T-024-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-024/02
DERECHO DE
PETICION-Pronta resolución
equivale a quince días mientras legislador fija término distinto
DERECHO DE
PETICION-Pronta resolución
y decisión de fondo/ACCION DE TUTELA-Orden de apremio para decisión de
fondo
Cuando se ha sobrepasado un tiempo
razonable y no se ha resuelto una pensión, la orden que debe darse es la de
agilización de los trámites para la decisión de fondo y no  que se le explique
al interesado la razón  por la cual no se ha resuelto. La explicación de por
qué la demora y qué es lo que se va a hacer, tiene sentido dentro de los
apremiantes términos del Código Contencioso Administrativo (quince días), pero
no cuando, como en el caso de la presente tutela, son casi tres años sin
definición alguna. En esta última situación la orden de tutela tiene que
producir efectos prácticos. En algunas ocasiones  la orden puede ser  la de
decidir de fondo. Pero si para decidir de fondo es necesario  solicitar
información adicional, o evacuar un trámite previo, la orden tendrá que ser de
apremio para que tal información se concrete o tal trámite se efectúe. Por
ejemplo, estando de por medio los bonos pensiónales  o si se trata de una
pensión compartida ( como parece ocurrir en el presente caso porque el
peticionario cotizó a diferentes entidades), es obvio que la orden de tutela
tiene que dirigirse a la pronta tramitación de este requisito.
FONDO DE
PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO-Oportunidad y
diligencia en recaudo de pruebas para reconocimiento de pensión
Referencia:
expediente T- 506088
Peticionario: Roberto Miranda
Procedencia:
Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Bogotá, D.C.,
veinticuatro (24) de enero de dos mil dos (2002).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por
los Magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra quien la preside, Eduardo
Montealegre Lynett y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo proferido por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, el 21 de agosto de 2001, dentro de la tutela
instaurada por Roberto Miranda Montoya contra  el Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República.
I.       ANTECEDENTES
HECHOS
1.  El
doctor Roberto Miranda Montoya, abogado en ejercicio, ha actuado como apoderado
judicial de Zósimo Gómez Alvarez, en la reclamación que este señor hay hecho
ante el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República para que se le
reconozca la pensión de vejez.
2.  Aún
no se ha resuelto lo pedido por él dentro de la actuación administrativa que en
el citado Fondo se adelante desde el 19 de marzo de 1999, es decir, hace casi
tres años.  No hay prueba alguna en el expediente de tutela que señale
respuesta, por parte del Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República,  a las peticiones formuladas por quien instaura la presente acción.
3.  Se
solicita por tutela que se le ordene al Fondo de Previsión Social del Congreso
de la República, que resuelva unas peticiones que el doctor Montoya formuló el
4 y 29 de junio de 2001, a nombre de su poderdante Zósimo Gómez Alvarez.
4.  En
el escrito de 4 de junio de 2001 pide al Fondo de Previsión del Congreso que
“se proceda a expedir la resolución definitiva de  reconocimiento de pensión”
del citado señor Gómez. Dice el peticionario que hay tres borradores de
Resolución en diferente sentido, uno reconociendo la pensión y dos negándola,
pero que no se ha proferido la Resolución definitiva en ningún sentido.
5.  En
el escrito del 29 de junio del mismo año, se reitera la petición anterior. Pone
de presente el apoderado,  que el señor Zósimo Gómez reúne todos  los
requisitos para el otorgamiento de la pensión e insiste en que se proceda sin
mas dilaciones.
6.  El
Fondo de Previsión Social del Congreso de la República no ha contestado a los
dos derechos de petición hechos por el abogado Miranda Montoya, ni ha definido
el otorgamiento o no otorgamiento de la pensión.
7.  En
un informe que el citado Fondo  envió al juez de tutela, se dice que con miras
a la decisión,  el 16 de agosto de 2001 se solicitó a la Asamblea Departamental
de Caldas la relación de las sesiones a las cuales asistió el doctor Zósimo
Gómez “para efectos de la pensión de conformidad con la ley 5 de 1969”, ya que
el aspirante a pensionado invoca para su pensión tiempo como Diputado. El
aspirante a jubilado también laboró en el Departamento de Caldas, en el
Ministerio de Desarrollo, en la Caja Agraria y en el Congreso de la República.
8.  Como
el señor Zósimo Gómez presentó un texto (equivalente a dos años de servicio),
el Fondo de Previsión  Social del Congreso de la República, el 16 de agosto de
2001, envió oficio a un establecimiento educativo, citado por el peticionario,
para que se verificara si el texto de enseñanza que se adjuntó para validarlo
como tiempo para la pensión “cumple con los requisitos establecidos  en la
ley 50 de 1886, decreto reglamentario 753 de 1974 y los conceptos 1082 de 1997
y 1338 de 2001 emitidos por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio
Civil”.
9.  Con
las solicitudes de información hechas por el Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República, se da a entender que esta entidad ha visto alguna
inconsistencia probatoria en la reclamación hecha por el apoderado judicial del
señor Gómez.
PRUEBAS
Dentro de
las pruebas que obran en el expediente es pertinente citar  las siguientes:
Los dos
derechos de petición formulados por el abogado Roberto Miranda Montoya.
La explicación que el Fondo de Previsión
Social del Congreso da al juez que conoció de la acción de tutela.
Borrador de Resolución concediendo la
pensión.
II.      DECISIÓN
OBJETO DE REVISION
El fallo de instancia fue proferido el 21
de agosto de 2001, por la Subsección B, Sección Tercera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca. Concedió la tutela y ordenó que en 48 horas el
Fondo de Previsión Social del Congreso informe al interesado los trámites y
requerimientos que ha realizado para dar respuesta a su solicitud. Considera que
se ha violado el derecho de petición y cita la sentencia T-495/92.
Es importante aclarar que el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca tuteló el derecho de petición del señor Zósimo
Gómez Alvarez.
III.    FUNDAMENTOS
Y CONSIDERACIONES
COMPETENCIA
Esta Corte es competente para revisar el
fallo de tutela de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución
Nacional y el decreto 2591 de 1991; así mismo por la selección del respectivo
expediente.
TEMAS
JURIDICOS
La jurisprudencia ha indicado que por
tutela no pueden reconocerse pensiones. Cuando la tutela  prospera porque no se
han resuelto unas peticiones hechas por el aspirante a pensionado o su
apoderado, la orden tiene que ser la de que se resuelva lo pedido o se adopten
las medidas rápidas para que eso ocurra.
Tratándose de
pensiones, la jurisprudencia ha admitido que, en unos casos la pensión   deben
reconocerse a mas tardar  en el plazo de cuatro meses, señalado en el artículo
19 del decreto 656 de 1994,  y, en otros casos,  en un tiempo razonable. Este
punto ha sido desarrollado en la sentencia T-170/2000, haciéndose algunas
distinciones y aclaraciones:
“Sin embargo,
para la Sala es claro que la naturaleza misma de la solicitud de pensión, por
los trámites internos que ella impone para su reconocimiento o denegación, hace
del término de quince (15) días, un plazo muy breve para que la entidad
resuelva en debida forma sobre éste. Razón por la que ha de entenderse que como
en dicho término no puede darse una respuesta de fondo, núcleo esencial del
derecho de petición, el Seguro Social ha de informar al solicitante si la
documentación allegada está completa y en caso contrario señalar la que hace
falta, así como advertir el término que empleará para resolver de fondo la
solicitud. Término éste que debe ser igualmente razonable. Razonabilidad que
queda a la discrecionalidad del funcionario,  y que en su momento ha de ser
evaluada por el juez de tutela, cuando tenga que resolver sobre la existencia o
no de vulneración del derecho de petición en un caso concreto. Por tanto, se
puede afirmar que la inexistencia de un término exacto señalado directamente
por el legislador,  genera, en si mismo, inequidades entre los diversos
afiliados al sistema de seguridad social........
“De esta manera,
no sólo se protege el núcleo esencial del derecho de petición, sino que se
salvaguarda el derecho a la igualdad entre quienes han optado por un régimen de
pensión diverso al que administra el Seguro Social, y aquellos que han
seleccionado éste. Dado que para los primeros existe una norma expresa que no
sólo contempla un término máximo de respuesta, sino una sanción específica por
su desconocimiento, sanción que está establecida en beneficio del solicitante.”
La necesidad de tramitar rápidamente una
pensión es fundamental en la protección al derecho constitucional a la
seguridad social.  Integra el principio de eficiencia. En efecto, el artículo
48 de la C.P.  dice: “La seguridad social es un servicio público de carácter
obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad...”. Como  la seguridad social es un servicio público,
por lo tanto sobre ella se proyecta el artículo 365 de la C. P.: “Los
servicios públicos son inherentes a la finalidad social del estado. Es deber
del estado asegurar su prestación  eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional”. Además, el citado artículo 48 de la Constitución
Política establece que “Se garantiza a todos los habitantes el derecho
irrenunciable a la seguridad social”. Esto implica que nadie puede ser
excluido de tal derecho,  “salvo que una sentencia judicial, constitucional
y razonablemente lo determine”[1].
La demora irrazonable en la definición de una pensión, es prácticamente una
exclusión temporal. Por eso,  el principio de  eficiencia debe orientar las
decisiones de las entidades encargadas de prestar la seguridad social en salud.
Por lo tanto, cuando se ha sobrepasado
un tiempo razonable y no se ha resuelto una pensión, la orden que debe darse es
la de agilización de los trámites para la decisión de fondo y no  que se le
explique al interesado la razón  por la cual no se ha resuelto. La explicación
de por qué la demora y qué es lo que se va a hacer, tiene sentido dentro de los
apremiantes términos del Código Contencioso Administrativo (quince días), pero
no cuando, como en el caso de la presente tutela, son casi tres años sin
definición alguna. En esta última situación la orden de tutela tiene que
producir efectos prácticos. En algunas ocasiones  la orden puede ser  la de
decidir de fondo. Pero si para decidir de fondo es necesario  solicitar
información adicional, o evacuar un trámite previo, la orden tendrá que ser de
apremio para que tal información se concrete o tal trámite se efectúe. Por
ejemplo, estando de por medio los bonos pensiónales  o si se trata de una
pensión compartida ( como parece ocurrir en el presente caso porque el
peticionario cotizó a diferentes entidades), es obvio que la orden de tutela
tiene que dirigirse a la pronta tramitación de este requisito.
Se debe  agregar que
el retardo en resolver las peticiones puede dar lugar a investigación
disciplinaria por parte de la Procuraduría General de la Nación[2].
CASO
CONCRETO
En primer lugar, hay que aclarar  que si bien es cierto es el
abogado Roberto Miranda Montoya quien instaura la tutela, porque no le han
resuelto las pretensiones que ha formulado ante la entidad demandada, se trata  de
peticiones que el abogado hace a favor del señor Zósimo Gómez. Por eso en la
sentencia de instancia se concede la tutela a favor de este último. Además,  El
Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, en ningún instante pone
en tela de juicio la personería adjetiva  del doctor Miranda; por el
contrario,  en comunicación dirigida al juez de tutela, expresamente se
refiere  a  “Roberto Miranda Montoya en calidad de apoderado del señor
Zósimo Gómez Alvarez”.
En cuanto al tema de fondo, se deben
hacer estas consideraciones:
1. Está
probado que ya han transcurrido dos años y diez meses desde cuando se pidió la
pensión, y que debido a la demora el abogado Miranda Montoya, se vio precisado
a formular peticiones al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República
para que decidiera y que esta entidad no respondió ni resolvió. Por lo tanto,
se ha violado el derecho de petición porque no es razonable tanta demora. En
conclusión se confirmará el numeral primero de la parte resolutiva del fallo materia
de revisión, en cuanto en él se tuteló el derecho fundamental de petición, a
favor de Zósimo Gómez.
2. La
sentencia de instancia ordenó, en el numeral segundo de la parte resolutiva,
que se le explicara al interesado los trámites y requerimientos que el Fondo ha
desarrollado en cuanto a la pensión del señor Zósimo Gómez. En realidad, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha inclinado por soluciones mas
objetivas. La simple información no soluciona el problema de fondo que es el
reconocimiento o no del derecho a la seguridad social en pensiones.
En la
acción materia del presente fallo se tiene lo siguiente: el 19 de marzo de 1999
se formuló la petición de pensión y nada se determinó. Por eso el 3 de agosto
de 2001 se instauró la tutela. Se notificó al Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República, y esta entidad, disculpa su demora enviando el 16 de
agosto de 2001 (o sea, durante el trámite de tutela) dos oficios para confirmar
o aclarar la prueba presentada para el reconocimiento de la pensión de
jubilación.
Hay que
tener en cuenta que si la solicitud de pensión  se inició el 19 de marzo de
1999 y era necesario solicitar pruebas o informaciones para decidir, ello ha
debido pedirse en un término razonable que es el que usualmente se utiliza en
trámites de la misma naturaleza. Lo que no es posible aceptar  es que se deje
transcurrir el tiempo sin ninguna actividad administrativa porque ello no solo
desconoce el debido proceso legal al no decidir en forma oportuna, sino que
conlleva la posibilidad de vulnerar el derecho que tiene la persona a una
pensión de jubilación. De la simple comparación de las fechas en que se hizo la
solicitud  y la que pidió la información que hacía falta, salta a la vista que
no tiene justificación el tiempo transcurrido, lo cual no está de acuerdo con
el principio de eficiencia que debe orientar la función pública. Aún si no hay
términos legales para tramitar y decidir, los funcionarios administrativos
deben resolver las peticiones en forma pronta y oportuna, que es precisamente
lo que no ha sucedido en el presente caso.
El Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República le dice al Juez de tutela  que no
se ha reconocido la pensión porque faltan probar unos requisitos, pero es
evidente que el decreto de pruebas o la información que faltaba ha debido
pedirse en forma oportuna y dentro de un plazo razonable.
3. Uno de
tales requisitos, según el Fondo,  es la correcta  validación de un texto de
enseñanza, presentado por Zósimo Gómez.  Por eso pide una prueba a un colegio.
El otro, es que, para el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República
no está claro si el aspirante a pensionado asistió a las sesiones de la
Asamblea Departamental de Caldas, para computar el tiempo de ley por tal
concepto.
Estas
falencias, si es que existen, han debido ser solucionadas durante los dos años
anteriores a la presentación de la tutela. Si se cree indispensable cualquier
prueba adicional al respecto, esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional
considera que el principio de  eficiencia, que hace parte del derecho  a la
seguridad social, obliga al Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, a emplear todos los mecanismos adecuados para la pronta aclaración o
confirmación de las pruebas que ahora exige. El apremio para lograr la claridad
en cuanto al texto de enseñanza y el tiempo servido en la Asamblea de Caldas,
por parte del aspirante a pensionado, no se puede limitar a un oficio librado
después de la presentación de la tutela sino que debe orientarse a la obtención
rápida de la información requerida.
El Fondo
puede acudir a los  requerimientos, puede ordenar investigaciones por demora en
contestación a las informaciones que pide, puede pedir colaboración a la
Procuraduría y a la Defensoría del Pueblo, puede practicar inspección judicial
a fin de resolver adecuada y oportunamente las peticiones que se le hacen. Si
no lo ha hecho, superado el tiempo que razonablemente tenía para efectuar todas
las diligencias, surge nítida la violación al derecho de petición y la orden
tiene que ir más allá de la simple información al interesado sobre los motivos
de la demora. El derecho de petición tiene un contenido real y no simplemente
formal. Por consiguiente se adicionará la orden dada por el juez de instancia y
se apremiará a la entidad demandada para que tome todas las medidas adecuadas a
fin de resolver de fondo, a la mayor brevedad, la solicitud de la pensión.
IV.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución
RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR  el numeral primero de la parte resolutiva
de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 21
de agosto de 2001, en la tutela de la referencia.
SEGUNDO. ADICIONAR
el numeral segundo del mencionado fallo en el sentido de que el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República proceda, en el término de
cuarenta y ocho horas,  a   recaudar   las pruebas
e informaciones que faltaren. Y, si ya lo hizo, en el mismo término resolverá
de fondo sobre la petición de reconocimiento de la pensión del señor Zósimo
Gómez Alvarez.
TERCERO. Por Secretaria, LÍBRESE la comunicación prevista por
el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
[1] T-618/2000
[2] En la T-563/2001, M. P. Jaime Araújo Rentería, se dijo que el
Código Disciplinario Unico considera como posible falta disciplinaria “omitir y
retardar o no suministrar oportunamente respuesta a las peticiones respetuosas
de los particulares” (numeral 9° del art. 41 de la ley 200 de 1995).