T-551-00
Sentencia T-551/00
Sentencia T-551/00
MEDIO
DE DEFENSA JUDICIAL-Eficacia/ACCION DE
TUTELA-Subsidiariedad
DEBIDO
PROCESO-No interposición de recursos/DEBIDO
PROCESO-Vulneración por proferir órdenes de
embargo contra rentas departamentales
El Gobernador del Cauca, demandante en la
tutela, alega que el Tribunal Administrativo del Cauca le violó el derecho al
debido proceso al departamento al proferir las órdenes de embargo contra las
rentas departamentales en favor de las instituciones financieras dentro del
proceso ejecutivo, pero encuentra la Sala que el trámite establecido por la ley
fue cumplido a cabalidad por el citado Tribunal, pues la parte demandada tuvo
las oportunidades necesarias para presentar los recursos que la ley le otorga
y, sin embargo, no hizo uso de ellos oportunamente, guardando silencio cuando
tuvo la oportunidad procesal para pronunciarse.
Referencia:
expediente T-277318
Acción de tutela
instaurada por César Negret Mosquera en su calidad de Gobernador del
Departamento del Cauca contra el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca.
Magistrado ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá, D.C., mayo quince (15)
de dos mil (2000).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell,
Alfredo Beltrán Sierra y Eduardo Cifuentes Muñoz, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del trámite de la revisión de los
fallos adoptados por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán y el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán en relación con la acción
tutela instaurada por César Negret Mosquera, en su calidad de Gobernador del
Departamento del Cauca contra el Tribunal Administrativo del Cauca.
I.
ANTECEDENTES.
1. Hechos.
1.1. El Banco de Occidente, el Banco de
Bogotá y la Corporación Financiera Colombiana S.A., instauraron acciones
ejecutivas contractuales contra el Departamento del Cauca ante el Tribunal
Contencioso Administrativo del Cauca, con el fin de hacer efectivas
obligaciones dinerarias a cargo del departamento, originadas en contratos de
empréstito suscritos por éste con las citadas entidades financieras.
1.2. El Tribunal Contencioso Administrativo
del Cauca libró contra el departamento y a favor de los referidos bancos, en su
orden, los mandamientos de pago de fechas 23 agosto de 1999, 13 de agosto de
1999, y 10 de agosto de 1999.
1.3. Igualmente, dentro de cada uno de los
correspondientes procesos ejecutivos el Tribunal decretó las siguientes medidas
cautelares:
a) El embargo en la fuente de la totalidad
de las rentas del Departamento tales como: el impuesto al consumo de
cigarrillos y tabacos; impuesto al consumo de licores producidos por la
Industria Licorera del Cauca y la participación en el negocio de esta factoría;
impuesto al consumo de cerveza; impuesto al consumo de vinos, licores y
aperitivos introducidos al Departamento.
b) Las cuentas corrientes en las cuales se
recauda la totalidad de las rentas del departamento tales como impuesto
unificado de vehículos, impuesto al degüello de ganado mayor y el impuesto de
registro.
c) Las cuentas corrientes en las cuales se
recaudan los recursos de destinación específica, tales como sobretasa a la
gasolina y ACPM, tasas (estampillas, pro-palacio, pro-electrificación rural y
pro-desarrollo departamental) y los títulos valores representativos de dichos
recursos.
d) Las cuentas corrientes, de ahorro y
títulos valores para el manejo de los recursos de convenios suscritos por el
departamento para el desarrollo de programas de inversión social, las cuales
además de ser de destinación específica, son recursos de la Nación o la entidad
aportante y no de departamento, quien es el ejecutor.
e) Las cuentas corrientes que por ley
tienen el carácter de especiales y por ende inembargables, con las cuales el
Departamento provee y garantiza los recursos para el pago de las pensiones de
jubilación, y los aportes al régimen de seguridad social en salud, el pago de
los salarios de los maestros y de los empleados del departamento. Estas cuentas
se nutren con los recursos ordinarios del departamento, los cuales también
fueron embargados en la fuente, o en las cuentas corrientes a través de las
cuales se recaudan.
f) Los bienes inmuebles y vehículos de
propiedad del departamento.
g) Las acciones y participaciones
societarias del departamento en otras entidades.
1.4. Considera el Gobernador, que con el
decreto de los referidos embargos se le ha violado el debido proceso al
Departamento del Cauca, en razón de que el Tribunal desconoció el principio de
la inembargabilidad consagrado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto
111 de 1996), que por mandato de los artículos 352 y 353 de la Constitución, es
aplicable a las entidades territoriales sobre rentas y bienes incorporadas al
presupuesto; así mismo desconoció el término de 18 meses que establece la
sentencia C-402/97 de la Corte Constitucional, para poder iniciar las acciones
ejecutivas contra el Estado.
Además considera que se han violado los
derechos a la salud, a la vida, al trabajo en condiciones dignas y justas de
los empleados y jubilados del departamento a quienes están destinados los
dineros embargados.
2. La pretensión.
El demandante solicita que se ordene la
revocatoria y el levantamiento de las medidas cautelares decretadas por el
Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, dentro de los procesos
ejecutivos adelantados contra el departamento.
3. Sentencias objeto de revisión.
Primera Instancia.
El Juzgado Primero Laboral del Circuito de
Popayán, mediante sentencia del 23 de septiembre de 1999, resolvió conceder la
tutela solicitada, ordenándole al Tribunal Contencioso Administrativo del
Cauca, que de inmediato proceda a invalidar toda la actuación surtida dentro de
los procesos ejecutivos contractuales adelantados contra el Departamento del
Cauca por el Banco de Bogotá, el Banco de Occidente y la Financiera Colombiana
S.A., tomando todas las medidas que sean conducentes y pronunciándose respecto
a los perjuicios al momento de decretar los desembargos correspondientes.
Fundamentó su decisión en los siguientes
argumentos:
- Las providencias contentivas de los
mandamientos de pago, proferidas por el Tribunal Administrativo del Cauca
contra el departamento, no contienen las razones por las cuales la Corporación
consideró procedente la orden de pago, pues simplemente se limita a expresar
que se reúnen las condiciones del artículo 488 del C.P.C., configurándose una
omisión a lo dispuesto en el artículo 3° del artículo 303 del C.P.C., que
dispone la obligación de los jueces de motivar de manera breve y precisa sus
decisiones, lo que conlleva a una violación del derecho a la defensa de la
parte que ha resultado desfavorecida con la decisión, por cuanto no le permite
exponer las razones de desacuerdo con la providencia.
- El principio de inembargabilidad
presupuestal es perfectamente aplicable a las entidades territoriales; por
tanto, cualquier decisión en contrario que no se ubique dentro de los lineamientos
señalados por la Corte Constitucional en las sentencias C-546/92 y C-354/97,
dado su obligatorio cumplimiento, configura una violación de la ley y de la
Constitución.
- Del examen de las obligaciones a cargo
del Departamento del Cauca se concluye que los plazos pactados para su
vencimiento, aun no se han agotado, lo que impide predicar su exigibilidad. Los
acreedores bancarios hicieron uso, unilateralmente de la aplicación de la
cláusula aceleratoria, que le da la facultad al acreedor de dar por vencido
prematuramente el plazo convenido.
Considerando que el deudor es una entidad
de derecho público, cuyos gastos o erogaciones deben sujetarse al presupuesto
aprobado para cada vigencia fiscal, la utilización de la cláusula aceleratoria
hace exigible la totalidad de la obligación en el presupuesto de una sola
vigencia, que en un momento dado el departamento no puede cumplir, aún
descuidando obligaciones y fines sociales que debe atender.
Por lo anterior concluye, que pactar y
aplicar la cláusula aceleratoria en empréstitos suscritos con entidades
oficiales resulta inconstitucional y, por tanto, las obligaciones contractuales
que se demandan no son exigibles.
Segunda Instancia.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Popayán, Sala Civil Laboral, mediante sentencia del 29 de octubre de 1999,
revocó el fallo de primera instancia, pero no obstante ello en el ordinal 2 de
la parte resolutiva de su sentencia dispuso:
"Con miras a proteger los derechos
fundamentales a la seguridad social y al trabajo de pensionados y trabajadores
respectivamente, el señor Procurador Judicial que represente el Ministerio
Público en los procesos ejecutivos estudiados y el señor Gobernador del Cauca
deberán adelantar  en el término de ocho (8) días hábiles las gestiones
procesales mencionadas en la parte motiva".
De la motivación de la referida sentencia
se extracta lo siguiente:
- El problema propuesto en la presente
tutela tiene solución dentro del trámite del proceso ejecutivo, e incluso los
mecanismos que se tienen son iguales o más rápidos que esta acción, teniendo en
cuenta que la impugnación del mandamiento de pago, como providencia
interlocutoria tiene un término judicial también de 10 días, y el presente
proceso de tutela lleva más del doble de ese límite de tiempo. Por lo que
considera que el departamento incurrió en la omisión procesal de no haber
discutido los fundamentos de los mandamientos de pago, que contra él se
libraron, mediante la interposición de los correspondientes recursos, a través
de los cuales bien pudo haber discutido la legalidad y la exigibilidad del
título.
- El Tribunal Contencioso Administrativo
del Cauca, optó por una de las varias interpretaciones que existen sobre la
embargabilidad de los bienes y recursos de las entidades territoriales, lo cual
indica también la inexistencia de una vía de hecho, pues acoge una de las
opciones que ofrece el universo jurídico, sin que en modo alguno, sea grosera y
ostensiblemente inconstitucional su entendimiento en relación con la situación
fáctica jurídica planteada.
Pensar en contrario, es desnaturalizar el
derecho y la tutela misma, pues habría vía de hecho cuando las decisiones no se
finquen en las interpretaciones de las partes que invocan la tutela y de paso,
se eliminaría la capacidad de discernir y el respeto por la opinión razonada
ajena.
Además, resulta imposible para el juez, al
momento de dictar un mandamiento de pago y sus medidas previas visualizar,
entender o adivinar el caos presupuestal que ahora se alega como fundamento
principal en la tutela.
- Aparecen en el expediente constancias de
haberse decretado desembargos de cuentas que, previa aclaración pedida por el
mismo Tribunal, afectaban esos rubros, lo que señala la improcedencia de la
tutela, toda vez que los derechos fundamentales que se estiman violados, ya han
tenido amparo dentro del proceso ejecutivo.
- El Gobernador tiene a su alcance los
medios para hacer que se respeten los derechos de los pensionados, haciendo
valer en los procesos ejecutivos la inembargabilidad de los dineros oficiales
para el pago de las pensiones de jubilación e invalidez, mediante peticiones
concretas y debidamente fundamentadas. Igual poder tiene el Ministerio Público
conforme al artículo 127 del Código Contencioso Administrativo, modificado por
la Ley 446 de 1998.
Por lo tanto, el Tribunal no consideró
procedente ordenar en abstracto el levantamiento de los embargos, por lo que
con miras a proteger los derechos fundamentales a la seguridad social y al
trabajo de los pensionados y trabajadores, dispuso que en el término de 8 días
hábiles, el Procurador Judicial en Asuntos Administrativos, que ejerce el
Ministerio Público en estos procesos, y el Gobernador del Departamento del
Cauca, desarrollen una actividad tendiente a ofrecerle al Tribunal Contencioso
Administrativo los elementos de juicio necesarios y precisos para hacer
efectiva la garantía de inembargabilidad.
Dispuso además, que las medidas cautelares
que se levantaron por orden del juez de tutela de primera instancia, continuaran
en esa situación, hasta que el Tribunal Contencioso Administrativo defina sobre
ellas, previo el trámite ordenado.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Planteamiento del problema.
Corresponde a la Sala, determinar si el
Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca violó el debido proceso al haber
ordenado medidas previas consistentes en el embargo de todos los bienes muebles
e inmuebles del Departamento del Cauca, dentro de los procesos ejecutivos
contractuales que adelantan algunas entidades financieras contra el citado
departamento, y si es procedente la acción de tutela a pesar de contar esta
entidad con medios de defensa dentro del proceso.
2. Solución al problema planteado.
2.1. Solicita el demandante que, como
consecuencia de la tutela del derecho al debido proceso de que es titular el
departamento, y de los derechos fundamentales al trabajo, a la vida, a la salud
y a la igualdad de los funcionarios y pensionados del departamento, se ordene
la revocatoria y el levantamiento de las medidas cautelares decretadas por el
Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, dentro de los procesos
ejecutivos adelantados contra el departamento.
Es de observar, que las providencias
contentivas de los mandamientos de pago y de las medidas cautelares del embargo
y secuestro fueron adoptadas por el Tribunal Administrativo del Cauca, en cada
caso, mediante providencias separadas.
2.2. Existen dentro del proceso ejecutivo
las oportunidades y mecanismos procesales legales para que tanto el ejecutante
como el ejecutado hagan valer sus derechos, vgr. Interposición de recursos
contra el mandamiento de pago y contra la providencia que decreta medidas
cautelares, excepciones contra el mandamiento de pago, regulación o pérdida de
intereses, reducción de los embargos, etc.
En principio, es dentro del respectivo
proceso ejecutivo donde el demandado debe hacer valer sus pretensiones y, en
consecuencia, lograr la efectividad de sus derechos e intereses, pues los
diferentes modos o instrumentos de defensa que ha regulado el legislador,
constituyen medios alternativos de protección judicial  a los cuales debe aquél
acudir en primer término. No es posible, por consiguiente, acudir a la tutela
como instrumento de protección principal, dejando de lado dichos medios, porque
de ese modo ésta dejaría de ser un mecanismo extraordinario y residual de
amparo de los derechos, para trocarse en un remedio principal.
2.3. Los diferentes mandamientos ejecutivos
librados en favor de los demandantes y en contra del Departamento del Cauca,
fueron debidamente notificados al Gobernador.
Por conducto de apoderado el departamento
propuso, en cada uno de los procesos, el 3 de septiembre de 1999, las
excepciones que se denominaron de inembargabilidad y de inexigibilidad de la
obligación, y solicitó al Tribunal que en caso de declararse probadas se
procediera al levantamiento de las medidas cautelares decretadas. A ello limitó
el departamento su defensa dentro de los referidos procesos; omitió en
consecuencia esta entidad la interposición de recursos contra los autos de
mandamientos de pago y los que decretaron las correspondientes medidas
cautelares, a través de los cuales hubiera podido cuestionar la legalidad del
mandamiento de pago y de los embargos decretados.
Se pone de presente, como hecho relevante,
que sin esperar el trámite y pronunciamiento del Tribunal en relación con las
excepciones propuestas el departamento se precipitó a instaurar acción de
tutela, con fecha 14 de septiembre de 1999. Con esta conducta, esta entidad
buscó, indudablemente, sustraer de la competencia de dicha Corporación la
decisión de un asunto, como es el planteado en el escrito de excepciones, que
sólo a ésta compete resolver.
2.4. El Gobernador del Cauca, demandante en
la tutela, alega que el Tribunal Administrativo del Cauca le violó el derecho
al debido proceso al departamento al proferir las órdenes de embargo contra las
rentas departamentales en favor de las instituciones financieras dentro del
proceso ejecutivo, pero encuentra la Sala que el trámite establecido por la ley
fue cumplido a cabalidad por el citado Tribunal, pues la parte demandada tuvo
las oportunidades necesarias para presentar los recursos que la ley le otorga
y, sin embargo, no hizo uso de ellos oportunamente, guardando silencio cuando
tuvo la oportunidad procesal para pronunciarse.
En relación con la omisión de utilizar los
medios alternativos de defensa judicial esta Corporación en la sentencia
T-520/92[1],
expresó:
“Quien no ha
hecho uso oportuno y adecuado de los medios procesales que la ley le ofrece
para obtener el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona
voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos. De su
conducta omisiva no es responsable el Estado ni puede admitirse que la firmeza
de los proveídos sobre los cuales el interesado no ejerció recurso constituya
transgresión u ofensa a unos derechos que, pudiendo, no hizo valer en ocasión
propicia. Es inútil, por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una
instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de resarcir los daños
causados por el propio descuido procesal.”
2.5. No justifica la referida omisión, el
argumento expresado por el Gobernador del Departamento en escritos dirigidos a
la Sala Civil del Tribunal Superior de Popayán, que conoció en segunda
instancia del proceso de tutela  y a esta Corporación, en el sentido de que el
mandamiento de pago no fue objeto de recurso, porque consideró que el
procedimiento de apelación no garantizaba la protección de sus derechos, por
ser éste un trámite lento y retardado, sobre todo cuando de la apelación conoce
el Consejo de Estado.
Es cierto que el trámite de la acción de
tutela es mucho más rápido que el señalado para los recursos contra
providencias ante los jueces ordinarios o de la jurisdicción contenciosa
administrativa; pero si este fuera un criterio atendible para la procedibilidad
de esta acción, todos los procesos terminarían tramitándose por aquélla vía,
desconociéndose de este modo su carácter de mecanismo subsidiario y residual,
por lo que, como se dijo antes, la tutela sería el mecanismo ordinario y
principal por excelencia.
2.6. Ha dicho la Corte en innumerables
pronunciamientos que la tutela sólo procede a falta de otros instrumentos o
mecanismos procesales alternativos de defensa judicial. Por consiguiente, es un
presupuesto para la procedibilidad de la acción de tutela que antes de acudir a
ella se agoten los medios de defensa con que cuenta el interesado, según el
ordenamiento procesal. Y sólo cuando éstos han resultado fallidos y se han
violado o amenazado los derechos fundamentales es cuando se abre el camino de
la vía extraordinaria y residual de la tutela.
2.7. En conclusión, no es viable la tutela
impetrada por el Gobernador del Departamento del Cauca, por las siguientes
razones:
a) El peticionario tuvo a su disposición
medios o instrumentos de defensa judicial idóneos y eficaces, que no utilizó.
b) Igualmente el peticionario hizo uso de
mecanismos ordinarios de protección judicial, como es el incidente de
excepciones, que aún se encuentra en trámite, razón por la cual la tutela
resulta ser prematura.
c) Aun cuando el actor alega la existencia
de una vía de hecho en las decisiones del Tribunal que decretaron los embargos,
es lo cierto, que éste exige la presencia de una actuación judicial, violatoria
del debido proceso, completamente arbitraria e irregular que desborde todos los
límites de la legalidad y obedezca a la mera voluntad o capricho del
funcionario y no se revele, por consiguiente, como el ejercicio normal y
regular de las atribuciones conferidas a éste por el ordenamiento jurídico, y
además, que se hayan agotados todos los recursos que el ordenamiento procesal
ha previsto, como instrumentos de defensa, para la protección de los derechos.
Como el departamento incurrió en las
aludidas omisiones procesales, esto es, no agotó los recursos de ley y, además,
tampoco esperó a que los órganos judiciales competentes se pronunciaran sobre
las referidas excepciones, la tutela impetrada resulta improcedente.
2.9. En razón de no haberse agotado por la
parte demandante los medios alternativos de defensa judicial se confirmará la
sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán - Sala Civil
Laboral.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por  mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Popayán -Sala Civil Laboral, en cuanto revocó
la proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán y negó, por
improcedente la tutela impetrada y, además, adoptó algunas determinaciones para
proteger los derechos fundamentales de los empleados y pensionados del
departamento.
SEGUNDO. Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en al
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.