T-045-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-045/14
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y REUBICACION EN CASOS DE ZONAS
DE ALTO RIESGO-Caso en que se niega
reubicación de inmuebles ubicados en zona de amenaza y de alto riesgo de
deslizamiento, producto de la ola invernal del año 2010
PROCESO DE REUBICACION DE HOGARES SITUADOS EN ZONAS
DECLARADAS COMO DE ALTO RIESGO-Marco
normativo
ACTUACION TEMERARIA EN TUTELA-Presentación de varias tutelas conlleva al rechazo o
decisión desfavorable conforme al art. 38 del Decreto 2591/91
De
acuerdo con el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, cuando sin justificación
expresa la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o por su
representante ante varios jueces o tribunales, puede considerarse la actuación
como temeraria y, por ende, se torna improcedente. El mismo artículo establece
que el abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela
respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de
la tarjeta profesional al menos por dos años, y si reincide, el castigo es la
cancelación definitiva de dicha tarjeta, sin perjuicio de las demás sanciones a
que haya lugar. En múltiples ocasiones, esta Corporación ha establecido que se
configura la temeridad respecto de un asunto puesto en conocimiento del juez de
tutela, cuando se reúnen los siguientes requisitos: (i) identidad de
partes, (ii) identidad de hechos, (iii) identidad de
pretensiones; y, (iv) ausencia de justificación frente al ejercicio
de la nueva acción de tutela.
ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Inexistencia por cuanto se presentan hechos nuevos
No existe una coincidencia entre los hechos y las
pretensiones de la acción de tutela anterior y la presente, razón por la cual
la situación planteada lejos está de configurar una conducta temeraria,
imponiendo que la Sala se pronuncie de fondo sobre el amparo invocado por
cuanto no se predica la existencia de una cosa juzgada constitucional en sede
de revisión.
PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLITICOS-Normas referentes a la vivienda digna en condiciones
adecuadas y garantías de seguridad en la tenencia/DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA-Procedencia de tutela como mecanismo de protección cuando adquiere
rango fundamental
Por
definición el derecho a la vivienda digna abarca un campo más amplio de
realización del ser humano en términos de poder ejercitar con libertad el
derecho a “[v]ivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte” y
no solamente a tener un techo como tal. Como parte de este derecho es exigible
que la vivienda tenga condiciones adecuadas, es decir, que se pueda “[d]isponer
de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad
adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica
adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios
básicos, todo ello a un costo razonable".
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Elementos de asequibilidad y habitabilidad y reubicación en
caso de zonas de alto riesgo
DERECHO A LA VIVIENDA-Orden
a Secretario de Planeación y Ordenamiento Territorial elaborar un detallado
estudio técnico, por medio del cual se evalúe el grado de vulnerabilidad y
riesgo
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y REUBICACION EN CASO DE ZONAS
DE ALTO RIESGO-Orden de reubicar en sitios
según damnificados de desastre natural
Referencia: expediente
T-4049665
Acción de tutela instaurada por Daniel Gustavo Romero
Guío y otros contra la Alcaldía Municipal de Soacha, el Departamento
Administrativo de Planeación Nacional y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de
enero de dos mil catorce (2014)
La
Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados LUIS ERNESTO VARGAS SILVA,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en
los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de
los fallos proferidos por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Cundinamarca – Sala Penal, el 24 de junio de 2013, y la
Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Penal, el 8 de agosto de 2013,
que resolvieron la acción de tutela interpuesta por Daniel Gustavo Romero Guóo
y otros contra la Alcaldía Municipal de Soacha, el Departamento Nacional de
Planeación y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos y acción de tutela
interpuesta:
El 6 de junio de 2013, el señor
Daniel Gustavo Romero Guío y otros 15 accionantes más[1], promovieron
acción de tutela contra la
Alcaldía Municipal de Soacha, el Departamento Nacional de Planeación y el
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por considerar que éstas les
vulneran sus derechos fundamentales a la vivienda, a la igualdad y a la vida e
integridad personal, atendiendo los siguientes hechos:
1.1. Manifiestan los accionantes
que habitan en la Comuna IV de Soacha –Altos de Cazucá, barrio El Progreso, en
el sector conocido como “El Hueco”, lugar que de conformidad con el plano No.
17 del Plan de Ordenamiento Territorial, es una zona de amenaza y de alto
riesgo imposible de mitigación, por cuanto el terreno es inestable y frecuentemente
ocurren deslizamientos.
1.2. Indican que en el año 2010,
con ocasión de la ola invernal se produjeron derrumbes en los barrios del
Arroyo y Villa Esperanza debido a la sedimentación del terreno y a la caída de
piedras mezcladas con otros elementos, por lo cual resultaron destruidas
aproximadamente 20 casas.
1.3. Señalan que una vez ocurrida
esa catástrofe, la Alcaldía de Soacha y la
Secretaría de Planeación iniciaron el censo de las familias ubicadas en los
sectores que tenían suelos inestables, con el objeto de reubicar a las personas
afectadas. Como medidas provisionales se otorgaron mercados y subsidios para
arriendo.
1.4. Aducen que algunas familias,
entre las cuales se encuentran las de los accionantes, a pesar de habitar en
esos terrenos inestables “no fuimos censadas porque no existía claridad
sobre los días en que iba a realizarse el mencionado procedimiento”, además
buscaron la manera de ser incluidos en los procesos de reubicación, pero
esgrimen que no obtuvieron respuesta por parte de la Administración.
1.5.  Explican que iniciado el
mes de febrero de 2013, fueron reubicadas varias familias censadas porque
residían en zona de alto riesgo, justo en el mismo barrio donde se encuentran
habitando los accionantes. Cuentan que las casas de aquéllos fueron demolidas,
con lo cual se pone en mayor riesgo a los accionantes y a sus familias, ya que
los suelos se hacen más inestables frente a algún desastre ambiental o a la
temporada invernal.
1.6. Los accionantes esgrimen que
el hecho de permanecer en sus viviendas ubicadas en zona de alto riesgo no
mitigable, representa una vulneración a sus derechos fundamentales a la
vivienda digna, a la vida y a la integridad personal, habida cuenta que diferentes
informes y documentos emanados por la
Alcaldía Municipal de Soacha y por otros organismos no institucionales como el
estudio de suelos que hizo INGEOMINAS, indican que es inminente que el terreno
va a ceder y que el riesgo aumenta durante la época de ola invernal.
1.7. Señalan que se debe
cuestionar a la Administración por el procedimiento que empleó para llevar a
cabo el censo de personas afectadas, ya que al momento en que se dio inicio al
mismo “la población tenía un desconocimiento en relación con las fechas en
que se debía adelantar el mencionado procedimiento, lo que lleva a pensar que
hubo un déficit comunicacional, y en esa medida, ocurrió muchas veces que la Administración llegara a las casas y no encontrara a nadie”. De esta forma, los actores
indican que la divulgación del proceso para adelantar el censo fue precaria y
ello les impidió acudir al mismo.
1.8. Consideran injusto que a
pesar de encontrarse en igualdad de condiciones de afectación, unas familias
incluidas en el censo sí pudieron ser reubicadas ante la gravedad del estado de
los suelos, y las demás familias como las de los accionantes, que no fueron
relacionadas en el censo están excluidas de las ayudas municipales.
1.9. En virtud de lo anterior, los
accionantes invocan la protección de los derechos fundamentales a la vivienda,
a la igualdad y a la vida e integridad personal, y solicitan que se ordene a
los accionados que reubique sus viviendas en el menor tiempo. Manifiestan que
de ser imposible la reubicación, se le exija a las entidades acusadas un
estudio pormenorizado de la situación de vulnerabilidad en que están los
actores, para que con base en los resultados obtenidos, aquéllas procedan a
planificar y a hacer efectiva la reubicación. Por último, piden que de ser
posible la reubicación, les sean asignados lugares de vivienda que cuenten con
los elementos necesarios para brindarles bienestar.
2. Respuestas de las entidades
demandadas y del vinculado Fonvivienda:
2.1. El Secretario de Planeación
y Ordenamiento Territorial – Coordinador del Consejo Municipal de Gestión del
Riesgo de la Alcaldía de Soacha, dentro de la debida oportunidad procesal, dio
respuesta a la acción de tutela de la referencia informando que conforme al
Plan de Ordenamiento Territorial de Soacha, Acuerdo No. 046 de 2000, plano No.
17 de la zona de Cazucá, la Comuna IV “se encuentra ubicada en zona de amenaza
y riesgo por deslizamiento, dicha zona abarca aproximadamente 220Ha y 30
barrios, entre ellos El Progreso”. Contó que en el año 2009, se presentó en
el sector una emergencia invernal que afectó tres barrios denominados Villa
Esperanza El Barreno, El Arroyo y Villa Sandra, “sin afectar el barrio El
Progreso que corresponde aparentemente a la ubicación de los accionantes”.
También narró que derivado de la
ola invernal de los años 2010 y 2011, el municipio de Soacha se vio afectado
significativamente, en especial, en el barrio El Progreso porque se dieron
varios fenómenos de remoción en masa. Debido a lo anterior, indicó que el
CLOPAD (hoy Consejo Municipal de Riesgo) levantó los censos a las familias
damnificadas en los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2010, el cual
fue publicado el 4 de febrero de 2011 y otorgaba a los accionantes la
posibilidad de objetarlo dentro de los cinco días hábiles siguientes; como no
lo hicieron, el mismo quedó en firme sin incluirlos y dicho censo fue avalado
por la Gobernación de Cundinamarca, para ser finalmente aprobado por la
Unidad Nacional de Gestión del Riesgo.
Manifestó que la
Gobernación de Cundinamarca estableció como última fecha de recepción de
documentos para censos, el día 29 de junio de 2011, fecha en donde se
reportaron los últimos censos levantados por parte del CLOPAD, sin que allí
aparezcan los accionantes como solicitantes de inclusión.
Finalmente, señaló que del
escrito de tutela no es factible ubicar exactamente el lugar donde se ubican
los predios de los actores, por ende, estableció que el análisis de sus
condiciones no se puede realizar.
En respuesta adicional, el señor
Secretario rindió un informe sobre la situación de cada accionante y,
puntualmente resaltó que Pedro Julio Acevedo Cárdenas ya había formulado una
anterior tutela solicitando ser incluido en el censo realizado el 17 de noviembre
de 2010, la cual le fue negada por el Juzgado 3° Civil Municipal de Bogotá, y
que Martha Cecilia Zapata también formuló tutela reclamando ser incluida como
damnificada por la ola invernal, la cual le fue desfavorable en fallo proferido
el 14 de diciembre de 2012 por el Juzgado 2° Civil Municipal de Soacha.
2.2. El Departamento Nacional de
Planeación dio respuesta a la solicitud de amparo, pidiendo ser excluido de la
misma por falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que dentro de sus
competencias específicas no se encuentra lo relacionado con el ordenamiento
urbanístico ni con la prevención de desastres, porque corresponde definirlo a
cada entidad territorial distrital y municipal. De esta forma, indicó que es al
municipio de Soacha como autoridad territorial, a quien le corresponde promover
las acciones necesarias para garantizar la vida y la integridad de los
residentes en esta zona de Colombia, y para tal fin, es a ella a la que le
compete prevenir la ocurrencia de situaciones que amenacen o pongan en peligro
esos derechos, al igual que la evaluación, planificación y ejecución de planes
de reubicación y de vivienda para quienes habitan en zona de alto riesgo no
mitigable, bajo el acompañamiento y la responsabilidad del Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio.
2.3. La
Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por medio de  su apoderado,
se opuso a las pretensiones de la tutela indicando que la entidad encargada de
coordinar, otorgar, asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés
social bajo las diferentes modalidades, es Fonvivienda y no el Ministerio
accionado, por lo cual alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva.
2.4. Al trámite tutelar fue
vinculado el Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda, quien a través de su
apoderada general contestó oponiéndose a las pretensiones porque afirma que
dicho Fondo ha venido realizando todas las actuaciones necesarias para
garantizar el beneficio habitacional a quienes han cumplido con todos los
requisitos previos para obtener un subsidio de vivienda por ser hogar
damnificado en desastres naturales, calamidad pública o emergencia, o
localizado en zona de alto riesgo, de acuerdo con el orden de priorización. Indicó
que verificadas las cédulas de ciudadanía de los actores, ninguno de ellos se
ha postulado a convocatorias de vivienda por los anteriores ítems.
3. Decisiones objeto de
revisión:
3.1. Primera instancia:
El Tribunal Superior de
Cundinamarca – Sala Penal, en sentencia del 24 de junio de 2013, tuteló los
derechos fundamentales a la vivienda digna en conexidad con la vida, la igualdad
y el hábeas data de los accionantes, y en consecuencia, ordenó al Secretario de
Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha, que en el
término de 10 días siguientes a la notificación de esa sentencia procediera a
la realización de una inspección técnica a los inmuebles de los actores y
evaluara las condiciones de vulnerabilidad para la inclusión en el censo
oficial de damnificados del desastre natural ocurrido en el barrio El Progreso
de dicho municipio, previa notificación de las diligencias a los accionantes.
Dispuso que la referida autoridad
debe brindar la información y la orientación correspondiente, para que a favor
de los accionantes y de sus familias se otorguen las ayudas de autoridades
locales y nacionales, como se realizó o se ha venido realizando con todos los
que comprobadamente se encontraban en la misma situación de los actores, y que
por lo mismo sí fueron censados. Además, ordenó al Ministro de Vivienda, Ciudad
y Territorio y al Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda
–Fonvivienda-, que apoyaran y supervisaran el cumplimiento de lo señalado en la
sentencia.
Luego de referirse al derecho a
la vivienda digna, el Tribunal Superior de Cundinamarca fundamentó su decisión
en que el legislador ha concretado en cabeza del Estado, específicamente en las
autoridades locales, deberes frente a la población ubicada en zonas de alto
riesgo como son, entre otros, llevar a cabo un inventario de dichas zonas que
se tornan en difíciles para la localización de asentamientos humanos por estar
sujetas a derrumbes o a deslizamientos, y adelantar programas de reubicación de
los habitantes o desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo
en los asentamientos ubicados en aquellas zonas. Así mismo, señaló que deberes
acordes recaen sobre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y sobre
Fonvivienda.
De esta forma, después de
verificar la situación de cada uno de los accionantes a partir del material
probatorio que obra en el expediente de tutela, el Tribunal indicó que los
actores habitan o fueron desplazados de sus inmuebles ubicados en el barrio El
Progreso del municipio de Soacha, por el inminente riesgo que éstos representan
para sus vidas y las de sus familias, por lo cual estimó que para el
otorgamiento de los beneficios en condición de damnificados de la ola invernal
o en condición de población en riesgo geológico inminente, no puede exigírseles
la inclusión en el censo de perjudicados porque es obligación de la autoridad
municipal evaluar el desarrollo del riesgo en que se encuentran, con
independencia de que la ola invernal producto del primer censo haya concurrido
años atrás, pues lo que importa es evitar que aumente la exposición al peligro
y la indefensión de los pobladores, al punto de comprometer derechos
fundamentales.
3.2. Impugnaciones:
3.2.1. El apoderado de la
Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio presentó impugnación en contra
de la decisión del Tribunal, solicitando se revoque la orden que fue impartida
a dicho Ministerio por cuanto de conformidad con el artículo 1° del Decreto Ley
3571 de 2011, es el organismo rector encargado de definir las políticas y las regulaciones
a nivel nacional en materia de vivienda teniendo en cuenta las condiciones de
acceso y financiación. Por ende, recalca que dicho Ministerio accionado carece
de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que el obligado a asumir
subsidios de vivienda para población vulnerable por desastres naturales es
Fonvivienda, de la mano del municipio de Soacha.
3.2.2. Por su parte, Fonvivienda
también impugnó el fallo del Tribunal manifestando que no ha vulnerado los
derechos fundamentales de los accionantes porque, revisada la base de datos,
encontró que ninguno de ellos se ha postulado o participado en convocatorias
para que se les otorgue subsidios de vivienda para hogares damnificados por
desastres naturales o que habitan zonas de alto riesgo. Agregó que “el Despacho
de primera instancia no tuvo en cuenta la información suministrada por esta
entidad y le impone cumplir con una orden que está por fuera de sus
competencias, desconociendo el principio de legalidad que rige a esta entidad”.
Con base en lo anterior, solicitó
considerar que a Fonvivienda no le corresponde apoyar y supervisar las labores
realizadas por el municipio de Soacha, toda vez que la entidad territorial
tiene sus competencias definidas y de conformidad con el procedimiento
señalado, si los accionantes cumplen requisitos, pueden postularse para ser
beneficiarios de subsidios de vivienda.
3.2.3. El Secretario de
Planeación y Ordenamiento Territorial de la
Alcaldía de Soacha impugnó de forma extemporánea la sentencia del Tribunal,
razón por la cual sus argumentos no fueron tenidos en cuenta.
3.3. Segunda instancia:
La
Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Penal, mediante sentencia del 8
de agosto de 2013, confirmó íntegramente el fallo de primera instancia, para lo
cual indicó que la orden del a-quo se concretó en la realización de una
inspección técnica por parte de la
Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha a
los inmuebles pertenecientes a los accionantes, con el fin de determinar las
condiciones de vulnerabilidad para una posible inclusión en el censo oficial de
damnificados, y para velar por su cumplimiento dispuso una vigilancia por parte
del Ministerio de Vivienda y de Fonvivienda, es decir, no se ordenó el pago de
subsidios a las personas que residen en el lugar. La orden lo único que señala
es que realicen un seguimiento para verificar el cumplimiento del fallo con los
lineamientos que conlleva el estudio técnico que se debe hacer a las viviendas.
De esa forma, la Sala de Casación Penal encontró desacertadas las
impugnaciones, si se tiene en cuenta que las dos entidades apelantes son las
encargadas de dirigir y coordinar los programas de vivienda.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
1. Competencia
Esta Corte es competente para
revisar las decisiones judiciales antes descritas, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, atendiendo a la
selección y el reparto efectuado el 26 de septiembre de 2013.
2. Problema Jurídico
De acuerdo con los hechos
expuestos, en este caso se plantea el siguiente problema jurídico a resolver: ¿Vulneran las entidades accionadas el derecho a la vivienda
digna y en condiciones adecuadas de habitabilidad que le asiste a los actores,
al negarse a reubicarlos a pesar de que presuntamente los inmuebles que habitan
se encuentran ubicados en zona de alto riesgo no mitigable por remoción de
masas, producto de la ola invernal del año 2010?
Antes de resolver el problema
jurídico enunciado, la Sala de Revisión establecerá si en el presente caso se
estructuran los requisitos de una actuación temeraria por parte de dos
accionantes, habida cuenta que en la respuesta que dio el Secretario de
Planeación y Ordenamiento Territorial – Coordinador del Consejo Municipal de
Gestión del Riesgo de la Alcaldía de Soacha, indicó que Martha Cecilia Zapata
Rocero y Pedro Julio Acevedo Cárdenas habían formulado separadamente acciones
de tutela anteriores con identidad de hechos, partes y pretensiones, las cuales
no fueron atendidas por improcedencia constitucional.
Entonces, para resolver la
cuestión planteada, estima la Sala la necesidad de ocuparse de los siguientes
temas: (i) la actuación temeraria en materia de tutela y los requisitos
que se exigen para su configuración; (ii) el derecho a la vivienda digna y en condiciones adecuadas. Carácter
fundamental y su exigibilidad a través de la acción de tutela; (iii) marco normativo del proceso de reubicación de hogares situados en
zonas declaradas como de alto riesgo; para luego
abordar (iv) el estudio concreto del caso sub-examine.
3. La actuación temeraria en materia de tutela y los
requisitos que se exigen para su configuración. Reiteración de jurisprudencia.
3.1. De acuerdo con el
artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, cuando sin justificación expresa la misma
acción de tutela sea presentada por la misma persona o por su representante
ante varios jueces o tribunales, puede considerarse la actuación como temeraria
y, por ende, se torna improcedente. El mismo artículo establece que el abogado
que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los
mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta
profesional al menos por dos años, y si reincide, el castigo es la cancelación
definitiva de dicha tarjeta, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya
lugar.
En múltiples
ocasiones[2],
esta Corporación ha establecido que se configura la temeridad respecto de un asunto
puesto en conocimiento del juez de tutela, cuando se reúnen los siguientes
requisitos: (i) identidad de partes, (ii) identidad de hechos, (iii)
identidad de pretensiones; y, (iv) ausencia de justificación frente al
ejercicio de la nueva acción de tutela.
Si la
actuación cuestionada cumple con los anteriores requisitos, puede concluirse
que se trata de una actuación temeraria que lesiona los principios de cosa
juzgada y seguridad jurídica, así como también los mandatos constitucionales de
buena fe, el no abuso de los derechos propios y el deber de colaboración para
el funcionamiento de la administración de justicia[3]. Es más, en
el marco de la jurisprudencia constitucional, resulta claro que la verificación
de los requisitos antedichos, prima facie, torna improcedente la nueva
acción de tutela comoquiera que sobre el mismo asunto objeto de análisis existe
una decisión judicial definitiva e inmutable, es decir, por cuanto ha operado
el fenómeno de la cosa juzgada constitucional[4].
Lo anterior
impone que exista una decisión anterior del juez constitucional para que se
pueda configurar la temeridad. Entonces, no podrá calificarse de temeraria una
actuación en sede constitucional, cuando la misma ha finalizado por modos
diferentes a la sentencia de instancia que resuelva sobre la protección o no de
los derechos fundamentales invocados en el amparo. En esos casos, al no existir
un pronunciamiento de fondo, no se compromete el principio de seguridad
jurídica ni la recta capacidad de la administración de justicia. No obstante,
en cada caso particular, el juez deberá evaluar cuidadosamente las motivaciones
de la nueva tutela y, desde allí, desentrañar si la actuación desconoce el
principio de buena fe que cobija al actor.
En efecto, la
Corte Constitucional ha señalado que, en los casos en que se formule más de
una acción de tutela entre las mismas partes, por los mismos hechos y con
idénticas pretensiones, el juez puede tenerla por temeraria siempre que
considere que dicha actuación (i) resulta amañada, en la medida en que
el actor se reserva para cada demanda los argumentos o pruebas que convalidan
sus pretensiones[5];
(ii) denote el propósito desleal de “obtener la satisfacción del
interés individual a toda costa, jugando con la eventualidad de una
interpretación judicial que, entre varias, pudiera resultar favorable”[6]; (iii)
deje al descubierto el "abuso del derecho porque deliberadamente y sin
tener razón, de mala fe se instaura la acción”[7]; o finalmente (iv)
se pretenda a través de personas inescrupulosas asaltar la “buena fe de los
administradores de justicia”[8].
Es que, la duplicidad en el ejercicio de la acción de amparo constitucional
sobre la misma materia, además de ser reprochable y desconocer los principios
de economía procesal, eficiencia y eficacia, resulta desleal y deshonesta por
comprometer la capacidad judicial del Estado[9].
Por el contrario, la Corte ha señalado que aun cuando se presente
la cuádruple identidad referida, es posible que la actuación no sea temeraria,
entre otros, en los casos que a continuación se señalan, a saber: “i) en las condiciones del actor que lo coloca en estado de
ignorancia o de especial vulnerabilidad o indefensión en que actúa por miedo
insuperable o la necesidad extrema de defender sus derechos, ii) en el
asesoramiento equivocado de los profesionales del derecho, iii) en nuevos
eventos que aparecen con posterioridad a la acción o que se omitieron en el
trámite de la misma u otra situación que no se hubiere tomado como fundamento para
decidir la tutela anterior que involucre la necesidad de protección de los
derechos, y iv) en la presentación de una nueva acción ante la existencia de
una sentencia de unificación de la
Corte Constitucional , [cuando el actor] en sus actuaciones siempre puso de
presente a los jueces de tutela la previa existencia de una demanda de igual
naturaleza”[10].
En este orden de ideas, la
Sala concluye que la existencia de cosa juzgada constitucional sobre una
materia planteada al juez de tutela y la consecuente improcedibilidad de la
acción de amparo, no siempre lleva a declarar la temeridad de la actuación y a
imponer las sanciones pertinentes, por cuanto esto último requiere una
valoración de los elementos particulares del caso y de las condiciones y
motivaciones del actor, en la que se logre acreditar, tras un ejercicio
juicioso del juez de tutela, que la actuación desborda la presunción de buena
fe que lo cobija. Además, la actuación temeraria solo se predica en aquellos
casos en que exista duplicidad de acciones de tutela con identidad de sujetos,
hechos y pretensiones, y cuando por lo menos una de ellas haya sido resuelta de
fondo por el juez constitucional configurando el fenómeno de la cosa juzgada.
3.2. Aclarados los lineamientos
generales que son predicables respecto de la configuración de una actuación
temeraria en sede tutelar, la Sala de Revisión observa que el Secretario de
Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha allegó al
expediente fotocopia simple de una sentencia emitida por el Juzgado Segundo
Civil Municipal de Soacha el 14 de diciembre de 2012,
a través de la cual se resolvió denegar la acción de tutela que presentó
Martha Cecilia Zapata Rocero contra la
Alcaldía de esa ciudad.
Revisada dicha sentencia, la
Sala encuentra que existe identidad de partes con la tutela que
actualmente es objeto de estudio, en la medida en que obran como accionados la
Alcaldía Municipal de Soacha y la
Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial de esa municipalidad.
No obstante, en cuanto a los
ítems de hechos y pretensiones, la
Sala observa que son diferentes porque, frente al primero, el relato refiere a
su condición de damnificada como consecuencia de la ola invernal acaecida en el
año 2010 y  a que al ser madre cabeza de familia de un menor de edad, vendedora
ambulante cuyos ingresos no superan los $300.000 mensuales y padecer problemas
de salud, era indispensable que la incluyeran dentro del censo porque justo el
día en que fue visitada por personal de la
Alcaldía, se encontraba en controles médicos, situación fáctica que dista de
la ventilada en la presente petición de amparo constitucional; y respecto al
segundo, es decir, el ítem de pretensiones, en la tutela anterior la actora
solicitó el amparo de su derecho a la vivienda y que, en consecuencia, fuese
incluida dentro del censo de población damnificada por la ola invernal,
mientras que en el presente asunto los accionantes reclaman el amparo de los
derechos a la vivienda digna, a la igualdad y a la integridad personal,
pidiendo que se ordene a los accionados que los reubiquen en el menor tiempo
posible por cuanto habitan en una zona de alto riesgo no mitigable, y que si
ello no es factible, se ordene un estudio pormenorizado de la situación de
vulnerabilidad de los actores, para que con base en los resultados obtenidos,
aquellas procedan a planificar y a hacer efectiva la reubicación.
Entonces, como se puede apreciar,
no existe una coincidencia entre los hechos y las pretensiones de la acción de
tutela anterior y la presente, razón por la cual la situación planteada lejos
está de configurar una conducta temeraria por parte de la señora Martha Cecilia
Zapata Rocero, imponiendo que la Sala se pronuncie de fondo sobre el amparo
invocado por cuanto no se predica la existencia de una cosa juzgada
constitucional en sede de revisión.
Ahora bien, frente al caso del
actor Pedro Julio Acevedo Cárdenas, en el expediente reposa copia informal del
oficio No. 003 del 17 de enero de 2013 expedido por la
Secretaría del Juzgado Tercero Civil Municipal de Soacha, en el cual se le
comunica a la Alcaldía de esa ciudad, en su calidad de accionada, que se negó
el amparo constitucional deprecado por aquel. Además, obra copia de la
respuesta que dicha Alcaldía dio en ese trámite tutelar, y de allí se desprende
que existe identidad de partes, pero no de hechos ni de pretensiones.
En esa acción de tutela el señor
Pedro Julio Acevedo Cárdenas narró como situación fáctica que era damnificado
de la ola invernal del año 2010 y que el día en que se adelantó el censo por
parte de la Alcaldía, en el inmueble que es de su propiedad se encontraban los
arrendatarios, quienes fueron incluidos en el censo, pero que ante su ausencia
no fue posible reportarlo en las bases de datos como propietario afectado para
ser beneficiario de las ayudas. Debido a lo anterior, pidió ser incluido en el censo
de damnificados de la ola invernal del municipio de Soacha. Nótese que tanto
los hechos planteados como las pretensiones expuestas, difieren sustancialmente
de las que ocupan en esta oportunidad la atención de la
Sala de Revisión, de contera que resulte viable emitir decisión de mérito ante
la ausencia de conducta temeraria por parte del actor Pedro Julio Acevedo
Cárdenas.
4.  Derecho a la vivienda
digna y en condiciones adecuadas. Carácter fundamental y su exigibilidad a
través de la acción de tutela.[11]
4.1. Siguiendo los lineamientos trazados en el
artículo 51 de la Constitución Política[12]
y  en el artículo 11, numeral 1º, del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales[13],
la Corte ha definido los alcances del derecho a la vivienda digna.[14]
El Pacto, en el mencionado artículo 11, numeral 1º, reconoce “[e]l derecho
de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso
alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las
condiciones de existencia”. Para proteger este derecho, dicho instrumento
internacional establece que los Estados Parte tienen la obligación de adoptar
todas las medidas orientadas a “[a]segurar la efectividad de este derecho,
reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación
internacional fundada en el libre consentimiento”.
4.2. Con base en lo anterior, la
Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el alcance que tiene para el
ordenamiento jurídico colombiano el Pacto y la
Observación General No. 4 de 1991, emitida por el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales en materia de protección del derecho a la
vivienda digna y adecuada. Sobre el particular señaló que “[a] partir de la
sentencia C-936 de 2003 esta Corporación, con el objeto de precisar el alcance
y el contenido del derecho a la vivienda digna, ha recurrido al artículo 11 del
Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, precepto que
reconoce el derecho a una vivienda adecuada, cuyo contenido a su vez ha sido
desarrollado por la Observación General 4 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales. Este último instrumento internacional se ha convertido
por esta vía en un referente interpretativo que permite dilucidar el contenido
del artículo 51 constitucional”.[15]
En este contexto, el Comité en la citada Observación No. 4, para dar
alcance al artículo 11 del Pacto establece una serie de directrices en las que
deja de presente que el derecho a una vivienda digna y adecuada es un derecho
humano de la mayor importancia para el disfrute de
todos los derechos económicos, sociales y culturales en su conjunto. En ese
sentido, al derecho a la vivienda digna, se integra el concepto
de dignidad humana y no discriminación.
Entonces, por definición el derecho a la vivienda digna abarca un
campo más amplio de realización del ser humano en términos de poder ejercitar
con libertad el derecho a “[v]ivir en seguridad, paz y dignidad en
alguna parte”[16]
y no solamente a tener un techo como tal. Como parte de este derecho es
exigible que la vivienda tenga condiciones adecuadas, es decir, que se pueda “[d]isponer
de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad
adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica
adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios
básicos, todo ello a un costo razonable".[17]
De igual forma, el Comité enfatizó en dos criterios que se derivan
del artículo 11 del Pacto. El primero, señala que los Estados Partes, “reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida
adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda
adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia"[18].  El
segundo establece que los Estados Partes, se obligan a “otorgar la debida
prioridad a los grupos sociales que viven en condiciones desfavorables
concediéndoles una atención especial. Las políticas y la legislación, en
consecuencia, no deben ser destinadas a beneficiar a los grupos sociales ya
aventajados a expensas de los demás” [19].  Omitir estos criterios, sin duda, daría lugar a “un
deterioro general en las condiciones de vida y vivienda, que sería directamente
atribuible a las decisiones de política general y a las medidas legislativas de
los Estados Partes, y a falta de medidas compensatorias concomitantes,
contradiría las obligaciones dimanantes del Pacto”[20].
4.3. Ahora bien, para maximizar las medidas que tomen los Estados
Partes en el marco de aplicación del artículo 11 del Pacto, el Comité resaltó
los factores que son necesarios tener en cuenta al analizar si determinada
forma de vivienda se puede considerar como una "vivienda
adecuada". A su juicio, “el concepto de
adecuación es particularmente significativo en relación con el derecho a la
vivienda, puesto que sirve para subrayar una serie de factores que hay que
tener en cuenta al determinar si determinadas formas de vivienda se pueden
considerar que constituyen una "vivienda adecuada" a los efectos del
Pacto”.[21]
Estos factores son: (i) seguridad jurídica de la tenencia de
la vivienda, (ii) disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e
infraestructura, (iii) gastos soportables, (iv) habitabilidad, (v)
asequibilidad, (vi) lugar de ubicación que permita el acceso a distintos
servicios básicos de atención y otros servicios sociales, y (vii)
adecuación cultural que permita la expresión de la identidad cultural y la
diversidad de la vivienda.[22]
Son mínimos que deben permitir no sólo contar con una vivienda sino que esta
debe ser adecuada porque tanto la dignidad como la adecuación hacen parte
integral del derecho a la vivienda digna.
Sobre estos factores, la jurisprudencia[23] ha destacado especialmente la habitabilidad y la asequibilidad al
analizar casos en los cuales se ha debatido el derecho a la vivienda digna de
personas que resultaron damnificadas como consecuencia de la ola invernal de
finales de 2010. Puntualmente ha señalado sobre los mismos lo siguiente:
“(i) Habitabilidad, de conformidad con la
cual “una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer
espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el
calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos
estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad
física de los ocupantes”. A partir de esta descripción esta Corporación ha
identificado entonces dos elementos que configuran la habitabilidad: (i) la
prevención de riesgos estructurales y (ii) la garantía de la seguridad física
de los ocupantes[24].
(ii) Asequibilidad, de acuerdo con la cual “La
vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse
a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los
recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto
grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos
desfavorecidos como (…) las víctimas de desastres naturales, las personas que
viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas”.[25]
4.4. En ese marco, en distintas oportunidades la
Corte se ha referido al derecho a la vivienda digna como derecho fundamental
cuando su lesión o amenaza pueda igualmente afectar por conexidad otros
derechos fundamentales del accionante, tales como la vida, la integridad
física, la seguridad personal, la igualdad y el debido proceso, entre otros, o cuando
adquiere una connotación autónoma por tratarse de una población vulnerable, en
estado de debilidad o sujetos de especial protección constitucional[26].
En ese sentido, la jurisprudencia de este Tribunal ha reconocido la
procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho a la vivienda
digna, caso en el cual el juez constitucional debe analizar si el caso concreto
involucra una amenaza o una vulneración que adquiera relevancia iusfundamental,
y en caso de ser así, debe entrar a estudiar el fondo del asunto con el fin de
determinar si se configura la vulneración de alguno de los factores o
componentes que integran el derecho a la vivienda digna[27], y a los
cuales se refirió en líneas precedentes.
A este respecto, como expuso esta misma Sala de Revisión en la
sentencia T-740 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), “la
jurisprudencia constitucional ha precisado que la prosperidad de la acción
constitucional para la protección del derecho a la vivienda digna está sujeta
al análisis en concreto de las condiciones jurídico-materiales del caso,
debiendo el juez determinar ‘(i) la inminencia del peligro; (ii) la
existencia de sujetos de especial protección que se encuentren en riesgo; (iii)
la afectación del mínimo vital; (iv) el desmedro de la dignidad humana,
expresado en situaciones degradantes que afecten el derecho a la vida y la
salud, y (v) la existencia de otro medio de defensa judicial de igual
efectividad para lo pretendido. Con ello se concluirá si la protección tutelar
procede’[28].”
Ahora bien, en cuanto a situaciones de inminencia de peligro para
los tutelantes, esta Corporación ha indicado que los derechos fundamentales que
se encuentran en conexidad con el derecho a la vivienda digna, suelen ser
afectados y comprometidos cuando la habitabilidad de la vivienda se da
en circunstancias que someten a quienes en ella viven a una situación de riesgo
extraordinario[29].
De contera que, estos derechos pueden hacerse valer en sede de tutela, si las
autoridades administrativas han sido reticentes en su aplicación por los
caminos procesales ordinarios.
En forma adicional a lo antedicho, cabe precisar que la
Corte ha protegido el derecho a la vivienda digna, independientemente de la
calidad de propietario o poseedor que en estricto sentido legal pueda tener el
afectado sobre el inmueble, pues sin importar la condición en que se accede a
la misma, la vivienda digna se proyecta como una necesidad humana plenamente
reconocida en el derecho doméstico y en el plano internacional, y que por ende,
debe ser garantizada sin importar la calidad en que se ejerza.
4.5. En suma, de todo lo expuesto se puede
concluir que para la Corte la noción de vivienda digna incluye contar con un
lugar propio o ajeno, que le posibilite  a la persona desarrollarse en unas
condiciones mínimas de dignidad y seguridad, así como le permita  satisfacer su
proyecto autónomo de vida[30].
Por lo tanto, una “vivienda digna” debe contar con condiciones adecuadas
que no pongan en peligro la vida y la integridad física de sus ocupantes, pues
ella además de ser un refugio para las inclemencias externas, es el lugar donde
se desarrolla gran parte de la vida de las personas que la ocupan, por lo que “adquiere
importancia en la realización de la dignidad del ser humano”[31].
De esta forma, la Corte ha insistido en múltiples ocasiones en que la vivienda apropiada registra máxima
trascendencia para la realización de la dignidad del ser humano[32].
De allí que casos como la
inestabilidad del terreno donde se encuentra construida una vivienda puede
configurar, si así lo determinan las circunstancias del caso concreto, que el
inmueble no cumpla con los requerimientos mínimos de habitabilidad, y que por
lo tanto, sus habitantes se encuentren expuestos a un riesgo extraordinario y
latente que comprometa su derecho a la seguridad e integridad personal,
resultando en esas situaciones indispensable la intervención del juez
constitucional ante la reticencia de las autoridades administrativas encargadas
de la materia.
5. Marco
normativo del proceso de reubicación de hogares situados en zonas declaradas
como de alto riesgo.
5.1. Ante las
situaciones de vulnerabilidad por las condiciones del
suelo cuando este es proclive a derrumbes, deslizamientos o similares, el
Estado ha desarrollado un sistema normativo, el cual tiene como objetivo crear
una política pública sólida para la identificación y evacuación de tales zonas,
con miras a garantizar los derechos y los bienes de sus habitantes.
Es así que el artículo 56 de la
Ley 9ª de 1989[33],
modificado por el artículo 5° de la Ley 2ª de 1991[34], fijó en
cabeza de los alcaldes municipales la obligación de realizar un inventario o
censo de los asentamientos humanos que presentan alto riesgo para sus
habitantes por encontrarse en zonas de riesgo, de manera tal que una vez
obtenida esa información proceda a la reubicación de las personas que se
encuentran “en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o
que de otra presenten condiciones insalubres para la vivienda”.  Esta
disposición, faculta además a los alcaldes a realizar desalojos por la fuerza
cuando las condiciones de seguridad así lo requieren.
De allí que surjan para la máxima autoridad local las obligaciones
básicas de “(i) tener una información actual y completa de las zonas de alto
riesgo de deslizamientos o derrumbes que se encuentran en su municipio, y (ii)
adoptar las medidas necesarias de reubicación en los casos en que personas se
encuentren ubicadas en las zonas donde se ponga en riesgo sus derechos por las
condiciones del terreno[35].
Así, pues, cuando la vivienda se encuentra en situación que ponga en peligro la
vida de las personas, es necesario que “se proceda a la evacuación de las
personas para proteger su vida y además será obligación del Estado efectuar los
actos administrativos indispensables para que los afectados encuentren otro
lugar donde vivir en condiciones parecidas a las que antes disfrutaban”[36].[37]
5.2. La citada Ley 9ª de 1989 fue complementada con la expedición de
la Ley 388 de 1997, que reiteró la obligación de identificar las zonas de
riesgo en desarrollo de las competencias relativas al ordenamiento del
territorio local radicado en cabeza de las autoridades municipales y
distritales. Derivado de ello, el artículo 8° de la mencionada ley instituye:
"La función pública del ordenamiento del territorio local se
ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y
municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones
urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del
territorio y la intervención en los usos del suelo. Son acciones urbanísticas,
entre otras:
(...)
5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para
la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra
forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.
(...)
10. Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare
como de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la
ley.
11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la
prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y
recuperación paisajística.
(...)
Parágrafo. Las acciones urbanísticas aquí previstas deberán estar
contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los
instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en
la presente ley.” (Subrayado fuera de texto).
A su vez, el artículo 13 de la
misma ley establece que el componente urbano del plan de ordenamiento debe
contener “los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos
localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus
habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar una
nueva ocupación”.
5.3. Por su parte, la Ley 715 de 2001[38]
especificó aún más las obligaciones de los municipios al asignarles competencia
en sectores como el de vivienda, para que directa o indirectamente, con
recursos propios, del sistema general de participaciones u otros recursos,
promuevan, financien o cofinancien proyectos de interés municipal y en especial
ejerzan, entre otras, las siguientes competencias:
“Artículo 76.
(…)
76.9. En prevención y atención de desastres
Los municipios con la cofinanciación de la
Nación y los departamentos podrán:
76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción.
76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo
y reubicación de asentamientos
(…)
76.11. Atención a grupos vulnerables:
Podrán ejercer programas de apoyo integral a grupos de población
vulnerable, como la población infantil, ancianos, desplazados o madres cabeza
de hogar”.
5.4. Así las cosas, como se puede
observar con este breve recuento normativo, los municipios tienen competencias
específicas en la prevención y en la atención de desastres, por lo cual recae
sobre las autoridades locales los deberes de prevención y mitigación del riesgo
frente a la población localizada en zonas en donde se pueda presentar un
desastre.
En caso de existir duda sobre la
habitabilidad de las viviendas, la seguridad de la zona o la inestabilidad de
los terrenos donde habita una determinada población presuntamente en riesgo,
las autoridades locales deben adelantar los correspondientes estudios encaminados
a determinar si existe un riesgo extraordinario -lo cual no implica extremo-,
para que a partir de allí, puedan tomar la determinación de reubicar a los
afectados en procura de evitar que ese riesgo se convierta en un posterior
desastre y arriesguen la seguridad e integridad de las personas.
Frente a estos deberes, como
acertadamente lo mencionó el Tribunal de primera instancia en su fallo, la
jurisprudencia constitucional ha fijado las siguientes reglas que tienen que
seguir las autoridades locales respecto a la población que se ubica en zonas de
alto riesgo, a saber:
“1) los alcaldes deben llevar a cabo un inventario de las zonas que
presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos, entre
otros factores, por estar sujetas a derrumbes o deslizamientos;
2) los alcaldes deben adelantar programas de reubicación de los
habitantes o desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en
los asentamientos localizados en dichas zonas;
(…)
4) Cualquier ciudadano puede presentar al alcalde o intendente la
iniciativa de incluir en el inventario una zona o asentamiento determinado;
5) Se pueden adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser
reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación;
6) Los inmuebles y mejoras así adquiridos pueden ser recibidos en
pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes;
7) El inmueble adquirido debe pasar a ser un bien de uso público
bajo la administración de la entidad que lo adquirió;
8) Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo
rehúsan abandonar el sitio, el respectivo alcalde debe ordenar la desocupación
con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las
edificaciones afectadas; (…)”[39].
Por consiguiente, en cabeza de las autoridades locales recaen
obligaciones importantes en materia de prevención de desastres y, por ello, les
compete verificar el estado de vulnerabilidad y el elemento de habitabilidad en
que se encuentran sus habitantes en determinada zona, con el fin de
garantizarles los derechos constitucionales que pregona el Estado Social de Derecho.
6. Análisis y solución del caso concreto:
6.1. En el caso
que ocupa la atención de la Corte, se observa que los accionantes solicitan la
protección constitucional de sus derechos fundamentales a la vivienda digna, a
la igualdad y a la vida e integridad personal, y por ende, piden la reubicación
de sus viviendas ubicadas en el barrio El Progreso, sector “El Hueco”, de la
comunica IV – Altos de Cazucá del municipio de Soacha. En caso de no ser viable
la reubicación inmediata, solicitan que se ordene a los accionados realizar un
estudio pormenorizado de la situación de vulnerabilidad en que se encuentran
los actores, para que con base en este estudio se pueda planificar y hacer
efectiva la reubicación.
6.2. Con ocasión del trámite de
la tutela y de las pruebas que fueron allegadas al expediente, se pudo establecer
lo siguiente: (i) en el año 2010 el municipio de Soacha fue impactado
fuertemente por el fenómeno de la ola invernal, lo cual causó derrumbes en
varios barrios ubicados en la Comuna IV debido a la sedimentación e inestabilidad
de los terrenos, entre ellos, el barrio El Progreso donde se presentaron varios
casos de remoción de masas que obligaron posteriormente a evacuar y reubicar a
las familias afectadas; (ii) debido a lo anterior, cabe señalar que de
acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial de Soacha, Acuerdo No. 046 de
2000, y concretamente con el plano No. 17 de la zona de Cazucá que fue aportado
a la presente acción de tutela, la comuna IV se encuentra ubicada en una zona
de amenaza y de alto riesgo de deslizamiento, lo cual claramente incluye al
barrio El Progreso donde habitan o fueron desplazados los actores; (iii)
por diferentes circunstancias, los accionantes no fueron incluidos en el censo
de damnificados que realizó la Alcaldía de Soacha y que publicó el 4 de febrero
de 2011, razón por la cual no han sido beneficiarios de las ayudas económicas
ni del plan de reubicación que implementó la autoridad local; (iv) varios
de los vecinos de los accionantes al encontrarse registrados en el censo,
fueron reubicados en otros sitios ante el alto riesgo de la zona y la
inestabilidad de los suelos que podían causar un eventual desastre natural; y, (v)
la gran mayoría de los accionantes y sus núcleos familiares encajan dentro de
la categoría de población vulnerable, porque además de ser personas de escasos
recursos económicos, son de la tercera edad o desplazados o madres cabeza de
familia a cargo de menores y de hijos con retardo mental, sumado a que en la
mayoría de dichos núcleos existe presencia de niños, niñas y adolescentes, lo
que motiva considerar una protección especial.
Ahora bien, especial
pronunciamiento merece el denominado “informe técnico” que allegó
durante el trámite tutelar la Alcaldía de Soacha sobre “las condiciones de
cada predio objeto de amparo constitucional a la vivienda digna”, ya que
lejos está de considerarse un estudio real sobre las condiciones de
habitabilidad actual en que se encuentran los accionante porque, en primer
lugar, no se hizo una visita directa a los inmuebles de éstos con el fin de
analizar el riesgo en que se encuentran ante posibles remociones de masas; en
segundo lugar, se basó únicamente en los documentos que aportaron los actores y
en el registro de la base de datos de damnificados de la ola invernal; y en
tercer lugar, lo que buscó determinar eran las condiciones en que se
encontraban los actores en el año 2010 cuando sucedió el fuerte episodio de la
ola invernal, pero olvidó valorar las circunstancias actuales de riesgo latente
en que se encuentran y por las cuales han insistido a través de diferentes
medios, inclusive la presente acción de tutela, que se les reubique.
Entonces, como se puede observar,
no existe un estudio detallado sobre el riesgo y las circunstancias de
habitabilidad en que se encuentran los actores, y mucho menos una evaluación
real y actual del estado de los terrenos en donde se ubican las viviendas de
aquellos, lo que de entrada implica un desconocimiento de las obligaciones en
materia de prevención de desastres que recaen en cabeza de la
Alcaldía del municipio de Soacha. Lo único que está demostrado en el proceso,
es que en la zona donde se sitúa el barrio El Progreso existe un riesgo de
deslizamientos acentuados durante la época invernal, lo que compromete los
derechos a la vida, a la integridad física y a la seguridad personal de los
actores, que mirados en conexidad, fundamentalizan la protección constitucional
del derecho a la vivienda digna  y en condiciones adecuadas.
De allí que la acción de tutela
en este caso resulta procedente, por cuanto se requiere la intervención del
juez constitucional en procuras de garantizar tales derechos, ante lo inminente
del peligro y la existencia de sujetos de especial protección constitucional
que puedan estar en riesgo. Por consiguiente, revisados los documentos que
allegaron los actores demostrando su condición de poseedores -algunos con justo
título- y otros la calidad de propietarios, se les debe proteger el derecho a
la vivienda digna para que se logre establecer la situación de habitabilidad en
la que se encuentran, ya que sin importar la condición en la que accede a la
misma, deben contar con la adecuación necesaria para la realización del ser
humano, evitando poner en peligro la vida y la integridad de sus ocupantes.
Bajo ese lineamiento, la
Sala observa que la Alcaldía de Soacha no ha cumplido a cabalidad su deber de
diagnosticar la habitabilidad de la zona donde los accionantes tienen
construidas sus viviendas, mediante un estudio técnico especializado que cuente
con personal interdisciplinario y que le permita (i) contar con una
información completa y actualizada de la zona que califique el grado de
vulnerabilidad y de riesgo extraordinario en que se hallan los actores, y (ii)
adoptar las medidas necesarias para evitar la consolidación de un daño
originado en una emergencia por inestabilidad de los terrenos, sobre todo de
aquellos que según informaron los actores, se encuentran cercanos a barrancos o
a un talud de tierra que resulta inestable. Dentro de dichas medidas se debe
contemplar la inclusión en el censo de población afectada, las ayudas
económicas a las que tengan lugar los actores y la reubicación transitoria o
definitiva en caso de hallarse comprobado alguno de los elementos que conforman
el riesgo extraordinario[40].
6.3. De contera que, con el fin
de proteger el derecho a la vivienda digna en conexidad con los derechos a la
vida, a la integridad física y a la seguridad personal de los actores, se modificará
la sentencia proferida en el presente asunto por el Tribunal Superior de
Cundinamarca – Sala Penal y confirmada por la
Corte Suprema de Justicia, en el sentido de (i) ordenar al Secretario de
Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha, que proceda a
elaborar un detallado estudio técnico por medio del cual se evalúe el grado de
vulnerabilidad y de riesgo en que se encuentran actualmente los accionantes dentro
de la zona donde se ubican sus viviendas en el barrio El Progreso de la
Comuna IV de esa municipalidad, para lo que deberá integrar una comisión
interdisciplinaria de expertos[41]
que emitan su concepto a la mayor brevedad posible; y, (ii) ordenar que
determine si los inmueble que habitan o de los cuales fueron desplazados los
actores tienen las condiciones mínimas de habitabilidad, según los criterios
expuestos en esta sentencia (f.j. 4.3).
A partir de los resultados que se
obtengan, sí éstos demuestran que existe un riesgo extraordinario para los
actores o que sus viviendas no cumplen las condiciones de habitabilidad, (iii)
proceda a incluir a los accionantes en los programas oficiales de damnificados
del desastre natural ocurrido en el barrio El Progreso, y (iv) proceda a
reubicar las viviendas en procura de salvaguardar la vida y la integridad
personal de los actores.
Se mantendrá la orden dada al
Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Director Ejecutivo del Fondo
Nacional de Vivienda –Fonvivienda-, para que apoyen y supervisen,
respectivamente, el cumplimiento de lo ordenado en esta sentencia, dentro del
marco de sus funciones y competencias.
Se dispondrá que copia de esta
providencia sea remitida al Personero Municipal de Soacha, para que brinde
acompañamiento y colaboración a los actores en lograr su cumplimiento.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- MODIFICAR
la sentencia proferida por el Tribunal Superior de
Cundinamarca – Sala Penal, el 24 de junio de 2013, y confirmada por la Corte
Suprema de Justicia – Sala de Caseación Penal, el 8 de agosto de 2013, que
resolvieron la acción de tutela interpuesta por Daniel Gustavo Romero Guío y
otros contra la Alcaldía Municipal de Soacha, el Departamento Nacional de
Planeación, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y la vinculada
Fonvivienda. En su lugar, CONCEDER la protección del derecho fundamental
a la vivienda digna en conexidad con los derechos a la vida, a la integridad
física y a la seguridad personal, que les asiste a los accionantes incluidos en
el anexo 1 de esta providencia.
Segundo.- ORDENAR al
Secretario de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha, o
a quien haga sus veces, que dentro del término de veinte (20) días siguientes a
la notificación de la presente sentencia, si aún no lo hubiere hecho, proceda  a
elaborar un detallado estudio técnico por medio del cual se evalúe el grado de
vulnerabilidad y de riesgo en que se encuentran actualmente los accionantes
dentro de la zona donde se ubican sus viviendas en el barrio El Progreso de la
Comuna IV de Soacha, para lo que deberá integrar una comisión
interdisciplinaria de expertos que emitan concepto. Además, proceda a
determinar si los inmuebles que habitan o de los cuales fueron desplazados los
actores relacionados en el anexo 1, tienen las condiciones mínimas de
habitabilidad, según los criterios expuestos en la parte motiva de esta
providencia.
Tercero.- ORDENAR
al Secretario de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha,
o a quien haga sus veces, que teniendo en cuenta los resultados que se obtengan
tanto del estudio técnico como del análisis de habitabilidad de las viviendas,
sí éstos demuestran que existe un riesgo extraordinario para los accionantes
relacionados en el anexo 1, proceda a (i) incluirlos en los
programas oficiales de damnificados del desastre natural ocurrido en el barrio
El Progreso, y (ii) a reubicarlos en sitios seguros donde se les
garantice el derecho a la vivienda digna.
Cuarto.- MANTENER
el numeral tercero de las sentencias objeto de revisión, en el cual se ordenó
al Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Director Ejecutivo del Fondo
Nacional de Vivienda – Fonvivienda, o a quienes hagan sus veces, que apoyen y
supervisen, respectivamente y dentro del marco de sus competencias, el
cumplimiento de lo ordenado en esta sentencia.
Quinto.- REMITIR copias
auténticas de la presente providencia al Personero Municipal de Soacha, para
que brinde acompañamiento y colaboración a los actores incluidos en el anexo
1, con el fin de lograr el total cumplimiento de las órdenes impartidas en
este proveido.
Sexto.- ORDENAR que
por Secretaria General de la Corte se remita el expediente al Tribunal Superior
de Cundinamarca – Sala Penal, quien se encargará de vigilar el cumplimiento de
la sentencia.
Séptimo.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Anexo
1
No.
Nombres
Cédula
de ciudadanía
Núcleo
familiar
1
Gustavo
Romero
19.405.207
de Bogotá
Una hija
mayor de edad y tres nietos menores de edad.
2
María
Cecilia Zapata Rocero
51.777.907
de Florencia
Hermana y
un menor de edad.
3
Martha
Cecilia Ramírez Tombe
29.663.221
de Palmira
Madre
cabeza de familia de dos hijos que sufren retardo mental.
4
Yecenia
Xiomara Cardona
40.376.809
de Villavicencio
Un menor
de edad
5
Jaime Díaz
5.968.151
de Ortega
No se
anexó información.
6
Yohn Jairo
Gualguán Pinchao
80.190.571
de Buesaco
No anexó
información relevante.
7
Saúl
González
1.018.424.010
de Bogotá
Esposa,
dos hijos mayores de edad y 3 nietos menores de edad.
8
Lady
Johanna Pinilla Montaño
52.750.530
de Bogotá
Madre
cabeza de familia con 3 hijos menores de edad.
9
Leli
Judith Toscano Hoyos
1.073.690.349
de Bogotá
Esposo y
dos hijos menores de edad.
10
Sandra
Milena Rodríguez Salinas y Daniel Gustavo Romero
52.230.352
de Bogotá
Tres hijos
menores de edad.
11
Pedro
Julio Acevedo Cárdenas
9.516.757
de Sogamoso
Esposa e
hija mayor de edad.
12
Elisa
Isabel Rosero Ramírez
29.084.311
de El Tambo
La
información aportada no es nítida.
13
Orlando
González Castillo
3.048.784
de Guacheta
No anexó
información relevante.
14
José Antonio
Vargas
2.883.410
de Cómbita
No anexó
información relevante.
1
5
José
Vicente Guependo Villalobos
93.345.165
de Natagaima
Una menor
de edad y otros familiares.
16
Jhonny
Carmona Arias
5.853.023
de Ibagué
Dos
menores de edad.
[1]
En el anexo 1 que se ubica en la parte final de esta sentencia, se encuentran
relacionados los nombres de los 15 accionantes más que radicaron la presente
solicitud de amparo constitucional.
[2]
Ver entre otras las sentencias T-923 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), T-718 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-084 de 2012 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto), T-151 de 2012 (MP Juan Carlos Henao Pérez),
T-181 de 2012 (MP María Victoria Calle Correa) y T-349 de 2013 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva).
[3]
SU-713 de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil).
[4]
En sentencia T-153 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub),
esta Corporación al tratar el tema de la duplicidad en la presentación de
acciones de tutela, señaló que “(…) no es posible revisar asuntos que con
anterioridad han sido excluidos de selección, por cuanto, en esos casos, existe
cosa juzgada constitucional, no siendo admisible que ulteriormente se reabra el
debate sobre lo resuelto, como quiera que las decisiones judiciales se tornan
inmutables y definitivamente vinculantes”.
[5] Sentencia T-149 de 1995.
[6] Sentencia T-308 de 1995.
[7] Sentencia T-443 de 1995.
[8] Sentencia T-001 de 1997.
[9]
Sentencias T-502 de 2008 y T-153 de 2010.
[10]
Sentencia T-751 de 2007.
[11] Para
trazar esta premisa se seguirá de cerca lo expuesto en la sentencia T-566 de
2013 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), por cuanto sienta un claro precedente de
esta Sala de Revisión en cuanto al tema del derecho a la vivienda digna y del
elemento de habitabilidad en condiciones adecuadas.
[12]“Todos los colombianos tienen derecho a vivienda
digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este
derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas
de vivienda.”
[13] “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el
derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,
incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de
las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas
para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia
esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.” El Pacto fue incorporado al ordenamiento interno
colombiano mediante la Ley 74 de 1968. Otros instrumentos internacionales de
derechos humanos protegen el derecho a la vivienda digna, entre ellos: La
Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, artículo 25; la
Declaración de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948, artículo 11; la
Carta de la Organización de los Estados Americanos de 1948, artículo 34; la
Convención Americana sobre los Derechos Humanos de 1969, aprobada mediante la
Ley 16 de 1972, artículo 26; la
Convención Internacional sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial de 1965, aprobada
mediante la Ley 22 de 1981, artículo 5; la
Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social de 1969, artículo
10, literal f); la Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos de
1976, en su Sección III, numeral 8; la
Declaración sobre el Derecho al Desarrollo de 1986, artículo 8 y la
Declaración de Viena de 1993, numeral 31.
[14] Ver las Sentencias T-585
de 2006 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), T-966 de 2007 (MP Clara Inés Vargas
Hernández) y T-473 de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), entre otras.
[15] Sentencia T-199 de 2010 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto). Se sugiere consultar las Sentencias T-473 de 2008
(MP Marco Gerardo Monroy Cabra), T-408 de 2008 (MP Jaime Araujo Rentería) C-444
de 2009 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub),
T-199 de 2010 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-036 de 2010 (MP Jorge Iván
Palacio Palacio) y T-848 de 2011 (Mauricio González Cuervo), entre otras.
[16] Ibídem,
Observación General No. 4, numeral 6.
[17] Comisión de
Asentamientos Humanos y la
Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5. NACIONES
UNIDAS, CDESC, Observación General, No. 4, numeral 6.
[18] Aplicación
del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
Observación general 4, El derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del
artículo 11 del Pacto), (Sexto período de sesiones, 1991), U.N. Doc. E/1991/23
(1991), numeral 1.
[19] NACIONES UNIDAS, CDESC,
Observación General No. 4, párrafo 11.
[20] CDESC, Observación
General No. 4 de 1991, numeral 11.
[21] Ibídem, párrafo
8.
[22] NACIONES UNIDAS, CDESC,
Observación General No. 4, párrafo 8.
[23] Sentencias T-585 de 2006
(MP Jaime Córdoba Triviño), T-109 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-837
de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) y T-566 de 2013 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva), entre otras.
[24] Sentencias T-473 de 2008
(MP Marco Gerardo Monroy Cabra) y T-199 de 2010 (MP Humberto Antonio Sierra
Porto).
[25] Sentencia T-530 de 2011
(MP Humberto Antonio Sierra Porto).
[26]
Sentencia T-740 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[27]
Sentencia T-088 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[28]
Sentencia T-125 de 2008, ver también las sentencias T-021 de 1995 y T-569 de
2009.
[29] En la sentencia T-719 de 2003, esta Corporación
indicó lo siguiente: “Es
este nivel el de los riesgos extraordinarios, que las personas no están
jurídicamente obligadas a soportar, por lo cual tienen derecho a recibir
protección especial de las autoridades frente a ellos. Para determinar si un
riesgo tiene las características y el nivel de intensidad suficiente como para
catalogarse de extraordinario y justificar así la invocación de un especial
deber de protección estatal, es indispensable prestar la debida atención a los límites
que existen entre este tipo de riesgo y los demás. Así, el riesgo en cuestión
no puede ser de una intensidad lo suficientemente baja como para contarse entre
los peligros o contingencias ordinariamente soportados por las personas; pero
tampoco puede ser de una intensidad tan alta como para constituir un riesgo extremo, es decir, una amenaza directa contra los derechos a
la vida e integridad personal de quien se ve sometido a él. En esa medida, los
funcionarios estatales ante quienes se ponga de presente la existencia de
determinados riesgos, deberán efectuar un importante ejercicio de valoración de
la situación concreta, para establecer si dichos riesgos son extraordinarios.
Para establecer si un riesgo puesto en conocimiento de las autoridades tiene
una intensidad suficiente como para ser extraordinario, el funcionario
correspondiente debe analizar si confluyen en él algunas de las
siguientes características: (i) debe ser específico e individualizable,
es decir, no debe tratarse de un riesgo genérico; (ii) debe ser concreto,
es decir, estar basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en
suposiciones abstractas; (iii) debe ser presente, esto es, no remoto ni eventual;
(iv) debe ser importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o
intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no puede tratarse de
un riesgo menor; (v) debe ser un riesgo serio, de materialización
probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede ser improbable;
(vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no de una
contingencia o peligro difuso; (vii) debe ser un riesgo excepcional, en la
medida en que no es uno que deba ser soportado por la generalidad de los
individuos; y (viii) debe ser desproporcionado, frente a los beneficios
que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo. En la
medida en que varias de estas características concurran, la autoridad
competente deberá determinar si se trata de un riesgo que el individuo no está
obligado a tolerar, por superar el nivel de los riesgos sociales ordinarios, y
en consecuencia será aplicable el derecho a la seguridad personal; entre mayor
sea el número de características confluyentes, mayor deberá ser el nivel de
protección dispensado por las autoridades a la seguridad personal del afectado.
Pero si se verifica que están presentes todas las citadas
características, se habrá franqueado el nivel de gravedad necesario para
catalogar el riesgo en cuestión como extremo, con lo cual se deberá dar
aplicación directa a los derechos a la vida e integridad personal, como se
explica más adelante. Contrario sensu, cuandoquiera que dicho umbral no se
franquee - por estar presentes sólo algunas de dichas características, mas no
todas- el riesgo mantendrá su carácter extraordinario, y será aplicable –e
invocable - el derecho fundamental a la seguridad personal, en tanto título jurídico
para solicitar la intervención protectiva de las autoridades.”
[30] Sentencia
T-848 de 2011 (MP Mauricio González Cuervo).
[31] Sentencia
T-079 de 2008 (MP Rodrigo Escobar Gil).
[32] Sentencia T-740 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[33]
“Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo
municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras
disposiciones”.
[34] “Por el cual se modifica la Ley 9 de 1989”. Artículo 5: "Los alcaldes y el Intendente de San Andrés y
Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis (6) meses
contados a partir de la vigencia de la presente ley, presenten altos riesgos
para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a
derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones
insalubres para la vivienda, y reubicarán a estos habitantes en zonas
apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial. Además,
tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble
desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana.
Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las
personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante
expropiación, en los términos de la presente ley. Cuando se trate de la
enajenación voluntaria directa, se podrá prescindir de las inscripciones en el
folio de matrícula inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta ley. Los
inmuebles y mejoras así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los
inmuebles donde fueren reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasará
a ser un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo
adquirió.
Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de
alto riesgo rehusan (sic) abandonar el sitio, corresponderá al alcalde o al
Intendente de San Andrés y Providencia ordenar la desocupación con el concurso
de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectadas
(...)".
[35]
Sentencia T-1094 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[36] Ver T-1094/02 “La
Corte ha interpretado el artículo 56 precitado a la luz del “deber de
protección y de garantía de efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución, en el sentido de hacer imperativa la evacuación
de los inquilinos en situación de alto riesgo, así como la adquisición del
respectivo inmueble, sea por negociación voluntaria o expropiación, de forma que
el antiguo propietario pueda suplir el que tenía como solución al riesgo que
corre la sociedad y en especial el particular que lo habitaba”.
[37]
Sentencia T-848 de 2011 (MP Mauricio González Cuervo).
[38] “Por la cual se dictan
normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación
de los servicios de educación y salud, entre otros”
[39] Sentencia T-1094 de 2002
(MP Manuel José Cepeda Espinosa), reiterada en la sentencia T-036 de 2010 (MP
Jorge Iván Palacio Palacio).
[40] Ver
profundización expuesta en el pie de página 29 de esta sentencia, la cual debe
ser tenida en cuenta por la autoridad  local accionada.
[41] De
preferencia que incluya, además de ingenieros de la
Alcaldía, a personal del IGAC y de INGEOMINAS.