C-533-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-533/13
CONCILIACION PREJUDICIAL
COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS-No
vulnera el acceso a la justicia ni la igualdad, salvo en el caso del cobro
ejecutivo de acreencias laborales a favor de los trabajadores
La Sala Plena concluye que: (i) el legislador no
viola el derecho de acceso a la justicia al establecer la conciliación
prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se
promuevan contra los municipios, por cuanto es una herramienta razonable [busca
fines legítimos e imperiosos constitucionalmente, a través de un medio no
prohibido, que es conducente para alcanzarlos y que, prima facie, no sacrifica
desproporcionadamente otros valores, principio o derechos constitucionales].
(ii) El legislador no viola el principio de igualdad al imponer a los deudores
de los municipios una carga procesal (conciliación prejudicial) que no tienen
los demás deudores en los procesos ejecutivos considerados en general, puesto
que se trata de una decisión legislativa que constituye un ejercicio razonable
del poder de configuración normativa que busca una finalidad legítima, mediante
un medio no prohibido y adecuado para alcanzarlo. (iii) El legislador viola los
derechos de los trabajadores que tengan acreencias laborales a su favor,
susceptibles de ser reclamadas mediante un proceso ejecutivo, en especial los
derechos a ‘la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en
normas laborales’ (art. 53, CP) y su derecho a la igualdad (art. 13, CP), al
exigirles un requisito procesal (la conciliación prejudicial) que está
expresamente excluido por la ley para el resto de los trabajadores. Es decir,
la conciliación previa no es exigible como requisito de procedibilidad cuando
se trata de acreencias laborales susceptibles de ser reclamadas a los
municipios.
PROCESOS EJECUTIVOS
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS-Audiencia de conciliación extrajudicial
CODIGO GENERAL DEL
PROCESO-Ambitos en que se desarrolla la actividad procesal
CONFLICTO NORMATIVO-Regla
de solución
El artículo 2 de la Ley 153 de 1887 “Por la cual se adiciona y reforma los
códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887”,  introduce en el ordenamiento una regla de solución de conflictos normativos, en
función del momento de expedición de la ley. La norma que contemple la política
legislativa más reciente en torno a una misma cuestión, se debe preferir por
encima de aquella norma que contenga una política legislativa anterior. Ley
posterior se prefiere a la ley anterior, significa entonces, que se deben
preferir las nuevas soluciones jurídicas que en democracia se haya decidido
construir, para resolver una determinada situación.
CONCILIACION PREJUDICIAL
CONTENIDA EN LEY 1551 DE 2012 Y AUDIENCIA DE CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN
PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS CONTENIDA EN LEY 1564 DE 2012-Conflicto
normativo aparente
Concluye la Sala Plena de la Corte Constitucional
que el conflicto entre el artículo 47 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 y el
artículo 613 del Código General del Proceso es tan sólo aparente. El artículo
47 de la Ley 1551 de 2012, demandado parcialmente, está vigente y es aplicable;
no hay razón para considerarlo derogado, toda vez que como se anotó se refiere
a la conciliación prejudicial, en los procesos ejecutivos que se promueven
contra los municipios, y siendo una norma que regula expresamente la actividad
procesal en un asunto, por disposición expresa del artículo 1° de la Ley 1564
de 2012 (Código General del Proceso), debe aplicarse preferentemente a dicho
proceso, sin que pueda entenderse que el artículo 613 del Código General del
Proceso, la derogó.
CONCILIACION
PREJUDICIAL COMO REQUISITO PROCESAL EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Y
LABORAL-Jurisprudencia constitucional/
CONCILIACION-Características/CONCILIACION-Naturaleza/
CONCILIACION-Concepto/CONCILIACION-Condiciones de
procedencia/CONCILIACION LABORAL-Jurisprudencia constitucional
CONFIGURACION LEGISLATIVA
EN MATERIA PROCESAL-Jurisprudencia constitucional
CONCILIACION PREJUDICIAL
COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS-Contenido
y alcance
PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA-Adición de criterios
El artículo 4° de la Ley 1551 de 2012 tiene por
objeto añadir tres criterios adicionales para la aplicación de los principios
de la administración pública señalados en el artículo 5° de la Ley 136 de 1994. A los siete contemplados previamente, los criterios de “(1) coordinación; (2) concurrencia, (3)
subsidiariedad,  (4) complementariedad, (5) eficiencia,  (6) responsabilidad y
transparencia, y (7) participación”, la Ley del 2012 añadió tres criterios
adicionales de aplicación de los principios de la administración pública. Tales
criterios adicionales son, a saber (8) sostenibilidad, en términos ecológicos,
(9) asociatividad, y  (10) economía y buen gobierno. Este último criterio es
entendido así: “el municipio buscará garantizar su autosostenibilidad económica
y fiscal, y deberá propender por la profesionalización de su administración,
para lo cual promoverá esquemas asociativos que privilegien la reducción del
gasto y el buen gobierno en su conformación y funcionamiento” (art. 4° Ley 1551
de 2012).
CONCILIACION PREJUDICIAL COMO
REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS-Desarrollo
del criterio de economía y buen gobierno, que incluye expresamente los
criterios de autosostenibilidad económica y fiscal
La conciliación prejudicial como requisito procesal
en los procesos ejecutivos contra los municipios es una herramienta legislativa
que permite a estas entidades territoriales desarrollar el criterio de economía
y buen gobierno, que incluye expresamente los criterios de autosostenibilidad
económica y fiscal. Especialmente si se tiene en cuenta el diseño particular de
la institución, que se acompaña de medidas normativas que le permiten a
aquellas entidades acreedoras de los municipios, llegar a acuerdos de
conciliación en los que se incluyan, además, descuentos considerables sobre los
montos que deberán ser cancelados.  Se trata, de conciliaciones y acuerdos de
pago que no sólo permiten a los municipios adoptar estrategias y planes para
asumir razonablemente las deudas que pueden ser ejecutadas en su contra, sino
que se permite alcanzar disminuciones importantes y considerables, que ayudan a
alcanzar los objetivos propuestos de manera más efectiva.
Referencia: expediente D-9493
Demandante:
Ricardo Barroso Álvarez
Acción de inconstitucionalidad
contra el artículo 47, parcial, de la Ley 1551 de 2012
“por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios”.
Magistrada ponente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., quince (15) de
agosto de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el 1° de diciembre de 2011, el
ciudadano Ricardo Barroso Álvarez presentó acción de inconstitucionalidad
contra el artículo 47, parcial, de la Ley 1551 de 2012
“por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios”. La demanda fue repartida y admitida
para su conocimiento por la Sala Plena, mediante auto de 7 de febrero de 2013.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el
texto de la norma acusada, subrayando los apartes demandados por el accionante.
Ley 1551 de 2012
“por la cual se dictan normas para modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios”
[…]
Artículo 47. La
conciliación prejudicial. La conciliación prejudicial será requisito de
procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los
municipios. La conciliación se tramitará siguiendo el procedimiento y los
requisitos establecidos para la de los asuntos contencioso administrativos.
El acreedor podrá actuar
directamente sin hacerse representar por un abogado. Dicha conciliación no
requerirá de aprobación judicial, y su incumplimiento solo genera la
consecuencia de que el acreedor puede iniciar el proceso ejecutivo
correspondiente.
El delegado del Ministerio
Público encargado de la conciliación acumulará todas las solicitudes
relacionadas con obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio y
fijará una sola audiencia trimestral en la que el representante legal del
municipio propondrá una programación de pagos de los créditos que acepte, la
cual deberá respetar el orden de preferencia de las acreencias previsto en la
Ley 550 de 1999.
En la audiencia de conciliación
se excluirán de la programación de pagos aquellas obligaciones que el
representante del municipio no acepte por ser procedente, a su juicio, alguna
de las excepciones de mérito que obran en los procesos ejecutivos. Así mismo,
se excluirán aquellas a las que no se haya vencido el plazo previsto en el
artículo 297 de la Ley 1437 de 2011.
Para proteger el patrimonio
público, el representante legal del municipio, la Procuraduría General de la
Nación, la Contraloría General de la República y la territorial con competencia
en el municipio de que se trate, podrá objetar créditos a cargo del municipio
cuando a su juicio no esté justificada la causa de la misma o el cumplimiento
de las obligaciones que sirvieron como causa de la deuda. Las acreencias
objetadas serán excluidas del acuerdo conciliatorio y el objetante, o los demás
intervinientes en la audiencia, podrán iniciar, dentro de los dos meses
siguientes, la acción popular para proteger el derecho colectivo del patrimonio
público en la que se decida la validez de la acreencia. En el proceso que siga
dicha acción se podrá decretar, desde el inicio, la suspensión de la
ejecutividad del acto en el que conste la obligación, cuando exista prueba
siquiera sumaria o indicio que ponga en duda la causa del crédito.
Parágrafo 1°. Cuando
se trate de actos administrativos expedidos por autoridades municipales en los
que conste la obligación de pagar una suma de dinero solo podrá solicitarse la
conciliación prejudicial seis meses después de expedido dicho acto
administrativo.
En cualquier etapa del proceso,
aun después de la sentencia, será obligatorio acumular los procesos ejecutivos
que se sigan contra un municipio, cuando el accionante sea la misma persona, la
pretensión sea la obligación de dar una suma de dinero, y deba adelantarse por
el mismo procedimiento.
Parágrafo 2°. En los
municipios de 4a, 5a y 6a categoría y para los efectos de que tratan los
artículos 46 y 48 de la presente ley, el comité de conciliación lo conformará
solo el alcalde, el jefe de la oficina jurídica a quien se le asigne la función
de la defensa judicial del municipio y el encargado del manejo del presupuesto.
Parágrafo Transitorio.
Los procesos ejecutivos actualmente en curso que se sigan contra los
municipios, en cualquier jurisdicción, cualquiera sea la etapa procesal en la
que se encuentren, deberán suspenderse y convocarse a una audiencia de
conciliación a la que se citarán todos los accionantes, con el fin de promover
un acuerdo de pago que dé fin al proceso. Se seguirá el procedimiento
establecido en este artículo para la conciliación prejudicial. Realizada la
audiencia, en lo referente a las obligaciones que no sean objeto de
conciliación, se continuará con el respectivo proceso ejecutivo.
Se autoriza a las entidades
públicas de todos los órdenes que sean acreedoras de los municipios a rebajar
los intereses pendientes o las sanciones a que haya lugar, y a condonar el
capital o convenir que sea reinvertido en programas sociales del municipio que
correspondan a las funciones de la entidad acreedora.
Si se trata de obligaciones
tributarias o parafiscales, la entidad pública acreedora podrá reducir hasta el
noventa por ciento (90%) de los intereses y/o las sanciones a que haya lugar,
siempre y cuando el municipio se comprometa a pagar el valor del capital
correspondiente en un máximo de dos vigencias fiscales. Este plazo podrá
ampliarse a tres vigencias fiscales si se trata de municipios de 4ª, 5a y 6ª
categoría. En el acuerdo de pago el municipio deberá pignorar recursos del
Sistema General de Participaciones, propósito general, u ofrecer una garantía
equivalente.
No procederá el cobro contra un
municipio de deudas o saldos pendientes de convenios interadministrativos o de
cofinanciación, cuando se compruebe que estas se originaron por conductas de
los funcionarios responsables, en contradicción a la Ley, que generaron
detrimento al patrimonio público. Si el detrimento ocurrió por una incorrecta
gestión municipal, como por deficiencias en el control debido por parte de las
entidades del orden nacional o departamental, las entidades públicas convendrán
una estrategia para lograr, a través de los procesos judiciales, fiscales y
disciplinarios correspondientes, determinar las responsabilidades a que haya
lugar en contra de los funcionarios que hayan causado el daño y recuperar el
dinero público que no se haya aplicado adecuadamente al cumplimiento del fin al
que estaba destinado, lo cual deberá consignarse en el acta de liquidación
correspondiente”.[1]
III. DEMANDA
Ricardo Barroso Álvarez presentó acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 47, parcial, de la Ley 1551 de 2012 “por la cual se dictan normas para modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios”, por considerar que
viola el derecho de acceso a la justicia. A su parecer, “[…] la norma
acusada establece la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad
en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios, fijándose
así una carga gravosa a la persona que teniendo un título ejecutivo oponible a
un municipio no pueda acudir directamente al proceso ejecutivo para cobrar las
obligaciones a su favor, sino que por el contrario previo a ello tenga que
agotar el requisito de la conciliación perjudicial ante el Ministerio Público,
situación que hace más demorada y onerosa la satisfacción del derecho.”
1. El accionante considera que la decisión legislativa se
introdujo “sin justificación constitucional o supralegal alguna”, con lo
cual, se alega, se violan los derechos constitucionales de los trabajadores
oficiales y los servidores públicos previstos en el artículo 53 de la
Constitución.
2. Para la acción, la norma violaría la jurisprudencia
constitucional fijada en la materia, pues estaría reproduciendo “[…] lo que
otrora fuera declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia
C-893 de 2001, como quiera que en criterio de esa Corporación era
inconstitucional la exigencia del requisito obligatorio de procedibilidad de la
conciliación extrajudicial en materia laboral […]”. El argumento se
desarrolla y presenta en los siguientes términos,
“Desde la sentencia C-893 de 2001 la
Corte Constitucional había definido la inconstitucionalidad que se generaba con
la Ley 640 de 2001, cuando exigía la conciliación extrajudicial como requisito
obligatorio de procedibilidad, entre los tantos argumentos esgrimidos por el
juez constitucional en aquella ocasión, se destacó que tal exigencia vulneraba
el acceso a la administración de justicia en tanto que en materia laboral no
podía ser obstaculizado por condición de procedibilidad y porque la
conciliación tiene un carácter potestativo y voluntaria sumándose a ello que
existe una facultad constitucional radicada en cada trabajador para conciliar y
transigir sobre derechos ciertos e indiscutibles, derecho que se vulneraba al
exigir como obligatorio dicho requisito de procedibilidad, pues lo que hacía la
norma constitucional era otorgarle esa libertad al trabajador, fíjese que se
trataba de la conciliación [previa al inicio de un proceso declarativo
ordinario y aun así se consideró que era inconstitucional,] con más razón aún
si el requisito de procedibilidad se exige para el inicio de una acción
ejecutiva de carácter laboral cuando el derecho ya es cierto e indiscutible,
imponerle esta carga al trabajador resulta desproporcionado desde el punto de
vista constitucional.  ||  […]  ||  En conclusión, por la falta de
especificidad de la norma demandada y por tanto de exigir de forma
indiscriminada el requisito de la conciliación extrajudicial como requisito de
procedibilidad previo al inicio de una acción ejecutiva en contra de un
municipio, los títulos en los que se pretenda cobrar acreencias laborales
también entrarían dentro de esta exigencia, se estaría con ello afectando el
principio de cosa juzgada constitucional pues se reproduciría el contenido de
una norma ya declarada inexequible, como fueron los artículos 35 y 39 de la Ley
640 de 2001, teniendo en cuenta los argumentos ya expuestos en párrafos
anteriores. ”
3. Se considera que se estaría violando la definición que de
acceso a la justicia se ha hecho en la legislación estatutaria (art. 13 de la
Ley 1285 de 2009), lo cual implicaría pretender reformar, mediante una ley
ordinaria una decisión de ley estatutaria. Dice al respecto: “[…] el
artículo 47 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 contraviene lo dispuesto por la
ley estatutaria 1285 de 2009 en su artículo 13, puesto que esta norma definió
como requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, en la
jurisdicción contenciosa administrativa, sólo frente a los conflictos que
deberían tramitarse por medio de las acciones de nulidad y restablecimiento del
derecho, reparación directa y controversias contractuales, de los que aluden
los artículos 85, 86 y 87 del CCA, por ello el querer del legislador
estatutario no fue erigir el requisito de procedibilidad de la conciliación
prejudicial en la acción ejecutiva que se adelante contra los municipios, ahora
no es adecuado, que mediante ley ordinaria se pretenda modificar el artículo
42ª de la Ley 270 de 1996, el cual fuera modificado por la disposición de la
Ley 1285 de 2009 del que ya se hizo referencia”.
4. Se alega además, que la norma tal como está concebida
implica una vulneración al principio de igualdad, puesto que se generan unas
condiciones de privilegio para un tipo de deudor (los municipios frente a todos
los demás), a la vez que se discriminan a algunos acreedores (a aquellos que
tiene deudas con municipios frente a los que tienen deudas con cualquier otro
tipo de deudor).
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio del Interior
El Ministerio del Interior participó mediante apoderado,
para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. A su parecer se
trata de una norma de carácter procesal, razonable constitucionalmente, que se
expidió en ejercicio de las competencias legislativas propias del Congreso de la
República. Dice al respecto,
“Lo que está pretendiendo el
legislador es proteger el erario público de embargos cuantiosos que no respetan
ni las rentas de inembargables, como son las del Sistema General de
Participaciones, con la aplicación de normas de carácter concursal, que le
permitan a los municipios organizarse administrativa y financieramente para que
puedan cumplir con las funciones que le establecen la constitución y la ley.
[…] la norma demandada no desborda las facultades del legislador, al establecer
de carácter especial que como requisito de procedibilidad se realice una
conciliación prejudicial antes que se ejecute al Municipio, lo que está
haciendo con esta decisión, es entregar un ‘salvavidas’ a aquellas entidades
territoriales (Municipios) que están abocados a innumerables embargos de sus
recursos propios y los que les asignan por transferencias la Nación.”
Para el Ministerio la norma ofrece una posibilidad al
Municipio, pero no impone una obligación al acreedor que podrá o no aceptar el
acuerdo de pago presentado por la entidad territorial. Por eso se afirma,
“Hay que tener presente que la
norma no es restrictiva, ya que si el acreedor no está de acuerdo con la
propuesta de pago o el escenario financiero que presenta el Municipio para
cancelar sus obligaciones, puede iniciar o continuar su proceso de ejecución,
acatando las reglas que para el efecto ha dispuesto el legislador, entonces, lo
que se pretende es darle oportunidad al Municipio que se organice
financieramente y le presente a sus acreedores la forma de cancelar sus
acreencias, la cual, debe estar precedida del cumplimiento de las normas presupuestales
y las disponibilidad de los recursos.  ||  […]  ||  Como requisito de
procedibilidad se debe realizar la conciliación para las acciones civiles, de
familia y administrativos tal como lo prevé la ley 640 de 2001, dejando a un
lado tal requisito en materia laboral. Por lo tanto, permitir a los municipios
mantener estas facultades de negociación de sus pasivos, blindando
temporalmente a la entidad territorial para que tenga la oportunidad de
presentar de manera acorde con sus ingresos una propuesta de pago a sus
acreedores, no es inconstitucional, ya que como se ha mencionado no se cercena
el derecho al acceso de la administración de justicia, porque el acreedor que
no esté satisfecho con la propuesta presentada, puede iniciar su proceso de
ejecución ante el despacho judicial correspondiente, dado que existen las
normas que le permiten actuar dentro del Estado Social de Derecho y acceder a
la administración de justicia frente al caso per se, en nada se está
obstaculizando el libere acceso al aparato judicial, por lo contrario es una
oportunidad de acercamiento para el pago de lo debido o para llegar a una
fórmula conciliadora.”
2. Ministerio de Hacienda
Mediante apoderado, el Ministerio de Hacienda participó en
el proceso de la referencia para defender la exequibilidad de los apartes
normativos acusados por el actor. A su parecer, la demanda debería declararse
inepta y la Corte inhibirse de hacer algún pronunciamiento. Se sostiene que, en
cualquier caso, la disposición en cuestión, no afecta la reserva de ley
estatutaria, no viola el derecho de acceso a la justicia, los derechos
laborales, ni el principio de igualdad.
2.1. El Ministerio sostiene, en primer término, que en tanto
“[…] el demandante se limita a enunciar los cargos contra la norma, pero no
presenta argumentos para sustentar la forma en que contradicen la Constitución,
y considerando que hace derivar de la misma conclusiones fruto de
elucubraciones jurídicas, respetuosamente se solicita a la Corte declararse inhibida
[…]”.
2.2. Sin embargo, se afirma que en caso de pronunciarse la
Corte de fondo, no se está desconociendo la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia, por cuanto la norma acusada no desconoce o
contraria aquella. Sólo se ocupa de regular una situación especial para
procedimientos contra municipios. Dijo la intervención,
“El mandato legal está dirigido en
el sentido de habilitar la conciliación en procesos iniciados con ocasiones de
acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, acciones contractuales y
acciones de reparación directa, sin que se entienda en ningún caso que ese
requisito está prohibido frente a otro tipo de acciones.
El legislador estatutario quiso
para todos los efectos, descartar la posibilidad de que ese requisito fuese
inexistente para el caso de los asuntos que se discutan a través de las acciones
enunciadas, pero ello no significa, como lo pretende el actor que la
conciliación previa se encuentre prohibida en otro tipo de procesos.
En segundo lugar, el artículo
acusado hace referencia a la procedibilidad de la conciliación frente a los
procesos ejecutivos que se instauren contra los municipios. En ningún caso hace
alusión al ejercicio de acciones contenciosas, con lo cual será necesario,
dependiendo del asunto dentro del cual se encuentre inmerso un título
ejecutivo, ejercer las acciones correspondientes previstas en el Código
Contencioso Administrativo.”
2.3. Para el Ministerio de Hacienda no hay violación alguna
del derecho de acceso a la justicia, puesto que éste se encuentra garantizado y
asegurado.  A su parecer, no es cierto que “la conciliación como requisito
prejudicial [sea] una carga gravosa para las partes.” La norma impone un
paso procesal previo, pero no impide el ejercicio del derecho. Dice la
intervención al respecto,
“[…] la Corte confirmó que la conciliación
como requisito de procedibilidad es razonable para los asuntos que hayan de ser
tramitados, a través de las acciones contenidas en los artículos 86 y 87 del
antiguo Contencioso Administrativo, esto es acción de reparación directa y
acción contractual.  En igual sentido se pronunció en sentencia C-713 de 2008 a propósito de la novedad incluida a la ley estatutaria a través del artículo 42A de la Ley 1285
de 2009, mediante la cual se amplió el requisito de procedibilidad a la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho. La Corte manifestó la razonabilidad
de dicha ampliación teniendo en cuenta la naturaleza de esa acción que no es
otra que la de discutir intereses de contenido particular y subjetivo,
generalmente de orden patrimonial, y no la legalidad o constitucionalidad en
abstracto, situación que es diferente.
En igual sentido, entonces, podrá
pronunciarse la Corte Constitucional en relación con la norma, si se tiene en
cuenta que en los procesos ejecutivos no se contraviene la legalidad de un
acto, sino intereses de carácter patrimonial.
En lo que respecta a la naturaleza
del proceso ejecutivo tampoco es predicable afirmar que la procedibilidad es
una carga gravosa sobre la persona que tiene a su favor un título ejecutivo,
dada la insatisfacción que previamente a padecido frete a la administración
municipal. Contrario a esa conclusión, este requisito busca un efecto completamente
opuesto precisamente en razón a la naturaleza del título que se busca hacer
efectivo. […].  ||  Este Ministerio se permite reiterar nuevamente que el
acceso a la justicia no es sólo la justicia material formal estatal, su
espectro es tan amplio como la promoción de la resolución de conflictos de
ámbitos diferentes como los jurisdiccionales. De hecho, la justicia natural ha
sido catalogada por la misma Corte como un sistema en donde las partes se ven a
sí mismas como adversarios. Este referente es susceptible de ser transformado,
mucho más si los derechos en juego no son propios de debate y discusión, pero
sí de encuentro entre las partes y reconocimiento entre las mismas. La
conciliación francamente abre esas opciones y deja a las partes en libertad de
resolver el conflicto en derecho.”
2.4. Para el Ministerio la norma acusada tampoco pone en
riesgo la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las
normas laborales. Señala que la “[…] Ley 551 de 2012 tiene por objeto dictar
normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios,
teniendo dentro de sus disposiciones el mecanismo de conciliación para resolver
conflictos que en principio sean susceptibles de resolver a través de procesos
ejecutivos.  ||  Claramente este tipo de procesos hace referencia a
obligaciones patrimoniales adquiridas por parte de los municipios con los
particulares. Son obligaciones dinerarias no laborales. […].”
2.5. Además, no vulnera la norma acusada el principio de
igualdad, según el Ministerio de Hacienda. A su juicio, se trata casos
diferentes que pueden ser regulados, legítimamente, de manera distinta.
Expresamente dijo,
“[…] la norma objeto de revisión
se encuentra contenido en una ley que tiene por objeto dictar normas para modernizar
la organización y el funcionamiento de los municipios. Bajo esa premisa y
conforme la unidad de materia que deben revestir las leyes, tantas veces
recordada por el alto Tribunal Constitucional, sería impensable buscar una
igualdad como la que sugiere el demandante frente a entidades territoriales
diferentes al municipio. Potísima razón para que el legislador, mediante la Ley
1551 de 2012, hubiese considerado conveniente, admisible, razonable y en
términos generales constitucional, incorporar la conciliación como requisito
prejudicial de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios.”
2.6. El Ministerio advierte, finalmente, que la norma no es
residual, no es de carácter subsidiario. Se dice al respecto,
“[…] el artículo 47 de la Ley 1551
de 2012 es una norma puntual, que no comporta ningún reenvío la Código General
del Proceso. En ejercicio de la cláusula general de competencia el Congreso de la
República puede acudir a la figura del reenvío de normas siempre que ella sea
clara y se refiera a un texto definido. Así mismo, para que una remisión sea
ajustada a la Constitución no se requiere que ella se refiera a un texto legal
en sentido estricto o formal, pues son admisibles las remisiones hechas a otra
norma del orden jurídico.”
3. Federación Colombiana de Municipios
El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de
Municipios, participó en el proceso para defender la norma acusada. A su
parecer, se trata de una justa protección a los municipios, que no desconoce
los derechos de los acreedores, así éstos sean trabajadores. Dijo el texto,
“En el caso concreto lo que parece
saltar a la vista es que si el legislador ha previsto un tratamiento
diferencial para los Municipios ello compagina en primer lugar con su
naturaleza de entidad fundamental de la división político administrativa del
territorio, así declarada en el artículo 311 de la Carta Política, y en segundo
término con la consideración de que es la entidad estatal que se halla en mayor
situación de vulnerabilidad precisamente porque es la que tiene contacto
directo con las más intensas necesidades colectivas, luego amerita que el
legislador establezca para ella una protección especial de su patrimonio con el
fin de garantizar que las acciones judiciales no paralicen los recursos
públicos.
Por otra parte, se ve la
conciliación como un obstáculo cuando lo que la ley interpretada en el contexto
de las diversas normas que sobre el punto constan es precisamente lo contrario,
que por la vía de conciliación prevengan o cesen los conflictos entre los
municipios y sus acreedores, para evitar la acción judicial.
Afirmar que se está impidiendo el
acceso a la Administración de Justicia es tanto como descalificar completamente
la conciliación, mecanismo de solución de conflictos que muy por el contrario
ha sido concebido y regulado como la manera de garantizar la justicia por auto
composición, es decir haciendo innecesaria la hetero composición que es la
intervención judicial.
Por supuesto, la conciliación
cuando se trate de créditos laborales no podrá conducir al desconocimiento de
derechos ciertos e indiscutibles, tan sólo se ocupará de la programación del
pago según las posibilidades de flujo de recursos de los Municipios y la mayor
conveniencia del convocante.”
Por último, la Federación dice que “[…] si la Corte
considera en este caso aplicables los criterios fijados en la sentencia C-893
de 2001, rogamos declarar la exequibilidad de la norma bajo la condición de que
la conciliación previa no es exigible cuando se trata de créditos laborales.”
4. Intervenciones ciudadanas
4.1. Una intervención, firmada por cinco ciudadanos,[2] se solicita declarar
inexequible los apartes demandados, por considerar que la norma, en efecto,
obstaculiza irrazonablemente el reclamo de los derechos ante los municipios e
impone un trato discriminatorio a cierto tipo de acreedores en beneficio de algunos
deudores.
4.2. Una segunda intervención ciudadana, también presentada
por cinco personas,[3]
solicitó a la Corte Constitucional, acoger los cargos de la demanda. Señalan
las tensiones que a su juicio existen entre algunos artículos de la Ley 270 de
1996 (arts. 1, 2, 4) y la norma acusada. Reiteran el argumento de violación a
la igualdad y de limitación al derecho de acceso a al justicia.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante el concepto N° 5548
del 3 de abril de 2013, participó en el proceso de la referencia para solicitar
a la Corte Constitucional que se declare inhibida de hacer pronunciamiento
alguno o, que en su defecto, declare la inexequibilidad de la norma legal
acusada, por ser irrazonable constitucionalmente y contraria a los derechos de
los trabajadores.
1. En primer lugar, indicó que existen dos posibilidades
hermenéuticas. Entender que el artículo acusado en el presente proceso fue
derogado por el artículo 613 del Código General del Proceso, a comprender que
la norma sigue vigente en lo que a los municipios se refiere. A su parecer se
debe concluir que no existe la norma acusada y que, por tanto, no hay lugar a
pronunciamiento constitucional alguno. Dijo al respecto,
“Es preciso advertir que con
posterioridad a la expedición de la norma demandada (6 de julio de 2012) se
expidió la Ley 1564 de 2012 “Por la cual se expide el Código General del
Proceso y se dictan otras disposiciones”, cuyo artículo 613 dispone sobre
el asunto objeto de estudio […][4]
||   […]  Del cotejo de la norma citada con el texto de la norma demandada
surgen varias posibilidades hermenéuticas, a saber:
La primera posibilidad
hermenéutica sugiere la derogatoria de la norma demandada por parte del artículo
613 del Código General del Proceso, a la luz de los siguientes argumentos: (i) prima
facie se advierte que el contenido de la ley de modernización y
funcionamiento de los municipios regula temas sustanciales sobre dichas
entidades territoriales, no obstante, también se advierte que el artículo 47
demandado contiene disposiciones de carácter procedimental, tal y como ocurre
con el artículo 613 del Código General del Proceso; (ii) así las cosas, el
aparente conflicto normativo debe plantearse en términos de la existentica de
dos normas procedimentales que regulan el tema de la conciliación como
requisito de procedibilidad en procesos ejecutivos; (iii) bajo esta línea
argumentativa se debe aplicar, como primera medida, la regla contenida en el
artículo 2 de la Ley 153 de 1887, según la cual la ley posterior prevalece
sobre la ley anterior; (iv) en segundo lugar, podría pensarse en la aplicación
de la figura de la derogación tácita, como quiera que las disposiciones de la
nueva ley (art. 613 del CGP que prescribe en cualquier jurisdicción el
requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos) no pueden conciliarse
con las de la ley anterior (art. 47 de la Ley 1551 de 2012 que prevé la
conciliación como requisito de procedibilidad en procesos ejecutivos
adelantados contra municipios), razón por la cual operó la denominada
derogatoria orgánica, como especie de la derogación tácita, en tanto la nueva
norma reguló en forma integral el tema de la conciliación como requisito de
procedibilidad en materia de procesos ejecutivos; (v) por último, es preciso
anotar que por la calidad de entidades territoriales de los municipios, la
jurisdicción encargada de conocer los litigios que se susciten con ocasión del
ejercicio de sus competencias es la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, a la cual se le aplica la regla del no agotamiento de la
conciliación como requisito de procedibilidad en materia de ejecutivos
adelantados contra los municipios.
La segunda posibilidad
hermenéutica sugiere la vigencia tanto del artículo 47 demandado en el presente
proceso, como la vigencia del artículo 613 del Código General del Proceso, por
las siguientes razones: (i) la regla procesal establecida en el artículo
demandado ostenta cierta especificidad, ya que regula en forma expresa el
trámite a seguir en caso de que el proceso ejecutivo se adelante contra un
municipio; (ii) de lo anterior se puede concluir que, existiendo norma expresa
que regule el caso, resulta improcedente la aplicación del CGP, como quiera que
su artículo 1 prevé su aplicación en forma subsidiaria bajo la condición de
inexistencia de normas especiales que regulen la materia; (ii) desde esta perspectiva de análisis las dos
normas tienen ámbitos diferenciados de aplicación y se encuentran plenamente
vigentes.
Para esta Vista Fiscal resultan de
mayor peso argumentativo las razones que sustentan la derogatoria de la norma
demandada por parte del artículo 613 del CPG, razón por la cual solicitará a la
Corte Constitucional, en forma principal, declararse inhibida para pronunciarse
de fondo sobre los cargos de la demanda. No obstante lo anterior, y en caso de
que la Corte constate que la norma se encuentra vigente, se solicita a la Sala
Plena tener en cuenta los argumentos a exponer a continuación.”
2. Si se decide que la interpretación según la cual la norma
acusada sigue vigente es la que procede, considera que la norma legal acusada
debería ser declarada inexequible en su totalidad, por ser irrazonable
constitucionalmente, especialmente en lo que a los derechos de los trabajadores
se refiere.[5]
Al respecto sostiene,
“El Ministerio Público encuentra
serios reparos de constitucionalidad en la norma demandada por varias razones:
[i] La primera tiene que ver con
el núcleo esencial del derecho de acceso a la administración de justicia (arts.
29, 229 CP), en tanto que la previsión establecida en la norma demandada
restringe, tal y como lo afirma el demandante, uno de los componentes de dicho
derecho.  ||  La Corte Constitucional, en profusa jurisprudencia, ha indicado
los fundamentos normativos del derecho de acceso a la administración de
justicia, entre otras en la Sentencia C-426 de 2002 […] ||  En este contexto,
el legislador al establecer como requisito de procedibilidad la conciliación
cuando el proceso ejecutivo se adelante contra municipios, vulneró el núcleo
esencial del derecho de acceso a la administración de justicia, en tanto que el
título ejecutivo contiene una obligación clara, expresa y exigible, cuya
eficacia se ve truncada por dicha exigencia. Es claro que existen otras medidas
para asegurar el pleno cumplimiento de las funciones a cargo de los municipios
y su consecuente sostenibilidad financiera, tales como la posibilidad de
conciliar en los procesos contencioso administrativos que contra dichas
entidades se adelanten, posibilitando acuerdos de pagos que consulten las
posibilidades fiscales de la entidad territorial correspondiente.
[ii] La desproporción entre el
medio elegido –conciliación como requisito de procedibilidad- y los derechos en
juego –acceso a la administración de justicia- se potencia considerablemente si
se trata de controversias relacionadas con asuntos laborales o de la seguridad
social, las cuales no están exentas de dicho requisito, por la sencilla razón
de que el artículo 53 Superior prohíbe conciliar sobre derechos ciertos
contenidos en sentencias judiciales, actas de conciliación o laudos arbitrales.
Así las cosas, exigir conciliar un derecho reconocido por virtud de las fuentes
enunciadas contraviene directamente la Constitución Política, más aún cuando
dicho derecho consta en un título ejecutivo cuya claridad y exigibilidad están
fuera de toda discusión.  ||  Comparte esta Jefatura la postura del demandante
en cuanto a que la Sentencia C-893 de 2001, que opera en este caso como
precedente relevante, declaró la inexequibilidad del artículo 39 de la Ley 640
de 2001 que exigía agotar el trámite conciliatorio extrajudicial en derecho,
como requisito previo para acudir a la jurisdicción laboral por conducto del
proceso ordinario. ||  […]
[iii] Por último, considera esta
Vista Fiscal que las razones expuestas, en caso de que la Corte constate su
vigencia, son suficientes para declarar la inexequibilidad integral del
artículo 47 de la norma demandada, habida cuenta de que los incisos restantes
de la misma regulan el procedimiento de la conciliación como requisito de
procedibilidad en ejecutivos adelantados contra municipios, es decir, la
inconstitucionalidad del primer inciso de la norma demandada deviene en la
inconstitucionalidad de la totalidad del artículo.”
Por tales razones, la Procuraduría General de la Nación
solicita a “[…] la Corte Constitucional que se declare INHIBIDA para
pronunciarse de fondo sobre el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012; en caso
contrario, declare INEXEQUIBLE dicha disposición en su integridad.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre
las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las
acusadas.
2. Cuestiones previas
Antes de entrar a considerar los cargos presentados por la
demanda de la referencia, debe la Sala resolver dos cuestiones previas, que
derivarían en una decisión de inhibición. Por una parte, los argumentos
expuestos por el Ministerio Público a propósito de la incompetencia de la Corte
Constitucional para pronunciarse de fondo sobre la demanda, en razón a que se
ha de entender que la norma legal acusada ya no está vigente. Y, en segundo
lugar, los reclamos de algunos de los intervinientes con relación a la
ineptitud de los cargos presentados por el accionante.
2.1. Vigencia de la norma
El concepto del Ministerio Público indica que luego de
haberse expedido la norma demandada [artículo 47 de la Ley 1551 de 2012], se profirió
el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) incluyendo una disposición
legal (el artículo 613) que, a su parecer, tiene un contenido normativo contrario
al de la norma demandada y por tanto, podría implicar su derogatoria. El
Ministerio Público considera que es preciso que la Corte Constitucional se
pronuncie al respecto, pues de ser aceptada la tesis de que el Código General
del Proceso derogó la norma acusada en el presente asunto, a la Corte le
corresponde reconocer esta situación y, en consecuencia, declararse inhibida
para hacer un pronunciamiento de fondo con relación a los cargos de la acción
presentada.
2.1.1. Para el Ministerio Público la tensión entre los dos
contenidos normativos es evidente. Mientras que la norma acusada establece que
la conciliación prejudicial es un ‘requisito de procedibilidad de los
procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios’ (art. 47, Ley
1551 de 2012), el Código General del Proceso indica que ‘no será necesario
agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera
que sea la jurisdicción en la que se adelanten’ (art. 613, Ley 1564 de
2012).[6]
Es decir, mientras que la norma que forma parte del Código establece que ‘no
es necesario’ agotar el requisito de audiencia de conciliación extrajudicial en
ningún proceso ejecutivo, la primera establece que ‘sí es necesario’ agotar
dicho requisito en ‘los procesos ejecutivos que se promuevan contra los
municipios’.
2.1.2. Para el Procurador, existe un conflicto normativo
entre dos normas que regulan el tema de la conciliación como requisito de
procedibilidad en procesos ejecutivos que debe ser resuelto en favor de la
segunda de ellas por dos razones.   (i) Por tratarse de la ley posterior (art.
2, Ley 153 de 1887),[7]
y  (ii) por haber sido derogada orgánicamente [en tanto la nueva norma reguló
en forma integral el tema de la conciliación como requisito de procedibilidad
en materia de procesos ejecutivos].
2.1.3. La Sala Plena de la Corte Constitucional no comparte
la posición defendida por el Ministerio Público, puesto que el conflicto
normativo que plantea el Ministerio Público, es tan sólo aparente, no es un
conflicto real que requiera solución.
2.1.4. Es cierto que la norma acusada regula la conciliación
prejudicial únicamente en los procesos ejecutivos adelantados en contra de un
municipio (art. 47, Ley 1551 de 2012). También es cierto que el segundo inciso
de la norma del Código de Procedimiento referida por el Ministerio Público, se
ocupa de regular la conciliación extrajudicial, advirtiendo que es un momento
procesal que ‘no será necesario agotar el requisito de procedibilidad’ (art.
613, Ley 1564 de 2012).  Por tanto, parecería que el orden legal vigente
impusiera la conciliación prejudicial como requisito en los procesos ejecutivos
en contra de municipios, a la vez que señala que tal conciliación no es
requisito para adelantar dichos procesos.
No obstante, es tan sólo una contradicción aparente, puesto
que el artículo 1° del Código General del Proceso advierte, expresamente, que
en el presente caso se debe preferir el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, al
artículo 613 de dicho Código. En efecto, aquella primera norma del estatuto
procesal general fija el objeto del mismo en los siguientes términos,
Código General del Procedimiento
(Ley 1564 de 2012)
Artículo 1°.- Objeto. Este
código regula la actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de
familia y agrarios. Se aplica, además, a todos los asuntos de cualquier
jurisdicción o especialidad y a las actuaciones de particulares y autoridades
administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, en cuanto no estén
regulados expresamente en otras leyes.
De acuerdo con esta regla legal el Código se regula ‘la
actividad procesal’ en cuatro ámbitos del derecho, principalmente, los
asuntos civiles, los comerciales, los de familia y los asuntos agrarios.
Adicionalmente, se indica, que el código también se aplica (i) ‘a todos los
asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad’ y  (ii) ‘a las
actuaciones de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan
funciones jurisdiccionales’, pero de manera subsidiaria. Es decir, si y
sólo sí el asunto no está regulado ‘expresamente en otras leyes’.  En
consecuencia, por mandato expreso del Código General del Proceso, la
posibilidad de que una de sus normas (en este caso, el artículo 613) entre en
conflicto con otra norma de carácter legal y procesal, no existe (en esta
ocasión, con el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, sobre modernización de los
municipios). El mismo Código así lo señala, al advertir que en ámbitos como el
contencioso administrativo, se deben aplicar las normas especialmente diseñadas
para esos asuntos.
2.1.5. Se sugiere que el artículo 613 debe ser aplicado de
manera preferencial en esta oportunidad, por cuanto la norma tiene por objeto
regular la ‘audiencia de conciliación extrajudicial en los asuntos
contencioso administrativos’. Es decir, se señala que en la medida que esta
disposición legal se ocupa de asuntos contencioso administrativos,
expresamente, la regla general de subsidiariedad del Código General del Proceso
no se aplicaría, y, en esta oportunidad el artículo 613 de dicho Estatuto
debería aplicarse preferentemente.
La Sala tampoco comparte esta posición, por cuanto la norma
que, aparentemente, generaría un conflicto normativo, no es el primer inciso
del artículo 613, que sí se dirige a los asuntos contencioso administrativos,
sino la regla legal contenida en el segundo inciso del artículo. Se trata de
una regla de carácter general, que se aplica en todas las jurisdicciones, no
está pensada o diseñada de forma específica para los procesos ejecutivos
contencioso administrativos (‘no será necesario agotar el requisito de
procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción
en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el
demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien
demande sea una entidad pública’ inciso segundo, artículo 613, Código
General del Proceso).
2.1.6. Finalmente, debe la Sala indicar que, en cualquier
caso, el aparente conflicto normativo no debería ser resuelto mediante la regla
según la cual se debe preferir la Ley posterior.
Como se dijo, el artículo 2 de la Ley 153 de 1887 “Por la cual se adiciona y reforma los
códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887”,  introduce en el ordenamiento una regla de solución de conflictos normativos, en
función del momento de expedición de la ley. La norma que contemple la política
legislativa más reciente en torno a una misma cuestión, se debe preferir por
encima de aquella norma que contenga una política legislativa anterior. Ley
posterior se prefiere a la ley anterior, significa entonces, que se deben
preferir las nuevas soluciones jurídicas que en democracia se haya decidido
construir, para resolver una determinada situación.
En el presente caso, resolver el aparente conflicto
normativo entre el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 613 de la
Ley 1564 de 2012 es artificioso, puesto que ambas normas fueron expedidas por
el mismo Congreso de la República, prácticamente al mismo tiempo. La Ley 1551
de 2012 fue expedida el 6 de julio, y publicada ese mismo día en el Diario
Oficial N° 48.483. La Ley 1564 fue expedida sólo 6 días después, el 12 de
julio, y publicada ese mismo día en el Diario Oficial N° 48.489. De hecho, el
trámite de la Comisión de Conciliación, que se surtió en ambos procesos legislativos,
se llevó a cabo con relación a la Ley 1551 de 2012, antes que con respecto a la
Ley 1564 del mismo año. El de aquella (1551) se hizo el 12 de junio de 2012
(Gaceta del Congreso, N°357) mientras que el de ésta se hizo el 5 de junio de
2012, 7 días antes. Es decir, en términos jurídicos, se ha de aceptar que si
bien una de las leyes se expidió seis días antes, se trata de normas legales
que fueron proferidas por el mismo legislador, al tiempo, para regular dos
asuntos diversos. Resolver conflictos normativos entre estas dos leyes,
teniendo en cuenta como criterio central la diferencia de tan sólo seis días,
es una argumentación, que pretende seguir al pie de la letra la regla
establecida en la ley de 1887, pero olvida el sentido básico de la misma: dar
prelación a las nuevas soluciones legislativas para resolver un asunto, sobre
las soluciones legislativas anteriores.[8]
2.1.7. Concluye la Sala Plena de la Corte Constitucional que
el conflicto entre el artículo 47 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 y el
artículo 613 del Código General del Proceso es tan sólo aparente. El artículo
47 de la Ley 1551 de 2012, demandado parcialmente, está vigente y es aplicable;
no hay razón para considerarlo derogado, toda vez que como se anotó se refiere
a la conciliación prejudicial, en los procesos ejecutivos que se promueven
contra los municipios, y siendo una norma que regula expresamente la actividad
procesal en un asunto, por disposición expresa del artículo 1° de la Ley 1564
de 2012 (Código General del Proceso), debe aplicarse preferentemente a dicho
proceso, sin que pueda entenderse que el artículo 613 del Código General del
Proceso, la derogó.
2.2. Solicitud de inhibición
2.2.1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
Ministerio Público, pidieron inicialmente a la Corte inhibirse, por ineptitud
de la demanda, o en su defecto declarar la exequibilidad de la norma demandada
parcialmente el primero y el segundo la inexequibilidad. Consideran
inicialmente, que los cargos presentados por la acción de inconstitucionalidad
de la referencia no son susceptibles de ser conocidos por la Corte
Constitucional, en tanto no están correcta y suficientemente formulados.
2.2.2. La Sala Plena no comparte esta opinión con relación a
los cargos por violación a los derechos de acceso a la justicia, al derecho a
la igualdad y a los derechos laborales, los cuales se expondrán y resolverán en
consideraciones posteriores. Pero considera que sí asiste la razón a estas
solicitudes de inhibición, con relación al cargo por violación de la reserva
constitucional de ley estatutaria.
2.2.3. El accionante sostiene que el artículo acusado viola
la reserva de ley estatutaria, en la medida en que establece una regla que es
contraria a una norma legal que hace parte de una ley estatutaria. Para el
accionante, el artículo 47 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 contraviene lo
dispuesto por la ley estatutaria 1285 de 2009 en su artículo 13, “puesto que
esta norma definió como requisito de procedibilidad de la conciliación
prejudicial, en la jurisdicción contenciosa administrativa, sólo frente a los
conflictos que deberían tramitarse por medio de las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales,
de los que aluden los artículos 85, 86 y 87 del CCA”, a su parecer el
querer del legislador estatutario “no fue erigir el requisito de
procedibilidad de la conciliación prejudicial en la acción ejecutiva que se
adelante contra los municipios”, por eso, alega no es adecuado que mediante
ley ordinaria se pretenda  ahora modificar el artículo 42 de la Ley 270 de 1996
(modificado por la disposición de la Ley 1285 de 2009)”.
2.2.4. En estricto sentido, un cargo por violación de la
reserva de ley estatutaria debe demostrar que el Congreso de la República
tramitó una norma legal sin las exigencias del proceso propio de las leyes
estatutarias (tiempos y mayorías especiales). En el presente caso, se debería
demostrar que el contenido material del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, que
fue tramitada como una ley ordinaria, es de aquellos que por mandato expreso de
la Constitución Política, sólo puede ser tramitada y aprobada por el legislador
estatutario.
No obstante, la demanda no construye un cargo en tal
sentido. La acción tan sólo sostiene que la norma acusada contraviene una norma
que hace parte de una ley estatutaria, pero no demuestra que el contenido
normativo de la norma acusada es de aquellos que, por mandato constitucional,
ha debido ser tramitada como ley estatutaria. Adicionalmente, la Sala advierte
que, prima facie, la norma no tiene como objeto definir o establecer el
contenido nuclear del derecho fundamental al acceso a la justicia.
2.2.5. Ahora bien, la acción ni siquiera muestra por qué
existe, realmente, un conflicto normativo entre la disposición acusada y la
norma citada de la Ley Estatutaria de la administración de justicia, artículo
42A, Ley 270 de 1996.[9]
Lo que afirma el accionante, es que al haber dicho el
legislador estatutario que la conciliación extrajudicial es requisito procesal
de las acciones contencioso administrativas establecidas en los artículos 85,
86 y 87 del Código Contencioso Administrativo,[10]
reveló su intención de establecer el requisito procedimental de la conciliación
extrajudicial en esos y sólo en esos casos. Es decir, la forma condicional de
la norma de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia citada (artículo
42A), según la cual se puede interponer una acción si se cumplió con la
conciliación previa, se convierte en una norma que establece una doble
condición. Esto es, leer la norma e interpretarla de tal forma que se considere
que la conciliación prejudicial se requiere si y sólo si se va a emplear las
acciones contencioso administrativas señaladas. El texto de la norma no fija de
manera clara esta interpretación, ni el accionante aporta elementos jurídicos
suficientes para poder concluir que esa interpretación supuesta de la norma de la
Ley Estatutaria debe ser, necesariamente, la única aceptable.
Por ello, la contradicción normativa que se sugiere entre la
norma acusada en el presente proceso (artículo 47 de la Ley 1551 de 2012) y la
norma referida de la Ley Estatutaria (artículo 42A de la Ley 270 de 1996),
surge de la interpretación y la lectura que el accionante hace de la segunda de
estas normas.
2.2.6. Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, la
Sala resuelve inhibirse de hacer pronunciamiento alguno con relación al cargo
por violación de reserva de ley estatutaria.
Ahora bien, aunque muchos de los apartes normativos acusados
del artículo 47 contemplan medidas concretas y específicas dentro del trámite
del cumplimiento del requisito de la conciliación prejudicial, los cargos se
dirigen de manera genérica al hecho de que se exija la conciliación prejudicial
como requisito procesal para la interposición de una acción ejecutiva en contra
de un municipio. Medidas concretas y específicas como, por ejemplo, establecer
un término de seis meses después de expedido el acto administrativo para poder
solicitar la conciliación, o establecer que la conciliación no requerirá para
su celebración de abogado por parte del acreedor, son decisiones legislativas
que se acusan dentro de la acción de inconstitucionalidad, sin presentar cargos
concretos y específicos que justifiquen de forma autónoma, su declaratoria de
inconstitucionalidad. La acción supone que los artículos en cuestión deben ser
declarados inconstitucionales con base en el cargo denominado ‘cargo único:
violación directa de la Constitución’, según el cual se desconocen los
artículo 13, 29, 53, 229 y 243 en los cuales se contemplan el principio de
igualdad, los derechos laborales y el derecho de acceso a la justicia y demás
derechos procesales.  La demanda no presenta cargos específicos respecto de los
incisos demandados, sugiriendo que los mismos deberían ser declarados
inexequibles, como una consecuencia de haber resuelto, de forma genérica, la
inconstitucionalidad de la exigencia del requisito de la conciliación
prejudicial en los procesos ejecutivos contra municipios.
Por tanto, la Sala Plena de esta Corte advierte que la
constitucionalidad de los textos legales acusados sólo se analizará frente al
cargo presentado en contra de la posibilidad de exigir en todo proceso
ejecutivo ante un municipio, el requisito de la conciliación prejudicial.
A continuación se hará referencia a los tres cargos
adicionales que si son susceptibles de análisis y a los problemas jurídicos que
de ellos se derivan.
3. Problemas jurídicos
3.1. La acción de inconstitucionalidad cuestiona la regla
contemplada en el aparte demandado del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, por
tres razones fundamentales, por violar el derecho de acceso a la justicia, por vulnerar
el principio de igualdad y por desconocer el principio de igualdad.
3.1.1. El accionante considera que la regla legal acusada
viola el derecho de acceso a la justicia, puesto que exigir el requisito de la
conciliación prejudicial en todo proceso ejecutivo adelantado en contra de un
municipio, supone una carga irrazonable sobre el derecho que tiene una persona
a reclamar que se ejecute un derecho cierto. Para el accionante, no es
razonable, a la luz de la Constitución, que se exija a una persona intentar
conciliar sus derechos con el Estado, a pesar de que se trate de derechos
claros y ciertos, obtenidos muchas veces, luego de un largo proceso judicial de
carácter declarativo. Sumar un requisito más (la conciliación extrajudicial) al
trámite que deben adelantar las personas para reclamar su derechos frente a un
municipio, se convierte en una carga que no es razonable, alega entonces el
accionante. Se indica desde un inicio en la acción de inconstitucionalidad
presentada, que la violación alegada es especialmente grave cuando se trata de
derechos de carácter laboral, por cuanto ello implica un desconocimiento de
derechos especialmente protegidos por la Carta Política.
3.1.2. El segundo cargo se refiere al principio de igualdad.
Para el accionante es irrazonable que el legislador establezca una diferencia
de trato entre deudores de los municipios y todos los demás deudores. A su
parecer, el orden constitucional no permite hacer diferencia de trato entre los
deudores, únicamente, busca establecer un privilegio a favor de los municipios,
incluso frente a otras personas de derecho administrativo, de igual o mayor
jerarquía.
3.1.3. El tercer cargo, se referiría concretamente a los
derechos laborales. Si bien la acción de inconstitucionalidad cuestiona la
razonabilidad constitucional, en general, de la norma acusada, su principal
cuestionamiento es la violación de los derechos laborales. Se sostiene que el
derecho constitucional de irrenunciabilidad de las garantías mínimas laborales,
las cuales no pueden ser objeto de negociación o de conciliación, se ve
comprometido. Además, se resalta que se desconoce lo que la jurisprudencia
constitucional ya ha señalado al respecto. Para la acción, la norma establece
“[…] lo que otrora fuera declarado inexequible por la Corte Constitucional
en la sentencia C-893 de 2001, como quiera que en criterio de esa Corporación
era inconstitucional la exigencia del requisito obligatorio de procedibilidad
de la conciliación extrajudicial en materia laboral […]”.
3.2. Los problemas jurídicos que la Sala Plena debe resolver,
entonces, son los siguientes,
(i) ¿viola el legislador el derecho de acceso a la
justicia al establecer el trámite de la conciliación prejudicial como requisito
de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los
municipios, teniendo en cuenta de que se trata de derechos ciertos, expresos y
exigibles que pueden ser garantizados de una vez?
(ii) ¿viola el legislador el principio de igualdad
al imponer a los deudores de los municipios una carga procesal que no tienen
los demás deudores en los procesos ejecutivos (conciliación prejudicial),
incluso contrariando la regla general establecida en el nuevo Código General
del Proceso (art. 613, CGP)?
(iii) ¿viola el legislador los derechos laborales de
los trabajadores que tienen pendiente el pago de deudas por los municipios,
susceptibles de ser reclamadas mediante un proceso ejecutivo, en especial los derechos
a ‘la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en normas
laborales’ (art. 53, CP) y el derecho a la igualdad, al exigirles un
requisito procesal (la conciliación prejudicial) que está expresamente excluido
por la ley para el resto de los trabajadores?
3.3. Para responder estos problemas jurídicos la
jurisprudencia se referirá, en primer término, a la jurisprudencia
constitucional sobre la conciliación prejudicial como requisito procesal en
materia contencioso administrativa y laboral. A continuación, se analizará el
contenido de la norma demandada y alcance de la acción de inconstitucionalidad
analizada para, finalmente, pasar a resolver cada uno de los problemas
jurídicos planteados.
4. Jurisprudencia constitucional sobre la conciliación
prejudicial como requisito procesal en materia contencioso administrativa y
laboral
En varias oportunidades la jurisprudencia constitucional se
ha referido a la cuestión de la conciliación prejudicial en el ámbito del
derecho contencioso administrativo, así como en otras áreas del derecho.[11] Se ha
referido, por ejemplo, a las especiales facultades del Ministerio Público para
poder cuestionar judicialmente los acuerdos conciliatorios alcanzados por las
partes, en cuestiones contencioso administrativas.[12] Incluso se ha referido
al tema en el contexto de la acción de tutela.[13]
A continuación se hará referencia específicamente a aquellas decisiones
jurisprudenciales que han abordado la cuestión, haciendo especial énfasis en
las que se ha tratado la exigencia de la conciliación prejudicial como
requisito de procesos contencioso administrativos y laborales.
4.1. En la sentencia C-160 de 1999, la Corte decidió que una
norma legal que establece la conciliación prejudicial obligatoria en materia laboral,
de forma general, sin distinciones y precisiones necesarias para asegurar los
derechos fundamentales, en especial, el derecho de acceso a la justicia, es
inconstitucional.[14]
La Corte consideró que la conciliación prejudicial de forma general y amplia,
el medio legal que se había puesto como condición legal obligatoria para poder
presentar judicialmente el reclamo, era un obstáculo para el goce efectivo de
los derechos contrario a la Carta Fundamental, por varias razones.  En primer
lugar, se consideró probado en el proceso que el medio elegido no aseguraba la
adecuada obtención de la finalidad propuesta, por cuanto materialmente no
existían las condiciones reales y efectivas que permitieran la realización de
las conciliaciones exigidas.[15]
Segundo, la norma era vaga y general; se refería a los asuntos laborales sin
distinguir aquellos en los cuales, se compromete el goce efectivo de los
derechos laborales fundamentales, resaltando especialmente la
inconstitucionalidad de imponer la obligación de realizar una conciliación
prejudicial previa a todo proceso ejecutivo. Tercero, la superposición de dos
figuras procesales, la conciliación prejudicial y la vía gubernativa.[16] Cuarto, la
falta de definición de si se interrumpía o no el término para la de
‘prescripción de la acción’, lo cual generaba gran incertidumbre en cuanto al
ejercicio del derecho de acceso a la justicia.[17]
Y finalmente, quinto, se consideró que la ausencia de un plazo legal para
agotar el requisito de la conciliación dejaba el derecho de interponer una
demanda judicial ‘en suspenso’.[18]
4.1.1. En síntesis, exigir la conciliación prejudicial como
requisito procesal en materia de procesos judiciales de forma general e
imprecisa es una herramienta legal irrazonable constitucionalmente,  (i) si se
carece de los medios suficientes para ofrecer el servicio, teniendo en cuenta
la dimensión de la demanda (problemas de disponibilidad del derecho de acceso a
la justicia);  (ii) si se emplean normas vagas y ambiguas o altamente
indeterminadas, que ponen en riesgo el ejercicio de los derechos judiciales laborales[19] y  (iii) si
se impone como requisito al ejercicio de derechos laborales que, por
disposición constitucional, no son objeto de conciliación o transacción alguna.
Con relación a este último aspecto, la Corte consideró expresamente que ello es
así, a propósito de los procesos ejecutivos. Dijo la Corte, “[…] la
conciliación no opera en los procesos ejecutivos, porque en razón de su
naturaleza la conciliación busca crear una situación de certeza en cuanto a los
derechos laborales que el trabajador reclama al empleador, lo cual, por
sustracción de materia no se requiere cuando ya se posee un título ejecutivo
del cual emana una obligación a cargo de éste que para el trabajador configura
un derecho cierto e indiscutible que no se puede renunciar ni negociar, como lo
prevé el art. 53 de la Constitución Política.”[20]
4.1.2. En esta oportunidad la Sala advierte que la figura de
la conciliación prejudicial no riñe necesariamente con los procedimientos
judiciales en los que se debaten cuestiones laborales. La cuestión, se indicó,
es que la figura legal que se construya con tales propósitos, debe respetar los
límites y parámetros constitucionales, para ser considerada razonable
constitucionalmente. En palabras de la Corte, una norma que establece la
conciliación como requisito de procedibilidad, si bien está orientada a fines
constitucionalmente legítimos, e incluso imperiosos,[21] como la analizada en
aquella oportunidad,
“[…] siempre que se den las
siguientes condiciones:  (I) que se cuente con los medios materiales y
personales suficientes para atender las peticiones de conciliación que se
presentan por quienes están interesados en poner fin a un conflicto laboral;  (II)
que se especifique concretamente cuáles son los conflictos susceptibles de ser
conciliados, y cuáles por exclusión naturalmente no admiten el trámite de la
conciliación;  (III) que se defina, tratándose de conflictos que involucran a la
Nación o a entidades públicas descentralizadas o instituciones o entidades de
derecho social sí, además, del agotamiento de la vía gubernativa se requiere
agotar la conciliación, o si ésta sustituye el procedimiento no relativo a
dicho agotamiento;  (IV) que se establezca que la petición de conciliación,
interrumpe la prescripción de la acción;  (V) que se determine un tiempo
preciso durante el cual se debe intentar la conciliación expirado el cual las
partes tienen libertad para acceder a la jurisdicción laboral.”[22]
Para la Corte, las condiciones señaladas “[…] constituyen
las bases mínimas que permiten asegurar […] el fácil y rápido acceso a
la justicia”, que no puede quedar supeditado “a la exigencia de
requisitos exagerados, irrazonables y desproporcionados contenidos en la
respectiva regulación normativa, ni ser obstaculizado en razón de omisiones del
legislador […]”.[23]
4.2. En la sentencia C-247 de 1999 la Corte Constitucional
resolvió, entre otras cosas, estarse a lo resuelto en la sentencia C-160 de
1999, en cuanto a la declaración de inconstitucionalidad de establecer como
requisito procesal la conciliación prejudicial en los procesos laborales, y
declarar constitucional el haber establecido legislativamente tal requisito en
los procesos de familia.[24]
Para la Corte, “[…] la conciliación previa obligatoria en materia de familia,
resulta exequible sólo si corresponde a los asuntos establecidos en el inciso
segundo del artículo 88, y si dentro de las autoridades ante las que puede
llevarse a cabo, está incluido el Juez Promiscuo Municipal, cuando no exista en
el sitio, alguno de los otros funcionarios que la norma señala: Juez de
Familia, Comisario de Familia, pues, se repite, el Juez Promiscuo Municipal,
también tiene competencia en asuntos de familia señalados por la ley, conforme
a lo dispuesto en el artículo 7, del Decreto 2272 de 1989”; bajo “estas
consideraciones” se declaró exequible el artículo 88 de la Ley 446 de 1998.[25]
4.3. En la sentencia C-893 de 2001 la Corte Constitucional
analizó una serie de normas relativas a la conciliación incluidas en la Ley 640
de 2001. Dentro de los cinco problemas jurídicos que fueron considerados y
analizados por la Corte en dicho fallo se contempló “si es
inconstitucional la norma que consagra la conciliación extrajudicial como
requisito de procedibilidad en asuntos laborales”.[26] La Corte consideró que “[…]
dada la naturaleza voluntaria de los mecanismos alternativos de solución de
conflictos en general, y de la conciliación laboral, en particular, el
legislador no [puede] establecerla como un requisito obligatorio de
procedibilidad para acudir ante la jurisdicción laboral […]”; por ello
indicó que la norma analizada en aquella oportunidad “[…] quebranta
abiertamente el principio constitucional contenido en el artículo 53 de la
Carta, según el cual, corresponde a la Ley tener en cuenta la facultad de los
trabajadores para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles,
la cual se ve afectada cuando se exige al particular acudir a la conciliación
como requisito previo a la presentación de la demanda”.[27]
En este pronunciamiento, la Corte Constitucional indicó
algunas de las principales características de la figura procesal de la
conciliación. Primero, se resaltó que la conciliación es un medio de acceso a
la administración de justicia. En tal medida, no se trata de una figura ajena
al derecho de acceso a la justicia. Por el contrario, es uno de los medios para
materializar dicha garantía constitucional.[28]
En segundo lugar, la conciliación es un mecanismo alternativo de resolución de
conflictos que puede darse, bien en el contexto judicial, bien por fuera de
este.[29]
En tercer lugar, la Corte indicó que se trata de un trámite que es realizado
por un tercero neutral y ajeno al conflicto[30]
que, [cuarto] actúa temporalmente en virtud de la autorización que le dieron
las partes.[31]
También resalto, en quinto lugar, que la conciliación es un acto jurisdiccional[32] que es,
además, un mecanismo excepcional (sexto).[33]
Finalmente, en séptimo lugar, se resaltó que la conciliación es un sistema
voluntario, consensual.[34]
4.4. Posteriormente, en la sentencia C-1195 de 2001 la Corte
Constitucional se pronunció con relación al requisito de la conciliación
prejudicial en las jurisdicciones distintas a la laboral.[35] Se decidió que es
constitucional establecer el requisito procesal de la conciliación prejudicial
en materias civil, contencioso administrativa y de familia, por los cargos
analizados en la sentencia, y “bajo el entendido que cuando hubiere
violencia intrafamiliar la víctima no estará obligada a asistir a la audiencia
de conciliación y podrá manifestarlo así al juez competente, si opta por acudir
directamente a la jurisdicción del Estado.”[36]
4.4.1. Para la sentencia “[…] la afectación del derecho a
acceder a la justicia que imponen las normas demandadas consiste en imponer un
plazo de tres meses dentro del cual las partes deben acudir a una audiencia de
conciliación, antes de llevar la controversia ante la jurisdicción. […]”[37] Para la
Corte, se trata de una herramienta legislativa razonable constitucionalmente.
En primer lugar, busca fines legítimos [resolver de manera rápida un conflicto,
a menores costos que la justicia formal; promueve la participación de los
particulares en la solución de controversias, bien sea como conciliadores, o
como gestores de la resolución de sus propios conflictos; contribuye a la
consecución de la convivencia pacífica, uno de los fines esenciales del Estado;
favorece la realización del debido proceso (artículo 29), en la medida que
reduce el riesgo de dilaciones injustificadas en la resolución del conflicto; y
busca contribuir a la descongestión de los despachos judiciales; para la Corte
estos fines “[…] buscados por el legislador con la conciliación prejudicial
obligatoria son legítimos e importantes desde el punto de vista constitucional.”[38]]. En segundo
lugar, se consideró que la conciliación es un medio que no está prohibido
constitucionalmente y que constituye, como requisito procesal, una limitación “de
orden temporal, que puede ser superado por la decisión de las partes”.[39]
En tercer lugar, se consideró que la herramienta elegida, es
un medio ‘adecuado y efectivamente conducente’ para alcanzar los fines
propuestos. La Corte consideró que se garantiza el acceso a la justicia pues
“[…] ofrece un espacio para dar una solución a los conflictos por la vía de
la autocomposición y permite que asuntos que normalmente no llegan a la
justicia estatal formal porque las partes los consideran dispendiosos,
difíciles o demasiado onerosos en términos de tiempo y esfuerzos, puedan ser ventilados
y resueltos rápidamente y a un bajo costo”. Se logra efectivamente la
participación de los particulares en la administración de justicia, permitiendo
la intervención del conciliador o de las partes que autocomponen la
controversia. Promueve la convivencia pacífica, en tanto la audiencia de
conciliación “constituye un espacio para el diálogo, que permite limar
asperezas, ampliar la concepción que las partes tienen respecto del conflicto,
entender el origen del conflicto, reconocer al otro como interlocutor válido e
identificar posibles alternativas de solución. Este espacio posibilita la
superación gradual de la cultura del litigio y crea oportunidades para
establecer relaciones duraderas entre las partes después de acordada una
solución al conflicto, “[…] ya que dada la naturaleza de la conciliación
como proceso de negociación asistida y el carácter voluntario de la solución a
que puedan llegar las partes, se reduce la condición de ‘ganador’ y ‘perdedor’
que surge durante un proceso de adjudicación.”[40] También se consideró que
la conciliación prejudicial obligatoria promueve que los conflictos sean
resueltos sin dilaciones injustificadas pues, como “[…] las partes mantienen
el control de la audiencia, del procedimiento y de los resultados de la misma,
la resolución del conflicto depende de su voluntad y tomará tanto tiempo como
ellas determinen.”[41]
Finalmente, se consideró que la figura procesal analizada “[…] tiene un
impacto positivo en la reducción del número de procesos que ingresan al sistema
de justicia, pues ofrece un espacio en el cual las partes pueden llegar a una
solución consensual que desestimula el uso de los sistemas adversariales de la
justicia estatal formal, con lo cual este medio resulta adecuado y
efectivamente conducente para descongestionar los despachos judiciales.” En
tal media, la Corte concluyó que la obligatoriedad de la conciliación prejudicial
como requisito de procedibilidad, es adecuada para alcanzar los fines señalados
y, además, efectivamente conducente para el logro de éstos, “salvo en el
caso de la conciliación en asuntos de familia cuando existen condiciones de
violencia intrafamiliar”.[42]
4.4.2. La Corte precisó que la decisión adoptada no suponía
un cambio de jurisprudencia frente a la declaratoria previa de
inconstitucionalidad del requisito procesal de la conciliación prejudicial en
materia laboral (sentencia C-893 de 2001), por cuanto aquella decisión se había
adoptado considerando la especial protección de las relaciones laborales y las
expresas prohibiciones constitucionales para conciliar sus derechos.[43]  En la
sentencia C-1195 de 2001 se reiteraron los parámetros fijados por la
jurisprudencia en la sentencia C-160 de 1999,[44]
y se resaltó que en aquella oportunidad, “[…] quedó establecido que el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no cuenta con los medios físicos y
personales para atender en forma pronta, oportuna, eficaz y eficiente las
funciones que en materia de conciliación le han sido asignadas a los
inspectores del trabajo.”[45]
4.5. La Corte Constitucional ha reconocido el amplio margen
de configuración legislativa con que se cuenta en materia procesal, en
especial, cuando se encuentran en juego especiales valores constitucionales. En
tal medida, decidió que “la diferencia de trato conferida por la Ley a la
acción de repetición, en el sentido de no exigir conciliación previa a la
apertura del proceso, es constitucionalmente razonable” (C-314 de 2002).[46]  Resaltó que
se trata de “[…] una vía procesal cuya titularidad es exclusiva del Estado,
nunca de un particular, como sucede con las acciones de reparación directa y
contractual”; es de carácter ‘obligatorio’ y “su finalidad es la
concreción de la reparación patrimonial prevista en el artículo 90 de la
Constitución”.[47]
Así, se consideró que el trato legal diferente a la acción de repetición, “[…] viene
impuesta por la conjunción de una titularidad exclusiva y de la obligatoriedad
de la acción, [por lo que] es posible determinar que el objetivo del
trato diferencial otorgado por el legislador es la defensa de los intereses
públicos custodiados por el Estado.”[48]
La Corte también consideró que tampoco se trataba de un privilegio a favor del
Estado, violatorio del principio de igualdad. Dijo al respecto,
“Con todo, la norma acusada podría
juzgarse contraria al principio de igualdad constitucional en la medida en que
establece un privilegio procesal a favor del Estado, que el legislador no
confiere a los particulares en ejercicio de las demás acciones judiciales
frente a las cuales sí se requiere conciliación prejudicial.  ||  No obstante,
precisamente porque la acción de repetición es una acción cuyo titular
exclusivo es el Estado, el legislador estaría habilitado para otorgar la
excepción contenida en la norma acusada sin que por ello se entienda violentado
el principio de igualdad. Ciertamente, la posición que afronta el Estado frente
a la vulneración de su patrimonio, que -debe recordarse- es el mismo patrimonio
público, no es similar a la del particular que recibe un desmedro económico de
tipo individual. Por ello, atendiendo al hecho de que el fin perseguido por ese
trámite judicial es la recuperación de recursos públicos, resulta entendible y
justificado que el Legislador releve a su titular de la obligación de conciliar
el pleito antes de iniciar el trámite ante el juez correspondiente.”[49]
4.6. Posteriormente, en la sentencia C-417 de 2002, la Corte
ratificó “[…] la doctrina desarrollada en las sentencias C-160 de 1999,
C-247 de 1999 y C-1195 de 2001, según la cual la consagración de un intento de
conciliación como requisito de procedibilidad no viola en sí misma la Carta,
pero es necesario que el juez constitucional examine siempre si las distintas
regulaciones son proporcionadas y razonables, ya que algunas de ellas podrían
desconocer el derecho de acceder a la justicia o vulnerar otras cláusulas
constitucionales.”[50]
Ahora bien, en la medida en que es legítimo establecer el intento de
conciliación “[…] como requisito de procedibilidad para acceder a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, entonces es válido que la ley
señale ante qué instancias debe desarrollarse ese intento; […] la
escogencia de los agentes del Ministerio Público para tal efecto se justifica
precisamente para proteger la legalidad y los intereses patrimoniales de la
Administración […].”[51]
4.7. Una vez se ha hecho referencia a las principales líneas
jurisprudenciales aplicables a los problemas jurídicos sometidos a
consideración de la Corte, y antes de entrar a resolverlos, se hará referencia
a la norma sometida a análisis y al alcance de la demanda presentada.
5. Contenido de la norma demandada y alcance de la acción
de inconstitucionalidad analizada
5.1. El artículo acusado (art. 47) forma parte de una ley
que se ocupa de establecer normas para modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios (Ley 1551 de 2012). Expresamente, la Ley
indica que su objeto es “modernizar la normativa relacionada con el régimen
municipal” teniendo como marco de referencia, “la autonomía que reconoce
a los municipios la Constitución y la ley”. El objetivo de la Ley es que la
normatividad se convierte en un real “instrumento de gestión para cumplir
sus competencias y funciones”.
5.2. Uno de los ámbitos de modificación que hizo la Ley 1551
de 2012 en la normatividad municipal, fue resaltar expresamente algunos criterios
que deben regir la administración que si bien podían entenderse incorporados
tácitamente, se hicieron explícitos y expresos para reforzar así su
obligatoriedad y aplicabilidad. En efecto, el artículo 5° de la Ley 136 de
1994, por medio de la cual se dictaron en su momento normas con el mismo
propósito, esto es, ‘modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios’, establece que la organización y el funcionamiento de los
municipios se deberán desarrollar  (i) con arreglo a los postulados que rigen
la función administrativa y regulan la conducta de los servidores públicos, y
(ii) con ‘sujeción a los principios de eficacia, eficiencia, publicidad y
transparencia, moralidad, responsabilidad e imparcialidad’, los cuales se
han de aplicar ‘de acuerdo con los siguientes criterios’.
El artículo 4° de la Ley 1551 de 2012 tiene por objeto
añadir tres criterios adicionales para la aplicación de los principios de la
administración pública señalados en el artículo 5° de la Ley 136 de 1994. A los siete contemplados previamente, los criterios de “(1) coordinación; (2) concurrencia,
(3) subsidiariedad,  (4) complementariedad, (5) eficiencia,
(6) responsabilidad y transparencia, y (7) participación”,
la Ley del 2012 añadió tres criterios adicionales de aplicación de los
principios de la administración pública. Tales criterios adicionales son, a
saber (8) sostenibilidad, en términos ecológicos,[52] (9) asociatividad, y
(10) economía y buen gobierno. Este último criterio es entendido así: “el
municipio buscará garantizar su autosostenibilidad económica y fiscal, y deberá
propender por la profesionalización de su administración, para lo cual
promoverá esquemas asociativos que privilegien la reducción del gasto y el buen
gobierno en su conformación y funcionamiento” (art. 4° Ley 1551 de 2012).
5.3. En desarrollo del criterio de economía y buen gobierno,
que incluye expresamente los criterios de autosostenibilidad económica y
fiscal, el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 contempla una serie de medidas
orientadas a establecer la conciliación prejudicial como requisito de
procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promueven contra los
municipios. El principal contenido de la norma objeto de la presente
controversia constitucional, es la posibilidad de exigir el requisito de la
conciliación prejudicial en los procesos ejecutivos en contra de los
municipios. De acuerdo con las intervenciones del Gobierno en defensa de la
norma, se trata de una disposición que busca permitir a las administraciones
municipales tomar decisiones de gestión y planeación financiera, sobre cómo
conciliar los planes de pagos de las obligaciones que pueden ser objeto de
cobro judicial ejecutivo. Se ofrecen herramientas a la administración
territorial para asegurar la sostenibilidad de la entidad territorial,
ayudándole concretamente a planear estratégicamente el pago de sus deudas, y
tener así mecanismos que le permitan cumplir con sus obligaciones, sin afectar
las finanzas del municipio.
5.4. La Sala debe hacer la precisión de que la acción de
inconstitucionalidad de la referencia dirige su acción de inconstitucionalidad
contra el inciso primero del artículo 47 que establece la regla general
mencionada y advierte que el trámite de tal conciliación deberá ser el
establecido legalmente para los asuntos contencioso administrativos. Pero
también se demanda el inciso segundo (que establece la libertad del acreedor de
concurrir al proceso sin abogado, la no necesidad de aprobación judicial del
acuerdo al que se llegue y la advertencia de que el incumplimiento de la conciliación
‘sólo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el proceso
ejecutivo correspondiente’), el inciso tercero (que establece la
acumulación para trámite conjunto de todas las solicitudes relacionadas con
obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio, respetando el
orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999),[53] y el primer
inciso del primer parágrafo (que establece que cuando se trate de actos
administrativos expedidos por autoridades municipales, en los que conste la
obligación de pagar una suma de dinero sólo podrá solicitarse la conciliación
prejudicial seis meses después de expedido dicho acto administrativo).  La
acción de la referencia no incluye dentro de la demanda el tercer inciso del
artículo 47 (acerca de las reclamaciones que pueden ser excluidas de la
programación de pagos en la audiencia de conciliación), el inciso cuarto
(acerca de pagos que pueden ser objetados por la Procuraduría o por la
Contraloría respectiva y, como consecuencia, excluidos del acuerdo
conciliatorio), el segundo inciso del primer parágrafo (que ordena la
acumulación de los procesos ejecutivos adelantados por un mismo acreedor en
contra de un municipio), así como tampoco el parágrafo segundo (que altera el
comité de conciliación para los municipios de 4ª, 5ª y 6ª categorías) ni el
parágrafo transitorio del artículo (el parágrafo transitorio tiene cuatro incisos;
primero, advierte que los procesos ejecutivos actualmente en curso deberán ser
suspendidos hasta tanto no se adelanten las conciliaciones; segundo, autoriza a
las entidades públicas de todos los órdenes a rebajar interese pendientes o
sanciones a que haya lugar, con relación a deudas de los municipios; tercero,
establece descuentos especiales para los interese de las deudas de carácter
tributario o parafiscal; cuarto, indica que no procede el cobro contra el
municipio de deudas o saldos pendientes de convenios interadministrativos o de
cofinanciación, cuando se compruebe que se originaron en conductas contrarias a
la Ley que hayan generado detrimento al patrimonio público).
A continuación, pasa la Sala a resolver los tres problemas
jurídicos formulados previamente.
6. El legislador no viola el derecho de acceso a la
justicia al establecer la conciliación prejudicial como requisito de
procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios
La Sala considera que la respuesta al primero de los
problemas jurídicos planteados es negativa. Dejando de lado los derechos de
carácter laboral, que serán analizados con ocasión del tercero de los problema
planteados, puede concluirse que la norma acusada no viola el derecho de acceso
a la administración de justicia, ni impone una carga irrazonable para el
ejercicio de los derechos claros y ciertos de los acreedores de los municipios.
6.1. El análisis de constitucionalidad en el presente caso
debe tener en cuenta que la norma en cuestión no implica un alto impacto sobre
alguno de los contenidos nucleares del derecho de acceso a la justicia. De
hecho, el reclamo del accionante no se funda en señalar que el requisito de la
conciliación prejudicial prohíbe el ejercicio de acciones judiciales o la
presentación de pruebas o imponga alguna otra medida legislativa que pueda
tener tal grado de impacto en los ámbitos centrales de protección del derecho
de acceso a la justicia. Para la acción presentada, la norma legal acusada
impone una carga que se considera irrazonable, por cuanto obliga a los
acreedores de los municipios a cumplir con el requisito procesal de adelantar
una conciliación prejudicial en los procesos ejecutivos contra municipios, a
pesar de que se trata de derechos ciertos que deberían poder hacerse efectivos
judicialmente, sin controversias ni intentos de conciliaciones adicionales.  En
tal medida, no está la Sala ante una norma que prima facie comprometa
gravemente aspectos nucleares de un derecho fundamental y, en consecuencia,
implique adelantar un juicio riguroso y celoso de la protección de la
Constitución.
6.2. La norma acusada (artículo 47 de la Ley 1551 de 2012) es
razonable constitucionalmente en tanto propende por fines legítimos e
imperiosos, a través de un medio que no está prohibido constitucionalmente y
que es adecuado para alcanzar tales fines.
6.2.1. Teniendo en cuenta el texto de la norma acusada y la
intervenciones en defensa de la misma, se puede establecer que tiene por
finalidad promover la sostenibilidad fiscal de los municipios y el saneamiento
de sus finanzas, asegurando así, el adecuado manejo de los recursos de ese
nivel territorial y permitiendo a las administraciones planear de manera
estratégica sus políticas para el manejo de las deudas reconocidas y
ejecutables. Para la Sala, se trata de fines que son legítimos a la luz de la
Carta Fundamental. De hecho se trata de propósitos imperiosos
constitucionalmente. De acuerdo con el Gobierno, como se dijo, la disposición
busca permitir a las administraciones municipales tomar decisiones de gestión y
planeación financiera, sobre cómo conciliar los planes de pagos de las
obligaciones que pueden ser objeto de cobro judicial ejecutivo. Los municipios
son las entidades territoriales básicas de la administración pública. A través
de ellos, se constituye el poder local de base y se garantiza la promoción y
cumplimiento de los derechos fundamentales. Las herramientas normativas de la
Ley 1551 de 2012, propenden por la construcción de un marco legal que ofrezca a
los municipios la posibilidad de contar con los medios para poder actuar de
forma moderna, eficiente y adecuada, dados los principios que gobiernan el
actuar de la administración pública. El artículo 47 específicamente, busca ofrecer
tales herramientas en la planeación del pago de las deudas por las que el
Municipio puede ser ejecutable judicialmente.
6.2.2. En segundo lugar, el medio empleado en el presente
caso [a saber, el hacer obligatoria la conciliación prejudicial en los procesos
ejecutivos ante los municipios] no es una medida que se encuentre prohibida o
excluida por lo el orden constitucional vigente. De hecho, la conciliación es
una institución de derecho que es reconocida por la propia Constitución
Política (art 116, CP) y que, incluso, advierte la posibilidad que tienen las
personas particulares de ser investidas temporalmente con facultades para
ejercer funciones de conciliadores. Como se indicó previamente, establecer la
conciliación como requisito para el ejercicio de las acciones civiles, de
familia o contencioso administrativas, ya ha sido considerado por la Corte
Constitucional como un medio no prohibido que legítimamente puede ser empleado
por el legislador, siempre y cuando no conlleve una carga desproporcionada e
irrazonable sobre los derechos fundamentales, teniendo en cuenta el diseño
específico que se dé a la institución por parte de las normas.
6.2.3. En tercer lugar, la Sala advierte que el medio
empleado para alcanzar los fines propuestos es un camino adecuado. La
herramienta legislativa seleccionada, permite a los municipios tomar acciones
reales para adoptar medidas que le permitan efectuar una planeación estratégica
con relación al manejo de las finanzas y, concretamente, a las acciones que se
deben tomar con ocasión de las deudas que han contraído en razón de su
actividad. De hecho, de acuerdo con las intervenciones, se trata de
herramientas útiles, teniendo en cuenta el grado de afección real de las
finanzas de muchos municipios, actualmente.
El imponer a las personas que promuevan procesos ejecutivos
contra los municipios la carga de intentar conciliar las deudas que pueden ser objeto
de dichos procesos, antes de iniciar el trámite judicial, da a estas entidades
territoriales una oportunidad para hacer planes de pagos que concilien el deber
de cumplir y honrar tales compromisos como corresponde, por una parte, pero a
la vez permite a los municipios evitar que en el cumplimiento de dichas
obligaciones se comprometan gravemente las finanzas y los recursos, llegando a
poner en riesgo las sostenibilidad fiscal y financiera de estas entidades y la opción
de cumplir con los deberes constitucionales fundamentales superiores que les
han sido encomendados. Así, tal es el caso de la protección del derecho a la
salud, del derecho a la educación o a la adecuación y manejo del sistema de
acceso al servicio de agua potable, en especial, de la población más necesitada
y vulnerable.
En el presente caso, el diseño concreto de la herramienta
legislativa consagrada en el artículo 47 acusado, contempla una serie de
medidas complementarias que permiten concluir que la manera como
específicamente ha sido consagrada la conciliación prejudicial, es especialmente
conducente a la finalidad buscada. En efecto, el artículo en cuestión establece
que se ‘autoriza a las entidades públicas de todos los órdenes que sean
acreedoras de los municipios a rebajar  (i) los intereses pendientes o
(ii) las sanciones a que haya lugar, y  (iii) a condonar el
capital o convenir que sea reinvertido en programas sociales del municipio que
correspondan a las funciones de la entidad acreedora’. Adicionalmente,
advierte la norma que ‘si se trata de obligaciones tributarias o
parafiscales, la entidad pública acreedora podrá reducir hasta el noventa por
ciento (90%) de los intereses y/o las sanciones a que haya lugar’, pero ‘siempre
y cuando el municipio se comprometa a pagar el valor del capital
correspondiente en un máximo de dos vigencias fiscales’; la norma advierte
que este plazo puede ‘ampliarse a tres vigencias fiscales si se trata de
municipios de 4ª, 5ª y 6ª categoría.’  Finalmente, se advierte que también
se establecen límites a estas facultades, como por ejemplo, que no procede el
cobro contra un municipio de deudas o saldos pendientes de convenios
interadministrativos o de cofinanciación, ‘cuando se compruebe que estas se
originaron por conductas de los funcionarios responsables, en contradicción a la
Ley, que generaron detrimento al patrimonio público’, precisando que si el
detrimento ocurrió por ‘una incorrecta gestión municipal, como por
deficiencias en el control debido por parte de las entidades del orden nacional
o departamental’, las entidades públicas deberán convenir una estrategia
para lograr, a través de los procesos judiciales, fiscales y disciplinarios
correspondientes, ‘determinar las responsabilidades a que haya lugar en
contra de los funcionarios que hayan causado el daño y recuperar el dinero
público que no se haya aplicado adecuadamente al cumplimiento del fin al que
estaba destinado, lo cual deberá consignarse en el acta de liquidación
correspondiente’.
En otras palabras, la conciliación prejudicial como
requisito procesal en los procesos ejecutivos contra los municipios es una
herramienta legislativa que permite a estas entidades territoriales desarrollar
el criterio de economía y buen gobierno, que incluye expresamente los criterios
de autosostenibilidad económica y fiscal. Especialmente si se tiene en cuenta el
diseño particular de la institución, que se acompaña de medidas normativas que
le permiten a aquellas entidades acreedoras de los municipios, llegar a
acuerdos de conciliación en los que se incluyan, además, descuentos
considerables sobre los montos que deberán ser cancelados.  Se trata, de
conciliaciones y acuerdos de pago que no sólo permiten a los municipios adoptar
estrategias y planes para asumir razonablemente las deudas que pueden ser
ejecutadas en su contra, sino que se permite alcanzar disminuciones importantes
y considerables, que ayudan a alcanzar los objetivos propuestos de manera más
efectiva.
La norma identifica cuáles son las obligaciones en las que
es razonable limitar temporal y parcialmente el derecho de acceso a la justicia
(en este caso, el cobro judicial de derechos ciertos, claros y exigibles),
permitiéndole a los municipios estructurar y planear el pago de sus
obligaciones ejecutables judicialmente y cuyos acreedores tienen el propósito
real y presente de cobrar. En efecto, la norma asegura al municipio espacios
para negociar aquellas deudas que claramente deben ser asumidas y pagadas, por
cuanto no se encuentran en debate o controversia judicial.
6.2.4. Finalmente, no advierte la Sala Plena que, prima
facie, se esté sacrificando desproporcionadamente los derechos de acceso a
la justicia de las personas que son acreedoras de los municipios.
Fundamentalmente porque si bien se impone el deber de llevar a cabo el trámite
de la conciliación, nunca el deber de tener que tranzar o conciliar
efectivamente los derechos que se pretenden reclamar. Nadie está obligado a
ceder sus derechos o aceptar el plan de pago que sea propuesto por el Municipio
durante la conciliación. La institución sigue fundándose en la voluntad
autónoma y libre de quienes deciden llegar a un acuerdo conciliatorio. Por
tanto, la norma acusada no pone un obstáculo insalvable o exagerado sobre los
derechos de los acreedores de deudas claras y ciertas que tengan los
municipios. Se exige darle la opción al municipio respectivo para que tenga la
oportunidad de hacer una propuesta conciliatoria; será el acreedor quien
libremente decida si la acepta o no.  La norma, por tanto, impone una carga
sobre el derecho de acceso a la justicia que es limitada y permite proteger el
buen manejo de las finanzas públicas, de acuerdo con los criterios de
autosostenibilidad económica y fiscal.
6.2.5. En resumen, el legislador no viola el derecho de
acceso a la justicia al establecer la conciliación prejudicial como requisito
de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los
municipios, por cuanto es una herramienta razonable, en tanto busca fines
legítimos e imperiosos constitucionalmente, a través de un medio no prohibido, que
es conducente para alcanzarlos y que, prima facie, no sacrifica desproporcionadamente
otros valores, principio o derechos constitucionales.
7. El legislador no viola el principio de igualdad al
imponer a los deudores de los municipios una carga procesal que no se impone a
los demás deudores en los procesos ejecutivos (conciliación prejudicial)
La respuesta al segundo problema jurídico planteado también
es negativa. Dejando de lado el derecho a la igualdad de los trabajadores,
asunto que será considerado en el siguiente apartado de esta sentencia, la Sala
considera que el legislador no viola el principio de igualdad al imponer a los
deudores de los municipios una carga procesal que no tienen los demás deudores
en los procesos ejecutivos (conciliación prejudicial). En el anterior capítulo
se señaló por qué la restricción impuesta al derecho de acceso a la justicia de
los titulares de créditos de municipios, ejecutables judicialmente es razonable
constitucionalmente. En el presente, se señala por qué es razonable a la luz
del derecho de igualdad, que tal limitación se imponga a ese grupo de
acreedores, cuando tal regla no se fija para los acreedores de otros deudores.
7.1. La acción de inconstitucionalidad considera que hay un
tratamiento diferencial entre dos grupos de acreedores. Por una parte todos
aquellos que son titulares de un crédito con algún municipio y pueden iniciar
un proceso ejecutivo en su contra y, por otra, todos aquellos que son titulares
de un crédito que también puede ser objeto del mismo cobro ejecutivo, pero que
no es una deuda que deba pagar un municipio. Mientras que en el primer caso el
acceso a la justicia se condiciona a la realización de la conciliación
prejudicial, en el segundo caso no es así.
7.2. En primer lugar, la Sala considera que el criterio de
diferenciación usado por el legislador [a saber, que el titular del crédito sea
un municipio], no es uno de aquellos criterios señalados por la Constitución
Política como sospechosos de establecer un trato discriminatorio (por ejemplo, sexo,
raza, religión, origen familiar o nacional; art. 13, CP). Segundo, la carga
impuesta por la norma al grupo de acreedores de los municipios si bien es
considerable, no supone un obstáculo insalvable para el ejercicio del derecho
de acceso a la justicia o una limitación o anulación de alguno de sus ámbitos
nucleares de protección. Finalmente, tampoco advierte la Sala que la categoría
empleada por el legislador afecte de forma principal a un determinado grupo
humano, estableciendo un trato discriminatorio indirecto. Es decir, no existe
un grupo humano en la sociedad que de forma exclusiva y prioritaria tenga la
condición de acreedor de los municipios y, por tanto, se pueda atacar indirectamente
sus derechos al imponer ciertas cargas sobre aquella personas que ostenten
dicha condición. Los roles de acreedor de municipios o de cualquier otro tipo
de deudor pueden tenerlos un mismo grupo de personas. Ambas condiciones no son excluyentes.
No existe un grupo social, una raza, un género, un grupo etario, o un grupo
étnico que tenga, de forma preferente, la condición de acreedor de obligaciones
de los municipios, susceptibles de cobro ejecutivo.  En consideración a estas
tres razones, concluye la Sala Plena que tampoco está llamada en esta ocasión a
hacer un juicio estricto de razonabilidad. Por el contrario, existen motivos
para ser deferentes con el legislador y permitirle ejercer su amplio margen de
configuración, para lograr el objetivo propuesto, dar herramientas de
modernización administrativa que le permitan asumir a los municipios sus deudas
susceptibles de cobro ejecutivo, de forma eficaz, eficiente y sostenible
fiscalmente.  La motivación del legislador en el presente caso no es dar un
tratamiento discriminatorio a las personas que son acreedoras de los municipios
sino, ante todo, brindar medios legales a las instituciones básicas del régimen
político territorial.
7.3. La Sala considera también que ser persona de derecho
público o de derecho privado, así como qué tipo de persona de derecho público
se es, son categorías que usualmente sirven en el orden constitucional vigente
para establecer diferencias de trato.  El hecho de que una persona sea de
derecho público o de derecho privado es una razón válida para establecer
diferencias sustanciales de trato en materia de procedimientos judiciales con
el objeto de que se reconozcan y declaren derechos, o para ejecutarlos también
por vía judicial. El que un particular reclame un derecho de propiedad frente a
una persona de derecho público, es una razón válida para que su reclamo se
regule por el Código Contencioso Administrativo y no por otro estatuto
procesal. De hecho, el Código General del Proceso reconoce y reitera esta
tradición de política legislativa, al establecer su aplicación en los asuntos
civiles, comerciales, de familia y agrarios de forma prioritaria, pero de
manera subsidiaria para el resto de jurisdicciones judiciales [esto es,
solamente ‘en cuanto no estén regulados expresamente en otras leyes’
(artículo 1°, Ley 1564 de 2012)]. Establecer reglas diferentes en razón al tipo
de crédito que se tenga (vivienda familiar, vivienda de interés social,
estudio, deudas fiscales, deudas por alimentos, deudas comerciales) no es algo
extraño en el derecho. De hecho, en muchos de estos casos las violaciones al
derecho a la igualdad pueden darse por la razón contraria, esto es, por que se
legisle mediante las mismas normas créditos tan distintos y disímiles. En
algunos casos, el pago de un crédito puede comprometer gravemente el ejercicio
de un derecho fundamental, mientras que en otros no. Someter ambos créditos a
las mismas reglas puede implicar o bien la desprotección de un derecho
fundamental, o bien la sobreprotección de derechos puramente pecuniarios.
7.4. Si bien los argumentos presentados son suficientes para
responder el cargo por violación a la igualdad en los términos en que fue
formulado por el accionante, la Sala advierte que la norma establece un trato
diferente que es razonable. El trato se funda en que el crédito deba ser pagado
o no por un municipio. En principio no hay diferencia alguna entre los
acreedores de los municipios. Su condición es irrelevante para la norma que se
interesa fundamentalmente, como el resto de la Ley en la cual se encuentra
contenida, en los municipios y en generar herramientas para su modernización,
particularmente, entre otras áreas, en sus finanzas y en el manejo de sus
recursos fiscales [concretamente en asegurar la aplicación del criterio de sostenibilidad].
El propósito del trato diferente, su finalidad, es proteger la institución
municipal teniendo en cuenta su vital importancia para la organización política
y territorial de la República y su responsabilidad en asegurar el goce efectivo
de buena parte de los derechos fundamentales de la población, en especial de
aquellas personas en situación de precariedad o debilidad. Asegurar el
patrimonio del municipio compete y compromete los derechos de todos los
habitantes del mismo, lo cual no ocurre con el resto de deudas. La diferencia
de trato incluida en la ley tiene por objeto, por tanto, proteger de forma
especial los recursos de las entidades territoriales básicas de la Nación. El
medio para conseguir el fin perseguido, consistió en fijar reglas de carácter
procedimental que imponen una carga razonable al derecho de acceso a la justicia,
pero únicamente para el cobro ejecutivo de las deudas que tienen los
municipios. Se trata, por tanto, de un medio que no está prohibido, está
permitido. Establecer diferencias en las reglas procesales teniendo en cuenta
si la persona demandada es o no de derecho público, es una típica
diferenciación de carácter procesal que puede fijar el legislador en ejercicio
del margen de configuración reconocido por la Constitución Política. Consagrar reglas
que diferencien los procesos laborales es el ejercicio de una facultad
constitucional. Finalmente, el trato diferente consagrado en el presente caso
es adecuado para conseguir el propósito buscado, a saber: imponer la carga que
permita a los municipios elaborar una propuesta de conciliaciones para el pago
de las obligaciones exigibles mediante procesos ejecutivos. El mecanismo
establecido por la norma acusada distingue los créditos frente a municipios, de
los créditos frente a cualquier otra persona. Como se dijo, la carga la impone
la norma a todos los créditos que son efectivamente ejecutables judicialmente,
pero se hace efectiva en el momento en que se pretende exigir el derecho y se
busca iniciar el proceso ejecutivo.
7.5. En tal medida, dejando de lado el derecho a la igualdad
de los trabajadores, asunto que será considerado a continuación, el legislador
no viola el principio de igualdad al imponer a los deudores de los municipios
una carga procesal que no tienen los demás deudores en los procesos ejecutivos
(conciliación prejudicial), puesto que se trata de una decisión legislativa que
constituye un ejercicio razonable del poder de configuración normativa que
busca una finalidad legítima, mediante un medio no prohibido y adecuado para
alcanzarlo.
8. El legislador viola los derechos laborales y el
derecho a la igualdad de los trabajadores que tienen deudas con municipios,
susceptibles de ser reclamadas mediante un proceso ejecutivo
Por último, la Sala Plena considera que la respuesta al
tercer problema jurídico es afirmativa. Le asiste la razón al accionante cuando
acusa a la norma de violar los derechos laborales constitucionales así como el
derecho a la igualdad entre los trabajadores.
8.1. Tal como se indicó previamente, en la sentencia C-160
de 1999, la Corte decidió que una norma legal que establece la conciliación
prejudicial obligatoria en materia laboral, de forma general, sin distinciones
y precisiones necesarias para asegurar los derechos fundamentales, en especial,
el derecho de acceso a la justicia, es inconstitucional.[54] Concretamente, se
estableció que ello era así, a propósito de los procesos laborales ejecutivos.
Para la Corte “ […] la conciliación no opera en los procesos ejecutivos,
porque en razón de su naturaleza la conciliación busca crear una situación de
certeza en cuanto a los derechos laborales que el trabajador reclama al
empleador, lo cual, por sustracción de materia no se requiere cuando ya se
posee un título ejecutivo del cual emana una obligación a cargo de éste que
para el trabajador configura un derecho cierto e indiscutible que no se puede
renunciar ni negociar, como lo prevé el art. 53 de la Constitución Política.”[55] Esta
posición jurisprudencial ha sido reiterada en varias ocasiones, en especial en
la sentencia C-893 de 2001,[56]
en la cual se decidió que “sí es inconstitucional la norma que
consagra la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en
asuntos laborales”; indicó que una regla legal de ese estilo “[…] quebranta
abiertamente el principio constitucional contenido en el artículo 53 de la
Carta, según el cual, corresponde a la Ley tener en cuenta la facultad de los
trabajadores para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles,
la cual se ve afectada cuando se exige al particular acudir a la conciliación
como requisito previo a la presentación de la demanda.”.[57]
8.2. En tal medida, la restricción al derecho laboral que
supone la exigencia de la conciliación como un requisito de procedibilidad de
la acción ejecutiva, es una medida legislativa irrazonable constitucionalmente,
en tanto se vale de un medio prohibido. Esto es, si bien el artículo 47 de la
Ley1551 de 2012 busca fines que no sólo son legítimos constitucionalmente, sino
que además son imperiosos, el medio por el cual optó el legislador está
prohibido constitucionalmente, como lo ha señalado la jurisprudencia. En tanto
el artículo 53 de la Constitución contempla el derecho a ‘la
irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales’,
la jurisprudencia constitucional ha indicado que una norma que desconozca
abiertamente esta restricción, vulnera un mandato expreso de la Constitución.
8.3. La jurisprudencia también ha sostenido que exigir la
conciliación prejudicial como requisito procesal en materia de procesos judiciales
de forma general e imprecisa es una herramienta legal irrazonable
constitucionalmente, entre otros motivos, cuando se emplean normas vagas y
ambiguas o altamente indeterminadas, que ponen en riesgo el ejercicio de los
derechos judiciales laborales.[58]
El artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 fija el requisito procesal de la
conciliación prejudicial en procesos ejecutivos contra municipios de manera
amplia, pero a la vez se establecen una serie de parámetros y reglas que hacen
más o menos precisa la aplicación de la figura. Sin embargo, al hacer
referencia a los procesos ejecutivos en contra de municipios, sin distinción
alguna, se puede concluir que la norma acusada contempla también las
obligaciones de carácter laboral.
8.3.1. Podría alegarse que la norma acusada debe ser
interpretada de acuerdo con la Constitución Política y la jurisprudencia
constitucional en la materia. De hecho, la participación del Ministerio de
Hacienda dentro del presente proceso, interpreta que la norma contempla el
requisito de la conciliación prejudicial en un “tipo de procesos [que] hace
referencia a obligaciones patrimoniales adquiridas por parte de los municipios
con los particulares. Son obligaciones dinerarias no laborales […]”. Sin
duda que es una forma adecuada de interpretar la norma a la luz de la Constitución
Política.
8.3.2. Pero el proceso ha servido para mostrar que no es ésta
la única interpretación posible. La incertidumbre de las reglas se evidencia al
contrastar la posición del Ministerio, por una parte, y de la Federación
Colombiana de Municipios por otra. En su intervención, la Federación indica que
“[…] cuando la conciliación se trate de créditos laborales no podrá conducir
al desconocimiento de derechos ciertos e indiscutibles, tan sólo se ocupará de
la programación del pago según las posibilidades de flujo de recursos de los
Municipios y la mayor conveniencia del convocante.”
8.4. Adicionalmente la Sala Plena de la Corte considera que
la imposición del requisito procesal de la conciliación prejudicial en materia
de procesos ejecutivos laborales que se adelante en contra de un municipio
constituye una violación a la especial protección que brinda el principio de
igualdad a los trabajadores.
8.4.1. El artículo 53 establece los principios que han de
regir la ley laboral en el estado social de derecho. Entre otros, además del
respeto al derecho constitucional a irrenunciabilidad a los beneficios mínimos
establecidos en normas laborales, se contempla expresamente el principio de
igualdad de oportunidades a los trabajadores. En tal medida, se torna
categórica la protección que ha dado la Constitución, la ley y la
jurisprudencia a sus derechos, impidiendo que se les imponga el requisito
procesal de la conciliación prejudicial, especialmente si se hace mediante
normas vagas y ambiguas o altamente indeterminadas, y sin fijar parámetros
básicos como, por ejemplo, la imposibilidad de conciliar derechos laborales
mínimos o de exigirla especialmente para procesos ejecutivos.
8.4.2. Pero en cualquier caso, no existe en el proceso
defensa alguna de por qué no se viola el derecho a la igual protección de los
trabajadores bajo la Constitución, al establecer desde las propias reglas que regulan
los derechos procesales, un trato diferente entre los trabajadores municipales
y el resto de trabajadores. Por qué las reglas del proceso ejecutivo para
reclamar derechos laborales han de ser unas para los trabajadores de las
entidades territoriales y otras para el resto de los trabajadores. En especial,
qué justificaría el trato diferente entre trabajadores del sector público en
cuanto a las reglas de acceso a la justicia. A diferencia de lo que ocurre con
las acreencias en general, las deudas laborales están sometidas a una condición
específica, señalada en la Constitución Política y que ha de ser cumplida por
el legislador: las protecciones que se den a los trabajadores deben ser
respetuosas del principio de igualdad. La Corte tampoco advierte prima facie,
razón alguna que permitiera una distinción de trato que sólo se podría
justificar si es un medio estrictamente necesario. Dada la exigencia de
igualdad en el trato a los trabajadores, en especial cuando sus derechos se
encuentran en conexidad con el derecho al acceso a la justicia, como ocurre en
el presente caso, introducir una regla diferente debe estar estrictamente
justificado.
8.4.3. En el presente caso, el Gobierno, por medio del
Ministerio de Hacienda, considera que la norma legal acusada bajo el orden
constitucional y legal vigente, no es aplicable a obligaciones laborales; la
Federación Nacional de Municipios por su parte sostiene que sí, pero solicita a
la Corte que de acuerdo con su jurisprudencia reiterada se declare la
exequibilidad condicionada de la norma.[59]
Es claro entonces, que la regulación vigente no es precisa en cuanto a cuáles
son las condiciones de aplicación del artículo 47 demandado a los procesos
ejecutivos en contra de los municipios, en los que se reclamen obligaciones de
carácter laboral, y como podría ser interpretada válidamente, como que incluye
controversias de este tipo, porque la norma dispone que en todo proceso
ejecutivo adelantado contra un municipio debe llevarse a cabo previamente una
conciliación, es factible afirmar que el legislador viola los derechos
laborales de los trabajadores que tienen deudas reconocidas, pendientes de pago
por los dichos entes territoriales, susceptibles de ser reclamadas mediante un
proceso ejecutivo, en especial los derechos a ‘la irrenunciabilidad de los
beneficios mínimos establecidos en normas laborales’ (art. 53, CP) y su
derecho a la igualdad (art. 13, CP), al exigirles un requisito procesal (la
conciliación prejudicial) que está expresamente excluido por la ley para el
resto de los trabajadores.
Esto quiere decir que, aunque la norma es ajustada a la
Constitución a la luz de los dos primeros cargos analizados, es a la vez
inconstitucional a la luz del tercer cargo estudiado. Esto lleva a que la
decisión de la Sala sea la de declarar exequible la norma constitucional, bajo
el entendido que la misma no es aplicable a los procesos ejecutivos en contra
de municipios que puedan tener por objeto el reclamo de deudas laborales
reconocidas, a los trabajadores susceptibles de ser cobradas mediante proceso
ejecutivo.
9. Orden a tomar
El artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 fue acusado en el
presente proceso por tres argumentos que fueron objeto de análisis de
constitucionalidad por parte de la Corte. En cuanto a los dos primeros las
respuestas fueron negativas; la norma no impone una restricción irrazonable o
desproporcionada sobre el derecho al acceso a la justicia, ni tampoco conlleva
una violación al derecho a la igualdad por dar a los créditos a los municipios
un trato diferente frente a los demás procesos ejecutivos, considerados en
general. No obstante en cuanto al tercer problema jurídico resuelto, la
respuesta fue afirmativa; en este caso se consideró que el legislador sí había
violado los derechos laborales y el derecho a la igualdad de los
trabajadores.
La norma cubre una serie de créditos que pueden ser exigidos
judicialmente mediante procesos ejecutivos en contra de municipios. En el caso
de los procesos ejecutivos laborales la medida es inconstitucional, pero en los
demás eventos no, según las razones y los cargos de constitucionalidad
analizados. Teniendo en cuenta el principio de conservación del derecho, en
virtud del cual es deber de la Corte Constitucional tratar de salvar la mayor
cantidad de derecho legislado posible, en aplicación de los principios de
democracia y participación, la Sala Plena de la Corte resolverá declarar
exequible el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, por los cargos analizados en
la presente sentencia, bajo el entendido que la conciliación no puede ser
exigida como requisito procesal en aquellos casos en que deba adelantarse un
proceso ejecutivo laboral en contra de los municipios para cobrar deudas
reconocidas a favor de los trabajadores. De esta forma armoniza la Corte sus
dos deberes. Por una parte, hacer prevalecer la voluntad democrática, en
aquello que no se contradiga la Carta Política y por otra parte, evitar que se
aplique la disposición para los procesos ejecutivos laborales que deban
adelantarse por los trabajadores contra los municipios del país.
10. Conclusión
En conclusión, (i) el legislador no viola el derecho de
acceso a la justicia al establecer la conciliación prejudicial como requisito
de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los
municipios, por cuanto es una herramienta razonable [busca fines legítimos e
imperiosos constitucionalmente, a través de un medio no prohibido, que es
conducente para alcanzarlos y que, prima facie, no sacrifica
desproporcionadamente otros valores, principio o derechos constitucionales].
(ii) El legislador no viola el principio de igualdad al
imponer a los deudores de los municipios una carga procesal (conciliación
prejudicial) que no tienen los demás deudores en los procesos ejecutivos
considerados en general, puesto que se trata de una decisión legislativa que
constituye un ejercicio razonable del poder de configuración normativa que
busca una finalidad legítima, mediante un medio no prohibido y adecuado para
alcanzarlo.
(iii) El legislador viola los derechos de los trabajadores
que tengan acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser reclamadas
mediante un proceso ejecutivo, en especial los derechos a ‘la
irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales’
(art. 53, CP) y su derecho a la igualdad (art. 13, CP), al exigirles un
requisito procesal (la conciliación prejudicial) que está expresamente excluido
por la ley para el resto de los trabajadores. Es decir, la conciliación previa
no es exigible como requisito de procedibilidad cuando se trata de acreencias
laborales susceptibles de ser reclamadas a los municipios.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE los apartes acusados del artículo
47 de la Ley 1551 de 2012, ‘por la cual se dictan
normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios’,
bajo el entendido de que el requisito de la conciliación prejudicial no puede
ser exigido, cuando los trabajadores tengan acreencias laborales a su favor,
susceptibles de ser reclamadas a los municipios mediante un proceso ejecutivo.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Publicada en el Diario Oficial No. 48.483 de julio 6 de 2012.
[2]
Yeizy Karina Villamizar Mejía, Andrés Alberto Rodríguez Daza, Pedro Luis Villanueva
Castillo, Juan Felipe Barrera Amado y José Francisco Chavarro Arias.
[3]
Yesica Villada Muñoz, Eliana Fernández de Castro Campo, Vanessa Cardozo Medina,
Juan Carlos Barrios González, Luis José García Bayuelo.
[4]
“ARTÍCULO 613. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN
EXTRAJUDICIAL EN LOS ASUNTOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS.
Cuando se solicite conciliación extrajudicial, el peticionario deberá acreditar
la entrega de copia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, en los mismos términos previstos para el convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado resuelva sobre su intervención o no en el
Comité de Conciliación de la entidad convocada, así como en la audiencia de
conciliación correspondiente.  ||  No será necesario agotar el requisito de
procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la
jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en
los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando
quien demande sea una entidad pública. (Negrillas fuera del texto).  ||  Las
entidades públicas en los procesos declarativos que se tramitan ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo contra particulares, podrán
solicitar las medidas cautelares previstas para los procesos declarativos en el
Código General del Proceso.” (Texto citado y resaltado en el concepto del Ministerio
Público).
[5]
Para el Ministerio Público, el problema jurídico es el siguiente: “¿Vulnera los artículos 1, 2, 13, 29, 53, 229 y 243
de la Constitución Política, la previsión normativa según la cual la
conciliación prejudicial opera como requisito de procedibilidad en los procesos
ejecutivos que se promuevan contra los municipios?”
[6]
La norma advierte que tampoco será necesario agotar el requisito de procedibilidad
‘en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de
carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública’ (art.
613, Ley 1564 de 2012).
[7] Ley 153 de 1887 “Por la cual se adiciona y reforma los
códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887”, artículo 2°.- La ley posterior prevalece sobre la
ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria á otra anterior, y
ambas prexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior.
[8]
La importancia de la regla del artículo 2° de la Ley 153 de 1887 es, entre otras, que permitió dar prelación a las soluciones legislativas del orden
constitucional y legal creado desde 1886, sobre las soluciones hasta ahora
vigentes, bajo los proyectos federalistas liberales del siglo XIX.
[9] El artículo 42A de la Ley 270 de 1996 dispone: “Conciliación judicial y extrajudicial en
materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley,
cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de
procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del
Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el
adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial. [Modificado por la Ley 1285 de 2009, artículo 13].
[10] Se refería el demandante al Decreto Ley 01 de 1984
hoy derogado por la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[11]
La Corte Constitucional se ha pronunciado con relación a la conciliación
prejudicial en otras jurisdicciones distintas a la contencioso administrativa.
Así por ejemplo, las sentencias C-160 de 1999 (MP Antonio Barrera Carbonell),
C-247 de 1999 (MP Alfredo Beltrán Sierra, SV Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-1195
de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra; AV Jaime
Córdoba Triviño, Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Uprimny Yepes; SV Jaime
Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Alvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas
Hernández), a las cuales se hará referencia posteriormente. Recientemente, por
ejemplo, puede verse al respecto la sentencia C-598 de 2011 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SPV María Victoria Calle
Correa) decidió, entre otras cosas, que no es razonable constitucionalmente
excluir como medios de prueba legítimos en un proceso judicial que trate
asuntos de civil y de familia, aquellas pruebas que no se hubiesen presentado
al momento de la conciliación y que estuvieran en poder de la parte para
entonces, por lo que declaró inexequible, parcialmente, el artículo 52 de la Ley 1395 de 2010 (medidas en materia de descongestión judicial), que reformó el
artículo 35 de la Ley 640 de 2001 (modificación de normas relativas a la
conciliación). Sobre la conciliación prejudicial, Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-215 de 1993 (MP Fabio Morón Díaz).
[12]
Corte Constitucional, sentencia C-111 de 1999 (MP Alfredo Beltrán Sierra). En
esta oportunidad la Corte resolvió declarar exequible el artículo 35 de la Ley 446 de 1998, mediante la cual se expidieron una serie de normas procesales referentes a
descongestión, eficiencia y acceso a la justicia. Concretamente, el artículo
acusado se ocupaba de reformar el artículo 127 del Código Contencioso
Administrativo referente a ‘atribuciones del Ministerio Público’.
[13]
Corte Constitucional, sentencia T-1044 de 2004 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa); en este caso se decidió, entre otras cosas,  que sí se había desconocido
el derecho del accionante de acceder a la administración de justicia cuando la Personería Municipal se negó a llevar a cabo la audiencia de conciliación por él solicitada,
puesto que (a) la jornada de conciliación de la Cámara de Comercio no accedió a su solicitud en atención al monto de sus pretensiones y
desconociendo su situación económica real, (b) igual situación se presentó en
la notaría a la cual acudió el actor solicitando una audiencia de conciliación,
y (c) los únicos consultorios jurídicos que están a disposición del actor
quedan en municipios distintos a los de su residencia habitual, para llegar a
los cuales debe pagar la tarifa de transporte correspondiente. Se consideró que
en virtud del fallo de tutela de primera instancia, se estaba imponiendo al
actor una carga probatoria irrazonable, consistente en demostrar su situación
de precariedad económica general, para permitirle acceder al servicio social de
centros de conciliación.  Se consideró que en aplicación del artículo 27 de la Ley 640 de 2001, la Personería Municipal sí tiene competencia para celebrar la audiencia de
conciliación solicitada por el accionante.
[14]
Corte Constitucional, sentencia C-160 de 1999 (MP Antonio Barrera Carbonell);
en este caso se resolvió declarar inexequibles los artículos
68, 82, 85 y 87 de la Ley 446 de 1998 (Por la cual se adoptan como
legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican
algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia). El artículo 68 que había sido
demandado consagraba la conciliación prejudicial y la Corte declaró inconstitucionales los artículos 82, 85 y 87 por consecuencia, “[…] por la inescindible relación que ésta tiene con el art. 68 que
establece la conciliación como requisito de procedibilidad.”
[15]
Dice la sentencia C-160 de 1999 al respecto: “En el proceso
quedó establecido que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no cuenta con
los medios físicos y personales para atender en forma pronta, oportuna, eficaz
y eficiente las funciones que en materia de conciliación le han sido asignadas
a los inspectores del trabajo.  ||  Del informe rendido por el titular de dicho
Ministerio, a petición de la Corte, se deduce que aún no se ha reestructurado
su planta de personal, con el fin de atender oportunamente las solicitudes de
conciliación, pese a que la obligación de realizar dicha reestructuración ya se
había establecido en el artículo 46 de la Ley 23 de 1991.  ||  Es más, los inspectores dado el cúmulo de funciones que deben cumplir sólo pueden dedicar
una parte muy limitada de su tiempo a las labores de conciliación. Es un hecho
fácilmente comprobable que los inspectores del trabajo solamente atienden estas
diligencias en las horas de la mañana y que en la práctica únicamente pueden
despachar unos pocos casos, con la consecuencia de que existe gran congestión
en el trámite de las solicitudes de conciliación en las inspecciones y los
interesados tienen que someterse al vía crucis de tener que esperar varias
horas, en colas que comienzan desde antes de las 6 a.m., simplemente para poder presentarlas y para que se les expida la boleta de citación. Como si
fuera poco las citaciones para audiencia se están programando para 2 o 3 meses
después.  ||  Según las pruebas que obran en el expediente, tampoco el
funcionamiento de los centros de conciliación han contribuido a la realización
oportuna de las conciliaciones, por varias razones: Los que funcionan en las
universidades sólo laboran durante 8 a 10 meses aproximadamente en el año, y su
actividad se reduce básicamente a las capitales de departamento donde están
concentradas las Facultades de Derecho.  ||  Los demás centros, autorizados por
la ley para conciliar, son escasos y no cuentan con la cobertura, el sistema
logístico y operativo para satisfacer las peticiones de conciliación laboral en
todo el territorio nacional.”
[16]
Dice la sentencia C-160 de 1999 al respecto: “Ni en la norma
acusada ni en ninguna otra de la ley 446/98, se resuelve el problema
consistente en saber si el agotamiento de la vía gubernativa y la conciliación
prejudicial son mecanismos de respuesta a la solución de los conflictos
laborales que operan independientemente, o si ellos se excluyen, es decir, si
el trámite de la vía gubernativa sustituye la conciliación o si ésta configura
una excepción a la necesidad de acudir a dicha vía.”
[17]
Dice la sentencia C-160 de 1999 al respecto: “No se prevé en
la normatividad acusada si la petición de conciliación interrumpe o no el
término para la prescripción de la acción. Podría pensarse que aquélla si
interrumpe ésta, en cuanto se pueda asimilar dicha petición al reclamo escrito
al empleador que prevé la ley sustancial (art. 489 C.S.T.) para interrumpir la prescripción. Sin embargo, existen opiniones divergentes, en el
sentido de que no es viable una extrapolación de dicha norma, a efecto de
regular una cuestión esencial en la institución de la conciliación que
corresponde al legislador.”
[18]
Dice la sentencia C-160 de 1999 al respecto: “Por último, no
contempla la normatividad examinada un término prefijo prudencial dentro del
cual deba agotarse la conciliación, ni este puede inferirse de la misma, razón
por la cual el acceso a la tutela judicial efectiva queda en suspenso, en la
incertidumbre, al arbitrio de la voluntad de los conciliadores y a las
maniobras dilatorias de la parte no interesada en buscar el arreglo amistoso
del conflicto por la vía de la conciliación. En opinión de la Corte el establecimiento de dicho término es vital, porque la conciliación prejudicial no
puede tornarse en una etapa indefinida que frustre el oportuno acceso a la
justicia, que igualmente es anejo al principio de la seguridad jurídica.”
[19]
Dice la sentencia C-160 de 1999 al respecto: “El acceso
efectivo a la justicia no puede asegurarse sobre la base de reglas inciertas
acerca de si en un momento dado es procedente o no agotar la conciliación como
requisito de procedibilidad y que están libradas al criterio discrecional de
los conciliadores y jueces, quedando las personas que demandan justicia sujetas
a la incertidumbre de si sus derechos sustanciales se harán efectivos como lo
manda el art. 2 de la Constitución.”
[20]
Corte Constitucional, sentencia C-160 de 1999.
[21]
Dijo la sentencia C-160 de 1999 al respecto: “[…] obedece a
finalidades legítimas que tienen apoyo constitucional, en la medida en que ella
contribuye: a la descongestión de los despachos judiciales y, en consecuencia,
a la eficacia y eficiencia de la administración de justicia; a la solución
pacífica de los conflictos jurídicos individuales de naturaleza laboral, sin
necesidad de acudir a la fórmula del proceso, lo cual representa economía de
tiempo y de gastos para las partes, e incluso para el aparato judicial, en fin,
a desestimular la cultura del litigio y a promover y estimular la solución
negociada de los conflictos.”
[22]
Corte Constitucional, sentencia C-160 de 1999.
[23]
Corte Constitucional, sentencia C-160 de 1999.
[24]
Corte Constitucional, sentencia C-247 de 1999 (MP Alfredo Beltrán Sierra; SV
Eduardo Cifuentes Muñoz); en este caso se resolvió, entre otras cosas, “Sobre los artículos 68 y 82 de la Ley 446 de 1998, estarse a lo resuelto en la sentencia C-160 de 1999, que los declaró inexequibles; […] [y declarar
exequible] el artículo 88 de la Ley 446 de 1998, bajo las condiciones expuestas
en la parte considerativa de esta sentencia.”
[25]
Corte Constitucional, sentencia C-247 de 1999.
[26]
Corte Constitucional, sentencia C-893 de 2001 (MP. Clara Inés Vargas Hernández;
AV. Manuel José Cepeda Espinosa; SV. Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar
Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett).
[27]
La Corte consideró que “[…] el artículo 35 de la Ley 640 de 2001 al disponer  que en los asuntos susceptibles de ser conciliados, entre otros
en materia laboral,  debe haberse intentado el arreglo conciliatorio para que
la demanda judicial sea admisible, somete la posibilidad de acudir a la
jurisdicción a una condición que no resulta válida a la luz de la Carta en la medida en que la obligación de un arreglo conciliatorio obstruye la libertad de
acceder a la administración de justicia (art. 229 CP).” Corte
Constitucional, sentencia C-893 de 2001.
[28]
Al respecto dijo la sentencia: “La conciliación es un mecanismo de acceso a la
administración de justicia. Y lo es porque, como se desprende de sus
características propias, el acuerdo al que se llega entre las partes resuelve
de manera definitiva el conflicto que las enfrenta, evitando que las mismas
acudan ante el juez para que éste decida la controversia. Independiente del
fracaso o del éxito de la audiencia, la conciliación permite el acercamiento de
las partes en un encuentro que tiende hacia la realización de la justicia, no
como imposición judicial, sino como búsqueda autónoma de los asociados.” Corte
Constitucional, sentencia C-893 de 2001 (MP. Clara Inés Vargas Hernández; AV.
Manuel José Cepeda Espinosa; SV. Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil,
Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett).
[29]
Se sostuvo en la sentencia: “La conciliación es un mecanismo alternativo de
solución de conflictos que puede realizarse por fuera del proceso judicial o en
el curso del mismo. Puede ser voluntaria, u obligatoria como requisito para
iniciar un proceso. Puede llevarse a cabo por un tercero independiente o por
una institución como un centro de conciliación. Además, puede ser conciliación
nacional o internacional para la solución de conflictos privados entre personas
de distinta nacionalidad o entre Estados e inversionistas de otros Estados, o
entre agentes económicos de distintos Estados. Conciliación hay en las
distintas ramas del derecho como civil, comercial, laboral, contencioso
administrativo y en ciertos aspectos del proceso penal.” Corte Constitucional,
sentencia C-893 de 2001.
[30]
Se estableció en la sentencia: “Es una forma de resolver los conflictos con la
intervención de un tercero que al obrar como incitador permite que ambas partes
ganen mediante la solución del mismo, evitado los costos de un proceso
judicial.” Corte Constitucional, sentencia C-893 de 2001.
[31]
Al respecto se precisó: “La función del conciliador es la de administrar
justicia de manera transitoria, mediante habilitación de las partes, en los
términos que determine la Ley. A propósito de esta disposición, que es la
contenida en el artículo 116 constitucional, debe decirse que la habilitación
que las partes hacen de los conciliadores no ofrecidos por un centro de
conciliación, es una habilitación expresa, en la medida en que el particular es
conocido por las partes, quienes le confieren inequívocamente la facultad de
administrar justicia en el caso concreto.  ||  Existe también la habilitación
que procede cuando las partes deciden solicitar el nombramiento de un
conciliador, de la lista ofrecida por un determinado centro de conciliación. En
principio, esta habilitación supone la aquiescencia de las partes respecto del
conciliador nominado por el centro, pero también implica la voluntad que
conservan las mismas para recusar al conciliador, si consideran que no les
ofrece la garantía de imparcialidad o independencia para intervenir en la
audiencia.  ||  En este sentido, puede decirse que las figuras del impedimento
y la recusación  son esenciales a la conciliación, y son parte de su carácter
eminentemente voluntario. Además, en esta materia se siguen las normas del
Código de Procedimiento Civil.” Corte Constitucional, sentencia C-893 de 2001.
[32]
Al respecto dijo la sentencia: “Es un acto jurisdiccional, porque la decisión
final, que el conciliador avala mediante un acta de conciliación, tiene la
fuerza vinculante de una sentencia judicial  (rei iudicata) y presta
mérito ejecutivo (art. 66, Ley 446 de 1998).” Corte Constitucional, sentencia
C-893 de 2001.
[33]
Se sostuvo en el fallo: “La conciliación es un mecanismo  excepcional,  porque
dependiendo de la naturaleza jurídica del interés afectado, sólo algunos de los
asuntos que podrían ser sometidos a una decisión jurisdiccional, pueden
llevarse ante una audiencia de conciliación. En general, son susceptible de
conciliación los conflictos jurídicos que surgen en relación con derechos
disponibles y por parte de sujetos capaces de disponer.  ||  A la conciliación
le caben los mismos argumentos expuestos por la Corte en relación con el arbitramento, en lo que tiene que ver con las materias susceptibles
de transacción. Así debe decirse que están excluidos de ser conciliables
asuntos relativos al estado civil o a los derechos de incapaces, o derechos
sobre los cuales la ley prohíba a su titular disponer. Del mismo modo, puede
decirse que a conciliación no pueden ser sometidos asuntos que involucren el
orden público, la soberanía nacional o el orden constitucional, o materias
relacionadas con la legalidad de los actos administrativos.” Corte
Constitucional, sentencia C-893 de 2001.
[34]
Al respecto dijo la sentencia: “Finalmente, por definición la conciliación es
un sistema voluntario, privado y bilateral de resolución de conflictos,
mediante el cual las partes acuerdan espontáneamente la designación de un
conciliador que las invita a que expongan sus puntos de vista  y diriman su
controversia. La intervención incitante del tercero conciliador  no altera la
naturaleza consensual de la composición que las partes voluntariamente
concluyen, sino que la facilita y la estimula.  ||  Debe advertirse que en
materia laboral, la voluntariedad de la conciliación está expresamente
reconocida en el  artículo 53 de la Carta Política, que al consagrar los principios mínimos fundamentales del trabajo consagra las ‘facultades para
transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles’.” Corte
Constitucional, sentencia C-893 de 2001.
[35]
Corte Constitucional, sentencia C-1195 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa
y Marco Gerardo Monroy Cabra; AV Jaime Córdoba Triviño, Manuel José Cepeda
Espinosa y Rodrigo Uprimny Yepes; SV Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán
Sierra, Alvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández). En este caso la Corte Constitucional se inhibió de pronunciarse con relación a la conciliación prejudicial
como requisito procesal y se estuvo a lo resulto al respecto en la sentencia
C-893 de 2001, citada previamente.
[36]
Corte Constitucional, sentencia C-1195 de 2001.
[37]
Corte Constitucional, sentencia C-1195 de 2001.
[38]
Corte Constitucional, sentencia C-1195 de 2001.
[39]
Corte Constitucional, sentencia C-1195 de 2001.
[40]
Corte Constitucional, sentencia C-1195 de 2001.
[41]Corte
Constitucional, sentencia C-1195 de 2001.
[42]
Corte Constitucional, sentencia C-1195 de 2001; al respecto la Corte indicó, “[…] en materia de familia, pueden existir circunstancias de
violencia intrafamiliar que impidan crear las bases para un diálogo
constructivo y de respeto mutuo entre las partes, donde sea posible escuchar y
reconocer al otro como interlocutor y que posibiliten la solución del
conflicto. En estas condiciones, no resulta efectivamente conducente a la luz
del fin de garantizar la convivencia pacífica, forzar un espacio de encuentro
que dada la naturaleza de los conflictos que surgen en un ambiente de violencia
intrafamiliar, puede resultar contraproducente para alcanzar la solución
pacífica del conflicto, al someter a la víctima a la obligación de encontrarse
con su agresor.”
[43]
Dijo la Corte en la sentencia C-1195 de 2001 al respecto: “Podría
pensarse que las consideraciones vertidas en dicha sentencia son aplicables a
la conciliación civil, contencioso administrativa y de familia y que, por
tanto, la presente decisión se encuentra en contravía de este fallo.  ||  No
obstante, tal apreciación es incorrecta porque el precedente jurisprudencial-en
este caso-no es aplicable. La aparente contradicción desaparece si se observa
que el fallo anterior está sustentado en consideraciones relativas al carácter
especial de las relaciones laborales, que impide someter los conflictos de esta
naturaleza al requisito de procedibilidad previsto en la Ley 640 de 2001.  ||  […]  ||  Visto que dicho antecedente jurisprudencial en materia de
conciliación prejudicial obligatoria sólo se refiere a asuntos laborales, la
presente sentencia, en cuanto estudia la misma figura pero en las
jurisdicciones civil, contencioso administrativa y de familia, no tiene que seguirlo
porque no constituye un precedente aplicable a estas materias, completamente
distintas a la laboral.  ||  En cambio, sigue la Corte en esta sentencia, los precedentes en los cuales esta Corporación ya había sostenido
que el legislador podía exigir a las partes asistir a una audiencia de
conciliación antes de acudir a la jurisdicción, si se cumplen ciertos
requisitos. Estos precedentes son los siguientes: La sentencia C-160 de 1999,
citada en este fallo para recordar los requisitos materiales fijados por la Corte para la constitucionalidad de la conciliación prejudicial obligatoria y,
posteriormente, la sentencia C-247 de 1999, sobre la conciliación obligatoria
en materia de asuntos de familia, […]”.
[44]
Ver la referencia previa en las consideraciones de la presente decisión, sobre
la sentencia C-160 de 1999.
[45]
Corte Constitucional, sentencia C-1195 de 2001. Posteriormente, en la sentencia
C-1292 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) la Corte resolvió estarse a lo resuelto en las sentencias C-893 y C-1195 de 2001.
[46]
Corte Constitucional, sentencia C-314 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).
Para la Corte “la acción de repetición o llamamiento en
garantía con fines de repetición […] posee características particulares que
justifican, en lo que tiene que ver con el requisito prejudicial de la
conciliación, un trato diferente al del resto de las acciones contempladas en
el artículo 37 de la Ley 640 de 2001.”
[47]
Corte Constitucional, sentencia C-314 de 2002.
[48]
Corte Constitucional, sentencia C-314 de 2002.
[49]
Corte Constitucional, sentencia C-314 de 2002.
[50]
Corte Constitucional, sentencia C-417 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett;
AV y SV Clara Inés Vargas Hernández; SV Jaime Araujo Rentería y Alvaro Tafur
Galvis).
[51]
Corte Constitucional, sentencia C-417 de 2002.
[52]
Ley 1551 de 2012, artículo 4° “[…] Sostenibilidad. El municipio como
entidad territorial, en concurso con la nación y el departamento, buscará las
adecuadas condiciones de vida de su población. Para ello adoptará acciones
tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social;
propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las
oportunidades y benéficos de desarrollo; buscando reducir los desequilibrios;
haciendo énfasis en lo rural y promover la conservación de la biodiversidad y
los servicios ecosistémicos.”
[53] El artículo 34 de la Ley 550 de 1999 “Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la
reactivación empresarial y la restructuración de los entes territoriales para
asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de
las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente
con las normas de esta ley”, debe
entenderse en concordancia con los artículos 2494, 2495 y 2497 del Código
Civil.
[54]
Corte Constitucional, sentencia C-160 de 1999 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[55]
Corte Constitucional, sentencia C-160 de 1999.
[56]
Corte Constitucional, sentencia C-893 de 2001 (MP Clara Inés Vargas Hernández;
AV Manuel José Cepeda Espinosa; SV Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil,
Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett).
[57]
La Corte consideró que “[…] el artículo 35 de la Ley 640 de 2001 al disponer  que en los asuntos susceptibles de ser conciliados, entre otros
en materia laboral,  debe haberse intentado el arreglo conciliatorio para que
la demanda judicial sea admisible, somete la posibilidad de acudir a la
jurisdicción a una condición que no resulta válida a la luz de la Carta en la medida en que la obligación de un arreglo conciliatorio obstruye la libertad de
acceder a la administración de justicia (art. 229 CP).” Corte
Constitucional, sentencia C-893 de 2001.
[58]
Dice la sentencia C-160 de 1999 al respecto: “El acceso
efectivo a la justicia no puede asegurarse sobre la base de reglas inciertas
acerca de si en un momento dado es procedente o no agotar la conciliación como
requisito de procedibilidad y que están libradas al criterio discrecional de
los conciliadores y jueces, quedando las personas que demandan justicia sujetas
a la incertidumbre de si sus derechos sustanciales se harán efectivos como lo
manda el art. 2 de la Constitución.”
[59]
Dice la intervención de la Federación: “[…] si la Corte considera en este caso aplicables los criterios fijados en la sentencia C-893 de 2001,
rogamos declarar la exequibilidad de la norma bajo la condición de que la
conciliación previa no es exigible cuando se trata de créditos laborales.”