C-199-20
Sentencia C-199/20
DECRETO LEGISLATIVO EN
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA PARA GARANTIZAR LA EJECUCION DE PROGRAMA DE
ALIMENTACION ESCOLAR Y PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION-Exequibilidad
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de
constitucionalidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia
de la Corte Constitucional
ESTADOS
DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado/ESTADOS DE
EXCEPCION-Control político por el Congreso de la República/ESTADOS DE EXCEPCION-Control
jurídico lo impone la Constitución
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Contenido y alcance
CONSTITUCION
POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de
excepción
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático,
derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden
económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente.
CALAMIDAD PUBLICA-Características para
fundamentar un estado de emergencia económica, social y ecológica
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo 215 de la Constitución Política prescribe que la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica solo puede
llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados
no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma
disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de
Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser: (i) motivados; (ii) firmados
por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Asimismo, (iv)
deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
Estado de Emergencia, y (v) podrán –de forma transitoria– establecer nuevos
tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de
la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente,
les otorgue carácter permanente.
ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso
de la República
En relación con las competencias del Congreso en el marco de
los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece
que: (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo
de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las
causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas;
(ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este
artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se
reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Concepto
Los estados de excepción son instituciones que, fundadas en
la juridicidad que impone la Carta Política, pretenden responder a situaciones
graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado solo con el
ejercicio de sus competencias ordinarias (…)
ESTADOS
DE EXCEPCION-Control jurídico automático sobre decreto declaratorio y de
desarrollo
DECRETOS
EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Criterios y parámetros
de control constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de
requisitos formales y materiales
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
El examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el
cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente
de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del
estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia
de motivación. Asimismo, en los casos en los cuales la declaratoria del estado
de emergencia haya comprendido solo determinado ámbito territorial, debe
examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
El examen material comprende el
desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los
decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a
enervar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de
sus efectos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad
material
Con este juicio se pretende
determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación
con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La
Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos
puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas
y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el
decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo
entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria
del estado de emergencia.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente
(…) ha sido considerado como un juicio que complementa la
verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado
una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado
razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha
motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, sobre todo aquellas
que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE
establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales”.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de
arbitrariedad
(…) tiene por objeto comprobar que en el decreto
legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el
ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la
LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en
los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de
los derechos –que suele identificarse mediante el principio de
proporcionalidad– y libertades fundamentales, (ii) no interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en
particular, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad
(…) parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia
constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales,
a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser
restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha
establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se
consideran como intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el
derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión;
los principios de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley
penal; el derecho a elegir y ser elegido; los derechos a contraer matrimonio y
a la protección de la familia; el derecho del niño a la protección por parte de
su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a
prisión por deudas, y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles
los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción
específica
(…) tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en
los decretos legislativos: (i) no contraríen de manera específica a la
Constitución o a los tratados internacionales y (ii) no desconozcan el marco de
referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47,
49 y 50 de la LEEE. La Corte Constitucional ha destacado que, por expreso
mandato constitucional y legal, dentro de este marco está prohibido que el Gobierno
desmejore los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos
contemplados en el artículo 215 de la Constitución Política.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
(…) según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos
legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son
irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
(…) previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las
medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para
lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La
Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica,
que consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten
superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos; en este sentido, se
evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto
respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis, y (ii) de la necesidad
jurídica que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico
ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr
los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad
(…) que deriva del artículo 13 de la LEEE, exige que las
medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas
equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis.
Asimismo, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las
restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado
absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. La Corte
advierte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del
examen de proporcionalidad cuando sea pertinente, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación
(…) el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE,
exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no
pueden entrañar segregación alguna fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el
decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.
PROGRAMA
DE ALIMENTACION ESCOLAR-Naturaleza
PROGRAMA
DE ALIMENTACION ESCOLAR-Lineamientos técnicos y administrativos
DECRETOS
LEGISLATIVOS-Requisitos formales
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Reiteración de
jurisprudencia
DECRETO LEGISLATIVO EN
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA PARA GARANTIZAR LA EJECUCION DE PROGRAMA DE
ALIMENTACION ESCOLAR Y PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION-Contenido y alcance
Expediente: RE-268
Control de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 533 de abril 9 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas
para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la
prestación del servicio público de educación preescolar, básica y media, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Magistrado ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de junio
de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, en especial
las que le confieren el artículo 215 y el numeral 7 del artículo 241, y de los
requisitos y trámites establecidos en la Ley 137 de 1994 y el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de
la facultad prevista por el artículo 215 de la Constitución Política[1], el Gobierno Nacional profirió
el Decreto Legislativo 417 de 2020, mediante el cual declaró el “Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”.
2.
Mediante
comunicación de abril 13 de 2020, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de
la República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto
Legislativo 533 del 9 de abril de 2020, “Por el cual se adoptan medidas para
garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación
del servicio público de educación preescolar, básica y media, en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, expedido “En
ejercicio de las atribuciones que le confieren el artículo 215 de la
Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo
de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, ‘Por el cual se
declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional’”.
3.
Mediante
comunicación de abril 17 de 2020, la Secretaría General de la Corte
Constitucional envío el expediente digital de la referencia al despacho del
suscrito magistrado, de acuerdo con el reparto efectuado por la Sala Plena en
su sesión del 16 de abril de 2020[2].
4.
Por medio del
auto de abril 22 de 2020[3],
el magistrado sustanciador avocó la revisión de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 533 de abril 9 de 2020 y ordenó la práctica de pruebas. Asimismo,
ofició a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República para que allegara,
“los reglamentos que hubiere expedido el Gobierno
Nacional, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Salud y de la
Protección Social y la Unidad Administrativa Especial para la Alimentación
Escolar, orientados a ejecutar los Decretos Legislativos 470 de marzo 24 de
2020 (en relación con este, aquellos que se encuentren vigentes) y 533 de abril
9 de 2020, al igual que sus memorias justificativas y estudios de impacto
normativo, de existir” y diera respuesta a un cuestionario relativo a los
fundamentos y alcance del decreto en cita.
5.
En respuesta al
requerimiento de que trata el numeral anterior, mediante comunicación de abril
29 de 2020, la Secretaría General de la Corte Constitucional envió al Despacho
del magistrado sustanciador el “Oficio recibido el 28 de abril de 2020,
suscrito por la doctora CLARA MARÍA GONZÁLEZ ZABALA, Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República […]”.
6.
Por medio del auto
del 6 de mayo de 2020, el magistrado sustanciador requirió a la Secretaría
General de la Corte Constitucional para que continuara con el trámite y diera cumplimiento
a los numerales segundo y cuarto a sexto del auto de abril 22 de 2020, que
ordenaron: (i) comunicar el inicio del proceso de constitucionalidad al
Presidente de la República y a los ministros del Interior, de Educación, de
Salud, de Hacienda y Crédito Público; (ii) convocar a las siguientes
autoridades, entidades e instituciones, para que, durante el término de
fijación en lista, se pronunciaran acerca de la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 533 de abril 9 de 2020: Federación Nacional de Departamentos,
Federación Colombiana de Municipios, Alcaldía de Medellín, Alcaldía Mayor de
Bogotá, Alcaldía de Cali, Gobernación de Antioquia, Gobernación de
Cundinamarca, Gobernación de Norte de Santander, Gobernación de Huila y
Gobernación de Atlántico; Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Salud y de la
Protección Social, Departamento Nacional de Estadística, Departamento Nacional
de Planeación, Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES e
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF; Contraloría
General de la República, Defensoría del Pueblo y a las facultades de Derecho
de las universidades Nacional de Colombia sede Bogotá, Andes, Externado de
Colombia, de Antioquia, EAFIT, Javeriana de Cali, del Norte e Industrial de
Santander – UIS y (iii) fijar en lista el proceso de la
referencia y, vencido este, se diera traslado al Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de que trata el artículo 38 del Decreto
2067 de 1991.
7.
El término de
fijación en lista transcurrió entre los días 8 y 14 de mayo 2020 y el del
traslado al Procurador General de la Nación entre los días 18 de mayo y 1 de
junio de 2020. En esta última fecha, el Procurador General de la Nación envió
su concepto en relación con el expediente de la referencia.
8.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad,
la Sala Plena de la Corte Constitucional decide el proceso de revisión de la
referencia.
1.
Decreto
legislativo objeto de revisión
9.
El siguiente es el
texto del Decreto Legislativo 533 de abril 9 de 2020, “Por el cual se
adoptan medidas para garantizarla ejecución del Programa de Alimentación
Escolar y la prestación del servicio público de educación preescolar, básica y
media, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”,
conforme a su publicación en el Diario Oficial 51.282 de abril 11 de 2020:
“DECRETO LEGISLATIVO 533 DE 2020
(abril 9)
Por el cual se adoptan medidas para
garantizarla ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del
servicio público de educación preescolar, básica y media, en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
En ejercicio de las atribuciones que
le confieren el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con
la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que, en los términos del artículo 215
de la Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de
todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los
previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben
o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar
el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que, según la misma norma
constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar
decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse
a materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria establecer nuevos
tributos o modificar los existentes.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020 se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica
en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin
de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo
Coronavirus COVID-19.
Que dentro de las razones generales
tenidas en cuenta para la adopción de dicha medida se incluyeron las
siguientes:
Que el 7 de enero de 2020 la
Organización Mundial de la Salud identificó el nuevo Coronavirus - COVID-19 y
declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia
internacional.
Que el 6 de marzo de 2020 el
Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de
brote de enfermedad por Coronavirus - COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 11 de marzo de 2020 la
Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad
por Coronavirus - COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de
su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a
la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y
que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera
de la República Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que
el número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los
países a tomar acciones urgentes.
Que según la OMS la pandemia del
nuevo Coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial, que
requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las
empresas.
Que mediante la Resolución 380 del 10
de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre
otras, medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las
personas que, a partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución,
arribaran a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y
España.
Que mediante Resolución 385 del 12 de
marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de
emergencia sanitaria por causa del nuevo Coronavirus COVID-19 en todo el
territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de la misma,
adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la
propagación del COVID- 9 y mitigar sus efectos.
Que el vertiginoso escalamiento del
brote de nuevo Coronavirus COVID- 9, hasta configurar una pandemia, representa
actualmente una amenaza global a la salud pública, con afectaciones al sistema
económico, de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no
podrá estar exenta.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020 se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica
en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin
de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo
Coronavirus COVID-19. Dentro de las medidas a adoptarse se incluyeron las
siguientes:
‘Que con el propósito de limitar las
posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud
del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace
necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de
atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de
términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.
Que con igual propósito de limitar
las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la
salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se
hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y
administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las
medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicios
público de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y
la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario.
Que con el fin de evitar la
propagación de la pandemia del coronavirus y contener la misma, el gobierno
nacional podrá expedir normas para simplificar el proceso administrativo sancionatorio
contenido en la Ley 9 de 1979 y en la Ley 1437 de 2011 garantizando el debido
proceso y el derecho a la defensa.
Que ante el surgimiento de la
mencionada pandemia se debe garantizar la prestación continua y efectiva de los
servicios públicos, razón por la cual se deberá analizar medidas necesarias
para cumplir con los mandatos que le ha entregado el ordenamiento jurídico
colombiano. Lo anterior supone la posibilidad flexibilizar los criterios de
calidad, continuidad y eficiencia de los servicios, establecer el orden de
atención prioritaria en el abastecimiento de los mismos, flexibilizar el
régimen laboral en cuanto los requisitos de los trabajadores a contratar,
implementar medidas de importación y comercialización de combustibles con el fin
de no afectar el abastecimiento.’
Que el artículo 3 del Decreto 417 del
17 de marzo de 2020 resolvió adoptar "mediante decretos legislativos,
además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto,
todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir
la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales
necesarias para llevarlas a cabo".
Que el artículo 44 de la Constitución
establece que la educación es un derecho fundamental de los niños, niñas y
adolescentes, y que corresponde al Estado garantizar el adecuado cubrimiento
del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso
y permanencia en el sistema educativo.
Que de conformidad con la Ley 137 de
1994 "Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en
Colombia", el Gobierno nacional debe propender por la adopción de medidas
destinadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y en
ningún momento, se podrá suspender el derecho a la educación, por lo que se
requiere emprender acciones que permitan la continuidad de la prestación del
servicio, así como del complemento alimentario que facilite el desarrollo del
proceso pedagógico y de aprendizaje desde los hogares.
Que mediante Circular 020 del 16 de
marzo de 2020, expedida por la Ministra de Educación Nacional, dirigida a
gobernadores, alcaldes y secretarios de educación de Entidades Territoriales
Certificadas en Educación, en aplicación de lo dispuesto en los numerales 5.1 y
5.2 del artículo 148 de la Ley 115 de 1994, el artículo 5 de la Ley 715 de
2001, y los artículos 2.4.3.4.1. y 2.4.3.4.2 del Decreto 1075 de 2015, Único
Reglamentario del Sector Administrativo de Educación Nacional, ordenó a las
secretarías de educación en todo el territorio nacional ajustar el calendario
académico de Educación Preescolar, Básica y Media, para retomar el trabajo
académico a partir del 20 de abril de 2020.
Que con ocasión de la declaratoria de
Emergencia Sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 y la declaratoria de
Emergencia Económica, Social y Ecológica contenida en el Decreto 417 de 2020,
se hace necesario contar con herramientas que permitan la protección del
derecho fundamental de educación de niños, niñas y adolescentes, en su componente
de alimentación.
Que de conformidad con la Sentencia
T-457 del 27 de noviembre de 2018 de la Sala Quinta de Revisión de la honorable
Corte Constitucional: ‘la alimentación escolar es una garantía de acceso y
permanencia de los niños, niñas y adolescentes en el sistema educativo,
reconocida en el marco jurídico colombiano; (ii) uno de sus principales
objetivos consiste en garantizar la asistencia a las aulas en condiciones
dignas, sin que los estudiantes se vean expuestos al hambre y la desnutrición y,
por ende, se evite la deserción escolar; igualmente, contribuye al crecimiento
y desarrollo físico y psicológico adecuado; propende por el nivel de salud más
alto posible; potencia la atención de los menores de edad para el aprendizaje y
aumenta la matrícula escolar [...].’
Que el artículo 19 de la Ley 1176 de
2007, "Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones", limita la
focalización y cobertura del Programa de Alimentación Escolar a los establecimientos
educativos, lo cual impide que los niños, niñas, adolescentes y jóvenes del
país, que con ocasión de la pandemia del Coronavirus COVID-19 se encuentran en
sus casas, puedan consumir la alimentación escolar en sus hogares durante el
receso estudiantil originado por la pandemia del Coronavirus COVID-19.
Que, por lo anterior, se requiere
modificar el marco legal del Programa de Alimentación Escolar, con el fin de
garantizar el derecho fundamental a la educación de los niños, niñas,
adolescentes y jóvenes del país, en su componente de alimentación.
Que el sistema educativo oficial
brinda atención en educación preescolar, básica y media a 6.928.742 niños,
niñas y adolescentes, quienes con ocasión de las medidas adoptadas para
prevenir la propagación del Coronavirus CQVID-19, deberán ser atendidos a
través de estrategias pedagógicas flexibles coordinadas con las 96 Secretarías
de Educación certificadas.
Que el numeral 16.3. del artículo 16
de la Ley 715 de 2001 "por la cual se dictan normas orgánicas en materia
de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros" dispone que el criterio de Equidad del Sistema General
de Participaciones para educación, solo se podrá distribuir a cada distrito o
municipio, una suma residual de acuerdo con el indicador de pobreza certificado
por el DANE.
Que el inciso 4 del artículo 17 de la
Ley 715 de 2001 señala que "Los recursos de calidad serán girados
directamente a los municipios y no podrán ser utilizados para gastos de
personal de cualquier naturaleza", norma que sólo permite el giro de estos
recursos a los municipios.
Que los recursos asignados en virtud
de los numerales 16.3 del artículo 16 y el inciso 4 del artículo 17 de la Ley
715 de 2001, son destinados, entre otros usos permitidos por la Ley, para el
apalancamiento del Programa de Alimentación Escolar.
Que los departamentos, como entidades
territoriales certificadas en educación, son responsables de la contratación y
operación del Programa de Alimentación Escolar con cobertura para los
municipios no certificados de su jurisdicción, y por lo tanto, se hace necesario
distribuir y girar también a los departamentos, recursos del criterio de
Equidad y Calidad que corresponden a los municipios no certificados de su
jurisdicción, durante la Emergencia Económica, Social y Ecológica, con el fin
de garantizar el derecho fundamental a la educación de los niños, niñas,
adolescentes y jóvenes del país, en su componente de alimentación.
Que la población a la que van
dirigidos estos programas y estrategias corresponde a cerca de 6,9 millones de
niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial, de los cuales
cerca de 3,7 millones de niños se encuentran en entidades territoriales no
certificadas en educación, por lo cual recursos por el orden de $180 mil
millones del Sistema General de Participaciones se hacen necesarios para la
atención de la población ubicada en las entidades territoriales no certificadas
en los programas ya mencionados, los cuales deben ser distribuidos y ejecutados
por los departamentos.
Que, en consecuencia, resulta
necesaria la adopción de una medida de orden legislativo, tendiente a permitir
que: (i) el Programa de Alimentación Escolar se brinde a los niños, niñas y
adolescentes matriculados en el sector oficial para su consumo en casa, durante
la vigencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y, (ii)
además de municipios y distritos, habilitar a los departamentos recursos de los
criterios de Equidad y Calidad del Sistema General de Participaciones, para
garantizar la continuidad del derecho a la educación de niños, niñas y adolescentes,
durante el receso estudiantil a causa de la pandemia Coronavirus COVID-19.
Que con base en lo anterior, se
expidió el Decreto 470 del 24 de marzo de 2020 "Por el cual se dictan
medidas que brindan herramientas a las entidades territoriales para garantizar
la ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio
público de educación preescolar, básica y media, dentro del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica".
Que las medidas adoptadas en el
precitado Decreto 470 del 24 de marzo 2020, se sujetaron a la vigencia del
Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica, declarada mediante Decreto
417 del 17 de marzo de 2020, cuyo artículo 1 establece el Estado de Emergencia
por el término de 30 días calendario, emergencia que va hasta el 15 de abril de
2020.
Que el Ministerio de Salud y
Protección Social reportó el 9 de marzo de 2020, muertes y 3 casos confirmados
en Colombia
Que, pese a las medidas adoptadas, el
Ministerio de Salud y Protección Social, a las 21:00 horas del 23 de marzo de
2020 reportó tres (3) muertes y 306 casos confirmados en Colombia, distribuidos
así: Bogotá D.C. (114), Cundinamarca (11), Antioquia (40), Valle del Cauca
(31), Bolívar (16), Atlántico (7), Magdalena (2), Cesar (1), Norte de Santander
(8), Santander (3), Cauca (2), Caldas (6), Risaralda (13), Quindío (6), Huila
(10), Tolima (4), Meta (1), Casanare (1), San Andrés y Providencia (1).
Que pese a las medidas adoptadas, el
Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 7 de abril de 2020 50
muertes y 1.780 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C.
(861), Cundinamarca (60), Antioquia (209), Valle del Cauca (250), Bolívar (63),
Atlántico (63), Magdalena (14), Cesar (17), Norte de Santander (26), Santander
(14), Cauca (14), Caldas (16), Risaralda (44), Quindío (34), Huila (34), Tolima
(15), Meta (14), Casanare (2), San Andrés y Providencia (2), Nariño (7), Boyacá
(13), Córdoba (7), Sucre (1) y La Guajira (1).
Que según la Organización Mundial de
Salud — OMS, en reporte de fecha 23 de marzo de 2020 a las 15:51 GMT-5, se
encuentran confirmados 334,981 casos, 14,652 fallecidos y 190 países, áreas o
territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.
Que según la Organización Mundial de
la Salud — OMS, en reporte de fecha 7 de abril de 2020 a las 19:00 GMT-5, -
Hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 1,282,931 casos,
72,774 fallecidos y 211 países, áreas o territorios con casos del nuevo
coronavirus COVID-19.
Que debido al aumento de casos de contagio
y muertes del Coronavirus COVID-19 en el país, reportado por el Ministerio de
Salud y Protección Social, la señora ministra de Educación Nacional, mediante
Directiva 09 del 7 de abril de 2020, extendió hasta el 31 de mayo de 2020, el
periodo de aislamiento preventivo en los establecimientos educativos de
preescolar, básica y media.
Que el señor presidente de la
República, mediante Decreto 531 del 8 de abril de 2020 "Por el cual se
imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la
pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público",
ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes
de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13
de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de
2020.
Que con el objetivo de seguir
contribuyendo a las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, en pro de la
salud pública y el bienestar general de las niñas, niños, jóvenes y la
población más vulnerable, resulta necesario adoptar medidas que garanticen el
derecho a la educación en su componente de alimentación, mientras estos dan
continuidad de las jornadas de trabajo académico en casa, a partir del 20 de
abril y hasta cuando se determine, durante la emergencia sanitaria, según
Directiva 09 del 7 de abril de 2020 del Ministerio de Educación Nacional.
En mérito de lo expuesto,
DECRETA
Artículo 1. Alimentación Escolar para
aprendizaje en casa. Permitir que el Programa de Alimentación Escolar se brinde
a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial para su
consumo en casa, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la
pandemia derivada del Coronavirus COVID-19.
Las Entidades Territoriales
Certificadas deberán observar los lineamientos que para el efecto expida la
Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para
Aprender.
Artículo 2. Modificación del numeral
3 del Artículo 16 de la Ley 715 de 2001. Hasta tanto permanezca vigente la
Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social,
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, se modifica el
numeral 3 del artículo 16 de la Ley 715 de 2001, el cual quedará así:
‘16.3. Equidad.
A cada distrito, municipio o
departamento, se podrá distribuir una suma residual que se distribuirá de
acuerdo con el indicador de pobreza certificado por el DANE.’
Artículo 3. Modificación del inciso 4
del Artículo 17 de la Ley 715 de 2001. Hasta tanto permanezca vigente la
Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social,
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, se modifica el
inciso 4 del artículo 17 de la Ley 715 de 2001, el cual quedará así:
‘Artículo 17. Transferencia de los
recursos. Los recursos de la participación de educación serán transferidos así:
[...]
Los recursos de calidad serán girados
directamente a los municipios y departamentos y no podrán ser utilizados para
gastos de personal de cualquier naturaleza.’
Artículo 4. Vigencia. El presente
Decreto rige a partir del 16 de abril de 2020.
Publíquese y cúmplase
Dado en Bogotá D. C., a los 9 días
del mes de abril de 2020.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, IVÁN DUQUE MÁRQUEZ
LA MINISTRA DEL INTERIOR, ALICIA VICTORIA ARANGO OLMOS
LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES, CLAUDIA BLUM DE BARBERI
EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, ALBERTO
CARRASQUILLA BARRERA
LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, MARGARITA LEONOR
CABELLO BLANCO
EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL, CARLOS HOMES TRUJILLO GARCÍA
EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, RODOLFO ZEA
NAVARRO
EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, FERNANDO RUIZ GÓMEZ
EL MINISTRO DE TRABAJO, ANGEL CUSTODIO CABRERA BÁEZ
LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGÍA, MARÍA FERNANDA SUÁREZ LONDOÑO
EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, JOSÉ MANUEL
RESTREPO ABONDANO
LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL, MARÍA VICTORIA ANGULO
GONZÁLEZ
EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, RICARDO JOSÉ
LOZANO PICÓN
EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, JONATHAN
MALAGÓN GONZÁLEZ
LA MINISTRA DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y
COMUNICACIONES, SYLVIA CRISTINA CONSTAÍN RENGIFO
LA MINISTRA DE TRANSPORTE, ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ
LA MINISTRA [sic] CULTURA, CARMEN INÉS VÁSQUEZ CAMACHO
LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN, MABEL GISELA
TORRES TORRES
EL MINISTRO DEL DEPORTE, ERNESTO LUCENA BARRERO”.
2.
Intervenciones
10.
Durante el
término de fijación en lista, intervinieron las autoridades y entidades que
seguidamente se enlistan[4].
Asimismo, de manera oportuna, se recibió el concepto del Procurador General de
la Nación. El sentido de las intervenciones fue el siguiente:
Decreto Legislativo 533 de abril 9
de 2020
Exequibilidad
Inexequibilidad
Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República
Ningún
interviniente solicitó la declaratoria de inexequibilidad del decreto
legislativo o de alguna de sus disposiciones
Departamento
Nacional de Planeación
Alcaldía
de Santiago de Cali
Gobernación
de Cundinamarca
Gobernación
de Antioquia
Alcaldía
Mayor de Bogotá
Contraloría
General de la República
Federación
Nacional de Departamentos
Michelle Salazar
Cerquera (solicita, además, la exequibilidad condicionada del artículo 1)
Procurador
General de la Nación
11.
Las autoridades y
entidades intervinientes y el Procurador General de la Nación consideran que el
decreto sub examine satisface las exigencias formales y materiales que
deben cumplir los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la
República en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica.
En consecuencia, solicitan que se declare exequible.
12.
La secretaria jurídica
del Departamento Administrativo de la Presidencia afirmó que el Decreto 533 de
2020 contribuye a la efectividad de las medidas de aislamiento preventivo y evita
que se afecte el derecho a la educación de los niños, niñas y adolescentes
beneficiarios del Programa de Alimentación Escolar –en adelante, PAE–. En
particular, explicó que era necesario modificar el marco legal de este programa
para: (i) garantizar que el complemento alimentario que, de
manera ordinaria, se entrega en los establecimientos educativos, pueda
suministrarse en los hogares de los menores y (ii) permitir que los
recursos de “los criterios de equidad y calidad” se giren directamente a
los departamentos, para que puedan “apalancar” el PAE y disponer de
estos recursos “sin dilaciones ni procesos engorrosos”. Asimismo,
advirtió que la obligación prevista en el artículo 1, según la cual las
entidades territoriales deben atender las instrucciones de la Unidad
Administrativa Especial de Alimentación Escolar, es compatible con la autonomía
de aquellas ya que el programa se financia con rentas exógenas y, por tanto, el
margen de intervención del legislador es amplio[5].
13.
La directora del Departamento Administrativo de
Gestión Jurídica Pública de la Alcaldía de Santiago de Cali señaló que este
decreto garantizaba el derecho fundamental a la educación porque facilitaba que
“los estudiantes
accedan al complemento nutricional mientras persistan las condiciones actuales
de confinamiento”, lo
cual “permite mantener los niveles de atención, impactar de forma positiva
los procesos de aprendizaje, y a disminuir la deserción escolar”. Además,
destacó que era necesaria su expedición, ya que con el ordenamiento jurídico
vigente resultaba imposible que las entidades territoriales garantizaran el
complemento nutricional del PAE, por cuanto el artículo 19 de la Ley 1176 de
2007 previó que dicho complemento se entregara en los establecimientos
educativos y, en razón al actual estado de emergencia, los estudiantes “continúan
con sus procesos formativos a través [sic] de la virtualidad”.
14.
El secretario
jurídico del departamento de Cundinamarca resaltó que las medidas del Decreto
533 de 2020 buscan evitar la extensión de los efectos de la pandemia, al
permitir que las entidades territoriales cuenten con “recursos mediante
mecanismos de flexibilización y subsidio porcentual del Estado […] para
garantizar la continuidad del derecho a la educación de los niños, niñas y
adolescentes durante el receso estudiantil” y “guardan proporción con la
gravedad de los hechos, pues plantean mecanismos extraordinarios para continuar
garantizando el derecho fundamental a la educación de los estudiantes de
instituciones oficiales, las cuales en todo caso están limitadas a la
Emergencia Sanitaria”.
15.
En su
intervención, la Gobernación de Antioquia señaló lo siguiente: “una vez
estudiado y analizado el Decreto Legislativo 533 de 2020 expedido por el
Gobierno Nacional, no se encuentran observaciones para hacerle al mismo”.
16.
La directora
distrital de gestión judicial de la Secretaría Jurídica Distrital de la
Alcaldía Mayor de Bogotá resaltó que las medidas del Decreto 533 de 2020 evitan
la aglomeración de los menores en las instituciones educativas oficiales, al permitir
que el complemento nutricional se suministre en los hogares. Agregó que esta
medida materializa el componente de accesibilidad del
derecho a la educación, fomenta la permanencia en el sector educativo, potencia
la atención en el aprendizaje y aumenta la matrícula escolar. Adicionalmente,
indicó que la inclusión de los departamentos en la distribución de las sumas
residuales y de los recursos de participación del Sistema General de
Participaciones facilita la asignación de dichas sumas y “el cubrimiento de
todos los municipios estén o no certificados”.
17.
La contralora
delegada para el sector educación de la Contraloría General de la República afirmó
que el Decreto 533 de 2020 busca garantizar condiciones de vida que permitan a
los menores evitar el contagio, al continuar con su educación de forma virtual,
desde sus casas. En particular, resaltó:
“es de público
conocimiento la pobreza que existe en nuestro país, por tanto es viable que el
Gobierno Nacional expidiera este decreto, para garantizar la alimentación de
los menores en su hogar mientras están en aislamiento preventivo […] Véase que
muchos de los padres o cuidadores de estos niños, niñas y adolescentes, en estos
momentos no cuentan con recursos para proveer la alimentación de estos, debido
a que las labores de gran parte de los ciudadanos colombianos están
suspendidas; por ende, en el momento principal, en que el Gobierno Nacional
ayude a mitigar el hambre de nuestros infantes”.
18.
La Federación
Nacional de Departamentos señaló que el Decreto 533 de 2020 tenía un contenido análogo
al del Decreto 470 de 2020[6]
y que, frente a este, solicitó su declaratoria exequibilidad[7]. Destacó que la única diferencia
entre ambos era la mayor vigencia del primero, y que, “de no ajustar la
vigencia de la medida, se hubiera presentado un vacío legal de autorización
para continuar garantizando este servicio público esencial y fundamental de la
población escolarizada en el país en la etapa de confinamiento”.
19.
La ciudadana
Michelle Salazar Cerquera solicitó la declaratoria de exequibilidad
condicionada del artículo 1 del decreto legislativo sub examine, en el
sentido de que lo previsto en esta disposición “se ofrezca a todos los niños,
niñas y adolescentes sin excluir a alguno del programa de alimentación escolar
por su condición de no pertenecer o estar matriculados en un sector educativo”.
Manifestó que este artículo vulneraba el derecho a la igualdad y a la
alimentación equilibrada de los niños que no se encuentren matriculados en el
sector oficial, por “razones ajenas que se les salen de las manos”[8].
20.
El Procurador
General de la Nación señaló que era necesario extender las medidas del Decreto
470 de 2020 más allá de la emergencia económica, social y ecológica que expiró
el 15 de abril de 2020, “ante los efectos que sigue produciendo la pandemia”.
Asimismo, señaló que la alimentación en casa prevista por el Decreto 533 de
2020 es una medida idónea para garantizar el derecho a la educación y conservar
la eficacia del aislamiento preventivo.
21.
Adicionalmente, a
juicio de la Procuraduría y de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá,
la exequibilidad del decreto se justifica en la necesidad de que los entes
territoriales no certificados reciban recursos para financiar el PAE. Específicamente, respecto a las
medidas instrumentales dispuestas en los artículos 2 y 3 del decreto sub
examine, la primera autoridad consideró lo siguiente: “la Ley orgánica
715 de 2001, limita el giro de los recursos del PAE a los municipios
certificados en educación, lo que bajo las circunstancias que originaron el
estado de emergencia económica, social y ecológica ocasionada por el COVID-19,
no garantiza de manera efectiva el componente de alimentación del servicio
público de educación a los casi cuatro millones de niños que habitan en
municipios no certificados, pero que hacen parte de la red de instituciones
educativas públicas. La aplicación de estas reglas es efectivamente incompatible
con las causas de la crisis, como se explicó”. Por su parte, la Secretaría Jurídica Distrital de
la Alcaldía Mayor de Bogotá
señaló que el Decreto
533 de 2020 busca “incluir a los entes territoriales no certificados en la
asignación de recursos que permitan garantizar este derecho en todo el
territorio nacional, durante la emergencia con criterios de equidad”[9].
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
22.
La Corte
Constitucional es competente para controlar la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 533 de abril 9 de 2020, de conformidad con lo dispuesto por los
artículos 215[10]
y 241.7[11]
de la Constitución Política.
2.
Problemas
jurídicos y metodología de decisión
23.
Corresponde a la
Sala decidir si el Decreto Legislativo 533 de abril 9 de 2020 satisface las
exigencias formales y materiales que, a partir de las disposiciones
constitucionales y estatutarias –Ley 137 de 1994–, la jurisprudencia
constitucional ha configurado para este tipo de actos normativos. Para este
fin, seguirá la siguiente metodología: precisará las exigencias formales y
materiales que rigen el control de constitucionalidad de este tipo de decretos
(epígrafe 3), presentará una caracterización general del Estado de
Excepción y, en particular, del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica (epígrafe 3.1) y definirá el fundamento y alcance del control
de constitucionalidad de los decretos de desarrollo expedidos al amparo del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica (epígrafe 3.2). Luego,
llevará a cabo una descripción analítica de la norma objeto de control (epígrafe
4). Por último, examinará si el decreto legislativo sub examine
satisface las exigencias formales (epígrafe 5) y materiales (epígrafe
6) previamente desarrolladas.
24.
Antes de
desarrollar la metodología propuesta, es importante precisar lo siguiente: (i)
a pesar de que el decreto legislativo sub examine reprodujo las
medidas del Decreto Legislativo 470 del 24 de marzo de 2020, dispuso que
regirían a partir del 16 de abril de 2020 y durante la vigencia de la
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y la Protección
Social[12].
(ii) El decreto del 24 de marzo fue declarado exequible por la Corte
Constitucional en la sentencia C-158 de junio 3 de 2020, a excepción de su
artículo 2, que declaró exequible de manera condicionada, “en el entendido de que,
en el caso de los municipios no certificados, los recursos serán administrados
por el respectivo departamento”.
(iii) Esta última providencia constituye un precedente para la actual
decisión, dado que existe identidad sustancial entre las medidas adoptadas por
ambos decretos y su diferencia específica es relativa a su vigencia.
3.
Las
exigencias formales y materiales que rigen el control de
constitucionalidad de los decretos legislativos de desarrollo del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica
25.
La jurisprudencia
constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la
naturaleza y alcance del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica
regulado en el artículo 215 de la Constitución. Igualmente, se ha esforzado por
precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en consideración
este tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos de
desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación, la Corte
reitera los aspectos básicos del precedente sobre la materia, con el propósito
de aplicarlos en la revisión de constitucionalidad del decreto legislativo sub
examine.
3.1.
Caracterización
general de los Estados de Excepción y, en particular, del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica[13]
26.
La Constitución
Política de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción.
Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de
todos los Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i)
Guerra Exterior, (ii) Conmoción Interior y (iii) Emergencia
Económica, Social y Ecológica.
27.
La regulación
constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el
carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución Política
de 1991 estableció un complejo sistema de controles que pretende mantener “el
carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[14],
así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada
que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del
bloque de constitucionalidad”[15].
28.
La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por
medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 –en
adelante LEEE–[16],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[17].
29.
La Constitución
Política dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos para
los estados de excepción, tales como: (i) la autorización del Senado
para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto
favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior;
(iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los
informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República
sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del
Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente y de los
ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los
supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el
ejercicio de las facultades excepcionales.
30.
La Constitución
también estableció el control judicial constitucional automático de los
decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según
lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está
desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
31.
A la luz del
artículo 215 de la Constitución Política, el Estado de Emergencia puede ser
declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros, siempre que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i)
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad
pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como
“una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a
un sector importante de ella…”. La calamidad pública alude a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente.
32.
Este tribunal ha
señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una
entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren
conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus
diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante
la utilización de sus competencias normales”[18]. En
tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede
provenir de una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o
terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o de una
causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[19].
33.
Desde la expedición
de la Constitución Política se han declarado estados de emergencia económica,
social y ecológica por distintas razones: (i) la fijación de salarios de
empleados públicos[20];
(ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[21];
(iii) desastres naturales[22];
(iv) la revaluación del peso frente al dólar[23]; (v)
el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[24]; (vi)
las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público[25];
(vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en
salud[26];
y, por último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela[27].
34.
El artículo 215
de la Constitución Política prescribe que la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica solo puede llevarse a cabo “por
períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de
noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé
que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán
fuerza de ley y deberán ser: (i) motivados; (ii) firmados por el
Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Asimismo, (iv)
deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
Estado de Emergencia, y (v) podrán –de forma transitoria– establecer
nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue carácter permanente.
35.
Dicha disposición
señala que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el
término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y
convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se
reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que: (i)
examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las
dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas
que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii)
podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este
artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii)
se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
3.2.
Fundamento
y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del Estado
de emergencia económica, social y ecológica[28]
3.2.1.
Consideraciones
generales[29]
36.
Los estados de
excepción son instituciones que, fundadas en la juridicidad que impone la Carta
Política, pretenden responder a situaciones graves y anormales que no pueden
ser enfrentadas por el Estado solo con el ejercicio de sus competencias
ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado
constitucional democrático es que esa competencia no sea omnímoda ni
arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y
condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran
el estado de excepción, como en aquellos que prevén las medidas legales
extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos
de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez,
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los
decretos con la Constitución Política.  Ello, bajo el entendido que los
estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso
sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución.
37.
La Corte ha
indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes
normativas concretas, todas ellas integradas al parámetro de
constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política
que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215 C.P.), (ii) el
desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE y (iii) las
normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los
requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en
esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (arts. 93.1
y 214 C.P.). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben
ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de
excepción concretan el principio de legalidad que, como ha indicado este
Tribunal: (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas
nacionales que rigen los estados de excepción y (ii) exige que las
suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en
razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en
particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del
derecho internacional de los derechos humanos.
3.2.2.
Criterios
formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad
38.
La jurisprudencia
de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de los decretos
expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y
material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que
todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción
sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional.
39.
El examen formal
del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias
básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por
todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de
excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de
motivación. Asimismo, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de
emergencia haya comprendido solo determinado ámbito territorial, debe
examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
40.
El examen
material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado
la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los
estados de excepción. La práctica decisional de este tribunal evidencia algunas
divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien
tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es
oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los
juicios.
41.
El juicio de
finalidad[30]
está previsto por el artículo 10 de la LEEE[31]. A la
luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa y específicamente encaminada a enervar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[32].
42.
El juicio de
conexidad material[33]
está previsto por los artículos 215 de la Constitución[34] y 47 de
la LEEE[35].
Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto
es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas
por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[36]
y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de
excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia[37].
43.
El juicio de
motivación suficiente[38]
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal
por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación
del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[39]. Dicha
motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[40], sobre
todo aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8
de la LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar
los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los
derechos constitucionales”[41].
44.
El juicio de
ausencia de arbitrariedad[42]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se
establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las
facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia[43].
La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los
decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de
los derechos –que suele identificarse mediante el principio de proporcionalidad–
y libertades fundamentales[44],
(ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder
público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) no supriman
o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[45].
45.
El juicio de
intangibilidad[46] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos
93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los
estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho
internacional de los derechos humanos, se consideran como intangibles el
derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad
de conciencia; la libertad de religión; los principios de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; los derechos a contraer matrimonio y a la protección de la familia; el
derecho del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas, y el derecho al habeas
corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables
para la protección de esos derechos.
46.
El juicio de
no contradicción específica[47]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o
a los tratados internacionales y (ii) no desconozcan el marco de
referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47,
49 y 50 de la LEEE. La Corte Constitucional ha destacado que, por expreso
mandato constitucional y legal, dentro de este marco está prohibido que el
Gobierno desmejore los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215 de la Constitución Política.
47.
El juicio de
incompatibilidad[48],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
48.
El juicio de
necesidad[49],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica, que consiste
en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o
evitar la extensión de sus efectos; en este sentido, se evalúa si el Presidente
de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de
la medida para superar la crisis, y (ii) de la necesidad jurídica
que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario
de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los
objetivos de la medida excepcional.
49.
El juicio de
proporcionalidad[50],
que deriva del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en
desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la
gravedad de los hechos que causaron la crisis. Asimismo, la Corte ha precisado
que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y
garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para
lograr el retorno a la normalidad. La Corte advierte que este examen particular
no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando
sea pertinente, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos
constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
50.
El juicio de
no discriminación[51],
el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[52], exige
que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden
entrañar segregación alguna fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías
sospechosas[53].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[54].
4.
Descripción
analítica del Decreto Legislativo 533 de 2020
51.
La medida de
aislamiento preventivo obligatorio adoptada en el marco del estado de
emergencia[55],
idónea para precaver los mayores efectos esperados de la pandemia derivada del
coronavirus covid-19, ha afectado múltiples ámbitos de la vida de los
colombianos[56].
En particular, según lo destacó la Presidencia de la República, ha impactado “tanto a los adultos trabajadores como
a los niños, niñas y adolescentes a su cargo, quienes no reciben alimentación
de parte de sus acudientes”[57].
52.
Para precaver
este efecto y garantizar condiciones adecuadas para continuar las labores
pedagógicas de los niños, niñas y adolescentes, a diferencia de lo dispuesto
por el artículo 19
de la Ley 1176 de 2007[58],
el decreto prevé medidas que permiten que
el PAE pueda suministrarse en los hogares de estos estudiantes del sector
oficial, “hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada
por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia
derivada del Coronavirus COVID-19”[59].
Se trata, por tanto, de medidas relevantes, ya que el programa impacta
múltiples ámbitos de la vida de los menores: materializa el derecho inalienable
de los niños y niñas a vivir libres de hambre[60]
y garantiza su derecho a la educación[61],
al facilitar su permanencia en el sistema educativo y proveerles condiciones
dignas que les permiten desarrollar sus capacidades de aprendizaje[62].
53.
En circunstancias
ordinarias, el complemento nutricional del PAE se brinda en los
establecimientos educativos oficiales y durante las semanas de actividad
académica. No obstante, como consecuencia de las medidas sanitarias adoptadas por
el Gobierno nacional para limitar la propagación del nuevo coronavirus, los estudiantes
de colegios oficiales han debido permanecer en sus hogares y adelantar su
periodo de vacaciones escolares[63].
Ante esta “situación inesperada dentro de la cotidianidad de los estudiantes
y familias que eran beneficiarios del PAE”, el artículo 1 del
decreto mantiene el aporte nutricional a favor de estos, pero con suministro en
sus hogares, a fin de lograr la permanencia en el sistema educativo y, de
manera simultánea, garantizar las medidas de aislamiento obligatorio[64].
54.
Además, a fin de que
los departamentos puedan ejecutar
de una manera más ágil los recursos del PAE con modalidad de complemento
alimentario para consumo en casa, los artículos 2 y 3 del decreto legislativo sub
examine permiten la distribución a favor de estos de la suma residual de equidad[65], destinada al mejoramiento de
la calidad[66]
en educación, del Sistema General de Participaciones en educación, que de
manera ordinaria se distribuía únicamente a los distritos y municipios,
incluidos los municipios no certificados (en adelante, MnoC)[67].
55.
Para comprender la
forma en que se articulan las medidas que ordena el decreto legislativo sub
examine, a continuación, se hace referencia a la regulación del PAE, en
particular al origen y distribución de los recursos que integran esta política
pública.
56.
Mediante la Ley
715 de 2001 se dictaron
normas orgánicas para regular el Sistema General de Participaciones –en
adelante SGP– a favor de los departamentos, distritos y municipios. De
conformidad con esta ley, una vez descontados los recursos destinados a las asignaciones
especiales[68],
el monto restante se debía distribuir en un 58.5% para la participación de educación,
en un 24.5% para la de salud, en un 5.4% para la de agua potable y saneamiento
básico, y en un 11.6% para la de propósito general[69]. Asimismo, para efectos de la
debida distribución y ejecución de los recursos, esta ley reguló la categoría
de “entidades territoriales certificadas” –en adelante ETC–, de la
siguiente forma:
“Son entidades territoriales
certificadas en virtud de la presente ley, los departamentos y los distritos.
La Nación certificará a los municipios con más de cien mil habitantes antes de
finalizar el año 2002. Para efectos del cálculo poblacional se tomarán las
proyecciones del DANE basadas en el último censo. || Todos aquellos municipios
con menos de 100 mil habitantes que cumplan los requisitos que señale el
reglamento en materia de capacidad técnica, administrativa y financiera podrán
certificarse. || Le [sic] corresponde a los departamentos decidir sobre la
certificación de los municipios menores de cien mil habitantes, que llenen los
requisitos. Si contados seis meses desde la presentación de la solicitud no ha
sido resuelta o ha sido rechazada, el municipio podrá acudir a la Nación para
que ésta decida sobre la respectiva certificación. || Los municipios
certificados deberán demostrar, cuando lo requiera el Gobierno Nacional, que
mantienen la capacidad necesaria para administrar el servicio público de
educación. Aquellos municipios que no logren acreditar su capacidad, perderán
la certificación.”
57.
Como ya se
indicó, al regular las competencias de los MnoC, el artículo 8 de la Ley 715 de
2001 les atribuyó competencia para, “8.1. Administrar y distribuir
los recursos del Sistema General de Participaciones que se le asignen para
el mantenimiento y mejoramiento de la calidad” (subrayas propias)[70]. A su vez, el artículo 16 de la
Ley 715 reguló la “distribución” de los recursos del SGP para
financiar la prestación del servicio educativo y su “administración” en
el caso de los MnoC. De un lado, dispuso que la citada participación sería “distribuida
por municipios y distritos”, para lo cual estableció tres criterios: (i)
población atendida[71],
(ii) población por atender en condiciones de eficiencia[72] y (iii) “equidad”[73]. Además, dispuso que, en
relación con los MnoC tales recursos serían “administrados” por los departamentos.
En particular, en lo que tiene que ver con el criterio de “equidad”, el
artículo 16.3 prescribió: “A cada distrito o municipio se podrá distribuir
una suma residual que se distribuirá de acuerdo con el indicador de pobreza
certificado por el DANE”. La disposición no diferenció el tratamiento entre
municipios certificados y no certificados, y, en todo caso, excluyó a los
departamentos de esta distribución –característica
modificada por el artículo 2 del decreto sub examine–. Por su parte,
el artículo 17 de la ley en cita diferenció los recursos de “la
participación para educación” de los recursos “de calidad”. Dispuso
que los primeros solo fueran girados a las ETC, mientras que los recursos “de
calidad” fueran girados directamente a los municipios, incluidos los no
certificados, y sin mencionar como destinatarios a los departamentos –aspecto
modificado por el artículo 3 del decreto sub examine–.
58.
Ahora bien, para comprender
la articulación de la medida ordenada en el artículo 1 –PAE con modalidad de
complemento alimentario para consumo en casa– con las modificaciones a la Ley
715 de 2001, de que tratan los artículos 2 y 3 del Decreto Legislativo 533 de
2020, resulta necesario hacer referencia a la naturaleza jurídica del PAE, al
origen de sus recursos y a las competencias de las distintas entidades para su
ejecución[74].
59.
El numeral 1 del artículo 2.3.10.2.1 del Decreto 1852 de 2015 define al PAE
como la “estrategia estatal que promueve el acceso con permanencia de los
niños, niñas, adolescentes y jóvenes en el sistema educativo oficial, a través [sic]
del suministro de un complemento alimentario durante la jornada escolar, para
mantener los niveles de atención, impactar de forma positiva los procesos de
aprendizaje, el desarrollo cognitivo, disminuir el ausentismo y la deserción y
fomentar estilos de vida saludables”. Para financiar esta política pública,
el numeral 4 de este artículo regula un esquema de “bolsa común”, que
permite la “ejecución unificada de recursos mediante el cual la Nación y las
entidades territoriales invierten de manera coordinada sus recursos de
conformidad con lo establecido en la ley, en este Título y en los lineamientos
técnicos-administrativos del PAE, con el fin de alcanzar los objetivos comunes
del programa, mediante una ejecución articulada y eficiente de los recursos”.
60.
Según la
Resolución 29452 de 2017 del Ministerio de Educación Nacional[75], son fuentes de financiación
del PAE: “a. Recursos
del Sistema General de Participaciones – SGP. || b.
Regalías. || c. Recursos propios. d. Recursos del Presupuesto General de la
Nación distribuidos anualmente por el Ministerio de Educación Nacional. e. Otras
fuentes de financiación por parte del sector privado, cooperativo o no
gubernamental, del nivel nacional e internacional y cajas de compensación” (apartado 2.1. del artículo 2). Para
hacer operativo el sistema de “bolsa común” con las competencias de las
ETC y los MnoC, y lograr la financiación del PAE en cada entidad territorial, la resolución definió los
siguientes mecanismos de consolidación:
“a. Celebración de un convenio interadministrativo
entre la Entidad Territorial Certificada – ETC y las Entidades Territoriales No
Certificadas de su jurisdicción, para articular la ejecución del PAE con el fin
de obtener la confluencia de las fuentes de financiación en una sola bolsa
común, que será administrada y ejecutada por la ETC. || b. Celebración de un convenio
interadministrativo entre la Entidad Territorial Certificada – ETC y las
Entidades Territoriales No Certificadas de su jurisdicción, con el fin de
trasladar a éstas los recursos de la Nación y los recursos del Departamento
dirigidos al Programa, para que de manera coordinada y unificada por la ETC
sean ejecutados en cada municipio o distrito de su jurisdicción. || c. Acuerdo
entre la Entidad Territorial Certificada – ETC y las Entidades Territoriales no
Certificadas de su jurisdicción, donde se disponga el uso articulado de los
recursos de cada una de ellas, con el fin de garantizar una única operación en
el territorio. || d. Celebración de un Convenio de Asociación, suscrito entre
entidades territoriales y el sector privado, cooperativo, no gubernamental del
nivel nacional o internacional, donde la entidad territorial asumirá el rol de
ordenar del gasto frente a la ejecución del PAE, de conformidad con el Decreto
092 de 2017 y demás normas que lo adicionen, modifiquen o sustituyan. || e. Transferencia
de recursos de las Entidades Territoriales no Certificadas a la Entidad
Territorial Certificada, mediante resoluciones de giro de recursos, los cuales
serán administrados por la ETC como ordenador del gasto, para la operación del
PAE en su jurisdicción” (apartado
2.2. del artículo 2).
61.
En suma, antes de
la implementación de las medidas de que tratan los artículos 2 y 3 de los
decretos legislativos 470 y 533 de 2020, los recursos correspondientes al
criterio de distribución de equidad, destinados al mejoramiento de la calidad
educativa –a que hacen referencia el numeral 3 del artículo 16 y el
inciso 4° del artículo 17 de la Ley 715 de 2001– se giraban directamente a los MnoC.
En consecuencia, era necesaria la celebración de convenios interadministrativos
entre los departamentos y los MnoC para que los primeros ejecutaran o
administraran[76]
los recursos del criterio de distribución de equidad, destinados al
mejoramiento de la calidad educativa en la implementación del PAE.
5.
Condiciones
formales de expedición del Decreto Legislativo 533 de 2020
62.
En este apartado
se estudia, en los términos planteados en el problema jurídico, y de
conformidad con la metodología descrita en el epígrafe 3.2.2, la satisfacción
de las condiciones formales de expedición del Decreto Legislativo 533 de 2020.
63.
En primer lugar,
el Decreto Legislativo 533 de 2020 fue expedido por el órgano competente, en
tanto fue suscrito por el Presidente de la República y todos los ministros, tal
como lo ordena el artículo 215 de la Constitución y se puede acreditar en la
copia auténtica digitalizada que se aportó por la secretaria jurídica de la
Presidencia de la República.
64.
En segundo lugar,
según se indica en el Decreto Legislativo 533 de 2020, el Presidente de la
República fundamentó su expedición en “el artículo 215 de la Constitución
Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo
previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, ‘Por el cual se declara un
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
nacional’”, de allí que se satisfaga la exigencia jurisprudencial relativa
a que el decreto se hubiese expedido en desarrollo del estado de excepción.
65.
En tercer lugar,
el decreto se expidió el día 9 de abril de 2020, esto es, dentro del término de
30 días de vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica que
se declaró mediante el Decreto 417 de marzo 17 de 2020.
66.
En cuarto lugar, el
decreto adopta medidas tendientes a garantizar la ejecución del PAE en el
territorio nacional, que coincide con el ámbito territorial de aplicación del estado
de emergencia declarado en el Decreto 417 de 2020.
67.
Finalmente, se
acredita la exigencia de motivación, si se tiene en cuenta la estructura considerativa
del decreto legislativo sub examine. En esta se hace referencia a
las razones fácticas y normativas que dieron lugar a la declaratoria del estado
de emergencia y a aquellas que justifican las medidas que se adoptan, relativas
a permitir: (i) que el PAE se preste en casa y no en las instituciones
educativas, y (ii) que los recursos correspondientes al criterio de
distribución de equidad, destinados al mejoramiento de la calidad educativa, puedan
ser girados a los departamentos y no solo a los municipios, mientras permanece
vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del coronavirus covid-19.
Síntesis del cumplimiento de las condiciones
formales de expedición del Decreto Legislativo 533 de 2020
Exigencia
Cumple / No cumple
Razón
Expedición por el órgano competente
Cumple
El decreto fue suscrito por el
Presidente de la República y todos los ministros.
Expedición en desarrollo del estado
de excepción
Cumple
La expedición del decreto se
fundamentó en el artículo 215 de la Constitución, en concordancia con la Ley
137 de 1994 y en desarrollo del Decreto 417 de 2020.
Expedición durante el término de
vigencia del estado de excepción
Cumple
El decreto fue expedido el 9 de
abril de 2020, dentro del término de 30 días de vigencia del Decreto 417 de
marzo 17 de 2020.
Identidad en el ámbito de
aplicación
Cumple
El ámbito de aplicación del Decreto
417 de 2020 es nacional, al igual que las medidas que adopta el decreto sub
examine.
Existencia de motivación
Cumple
El decreto hizo referencia a: (i)
las razones fácticas y normativas que dieron lugar al estado de
emergencia y (ii) las razones para justificar las medidas que
se ordenaron en la parte resolutiva.
6.
Análisis
constitucional-material de las disposiciones que integran el Decreto
Legislativo 533 de 2020
68.
De conformidad con el epígrafe 3 supra,
la jurisprudencia constitucional ha sujetado la validez constitucional de los
decretos legislativos que desarrollan los estados de excepción a la superación
de 10 juicios, derivados interpretativamente del artículo 215 de la
Constitución y de las disposiciones de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de
los Estados de Excepción”, al igual que de lo dispuesto por los artículos
93 y 214 constitucionales.
69.
En la valoración de este conjunto
de juicios, la labor del juez constitucional no puede ser ajena a la naturaleza,
magnitud y extensión de la crisis generada por la pandemia de la covid-19, que
tiene en vilo al planeta, y que no solo amenaza con desbordar la capacidad
institucional para atender a las personas contagiadas y prevenir nuevos
contagios, sino que tiene la capacidad de afectar gravemente la economía de
millones de personas. Esta orientación es especialmente relevante si se tiene
en cuenta que, durante las casi tres décadas de vigencia de la Constitución
Política de 1991, Colombia no ha enfrentado una crisis sanitaria, económica y
social como la desatada por el nuevo coronavirus, la cual desafía a las
autoridades al tener que definir, en tiempo record, políticas públicas
equilibradas, capaces de contener la pandemia al tiempo que protegen la
economía y garantizan los derechos fundamentales, en especial de los más
vulnerables.
6.1.
Juicio de
finalidad
70.
Las disposiciones que integran el
decreto están directamente relacionadas con la superación de la crisis que dio
lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica.
71.
La medida del artículo 1 del
decreto sub examine impide la agravación de los efectos de la crisis. Al
permitir que los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial
sigan beneficiándose del PAE en sus casas, se evita que su derecho a la
educación se afecte en mayor medida, ya que el complemento nutricional de dicho
programa es fundamental para el aprendizaje. Además, enerva las causas de la
perturbación porque la entrega de los alimentos del PAE facilita que las
familias acaten las medidas de aislamiento social, las cuales son necesarias
para evitar el contagio y, por tanto, indispensables para superar la crisis
generada por el nuevo coronavirus. Este aspecto es especialmente relevante si
se tiene en cuenta que el PAE beneficia a familias que no tienen recursos
económicos suficientes para garantizar sus necesidades. En caso de que estas no
puedan contar con los complementos alimentarios que este programa les suministra,
los padres, madres de familia, cuidadores e, incluso, los menores, se verían
obligados a buscar medios para satisfacer las necesidades que este programa
suple.
72.
En relación con los artículos 2 y
3, las medidas que implementa el decreto permiten que a los departamentos se
distribuyan los recursos del SGP en educación, correspondientes al criterio de equidad,
los cuales, de manera ordinaria, eran distribuidos exclusivamente a los
municipios certificados y no certificados del país. Esta medida permite
materializar de forma ágil el objeto del artículo 1, al integrar aquellos recursos
a la “bolsa común” de financiación del PAE, de que trata el artículo
2.3.10.2.1 del Decreto 1852 de 2015 (cfr., epígrafe 4). De esta forma, se
posibilita el financiamiento urgente del programa, para asegurar su más pronta
ejecución o administración –en particular, respecto de los recursos de los MnoC[77]– por parte de los
departamentos, en la modalidad de complemento alimentario para consumo en casa.
6.2.
Juicio de
conexidad material
73.
Las disposiciones guardan relación
de conexidad con las consideraciones que tuvo en cuenta el Presidente de la
República para adoptar el Decreto Legislativo 533 de 2020 y tienen una relación
directa y específica con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado
de emergencia.
74.
En primer lugar, en la parte
motiva del decreto legislativo sub examine se indica que las medidas que
implementa contribuyen a fortalecer el aislamiento preventivo “en pro de la
salud pública y el bienestar de las niñas, niños jóvenes y la población más
vulnerable”. La posibilidad de que los menores matriculados en
instituciones oficiales reciban el complemento nutricional del PAE en sus
hogares facilita que puedan estudiar en condiciones dignas, no sufran hambre y
cumplan con las medidas de aislamiento preventivo tendientes a proteger su
salud y la de terceros[78].
75.
De un lado, la medida prevista en
el artículo 1 se relaciona con los argumentos expuestos por el Gobierno acerca
de la necesidad de no limitar la entrega del complemento alimentario del PAE en
los establecimientos educativos, toda vez que, a pesar de que los menores no
pueden acudir a estos, es necesario garantizar su derecho a la educación, en el
componente de alimentación, para beneficiar a 6,9 millones de niños, niñas y
adolescentes[79].
76.
De otro lado, es
clara la relación entre las consideraciones que tuvo el presidente para expedir
el Decreto 533 de 2020 y las medidas de los artículos 2 y 3. Lo anterior,
porque, tal como se señala en la parte motiva del decreto, según el artículo
16.3 de la Ley 715 “el criterio de Equidad del Sistema General de
Participaciones para educación, solo se podrá distribuir a cada distrito o municipio”
(subrayas fuera de texto) y de acuerdo con el inciso 4° del artículo 17 de la
Ley 715 de 2001, los recursos destinados para el mejoramiento de la calidad solo
pueden ser girados a los municipios (certificados y no certificados), pero no a
los departamentos. Por tanto, en conexidad con las medidas de que tratan los
artículos citados, en la parte motiva del decreto sub examine se indica:
“Que, en consecuencia, resulta
necesaria la adopción de una medida de orden legislativo, tendiente a permitir
que […]  (ii) además de municipios y distritos, habilitar a los departamentos
recursos de los criterios de Equidad y Calidad del Sistema General de
Participaciones, para garantizar la continuidad del derecho a la educación de
niños, niñas y adolescentes, durante el receso estudiantil a causa de la
pandemia Coronavirus COVID-19”.
77.
En segundo lugar, la posibilidad
de que los estudiantes de instituciones educativas oficiales reciban los
alimentos del PAE en sus hogares, como lo dispone el Decreto 533 de 2020,
permite que no tengan que acudir a las sedes escolares con ese único propósito
y puedan continuar la formación lectiva en sus hogares, donde pueden cumplir de
una manera más efectiva la medida de aislamiento preventivo decretada por el
Gobierno nacional.
78.
En tercer lugar, la posibilidad de que a los departamentos se distribuya
la suma residual de equidad[80],
destinada al mejoramiento de la calidad[81]
en educación de que trata la Ley 715 de 2001, permite que de una manera más
pronta se puedan mitigar los efectos negativos de la emergencia económica en la
población infantil y adolescente vinculada al sistema educativo estatal. Eso es
así, en la medida en que antes
de la expedición de los decretos legislativos 470 y 533 de 2020 los recursos
del criterio de equidad del SGP en educación se distribuían tanto a favor de los
municipios certificados como de los no certificados[82].
Además, como se explicó en el epígrafe 4, lo que estos decretos permiten es que
tales recursos puedan distribuirse a favor de los departamentos, para que hagan
un uso más oportuno de aquellos –en particular, respecto de tales recursos de
los MnoC[83]–,
con destino a la ejecución del PAE en la modalidad de suministro en los
hogares.
6.3.
Juicio de
motivación suficiente
79.
Las razones que planteó el
Presidente de la República para fundamentar las medidas adoptadas en el decreto
sub examine fueron suficientes.
80.
En primer lugar, en su parte
considerativa, explicó que debía habilitarse el PAE para consumo en los hogares de los estudiantes, como una medida
tendiente a contribuir al aislamiento
preventivo “en pro de la salud pública y el bienestar de las niñas, niños
jóvenes y la población más vulnerable”. Además, con fundamento en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional[84],
reafirmó que la alimentación escolar es una garantía de acceso y permanencia de
los menores en el sistema educativo en condiciones dignas, que evita su
exposición al hambre y a la desnutrición, potencia el aprendizaje y contribuye
al desarrollo físico y psicológico. También recordó que, según el artículo 44
de la Constitución, la educación es un derecho fundamental y que al Estado le
corresponde “garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a
los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el
sistema educativo”. Asimismo, aclaró que era necesario expedir una norma
con fuerza material de ley porque, de conformidad con las disposiciones de la Ley
1176 de 2007, la prestación del PAE no estaba regulada para su prestación en los
hogares de los estudiantes, sino en los establecimientos educativos. Por
último, indicó que la medida era fundamental para beneficiar a 6,9 millones de
niños, niñas y adolescentes del sistema oficial de educación.
81.
En segundo lugar, al responder el
auto de pruebas, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
expuso cómo las declaratorias de emergencia sanitaria[85] y de emergencia económica,
social y ecológica[86]
generaron cambios en el sistema educativo que ameritaron la adopción de medidas
extraordinarias. En particular, precisó que, a raíz de las medidas de
confinamiento, fue necesario armonizar la normativa con la posibilidad de
prestar el servicio del PAE en los hogares de los estudiantes, e hizo
referencia a los principales instrumentos jurídicos que lo permitían[87].
82.
Asimismo, la Presidencia de la
República explicó cómo el decreto sub examine evitaba la deserción
escolar de los niños, niñas y
adolescentes en situación de vulnerabilidad. Además, aclaró que se consideró necesario ampliar el término de
suministro del PAE en casa, hasta tanto culminara la emergencia sanitaria
declarada por el ministro de Salud y Protección Social, a fin de que se pudiera
garantizar el derecho a la educación en su componente de alimentación, mientras los estudiantes
del sector oficial adelantaran las
jornadas de trabajo académico en sus hogares.
83.
En relación con
los artículos 2 y 3 del decreto legislativo sub examine, el Gobierno
expresó las razones que sustentaron la necesidad de adoptar las medidas de excepción.
Explicó que estas permiten que los departamentos reciban de manera directa los
recursos del criterio de equidad, destinados al mejoramiento de la calidad en
el servicio de educación, de que trata la Ley 715 de 2001. Esto, para efectos
de realizar la ejecución presupuestal de manera ágil “sin dilaciones ni
procesos engorrosos” e implementar, de inmediato, las modificaciones que
implicaban el suministro de los alimentos en los hogares de los estudiantes,
así como para facilitar que los departamentos “apalancaran” la
financiación del programa.
6.4.
Juicio de
ausencia de arbitrariedad
84.
Ninguna de las medidas que hace
parte del decreto legislativo compromete la garantía y el ejercicio de derechos
fundamentales, ni pone en riesgo la vigencia del Estado de Derecho, ni
interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público. Por el
contrario, privilegia el derecho a la
educación de los niños, niñas y adolescentes del sector oficial mediante la extensión del PAE durante las semanas de
receso escolar y con una modalidad de prestación en los hogares.
6.5.
Juicio de
intangibilidad
85.
Del objeto del decreto no es
posible inferir que tenga como efecto restringir los derechos que la
jurisprudencia constitucional, a partir de la interpretación que ha hecho del
derecho internacional de los derechos humanos, califica como “intangibles”,
referidos en el epígrafe 3.2.2. Por el contrario, las medidas tienen relación
con las recomendaciones emitidas por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos[88].
De acuerdo con estas, es fundamental que los Estados adopten herramientas
tendientes a enfrentar la pandemia de la covid-19, con un enfoque de derechos
humanos, que incluya medidas para la protección de grupos de especial
protección como los niños, niñas y adolescentes, respecto de los cuales ha
enfatizado, además, la necesidad de implementar medidas que permitan la
continuidad de sus procesos formativos. Al respecto, en la Resolución No.
1/2020 indicó: “En cuanto al derecho a la educación, los Estados deben
disponer de mecanismos que permitan a los NNA [niños, niñas y adolescentes] seguir
con el acceso a la educación y con estímulos que su edad y nivel de desarrollo
requieran”[89].
En consonancia con lo dicho, las medidas que adopta el decreto se orientan a
garantizar, en mayor medida de lo habitual, el componente alimenticio del PAE,
en una modalidad compatible con las causas que originaron la declaratoria del
estado de emergencia en el territorio nacional.
6.6.
Juicio de
no contradicción específica
86.
Las medidas que adopta el decreto
no son contrarias a alguna disposición en particular de la Constitución,
tampoco desconocen el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado
de emergencia, ni sus medidas tienen por objeto o efecto desmejorar los
derechos sociales de los trabajadores. Por el contrario, amplían el alcance del
PAE, a fin de que los niños, niñas y adolescentes matriculados en colegios
oficiales puedan recibir un complemento nutricional adecuado en sus viviendas y
en época de receso escolar. Esta medida, que se articula con la más pronta
participación de los departamentos, da cumplimiento al deber estatal derivado
del carácter progresivo del derecho a la educación, de no retroceder en las
garantías que evitan que la ausencia de recursos constituya un obstáculo para su
efectividad[90].
87.
Además, de una parte, tal como se
precisa en el título 6.9 infra, en relación con el artículo 1 del
decreto sub examine, el deber de las entidades territoriales de atender
las instrucciones de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar
no desconoce su autonomía. De otra parte, a pesar de que los artículos 2 y 3
del Decreto 533 modifican algunas disposiciones contenidas en una ley orgánica
(la Ley 715 de 2001), esta circunstancia no las torna en inconstitucionales. La
competencia que el artículo 215 de la Constitución le atribuye al Presidente de
la República, así como las normas que la desarrollan –que se contienen en la
Ley 137 de 1994–, le permite “dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos”.
Esta competencia no excluye la potestad del Presidente para modificar cualquier
tipo de ley –incluida una orgánica–, siempre que se cumpla aquella relación y
se satisfagan los 10 juicios materiales a que se hizo referencia en el epígrafe
3 supra. Un razonamiento semejante lo realizó la Sala en la sentencia
C-158 de 2020, que controló la constitucionalidad de los artículos 2 y 3 del
Decreto Legislativo 470 de 2020, y cuyo contenido es análogo al de los
artículos 2 y 3 del Decreto 533. Precisó:
“no resulta inconstitucional que el Presidente de la República, durante
un estado de excepción, modifique o suspenda leyes orgánicas, teniendo en
cuenta que el artículo 47 de la LEEE no limita las facultades del Presidente
respecto del tipo de ley que suspende o modifica, ni impone requisitos
adicionales cuando el objeto recaiga sobre una materia con reserva de ley
orgánica. Una conclusión contraria desconocería que, salvo la supremacía
constitucional, es la LEEE el instrumento normativo que limita en concreto las
facultades presidenciales durante el estado de excepción y, por consiguiente,
debe la jurisprudencia constitucional reconocer que no fue la intención del
Legislador estatutario introducir tales limitaciones. La razón de ser que
subyace en el carácter amplio del artículo 47 de la LEEE consiste en la
necesidad de otorgar transitorias, pero suficientes facultades al Presidente de
la República, para conjurar la crisis y evitar la multiplicación de sus
efectos. Lo anterior no significa que cualquier modificación de leyes orgánicas
sea admisible durante los estados de excepción ya que, en tratándose de un
decreto legislativo, debe cumplir, entre otros, los requisitos de finalidad,
necesidad y proporcionalidad, que exige la LEEE para la validez de estas normas
extraordinarias. Por lo tanto, no encuentra vicio de inconstitucionalidad en el
hecho de que el decreto legislativo bajo control hubiere modificado una ley de
naturaleza orgánica”.
6.7.
Juicio de
incompatibilidad
88.
En el decreto legislativo sub
examine se señalaron las razones por las cuales las normas ordinarias
modificadas transitoriamente eran incompatibles con las medidas que debían
adoptarse para garantizar, de forma ágil, la continuidad del PAE con modalidad
de complemento alimentario para consumo en casa.
89.
En primer lugar, se precisó que la
normativa vigente no permitía que el PAE operara por fuera de los
establecimientos educativos y que, dadas las medidas de aislamiento, era
necesario garantizar que pudiera operar con destino en los hogares de los
estudiantes beneficiarios, hasta tanto se mantuviera vigente la emergencia
sanitaria. En este sentido, en la parte motiva del decreto, se indicó:
“Que el artículo
19 de la Ley 1176 de 2007, ‘Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357
de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones’, limita la
focalización y cobertura del Programa de Alimentación Escolar a los
establecimientos educativos, lo cual impide que los niños, niñas, adolescentes
y jóvenes del país, que con ocasión de la pandemia del Coronavirus COVID-19 se
encuentran en sus casas, puedan consumir la alimentación escolar en sus hogares
durante el receso estudiantil originado por la pandemia del Coronavirus
COVID-19. || Que,
por lo anterior, se requiere modificar el marco legal del Programa de
Alimentación Escolar, con el fin de garantizar el derecho fundamental a la
educación de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes del país, en su
componente de alimentación”.
90.
En segundo lugar, en la parte
motiva del decreto se explicó que, dado que los departamentos eran los
responsables del PAE en los municipios no certificados, era necesario que,
durante la emergencia, los recursos de que tratan los artículos 16.3 e inciso
4° del artículo 17 de la Ley 715 de 2001 también se giraran a los
departamentos, lo cual no era posible con las normas ordinarias de distribución
de los recursos de calidad. En este sentido, allí se precisó:
“Que el numeral
16.3. del artículo 16 de la Ley 715 de 2001 ‘por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros’ dispone que el criterio de Equidad
del Sistema General de Participaciones para educación, solo se podrá distribuir
a cada distrito o municipio, una suma residual de acuerdo con el indicador de
pobreza certificado por el DANE. || Que el inciso 4 del artículo 17 de la Ley
715 de 2001 señala que ‘Los recursos de calidad serán girados directamente a
los municipios y no podrán ser utilizados para gastos de personal de cualquier
naturaleza’, norma que sólo permite el giro de estos recursos a los municipios.
|| Que los recursos asignados en virtud de los numerales 16.3 del artículo 16 y
el inciso 4 del artículo 17 de la Ley 715 de 2001, son destinados, entre otros
usos permitidos por la Ley, para el apalancamiento del Programa de Alimentación
Escolar. || Que los departamentos, como entidades territoriales certificadas en
educación, son responsables de la contratación y operación del Programa de
Alimentación Escolar con cobertura para los municipios no certificados de su
jurisdicción, y por lo tanto, se hace necesario distribuir y girar también a
los departamentos, recursos del criterio de Equidad y Calidad que corresponden
a los municipios no certificados de su jurisdicción, durante la Emergencia
Económica, Social y Ecológica, con el fin de garantizar el derecho fundamental
a la educación de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes del país, en su
componente de alimentación”.
91.
Así, la Corte encuentra razones
suficientes respecto a la incompatibilidad de las normas ordinarias con las
medidas que el Gobierno Nacional debía adoptar para enfrentar la crisis
generada por el nuevo coronavirus, de tal forma que se lograra una pronta
prestación del PAE con modalidad de complemento alimentario para consumo en los
hogares.
6.8.
Juicio de
necesidad
92.
Necesidad fáctica. El Presidente de la República no incurrió en un
error manifiesto al apreciar la necesidad de las medidas que integran el
decreto legislativo sub examine. Al contrario, estas permiten superar la
crisis y evitar la extensión de sus efectos por las siguientes razones:
93.
Por una parte, garantizar que
mientras persista la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud
y la Protección Social[91],
los estudiantes de colegios oficiales reciban el complemento alimentario del
PAE en sus casas –incluso en temporada de receso escolar, durante la que no
opera el programa[92]–,
resulta útil para evitar la extensión de los efectos adversos sobre el derecho
a la educación de una población vulnerable constituida por los niños, niñas y
adolescentes del sector oficial. Además, contribuye a prevenir que se propague
el SARS-CoV-2, al facilitar que los menores permanezcan en sus
viviendas. En este sentido, la Presidencia de la República señaló que esta
medida “contribuye a materializar
el derecho fundamental a la educación de niños, niñas y adolescentes que están
mayoritariamente en situación de pobreza, […] quienes tendrán una afectación
más rápida y directa por los efectos de la crisis que motivó la declaración del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ambiental”, lo cual exige que el Estado adopte las medidas
pertinentes “para que no se materialice el desafortunado efecto de la
deserción escolar”[93].
94.
Adicionalmente, era necesario implementar
una medida que permitiera complementar la nutrición de los menores, incluso en
época de receso escolar, porque era previsible que los padres de familia o
cuidadores encargados de la alimentación de aquellos tuvieran dificultades para
suplir las raciones alimentarias de forma adecuada durante el periodo de aislamiento.
Esta circunstancia era mucho más apremiante si se tiene en cuenta que el
periodo de vacaciones se adelantó de forma imprevista, a raíz de la
declaratoria del estado de emergencia y que, como consecuencia de las medidas
de aislamiento, los adultos también debían permanecer en sus hogares. Esto
fomentó que, en muchos casos, aquellos no pudieran desarrollar una actividad
productiva y, por tanto, se limitaron sus opciones para obtener ingresos. En
este sentido, con razón, en su intervención en el presente proceso de control
de constitucionalidad, la Contraloría General de la República indicó lo
siguiente:
“es de público conocimiento la
pobreza que existe en nuestro país, por tanto es viable que el Gobierno
Nacional expidiera este decreto, para garantizar la alimentación de los menores
en su hogar mientras están en aislamiento preventivo […] Véase que muchos de
los padres o cuidadores de estos niños, niñas y adolescentes, en estos momentos
no cuentan con recursos para proveer la alimentación de estos, debido a que las
labores de gran parte de los ciudadanos colombianos están suspendidas; por
ende, en el momento principal, en que el Gobierno Nacional ayude a mitigar el
hambre de nuestros infantes”.
95.
Por otra parte, permitir que a los
departamentos se distribuyan de manera directa los recursos del sistema general
de participaciones en educación, correspondientes al criterio de distribución de
equidad[94],
constituye una medida necesaria para conjurar la crisis y evitar que se
prolonguen sus efectos ya que permite financiar e implementar el PAE en casa de
forma ágil.
96.
En todo caso, en atención al
condicionamiento de constitucionalidad de que fue objeto el artículo 2 del
Decreto 470 de 2020, en la sentencia C-158 de junio 3 de 2020, la Sala reiterará
el citado precedente. Este tratamiento tiene como causa, de un lado, la
identidad sustancial de aquella disposición con el artículo 2 del decreto
legislativo sub examine y, de otro, la inexistencia de algún fenómeno
sobreviviente que justifique un trato distinto. Por tanto, dado que en el
citado precedente se consideró que la disposición podía interpretarse en un
sentido que podría no satisfacer la exigencia de necesidad fáctica y otro que
sí, debía condicionarse “en el entendido de que, en el caso de los municipios no certificados,
los recursos serán administrados por el respectivo departamento”. La dualidad de interpretaciones que identificó la Sala
fue la siguiente:
“en lo que respecta al artículo 2º del
decreto en cuestión, si se interpreta que la modificación realizada al artículo
16 de la Ley 715 de 2001 permite el aumento de los recursos, por su
duplicación, dicha norma carecería de necesidad fáctica y sería
inconstitucional. Sin embargo, esta norma permite otra interpretación, según la
cual se trata de una reiteración del hecho de que los departamentos administran
los recursos asignados a los municipios no certificados y, salvo a las zonas no
municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés, los
departamentos no son destinatarios de atribución de recursos de educación por
el criterio de equidad” [95].
97.
Necesidad jurídica: en primer lugar, el ordenamiento jurídico no preveía
mecanismos suficientes y adecuados para cumplir los objetivos buscados por el
Decreto 533 de 2020 porque no existía herramienta alguna que permitiera que las
entidades territoriales entregaran el complemento nutricional a los estudiantes
en sus viviendas. Lo anterior, porque de acuerdo con lo previsto en el artículo
19 de la Ley 1176 de 2007[96]
el PAE se suministraba exclusivamente en los establecimientos educativos
oficiales[97].
98.
Así las cosas, en principio, los
estudiantes no habrían podido beneficiarse del PAE por cuanto (i) no podían
asistir a las sedes escolares y (ii) durante la mayor parte del
aislamiento preventivo obligatorio inicialmente decretado, estaban en temporada
de receso estudiantil. Lo anterior, en las circunstancias extraordinarias por
las que atraviesa nuestro país en razón a SARS-CoV-2, habría afectado gravemente el
derecho a la educación de millones de niños, niñas y adolescentes de
instituciones oficiales, quienes al ingresar al sistema educativo no solo
buscan educarse, sino también evadir el hambre. Además, la suspensión del PAE
habría tornado insostenible el confinamiento de sus padres y cuidadores por las
razones ya expuestas[98].
99.
En segundo lugar, no habría sido
posible, sin una modificación legal previa de la Ley 715 de 2001, que el Gobierno
utilizara de forma expedita los recursos del sistema general de participaciones
en educación distribuidos bajo el criterio de equidad, para implementar de
manera pronta el PAE con modalidad de complemento alimentario para consumo en
casa. Esto, porque, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16.1 de la Ley
715 de 2001, los departamentos administran los recursos de los MnoC, a
excepción de los recursos de calidad, según lo previsto por el artículo 8.1 de
la misma ley: “Competencias de los municipios no certificados. A los
municipios no certificados se les asignarán las siguientes funciones: 8.1.
Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones
que se le asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad”.
100.
Por tanto, la finalidad de la medida que integran los
artículos 2 y 3 del decreto sub examine, como lo explicó el Gobierno
Nacional al responder el auto de pruebas, “persigue que los recursos de ‘Equidad’
del Sistema General de Participaciones en educación puedan ser girados
directamente a los departamentos para [sic] de esta manera, contar con una
herramienta ágil y oportuna, que permita incluirlos en la bolsa de recursos
destinada al Programa de Alimentación Escolar”.
101.
Así, tal como lo explicó el Director
General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar, pese a
que los departamentos son entidades certificadas, no recibían los recursos del
criterio de equidad[99].
Por tanto, para que pudieran acceder a estos debían celebrar cientos de convenios
interadministrativos con los MnoC, a fin de que dichos recursos llegaran a la bolsa
común del PAE, lo cual resultaba inviable en medio de la crisis generada por el
nuevo coronavirus. Por tanto, el Gobierno Nacional adoptó las medidas previstas
en los artículos 2 y 3, a fin de que los departamentos, que son los que
ejecutan los recursos de la bolsa común, pudieran recibir directamente los
recursos de calidad del criterio de equidad[100].
6.9.
Juicio de
proporcionalidad
102.       Las medidas que contienen las disposiciones que
integran el decreto responden de manera proporcional a la gravedad de los
hechos que generaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social
y ecológica, y no imponen ninguna limitación o restricción a derechos y
garantías constitucionales.
103.        En relación con el artículo 1, esta medida pretende
garantizar que el complemento nutricional del PAE se preste en los hogares de
los estudiantes, mientras perdura la emergencia sanitaria, lo cual resulta
apenas razonable si se tiene en cuenta que este complemento no puede suministrarse
en los establecimientos educativos, como consecuencia de las medidas de
aislamiento ordenadas por el Gobierno nacional.
104.       Además, pese a que la norma impone una carga adicional
para la Nación, así como para los departamentos y municipios, en la medida en que
deben ampliar la cobertura del PAE para la época de vacaciones, no se trata de
una medida desproporcionada. Esto, porque quienes proveen los alimentos para
los menores en tal periodo –sus padres o cuidadores– también se encuentran cobijados
por las medidas de aislamiento, de modo que no pueden sufragar estos gastos de
manera inminente.
105.       Igualmente, fue razonable la decisión del Gobierno de
ampliar el suministro del PAE en los hogares de los estudiantes beneficiarios
hasta tanto finalice la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de
Salud y Protección Social. Lo anterior, tal como lo precisó la Presidencia de
la República, pretende, “evitar que
los beneficiarios del programa se quedaran sin su complemento alimentario a
partir del 15 de abril de 2020, fecha en que finalizaba el Estado de Emergencia
Económico Social y Ecológico declarado mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de
2020”[101] ya que, conforme a las instrucciones del Ministerio de Educación
Nacional “no se retomarán a clases presenciales hasta tanto no termine la
Emergencia Sanitaria”[102].
106.       No cabe duda de que la adaptación del PAE es apenas
proporcional, si se tiene en cuenta, por un lado, que se trata de una “medida
transitoria”[103]
y, por otra, que es un programa fundamental para la garantía del derecho a la
educación “en condiciones dignas, sin que los estudiantes se vean expuestos
al hambre y la desnutrición”[104],
y para prevenir los riesgos derivados de la desescolarización.
107.       Finalmente, las medidas para que los departamentos –como
entidades territoriales ejecutantes del PAE– reciban de manera directa los
recursos del criterio de equidad del SGP en educación son razonables y
proporcionales para aliviar el impacto que la crisis económica, social y
ecológica ha generado sobre los niños, niñas y
adolescentes matriculados en el sector oficial. Todo ello, como consecuencia
del aislamiento y confinamiento determinados por el Gobierno nacional para
enfrentar la pandemia de la covid-19. Si bien, las medidas implementadas
mediante el decreto sub examine representan una limitación a la
autonomía de los MnoC, al impedirles ejecutar los recursos destinados al SGP en
educación, tal limitación es adecuada para efectos de enfrentar con mayor
agilidad los efectos derivados de la crisis.
108.       Además, al
ser tales recursos una fuente exógena de financiación de los entes
territoriales, el legislador extraordinario tenía un mayor margen constitucional
para su regulación[105].
En el caso del decreto sub examine, al destinarse de manera transitoria los
recursos de equidad, del citado sistema, a la ejecución del PAE con modalidad
de complemento alimentario para consumo en casa, resultaba razonable que dichos
recursos se giraran directamente a los departamentos, para lograr una ejecución
más ágil y oportuna, como se ha indicado. Al respecto, resulta pertinente
advertir que, dado que el PAE se financia preponderantemente con rentas
exógenas, la obligación prevista en el artículo 1 del decreto sub examine,
según la cual las entidades territoriales deben atender las instrucciones de la
Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar, no resultaba
desproporcionada ni incompatible con la autonomía de los MnoC, si se tiene en
cuenta el carácter transitorio de las medidas previstas en el decreto. También,
como lo ha reconocido la Sala a partir de la sentencia C-478 de 1992, es
compatible con los principios de Estado unitario y de autonomía territorial el
cumplimiento de estándares homogéneos respecto de una política estatal urgente,
aspecto que adquiere un mayor peso específico, que las razones a favor de la
autonomía de las entidades territoriales, en circunstancias coyunturales como
las actuales. Por último, en el precedente contenido en la sentencia C-158 de
2020 –al que se hizo referencia en el título 2 supra–, la Sala consideró
que tal medida era idónea y “conducente para alcanzar los fines constitucionalmente
importantes que fueron identificados porque, al tratarse de una obligación de
orden legal, la inobservancia de los lineamientos afectaría la validez de los
procesos de selección de contratistas para el PAE; de los contratos mismos y de
los actos administrativos expedidos al respecto por parte de las entidades
territoriales encargadas de contratar y ejecutar el PAE y comprometería la
responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos y de los contratistas,
en cuanto se trata del manejo de dineros o recursos públicos”[106].
109.       En suma, las medidas instrumentales para la
implementación del PAE con modalidad de complemento alimentario para consumo en
casa constituyen una respuesta equilibrada y constitucional ante la crisis, en
aras de proteger los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes
matriculados en el sector educativo oficial, como sujetos de especial
protección constitucional.
6.9.
Juicio de
no discriminación
110.       Ninguna de las medidas que integra el decreto supone
una forma de discriminación “fundada en razones de raza, lengua, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”, ni sus medidas
otorgan algún trato diferente en relación con otros sujetos, pues se limitan a
permitir que el PAE se preste en casa, y no en las instituciones educativas, y
que los recursos de los criterios equidad y calidad, de la participación para
educación del SGP, puedan ser girados a los departamentos y no solo a los
municipios, mientas permanece vigente la emergencia sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada
del SARS-CoV-2.
111.       Es importante precisar que, durante el término de
fijación en lista, la ciudadana Michelle Salazar Cerquera solicitó la
exequibilidad condicionada del artículo 1 del Decreto 533 de 2020, para que lo
previsto en esta norma “se ofrezca a todos los niños, niñas y adolescentes
sin excluir a alguno del programa de alimentación escolar por su condición de
no pertenecer o estar matriculados en un sector educativo”. Lo anterior,
porque, a su juicio, dicho artículo vulnera el derecho a la igualdad de los
niños que no se encuentran matriculados en el sector oficial por “razones
ajenas que se les salen de las manos”.
112.       De que otros niños, niñas y adolescentes no se
encuentren matriculados en el sector oficial y, en consecuencia, no sean beneficiarios
del complemento nutricional del PAE, no se sigue la inconstitucionalidad de la
medida de que trata el artículo 1 del decreto sub examine. Por una
parte, el PAE es solo una de las múltiples herramientas del sistema de
educación colombiano. De otra parte, prioriza la atención a un grupo
poblacional relativamente homogéneo y razonablemente presumible en condiciones
de vulnerabilidad. Además, como se explicó, el programa es una estrategia para
incentivar la permanencia en el sistema educativo oficial, razón por la cual la
pertenencia a este es una condición necesaria para ser beneficiario del
programa. Esto no implica que los menores que no se encuentran matriculados en
un establecimiento de educación oficial y cuyas familias se encuentren en una
situación de vulnerabilidad económica queden desprotegidos de cualquier ayuda
estatal, ya que el gobierno cuenta con otros programas y medidas para
garantizar el derecho de los niños, niñas y adolescentes a una alimentación
adecuada, específicamente por intermedio de los programas del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar. Además, en el marco de la emergencia económica
social y ecológica, se han expedido otros decretos que protegen los derechos de
las familias en condiciones de pobreza, incluido el derecho a la alimentación;
es el caso, del Decreto 458 de 2020 que prevé transferencias monetarias
adicionales para los beneficiarios del programa familias en acción.
Síntesis del cumplimiento de las
condiciones materiales de expedición del Decreto Legislativo 533 de 2020
Exigencia
Cumple / No cumple
Razón
Juicio de finalidad
Cumple
Las
disposiciones el decreto impiden que se agrave la crisis derivada del estado
de emergencia. La medida del artículo 1 evita que se afecte el derecho a la
educación de los menores porque posibilita que consuman un complemento
nutricional en sus hogares, indispensable para el aprendizaje. Además,
facilita que las familias acaten las medidas de aislamiento social, lo cual es
necesario para superar la pandemia. A su vez, las medidas de los artículos 2
y 3 posibilitan la materialización del PAE en casa porque garantizan una
pronta ejecución de los recursos por parte de los departamentos.
Juicio de conexidad material
Cumple
Las medidas del decreto se relacionan con los
motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia ya que el
artículo 1 fomenta el cumplimiento de la medida de aislamiento social, en
tanto permite que los estudiantes beneficiarios del PAE permanezcan en sus
casas, lo cual no sería posible, además, en caso de que los recursos
destinados para tal programa no se ejecutaran con agilidad, finalidad que
persiguen los artículos 2 y 3 del decreto. Por tanto, de una parte, el PAE en
casa facilita que los menores estudien en condiciones dignas, no sufran
hambre y cumplan con las medidas de aislamiento preventivo, tendientes a
proteger su salud y la de terceros. De otra parte, la posibilidad de que los
departamentos reciban los recursos de equidad permite que estos puedan
ejecutar más prontamente el PAE en casa.
Juicio de motivación suficiente
Cumple
El Gobierno explicó de manera
amplia las razones por las que era necesario ampliar el PAE para el consumo
en los hogares, incluso durante la época de receso escolar, y por qué para
agilizar esta operación se necesitaba girar los recursos del criterio de
equidad a los departamentos.
Juicio de ausencia de arbitrariedad
Cumple
Ninguna de las medidas que integra
el decreto compromete la garantía y el ejercicio de los derechos
fundamentales, pone en riesgo la vigencia del Estado de Derecho ni interrumpe
el normal funcionamiento de las ramas del poder público. Por el contrario, protege
el derecho de los niños, niñas y adolescentes vinculados al sistema educativo
oficial a la educación y a la seguridad alimentaria.
Juicio de intangibilidad
Cumple
Del objeto del decreto no es
posible inferir que tenga como efecto restringir los derechos que la
jurisprudencia constitucional ha calificado como intangibles.
Juicio de no contradicción
específica
Cumple
Las medidas que adopta el decreto
no son contrarias a alguna disposición constitucional, tampoco desconocen el
marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia,
ni contienen medidas que tengan por objeto o efecto desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores.
Juicio de incompatibilidad
Cumple
El Gobierno expresó las razones por
las cuales
las normas ordinarias modificadas de manera transitoria eran incompatibles
con las medidas que debían adoptarse para garantizar de forma ágil la
continuidad del PAE con modalidad de complemento alimentario para consumo en
casa. Así, precisó por qué las normas vigentes no permitían que el PAE
operara por fuera de los establecimientos educativos, y explicó por qué las
normas vigentes no permitían que los recursos de calidad del criterio de
equidad se giraran a los departamentos, herramienta necesaria para agilizar la
ejecución del PAE en casa.
Juicio de necesidad
Cumple
De una parte, las medidas permiten
superar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. Garantizar el PAE en
casa resulta útil para impedir que se afecte el derecho a la educación de una
población vulnerable y previene que se propague el SARS-CoV-2 al viabilizar las
medidas de aislamiento de los menores y sus familias. Permitir que los
departamentos reciban de manera directa los recursos del SGP en educación
agiliza su ejecución y, por ende, impide que se prolonguen los efectos
adversos de la crisis. De otra parte, el ordenamiento jurídico ordinario no
preveía mecanismos suficientes para cumplir con los objetivos perseguidos por
el decreto, ya que impedía que el complemento alimentario de PAE se suministrara
en los hogares y durante la época de receso escolar, y no permitía que departamentos
recibieran directamente los recursos de calidad, pese a ser los encargados de
garantizar la alimentación en los municipios no certificados y ejecutar los
recursos de la bolsa común que financia el PAE.
Juicio de proporcionalidad
Cumple
La
medida de habilitar el PAE en casa es razonable ante la imposibilidad de
prestar este servicio en los establecimientos educativos, como consecuencia
de las medidas de aislamiento decretadas por el Gobierno nacional. Su
extensión para época de vacaciones no es desproporcionada porque quienes
proveen los alimentos para los menores en esta época –sus padres o
cuidadores– también se encuentran cobijados por la medida de aislamiento.
Igualmente, es razonable que el PAE en casa se prolongue hasta por el término
de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección
Social ya que, conforme a las
instrucciones del Ministerio de Educación Nacional, no se retomarán las clases
presenciales hasta tanto no se levante aquella. Las medidas de los artículos 2 y 3 son proporcionales
porque, si bien representan una limitación a la autonomía de los municipios
no certificados, al impedirles ejecutar parte de los recursos destinados al SGP
en educación, dicha limitación es temporal y necesaria para agilizar la
ejecución de los recursos del PAE en época de crisis. Además, si se tiene en
cuenta que el PAE se financia con rentas exógenas, es razonable que el legislador
extraordinario tenga un margen más amplio de configuración para definir su
destinación, así como para determinar que las entidades territoriales deban
atender las instrucciones de la Unidad Administrativa Especial de
Alimentación Escolar.
Juicio de no discriminación
Cumple
Ninguna de las medidas que integra
el decreto supone una forma de discriminación, ni sus medidas otorgan algún
trato diferente en relación con otros sujetos.
7.
Síntesis
de la decisión
113.       La Sala Plena de la Corte
Constitucional revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 533 de abril
9 de 2020, “Por el cual se adoptan medidas para garantizar la ejecución del
Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de educación
preescolar, básica y media, en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica”. Este, de manera análoga al Decreto Legislativo 470 de
marzo 24 de 2020, permite que el complemento nutricional del PAE se brinde en
los hogares de los estudiantes del sector oficial y, para agilizar la ejecución
de los recursos que lo financian, incluye a los departamentos dentro del
listado de entidades territoriales a que hacen referencia el artículo 16.3 e
inciso 4º del artículo 17, ambos de la Ley 715 de 2001. A diferencia de aquel,
la vigencia de cada una de sus disposiciones se supeditó al término de la
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social,
con ocasión de la pandemia derivada del coronavirus covid-19.
114.       Luego de reiterar su jurisprudencia
acerca de las exigencias
formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad de este tipo
de decretos, y de realizar una descripción analítica de la norma objeto de
control, la
Corte Constitucional consideró que aquellas se satisfacían por el Decreto
Legislativo 533 de abril 9 de 2020. Para declarar ajustado el decreto a la
Constitución valoró como relevantes, en especial, las siguientes dos razones:
115.       En primer lugar, constató que las
medidas adoptadas por el decreto impiden que se agraven las circunstancias que
dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. De una parte, evitan
que se afecte el derecho a la educación de los menores porque permite que
consuman en sus hogares el complemento nutricional indispensable para el
aprendizaje que garantiza el PAE y, de manera concomitante, facilita que las
familias acaten las medidas de aislamiento social. A su vez, posibilitan la ejecución
oportuna de esta política pública al permitir que los recursos de calidad del
criterio de equidad se giren de manera directa a los departamentos. En todo
caso, en atención al condicionamiento de constitucionalidad de que fue objeto
el artículo 2 del Decreto Legislativo 470 de 2020, en la sentencia C-158 de
junio 3 de 2020, la Sala reiteró el precedente. Este tratamiento se fundamentó,
de un lado, en la identidad sustancial de aquella disposición con el artículo 2
del Decreto Legislativo 533 de 2020 y, de otro, la inexistencia de algún
fenómeno sobreviviente que justificara un trato distinto.
116.       En segundo lugar, consideró razonable la
posibilidad de que el PAE se suministrara en los hogares de los niños, niñas y
adolescentes, estudiantes de instituciones oficiales de educación, ante la
imposibilidad de prestar este servicio en los establecimientos educativos, como
consecuencia de las medidas de aislamiento decretadas por el Gobierno nacional.
Indicó, además, que su suministro durante el receso escolar no había sido
desproporcionado, ya que quienes tenían el deber de proveer los alimentos para
los menores en tal periodo –sus padres o cuidadores– también se encontraban cobijados
por la medida de aislamiento. Igualmente, valoró como razonable que el PAE en
casa se prolongara hasta por el término de la emergencia sanitaria declarada
por el Ministerio de Salud y Protección Social ya que, conforme a las instrucciones
del Ministerio de Educación Nacional, no se retomarían las clases presenciales
hasta tanto no se levantara aquella. También juzgó como proporcional la medida
que contemplaron los
artículos 2 y 3 porque, si bien representaba una limitación a la autonomía de
los municipios no certificados, al impedirles ejecutar parte de los recursos
destinados al Sistema General de Participaciones en educación, dicha limitación
era temporal y necesaria para agilizar la ejecución del PAE en su modalidad de
suministro en los hogares. Además, consideró relevante que, dado que la fuente
principal de financiamiento del PAE correspondía a rentas exógenas, el
legislador extraordinario tenía un margen más amplio de configuración para
definir su destinación, así como para determinar que las entidades
territoriales cumplieran las instrucciones de la Unidad Administrativa Especial
de Alimentación Escolar para la correcta ejecución de los recursos.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar la exequibilidad del Decreto
Legislativo 533 de abril 9 de 2020, “Por el cual se adoptan medidas para
garantizarla ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del
servicio público de educación preescolar, básica y media, en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, a excepción de su
artículo 2, que se declara exequible de manera condicionada, en el entendido de
que, en el caso de los municipios no certificados, los recursos serán
administrados por el respectivo departamento.
Comuníquese y cúmplase,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
El artículo dispone que es competencia del “Presidente, con la firma de todos los ministros,
declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada
caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”.
[2]
Fl. 127 del expediente digital RE-268.
[3] Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14018
[4]
La intervención de Isabel Cristina Sierra, de la Universidad de los Andes, y de
los gobernadores del pueblo indígena Yukpa se allegaron de manera extemporánea.
En todo caso, no se refieren de forma específica a la constitucionalidad del
decreto legislativo sub examine, sino que contienen consideraciones
generales sobre los decretos legislativos dictados por el Gobierno Nacional
para enfrentar la crisis generada por la pandemia de la covid-19.
[5]
El Departamento Nacional de Planeación manifestó que se adhería, en su
totalidad, a los argumentos de la Secretaría Jurídica del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República.
[6]
Por esta razón, señaló que la Corte debía acumular los trámites de estos
decretos.
[7]
En el proceso del control de constitucionalidad del Decreto Legislativo
470 de 2020 sostuvo que el Gobierno no incurrió en una intervención
indebida respecto de la autonomía de las entidades territoriales. Precisó que
aquel dio “cumplimiento al principio de primacía de la protección de los
derechos fundamentales de la niñez, creando un mecanismo que permite hacer
llegar de manera oportuna los recursos de las transferencias de los recursos
generales de participación y en forma directa a todas las entidades
territoriales, con la participación de los diferentes actores del sistema en el
nivel territorial, lo que garantiza que se puedan hacer los pagos oportunos a
los contratistas, para que no se presenten situaciones de no pago a estos y
pueda ponerse en riesgo la prestación de este servicio alimentario”.
[8]
Pese a que la ciudadana manifestó que interponía una “acción de
inconstitucionalidad contra el Art primero (1) del Decreto 533 de 2020”, lo
que pretendió fue intervenir en el presente trámite en tanto: (i)
remitió su escrito en el término de fijación en lista y (ii) identificó
el encabezado de su escrito con el consecutivo RE-0000268. Además, es la
interpretación más garante de la participación ciudadana en el control de
constitucionalidad de las leyes, si se tiene en cuenta que este tipo de normas
son objeto de un control automático, integral y definitivo por parte de esta
Corte, de conformidad con lo previsto en el numeral 7 del artículo 241 de la
Constitución.
[9]
En relación con el alcance de estas intervenciones, es importante
precisar que antes de la expedición de los decretos legislativos 470 y 533 de
2020 tanto los municipios certificados como los no certificados podían recibir
recursos del criterio de equidad del Sistema General de Participaciones en
educación, por cuanto la Ley 715 de 2001 no limitó su giro a los municipios
certificados. Como se explica en la parte considerativa, lo que estos decretos
permitieron fue que tales recursos también pudieran girarse a los
departamentos, para que estos pudieran hacer un uso más oportuno.
[10] El citado artículo, en lo pertinente, dispone: “El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de
su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a
que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad.
Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional
aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento”.
[11] El artículo dispone: “A la Corte Constitucional se le
confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los
estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las
siguientes funciones: || 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad
de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los
artículos 212, 213 y 215 de la Constitución”.
[12] Así las cosas, tal como lo explicó la Presidencia de la República,
a partir del 16 de abril de 2020 las disposiciones del Decreto 470 de 2020 “perdieron
vigencia”. Intervención del 12 de mayo de 2020. Fl. 8.
[13] Este epígrafe se ha apoyado en las consideraciones contenidas,
entre otras, en las sentencias C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería, C-145/09
M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-225/09
M.P. Clara  Elena Reales Gutiérrez,  C-226 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-223/11 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva,  C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-671/15
M.P. Alberto Rojas Ríos, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez,
C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y
C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Varios de los párrafos corresponden
a transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[14] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, citando a su vez
la sentencia C-216/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[15] Ibidem.
[16] El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios
requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas causales para
decretar los estados de excepción; (ii) la regulación de los estados de
conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica se funda en el
principio de temporalidad (precisos términos para su duración) y (iii)
la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de
excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por
autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no
puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional
humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[17] El control judicial está a cargo de la Corte Constitucional
respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del
artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone
el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le
corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter
general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los
estados de excepción”.
[18] Sentencia C-216/99 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[19] La Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el
artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que
motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica,
cuando los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con
la perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la
declaración se encuentre relacionada con el orden social, y ecológica, cuando
sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se
podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la
declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea,
quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar la correspondiente
valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción.
[20] Decreto 333 de 1992.
[21] Decreto 680 de 1992.
[22] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y
Decreto 601 de 2017.
[23] Decreto 80 de 1997.
[24] Decreto 2330 de 1998.
[25] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[26] Decreto 4975 de 2009.
[27]  Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011.
[28] Este epígrafe se ha apoyado en las consideraciones contenidas,
entre otras, en las sentencias C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger,
C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz. Varios
de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[29] Este epígrafe se ha apoyado en las consideraciones contenidas,
entre otras, en las sentencias C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger,
C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz. Varios
de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[30] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las
sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal
Pulido, C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José
Lizarazo Ocampo y C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otras.
[31] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de las
medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos”.
[32] Sentencia C-724/15 M.P. Luis Ernesto Vargas. “Las medidas
adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica,
social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a
asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”.
Sentencia C-700/15, M.P. Gloria Stella Ortiz. El juicio de finalidad “(...) es
una exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas
a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados
de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una
finalidad específica y cierta”.
[33] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las
sentencias C-517/17 M.P. Iván Escrucería Mayolo, C-467/17 M.P. Gloria Stella
Ortiz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo
Ocampo y C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[34] Constitución Política. Art. 215. “Estos decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o
modificar los existentes”.
[35] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de la
declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con dicho Estado”.
[36] Sentencia C-409/17. M.P. Alejandro Linares Cantillo. “La
conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente
vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para
motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver,
también, la sentencia C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera.
[37] Sentencia C-724/15. M.P. Luis Ernesto Vargas. “La
conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos
legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia
social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas
condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del
Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con
los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver, también, la sentencia
C-701/15 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[38] El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido
desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo
Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva y C-223/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[39] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido. En la providencia se
reiteran las consideraciones de las sentencias C-722/15 M.P. Myriam Ávila
Roldán y C-194/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[40] Al respecto, en la sentencia C-753/15 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que “en el caso de que la medida
adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los
considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[41] Ley 137 de 1994, “Por la cual se regulan los Estados de
Excepción en Colombia”, artículo 8.
[42] Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar
las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro
Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P.
Juan Carlos Henao Pérez y C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[43] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, en la cual se
reiteran las consideraciones de las sentencias C-723/15 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva y C-742/15 M.P. María Victoria Calle Correa.
[44] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia del Estado de
Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto
no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un
derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio
reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no
podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[45] Sentencia C-149/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Reiterada,
entre otras, en las sentencias C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio,
C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[46] El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal
en las Sentencias C-517 de 2017 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo, C-468 de
2017 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares
Cantillo, C-751 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-723 de 2015 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva y C-700 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
entre otras.
[47] Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las sentencias
C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido,
C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera,
C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[48] Esta Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias
C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-136
de 2009 M.P. Jaime Araújo Rentería, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y
C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[49]  Sobre el particular se han pronunciado, entre otras, las
sentencias C-517/17 M.P. Iván Humberto Escruceria Mayolo, C-467/17 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17 Cristina
Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-409 de 2017
M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[50] Sobre el juicio de proporcionalidad es posible consultar las
sentencias: C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-225/11 M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-224/09
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla y
C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[51] Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias
C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido,
C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-672/15 M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-227/11 M.P. Juan Carlos
Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-136/09 M.P. Jaime
Araújo Rentería.
[52] “Artículo 14. No discriminación. Las medidas adoptadas con
ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna,
fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica…”.
[53] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías
sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá toda
discriminación”.
[54] En este sentido, en la Sentencia C-156/11 M.P. Mauricio González
Cuervo, esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer
efectivo “el principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la
Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las personas
recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en criterios de
raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[55] Esta medida sanitaria fue decretada por el Gobierno nacional
mediante el Decreto 457 de 2020, prorrogado mediante los decretos 531, 593,
636, 689 y 749 de 2020.
[56] Cfr., Presidencia de la República. Intervención del 12 de mayo de
2020. Fl. 6.
[57] Ibíd., fl.  19.
[58]
De conformidad con esta disposición, antes de las modificaciones introducidas
por los decretos 470 y 533 de 2020, el PAE únicamente podía
suministrarse en los establecimientos educativos oficiales. El citado artículo
prescribe: “Artículo 19. Focalización de la prestación del servicio. La
focalización es responsabilidad de distritos y municipios, y se llevará a cabo
por las respectivas autoridades territoriales quienes, de acuerdo con las
recomendaciones del Consejo Distrital y/o Municipal de Política Social,
seleccionarán los establecimientos educativos oficiales, dando prelación a
aquellos que atiendan población desplazada, comunidades rurales e indígenas y a
los establecimientos educativos con la mayor proporción de la población
clasificada en los niveles 1 y 2 del Sisbén. || En cada establecimiento
educativo seleccionado se cubrirá progresivamente el 100% de los alumnos
matriculados por grado, conforme a la disponibilidad de recursos, iniciando por
el preescolar y grados inferiores de primaria. Una vez asegurado el cubrimiento
del total de la población de preescolar y primaria, se podrá continuar el
programa con escolares del grado sexto en adelante, dando prioridad a los
grados educativos inferiores”.
[59] Mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el
ministro de Salud y Protección Social declaró el estado de emergencia sanitaria
por causa del nuevo coronavirus hasta el 30 de mayo de 2020. Ordenó adoptar “medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la
contención del virus y su mitigación”, en el
territorio nacional. Con posterioridad, mediante la Resolución 844 del
26 de mayo de 2020, el ministro prorrogó la emergencia sanitaria hasta el 31 de
agosto de 2020.
[60] En este sentido, el artículo 1 de la Declaración Universal de la
Organización de las Naciones Unidas sobre la Erradicación del Hambre y la
Malnutrición señala: “Cada hombre, mujer y niña o niño tiene el derecho
inalienable a estar libre de hambre y malnutrición para poder desarrollar sus
facultades físicas y mentales”.
[61] Al respecto, la Observación General 15 del Comité de los Derechos
de Niño resalta que la alimentación escolar “puede elevar la atención de los
niños en aras del aprendizaje y aumentar la matrícula escolar”.
[62] En este sentido, la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos
Humanos ha sostenido: “El hambre y la desnutrición afectan la capacidad de
aprendizaje de los niños y pueden obligarlos a abandonar la escuela y a
trabajar en lugar de educarse, con lo que se menoscaba el ejercicio del derecho
a la educación”. Por tanto, “Si los niños y sus familias no pueden gozar
del derecho a la alimentación con los medios que tienen a su disposición, debe
prestárseles apoyo, por ejemplo, con programas de alimentación escolar […] el
hambre suele hacer que los niños sean más vulnerables al trabajo infantil,
incluidas las peores formas de trabajo infantil, como la esclavitud infantil,
la prostitución infantil o el reclutamiento de niños soldados. El hambre obliga
además a los niños a abandonar la escuela por cuanto tienen que trabajar para
obtener alimentos o porque el hambre los priva de su fuerza física y mental
para asistir a la escuela”. Naciones Unidas. Oficina del Alto Comisionado
para los Derechos Humanos. El derecho a la alimentación Adecuada. Folleto
Informativo No. 34, pp. 7 y 19.
[63]
En el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social, mediante la Circular 20 del 16 de marzo de 2020, el
Ministerio de Educación Nacional instruyó a las secretarías de educación del
país para que ajustaran sus calendarios académicos, a fin de que el receso
escolar se llevara a cabo entre el 30 de marzo y el 19 de abril de 2020.
[64] Presidencia de la República. Respuesta del 28 de abril de 2020. Fl.
67.
[65] Artículo 16 de la Ley 715 de 2001.
[66] Artículo 17 de la Ley 715 de 2001.
[67] En efecto, según dispone el artículo el 8.1 de la Ley 715 de
2001 una de las competencias de los MnoC es la de, “Administrar y distribuir
los recursos del Sistema General de Participaciones que se le asignen para el
mantenimiento y mejoramiento de la calidad”.
[68] Ley 715 de 2001, artículo 2, parágrafo 2: “Del total de recursos
que conforman el SGP, previamente se deducirá cada año un monto equivalente al
4% de dichos recursos. Dicha deducción se distribuirá así: 0.52% para los
resguardos indígenas que se distribuirán y administrará de acuerdo a la
presente Ley, el 0.08% para distribuirlos entre los municipios cuyos
territorios limiten con el Río Grande de la Magdalena en proporción a la ribera
de cada municipio, según la certificación del Instituto Geográfico Agustín
Codazzi, 0.5% a los distritos y municipios para programas de alimentación
escolar de conformidad con el artículo 76.17 de la presente Ley; y 2.9% al
Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet, creado por
la Ley 549 de 1999 con el fin de cubrir los pasivos pensionales de
salud, educación y otros sectores. || Estos recursos serán
descontados directamente por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la
liquidación anual, antes de la distribución del Sistema General de
Participaciones. || La distribución de los recursos para alimentación escolar
será realizada de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno
Nacional, y los del Fonpet por su administración”.
[69] Ley 715 de 2001, artículo 4.
[70] Para la comprensión de esta disposición es importante
indicar que el artículo 15 de la ley en cita reguló las siguientes “destinaciones”
de los recursos del SGP en educación: “Artículo 15. Destinación. Los
recursos de la participación para educación del Sistema General de
Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo
atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las siguientes
actividades: || 15.1. Pago del personal docente y administrativo de las
instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y
sus prestaciones sociales. || 15.2. Construcción de la infraestructura,
mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones
educativas. || 15.3. Provisión de la canasta educativa. || 15.4. Las destinadas
a mantener, evaluar y promover la calidad educativa.” (Subrayas
fuera de texto original).
[71] Ley 715 de 2001, artículo 16.1.
[72] Ley 715 de 2001, artículo 16.2.
[73] Ley 715 de 2001, artículo 16.3.
[74] Sobre esta forma de articulación fue especialmente explícita
la intervención del Gobierno Nacional en el trámite de constitucionalidad.
[75] El objeto de esta resolución es “definir los Lineamientos
Técnicos – Administrativos, Estándares y Condiciones Mínimas para la prestación
del servicio y la ejecución del Programa de Alimentación Escolar (PAE)”
(artículo 1).
[76] Esto último, en los términos del apartado final del inciso 1º del
artículo 16 de la Ley 715 de 2001.
[77] Esto último, en los términos del apartado final del inciso 1º del
artículo 16 de la Ley 715 de 2001.
[78] Una de las premisas que fundamentó la expedición del Decreto 417 de
2020 fue la siguiente: “ante el surgimiento de la mencionada pandemia se
debe garantizar la prestación continua y efectiva de los servicios públicos”.
El suministro de un complemento alimentario a los estudiantes de las
instituciones oficiales de educación preescolar, básica y media es un
componente fundamental para la prestación del servicio público de educación,
tal como se deriva de lo dispuesto en el artículo 2.3.10.2.1. del Decreto 1852
de 2015. Este, además, debido a la situación de aislamiento y confinamiento,
debe prestarse por medios no convencionales. Por tanto, las medidas que adopta
el decreto garantizan que el servicio público de educación se preste de forma
continua y efectiva, al tiempo que conjura los efectos de la emergencia
económica, social y ecológica declarada por el Decreto 417 de 2020, en el que,
precisamente, se señaló: “Que ante el surgimiento de la mencionada pandemia
se debe garantizar la prestación continua y efectiva de los servicios públicos,
razón por la cual se deberá analizar medidas necesarias para cumplir con los
mandatos que le ha entregado el ordenamiento jurídico colombiano. Lo anterior
supone la posibilidad flexibilizar los criterios de calidad, continuidad y
eficiencia de los servicios, establecer el orden de atención prioritaria en el
abastecimiento de los mismos”.
[79] En su intervención del 12 de mayo de 2020, la Presidencia de
la República precisó que la medida prevista en el artículo 1 beneficiaría a aproximadamente
6.928.742 niños, niñas y adolescentes matriculados en el sistema educativo
oficial.
[80] Artículo 16 de la Ley 715 de 2001.
[81] Artículo 17 de la Ley 715 de 2001.
[82] En relación con estos últimos, el artículo 8.1 de la Ley 715 les
atribuyó la competencia para “Administrar y distribuir los recursos
del Sistema General de Participaciones que se le asignen para el
mantenimiento y mejoramiento de la calidad” (subrayas propias).
[83] En los términos del apartado final del inciso 1º del artículo 16 de
la Ley 715 de 2001.
[84]
Se hace referencia a la sentencia T-457 de 2018.
[85]
Declarada mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020.
[86]
Declarada mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.
[87] Entre otros instrumentos se refirió a: i) la Circular
20 del 16 de marzo de 2020, mediante la cual se informó a las secretarías de
educación del país que debían ajustar el calendario escolar, de modo que la
semana de receso se desarrollara entre el 30 de marzo y el 19 de abril de 2020;
ii) el Decreto 470 del 24 de marzo de 2020, que permitió que el PAE pudiera
brindarse en casa, durante la vigencia del estado de emergencia económica,
social y ecológica; iii) la Resolución 06 del 25 de marzo de 2020, que
modificó los lineamientos del PAE para que pudiera prestarse en casa a fin de
promover “el desarrollo cognitivo de los niños, niñas, adolescentes y
jóvenes en el sistema educativo oficial, para mantener los niveles de atención,
impactar de forma positiva los procesos de aprendizaje, y sobre todo disminuir
el ausentismo y la deserción escolar” y describió las fuentes de
financiación del programa, así como las medidas para evitar su desfinanciación;
iv) la Directiva 9 del 7 de abril de 2020, mediante la que el Ministerio
de Educación previó que entre el 20 de abril y el 31 de mayo de 2020 el
calendario académico se adelantaría en casa y v) la Resolución 07 de
2020, que modificó la Resolución 06 de 2020, como consecuencia de la expedición
del Decreto 533 de este año. En esta resolución, se dispuso que se permitía la
prestación del PAE en casa, hasta tanto permaneciera vigente la medida de
aprendizaje en los hogares, y se explicaron las fuentes de financiación, así
como los controles del “apoyo alimentario de emergencia”.
[88] Resolución No. 1/2020. Pandemia y Derechos
Humanos en las Américas. Adoptada por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos el 10 de abril de 2020.
[89] Ibíd.
[90] Cfr., sentencia T-641 de 2016.
[91] En relación con esta sujeción, se resaltan los siguientes aspectos
que avalan su necesidad fáctica: en primer lugar, a pesar de que el
decreto sub examine se expidió el 9 de abril de 2020, su artículo 4
dispuso que regiría a “a partir del 16 de abril de 2020”. Esta norma
pretendió mantener las medidas materiales adoptadas por el Decreto Legislativo
470 de 2020, que estuvieron vigentes hasta el 15 de abril de 2020. En segundo
lugar, reconoce la dependencia de la adopción de medidas académicas –como la
regularización de las clases lectivas en los establecimientos oficiales de
educación, y, en consecuencia, del suministro regular del PAE en estos y no en
los hogares de los estudiantes–, a la garantía de una adecuada situación
sanitaria.
[92] Presidencia de la República. Respuesta al auto de pruebas.
Fl. 67.
[93] Presidencia de la República. Intervención del 12 de mayo de
2020. Fl. 21.
[94] Ley 715 de 2001, artículos 16 y 17.
[95] Sentencia C-158 de 2020.
[96]
“Artículo 19. Focalización de la prestación del servicio. La
focalización es responsabilidad de distritos y municipios, y se llevará a cabo
por las respectivas autoridades territoriales quienes, de acuerdo con las
recomendaciones del Consejo Distrital y/o Municipal de Política Social,
seleccionarán los establecimientos educativos oficiales, dando prelación a
aquellos que atiendan población desplazada, comunidades rurales e indígenas y a
los establecimientos educativos con la mayor proporción de la población
clasificada en los niveles 1 y 2 del Sisbén. || En cada establecimiento
educativo seleccionado se cubrirá progresivamente el 100% de los alumnos
matriculados por grado, conforme a la disponibilidad de recursos, iniciando por
el preescolar y grados inferiores de primaria. Una vez asegurado el cubrimiento
del total de la población de preescolar y primaria, se podrá continuar el
programa con escolares del grado sexto en adelante, dando prioridad a los
grados educativos inferiores”.
[97] Con razón, señaló la directora del Departamento
Administrativo de Gestión Jurídica Pública de la Alcaldía de Santiago de Cali que con el ordenamiento jurídico vigente resultaba imposible
que las entidades territoriales garantizaran el complemento nutricional del PAE, porque en atención a lo dispuesto por el artículo 19 de la
Ley 1176 de 2007 dicho complemento únicamente podía suministrarse en los
establecimientos educativos, lo cual desconocía que, en el actual estado de
emergencia, los estudiantes “continúan con sus procesos formativos a través
de la virtualidad”.
[98] Al respecto, tal como lo puso de presente la Presidencia de
la República, dado que en el PAE el “único lugar de suministro del alimento
era la institución educativa y esta labor se desarrollaba diariamente, fue
necesario armonizar la normativa con la posibilidad de prestar el servicio en
casa”, lo cual también permitió “garantizar de manera importante las
medidas de aislamiento preventivo obligatorio”. Respuesta al auto de
pruebas. Fls. 58 y 67.
[99] En este sentido, manifestó: “a pesar de ser Entidades
Territoriales Certificadas en educación, los departamentos no reciben recursos
del criterio de 'Equidad', los cuales en parte son usados para el desarrollo de
actividades orientadas al mejoramiento de la calidad educativa, entre estos la
alimentación escolar, recursos que al ser distribuidos a los municipios
(certificados y no certificados) pueden ser dispuestos bajo el concepto de
‘Bolsa Común’, con el fin de que las entidades territoriales no certificadas
confluyan o giren dichos recursos - mediante convenios interadministrativos - a
las entidades territoriales certificadas (en este caso los departamentos)”.
[100] En particular, precisó lo siguiente:“Dado que los departamentos, en virtud de lo establecido en la Ley
715 de 2001 no eran sujeto de distribución de recursos del criterio de
'Equidad’, se requería de la voluntad, oportunidad, eficiencia y disposición de
los Alcaldes de las entidades territoriales no certificadas en educación (1.039
municipios) para que, en el marco de lo dispuesto en la Resolución 29452 de
2017, confluyeran o giraran los recursos adicionales para la ‘Bolsa Común de
Recursos’ por medio de la suscripción de convenios interadministrativos para la
implementación del PAE de emergencia, necesario para atender los niños, niñas y
adolescentes del sector educativo oficial durante su tiempo de permanencia en
casa. Es importante señalar que la logística para la suscripción
de los mencionados convenios opera en tiempos de normalidad sanitaria y
académica, ya que se cuenta con el tiempo suficiente para su trámite y
perfeccionamiento; sin embargo, con la declaratoria de emergencia sanitaria, y
ante el hecho cierto de que la población estudiantil requiere seguir recibiendo
el alimento que recibía en el establecimiento educativo, durante el tiempo que
dure la emergencia sanitaria, se hace necesario disminuir los trámites que
permitan contar de la manera más expedita con los recursos para la atención de
la alimentación escolar de emergencia para los niños, niñas y adolescentes
matriculados en el sector oficial. Una manera ágil y oportuna es que quien
ejecuta los recursos y adelanta los procesos de contratación con los recursos
de la Bolsa Común (en este caso los departamentos, en adición a los distritos y
municipios certificados), sea quien los reciba directamente, obviando un
trámite como lo es la suscripción de convenios con 1.039 entidades no
certificadas en educación”.
[101] Intervención del 12 de mayo de 2020. Fl. 21.
[102] Directiva 09 del 7 de abril de 2020.
[103] Cfr., intervención de la Presidencia de la República del 12
de mayo de 2020, fl. 24.
[104]
Sentencia T-457 de 2018.
[105] Cfr., lo dispuesto en la sentencia C-346 de 2017.
[106] En el precedente en cita, la Sala también advirtió que, “en cumplimiento de estas funciones, la UAEAPA deberá
actuar guiado por los principios de concurrencia y coordinación que guían las
relaciones entre la Nación y las entidades territoriales, en virtud del
artículo 288 CP y, por lo tanto, debe propender por implementar prácticas y
medidas de articulación en las que, en la adopción de dichos lineamientos
obligatorios, se involucren a las entidades territoriales, en respeto de su
autonomía constitucionalmente reconocida. Por otra parte, al tratarse de
lineamientos generales de obligatorio cumplimiento, expedidos en el ejercicio
de la función administrativa, se trata de actos administrativos que deben
objeto de control inmediato de legalidad, en los términos del artículo 20 de la
LEEE”.