C-132-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-132/93
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Objeto
El control de
constitucionalidad a cargo de esta Corte implica la instauración de procesos
que tienen por objeto especial y característico la defensa del ordenamiento
fundamental, para lo cual es indispensable establecer si las normas a él
subordinadas se avienen a su preceptiva o la desconocen.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Límites/BANCO
DE COMERCIO EXTERIOR/CONTROL FISCAL EXTERNO
La facultad para
crear o autorizar la constitución de una sociedad de economía mixta, que
comprende la atribución para definir su naturaleza jurídica, organización y
funciones, no puede extenderse, al señalamiento del organismo encargado de
ejercer el control externo sobre la gestión fiscal del ente que se crea. Por
una parte, la misma idea de control fiscal externo encierra la de alteridad,
es decir, la de que no sea cumplido por una dependencia o funcionario
dependiente de la misma entidad vigilada; en tal caso se tendría una típica
auditoría interna. Es claro que las normas demandadas aluden a un control
fiscal externo, tales normas son inconstitucionales por exceso en el uso de las
facultades extraordinarias, ya que las conferidas hacían referencia a "la
naturaleza jurídica, organización y funciones del Banco de Comercio
Exterior", de ninguna manera al establecimiento de las reglas pertinentes
al control fiscal externo del mismo. Esta Corte ha rechazado reiteradamente la
posibilidad constitucional de las facultades legislativas implícitas radicadas
por la vía del artículo 150-10 de la Constitución en cabeza del Jefe del
Estado. La facultad de contratación del control fiscal con entidades privadas,
que constituye una de las innovaciones de la Carta Política de 1991, únicamente
es posible dentro de los definidos y excepcionales marcos de su artículo 267,
uno de ellos referente a la privativa competencia de la ley para autorizarla.
CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Límites
En las facultades
extraordinarias conferidas, no se atribuyó al Presidente la potestad de
introducir límites a las funciones que en desarrollo de la Constitución cumple
la Contraloría General de la República y considerando, además, la unidad
normativa existente con las disposiciones encontradas opuestas al Estatuto
Superior.
-Sala Plena-
Ref.:  Expediente
D-195
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 2.4.13.2.25. y 2.4.13.4.4.,
adicionados al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, mediante el artículo
1º del Decreto 2505 de 1991.
Actor: PABLO
SEGUNDO GALINDO NIEVES
Magistrado
Ponente:
Doctor JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santafé
de Bogotá, D.C., mediante acta del primero (1º) de abril de mil novecientos
noventa y tres (1993).
I. LAS NORMAS
DEMANDADAS
El ciudadano PABLO
SEGUNDO GALINDO NIEVES, en ejercicio del derecho consagrado en su favor por los
artículos 40 numeral 6º, 241 y 242 de la Constitución Política, presentó ante
la Corte demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2.4.13.2.25. y
2.4.13.4.4., adicionados al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero -Decreto
1730 de 1991- por el artículo 1º del Decreto Ley 2505 del mismo año.
Cumplidos como están
todos los requisitos y adelantados los trámites que exige el Decreto 2067 de
1991, se procede a dictar sentencia.
II. TEXTO
Dicen así las normas
demandadas:
"DECRETO NUMERO 2505 DE 1991
(noviembre 5)
Por el cual se
transforma el Fondo de Promoción de Exportaciones en el Banco de Comercio
Exterior y se definen la naturaleza jurídica, la organización y las funciones
de éste.
El Presidente de la
República de Colombia, en uso de las facultades y autorizaciones que le
confieren los artículos 7º, 20, 21, 22 y 25 de la Ley 7a. de 1991,
DECRETA:
Artículo 1º.
Adiciónase el siguiente Título a la Parte Cuarta del Libro Segundo del Decreto
1730 de 1991, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero:
TITULO XIII
Banco de Comercio Exterior S.A.
(...)
CAPITULO II
Organización
Sección primera:
Proceso de organización
(...)
Artículo
2.4.13.2.25. Control Fiscal. Una vez celebrado el contrato de que tratan los
artículos 2.4.13.4.1. y siguientes de este Decreto, en el Banco de Comercio
Exterior no habrá más bienes de la Nación que los aportes hechos por ésta al
capital, los derechos que ellos confieran sobre el resto del patrimonio, y los
dividendos que puedan corresponderle. A tales bienes, y a los actos o contratos
que versen en forma directa, expresa y exclusiva sobre ellos, se limitará la
vigilancia de la Contraloría General de la República, mientras el Banco no haga
uso de la autorización que se concede en el inciso siguiente.
De acuerdo con lo
previsto en el inciso segundo del artículo 267 de la Constitución Política, se autoriza
que el control fiscal que ordinariamente correspondería a la Contraloría
General de la República sobre los bienes aludidos, se contrate con empresas
privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos y contratadas
previo concepto del Consejo de Estado.  Corresponde a la Asamblea General de
Accionistas hacer uso de esta autorización, para que se contrate una empresa
determinada.
(...)
CAPITULO IV
Promoción de Exportaciones
Artículo 2.4.13.4.4.
Control Fiscal del Fideicomiso. De acuerdo con lo previsto en el inciso segundo
del artículo 267 de la Constitución Política, se autoriza que el control fiscal
que ordinariamente correspondería a la Contraloría General de la República sobre
los bienes y fondos que integran el fideicomiso, se contrate con empresas
privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos y contratadas
previo concepto del Consejo de Estado. Corresponde a la Junta Asesora hacer uso
de esta autorización, para que se contrate una empresa determinada".
II.  LA DEMANDA
El actor considera
inconstitucionales las normas transcritas por cuanto, según su apreciación, el
Gobierno desbordó las atribuciones que le fueron concedidas por el artículo 20
de la Ley 7a del 16 de enero
de 1991 y, en consecuencia, vulneró los artículos 6º, 113, 114, 121 y 150
inciso 1º, numerales 10º y 23, de la Carta.
El accionante expone
de la siguiente manera el concepto de la violación:
a.- Estima que el
artículo 6º constitucional ha sido desconocido por el Presidente de la
República al expedir la norma demandada, ya que el Congreso no lo revistió de
facultades para regular lo atinente al control fiscal de que es sujeto pasivo
el Banco de Comercio Exterior.
b.- El artículo 113
de la Carta fue violado por las normas acusadas, por cuanto el Presidente de la
República invadió la órbita que corresponde a la rama legislativa.
c.- Considera
vulnerado el artículo 114 de la Constitución, toda vez que la naturaleza de la
habilitación dada al Presidente de la República, no le permitía limitar la
vigilancia que corresponde a la Contraloría General de la República, y menos
para permitir que la Asamblea General de Accionistas del Banco de Comercio
Exterior contratara la vigilancia de la gestión fiscal de la mencionada
entidad, en lo que se refiere a fondos o bienes de la Nación.
d.- Para el
demandante han sido igualmente quebrantados por las disposiciones impugnadas
los artículos 121 y 150, numerales 10º y 23 de la Constitución, ya que el
Presidente de la República hizo caso omiso de ellos al autorizar tanto a la
Asamblea General de Accionistas como a la Junta Asesora del Banco de Comercio
Exterior para contratar la vigilancia fiscal que le corresponde ejercer a la
Contraloría General de la República.
Con el objeto de
sustentar tal afirmación, el  accionante cita un pronunciamiento de la Corte
Suprema de Justicia según el cual "en presencia del conocido tránsito
constitucional, los negocios de constitucionalidad que le fueron sometidos con
base en presuntos quebrantos de la Constitución expirada, han de ser estudiados
a la luz del nuevo orden institucional...".
Añade que, de
conformidad con el artículo 267 de la Carta, el control fiscal es una función
pública, y que, es potestad del legislador regular esta materia tratándose de
la administración, de los particulares o de entidades que manejen fondos o
bienes de la Nación, "...máxime cuando la misma disposición defiere a la
ley el establecimiento de los procedimientos, sistemas y principios que gobiernen
el susodicho control fiscal; como también defiere al legislador la autorización
y delimitación de los casos especiales en que puede operar la contratación por
parte de la Contraloría General de la República de empresas privadas
colombianas para el ejercicio de la vigilancia fiscal".
El Presidente de la
República -concluye el demandante- no estaba facultado, ni lo está, para
regular el ejercicio del control fiscal en el Banco de Comercio Exterior.
III.
INTERVENCION CIUDADANA
A.- HUGO PALACIOS
MEJIA en su condición de ciudadano y actuando también en interés del Banco de
Comercio Exterior, acudió a la Corte para defender la constitucionalidad de las
normas demandadas. El escrito comienza por analizar lo que denomina "extensión
del control fiscal", explicando que el inciso primero del artículo
2.4.13.2.25, aplica la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia referente
a esta materia en las sociedades de economía mixta.
Para el defensor, el
primero de los artículos demandados debe ser considerado junto con otras normas
del Decreto 1730 de 1991, ya que con ellas integra "el estatuto de la
Nación en cuanto socia del Banco". Expresa que el primer inciso del
artículo 2.4.13.2.5., es el resultado del principio de la separación entre la
persona de los socios y la de la sociedad, toda vez que en él se señala una
diferencia entre los bienes de la Nación y los bienes del Banco, manifestando,
a renglón seguido, que la gestión fiscal de la Nación se diferencia de la
actividad de la sociedad.
Como respaldo a sus
afirmaciones cita algunos pronunciamientos del Consejo de Estado y de la Corte
Suprema de Justicia y añade que la Nación como socia posee solamente sus
aportes en el Banco de Comercio Exterior, representados en acciones y los
derechos patrimoniales que de ellas se derivan.
Estima que la
actividad del Banco de Comercio Exterior no es gestión fiscal de la
administración y por lo mismo, en su concepto, es normal que la vigilancia de
la Contraloría General de la República recaiga solamente "sobre las
acciones que incorporan tales aportes, sobre el ejercicio de los derechos
patrimoniales que de ellas se desprenden (...) y sobre los dividendos, es
decir, sobre las utilidades repartidas".
En cuanto a la
facultad de regular el control fiscal, considerada por el demandante como
exclusiva del Congreso, arguye la defensa que el legislador ordinario sí podía
delegarla en el Gobierno, toda vez que la Carta en su artículo 150, numeral 10,
no establece límites en esta materia.
De otra parte, considera
que la norma atacada adoptó para el Banco la fórmula de coordinación, al
determinar que fuera la Asamblea General de Accionistas la que señalara con
quién había de contratarse el control fiscal de la entidad.  Así, la Nación
puede coordinar sus intereses con los de sus socios valiéndose para ello del
órgano que los representa, esto es la Asamblea de Accionistas, la cual
designará al ganador del concurso de méritos y autorizará la contratación, en
condiciones que habrá de revisar el Consejo de Estado.
Respecto del control
fiscal del fideicomiso, establecido en el artículo 2.4.13.4.4., el defensor
insiste en la autonomía patrimonial del mismo frente al Banco y a la Nación.
Expresa que ésta es beneficiaria de los recursos netos resultantes al terminar
el fideicomiso, según lo señala el artículo 2.4.13.4.8. del Decreto 1730 de
1991. En concordancia con lo anterior, la Ley 7a. de 1991 confirió al
Presidente facultades para "organizar el control fiscal sobre los
instrumentos que el gobierno escogiera para permitir al Banco cumplir su
misión".
Con fundamento en
tales argumentos, concluye solicitando se declare la constitucionalidad de las
disposiciones demandadas.
B.- El ciudadano HUBERTO CALDERON SEOHANES
se hizo presente dentro del término legal para coadyuvar la demanda instaurada,
por considerar que las normas impugnadas violan los artículos 20, 55, 59, 60,
76 numeral 12; 118, numeral 8, de la Carta de 1886; y los artículos 6, 113,
114, 121, numerales 10º y 22, y 267 de la Constitución Política de 1991.
El coadyuvante
sostiene que las normas acusadas limitan la vigilancia que constitucionalmente
corresponde a la Contraloría General de la República y dice que, al estudiar
las facultades otorgadas al Ejecutivo, no se encuentra la referente al control
fiscal establecido en las disposiciones demandadas.  A su parecer, tal
atribución no podía ser otorgada, toda vez que para la época en que fue
expedida la Ley 7a. de 1991, no estaba contemplada la posibilidad de autorizar
la contratación de la vigilancia que corresponde a la Contraloría.
Por lo anterior es
indudable, en concepto del mencionado ciudadano, que la autorización de
contratación debe recaer en la Contraloría, por ser el organismo que
constitucionalmente ejerce la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración
y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.
Al cotejar las
normas demandadas con la Constitución Política de 1886, concluye el ciudadano
interviniente, que ellas son contrarias a sus artículos 20, 55, 59, 76, numeral
12, 118, numeral 8, por desbordamiento del Ejecutivo en el ejercicio de las
facultades otorgadas.
En relación con la
Constitución de 1991, a su parecer los artículos acusados son violatorios del
267 Superior que confiere de manera específica a la Contraloría la función de
adelantar el control fiscal.  Finalmente agrega que por ser ese el organismo al
cual privativamente corresponde el ejercicio de la vigilancia fiscal, debe
dársele al mismo, no a los particulares, la facultad para contratar con empresas
privadas, de acuerdo con el sentido que en esta materia ha sido establecido por
el mencionado artículo de la Carta.
Con fundamento en
tales consideraciones solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad  de
las normas demandadas.
IV.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante oficio Nº
115 del pasado seis (6) de noviembre, el Procurador General de la Nación hizo
conocer a la Corte Constitucional su correspondiente concepto.
Las consideraciones
del Ministerio Público comprenden el análisis de las normas bajo las cuales
debe efectuarse el control constitucional, teniendo en cuenta la temporalidad,
precisión y aspecto material de los artículos atacados.
En relación con las
normas bajo las cuales debe efectuarse el estudio de constitucionalidad, el
concepto expresa que la acción trata, en primer lugar, sobre un asunto de
competencia, ya que la acusación se basa en una eventual extralimitación de
funciones por parte  del Ejecutivo, razón por la cual el control constitucional
debe hacerse a la luz de la  normatividad vigente en la época en que el
Presidente ejerció las facultades otorgadas.
En cuanto a la
temporalidad, considera el Jefe del Ministerio Público, que por ser condición
para la validez de los decretos legislativos, al estar corriendo el término
para el ejercicio de las facultades extraordinarias en el momento en que se
verificó el tránsito constitucional, se da la pérdida de legitimidad y validez
de tales decretos, toda vez que los nuevos preceptos constitucionales, prevén
como término máximo el de seis meses para el ejercicio de facultades conferidas
por el Congreso.
Sin embargo, el
Decreto 2505 de 1991 fue expedido dentro de los seis (6) meses siguientes a la
entrada en vigencia de la Carta de 1991, y en tal virtud las normas atacadas no
están viciadas de inconstitucionalidad por este concepto.
Respecto de la
precisión con que el Ejecutivo ejerció las facultades extraordinarias,
analizando el texto del artículo 20, literal J, de la Ley 7a. de 1991, el
Procurador considera ajustadas sus normas a la Constitución, ya que el Congreso
facultó al Gobierno para "organizar el Banco de Comercio Exterior",
lo que lleva implícita la atribución para regular lo referente al control
fiscal.
Estudiado  el
aspecto material, al efectuar la confrontación entre las normas demandadas y la
Carta, encuentra el Procurador General que ellas resultan opuestas al artículo
267 Superior, toda vez que de su contenido se desprende que la función pública
del control fiscal debe ser ejercida por la Contraloría General de la
República, y sólo excepcionalmente, siempre que la ley lo autorice para casos
especiales, podría contratarse con empresas privadas esta clase de actividad.
Para el Jefe del
Ministerio Público, el contenido de la norma constitucional no puede hacerse
efectivo mientras no se expida una ley de carácter general que regule los casos
especiales en los cuales procede la contratación.  En su criterio, no es
posible que el Congreso haya habilitado al Gobierno para dictar esta clase de
disposiciones en un caso específico, pues considera que una interpretación
distinta llevaría a pensar "que el Congreso puede legislar para un caso
particular, a favor de una única entidad, y en detrimento de las demás
instituciones de este tipo, vulnerándose entonces, el principio constitucional
de la igualdad de todos ante la ley, consagrado en el artículo 13 del la
Carta".
Con fundamento en
tales argumentos concluye el Procurador solicitando a la Corte declarar la
inexequibilidad de los artículos demandados.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
De conformidad con
lo establecido en el artículo 241 de la Constitución Política y en el Decreto
2067 de 1991, a la Corte Constitucional corresponde decidir acerca de las
demandas de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos contra decretos
con fuerza de ley dictados por el Gobierno en ejercicio de facultades
conferidas  por el Congreso Nacional, tal como acontece con el impugnado
parcialmente en este proceso. En consecuencia, la Corporación es competente
para resolver en definitiva sobre la constitucionalidad de las normas que acusa
el ciudadano GALINDO NIEVES.
Alcance de la
demanda
El actor dice
demandar los artículos 2.4.13.2.25. y 2.4.13.4.4. del Decreto 2505 de 1991.
Adelantado el correspondiente cotejo se encuentra que dicho ordenamiento está
integrado únicamente por dos artículos: el primero adiciona la Parte Cuarta del
Libro Segundo del Decreto 1730 de 1991, Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, en lo referente al Banco de Comercio Exterior. La adición
corresponde al TITULO XIII del Estatuto; éste se halla conformado por cuatro
capítulos dentro de los cuales se encuentran los artículos impugnados.
El artículo segundo
del decreto 2505 de 1991 se limita a disponer acerca de su vigencia y a
determinar que entrará a regir a partir de su publicación en el Diario Oficial,
es decir desde el día miércoles 6 de noviembre de ese año.
Según lo expuesto,
han de entenderse como demandados los artículos 2.4.13.2.25. y 2.4.13.4.4. del
Decreto 1730 de 1991, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Ordenamiento
jurídico aplicable
El Decreto 2505 de
1991, que incorporó al régimen financiero las disposiciones atacadas, fue
expedido el 5 de noviembre de 1991, es decir, dentro de la vigencia de la
Constitución actual.
Por ello, aunque la
ley de facultades se promulgó bajo el imperio de la Constitución anterior, no
acepta esta Corte el argumento que expone uno de los intervinientes en el
sentido de que las normas demandadas deben ser declaradas inexequibles por
contravenir mandatos de la Carta de 1886. Recuérdese que los preceptos objeto
de este proceso, hacen parte de un Decreto expedido dentro de la vigencia de la
nueva Carta, razón por la cual no es menester ni pertinente dilucidar ahora la
constitucionalidad de la ley habilitante ni establecer comparación entre los
artículos acusados y una Carta Política que ya no regía al momento de su
expedición.
El
"interés" del Banco de Comercio Exterior en el asunto que se examina
Dispone el artículo
7º del Decreto 2067 de 1991 que en el auto admisorio de la demanda se ordene
fijar en lista las normas acusadas para que "...cualquier ciudadano las
impugne o defienda...".
Así lo hizo en este
caso el Magistrado Sustanciador y, dentro del término se recibió el ya
mencionado escrito de impugnación presentado por el doctor HUGO PALACIOS MEJIA,
quien dijo actuar en su condición de ciudadano y también en interés del Banco
de Comercio Exterior.
A este respecto,
considera la Corte que en el proceso de constitucionalidad no se debaten
intereses de personas, entidades u organismos específicos y, en tal sentido, no
hay partes enfrentadas que busquen la satisfacción de sus propias
expectativas, lo que sí acontece en otra clase de  juicios, como los de
carácter civil, enderezados precisamente a definir el Derecho en casos
concretos y a desatar conflictos suscitados entre particulares.
El control de
constitucionalidad a cargo de esta Corte implica la instauración de procesos que
tienen por objeto especial y característico la defensa del ordenamiento
fundamental, para lo cual es indispensable establecer si las normas a él
subordinadas se avienen a su preceptiva o la desconocen.
Así, pues, mal puede
pensarse que, por el hecho de aludir las disposiciones materia de ese control a
cierto organismo -como aquí ocurre- se haya trabado un litigio dentro
del cual la persona jurídica sea parte.
Debe  reiterar la
Corte que,  tanto  el ejercicio de la acción pública -prevista genéricamente en
el artículo 40-6 de la Carta y de modo específico en el 241- como la
intervención contemplada en el artículo 242-1, corresponden a derechos
políticos, radicados por la Constitución en cabeza de los ciudadanos, para
garantizar su participación en los asuntos que importan al Estado, muy
especialmente en lo que concierne a la defensa del orden jurídico.
Así, pues, era
suficiente para legitimar la intervención del impugnador la invocación de su
calidad de ciudadano colombiano.
El control fiscal
Es indudable que la
determinación de los grados de eficacia y economía que muestre la gestión de
los responsables de manejar el erario, requiere de un control fiscal no menos
capacitado y técnico, que asegure el cabal cumplimiento de los objetivos constitucionalmente
previstos para las finanzas del Estado.
La vigilancia de la
gestión fiscal, según se desprende de las pertinentes normas constitucionales,
impone la existencia de organismos autónomos en los campos administrativo,
jurídico y presupuestal, aptos para controlar la actividad del Estado y de los
particulares que manejen fondos o bienes públicos, así como para evaluar los
resultados de la misma, con base en criterios de legalidad y eficiencia.
Tratándose en
concreto del control a cargo de la Contraloría General de República, por cuanto
concierne a la gestión fiscal en el orden nacional, prescribe el artículo 267
de la Carta que será posterior y selectivo. De acuerdo con ese mandato, se
llevará a cabo conforme a los procedimientos, sistemas y principios que
establezca la ley, la cual podrá autorizar que, en casos especiales, la
vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso
público de méritos y contratadas previo concepto del Consejo de Estado.
El Banco
El Banco de Comercio
Exterior, que sustituyó al antiguo Fondo de Promoción de Exportaciones
-PROEXPO- fue creado por el artículo 21 de la Ley 7a de 1991 y, en desarrollo de las facultades extraordinarias
de que aquí se trata, fue definido por el artículo 1º del Decreto 2505 de 1991,
que adicionó con el número 2.4.13.1.1 el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero (Decreto 1730 de 1991), como una sociedad anónima de economía mixta
del orden nacional, organizada bajo la forma de establecimiento de crédito
bancario y vinculada al Ministerio de Comercio Exterior.
De conformidad con
lo previsto en los artículos 20, 21 y 22 de la Ley 7a. de 1991, el nuevo ente asumió todos los derechos y
obligaciones del Fondo de Promoción de Exportaciones a partir del momento en el
cual inició sus actividades (1º de enero de 1992, artículo 2.4.13.2.1, también
adicionado al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero).
Señala expresamente
el artículo 2.4.13.2.2 del Estatuto que los actos y contratos comerciales,
civiles o administrativos emanados del Fondo de Promoción de Exportaciones
continuarán en vigor en los términos que ellos establecen o hasta que sean
revocados o modificados por las autoridades del Banco cuando éstas tengan la
facultad de hacerlo.
El artículo
2.4.13.2.5. del mismo ordenamiento, incorporado a él por el Decreto del cual
hacen parte las normas acusadas, dice que, una vez aprobados los estados
financieros de la entidad por la Superintendencia Bancaria, el patrimonio y las
acreencias tributarias de la Nación en el Fondo de Promoción de Exportaciones
-PROEXPO- se trasladarán al Banco de Comercio Exterior. Allí mismo se dispone
cómo habrá de operar ese traslado y los distintos valores que lo integran.
El capital del Banco
está representado en acciones, entre las cuales, de acuerdo con lo previsto en
el artículo 2.4.13.2.7., las correspondientes a la Nación se clasifican como de
serie A.
Treinta y cinco mil
millones de pesos del aporte de la Nación en el capital del Banco son
destinados, según el literal a) del artículo 2.4.13.2.5. del Estatuto
Financiero, a la constitución de un fideicomiso, patrimonio autónomo, que
tendrá por objeto la promoción de exportaciones. Con el objeto de desarrollar
esta función, el Banco ha sido obligado por el artículo 2.4.13.4.1 Ibídem a
constituir o a hacerse socio de una sociedad fiduciaria y a celebrar con ella,
en representación de la Nación, el contrato de fideicomiso correspondiente. Los
bienes de la Nación destinados a tal fin se transferirán de pleno derecho al
fideicomiso en forma tal que éste asuma la misma posición jurídica que el Fondo
de Promoción de Exportaciones o el Banco de Comercio Exterior tenían sobre
ellos (artículo 2.4.13.4.1, inciso 2º).
Estipula el artículo
2.4.13.2.9 que, dentro de los tres meses siguientes a la fecha en la cual el
Banco de Comercio Exterior constituya el fideicomiso, la Nación-Ministerio de
Hacienda y Crédito Público cederá, a favor del patrimonio autónomo, no menos
del veinticinco por ciento (25%) de las acciones ordinarias que tenga en el
Banco.
Cuando el Banco de
Comercio Exterior inició operaciones, la Nación, en cumplimiento de la misma
norma, debió enajenar las acciones privilegiadas que poseía en aquél pues, en
todo caso, tenía obligación de ofrecerlas para tal efecto dentro del primer
trimestre de 1992.
Exceso en el uso
de las facultades extraordinarias
Ya se ha dicho, al
definir la competencia de esta Corporación, que los artículos impugnados como
inconstitucionales, hacen parte de un decreto ley expedido por el Presidente de
la República en ejercicio de facultades extraordinarias, específicamente de las
conferidas por los artículos 7º, 20, 21, 22 y 25 de la Ley 7a. de 1991.
1) Aspecto
Temporal
Por tratarse de un
presupuesto para la validez de la norma demandada, encuentra la Corte indispensable
pronunciarse al respecto.
La Ley 7a. del 16 de
enero de 1991, habilitó al Gobierno Nacional, mediante su artículo 20, para
ejercer, por un término de 12 meses, la función legislativa en las materias
allí previstas; dentro de ese lapso se produjo el cambio constitucional en cuya
virtud únicamente es posible otorgar este tipo de facultades por periodos
máximos de seis (6) meses.  Sin embargo, como ya lo ha reiterado esta Corte,
debe entenderse que el término señalado en una ley de facultades que ya había
comenzado a surtir sus efectos el 7 de julio de 1991, fecha de entrada en
vigencia de la nueva Carta Política, expira seis (6) meses después de ésta.
En el asunto
sub-examine aparece que el Decreto 2505, del 5 de noviembre de 1991, fue
expedido dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de entrada en
vigencia de la Constitución Política, y por lo mismo, no se halla viciado de
inconstitucionalidad en cuanto al aspecto temporal al que debía sujetarse su
expedición.
2) Aspecto
material
El artículo 150,
numeral 10º de la Constitución Política es mucho más estricto que el 76,
numeral 12, de la Constitución derogada en lo que se refiere al espectro de las
facultades extraordinarias de las que puede ser investido el Presidente de la
República.
En efecto, deben ser
solicitadas expresamente por el Gobierno; su aprobación requiere de una mayoría
calificada; están limitadas a un lapso máximo de seis meses y no se podrán
conceder para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, ni para crear
los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras, como tampoco para
decretar impuestos.
Sin embargo, dos
elementos, objeto de reiterada jurisprudencia constitucional desde 1915, han
hecho tránsito de la anterior a la nueva Carta en lo que concierne a la
institución que nos ocupa: el carácter temporal de las facultades, que
implica un término perentorio para que el Presidente haga uso de ellas
expidiendo los correspondientes decretos con fuerza de ley, y la estricta
delimitación material que la propia norma habilitante debe hacer, de tal
manera que no es dable al Ejecutivo desbordar los linderos trazados legislando
sobre materias ajenas a las señaladas por el Congreso.
En uno y otro caso,
la desobediencia del Gobierno al perentorio mandato constitucional conduce
necesariamente a la declaratoria de inexequibilidad de los decretos expedidos
por fuera del marco legal que lo habilitaba, pues en realidad cuando así
acontece lo que se da es una invasión de competencias, una incursión
inconstitucional de la Rama Ejecutiva en atribuciones que la Carta ha confiado
al Congreso en su calidad de legislador ordinario.
Esta Corporación,
reiterando la invariable doctrina de la Corte Suprema de Justicia sobre el
particular, ha dicho:
"Estando en
cabeza del Congreso Nacional la titularidad de la función legislativa y siendo,
por tanto, excepcionales los casos en que al Presidente de la República le es
permitido ejercerla, uno de los cuales es el de las denominadas facultades
extraordinarias (artículo 150, numeral 10, de la Constitución vigente; 76,
numeral 12 de la anterior), el uso de esas atribuciones, que de suyo no son
propias del Ejecutivo, está limitado de manera taxativa y estricta al ámbito
material y temporal fijado en la ley habilitante.
(...)
"Ello implica
que el Presidente tan sólo puede legislar, con apoyo en las facultades
concedidas, dentro del tiempo previsto por la propia ley y que los
correspondientes decretos únicamente pueden tratar sobre los asuntos en ella
indicados, sin lugar a extensiones ni analogías. El desbordamiento de tales
límites por el Jefe del Estado representa una invasión de la órbita
constitucional del Congreso y la consiguiente violación de la Carta
Política". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-416 del
18 de junio de 1992).
En ese orden de
ideas, habrá de verificarse ante todo si en el caso sub-lite han sido acatados
por el Presidente los límites a los cuales se hallaba sujeto.
Las facultades que
fueron otorgadas al Jefe del Estado por la Ley 7a. de 1991 se determinan en su texto. Están contenidas en
varios artículos, todos ellos invocados por el Ejecutivo al encabezar el
Decreto 2505 de 1991.
Pese a ello, se
transcribirá tan sólo la norma pertinente, que es la del artículo 20, literal
j), única aplicable a los artículos impugnados, disposición que se tomará como
marco de referencia específico para verificar si el Jefe del Estado se ajustó a
las atribuciones legislativas de las cuales fue investido temporalmente.
Dice así la ley de
facultades:
"LEY 7a.DE 1991
(Enero 16)
Por la cual se
dictan normas generales a las cuales debe ajustarse el Gobierno Nacional para
regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio
Exterior, se determina la composición y funciones del Consejo Superior de
Comercio Exterior, se crean el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de
Modernización Económica, se confieren una autorizaciones  y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
...
Artículo 20º.
Revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias
para que, en el término de 12 meses contados a partir de la sanción de la
presente Ley, proceda a:
j) Definir la
naturaleza jurídica, organización y funciones del Banco de Comercio Exterior
que, por medio de esta Ley, se crea. Al hacerlo el Gobierno transformará el
Fondo de Promoción de Exportaciones, Proexpo, en la nueva entidad
financiera".
También se considera
necesario citar la disposición de la misma ley mediante la cual fue creado el
Banco de Comercio Exterior, esto es, la del artículo 21, que textualmente dice:
"Artículo 21º.
Créase el Banco  de Comercio Exterior como una institución financiera vinculada
al Ministerio de Comercio Exterior, a la cual corresponderá ejercer las
funciones de promoción de las exportaciones.  La promoción será desarrollada,
entre otros instrumentos, a través de las agregadurías comerciales en el
exterior las cuales dependerán de las embajadas colombianas".
De acuerdo con lo
expresado por la norma habilitante, el Presidente de la República se encontraba
autorizado para definir la naturaleza jurídica, organización y funciones del
Banco de Comercio Exterior.  Estas tres materias se hallan reguladas en los capítulos
I, II y III del título XIII adicionado al Decreto 1730 de 1991, en virtud del
artículo primero del Decreto 2505 del mismo año.
Los artículos
demandados, ambos relacionados con el control fiscal, se encuentran ubicados en
la estructura del Decreto de la siguiente manera: el artículo 2.4.13.2.25. hace
parte del capítulo II, relativo a la organización del Banco, y el artículo
2.4.13.4.4., pertenece al Capítulo IV, referente a la promoción de
exportaciones.
La facultad para
crear o autorizar la constitución de una sociedad de economía mixta, que
comprende la atribución para definir su naturaleza jurídica, organización y
funciones, no puede extenderse, como ha ocurrido en esta oportunidad, al
señalamiento del organismo encargado de ejercer el control externo sobre la
gestión fiscal del ente que se crea.
Por una parte, la
misma idea de control fiscal externo encierra la de alteridad, es decir,
la de que no sea cumplido por una dependencia o funcionario dependiente de la
misma entidad vigilada; en tal caso se tendría una típica auditoría interna.
Es claro que las
normas demandadas aluden a un control fiscal externo, pues expresamente señalan
que autorizan a contratar con empresas privadas "...el control fiscal que
ordinariamente correspondería a la Contraloría General de la
República...".
Si ello es así,
tales normas son inconstitucionales por exceso en el uso de las facultades
extraordinarias, ya que las conferidas hacían referencia a "la naturaleza
jurídica, organización y funciones del Banco de Comercio Exterior", de
ninguna manera al establecimiento de las reglas pertinentes al control fiscal
externo del mismo.
Esta Corte ha
rechazado reiteradamente la posibilidad constitucional de las facultades
legislativas implícitas radicadas por la vía del artículo 150-10 de la
Constitución en cabeza del Jefe del Estado. Pero, aunque en gracia de discusión
ellas se admitieran tampoco cabrían en el presente caso dada la clara
distinción que puede hacerse entre las enunciadas materias.
Por otra parte, es
claro que la facultad de contratación del control fiscal con entidades
privadas, que constituye una de las innovaciones de la Carta Política de 1991,
únicamente es posible dentro de los definidos y excepcionales marcos de su
artículo 267, uno de ellos referente a la privativa competencia de la ley para
autorizarla.
Si hacerlo no
corresponde al Gobierno como atribución propia, la consagración de esa
posibilidad en un decreto dictado por el Ejecutivo tiene que estar respaldada
por facultades extraordinarias expresas de las cuales, como se deja expuesto,
no gozaba en el caso materia de análisis.
De lo anterior
resulta que son inconstitucionales los artículos 2.4.13.2.25., inciso 2º y
2.4.13.4.4. del Estatuto Financiero y así habrá de declararlo esta Corte.
Igualmente será
declarada inexequible la segunda parte del primer inciso del artículo
2.4.13.2.25. que dice textualmente:
"A tales bienes
y a los actos o contratos que versen en forma directa, expresa y exclusiva
sobre ellos, se limitará la vigilancia de la Contraloría General de la
República, mientras el Banco no haga uso de la autorización que se concede en
el inciso siguiente".
Dicha disposición es
inconstitucional por cuanto tampoco encaja dentro de las facultades
extraordinarias conferidas, ya que en ellas no se atribuyó al Presidente la
potestad de introducir límites a las funciones que en desarrollo de la
Constitución cumple  la Contraloría General de la República y considerando,
además, la unidad normativa existente con las disposiciones encontradas
opuestas al Estatuto Superior.
Se declarará
exequible la primera parte de ese mismo inciso, que dice: "Una vez
celebrado el contrato de que tratan los artículos 2.4.13.4.1. y siguientes de
este Decreto, en el Banco de Comercio Exterior no habrá más bienes de la Nación
que los aportes hechos por ésta al capital, los derechos que ellos confieran
sobre el resto del patrimonio y los dividendos que puedan corresponderle".
A juicio de la Corte
esta norma es desarrollo de la Ley 7a
de 1991 que transformó el antiguo Fondo de Promoción de Exportaciones en
el Banco  de Comercio  Exterior y  la naturaleza jurídica de éste, definida con
arreglo a las facultades otorgadas en el Estatuto Financiero.
Es claro que para
expedir esta disposición gozaba el Ejecutivo de facultades extraordinarias en
cuanto definía el patrimonio de la entidad, uno de los elementos indispensables
de su organización.
VI.  DECISION
Por las razones que
anteceden, la Corte Constitucional de la República de Colombia, oído el
concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplido a cabalidad el
trámite correspondiente a las actuaciones sobre control de constitucionalidad,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.- Declárase
INEXEQUIBLE, por exceso en el uso de facultades extraordinarias, el artículo
2.4.13.2.25., adicionado al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto
1730 de 1991) por el artículo 1º del Decreto 2505 de 1991, con excepción de la
primera parte de su inciso 1º, que dice: "Una vez celebrado el contrato de
que tratan los artículos 2.4.13.4.1. y siguientes de este Decreto, en el Banco
del Comercio Exterior no habrá más bienes de la Nación que los aportes hechos
por ésta al capital, los derechos que ellos confieran sobre el resto del
patrimonio y los dividendos que puedan corresponderle", que se declara
EXEQUIBLE.
Segundo.- Declárase
INEXEQUIBLE, por la misma razón, el artículo 2.4.13.4.4., adicionado al
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 1730 de 1991) por el artículo
1º del Decreto 2505 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, cumuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente (E)
JORGE ARANGO MEJIA                    ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado                                                  Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ                                   CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                                 Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                     FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General