C-352-13
Sentencia C-352/13
Sentencia
C-352/13
ACCION PUBLICA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza jurídica/ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
La
acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo de participación
ciudadana, destinada a provocar que la Corte constitucional, como máximo órgano
de la jurisdicción constitucional, tras el adelanto de un proceso, produzca una
sentencia con efectos de cosa juzgada sobre un cierto problema jurídico
planteado por el actor, relacionado con disposiciones creadas en general aunque
no exclusivamente por el Congreso de la República, obrando como constituyente
derivado o como órgano representativo legislativo. Es un instrumento que
combina el ejercicio de los derechos políticos con las prerrogativas entregadas
al ciudadano para controlar el poder desplegado por el legislador a través de
la creación de normas jurídicas. Por lo que hace a los requisitos del artículo
2º del Decreto 2067 de 1991, esta Corporación ha enfatizado la importancia de
requerir del ciudadano el cumplimiento de unas cargas mínimas de comunicación y
argumentación, de “razones conducentes para hacer posible el debate”, con las
que se informe adecuadamente al juez constitucional, para que este profiera una
decisión de fondo sobre los preceptos legales acusados. Tales requisitos no son
otros que la definición del objeto demandado, el concepto de la violación y la
razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.
CARGO DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos
Cuando
los cargos de la demanda de inconstitucionalidad formulan un problema de
omisión legislativa relativa, en donde el accionante claramente da a entender
en su demanda que el legislador ha omitido un deber de regulación, con lo cual
se crea una discriminación negativa injustificada, éste debe cumplir con unas
cargas de argumentación más exigentes. Es decir, es menester que el ciudadano
demuestre con razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes,
que la norma acusada contiene una omisión legislativa relativa de conformidad
con el artículo 2º numerales 3  y 5 del Decreto 2067 de 1991.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Impone al
demandante una mayor carga argumentativa
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA POR OMISION LEGISLATIVA-Ineptitud
sustantiva por incumplimiento de carga argumentativa
Referencia: expediente
D-9318
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso tercero del numeral 7° del artículo 206
del Estatuto Tributario.
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Bogotá
D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Iván Palacio
Palacio -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia con fundamento en los siguientes:
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Enrique Figueroa Morante demandó el inciso
tercero del numeral 7° del artículo 206 del Estatuto Tributario.
Mediante auto del 11 de diciembre de 2012, el Despacho
del Magistrado Sustanciador admitió la demanda presentada.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir la demanda de la referencia.
1.1.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el inciso tercero del numeral 7° del artículo 206
del Estatuto Tributario, conforme a su publicación en el Diario Oficial N° 38.756
del 30 de marzo de 1989, destacando en negrilla y subrayas el aparte acusado.
“DECRETO 624 DE 1989
Diario
Oficial No. 38.756 de 30 de marzo de 1989
‘Por
el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos
Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales’
ARTICULO 206. RENTAS DE TRABAJO EXENTAS. Están
gravados con el impuesto sobre la renta y complementarios la totalidad de los
pagos o abonos en cuenta provenientes de la relación laboral o legal y
reglamentaria, con excepción de los siguientes:
(…)
7.
<Inciso 1 y 2 INEXEQUIBLES>
En el caso de los Magistrados de los Tribunales y de sus Fiscales,
se considerará como gastos de representación exentos un porcentaje equivalente
al cincuenta por ciento (50%) de su salario. Para los Jueces de la
República el porcentaje exento será del veinticinco por ciento (25%) sobre su
salario.
En el caso de los rectores y profesores de universidades oficiales, los gastos
de representación no podrán exceder del cincuenta por ciento (50%) de su
salario”.
1.2.
DEMANDA
1.2.1. Considera el demandante que el inciso
tercero del numeral 7 del artículo 206 del Estatuto Tributario es contrario al  artículo
13, y a los principios de justicia y equidad tributaria previstos en los
artículos 95-9 y 363 de la Constitución Política. Los  argumentos de la demanda
son los siguientes:
1.2.2. Aduce en primer lugar, que la
norma acusada sirve de fundamento para dispensar un tratamiento desigual,
diferenciado y no justificado en cuanto a la igualdad y a la equidad
tributaria, cuando consagra los efectos de la exención en relación con fiscales
que actúan ante los magistrados y lo desconoce para otros fiscales.
1.2.3. Indica  que  pese a
pronunciamientos anteriores contra la misma disposición, no existe cosa juzgada
constitucional y por ende, debe la Corte pronunciarse en relación con la norma
acusada.  Señala así que  las sentencias C-1060A de 2001,  C-461 de 2004 y
C-748 de 2009, solo constituyen cosa juzgada relativa y aunque versen sobre el
principio de igualdad, fueron dictadas de acuerdo a los cargos analizados en cada
una de ellas. Lo que indica, que de manera alguna se han estudiado por la Corte
los cargos que se exhiben  en esta demanda, circunscritos a la necesidad
jurídica de ampliar el sentido de la norma acusada para que, a la luz del test
de igualdad, el porcentaje de la exención allí prevista para los jueces de la
República se extienda a los fiscales que ante ellos actúan.
1.2.4. Reiteradamente el accionante invoca
el  concepto de la  DIAN número  072400 de 2002 para demostrar que se esta haciendo
una aplicación exegética e irrazonable  de la situación de los fiscales delegados
ante los  jueces, diferente a la de los fiscales que actúan ante  los
Tribunales o ante la Corte Suprema de Justicia; es una interpretación  arbitraria
porque “ si se aceptó que estos últimos pueden tener la prerrogativa que la
norma acusada contempla, vale decir, una exoneración equivalente al veinticinco
(25%) por ciento de sus ingresos,  debe darse el mismo tratamiento a Fiscales
Especializados, Fiscales Seccionales y Fiscales Locales que ejercen funcionales
similares a la de los jueces.”
1.2.5. La Fiscalía General de la Nación
forma parte de la Rama Judicial, tal y como lo dispone el artículo 249 de la
Carta Política, lo que  implica a juicio del actor,  la necesidad de que
fiscales delegados y jueces, en las categorías que corresponden, reciban el
mismo manejo tributario.
1.2.6. Acepta que las  funciones de
fiscales delegados y jueces son distintas; no obstante repara en que  aun
después de la reforma constitucional del Acto Legislativo 03 de 2002, muchas
funciones judiciales se encuentran hoy a cargo de los fiscales, de  suerte  “que
éstos  no actúan, en nuestro ordenamiento jurídico, como simples abogados del
Estado para la persecución penal, sino que, por el contrario, desde el propio
texto del artículo 250 de la Constitución, son tratados como funcionarios
judiciales”.
1.2.7. En clave comparativa, afirma, que
la ley marco de las prestaciones de los funcionarios (Ley 4 de 1992) otorga el
mismo tratamiento prestacional a jueces y fiscales; la llamada bonificación por
actividad judicial se reconoce y paga a ambos, al tiempo que el régimen
disciplinario es exactamente el mismo en los dos casos;  concluye entonces que
la norma demandada vulnera el derecho de igualdad para los fiscales que actúan
en los distintos niveles de las jerarquías judiciales a ser tratados en un pie
de igualdad frente a aquellos que vienen recibiendo el beneficio tributario con
base en el artículo 206 demandado.  Precisa que los fiscales ante jueces jamás
podrán ser objeto del beneficio tributario que autoriza el referido artículo, porque
“la doctrina de la autoridad tributaria (DIAN)  ha sido consistente y
limitativa de los casos que cobija”.
1.2.8. Asume el accionante, que podría
considerarse  que los Fiscales delegados ante los Tribunales y los Fiscales
Delegados ante la Corte Suprema de Justicia tienen una mayor responsabilidad
política que los demás. Sin embargo,  precisa que “esto resulta ser muy
relativo si se considera que los funcionarios con fuero —constitucional o
legal- son muy pocos, en comparación al grueso de los colombianos que no lo
tienen, y la gran carga de ingreso de procesos por denuncias formuladas
corresponde a la que tramitan los Fiscales Especializados, los Fiscales
Seccionales y los Fiscales Locales y, pocas veces en realidad —por situaciones
políticas coyunturales-resultan los altos funcionarios del Estado investigados
penalmente y, menos aun, condenados, repito, en comparación con los ciudadanos
del común. Así, si a los fiscales se les evaluara productividad laboral ya no
por el número de acusaciones que profieren, como ha sucedido en algunas
detestables épocas de la Fiscalía General de la Nación, sino por el número de
condenas que logran ante los jueces, ciertamente, los fiscales delegados ante
los tribunales y los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia
estarían en problemas para justificar su permanencia en el cargo, más que
cualquier otro fiscal de categoría distinta.”
1.2.9. En el escrito de corrección de la
demanda, el accionante insiste en que los  conceptos de la DIAN  incluso
posteriores al 072400 de 2002 han perpetuado un orden de cosas inconstitucional
frente a  sujetos que deben ser objeto de exención tributaria.
1.2.10. Solicita en consecuencia, que la
Corte declare la exequibilidad condicionada del aparte acusado, en el entendido
de que la exención allí prevista para los jueces de la república se extienda
también a los fiscales que ante ellos actúan, en la misma proporción. Pide igualmente
que el fallo tenga efectos  retroactivos a partir  del siete de noviembre de
2002, fecha en  la que  se dictó por la DIAN el concepto numero 072400.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1. Intervención de la
Universidad Externado de Colombia
El doctor Julio
Roberto Piza, director del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad
Externado de Colombia solicita la constitucionalidad de los fragmentos
demandados considerando que en el supuesto contemplado en la norma acusada,
existen elementos de identidad entre las dos categorías de servidores públicos
que se pretende igualar; sin embargo, los fiscales ostentan una naturaleza
diferenciada legal y constitucionalmente, lo cual en su concepto, no permite
sostener una identidad suficiente que soporte el trato igualitario que pretende
el accionante.
1.3.1.1.   Consideró así, que
“la inerte actitud del órgano legislativo no configura una situación digna
de interpretación extensiva como quiera que fueron definidos como beneficiarios
de  un tratamiento tributario excepcional sujetos de calidades específicas,
dotados de competencias diferenciadas y protagonistas de una realidad
profesional especial”.
1.3.1.2.   Finalmente,
señaló que el legislador y el propio constituyente han reconocido la existencia
de evidentes similitudes entre las “majestades comparadas”, pero es el
propio legislador quien en variadas ocasiones ha observado también las
evidentes diferencias que las separan, siendo su deber y no el del juez
constitucional, el de adecuar el tratamiento normativo tributario si esa fuera
su voluntad.
1.3.2. Intervención del
Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT)
El presidente
del ICDT solicitó la inconstitucionalidad de la norma acusada, por ser
contraria al principio de igualdad y equidad, luego de sostener que se trata de
una disposición que alberga privilegios odiosos, inexplicables e
injustificados.
1.3.2.1.
Explicó que la violación a la
Constitución no está en el simple hecho de que un “privilegio
desproporcionado no se haga extensivo a otros no favorecidos por la generosidad
legislativa, sino en la existencia misma de ese privilegio".
1.3.2.2.   Sostuvo que no
puede el ICDT mostrarse complaciente con la existencia dentro del sistema
tributario, de una disposición como la cuestionada y menos aún con su
extensión  a  otras situaciones no previstas por el legislador. Agregó que “ni
las clásicas concepciones de lo justo ni  las contemporáneas sobre el tema, admitirían
un privilegio como el cuestionado, porque no se ve cuál es el criterio ni cuál
es el motivo para que el desigual discriminatorio tratamiento que contempla la
norma se mantenga dentro del orden jurídico”.
1.3.2.3.   En consecuencia,
consideró que la Corte Constitucional debe retirar del ordenamiento el inciso
acusado en su totalidad, por cuanto la cuestión no se podría entender superada
simplemente perpetuando y ampliando el alcance de un privilegio de “estirpe
feudal que no tiene sentido en el actual contexto de una hacienda pública
dependiente, cada vez en mayor grado, de ingentes recursos para superar el
drama de una sociedad injusta y con altos niveles de pobreza”.
1.3.3. Intervención del
Ministerio de Hacienda
El delegado del
Ministro de Hacienda estimó que la Corte debe inhibirse en el presente caso o,
en su defecto, declarar exequible la disposición enjuiciada.
1.3.3.1.   En primer lugar,
precisó que ya la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la disposición
acusada por lo que existe cosa juzgada y procedería una sentencia
inhibitoria.
1.3.3.2.   En segundo
lugar, consideró que de proferirse un fallo de fondo, las exenciones
tributarias establecidas en la norma demandada no violan los principios de
igualdad y equidad tributaria, por cuanto si bien establecen un tratamiento
diferenciado entre contribuyentes, ésta circunstancia se encuentra justificada
en atención a que los beneficiarios de dichas exenciones están sometidos a los
más altos niveles de responsabilidad e  incluso riesgo en la realización de sus
funciones.
1.3.3.3.   En consecuencia,
aseguró que indistintamente de las similitudes que puedan tener los fiscales
delegados ante los jueces de la República, frente a los fiscales que actúan
ante los magistrados de tribunales, es evidente que no se encuentran en la
misma situación en relación con las funciones que desempeñan y los casos que
investigan, por lo que el trato tributario diferenciado no resulta violatorio
del principio de igualdad.
1.3.4. Intervención de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)
La apoderada de la
Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales solicitó en primer lugar  la inhibición  y como petición subsidiaria
la exequibilidad de los fragmentos acusados.
1.3.4.1.   Señaló que al
existir ya un pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre el mismo punto
en discusión con los mismos argumentos, es claro que la decisión en el presente
caso debe ser la misma adoptada mediante sentencia C-647 de 2010. Aseveró que
la demanda esta basada en proposiciones jurídicas deducidas por el accionante
quien solo cita sus percepciones y suposiciones sobre la norma acusada “sin
que exista razón constitucional que justifique su argumentación, lo que sitúa a
la demanda en causal de ineptitud”.
1.3.4.2.   Consideró
igualmente  que no existe violación al artículo 363 de la Carta pues se
entiende que “la extensión del beneficio que pretende el demandante  no es
viable por cuanto no es posible extender los alcances de la norma a estadios no
contemplados por el legislador”.
1.3.4.3.   Indicó que el
numeral 9 del artículo 95 constitucional tampoco se ve afectado por la
disposición atacada “en tanto si  bien es posible que existan situaciones
especiales  que ameritan exoneración, es claro que a la luz de la Carta el
ejercicio de los derechos de los ciudadanos, generan obligaciones como lo es el
deber de contribuir con las cargas públicas a través del pago de impuestos”.
1.3.5. Intervención de la
Universidad del Sinú.
La doctora Alma
Lafont Mendoza, Decana de Ciencias Jurídicas, Sociales y Educación de la
Universidad del Sinú, pidió que se declarara la constitucionalidad condicionada
de la norma acusada y, por ende, que el beneficio de la exención tributaria sea
extensivo a fiscales  seccionales, especializados y locales.
1.3.5.1.
Fundamenta su intervención
señalando que los fiscales y los jueces de la República “se encuentran en
igualdad de condiciones pues  comparten el mismo orden jerárquico, sus cargos
semejantes en lo que a funciones y responsabilidades se refiere, así como
salarios y prestaciones  iguales y  a pesar de esto no gozan del beneficio
tributario”.
1.3.5.2.   Señaló
igualmente que si los fiscales llegasen a gozar de dicha exención de renta del
25%, ello no supondría ninguna afectación fiscal, al contrario, “por el
hecho de ser funcionarios judiciales, el estado  realiza de manera automática
sobre los salarios retención en la fuente…  y de esa manera se asegura un flujo
constante de recursos, lo cual no conllevaría a un menoscabo al recaudo de
renta.”
1.3.6. Intervención de la
Universidad del Rosario
La doctora Clara
Viviana Plazas Gómez, profesora de carrera académica de la Universidad  del
Rosario, estimó que la norma debe ser declarada exequible, por cuanto no
vulnera  los artículos 13, 95 y 363 constitucionales.
1.3.6.1.
Estimó la interviniente que la
tarea de definir la inclusión de los fiscales delegados, seccionales y locales
dentro de la norma relacionada con la exención, le corresponde al legislador,
en el sentido de contextualizar las normas al momento histórico, social y
económico por el cual atraviesa el país, con mayor razón si  ha habido avances
normativos y restructuración de la rama judicial.
1.3.6.2.   Precisó que es
sólo a través de la Rama Legislativa que se puede modificar la norma en el
sentido de ampliar la exención a los fiscales de la Fiscalía General de la
Nación, esto bajo el supuesto de que la inclusión de dichos funcionarios no
resulte contraria al deber de contribuir con los gastos e inversiones del
Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad.
1.4.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
De conformidad
con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la
Constitución Política, el Procurador General de la Nación rindió concepto sobre
la demanda instaurada solicitando que se declare exequible la exención del
impuesto sobre la renta y complementarios del 25% de los salarios de los Jueces
de la República, bajo el entendido de  que también cobija a los Fiscales
Delegados que actúan ante éstos, tal como en su momento lo solicitó en su
concepto número 4953, proferido dentro del proceso D-8018 relacionado con una
demanda contra los mismos apartes normativos ahora analizados, por cargos
similares y presentada por el mismo accionante.
1.4.1. El análisis de la Procuraduría parte de un test de igualdad en el que
el  criterio de comparación es de tipo funcional, asumiendo que la justicia
penal en Colombia es administrada por el binomio inescindible  entre jueces y
fiscales. Los primeros, por estar a cargo de la dirección y control del proceso
penal, y los segundos, porque tienen la responsabilidad del impulso procesal en
lo que corresponde a las labores de investigación y acusación como lo describe
el artículo 250 de la Constitución Política.
1.4.2. Desde esa noción de paridad
funcional entre los jueces y los fiscales en relación con los jueces ante
los cuales los fiscales ejercen sus funciones judiciales, indicó que la Ley 270
de 1996, estatutaria de administración de justicia, en sus artículos 127, 128,
130 y 159, establece que los requisitos generales y adicionales para el
desempeño de cargos de funcionarios en la rama judicial son exactamente los
mismos en lo que compete a los fiscales frente a los funcionarios ante los
cuales actúan, ya sean magistrados de tribunal o jueces de la República, lo que
implica tener el mismo régimen de carrera, razón por la cual sus cargos deben
estar homologados con los restantes de la rama judicial, hasta el punto de
tener que observarse la nomenclatura y grados previstos para estos últimos en
tal homologación. De igual manera, la paridad funcional aludida abarca el marco
de responsabilidad disciplinaria, tal como se observa en el artículo 112 de la
misma ley estatutaria en concordancia con lo establecido en el numeral 3 del
artículo 256 de la Constitución Política.
1.4.3. En consecuencia, para la vista
fiscal, “no existe ningún tipo de justificación desde los puntos de vista de
la razonabilidad y proporcionalidad, especialmente porque sus derechos
laborales se ven comprometidos negativamente, en lo que a ingresos percibidos
se refiere provenientes de la vía oblicua de la justicia y equidad tributarias,
ya que realmente reciben menos que sus pares judiciales como consecuencia de la
no aplicación de la exención tributaria que cobija a estos últimos, máxime
cuando los agentes del Ministerio Público y los magistrados auxiliares de las
altas cortes -estos últimos dentro del contexto y vigencia de la Constitución
de 1991 por decisión judicial de la Corte Constitucional mediante la sentencia
C-748 de 2009-, sí son acreedores de tal exención tributaria sobre un
porcentaje de sus ingresos sin que tengan el mismo grado de paridad funcional
en relación con los jueces y magistrados de tribunal, como sí la tienen los
fiscales.”
2.
CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
Conforme
al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para
conocer de la constitucionalidad del inciso tercero del numeral 7° del
artículo 206 del Estatuto Tributario.
2.2.
PROBLEMA
JURÍDICO
La
demanda bajo estudio apunta a que se haga una declaración de exequibilidad
condicionada de manera que se entienda que la exención prevista para los jueces
de la República respecto del 25 % de su salario, sea aplicable también a los fiscales
que actúan ante dichos funcionarios.
El
ciudadano demandante argumenta que tal beneficio vulnera el derecho al trato
legal igual porque no incluye en esa categoría a los fiscales que actúan ante los
jueces, como sí ocurre con los fiscales adscritos a los magistrados de tribunal,
sin que exista ninguna justificación para ello, en tanto los fiscales también
son funcionarios judiciales. Afirma que la Fiscalía General de la Nación forma
parte de la Rama Judicial del Poder Público, por lo cual los jueces y los
Fiscales que ante ellos actúan deben tener el mismo manejo  tributario. Señaló  que
el régimen salarial y disciplinario es el mismo para ambas categorías de
funcionarios, razones adicionales para que reciban por igual el beneficio a que
alude la norma cuestionada.  El grueso de los  intervinientes dentro del
proceso constitucional solicitan por un lado, la inhibición de la Corte aduciendo
ineptitud de la demanda y por otro la exequibilidad condicionada de la norma,
siendo ésta última la  tesis que  suscribe el Ministerio Público.
Considerando
que ya se había presentado una demanda por el mismo actor y por  razones bastante
similares, lo que dio origen a la sentencia inhibitoria C-647 de 2010, corresponde
a la Corte precisar  (i) si en esta nueva ocasión el accionante logró superar
los vicios de ineptitud  de la demanda, o (ii) si  realmente cabe un
pronunciamiento de fondo a la luz de los argumentos presentados en la misma,
atinentes a la supuesta vulneración a la igualdad de trato tributario.
2.3.
LA
NATURALEZA JURÍDICA DE LA ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD Y LAS
CONDICIONES PARA SU EJERCICIO
Reiterando la
jurisprudencia de este Tribunal[1],
la acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo de participación
ciudadana, con el cual se desarrolla el principio previsto en los artículos 1º,
2º y 3º de la Constitución, de ser Colombia un Estado social de derecho
democrático y participativo. Dicha acción está destinada a provocar que la
Corte constitucional, como máximo órgano de la jurisdicción constitucional,
tras el adelanto de un proceso, produzca una sentencia con efectos de cosa
juzgada sobre un cierto problema jurídico planteado por el actor, relacionado
con disposiciones creadas en general aunque no exclusivamente por el Congreso de
la República, obrando como constituyente derivado o como órgano representativo
legislativo.
Es, en este
orden, un instrumento que combina el ejercicio de los derechos políticos
(artículo 40 CP), con las prerrogativas entregadas al ciudadano para controlar
el poder desplegado por el legislador a través de la creación de normas
jurídicas.
Desde su faceta
como derecho constitucional fundamental, esta facultad reconocida a los
ciudadanos puede estar regulada y delimitada por la ley, a fin de hacer
efectivo su ejercicio y definir las reglas a las cuales se somete. Pero al
mismo tiempo, la regulación del derecho de accionar contra las leyes, busca
ponderar entre el interés perseguido por el actor al demandar y los demás
bienes jurídicos llamados a ser protegidos, como aquellos que recoge la norma
acusada y ordenados a partir del poder de configuración legislativa del
Congreso, así como los relacionados con la seguridad jurídica y el principio de
estabilidad del Derecho, con los cuales se protege la confianza en el sistema
normativo y en las reglas que lo integran.
Igualmente, y
esto es algo que debe estimarse esencial en este tipo de valoraciones, la
delimitación del derecho de interponer demandas de inconstitucionalidad tiene
por propósito acotar el poder de la Corte Constitucional, pues las exigencias
básicas establecidas también procuran determinar el ámbito dentro del cual, en
términos generales, debe actuar el juez a la hora de valorar la exequibilidad o
no de una disposición.
Porque, como lo
ha expresado la jurisprudencia de esta Corporación[2], no es
función de ésta actuar de oficio, suplir al demandante y pronunciarse sobre la
exequibilidad de disposiciones que no han sido acusadas, ni tienen cargos
concretos y conceptos de violación constitucional reconocibles, pues de actuar
así la Corte se estaría convirtiendo en juez y parte, suplantando al ciudadano
y contrariando su función institucional de ser guardiana imparcial de la Carta.[3]
De tal suerte y
no obstante su carácter de acción pública, conforme a lo previsto en el
artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, la demanda debe incluir todas las normas
que deberían ser acusadas para que el fallo no sea inocuo. En el artículo 2º
del Decreto 2067 de 1991, se establecen los demás requisitos que debe reunir la
demanda, en los que se disponen las exigencias básicas con las cuales el
ciudadano ejerce su derecho de manera responsable y participa activamente en el
proceso del que trata el artículo 241 de la Constitución Política,
suministrando la información necesaria que permite tanto activar el
funcionamiento de la jurisdicción constitucional a instancias de la Corte, como
la obtención de un pronunciamiento definitivo sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una determinada disposición jurídica.
Por lo que hace
a los requisitos del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en reiterada
jurisprudencia, en particular desde la sentencia C-1052 de 2001[4] que
recogió y sintetizó la línea decantada por años, esta Corporación ha enfatizado
la importancia de requerir del ciudadano el cumplimiento de unas cargas mínimas
de comunicación y argumentación, de “razones conducentes para hacer posible el
debate”, con las que se informe adecuadamente al juez constitucional, para que
éste profiera una decisión de fondo sobre los preceptos legales acusados.
Tales requisitos
no son otros que la definición del objeto demandado, el concepto de
la violación y la razón por la cual la Corte es competente para
conocer del asunto (artículo 2 del Decreto 2067 de 1991).
El objeto
demandado hace referencia al deber de identificar las normas acusadas como
inconstitucionales (artículo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991), cuya
transcripción debe acudir a una fuente oficial que asegure la exactitud de su
contenido y permita verificar las razones por las cuales para el actor ese
contenido normativo es contrario a la Constitución.
El concepto
de la violación, consiste en la “exposición de las razones por las cuales
el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta
vulnerado por las disposiciones que son objeto de  la demanda”. Aunque resulta
evidente que el ciudadano puede “escoger la estrategia que considere
conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto”, en todo
caso debe concretar: i) los “cargos contra las disposiciones acusadas,
lo que implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente
clara las normas constitucionales violadas”[5]; (ii.) el
“’contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las
normas demandadas, es decir,  manifestar qué elementos materiales del texto
constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones
legales que se impugnan[6]’”;
(iii.) “las razones por las cuales los textos normativos demandados
violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 1991)”, que
sean para el juez constitucional “claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes”[7].
Esto último
significa que se deben plantear acusaciones comprensibles o claras, recaer
verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada y en ese orden ser
ciertas, mostrar de forma específica cómo la o las disposiciones objeto de
demanda vulneran la Carta, utilizando para tales efectos argumentos
pertinentes, esto es, de naturaleza constitucional y no legal o doctrinario ni
referidos a situaciones puramente individuales. Por último, la argumentación
del demandante debe ser suficiente, en el sentido de ser capaz de suscitar una
mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada[8].
Como último
requisito general se encuentra la competencia, que apunta a establecer
que sea la Corte Constitucional quien debe conocer del asunto sometido a su
juicio, por cuanto así lo determina el texto normativo demandado en
concordancia con lo previsto en el artículo 241 de la Constitución.
El
lleno de todos estos requisitos es, por lo demás, condición para que, dado un
caso excepcional, pueda la Corte Constitucional integrar la unidad normativa, pues
la ocurrencia de las precisas y excepcionales circunstancias que permiten
extender el examen de constitucionalidad a normas no acusadas, requieren en
todo caso que se presente una demanda en forma en contra de un texto legal[9].
Ahora bien,
cuando los cargos de la demanda de inconstitucionalidad lo que formulan es un
problema de omisión legislativa relativa, como en este caso, en donde el
accionante claramente da a entender en su demanda que el legislador extendió el
beneficio tributario a los fiscales adscritos al Tribunal, pero no a los que
ejercen funciones ante los jueces, tal precariedad de la norma debe resultar
ostensible dentro de la estructura argumentativa mínima que se debe completar
en este tipo de proposición.
Es por ello que
la  jurisprudencia ha consolidado su línea a este respecto señalando que una
omisión es relativa, “cuando se vincula con un aspecto puntual dentro de una
normatividad específica y  se vuelve constitucionalmente reprochable si se
predica de un elemento que, por razones lógicas o jurídicas –específicamente
por razones constitucionales-, debería estar incluido en el sistema normativo
de que se trata, de modo que su ausencia constituye una imperfección del
régimen que lo hace inequitativo, inoperante o ineficiente”[10], en
particular por producir  por lo general violaciones  del derecho a la igualdad[11]
o el derecho al debido proceso[12].
De este modo,
cuando el ciudadano, como en la presente demanda,  plantea ante el juez
constitucional que el legislador ha omitido un deber de regulación, con lo cual
se crea una discriminación negativa injustificada, éste debe cumplir con unas
cargas de argumentación más exigentes. Es decir  “cuando de activar el control
de constitucionalidad abstracto por vía de acción se trata, aduciendo la
existencia de una omisión legislativa relativa, es menester que el ciudadano
demuestre con razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[13],
que la norma acusada contiene una omisión legislativa relativa de conformidad
con el artículo 2º numerales 3  y 5 del Decreto 2067 de 1991”[14].
El estudio de
fondo de la omisión legislativa relativa por el juez constitucional, reclama
entonces que el demandante haya acreditado los siguientes presupuestos “(i)
que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii)
que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador”[15].
Con tales
exigencias adicionales no se procura restringir per se el derecho a
participar en la defensa de la supremacía de la Constitución, sino hacer “eficaz
el diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la
expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para
juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior”[16]. Un
diálogo en el que se garantice que sea el demandante y no el juez quien define
los contornos dentro de los cuales se ejerce en cada caso el control
constitucional sobre las leyes y actos objeto de acusación[17].
Es en la norma
jurídica sobre la cual se predica la omisión, en la que se aprecia el requisito
central de admisión del cargo, pues es claro que el demandante no sólo debe
identificarla, sino que además debe argumentar con claridad, certeza y
especificidad, por qué el texto normativo señalado alberga una omisión
legislativa relativa y por qué, de no ser por la omisión, cabría incluir a las
personas no contempladas, o hacer efectivas en ellas sus consecuencias
jurídicas, ingredientes normativos o condiciones.
2.4.
LA
INEPTITUD DE LA DEMANDA
Como se dejó
dicho, cuando se alega una inconstitucionalidad basada en la posible configuración
de una omisión legislativa de carácter relativo, la argumentación del
demandante se torna más exigente, ya que el señalamiento de un precepto acusado
de contener una regulación incompleta, ha de ir acompañado de la expresión de
la hipótesis asimilable que habría quedado por fuera o del ingrediente o
condición faltante para armonizar el texto con los mandatos de la Carta, en
cuyo caso la exclusión ha de carecer de un principio de razón suficiente y por
ello, resultar posiblemente contraria al principio de igualdad, al contenido
superior de que se trate o a un deber específico que el Constituyente haya
impuesto al Legislador.
En el presente
caso, se enfrenta la Corte a una ineptitud de la demanda porque el accionante
no logra demostrar que las categorías de fiscales y jueces sean completamente
asimilables y que por ende debían estar los fiscales que actúan ante los jueces
en el componente integral de la norma acusada. Pretende así que la condición
omitida en el texto demandado se refiera a una categoría no asimilable entre
jueces y fiscales para efectos de predicar el mismo tratamiento tributario, lo
que evidentemente no se desprende de la Constitución como algo indispensable
para que la expresión demandada resulte avenida a sus mandatos, de donde
también surge que no está probado que el legislador, al establecer la exención,
haya incurrido en una inactividad parcial generadora de una omisión relativa
inconstitucional.
El accionante
plantea la supuesta violación a la igualdad por la vía de la omisión
legislativa y en el tránsito de la argumentación se advierte nuevamente que las
razones de la ineptitud de la demanda permanecen porque insiste, sin probarlo,
que las categorías de fiscales y jueces deben realmente tener la misma garantía
tributaria por compartir igual  régimen salarial y disciplinario, entre otros. Sin
embargo, como ya se dijo en la sentencia  C- 647 de 2010, el término “fiscales”
de la norma acusada esta referido, es a los procuradores delegados y agentes del
Ministerio Público que concurren en los trámites judiciales previstos en su
momento por la Ley 25 de 1974. Ello por cuanto el Estatuto Tributario está
contenido en el Decreto 624 de 1989, norma en la que el Gobierno Nacional
recopiló los distintos preceptos en materia impositiva.
En punto a la
norma acusada, la fuente original compilada por el Estatuto es el artículo 35-7
de la Ley 75 de 1986. Por ende, se está ante normas que fueron proferidas antes
de la entrada en vigencia de la actual Constitución Política, distinción
relevante puesto que la creación de la Fiscalía General de la Nación se deriva
de la Carta Política de 1991, lo que necesariamente incide en el significado de
la expresión “fiscales” contenida en la norma acusada.
Como lo advirtió
el fallo en comento, dentro del contexto normativo en que se inscribe esa
expresión no puede colegirse necesariamente que estos fiscales sean
equivalentes a los funcionarios judiciales que ejercen la investigación en el
proceso penal y mal podrían entonces asimilarse a los jueces, puesto que (i)
la Fiscalía General era una institución inexistente al momento de
promulgarse la norma que prevé la exención tributaria y carecería de sentido
que el legislador fijara como beneficiario de la misma a una categoría de
servidores públicos que no estaba prevista en el ordenamiento; y (ii) para
el momento en que se expidió la expresión acusada, las tareas de acusación y
juzgamiento eran ejercidas por los jueces de instrucción criminal, propios del
sistema penal inquisitivo vigente en esa época, regulados por el Decreto 409 de
1971 y, luego, por el Decreto 50 de 1987, última norma procesal penal del
periodo preconstitucional.
La situación
real que se ofrecía en la primera demanda y en la de ahora es la misma y por
ello se obliga la Corte a igual decisión:  el legislador cuando incorporó la
norma demandada al Estatuto Tributario, de manera taxativa y restrictiva creó
la exención para los magistrados y fiscales, entiéndase procuradores delegados
y agentes del Ministerio Público  y excluyendo obviamente como se indicó a los
fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con lo cual quedó clara la
imposibilidad de extender le exención por aplicación analógica a los fiscales
delegados ante jueces, como lo pretende el actor.
El criterio
excepcional de comparación ofrecido por el accionante continúa siendo escaso y débil,
por cuanto la falencia inicial de la demanda pasada se mantiene en ésta y el
accionante no logra exponer una omisión legislativa relativa. No tiene recibo
en el marco del control constitucional abstracto, intentar señalar
precariamente ausencias de técnica legislativa, como ocurre con la acusación
que se formula en este caso, en la que el demandante, entre otras, no cumple
con el requisito de coherencia argumentativa de vincular a ese contenido
normativo acusado una omisión en particular, que pueda derivar en exclusión de
casos realmente asimilables que deberían ser incluidos dentro de un mismo
presupuesto fáctico; por ello la acusación imperfecta torna la demanda
realmente inepta.
Unido a la
primera decisión inhibitoria cuyo origen también fue impulsado por el ahora
accionante, lo cierto es que los cargos de la demanda en esta ocasión están
estructurados a la luz de una aplicación  e interpretación de la norma que la
DIAN ha hecho a través de varios conceptos, y de la que el accionante deriva
toda suerte de inequidades  que provoca la aplicación de esa disposición a
sujetos específicos en condiciones muy especiales. Esta técnica ya ha sido
suficientemente resuelta por la Corte en numerosas ocasiones  advirtiendo que
el cargo no se encuentra adecuadamente formulado y desnaturaliza el juicio
abstracto de constitucionalidad, cuando el demandante no acusa realmente el
contenido de la norma sino que utiliza la acción pública para resolver un
problema particular. Ha dicho al respecto esta Corporación:
“(E)sta
Corporación ha entendido que no existe materialmente cargo, si el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico. En efecto, y como
bien lo señala la Vista Fiscal, la acción constitucional es de naturaleza
pública y tiene rasgos específicos, ya que su finalidad es retirar o mantener
en el ordenamiento una norma, según ésta sea o no exequible, por medio de una
decisión que tiene efectos erga omnes. Por ello el control abstracto no es un
ámbito propio para discutir peticiones de carácter individual, para las cuales
el ordenamiento prevé otras vías procesales. Esto obviamente no significa que
el demandante deba carecer de todo interés particular en los resultados de la
demanda, pues puede ser legítimo que intente obtener un provecho propio de la
decisión constitucional. Simplemente la Constitución exige que, en la medida en
que el actor actúa como un ciudadano en ejercicio de una acción pública, tiene
el deber de estructurar un cargo general y propiamente constitucional contra la
norma legal que impugna[18].”
En tales
condiciones, la Corte ha considerado que se impone un fallo inhibitorio cuando
la demanda es inepta y cuando no es claro que la posible omisión legislativa
resulte de la disposición acusada, ni el demandante precise con rigor cuáles
fueron los contenidos omitidos realmente  asimilables que resultaron
inconstitucionales.
3.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE
de
proferir pronunciamiento de fondo sobre el apartado demandado del numeral 7º
del artículo 206 del Estatuto Tributario, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Ausente en comisión
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente en comisión
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-761 de 2009. Así
mismo, entre muchas, sentencias  C-041 de 2002, C-1095 de 2001, C-1143 de 2001, A. 178 de 2003, A. 114 de 2004 y C-405 de 2009.
[2] Entre otras, C-428 de 2008 y
C-320 de 1997.
[3] C- 942 de 2010.
[4] Ver también
sentencias C-370 de 2006, C-922 de 2007 y C-923 de 2008.
[5] Cfr. Sentencia C-142 de 2001.
[6] Cfr. Ibíd.
[7] Sentencia C-1052 de 2001
[8] Idem.
[9] Al respecto se
señaló en la sentencia C-320 de 1997, reiterada en numerosas ocasiones, que “la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella es
necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente
indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha
sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es
procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a
aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores. Igualmente es
legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma
parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa
constitucionalidad” (subrayado fuera de texto). En el mismo sentido la
sentencia C-185 de 2002, donde la Corte observó: “La atribución legal
reconocida a esta Corporación para integrar la unidad normativa, es decir, para
vincular al proceso de inconstitucionalidad otros preceptos que no fueron
materia de acusación, al margen de tener un alcance excepcional y restrictivo,
sólo puede ejercerse cuando se ha verificado previamente que la demanda fue
presentada en debida forma; esto es, cuando se determine que la misma ha
cumplido con los requisitos formales y sustanciales de procedibilidad de la
acción pública de inconstitucionalidad”.
[10] Sentencia C- 041 de 2001,
criterio reiterado en la sentencias C-528 de 2003 y C- 1009 de 2005.
[11] Sentencias C- 185 de 2001; C-420
de 2000.
[12] Sentencias C- 540 de 1997;
C-041 de 2002.
[13] Sentencia C-1052 de 2001.
[14] Sentencia C-192 de 2006.
[15] Sentencia C-185 de 2002.
[16] Sentencia 1052 de 2001.
[17] Ver en este sentido sentencias
C-405 de 2009 y C-434 de 2010.
[18] Sentencia C-447 de 1997
Fundamento 3. En el mismo sentido ver, entre otras, las sentencias C-568 de
1995 y C-1052 de 2001.