C-567-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-567/03
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
NORMA ACUSADA-Coincidencia de cargos
SILENCIO ADMINISTRATIVO
NEGATIVO-Ocurrencia
ACTO ADMINISTRATIVO PRESUNTO-Procede recurso de la vía
gubernativa en cualquier tiempo
ADMINISTRACION-Inactividad
SILENCIO ADMINISTRATIVO-Acto presunto
SILENCIO ADMINISTRATIVO-Supone la existencia y sentido
de una decisión
SILENCIO ADMINISTRATIVO
NEGATIVO-Ficción
legal
SILENCIO ADMINISTRATIVO-Control por vía gubernativa
SILENCIO ADMINISTRATIVO-Acciones judiciales
SILENCIO ADMINISTRATIVO-Procedencia de acciones
contencioso administrativas
ACTO FICTO-Concepto
SILENCIO ADMINISTRATIVO
NEGATIVO-Procedibilidad
de la vía judicial contencioso administrativa
SILENCIO ADMINISTRATIVO
NEGATIVO-No es
respuesta para el derecho de petición
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Configuración
Referencia:
expediente D-4394
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 3º
parcial del artículo 60 del Código Contencioso Administrativo
Actora: Luz Dary Casallas Suárez
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., quince (15) de
julio de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Luz Dary Casallas Suárez demandó el aparte
final del inciso 3º del artículo 60 del Decreto 01 de 1984 “por el cual se
reforma el Código Contencioso Administrativo”.
Mediante auto del 22 de enero
del presente año, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, luego de ser
corregida por la demandante, y dispuso correr traslado de la misma al
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó
fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y
comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, al
Presidente del Congreso, así como al Ministro de Justicia y del Derecho, a fin
de que conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de estimarlo
oportuno.
Cumplidos los trámites ya relacionados,
propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General
de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma
demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 36.479 del
2 de enero de 1984 y se subraya lo acusado:
“DECRETO 01 DE 1984
(2 de enero)
Por el cual se
reforma el Código Contencioso Administrativo
El Presidente
de la República de Colombia,
En ejercicio de
las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la ley 58 de
1982 y oída la comisión asesora creada por el artículo 12 de la misma ley
Decreta:
PARTE PRIMERA
LIBRO PRIMERO
LOS
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
TITULO II
LA VÍA
GUBERNATIVA
CAPITULO III
DECISIONES EN
LA VÍA GUBERNATIVA
Artículo 60. Transcurrido un plazo de dos (2) meses
contado a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación
sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la
decisión es negativa.
El plazo mencionado se interrumpirá
mientras dure la práctica de pruebas.
La ocurrencia del silencio administrativo
negativo previsto en el inciso 1º no exime a la autoridad de responsabilidad; ni
le impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo
contencioso administrativo.”
III.    LA DEMANDA
La demandante considera que  las expresiones  “ni
le impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo
contencioso administrativo”  contenidas en el aparte final del tercer
inciso del artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, vulneran los
artículos 13, 23, 29 y 229 de la Constitución.
Señala que el precepto desconoce el principio de
igualdad que debe regir las relaciones entre los particulares y la
administración -artículo 13 C.P.-, toda vez que cuando en el proceso
administrativo el particular tiene un plazo o término para pronunciarse sobre
cualquier tema y lo hace con posterioridad a su cumplimiento o vencimiento, su
intervención se considera extemporánea, prescrita o caduca y por tanto no es
tenida en cuenta, en tanto que, en virtud del aparte normativo demandado, la
administración puede válidamente pronunciarse pese a haber dejado vencer el
plazo que la ley le otorga para tal fin, siempre que el particular no haya
acudido ante  la jurisdicción en lo contencioso administrativo.
Manifiesta que se  vulnera la garantía del derecho de
petición -artículo 23 C.P.-, como quiera que el aparte normativo demandado
permite a la administración no decidir los recursos interpuestos de manera
pronta y oportuna, sino que mantiene la competencia para desatarlos en la
autoridad administrativa, siempre y cuando el particular no haya acudido ante
la jurisdicción en lo contencioso administrativo.
Así mismo considera que se  vulnera el derecho al
debido proceso de los particulares -artículo 29 C.P.- en cuanto, no obstante
existir el término legal dentro del cual la administración debe resolver los
recursos de la vía gubernativa, se mantiene la competencia de la misma para
resolverlos de manera indefinida, así se haya producido el vencimiento de dicho
término.
Y finalmente, acusa al aparte demandado de desconocer
el derecho de los particulares a acceder a la administración de justicia
-artículo 229 C.P.-, como quiera que se les obliga a instaurar una demanda ante
la jurisdicción en lo contencioso administrativo para que la administración
pierda su competencia para pronunciarse sobre los recursos de la vía
gubernativa  al tiempo que  permite que dicha actuación sea inútil si el órgano
jurisdiccional se tarda en admitir la demanda o en notificársela a la
administración, tal y como se desprende de  la interpretación que, dice,  ha
hecho el Consejo de Estado del aparte normativo acusado.
Afirma que de acuerdo con dicha interpretación  se
añaden  a los requisitos objetivos previstos en la norma para que la
administración pierda su competencia, dos más, a saber  i) la admisión de la
demanda y ii)  la notificación a la entidad administrativa del auto admisorio,
con lo que  se premia a la administración pública morosa, se hace a los
particulares víctimas de la congestión y morosidad que afecta a la jurisdicción
contencioso administrativa y se pone en manos de la entidad administrativa la
suerte final del proceso instaurado por el administrado.
IV.    INTERVENCIONES
Ministerio del Interior y de Justicia
La entidad referida, actuando a través de su Directora
del Ordenamiento Jurídico, solicita a la Corte  inhibirse para pronunciar fallo
de fondo en el presente proceso por carencia actual de objeto, con base en los
argumentos que se sintetizan a continuación.
Afirma que el aparte normativo acusado fue derogado
tácitamente por el artículo 22 del Decreto ley 2304 de 1989 y el artículo 44 de
la Ley 446 de 1998, en atención al principio de interpretación de las normas
consagrado en el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, que prevé que una
disposición legal se estima “insubsistente” por declaración expresa del
legislador o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores.
Señala que dicha derogatoria fue reconocida por el Consejo de Estado en la
Sentencias del 20 de mayo de 1999 -Exp. 5267, Sección 1ª, M.P. Ernesto Rafael
Ariza-.
En ese orden de ideas, señala que el alcance de la
disposición demandada sobre la inexistencia de caducidad frente al acto
presunto resultado del silencio administrativo se ha fijado claramente en
virtud del artículo 44 de la Ley 446 de 1998[1],
que dispuso que la acción contra los actos presuntos que resuelvan un recurso
puede interponerse en cualquier tiempo, y aunque no mencionó expresamente la
situación de los actos fictos producto del silencio de la administración
respecto de la petición inicial, considera que debe entenderse que el espíritu
del legislador fue sustraer del término de caducidad todos los actos originados
por el silencio de la administración.
A su juicio, si el silencio de la administración en
relación con los recursos no está sometido a término de caducidad alguno,
tampoco puede estarlo el silencio frente a la petición inicial, es decir, el
regulado en el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que
los actos presuntos producto de esta norma no pueden enmarcarse en ninguna de
las situaciones previstas en la Ley 446 de 1998 para contabilizar el término de
caducidad de las acciones, es decir, la publicación, notificación, comunicación
o ejecución del acto.
Agrega que la disposición no continúa produciendo
ningún efecto jurídico que permita realizar un pronunciamiento de fondo sobre
su constitucionalidad.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor
Procurador General de la Nación allegó el concepto número 3156, recibido el 4
de marzo de 2003, en el cual solicita que se declare la exequibilidad del
aparte normativo demandado, de conformidad con las siguientes consideraciones.
En primer
lugar, manifiesta que las expresiones acusadas  procuran la efectividad del
derecho de petición, que no se satisface con la ocurrencia del silencio
administrativo negativo, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia de la
Corte de manera reiterada.
Para el
efecto recuerda que la finalidad de esta figura es facilitar el acceso de los
ciudadanos a la jurisdicción contenciosa cuando la administración omite dar
respuesta a los recursos interpuestos contra sus actos, entendiéndose agotada
la vía gubernativa y la procedencia de la utilización de la administración de
justicia. Así mismo, tiene como fin evitar que la administración, con su
inercia, eluda el control jurisdiccional de sus actos y prive al particular de
la acción judicial.
En su opinión,
dicho objetivo, desarrollado por la norma demandada no riñe con la protección
que el legislador, a través de la misma, quiere dar al derecho de todo
ciudadano a obtener respuesta oportuna de la administración a las peticiones
respetuosas que a ella se eleven. Considera que el aparte acusado conserva la
obligación de la administración de resolver el recurso interpuesto y le otorga
la posibilidad de hacerlo hasta que se de inicio a la acción contenciosa,
momento a partir del cual cesa su competencia, siendo de ahí en adelante del
resorte de la jurisdicción proferir un pronunciamiento sobre el acto impugnado
y el presunto.
Así las
cosas, a juicio del Jefe del Ministerio Público, la norma demandada tiene como
finalidad la protección del derecho de petición de los particulares, otorgando
a la administración la oportunidad de hacer manifiesta su voluntad, aún
habiéndose configurado el silencio administrativo negativo.
De otro lado,
considera que la norma demandada no desconoce el derecho de acceder a la administración
de justicia, dado que su aplicación no le impide al particular acudir a la
jurisdicción en lo  contencioso administrativo para demandar el acto presunto
derivado del silencio administrativo negativo, ni le prohíbe hacerlo con
posterioridad a la eventual manifestación de la administración, luego de
configurado dicho silencio.
Finalmente,
señala que la norma demandada tampoco implica que los servidores públicos
queden relevados de la responsabilidad que surge de la omisión que suscitó la
configuración del silencio administrativo negativo, pues así lo indica
expresamente la parte inicial del inciso 3º de la norma parcialmente
demandada,  con lo que no  se avala el incumplimiento del deber por parte de la
administración de resolver los recursos  en forma pronta y oportuna, ni  se
promueve la ineficiencia en la administración pública.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política, la Corte Constitucional
es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusadas forma parte
del Decreto 01 de 1984 que es un decreto con fuerza de ley.
2.      La materia sujeta a examen
Para la demandante las expresiones “ni le impide
resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo contencioso
administrativo.”  contenidas en el tercer inciso del artículo 60 de Decreto
01 de 1984, vulneran  i)el derecho a la igualdad,  dado que establecen un trato
discriminatorio que permite a la administración  mantener la posibilidad de
decidir a pesar de haberse vencido el plazo previsto para el efecto, mientras
que los particulares si están obligados a cumplir estrictamente los términos
procesales. Afirma así mismo que  en estas circunstancias  se desconocen los
derechos  de ii) petición, iii) debido proceso y iv) acceso a la
administración de justicia.
La representante del Ministerio de Justicia  considera
que  las expresiones acusadas fueron derogadas tácitamente por el artículo 22
del Decreto ley 2304 de 1989 y por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, y que
las mismas  no siguen produciendo efectos jurídicos. En consecuencia, solicita
a la Corte inhibirse para  emitir  pronunciamiento de fondo  en el presente
proceso por carencia actual de objeto[2].
El señor Procurador General de la Nación
por su parte  defiende la constitucionalidad de las expresiones acusadas.
Afirma  que contrariamente a lo afirmado por el demandante dichas expresiones
garantizan el derecho al acceso a la justicia,  el debido proceso y la
efectividad del derecho de petición. Hace énfasis además en que en la medida en
que la norma  no exime de responsabilidad a la autoridad  administrativa
morosa,  es claro que con ella  no se avala el incumplimiento de los términos
que la ley ha  establecido para resolver  los recursos de la vía gubernativa ni
se promueve la ineficacia de la administración pública.
Corresponde a la Corte  en consecuencia
examinar si las expresiones acusadas contenidas en  el tercer inciso del artículo
60 del Decreto 01 de 1984  vulneran o no los derechos de petición,  igualdad,
debido proceso y  acceso a la administración de justicia.
3. Cosa juzgada  constitucional
respecto de  la constitucionalidad de la totalidad del artículo 60 del Decreto
01 de 1984
La Corte advierte que  si bien en el auto  respectivo
se admitió la demanda   contra las expresiones  acusadas del artículo 60 del
Decreto 01 de 2002,   efectuado el análisis de fondo de los cargos planteados
por el demandante, como corresponde a esta etapa procesal,  debe concluirse que
en relación con dichos cargos  la Corte ya se pronunció en la Sentencia C- 339
de 1996 que declaró la exequibilidad del artículo 60 del Decreto 01 de 1984 y
por tanto debe estarse a lo resuelto  en la referida providencia.
Al respecto  la Corte constata en efecto que los
cargos planteados en el presente proceso en contra de las expresiones acusadas
por la supuesta vulneración de los artículos 13, 23, 29 y 229 superiores,
coinciden con los cargos formulados en el proceso   D-1237  que culminó con la
expedición de la sentencia C-339/96  referentes a la supuesta vulneración por
el artículo 60 del Decreto 01 de 1984 de los artículos 13, 23 y 29 de la
Constitución[3].
Si bien  el  actor en ese proceso se refirió
particularmente a  la  vulneración de dichos textos superiores por el
acaecimiento del silencio administrativo negativo,  mientras que  en el
presente caso la  actora controvierte es el mantenimiento de la competencia
para resolver en cabeza de la administración, -por lo que podía existir alguna
duda sobre la configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional-, es
claro para la Corte que el análisis efectuado por la Corporación   en esa
ocasión  se refirió al artículo 60 en su conjunto y a sus implicaciones frente
a los  derechos establecidos en los artículos constitucionales a que alude la
actora en la presente demanda, incluido el derecho a acceder a la
administración de justicia (art. 229 C.P.) .
Dijo la Corte:
“El Artículo 60 del Decreto 01 de 1984.
Esta
disposición se refiere de manera clara al fenómeno del silencio administrativo
negativo, es decir al hecho de que después de transcurrido un plazo de dos (2)
meses contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o
apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá
que la decisión es negativa, lo cual es perfectamente válido frente a la
Constitución; en efecto, la ocurrencia del silencio administrativo negativo
previsto en el inciso primero, no exime a la autoridad de responsabilidad
frente a la ley y a los derechos de los asociados, ni le impide resolver sobre
el asunto en trámite mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo
contencioso administrativo, y garantiza un nivel mínimo de certeza y seguridad
al administrado al definir la procedencia de los recursos y de las acciones
judiciales a partir de su supuesta producción.
En efecto, el artículo 60 acusado regula la
situación de inactividad de la administración cuando debiendo tomar una
decisión sobre un derecho particular no lo hace, cualquiera sea la causa de su
indecisión; la no respuesta de las autoridades produce el efecto jurídico
preciso que se indica en la ley, el cual en virtud de los artículos 40 y 60 del
Código, consiste en suponer la existencia de un acto administrativo que puede
ser recurrido en vía gubernativa o atacado judicialmente.
Se califica al silencio administrativo de
acto presunto, es decir, de una decisión supuesta por la misma ley y que tiene
los efectos de una declaración adoptada por medio de una conducta positiva, en
concordancia con lo dispuesto en el artículo 51 del CCA, que dispone que contra
los actos administrativos presuntos, es decir, los que se suponen como
realizados con ocasión del silencio administrativo, pueden proponerse los
recursos por la vía gubernativa en cualquier tiempo; con esta hipótesis legal
se garantiza el desarrollo de los derechos constitucionales del debido proceso
y petición y no se produce vulneración alguna a la Carta Política.
Ahora bien, considera la Corte que el
artículo 60 del CCA, supone como real, es decir definitivo y cierto, lo que es
materialmente inexistente; así, para los efectos legales del debido proceso se
presume que existe un acto administrativo frente a la petición o a la actuación
particular del interesado, bien tenga éste contenido negativo o positivo, acto
que en sí mismo no es materialmente producido; para poder garantizar los
derechos constitucionales de los administrados, hace suponer la existencia de
una decisión y el sentido de ésta, para que se puedan ejercer las acciones
legales en su contra.
Se puede cuestionar la validez de los actos
presuntos o ficticios respectivos, en razón a que la norma demandada consagra
una ficción legal de que transcurridos dos (2) meses, contados a partir de la
interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya
notificado decisión expresa sobre los mismos, se entiende que la misma es
negativa.
Conforme a lo anterior, también se dispone
que el acto ficto es igualmente controlable mediante los recursos y mediante las
acciones contra de los actos administrativos; además, los artículos 40 y 51,
por su parte, disponen que el silencio respecto de las peticiones formuladas
por los ciudadanos es objeto de recursos por la vía gubernativa, pudiéndose
recurrir en su contra con la reposición, la apelación y la queja.
En forma similar a lo anterior, los
artículos 135 y 136 del mismo estatuto reconocen la procedencia de las acciones
judiciales contra los actos presuntos como cualquier acto administrativo, y
establecen el término de caducidad de las mismas.
De lo
anterior se desprende que las acciones contencioso administrativas también
podrán interponerse contra aquellos actos, pues no se considera el acto ficto
como la pérdida de la capacidad de decidir del Estado, sino como un verdadero
acto que sólo cumple sus efectos al momento en que el particular lo esgrime
contra la administración, bien sea ejerciendo los recursos en vía gubernativa,
o proponiendo las acciones judiciales pertinentes que prevé el régimen
contencioso administrativo.
En
síntesis, no encuentra la Corporación que el artículo 60 demandado sea
inconstitucional, ya que con el silencio administrativo negativo se pone fin a
las situaciones de indecisión por parte de la administración, permitiendo al
afectado con las conductas omisivas de las autoridades, acudir a la vía
judicial contencioso administrativa para efectos, entre otros, de poder
garantizar la integridad del ordenamiento y los derechos de los interesados.
En igual sentido, como quedó visto
anteriormente, la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que el
silencio administrativo negativo no es respuesta adecuada para el Derecho de
Petición y en consecuencia, no se excusa a la Administración de resolver las
peticiones presentadas con fundamento en dicho derecho constitucional, ni se la
exime de responsabilidad frente a los ciudadanos para garantizar que la
actividad de la Administración Pública se desarrolle con los postulados de
eficiencia, eficacia, publicidad, economía y celeridad consagradas en el
artículo 209 de la Carta.
Finalmente, la Corte encuentra que los
artículos 49,  60 y 72 del Decreto 01 de 1984, no desconocen el derecho de
petición, en virtud de lo expuesto en la jurisprudencia de la Corporación sobre
este derecho.”[4]  (subrayas fuera de texto).
A las consideraciones que acaban de citarse  debe
agregarse   que  la Corte  no limitó el alcance de su decisión.  La parte
resolutiva  de la Sentencia C-339 de 1996  fue en efecto del siguiente tenor :
“RESUELVE:
Primero. Declarar exequible la expresión
"ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los
casos previstos en norma expresa", contenida en el artículo 49 del decreto
01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo).
Segundo.  Declarar exequibles los artículos 60
y 72 del decreto 01 de 1984.
Tercero. Estese a lo resuelto en sentencia C-351 de
1994 que declaró exequible el inciso segundo del artículo 136 del Decreto 01 de
1984, como fue subrogado por el artículo 23 del decreto 2304 de 1989.”
(subrayas y resaltado fuera de texto )
Así mismo debe tomarse en cuenta que la Corporación
afirmó en la parte  motiva de la referida providencia que  confrontaba las
normas acusadas en dicho proceso con la totalidad de la Constitución.  Dijo al
respecto la Corte lo siguiente:
“2.2        El Derecho a la Igualdad, el Derecho de
Petición, el Debido Proceso y el Derecho al Libre Desarrollo de la Personalidad
Previamente al análisis de los cargos, la Corte considera necesario
reiterar algunos de sus pronunciamientos jurisprudenciales relacionados  con la
materia objeto de la demanda, con el fin de precisar conceptos e
interpretaciones sobre los derechos a la igualdad, el de petición, el debido
proceso y al libre desarrollo de la personalidad.
(…)
3.   EL EXAMEN DE LOS CARGOS DE LA DEMANDA
3.1          Solicitud
de declaración de inconstitucionalidad de los artículos 49 parcial, 60, 72 y
136 parcial del Decreto 01 de 1984.
Una vez
reiteradas estas consideraciones jurisprudenciales, la Corte Constitucional
examina las normas acusadas con relación a la totalidad de las normas
constitucionales (…).” (subrayas fuera de texto
).
Así las cosas,  ha de concluirse que la decisión
proferida en esa ocasión respecto de la constitucionalidad de la totalidad del
artículo 60 del Decreto 01 de 1984 ha hecho tránsito a cosa juzgada absoluta  y
que en consecuencia no compete a la Corte realizar un nuevo pronunciamiento al
respecto, por lo que en relación con los cargos formulados en el presente
proceso se estará a lo resuelto en la referida  sentencia  C-339 de 1996 y así
se señalara en la parte resolutiva de esta providencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia  C-339 de 1996  que declaró la
EXEQUIBILIDAD  del artículo 60 del Decreto  01 de 1984.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor MANUEL JOSE
CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente sentencia por encontrarse en permiso
debidamente autorizado por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Artículo 44. Caducidad de las
acciones. El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:
"Artículo 136. Caducidad de las acciones.
1. La acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier
tiempo a partir de la expedición del acto.
2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo
de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación,
notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo,
los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier
tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a
recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
3. La acción sobre los actos presuntos que resuelvan un
recurso podrá interponerse en cualquier tiempo
4. Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley Agraria, la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de
adjudicación de baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria, Incora, caducará en dos (2) años, contados desde el día siguiente al
de su publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los
demás casos. Para los terceros, el término de caducidad se contará a partir del
día siguiente de la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de
Instrumentos Públicos.
5. La acción de revisión contra los actos de extinción
del dominio agrario o contra las resoluciones que decidan de fondo los
procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de los baldíos deberá
interponerse dentro de los quince (15) días, contados a partir del día
siguiente de su ejecutoria. Para los terceros, el término de caducidad será de
treinta (30) días y se contará a partir del día siguiente a la inscripción del
acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos.
6. La acción de expropiación de un inmueble agrario
deberá presentarse por el Incora dentro de los dos (2) meses, contados a partir
del día siguiente al de la ejecutoria de la resolución que ordene adelantar la
expropiación.
7. Cuando una persona de derecho público demande su
propio acto la caducidad será de dos (2) años, contados a partir del día
siguiente al de su expedición.
8. La de reparación directa caducará al vencimiento del
plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del
hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o
permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por
cualquiera otra causa.
9. La de repetición caducará al vencimiento del plazo
de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total
efectuado por la entidad.
10. En las relativas a contratos, el término de
caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la
ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
En los siguientes contratos, el término de caducidad se
contará así:
a) En los de ejecución instantánea, a más tardar dentro
de los dos (2) años siguientes a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto
del contrato;
b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar
dentro de los dos (2) años siguientes, contados desde la terminación del
contrato por cualquier causa;
c) En los que requieran de liquidación y ésta sea
efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2)
años, contados desde la firma del acta;
d) En los que requieran de liquidación y ésta sea
efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos
(2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la
administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al
vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido
por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la
liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes
al incumplimiento de la obligación de liquidar;
e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada
por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona
interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento. Si el
término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de
caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco
(5) años, contados a partir de su perfeccionamiento. En ejercicio de esta
acción se dará estricto cumplimiento al artículo 22 de la Ley "por la cual
se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991,
se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la
Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del
Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre
descongestión, eficiencia y acceso a la justicia."
f) La nulidad relativa del contrato, deberá ser alegada
por las partes dentro de los dos (2) años, contados a partir de su
perfeccionamiento.
11. La acción ejecutiva derivada de decisiones
judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5)
años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La
exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva
decisión judicial.
12. La acción electoral caducará en veinte (20) días,
contados a partir del siguiente a aquél en el cual se notifique legalmente el
acto por medio del cual se declara la elección o se haya expedido el
nombramiento de cuya nulidad se trata. Frente a los actos de confirmación, el
término de caducidad de la acción se contará a partir del día siguiente a la
fecha en la cual se confirme la designación o nombramiento.
Parágrafo 1º. Cuando el objeto del litigio lo
constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables la acción no
caducará.
Parágrafo 2º.
Los actos de extinción del dominio de bienes distintos a los regulados por la
Ley Agraria deberán ser demandados dentro de los mismos término señalado para
éstos."
[2] La interviniente sustenta su afirmación en
las consideraciones de  la Sentencia de la Sección primera del Consejo de
Estado  de 20 de mayo de 1999  Expediente 5257 M.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz.
S.V. de los Magistrados Juan Alberto Polo Figueroa y Libardo Rodríguez
Rodríguez.
Al respecto cabe precisar que dicha jurisprudencia  no
fue reiterada por el Consejo de Estado.  La sección primera  de esa
Corporación     en sentencia del 8 de octubre  de 1999 Expediente 5747 C.P.
Juan Alberto Polo Figueroa, retomó el criterio tradicional de la
jurisprudencia  en cuanto a la plena vigencia  del inciso tercero del artículo
60 del Decreto 01 de 1984.  Criterio que se ha mantenido desde entonces. Ver,
entre otras, la sentencias   de la misma sección del  3 de octubre de 2002
Expediente 7761 M.P. Manuel S. Urueta Ayola y de 24 de octubre de 2002
Expediente 4027 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Al respecto  ver particularmente  la
Sentencia de la Sección primera del 11 de abril del 2002 M.P. Manuel S.Urueta
Ayola ,Radicación  25000-23-24-000-1997-9400-01(6355),  en la que se señaló lo
siguiente:
“Según las voces del
inciso final del artículo 60 del C. C. A., “La ocurrencia del silencio
administrativo negativo previsto en el inciso 1º, no exime a la autoridad de
responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la
jurisdicción en lo contencioso administrativo”, lo cual indica que la
ocurrencia del fenómeno procesal del silencio administrativo es independiente
de la competencia de la Administración para resolver el recurso interpuesto,
pues ésta tiene un término indefinido para hacerlo, a menos que la parte
interesada haya acudido ante la jurisdicción contencioso administrativa. El
eventual vicio o no de incompetencia que puede afectar la resolución
extemporánea de un recurso de la vía gubernativa es asunto que debe resolver el
juez administrativo, como respuesta a una demanda de la parte interesada, quien
puede optar por adicionar o reformar la demanda originalmente instaurada, o
presentar una demanda independiente. Mientras ello no suceda así, con
intervención de la correspondiente sentencia, se estará en presencia de un acto
administrativo revestido de la fuerza jurídica propia de las decisiones
ejecutorias, en cuanto está amparado por la presunción de legalidad y es de
obligatorio cumplimiento”.
En el mismo sentido ver la  Sentencia de la Sección
cuarta del Consejo de Estado del 26 de abril de  2002 M.P. Maria Inés Ortiz
Barbosa Radicación  23001-23-31-000-1999-1154-01(12327) en la que  se hicieron
las siguientes consideraciones:
“ (O)observa la Sala que la figura del silencio
administrativo está establecida por la ley en favor de quien ejerce el derecho
de petición. Consiste en presumir la respuesta de la administración, por regla
general en sentido negativo y excepcionalmente en el positivo, si expresamente
así lo dispone la norma, cuando dentro de los términos legales, la entidad
pública no se pronuncie. No quiere decir lo anterior que para el funcionario u
organismo se extingue la obligación de resolver las peticiones formuladas,
puesto que el inciso 3º del artículo  60 del C.C.A. , prevé:
“La ocurrencia
del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1º no exime a la
autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido
ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo”
La configuración del silencio
administrativo negativo tiene por objeto darle al peticionario la posibilidad
de llevar el asunto a conocimiento del contencioso administrativo para demandar
el acto presunto. Pero de ninguna manera puede tomarse esa figura como
supletoria de la obligación de resolver que tiene a su cargo la autoridad y
menos aún que la propia administración se ampare en su silencio no solo para no
dar en definitiva respuesta sino para considerar que el acto está en firme y
proceder a ejecutarlo, porque sería una burla a los derechos de petición y
debido proceso consagrados en los artículos 23 y 29 de la Constitución
Política”.
[3] La Corte  resumió de la siguiente manera
los cargos planteados por el actor en ese proceso en relación con el artículo
60 del Decreto 01 de 1984:
“b)   Fundamentos de la Demanda
En concepto del demandante no puede
concebirse en un estado social de derecho como el que surge de la Carta
Política de 1991, que la administración pública esté habilitada por la ley para
desconocer, en su favor,  normas cuyo cumplimiento se exige a los
particulares.  En este sentido advierte que el silencio administrativo negativo
derivado del artículo 52 [en realidad la Corte se refiere al artículo 60] del
Código Contencioso administrativo, constituye una flagrante violación del
derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Carta, pues si se exigen
requisitos al interesado para la interposición de recursos en la vía gubernativa,
y estos pueden o no ser atendidos por la administración, tal exigencia se
convierte en inocua; en su concepto, con la disposición acusada se viola el
derecho constitucional al debido proceso administrativo
Y al establecer la materia de la demanda
señaló  lo siguiente:
“2. La materia de la demanda.
La  demanda que se examina en esta
oportunidad se refiere a  que la parte acusada del artículo 49 y los artículos
60, 72, así como  la parte acusada del artículo 136 del decreto 01 de 1984,
desconocen el derecho a la igualdad dentro de un marco jurídico que garantice
un orden político, económico y social justo, toda vez que, en su concepto,
estas disposiciones establecen una modalidad de discriminación  en contra  de
los ciudadanos, al disponer, en un caso, la inexistencia de recursos para
determinados actos administrativos, y en otros, la posibilidad de que las
autoridades ignoren las peticiones formuladas por los ciudadanos a través de
los recursos de ley.  Además, considera que se produce igual violación por la
diferente regulación establecida en materia  de términos de caducidad para los
ciudadanos y para la administración pública.  La discriminación que parte de la
diferencia de los términos de caducidad de la acción de restablecimiento del
derecho para la administración y los particulares  contradice el principio de
igualdad frente a la ley.
Por otra parte, el actor sostiene que las
normas demandadas contradicen los supuestos doctrinarios del estado de derecho,
al existir un desequilibrio total en el cumplimiento de la ley, en el sentido
de que la  administración pública pueda desconocer la  existencia de normas
jurídicas o tener prelación, en tanto que los administrados se someten a la
plenitud de las exigencias legales.
Como se ha visto, el demandante considera que el
silencio administrativo negativo establecido en el  artículo 60 del decreto
01  de 1984, favorece a la administración al permitirle no resolver los
recursos interpuestos en la vía gubernativa por los actos administrativos, lo
que conlleva al desconocimiento del derecho de petición del artículo 23 de la
Carta Política.
Para el demandante, los artículos  49 (parcial), 60,
72  y 136  (parcial) del Decreto 01 de 1984, desconocen el debido proceso, al
establecer  casos en los cuales las actuaciones administrativas carecen de
recursos de impugnación; para justificar su postura, el ciudadano demandante
ejemplifica lo que sucede con los actos  de insubsistencia frente a los que no
se puede interponer recurso alguno en la vía gubernativa y por  “manera  que
resulta  ilógico que, dentro de la  vía gubernativa el afectado con ese acto de
ejecución no pueda ser atendido en su reclamación, y no tenga opción de
demostrar la improcedencia del acto de ejecución.”
El actor también considera que las normas cuestionadas
establecen una modalidad ilegítima de desigualdad, ya que impiden a los
ciudadanos la obtención de lo que pretenden.
[4] Sentencia C- 339/96 M.P. Julio Cesar Ortiz Gutiérrez.