C-375-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-375/04
PENSION DE VEJEZ-Derecho a devolución de saldos o
indemnización sustitutiva al no reunir número de semanas cotizadas o de capital
necesario
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos mínimos del demandante/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos deben cumplirse materialmente/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Formulación de cargo concreto de naturaleza
constitucional
Esta Corte ha señalado, en numerosas oportunidades,
que a pesar de que la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, el
demandante tiene unas cargas mínimas que cumplir para que se pueda adelantar el
control constitucional. Y esta Corporación ha insistido en que esos requisitos
deben ser cumplidos materialmente por el actor, y no sólo formalmente, por lo
cual es deber del ciudadano formular un cargo concreto de naturaleza
constitucional contra la disposición acusada. Por ello, antes de pronunciarse
de fondo sobre una demanda, la Corte debe verificar si el actor ha formulado
materialmente un cargo pues, de no ser así, la decisión debe ser, en principio,
inhibitoria, ya que la demanda sería sustantivamente inepta, por no contener
cargos concretos de inexequibilidad susceptibles de ser analizados y evaluados
por ella mediante el ejercicio del control de constitucionalidad. Esto
significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y
recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta).
Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta
(especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no
legales ni puramente doctrinarios (pertinencia). Finalmente, la acusación debe
no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar
una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
SEGURIDAD SOCIAL EN MATERIA PENSIONAL-Marco constitucional
SEGURIDAD SOCIAL-Concepto/SERVICIO DE SEGURIDAD SOCIAL-Carácter
gradual
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Estatus prestacional/DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Efectividad
Al ser el derecho en mención de índole social -
prestacional, para su efectividad es preciso el desarrollo legal, el arbitrio
de los recursos y la provisión de una estructura permanentemente actualizada.
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE SEGURIDAD
SOCIAL-Procedencia
Pese a su estatus prestacional, en las eventualidades
en las cuales el desconocimiento o vulneración de alguna de las garantías que
comportan el derecho a la seguridad social ponen en cuestión derechos
fundamentales como la vida, la dignidad humana y la integridad personal, la
doctrina constitucional ha sostenido la posibilidad de acudir al mecanismo
sumario y expedito de la acción de tutela para hacer frente a este tipo de
violaciones.
PENSION DE VEJEZ-Concepto/PENSION DE VEJEZ-Finalidad
El sistema de seguridad social vigente en Colombia,
hace frente al riesgo “vejez” que pende sobre todos sus ciudadanos, a través de
la institución del ahorro forzoso de un porcentaje de los ingresos de los
trabajadores a lo largo de su vida económicamente activa. Este ahorro, será
posteriormente reintegrado bajo la modalidad de “salario diferido” o pensión de
vejez cuando el ciudadano cumpla los requisitos que para tales efectos han sido
determinados en la ley. La finalidad de esta especie de aseguramiento social es
clara: garantizar a los trabajadores que, una vez llegados a cierta edad y tras
haber prestado una labor durante un lapso temporal, podrán pasar al retiro sin
que ello signifique la abrupta interrupción de sus ingresos,  ni el
desmejoramiento de su calidad de vida y la de su familia.
PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Protección especial
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
PENSION DE VEJEZ-Alcance
El derecho a la pensión de vejez es objeto de una
amplia configuración legal en tanto corresponde al legislador definir cuáles
son las condiciones necesarias que deben acreditar los sujetos para poder
acceder al beneficio. A diferencia de otros derechos que están comprendidos en
el derecho genérico a la seguridad social, la pensión de vejez surge con
ocasión de la realización efectiva de un monto determinado de cotizaciones, de
tiempos de servicio efectuados por el trabajador y del cumplimiento de
determinada edad.  Es el legislador entonces, a quien compete determinar cuáles
son los requisitos legal y constitucionalmente exigibles para poder acceder a
una pensión de jubilación.
PENSION DE VEJEZ-Requisitos
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Regímenes/REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA
MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Significado/REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL
CON SOLIDARIDAD-Significado
El sistema general de pensiones diseñado por el
legislador, contempla dos regímenes que garantizan a los afiliados y a sus
beneficiarios una serie de prestaciones sociales en el momento en que acaezcan
ciertas eventualidades previamente definidas. Estas dos modalidades son: la de
prima media con prestación definida y la de ahorro individual con solidaridad.
En el primero de ellos, denominado régimen solidario de prima media con
prestación definida, el afiliado o sus beneficiarios acceden a la pensión de
jubilación (previamente definida) tras haber cumplido los requerimientos de
edad y de tiempo fijados en la ley, sin importar el monto de los aportes que se
hayan realizado a un fondo de naturaleza pública al cual cotizan tanto los
empleadores como los trabajadores. El otro régimen – de ahorro individual con
solidaridad- es manejado por medio de una cuenta individual a nombre del
respectivo trabajador, en la cual se consignan los aportes para su pensión, los
cuales junto con sus rendimientos, permitirán al mismo acceder al beneficio
pensional una vez acumulado cierto capital en un Fondo de capitalización de
naturaleza privada. En este plan, no es condición necesaria –como en el de
prima media- tener cierta edad para poder retirarse ya que la misma es
determinada según la modalidad específica de ahorro que elija el ciudadano.
PENSION DEVEJEZ-Cumplimiento de uno solo de los requisitos
DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA PENSIONAL-Presupuesto
Para hablar de derechos adquiridos en materia
pensional, es necesario que quienes han cotizado a los diferentes fondos
acrediten íntegramente el cumplimiento de los requisitos fijados por el
legislador de conformidad con el régimen al cual están vinculados.
PENSION DE VEJEZ-Tratamiento diferente que no desconoce la
igualdad
SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Definición legislativa de criterios a
satisfacer/PENSION DE VEJEZ-No desconocimiento de la igualdad por
incumplimiento del requisito de semanas de cotización
PENSION DE VEJEZ-Monto de cotizaciones como parámetro de
diferenciación
PENSION DE VEJEZ-Facultad de recibir devolución de saldos o
indemnización sustitutiva cuando se ha cumplido la edad y no los demás
requisitos/DERECHO A LA PENSION DE VEJEZ-Continuación de cotización para
satisfacer requisito cuando se ha cumplido solo el de la edad
Cuando el legislador estableció que los afiliados que
al cumplir la edad de pensión no reúnan los demás requisitos para tal efecto,
tendrán derecho a una devolución de saldos o indemnización sustitutiva no
instituyó mandato alguno que vincular a tales aportantes. Por el contrario,
incorporó una permisión libre en cabeza de los mencionados cotizantes, en el
sentido de autorizarlos a optar por recibir la  señalada restitución dineraria,
o no hacerlo, y continuar cotizando al sistema hasta tanto alcancen el monto
requerido de cotizaciones para acceder al beneficio pensional. En ese sentido,
la norma incorpora una posibilidad no obligatoria para los afiliados (recibir
la indemnización o devolución de aportes) y así mismo, la no prohibición de
continuar cotizando al sistema hasta acreditar el requisito pensional faltante.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
TERMINACION DE RELACIONES PUBLICAS Y PRIVADAS-Establecimiento de causales/PENSION DE VEJEZ-No
desvinculación laboral por no cumplimiento de número de semanas cotizadas y
solo haber alcanzado la edad/PENSION DE VEJEZ-Potestad del trabajador de
solicitar devolución de saldos o indemnización sustitutiva o de continuar
cotizando hasta cumplir el requisito
De conformidad con la jurisprudencia de esta
Corporación, es competencia del legislador, en ejercicio de su facultad de
configuración política, estipular las causales de terminación de las relaciones
públicas y privadas, en atención a los principios y valores constitucionales.
Resulta razonable, en consecuencia, que prevea la terminación de la relación laboral
del trabajador particular o del servidor público que haya laborado durante el
tiempo necesario para acceder al beneficio pensional por vejez, una vez sea
notificada en debida forma la inclusión del afiliado en la nómina de
pensionados. En ese orden de ideas, si una de las causales de terminación de la
relación laboral consiste en que el trabajador ha cumplido íntegramente los
requisitos para pensionarse, además de la respectiva inclusión en nómina,
resulta inadmisible tanto legal como constitucionalmente que se desvincule a un
funcionario que no cumpla con el número de semanas cotizadas. Es decir, los
empleados que han alcanzado la edad legal de pensión, pero no el monto de
semanas cotizadas, no pueden ser desvinculados de sus trabajos. El enunciado normativo
en mención establece, por el contrario, la potestad en cabeza del trabajador de
retirarse y solicitar la cancelación de la indemnización sustitutiva o la
devolución de saldos  o continuar cotizando hasta alcanzar el monto requerido
para acceder al la pensión mensual vitalicia de jubilación.
Referencia: expediente D-4872
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 2° (parcial) de la Ley 797 de 2003 “Por el cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la ley 100 de 1993 y
se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales y exceptuados.”
Demandantes: Arturo Daniel López Coba
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Arturo Daniel López Coba
solicitó ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad del artículo
2° (parcial) de la Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas disposiciones
del sistema general de pensiones previsto en la ley 100 de 1993 y se adoptan
disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales.”
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, de conformidad con su publicación en el diario oficial
No. No. 45.079 de 29 de enero de 2003
LEY 797 DE 2003
El Congreso de Colombia
DECRETA
(...)
(enero 29)
Diario Oficial No. 45.079 de 29 de enero de 2003
Por la cual se reforman algunas disposiciones del
sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se
adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.
(...)
ARTÍCULO 2°.
Se modifican los literales a), e),i), del artículo 13 de la Ley 100 de
1993 y se adiciona dicho artículo con los literales l), m), n), o) y p), todos
los cuales quedarán así:
p) Los afiliados que al cumplir la edad de
pensión no reúnan los demás requisitos para tal efecto, tendrán derecho a una
devolución de saldos o indemnización sustitutiva de acuerdo con el régimen al
cual estén afiliados y de conformidad con lo previsto en la presente ley;
III. LA DEMANDA
El ciudadano manifiesta que el aparte acusado viola
los artículos 13, 16 y 48 de la Constitución. A su juicio, la norma en cuestión
impide a las personas de menores ingresos acceder al beneficio pensional, ya
que aún cuando aporten al sistema general de seguridad social, si al cumplir la
edad de pensión no han logrado alcanzar el monto mínimo de cotización, tendrán
derecho tan sólo a reclamar una indemnización sustitutiva o devolución de
saldos, de conformidad con el régimen al cual se encuentren vinculados.
Vulnera, a su juicio, el derecho a la igualdad, por cuanto excluye de la
posibilidad de acceder al beneficio pensional por vejez a los ciudadanos
cobijados bajo los supuestos de hecho de la norma demandada. Infringe también,
según su parecer, el derecho al libre desarrollo de la personalidad, en
atención a que establece la obligación de retirarse de sus puestos de trabajo y
dejar de cotizar al sistema a esta categoría de personas. En último lugar,
considera el demandante que el precepto objeto de reproche quebranta el derecho
a la seguridad social, en consideración de la estrecha relación de los dos
primeros cargos con esta garantía constitucional.
IV. IntervenciOnES
OFICIALES
1.- Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia
La ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue, en
representación del Ministerio del Interior y de Justicia considera que la norma
debe ser declarada exequible. Afirma la interviniente que, de conformidad con
la Constitución de 1991, el derecho a la seguridad social es un servicio
público obligatorio a cargo del Estado, orientado a salvaguardar la vida,
dignidad e integridad de sus ciudadanos. La lucha contra las carencias
económicas y sociales a las cuales está expuesta gran parte de la población, es
realizada a través de la prestación de un servicio de asistencia y protección,
guiado por los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia. En igual
sentido, señala, la seguridad social es un derecho irrenunciable del cual son
titulares todos los ciudadanos, que pretende cubrir los riesgos que puedan
llegar a afectar su capacidad económica y su salud.
A juicio de la representante del Ministerio del
Interior, la pensión forma parte del derecho fundamental a la seguridad social,
tal y como lo prescriben el artículo 48 superior y la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, y está revestida, en consecuencia, de las mismas
garantías. Señaló que el Congreso de la República es el foro en el cual el
derecho fundamental en mención es precisado, de conformidad con las
particularidades sociales y políticas, y las consideraciones pragmáticas
relevantes en un momento histórico determinado. Para enfrentar las rigideces
que impiden el ejercicio efectivo del derecho en cierto contexto, el poder
legislativo está facultado para introducir las modificaciones que permitan la
efectividad y garantía del derecho.
Para la interviniente, en el sistema de seguridad
social colombiano se ha precisado que toda persona que pretenda ser
beneficiaria de una pensión de vejez, debe cumplir dos requisitos
indispensables relacionados con el tiempo de cotización y la edad. De lo
anterior se concluye, según la representante del Ministerio del Interior, que
si bien el goce de la pensión de jubilación es un derecho, para acceder al
mismo se ha radicado en cabeza de todos los ciudadanos el cumplimiento de
ciertas obligaciones. Quienes han satisfecho las condiciones de edad y tiempo
de servicio o número de semanas cotizadas que ha establecido la ley para
acceder a una pensión –de jubilación o de vejez- tienen respecto de la misma un
derecho adquirido. Quienes sólo pueden acreditar el requisito de edad, tal y
como sucede en la hipótesis planteada en la norma demandada, tendrán una mera
expectativa sujeta a las modificaciones definidas por el legislador, sin que
ello implique vulneración del estatuto superior o una actuación caprichosa del
mismo.
2. Intervención del Ministerio de la Protección Social
El ciudadano Jorge Ernesto Angarita Rodríguez, en
representación del Ministerio de la  Protección Social, solicita que se declare
la exequibilidad del literal p), del artículo 2° de la ley 797 de 2003. A
juicio del interviniente, el demandante confunde e iguala dos situaciones
diferentes: (i) el beneficio otorgado a las personas que tras haber cumplido la
edad requerida para acceder a la pensión de vejez, no han completado el tiempo
de servicios, consistente en la devolución de saldos o indemnización
sustitutiva, con (ii) la obligación de reclamar devolución de saldos o
indemnización sustitutiva, que tiene como correlato la prohibición de seguir
cotizando al sistema para adquirir el derecho en el futuro.
Según el representante del Ministerio de la Protección Social, la
norma acusada se limita a ofrecer una alternativa a las personas afiliadas al
sistema que cumplieron el requisito de edad para pensionarse –mas no de tiempo
o capital cotizado-. En todo caso, la decisión de no optar por el derecho
consagrado en el literal acusado y seguir, entonces, cotizando al sistema
general de pensiones está en cabeza del afiliado, quien de ninguna manera está
obligado a retirarse.
Respecto del cargo de vulneración del derecho
fundamental a la igualdad, el ciudadano señala que la norma se limita a derivar
consecuencias jurídicas diferentes a supuestos de hecho diversos. Es decir, por
un parte determina el régimen que gobernará la situación de las personas que
han satisfecho íntegramente las condiciones necesarias señaladas por el
ordenamiento para acceder al beneficio pensional y, por otra, propone una
opción a quienes tan sólo han satisfecho el requisito de edad. Reitera el
interviniente que el legislador se limitó a plantear una alternativa respecto
de las personas afectadas por esta situación. Finaliza indicando que, con
fundamento en los argumentos expuestos, es claro que la norma no prescribe
obligación alguna para los afiliados y, en consecuencia, la Corte debe rechazar
todos los cargos expuestos por el demandante.
3. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
La ciudadana Diana Arenas Pedraza, en representación
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicita que se declare la
exequibilidad del artículo demandado. Indica la interviniente que el literal
acusado consagra la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Prescribe
la norma que las personas que tengan la edad establecida para acceder al
beneficio pensional, pero que no cuenten con el tiempo de servicios o las
semanas de cotización requeridas, tendrán derecho a reclamar una indemnización
sustitutiva o devolución de saldos, de conformidad con el régimen pensional al
cual estuvieran afiliados.
Recuerda la representante del Ministerio de Hacienda
que la figura demandada no fue introducida por el legislador en la ley 797 de
2003, sino que, por el contrario, la ley 100 en sus artículos 37 y 66 ya la
había previsto. En ambas regulaciones, indica, la finalidad es similar:
permitir a las personas que han alcanzado la edad para pensionarse, mas no las
semanas de cotización o el capital necesario para adquirir el derecho, no
quedar desprotegidas dentro del sistema, dada la presunción de disminución de
la capacidad laboral que la edad supone. Se propone, entonces, a estos
afiliados la posibilidad de obtener una indemnización sustitutiva o devolución
de aportes. No obstante si la persona desea seguir cotizando hasta alcanzar los
requisitos para obtener el derecho a la pensión de vejez, puede hacerlo, tal y
como lo ha prescrito la Corte Constitucional.
Respecto de la vulneración del derecho a la igualdad, recalca la
interviniente que, en diversos pronunciamientos, el máximo Tribunal ha dicho
que la desigualdad se presenta cuando frente a supuestos de hecho iguales en lo
relevante, se otorga un tratamiento legal diferente. En el artículo demandado,
continúa señalando, el legislador se limitó a consagrar una alternativa para
una situación particular: haber satisfecho tan sólo uno de los requisitos para
acceder al beneficio pensional – la edad -. No podría, entonces, dar el mismo
tratamiento que se confiere a los afiliados que reúnen ambas exigencias: edad y
número de semanas o monto de cotización.
Finaliza reiterando que, contrario a lo que afirma el demandante, la
norma garantiza protección respecto del riesgo de vejez al cual se ve
enfrentado el afiliado que no cumple con el otro requisito (tiempo o monto de
cotización), ofreciéndole la posibilidad de que reciba una indemnización
sustitutiva –en el régimen de prima media con prestación definida-, o la
devolución del monto ahorrado en la cuenta individual –en el régimen de ahorro
individual con prestación definida-.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en concepto No. 3433, recibido
el 27 de noviembre de 2003, solicita que la Corte declare la exequibilidad de
la norma demandada.
Manifiesta el Ministerio Público que la devolución de
saldos o indemnización sustitutiva a que tiene derecho el afiliado, que al
cumplir la edad para acceder al beneficio pensional no ha alcanzado el
requisito de monto mínimo o semanas cotizadas, no se constituye en la
imposición de retiro forzoso del sistema general de pensiones. Indica que el
literal acusado plantea tan sólo una alternativa que el cotizante puede no
elegir, y optar entonces, por seguir cotizando al sistema hasta alcanzar el
número de semanas necesarias para pensionarse. Indica el Procurador que los
cargos señalados por el demandante tienen origen en una interpretación errada
de la norma acusada, por cuanto la posibilidad reconocida a quienes tan sólo
han alcanzado la edad para pensionarse es reclamar una indemnización
sustitutiva o devolución de saldos, quedando abierta la opción de no hacerlo y
seguir cotizando al sistema hasta satisfacer el requisito faltante.
En segundo lugar, recuerda la vista fiscal, los artículos
37 y 66 de la ley 100 de 1993 ya preveían tanto la posibilidad de reclamar
indemnización sustitutiva –en el régimen de prima media con prestación
definida- o devolución de saldos –en el régimen de ahorro individual con
solidaridad-, señalando que las personas que hubieran satisfecho el requisito
de edad, podrían seguir vinculadas al sistema hasta tanto alcanzaran el monto o
el número de semanas exigidas para pensionarse. Estas normas, continúa
diciendo, permanecen inmodificadas en la ley 797 de 2003.
Por último, la Procuraduría indicó que en la sentencia
C-1039 de 2003, la Corte Constitucional reiteró que es al órgano legislativo a
quien compete determinar las causales de terminación de las relaciones
laborales tanto públicas como privadas, respetando en el ejercicio de dicha
potestad configurativa los principios constitucionales. En ese orden de ideas,
continúa diciendo, si una de las causales de terminación del vínculo laboral es
que el trabajador haya cumplido con los requisitos pensionales y que, además,
haya sido incluido en la nómina de pensionados correspondiente, mal podría
inferirse que los afiliados que tan solo han satisfecho el requisito de edad,
se encuentren contemplados en la mencionada causal de terminación de la
relación laboral.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta, ya que
la disposición acusada hace parte de una Ley de la República.
El asunto bajo
revisión
El artículo acusado establece que las personas que al
momento de cumplir la edad exigida para acceder a la pensión de vejez, no
reúnan el requisito de número de semanas cotizadas –en el régimen de prima
media con prestación definida- o de capital necesario –en el régimen de ahorro
individual con solidaridad -, tendrán derecho a reclamar, respectivamente, una
indemnización sustitutiva o una devolución de saldos. El actor considera que el
trato disímil que prescribe la norma respecto de los afiliados que han
alcanzado la edad para pensionarse, más no el monto o las semanas de
cotización, es discriminatorio respecto de las personas que tienen menos
ingresos y desconoce, en consecuencia, los principios de universalidad y
solidaridad que informan el derecho constitucional a la seguridad social. Se
traduce lo anterior, a juicio del demandante, en la evidente violación de los
derechos fundamentales a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad y
a la seguridad social.
2.- Tanto la vista fiscal, como los representantes de
los Ministerios del Interior y de Justicia, de la Protección Social y de
Hacienda y Crédito Público, coinciden en señalar que el actor fundamenta su
demanda en una interpretación errada de la norma acusada. Afirman que, en modo
alguno, el artículo en cuestión establece la obligación de retiro respecto de
los afiliados que solamente han cumplido el requisito de edad para acceder a la
pensión de vejez. Por el contrario, en la misma se propone una opción, ya
contemplada en la ley 100 de 1993, a este género de afiliados, consistente en
la posibilidad de reclamar una indemnización sustitutiva o devolución de
saldos. Si, en todo caso, aquellos prefieren diferir el cese de sus
cotizaciones al sistema general de pensiones hasta tanto hayan cumplido con el
último requisito para hacerse beneficiarios de una pensión vitalicia de vejez,
la norma no establece prohibición alguna en este sentido.
3.- En atención a que todos
los intervinientes coinciden en señalar que los cargos presentados por el actor
están fundamentados en una interpretación que no se sigue válidamente de la
norma demandada, pasa la Corte a hacer un breve análisis, para determinar el
sentido del literal acusado. Lo anterior con el objetivo de establecer si las acusaciones
presentadas por el demandante resultan irrazonables y, por lo tanto, ante la
ausencia de cargo, debe esta Corporación declararse inhibida.
Esta Corte ha señalado, en numerosas oportunidades,
que a pesar de que la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, el
demandante tiene unas cargas mínimas que cumplir para que se pueda adelantar el
control constitucional. Y esta Corporación ha insistido en que esos requisitos
deben ser cumplidos materialmente por el actor, y no sólo formalmente, por lo
cual es deber del ciudadano formular un cargo concreto de naturaleza
constitucional contra la disposición acusada[1].
Por ello, antes de pronunciarse de fondo sobre una demanda, la Corte debe
verificar si el actor ha formulado materialmente un cargo pues, de no ser así,
la decisión debe ser, en principio, inhibitoria, ya que la demanda sería
sustantivamente inepta, por no contener cargos concretos de inexequibilidad
susceptibles de ser analizados y evaluados por ella mediante el ejercicio del
control de constitucionalidad. Esto significa que la acusación debe ser
suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido
de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la
disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de
naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios
(pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma
completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada[2].
Conforme a lo anterior, el problema que la Corte debe
analizar en el presente caso es si la acusación es cierta, esto es, recae
realmente sobre el contenido de la expresión acusada. Para responder a ese
interrogante, esta Corporación estudiará el sentido de la disposición
demandada, con el fin de determinar si el cargo realmente se refiere a dicho
contenido.
Indica el actor que el literal acusado
impide a los afiliados al sistema general de pensiones acceder al beneficio por
vejez, al instituir la obligación de retirarse de la vida laboral a los
trabajadores que han cumplido la edad de pensión señalada en la ley, más no así
el monto de cotizaciones o el capital necesario. Considera la Corte que el
planteamiento hermenéutico del demandante no resulta irrazonable desde una
perspectiva sistémica del ordenamiento jurídico. Los artículo 37 y 66 de la ley
100 de 1993, expresamente señalan la alternativa propuesta a la personas que
han alcanzado la edad para pensionarse de recibir una indemnización sustitutiva
o devolución de saldos, si están en imposibilidad de seguir cotizando, o de
continuar aportando hasta alcanzar el derecho. El literal atacado, en cambio,
si bien contempla el derecho de los afiliados que al cumplir la edad de pensión
no reúnan los demás requisitos para tal efecto a una devolución de saldos o
indemnización sustitutiva de acuerdo con el régimen al cual estén afiliados, no
señala claramente la facultad de los aportantes de seguir cotizando al sistema
hasta acreditar el requisito faltante. En ese sentido, bien podría entenderse
que el enunciado normativo acusado derogó tácitamente los artículos que
regulaban la misma materia en la ley 100 de 1993, y prescribió una especie de
derecho - deber en cabeza de los sujetos contemplados por el supuesto de hecho
de la norma. Frente a estos supuestos de derogación tácita ha señalado la
Corte: “la expedición de estatutos orgánicos o cuerpos normativos integrales
supone, necesariamente, la derogatoria tácita de la legislación preexistente
que a ellos se incorpora. Esto se explica, si se tiene en cuenta que el
objetivo de crear ordenamientos legales con tales características, no es otro
que el de reunir en un sólo cuerpo jurídico con efectos vinculantes, aquellas
normas que para la época de su expedición se encuentren vigentes y se
relacionen con un mismo asunto o materia.
En efecto, a través de la promulgación de
esta clase de preceptivas, se persigue la formación de regímenes jurídicos
organizados y armónicos que en razón de la “coherencia y completud propias de
los cuerpos legales de las características anotadas, se traduzca en certeza y
seguridad jurídicas, de modo que se asegure su observancia y aplicación”[3]. Se
descarta, por supuesto, que las disposiciones incorporadas en ellos, puedan
estar produciendo efectos por fuera de los mismos, es decir, a partir de la
fuente formal que facilitó su incorporación inicial al ordenamiento jurídico,
pues tal consideración haría inoperante la labor del Congreso o, en su defecto,
la del legislador extraordinario para expedir cuerpos normativos integrales con
fuerza obligatoria (C.P. art. 150).
(...)
Este criterio jurisprudencial encuentra
pleno respaldo en el artículo 3° de la Ley 153 de 1887, según el cual se estima
“insubsistente una disposición legal por declaración expresa del
legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores,
o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la
anterior disposición se refiera.” (Negrillas y subrayas fuera de texto)”
En consideración, entonces, a que el derecho
contemplado en la norma demandada puede ser entendido de manera razonable como
un derecho - deber no disponible por parte de sus titulares, y a que bien pudo
operar la derogatoria tácita de las norma que contemplaban la posibilidad de
seguir cotizando, esta Corte procederá a decidir de fondo sobre la demanda de
inconstitucionalidad presentada por el ciudadano López Coba ante la presencia
de un cargo sustantivo contra la norma acusada. Sin que la Corte deba entrar a
definir cuál de esas dos interpretaciones es la más correcta desde el punto de
vista estrictamente legal, este análisis es suficiente para concluir que la
tesis de la Procuraduría y de los intervinientes de que la demanda es inepta
carece de sustento, puesto que la acusación se funda en al menos una
interpretación aceptable de la expresión demandada. Entra pues esta Corporación
a examinar los cargos formulados por el actor.
4.- Conforme a lo anterior, el problema constitucional
que plantea la presente demanda es si el derecho a reclamar una devolución de
saldos o indemnización sustitutiva reconocido en cabeza de los afiliados que
tras haber cumplido la edad de pensión, no reúnen los demás requisitos para
acceder al beneficio pensional, desconoce sus derechos a la igualdad, al libre
desarrollo de la personalidad y a la seguridad social.
5.-Para responder estos interrogantes, la Corte
comenzará por recordar el marco constitucional del derecho a la seguridad
social en materia pensional, para luego analizar la naturaleza y alcance de las
condiciones definidas por el legislador para acceder al beneficio pensional y
poder establecer entonces la constitucionalidad de la norma acusada.
Marco constitucional del derecho a la seguridad social
en materia pensional.
6.-En múltiples oportunidades, esta Corte ha analizado
el carácter, alcance y principios que el sistema de seguridad social tiene en
nuestro ordenamiento constitucional. La jurisprudencia ha determinado que,
conforme a la Carta, la seguridad social es el conjunto armónico de entidades
públicas y privadas, normas y procedimientos, conformado por los regímenes
generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios
complementarios que son definidos en la ley, cuyo objeto es garantizar los
derechos irrenunciables de las personas, mediante la cobertura de las
contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y, en general, las
condiciones de vida de toda la población[4].
Este servicio tiene ciertas características básicas: (i) es público de carácter
obligatorio, (ii) se prestará bajo la dirección, coordinación y vigilancia del
Estado, (iii) con sujeción a los principios de universalidad, solidaridad y
eficiencia, (iv) es un derecho de carácter irrenunciable cuya garantía será
ampliada en términos de cobertura y que comprenderá la prestación de los
servicios que determine la ley[5].
7.-La jurisprudencia constitucional ha reiterado que a
partir de la expedición de la Carta de 1991, el derecho a la seguridad social
debe ser comprendido como uno de los supuestos necesarios para el desarrollo
vital en condiciones dignas de los seres humanos, materializado en la creación
de un sistema integral que permita a todos los habitantes del territorio
nacional acceder a prestaciones económicas y servicios de salud. Este sistema
de seguridad social ha sido estructurado como un servicio público, en tanto
supone la adopción de una serie de medidas por parte del Estado y la sociedad,
gracias a las cuales las  contingencias desfavorables que pueden implicar las
actividades laborales o las condiciones de salud de las personas son afrontadas
preventivamente[6].
7.1.- Aunque, como ha sido señalado, la jurisprudencia
reconoce el carácter primordial del derecho a la seguridad social en el
contexto de un Estado que se funda en la dignidad y el mantenimiento de las
condiciones básicas de vida a toda su población, su garantía plena está
sometida al carácter gradual que como derecho social ostenta[7]. En la sentencia c-596
de 1997 fue precisado que “Los derechos que se derivan del concepto de
seguridad social, entre ellos el derecho a la pensión de vejez, son derechos
reconocidos por la doctrina internacional como “derechos de segunda
generación”, esto es, aquellos llamados derecho - prestación. Estos derechos, a
diferencia de los de primera generación o derechos fundamentales, que por tener
un contenido axiológico inherente a la naturaleza humana tienen una eficacia
jurídica directa, implican, en cambio, un desarrollo legislativo para poder
hacerse efectivos.
En relación con ellos, la doctrina, con base en la
interpretación del derecho internacional vigente, en especial del artículo 26
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa
Rica, expone que son “derechos” en la medida en que sus titulares pueden
demandar su cumplimiento con fundamento en las normas legales, pero que de cara
a su reconocimiento por parte del legislador, éste no está necesariamente
obligado a ello, sino que su obligación se concreta en el imperativo de dedicar
los recursos económicos y financieros de la sociedad a su satisfacción. Por lo
tanto, a diferencia de los derechos de primera generación o derechos de la
persona humana, cuyo reconocimiento se impone al constituyente, al legislador y
al juez, y sobre cuya efectividad funda el Estado Social de Derecho su
legitimidad, los derechos de segunda generación o derechos económicos, sociales
y culturales, exigen desarrollo legislativo para poder hacerse eficaces.
En efecto, el artículo 26 del Pacto de San José de
Costa Rica se refiere al desarrollo progresivo de los derechos de segunda generación,
prescribiendo que los Estados signatarios se comprometen a adoptar las
providencias necesarias para lograr progresivamente “la plena efectividad de
los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre
educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los
Estados Americanos,..., en la medida de los recursos disponibles, por vía
legislativa u otros medios apropiados.”
Si la obligación del Estado es “lograr
progresivamente” la efectividad de los derechos económicos, sociales y
culturales, y “en la medida de los recursos disponibles”, ello necesariamente
indica que la posibilidad de reclamación de ellos se supedita al desarrollo
legislativo que, para estos propósitos, adelante el Estado respectivo, lo cual,
obviamente, dependerá del desarrollo económico alcanzado por la comunidad
política. Por ello el constituyente colombiano indicó reiterativamente, en el
artículo 48 de la Carta Política, que la Seguridad Social era un servicio
público que se prestaría en los términos que estableciera la ley;  que el
Estado, con la participación de los particulares, ampliaría progresivamente la
cobertura de la Seguridad Social, que comprendería la prestación de los
servicios en la forma que determinara la ley; y que la seguridad social podría
ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.”
7.2.-En ese sentido, al ser el derecho en mención de índole
social - prestacional, para su efectividad es preciso el desarrollo legal, el
arbitrio de los recursos y la provisión de una estructura permanentemente
actualizada[8].
Sin embargo pese a su estatus prestacional, en las
eventualidades en las cuales el desconocimiento o vulneración de alguna de las
garantías que comportan el derecho a la seguridad social ponen en cuestión
derechos fundamentales como la vida, la dignidad humana y la integridad
personal, la doctrina constitucional ha sostenido la posibilidad de acudir al
mecanismo sumario y expedito de la acción de tutela para hacer frente a este
tipo de violaciones.
8.- En suma, la jurisprudencia constitucional ha
desarrollado una amplia doctrina en punto del derecho a la seguridad social
consagrado en el artículo 48 superior. Ha indicado que se trata de un servicio
público de carácter esencial, prestado bajo la coordinación y vigilancia el
Estado, cuyos principios fundantes son la universalidad, eficiencia y
solidaridad. El objeto de esta garantía –puesta en funcionamiento a través de
la creación de un sistema integral- es la protección anticipada de los
ciudadanos contra determinadas contingencias que en el desarrollo de su vida
laboral y, en el desenvolvimiento de la vida misma están expuestos a sufrir,
tales como la enfermedad, el desempleo, los accidentes de trabajo y las
enfermedades profesionales, las cargas familiares, la vejez, la invalidez y el
fallecimiento de la fuente económica de la familia. Prima facie, el carácter de
los derechos que comportan la seguridad social deriva su reconocimiento y
desarrollo al órgano legislativo y otorga la competencia para conocer de las
controversias que en este ámbito surjan, a las instancias judiciales
ordinarias.
8.1.-Uno de los riesgos objeto de cobertura por parte
del sistema general de seguridad social es el de la vejez. La anticipación de
esta contingencia consiste en el ahorro forzoso de un porcentaje del ingreso de
los ciudadanos cuya finalidad es que, una vez cumplida la edad que supone el
descenso significativo de las fuerzas vitales, éste sea devuelto en forma
de salario mensual. A continuación, estudiaremos con más detalle en qué
consiste y cuáles son los límites del cubrimiento de la contingencia en mención
según la doctrina constitucional para, luego de ello, analizar la norma objeto
de control de constitucionalidad en el presente caso.
Condiciones necesarias para acceder al beneficio
pensional
9.- El sistema de seguridad social vigente en
Colombia, hace frente al riesgo “vejez” que pende sobre todos sus ciudadanos, a
través de la institución del ahorro forzoso de un porcentaje de los ingresos de
los trabajadores a lo largo de su vida económicamente activa. Este ahorro, será
posteriormente reintegrado bajo la modalidad de “salario diferido” o pensión de
vejez cuando el ciudadano cumpla los requisitos que para tales efectos han sido
determinados en la ley. La finalidad de esta especie de aseguramiento social es
clara: garantizar a los trabajadores que, una vez llegados a cierta edad y tras
haber prestado una labor durante un lapso temporal, podrán pasar al retiro sin
que ello signifique la abrupta interrupción de sus ingresos,  ni el
desmejoramiento de su calidad de vida y la de su familia.
10.- Una vez las personas han alcanzado cierta edad,
la posibilidad de desplegar las actividades económicas y laborales que
permitían su manutención y la de su familia se ve seriamente menguada. Resulta
razonable, entonces, prever de manera anticipada, bajo la modalidad del ahorro
forzoso la compensación monetaria a que tendrá derecho quien ha disminuido
considerablemente su fuerza laboral. Esta idea es reforzada por el análisis del
derecho a la pensión de jubilación en relación directa con el derecho
fundamental al trabajo ya que “el reconocimiento y pago de la pensión de vejez
encuentra sustento constitucional en la protección especial que debe brindar el
Estado al trabajo humano en todas sus modalidades (art. 25), pues se impone que
el fruto del trabajo continuado durante largos años sea la base para disfrutar
el descanso en condiciones dignas, cuando la disminución de la producción
laboral es evidente. Así mismo, la pensión de vejez goza de amparo superior en
los artículos 48 y 53 de la Constitución, los cuales establecen que el pago de
la pensión debe realizarse de manera oportuna dentro de los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, propios de la seguridad social en
Colombia ”[9].
10.1-. En atención al estado de vulnerabilidad en el cual se
encuentran las personas que han alcanzado una edad avanzada, el artículo 43
superior expresamente erige como mandato la protección especial de las personas
de la tercera edad, en la cual concurrirán la familia, la sociedad y el Estado
y gracias a la cual será garantizada la prestación de los servicios de
seguridad social integral.
11.- El derecho a la pensión de vejez es objeto de una
amplia configuración legal en tanto corresponde al legislador definir cuáles
son las condiciones necesarias que deben acreditar los sujetos para poder
acceder al beneficio. A diferencia de otros derechos que están comprendidos en
el derecho genérico a la seguridad social, la pensión de vejez surge con
ocasión de la realización efectiva de un monto determinado de cotizaciones, de
tiempos de servicio efectuados por el trabajador y del cumplimiento de
determinada edad.  Es el legislador entonces, a quien compete determinar cuáles
son los requisitos legal y constitucionalmente exigibles para poder acceder a
una pensión de jubilación.
11.1.-En desarrollo de su potestad de definición, el
legislador estipuló que dos variables serían las fundamentales para la pensión
de vejez: edad y tiempo de servicios. Es así como el artículo 9° de la ley 797
de 2003 –que modificó el artículo 33 de la ley 100 de 1993- dispuso que para
tener el derecho a la Pensión de Vejez, el afiliado deberá (i) Haber cumplido
cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60) años si es
hombre y (ii) haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en cualquier
tiempo.
Significa lo anterior que, una vez el cotizante al
sistema general de pensiones ha satisfecho los dos requisitos previstos por el
legislador adquiere el derecho al pago oportuno de la pensión legalmente
establecida.
12.- El sistema general de pensiones diseñado por el
legislador, contempla dos regímenes que garantizan a los afiliados y a sus
beneficiarios una serie de prestaciones sociales en el momento en que acaezcan
ciertas eventualidades previamente definidas. Estas dos modalidades son: la de
prima media con prestación definida y la de ahorro individual con solidaridad.
En el primero de ellos, denominado régimen solidario de prima media con
prestación definida, el afiliado o sus beneficiarios acceden a la pensión de
jubilación (previamente definida) tras haber cumplido los requerimientos de
edad y de tiempo fijados en la ley, sin importar el monto de los aportes que se
hayan realizado a un fondo de naturaleza pública al cual cotizan tanto los
empleadores como los trabajadores. El otro régimen – de ahorro individual con
solidaridad- es manejado por medio de una cuenta individual a nombre del
respectivo trabajador, en la cual se consignan los aportes para su pensión, los
cuales junto con sus rendimientos, permitirán al mismo acceder al beneficio
pensional una vez acumulado cierto capital en un Fondo de capitalización de
naturaleza privada. En este plan, no es condición necesaria –como en el de
prima media- tener cierta edad para poder retirarse ya que la misma es
determinada según la modalidad específica de ahorro que elija el ciudadano[10].
13.- A manera de conclusión es posible anotar que, en
desarrollo de los mandatos superiores y en atención a la amplia potestad
configurativa del legislador respecto de los derechos que comporta la seguridad
social, ha sido implementado el sistema general de pensiones que comprende dos
modalidades: prima media con prestación definida y ahorro individual con solidaridad.
En el primero de ellos, deben necesariamente acreditarse dos condiciones para
acceder al beneficio pensional:  edad y tiempo de servicio o número de semanas
cotizadas. En el segundo basta con haber alcanzado el monto de cotizaciones que
permitan financiar una pensión mensual de vejez. Sólo una vez han sido
satisfechas las condiciones señaladas para cada uno de los regímenes, es
posible hablar de una posición jurídica consolidada o subjetiva en cabeza de
los aportantes al sistema.
14.- Ahora bien, ¿qué sucede con aquellos cotizantes
que han satisfecho tan solo uno de los requisitos señalados por la ley, para
poder afirmar la existencia de un derecho adquirido? En el siguiente apartado
responderemos esta pregunta a la luz de los cargos planteados por el demandante
en el asunto de la referencia.
Cumplimiento parcial de los requisitos
15.-Como ha sido arriba señalado, para
hablar de derechos adquiridos en materia pensional, es necesario que quienes
han cotizado a los diferentes fondos acrediten íntegramente el cumplimiento de
los requisitos fijados por el legislador de conformidad con el régimen al cual
están vinculados. Debido a la gran cantidad de hipótesis fácticas que pueden
presentarse en punto de los derechos relacionados con la seguridad social en
materia pensional, el legislador ha previsto el reconocimiento de consecuencias
jurídicas diferentes, para supuestos de hecho y normativos disímiles. Algunos
de estos supuestos serán presentados a continuación, con el objetivo de
identificar la hipótesis fáctica regulada por el enunciado normativo demandado.
16.- En una primera hipótesis (i) la
persona ha alcanzado la edad señalada en la ley para adquirir el derecho a la
pensión de vejez y (ii) ha cotizado, como mínimo, el número de semanas fijado por
la ley para tener derecho a pensión. Tiene, entonces, derecho a recibir pensión
de vejez (art. 7 de la ley 797 de 2003).  En la segunda (i) la persona cuenta
con el número de semanas aportadas para acceder al beneficio pensional pero
(ii) no ha cumplido la edad necesaria para pensionarse. En el régimen de ahorro
individual, tendrá derecho a recibir pensión de vejez. En el régimen de prima
media deberá seguir aportando hasta tanto cumpla la edad, si continúa
trabajando, o simplemente esperar a cumplir la edad de pensión sin necesidad de
seguir cotizando si no está trabajando. En el tercer supuesto (i) la persona
cumple con el requisito de la edad, pero (ii) no cumple con el número de
semanas cotizadas o con el capital requerido para acceder al beneficio pensional.
No tendrá, en consecuencia, derecho a pensión. Tendrá derecho a reclamar la
devolución de saldos en el régimen de ahorro individual o a la indemnización
sustitutiva en el régimen de prima media (art. 2, lit. p, ley 797 de 2003).
17.-Precisamente este último supuesto es materia de
regulación por parte de la norma demandada. Al igual que la ley 797 de 2003, la
ley 100 de 1993 contempla en sus artículos 37 y 66 esta hipótesis en el
contexto del régimen solidario de prima media con prestación definida y de
ahorro individual con solidaridad, respectivamente.  El artículo 37 en mención
señala que “Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la
pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su
imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en
sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación
promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado
así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los
cuales haya cotizado el afiliado”. De igual manera el artículo 66 prescribe
que “Quienes a las edades previstas en el artículo anterior[11] no
hayan cotizado el número mínimo de semanas exigidas, y no hayan acumulado el
capital necesario para financiar una pensión por lo menos igual al salario
mínimo, tendrán derecho a la devolución del capital acumulado en su cuenta de
ahorro individual, incluidos los rendimientos financieros y el valor del bono
pensional, si a éste hubiere lugar, o a continuar cotizando hasta alcanzar el
derecho”.
17.1.- Ahora bien, en nada modifica el literal p del
art. 2° de la ley 797 de 2003, los enunciados normativos contenidos en los
artículos 37 y 66 de la  ley 100 de 1993. La norma demandada tan sólo reúne en
un solo literal ambos enunciados normativos de la siguiente manera “Los
afiliados que al cumplir la edad de pensión no reúnan los demás requisitos para
tal efecto, tendrán derecho a una devolución de saldos o indemnización
sustitutiva de acuerdo con el régimen al cual estén afiliados y de conformidad
con lo previsto en la presente ley”. Pasaremos ahora, a estudiar los cargos
presentados por el demandante contra el literal p. del art. 2° de la ley 797 de
2003.
1. La norma acusada y los cargos de inconstitucionalidad
18. De conformidad con el alegato
presentado por el demandante, la norma acusada excluye de manera injustificada
a un grupo determinado de colombianos del derecho a acceder al beneficio
pensional y, por tanto, no pasa el test de igualdad diseñado por la Corte
Constitucional. Señala que, además de discriminar sin razón admisible a cierta
categoría de aportantes al sistema de seguridad social, desconoce los
principios que lo informan: universalidad y solidaridad. A su juicio, la norma
reconoce un derecho en cabeza de estos ciudadanos a reclamar una devolución de
saldos o indemnización sustitutiva que en ningún momento reemplaza a la pensión
y que no propende por la igualdad real y objetiva prescrita por la Carta de
1.991. La superación de este desacierto legal se lograría, según su parecer,
permitiéndole a estas personas seguir aportando al sistema hasta cumplir los
requisitos para pensionarse.
19.- Podría decirse con el demandante que
el literal en cuestión fundamenta un trato desigual que deriva a los ciudadanos
que han cumplido la edad necesaria para pensionarse, pero no así el monto de
aportes prescrito por la ley, en condiciones que no dependen de la voluntad de
los aportantes. Impone, en cambio, consecuencias en extremo gravosas a estos sujetos
al no permitirles seguir aportando al sistema hasta alcanzar el monto requerido
para gozar de la pensión de vejez. Si el derecho a la seguridad social es
garantizado a través de la creación de entidades, normas y procedimientos que
propenden por el cubrimiento de los riesgos que afectan en cierto momento a los
seres humanos y para este fin es creada la institución del ahorro forzoso de un
porcentaje de los ingresos, resulta incongruente que el Estado obligue a una
persona a aportar a un sistema que, bajo ningún supuesto, cubrirá la
contingencia “vejez”. ¿Por qué razón deben entonces estos sujetos aportar al
sistema general de pensiones, del cual en ningún caso serán beneficiarios, en
lugar de dedicar el mismo porcentaje de sus ingresos mensuales a otras
inversiones que aseguren de mejor manera un ingreso dinerario honorable cuando
ya no estén en capacidad de  generarlo? Ante la opción forzosa (o el mandato,
que es lo mismo) de acudir a la figura de devolución de saldos o indemnización
sustitutiva ubicaría la ley a este género de ciudadanos.
20.- Considera la Corte que, a pesar de que
asiste razón al actor en señalar que el enunciado normativo demandado otorga un
trato diferente a quienes están ubicados en el supuesto de hecho descrito por
la norma, ese trato disímil no vulnera el derecho a la igualdad consagrado en
el artículo 13 constitucional. Lo primero que debe ser precisado por esta
Corporación es que la ley se ha encargado de definir los criterios que deben
ser satisfechos por los aportantes al sistema de seguridad social - pensiones
para acceder al respectivo beneficio. En ese sentido, mal puede hablarse de
supuestos de hecho iguales cuando el requisito de semanas de cotización no ha
sido cumplido. En efecto, tal como lo señaló el Ministerio de la Protección
Social en su intervención, la pensión de vejez podría definirse como la
devolución que es hecha al trabajador de los recursos ahorrados durante un
largo periodo de tiempo lo cual implica necesariamente que se hubiere efectuado
el ahorro.
20.1.–  Respecto de la afectación de los
principios de solidaridad y obligatoriedad de la seguridad social invocada por
el demandante, considera la Corte que la vulneración alegada no se configura.
Lo anterior teniendo en cuenta que la norma no supone que los afiliados  que
han alcanzado la edad de pensión no pueden seguir cotizando al sistema hasta
obtener el derecho sino que, dadas ciertas circunstancias que impiden a la
persona continuar aportando, podrán autónomamente solicitar la devolución de
saldos o indemnización sustitutiva correspondientes. Frente a la posibilidad de
que los ciudadanos que están enmarcados por el supuesto de hecho de la norma
atacada no accedan a la pensión de vejez y que, además tampoco puedan obtener
el monto de sus aportes bajo la modalidad de indemnización o devolución lo más
proporcionado resulta dejar abierta la posibilidad que el artículo acusado
plantea.
21.- En punto del examen de igualdad, lo
primero que puede anotarse es que la norma demandada no supone un criterio
sospechoso de discriminación. El hecho de tomar como parámetro de
diferenciación el monto de cotizaciones realizado por una persona a su
respectivo fondo pensional, no hace más que reglamentar una hipótesis fáctica
respecto de la cual, tanto la ley como la jurisprudencia, coinciden en afirmar
la falta de aptitud para consolidar un derecho adquirido[12]. La finalidad de la
misma es permitir a las personas que luego de haber llegado a la edad de
pensión (i) no hayan alcanzado a generar la pensión mínima (ii) no hayan
cotizado al menos 1150 semanas[13]
reclamar la devolución de saldos o la indemnización sustitutiva de sus aportes.
La hipótesis contraria implicaría que, aún cuando los cotizantes hayan
alcanzado la edad en la cual ley presume la disminución significativa de la
capacidad laboral, y pese a que los mismos declaren la imposibilidad de seguir
cotizando, el Estado institucionalice la obligación de seguir aportando, sin
tomar en consideración las condiciones fácticas que impiden a los sujetos
hacerlo.
22.- Como arriba fue afirmado, el universo
de posibilidades se reduce para los afiliados al régimen de seguridad social en
pensiones que están ubicados en los supuestos (i) y (ii) (ver fundamento
jurídico 18 de esta providencia).  Por tal razón, la norma demandada
plantea la posibilidad de reclamar el monto de los aportes, en tanto el
afiliado está en imposibilidad de seguir cotizando al sistema. Dado que, en
punto de derechos adquiridos, la  normatividad nacional es categórica en
reclamar el cumplimiento de todos los requisitos señalados para tener una
posición jurídica consolidada en materia pensional, la alternativa propuesta
por el literal atacado resulta la menos gravosa en términos constitucionales
para estas personas. La hipótesis contraria, es decir, establecer la obligación
de seguir trabajando de manera forzada  hasta tanto adquirir el monto mínimo de
cotización para acceder a una pensión de vejez, daría al traste con principios
y fines constitucionales, tales como la libertad y la dignidad humana. De igual
manera, resulta irrazonable instituir la obligación de seguir aportando al
fondo pensional hasta tanto se alcance las semanas de cotización requeridas, a
sujetos que están desempleados y que, dada su avanzada edad, difícilmente
podrán conseguir otra fuente de ingresos. Ante las posibilidades ofrecidas a
esta categoría de aportantes, la posibilidad de optar por la alternativa
propuesta en la regla acusada, no vulnera el derecho a la igualdad.
23. - En conclusión, dado que el artículo demandado
tan sólo regula una situación fáctica y jurídica diferente a la de quienes han
cumplido plenamente los supuestos para acceder al derecho a la pensión de
vejez, y dado también que la norma es proporcionada en tanto el trato
diferenciado que prescribe no violenta valores constitucionales, el cargo de
vulneración de derecho a la igualdad planteado por el demandante no prospera.
Sólo resta anotar que, en relación con la posibilidad de trabajar, pero no
aportar al sistema general de pensiones, es jurídicamente inviable, debido al
carácter irrenunciable de la seguridad social, traducido en la afiliación
obligatoria de todos los trabajadores dependientes e independientes al sistema
(lit. a, art. 2, ley 797 de 2003).
23.1.-Respecto de la presunta vulneración
del derecho al libre desarrollo de la personalidad señaló el demandante que, al
imponer la disposición demandada al trabajador que al cumplir la edad de
pensión no reúna los demás requisitos para tal efecto, la carga de tener que
retirarse de su vida productiva o laboral con una indemnización sustitutiva o
devolución de aportes, infringe el derecho al libre desarrollo de la
personalidad. Desconoce, a su juicio, la autonomía individual al momento de
tomar las decisiones que los afectan, y les impone condiciones que pueden
desmejorar su calidad de vida, especialmente en la etapa de la vejez.
24.- Podría afirmarse, en
refuerzo de los argumentos presentados por el demandante, que la norma en
cuestión impone el deber a las personas que están bajo los supuestos señalados
en el fundamento jurídico 18 de retirarse, aún contra su voluntad, de la labor
que desempeñan sin derecho alguno a percibir una pensión  de vejez. En otros
términos, la norma en cuestión podría ser entendida como una orden dada por el
legislador a las personas ubicadas en el supuesto tres de dar por terminada su
vida laboral y de aceptar forzosamente la consecuencia jurídica derivada de
este mandato. También podría interpretarse como la prohibición a esta categoría
de aportantes de continuar realizando periódicamente las cotizaciones
requeridas para acceder al beneficio pensional por vejez. Desde la perspectiva
de los empleadores, la legislación estaría determinando una nueva causal de
terminación de la relación laboral, es decir una permisión para despedir a
estos trabajadores bajo el amparo de una justa causa.
25.-Si se admite que es este el sentido que debe
dársele al literal acusado, el cargo de vulneración del derecho al libre
desarrollo de la personalidad sería acertado. Establecer que, forzosamente, las
personas afiliadas al sistema general de seguridad social en pensiones tienen
que abandonar su vida laboral o que los empleadores pueden despedir de manera
justificada a los empleados que han alcanzado la edad de pensión, más no el
monto de cotizaciones necesario, haría nugatorio también los derechos
fundamentales al trabajo y a la dignidad humana. Constreñir a quienes han
alcanzado la edad de pensión a recibir una indemnización sustitutiva o una
devolución de saldos contraría los supuestos mínimos de libertad y autonomía
reconocidos y amparados por la Constitución Política.
26.-Considera la Corte que la norma acusada no implica
vulneración alguna del derecho al libre desarrollo de la personalidad. Cuando
el legislador estableció que los afiliados que al cumplir la edad de pensión no
reúnan los demás requisitos para tal efecto,  tendrán derecho a
una devolución de saldos o indemnización sustitutiva no instituyó mandato
alguno que vincular a tales aportantes. Por el contrario, incorporó una
permisión libre en cabeza de los mencionados cotizantes, en el sentido de autorizarlos
a optar por recibir la  señalada restitución dineraria, o no hacerlo, y
continuar cotizando al sistema hasta tanto alcancen el monto requerido de
cotizaciones para acceder al beneficio pensional. En ese sentido, la norma
incorpora una posibilidad no obligatoria para los afiliados (recibir la
indemnización o devolución de aportes) y así mismo, la no prohibición de
continuar cotizando al sistema hasta acreditar el requisito pensional faltante[14].
27.- En conclusión, el cargo de vulneración del
derecho al libre desarrollo de la personalidad no prospera, por cuanto la norma
demandada, tal como fue señalado por la vista fiscal y por todos los
intervinientes, no impone la obligación de recibir la devolución de saldos o la
indemnización sustitutiva, sino que, por el contrario, ofrece una alternativa,
permaneciendo siempre en cabeza del afiliado la decisión de optar o no por
dicha prerrogativa. En ese sentido, pueden las personas que se encuentran
cubiertas por el supuesto de hecho de la norma demandada continuar cotizando al
sistema para cumplir con el tiempo de servicios necesario para tener acceso a
la pensión de vejez.
Conclusión
28.- De conformidad con la jurisprudencia de esta
Corporación[15],
es competencia del legislador, en ejercicio de su facultad de configuración
política, estipular las causales de terminación de las relaciones públicas y
privadas, en atención a los principios y valores constitucionales. Resulta
razonable, en consecuencia, que prevea la terminación de la relación laboral
del trabajador particular o del servidor público que haya laborado durante el
tiempo necesario para acceder al beneficio pensional por vejez, una vez sea
notificada en debida forma la inclusión del afiliado en la nómina de
pensionados. En ese orden de ideas, si una de las causales de terminación de la
relación laboral consiste en que el trabajador ha cumplido íntegramente los
requisitos para pensionarse, además de la respectiva inclusión en nómina,
resulta inadmisible tanto legal como constitucionalmente que se desvincule a un
funcionario que no cumpla con el número de semanas cotizadas. Es decir, los
empleados que han alcanzado la edad legal de pensión, pero no el monto de
semanas cotizadas, no pueden ser desvinculados de sus trabajos  bajo el
argumento de que el literal p, del art. 2° de la ley 797 de 2003 así lo
prescribe. El enunciado normativo en mención establece, por el contrario, la
potestad en cabeza del trabajador de retirarse y solicitar la cancelación de la
indemnización sustitutiva o la devolución de saldos  o continuar cotizando
hasta alcanzar el monto requerido para acceder al la pensión mensual vitalicia
de jubilación.
29.- La Corte encuentra, entonces, que la norma
acusada es un desarrollo posible de la libertad de configuración del
legislador, que no desconoce los principios constitucionales que regulan el
derecho a  la seguridad social, pues se limita a normar un supuesto de hecho
particular en punto de sistemas pensionales. En ese sentido, el literal acusado
se limita a presentar la posibilidad a los afiliados que, luego de haber
llegado a la edad de pensión (i) no hayan alcanzado a generar la pensión mínima
(ii) no hayan cotizado al menos 1150 semanas, de solicitar la devolución de
saldos o la indemnización sustitutiva de acuerdo con el régimen al cual se
encuentren afiliados. Resta precisar que tan sólo en el entendido que el
literal acusado incorpora una facultad en cabeza del afiliado, más no un deber
de recibir la devolución o indemnización correspondientes, es constitucional la
norma demandada.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, literal
p del artículo 2° de la ley 797 de 2003, en el entendido de que dicho literal
no ordena el retiro del trabajador, sino que le confiere la facultad de
solicitar la cancelación de la indemnización sustitutiva o la devolución de
saldos o continuar cotizando hasta alcanzar el monto requerido para acceder a
la pensión mensual vitalicia de jubilación.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
MARCO GERARDO MONROY CABRA, no firma la presente sentencia por encontrarse en
comisión de servicios en el exterior debidamente autorizado por la Sala Plena.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
Aclaración de voto Sentencia C-375/04
CONSTITUCION POLITICA-Valor normativo/CONSTITUCION POLITICA-Cumplimiento
inmediato/SEGURIDAD SOCIAL-Valor normativo (Aclaración de voto)
El Derecho
Constitucional moderno considera que toda la Constitución tiene un valor normativo
y que en consecuencia todas sus normas deben cumplirse inmediatamente y todas
las normas de la Constitución obligan a todos los órganos del Estado (Gobierno,
Jueces, Legislador, etc.) y que es obligación de todos los órganos hacerla
cumplir. No es cierto entonces que existan normas de la Constitución que no se
deban cumplir, pues todas deben cumplirse y por todos los órganos del Estado.
Este principio del valor normativo de la Constitución es aplicable también en
materia de Seguridad Social.
DERECHOS SOCIALES-Son también derechos fundamentales
(Aclaración de voto)
La contemporánea teoría de la  Constitución considera
que los derechos sociales, son también derechos fundamentales y esto es claro
en derechos como la educación y la salud.
Referencia: expediente D-4872
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 2° (parcial) de la Ley 797 de 2003 “Por el cual se reforman algunas
disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales y exceptuados.”
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, me permito aclarar el voto
sobre la parte motiva de la Providencia.
1.Valor
Normativo de la Constitución.
La ponencia
acoge una tesis ya desechada por el moderno constitucionalismo de que una parte
de la Constitución tiene un valor programático (para cumplirse en el futuro y
que no es de cumplimiento inmediato).  El Derecho Constitucional moderno considera
que toda la Constitución tiene un valor normativo y que en consecuencia todas
sus normas deben cumplirse inmediatamente y todas las normas de la Constitución
obligan a todos los órganos del Estado (Gobierno, Jueces, Legislador, etc.) y
que es obligación de todos los órganos hacerla cumplir.
No es cierto
entonces que existan normas de la Constitución que no se deban cumplir, pues
todas deben cumplirse y por todos los órganos del Estado.  Este principio del
valor normativo de la Constitución es aplicable también en materia de Seguridad
Social.
2. Mínimos
en Derechos sociales, Como Derechos Fundamentales.
La
contemporánea teoría de la  Constitución considera que los derechos sociales,
son también derechos fundamentales y esto es claro en derechos como la
educación y la salud.  Aún aquellos que discuten el carácter fundamental de
derechos como la salud, consideran que hay unos mínimos en éstos derechos que
son fundamentales; por ejemplo el derecho a la educación primaria es un derecho
fundamental; igual cosa ocurre con la salud y la seguridad social, hay un
mínimo en salud y en seguridad social que es fundamental.  En materia de
seguridad social todos los ciudadanos deben tener derecho a una pensión como
mínimo.
Fecha ut
supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]
Al respecto ver la sentencia C-447 de 1997.  Ver igualmente, entre otras, las
sentencias C-509/96 y C-236/97.
[2]
Ver sentencia C-1052 de 2001, fundamento 3.4.2. Ver igualmente sentencia C-1256
de 2001, fundamentos 3 y 4.
[3]
Sentencia C-558/92, M.P. Ciro Angarita Barón.
[4]
Ver sentencias C-408 de 1998 y C-086 de 2000.
[5]
Sentencia C-107 de 2002.
[6]
Ver sentencias C-012 de 1994 y SU 039 de 1998.
[7]
Ver también las sentencias C-126 de 1995 y C-168 e 1995, entre otras.-
[8]
Ver sentencia T-271 de 1995.
[9]
Sentencia C-107 de 2002.
[10]
Ver sentencia C-597 de 1997.
[11] El artículo 65 de la ley 100 de 1993  señala que “Los
afiliados que a los sesenta y dos (62) años de edad, si son hombres, y
cincuenta y siete (57), si son mujeres, no hayan alcanzado a generar la pensión
mínima (...), y hubiesen cotizado por lo menos mil ciento cincuenta (1.150)
semanas tendrán derecho a que el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, en desarrollo del principio de
solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión.”
[12]
Ver sentencias C-546 de 1992,  C-168 de 1995, C-596 de 1997, C-230 de 1998,
C-107 de 2002 y C-1039 de 2003.
[13] El artículo 67 de la  ley 797 de 2003 prescribe al respecto: “Artículo
14. El artículo 65 de la Ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 65. Garantía de
Pensión Mínima de Vejez. En desarrollo de los artículos 13 y 48 de la
Constitución Política, créase el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del
Régimen de Ahorro individual con Solidaridad, como un patrimonio autónomo con
cargo al cual se pagará, en primera instancia, la garantía de que trata este
artículo. El Gobierno Nacional definirá el régimen de organización y
administración de este fondo, así como la entidad o entidades que lo
administrarán. Los afiliados que a los sesenta y dos (62) años de edad, si son
hombres, y cincuenta y siete (57), si son mujeres, no hayan alcanzado a generar
la pensión mínima de que trata el artículo 35 de la Ley 100 de 1993, y hubiesen
cotizado por lo menos mil ciento cincuenta (1.150) semanas tendrán derecho a
que el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad, en desarrollo del principio de solidaridad, les complete la parte
que haga falta para obtener dicha pensión”.
[14]
Para la definición de los conceptos de mandato, permisión, prohibición y
posición libre puede consultarse: ALEXY, Robert. Teoría de los derechos
fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid  1994, Págs
196-210.
[15]
Ver sentencia C-1039 de 2003.