C-246-13
Sentencia C-246/13
Sentencia
C-246/13
PROTOCOLO
ADICIONAL AL TRATADO CONSTITUTIVO DE UNASUR SOBRE COMPROMISO CON LA
DEMOCRACIA Y SU LEY APROBATORIA-Se ajustan a los preceptos constitucionales
Para la
Corte el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR y su Ley
aprobatoria 1571 del 2 de agosto de 2012, se
ajustan a los preceptos constitucionales tanto en su aspecto formal como
material, en la medida en que fueron cumplidos los requisitos procedimentales
exigidos por la Constitución y la Ley para que integre el ordenamiento jurídico
interno, y que los objetivos y el contenido normativo del Protocolo Adicional
buscan preservar la integración latinoamericana y la democracia en los 12
países que forman parte de UNASUR, así como el Estado Social de Derecho, a
través de la posibilidad de intervención y adopción de un grupo de medidas
dirigidas a lograr el restablecimiento del orden constitucional y democrático
de cualquier Estado bajo riesgo o amenaza de agresión a sus instituciones, lo
que no solo constituye un desarrollo del Tratado Constitutivo de UNASUR, sino
que además se encuentra en plena armonía con la
Constitución Política colombiana. El Protocolo Adicional del Tratado
Constitutivo de UNASUR desarrolla el principio de integración
latinoamericana, ratifica la organización interestatal conformada como punto de
partida del proceso de integración latinoamericana, preserva la soberanía e
integridad de los Estados miembros y no afecta ninguno de los principios
constitucionales a los que están sujetas las relaciones internacionales.
PROTOCOLO
ADICIONAL AL TRATADO CONSTITUTIVO DE UNASUR SOBRE COMPROMISO CON LA
DEMOCRACIA-Fundamentos/PROTOCOLO ADICIONAL AL TRATADO CONSTITUTIVO
DE UNASUR SOBRE COMPROMISO CON LA
DEMOCRACIA-Contenido
El Protocolo
Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR tiene como fundamentos: (i) hacerse
efectivo en caso de ruptura o amenaza del orden constitucional y democrático de
un país miembro; (ii) promover la integración y estrechar los lazos de amistad
entre los pueblos; y (iii) consagrar la adopción de posibles medidas que se
tomarán en caso de afectación o amenaza del orden democrático de cualquier
Estado miembro. En cuanto a su contenido puede resumirse de la siguiente
manera: (i) el Protocolo Adicional ratifica lo ya consignado en el Tratado
Constitutivo de UNASUR; (ii) comprende las medidas y mecanismos para invocarlo
por parte de los Estados miembros; (iii) consigna las medidas que adoptarán los
países miembros de UNASUR para actuar en los casos previstos; (iv) precisa que
al comprobarse el restablecimiento de la democracia en el país en conflicto,
cesan las medidas adoptadas hacia la nación afectada; y (v) por último se
refiere a la entrada en vigor y registro del mismo.
LEY
APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Trámite de ley
ordinaria con inicio de debates en el Senado de la
República y remisión por parte del Gobierno a la
Corte Constitucional
Conforme a la
Constitución Política, las Leyes aprobatorias de tratados internacionales
deben surtir, en general, el mismo trámite que cualquier Ley ordinaria, con dos
particularidades: i) por tratarse de asuntos referidos a las relaciones
internacionales, su trámite debe iniciarse en el Senado de la
República, y ii) el Gobierno Nacional debe remitirlas a la
Corte Constitucional dentro de los seis (6) días siguientes a la sanción
Presidencial, para que la misma efectúe su revisión constitucional.
LEY
APROBATORIA DEL PROTOCOLO ADICIONAL AL TRATADO CONSTITUTIVO DE UNASUR SOBRE
COMPROMISO CON LA DEMOCRACIA-Trámite legislativo
En relación con el trámite surtido por la
Ley 1571 del 2 de agosto de 2012, resultan
acreditados todos los requisitos propios del trámite de las Leyes ordinarias,
toda vez que como proyecto referido a relaciones internacionales su trámite
tuvo inició en el Senado de la
República, cumpliéndose además con las exigencias constitucionales de
publicación de las ponencias respectivas en cada Cámara y en cada uno de los
debates requeridos y su aprobación con el quórum deliberatorio requerido; se
cumplió con los anuncios previos a la votación y en sesión diferente,
obteniendo su aprobación en las comisiones y plenarias de una y otra Cámara por
unanimidad, en cumplimiento de una de las excepciones contempladas por la
Ley 1431 de 2011 a la votación nominal y pública que se exige a los
congresistas; se cumplió con la exigencia de lapso que debe mediar entre
debates en una y otra Cámara, sin que excediera de su consideración en más de
dos legislaturas; siendo por último sancionado por el Presidente de la
República el día el 02 de agosto de 2012 y el texto del convenio junto con el
de la Ley remitida a la Corte Constitucional el 3 de agosto de 2012.
DEMOCRACIA-Presupuesto
y finalidad en la Constitución/DEMOCRACIA EN PROCESOS DE INTEGRACION E
INTERNACIONALIZACION ECONOMICA-Promoción y
garantía/DEMOCRACIA EN PROTOCOLO ADICIONAL AL TRATADO DE UNASUR-Protección
y fortalecimiento
Si bien la
Corte ha señalado que la protección y fortalecimiento de la democracia es una
finalidad y un presupuesto normativo sine qua non de la
Constitución Política, y que el Tratado de UNASUR, que es la base del
Protocolo Adicional objeto de estudio, se dirige a su promoción y garantía,
encuentra que la salvaguarda de ordenamientos jurídicos constitucionales y
democráticos en los Estados miembros de UNASUR que constituyen la esencia y
objetivos principales del Protocolo Adicional se perfile desde ya como
constitucional
CLAUSULA
DE CONDICIONALIDAD DEMOCRATICA-Concepto/CLAUSULA DE
CONDICIONALIDAD DEMOCRATICA-Exigibilidad en modelos de integración
económica/CLAUSULA DE CONDICIONALIDAD DEMOCRATICA-Antecedentes en
tratados de integración regional/CLAUSULA DE CONDICIONALIDAD DEMOCRATICA-Condicionamientos
de las medidas a adoptar
La cláusula de condicionalidad
democrática ha sido reconocida como la concreción de la defensa de la
democracia en el escenario de las relaciones internacionales, habiéndose la
Corte pronunciado sobre su necesaria exigibilidad en modelos de integración
económica y resaltado que la democracia no sólo tiene una dimensión interna
sino que se proyecta sobre las decisiones que se toman en el ámbito de las
relaciones internacionales. Ha dicho la
Corte que la cláusula de condicionalidad democrática es el instrumento
jurídico a través del cual se supedita la entrega de asistencia económica o se
sujeta la participación y toma de decisiones, al interior de un organismo
internacional, a la vigencia y respeto de las instituciones democráticas al
interior de un Estado. Si bien los antecedentes de la cláusula de
condicionalidad democrática se encuentran en el marco de la cooperación
económica  internacional, recientemente esta exigencia se ha afianzado en los
procesos de integración regional, tanto en Europa como en América, bajo la idea
de que estos organismos “pueden hacer condición de admisión y permanencia la
adopción y conservación de un régimen democrático según los estándares de la
organización y de sus miembros, pudiendo suspender a quienes no lo respeten.
Así, la Corte ha concluido que la existencia de tratados internacionales
sujetos a la cláusula de condicionalidad democrática, en los cuales se
contemple la posibilidad de adoptar medidas sancionatorias en el marco de cada
organización, con el propósito de contribuir a la estabilidad y el
restablecimiento del orden democrático en los Estados Partes, cuando quiera que
éste se haya visto afectado, debe ser interpretada como un avance en los
procesos de integración regional, pero se exige a las medidas que se adopten
que: i) respondan a concretamente a la suspensión de la participación en la
estructura regional; o ii) se refieran a medidas aceptadas por el derecho
internacional; y iii) no comprendan medidas indeterminadas para el Estado
afectado.
TRATADO
CONSTITUTIVO DE UNASUR-Antecedentes
PROTOCOLO
ADICIONAL AL TRATADO CONSTITUTIVO DE UNASUR SOBRE COMPROMISO CON LA
DEMOCRACIA-Origen/PROTOCOLO ADICIONAL AL TRATADO CONSTITUTIVO
DE UNASUR SOBRE COMPROMISO CON LA
DEMOCRACIA-Aplicación/PROTOCOLO ADICIONAL AL TRATADO CONSTITUTIVO
DE UNASUR-Procedimiento
que debe surtirse y medidas sancionatorias que pueden adoptarse
El contexto histórico del Protocolo
Adicional al Tratado de UNASUR sobre Compromiso con la
Democracia se relaciona con las crisis políticas surgidas en Bolivia en el año
2008 y sobre todo en la ocurrida en Ecuador en el año 2010, en cuya oportunidad
se citó a una reunión extraordinaria de los países miembros de UNASUR, el 1º
octubre del 2010, en la cual se condenó el intento de golpe de Estado en
Ecuador y también se acordó realizar una cláusula democrática para definir la
actuación de los integrantes de UNASUR cuando se comprobara que ha sido
violentada la democracia de algún Estado que haga parte de la
Unión. Esta cláusula se puso a consideración de los Jefes y Jefas de Estado y
de Gobierno de los países miembros y fue adoptada, convirtiéndose en el
Protocolo Adicional. En éste se consagra los eventos en que dará aplicación al
Protocolo adicional, que tenderá ocurrencia cuando: (i) haya amenaza o ruptura
del orden democrático, (ii) se vulnere el orden constitucional o (iii) en
eventos en los cuales haya riesgo del legítimo ejercicio del poder y la
vigencia de valores y principios democráticos dentro de un Estado miembro. Se
establece el procedimiento que debe surtirse en el que se determina la facultad
o competencia de los Estados para poner en acción el engranaje institucional de
UNASUR y el conjunto de órganos que le son propios, previéndose que  la
adopción de medidas se hará con consentimiento y pleno consenso de los miembros
de UNASUR y éstas comprenden: a) Suspensión del derecho a participar en los
distintos órganos, e instancias de UNASUR, así como del goce de los derechos y
beneficios conforme al Tratado Constitutivo de UNASUR, b) Cierre parcial o
total de las fronteras terrestres, incluyendo la suspensión y/o limitación del
comercio, tráfico aéreo y marítimo, comunicaciones, provisión de energía,
servicios y suministros, c) Promover la suspensión del Estado afectado en el
ámbito de otras organizaciones regionales e internacionales, d) Promover, ante
terceros países y/o bloques regionales, la suspensión de los derechos y/o
beneficios del Estado afectado, derivados de los acuerdos de cooperación de los
que fuera parte, y e) Adopción de sanciones políticas y diplomáticas
adicionales.
Referencia:
expediente LAT- 391
Revisión
Constitucional de la Ley Aprobatoria de Tratado, Ley 1571 del 2 de agosto de
2012, “Por medio de la cual se aprueba el Protocolo Adicional al Tratado
Constitutivo de UNASUR sobre Compromiso con la
Democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010.
Magistrado
Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C.,
veinticuatro (24) de abril de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión constitucional de la
Ley 1571 del 2 de agosto de 2012, “Por medio de la cual se
aprueba el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre
Compromiso con la Democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de
noviembre de 2010.
I.
ANTECEDENTES
Con
base en lo dispuesto en el artículo 241-10 de la
Carta Política, mediante oficio radicado en la
Secretaría General de esta Corporación el 03 de agosto  de 2012 (Fl. 1 cuad.
ppal.), dentro del término constitucional, la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República remitió copia autenticada de la
Ley 1571 de 2012, para efectos de su revisión constitucional.
El Magistrado
Sustanciador, mediante Auto del veintisiete (27) de agosto de 2012 (Fl.
11 cuad. ppal), avocó el conocimiento del proceso y dispuso la práctica de
pruebas. Recibidas éstas, mediante Auto del veinticuatro (24) de septiembre de
2012 (Fl. 20  cuad. ppal), ordenó continuar el trámite del mismo y, en
consecuencia, fijar en lista el proceso por el término de 10 días con el fin de
permitir la intervención ciudadana, así como dar traslado al Señor Procurador
General de la Nación para el concepto correspondiente y comunicar la iniciación
del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la
República, a la Ministra de Relaciones Exteriores, al Ministro de Defensa
Nacional y al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta
clase de procesos, la Corte Constitucional procede a decidir acerca del asunto
de la referencia.
II.
TEXTO DE LA NORMA OBJETO DE REVISION
A continuación se transcribe el texto de la
Ley enviada para revisión, conforme a su publicación en el Diario Oficial
No.48510, de 2012:
“CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
LEY 1571
(agosto 2 de 2012)
por medio de la cual se aprueba
el “Protocolo adicional al Tratado constitutivo de UNASUR  sobre compromiso con
la democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010.
El Congreso de la
República
Visto el texto del “Protocolo adicional
al Tratado constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la democracia”, suscrito
en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010, que a la letra dice:
(Para ser transcritos: Se adjunta
fotocopia del texto íntegro de los Instrumentos Internacionales mencionados).
PROTOCOLO ADICIONAL AL TRATADO
CONSTITUTIVO DE UNASUR SOBRE COMPROMISO CON LA
DEMOCRACIA
La República de
Argentina, el Estado Plurinacional de Bolivia, la
República Federativa del Brasil, la
República de Chile, la República de Colombia, la
República del Ecuador, la
República Cooperativa de Guyana, la
República del Paraguay, la República  del Perú, República de Suriname, la
República Oriental del Uruguay y la
República Bolivariana de Venezuela.
CONSIDERANDO que el Tratado Constitutivo
de la Unión de Naciones Suramericanas establece que la plena vigencia de las instituciones
democráticas y el respeto irrestricto de los derechos humanos son condiciones
esenciales para la construcción de un futuro común de paz y prosperidad
económica y social y para el desarrollo de los procesos de integración entre
los Estados Miembros.
SUBRAYANDO la importancia de la
Declaración de Buenos Aires de 1° de octubre de 2010 y de los instrumentos
regionales que afirman el compromiso democrático.
REITERANDO nuestro compromiso con la
promoción, defensa y protección del orden democrático, del Estado de Derecho y
sus instituciones, de los Derechos Humanos y las libertades fundamentales,
incluyendo la libertad de opinión y de expresión, como condiciones esenciales e
indispensables para el desarrollo de su proceso de integración, y requisito
esencial para su participación en la UNASUR.
ACUERDAN:
ARTÍCULO 1°
El presente Protocolo se aplicará en
caso de ruptura o amenaza de ruptura del orden democrático, de una violación
del orden constitucional o de cualquier situación que ponga en riesgo el
legítimo ejercicio del poder y la vigencia de los valores y principios
democráticos.
ARTÍCULO 2° Cuando se produzca una de
las situaciones contempladas en el artículo anterior el Consejo de Jefas y
Jefes de Estado y de Gobierno o, en su defecto, el Consejo de Ministras y
Ministros de Relaciones Exteriores se reunirá -en sesión extraordinaria-
convocado por la Presidencia Pro Tempore: de oficio, a solicitud del Estado
afectado o a petición de otro Estado miembro de UNASUR.
ARTÍCULO 3°
El Consejo de Jefas y Jefes de Estado o
en su defecto el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores,
reunido en sesión extraordinaria considerará, de forma consensuada, la
naturaleza y el alcance de las medidas a ser aplicadas, tomando en
consideración las informaciones pertinentes recabadas sobre la base de lo
establecido en el artículo 4º del presente Protocolo y respetando la soberanía
e integridad territorial del Estado afectado.
ARTÍCULO 4°
El Consejo de Jefas y Jefes de Estado y
de Gobierno o, en su defecto, el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones
Exteriores podrá establecer, en caso de ruptura o amenaza de ruptura del orden
democrático, entre otras, las medidas que se  detallan más adelante, destinadas
a restablecer el proceso político institucional democrático. Dichas medidas,
entrarán en vigencia en la fecha en que se adopte la respectiva decisión.
a) Suspensión del derecho a participar
en los distintos órganos, e instancias de UNASUR, así como del goce de los
derechos y beneficios conforme al Tratado Constitutivo de UNASUR.
b) Cierre parcial o total de las
fronteras terrestres, incluyendo la suspensión y/o limitación del comercio, tráfico
aéreo y marítimo, comunicaciones, provisión de energía, servicios y
suministros.
c) Promover la suspensión del Estado
afectado en el ámbito de otras organizaciones regionales e internacionales.
d) Promover, ante terceros países y/o
bloques regionales, la suspensión de los derechos y/o beneficios del Estado
afectado, derivados de los acuerdos de cooperación de los que fuera parte.
e) Adopción de sanciones políticas y
diplomáticas adicionales.
ARTÍCULO 5°
Conjuntamente con la adopción de las
medidas señaladas en el artículo 4º el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de
Gobierno, o en su defecto, el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores
interpondrán sus buenos oficios y realizarán gestiones diplomáticas para
promover el restablecimiento de la democracia en el país afectado. Dichas
acciones se llevarán a cabo en coordinación con las que se realicen en
aplicación de otros instrumentos internacionales, sobre la defensa de la
democracia.
ARTÍCULO 6°
Cuando el gobierno constitucional de un
Estado miembro considere que exista una amenaza de ruptura o alteración del
orden democrático que lo afecte gravemente, podrá recurrir al Consejo de Jefas
y Jefes de Estado y de Gobierno o al Consejo  de Ministras y Ministros de
Relaciones Exteriores, a través de la
Presidencia Pro Tempore  y/o de la
Secretaría General, a fin de dar a conocer la situación y requerir acciones
concretas concertadas de cooperación y el pronunciamiento de UNASUR para la
defensa y preservación de su institucionalidad democrática.
ARTÍCULO 7° Las medidas a que se refiere
el artículo 4º aplicadas al Estado Miembro afectado, cesarán a partir de la
fecha de comunicación a tal Estado del acuerdo de los Estados que adoptaron
tales medidas, una vez verificado el pleno restablecimiento del orden
democrático constitucional.
ARTÍCULO 8°
El presente Protocolo forma parte
integrante del Tratado Constitutivo de UNASUR.
El presente Protocolo entrará en vigor
30 días después de la fecha de recepción del 9º instrumento de su ratificación.
Los instrumentos de ratificación serán
depositados ante el Gobierno de la República del Ecuador, que comunicará la
fecha de depósito a los demás Estados Miembros, así como la fecha de entrada en
vigor del presente Protocolo.
Para el Estado Miembro que ratifique el
presente Protocolo luego de haber sido depositado el 9º instrumento de
ratificación, el mismo entrará en vigencia 30 días después de la fecha en que
tal Estado Miembro haya depositado su instrumento de ratificación.
ARTÍCULO 9°
El presente Protocolo será registrado
ante la Secretaría de la Organización de las Naciones Unidas.
Suscrito en la ciudad de Georgetown,
República Cooperativa de Guyana, a los 26 días del mes de noviembre del año
2010, en originales en los idiomas español, inglés, neerlandés y portugués,
siendo los cuatro igualmente auténticos.
LA
SUSCRITA COORDINADORA DE TRATADOS DE LA
DIRECCIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS INTERNACIONALES DEL MINISTERIO DE RELACIONES
EXTERIORES DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
CERTIFICA:
Que la reproducción del texto que
antecede es fotocopia fiel y completa de la “Protocolo adicional al Tratado
constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la democracia”,  suscrito en
Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010, documento que reposa en los
Archivos del Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la
Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales de este Ministerio.
Dada en Bogotá, D. C., a los diecinueve
(19) días del mes de julio de dos mil once (2011).”
Alejandra Valencia Gärtner,
Coordinadora del Grupo Interno de
Trabajo de Tratados,
Dirección de Asuntos Jurídicos
Internacionales.
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO
PRESIDENCIA DE LA
REPÚBLICA
Bogotá, D. C., 10 de agosto de 2011
Autorizado. Sométase a consideración del
honorable Congreso de la República para los efectos constitucionales.
(Fdo.) JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
La Ministra de
Relaciones Exteriores,
(Fdo.) María Ángela Holguín Cuéllar.
DECRETA:
Artículo 1°. Apruébase el  “Protocolo
adicional al Tratado constitutivo de la
UNASUR sobre compromiso con la democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el
26 de noviembre de 2010.
Artículo 2°. De conformidad con lo
dispuesto en el  artículo 1° de la Ley 7ª de 1944, el  “Protocolo adicional al
Tratado constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la democracia”,  suscrito
en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010, que por el artículo 1° de
esta Ley se aprueba, obligarán al país a partir de la fecha en que se
perfeccione el vínculo internacional respecto de los mismos.
Artículo 3°. La presente Ley rige a
partir de la fecha de su publicación.
Dada en Bogotá, D. C., a los
Presentado al honorables Congreso de la
República por la Ministra de Relaciones Exteriores.
La Ministra de
Relaciones Exteriores, María Ángela Holguín Cuéllar.
PROYECTO DE LEY NÚMERO 106
por medio de la cual se aprueba el
“Protocolo adicional al Tratado constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la
democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010.
El Congreso de la
República
Visto el texto del “por medio de la cual
se aprueba el “Protocolo adicional al Tratado constitutivo de UNASUR sobre
compromiso con la democracia”,  suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de
noviembre de 2010, que a la letra dice:
(Para ser transcrito: Se adjunta
fotocopia del texto íntegro del Acuerdo mencionado, certificada por la
Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la
Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones
Exteriores, documento que reposa en los archivos de ese Ministerio).
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO
PRESIDENCIA DE LA
REPÚBLICA
Bogotá, D. C., 10 de agosto de 2011
Autorizado. Sométase a consideración del
honorable Congreso de la República para los efectos constitucionales.
(Fdo.) JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
La Ministra de
Relaciones Exteriores,
(Fdo.) María Ángela Holguín Cuéllar.
DECRETA:
Artículo 1°. Apruébase el  “Protocolo
adicional al Tratado constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la democracia”,
suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010.
Artículo 2°. De conformidad con lo
dispuesto en el  artículo 1° de la Ley 7ª de 1944, el  “Protocolo adicional al
Tratado constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la democracia”,  suscrito
en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010, que por el artículo 1° de
esta Ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se
perfeccione el vínculo internacional respecto de los mismos.
Artículo 3°. La presente Ley rige
a partir de la fecha de su publicación.”
III. INTERVENCIONES
1. MINISTERIO DEL INTERIOR
Por
medio de escrito presentado el 8 de octubre de 2012, el ciudadano Alfonso
Cajiao Cabrera, actuando en nombre y representación del Ministerio del
Interior, solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de la
Ley 1571 del 2 de agosto de 2012, con base en los siguientes argumentos:
1.1 En primer lugar, el apoderado del
Ministerio del Interior, menciona, como antecedentes para la defensa de
constitucionalidad de la Ley 1571 de 2012, que el objetivo del “Tratado
Constitutivo de  la Unión de Naciones Sudamericanas”, aprobado por la
Ley 1440 de 2011, Ley que fue declarada constitucional por la
Corte mediante la Sentencia C‑633 de 2011, fue “Construir de manera
participativa y consensuada, un espacio de integración  y unión en lo cultural,
social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al dialogo
político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura,
el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la
desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión socia y la participación
ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del
fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados”.
1.2 En segundo lugar, el Ministerio
interviene analizando el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR
sobre compromiso con la democracia. Sostiene que en este tratado está presente
el principio democrático que hace referencia “a la plena validez de las instituciones
democráticas, y el respeto irrestricto de los derechos humanos, como las causas
fundamentales para la construcción de un futuro de paz y prosperidad económica
y social y para el desarrollo de los procesos de integración entre los estados
que conforman UNASUR”.
Sostiene la importancia de la
concertación política que debe prevalecer a cargo de UNASUR, cuando se deban
implementar medidas para restablecer el proceso político institucional
democrático del Estado afectado, valorando su naturaleza y alcance “como
factor de armonía y respeto mutuo que afianza la estabilidad regional y procura
la preservación de los valores democráticos”.
1.3 Finalmente, concluye el
Ministerio que el Protocolo es constitucional pues cumple con el constitucional
objetivo de la Integración Latinoaméricana del tratado de la
Unión de Naciones Suramericanas UNASUR.
2. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
Por
medio de escrito recibido en la Corte el 10 de octubre de 2012, la ciudadana
Sandra Parada Aceros, actuando en nombre y representación del Ministerio de
Defensa Nacional, solicita a este Tribunal que declare la constitucionalidad de
la Ley en discusión, con base en los siguientes argumentos:
2.1 Comienza la
apoderada del Ministerio por informar las razones de índole formal que tornan
constitucional el protocolo: (i) que hubo remisión oportuna del protocolo y de
su Ley aprobatoria a la Corte Constitucional para su revisión, conforme a lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 10 de la
C.P., al remitir la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República “La Ley 1571 de 2012 « Por medio de la cual se aprueba el Protocolo
adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la democracia
», suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”.
(ii)
De otra parte, señala que mediante Aprobación Ejecutiva del 10 de agosto de
2011, la Ministra de Relaciones Exteriores y el señor Presidente de la
República, impartieron aprobación al presente instrumento internacional y lo
sometieron a consideración del Congreso de la
República para los respectivos efectos constitucionales.
2.2 Posteriormente
realiza el recuento del trámite legislativo:
(i) Indica que el proyecto de Ley fue
radicado por los Ministros de Relaciones Exteriores, e Interior y de Justicia,
dando trámite primero en el Senado de la
República, cumpliendo así el requisito previsto en el art. 154 de la
C.P.; y que como la Constitución no establece un procedimiento especial para
la aprobación de los proyectos de Leyes aprobatorias de Tratados, se sometió al
trámite propio de una Ley ordinaria.
(ii) Observa que se tramitaron los
proyectos de Ley 106 Senado 2011 y 161 Cámara 2011, dándosele aprobación al
texto contenido en el Protocolo en ambos escenarios, de conformidad con el art.
139 y ss., Ley 5ª de 1992.
2.3 Explica con
relación al Tratado Constitutivo de UNASUR (a) que la exposición de motivos
para este Tratado se hizo por parte de la
Ministra de Relaciones Exteriores, (b) que el Tratado constitutivo de UNASUR
se firmó el 23 de mayo de 2008, entró en vigor 11 de marzo de 2011 y en
Colombia se aprobó el mismo mediante la Ley 1440 de enero de 2011, tras su
sanción presidencial, el cual se encuentra surtiendo el respectivo trámite ante
la Corte Constitucional y (c) que, respecto de los antecedentes de la
UNASUR, la iniciativa de formar una comunidad suramericana  nació el 8 de
diciembre de 2004 con la “declaración de Cusco” que da nacimiento a la
Comunidad Suramericana de Naciones (CSN), esta iniciativa fue evolucionando en
las cumbres de Brasilia de 2005, de Cochabamba de 2006 y finalmente se
formalizó creando la UNASUR en Brasilia en el 2008.
2.4 En relación con
el Protocolo Adicional pone de relieve su objetivo como expresión del
compromiso con la democracia, y menciona que este protocolo adicional nació a
raíz del respaldo dado al afrontar crisis políticas en naciones como Bolivia y
Ecuador, particularmente la ocurrida en este último país, lo que motivó la
celebración de una reunión extraordinaria de los países miembros el 1º de
octubre de 2010, en la que se suscribió la “Declaración de Buenos Aires”
condenando el intento de golpe de estado en Ecuador y además se acordó adoptar
una cláusula democrática, que se presentó a consideración de los Jefes y Jefas
de Estado de UNASUR quienes lo adoptaron el 26 de noviembre de 2010 como el “Protocolo
Adicional al Tratado constitutivo de UNASUR sobre el compromiso con la
democracia”.
2.5 En cuanto al
contenido del Protocolo Adicional, afirma que (i) en su preámbulo el protocolo
ratifica lo ya consignado en el tratado constitutivo de UNASUR; (ii) en sus
arts. 2º a 6º están las medidas y mecanismos para que los Estados miembros
puedan invocar su aplicación; (iii) en el art. 4º están consignadas las medidas
específicas que adoptarían los países miembros de UNASUR para actuar en los
casos previstos; (iv) en el art. 7º cesan dichas medidas cuando se compruebe el
restablecimiento del orden democrático en la nación afectada; y (v) en sus
arts. 8º y 9º se refiere a la entrada en vigor del mismo.
Afirma que para Colombia la integración
regional es un mandato consignado en los artículos 9º y 227 de la
CP. Precisa igualmente, la descripción, finalidad y contenido del protocolo;
además, transcribe la Ley 414 de 1998 de enero 3 “por la cual se ordena el
cumplimiento a los convenios internacionales suscritos por Colombia”.
2.6 Respecto del análisis
formal, recuerda que el procedimiento legislativo que se debe realizar a las
Leyes aprobatorias de Tratados, art 241‑10 C.P., debe iniciarse en el
Senado de la República, siendo la
Corte Constitucional la competente para revisar ese instrumento internacional
y su Ley aprobatoria, y hace referencia a la
Sentencia C‑633 de 2011, con el fin de resumir el trámite ordinario a
seguir en estos casos.
2.7 Acerca de la
constitucionalidad de este tipo de tratados, señala que los  mismos son una “forma
de cooperación internacional, a través de la cual los Estados celebran acuerdos
con la finalidad de lograr un desarrollo social, económico y político”, y
que en este caso, el protocolo en estudio, “establece la plena vigencia de
las instituciones democráticas y el respeto irrestricto de los derechos
humanos” como “condiciones esenciales para la construcción de un futuro
común de paz y prosperidad económica”. Así mismo resume los puntos
esenciales del tratado como son (i) que se aplicará en caso de ruptura o
amenaza al orden democrático, (ii) estrechar los lazos de amistad de los
pueblos y (iii) las medidas que se tomarán en caso, ya mencionado en el punto
(i), de ruptura o amenaza de ruptura del orden democrático.
Resalta la jurisprudencia constitucional
sobre la integración latinoamericana y cita varias Sentencias como la
C‑633 de 2011, C‑589 de 1992, C‑479 de 1992 y la
C‑104 de 1995; en las cuales la Corte se manifiesta acerca de la
constitucionalidad de la mencionada finalidad de integración, la cual puede ser
de carácter cultural, de cooperación judicial, o económico.
2.8 De otra parte,
al realizar el análisis del tratado de UNASUR hace referencia a apartes de la
Sentencia C‑633 de 2011 como (i) al análisis sustancial de
constitucionalidad del tratado, (ii) a la dogmática del tratado y la
Constitución, (iii) a los fundamentos, alcances, constitución y objeto de
UNASUR y, (iv) al componente democrático del tratado constitutivo.
2.9 Con base en
todo lo anterior, concluye que “el instrumento aprobado mediante La Ley 1571 de 2012 « Por medio de la cual se aprueba el Protocolo
adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la
democracia», suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010, en sus aspectos formales como materiales,
cumple con los preceptos constitucionales”, y que el tratado de UNASUR
configura desde su definición y objetivos el tipo de integración especialmente
protegido por la Constitución, en este caso incluye 12 naciones suramericanas,
por lo cual considera que es constitucional  “cuando se constituye como una
organización interestatal conformada como punto de partida del proceso de
integración diseñado por el tratado, en tanto preserva la soberanía del estado,
sin afectar los demás principios constitucionales a los que están sujeta las
relaciones internacionales”
Por consiguiente, solicita a la
Corte que se declare exequible  “La
Ley 1571 de 2012 « Por
medio de la cual se aprueba el Protocolo adicional al Tratado Constitutivo de
UNASUR sobre compromiso con la democracia », suscrito en Georgetown, Guyana, el
26 de noviembre de 2010”.
3. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
Por
medio de escrito presentado el 5 de octubre de 2012, el ciudadano Álvaro
Sandoval Bernal, actuando en nombre y representación del Ministerio de
Relaciones Exteriores, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la
Ley en comento, por las siguientes razones:
3.1 En primer lugar, el apoderado
del Ministerio de Relaciones Exteriores realiza un recuento de la iniciativa de
formar una comunidad suramericana: a este respecto menciona que esta iniciativa
tiene su génesis en la “Declaración de Cusco” de l8 de diciembre de
2004; posteriormente evoluciona tras diferentes cumbres presidenciales en
Brasilia (2005), Cochabamba (2006) y finalmente el 23 de mayo de 2008 en
Brasilia con la firma del “Tratado Constitutivo de la
Unión de las naciones Suramericanas”, el cual entró en vigor el 11 de
marzo de 2011. Este tratado se aprobó con la
Ley 1440 del 28 de diciembre de 2011, y tras su sanción fue declarada
exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C‑633 de 2011,
tratado que entró en vigor para la República de Colombia el 14 de enero de
2012.
3.2 En segundo lugar, pasa el
Ministerio a los antecedentes del “Protocolo Adicional al Tratado
Constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la democracia, suscrito en
Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”.
Sobre este aspecto, el Ministerio señala que los Estados miembros,
aplicando los principios que dieron sustento a la fundación de UNASUR, han
realizado declaraciones de respaldo a situaciones concretas ocurridas en
Estados parte como la crisis política de Bolivia en 2008 y la amenaza a la
ruptura del orden constitucional y democrático ocurrida en Ecuador en 2010.
Menciona igualmente el Ministerio, que
este último hecho motivó la celebración de una reunión extraordinaria del
Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno el 10 de octubre de 2010 en
donde se condenó el intento de golpe de estado en Ecuador con la “declaración
de Buenos Aires sobre la situación en Ecuador”. Sostiene el Ministerio, que
este instrumento se presentó en la cumbre llevada a cabo en Georgetown, Guyana,
y fue adoptado el 26 de noviembre de 2010 con el título “Protocolo Adicional
al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la democracia”, el
cual fue suscrito por el Señor Presidente de la
República de Colombia, en nombre del Estado colombiano, en ejercicio de la
potestad que le otorga el art. 189 núm. 2 de la
Constitución Política.
3.3 En tercer lugar, respecto al
Protocolo, el Ministerio hace una descripción del contenido de éste, informa
que en su parte preliminar ratifica lo ya consignado en el tratado constitutivo
de UNASUR, y a lo largo de su articulado se orienta a fortalecer la democracia.
Indica que para la aplicación efectiva
del protocolo en los artículos 2 a 6 se consignan los “mecanismos y medidas
dirigidos para que el Estado afectado pueda invocar su aplicación”, además
afirma que el espíritu y las medidas consagradas en el protocolo guardan
coherencia con las establecidas en otros instrumentos hemisféricos como la “Carta
Democrática Interamericana” (OEA).
Menciona el art. 4º del Protocolo
Adicional, en el cual están consignadas las medidas que tomarán los Estados
miembros en situación de crisis, y el art. 7, que describe cómo cesan estas
sanciones al momento en que se verifique el pleno restablecimiento del orden
democrático constitucional, mientras que en los arts. 8 y 9 se prevén los
mecanismos de entrada en vigor de ese instrumento.
Sobre la constitucionalidad de este
instrumento sostiene que “para Colombia la integración regional es un
mandato consignado en los artículos 9 y 227 de la
Constitución. El Estado colombiano está comprometido con este principio y, en
consecuencia, es de su interés defender los valores democráticos y el orden
constitucional tanto en el escenario nacional como internacional”.
3.4 En cuarto lugar indica que el
tratado cumple con los requisitos constitucionales para el trámite de la
Ley aprobatoria del Protocolo, de conformidad con los artículos 150 numeral 16
y 189 de la C.P.
En este sentido, argumenta que con
fundamento en los artículos señalados e impartida la aprobación ejecutiva, el
Gobierno Nacional, por conducto de la
Ministra de Relaciones Exteriores y el Ministro de Hacienda y Crédito Público,
presentó el día 7 de septiembre de 2011 ante el Senado de la
República, el proyecto de Ley “Por medio de la cual se aprueba el «Protocolo
Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la
democracia», suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”, que
fue radicado bajo el número 106 de 2011 Senado y 161 de 2011 Cámara.
Precisa que,
surtido el trámite en el Congreso de la
República, el día 2 de agosto de 2012, el Presidente de la
República sancionó la Ley 1571 del 2 de agosto de 2012 “Por medio de
la cual se aprueba el «Protocolo Adicional al Tratado
Constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la democracia», suscrito en
Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”, y
que por lo tanto, esta Ley cumplió con los requisitos exigidos por la
Constitución Política para los efectos de la tramitación de las Leyes
aprobatorias de los tratados.
3.5 Por lo expuesto anteriormente,
el Ministerio solicita a la Corte declarar exequible ese instrumento
internacional y la Ley 1571 del 2 de agosto de 2012 “Por medio de la cual se
aprueba el «Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de
UNASUR sobre compromiso con la democracia», suscrito en Georgetown, Guyana, el
26 de noviembre de 2010”.
4. UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
La Decana de la
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la
Universidad de Nacional de Colombia, presentó concepto respecto de la
constitucionalidad de la Ley 1571 de agosto 2 de 2012, mediante escrito
allegado a esta Corporación el 23 de octubre del 2012, en los siguientes
términos:
Considera la
Universidad, que la Corte debe declarar exequible la
Ley en cuestión junto con el instrumento internacional que la misma aprueba. A
este respecto, indica que la integración regional, como principio de carácter
constitucional tiene fundamento en el art. 9º de la
Carta y en el 227 de la misma. En cuanto al tema sostiene que “La
integración latinoamericana ha sido uno de los pilares básicos de nuestra
identidad  y por ello su consecución, búsqueda y fomento constituyen un mandato
en cuyo cumplimiento ha de buscarse la implantación de mecanismos que propugnen
por el mantenimiento de los principios democráticos que nos hermanan con las
demás naciones”.
Afirma que estos pactos multilaterales
como el de UNASUR y su protocolo adicional, resume la vocación integradora
plasmada en la Constitución Política, y no deja de lado los principios de la no
intervención y el de salvaguarda de la manifestación de la voluntad popular de
los Estados miembros.
Añade que este protocolo tuvo su origen
a raíz del intento golpista sufrido por la
República del Ecuador en 2010, por tanto “la aprobación del protocolo a
través de la Ley 1571 constituye la necesaria ratificación del compromiso
integracionista y democrático de la nación colombiana”.
5. UNIVERSIDAD DE IBAGUÉ
La Decana (E) de la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la
Universidad de Ibagué, presentó concepto respecto de la
constitucionalidad de la Ley 1571 de agosto 2 de 2012, mediante escrito
allegado a esta Corporación el 23 de octubre del 2012, en el cual expuso los
siguientes argumentos:
Señala que los arts. 9 y 227 de la
Carta Política indican que “la política exterior de Colombia se orientara
hacia la integración latinoamericana y del Caribe y para ello podrá hacer parte
de esquemas de integración con los países de la región en busca de objetivos
comunes”.
Observa que la defensa de la democracia,
como forma de gobierno, es un objetivo común de los países latinoamericanos, ya
que así se pueden obtener los restantes objetivos que se pueden precisar en “asegurar
una vida digna a todos los ciudadanos, mejorando su calidad de vida”. Por
consiguiente la integración se da en la medida en que todos los Estados
compartan estos objetivos y el respeto a esta forma de organización política, y
así de esta manera se pueden adoptar medidas para conseguir los objetivos
propuestos.
Por lo anterior, entiende que los países
hagan parte de un esquema de integración, para que el respeto a la democracia
se mantenga en cada uno de ellos y, si se llega a alterar en una o más
naciones, las acciones deben encaminarse a restablecer la situación anterior,
ya que solo en esta medida puede hablarse de integración.
Considera entonces que las medidas
sujetas a control constitucional están acordes con el ánimo integrador que
caracteriza estos esquemas, e igualmente que estas medidas no contravienen en
ninguna medida las disposiciones constitucionales, sino que por el contrario
constituyen un desarrollo de las mismas, ya que en éstas se “consagra la
obligación del Estado por lograr la integración bajo el supuesto de la defensa
de los principios democráticos”.
Concluye que la
Ley sujeta a control constitucional, al aprobar “el Protocolo Adicional al
Tratado Constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la democracia” no viola
principios fundamentales consagrados en la
Constitución Política, sino que por el contrario, lo que busca es la
integración latinoamericana, la cual solo se obtiene bajo principios
constitucionales y democráticos.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, rindió concepto
en el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos
242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la
Constitución Política, concordantes con el artículo 70 del Decreto 2067 de
1991, mediante escrito No. 5468 recibido en esta Corporación el 29 de octubre
de 2012, en el cual solicita a esta Corte declarar exequibles el “Protocolo
Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la democracia”,
suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010 y la
Ley 1571 del 2 de agosto de 2012, con base en los siguientes planteamientos:
1. Comienza por indicar que el día 3 de
agosto de 2012 la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República remitió a la
Corte la Ley 1571 del 2 de agosto de 2012, “Por medio de la cual se aprueba
el “Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre compromiso con
la democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”,
cumpliendo así lo previsto en el artículo 241.1 Superior. La
Corte por medio de Auto del 27 de agosto de 2012, asume el conocimiento del
presente asunto.
2. En relación con
el análisis formal, el Señor Procurador presenta el siguiente análisis:
2.1. Afirma que el “Protocolo
Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la
democracia”, fue firmado el 26 de noviembre de 2010 en Georgetown, Guyana,
por la República de Colombia. Por aprobación ejecutiva del 10 de agosto de 2011
el Presidente de la República de Colombia dispuso someter el tratado a la
consideración del Congreso, para su discusión y aprobación, conforme a lo
dispuesto en el art. 150-16 de la
Carta Política.
2.2. Evidencia que al no existir un
trámite especial para las Leyes aprobatorias de los tratados internacionales y
su incorporación a la legislación interna, corresponde seguir el trámite
previsto en los artículos 157, 158, 160 y 165 de la
Carta para Leyes ordinarias y este proceso legislativo debe empezar en el
Senado según el artículo 154 Superior.
Afirma el Ministerio Público, que en el
expediente legislativo se constata que el proyecto de Ley fue radicado bajo los
números 106 de 2011 Senado y 161 de 2011 Cámara, pasando a analizar el
trámite surtido en cada una de las Cámaras legislativas:
2.2.1. Trámite en el Senado
(i) En relación
con el trámite en el Senado de la República, la
Vista Fiscal  observa
que el proyecto de Ley fue presentado por el Gobierno al Senado el 7 de
septiembre de 2011, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores. El texto
original del proyecto aparece publicado en la
Gaceta del Congreso 665 de 2011, junto a su respectiva
exposición de motivos. Sostiene por tanto que con lo anterior se cumple con el
requisito de presentación del proyecto (art. 154 CP) y con el requisito de
publicación del proyecto antes de darle trámite en la comisión respectiva (art.
157-1 CP).
Señala el Ministerio Público que la
ponencia para primer debate en la
Comisión Segunda del Senado, fue presentada por la
Senadora Alexandra Moreno Piraquive y aparece publicada en la
Gaceta del Congreso No. 841 de 2011.
Observa que el proyecto de Ley fue
anunciado en la Comisión Segunda del Senado el 9 de noviembre de 2011, como
consta en el Acta 10 de esa fecha publicada en la
Gaceta del Congreso 153 de 2012 en la cual se lee: "III
anuncio de discusión y votación de proyectos de Ley. Por instrucciones de la
Presidencia de la Comisión Segunda del Senado de la
República, Anuncio de discusión y votación de proyectos de Ley para la próxima
sesión (Artículo 8º del acto legislativo No 01 de 2003). La señora
Presidente, Senadora Alexandra Moreno Piraquive, informa: Anunciamos para la
próxima sesión de la Comisión, (….) 14. Proyecto de Ley número 106 de 2011,
Senado, por medio de la cual se aprueba el Protocolo Adicional al Tratado
Constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la democracia, suscrito en
Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010. Anunciados los proyectos, se
convoca para la próxima sesión de la
Comisión la próxima semana a las 10:00 a.m. se levanta la sesión. Muchas
gracias.”
Observa el Ministerio Público que
efectivamente, el proyecto fue discutido y aprobado en la sesión que se celebró
el 16 de noviembre de 2011, según certificación del Secretario General
de la Comisión Segunda del Senado en el Acta No. 11 de esa fecha,
aprobándose la proposición final, la omisión de la lectura del articulado, el
articulado propuesto, el título del proyecto y el querer que este fuera Ley de la
República fueron aprobados conforme al art 29 de la
Ley 5 de 1992, modificado por el artículo 1º de la
Ley 1431 de 2011. Señala la
Vista Fiscal que lo anterior consta en la
Gaceta del Congreso No. 155 de 2012; en relación al quórum,
el citado funcionario manifestó que quedó integrado por 12 de los 13 Senadores
que conforman dicha comisión, algunos contestaron a lista al iniciar la sesión
otros se hicieron presentes en el transcurso de la misma.
(ii) Menciona también la
Procuraduría que la ponencia favorable para segundo debate en el Senado de la
República fue presentada por la
Senadora Alexandra Moreno Piraquive y aparece publicada en la
Gaceta del Congreso No. 884 de 2011.
Afirma el Ministerio Público que el
Proyecto de Ley fue inicialmente anunciado en la sesión del 30 de noviembre
de 2011, como consta en el Acta No. 24 de esa fecha,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 36 de 2012 en la
que se lee: "II Anuncio de proyectos. Por instrucciones de la
Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por
Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
próxima sesión…  “Proyecto de Ley número 106 de 2011 Senado, por medio del cual
se aprueba el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre
compromiso con la Democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de
noviembre de 2010… Siendo las 7:02 p.m., la
Presidencia levanta la sesión y convoca para el día lunes 5 de diciembre de 2011,
a las 4:00 p.m. El Presidente. ".
Menciona la
Vista Fiscal que efectivamente el proyecto fue debatido y aprobado en la
sesión plenaria del martes 5 de diciembre de 2011 con asistencia de 87
Senadores, según consta en Acta N° 25 de la misma fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso No 37 de 2012, en la que se lee: “Proyecto
de Ley 106 de 2011 Senado…La Presidencia indica a la
Secretaría dar lectura a la proposición con que termina el informe de
ponencia. Por Secretaría se da lectura a la proposición positiva con que
termina el informe de ponencia. La
Presidencia somete a consideración de la plenaria la aprobación leída y,
cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación. Se abre segundo debate.
Por solicitud del honorable Senador Manuel Antonio Virgüez Piraquive, la
Presidencia pregunta a la plenaria si acepta omitir la lectura del articulado
del proyecto, cerrada su discusión, esta responde afirmativamente. La
Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto
en bloque, cerrada su discusión, pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado
propuesto? Y esta responde afirmativamente. La
Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al título del proyecto. Por
Secretaría se da lectura al título del proyecto de Ley número 106 de 2011
Senado: Por medio del cual se aprueba el Protocolo Adicional al Tratado
Constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la
Democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010. Leído
éste, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria y, cerrada su
discusión, pregunta: ¿Aprueban los miembros de la corporación el título leído?
Y estos le imparten su aprobación, cumplidos los trámites constitucionales,
legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores
presentes que el proyecto de Ley aprobado surta su tránsito en la honorable
Cámara de Representantes? Y estos responden afirmativamente”. El
texto definitivo aprobado en la plenaria del Senado de la
República aparece en la Gaceta del Congreso 946 de 2011.
2.2.2. Trámite en la
Cámara de Representantes.
(i) Respecto del trámite surtido en la
Cámara de Representantes observa la
Vista Fiscal que la ponencia para primer debate fue presentada por el
Representante Telésforo Pedraza Ortega y aparece publicada en la
Gaceta del Congreso No. 946 de 2011.
Observa el Ministerio Público que el
proyecto de Ley fue anunciado para primer debate en la sesión del 18 de abril
de 2012, tal como consta en el Acta No. 19 de esa fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso 275 del 25 de mayo de 2012, en la que se lee:
"(…) Anuncio de proyectos de Ley para discusión y aprobación en primer
debate, artículo 8º del Acto Legislativo número 01 de 2003, para aprobación la
próxima sesión de Comisión, donde se discutan y aprueben proyectos de
Ley…Proyecto de Ley número 161 de 2011 Cámara, por medio del cual se aprueba el
Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la
democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010… estos
anuncios se dan para dar cumplimiento al acto legislativo número 01 de 2003 en
su artículo 8º y para ser debatidos y votados en la próxima sesión de comisión
donde se aprueben proyectos de Ley, …” Menciona el Ministerio Público que
al finalizar se lee en dicha Acta: "No habiendo más puntos en el orden
del día, agotados todos los anteriores se levanta la sesión y se cita para el
día martes a las 11 de la mañana".
Verifica el señor Procurador, que el
proyecto fue debatido y aprobado por unanimidad, en votación ordinaria, en la
sesión del 24 de abril de 2012, con la presencia de 17 representantes; como se
anota en la certificación expedida por la secretaría general de la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes y se hace constar en el Acta
20 de esta fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 275 del 25
de mayo de 2012.
(ii) Respecto del segundo debate en la
Cámara de Representantes menciona el Ministerio Público que la ponencia para
segundo debate aparece publicada en la
Gaceta del Congreso No 183 de 2012 y fue presentada
por el Representante Telésforo Pedraza Ortega.
Constata la
Vista Fiscal que la Secretaria General (E) de la
Cámara de Representantes, el 11 de septiembre de 2011 certificó que:
“(…) el Proyecto de Ley en comento fue anunciado previamente a la
votación en la sesión Plenaria del día 26 de mayo de 2012, según consta en el
acta No 125, para la sesión Plenaria del 22 de mayo de 2012 o para la
siguiente sesión plenaria en la cual se debatan los proyectos de Ley o actos
legislativos… Dicha acta se encuentra en estado de elaboración en la sección de
relatoría de la corporación (…)”, además informa que en la misma
certificación se indica que en la sesión plenaria del 22 de mayo de 2012, con
presencia de 153 representantes, se consideró y aprobó por unanimidad de los
presentes el informe de ponencia para el segundo debate, el título del
articulado y la pregunta “Quiere la plenaria que este proyecto sea Ley de la
República”.
(iii) Menciona la
Vista Fiscal que el 2 de agosto de 2012, el Presidente de la
República sanciona la Ley 1571 de 2012, por medio de la cual se aprueba el
instrumento internacional que es objeto de estudio. Dicho texto fue remitido a la
Corte por la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, el 3 de agosto de 2012, dentro del término de
seis días establecido por el artículo 241.10 de la
Carta para ello.
(iv) Finalmente, el Ministerio Público
no advierte la existencia de vicio alguno tras estudiar el proceso de formación
de la Ley 1571 de 2012 “Por medio de la cual se aprueba el “Protocolo Constitutivo
de UNASUR sobre el compromiso con la democracia, suscrito en Georgetown,
Guyana, el 26 de noviembre de 2010”.
3. En relación con
el análisis material, el Ministerio Público precisa los países (12) que
conforman la UNASUR y el fin de la misma; además menciona que su Tratado Constitutivo
se firmó el 23 de mayo en Brasil, el cual entró en vigor el 11 de marzo de
2011, además informa que la Ley 1440 de enero de 2011 fue aprobatoria del
mismo; la cual fue declarada exequible por la
Corte en Sentencia C‑633 de 2011.
Precisa que en
el art 2º del “Tratado Constitutivo de UNASUR” se encuentra el objetivo
principal de éste; igualmente destaca algunos de los objetivos específicos de
UNASUR consagrados en el art 3º del mismo relacionados con el respaldo a la
democracia y el derecho irrestricto de los derechos humanos.
Igualmente
resalta que “la unión ha ido consolidando el respaldo pleno a los principios
que dieron sustento a su fundación, a través de declaraciones de respaldo a los
estados parte cuando se han presentado hechos que lo ameriten”, el 1º de
octubre de 2010, a raíz de la crisis de Ecuador de 2010, se profirió la
declaración de Buenos Aires en la cual se acuerda adoptar una cláusula
democrática, la cual se adoptó el 26 de noviembre de 2010 con el nombre de “Protocolo
Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre Compromiso con la
Democracia”, instrumento internacional objeto de esta intervención.
En cuanto al
protocolo en sí, la Vista Fiscal afirma que se destaca en el mismo la
importancia de la declaración de Buenos Aires, antes mencionada, y de los
instrumentos internacionales que reafirman el compromiso democrático;
reiterando “el compromiso para promover, defender y proteger el orden
democrático, el estado de derecho y sus instituciones, de los derechos humanos
y de las libertades fundamentales, como condición necesaria para el desarrollo
del proceso de integración y requisito para participar en la
UNASUR”.
Por otra parte, el Ministerio Público
realiza una descripción detallada respecto del contenido del convenio bajo
estudio de los artículos del protocolo y considera que el mismo “se ajusta a
los mandatos superiores, en especial a los contenidos en el preámbulo y en los
artículos 1º, 2º, 9 y 227 de la
Constitución Política”, y extrae de la
Sentencia C‑633 de 2011 lo siguiente:
“El significado de la mención a la
integración latinoamericana y del Caribe que se deriva de la
Constitución queda así completado y reconocido con plenitud. Esta figura, con
alcances supranacionales y democráticos de tanto valor para el
constitucionalismo, al suponer cesión de soberanía, debe estar precedida de la
adopción de acuerdos equitativos, igualitarios y recíprocos, que se pactan con
reconocimiento de las asimetrías y desigualdades evidentes y el trato justo que
merece cada Estado parte, con la responsabilidad  la solidaridad que este tipo
de decisiones imponen para todos los que suscriben tales acuerdos.
(…)
El esfuerzo común que implica un proceso
de integración regional, puede brindar importantes instrumentos y sinergias…
para lograr una cobertura más amplia e integral de los derechos humanos de los
nacionales de los Estados Miembros allende las
fronteras; y, como lo dice de manera explícita el tratado, para fortalecer
tanto la identidad propia de América del Sur, como su posición en el escenario
internacional.”
4. Con fundamento en el análisis tanto
formal como material el Procurador General de la
Nación solicita a la Corte: “Declarar exequibles el “Protocolo
Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre Compromiso con la
Democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010 y la
Ley 1571 del 2 de agosto de 2012, por medio de la cual éste fue aprobado”.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA
CORTE
1.
Competencia
1.1 La
Corte Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad
del convenio en examen y de su Ley aprobatoria, de conformidad con lo
establecido en el artículo 241, numeral 10, de la
Constitución Política.
1.2
En primer lugar, esta Corporación analizará el trámite dado al convenio
y a la Ley aprobatoria de éste, con el propósito de determinar si se ajustan a la
Constitución Política, para de esta manera y en el evento de que este trámite
esté acorde con la Constitución, analizar en un segundo lugar, el
contenido material del convenio.
2. Análisis formal de la
Ley aprobatoria del Protocolo Adicional
2.1 Negociación y suscripción del
Protocolo Adicional
En relación con la negociación y
suscripción del “Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre
compromiso con la democracia” objeto de estudio en esta oportunidad, el
Ministerio de Relaciones Exteriores mediante oficio GTAJI No 59266 del 03 de
septiembre de 2012 y recibido en esta Corporación el 04 de septiembre del mismo
año (Fl. 16, cuad. ppal.). Manifestó que “El día 26 de noviembre de 2010, en
la Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno llevada a cabo en
Georgetown, Guyana, el señor Presidente de la
República, doctor Juan Manuel Santos Calderón, suscribió en nombre del Estado
colombiano el precipitado instrumento internacional, en ejercicio de las
facultades que le otorga el artículo 189 numeral 2 de la
Constitución Política de Colombia.
En atención a lo estipulado en el
artículo 7 de la “Convención de Viena sobre el Derecho de
los Tratados” del año 1969, el Presidente de la
República no debe acreditar plenos poderes, toda vez que se encuentra
revestido del ius repraesentationis.
1. Así mismo, el señor Presidente de la
República impartió la respectiva Aprobación Ejecutiva el día 10 de agosto de
2011 y en el mismo acto, en cumplimiento de los trámites constitucionales,
ordenó someter a consideración del Congreso de la
República el precipitado Protocolo.”
Así las cosas, el Gobierno Nacional, en
cabeza del Señor Presidente Juan Manuel Santos Calderón, manifestó la voluntad
del Estado colombiano de suscribir el  mencionado instrumento, a través de la
Aprobación Ejecutiva del 10 de agosto de 2011. De igual forma, el Señor
Presidente de la República ordenó someter al Congreso la aprobación de dicho
convenio, todo lo cual encuentra la Corte que se ajusta al ordenamiento
constitucional.  Posteriormente, la Ministra de Relaciones Exteriores propuso a
consideración del Congreso el convenio en mención.
2.2 Trámite legislativo de la
Ley aprobatoria
2.2.1 Conforme a la
Constitución Política, las Leyes aprobatorias de tratados internacionales
deben surtir, en general, el mismo trámite que cualquier Ley ordinaria (Arts.
157, 158, 160 y 165), con dos particularidades: i) por tratarse de asuntos
referidos a las relaciones internacionales, su trámite debe iniciarse en el
Senado de la República (Art. 154), y ii) el Gobierno Nacional debe remitirlas a
la Corte Constitucional dentro de los seis (6) días siguientes a la sanción
Presidencial, para que la misma efectúe su revisión constitucional (Art. 241,
Núm. 10).
2.2.2 Del
expediente legislativo enviado a esta Corporación, se constata que el proyecto
de la Ley 1571 del 2 de agosto de 2012 fue presentado y radicado en el
Senado de la República por el Gobierno Nacional, el 7 de septiembre de 2011,
ante
la Secretaría del Senado de la República a través de la
Ministra de Relaciones Exteriores, doctora María Ángela Holguín Cuéllar (Fls.
6‑7, cuad. ppal.),
donde
fue radicado con el No. 106 del 7 de septiembre de  2011 Senado, y se publicó
junto con la Exposición de Motivos, en la
Gaceta del Congreso No. 665 del 7 de septiembre de 2011 (Fls. 1‑4,
cuad. 2 Pruebas) antes de darle curso en la
Comisión Segunda Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el Art.
157, Núm. 1, de la Constitución Política.
2.2.3 Trámite Legislativo ante el Senado
de la República
2.2.3.1  Primer debate en la
Comisión Segunda Constitucional del Senado
2.2.3.1.1 En relación con el
trámite legislativo surtido en la
Comisión Segunda del Senado, el Secretario General de esa Comisión informó a
esta Corporación, que “conforme a lo dispuesto en el artículo 8 del Acto
Legislativo 01 de 2003 (inciso adicionado del artículo 169 CP), el proyecto de
Ley fue anunciado en Sesión Ordinaria de la
Comisión Segunda del Senado el día 09 de noviembre de 2011, según consta en el
Acta No 10 de esa fecha, publicada en la
Gaceta No 153 del 17 de abril de 2012 (Negrillas fuera de
texto)
De otra parte, en la
certificación del Secretario General de la
Comisión Segunda del Senado de la República se hace constar que la fecha de
discusión y aprobación del proyecto de Ley No. 106 de 2011 Senado, hoy Ley 1571
de 2012 fue aprobado “el día 16 de noviembre de 2011, según consta en el Acta
No 11 de sesión de la Comisión Segunda del Senado de la
República de esa fecha, publicada en la
Gaceta No 155 del 17 de abril de 2012”. En el mismo escrito se certifica que el Quórum estuvo
integrado “por doce (12) de los trece (13) Senadores que conforman la
Comisión Segunda del Senado, algunos de los cuales contestaron a lista al
iniciar la sesión y otros que se hicieron presentes durante el transcurso de la
misma, según consta en el Acta No 11 del 16 de noviembre de 2011”. (Negrillas fuera de texto)
2.2.3.1.2 Del análisis del expediente
legislativo que ha realizado esta Corte se desprende lo siguiente:
(i) La ponencia para primer debate del
proyecto de Ley No. 106 de 2011 Senado fue presentada por la
Senadora Alexandra Moreno Piraquive y publicada en la
Gaceta del Congreso No. 841 del 8 de noviembre de 2011 (Fls. 284
reverso-285, cuad. 4 Pruebas).
(ii) El primer anuncio para votación del
proyecto de Ley fue realizado por el Secretario de la Comisión
Segunda del Senado el 1º de noviembre de 2011, tal como consta en el Acta
09 de esa fecha publicada en la Gaceta del Congreso 154 del 17 de
mayo de 2012 en la que se lee “… la señora Presidenta, Honorable
Senadora Alexandra Moreno Piraquive, declara abierta la sesión… solicita al
señor Secretario proceder con el llamado a lista para verificación del quórum y
lectura del orden del día…
V. anuncio de discusión y votación de proyectos de Ley.
… 14. Proyecto de Ley número 106 de 2011 Senado, por medio de la
cual se aprueba el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR, sobre
compromiso con la democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de
noviembre de 2010.
Autor: Ministerio de relaciones Exteriores.
Ponente: Honorable Senadora Alexandra Moreno Piraquive.
Publicaciones:
Texto del proyecto de Ley: Gaceta del Congreso 665 de 2011
Ponencia primer debate: gaceta del Congreso 841 de 2011.
Señora Presidenta le informo que han sido anunciados los proyectos
de Ley para ser discutidos en la próxima sesión.
La señora Presidenta Alexandra  Moreno Piraquive:
Se levanta la sesión, se convoca para el martes 10:00 de la
mañana, muchas gracias…”.[1]
Teniendo en cuenta que la sesión para la cual se anunció el
Proyecto de Ley era el siguiente martes 8 de noviembre, fecha en la cual no se
realizó sesión alguna de la Comisión Segunda del Senado, según consta en los
consecutivos de las Actas de Sesión de dicha Comisión, y que la siguiente
sesión se realizó el miércoles 9 de noviembre de 2011, en la cual tampoco se
debatió ni aprobó el Proyecto de Ley anunciado que ahora nos ocupa, la
Sala constata en el Acta de dicha sesión que en la misma se realizó un segundo
anuncio para votación del Proyecto de Ley 106 de 2011, preservando de esta
manera la cadena de anuncios respectiva. Así las cosas, el Proyecto de Ley fue
anunciado por segunda vez en la
Comisión Segunda del Senado el 9 de noviembre de 2011, como consta en el Acta
10 de esa fecha publicada en la Gaceta del Congreso 153 de 2012 en
la que se lee: “Por instrucciones de la
Presidente de la Comisión Segunda del Senado de la
República, Anuncio de discusión y votación de proyectos de Ley para la próxima
sesión (Artículo 8º del Acto legislativo No 01 de 2003)”( Fl.
111, cuad. 3 Pruebas). “14. Proyecto de Ley número 106 de
2011 Senado, por medio de la cual se aprueba el Protocolo Adicional al Tratado
Constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la democracia, suscrito en
Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010. Autor: Ministerio de Relaciones
Exteriores.
Ponente: Honorable Senadora Alexandra Moreno Piraquive.
Publicaciones: Texto de proyecto de Ley: Gaceta del Congreso 665
de 2011
Ponencia primer debate: Gaceta del Congreso numero… 11”. (Fl.
113, cuad. 3 Pruebas). “Están anunciados los 16 proyectos de Ley para ser
votados en la próxima sesión de la Comisión, señora Presidenta.
La señora Presidenta, Senadora Alexandra Moreno Piraquive,
informa:
Anunciado los proyectos, se convoca para la próxima sesión de la
Comisión la próxima semana a las 10:00 a.m. se levanta la sesión…”
(Fl. 113, cuad. 3 Pruebas).
De conformidad con lo anterior, la
Sala constata, una vez revisada el Acta No. 10 del 09 de noviembre de 2011,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 153 del 17 de abril de 2012,
que el Proyecto de Ley No. 106 de 2011 Senado, por la cual se aprueba el
Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la
democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010, fue
efectivamente anunciado para discusión y votación de proyectos de Ley “Por
instrucciones de la Presidenta de la
Comisión Segunda del Senado de la
República.” (Fl. 111, cuad. 3 Pruebas.)
(iii) Revisada por esta
Corporación el Acta No. 11 del 16 de noviembre de 2011, publicada en la
Gaceta No. 155 del 17 de abril de 2012, esta Sala
evidencia que efectivamente la discusión y aprobación del Proyecto de Ley en
estudio se llevó a cabo en la sesión para la cual fue anunciado previamente.
Así en la Comisión Segunda del Senado se discutió y aprobó por unanimidad en
primer debate el Proyecto de Ley No. 106 de 2011 Senado, el día 16 de
noviembre de 2011, “por la cual se aprueba el Protocolo Adicional al
Tratado Constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la democracia, suscrito en
Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”; con un
quórum deliberatorio de doce (12) Senadores (Fls. 2-9, cuad. 3 Pruebas).
En síntesis, la discusión y
aprobación del Proyecto de Ley 106 de 2011 se llevó a cabo efectivamente el 16
de noviembre del 2011, según consta en el Acta No. 11 de la misma
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 155 de 2012.
2.2.3.2 Segundo debate en Plenaria del
Senado
2.2.3.2.1 En relación con el trámite
legislativo surtido en la Plenaria del Senado, el Secretario General de esa
Corporación allegó Certificación a esta Corte informando que “el proyecto
de Ley No. 106 de 2011 Senado, por la cual se aprueba el Protocolo Adicional al
Tratado Constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la democracia, suscrito en
Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”,
fue
aprobado en segundo debate en la sesión plenaria correspondiente al día cinco
de diciembre de 2011, según consta en el Acta No 25 de la fecha,
publicada en la Gaceta del Congreso No 37 del 16 de febrero de 2012,
con el lleno de los requisitos constitucionales, legales y reglamentarios,
mediante votación ordinaria conforme al artículo 129 del Reglamento del
Congreso, con un quórum de 87 de 100 Senadores que integraban la
Corporación…
5. Texto del proyecto de Ley 106 de 2011
Senado, aprobado en la Sesión Plenaria del día 5 de diciembre de 2011,
publicado en la Gaceta del Congreso No 946 del 7 de diciembre de 2011.” (Negrillas fuera
de texto) (Principio del Cuaderno 2 Pruebas).
2.2.3.2.2 De la revisión del expediente
legislativo allegado a esta Corporación, la
Sala constata lo siguiente:
(i) La ponencia para segundo debate y
texto definitivo aprobado en primer debate por la
Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la
República al proyecto de Ley No. 106 de 2011 Senado, fue presentado por la
Senadora Alexandra Moreno Piraquive y publicado en la
Gaceta del Congreso No.884 del 24 de noviembre de 2011 (Fls 7‑8,
cuad. 2 Pruebas.).
(ii) El Proyecto de Ley fue anunciado en la
Plenaria del Senado el 30 de noviembre de 2011, como consta en el Acta 24 de
esa fecha publicada en la Gaceta del Congreso No. 36 de 2012 en
la que se lee “...Ábrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al
Orden del Día para la presente reunión
Por Secretaria se da lectura al orden del día de la presente
sesión…
... II Anuncio de proyectos… (Fl 33, cuad. 4
Pruebas.)
…13 Proyecto de Ley número 106 de 2011 Senado, por medio de la
cual se aprueba el Protocolo Adicional al Tratado constitutivo de UNASUR sobre
compromiso con la democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de
noviembre de 2010
Ponente para segundo debate: Honorable Senadora Alexandra Moreno
Piraquive.
Publicaciones Senado:
Proyecto publicado en la
Gaceta del Congreso 665 de 2011
Ponencia primer debate publicada en la
Gaceta del Congreso número 841 de 2011.
Ponencia para segundo debate publicada en la
Gaceta del Congreso número 884 de 2011.
Autora: Señora Ministra de Relaciones Exteriores, doctora María
Ángela Holguín Cuéllar. ( Fl 34 reverso,  cuad. 4 Pruebas.)
“Siendo las 7:02 p.m. la
Presidencia levanta la sesión y convoca para el día lunes 5 de diciembre de 2011,
a las 4:00 p.m.” (Fl. 43 reverso, cuad. 4 Pruebas).
De conformidad con lo anterior, una vez revisada el Acta No. 24
del 30 de noviembre de 2011, publicada en la
Gaceta No. 36 del 16 de febrero de 2012, esta Corporación
constata que el proyecto de Ley No. 106 de 2011 Senado, por la cual se aprueba
“el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre compromiso
con la democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”, fue anunciado
debidamente para discusión y votación de proyectos de Ley para el día 5 de
diciembre de 2011.
(iii) Revisada el Acta No. 25 del 05
de diciembre de 2011 publicada en Gaceta No. 37 de 2012, esta
Corporación constata que efectivamente en la sesión plenaria del Senado del 05
de diciembre de 2011, para la cual se anunció para votación el Proyecto de
Ley 106 de 2011, se debatió y aprobó por unanimidad el proyecto de Ley 106 de
2011 con la asistencia y votación de 87 de 100 Senadores (Fls. 100‑100
reverso, 105, 111, cuad. 4 Pruebas).
En síntesis, la
Sala concluye que el mencionado proyecto fue considerado, debatido y aprobado
en Sesión Plenaria del Senado de la
República el día 05 de diciembre de 2011 y que se cumplió con el quórum
requerido (Fl. 3, 8 y 9,  cuad. 3 Pruebas)
2.2.4 Trámite Legislativo ante la
Cámara de Representantes
2.2.4.1 Primer debate en la
Comisión Segunda Permanente Constitucional de la
Cámara de Representantes
2.2.4.1.1 En relación con el trámite
legislativo surtido en la Comisión Segunda de la
Cámara, la Secretaria de esa Comisión, certificó a esta Corporación respecto
del anuncio para votación que “El anuncio de este proyecto de Ley, en
cumplimiento del artículo 8 del acto legislativo No 1 de 2003, se hizo en
sesión del día 18 de abril de 2012, Acta No 19, publicada en la
Gaceta del Congreso No 275 del 25 de mayo de 2012, página 76” (Negrillas fuera de
texto). (Fls. 1 2, cuad. 1 Pruebas.)
Respecto del primer debate en la
Cámara de Representantes, la Secretaria General de la
Comisión Segunda Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes, certificó a esta Corporación que  “En sesión del día
24 de abril de 2012, Acta No 20, publicada en la
Gaceta del Congreso No 275 del 25 de mayo de 2012, páginas 78
a la 83 (Anexo Gaceta) con el quórum reglamentario se le dio primer debate y
se aprobó por unanimidad en votación ordinaria de acuerdo a la
Ley 131 de 2011, al Proyecto de Ley No. 161/11 Cámara, 106/ Senado, “POR MEDIO
DEL CUAL SE APRUEBA EL PROTOCOLO ADICIONAL AL TRATADO CONSTITUTIVO DE UNASUR
SOBRE COMPROMISO CON LA DEMOCRACIA, SUSCRITO EN GEORGETOWN, GUYANA, EL 26 DE
NOVIEMBRE DE 2010” (Resalta la
Sala). (Fl. 1, cuad. 4 Pruebas).
2.2.4.1.2 Del estudio del expediente del
trámite legislativo surtido ante la
Cámara de Representantes esta Corte evidencia lo siguiente:
(i) El informe de ponencia y texto de
aprobación para primer debate en la
Comisión Segunda Permanente Constitucional de la
Cámara, el Proyecto de Ley No. 161 de 2011 Cámara, 106 de 2011 Senado,
por medio del cual se aprueba el “Protocolo Adicional al Tratado
constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la democracia, suscrito en
Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”,
fue presentado por el Representante, Telésforo Pedraza Ortega, y publicado en la
Gaceta No. 141 del 11 de abril de 2012 (Fls. 232‑233
reverso, cuad. 4 Pruebas.).
(ii) El Proyecto de Ley fue anunciado en
la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes el 18 de abril de 2012,
como consta en el Acta 19 de esa fecha publicada en la
Gaceta del Congreso 275 del 25 de mayo de 2012 en los siguientes
términos: “…Hace uso de la palabra el Presidente de la
Comisión Segunda (E) doctor José Ignacio Mesa Betancur:
Sírvase continuar señora Secretaria
Orden del día…
…VI Anuncio de proyectos de Ley para
discusión y aprobación en primer debate…( Fl
154,  cuad. 4 Pruebas)
…Hace uso de la palabra la
Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez Arias:
Con mucho gusto señor Presidente.
También debo pedir su autorización para hacer el anuncio del proyecto de Ley
que hoy quedo en suspenso para la próxima semana.
Hace uso de la palabra el señor
Presidente Representante Juan Carlos Sánchez Franco:
Realícelo señora Secretaria
Hace uso de la palabra la
Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez Arias:
Gracias señor Presidente.
Proyecto de Ley número 161  de 2011
Cámara, 106 de 2011 Senado, por medio de la cual se aprueba el Protocolo
Adicional al Tratado constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la democracia,
suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010.
Estos anuncios se hacen para dar
cumplimiento al Acto legislativo número 01 de 2003 en su artículo 8o y para ser
debatidos y votados en la próxima sesión de comisión donde se aprueben
proyectos de Ley, señor Presidente…
… Hace uso de la palabra el señor
Presidente Representante Juan Carlos Sánchez Franco:
No habiendo más puntos en el orden del
día, agotados todos los anteriores se levanta la sesión y se cita para el día
martes a las 11 de la mañana…” (Fl 169 reverso, cuad. 4
Pruebas).
De conformidad con lo anterior, una vez
revisada por esta Corte el Acta No. 19 del 18 de abril de 2012, publicada
en la Gaceta No. 275 del 25 de mayo de 2012, esta Corporación
constata que el proyecto de Ley No. 161 de 2011 Cámara, 106 de 2011 Senado,
por el cual se aprueba el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR
sobre compromiso con la democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de
noviembre de 2010, fue anunciado para discusión y votación de proyectos de Ley
“Por instrucciones del presidente de la
Comisión Segunda de la Cámara de la
Representantes.” (Fl 169 reverso, cuad. 4 Pruebas).
(iii) Revisada por esta Corporación el Acta
No. 20 del 24 de abril de 2012, publicada en la
Gaceta No. 275 del 25 de mayo de 2012, esta Sala constata que
efectivamente en la Comisión Segunda de la
Cámara se discutió y aprobó por unanimidad en primer debate el proyecto de Ley
No. 161 de 2011 Cámara, 106 de 2011 Senado, “por la cual se aprueba el
Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la
democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”, el día martes 24
de abril de 2012, para el cual fue efectivamente anunciado previamente para
discusión y aprobación en la sesión anterior del 18 de abril de 2012. La
aprobación se cumplió con un quórum deliberatorio de diecisiete (17) Senadores
(Fls. 170-174, cuad. 4 Pruebas).
En síntesis, la
Sala constata que el mencionado Proyecto de Ley fue debatido y aprobado por
unanimidad en Sesión ordinaria de la
Comisión Segunda de la Cámara el 24 de abril de 2012 con el quórum
deliberatorio requerido.
2.2.4.2 Segundo Debate en la
Plenaria de la Cámara de Representantes
2.2.4.2.1 En relación con el
trámite legislativo surtido ante la
Plenaria de la Cámara de Representantes, el Secretario General de esa
Corporación certificó a esta Corte que “en Sesión Plenaria de la
H. Cámara de Representantes del día 22 de mayo 2012, a cual se
hicieron presentes ciento cincuenta y tres (153) Honorables
Representantes a la Cámara, fueron considerados y aprobados por unanimidad,
la ponencia para segundo debate, el articulado, título y la pregunta “Quiere la
plenaria que este proyecto sea Ley de la
República” del Proyecto de Ley No. 161 de 2011 Cámara, 106 de 2011
Senado, por medio del cual se aprueba el “Protocolo Adicional al Tratado
constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la democracia, suscrito en
Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”…(Resalta la
Sala). (Fl. 3, cuad. 4 Pruebas).
El texto definitivo de la
Plenaria de la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley No. 161 de 2011
Cámara, 106 de 2011 Senado, se publicó en la
Gaceta del Congreso No. 291 del 30 de mayo de 2012 (página 11 de
la Gaceta, cuad. 4 Pruebas)
2.2.4.2.2 Del análisis
efectuado por esta Corporación del expediente del trámite legislativo ante la
Plenaria de la Cámara de Representantes, la
Sala colige lo siguiente:
(i) En relación con
el segundo debate en plenaria de la
Cámara, en el expediente legislativo se encuentra que el informe de ponencia
para segundo debate y texto para aprobar en Plenaria de la
Cámara de Representantes del Proyecto de Ley No. 161 de 2011 Cámara, 106 de
2011 Senado, por medio del cual se aprueba el “Protocolo Adicional al
Tratado constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la democracia, suscrito en
Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”,
fue presentado por el Representante a la
Cámara, Telésforo Pedraza Ortega, y publicado en la
Gaceta No. 183 del 27 de abril de 2012 (Páginas.
21-23 de la Gaceta, cuad. 4 Pruebas).
(ii) Con respecto al anuncio para debate
y votación del proyecto en comento, la
Secretaria General de la Cámara de Representantes certificó a esta Corporación
que “el proyecto de Ley en comento fue anunciado previamente a la votación
en la sesión Plenaria del día 16 de mayo de 2012, según consta en el Acta
125, para la sesión plenaria del día 22 de mayo de 2012 o para la
siguiente sesión Plenaria en la cual se debatan Proyectos de Ley o Actos
Legislativos, cumpliendo de esa manera con lo establecido en el artículo 8
del Acto Legislativo No 01 de 2003. Dicha Acta se encuentra en estado de
elaboración en la Sección de Relatoría de la
Corporación, una vez publicada en la
Gaceta del Congreso se remitirá un ejemplar para su conocimiento”
(Subrayado de la Sala). (Fl. 3, cuad. 4 Pruebas).
(iii) El Proyecto de Ley No. 161 de 2011
Cámara, 106 de 2011 Senado, por medio del cual se aprueba el “Protocolo
Adicional al Tratado constitutivo de UNASUR sobre compromiso con la democracia,
suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”
fue considerado y aprobado por unanimidad por los 153 representantes que
asistieron a la Sesión Plenaria de la
Cámara de Representantes del día 22 de mayo 2012, día para el cual fue
efectivamente anunciado en sesión anterior (Gaceta del Congreso 486 pág. 17,
Cuad. 4 Pruebas)
De conformidad con lo anterior y una vez
revisada el Acta No. 126 del 22 de mayo de 2012, allegada a la
Corte en medio magnético, donde se encuentra contenida la
Gaceta No. 486 de 2012, esta Corporación constata que en Sesión
Plenaria de la Cámara de Representantes  del día 22 de mayo de 2012 se
debatió y aprobó por unanimidad el proyecto de Ley No. 161 de 2011 Cámara, 106
de 2011 Senado con la asistencia de 153 Senadores, cumpliendo con el quórum
deliberatorio (Gaceta del Congreso 486 pág. 17, Cuad. 4 Pruebas).
2.2.5 Finalmente, el Presidente de la
República sancionó la Ley el día el 02 de agosto de 2012 y el
texto del tratado junto con el de la
Ley, fue radicado en la Secretaría General de la
Corte Constitucional el 03 de agosto de 2012 (Fl. 1, cuad. ppal).
2.3 Conclusiones del examen formal
realizado respecto del trámite legislativo
Del anterior estudio, esta Sala colige
las siguientes conclusiones:
2.3.1 La tramitación del proyecto en
estudio de Ley aprobatoria de tratado cumplió con lo regulado en el artículo
154 Superior, en cuanto al ser un proyecto que se refiere a relaciones
internacionales, debe tener su inicio en el Senado de la
República.
2.3.2 La
Sala evidencia que se cumplió con las exigencias constitucionales de
publicación de las ponencias respectivas en cada Cámara y en cada uno de los
debates requeridos, de conformidad con lo dispuesto por el inciso 1º del
artículo 157 Superior en la tramitación legislativa ante el Senado de la
República, así como ante la Cámara de Representantes.
Así
mismo, en la tramitación legislativa que ocupa a esta Corporación en esta
oportunidad, se dio cumplimiento a lo establecido en los Arts. 156
y 157 de la Ley 5ª de 1992, en cuanto a que la iniciación del primer debate en
ambas cámaras tuvo lugar después de la publicación de las ponencias respectivas
en la Gaceta del Congreso.
2.3.3 Esta Sala encuentra igualmente que
se cumplió con el requisito de darle primer y segundo debate en cada Cámara y
con la exigencia de aprobación con el quórum deliberatorio requerido, en el
trámite legislativo del presente proyecto de Ley aprobatoria de tratado, de
conformidad con los incisos 2 y 3 del artículo 157 de la
Constitución Política y los artículos 117, 118, 129 de la
Ley 5ª de 1992.
2.3.4 En relación con el
requisito del inciso del artículo 160 de la
Constitución Política, adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01
del 2003, que hace referencia a la exigencia del anuncio para votación, según
el cual “Ningún proyecto de Ley será sometido a votación en sesión diferente
a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será
sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión
distinta a aquella en la cual se realizará la votación”, el trámite
legislativo de la Ley 1571 del 2 de agosto de 2012, “Por medio de la cual se
aprueba el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre
Compromiso con la Democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de
noviembre de 2010; la Corte constata que se cumplieron con todas estas
formalidades constitucionales.
2.3.5 Finalmente, se
acreditó que tanto en las votaciones en las comisiones como en las plenarias de
una y otra Cámara, el proyecto fue aprobado por unanimidad, en cumplimiento de
una de las excepciones contempladas por la
Ley 1431 de 2011 a la votación nominal y pública que se exige a los
congresistas[2].
De esta manera en los
anuncios para votación en ambas Cámaras se cumplió (i) con el requisito
respecto del objeto del anuncio, el cual debe ser expresamente para
votación y aprobación del Proyectos de Ley; (ii) con la exigencia del
establecimiento de una fecha cierta o determinable para que tenga lugar
la votación y aprobación del Proyectos de Ley; y (iii) con el presupuesto de
que las votaciones y aprobaciones del Proyecto de Ley bajo estudio se llevaron
a cabo en las fechas de las sesiones anunciadas previamente..
2.3.5 Por otra parte, la
Corte evidencia que en la tramitación legislativa que nos ocupa se cumplió con
la exigencia contenida en el Art. 160 de la
Constitución Política, en el sentido de que entre el primero y el segundo
debate en cada Cámara debe mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre
la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en
la otra deberán transcurrir por lo menos quince (15) días.
En el cómputo de
estos términos esta Sala tiene en cuenta lo dispuesto en el Art. 83 de la
Ley 5ª de 1992, que contiene el reglamento del Congreso, el Senado y la
Cámara de Representantes, en virtud del cual “todos los días de la semana,
durante el período de sesiones, son hábiles para las reuniones de las cámaras
legislativas y sus comisiones, de acuerdo con el horario que señalen las
respectivas mesas directivas”.
2.3.6
En el trámite legislativo del proyecto de Ley aprobatoria de tratado que nos
ocupa, se cumplió con la exigencia del artículo 162 de la
Constitución Nacional en cuanto a que “ningún proyecto podrá ser
considerado en más de dos legislaturas”.
2.3.7  El Presidente de la
República sancionó la Ley el día el 02 de agosto de 2012,
cumpliéndose con el requisito del inciso 4 del artículo 157 de la
Constitución Nacional.
2.3.8 El texto del convenio junto con el
de la Ley, fue radicado en la Secretaría General de la
Corte Constitucional el 03 de agosto de 2012 (Fl. 1, cuad. ppal), dentro del
término establecido en el Art. 241,  numeral 10, Superior.
2.3.9 De conformidad con todo lo
expuesto, la Sala concluye que para el asunto
bajo examen resultan acreditados todos los requisitos propios del trámite de
las Leyes ordinarias; y que por tanto no se evidencia defecto
constitucional alguno en cuanto al análisis formal de la
Ley 1571 del 2 de agosto de 2012.
3. Análisis sustancial de
constitucionalidad del Protocolo Adicional al Tratado de UNASUR.
Para efectos de este estudio
la Corte hará un pequeño recordatorio del tratado de UNASUR y de sus
principios integracionistas y democráticos, y finalizará con el análisis del
contenido del Protocolo Adicional al Tratado de UNASUR.
Así las cosas, con el fin de
analizar la constitucionalidad del Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo
de UNASUR, (i) se reiterará la jurisprudencia constitucional en relación con el
contenido sustantivo del Tratado de UNASUR y (ii) finalmente se pasará a
estudiar los contenidos sustanciales del Protocolo objeto de control (3.2.)
3.1 Reiteración de la jurisprudencia constitucional en relación
con el contenido sustantivo del Tratado Constitutivo de UNASUR
La Corte al estudiar el
Tratado de UNASUR resaltó principalmente la importancia constitucional de la
soberanía, independencia e integridad de los Estados, de la democracia y de la
integración latinoamericana y del Caribe consagrada en la
Carta Política colombiana. Por
tanto, esta Sala hará una breve referencia a los elementos constitucionales de
la democracia y de la integración latinoamericana, para posteriormente
referirse al contenido del Protocolo Adicional bajo estudio.
3.1.1 La importancia de la
democracia en el tratado de UNASUR
La Corte en la Sentencia C-633 de 2011, encontró que el Tratado de UNASUR
es enteramente compatible con la Constitución Política, especialmente en sus
artículos 1º, 2º, 3º, 40, 45, 68, 78, 95-5, 103-106, 330-par., 369 CP, en
cuanto facilita la democracia tanto para los Estados miembros como para el
funcionamiento interno y orgánico de UNASUR. Así mismo, sostuvo
que este Tratado se encuentra en plena armonía con el Estado Social de Derecho
contemporáneo, que constituye un Estado pluralista,
incluyente, garantista de los derechos y libertades, democrático, competitivo y
a la vez protector de los recursos naturales, lo cual ha sido reconocido en el
derecho de los Estados Nación (art 1º CP).
Así, en el Tratado de
UNASUR, en sus artículos 2º y 3º se establece como prioridad el diálogo
político y se destaca como fin primordial el fortalecimiento de la democracia.
Este principio democrático se desarrolla en la parte orgánica del Tratado en
cuanto el órgano máximo de UNASUR “es el Consejo de jefas y jefes de Estado
y de Gobierno” de conformidad con el art. 6º del Tratado[3].
Según el Tratado, la protección de la democracia alude a dos ámbitos
diferentes, uno al interior de los Estados miembros, y otro, en el proceso de
integración de los mismos, en el funcionamiento interno de UNASUR.
En relación con el vínculo
existente entre el proceso de integración de los Estados y el fortalecimiento
de los distintos ámbitos de la democracia, especialmente respecto del papel de
UNASUR, en la ya mencionada Sentencia C‑633 de 2011 se resalta que: “…
frente al proceso de integración la democracia es también valiosa per
se, pero tiene reconocimiento a través de formas específicas: i) Al asignar
las funciones principales de  UNASUR  en la definición de consensos y
avances integracionistas al Consejo de jefas y jefes de Estado, los cuales, en
el contexto del constitucionalismo latinoamericano y presidencialista, son
elegidos democráticamente y reconocidos popularmente como la figura más
representativa para los ciudadanos. ii) Al incluir acciones concretas, a ser
realizadas por UNASUR y también por los Estados miembros para
facilitar la participación de los distintos actores sociales en las decisiones
comunitarias o integracionistas.”
En conclusión, respecto del
tema de la protección y fortalecimiento de la democracia, la
Corte ha señalado que ésta es una finalidad y un presupuesto normativo sine
qua non de la Constitución Política, y que por tanto, el que el Tratado de
UNASUR se dirija a su promoción y garantía, evidencia a todas luces su
constitucionalidad. En este sentido, debe esta Sala resaltar que el Tratado
Constitutivo de UNASUR constituye la base del Protocolo Adicional ahora bajo
estudio, el cual establece una modificación del Tratado principal dirigida
especial y primordialmente a la salvaguarda de los ordenamientos jurídicos
constitucionales y democráticos de los Estados partes. Lo anterior, hace que el
Protocolo Adicional se perfile desde ya como constitucional, dado que su
esencia y objetivos principales, son igualmente proteger y fortalecer el orden
democrático constitucional de los Estados miembros.
3.1.2  La importancia de la
integración latinoamericana en el Tratado de UNASUR
Por su parte, la importancia
de la integración latinoamericana se consagra en la
Constitución de 1991. En la Asamblea Nacional Constituyente se evidenció la
necesidad de dicha integración por lo que se discutió sobre la misma haciendo
énfasis, en que la internacionalización de la economía y la integración
son imperativos contemporáneos.[4]
Así, en el preámbulo de la
CP y en el artículo 9º se enfatiza en que la política exterior
de Colombia se orientará hacia la integración latinoamericana y del Caribe. Esto se resaltó en la
Asamblea Constituyente en la cual se consideró que se debía preservar el
pensamiento bolivariano en desarrollo de la mencionada integración, con el
objetivo de formar la comunidad latinoamericana. Al respecto, en la
Sentencia C‑633 de 2011, se puso de relieve que “en la discusión de la
Asamblea Nacional Constituyente, existió claridad sobre la necesidad de
incluir en la Constitución la integración latinoamericana como expresión de la
política exterior del Estado colombiano, estimada siempre valiosa, útil,
determinante para hacer frente a los desafíos que impone el orden mundial que
se iba haciendo evidente ya para el año de 1991”.
Ahora bien, el tema de la
integración latinoamericana es central en el Tratado Constitutivo de UNASUR. En
relación con la importancia fundamental de la integración para el Tratado de
UNASUR, en la Sentencia C-633 de 2011 se expone ésta como un objetivo
fundamental, ya que se trata de “…construir una identidad y ciudadanía
suramericanas y desarrollar un espacio regional integrado”. Dicho
espacio, se precisa a continuación en sus amplios límites: “con
alcances especialmente  en lo político, económico, social, cultural,
ambiental, energético y de infraestructura, para contribuir al fortalecimiento
de la unidad de América Latina y el Caribe”, propio de sistemas de
integración acabados. 4. Este proceso de integración y unión
suramericanas se reconoce con convicción como necesario. Necesario “para
avanzar en el desarrollo sostenible y el bienestar de nuestros pueblos”, para
luchar contra la pobreza, la exclusión y la desigualdad persistentes. 5. Es un
proceso que se da por seguro, como “paso decisivo hacia el fortalecimiento del
multilateralismo y la vigencia del derecho en las relaciones internacionales”, a
fin de buscar equilibrios y justicia, igualdad, “cultura de paz,
mundo libre de armas nucleares y de destrucción masiva”. 6. Por lo demás
en el preámbulo, los miembros de la
Unión ratifican como principios rectores que animarán el proceso de
integración: a. el irrestricto respeto a la soberanía, b. la integridad e
inviolabilidad territorial de los Estados; c. la autodeterminación de los
pueblos; d. la solidaridad; e. la cooperación; f. la paz; g. la democracia;
participación ciudadana y pluralismo; h. los derechos humanos universales,
indivisibles e interdependientes; i. la reducción de las asimetrías y j. la
armonía con la naturaleza para un desarrollo sostenible.”(Resalta la
Sala)
Así las cosas, en el art 2º
de UNASUR se demuestra el compromiso de las naciones por la unión
latinoamericana como política exterior hacia lo cual el Estado colombiano se
orienta y está comprometido en su Preámbulo y en sus  arts. 9º y 227
C.P. Esta integración le da prioridad a las políticas sociales, la educación
y el medio ambiente e igualmente a “eliminar la desigualdad socioeconómica,
lograr la inclusión social (…)”, además la integración tiene como meta “el
fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados” (art.
2º infine), y en desarrollo de ésta, se fortalecen también los
objetivos de cooperación en materia judicial, defensa, seguridad ciudadana, y
lucha contra el crimen organizado por parte de los Estados miembros.
De esta manera, estimó la
Corte en la Sentencia C-633 de 2011, que el alcance del
contenido normativo del tratado de UNASUR en cuanto a su objetivo de
integración era compatible plenamente con la
Constitución Política, en razón a que se entiende la
integración como un mandato constitucional, una pauta de orientación de
política exterior, un proyecto complejo y amplio, de conformidad con el
Preámbulo y los arts. 1º, 9º y 227  C.P. También consideró la
Sala que la integración es una necesidad o requerimiento esencial para el
desarrollo sostenible, de acuerdo con los arts. 1º, 80 y 334 inc. 1º CP, así
como para enfrentar las dificultades más estructurales de orden económico y
social de los Estados parte, y alcanzar los fines esenciales del Estado
constitucional y democrático de Derecho, con el fin de alcanzar la justicia, la
igualdad, la prosperidad y la paz social, en armonía con los contenidos
sustanciales del Preámbulo y los  arts. 2º, 13, 334 y 366 de la
Constitución Política, entre otros.[5]
En la misma Sentencia, la
Corte afirmó que la integración de los Estados se da en los órdenes político
social y económico, con base en la equidad, igualdad y reciprocidad.
Adicionalmente sostuvo que “la integración
latinoamericana y del Caribe tiene alcances supranacionales y democráticos de
tanto valor para el constitucionalismo, al suponer cesión de soberanía, debe
estar precedida de la adopción de acuerdos equitativos, igualitarios y
recíprocos, que se pactan con
reconocimiento de las asimetrías y desigualdades evidentes y el trato justo que
merece cada Estado parte, con la responsabilidad y la solidaridad que este tipo
de decisiones imponen para todos los que suscriben tales acuerdos”. [6]
Acerca de este tema, en otro pronunciamiento de la Corte[7] se
afirmó que “Sólo a través de esfuerzos colectivos y mediante la realización de
proyectos de integración …, se hacen realidad principios fundamentales de
nuestra Carta Política, como los de la integración latinoamericana …”.
Como
punto central para este estudio, cabe destacar que el artículo 227 de la
Constitución Política hace referencia al tema de la integración, al consagrar
que: “El Estado promoverá la integración económica, social y política
con las demás naciones y especialmente, con los países de América Latina y del
Caribe mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad, igualdad
y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una
comunidad latinoamericana de naciones. La
Ley podrá establecer elecciones directas para la constitución del Parlamento
Andino y del Parlamento Latinoamericano”.
(Resalta la Sala)
En conclusión, esta Corporación
reitera en esta nueva oportunidad, el mandato constitucional de integración
latinoamericana y su importancia para afrontar en bloque problemas
estructurales de carácter social, económico, político, cultural y
medio-ambiental, que son de orden global, o temas de índole internacional. De
esta manera, se insiste en la necesidad de promover la unión de los países
latinoamericanos como una cuestión vital para hacer frente a los nuevos
desafíos en unas sociedades cada vez más integradas y globalizadas, y de esta
manera abordar con mejores herramientas de cooperación con otros Estados, los
compromisos a nivel mundial en relación con los múltiples temas que atañen a
los complejos procesos de globalización.
3.1.3
El
orden democrático y su proyección en las relaciones internacionales
En la sentencia C-644 de 2004[8],
la Corte tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre el orden democrático y de
su necesaria exigibilidad en modelos de integración económica. En especial,
resaltó que la democracia no sólo tiene una dimensión interna sino que se
proyecta sobre las decisiones que se toman en el ámbito de las relaciones
internacionales:
“En
este orden de ideas la Corte considera que el fortalecimiento de la democracia
es, por una parte, un principio fundante del Estado Colombiano que como tal
debe tomarse en cuenta para el desarrollo de las relaciones internacionales y
la consolidación de procesos de integración Latinoamericana y del Caribe. Por
otra, la democracia constituye un postulado básico promovido por la comunidad
internacional, que la estimula como forma de gobierno de los Estados y la
proyecta en los organismos internacionales.”[9].
La concreción de la defensa de la
democracia en el escenario de las relaciones internacionales ha sido reconocida
por la Corte como la
cláusula de condicionalidad democrática. En tal sentido, en la sentencia C-538
de 2010[10],
este Tribunal precisó:
“La cláusula de
condicionalidad democrática es el instrumento jurídico a través del cual se
supedita la entrega de asistencia económica o se sujeta la participación y toma
de decisiones al interior de un organismo internacional, a la vigencia y
respeto de las instituciones democráticas al interior de un Estado[11].
Por esta vía, el derecho internacional se convierte en un instrumento para
promocionar la democracia “a través de la sanción de procedimientos
antidemocráticos, o incluso proponiendo posibles modelos de convenios o
tratados internacionales que recojan y codifiquen el derecho de todos los
individuos a tener un gobierno democrático”[12].
Los antecedentes
de la cláusula de condicionalidad democrática se encuentran en el marco de la
cooperación económica  internacional, aunque recientemente esta exigencia se ha
afianzado en los procesos de integración regional, tanto en Europa como en
América, bajo la idea de que estos organismos “pueden hacer condición de
admisión y permanencia la adopción y conservación de un régimen democrático
según los estándares de la organización y de sus miembros, pudiendo suspender a
quienes no lo respeten”[13].
En
ese contexto, el pleno de la Corporación recordó que mediante la sentencia
C-178 de 1996, en el hemisferio americano se había avalado la
reforma introducida a la Carta de la
Organización de Estados Americanos, introducida por el Protocolo de Washington
de 1992, en virtud del cual la Asamblea General puede suspender el derecho de
participación de un Estado en caso de que un gobierno democrático sea derribado
por la fuerza y fracasen las gestiones diplomáticas para el restablecimiento de
la democracia.
Finalmente, concluyó la
Corte que: “la
existencia de tratados internacionales sujetos a la cláusula de condicionalidad
democrática, en los cuales se contemple la posibilidad de adoptar medidas
sancionatorias en el marco de cada organización, con el propósito de contribuir
a la estabilidad y el restablecimiento del orden democrático en los Estados
Partes, cuando quiera que éste se haya visto afectado, debe ser interpretada
como un avance en los procesos de integración regional. Los acuerdos de este
tipo no sólo son compatibles con la nueva dinámica de las relaciones
internacionales, sino que armonizan con los fines, principios y derechos
reconocidos en la Constitución de 1991, particularmente con los que orientan
las relaciones internacionales y la integración económica, social y política en
Latinoamérica y del Caribe”.
En
suma, esta Corporación se ha pronunciado en tres oportunidades sobre tratados
que el marco de una integración regional han desarrollado un protocolo
adicional que pretende asegurar la protección de la cláusula de condicionalidad
democrática descrita. Dichas sentencias son la
C-178 de 1996 en el marco de la OEA, la sentencia C-644 de 2004 en el marco de
la CAN y  la sentencia C-538 de 2010 en el marco de MERCOSUR. A continuación
se presentan el contenido de las medidas en cada una de las sentencias, y la
decisión adoptada por la Corte.
3.1.4
Las
medidas previstas en los precedentes relevantes
Sentencias
Medidas Previstas por el
instrumento internacional
Decisión de la Corte
C-178
de 1996 (OEA)
“Un miembro de la organización,
cuyo gobierno democráticamente constituido sea derrocado por la fuerza podrá
ser suspendido del ejercicio del derecho de participación en las sesiones de la
Asamblea General, de la Reunión de Consulta, de los Consejos de la
Organización y de las Conferencias Especializadas, así como de las
comisiones, grupos de trabajo y demás cuerpos que se hayan creado.”
El artículo 9o. que se introduce a la
Carta de la OEA, no vulnera la Constitución Colombiana, pues la facultad de
suspensión que se otorga a la Asamblea General y que conduce a la no
participación del Estado respectivo en las sesiones de la
Asamblea, de los Consejos y de los demás cuerpos del Organismo
Internacional, no es en manera alguna incompatible con el respeto a la soberanía
y a la autodeterminación de los pueblos que predica el artículo 9 Superior.
Además, advierte la Corte que las medidas que puede llegar a adoptar la
Asamblea de la Organización dentro del marco normativo del Protocolo de
Washington, se circunscriben al ámbito propio de ésta, en consecuencia, no
implican injerencia alguna en los asuntos internos del Estado
correspondiente, ni tienen la virtualidad de vulnerar el núcleo de su
autonomía y libertad. Se trata, simplemente, de la aplicación de sanciones
previamente establecidas por la citada organización internacional a los
miembros de la misma que lesionen los principios básicos que la gobiernan y
por los cuales los Estados expresaron su voluntad de asociarse y trabajar
conjuntamente.
(…)
Igualmente, coincide con el propósito
de la OEA de promover y consolidar la democracia representativa en cada uno
de los Estados que la conforman, dentro del respeto al principio de la no
intervención (art. 2-b).
Si el mantenimiento de la democracia
representativa en un Estado miembro de la
OEA es una exigencia de la Organización, como se lee en el literal d) del
artículo 3 de la Carta, que prescribe: "la solidaridad de los Estados
Americanos y los altos fines que con ella se persiguen, requieren la
organización política de los mismos sobre la base del ejercicio efectivo de
la democracia representativa", resulta apenas obvio que se consagren
medidas tendentes a lograr que ella no se desvirtúe, de ahí la razón para que
en caso de derrocamiento por la fuerza, del gobierno de uno de los Estados
miembros, se establezca la realización por parte de la
Organización de las gestiones diplomáticas necesarias para lograr su
restablecimiento y, sólo en el caso de que tales diligencias resulten
infructuosas, se procederá a la suspensión del Estado respectivo, que se
traduce en la no participación en las sesiones de la
Asamblea general, de la Reunión de Consulta, de los Consejos de la
Organización, de las Conferencias Especializadas, así como de las
comisiones, grupos de trabajo y demás cuerpos que se hayan creado, por
haberse violado uno de los principios fundamentales de la
OEA.
C-644
de 2004 (CAN)
(…)
se convocará el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, el cual
determinará si los acontecimientos ocurridos constituyen una ruptura del
orden democrático, en cuyo caso adoptará medidas pertinentes para propiciar
su pronto restablecimiento.
Estas
medidas conciernen especialmente a las relaciones y compromisos que se
derivan del proceso de integración andino. Se aplicarán en razón de la
gravedad y de la evolución de los acontecimientos políticos en el país
afectado y comprenderán:
a) La suspensión de la participación del País
Miembro en alguno de los órganos del Sistema Andino de Integración;
b) La suspensión de la participación en los
proyectos de cooperación internacional que desarrollen los Países Miembros;
c) La extensión de la suspensión a otros órganos del
Sistema, incluyendo la inhabilitación para acceder a facilidades o préstamos
por parte de las instituciones financieras andinas;
d) Suspensión de derechos derivados del Acuerdo de
Cartagena y concertación de una acción externa en otros ámbitos, y
e) Otras medidas y acciones que de conformidad con
el Derecho Internacional se consideren pertinentes.
“Se reitera nuevamente la validez constitucional
de este tipo de disposiciones, en la medida en que permiten proyectar el
principio democrático en el ejercicio de las relaciones internacionales del
Estado Colombiano. Adicionalmente, no implican un desconocimiento ni de la
Constitución, ni de los derechos a la libre autodeterminación e
independencia política del poder soberano, por cuanto no se orientan ni a
exigir, ni a establecer una modificación o alteración del régimen político
adoptado por el poder constituyente originario, sino que, por el contrario,
tan solo acoge la defensa de los principios democráticos, en aras de consolidar
un proceso de integración económica.
De igual manera, la norma no impide que un futuro
el poder soberano del pueblo, si así lo estima conveniente, modifique
autónomamente el régimen político de su predilección, pues se limita a
fortalecer la democracia como camino viable para elevar puentes de
comunicación que hagan posible la intensificación de la integración en
América Latina, en los términos previstos en el artículo 227 del Texto
Superior.”
Finalmente,
concluyó la Corte que eran constitucionales las medidas dispuestas por el
instrumento internacional en tanto conciernen especialmente a las relaciones
y compromisos que se derivan del proceso de integración andino, así como
aquellas que respeten los principios de derecho internacional generalmente
aceptados. Por el contrario, declaró inexequible la medida que pretendía de
los Estados una “y concertación de una acción externa en otros ámbitos”,
en tanto se trataba  medida abierta. Al respecto, puntualizó la
Sala Plena: “por cuanto vulnera el principio de legalidad, al permitir la
existencia de una cláusula sancionatoria general, vaga e indeterminada, la
cual en ningún momento limita el objeto y el alcance de la sanción, sino que
eventualmente podría llegar a ser utilizada indiscriminadamente en cualquier
asunto, entre otros, en la imposición de normas que conduzcan o se orienten a
exigir una transformación política del Estado soberano, no asumida
directamente por el poder constituyente originario. Así las cosas, el aparte
subrayado del literal d) artículo 4° del Protocolo objeto de revisión, será
declarado inexequible y, por lo mismo, el Presidente de la
República, sólo podrá manifestar el consentimiento obligando al Estado
Colombiano formulando previamente la correspondiente reserva.”
C-538
de 2010 (MERCOSUR)
ARTÍCULO
4o. En caso de ruptura del orden democrático en un Estado Parte del presente
Protocolo, los demás Estados Partes promoverán las consultas pertinentes
entre sí y con el Estado afectado.
ARTÍCULO 5o. Cuando las consultas
mencionadas en el artículo anterior resultaren infructuosas, los demás
Estados Partes del presente Protocolo, en el ámbito específico de los
Acuerdos de integración vigentes entre ellos, considerarán la naturaleza y el
alcance de las medidas a aplicar, teniendo en cuenta la gravedad de la
situación existente.
Dichas
medidas abarcarán desde la suspensión del derecho a participar en los
distintos órganos de los respectivos procesos de integración, hasta la
suspensión de los derechos y obligaciones emergentes de esos procesos.
Al
examinar la constitucionalidad de estas medidas la
Corte advirtió, en términos generales: “(…) la existencia de tratados
internacionales sujetos a la cláusula de condicionalidad democrática, en los
cuales se contemple la posibilidad de adoptar medidas sancionatorias en el
marco de cada organización, con el propósito de contribuir a la estabilidad y
el restablecimiento del orden democrático en los Estados Partes, cuando
quiera que éste se haya visto afectado, debe ser interpretada como un avance
en los procesos de integración regional. Los acuerdos de este tipo no sólo
son compatibles con la nueva dinámica de las relaciones internacionales, sino
que armonizan con los fines, principios y derechos reconocidos en la
Constitución de 1991, particularmente con los que orientan las relaciones
internacionales y la integración económica, social y política en
Latinoamérica y del Caribe.” Y específicamente, sobre el artículo 5º “que
la medida más severa que prevé el Convenio es la suspensión de los derechos y
obligaciones derivadas de los procesos de integración en el Mercosur. Sin
embargo, ninguna de ellas exige a un Estado modificar su orden interno,
adoptar un régimen político específico o en general seguir un rumbo que pueda
comprometer los principios de soberanía y libre determinación de los pueblos
(art. 9º CP), de modo que las mismas se ajustan a la Constitución.”
En
conclusión, la Corte ha establecido en diferentes ámbitos regionales que las
medidas adoptadas por los demás Estados cuando se afecta el orden democrático
en uno de los Estados miembros son constitucionales siempre que: i) respondan a
concretamente a la suspensión de la participación en la estructura regional; o
ii) se refieran a medidas aceptadas por el derecho internacional; y iii) no
comprendan medidas indeterminadas para el Estado afectado.
3.2. Análisis sustancial del articulado
del Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR
3.2.1. En relación con el marco histórico del
Protocolo Adicional al Tratado de UNASUR, debe la
Sala, en primer lugar, recordar que el Tratado de UNASUR se remonta a la “Declaración
de Cusco” con fecha del 8 de diciembre de 2004 donde nace la
Comunidad Sudamericana de Naciones CSN, la cual fue tomando rumbo definitivo
en la cumbre de Brasilia 2005, Cochabamba 2006 y finalmente se formalizó con la
creación de UNASUR en Brasilia 2008.
Respecto del Protocolo Adicional al
Tratado de UNASUR, que ahora nos ocupa, evidencia la
Sala que su contexto histórico se relaciona con las crisis políticas surgidas
en Bolivia en el año 2008 y sobre todo en la ocurrida en Ecuador en el año
2010, en cuya oportunidad se citó a una reunión extraordinaria de los países
miembros de UNASUR, el 1º octubre del 2010, en la cual se condenó el intento de
golpe de Estado en Ecuador y también se acordó realizar una cláusula
democrática para definir la actuación de los integrantes de UNASUR, cuando se
comprobara que ha sido violentada la democracia de algún Estado que haga parte
de la Unión. Esta cláusula se puso a consideración de los Jefes y Jefas de
Estado de los países miembros, la cual fue adoptada el 26 de noviembre de 2010
y se convirtió en el Protocolo Adicional objeto del presente estudio de
constitucionalidad.
Lo anterior, en uso de la
facultad presidencial para dirigir las relaciones internacionales y celebrar
tratados con otros Estados (Art. 189 núm. 2.). En este contexto, recordó la
sentencia C-303 de 2012 que: “Las relaciones exteriores de Colombia se basan
en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y
en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por
el Estado (CP, artículos 150.16, 226 y 227). Adicionalmente se señala que la
internacionalización del país, así como la celebración de tratados
internacionales, debe edificarse sobre bases de equidad, reciprocidad y
conveniencia nacional (artículos 226 y 227). Finalmente, el ámbito de
desarrollo de la integración internacional comprende las relaciones políticas,
económicas, sociales y ecológicas (artículo 226).
5.1.2. Desde el preámbulo, la
Constitución refleja una inequívoca orientación hacia la participación activa
de Colombia en el escenario internacional y, de manera particular, un énfasis
en la integración de Colombia en la comunidad latinoamericana y del Caribe.
Este punto de partida se concreta (i) en el segundo inciso del artículo 9 que
establece que la política exterior de Colombia se orientará hacia la
integración latinoamericana y del Caribe y (ii) en el artículo 227 al
establecer que el Estado promoverá la integración económica, social y política
de manera especial con los países de América Latina y del Caribe, a tal punto
que incluso autoriza la celebración de tratados encaminados a la creación de
organismos supranacionales para conformar una comunidad latinoamericana de
naciones.”[14]
3.2.2
En
cuanto al análisis material del contenido del Protocolo Adicional, la
Sala colige lo siguiente:
3.2.2.1. El artículo primero consagra
que se dará aplicación al Protocolo Adicional cuando (i) haya amenaza o ruptura
del orden democrático, (ii) cuando se vulnere el orden constitucional o (iii)
en eventos en los cuales haya riesgo del legítimo ejercicio del poder y la
vigencia de valores y principios democráticos dentro de un Estado miembro.
Este artículo es constitucional a juicio
de la Corte debido a la importancia de la integración de los países
latinoamericanos y la repercusión de ésta en la protección de la democracia
para los Estados constitucionales y democráticos de Derecho, ya que preceptúa
que el Protocolo se aplicará solo en caso de amenaza o ruptura del orden
democrático, vulneración del orden constitucional, o cuando se presenten
peligros para la efectiva vigencia de los valores y principios democráticos que
informan al ordenamiento jurídico de los Estados miembros, con respeto de la
soberanía e integridad de los Estados Miembros.
Así, en los considerandos del Protocolo
se afirma que los doce países que forman parte del Tratado Constitutivo de la
Unión de Naciones Suramericanas UNASUR, encuentran que para la construcción de
un futuro en común de las naciones miembros, debe existir plena vigencia de
las instituciones democráticas y el respeto de los derechos humanos sin
restricciones, con lo anterior se consigue, adicionalmente de la paz,
prosperidad económica y social, además el desarrollo de los procesos de
integración de los Estados Miembros.
De otra parte, indica el Protocolo que
los Estados miembros resaltan la importancia de la declaración de Buenos Aires del
1º de octubre de 2010, insistiendo en su compromiso con el orden
democrático, el Estado de Derecho, los derechos humanos y las libertades
fundamentales; todo lo anterior siendo hechos indispensables para la
integración de los estados miembros y requisitos para la participación en el
tratado de UNASUR.
De esta manera, la
Corte encuentra que la constitucionalidad de este artículo se fundamenta en
que la unión latinoamericana constituye una finalidad de la política
exterior del Estado colombiano, de acuerdo con el Preámbulo y los arts. 9º y 227
C.P., la cual es esencial, no solo para la consecución de las políticas
sociales, económicas y culturales de los países miembros de UNASUR, sino
también para el fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados
y la colaboración recíproca entre ellos para el logro de fines comunes y de
globalización, de conformidad con el art. 2º CP, así como para la
consecución y protección de la democracia real y material de los Estados
miembros, lo cual trae aparejado la justicia, la equidad, la igualdad y la paz,
de conformidad artículos 1º, 2º, 8º, 10º, 13 inc. 2º, 48, 49, 60, 67, 70, 71,
72, 79, 80, 81, 333, 334, 335, 365, 366 de la
Constitución Política, entre otras normas superiores.
Reitera la
Corte así mismo en esta oportunidad, la importancia del componente democrático
que se constata tanto en el Tratado Constitutivo de UNASUR como en el Protocolo
Adicional que ahora nos ocupa bajo la denominada cláusula de condicionalidad
democrática, pues ambos instrumentos internacionales pretenden fortalecer la
democracia, tema que fue consagrado por los artículos 2º y 3º de UNASUR y
analizado ampliamente en su constitucionalidad por la
Sentencia C-633 de 2011.
Igualmente, es de recabar
que el principio democrático se evidencia de manera clara en el Tratado
de UNASUR, y es ratificado en el presente Protocolo Adicional, tanto en el
ámbito externo para proteger la democracia de los Estados miembros, como en el
ámbito interno a través de la estructura orgánica democrática que prevé UNASUR,
y que se expresa en el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno,
consagrado en el art. 6º del Tratado de UNASUR, parte orgánica que es
consagrada nuevamente en los artículos 3º, 4º, 5º, 6º y 7º  del Protocolo
Adicional que nos ocupa.  Finalmente, insiste la
Corte en que el proceso de integración democrática tiene reconocimiento en
UNASUR a través de formas específicas tales como el alcance de consensos y
avances integracionistas.
3.2.2.2. En el artículo segundo se
preceptúa que en cualquiera de los casos anteriores, por solicitud del país
afectado o por petición de otro Estado miembro, se convocará de oficio por la
Presidencia Pro Tempore a una sesión extraordinaria integrada por el Consejo
de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno o, en su defecto, el Consejo de
Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores.
La Corte considera que
este artículo es de carácter orgánico y operativo, y que no ofrece reparos de
orden constitucional, por cuanto (i) en primer lugar, el Protocolo Adicional
establece que la UNASUR solo movilizará sus instituciones internas con el fin
de intervenir y adoptar medidas necesarias, cuando esto sea solicitado
expresamente por el Estado afectado u otro Estado miembro, lo cual constituye
una facultad o potestad que se encuentra en armonía con el pleno respeto de la
soberanía e integridad de los Estados partes. (ii) En segundo lugar, las
instituciones que prevé el artículo segundo del Protocolo Adicional, esto es,
tanto la Presidencia pro tempore, como el Consejo de Jefas y Jefes de Estado,
fueron ya creadas por el Tratado de UNASUR en sus artículos 4º, 5º,6º, 7º, 8º,
9º, 10º, y fueron encontradas ajustadas a la
Constitución Política por la Sentencia C-633 de 2011.
Al respecto, esta Sala reitera que en el
artículo 7º del tratado de UNASUR se encuentra el concepto de Presidencia pro
tempore. Esta presidencia será ejercida anualmente por un Estado miembro y
se definirá cuál es el país a quien corresponda esta responsabilidad, tomando
como guía el orden alfabético de los países miembros. Por su parte, las
reuniones ordinarias del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, el
cual es el máximo órgano de UNASUR, tendrán una periodicidad anual, pero  a
petición de un Estado Miembro se podrá convocar a reuniones extraordinarias, a
través de la Presidencia pro témpore en los casos que ameriten tal
reunión excepcional, contando con
el consenso de todos los Estados Miembros de UNASUR. Las reuniones ordinarias,
del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores se realizaran
semestralmente, pudiendo convocar la
Presidencia pro témpore a reuniones excepcionales por la solicitud  de la
mitad de los Estados Miembros. El Consejo de
Delegadas y Delegados se reúne con una periodicidad preferentemente bimestral,
en el territorio del Estado que ejerce la
Presidencia pro témpore u otro lugar que se acuerde. Y finalmente durante el
ejercicio de sus funciones, el Secretario General y los funcionarios de la
Secretaría ejercerán sus funciones con el compromiso total de UNASUR y habrá
en estos cargos representación equitativa de los Estados miembros.
De otra parte, resalta la
Sala que el Consejo de jefas y jefes de Estado, tiene una estructura netamente
democrática, al ser elegidos democráticamente y reconocidos popularmente como
la figura más representativa para los ciudadanos de los Estados miembros.
Por consiguiente, concluye esta Sala que
todo el contenido normativo anterior es consistente con el orden constitucional
colombiano, ya que consagra una facultad o competencia de los Estados para
poner en acción el engranaje institucional de UNASUR; y que el conjunto de
órganos que son propios del Tratado Constitutivo de UNASUR, ya fueron
analizados por esta Corte en anterior oportunidad y encontrados
constitucionales, y solo resta recabar en que su funcionamiento es compatible
con los principios integracionista, democrático, y el principio de legalidad en
el ejercicio de sus funciones públicas, las cuales deben interpretarse como
desarrolladas en interés de los Estados miembros y de sus habitantes, de
conformidad con los arts. 6º y 122 C.P.
3.2.2.3. En el artículo tercero se
consagra que los participantes de la sesión extraordinaria, de forma
consensuada y con base en las informaciones que hayan recopilado sobre la base
de lo establecido en el art 4º del Protocolo Adicional, tomarán las medidas a
aplicarse sin detrimento de la soberanía e integridad del Estado miembro
afectado.
Frente a este artículo, la
Corte evidencia su constitucionalidad por (i) tratarse de una norma que prevé
la adopción de medidas que deberán ser adoptadas de forma consensuada, esto es
con respeto del principio integracionista y democrático que informa tanto a la
UNASUR como a su Protocolo Adicional; (ii) medidas que se refieren y se
remiten a lo consagrado en el artículo 4º del mismo Protocolo Adicional; y
(iii) medidas que se resalta, se adoptarán con pleno respeto de la soberanía e
integridad del Estado perjudicado por algún hecho grave que atente contra su
democracia. Colige esta Corporación que todo lo anterior se encuentra en
armonía con la filosofía y el contenido del Tratado Constitutivo de UNASUR ya
declarado exequible por esta Corte, y que igualmente se ajusta al Preámbulo y a
los arts. 1º, 2º, 8º, 10º, 13 inc. 2º, 48, 49, 60, 67, 70, 71, 72, 79, 80,
81, 333, 334, 335, 365, 366 de la Constitución Política, entre otras normas
superiores.
Es importante diferenciar la
constitucionalidad de las medidas, de la forma en qué se toma la decisión de
las mismas. Al respecto, se debe precisar que el mecanismo de adopción de
decisiones previsto por UNASUR ya fue declarado exequible por la
Corte en la sentencia C-633 de 2011. En efecto, en el artículo 12º del Tratado
Constitutivo de UNASUR, se dispuso: “Las Decisiones del Consejo de
Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, las Resoluciones del Consejo de
Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores y las Disposiciones del Consejo
de Delegadas y Delegados, se podrán acordar estando presentes al menos tres cuartos
(¾) de los Estados Miembros.
Las Decisiones del Consejo
de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, las Resoluciones del Consejo de
Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, que se acuerden sin la
presencia de todos los Estados Miembros deberán ser consultadas por el
Secretario General a los Estados Miembros ausentes, los que deberán
pronunciarse en un plazo máximo de treinta (30) días calendario, luego de haber
recibido el documento en el idioma correspondiente. En el caso del Consejo de
Delegadas y Delegados, dicho plazo será de quince (15) días.”
En tal sentido, la forma en
que se adoptan las decisiones en la estructura regional ya es cosa juzgada, en
tanto este Tribunal reconoció en la sentencia C-633 de 2011, lo siguiente:
“Dentro de la línea anterior, un último elemento que configura
el sistema operativo de Unasur en su proceso de tomar decisiones por unos u
otros órganos, es el establecido en el artículo 13 del Tratado que se analiza.
Así, con relación a la adopción de políticas y creación de
instituciones, organizaciones y programas, aunque al final del precepto se
determina que “será reglamentada por el Consejo de Ministras y Ministros de
Relaciones Exteriores, a propuesta del Consejo de Delegadas y Delegados”, en el
Tratado se establecen unas claras reglas de juego: i) Su propuesta  puede
provenir de uno o de varios Estados miembros; ii) los tres consejos deben
aprobar la propuesta, primero el de Delegadas y Delegados para su
consideración; luego el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones
Exteriores “y, subsecuentemente, al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de
Gobierno”; iii) en todos los casos, los criterios para la adopción de tales
medidas son: iii.i) actuación de manera consensuada, iii.ii) según los
objetivos de Unasur, es decir, los relacionados con los artículos 2º y 3º,
referidos en particular a la realización de los fines de seguridad, desarrollo
sostenible y Estado social de derecho; iii.iii.) sobre la base de “criterios
flexibles y graduales de implementación”; iii.iv.) teniendo en cuenta lo
previsto en el art. 5º, cuando se determine para los efectos de esto último, la
creación de grupos de trabajo o de consejos de nivel ministerial u otros,
iii.v.) en cumplimiento del quórum deliberatorio de las ¾ partes de los miembros
del Consejo respectivo y en caso de llegar a consenso, mediante la consulta a
los Estados miembros ausentes, según lo previsto en el art. 12 del Tratado; iv)
si se trata de programas, instituciones u organizaciones en que participen
Estados Miembros con anterioridad a la vigencia del Tratado, se establece que
podrán ser considerados como parte de Unasur  si se hallan en acuerdo con los
objetivos del tratado y han seguido los procedimientos aquí previstos; v) en
todo caso, se preserva rigurosamente la soberanía y autonomía de las partes, al
establecer que “cualquier Estado Miembro podrá eximirse de aplicar total o
parcialmente una política aprobada, sea por tiempo definido o
indefinido, sin que ello impida su posterior incorporación total o parcial a la
misma”; vi) en el mismo sentido se establece con respecto a las “instituciones,
organizaciones o programas” que se creen, en tanto cualquier Estado miembro
“podrá participar como observador o eximirse total o parcialmente de participar
por tiempo definido o indefinido”.
(…)
86. Esta forma de concretar acciones, determinaciones, medidas en
desarrollo de la integración política, social, económica, ambiental de Unasur,
no posee a juicio de la Corte objeción desde el punto de vista constitucional.
Porque la selección de un modelo de integración hace parte del poder soberano
del Estado, representado en el caso de Colombia, por el Presidente de la
República y avalado con posterioridad por el Congreso de la
República. En lo demás, salvaguarda con especial celo la soberanía del Estado,
para que la integración avance, para que tome decisiones, para que se
implementen.
87. Por lo demás, observa la
Corte que si bien la dogmática del tratado apunta hacia la construcción de una
unión seria, sólida y poderosa sobre el subcontinente de América del Sur y con
la que se refleja el concepto constitucional de integración, promovido desde el
preámbulo, el artículo 9º y   el art. 227 de la
C.P., los instrumentos orgánicos y funcionales con que se crea, determinan la
configuración de un modelo muy incipiente de realización de tal propósito.
Es decir que para iniciar la construcción del modelo de
integración latinoamericana se ha concebido no un organismo de carácter
supranacional propiamente dicho, sino interestatal, donde cada Estado conserva
celosamente su soberanía y donde con un propósito común claro y vinculante, cada
acuerdo para la cooperación, la acción común y la acción integrada, en su
definición y ejecución, deben ser producto del diálogo político, el consenso,
el acuerdo unánime y finalmente la aprobación por cada Estado.
Esta es una forma de asegurar que cada paso en la construcción sea
firme y consistente con los ideales de cada nación firmante, aunque ralentiza
el proyecto que el tratado de Unasur crea en su dogmática, hace parte de las      opciones
constitucionales del Estado colombiano durante la configuración de sus
relaciones internacionales. Es decir que lejos de desconocer la
Constitución, se manifiesta como una base ortodoxamente equitativa,
igualitaria y recíproca para conformar una comunidad latinoamericana de
naciones, en la que se prioriza con fuerza el valor del pleno y permanente
consentimiento de los Estados a la hora de ceder soberanía, crear comunidad de
políticas, integración y en definitiva unidad sobre las distintas materias que
Unasur comprende.”.
De ahí que cuando el
artículo 4º del Protocolo estudiado dispone que “El
Consejo de Jefas y Jefes de Estado o en su defecto el Consejo de Ministras y
Ministros de Relaciones Exteriores, reunido en sesión extraordinaria
considerará, de forma consensuada, la naturaleza y el alcance de las
medidas a ser aplicadas” simplemente está
reiterando el mecanismo de toma de decisiones del tratado constitutivo de
UNASUR, que como se mencionó ya fue avalado por este Tribunal.
Para el análisis constitucional del
presente artículo, este Alto Tribunal recalca principalmente que para el
funcionamiento de los órganos que fueron creados en el Tratado Constitutivo de
UNASUR y ratificados en el presente Protocolo Adicional, se prevé expresamente que
la adopción de medidas se hará con consentimiento y pleno consenso de los
miembros de UNASUR,  según se lee en los artículos 5º y 6º del Tratado
Constitutivo de UNASUR, lo cual no solo no se contradice con esta norma sino
que constituye un desarrollo de la misma, y adicionalmente se encuentra en
plena armonía con lo dispuesto por el artículo 4º del Protocolo Adicional
objeto de análisis, y es desarrollo de las normas constitucionales que
consagran los principios de integración y democracia, que ya han sido
mencionados por esta Sala.
En consecuencia, la
Sala avaló la forma consensuada y participativa en la que son tomadas las
decisiones en la UNASUR, tal como lo reproduce el artículo 3º objeto del
presente estudio.
De otra parte, es de mencionar que en el
artículo 11 del Tratado de UNASUR se encuentran las fuentes jurídicas de la
misma y los procedimientos para la toma de decisiones, las cuales son: (i) el
Tratado Constitutivo de UNASUR y los demás instrumentos adicionales; (ii) los
Acuerdos que celebren los Estados Miembros de UNASUR sobre la base de los
instrumentos mencionados en el punto precedente; (iii) las Decisiones del
Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno; (iv) las Resoluciones del
Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores; y (v) las
Disposiciones del Consejo de Delegadas y Delegados.
Igualmente, constata la
Corte que lo contenido en este artículo se ajusta a los principios de
autodeterminación de los pueblos para resolver los asuntos de Estado, la
potestad de concertación con otros Estados, de manera que se pueda poner a
consideración de órganos supranacionales el conocimiento y adopción de medidas
que afecten a los Estados miembros, de conformidad con los principios de pacta
sunt servanda y de la buena fe, y de respeto de la soberanía e integridad
de los Estados, así como de la vinculatoriedad de los tratados internacionales,
de conformidad con lo dispuesto por los arts. 224, 150 núm. 16, 189 núm. 2º,
241 núm. 10, de la Constitución Política.
En cuanto, a las medidas que puede
adoptar el Consejo de Jefas y Jefes de Estado, o en su defecto el Consejo de
Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, se hace una remisión a las
previstas en el artículo 4º del Protocolo Adicional de conformidad con la
información pertinente que se reúna.
Finalmente, en relación con el respeto
de la soberanía e integridad de los Estados miembros afectados por las medidas
que se adopten, encuentra la Corte que esta disposición es desarrollo y se
encuentra en plena armonía con lo dispuesto en el art 13 del Tratado de UNASUR
en su inciso quinto, el cual fuera encontrado exequible por esta Corte, y que
protege de forma clara la soberanía y autonomía de cada uno de los Estados
miembros de UNASUR cuando se declara que “cualquier Estado Miembro podrá
eximirse de aplicar total o parcialmente una política aprobada, sea por tiempo
definido o indefinido, sin que ello impida su posterior incorporación total o
parcial a la misma”; y en el sexto inciso se instaura el mandato de respeto
a las “instituciones, organizaciones o programas” que se conciban, en
tanto cualquier Estado miembro “podrá participar como observador o eximirse
total o parcialmente de participar por tiempo definido o indefinido”.[15]
Por consiguiente, concluye la
Sala que no hay objeción desde el punto de vista constitucional con este
artículo, ya que no afecta ningún principio normativo y ordenador de la
Carta, como la soberanía nacional, la autodeterminación de los pueblos y los
principios del derecho internacional aceptados por Colombia, de conformidad con
el art. 9º C.P.
3.2.2.4. En el artículo cuarto se
determina que cuando hay lugar a cualquier evento citado en el primer artículo
de este Protocolo Adicional,  el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de
Gobierno o, en su defecto, el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones
Exteriores establecerán las medidas destinadas a restablecer el proceso
político institucional democrático, las cuales entrarían en vigencia la fecha
en que se adopte la decisión del caso:
a)
Suspensión
del derecho a participar en los distintos órganos, e instancias de UNASUR, así
como del goce de los derechos y beneficios conforme al Tratado Constitutivo de
UNASUR, b) Cierre parcial o total de las fronteras terrestres, incluyendo la
suspensión y/o limitación del comercio, tráfico aéreo y marítimo,
comunicaciones, provisión de energía, servicios y suministros, c) Promover la
suspensión del Estado afectado en el ámbito de otras organizaciones regionales
e internacionales, d) Promover, ante terceros países y/o bloques regionales, la
suspensión de los derechos y/o beneficios del Estado afectado, derivados de los
acuerdos de cooperación de los que fuera parte, y e) Adopción de sanciones
políticas y diplomáticas adicionales.
Para el análisis de las medidas, la
Corte retomará lo establecido el numeral 3.1.4, sobre las medidas que en
diferentes ámbitos regionales pueden ser adoptadas por los demás Estados cuando
se afecta el orden democrático en uno de los Estados miembros. En particular,
se concluyó que dichas medidas son constitucionales siempre que: i) respondan a
concretamente a la suspensión de la participación en la estructura regional; o
ii) se refieran a medidas aceptadas por el derecho internacional; y iii) no
comprendan medidas indeterminadas para el Estado afectado.
La medida contemplada en el literal a)
del artículo 4º sobre la suspensión de la participación en UNASUR se encuentra
adecuada a los precedentes jurisprudenciales que han avalado, en virtud del
respeto a la democracia que se separe al Estado afectado por la ruptura del
orden democrático de la participación en el organismo regional, tal como sucede
con la OEA, la CAN y MERCOSUR.
En
cuanto a la medida consagrada en el literal b) relacionada con el cierre
parcial o total de las fronteras, restricciones de tipo comercial, tráfico aéreo,
marítimo, comunicaciones, provisión de servicios y suministros, cumple con el
requisito de no ser indeterminada ni desconocer aquellas que pueden ser
aceptadas por el derecho internacional.
Igualmente,
las medidas contempladas en los literales c) y d) responden a una medida
concreta de promoción por parte de la estructura regional de la suspensión del
Estado afectado en otros escenarios internacionales,  o de los beneficios de
cooperación de los que fuera parte, lo cual de nuevo no contradice ni la legalidad
o especificidad de la medida ni su armonía con el derecho internacional.
Por
último, en el literal e) consagra la adopción de sanciones políticas y
diplomáticas adicionales. Al respecto, destaca la
Sala que la medida comporta la adopción de sanciones con dos características
que sean de naturaleza política y diplomática, lo que significa que debe
concurrir dada su naturaleza diplomática el respeto por el derecho
internacional, tal como quedó establecido en la sentencia C-644 de 2004.
Por consiguiente, en concepto de esta
Sala, esta norma es constitucional por cuanto  las medidas que se prevén pueden
adoptarse de conformidad con el Protocolo Adicional de UNASUR, con el fin de
preservar el orden constitucional y democrático de Derecho en el posible Estado
perjudicado, permitiendo algunas sanciones o medidas de presión, con el objeto
de que se restablezca el Estado constitucional y democrático de Derecho. Estas
medidas se derivan de los principios integracionistas y democráticos que
notifican tanto el Tratado Constitutivo de UNASUR como su Protocolo Adicional,
y deberán serán adoptadas de forma plenamente informada, consentida y
consensuada por los Estados miembros, respetando la soberanía e integridad del
Estado miembro afectado, de conformidad con una lectura sistemática del
articulado integral del Protocolo Adicional –arts.1, 2 y3-.
Al respecto, es importante precisar que
de la lectura integral del Protocolo, y en especial de los artículos 6º y 7º, la
Sala entiende, a pesar de que no esté incluido de forma explícita, que al
igual que en los tratados internacionales similares al acá estudiado, en la
adopción de las medidas previstas en el artículo 4º no se contempla la
participación del Estado afectado.
Bajo estas circunstancias, para la
Sala este artículo es constitucional porque las medidas se adoptan a través de
estructuras orgánicas democráticas de UNASUR tales como el Consejo de Jefas y
Jefes de Estado, el Consejo de Ministras y Ministros de relaciones exteriores,
el Consejo de Delegadas y Delegados y la
Secretaría General, las cuales fueron creadas por los Estados miembros de
UNASUR en el artículo 4º del Tratado y desarrolladas sus funciones en los
artículos 5º a 10º, y encontradas ajustadas a la
Carta. Al efecto, reitera esta Corporación que las estructuras organizativas
de UNASUR son consistentes con el orden constitucional colombiano, ya que ese
conjunto de órganos creados para el buen funcionamiento de la
Unión, son compatibles con los principios integracionista, democrático y el
principio de legalidad, de acuerdo con los arts. 6º y 122
C.P.
En el mismo sentido,
concluye la Corte que las medidas a adoptar por la
UNASUR para proteger y garantizar el orden democrático de los Estados, son
desarrollo de la propia estructura democrática de UNASUR en cuanto a
participación de los Estados miembros, de manera que el Protocolo Adicional
aparece como enteramente compatible con la
Constitución Política en sus artículos 1º, 2º, 3º, 40, 45, 68, 78, 95-5,
103-106, 330-par., 369, al promover y facilitar la democracia tanto para los
Estados miembros como para el funcionamiento de UNASUR.
Adicionalmente, las medidas en cuestión
que el Protocolo Adicional prevé que se pueden adoptar, son constitucionales
porque respetan la soberanía e integridad de los Estados, de conformidad con el
artículo 3º ya estudiado del mismo Protocolo, y además son medidas dirigidas a
proteger el orden constitucional democrático, de conformidad con el artículo 2º
de ese mismo instrumento internacional, de manera que en ellas se plasma el
respeto y la importancia del componente democrático y de la soberanía e
integridad de los Estados miembros.
Finalmente, a juicio de este Alto
Tribunal, este artículo es constitucional porque estas medidas solo se
adoptarán si el Estado miembro afectado solicita voluntaria y libremente la
intervención de UNASUR, como está establecido en el artículo 2º del Protocolo
Adicional, o por otro Estado miembro que constate la vulneración del orden
constitucional de algún país parte de la
Unión.
3.2.2.5. El artículo quinto dispone que
conjuntamente con las medidas del punto anterior, los participantes del Consejo
que asistan a la sesión extraordinaria deberán promover para el
restablecimiento de la democracia en el país afectado sus buenos oficios y
gestiones diplomáticas, lo cual debe estar en concordancia con las que se
realicen en la aplicación de otros instrumentos internacionales que defiendan
la democracia.
Respecto del artículo quinto del
Protocolo Adicional en estudio, el Alto Tribunal no encuentra objeción alguna
de orden constitucional, ya que se constata nuevamente aquí la importancia de
la finalidad del restablecimiento de la democracia como objetivo principal de
UNASUR y sus estructuras internas, tales como el Consejo de Jefas y Jefes de
Estado y de Gobierno o el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, los
cuales tienen el deber de fomentar con sus buenos oficios y gestiones
diplomáticas el restablecimiento de la democracia en la
Nación vulnerada por situaciones fácticas contrarias al orden constitucional,
y cuyas medidas remediales deben estar acordes con los instrumentos
internacionales que procuran la defensa de la democracia.
En este sentido, para la
Corte esta norma es exequible, en cuanto prevé el ejercicio de los buenos
oficios del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno o del Consejo de
Ministros de Relaciones Exteriores, para el restablecimiento de la democracia,
buenos oficios que no ofrecen reparo alguno a nivel constitucional, ni en el
derecho internacional, máxime cuando dichas acciones deben encontrarse en
armonía con otros instrumentos internacionales orientados igualmente a la
garantía de la democracia, lo cual constituye un respaldo y una justificación
más para la constitucionalidad de las medidas a adoptar y los buenos oficios a
ejercer por parte de UNASUR, todas ellas encaminadas a la preservación de las
instituciones democráticas.
Adicionalmente, encuentra la
Sala que en este artículo se evidencia también el respeto a la soberanía de
los pueblos y su compromiso con la integración latinoamericana, que se expresa
a través de la búsqueda de objetivos comunes entre todos, como es la defensa de
la democracia en un país miembro en crisis y la búsqueda de los integrantes de
UNASUR de la restauración de la democracia y de paso la protección de los
ciudadanos, quienes son los más perjudicados en los casos de vulneración real
de la democracia del país en riesgo ante actores que violenten las
instituciones constitucionales y democráticas.
3.2.2.6. En el artículo sexto se
consagra que un país que considere encontrarse en cualquiera de las condiciones
del punto uno, podría recurrir al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de
Gobierno o al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, a
través de la Presidencia Pro Tempore  y/o de la
Secretaría General, para informar de la situación a la que se enfrenta para
solicitar las “acciones concretas concertadas de cooperación y el pronunciamiento
de UNASUR para la defensa y preservación de su institucionalidad democrática”.[16]
Para la
Corte, el artículo 6º del Protocolo Adicional, constituye un desarrollo del
artículo 2º del mismo instrumento, por cuanto en éste se estipula que cuando un
Estado miembro de UNASUR considere que se encuentra en las condiciones del
artículo 1º, puede a través de la presidencia pro tempore y/o de la
Secretaría General recurrir al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de
Gobierno o al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores,
informando de los acontecimientos en los cuales está envuelto su país y
solicitar de UNASUR un pronunciamientos para la defensa y preservación de la
institucionalidad democrática.
La Corte hace extensivo
a este artículo las consideraciones vertidas en relación con la
constitucionalidad del artículo 2º del Protocolo Adicional, y al efecto concluye
igualmente su exequibilidad, en cuanto en esta norma se faculta al Jefe del
Estado afectado a recurrir al Consejo de UNASUR a través de la
Presidencia Pro Tempore para solicitar la adopción de las
medidas necesarias para la protección de su país. Con lo anterior, se protege
la soberanía de la Nación afectada preservando el Estado Social de Derecho al
buscar el restablecimiento de la democracia, la cual puede llegar a ser
vulnerada por hechos de violencia contra las instituciones constitucionales y
democráticas del país víctima de la transgresión surgida y denunciada por el
mandatario del país en riesgo o en su defecto por quien sea el depositario de
dicha obligación en el momento del evento violento.
A este respecto, se reitera nuevamente
la defensa de la democracia y el vínculo fraternal de los Estados miembros que
hacen evidente la integración suramericana, de acuerdo con los artículos 2º,
30, 14 y 18 del Tratado de UNASUR, en los que se consagra el principio
democrático y la integración, así como la protección de la soberanía e
independencia de los Estados miembros, de conformidad con los artículos 1º, 2º,
8º, 10º, 13 inc. 2º, 48, 49, 60, 67, 70, 71, 72, 79, 80, 81, 333, 334, 335,
365, 366, entre otros.
3.2.2.7. El artículo séptimo contiene la
disposición de que al constatarse el pleno restablecimiento del orden
democrático constitucional dentro del Estado vulnerado, cesarán las medidas
tomadas con base en el art 4º del presente tratado a partir de la fecha de
comunicación al país miembro afectado.
Considera la
Corte que el artículo 7º del Protocolo Adicional del Tratado Constitutivo de
UNASUR no ofrece reparo alguno de constitucionalidad, y es plenamente exequible,
ya que tan solo consagra que cuando sea verificado, en el país miembro
perjudicado por un acto que pretenda desequilibrar el Estado constitucional y
democrático de Derecho del mismo, la efectiva recuperación del orden
democrático constitucional, serán suspendidas todas las medidas de sanción o de
presión ejercidas por la Unión para lograr la recuperación del ordenamiento
jurídico del Estado miembro afectado, en el cual se hubiere presentado la
ruptura o amenaza a la Constitución o a la
Democracia.
Por consiguiente, considera la
Corte que al restablecerse el orden democrático en el Estado miembro afectado,
se ajusta plenamente al orden constitucional el que cesen las medidas que se
pueden adoptar de conformidad con el artículo 4º del Protocolo Adicional, tras
la verificación de que el país vulnerado ha vuelto a la normalidad
constitucional del mismo.
3.2.2.8. El artículo octavo regula que
el protocolo entra en vigor “30 días después de la fecha de recepción del 9º
instrumento de su ratificación” Los instrumentos de ratificación serán
depositados ante el Gobierno de la
República del Ecuador, que comunicará la fecha de depósito a los demás Estados
Miembros, así como la fecha de entrada en vigor del presente Protocolo. Para
el Estado Miembro que ratifique el presente Protocolo luego de haber sido
depositado el 9º instrumento de ratificación, el mismo entrará en vigencia 30
días después de la fecha en que tal Estado Miembro haya depositado su
instrumento de ratificación.”
Por su parte, el artículo noveno dispone
que se registrará este protocolo ante la
Secretaría de la Organización de las Naciones Unidas, y que fue “suscrito
en la ciudad de Georgetown, República Cooperativa de Guyana, a los 26 días del
mes de noviembre del año 2010, en originales en los idiomas español, inglés,
neerlandés y portugués, siendo los cuatro igualmente auténticos”.
En concepto de la
Corte los artículos 8º y 9º son de carácter formal y procedimental y no
ofrecen objeción constitucional alguna, al regular la entrada en vigencia y el
registro del Protocolo Adicional. Así, el artículo 8º regula la entrada en
vigencia del Protocolo Adicional de UNASUR, el cual pasará a ser ratificado por
los países miembros, individualmente, y el mismo entrará en vigor treinta días
después de la mencionada ratificación. Constata la
Sala que el primer país que será depositario del mismo será Ecuador, que como
ya se ha mencionado fue violentado por actores que perseguían desestabilizar la
democracia en dicha Nación y constituye el marco histórico del presente
Protocolo Adicional. Los tiempos de entrada en vigor del Protocolo son los
mismos que se observan en el Tratado de UNASUR consignados en su artículo 26
que menciona “El presente Tratado Constitutivo de la
Unión de Naciones Suramericanas entrará en vigor treinta días después de la
fecha de recepción del noveno (9o) instrumento de ratificación…”
Finalmente, en el artículo 9º, la
Corte constata que el Protocolo Adicional se ratificará ante la
Organización de las Naciones Unidas, específicamente ante la
Secretaría General informándole que el mismo fue “suscrito en la ciudad de
Georgetown, República Cooperativa de Guyana, a los 26 días del mes de noviembre
del año 2010, en originales en los idiomas español, inglés, neerlandés y
portugués, siendo los cuatro igualmente auténticos”,  idiomas en los que se
trascribe el Tratado de UNASUR y se encuentran consignados en el artículo 23
del mismo.
4. Conclusiones generales
Agotado el análisis del Protocolo Adicional al Tratado
Constitutivo de UNASUR, aprobado por la
Ley 1571 del 2 de agosto de 2012, tanto en su
aspecto formal como material, considera la
Corte que tanto la ley aprobatoria como el Protocolo Adicional se ajustan a
los preceptos constitucionales de la
Carta Política, por cuanto (i) se han cumplido los requisitos procedimentales
exigidos por la Constitución y la Ley para que integre el ordenamiento jurídico
interno, y (ii) los objetivos y el contenido normativo del Protocolo Adicional
sometido a control constitucional buscan preservar la integración
latinoamericana y la democracia en los 12 países que forman parte de UNASUR,
así como el Estado Social de Derecho, a través de la posibilidad de
intervención y adopción de un grupo de medidas dirigidas a lograr el
restablecimiento del orden constitucional y democrático de cualquier Estado
bajo riesgo o amenaza de agresión a sus instituciones, lo cual no solo
constituye un desarrollo del Tratado Constitutivo de UNASUR, sino que se
encuentra en plena armonía con la Constitución Política colombiana.
Así las cosas, respecto del
análisis general del Protocolo Adicional al Tratado de
UNASUR, concluye la Corte de manera sintética que este Protocolo Adicional
tiene como fundamentos: (i) hacerse efectivo en caso de ruptura o amenaza del
orden constitucional y democrático de un país miembro; (ii) promover la
integración y estrechar los lazos de amistad entre los pueblos; y (iii)
consagrar la adopción de posibles medidas que se tomarán en caso de afectación
o amenaza del orden democrático de cualquier Estado miembro.
En concordancia con lo anterior, el
contenido del Protocolo Adicional al Tratado de UNASUR se puede resumir de la
siguiente manera: (i) el Protocolo Adicional ratifica lo ya consignado en el
Tratado Constitutivo de UNASUR en el art 1º; (ii) se encuentra en los arts. 2º
a 6º las medidas y mecanismos para invocarlo por parte de los Estados miembros;
(iii) en el art. 4º se consignaron las medidas que adoptarán los países
miembros de UNASUR para actuar en los casos previstos; (iv) en el art. 7º al
comprobarse el restablecimiento de la democracia en el país en conflicto, cesan
las medidas adoptadas hacia la nación afectada; y (v) en sus arts. 8º y 9º se
refiere a la entrada en vigor y registro del mismo.
En efecto, la
Corte concluye la constitucionalidad del Protocolo Adicional del Tratado
Constitutivo de UNASUR, en primer lugar, en cuanto éste desarrolla
el principio de integración latinoamericana al ser impulsada para orientar la
política exterior colombiana y ser promovida con el propósito de alcanzar en la
comunidad latinoamericana, una integración que incluye las 12 naciones de
Suramérica, unidas para alcanzar ideales democráticos, los cuales al ser
vulnerados o amenazados por agentes hostiles ponen en riesgo la estabilidad de
las instituciones constitucionales y democráticas de la región.
Igualmente, el Protocolo
Adicional analizado es constitucional, en segundo lugar, por cuando se ratifica
la organización interestatal conformada como punto de partida del proceso de
integración latinoamericana diseñado por el Tratado Constitutivo de UNASUR. En
tercer lugar, es exequible, en razón a que preserva la soberanía e integridad
de los Estados miembros. En cuarto lugar, la constitucionalidad del Protocolo
se evidencia, ya que no afecta ninguno de los principios constitucionales a los
que están sujetas las relaciones internacionales, por cuanto su objetivo es
hacer retornar a la democracia y la
Constitución al Estado que resultare afectado por las acciones de facto
de personas o grupos que vayan en contra de los preceptos constitucionales del
país afectado.
Finalmente, la
Sala evidencia que la razón principal de la constitucionalidad del Protocolo
Adicional, es que su objetivo central y esencial, así como su contenido
normativo, son desarrollos del Tratado Constitutivo de UNASUR, encontrado
constitucional por esta Corte, los cuales hacen referencia a la preservación de
la democracia y del Estado Social y constitucional de Derecho en los países que
se encuentren en riesgo o peligro de ruptura o afectación del mismo, con el fin
de evitar las consecuencias tanto a nivel interno como a nivel internacional
que esto implica. Lo anterior, constituye así mismo para la
Corte una clara expresión del principio y mandato constitucional relativo a la
integración latinoamericana, ya que se ratifica la necesidad de fortalecer un
bloque regional para impedir afectaciones a la
Constitución y a la Democracia de los Estados miembros.
En mérito de todo lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
VI. DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE  la
Ley 1571 del 2 de agosto de 2012, “Por medio de la
cual se aprueba el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre
Compromiso con la Democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de
noviembre de 2010.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE
el “Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre Compromiso
con la Democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, archívese el expediente y cúmplase.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con salvamento de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración  de voto
JOSÉ ROBERTO HERRERA VERGARA
Conjuez
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ALEJANDRO VENEGAS FRANCO
Conjuez
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEXEI
JULIO ESTRADA
A LA
SENTENCIA C-246/13
DECLARACION
INTERPRETATIVA EN PROTOCOLO ADICIONAL AL TRATADO CONSTITUTIVO DE UNASUR-Procedencia
en relación con alcance y procedimiento de adopción de medidas sancionatorias
(Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente LAT-391
Revisión
Constitucional de la Ley Aprobatoria de Tratado, Ley 1571 del 2 de agosto de
2012, “Por medio de la cual se aprueba el Protocolo adicional al tratado
Constitutivo de UNASUR sobre Compromiso con la
Democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010.
Magistrado
Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva
Con
el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado consigna a continuación las
razones por las cuales disiente de la decisión adoptada en la presente
providencia de declarar exequible la
Ley 1571 de 2012 y el Protocolo adicional al tratado Constitutivo de UNASUR
sobre Compromiso con la Democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26
de noviembre de 2010.
Considero que se debió condicionar la exequibilidad del artículo 4
del tratado internacional objeto de examen a una declaración interpretativa,
que fijara el alcance y el procedimiento para adoptar las medidas contempladas
en dicho precepto, destinadas a restablecer el proceso político institucional
democrático.
En efecto, aunque en la sentencia de la cual disiento se citan
sentencias proferidas por esta Corporación, mediante las cuales se declaró la
exequibilidad sin condicionamiento alguno de tratados internacionales que
también preveían medidas dirigidas a propiciar el restablecimiento de la
democracia, entiendo que estos precedentes no podían ser aplicados de manera
automática, precisamente porque en el presente caso las medidas contempladas en
el tratado son mucho más gravosas e indeterminadas y el procedimiento para su
adopción tampoco está claramente establecido, razón por la cual puede resultar
gravemente afectada la soberanía del Estado Colombiano en un caso concreto.
Estimo, por lo tanto, que se debió haber hecho una distinción
respecto de las sentencias en cuestión, pues los supuestos normativos
examinados lo justificaban y, en consecuencia, debió emplearse la figura de la
declaración interpretativa precisamente para esclarecer el alcance de las
medidas aludidas en el artículo cuarto del Protocolo y el procedimiento para su
adopción, de manera que se redujeran los riesgos de una eventual afectación a
la soberanía estatal.
Fecha
ut supra,
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-246/13
PROTOCOLO ADICIONAL AL TRATADO
CONSTITUTIVO DE UNASUR SOBRE COMPROMISO CON LA DEMOCRACIA-Desconocimiento de principios
constitucionales de no intervención, soberanía e integridad territorial
(Salvamento de voto)/PROTOCOLO ADICIONAL AL TRATADO CONSTITUTIVO DE UNASUR
SOBRE COMPROMISO CON LA DEMOCRACIA-Medidas contenidas en artículo 4 literal
b), sólo pueden tomarse de forma consensuada por la totalidad de los
miembros de UNASUR (Salvamento de voto)
Referencia: expediente LAT- 391
Revisión Constitucional de la Ley Aprobatoria de Tratado, Ley 1571 del 2
de agosto de 2012, “Por medio de la cual se aprueba el Protocolo Adicional
al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre Compromiso con la Democracia”,
suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
1. Con el debido respeto salvo el voto.
Comparto la orientación de la disidencia suscrita por el Magistrado Alexei
Julio Estada, y agrego otras consideraciones.
2. En mi concepto, sin declaraciones
interpretativas que delimiten una de las potestades que les reconoce el
Protocolo a los Consejos, el instrumento en cuanto tal desconoce los principios
constitucionales de no intervención, soberanía e integridad territorial (CP
arts. 2, 3 y 9). En efecto, el artículo 4º es esencial en el esquema del
Protocolo bajo control. No obstante, el literal b) de esa disposición contempla
un grupo de medidas severas, tales como el “cierre parcial o total de las
fronteras terrestres”, además de “la suspensión y/o limitación del
comercio, tráfico aéreo y marítimo”, también permite suspender las
“comunicaciones”, la “provisión de energía, servicios y
suministros”. La posibilidad de imponer medidas tan drásticas, cuando no se
han previsto suficientes precauciones institucionales de control, desconoce de
forma abierta y notoria el orden constitucional. En el tratado, sin embargo,
restricciones tan radicales como las indicadas pueden ser impuestas por UNASUR
luego de una decisión adoptada –sin más especificaciones- “de forma
consensuada” (art 3 del Protocolo) por el Consejo de Jefas y Jefes de
Estado y de Gobierno o, en su defecto, por el Consejo de Ministras y Ministros
de Relaciones Exteriores.
3. El problema que esto supone es que deja abierta la posibilidad de que se
interprete el consenso como lo dispuso el artículo 12 del Tratado
Constitutivo de UNASUR; es decir, según lo precisó esta Corte en la sentencia
C-633 de 2011, “como unanimidad obtenida, pero de una mayoría cualificada de
las ¾ partes de los miembros de cada Consejo”, y no necesariamente de la
totalidad de quienes integran la Unión. Aunque ciertamente se prevé una
comunicación “a los Estados Miembros ausentes, los que deberán pronunciarse
en un plazo máximo de 30 o 15 días calendario”, la normatividad no precisa
si la respuesta de los mismos debe o no ser positiva y si su consentimiento
previo es requisito indispensable para que las decisiones referidas en el
artículo 4º se ejecuten. Este margen de interpretación crea entonces un
riesgoso espacio para erosionar la vigencia efectiva de la Constitución Política,
toda vez que señala un umbral para decretar las medidas indicadas incluso
cuando no exista una clara y ostensible de amenaza o ruptura del orden
democrático. En consecuencia, dado que dicha norma es vertebral dentro del
Protocolo, en mi concepto la Corte no podía declararla exequible sin disponer
que el Presidente de la República, al prestar consentimiento, debía realizar
una declaración interpretativa, de acuerdo con la cual las medidas que se
contemplan en el artículo 4º literal b) sólo pueden tomarse de forma
consensuada por la totalidad de miembros de UNASUR. Por estas consideraciones,
salvé mi voto.
Fecha ut supra,
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Gaceta del Congreso
No.154.
[2] Artículo 1º de la
Ley 1431 de 2011, numeral 16: “Tampoco se requerirá votación nominal y
pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte
de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del
articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por
alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado
se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre
los artículos respecto de los cuales existan discrepancias”.
[3] Consultar la
Sentencia C‑633
de 2011.
[4] Ver Sentencia
C‑633 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[5]Al respecto,
consultar la ya citada sentencia C‑633 de 2011.
[6] Sentencia C-633 de
2011.
[7] Ver la Sentencia C-104 de 1995.
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[8] M.P. Rodrigo
Escobar Gil. En esta sentencia se avaló la constitucionalidad del Protocolo
Adicional al Acuerdo de Cartagena’, ‘Compromiso de la
Comunidad Andina por la Democracia’
[9] Antonio Martínez
Puñal, “El sistema institucional del Mercosur: de la
intergubernamentabilidad a la supranacionalidad”. Santiago de Compostela,
Tórculo Edición, 2005, p.27.
[10] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub. En esa ocasión la Corte estudió el “Protocolo de
Ushuaia sobre compromiso democrático en el MERCOSUR, la
República de Bolivia y la República de Chile”.
[11] Almudena Moreno
Fernández, “La cláusula democrática en la acción exterior de la
Unión Europea. Análisis de las relaciones entre la
Política de Cooperación al Desarrollo y la
PESC en la activación de la cláusula democrática”. En: “Avances de
Investigación N° 2”. Madrid, Universidad Complutense.
[12] Amada Úbeda de
Torres, “Democracia y derechos humanos en Europa y en América”. Madrid,
Editorial Reus, 2007, p.36.
[13] Antonio Remiro
Brotóns, Soberanía del Estado, libre determinación de los pueblos y
principio democrático. En: El derecho internacional en los albores del
siglo XXI: homenaje al profesor Juan Manuel Castro-Rial Canosa. Fernando M.
Mariño Menéndez (coord.). Madrid, Trotta, 2002, p.561.
[14] M.P. Mauricio González
Cuervo.
[15] Sentencia C‑633
de 2011.
[16] Sentencia C‑633
de 2011