 de la O.I.T., expresiones normativas que nuevamente se acusan
infringidas porque hacen parte del artículo ahora impugnado, por lo que es
evidente que respecto de las expresiones “la determinación de la cuantía de
la caución del tesorero”, “la asignación de los sueldos”, “la aprobación de
todo gasto mayor de un equivalente a diez (10) veces el salario mínimo mensual
mas alto” y "la votación de la huelga en los casos de la ley
y", del artículo 376, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional que impide un nuevo pronunciamiento de fondo, por lo que la Sala
se estará a lo resuelto en las sentencias C-271 de 1999 y C-797 de 2000.
5. De otra parte, en reciente oportunidad, esta Corporación estudió
la constitucionalidad del artículo 370 del Estatuto del Trabajo, que es la
norma ahora demandada y, mediante sentencia C-465 del 15 de mayo de 2008,
resolvió declarar su exequibilidad, por el cargo analizado, “en el entendido
de que le depósito de la modificación de los estatutos sindicales cumple
exclusivamente funciones de publicidad, sin que ello autorice al Ministerio de la
Protección Social para realizar un control previo sobre el contenido de la
reforma”.
Para llegar a esa conclusión, la Corte comparó la norma acusada con
el artículo 39 de la Constitución y el Convenio 87 de la O.I.T., en tanto que
reiteró que ese instrumento hace parte del bloque de constitucionalidad y,
concluyó que el legislador no puede sujetar la entrada en vigencia de las
reformas a los estatutos del sindicato a su registro o depósito en el
Ministerio de la Protección Social, puesto que las decisiones de la asamblea adquieren
vigor para los miembros del sindicato desde el mismo momento de su aprobación,
sin injerencia del Estado. Cosa distinta es, que frente a terceros, dicha
reforma deba ser objeto de depósito en el Ministerio para que pueda ser
oponible.
No obstante, ante la posibilidad de que este depósito se interprete
como un requisito para la validez de las reformas estatutarias, de tal forma
que se desconocería la autonomía sindical, la Corte condicionó la exequibilidad
del artículo 370, en el entendido que dicho depósito cumple solamente funciones
de publicidad y no de control previo por parte del Ministerio.
Lo dicho muestra que, al igual que la situación anterior, los cargos
resueltos por esta Corporación mediante sentencia C-465 del 15 de mayo de 2008,
son idénticos a los que en esta oportunidad presentan los demandantes como
sustento de su pretensión de inexequibilidad, por lo que claramente se tiene
que existe cosa juzgada constitucional y así se declarará en la parte
resolutiva de esta providencia.
Problemas jurídicos
a resolver
6. Los demandantes consideran que los
artículos 376, 385, 386 y 387 del Código Sustantivo del Trabajo, vulneran los
artículos 39 de la Constitución y 3º del Convenio 87 de la O.I.T., porque, a su
juicio, cuando la ley señala atribuciones exclusivas a la asamblea del
sindicato, un mínimo de reuniones y el quórum que requiere ese órgano para deliberar,
impide que los estatutos señalen las reglas necesarias para su organización
interna y, por consiguiente, interfiere de manera arbitraria en la autonomía
sindical. De igual forma, opinan que el desarrollo de los principios
democráticos a los que están obligados los sindicatos corresponde a la asamblea
general y a su reglamentación interna, por lo que la ley no puede imponer una
forma determinada de organizar el sindicato. La Central Unitaria de
Trabajadores coincide con los demandantes en pedir la inexequibilidad de
algunos apartes de los artículos
376 y 386 y la totalidad del artículo 385 del Código Sustantivo del Trabajo,
por cuanto implican una injerencia arbitraria del Estado en asuntos internos de
la organización sindical. Para el efecto, citaron algunos conceptos de la
Comisión de Expertos de la O.I.T., que indican que los únicos límites legales autorizados
a los sindicatos son los de naturaleza formal y no material.
Por su parte, el
Ministerio de Protección Social y un ciudadano interviniente consideran que las
disposiciones normativas acusadas se ajustan a la Constitución porque, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 39 de la Constitución y el Convenio 87
de la O.I.T, la autonomía sindical y el principio de no injerencia en la
actividades de las organizaciones sindicales no son absolutos sino que pueden
limitarse por la ley y los principios democráticos. Entonces, cuando el legislador
determina un número mínimo de reuniones de la asamblea por derecho propio, un
conjunto de atribuciones de exclusivo resorte de todos los afiliados al
sindicato y un quórum deliberatorio específico, simplemente desarrolla la
democratización de las actividades sindicales. Para sustentar sus conclusiones,
citan algunos conceptos del Comité de Libertad Sindical de la O.I.T.
A su turno, el
Ministerio Público consideró que la Corte debe inhibirse para pronunciarse de
fondo porque, según su criterio, las demandas acumuladas no plantean razones de
índole constitucional y, por lo tanto, los cargos no son específicos, ni
pertinentes, ni suficientes.
7. Lo anterior
muestra que, en primer lugar, la Sala debe analizar si existe demanda en debida
forma que autorice un pronunciamiento de fondo y, sólo en caso de ser afirmativa
la respuesta, el problema jurídico que debe resolver consiste en determinar si
el legislador violó el derecho a la autonomía sindical y la garantía de no
injerencia del Estado en las decisiones internas de los sindicatos, al señalar
atribuciones exclusivas, un número mínimo de reuniones al año, el quórum
deliberatorio de la asamblea general de afiliados a las organizaciones
sindicales y una excepción a dicho quórum.
Demanda en debida forma y principio pro actione
8. De manera uniforme y constante esta Corporación ha dicho que la
acción pública de inconstitucionalidad desarrolla los derechos de los
ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político (artículos 40 y 229 de la Carta), por lo que su ejercicio no puede
estar sometido a estrictas formalidades ni a requisitos especiales que
dificulten el acceso a la justicia para defender la Constitución y hacer eficaz
la democracia participativa.
No obstante lo anterior, la jurisprudencia constitucional también ha
señalado en varias ocasiones que la efectividad del derecho de acceso a la
justicia para interponer acciones públicas en defensa de la Constitución no
impide que el legislador señale condiciones de procedencia formal de esta
acción, pues es una carga procesal razonable que busca racionalizar su uso e
impedir el control de constitucionalidad oficioso de todas las leyes. Por esa
razón, en sentencia C-131 de 1993, la Corte Constitucional declaró la
exequibilidad del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, de acuerdo con el cual
una demanda de inconstitucional se entiende presentada en debida forma cuando
indica: i) las normas que se acusan como inconstitucionales, ii) las normas
superiores que se consideran vulneradas, iii) las razones por las que la Corte
Constitucional es competente para conocer la demanda y, iv) los motivos por los
cuales se estima que las disposiciones constitucionales han sido infringidas.
Especialmente, en cuanto a este último requisito, la Corte ha
explicado que el cargo de inconstitucionalidad “no se satisface con la
exposición de cualquier tipo de razones o motivos, sino que es necesario que
éstas sean ‘claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[1].
Así, el cargo es claro cuando se presentan argumentos comprensivos y
consecuentes con lo solicitado. Los motivos de impugnación son ciertos
cuando la demanda recae sobre una proposición normativa real y existente[2],
y no sobre una deducida por el actor, o implícita[3].
Las razones de inconstitucionalidad son específicas cuando el actor
explica por qué la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta, pues “el
juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan”[4].
En este mismo sentido, el cargo de
inconstitucionalidad es pertinente cuando presenta argumentos de
constitucionalidad congruentes con lo solicitado, pues las discusiones
puramente legales y las solicitudes dirigidas a constatar la vigencia o
aplicabilidad de la ley no son admisibles en el proceso de constitucionalidad.
Por ello, la Corte ha dicho que no prosperan las acusaciones cuyo fundamento es
el análisis de conveniencia[5], necesidad[6]
o actualidad doctrinaria[7]. Finalmente,
los cargos son suficientes cuando la demanda está dirigida a desvirtuar
la presunción de constitucionalidad de la ley, esto es, cuando se genera un
verdadero debate constitucional[8].
9. Ahora bien, las demandas acumuladas sostienen que la ley no tiene
autorización constitucional para regular el número de reuniones que debe tener
la asamblea del sindicato, ni el quórum requerido para deliberar válidamente,
ni para determinar cuáles decisiones de la asamblea son indelegables, pues ello
impide que los estatutos de las organizaciones de trabajadores o de empleadores,
que concretan la autonomía sindical, señalen la organización interna y las
reglas necesarias para la regulación sindical, con lo cual se desconocen el
derecho a la autonomía sindical previsto en el artículo 39 de la Constitución y
el principio de no injerencia del Estado en las organizaciones sindicales
consagrado en el Convenio 87 de la O.I.T.
Por el contrario, algunas opiniones que se presentaron en el proceso
sostienen que las normas acusadas simplemente concretan la facultad conferida
al legislador por el artículo 39 de la Constitución y el Convenio 87 de la
O.I.T. para limitar el derecho a la asociación sindical y desarrollar los
principios democráticos en las organizaciones sindicales.
Como puede verse, los demandantes plantean una discusión de
contenido constitucional porque surge de la confrontación objetiva y lógica entre
los artículos 376, 385, 386 y 387 del Código Sustantivo del Trabajo y los
artículos 39 de la Constitución y 3º del Convenio 87 de la O.I.T. Así, el
debate constitucional se ha planteado en forma concreta y clara en torno a dos
problemas de índole superior que son propios del control de constitucionalidad
abstracto, a saber: i) la hermenéutica de las normas que, según criterio de los
actores, integran el bloque de constitucionalidad, pues la cuestión se
circunscribe a determinar si las reglas legales afectan el núcleo esencial del
derecho a la asociación sindical. Para ello, es pertinente analizar de acuerdo
con la jurisprudencia constitucional, de una parte, si el Convenio 87 de la
O.I.T. hace parte del bloque de constitucionalidad y, de otra, cuáles son los
criterios para determinar el contenido esencial del derecho a la autonomía
sindical. Y, ii) la determinación legal sobre el número mínimo de sesiones al
año de la asamblea del sindicato, el quórum deliberatorio de la misma, una excepción
a ese quórum y la atribución de facultades exclusivas al máximo órgano del
sindicato, desarrolla la eficacia constitucional de los principios democráticos
en las organizaciones sindicales o si violan el núcleo esencial del derecho a
la asociación sindical y de la garantía de no injerencia del Estado en los
asuntos internos de los sindicatos.
En conclusión, a juicio de la Sala, los demandantes plantean un
cargo de inconstitucionalidad claro, específico, cierto, pertinente y
suficiente para generar el debate constitucional que autoriza una decisión de
fondo.
Jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la libertad
sindical.
10. En varias ocasiones esta Corporación ha tenido la oportunidad de
manifestar que el derecho a la asociación sindical no sólo se encuentra en el
artículo 39 superior, sino en un conjunto de disposiciones de rango
constitucional que concretan la relevancia que, para el Estado Social de
Derecho y la democracia participativa, tienen las organizaciones sindicales,
puesto que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, los Convenios
87[9]
y 98 de la O.I.T, hacen parte del bloque de constitucionalidad y por esa razón
condicionan la validez de las normas de inferior jerarquía.
La Corte ha dicho que la asociación sindical tiene un doble carácter:
de una parte, de derecho subjetivo[10] respecto de cada
afiliado que puede protegerse en forma individual aún por medio de la acción de
tutela y, de otra, de garantía a la persona jurídica sindical que impide la
intromisión arbitraria de las autoridades públicas y de otros particulares y,
por su condición, puede exigirse como ente colectivo[11].
En efecto, el artículo 39 superior consagra los principios generales
de libertad para la creación y permanencia de las asociaciones sindicales y el
de autonomía de los sindicatos en su organización, composición, estructura,
pluralismo, gestión administrativa y financiera. Esta autonomía se concreta en
formas precisas de libertad, tales como las señaladas en el artículo 3º del Convenio 087 de la O.I.T., según el cual las
organizaciones de empleadores y de trabajadores tienen autonomía para “redactar
sus estatutos y reglamentos administrativos”, los derechos a “elegir
libremente sus representantes, el de organizar su administración”, y a
organizar sus “actividades y el de formular su programa de acción”. Para
proteger esos derechos, el instrumento internacional reafirma la garantía de autonomía
del sindicato y la prohibición del Estado de interferir arbitrariamente en las
decisiones sindicales por cuanto “las autoridades públicas deberán
abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a
entorpecer su ejercicio legal”.
El artículo 3º del Convenio 87 de la O.I.T. ampara la autonomía e
independencia del sindicato, como elemento esencial del derecho a la asociación
sindical, desde dos perspectivas. En primer lugar, desde el punto de vista
positivo porque les otorga los derechos a redactar sus estatutos, elegir
libremente sus representantes, organizar su administración, sus actividades y
formular su programa de acción. En segundo lugar, desde la perspectiva negativa
en tanto que expresamente establece el deber de las autoridades de abstenerse
de toda intervención que tienda a limitar  o entorpecer el ejercicio legal de
este derecho. Es también, si se quiere, un derecho a la inmunidad frente a las
intervenciones arbitrarias del Estado y de los particulares.
11. Así las cosas, de la interpretación del artículo 39 de la
Constitución, del Convenio 87 de la O.I.T. y de los artículos 22 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8º del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la jurisprudencia constitucional ha
concluido que los miembros de las organizaciones y las asociaciones sindicales son
sujetos de derecho libres, autónomos, independientes[12]
y respetuosos del imperio de la ley y la Constitución. Son libres para crear
organizaciones y decidir, sin discriminación y distinción alguna, si se afilian
o no a grupos determinados para proteger intereses comunes. Los sindicatos y
sus afiliados son autónomos para autoregularse, en tanto que tienen la facultad
para señalar las reglas internas de organización administrativa, financiera y
de gestión funcional y orgánica del sindicato. De igual manera, son
independientes, porque tienen espacios de inmunidad que rechazan y prohíben la
intervención arbitraria e intromisión de las autoridades públicas y de los
particulares. De hecho, podría decirse que la independencia de las
organizaciones sindicales resguarda la libertad sindical para organizarse y
decidir sobre sus intereses y limita la libertad de configuración normativa del
legislador. Finalmente, la Corte ha dicho que los afiliados y los sindicatos
deben ser respetuosos del imperio de la ley y la Constitución, no sólo porque la
eficacia normativa de los derechos fundamentales también se impone frente a los
particulares[13], sino porque la libertad
sindical no es absoluta sino que está limitada por las reglas necesarias y
razonables para proteger los principios democráticos[14].
12. Como se
aprecia en el artículo 39 superior, el Constituyente limitó la libertad
sindical, al señalar que “la estructura interna y el funcionamiento de los
sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y
a los principios democráticos”. En el mismo sentido, al interior de la
Organización Internacional del Trabajo se ha entendido que la garantía de
libertad sindical no es absoluta, pues el artículo 8º del Convenio 87 dispone
que “Al ejercer los derechos que se les reconocen en el presente Convenio,
los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas están
obligados, los mismo que las demás personas o las colectividades organizadas, a
respetar la legalidad”… de todas maneras aclara que “la legislación
nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías
previstas en el presente Convenio”.
Igualmente, el
artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce el
derecho de toda persona a asociarse con otras para fundar sindicatos, afiliarse
a ellos y proteger sus intereses. Y, el numeral 2º de esa disposición declara
que el ejercicio de ese derecho “sólo podrá estar sujeto a las restricciones
previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en
interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público,
o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los
demás”.
El artículo 8º
del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales regula la
libertad sindical de una manera más detallada, así:
1. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a
garantizar:
a) el derecho de toda persona a fundar sindicatos y a afiliarse al
de su elección, con sujeción únicamente a los estatutos de la organización
correspondiente, para promover y proteger sus intereses económicos y Desarrollo
de la libertad sindical mediante el control de la O.I.T. No podrán imponerse
otras restricciones al ejercicio de este derecho que las que prescriba la ley y
que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad
nacional o del orden público, o para la protección de los derechos y libertades
ajenos;
b) el derecho de los sindicatos a formar federaciones o
confederaciones nacionales y el de éstas a fundar organizaciones sindicales
internacionales o a afiliarse a las mismas;
c) el derecho de los sindicatos a funcionar sin obstáculos y sin
otras limitaciones que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una
sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o del orden público, o
para la protección de los derechos y libertades ajenos;
d) el derecho de huelga, ejercido de conformidad con las leyes de
cada país” (negrillas fuera del texto original)
En este orden de ideas, se tiene que tanto de las normas
internacionales que integran el bloque de constitucionalidad como del artículo
39 de la Constitución se deduce que la protección del derecho a la libertad
sindical mediante la consagración de garantías que van desde la no injerencia
de las autoridades y de los particulares en ámbitos de autonomía del sindicato,
hasta la exigencia de participación efectiva y directa de todos los afiliados
en las decisiones trascendentales de la vida sindical que implican la
posibilidad legal de limitar esta garantías. En otras palabras, el hecho de que
la Constitución proteja la libertad sindical no significa que sea imposible
establecer restricciones para reducir el alcance de la protección, pues es
claro que este derecho puede ser limitado mientras no se haga imposible su
ejercicio, se anule o desnaturalice su núcleo esencial.
13. En relación con los asuntos que hacen parte del núcleo esencial
del derecho a la libertad sindical, la jurisprudencia de esta Corporación
considera que lo integran las siguientes atribuciones:
“i) El derecho de todos los trabajadores, sin discriminación ni
distinción alguna, para agruparse a través de la constitución de organizaciones
permanentes que los identifican como grupos con intereses comunes, y cuya
defensa propugnan. Este derecho implica  la libertad tanto para afiliarse como
para retirarse de dichas organizaciones;
ii) La facultad de constituir y organizar estructural y
funcionalmente las referidas organizaciones y conformarlas automáticamente como
personas jurídicas, sin la injerencia, intervención o restricción del Estado;
iii) El poder de las organizaciones de trabajadores de determinar:
el objeto de la organización, condiciones de admisión, permanencia, retiro o
exclusión de sus miembros, régimen disciplinario interno, órganos de gobierno y
representación, constitución y manejo del patrimonio, causales de disolución y
liquidación, procedimiento liquidatorio, y otros aspectos que atañen con su
estructura, organización y funcionamiento, que deben ser, en principio,
libremente convenidos por los miembros de las asociaciones sindicales al darse
sus propios estatutos o reformarlos, salvo las limitaciones que válidamente
pueda imponer el legislador conforme al inciso 2 del art. 39;
iv) La facultad de las asociaciones sindicales para formular las
reglas relativas a la organización de su administración, así como las
políticas, planes y programas de acción que mejor convengan a sus intereses,
con la señalada limitación;
v) La garantía de que las organizaciones de trabajadores no están
sujetas a que la cancelación o la suspensión de la personería jurídica sea
ordenada por la autoridad administrativa, sino por vía judicial;
vi) El derecho de las organizaciones sindicales para constituir y
afiliarse a federaciones y confederaciones nacionales e internacionales;
vii) La inhibición, para las autoridades públicas, incluyendo al
legislador, de adoptar regulaciones, decisiones o adelantar acciones que
tiendan a obstaculizar el disfrute del derecho a la libertad sindical.”[15]
En esta línea, la Corte concluyó, por ejemplo, en sentencia C-797 de
2000[16] que el legislador violó el
núcleo esencial de la libertad sindical al determinar la representación de los
trabajadores en una empresa cuando existen dos o más sindicatos de base o
cuando coexisten un sindicato gremial y otro de base o de industria, pues ello
hace parte de la facultad para organizar estructural y funcionalmente, en forma
autónoma las referidas organizaciones. De igual forma, en sentencia
C-311 de 2007[17], la Corte consideró que
el legislador desconoció el núcleo esencial del derecho a la libertad sindical
al prohibir que la junta directiva de las organizaciones sindicales sea
conformada en su mayoría por personas extranjeras, porque la consideró una
injerencia injustificada del Estado en la libertad de elección de las
directivas sindicales y en su capacidad de autogobierno.
Por el
contrario, en otras ocasiones, la Corte consideró que algunas medidas que
limitaban los derechos a la libertad y a la asociación sindical se ajustaban a la
Constitución, en tanto que no afectaron su núcleo esencial porque constituyen
reglas válidas y razonables para desarrollar los principios democráticos que
obligan a las organizaciones sindicales. Cuatro ejemplos ilustran la posición
de la Sala: en sentencia C-271 de 1999[18], la Corte
consideró razonable que la ley entregue la facultad exclusiva a la asamblea del
sindicato de votar la huelga, en tanto que éste constituye uno de los actos más
importantes del sindicato y, por lo mismo, debe adoptarse por mayoría de los
afiliados de forma que se exprese la verdadera voluntad colectiva, lo cual es
el desarrollo de los principios democráticos. Así mismo, en sentencia C-1491 de
2000[19], esta Corporación
declaró exequibles unas expresiones contenidas en el artículo 70 de la Ley 50
de 1990, según las cuales cuando el sindicato o
sindicatos agrupen más de la tercera parte de los trabajadores de una empresa,
ésta no podrá suscribir pactos colectivos o prorrogar los que tenga vigentes, puesto
que es razonable y justificado que la ley determine un número mínimo de
afiliados para representar los intereses de todos los trabajadores. Igualmente,
en sentencia C-201 de 2002[20], la Corte consideró
ajusta a la Constitución la exigencia legal de un mínimo de 25 trabajadores y
empleadores para constituir un sindicato, como quiera que lo encontró necesario
y proporcionado a la finalidad perseguida que es el fortalecimiento de la
estructura y organización democrática del mismo. Finalmente, en sentencia C-043
de 2006[21], esta Corporación
resolvió declarar exequibles unas expresiones del artículo 55 de la Ley 50 de
1990, que limitan la facultad de regulación interna de los sindicatos para
crear más de una subdirectiva o comité en un mismo municipio, porque el
legislador busca garantizar la participación real y efectiva de todos los
afiliados del sindicato en las decisiones que los afectan.
14. En síntesis, la interpretación que la Corte Constitucional ha
hecho de los artículos 39 de la Constitución, 3º del Convenio 87 de la O.I.T,
22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8º del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, permite inferir
tres premisas: La primera, que la libertad y la autonomía sindical, que surgen
de los derechos de asociación sindical, al trabajo y a la participación
democrática en los asuntos que interesan a los trabajadores y empleadores, goza
de amplia protección constitucional que se concreta en garantías para la conformación
y ejercicio autónomo, libre e independiente de organizaciones sindicales y en
prohibiciones de injerencia arbitraria por parte de las autoridades públicas y
de los particulares. La segunda, que la libertad y la autonomía sindical, no
son derechos absolutos sino que pueden limitarse por la ley, siempre y cuando no
violen ni desnaturalicen su núcleo esencial de protección, o impidan o
entorpezcan el ejercicio normal del derecho. Y, la tercera, que es válida la
limitación de los derechos sindicales cuando las medidas adoptadas se dirijan razonable
y proporcionadamente a concretar los principios democráticos. Dicho de otro
modo, la limitación legal del derecho a la asociación sindical se ajusta a la
Constitución cuando sea necesaria para el desarrollo de la democracia y no
constituya un obstáculo para su ejercicio.
Procede ahora, entonces, la Corte a estudiar cuáles son los principios
democráticos que autoriza al legislador a limitar el derecho a la autonomía
sindical.
Democratización de la organización y funcionamiento de los
sindicatos
15. La democracia como principio jurídico de obligatorio
cumplimiento parte del supuesto según el cual las personas pueden participar en
escenarios propios para la defensa de sus intereses, la expresión de sus
convicciones o la solución colectiva de sus conflictos. Precisamente, por ello,
en el marco de la democracia participativa, las decisiones más importantes para
la defensa de intereses comunes no sólo se ejerce por los ciudadanos mediante
los mecanismos políticos tradicionales que se imponen al Estado, tales como el
voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular o la revocatoria del
mandato (artículo 103 superior), sino también con la utilización de
instrumentos jurídicos o el ejercicio de derechos entre particulares, tal es el
caso del ejercicio del derecho de petición (artículo 23 de la Carta), o de
acceso a la educación que formará personas para la democracia (artículo 67 de la
Constitución) o de asociación para crear sindicatos (artículo 39 superior).
Ese fenómeno de expansión de la democracia y de la imposición
normativa de sus principios a espacios que tradicionalmente se rigen por la
autonomía de la voluntad privada, ha sido una constante en el
constitucionalismo contemporáneo y en la visión Social del Estado de Derecho
porque se tiene claro que la efectividad de los derechos no sólo se garantiza
mediante la abstención del Estado y la inmunidad de la intervención de las
autoridades públicas, sino también con la consagración de reglas jurídicas que
si bien, en principio, son aplicables en las relaciones entre el Estado y los
administrados, deben ampliarse a ciertos particulares. De hecho, sólo de esta
forma es posible consolidar los valores, principios y reglas constitucionales
que propenden por la prevalencia de la dignidad humana, el respeto por la
diferencia, la importancia de la diversidad, el pluralismo y la búsqueda de la
participación y representación en la solución pacífica de las controversias,
aspectos consustanciales y esenciales de la democracia.
Es así como la propia Constitución señaló el deber de democratizar
las relaciones internas al seno de organizaciones particulares con gran
relevancia  política o social. Por ejemplo, el artículo 26 de la Constitución
autoriza la creación de colegios privados de profesionales, pero impone su
organización y funcionamiento democrático. También, el artículo 52 de la Carta
garantiza el derecho de toda persona a constituir y pertenecer a organizaciones
deportivas, siempre y cuando su estructura y propiedad sean democráticas. En el
mismo sentido, a pesar de que los artículos 67 y 68 de la Constitución
consagran la libertad de enseñanza y el derecho a escoger distintas opciones
educativas que pueden ofrecer los particulares, se impone la formación de las
personas en los valores de la democracia y la participación de la comunidad
educativa en la dirección de las instituciones de educación (artículo 41
superior). De igual forma, el artículo 78 superior permite la creación de
asociaciones de consumidores y usuarios, pero su representatividad dependerá de
la aplicación de procedimientos democráticos internos. Finalmente, el artículo
107 de la Carta garantiza a todos los ciudadanos a fundar, organizar y
desarrollar partidos y movimientos políticos, pero impone una organización democrática.
16. En este contexto, la exigibilidad de la democracia en los
sindicatos es indudable, pues aunque resulta un lugar común afirmar que el
derecho de asociación sindical corresponde a una expresión social fundamental en
un Estado democrático, es bueno recordar que entre la libertad sindical y la
democracia existe una dependencia mutua que, incluso, puede verse como una
relación circular, pues es evidente que sólo en Estados democráticos puede
garantizarse la verdadera eficacia del derecho a constituir organizaciones
sindicales para la defensa de los derechos comunes de un oficio o profesión y
que el ejercicio del derecho a la libertad sindical contribuye a afianzar y
consolidar la democracia en una sociedad. Dicho en otros términos, puede
ejercerse libremente el derecho de asociación sindical solamente en las
democracias y solamente se realiza la democracia si se garantiza el ejercicio
libre del derecho de asociación sindical.
Así las cosas, las
limitaciones al derecho de asociación sindical autorizadas por las normas que
conforman el bloque de constitucionalidad deben originarse en la ley y tienen
como objetivo concretar los principios democráticos que le son inherentes a la
actividad sindical, pues la democratización de la organización sindical constituye
un límite irrefutable que impone el respeto de los derechos de sus integrantes.
Se trata, entonces, de hacer efectivos, en el sindicato, los principios de la
participación democrática dentro de la democracia participativa, que si bien es
cierto limitan la libertad estatutaria y de actuación de las asociaciones
sindicales, no lo es menos que dichas restricciones se justifican y constituyen
una injerencia válida en la autonomía de dichas organizaciones porque
fortalecen la lucha sindical y otorga legitimidad a las decisiones.
17. En este
sentido, el Comité de Libertad Sindical de la O.I.T.[22]
ha declarado que “un movimiento sindical realmente libre e independiente
sólo puede desarrollarse dentro del respeto de los derechos humanos fundamentales” [23] (párrafo
35) y que “las únicas limitaciones a los derechos
enunciados en el artículo 3 del Convenio No. 87 que eventualmente se podrían
admitir deberían circunscribirse a asegurar el respeto de las reglas
democráticas en el movimiento sindical” (párrafo 452). En este mismo
sentido, el Comité dijo que “los principios
enunciados en el artículo 3º del Convenio No. 87 no impiden el control de la
actividad interna de un sindicato si esta viola disposiciones legales o
estatutos. Pero es importante que el control de las actividades internas de un
sindicato y la adaptación de medidas de suspensión o disolución queden en manos
de las autoridades judiciales, no solo para garantizar un proceso imparcial y
objetivo y para asegurar los derechos de defensa (que solo puede ser
garantizado plenamente por un proceso judicial normal), sino también para
evitar el peligro de que las medidas adoptadas por las autoridades
administrativas parezcan arbitrarias” (párrafo 453).
No pueden existir, entonces, disposiciones internas de los
Estados miembros que indiquen una subordinación de los sindicatos a la política
económica del gobierno, o que regulen minuciosamente el procedimiento de
elecciones internas de un sindicato, o que determinen la forma precisa en que
un sindicato puede tener representación en una federación, pues corresponde a
cada organización decidir libremente estos asuntos. Sin embargo, el Comité ha
aceptado que la ley puede establecer que, para decidir acerca de ciertas
cuestiones que afectan a la existencia misma del sindicato, su funcionamiento o
su estructura, tenga que contarse con la mayoría de los afiliados, si ello tiene
por finalidad garantizar el derecho de éstos a participar democráticamente en
la vida de la organización (párrafos 343 y 361).
En consecuencia, para el Comité de
Libertad Sindical de la O.I.T. es claro que los
espacios de inmunidad frente al Estado y a favor de la constitución, desarrollo
y vida interna del sindicato no pueden confundirse con una prohibición al
legislador para imponer reglas vinculantes entre particulares sobre el respeto
de los derechos fundamentales de sus afiliados y la adopción democrática de las
decisiones internas que se exigen por vía constitucional, dándole al legislador
un margen de desarrollo a partir de la concretización de los principios
democráticos en el sindicato
18. Ahora, existe relativo consenso en la doctrina sobre el
contenido del concepto jurídico de democracia y sobre las reglas generales que
la identifican y estructuran, las cuales, para efectos prácticos, pueden
denominarse principios democráticos. De este modo, resulta indudable que,
dentro de los elementos de la democracia sustantiva o también denominados
principios materiales de la democracia, se encuentran la dignidad humana,
libertad, la igualdad y el pluralismo y, dentro de los elementos propios de la
democracia procedimental o principios estructurales encontramos, por ejemplo,
la participación, la representación, la adopción de decisiones por mayoría, el
respeto por las minorías, la prohibición de la arbitrariedad y el principio de
imparcialidad.
De hecho, la Corte ha dicho, por ejemplo, que “la igualdad, la pluralidad y la participación se destacan entre los
principios democráticos a los cuales debe sujetarse la estructura y el
funcionamiento de los sindicatos”[24]. Igualmente, señaló que,
en aras de hacer efectiva la aplicación del principio democrático en las
organizaciones sindicales, era indispensable aplicar el principio de primacía
de la voluntad de la mayoría[25] y que la participación
de todos los miembros del sindicato interesados en la toma de una decisión, “es
tal vez el más importante de los ‘principios democráticos”[26].
Ciertamente, de los contenidos importantes del
derecho de asociación sindical en el seno de una sociedad democrática se
encuentra el derecho de los afiliados a participar en la toma de decisiones
trascendentales de la organización y a que su voto tenga la validez de disidencia
o de construcción de la mayoría para que, de manera directa o por intermedio de
sus representantes, se ejecuten las actividades dirigidas a defender los
intereses comunes, por lo que es natural que los representantes sindicales sólo
puedan expresar la voluntad colectiva y no la individual que apenas lo
identifica como afiliado.
19. De esta manera, resulta obvio concluir que los
principios democráticos a la libertad, dignidad, igualdad, pluralismo,
participación, representación, primacía de la voluntad mayoritaria, respeto por
la minoría, prohibición de la arbitrariedad e imparcialidad, entre otros, se
proyectan de manera obligatoria en la organización sindical y constituyen un
límite razonable y necesario a la autonomía estatutaria y decisoria de los
sindicatos. De ahí que, únicamente resultan válidas constitucionalmente las
restricciones legales del derecho a la libertad sindical cuando se dirigen a
concretar los principios democráticos y, por lo tanto, a exigir la eficacia
normativa de la democracia en los sindicatos, en tanto y cuanto se trata de
particulares a quienes el constituyente reconoció enorme relevancia para el
Estado Social de Derecho y un papel preponderante en el desarrollo de la
sociedad democrática.
Con base en todo lo expuesto, la Sala entra a resolver los
problemas jurídicos planteados en cada una de las normas acusadas.
Análisis individual de las normas impugnadas
20. En cuanto al
artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo, se tiene que los
demandantes lo consideran contrario a los artículos 39 de la Constitución y 3º
del Convenio 87 de la O.I.T., puesto que, a su juicio, la ley desconoce la
autonomía estatutaria del sindicato para determinar las funciones de la
asamblea general y cuáles de ellas pueden o no ser delegadas a otros órganos
del sindicato. Como el cargo formulado es bastante concreto, la Sala se
limitará a analizar si la ley violó la autonomía sindical, contenida en las
disposiciones que se consideran infringidas, al señalar actuaciones que
únicamente corresponden a la asamblea del sindicato y no puede delegarse a
otros órganos del mismo.
La asamblea
general es el máximo órgano de las organizaciones sindicales porque agrupa a
todos sus afiliados y es el escenario propicio para expresar las ideas que se
consideran pertinentes y necesarias para defender los intereses y aspiraciones
comunes. Así, la voluntad mayoritaria de los miembros del sindicato se expresa
principalmente en la asamblea general, que es el órgano de representación de
sus afiliados por antonomasia. Es, entonces, la asamblea la manifestación por
excelencia de la democracia en el sindicato. En este
sentido, cuando la ley dispone que corresponde exclusivamente a la asamblea del
sindicato el cumplimiento de unas funciones y, por lo tanto, excluye la
posibilidad de delegarlas a otros de sus órganos, no solamente busca obtener un
consenso mayoritario en relación con aspectos fundamentales para el futuro de
la organización sindical, sino también garantizar la transparencia en la toma
de decisiones porque evita la concentración y el ejercicio arbitrario del
poder.
Por esas
razones, se justifica entregar a la asamblea, en forma exclusiva, la facultad de
adoptar decisiones fundamentales para el futuro de la organización sindical,
pues de esta manera se impide que pueda delegar medidas trascendentales a otros
órganos que, por su propia naturaleza y lógica de la gestión sindical, no
tienen la misma representatividad que la que expresa la unión máxima de sus
afiliados. En consecuencia, resulta razonable que la ley señale la exclusividad
de la decisión de la asamblea cuando ésta resulta fundamental para el futuro de
la organización sindical.
21. Ahora bien, de
acuerdo con el artículo 376 del Estatuto del Trabajo, las funciones que
corresponden en forma exclusiva a la asamblea son trascendentales para el
adecuado ejercicio del derecho de asociación sindical porque necesariamente
inciden en la estructura y funcionamiento de la organización, como pasa a
verse:
No sólo es necesario
sino también adecuado que la decisión de modificar los estatutos del sindicato
sea adoptada por la mayoría de los miembros, por dos razones. La primera,
porque el reglamento se impone y es obligatorio para todos los afiliados y, la
segunda, porque el poder de las organizaciones sindicales para darse su propio
estatuto o reformarlo hace parte del núcleo esencial del derecho subjetivo de
asociación sindical y, por lo tanto, puede predicarse de cada uno de sus
miembros. Luego, es una medida trascendental para el futuro democrático del
sindicato.
De igual manera,
es razonable que las decisiones de fusionar el sindicato con otras asociaciones,
de liquidar o disolver el sindicato, o de afiliarse o retirarse de federaciones
o confederaciones y la adopción de pliegos de peticiones sean adoptadas únicamente
por la asamblea porque de esta forma se garantiza que la mayoría de los
miembros del sindicato sean los responsables del futuro del mismo, lo cual
expresa los principios democráticos de participación de los ciudadanos en los
asuntos de su interés y la primacía de la voluntad mayoritaria.
Es igualmente
lógico, desde una perspectiva democrática, que solamente a la asamblea del
sindicato corresponda decidir la sustitución en propiedad o la destitución del
director, la expulsión de afiliados, la designación de negociadores, la
elección de conciliadores y de árbitros, pues a pesar de que podrían
considerarse únicamente asuntos de gestión interna, lo cierto es que tocan
aspectos estructurales de la organización y funcionamiento del sindicato porque
son los representantes de los afiliados para efectos de la defensa de los
intereses comunes. De ahí que sea necesario garantizar la mayor
representatividad y legitimidad de las decisiones mediante la designación de
las personas idóneas para el efecto. También, es indudable concluir que, con
esta medida, el legislador pretende evitar la concentración del poder en manos
de otros órganos de la organización sindical, lo cual se ajusta plenamente a
los principios democráticos que resultan obligatorios al sindicato.
Finalmente, la
Sala encuentra razonable que la fijación de cuotas extraordinarias y la aprobación
del presupuesto general no pueda ser delegada a otros órganos del sindicato
porque hace efectivos los principios democráticos de transparencia y de control
a la arbitrariedad.
22. La norma impugnada, entonces, resulta idónea, necesaria,
adecuada y proporcionada para garantizar la estructura y funcionamiento
democrático de los sindicatos porque exige la participación efectiva y
verdadera de sus afiliados, razón por la cual la Sala declarará la exequibilidad
de las expresiones, que no han sido objeto de pronunciamientos previos de esta
Corporación, contenidas en el artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo,
por el cargo analizado en esta sentencia.
23. Respecto del artículo 385 del Código Sustantivo del Trabajo
impugnado, la Sala encuentra que es válido constitucionalmente que la ley
hubiere dispuesto que la asamblea general del sindicato debe reunirse por lo
menos cada seis meses, por las siguientes razones:
Como punto de partida para el análisis, debe tenerse en cuenta que la
norma acusada consagra el mínimo de reuniones a las que debe convocarse a la
asamblea del sindicato (2 al año), pues la ley confiere a sus estatutos la
facultad para determinar un número superior a ellas. De ahí que, esa
disposición no desconoce la autonomía sindical para regular el número de
reuniones de la asamblea porque, a pesar de que señala un mínimo anual, le deja
un margen de libertad importante para que los estatutos señalen más convocatorias
al año.
Ahora, si se tiene en cuenta que la asamblea es el órgano máximo de
la organización sindical, es lógico inferir que, en aplicación del principio
democrático a la participación, la ley puede exigir que los estatutos de la
misma permitan la mayor participación posible de sus miembros, por lo que es
válido que la ley hubiere limitado la autonomía del sindicato y hubiere
regulado el número mínimo de reuniones al año.
Pero, es más, las relaciones obrero patronales y el sentido mismo de
la creación de sindicatos como mecanismo adecuado para defender intereses
comunes y dar solución pacífica a conflictos, exige la adopción de instrumentos
que realmente faciliten la mayor participación de las partes; de ahí que las
reuniones del pleno de los afiliados tienen un sentido claramente participativo
y un carácter instrumental para la materialización del ejercicio activo del
derecho de asociación sindical. Entonces, a juicio de la Corte, resulta razonable
en la aplicación de los principios democráticos que la ley señale como mínimo
el derecho de los afiliados a reunirse en asamblea dos veces al año, porque
constituye un elemento necesario para exigir la comunicación constante entre
todos los miembros del sindicato y su total compromiso con las metas y
objetivos que los involucran, resulta adecuado para ejercer un control directo
y serio de la gestión de los representantes que materializa la democracia
participativa en las organizaciones sindicales. Finalmente, no se considera
desproporcionado exigirle a los miembros de las organizaciones sindicales que,
un mínimo de dos veces al año, hagan presencia, participen y expresen sus
preocupaciones en asuntos de interés colectivo.
Por lo expuesto, la Corte declarará la exequibilidad de la norma
objeto de estudio.
24. En cuanto a los artículos 386 y 387 del Estatuto del Trabajo,
según los cuales, la asamblea general del sindicato debe deliberar con un
quórum que no podrá ser inferior a la mitad más uno de los afiliados, para lo
cual sólo se computarán los votos de los socios presentes y, en caso de que esa
regla resulte impracticable, se admite que los estatutos determinen otros
sistemas que garanticen la representación de los afiliados en la asamblea.
Una manifestación directa y clara de la aplicación de los
principios democráticos en el seno de las organizaciones privadas con
relevancia social es la aplicación de la mayor participación de los afiliados
en la toma de decisiones importantes para el futuro de la colectividad.
Entonces, sólo si se diseñan instrumentos con estructura participativa que
aseguren la representación adecuada de todos los miembros del sindicato, es
posible predicar la democratización de las organizaciones sindicales. El
escenario natural de la participación de los afiliados en el sindicato es la
asamblea general y sólo si existe una mayoría real para la toma de decisiones
es factible la representación efectiva y real de los intereses del gremio.
Por esas razones, a
juicio de la Sala, la mayoría que representa la mitad más uno de los afiliados
es la más adecuada para preservar los principios democráticos en el sindicato,
con mayor razón si se tiene claro que el quórum deliberatorio es un requisito
mínimo indispensable para el normal funcionamiento y organización de los
sindicatos.
Entonces, la democracia se basa, como regla de más usual
identificación, en la adopción de decisiones mediante el sistema de mayorías y
la aplicación más adecuada de esa regla es la mayoría absoluta de los
afiliados, tal y como lo prevé la norma acusada; por lo que es evidente que
ésta no sólo no contradice la Constitución sino que la desarrolla. Ahora, por
esa misma razón, también es válido constitucionalmente que el legislador
hubiere establecido una excepción a dicha regla y hubiere permitido que, en
caso de que la mayoría absoluta de los afiliados constituya un quórum tan
rígido que impida el normal ejercicio de las funciones de la asamblea, los
estatutos dispongan otro sistema que garantice la representación real y
efectiva de los intereses de todos los afiliados.
Por todo lo expuesto, la Sala concluye que no prospera el
cargo formulado por los actores y, por lo tanto, debe declarar la exequibilidad
de los artículos 386 y 387 del Código Sustantivo del Trabajo.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C-465 de 2008, por medio de la cual la Corte Constitucional resolvió declarar
la exequibilidad del artículo 370 del Código Sustantivo del Trabajo, por el
cargo analizado, “en el entendido de que el depósito de la modificación de
los estatutos sindicales cumple exclusivamente funciones de publicidad, sin que
ello autorice al Ministerio de la Protección Social para realizar un control
previo sobre el contenido de la reforma”.
Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO en las
sentencias C-271 de 1999 y C-797 de 2000, por medio de las cuales la Corte
Constitucional declaró la exequibilidad de las expresiones "la votación
de la huelga en los casos de la ley y" , “la determinación de la
cuantía de la caución del tesorero”, “la asignación de los sueldos” y “la
aprobación de todo gasto mayor de un equivalente a diez (10) veces el salario
mínimo mensual mas alto”, contenidas en el artículo 376 del Código
Sustantivo del trabajo.
Tercero.- Declarar la EXEQUIBILIDAD de
las expresiones sobre las cuales no hay pronunciamiento previo de la Corte
Constitucional, contenidas en el artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo
y de la totalidad de los artículos  385, 386 y 387 de la misma normativa, por
el cargo analizado en esta sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA              MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
Magistrado
Aclaración de voto
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO                           RODRIGO ESCOBAR GIL             Magistrado
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO     MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado                                           Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA                  CLARA
INÉS VARGAS  HERNÁNDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-674 DE 2008 DEL MAGISTRADO
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Modalidad
del derecho de libre asociación y expresión de la autonomía de la voluntad que
el ordenamiento jurídico reconoce a los trabajadores (Aclaración de voto)
DERECHO DE ASOCIACION Y AUTONOMIA SINDICAL-Protección constitucional/DERECHO DE ASOCIACION Y AUTONOMIA
SINDICAL-Protección no es absoluta (Aclaración de voto)
SINDICATO-Existencia jurídica a partir
de su constitución /CONSTITUCIÓN DE SINDICATO-Declaración colectiva de
voluntad (Aclaración de voto)
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-No
intervención del Estado en constitución de sindicato/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD
DE ACTA DE CONSTITUCION-Efectos (Aclaración de voto)
DEPOSITO DE REFORMAS ESTATUTARIAS DE
SINDICATOS-Requisito con fines de acopio de información y expedición de
certificaciones sobre su contenido/REFORMAS ESTATUTARIAS DE SINDICATOS-Efectos
(Aclaración de voto)
La
declaración de constitución de un sindicato, así como las de modificación de
sus estatutos, al constituir una declaración colectiva de voluntad produce sus
efectos jurídicos entre las partes de las misma, o sea, entre los fundadores y
los miembros del sindicato, a partir del momento de su creación o modificación
de los estatutos, como ocurre en general en el campo jurídico con las
declaraciones de voluntad, en particular en materia de contratos. En cambio, en
relación con los terceros, la declaración de voluntad de constitución del
sindicato o de la modificación de los estatutos, sólo produce efectos jurídicos
a partir de su comunicación a los mismos, en forma particular o en forma
general, esto es mediante su publicación.
PUBLICIDAD DE LA CONSTITUCION DE SINDICATO Y MODIFICACIONES DE LOS
ESTATUTOS SINDICALES-Debe cumplirse en medio
idóneo, ágil y amplio que permita cumplir dicho requisito/DIARIO OFICIAL-Medio
utilizado para dar publicidad a los actos y documentos de la administración
pública/PUBLICIDAD DE LA CONSTITUCION DEL SINDICATO Y MODIFICACIONES DE LOS
ESTATUTOS SINDICALES-Debe cumplirse en el Diario Oficial (Aclaración de
voto)
REGISTRO SINDICAL-Funciones de acopio de
información y expedición de certificaciones sobre su contenido (Aclaración de
voto)
La publicidad
de la constitución de los sindicatos de trabajadores como de las modificaciones
de los estatutos sindicales requiere un medio idóneo, ágil y amplio que permita
cumplir con dicho requisito, con el fin de que tales decisiones produzcan
efectos jurídicos respecto de terceras personas en forma general. Dicho medio
debe ser el principal utilizado por la administración pública para dar
publicidad a los actos y documentos, esto es, el Diario Ofician, sin que ello
implique la eliminación de la inscripción en el Registro que lleva el
Ministerio de la Protección Social, el cual debe cumplir las funciones
adicionales de acopio de información y expedición de certificaciones sobre su
contenido.
PUBLICACION EN EL DIARIO OFICIAL-Momento
a partir del cual se entiende cumplida (Aclaración de voto)
La Corte considera
que la publicación en el Diario Oficial debe entenderse cumplida a partir del
pago de los derechos correspondientes, como se aplica para otras publicaciones
en dicho medio, particularmente en materia de contratación estatal.
Referencia: Expediente D-7138 y
D-7140 (acum.)
Demandas de inconstitucionalidad
contra los  artículos 370, 376, 385, 386 y 387 del Código Sustantivo del
Trabajo.
Magistrado Ponente:
MARCO GERARDO MONROY
CABRA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me
permito aclarar mi voto al presente fallo, mediante el cual se decide en el
ordinal primero, estarse a lo resuelto en la sentencia C-465 de 2008, “por
medio de la cual la Corte Constitucional resolvió declarar la exequibilidad del
artículo 370 del Código Sustantivo del Trabajo, por el cargo analizado, “en el
entendido de que el depósito de la modificación de los estatutos sindicales
cumple exclusivamente funciones de publicidad, sin que ello autorice al
Ministerio de la Protección Social para realizar un control previo sobre el
contenido de la reforma”.
En este sentido, me permito consignar a continuación algunas
observaciones relativas a mi posición jurídica respecto de la libertad sindical
y el requisito del depósito de la modificación de los estatutos sindicales:
1. El derecho de asociación sindical,
como una modalidad del derecho de libre asociación de las personas para el
desarrollo de las diversas actividades lícitas que realizan en sociedad, es
expresión de la autonomía de la voluntad de las mismas para regular sus
intereses, que el ordenamiento jurídico les reconoce, la cual se ejerce en este
caso dentro del marco de la protección especial del Estado al trabajo y de la
garantía de unos derechos mínimos de los trabajadores consagradas en la
Constitución Política (Arts. 25 y 53).
El ejercicio de la autonomía de la
voluntad está limitado en forma general por el orden público, esto es, por las
condiciones básicas o fundamentales de la vida social, de interés general, que
el ordenamiento jurídico prevé en normas imperativas, no derogables por los
particulares.
Esta limitación se explica en un
Estado Social de Derecho como el colombiano, por la sujeción de todos los
gobernados al ordenamiento jurídico, en primer lugar a la Constitución
Política, y por la prevalencia del interés general (Arts. 1°, 4° y 6° C. Pol.).
El Art. 39 superior establece que los
trabajadores tienen derecho a constituir sindicatos sin intervención del Estado
y que su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del
acta de constitución.
Este precepto
concuerda con el contenido en el Art. 2° del Convenio 87 de la OIT, en virtud
del cual los trabajadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa,
tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes,
así como el de aliarse a estas organizaciones, con la sola condición de
observar los estatutos de las mismas.
En este sentido,
el Art. 3° del Convenio 87 de la OIT establece que las organizaciones de
trabajo tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos
administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su
administración y sus actividades y el de formular su programa de acción. Agrega
que las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda
a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.
No obstante, el citado Art. 39 de la
Constitución contempla que la estructura interna y el funcionamiento de los
sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y
a los principios democráticos.
Por su parte, el
Art. 8° del Convenio 87 de la OIT dispone que al ejercer los derechos que se
les reconocen en el mismo, los trabajadores y sus organizaciones respectivas
están obligados, lo mismo que las demás personas o las colectividades
organizadas, a respetar la legalidad.
Del mismo modo, el Art. 22 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, antes transcrito, establece que
el ejercicio del derecho de asociación sindical  sólo podrá estar sujeto a las
restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad
democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del
orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y
libertades de los demás.
Igualmente, los Arts. 8° del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 16 de la
Convención Americana de Derechos Humanos y 8° del Protocolo Adicional a la
Convención  Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, también transcritos antes,
contienen un enunciado normativo similar a este último.
Con base en los anteriores enunciados
normativos se puede concluir que la Constitución Política y los tratados
internacionales en materia de trabajo ratificados por Colombia protegen el
derecho de asociación y la autonomía sindicales de los trabajadores, pero la
protección otorgada no es absoluta o ilimitada, pues dicha normatividad permite
que la ley establezca restricciones con fundamento en los principios
democráticos, la seguridad nacional, la seguridad, la salud o la moral públicas
y los derechos y libertades de los demás.
En el mismo
sentido, la Corte Constitucional ha señalado en numerosas ocasiones que las
limitaciones o restricciones a los derechos fundamentales deben sujetarse al
principio de razonabilidad, en cuanto deben perseguir finalidades legítimas o
válidas a la luz de la Constitución Política y deben materializarse con medios
que sean: i) adecuados o idóneos para la consecución de aquellas; ii) necesarios,
es decir, que no existan otros medios que no sacrifiquen los valores,
principios o derechos constitucionales o que los sacrifiquen en menor medida, y
iii) proporcionales en sentido estricto, o sea, que sus beneficios sean
superiores a la afectación de los valores, principios o derechos
constitucionales.
2. Conforme a lo dispuesto en el
demandado Art. 370 del Código Sustantivo del Trabajo, cualquier modificación de
los estatutos sindicales no tendrá validez ni comenzará a regir, mientras no se
efectúe su depósito por parte de la organización sindical, ante el Ministerio
del Trabajo y Seguridad Social.
3. De
conformidad con las disposiciones mencionadas anteriormente es claro que los
sindicatos existen en forma jurídicamente válida en virtud de su constitución,
mediante una declaración de voluntad colectiva, emitida en ejercicio de la
autonomía de la voluntad privada, la cual, por exigencia constitucional debe
constar en un acta que debe inscribirse en el registro correspondiente. Así
mismo, les asiste el derecho de modificar sus estatutos, lo cual debe tener
validez desde el momento mismo de su modificación de conformidad con la
Constitución y la ley.
Ello implica, sin
lugar a discusión, que la declaración de constitución de un sindicato, así como
la de modificación de sus estatutos, al constituir una declaración colectiva de
voluntad  produce sus efectos jurídicos entre las partes de la misma, o sea,
entre los fundadores y los miembros del sindicato, a partir del momento de su creación
o modificación de los estatutos, como ocurre en general en el campo jurídico
con las declaraciones de voluntad, en particular en materia de contratos.
En cambio, en
relación con los terceros, la declaración de voluntad de constitución del
sindicato o la de la modificación de los estatutos, sólo produce efectos
jurídicos a partir de su comunicación a los mismos, en forma particular o en
forma general, esto último mediante publicación.
Este es el
efecto propio del principio de publicidad, que tiene predominantemente un
fundamento racional, en cuanto en forma general los actos jurídicos sólo
producen efectos a partir de su conocimiento, real o presunto, por parte de sus
destinatarios, como ocurre por ejemplo con las leyes y los actos
administrativos, con los actos procesales según los diversos códigos de
procedimiento y con los actos de los particulares en el ámbito contractual.
La relevancia
jurídica del principio de publicidad explica su garantía a nivel constitucional
como uno de los componentes del debido proceso (Art. 29 C. Pol.) y como uno de
los principios que rigen las actuaciones de la Administración Pública (Art. 209
ibídem).
En efecto, debe
precisarse que la decisión del sindicato de modificar los estatutos sindicales,
produce todos sus efectos jurídicos en relación con los afiliados, a partir de
su adopción, y sólo los produce en relación con los terceros, incluidos el
patrono respectivo y el Estado, a partir de su comunicación particular o
general, ésta última mediante publicación.
En este sentido
debe resaltarse que la autoridad encargada de la inscripción en el registro
público no tiene competencia a la luz de la Constitución para efectuar un
control de legalidad de las mencionadas decisiones de los sindicatos, ya que en
un Estado Social de Derecho como el colombiano dicho control les corresponde a
los jueces.
4. Por otra
parte, este magistrado considera oportuno señalar que la publicidad tanto de la
constitución de los sindicatos de trabajadores como de las modificaciones de
los estatutos sindicales requiere un medio idóneo, ágil y amplio que permita
cumplir dicho requisito, con el fin anotado de que tales decisiones produzcan
efectos jurídicos respecto de terceras personas en forma general.
Con base en la
garantía destacada que la Constitución Política y el Convenio 87 de la OIT
otorgan al derecho de asociación y la autonomía sindicales de los trabajadores,
dicho medio debe ser el principal utilizado por la Administración Pública para
dar publicidad a sus actos y documentos, esto es, el Diario Oficial, conforme a
las normas legales pertinentes (Ley 57 de 1985; Decreto ley 2150 de 1995, Art.
95; Ley 489 de 1998, Art. 119) en cuanto asegura el logro de la finalidad
perseguida y protege suficientemente los derechos de los trabajadores; además,
evita que el Gobierno Nacional intervenga en la organización y funcionamiento
de los sindicatos de trabajadores y controle sus actividades.
No obstante,
ello no implica la eliminación de la inscripción en el registro que lleva el
Ministerio de la Protección Social, regulado en el Código Sustantivo del
Trabajo (Arts. 365-372) y en normas reglamentarias, el cual debe cumplir las
funciones adicionales de acopio de información y expedición de certificaciones
sobre su contenido.
En todo caso, para
este magistrado es claro que el legislador podrá, en desarrollo de su potestad
de configuración normativa consagrada en los Arts. 114 y 150 de la Constitución
Política, señalar un órgano de publicidad distinto del Diario Oficial para los
mencionados actos sindicales de los trabajadores.
Igualmente, con
base en los principios de celeridad y eficacia contemplados en el Art. 209 de la
Constitución Política, y también por exigencia del principio de igualdad
consagrado en el Art. 13 ibídem, la Corte considera que la publicación en el
Diario Oficial debe entenderse cumplida a partir del pago de los derechos
correspondientes, como se aplica para otras publicaciones en dicho medio, particularmente
en materia de contratación estatal (Art. 41, Par. 3°, Ley 80 de 1993).
5. Por lo
expresado coincido con que la norma acusada es exequible de manera
condicionada, y ello en criterio de este magistrado, en el entendido de que:
i) Los sindicatos
de trabajadores existen válidamente a partir de su constitución, y su
existencia produce plenos efectos jurídicos a partir de aquella en relación con
sus fundadores, y a partir de la publicación del acta respectiva respecto del
Estado y los demás terceros.
ii) Así mismo,
las modificaciones a los estatutos sindicales producen efectos jurídicos a
partir de su adopción, en relación con los afiliados, y a partir de su
comunicación particular o de su publicación respecto del Estado y los demás
terceros.
iii) La
publicación para el efecto jurídico mencionado debe hacerse en el Diario
Oficial y se entiende surtida a partir del pago de los derechos
correspondientes.
iv) La
inscripción en el registro sindical del Ministerio de la Protección Social, del
acta de constitución de los sindicatos de trabajadores y de los cambios totales
o parciales en la junta directiva de los mismos, sólo tiene como finalidad y
efecto la conservación de la información y la expedición de certificaciones con
base en ella.
Con fundamento en lo expuesto,
aclaro mi voto a la presente sentencia.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Sentencia C-1052 de 2001.
[2]En Sentencia C-362 de 2001, la Corte
concluyó que no existían cargos porque los argumentos dirigidos a reprochar la
disposición partían de proposiciones que no se derivaban de la norma acusada.
[3] Mediante Sentencia C-504 de 1995, la Corte concluyó
que la disposición acusada no correspondía a la realmente consagrada por el
legislador.
[4] Sentencia
C-1052 de 2001
[5] Puede verse la Sentencia C-269 de 1995.
[6] Sentencias C-090 de 1996, C-357 de 1997, C, 374 de
1997, C-012 de 2000 y C-040 de 2000.
[7] Sentencia C-504 de 1993.
[8] Sentencia
C-1037 de 2002.
[9] En las siguientes sentencias pueden encontrarse las
razones por las que la Corte Constitucional considera que el Convenio 87 de la
O.I.T., hace parte del bloque de constitucionalidad: C-797 de 2000, C-311 de
2007, C-043 de 2006, C-1188 de 2005, C-401 de 2005, T-285 de 2006, C-449 de
2005 y C-035 de 2005, entre otras.
[10] Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las
sentencias T-441 de 1992, C-385 de 2000, T-329 de 205, T-953 de 2005, T-1178 de
2004 y T-979 de 2004.
[11] En este sentido, pueden verse las sentencias T-005 de
1997, T-568 de 1999, T-510 de 2002, T-509 de 2005, T-072 de 2005 y T-359 de
2005.
[12] En cuanto a la libertad, autonomía e independencia de
los sindicatos, puede acudirse, entre otras, a las sentencias C-385 de 2000,
C-797 de 2000, C-449 de 2005, C-043 de 2006, C-449 de 2005, C-311 de 2007 y
C-1188 de 2005.
[13] Sobre el deber de los sindicatos de respetar el
derecho fundamental al debido proceso en la expulsión de alguno de sus miembros,
pueden verse las sentencias T-329 y T-331 de 2005. También resulta interesante
la ponderación que realizó la sentencia T-1189 de 2003, entre el derecho a la
libertad sindical de los miembros del sindicato de un hospital que expresaron
sus reclamaciones laborales con gritos y arengas y el derecho a la vida y a la
tranquilidad de los enfermos hospitalizados que no podían conciliar el sueño y
recuperar su salud debido al ruido generado por los trabajadores.
[14] En este punto, recuérdese además de las sentencias
citadas en las dos notas anteriores, las sentencias C-201 de 2002, T-270 de
2004 y T-1328 de 2001, entre otras.
[15] Sentencia C-797 de 2000. M.P. Antonio Barrera
Carbonell. En este mismo sentido, pueden consultarse las sentencias C-311 de
2007, C-280 de 2007 y T-1178 de 2004.
[16] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[17] M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[18] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[19] M.P. Fabio Morón
Díaz.
[20] M.P. Jaime
Araújo Rentería.
[21] M.P. Clara Inés
Vargas Hernández
[22] A pesar de que, como lo explicó la sentencia T-979 de 2004.
M.P. Jaime Córdoba Triviño, las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical
de la Organización Internacional del Trabajo no tienen carácter vinculante para
los Estados miembros de la O.I.T., sirven como elementos de apoyo para la
interpretación de los Convenios de ese organismos internacional.
[23] La Libertad Sindical. Recopilación de Decisiones y
principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la
Organización  Internacional del Trabajo. Publicación de la O.I.T. Ginebra.
Tercera Edición. 1985.
[24] Sentencia C-311 de 2007. M.P. Nilson
Pinilla Pinilla. En esa misma línea puede consultarse la sentencia T-173 de 1995.
M.P. Carlos Gaviria Díaz
[25] Sentencia C-085 de 2005. M.P. Jorge Arango Mejía
[26] Sentencia T-173 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz