C-762-09
Sentencia C-762/09
Sentencia C-762/09
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Admisión por eventual inconstitucionalidad
sobreviniente/RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DE DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia frente a cambios por separación de
funciones de investigación y  juzgamiento prevista en Acto Legislativo 03 de
2002
Si bien
inicialmente la demanda había sido rechazada en razón a que mediante Sentencia
C-259 de 1995 esta Corporación se pronunció sobre la constitucionalidad de los
mismos preceptos ahora acusados, declarándolos exequibles conforme al mismo
cargo propuesto, a saber, la posible vulneración del artículo 29
constitucional, el  recurso de súplica interpuesto por el demandante fue
resuelto mediante Auto de Sala Plena, accediendo a la solicitud del demandante,
teniendo en consideración lo resuelto en la sentencia C-259 de 1995 y
observando que con posterioridad a la anterior decisión, se produjo el Acto
Legislativo No. 03 de 2002 por medio del cual se introduce la separación entre
las funciones de investigación y acusación y la función de juzgamiento, cambio
constitucional que podría determinar una posible inexequibilidad de las normas
sancionatorias que no prevean la separación de las citadas funciones. Así pues,
como en el presente asunto lo que el demandante acusa es la violación del art.
29 CP por supuesta infracción del derecho a un juez imparcial en el proceso
disciplinario ético-médico, efectivamente lo que está planteando es una
eventual inconstitucionalidad sobreviniente, motivo por el cual la demanda
debía ser admitida.
ACTO
LEGISLATIVO 03 DE 2002-Consecuencias sobre el debido proceso/ACTO
LEGISLATIVO 03 DE 2002-Finalidades/SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Separación
de funciones de investigación y juzgamiento
El Acto Legislativo No. 3 de
2002 trajo consigo una importante modificación en el sistema procesal penal
colombiano, pues introdujo modificaciones en la Constitución con el fin de
instituir un nuevo sistema de investigación, acusación y juzgamiento en materia
penal, y el diseño de un sistema de tendencia acusatoria, pero sin que pueda
afirmarse que corresponda a un sistema acusatorio puro, destacándose como sus
finalidades las siguientes:  (i) fortalecer la función investigativa de la
Fiscalía General de la Nación, en el sentido de concentrar los esfuerzos de
ésta en el recaudo de la prueba; (ii) establecimiento de un juicio público,
oral, contradictorio y concentrado; (iii) instituir una clara distinción entre
los funcionarios encargados de investigar, acusar y juzgar, con el propósito de
que el sistema procesal penal se ajustase a los estándares internacionales en materia
de imparcialidad de los jueces, en especial, el artículo 8 del Pacto de San
José de Costa Rica; (iv) descongestionar los despachos judiciales mediante la
supresión de un sistema procesal basado en la escritura para pasar a la
oralidad, y de esta forma, garantizar el derecho a ser juzgado sin dilaciones
injustificadas; (v) modificar el principio de permanencia de la prueba por
aquel de la producción de la misma durante el juicio oral; (vi) introducir el
principio de oportunidad; (vii) crear la figura del juez de control de
garantías; e (viii) implementar gradualmente el nuevo sistema acusatorio. De
esta relación, la separación entre las dos etapas que integran el procedimiento
penal: la investigación y el juzgamiento, se torna en una de las señas de identidad
del régimen procesal penal colombiano, que ha determinado importantes
consecuencias, como la relacionadas con el derecho a un juez imparcial y un juicio
cada vez más  justo, que crea para el procesado mayores garantías de que la
decisión definitiva que se adopte sobre su responsabilidad penal, sea justa en
tanto independiente, sujeta a derecho e imparcial subjetiva y objetivamente.
PRINCIPIO
DE IMPARCIALIDAD-Dimensiones
IMPARCIALIDAD
OBJETIVA-Concepto
La imparcialidad objetiva exige
que los asuntos sometidos al juzgador le sean ajenos, de manera tal que no
tenga interés de ninguna clase ni directo ni indirecto. Hace referencia a que
un eventual contacto anterior del juez con el caso sometido a su consideración,
desde un punto de vista funcional y orgánico, excluya cualquier duda razonable
sobre su imparcialidad.
IMPARCIALIDAD
SUBJETIVA-Concepto
La imparcialidad subjetiva
garantiza que el juzgador no haya tenido relaciones con las partes del proceso
que afecten la formación de su parecer.
DERECHO
DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Finalidad distinta
DERECHO
SANCIONADOR-Concepto/DERECHO SANCIONADOR-Modalidades/DERECHO
SANCIONADOR-Diferencias inciden en exigencias del debido proceso y
severidad punitiva
El derecho sancionador es una categoría
jurídica amplia y compleja, por la cual el Estado puede ejercer un derecho de
sanción o ius puniendi, destinado a reprimir conductas que se consideran
contrarias al Derecho, es decir, a los derechos y libertades u otros bienes
jurídicos protegidos. Dentro de sus manifestaciones, se han distinguido de un
lado el derecho penal delictivo, que por lo mismo que está encaminado a
proteger bienes jurídicos más preciados para el ordenamiento admite la punición
más severa,  y de otro, los que representan en general poderes del Derecho
administrativo sancionador, como es el caso del contravencional, del
disciplinario  y del correccional, en el que el derecho disciplinario procura
asegurar el cumplimiento de deberes y obligaciones por parte de servidores
públicos o profesionales de determinadas profesiones como médicos, abogados o
contadores. Entre los diversos tipos de derecho sancionador existen
diferencias: es así como en el derecho penal no sólo se
afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos
se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se
apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso y admite una
punición más severa. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan
la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus
normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están
sometidas a una sujeción especial, por lo que las sanciones aplicables son de
diferente entidad.
IUS
PUNIENDI EN DERECHO SANCIONADOR-La afectación de derechos
constitucionales determina la sanción a imponer
Las
diversas expresiones del ius puniendi pueden determinar afectaciones sobre los
derechos constitucionales, pues así lo determinan las sanciones a ser impuestas
que van desde el llamado de atención, o la carga monetaria a favor del fisco,
hasta la suspensión o cancelación de una licencia profesional o la
inhabilitación temporal para desempeñar funciones públicas, o, en el caso más
extremo, la privación de la libertad, medidas que significan restricciones o
limitaciones a derechos y libertades cuyos alcances se reducen a la par que
operan las sanciones administrativas, disciplinarias y penales impuestas y tales
afectaciones a los ámbitos de libertad o de derecho son legítimas, al estar
soportadas en el Derecho y ser el resultado de haberse adelantado un debido
proceso, al igual que por no atentar contra dimensiones o facetas
iusfundamentales de aquellos u otros derechos constitucionales, ni ir en contra
de la dignidad humana o el mínimo vital.
SISTEMA
PENAL ACUSATORIO-Estructura del proceso no tiene que extenderse al
procedimiento disciplinario/PROCESO DISCIPLINARIO-Estructura no tiene
que coincidir con la del sistema penal acusatorio
DEBIDO
PROCESO EN DERECHO SANCIONADOR-Aplicación a actuaciones judiciales y
administrativas
La
garantía del debido proceso del artículo 29 constitucional, está prevista para toda
clase de actuaciones judiciales o administrativas. Es decir, que las sanciones
o penas por decretar sólo son válidas y eficaces cuando han estado antecedidas
de un proceso justo, con plenitud de garantías.
DEBIDO
PROCESO EN DERECHO SANCIONADOR-Aplicación sujeta a particularidades de cada
modalidad sancionatoria/DEBIDO PROCESO EN DERECHO SANCIONADOR-Aplicación
de principios con menor flexibilidad en derecho penal
Si bien
tanto el derecho penal como el administrativo disciplinario emplean las penas
como el principal mecanismo de coacción represiva, la Corte Constitucional ha
establecido que en cada régimen, según las particularidades de cada una de las
modalidades sancionatorias que difieren en cuanto a sus intereses, sujetos
involucrados, sanciones y efectos jurídicos sobre la comunidad, el legislador y
las autoridades con poder de reglamentación o desarrollo normativo, podrá fijar
los requisitos puntuales de cada procedimiento, no teniendo que ser idénticas o
similares las formas concretas con que se hace efectivo el debido proceso.
DEBIDO
PROCESO DISCIPLINARIO-Principios sustanciales a los que esta sometido
La jurisprudencia
constitucional ha determinado los alcances que poseen los principios sustanciales
del debido proceso disciplinario, a saber: legalidad, tipicidad y reserva de
ley.
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Doble garantía/PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance
El principio de legalidad
comprende una doble garantía. Una primera, de orden material y de alcance
absoluto, conforme a la cual es necesario que existan preceptos jurídicos
anteriores (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex
certa) aquellas conductas infractoras del correcto funcionamiento de la función
pública y las sanciones correspondientes por su realización. La segunda, de
carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de rango
legal, que convalide el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la
Administración. Los alcances de este principio en el derecho disciplinario son asegurar
para el sujeto disciplinado, el derecho a conocer anticipadamente cuáles son
las conductas prohibidas y las sanciones que se derivan de su infracción y exigir
que su juicio se adelante conforme a los procedimientos preexistentes al acto
que se le imputa y según las normas vigentes al momento de comisión del
comportamiento antijurídico.
PRINCIPIO
DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance/PRINCIPIO DE RESERVA
DE LEY EN MATERIA DISCIPLINARIA-Condiciones mínimas que la ley debe fijar
La reserva de ley es una
garantía que ha tenido como propósito mantener unidas la idea de los derechos
fundamentales y sus alcances, con valores democráticos y representativos,
aunque ello no suponga que por ley se entienda sólo su sentido formal, sino
también su sentido material, y si bien los reglamentos internos pueden
definir algunos de los elementos que identifican un comportamiento reprochable
disciplinariamente, al igual que fijar el alcance de su sanción, siempre y
cuando en tal desarrollo normativo se incluyan como condiciones mínimas
esenciales que la ley expresamente así lo autorice y, además, en ella se fijen
(i) los elementos básicos de la conducta sancionada, (ii) los criterios para su
definición, (iii) las sanciones y las pautas para su determinación y,
finalmente, (iv) los procedimientos para su imposición acordes con las
garantías estructurales del debido proceso.
PRINCIPIO
DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN
MATERIA DISCIPLINARIA-Exigencias no tienen la misma rigurosidad que en
materia penal/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Admisión
de tipos abiertos o conceptos jurídicos indeterminados
La Corte constitucional ha
sostenido que en materia disciplinaria, el cumplimiento de las exigencias
propias de este principio, no tiene el mismo grado de rigurosidad que se exige
en materia penal, por razón de la naturaleza de las conductas que se reprimen,
los bienes jurídicos protegidos, la finalidad de las facultades sancionatorias,
los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a los
asociados. Es así como se reconoce que en el Derecho disciplinario, son
admisibles las faltas disciplinarias que consagren “tipos abiertos”, fundados
en la necesidad de salvaguardar el principio de eficiencia de la función
pública, o “conceptos jurídicos indeterminados” pero que sean determinables por
el operador jurídico en aplicación de parámetros de valor o experiencia
incorporados al ordenamiento jurídico.
DEBIDO
PROCESO DISCIPLINARIO-Condiciones de carácter procedimental que lo
estructuran
A los principios sustanciales del
debido proceso disciplinario, se deben sumar otras exigencias que aseguran la
legitimidad de la actuación, la sujeción al Derecho, el cumplimiento de las
finalidades que animan el ejercicio del poder disciplinario y el respeto a los
derechos fundamentales en juego.
PRINCIPIO
DE IMPARCIALIDAD EN EL DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Operancia
El principio de imparcialidad,
como parte del debido proceso disciplinario, debe ser entendido como la
garantía con la cual se asegura que el funcionario que adelante la
investigación, o que conozca de los recursos interpuestos contra las actuaciones
adelantadas, obre efectivamente como tercero neutral, tanto ante el sujeto
disciplinado como ante la causa misma y el objeto o situación fáctica que se
analiza. Un tercero que además deba desarrollar sus competencias, sin
prejuicios ni posturas previas que afecten su ánimo y la sana crítica para
actuar y en su momento decidir.
TRIBUNAL DE
ETICA MEDICA-Competencia para acusar y juzgar no vulnera el debido proceso
Las
etapas previstas en los artículos 80 y 81 de la ley 23 de 1981
establece la competencia del Tribunal de ética médica para acusar y juzgar al
médico cuya conducta disciplinaria es evaluada en el proceso correspondiente, suma
de competencias que el actor juzga como violatoria de la Constitución, por
desconocer una garantía contenida en el artículo 29, cuya interpretación a su
juicio se ha clarificado con lo previsto en el Acto legislativo No. 3 de 2002,
desde el cual se impone la separación orgánica y funcional entre la autoridad
que acusa y la que juzga. Sin embargo, esta interpretación de la Constitución
por la cual debe extenderse al procedimiento disciplinario de los médicos, la
fisonomía y estructura del proceso penal en comento, no es de recibo, sin que
con ello el médico investigado deje de tener un “juez imparcial”, máxime cuando
analizadas las normas del proceso disciplinario en relación con la garantía
genérica del debido proceso, se encontró que las mismas no vulneraban el
artículo 29 de la Constitución, pues dentro de dicho régimen se encuentra
comprendida la facultad que tiene el profesional acusado para presentar pruebas
y solicitar la práctica de las mismas en el respectivo proceso disciplinario en
su contra, a fin de desvirtuar los cargos formulados y demostrar su inocencia, ya
que es entendido que, como lo ha expresado esta Corporación, la observancia del
debido proceso como el disciplinario requiere de la facultad y oportunidad del
acusado para conocer los cargos formulados, rendir los correspondientes
descargos, y presentar o solicitar la práctica de pruebas que considere
pertinentes y sean conducentes para desvirtuar los cargos, todo ello con
anterioridad al pronunciamiento respectivo que ponga fin al proceso ético
profesional.
TRIBUNAL DE
ETICA MEDICA-Imparcialidad/TRIBUNAL DE ETICA MEDICA-Función pública/TRIBUNAL
DE ETICA MEDICA-Procedimiento previsto para acusar y juzgar no vulnera el
principio de imparcialidad
El hecho de que el mismo
tribunal de ética médica formule cargos y decida sobre el fondo del asunto,
esto es, acuse y juzgue, no determina que por esa identidad orgánica y
competencial, pueda anticiparse una decisión contraria a derecho, injusta,
viciada de prevenciones y sesgos, pues no debe olvidarse que los miembros de
los tribunales de ética médica cumplen una función pública, por lo que deben
actuar con la rectitud y sujeción a los principios que la misma impone, y que de
presentarse alguna circunstancia que pudiera afectar la imparcialidad de cualquiera
de los miembros del tribunal, nada obsta para que se declare impedido o sea
recusado según las normas del Código de procedimiento penal que se aplican por
remisión expresa. Adicionalmente, la decisión que impone una sanción deberá ser
congruente con los cargos formulados y siempre podrá ser recurrida en vía
gubernativa, con lo que se asegura una decisión justa, independiente e
imparcial, que cuenta además con la garantía última de que la sanción
definitiva pueda ser revisada por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Referencia:
expediente D- 7607
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
80 y 81 de la Ley 23 de 1981.
Demandante:
Andrés Eduardo Dewdney Montero
Magistrado Ponente:
Dr. JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Bogotá, D.
C., veintinueve (29) de octubre de dos mil nueve (2009).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,
el ciudadano Andrés Eduardo Dewdney Montero solicita ante esta Corporación la
declaratoria de inexequibilidad de los artículos  80 y 81 de la Ley 23 de 1981.
Por auto de diez (10) de febrero de dos mil nueve (2009), el entonces
magistrado sustanciador, Dr. Jaime Araújo Rentería, rechazó la demanda en
comento, en razón a que mediante Sentencia C-259 de 1995 esta Corporación se
pronunció sobre la constitucionalidad de los mismos preceptos ahora acusados,
declarándolos exequibles conforme al mismo cargo propuesto, a saber, la posible
vulneración del art. 29 constitucional (folio 9).
Mediante escrito radicado el día 17 de febrero de los corrientes, el
demandante interpuso recurso de súplica contra el auto anterior, solicitando
que la demanda fuere admitida en atención a que la sentencia C-259 de 1995
declaró la constitucionalidad de los artículos 80 y 81 de la Ley 23 de 1981,
pero respecto de un cargo distinto relacionado con la posible vulneración del
principio de non bis in idem.
Aunque, en efecto, en aquél asunto la Corte constitucional encontró que
no existía violación del artículo 29 constitucional, en la presente demanda lo
que el actor pretende es la declaratoria de inexequibilidad por violación del
debido proceso pero respecto de la forma como funciona dentro del Tribunal de ética
médica la figura del Magistrado instructor. Así y como quiera que la decisión
colegiada que dicho Tribunal adopta no garantiza la razonabilidad y
racionalidad en la instrucción del procedimiento disciplinario a la que ha
hecho referencia la Corte constitucional en la sentencia C-545 de 2008,
encuentra el actor que no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada y por tanto
debe ser admitida la demanda interpuesta (folios 11 y 12).
Mediante Auto número 112 de 2009, la Sala plena de la Corporación
resolvió el recurso de súplica en mención, accediendo a la solicitud del
demandante. Para adoptar esta decisión la Corte tuvo en cuenta, entre otras
consideraciones, que el asunto resuelto con sentencia C-259 de 1995 hacía
referencia a que las disposiciones entonces acusadas, entre ellas los artículos
80 y 81 de la Ley 23 de 1981, garantizaban el debido proceso en lo relacionado
con la existencia de una autoridad competente que adelantara el procedimiento
disciplinario, la posibilidad de que el disciplinado estuviese asistido por un
abogado, la oportunidad de rendir descargos, presentar y solicitar pruebas,
etc. Igualmente se estimó que no era contrario al art. 29 constitucional que,
junto con el proceso disciplinario, también pudiese adelantarse un proceso
penal o de otra naturaleza, pues la responsabilidad que en cada asunto se trata
es diferente.
Por otra parte, observó la Sala que con posterioridad a la anterior
decisión, se produjo el Acto Legislativo No. 03 de 2002 por medio del cual se
introduce la separación entre las funciones de investigación y acusación y la
función de juzgamiento, cambio constitucional que podría determinar una posible
inexequibilidad de las normas sancionatorias que no prevean la separación de
las citadas funciones. Así pues, como en el presente asunto lo que el
demandante acusa es la violación del art. 29 CP por supuesta infracción del
derecho a un juez imparcial en el proceso disciplinario ético-médico,
efectivamente lo que está planteando es una eventual inconstitucionalidad
sobreviniente, motivo por el cual la demanda debía ser admitida.
En consecuencia, se ordenó revocar el auto de febrero 10 de los
corrientes y en su lugar, se ordenó la admisión de la demanda (folios 19-26).
Conforme lo anterior, mediante auto de 5 de mayo de dos mil nueve
(2009), el Magistrado sustanciador admitió la demanda presentada por cumplir
las exigencias dispuestas por el Decreto 2067 de 1991, y se corrió traslado del
expediente al Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto
correspondiente.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver
sobre la demanda de la referencia.
II.
DISPOSICION  DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, acorde con su
publicación en el Diario Oficial No. 35.711 de 27 de febrero de 1981.
LEY
23 DE 1981
(18
de febrero)
Diario
Oficial No. 35.711 de 27 de febrero de 1981.
Por
la cual se dictan normas en materia de ética médica
(…
)
Artículo
80. Estudiado y evaluado por el Tribunal el informe de conclusiones, se tomará
cualquiera de las siguientes decisiones:
a.
Declarar que no existe mérito para formular cargos por violación de la ética
médica, en contra del profesional acusado.
b.
Declarar que existe mérito para formular cargos por violación de la ética
médica, caso en el cual, por escrito se le hará saber así al profesional
inculpado, señalando claramente los actos que se le imputan y fijando fecha y
hora para que el Tribunal en pleno lo escuche en diligencia de descargos.
ARTÍCULO 81. –
Practicada la diligencia de descargos, el Tribunal podrá solicitar la
ampliación del informativo, fijando para ella un término no superior a quince
días hábiles, o pronunciarse de fondo dentro del mismo término, en sesión
distinta a la realizada para escuchar los descargos.
PARÁGRAFO. –
En los casos de ampliación del informativo como consecuencia de la diligencia
de descargos, la decisión de fondo deberá tomarse dentro de los quince días
hábiles siguientes al plazo concedido para la práctica de dicha diligencia.
III.
DEMANDA
El demandante
considera que las disposiciones acusadas vulneran el artículo 29 de la
Constitución Política.
Inicia su
exposición sobre el concepto de la violación, señalando que los argumentos en
los que se fundamenta la inconstitucionalidad alegada, se toman de la sentencia
C-545 de 2008, aplicando para el proceso que se adelanta contra los médicos por
el Tribunal de ética médica, el razonamiento allí expuesto sobre la
imparcialidad que debe existir en el proceso penal entre quien instruye y quien
juzga.
Bajo este
contexto plantea que las disposiciones acusadas otorgan a los magistrados del
Tribunal de ética médica que conoce de los procesos contra los médicos, tanto
la facultad de determinar si existe mérito para formular cargos, como para
resolver sobre el fondo del asunto. En tal sentido, tienen dentro de sus
funciones tanto la decisión sobre la instrucción como el propio juzgamiento.
El
razonamiento que formula en seguida, parte de la pregunta sobre si tal
situación efectivamente supone violación del artículo 29 de la Constitución
Política, cuestión a la cual responde basado en el Derecho Internacional de los
Derechos humanos. En tal sentido señala que de conformidad con el art. 10 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos y el art. XXVI de la Declaración
Americana de los Derechos y los Deberes del Hombre, toda persona tiene derecho
a ser juzgada por un tribunal independiente e imparcial. Otro tanto se
establece en la Convención Americana de Derechos Humanos, en donde los Estados
partes se comprometen a disponer todas las medidas necesarias para hacer
efectivos los derechos y libertades allí contemplados, incluido el derecho de
toda persona a ser oída por juez o tribunal competente, independiente e
imparcial (art. 8º).
Así mismo
recoge doctrina del Tribunal constitucional español, para destacar la noción de
imparcialidad en su dimensión objetiva, la cual se presenta “cuando el juez de
la causa no ha tenido contacto anterior con el tema que va a decidir, es decir,
que es totalmente ajeno a la instrucción o cualquier decisión importante en el
desarrollo de la instrucción” (folio 4). De lo que se trata, dice el
demandante, es de que el juez no se incline intencionadamente para favorecer o
perjudicar a alguno de los sujetos procesales, al igual que de evitar que las
impresiones subjetivas del instructor sobre el acusado, resulten influyentes a
la hora de sentenciar.
Por esto es
que señala que en el caso concreto, “cuando los artículos 80 y 81 de la Ley 23
de [1]981, permiten que los Magistrados del Tribunal Seccional de Ética Médica
previo informe del magistrado instructor decidan si imputan cargos al médico
investigado y posteriormente esos mismos magistrados tiene[n] la facultad de
decidir si imponen sanción al médico, ésta facultad de instruir o decidir sobre
la instrucción y al mismo tiempo juzgar el proceso ético iniciado contra un
médico, viola el derecho al debido proceso del profesional de la salud, pues no
se garantiza la imparcialidad del juez que lo juzga, tal como lo ordena el art.
29 de la C.P.” (folio 5).
En adición,
precisa que la existencia del magistrado instructor no garantiza la
objetividad, pues los demás magistrados del Tribunal son los que deciden si
deben formularse o no cargos al médico investigado y en tal sentido son los que
resuelven la etapa instructiva y al mismo tiempo, son los que determinan si
sancionan o absuelven. No hay por tanto una real separación entre la
instrucción y el juzgamiento y en ese mismo sentido, no se presentan las
condiciones para una justicia imparcial.
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio de Protección social
Mediante
escrito de 28 de mayo de 2009, la apoderada del Ministerio de Protección
social, solicita se declare la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas.
Fundamenta su
petición en que el procedimiento disciplinario concebido por la Ley 23 de 1981,
protege todos los requisitos que integran el debido proceso contemplados en el
art. 29 constitucional, como quiera que existe claridad sobre las faltas a la ética
médica, el juez competente distinguido en razón del tipo de faltas que se
imputen (art. 83) y se contemplan la plenitud de formas propias de este tipo de
juicios.
Contrario a
lo que afirma el demandante, cuando la investigación contra un médico llega al
conocimiento del Tribunal Seccional de Ética Médica, le es asignada a un
magistrado instructor quien de manera independiente e imparcial la instruye y,
tras acopiar las pruebas necesarias, presenta unas conclusiones que analizadas
por el Tribunal pueden dar lugar o bien a la ampliación de la instrucción por
un término de 15 días, al cierre de la investigación misma por falta de mérito
o, finalmente, a la formulación de cargos. De este modo concluye que “las
normas demandadas no riñen con el cumplimiento de las exigencias procesales
mencionadas, por cuanto, no es el Tribunal en pleno quien instruye el proceso.
Cuando el informe de conclusiones llega para su conocimiento, este cuerpo
colegiado está ajeno a cualquier prevención y si, el mismo es acogido, lo hace
con fundamento en las pruebas que inculpan al galeno involucrado. Y, de ahí en
adelante se le da al profesional de la medicina toda la oportunidad procesal de
poderse defender (…), tiene la oportunidad de conocer los cargos formulados,
rendir descargos, solicitar la práctica de las pruebas que considere necesarias
y oportunas para su defensa, presentar las que tenga en su poder y que estime
pertinentes para desvirtuar las imputaciones realizadas a través del pliego de
cargos, actuaciones que el disciplinado conoce previamente a que se emita un
pronunciamiento de fondo” (folio 59).
2.     Intervenciones
extemporáneas
Mediante escrito radicado el 26 de junio de 2009, el presidente de la
Academia Nacional de Medicina presenta escrito mediante el cual señala que los
procesos disciplinarios adelantados contra los médicos no vulneran el debido
proceso. El procedimiento previsto en la Ley 23 de 1981 garantiza que sólo las
demandas verdaderamente justificadas lleguen al conocimiento de la Sala plena
del Tribunal de Ética Médica, sin que el magistrado instructor adelante juicio
alguno a favor o en contra del profesional inculpado. De este modo, no atentan
contra la imparcialidad propia de quien debe administrar justicia.
Así mismo, mediante escrito radicado el 13 de julio de 2009, el
presidente y el secretario general de la Federación Médica Colombiana se oponen
a las pretensiones del actor, por cuanto encuentran que el diseño del
procedimiento disciplinario contempla todas las garantías del debido proceso,
así como la imparcialidad del juez. Y ante la duda formulada por el demandante
sobre si el magistrado instructor pudiera participar en las decisiones que
adopta el pleno del tribunal, encuentra que aún en caso afirmativo, no habría
afectación del debido proceso pues su intervención debe sumarse a la del juez
plural.  Por otra parte estiman que la situación que se planteó en la sentencia
C-545 de 2008 no es equiparable al presente asunto pues en el procedimiento
disciplinario de los médicos, además de existir la garantía de la segunda instancia
según lo dispuesto para cada situación, se presentan las especificidades que
reclama el asunto. De tal suerte, estiman que debe considerarse que el juez
previsto por la norma especial para juzgar los médicos es competente e
imparcial, más aún cuando son claras las diferencias entre el juez individual
que instruye y el juez plural encargado de tomar las decisiones.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante el concepto No. 4796 presentado
el 18 de junio de 2009, el Doctor Alejandro Ordóñez Maldonado, Procurador
General de la Nación, solicita a la Corte se inhiba de emitir un
pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. En su defecto,
solicita que se declaren exequibles las disposiciones acusadas.
Sobre la
petición de inhibición, estima el Procurador General que conforme a la
interpretación que la Corte constitucional ha dado al artículo 2 del Decreto
2067 de 1991 en cuanto a los requisitos que debe reunir toda demanda de
inexequibilidad, los cargos formulados por el actor en el presente asunto, no
cumplen con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia.
A este
respecto se observa que el actor fundamenta su demanda en la sentencia C – 545
de 2008. Sin embargo, luego de transcribir algunos apartes de esta decisión,
precisa el Procurador que este pronunciamiento estableció la necesidad de
diferenciar plenamente las funciones de investigación
y juzgamiento respecto de las conductas punibles, “pero no de aquellas
que ameritan un reproche disciplinario”, como ocurre con los asuntos objeto de
las disposiciones acusadas.
Con todo,
estima que de entenderse posible un pronunciamiento de fondo, por virtud de la
aplicación del principio pro actione, es necesario resolver el siguiente
problema jurídico: “la estructura del ‘proceso disciplinario ético –
profesional’, consagrada en los artículos 80 y 81 de la Ley 23 de 1981, vulnera
el principio de imparcialidad de los integrantes del Tribunal de Ética Médica,
al permitir que quienes deciden si formulan o no cargos por violación de la
ética médica se pronuncien de fondo sobre la conducta de los profesionales
médicos” (folio 76).
A los efectos
de resolverlo, considera que, conforme con la jurisprudencia constitucional[1],
el comportamiento ético en el ejercicio de las profesiones y en especial de la
medicina, requiere de una autorregulación  que recoja los principios de
aceptación universal aplicables, con el objeto de que los médicos presten un
servicio de acuerdo a sus conocimientos, procedan con rectitud, honestidad e
idoneidad en la práctica médica y se prevengan actuaciones que no estén
dirigidas a obtener el bienestar de la comunidad y de sus pacientes. Todas
estas son razones por las cuales resulta necesaria la existencia de un proceso
ético profesional, así como la integración de un Tribunal de Ética Médica que
tenga la competencia de conocer y en su caso sancionar las conductas de los
profesionales de la medicina.
Tras repasar
lo regulado en la Ley 23 de 1981 (artículos 74 a 82) sobre el proceso
disciplinario ético, observa que el reclamo central del demandante se dirige
contra la presunta violación del principio de imparcialidad en su dimensión
objetiva la cual, conforme la jurisprudencia de la Corte constitucional[2],
“hace referencia al objeto del proceso, y garantiza que la persona que debe
aplicar la ley no haya tenido un contacto previo con el tema a decidir y que
por lo tanto se acerque al objeto del mismo sin prevenciones de ánimo” (folio
80).
En el asunto
objeto del proceso de constitucionalidad, el Ministerio público observa que, en
efecto, los Magistrados del Tribunal de Ética Médica, previo informe del
Magistrado instructor, resuelven si se formulan o no cargos contra el
profesional acusado y en el evento de que así sea, se pronuncian sobre el fondo
del asunto. Sin embargo, encuentra que no por ello puede afirmarse que se
vulnere el referido principio de imparcialidad del juez y por tanto el derecho
al debido proceso, pues tales profesionales están obligados a realizar una
investigación integral de los hechos que incluya tanto lo favorable como lo
desfavorable a los intereses del médico implicado.
De otro lado se observa que el profesional acusado
tiene derecho a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su
contra, así como a impugnar la sanción que se le imponga, según la causal de
que se trate. Y a todo lo anterior se suma el hecho de que el Tribunal de Ética
Médica cumple funciones administrativas, por lo cual sus decisiones pueden ser
controladas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (artículo 82
CCA).
Con base en
estas consideraciones, el Procurador General de la Nación concluye que “la
estructura del ‘proceso disciplinario ético – profesional’, consagrada en los
artículos 80 y 81 de la Ley 23 de 1981, no vulnera el principio de
imparcialidad de los integrantes del Tribunal de Ética Médica, al permitir que
los Magistrados que deciden si formulan o no cargos contra el profesional
acusado, se pronuncien de fondo en relación con la violación de la ética
médica”.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1.      Competencia
1. De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las normas
demandadas hacen parte de una Ley de la República.
2. Problema
jurídico
2. Revisados
los argumentos expuestos por el demandante, la Corte encuentra como problema
jurídico por resolver:
¿Es contrario
al artículo 29 de la Constitución, que en el proceso ético disciplinario
regulado por la Ley 23 de 1991, en particular en los artículos 80 y 81, el
Tribunal que califica el mérito de la investigación adelantada por un
magistrado instructor sea el mismo que en su caso se pronuncie sobre el fondo
del asunto? O de manera más puntual, ¿es contrario al derecho fundamental al
debido proceso que, en el procedimiento disciplinario adelantado contra los
médicos, no exista diferenciación entre quien está habilitado para instruir la
investigación y quien efectúa el juzgamiento?
3. Para absolver
los anteriores cuestionamientos, procederá la Corte de la siguiente manera:
Como cuestión previa, atenderá la solicitud relacionada con la inepta demanda (2.1.);
una vez ésta sea absuelta y en el evento en que encuentre la Corte razones para
decidir sobre el fondo del asunto, se efectuará un análisis sobre las
consecuencias que la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo
No. 3 de 2002 ha generado en el Derecho colombiano (2.2.); en seguida se
estudiarán las similitudes, pero en especial las diferencias que la
jurisprudencia constitucional ha destacado entre el proceso penal y los demás
procesos sancionatorios, con énfasis concreto en el disciplinario (2.3), y en
el marco del punto anterior, se enfatizará en el significado que posee el
principio de imparcialidad objetiva (2.4.), para luego decidir sobre los
problemas jurídicos propuestos (2.5.).
2.1.
La demanda es apta
4. El
Procurador General de la Nación estima que la demanda es inepta, por cuanto el
actor no cumple con los requisitos mínimos establecidos por la Corte al sustentar
el concepto de violación y al contrario, su alegato de inexequibilidad de las
disposiciones acusadas se basa exclusivamente en la sentencia C-545 de 2008,
que hizo referencia a la separación que debe existir entre investigación y
juzgamiento en los procesos penales, que adelanta la Corte Suprema de Justicia
contra los miembros del Congreso. Al tratarse el presente asunto de
disposiciones relacionadas con el procedimiento disciplinario adelantado contra
los médicos, se configura a su juicio, la ineptitud sustantiva de la demanda.
5. Sobre el
particular estima la Corte que no le asiste razón al Procurador, pues aunque la
mencionada providencia hace parte de los elementos en los que se sustenta su
alegato, también lo es que no se trata de su única argumentación. Por el
contrario, encuentra que la demanda es clara por cuanto su contenido y
justificación buscan en efecto que el proceso disciplinario de los médicos se
ajuste a las garantías del debido proceso, de que trata el artículo 29
constitucional. Es cierta, pues recae sobre proposiciones jurídicas reales y
existentes, esto es, los artículos 80 y 81 de la Ley 23 de 1981, los cuales
fijan las facultades del Tribunal de ética médica, una vez se ha adelantado una
investigación sobre un médico, por su presunta incursión en falta
disciplinaria. También hay que decir, las razones de inconstitucionalidad que
alega son específicas y pertinentes, pues definen con claridad la
manera como las disposiciones acusadas desconocen o vulneran la Constitución,
en particular el artículo 29 de la Constitución, señalando los argumentos por
los cuales aprecia una oposición objetiva y verificable entre el contenido de
la ley y el texto de la Norma suprema.  En fin, la demanda reúne el requisito
de la  suficiencia, pues la observancia de la plenitud de formas de cada
juicio, en particular la del juez imparcial, no sólo la justifica en tal
precepto, en la jurisprudencia trazada desde la sentencia C-545 de 2008, sino
también trayendo como soporte  normas del Derecho internacional de los derechos
humanos vinculantes para Colombia, algunas de las cuales hacen parte del bloque
de constitucionalidad, en las cuales se ha establecido de manera expresa el
principio de imparcialidad que en el procedimiento disciplinario de los
médicos, el actor estima vulnerado.
6. Señalado
lo anterior, procede la Corte a resolver sobre el fondo del asunto.
2.2. El Acto
Legislativo No. 3 de 2002 y consecuencias sobre el concepto de debido proceso
7. Como en
los antecedentes se ha expuesto, en el auto admisorio de la demanda suscrito
por el Pleno de la Corporación y con el cual se atendía favorablemente al
recurso de súplica interpuesto contra el auto de rechazo de la misma, una de
las razones que determinaron la admisión del libelo fue “el cambio
constitucional que introdujo elementos adicionales al contenido del artículo 29
de la Carta, mediante Acto Legislativo 03 de 2002, que estableció, entre otras
cosas, la separación de las funciones de investigación y acusación y de
juzgamiento” (folio 25). De este modo, se dijo entonces, “la demanda plantea
una eventual inconstitucionalidad sobreviniente del artículo 29 por falta de
separación de las funciones de acusación y juzgamiento en el proceso
sancionatorio seguido ante el Tribunal de Ética Médica” (folio 26), estimada
razón suficiente para aceptar las súplicas del demandante, sin perjuicio de la
decisión final que debe adoptar la Corporación.
Esta
circunstancia del proceso, impone por tanto, esclarecer cuál es el significado
del Acto Legislativo No. 03 de 2002, para el ordenamiento jurídico colombiano.
8. Desde la
jurisprudencia constitucional, el Acto Legislativo No. 3 de 2002, entre otros
asuntos, trajo consigo una importante modificación en el sistema procesal penal
colombiano. A este respecto, se dijo en la sentencia C -591 de 2005:
“Mediante el Acto Legislativo 03 de
2002, se introdujeron modificaciones a los artículos 116, 250 y 251 de la
Constitución, con el fin de instituir un nuevo sistema de investigación,
acusación y juzgamiento en materia penal (…). En efecto, se diseñó un
sistema de tendencia acusatoria, pero sin que pueda afirmarse que el adoptado
corresponda a un sistema acusatorio puro”.
En sentencia
C-873 del 2003, al describir los “rasgos estructurales del procedimiento
penal” que fueron objeto de modificación a través del Acto legislativo en
comento, se observó que:
“(a) En cuanto a las etapas del procedimiento,
se mantuvo la distinción entre la fase de investigación –encaminada a
determinar si hay méritos para acusar- y la fase de juzgamiento, pero se otorgó
una clara preponderancia, bajo el nuevo sistema, a ésta última; (…) La etapa
del juicio se constituye, así, en el centro de gravedad del proceso penal bajo
el sistema instituido por el Acto Legislativo, a diferencia del sistema de
1991, que conservó la importancia de la etapa de investigación. En efecto, bajo
el sistema preexistente, es durante la investigación que lleva a cabo la
Fiscalía que se practican y valoran las pruebas que obran dentro del proceso,
por parte de un funcionario que ejerce funciones judiciales e investigativas al
mismo tiempo. En virtud del Acto Legislativo, el trabajo investigativo de la
Fiscalía constituye más una preparación para el juicio, que es público y oral
(…)”.
9. Conforme a lo anterior, la Corte en la mencionada
sentencia C-591 de 2005, al describir las características propias del nuevo
sistema procesal penal colombiano, señaló en líneas generales como sus
finalidades las siguientes:
“ (…) (i) fortalecer la función investigativa de la
Fiscalía General de la Nación, en el sentido de concentrar los esfuerzos de
ésta en el recaudo de la prueba; (ii) establecimiento de un juicio público,
oral, contradictorio y concentrado; (iii) instituir una clara distinción
entre los funcionarios encargados de investigar, acusar y juzgar, con el
propósito de que el sistema procesal penal se ajustase a los estándares
internacionales en materia de imparcialidad de los jueces, en especial, el
artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica; (iv) descongestionar los
despachos judiciales mediante la supresión de un sistema procesal basado en la
escritura para pasar a la oralidad, y de esta forma, garantizar el derecho a
ser juzgado sin dilaciones injustificadas; (v) modificar el principio de
permanencia de la prueba por aquel de la producción de la misma durante el
juicio oral; (vi) introducir el principio de oportunidad; (vii) crear la figura
del juez de control de garantías; e (viii) implementar gradualmente el nuevo
sistema acusatorio”. (Resaltado fuera del texto)
10. De esta última
relación, vale la pena destacar la separación reforzada entre las dos etapas
que integran el procedimiento penal: la investigación y el juzgamiento, reflejo
del sistema acusatorio que aunque impuro[3], se torna en una de las
señas de identidad del régimen procesal penal colombiano. Sistema éste que se
sienta en el llamado principio acusatorio o “´nemo iudex sine actore´,
según el cual existe una clara separación de funciones entre el órgano que
acusa y aquel que juzga”[4], de la que se derivan
otras importantes consecuencias[5].
Producto de
lo anterior, en el procedimiento instituido por el Estado para determinar la
responsabilidad penal de individuos y ver por la reparación de las víctimas y
de los daños producidos, es evidente el nuevo rol de la Fiscalía, con funciones
propiamente acusatorias que van desde el ejercicio de la acción penal y el adelanto
extraordinario de allanamientos y otras medidas, que siempre exigen control
judicial previo o posterior, hasta reclamar la acusación y participar en el
aporte de pruebas durante la etapa de juzgamiento del acusado. Pero junto con esta
modificación que despoja a la fiscalía del poder de investigar y acusar,
también es clara derivación del principio acusatorio contemplada expresamente
en el artículo 250 constitucional, que el “juez que
ejerza las funciones de control de garantías, no podrá ser, en ningún caso, el
juez de conocimiento, en aquellos asuntos en que haya ejercido esta función”
(inciso 2° del numeral 1° del artículo 2° del Acto Legislativo 03 de 2002).
11. El ahondar en la separación entre investigación
y juzgamiento ha determinado importantes consecuencias en el ordenamiento
jurídico penal colombiano, como el que se previó a partir de la sentencia C-545
de 2008, en la que la Corte constitucional declara exequible “la expresión ‘Los
casos de que trata el numeral 3° del artículo 235 de la Constitución Política
continuarán su trámite por la Ley 600 de 2000’, contenida en el inciso
primero del artículo 533 de la Ley 906 de 2004”, pero “en el entendido de que
el legislador debe separar, dentro de la misma Corte Suprema de Justicia, las
funciones de investigación y juzgamiento de los miembros del Congreso, de
acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia,
para las conductas punibles cometidas a partir del 29 de mayo de 2008”.
Y esta
decisión se tomó tras confrontar la disposición acusada con el derecho a un
juez imparcial, noción con la que se ha procurado alcanzar un “juicio cada
vez más  justo”.
12. Así, de
acuerdo a lo previsto en el artículo 29 de la CP, en concordancia con el artículo
93, en dicha providencia la Corte destacó el significado del juez imparcial, a
partir de las fuentes de Derecho internacional que vinculan al Estado
colombiano[6]. Por ello es que se
destaca que el debido proceso, además de exigir un “juez o tribunal competente,
preconstituido al acto que se imputa”, también le impone al mismo
imparcialidad, garantía  inspirada “en el due process of law del derecho
anglosajón, para potenciar el valor de la neutralidad del juez y así consolidar
el modelo acusatorio, consagrando que en todo proceso
deberá existir contradicción entre las partes, en condiciones de igualdad y
ante un juez imparcial” [7].
13. Esta
noción de imparcialidad, se observa en la sentencia en mención, se encuentra
asegurada desde su dimensión subjetiva con “la probidad y la
independencia del juez, de manera que éste no se incline intencionadamente para
favorecer o perjudicar a alguno de los sujetos procesales, o hacia uno de los
aspectos en debate, debiendo declararse impedido, o ser recusado, si se encuentra
dentro de cualquiera de las causales previstas al efecto”. Con todo, junto a
ella, se debe asegurar la imparcialidad objetiva[8],
esto es, sin contacto anterior con el thema decidendi, “`de modo que
se ofrezcan las garantías suficientes, desde un punto de vista funcional y
orgánico, para excluir cualquier duda razonable al respecto’”[9].
No se pone con ella en duda la “’rectitud personal de
los Jueces que lleven a cabo la instrucción’” sino atender al hecho natural y
obvio de que la instrucción del proceso genera en el funcionario que lo
adelante, una afectación de ánimo, por lo cual no es garantista para el
inculpado que sea éste mismo quien lo juzgue[10]”.
14. Se puede establecer entonces que la separación
funcional entre la instrucción y el juzgamiento, no es “un cambio meramente
procedimental”, sino que con ella, dice la sentencia C-545 de 2008, se pretende
que “la convicción que el investigador se haya formado previamente no se
imponga en las decisiones que se adopten en el juicio, al quedar éstas a cargo
de un servidor judicial distinto e independiente de aquél, que con lo cual,
también y especialmente, el sujeto pasivo de la acción penal superará la prevención
de que su causa siga encaminada hacia tal o cual determinación final”.
De ahí que en dicha providencia se concluye que la
“garantía del debido proceso o del juicio justo, referente al derecho a un juez
imparcial, como actualmente es considerado, ha sido entonces adicionada por
paulatina evolución doctrinal foránea, para no circunscribirse ahora únicamente
a la parcialidad intencional del funcionario, por tener o haber tenido un
vínculo que le lleve hacia el favorecimiento o animadversión; también apunta
hoy en día al apego competencial a preconceptos que humanamente vayan siendo
asumidos y consolidados, llegando a percibirse externamente como
inmodificables, que pudieren obstaculizar la confianza que deben inspirar los
jueces, tribunales y, en general, toda la administración de justicia, en una
sociedad democrática (…)”[11].
15. Bajo
tales supuestos, aunque se reconoce que el precepto acusado es exequible, afirmó
la Corte en la comentada sentencia C-545 de 2008, que el mismo “reclama una
modificación legislativa, encaminada a que durante el juicio no actúe ninguno
de los magistrados o funcionarios a cargo de la instrucción (…)”.
16. No cabe
duda pues, que el proceso penal colombiano, con el Acto Legislativo 3 de 2002,
al haber concebido la separación tajante entre investigación y acusación por un
lado y juzgamiento por otro, creó para el procesado mayores garantías de que la
decisión definitiva que se adopte sobre su responsabilidad penal, sea justa en
tanto independiente, sujeta a derecho e imparcial subjetiva y objetivamente[12].
17. Ahora
bien, la pregunta que debe formularse en este punto la Corte constitucional, es
si como lo plantea el demandante, esta forma de asegurar la decisión más justa,
debe reproducirse en todos los procesos sancionatorios y, en particular, en los
procesos disciplinarios en los cuales también se imponen sanciones a los
individuos por su responsabilidad personal frente a hechos que transgreden  una
prohibición o incumplen con deberes u obligaciones legales a las cuales
aquellos se hallaban sujetos.
Para estos
efectos debe la Corte entonces analizar primero lo que ha establecido al
respecto la jurisprudencia constitucional, para luego determinar si la misma
resulta aplicable en el presente asunto.
2.3.
La garantía del debido proceso en el derecho sancionatorio.
Similitudes y diferencias entre el debido proceso penal y el debido proceso
disciplinario.
18. El
derecho sancionador es un categoría jurídica amplia y compleja, así reconocida
por la jurisprudencia[13], por la cual el Estado
puede ejercer un derecho de sanción o ius puniendi, destinado a reprimir
conductas que se consideran contrarias al Derecho, es decir, a los derechos y
libertades u otros bienes jurídicos protegidos. Dentro de sus manifestaciones[14],
se han distinguido de un lado el derecho penal delictivo[15]
y de otro, los que representan en general poderes del Derecho administrativo
sancionador, como es el caso del contravencional[16],
del disciplinario[17]  y del correccional[18].
19. Todas
estas expresiones del ius puniendi, pueden determinar afectaciones sobre
los derechos constitucionales, pues así lo determinan las sanciones a ser
impuestas y que van desde el llamado de atención, o la carga monetaria a favor
del fisco, hasta la suspensión o cancelación de una licencia profesional o la
inhabilitación temporal para desempeñar funciones públicas, o, en el caso más
extremo, la privación de la libertad. Quiere decir lo anterior, que estas
medidas pueden significar restricciones o limitaciones por ejemplo a los
derechos al buen nombre, al derecho político de ejercer cargos públicos, a la
libertad de locomoción y al ejercicio libre de profesión u oficio o libertad de
trabajo, a la libertad de retiro de la actividad económica y a la propia
libertad personal, cuyos alcances se reducen a la par que operan las sanciones
administrativas, disciplinarias y penales impuestas.
Con todo, tales
afectaciones a los ámbitos de libertad o de derecho son legítimas, al estar
soportadas en el Derecho y ser el resultado de haberse adelantado un debido
proceso. También por no atentar contra dimensiones o facetas iusfundamentales
de aquellos u otros derechos constitucionales[19], ni ir en contra de la
dignidad humana o el mínimo vital, pues el comportamiento ajeno a la ética y
disciplina, a las normas de orden público, al orden justo, al respeto del
derecho ajeno, etc, no hace parte de los elementos inherentes a la persona humana,
no deshacen una imagen, una valía social que la persona se ha encargado de
destruir y, finalmente, no pueden representar una privación de las condiciones
básicas de existencia.
20. Este
denominador común, a más de otras consecuencias, justifica que se haya incluido
en el artículo 29 constitucional, la garantía del debido proceso para toda
clase de actuaciones judiciales o administrativas. Es decir, que las sanciones
o penas por decretar sólo son válidas y eficaces cuando han estado antecedidas
de un proceso justo, con plenitud de garantías. Así el derecho sustancial y
procedimental, al igual que el principio de actuación del poder sancionatorio
del Estado, se convierten a la vez en forma de crear seguridad jurídica,
igualdad ante la ley, asegurando al mismo tiempo la protección de todos los
intereses vinculados al proceso sancionatorio en cuestión (los del individuo
presuntamente responsable, los de las víctimas, los de la comunidad
representados por las autoridades públicas)[20].
Lo anterior
porque, como se dijo en la sentencia T-1263 de noviembre 29 de 2001, el derecho
fundamental al debido proceso “constituye una garantía infranqueable para
todo acto en el que se pretenda -legítimamente- imponer sanciones, cargas o
castigos. Constituye un límite al abuso del poder de sancionar y con mayor
razón, se considera un principio rector de la actuación administrativa del
Estado y no sólo una obligación exigida a los juicios criminales”.
21. Es dable
anticipar que el camino seguido por la jurisprudencia constitucional en la
interpretación del artículo 29 constitucional y su aplicación a los diversos
regímenes sancionatorios, se inició con el reconocimiento de la necesaria
identidad de exigencias y garantías, por razón de los elementos comunes a todos
ellos. Así, analizando el derecho penal y el derecho disciplinario, se afirmó
en sentencia T- 438 de 1992, que la “naturaleza esencialmente sancionatoria
de ambos derechos, hace que las garantías del derecho más general (el penal)
sean aplicables también a ese otro derecho, más especializado pero igualmente
sancionatorio, que es el derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el
administrativo disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de
coacción represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal
se predican también del disciplinario”.
22. Sin
embargo, esta primera aproximación no significó que la jurisprudencia
constitucional siguiera como línea hermenéutica el entender que las formas
concretas con que se hace efectivo el debido proceso, tuvieren que ser
idénticas o con similitudes estrechas entre etapas, términos, exigencias
funcionales y competenciales, y en general que los requisitos formales y
materiales de cada procedimiento sancionatorio no pudieran tener diferencias. Al
contrario, de manera sostenida la Corte constitucional ha establecido que en
cada régimen, según las particularidades de cada una de las modalidades
sancionatorias que difieren en cuanto a sus intereses, sujetos involucrados,
sanciones y efectos jurídicos sobre la comunidad, el legislador y las
autoridades con poder de reglamentación o desarrollo normativo, podrá fijar los
requisitos puntuales de cada procedimiento[21].
En este
sentido, se dijo en la sentencia C-818 de 2005, que aunque la “doctrina sobre
la materia ha reconocido que la aplicación de los principios y reglas del
derecho penal delictivo al derecho administrativo sancionador, y entre ellos,
al derecho disciplinario, tiene como fundamento la homogeneización o unidad
punitiva exigible en tratándose del ejercicio del ius puniendi; de
igual manera se ha admitido la existencia de una singularidad en cada uno de
sus procedimientos (penal, correccional, contravencional o disciplinario), en
respuesta a la naturaleza de los ilícitos y de sus sanciones, así como a la
mayor intervención de las sanciones administrativas sobre las penales en el
ordenamiento jurídico”.
23. Sobre las
diferencias entre los diversos tipos de derecho sancionador, dijo la Corte en sentencia
C-948 de 2002[22]:
“[E]ntre el derecho penal y los otros derechos
sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el
derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad
sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo
cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del
debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan
la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus
normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que
están sometidas a una sujeción especial -como los servidores públicos- o a
profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos,
abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los
principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una
cierta flexibilidad en relación con el derecho penal.” (Subrayado del texto
original)[23].
De tal
suerte, y como quiera que el Derecho penal a la vez preserva los bienes
jurídicos más preciados para el ordenamiento y admite la punición más severa,
mientras que el Derecho disciplinario procura asegurar el cumplimiento de unos
deberes y obligaciones que someten a servidores públicos o a individuos que
ejercen funciones públicas y autoriza la aplicación de sanciones de diferente
entidad, sin en todo caso involucrar la libertad personal y de locomoción, es enteramente
razonable que existan diferencias en la forma de concebir y ordenar el debido
proceso en uno y otro regímenes.
24. Con base
en el precedente, debe ahora la Corte establecer de qué manera se manifiestan
las particularidades del debido proceso disciplinario que flexibilizan las
reglas dispuestas en el procedimiento criminal, para lo cual se deben
distinguir, de un lado, las condiciones en los principios de orden sustancial
(2.3.1.) y de otro, las de carácter estrictamente formal (2.3.2.)
2.3.1.
Exigencias de orden sustancial en el debido proceso disciplinario
25. Entrando
en la descripción concreta de los principios sustanciales del debido proceso
disciplinario, la jurisprudencia constitucional ha determinado los alcances que
poseen los principios a los que se encuentra sujeto, a saber,  legalidad,
tipicidad y reserva de ley.
26. De
acuerdo con la sentencia C-818 de 2005, se ha dicho que el principio de
legalidad comprende una doble garantía. Una primera, “de orden material y
de alcance absoluto, conforme a la cual es necesario que existan preceptos
jurídicos anteriores (lex previa) que permitan predecir con suficiente
grado de certeza (lex certa) aquellas conductas infractoras del correcto
funcionamiento de la función pública y las sanciones correspondientes por su
realización. La segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y
existencia de una norma de rango legal, que convalide el ejercicio de los poderes
sancionatorios en manos de la Administración”.
El fundamento
constitucional que delimita los alcances de este principio en el derecho
disciplinario (artículos 6, 29, 122, 123, 124 CP), asegura para el sujeto
disciplinado, el derecho “a conocer anticipadamente cuáles son las conductas
prohibidas y las sanciones que se derivan de su infracción. Al igual que puede
exigir que su juicio se adelante conforme a los procedimientos preexistentes al
acto que se le imputa y según las normas vigentes al momento de comisión del
comportamiento antijurídico (…)”.
27. Sobre el principio
de reserva de ley, que en términos generales se encuentra soportado en el
artículo 29 constitucional, representa la obligación del Estado de someter el
desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos
necesariamente a la ley, o al menos, a tener como fundamento la preexistencia
de la misma[24].
En cuanto a
lo primero se ha precisado que la reserva de ley es una garantía que ha tenido
como propósito mantener unidas la idea de los derechos fundamentales y sus
alcances, con valores democráticos y representativos[25],
aunque ello no suponga que por ley se entienda sólo su sentido formal[26],
sino también su sentido material[27].
En cuanto a
lo segundo, aquello significa que, ciertamente, los reglamentos internos pueden
definir algunos de los elementos que identifican un comportamiento reprochable
disciplinariamente, al igual que fijar el alcance de su sanción “conforme” a
una ley preexistente, siempre y cuando en tal desarrollo normativo se incluyan
como condiciones mínimas esenciales que la ley expresamente así lo autorice y,
además, en ella se fijen (i) los elementos básicos de la conducta sancionada,
(ii) los criterios para su definición, (iii) las sanciones y las pautas para su
determinación y, finalmente, (iv) los procedimientos para su imposición acordes
con las garantías estructurales del debido proceso[28].
28. Como
último elemento sustancial del debido proceso, se encuentra el principio de
tipicidad, sobre el que reposan las mayores diferencias con el Derecho
penal. Con la exigencia de la tipicidad de la conducta, decía la sentencia
C-530 de 2003, “se desarrolla el principio fundamental ‘nullum crimen, nulla
poena sine lege’, es decir, la abstracta descripción que tipifica el
legislador con su correspondiente sanción, [que] debe ser de tal claridad que
permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en
principio se debe evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión
subjetiva y arbitraria”.
29. Aún así, la
Corte constitucional ha sostenido que en materia disciplinaria, el cumplimiento
de las exigencias propias de este principio, no tiene el mismo grado de
rigurosidad que se exige en materia penal, por razón de la naturaleza de las
conductas que se reprimen, los bienes jurídicos protegidos, la finalidad de las
facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos
que se producen frente a los asociados[29]. Por ello en sentencia
T-1093 de 2004, se destacaron como principales diferencias relacionadas con el
principio de tipicidad en materia disciplinaria, respecto del derecho penal
delictivo: “(i) la precisión con la cual deben estar definidas las conductas en
las normas disciplinarias, y (ii) la amplitud que goza el fallador
disciplinario para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas
disciplinarias en los procedimientos sancionatorios”.
30. Sobre la
precisión, se reconoce que en el Derecho disciplinario, son admisibles las faltas
disciplinarias que consagren “tipos abiertos” o “conceptos jurídicos
indeterminados”. Los tipos abiertos, fundados en la necesidad de salvaguardar
el principio de eficiencia de la función pública (C.P. art. 209)[30],
permiten actualizar y configurar las conductas típicas a partir de la
interpretación sistémica de diferentes normas jurídicas que se imponen a los
servidores públicos, de modo que pueda cumplirse con “la prevención y buena
marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los
fines y funciones del Estado”[31].
31. En lo que
hace referencia al empleo de “conceptos jurídicos indeterminados”,
aunque se ha admitido, naturalmente resulta esencial que puedan ser
determinables por el operador jurídico, sin que dicha concreción dependa de la
discrecionalidad del operador jurídico, sino de la aplicación de ciertos
parámetros de valor o experiencia incorporados al ordenamiento jurídico[32].
32. Con todo,
como se ha precisado en la reciente sentencia C-350 de 2009, con posterioridad
al año 1994[33], los desarrollos de la
jurisprudencia están “cada vez más comprometidos con la defensa material del principio
de legalidad y de las libertades personales, [lo que] ha llevado a que la Corte
Constitucional sea más estricta en el control de las normas sancionatorias que
por su grado de indeterminación puedan poner en riesgo los derechos
fundamentales de las personas”. Con base en ello, es que en sentencia C-010 de
2000, fueron declaradas inconstitucionales las normas que permitían a las
autoridades silenciar o discriminar  programas radiales por ser “contrarios al
decoro y al buen gusto”. O que en
la sentencia C-567 de 2000, por violación de la libertad sindical, así como
también el pluralismo y la autonomía, se declaró inexequible la disposición
legal que autorizaba negar la inscripción de un sindicato porque sus
estatutos eran contrarios a las “buenas costumbres”. O en la C-373 de
2002 que declaró “la inconstitucionalidad de una norma que inhabilitaba para
concursar para el cargo de notario a aquellas personas que hubieran sido
sancionadas disciplinariamente por causa de ‘la embriaguez habitual, la
práctica de juegos prohibidos, el uso de estupefacientes, el amancebamiento, la
concurrencia a lugares indecorosos, el homosexualismo, el abandono del hogar y,
en general, un mal comportamiento social’, o hubieran sido sancionados por ‘ejercer
directa o indirectamente actividades incompatibles con el decoro del cargo o
que en alguna forma atenten contra su dignidad’. Disposición a todas luces
contraria a la Constitución por incluir la imputación no de faltas
indeterminadas y abiertas, sino desprovistas del contenido sustancial de todo
ilícito disciplinario que parte de unos supuestos tan cuestionables frente a la
Carta”[34].
33. Con los
anteriores casos y otros más[35], se reconoce la línea
jurisprudencial trazada sobre la materia, desde la cual se pronuncia la
sentencia C-350 de 2009, sobre la prohibición “de tipos sancionatorios
disciplinarios indeterminados en diferentes áreas del derecho (por ejemplo, en
el ejercicio de profesiones liberales o de cargos propios de la función pública),
cuando no tienen un ‘grado de indeterminación aceptable
constitucionalmente’”.
34. Del
mismo modo y con relación a los tipos disciplinarios de las profesiones, según
se dijo en la sentencia C-537 de 2005, no obstante la libertad para ejercer
profesión u oficio, la Constitución en su artículo 26 también establece que le
corresponde al Estado, a través de las autoridades competentes, inspeccionar y
vigilar el ejercicio de las profesiones. Una intervención estatal que como
quedó dicho en la sentencia C-098 de 2003, debe buscar siempre “el debido
equilibrio entre la salvaguarda de los postulados superiores y los derechos
particulares, de manera tal que el Estado Social de Derecho se haga realidad en
armonía con el cabal respeto y acatamiento que merecen los derechos de las
personas en su perspectiva individual o colectiva.  Éstas a su turno deben
tener presente que el ejercicio de cualquier profesión u oficio implica
responsabilidades frente a la comunidad y el Estado, razón por la cual a éste
le corresponde expedir y aplicar estatutos de control bajo los parámetros
vistos”[36].
Por ello,
años atrás, en sentencia T-579 de 1994, se había establecido claramente que la competencia
sancionadora de los tribunales de ética profesional, podía ejercerse para dar
aplicación a las normas de conducta dispuestas por la ley en el marco de las
funciones de inspección y vigilancia o como resultado del derecho de asociación
gremial (art. 38 constitucional), siempre y cuando “no se vulneren derechos
ajenos y no se contravenga el ordenamiento legal”, siempre y cuando las normas
se apliquen “única y exclusivamente a quienes practiquen la profesión regulada,
y sólo por razón del ejercicio de ella”.
35. Sobre
tales razones de fondo, en la mencionada sentencia C-098 de 2003, la Corte
constitucional declaró contrarias a la Carta un conjunto de conductas
tipificadas como faltas disciplinarias del abogado, por considerar que las
mismas no estaban relacionadas con el propio hacer profesional, sino que
atendían sustancialmente al comportamiento personal del abogado, que corresponde
a su ámbito privado. Y en la sentencia C-570 de 2004, se declararon
inexequibles disposiciones que señalaban con falta disciplinaria
comportamientos descritos a través de conceptos jurídicos indeterminados como
“máximo respeto”,  “actos de injusticia”, “conductas contra la moral”, pues
aunque en Derecho disciplinario resultan admisibles y eventualmente deseables
tipos abiertos, o descripciones de conductas y faltas construidas a partir de
conceptos jurídicos indeterminados que puedan actualizarse conforme el
desarrollo y evolución de la profesión y su ejercicio, en todo caso la ley no
ofrecía elementos adicionales que permitieran su concreción de modo
racionalmente previsible.
36. Conviene
recabar en este punto que, como se observó en sentencia C-406 de 2004, el
empleo de conceptos jurídicos indeterminados no es de por sí reprochable y de
hecho, muy en particular para el caso del régimen disciplinario de las
profesiones, puede resultar conveniente. Y esto es así, no sólo porque su
alcance puede obtenerse a partir “de remisiones normativas o de criterios
técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permitan prever, con
suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y
sancionados”. También es posible emplear “las reglas que cada profesión tiene
para su buen hacer o “´Lex Artis’”, porque son en su esencia cambiantes,
dada “la propia naturaleza renovadora de ciertas profesiones, que surge de
experiencias y costumbres”, del nuevo conocimiento y prácticas adquiridas,
todas las cuales “marcan un especial modo de actuar y entender las reglas
respectivas y propias de cada ejercicio profesional. Igualmente juega un papel
importante al momento de hacer la correspondiente determinación de conductas
sancionables la costumbre mercantil, que tiene fuerza reguladora dada su
condición intrínseca o de común aceptación como regla adecuada de conducta
comercial cuando es pública, uniforme y reiterada”.
37. Finalmente
el segundo elemento que altera el principio de tipicidad en materia
disciplinaria, consistente en que “el fallador goza de una mayor amplitud para
adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas reprochables”, la
jurisprudencia constitucional la ha explicado teniendo en cuenta que “por lo
general la descripción de las faltas disciplinarias deben ser objeto de
complementación o determinación a partir de la lectura sistemática de un
conjunto de normas jurídicas que desarrollan deberes, mandatos y
prohibiciones”. Otra cara de la misma moneda con que se permite que el Derecho
disciplinario y el proceso disciplinario sirvan a los fines para los que han
sido previstos, aseguren la más correcta prestación posible del servicio
público o de la profesión, y contribuyan de modo irrenunciable en alcanzar los
fines del Estado[37].
38. Del
recuento anterior se concluye en la sentencia C-818 de 2005, que el legislador debe
reconocer como imperativo constitucional, y como garantías mínimas del debido
proceso disciplinario, con las cuales se preserva en este tipo de actuaciones
la sujeción a los parámetros y finalidades exigibles en todo Estado de Derecho,
las siguientes: “(i) los presupuestos básicos de la conducta típica que será
sancionada, (ii) las remisiones normativas o los elementos determinables cuando
se haya previsto un tipo en blanco o un concepto jurídico indeterminado, (iii)
los criterios por medio de los cuales se puede precisar con claridad y
exactitud la conducta, (iv) las sanciones y las pautas mínimas que permitan su
imposición y (v) los procedimientos que se adelanten para garantizar que su
establecimiento se hará conforme a las exigencias mínimas del debido proceso”[38].
2.3.2. De los requisitos sustanciales y
procedimentales que estructuran en definitiva el debido proceso disciplinario
39. El
análisis de los elementos que preceden, no agota la descripción de los que se
han entendido como principios esenciales del debido proceso disciplinario, pues
a ellos se deben sumar otras exigencias que aseguran la legitimidad de la
actuación, la sujeción al Derecho, el cumplimiento de las finalidades que
animan el ejercicio del poder disciplinario y el respeto a los derechos
fundamentales en juego.
40. La
relación acabada que incluye todos los aspectos de forma y de sustancia, con
los cuales se cumple con el mandato constitucional previsto en el artículo 29
para el ejercicio del poder sancionatorio disciplinario, se encuentra en
la reiterada sentencia C-555 de 2001. De conformidad con esta providencia, son
garantías exigibles del debido proceso, el respeto “(i) [al] principio de
legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) del principio de
publicidad, (iii) del derecho de defensa y especialmente el derecho de
contradicción y de controversia de la prueba, (iv) del principio de la doble
instancia, (v) de la presunción de inocencia, (vi) del principio de
imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) del
principio de cosa juzgada y (ix) de la prohibición de la reformatio in
pejus”.
Esto
significa como se dijo en sentencia C-213 de 2007, que el sujeto disciplinado
tendrá derecho a:
“la
comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a
quien se imputan las conductas posibles de sanción; la formulación de los
cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella
consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a
que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas
como faltas disciplinarias; el traslado al imputado de todas y cada una de las
pruebas que fundamentan los cargos formulados; la indicación de un término
durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las
pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus
descargos; el pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes
mediante un acto motivado y congruente; la imposición de una sanción
proporcional a los hechos que la motivaron; y la posibilidad de que el
encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada
una de las decisiones” [39].
41. Sobre
este último particular, debe destacarse la garantía que el derecho disciplinario
administrativo posee y que afianza de manera indiscutible el debido proceso y
el derecho de defensa del disciplinado, a saber, el derecho de impugnación que
no solo se asegura a instancias de la autoridad que disciplina o su superior
jerárquico, sino también ante la judicatura cuando la decisión definitiva es de
naturaleza administrativa.
Como lo ha
señalado la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a impugnar la
decisión, “se convierte en una garantía constitucional que informa el ejercicio
del ius puniendi del Estado en todas sus manifestaciones”[40].
Una posición jurídica de derecho que sirve tanto a los intereses subjetivos de
las personas implicadas con la decisión, como a los intereses objetivos de preservar
el principio de  legalidad y la integridad en la aplicación del derecho, mediante
la corrección de los yerros en que pueda incurrir una autoridad pública en la
aplicación del Derecho. De allí el valor de la doble instancia, que sólo puede
ser exceptuada pero cuando resulte razonable y proporcional, de allí la
existencia de recursos judiciales que en el marco de la administración de
justicia propiamente dicha, resuelvan con fuerza de cosa juzgada la situación
jurídica establecida frente al disciplinado[41].
42. No cabe
duda entonces que aunque el debido proceso disciplinario no está llamado a
cumplir con todas y cada una de las garantías y formalidades que describen el
procedimiento penal, en todo caso sí debe establecer los principios y reglas
llamados a asegurar, en la mejor medida posible, que la actuación y la decisión
obtenida sobre la conducta disciplinaria de un servidor público o de un
profesional, se entienda como constitucionalmente correcta.
2.4. La
imparcialidad objetiva predicable de quien resuelve el juicio disciplinario
43. De todos
los elementos con los cuales se describe el debido proceso disciplinario que
vienen de relacionarse, conviene formular algunas precisiones alusivas al
principio de imparcialidad, por ser el que invoca el actor como vulnerado por
las disposiciones que demanda en este proceso y que además, según se ha visto,
es el que ha servido de fundamento a la necesidad de separar en el proceso
penal la investigación y la acusación del juzgamiento, que reclama como
indispensable para el proceso disciplinario de los médicos.
44. Con referencia a la
imparcialidad judicial en general, en sentencia C-037 de 1996, al pronunciarse
sobre la constitucionalidad del artículo 5º de la Ley estatutaria de
Administración de Justicia, que consagra el principio de “autonomía e
independencia”, la Corte incluyó como parte del mismo la imparcialidad de los
jueces, que garantiza la aplicación en el proceso del principio de igualdad,
igualdad de la que deben gozar todos los ciudadanos frente a quien administra
justicia.
“Se trata de un asunto no sólo de índole moral y
ética, en el que la honestidad y la honorabilidad del juez son presupuestos
necesarios para que la sociedad confíe en los encargados de definir la
responsabilidad de las personas y la vigencia de sus derechos, sino también de
responsabilidad judicial. El logro de estos cometidos requiere que tanto los
jueces como los demás profesionales del derecho se comprometan en los ideales y
el valor de la justicia, para lo cual no basta el simple conocimiento de la ley
y del procedimiento, sino que es indispensable el demostrar en todas las
actuaciones judiciales los valores de la rectitud, la honestidad y la
moralidad”.
45. Dicho principio supone que “los jueces deben
actuar con plena independencia e imparcialidad, inmersos en un ámbito de
autonomía orgánica de la Rama Judicial”, de modo que puedan materializar en sus
decisiones el concepto de justicia derivado del Estado Social de Derecho y con
el cual se logre “la efectividad de los derechos, obligaciones, garantías y las
libertades públicas y asegurar la convivencia pacífica, la estabilidad
institucional y la vigencia de un orden justo”[42].
46. En plena consonancia con lo anterior, se afirmó en
la sentencia T-657 de 1998:
“La convivencia pacífica y el orden justo,
consagrados en la Constitución como principios que rigen la relación entre las
personas y el ordenamiento constitucional colombiano, reposan sobre la
institución del tercero imparcial.(..). La actuación parcializada de este
funcionario daría al traste con cualquier posibilidad de lograr una decisión
justa, y convertiría al Estado de Derecho en una burla cruel para quienes se
acercaran a los estrados judiciales en procura de cumplida justicia.”[43]
47. La
imparcialidad representa, pues, el principio más depurado de la independencia y
la autonomía judiciales o de quien, conforme la Constitución y la ley, le ha
sido reconocido un poder de juzgar a otros individuos, pues no sólo lo
hace independiente frente a los poderes públicos, sino también, frente a sí
mismo[44]. Como se sostuvo en el auto
A-188A de 2005, se trata de la fórmula con que se recoge la tradición jurídica
de la humanidad, desde la cual se ha considerado universalmente como forma de
resolver conflictos “la intervención de un tercero, ajeno al conflicto”; pero
también se trata de que -aunque con algunas excepciones- los conflictos se
resuelvan a través de la manera ofrecida por el Estado, “esto es, mediante la
implementación de un proceso adelantado por un juez y con la
potestad de hacer cumplir la solución que se impartió al conflicto”.
48. Estas
consideraciones, es evidente, son perfectamente extrapolables a la noción de
imparcialidad que debe animar el ejercicio del poder disciplinario, en donde
también resulta indispensable evitar que el juzgador sea “juez y parte”, así
como que sea “juez de la propia causa”.
Señalaba sobre la identidad del
principio de imparcialidad la Corte constitucional en sentencia C-095 de 2003:
“Precisamente, los artículos 209, 228 y 230 de la
Constitución Política contemplan como característica de la propia esencia y
sustantividad de la administración de justicia y, en general, de la función
pública, la sujeción en la adopción de sus decisiones al principio de imparcialidad.
En este orden de ideas, (…) cualquier decisión judicial o administrativa, es la
concreción de un orden normativo abstracto a una situación particular y
específica, lo que impone que el juez o servidor público, sea que actúe en
primera o segunda instancia, intervenga con la más absoluta imparcialidad,
despojado de cualquier atadura que pueda comprometer su recto entendimiento y
aplicación del orden jurídico, ya sea por haber emitido concepto previo sobre
el asunto sometido a su consideración, o por la presencia de alguna de las
causales de impedimento previstas en la ley, como la  existencia de vínculos de
parentesco o amistad íntima con una de las partes, o de un marcado interés
personal en la decisión, etc.
“En esta medida, la legitimidad de la decisión
judicial o administrativa, descansa en la imparcialidad del órgano
encargado de aplicar la ley, lo que significa que dicha garantía se convierte
en el atributo que por excelencia debe tener un servidor público para que pueda
considerarse como juez en un Estado de Derecho. Lo contrario es propio de los
regímenes despóticos y arbitrarios, en dónde no impera el reino de las leyes
sino el dominio de los príncipes representados en las sociedades modernas por
servidores públicos prepotentes que sólo siguen los dictados de su voluntad o
capricho”.
Bajo la misma
perspectiva es que este Tribunal, en sentencia T-1034 de 2006, destacó que
también en materia disciplinaria era indispensable asegurar tanto la imparcialidad
subjetiva como la imparcialidad objetiva:
“La primera exige que los asuntos sometidos al
juzgador le sean ajenos, de manera tal que no tenga interés de ninguna clase ni
directo ni indirecto; mientras que la imparcialidad objetiva hace referencia a
que un eventual contacto anterior del juez con el caso sometido a su
consideración, desde un punto de vista funcional y orgánico, excluya cualquier
duda razonable sobre su imparcialidad.
“En esa medida la imparcialidad subjetiva garantiza
que el juzgador no haya tenido relaciones con las partes del proceso que
afecten la formación de su parecer, y la imparcialidad objetiva se refiere al
objeto del proceso, y asegura que el encargado de aplicar la ley no haya tenido
un contacto previo con el tema a decidir y que por lo tanto se acerque al
objeto del mismo sin prevenciones de ánimo”.
49. Y a los
efectos de ilustrar con mayor precisión la dimensión objetiva del principio de
imparcialidad pero en las actuaciones administrativas, retomó lo establecido en
la sentencia T-297 de 1997, en donde se indicó sobre el particular:
“La imparcialidad de los órganos de la administración
al pronunciar decisiones definitivas que afectan los derechos de las personas,
en cuanto aplican el derecho al igual que los jueces, no obstante admitirse por
la doctrina administrativa el interés de la administración en la solución del
conflicto, según lo demanden los intereses públicos o sociales, comporta para
aquéllos la asunción de una conducta recta, ausente de todo juicio previo o
prevenido, acerca del sentido en que debe adoptarse la decisión.
“El trato imparcial y por lo tanto ajeno a todo
favoritismo, traduce del mismo modo, no solamente la garantía de independencia
con que deben actuar dichos órganos, sino la observancia y vigencia del
principio de igualdad, en el sentido de que debe darse un tratamiento
igualitario a todas las personas que se encuentren dentro de una misma
situación fáctica y jurídica”.
50. Dicho lo
anterior, se puede concluir que el principio de imparcialidad, como parte del
debido proceso disciplinario, debe ser entendido como la garantía con la cual
se asegura que el funcionario que adelante la investigación, o que conozca de
los recursos interpuestos contra las actuaciones adelantadas, obre
efectivamente como tercero neutral, tanto ante el sujeto disciplinado como ante
la causa misma y el objeto o situación fáctica que se analiza. Un tercero que
además deba desarrollar sus competencias, sin prejuicios ni posturas previas
que afecten su ánimo y la sana crítica para actuar y en su momento decidir.
Mas esta
condición tanto subjetiva como objetiva, en materia disciplinaria no está
sujeta a requisitos formales fijos no previstos en la ley. El funcionario, la
persona o el tribunal investidos de poderes disciplinarios deben obrar con
imparcialidad, pues tal condición hace parte del debido proceso. Con todo, no
existe una forma predeterminada que la haga efectiva[45],
distinta de la que les impone someterse a los elementos sustanciales y
procedimentales del debido proceso ya vistos y a las reglas en torno de las
cuales se estructuran los impedimentos y recusaciones, que en suma aseguran que
la función disciplinaria se ejerza respetando los derechos del investigado y en
su caso de las víctimas, pero también de modo coherente con la naturaleza y
finalidades del poder disciplinario[46].
2.5
El caso concreto
51. El
demandante considera que los artículos 80 y 81 de la Ley 23 de 1981, vulneran
el artículo 29 de la Constitución Política, al reconocer en el Tribunal de
ética médica la competencia tanto de formular cargos, como la de pronunciarse
sobre el fondo de los procedimientos disciplinarios adelantados contra los
médicos, con lo cual se vulnera el principio del “juez imparcial” que hace
parte de las garantías fundamentales del debido proceso.
52. Para
resolver el problema jurídico, conviene precisar en primer término que la medicina y la casi totalidad de las profesiones, se dijo
en sentencia C-213 de 2007, “no son actividades meramente individuales
que persigan únicamente metas de carácter particular relacionadas con el ámbito
de conocimiento o desempeño profesional que les es propio”. Orientadas a la
prestación de servicios, en muchos casos relacionados con aspectos esenciales
de la vida y del desarrollo en sociedad, es natural y necesario que se imponga
a los profesionales de las distintas áreas de la ciencia y el conocimiento
deberes, obligaciones, compromisos con los que se asegure el adecuado ejercicio
de la actividad, no sólo en beneficio del individuo, sino también de los
asociados.
Por esto se
afirmaba en dicha decisión que las “profesiones se orientan también por
criterios de comportamiento y buscan realizar su tarea de conformidad con cánones
de excelencia y calidad así como contribuir al mejoramiento de la sociedad”. Tal
es la razón que explica por qué el artículo 26 constitucional “le confiere a la
Ley la facultad de regular las profesiones no sólo con miras a minimizar el
riesgo que puede derivarse de su ejercicio sino también con el propósito de
determinar un conjunto de deberes y prohibiciones para que las actividades
realizadas por los profesionales se ajuste a unos mínimos éticos y concuerde con
el ambiente axiológico fijado por la Constitución de 1991 en donde se consignan
los valores, principios y derechos constitucionales fundamentales”.
53. Es
importante destacar cómo, en consonancia con el principio de legalidad, la
ordenación del ejercicio de las profesiones que puede suponer la definición de
normas de comportamiento, exigencias y prohibiciones, debe poseer, conforme la
Constitución, rango legal. Y por esta misma condición, también debe ser la ley
la llamada a estructurar cuál ha de ser el procedimiento disciplinario a seguir
cuando se desconocen las normas contenidas en los Códigos de Ética Profesional
y cuáles las autoridades llamadas a conocer y adelantar los procesos
correspondientes.
En este
contexto aparecen los tribunales de ética “con potestad para realizar el
estudio de los asuntos en los que se presenta la falta de cumplimiento de los
preceptos ético-profesionales y con poder para imponer las sanciones
correspondientes”[47].
54. Retomando estas observaciones, la Ley 23 de 1981
contempló, por una parte, los principios y reglas a los que se somete el
ejercicio de la medicina en Colombia, tanto desde la perspectiva de la llamada
“Ética médica” en general, como respecto de sus relaciones con el paciente, con
sus colegas, las instituciones, la sociedad, el Estado y el mercado (artículos
1º al 61). Además,  creó el Tribunal Nacional de Ética Médica, así como los
seccionales, su constitución, las calidades que se deben reunir para hacer
parte de los mismos, y por tanto para ejercer la función pública disciplinaria
que les es conferida (artículos 62-73), por la
violación de las normas que regulan el comportamiento ético de los
profesionales de la medicina. Y a esto se agregan, las reglas del “proceso
disciplinario ético profesional”, destinado a fijar los parámetros y exigencias
a las que aquellos deben someterse, al igual que las sanciones que, en su caso,
pueden imponer (artículos 74-94).
Normatividad ésta cuyo fin no es otro que, vale la pena
reiterarlo, asegurar que dicha actividad profesional siempre vele por la
dignidad de los pacientes, sus derechos e intereses involucrados a las intervenciones
médicas, como quiera que la misma “implica compromiso y consecuencias tanto
para el usuario directo del servicio médico como para toda la sociedad”[48].
55. En cuanto al proceso disciplinario propiamente dicho, éste
se inicia de oficio o a solicitud de parte, con presentación al menos de una
prueba sumaria del acto que se estima contrario a la ética profesional (art.
74). Aceptada la denuncia, el presidente del Tribunal de ética médica llamado a
conocer el asunto, debe designar a uno de sus miembros para la instrucción del
proceso y para la presentación de conclusiones sobre lo investigado (art. 75).
Y si en concepto del instructor o del presidente del Tribunal las conductas
objeto de estudio pueden derivar en responsabilidad de otra índole, llámese
penal, civil o administrativa, la ley les impone el deber de ponerlo en
conocimiento de la autoridad competente (art. 76). También se prevé la
posibilidad de buscar asesoría de abogados, tanto para la instrucción como para
la defensa del disciplinado (art. 77). Y a los efectos de adelantar una
investigación completa que absuelva las dudas e interrogantes del asunto, puede
el instructor solicitar al Tribunal la ampliación del término inicialmente
establecido para la presentación del informe de conclusiones (artículo 78), el
que una vez recibido permite también al Tribunal solicitar su ampliación
otorgando al instructor un nuevo término para ello (art. 79).
56. Surtido lo anterior, aparecen las etapas siguientes que
se describen en los preceptos acusados con los que ciertamente la ley 23
de 1981 establece la competencia del Tribunal de ética médica para “acusar” y
“juzgar” al médico cuya conducta disciplinaria es evaluada en el proceso
correspondiente. Pues ese tribunal, dice el artículo 80, recibe un informe de
conclusiones y con base en él o declara que hay mérito para formular cargos y
así lo hace, es decir que acusa, o resuelve lo contrario. Y ese mismo tribunal,
para el supuesto de hecho de que se formulen cargos, dice el artículo 81,
podrá, junto con otras actuaciones posteriores a la diligencia de descargos,
decidir de fondo, es decir, juzgar la conducta del disciplinado[49].
Esta suma de
competencias en una misma autoridad, es la que el actor juzga como violatoria
de la Constitución, por desconocer una garantía contenida en el artículo 29,
cuya interpretación a su juicio se ha clarificado con lo previsto en el Acto
legislativo No. 3 de 2002, desde el cual se impone la separación orgánica y
funcional entre la autoridad que acusa y la que juzga. Sin embargo, esta
interpretación de la Constitución por la cual debe extenderse al procedimiento
disciplinario de los médicos, la fisonomía y estructura del proceso penal en
comento, no es de recibo, sin que con ello el médico investigado deje de tener
un “juez imparcial”.
57. No se
pierda de vista, que cuando en sentencia C-259 de 1995 se analizaron las normas
del proceso disciplinario (artículos 74 a 82 de la ley 23 de 1981) en relación
con la garantía genérica del debido proceso, se encontró que las mismas no vulneraban
el artículo 29 de la Constitución, pues “dentro de dicho régimen se
encuentra comprendida la facultad que tiene el profesional acusado para
presentar pruebas y solicitar la práctica de las mismas en el respectivo
proceso disciplinario en su contra, a fin de desvirtuar los cargos formulados y
demostrar su inocencia, pues es entendido que, como lo ha expresado esta
Corporación, la observancia del debido proceso como el disciplinario requiere
de la facultad y oportunidad del acusado para conocer los cargos formulados,
rendir los correspondientes descargos, y presentar o solicitar la práctica de
pruebas que considere pertinentes y sean conducentes para desvirtuar los
cargos, todo ello con anterioridad al pronunciamiento respectivo que ponga fin
al proceso ético profesional”.
58. Entrando
en la precisión sobre el derecho al juez imparcial, el hecho de que el mismo
tribunal de ética médica formule cargos y decida sobre el fondo del asunto,
esto es, acuse y juzgue, no determina que por esa identidad orgánica y
competencial, pueda anticiparse una decisión contraria a derecho, injusta,
viciada de prevenciones y sesgos. Pues no se debe olvidar que los miembros de
los tribunales de ética médica cumplen una función pública (artículo 73 de la
ley 23 de 1981), por lo cual deben actuar con la rectitud y sujeción a los
principios que la misma impone (legalidad, moralidad, publicidad, eficiencia,
art. 209 constitucional)[50].
Y si se
presenta alguna circunstancia que pudiera afectar la imparcialidad de
cualquiera de los miembros del tribunal, por ejemplo cuando en la actuación del
galeno que se evalúa disciplinariamente hubiese participado o intervenido
también como profesional de la medicina alguno de aquellos, nada obsta para que
se declare impedido o sea recusado según las normas del Código de procedimiento
penal (artículo 56) que se aplican por remisión expresa (artículo 82 de la Ley
23 de 1981). Porque en tal circunstancia, bien podría existir una
predisposición subjetiva u objetiva en contra o a favor de la persona o
actuación del investigado.
59.
Adicionalmente, la decisión que impone una sanción deberá ser congruente con
los cargos formulados (artículo 82 de la ley 23 de 1981 y artículo 448 CPP) y
siempre podrá ser recurrida en vía gubernativa (artículos 87, 88 y 89 de la ley
23 de 1981). En el caso de la sanción de suspensión procede el recurso de
apelación ante el Tribunal nacional (artículo 88), el que a su vez es el único
autorizado para aplicar la suspensión por cinco años como sanción más grave por
decretar, la cual tiene recurso de apelación ante el Ministerio de Salud
(artículo 89).
Y a estas
formas de asegurar una decisión justa, independiente e imparcial, se debe
agregar por supuesto la garantía última de que la sanción definitiva pueda ser
revisada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo (artículo 82 del
CCA).
60. Por lo
demás, podría decirse que el proceso disciplinario de los médicos posee una
garantía adicional, que distinto a la opinión del demandante, obra como un plus
de su debido proceso, respecto del régimen común que aplica a los servidores
públicos, conforme la Ley 734 de 2002. En efecto, para éstos últimos, la
investigación, la acusación, la recaudación de todas las pruebas y la decisión
con que se juzga la conducta analizada y en su evento se sanciona, son
desplegadas por un único funcionario (artículos 2º, 150, 162, 169 de la Ley 734
de 2002) y no por ello puede plantearse una violación del derecho fundamental
del artículo 29 de la Carta, pues de lo que se trata es de asegurar con las
formas propias a este tipo de procedimiento, las garantías sustanciales del
debido proceso. Por su parte, el médico cuenta con el beneficio creado por el
legislador, en el marco de su poder de libre configuración, de que dicha
actuación tenga una relativa separación funcional que entrega a un instructor miembro
del tribunal designado para ello (artículo 75 de la ley 23 de 1981) la tarea de
recaudar pruebas y deja en manos de todo el cuerpo plural de individuos integrantes
del Tribunal, la decisión de formular cargos o no, y también la de imponer una
u otra sanción (según las reglas dispuestas en los artículos 83, 84 y 85 de la
ley 23 de 1981), o no hacerlo.
61. En breve,
las condiciones del procedimiento disciplinario de los médicos contempladas en
los artículos 80 y 81 de la ley 23 de 1981, preservan el núcleo esencial del
debido proceso y más que eso, pues con la interpretación sistemática de la ley
y del procedimiento en ella previsto, con la sujeción del poder disciplinario
ejercido por los tribunales de ética médica a los imperativos de la función
pública, con la aplicación, en lo que corresponde, de los principios y
garantías adicionales del Código de procedimiento penal no previstos en la ley
en comento[51], con la posibilidad de
apelar las decisiones que se consideren injustas y de recurrirlas ante la
autoridad judicial competente, se configuran todas las garantías necesarias y
deseables para cualquier individuo procesado por causas no penales en un Estado
sujeto al Derecho y a los derechos.
Por
consiguiente, el cargo del actor respecto de las disposiciones acusadas no ha
de prosperar.
VII.
DECISION.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E :
DECLARAR
EXEQUIBLES los artículos 80 y 81 de la Ley 23 de 1981, por el cargo
propuesto.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
NILSON
PINILLA PINILLA
Presidente
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Sentencia
C-259 de 1995
[2] Sentencia T-1034 de 2006
[3] Porque como se precisó en dicha sentencia “no corresponde a un típico
proceso adversarial entre dos partes procesales que se reputa se
encuentran en igualdad de condiciones; por un lado, un ente acusador, quien
pretende demostrar en juicio la solidez probatoria de unos cargos criminales, y
por el otro, un acusado, quien busca demostrar su inocencia; ya que, por una
parte, el juez no es un mero árbitro del proceso; y por otra, intervienen
activamente en el curso del mismo el Ministerio Público y la víctima. Cabe
recordar, que en desarrollo de la investigación las partes no tienen las mismas
potestades, y la misión que corresponde desempeñar al juez, bien sea de control
de garantías o de conocimiento, va más allá de la de ser un mero árbitro regulador de las formas procesales, sino en buscar la
aplicación de una justicia material, y sobre todo, en ser un guardián del
respeto de los derechos fundamentales del indiciado o sindicado, así como de
aquellos de la víctima, en especial, de los derechos de ésta a conocer la
verdad sobre lo ocurrido, a acceder a la justicia y a obtener una reparación
integral, de conformidad con la Constitución y con los tratados internacionales
que hacen parte del bloque de constitucionalidad. Con todo, en el curso del
proceso penal, la garantía judicial de los derechos fundamentales, se
adelantará sin perjuicio de las competencias constitucionales de los jueces de
acción de tutela y de habeas corpus”.
[4] Sentencia C-818 de 2005.
[5]  La doctrina científica, refiriéndose al sistema
penal europeo, destaca como elementos integrantes del principio acusatorio los
siguientes: i) no puede existir proceso sin acusación, que debe ser formulada
por persona distinta a quien va a juzgar; ii) no cabe condena por hechos
distintos de los reflejados en la acusación, ni a persona distinta de la
acusada; y como resultado de lo primero iii) la imparcialidad del juzgador, o
la no atribución a éste, de poderes de dirección material del proceso que
pongan en cuestión su imparcialidad. Vid. Juan Luis Gómez Colomer. El
Tribunal penal internacional: investigación y acusación. Valencia, Tirant
monografías, 2003, pp. 41-46.En la doctrina nacional, Oscar Julián Guerrero. Fundamentos
teórico constitucionales del nuevo proceso penal. Bogotá, ediciones
jurídicas Gustavo Ibáñez, 2005, pp. 81-86.
[6] Así observa que en “el artículo 10° de la Declaración Universal de
Derechos Humanos adoptada en diciembre 10 de 1948, se consagró que toda persona
tiene derecho ‘a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal
independiente e imparcial para la determinación de sus derechos y obligaciones
o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal’. En
el mismo sentido el art. 14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos,
establece: “Artículo 14-1. Todas las personas son iguales ante los
tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída
públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de
cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la
determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil .”Disposición
también contenida en la Declaración Americana de los Derechos y los Deberes del
Hombre (…) donde se pactó que toda persona acusada de un delito tiene el
derecho a ser oída en forma imparcial y pública (art. XXVI)”. Posteriormente,
con la fuerza vinculante del tratado multilateral, se establece, dice la
sentencia, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de 1969, “el
compromiso de los Estados partes de ‘adoptar, con arreglo a sus
procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las
medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer
efectivos’, si en el mismo no estuvieren ya garantizados, los derechos y
libertades allí reconocidos (art. 2°), dentro de los cuales se encuentra el
derecho de toda persona a ser oída ‘por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la
sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella’ (art. 8°
num. 1°)”.
[7] En la sentencia en comento se observa que en el
Derecho comparado, esta garantía también se halla “proclamada en la Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión Europea de diciembre 7 de 2000, cuyo artículo 47 consagra el
derecho de toda persona a que su causa sea ‘oída equitativa y públicamente y
dentro de un plazo razonable por un juez independiente e imparcial, establecido
previamente por la ley’, al igual que en el Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales celebrado
por el Consejo de Europa (art. 6° num. 1°). Igualmente, en la Sexta Enmienda a la
Constitución de los Estados Unidos de América (Sixth Amendment of the
Constitution), ratificada en diciembre 15 de 1971, en la que fueron plasmados
los derechos relacionados con causas criminales a un juicio expedito y a la
confrontación de los testigos (Right
to Speedy Trial, Confrontation of Witnesses), según los cuales el acusado goza
del derecho a un juicio oportuno y público, ante un jurado imparcial”.
[8] Al respecto, señala Luigi Ferrajoli : “En segundo
lugar, para garantizar la imparcialidad del juez es preciso que éste no tenga
en la causa ni siquiera un interés público o institucional. En particular, es
necesario que no tenga un interés acusatorio, y que por esto no ejercite
simultáneamente las funciones de acusación, como, por el contrario, ocurre en
el proceso inquisitivo y, aunque sea de manera ambigua, también en el mixto…”.
En Derecho y razón.  Madrid, Trotta, 1995, p. 582.
[9] El numeral 2° del artículo 24 de la Constitución
española de 1978 señala que “todos tienen derecho al Juez ordinario
predeterminado por la Ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser
informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin
dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba
pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse
culpables y a la presunción de inocencia”.
[10] Esta garantía también se ha considerado como elemento
esencial del debido proceso en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos, reconocida a partir de la interpretación del art. 6.1 del
Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales de 1950, de conformidad con el cual “Toda persona tiene derecho a
que su causa sea oída equitativa, públicamente y dentro de un plazo razonable
por un tribunal independiente e imparcial (…)”.
[11] Otra referencia que se emplea en dicha
decisión, ya en el ámbito latinoamericano, fue la decisión de la Corte Suprema
de Justicia de la Nación Argentina Providencia de mayo 17 de 2005, dentro de la
causa N° 3221, en la que se dijo: “`Existe una idea generalizada en torno a
que la persona que investigó no puede decidir el caso… porque puede generar en
el imputado dudas razonables acerca de la posición de neutralidad de quien lo
va a juzgar en el caso, luego de haber recopilado e interpretado prueba en su
contra para procesarlo primero, y elevar la causa a juicio después./ Esto se
explica lógicamente porque en la tarea de investigación preliminar, el
instructor va formándose tanto una hipótesis fáctica como una presunción de
culpabilidad, en una etapa anterior al debate oral… lo cierto es que podría
sospecharse que ya tiene un prejuicio sobre el tema a decidir, puesto que
impulsó el proceso para llegar al juicio, descartando hasta ese momento, las
hipótesis desincriminantes. Con mayor claridad se evidencia esta idea en las
resoluciones de mérito que acreditan prima facie la existencia de un
hecho, su subsunción típica -por más provisoria que sea- y la posible
participación culpable del imputado en el suceso’”.
[12] Es necesario precisar, empero, que no es
esta la única manifestación del principio de imparcialidad del sistema procesal
penal colombiano, pues una expresión muy honda del mismo se encuentra en la
prohibición expresa del CPP (artículo 361) de que el juez no pueda decretar
pruebas de oficio. Disposición que la Corte constitucionalidad declaró
exequible en sentencia C-396 de 2007, por encontrar que esa era la ordenación
que resultaba garantista al estar conforme con el diseño del sistema acusatorio
impuro, adversarial, de “igualdad de armas” concebido en la Constitución y en
la ley. Se dijo entonces:  “v) Por regla general, el sistema penal
acusatorio se caracteriza por la pasividad probatoria del juez, pues él no sólo
está impedido para practicar pruebas sino que está obligado a decidir con base
en las que las partes le presentan a su consideración. De tal forma que si la
parte acusadora no logra desvirtuar la presunción de inocencia del acusado, o
existen dudas sobre la ocurrencia de los hechos o sobre su responsabilidad
penal, el juez simplemente debe absolverlo porque no puede solicitar pruebas
diferentes a las aportadas en la audiencia preparatoria y controvertidas en el
juicio. La pasividad probatoria del juez es vista, entonces, como una garantía
del acusado”. Un modelo que se reproduce en el régimen jurídico colombiano, donde,
como sigue adelante la misma sentencia: “entre los instrumentos diseñados por
el constituyente y la Ley 906 de 2004 para garantizar la imparcialidad objetiva
del juez se encuentran los siguientes: i) el funcionario que instruye no juzga,
ii) la pérdida de la iniciativa probatoria del juez, pues se entiende como un
tercero imparcial que busca la justicia material y, iii) la carga de la prueba
de la responsabilidad penal corresponde a la Fiscalía”. [Todos tres dirigidos
a] “garantizar la neutralidad del juez” [y] “referidos al manejo de la prueba
en el sistema penal acusatorio”.
[13] Por todas la sentencia C-818 de 2005. También en
sentencias C-214 de 1994, C-948 de 2002, C-125 de 2003, C-406 de 2004, T-060 de
2009.
[14] Vid., entre otras, las sentencias C-214 de 1994,
C-948 de 2002 y C-406 de 2004.
[15] Sentencia C-1161 de 2000.
[16] Sentencia C-1112 de 2000.
[17] Sentencia T-438 de 1992.
[18] Sentencias T-242 de 1999 y T-492 de
2002.
[19] Por ello es que se ha dicho que el
proceso disciplinario no produce per se un perjuicio irremediable, pues
deriva de un poder fundado en la Constitución, que sin violar ninguna posición
jurídica de derecho fundamental, sí procura hacer efectivo el interés general
al concretar el cumplimiento de ciertas normas. Solo se podrá hablar de
perjuicio irremediable cuando se produzca una vía de hecho en el procedimiento
disciplinario, esto es, cuando “se presentan circunstancias excepcionales
tales como las siguientes: (i) que existan motivos serios y razonables que
indiquen que una determinada providencia sancionatoria en materia disciplinaria
puede haber sido adoptada con desconocimiento de las garantías constitucionales
y legales pertinentes y, por ende, con violación de los derechos fundamentales
de los afectados, en particular al debido proceso; (ii) que el perjuicio
derivado de la providencia sancionatoria adoptada de manera inconstitucional
amenace con hacer nugatorio el ejercicio de uno o más derechos fundamentales de
los sujetos disciplinados, (iii) que el perjuicio en cuestión llene los
requisitos de ser cierto e inminente, grave y de urgente atención, y (iv) que
los medios judiciales ordinarios con los que cuentan los afectados para su
defensa no sean lo suficientemente expeditos como para controlar la legalidad y
constitucionalidad de las medidas sancionatorias impugnadas con la urgencia
requerida para impedir la afectación irremediable del derecho fundamental
invocado” ( T-1102 de octubre 28 de 2005.
Ver también la T-214 de marzo 8 de 2004).
[20] Vid
sentencias C-491 de 1996, T-484 de 2004, T-423 de 2008.
[21] Estas particularidades de sujeto, objeto e impacto,
han servido también para justificar que la responsabilidad disciplinaria y la
penal se entiendan como distintas y por tanto puedan iniciarse sendos procesos
para establecer una y otra, sin violar con ello el principio del non bis in
idem. Dijo al respecto la Corte en sentencia C-244 de 1996, reiterada en la
C-181 de 2002.:“[C]uando se adelanta un proceso disciplinario y uno penal
contra una misma persona, por unos mismos hechos, no se puede afirmar
válidamente que exista identidad de objeto ni identidad de causa, pues la
finalidad de cada uno de tales procesos es distinta, los bienes jurídicamente
tutelados también son diferentes, al igual que el interés jurídico que se
protege. En efecto, en cada uno de esos procesos se evalúa la conducta del
implicado frente a unas normas de contenido y alcance propios. En el proceso
disciplinario contra servidores estatales se juzga el comportamiento de éstos
frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la
eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública; en el proceso
penal las normas buscan preservar bienes sociales más amplios. Si bien es
cierto que entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes
(…) no es menos cierto que ellas no se identifican, ya que la acción
disciplinaria se produce dentro de la relación de subordinación que existe
entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y
se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o
extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de
inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el
buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo.
Dichas sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por
la Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia
de la conducta oficial de los servidores estatales”.  Conclusión a la que
también se llegó en la sentencia C-259 de 1995, relacionada precisamente con la
ley 23 de 1981, en la que la responsabilidad disciplinaria que allí se regula
no excluye la posible responsabilidad penal por los mismos hechos.
[22] Posición que se retoma en sentencia
C-597 de 1996.
[23] Vid. también sentencias C-124 de 2003,
T-811 de 2003, C-181 de 2002, C-818 de 2005, T-806 de 2005.
[24]         Se dijo sobre el particular en sentencia
C-1076 de 2002, que únicamente “por vía legal, lo cual incluye a los decretos
con fuerza de ley, se puede regular lo concerniente al régimen de
inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses a los particulares,
como quiera que está de por medio el acceso a una función pública. (…) en
materia disciplinaria existe una reserva legal, en el sentido de que únicamente
por medio de una ley, incluyendo los decretos con fuerza de ley, se puede
erigir un comportamiento determinado en conducta reprochable
disciplinariamente. De tal suerte que el régimen sancionatorio aplicable a los
notarios no puede ser la excepción a la regla, por cuanto no existe ninguna
razón constitucionalmente válida para ello”. Ver también,  sentencias C-448 de
1998, T-181 de 2002, C-506 de 2002, C-948 de 2002, C-125 de 2003, C-252 de
2003, C-383 de 2003 y T-1093 de 2004.
[25] Vid sentencia C-432 de 2004.
[26] Al respecto, ver, entre otras,
sentencias C-710 de 2001, C-432 de 2004 y C-1169 de 2004.
[27]  Vid. sentencias C-921 de 2001 y C-992
de 2001.
[28] Vid. sentencia C-818 de 2005, en la que se retoman
las sentencias C-530 de 2003, C-406 de 2004 y C-475 de 2004.
[29] Vid. sentencias C-404 de 2001 y C-818 de
2005.
[30] Vid sentencias T-1093 de 2004 y C-404 de 2001.
[31]  “Así, la tipicidad en las infracciones
disciplinarias se determina por la lectura sistemática de la norma que
establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que de manera
genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o
prohibiciones constituye una infracción disciplinaria”. Sentencia C-404 de
2001.
[32] Sentencias C- 427 de 1994, C-371 de 2002, C-530 de 2003, T-706 de 1996.
[33] En el que se profiere la sentencia C-427
de 1994, que declaró exequible una norma que prohibía a los funcionarios de la
Fiscalía General de la Nación “ejecutar en el lugar  de trabajo o en sitio
público, cualquier acto contra la moral o las buenas  costumbres”.  Y esto
lo hizo siguiendo en extenso la posición que sobre el tema había fijado la
Corte Suprema de Justicia, en sentencia de agosto 12 de 1982, MP Manuel Gaona
Cruz,  en donde se dijo que los principios de tipicidad y de legalidad no
tienen una aplicación tan rígida en el ámbito de las sanciones a funcionarios
públicos como lo tiene en el ámbito penal. De este modo, “(…) la regulación
genérica de la conducta indebida del funcionario no comporta la facultad de su
catalogación arbitraria o caprichosa, ni releva a la autoridad de la obligación
de ceñir sus mandatos o decisiones a los precisos cometidos propuestos”,
siendo necesario “dejar nítidos algunos parámetros esenciales de
interpretación” que concreten lo indefinido de la infracción analizada
(faltas a la moral social).
[34] Sentencia C-350 de 2009.
[35] Se mencionan en la providencia analizada, también los
casos de las sentencias C-098 de 2003, C-431 de 2004, C-570 de 2004, C-537 de
2005 y C-393 de 2006.
[36]  Ver también, entre otras, las sentencias : T-579 de
1994; C-373 de 2002; C-570 de 2004; C-431 de 2004.
[37] Dijo a este respecto la sentencia T-1093
de 2004 que en materia disciplinaria “`el fallador cuenta con un mayor margen
de valoración e individualización de las faltas sancionables por la diversidad
de comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del
régimen disciplinario’; y que ‘en la definición de las faltas disciplinarias,
entran en juego, elementos propios de la función pública que interesan por
sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan al superior
jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con
criterios que permiten un más amplio margen de apreciación (…) Por ende, ‘el
investigador disciplinario dispone de un campo amplio para determinar si la
conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos
legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa, es decir, en
forma consciente y voluntaria o con violación de un deber de cuidado, lo mismo
que su mayor o menor grado de gravedad’”.
[38] Vid también, sentencias C-921 de 2001, C-475 de 2004,
C-406 de 2004.
[39] Que su vez retoman las sentencias T-301 de 1996, T-433 de 1998 y T-1034 de 2006.
[40] Sentencia C-095 de 2003
[41] Idem.
[42] Sentencia T-176 de 2008.
[43] Retomado en el Auto 318 de 2006.
[44] Al respecto,
vid. G. Zagrabelsky. “¿Qué es ser juez constitucional?” En Estudios
constitucionales. Santiago, Año 6, N° 2, 2008, pp. 561-565 (traducción de
Miguel Carbonell).
[45] A
este respecto es indicativo observar cómo incluso la jurisprudencia trazada por
el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, ha ido flexibilizando su postura
frente a la propia noción de imparcialidad judicial. Porque si bien en los
célebres asuntos Piersack c. Bélgica (sentencia de 1º de octubre de 1982) y De
Cubber c. Bélgica (sentencia de 26 de octubre de 1984), el Tribunal reconoce la
vulneración del principio a partir de un análisis en abstracto por el cual se
tacha de parcialidad a un juez por haber conocido previamente del asunto, a partir
de la sentencia Hauschildt c. Dinamarca (sentencia de 24 de mayo de 1989) la
doctrina sufre un cambio sustantivo. En efecto, desde tal sentencia, la
valoración sobre la imparcialidad del juez dependerá de la intensidad y
naturaleza del conocimiento previo, es decir, del riguroso estudio del caso en
concreto, pues el hecho de que el juez haya adoptado decisiones antes del
juicio, “no puede por sí mismo justificar aprensiones en cuanto a su
imparcialidad”. Cfr. Rafael Jiménez Asensio. Imparcialidad Judicial y
Derecho al Juez Imparcial. Cizur Menor (Navarra), Aranzadi, 2002, pp.
199-202.
[46] Es
igualmente oportuno recordar que uno de los principales defensores de la
imparcialidad como garantía esencial del proceso penal justo, Luigi Ferrajoli,
al desarrollar el punto enfatiza en que tal predicamento reposaba, entre otras,
en el hecho de que se aludía a la actividad del juez, que es muy distinta de
otras funciones del Estado. La “estricta legalidad” y la “estricta
jurisdiccionalidad” como “señas de identidad más características de todo
sistema penal garantista en un ‘estado de derecho’ (…) valen para distinguir la
actividad judicial de cualquier otra forma de actividad jurídica”. Porque, en
efecto, aunque vgr. la administración desarrolla actividades jurídicamente
reguladas, no se contempla en la ley “la sustancia de las decisiones
producidas”, pues en todo caso pueden seguir consideraciones relacionadas con
las políticas públicas establecidas o con las directrices superiores
dispuestas; en cambio el pronunciamiento judicial, “no es sólo delegado
sino también derivado de la previsión legal”. Así mismo, los demás
órganos del Estado “aun operando con las formas y dentro de los límites
establecidos por las leyes, fijan o siguen líneas o finalidades políticas más o
menos contingentes, según su colocación institucional y su ámbito de autonomía
(…). Los jueces por el contrario, no persiguen ningún interés perjudicial sino
sólo la verdad en cada causa que conocen”. De tal razonamiento deriva que la
estricta sujeción a la ley predicable del juez, expresa así mismo su
“colocación institucional (…) externa a los sujetos en causa y al
sistema político y extraña a los intereses particulares de unos y a los
generales del otro”, lo cual a su vez “se hace patente en el requisito de la
imparcialidad (…)”.Cfr. Luigi Ferrajoli. Derecho y razón, op.cit, pp.
578-580. Una conclusión respecto del juez que, agrega esta Corte
constitucional, no se predica de manera absoluta frente a quien ejerce el poder
de investigar y sancionar disciplinariamente, pues su “colocación
institucional” no es necesariamente externa (caso del poder
disciplinario ejercido por la propia entidad o por el tribunal disciplinario
creado para un gremio profesional), ni extraña a los intereses generales
de preservar los principios y finalidades que animan y dan sentido al ejercicio
de la función pública o la actividad profesional.
[47] Sentencia C-213 de 2007.
[48] Sentencia C-620 de 2008.
[49] La asimilación terminológica entre
acusación y formulación de cargos, de un lado, y juzgamiento y decisión de
fondo, de otro, no es por cierto artificial. Como bien lo ha establecido la jurisprudencia
de esta Corte, responde a la connotación que tienen ciertas actuaciones
administrativas, en las que, como se dijo en sentencia SU 901 de 2005, “materialmente
se cumple la función de administrar justicia”. Es el caso de, por ejemplo, “los
procesos que se adelantan ante la justicia penal militar, los procesos
policivos y los procesos disciplinarios (…)” (resaltado
fuera del texto).
[50] Vid.
sentencia C-620 de 2008.
[51] Remisión dispuesta en el artículo 82 de la ley 23 de
1981, que como se dijo en la sentencia
C-259 de 1995, conduce “a
que toda actuación del Tribunal de Ética Médica esté sometida a la observancia
del debido proceso, garantizando de esa manera los derechos del profesional
acusado dentro del proceso disciplinario allí consagrado, con sujeción a las
normas constitucionales”.