C-369-99
Sentencia C-369/99
Sentencia
C-369/99
OMISION
LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia
de la Corte
"La acción
pública de inconstitucionalidad si bien permite realizar un control más o menos
extenso de la labor legislativa, no autoriza la fiscalización de lo que el
legislador genéricamente ha omitido, conforme a las directrices
constitucionales. Lo que se pretende mediante la acción de
inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o no
los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta razón, hay que
excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones
legislativas absolutas : si no hay actuación, no hay acto que comparar con
las normas superiores ; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser
sujeto de control". Es decir, que de encontrarse acertada la afirmación
del actor, en el sentido de que el legislador en efecto se abstuvo de regular
en su estatuto orgánico el juicio de indignidad por mala conducta, tal omisión
cabría dentro de la caracterización de las omisiones absolutas, pues no habría
acto que pudiera ser objeto de control y como tal sobre la misma, esta
Corporación carecería de competencia.
PROCESO POR
INDIGNIDAD CONTRA ALTOS FUNCIONARIOS-Juicio de responsabilidad política no penal/PROCESO
POR INDIGNIDAD-No se aplican normas penales contra altos funcionarios
Si se tiene en
cuenta  que el artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho
fundamental al debido proceso,  el cual se aplicará a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas, y que el proceso por indignidad es "un
juicio de responsabilidad política", para el cual el Reglamento del
Congreso prevé un trámite específico, que incluye  que la acusación que se
presente como tal deba ser probada, que la garantía del derecho a la defensa
del acusado se respete, y que si hay lugar a ello eventualmente se produzca la
imposición de una sanción tan drástica como la destitución del empleo, o la privación
temporal o absoluta de los derechos políticos, es claro que a dicho trámite no
le son aplicables las normas de carácter penal previstas para otro tipo de
juicios. Encuentra la Corte que la remisión al artículo 441 del Código de
Procedimiento Penal, que expresa el artículo 6º de la Ley  273 de 1996, acusado
por el actor, es contraria a la Constitución Política, en cuanto judicializa
como penal un proceso de carácter político.
Referencia:
Expediente D-2130
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 339 (parcial), 341 (parcial), 353,
364 y 366 de la Ley 5 de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del
Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes”; y contra el artículo 6 de
la Ley 273 de 1996 “Por la cual se modifica el Reglamento del Congreso en
cuanto al juzgamiento de altos funcionarios”.
Actor: Carlos Adolfo
Arenas Campo
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santa Fe de Bogotá
D.C., mayo veintiseis (26) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano CARLOS ADOLFO ARENAS CAMPO demandó
la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 339 (parcial), 341
(parcial), 353, 364 y 366 de la Ley 5 de 1992, “Por la cual se expide el
Reglamento del Congreso, el Senado y  Cámara de Representantes”, y del artículo
6 de la Ley 273 de 1996 “Por la cual se modifica el Reglamento del Congreso en
cuanto al juzgamiento de altos funcionarios”.
Por Auto del 27 de julio de 1998, el Magistrado
Sustanciador decidió admitir la demanda en relación con los artículos 364 y 366
de la Ley 5a. de 1992 y contra el artículo 6 de la Ley 273 de 1996. En dicha
providencia aclaró, que en relación con el artículo 364 de la Ley 5a. de 1992,
se admitió la demanda contra dicha norma, salvo contra la expresión “no tendrá
sin embargo facultades de sujeto procesal”, sobre la cual esta Corporación ya
se pronunció declarándola inexequible a través de la Sentencia C-386 de 1996,
la cual hizo tránsito a cosa juzgada constitucional.
También en dicha providencia el Magistrado
Sustanciador rechazó la demanda contra los artículos 339, 341 y 353 de la Ley
5a. de 1992, por recaer sobre todas esas disposiciones jurídicas el fenómeno de
la cosa juzgada constitucional, pues sobre su contenido esta Corporación ya se
pronunció en anteriores oportunidades declarándolas exequibles.[1]
El Magistrado Sustanciador ordenó la fijación en
lista del negocio y el traslado del expediente al Señor Procurador General de
la Nación, para efectos de recibir el concepto de su competencia y dispuso
enviar las comunicaciones respectivas al señor Presidente de la República y al
Ministro del Interior.
Contra la decisión del Magistrado Sustanciador, de
rechazar la demanda contra los artículos 339 parcial, 341 parcial, 353 y 364
parcial de la Ley 5a. de 1992, el actor, a través de comunicación recibida el 3
de agosto de 1998, interpuso ante la Sala Plena de esta Corporación recurso de
súplica, el cual fue rechazado por la misma a través de Auto de fecha 26 de
agosto de 1998, del cual fue ponente el H. Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa,
providencia a través de la cual se confirmó en su integridad el numeral 3 de la
parte resolutiva del Auto del 27 de julio de 1998.
Con fecha 6 de noviembre de 1998, el señor
Procurador General de la Nación, a través de oficio DP-816[2], le manifestó a la Sala
Plena de esta Corporación, que se encontraba impedido para conceptuar en el
caso de la referencia, por cuanto “... uno de los motivos de impedimento se
refiere al interés que puede existir en la decisión que habrá de proferir ese
alto tribunal, situación en la que me encuentro respecto de las disposiciones
demandadas en la presente oportunidad, toda vez que el artículo 364 impugnado
establece la intervención del Procurador General de la Nación, por sí o por
medio de sus delegados y agentes, en los procesos especiales que adelante el
Congreso de la República contra altos funcionarios del Estado, en cumplimiento
de lo preceptuado en el numeral 7 del artículo 277 de la Constitución Política.”
Sobre dicho impedimento la Sala Plena de esta
Corporación se pronunció a través Auto de fecha 12 de noviembre de 1998[3], en el que resolvió no
aceptarlo.
Una vez cumplidos todos los trámites propios de esta
clase de actuaciones, la Corte procede a decidir sobre la demanda de la
referencia.
II. EL TEXTO DE LAS
DISPOSICIONES ACUSADAS
Se transcriben a continuación los
artículos 364 y 366 de la Ley 5a. de 1992 y 6 de la Ley 273 de 1996, cuya
demanda se admitió.
LEY 5ª. DE 1992
“Por la cual se expide
el Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes”.
“......
Artículo 364. Intervención de la Procuraduría. El
Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes,
podrá intervenir en este proceso para cumplir las funciones señaladas en el
numeral 7 del artículo 277 de la Constitución.
Artículo 366. Remisión a otros estatutos. Todo vacío
procedimental de la presente ley será suplido por las disposiciones del Código
de Procedimiento Penal.
LEY 273 DE 1996
“Por la cual se
modifica el Reglamento del Congreso en cuanto al juzgamiento de altos
funcionarios”
“.....
Artículo 6. Intervención de la Procuraduría. Los
requisitos sustanciales de la resolución de acusación, si a ello hubiere lugar,
serán los establecidos en el artículo 441 del Código de Procedimiento Penal”.
III. LA DEMANDA
a. Normas constitucionales que se
consideran infringidas
El demandante considera que las disposiciones
acusadas vulneran lo dispuesto en los artículos 2, 4, 175, 178 y 278 de la
Constitución Política.
b. Fundamentos de la demanda
El actor sustenta su demanda en los argumentos que
se resumen a continuación:
Las normas demandadas, dice, devienen
inconstitucionales, “...no por razón de su texto en si mismo considerado, sino
como resultado de dos factores convergentes en el contexto normativo del cual
hacen parte..”
El primer factor, señala, es una omisión que se
configura dada la forma parcial e incompleta como el legislador reguló lo
concerniente al juicio especial que le corresponde adelantar al Congreso cuando
se trata de altos funcionarios del Estado. En su opinión, las normas del
capítulo cuarto del Reglamento del Congreso, del cual hacen parte las
disposiciones acusadas, circunscriben y limitan las facultades especiales de
investigación y acusación que el Constituyente le atribuyó a la Cámara de
Representantes, al ámbito del derecho penal, ignorando que el mismo
ordenamiento superior, a través del artículo 175-2 de la C.P., “...prevé un
proceso especial de “indignidad por mala conducta”, que es autónomo en sí
mismo, pues puede recaer sobre conductas no delictuosas ni disciplinables, pero
si atentatorias de la responsabilidad política inherente a la investidura de
Presidente de la República, dando origen ...a una etapa investigativa en la
Cámara, y llegado el caso a un eventual juzgamiento ante el Senado, [el cual]
por su naturaleza jurídica no tiene por qué sujetarse necesariamente y en toda
su extensión, a las normas del Código de Procedimiento Penal, como erróneamente
lo pretenden las normas acusadas”
El segundo factor lo denomina el actor “una
distorsión consecuencial, la cual explica de la siguiente manera: “...la
omisión señalada produce en el contenido de determinadas disposiciones una
alteración sobreviniente, dándoles un alcance que no tendrían si el conjunto
normativo hubiera desarrollado en todos sus aspectos la norma superior. En
efecto, aunque en su escueta literalidad los artículos demandados resulten
ajustados a los preceptos constitucionales, tal como lo declaran formalmente
las sentencias invocadas para justificar la causal de “cosa juzgada”, lo cierto
es que en la práctica, y ante la ausencia de normas regulatorias del ejercicio
de las facultades de investigación y acusación de la Cámara en causas de
indignidad presidencial, tales normas específicas se convierten en verdaderos
obstáculos para que la voluntad del Constituyente, plasmada en una norma
claramente preceptiva como el artículo 175-2 C.P., alcance su plena eficacia.”
Anota el demandante, que la omisión legislativa,
según el derecho constitucional comparado, no puede reducirse a un simple “no
hacer”, su contenido, dice, se extiende a no hacer aquello a lo que
constitucionalmente se estaba obligado, lo que implica que en el caso
específico que se analiza se traduzca en desatender una “orden de legislar”,
esto es una exigencia única y concreta, “no indefinida en el tiempo ni en la
materia”.
En esa perspectiva, agrega, se entiende por qué esa
orden deberá cumplirla el legislador a través de una ley orgánica, a la cual,
según el artículo 151 de la Constitución, “...debe sujetarse el Congreso para
el ejercicio de la actividad legislativa en aquellas materias que la misma
disposición señala en forma taxativa.”
Es claro pues, concluye el demandante, “...que la
omisión del legislador al abstenerse de desarrollar a plenitud las normas a las
cuales debe sujetarse el Congreso en ejercicio de las funciones judiciales que
le corresponden y que deben incluir la regulación expresa de las facultades de
investigación y acusación por hechos que pueden llegar a configurar en sí
mismos -y no como efecto derivado de la comisión de delitos- , indignidad
presidencial por mala conducta, da origen a la inconstitucionalidad del
Estatuto o conjunto normativo en cuestión, que al resultar trunco o incompleto
desconoce el mandato de organicidad impartido de manera concreta por el
Constituyente.”
Procede luego el demandante a presentar algunos
cargos específicos contra las normas acusadas, distintos a los ya
descritos :
En el caso concreto del artículo 364 de la Ley 5a.
de 1992, que establece que el Procurador General de la Nación, por sí o por
medio de sus delegados o agentes, podrá intervenir en los procesos que
adelanten las Cámaras contra altos funcionarios del Estado, para cumplir los
fines señalados en el numeral 7 del artículo 277 de la Constitución, norma
superior que le brinda la opción de intervenir por si o por medio de aquellos,
en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea
necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los
derechos y garantías fundamentales, manifiesta el actor, que su contenido
desconoce el también mandato superior del numeral 2 del artículo 278 de la
Carta, según el cual le corresponde directamente al Procurador emitir conceptos
en los procesos disciplinarios que se adelanten contra funcionarios sometidos a
fuero especial, pues la norma atacada confundió las dos modalidades de
intervención en una sola, dejando a discreción del titular del Ministerio
Público, una función que le es inherente y que le corresponde ejercer a él
directamente.
En lo relacionado con el artículo 366 de la Ley 5a.
de 1992, que establece que todo vacío procedimental de esa ley se suplirá con
las disposiciones del Código de Procedimiento Penal, manifiesta el demandante
que dicho precepto constituye “...un cerrojo que coarta y limita el ejercicio
del poder de investigación y acusación de la Cámara de Representantes y el de
juzgamiento del Senado...”, pues reduce al ámbito de lo penal el carácter de la
norma supletoria.
Tal remisión se entendería -agrega el demandante- si
el Estatuto orgánico del Congreso en materia del juicio especial previsto para
los altos funcionarios del Estado, “...hubiera desarrollado en su integridad
los mandatos del Constituyente, vale decir no solo en cuanto al de la acción
disciplinaria y, en particular, en cuanto a la acción para indagar y deducir
responsabilidad política al Presidente en caso de indignidad por mala
conducta.”
Dicho artículo, además, anota el actor, no
contribuye a llenar vacíos normativos, como pretendió el legislador y por el
contrario conduce directamente a que el ejercicio de la función de
investigación y juzgamiento se restrinja al ámbito de lo penal, lo que implica
que dado su carácter fragmentario y omisivo devenga inexequible, por violación
directa de los artículos 175 y 178 de la Constitución, e indirecta de los
artículos 2 y 4 del mismo ordenamiento.
Por último, aunque el actor no presenta cargos
concretos contra el artículo 6 de la Ley 273 de 1996, dada la estructura y
contenido de la demanda, se concluye que en esencia son los mismos a los que
alude al analizar el citado artículo 366 de la Ley 5a. de 1992.
IV. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador General de la Nación, dentro del
término establecido para el efecto, rindió el correspondiente concepto en el
proceso de la referencia, en el cual le solicitó a esta Corporación declarar
exequibles las normas acusadas, solicitud que respaldó en los argumentos que se
resumen a continuación:
En primer lugar, al referirse a la presunta omisión
legislativa que según el actor vicia de inconstitucionalidad la ley orgánica
del Congreso, dado que dicha Corporación  no desarrolló a través de ella el
mandato de los artículos 175-2 y 178-3 de la Carta Política, manifiesta el
Procurador que tal argumento carece de fundamento constitucional por cuanto,
aún admitiendo en gracia de discusión la alegada omisión, la Corte carecería de
competencia, según su propia jurisprudencia, para conocer de ese tipo de
acusación, pues plantea una omisión genérica que se produce cuando el Congreso
no desarrolla un mandato de la Constitución. Señala, que frente a esa
situación, según lo ha expresado esta Corporación, es imposible efectuar el
control de constitucionalidad, pues materialmente no existe un acto sobre el cual
pueda ejercerse.
Pero además, sostiene el Ministerio Público, en el
caso específico que se analiza no existe tal omisión, pues el Congreso, a
través del capítulo cuarto del título IV de la Ley 5a. de 1992, reguló lo
concerniente al “juzgamiento de los altos funcionarios del Estado”, previendo
el procedimiento a seguir cuando dicha Corporación deba ejercer funciones
judiciales, el cual, dice, “...es aplicable tanto para los casos en que se
investiguen delitos comunes como en los casos de indignidad en el ejercicio del
cargo.”
Ninguno de los preceptos de la Ley 5a. de 1992, que
se refieren al juicio especial contra altos funcionarios del Estado, excluye la
posibilidad que tiene el Congreso de la República, de “...ejercer la atribución
constitucional de investigar y juzgar políticamente, por causas de indignidad,
a los funcionarios amparados con fuero.” Por el contrario, de manera expresa a
través del artículo 329 de la citada Ley 5a. de 1992, se admite la competencia
de las Cámaras en esta materia, pues en dicha norma se señala la procedencia de
las denuncias o quejas contra altos dignatarios, por delitos cometidos en
ejercicio de sus funciones, por indignidad, por mala conducta, o
por delitos comunes.
Aclara el Procurador, que tampoco la Ley 273 de 1996,
que modificó el Reglamento del Congreso, descarta la aplicación de las normas
de procedimiento, en las causas que deben seguir las Cámaras en los procesos de
responsabilidad política por indignidad o por mala conducta.
Sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 6 de la Ley 273 de 1996, que remite al Código de Procedimiento Penal
para llenar los vacíos  que se puedan presentar en los juicios que contra altos
funcionarios del Estado deba adelantar el Congreso, que según el actor restringen
la competencia de dicha Corporación exclusivamente a las causas delictivas,
“enervando la facultad constitucional de las Cámaras para enjuiciar
políticamente a dichos funcionarios”, señala el Ministerio Público, que ellas
se ajustan en todo al ordenamiento superior, como quiera  que están orientadas
a desarrollar los principios superiores de legalidad, favorabilidad, debido
proceso y derecho a la defensa, con el objeto de que los dignatarios cobijados
con fuero especial, que estén implicados en causas de indignidad, cuenten con
todas las garantías procesales que les aseguren un adecuado juzgamiento.
La remisión a las normas de procedimiento penal,
anota la vista fiscal, es acorde con la particular naturaleza del proceso de
indignidad por mala conducta, que no sólo tiene carácter político, “...en
cuanto corresponde al Congreso la supervigilancia de la gestión oficial
encomendada a los altos dignatarios, sino también punitivo, puesto que la
actuación de las Cámaras culmina con la imposición de sanciones, que al tenor
del artículo 175-2 de la Constitución, pueden consistir en la destitución del
empleo, la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos.”
V. INTERVENCION
OFICIAL
Ministerio del Interior
El abogado Francisco Beltrán Peñuela, actuando como
apoderado del señor Ministro del Interior, defendió la constitucionalidad de
las disposiciones acusadas, con base en los siguientes argumentos:
Según el interviniente, no es cierto que el
legislador haya incurrido en una omisión inconstitucional al expedir las normas
que regulan los juicios que le corresponde adelantar al Congreso, a través de
las Cámaras, contra los funcionarios con fuero constitucional, pues éstas
consagran el procedimiento a seguir cuando dichas personas incurran en delitos
comunes y en conductas que puedan implicar responsabilidad política al
comprobarse indignidad por mala conducta.
En cuanto a la remisión que algunas de las normas
acusadas hacen al Código de Procedimiento Penal, cuyos preceptos se entienden
supletorios ante los vacíos del Estatuto Orgánico del Congreso, cuando se trate
de juicios contra los altos funcionarios del Estado que deban adelantar las
Cámaras, en opinión del representante del Ministerio del Interior, no es
admisible el argumento del demandante, en el sentido de que ello implique que
el Congreso sólo pueda adelantar procesos de carácter penal, pues no existe
norma alguna que así lo disponga, o que le impida a esa Corporación adelantar
juicios políticos por indignidad o por mala conducta de las personas con fuero
especial.
Concluye el interviniente manifestado, que “...si
bien es cierto el artículo 366 de la Ley 5a. de 1992, nos remite al Código de
Procedimiento Penal, cuando exista vacío procedimental, no es de recibo afirmar
que dicha remisión sea sólo para los casos en los que se investigan hechos
punibles, [pues] es dable aplicar dicha normatividad a los juicios políticos
por indignidad derivada de la mala conducta de los funcionarios ya referidos, y
de ninguna manera existe restricción legal al respecto.”
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La
Competencia
Esta Corporación es
competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra
los artículos 364 y 366 de la Ley 5a. de 1992, ley orgánica que contiene el Reglamento
del Congreso y de las Cámaras, y 6 de la Ley 273 de 1996, que lo modificó, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución Política.
Segunda. La
materia de la demanda.
El demandante, con
fundamento en lo dispuesto en los artículos 174, 175 y 178 de la constitución
Política, distingue tres clases de conductas atribuibles a los altos
dignatarios del Estado protegidos con fuero, que pueden dar lugar a que las
Cámaras adelanten procesos o juicios especiales contra los mismos; ellas son:
i) conductas que configuren delitos cometidos en ejercicio de funciones; ii)
conductas que configuren la comisión de delitos comunes ; y iii) conductas
que aunque no constituyan delito ni falta disciplinaria pueden constituir
causal de indignidad  por mala conducta.
En su opinión, el
legislador al expedir la ley orgánica que contiene el Reglamento del Congreso y
de cada una de las Cámaras, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 151 de
la Constitución, debió regular los procesos a seguir en cada uno de esos casos,
y no limitarse, como lo hizo según él, a reglar los juicios que se adelanten
cuando se configuren causas criminales, pues tal omisión, dice, se convierte en
un obstáculo insalvable que le impide a la Cámara de Representantes, adelantar
la labor de instrucción que le corresponde, y de ser el caso presentar
acusación formal al Senado, cuando los altos dignatarios, especialmente el
Presidente de la República, incurran en conductas que si bien no configuran
delitos ni faltas disciplinarias, si pueden constituir causal de indignidad por
mala conducta.
Remitiéndose a las
actas del Congreso de la República, el actor caracteriza el juicio de
responsabilidad por indignidad de la siguiente manera:
“...un Presidente de
la República puede violar la Constitución y las leyes sin cometer delitos de
los que define el Código Penal, pero haciéndose indigno por mala conducta.
“...la indignidad
por mala conducta de que trata el artículo 97, numeral 2 de la Carta [se
refiere obviamente a la Carta de 1886, sin embargo, el artículo 175 numeral 2
de la Constitución de 1991, es exactamente igual], no puede ser calificada ni
juzgada ni sancionada sino por el Senado de la República...”
“...la indignidad
por mala conducta tiene conexiones con el código Penal y también con la moral,
con la ética y con el decoro, pues su naturaleza reprimible se refiere
esencialmente al carácter y jerarquía de quien incurre en ella.
“ De modo que el
Senado no solamente es competente para juzgar [al acusado] en cuanto a la
violación de las leyes, sino que su poder de administrar justicia en casos como
el que se trata [juicio político por indignidad] le es exclusivo, indelegable y
no expuesto a colisiones de ninguna naturaleza.”[4]
En su criterio, de
conformidad con lo establecido en el artículo 151 de la Carta Política, que le
ordena al legislador expedir una ley orgánica que contenga el Reglamento del
Congreso y de cada una de las Cámaras, ley a la cual, dada su jerarquía, el
legislador debe supeditar  el ejercicio de su actividad en las materias
específicas que ésta desarrolle, dicha Corporación debió establecer en la Ley
5a. de 1992, el procedimiento a seguir cuando los altos funcionarios del Estado
a los que se refieren las normas superiores citadas[5], incurran en conductas
que puedan dar origen a un juicio por indignidad.
No hacerlo,
anota, implica omitir una “orden de legislar” que el Constituyente le impartió
directa y expresamente, omisión legislativa que haría inconstitucional la ley
orgánica, y paralelamente atribuirle un sentido a las normas que ella contiene,
contrario al ordenamiento superior, en la medida en que hacen imposible
desligar de la legislación penal los juicios de indignidad por mala conducta,
en aquellos casos en que no obstante no ser tipificadas como delitos o faltas
disciplinarias, si pueden y deben acarrear sanciones como las que consagra el
numeral 2 del artículo 175 de la Carta, cuando provienen de un alto
funcionario, que tiene la responsabilidad de ejercer su cargo con dignidad y
decoro, so pena de atentar contra la dignidad misma de las instituciones que
representa y contra los intereses de la Nación.
En ese contexto,
la remisión que los artículos 366 de la Ley 5a. de 1992 y  6 de la Ley 273 de
1996, hacen a las normas del Código de Procedimiento Penal, contribuyen, según
el demandante, a impedir que se cumplan los preceptos del Constituyente,
específicamente los contenidos en los artículos 174, 175-2 y 178-3 de la Carta
Política, en la medida en que restringen, al ámbito de lo penal, la función del
Congreso cuando se trata de adelantar juicios especiales contra altos
funcionarios del Estado, cobijados con fuero especial, desconociendo que
también puede y debe realizarlos cuando conozca de causas de indignidad por
mala conducta.
En cuanto a la
acusación del actor contra el artículo 364 de la Ley 5a. de 1992, ella se
refiere a que su contenido equipara la función que el Constituyente le atribuyó
al Procurador General de la Nación, a través del artículo 277 superior, la cual
puede ejercer discrecionalmente y por sí o por medio de sus delegados o
agentes, con el mandato consagrado en el artículo 278-2 de la C.P., que le
impone la obligación a él directamente, de emitir concepto en los procesos
disciplinarios que se adelanten contra funcionarios sometidos a fuero, lo cual
contradice y desconoce el último de los citados preceptos de la Carta.
En síntesis, el
actor señala una presunta omisión constitucional a partir de la cual solicita
la declaratoria de inexequibilidad de todas las normas acusadas, y una acusación
específica el artículo 6 de la ley 273 de 1996.
Tercera. Las
omisiones legislativas absolutas están excluidas del control constitucional que
le corresponde ejercer a esta Corporación.
La acusación del
actor, como quedó anotado, se refiere a que el legislador incurrió en una
omisión legislativa, al no regular, en la ley  orgánica que contiene el
Reglamento del Congreso y de cada una de las Cámaras, el juicio de indignidad
por mala conducta, al que se refiere el numeral 2 del artículo 175 de la Constitución,
juicio autónomo que en las disposiciones acusadas se confunde con aquellos que
se originan en presuntas conductas criminales, sometidas como tales al
ordenamiento penal.
Tal omisión, señala
el demandante, vicia de inconstitucionalidad los preceptos legales impugnados,
cuyo contenido en sí mismo, aclara, no contraría el ordenamiento superior, pues
les atribuye un sentido que transgrede los mandatos específicos de los
artículos 174, 175-2 y 178-3 de la Carta Política, en la medida en que obliga a
las Cámaras a remitirse a las normas jurídicas que rigen el procedimiento
penal, para calificar y juzgar conductas que si bien no necesariamente
constituyen delitos o faltas disciplinarias, sí configuran causales de
indignidad, propiciando entonces que éstas últimas queden excluidas de la
posibilidad de ser conocidas, juzgadas y de ser el caso, sancionadas por el
Congreso, tal como lo ordena la Constitución.
Ese tipo de omisión,
que implica la abstención por parte del legislador de regular una materia en
concreto, cabe dentro de lo que la doctrina denomina una omisión absoluta,
figura sobre la cual esta Corporación ha dicho lo siguiente:
“Al analizar cada
una de las funciones consagradas en el artículo 241 de la Constitución,
advierte la Corte que ninguna de ellas la autoriza para fiscalizar o controlar
la actividad legislativa por fuera de los términos señalados en la norma
precitada. En efecto, la acción pública de inconstitucionalidad si bien permite
realizar un control más o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la
fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido, conforme a las
directrices constitucionales.
“Lo que se pretende
mediante la acción de inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al
actuar, ha vulnerado o no los distintos cánones que conforman la Constitución.
Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a
evaluar las omisiones legislativas absolutas : si no hay actuación, no hay
acto que comparar con las normas superiores ; si no hay actuación, no hay
acto que pueda ser sujeto de control.“ (Corte Constitucional, Sentencia C-543
de 1996, M.P. doctor Carlos Gaviria Díaz)
Es decir, que de
encontrarse acertada la afirmación del actor, en el sentido de que el
legislador en efecto se abstuvo de regular en su estatuto orgánico el juicio de
indignidad por mala conducta, tal omisión cabría dentro de la caracterización
de las omisiones absolutas, pues no habría acto que pudiera ser objeto de
control y como tal sobre la misma, esta Corporación carecería de competencia.
Por lo dicho, el
cargo de omisión legislativa que formuló el actor contra los artículos
impugnados, específicamente contra los artículos 364 y 366 de la Ley 5a. de 1992,
por las razones antes expuestas, conducen a la Corte a declararse inhibida
respecto de él. La Corte, al tomar esta decisión no considera necesario
detenerse a examinar los argumentos adicionales señalados por el actor.
Cuarta.- Cargo Específico de Inconstitucionalidad
contra el artículo 6º de la ley 273 de 1996
Presenta el actor un cargo específico contra el
artículo 6º de la ley 273 de 1996, “Por la cual se modificó el Reglamento del
Congreso en cuanto al juzgamiento de altos funcionarios”, al considerar que al
remitir dicha norma  al artículo 441 del Código de Procedimiento Penal para lo
relacionado con “los requisitos sustanciales de la resolución de acusación”, lo
que hizo el legislador fue coartar y restringir el alcance de la competencia
que el Constituyente le otorgó al Congreso en esa materia, pues la norma
cuestionada impide que dicho organismo asuma  el conocimiento y desarrollo de
causas de indignidad por mala conducta, las cuales, anota, difícilmente pueden
ajustarse a la normativa penal, pues no siempre constituyen delitos ni faltas
disciplinarias.
Si se tiene en cuenta  que el artículo 29 de la
Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso,  el
cual se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, y
que el proceso por indignidad es “un juicio de responsabilidad política”,  para
el cual el Reglamento del Congreso prevé un trámite específico, que incluye
que la acusación que se presente como tal deba ser probada, que la garantía del
derecho a la defensa del acusado se respete, y que si hay lugar a ello
eventualmente se produzca la imposición de una sanción tan drástica como la
destitución del empleo, o la privación temporal o absoluta de los derechos
políticos, es claro que a dicho trámite no le son aplicables las normas de
carácter penal previstas para otro tipo de juicios.
En síntesis, encuentra la Corte que la remisión al
artículo 441 del Código de Procedimiento Penal, que expresa el artículo 6º de
la Ley  273 de 1996, acusado por el actor, es contraria a la Constitución
Política, en cuanto judicializa como penal un proceso de carácter político, por
lo que lo declarará inexequible.
En mérito de lo
expuesto, la corte Constitucional, actuando en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declararse INHIBIDA
respecto de los cargos que por omisión legislativa presentó el actor contra
los artículos 364 y 366 de la Ley 5a. de 1992.
Segundo. Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 6º de la ley 273 de 1996.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada
(E)
PABLO
ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)
Salvamento de
voto a la Sentencia C-369/99
PROCESO POR
INDIGNIDAD CONTRA ALTOS FUNCIONARIOS/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Desconocimiento (Salvamento de voto)
Con todo respeto,
me aparto de la sentencia. La doctrina sentada por la Corte Constitucional en
esta materia había sido cuidadosa en distinguir los denominados juicios por
indignidad, de los que por causas penales podían incoarse contra los altos
dignatarios que gozaran de fuero constitucional. En relación con estos últimos,
el reconocimiento de la reserva de ley, autoriza al Legislador para adoptar
requisitos sustanciales similares a los previstos en el Código de Procedimiento
Penal. No se trata en realidad de ningún gesto de generosidad constitucional,
pues sustraer las formas legales del proceso a un juicio que tiene raíz penal,
viola el debido proceso y desconoce la reserva de ley, además de que hacerlo
sepulta la aludida distinción constitucional. A mi juicio, esta sentencia se inscribe
en la línea de desconocimiento de la cosa juzgada constitucional.
PROCESO POR
INDIGNIDAD CONTRA ALTOS FUNCIONARIOS-Aplicación de normas penales (Salvamento de voto)
La Corte olvida
su doctrina constante sobre la actuación del Congreso, a la que se otorgó el
carácter de presupuesto de procedibilidad de la acción penal, en los juicios
motivados por causas penales. En lo sucesivo, respecto de este tipo de juicios,
en lugar de las formas establecidas por la ley, se impondrá la actuación libre
de los investigadores, juzgadores y acusadores, que se moverán en el terreno de
la pura política, esto es, al margen de cualquier cauce o procedimiento que no
sea el que en cada momento y en relación con cada caso impongan las mayorías.
Referencia:
Expediente D-2130
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 339 (parcial), 341 (parcial), 353,
364 y 366 de la Ley 5 de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del
Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes”; y contra el artículo 6 de
la Ley 273 de 1996 “Por la cual se modifica el Reglamento del Congreso en
cuanto al juzgamiento de altos funcionarios”.
Actor: Carlos Adolfo
Arenas Campo
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Con todo respeto, me aparto de la sentencia. La
doctrina sentada por la Corte Constitucional en esta materia había sido
cuidadosa en distinguir los denominados juicios por indignidad, de los que por
causas penales podían incoarse contra los altos dignatarios que gozaran de
fuero constitucional. En relación con estos últimos, el reconocimiento de la
reserva de ley, autoriza al Legislador para adoptar requisitos sustanciales
similares a los previstos en el Código de Procedimiento Penal. La Constitución
se refiere de manera expresa a la acusación por delitos comunes y por delitos
cometidos en ejercicio de funciones, como motivos autónomos que alimentan las
investigaciones y juicios que, por lo menos en una primera fase, se adelantan
por las cámaras. Si el Legislador, en ciertos aspectos, ofrece a los
investigados o procesados garantías análogas a las establecidas en el estatuto
ordinario procesal, ello no puede ser objeto de censura. Hacerlo significa
desconocer la esencia garantista del debido proceso, la cual sobra decirlo
ampara también a los funcionarios con fuero. La mayoría rechaza, sin oponer
argumento alguno, este afán garantista del Legislador, que desestima porque a
su juicio "judicializa como penal un proceso de carácter político".
La Corte olvida su doctrina constante sobre la actuación del Congreso, a la que
se otorgó el carácter de presupuesto de procedibilidad de la acción penal, en
los juicios motivados por causas penales. En lo sucesivo, respecto de este tipo
de juicios, en lugar de las formas establecidas por la ley, se impondrá la
actuación libre de los investigadores, juzgadores y acusadores, que se moverán
en el terreno de la pura política, esto es, al margen de cualquier cauce o
procedimiento que no sea el que en cada momento y en relación con cada caso
impongan las mayorías. La no "judicialización" equivale en la
práctica a la "no regulación legal", puesto que en términos absolutos
se ha extendido la condición política de estos juicios incluso hasta abarcar el
momento procesal que escapa a la competencia del Legislador Orgánico.
Paradójicamente, la distinción que sustentaba la demanda -juicios por
indignidad y juicios por violación de la ley penal-, que consentía al actos
denunciar una obra legislativa incompleta como que la regulación sólo recaía
sobre los juicios penales y no obstante a ella se le daba carácter universal
proyectándola incorrectamente a los juicios por indignidad, termina disuelta
por la sentencia que, al contrario, le concede carácter universal a la
"informalidad" que aparentemente le atribuye a los juicios por
indignidad pero cobijando dentro de su seno a los juicios que tienen como base
un presunto comportamiento delictivo. No se trata en realidad de ningún gesto
de generosidad constitucional, pues sustraer las formas legales del proceso a
un juicio que tiene raíz penal, viola el debido proceso y desconoce la reserva
de ley, además de que hacerlo sepulta la aludida distinción constitucional. A
mi juicio, esta sentencia se inscribe en la línea de desconocimiento de la cosa
juzgada constitucional, que señalé en mi salvamento de voto a la sentencia
SU-047 de 1999, a cuyo texto me remito. De ahí la tosquedad intelectual
-imposible de asimilar- de esta suerte de concordancia que intenta la Corte
construir a partir de su fallo anterior.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
[1] La Corte Constitucional,
a través de la Sentencia C-385 de 1996, declaró exequible el inciso segundo del
artículo 339  y el artículo 341 de la Ley 5a. de 1992, salvo la expresión
“acusación” de éste último, respecto de la cual ordenó estarse a lo
resuelto en la Sentencia C-222 de 1996 ; de otra parte, a través de la
Sentencia C-148 de 1997, declaró constitucional, íntegramente, el artículo 353
de dicha Ley.
[2] Folios 62 y 63 del
Expediente.
[3] Folios 65 a 67 del
Expediente.
[4] Senado de la República,
Providencia del 9 de diciembre de 1958, Juicio de responsabilidad adelantado
contra el General Gustavo Rojas Pinilla.
[5] Los altos funcionarios a
los que se refieren las normas constitucionales son : el Presidente de la
República, los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de
Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la
Judicatura y el Fiscal General de la Nación.