C-616-96
Sentencia C-616/96
Sentencia
C-616/96
SENTENCIA
INHIBITORIA-Carencia de
objeto
CARRERA
ADMINISTRATIVA ESPECIAL/CARRERA DIPLOMATICA Y CONSULAR-Carácter especial
La regla general
en la Administración pública es el sistema de carrera administrativa; y que
dentro de ésta cabe distinguir la carrera administrativa general, de las
carreras que tienen "caracter especial". Este régimen particular y
diferenciado, encuentra plena justificación en la naturaleza especial que
comporta el servicio exterior; este servicio público satisface las necesidades
propias de las relaciones internacionales de la Nación y como tal exige para su
prestación un cuerpo de funcionarios altamente calificados en las materias
relativas a la  política exterior de la República.
CARRERA
DIPLOMATICA Y CONSULAR-Principio
de alternación
Conforme con el
principio de alternación, se busca que los funcionarios que pertenecen a la
carrera no permanezcan indefinidamente en el servicio exterior, circunstancia
que les impediría mantenerse en un contacto directo y saludable con la
problemática nacional y que iría en desmedro de su propia identidad cultural.
Por ello se establece la obligación de trabajar, durante lapsos alternativos,
en el servicio exterior y en el interior. La razón por la cual los cargos de la
carrera diplomática y consular se desempeñan en servicio exterior y otros en el
interior del Ministerio, es sin duda, el principio de alternación.
MINISTERIO DE
RELACIONES EXTERIORES-Naturaleza
de los cargos
La actual
estructura orgánica  del Ministerio de Relaciones Exteriores, que contempla la
existencia de cargos de carrera diplomática y consular tanto en el servicio
exterior como en interior, no contradice norma alguna de nuestro ordenamiento
constitucional. Se prevé la existencia de carreras especiales dentro de la
Administración Pública, las cuales, son reguladas por la ley. No contradice el
principio de igualdad el establecimiento de dos tipos distintos de estatutos
laborales en una misma dependencia estatal, cuando ello obedece a la distinta
especialidad de funciones asignadas a los servidores inscritos en cada una de
ellas. Los requisitos de ingreso y las condiciones de ascenso dentro de la
carrera diplomática y consular, no deben ser los mismos que los exigidos para
acceder a los cargos que no pertenecen a ésta sino que se inscriben en la
carrera administrativa. Con ello no se establecen diferencias ni privilegios en
favor de nadie, toda vez que las exigencias consagradas por la ley para acceder
o ascender dentro de la carrera diplomática son de carácter general y
abstracto, de manera tal que cualquier persona que las cumpla, incluídos los
funcionarios de la carrera administrativa del Ministerio, pueden llegar a
ocupar estas posiciones.
Referencia:
Expediente D-1332
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 5° (parcial), 6° (parcial), 12 y 40
(parcial) del Decreto Extraordinario 10 de 1992 "Orgánico del Servicio
Exterior y de la Carrera Diplomática y Consular"
Actor: Eladio Jaimes
Flórez
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., trece (13) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Eladio
Jaimes Flórez, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la
inexequibilidad de los literales h), j), k) y m) del artículo 5°, del literal
c) -parcialmente- del artículo 40°, del artículo 6° (parcialmente) y del artículo
12 del Decreto Extraordinario número 10 de 1992, "Orgánico del Servicio
Exterior y de la Carrera Diplomática y Consular".
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
procurador general de la Nación (e), quien rindió el concepto de su
competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el
decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El tenor literal de
las disposiciones demandadas es el siguiente:
Decreto 10 de 1992
"Orgánico del Servicio Exterior y de
la Carrera Diplomática y Consular"
Artículo 5° Son
de libre nombramiento y remoción los siguientes cargos:
(...)
h. Jefe de la
oficina de estudios especiales
(...)
j. Jefe de la
oficina de planeación
k. Jefe de la
oficina de coordinación nacional;
(...)
m. Personal
del despacho del ministro, viceministros y secretaría general
Artículo 6° Con
las excepciones previstas en el anterior artículo, son cargos de la Carrera
Diplomática y Consular los de categoría superior a los de Tercer Secretario,
inclusive, y sus equivalente en el servicio interno, los cuales deberán
ser provistos con funcionarios pertenecientes a la Carrera Diplomática y
Consular en los términos del presente Decreto. Si no existiese personal
escalafonado en la respectiva categoría, el Gobierno Nacional podrá proveerlos
provisionalmente, con personas que sin pertenecer a la carrera diplomática y
consular, cumplan con los requisitos exigidos para estos cargos. Durante el
período de provisionalidad el Ministro adoptará todas las medidas necesarias
para suplir la carencia de personal escalafonado"
Artículo 12.
Las equivalencias entre las categorías del Escalafón de la Carrera, los cargos
del servicio Exterior y los cargos de la Planta Interna del Ministerio de Relaciones
Exteriores para todos los efectos, son las siguientes:
"CATEGORÍAS
EN LA CARRERA                       CARGOS
EN
Y CARGOS DEL
SERVICIO EXTERIOR
LA PLANTA
INTERNA
Embajador
Viceministro
Secretario
General
Director
General
Ministro
Plenipotenciario                   Director
de Protocolo
Director
de la Academia
Ministro
Plenipotenciario
Subsecretario
de Relaciones
Exteriores
Subdirector
Jefe
de Oficina
Ministro
Consejero                   Ministro
Consejero
Asesor
Subdirector
del Protocolo
Consejero y
Cónsul General     Consejero
de Relaciones
Exteriores.
Asesor
Primer
Secretario y                            Primer
Secretario de
Cónsul de
primera                    Relaciones
Exteriores.
Profesional
Especializado.
Segundo
Secretario y                Segundo
Secretario de
Cónsul de
Segunda                            Relaciones
Exteriores.
Profesional
Especializado.
Tercer
Secretario y                    Tercer
Secretario de
Vicecónsul                                Relaciones
Exteriores.
Profesional
Universitario.
Artículo 40. Se
entiende que un funcionario de la Carrera se encuentra en Comisión cuando:
(...)
c) Desempeñe un
cargo en la Planta interna del Ministerio de Relaciones Exteriores o en
el servicio exterior superior o inferior al que le corresponde en el Escalafón"
(se subraya lo
demandado)
III. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 6, 13, 53, 121,
125, 150-10 y 158 de la Constitución Política.
2. Fundamentos
de la demanda
2.1 Cargos contra
el artículo 5, literales h), j), k) y m)
El actor asegura en
primer lugar que, dentro del sistema de carrera administrativa, los principios
de proporcionalidad, merecimiento y correspondencia son elementos fundamentales
que garantizan el derecho a la igualdad de los empleados. En ese sentido,
afirma, las normas acusadas van en contravía de dichos principios, pues han
procedido a convertir en empleos de libre nombramiento y remoción, cargos que
por virtud de sus funciones, las cuales no implican actividades de dirección o
confianza, deben ser de carrera administrativa.
Considera que los
preceptos constitucionales establecen como norma general los empleos de carrera
administrativa, y excepcionalmente aceptan los de libre nombramiento y
remoción; dato que hace evidente la violación de la Constitución por parte de
la norma acusada.
2.2. Cargos
contra el artículo 6°
En concepto del
demandante, el artículo acusado entraña una discriminación en cuanto que, con
la expresión "y sus equivalentes en el servicio interno", está
estableciendo una equivalencia que sólo beneficia a los empleados de Carrera
Diplomática y Consular.  En este sentido "no sólo está sentado la
operancia de esa equivalencia en favor único de los empleos, y por ende de los
empleados, de esa Carrera Especial sino que, además, está ampliando los empleos
sujetos a esa carrera a cargos que, como los del servicio interno del
ministerio, no son de naturaleza ni diplomática ni consular."
2.3. Cargos
contra el artículo 12
En el mismo sentido,
este artículo ha generado una aparente equivalencia entre los empleos de carrera
diplomática y consular con los pertenecientes a la planta interna, según el
actor, porque "la verdad es que en la práctica se opera todo lo contrario,
es decir que los empleados de la carrera diplomática y consular, dada la
equivalencia que vengo despreciando, vienen ocupando empleos de la carrera
ordinaria, sin que hasta el momento ningún empleado de ésta esté ocupando algún
empleo de aquella; con lo cual viene ocurriendo no sólo un desplazamiento para
los empleados de la carrera administrativa asciendan en ella sino que los
empleados de la carrera especial vienen abarcando poco a poco los pocos empleos
correspondientes a la primera."
2.4. Cargos
contra el artículo 40, literal c).
El artículo acusado,
estima el demandante, establece una prerrogativa para los empleados de la
carrera diplomática y consular en la medida en que les permite, aún de manera
transitoria, ocupar cargos propios de la carrera administrativa ordinaria; pero
dicha facultad no se le confiere, en la práctica, a los empleados de esta
última para acceder a los cargos de aquella.
En conclusión, y en
tratándose de las tres últimas normas demandadas, el actor estima que,
"...sin duda con ellas no se garantiza ni se da a los empleados de la
carrera administrativa general del Ministerio de Relaciones Exteriores, que son
los que ocupan  los empleos del Servicio Interno del mismo, un trato igual que
el que estas normas dan, brindan y ofrecen a los de la carrera diplomática y
consular, no obstante que unos y otros se hallan, al menos en teoría, en
idéntica situación"
Finalmente, en
opinión del demandante, el presidente de la República se excedió en el
ejercicio de las facultades otorgadas por la ley 11 de 1991 para reorganizar la
carrera diplomática y consular, pues procedió a regular  elementos propios de
la carrera administrativa; con lo cual se vulnera también el principio de la
unidad material que consagra el artículo 158 de la Constitución Política.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del representante de la Asociación Diplomática y Consular de Colombia.
En representación de
la Asociación Diplomática y Consular de Colombia, el ciudadano Luis Carlos
Sáchica Aponte solicitó a esta Corporación la declaración de exequibilidad de
los preceptos demandados.
Para el
interviniente es claro que el legislador puede, a través de una ley de
facultades extraordinarias, dotar al presidente de la República de los
mecanismos necesarios para determinar la naturaleza de los cargos que hacen
parte de la Carrera Diplomática; para establecer los procedimientos respectivos
y las causales de retiro.  Por esa razón, estima que las normas acusadas no son
más que el recto ejercicio de dichas facultades.
En efecto, considera
que la ley de facultades permitió al Ejecutivo definir la naturaleza jurídica
de los cargos de la carrera diplomática y consular; cosa que procedió a hacer
el decreto cuando determinó que algunos de ellos serían de libre nombramiento y
remoción, respetando a su tiempo el principio general que exige que los empleos
provistos por concurso de méritos y no por libre nombramiento, constituya la
regla general y no la excepción.
La equivalencia de
las carreras -la consular y la administrativa- en orden a permitir la rotación
de los miembros de la primera en la segunda, corresponde a necesidades propias
de un servicio que se presta en el exterior, y que por sus exigencias
particulares, requiere un trato diverso. En ese sentido, agrega, en tratándose
de cargos cuyo ejercicio externo compromete la seguridad, la autonomía y la
independencia del Estado, se requiere un sistema de libre nombramiento y
remoción que permita una mayor discrecionalidad de la Administración en la
elección de sus funcionarios  para garantizar su prudencia, discreción y
confidencialidad.
Adicionalmente,
afirma que no se configura violación del derecho a la igualdad porque la
regulación de las carreras, Administrativa y Consular, debe ser, de acuerdo con
sus especificaciones, diferente; y además, porque en su concepto, sólo existe
violación a dicho derecho cuando se adopta una decisión de carácter particular
y subjetivo y no cuando, como en el caso de una ley, se establecen
prescripciones de tipo general y abstracto.
Por último,
considera que el nexo que presentan las normas con la regulación de la carrera
diplomática y consular, permite hablar de una unidad de materia; concepto que,
"...de otra parte- porque aquí no cabe analogía- está establecida
por el artículo 158 en forma taxativa para los proyectos de ley, dentro
del capítulo 3 del título VI de la Constitución, denominados, en su orden, "De
las leyes" y "De la rama legislativa", disposiciones que
excluyen cualquier aplicación analógicapor lo demás, sólo se aplica a los
proyectos de ley y que no admite aplicación analógica." (subrayas en el
original)
2. Intervención
del representante del Ministerio de Relaciones Exteriores.
La ciudadana María
del Pilar Gómez Valderrama, en representación del Ministerio de Relaciones
Exteriores, defendió la constitucionalidad de los preceptos demandados, de
acuerdo con los argumentos siguientes.
Considera la
interviniente que el trato diferencial que se le da a los cargos de la Carrera
Administrativa y a los de carrera diplomática y consular, no constituye una
discriminación  por parte de la ley, sino la consecuencia lógica de considerar
las diferencias propias de cada carrera. En ese sentido la norma tampoco
vulnera los derechos de los trabajadores, porque todos los funcionarios de
Carrera Administrativa están en posibilidad de acceder a los cargos de la
Carrera Diplomática.
Estima de otro lado
que, el concepto de alternación es fundamental en la Carrera Diplomática, pues
permite garantizar la dinámica de todo el sistema de carrera mediante la
rotación de sus funcionarios.
Por último, aclara
que los cargos incluidos en los literales h), j) y k) del artículo 5° del
decreto 10 fueron suprimidos por el decreto ley 2126 de 1992, y que por lo
tanto, por sustracción de materia, no pueden ser objeto de pronunciamiento por
parte de la Corte Constitucional. En cuanto al literal m) del mismo artículo,
aduce que dicha norma recogió el artículo 1° literal c) de la ley 61 de 1987,
sobre el cual hubo pronunciamiento de la Corte en la Sentencia C-195/94.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación (e) se pronunció sobre la
demanda presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se declare la
exequibilidad del literal m) del artículo 5°  de los artículos 6°, 12 y 40 del
Decreto ley 10 de 1992; y que se inhiba de pronunciarse sobre la
constitucionalidad de los literales  h), j) y k) del mismo decreto, de acuerdo
con los argumentos que se enuncian a continuación.
En primer lugar,
encuentra el representante del Ministerio Publico que las disposiciones
acusadas no entrañan extralimitación en el ejercicio de las facultades
extraordinarias que le fueron concedidas al Ejecutivo mediante la ley 11 de
1991, porque las mismas son de una amplitud suficiente como para permitirle
modificar la naturaleza de los cargos que hacen parte de la carrera diplomática
y consular.
En relación con los
literales h), j) y k) del artículo 5° del Decreto 10/92, observa que fueron
derogados por el Decreto 2126/92, que reestructuró internamente el sistema de
Carrera Diplomática, y que por lo tanto, la sustracción de materia impide un
pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional. El literal m)
del mismo artículo, asegura, recoge el principio del literal c) del artículo 1°
de la ley 61 de 1987, declarado exequible mediante la Sentencia C-195/94.
Ahora, en cuanto al
contenido de los demás preceptos demandados, el procurador (e) señala también
que, las características propias de la Carrera Administrativa, la necesidad de
rotación  -alternación- de sus funcionarios entre el exterior y el interior, la
posibilidad de que los empleados de Carrera Administrativa accedan a los cargos
de la Carrera Diplomática y la exigencia de requisitos especiales que deban
reunir los funcionarios que representan al país en el exterior, justifican
plenamente el trato diferenciado, que no discriminatorio, que se le da a la
Carrera Diplomática en las normas acusadas.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra normas que forman parte de un decreto dictado por el presidente
de la República en ejercicio de facultades extraordinarias, al tenor de lo
dispuesto en el numeral 5 del artículo  241 de la Carta, corresponde a esta
Corporación decidir sobre su constitucionalidad.
2. Cuestión
Previa:  Derogatoria de los literales h), j), y k) del artículo 5° del decreto
10 de 1992.
Los literales h),
j), y k) del artículo 5° del decreto 10 de 1992, que establecían como de libre
nombramiento y remoción en el Ministerio de Relaciones Exteriores al jefe de la
Oficina de Estudios Especiales, al jefe de la Oficina de Planeación y al jefe
de la Oficina de Coordinación Nacional, respectivamente,  son normas que fueron
tácitamente derogadas por el Decreto-Ley 2126 de 1992, expedido en ejercicio de
las atribuciones conferidas al presidente de la República por el artículo 20
transitorio de la Constitución Política. Dicho Decreto, en su artículo 2°,
determinó la estructura orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores sin
mencionar dentro de ella a las oficinas de Estudios Especiales, de Planeación y
de Coordinación Nacional, por lo cual entiende la Corte que dichas dependencias
fueron tácitamente eliminadas dentro de la estructura de ese ministerio, y, en
consecuencia, los cargos de jefe de las mismas.
Con base en las anteriores razones, esta Corporación ha de
declararse inhibida para fallar de fondo sobre los literales referidos por
carencia actual de objeto.
3. Análisis del cargo de extralimitación en el ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas al presidente de la República para la
expedición del decreto 10 de 1992.
Previamente al análisis material de la exequibilidad de las normas
demandadas, debe la Sala estudiar el cargo de inconstitucionalidad por
extralimitación en las facultades extraordinarias conferidas al ejecutivo, toda
vez que la aceptación de dicho cargo implicaría que no habría necesidad de
estudio de fondo respecto de las normas acusadas.
El decreto número 10 de 1992 fue expedido por el presidente de
República en uso de las facultades extraordinarias que le confirieron los
ordinales b), c), y e) del artículo 43 de la ley 11 de 1991. Dichos numerales,
a su tenor literal, autorizaron al ejecutivo para:
"b) Crear y asignar las funciones de las comisiones y los
comités internos que funcionarán en el Ministerio de Relaciones Exteriores;
"c) Determinar la naturaleza de los cargos en el Ministerio de
Relaciones Exteriores;
"(...)
"e) Reorganizar la Carrera Diplomática y Consular de la
República y establecer las condiciones y requisitos de ingreso a ésta, dentro
de las cuales deberá estar el conocimiento de un idioma de uso diplomático
distinto del castellano."
Ahora bien, para el demandante los artículos 6°, 12 y 40 literal c)
del decreto 10 de 1992 que acusa de inconstitucionales, no son fieles a las
facultades concedidas por el legislativo, pues en ellos el ejecutivo entró a
organizar la carrera administrativa dentro del Ministerio de Relaciones
Exteriores, cuando la ley de facultades tan sólo lo habilitaba para reorganizar
la carrera diplomática y consular.
No acoge la Corte el punto de vista del ciudadano demandante por
las siguientes razones:
-El artículo 6°, parcialmente demandado, señala que con las
excepciones que se prevén en el artículo inmediatamente anterior, "son
cargos de la Carrera Diplomática y Consular los de categoría superior a tercer
secretario inclusive y sus equivalentes en el servicio interno",
los cuales deberán ser provistos con funcionarios pertenecientes a tal
carrera.  Al prescribir lo anterior, la norma en comento se encuadra
perfectamente dentro de las autorizaciones conferidas por los literales c) y e)
del artículo 43 de la ley 11 de 1991. Si la finalidad para la cual se concedían
las atribuciones legislativas, era la de determinar la naturaleza de los cargos
en el Ministerio de Relaciones y reorganizar la carrera diplomática y consular,
el artículo 6° justamente consigue  este propósito de manera fidedigna, pues indica
qué cargos dentro de la estructura del Ministerio deben considerarse como de
carrera diplomática, con lo cual justamente fija su naturaleza; y al referirse
a cómo serán provistos estos cargos, de forma directa está tocando con un
asunto relativo a la organización de la carrera diplomática y consular.
En cuanto a la regulación contenida en el artículo 6°, se puede
apreciar que dicha norma se contrae a reconocer la naturaleza  de ciertos
cargos (de carrera diplomática y consular), señalamiento que toma pie en la
consideración de las funciones atribuidas a los mismos, que son las que en
últimas determinan su naturaleza. En virtud de esta naturaleza, la provisión
debe ser adecuada, por lo cual debe llevarse a cabo con personal que también
pertenezca a  dicha carrera. Esta disposición sobre la manera de proveer, es
evidentemente organizativa y operacional, y se compadece claramente de la
naturaleza fijada a los cargos.
Así las cosas no encuentra la Corte aceptable cargo de
extralimitación en las facultades extraordinarias que se le hace al artículo 6°
en comento.
-En cuanto al artículo 12, que establece las equivalencias entre
las categorías del escalafón de la carrera en los cargos del servicio exterior
y los cargos de la planta interna del Ministerio de Relaciones Exteriores,
aprecia esta Corporación que también aquí el contenido normativo del precepto
es claramente organizativo. Organizar, significa disponer las partes de un todo
en razón de su propia naturaleza. Al señalar las equivalencias de los cargos
del servicio exterior con los del servicio interior, el artículo 12 no hace
otra cosa que organizar la carrera diplomática y consular, la cual, como más
adelante se estudia, responde al principio de alternación, que busca que los
funcionarios vinculados a ella presten sus servicios alternadamente en el
exterior y en la planta interna del Ministerio, obedeciendo al interés de
mantener a los funcionarios en vinculación con la problemática y la identidad
cultural de la nación colombiana.
-El literal c) del artículo 40, expresa que se entiende que un
funcionario de carrera se encuentra en comisión cuando desempeña un cargo en la
planta interna del Ministerio de Relaciones Exteriores. Esta norma, también
propugna directamente por cumplir con la finalidad señalada en la ley de
autorizaciones consistente en reorganizar la carrera diplomática y consular; en
cuanto determina la situación jurídico-laboral de los empleados de la carrera
cuando trabajan en el servicio interno, no hace otra cosa que sentar un principio
de orden en la administración de dicha carrera.
-Finalmente, aclara la Corte,  incurre en confusión el demandante
cuando cree que cada vez que el decreto se refiere al servicio interno, está
regulando aspectos referentes a la carrera administrativa en el Ministerio de
Relaciones y no a la carrera diplomática y consular. Tal y como se estudiará
posteriormente en la parte considerativa de la presente sentencia, en el citado
Ministerio existen cargos de la planta interna que deben ser tenidos como de carrera
diplomática y consular y a ellos es a los que se refieren los artículos 6°, 12
y 40 literal c) que se acaban de comentar. Por lo cual cuando se regulan
aspectos atinentes a esos cargos, no se está incursionando en temas propios de
la carrera administrativa en el Ministerio de Relaciones, como afirma el
libelista, y con fundamento en lo cual considera desbordadas las facultades
extraordinarias.
4. Examen material de las normas impugnadas.
4.1 Cargo aducido en contra del literal m) del artículo 5° del
decreto 10 de 1992:
En relación con este numeral, el único vigente de los varios del
mismo artículo que fueron demandados, que dispone que es de libre nombramiento
y remoción el personal de los  despachos del ministro y del viceministro así
como el de la Secretaría General, encuentra el cuidadano demandante que tales
cargos no implican "el despliegue de un función de dirección y
confianza", por lo cual no estima justificado el que no hayan sido
incluidos como cargos de la carrera administrativa.
En ocasión anterior, fue demandado ante esta Corporación el literal
c) del artículo 1° de la Ley 61 de 1987 que preveía que serían de libre
nombramiento y remoción  los empleos de los despachos de los ministros, de los
jefes de Departamento Administrativo y de los viceministros, entre otros. Esta
demanda,  que fue decidida mediante sentencia C - 195 de 1994, declaró la
exequibilidad de la referida disposición, aduciendo que no sólo los cargos que
corresponden un nivel directivo, sino también aquellos que comportan el factor
de confianza del nominador, ameritan ser de libre nombramiento y remoción. Se
hicieron entonces las siguientes consideraciones:
(...)
"Encuentra la
Corte que a la luz de la Constitución se pueden establecer  unas excepciones al
principio general de la carrera administrativa, pero siempre conservando la
prioridad del sistema de carrera, connatural con los principios no sólo de
eficacia y eficiencia y estabilidad administrativas, sino con la justicia misma
de la función pública, que no es compatible con la improvisación e
inestabilidad de quienes laboran para el Estado, y por el contrario establece
el principio del merecimiento, como determinante del ingreso, permanencia,
promoción y  retiro del cargo.
"Por tanto,
como base para determinar cuándo un empleo puede ser de libre nombramiento y
remoción, hay que señalar en primer término que tenga fundamento legal; pero
además, dicha facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del
sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el
efecto de que la regla general se convierta en excepción.  En segundo lugar,
debe haber un principio de razón suficiente que justifique al legislador para
establecer excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad
concedida al nominador  no obedezca a una potestad infundada.  Y, por último,
no hay que olvidar que por su misma naturaleza, los empleos que son de libre
nombramiento y remoción son aquellos que la Constitución establece y aquellos
que determine la ley, (art. 125), siempre y cuando la función misma, en su
desarrollo esencial, exija una confianza plena y total, o implique una decisión
política. En estos casos el cabal desempeño de la labor asignada debe responder
a las exigencias discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente
vigilancia y evaluación.
(...)
"En otras
palabras, de acuerdo con la clasificación del Decreto 1042 de 1978, que
establece los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico,
administrativo y operativo, hay que señalar que los criterios que deben tenerse
en cuenta para determinar si un empleo es de libre nombramiento y remoción son
los niveles directivos y excepcionalmente los otros, siempre y cuando
impliquen un grado considerable de confianza. Los demás, es decir,
la regla general, son de carrera. En consecuencia, los empleos señalados
en la norma acusada como de libre nombramiento y remoción se juzguen válidos,
en el entendido de que se trate de empleos de dirección y confianza."
Así las cosas, por
lo que hace a los empleos de los despachos del ministro y el viceministro del
Ministerio de Relaciones Exteriores, reiterando los criterios ya sentados por
esta Corporación, que ven en ellos oficios que comportan la confianza del
nominador en el nominado, y en atención a la unidad normativa que se predica
entre la disposición demandada y el  literal
c) del artículo 1° de la Ley 61 de 1987 ya declarado exequible por esta
Corte, en relación con el literal m) del artículo 5° del decreto 10 de 1992, se
ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia C - 195 de 1994, con excepción de la expresión "y
Secretaría General", por las siguientes razones:
Encuentra la Corte
que en relación con el personal de la Secretaría General  no obstante que desde
luego dicho personal subalterno debe ser acreedor a la confianza de su
respectivo superior, como debe ocurrir, por lo demás, en todos los campos de la
Administración pública, este grado de confianza no es de aquellos que
justifiquen el que dicho personal sea excluido del régimen general establecido
por la Constitución Política para los empleos públicos, cual es el de carrera
(Art. 125 C. P.), y en este caso de carrera administrativa.
Sobre el particular,
la Corte se ha pronunciado en varias oportunidades. Así, en la Sentencia C-514
de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), se dijo:
"Dedúcese
de lo expuesto que, siendo la regla general la de la pertenencia a la carrera,
según los mandatos constitucionales, las excepciones que la ley consagre
solamente encuentran sustento en la medida en que, por la naturaleza misma de
la función que se desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo un trato
en cuya virtud el nominador pueda disponer libremente de la plaza, nombrando,
confirmando o removiendo a su titular por fuera de las normas propias del
sistema de carrera. Estos cargos, de libre nombramiento y remoción, no pueden
ser otros que los creados de manera específica, según el catálogo de funciones
del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de
conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas
o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien
tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades. En este último caso no se
habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, que
constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el trabajador
que es nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de fe
institucional en su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de
asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que
requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se
toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata.
Piénsese, por ejemplo, en el Secretario Privado del Presidente de la República
o en un Ministro del Despacho."
Igualmente,
en Sentencia N° C-405 de 1995(M.P. Fabio Morón Díaz), se expresaron los
siguientes conceptos:
"La Corte
encuentra que en el caso de los cargos del nivel directivo, de manejo, de
conducción u orientación institucional, en cuya virtud se adoptan  políticas o
directrices fundamentales, o en el de los que impliquen la necesaria confianza
de quien tiene a cargo dicho tipo de responsabilidades, es posible y aceptable,
como una excepción constitucionalmente admisible, la exclusión del régimen de
la carrera o la no inclusión en la misma. Claro está, el último de los tipos de
empleos no comprende a los que implican la natural confianza que debe existir
entre el servicio y sus agentes, sino la especial que debe cubrir el manejo de
ciertos tipo de funciones, con cuyo ejercicio es posible tomar decisiones de la
mayor trascendencia para la entidad o el organismo o para el Estado mismo.
(...)
"Respecto a la
norma que coloca al personal que depende directamente de los despachos del
Contralor General, y Vicecontralor, Secretario General, Secretario
Administrativo y el Auditor General, en condiciones de libre nombramiento y
remoción, la Corte encuentra que es inexequible, pues en todo caso los
servidores vinculados directamente a sus despachos, constituyen un personal que
no participa en la adopción de la política de la entidad ni en la definición de
situaciones en las que se comprometa la orientación de la misma, y en todo caso
su vinculación no requiere de los niveles de confianza laboral necesaria como
para ser ubicado por fuera del marco general y prevalente de la carrera."
Así las cosas, esta
Corporación encuentra que la expresión "y secretaría general" de la
norma sub- exámine es inconstitucional por contradecir el principio
superior según el cual la carrera administrativa es la regla general en la
Administración Pública y solamente, en casos excepcionales, cabe el régimen
laboral de libre nombramiento y remoción.
4.2 Examen
material de los artículos 6°, 12 y 40 literal c) del decreto 10 de 1992:
El contenido
normativo de los preceptos ahora bajo estudio, consiste en establecer las
equivalencias entre los cargos de la carrera diplomática y consular del
servicio exterior y de la planta interna del Ministerio de Relaciones
Exteriores (artículo 12), sobre la base de que son cargos de la carrera
diplomática y consular los de categoría superior a tercer secretario inclusive
y sus equivalentes en el servicio interno (artículo 6); y en señalar que los
funcionarios de la carrera diplomática se encuentran en comisión cuando
desempeñan cargos de la planta interna del Ministerio (artículo 40 literal c).
En opinión del
demandante, estas normas consagran privilegios injustificados en favor de los
funcionarios inscritos en carrera diplomática, que resultan discriminatorios
frente a los derechos de los funcionarios de la carrera administrativa del
Ministerio, toda vez que los primeros pueden entrar a ocupar los cargos de la
planta interna sin haberse presentado a ningún concurso, al paso que a la
inversa, los funcionarios de la carrera administrativa, que, según él, son los
que ocupan los cargos de la planta interna, no pueden acceder a la carrera
diplomática sino mediante concurso, al tenor de lo preceptuado por el artículo
13 del mismo decreto 10 de 1992. Esta diferencia de tratamiento resulta
entonces, a su juicio, violatoria del principio de igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Carta Política, y, de contera, lesiona también el artículo 53
de la misma, que consagra como derechos la igualdad de oportunidades para los
trabajadores y la estabilidad en el empleo.
Para la Corte, estas
conclusiones del demandante  provienen de un entendimiento errado de la
naturaleza de la carrera diplomática y consular y de la estructura actual del
Ministerio de Relaciones Exteriores; para él, los cargos de la planta interna
que no son de libre nombramiento y remoción, son cargos de carrera
administrativa  y, como pasa a verse, esto no es así en todos los casos:
a) Naturaleza de
la Carrera Diplomática y Consular:
De conformidad con
lo previsto por el artículo 125 de nuestra Carta Política, "Los empleos
en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de
elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley." Y al tenor del artículo
130 de la misma, habrá  "una Comisión Nacional del Servicio Civil
responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores
públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial."
La interpretación
armónica de estos dos preceptos lleva a  concluir   que la regla general en la
Administración pública es el sistema de carrera administrativa; y que dentro de
ésta cabe distinguir la carrera administrativa general, de las carreras que
tienen "carácter especial", las cuales no caen bajo la administración
y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
En relación con la
carrera diplomática y consular, la jurisprudencia de esta Corporación ya tiene
establecido que ella corresponde a aquellas de carácter especial que se acaban
de mencionar. En este sentido, en la sentencia C-129 de 1994 se vertieron los
siguientes conceptos que resulta ahora pertinente reiterar:
"La Carrera
diplomática y consular tiene un régimen especial y diferenciado respecto de la
Carrera administrativa.  Por tanto, no pueden aplicarse los mismos principios a
las dos carreras, ya que el legislador extraordinario, teniendo en cuenta la
naturaleza de las funciones atribuidas al servicio exterior, al Ministerio de
Relaciones Exteriores y a las misiones diplomáticas y consulares, dispuso un
sistema diferente, adecuado con las funciones propias dirigidas a desarrollar
"en forma sistemática y coordinada todas las actividades relativas al
estudio y ejecución de la política internacional de Colombia, la representación
de los intereses del Estado colombiano y la tutela de los intereses de sus
nacionales ante los demás estados, las organizaciones internacionales y la
comunidad internacional" (art. 2o. Decreto Ley 10 de 1992)." (M.P.
Doctor Vladimiro Naranjo Mesa).
Este régimen
particular y diferenciado aplicable a la carrera diplomática, encuentra plena
justificación en la naturaleza especial que comporta el servicio exterior; este
servicio público satisface las necesidades propias de las relaciones
internacionales de la Nación y como tal exige para su prestación un cuerpo de
funcionarios altamente calificados en las materias relativas a la  política
exterior de la República.
El artículo 2° del
decreto 10 de 1992, define en términos muy claros la especialidad del servicio
exterior cuando dice:
"Artículo 2.
- A través del servicio exterior, el Ministerio de Relaciones Exteriores y las
misiones diplomáticas y consulados desarrollan en forma sistemática y
coordinada, todas las actividades relativas al estudio y ejecución de la
política internacional de Colombia, la representación de los intereses del
Estado colombiano y la tutela de los intereses de sus nacionales ante los demás
estados, las organizaciones internacionales y la comunidad internacional."
Y como colofón de
esta naturaleza especial del servicio exterior, el artículo inmediatamente
siguiente dispone, en plena armonía con el artículo 130 constitucional, que
"el servicio exterior es un servicio especializado, profesional,
jerarquizado y disciplinado, que se funda en el principio del mérito."
Los artículos
siguientes del mismo estatuto contenido en el decreto 10 de 1992, perfilan las
notas características de esta carrera de naturaleza especial que es la carrera
diplomática y consular. Entre ellas, las normas del Capítulo V, se refieren al
principio de la alternación. Conforme con este principio, se busca que los
funcionarios que pertenecen a la carrera no permanezcan indefinidamente en el
servicio exterior, circunstancia que les impediría mantenerse en un contacto
directo y saludable con la problemática nacional y que iría en desmedro de su
propia identidad cultural. Por ello se establece la obligación de trabajar,
durante lapsos alternativos, en el servicio exterior y en el interior.
En ese sentido los
artículos 23 y 25 del decreto 10 de 1992, establecen:
"Artículo
23. Los funcionarios del servicio exterior con categoría diplomática y
consular, salvo los embajadores y jefes de misión permanente, no podrán
permanecer más de cuatro años continuos en el servicio exterior."
"Artículo
25. No podrá ser nombrado nuevamente en un cargo en el exterior, el funcionario
que no hubiere prestado sus servicios en la planta interna del Ministerio de
Relaciones Exteriores durante un período continuo, no inferior a la mitad del
tiempo en que se hubiere desempeñado en el exterior. Exceptuase de esta
disposición el nombramiento de embajadores."
Es esta
característica de la alternación, la que determina la especial estructura y la
naturaleza de los cargos en el Ministerio de Relaciones Exteriores, como pasa a
verse:
b) Naturaleza de
los cargos en el Ministerio de Relaciones Exteriores:
De conformidad con
el artículo 4° del decreto 10 de 1992, los cargos en el Ministerio de
Relaciones Exteriores son:
a. De libre
nombramiento y remoción.
b. De carrera
diplomática y consular.
c. De carrera
administrativa
d. De servicio
administrativo en el exterior.
Y en relación con
los de carrera diplomática y consular,  el artículo 6°, parcialmente demandado
en la presente ocasión, prescribe que son cargos de la carrera diplomática y
consular los de categoría superior a tercer secretario, inclusive, y sus
equivalentes en el servicio interno, equivalencias que son las señaladas  por
el artículo 12, también demandado en esta oportunidad.
La razón por la cual
los cargos de la carrera diplomática y consular se desempeñan en servicio
exterior y otros en el interior del Ministerio, es sin duda, la anteriormente
explicada del principio de alternación.
Ya el Consejo de
Estado,  en concepto proferido el 19 de diciembre de 1995, manifestó en
relación con la naturaleza de los cargos en el Ministerio de Relaciones
Exteriores los siguientes conceptos:
"Son cargos de
carrera diplomática y consular en el Ministerio de relaciones exteriores, de
conformidad con el artículo 6° del decreto extraordinario 10 de 1992, todos los
de categoría correspondiente a tercer secretario con sus equivalentes
inclusive, y los demás de categoría superior independientemente de que su
nomenclatura y denominación corresponda a la de los cargos de carrera
administrativa. No hacen parte de esta carrera, los cargos de carrera
administrativa y los empleos relacionados en el artículo 5° del decreto
extraordinario 10 de 1992 con las modificaciones introducidas por el decreto
ley 2126 de 1995, que son de libre nombramiento y remoción ...
(...)
"En el
Ministerio de Relaciones Exteriores la carrera administrativa comprende
únicamente la provisión de los niveles técnico y asistencial." (Consejo
de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, consejero ponente, Luis Camilo
Osorio Isaza.)
En concepto de la
Corte Constitucional, la actual estructura orgánica  del Ministerio de
Relaciones Exteriores, que contempla la existencia de cargos de carrera
diplomática y consular tanto en el servicio exterior como en interior,
determinando que son éstos los de nivel igual o superior a tercer secretario en
el primero de estos servicios y sus equivalentes en el segundo, y paralelamente
reconoce la existencia de cargos de carrera administrativa, siendo estos los de
nivel técnico y asistencial, no contradice norma alguna de nuestro ordenamiento
constitucional. Ello por las siguientes razones:
-Al establecer que
hay cargos de la planta interna que son de carrera diplomática, al señalar el
sistema de equivalencias entre los cargos de la planta exterior y de la interna
y al prescribir que se hallan en comisión los funcionarios del estatuto
especial cuando trabajan en la planta interna, las normas demandadas regulan
aspectos atinentes a la organización de una carrera especial, y con ello se
encuadran dentro de la situación que contempla el artículo 130 de la
Constitución Política. Esta artículo prevé la existencia de carreras especiales
dentro de la Administración Pública, las cuales, en virtud de lo dispuesto por
el numeral 23 del artículo 150 de la Constitución,  son reguladas por la ley.
-No contradice el
principio de igualdad el establecimiento de dos tipos distintos de estatutos
laborales en una misma dependencia estatal, cuando ello obedece a la distinta
especialidad de funciones asignadas a los servidores inscritos en cada una de
ellas. Es claro que no todos los funcionarios del Ministerio de Relaciones
Exteriores se dedican a diseñar y ejecutar la política exterior de Colombia y
por lo mismo no todos requieren las mismas condiciones, ni capacidades , ni
preparación. Los requisitos de ingreso y las condiciones de ascenso dentro de
la carrera diplomática y consular, no deben ser los mismos que los exigidos
para acceder a los cargos que no pertenecen a ésta sino que se inscriben en la
carrera administrativa. Con ello no se establecen diferencias ni privilegios en
favor de nadie, toda vez que las exigencias consagradas por la ley para acceder
o ascender dentro de la carrera diplomática son de carácter general y
abstracto, de manera tal que cualquier persona que las cumpla, incluidos los
funcionarios de la carrera administrativa del Ministerio, pueden llegar a
ocupar estas posiciones. Por ello las normas demandadas no vulneran el artículo
13 de la Carta Política, ni tampoco el 53, que se refiere a la igualdad de
oportunidades para los trabajadores.
Al respecto resulta
pertinente reiterar la jurisprudencia sentada en  la sentencia C-212 de 1994,
en donde se dijo:
"No se viola el
principio de igualdad cuando a hipótesis jurídicas distintas se señalan
consecuencias diversas. Si se aceptara la tesis del demandante, no podría la
ley efectuar ninguna categorización normativa por cuanto, al fin y al cabo, en
uso de la discrecionalidad que le corresponde, debe apelar a cuantías,
términos, características, calidades, requisitos y otras formas de
clasificación de situaciones, con el objeto de dar a cada una de éstas un
determinado trato. Es de su competencia hacerlo mientras no vulnere la
Constitución." (M.P. Doctor José Gregorio Hernández Galindo)
Para el demandante
las normas acusadas establecen privilegios injustificados en favor de los
funcionarios de carrera, pues cuando se encuentran en comisión desempeñando un
cargo en la planta interna, ocupan cargos de la carrera administrativa,
posibilidad que en cambio no se les concede a los funcionarios de la carrera
administrativa en relación con los cargos de la carrera diplomática y consular.
Para él, el literal c) del artículo 40 permite que el personal de carrera
diplomática "pase a ocupar, así sea transitoriamente -que en la práctica
no lo es- un empleo de la carrera administrativa, como lo son todos aquellos de
la planta interna del ministerio, sin que esa misma prerrogativa se confiera a
los empleados de la planta interna inscritos en carrera de acceder de ese mismo
modo a alguno de los empleos de la Carrera Especial."
Para la Corte es
claro que esta conclusión del demandante obedece al equívoco que tiene en
cuanto a la naturaleza de los cargos en el Ministerio. No todos los cargos de
la planta interna son de carrera administrativa, como claramente lo define el
artículo 6° parcialmente demandado y como lo ha dejado claro el Consejo de
Estado en el concepto anteriormente transcrito. Hay cargos de dicha planta
interna, que son de la carrera especial (los equivalentes a los de categoría
superior a tercer secretario), circunstancia que en ningún momento resulta
inconstitucional, pues obedece a la característica  que domina la carrera
diplomática, derivada del principio de la alternación en el servicio interior y
exterior antes explicado.
Por las razones
expuestas, en la parte resolutiva de la presente sentencia se despacharán por
improcedentes los cargos de inconstitucionalidad esgrimidos en contra de las
normas demandadas.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarase
INHIBIDA respecto de la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra
de los literales h), j) y k) del artículo 5° del Decreto Extraordinario número
10 de 1992.
Segundo: ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia C-195 de 1994, en relación con el literal m)
del artículo 5° del Decreto Extraordinario número 10 de 1992, salvo la
expresión "y secretaría general".
Tercero:  Declarar INEXEQUIBLE
la expresión "y secretaría general", contenida en el literal m) del
artículo 5° del Decreto Extraordinario número 10 de 1992.
Cuarto: Declarar
EXEQUIBLES  la expresión "y sus equivalentes en el servicio
interno" del artículo 6°, el artículo 12 y el literal c) del artículo 40
del decreto extraordinario número 10 de 1992.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General