SU068-18
Sentencia SU068/18
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Excepción al principio de cosa juzgada
PRECEDENTE JUDICIAL-Definición
Esta Corporación ha
entendido por precedente judicial “aquel antecedente del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá
de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico
constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad
determinada, al momento de dictar sentencia”.
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Carácter vinculante
EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS
POR PARTE DE LAS AUTORIDADES-Contenido
EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS-Procedimiento
FUERZA VINCULANTE DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL EN EL TRAMITE DE
EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-Alcance
En ese trámite, la
administración debe tener en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado y
de manera preferente las posiciones de la Corte Constitucional. Esa obligación
se traslada al interdicto judicial que se adelante en la jurisdicción
contenciosa derivado de la negativa de extensión de la administración. De ahí
que en materia pensional, las autoridades judiciales quedan sujetas al
precedente de la Corte Constitucional, el cual señala que el IBL se encuentra
regulado por la Ley 100 de 1993, por lo que no hace parte del régimen de
transición.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES INTERPUESTA POR LA
UGPP-Improcedencia por incumplir requisito
de subsidiariedad por cuanto UGPP puede interponer recurso extraordinario de
revisión
Esta Corte estima que la acción de
tutela era improcedente, toda vez que incumplió el principio de subsidiariedad.
La UGPP tenía a su disposición el recurso el recurso extraordinario de revisión
para suprimir del mundo jurídico la sentencia atacada y restablecer sus derechos
quebrantados.
Referencia:
Expediente No: T- 6.334.219
Acción de tutela formulada por la
Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP
- Contra el Consejo de Estado - Sección A - Subsección B -.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C.,  veintiuno
(21) de Junio de dos mil dieciocho (2018).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9º de la Constitución Política, así como en los artículos 33 y
siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de
revisión de los fallos emitidos por la Sección Cuarta y Sección Quinta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el trámite de la acción de tutela incoada por la Unidad
Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP - en
adelante -, contra el Consejo de Estado - Sección A - Subsección B -.
Mediante Auto del catorce (14) de
septiembre de dos mil diecisiete (2017), la Sala de Selección Número nueve de
la Corte Constitucional seleccionó el expediente de la referencia para
revisión, cuya ponencia por reparto correspondió al Magistrado ALBERTO ROJAS.
I-
ANTECEDENTES
La solicitud de amparo se fundamentó en
los siguientes:
1.     Hechos
1.1.
Entre los años de
1977 y 2011, el señor Luis Eduardo Delgado prestó sus servicios al Estado en la
Dirección de Impuestos y Aduanas  Nacionales – DIAN – y en la Rama Judicial. El último cargo que ocupó el señor Delgado correspondió
con el empleo de técnico grado 11.
1.2.
Mediante Resolución
N° PAP 016872 del 8 de octubre de 2010, la Unidad de Gestión Pensional y
Parafiscales -en adelante UGPP- reconoció y pagó al señor Delgado la pensión de
vejez, bajo la regulación del régimen de transición. Esa prestación ascendió a
la cuantía de $1.256.319.50 y se hizo efectiva a partir del 1 de febrero de
2009. Una vez se formuló recurso de reposición contra
el mencionado acto administrativo, a través de la Resolución No. UGM 057308 del
16 de octubre de 2012, se reconoció al interesado la pensión de vejez en
cuantía de $ 1.308.233.oo.
1.3.
El 9 de octubre del
2013, el señor Luis Eduardo Delgado solicitó la reliquidación de su prestación
con sustento en que debían incluirse todos los valores salariales devengados y
certificados durante el último año de servicio, de conformidad con su régimen
anterior, es decir, el Decreto 546 de 1971. En
Resolución RDP 018057 del 19 de abril de 2013, la UGPP negó esa petición, por
cuanto el ingreso base de liquidación (en adelante IBL) no hace parte del régimen
de transición, y en consecuencia el cálculo de su pensión corresponde con el
75% del promedio del salario de los últimos 10 años de servicio, computo que
debe tener en cuenta los factores salariales de la Ley 100 de 1993 y del
Decreto Reglamentario 1158 de 1994. Apelada esa decisión, por medio de
Resolución RDP 024722 del 29 de mayo de 2013, la UGPP confirmó su decisión y
asignó el valor de la pensión en $ 1.364.043.oo.[1]
1.4.
El 24 de junio de
2013, el señor Delgado presentó solicitud de extensión de la Jurisprudencia
ante la UGPP, por lo que pidió que fuesen aplicados a su caso los efectos de la
Sentencia de Unificación proferida el 4 de agosto de 2010, por la Sección
Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
Radicado 0112 – 09, con el objeto que se reliquidara su pensión de vejez
teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de
servicio.
1.5.
Por medio
de la Resolución RDP 031557 de 12 de julio de 2013, la UGPP denegó la petición
de extensión de jurisprudencia, porque la sentencia que se solicitó aplicar no
es una providencia de unificación, según los artículos 270 y 271 de la Ley 1437
de 2011. El fallo carece de importancia jurídica, pues sólo trató los factores
salariales que se deben tener en cuenta para calcular la pensión, empero guardó
silencio sobre la aplicación del régimen de transición de manera integral.
Además, señaló que la postulación del señor Delgado no se encontraba en las
mismas situaciones fácticas de la providencia del Consejo de Estado, toda vez
que el interesado había demandado su reliquidación pensional con base en el
Decreto 546 de 1971, mientras el referido fallo se pronunció exclusivamente
sobre los factores salariales de la Ley 33 de 1985[2]
1.6.
Como resultado de
lo precedido, el señor Delgado, por medio de apoderado judicial, acudió ante el
Consejo de Estado para solicitar la extensión de los efectos de la sentencia de
unificación del 4 de agosto de 2010, expediente 2006 - 07509 (0112 – 2009),
proferida por la Sección Segunda de esa Corporación. En consecuencia pidió que
se ordenara la reliquidación de su pensión de jubilación con todos los factores
salariales devengados en su último año de servicio.
1.7.
En auto
del 24 de noviembre de 2016, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo
de Estado extendió los efectos de la sentencia de unificación mencionada,
debido a que el peticionario de ese trámite se encontraba en iguales condiciones
jurídicas y fácticas a ese fallo, por lo que ordenó a la UGPP que reliquidara
la pensión de vejez del señor Delgado con todos los factores salariales
devengados en el último año de servicio. Para fundamentar su determinación,
precisó que era necesario cambiar la tesis de la imposibilidad de pronunciarse
sobre el promedio del tiempo que se usa para calcular el IBL, al no haber sido
objeto de unificación en la sentencia de agosto de 2010. Ese viraje se sustentó
en que era necesario garantizar los principios de igualdad, favorabilidad y
progresividad en materia laboral en el caso del señor Delgado. En efecto,
aseveró que “cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a
la normatividad correspondiente en su integridad (principio de inescindibilidad),
sin desconocer ninguno de los elementos inherentes al reconocimiento y goce
efectivo del derecho”[3].
Esa autoridad judicial referenció la línea jurisprudencial de la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado sobre la inclusión o no del IBL en el régimen
de transición. Una vez agotó dicha exposición, el Consejo de Estado indicó que
las interpretaciones del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 realizadas por la
Corte Constitucional en Sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 no obligan a
los demás tribunales de cierre. Incluso, reiteró que la jurisprudencia de
control abstracto y la de unificación en temas estrictamente constitucionales
es la única vinculante para el Consejo de Estado.
2.     Solicitud de tutela
El 22 de febrero de 2017, la UGPP formuló
acción de tutela en la que invoca la protección de su derecho fundamental al
debido proceso por la supuesta configuración de los defectos sustantivo y
desconocimiento del precedente constitucional – Sentencias SU- 230 de 2015 y SU
427 de 2016 -. El primero porque desatendió las normas e interpretación que ha
realizado la Corte Constitucional sobre las mismas en relación con el régimen
de transición, al reconocer que el IBL de la pensión del señor Delgado debe
calcularse con el marco jurídico anterior, es decir, el Decreto 546 de 1971. El
segundo, toda vez que soslayó el precedente constitucional, que advierte que el
IBL no hace parte del régimen de transición, de modo que debe ser liquidado con
el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Por ende solicitó dejar sin efecto el
auto, con efecto de fallo, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda
del Consejo de Estado del 24 de noviembre de 2016 y se ordenara emitir otro
fallo ajustado a derecho. [4]
3.     Respuesta de la entidad accionada y
vinculados
Mediante auto del 28 de febrero de 2017,
tras haber sido admitido el amparo, el Consejo de Estado, Sección Cuarta,
ordenó notificar a la autoridad accionada, se dispuso vincular al señor Luis
Eduardo Delegado y se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado.
3.1.
Consejo de
Estado, Sección Segunda, Subsección A
Gabriel Valbuena Hernández, en su
condición de Consejero de Estado y ponente de la providencia acusada,
manifestó que la acción de tutela formulada incumple el requisito de subsidiariedad,
debido a que la entidad accionante no agotó los mecanismos ordinarios con los
que contaba para recurrir la providencia cuestionada, concretamente el recurso
de reposición contemplado en el artículo 241 del CPACA. La decisión que
resuelve ampliar los efectos de una sentencia de unificación, en el marco del
mecanismo de extensión de jurisprudencia, tiene la connotación de auto, por lo
que procedía el citado recurso.
A su vez, advirtió que la UGPP no
justificó la forma en que el fallo atacado había afectado sus derechos
fundamentales. Agregó que el auto objeto de tutela se
había fundado en normas legales aplicables al caso y se había sustentado en una
interpretación elaborada por el juez natural de la causa, esto es, el Consejo
de Estado en su función de órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa.
Sostuvo que la orden impartida no afectaba la sostenibilidad fiscal del sistema
como propone la UGPP, puesto que con dicha decisión se garantizaron los
derechos fundamentales del señor Delgado, determinación que sólo tiene efectos inter
partes.
Finalmente, el Consejero de
Estado consideró que no podía predicarse defecto alguno en el auto del 24 de
noviembre de 2016, yerro que diera lugar a conceder el amparo invocado e
invalidar la providencia demandada. De ahí que no hubo desconocimiento del
precedente, en razón de que el máximo tribunal de lo contencioso administrativo
“no estaba obligado a aplicar las sentencias de unificación proferidas por
la Corte Constitucional, sino a extenderlos efectos de una sentencia de
unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a quien como órgano de
cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constitucional y
legalmente, correspondía la competencia para proferirla”.
3.2.
Intervención del
ciudadano Luis Eduardo Delgado.
El señor Luis Eduardo Delgado, en
calidad de tercero con interés, indicó que en el auto de extensión de
jurisprudencia atacado se analizaron todos los aspectos relacionados en el
escrito de tutela. Por consiguiente, “la interpretación del fallador cumple
con la disposición legal de sustentar de manera objetiva y con los
correspondientes argumentos jurídicos el hecho de apartarse de los precedentes
que cita la UGPP, lo cual significa que no existió ninguna vulneración al
debido proceso, (…) circunstancia que genera la improcedencia de la acción
impetrada”.
3.3.
La Agencia Nacional
para la Defensa Jurídica del Estado no se pronunció respecto de los hechos de
la tutela.
4.     Coadyuvancia de la acción de tutela -
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Carolina Jiménez Bellicia, apoderada
judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en el proceso
de la referencia para coadyuvar la acción de tutela promovida por la UGPP. De
ahí que solicitó se dejara sin efecto la providencia cuestionada bajo el
argumento que desconoció la “ratio decidendi” constitucionalmente
vinculante de la sentencia C-258 de 2013, regla que delimitó el alcance del
régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Igualmente, consideró que debió aplicarse a los precedentes posteriores de la
Corte, tales como la Sentencia SU - 230 de 2015.
Frente a la existencia del precedente de
unificación de la Sección Segunda del Consejo de estado del 4 de agosto del
2010, ese Ministerio indicó que la Corte Constitucional ha manifestado que
prevalece su posición cuando existe tensión entre el precedente de esa
Corporación y la jurisprudencia de otra alta Corporación de justicia,
verbigracia el Consejo de Estado. Concluyó que se pone en peligro la sostenibilidad
financiera del Sistema General de Pensiones, al no aplicar el precedente fijado
por la Corte Constitucional en relación con el artículo 36 de la Ley 100 de
1993.
5.     Sentencia de primera instancia
En providencia del 1º
de junio de 2017, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la demanda de
tutela, al considerar que no existe defecto alguno en la providencia
cuestionada. Advirtió la Sala que el señor Luis Eduardo Delegado había
realizado la solicitud de extensión de jurisprudencia el 15 de agosto de 2013,
es decir, cuando la decisión supuestamente desconocida no existía en el mundo
jurídico. Arguyó que el derecho a la igualdad y los principios de la confianza
legítima fueron tenidos en cuenta por el juzgador a la hora de emitir su
pronunciamiento de acuerdo con la regla jurisprudencial aplicable, esto es, la
sentencia de unificación de la Sección Segunda A del 4 de agosto de 2010.
Por último, precisó
que la Sección Quinta de esa Corporación había rectificado su postura en
relación con la aplicación que debe darse a las Sentencias C-258 de 2013 y
SU-230 de 2015. Entonces, el juez debe revisar la aplicación de las referidas
sentencias a partir del momento en que se causó el derecho pensional y teniendo
en cuenta la fecha en que fue publicada la sentencia SU-230 de 2015, ya que no
podría exigirse su observancia si esta no había sido expedida.
6.     Impugnación
Por escrito del 16 de junio de
2017, la UGPP impugnó la decisión de primera instancia. Para ello, trajo a
colación las razones expuestas en la acción de tutela de la referencia y
sostuvo que a la fecha de la solicitud de extensión de jurisprudencia existían
decisiones de la Corte Constitucional que indicaban que el IBL no hace parte
del régimen de transición.
A su vez, aseveró que las
Corporaciones Judiciales accionadas otorgaron a los artículos 21 y 36 de la Ley
100 una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de
las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de
rango constitucional. Lo anterior en razón de que esa hermenéutica conduce a
resultados desproporcionados, al quebrantar los criterios de Sostenibilidad
Financiera del Sistema Pensional. Concluyó que la decisión demandada había
errado en la aplicación de la extensión de la jurisprudencia del fallo del 4 de
agosto de 2010, ya que no era la sentencia en vigor que debía ser aplicada al
caso del señor Delgado.
7.     Sentencia de segunda instancia
En sentencia del 27 de julio de 2017, la Sección Quinta del
Consejo de Estado confirmó la providencia impugnada, empero por razones
distintas a las que expuso el juez de primera instancia. La autoridad judicial
de impugnación consideró que la acción de tutela era improcedente, toda vez que
existe otro medio de defensa, o sea, el recurso extraordinario de revisión.
Al respecto, manifestó que “la acción de tutela no puede
suplir el mecanismo judicial con el cual cuenta la parte actora para cuestionar
las decisiones que, a su juicio, resulta lesivo para el tesoro público, pues
ello implicaría desnaturalizar el carácter subsidiario y excepcional de esta
acción”. De ahí que la UGPP tiene a su disposición el recurso
extraordinario de revisión para cuestionar la decisión de extensión de
jurisprudencia, puesto que es una determinación de rango de sentencia, al tener
los mismos efectos del fallo de unificación de 2010, como son ordenar una
reliquidación pensional. Por tanto, la entidad podía utilizar esa herramienta
procesal hasta el 11 de junio de 2018, según reconoció la Sentencia SU-427 de
2016.
8.     Pruebas que obran dentro del expediente
1.
Copia
de la Resolución N° RDP 018057 del 19 de abril de 2013, por la cual se ordena
la reliquidación mensual vitalicia de vejez, calculo que redujo la prestación
del actor, al realizarse con fundamento en el artículo 36 de la Ley y excluir
el IBL del régimen de transición.[5]
2.
Copia
de la Resolución N° RDP 024722 del 29 de mayo de 2013, por medio de la cual se
resuelve el recurso de apelación dirigido contra el acto administrativo N° RDP
018057 del 19 de abril de 2013. Se decidió confirmar la dedición de
reliquidación de la pensión en todas sus partes[6].
3.
Copia
de la Resolución N° RDP 031557 del 12 de julio de 2013, por medio de la cual se
niega una solicitud de extensión de la jurisprudencia al señor Luis Eduardo
Delgado[7]. Esa decisión se fundamentó en que la
sentencia objeto de extensión no era una providencia de unificación del Consejo
de Estado.
9.
Objeto de
unificación
En sesión del 17 de noviembre de 2017,
la Sala Plena de la Corte Constitucional consideró pertinente asumir la
revisión de los fallos de instancia del proceso de la referencia. Ello sucedió,
en la medida en que estimó que era importante unificar la posición de esta
Corporación en los siguientes aspectos:
La procedibilidad de la acción de tutela
para cuestionar un fallo de extensión de jurisprudencia. Al respecto, debe
evaluarse si el recurso extraordinario de revisión es un medio idóneo y eficaz
para cuestionar ese tipo de fallos, de modo que desplaza la acción de tutela.
A su vez, implica precisar el alcance de
la fuerza vinculante del precedente constitucional en el marco del proceso de
extensión de jurisprudencia. Ello incluye establecer si el Consejo de Estado
tiene la potestad para apártese de las decisiones de esta Corporación en
desarrollo de ese proceso, al punto que se defina si era válido descartar la
posición de la Corte en torno a la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de
1993 para fijar el monto de una pensión cobijada por el régimen de transición.
Por último, conlleva a que se determine
si la Sentencia SU-230 de 2015 puede tener efectos retroactivos para la
liquidación de los derechos consolidados en el año 2008, fecha en donde no
existía unificación en la jurisprudencia sobre la exclusión del IBL del régimen
de transición. En esos términos, la Corte deberá precisar si es ajustado a la
Constitución aplicar retroactivamente un precedente fijado en el año 2015 a
situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a su expedición, en este
caso en el año 2008.
II.         CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.
La
Corte Constitucional es competente para pronunciarse en sede de revisión en
relación con el presente fallo de tutela, de conformidad con lo previsto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Política Colombiana, así como en los artículos
33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
Presentación del caso, problemas
jurídicos y metodología de la decisión
2.
La UGPP reconoció
al ciudadano Luis Eduardo Delgado el derecho a la pensión de vejez en el año 2010,
beneficiario que se encontraba cobijado por el régimen de transición, al haber
trabajado durante 37 años en la DIAN y la Rama Judicial. Inclusive, precisó que
el estatus pensional había sido adquirido en el año de 2008. Para otorgar esa
prestación, la entidad actora revisó la edad y el monto del marco jurídico
anterior, empero computó el IBL frente al artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Ello significó que el cálculo de la pensión se efectuara con el 75% del
promedio del salario de los últimos 10 años de servicio del pensionado y no con
todos los factores salariales devengados y certificados durante el último año
de servicio, de conformidad con su régimen anterior, es decir, el Decreto 546
de 1971.
El señor Delgado consideró que su pensión
de vejez estaba mal liquidada, por lo que debía calcularse de nuevo, posición
que materializó en varias peticiones. En contraste, a juicio de la UGPP, la estimación
estuvo ajustada a la ley y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional. La
institución de previsión social y el ciudadano discutían sobre si el IBL hace
parte o no del régimen de transición.
En el marco de esas múltiples peticiones,
en el año de 2013, el señor Luis Eduardo Delgado presentó solicitud de
extensión de jurisprudencia ante la UGPP, por lo que pidió que a su caso fuesen
aplicados los efectos de la Sentencia de Unificación proferida el 4 de agosto
de 2010, con el objeto de que se reliquidara su pensión vejez teniendo en
cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.
Sin embargo, la UGPP negó la postulación.
Ante ese escenario, el ciudadano Delgado
decidió formular ante el Consejo de Estado la extensión de la sentencia de
unificación del 4 de agosto de 2010. El 24 de noviembre de 2010, esa
Corporación amplió los efectos de la providencia mencionada,
debido a que el peticionario de ese trámite se encontraba en iguales
condiciones jurídicas y fácticas al fallo de unificación de agosto de 2010. De
ahí que ordenó a la UGPP que reliquidara la pensión de vejez del señor Delgado
con todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. Aseveró
que cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la
normatividad correspondiente en su integridad (principio de inescindibilidad),
sin desconocer ninguno de los elementos inherentes al reconocimiento y goce
efectivo del derecho, como son la edad, el monto y el IBL. El Consejo de Estado
indicó que las interpretaciones del artículo 36 de la Ley 100 de 1993
realizadas por la Corte Constitucional en Sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de
2016 no obligan a los demás tribunales de cierre.
Como respuesta a esa decisión,
la UGPP formuló demanda de tutela contra el Consejo de Estado, al considerar que había incurrido en defectos
sustantivo y desconocimiento del precedente constitucional, al desechar la
hermenéutica de la normatividad expuesta en las Sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de
2016.
Los jueces de instancia
desecharon la acción de tutela por las siguientes razones: i) la entidad
peticionaria tenía a su disposición otros medios ordinarios y extraordinarios
de defensa judicial que nunca agotó, o sea, los recursos de reposición y de revisión
respectivamente; y ii) las decisiones cuestionadas no incurrieron en defecto
alguno, dado que el precedente fijado en la Sentencia SU-230 de 2015 jamás
puede aplicarse a los casos del pasado.
3.
Conforme con los
hechos y planteamientos expuestos en los antecedentes, la Sala Plena de la
Corte Constitucional debe resolver los siguientes asuntos de forma y de fondo.
3.1.
Inicialmente,
se debe establecer la procedibilidad del amparo de derechos. Para ello,
esta Corporación debe determinar si: ¿la acción de tutela es procedente para
atacar una providencia judicial expedida en un interdicto de extensión de
sentencia de unificación del Consejo de Estado, censura que se fundamenta en el
desconocimiento del precedente constitucional y que para su cuestionamiento
tiene los recursos de reposición, y extraordinarios de revisión así como de
unificación?
3.2.
Más
adelante, en el evento en que la respuesta a la incógnita mencionada sea
afirmativa, la Corte deberá emprender el examen de fondo del caso.
La
Sala precisa que tiene la competencia para interpretar el libelo formulado por la
institución demandante[8].
En ese ejercicio, se estima que el ataque de la entidad pensional se encuentra
dirigido a cuestionar el desconocimiento del precedente constitucional sobre
inclusión o no del IBL en el régimen de transición. Los argumentos de la
institución peticionaria que advierten la configuración de un defecto
sustantivo atacan una desatención de la interpretación de la ley que ha
realizado esta Corte. Dicho reproche redunda en cuestionar la desatención de la
hermenéutica judicial que ha elaborado la Corte Constitucional para aclarar el
significado del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y del artículo 48 Superior.
Ello no es otra cosa que discutir sobre las reglas adscritas que ha creado esta
Corporación en su labor de guardiana de la Carta Política, por lo que el
contenido normativo censurado por la UGPP se desprende de las decisiones
judiciales y se restringe a un desconocimiento del precedente. Así, debe
definir si:
3.2.1. ¿El
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A incurrió en defecto de
desconocimiento del precedente constitucional, al extender, de manera argumentada,
los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, expediente
2006-07509 (0112-2009), decisión que considera que el IBL hace parte de régimen
de transición, porque esa postura es contraía a las Sentencias SU-230 de 2015 y
SU-427 de 2016, fallos que excluyen a ese elemento del marco de derecho
provisional, al punto que el monto de la prestación de vejez debe calcularse
con los parámetros señalados en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993?
Ese
escenario jurídico envuelve varios aspectos de derecho que deben ser abordados
con el fin otorgar una respuesta integral a la incógnita planteada.
3.2.2. Inicialmente,
se deberá determinar el alcance de la fuerza vinculante del precedente
constitucional en el marco del proceso de extensión de jurisprudencia. En el
caso concreto, se  definirá ¿si era válido que el Consejo de Estado descartara,
de manera justificada, la posición de la Corte en torno a la aplicación del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para fijar el monto de una pensión cobijada
por el régimen de transición y de la pertenencia del IBL al mismo?
3.2.3. A su
vez, implica verificar la aplicación en el tiempo del precedente y la posibilidad
de que se aplique retroactivamente a casos donde el derecho se consolidó antes
de su expedición. Entonces, en la presente causa también se deberá determinar si:
¿la Sentencia SU-230 de 2015 puede tener efectos retroactivos para la
liquidación de los derechos consolidados en el año 2008, fecha en donde no
existía unificación en la jurisprudencia sobre la exclusión del IBL del régimen
de transición?
4.
Para abordar los
problemas descritos, la Sala comenzará por reiterar la jurisprudencia en
materia de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En este aspecto, se detendrá en evaluar los requisitos formales de la demanda
en el caso particular.
En segundo lugar y en caso de superar la
verificación mencionada en el párrafo anterior, esta Corporación señalará los
defectos específicos que hacen procedente la acción de tutela contra providencias
judiciales. Sobre el particular esta Corporación se detendrá en el yerro de
desconocimiento del precedente. A continuación, hará referencia a la
institución y proceso de la extensión de los efectos de la jurisprudencia
reconocida en la Ley 1437 de 2011. Posteriormente, referenciará el balance
constitucional sobre la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y
la inclusión del IBL en éste. Finalmente, llevará a cabo el análisis del caso
concreto
Procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Reiteración de jurisprudencia[9].
5.
La Corte
Constitucional ha manifestado de manera uniforme y reiterada[10]
que, en casos excepcionales, las decisiones de los jueces pueden desconocer
derechos fundamentales. En virtud del principio de supremacía constitucional,
las autoridades judiciales tienen la obligación de garantizar y proteger los
derechos fundamentales de los sujetos procesales que intervienen en los
diferentes procesos ordinarios. Por consiguiente, las normas de la Carta Política
y, en especial, aquellas que prevén tales derechos, constituyen parámetros
normativos ineludibles para las decisiones judiciales.
La jurisprudencia de esta Corte ha
establecido dos presupuestos básicos para determinar si una actuación judicial
goza de compatibilidad constitucional, éstos son: “(i) que
el procedimiento surtido para adoptar una decisión haya preservado las
garantías propias del debido proceso, de las que son titulares los sujetos
procesales; y, (ii) que la decisión judicial sea compatible con el
conjunto de valores, principios y derechos previstos por la Constitución”[11].
En el evento en que la decisión judicial atacada acredite los citados
presupuestos normativos, el juez de tutela tiene vedado modificar la decisión.
En caso que ocurra lo contrario, el funcionario judicial de amparo de derechos
tiene la obligación de preservar la eficacia de los enunciados superiores en la
causa analizada y restituir su observancia, de modo que podrá dejar sin efecto
la providencia cuestionada.
La acción de tutela contra sentencias
judiciales está dirigida a enfrentar aquellas situaciones en que la decisión
del juez incurre en graves falencias de índole constitucional, yerros que
tornan la decisión incompatible con la Carta Política. En ese control concreto
de constitucionalidad, se realiza un “juicio de validez” del
fallo cuestionado y no un “juicio de corrección” sobre el
racionamiento jurídico legal o doctrinario. De ahí que, los ciudadanos tienen
vedado utilizar el amparo de derechos como una nueva instancia para la reabrir
la discusión de los asuntos probatorios o de interpretación del derecho
legislado que dieron origen a la controversia. Nótese que las partes cuentan
con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios para combatir las
decisiones que estiman arbitrarias o erradas. Sin embargo, pueden existir
hipótesis en donde agotados dichos medidos de defensa persiste la arbitrariedad
judicial; en esos especiales eventos se habilita el amparo constitucional.
Así las cosas, la tutela contra providencia
judicial procede, siempre que se constate la observancia de ciertos requisitos
generales de procedencia y se evidencie al menos un defecto específico en los
fallos objeto de amparo.
6.
Las causales
genéricas de procedibilidad de tutela contra providencia judicial son las que
permiten el estudio del fallo en sede constitucional, en la medida en que
habilitan el uso de esa acción contra los pronunciamientos de los jueces[12]. Por
ello, tales condiciones se consideran requisitos de forma que debe evaluar el
juez constitucional, dado que “se trata entonces de condiciones jurídicas
generales que deben verificarse para que el juez de tutela pueda ingresar en el
fondo del fallo que se impugna”[13].
Tales requisitos son:
“a.
Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
b.
Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa
judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la
consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
c.
Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración.
d.
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma
tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que
afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
e.
Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que
generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal
vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
f.
Que no se trate de sentencias de tutela.”[14]
Análisis
de procedibilidad formal de la presente tutela
7.
Como se advirtió,
la Corte debe verificar que la demanda observa los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por esto, se
analizarán cada uno de esas condiciones reseñadas en el acápite anterior.
7.1.
En primer lugar,
con base en las circunstancias fácticas obrantes en el plenario, la Sala
considera que la cuestión que se discute indudablemente es de relevancia
constitucional, como quiera que se encuentran en discusión el derecho
fundamental del debido proceso de la UGPP y la supuesta sostenibilidad
financiera del sistema de seguridad social, al prefigurarse una regla de
derecho que impactaría esos recursos en casos futuros. Además, se debate en
torno al desconocimiento de una posición judicial reiterada por parte de la
Sala Plena de esta Corporación, que rechaza la inclusión del IBL en régimen de
transición, aspecto que comprende la necesidad de precisar el alcance de la
vinculatoriedad de la jurisprudencia constitucional en la extensión de
jurisprudencia adelantada por parte del Consejo de Estado.
7.2.
En segundo, la UGPP
formuló la acción tutela el 22 de febrero de 2017, esto es, 2 meses después de la expedición de la providencia atacada,
el día 24 de
noviembre de 2016. Para la
Sala, se entiende cumplido el requisito de inmediatez, como quiera que la
demanda se presentó en un tiempo razonable al supuesto fáctico que se alega
como vulnerador de los derechos fundamentales de la actora, es decir, de la
emisión de la decisión que resolvió la extensión de jurisprudencia. Nótese que ese interregno se reduce si se
tienen en cuenta la suspensión de términos de 13 días hábiles que ocurrió por
la vacancia colectiva entre los meses de diciembre de 2016 y enero de 2017. A
todas luces, la UGPP acudió de manera expedita y ágil a la acción de tutela.
7.3.
En tercer lugar, se
debe evaluar si la UGPP tiene a su disposición recursos ordinarios y
extraordinarios idóneos además de eficaces para cuestionar la decisión del Consejo
de Estado del 24 de noviembre de 2016.
En Sentencia SU-611 de 2017, esta Sala
precisó que no existían recursos ordinarios para cuestionar la determinación
que concluye el proceso de extensión de jurisprudencia. Esa regla se construyó
al estudiar una demanda de tutela que cuestionaba una decisión definitiva
expedida en ese tipo de trámite. Así mismo, el Consejo de Estado[15]
indicó que hay un vacío jurídico en la regulación de la procedencia de recursos
existentes para cuestionar la providencia que resuelve la solicitud del proceso
de extensión de jurisprudencia, porque la ley no estableció de manera expresa
esa posibilidad. Además, descartó las alternativas procesales ordinarias de
reposición y de súplica. La primera herramienta no procede contra las
decisiones que culminan un trámite, como ocurre con el auto que resuelve una
petición de extensión de jurisprudencia. La segunda, dado que la providencia
que pone fin al mencionado interdicto no admite la súplica, pese a ser un
proveído de naturaleza apelable.
Ahora bien, la Corte considera que el único
de los recursos extraordinarios que tendría la opción de proceder es el
extraordinario de revisión. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo no estableció de manera expresa la procedencia de
esa herramienta excepcional contra las decisiones que resuelven la extensión de
jurisprudencia, empero tampoco instituyó su viabilidad explicita en las demás
sentencias emitidas por el máximo tribunal de la jurisdicción contenciosa
administrativa. Por tanto, es inadecuado concluir que las decisiones de
extensión de jurisprudencia no son pasibles por el recurso extraordinario de
revisión por el simple hecho de no haber previsto de manera expresa.
Inclusive, esa conclusión se encuentra
respaldada por una interpretación a-contrario sensu de la Ley 1437 de
2011. De ahí que, si el legislador hubiese querido eliminar
cualquier posibilidad de que se revisitará una decisión de extensión de jurisprudencia
hubiese prohibido de manera expresa esa posibilidad, interdicción que nunca se
fijó. En ningún momento se puede aseverar que esa clase de determinaciones
quedan excluidas de un análisis posterior en sede de revisión. Así, el
mencionado recurso extraordinario operará cuando la decisión se hubiere fundado
en pruebas falsas o el Consejo de Estado nunca se hubiere percatado que desconocía
la cosa juzgada configurada en otra sentencia.
Con base en un análisis teleológico de la
normatividad que regula el proceso de extensión de jurisprudencia se advierte
que la decisión que pone fin a dicho procedimiento tiene el efecto de
sentencia, como señala el artículo 269 del CPACA. Al tener esa naturaleza, esa
providencia puede ser una decisión cuestionable en el marco del recurso
extraordinario de revisión, debido a que éste existe para enervar la cosa juzgada
que se produjo con las siguientes hipótesis: i) la comisión de un delito; ii)
sin una prueba determinante que no pudo ser aportada por las partes en su
momento procedimental adecuado; iii) el desconociendo de pleito pendiente o de la
cosa juzgada configurada en otro proceso.
En la Sentencia C-450 de 2015, se precisó
que el recurso extraordinario de revisión es una excepción al principio de cosa
juzgada, en la medida en que cobija a todas sentencias ejecutoriadas, al
enmendar los errores o ilicitudes en las que pudo incurrir, y en consecuencia
restituir el derecho del ciudadano con una nueva decisión. Se trata de una
figura que desarrolla la justicia material. Ante esa finalidad, no se evidencia
un argumento que desvirtúe la posibilidad que en una decisión de extensión
concurran los yerros denunciados, los cuales deban dejarse incólumes en
perjuicio de los afectados. En efecto, se hace necesario que el recurso de
revisión proceda en esos casos y restablezca la justicia, siempre que se
configure una de sus causales. Así:
“La
revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado
la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos
que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La
acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa
juzgada, es no sólo extraordinaria sino que además procede por las causales
taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas. Y
esta taxatividad es razonable, pues se trata de ´una figura que modifica providencias
amparadas en el principio de cosa juzgada´, y por ello ´las causales previstas
para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido´[16]
En el estudio de idoneidad del recurso
extraordinario de revisión, en Sentencias SU-263 de 2015, T-291 de 2014, T-713
de 2013, T-553 de 2012 y T-649 de 2011, se advirtió que la acción de tutela desplazará esa herramienta
procesal, siempre que i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no
sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del
recurso; y ii) las causales de revisión carezcan de correspondencia con los
yerros denunciados.
El artículo 250 de la
Ley 1437 de 2011 y otras normas dividen las causales de revisión en cuatro
grupos[17],
a saber: i) los numerales 2, 3 y 4 se basan en la configuración de ilícitos y se
fundan en la necesidad de obtener una sentencia conforme a derecho frente a la
ocurrencia de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes para la
adopción de la decisión; ii) las causales consagradas en los numerales 1 y 6
tienen como fin corregir los errores generados por circunstancias desconocidas
al momento de proferir la sentencia cuestionada, que de haberlo conocido,
hubiesen originado una sentencia distinta; iii) las enumeraciones 5 y 8 del
CPACA contienen las opciones de corregir la nulidad de una sentencia que no era
apelable y proteger la intangibilidad de la cosa juzgada.; y iv) la causal 7 de
esa norma, el artículo 20 de la Ley 796 de 2003 y el artículo 48 de la
Constitución permiten la revisión de sentencias que reconocieron prestaciones
periódicas sin tener las aptitudes legales o perderlas con posterioridad, en
ausencia de requisitos o acceder a la pensión en abuso del derecho.
En atención al caso sub-judice,
la Sala estima que no procede grupo i), ii) y iii) de causales de revisión,
como quiera que no alegó un elemento fraudulento, ni ilegal acaecido en el
proceso de extensión de jurisprudencia. Lo propio sucede con los supuestos de
procedencia que basan en la corrección de errores ocasionados por
circunstancias no conocidas al momento de la expedición del fallo. Tampoco,
tiene asidero el tercer grupo de hipótesis de procedencia del recurso, toda vez
que revocar una sentencia por desconocimiento del precedente constitucional no se
relaciona con una nulidad en la providencia o desconocer la intangibilidad de
la cosa juzgada producida en una providencia anterior que vincule a la UGPP y
al ciudadano Luis Delgado en el marco del reconocimiento de la pensión de
vejez. De hecho, “la revisión no pretende corregir errores ‘in-judicando’ ni
puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la
decisión que puso término al proceso, pues para estos yerros están previstos
los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del propio proceso”[18].
Para la Sala Plena, el
cuestionamiento de la reliquidación de una pensión producto de una orden
judicial que hubiese implicado la inclusión del IBL en el régimen de transición,
se encuadra en una discusión de la existencia o no de abuso del derecho, es
decir, en el grupo número (iv) de causales de procedibilidad la mencionada
herramienta procesal[19].
En Sentencias SU-631 de 2017 y SU-437 de 2016, se restringió la procedencia
formal de la acción de tutela a la caducidad del recurso extraordinario de
revisión[20]
y a la configuración del abuso palmario del derecho[21].
También se indicó que ese requisito formal en materia pensional se evidenciaba
con dos condiciones, a saber: i) la ventaja irrazonable, fundada en una
vinculación precaria del beneficiario de la pensión; y ii) el incremento
excesivo de la mesada pensional derivada de la sentencia atacada.
7.3.1.
. La vinculación
precaria tiene origen en dos escenarios distintos, hipótesis que se relacionan
con un ejercicio fugaz del empleo o cargo que determina las normas que regirán
la liquidación de la pensión[22].
El primero ocurre por la aplicación del régimen especial para las personas que
cumplieron los requisitos para acceder a la pensión de vejez antes de la
entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, marco jurídico que incluye un IBL diferente
al regulado en el artículo 36 de la norma en comentario. El segundo sucede con
la utilización ultractiva del régimen anterior con todos sus elementos,
reviviscencia que surge por la normatividad de transición, cuando la persona
cumple los requisitos de pensión dentro de la vigencia del Sistema de General
de Seguridad Social. Aquí, también se calcula la pensión con base en un IBL
diferente al fijado en la Ley 100 de 1993.
Además, la Sala Plena identificó dos factores
que permiten concluir la fugacidad de la vinculación, estos son: i) “nivel
de estabilidad que ofrece el vínculo entre el funcionario y el cargo de mayor
jerarquía y remuneración desempeñado”[23];
y ii) el carácter trepido del nexo se afecta de manera directa por los
nombramientos en provisionalidad o en encargo en cargos de carrera, al igual
que en cualquier tipo de provisión en los cargos de libre nombramiento y
remoción. La aplicación del régimen ultractivo del derecho o de la ley vigente
al momento de la adquisición del estatus pensional de un ciudadano se evalúa
frente a la vinculación que tuvo el funcionario, contraste que evidencia una
disparidad entre su historia laboral y su mesada liquidada.
En la Sentencia SU-427 de 2016, se
consideró que un nombramiento por un mes y seis días constituía una vinculación
precaria, porque había afectado la reliquidación de la pensión y causado una
ventaja irrazonable para la beneficiaria de ese entonces, al utilizar el
porcentaje y el IBL señalado en el régimen de transición, esto es, un tasa de
reemplazo superior al 75% de la asignación más alta del último año de servicio,
y no con la ley 100 de 1991, que establece el 75 % del promedio del ingreso de
los diez años anteriores al reconocimiento de la pensión. Lo propio sucedió en
la providencia SU-631 de 2017 ante el ejercicio del cargo que duró un 1 mes y
20 días, así como 2 meses y 23 días en los expedientes T-5.574.837 y
T-5.631.824, respectivamente[24].
En las causas reseñadas, los ciudadanos obtuvieron una ventaja irrazonable,
debido a que se aplicó el IBL del régimen anterior y no la Ley 100 de 1993,
producto del referido desempeño reducido del empleo.
7.3.2.
El incremento
excesivo de la mesada pensional se materializa, siempre que entregue al
beneficiado una ventaja ilegitima exuberante[25].
Se trata de un tratamiento diferente a favor de quien la obtuvo, diferencia que
evidencia un acrecentamiento protuberante de la mesada de la prestación. Nótese
que este elemento debe ser evaluado en cada caso particular.
En la Sentencia SU-427 de 2016, se estimó
que el incremento del valor de la pensión había sido excesivo, al pasar de
$3.935.780 pesos m/cte. a $14.140.249 pesos m/cte. En Sentencia SU-361 de 2017,
la Sala Plena llegó a la misma conclusión en los expedientes T-5.574.837 y
T-5.631.824. En el primer plenario, consideró que “para el año 2017 la
mesada pensional que se le paga de modo mensual a señora Santander es de
$12.716.108,66 cuando no debía superar los $7.441.049,77”. En el segundo
expediente, manifestó que “la accionante debería percibir mensualmente
$8.384.857”, empero recibe $18.442.925. En contraste, en la causa
T-5.640.742, consideró que era inexistente el incremento excesivo de la mesada
pensional, porque el aumento de la prestación no había superado los tres salario
mínimos legales mensuales vigente de la época en que se ordenó dicho
acrecentamiento y “la emisión del fallo cuestionado implicó que actualmente
cuando debe pagársele una mesada pensional por valor de $4.243.694 se le paga
la suma de $6.755.960.”
7.3.3.
En el caso
particular, la Sala Plena estima que la causa analizada no se encuentra bajo
los supuestos de configuración de abuso palmario del derecho que torne
procedente la acción de tutela, porque la vinculación del señor Delgado no fue
precaria y la mesada pensional no tuvo un aumento excesivo producto de la
reliquidación judicial.
Nunca existió una vinculación precaria,
porque ésta no fue fugas ni exigua. El pensionado ocupó por 2 años el empleo
con que se realizaron los cálculos para su pensión de vejez, en cumplimiento
del auto impugnado en esta demanda. Sin embargo, cabe precisar que el actor
desempeñó durante más de 10 años el cargo que permitió el beneficio de la
aplicación de régimen jurídico anterior. Además, el cargo mencionado era un
empleo de carrera y la UGPP jamás manifestó que ese nombramiento se hubiese
producido en provisionalidad u otra forma de provisión que generara una
estabilidad laboral precaria o relativa.
Tampoco hubo un incremento excesivo de la
mesada pensional derivado del cumplimiento del auto de extensión de
jurisprudencia, puesto que el aumento no alcanzó un salario mínimo legal para
2016 ni para 2018. En el año 2015, el actor recibía $ 1.364.043.00 M/cte y él recoge
$ 1.729.369.17 M/cte, producto de la providencia cuestionada.
Así mismo, esta Corte reitera que el
recurso extraordinario de revisión no ha caducado, por lo que la UGPP tiene la
opción de acudir a esa herramienta procesal para enervar la cosa juzgada del
auto de extensión atacado.
7.4.
Por consiguiente,
se concluye que la presente acción de tutela es improcedente, porque incumple el
principio de subsidiariedad, al no evidenciarse la configuración de un abuso
palmario del derecho que desplace el recurso extraordinario de revisión. La
pensión reliquidada del señor Delgado no se fundó en una vinculación precaria y
tampoco constituyó un incremento excesivo de la mesada pensional. El primero,
porque ocupó durante 2 años el empleo que sirvió para calcular la pensión e
incluir el IBL en el régimen de transición. El segundo, toda vez que el aumento
de la pensión no alcanzó un salario mínimo legal vigente.
Nótese que la presente declaración de
improcedencia de la acción de tutela no significa que la Corte ha validado un
aumento ilegítimo de una mesada pensional, el cual se basó en un
desconocimiento de la jurisprudencia constitucional. De ahí que cualquier suma
adicional percibida con cargo al sistema pensional -solidario- es censurable en
términos jurídicos. El mismo reproche sufre una prestación que sea reconocida
con fundamento en una desatención del precedente constitucional. La declaración
de improcedencia no cobija el asunto de fondo de la causa. En realidad,
únicamente entraña un análisis formal que advierte que el análisis sustantivo
debe ser resuelto por la jurisdicción contencioso administrativa y no por el
juez de tutela.
Debido a circunstancias del caso y por un
aspecto de pedagogía constitucional, la Sala Plena considera pertinente
recordar la vinculatoriedad del precedente constitucional y su vigencia en el
mecanismo de extensión de jurisprudencia, sujeción que se aplica en materia
pensional.
La obligación de seguir el precedente
constitucional en el procedimiento de extensión de jurisprudencia en los
elementos que componen el régimen de transición
8.
La Corte Constitucional
ha precisado que su precedente posee fuerza vinculante para todos los
operadores jurídicos, entre ellos, los jueces. Se trata de materializar el
respeto de los principios de la igualdad, la supremacía de la Carta Política,
el debido proceso y la confianza legítima, mandatos que obligan a que los
jueces tengan en cuenta las decisiones de esta Corte, al decidir los asuntos
sometidos a su competencia.
8.1.
Gran espectro de
las corrientes de la teoría del derecho consideran que la jurisprudencia es una
fuente jurídica formal, toda vez que las disposiciones carecen de sentido
univoco. Los preceptos jurídicos pueden tener varios significados que
constituyen enunciados prescriptivos diversos, los cuales son producto de un
proceso de interpretación[26].
La hermenéutica que elaboran las autoridades judiciales que poseen la facultad
de unificar jurisprudencia y otorgar comprensiones a normas superiores adquiere
el carácter de vinculante para los demás operadores jurídicos.
Desde esos ámbitos doctrinarios, la obligatoriedad
de los precedentes se sustenta en los siguientes argumentos[27]: 1) el lenguaje natural que se encuentra en las
normas está lleno de ambigüedad –múltiples significados- y de vaguedad
–indeterminación en los conceptos- que afectan la interpretación y aplicación
del derecho[28].
Esas problemáticas sólo serán solucionadas a través de un proceso hermenéutico plasmado
en las sentencias, al solucionar los casos que se someten a la jurisdicción. Los
jueces crean reglas individuales derivadas de la lectura del ordenamiento
jurídico, prescripciones que vinculan a otras autoridades; 2) las providencias
tienen la función de armonizar las diversas normas que regulan un caso y que
establecen consecuencias jurídicas contrapuestas; y 3) desarrolla los
principios básicos del Estado Constitucional, por ejemplo la seguridad
jurídica.
En los sistemas jurídicos contemporáneos,
la interpretación que realizan los jueces incluye el derecho legislado y la
norma jurídica que se deriva de una sentencia[29]. Nótese que
el derecho jurisprudencial es un criterio interpretativo insoslayable para que
los jueces fundamenten sus decisiones. La mayoría de los argumentos jurídicos
actúan mediante analogía y la distinción, como sucede con la jurisprudencia, puesto
que se relacionan, de un lado, los hechos con las decisiones pasadas; de otro
lado, los supuestos fácticos de un caso anterior con una causa similar en el
futuro para aplicar la regla de decisión fijada y resolver la disputa.
En ese contexto, esta Corporación ha
entendido por precedente judicial “aquel antecedente del conjunto de sentencias previas al
caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un
problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una
autoridad determinada, al momento de dictar sentencia”[30].
Sin embargo, no todo aspecto de la sentencia se
considerada vinculante, pues esta contiene una norma que se construye con ayuda
de la narración y de la argumentación.[31]
La regla judicial se edifica con una cadena de motivaciones y razones que se
usan para resolver un caso, por lo que la norma debe ser extraída del texto. Una
sentencia se compone de tres elementos, como son[32]:
i) la decisión del caso o decisum; ii) las razones que se
encuentran vinculadas de forma directa y necesaria con el fallo o ratio
decidendi; y iii) los argumentos accesorios utilizados para ayudar a
construir la narrativa judicial, conocidos como obiter dicta[33].
De esos aspectos, sólo la ratio decidendi constituye precedente.[34]
8.2.
En Sentencia C-539
de 2011, la Sala Plena precisó que la obligación que tienen los jueces de
acatar el precedente se sustenta en los principios de legalidad, de igualdad,
de seguridad jurídica, de cosa juzgada, de buena fe, de confianza legítima,
además de racionalidad y razonabilidad.
El artículo 230 de la Constitución
Política regula la actividad de administrar justicia, al advertir que el juez
se encuentra sujeto al imperio de la Ley. Esta palabra ha sido entendida de dos
formas. En sentido escrito hace relación a las normas abstractas y generales
expedidas por parte de legislador. En sentido lato se encuentran diversas
normas que constituyen derecho vigente, dentro las que se hallan los
precedentes judiciales[35].
Entonces, el funcionario jurisdiccional debe aplicar en la resolución de sus
casos todo el ordenamiento jurídico, entre ellos el precedente judicial[36],
dado que “los fallos de las autoridades llamadas a asegurar la protección de
los derechos de las personas, o llamadas a definir la interpretación normativa
para casos concretos, delimitan parte del engranaje del ordenamiento jurídico”[37]. Esa
consideración también incluye la garantía del debido proceso y legalidad, como
quiera que comprende la aplicación de las normas que pertenecen al ordenamiento
jurídico.
El principio de la igualdad establece la
obligación de fallar los casos sometidos a su competencia de la misma manera en
que se decidieron otras causas similares en el pasado. Ese mandato desarrolla
la igualdad ante la ley que deben profesar las autoridades públicas frente a las
personas. La aplicación del precedente de manera uniforme garantiza esa faceta
de la igualdad y la unificación de las distintas posturas e interpretaciones en
el sistema jurídico[38].
La materialización de ese principio implica que los jueces se comporten con los
postulados del principio de la buena fe y la seguridad jurídica:
“ii)
el principio de cosa juzgada otorga a los destinatarios de las decisiones
jurídicas seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien
es cierto el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza
razonable sobre la decisión; (…); iv) Los principios de buena fe y confianza
legítima imponen a la administración un grado de seguridad y consistencia en
las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y
v) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un
mínimo de coherencia a su interior. De hecho, como lo advirtió la Corte, ‘el
respeto al precedente es al derecho lo que el principio de universalización y el
imperativo categórico son a la ética, puesto que es buen juez aquel que dicta
una decisión que estaría dispuesto a suscribir en otro supuesto diferente que
presente caracteres análogos”[39]
En el caso del precedente
constitucional, esta Corporación ha reconocido que los fallos expedidos en
control abstracto y concreto tienen una fuerza vinculante especial, debido a
que determinan el contenido y alcance de la normatividad superior, al punto que
su desconocimiento significaría una violación de la constitución[40].
La Corte ha precisado que en el ejercicio
del control abstracto existe una sujeción especial e intensa, porque el
artículo 243 Superior reconoció que ese tipo de decisiones hacen tránsito a
cosa juzgada constitucional, al señalar que ninguna autoridad podrá reproducir
un enunciado declarado inexequible por razones fondo[41]. La
expulsión de una norma del ordenamiento jurídico implica que ésta no pueda volver
a ser aplicada por una autoridad para resolver algún caso[42]. En
el evento en que la norma sea declarada exequible, de manera condicionada, los operadores
jurídicos tienen la obligación de utilizar el enunciado legal con la
prescripción adicionada por parte de la Corte, puesto que éste hace parte de la
norma, al ser considerada el único significado que respeta el ordenamiento
superior. Por ello, en este tipo de control, los argumentos de los operadores
jurídicos para apartarse de la parte resolutiva y de su regla decisión no
resisten su fuerza normativa[43].
En materia de acción de tutela, también
se ha indicado que la obligatoriedad del precedente recae en la ratio
decidendi, norma que sustenta la decisión en el caso concreto y se
prefigura como una prescripción que regulará los casos análogos en el futuro[44]. En
esos trámites, se realiza una interpretación y aplicación correcta de una norma
superior, es decir, de los derechos fundamentales[45]. No
puede perderse de vista que en esa labor se fija el contenido y alcance de las
disposiciones superiores, aspecto que hace parte del imperio de la ley
reconocido en el artículo 230 de la Constitución. Aunado a lo anterior, la
obligatoriedad de los fallos de tutela se desprende del principio de igualdad,
pues es una forma de evitar que los jueces fallen de manera caprichosa. En
efecto, “la
ratio decidendi de las sentencias de la Corte Constitucional, en la medida en
que se proyecta más allá del caso concreto, tiene fuerza y valor de precedente
para todos los jueces en sus decisiones, por lo que puede ser considerada una
fuente de derecho que integra la norma constitucional”[46].
8.3.
Ahora
bien, la obligatoriedad que se advirtió de las decisiones de los órganos de
cierre de cada jurisdicción y el papel del precedente como fuente formal en el
sistema jurídico tomó realidad en el derecho administrativo con la expedición
de la Ley 1437 de 2010. Después de una evolución de dos décadas de la
jurisprudencia constitucional, el legislador comenzó a reconocer el carácter
vinculante del precedente y consignó ese valor en varias normas de rango legal.
Los artículos 10, 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (en adelante CPACA) incorporaron el mecanismo de extensión de la jurisprudencia como parte del grupo de
medidas adoptadas para reducir la congestión del aparato jurisdiccional[47].
Este mecanismo tiene el propósito de facilitar a los ciudadanos la
protección de sus derechos y la vigencia del Estado de derecho. A su vez,
pretende que la administración evite pleitos futuros que podría perder en los
estrados judiciales. Para ello, se dispone la posibilidad de que se extiendan
los efectos de las sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado,
decisiones en las que se haya reconocido un derecho.
El artículo 10 de la citada ley
establece que las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales,
legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos
supuestos fácticos y jurídicos. A su vez, indica que deberán tener en cuenta
las sentencias de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado en las
que se interpreten y apliquen las normas que regularan un caso. En Sentencia
C-634 de 2011, la Corte Constitucional adicionó otro estándar normativo que
debe seguir la administración, el cual corresponde con el precedente
constitucional, ya sea en el marco de decisiones de tutela o de
constitucionalidad. Esa modulación se fundamentó en que el legislador incurrió
en una omisión legislativa relativa, porque había prescindido de la
jurisprudencia de esta Corporación, al regular los artículos 10 de la Ley[48].
Las sentencias de unificación de
jurisprudencia no quedan limitadas a la fijación de precedentes verticales para
los jueces y tribunales, sino que se proyectan al ámbito de la actividad de la
administración. Nótese que esa vinculación se sustenta en el principio de
legalidad, pues las autoridades públicas deben seguir las sentencias de los
órganos de cierre en las que se ha fijado el alcance de las normas aplicables
al caso concreto.[49]
Por su parte, el artículo 102 crea la
figura especial de la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a
terceros por parte de las autoridades administrativas: “las autoridades
deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial
dictada por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho, a
quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídico”.
Ese procedimiento administrativo que debe surtirse cuando el ciudadano solicite
a la autoridad administrativa la extensión de los efectos de una sentencia de
unificación en la que se haya reconocido un derecho[50]. La
petición deberá ser resuelta en el término de treinta (30) días posteriores a
su presentación. Se exige que el peticionario se encuentre en los mismos
supuestos fácticos y jurídicos de la sentencia de unificación, y que la acción
judicial, que permitiría reclamar la protección de su derecho, no esté
caducada. De acuerdo con la Sentencia C-816 de 2011, se destacan los siguientes
las siguientes características de ese trámite:
“La petición del interesado, dirigido a la autoridad
competente, dentro del término de caducidad de la pretensión judicial
respectiva, acompañada de: (i) copia o referencia de la sentencia de
unificación invocada; (ii) justificación de la identidad de situación jurídica
-supuestos de hecho y de derecho- entre su caso y el del demandante al quien se
le reconoció el derecho en la sentencia de unificación; razones fácticas y
jurídicas; (iii) las pruebas aducibles”.[51]
Agotado el procedimiento mencionado, el
mismo artículo 102 del CPACA establece la posibilidad de que el interesado
cuestione la negativa de la administración ante los jueces. El artículo 269 del
CPACA[52]
regula un trámite de carácter judicial para que el Consejo de Estado se
prenuncie frente a la determinación de la administración. Nótese que ese interdicto
se encuentra incluido en la Parte Segunda del CPACA, (Organización de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo y de sus funciones jurisdiccional
y consultiva), en el Título VII (Extensión y unificación de jurisprudencia), en
el Capítulo I (Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado)[53].
En ejercicio de ese
interdicto judicial, el Consejo de Estado tiene el deber de seguir la
jurisprudencia fijada por parte de la Corte Constitucional de control abstracto
y concreto[54]. Sin embargo, esa autoridad
judicial cuenta con la opción de apartarse del precedente con la respectiva
carga argumentativa, tal como ocurre con los demás jueces del país. Esa
posibilidad surge de los principios de independencia y autonomía judicial, que
cobija toda forma de administrar justicia.
En Sentencia SU-611 de
2017, la Sala Plena reconoció que el Consejo de Estado se encuentra vinculado a
las reglas judiciales que profiere esta Corte. Dentro de esas normas adquieren
una especial relevancia las decisiones adoptadas en el control abstracto de
constitucionalidad, en razón de sus efectos erga omnes, al punto que no
pueden ser desconocidas bajo ninguna circunstancia. La ratio decidendi configurada
en el procedimiento tutelar de derecho fundamentales también debe ser acatada
por el juez de extensión. Sin embargo, en los juicios de amparo, el juez tiene
la opción de apartarse del precedente de manera justificada, permisión que es
consecuencia de los efectos inter partes que produce la jurisprudencia
en ese aspecto[55].
En todo caso, la Sala Plena esbozó que la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional sujeta en dos momentos la producción jurídica del
Consejo de Estado. En el primero, el precedente constitucional es un parámetro
relevante para resolver los casos, al proferirse la sentencia de unificación. En
el segundo, esas reglas judiciales serán un estándar normativo relevante para
resolver las peticiones de extensión de jurisprudencia. En esos dos eventos, el
juez tiene a salvo su potestad de apartarse del precedente, siempre que observe
la carga exigente de argumentación.
8.4.
En materia pensional, existe
un precedente claro y uniforme que indica la exclusión del IBL del marco
jurídico especial y anterior. La
Sentencia SU-230 de 2015 fijó un nuevo criterio de interpretación del
inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 según el cual, el beneficio del
régimen de transición consiste en la
aplicación ultractiva del régimen anterior opera en lo relacionado con los
requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, empero
no incluye el ingreso base de liquidación. Lo anterior, con el fin de evitar
que se reconozcan pensiones con abuso del derecho, en especial, con fundamento
en vinculaciones precarias derivadas de encargos que buscan distorsionar la
relación entre el monto de cotización y el monto de la pensión.
Esa regla se confirmó en las
Sentencia SU- 417 de 2016, SU 395 de 2017, SU-210 de 2017 y SU
631 de 2017. En esas decisiones, la Sala Plena consideró en términos
generales que, de conformidad con lo decidido en las Sentencias C-168 de 1995 y
C-258 de 2013, a los beneficiarios del régimen de transición se les debe
aplicar el ingreso base de liquidación (IBL) establecido en el artículo 21 y el
inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, el que corresponde
al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado
durante los diez años anteriores al reconocimiento pensional. Esa posición se
fundamentó en que esa era la interpretación normativa que mejor se ajusta a los
principios constitucionales de equidad, eficiencia y solidaridad del artículo
48 Superior y a la cláusula de Estado Social de Derecho. Así mismo, esa
hermenéutica evita los posibles casos de evasión y fraude al sistema. En ese
contexto, resaltó que la liquidación de pensiones de regímenes especiales no
puede incluir todos los factores salariales, en tanto solo deben incorporarse
aquellos que sean directamente remunerativos del servicio sobre los cuales los
beneficiarios hayan realizado los correspondientes aportes.
La mencionada regla judicial no puede
ser desconocida por los jueces que resuelven los casos donde se discute la
aplicación y el contenido del régimen de transición, puesto que ello
significaría quebrantar los principios de igualdad, de justicia formal, de
buena fe y de seguridad jurídica, así como realizar la coherencia y consistencia
del sistema jurídico. Inclusive, esa prohibición se extiende al Consejo de
Estado en el marco del mecanismo de extensión de jurisprudencia.
8.5.
En suma, la Corte
estima que las autoridades judiciales tienen el deber de seguir las decisiones
proferidas por los órganos de cierre, en especial las posiciones expuestas por
la Corte Constitucional. La obligatoriedad del precedente pretende garantizar
los principios de igualdad, de justicia formal, de buena fe y de seguridad
jurídica, así como realizar la coherencia y consistencia del sistema jurídico.
El procedimiento de extensión de jurisprudencia asegura que la administración
pública garantice la igualdad de trato y la vigencia del principio de legalidad,
mandatos que incluyen las decisiones judiciales. En ese trámite, la
administración debe tener en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado y
de manera preferente las posiciones de la Corte Constitucional. Esa obligación
se traslada al interdicto judicial que se adelante en la jurisdicción
contenciosa derivado de la negativa de extensión de la administración. De ahí
que en materia pensional, las autoridades judiciales quedan sujetas al
precedente de la Corte Constitucional, el cual señala que el IBL se encuentra
regulado por la Ley 100 de 1993, por lo que no hace parte del régimen de
transición.
Síntesis de la decisión
9.
En esta ocasión, la
Sala plena estudia una demanda de tutela formulada contra una providencia
judicial, proferida por el Consejo de Estado, en el marco del trámite de
extensión de jurisprudencia. En el fallo atacado, la UGPP manifestó que la
autoridad judicial amplió los efectos de de la sentencia de unificación del 4
de agosto de 2010 al caso del señor Luis Delgado, por lo que la reliquidación
del interesado se realizó con todos los factores
salariales devengados en el último año de servicio. De ahí el IBL se calculó
con el régimen jurídico anterior y no con lo establecido en la Ley 100 de 1993.
Denunció que el juez demandado incurrió en defectos sustantivo y desconocimiento del
precedente constitucional, al desechar la posición expuesta en las Sentencias SU-230 de 2015 y
SU-427 de 2016.
9.1.
Inicialmente,
en los aspectos formales, esta Corporación debe determinar si: ¿la
acción de tutela es procedente para atacar una providencia judicial expedida en
un interdicto de extensión de sentencia de unificación del Consejo de Estado,
censura que se fundamenta en el desconocimiento del precedente constitucional y
que para su cuestionamiento tiene los recursos de reposición, así como
extraordinario  de revisión y de unificación?
9.2.
En el presente
caso, se concluye que la UGPP carece de recursos ordinarios para cuestionar la
decisión del Consejo de Estado del 24 de noviembre de 2016, porque se agotó el
trámite establecido para la extensión de jurisprudencia, decisión que no puede
ser cuestionada por recursos ordinarios.
En cuanto a los recursos
extraordinarios, esta Corte estima que la acción de tutela era improcedente,
toda vez que incumplió el principio de subsidiariedad. La UGPP tenía a su
disposición el recurso el recurso extraordinario de revisión para suprimir del
mundo jurídico la sentencia atacada y restablecer sus derechos quebrantados. El
numeral 7 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 20 de la Ley 796
de 2003 y el artículo 48 de la Constitución establecen que las providencias que
hayan otorgado prestaciones periódicas bajo las siguientes hipótesis serán
objeto del referido escrutinio: i) sin tener las aptitudes legales; ii) perder
éstas con posterioridad a su reconocimiento; iii) en ausencia de requisitos
legales; o iii) en abuso del derecho
Para la Sala
Plena, el debate sobre la inclusión o exclusión del IBL en el régimen de
transición corresponde con una discusión de la existencia o no del abuso
palmario del derecho. En Sentencias SU-631 de 2017 y SU-437 de 2016, se precisó
que la acción de tutela desplazaba el recurso extraordinario de revisión ante
un abuso palmario del derecho, institución que se evidencia con dos
condiciones: i) la verificación de que hubo vinculación precaria; y ii) el
incremento excesivo de la mesada pensional producto de la sentencia
cuestionada.
En caso particular, se sintetiza que la
causa analizada no se encuentra bajo los supuestos de configuración de abuso palmario
del derecho, en razón de que la vinculación del señor Delgado no fue precaria.
El pensionado ocupó durante 2 años el empleo con que se realizaron los cálculos
para su pensión de vejez. Tampoco hubo un incremento excesivo de la mesada
pensional derivado del cumplimiento del auto de extensión de jurisprudencia,
puesto que el aumento no superó un salario mínimo legal vigente.
Sin embargo, la Corte llama la atención
sobre la obligación que tienen los jueces y corporaciones de seguir los
pronunciamientos emitidos por parte de los altos tribunales de justicia, deber
que se maximiza cuando estamos en presencia de las decisiones de la Corte
Constitucional, ya sea de las providencias proferidas en el trámite de
constitucionalidad o de amparo tutelar de derechos. La obligatoriedad del
precedente pretende garantizar los principios de igualdad, de justicia formal,
de buena fe y de seguridad jurídica, así como realizar la coherencia y
consistencia del sistema jurídico. En ese contexto, reprocha que el Consejo de
Estado hubiese desconocido el balance judicial vigente en torno a la exclusión
del ingreso base de liquidación del régimen de transición, como se había
advertido en las Sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016.
9.3.
En consecuencia, la
Sala Plena confirmará el fallo emitido, el 27 de julio de 2017, por parte de la
Sección Quinta del Consejo de Estado, que a su vez confirmó por improcedente la
sentencia proferida, el 1º de junio de 2017, por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó el amparo al derecho fundamental del debido
proceso de la UGPP.
IV.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
CONFIRMAR el fallo emitido, el 27 de julio de 2017, en
segunda instancia, por parte de la Sección Quinta del Consejo de Estado, que
confirmó, por improcedente, el fallo emitido el 1º de junio de 2017, en primera
instancia, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que había negado el
amparo al derecho fundamental del debido proceso de la
Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP.
Segundo.- Por
Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
En comisión
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Impedimento aceptado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 31, cuaderno principal
[2] Folio 35, cuaderno principal
[3] Folio 60 Cuaderno 1
[4] Folio 1, cuaderno principal
[5] Cuaderno principal, folio 28 al 30.
[6] Cuaderno Principal, folio 31 al 34
[7][7] Cuaderno Principal, folio 35 al 39
[8] Sentencia T-979 de 2006
[9] En este acápite, se reiterará la posición jurisprudencial expuesta
en las sentencias SU-210 de 2017, T-534 de 2015, T-1029 de 2012 y T-553 de 2012
entorno a la procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones
judiciales.
[10] Sentencias SU-210 de 2017, T-534 de 2015, T-1029 de 2012, T-553 de
2012, T-179 de 2003, T-620 de 2002, T-999 de 2001 y T-037 de 1997.
[11] Sentencia T-213 de 2012.
[12] Sente3ncia T-535 de 2015
[13] Sentencia T-053 de 2012.
[14] Sentencias T-808 de 2007, T-821 de 2010  y T-513 de 2011.
[15] Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Seccion
Quinta, Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermudez Bermudez
Bogotá,
D.C., cinco (5) de febrero de dos mil quince (2015)
[16] Sentencia C-680 de 1998, Fundamento 4.2. En el mismo
sentido, ver sentencia T-039 de 1996.
[17] El artículo 250 CPACA mestablece las siguientes
causales: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia
documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión
diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o
caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2. Haberse dictado la sentencia
con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la
sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos
cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que
hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir
nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no
procede recurso de apelación. 6. Aparecer, después de dictada la sentencia a
favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la
persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del
reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con
posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su
pérdida. 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa
juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo,
no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de
cosa juzgada y fue rechazada.
[18] Sentencia C-004 de 2003, MP, Eduardo Montealegre Lynett;
sentencia C-520-09, MP: María Victoria Calle Correa.
[19] En la Sentencia SU-631 de 2017, se afirmó lo siguiente sobre la
inclusión del IBL dentro del régimen de transición como hipótesis de abuso de
derecho: “De modo tal que quien sin sustento normativo, más allá de un regla
de un régimen especial que perdió vigencia –como lo son aquellas que rigen el
IBL-, busca a ultranza una ventaja irrazonable en comparación con otros
afiliados, podrá haber incurrido en forma notoria en un abuso del derecho.
Cuando la búsqueda sea evidente e inconfundible, al perseguir un incremento
monetario significativo sin arreglo a la normativa vigente, ese abuso debe
entenderse palmario”
[20] En el caso de las sentencias de unificación mencionadas, la UGPP no
había participado en los procesos judiciales de reliquidación de pensión,
puesto que, en esos trámites, CAJANAL fue la entidad demandad y condenada.
Además, en las causas objeto de revisión en las Sentencias SU-427 de 2016 y
SU-631 de 2017, el plazo que existía para promover el recurso extraordinario de
revisión había caducado.
[21] En Sentencia SU-631 de 2017, la Sala Plena indicó que “El
carácter palmario del abuso del derecho debe ser identificado por el juez de
tutela al momento de hacer el análisis de procedencia de la acción de tutela.
No solo debe advertir (i) que el ejercicio del derecho pensional pudo haber
desbordado los límites que le impone el principio de solidaridad del sistema de
seguridad social –caso en el cual no debe perder de vista que la acción de
tutela será, en principio, improcedente ante la existencia del recurso de
revisión-, sino además (ii) constatar que la ventaja irrazonable que generó
pone en un riesgo inminente a los demás afiliados del sistema de seguridad
social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, en relación
con la cual CAJANAL no pudo ejercer su derecho de defensa y la UGPP se
encuentra obligada a hacer erogaciones cuantiosas que, por su carácter
periódico, atentan contra la equidad y la sostenibilidad del sistema, de manera
actual”.
[22] Ibídem. La Sala Plena precisión que “la vinculación precaria ha
sido entendida como la relación entre un empleado o funcionario público y el
Estado, que tiene una duración reducida en el tiempo. El elemento que define la
precariedad del vínculo laboral es por lo tanto su fugacidad. En muchos casos
el carácter fugaz de la relación laboral obedece a la satisfacción de un
encargo o una provisionalidad (temporales por definición) por parte de un
servidor que desempeña funciones en propiedad o de un particular, para
desempeñarse en un cargo de mayor jerarquía y remuneración. La brevedad en el
desempeño de las funciones de mayor remuneración puede llegar a menoscabar en
casos concretos los cimientos del sistema de seguridad social, cuando propicia
la consolidación de derechos pensionales con fundamento único en la
remuneración percibida durante la vinculación precaria”. Por ejemplo,
aclaró que esa precariedad no ocurrirá cuando la persona ocupa el empleo por un
nombramiento que tiene origen en un concurso de mérito. En esas hipótesis, la
vocación de permanencia en ese tipo de nombramientos y cargos elimina el
carácter fugaz del nexo e impedirá la configuración de una vinculación precaria.
“Entretanto, en relación con la nominación hecha en propiedad, es necesario
distinguir dos tipos de situaciones: la primera, cuando el nombramiento se hace
en un cargo de libre nombramiento y remoción, mediando únicamente la voluntad
del nominador; y la segunda, cuando obedece a la superación del correspondiente
concurso de méritos y de ostentar el primer lugar en la lista de elegibles
consolidada. En el primer caso, conforme las particularidades del caso
concreto, podrá predicarse la fugacidad de la vinculación si el tiempo de
ejercicio fue corto, mientras en el segundo, dada la estabilidad que genera el
vínculo con el Estado, no.”
[23] Ibídem.
[24] Expediente T-5.574.837: La Señora Judith Cecilia Santander Rovira
trabajó aproximadamente 32 años en la rama judicial. De ese período, la
funcionaria se desempeñó 31 años como juez de circuito y 1 mes y 20 días de su
último año de servicio como Magistrada de la Sala Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura. Expediente T-5.631.824: La Señora Judith Aya de
Cifuentes trabajó aproximadamente 31 años en la rama judicial y el ministerio
público. De ese período, la funcionaria se desempeñó 31 años en cargos de
profesional en diversos despachos del país y en la Procuraduría General de la
Nación, y 2 meses y 23 días de su último año de servicio como Magistrada de la
Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura. Expediente
T-5.640.742: La Señora María Margarita Gómez Gallego trabajó aproximadamente 27
años en la rama judicial. El último empleo de la señora Gómez Gallego fue de
Juez Primero Promiscuo de Familia de Bolívar
[25] Sentencia SU-631 de 2017
[26] Sentencia C-634 de 2011. Ver esa postura en la teoría del derecho
Guastini, Riccardo, Interpretar y Argumentar, 2da Edición, Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales de Madrid, 2014 Madrid. Esa posición incluso es
defendida por parte del positivismo jurídico. Para Hans Kelsen, “… el
tribunal hace algo más que declarar o constatar el Derecho y contenido en la
ley, en la norma general.  Por el contrario, la función de la jurisdicción es
más bien constitutiva: es creación de Derecho, en el sentido auténtico de la
palabra. Pues la sentencia judicial crea por completo una nueva relación:
determina que existe un hecho concreto, señala la consecuencia jurídica que debe
enlazarse a él, y verifica en concreto dicho enlace.  Así como los dos hechos
–condición y consecuencia- van unidos por la ley en el dominio de lo general,
tienen que ir enlazados en el ámbito individual por las sentencias judicial es
norma jurídica individual: individualización o concreción de la norma jurídica
general o abstracta, continuación del proceso de creación jurídica, de lo
general en lo individual; sólo el prejuicio según el cual todo Derecho se agota
en la norma general, sólo la errónea identificación del Derecho con ley pueden
obscurecer una idea tan evidente”.  Vid. KELSEN, Hans. (2009) El método y
los conceptos fundamentales de la Teoría Pura del Derecho.  Editorial Reus.
Zaragoza, pp. 69-70.
[27] Sentencia C-634 de 2011.
[28] Hart Herbert.L.A. (2004) El concepto de derecho.  Trad.
Genaro Carrió. Abeledo Perrot. Buenos Aires.  En especial, vid. Capítulo VII.
Hart es un exponente de la conciencia de la apertura del lenguaje en la
interpretación. Esa posición se expuso en la Sentencia SU-053 de 2015. Sostuvo
que “en la práctica jurídica actual, las instancias de unificación de
jurisprudencia son ineludibles, debido a que el derecho es dado a los
operadores jurídicos a través de normas y reglas jurídicas que no tiene
contenidos semánticos únicos. Por tanto, el derecho es altamente susceptible de
traer consigo ambigüedades o vacíos que pueden generar diversas
interpretaciones o significados que incluso, en ocasiones deriva de la propia
ambigüedad del lenguaje. Eso genera la necesidad de que, en primer lugar, sea
el juez el que fije el alcance de éste en cada caso concreto y, en segundo
lugar, de que haya órganos que permitan disciplinar esa práctica jurídica en
pro de la igualdad”.
[29]López
Medina Diego Eduardo, Interpretación Constitucional, Escuela Judicial
Rodrigo Lara Bonilla.
[30]Sentencia
T-112 de 2012.
[31] Khan Paul, Construir el caso, el arte de la jurisprudencia, Trad.
Daniel Bonilla Maldonado, Siglo del Hombre, Universidad de los Andes, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Universidad de Palermo, Bogotá, 2017, pp.
59-62
[32]Sentencia
T-638 de 2012.
[33]Sentencias
SU-047 de 1999, SU-120 de 2003 y T-292 de 2006.
[34] Sentencias
SU-047 de 1999, y las sentencias C-131 de 1993  y C-037 de 1996. En los
primeros pronunciamientos, la Corte se refirió a la ratio decidendi como
cosa juzgada implícita.
[35] Sentencia C-539 de 2011
[36]Sentencia
T-525 de 2010 y T-100 de 2010.
[37]Sentencia
T-698 de 2004.
[38] Sentencia SU-053 de 2015
[39] Sentencia C-836 de 2011.
[40] En Sentencia T-260 de 1995 se advirtió que “Si bien la jurisprudencia
no es obligatoria (artículo 230 de la Constitución Política), las pautas
doctrinales trazadas por esta Corte, que tiene a su cargo la guarda de la
integridad y supremacía de la Carta Política, indican a todos los jueces el
sentido y los alcances de la normatividad fundamental y a ellas deben atenerse.
Cuando la ignoran o contrarían no se apartan simplemente de una jurisprudencia
-como podría ser la penal, la civil o la contencioso administrativa- sino que
violan la Constitución, en cuanto la aplican de manera contraria a aquélla en
que ha sido entendida por el juez de constitucionalidad a través de la doctrina
constitucional que le corresponde fijar.”
[41] Sentencias C-539 de 2011, C335 de 2008, C-836 de 2001, C-037 de
1996, C-083 de 1995, C-113 de 1993.
[42] En Sentencia C-335 de 2008. La Sala Plena indicó que “una vez la
Corte Constitucional declara inexequible una disposición legal, ningún servidor
público puede emitir resolución, dictamen o concepto fundado en aquélla, por
cuanto de esta manera se estaría desconociendo directamente la Constitución. De
igual manera, una vez proferido un fallo de exequibilidad condicionado, al
servidor público le está vedado acordarle a la ley un significado distinto de
aquel que la Corte consideró que era el único ajustado a la Carta Política.”
[43] Sentencia SU-611 de 2017.
[44] Sentencia C-539 de 2011, C-634 de 2011, C-570 de 2012, C-588 de
2012, SU-074 de 2014, SU-054 de 2015 y SU-354 de 2017. En Sentencia SU-091 de
2016, la Sala Plena precisó que en las decisiones de unificación (SU) sólo se
requiere una sentencia para que existe precedente, debido a que unifican el
alcance e interpretan un derecho fundamental. En las decisiones de tutela (T)
se requiere una posición invariable en un sentido de varios pronunciamientos.
Aunque, una línea jurisprudencial podrá componerse una única decisión de
revisión, al existir esa forma de aplicación judicial y resolver un caso.
[45] Sentencia T-439 de 2000.
[46] Sentencia T-292 de 2006.
[47] Artículo 102 del CPACA “Las autoridades deberán extender los
efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo
de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y
acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos”
[48] Esa decisión se replicó en el artículo 102, como decidió la
Sentencia C-816 de 2011.
[49] Sentencia C-335 de 2008
[50] Artículo 102 del CPCA “1. Justificación razonada que evidencie que
el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la
que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la
sentencia de unificación invocada. 2. Las pruebas que tenga en su poder,
enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que
haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.3. Copia o al menos la
referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor”
[51]Sentencia C- 816 de 2011
[52] Artículo 269 “Si se niega la extensión de los efectos de una
sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los
términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el
Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la
actuación surtida ante la autoridad competente (…)”
[53] Sentencia del 31 de octubre de 2016, proferida por la Sección Primera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (Rad:
11001-03-24-000-2016-00483-00). Y en el mismo sentido la Sentencia del 30 de
septiembre de 2016, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (Rad:
11001-03-24-000-2016-00313-00), y la Sentencia del 16 de agosto de 2016
proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado (11001-03-28-000-2016-00052-00), entre otras.
[54] Sentencia SU-611 de 2017
[55] En esa providencia, la Sala Plena advirtió que “esta situación
adquiere una significación especial tratándose de la jurisprudencia proferida
por la Corte Constitucional, pues, al interpretar la Carta Política, sus fallos
tienen efecto sobre todo el ordenamiento y en todos los niveles del ejercicio
de la administración de justicia. Así, en lo que respecta a los fallos de
constitucionalidad, su parte resolutiva y las consideraciones que fundamentaron
la decisión hacen tránsito a cosa juzgada, tienen efectos erga omnes y, por
tanto, son vinculantes para los funcionarios judiciales sin lugar a
argumentación en contrario. Mientras que en lo que se refiere a los fallos de
tutela, si bien su parte resolutiva tiene efectos inter partes, salvo que en la
misma providencia la Corte fije otro efecto, debe tenerse en cuenta que la
doctrina constitucional que en estos fallos defina el contenido y alcance de
derechos fundamentales, es criterio auxiliar de interpretación para los
operadores judiciales, de la cual sólo se pueden apartar con la debida
motivación y, en todo caso, en armonía con los mandatos constitucionales.”