T-905-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-905/06
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reemplazo de
la expresión "vía de hecho" por la de "causales genéricas de
procedibilidad"
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES POR VIA DE HECHO-Procedencia excepcional
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES POR VIA DE HECHO-Clases de defectos
VIA DE HECHO-Requisitos
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Situaciones de procedencia
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Vulneración o amenaza de derechos fundamentales
CONSTITUCION POLITICA-Valor normativo
ACCION DE TUTELA-Mecanismo sencillo,
efectivo y breve de protección de los derechos fundamentales contra cualquier
autoridad publica
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Instrumentos internacionales que la consagran
La acción de
tutela procede contra decisiones judiciales, en ciertos supuestos específicos
-que más adelante serán reseñados-, no solamente  por el reconocimiento del
carácter normativo de los Textos Constitucionales contemporáneos, de lo cual
deriva la exigibilidad de las normas constitucionales que consagran derechos
fundamentales, sino que, además, dicha procedibilidad se desprende de
instrumentos internacionales como el Pacto de Derechos Civiles y Políticos y la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. En efecto, el artículo 2º de dicho
Pacto de Derechos y el artículo 25 de la Convención referida establecen que es
obligación de los Estados Parte  implementar un mecanismo sencillo, efectivo y
breve de protección de los derechos fundamentales contra cualquier autoridad
pública que por acción u omisión pudieren llegar a amenazarlos o vulnerarlos
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Causales
genéricas de procedibilidad
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Requisito de
procedibilidad de la tutela
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Término razonable de presentación
ACCION DE TUTELA-Negligencia del
accionante no puede tratar de enmendarse con el ejercicio de la acción
ACCION DE TUTELA-Excepciones a la
inmediatez con que debe presentarse
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES- Improcedencia por ausencia de inmediatez
Referencia: expediente
T-1402748
Acción de tutela instaurada por Carlos Arturo Toro Vega contra la
Sala de Descongestión, Sección Segunda – Subsección Tercera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, con vinculación oficiosa del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario –INPEC-
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C., tres (3) de noviembre de dos mil seis (2006).
La Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los magistrados Clara Inés
Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallo dictado por la Sala de lo
Contencioso Administrativo – Sección Cuarta del Consejo de Estado, en única
instancia, en el trámite de la acción de tutela instaurada por Carlos Arturo
Toro Vega contra la Sala de Descongestión, Sección Segunda - Subsección Tercera
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano
Carlos Arturo Toro Vega interpuso acción de tutela el 5 de junio de 2006 contra
la Sala de Descongestión, Sección Segunda – Subsección Tercera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, con el objeto de que se ampararan sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la igualdad ante la ley, y al acceso a la
administración de justicia.
Hechos
1.- El ciudadano Toro Vega se vinculó al Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (en adelante INPEC) a partir del 13 de agosto de
1993, momento a partir del cual ocupó los cargos de guardián y dragoneante en
diferentes grados, inscrito en el escalafón de carrera penitenciaria y
carcelaria[1].
2.- A pesar de la conducta ejemplar que –afirma- observó durante los
más de seis años en que se desempeñó como dragoneante del Cuerpo de Custodia y
Vigilancia Penitenciaria del INPEC (el que le valió varios ascensos,
felicitaciones y menciones honoríficas[2]), la Junta de Carrera
Penitenciaria lo citó el 16 de junio de 2000, con el fin de que rindiera
versión[3], sin precisar cargo
alguno en su contra para solicitar su retiro y sin que nunca hubiese llegado a
emitir concepto acerca de su particular situación, sino simplemente a “dar
un voto de confianza al Director del INPEC” para que procediera a efectuar
su retiro, el cual se produjo mediante la Resolución 3022 del 28 de agosto del
mismo año, por motivos de inconveniencia[4].
3.- Al
considerar que el procedimiento seguido para efectuar su retiro de la
institución no se surtió de conformidad con los requisitos legales y
jurisprudenciales a los cuales debía ajustarse[5], el actor
presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca que correspondió a la Sala de Descongestión,
Sección Segunda – Subsección Tercera. En la demanda alegó que la Junta de
Carrera Penitenciaria  del INPEC (i) no realizó la imputación de cargos, por
carecer de pruebas en su contra; (ii) no le dejó presentar descargos, como
consecuencia de la falta de cargos; (iii) le impidió allegar pruebas; y, (iv)
por último, no le permitió contar con la asistencia técnica de un abogado.
Agregó que “el procedimiento adelantado por la junta asesora fue irregular y
contrario a la norma que regula su funcionamiento, pues se establece claramente
que una de las funciones propias de la misma es: Emitir concepto al Director
General, sobre el retiro del servicio de un miembro del INPEC (Num 8 del
Art. 83 del Dec 407), concepto este que jamás obró dentro del expediente”,
ante lo cual estima que su derecho al debido proceso se vio afectado.
4.- El
Tribunal Administrativo encontró que el procedimiento previo al retiro del
actor por motivos de inconveniencia se desarrolló con sujeción a los parámetros
legales, como quiera que culminó con un acto motivado y contó con el concepto
favorable de la Junta de Carrera Penitenciaria del INPEC, la cual citó al
interesado a rendir versión para tomar la decisión. Concluyó, de esta manera,
que el acto administrativo de retiro por motivos de inconveniencia no es ilegal
y que el procedimiento se desarrolló con plena garantía del derecho al debido
proceso y, en consecuencia, en sentencia del 16 de septiembre de 2004, denegó las
súplicas de la demanda[6]. El actor apeló dicha
decisión, pero el recurso no prosperó por el factor cuantía[7].
5.- El
ciudadano Toro Vega alega que el fallo del Tribunal que decidió la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho por él iniciada incurrió en errores que
hacen procedente en este caso la acción de tutela. Señala que la providencia
ahora controvertida no tuvo en cuenta el precedente sentado por la Corte
Constitucional en la sentencia C-108 de 1995, respecto del derecho de defensa
que tienen los miembros del INPEC dentro del procedimiento de retiro del
servicio por motivos de inconveniencia. Explica entonces que tal defensa
implica el derecho a rendir descargos, respecto de los cargos imputados para
solicitar el retiro que deben darse a conocer al ciudadano, pero la subsección
del Tribunal concluyó que la citación hecha por la Junta de Carrera
Penitenciaria para rendir versión llenaba el requisito exigido a fin de
garantizar el derecho de defensa del peticionario.
Adicionalmente,
indica que la sentencia configura una vulneración de su derecho a la igualdad,
toda vez que en múltiples casos iguales en lo relevante al suyo, diferentes
Tribunales Administrativos del país, así como el Consejo de Estado han fallado
favorablemente a las pretensiones elevadas en ejercicio de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho de miembros del INPEC inscritos en el escalafón
y retirados del servicio por inconveniencia, al considerar que el procedimiento
surtido no cumplía los requisitos exigidos para proceder a tales
desvinculaciones, por lo cual ha decidido dejarlas sin efectos y ha ordenado
los reintegros respectivos[8].
6.- De otra
parte, el demandante considera que el auto de 28 de enero de 2005, por el cual
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó el recurso de apelación por el
factor cuantía, configura una vulneración de su derecho de acceso a la
administración de justicia, como quiera que la operación realizada para
calcularla no se ajusta a los verdaderos valores suministrados en lo que guarda
relación con la prima vacacional, no tuvo en cuenta la bonificación por
servicios y, además, redujo el número de días de 98 a 96.
Solicitud
de tutela
7.- El
ciudadano Toro Vega solicita que se tutelen los derechos invocados y, en
consecuencia, se deje sin efectos la sentencia proferida por la Sala de
Descongestión, Sección Segunda – Subsección Tercera del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca el 16 de septiembre de 2004, mediante la cual negó la demanda
de nulidad y restablecimiento del derecho por él ejercida.
Intervención
de la autoridad judicial demandada
8.- En escrito
presentado el 13 de junio de 2006, los magistrados que integran la subsección
demandada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, expusieron que la
presente acción de tutela es improcedente como quiera que se dirige contra una
providencia judicial. Argumentaron, no obstante, que la sentencia objeto de
controversia constitucional contiene los elementos fácticos y jurídicos que la
motivaron y que su fundamentación no puede ser tachada de arbitraria, pues se
realizó con base en el análisis de la normatividad vigente a la ocurrencia del
retiro del señor Toro Vega, así como de la reiterada jurisprudencia que en la
materia ha proferido el Consejo de Estado.
Intervención
del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC-
9.- El
conocimiento de la tutela correspondió a la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado- Sección Cuarta, que por auto del 6 de
junio de 2006, ordenó poner en conocimiento el contenido de la presente acción
de tutela al Director del INPEC.
10.- El jefe
de la oficina jurídica de dicha institución, por medio de escrito presentado el
16 de junio de 2006, solicitó al juez de conocimiento no acceder a las
pretensiones del actor por improcedencia de la acción. Argumentó para ello que
la providencia atacada es una sentencia ejecutoriada que puso término a un
asunto propio de la jurisdicción contencioso administrativa, sin que sea
posible reabrir el debate ante la jurisdicción constitucional. Lo anterior, por
cuanto –estima- la misma no configura una “vía de hecho”, sino que obedece al análisis
fáctico y jurídico adelantado por la subsección correspondiente. Puso de
presente, asimismo, que la sentencia es de 16 de septiembre de 2004, de suerte
que transcurrieron casi dos, años antes de que el actor interpusiera la
presente acción constitucional.
De igual
manera, señala que la ley y la jurisprudencia confieren al Director del INPEC
la facultad de retiro de los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia
Penitenciaria y Carcelaria Nacional en cualquier momento por inconveniencia o
por bajo rendimiento en el servicio, previo concepto de la Junta de Carrera
Penitenciaria, lo cual obedece a la regulación especial de la carrera de la
institución, como quiera que las funciones que dichos servidores desempeñan
requieren de un mayor grado de confianza objetiva, por lo cual no es dable
objetar tal actuación por acción de tutela.
II.
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN
Fallo de
única instancia
1.-  La Sala
de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta- del Consejo de Estado, en
sentencia de 22 de junio de 2006 rechazó por improcedente la solicitud de
tutela. Adujo para ello que la acción de tutela no es procedente para
controvertir providencias judiciales en firme, pues ello atenta contra los
principios fundamentales de cosa juzgada y de autonomía judicial.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- Esta Corte es competente para
revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo previsto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y las
demás disposiciones pertinentes.
Presentación
del caso y problemas jurídicos objeto de estudio
2.- El ciudadano Carlos Arturo Toro Vega se desempeñaba como
dragoneante inscrito en el escalafón de carrera penitenciaria y carcelaria del
INPEC. Fue desvinculado de la institución por motivos de inconveniencia
mediante Resolución No. 3022 del 28 de agosto de 2000. Al considerar que el
procedimiento surtido para proceder a su retiro no se ajustó a las exigencias
legales y jurisprudenciales, ejerció la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual no accedió
a las súplicas de la demanda por no haber encontrado irregularidad alguna en el
trámite del procedimiento administrativo. El actor solicita que por medio de la
presente acción de tutela se deje sin efectos el fallo del contencioso
administrativo proferido el 16 de septiembre de 2004, como quiera que, a su
juicio, configura una “vía de hecho” que conlleva la vulneración de sus
derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la
igualdad, en tanto muchos de los miembros del INPEC que se encontraban en
situación similar a la suya sí fueron reintegrados por orden judicial.
3.- La autoridad judicial demandada, al igual que el INPEC
(vinculado de manera oficiosa por el juez de instancia) sostuvieron que el
fallo objeto de controversia no incurrió en errores que hagan procedente la
acción de tutela contra tal providencia judicial, como quiera que se sustenta
en la normatividad aplicable, de conformidad con los fundamentos fácticos que
dieron origen a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. De otra
parte, la institución destacó que se trata de un fallo proferido el 16 de
septiembre de 2004, de suerte que transcurrieron casi dos años hasta el momento
en que el actor lo ataca por esta vía constitucional.
4.- La Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta- del
Consejo de Estado, rechazó por improcedente la solicitud de tutela, reiterando
que por esta acción constitucional no es viable controvertir pronunciamientos
judiciales.
5.- De
conformidad con los antecedentes expuestos, la Corte Constitucional debe
empezar por verificar si en el presente caso se cumplen las causales genéricas
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dentro
de las cuales se encuentra el requisito de la inmediatez, como elemento de
procedibilidad de esta acción de amparo constitucional. Lo anterior en consideración
a que, como fue puesto de presente, el fallo objeto de controversia fue
proferido casi dos años antes de que el peticionario interpusiera la acción. En
caso de que tales causales genéricas se encuentren acreditadas, la Sala de
Revisión procederá a  determinar si el fallo incurrió en alguna de las causales
específicas que hagan procedente el amparo por vulneración de los derechos
invocados por el actor.
Causales
genéricas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Evolución jurisprudencial.
6.- Esta
Corporación ha desarrollado una abundante jurisprudencia en torno a lo que en
los primeros años fue llamado vía de hecho y que más recientemente ha
experimentado una evolución terminológica al concepto de causales genéricas
de procedibilidad de la acción de tutela, en cuanto a la procedencia de
esta acción constitucional para controvertir decisiones judiciales (sentencias
y autos).
7.- La primera sentencia que se ocupó del tema es la C-543 de 1992.
En ella, la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40
del Decreto 2591 de 1991, los cuales regulaban el ejercicio de la acción de
tutela contra providencias judiciales. La Sala Plena de la Corte adoptó dicha
decisión tras considerar que las disposiciones referidas contravenían la Carta
Fundamental en tanto eran contrarias al principio de autonomía funcional de los
jueces, afectaban la estructura descentralizada y autónoma de las diferentes
jurisdicciones, lesionaban en forma grave la cosa juzgada y la seguridad
jurídica y, de contera, el interés general. No obstante lo anterior, la
sentencia no cerró de forma definitiva la posibilidad de controvertir
decisiones judiciales por vía de tutela, pues previó que esta acción
constitucional era procedente contra providencias judiciales en aquellos
eventos en los cuales, a pesar de encontrarse aparentemente revestidas de
formas jurídicas, configuraran una vía de hecho con la cual resultaran
afectados derechos fundamentales. Al respecto señaló:
“De conformidad con el concepto constitucional de autoridades
públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les
corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son
obligatorias para particulares y también para el Estado. En esa condición no
están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que
vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda
dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por
la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación
injustificada en la adopción de decisiones a su cargo, que proceda a resolver o
que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe contra los
preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de
hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o
amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar
un perjuicio irremediable, para lo cual si está constitucionalmente autorizada la
tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, queda supeditado a lo que
se resuelva de fondo por el juez ordinario competente. En hipótesis como estas
no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los
asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la
justicia”[9].
8.- Las Salas de
Revisión de la Corte dieron aplicación al precedente citado en múltiples
ocasiones. Así, por ejemplo, en la sentencia T-231 de 1994[10],
la Sala Tercera de Revisión estableció cuáles eran los defectos que hacían
viable excepcionalmente el amparo tutelar contra providencias judiciales por
configurar vías de hecho. La sentencia estableció que estos defectos eran: (i)
defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en
una norma indiscutiblemente inaplicable; (ii) defecto fáctico, que tiene lugar
cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente
para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión;
(iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió
la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y,
(iv) defecto procedimental que aparece en aquellos eventos en los que se actuó
completamente al margen del procedimiento establecido.
9.- Más
adelante, en la sentencia T-327 de 1994, la Corte precisó los requisitos que
deben ser verificados en cada caso concreto a fin de determinar la procedencia
de la tutela contra una actuación judicial. Estos deben ser, de conformidad con
la jurisprudencia: (i) que la conducta del juez carezca de fundamento legal;
(ii) que la actuación obedezca a la voluntad subjetiva de la autoridad
judicial; (iii) que conlleve la vulneración grave de los derechos
fundamentales; y, (iv) que no exista otro mecanismo de defensa judicial, o que
de existir, la tutela sea interpuesta como mecanismo transitorio a fin de
evitar un perjuicio irremediable; o que, de la valoración hecha por el juez
constitucional surja que el otro mecanismo de defensa no es eficaz para la
protección del derecho fundamental vulnerado o amenazado.
10.- Más
recientemente, la jurisprudencia constitucional en torno al tema de la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales ha
experimentado una evolución significativa. En efecto, en la sentencia T-462 de
2003[11] se elaboró una clara
clasificación de las causales de procedibilidad de la acción. En dicho fallo,
la Sala Séptima de Revisión indicó que la acción constitucional resulta
procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la
actividad jurisdiccional, se vean afectados los derechos fundamentales al
verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto
sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error
inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución
y, (vi) desconocimiento del precedente.
11.- Finalmente,
con el ánimo de precisar aún más sobre dichas causales, la sentencia C-590 de
2005 estableció que la acción de tutela procede contra decisiones judiciales,
en ciertos supuestos específicos -que más adelante serán reseñados-, no
solamente  por el reconocimiento del carácter normativo de los Textos
Constitucionales contemporáneos, de lo cual deriva la exigibilidad de las
normas constitucionales que consagran derechos fundamentales, sino que, además,
dicha procedibilidad se desprende de instrumentos internacionales como el Pacto
de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos
Humanos. En efecto, el artículo 2º[12] de dicho Pacto de
Derechos y el artículo 25[13] de la Convención
referida establecen que es obligación de los Estados Parte  implementar un
mecanismo sencillo, efectivo y breve de protección de los derechos
fundamentales contra cualquier autoridad pública que por acción u omisión
pudieren llegar a amenazarlos o vulnerarlos[14].
La misma sentencia señaló como requisitos generales de
procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra
decisiones judiciales, los siguientes, dentro de los cuales se exige una
relación de inmediatez entre la solicitud de amparo y el hecho vulnerador de
los derechos fundamentales:
1.
Que el asunto objeto de debate sea de evidente
relevancia constitucional.
2.
Que se haya hecho uso de todos los mecanismos de
defensa judicial -ordinarios y extraordinarios- de que disponga el afectado,
salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable.
3.
Que se cumpla el requisito de la inmediatez.
Así, la tutela debe haber sido interpuesta en un término razonable y
proporcionado desde el momento de ocurrencia de la vulneración del derecho
fundamental.
4.
Cuando se trate de una irregularidad procesal
que tenga un efecto decisivo en la sentencia objeto de controversia y que
afecte los derechos fundamentales de la parte actora.
5.
Que quien solicita el amparo tutelar identifique
debidamente los hechos que generaron la vulneración y los derechos afectados y
que hubiere alegado tal vulneración dentro del proceso judicial, siempre que
ello hubiere sido posible.
6.
Que no se trate de sentencias de tutela, por
cuanto los debates sobre derechos fundamentales no pueden prolongarse
indefinidamente.
De esta manera,
luego de analizados los requisitos generales referidos y de que el juez
constitucional verifique la acreditación de los mismos, corresponde determinar
si la autoridad judicial demandada en la providencia controvertida incurrió en
uno o varios de los defectos o causales específicas de procedibilidad
establecidos por la jurisprudencia[15].
En consideración
a que en el presente caso el cumplimiento del requisito de inmediatez está en
cuestión, esta Sala de Revisión procederá a repasar la jurisprudencia atinente
a este requisito general de procedibilidad y cómo ha sido aplicado en casos de
tutela contra providencias judiciales.
La inmediatez como requisito de procedibilidad de la
acción de tutela
12.- La acción de tutela es un mecanismo para reclamar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los
derechos constitucionales fundamentales (C.P. art. 86, Decreto 2591 de 1991,
art. 1°). Así pues, se entiende que la solicitud de amparo debe ser elevada
dentro de un término razonable y proporcionado a partir del momento en que
acaeció el hecho presuntamente vulnerador de los derechos que se quieren hacer
valer, pues, de lo contrario, se desdibuja su naturaleza como mecanismo de
protección efectiva e inmediata de derechos que se han visto comprometidos o se
encuentran ante la amenaza inminente de serlo. En ese sentido, esta Corporación
señaló en sentencia SU-961 de 1999[16] lo siguiente:
“Teniendo en cuenta el sentido de
proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de
caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse
dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada
por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso
concreto. De acuerdo con los hechos, el juez está encargado de establecer si la
tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que
no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la
acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera
afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha
interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de
inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros,
o que desnaturalice la acción. Si el elemento de la inmediatez es consustancial
a la protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello
implica que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona
su ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y
justa de la acción. Si la inactividad del accionante para ejercer las acciones
ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que se conceda
la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad
para interponer esta última acción durante un término prudencial, debe llevar a
que no se conceda. En el caso en que sea la tutela y no otro medio de defensa
el que se ha dejado de interponer a tiempo, también es aplicable el principio
establecido en la Sentencia (C-543/92), según el cual la falta de ejercicio
oportuno de los medios que la ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos
no puede alegarse para beneficio propio, máxime en los casos en que existen
derechos de terceros involucrados en la decisión.”
Tal exigencia configura un requisito de procedibilidad de la acción
de tutela, como quiera que se trata de una acción subsidiaria, de
justiciabilidad de los derechos fundamentales, que entra a operar en aquellos
casos en que el ciudadano no cuenta con otros mecanismos de defensa judicial o
que, en caso de que estos existan, no resulten idóneos para conjurar la
situación de vulneración o amenaza. Así, cuando por negligencia o incuria se
hayan dejado vencer términos o no se haya hecho uso de todos los recursos que
brinda el ordenamiento jurídico, esta acción constitucional deviene
improcedente. Igual ocurre cuando se deja transcurrir un término que resulta
desproporcionado desde el momento en que acaeció la presunta afectación hasta
el momento de presentación de la solicitud de amparo, por cuanto, como viene de
decirse, es de la naturaleza de esta acción, la protección inmediata
para que cese la vulneración, o en caso de amenaza, ésta no llegue a
concretarse.
13.- Ligado a lo
anterior, la jurisprudencia ha establecido unos criterios que pueden ayudar a
determinar la procedencia de la acción cuando el cumplimiento del requisito de
inmediatez se encuentra en cuestión. De esta manera, se ha señalado que el juez
constitucional deberá establecer, según las circunstancias específicas del caso
concreto si se cumple o no tal requisito de procedibilidad, sin que sea posible
fijar un término inamovible a modo de término de caducidad. Los criterios
jurisprudenciales son los siguientes:
(i)
Que exista un motivo válido para la inactividad
del actor
(ii)
Que la inactividad injustificada vulnere el
núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión.
(iii)
Que exista un nexo causal entre el ejercicio
inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados[17].
(iv)
Que se demuestre que la vulneración es
permanente en el tiempo y que, a pesar de que ha transcurrido mucho tiempo de
ocurrido el hecho que la originó, la situación desfavorable del actor continúa
y es actual.
(v)
Que quien solicita el amparo se encuentre en
situación de debilidad manifiesta o en circunstancias muy especiales que hagan
desproporcionado adjudicarle la carga de acudir ante un juez[18].
En aparte
posterior, la Sala verificará si en el caso objeto de estudio tales criterios
se encuentran satisfechos y, en consecuencia, la acción de tutela del señor
Toro Vega resulta procedente, o, si por el contrario, estos no se cumplen y la
interposición inoportuna de la solicitud de amparo no encuentra justificación a
la luz de los mismos. Antes de proceder a determinar lo enunciado, se repasará
la jurisprudencia de esta Corporación sobre el requisito de la inmediatez en el
caso específico de la acción de tutela contra providencias judiciales, como es
el caso que ahora ocupa a esta Sala.
Jurisprudencia
constitucional relativa al requisito de inmediatez en casos de tutela contra
providencias judiciales
14.- La Corte
Constitucional ha sido clara en indicar que el requisito de inmediatez tiene
una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias
judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más
estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales
no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente. Para determinar la
manera como la jurisprudencia constitucional ha analizado el cumplimiento del
requisito de inmediatez tratándose de tutelas dirigidas contra decisiones
judiciales, a continuación, la Sala realizará un repaso de algunos precedentes
recientes en la materia.
15.- En
sentencia T-013 de 2005, la Sala Quinta de esta Corporación revisó los fallos
dictados dentro de una acción de tutela dirigida contra la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia. La solicitud de la persona jurídica
demandante en tutela, apuntaba a lograr que mediante la acción constitucional
se dejara sin efectos la sentencia proferida por dicha Sala de Casación en un
proceso reivindicatorio. Sin embargo, esta Corte observó que la sentencia
controvertida había sido proferida el 18 de abril de 2001, mientras la acción
constitucional presentada el 13 de abril de 2004. Por ello, consideró que
resultaba improcedente en tanto el lapso transcurrido era demasiado prolongado
y no resultaba razonable. Al respecto señaló:
“Al precisar que una de las características esenciales de la
tutela es la inmediatez, la Corte ha señalado que esta figura ‘… ha sido
instituida como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar
en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o
amenaza.’[19] Por
consiguiente, ha señalado la Corporación, ‘… no es propio de la acción de tutela
el sentido de medio o procedimiento llamado a remplazar los procesos ordinarios
o especiales, ni el ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los
diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a
las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente
definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la
persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus
derechos constitucionales fundamentales ...’.[20]
“La
inmediatez tiene particular relevancia tratándose de la impugnación de
providencias judiciales, porque no puede mantenerse indefinidamente la
incertidumbre en torno a la firmeza de las decisiones judiciales. De esta
manera, si bien, de manera excepcionalísima, cabe la acción de tutela contra
providencias judiciales, cuando se pueda establecer que en realidad ellas
constituyen una vía de hecho, la naturaleza grosera y protuberante del defecto
presente en la actuación judicial que abre la vía para el amparo, exige que el
mismo se solicite de inmediato, sin que resulte admisible que las partes
afectadas dejen transcurrir pasivamente el tiempo para acudir, después de un
lapso razonable, a cuestionar la actuación judicial y solicitar que la misma
sea nuevamente revisada. Esa inacción de las partes, a menos que tenga una
explicación suficientemente fundada, es denotativa de la ausencia de un
perjuicio que exija el remedio inmediato a cuya provisión se ha previsto la
acción de tutela.”
16.- Más
adelante, la Sala Tercera de Revisión, en sentencia T-403 de 2005, consideró
que la acción de tutela cuyos fallos se revisaban en aquella oportunidad era
improcedente por ausencia del requisito de inmediatez. Lo anterior, por cuanto
habían transcurrido cuatro años desde que el fallo atacado por vía
constitucional fuere dictado en un proceso laboral.
17.- En una
ocasión posterior la Corte analizó, en sentencia T-570 de 2005, el caso de una
acción de tutela iniciada contra un fallo de la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia. Al igual que en los casos antes referidos, la Corte
encontró que la acción de amparo constitucional se tornaba improcedente ante la
ausencia del principio de inmediatez que rige este tipo de procesos. En efecto,
al observar que el fallo cuestionado era de 27 de abril de 2001 y la acción de
tutela interpuesta tres años después, la Sala Novena expresó lo siguiente:
“Siguiendo la línea jurisprudencial atrás reseñada, se encuentra
que en el asunto sub judice: 1) no se evidencia una justa causa que explique
los motivos por los cuales la peticionaria no acudió a la acción de tutela de
manera oportuna, dentro de un término razonable, prudencial y adecuado, ni se
infiere la ocurrencia de hechos nuevos que impongan la protección de los
derechos fundamentales invocados; 2) la inactividad no involucra el derecho de
terceros, pues sólo a quien interesa interponer la acción es a la demandante.
Contrario sensu, al interponerse la tutela los intereses del Banco Cafetero,
hoy Bancafé, se verían afectados al cobijarlo directamente cualquier decisión
al respecto, y; 3) no existe una relación de causalidad entre la falta de
interposición oportuna de la acción, en la medida de que se desconocen los
motivos, y la presunta vulneración de los derechos de la accionante.”
18.- Finalmente,
en sentencia T-016 de 2006, esta Corporación estimó que ni el agotamiento de
todos los recursos judiciales ni la falta de experticia en materias jurídicas
justificaban la tardanza en la instauración de la acción de tutela, pues se
trataba de una acción iniciada contra la Sala Civil del Tribunal Superior de
Barranquilla y la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia por
sentencias proferidas el 20 de marzo de 1996 y el 12 de agosto de 2002,
respectivamente. La Sala Tercera de Revisión lo expresó en los siguientes
términos:
“La Sala de Revisión no comparte los argumentos del apoderado de la
actora. Ninguna de las razones expuestas por el apoderado de la actora
justifican la tardanza en la instauración de la tutela. Por otra parte, el
hecho de que la actora haya agotado todos los recursos judiciales significa
simplemente que ella cumplió con uno de los requisitos de procedibilidad de la
acción, pero no constituye un argumento válido para justificar su demora en la
instauración de la tutela. Tampoco es de recibo el argumento acerca de que la
actora no conocía suficientemente el proceso ni es experta en materias
jurídicas. Sobre este punto es importante mencionar, en primer lugar, que la demanda
de tutela fue presentada más de dos años después de haberse dictado la
sentencia de casación. La extremada tardanza en la instauración de la acción no
puede ser justificada a partir de los conocimientos de la actora. Tampoco por
el hecho de que ella se hubiera involucrado tardíamente en el proceso.”
Análisis del
caso concreto
19.- Con base en
la reconstrucción jurisprudencial elaborada, y en atención a los criterios
sentados por esta Corporación para determinar el cumplimiento del requisito de
la inmediatez, la Sala Séptima de Revisión procederá a continuación a
determinar si en el caso bajo examen se cumple tal requisito o no.
El ciudadano
Toro Vega considera que la sentencia dictada el 16 de septiembre de 2004 por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca que puso fin al proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho por él iniciado, violó sus derechos al debido
proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, por cuanto
consideró ajustado el procedimiento administrativo surtido por el INPEC para
efectuar su retiro por inconveniencia.
No obstante, el
actor no expresó razón alguna a fin de justificar la tardanza para interponer
la solicitud de amparo constitucional, pues es claro que transcurrieron dos
años aproximadamente desde el momento en que la sentencia presuntamente
vulneradora de sus derechos fundamentales fue proferida. Así, esta Sala debe
concluir que no existe un motivo válido para la inactividad del actor.
A pesar de lo
anterior, y si en gracia de discusión se admitiera procedente verificar los
otros requisitos, se encuentra que estos tampoco están satisfechos. En efecto,
es evidente que la vulneración de los derechos fundamentales alegada por el
demandante, habría tenido lugar con ocasión de la sentencia y que tal afectación
se habría agotado en ella. Se podría alegar, por ejemplo, que como consecuencia
del fallo cuestionado se hubiese ocasionado la vulneración de otros derechos
como el mínimo vital, pero ese no es el caso. De igual manera, es claro que no
se trata de un sujeto de especial protección constitucional, o que por
circunstancias de debilidad manifiesta hubiese estado en imposibilidad de
acudir oportunamente al juez de tutela a invocar la protección de sus derechos,
de suerte que resulte desproporcionado adjudicarle la carga de haberlo hecho
dentro de un término razonable.
Conforme a todo
lo planteado, concluye la Corte que ante el incumplimiento del actor del deber
de actuar prontamente y ante la necesidad de asegurar la estabilidad del orden
jurídico, la presente acción resulta improcedente. Por tal razón, la Corte
revocará el fallo de única instancia proferido en el asunto de la referencia,
el cual rechazó la tutela y, en su lugar, denegará el amparo tutelar de los
derechos invocados por el actor. Lo anterior, en consideración a que esta
Corporación ha enfatizado en que las dos únicas opciones constitucionalmente
válidas son la concesión de la tutela o su denegatoria, bien por razones de
fondo o de procedencia, sin que sea admisible rechazarla o proferir otro tipo
de decisiones que puedan vulnerar los derechos a la tutela judicial efectiva y
de acceso a la administración de justicia[21].
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. - REVOCAR la sentencia dictada por el Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta, el día 22 de junio de 2006,
que rechazó la tutela interpuesta por el ciudadano Carlos Arturo Toro Vega y,
en su lugar, DENEGAR por improcedente, de conformidad con las razones
expuestas en el presente fallo, la solicitud de amparo constitucional.
SEGUNDO.-
LÍBRENSE por Secretaría las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En las pruebas
aportadas se observa que, por medio de Resolución No. 00061 del 25 de junio de
1999, el actor fue actualizado en el escalafón de la Carrera Penitenciaria a
dragoneante código 5260, grado 9 (Cuad. principal, fls. 63 a 65). Así mismo, en
certificación expedida por el Coordinador de Personal de la institución, consta
que el último cargo por él desempeñado fue el de dragoneante código 5260, grado
11.
[2] Ver extracto de la
hoja de vida del peticionario en donde constan las felicitaciones que recibió y
que no se le impusieron sanciones durante su desempeño como servidor en el
INPEC (Cuad. principal, fls. 57 a 60). Igualmente, aparecen las distinciones de
mención honorífica a folios 61 y 62.
[3] El acta No. 132 del
16 de junio de 2000 consigna la versión rendida por el señor Carlos Arturo Toro
Vega respecto de la solicitud de su retiro por inconveniencia (Cuad. principal,
fls. 52 y 53).
[4] A folio 51 del
cuaderno principal aparece la Resolución No. 3022 del 28 de agosto de 2000.
[5] El ciudadano Toro
Vega menciona el numeral 8° del artículo 83 del Decreto 407 de 1994 y el
artículo 2° de la Resolución interna No. 0969 de 2000, además de hacer
referencia a la sentencia C-108 de 1995.
[6] El fallo del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, objeto de controversia, se encuentra a
folios 76 a 86 del cuaderno principal del expediente.
[7] Ver auto del 28 de
enero del 2005, en el que el Tribunal Administrativo resolvió: “Por el
factor cuantía, niégase el recurso de apelación interpuesto por la parte
actora, contra la sentencia proferida por la Sala de Descongestión de esta
Corporación de fecha dieciséis (16) de Septiembre de dos mil cuatro (2004)”.
[8] El actor anexó
varios fallos proferidos por diferentes Tribunales Administrativos del país y
por el Consejo de Estado en el sentido expresado (Cuad. principal, fls. 92 a
335).
[9] Sentencia C-543/92
[10] Esta jurisprudencia
fue acogida por la Sala Plena de la Corte Constitucional en las sentencias de
unificación SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002.
[11] La regla
jurisprudencial sobre las
causales de procedibilidad de la acción establecida en este fallo proferido por
la Sala Séptima de Revisión, ha sido reiterada en las sentencias T-949 de 2003
y T-774 de 2004, entre otras.
[12] El artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos señala: “(…) 3. Cada uno de los Estados Partes en el
presente Pacto se compromete a garantizar que: a) Toda persona cuyos derechos o
libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados podrá
interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida
por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales; b) La
autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera otra
autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado, decidirá sobre
los derechos de toda persona que interponga tal recurso, y desarrollará las
posibilidades de recurso judicial; c) Las autoridades competentes cumplirán
toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.”
[13] El artículo 25 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos estipula: “Protección Judicial 1. Toda persona tiene
derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante
los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus
derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente
Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en
ejercicio de sus funciones oficiales. 2. Los Estados Partes se comprometen: a)
a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del
Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el
cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya
estimado procedente el recurso.”
[14] Dichas
disposiciones normativas incluidas en los instrumentos de Derechos Humanos
mencionados hacen parte del bloque de constitucionalidad y, en consecuencia, se
encuentran incorporados a la Constitución Política por vía del artículo 93
Superior.
[15] La sentencia C-590
de 2005, señala que los requisitos específicos son: (i) defecto orgánico, (ii)
defecto procedimental absoluto, (iii) defecto material o sustantivo, (iv) error
inducido, (v) decisión sin motivación, (vi) desconocimiento del precedente, y
(vii) violación directa de la Constitución.
[16] En igual sentido,
pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-1694 de 2000, T-873 de 2001,
T-1122 de 2002, T-712 de 2003, T-481 de 2004.
[17] Estos tres primeros
criterios aparecen sentados en la sentencia SU-961 de 1999 y, posteriormente,
reiterados en sentencias como la T-173 de 2002 y T-570 de 2005.
[18] Estos últimos
criterios fueron reseñados en la sentencia T-158 de 2006 que, a su vez cita la
T-1110 de 2005.
[19] Sentencia C-543 de 1992. M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[20] Ibidem.
[21] Al respecto pueden
consultarse, entre otras, las sentencias T-034 de 1994, T-678 de 2003, T-328 de
2005, así como el auto A-227 de 2006.