T-578-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-578/94
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE
La vigencia del
artículo 83 de la Carta ha implicado un cambio sustancial en el desarrollo de
las funciones estatales, ya que ha invertido los términos de relación, con
miras a eliminar el tradicional esquema de desconfianza y recelo que
caracterizaba el comportamiento de las autoridades respecto de los particulares.
La carga de probar a cada paso la licitud y lealtad de la propia conducta, que
pesaba irremediablemente sobre quien actuara ante los entes oficiales y que
suponía el presupuesto de la mala fe, ha sido sustituída por la presunción
contraria -la de que toda persona actúa de buena fe-, quedando en cabeza del
Estado y de sus funcionarios la responsabilidad de desvirtuarla. La perspectiva
de la buena fe no puede perderse de vista cuando se trata del ejercicio de
actividades lícitas y permitidas pero que, por exigencia del legislador, están
sujetas a la regulación y al control de la autoridad pública.
VENDEDOR
AMBULANTE-Validez del
permiso
Los permisos que
concedan las autoridades para el desarrollo de determinada actividad son actos
administrativos particulares y concretos que amparan a sus titulares en el
ejercicio del derecho a ejercer aquélla dentro de los términos, límites y
facultades que ellos mismos incorporan, de conformidad con la ley. Una vez en
vigor el acto administrativo que concede una licencia o permiso, se crea una
situación jurídica individual y el administrado entra a gozar del derecho al
que se refiere la autorización. Las autoridades, incluída la que expidió el
acto, están obligadas a reconocer los efectos del mismo y, en consecuencia, a
respetar el ejercicio del derecho individual nacido a partir de aquél mientras
no sea anulado, suspendido o revocado. Volviendo al tipo de actos que en esta
oportunidad se consideran -los que autorizan en concreto el ejercicio de una
cierta actividad- los funcionarios de policía y los llamados a ejercer control
y vigilancia no tienen otra alternativa, so pena de incurrir en flagrante abuso
de autoridad, que la de aceptar el documento que el particular exhiba, en el
cual conste que se le ha conferido permiso o licencia, pues de lo contrario,
además de la violación del derecho individual amparado, ningún efecto tendría
la decisión administrativa de quien tiene la competencia correspondiente.
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE/DERECHO AL TRABAJO-Vulneración/VENDEDOR
AMBULANTE-Reubicación/ARBITRARIEDAD POLICIAL
El principio de
la buena fe implica que la administración está obligada a justificar la
revocación de los actos administrativos particulares y concretos y que no está
entre sus atribuciones la de atropellar la confianza del particular mediante
actos carentes de razonabilidad que contradigan sus propias actuaciones
previas. Del material probatorio puede colegirse que la peticionaria fue
desalojada de hecho del lugar que le había sido asignado para desempeñar su
oficio de vendedora, pese a que el permiso concedido no había llegado a su
fecha de vencimiento, sin que la administración hubiera procedido a reubicarla.
Fue violado así de manera ostensible su derecho al trabajo y se desconoció
abiertamente el principio de buena fe que debe regir todas las actuaciones
estatales. se concederá la tutela impetrada, ordenando al Secretario de
Gobierno que, dentro del término de cuarenta y ocho horas (48) horas, confiera
a la accionante el permiso que requiere para ejercer su actividad de vendedora
de comestibles por un término mínimo equivalente al tiempo en que se le impidió
arbitrariamente trabajar. Desde luego, la Secretaría deberá adoptar en forma
inmediata las medidas indispensables para reubicar a la solicitante, de manera
que pueda trabajar con libertad, conciliando su derecho con el que tiene la
comunidad a disponer del espacio público.
-Sala Quinta
de Revisión-
Ref.: Expediente
T-50296
Acción de tutela
instaurada por INES ESPINOSA GARCIA contra el Inspector Especial de Policía de
Cúcuta.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los catorce (14) días de diciembre de mil novecientos
noventa y cuatro (1994).
Se examinan los
fallos proferidos por el Juzgado Sexto Penal del Circuito y por la Sala Penal
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, mediante los cuales se
resolvió acerca del asunto en referencia.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
Desde 1983 INES
ESPINOSA GARCIA se dedica a la venta de comestibles en la avenida 4 entre
calles 8 y 9 de la ciudad de Cúcuta.
Su establecimiento
de comercio, clasificado como "estacionario", ha venido funcionando
con permiso de la Secretaría de Gobierno Municipal, renovado períodicamente. En
la actualidad dicha autorización le permite mantener el puesto de venta en el
sitio acostumbrado hasta el 31 de diciembre de 1994.
Según lo narrado por
la accionante, el 22 de julio de este año se hicieron presentes en su sitio de
trabajo funcionarios de la Inspección Especial de Policía de Cúcuta, quienes no
aceptaron el permiso conferido y le hicieron cerrar el establecimiento en forma
inmediata.
La actora aseguró no
poseer otros medios de subsistencia y expresó que, en consecuencia, entendía
que con la actuación descrita se vulneraba su derecho al trabajo.
II. DECISIONES
JUDICIALES
Mediante providencia
del 26 de agosto de 1994, el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Cúcuta
resolvió conceder la tutela en favor de la accionante.
El despacho judicial
decidió en tal sentido al encontrar que Inés Espinosa García llevaba a cabo su
actividad de vendedora ambulante con estricto cumplimiento de los requisitos
señalados por la Administración Municipal, toda vez que poseía el documento
oficial de autorización para manipular alimentos, se sometió a vestir el
uniforme asignado y obedeció la decisión de cambiarla de sitio, en cuya virtud
se le permitía ejercer siempre que lo hiciera después de las cinco de la tarde.
Tuvo en cuenta el
juzgador de primer grado que del trabajo de la solicitante depende su
subsistencia y la de su familia, circunstancia que impone un equilibrio entre
el derecho al trabajo y el derecho al espacio público.
Se ordenó a la
Inspección Especial de Policía de Cúcuta que dentro de las cuarenta y ocho
horas siguientes adoptara las medidas necesarias para que la vendedora
trabajara en el sitio en donde lo venía haciendo, hasta tanto la Secretaría de
Gobierno culminara la averiguación que adelantaba sobre autenticidad del carnet
presentado por la actora.
OMAR ELIAS LAGUADO
NIETO, Inspector Especial de Policía de Cúcuta, impugnó la sentencia, alegando
que la accionante no está registrada en el libro de censo de ventas estacionarias,
lo cual, según las normas municipales, constituye requisito para ejercer la
actividad. Manifestó que los funcionarios encargados de expedir permisos
solamente lo podrían hacer del 1º de enero al 30 de junio y del 1º de julio al
31 de diciembre y que la accionante presentó un permiso revalidado cada año y
firmado por un funcionario incompetente para ello.
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Cúcuta -Sala Penal-, mediante providencia del 28 de
septiembre, resolvió revocar el fallo de primera instancia y negar la tutela
solicitada.
Según el Tribunal,
la accionante no se sujetó a las formalidades establecidas por la
Administración Municipal de Cúcuta, pues pretendió sustentar su permanencia en
el lugar público "con la presentación de un permiso rechazado por los
funcionarios encargados de la vigilancia y control de estas actividades por no
corresponder a los requisitos impuestos a través de los decretos 2000 y 2001 de
1991, reglamentarios del Acuerdo 060 de 1990".
En concepto de la
Corporación, el derecho al trabajo amerita protección especial cuando se ejerce
de manera lícita, pero estimó que la accionante no se ha sometido a las normas
vigentes, destinadas a regular el uso del espacio público.
Expresó la
Sentencia:
"La
determinación de impedirle continuar ejerciendo el comercio en el lugar ya
conocido fue aceptada por el Inspector Especial de Policía con base en el
trámite surtido en la querella presentada por el Administrador del Centro
Comercial "Galerías", dentro del cual (la accionante) fue oída en
diligencia de descargos, de lo cual se infiere que conoció oportunamente ese
trámite y por ende le era accesible interponer los recursos legales para hacer
valer los derechos que dice ostentar, con ocasión de la actuación
administrativa surtida ante la Inspección de Policía, sin que conste que hasta
ahora haya ejercido sus derechos en ese procedimiento de orden policivo.
Dentro de las
causales de improcedencia de tutela incluye el artículo 6º del Decreto 2591 de
1991 la existencia de recursos o medios de defensa judicial para atacar la
decisión adoptada por la autoridad que se estime vulnera o amenaza un derecho
fundamental, entendiéndose que es deber del administrado agotar esos mecanismos
para entonces sí recurrir al residual de esta acción".
A juicio del
Tribunal la actividad informal de la peticionaria como vendedora no estaba
amparada por la normatividad municipal vigente, ya que se fundaba en una
autorización no aceptada por la Administración.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos en mención, de conformidad
con lo preceptuado en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política.
El conocimiento del
caso concreto ha sido asignado a esta Sala de Revisión, siguiendo los trámites
de selección y reparto previstos por el Decreto 2591 de 1991.
Espacio
público y derecho al trabajo
Una vez más se
plantea ante la Corte el conflicto que normalmente se genera entre la
administración pública y los vendedores ambulantes o estacionarios cuando éstos
aspiran a que se haga valer su derecho a trabajar y aquélla considera hallarse
facultada y, más que eso, obligada a regular el uso del espacio público para
preservarlo en beneficio de la comunidad.
Sobre el tema cabe
reiterar la doctrina sentada por esta Corte desde su sentencia del 17 de junio
de 1992 (Magistrado Ponente: Dr. Jaime Sanín Greiffenstein).
Como allí se afirmó,
es preciso que la jurisdicción concilie de manera proporcional y armoniosa los
derechos en juego, garantizando su coexistencia en relación con los valores y
principios consagrados en la Constitución, para que el Estado pueda dar
cumplimiento a su obligación de velar por la integridad del espacio público y
por su destinación al uso común (artículo 82 C.P.) y, a la vez, brinde al
trabajo la protección especial que le corresponde (artículo 25 C.P.) y propicie
la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar (artículo 54 C.P.).
A la luz de este
criterio, deben ser desechadas las interpretaciones parciales de la norma
constitucional, sustituyéndolas por una visión integral y coherente que otorgue
a cada uno de los derechos comprometidos el lugar y la importancia que la
propia Carta les otorga. Tan inconstitucional sería favorecer un uso desordenado
del espacio público, con el consiguiente daño al bien público, so pretexto de
proteger a los trabajadores informales, como impedir de manera absoluta y miope
el ejercicio de su legítima actividad, arguyendo el imperativo de defender el
espacio público, pues esto último comportaría flagrante desconocimiento del
derecho al trabajo.
Por ello, dijo la
Corte en el citado fallo:
"Lo anterior
supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local se proponga recuperar
el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de licencias o
autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y ejecutar un
adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores ambulantes, de
manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna."
Según lo dispuesto
por la Constitución, el uso del suelo y del espacio público debe ser
reglamentado en los distritos y municipios por los concejos, corporaciones que
actúan en esta materia con base en lo preceptuado por el artículo 313, numeral
7º, de la Carta, en concordancia con las pertinentes disposiciones de la Ley
136 de 1994 y complementarias.
Por su parte, a los
alcaldes, quienes ejercen la primera autoridad de policía en el municipio, les
está asignada, según el artículo 315, numerales 1 y 3, de la Carta, la función
de velar por el cumplimiento de las correspondientes normas constitucionales
legales y reglamentarias. Les compete, entonces, expedir las autorizaciones o
permisos a que haya lugar y ejercer la inspección y vigilancia sobre quienes ejercen
actividades comerciales, adoptando las medidas tendientes al desarrollo de la
preceptiva general e imponiendo las sanciones previstas a quienes se apartan de
ellas.
Es claro, desde
luego, que en el desempeño de la función reguladora, en la expedición de las
normas de carácter general y en el desarrollo concreto de las atribuciones de
vigilancia y control las autoridades están obligadas a respetar los derechos
fundamentales de las personas y que, para el caso específico de los negocios
ambulantes o estacionarios en lugares públicos, no pueden conculcar el derecho
al trabajo de quienes, siendo titulares de licencias o permisos concedidos por
la propia administración, se ajustan a sus términos.
El principio
de la buena fe y la validez de los actos administrativos particulares y
concretos.
Que los servidores
públicos ejerzan su función sobre la base de la buena fe de los administrados
no es en modo alguno graciosa concesión otorgada por los primeros a los
segundos sino derecho de rango constitucional y, por tanto, regla de
obligatoria observancia en todo tipo de trámites y diligencias.
La vigencia del
artículo 83 de la Carta ha implicado un cambio sustancial en el desarrollo de
las funciones estatales, ya que ha invertido los términos de relación, con
miras a eliminar el tradicional esquema de desconfianza y recelo que
caracterizaba el comportamiento de las autoridades respecto de los
particulares. La carga de probar a cada paso la licitud y lealtad de la propia
conducta, que pesaba irremediablemente sobre quien actuara ante los entes
oficiales y que suponía el presupuesto de la mala fe, ha sido sustituída por la
presunción contraria -la de que toda persona actúa de buena fe-, quedando en
cabeza del Estado y de sus funcionarios la responsabilidad de desvirtuarla:
"Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán
ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las
gestiones que aquéllos adelanten ante éstas".
La función pública
ha sido puesta al servicio de los intereses colectivos y se ejerce en beneficio
de los asociados, no en su contra. De tal modo que quienes la desempeñan no
tiene por cometido -como suele creerse en algunas dependencias- el de
obstaculizar y complicar la vida de las personas y su normal actividad, sino el
de contribuir, dentro del ámbito de las atribuciones que a cada organismo y
funcionario corresponden, al desenvolvimiento armónico y ordenado de las múltiples
relaciones propias de la convivencia social.
Reitera la Corte lo
ya afirmado por ella en Sentencia T-568 del 23 de octubre de 1992 en el sentido
de que "el ejercicio de la función estatal no contrapone ni enfrenta al
ciudadano con la autoridad sino que, por el contrario, debe ser la ocasión para
su acercamiento y mutua colaboración en aras de los objetivos que identifican a
todos los miembros de la colectividad".
La perspectiva de la
buena fe no puede perderse de vista cuando se trata del ejercicio de
actividades lícitas y permitidas pero que, por exigencia del legislador, están
sujetas a la regulación y al control de la autoridad pública.
Ha de entenderse en
primer lugar que en tales casos la posibilidad de establecer permisos,
licencias, autorizaciones o requisitos está reservada a la ley, que puede hacer
las correspondientes exigencias directamente o autorizar que así se haga según
expresos mandatos constitucionales.
Del artículo 26 de
la Carta Política resulta que, si bien la ley puede exigir títulos de idoneidad
para el ejercicio de las profesiones u oficios y que las autoridades
competentes lo inspeccionarán y vigilarán (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Tercera de Revisión. Sentencia T-408 del 8 de junio de 1992), el principio
básico es el de la libertad, no sólo en la escogencia o selección de la
modalidad de trabajo que cada cual quiera cumplir, sino en la forma de hacerlo.
La misma norma
dispone que las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica
son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social.
El artículo 84 ibídem
señala que cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera
general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos,
licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.
Por su parte, el
artículo 333 de la Constitución, después de declarar que la actividad económica
y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común,
estipula que "para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni
requisitos, sin autorización de la ley".
Sobre la base de que
la legislación o norma autorizada por ésta los haya previsto, los permisos que
concedan las autoridades para el desarrollo de determinada actividad son actos
administrativos particulares y concretos que amparan a sus titulares en el
ejercicio del derecho a ejercer aquélla dentro de los términos, límites y
facultades que ellos mismos incorporan, de conformidad con la ley.
Una vez en vigor el
acto administrativo que concede una licencia o permiso, se crea una situación
jurídica individual y el administrado entra a gozar del derecho al que se
refiere la autorización. Las autoridades, incluída la que expidió el acto,
están obligadas a reconocer los efectos del mismo y, en consecuencia, a respetar
el ejercicio del derecho individual nacido a partir de aquél mientras no sea
anulado, suspendido o revocado.
No puede olvidarse
que, como anota MARIENHOFF, la estabilidad de los actos administrativos
constituye una garantía del administrado frente a la Administración Pública, la
cual "sólo cede ante la existencia de vicios que afectan su validez o
eficacia, vicios que, según la gravedad, darán lugar a la extinción del acto
por revocación en sede administrativa, o por anulación en sede jurisdiccional"
(Cfr. MARIENHOFF, Miguel: Prerrogativas estatales y garantías
administrativas. Publicado en "La protección jurídica de los
administrados". Bogotá. Ediciones Rosaristas. 1980; Pág. 23).
El principio de
estabilidad de los actos administrativos, en especial los que crean o modifican
situaciones jurídicas concretas, ya ha sido desarrollado por la Corte en
Sentencia T-475 del 29 de julio de 1992 (M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), en
la cual se resaltó que tiene por objeto proteger los legítimos intereses y derechos
adquiridos de las personas beneficiarias de dichos actos, así como la confianza
legítima en la administración, la cual se vería lesionada si la permanencia y
seguridad de un acto suyo dependiera de la discrecionalidad del funcionario de
turno.
La revocación del
acto administrativo particular por parte de quien lo expidió o de su superior
es una excepción, que debe sujetarse a las razones y los procedimientos
señalados en la ley.
El artículo 69 del
Código Contencioso Administrativo establece que la revocación procede, de
oficio o a solicitud de parte:
1. Cuando sea
manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la Ley.
2. Cuando el acto no
esté conforme con el interés público o social, o atente contra él.
3. Cuando con el
acto se cause agravio injustificado a una persona.
El artículo 73 eiusdem
señala:
"Artículo 73.- Revocación
de actos de carácter particular o concreto.- Cuando un acto administrativo
haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y
concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin
el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
Pero habrá lugar a
la revocación de estos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio
administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o
si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.
Además, siempre
podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario
para corregir simples errores aritméticos o de hecho que no incidan en el
sentido de la decisión".
El artículo 74 del
mismo Código estatuye:
"Artículo 74.- Procedimiento
para la revocación de actos de carácter particular y concreto.- Para
proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se
adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28
y concordantes de este Código. En el acto de revocatoria de los actos presuntos
obtenidos por el silencio administrativo positivo se ordenará la cancelación de
las escrituras que autoriza el artículo 42 y se ordenará iniciar las acciones
penales o disciplinarias correspondientes.
El beneficiario del
silencio que hubiere obrado de buena fe, podrá pedir reparación del daño ante
la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo si el acto presunto se
revoca".
Tiene claro la Corte
Constitucional que, como lo manifestó en su Sentencia T-475 del 29 de julio de
1992, el principio de la buena fe implica que la administración está obligada a
justificar la revocación de los actos administrativos particulares y concretos
y que no está entre sus atribuciones la de atropellar la confianza del
particular mediante actos carentes de razonabilidad que contradigan sus propias
actuaciones previas. Dijo así la Corporación:
"El principio
de la buena fe incorpora la doctrina que proscribe el venire contra factum
proprium, según la cual a nadie le es lícito venir contra sus propios
actos. La buena fe implica el deber de observar en el futuro la conducta
inicialmente desplegada, de cuyo cumplimiento depende en gran parte la seriedad
del procedimiento administrativo, la credibilidad del Estado y el efecto
vinculante de sus actos para los particulares. La revocatoria directa irregular
que se manifieste en la suspensión o modificación de un acto administrativo
constitutivo de situaciones jurídicas subjetivas, puede hacer patente una
contradicción con el principio de buena fe y la doctrina de los actos propios,
si la posterior decisión de la autoridad es contradictoria, irrazonable, desproporcionada
y extemporánea o está basada en razones similares. Este es el caso, cuando la
administración, luego de conceder una licencia de funcionamiento a una persona
para el ejercicio de una determinada actividad, luego, sin justificación
objetiva y razonable, procede a suspender o revocar dicha autorización, con el
quebrantamiento consecuente de la confianza legítima y la prohibición de
"venir contra los propios actos".
Ahora bien, si las
aludidas garantías cobijan a la persona amparada por un acto administrativo de
carácter particular y concreto cuando por cualquiera de las causas legales va a
ser revocado, con mayor razón debe entenderse que la señalada regla de
estabilidad y de respeto a los derechos otorgados es aplicable al caso en el
cual el acto que concede un permiso o autorización está en firme y la
administración pública no ha iniciado ningún trámite tendiente a su revocación.
Así, volviendo al
tipo de actos que en esta oportunidad se consideran -los que autorizan en
concreto el ejercicio de una cierta actividad- los funcionarios de policía y
los llamados a ejercer control y vigilancia no tienen otra alternativa, so pena
de incurrir en flagrante abuso de autoridad, que la de aceptar el documento que
el particular exhiba, en el cual conste que se le ha conferido permiso o
licencia, pues de lo contrario, además de la violación del derecho individual
amparado, ningún efecto tendría la decisión administrativa de quien tiene la
competencia correspondiente.
Partiendo del
principio de la buena fe, que, se repite, obliga a todo servidor público, tales
autoridades no pueden presumir la falsedad o la alteración del documento que se
les presenta y, por tanto, ni pueden exigir a su titular que adelante trámites
enderezados a demostrar su validez o autenticidad, ni les está permitido
desconocer de facto las facultades que mediante el acto administrativo
le han sido conferidas.
Si alguna duda
existe acerca de los enunciados aspectos, deben iniciarse las pertinentes
investigaciones y, claro está, el proceso penal correspondiente en el evento de
estimarse que los títulos exhibidos ante las autoridades provienen de la
comisión de delitos.
Lo que no puede
admitirse es que se condene a la persona sin juicio previo, endilgándole haber
presentado un documento falso o adulterado, con el sólo objeto de negarle en la
práctica el ejercicio de la actividad lícita que le había sido permitida por un
acto administrativo en firme.
El caso
concreto
Está probado que la
accionante venía ejerciendo su actividad informal como vendedora de comestibles
desde 1983 en la Avenida 4 entre calles 8 y 9 de la ciudad de Cúcuta.
Obra en el
expediente fotocopia del "Carnet de Vendedor en la vía pública",
expedido a favor de INES ESPINOSA GARCIA, en el que consta que se la autorizó
para establecer un carro de chorizos y proceder a la venta de chorizos y
hamburguesas en la dirección mencionada.
El permiso aparece
revalidado hasta el 31 de diciembre de 1994.
No se dilucidará en
este estrado lo concerniente a la legitimidad y validez del mencionado
documento, pues ello habrá de corresponder a las autoridades competentes. Las
pertinentes gestiones ya se han iniciado por la propia administración, según
consta en el Oficio Nº 1635 del 18 de agosto de 1994, suscrito por el
Secretario de Gobierno Municipal de Cúcuta. Este funcionario expresó que quien
aparece firmando el permiso exhibido por la accionante no se ha desempeñado
como Secretario de Gobierno durante 1993 y 1994 y que, además, en estos años no
ha sido renovado ningún permiso.
Del material
probatorio puede colegirse que la peticionaria fue desalojada de hecho del
lugar que le había sido asignado para desempeñar su oficio de vendedora, pese a
que el permiso concedido no había llegado a su fecha de vencimiento, sin que la
administración hubiera procedido a reubicarla.
Fue violado así de
manera ostensible su derecho al trabajo y se desconoció abiertamente el
principio de buena fe que debe regir todas las actuaciones estatales.
Pero, además, al
dejar sin efecto el permiso concedido sin haberlo revocado con arreglo a los
preceptos legales vigentes, se vulneró el derecho fundamental al debido
proceso, que, según el artículo 29 de la Carta, "se aplicará a toda clase
de actuaciones judiciales y administrativas".
La Inspección
Especial de Policía incurrió, a juicio de esta Corte, en un verdadero atropello
que amerita, al menos, la pertinente investigación disciplinaria por parte del
Ministerio Público. Así lo ordenará la Sentencia.
Es claro que la
conducta violatoria de los derechos fundamentales es imputable en primer lugar
a dicha inspección, pero la actuación se inició a instancias de la Secretaría
de Gobierno, dependencia que había otorgado el permiso.
En efecto, mediante
carta radicada el 20 de mayo de 1994, el Administrador del Centro Comercial
"Galería", ubicado en la Calle 9ª Nº 4-22 de Cúcuta, se dirigió al
Secretario de Gobierno para solicitarle el retiro de la caseta que ocupaba Inés
Espinosa García, alegando que el humo y la grasa producidos durante el proceso
de cocción de los alimentos allí expendidos afectaban la mercancía (ropa,
perfumes, lencería) que los propietarios de locales de dicho centro comercial
tienen para la venta.
Por medio del
memorando 130 del 27 de mayo, el Secretario de Gobierno ordenó a los
visitadores de su Despacho que se trasladaran al sitio correspondiente y
verificaran si los comerciantes allí ubicados poseían el permiso para la venta
y manipulación de alimentos.
"Al realizar la
visita -dice el informe manuscrito de los visitadores- se constató que (...)
los vendedores de chorizo presentaron permiso (...). La señora Inés Espinosa
García presentó carné de manipulador de alimentos".
El 22 de julio el
Inspector Especial de Policía de Cúcuta se dirigió al Comandante del Primer
Distrito de la Policía Nacional para solicitarle que no se dejaran instalar las
tres casetas de venta de comestibles que operaban frente al Centro Comercial,
entre ellas la de Inés Espinosa García, pues "a pesar de tener un permiso,
no se encuentran inscritos en el Libro de Vendedores Estacionarios que se lleva
en la Secretaría de Gobierno".
Este argumento -no
hallarse inscrita la peticionaria en el Libro de Registro de vendedores
estacionarios- guarda relación con la norma consagrada en el artículo 16 del
Acuerdo Nº 60 del 26 de septiembre de 1990, emanado del Concejo Municipal de
Cúcuta, que dispuso:
"Todo vendedor
ambulante o estacionario deberá estar registrado en la Secretaría de Gobierno y
dicho registro debe diligenciarse en tres (3) copias, cada una de las cuales se
destinará para las siguientes dependencias:
a. Copia para la
Secretaría de Gobierno.
b. Copia para la
Estación de Policía.
c. Copia para
Planeación Municipal".
El mismo acuerdo se
ocupó en señalar las sanciones aplicables a los vendedores que no cumplieran
con el requisito establecido. Según su artículo 31, "el comerciante
informal que contraviniere cualquiera de las normas del presente acuerdo, se
sancionará así: la primera vez con el cierre de la caseta, kiosko o similar
durante tres días y multa de ($5.000,oo) CINCO MIL PESOS M/L. La segunda vez
con el cierre de la caseta durante cinco días y multa de ($10.000,oo) DIEZ MIL
PESOS M/L y, a la tercera vez, con la revocación de la licencia o permiso y
multa de ($20.000,oo a $50.000,oo) VEINTE A CINCUENTA MIL PESOS M/L".
Como puede
observarse, la Inspección Especial de Policía, alegando la aludida infracción,
no se ciñó en manera alguna al régimen de sanciones previsto en el estatuto que
estimaba violado ni aplicó las reglas del debido proceso, que resultaban
obligatorias para imponerlas.
Así, no solamente
desconoció la gradación establecida para las sanciones en el precepto citado,
la última de las cuales era la revocación del permiso, sino que ignoró la
existencia de éste y su actual vigencia, imponiendo arbitrariamente a la
peticionaria el forzoso retiro de su lugar de trabajo, no con el propósito de
recuperar el espacio público, como pudiera pensarse, sino para satisfacer el
deseo de un Centro Comercial que, además, no demostró estar verdaderamente
perjudicado por la presencia de los vendedores.
Es evidente que la
Inspección Especial de Policía no tenía competencia para imponer las sanciones
en referencia, pues el parágrafo del artículo 46 del Acuerdo confió
provisionalmente las funciones en él señaladas al Coordinador de Ventas
Ambulantes de la Secretaría de Gobierno. Y, por otra parte, en el caso de la
peticionaria, no se le dió oportunidad de defensa ni se siguió proceso alguno
para deducir su responsabilidad por infracción ni para sancionarla.
Será revocada la
sentencia de segunda instancia y, en su lugar, se concederá la tutela
impetrada, ordenando al Secretario de Gobierno de Cúcuta que, dentro del
término de cuarenta y ocho horas (48) horas, confiera a la accionante el
permiso que requiere para ejercer su actividad de vendedora de comestibles por
un término mínimo equivalente al tiempo en que se le impidió arbitrariamente
trabajar. Desde luego, la Secretaría deberá adoptar en forma inmediata las
medidas indispensables para reubicar a la solicitante, de manera que pueda
trabajar con libertad, conciliando su derecho con el que tiene la comunidad a
disponer del espacio público.
IV. DECISION
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Superior de
Cúcuta -Sala Penal- el 28 de septiembre de 1994, que a su vez había revocado el
que pronunciara en primera instancia el Juzgado Sexto Penal del Circuito de
Cúcuta.
Segundo.- CONFIRMAR, por las razones aquí expuestas, el fallo
proferido el 26 de agosto de 1994 por el Juzgado Sexto Penal del Circuito de
Cúcuta en el sentido de conceder la tutela impetrada por INES ESPINOSA GARCIA.
Dado que la última
renovación del permiso otorgado a la peticionaria por la Secretaría de Gobierno
de Cúcuta está próxima a vencer, se adiciona el fallo confirmado así:
1) ORDENASE al
secretario de Gobierno de Cúcuta que, a más tardar dentro de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, confiera a la
accionante el permiso que requiere para ejercer su actividad como vendedora de
comestibles y que fue arbitrariamente desconocido por la Inspección Especial de
Policía de esa ciudad.
2) El nuevo permiso
se extenderá por el término indispensable para reponer la totalidad del tiempo
durante el cual la señora ESPINOSA GARCIA no pudo trabajar en virtud de los
actos materia de tutela, es decir, por un lapso equivalente, cuando menos, al
transcurrido entre el 22 de julio y el 31 de diciembre de 1994.
3) Bajo la
supervisión del Juez Sexto Penal del Circuito, a quien corresponderá velar por
el exacto cumplimiento de esta Sentencia, el Secretario de Gobierno de Cúcuta
procederá inmediatamente a REUBICAR definitivamente el puesto de venta de la
peticionaria, sin menoscabo ni desmejora respecto de su actual lugar de
trabajo, adoptando las medidas adecuadas, necesarias y suficientes para que,
con ocasión de la actuación administrativa, se arbitre una fórmula que permita
la coexistencia del derecho que ella tiene a trabajar y el de la sociedad al
espacio público.
Tercero.- PREVIENESE al Inspector Especial de Policía de Cúcuta
en el sentido de que en el futuro se abstendrá, bajo el apremio de las
sanciones previstas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, de ejecutar u
ordenar cualquier acto que perturbe el pacífico y normal ejercicio de su
trabajo por parte de la peticionaria.
Cuarto.- Teniendo en cuenta las afirmaciones de la Secretaría
de Gobierno de Cúcuta, en el sentido de que puede haberse incurrido en la
comisión de delitos en lo que respecta al carnet exhibido por la peticionaria
ante las autoridades, y considerando, además, que pudo darse el abuso de
autoridad por parte de funcionarios pertenecientes a la Inspección Especial de
Policía de esa ciudad, se dará traslado del expediente y de esta providencia a
la Fiscalía General de la Nación para lo de su cargo.
Quinto.- Para que se investigue la conducta de los
funcionarios que adoptaron las decisiones en cuya virtud fueron violados varios
derechos fundamentales, REMITASE copia del expediente y de esta sentencia a la
Procuraduría General de la Nación.
Sexto.- Esta Sentencia se notificará personalmente a la
peticionaria, al Secretario de Gobierno de Cúcuta y al Inspector Especial de
Policía de la misma ciudad.
Séptimo.- LIBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                                               Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General