C-153-07
Referencia:
Sentencia
C-153/07
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance de la competencia de la Corte Constitucional
PODER
DE REFORMA-Incompetencia para
sustituir la Constitución
SUSTITUCION
DE LA CONSTITUCION POR ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE-Procedencia
VICIO DE COMPETENCIA EN REFORMA CONSTITUCIONAL-Constituye un vicio formal
REFORMA Y SUSTITUCION CONSTITUCIONAL-Diferencias/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-No se trata de un control
material, ni de un juicio de “intangibilidad”
La Corte ha insistido en la diferencia entre la reforma y
la sustitución constitucional. La reforma proviene de una decisión del Congreso
que puede contradecir normas constitucionales preexistentes. Incluso, puede
llegar a tratarse de una contradicción radical que directamente derogue
mandatos o principios constitucionales fundamentales y que suponga la
trasformación dramática de algunas instituciones constitucionales o que
contradiga la tradición constitucional. Todo esto es normal en procesos de
reforma constitucional. En efecto, toda reforma supone un cambio y si este se
predica de la Constitución, supone entonces un cambio sustancial o radical de
instituciones jurídico-políticas fundamentales pues son estas las que se
encuentran en la Carta. Lo que no puede ocurrir, es que una tal modificación
suponga la sustitución del modelo constitucional vigente, es decir, la
sustitución de la opción política fundamental consagrada en la formula política
de la Constitución. Todo lo demás, por grave, importante, definitivo que
resulte, puede ser objeto de reforma constitucional sin que la Corte pueda
oponer límite competencial alguno. En virtud de lo anterior resulta claro que
al hacer el juicio de competencia la Corte no hace ni un control material ni un
juicio de “intangibilidad”. En efecto, no se parte en este análisis de la
existencia de normas constitucionales inviolables, inmodificables o intangibles
ni de una confrontación entre las normas constitucionales preexistentes y
aquellas consagradas en la reforma. De lo que se trata es de proteger los
valores y principios medulares del Estado Constitucional de Derecho. Aquellos
sin los cuales el Estado constitucional deja de ser lo que es y se transforma
en un modelo jurídico-político distinto.
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto
SUSTITUCION
PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Prohibición
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Metodología
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Requisitos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Actor debe demostrar de
manera clara, suficiente, concreta y específica que ha existido una verdadera
sustitución de la Constitución
INHIBICION EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Incumplimiento de la
carga argumentativa propia de las demandas por sustitución de Constitución/INHIBICION
EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Incompetencia de la
Corte constitucional para estudiar cargos de contenido material
La
Corte constata que los argumentos de la demanda no demuestran que la
restricción del derecho a la negociación colectiva en el ámbito pensional es de
tal magnitud que luego de la vigencia del Acto Legislativo no resulta posible
reconocer el régimen constitucional diseñado por la Carta de 1991. Tampoco
demuestran que el cambio operado por la reforma da lugar al reemplazo de un
elemento definitorio de la esencia e identidad de la Constitución de 1991, por
otro opuesto o integralmente diferente. Nada se prueba en esta materia en la
demanda de la referencia. En esos términos, lo que la demanda propone a la
Corte es el control material del Acto legislativo, es decir, el control
sustancial del Acto Legislativo, teniendo como referente el alcance que el
bloque de constitucionalidad le asigna al derecho a la negociación colectiva.
Por consiguiente, la demanda lo que hace es proponer una confrontación material
entre dos normas: la nueva reforma y las normas que integran el bloque de
constitucionalidad, con el argumento de que aquella sustituye la Constitución.
Dado que la Corte Constitucional no tiene competencia para ejercer el control
material de una reforma constitucional y que el primer cargo de la demanda se
orienta a dicho control, la Corporación se inhibirá para fallar sobre el primer
cargo formulado en la presente demanda de inconstitucionalidad contra los
apartes antes mencionados del Acto Legislativo 01 de 2005.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Parámetros normativos/DENUNCIA DE TRATADO
INTERNACIONAL-No hace parte del trámite legislativo de acto legislativo
La
Corte ha señalado que son aplicables al proceso de formación de un acto
legislativo las normas de la Ley 5 compatibles con lo establecido en el Título
XIII de la Carta siempre que tiendan a la protección de los principios
medulares del trámite legislativo antes mencionados y cuya violación apareje
una vulneración de los requisitos previstos en el Título XIII de la
Constitución. Resulta claro que la denuncia de un tratado internacional no es
un trámite exigido por el Título XIII de la Carta ni por las normas legales
aplicables a los procesos de formación constitucional, pues este trámite no se
relaciona directa ni indirectamente con los requisitos previstos en el Título
XIII de la Carta para la adopción de actos legislativos. La Corte no puede
dejar de señalar que la cláusula remisoria contenida en el artículo 3° de la
Ley 5ª  de 1992 a la cual aluden los demandantes, debe ser atendida siempre
que, frente a una laguna, se deba acudir a otras normas cuya aplicación al
trámite legislativo resulte necesaria para garantizar los principios de
publicidad y transparencia, democracia y deliberación o los derechos esenciales
de las minorías. De otra manera se podría elaborar una cadena de remisiones que
terminaría por hacer imposible o excesiva e injustificadamente engorroso, el
trámite legislativo. En este caso, la demanda no aporta razones para demostrar
que existe una verdadera laguna legislativa y que la remisión a las normas
sobre denuncia de los tratados es necesaria para garantizar alguno de los
principios mencionados en el proceso de formación de la voluntad constituyente.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD
SUSTANTIVA DE DEMANDA-Ausencia de
razones de inconstitucionalidad/INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-No señalamiento de normas constitucionales violadas
ni concepto de violación
En
el segundo cargo formulado no se indica claramente cual es la norma
constitucional vulnerada con el trámite constituyente. Tampoco se aportan
razones suficientes para entender que las normas sobre denuncia de los tratados
internacionales hacen parte del procedimiento legislativo o constituyente. La
demanda tampoco demuestra la existencia de la laguna legislativa que haga
necesaria la aplicación de las normas sobre denuncia de los tratados, ni indica
porqué las disposiciones presuntamente aplicables son necesarias para
garantizar alguno de los principios orientadores del trámite legislativo o
alguno de los requisitos consagrados en el Título XIII de la Carta. En virtud
de lo anterior, la Corte no puede menos que constatar que, respecto del segundo
cargo, la demanda incumple uno de los requisitos esenciales de que trata el
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, pues no especifica cuales son las normas
constitucionales presuntamente vulneradas ni las razones de la violación.  En
esa medida la Corte debe entender que, en el punto estudiado, la demanda carece
de uno de los requisitos esenciales para dar lugar a un pronunciamiento de
fondo. Por lo tanto, debe declararse inhibida para fallar respecto del segundo
cargo formulado.
Referencia: expediente D-6440
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1
(parcial), el parágrafo 2 del artículo 1 y los parágrafos transitorios  2 y 3
del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, por el cual se adiciona el Art.
48 de la Constitución Política
Actores: Carlos Rodríguez Díaz y Carlos Rodríguez
Mejía
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO.
Bogotá,
D.C., siete (7) de marzo de dos mil siete (2007).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Carlos
Rodríguez Díaz y Carlos Rodríguez Mejía demandaron el artículo 1 (parcial), el
parágrafo 2 del artículo 1 y los parágrafos transitorios  2 y 3 del artículo 1
del Acto Legislativo 01 de 2005, por el cual se adiciona el Art. 48 de la
Constitución Política.
Una
vez cumplidos los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto 2067 de
1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcriben las disposiciones demandadas, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de 2005:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 [1]
(julio 22)
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Por el cual se adiciona el artículo 48 de la
Constitución Política.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la
Constitución Política:
El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad
financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo
a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté
a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a
la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la
sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.
Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y
embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá
dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones
reconocidas conforme a derecho.
Para adquirir el derecho a la pensión será necesario
cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el
capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin
perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los
requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o
de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de
Pensiones.
En materia pensional se respetarán todos los derechos
adquiridos.
Los requisitos y beneficios pensionales para todas las
personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo,
serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá
dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí
establecido.
Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán
en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las
cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal
mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se
puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo,
a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas
para tener derecho a una pensión.
A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo,
no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la
fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido en los
parágrafos del presente artículo.
Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a
partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de
trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los
requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese efectuado el
reconocimiento.
La ley establecerá un procedimiento breve para la
revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y
laudos arbitrales válidamente celebrados.
Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no
podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.
Parágrafo 2o. A partir de la vigencia del presente
Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de
trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a
las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones.
Parágrafo transitorio 1o. El régimen pensional de los
docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio
público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las
disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que
se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley,
tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema
General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003.
Parágrafo transitorio 2o. Sin perjuicio de los
derechos adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y
al Presidente de la República, y lo establecido en los parágrafos del presente
artículo, la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados,
así como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las
leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio del año 2010.
Parágrafo transitorio 3o. Las reglas de carácter
pensional que rigen a la fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas
en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente
celebrados, se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En los
pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este Acto
Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones
pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En
todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010.
Parágrafo transitorio 4o. El régimen de transición
establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen,
no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los
trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos
750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia
del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen
hasta el año 2014.
Los requisitos y beneficios pensionales para las
personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen.
Parágrafo transitorio 5o. De conformidad con lo
dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003,
a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del
cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les
aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. A quienes
ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces
vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, esto es el
dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse
cubierto las cotizaciones correspondientes.
Parágrafo transitorio 6o. Se exceptúan de lo
establecido por el inciso 8o. del presente artículo, aquellas personas que
perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes
recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año.
ARTÍCULO 2o. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su
publicación.
III.
LA DEMANDA
CARLOS
RODRÍGUEZ DÍAZ, quien actúa en nombre propio y en su calidad de Presidente de
la CENTRAL UNITARIA DE TRABAJADORES -CUT- y CARLOS RODRÍGUEZ MEJÍA, quien actúa
en nombre propio y como integrante de la COMISIÓN COLOMBIANA DE JURISTAS y DEL
EQUIPO JURÍDICO DE LA CENTRAL UNITARIA DE TRABAJADORES -CUT-, interpusieron
acción pública de inconstitucionalidad contra algunos apartes del Acto
Legislativo 01 de 2005  "Por el cual se adiciona el artículo 48 de
la Constitución Política”. La demanda interpuesta se fundamenta en las
consideraciones que adelante se resumen.
Los
demandantes consideran que la Corte Constitucional es competente para conocer
de la demanda en virtud del artículo 241.1 de la Constitución Política. Para
fundamentar su aserto indican que el Congreso incurrió en un vicio de
competencia de aquellos que según jurisprudencia constitucional (sentencias C-551
de 2003 y C-816 de 2004) dan lugar a la declaratoria de
inexequibilidad del correspondiente Acto Legislativo. Adicionalmente señalan
que no ha operado el término de caducidad de un año desde la publicación del
Acto acusado (25 de julio de 2005)[2] y por tanto
la demanda se presenta dentro del plazo estipulado en el artículo 243 de la
Constitución Política. En la parte que sigue se resumen los argumentos de la
demanda presentada.
1.
Normas constitucionales vulneradas
Señalan
los demandantes que debido a la existencia de vicios de competencia, se
vulneran los artículos 114 y 374 de la Constitución Política que facultan al
Congreso de la República para reformar la Constitución más no para sustituirla.
Por vicios de forma se violan los artículos 9, 53 y 93 de la Constitución, así
como el artículo 11 del Convenio 98 de la OIT, el artículo 12 del Convenio 151
de la OIT y el artículo 12 del Convenio 154 de la OIT, aplicables en virtud del
artículo 3 del reglamento del Congreso (Ley 5a de 1992).
2.
Concepto de la violación
En
primer lugar se presentan los cargos relacionados con la competencia del
Congreso para reformar la Carta (2.1) y, en segundo lugar, se presentan los
cargos relacionados con vicios en el trámite legislativo (2.2).
2.1
Vicios de competencia por sustitución parcial de la constitución
En
criterio de los demandantes, la reforma constitucional estudiada vulnera el derecho
de negociación colectiva sustituyendo con ello el modelo constitucional. En su
criterio, tal derecho tiene carácter fundamental en la Constitución Política de
Colombia por ser i. un elemento consustancial al Estado social de
derecho, ii. hacer parte del bloque de constitucionalidad; iii. ser
una norma imperativa de ius cogens que, por consiguiente, no puede ser
derogada por el Congreso de la República. Para afirmar lo anterior sustentan
como sigue el cargo de sustitución de la Constitución respecto de cada uno de
los fragmentos acusados del acto legislativo.
Para
adelantar este análisis siguen la siguiente metodología: como premisa mayor
enuncian los aspectos definitorios de la identidad de la Constitución que en su
criterio han sido sustituidos por el acto reformatorio. En segundo lugar,
estudian el acto acusado para establecer su alcance jurídico, en relación con
los elementos definitorios identificadores de la Constitución, que sirvieron
para edificar los parámetros normativos del control. En tercera instancia,
proceden a la verificación de si la reforma reemplaza un elemento definitorio
identificador de la Constitución por otro integralmente diferente. De esta
manera concluyen que se ha incurrido en un vicio de competencia.
2.1.1 Carácter fundamental del derecho de negociación
colectiva en el sistema constitucional colombiano
En
criterio de los demandantes, el derecho a la negociación colectiva en pensiones
hace parte de la cláusula de Estado social de derecho, del bloque de constitucionalidad
y además es parte del derecho internacional imperativo. Por eso su vulneración
sustituye el sistema constitucional.
a.
El derecho a la negociación colectiva es un elemento consustancial del Estado
social de Derecho
Los
demandantes señalan que la reforma constitucional que se impugna se fundamentó
en la pretendida protección del Estado Social de Derecho frente a los abusos
del derecho de negociación colectiva en pensiones. Para ello, el mecanismo
escogido fue la eliminación de esta potestad[3]. Sin embargo,
indican que la Corte ya ha señalado que "la negociación es voluntaria
en la medida en que ninguno de los extremos de la relación puede ser compelido
a contraer obligaciones, o sea, a ninguno se le puede imponer unilateralmente
unas condiciones de empleo’[4].
Afirman
que la negociación colectiva es un derecho de rango constitucional.
Adicionalmente recuerdan que la sentencia C-009 de 1994 señaló que el derecho
de negociación colectiva es “consustancial” al derecho de asociación sindical y
adicionalmente hace posible la igualdad material, consagrada como uno de los
postulados básicos de nuestro modelo estatal (preámbulo y artículo 13 C.P.).
Finalmente señalan que los constituyentes incluyeron concientemente el derecho
de asociación sindical como un elemento esencial de la democracia y del modelo
político constitucional. En este sentido recuerdan que los constituyentes
señalaron la importancia de la transformación de las relaciones laborales y el
nexo entre esta nueva comprensión y la democracia.
Adicionalmente,
los demandantes hacen mención a la relación estrecha entre la negociación
colectiva y varios principios connaturales al Estado Social de Derecho.
Mencionan al respecto el pluralismo (art. 1 C.P.), la democracia (preámbulo y art.
1 C.P.) y la paz (preámbulo y art. 2 C.P.). Además, indican que el trabajo es
un principio fundamental del Estado social de Derecho. Al respecto señalan que
el preámbulo de la Constitución señala que uno de los fines de la Constitución
es el de asegurar a los integrantes de la Nación el trabajo dentro de un marco
jurídico, democrático y participativo, que es garantizado, entre otros, por el
derecho de negociación colectiva. En este aspecto, indican que el derecho de
negociación colectiva juega un rol fundamental e insustituible. En su criterio,
el reconocimiento de la negociación colectiva como derecho era indispensable
para poder garantizar el trabajo en un marco jurídico participativo y con
respeto del derecho internacional vinculante para Colombia.
Por
lo tanto, eliminar el derecho a la negociación colectiva en pensiones significa
entender que éste se traduce en meras imposiciones. Así, se le da a la
negociación colectiva un carácter que no tiene a fin de mostrarla como un
peligro para la equidad y para el Estado Social del Derecho cuando en realidad,
los antecedentes de la Carta Política muestran que, por el contrario, la
negociación es uno de sus elementos centrales por promover la democracia, el
pluralismo, la tolerancia y la cooperación.
Con
base en los argumentos anteriores consideran que ha operado una sustitución de
la Constitución a causa del exceso de competencia en el que incurrió el
Congreso cuando decidió eliminar el derecho a la negociación colectiva en
materia pensional, a pesar de que es connatural a la cláusula de Estado Social
de Derecho por tener una estrecha relación con la democracia, el pluralismo, la
tolerancia y el mantenimiento de la paz.
b.
El derecho a la negociación colectiva hace parte del bloque de
constitucionalidad
Los demandantes recuerdan que la incorporación de los
convenios internacionales del trabajo dentro del bloque de constitucionalidad
debe hacerse de manera diferenciada y fundamentada. Para establecer cuáles
convenios ratificados por Colombia integran el bloque de constitucionalidad es
necesario que la Corte proceda a decidirlo de manera específica, caso por caso,
tal como lo ha venido haciendo. Al respecto consideran que es evidente que los
convenios sobre la libertad sindical y sobre el derecho de sindicación y
negociación colectiva (Convenios 87 y 98) hacen parte del bloque de
constitucionalidad según los análisis que la Corte ha hecho al respecto.
Además, los convenios 151 y 154 también desarrollan temas similares y aunque la
Corte no se haya pronunciado explícitamente al respecto, por tratar temáticas
parecidas podrían ser también parte del bloque. La pertenencia al bloque es
relevante en un juicio de sustitución según la sentencia C-551 de 2003.
Con todo, para que este argumento satisfaga las exigencias de sustentación del
cargo es indispensable ligar el contenido de estos derechos al concepto de
Estado Social de Derecho, para demostrar que ha operado una sustitución de la
Constitución por una alteración grave de este postulado que es central en la
naturaleza de nuestro modelo estatal.
c.
El derecho a la negociación colectiva es una norma imperativa de ius cogens
que, por consiguiente, no puede ser derogada por el Congreso de la República,
ni siquiera a través de una reforma constitucional
Los
demandantes consideran que el derecho a la negociación colectiva hace parte del
derecho imperativo inderogable o ius cogens. Indican que la derogatoria
de ese tipo de normas está prohibida por las normas constitucionales que
reconocen esos principios (art. 9 de la Constitución). Así, la reforma
pretendió derogar una norma que por definición es inderogable por la voluntad
de los Estados. Por consiguiente, su derogatoria es nula. No puede el
constituyente derivado desconocer una norma de ius cogens porque al
hacerlo: i. desconoce los principios de derecho internacional aceptados
por Colombia (art. 9) y, en consecuencia, ii. deroga el artículo 9 de la
Constitución al establecer un régimen constitucional que parte del
desconocimiento de esos principios. Es el caso típico de derogación de un pilar
fundamental de manera velada: se mantiene su formulación en la Constitución,
pero se deja sin efectos por la reforma.
En
su criterio, de la jurisprudencia de la Corte es posible afirmar que existe un
derecho internacional imperativo que puede ser parámetro de control por ser
obligatorio para todos los Estados ya que contiene los acuerdos de la humanidad
en torno a ciertos temas.  Señalan que toda la discusión respecto al
establecimiento de lo que es el ius cogens tiene como finalidad mostrar
que sus preceptos comprometen no sólo la responsabilidad estatal sino que hacen
parte del modelo constitucional escogido por el constituyente de 1991. Por eso,
cualquier conducta encaminada a desconocer tales obligaciones no sólo podría
llevar a declarar la responsabilidad internacional del Estado -aspecto que
escapa a la competencia de la Corte Constitucional-, sino que además sustituiría
el modelo constitucional existente. Esta última situación configura un vicio de
competencia que sí puede ser analizado por la Corte Constitucional por tratarse
de la suplantación de un modelo constitucional que reconoce el valor del ius
cogens, por otro que lo asimila a cualquier otra obligación convencional en
Derecho Internacional.
d.
El derecho a la negociación colectiva en pensiones y el derecho internacional imperativo
Los
demandantes señalan que en el campo del derecho internacional es necesario
hacer referencia a los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo y
el derecho a la negociación colectiva. La importancia de esta entidad y de las
normas redactadas en su seno es indiscutible. Ciento setenta y ocho estados
hacen parte de la organización, que fue creada en 1919 y en 1946 se convirtió
en el primer organismo especializado de la Organización de las Naciones Unidas[5].
Recuerdan que entre las múltiples disposiciones que se han creado bajo ese
esquema se encuentran los Convenios 87 y 98 ratificados por Colombia en 1976 y
los Convenios 151 y 154 ratificados por Colombia en 2000. El Convenio 87 se
refiere a la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación.
Protege el derecho de los individuos a asociarse y prohíbe al Estado impedir
tal posibilidad. El Convenio 151 sobre las relaciones de trabajo en la
administración pública fue expedido al amparo de otros convenios y
recomendaciones de la misma Organización en los cuales resulta claro el interés
de la OIT en la protección del derecho a la negociación colectiva para
trabajadores del sector público y la obligación del Estado de adoptar las
medidas adecuadas para promover este derecho (art. 7). El Convenio 154 sobre la
negociación colectiva reafirmó la obligación de la OIT de fomentar, entre todas
las naciones del mundo, programas que permitan lograr el reconocimiento
efectivo del derecho de negociación colectiva por tratarse de un "principio
(…) plenamente aplicable a todos los pueblos".
Finalmente
recuerdan que el artículo 2 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de
negociación colectiva, define lo que es la negociación colectiva como todas
las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores
o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una
organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de:
a)
fijar las condiciones de trabajo y empleo, o
b)
regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o
c)
regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una
organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos
fines a la ves”.
Todo
lo anterior demuestra a juicio de los actores la obligatoriedad del derecho a
la negociación colectiva.
e.
El derecho a la negociación como parte del derecho internacional imperativo.
Aplicación de los elementos anteriores
En
este acápite los demandantes persiguen verificar que, en el caso concreto, el
derecho de asociación sindical reúne las características de ius cogens.
Sostienen que la sola pertenencia a la Organización Internacional del Trabajo
obliga a los Estados a cumplir con los derechos fundamentales que defiende la
organización uno de los cuales es el derecho a la negociación colectiva tal y
como se contempla en los Convenios y la Declaración antes citados.
f.
Conclusión
En
suma, para los demandantes, el derecho a la negociación colectiva es norma
imperativa de ius cogens, hace parte del bloque de constitucionalidad
(art. 93) y es un principio del derecho internacional aceptado por Colombia
(art. 9). Por consiguiente su derogatoria está vedada al Congreso de la
República pues implica la sustitución de un principio fundamental de la
Constitución. Su derogatoria, es el caso de una derogatoria velada, esto es,
una derogatoria en que los aspectos consustanciales a la Constitución
aparentemente quedan en pié - bloque de constitucionalidad y aceptación de los
principios de derecho internacional aceptados por Colombia-, pero en realidad
son derogados al anular sus efectos jurídicos, no sólo en la práctica, sino en
el plano normativo constitucional, generando una transformación del modelo
constitucional. Esto es, al prohibir el derecho de negociación colectiva en el
caso de pensiones, se genera un tránsito de un modelo constitucional que acepta
como obligatorias las normas internacionales de derechos humanos ratificadas
por Colombia y que además tienen jerarquía de ius cogens, hacia un
modelo en que el cumplimiento y verdadera incorporación y armonización en el
ámbito interno no sólo no es posible por no existir las herramientas para
viabilizarla, sino que están prohibidos expresamente en la Constitución.
Así,
el desconocimiento de normas que tienen la doble condición de ser obligatorias
convencionalmente y por su carácter de ius cogens -además de generar una
grave responsabilidad en el plano internacional por parte del Estado
colombiano- deroga el alcance del principio fundamental de la Constitución que
señala que las relaciones del Estado colombiano se fundan en el respeto de los
principios de derecho internacional, dejándolo sin verdadera fuerza normativa.
Por esa vía también deroga el alcance de la figura del bloque de
constitucionalidad.
2.1.2
Sustentación del cargo de sustitución de la constitución en cada uno de los
fragmentos acusados
De
conformidad con los elementos teóricos generales expuestos, los demandantes
explican las razones por las cuales consideran inconstitucionales los incisos
demandados del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005. En términos
generales, consideran que todos ellos sustituyen la Constitución por haber
eliminado el derecho a la negociación colectiva en pensiones -elemento decisivo
en un Estado social de derecho. En especial explican cada cargo como sigue:
a.
Cargos contra el Inciso tres del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005
Consideran
los demandantes que este aparte sustituye la Constitución porque elimina el
derecho a la negociación colectiva en materia pensional. Tal eliminación se
presenta debido al establecimiento de requisitos fijos para acceder a la
pensión de forma tal que se hace imposible que a través de mecanismos derivados
de la negociación los trabajadores puedan pactar con los empleadores
condiciones diferentes. A su juicio, la rigidez de las condiciones para
pensionarse en realidad elimina el derecho a la negociación colectiva en
materia pensional, pues sólo existe un escenario posible, no los múltiples
escenarios que pueden ser sometidos a discusión a través de los mecanismos de
negociación. De esta manera, aunque el Congreso no lo hizo de manera explícita,
es evidente que la consecuencia de estas normas es la eliminación del derecho.
Esto puede verse con claridad cuando en la Gaceta 474 de 2005 se afirmó
"la necesidad que en las convenciones colectivas no se negocien temas
pensionales por encima de las establecidas en la ley (…) Y por eso se plantea
la necesidad de que en el tema pensional no exista la posibilidad de nuevas
negociaciones en las convenciones colectivas”.
Sostienen
que esta norma menoscaba la garantía de negociación en contra de lo establecido
en el artículo 4 del Convenio 98 de la OlT. Esto también va en contra del
artículo 7 del Convenio 151 y de los artículos 2 y 5 del Convenio 154 que
plantean la necesidad de promover la plena aplicación de este derecho a través
de los mecanismos internos de cada país.
b.
Cargos contra el Inciso cinco del artículo 1 del Acto Legislativo acusado
En
criterio de los demandantes, este aparte reitera lo dispuesto en el inciso tres
y agrega la pensión por actividades de alto riesgo para imponer un único
régimen. En la última parte dice que no podrá invocarse ningún acuerdo para
trasformar los requisitos para pensionarse. En este fragmento del Acto
Legislativo ya es clara la intención de la norma en tormo a la eliminación de
la negociación colectiva en materia pensional. Por eso ha operado una
sustitución de la Constitución, pues el aparte final del texto no permite
albergar ninguna duda sobre la imposibilidad de invocar acuerdos derivados de
la negociación colectiva para cambiar lo establecido en el sistema general de
pensiones. En su criterio, tal disposición va en contra de lo establecido en el
artículo 4 del Convenio 98 de la OIT, del artículo 7 del Convenio 151 y de los
artículos 2 y 5 del Convenio 154.
c.
Cargos contra el Inciso siete del artículo 1 del Acto Legislativo acusado
Esta
norma establece la prohibición de regímenes especiales en materia pensional. A
juicio de la demanda esta disposición elimina la negociación colectiva en esta
materia. Tal eliminación -y la sustitución de la Constitución que acarrea- se
presenta debido a la proscripción de toda posibilidad de un régimen pensional
distinto que pudiera ser el resultado de procesos de negociación entre los
trabajadores y sus patronos a pesar de que la normatividad internacional que
hace parte del bloque de constitucionalidad por ser derecho internacional
imperativo (artículo 4 del Convenio 98 de la OIT, del artículo 7 del Convenio
151 y de los artículos 2 y 5 del Convenio 154) y además es un elemento central
del Estado social de derecho. Con todo, deja a salvo algunos regímenes
especiales.
d.
Cargos contra la primera parte del inciso ocho del artículo 1 del Acto
legislativo demandado
Esta
norma elimina el derecho a la negociación colectiva en pensiones porque impide
que el número de mensualidades sea un tema a tratar en las discusiones entre
trabajadores y empleadores. Con este argumento no pretendemos sostener que la
ley no pueda fijar un límite en este tema. Tal límite concordaría con la
pretensión de las normas sobre pensiones en torno a impedir abusos por parte de
quienes negocien condiciones de pensión. El cuestionamiento se refiere a que
esta norma determina una fórmula fija, no hay posibilidad de maniobra ni
espacio alguno para la negociación. Consideran que esta disposición va en
contra de lo establecido en el artículo 4 del Convenio 98 de la OIT, del
artículo 7 del Convenio 151 y de los artículos 2 y 5 del Convenio 154.
e.
Cargos contra el parágrafo dos del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005
Consideran
los demandantes que la norma prohíbe la modificación de condiciones pensionales
a través de mecanismos que pueden ser el resultado de la negociación colectiva,
con lo cual niega valor a cualquier ejercicio de este tipo y vacía de
contenidos un derecho que es considerado fundamental en el ámbito internacional
del derecho laboral (artículo 4 del Convenio 98 de la OIT, del artículo 7 del
Convenio 151 y de los artículos 2 y 5 del Convenio 154). Como habíamos
demostrado previamente, esta situación no sólo está en contra del bloque de
constitucionalidad, además elimina un elemento central del Estado social de
derecho. Por eso consideran que esta norma debe ser declarada inexequible pues
el Congreso excedió sus competencias como constituyente derivado al expedir
esta norma.
f.
Cargos contra el Parágrafo transitorio dos del artículo 1 del Acto Legislativo
01 de 2005
Demandan
este parágrafo por considerar que desnaturaliza la negociación colectiva ya que
está estrechamente ligado con la proscripción al ejercicio de este derecho que
se ha manifestado en los apartes anteriormente citados.
La
Gaceta 474 de 2005 expone lo sostenido en las discusiones cuando dice que 'se
plantea la necesidad de que en el tema pensional no exista la posibilidad de
nuevas negociaciones en las convenciones colectivas y se propone en el acto
legislativo, que en las convenciones, en lo que rifiere al tema pensional sean
vigentes hasta la fecha inicialmente pactada para que no exista la posibilidad
de que de acá al 2010 se puedan hacer múltiples negociaciones': Según estos
argumentos, lo pretendido por el constituyente derivado fue prohibir la
negociación colectiva en pensiones y asegurarse de que no existiera manto de
duda, incluso en negociaciones ya terminadas, aunque ellas tuvieran una
vigencia posterior a 2010. Tal situación genera una sustitución a la
Constitución por tratarse de un matiz adicional en torno a la prohibición de la
negociación colectiva en materia pensional (lo que se opone a la Declaración
relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su
seguimiento y los convenios precitados de la OIT), a pesar de que éste es un
elemento indispensable en el Estado social de derecho.
g.
Cargos contra el Parágrafo transitorio tres del artículo 1 del Acto Legislativo
01 de 2005
Los
argumentos citados para sustentar la inconstitucionalidad del parágrafo
transitorio 2 son aplicados a esta disposición por tratarse de temas similares.
En este punto los demandantes indican que en su criterio, todas las normas
fueron pensadas para alcanzar el objetivo que consideran inconstitucional por
un vicio de competencia por parte del Congreso, quien no podía prohibir el
derecho a la negociación colectiva en pensiones por ser parte del bloque de
constitucionalidad, por ser una norma de derecho imperativo (según las normas
de la OIT precitadas y la teoría del derecho internacional al respecto que fue
desarrollada previamente) y por ser un elemento esencial del Estado social de
derecho.
2.1.3
Ausencia de pronunciamiento de la Corte Constitucional en torno a la
negociación colectiva en materia de pensiones
Los
demandantes recuerdan que en el debate constitucional sobre el proyecto de ley
de referendo, algunos intervinientes cuestionaron que uno de sus apartes (el
numeral 8)[6] violaba los
convenios de la OIT, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (PIDESC) y el llamado "Protocolo de Salvador” o
Protocolo adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en materia
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
En
ese sentido, la Corte decidió que era relevante examinar si este numeral era
compatible con los compromisos internacionales asumidos por Colombia en virtud
de esos tratados, no para efectuar un control constitucional de fondo o
material, sino para apreciar si el numeral 8 del proyecto de reforma tenía el
alcance y el efecto de representar una sustitución de la Constitución.
Al
respecto la Corte determinó que los "topes máximos o edades mínimas
para las pensiones no parecen incompatibles con las regulaciones de la OIT en
la materia. Así, el Convenio 128 sobre las prestaciones de
invalidez, vejez y sobrevivientes, a pesar de que no ha sido ratificado por
Colombia. es relevante para este análisis, y señala que corresponde a los
Estados definir la edad para obtener la pensión, siempre y cuando ésta no
supere los 65 años, e incluso admite que en ciertas condiciones puedan
establecerse edades superiores (art. 14). Ahora bien, el límite señalado
por el numeral 8° es bastante menor, pues establece que "no podrán
reconocerse pensiones de vejez o jubilación a personas con menos de 55 años
de edad': (Subrayado no original)
La
Corte anotó que ese mismo convenio autoriza que los Estados impongan topes
máximos a la mesada pensional (art. 26), si no afectan a las mesadas bajas.
Para su argumento citó a la Comisión de Expertos de la OIT, ente que ha
admitido que, dentro de ciertos límites, estos topes son admisibles.[7]
El Tribunal consideró que los límites que se reflejan en el numeral 8° sólo
afectaban las pensiones altas (superiores a 25 salarios mínimos) y por ende ni
este numeral ni el 14 afectaban el derecho a las pensiones, ni constituían una
sustitución de la Constitución.
En
tomo a la negociación colectiva la Corte afirmó que la definición del sistema
de pensiones es un asunto que corresponde al legislador, siempre y cuando
garantice ciertos elementos básicos. La Corte citó el caso 1375[8],
en el que el Comité de Libertad Sindical señaló:
"Las medidas contenidas en las disposiciones de
las leyes..., que establecen, por decisión unilateral un límite a las pensiones
de jubilación del sector público y, sobre todo, un límite de jubilación para el
personal del Banco Exterior de España, querellante en este asunto, el Comité
considera que tales medidas atentan contra los derechos de pensión de estos
trabajadores"
No
obstante, la Corte decidió que "según la Comisión de Expertos de la
O.I.T.[9], es
práctica común el establecimiento de topes a las pensiones para asegurar la
viabilidad financiera del sistema, asunto que fue aceptado, dentro de ciertos
límites, por ese órgano. "
Además,
señaló que 'El derecho a la negociación colectiva no puede ser considerado
absoluto, por lo que es razonable que el Estado pueda limitarlo para
salvaguardar la propia viabilidad financiera del sistema general de
pensiones". Concluyó el alto Tribunal que el numeral 8° estaba muy
lejos de representar una  sustitución de la Constitución cuando fijaba un marco
general para que se desenvolviera la negociación colectiva.
Sin
embargo, consideran que el anterior pronunciamiento de la Corte Constitucional
no puede ser tomado de manera aislada y merece una interpretación que armonice
los diversos elementos normativos involucrados. Así, la sentencia acude a un
caso que conoció el Comité de Libertad Sindical y del caso se deduce claramente
la imposibilidad de restringir los derechos de pensión a través de límites a
las pensiones. Pero a renglón seguido decide hacer una interpretación de la
decisión con fundamento en un estudio de la Comisión de expertos que data de
1989 y con base en un convenio que no ha sido ratificado por Colombia y que
sólo 16 estados han ratificado[10]. Este
análisis no tiene en cuenta el valor superior de las decisiones del Comité de
Libertad sindical frente a un estudio general de la Comisión de expertos cuyas
funciones y alcances son diferentes en el marco de la OIT.  En este punto, la
demanda explica la diferencia entre el Comité de Libertad Sindical y la
Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
2.2
Vicio insubsanable de mero trámite
En
segundo lugar los demandantes proponen un cargo de trámite y subsidiario del
anterior. Tal cargo se sustenta en el postulado según el cual, siendo los
tratados internacionales obligatorios para Colombia, si el Estado colombiano
decide ponerse en situación de incumplimiento respecto de ellos, debe adelantar
el trámite de denuncia de tales tratados, porque así lo exige el derecho
internacional reconocido por Colombia y, en particular, el principio de pacta
sunt Servanda. En su criterio, si el Estado decidió, a través del
acto legislativo demandado, desconocer esos requisitos debió haber adelantado
la denuncia de los tratados de los que es parte y que en su criterio desconoce
la reforma, a saber, los Convenios 98 (artículo 11), 151 (artículo 12) y 154
(artículo 12) de la OIT, conforme al procedimiento en ellos previsto.
Para
demostrar su argumento, los demandantes explican el alcance del principio de pacta
sunt servanda de derecho internacional y la obligación de los Estados de
cumplir sus obligaciones internacionales. Posteriormente, afirman que la
violación del principio de pacta sunt servanda genera la
inconstitucionalidad del acto legislativo por omitir el trámite de denuncia de
los tratados pertinentes. En su criterio, el acto legislativo demandado no
debió entrar en vigencia sin el trámite de denuncia, y al hacerlo se violaron
las normas constitucionales que establecen que las relaciones internacionales
del Estado colombiano se fundan en el respeto de los compromisos internacionales.
Adicionalmente, los demandantes consideran que la vulneración de la obligación
del Estado colombiano de respetar los tratados o denunciados genera un vicio de
trámite insubsanable.
La
Constitución Política de Colombia integra las obligaciones internacionales al
plano de obligaciones nacionales y, en el caso de obligaciones en materia de
derechos humanos, les da un tratamiento especial. De acuerdo a lo anterior, el
incumplimiento del Estado colombiano de los Convenios de la OIT no es un asunto
únicamente de derecho internacional. Es decir, en la medida en que la
Constitución colombiana ha entendido que las obligaciones internacionales del
Estado son también obligaciones constitucionales -especialmente en materia de
derechos humanos-, la situación de incumplimiento internacional es también una
situación de incumplimiento constitucional.
La
Constitución colombiana establece en el artículo 9, que las relaciones
exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a
la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios de
derecho internacional aceptados por Colombia, entre ellos el principio de pacta
sunt servanda. El artículo 53 de la Constitución integra los convenios
internacionales de trabajo debidamente ratificados a la legislación interna. El
artículo 93 integra al bloque de constitucionalidad los tratados
internacionales de derechos humanos, incluyendo los Convenios de la OIT que las
normas acusadas desconocen. Esto quiere decir que, si el Estado decide
retractarse de sus obligaciones internacionales, y constitucionalmente
obligatorias en materia de derechos humanos, no puede, como lo hizo a través
del acto legislativo, simplemente hacer caso omiso de ellas, del valor
constitucional asignado a las mismas y de las obligaciones que tiene, no sólo
frente a la comunidad internacional, sino además respecto a las personas que
estamos sometidas a la jurisdicción del Estado colombiano. Encuentran que el
Estado colombiano está obligado, por lo menos, a comunicar internacionalmente
su decisión de no cumplir en adelante con las obligaciones contraídas a través
de los Convenios 87, 98, 152 y 154 de la OIT denunciando tales tratados dentro
de los términos en que los Convenios lo señalan y que ya fueron expuestos.
Conforme a lo anterior, el acto legislativo no debió entrar en vigencia hasta
tanto no se hubiera surtido el trámite de denuncia de los Convenios. Consideran
que tal obligación se deriva de dos principios:
(1)
De una obligación de carácter general de respetar los tratados internacionales
al expedir reformas normativas -incluso constitucionales-. Según ésta, la
decisión de incumplir un tratado internacional o de apartarse de sus
obligaciones debe hacerse respetando los procedimientos previstos en los tratados
internacionales de los que es parte y que son obligatorios en el orden interno,
a través del procedimiento previsto en los Convenios 87, 98, 151 y 154 de la
OIT; y
(2)
Del reglamento del Congreso. A su juicio, el trámite de reformas constitucionales
que se rige por el Título XIII de la Constitución y por la ley 5a de 1992
principalmente, no regula la materia. Sin embargo, la ley 5ª señala que "Cuando
en el presente reglamento no se encuentre disposición aplicable, se acudirá a
las normas que regulen los casos, materias o procedimientos semejantes y, en su
defecto, la jurisprudencia y doctrina constitucional': Es así que para
establecer el trámite que se debió seguir, hay que acudir a las normas que
regulan los procedimientos en caso de que una disposición de carácter nacional
incumpla normas internacionales que, como ya se vio, se trata de las normas de
denuncia de los tratados y las normas constitucionales que establecen un
régimen de armonía y no de oposición, entre el derecho interno y el derecho internacional
de los derechos humanos (arts. 9, 53 y 93 C.P.). En consecuencia, las normas
aplicables son las de denuncias de los tratados, por aplicación del artículo 3
del reglamento del Congreso.
La
consecuencia de lo anterior es que, antes de que el Gobierno ordenara la
publicación del acto legislativo, debió adelantar el trámite de denuncia de los
Convenios de la OIT desconocidos. No obstante, el acto legislativo, conforme a
su artículo 2°, comenzó a regir a partir de su publicación. Por consiguiente,
solicitan que se declare la inconstitucionalidad de los apartes demandados por
haber sido expedidos y entrado en vigencia sin adelantar el trámite de denuncia
de los tratados incumplidos.
3.
Peticiones
Con
base en lo anteriormente expuesto los demandantes solicitan a la Corte
Constitucional que declare inconstitucional los apartes subrayados del acto
legislativo 01 de 2005 en el acápite de normas demandadas.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención de LUIS CARLOS VILLEGAS ECHEVERRI, en calidad de ciudadano
colombiano y representante legal de la Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia, ANDI.
LUIS
CARLOS VILLEGAS ECHEVERRI, en calidad de ciudadano colombiano y representante
legal de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, ANDI, intervino en
el presente proceso de constitucionalidad para solicitar a la Corte la
declaratoria de exequibilidad de los apartes demandados del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2005.
En
primer lugar, el interviniente alega la improcedencia del control
constitucional material tratándose de actos reformatorios de la Constitución.
En su criterio, los artículos 241, numeral primero, y 379 de la Constitución
establecen que la competencia de la Corte Constitucional, tratándose de actos
reformatorios de la Constitución, está circunscrita al control de los
"vicios de procedimiento en su formación". A este respecto, cita
importante jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual “el control
constitucional recae  (…) sobre el procedimiento de reforma y no sobre el
contenido material del acto reformatorio".
En
cuanto se refiere concretamente a los cargos presentados, el interviniete
considera que el Acto Legislativo 01 de 2005 no vulnera lo establecido en el
Convenio 98° sobre el derecho de sindicación y negociación Colectiva (1949).
Para afirmar esta tesis señala que el Acto Legislativo acusado no puede
declararse inconstitucional por una presunta vulneración de un tratado que, en
el mejor de los casos, tiene jerarquía constitucional.   Al respecto recuerda
que de conformidad con la  tesis sostenida por la Corte, el artículo 4°
Constitucional no establece excepciones sobre la supremacía de la Constitución
puesto que señala que ésta prevalece sobre cualquier "otra norma
jurídica" y los tratados son normas jurídicas. Por ende, frente a la
claridad de esa disposición, resulta cuando menos muy discutible exceptuar a
los tratados de tal mandato, argumentado una incorporación indirecta de la
norma Pacta Sunt Servanda en virtud del artículo 9° de la Carta. En
efecto, si el Constituyente hubiera querido consagrar la prevalencia general de
los tratados, entonces hubiera debido hacerlo en forma explícita por cuanto el
mandato del artículo 4° superior es terminante sobre la supremacía de la
Constitución, como norma de normas. Indica finalmente que en Colombia ni
siquiera los tratados de derechos humanos previstos por el artículo 93 de la
Carta tienen jerarquía supraconstitucional por cuanto la Constitución es norma
de normas (CP art. 4°). Por ello, señaló la Corte que "el único sentido
razonable que se puede conferir a la noción de prevalencia de los tratados de
derechos humanos y de derecho internacional humanitario (CP arts 93 y 214
numeral 2°) es que éstos forman con el resto del texto constitucional un
"bloque de constitucionalidad".
En
tercer lugar, el interviniente señala que, en su criterio, ni el texto, ni el
espíritu del artículo 4° del Convenio 98° sufren menoscabo por la vigencia del
acto legislativo demandado. A su juicio el artículo 4 citado no limita la
competencia de los Estados Nacionales para proferir normas internas sobre las
materias que eventualmente podrían ser susceptibles de negociación colectiva.
Indica que los Convenios de la OIT no pueden ni deben ser interpretados de
manera tal que arrasen con la competencia normativa de los Estados Nacionales
en materia laboral. Por el contrario, el sistema de normas internacionales del
trabajo, propugna por una integración armónica entre la juridicidad
internacional y la interna. Adicionalmente, la naturaleza misma de la expresión
normativa de los Convenios de la OIT es general, no por capricho, sino,
precisamente, por la imperiosa necesidad de permitir a los Estados miembros,
adaptar los postulados allí contenidos a sus propias realidades sociales y
económicas.
Aclara
el interviniente que la voluntad expresada en el acto acusado de sustraer de la
negociación laboral los asuntos pensionales, no es más que una expresión
legítima del constituyente en respuesta a los graves inconvenientes económicos
y sociales que ha enfrentado el sistema pensional por carencia de recursos
adecuados, amén de la importancia que a juicio, también del constituyente,
representa el hecho de que todas las personas estén cobijadas por un régimen
uniforme que evite discriminaciones e inequidades socialmente reprochables. En
ese sentido, en su criterio, la consagración de una estipulación constitucional
en tal sentido, protege claros principios fundamentales, como por ejemplo, la
igualdad, y pretende, a su vez, hacer efectiva la garantía pensional, evitando
con razonable mesura la existencia futura de situaciones pensionales de
eficacia meramente simbólica.
Por
último, recuerda que la Corte señaló en la sentencia C-551 de 2003, que: “el
derecho a la negociación colectiva no puede ser considerado absoluto, por lo
que es razonable que el Estado pueda limitarlo para salvaguardar la propia
viabilidad financiera del sistema general de pensiones. Por ello, la Corte considera que es
compatible con el derecho a la negociación colectiva, tal y como se encuentra
desarrollado por los tratados internacionales de derechos humanos, que la ley
fije un marco general en el que se desenvuelva la negociación colectiva (..)"
(subrayas ajenas al texto original).
En
virtud de lo anterior, sostiene que lo que hizo el constituyente fue fijar un
marco general, excluyendo de las negociaciones el asunto pensional, sin que
ello, per se, implique la anulación de la negociación colectiva, pues esta
subsiste como tal, simplemente su restricción a un aspecto puntual y
determinado. Por tales razones solicita la declaratoria de constitucionalidad
de los apartes demandados del Acto Legislativo No. 01 de 2005.
2.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Carlos
Andrés Ortiz Martínez, en calidad de Asesor de la Dirección Superior del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, debidamente facultado para
representar judicial y extrajudicialmente al Ministerio procede a intervenir en
la presente acción pública de constitucionalidad para solicitar la declaratoria
de exequibiidad de los apartes demandados del Acto legislativo 01 de 2005
"Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política".
En
primer lugar, el interviniente se refiere a la competencia de la Corte
Constitucional para conocer sobre el Contenido de los Actos Legislativos. En
este sentido indica que la Constitución Política no estableció límites a la
actuación del congreso como constituyente. Señala que la Constitución crea un
poder constituyente derivado o instituido llamado también poder de reforma, el
cual, al igual que en la mayoría de las Constituciones modernas se otorga al
órgano representativo por excelencia que no es otro que el que integra la rama
legislativa. Indica que usualmente el poder constituyente derivado está sujeto
a procedimientos especiales para la reforma de la Constitución de los que no
puede sustraerse, pero considera evidente que la Carta Política no contiene
normas intangibles ni cláusulas pétreas. En consecuencia, encuentra que en
Colombia el Control Constitucional de los Actos de Reforma de la Constitución
no puede ser un control material. Al respecto recuerda la tesis de la ausencia
de límites del poder de reforma en el derecho comparado y las discusiones que
al respecto se surtieron en la Asamblea Nacional Constituyente y concluye que
la misma Constitución resalta en su artículo 377 que el Congreso puede reformar
toda la Constitución, pero si aprueba Actos Legislativos relacionados con
asuntos de tanta trascendencia como los que se refieran a los derechos
reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus garantías, a los
procedimientos de participación popular, o al Congreso, tal reforma deberá
someterse a referendo si así lo solicita, dentro de los seis meses siguientes a
la promulgación del Acto Legislativo, un cinco por ciento de los ciudadanos que
integren el censo electoral.
Concluye
finalmente que la competencia de la Corte Constitucional (art. 241 y 379 CN),
se encuentra limitada expresamente a los vicios de procedimiento en la
formación del Acto Legislativo de que se trate. En este sentido, señala que, de
conformidad con lo establecido en el artículo 379 Superior, los actos
legislativos sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando violen los
requisitos establecidos en el Título XIII de la Carta Política.
Ahora
bien, respecto de los requisitos de trámite que debe satisfacer una reforma
constitucional, recuerda que la Corte ha sostenido que "el adverbio
"sólo"  del  artículo 379 de la Carta, no puede ser tomado en su
sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Constitución y del
reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple
con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta.
Adicionalmente indica que la inobservancia de esas otras normas compatibles con
el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad
del acto reformatorio.  En este sentido es relevante lo dispuesto en  la  Ley 5
de 1992 según la cual las disposiciones referentes al proceso legislativo
ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales,
"tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y
vigencia" (Art. 227).
En
virtud de lo anterior, encuentra que el juicio de constitucionalidad de los
actos legislativos deberá efectuarse confrontando el procedimiento de formación
del acto de reforma con: " (.,.) las normas del Título XIII de la Carta,
las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y
que resulten aplicables, y los preceptos del reglamento del Congreso, en cuanto
que allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga entidad
suficiente como para constituir un "vicio de procedimiento de la formación
del acto reformatorio", "... entendiendo por éste la violación de los
requisitos establecidos en la propia Carta para la aprobación de dichas
reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Título XIII. "
El
interviniente recuerda en este sentido la jurisprudencia a través de la cual la
Corte ha reconocido la competencia del Congreso de la República como
Constituyente Derivado para:
a)
Reformar cualquier artículo de la Constitución - lo cual está autorizado puesto
que en eso consiste el poder de reforma cuando la Constitución no incluyó
cláusulas pétreas ni principios intangibles de manera expresa, como es el caso
de la colombiana -­
b)
Cambiar la redacción de los artículos de la Constitución, sin modificar en
esencia su contenido, sin que por ello pueda hablarse de sustitución de la
Carta Política, y sin que quepa considerar que habría sido necesaria una
actuación directa del constituyente original
c)
Hacer cambios fundamentales que contradigan de manera importante una norma
constitucional porque ese es, precisamente, el cometido de las reformas
constitucionales.
d)
De hecho la Corte no consideró que el Congreso fuera incompetente para realizar
la reforma constitucional consignada en el Acto Legislativo 03 de 2002 mediante
la cual, en ejercicio de su función constituyente, se instauró un
"...nuevo sistema de investigación y juzgamiento en materia penal".
e)
En igual sentido, la Corte reconoció que en virtud del Acto Legislativo 01 de
2003 el constituyente derivado introduce "una profunda reforma al sistema
político colombiano"... y "una importante reforma al Congreso y al
sistema electoral", lo cual, como lo señaló la Corte acertadamente, no
implica una sustitución de la Constitución, pues busca esencialmente racionalizar
la representación política y fortalecer los partidos, favoreciendo por tanto la
expresión ciudadana, en armonía con la soberanía popular y el principio
democrático.
f)
Incidir, en tanto poder facultado para reformar la Carta Política, sobre los
componentes de la Constitución en su sentido material, esto es, en las normas
que definen "la estructura esencial del Estado, los principios y valores
fundamentales, las relaciones entre el Estado y la sociedad, los derechos y los
deberes".
g)
Alterar principios fundamentales en tanto "Los principios fundamentales o
definitorios de una Constitución son relevantes para establecer el perfil
básico de dicha Constitución, pero no son intocables en sí mismos aisladamente
considerados" y "la alteración de un principio fundamental no puede
tenerse, per se, como sustitución de la Constitución, porque ese es,
precisamente, el contenido del poder de reforma constitucional que, como tal,
tiene capacidad para alterar principios fundamentales."
Como
puede observarse, la Corte reconoce el amplio margen que la Carta Política
otorga al Constituyente Derivado para reformar la Constitución, máxime si se
considera que la misma Corte ha hecho hincapié en que la Constitución de 1991
no estableció normas pétreas ni principios intangibles y en tal virtud no
podría el Alto Tribunal "(i) tratar la reforma constitucional como una ley
de rango infraconstitucional que carece de fuerza jurídica para modificar la
Constitución, (ii) elevar principios o reglas a normas intangibles que el
órgano constituido titular del poder de revisión no puede tocar o reformar como
si la prohibición de sustituir la Constitución equivaliera a la petrificación
de una parte de la Constitución, (iii) anteponer al poder de revisión supuestos
contenidos normativos supraconstitucionales intocables, (iv) efectuar una
comparación entre contenidos específicos de la Constitución original y el
contenido de la reforma como si el segundo no pudiera contradecir los primeros
al reformarlos". (Negrilla fuera de texto)
No
obstante el interviniente recuerda que según la jurisprudencia de la Corte cabe
el control de constitucionalidad de la reforma constitucional por vicios de
competencia en aquellos casos en que realmente no se trata de una reforma de la
Carta sino de una sustitución de la misma. Para tal efecto, se considera
ilustrativo el análisis efectuado por la misma Corte Constitucional en
sentencia C-1040 de 2005, en la cual se sintetizó la jurisprudencia de la Corte
Constitucional con relación a los vicios de competencia del legislador como
constituyente derivado en los casos en que las reformas constitucionales
deroguen o sustituyan total o parcialmente la Constitución Política.
Concretamente,
respecto del primer cargo planteado por el accionante y en virtud de la
doctrina expuesta en las sentencias C-970 y C-971 de 2004 y C-1040 de 2005, el
interviniente concluye que el reproche de constitucionalidad planteado en la
demanda no constituye una sustitución de la Constitución. Afirma que  el actor
pretende fundamentar este primer cargo adoptando como premisa mayor el carácter
de principio fundante de la Carta el derecho a la negociación colectiva, el
cual se encuentra consagrado expresamente en la Constitución y cuyos
desarrollos se encuentran también previstos en convenios de la OIT. Sin
embargo, con independencia de la discusión sobre si ese derecho constituye o no
principio fundante de la Constitución Política, lo cierto es que el actor no
está fundamentando su reproche en esta institución como tal, sino en un
carácter absoluto que pretende otorgar a la misma. Al respecto encuentra que el
actor pretende establecer una identidad entre el derecho a la negociación
colectiva y el derecho a la negociación colectiva en materia pensional como si
se tratara de una misma entidad jurídica. De esta forma, el interviniente
encuentra que, para la demanda, el hecho de limitar la negociación colectiva en
materia de pensiones implica una total negación de la institución misma, la
eliminación del derecho a la negociación colectiva en Colombia, con lo cual se
pretende forzar la conclusión de que el derecho a la negociación colectiva no
admite restricciones por parte del legislador o siquiera por el mismo
constituyente derivado. A juicio del interviniente esta tesis desconoce la
naturaleza claramente relativa que ostenta el derecho a la negociación
colectiva desde su misma consagración constitucional, en la cual se establece
que: "Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las
relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley”.
Adicionalmente,
considera que debe tenerse en cuenta también que en la Constitución de 1991 la
Seguridad Social es un servicio público y como tal corresponde al legislador
establecer su régimen. No es por tanto extraño que el constituyente derivado
quiera evitar que algunos empleadores y trabajadores se aparten de él mediante
la negociación colectiva, puesto que en nuestro esquema constitucional hay una
clara tendencia a la universalización y cobertura integral, los cuales no
serían posibles si los destinatarios de las normas pudiesen realizar acuerdos
privados al respecto.
En
este orden de ideas, es claro para esta cartera que el actor no fundamenta su
reproche de constitucionalidad en el carácter de principio fundante de la
Constitución Política que pueda ostentar la negociación colectiva, sino en un
pretendido absolutismo del mismo que bajo ningún punto de vista puede
considerarse como uno de los elementos esenciales definitorios de la Carta
Magna. Bajo esta perspectiva, en tanto que en el caso que nos ocupa, la premisa
mayor, es decir, el principio fundante que se alega sustituido no sólo no es un
elemento definitorio, sino que por el contrario resulta contrario a la
Constitución, en el resultado del juicio de constitucionalidad sólo puede
concluirse que la reforma introducida no sustituye en forma alguna la
Constitución Política.
En
segundo lugar, sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, aún en el caso en
que se considerase la posibilidad de que efectivamente el cargo expuesto se
fundamenta en los derechos de asociación sindical, negociación colectiva y
huelga como principios fundantes de la Constitución Política, siguiendo la
metodología definida por la Corte en las sentencias citadas, para que se
entienda sustituida parcialmente la Carta, es necesario que dicho principio
fundante fuera "reemplazado por otro -no simplemente modificado, afectado,
vulnerado o contrariado-", lo cual claramente no sucede en este caso.
Efectivamente,
en el caso que nos ocupa, la restricción de la negociación colectiva en materia
pensional puede entenderse como una modificación de este derecho, pero en
ningún momento esta restricción implica que se esté introduciendo un nuevo
principio fundante a la Carta que reemplace integralmente la negociación
colectiva, máxime si se tiene en cuenta que, como se dijo, la consagración
constitucional de este último prevé la limitación del mismo por parte del
legislador y, con mayor razón, por parte del constituyente derivado.
Por
otra parte, debe tenerse en cuenta que la restricción contemplada en la reforma
constitucional que nos ocupa no sólo no desconoce ni pretende desconocer
instituciones ya contempladas en la Carta Política, sino que por el contrario
pretende armonizar el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones con diferentes
preceptos constitucionales. El cambio realizado a través del Acto Legislativo
lo que busca es hacer efectivos los derechos pensionales de los colombianos,
pues como se expuso detalladamente en el trámite del congreso, el sistema
pensional colombiano, tal como estaba diseñado no era financiable, con lo cual
lo que la reforma pretende dar cumplimiento a este claro mandato contenido en
el artículo 2 de la Constitución, así como a la primacía del interés general
sobre el particular, la universalidad en la cobertura de la seguridad social y
el derecho a la igualdad, todas estas instituciones de clara importancia para
el ordenamiento constitucional.
El
interviniente se refiere también al  segundo cargo planteado en la demanda
referido a la presunta configuración de un vicio de trámite del acto
legislativo 01 de 2005, consistente en la expedición del mismo sin la previa
denuncia de tratados internacionales de los cuales es parte el Estado
Colombiano. En primer lugar,  considera relevante precisar  que la reforma
constitucional que ocupa la atención de la Corte no vulnera los instrumentos
internacionales, presupuesto bajo el cual cualquier otra consideración sobre el
vicio de procedimiento alegado resulta superflua. Adicionalmente sostiene que
este debate no debe efectuarse ante la Corte Constitucional pues la competencia
de esta institución no abarca la comparación de normas constitucionales con el
contenido de instrumentos internacionales, tal y como se pretende por el
accionante. Recuerda que frente a un cargo similar al expuesto en una demanda
también interpuesta en contra del mismo acto legislativo la Corte
Constitucional ya se había declarado inhibida para conocer de tal
planteamiento, al considerar que:
"De
acuerdo con lo anterior no es posible para la Corte Constitucional revisar los
cargos planteados por los demandantes, en los que solicita un control material
de algunos apartes normativos del Acto Legislativo 01 de 2005 frente a tratados
de derecho internacional. En consecuencia la Corte Constitucional se declarará
inhibida para pronunciarse sobre dichos cargos por falta de competencia. "
Señala
que al haber esbozado un vicio en el trámite por no haberse denunciado los
instrumentos internacionales y no desvincularse de la OIT antes de la
expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, los actores no han planteado un
vicio en el trámite sino realmente una confrontación entre los textos de estos
tratados frente al contenido de la reforma. Para tal efecto, recordó la
jurisprudencia de la Corte, según la cual los vicios sobre los cuales es
competente para pronunciarse son, o bien los vicios competenciales a que se
refiere el cargo analizado previamente; o bien aquellos vicios de procedimiento
en el trámite, caso en el cual éstos versan únicamente sobre aquellos que
contrarían el Título XIII de la Constitución.
Con
base en los argumentos esgrimidos el interviniente solicita a la Corte que se
declare inhibida para pronunciarse con relación al segundo cargo y que declare
la EXEQUIBILIDAD de los apartes demandados del acto legislativo 01 de 2005 por
los demás planteamientos contenidos en la demanda materia de estudio.
3.
Intervención del Ministerio de la Protección Social
GLORIA
CECILIA VALBUENA TORRES, actuando en nombre y representación  de la Nación
Ministerio de la Protección Social, se opone a que se declare la
inconstitucionalidad del Acto legislativo 01 de 2005, dado que, en su criterio,
no existió el vicio de competencia que pretenden los actores. Considera que la
demanda presentada resulta inepta pues ella aparenta fundamentarse en la
violación directa de los artículos 114 y 374 de la Constitución Política, y de
manera indirecta en la presunta violación de los artículos 9 y 93 CN, al
considerar que este acto legislativo habría violado unos convenios de la OIT
sin aclarar en qué consistiría tal violación.
En
primer lugar, la interviniente considera que la Corte es incompetente para
conocer de la demanda contra el Acto Legislativo 01 de 2005, pues dicha demanda
no reúne las condiciones que la misma Corte ha creado para conocer de los Actos
Legislativos. Considera que a diferencia de lo sostenido por el actor, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa al señalar que
carece de competencia para conocer de fondo un Acto Legislativo, asignándose
tal competencia por excepción en exclusivos casos en los cuales, en el criterio
de la Corte no se trató de modificar el texto constitucional, cuya competencia
le reconoce, entre otros, al órgano legislativo, sino de eventos de sustitución
o derogatoria de la misma. En este sentido recuerda que la Corte en sentencia
C-551 de 2003, consideró que el Constituyente derivado carece de competencia
para sustituir la Constitución pues no la tiene sino únicamente para
reformarla, y por lo tanto no puede abrogarse facultades del constituyente
primario. Sin embargo este es un análisis distinto al examen material sobre las
disposiciones constitucionales por violar otras normas de la Constitución. En
este caso, la carga para el demandante consiste en plantear cargos de
inconstitucionalidad relacionados con el desbordamiento del poder de reforma
del Congreso. En otras palabras, el actor debe demostrar de manera concreta,
clara, especifica y suficiente que la modificación introducida al texto de la
Constitución de 1991 no es una reforma sino que se esté ante una sustitución de
la misma.
En
el caso que se estudia, la interviniente considera que no se está ante una
sustitución o destrucción de la Constitución de 1991, sino ante una mera
modificación de un artículo que, por lo demás, ni siquiera se sustituye sino
que se adiciona. A este respecto afirma que ninguno de los contenidos del
artículo 48 se constituye en un pilar fundamental del Estado Colombiano, cuya
variación pudiera calificarse como destrucción o supresión de la Constitución
de 1991. Si se observa con detenimiento el artículo en comento, se verá que
todo su contenido material se difiere a la ley. Luego de hacer una breve
explicación del contenido del mencionado artículo indica que incluso en el caso
en el cual se hubiere sustituido parcial o totalmente el artículo 48 Superior,
- lo cual considera que no sucedió - no cabría un análisis de fondo al Acto
Legislativo, pues en su contenido no se observa ningún elemento de la esencia,
del fundamento del Estado social de derecho que no obre en otras normas de la
Constitución de 1991.
No
obstante lo anterior, se refiere como sigue al primer cargo formulado en la
demanda. Recuerda que mientras el accionante acusa al Acto Legislativo 01 de
2005 por violar las artículos 9, 53 y 93 Superiores dado que, en su parecer su
contenido violaría el derecho al trabajo y a la negociación colectiva, la
demanda olvida mencionar el artículo 55 Constitucional que justamente precisa
que la negociación colectiva estará sujeta a las excepciones que señale la ley.
Encuentra que el demandante pareciera creer que el derecho a la negociación
colectiva es un derecho absoluto, sin limitación alguna, prerrogativa que no
existe respecto de ningún derecho en nuestra legislación y olvida que la negociación
colectiva desde la Constitución de 1991 está sometida a las limitaciones que la
ley impone. No obstante encuentra que el artículo 55 Superior, referido a la
negociación colectiva, desde su inclusión en el texto Superior por el
constituyente de 1991, ha señalado que este derecho no es absoluto, pues con
claridad expresó que tendría las limitaciones que señalara la ley, por lo cual
no puede hablarse aquí de violación sustancial de la Constitución, de
derogatoria de la misma cuando su contenido original se reitera, al establecer
que es la ley, en este caso la ley del Sistema General de Pensiones, la llamada
a establecer los lineamientos de la seguridad social y que no pueden invocarse
acuerdos o pactos para apartarse de tales condiciones obligatoria e iguales
para todas las personas. Concluye así que lo que en su criterio reprochan los
actores es que el legislador tenga la facultad de señalar con carácter general
las condiciones y requisitos del sistema general de pensiones y que, en
adelante, no se puedan crear privilegios particulares mediante instrumentos
diferentes a la ley, aspecto que en nada se aparta de la Constitución de 1991.
Recuerda
que a través de la sentencia C-551 de 2003, la Corte estableció que “el derecho
a la negociación colectiva no puede ser considerado absoluto, por lo que es
razonable que el Estado pueda limitarlo para salvaguardar la propia viabilidad
financiera del sistema general de pensiones. Por ello, la Corte considera que
es compatible con el derecho a la negociación colectiva, tal y como se
encuentra desarrollado por los tratados internacionales de derechos humanos,
que la ley fije un marco general en el que se desenvuelva la negociación
colectiva, tal y como lo hace el numeral 8°. Por todo ello, la Corte considera
que el numeral 8° está muy lejos de representar una sustitución de la
Constitución.”
En
virtud de lo anterior encuentra que el Acto Legislativo 01 de 2005 acusado de
violar el derecho al trabajo y a la negociación colectiva, "están muy
lejos de representar una sustitución de la Constitución". Por consiguiente
considera que  los cargos formulados, deben desecharse, por carecer de
fundamento.
Finalmente
considera que el “extenso análisis que se realiza” en la demanda sobre los
alcances del derecho a la negociación colectiva no sólo es incorrecto sino que
tiene el único propósito de distraer al juez constitucional del análisis que le
compete en materia de establecer si el contenido del Acto Legislativo 01 de
2005 se constituye o no en una sustitución de la Constitución de 1991.
Con
base en los argumentos antes esbozados, el Ministerio de la Protección Social
solicita desechar todos los cargos formulados por carecer de sustento en la
realidad y por ineptitud sustantiva de la demanda.
V.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El
señor Procurador General de la Nación rindió concepto en el presente proceso.
En su concepto el Ministerio Público analiza si la adición, en materia de
seguridad social pensional, al artículo 48 de la Constitución Política mediante
el Acto Legislativo 01 de 2005, sustituyó parcialmente la Carta Política, en
contra de los límites de la competencia asignada al Congreso de la República.
En concreto el Procurador se formula los siguientes dos interrogantes: (1) ¿Se
desconoció el derecho de negociación colectiva, al eliminarse la  posibilidad
de establecer condiciones diferentes a las del Sistema General de Pensiones
mediante transacción laboral? ; (2) ¿Se incurrió en vicio de trámite del Acto
Legislativo 01 de 2005, por haber omitido el Estado colombiano la denuncia de
los tratados internacionales sobre negociación colectiva laboral antes de la
entrada en vigencia del referido acto reformatorio constitucional?
1.
En primer lugar, el Procurador indica que resulta procedente el trámite de la
presente acción debido a que fue presentada dentro del término procesal
constitucional, el cual es de un año contado a partir de la promulgación del
acto legislativo (artículo 379 superior); en efecto el Acto Legislativo 01 de
2005 se publicó en el Diario Oficial 45.980 el 25 de julio de 2005 y la demanda
contra el mismo se presentó el 24 de julio de 2006, es decir, el último día
para el vencimiento del término.
2.
Ahora bien, en cuanto a los cargos formulados, el Procurador solicita a la
Corte declararse inhibida para conocer el fondo del asunto, en relación con los
contenidos del inciso séptimo y del parágrafo transitorio 2o. del Acto
Legislativo 01 de 2005. Frente a estas disposiciones, el Procurador solicita a
la Corte la inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda por falta de
correspondencia lógica y jurídica entre estas normas y el cargo de
inconstitucionalidad propuesto.
En
criterio del Ministerio Público, uno de los derechos políticos reconocidos en
la Constitución es el de interponer acciones públicas en defensa de la misma,
el cual debe ejercerse según los requisitos legales. El artículo 2o. del
Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos formales y materiales requeridos
que deben contener las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad. Los primeros hacen alusión al señalamiento de las
disposiciones legales acusadas  como inconstitucionales y de los enunciados
normativos superiores que se consideran infringidos.
Los
requisitos materiales surgen de la necesidad de presentar las razones por las
cuales los textos constitucionales se consideran vulnerados por el enunciado
impugnado. Esta condición argumentativa lógica ha permitido, por vía
jurisprudencial, establecer una serie de eventos que impiden el ejercicio del
control constitucional y obligan a la Corte Constitucional a inhibirse para
emitir pronunciamiento de fondo.
Una
de las exigencias mínimas materiales para demandar las leyes por
inconstitucionalidad es que los argumentos sobre los cuales se fundamenta cada
cargo deben emerger directamente del texto del artículo o artículos demandados.
Es decir, el reproche debe desprenderse directamente de la disposición
normativa atacada y no por vulneración indirecta de otros enunciados legales.
Así lo ha establecido la Corte al indicar que:
“En relación con el cargo, es necesario advertir que
la lógica racional de este proceso exige que los argumentos sobre los cuales
aquel se estructura emerjan directamente del texto del artículo o artículos
demandados; en otros términos, es necesario que los cargos de la demanda se
prediquen del texto acusado o le sean atribuibles al mismo, de modo que se
establezca un puente argumentativo a través del cual el cotejo entre la norma
legal y la Constitución sea posible (...)”
“(...) En el evento en que dicha coherencia lógica no
se guarde o que los reproches de inconstitucionalidad formulados por el
demandante no se deriven de la norma atacada sino de otra disposición no
demandada, el juicio de inconstitucionalidad que se solicita se hace imposible
y, en consecuencia, el juez constitucional debe inhibirse de emitir
pronunciamiento de fondo acerca de la exequibilidad o inexequibilidad de la
disposición acusada.” (Sentencia C-1113 de 2001; subrayado fuera de texto).
El
inciso séptimo del Acto Legislativo 01 de 2005 se refiere a la improcedencia
legal de contemplar regímenes especiales o exceptuados, a partir de la
promulgación de dicha reforma constitucional; y el parágrafo transitorio 2o.
del mismo  acto prescribe la expiración de la vigencia de los regímenes
pensionales especiales, los exceptuados y los demás distintos al régimen
permanente establecido en las leyes del Sistema General de Pensiones.
Los
señalados apartes normativos son atacados bajo el cargo de haber desconocido el
derecho de negociación colectiva, al eliminarse la  posibilidad de establecerse
condiciones diferentes a las del Sistema General de Pensiones mediante
transacción laboral.
Esta
imputación no tiene ninguna coherencia con los contenidos normativos de dichos
textos porque no se refieren a las reglas de carácter pensional establecidas en
pactos, convenciones colectivas, laudos, acuerdos o actos jurídicos de carácter
laboral, ni a la pérdida de vigencia de éstas a más tardar el 31 de julio de
2010.
Este
asunto es tratado en otros apartes del mismo Acto Legislativo 01 de 2005, entre
los cuales se encuentran el inciso quinto, el parágrafo 2o. y el parágrafo
transitorio 3o., los cuales fueron demandados conjuntamente con el inciso
séptimo y el parágrafo transitorio 2o.,  por el mismo cargo de sustitución
parcial de la Constitución por desconocimiento del derecho de negociación
colectiva en asuntos pensionales.
En
ese orden de ideas, por  no observarse ningún tipo de coherencia lógica ni
jurídica en la argumentación que sustenta el concepto de la violación
constitucional que corresponda a los apartes demandados, la Vista Fiscal
solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida para conocer el fondo
del asunto, en relación con los contenidos del inciso séptimo y del parágrafo
transitorio 2o. del Acto Legislativo 01 de 2005, por el cargo de
desconocimiento del derecho de negociación colectiva.
3.
Para analizar los cargos restantes el Procurador comienza por poner de presente
la doctrina de la Corte sobre el poder de reforma y la procedencia de su
control por parte de la Corte Constitucional. Recuerda que la diferencia entre
la competencia para reformar una constitución política y el poder para
sustituirla, es la consecuencia de la diferencia entre poder constituyente
primario y poder constituyente derivado. Luego de explicar uno y otro concepto,
señala que la Corte Constitucional ha sabido diferenciar el ejercicio y el
resultado de ambas clases de poder. Indica que un vicio de extralimitación del
poder de reforma constitucional que ejerce el poder constituido se presenta al
sustituirse la Carta Política, lo cual se percibe cuando mediante el ejercicio
de la competencia reformadora se reemplaza totalmente un elemento definitorio
identificador de la Constitución. Sin embargo, no se puede perder de vista que
el poder de reforma constitucional no es tan restringido frente al concepto de
sustitución, lo cual permite la revisión de todo el contenido de la Carta, para
cumplir con su finalidad de responder a la necesidad de adaptar las
instituciones constitucionales a las nuevas realidades políticas, a los nuevos
requerimientos sociales o a los nuevos consensos colectivos. Así, resulta
viable la modificación, alteración o transformación de un valor, principio o
derecho fundamental, sin que se sustituya el orden constitucional vigente.
4. En criterio del Procurador, el derecho de
negociación colectiva laboral en el contexto del bloque de constitucionalidad
permanece incólume. En ese sentido, la eliminación de la posibilidad de
establecer condiciones diferentes a las del Sistema General de Pensiones
mediante transacciones laborales, no desconoció el derecho de negociación
colectiva, en la medida en que la seguridad social en Colombia es un servicio
público que garantiza el Estado, y no sólo un derecho prestacional que se
sustenta únicamente con recursos provenientes de la relación laboral.
Al respecto, considera que la garantía de negociación
colectiva está plenamente vigente según lo establecido en el Código Laboral y
en los Convenios 98, 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo, en
la acepción de negociar para fijar o reglamentar las  condiciones de trabajo y
empleo y/o regular las relaciones entre empleadores y trabajadores (Convenio
154 de la OIT, aprobado mediante la Ley 524 de 1999, artículo 2; Constitución
Política, artículos 53, 55 y 93).  Desde ese punto de vista, encuentra que el
Acto Legislativo 01 de 2005, en nada compromete  la esencia de la negociación
colectiva porque se refiere a un asunto diferente a la regulación de las
condiciones de trabajo o empleo en si mismas consideradas, o de las relaciones
obrero-patronales, cual es la seguridad social pensional como garantía a cargo del
Estado, según decisión soberana del pueblo.
5.
En su criterio, para poder determinar si la eliminación de la posibilidad de
establecer condiciones diferentes a las del Sistema General de Pensiones
mediante transacciones laborales, vulneró el derecho de negociación colectiva
como elemento definitorio de la Constitución, se debe analizar el contexto de
la seguridad social en Colombia. En relación con este tema, el Procurador alude
al carácter de servicio público obligatorio de la seguridad social en Colombia,
garantizado por el Estado para asegurar su prestación como derecho
irrenunciable para todos los habitantes, independientemente de sus fuentes de
financiación y de las contingencias económicas que puedan afectar los recursos
pertinentes. Es este carácter el que permite al Constituyente secundario
excluir del Sistema General de Pensiones cualquier injerencia en el mismo
procedente de pactos, acuerdos, laudos o convenciones colectivas de trabajo.
Ese
contexto es el consignado en el artículo 48 de la Constitución Política y que
se buscó reforzar para el Sistema General de Pensiones mediante el Acto
Legislativo 01 de 2005, especialmente en lo que tiene que ver con los
principios de eficiencia y universalidad para las personas de la tercera edad,
garantizándoles el Estado sus derechos mediante la sostenibilidad financiera de
dicho sistema, incluyendo el pago de la deuda pensional a cargo del ente
jurídico y sin dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de las mesadas
pensionales reconocidas conforme a derecho.
Tal
exclusión de la intervención negocial laboral en los aspectos pensionales se
ajusta al contexto constitucional vigente (especialmente en lo tocante a sus
valores, principios y derechos fundamentales), en cuanto deja de ser un tema
sustentado en la concepción de las relaciones entre empleadores y empleados,
para ser asumido como un asunto de interés general elevado a la categoría de
política pública constitucional, en consonancia con las reglas de derecho
internacional que vinculan a nuestro Estado.
6.
Recuerda que la anterior conclusión fue expuesta por el Ministerio Público
mediante el concepto 4084, emitido dentro del expediente D-6187. (En éste se
demandaron, entre otros, el parágrafo 2o. y el parágrafo transitorio 3o. del
Acto Legislativo 01 de 2005, y por el mismo cargo), en el cual se solicitó
declarar su conformidad con el orden superior por no observarse que el Congreso
de la República hubiera rebasado su poder de reforma de la Carta Política. Es
de anotar que, en relación con el referido proceso, mediante la sentencia C-740
de 2006, la Corte Constitucional se declaró inhibida para conocer de fondo por
ineptitud sustantiva de la demanda.
La
indicada conclusión fue reiterada en el Concepto Fiscal de Constitucionalidad
4137 (proferido dentro del expediente D-6295, donde se demandaron los
parágrafos 2o. y transitorio 3o. por el mismo cargo de  sustitución de la
Constitución por  vulnerar el derecho de negociación colectiva laboral),
mediante el cual se insistió en la solicitud de declarar su conformidad con el
orden superior por no observarse que el Congreso de la República hubiera
rebasado su poder de reforma de la Carta Política. En ese sentido, transcribe
los apartes pertinentes del concepto del Procurador General de la Nación 4084 que
fueron reiterados en el concepto 4137.
7.
Los argumentos del Procurador lo llevan a concluir que la eliminación de la
posibilidad de establecerse condiciones diferentes a las del Sistema General de
Pensiones mediante transacciones laborales no desconoció el derecho de
negociación colectiva, por tratarse de un servicio público cuya regulación está
por fuera del ámbito del trabajo. En consecuencia considera que no prospera el
cargo de vicio de trámite del Acto Legislativo 01 de 2005 por la omisión de denuncia
de los tratados internacionales sobre negociación colectiva antes de la entrada
en vigencia del referido acto.
Por
la misma razón, se insiste en que la negociación colectiva en el contexto
constitucional colombiano y en el del derecho internacional, mantiene plena
vigencia para efectos de regular las condiciones de trabajo o empleo o
reglamentar las relaciones entre empleadores y trabajadores, como asunto
independiente de la seguridad social.
8.
En consecuencia, solicita a la Corte Constitucional  estarse a lo resuelto en
la sentencia que se dicte dentro del proceso D- 6295, o en subsidio,  si para
la fecha en que deba pronunciarse el fallo para la presente demanda no existe
decisión de fondo en relación con los apartes normativos pertinentes, declarar
exequibles los parágrafos 2o. y transitorio 3o. del Acto Legislativo 01 de
2005.
9.
De igual manera, solicita a la Corte declarar exequibles los incisos tercero y
quinto y la parte primera del inciso octavo del mismo acto reformatorio de la
Carta Política, en cuanto señalan lo siguiente:
"Para adquirir el derecho a la pensión será
necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización
o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin
perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los
requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o
de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de
Pensiones".
(…)
"Los requisitos y beneficios pensionales para
todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto
riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones.
No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo
allí establecido".
(…)
"Las personas cuyo derecho a la pensión se cause
a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de
trece (13) mesadas pensionales al año.”
VI.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
1.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda,
conforme a lo dispuesto en los artículos 241, Num. 1, y 379 de la Constitución,
por estar dirigida contra disposiciones que forman parte de un acto
legislativo.
Ausencia
de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad
2.
De conformidad con lo dispuesto en el Art. 379 superior, la acción pública
contra los actos reformatorios de la Constitución sólo procederá dentro del año
siguiente a su promulgación. El Acto Legislativo 01 de 2005 fue publicado en el
Diario Oficial No. 45980 de 25 de Julio de 2005 y corregido mediante el Decreto
2576 de 2005, publicado en el Diario Oficial No. 45.984 de 29 de julio de 2005,
"Por el cual se corrige un yerro en el título del Acto Legislativo
número 01 de 2005, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución
Política”. A su turno, la demanda que se estudia se presentó el 24 de julio
de 2006, es decir, dentro del término de un año establecido por la Constitución
para ejercer esta acción. En consecuencia, no se ha producido la caducidad de
la acción presentada.
Inexistencia
de cosa juzgada constitucional
3.
En otras oportunidades se ha demandado ante esta Corte el Acto Legislativo 01
de 2005 por presunta extralimitación de la competencia del Congreso. Sin
embargo, en las oportunidades en las cuales existe sentencia en la materia, la
Corte se ha declarado inhibida para fallar.
En
efecto, en la sentencia C-181 de 2006, frente al cargo formulado en la demanda
por presunta sustitución de la Constitución, dijo la Corte:  Finalmente no
sobra señalar que el demandante tampoco explicó en qué consiste el cargo de la
supuesta sustitución de la Constitución con la expedición del Acto legislativo
acusado. Para la Corte, por el contrario, del contenido general del Acto
legislativo no surge, en forma evidente u obvia,  que se esté ante el evento
conocido por la jurisprudencia como la sustitución de la Constitución Política.
Siendo las cosas así, la Corte se inhibirá de proferir un pronunciamiento sobre
la constitucionalidad del Acto legislativo en su integridad o de algunos de los
incisos del artículo 1º en particular, por ineptitud sustancial de la demanda.
Posteriormente,
en la sentencia C-472 de 2006, la Corte estudió la procedibilidad de dos
demandas contra el Art. 1º (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005 por
presunta infracción de los artículos 53-4, 85, 93 y 94 de la Constitución, el
preámbulo de la Constitución de la OIT, la Declaración relativa a los fines y
objetivos de la Organización Internacional del Trabajo (1944), y los Convenios
relativos al derecho de sindicación, al derecho de negociación colectiva y de
participación.[11] Los
demandantes afirmaban que existía falta de competencia del Congreso por no
haber denunciado los Convenios relativos a la negociación y contratación
colectiva y por no haberse desvinculado de la Organización Mundial del Trabajo,
pues consideraban que la adición al artículo 48 de la Constitución vulneraba
los tratados mencionados que de acuerdo a lo planteado en la demanda, hacen
parte del bloque de constitucionalidad. Sin embargo, la Corte encontró que no
existía un verdadero cargo de sustitución y que lo que los actores solicitaban
en realidad era el control material del Acto Legislativo cuestionado. En
consecuencia, se declaró inhibida para conocer de los cargos planteados por los
demandantes.
En
una tercera oportunidad (C-740 de 2006) la Corte estudió la procedibilidad de
una demanda contra la totalidad del Acto Legislativo 1 de 2005 por presunta
vulneración de los arts. 1º, 2º, 9º, 13, 25, 39, 53, 55, 58, 93 y 374 de la
Constitución Política y los Convenios 87, 98, 151 y 154 de la Organización
Internacional del Trabajo. Señalaba el demandante que la Reforma Constitucional
demandada vulneraba un aspecto esencial del Estado Social de Derecho: el
derecho al trabajo y a la negociación colectiva. En criterio del demandante, lo
anterior significa que el Acto Legislativo no reformaba la Constitución sino
que “la deroga, sustituye y subvierte, incurriendo así en un vicio de
competencia por violación del Art. 374 de la Constitución”. No obstante, la
Corte encontró que  la demanda no había logrado demostrar que la reforma
constitucional cuestionada afectaba realmente un aspecto consustancial al
modelo constitucional. A juicio de la Corporación lo que el demandante
solicitaba a la Corte era el estudio material de la reforma respecto de otras
disposiciones constitucionales y de tratados internacionales que consagran
derechos laborales. En consecuencia encontró que el cargo no había sido
adecuadamente sustanciado y se declaró inhibida para conocer de la demanda por
ineptitud sustancial de la misma.
Finalmente,
en la sentencia C-986 de 2006, la Corporación estudio una demanda contra el
parágrafo 2°, y los parágrafos transitorios 2° y 3° del artículo 1 del Acto
Legislativo N° 01 de 2005. A juicio de los actores estas normas violaban el
bloque de constitucionalidad por ser contrarias a los convenios 87, 98, 151 y
154 de la OIT, ratificados por el Estado. Señalaba la demanda que con la
expedición del acto acusado resultaban desconocidos los
tratados de derechos humanos (artículos 53, 93 y 94 de la Constitución), porque
se eliminaba el derecho de negociación colectiva en materia pensional. En
consecuencia consideraba que dicha reforma constitucional representaba una
sustitución parcial de la Constitución. Sin embargo, la Corte encontró que la
demanda no reunía los requisitos necesarios para que la Corte pudiera
pronunciarse de fondo sobre el asunto demandado pues no demostraba que se
estuviera sustituyendo un elemento esencial del Estado constitucional de
derecho por otro que fuera radicalmente opuesto o incompatible. Lo que
solicitaban los demandantes entonces era el control material del Acto
legislativo, control que escapa a la competencia de la Corte. En consecuencia,
la Corporación se declaró inhibida para fallar por ineptitud sustancial de la
demanda.
4.
Como bien se sabe, las decisiones inhibitorias no contienen un pronunciamiento
de fondo sobre el asunto debatido y, en consecuencia, respecto de ellas no
opera la figura de la cosa juzgada. Por consiguiente procede la Corte a
estudiar la demanda de la referencia.
Requisitos
para ejercer el control de competencia del poder de reforma e inhibición
para ejercer control material de constitucionalidad de un Acto Legislativo
5.
Procede la Corporación a estudiar, en primer término, si la demanda presentada
reúne las condiciones necesarias para que la Corte Constitucional pueda
proferir una decisión de fondo en la materia. En efecto,  en los casos antes
mencionados, los demandantes impugnaron la reforma constitucional con el
argumento de que “sustituía” aspectos sustanciales del Estado constitucional y,
en consecuencia, el Congreso se había excedido en su competencia al
promulgarla. Sin embargo, la Corte encontró que, en realidad, los demandantes
solicitaban un estudio material de la reforma respecto de otras normas
constitucionales y de algunos tratados internacionales. Por tal razón, se
declaró inhibida para fallar. Procede entonces la Corporación a indagar si en
la presente oportunidad la demanda en realidad propone un estudio sobre la
competencia del poder de reforma o, por el contrario, un juicio material del
contenido de la reforma constitucional parcialmente impugnada.
6.
Los actores consideran que algunos segmentos normativos del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2005 sustituyen la Constitución vigente. En su criterio, al
expedir la norma parcialmente demandada el Congreso de la República, sustituyó
parcialmente la Constitución, pues introdujo modificaciones sustanciales al
derecho de negociación colectiva y, por esta vía, al derecho de igualdad
material y trabajo. Dado que, en su criterio, tales derechos y en especial el
derecho a la negociación colectiva son pilares del régimen constitucional, parte
del bloque de constitucionalidad y el ius cogens, el Congreso no está
autorizado para suprimirlos. En Consecuencia, dado que la parte demandada de la
reforma constitucional suprime el derecho a la negociación colectiva en el
ámbito pensional, el Congreso rebasó el poder de reforma que la Constitución le
otorga y violó su competencia.
Procede
la Corte a establecer si la demanda reúne las condiciones sustantivas
suficientes para habilitar a la Corte a ejercer el control constitucional de la
norma acusada por extralimitación de la competencia del poder de reforma. Para
ello, la Corte recordará la doctrina constitucional vigente en la materia.
7.
A partir de lo dispuesto en el artículo 374
de la Constitución y de la diferencia entre poder constituyente originario y
poder constituyente derivado – o poder de reforma –, la Corte ha reconocido que
el Congreso de la República tiene plena libertad para reformar la Constitución
pero que sin embargo no tiene competencia para sustituir el modelo
constitucional por otro distinto o contradictorio. En este sentido, la Corte ha
considerado que la sustitución de la Constitución sólo puede ser legítima si es
aprobada por el poder constituyente primario o por una Asamblea Constituyente
especialmente elegida para ello, luego de un proceso deliberativo y democrático
respetuoso de las garantías que para tales efectos consagra la propia
Constitución.
Según la jurisprudencia de la Corte, cuando el poder
constituyente derivado excede los límites de su competencia y pretende sustituir
- que no reformar - la Constitución, el trámite que se adelante resulta
viciado. El vicio por falta de competencia, como bien se sabe, es un vicio
formal o de procedimiento en la formación del respectivo acto y no un vicio
material o sustancial. En consecuencia, por virtud de lo dispuesto en el
artículo 241-1 de la Carta, la Corte es competente para controlarlo.
En efecto, la Corte ya ha indicado que
uno de los aspectos del juicio de procedimiento es el estudio de la competencia
del órgano que ha proferido el acto, juicio que se ha denominado “de
sustitución”. La Corte se refirió expresamente a dicho juicio en la sentencia
C-551 de 2003 que revisó la Ley 796 de 2003 que convocaba a un referendo para
reformar parcialmente la Constitución. En esta decisión la Corte indicó que el
poder de reforma (o poder constituyente constituido) que deriva su existencia y
todas sus facultades de la Constitución, no tiene competencia para destruir,
subvertir o sustituir el régimen constitucional vigente por otro que le resulte
contrario. Sobre este tema indicó:
“El Constituyente derivado no tiene entonces
competencia para destruir la Constitución. El acto constituyente establece el
orden jurídico y por ello, cualquier poder de reforma que el constituyente
reconozca únicamente se limita a una revisión. El poder de reforma, que es
poder constituido, no está, por lo tanto, autorizado, para la derogación o
sustitución de la Constitución de la cual deriva su competencia. El poder
constituido no puede, en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder
constituyente, y por ello no puede llevar a cabo una sustitución de la
Constitución, no sólo por cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente
originario sino además porque estaría minando las bases de su propia competencia.”[12]
8. En reiterada
jurisprudencia la Corte ha señalado que el límite del poder de reforma se
predica especialmente del Congreso cuando actúa como poder constituyente
derivado[13] y se reduce al control
de decisiones que subviertan el orden constitucional no simplemente que
reformen aspectos de la Constitución. Así entendido, el control al poder de
reforma es, por decirlo de alguna manera, la última ratio del Estado
constitucional y no un control material que impida que la Constitución pueda
transformarse.
9. La Corte ha insistido en la diferencia entre la reforma
y la sustitución constitucional. La reforma proviene de una decisión del
Congreso que puede contradecir normas constitucionales preexistentes. Incluso,
puede llegar a tratarse de una contradicción radical que directamente derogue
mandatos o principios constitucionales fundamentales y que suponga la
trasformación dramática de algunas instituciones constitucionales o que
contradiga la tradición constitucional. Todo esto es normal en procesos de
reforma constitucional. En efecto, toda reforma supone un cambio y si este se
predica de la Constitución, supone entonces un cambio sustancial o radical de
instituciones jurídico-políticas fundamentales pues son estas las que se
encuentran en la Carta. Lo que no puede ocurrir, es que una tal modificación
suponga la sustitución del modelo constitucional vigente, es decir, la
sustitución de la opción política fundamental consagrada en la formula política
de la Constitución. Todo lo demás, por grave, importante, definitivo que
resulte, puede ser objeto de reforma constitucional sin que la Corte pueda
oponer límite competencial alguno.
10. En virtud de lo anterior resulta claro que al hacer el
juicio de competencia la Corte no hace ni un control material ni un juicio de
“intangibilidad”. En efecto, no se parte en este análisis de la existencia de normas
constitucionales inviolables, inmodificables o intangibles ni de una
confrontación entre las normas constitucionales preexistentes y aquellas
consagradas en la reforma. De lo que se trata es de proteger los valores y
principios medulares del Estado Constitucional de Derecho. Aquellos sin los
cuales el Estado constitucional deja de ser lo que es y se transforma en un
modelo jurídico-político distinto.
11.
Ahora bien, podría lo anterior llevar a la conclusión de que no hay
sustituciones parciales, pues una sustitución parcial podría dejar vigente el
resto de las instituciones constitucionales preexistentes y en esas condiciones
no habría una sustitución constitucional. Sin embargo, una norma que afecte en
principio solo una parte de la Constitución puede tener como consecuencia un
cambio sustancial del modelo político y por lo tanto, hacer incompatible su
contenido con el contenido y alcance originario de las restantes normas. En
consecuencia, cuando quiera que una reforma parcial afecte el contenido medular
del Estado constitucional podrá la Corte ejercer el respectivo control.
12. En cuanto al concepto
de sustitución de la Constitución la sentencia C-1040 de 2005 señaló:
“Primero, como la competencia de un órgano es el
presupuesto para analizar el procedimiento que dicho órgano ha de seguir para
expedir una norma, el análisis de si el reformador de la constitución actuó
dentro de su órbita de competencia es una cuestión diferente y previa a la de
juzgar si el procedimiento se llevó a cabo respetando las formas establecidas.
También es una cuestión distinta a juzgar si el contenido material del acto
acusado contradice la Constitución, lo cual escapa al control constitucional
que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales.
Segundo, la especificidad del juicio relativo a la
competencia del reformador radica en que en éste la Corte se circunscribe a
estudiar si el reformador sustituyó la Constitución, sin que por ello efectúe
un control material ordinario del acto acusado. Es decir, en el juicio de
sustitución no hay una comparación entre la reforma y la Constitución con miras
a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por definición, una
reforma constitucional contradice la Constitución por ella reformada.
Tercero, el concepto de sustitución refiere a una
transformación de tal magnitud y trascendencia, que la Constitución anterior a
la reforma aparece opuesta o integralmente diferente a la que resultó después
de la reforma, al punto que ambas resultan incompatibles. La jurisprudencia ha
aludido a sustituciones totales y a sustituciones parciales y ha sostenido que
el reformador tampoco puede introducir sustituciones parciales entendiendo por
tales aquellas en las cuales un eje definitorio de la identidad de la
Constitución sea remplazado por otro opuesto o integralmente diferente. (…)
Cuarto, la Corte ha subrayado que el concepto de sustitución se
distingue de otros con los cuales no puede confundirse, tales como los de
intangibilidad e irreversibilidad, o afectación y vulneración de contenidos,
los cuales aluden a juicios materiales de las reformas constitucionales que
escapan a la competencia de la Corte Constitucional. La Corte solo tiene
competencia para verificar que el poder de reforma, que es constituido, no haya
adoptado un acto mediante el cual sustituya la Constitución que lo habilitó
exclusivamente para reformarla.
Quinto, la Corte ha fijado criterios de prudencia
judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e
impedir que el subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución.
En esa dirección, esta Corporación ha delineado los rasgos generales del método
que ha de aplicarse para identificar sustituciones totales o parciales de la
Carta, aunque no ha desarrollado ni precisado sus componentes.
Sexto, la Corte ha dicho que la aplicación del método
para identificar sustituciones en ningún caso puede conducir a volver
irreformables normas de la Carta porque no hay normas pétreas ni principios
intangibles en la Carta de 1991. Toda ella es reformable, más no sustituible.
Finalmente,
al precisar la diferencia entre reforma y sustitución de la Constitución dijo
la Corte:
"De esta manera, resulta posible introducir
reformas sustanciales a la Constitución; que alteren su estructura básica o los
principios fundamentales en ella contenidos, pero que puedan, sin embargo,
entenderse como incorporadas a ella. Cuando se produce una sustitución, total o
parcial de la Constitución, las nuevas instituciones resultan de tal modo incompatibles con la Constitución anterior que unas y otra no pueden coexistir en el tiempo y en el espacio.
Esto conduce a la segunda manera de distinguir el
juicio de sustitución. El resultado
del mismo debe poder llevar a la conclusión
de que, como el elemento esencial definitorio ha sido remplazado por
otro opuesto o integralmente diferente, no
es posible armonizar la reforma constitucional con el resto de normas
constitucionales que no fueron modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible, para lo cual el bloque
de constitucionalidad es especialmente relevante."
13.
Ahora bien, la Corte ha aclarado los aspectos esenciales de la metodología que
debe ser rigurosamente empleada para identificar si una norma ha realizado
sustituciones totales o parciales de la Constitución. Así, una demanda que
impugne una norma por sustitución de la Constitución, además de satisfacer los
requisitos generales de que trata el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991[14]
debe demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente en qué
consiste la sustitución. En particular,  debe aclarar, entre otras cosas, cual
es el elemento definitorio de la Constitución que ha sido sustituido, cual el
nuevo elemento y porque éste transforma o subvierte el régimen constitucional
precedente. Al respecto, la Corte ha señalado:[15]
“(E)l ciudadano que instaure una acción pública de
inconstitucionalidad contra la totalidad de un Acto Legislativo, o una parte
del mismo, no puede plantearle a la Corte que realice un examen material sobre
las disposiciones constitucionales por violar otras normas de la Constitución.
(…) En este caso, la carga para el demandante consiste en plantear cargos de
inconstitucionalidad relacionados con el desbordamiento del poder de reforma
del Congreso. En otras palabras, el actor debe demostrar de manera concreta,
clara, específica y suficiente que la modificación introducida al texto de la
Constitución de 1991 no es una reforma sino que se está ante una sustitución de
la misma.
(…) La exigencia que la Corte le hace al ciudadano de
estructurar al menos un verdadero cargo de inconstitucionalidad en los casos en
que éste considere que el Congreso de la República se extralimitó en el
ejercicio de sus competencias al reformar la Constitución, es consonante no
sólo con el carácter rogado que tiene la jurisdicción constitucional en estos
casos, sino con los mínimos requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto
2067 de 1991 a fin de que la Corte pueda centrar adecuadamente el examen
constitucional correspondiente, permitiendo también a los intervinientes y al
Procurador General de la Nación, el pronunciamiento sobre problemas jurídicos
concretos[16].”.
En
el mismo sentido, la Corte indicó:
(…)
en una demanda por sustitución constitucional contra una reforma constitucional
el actor debe sustentar plenamente en qué consiste la sustitución denunciada.
No le basta, por tanto, afirmar que con la modificación de una disposición en
concreto se sustituyó o se derogó la Constitución precedente, sino que debe
justificar, con argumentos suficientes, que tal cambio implica la abrogación de
la Constitución vigente.
La Corte reconoce que la carga argumentativa se
incrementa considerablemente cuando se trata de descalificar una reforma
constitucional por considerarla constitutiva de sustitución constitucional. No
obstante, la Corte acepta que dicha exigencia es necesaria si se tiene en
cuenta la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la
Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las
disposiciones que se cotejan[17].
14.
En virtud de los argumentos expuestos, frente a una demanda como la que se
estudia y con el fin de garantizar (1) el límite al poder de reforma sin dar
lugar a un injustificado subjetivismo judicial que bloquee de manera ilegítima
los cambios y transformaciones constitucionales y, (2) la existencia de una
verdadera controversia constitucional sobre la presunta sustitución, la Corte
debe asegurarse que el cargo se encuentre suficientemente estructurado. Para ello,
como acaba de ser mencionado, debe exigir que el demandante demuestre de manera
clara, suficiente, concreta y específica, que ha existido una verdadera
sustitución de la Constitución. De esta forma la Corte debe evitar que so
pretexto de un juicio de sustitución se adopte una decisión de fondo sobre una
demanda que, en realidad, esté solicitando un control material de una reforma
constitucional respecto de otras normas constitucionales. Pasa entonces la
Corte a estudiar si la demanda reúne los requisitos mencionados.
Estudio
del primer cargo planteado en la demanda: la presunta sustitución de la
Constitución y la violación del poder de reforma del Congreso
15.
El cargo formulado en la demanda por presunta extralimitación de la competencia
del Congreso se funda en la premisa de que el derecho a la negociación
colectiva es sustancial al Estado social de Derecho, al bloque de
constitucionalidad y es ius cogens. Con independencia de que la Corte
comparta o no estos argumentos, lo cierto es que ninguno de ellos sirve para
demostrar que el derecho a la negociación colectiva en el ámbito pensional sea
realmente un elemento sustancial y definitorio del Estado constitucional de
derecho. Tan “definitorio” que su restricción – o incluso su supresión -
suponga la sustitución de la Constitución. En este sentido, la Corte constata
que los argumentos de la demanda no demuestran que la restricción del derecho a
la negociación colectiva en el ámbito pensional es de tal magnitud que luego de
la vigencia del Acto Legislativo no resulta posible reconocer el régimen
constitucional diseñado por la Carta de 1991. Tampoco demuestran que el cambio
operado por la reforma da lugar al reemplazo de un elemento definitorio de la
esencia e identidad de la Constitución de 1991, por otro opuesto o
integralmente diferente. Nada se prueba en esta materia en la demanda de la
referencia.
16.
Desde el punto de vista de los argumentos constitucionales relevantes, lo que
hace la demanda es (1) demostrar que el derecho a la negociación colectiva se
encuentra reconocido en la Constitución y en tratados internacionales
ratificados por Colombia; (2) indicar que en su criterio la restricción del
derecho a la negociación colectiva en el ámbito pensional vulnera las normas
constitucionales y el derecho internacional público que consagra este derecho.
En esos términos, lo que la demanda propone a la Corte es el control material
del Acto legislativo, es decir, el control sustancial del Acto Legislativo,
teniendo como referente el alcance que el bloque de constitucionalidad le
asigna al derecho a la negociación colectiva. Por consiguiente, la demanda lo
que hace es proponer una confrontación material entre dos normas: la nueva
reforma y las normas que integran el bloque de constitucionalidad, con el argumento
de que aquella sustituye la Constitución.
Sin
embargo, como lo ha sostenido la Corte, el hecho de que un ciudadano afirme en
la demanda que las contradicciones normativas que pone de presente equivalen a
una sustitución parcial de la Constitución no significa que haya cumplido con
la carga que se exige a quien pretende que la Corte ejerza el control de
competencia del Congreso. En este sentido la Corte ha señalado:
“No basta que el ciudadano que demanda un Acto
legislativo califique la reforma constitucional de ser una sustitución parcial
de la Carta. Es necesario que su argumento muestre dicha sustitución en lugar
de señalar las contradicciones materiales entre el Acto legislativo acusado y
el bloque de constitucionalidad. Además, la Corte ya ha reiterado que los
tratados no tienen rango supraconstitucional y, por lo tanto,  no es posible
que la Corte realice una contrastación entre reformas constitucionales y el
contenido de tales tratados, como lo pide el actor.”.[18]
Dado
que la Corte Constitucional no tiene competencia para ejercer el control
material de una reforma constitucional y que el primer cargo de la demanda se
orienta a dicho control, la Corporación se inhibirá para fallar sobre el primer
cargo formulado en la presente demanda de inconstitucionalidad contra los
apartes antes mencionados del Acto Legislativo 01 de 2005.
Estudio
del segundo cargo formulado: presunta violación del trámite constituyente por
la “omisión” de la denuncia previa de los tratados que, según los demandantes,
resultan vulnerados con la reforma constitucional
17.
Señala la demanda que cuando el Estado colombiano decide incumplir un tratado
internacional al cual se encuentra vinculado, está obligado a comunicar
internacionalmente su decisión de no cumplir en adelante con las obligaciones
contraídas en dicho tratado. Consideran que la reforma constitucional
parcialmente demandada vulnera lo dispuesto en los Convenios 87, 98, 152 y 154
de la OIT. En consecuencia encuentran que la obligación del Estado era la de
denunciar tales tratados en los términos en que los Convenios en mención lo
indican.
18.
Ahora bien, para los demandantes la referida obligación no es sólo una
obligación internacional. En su criterio, la obligación de denunciar un
tratado, antes de expedir una norma doméstica que lo vulnere, es también una
obligación nacional cuya satisfacción se convierte en un requisito del
procedimiento interno de expedición de la norma. En otras palabras, consideran
que si antes de expedir la disposición que vulnera el tratado el Estado no ha
adelantado el trámite de la denuncia, se ha vulnerado un requisito del trámite
legislativo y la norma debe ser declarada inconstitucional. Sustentan esta
tesis en dos argumentos.
En
primer lugar encuentran que existe una obligación de carácter general de
respetar los tratados internacionales al expedir reformas normativas -incluso
constitucionales-. Según este argumento, la decisión de incumplir un tratado
internacional o de apartarse de sus obligaciones debe hacerse respetando los
procedimientos previstos en los tratados internacionales de los que el Estado
es parte y que son obligatorios en el orden interno. En este caso, el Estado
debía respetar las reglas sobre denuncia consagradas especialmente en los
Convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT.
En
segundo lugar, encuentran que la obligación de denunciar un tratado como parte
del procedimiento de expedición de una norma doméstica que lo vulnere, se
fundamenta en el artículo 3 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), según
el cual "Cuando en el presente reglamento no se encuentre disposición
aplicable, se acudirá a las normas que regulen los casos, materias o
procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina
constitucional” . En consecuencia, sostienen que para establecer las reglas
de procedimiento aplicables al trámite de expedición de una reforma
constitucional que vulnera un tratado internacional, hay que acudir a las
normas del correspondiente tratado en materia de denuncia del mismo. En otras
palabras, dado que en estos casos el Reglamento del Congreso guarda silencio,
en virtud del artículo 5° mencionado, las normas aplicables son las de denuncia
de los tratados.
En
consecuencia, los demandantes consideran que antes de que el Gobierno ordenara
la publicación del Acto Legislativo demandado, debió adelantar el trámite de
denuncia de los Convenios de la OIT ya mencionados. No obstante, el acto
legislativo, conforme a su artículo 2°, comenzó a regir a partir de su
publicación. Por consiguiente, solicitan que se declare la inconstitucionalidad
de los apartes demandados por haber sido expedidos sin adelantar el trámite de
denuncia de los tratados incumplidos.
19.
El argumento de los demandantes parte de dos premisas: (1) la violación de los
tratados internacionales tantas veces mencionados a causa del Acto Legislativo
demandado; y (2) la aplicación, al trámite legislativo, de las normas sobre
denuncia de los tratados que se encuentran en el derecho internacional público
y en particular en los instrumentos que, según la demanda, han sido
vulnerados.  Los dos argumentos plantean serias dificultades a la hora de
intentar justificar el control de constitucionalidad del trámite legislativo.
20.
El primer argumento supone que la Corte tiene competencia para evaluar si la
reforma constitucional efectivamente vulneró los tratados internacionales.
Esto, como tantas veces se ha mencionado, es improcedente. La competencia de la
Corte se reduce a definir si existieron o no vicios de procedimiento pero no
puede entrar a estudiar una presunta vulneración material de tratados
internacionales. Sobre esto existe reiterada jurisprudencia que ha sido
ampliamente citada en Fundamentos anteriores de esta decisión.
21.
Ahora bien, el segundo argumento tampoco es de recibo, fundamentalmente por dos
razones. En primer lugar porque parte de la competencia de la Corte para
adelantar el control material del Acto Legislativo respecto de los tratados
internacionales presuntamente vulnerados. Como se acaba de mencionar este
control escapa a la competencia de la Corte. En esa medida, mal podría exigir
que, como parte del trámite de formación del Acto legislativo, se hubiere
denunciado previamente el respectivo tratado pues para ello habría que
constatar, en primera instancia, si la reforma realmente vulnera dicho
instrumento. Constatación que no puede ser realizada por la Corte
Constitucional.
22.
Pero incluso si fuera posible que el órgano internacional competente para
vigilar la aplicación de un tratado pudiera señalar que una reforma
constitucional en trámite tiene potencialmente la capacidad de vulnerar el
tratado, no por ello la denuncia del mismo se convierte en requisito de
formación del correspondiente Acto legislativo.
A
este respecto, la Corte ya ha señalado que el control de los procedimientos
legislativos (o constituyentes) debe realizarse de conformidad con las normas
que de manera expresa definen el proceso de formación de la voluntad del
Congreso. Estos procedimientos tienen esencialmente la finalidad de garantizar que
el trámite de formación de la voluntad constituyente sea democrático,
deliberativo y transparente. Gracias a estos procedimientos, las mayorías se
ven sometidas a unos causes de acción y deben respetar los derechos de las
minorías y los principios de transparencia y deliberación. Sin embargo, no
puede exigirse al Congreso el cumplimiento de normas que no están directamente
relacionadas con el trámite legislativo o que no tienden a satisfacer
directamente los principios sustanciales mencionados: el principio democrático
o de mayorías, el principio deliberativo, la transparencia y los derechos de
las minorías. Si se respetaron los trámites conducentes a la defensa de estos
principios y la voluntad constituyente expresada en el acto legislativo fue el
fruto de una deliberación democrática y transparente que no sustituye la
Constitución, nada puede objetar el juez constitucional.
En
este sentido la Corte ha establecido claramente cual es el parámetro de
referencia para ejercer el control de constitucionalidad de un acto
legislativo. Dijo la Corte:
"(E)l parámetro normativo de referencia para
enjuiciar la regularidad del procedimiento de un acto legislativo reformatorio
de la Constitución, comprende no solo las normas del Título XIII de la Carta,
sino también las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento
legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento
del Congreso, en cuanto que allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento
tenga entidad suficiente como para constituir un "vicio de procedimiento
de la formación del acto reformatorio (...) entendiendo por éste la violación
de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas
reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII". [19]
En
el mismo sentido, la Corte ha señalado que son aplicables al proceso de
formación de un acto legislativo las normas de la Ley 5 compatibles con lo establecido
en el Título XIII de la Carta siempre que tiendan a la protección de los
principios medulares del trámite legislativo antes mencionados y cuya violación
apareje una vulneración de los requisitos previstos en el Título XIII de la
Constitución. Al respecto dijo:
“(E)l parámetro normativo de referencia para el
ejercicio del control de constitucionalidad de los actos legislativos
trasciende lo dispuesto exclusivamente en el título XIII de la Carta Política,
para incluir otras normas constitucionales y ciertas disposiciones de la Ley 5
de 1992, en la medida en que tales disposiciones establezcan condiciones
básicas y esenciales para la formación de la voluntad democrática de las
cámaras legislativas, cuyo desconocimiento genere una violación de los requisitos
previstos en el Título XIII de la Constitución para la adopción de actos
legislativos[20].
23.
En los términos de la jurisprudencia anterior, resulta claro que la denuncia de
un tratado internacional no es un trámite exigido por el Título XIII de la Carta ni por las normas legales
aplicables a los procesos de formación constitucional, pues este trámite no se
relaciona directa ni indirectamente con los requisitos previstos en el Título
XIII de la Carta para la adopción de actos legislativos.
24.
Aparte de las razones anteriores, la Corte no puede dejar de señalar que la
cláusula remisoria contenida en el artículo 3° de la Ley 5ª  de 1992 a la cual
aluden los demandantes, debe ser atendida siempre que, frente a una laguna, se
deba acudir a otras normas cuya aplicación al trámite legislativo resulte
necesaria para garantizar los principios de publicidad y transparencia,
democracia y deliberación o los derechos esenciales de las minorías. De otra
manera se podría elaborar una cadena de remisiones que terminaría por hacer
imposible o excesiva e injustificadamente engorroso, el trámite legislativo. En
este caso, la demanda no aporta razones para demostrar que existe una verdadera
laguna legislativa y que la remisión a las normas sobre denuncia de los
tratados es necesaria para garantizar alguno de los principios mencionados en
el proceso de formación de la voluntad constituyente.
25.
En suma, en el segundo cargo formulado no se indica claramente cual es la norma
constitucional vulnerada con el trámite constituyente. Tampoco se aportan
razones suficientes para entender que las normas sobre denuncia de los tratados
internacionales hacen parte del procedimiento legislativo o constituyente. La
demanda tampoco demuestra la existencia de la laguna legislativa que haga
necesaria la aplicación de las normas sobre denuncia de los tratados, ni indica
porqué las disposiciones presuntamente aplicables son necesarias para
garantizar alguno de los principios orientadores del trámite legislativo o
alguno de los requisitos consagrados en el Título XIII de la Carta.
En
virtud de lo anterior, la Corte no puede menos que constatar que, respecto del
segundo cargo, la demanda incumple uno de los requisitos esenciales de que
trata el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, pues no especifica cuales son las
normas constitucionales presuntamente vulneradas ni las razones de la
violación.  En esa medida la Corte debe entender que, en el punto estudiado, la
demanda carece de uno de los requisitos esenciales para dar lugar a un
pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, debe declararse inhibida para fallar
respecto del segundo cargo formulado.
VII. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E:
DECLARARSE
INHIBIDA para proferir un fallo de
mérito en relación con los apartes demandados del Acto Legislativo 01 de 2005
“por el cual se adiciona el Art. 48 de la Constitución Política”, por
ineptitud sustancial de la demanda.
Notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
AUSENTE CON EXCUSA
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO A LA SENTENCIA C-153 DE 2007
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA
CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Implica un control de contenido (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Incompetencia de la
Corte Constitucional (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-6440
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1°
(parcial), el parágrafo 2° del artículo 1° y los parágrafos transitorios 2 y 3
del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, “Por el cual se adiciona el
artículo 48 de la Constitución Política”.
Demandantes: Carlos Rodríguez Díaz y Carlos Rodríguez
Mejía.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones emitidas por esta Corporación, me
permito realizar la siguiente aclaración de voto:
Comparto
plenamente la decisión proferida en esta providencia por la Sala Plena, en la
cual se declaró inhibida para proferir un fallo de mérito en relación con los
apartes demandados del Acto Legislativo 01 de 2005 por ineptitud sustancial de
la demanda. Para adoptar tal decisión, la mayoría consideró que los cargos
planteados por los demandantes no cumplían con la carga argumentativa exigida
por la jurisprudencia para configurar un cargo de sustitución de la
Constitución, pues realmente versaban sobre supuestos vicios materiales de la
reforma por trasgresión de cláusulas y principios constitucionales intangibles.
Si bien, como señalé,
comparto la decisión adoptada, considero necesario aclarar mi voto en lo que se
refiere a la competencia de la Corte Constitucional para conocer de las
demandas sobre pretendidos vicios de competencia en que incurra el Congreso en
la aprobación de un acto legislativo y para realizar el así denominado “control
de sustitución de la Constitución”, pues estas figuras implican realmente
un control material de las reformas constitucionales, como he sostenido en
ocasiones anteriores, especialmente en el salvamento de voto a la sentencia
C-1040 de 2005, por lo tanto esta modalidad de examen también escapa del ámbito
de competencias de esta Corporación.
Dejo,
pues, expuestas las razones que me llevan a aclarar parcialmente el voto con
respecto a la línea argumentativa que llevó a esta Corporación a adoptar la
decisión en el asunto de la referencia.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO A LA
SENTENCIA C-153 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia porque demanda cumple requisitos para
suscitar decisión de fondo (Salvamento de voto)
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005-Inconstitucional por razones de fondo y forma
(Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-6440
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1
(parcial), el parágrafo 2 del artículo 1 y los parágrafos transitorios 2 y 3
del artículo 1 del Acto Legislativo de 2005, por el cual se adiciona el
artículo 48 de la Constitución Política
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Con
el debido respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corporación, me
permito salvar mi voto a la presente sentencia, reiterando para ello mi
posición jurídica sostenida en repetidas oportunidades frente al estudio de
constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2005[21],
en el sentido de insistir, de un lado, en la aptitud de la demanda para que
esta Corte aborde un estudio abstracto de constitucionalidad y tome una
decisión de fondo sobre el vicio de competencia del Congreso alegado por los
demandantes; y de otro lado, en el sentido de reiterar que en mi concepto el
Acto Legislativo 01 de 2005 debe ser declarado inexequible por cuanto adolece
tanto de vicios de forma como de fondo y constituye no una reforma sino una
sustitución de la Constitución.
Por
la razón anotada, disiento de la presente decisión.
Fecha
ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON PINILLA PINILLA
A LA SENTENCIA C-153/07
Referencia: expediente D-6440
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1°
(parcial), parágrafo 2° del artículo 1° y los parágrafos transitorios 2 y 3 del
artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, “Por el cual se adiciona el
artículo 48 de la Constitución Política”
Magistrado Ponente:
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Aun cuando comparto la decisión tomada por la Corte en
la parte resolutiva de la sentencia C-153 de 2007, en el sentido de inhibirse
de emitir pronunciamiento de fondo en relación con la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, me aparto de las consideraciones
expuestas por la mayoría sobre la competencia de esta corporación para conocer
de demandas por sustitución de la Constitución, cuya ineptitud formal dio lugar
en el presente caso a la referida inhibición, pues conservo dudas de que este
tribunal se encuentre facultado constitucionalmente para conocer de esa clase
de acciones, por las razones que he expuesto con anterioridad, a las cuales me
remito (Cfr. aclaración de voto frente al Auto-283 de octubre 11 de 2006).
Con
todo respeto,
Fecha ut supra
NILSON PINILLA PINILLA
[1] Corregido mediante el Decreto 2576 de 2005, publicado en el Diario
Oficial No. 45.984 de 29 de julio de 2005, "Por el cual se corrige un
yerro en el título del Acto Legislativo número 01 de 2005, “por el cual se
adiciona el artículo 48 de la Constitución Política” eliminando las
palabras “PROYECTO DE” y “Segunda Vuelta”.
[2] Diario Oficial No. 45.980 del 25 de julio de 2005, donde fue
publicado como proyecto de acto legislativo y, con fecha de julio 22 entre
paréntesis.  El yerro de haber sido publicado como proyecto de acto legislativo
y no como acto legislativo propiamente, fue corregido en el Diario Oficial No.
45.984 del 29 de julio de 2005, a través de la publicación del Decreto 2576 de
2005.
[3] En este
sentido la demanda remite a la Gaceta del Congreso no. 474 en la que se afirmó
"la necesidad que en las convenciones colectivas no se negocien temas
pensionales por encima de las establecidas en la ley f...) Y por eso se plantea
la necesidad de que en el tema pensional no exista la posibilidad de nuevas
negociaciones en las convenciones colectivas" por tratarse de un tema que
interesaba a toda la sociedad debido a los costos que eventualmente podría
generar permitir este derecho.
[4] Ver la
sentencia C-1050 de 2001.
[5] En este
sentido la demanda remite a la página electrónica de la Organización
Internacional del Trabajo, OIT: www.ilo.org.
[6] Dice la
demanda: “Ese numeral 8° proponía adicionar el artículo 187 de la Constitución
con normas que regulasen lo atinente a las pensiones. La disposición prohibía
pensiones con cargo a recursos públicos, superiores a 25 salarios mínimos
legales mensuales; eliminaba los regímenes pensionales especiales adoptados por
cualquier norma o por acuerdo entre nacionales; estableció que el sistema
pensional estaría regulado únicamente por una Ley General de Pensiones,
prohibiéndose separarse de dicha ley en virtud de norma o acuerdo entre
nacionales; fijó la edad mínima para pensionarse; ordenó la revisión de
pensiones otorgadas en contra del ordenamiento vigente; congeló por dos años
(2005 y 2006) los sueldos y pensiones superiores a 25 salarios mínimos
mensuales, que fuesen pagados con recursos públicos y, finalmente, estableció
una excepción a la fuerza pública.”.
[7] En este
sentido la demanda remite a la Comisión de Expertos. Estudio General sobre la
protección de la vejez por la seguridad social. Párrafos 136,156 y 162.
[8] Caso número 1375 de abril de 1986, informe 251 -Volumen LXX, 1987,
Serie B, número 2-.
[9] Estudio
General "La protección de la vejez por la seguridad social", sobre
las Convenciones 102 y 128 -no ratificadas por Colombia-, 1989.
[10] En este sentido la demanda remite al sitio http:l
/www.ilo.org/ilolex/spanish/convdisp2.htm  en el cual se encuentra el
estado de las ratificaciones.
[11] Convenio 87 de la OIT de 1948; Convenio 98 de la OIT de 1949; Convenio
151 de la OIT; Convenio 154 de la OIT; Convenio 144 de 1976 de la OIT; la
Declaración de Principios y Derechos Fundamentales del Trabajo, adoptada en
Ginebra, en la 86 Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, el 18 de
junio de 1998; la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 1, 2
y16 y el Protocolo Adicional de San Salvador sobre Derechos Humanos Económicos,
Sociales y Culturales.
[12] Sentencia C-551 de 2003.
[13] Sentencia
C-970 de 2004, C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-740 de 2006 y C-986 de 2006,
entre otras.
[14] La sentencia C-1052 de 2001 sintetiza los requisitos
de claridad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir las demandas de
inconstitucionalidad.
[15]
Sentencia C-888 de 2004. En el mismo sentido Cfr. Las sentencias C-970 de 2004
y C-971 de 2003, entre otras.
[16]
“Sobre el tema también se puede consultar la sentencia C-970 de 2004 en la que
la Corte concluyó que las disposiciones del Acto Legislativo por medio de las
cuales se conferían facultades extraordinarias al Gobierno para que, de manera
supletoria, expidiese la normas con fuerza de ley necesarias para la puesta en
marcha del sistema acusatorio introducido en la reforma, no podían tenerse como
una sustitución de Constitución. También se puede revisar la sentencia C-971 de
2003 en la que se llega a la misma conclusión en relación con la habilitación
contenida en el Acto Legislativo No. 01 de 2003 para que el Presidente de la
República, si oportunamente no lo hiciere el Congreso, adoptase mediante
decreto con fuerza de ley las normas electorales que desarrollen el artículo
109 constitucional sobre financiación de partidos y campañas políticas antes de
la realización de las elecciones departamentales y municipales subsiguientes a
la reforma. “.
[17] Sentencia C-1124 de 2004, C-181 de 2006 y C-472 de 2006.
[18] Sentencia C-986 de 2006.
[19] C-1200/03, C-222/97 y  C­543/98, entre otras.
[20] Esta doctrina constitucional había sido
sentada por la Corte en la Sentencia C-387 de 1997. (MP. Fabio Morón Díaz), en
la cual se señaló que: “(…) es obvio que otras normas de la Carta y del
reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple
con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la
inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma
constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio,
situación que adquiere una especial relevancia tratándose del reglamento del
Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional, su desconocimiento es
susceptible de generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la
naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al
ejercer su actividad (art. 151 CP.)”. En la Sentencia C-816 de 2004 (MMPP.
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes), la Corte precisó que: “(...)
para el estudio de la constitucionalidad de un acto legislativo, además del
Título XIII, deben tenerse en cuenta todas las normas constitucionales y del
Reglamento del Congreso que señalen requisitos necesarios para la formación de
la voluntad democrática de las Cámaras”.
[21] Ver Salvamentos de Voto a las sentencias C-337 del 2006 y
C-6295 del 2006.