T-214-19
Sentencia 214/19
ACCION DE
TUTELA CONTRA EL ICETEX-Improcedencia para condonación de crédito educativo
ACCION DE
TUTELA PARA DIRIMIR CONTROVERSIAS DE CARACTER CONTRACTUAL COMERCIAL-Reiteración
de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Procedencia de tutela por ser sujetos de especial protección
constitucional
DERECHO A LA
EDUCACION SUPERIOR-Carácter progresivo de las obligaciones del Estado
IGUALDAD-Características esenciales
(i)Es
connatural a la persona desde su nacimiento, (ii) el Estado debe propender por
su protección y goce efectivo, (iii) permea todos los ámbitos de la vida en
sociedad y, (iv) su aplicación conlleva la distinción material entre personas
cuyas circunstancias físicas o socio-culturales así lo requieran
TEST DE IGUALDAD-Niveles de intensidad
ICETEX-Objetivos, funciones y modalidades de crédito
CREDITOS CONDONABLES OTORGADOS POR EL ICETEX U OTRAS ENTIDADES DE
DERECHO PUBLICO-Jurisprudencia constitucional
Referencia: Expediente
T-7.138.612
Acción de tutela
instaurada por Gustavo Rafael Guerra Acosta contra el Instituto Colombiano de
Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior Mariano Ospina Pérez -Icetex-
y el Ministerio de Educación Nacional.
Magistrado
Sustanciador:
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo
dos mil diecinueve (2019).
La
Sala Octava de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por
los Magistrados Carlos Bernal Pulido, Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes
Cuartas, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro
del trámite de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Segundo Penal del
Circuito de Ocaña en primera instancia y, la Sala de Decisión Penal del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta en segunda instancia, en la
acción de tutela instaurada por el señor Gustavo Rafael Guerra Acosta contra contra el Instituto Colombiano de
Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior Mariano Ospina Pérez[1] y el Ministerio de Educación
Nacional.
I.
ANTECEDENTES
Hechos[2]
1. El señor Gustavo
Rafael Guerra Acosta, interpuso acción
de tutela por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad y
a la educación, tras la negativa del Icetex de condonar el crédito adquirido
para financiar su educación superior.
2. En el primer
semestre del año 2013, el señor Guerra Acosta ingresó al programa de Derecho de
la Universidad Francisco de Paula Santander ubicada en Ocaña, Norte de
Santander y, dado que su domicilio se encontraba en el municipio de Pailitas,
César, con la finalidad de financiar su sostenimiento en Ocaña, en el año 2013
adquirió un crédito educativo con el Icetex bajo la línea de largo plazo Acces,
por un monto equivalente a 5 salarios mínimos mensuales legales vigentes por
semestre. Los respectivos desembolsos se realizaron desde el período 2013-I
hasta el 2017-I, para un total de 9 giros.
3. En el año 2014, el
peticionario rindió declaración ante la Personería Municipal de Pailitas por
los hechos victimizantes de homicidio[3] y
desplazamiento forzado,[4] ocurridos
en los años 1997 y 1998, respectivamente; en consecuencia, mediante la
Resolución nº. 2014-508157 del 1º de julio de 2014, la Unidad para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV- le reconoció la calidad de víctima
del conflicto armado interno.
4.  Una vez obtuvo la declaración,
el 8 de octubre de 2014 solicitó al Icetex concederle los beneficios en materia
de educación superior de que trata la Ley 1448 de 2011;[5] así mismo informó a la
entidad que en el año 2013 no se presentó al Fondo de Reparación para el
Acceso, Permanencia y Graduación en Educación Superior para la Población
Víctima del Conflicto Armado,[6] toda
vez que aún no había sido incluido en el Registro Único de Víctimas -RUV-.
5. En la comunicación
nº. 2015030314121066093784 del 3 de marzo de 2015, el Icetex explicó al
accionante que “su línea de crédito Acces Sostenimiento, tiene actualmente
el beneficio del subsidio del 25% del valor del crédito por pertenecer a
poblaciones desplazadas o reintegradas y por encontrarse registradas en la
versión III del Sisbén dentro de los puntos de corte establecido (…)”.
Adicionalmente, precisó que por haber aplicado a una línea de crédito diferente
a la del Fondo para las Víctimas, solo era posible otorgarle los beneficios que
establece el reglamento para la modalidad de crédito Acces  -
Sostenimiento.
6. Adujo el gestor del
amparo que “no obstante la negativa del Icetex de extenderle los beneficios”
del Fondo para las Víctimas,[7]
el 4 de mayo de 2015[8]  se
inscribió a la convocatoria del Fondo en mención.[9] El resultado del estudio de
crédito fue: “(…) su solicitud cumple requisitos pero por restricciones
presupuestales no pudo ser preseleccionada quedando por fuera del punto de
corte, el resultado es No Aprobado. Usted puede participar en una próxima
convocatoria o aplicar a una de nuestras líneas de crédito postgrado (…)”.
7. Señaló que “ante
la continua negativa del Icetex”, en el mes de noviembre de 2017, requirió
información al referido instituto acerca de las prerrogativas a las que podría
acceder en razón de su buen desempeño académico y de su condición de víctima.
El 8 noviembre del mismo año, la entidad expresó que a su obligación se le había
otorgado el beneficio del subsidio del 25% sobre el valor girado, así:
Montos Girados
Período
Crédito
Subsidio 25%
Total girado 5 smmlv
2013-1
$1.768.500
$589.500
$2.358.000
2013-2
$1.768.500
$589.500
$2.358.000
2014-1
$1.848.000
$616.000
$2.464.000
2014-2
$1.848.000
$616.000
$2.464.000
2015-1
$1.933.050
$644.350
$2.577.400
2015-2
$1.933.050
$644.350
$2.577.400
2016-1
$2.068.362
$689.454
$2.099.387
2016-2
$2.068.362
$689.454
$2.099.387
2017-1
$2.213.151
$737.717
$2.950.868
8. En el segundo
semestre del 2017, el señor Guerra Acosta culminó las materias correspondientes
al pensum académico del programa de Derecho, obteniendo un promedio ponderado
acumulado de 4.55.
9. El 17 de julio de
2018, la entidad accionada previno al señor Guerra Acosta sobre el inicio de la
época de pago del crédito, explicándole que el valor de la deuda era de
$20.212.729 correspondientes a la sumatoria de los giros y los intereses
generados. Así también precisó que el plan de pagos era de 108 cuotas por un
monto $223.358, las cuales se deberían cancelar dentro de los 5 primeros días de
cada mes, iniciando en el siguiente agosto.
10. El accionante
manifestó que debido a la falta de recursos económicos, la fecha de pago
señalada por el Icetex no pudo ser cumplida; por tal motivo, el crédito se
encuentra en mora generándose un interés del “IPC + 12 puntos”.
11. Conforme a lo
expuesto, solicitó la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y
a la educación y, por consiguiente, se ordene a las entidades accionadas: (i)
incluirlo como beneficiario del Fondo de Reparación para el Acceso, Permanencia
y Graduación en Educación Superior para la Población Víctima del Conflicto
Armado; (ii) condonar totalmente el crédito educativo adquirido; (iii)
emitir las constancias de la extinción de la obligación crediticia; y (iv)
abstenerse de enviar cuentas de cobro relacionadas con la presente obligación; subsidiariamente
requirió (v) aplicar los beneficios de la línea de crédito Acces
por ser víctima del conflicto armado interno y encontrarse registrado en el
nivel I del Sisbén y, en ese orden, condonar el valor total del capital del
crédito educativo.
Trámite procesal
12. El 22 de agosto de 2018, el
Juzgado Segundo Penal del Circuito de Ocaña avocó conocimiento; seguidamente,
corrió traslado a las entidades accionadas para que se pronunciaran sobre los
hechos y pretensiones de la acción constitucional, e integró a la litis al
Fondo de Reparación para el Acceso, Permanencia y Graduación en Educación
Superior para la Población Víctima del Conflicto Armado y a la Universidad
Francisco de Paula Santander.
Contestaciones de las entidades
accionadas
13. El 28 de agosto de 2018, el
Director y Representante Legal de la Universidad Francisco de Paula
Santander refirió que los hechos de la presente acción de tutela son ajenos
a la entidad, razón por la cual se abstuvo de emitir valoración alguna acerca
de los mismos; agregó que el ente universitario no tiene responsabilidad frente
a la vulneración aludida por el accionante, por lo que requirió la exclusión
del trámite constitucional.
14. La Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica del Icetex, en oficio del 3 de septiembre de 2018, manifestó
que al peticionario le fue otorgado el crédito n°. 0195460639-9 en la modalidad
Acces – Sostenimiento, por un total de $20.212.729, registrando como
deudora solidaria a la señora Yudis María Parra Royero.
Explicó que de acuerdo con las
condiciones de financiación previamente establecidas, el crédito se generó con
un plan de pagos de 108 cuotas liquidadas bajo el sistema de amortización cuota
constante, las cuales debían ser canceladas a partir del mes de agosto de 2018.
Reseñó que la Ley 1448 de 2011 y
el Decreto 4800 de 2011, ciertamente establecen que el Icetex debe implementar
líneas especiales de crédito y subsidios para la población víctima del
conflicto armado interno, previo cumplimiento de ciertos requisitos; sin
embargo, estas disposiciones no hacen referencia a la condonación de la deuda.
Así mismo, precisó que de
conformidad con el Acuerdo 007 del 27 de julio de 2006, la entidad tiene
contempladas prerrogativas para la población víctima del conflicto armado, a
las que podrá acceder el accionante siempre y cuando así lo solicite, a saber:
(i) congelar la obligación por un período de 6 meses; (ii) liquidar los intereses
corrientes a tasa cero; (iii) abstenerse de reportar en las centrales de
riesgo; y (iv) retirar el cobro pre jurídico externo las obligaciones.
Consideró que atendiendo la
naturaleza residual y subsidiaria de la acción de tutela, el presente recurso
es improcedente toda vez que el actor cuenta con los medios de defensa
judiciales idóneos para resolver este tipo de controversias contractuales. De
otro lado, añadió que el accionante no indicó la forma en que el Icetex habría amenazado
o vulnerado sus derechos fundamentales y, en ese sentido, solicitó denegar el
amparo.
15. El Ministerio de Educación
Nacional, el 30 de agosto de 2018 informó que dentro de la política para
una atención educativa con enfoque diferencial y en concordancia con lo
preceptuado en la Ley 1448 de 2011, se constituyó el Fondo para las Víctimas
del Conflicto Armado, el cual, como su nombre lo indica, está dirigido a
estudiantes víctimas del conflicto armado interno que no cuenten con recursos
económicos para acceder a la educación superior y que se destaquen por su
desempeño académico.
Expresó que los criterios para
acceder al Fondo se encuentran definidos en el Reglamento Interno Operativo, de
conformidad con lo establecido en el Convenio Marco de Cooperación nº. 389 de
2013 y el Convenio nº. 3346 de 2013.
Aclaró que por disposición legal,
los recursos fiscales de la Nación destinados a becas o a créditos educativos
para el acceso o la permanencia de los estudiantes en Colombia, deben ser
girados exclusivamente al Icetex, ente encargado de su administración y que tiene
plenas competencias para ofrecer créditos educativos y los beneficios sobre los
mismos.
Respecto al derecho a la
educación superior, argumentó que el Estado debe propiciar condiciones favorables
para procurar su acceso progresivo a través de la ampliación de cupos en el
sistema educativo y facilitando a los jóvenes con menos recursos, opciones para
financiar su ingreso y permanencia. Adicionalmente sostuvo que a pesar de que este
derecho ostenta el carácter de fundamental, no puede ser considerado como de
aplicación inmediata.
Resaltó que dadas las
limitaciones presupuestales del Estado, resulta materialmente imposible cubrir
a toda la población en condiciones de acceso al sistema de educación superior;
por tal razón, expuso que es necesario establecer criterios o condiciones
objetivas de selección que permitan a las personas más vulnerables y con
mayores méritos académicos acceder a los programas que incentivan la demanda,
compitiendo en condiciones de igualdad, bajo reglas previamente conocidas por
todos los interesados.
En conclusión, solicitó declarar
la improcedencia de la acción de tutela; subsidiariamente, desvincular al
Ministerio de Educación Nacional, por cuanto la entidad no ha vulnerado derecho
alguno al accionante.
16. El Fondo para las Víctimas
del Conflicto Armado no realizó pronunciamiento.
Sentencias
objeto de revisión
17. Primera
instancia. En providencia del 3 de septiembre 2018, el Juzgado Segundo
Penal del Circuito de Ocaña decidió “negar por improcedente” la
protección invocada. En efecto, respecto al fondo del asunto resaltó que
inicialmente el accionante aplicó a una línea de crédito diferente a la del Fondo
para las Víctimas del Conflicto Armado, en cuya modalidad no hay lugar a
condonar la deuda; así mismo, señaló que si bien con posterioridad el señor
Guerra Acosta sí se postuló a la convocatoria para créditos condonables, por
razones presupuestales del Fondo no pudo ser preseleccionado.
Conjuntamente,
sostuvo que “resulta improcedente la tutela pues no se vulneran los derechos
fundamentales invocados por el accionante, por cuanto la entidad accionada
garantizó la permanencia en la educación superior (…) y la acción de tutela no
es el mecanismo para acceder a pretensiones de carácter económicas”. Para
finalizar añadió que “en el caso particular, no hay vulneración a los
derecho alegados (…) toda vez que los conflictos jurídicos en materia de
reconocimiento prestacional deben ser tramitados a través de los mecanismos
judiciales ordinarios”.
18. Impugnación.
El 7 de septiembre de 2018, el accionante impugnó la decisión de primera
instancia argumentando que pese a no haber realizado en principio la solicitud
de crédito por el Fondo para las víctimas, la línea de crédito Acces también
ofrece la posibilidad de la condonación de la deuda a las personas que se
encuentren incluidas en los niveles I y II del Sisbén y tengan un puntaje
inferior a los cortes establecidos por el Icetex.
Expresó que
tampoco se habían valorado los motivos por los cuales no se encontraba
cumpliendo con la obligación crediticia, esto es, su condición de
vulnerabilidad por extrema pobreza y sus precarias condiciones de vida,
situaciones que no podían considerarse superadas por el solo hecho de haber
obtenido su título universitario.
Resaltó que
con la acción no busca únicamente que se le exima del pago de la obligación,
sino también la garantía de sus derechos constitucionales a la educación y a la
igualdad, pues no resultaría razonable que el Icetex otorgue un trato desigual
a personas pertenecientes a la población víctima del conflicto armado, so
pretexto de no contar con los recursos suficientes.
19. Segunda
instancia. La Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cúcuta, el 24 de octubre de 2018, confirmó por razones diferentes
el fallo de primera instancia, al exponer que la acción de tutela no es el
mecanismo idóneo para solicitar la exoneración o condonación del crédito
educativo del accionante, toda vez que ello debió haber sido requerido
directamente al Icetex.
Pruebas
20.
Las siguientes son las pruebas relevantes allegadas al expediente de tutela:
(i)
Copia de la Resolución nº. 2014-508157 del 1º de julio de 2014, por medio de la
cual se reconoce la calidad de víctima del conflicto armado al señor Gustavo
Rafael Guerra Acosta, como consecuencia del desplazamiento forzado acaecido el
14 de octubre de 1997 en el municipio de Chibolo, Magdalena, y del homicidio de
su primo Jorge Eliécer de Oro Guerra.[10]
(ii)
Copia del derecho petición calendado el 8 de noviembre de 2014, mediante el
cual el accionante requiere al Icetex que le sean otorgados los beneficios
contemplados en la Ley 1448 de 2011, debido a su condición de víctima del
conflicto armado interno.[11]
(iii)
Copia de la respuesta emitida por el Icetex el día 3 de mayo de 2015 bajo el
radicado 2015030314121066093784, informándose al señor Guerra Acosta que “su
línea de crédito tiene actualmente el beneficio del subsidio del 25% del valor
del crédito por pertenecer a poblaciones desplazadas o reintegradas y por
encontrarse registrados en la versión III del Sisbén dentro de los puntos de
corte establecidos.// Igualmente le comunicamos que usted aplicó a una línea de
crédito diferente a la del Fondo de Reparación para el Acceso, Permanencia y
Graduación en Educación Superior para la Población Víctima del Conflicto
Armado, por consiguiente solo es posible aplicar a los beneficios que indica el
reglamento de la línea de crédito Acces para sostenimiento”.[12]
(iv)
Copia del resultado del estudio de la solicitud de crédito presentada por el
señor Gustavo Rafael Guerra Acosta a través del Fondo para el Acceso,
Permanencia y Graduación en Educación Superior para la Población Víctima del
Conflicto Armado, cuyo resultado es “No aprobado”.[13]
(v)
Copia del derecho de petición del 7 de noviembre de 2017, a través del cual el
accionante requiere al Icetex se le informen los beneficios a los que puede
acceder por su promedio académico y su condición de víctima del conflicto
armado.[14]
(vi)
Copia de la respuesta remitida el 8 de noviembre de 2017 por el Icetex bajo el
radicado CAS-2284829-B5S1Z14, indicándose al señor Guerra Acosta que al ser
beneficiario de la línea de crédito Acces para sostenimiento, se le
otorgó el beneficio de un subsidio del 25% sobre el valor girado.[15]
(vii)
Copia de la comunicación dirigida el 17 de julio de 2018 al señor Guerra Acosta
por el Icetex, indicando que en el mes de agosto de 2018 se iniciaría la época
de pago total de la obligación nº. 019546063-9.[16]
(viii)
Copia de la consulta del puntaje del señor Gustavo Rafael Guerra Acosta en el
Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales
-Sisbén- con fecha de corte del mes de junio de 2018, puntaje 11.73.[17]
(ix)
Copia del derecho petición del 4 de marzo de 2015, mediante el cual el
accionante requiere al Icetex que le sean otorgados los beneficios contemplados
en la Ley 1448 de 2011, debido a su condición de víctima del conflicto armado
interno.[18]
(x)
Copia de la cédula de ciudadanía nº. 1.066.093.784 correspondiente al señor
Gustavo Rafael Guerra Acosta.[19]
(xi)
Copia de la certificación expedida por la Coordinación de la Vicepresidencia de
Operaciones y Tecnologías del Icetex, respecto a los desembolsos efectuados en la
obligación nº. 0195460639-9 a cargo del peticionario.[20]
Actuaciones en sede de revisión
21. En virtud de lo ordenado por
el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Decisión Penal del Tribunal
Superior de Cúcuta remitió a la Corte Constitucional el asunto de la
referencia. El 28 de enero de 2019, la Sala de Selección de Tutelas número Uno de
esta Corporación lo escogió para su revisión.
Auto del 11 de marzo de 2019
22.  Revisado el expediente, se
advirtió la necesidad de ordenar la práctica de varias pruebas, a fin de contar
con mejores elementos de juicio al momento de emitir la decisión. Con
fundamento en ello, mediante auto del 11 de marzo de 2019,[21] el Magistrado Sustanciador dispuso:
“PRIMERO. SOLICITAR al señor Gustavo Rafael Guerra
Acosta, que (…) informe:
1. ¿Cuál es su situación
socioeconómica actual?
2. ¿Cómo está conformado su
núcleo familiar?
3. ¿Se volvió a presentar a
convocatorias del Fondo de Reparación para el Acceso, Permanencia y Graduación
en Educación Superior para la Población Víctima del Conflicto Armado, con el
objetivo de acceder al beneficio de la condonación del crédito educativo?
4. El desempeño en las Pruebas
Saber 11. //4. El promedio de notas obtenido en el semestre inmediatamente
anterior a aquel en el cual participó en la convocatoria. // 5. El puntaje
Sisbén que tenía al momento de participar en la convocatoria antes señalada.
SEGUNDO. SOLICITAR al (…) Icetex-, que dentro (…)
informe y o remita la siguiente documentación:
1. Respecto a la convocatoria del
Fondo de Reparación para el Acceso, Permanencia y Graduación en Educación
Superior para la Población Víctima del Conflicto Armado a la que aplicó en el
mes de mayo del año 2015 el señor Gustavo Rafael Guerra Acosta (…)
1.1. ¿Cuáles fueron los criterios
de selección, calificación y otorgamiento de créditos de la misma?
1.2. ¿Cuántas personas fueron
aprobadas tras la realización del proceso de calificación y selección de
aspirantes y cuál fue el puntaje obtenido por estas?
1.3. ¿Cuál fue el puntaje obtenido
por el señor Guerra Acosta?
1.4. Tras ordenar en orden
descendente las postulaciones que cumplían requisitos, ¿en qué puesto quedó el
señor Guerra Acosta?
1.5. ¿Qué puntaje se asignaba por
cada criterio de calificación de las postulaciones que cumplían requisitos para
acceder al fondo?
1.6. ¿A cuántas postulaciones
fueron adjudicadas créditos condonables y qué puntaje obtuvieron en el proceso
de calificación y selección de aspirantes?
1.7. ¿Cuál fue el presupuesto
asignado dentro de la convocatoria?
1.8. ¿Hasta qué puntaje o puesto
fueron adjudicados los recursos de la convocatoria?
1.9. ¿El señor Guerra Acosta
hizo parte de alguna de las dos listas de espera que se conforman con los
recursos no comprometidos por la falta de legalización de los créditos
condonables inicialmente otorgados? Explique la razón.
1.10. ¿Si efectivamente ingresó
en lista de espera, cuál es la vigencia de la misma y por qué motivo no le fueron
otorgados los recursos?
1.11. ¿Cuáles fueron los
requisitos establecidos para posteriormente condonar los créditos asignados?
1.12. ¿Cuál es el procedimiento
que un participante debe seguir ante la negativa de asignación de recursos del
pluricitado fondo?
2. Así mismo, informará:
2.1. ¿En qué otras convocatorias
del Fondo (…) ha participado el señor Gustavo Rafael Guerra Acosta?
2.2. ¿Dentro de la línea de
crédito Acces – Sostenimiento es posible acceder a la condonación; en caso
afirmativo, ¿en qué porcentaje y cuáles son los requisitos?
3. Finalmente deberá aportar (…)
una copia (i) del Reglamento Operativo del Fondo (…) (ii) el Convenio Marco de
Cooperación 389 de 2013 y el otrosí de adhesión nº. 3346 de 2013.
TERCERO. SOLICITAR a la Universidad Francisco de
Paula Santander, que (…) informe si el ente universitario y el programa de
derecho tienen acreditación de alta calidad (…).”
23. El 28 de marzo de 2019, la
Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el informe de
cumplimiento al Auto del 11 de marzo de 2019. Los documentos allegados en
respuesta a ese proveído fueron los siguientes:
24. El Jefe de la Oficina Jurídica del Icetex
refirió que conforme a lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011, el 24 de mayo de
2013 se celebró entre el Ministerio de Educación Nacional, la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV- y el Icetex, el Convenio
de Fondos de Administración 2013-0141, cuya finalidad es financiar créditos
educativos condonables de pregrado, para la población víctima del conflicto
armado.
Explicó que el Fondo para las
Víctimas del Conflicto, está dirigido a estudiantes incluidos en el Registro
Único de Víctimas  -RUV-, o reconocidos como tales en los procesos de justicia
y paz, y que estén cursando o vayan a cursar programas educativos en el nivel
técnico profesional, tecnológico o universitario, en modalidad presencial o a
distancia.
25. Señaló que los criterios de
selección, calificación y adjudicación de créditos a través de este Fondo, se
encuentran establecidos en el artículo 8º de su Reglamento Operativo, en el
siguiente orden:
- Puesto ocupado en las Pruebas
de Estado.
- Promedio obtenido en el
semestre inmediatamente anterior.
- Estrato socioeconómico.
- Institución de Educación
Superior.
- Procedencia de la Institución
de Educación Media.
- Sujetos de Especial protección
constitucional.
- Reparación.
Expuso que conforme a lo
dispuesto en el artículo 21 del Reglamento Operativo de la subcuenta en mención,
los requisitos para condonar los créditos son: a) copia del título
académico obtenido; b) certificación de participación y cumplimiento de
compromisos en el Programa de Acompañamiento establecido por la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas; c) cumplir con la
totalidad del tiempo de estudios;  y (d) culminar satisfactoriamente el
pensum académico.
26. Respecto del asunto sub
examine, aludió que el señor Guerra Acosta solo participó en la
Convocatoria 2015-II del Fondo,[22] a
través de la cual se aprobaron 1.017 aspirantes que obtuvieron calificaciones
entre 90 y 130 puntos, mientras que el peticionario solo llegó a 85, siendo el
punto de corte para el departamento de Santander 100 puntos.
Igualmente, reseñó que el solicitante
no hizo parte de las listas de espera que se conforman con los recursos no
comprometidos por la falta de legalización de los créditos condonables, debido
a que el puntaje obtenido fue inferior al de los aspirantes adjudicados.
De otro lado, informó que dentro
de la línea de crédito a la que pertenece el señor Guerra Acosta (Acces
modalidad sostenimiento), no está contemplado el beneficio de la condonación de
la deuda, ya que así lo establece el Acuerdo 071 del 10 de diciembre de 2013, reglamentario
de la condonación de créditos por graduación.
27. A la respuesta adjuntó los
siguientes documentos relevantes:
(i) Copia del Convenio Marco de
Cooperación nº. 389 de 2013, celebrado entre el Ministerio de Educación
Nacional, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
-UARIV- y el Icetex, con el fin de constituir el Fondo de Reparación para el
Acceso, Permanencia y Graduación en Educación Superior para la Población
Víctima del Conflicto Armado Interno.[23]
(ii) Copia del otrosí de adhesión
nº. 1 al Convenio Marco de Cooperación nº. 389 de 2013, mediante el cual se
integran al Fondo la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá y la Alta
Consejería para los Derechos de las Víctimas, la Paz y la Reconciliación de la
Secretaría General de la Alcaldía de Bogotá.[24]
(iii) Copia del Reglamento
Operativo del Fondo de Reparación para el Acceso, Permanencia y Graduación en
Educación Superior para la Población Víctima del Conflicto Armado Interno,
aprobado el 3 de junio del 2015.[25]
(iv) Copia de la certificación
emitida por la Vicepresidencia de Fondos en Administración del Icetex, en la
cual constan las respuestas al formulario efectuado a la entidad.[26]
28. El Director de la Universidad
Francisco de Paula Santander -Ocaña-, precisó al Despacho que el programa
de derecho ofertado por la entidad cuenta con registro calificado del
Ministerio de Educación Nacional, renovado por un período de 7 años mediante la
Resolución nº. 29549 del 29 de diciembre de 2017; no obstante, expuso que el
pregrado no tiene la acreditación de alta calidad que confiere el Consejo
Nacional de Acreditación.
29. A la contestación adjuntó los
siguientes documentos relevantes:
(i) Copia de la Resolución nº.
29549 del 29 de diciembre de 2017, expedida por el Ministerio de Educación
Nacional, por la cual se resuelve la solicitud de renovación y modificación del
registro calificado del programa de Derecho de la Universidad Francisco de
Paula Santander, Ocaña.[27]
30. El accionante Gustavo
Rafael Guerra Acosta manifestó que reside en el municipio de Chimichagua,
César, con sus padres, hermanos y sobrinos. Sostuvo que está desempleado y no realiza
ninguna actividad que le genere recursos propios; igualmente expuso que dejó de
participar en las convocatorias del Fondo para las Víctimas del Conflicto
Armado, debido a que el Icetex fue enfático al advertir que no era posible extenderle
los beneficios del mismo, como consecuencia de haber aplicado a una línea de
crédito diferente.
31. Adjuntó los siguientes
documentos relevantes:
(i) Copia de la
consulta del puntaje del señor Gustavo Rafael Guerra Acosta en el Sistema de
Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales -Sisbén- con
fecha de corte del mes de julio de 2018, puntaje 12.20.[28]
(ii)
Copia del informe individual de resultados en las pruebas saber 11; el
accionante registra en el puesto 190.[29]
(iii)
Certificado de calificaciones obtenidas por el señor Guerra Acosta en el
programa de derecho cursado en la Universidad Francisco de Paula Santander en
Ocaña.[30]
32.
El 15 de marzo de 2019, adicionó los siguientes documentos:
(iv)
Copia de la
respuesta remitida por el Icetex el 26 de octubre de 2018, a través de la cual
expresa que el 3 de octubre de 2018 se congeló la cuota por el término de 6
meses (octubre de 2018 a marzo de 2019), de manera que el próximo pago se
debería efectuar en el mes de abril de 2019. Además indica que es necesario que
el señor Guerra Acosta allegue nuevamente el Registro Único de Víctima con una
vigencia no mayor a 6 meses.[31]
(v)
Copia de la Resolución nº. 2018-80206 del 17 de octubre de 2018 proferida
por la UARIV, por la cual se reconoce la calidad de víctima del actor por un
nuevo hecho victimizante de desplazamiento forzado, acaecido en el municipio de
Murindó -Antioquia-, el 9 de julio de 2018.
Auto del 20 de marzo de 2019
33. Luego de apreciar las
contestaciones y los anexos aportados al trámite con ocasión del anterior
decreto probatorio, el 20 de marzo de 2019, el Magistrado Sustanciador estimó
necesario vincular al trámite constitucional a la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas y a la Alcaldía Mayor de Bogotá -Secretaría
Distrital de Educación y Alta Consejería para los Derechos de las Víctimas-,
atendiendo su condición de integrantes de la Junta Directiva del Fondo para las
Víctimas del Conflicto Armado; ente responsable de autorizar las respectivas
condonaciones de créditos por graduación.
Así mismo, nuevamente ordenó practicar
pruebas con la finalidad de establecer con precisión si el accionante cumplía
los requisitos para ser beneficiario del pluricitado Fondo. En tal sentido
dispuso:
“SEGUNDO. SOLICITAR al
señor Gustavo Rafael Guerra Acosta (…) informe (…) 1. ¿Registró en el
formulario de solicitud el promedio académico conseguido en el semestre
inmediatamente anterior, el nivel del Sisbén y/o estrato socioeconómico, el
puesto obtenido dentro de las Pruebas Saber 11 y la procedencia rural o urbana
de la Institución de Educación Media en la cual obtuvo su título de Bachiller?
2. ¿Cuál fue el lugar de
residencia o domicilio aportado en el referido formulario de solicitud?
TERCERO. SOLICITAR al Instituto Colombiano de
Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior -Icetex- que (…) informe y
o remita la siguiente documentación:
1. Respecto a la Convocatoria
2015-II del Fondo de Reparación para el Acceso, Permanencia y Graduación en
Educación Superior para la Población Víctima del Conflicto Armado a la que
aplicó el señor Gustavo Rafael Guerra (…)
1.1 ¿Qué entidad o dependencia se
encarga de establecer los puntos de corte de selección de aspirantes para cada
departamento del territorio nacional y bajo cuáles criterios?
1.2 ¿Cuáles fueron los puntos de
corte para el departamento del César, y por qué al señor Gustavo Rafael Guerra
Acosta se le aplicó el corte establecido para el departamento del Norte de
Santander?
1.3 ¿Cuál fue el puntaje obtenido
por el accionante en cada ítem de calificación? Respecto a aquellos que no obtuvo
puntaje, indique la razón.
1.4 Explique ¿cuál es la
metodología de asignación del puntaje para el criterio denominado “resultados
pruebas de estado”; si el mismo excluye el criterio del “promedio obtenido en
el semestre académico inmediatamente anterior” o viceversa?
1.5 Según el puesto obtenido en
las Pruebas Saber 11, esto es de 1-100, de 101 a 200, de 201 a 300, etc. ¿Cuál
es el puntaje a asignar dentro de la convocatoria?
1.6 Exponga ¿cuál es la
metodología de asignación de puntaje para el criterio denominado “Institución
de Educación Superior”? Así mismo, explique si ¿los criterios de “pertenencia a
Instituciones de Educación Superior -IES- que hayan participado en procesos de
fortalecimiento institucional para reducir la deserción y que sean reconocidas
como buenas prácticas por el Ministerio de Educación Nacional” y “pertenencia a
IES que tengan disminución en las tasas de deserción reportadas en el Sistema
para la Prevención de la Deserción de la Educación Superior (SPADIES)” son
excluyentes entre sí, o con el ítem de “acreditación institucional de alta
calidad”?
2. Así mismo, dentro del término
señalado deberá aportar la documentación que sustente las afirmaciones que se
deriven del anterior cuestionario, así como una copia del formulario de solicitud
y del formulario de calificación del señor Guerra Acosta a la Convocatoria
2015-II del Fondo (…)
CUARTO. SOLICITAR a la Universidad Francisco de
Paula Santander, Ocaña, y al Ministerio de Educación Nacional que (…) informen:
1.  ¿La Universidad Francisco de
Paula Santander, Ocaña, ha sido reconocida por el Ministerio de Educación
Nacional por sus buenas prácticas al haber participado en procesos de
fortalecimiento institucional para reducir la deserción estudiantil,
concretamente en los años 2014 y 2015?
2. ¿La Universidad Francisco de
Paula Santander presentó disminución en las tasas de deserción reportadas en el
Sistema para la Prevención de la Deserción de la Educación Superior (SPADIES)
para los años 2014 y 2015?”
34. En respuesta, el Icetex aclaró
las siguientes circunstancias:
Enunció que la Junta
Administradora del Fondo para las Víctimas del Conflicto Armado realiza el
proceso de validación, selección y adjudicación de créditos condonables, en
virtud del cual solo se califican las postulaciones que cumplen las exigencias
mínimas. Además, anotó que la verificación de los requisitos de selección no
genera ningún derecho para quien se inscribe ni obliga a la Junta
Administradora a adjudicarle un crédito, pues solo será considerado
beneficiario quien haya superado las etapas de postulación, selección,
adjudicación, legalización y posterior aval jurídico de las garantías.
Formuló que dentro la
Convocatoria 2015-II, de acuerdo a los datos de residencia suministrados en el
formulario de inscripción, al señor Guerra Acosta se le aplicó el punto de
corte del departamento de Norte de Santander; igualmente explicó que el corte
para el departamento del César fue de 100 puntos.
Discriminó el puntaje obtenido
por el aspirante en cada ítem de calificación, así: (i) puesto ocupado en la
prueba de estado (0), (ii) promedio obtenido en el semestre académico
inmediatamente anterior (35); (iii) estrato socioeconómico (25); institución de
educación superior (5); procedencia de la institución de educación media (10);
sujetos de especial protección constitucional (0); reparación (0); modalidad
del programa académico (10), para un total de 85 puntos.
Advirtió que para analizar el
desempeño académico, el criterio relativo al puesto ocupado en las Pruebas Saber
11 se evalúa en los aspirantes que inician primer o segundo semestre, mientras
que para el caso de los participantes que realizan la solicitud de crédito a
partir del tercer período académico, el ítem que se califica es el último promedio
obtenido en el pregrado. Aseveró que en caso de empate para la asignación del
crédito, este se dirimirá con la asignación del aspirante que tenga mejor
puntaje en la pruebas de Estado.
En cuanto al criterio de
calificación denominado institución de educación superior, señaló que se examina
conforme a los datos registrados tanto en el Sistema Nacional de Información de
la Educación Superior -SNIES-, como en el Sistema para la Prevención de la
Deserción de la Educación Superior –SPADIES-.
35. En esta oportunidad aportó la
siguiente documentación:
(i) Copia del formulario
de inscripción del señor Guerra Acosta a la Convocatoria 2015-II del Fondo para
las Víctimas del Conflicto Armado.
36.  La Universidad Francisco
de Paula Santander -Ocaña-, indicó que a través de la dependencia de
Bienestar Universitario de la institución se han diseñado políticas de
permanencia en los períodos 2014 y 2015, las cuales no han sido objeto de
reconocimiento por el Ministerio de Educación Nacional. A la par, resaltó que
la Universidad mantiene un porcentaje bajo de deserción estudiantil, el cual
disminuyó entre al año 2014 y 2015, pasando de 10.06% a 8.43.
37. El Jefe de la Oficina
Jurídica de la sede central de la Institución de Educación Superior manifestó
que de conformidad con el Acuerdo 029 de 1994 expedido por el Consejo Superior
Universitario, se creó la Universidad Francisco de Paula Santander Ocaña como
una dependencia académico administrativa con patrimonio independiente, rentas
propias, autonomía administrativa y financiera, por lo que señaló que
corresponde a la seccional en cuestión informar lo requerido por el Magistrado
Sustanciador.
38. El accionante reseñó
que no recuerda los datos que suministró en el formulario de inscripción para
participar en la Convocatoria 2015-II del Fondo.
De otro lado, mencionó que para
la fecha en que realizó la solicitud del crédito condonable se encontraba
domiciliado en el municipio de Ocaña, debido a que estaba cursando su etapa
académica en la Universidad Francisco de Paula Santander, con sede en dicha municipalidad.
39. La Secretaría de Educación
Distrital, expuso que no tiene injerencia alguna en las actuaciones
presuntamente trasgresoras de los derechos fundamentales del peticionario,
razón por la cual solicitó la desvinculación del trámite constitucional.
40. Allegó el siguiente
documento: memorando dirigido por el Subsecretario de Integración
Interinstitucional de la Alcaldía Mayor de Bogotá al Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica de la Secretaría de Educación Distrital, indicando que el accionante no
puede acceder a la condonación del crédito, comoquiera que no fue seleccionado
como beneficiario de la convocatoria del Fondo para las Víctimas del Conflicto
Armado.[32]
41. La Secretaría General de
la Alcaldía Mayor de Bogotá, manifestó que no puede predicarse de la
entidad vulneración alguna frente a los derechos alegados, pues aunque el actor
solicitó la inclusión en el Fondo para las Víctimas del Conflicto Armado, el
cual es administrado por una junta conformada, entre otros, por la Alta
Consejería para los Derechos de las Víctimas, la Paz y la Reconciliación; lo
cierto es que el demandante no reside en la ciudad de Bogotá, de manera que
sería competencia de la Alcaldía de Ocaña, Norte de Santander.
42. Conforme al cuestionario
formulado, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de
Educación Nacional, informó que la Universidad Francisco de Paula Santander
–Ocaña- no fue tenida en cuenta en el proceso de selección de buenas prácticas,
por no haber participado en procesos de fortalecimiento institucional para
reducir la deserción estudiantil en los años 2014 y 2015. Además mencionó que
durante el período de tiempo referido, la Institución de Educación Superior
presentó un aumento en la tasa de deserción del nivel universitario.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
La Sala es competente para revisar los fallos de tutela
mencionados, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de
la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.
Planteamiento del problema
jurídico
1. Conforme a los antecedentes
reseñados, debe la Sala determinar si ¿las entidades accionadas vulneraron los derechos
fundamentales a la igualdad y a la educación del señor Gustavo Rafael Guerra
Acosta, quien desde el año 2014 acredita su condición de víctima del conflicto
armado interno, al abstenerse de condonar con cargo al Fondo para el Acceso y
la Permanencia en la Educación Superior de las Víctimas del Conflicto Armado
Interno la deuda adquirida en virtud del crédito educativo suscrito en el año
2013, es decir, de manera previa a acreditar su condición de víctima?
2.
Para clarificar lo cuestionado, es necesario que la Sala de Revisión se
pronuncie sobre: (i) la procedibilidad de la acción de tutela en
relación con disputas de tipo contractual; (ii) el derecho a la educación superior; mandato de aplicación progresiva; (iii) la igualdad en el ordenamiento
constitucional; (iv) el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y
Estudios Técnicos en el exterior Mariano Ospina Pérez –Icetex-, objetivos,
funciones y modalidades de crédito; (v) la jurisprudencia constitucional
relacionada con los créditos educativos otorgados por el Icetex; para
finalmente resolver (vi) el caso concreto.
Procedibilidad de la acción de
tutela en relación con disputas de tipo contractual
3. El artículo 86
superior, instituye en su inciso tercero que la acción de tutela es un
mecanismo constitucional subsidiario, y que la misma solo procede cuando el
afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.[33] En correspondencia, el numeral 1º del
artículo 6º del Decreto Estatutario 2591 de 1991[34] establece la improcedencia del amparo
cuando concurran otros recursos de defensa judiciales eficaces.
Con fundamento en
estas disposiciones, la Corte ha resaltado que la tutela es de carácter
residual, de manera que no
puede desplazar ni sustituir los instrumentos ordinarios de protección establecidos
en el ordenamiento jurídico.
Con todo, aún ante la existencia de dichos medios, se ha admitido
excepcionalmente la procedibilidad de la acción cuando:
(i) Los medios
ordinarios no son suficientemente idóneos y/o eficaces para proteger los
derechos presuntamente conculcados.
(ii) De no
concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un
perjuicio irremediable a los derechos fundamentales.
(iii) El
accionante es un sujeto de especial protección constitucional,[35] caso en el cual se realizará un
análisis menos estricto de los requisitos para la procedencia de la acción de
tutela.[36]
Entonces, la
jurisprudencia constitucional ha determinado que la procedibilidad de la acción
de tutela se sujeta a tres reglas: “(i) procede como mecanismo
transitorio, cuando a pesar de la existencia de un medio ordinario de
defensa, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, conforme a
la especial situación del peticionario; (ii) procede la tutela como mecanismo
definitivo cuando el medio ordinario dispuesto para resolver las
controversias, no es idóneo y eficaz, conforme a las especiales circunstancias
del caso que se estudia. Además, (iii) cuando la acción de tutela es promovida
por personas que requieren especial protección constitucional, (…) el examen de
procedencia de la acción de tutela es menos estricto, a través de criterios de
análisis más amplios, pero no menos rigurosos”.[37]
4. En el caso que
convoca la atención de la Sala, es necesario indicar que según  el artículo 34 del Acuerdo
nº. 013 de 2007 emanado de la Junta Directiva del Icetex,[38] los actos que
realiza la entidad para el desarrollo de sus actividades comerciales o de
gestión económica, así como aquellos que expida para el cumplimiento de sus
funciones, están sujetos a las disposiciones del derecho privado.[39] En cuanto al régimen de
contratación, el artículo 35 del referido Acuerdo también señala que: “[l]os
contratos y demás actos jurídicos que deba celebrar y otorgar el ICETEX como
entidad financiera de naturaleza especial, en desarrollo de su objeto y
operaciones autorizadas, se sujetarán a las disposiciones del derecho privado”.
En efecto, como
se profundizará más adelante, el Icetex es una entidad financiera de naturaleza
especial, cuyo objeto se enmarca en el fomento del acceso y la permanencia de
las personas a la educación superior y en la canalización de capitales de
carácter nacional e internacional[40] a través de la administración
de becas, subsidios
y/o créditos educativos. En ese orden, es dable concluir que la adjudicación de
recursos que efectúa, especialmente en la modalidad de créditos, se  rige por
el derecho privado.
5. Sobre este
punto, conviene precisar que el acto jurídico que subyace a la operación
financiera conocida comúnmente como crédito, es el contrato de mutuo o el
préstamo de consumo.[41] Pues
bien, para la resolución de controversias contractuales de derecho privado suscitadas
en el contexto de un mutuo, es posible acudir al proceso declarativo verbal cuando
no existe certeza acerca del derecho reclamado o, al proceso ejecutivo si la
obligación consta de manera clara, expresa y exigible;[42] de manera que, al existir mecanismos
de defensa judicial, en principio, estas diferencias no constituyen materia que
deba someterse al escrutinio del juez constitucional.
6. Justamente
esta regla fue reiterada en la sentencia T-309 de 2016, a través de la cual se
resolvió la acción interpuesta contra el Departamento Administrativo de
Ciencia, Tecnología e Innovación en el marco de la beca-crédito Fullbright –
Colciencias- y el Icetex, por la presunta vulneración del derecho fundamental
al debido proceso del gestor del amparo, tras adelantar el cobro jurídico de
los dineros adeudados en el marco del crédito educativo. Al estudiar la
procedencia del amparo, inicialmente la Corte sostuvo que: “las diferencias surgidas
entre las partes por causa o con ocasión de un contrato no constituyen materia
que pueda someterse al estudio y decisión del juez por la vía de la tutela ya
que, por definición, ella está excluida en tales casos toda vez que quien se
considere perjudicado o amenazado en sus derechos goza de otro medio judicial
para su defensa”.
A pesar de lo
anterior, también expuso que si en un conflicto contractual están en juego
derechos de raigambre constitucional, no es posible excluir prima facie
la procedibilidad de la acción de tutela; por lo tanto, corresponderá al juez
constitucional verificar la naturaleza de la amenaza o vulneración de los
derechos, con el fin de determinar si existen otros medios de defensa judicial
que cuenten con la misma eficacia concreta que el recurso de amparo:[43]
“En principio,
el reconocimiento de derechos cuya fuente primaria no provenga de su
reconocimiento constitucional sino de la ley o del contrato, es materia de la
justicia ordinaria y no de la jurisdicción constitucional. Excepcionalmente, el
no reconocimiento oportuno de un derecho de rango legal puede vulnerar o
amenazar un derecho fundamental, lo cual habilita al afectado para solicitar su
protección inmediata, así sea transitoriamente”.
Además destacó
que el recurso de amparo sería procedente de forma definitiva cuando el
afectado se encuentra en situación de indefensión o cuando carece en la
relación negocial de medios de defensa “entendidos éstos como  una
asimetría de poderes tal  que no está en condiciones materiales de evitar que
sus derechos sucumban ante el poder del más fuerte”.[44]
7. Con fundamento
en lo anterior, se concluyó que la acción de tutela era procedente, pues la
existencia de una relación contractual no puede ser premisa suficiente para
denegar el amparo, “ya que en la suscripción o la ejecución de un contrato
se pueden consignar u originar cláusulas o tratos inconstitucionales
vulneradores de derechos fundamentales que requieran de un mecanismo de
protección reforzado como la tutela”.[45]
8. Bajo la misma línea
de pensamiento, en la sentencia T-013 de 2017, al estudiar una acción interpuesta contra el Icetex por considerar
que el requisito de cancelar el 50% de la deuda para acceder a una nueva
modalidad de crédito vulneraba los derechos fundamentales a la educación y a la
igualdad de la parte accionante, esta Corporación señaló que el juez de
tutela no puede desechar el estudio de una controversia contractual con el
único argumento de que en estos litigios no están envueltos derechos
fundamentales; por el contrario, debe analizar “si en ellas existe una
discusión de esta naturaleza para lo cual es relevante no sólo elementos de
carácter objetivo, tales como la naturaleza de los derechos en juego, sino
también circunstancias subjetivas de las partes que solicitan el amparo
constitucional, pues existen precedentes en los cuales se ha concedido la
tutela (…) debido a las circunstancias de debilidad manifiesta en que se
encontraban los accionantes”. Estas aseveraciones fueron realizadas con
apoyo en el “efecto de irradiación” y la dimensión objetiva de los
derechos fundamentales, según la cual, las libertades y garantías
constitucionales se difunden en todos los ámbitos del derecho “inclusive en
espacios inicialmente considerados como coto reservado del derecho privado.”[46]
Así, en el caso
concreto se determinó que la acción de tutela era procedente para estudiar la
controversia de tipo contractual, al encontrarse en juego el derecho a la
educación de la parte accionante.
9. Conforme a lo
expuesto, es claro que los valores, principios y derechos fundamentales son
elementos axiológicos que irradian el derecho privado y las relaciones
contractuales y, en ese sentido, “las disposiciones constitucionales son
parámetros para la celebración, interpretación, ejecución y terminación de los
contratos.”[47] Ello
no significa que el derecho constitucional sea una especie de “todo
omnicomprensivo”,[48] sino
que los preceptos fundamentales actúan como margen de interpretación de los
actos jurídicos en general y, de este modo, las relaciones negociales de los
asociados se encuentran impregnadas y condicionados por este.
10. Ahora bien, en
relación con las personas víctimas del conflicto armado interno, la Corte ha insistido
que, en virtud de su condición de sujeto de especial protección constitucional,
el cumplimiento del requisito de subsidiariedad debe ser analizado de manera
flexible, lo cual no implica que “las víctimas de la violencia no estén
obligadas a acudir a las instancias legalmente establecidas para el
reconocimiento de sus derechos, sino que en ciertos casos, estos procedimientos
pueden llegar a tornarse ineficaces, ante la urgente e inminente necesidad de
salvaguardar sus derechos como sujetos de especial protección constitucional”.[49] En ese orden, los instrumentos de
defensa pudieren carecer de la entidad suficiente para dar una respuesta
oportuna.
11. En efecto, en
la sentencia T-556 de 2015 se planteó que la Constitución consagra una
protección especial para la población víctima del conflicto armado, que debe
traducirse en un tratamiento singular que se ajuste a sus necesidades y
requerimientos. Así mismo, enfatizó que la cláusula de igualdad del artículo 13
superior, al prescribir que el Estado protegerá especialmente a aquellas
personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta, más allá de un efecto meramente
retórico, tiene un contenido vinculante para el ordenamiento jurídico que “en
materia de estudio de procedibilidad de la acción de tutela impone a las autoridades
judiciales especial diligencia, cuidado, celeridad, atención y flexibilidad en
el examen formal”.
12. En
consonancia, esta Corporación en la providencia T-679 de 2015, anotó que no es
una medida constitucionalmente admisible aplicar el requisito de subsidiariedad
sin considerar las características de los sujetos víctimas del conflicto, pues
eso llevaría a vaciar de contenido el artículo 13 de la Constitución. Ciertamente,
es necesario que las autoridades judiciales verifiquen si el recurso de defensa
garantiza una protección integral y no impone una carga desproporcionada.
13. En el fallo
T-301 de 2017, de forma idéntica este Tribunal Constitucional recalcó que el
examen de procedencia debe ser más laxo tratándose de los derechos de las
víctimas de la conflicto. Adicionalmente, argumentó que el juicio de
procedibilidad debía tener en cuenta las circunstancias que rodean a estos
sujetos “por lo que el juez constitucional debe abstenerse de imponer el
cumplimiento de formalidades y requisitos procesales que afecten el goce
efectivo del derecho al acceso a la administración de justicia”.
14. De manera
análoga, en la sentencia T-404 de 2017, se explicó que las reglas relacionadas
con el principio de subsidiariedad no pueden aplicarse con la misma intensidad cuando
el solicitante es un sujeto de especial protección constitucional; en esa
medida, el análisis de procedibilidad de la acción se flexibiliza haciéndose
menos exigente, ya que “las autoridades judiciales deben tener ‘especial diligencia,
(…) y flexibilidad (…) teniendo presente que estas personas han
estado expuestas a una serie de vejámenes y situaciones dramáticas que en la
mayoría de los casos han hecho nugatorio su acceso a las garantías
constitucionales básicas’[50]”.
Así las cosas, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido que las víctimas del conflicto armado
merecen un trato preferente, que en el contexto de la acción de tutela debe
manifestarse en la flexibilización de los requisitos de procedibilidad; ello
con el objetivo de garantizar el efecto vinculante del artículo 13 superior y el
acceso efectivo a la administración de justicia de aquellas personas que han
sufrido graves violaciones de derechos humanos.
15. En síntesis, la
Sala concluye que como regla general, las controversias de tipo contractual
emanadas de relaciones negociales de derecho privado deben ventilarse a través
del instrumento de defensa aplicable según su naturaleza y de conformidad con
las reglas de competencia estatuidas en la ley;[51] sin embargo, la acción de tutela
procede excepcionalmente, en la medida que se constate la posible trasgresión
de un derecho fundamental y la inminente concurrencia de un perjuicio
irremediable y/o la falta de idoneidad de los medios ordinarios de defensa.
Adicionalmente, cuando
el estudio constitucional compromete los derechos de la población víctima del
conflicto, se flexibiliza considerablemente el estándar de subsidiariedad, de
manera que el juez de tutela analizará de manera más amplia si los otros medios
de defensa tienen la entidad suficiente para dar una respuesta diligente, célere,
integral y oportuna; en otras palabras, si atendiendo su condición de sujeto de
especial protección constitucional, resultaría desproporcionado imponer la
carga de agotar los recursos ordinarios de defensa.
El
derecho fundamental a la educación, mandato de aplicación progresiva.
Reiteración de jurisprudencia[52]
16. En
reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha establecido que el derecho a la
educación es de naturaleza fundamental, en atención al papel que cumple en la
promoción del desarrollo humano y la erradicación de la pobreza,[53] así como, en la estrecha
relación con la dignidad humana al permitir la concreción de un plan de vida y
la realización de las capacidades de la persona.[54] En la sentencia T-321 de
2007 se dijo:
“De esta forma, se puede concluir
que el derecho a la educación goza de naturaleza fundamental, como quiera que
su núcleo esencial comporta un factor de desarrollo personal y social, de
manera que su ejercicio se dirige a la realización de la dignidad humana, en
tanto permite la concreción de un plan de vida y el desarrollo pleno del
individuo en sociedad.”
17. Conforme
a lo indicado en los artículos 67,[55] 68[56] y 69[57] superiores, el derecho a la
educación presenta una faceta prestacional, lo cual implica que su efectividad
está ligada a la disponibilidad de recursos económicos, una regulación legal y
una estructura organizacional.[58] Además,
se erige como un servicio público en virtud de lo dispuesto en el artículo 365
constitucional.
De
igual modo, en los artículos 70[59] y
71,[60] dentro
de los fines del Estado se establece la promoción de la ciencia, la
investigación, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la nación,
instituyéndose la obligación de fomentar el acceso de todos los colombianos en
igualdad de oportunidades a la cultura, la investigación, la ciencia y el
desarrollo por medio de la educación permanente.
18. La
Corte ha reiterado[61] que
el núcleo esencial de esta prerrogativa comprende las dimensiones de disponibilidad, accesibilidad,
aceptabilidad y adaptabilidad en atención a lo consagrado en la Observación
General del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. [62] En este ámbito, el disfrute
efectivo del derecho a la educación supone que las cuatro dimensiones confluyan,
de manera que constitucionalmente no se justifica una restricción al derecho, especialmente
cuando se trata de menores de edad.[63]
A su
vez, la accesibilidad implica que “las
instituciones y los programas de enseñanza han de ser accesibles a todos”[64] y está compuesta por
tres presupuestos, a saber:
“(i)
No discriminación: ‘la educación debe ser accesible a todos, especialmente a
los grupos más vulnerables de hecho y de derecho’,[65] por lo que no
están excluidas las medidas de acción afirmativa[66] (…).
(ii)
Accesibilidad material: “La educación ha de ser asequible materialmente, ya sea
por su localización geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una escuela
vecinal) o por medio de la tecnología moderna (mediante el acceso a programas
de educación a distancia)”.[67] La
obligación estatal es garantizar, por los medios más adecuados, que el servicio
educativo sea accesible desde el punto de vista físico (…).
(iii)
Accesibilidad económica: ‘La educación ha de estar al alcance de todos’, lo que
se traduce en que se ha de ofrecer educación pública gratuita en todos los
niveles[68]”.[69]
La
accesibilidad adquiere gran relevancia al asegurar que todas las personas puedan ingresar
al sistema educativo en condiciones de igualdad, sin que les sean impuestas
barreras con ocasión del estado de vulnerabilidad o por motivos geográficos y
económicos.
19. No
obstante, esta Corporación ha indicado que debido a su faceta prestacional, el
derecho a la educación goza de un carácter progresivo, lo cual implica para el
Estado: “(i) la obligación inmediata de adoptar medidas positivas
(deliberadas y en un plazo razonable) para lograr una mayor realización
del derecho en cuestión (…); (ii) la prohibición de discriminación y/o la
obligación de no imponer barreras injustificadas sobre determinados grupos
vulnerables; y (iii) la prohibición de adoptar medidas regresivas para la eficacia
del derecho concernido”.[70]
En este
sentido, se ha resaltado que si bien la obligación estatal en materia
de educación se limita según el nivel de enseñanza,[71] con base en el principio de
progresividad, corresponde encauzar el acceso paulatino de las personas a los
distintos niveles de escolaridad.[72]
20. Conviene
precisar que dentro del primero de los imperativos reseñados, es decir, la necesidad
de adoptar medidas positivas para lograr una mayor realización del derecho,
se encuentra la obligación de procurar el acceso progresivo de las personas a
las universidades o instituciones de educación superior “mediante la
adopción de ciertas estrategias [tales como] facilitar mecanismos financieros
que hagan posible el acceso de las personas a la educación superior, así como
la garantía  de que progresivamente el nivel de cupos disponibles para el
acceso al servicio se vayan ampliando”.[73]
21. En
concordancia, la Corte ha establecido que el mandato de la progresividad se
traduce en el compromiso gradual de los Estados de garantizar el acceso y la
gratuidad de la formación superior, para lo cual, deben adoptar los
mecanismos financieros pertinentes que estimulen su ingreso y permanencia.[74]
22. Múltiples
tratados internacionales integrantes del bloque de constitucionalidad sustentan
tal restricción a la educación superior; por ejemplo, la Convención de los Derechos de
los Niños[75] determina:
“Artículo 28:
1. Los Estados Partes reconocen el derecho del niño a la educación y, a fin de
que se pueda ejercer progresivamente y en condiciones de igualdad de
oportunidades ese derecho, deberán en particular: (…)
c) Hacer
la enseñanza superior accesible a todos, sobre la base de la capacidad, por
cuantos medios sean apropiado (…)”.
Por su parte, el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, limita la
obligatoriedad de la educación a la primaria; frente a la enseñanza superior
dispone:
“Artículo
13. 2. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, con objeto de
lograr el pleno ejercicio de este derecho: (…)
c) La
enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de
la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular
por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita (…)”.
Por último, el
artículo 13 del Protocolo de San Salvador también señala:
“Artículo 13.
3. Los Estados partes en el presente Protocolo reconocen que, con objeto de
lograr el pleno ejercicio del derecho a la educación:
a. la
enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente;(…)
c. la
enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de
la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados y, en particular,
por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita (…).
23. En
síntesis, la educación es una prerrogativa de carácter fundamental, su faceta
prestacional está condicionada a la disponibilidad de recursos económicos, lo
que implica que la
obligación en materia se limite según el nivel de enseñanza; al mismo tiempo
constituye un servicio público que impone la necesidad estatal de fomentarla y
promoverla en condiciones de igualdad. Así también, conforme al principio de
progresividad, la enseñanza superior deberá ser garantizada en forma gradual y
paulatina, para lo cual, el Estado deberá adoptar los mecanismos financieros
que estimulen su acceso y permanencia.
La igualdad en el
ordenamiento constitucional. Reiteración de jurisprudencia
24. La cláusula de igualdad es
uno de los pilares sobre los que se funda el Estado Colombiano;[76] en efecto, nuestra Constitución la
reconoce como un “concepto multidimensional”,[77]
esto es, un principio rector, una garantía para la protección de la
sociedad y un derecho fundamental.
Desde su ámbito de derecho
fundamental, el artículo 13 superior establece:
“Todas las
personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y
trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado
promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará
medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
De la norma en mención se
extraen algunas características esenciales de la igualdad, a saber: (i)
es connatural a la persona desde su nacimiento, (ii) el Estado debe
propender por su protección y goce efectivo, (iii) permea todos los
ámbitos de la vida en sociedad y, (iv) su aplicación conlleva la
distinción material entre personas cuyas circunstancias físicas o
socio-culturales así lo requieran.
25. Diversos instrumentos
internacionales ratificados por Colombia han exaltado la importancia de este valor,
principio y derecho constitucional. Al respecto valga citar el artículo 1º la
Declaración Universal de Derechos Humanos,[78]
la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su
artículo 24[79] y el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su
artículo 2.2. [80]
Además de los
preceptos señalados, existen otras herramientas que vale la pena destacar, como
la Carta de las Naciones Unidas, artículo 55, el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, artículos 2.1 y 2.2, la Convención Internacional
sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial, la
Declaración de los Derechos del Niño, principio 1º y la Convención sobre los
Derechos del Niño en sus artículos 2º y 28-1.
26. Entonces, es posible constatar
que la igualdad es un concepto jurídico de trascendencia trasnacional que
implica el compromiso para los Estados de “remover los obstáculos que en el plano económico y social
configuran efectivas desigualdades de hecho”.[81]
27. Desde temprano la
jurisprudencia Constitucional se ha ocupado de fijar el alcance de este
concepto, verbigracia, en la T-432 de 1992, se determinó:
“El principio de la igualdad se traduce en el derecho a que
no se instauren excepciones o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo
que se concede a otros en idénticas  circunstancias, de donde se sigue
necesariamente, que la real y efectiva igualdad consiste en aplicar la ley en
cada uno de los acaecimientos según las diferencias constitutivas de ellos”.
Más adelante, en la sentencia C-667
de 2006, al estudiar la constitucionalidad del inciso 5º del artículo 3° de la
Ley 136 de 1994,[82] esta
Corporación precisó que el derecho a la igualdad se predica de situaciones
objetivas y no meramente formales; de ahí que deba valorarse a la luz de la
identidad entre los iguales y de diferencia entre los desiguales; así también,
indicó que “una norma jurídica no puede efectuar regulaciones diferentes
ante supuestos iguales, aunque puede hacerlo si los supuestos son distintos”.
En relación con lo expuesto, la
sentencia T-291 de 2009 resaltó que “un propósito central de la
cláusula de igualdad, es la protección de grupos tradicionalmente discriminados
o marginados; protección que en un Estado social de derecho, se expresa en una
doble dimensión: por un lado, como mandato de abstención o interdicción de
tratos discriminatorios (mandato de abstención) y, por el otro, como un mandato
de intervención, a través del cual el Estado está obligado a realizar acciones
tendentes a superar las condiciones de desigualdad material que enfrentan
dichos grupos (mandato de intervención)”.
Bajo la misma línea, en la sentencia T-030 de 2017
este Tribunal reiteró que la igualdad puede entenderse desde tres puntos de
vista; el formal, que implica que la ley debe ser aplicada en condiciones de
igualdad a todos los sujetos contra quienes se dirige; el material, “en
el sentido garantizar la paridad de oportunidades entre los individuos”; y la prohibición de
discriminación que comporta que el Estado y los particulares no puedan aplicar
un trato diferente a partir de criterios sospechosos construidos con fundamento
en razones de sexo, raza, origen étnico, identidad de género, religión y
opinión política.
28. En suma, la jurisprudencia constitucional ha
determinado de manera uniforme que esta prerrogativa conlleva:[83]
“i) [U]na regla de igualdad ante la ley, comprendida como el deber
estatal de imparcialidad en la aplicación del derecho frente a todas las
personas; ii) una prohibición de discriminación que implica que el Estado y los
particulares no puedan aplicar un trato discriminatorio a partir de criterios
sospechosos construidos a partir de -entre otras- razones de sexo, raza, origen
étnico, identidad de género, religión u opinión política; y iii) un mandato de
promoción de la igualdad de oportunidades o igualdad material, entendido como
el deber público de ejercer acciones concretas destinadas a beneficiar a grupos
discriminados o marginados de manera sistemática o histórica, a través de
prestaciones concretas o cambios en el diseño institucional (acciones
afirmativas). En otras palabras, hablar de igualdad o desigualdad, siguiendo
alguna variante de la fórmula clásica (como la contenida en el artículo 13 CP)
tiene sentido sólo en la medida en que se respondan las siguientes tres
preguntas: a) ¿Igualdad entre quiénes?; b) ¿Igualdad en qué?; y  c)
¿Igualdad con base en qué criterio?”.[84]
29. Ahora
bien, para realizar el examen de validez de un trato diferenciado, desde la
sentencia C-093 de 2001, esta Corporación ha desarrollado el test integrado
de igualdad, mediante el cual se busca determinar si el criterio de
distinción fue aplicado con observancia de este principio. Dicho análisis se
efectúa por niveles de intensidad:[85]
“El test de igualdad es débil:
cuando el examen de constitucionalidad tiene como finalidad establecer si el
trato diferente que se enjuicia, creó una medida potencialmente adecuada para
alcanzar un propósito que no esté prohibido por el ordenamiento.[86] Como resultado de lo anterior, la
intensidad leve del test requiere: i) que la medida persiga un objetivo
legítimo; ii) el trato debe ser potencialmente adecuado; y iii) no debe estar
prohibido por la Constitución.
Se requiere
la aplicación de un test intermedio de igualdad cuando: i) la
medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental; o ii)
cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave
de la libre competencia.[87] En estos eventos, el análisis del
acto jurídico es más exigente que el estudio realizado en el nivel leve, puesto
que requiere acreditar que: i) el fin no solo sea legítimo, sino que también
sea constitucionalmente importante. Además: ii) debe demostrarse que el
medio no solo sea adecuado, sino efectivamente conducente para
alcanzar el fin buscado con la norma u actuación objeto de control
constitucional.[88]
Por último,
el test estricto de igualdad: surge cuando las clasificaciones
efectuadas se fundan en criterios “potencialmente discriminatorios”, como son
la raza o el origen familiar, entre otros (artículo 13 C.P.), desconocen
mandatos específicos de igualdad consagrados por la Carta (artículos 19, 42, 43
y 53 C.P.), restringen derechos a ciertos grupos de la población o afectan de
manera desfavorable a minorías o grupos sociales que se encuentran en
condiciones de debilidad manifiesta (artículos 7º y 13 C.P.)[89]”.[90]
En este último
evento, se deberá indagar si “i) la
medida utilizada debe perseguir ya no solo un objetivo no prohibido, sino que
debe buscar la realización de un fin constitucionalmente imperioso; y ii) el
medio utilizado debe ser necesario, es decir no basta con que sea
potencialmente adecuado, sino que debe ser idóneo”.[91]
30. Entonces,
el juicio integrado de igualdad se desarrolla a través de tres etapas: (i)
establecer el criterio de comparación, patrón de igualdad o tertium
comparationis, esto es, precisar si los supuestos de hecho son susceptibles
de compararse y si se confrontan sujetos o situaciones de la misma naturaleza,
(ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato
desigual entre iguales o igual entre desiguales, y (iii) averiguar si la
diferencia de trato está constitucionalmente justificada, en otras palabras,
verificar si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato
diferente a la luz de la Constitución.
31. Conforme a lo expuesto, se tiene
que la igualdad es un concepto multidimensional, es decir, es un valor supremo,
un principio fundante y un derecho fundamental. En consecuencia, el Estado
deberá promover la igualdad material, por lo cual es necesario que las
diferentes medidas que se adopten respeten la cláusula de no discriminación. De
alegarse la afectación de este mandato, el juez constitucional podrá realizar un
test integrado de igualdad (leve, moderado o estricto), con el fin de establecer
si el acto jurídico censurado efectivamente constituye una medida
discriminatoria.
Instituto
Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el exterior Mariano
Ospina Pérez –Icetex-, objetivos, funciones y modalidades de crédito
32. El
Icetex es una entidad descentralizada del orden nacional vinculada al
Ministerio de Educación Nacional, con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio, creada
por el Decreto Ley 2586 de 1950[92] y
transformada en su naturaleza jurídica por la Ley 1002 de 2005.
En cuanto a su
objeto, el artículo 2 de la mencionada Ley 1002 dispone que se enmarcará en el “fomento
social de la educación superior, priorizando la población de bajos recursos
económicos y aquella con mérito académico en todos los estratos a través de
mecanismos financieros que hagan posible el acceso y la permanencia de las
personas a la educación superior, la canalización y administración de recursos,
becas y otros apoyos de carácter nacional e internacional, con recursos propios
o de terceros. El ICETEX cumplirá su objeto con criterios de cobertura, calidad
y pertinencia educativa, en condiciones de equidad territorial. Igualmente
otorgará subsidios para el acceso y permanencia en la educación superior de los
estudiantes de estratos 1, 2 y 3”.
Conforme a lo
indicado, los objetivos de la entidad son:[93]
“1. Contribuir
a cobertura en la oferta y demanda y calidad de la educación del país.
2. Liderar y
contribuir en la articulación de la política pública. (…)
12. Garantizar
con calidad, un eficiente y efectivo servicio al cliente.
13. Armonizar
los procesos de la entidad, acordes con la nueva estructura, enfocados en la
excelencia (…)”.
En correspondencia,
sus funciones están encaminadas a (i) garantizar la accesibilidad en la
educación superior, a través de la concesión de créditos en todas las líneas y
modalidades y (ii) administrar y adjudicar los recursos que por cualquier
concepto reciban las entidades del Estado, para ser utilizados como becas, subsidios
o créditos educativos.[94]
De
esta manera, el Icetex desempeña un papel protagónico en el cumplimiento del
deber estatal de facilitar los mecanismos financieros que permitan el acceso a
la educación superior, en virtud del principio de progresividad.[95]
33. Las
condiciones y características de los empréstitos que ofrece la entidad se
encuentran en el Reglamento de Crédito establecido mediante el Acuerdo nº. 025
de 2017. En primer lugar, el artículo 2º define el crédito educativo como
un mecanismo financiero para el fomento social de la educación, mientras que el
artículo 3º establece que el objetivo del mismo es contribuir a la ampliación
de la cobertura de la educación superior, propender e incentivar el
mejoramiento continuo de la calidad de los programas académicos.
Frente
a las características de los desembolsos, el artículo 7º señala se efectuarán a
partir de la legalización y que en ningún caso se financiarán estudios cursados
con anterioridad a la fecha de aprobación.
En
relación con la destinación del crédito, se indica que es posible sufragar
tanto el valor correspondiente a la matrícula, como el rubro de sostenimiento,
es decir, “el valor girado a los estudiantes para su mantenimiento o
sustento de conformidad con lo establecido para cada línea y modalidad de
crédito (…) La cuantía del crédito para cubrir el sostenimiento será de uno (1)
a cinco (5) smmlv por semestre”.[96]
Crédito
Acces para sostenimiento
34. Conforme
a la situación fáctica conocida mediante la presente acción de tutela, es necesario
resaltar que las líneas y modalidades de crédito vigentes para la fecha en que
el demandante adquirió la obligación, se encontraban delimitadas en el Acuerdo
nº. 029 de 2007. Concretamente, el artículo 11 establecía:
“Modalidades
de crédito pregrado:
a.
Crédito Acces – Largo Plazo. Destinado a financiar estudios de pregrado y el
ciclo complementario de las escuelas normales superiores – ENS., a través del
proyecto Acceso con Calidad a la Educación superior –ACCES.
(…)
c.
Crédito pregrado largo plazo. Modalidad de financiación para estudios de
pregrado en el cual el pago de las cuotas de amortización de la obligación al Icetex
se realiza mediante el tipo de amortización de largo plazo. (…)”
Por su
parte, el artículo 15 disponía:
“Capítulo
V. Proyecto Acceso a la Educación Superior – Acces.
Artículo
15. Proyecto Acces. Proyecto Acceso a la Educación Superior – Acces, orientado
a financiar pregrado en el país, en los niveles de Formación técnica profesional,
Tecnológica, Universitaria, debidamente registrados en el Sistema Nacional de
Información de Educación Superior – SNIES, ofrecidos directamente en las
instituciones de educación superior o en los Centros Regionales de Educación
Superior (CERES); y los ciclos complementarios de las Escuelas Normales
Superiores a estudiantes que cuenten con méritos académicos y requieran apoyo
económico.”
Las
principales características de este tipo de crédito en la modalidad
sostenimiento establecidas en aquella oportunidad se pueden resumir en el
siguiente esquema:
Estructura
financiera para crédito destinado a sostenimiento
Nivel
de formación
Nivel
de Sisbén
Tasa
de interés nominal anual mes vencido
Tasa
de interés efectiva anual
Crédito
Icetex para sostenimiento
Subsidio[97]
Universitario
1
o 2
12%
12.68%
Hasta
5 smmlv por semestre
25%
35. Dicha
regulación fue modificada por el Acuerdo nº. 009 de 2011,[98] así:
“Artículo
6. Crédito destinado a sostenimiento. Crédito destinado a financiar el sostenimiento del
estudiante para desarrollar programas de nivel Técnico Profesional, Tecnológico
y Universitario, en cuantías entre uno (1) y cinco (5) SMMLV como se discrimina
a continuación:
(…)
b. De uno (1)
a cinco (5) SMMLV por semestre, cuando el Estudiante resida en un municipio
diferente al municipio sede de la Institución de Educación Superior y requiera
desplazarse de ciudad y adicionalmente realice su programa académico en una
Institución Oficial (publica), o en una Institución privada cuando tenga
garantizada la matricula a través de un reconocimiento al mérito académico (…)
Artículo
7. Subsidio sobre el valor del crédito destinado a sostenimiento. Podrán
acceder a este subsidio:
a.
Los estudiantes que accedan al crédito de sostenimiento y se encuentren
registrados en los niveles I o II del Sisbén, podrán obtener el subsidio del
25% del valor del crédito (…)”.
36. Adicionalmente,
en cuanto a la posibilidad de la condonación de crédito por graduación, el
Acuerdo nº. 008 de 2011 determinó que a partir del primer semestre del mismo
año se condonaría el 25% del capital prestado a aquellos beneficiarios del
crédito educativo de pregrado que se gradúen y pertenezcan al nivel 1 o 2 del
Sisbén. No obstante, respecto de los préstamos para sostenimiento, la Junta
Directiva del Icetex[99] determinó
que los
beneficiarios de dicha obligación registrados en los niveles 1 o 2 del Sisbén,
no serían sujetos de condonación por cuanto el subsidio del 25% es aplicado en
cada desembolso.
El
Fondo
de Reparación para el Acceso, Permanencia y Graduación en Educación Superior
para la Población Víctima del Conflicto Armado
37. Como
se indicó en líneas precedentes, de conformidad con el artículo 13 superior, el
Estado debe garantizar a través de acciones afirmativas la igualdad material a
favor de los sujetos en circunstancias de debilidad manifiesta.
Con
relación a la población víctima del conflicto armado, se debe resaltar que uno
de los más importantes esfuerzos políticos orientados a reducir la desigualdad
social, cultural o económica, se halla en la Ley 1448 de 2011.[100] Ciertamente, el artículo 51
de esta norma consagra que “el Ministerio de Educación Nacional incluirá a
las víctimas de que trata la presente ley, dentro de las estrategias de
atención a la población diversa y adelantará las gestiones para que sean
incluidas dentro de las líneas especiales de crédito y subsidios del ICETEX”.
De
acuerdo a lo anterior, la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, el Ministerio de Educación Nacional y el Icetex constituyeron
el Fondo de Reparación para el Acceso, Permanencia y Graduación en Educación
Superior, como una iniciativa mediante la cual se busca incluir efectivamente dentro
de las líneas de crédito y subsidios a la población directamente afectada por
el conflicto armado interno.
Según el
Reglamento Operativo del Fondo, los recursos que constituyen la cuenta especial
están destinados a líneas de crédito en las modalidades de acceso,
sostenimiento y permanencia.[101] Así
también, los créditos condonables se otorgarán para cursar programas académicos
en el nivel técnico profesional, tecnológico y universitario.
38.
Los requisitos mínimos para participar en la convocatoria están señalados en el
artículo 7°, a saber: a) ser ciudadano colombiano, b) no tener apoyo económico
adicional de entidades nacionales u otros organismos, con el fin de adelantar
estudios de educación superior, c) no tener título profesional universitario,
d) estar incluido en el RUV o haber sido reconocido como víctima en sentencias
de restitución de tierras, e) estar admitido o encontrarse cursando semestre en
una Institución de Educación Superior reconocida por el Ministerio de Educación
Nacional, f) haber presentado las Pruebas Saber 11 o la prueba de estado
equivalente, g) tener su propio correo electrónico e, h) inscribirse a través
de la página web del Icetex.
Además
se puntualiza que los aspirantes que no fueron seleccionados pueden iniciar el
proceso en una próxima convocatoria y que la información registrada en el
formulario de solicitud es responsabilidad única del candidato, de manera que
de llegar a observarse irregularidades, se anulará la aprobación del crédito.
39. En
cuanto a los criterios de selección, calificación y adjudicación, el artículo
8° dispone que dentro del cronograma establecido para cada convocatoria, la
Junta Administradora procederá a evaluar las solicitudes de financiación y a
calificar aquellas que cumplan con los requisitos de postulación. Para el
efecto, los criterios de otorgamiento de créditos serán: el puesto ocupado en
las pruebas de Estado, el promedio obtenido en el semestre académico
inmediatamente anterior, el estrato socioeconómico,[102] la institución de educación
superior,[103] la
procedencia de la Institución de Educación Media, ser sujeto de especial
protección constitucional[104] y
la reparación.[105]
Es en
este sentido, señala el parágrafo 1° del precepto en mención que el
cumplimiento de los requisitos de selección no genera ningún derecho para el
postulado, ni obligación para el Fondo, hasta tanto (i) se verifique la
disponibilidad presupuestal, (ii) el posible beneficiario efectúe los trámites
de legalización del crédito condonable, y (iii) cuente con el concepto jurídico
favorable de las garantías por parte del Icetex.
40.
Por último, los supuestos para que la Junta Administradora autorice la
condonación del 100% del crédito fueron señalados en el artículo 21 del
Reglamento Operativo, a saber:
“1.
Copia del título académico obtenido del programa para el cual se le otorgó el
crédito.
2.
Certificación de participación y cumplimiento de compromisos en el Programa de
Acompañamiento establecido por la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas.[106]
(sic)
Cumplir con la totalidad del tiempo de estudio y culminar satisfactoriamente
los mismos”.
Jurisprudencia constitucional relacionada con los beneficios educativos,
subsidios, becas o créditos condonables otorgados por el Icetex u otras
entidades de derecho público
En múltiples oportunidades, la Corte Constitucional se ha pronunciado
en acciones de tutela que involucran presuntas afectaciones a derechos
fundamentales, ocasionadas en el marco de los créditos educativos adjudicados
por el Icetex u otras entidades de derecho público. A continuación, se citan
algunas providencias.
41. En la sentencia T-845 de 2010, por ejemplo, se resolvió
si el rechazo de una solicitud de crédito presentada ante el Icetex, originado
en un requisito no publicado en el servicio de información virtual de la
entidad, vulneraba el derecho al debido proceso de la accionante. La Sala
Novena de Revisión estimó que efectivamente existía la vulneración invocada al
imponer sorpresivamente a la aspirante un requisito desconocido. En
consecuencia, se previno al Icetex para que en el futuro se abstuviera de incurrir
en actuaciones incompatibles con el debido proceso y el principio de buena fe.[107]
42. En el fallo T-375 de 2013, una entidad
territorial se negó a entregar el incentivo económico para cubrir gastos de
matrícula y mantenimiento al gestor del amparo, bajo el argumento de que el
beneficio no había sido concedido en el “actual gobierno”. La Corte encontró
que el respeto del acto propio es una expresión del principio de buena fe que
no puede soslayarse; igualmente aseveró que las decisiones desconocidas fueron
adoptadas por el municipio a través de un acto administrativo que creó una
situación jurídica de carácter particular y concreto, de modo que no era válido
para la nueva administración ignorar la actuación de la anterior, con
fundamento en razones ajenas al administrado.[108]
43. La providencia T-119 de 2014, estudió la negativa
de condonación de un crédito concedido a una persona en situación discapacidad
(autismo), a quien al momento de presentar las Pruebas Saber Pro no se le
garantizó las condiciones adecuadas de acceso al examen ni los servicios de
apoyo concebidos en función de sus necesidades individuales. El Icetex señalaba
que la condonación de la deuda solo operaba para los estudiantes que contaran
con resultados ubicados en el decil superior del área en que se desempeñan. Esta
Corporación evidenció que en efecto el joven había concursado en condiciones de
desigualdad, pues no se habían tenido en cuenta sus diferencias y
excepcionalidades al momento de presentar la prueba. En ese orden, y atendiendo
las buenas calificaciones del joven, se ordenó al Icetex condonar el crédito
educativo.
44. En la sentencia T-079 de 2015, se examinó si una alcaldía
que había creado becas para los mejores bachilleres, trasgredía los
derechos a la educación, la igualdad y el debido proceso de una joven de
escasos recursos que pertenecía a una comunidad indígena, con la decisión de
negarle el incentivo educativo. La entidad territorial afirmó que no fue
posible conceder la beca, pues al verificar la base de datos del Sisbén,
advirtió que el puntaje asignado a la menor no era suficiente. En el trámite de
tutela, la accionante demostró que ese puntaje era erróneo. La Sala Sexta de
Revisión sostuvo que la entidad territorial había vulnerado la garantía
fundamental al debido proceso, pues “suprimió de toda posibilidad a la comunidad educativa de
aportar o controvertir las pruebas que se consideraran necesarias en el
desarrollo de la actuación administrativa y asumió con ello que la labor de
verificación de sus propias bases de datos dotaba de veracidad la información
obtenida”. Por consiguiente, amparó el derecho fundamental a la
educación de la accionante ordenando la entrega del beneficio económico
reclamado.[109]
45. En la decisión T-689 de 2016, la Corte analizó tres
casos en los cuales se demandaba al Icetex por presuntas irregularidades
sobrevenidas en el proceso de adjudicación de créditos educativos dentro del
programa “Ser Pilo Paga 2”. La controversia se suscitó porque la entidad
no tuvo en cuenta el puntaje del Sisbén de los accionantes, y como
consecuencia, los excluyó del programa. La Sala constató que pese a no haber
sido debidamente acreditado el puntaje dentro de la convocatoria, los
peticionarios sí se encontraban dentro los puntos de corte establecidos; de tal
manera, concluyó que el Icetex había y vulnerado los derechos al debido proceso
y a la educación.[110]
46. Por su parte, la sentencia T-013 de 2017, estudió
una acción de tutela interpuesta contra el Icetex, tras considerar que el
requisito de cancelar el 50% de la deuda para acceder a una nueva modalidad de
crédito quebrantaba los derechos fundamentales a la educación y a la igualdad
de la parte accionante. La Sala de Revisión advirtió que existía un hecho
superado, por cuanto en el transcurso del proceso la entidad había realizado el
cambio de la modalidad y había amortizado el pago de la deuda inicial en forma
mensual. No obstante, indicó que efectivamente se había presentado la
vulneración iusfundamental alegada, al no permitir “en un primer momento”
el cambio de la modalidad del préstamo.
47. La providencia T-653 de 2017, conoció otra acción
presentada en contra del Icetex por considerar que dicha entidad vulneró los
derechos a la educación, de petición, a la igualdad y a la dignidad humana de
la parte actora, al negarle la posibilidad de continuar con la legalización del
crédito condonable correspondiente a la convocatoria del Fondo Especial de
Créditos Educativos para las Comunidades Negras 2016-2, el cual le había sido
aprobado. El instituto de crédito fundamentó su negativa en una inconsistencia
entre la información consignada en el formulario de inscripción y la presentada
en los documentos de legalización del crédito (error al digitar el número del
semestre). La Sala de Revisión concluyó que en realidad existía la afectación
fundamental, ya que al  tratarse de un error subsanable, la medida adoptada por
el Icetex se tornaba desproporcionada y contraria a la finalidad de la
convocatoria.[111]
48. Para finalizar, en el fallo T-302 de 2018, la
Sala Séptima de Revisión examinó el recurso de amparo presentado en favor de un
joven de 17 años, al cual se le imposibilitaba postularse antes de la fecha de
cierre de la convocatoria al programa Ser Pilo Paga 4, por no haber sido
calificado en la encuesta del Sisbén en la fecha de corte establecida por el
Icetex. Al resolver el caso, argumentó que no se presentaba una vulneración al
derecho a la educación pues la entidad había actuado dentro del marco de sus
competencias al exigir un requisito legal de obligatorio cumplimiento para
todos los jóvenes interesados en acceder al programa Ser Pilo Paga; empero, estableció
que en aras de velar por la realización de una justicia real y material, se
protegería el derecho a la educación del menor, dado que sus expectativas de
continuar con sus estudios superiores se habían visto truncadas por un criterio
formal de selección. De tal manera, se ordenó al Icetex admitir la postulación
del accionante y determinar si podía considerarse como beneficiario del
señalado programa.
Como se puede apreciar en la jurisprudencia enunciada, en
relación con los derechos a la igualdad y a la educación superior no existe un
precedente idéntico proferido por esta Corporación para decidir el asunto
sometido a conocimiento. No obstante, los anteriores pronunciamientos han
establecido reglas jurisprudenciales que podrían ser de utilidad en la tarea
que en esta oportunidad emprende la Corte.
Caso concreto
Verificación del cumplimiento de
los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela
48. La Sala encuentra acreditados los
requisitos de procedibilidad de la acción, como pasa a exponerse:
i) En cuanto a la legitimación en la causa, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la
Constitución, en concordancia con los artículos 1° y 10° del Decreto 2591 de
1991, el señor Gustavo Rafael Guerra Acosta está legitimado por activa, toda vez que ostenta la titularidad
de los derechos a la igualdad y a la educación que se alegan desconocidos en el
trámite.
En
punto a la legitimación en la causa por pasiva, el artículo 86 del texto
superior refiere que la acción de tutela puede ser impetrada ante cualquier
autoridad pública que haya desconocido o amenazada algún derecho de rango
fundamental.
En
el asunto bajo examen, el accionante predica la vulneración de sus derechos atendiendo
la negativa de dos pretensiones, la primera, la falta de inclusión en el Fondo para
las Víctimas, lo que a su vez conlleva a la ausencia de condonación del crédito
y, la segunda, la negativa de aplicarle los instrumentos propios del Reglamento
General del Crédito, para acceder también por este medio a la condonación de la
deuda.
Pues
bien, de cara a la primera censura, las entidades que en principio estarían
llamadas a hacer cesar la presunta vulneración de los derechos del señor Guerra
Acosta son las integrantes de la Junta Administradora del  de Reparación para
el Acceso a la Educación de la Población Víctima del Conflicto Armado, puesto
que de conformidad con el artículo 21 del Reglamento Operativo, estas tienen la
facultad de decidir acerca de la condonación del crédito.
En
ese orden, es claro que el Ministerio de Educación Nacional, el Icetex, la
UARIV y la Alcaldía Mayor de Bogotá –Secretaría de Educación Distrital y Alta
Consejería para los Derechos de las Víctimas del conflicto-, al conformar la
mencionada Junta,[112] se encuentran
legitimadas en la causa por pasiva.
Respecto
de la segunda pretensión, igualmente el Icetex estaría legitimado, al ser quien
resuelve las solicitudes de condonación de las obligaciones contraídas con
arreglo al reglamento general.
ii) En relación
con el principio de inmediatez, tampoco existe obstáculo para abordar el fondo del
asunto, pues el peticionario tuvo conocimiento de la negativa definitiva del
Icetex frente a la condonación del crédito el día 17 de julio de 2018 (fecha en
la que se le allego la comunicación que advertía del “inicio de la época de
pago total del crédito”) e interpuso la acción de tutela el 22 de agosto de
2018, esto es, aproximadamente un mes después. No cabe duda, entonces, de que
persiguió la protección oportuna de las prerrogativas afectadas.
iii) Con fundamento al requisito de
subsidiariedad, es preciso anotar que según el Acuerdo nº. 013 de 2007,
emanado de la Junta Directiva del Icetex,[113] los
actos que realiza la entidad para el desarrollo de sus actividades comerciales
y para el cumplimiento de su objeto, se rigen por las disposiciones del derecho
privado;[114] de
ahí que, prima facie, sea posible concluir que el actor debió acudir al proceso declarativo verbal para resolver la
controversia presentada ante el juez de constitucional, máxime cuando la
pretensión de tutela presenta connotaciones económicas.
No obstante, teniendo en cuenta
la naturaleza fundamental de los derechos presuntamente vulnerados (igualdad, educación),
así como la condición de sujeto de especial protección constitucional que
ostenta el peticionario, es necesario indicar que -contrario a lo establecido por los
jueces de instancia-, el señor Guerra Acosta carece de los medios de defensa
materialmente idóneos para lograr la protección de los derechos fundamentales a
la igualdad y a la educación.
Efectivamente, no se debe
desconocer que las víctimas del conflicto armado interno merecen una especial
protección constitucional que, en el marco de la procedibilidad de la acción de
tutela, conlleva a que el funcionario judicial constate si el medio de defensa
judicial tiene
la entidad suficiente para dar una respuesta diligente, célere, integral y
oportuna al actor.
Pues bien, habrá de señalarse que
la duración y complejidad de las acciones que concurren en el ordenamiento
jurídico civil tienen la virtualidad de postergar por años la efectiva garantía
de las facultades amenazadas; de manera que el medio de defensa no constituye
una solución diligente, célere y oportuna.
De otro lado, tampoco confiere
una respuesta integral a la problemática planteada, pues en el marco del
proceso declarativo se busca obtener la certeza acerca de la existencia de un
derecho, lo cual se verificaría con arreglo a la Ley, las cláusulas
contractuales y eventualmente el reglamento de crédito, dejando de lado la
dimensión constitucional de la discusión, esto es, la presunta afectación iusfundamental
de cara a la tensión entre los derechos en juego (igualdad y educación) y al
juicio de constitucionalidad sobre las medidas adoptadas por el Icetex[115] que le compete al juez de
tutela.
Por consiguiente, se debe
concluir que en el presente asunto el recurso de amparo es el medio de defensa
judicial idóneo y eficaz.
En
resumen, se estima que la acción de tutela es procedente para realizar el
estudio de fondo de la solicitud de amparo, pues, existe legitimación en la
causa por activa y pasiva; el término de presentación de la demanda se ajusta
al principio de inmediatez y, se cumple el principio de subsidiariedad.
Análisis de la vulneración que se
alega
49. Debe la
Sala establecer si la entidades que conforman el extremo pasivo de la litis,
vulneraron el derecho fundamental a la igualdad, y el derecho a la educación
del señor Guerra Acosta, al abstenerse de condonar el 100% del crédito
educativo línea Acces en modalidad de sostenimiento adquirido con el Icetex en
el año 2013 (el cual asciende a un valor aproximado de $20.212.729), a pesar de
que acreditó su calidad de víctima del conflicto armado en el año 2014 y de que
cumplió los requisitos para realizar la postulación a la Convocatoria 2015-II
del Fondo para la Educación de las Víctimas.
50. Se
estudiarán entonces los requisitos establecidos en el Reglamento Operativo del
Fondo de Reparación para el Acceso a la Educación de la Población Víctima del
Conflicto Armado y las actuaciones adelantadas por el Icetex en la Convocatoria
2015-II, con la finalidad de comprobar si en efecto existió alguna medida
discriminatoria consumada en contra del accionante, que a su vez comprometió el
derecho a la educación; posteriormente, se analizarán las exigencias del
Reglamento de Crédito Educativo, para clarificar si en la modalidad de
sostenimiento también es posible acceder a la condonación de la deuda y bajo
cuáles supuestos.
Derecho a
la igualdad, Convocatoria 2015-II
51.  Conforme
a lo indicado en el acápite pertinente, la Sala considera que el examen de la
actuación presuntamente trasgresora del derecho a la igualdad deberá efectuarse
bajo el test integrado de igualdad estricto, toda vez que la medida enjuiciada
habría generado un trato diferencial y restrictivo entre sujetos víctimas del
conflicto armado interno, quienes por mandato del artículo 13 inciso 2º de la
Carta Política merecen acciones afirmativas por parte del Estado,[116] especialmente,
de cara a la garantía del derecho a la educación, desde la faceta de
accesibilidad al nivel de formación superior.[117]
En este
punto es importante clarificar que el señor Guerra Acosta adquirió el crédito educativo
con el Icetex en el primer semestre del año 2013, momento para el cual aún no
había sido declarada su condición de víctima del conflicto armado. Así, solo hasta
que obtuvo su inclusión en el RUV decidió postularse a la Convocatoria del
Fondo en mención y requerir al Icetex los beneficios que le otorgarían dicha
calidad, petición que fue estudiada y resuelta de fondo por la entidad. De ahí
que cuando presentó su solicitud de crédito condonable, en realidad ya había
recibido 5 giros, con cargo al préstamo línea Acces – Sostenimiento.
Pues bien, para
iniciar la primera etapa del test de constitucionalidad de las medidas
enjuiciadas, se determinará si: (i) los supuestos de hecho son
susceptibles de compararse. Ciertamente, no cabe duda del cumplimiento del
presente elemento, dado que las circunstancias fácticas se enmarcan dentro de
la Convocatoria 2015-II del Fondo para el acceso a la educación superior de las
víctimas; en ese sentido, se trata de la misma situación de hecho, en la que además
todos los sujetos ostentan la calidad de víctimas del conflicto armado interno.
(ii) En el
plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o
igual entre desiguales. Para
analizar esta segunda etapa del juicio integrado de comparación, conviene
considerar el contenido normativo de la convocatoria analizada. Como se indicó,
el artículo 8º del Reglamento Interno establece los criterios según los cuales
la Junta Administradora procederá a evaluar y a calificar las solicitudes de crédito que
cumplan con los requisitos de postulación, a saber: el puesto ocupado en las
pruebas de Estado, el promedio obtenido en el semestre académico inmediatamente
anterior, el estrato socioeconómico,[118] la
institución de educación superior,[119] la
procedencia de la Institución de Educación Media, ser sujeto de especial
protección constitucional[120] y
la reparación.[121]
Si
concordamos los señalados criterios, con los elementos allegados al trámite de
tutela por parte del Icetex, por cada ítem de calificación correspondía asignar
el siguiente puntaje:
Criterios
Puntuación
Puesto ocupado en las Pruebas de Estado
1-100
35
101-200
30
201-300
30
301-400
20
401-500
20
501-600
10
601-700
10
701-800
5
801-900
5
901-1000
0
Promedio obtenido en el semestre inmediatamente
anterior
4.50-5.00
35
4.00-4.49
30
3.50-3.99
20
3.00-3.49
25
Estrato Socioeconómico (el nivel del Sisbén
excluye el estrato socioeconómico)
Pertenecer
al Sisbén (nivel 1 y 2)
25
Pertenecer
a un estrato socioeconómico 1
25
Pertenecer
a un estrato socioeconómico 2
20
Pertenecer
a un estrato socioeconómico 3
15
Pertenecer
a un estrato socioeconómico 4
5
Institución de Educación Superior
Programa
Académico con acreditación de Alta Calidad del Consejo Nacional de
Acreditación - CNA
10
Disminución
de las tasas de deserción reportado en el Sistema para la Prevención de la
Deserción de la Educación Superior -SPADIES-
5
Procedencia de la Institución de Educación Media
Rural
15
Urbana
10
Sujetos de Especial Protección Constitucional
Mujeres
10
Mujeres
cabeza de familia
10
Víctimas
de violencia sexual
10
Grupos
étnicos
10
Población
afrodescendiente
10
Personas
en situaciones de Discapacidad - Dishabilidad
10
Reparación
Sujetos
de reparación colectiva
5
Mesa
de víctimas
5
Retorno
y/o reubicación en la ciudad de Bogotá
5
Para el
caso del señor Guerra Acosta, se tiene que obtuvo la una calificación de 85
puntos, tras acreditar el cumplimiento de los ítems que se señalan:
Criterios
Puntuación
Calificación
Puesto ocupado en las Pruebas de Estado
1-100
35
0[122]
101-200
30
201-300
30
301-400
20
401-500
20
501-600
10
601-700
10
701-800
5
801-900
5
901-1000
0
Promedio obtenido en el semestre inmediatamente
anterior
4.50-5.00
35
35
4.00-4.49
30
3.50-3.99
20
3.00-3.49
25
Estrato Socioeconómico (el nivel del Sisbén
excluye el estrato socioeconómico)
Pertenecer
al Sisbén (nivel 1 y 2)
25
Pertenecer
a un estrato socioeconómico 1
25
25
Pertenecer
a un estrato socioeconómico 2
20
Pertenecer
a un estrato socioeconómico 3
15
Pertenecer
a un estrato socioeconómico 4
5
Institución de Educación Superior
Programa
Académico con acreditación de Alta Calidad del Consejo Nacional de
Acreditación - CNA
10
0
Disminución
de las tasas de deserción reportado en el Sistema para la Prevención de la
Deserción de la Educación Superior -SPADIES-
5
5
Procedencia de la Institución de Educación Media
Rural
15
0
Urbana
10
10
Sujetos de Especial Protección Constitucional
Mujeres
10
0
Mujeres
cabeza de familia
10
0
Víctimas
de violencia sexual
10
0
Grupos
étnicos
10
0
Población
afrodescendiente
10
0
Personas
en situaciones de Discapacidad - Dishabilidad
10
0
Reparación
Sujetos
de reparación colectiva
5
0
Mesa
de víctimas
5
0
Retorno
y/o reubicación en la ciudad de Bogotá
5
0
Total
85
Sin
embargo, los 1.017 aspirantes que fueron seleccionados para la adjudicación del
crédito educativo condonable alcanzaron puntajes de 90 a 130 puntos. Prueba
de ello es la certificación de la Vicepresidencia de Fondos en Administración
del Icetex, allegada tras el decreto probatorio.[123]
51. En ese
orden, observa la Sala que ni en el plano fáctico o el jurídico existe un trato
desigual entre iguales o igual entre desiguales. En efecto, el parámetro
normativo a aplicar entre iguales (los aspirantes) era el mismo, esto es, el
Reglamento Operativo del Fondo, lo que implica que todos se sometieron a
idénticos criterios de postulación y a equivalentes criterios de calificación;
de ahí que no hay lugar a predicar la desigualdad jurídica entre iguales.
Por el
contrario, en el plano fáctico no era posible dar al señor Guerra Acosta el
mismo tratamiento que a los participantes que fueron seleccionados para la
adjudicación del crédito, ya que su puntaje se encontraba por debajo de los puntos
de corte, esto es 90. Así las cosas, toda vez que el accionante no estaba en
iguales condiciones que los aspirantes seleccionados, no era dable exigir a la
Junta Administradora del Fondo la igualdad en el trato (la adjudicación de
crédito condonable).
Sobre este
punto conviene destacar que si bien el peticionario –debido a su condición de
víctima del conflicto armado interno-, es un sujeto de especial protección
constitucional, circunstancia que lo hace merecedor de acciones afirmativas por
parte del Estado, no es menos cierto que las personas que acudieron y acuden a
la convocatoria lo hacen bajo la misma condición de especial; de manera que, en
principio, todos son merecedores de las acciones afirmativas del Estado.
Precisamente
atendiendo lo anterior, es que las entidades ahora accionadas conformaron el
Fondo de Reparación para el Acceso a la Educación Superior de las personas
víctimas, como un instrumento que permita lograr en alguna medida la igualdad
material de quienes han sido sometidos a situaciones límite. Con todo, no se
debe perder de vista que la educación superior es un derecho de aplicación
progresiva, no inmediata y, en ese sentido su ejercicio dependerá de las
posibilidades financieras del Estado.
52. En
consecuencia, la Corte evidencia que en realidad las entidades accionadas al
excluir al actor de la Convocatoria 2015-II, no adoptaron ninguna medida
discriminatoria en su contra; razón por la cual no es posible predicar la
vulneración de su derecho a la igualdad.
Derecho a
la igualdad, condonación del crédito a través de requisitos generales
53. En
cuanto a la posible trasgresión de este derecho frente a la negativa para
conceder la extinción de la deuda según los requisitos generales establecidos
en el Reglamento de Crédito del Icetex, la Sala aprecia que el accionante no
aportó elementos de comparación que permitieren efectuar el juicio de
constitucionalidad de las medidas presuntamente discriminatorias.
No
obstante, se estima pertinente esclarecer que en el asunto tampoco había lugar
a condonar la deuda, con fundamento en que: el artículo 6º del Acuerdo nº. 009
de 2011[124]
indica que el crédito destinado a sostenimiento –como el otorgado al actor- se asignará
en cuantías de uno (1) a (5) smmlv; en correspondencia, el artículo 7º de la misma
norma, precisa que los estudiantes se encuentren registrados en los niveles I o
II del Sisbén, podrán obtener un subsidio del 25% del valor del crédito.
A la par,
estas disposiciones deben ser leídas sistemáticamente con el Acuerdo 008 de
2011, según el cual, los estudiantes que se gradúen y se encuentren
registrados en los niveles I o II del Sisbén pueden solicitar la
condonación del 25% del valor del crédito; excepto, si la modalidad de la
financiación es sostenimiento, por cuanto para esta se aplica específicamente
un subsidio de igual porcentaje. De manera que, en la práctica, la condonación
por graduación y el subsidio para los créditos de sostenimiento tienen el mismo
efecto, reducir el 25% del capital de la deuda. Por tal motivo se aprecia razonable
que ambos no puedan ser aplicados en las mismas modalidades de créditos.
54.
Conforme a lo anterior, a folio 51 del expediente se observa una certificación
del grupo coordinador de cartera del Icetex, por la cual se relacionan los
desembolsos efectuados al accionante por concepto del crédito de sostenimiento,
así como los descuentos por subsidio del 25% realizados al valor total girado.
En este
orden de ideas, la Sala estima que en
virtud de lo consagrado en el Reglamento del Crédito Educativo del Icetex, tampoco
había lugar a condonar la deuda.
Derecho a la educación
55. El señor Guerra Acosta
igualmente considera vulnerado su derecho a la educación, debido a la renuencia
de las accionadas de concederle los beneficios económicos a los que tendría
derecho. La Sala advierte que dentro del trámite constitucional no quedó
establecido que al actor se le hubieren impuesto barreras injustificadas frente
al ejercicio de su derecho a la educación.
Por el contrario, se aprecia
que el Icetex garantizó la efectividad de su derecho a través de la concesión
de un crédito para sostenimiento, fomentando a la vez su acceso y permanencia
en el sistema educativo superior desde el primer semestre académico (2013-I), hasta
la fecha de culminación de su plan de estudios. En esa medida, el Icetex
cumplió con su misión de priorizar la inversión atendiendo al mérito y a la
población de escasos recursos económicos mediante la canalización de los
recursos.
Se debe indicar que las
reglas del crédito se encontraban definidas desde el principio, por lo cual no se
aprecia válido exhibir extrañeza con el inicio de la época de pago; además, es
necesario que la Sala destaque que la entidad accionada ha puesto al alcance
del actor diferentes posibilidades con el fin de facilitarle la cancelación de
la deuda; por ejemplo, a pesar  de que en principio se había generado un plan
de pagos a partir del 5 de agosto de 2018, posteriormente le fue concedido “el
congelamiento o suspensión de la cuota” por el término de 6 meses (octubre
de 2018 a marzo de 2019), de manera que el próximo pago de se debería efectuar
en abril de 2019, tras lo cual, puede solicitar una nueva suspensión por un
término igual.
De manera
semejante, de los documentos obrantes en el cartulario se colige que la entidad
no cerró la posibilidad de que el peticionario, aunque pertenecía a una línea
de crédito diferente, participara y fuera calificado en condiciones de
objetividad en la convocatoria del Fondo de Reparación para el Acceso a la
Educación Superior de las Víctimas; incluso, después de informársele que su
estado era no aprobado, se le indicó que podía participar en las
subsiguientes ofertas de créditos condonables; cuestión diferente es que el
actor haya hecho caso omiso a tal invitación.
Por
consiguiente, se reitera que en el asunto sometido a conocimiento de la Corte
en esta oportunidad no se aprecia la endilgada vulneración de las prerrogativas
a la igualdad y a la educación.
Acotación
Final
56.
Teniendo en cuenta el contenido de los apartados resolutivos de las sentencia
de primera instancia, la Sala estima necesario realizar las siguientes
precisiones; en efecto, el despacho judicial decidió “negar por improcedente
la protección de los derechos fundamentales reclamados por el accionante”
y, en ese orden, introdujo consideraciones tanto de improcedencia, como de
ausencia de vulneración; así:
Razones
de improcedencia
Razones
de fondo
Explicó
que “en el caso particular, no hay vulneración a los derecho alegados (…)
toda vez que los conflictos jurídicos en materia de reconocimiento
prestacional deben ser tramitados a través de los mecanismos judiciales
ordinarios”.
Resaltó
que inicialmente el accionante aplicó a una línea de crédito diferente a la
del Fondo para las Víctimas del Conflicto Armado, en cuya modalidad no hay
lugar a condonar la deuda; así mismo, señaló que si bien con posterioridad el
señor Guerra Acosta sí se postuló a la convocatoria para créditos
condonables, por razones presupuestales del fondo no pudo ser
preseleccionado.
En
síntesis, el juez sostuvo que “resulta improcedente la tutela pues no se
vulneran los derechos fundamentales invocados por el accionante, por cuanto la
entidad accionada garantizó la permanencia en la educación superior (…) y la
acción de tutela no es el mecanismo para acceder a pretensiones de carácter
económicas”. Negrilla fuera del original.
57. Como se
señaló, para que la acción de tutela se considere procedente, es necesario
verificar la concurrencia de los requisitos señalados en el artículo 86[125] de la
Carta y desarrollados en el Decreto Estatutario 2591 de 1991.[126] Estos
son, legitimación en la causa activa y pasiva, inmediatez y subsidiariedad.
Pues bien,
al ser requisitos de procedibilidad, su estudio supone el primer escaño de
análisis que debe realizar el juez constitucional en una acción de tutela. Dependiendo
de la verificación de cada uno de ellos en el caso concreto, se declarará superado
este escrutinio y, subsiguientemente, se realizará el examen de fondo de la
solicitud; en caso contrario, se declarará la improcedencia de la
acción.
58. Con el
estudio de fondo, se busca establecer si la conducta activa u omisiva de la autoridad
o el particular, ciertamente amenazó o vulneró prerrogativas fundamentales. En
caso de apreciar la trasgresión, se tutelarán los derechos y proferirán las
órdenes de restablecimiento pertinentes; de otro lado, si no se encuentra menoscabo
en la conducta, se negará la protección.
En tal
sentido, carece de técnica constitucional que la ratio decidendi de una
sentencia de tutela esté formada tanto por argumentos de improcedibilidad, como
por razones de fondo, ya que, como se advirtió, el análisis material de la
acción de tutela requiere que la petición de amparo haya superado
satisfactoriamente dicho estudio.
59. En la
sentencia T-883 de 2008, la Corte explicó que negar la acción implica un
análisis sustancial, mientras que la improcedencia supone la ausencia de los
requisitos procesales indispensables para que el juez pueda adoptar la decisión
de fondo; en ese sentido, aseveró que ante la falta de requisitos “lógico-jurídicos”
el fallador de instancia debe declarar la improcedencia, no denegar el amparo:[127]
“Como
fue indicado con anterioridad, en materia constitucional - para el caso del
estudio concreto de constitucionalidad vía de amparo o tutela - existen unas
causales legales específicas de procedencia e improcedencia contempladas en los
artículos 5º y 6° del Decreto 2591 de 1991. Denegar la acción implica un
análisis de fondo, mientras que la improcedencia supone la ausencia de los requisitos
procesales indispensables para que se constituya regularmente la relación
procesal o proceso y el juez pueda tomar una decisión de fondo sobre el asunto
sometido a su consideración.
En
este orden de ideas, ante la ausencia de un requisito lógico-jurídico esencial
para que la relación procesal pudiera constituirse, el juez de instancia debió
haber declarado improcedente la acción, mas resolvió denegar el amparo
solicitado, lo que equivale a decir que, tras un análisis de fondo, la
accionante no tenía derecho al amparo. De esta forma, la Sala revocará la
sentencia de instancia y en su lugar declarará improcedente la acción
interpuesta.”
60. Incluso,
esta Corporación ha declarado la improcedencia del mecanismo de amparo, partiendo
de una interpretación sistemática de la Constitución y de los artículos 5º y 6º
del Decreto 2591 de 1991, según la cual, la acción u omisión cometida por los
particulares o por la autoridad pública que vulnere o amenace un derecho
fundamental, también es un requisito lógico-jurídico para la procedencia de la
acción tuitiva.
En otras
palabras, para que la acción de tutela resulte procedente, se requiere, además
de la legitimación, la inmediatez y la subsidiariedad, que las acciones u
omisiones existan, que se hayan concretado en el mundo material y jurídico, “ya
que sin la existencia de un acto concreto no hay conducta específica
activa u omisiva de la cual proteger al interesado”,[128] caso
en el cual igualmente es necesario declarar la improcedencia, pues el recurso
de amparo no está dado sobre la base de acciones u omisiones inexistentes,
presuntas o hipotéticas.[129]
61. En
suma, frente a la ausencia de alguna de las causales contempladas en el
artículo 86 superior, en concordancia con los artículos 5º y 6° del Decreto Estatuario
2591 de 1991, el juez de instancia deberá declarar la improcedencia de
la acción y se abstenerse de evaluar los elementos de la trasgresión invocada; al
contrario, si tras superarse el análisis de procedibilidad no se halla
afectación en la conducta activa u omisiva de la entidad o el particular, la
fórmula a adoptar será negar el amparo.
62. Conforme
a lo expuesto, la Sala Octava de Revisión revocará la sentencia de segunda
instancia proferida el 24 de octubre de 2018 la Sala de Decisión Penal del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta, a través de la cual se
confirmó el fallo expedido el 3 de septiembre de 2018 por el Juzgado Segundo
Penal del Circuito de Ocaña en el entendido de que la acción de tutela era
improcedente; para en su lugar, negar la protección invocada, toda vez que la
Sala encontró que el recurso de amparo es procedente, empero, la conducta del
Icetex no configuró una amenaza o vulneración a los derechos a la igualdad y a
la educación del señor Guerra Acosta.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Por las razones expuestas en
este fallo, REVOCAR la
sentencia proferida el 24 de octubre de 2018 por la Sala de Decisión Penal del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta, a través de la cual se
confirmó la decisión del 3 de septiembre de 2018 expedida por el Juzgado
Segundo Penal del Circuito de Ocaña –Norte de Santander-, en el entendido que
la acción de tutela resultaba improcedente; para en su lugar NEGAR la
protección de los derechos fundamentales a la igualdad y a la educación
invocada por el señor Gustavo Rafael Guerra Acosta.
SEGUNDO.- Por Secretaría General, LÍBRESE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese y cúmplase,
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
Con
salvamento de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO
DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA
T-214/19
ACCION DE TUTELA CONTRA EL ICETEX-Se debió declarar su improcedencia por cuanto no existía ningún litigio
que girara en torno a la afectación de derechos fundamentales (salvamento de
voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA EL ICETEX-No se comparte que las únicas razones que puedan soportar su
improcedencia sean las previstas en art.6 del Decreto 2591 por cuanto, art. 86
de la Constitución y art. 5 del anterior decreto envuelve causal de
improcedencia (salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA EL ICETEX-No resultaba procedente en la medida que incumplía requisito de
subsidiariedad (salvamento de voto)
Referencia:
T-7.138.612
Magistrado ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Con el acostumbrado respeto por
las decisiones de la Corte Constitucional, suscribo este salvamento de voto en
relación con la decisión adoptada por la Sala Octava de Revisión en el asunto
de la referencia, con fundamento en las siguientes consideraciones:
1.
La
Sala Octava de Decisión de la Corte Constitucional consideró que debía
denegarse el amparo, porque la conducta del ICETEX no implicaba ninguna amenaza
o vulneración a los derechos fundamentales del actor. Discrepo de esa
decisión, no porque estime que se debió acceder a la tutela, sino porque en este caso no
existía ningún litigio que girara en torno a la afectación de derechos
fundamentales. En consecuencia se debió declarar su improcedencia.
2.
No comparto que las únicas razones que puedan soportar la
improcedencia de la acción sean las previstas en el artículo 6 del
Decreto 2591 de 1991. Por el contrario, el objeto de la tutela –descrito  en el
artículo 86 de la Constitución y en el artículo 5 del Decreto 2591– envuelve una
causal implícita de improcedencia, según la cual ese medio no es procesalmente
apto cuando los hechos del caso son insuficientes para sustentar una potencial
violación de derechos fundamentales, y por ende, sea un asunto sin relevancia
constitucional.
3.
En
esta oportunidad, los hechos y pretensiones del litigio eran incapaces de
fundamentar la violación de los derechos fundamentales alegados, por cinco
razones: (i) la pretensión implicaba una aspiración económica ajena a las
condiciones pactadas para el crédito otorgado y a lo dispuesto en las políticas
públicas previstas para esos casos, (ii) no se propuso la forma en que la falta
de esa prestación, a la que aspiraba, fuese capaz de impactar su mínimo vital,
(iii) era imposible que la falta de dicha aspiración prestacional afectara el
derecho a la educación del actor, pues este ya había terminado sus estudios
superiores, (iv) tampoco se sugirió la forma como se materializaba un eventual tratamiento
diferenciado respecto de otros sujetos en las mismas condiciones, (v) no se sugirió
la existencia de un incumplimiento contractual por parte del ICETEX del que se
pudiera derivar una potencial violación a un derecho fundamental. En suma, lo
que el accionante pedía era que el juez de tutela modificara el sistema de
políticas públicas de apoyo a la educación superior sólo por haber quedado por
fuera de la ayuda que deseaba. Como se advierte fácilmente, tales
circunstancias son materialmente incapaces de fundar una potencial violación a
un derecho fundamental, y por tal razón, no son aspectos que puedan ser
ventilados en la acción de tutela.
4.
En
un sentido similar, considero que la acción no resultaba procedente en la
medida que incumplía el requisito de subsidiariedad. En este caso la Sala
estimó que dicho aspecto se encontraba satisfecho porque la vía ordinaria
disponible (el procedimiento declarativo verbal) no era idóneo en razón de la
condición de víctima del conflicto armado del actor. Sin embargo, la
pertenencia a una categoría de especial protección constitucional no puede
tomarse como una especie de vulnerabilidad general. Por el contrario, esta debe
analizarse en concreto para establecer si de allí se deriva una circunstancia
de debilidad específica que deba ser atendida por el juez constitucional. En
esta oportunidad, la condición de víctima no resultaba  suficiente para eximir
al actor del proceso ordinario, puesto que el accionante ya terminó
sus estudios de derecho y, por ello, cuenta con las condiciones que le permiten
superar las posibles circunstancias de debilidad en lo relacionado específicamente
con el ejercicio de las acciones jurisdiccionales.
5.
Tampoco comparto que las acciones ordinarias sólo estén llamadas a
evaluar los litigios a la luz de la ley (como se señala al final de la
consideración 48). Dicho razonamiento olvida que la Constitución tiene carácter
normativo  (artículo 4) y, que por tanto, existe el deber de aplicarla en todos
los contextos jurisdiccionales y administrativos. Igualmente, aquel postulado
desconoce el sentido de la subsidiariedad de la tutela. Como refirió la Sala
Plena en  Sentencia SU-005 de 2018 “los distintos mecanismos judiciales
previstos en la ley han sido establecidos para garantizar la vigencia de los
derechos constitucionales, incluidos los de carácter fundamental. De ahí que la
Constitución defina la tutela como un mecanismo subsidiario frente a los demás
medios de defensa judicial, los cuales son, entonces, los instrumentos
preferentes a los que deben acudir las personas para lograr la protección de
sus derechos, tal como disponen el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución
Política, el numeral 1 del artículo 6 y el inciso 1° del artículo 8 del Decreto
2591 de 1991” (consideración 115). Por lo anterior, que se aluda
discursivamente a derechos fundamentales no puede entenderse como una razón
válida o suficiente para descartar la procedencia de las vías ordinarias de
defensa, menos aún en un contexto en el que el litigio no logra superar los
efectos meramente patrimoniales.
Fecha
ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] En adelante Icetex.
[2] Los hechos narrados por el accionante fueron complementados con las
pruebas que obran en el expediente.
[3] De
su primo Jorge Eliécer de Oro Guerra.
[4] De
la vereda Palma de Vino, municipio de Chibolo, Magdalena, hacía el
corregimiento de Las Vegas, municipio de Chimichagua, César.
[5] Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. El
artículo 51 de la Ley 1448 contempla que las víctimas deben ser incluidas
dentro de las líneas especiales de crédito y subsidios del Icetex; en
desarrollo de esta norma, se han establecido los siguientes beneficios para la
población víctima: i) Participación prioritaria en las líneas y modalidades
especiales de crédito educativo, así como en los subsidios financiados por la
Nación (art. 95, Dto. 4800 de 2011); e ii) inclusión dentro de las
líneas especiales de crédito y subsidio a la tasa de interés y al sostenimiento
(art. 88, Dto. 4633 de 2011). Por su parte, el Decreto 4635 del 2011 (por el
cual se dictan medidas de asistencia para las víctimas pertenecientes a las
comunidades afrocolombianas, raizales y palenqueras), establece que el
Ministerio de Educación Nacional transferirá al Icetex fondos con el fin de
financiar la formación de 598 estudiantes que se ubiquen entre los mejores
puestos de las Pruebas Saber 11 y se encuentren registrados en la versión III
del Sisbén, quienes podrán acceder a un crédito condonable para matrícula hasta
de 11 smmlv y a un subsidio de sostenimiento de 1.5 smmlv por semestre.
[6] En adelante Fondo para las Víctimas del Conflicto Armado.
[7] Condonación
del 100% del crédito una vez se obtenga el grado académico.
[8] Mientras se encontraba cursando 5º semestre de derecho.
[9] Convocatoria
para el período 2015-II.
[10] Cuaderno de primera instancia. Folio 8.
[11] Cuaderno
de primera instancia. Folio 12.
[12] Cuaderno
de primera instancia. Folio 13.
[13] Cuaderno
de primera instancia. Folio 14.
[14] Cuaderno
de primera instancia. Folio 15.
[15] Cuaderno
de primera instancia. Folio 16.
[16] Cuaderno
de primera instancia. Folio 17.
[17] Cuaderno
de primera instancia. Folio 19.
[18] Cuaderno
de primera instancia. Folio 21.
[19] Cuaderno
de primera instancia. Folio 22.
[20] Cuaderno
de primera instancia. Folios 51 y 52.
[21] Cuaderno
de la Corte. Folios 86 a 90.
[22] Según
lo indicado por el Icetex, a la Convocatoria se asignaron $17.000.000.000.
[23] Cuaderno
de la Corte. Folios 102 a 109.
[24] Cuaderno
de la Corte. Folios 110 a 114.
[25] Cuaderno
de la Corte. Folios 115 a 120.
[26] Cuaderno
de la Corte. Folios 98 a 100.
[27] Cuaderno
de la Corte. Folios 138 y 139.
[28] Cuaderno
de la Corte. Folio 125.
[29] Cuaderno
de la Corte. Folio 124.
[30] Cuaderno
de la Corte. Folio 123.
[31] Cuaderno
de la Corte. Folios 130 y 131.
[32] Cuaderno
de la Corte. Folio 365.
[33] Sentencia
T-080 de 2018. A su vez, el perjuicio irremediable ha sido definido bajo
ciertos supuestos rigurosos de inminencia, gravedad, urgencia e
impostergabilidad.
[34] “Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de
tutela no procederá: // 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentre el solicitante.”
[35] Las
personas de la tercera edad, discapacitadas, mujeres cabeza de familia,
población desplazada, niños y niñas, entre otros.
[36] Sentencia
T-341 de 2016, SU-655 de 2017 y Sentencia T-393 de 2018, entre
otras.
[37] Sentencia
T-083 de 2018.
[38] Por
el cual se adoptan los Estatutos del Instituto Colombiano de Crédito Educativo
y Estudios Técnicos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez- Icetex.
[39] Acuerdo
nº. 013 de 2007. “Artículo 34. RÉGIMEN JURÍDICO. Los actos que realice el
ICETEX para el desarrollo de sus actividades comerciales o de gestión económica
y financiera, así como aquellos que expida para el cumplimiento de sus
funciones administrativas, estarán sujetos a las disposiciones del derecho
privado.”
[40] Ley
1002 de 2005, artículo 2º.
[41] Conforme
al artículo 2221 del Código Civil, el mutuo o préstamo de consumo es un
contrato en que una de las partes entrega a la otra cierta cantidad de cosas
fungibles con cargo de restituir otras tantas del mismo género y calidad. En
materia comercial, el artículo 1163 del Código de Comercio, indica que salvo
expreso pacto en contrario, el mutuario deberá pagar al mutuante los intereses
legales comerciales de las sumas de dinero o de las cosas recibidas en mutuo.
[42] Ley
1564 de 2012, artículo 422.
[43] Sentencia T-309 de 2016.
[44] Ib.
[45] Sentencia
T-013 de 2017.
[46] Sentencia T-013 de 2017.
[47] Sentencia
T-407 A de 2018.
[48] Ib.
[49] Sentencia
T-299 de 2018.
[50] Sentencia
T-556 de 2015.
[51] Sentencia
T-309 de 2016.
[52] Se
reseña la sentencia T-632 de 2017. M.P.  José Fernando Reyes Cuartas.
[53] Sentencia
T-743 de 2013.
[54] Sentencias
T-321 de 2007 y T-013 de 2017.
[55] “Artículo
67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene
una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia,
a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación
formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la
democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento
cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente. El Estado,
la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria
entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año
de preescolar y nueve de educación básica (…)”.
[56] “Artículo
68. Los particulares podrán fundar establecimientos educativos. La ley
establecerá las condiciones para su creación y gestión. La comunidad educativa
participará en la dirección de las instituciones de educación. (...) Los padres
de familia tendrán derecho de escoger el tipo de educación para sus hijos
menores. En los establecimientos del Estado ninguna persona podrá ser obligada
a recibir educación religiosa. Las integrantes de los grupos étnicos tendrán
derecho a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural. La
erradicación del analfabetismo y la educación de personas con limitaciones
físicas o mentales, o con capacidades excepcionales, son obligaciones
especiales del Estado”.
[57] “Artículo
69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus
directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley
establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado
fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y
privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. El Estado
facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las
personas aptas a la educación superior.”
[58] Sentencia
T-1026 de 2012.
[59] “Artículo
70. El Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de
todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación
permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional en todas
las etapas del proceso de creación de la identidad nacional. La cultura en sus
diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad. El Estado reconoce
la igualdad y dignidad de todas las que conviven en el país. El Estado promoverá
la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores
culturales de la Nación”.
[60] “Artículo
71. La búsqueda del conocimiento y la expresión artística son libres. Los
planes de desarrollo económico y social incluirán el fomento a las ciencias y,
en general, a la cultura. El Estado creará incentivos para personas e
instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás
manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e
instituciones que ejerzan estas actividades”.
[61] Sentencias
T-1227 de 2005, T-787 de 2006,  T-550 de 2007 y T-805 de 2007, T-781
de 2010, entre otras.
[62] “(…)
La educación en todas sus formas y en todos los niveles debe tener las
siguientes cuatro características interrelacionadas:
a) Disponibilidad.  Debe haber instituciones y programas de enseñanza
en cantidad suficiente en el ámbito del Estado Parte. (…)
b) Accesibilidad.  Las instituciones y los programas de enseñanza han
de ser accesibles a todos, sin discriminación, en el ámbito del Estado Parte.
La accesibilidad consta de tres dimensiones que coinciden parcialmente: No
discriminación.  La educación debe ser accesible a todos, especialmente a
los grupos no vulnerables de hecho y de derecho, sin discriminación por ninguno
de los motivos prohibidos (véanse los párrafos 31 a 37 sobre la no
discriminación); Accesibilidad material. La educación ha de ser asequible
materialmente, ya sea por su localización geográfica de acceso razonable (por
ejemplo, una escuela vecinal) o por medio de la tecnología moderna (mediante el
acceso a programas de educación a distancia); Accesibilidad económica. La
educación ha de estar al alcance de todos.  Esta dimensión de la
accesibilidad está condicionada por las diferencias de redacción del párrafo 2
del artículo 13 respecto de la enseñanza primaria, secundaria y superior:
mientras que la enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos, se pide a los
Estados Partes que implanten gradualmente la enseñanza secundaria y superior
gratuita. c) Aceptabilidad. La forma y el fondo de la educación,
comprendidos los programas de estudio y los métodos pedagógicos, han de ser
aceptables (por ejemplo, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena
calidad) para los estudiantes y, cuando proceda, los padres (…). d) Adaptabilidad. La
educación ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las
necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a las
necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados.”
[63] Sentencias
T-529 de 2015 y T-679 de 2016.
[64] Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General No. 13 “El
derecho a la educación”, párr. 6.
[65] Ib.
[66] Ib.
Párr. 32.
[67] Ib.
Párr. 6.
[68] Ib.
[69] Sentencia
T-781 de 2010.
[70] Sentencia
T-845 de 2010.
[71] Según
el artículo 67 superior, la educación será obligatoria en el nivel primario y
básico.
[72] Sentencia
T-138 de 2016.
[73] Sentencia
T-013 de 2017.
[74] Sentencia
T-689 de 2016.
[75] Adoptada
por la Ley 12 de 1991.
[76] Sentencia
T-291 de 2009.
[77] Sentencia
T-030 de 2017.
[78] “Todos
los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como
están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los
otros”.
[79] “Todas
las personas son iguales ante la ley.  En consecuencia, tienen derecho,
sin discriminación, a igual protección de la ley”.
[80] “Los
Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de
los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de
raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición
social.”
[81] Sentencia C-410 de 1994. Reiterada en la
sentencia C-964 de 2003.
[82] Por
la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios.
[83] Sentencia
T-293 de 2017.
[84] Sentencia
T-099 de 2015.
[85] Sentencia
T-030 de 2017.
[86] Sentencia C-093 de 2001.
[87] Sentencia C-673 de 2001.
[88] Ib.
[89] Sentencia
C-445 de 1995. En concordancia, la sentencia T-030 de 2017.
[90] Sentencia
T-030 de 2017.
[91] Ib.
[92] Reorganizada
por el Decreto Ley 3155 de 1968 y el Decreto 276 de 2004.
[93] Entre
otros. Cfr. https://portal.icetex.gov.co/Portal/Home/el-icetex/quienes-somos/el-icetex-objetivos.
[94] Artículo
5, Acuerdo nº. 013 de 2007, por medio del cual se adoptan los estatutos del
Icetex.
[95] Sentencia
T-013 de 2017.
[96] Artículo
8, Acuerdo 025 de 2017, por medio del cual se adopta el Reglamento de Crédito
del Icetex. El Reglamento de Crédito Educativo vigente para la época de
adjudicación del crédito del accionante (Acuerdo 029 de 2007), también
contemplaba la modalidad de sostenimiento bajo los mismos supuestos.
[97] De
conformidad con el artículo 15 del Acuerdo en cita, “el 25% del crédito
destinado a sostenimiento se registrará como subsidio, cuando el beneficiario
reúne los requisitos establecidos”. Igualmente se indicaba: “Subsidios:
Los beneficiarios del crédito modalidad Acces, registrados en los niveles 1 y 2
del Sisbén (…) podrán obtener un subsidio de acuerdo con las cuantías
establecidas en el presente reglamento”.
[98] A
su vez modificado por el artículo 23 del 2011.
[99] Mediante
el Acuerdo nº. 012 de 2018, por el cual se modifica el Reglamento de Crédito
Educativo del Icetex en cuanto a excepciones de condonación de créditos
educativos.
[100] Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas
del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.
[101]
Artículo 4°. Reglamento Operativo.
[102] Dentro de este ítem se aprecian el subcriterio de: pertenecer al
Sisbén 1 y 2.
[103] Subcriterios: programa académico con Acreditación del Alta Calidad
del Consejo Nacional de Acreditación; y disminución de las tasas de deserción
reportada en el Sistema para la Prevención de la Deserción de la Educación
Superior –SPADIES-.
[104] Subcriterios:
mujeres,  mujeres cabeza de familia, víctimas de violencia sexual, grupos
étnicos, población afrodescendiente; personas en situación de discapacidad o
dishabilidad.
[105] Subcriterios: sujetos de reparación colectiva, mesa de víctimas;
retoro y/o reubicación en la ciudad de Bogotá.
[106] El
artículo 134 de la Ley 1448 de 2011, indica que el Gobierno Nacional, a través
de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, debe implementar el Programa de Acompañamiento para promover una
inversión adecuada de los recursos que la víctima recibe a título de
indemnización administrativa.
[107] Por
su parte, en la sentencia T-1044 de 2010, la Corte conoció de la presunta
violación de los derechos fundamentales a la educación y al debido proceso
administrativo del actor, supuestamente conculcados por el Icetex con su
decisión de no renovar  un crédito educativo que le había sido otorgado al
accionante y que venía renovándose reiteradamente en varias ocasiones. En el
caso concreto se argumentó que la actuación de la entidad de no autorizar el
aplazamiento del crédito se tornaba irregular, al no tener en cuenta la
condición de secuestrado y desplazado del actor; en tal sentido se ordenó por
esa única vez inaplicar el Reglamento de Crédito Educativo, advirtiéndose que: “este
caso no constituye precedente válido que, de manera general, justifique el
cambio de las políticas públicas en materia de créditos educativos diseñada por
el Gobierno nacional a través de este instituto, las cuales tienen como
propósito específico avanzar en el objetivo de lograr una mayor calidad en la
educación superior.”
[108] En
el 2013, a través de la providencia T-933, se examinó el recurso de amparo
promovido en favor de “Mauricio”, por la presunta vulneración de sus derechos
fundamentales a la igualdad, la vida digna y el mínimo vital, tras la negativa
del Icetex de condonar la deuda que adquirieron sus padres con esta entidad
para que el joven accediera a sus estudios superiores bajo la modalidad de una
línea de crédito especial dirigida a personas con diferentes discapacidades. En
concreto se sostuvo que “Mauricio” nunca podría cumplir el requisito
contenido en el numeral b del artículo 44 del Reglamento del Crédito Educativo,
el cual consagraba que el crédito se condonaría “por el hecho
sobreviniente de invalidez del beneficiario, la cual se acredita con el
certificado expedido por la autoridad competente”, en razón a que el
joven, al momento de acceder al crédito, ya tenía una pérdida de capacidad
laboral superior al 50%, circunstancia que se agudizó al finalizar sus
estudios. La Sala encontró que la norma del Reglamento del Crédito
Educativo vulneraba el derecho a la igualdad de las personas con discapacidad
al no contemplar ajustes razonables que tuvieran en cuenta sus circunstancias
específicas. En esa medida, se evidenció una barrera de tipo
jurídico para las personas con discapacidad, pues las causales de condonación
dejaban de lado las necesidades de este grupo poblacional, lo cual contravenía el
espíritu de la garantía del acceso a la educación superior de las personas con
discapacidad de forma incluyente. Por tanto, se inaplicó el Reglamento,  y
se ordenó al Icetex efectuar los ajustes razonables del mismo, en lo que
respecta a los eventos en que procede la figura de la condonación de la deuda,
teniendo en cuenta las necesidades específicas de la población con discapacidad.
[109] En
el fallo T-036 de 2015, tras analizar el caso puesto a consideración de la
Sala, se pudo establecer que la accionante se encontraba desde su nacimiento en
situación de discapacidad, razón por la cual se le dificultaba ingresar al
mercado laboral; igualmente se determinó que la norma del
Reglamento del Crédito Educativo del Icetex no regulaba la situación en la cual
el beneficiario no se encontraba en posibilidad de pagar las cuotas al
encontrarse en situación de discapacidad desde antes de adquirir el crédito; y,
aunque el ente creó una línea especial para la adquisición de esta clase de
créditos, no contemplaba para el pago de la deuda un trato favorable para las
personas en situación de discapacidad. Por ello, se estableció que la
regulación de la condonación resultaba abiertamente discriminatoria, toda vez
que no contemplaba las hipótesis de: (i) si el beneficiario tenía una pérdida
de capacidad laboral inferior al 50% o, si por el contrario (ii) contaba
con una PCL igual o superior al 50% desde su nacimiento. Por último, se reiteró
que el Icetex debía realizar los ajustes del reglamento que posibilitaran
medidas afirmativas de cara a este grupo poblacional.
[110] En
sentido similar, en la decisión T-508 de 2016 se examinaron cinco
casos relacionados con solicitudes de amparo elevadas por jóvenes beneficiarios
del programa institucional “Ser Pilo Paga”. Cuatro de ellos solicitaron
la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, la educación y el
debido proceso, presuntamente vulnerados, ya que a pesar de haber sido
reconocidos como beneficiarios, les fue negado el subsidio de sostenimiento por
no encontrarse registrados en la base de datos del Sisbén. En el quinto caso se
alegó la violación de los derechos fundamentales de un menor, al dejar de
otorgarse un crédito condonable del programa “Ser Pilo Paga 2”, pues a
la fecha de la solicitud, no se encontraba inscrito en la base de datos del
Sisbén con los puntajes de corte establecidos en la convocatoria. La Corte puso
de relieve la obligación que tienen las entidades públicas de mantener
actualizada la información de la situación socioeconómica en la que se
encuentran las personas, así como el derecho que tienen a la igualdad en la
asignación de subsidios, con el fin de precisar en cada uno de los casos
sometidos a revisión el cumplimiento de los requisitos necesarios para ordenar
la entrega del subsidio de sostenimiento y la beca solicitada. Así mismo,
encontró que la base de datos del Sisbén no había sido debidamente actualizada,
lo que generó la negativa del Icetex frente a la concesión de los beneficios.
Del mismo modo, en cuanto al derecho a la igualdad, ser refirió que la
educación presenta una clara injerencia en su efectividad, pues el acceso a
similares posibilidades educativas se traducirá, necesariamente, en
oportunidades comparables de evolución integral de tipo personal. Por lo
expuesto, se concedió la protección constitucional, a través de órdenes
de pago de los subsidios de sostenimiento y de inclusión en el programa “Ser
Pilo Paga 2” (quinto caso).
[111] En
la sentencia T-089 de 2017, el Icetex se había negado a reconocer el subsidio
de sostenimiento a la joven beneficiaria de un crédito educativo en la
línea de pregrado, modalidad “Acces”, por: (i) allegar
un certificado del Sisbén que contenía el número de la tarjeta de identidad y
no el de su cédula de ciudadanía; y (ii) no acreditar su
condición de víctima de desplazamiento al momento de diligenciar la solicitud
de crédito. Esta Corporación determinó que las entidades encargadas de
reconocer subsidios o incentivos que cumplan una finalidad educativa vulneran
los derechos al debido proceso y la educación, cuando: (i) rechazan
el acceso a un incentivo educativo exigiendo requisitos fijados en forma
unilateral, que no fueron conocidos previamente por quien aspira a ser favorecido; (ii) suspenden
un auxilio económico para educación, adquirido en debida forma; y (iii) suprimen
la posibilidad de que los aspirantes a ser favorecidos con un subsidio
económico para educación puedan aportar o controvertir pruebas para desvirtuar
información desactualizada que conste en bases de datos consultadas por la
entidad encargada de reconocer dicho subsidio. Concretamente, el Tribunal
Constitucional estableció que Icetex vulneró el derecho al debido proceso y a
la educación de la accionante, al negarle el subsidio de sostenimiento con
fundamento en que no estaba registrada en la base de datos del Sisbén con su
cédula de ciudadanía al momento de realizar el trámite, cuando ello no era
factible pues tal documento estaba en tránsito de ser expedido. De esta forma
ordenó reconocer el subsidio deprecado.
[112] Convenio
Marco nº. 389 de 2013.
[113] Por
el cual se adoptan los Estatutos del Instituto Colombiano de Crédito Educativo
y Estudios Técnicos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez- Icetex.
[114] Acuerdo
nº. 013 de 2007. “Artículo
34. RÉGIMEN JURÍDICO. Los actos que realice el ICETEX para el desarrollo de sus
actividades comerciales o de gestión económica y financiera, así como aquellos
que expida para el cumplimiento de sus funciones administrativas, estarán sujetos
a las disposiciones del derecho privado. Artículo 35. RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN.
Los contratos y demás actos jurídicos que deba celebrar y otorgar el ICETEX
como entidad financiera de naturaleza especial, en desarrollo de su objeto y
operaciones autorizadas, se sujetarán a las disposiciones del derecho privado”.
[115] Y
demás entidades integrantes de la litis.
[116] En
efecto, esta Corporación ha establecido que: “el hecho del desplazamiento
forzado interno comporta una masiva, compleja, sistemática y continuada
violación de derechos fundamentales, de suerte que el Gobierno Nacional y en
general, las autoridades públicas, deben tomar medidas tendientes tanto a la
prevención de la ocurrencia de nuevos desplazamientos, como a la estabilización
socioeconómica de la población desplazada”. Sentencia T-1044 de 2010.
[117] Artículo
51. Ley 1448 de 2011.
[118] Dentro de este ítem se aprecian el subcriterio de: pertenecer al
Sisbén 1 y 2.
[119] Subcriterios: programa académico con Acreditación del Alta Calidad
del Consejo Nacional de Acreditación; y disminución de las tasas de deserción
reportada en el Sistema para la Prevención de la Deserción de la Educación
Superior –SPADIES-.
[120] Subcriterios:
mujeres,  mujeres cabeza de familia, víctimas de violencia sexual, grupos
étnicos, población afrodescendiente; personas en situación de discapacidad o
dishabilidad.
[121] Subcriterios: sujetos de reparación colectiva, mesa de víctimas;
retoro y/o reubicación en la ciudad de Bogotá.
[122] Según
lo indicado en el Reglamento Interno, este criterio solo se califica para
estudiantes que ingresen a primer o segundo semestre.
[123] Cuaderno
de la Corte, folios 98 a 100. En la certificación se indican los criterios de
selección, calificación y otorgamiento de créditos dentro de la Convocatoria
2015-II del Fondo para las Víctimas, así como el número de personas aprobadas
tras la realización del proceso de calificación; los puntajes obtenidos,
incluido el accionante; el puntaje asignado por cada criterio de calificación
de aspirantes y los requisitos establecidos para posteriormente materializar la
condonación del crédito. Respecto de los puntajes obtenidos por los aspirantes
concretamente se indica que: “[d]urante el proceso de calificación del
período 2015-II se aprobaron 1017 aspirantes en el Fondo de Reparación para el
acceso, la permanencia y la graduación en educación superior para las víctimas
del conflicto armado en Colombia con puntajes obtenidos que oscilan entre 90 y
130 puntos”.
[124] Modificado
por el artículo 23 del 2011.
[125] “Artículo
86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo
momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o
por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La
protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita
la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento,
podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la
Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la
solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la
acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un
servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés
colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de
subordinación o indefensión.”
[126] “Artículo 5o. Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela
procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya
violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el
artículo 2 de esta ley. También procede contra acciones u omisiones de
particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este
Decreto. La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción
de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico
escrito.” “Artículo 6o. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de
tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentre el solicitante.”
[127] Esta
tesis también puede ser consultada en las sentencias T-206 de 2013, T-762 de
2014 y T-402 de 2018, entre otras.
[128] Sentencias
T-1076 de 2012, T-130 de 2014 y T-097 de 2018.
[129] Dicha
tesis, puede ser consultada, entre otras, en las sentencias SU-975
de 2003, T-013 de 2007 y T-130 de 2014.