C-083-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-083/15
MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y
SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y LA EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE LA GESTION
PUBLICA-Etapas del
procedimiento verbal de responsabilidad fiscal/MECANISMOS DE PREVENCION,
INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y LA EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE
LA GESTION PUBLICA-Margen de configuración legislativa/EFECTOS DE NO
COMPARECENCIA DE INVESTIGADO EN AUDIENCIA DE PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD
FISCAL-Cargas de desistimiento y archivo de petición o declaratoria de
desierto del recurso que debe ser sustentado, no se aplicará en caso que
comparezca apoderado de confianza/EFECTOS DESFAVORABLES EN AUDIENCIA DE
PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Aunque no asista el investigado, lo debe hacer el
apoderado previa y debidamente reconocido
La Corte estudió el cargo sobre posible violación del
derecho al debido proceso administrativo, teniendo en cuenta el legítimo margen
de configuración normativa reconocido al legislador en estas materias, a partir
de lo cual adelantó un test de razonabilidad de intensidad intermedia. Como
producto de su estudio, la Sala encontró que los cambios que en relación con
estas actuaciones introdujo la Ley 1474 de 2011 persiguen una finalidad
constitucionalmente válida (agilidad y eficacia de los procesos de
responsabilidad fiscal), que la medida en cuestión es idónea para el logro de
ese propósito, pero que puede ser considerada desproporcionada en cuanto a sus
gravosas consecuencias, pues la presencia del apoderado debidamente reconocido
es usualmente considerada suficiente, tanto en cuanto expresión del interés del
investigado por participar de la actuación, como en lo relacionado con la
debida garantía de sus derechos. En razón a lo anterior, la Corte decidió
declarar exequible el inciso acusado, siempre y cuando los efectos
desfavorables en él previstos no se generen en los casos en que, aunque a la
audiencia no asista el investigado, sí lo haga el apoderado previa y debidamente
reconocido.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
Como lo ha mencionado la jurisprudencia de esta
Corporación en múltiples ocasiones, el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991,
fija las condiciones o requisitos mínimos de procedibilidad de las demandas de
inconstitucionalidad, exigiéndole a los ciudadanos en la presentación de las
mismas, entre otros aspectos, que señalen (i) las disposiciones legales contra
las que dirigen la acusación, (ii) las preceptivas constitucionales que
considera violadas y (iii) que expliquen las razones o motivos por los cuales
estiman que tales normas superiores han sido desconocidas.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
Los cargos que presenten los ciudadanos en contra de
las normas acusadas deben estar apoyados en razones “claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes” que permitan controvertir a la luz de la Carta
Política, la disposición legal que se acusa. Tales exigencias pueden ser
descritas de la
siguiente manera: (a) claridad,
que supone la
existencia de un hilo conductor en la argumentación que facilite comprender el
contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan. (b) La certeza, reclama que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente “y no simplemente sobre una deducida por
el actor” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el
objeto concreto de la demanda. (c) Las
razones son específicas, si los cargos de inconstitucionalidad se dirigen directamente contra la
norma demandada, definiendo
con claridad la manera como la disposición acusada desconoce la Carta Política,
formulando, “por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”. (d) La pertinencia, significa que el vicio que aparentemente se
desprende de la norma acusada debe ser de naturaleza constitucional, es decir,
fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior, que se enfrenta
al precepto demandado. Y por último, (e) la suficiencia, que guarda relación
con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto demandado, que despierten por lo menos una duda mínima, sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada.
NORMA
LEGAL-Ante duda
sobre su comprensión debe fijarse alcance
NORMA
ACUSADA-Determinación
en ciertas situaciones de interpretación vinculante/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Delimitación en ciertas situaciones de posibilidades
razonables de interpretación
PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Instrumentos internacionales
DEBIDO
PROCESO-Contenido y alcance
DERECHO
AL DEBIDO PROCESO-Definición/DEBIDO
PROCESO-Garantías
La Corte Constitucional ha definido este
derecho, como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a
través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una
actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten
sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Entre las garantías generales que hacen
parte del derecho al debido proceso, pueden citarse, siguiendo en gran medida
la sentencia C-341 de 2014, entre otras, las siguientes: (i) El derecho a la
jurisdicción, que conlleva el derecho al libre e igualitario acceso a los
jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas; a lograr una pronta resolución judicial, a impugnar las decisiones ante autoridades de
jerarquía superior, - lo que incluiría  en ciertos casos el principio de doble
instancia-, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo. (ii) El derecho al
juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal
para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la
naturaleza de los hechos y la división del trabajo establecida por la
Constitución y la ley. (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo
de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión
favorable. De este derecho hacen parte, la determinación y aplicación de trámites y plazos
razonables, el derecho
al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa, los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea
necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la práctica, contradicción y valoración de
las pruebas recaudadas, a
la buena fe y a la lealtad procesal. (iv) El derecho a un proceso público,
desarrollado con
prevalencia de las garantías sustantivas y procesales requeridas y que permita la publicidad de las actuaciones y decisiones
adoptadas en esos procedimientos. (v) El derecho a la independencia judicial que solo
es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales se confía la tarea de
administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al
Ejecutivo y al legislativo, y (vi) El derecho a la imparcialidad del juzgador,
a quien se le exige decidir con fundamento en los hechos y conforme al orden
jurídico, sin prevenciones o influencias ilícitas
DEBIDO
PROCESO JUDICIAL-Extensión de las garantías al ámbito
administrativo, no implica una aplicación directa e idéntica de las exigencias
propias de la administración de justicia al ejercicio concreto de la función
pública
PROCESO
JUDICIAL Y PROCESO ADMINISTRATIVO-Distinción/PROCESO
JUDICIAL Y PROCESO ADMINISTRATIVO-Estructuración como sistema de
garantías de derechos
Entre el
proceso judicial y el administrativo existen diferencias importantes que se
derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero
busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la
supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por
objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés
general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea,
en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la
necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida social
que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública. No
obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de
los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de
los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que
conforman el debido proceso.
CORTE
INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Jurisprudencia sobre ámbito de aplicación del
debido proceso
DEBIDO
PROCESO-Cumplimiento de las garantías consagradas en la
Constitución, tiene diversos matices según el derecho que se trate
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Imposición de cargas procesales en
proceso verbal de responsabilidad fiscal/CARGAS PROCESALES IMPUESTAS POR EL
LEGISLADOR-Jurisprudencia constitucional
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Principios generales
La jurisprudencia constitucional ha
sostenido que los principios que deben informar genéricamente el derecho
fundamental al debido proceso en materia administrativa, son entre otros, los
siguientes: (i) el principio de legalidad
y el acatamiento de las formas procesales administrativas previamente
establecidas; (ii) los principios de contradicción e imparcialidad a fin de
asegurar la protección  del derecho a la defensa de los ciudadanos en todas sus
formas, y (iii) el respeto general a los derechos fundamentales de los
asociados. Estas garantías básicas, se encuentran encaminadas a asegurar el
correcto y adecuado ejercicio de la función pública y a evitar posibles
actuaciones arbitrarias por parte de la administración.
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Distinción
entre garantías previas y garantías posteriores
La jurisprudencia constitucional ha
diferenciado entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho
al debido proceso en materia administrativa. Las garantías mínimas previas se
relacionan con aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la
expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales
como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez
natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la
imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De otro
lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de
cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los
recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías mínimas
La Sala Plena de esta Corporación
señaló, entre otras garantías al debido proceso administrativo que debían
incluirse para asegurar la defensa de los administrados, las siguientes: "Los derechos a: (i) ser oído
durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con
la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a
que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su
culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con
el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi)
a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de
defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y
(ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas
con violación del debido proceso”
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Alcance
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Formas propias de cada juicio
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Alcance/PROCESO-Finalidad/NORMA
PROCESAL-Finalidad
Esta atribución constitucional es muy relevante,
teniendo en cuenta que es a partir de ella que el Legislador puede fijar las
reglas mediante las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso
(artículo 29 C.P.) y del acceso efectivo a la administración de justicia
(artículo 229 C.P.). Además, tales reglas consolidan la seguridad jurídica, la
racionalidad, el equilibrio y la finalidad de los procesos, y permiten
desarrollar el principio de legalidad en el Estado Social de Derecho. De hecho,
“el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura para
realizar la justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia
pacífica (Preámbulo y artículo 1 de la Carta)” de los asociados. Por ende, las normas procesales propenden
por asegurar la celeridad
y eficacia de las respuestas jurisdiccionales, y la protección de los derechos
e intereses de las partes, intervinientes y vinculados, en los procesos
correspondientes.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Etapas,
oportunidades y formalidades procesales, actuaciones que competen a las partes,
términos, medios de prueba, deberes y cargas procesales y recursos
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-No
es absoluta/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Límites
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO
JUDICIAL-Jurisprudencia
constitucional
DEBIDO
PROCESO-Formas
propias de cada juicio
PROCESO-Deberes/PROCESO-Obligaciones/PROCESO-Cargas
OBLIGACION
PROCESAL-Concepto y características
CARGA
PROCESAL-Concepto y características
CARGA
PROCESAL-Consecuencias
por omisión de realización
CARGA PROCESAL-Consecuencias de autorizar libremente su desconocimiento
CARGA
PROCESAL-Desconocimiento
de la Constitución cuando resulta desproporcionada, irrazonable o injusta
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE CARGAS PROCESALES-Jurisprudencia
constitucional
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Finalidad
La función pública de vigilar la
gestión fiscal, sea de los servidores públicos, de los particulares o de las
entidades que manejan fondos o bienes públicos, tiene varios propósitos, como
los de: (i) proteger el patrimonio público; (ii) garantizar la transparencia y
el acatamiento de los principios de moralidad administrativa en las operaciones
relacionadas con el manejo y uso de los bienes y los recursos públicos; (iii)
verificar la eficiencia y eficacia de la administración para cumplir los fines
del Estado.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Definición/PROCESO DE RESPONSABILIDAD
FISCAL-Objeto
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Características
Los procesos de responsabilidad fiscal, tanto el ordinario como el verbal,
en virtud de su naturaleza, tienen varias características relevantes, que pueden
ser descritas así: (i) En primer lugar, el fundamento del proceso de responsabilidad fiscal es
determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los
particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta,
causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa, un daño al patrimonio
del Estado. (ii) Es
segundo lugar, los procesos de responsabilidad fiscal ordinario y el verbal,
son procesos netamente administrativos. (iii)
Se trata además, de
procesos “esencialmente patrimoniales y no sancionatorios". (iv) El
proceso de responsabilidad fiscal está regulado en la Ley 610 de 2000 y las
leyes que la modifican o complementan, como es el caso de la Ley 1474 de 2011.
La Ley 610 de 2000 define el proceso de responsabilidad fiscal (art. 1) como el
conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el
fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y
de los particulares, "cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con
ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un
daño al patrimonio del Estado”. Son procesos que evalúan, “la conducta de los
servidores públicos y de los particulares que están jurídicamente habilitados
para administrar y manejar dineros públicos”. (v) Finalmente, el proceso de responsabilidad fiscal
ordinario, esto es, el establecido en la Ley 610 del 2000, así como su variante verbal consagrada
en la Ley 1474 de 2011,
son procesos que deben observar las garantías sustanciales y procesales propias
de los procesos administrativos. Estos procesos, limitan el ejercicio de los derechos y
libertades fundamentales, ya que despliegan una función pública, que no es
jurisdiccional, mediante actos y actuaciones de orden administrativo que hacen
responsable a un ciudadano y lo gravan con consecuencias jurídicas y
patrimoniales.
GESTION FISCAL-Concepto
DAÑO PATRIMONIAL-Concepto
PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Propósito
El
Legislador, con el objeto de modernizar el sistema de Control Fiscal y buscar
una mayor eficacia y eficiencia en el control adelantado hasta el momento por
medio de la Ley 610 del 2000, creó el procedimiento verbal de responsabilidad
fiscal, con el propósito de mejorar los resultados de ese control a nivel
nacional, teniendo en cuenta que gran parte de los procesos que se adelantaban
hasta el momento en esos casos, "no culminaban con decisiones de
responsabilidad fiscal" y muchos terminaban por prescripción o caducidad,
generando pérdidas costosas para el Estado. Por ello, a juicio del Legislador,
era pertinente crear un procedimiento verbal para los procesos mencionados, a
fin de dar celeridad a los mencionados trámites, en particular en aquellos
casos en que era factible considerar que estaban dados todos los elementos para
proferir imputación o si existía flagrancia en la generación del daño. El
objetivo fundamental de esta medida, en consecuencia, fue el de buscar reducir
los términos y eliminar los trámites innecesarios en estos eventos, a través de
un procedimiento más expedito.
PROCESO
VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza y alcance
PROCESO
VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Etapas
EFECTOS DE LA NO COMPARECENCIA DE
INVESTIGADO EN AUDIENCIAS DEL PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Juicio de razonabilidad
Referencia: Expediente D-10346
Demanda de inconstitucionalidad contra el
literal d) artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, “Por la cual se dictan normas
orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción
de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.
Demandante: Paola Esmith Solano Gualdrón
Magistrado ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C.,  veinticuatro (24) de febrero de dos
mil quince (2015).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle
Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortíz Delgado, Jorge Iván Palacio
Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis
Ernesto Vargas Silva, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública prevista en los
artículos 40-6 y 242-1 de la Carta Política, la ciudadana Paola Esmith Solano
Gualdrón presentó acción pública
de inconstitucionalidad en contra del literal d) del artículo 98 de la Ley 1464
de 2011, “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los
mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la
efectividad del control de la gestión pública”.
Mediante auto del 6 de agosto de 2014, la Magistrada
Sustanciadora admitió la demanda de la referencia, y dispuso que por Secretaría
General, se procediera a la fijación en lista del proceso y se surtiera el
traslado de la demanda al Procurador General de la Nación, para lo de su
competencia. En dicha providencia se ordenó además, de conformidad con el
artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, que se comunicara la iniciación del
proceso al señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso y
que se informara de la admisión de la demanda a los Ministros de Hacienda y
Crédito Público, a la Contraloría General de la Nación y a los Directores de
los Departamentos Administrativos Nacional de Planeación y de la Función
Pública. Por último, se invitó a las Facultades de Derecho de la Universidad
Nacional de Colombia, del Rosario, Externado de Colombia, de los Andes,
Pontificia Javeriana y a las Universidades de Antioquia y Nariño, para que si
lo estimaban pertinente, expusieran sus razones sobre la exequibilidad o no del
literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011.
Cumplidos como están los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de actuaciones y previo concepto del Procurador
General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la acción de
inconstitucionalidad de la referencia.
II.  NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto del artículo 98 de
la Ley 1474 de 2011, conforme a su publicación en el Diario Oficial N° 48.128 de 12 de julio de 2011, y se subraya el literal
demandado, así:
LEY 1474 DE 2011
ARTÍCULO 98. ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO VERBAL DE
RESPONSABILIDAD FISCAL. El
proceso verbal comprende las siguientes etapas:
a) Cuando se encuentre objetivamente establecida la
existencia del daño patrimonial al Estado y exista prueba que comprometa la
responsabilidad del gestor fiscal, el funcionario competente expedirá un auto
de apertura e imputación de responsabilidad fiscal, el cual deberá cumplir con
los requisitos establecidos en los artículos 41 y 48 de la Ley 610 de 2000 y contener además la formulación individualizada
de cargos a los presuntos responsables y los motivos por los cuales se vincula
al garante.
El auto de apertura e imputación indicará el lugar,
fecha y hora para dar inicio a la audiencia de descargos. Al día hábil
siguiente a la expedición del auto de apertura se remitirá la citación para
notificar personalmente esta providencia. Luego de surtida la notificación se
citará a audiencia de descargos a los presuntos responsables fiscales, a sus apoderados,
o al defensor de oficio si lo tuviere y al garante;
b) El proceso para establecer la responsabilidad
fiscal se desarrollará en dos (2) audiencias públicas, la primera denominada de
Descargos y la segunda denominada de Decisión. En dichas audiencias se podrán
utilizar medios tecnológicos de comunicación como la videoconferencia y otros
que permitan la interacción virtual remota entre las partes y los funcionarios
investigadores;
c) La audiencia de descargos será presidida en su
orden, por el funcionario del nivel directivo o ejecutivo competente o en
ausencia de este, por el funcionario designado para la sustanciación y práctica
de pruebas. La audiencia de decisión será presidida por el funcionario
competente para decidir;
d) Una vez reconocida la personería jurídica del
apoderado del presunto responsable fiscal, las audiencias se instalarán y serán
válidas, aun sin la presencia del presunto responsable fiscal. También se
instalarán y serán válidas las audiencias que se realicen sin la presencia del
garante.
La ausencia injustificada del presunto responsable
fiscal, su apoderado o del defensor de oficio o del garante o de quien este
haya designado para que lo represente, a alguna de las sesiones de la
audiencia, cuando existan solicitudes pendientes de decidir, implicará el
desistimiento y archivo de la petición. En caso de inasistencia a la sesión en
la que deba sustentarse un recurso, este se declarará desierto.
III. LA DEMANDA
La ciudadana Paola Esmith Solano Gualdrón demanda
el literal d) del artículo 98
de la Ley 1474 de 2011, por considerarlo contrario a los artículos 2 y 29 de la
Constitución, al desconocer los fines esenciales del Estado consagrados en la
Carta y el derecho al debido proceso del investigado, dentro del trámite verbal
de responsabilidad fiscal.
En opinión de la accionante, el objetivo del proceso
de responsabilidad fiscal es determinar y establecer la responsabilidad de los
servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión
fiscal o con ocasión de ésta, se cause por acción u omisión y en forma dolosa o
culposa, un daño patrimonial al Estado. El proceso de responsabilidad fiscal, según
comenta, es un proceso administrativo de competencia exclusiva de las
contralorías, creado por la Ley 610 de 2000, y que se rige hoy, en su variante verbal,
por la Ley 1474 de 2011, cuyo artículo 98 parcial se demanda en esta
oportunidad.
Bajo el amparo de la Ley 610 de 2000 que regula el proceso
ordinario de responsabilidad fiscal, el derecho al debido proceso del investigado
se encuentra garantizado según la demandante, por los artículos 42[1] y 43[2] de ese estatuto,
que aseguran que el acusado sea oído en el proceso antes de que se expida el
auto de imputación rindiendo versión libre, caso en el cual podrá designar
abogado de confianza que lo represente. El Legislador impone a la Contraloría en
tales circunstancias, la imposibilidad de expedir el auto de imputación, si al
implicado no se le ha escuchado previamente o éste no cuenta con apoderado de
confianza o de oficio.
En el procedimiento verbal de responsabilidad
fiscal, creado con la Ley 1474 de 2011, el artículo 98 demandado admite en el
literal d) inciso primero, que si la personería del apoderado se
reconoce en el proceso, las audiencias se instalarán y serán válidas, sin la
presencia del presunto responsable fiscal o del garante, bastando sólo
la presencia del apoderado de confianza, quién según el caso, se encargará de
la defensa técnica del investigado. Para la demandante, este aspecto no genera
objeción, porque se garantiza el debido proceso del convocado. Sin embargo, a
su juicio, el inciso segundo del literal d) del artículo 98, contradice la
premisa anterior, y es lesivo del derecho al debido proceso del presunto
responsable fiscal, ya que el inciso exige la presencia del acusado en
todas las audiencias, en desmedro de lo enunciado en el inciso previo del mismo
literal, so pena de la imposición de cargas procesales gravosas derivadas de su
posible inasistencia. Tales cargas, que significan el desistimiento de las
solicitudes pendientes y la declaración de desierto del recurso presentado, en
caso de no comparecencia, son además determinantes para el derecho de defensa
del presunto responsable fiscal. Por lo tanto, la  contradicción  normativa  que
a su juicio se deduce de las normas acusadas - en cuanto a la representación y la
no comparecencia del presunto responsable fiscal -, lesiona los derechos de
defensa del acusado, así como su derecho de contradicción y presunción de
inocencia, ya que designar un apoderado en los términos del inciso primero del
literal d), no contribuye en nada a garantizar los derechos del investigado.
Por otra parte, la demandante sostiene también que el
literal d) impugnado, olvida que el proceso de responsabilidad fiscal verbal
se adelanta tan sólo en dos audiencias (descargos y decisión) que pueden o no
realizarse en una misma sesión. La audiencia de descargos, es el momento
procesal en donde se puede rendir versión libre, aceptar los cargos, celebrar
un acuerdo de pago, notificar medidas cautelares, denegar la práctica de
pruebas, etc. Por ende, al tener la Contraloría, en virtud del literal acusado,
la posibilidad de adelantar válidamente esas dos audiencias sin la presencia de
ninguno de los miembros de la parte procesal demandada, -es decir, sin el presunto responsable fiscal, su apoderado o el
defensor de oficio[3] o el garante o el representante como lo dice la norma -, el literal que
se acusa pone en entredicho la defensa material del investigado. A juicio de la
ciudadana, el permitir que se emita fallo con o sin responsabilidad fiscal sin la
presencia o participación de una de las partes procesales, - ya que desde su
lectura, el inciso mencionado admite la validez de la audiencia con la simple presencia
del funcionario de conocimiento de la Contraloría en caso de ausencia de la
parte acusada -, es claro que el derecho al debido proceso del investigado se
relativiza en su totalidad, desconociéndose con ello, el derecho la defensa
técnica, contradicción y presunción de inocencia del acusado.
Finalmente concluye que ningún proceso sancionatorio en
nuestro ordenamiento jurídico puede adelantarse en debida forma, si no se ha
garantizado el derecho de defensa del investigado, sea a través de su apoderado
de confianza o de uno de oficio. Situación que no se evidencia en el proceso de
responsabilidad fiscal de carácter verbal. En los procesos penales y
disciplinarios, por ejemplo, según la demandante, si la persona acusada no
asiste y no presenta excusas a pesar de haber sido citada a la audiencia, se
designa un defensor de oficio que garantice sus derechos. En este caso, el proceso verbal que se cuestiona, le da plena validez a las audiencias aún
sin dicho defensor, lo que implica la consagración de facultades exorbitantes
en favor de la Contraloría, en desmedro de los derechos procesales del
investigado.
Por las razones anteriores, solicita que se declare la
inexequibilidad del literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, por
vulnerar los derechos al debido proceso y de defensa del acusado, en
contradicción con los artículos 2º y 29 de la Carta.
IV. INTERVENCIONES
1. Contraloría General de la República.
La Contraloría General de la República, actuando por
intermedio de apoderado, solicita la EXEQUIBILIDAD del literal d) del
artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, porque a su juicio, no lesiona en modo
alguno el derecho de defensa y contradicción de las partes, en el proceso
verbal de responsabilidad fiscal.
Para sustentar esta afirmación, la entidad sostiene que
en el momento en que se aplica  el literal acusado, tanto el apoderado, como el
presunto responsable fiscal y la Compañía de seguros como garante, ya han sido
debidamente citados al proceso verbal y se les ha dado la oportunidad de
hacerse presentes en el trámite correspondiente. Por ende, si deciden hacer
caso omiso de la citación y desatienden el llamado de la Contraloría para
defender sus intereses, no puede afirmase con ello que se les desconozca su derecho
de defensa. En tal caso, deberán soportar las consecuencias de haber decidido
no asistir y de no ejercer su derecho oportunamente, "ya que la
actuación sigue su curso y no queda sometida a la presencia del tercero o del
presunto responsable fiscal". Para la Contraloría, resultaría
inadmisible en tales casos, que “la renuencia a comparecer a una audiencia
pueda servir de medio para sustraerse de la obligación de responder por los
perjuicios derivados de su actuar, como gestores fiscales y garantes”.
Al respecto, la Contraloría cita la sentencia C-543 de
2011 de la Corte Constitucional, relacionada con el estudio de una ley de
descongestión judicial, en la que a juicio del interviniente, esta Corporación
afirma que la inmediación en los procesos orales, tiene efectos profundos en la
administración de justicia, ya que a través de ella se busca que el proceso se
efectúe sin dilaciones injustificadas, cumpliendo con el principio de
celeridad. En tales casos, según se afirma, la sentencia sostiene que el
derecho al debido proceso no es absoluto y que en ciertos momentos puede verse
confrontado con el derecho al proceso sin dilaciones indebidas.
Adicionalmente, la Contraloría sostiene que el proceso
verbal de responsabilidad fiscal consagrado en la Ley 1474 de 2011, se ha
elaborado con base en un esquema diferente al consagrado en la Ley 610 de 2000,
al regular el proceso ordinario de responsabilidad fiscal. Precisamente,
en virtud de la cláusula de competencia legislativa que posee el Congreso, éste
ha querido darle al proceso verbal una mayor eficacia, animado precisamente por
el principio de celeridad.
En lo que corresponde al derecho de defensa del
procesado, para la Contraloría éste encuentra pleno desarrollo, al permitírsele
rendir sus descargos en la primera oportunidad en que se traba el debate
probatorio. Es conocido en las contralorías del país, según se afirma, que el
nuevo esquema procesal de tipo verbal, se da en dos audiencias: descargos y
audiencia de decisión. La de descargos, es el momento procesal oportuno en
donde se oye libre y espontáneamente a los encausados (numeral 3º, art.
99 de la Ley 1474 de 2011). De hecho, según señala el interviniente,  el
literal a) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, autoriza que para dictar
auto de apertura de imputación basta la existencia del daño patrimonial al
Estado y un elemento de prueba a nivel de imputación que comprometa al gestor
fiscal, por lo que no es “preciso guardar el requisito de citar a los
procesados para oírlos en declaración de manera previa”, en oposición a lo
dispuesto para el proceso ordinario, por el inciso segundo del artículo 42 de
la Ley 610 de 2000.
Así, en aras del principio de celeridad y para evitar
dilaciones infundadas, “se permite que ante la ausencia del presunto
responsable, su apoderado o garante en las audiencias, se prosiga y sean
válidas sin que ello constituya per se nulidad procesal por
violación del debido proceso o derecho de defensa” (Resaltado fuera del
original). Inclusive, el Legislador
facultó a los directores del proceso para que ante la ausencia injustificada de
las partes, en caso de que se hayan interpuesto recursos, éstos se declaren
desiertos, al igual que si se presentaron solicitudes previas, la no
comparecencia implique el desistimiento y archivo de la petición. A lo anterior
se suma lo estipulado por el literal c) del artículo 100 de la Ley 1474 de 2011[4], que
expresa que si el garante en su calidad de tercero civilmente responsable o su
apoderado, previa citación, no acuden a la audiencia una vez instalada, se
allanarán a las decisiones que en la audiencia de descargos se profieran.
Situación distinta ocurre, según la Contraloría, “si el presunto responsable
no acude a la instalación de la audiencia de descargos, pues en este caso se le
deberá nombrar defensor de oficio”.
Como el proceso oral supone continuidad y secuencia
inmediata, el aplazamiento es excepcional. Bajo ese supuesto, “la
Contraloría General de la República, como órgano de control, no se puede
paralizar por la inasistencia de un presunto responsable fiscal, o del garante,
sobretodo, porque se terminarían afectando los derechos de otros”. (Resaltado
fuera del original).
Para darle celeridad al proceso verbal, la providencia
de apertura e imputación de responsabilidad fiscal y la que resuelve los
recursos de reposición y apelación contra el fallo de responsabilidad fiscal,
se notifican personalmente. Las demás providencias, se notifican por estrados, se
encuentren o no presentes en la audiencia los investigados. Igualmente, si
alguna de las partes no puede concurrir, así debe manifestarlo y aportar la
prueba para que se excuse. De lo contrario, asumirá las consecuencias legales
de su incumplimiento injustificado. La norma no sanciona o reprocha el simple
hecho de la inasistencia a la audiencia, sino la inasistencia que no sea
justificada y que dé cuenta de la omisión de la parte incumplida propiciada por
una conducta negligente.
En ese entendido, de prosperar el cargo propuesto por
la ciudadana, la simple ausencia del presunto responsable "impediría en
la práctica un pronunciamiento de la Contraloría", lo que a su juicio
desconoce que en otros procesos, la inasistencia injustificada se entiende también
como desistimiento de la pretensión.
Para la Contraloría, en consecuencia, el cargo de
inconstitucionalidad contra el inciso en mención no está llamado a prosperar,
ya que tales normas no desconocen el derecho de defensa del actor, sino que tan
solo consagran un efecto jurídico, que se deriva de no asumir una carga
procesal impuesta, ante su incumplimiento injustificado. Por ende, una vez reconocida
la personería jurídica del apoderado del presunto responsable fiscal, las
audiencias se instalarán y serán válidas, aún sin su presencia. Su inasistencia
injustificada “equivale a una renuncia válida de su derecho de defensa”.
2. Ministerio de Justicia y del Derecho.
El Ministerio de Justicia, actuando por intermedio de
apoderado, considera que el aparte acusado del artículo 98 de la Ley 1474 de
2011 debe ser declarado EXEQUIBLE. Las razones que sintetizan su
postura, son las siguientes:
En primer lugar, estima el Ministerio de
Justicia que las medidas adoptadas por el Congreso en esta oportunidad, se
encuentran ajustadas a la naturaleza y carácter del proceso verbal de
responsabilidad fiscal, teniendo en cuenta que se trata de un proceso de
naturaleza oral, en donde las actuaciones se surten en las audiencias y las
decisiones se notifican en estrados. Desde esta perspectiva, si quien tiene el
deber de asistir a las audiencias no justifica su inasistencia, carga con las
consecuencias de ese incumplimiento.
En segundo lugar, destaca que el Legislador en
materia procesal, tiene libertad de configuración, atendiendo los principios de
razonabilidad, proporcionalidad y debido proceso, que el Ministerio estima
garantizados en este caso. A su juicio, el proceso de responsabilidad fiscal es
un proceso administrativo, que no exige el rigorismo de un proceso como el
penal. Se trata de un proceso verbal, que busca solamente determinar la responsabilidad
del gestor fiscal; responsabilidad netamente patrimonial y que no corresponde a
una sanción. Este proceso sólo pretende la  reparación del daño causado, por lo
que no puede entenderse como una multa o como una sanción de carácter
patrimonial.
En tercer lugar, el proceso verbal al que
pertenecen las normas acusadas, no es ajeno a la Carta, pues responde a los
principios de celeridad, publicidad y economía procesal, y su
aplicación no implica un menoscabo de las garantías del procesado. De
hecho, el literal acusado busca asegurar la celeridad del trámite, sin
sacrificar el debido proceso del presunto responsable fiscal, ya que sólo le
impone consecuencias a la inasistencia injustificada a las audiencias que se
surten dentro de  proceso verbal, por lo que la justificación a la no
comparecencia, hace inaplicable el segundo inciso del artículo demandado. En
ese sentido, el artículo 100 literal d) de la Ley 1474 de 2011, prevé que
cuando exista causa debidamente justificada para el efecto, se puedan suspender
o aplazar las audiencias. Además, el artículo 98 literal b), permite utilizar
medios tecnológicos en las audiencias, de ser el caso, por lo que las medidas
impuestas por la norma que se acusa se convierten en la última ratio, a
fin de evitar la inasistencia injustificada de las audiencias. Precisamente el
artículo 104 literal b) de la Ley 1474 de 2011 reconoce que “las decisiones
que se adopten en audiencia, se entenderán notificadas a los sujetos procesales
inmediatamente se haga el pronunciamiento, se encuentren o no presentes en la
audiencia”, ya que es una carga procesal de las partes, acudir a ella.
Finalmente, la posibilidad de justificar la
inasistencia para impedir la sanción, es una garantía al debido proceso. Por lo
que si existe un evento que suponga esa situación, se debe acreditar
fundadamente la prueba correspondiente, para evitar las consecuencias jurídicas
enunciadas.
En mérito de lo anterior, se solicita que se declare EXEQUIBLE
el literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011.
3. Universidad Externado de Colombia
Para la Universidad Externado de Colombia, a través de
su Centro de Estudios Fiscales, el literal d) acusado debe ser declarado EXEQUIBLE.
En efecto, considera la Universidad que los apartes demandados del artículo 98
de la Ley 1474 de 2011 no lesionan el derecho al debido proceso del presunto
responsable fiscal, por las razones que a continuación siguen:
El literal d) del artículo 98 contempla situaciones
distintas. La primera de ellas hace referencia a que una vez se haya reconocido
personería jurídica al abogado de confianza del investigado, no será necesaria
la presencia del presunto responsable fiscal y las audiencias serán válidas.
Tal disposición no viola el debido proceso, pues el presunto responsable puede asistir
a otras audiencias, pero su ausencia no invalidará las sesiones. Lo anterior,
tiene como finalidad que el presunto responsable no frene el proceso de
responsabilidad fiscal, negándose a acudir a las audiencias. De no contemplarse
esta determinación, los procesos de responsabilidad fiscal nunca terminarían.
El debido proceso se respeta al garantizar que se reconozca la personería
jurídica del  apoderado del presunto responsable. Igual ocurre con el garante,
que es llamado al proceso para que: (i) niegue su condición de garante; (ii)
niegue la responsabilidad del presunto responsable; (iii) y las dos
anteriores. La asistencia del garante no es obligatoria, por lo que su
inasistencia no viola el debido proceso.
Para la Universidad interviniente, sin embargo, el
argumento de la actora sobre la contradicción normativa en este punto no es
cierto, pues la norma no señala que las audiencias serán válidas sin la
presencia del presunto responsable y su apoderado. La norma sólo afirma
que serán válidas sin la presencia del presunto responsable fiscal, por lo
que a contrario sensu, requieren por lo menos de la presencia del apoderado
para su validez.
El segundo supuesto del literal d), hace alusión a una
consecuencia procesal que consagran distintos regímenes.  Por ejemplo los
artículos 17[5],
178[6], 192[7], 261[8], 292[9] de la Ley
1437 de 2011[10]
o los artículos 132[11],
236[12],
346[13],
347[14],
356[15],
358[16]
del C.P.C., con relación a diversas cargas procesales. En este caso, la parte
tiene la posibilidad de excusarse por la inasistencia. La consecuencia procesal
deviene solamente, de la inasistencia injustificada.
Tampoco es cierto que esta norma contemple que la
audiencia sea válida sin la presencia del apoderado o presunto responsable
fiscal, sino que, si no asiste y se justifica, "se le aplicarán las
consecuencias ya descritas".
Por todo lo anterior, se solicita la EXEQUIBILIDAD del
literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Mediante concepto N° 5830 del 19 de septiembre del 2014,
el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional que se declare INHIBIDA
para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
Para sustentar esta consideración, la Vista Fiscal
expone en primer lugar, varias de las apreciaciones jurisprudenciales que ha
esgrimido esta Corporación para expresar porqué los cargos de los demandantes
deben ser ciertos, suficientes, pertinentes, específicos y claros, para
adelantar un examen de constitucionalidad. Desde esa perspectiva, la Procuraduría
considera que los cargos que presenta la accionante en esta oportunidad no
cumplen con tales requerimientos, en la medida en que del texto de la
disposición acusada no se desprende la facultad de la Contraloría General para
proferir fallo sin la parte investigada, ya que en la estructura normativa del
procedimiento verbal de responsabilidad fiscal, regulado por la Ley 1474 de
2011, según indica, se establece precisamente lo contrario. De la lectura de
esta regulación, a su juicio, debe concluirse que la presencia del presunto
responsable fiscal constituye la regla para su trámite, ya sea para la
audiencia de descargos - artículo 100-, como en la audiencia de decisión –
artículo 101.
Así las cosas, la equivocación de la demanda, parte de
considerar que el inciso acusado en tanto hace mención a audiencias, se
refiere a las audiencias de descargos y de decisión, razón por la cual la
accionante deduce que sería posible que se dictara fallo sin audiencia de las
partes. Sin embargo, “lo cierto es que la norma se refiere a las sesiones de
las audiencias en las cuáles pueden decidirse asuntos diferentes de los
relacionados con los descargos o la decisión”, pues si bien es cierto que el
proceso se estructura en dos audiencias, esto no quiere decir que no puedan realizarse
otras sesiones con el propósito de decidir, justamente, asuntos como la
resolución de ciertos aspectos pendientes o la sustentación de determinado
recurso.
Por ende, a  juicio de la Vista Fiscal, la demanda no
cumple con los requisitos mínimos de claridad, certeza, especificidad y
pertenencia, para suscitar un verdadero debate constitucional. El líbelo
adolece según la Vista Fiscal, de pertinencia, porque la violación de la
Constitución se estructura a partir de la comparación con otras normas de rango
legal y no constitucional. No hay claridad, porque la pretensión inicial
de la demanda parece recaer en el literal d) acusado en su conjunto, pero luego
se concentra en uno de sus apartes en particular. Frente al tema de la validez
de las sesiones, el jefe del Ministerio Público considera que el concepto de
violación adolece del requisito de especificidad, pues no se explica por
qué la contradicción entre los literales implica la violación al debido
proceso. En ese mismo sentido considera que tampoco se cumple con el requisito
de pertinencia, pues no se propone un auténtico debate constitucional,
sino que se trata de una simple antinomia de orden legal. También es una
demanda que carece de certeza, porque la lectura de la norma demandada, no
se desprende, de la proposición jurídica acusada. En consecuencia solicita a la
Corte Constitucional declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo, por
ineptitud de la demanda.
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia.
1.- De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad que se formula contra el literal d) del artículo 98 de la
Ley 1474 de 2011.
El asunto bajo revisión.
2.- La ciudadana Paola Esmith Solano Gualdrón solicita
que la Corte Constitucional declare inexequible el literal d) del artículo 98
de la Ley 1474 de 2011, por
considerarlo contrario a los artículos 2 y 29 de la Constitución, en la medida en que tales apartes generan
una aparente contradicción normativa que afecta significativamente el derecho
al debido proceso del investigado. Así, estima contrario a la Carta que
la norma acusada, de un lado, confirme la validez de las audiencias que cuenten
sólo con la presencia del apoderado de confianza escogido por el imputado sin
que se requiera la comparecencia del presunto responsable fiscal -inciso
primero del literal d)-, pero del otro, exija también la comparecencia del investigado
a tales audiencias, - inciso siguiente del mismo literal-, so pena de aplicarle
cargas procesales altamente significativas por su inasistencia.
En segundo lugar, advierte que la norma demandada valida
las audiencias que se lleven a cabo en el proceso verbal de responsabilidad
fiscal, aún sin la presencia del presunto responsable, su apoderado,
o del defensor de oficio o del garante o de quien éste haya designado
para que lo represente, teniendo en cuenta que el proceso verbal se tramita en
sólo dos audiencias, y con la norma, se admiten plenamente los efectos jurídicos
y procesales de la no comparecencia de los investigados según la ley, -tales
como el desistimiento y archivo de una petición o la declaratoria de desierto
de un recurso-, lo que significa la toma efectiva de decisiones de la
Contraloría sin la presencia de una parte procesal en la audiencia
correspondiente, en desmedro del derecho de defensa y contradicción del investigado.
3-. Frente a las afirmaciones anteriores, los
intervinientes alegan la exequibilidad plena del literal mencionado, bajo el
supuesto de que no lesiona el derecho al debido proceso del presunto
responsable fiscal. En opinión de la Contraloría, no se viola el derecho de
defensa del acusado, ya que tanto éste como su apoderado y el garante, han sido convocados
oportunamente para hacerse presentes en las audiencias. Por lo que si deciden
hacer caso omiso de la citación y desatienden el llamado de la Contraloría para
defender sus intereses, deben entonces soportar las consecuencias de no haber
asistido a ellas. Estas normas permiten, a fin de asegurar la celeridad y para
evitar dilaciones infundadas, “que ante la ausencia del presunto
responsable, su apoderado o garante en las audiencias, se prosiga y sean
válidas sin que ello constituya per se nulidad procesal por violación del
debido proceso o derecho de defensa” [17].
Inclusive, el Legislador
facultó a los directores del proceso para que ante la ausencia injustificada de
las partes, en caso de que se hayan interpuesto recursos, éstos se declaren
desiertos, al igual que si se presentaron solicitudes previas, la no
comparecencia implique el desistimiento y archivo de la petición. A lo anterior
se suma lo estipulado para el garante o su apoderado (art. 100), quienes si no
acuden a la audiencia una vez instalada, se allanarán a las decisiones que en
la audiencia de descargos se profieran. Cosa diferente ocurre, según la
Contraloría, “si el presunto responsable no acude a la instalación de la
audiencia de descargos, pues en este caso se le deberá nombrar defensor de
oficio”. Para la Contraloría, la norma no reprocha el simple hecho de la inasistencia
a la audiencia, sino que la inasistencia no esté justificada y de este modo se
trate de una conducta negligente de la parte incumplida. La inasistencia
injustificada “equivale a una renuncia válida de su derecho de defensa”.
Para la Universidad Externado de Colombia, en sentido
opuesto a lo enunciado por la demandante y la Contraloría, la norma acusada no
señala que las audiencias serán válidas sin la presencia del presunto
responsable y su apoderado. La norma sólo afirma que serán válidas sin la
presencia del presunto responsable fiscal, por lo que requieren para su
validez, por lo menos, de la presencia del apoderado del investigado.
Además, las cargas que se le imponen al investigado y al garante por la
inasistencia a las audiencias, están fundadas en la naturaleza del proceso
verbal y se trata de cargas procesales semejantes a las propuestas por el Legislador
en otros trámites.
El Ministerio de Justicia, considera que con la norma
acusada no se viola el debido proceso del investigado, porque las medidas
impuestas por ella, se convierten en última ratio, a fin de evitar la
inasistencia injustificada de la parte acusada a las audiencias. El literal
demandado busca asegurar la celeridad del trámite, sin sacrificar el debido
proceso del presunto responsable fiscal, ya que sólo se le imponen tales
resultados ante una falta de comparecencia injustificada a las
audiencias, por lo que una excusa fundada, evita las consecuencias de la norma.
Además, el art. 104 literal b) de la Ley 1474 de 2011 reconoce que “las
decisiones que se adopten en audiencia, se entenderán notificadas a los sujetos
procesales inmediatamente se haga el pronunciamiento, se encuentren o no
presentes en la audiencia”, por lo que existe una carga procesal
para las partes de acudir a la audiencia correspondiente.
Por último, la Procuraduría General de la Nación,
solicita la inhibición de la Corte Constitucional frente a los cargos de la
demandante, por existir a su juicio ineptitud sustantiva de la demanda. Para la
Vista Fiscal, una lectura general de la Ley 1474 de 2011, permite desvirtuar lo
alegado por la accionante. Además, el inciso demandado en el que se aplican las cargas a la no
comparecencia, se refiere según la Procuraduría, a las sesiones de las
audiencias en las cuáles pueden decidirse asuntos diferentes de los
relacionados con los descargos o la decisión y no a las audiencias de
descargos y decisión en sí mismas consideradas, por lo que las afirmaciones de
la demanda relacionadas con la aparente violación del derecho de defensa del
investigado, carecen de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia y exigen de la Corte un pronunciamiento inhibitorio.
4.- Descrito el debate
jurídico existente frente al inciso acusado, la Sala tomará en consideración la
siguiente metodología para proferir su decisión: en primer lugar y examinando lo
planteado por el jefe del Ministerio Público, la Corte determinará si los
cargos propuestos por la ciudadana ofrecen elementos jurídicos suficientes para
un análisis constitucional de fondo que permita adoptar una decisión sustantiva
en el presente proceso, o si, como lo sugiere la Vista Fiscal, se debe acudir a
una solución inhibitoria. De ser procedente un análisis constitucional de fondo, se
identificará el problema jurídico que se deberá resolver, se analizarán los
distintos elementos jurisprudenciales y legales que contribuyen a establecer un
contexto jurídico propicio y necesario para el estudio del problema propuesto y
a partir de esa reflexión, se procederá a resolver los cargos presentados por
la ciudadana en contra el literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011.
Aptitud sustantiva de la demanda y límites al presente
estudio constitucional.
5.- Como
lo ha mencionado la jurisprudencia de esta Corporación en múltiples ocasiones,
el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, fija las condiciones o requisitos mínimos
de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, exigiéndole a los
ciudadanos en la presentación de las mismas, entre otros aspectos, que señalen (i)
las disposiciones legales contra las que dirigen la acusación, (ii) las
preceptivas constitucionales que considera violadas y (iii) que expliquen
las razones o motivos por los cuales estiman que tales normas superiores han
sido desconocidas.
Frente a este último requisito, el deber para los
ciudadanos es el de “formular por lo menos un cargo concreto, específico y
directo de inconstitucionalidad contra la norma acusada, que le permita al juez
establecer si en realidad existe un verdadero problema de índole constitucional
y, por tanto, una oposición objetiva y verificable entre el contenido literal
de la ley y la Carta Política”.[18]
Siguiendo estas pautas jurisprudenciales, los cargos que
presenten los ciudadanos en contra de las normas acusadas deben estar apoyados
en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes”[19]
que permitan controvertir a la luz de la Carta Política, la disposición
legal que se acusa. Tales exigencias pueden ser descritas de la siguiente manera: (a) claridad, que supone la existencia de un hilo conductor en la argumentación que facilite comprender
el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan[20]. (b) La certeza, reclama que la demanda recaiga sobre una proposición
jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor”
[21]
e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda. (c) Las razones son específicas, si los cargos de inconstitucionalidad se
dirigen directamente contra la norma demandada, definiendo con claridad la manera como la disposición
acusada desconoce la Carta Política, formulando, “por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”. (d) La pertinencia,
significa que el vicio que aparentemente se desprende de la norma acusada debe
ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido
de una norma Superior, que se enfrenta al precepto demandado. Y por último, (e)
la suficiencia, que guarda relación con la exposición de todos los elementos
de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto demandado, que despierten por lo menos
una duda mínima, sobre la constitucionalidad de la norma impugnada[22].
El éxito de los cargos en un juicio de inconstitucionalidad,
por consiguiente, dependerá en gran medida de que el actor tenga en consideración en su demanda, los
requisitos establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y la
interpretación que sobre ellos ha adelantado la Corte Constitucional, a fin de
que se pueda adelantar un juicio de constitucionalidad realmente efectivo.
6.- En esta oportunidad, el argumento principal
de la Vista Fiscal para considerar que la demanda es inepta y que se requiere
un pronunciamiento inhibitorio, parte de la idea de que: (i) las
inquietudes de la accionante frente al literal acusado se resuelven con una
lectura sistemática de la Ley 1474 de 2011; (ii) que las audiencias a
las que la ciudadana alude, acorde con el inciso segundo del literal d), no son
las de descargos y decisión del proceso de responsabilidad fiscal verbal, sino
otras audiencias posibles en el trámite, y (iii) que la contradicción
entre los incisos del literal que destaca la demandante, constituyen una mera
antinomia de orden estrictamente legal, sin incidencia constitucional, lo que
le permite inferir que no hay violación alguna a los derechos fundamentales del
investigado. Por estas razones, concluye que la demanda adolece de los
requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia para
adelantar un estudio constitucional.
No obstante, en
contraposición a lo sostenido por el Procurador, la Sala observa que los intervinientes
- e incluso a su modo la Vista Fiscal -, ofrecen en sus escritos argumentos que
antes que desestimar los cargos de inconstitucionalidad propuestos por la
demandante, se dirigen a defender, desde diferentes puntos de vista, la exequibilidad
de la norma acusada. Muchos de ellos, de hecho, consideran que la previsión
legal no viola el debido proceso del investigado, exponiendo argumentos
relacionados con la debida vinculación del presunto responsable fiscal al
trámite administrativo desde el  inicio; la naturaleza propia de los procesos
de carácter verbal, la legitimidad y finalidad de las cargas procesales
impuestas, la necesidad de celeridad, etc. La presentación de estos argumentos,
en consecuencia, no está dirigida a cuestionar la técnica de los cargos
presentados por la ciudadana, sino antes bien, a proponer razones de
constitucionalidad de las normas atacadas y en ocasiones, una determinada
hermenéutica que dé respuesta a las inquietudes constitucionales del líbelo. Incluso
la Vista Fiscal, propone una mirada particular al asunto de la validez de las
audiencias de la que habla el inciso segundo del literal acusado, alegando que
no se refieren en modo alguno a las audiencias de descargos o decisión, sino a
otras distintas, dentro del proceso verbal correspondiente.
Así, los análisis presentados
por los intervinientes demuestran de su simple lectura, que los participantes
entendieron el problema constitucional planteado por la demandante y que su
acusación iba dirigida a cuestionar la exequibilidad del literal en mención por
la presunta violación al debido proceso y derecho de defensa del investigado.
Por ende, sus escritos se centraron en exponer diversas razones para dar cuenta
de la exequibilidad de las medidas legislativa cuestionadas. De lo que se
deduce, prima facie, que los cargos cumplieron, con las exigencias
constitucionales básicas.
7.- Por otra parte, la Sala considera
que la lectura que hace la ciudadana del literal demandado, aunque puede ser
objeto de cuestionamientos jurídicos de diversa índole, no es de ningún modo
irrazonable. De hecho, algunas de las consideraciones que presenta la
Contraloría frente al artículo acusado, coinciden con las afirmaciones de la
demanda. En este sentido, la previsión legal que se acusa, de acuerdo con su
tenor literal y el primer cargo del líbelo, puede ser leída realmente como lo
plantea la ciudadana, esto es, de una manera en que resulte tanto innecesaria
como exigible, la comparecencia del investigado a las audiencias, una
vez se encuentre reconocida la personería jurídica de su abogado. En efecto, de
acuerdo con esta lectura factible de la norma, la mera presencia del apoderado de
confianza en las audiencias, en un primer análisis del literal, debería excluir
en principio la aplicación de las importantes cargas procesales que propone el
artículo al investigado no compareciente, dado que el inciso primero del
literal acusado sostiene que la presencia del presunto responsable fiscal
no es requerida necesariamente en el proceso, una vez reconocida la personería
de su abogado, ya que la sola comparecencia del segundo da validez a las
audiencias. Una segunda lectura del literal, también posible y con énfasis en la
exégesis del inciso 2o de la norma atacada, reclamaría por el contrario, la necesaria
comparecencia tanto del investigado como del apoderado a las
audiencias, o del defensor de oficio del ser el caso, so pena de la imposición
de las cargas procesales enunciadas en el artículo, en desmedro de lo dicho en
el inciso primero del literal y eventualmente, del derecho de defensa de un
investigado que se guíe por lo dispuesto en el primer inciso en mención.
En cuanto al segundo cargo, relacionado
con la validez de las audiencias, tampoco es insensata la lectura inicial que
realiza la demandante de la disposición acusada. A partir de su texto, se puede
evidenciar que la inasistencia del investigado, su apoderado o el
defensor de oficio o del garante o su representante a la audiencia, genera
cargas procesales importantes en contra del investigado, que pueden imponerse, como
lo reconoce la Contraloría en su escrito, en esa misma audiencia, especialmente
si el proceso de responsabilidad fiscal se surte básicamente en dos audiencias,
la de descargos y la de decisión. Ello implica una toma de decisiones en
principio válida en la audiencia mencionada, sin la comparecencia de la parte
investigada y en contradicción aparente con el numeral primero del literal d)
acusado, por lo que a juicio de la demandante, ello afecta el derecho de
defensa y la presunción de inocencia del presunto responsable fiscal.
No obstante, frente a este
cargo en particular, debe la Sala hacer las siguientes precisiones:
Una lectura literal del inciso
primero del precepto demandado, establece claramente que reconocida la
personería jurídica del apoderado, las audiencias son válidas, aun sin
la presencia del investigado. Ello supone que la falta del  imputado no le
quita la validez a las mismas, porque la presencia del apoderado basta, para
lograr ese propósito. En ese sentido, una interpretación exegética de la norma
supondría, como lo analizan algunos de los intervinientes, que si la presencia
del apoderado es suficiente para darle validez a la audiencia, la ausencia, incluso
del abogado de confianza, impediría llevar a cabo la audiencia correspondiente.
Esta lectura de la norma, que es plausible, se desprende del texto del mismo
precepto demandado y contrasta significativamente con la lectura de la
demandante, que no necesariamente surge, de la lectura literal de la norma
acusada.
Ahora bien, la tesis que se
acaba de citar, no es compartida ni por la demandante, ni por la Contraloría,
quienes consideran que es plausible seguir adelante con las audiencias, aún sin
la presencia de la parte procesal investigada. Esta apreciación,
paradójicamente encuentra sustento parcial en otros fundamentos normativos de
la misma Ley 1474 de 2011, que avalan la posibilidad de que se puedan tomar
decisiones en la audiencia, e incluso que estas sean notificadas, sin que se
encuentren presentes en ella las partes procesales[23].
Sin embargo, revisada la Ley
1474 de 2011 de manera general y analizado el artículo objeto de estudio de
acuerdo con  ese ordenamiento, no encuentra la Corte que del precepto acusado
en concreto, se desprenda de manera directa una presunta validez de las demás
audiencias, sin la presencia de ninguno de los sujetos procesales. En
particular, porque existe paralelamente en el inciso primero del literal
acusado, una proposición normativa que parece contradecir de manera expresa esa
observación.
Por consiguiente, ya que no es
posible hacer un estudio de constitucionalidad sobre las afirmaciones de la
demanda, que en el mejor de los casos son de derecho viviente, procederá la
Corte a declararse inhibida, en lo que concierne al segundo cargo de la
referencia.
8.- Con todo, desestimado el segundo cargo
y revisada la pertinencia normativa del primero, debe señalar la Corte que el
cargo en mención sí le genera
a la Sala, en principio, una duda inicial sobre la presunción de
constitucionalidad del literal acusado en su conjunto. De hecho, un análisis
del cargo relacionado con la posible violación del derecho de defensa del
investigado a partir de la posible contradicción  que se evidencia en esa norma,
podría dar cuenta de un eventual desconocimiento del derecho al debido proceso
del presunto responsable fiscal, si se sopesan las aparentes limitaciones que
la ciudadana encuentra para el investigado, en el literal d) del artículo que
se demanda.
En mérito de lo anterior, concluye esta
Corporación que la demanda de la referencia, en lo que respecta al primer cargo
soportado en la presunta contradicción normativa frente a la imposición de
cargas procesales, cumple con las exigencias jurisprudenciales previamente
destacadas para realizar un estudio de fondo. De hecho, en cuanto a los requisitos de claridad y
especificidad, el escrito permite identificar la inconformidad de la
accionante con el literal en mención y las razones de su acusación, las cuales
son coherentes y comprensibles bajo la idea de una presunta violación del
derecho al debido proceso del investigado en el proceso verbal de
responsabilidad fiscal. También se encuentra acreditado el requisito de certeza,
dado que el reproche se deriva del artículo 98 literal d) de la Ley 1474 de
2011 y de su tenor literal, en la medida en que la aparente contradicción que
destaca la accionante de la norma no es una lectura irrazonable, sino que puede
extraerse perfectamente de una lectura exegética de la norma. A su vez, la
demanda cumple con la exigencia de pertinencia, porque los argumentos en
los que se funda la demandante son de carácter constitucional y en la
sustentación del cargo designa como vulnerados efectivamente los artículos 2,
29 de la Carta. Finalmente, los cargos están acorde con la condición de suficiencia,
en tanto que una vez realizada una lectura integral de sus argumentos, la demanda
ciudadana sí presenta atributos suficientes para generar dudas sobre la
presunción de constitucionalidad del literal acusado y da cuenta de un posible
problema hermenéutico, que podrían suponer un desconocimiento o el compromiso real
del derecho de defensa de los investigados, en los procesos de responsabilidad
fiscal verbal.
En consecuencia, aunque en principio no es labor de la
Corte Constitucional determinar necesariamente el sentido de las disposiciones
legales, pues ello es propio de los jueces ordinarios, en ocasiones, con el fin
de procurar la guarda de la Constitución, la Corte debe referirse al alcance de
las disposiciones sometidas a su conocimiento, en la medida en que el control
de constitucionalidad es de por si un juicio relacional de confrontación de
normas jurídicas con la Carta Política.
De este modo,
cuando se dan varias lecturas factibles de la norma, el juez constitucional se
ve forzado a comprender y analizar el contenido y alcance real de las
disposiciones legales objeto de su control, y bajo ese entendido, puede encontrarse
con que una disposición ofrece varias aproximaciones, algunas constitucionales
y otras no, que deben ser analizadas[24].
En tales casos, si el precepto acusado ofrece distintas alternativas de lectura
y alguna de ellas resulta cuestionada por contrariar la Carta, es necesario que
la Corte delimite el marco de posibilidades razonables de interpretación de la
norma y sobre esa base funde su juicio de constitucionalidad[25]. Lo
anterior, termina siendo en cualquier caso, consustancial al juicio de
exequibilidad, en la medida en que el juez constitucional está en el deber de
adelantar una confrontación objetiva entre el texto legal impugnado y el
Estatuto Fundamental[26].
9.- En este escenario y tomando en consideración el
principio pro actione, que
no autoriza desestimar una demanda ciudadana que expone argumentos suficientes
para un estudio constitucional, la Sala considera que la demanda es apta en lo
concerniente con el primer cargo presentado por la actora, y que las razones aducidas por la ciudadana
contra el aparte acusado del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, por aparente
violación del debido proceso del investigado fiscal, son pertinentes y
suficientes para un estudio constitucional de fondo.
10.- No obstante, la Corte destaca que dado que la demanda
ciudadana se concentra en esta oportunidad en la presunta vulneración del
derecho al debido proceso del investigado en el proceso de responsabilidad fiscal
verbal, la Sala limitará su estudio, a los cargos que el líbelo propone frente
a este particular sujeto procesal, en la medida en que no le corresponde tomar
decisiones constitucionales de oficio, con respecto a elementos normativos que
no han sido directamente  acusados.
Lo anterior significa, en consecuencia, que
esta Sala no se pronunciará sobre la situación concreta del garante o de su
representante en el trámite de responsabilidad fiscal verbal, - a pesar de que
las normas acusadas hacen referencia también a este sujeto procesal -, habida
consideración que este obra en calidad de garante y no de infractor o de
responsable fiscal y en la medida en que el líbelo no cuestiona en modo alguno
su participación en el proceso de responsabilidad fiscal verbal.
Problema Jurídico y metodología de la
decisión.
11.- Estima la Corte que la presente acción de inconstitucionalidad, plantea
en consecuencia, el siguiente problema jurídico: ¿Viola o no el derecho al debido
proceso del investigado en el trámite verbal de responsabilidad fiscal
establecido en la Ley 1474 de 2011, la aparente contradicción normativa que
destaca la ciudadana entre los incisos primero y segundo del literal d) acusado,
al imponerle cargas gravosas a la inasistencia del acusado, a pesar de que el
inciso superior de esa norma, señala la validez de las audiencias
correspondientes, aún sin la presencia del presunto responsable fiscal?.
12.- Para responder este interrogante esta Sala se concentrará inicialmente en el
estudio de los siguientes temas jurídicos: (a) el derecho al debido
proceso administrativo
y la libertad de configuración
del Legislador en materia procesal, en la medida en que el proceso de
responsabilidad fiscal tiene naturaleza administrativa; (b) la potestad
del Legislador de imponer cargas concretas a los sujetos procesales en los trámites por él diseñados
y sus límites, dado que una parte
de los cuestionamientos de la demanda tienen que ver con la pertinencia de la
imposición de cargas procesales ante la ausencia del inculpado en una audiencia
específica; (c)
la naturaleza general del proceso
de Responsabilidad Fiscal, para evidenciar el contexto normativo de la norma
acusada y (d) las
características del proceso de responsabilidad fiscal verbal, con el objeto de entender
su naturaleza y sus alcances. A
partir de este análisis preliminar, adelantará la Sala el examen de los cargos planteados en la
demanda.
El
debido proceso administrativo y la libertad de configuración del Legislador en
materia procesal.
13.- Múltiples instrumentos internacionales de Derechos Humanos
ratificados por Colombia[27]
incluyen entre las garantías exigibles al Estado, la consagración y el respeto por
el derecho al debido proceso. El
artículo 29 de la Constitución Política Colombiana, de hecho, no solo consagra tal
derecho como fundamental, sino que reconoce además su aplicación a “toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas”.
Sobre el particular, la Corte
Constitucional en
oportunidades previas, ha manifestado que el derecho al debido proceso, además
de ser un derecho, se instituye en la Carta Política como uno de los pilares de
nuestro Estado Social, en la medida en que opera
no sólo como una garantía para las libertades ciudadanas, sino como un
contrapeso al poder del Estado[28], - en particular al ius puniendi -[29], al someter las actuaciones judiciales y administrativas a los procedimientos y requisitos previamente establecidos
en la legislación, bajo el amparo del principio de
legalidad. En consideración a lo anterior, la Corte Constitucional ha
definido este derecho[30],
“como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a
través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una
actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten
sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia.”[31]
Entre las
garantías generales que hacen parte del derecho al debido proceso, pueden
citarse, siguiendo en gran medida la sentencia C-341 de 2014,
entre otras, las siguientes[32]:
(i)
El derecho a la
jurisdicción[33],
que conlleva el derecho al libre e igualitario acceso a los jueces y
autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas; a lograr una pronta resolución judicial[34], a impugnar las decisiones ante autoridades
de jerarquía superior, - lo que incluiría  en ciertos casos el principio de
doble instancia[35]-,
y al cumplimiento de lo decidido en el fallo.
(ii)
El derecho al juez natural, identificado
como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en
determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos y
la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley.
(iii)   El derecho a la defensa, entendido como el
empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una
decisión favorable. De este derecho hacen parte, la determinación y aplicación de trámites y plazos
razonables[36], el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la
preparación de la defensa, los derechos a la asistencia de un abogado
cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la práctica, contradicción y valoración de
las pruebas recaudadas[37],
a la buena fe y a la lealtad
procesal.
(iv)  El
derecho a un proceso público,
desarrollado con prevalencia
de las garantías sustantivas y procesales requeridas[38] y que permita la
publicidad de las actuaciones y decisiones[39]
adoptadas en esos procedimientos.
(v)
El derecho a la independencia judicial
que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales se confía la
tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas
atribuidas al Ejecutivo y al legislativo, y
(vi)  El derecho a la imparcialidad del juzgador, a quien se le exige decidir con
fundamento en los hechos y conforme al orden jurídico, sin prevenciones o
influencias ilícitas.
14.- Con
la Constitución Política de 1991, tales garantías del debido proceso judicial
general[40],
se extendieron también a las actuaciones administrativas[41], a fin de asegurar la protección del interés general y
el respeto por los derechos y principios ligados al ejercicio de la función
pública[42]. De
este modo, muchos de los elementos que informan el derecho fundamental al
debido proceso se aplican también a toda clase de actuaciones que desarrollen
las autoridades públicas en el cumplimiento de sus funciones.
No obstante, las garantías que se describen,
no fueron trasladadas de manera directa e irreflexiva del ámbito judicial al
administrativo, en la medida en que la función pública cuenta con otros
requerimientos adicionales de orden constitucional que deben ser tenidos en
cuenta, junto al debido proceso, en el ejercicio de tales atribuciones. En
efecto, las autoridades
administrativas están obligadas, además de respetar el debido proceso, a no
transgredir los principios  reguladores de la función pública, tales como
la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad, definidos en el
artículo 209 de la Carta Política y desarrollados recientemente por el Legislador
en el artículo 3º del CPACA[43].
Por lo tanto, el respeto por
los derechos fundamentales de los asociados, - entre ellos el derecho al debido
proceso administrativo (art. 29[44]
C.P.)[45]-,
junto con los principios antes mencionados, - de acuerdo con los artículos 6º[46] y 209[47] de la Constitución-,
deben armonizarse necesariamente, en el cumplimiento de las labores públicas.
Por esta razón, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido que la extensión de las garantías del debido
proceso judicial al ámbito administrativo, no implica una aplicación directa e
idéntica de las exigencias propias de la administración de justicia al
ejercicio concreto de la función pública[48].
La sentencia C-640 de 2002[49],
al comparar el debido proceso judicial con el administrativo, señaló
precisamente que:
"Entre el proceso judicial y el
administrativo existen diferencias importantes que se derivan de la distinta
finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero busca la resolución de
conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o
del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la
función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de
fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido
y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la
Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una
eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante,
paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de los
procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de los
derechos de los administrados, particularmente de las garantías que conforman
el debido proceso". (Subrayas
fuera del original).
15.- Aunado a lo anterior, las exigencias en materia
de aplicación y garantía del debido proceso[50],
también pueden ser más rigurosas en algunos campos del Derecho en comparación
con otros. Aunque el debido proceso como imperativo constitucional es exigible
en  todos aquellos escenarios en los que los ciudadanos puedan verse afectados
por las actuaciones administrativas y judiciales, lo cierto es que los
objetivos, principios y diferencias que caracterizan cada régimen en
particular, exigen que en la interpretación de las garantías procesales se tomen
en consideración cada uno de los contextos en que se desarrollan y sus
diferencias[51].
Así, las garantías exigibles en el proceso penal, por
ejemplo, pueden contar con requerimientos procesales más rigurosos y exigentes
que otros procesos, dado el  significativo impacto que
tiene el derecho penal en la libertad personal[52] y otros derechos de
los individuos. No obstante, esta realidad no impide que los demás procesos
cuenten con garantías procesales mínimas propias.
Sobre este particular, por ejemplo, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, ha estudiado la cuestión de si las
garantías judiciales mínimas consagradas en la Convención Americana de Derechos
Humanos (art. 8), sólo son aplicables a los procesos penales, o si por el
contrario, algunas de ellas pueden extenderse a los procedimientos
administrativos. En relación con los procesos administrativos, dijo ese
tribunal en el Caso Ivcher
Bronstein vs. Perú[53], lo siguiente:
“103. La Corte ha establecido que, a
pesar de que el citado artículo no especifica garantías mínimas en
materias que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de
orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, las garantías
mínimas establecidas en el numeral 2 del mismo precepto se aplican también a
esos órdenes y, por ende, en éstos el individuo tiene derecho al debido proceso
en los términos reconocidos para la materia penal, en cuanto sea aplicable
al procedimiento respectivo”. (Resaltado fuera del original).
Esta Corporación, en la sentencia C-341 de 2014[54] planteó en sus consideraciones una aproximación
similar a la anterior, en el sentido de reconocer que existen una variedad de reglas
y procedimientos civiles, administrativos, policivos, disciplinarios, etc., que
ante su diversidad, no requieren ser necesariamente asimilables al
procedimiento penal. Con todo, son procesos que deben ser contemplados y
evaluados, entonces, de acuerdo con sus propias reglas[55] procedimentales
mínimas.
16.- Desde esta perspectiva, la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que los principios que deben informar genéricamente
el derecho fundamental al debido proceso en materia administrativa, son entre
otros, los siguientes: (i)
el principio de legalidad y el acatamiento de las formas procesales administrativas
previamente establecidas[56];
(ii) los principios de contradicción e imparcialidad a fin de asegurar la
protección  del derecho a la defensa de los ciudadanos en todas sus formas, y (iii)
el respeto general a los derechos fundamentales de los asociados[57]. Estas garantías
básicas, se encuentran encaminadas a asegurar el correcto y adecuado ejercicio
de la función pública y a evitar posibles actuaciones arbitrarias por parte de
la administración.[58]
En estas materias[59]
además, la Corte ha establecido una distinción entre las garantías previas y
posteriores que se siguen en el debido proceso administrativo[60].
Las primeras, se predican de la expedición y ejecución del acto administrativo
y las segundas se refieren a la posibilidad de cuestionar la decisión
administrativa por medio de los recursos administrativos y judiciales[61].
En la sentencia C-089 de 2011[62], la distinción que se
plantea en cuanto al derecho fundamental al debido proceso administrativo, se
explicó, de la siguiente manera:
“[L]a jurisprudencia constitucional ha diferenciado
entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido
proceso en materia administrativa. Las garantías mínimas previas se relacionan
con aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y
ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso
libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho
de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e
independencia de los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas
posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de
una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la
jurisdicción contenciosa administrativa.[63]
17.- De esta forma, todas las
manifestaciones del ejercicio de la función pública, deben estar cobijadas,
entonces, por el derecho al debido proceso administrativo, entre ellas, la
formación y ejecución de actos administrativos, las peticiones presentadas por
los particulares, y los procesos que se adelanten por la Administración[64], de manera
tal que los ciudadanos puedan ejercer su legítimo derecho de defensa[65].
En la sentencia
C-598 de 2011[66] la Corte sostuvo además, que tales
garantías buscan asegurar el ordenado funcionamiento del poder público, dar
validez y legitimidad a las  propias actuaciones administrativas, - que gozan
por demás de presunción de legalidad- y, resguardar el derecho a la seguridad
jurídica y a la defensa de los administrados.
18.- Sobre este último punto, resulta particularmente
relevante recordar que el derecho al debido proceso, en general, tiene una
relación inescindible con el derecho de defensa, como ya lo ha reconocido
una decantada y consistente jurisprudencia constitucional[67]. Los ciudadanos afectados con las
decisiones judiciales o administrativas deben tener la oportunidad procesal de
enterarse debidamente de los procesos en curso y de sus decisiones; de presentar, solicitar y controvertir
pruebas; de intervenir en igualdad
de condiciones de los demás actores y en general, de hacer efectivo tal derecho
de defensa[68]. En la sentencia C-980 de 2010[69], la Sala Plena de esta Corporación señaló, entre
otras garantías al debido proceso administrativo que debían incluirse para
asegurar la defensa de los administrados, las siguientes:
"[L]os derechos a: (i) ser oído durante toda la actuación,
(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la
actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la
participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que
la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las
formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la
presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y
contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar
las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del
debido proceso”.[70]
19.- Ahora bien, teniendo en cuenta que las garantías
exigibles en los procesos administrativos requieren un reconocimiento previo en
la ley, esta Corte ha
destacado en múltiples oportunidades, que el Legislador se encuentra investido
de amplias facultades para configurar las ritualidades que deben regir cada procedimiento, según la naturaleza particular de cada
uno de ellos[71].
Lo anterior, de conformidad con los artículos 29 y 150,
numerales 1° y 2° de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 86, 87, 228 y 229 superiores, que lo
facultan para establecer requisitos, tiempos, recursos, etc.[72], siempre y cuando al hacerlo, respete los principios y
valores constitucionales y obre conforme a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad[73].
Esta atribución constitucional es muy relevante, teniendo en cuenta que
es a partir de ella que el Legislador puede fijar las reglas mediante las
cuales se asegura la plena efectividad del
derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.) y del acceso efectivo
a la administración de justicia (artículo 229 C.P.). Además, tales reglas
consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y la finalidad
de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad en el Estado Social
de Derecho[74].
De hecho, “el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y
estructura para realizar la justicia y con la finalidad superior de lograr la
convivencia pacífica (Preámbulo y artículo 1 de la Carta)” [75] de los
asociados. Por ende, las
normas procesales propenden por asegurar la celeridad
y eficacia de las respuestas jurisdiccionales, y la protección de los derechos
e intereses de las partes, intervinientes y vinculados, en los procesos
correspondientes[76].
En desarrollo de esta competencia, el Legislador
puede, entre otros aspectos, determinar las autoridades competentes para el
trámite correspondiente -salvo competencias específicamente designadas por la
Constitución-; diseñar las etapas, oportunidades y formalidades procesales, las
actuaciones que competen a las partes, los términos[77], los medios de prueba,
los deberes y cargas procesales[78],
y los recursos pertinentes ante las autoridades judiciales y administrativas
correspondientes[79],
entre otros aspectos. Se trata de una competencia catalogada como amplia por la
jurisprudencia constitucional[80],
en consideración a las diferentes materias a las que puede aludir el Congreso
en su labor legislativa y a la significativa discrecionalidad que tiene para la
consolidación de los trámites correspondientes.
20.- No obstante, esta
facultad no es tampoco absoluta o ilimitada[81]. El Legislador, como toda autoridad
pública, está sometido a las reglas democráticas, y tiene límites naturales a
sus atribuciones, consignados tanto en la Constitución Política, como en los instrumentos internacionales de
los cuales el Estado Colombiano es parte[82].
En consecuencia, esta
Corporación ha reconocido en diversas oportunidades[83], que en la configuración legislativa de los
procesos tanto judiciales como
administrativos, el
Congreso debe respetar, tanto los principios y valores constitucionales - en especial los valores de
justicia, igualdad y orden justo[84]-, como  la vigencia de los derechos fundamentales
de los ciudadanos[85], - que en el caso procesal puede implicar derechos como
el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (artículos
13, 29 y 229 C.P.)[86]-. También, los principios de primacía del derecho sustancial sobre las formas
(C.P., art. 228)[87], de razonabilidad[88] y proporcionalidad[89] en la definición de las reglas[90] y más
recientemente, el respeto por los principios de progresividad y no regresión[91].
Frente al tema del debido proceso, la sentencia
C-555 de 2001[92], señaló en particular que:
"[L]as leyes que establecen procedimientos, deben
propender por hacer efectivos los derechos de defensa, de contradicción, de
imparcialidad del juez, de primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o
procedimental, de juez natural, de publicidad de las actuaciones y los otros
que conforman la noción de debido proceso”.
En igual sentido, en cuanto al respeto de
los principios de proporcionalidad y razonabilidad[93] en la configuración
legislativa de las reglas procesales, esta Corporación reconoció que parte de
la legitimidad de los trámites administrativos, se soporta precisamente en el
respeto por dichos principios[94].
Por consiguiente,  si la decisión del Legislador
resulta abusiva y arbitraria, debe ser retirada del ordenamiento jurídico[95]. Desde esa perspectiva, la jurisprudencia
de esta Corporación, ha reconocido que la violación al debido proceso por parte
del Legislador,
“[...] no sólo [ocurre] bajo
el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia
de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino
especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada
frente al resultado que se pretende obtener con su utilización”[96].
21.- Finalmente esta Corte ha señalado
que otro límite al Legislador en materia procesal, está en los principios de progresividad y no regresión, dado que
los derechos fundamentales también tienen una faceta prestacional que una vez
alcanzada, debe ser tomada en consideración y reconocida por el Legislador.
Sobre este punto, la sentencia C-372 de 2011[97] de esta Corporación señaló que:
“[L]a Sala recuerda que el Legislador ordinario,… en
ejercicio de su libertad de configuración, cuenta con una amplia gama de
atribuciones (...).
“No obstante, esta competencia debe ser ejercida sin
desconocer la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos y los
principios y valores constitucionales, como los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, y el de progresividad y no regresión, entre otros;
estos principios constituyen entonces límites al ejercicio de su competencia”. (Subrayas
fuera del original).
22.-  Por todo lo anterior, está claro que el desconocimiento del derecho al
debido proceso por parte del Legislador y de los principios y valores
anteriormente expuestos, supone un quebrantamiento de la Constitución Política,
al comprometer la legitimidad y legalidad de las disposiciones
correspondientes.
La Corte deberá entonces, en el análisis del caso
concreto, tomar en consideración las exigencias del derecho al debido proceso
administrativo enunciadas y verificar los alcances y límites de las competencias
del Legislador para regular los procesos, entre otros, el de responsabilidad
fiscal verbal.
Las cargas procesales en los trámites
diseñados por el Legislador.
23.- La Corte Constitucional ha precisado,
que dentro de las facultades que tiene el Legislador en el diseño de las
ritualidades procesales, conforme a lo revisado previamente, también tiene
competencia para establecer exigencias de conducta a las partes, al juez y incluso a terceros intervinientes en un
proceso, "consistentes en deberes, obligaciones y cargas (...), siempre
y cuando al hacerlo respete los principios y valores constitucionales y obre
conforme a los principios (...) de razonabilidad y proporcionalidad”[98].
Por ende, el ejercicio de los derechos al
debido proceso y de acceso a la administración justicia, puede implicar
paralelamente, el desarrollo de responsabilidades que se consolidan tanto en el
ámbito procesal como en el sustancial[99].
Bajo ese supuesto, es válido entonces que en los diversos trámites judiciales,
la ley asigne a las partes, a terceros e incluso al juez, obligaciones
jurídicas, deberes de conducta o cargas para el ejercicio de los derechos[100], que si
están sometidas a los límites constitucionales previamente enunciados, resultan
plenamente legítimas[101].
Lo anterior, encuentra justificación en los
deberes que la Constitución también le impone a los asociados de colaborar con
la justicia y de no abusar de sus derechos propios, elementos que se hacen
extensivos a los trámites procesales. Así, del artículo 95-7 superior, pueden
extraerse los deberes de actuar con diligencia en los procesos, de cumplir las
cargas procesales que el Legislador imponga y de actuar con lealtad dentro de
las ritualidades que se estipulen, a fin de respetar también el principio
general de buena fe recogido por el artículo 83 superior[102].
24.- Ahora bien, como el Legislador puede imponer
cargas y obligaciones procesales, es importante establecer la distinción entre
unas y otras. Sobre la naturaleza de las cargas procesales y su diferencia
frente a los deberes u obligaciones de la misma índole, esta Corporación
en oportunidades previas, ha recogido las consideraciones que la Corte Suprema
de Justicia ha decantado para precisar el alcance de cada una de estas
categorías[103].Tales conceptos son diversos, sobre la base
de las siguientes razones:
“Son deberes procesales
aquellos imperativos establecidos por la ley en orden a la adecuada realización
del proceso y que miran, unas veces al Juez (Art. 37 C. de P. C.), otras a las partes
y aun a los terceros (Art. 71 ib.), y su incumplimiento se sanciona en
forma diferente según quien sea la persona llamada a su observancia y la clase
de deber omitido (arts. 39, 72 y 73 ibídem y Decreto 250 de 1970 y 196 de
1971). Se caracterizan porque emanan, precisamente, de las normas procesales,
que son de derecho público, y, por lo tanto, de imperativo cumplimiento en
términos del artículo 6° del Código.
Las obligaciones
procesales son, en cambio, aquellas prestaciones de contenido patrimonial
impuestas a las partes con ocasión del proceso, como las surgidas de la condena
en costas que, según lo explica Couture, obedecen al concepto de
responsabilidad procesal derivada del abuso del derecho de acción o del derecho
de defensa. “El daño que se cause con ese abuso, dice, genera una obligación de
reparación, que se hace efectiva mediante la condenación en costas”.(“Fundamentos
del Derecho Procesal Civil”, número 130).
Finalmente, las cargas
procesales son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan o
demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en
interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejadas para él consecuencias
desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal
e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso.
Como se ve, las cargas
procesales se caracterizan porque el sujeto a quien se las impone la ley
conserva la facultad de cumplirlas o no, sin que el Juez o persona alguna
pueda compelerlo coercitivamente a ello, todo lo contrario de lo que
sucede con las obligaciones; de no, tal omisión le puede acarrear consecuencias
desfavorables. Así, por ejemplo probar los supuestos de hecho para no recibir
una sentencia adversa.”. (Subrayas fuera del original)[104].
De lo anterior, puede concluirse que las cargas
procesales se destacan por: (i) ser de  cumplimiento facultativo de la
parte a la que se le imponen,
a pesar de que generalmente sirven a su propio interés; (ii) carecer de carácter coactivo, de manera
tal que el juez no puede forzar u obligar al sujeto responsable a que se allane a su cumplimiento, lo que
las hace diferentes de la obligación procesal, y (iii) su inobservancia, acarrea para la
parte responsable, consecuencias negativas, que pueden ir "desde la
preclusión de una oportunidad o un derecho procesal, hasta la pérdida del
derecho material...”[105].
25.- Las
cargas procesales, bajo estos supuestos, se fundamentan como se dijo, en el
deber constitucional de colaboración con los órganos jurisdiccionales (art. 95
de la C.P.). De allí que sea razonable que se impongan a las partes, incluso para
acceder a la justicia o durante el trámite del proceso, con el fin de darle
viabilidad a la gestión jurisdiccional y asegurar la efectividad y eficiencia
de la actividad procesal. Esas cargas son generalmente dispositivas, por lo que
habilitan a las partes para que realicen libremente alguna actividad procesal,
so pena de ver aparejadas consecuencias desfavorables en su contra, en caso de
omisión.
Según lo ha señalado esta Corte en otros momentos, las
consecuencias nocivas para la parte
implicada, pueden significar preclusión de oportunidades o de derechos
procesales o materiales, teniendo en cuenta que el sometimiento a normas
adjetivas que son parte de un procedimiento jurídico en particular, no es
optativo[106].
De allí que la exigencia de acudir a la jurisdiccion en un término procesal
específico, o requerimientos particulares relacionados con la presentación de
la demanda, entre
muchos otros aspectos que pueden ser regulados, son cargas procesales que eventualmente y de manera
válida puede imponer el Legislador a los asociados, según las consideraciones previamente
expuestas[107].
26.-
No obstante, esta Corporación ha sido clara en manifestar en otras
oportunidades, que la pretensión de evadir los compromisos preestablecidos por
las normas procesales bajo el argumento de que se ha incurrido en una imposición
indebida de cargas a los asociados, no es un criterio aceptado de manera
genérica por la Corte, salvo circunstancias muy particulares. En efecto, favorecer
el desconocimiento general de las responsabilidades procesales, no puede ser
nunca un objetivo constitucional último, en la medida en que un propósito semejante
atentaría contra los derechos y las garantías que dentro de los mismos
procedimientos se pretenden proteger, lo que no sólo afectaría las actividades
propias del aparato justicial[108],
- inmovibilizándolo eventualmente -, sino que comprometería las expectativas
ciudadanas de un juicio legítimo, justo y con garantías. También podría tener
un impacto negativo en el debido funcionamiento de la administración pública, para
el caso administrativo, lo que a la postre iría en perjuicio del interés
general de los asociados. De este modo, autorizar libremente el desconocimiento
de las cargas procesales, significaría facilitar que "se autoricen o
pervivan acciones indebidas en la juridicción o en los procesos en general, - incluso
alegando libremente la propia culpa o negligencia[109]-, lo que
repercutiría negativamente en la efectividad de los procesos; perspectiva que
inadmite el derecho y que por consiguiente desestima esta Corporación"[110].
27.- Con todo,
recuerda la Sala que, en sentido contrario, aunque el Legislador tiene competencia para imponer cargas
dentro de los procesos, estas tampoco pueden ser desproporcionadas, irrazonables, injustas, o ajenas a la Constitución
Política. Si ese es el tipo de carga que se discute, el juez constitucional puede
intervenir, para determinar si los fines buscados por la norma son
constitucionales y si la carga impuesta resulta ser razonable y proporcional
respecto a los derechos consagrados en la norma superior[111].
Siguiendo estas consideraciones, la
jurisprudencia constitucional ha evaluado en varias ocasiones la existencia de
cargas procesales específicas creadas por el Legislador en los términos
previamente enunciados, y ha dictaminado sobre ellas su exequibilidad o
inexequibilidad, siguiendo los lineamientos anteriores. Entre los casos analizados
por esta Corporación en los que se han demandado cargas procesales impuestas, bajo
la idea de que vulneran el derecho de defensa, el debido proceso o la presunción
de inocencia de alguna de las partes procesales, - elementos relevantes acorde
con los cargos específicos de la demanda que ahora nos ocupa-, la Sala puede
citar, entre otras, las siguientes providencias[112]:
(a) En materia de cargas relacionadas con el deber de
cancelar previamente las obligaciones objeto de discusión en el proceso, a
fin de que una de las partes pueda ser oída dentro de él, la Corte ha
tenido pronunciamientos de diversa índole, admitiendo en general la
constitucionalidad de las cargas procesales impuestas por el Legislador, sobre
la base de su adecuada finalidad, su razonabilidad y su proporcionalidad.
Dentro de las providencias que han
declarado la exequibilidad de las cargas correspondientes, podemos citar
como ejemplo, la sentencia C-070 de 1993[113],
relacionada con la obligación del demandado de pagar los cánones de
arrendamiento o demostrar su cancelación, si desea ser oído en el proceso
de restitución de  inmueble arrendado[114].
También, la sentencia C-318 de 1998[115], relativa
al deber del demandante de constituir garantía bancaria o póliza de seguros
por el valor del impuesto impugnado, para demandar por vía judicial
precisamente, la imposición tributaria con la que no se está de acuerdo.
En el mismo sentido, la Sala puede citar
la providencia C-886 de 2004[116],
que estudió  el deber del arrendatario de demostrar el pago de los servicios
públicos y expensas comunes correspondientes, si ellas eran una obligación contractual
estipulada, como requisito para ser oído en procesos de restitución de
inmuebles arrendados, por el no pago de los deberes enunciados.
(b) En lo relacionado con cargas procesales relativas al pago de
expensas específicas, so pena de efectos procesales adversos para el
responsable, esta Corporación ha señalado que a pesar de la gratuidad de
los procesos judiciales, muchas expensas son legítimas y no lesionan, en
principio, los derechos fundamentales al debido proceso o acceso a la justicia,
si son razonables y proporcionadas.
Al respecto, pueden citarse entre otras providencias
que han estimado constitucionales tales cargas, la sentencia C-1512
de 2000[117],
en la que la Corte Constitucional estudió una norma relacionada con la declaratoria
de desierto del recurso de apelación en materia civil, si el apelante no
suministraba las expensas necesarias para las copias
correspondientes, en un término prudencial de cinco días. También la sentencia
C-095 de 2001[118],
en la que esta Corporación revisó la obligación para el demandado de
prestar caución al inicio de un incidente de levantamiento de embargo y
secuestro, en el proceso civil, para su procedencia.
Sobre este aspecto, sin embargo, también hay
sentencias de esta Corporación que han estimado inconstitucionales las
cargas procesales analizadas, porque el Legislador incumplió con alguno de
límites señalados con anterioridad. Un ejemplo de ello es la sentencia C-316 de 2002[119],
providencia en la que la Corte declaró la inexequibilidad de la fijación
de un monto mínimo exigido como caución prendaria para obtener la
libertad condicional en materia penal, teniendo en cuenta que la Corte encontró
que "la imposición de un requisito económico rígido y definido como
criterio para permitir el acceso de los particulares a la administración de
justicia iba en contra de las preceptivas constitucionales", en la
medida en que era una "desproporción desconocer que la
capacidad económica de muchos colombianos se encuentra por debajo del monto
señalado por la norma como cuantía mínima de la caución prendaria".
(Resaltado fuera del original).
(c) Por último, en el caso de las cargas procesales que exigen una acción
concreta del responsable, so pena de efectos adversos dentro del proceso, esta
Corte ha manifestado igualmente, que tales cargas son en principio, constitucionales,
si responden como se ha dicho, a fines legítimos y a los principios de
razonabilidad y proporcionalidad.
A título de ejemplo podemos citar algunas providencias
en las que esta Corporación ha avalado la constitucionalidad de las cargas
procesales, por cumplir con las exigencias constitucionales antedichas. Es el
caso de la sentencia C-1104
de 2001[120], en la que la Corte estudió una norma en
la que se imponía la perención del proceso civil, como resultado de
la inacción de los demandantes en materia de notificación, o la sentencia
C-123 de 2003[121] en la que se estudió la carga impuesta
al demandante de impulsar el proceso contencioso administrativo, so pena
también  de perención, después de 6 meses de inmovilidad procesal.
La
Corte conoció igualmente en la sentencia C-275 de 2006[122], una norma
que imponía a los demandantes, en los procesos civiles de declaración de
pertenencia, el deber de acompañar a la demanda, un certificado del
registrador de instrumentos públicos sobre el bien en comento, en el que
constaran los titulares de derechos reales sobre el bien o la inexistencia de
ninguno, exigencia que también se estimó constitucional.
Con todo, existen también varios ejemplos de cargas
procesales estimadas inexequibles por esta Corporación, por incumplir
con las exigencias constitucionales inicialmente reseñadas. En la sentencia
C-642 de 2002, por ejemplo, la Corte declaró la inconstitucionalidad
de un precepto que consagraba la exigencia de presentación personal de
la demanda contenciosa administrativa únicamente ante el secretario del
Tribunal competente. A juicio de esta Corte dicha norma carecía de un fin constitucional
legítimo, especialmente, cuando en otros procesos se permitía libremente
que la presentación personal se hiciera ante notario o ante otros secretarios
judiciales.
En la sentencia C-662 de 2004[123]
la norma que evaluó la Corte imponía una carga procesal al demandado, al señalar que la prescripción
no se interrumpía y que operaba la caducidad, si el demandante desistía de la
demanda o se constituían otros supuestos de responsabilidad de ese sujeto
procesal. En esa
sentencia, la Corte señaló que “la carga procesal impuesta por la norma acusada, es
desproporcionada para el demandante, principalmente porque muchos factores
propios del trámite procesal, no dependen exclusivamente de él  y todas
sus consecuencias negativas sí le son plenamente aplicables”.
En la sentencia C-670 de 2004, la Corte
también estimó ajeno al debido proceso, que en el trámite de restitución de
inmueble arrendado, los arrendadores, arrendatarios, codeudores y/o fiadores no
pudieran alegar ineficacia o indebida notificación sustancial o procesal,
sobre la base del deber de fijar como dirección de notificación, la que aparece
en el contrato de arrendamiento. En esa oportunidad la Corte consideró que:
“La norma acusada le restringe a las
partes de manera absoluta, la posibilidad de invocar faltas o irregularidades
de carácter sustancial o procesal que pudieren hacer ineficaces o indebidos los
actos de notificación, y que bien podrían dar lugar a la  nulidad total o
parcial del proceso.(…)
“Así las cosas, en el caso concreto, la
medida perseguiría un fin constitucionalmente legítimo, cual es, imprimirle
una mayor celeridad a los procesos judiciales de restitución de tenencia
del inmueble arrendado. Sin embargo, el medio seleccionado por el
legislador para la consecución del mencionado propósito, consistente en hacer
nugatorio el ejercicio del derecho de defensa del demandado, en el sentido de
despojarlo de toda posibilidad de invocar, en el curso del proceso, cualquier
clase de nulidad por ineficacia o indebida notificación sustancial o procesal, resulta
ser injustificado, por cuanto bien hubiera podido el legislador elegir un medio
igualmente eficaz y que ocasionase un menor traumatismo al ejercicio del
derecho fundamental al debido proceso. Así pues, la grave afectación que
sufre el ejercicio del derecho de defensa del demandado no se compadece con la
consecución de una mayor celeridad procesal”. (Resaltado fuera del original).
Finalmente
en la sentencia C-203 de 2011[124]
se declaró inexequible también la expresión “no reúne los
requisitos, o” contemplada en el artículo 49, inciso 3º de la Ley 1395 de
2010, que impone al recurrente la carga de sustentar el recurso de casación
en tiempo y en debida forma, so pena de sancionar su inejecución con una multa de
cinco (5) a diez (10) salarios mínimos mensuales.
En este caso la Corte concluyó que aunque la amenaza de la sanción pecuniaria
podía resultar un medio idóneo para alcanzar la celeridad y eficacia del
recurso que se buscaba, ya que serían menos las demandas de casación que se
presentarían y sólo se haría cuando existiera una suerte de principio de
certeza de que el recurso sería admitido, esa medida no era necesaria y por el
contrario afectaba de manera desproporcionada el derecho a ejercer el recurso
de casación, como recurso constitucional, de desarrollo legal, comprometiéndose
el debido proceso y el acceso a la justicia.
28.-  Una mirada a las anteriores
decisiones constitucionales, entonces, nos permite evidenciar, que esta
Corporación ha declarado en general la exequibilidad de ciertas cargas
procesales, dada su correspondencia con finalidades legítimas del Legislador, fundadas
en la necesidad de desarrollar valores constitucionales relevantes en materia
procesal y cuando estas han respondido a parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad, haciendo efectivos los derechos fundamentales involucrados.
En sentido contrario, en algunas ocasiones, la Corte ha considerado
inconstitucionales, cargas procesales soportadas en finalidades poco claras o
en imposiciones desproporcionadas frente a los derechos de los asociados, que
han acabado por comprometer verdaderamente el derecho al debido proceso o al
acceso a la justicia de los involucrados. En tales casos, dichas normas han
sido retiradas del ordenamiento jurídico por su incompatibilidad con la
Constitución.
29.- Revisado el tema general del alcance
del derecho al debido proceso administrativo en nuestro ordenamiento  y de la
potestad del Legislador en materia de determinación de cargas procesales
específicas, entra la Corte a estudiar  a continuación el tema puntual de la
naturaleza particular del proceso de responsabilidad fiscal y su nueva
modalidad verbal.
Naturaleza
y alcance de la acción de responsabilidad fiscal.
30.- La responsabilidad fiscal tiene origen Constitucional[125]. La
función pública de vigilar la gestión fiscal, sea la de los servidores del
Estado, los particulares o las entidades que manejan fondos o bienes públicos,
tiene varios propósitos constitucionales, entre otros, asegurar el cumplimiento
de los fines concebidos en los artículos 2º y 209 de la Carta, relacionados con:
(i) proteger el patrimonio público; (ii) garantizar la
transparencia y el acatamiento de los principios de moralidad administrativa en
las operaciones relacionadas con el manejo y uso de los bienes y recursos
públicos, y (iii) verificar la eficiencia y eficacia de la
Administración, para cumplir con los fines del Estado[126].
Los procesos de responsabilidad fiscal en
consecuencia[127],
tienen su base constitucional en los artículos 268-5[128] y 272[129]
de la Constitución, que le asignan a el Contralor y a las contralorías, la
función de establecer la responsabilidad fiscal correspondiente. Así, dentro
del propósito de asegurar que el manejo del patrimonio estatal se desenvuelva
en un ámbito de moralidad, eficacia, economía y legalidad, la Carta de 1991
asignó a los organismos relacionados con el control fiscal, autonomía
administrativa, presupuestal y técnica para lograr el cumplimiento, entre
otras, de las funciones tendientes a exigir a los responsables del manejo de
los fondos o bienes de la Nación una satisfactoria rendición de cuentas, de
conformidad con criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados,
diseñados para el efecto[130].
Sobre esa base, el artículo 268 autoriza al Contralor General de la República  a
establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las
sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la
jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma, “facultades
que a su vez tienen asiento en la función pública de vigilancia y control sobre
la gestión fiscal que realicen los servidores públicos o los particulares en
relación con los bienes y recursos estatales puestos a su cargo.  Funciones
éstas que por igual se predican de las contralorías territoriales (art. 272,
inc. 6º C.P.)”[131].
En cuanto a la responsabilidad fiscal en sí misma
considerada, el Contralor General de la República y  los contralores departamentales
y municipales  están habilitados para determinar “la responsabilidad de los
servidores públicos y de los particulares, en el manejo de fondos y bienes
públicos, cuando de su conducta - activa u omisiva - se advierta un posible
daño al patrimonio estatal”[132].
Desde
esta perspectiva, tanto el proceso ordinario de responsabilidad fiscal contenido
en la Ley 600 de 2000 como el proceso verbal de responsabilidad fiscal
contenido en la Ley 1474 de 2011, -que parcialmente se demanda en esta
oportunidad -, son procesos jurídicos diseñados por el Legislador, como
mecanismos para que el Estado obtenga directamente el resarcimiento frente a un daño patrimonial causado, y
que haya sido ocasionado por el servidor o ex servidor público, como
consecuencia de un inadecuado ejercicio de la gestión fiscal[133].
31.- Así, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente
y la jurisprudencia constitucional y administrativa, los procesos de responsabilidad fiscal, tanto el ordinario como el verbal, en
virtud de su naturaleza, tienen varias características relevantes, que pueden
ser descritas [134]
así:
(i)      En primer lugar, el fundamento del proceso de responsabilidad fiscal es
determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los
particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta[135], causen por acción u omisión y en forma
dolosa o culposa, un daño al patrimonio del Estado[136].
En la sentencia C-840 de 2001[137], la Corte
tuvo la oportunidad de estudiar una demanda dirigida precisamente contra el
artículo 1º de la Ley 610 de 2000 que define la procedencia de la acción de
responsabilidad fiscal, cuando en ejercicio de la gestión fiscal o con
ocasión de ella, se cause un daño patrimonial al Estado, por acción u
omisión dolosa o gravemente culposa de agente responsable. La expresión "o
con ocasión de ella" fue demandada en su oportunidad, bajo el supuesto
de vulnerar los artículos 90 y 267 de la Constitución, pues según el líbelo,
con ella se permitía a la contraloría adelantar procesos de responsabilidad
fiscal contra quienes no realizan de manera directa gestión fiscal, lo
cual a su juicio infringía el artículo 267 Superior, que establece que el
control fiscal se ejerce sobre la administración y los particulares o entidades
que manejen fondos o bienes de la Nación.
La Corte Constitucional sostuvo en esa oportunidad que
la expresión acusada, efectivamente “ostenta
un rango derivado y dependiente respecto de la gestión fiscal propiamente
dicha”, y que en
concordancia con el artículo 7º de la Ley 610 de 2000, únicamente procederá derivación de responsabilidad
fiscal cuando el hecho tenga relación directa con el ejercicio de actos propios
de la gestión fiscal por parte de los presuntos responsables, por lo que se
requiere una conexidad próxima con la gestión fiscal. En este orden de ideas, la Corte declaró la
exequibilidad de la expresión "con ocasión de ésta", contenida en el
artículo 1 de la ley 610 de 2000, bajo el entendido “de que los actos que la
materialicen [la responsabilidad fiscal] comporten una relación de conexidad
próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal”.
De lo anterior puede colegirse, que la responsabilidad
fiscal no es necesariamente una acción dirigida indistintamente a todo
tipo de funcionarios públicos, particulares en el ejercicio de
funciones públicas o agentes que causen un daño patrimonial al Estado en
los términos descritos, so pena de desconocer las competencias penales, contencioso administrativas o disciplinarias
de otras autoridades. Para la procedencia de ésta acción, se requiere que los
asuntos en cuestión estén dentro de la órbita de las funciones de las
Contralorías, y que por consiguiente deban tratarse de asuntos conexos con la
gestión fiscal.
(ii) Es segundo lugar, los  procesos de
responsabilidad fiscal ordinario y el verbal, son procesos netamente
administrativos[138],
que están a cargo de la
Contraloría General de la República y de las contralorías departamentales y
municipales. Por ser asuntos
de este tipo, la decisión con la que termina el proceso de control fiscal, no
tiene el carácter de cosa juzgada que se predica de los procesos judiciales[139].
De allí que en ambos casos sea posible que el investigado pueda acudir a la justicia contencioso
administrativa, para cuestionar la legalidad del procedimiento administrativo y
de la decisión correspondiente expedida en ese trámite y proferida mediante
acto administrativo.
(iii) Se
trata además, de procesos “esencialmente patrimoniales y no
sancionatorios"[140].
La responsabilidad  que se declara es básicamente patrimonial, en la medida en
que a consecuencia de su determinación, el imputado debe resarcir el daño
causado por la gestión fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización
pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal[141]. El
carácter patrimonial del daño, separa la responsabilidad fiscal de otros tipos
de responsabilidad, como la disciplinaria o la penal y se trata por lo tanto de
una responsabilidad independiente y autónoma, frente a esos otros procesos[142]. En la
responsabilidad disciplinaria el daño es extra patrimonial y en la fiscal no.
De la misma forma, la responsabilidad fiscal también resulta independiente de
la penal, siendo admisible, no obstante, “el fenómeno de la acumulación de
responsabilidades, fiscal, disciplinaria y penal”, aunque la Corte ha señalado
que si se persigue la indemnización de perjuicios a favor del Estado dentro del
proceso penal, “no es procedente al mismo tiempo obtener un reconocimiento
de tales perjuicios a través de un proceso fiscal”[143].
(iv) El proceso de responsabilidad fiscal está regulado en la Ley 610 de
2000 y las leyes que la modifican o complementan, como es el caso de la Ley
1474 de 2011. La Ley 610 de 2000 define el
proceso de responsabilidad fiscal (art. 1) como el conjunto de actuaciones
administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y
establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares,
"cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta,
causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio
del Estado”[144].
Son procesos que evalúan, “la conducta de los
servidores públicos y de los particulares que están jurídicamente habilitados
para administrar y manejar dineros públicos”[145].
Así, de conformidad con el artículo 3o de la Ley 610
de 2000, se entiende precisamente por “gestión fiscal”: “el conjunto de
actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores
públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o
fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación,
conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo,
adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a
la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines
esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia,
economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia,
publicidad y valoración de los costos ambientales”.
Igualmente la Ley 610 de 2000, dispone que el daño
patrimonial es la “lesión al patrimonio público, representada en el
menoscabo, disminución, perjuicio o detrimento, perdida, uso indebido o
deterioro de los bienes o recursos públicos, o lo intereses patrimoniales del
Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente,
inequitativa e inoportuna”[146].
(v) Finalmente, el proceso de responsabilidad fiscal
ordinario, esto es, el establecido en la Ley 610 del 2000, así como su variante verbal consagrada
en la Ley 1474 de 2011, son
procesos que deben observar las garantías sustanciales y procesales propias de
los procesos administrativos. Estos
procesos, limitan el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales, ya
que despliegan una función pública, que no es jurisdiccional, mediante actos y
actuaciones de orden administrativo que hacen responsable a un ciudadano y lo
gravan con consecuencias jurídicas y patrimoniales. Por ende, la sentencia SU-620 de 1996 recordó
que el artículo 29 de la
Constitución, es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la
observancia de las siguientes garantías sustanciales y procesales:
“[L]egalidad, juez natural o legal
(autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunción de inocencia,
derecho de defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el proceso,
directamente o a través de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a
oponer la nulidad de las autoridades con violación del debido proceso, y a
interponer recursos contra la decisión condenatoria), debido proceso público
sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”[147].
Así, para que se configure la responsabilidad fiscal,
es necesaria la existencia de un nexo causal entre la conducta dolosa o gravemente
culposa del agente que ejerce gestión fiscal en los términos señalados en la
ley, así como un daño al patrimonio del Estado, aspectos que deben ser probados
en el proceso administrativo[148]
correspondiente, y al que le son aplicables, además de las exigencias al debido
proceso antes mencionadas, aquellas relacionadas con la función administrativa
contenidas en los artículos 209 de la Carta - igualdad, celeridad, eficiencia,
etc.-, en los términos señalados previamente en esta providencia.
32.- Vista entonces la naturaleza y alcance general
de las acciones descritas, entra la Corte a revisar en particular, las
características del proceso de responsabilidad fiscal verbal.
El proceso de responsabilidad fiscal verbal.
33.- La Ley 1474 de 2011, demandada parcialmente en
esta oportunidad, tiene el propósito general de fortalecer los mecanismos de
prevención, investigación y sanción de actos de corrupción, en nuestro
ordenamiento jurídico. Para el efecto, el  llamado coloquialmente "Estatuto
Anticorrupción", establece una serie de medidas de carácter penal,
administrativo, disciplinario y fiscal, que buscan controlar ese fenómeno y
reforzar, a la par, las instituciones encargadas de determinar dicha
responsabilidad.
El Legislador,
con el objeto de modernizar el sistema de Control Fiscal y buscar una mayor eficacia
y eficiencia en el control adelantado hasta el momento por medio de la Ley 610
del 2000, creó el procedimiento verbal de responsabilidad fiscal, con el
propósito de mejorar los resultados de ese control a nivel nacional, teniendo
en cuenta que gran parte de los procesos que se adelantaban hasta el momento en
esos casos, "no culmina[ban] con decisiones de responsabilidad fiscal"
y muchos terminaban por prescripción o caducidad, generando pérdidas costosas
para el Estado[149].
Por ello, a juicio del Legislador, era pertinente crear un procedimiento verbal
para los procesos mencionados, a fin de dar celeridad a los mencionados
trámites, en particular en aquellos casos en que era factible considerar
que estaban dados todos los elementos para proferir imputación o si existía
flagrancia en la generación del daño[150].
El objetivo fundamental de esta medida, en consecuencia, fue el de buscar
reducir los términos y eliminar los trámites innecesarios en estos eventos[151], a través
de un procedimiento más expedito.
34.- El nuevo proceso de responsabilidad
fiscal, en consecuencia, es un proceso oral consagrado en la Ley 1474 de
2011, en particular en el capítulo VIII, que empezó a aplicarse por la Contraloría
General de la Republica desde la entrada en vigencia de la Ley y en el caso de las
contralorías territoriales, a partir del 2012.
Según el artículo 97 de la Ley 1474 de
2011, el proceso de responsabilidad fiscal es verbal y no ordinario
- es decir, que no se tramita bajo la Ley 610 de 2000 -, cuando del análisis
del dictamen, de las denuncias o por cualquier otro medio de control en que se
conozcan los hechos, se determine que es posible, con los elementos de juicio
existentes, proferir de una vez el auto de apertura e imputación
correspondiente. En los demás casos, el proceso se sigue cursando bajo el
amparo de la Ley 610 de 2000. No obstante, dicha ley, que es la legislación
base del proceso de responsabilidad fiscal, se sigue aplicando para el proceso
verbal, de manera supletoria, salvo determinaciones de la Ley 1474 de 2011 en
contrario.
Así, el proceso verbal que se describe,
se surte en las siguientes etapas:
(i) Si se encuentra establecida objetivamente la
existencia de daño patrimonial y hay prueba que comprometa al gestor fiscal, el
funcionario competente puede expedir un auto de apertura de imputación de
responsabilidad fiscal, que debe ser motivado[152]. En este
auto, se señalarán las pruebas incorporadas al proceso, para que puedan ser
controvertidas por los imputados[153]
y simultáneamente, se puede proferir un auto decretando medidas cautelares[154]. Este
auto se notificará personalmente al presunto responsable fiscal, o a su
apoderado o defensor de oficio, según el caso[155].
(ii) El
proceso de responsabilidad fiscal verbal, se desarrolla en dos audiencias: Descargos
y Decisión.  En el auto de apertura de imputación, se indica el lugar,
fecha y hora en que se llevará a cabo o se dará inicio a la audiencia de
Descargos[156].
Esa providencia se notifica personalmente y a partir de ella se cita al
presunto responsable fiscal, a su apoderado o al defensor de oficio si lo
tuviere y al garante, si se le hubiere vinculado en el auto de apertura de
imputación[157].
(iii) La Audiencia de Descargos se inicia en
la fecha y hora señalada en el auto de apertura de  imputación[158]. Está
precedida por el funcionario del nivel directivo o ejecutivo competente o en su
defecto, del funcionario designado para la práctica de pruebas y sustanciación[159].
El objetivo de esta audiencia es que
todos los sujetos procesales puedan intervenir en ella, con todas las garantías
procesales, a fin de que ejerzan su derecho de defensa y presenten descargos a
la imputación, rindan versión libre, interpongan recursos de reposición o
nulidades, soliciten y controviertan pruebas, formulen recusaciones, acepten los
cargos y propongan formas de resarcimiento del daño etc.[160] Los
investigadores de la Contraloría podrán en esa audiencia, notificar medidas
cautelares, solicitar pruebas, decretar o denegar la práctica de pruebas,
declarar o denegar impedimentos, resolver nulidades, resolver recusaciones, vincular
a un nuevo presunto responsable, decidir acumulación de actuaciones y decidir
lo demás que sea conducente[161].
Solamente en esta audiencia, los sujetos
procesales pueden aportar o solicitar pruebas[162]. Las
pruebas solicitadas y decretadas de oficio serán practicadas o negadas en la
misma diligencia[163].
Cuando se deniegue una prueba se puede presentar recurso de reposición, que se
interpone y resuelve en la misma audiencia[164].
Las pruebas decretadas en esta Audiencia, se pueden practicar dentro o fuera de
la misma[165].
La práctica de pruebas que no se puedan realizar en la misma audiencia será
decretada por un término máximo de un año, señalando el lugar y la fecha de su
práctica y se ordenará en consecuencia la suspensión de la audiencia[166].
Quien preside la audiencia la declarará
abierta con la presencia del presunto responsable fiscal y su apoderado si lo
tuviere, o el defensor de oficio y el garante, o a quien se haya designado para
su representación. Si el presunto responsable fiscal no acude a la audiencia,
se le designará un defensor de oficio[167].
Si es el garante o su apoderado, previa citación, son los que no acuden, se
allanarán a las decisiones que se profieran en la audiencia[168].
(iv) La Audiencia de Decisión. La audiencia
de decisión debe ser presidida por el funcionario competente para decidir[169]. Este la
declarará abierta con la presencia del presunto responsable fiscal o su
apoderado, si lo tuviere, o el defensor de oficio y el garante o a quien se
haya designado para su presentación[170].
Los sujetos procesales pueden entonces exponer sus alegatos de conclusión sobre
los hechos objeto de imputación[171].
El funcionario determinará si existen pruebas del daño al patrimonio público,
la actuación del gestor fiscal a título de dolo o culpa grave, la relación de
causalidad correspondiente y determinará también si hay que pagar una suma
líquida de dinero por concepto de resarcimiento. Culminado lo anterior proferirá
fallo con o sin responsabilidad fiscal, de manera motivada. La audiencia se
podrá suspender por 20 días, al cabo de los cuales se reanudará para dictar el
fallo que se notificará en estrado[172].
La cuantía del fallo con responsabilidad
fiscal se indexará a la fecha[173]
y se  entiende notificado en estrados en la audiencia, con independencia de si
el presunto responsable fiscal o su apoderado asisten o no a la misma[174]. Si el
responsable fiscal, su defensor, el apoderado de oficio o tercero declarado
civilmente responsable se encuentran en la Audiencia, pueden interponer recurso
de reposición o apelación en contra de la decisión final según fuere el caso, que
debe ser  sustentado dentro de los 10 días siguientes[175]. Esos
recursos se resuelven dentro de los dos meses siguientes contados desde la
sustentación[176]
y la providencia que resuelve estos recursos se notifica personalmente[177].
35.- Se desataca del proceso verbal que
se describe, que éste efectivamente aumenta la celeridad del trámite de
responsabilidad;  da énfasis a la actividad oral de las partes  y de los
investigadores en las audiencias, y favorece el uso de medios tecnológicos en
ellas, para la interacción virtual remota de las partes y los funcionarios
investigadores[178].
Además, reconoce que si no se comparece a la audiencia, a pesar de haberse
hecho citación oportuna, se entiende surtida en ella la notificación
correspondiente, salvo que se pruebe fuerza mayor o caso fortuito, el cual se
debe justificar en los dos días siguientes de la fecha en que se profirió la
decisión en la audiencia, caso en el cual la notificación se realizará al día
siguiente de haberse aceptado la justificación. Lo mismo se aplica para los
recursos a que hubiese lugar[179].
En este sentido resalta la Sala, que el
literal d) del artículo 100 de la Ley 1474 de 2011 dispone que cuando exista
causal debidamente justificada, se podrán suspender o aplazar las audiencias
por un término prudencial, señalándose el día y hora para su reanudación o
continuación, según el caso.
De este modo, si bien el proceso verbal
se surte en dos audiencias, pueden éstas verse suspendidas y retomadas por
variedad de razones, como el decreto de pruebas, la interposición de recursos,
la presentación de excusas de asistencia justificadas, etc.
36.- Así las
cosas, una vez revisados los pormenores de la ley acusada y las diferentes
características planteadas por el Legislador en la norma para lograr la
celeridad propuesta, corresponde ahora a la Corte analizar, con fundamento en
todas las consideraciones previas, los cargos de la demanda.
Examen del
cargo de inconstitucionalidad formulado en el presente proceso.
Análisis del cargo.
El alcance de la norma
demandada.
37-. El artículo 98 de la Ley
1474 de 2011[180],
en el que está incluido el literal acusado, describe de manera genérica las
etapas del procedimiento verbal de responsabilidad fiscal y señala que éste se
tramitará en dos audiencias: la de Descargos y la de Decisión.
Sobre esa base, el artículo
demandado sostiene que una vez reconocida la personería jurídica del apoderado
del presunto responsable fiscal, las "audiencias" se instalarán y
serán válidas, aún sin la presencia del investigado.
Esto significa que todas las
audiencias que se lleven a cabo con el apoderado, tienen plenos efectos
procesales con su simple comparecencia, y dado que el artículo 98 de la Ley al
hablar de audiencias se refiere en concreto a las de Descargos y Decisión,
está claro que el inciso primero del literal d) también se refiere a ellas,
necesariamente.
38.- Por otra parte, el inciso
segundo del literal acusado, consagra unas cargas procesales importantes ante
la ausencia injustificada "del responsable fiscal, su apoderado, o del
defensor de oficio", a "algunas de las sesiones de audiencia",
cuando existan solicitudes pendientes de decidir. En tales casos, la
inasistencia tendrá como consecuencia negativa para las partes procesales, el
desistimiento de las solicitudes pendientes y el archivo de la petición, o la
declaratoria de desierto de un recurso, si éste debía sustentarse.
La expresión "algunas
de las sesiones de audiencia" contenida en el literal enunciado, a
diferencia de lo alegado por la Vista Fiscal en su escrito, no puede ser
entendida como la expresión de otro tipo de  audiencias distintas a la de
Descargo o la de Decisión, en la medida en que como explicó la Sala en el punto
anterior, el procedimiento de responsabilidad verbal se lleva a cabo a través
de estas dos audiencias, que terminan siendo  el eje central del proceso de
responsabilidad fiscal al que se alude en esta oportunidad. En consecuencia, la
expresión sólo se refiere a cualquiera de las sesiones que pueden
derivarse de tales audiencias de Descargos o de Decisión, sea porque éstas
fueron suspendidas y se reanudan nuevamente, o se establecieron nuevas fechas
para su celebración, etc.
Ahora bien, aunque es cierto
que tales audiencias pueden verse eventualmente suspendidas o aplazadas
conforme  al procedimiento establecido en esa misma ley, no por esta razón las
audiencias dejan de tener la naturaleza que les  fue asignada en el proceso. En
otras palabras, suspendidas o reanudadas, siguen siendo audiencias de
continuación de Descargos o de Decisión, y por ende se someten a las reglas
propias diseñadas para cada una de ellas, por el Legislador.
39.- Así las cosas, la lectura
exegética de este literal, permite concluir que es cierto,  conforme a este
inciso en particular, que la no comparecencia del responsable fiscal y
su apoderado a "alguna de las sesiones de audiencia", cuando
existan asuntos pendientes de decidir, da lugar a las cargas procesales
expuestas.
Una interpretación sistemática
de las normas correspondientes, parece corroborar esta consideración. Para el
caso de la Audiencia de Descargos y la descripción de lo que en ella ocurre, el
artículo 100 de la Ley 1474 de 2011, reconoce en el numeral a), que el
funcionario competente puede darle apertura a la mencionada audiencia, cuando
comparecen, el "presunto responsable fiscal y su
apoderado"[181],
si lo tuviere, o el defensor de oficio de ser el caso. En otras palabras, por
lo menos para la audiencia de Descargos, la ley parece afirmar que sí es necesaria
la comparecencia tanto del representante como de su apoderado al proceso.
No obstante, en la audiencia de
Decisión, según el artículo 101 de la Ley 1474 de 2011, literal a) que regula
su trámite, la audiencia se entiende abierta, con la presencia del "presunto
responsable fiscal o el apoderado, si lo tuviere o el
defensor de oficio"[182],
disposición que parecería suponer que no se requiere necesariamente para su
apertura, de la presencia concomitante del representante y su apoderado en esta
audiencia, sino que puede ausentarse perfectamente el indagado o el apoderado a
ella.
La misma consideración anterior
se desprende de las reglas de notificación en este trámite procesal,  ya que se
considera surtida la notificación de las decisiones de apertura de imputación
de responsabilidad y la que resuelve los recursos de reposición y apelación
contra el fallo de responsabilidad fiscal, que requieren de notificación
personal, indistintamente de si la notificación se hace al presunto
responsable fiscal o  a su apoderado, según el artículo 104
de la Ley 1474 de 2011[183].
Lo anterior parece reflejar,
que si bien en algunos momentos procesales del trámite de responsabilidad
fiscal verbal, éste parece requerir necesariamente la comparecencia del
indagado y su apoderado a las audiencias, en otros momentos, basta con la
simple comparecencia del apoderado para darle eficacia a las actuaciones
procesales relevantes.
40.- La anterior lectura
sistemática de la norma acusada, le permite a la Sala afirmar, frente al
primero de los cargos de la demanda, que es cierto que existe una exigencia
procesal tanto para el imputado como su apoderado, de comparecer a las
audiencias, a fin de evitar las consecuencias negativas de la falta de
presencia en ellas, como se desprende de una lectura textual de la norma, no
obstante afirmarse también, que el solo reconocimiento de la personería
jurídica de su apoderado en la audiencia, le  da validez a las decisiones que
allí se tomen. Este aspecto demuestra que sí existe una contradicción entre los
incisos primero y segundo del mismo literal, en cuanto a la necesidad o no de
comparecencia del imputado, a todas las audiencias dentro del proceso, en
particular frente a aquellas que implican la imposición de cargas procesales
que pueden afectar sus derechos de defensa o debido proceso, una vez que se le
ha reconocido la personería jurídica al apoderado.
Así, aunque algunos de los
intervinientes alegan que el inciso primero y segundo del literal acusado,
terminan siendo preceptos que responden a dos circunstancias diferentes dentro
del proceso verbal, para la Sala, ello no es cierto, ya que una interpretación
en conjunto del precepto demandado permite deducir, de un lado, que es viable
procesalmente que sólo el apoderado acuda a las audiencias para que ellas se
consideren válidas, en cuyo caso, el proceso debería seguir su curso normal y
todas sus etapas bajo esas circunstancias. Sin embargo, paradójicamente, así el
proceso esté siguiendo tal curso, la situación no libera al inculpado ausente,
de la imposición de las cargas previstas por la misma norma, a pesar de la
participación activa y legítima de su  apoderado en las audiencias, en virtud
del inciso segundo. Como se desprende de este razonamiento, parecería no tener
sentido que se continúe con la imposición de cargas procesales al inculpado por
su inasistencia a las audiencias correspondientes, de un lado, cuando del otro,
se le ha dado validez a las audiencias por mérito de la ley y éstas siguen su
curso, con base en la simple presencia del apoderado cuya personería se ha
reconocido en el proceso.
En consecuencia, la
contradicción normativa que se destaca entre los incisos del literal enunciado
conforme a lo dicho hasta el momento, más que un mero problema hermenéutico,
evidencia una posible afectación al derecho al debido proceso del indagado,
quien confiando en la validez de la comparecencia de su apoderado al proceso,
puede resultar lesionado en su derecho defensa con la imposición de gravosas
cargas procesales, derivada de su inasistencia directa a las audiencias, aunque
no  así de su participación en el proceso a través de su representante
debidamente vinculado. Lo anterior, en claro reconocimiento de que las cargas
procesales que impone la norma, pueden incidir de manera determinante en la
suerte del trámite para el investigado fiscal.
Tomando en consideración lo
anteriormente expuesto, la Corte evaluará a continuación, si realmente la
exigencia de la comparecencia a las audiencias tanto del imputado como de su
apoderado, - una vez su participación ha sido reconocida en el proceso-, so
pena de verse enfrentado a soportar cargas procesales importantes, viola o no
el derecho al debido proceso del indagado, cuando la misma norma expresamente
autoriza la validez de tales audiencias, con la presencia del apoderado, aún
sin la comparecencia del indagado. Esta exigencia en sí misma a las partes
procesales antes mencionadas, es una carga procesal que exige una actuación
particular de los administrados. Por consiguiente, y con fundamento en lo dicho
hasta el momento, la Corte analizará con fundamento en la libertad de
configuración del Legislador y sus límites constitucionales, si la carga de
exigir la comparecencia tanto del imputado como de su apoderado en los términos
mencionados, dentro del proceso de responsabilidad fiscal verbal, cumple con
los fines y las exigencias de razonabilidad y proporcionalidad que se esperan
de una determinación procesal del Legislador.
Exequibilidad condicionada del
literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011.
41.-. La Corte considera que existen interpretaciones del literal d) del artículo 98 de
la Ley 1474 de 2011 que sí vulneran el derecho al debido proceso del
investigado y por consiguiente, requieren que se adelante una lectura conforme
a la Constitución Política, con fundamento en las siguientes razones:
(i) La jurisprudencia
constitucional ha sostenido que en los casos en los que la expedición de normas
por parte del Legislador limite derechos fundamentales de los asociados, es
necesario efectuar un juicio de razonabilidad sobre el precepto objeto de la
acusación, que permita ponderar los principios y derechos en juego y determinar
el grado de incidencia que la medida tiene con relación a las garantías
constitucionalmente reconocidas a todos los individuos.
El juicio de
razonabilidad a realizar, en consecuencia, aunque parte del ejercicio de una
competencia específicamente otorgada por la Constitución al Legislador, a quien
que se le reconoce un amplio margen de configuración normativa para la
determinación de los procedimientos, como se ha visto, es un juicio de
intensidad intermedia, porque plantea a priori una problemática respecto
de la posible afectación de los derechos constitucionales fundamentales al
debido proceso y defensa del imputado en el proceso de responsabilidad fiscal
verbal, que por tratarse de un proceso de carácter  administrativo, exige como
ya se dijo, el respeto por el debido proceso consagrado por el
artículo 29 superior y el reconocimiento de los principios establecidos en el
artículo 209 de la Carta. Para dar respuesta a la tensión que se genera entre
el respeto por los derechos fundamentales de los ciudadanos y los deberes de
celeridad y eficacia propios de estos procesos administrativos, debe revisar la
Corte entonces la efectividad del Legislador en la armonización de estos
deberes constitucionales que en ocasiones, se encuentran enfrentados entre sí[184].
Bajo estos supuestos, un
primer elemento del test de razonabilidad  a considerar, es la finalidad de
la medida que se impone en el literal cuestionado, a fin de conocer los
propósitos que el precepto enunciado persigue y si los intereses que busca
favorecer, son constitucionalmente relevantes. De acuerdo con la
jurisprudencia, el propósito que debe buscar la norma en estos casos, debe ser  importante,
a la luz de la Carta.
En materia del proceso verbal de responsabilidad
fiscal al que pertenece el literal  cuestionado, está claro que conforme  a los
antecedentes legislativos de la Ley 1474 de 2011, el proceso fue concebido con
el interés principal de hacer del control fiscal, un mecanismo para vigilar y
sancionar la corrupción. Con ese objetivo, que es  claramente relevante, el
propósito del Legislador se concentró en proponer un proceso de responsabilidad
fiscal ágil y efectivo que le permitiera al Estado buscar el resarcimiento de
los daños patrimoniales de los que era objeto, frente al dolo o culpa grave de
sus funcionarios o particulares relacionados con el ejercicio de la gestión
fiscal, de una manera expedita. Sobre la base del principio de eficacia y de
celeridad administrativa, se diseñó entonces un proceso que bajo al idea de la
oralidad, promueve la verificación de las circunstancias que configuran la
responsabilidad fiscal de los investigados, de una manera más ágil, en
comparación al régimen de responsabilidad fiscal ordinario. Para la Corte, el procedimiento verbal
previsto, garantiza en efecto, una mayor eficiencia y celeridad al proceso de
responsabilidad fiscal, en la medida en que permite un desarrollo más ágil en
la investigación y juzgamiento de los imputados.
Desde esa perspectiva, el literal d) de la
norma acusada, promueve la imposición de una carga procesal al imputado y a su
abogado, ante su no comparecencia a las audiencias correspondientes. Dicha
carga, promueve una participación directa de los sujetos que forman parte del
proceso, exigiendo su presencia activa en las audiencias, ante la inmediación de
las pruebas, de su contradicción y de la toma de  decisiones, por tratarse de
un proceso de naturaleza oral. Ello supone la propensión del Legislador a
favorecer, incentivar y asegurar en tales casos, la presencia de los sujetos
procesales en las audiencias correspondientes, a fin de lograr que los
presupuestos procesales de inmediación y celeridad procesal se cumplan en
dichos trámites. Por ende, la imposición de cargas procesales a la no
comparecencia de las partes a las audiencias en estos casos, supone el
cumplimiento de ese objetivo legítimo de favorecer la naturaleza del procesal
oral en mención y su finalidad. De este modo, el objetivo buscado por la
medida, - que no es otro que
el de asegurar  que los sujetos procesales concurran a las audiencias, al ser
éstas el eje del trámite de responsabilidad fiscal verbal, al agilizar el proceso e impedir dilaciones
injustificadas-,  propugna
por el desarrollo de los principios rectores de cumplida justicia, celeridad  y
eficiencia, de los procesos administrativos
Teniendo en cuenta entonces que el artículo 209 Superior dispone que  la
función administrativa se encuentra al servicio del interés general y se
desarrolla con fundamento en los principios de moralidad, igualdad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, la Corte ha reconocido, que en tanto los procesos
administrativos desarrollen los principios descritos, como ocurre en este caso,
cumplen con la exigencia de contar con una finalidad constitucionalmente
importante, en la medida en que responden al querer de la Constitución conforme
al artículo mencionado previamente y con las expectativas constitucionales que
desarrollan la función de control fiscal (art. 267 C.P.)
(ii) El segundo elemento por
analizar a fin de determinar la proporcionalidad de la medida que se estudia,
es su idoneidad para alcanzar la finalidad propuesta, esto es, agilizar el trámite
procesal de responsabilidad fiscal. Dado que en este caso se aplica un juicio
intermedio de proporcionalidad, la medida ha de ser efectivamente conducente
para el logro del fin propuesto, por lo que deberá existir un alto grado de
probabilidad de que a través de ella se pueda lograr el objetivo buscado.
Para la Sala, la
exigencia procesal de comparecencia a las audiencias del imputado y su
apoderado so pena de la imposición de cargas procesales con efectos negativos
frente a sus solicitudes y recursos en el proceso,  es un mecanismo legal  apropiado para favorecer la
agilidad y celeridad del proceso, en la medida en que promueve la participación
de los sujetos en los trámites respectivos y asegura la inmediación que
fundamenta en general el proceso verbal de responsabilidad fiscal.
(iii) Finalmente,
al evaluarse si la medida es proporcionada, se debe establecer el
balance existente entre los beneficios que su aplicación podría reportar y los
costos o dificultades que ello ocasionaría.
Bajo
este supuesto, la demandante asegura que exigir la comparecencia a las
audiencias tanto del investigado como de su apoderado, so pena de la aplicación
de las cargas probatorias indicadas, cuando el mismo artículo autoriza la
validez de las audiencias solo con la comparecencia del apoderado, viola el
derecho al debido proceso del imputado porque autoriza la aplicación de las
cargas mencionadas al investigado, a pesar de la comparecencia de su apoderado.
La Sala comparte en general las apreciaciones de la demanda, por las siguientes
razones:
- Si bien es cierto que en materia de
oralidad en los procedimientos administrativos, la Corte se ha pronunciado en
varias oportunidades, particularmente frente a procesos de  carácter
disciplinario[185], concluyendo que este tipo de
procedimientos en principio no vulneran la Carta, porque son trámites que se
crean conforme a  la libertad de configuración del Legislador y que promueven
la celeridad y eficacia de los procesos administrativos[186],
también ha reconocido que en cada caso en particular se debe observar si estos
procesos respetan las garantías constitucionales en materia de los derechos al
debido proceso y defensa.
En este sentido, el hecho de
que un proceso se adelante preferentemente de manera oral y no de la forma
tradicional, no significa en modo alguno, el menoscabo en sí mismo del debido
proceso de las partes, pues todos los procesos deben estar soportados en el
respeto a las garantías  al debido proceso previamente descritas en esta
providencia y en el respeto también por las reglas constitucionales[187].
Por lo tanto, no debería existir una restricción per se de las garantías del
investigado, sobre la base de la modalidad de proceso que se lleve a cabo.
-
Ahora bien, en este caso, como ya vimos, la carga de comparecencia que se le
impone a las partes, a las audiencias en el proceso verbal de responsabilidad
fiscal, es en principio razonable, ya que todo el proceso se teje a la luz de
dos audiencias orales, en las que se desarrollan la mayor parte de los trámites
procedimentales.
Sobre
este particular, esta Corporación ha reconocido que la fijación de
oportunidades procesales perentorias, como la comparecencia a audiencias en
momentos procesales específicos, cumple con una finalidad constitucional
relevante como es la de ordenación de los procesos, como medio para hacer
efectivo el derecho al acceso oportuno a la administración de justicia y en
este caso, a las dinámicas del proceso administrativo descrito[188],
en procura de que se menoscaben las aspiraciones sociales de justicia.
En ese orden de ideas, ciertamente  la no comparecencia de
los sujetos procesales a las audiencias, desconoce en principio la esencia del
trámite en mención y compromete la viabilidad del proceso, por lo que fomentar
la participación de lo sujetos a través de tales cargas no desconoce en
principio, los derechos fundamentales de los involucrados.
Con
todo, ya que los resultados negativos que la carga misma impone, no son un
asunto cuestionado en la demanda, la Sala se concentrará en el tema de la
exigencia de comparecencia tanto del investigado como del apoderado a las
audiencias y la razonabilidad o no de esta determinación del Legislador, que es
la que entra en contradicción, en principio, con el inciso primero del literal
demandado.
En
estas materias, la Corte ha reconocido que los procesos administrativos no
tienen la misma rigurosidad que otro tipo de procesos, en cuanto a las
exigencias de defensa técnica[189].
Por ende, en principio, no es estrictamente necesario contar con un apoderado judicial
en todas las instancias de los procesos administrativos descritos, aunque
claramente, ante la inasistencia plena del imputado, es perentorio nombrar un
abogado de oficio, dada la necesidad de asegurar materialmente el derecho de
defensa del investigado. Esa exigencia procesal está estipulada en el proceso
verbal de responsabilidad fiscal, en el artículo 100 literal b) de la Ley 1474 de
2011.
No
obstante, la asistencia de apoderado de confianza, si bien es una garantía
reconocida en el proceso mencionado, no es una exigencia para el trámite
enunciado, ya que las normas propias del proceso de responsabilidad fiscal
reconocen la posibilidad de que éste se surta en principio con la mera
presencia del presunto responsable fiscal, de manera tal que la asistencia de
su abogado de confianza, termina siendo una decisión preferentemente
facultativa del investigado, tal y como lo reconocen los artículos 100[190]
y 101[191]
de la Ley 1474 de 2011.
-
En ese orden de ideas, la necesaria comparecencia tanto del abogado de
confianza como del investigado fiscal a todas las audiencias del proceso, so
pena de soportar las cargas procesales indicadas en el literal acusado, no
parece ser una exigencia fundada en criterios de razonabilidad, al ser cotejada
con el inciso primero de la misma norma demandada. Las razones de lo anterior,
se soportan en los siguientes argumentos: (i) la presencia del
abogado de confianza en la audiencia, garantiza el derecho de defensa del
investigado. (ii) La simple comparecencia del abogado a las
audiencias le da la validez a las mismas, de acuerdo con las mismas
consideraciones del Legislador, que autoriza ese efecto por medio de  la norma
demandada, con lo que permite la continuación del proceso a pesar de la
inasistencia del investigado. En tales casos, su no comparecencia, una vez
reconocida la personería de su abogado, no debería ser gravada con cargas
procesales, ya que el fundamento de la carga pierde su razón de ser, si el
proceso sigue su curso. En consecuencia, la aplicación de la carga y los
efectos negativos para el investigado en tales situaciones, si afecta el
derecho al debido proceso del presunto responsable fiscal, sobre todo si se
aviene al reconocimiento que el mismo proceso le hace, de autorizar la validez
de las audiencias incluso sin su presencia.
Podría
alegarse, sin embargo, que no se trata de una carga desproporcionada para el
investigado, la acudir con su apoderado a las audiencias, porque en caso de no
poder asistir a ellas, puede solicitar cambios de fecha para su celebración[192]
o acudir a medios tecnológicos para comparecer al proceso y, en caso de fuerza
mayor ante su inasistencia, presentar las pruebas necesarias para que no se le
apliquen los efectos negativos previstos por el literal impugnado a sus
solicitudes. Si bien la Corte acepta que lo anterior, por sí solo, puede ser
cierto, al darle sentido a la primera parte del inciso demandado creado por el
Legislador, sigue existiendo la incongruencia de audiencias válidas con el
apoderado e imposición de cargas procesales ante la ausencia del presunto
responsable fiscal, en detrimento de los derechos del investigado.
42.-
Por consiguiente, la Corte Constitucional declarará la exequibilidad
condicionada del literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, en el
entendido de que las cargas de desistimiento y archivo de la petición o la
declaratoria de desierto del recurso que debe ser sustentado, no se le
aplicarán al presunto responsable fiscal, cuando en la audiencia
correspondiente éste se ausente y sólo comparezca su apoderado de confianza, cuya
personería jurídica haya sido debidamente reconocida en el proceso.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARAR EXEQUIBLE, por el cargo estudiado en esta
providencia, el literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, en el
entendido de que las cargas de desistimiento y archivo de la petición o la
declaratoria de desierto del recurso que debe ser sustentado, no se le
aplicarán al presunto responsable fiscal, cuando en la audiencia
correspondiente éste no asista y sólo comparezca su apoderado, cuya personería
jurídica haya sido debidamente reconocida en el proceso.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
MARÍA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-083/15
Expediente D-10346
Demanda de inconstitucionalidad contra el
literal d) artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, “Por la cual se dictan normas
orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción
de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Si bien comparto la decisión de mayoría consistente en
esclarecer, por vía de condicionamiento, uno de los supuestos previstos en el
inciso segundo del literal d) del artículo 98 de la Ley 1474 de 2014, creo que
tal decisión resultaba innecesaria, por cuanto, una acertada lectura de la
norma permite arribar al mismo entendimiento que la Corte, dedujo, al modular
su sentido. En efecto, consideró la Corporación indispensable despejar toda
controversia en torno a si a la sesión de la audiencia iba el apoderado del
presunto responsable fiscal y no este último (no tienen que asistir ambos)
bastaba para impedir los efectos del desistimiento, el archivo de la petición o
la declaratoria de desierto del recurso de que allí se trata. Estimo que el
inciso en cuestión, sin condicionamiento, claramente permitía esa lectura.
Entiendo entonces que el condicionamiento sobraba. Pero, en últimas, no sin
dudas, me sumo a la decisión adoptada en aras de zanjar las posibles
inquietudes que puedan surgir sobre el punto.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-083/15
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Carga de asistencia a las audiencias intenta enfatizar en la dimensión de
la responsabilidad, cifrando un interés especial en que el presunto
responsable comparezca al proceso a responder personalmente y no solo
mediante abogado por el daño patrimonial que se le imputa en orden fiscal (Aclaración
de voto)
EFECTOS DE NO COMPARECENCIA DE INVESTIGADO EN
AUDIENCIA DE PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Desistimiento tácito y archivo de
peticiones como medida puntual puede ser proporcionada cuando se hace valer
sobre quien no asiste injustificadamente a las audiencias del proceso (Aclaración
de voto)
EFECTOS DE NO COMPARECENCIA DE INVESTIGADO EN
AUDIENCIA DE PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Resulta inconstitucional que desistimiento
tácito, fruto de la inasistencia del presunto responsable a las audiencias,
recaiga indiscriminadamente sobre la totalidad de las solicitudes pendientes
(Aclaración de voto)
EFECTOS DE NO COMPARECENCIA DE INVESTIGADO EN
AUDIENCIA DE PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Admitir el desistimiento tácito e indiscriminado
de la totalidad de las peticiones pendientes supone una afectación amplia y
profunda en el derecho al debido proceso, pues puede terminar menoscabando por
completo el derecho de defensa (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-10346
Demanda de inconstitucionalidad contra el
literal d) artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, “Por la cual se dictan
normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y
sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión
pública”.
Demandante: Paola Esmith Solano Gualdrón
Magistrado ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Suscribo esta decisión, pero considero necesario hacer
algunas precisiones conceptuales y por eso, con el debido respeto, aclaro el
voto.
1. La norma acusada en esta ocasión establece que la
ausencia injustificada del presunto responsable fiscal, su apoderado, su
defensor de oficio o el garante o de quien haya sido designado para
representarlo, a alguna de las sesiones de las audiencias programadas en el
proceso de responsabilidad fiscal, implica el desistimiento tácito de las
solicitudes que haya presentado y estén pendientes de decisión, y el
consecuente archivo de la petición, e incluso la declaratoria de desierto del
recurso que debía sustentarse –literal d), inciso 2-. Esto significa que pueden
operar el desistimiento y el archivo de las solicitudes por resolverse siempre
que de las audiencias se ausente de forma injustificada el presunto
responsable, con independencia de si en su lugar asiste debidamente su
apoderado. Considero que, como estaba, la norma efectivamente presentaba
entonces un problema de inconstitucionalidad. No obstante, a mi juicio este
problema debió ser presentado con algunas distinciones que procedo a hacer.
2. Creo que en este caso era necesario diferenciar
tres preguntas: una es si la carga de comparecer al proceso, que la norma le
impone al presunto responsable, es constitucional o no; la segunda es si, en
caso de que dicha carga sea constitucional y se incumpla, puede traer como
consecuencia “el desistimiento y archivo” de peticiones pendiente de
resolverse; y la tercera, es si estas consecuencias pueden aplicarse
indiscriminadamente a la totalidad de solicitudes por resolver, con
independencia de cuáles sean. Debían distinguirse estas cuestiones, pues cada
una puede tener respuestas independientes, y el legislador cuenta por tanto con
limitaciones de distinto grado respecto de cada una. Así, por ejemplo, en
cuanto a la pregunta por la constitucionalidad de la carga, a mi juicio es
perfectamente constitucional adjudicarle al presunto responsable la de asistir
al proceso fiscal. Con ello se busca determinar la comparecencia del
involucrado al proceso, para que dé públicamente cuenta de sus actuaciones como
servidor o encargado de la administración de recursos públicos. En un proceso
de responsabilidad fiscal puede decirse entonces que la carga de asistencia a
las audiencias intenta enfatizar en la dimensión de la responsabilidad,
cifrando un interés especial en que el presunto responsable comparezca al
proceso a responder personalmente –y no sólo mediante abogado- por el
daño patrimonial que se le imputa en orden fiscal.
3. Ahora bien, en lo que atañe a la segunda pregunta,
relacionada con la constitucionalidad de una consecuencia de desistimiento
tácito y archivo de peticiones, como medida puntual me parece que puede llegar
a ser proporcionada cuando se hace valer sobre quien no asiste
injustificadamente a las audiencias del proceso. Podría serlo, particularmente,
en los casos en que el legislador considere que hay en la asistencia del
implicado un valor especial, siempre y cuando se muestre individualmente sobre
qué ha de recaer entonces, y se trate de una interferencia proporcionada en los
derechos del afectado. El desistimiento tácito ciertamente supone que si el
presunto responsable no cumple una carga menor, como es asistir al proceso y
sin necesidad de hacer manifestaciones de ninguna naturaleza, se puede ver
sujeto a la insatisfacción de un interés propio que podría llegar a ser el
archivo de una petición o un recurso que hubiese sido instaurado o que esté
pendiente de sustentación. Esto no me parece inconstitucional, en cuanto tal,
cuando se trata de un proceso de responsabilidad fiscal, que no supone por sí
mismo una privación de la libertad personal, o de los derechos políticos
fundamentales. Quizás en un contexto penal o disciplinario o de pérdida de
investidura el juicio deba ser necesariamente otro, pero en el fiscal mi
opinión es que el desistimiento como medida puntual, en ciertos casos, puede
ser una medida plausible para enfrentar –y en buena medida evitar- la
inasistencia injustificada a las audiencias.
4. No obstante lo anterior, la respuesta a la tercera
pregunta debe ser afirmativa, y en consecuencia considero que resulta
inconstitucional que el desistimiento tácito, fruto de la inasistencia del
presunto responsable a las audiencias, recaiga indiscriminadamente sobre la
totalidad de las solicitudes pendientes. El desistimiento tácito, como
consecuencia de incumplir la carga de comparecencia al proceso, tiene distintas
implicaciones de constitucionalidad dependiendo de cuál sea el aspecto o la
solicitud que afecta. El problema de la norma acusada era entonces que extendía
el desistimiento, sin distinción, sobre todas “las solicitudes pendientes de
decidir”, sin hacer distinciones. No era por lo mismo claro cómo se podía
salvaguardar el derecho al debido proceso en tales casos, pues toda actuación
de defensa supone formular peticiones: la de excluir una prueba, la de
valorarla de un modo específico, la de exonerar de responsabilidad al
procesado, la de modular la cuantía de condena, la de escuchar determinados
testimonios, la de practicar ciertas pruebas, etc. ¿Cómo podría decretarse el
desistimiento tácito y el archivo de todas estas solicitudes, sin sacrificar el
derecho al debido proceso, cuando comparezca el apoderado?
5. A mi juicio, admitir el desistimiento tácito e
indiscriminado de la totalidad de las peticiones pendientes supone una
afectación amplia y profunda en el derecho al debido proceso, pues puede
terminar menoscabando por completo el derecho de defensa. Si, por ejemplo, es a
la audiencia de decisión que el presunto responsable deja de comparecer,
entonces la consecuencia es que por ejemplo una solicitud de exoneración de
responsabilidad, o una de cuantificación de la misma por debajo de lo
establecido en los cargos, se supondría afectada por el desistimiento tácito y,
así, perdería todo sentido el derecho fundamental a la defensa, y esta acabaría
siendo puramente formal. Es plausible fijar consecuencias desfavorables para
quienes no comparezcan injustificadamente al proceso, si se estima que es
valiosa –como creo podría estimarse- la presencia del presunto responsable en
el trámite de responsabilidad fiscal. Pero creo que esas consecuencias
desfavorables deben tener algunas características, pues no pueden: (i) estar
previstas de un modo vago e impreciso, (ii) anular el derecho de defensa, (iii)
ni suponer tampoco la anulación de otros derechos fundamentales, como el de no
auto incriminarse.
6. Luego desde mi perspectiva la sentencia acierta
cuando sostiene que si el defensor comparece, con independencia de si lo hace o
no el presunto responsable, no puede aplicarse el desistimiento tácito. Pero considero
que la razón es que este desistimiento está (i) regulado en términos
radicalmente imprecisos y totalizantes, (ii) y esto hace que tenga la
virtualidad de afectar, de forma global e indiscriminada, el derecho a la
defensa. Dejo en estos términos expresada mi aclaración.
Fecha ut supra,
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-083/15
EFECTOS DE LA INCOMPARECENCIA DEL
INVESTIGADO EN AUDIENCIAS DEL PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Decisión debió ser declarada de manera pura y simple
(Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-10346
Demanda de
inconstitucionalidad contra el literal d) artículo 98 de la Ley 1474 de 201 L "Por la cual se dictan
normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción
y la efectividad del control de la gestión pública”.
Demandante: Paola Esmith Solano Gualdrón
Magistrada ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Con el respeto que merecen las decisiones de esta
Corporación, me permito manifestar mi aclaración de voto en relación con lo
decidido por la Sala Plena en el asunto de la referencia.
En esta oportunidad la Corte
estudiaba la constitucionalidad de una norma que establecía que la ausencia
injustificada del presunto responsable fiscal, su apoderado, su defensor de
oficio o el garante o de quien haya sido designado para representarlo, a alguna
de las sesiones de las audiencias programadas en el proceso de responsabilidad
fiscal, implicaba el desistimiento tácito de las solicitudes que habían
presentado y estuvieran pendientes de decisión, y el consecuente archivo de la
petición, e incluso la declaratoria de desierto del recurso que debía
sustentarse -literal d), inciso 2-.
Lo anterior implicaba que podían operar el
desistimiento y el archivo de las solicitudes por resolverse siempre que de las
audiencias se ausentara de forma injustificada el presunto responsable, con
independencia de si en su lugar asistía debidamente su apoderado.
Decidió la Sala condicionar la
norma demandada. De esta manera, consideró el Tribunal que se despejaba toda
duda sobre la interpretación constitucional de la misma. Sin embargo, un recto
entendimiento de la disposición acusada, a la luz de los principios
constitucionales, permitía también concluir que las cargas de desistimiento y
archivo de la petición o la declaratoria de desierto del recurso que debe ser
sustentado, no se le aplicarán al presunto responsable fiscal, cuando en la
audiencia correspondiente este no asista y solo comparezca su apoderado, cuya
personería jurídica haya sido debidamente reconocida en el proceso. Lo dicho:
la norma, sin condicionamiento, permitía esa lectura y debió ser declarada
constitucional de manera pura y simple. Sin embargo me adhiero a la posición
mayoritaria para superar cualquier duda en la interpretación constitucional de
la norma demandada.
Fecha ut supra,
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1]Artículo 42 de la Ley 610 de 2000. Garantía
de defensa del implicado. Quien tenga
conocimiento de la existencia de indagación preliminar o de proceso de
responsabilidad fiscal en su contra y antes de que se le formule auto de
imputación de responsabilidad fiscal, podrá solicitar al correspondiente
funcionario que le reciba exposición libre y espontánea, para cuya
diligencia podrá designar un apoderado que lo asista y lo represente
durante el proceso, y así se le hará saber al implicado, sin que la falta de
apoderado constituya causal que invalide lo actuado.// En todo caso, no
podrá dictarse auto de imputación de responsabilidad fiscal si el presunto
responsable no ha sido escuchado previamente dentro del proceso en exposición
libre y espontánea o no está representado por un apoderado de oficio si no
compareció a la diligencia o no pudo ser localizado. (Los apartes
subrayados fueron declarados exequibles por la Corte en la sentencia C-131 de
2002). Las cursivas las destaca la ciudadana en la demanda.
[2]Artículo 43. Nombramiento de
apoderado de oficio. Si el implicado
no puede ser localizado o citado no comparece a rendir la versión, se le
nombrará apoderado de oficio con quien se continuará el trámite del proceso
(…).// Para este efecto podrán designarse miembros de los consultorios
jurídicos de las Facultades de Derecho legalmente reconocidas o de las listas
de los abogados inscritos en las listas de auxiliares de la justicia conforme a
la ley, quienes no podrán negarse a cumplir con este mandato so pena de
incurrir en las sanciones legales correspondientes.
[3] El resaltado es de la demandante.
[4] Artículo 100. Trámite de la audiencia de
descargos. La audiencia de descargos se tramitará: (…) c) Si el
garante en su calidad de tercero civilmente responsable, o su apoderado previa
citación, no acude a la audiencia, se allanarán a las decisiones que en la
misma se profieran; (…)
[5] Declarado inexequible en la Sentencia
C-811 de 2011. M.P. Jorge Pretelt Chaljub
[6] Artículo 178 C.P.A.
Desistimiento tácito. Transcurrido
un plazo de treinta (30) días sin que se hubiese realizado el acto necesario
para continuar el trámite de la demanda, del incidente o de cualquier otra
actuación que se promueva a instancia de parte, el Juez ordenará a la parte
interesada mediante auto que lo cumpla dentro de los quince (15) días
siguientes. (…) Vencido este último término sin que el demandante o quien
promovió el trámite respectivo haya cumplido la carga o realizado el acto
ordenado, quedará sin efectos la demanda o la solicitud, según el caso, y el
juez dispondrá la terminación del proceso o de la actuación correspondiente,
condenará en costas y perjuicios siempre que como consecuencia de la aplicación
de esta disposición haya lugar al levantamiento de medidas cautelares. (…) Decretado
el desistimiento tácito, la demanda podrá presentarse por segunda vez,
siempre que no haya operado la caducidad.
[7]Artículo 192 C.P.A.
Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades
públicas. Cuando la sentencia imponga una condena que no
implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a
quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados
desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.
(…)  // Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y
contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado
deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de
resolver sobre la concesión del recurso. La asistencia a esta audiencia será
obligatoria. Si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el
recurso. (…)
[8]Artículo 261.
Interposición. El recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia deberá interponerse por escrito ante el Tribunal Administrativo
que expidió la providencia, a más tardar dentro los cinco (5) días siguientes a
la ejecutoria de esta. (…) En el auto en el que el Tribunal, en Sala de
Decisión, conceda el recurso ordenará dar traslado por veinte (20) días al
recurrente o recurrentes para que lo sustenten. Vencido este término, si el
recurso se sustentó, dentro de los cinco (5) días siguientes remitirá el
expediente a la respectiva sección del Consejo de Estado. Si no se sustenta
dentro del término de traslado el recurso se declarará desierto.
[9] Artículo 292. Apelación
de la sentencia. El recurso
se interpondrá y sustentará ante él a quo en
el acto de notificación o dentro de los cinco (5) días siguientes, y se
concederá en el efecto suspensivo. Si el recurso no es sustentado
oportunamente el inferior lo declarará desierto y ejecutoriada la sentencia.
[10] Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo.
[11] Sobre remisión de expedientes y
cancelación del valor postal.
[12] En materia de pruebas periciales, si dentro del término señalado
no se consigna la suma para pagarles, “se considerará que quien pidió la prueba desiste de ella, a menos
que la otra parte provea lo necesario”.
[13] Derogado por la Ley 1564 de 2012 Código
General del Proceso.
[14] Derogado por la Ley 794 de 2003.
[15] Envío de expedientes y copias y provisión
monetaria para el efecto.
[16] Aparte demandado. Exequible condicionado
por la sentencia C-838 de 2013.
[17] Subraya fuera del original.
[18] Corte Constitucional. Sentencia C-561 de
2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[19] Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de
2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Ver también
las sentencias C-568 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-856 de 2005
M.P. Clara Inés Vargas y recientemente la sentencia C-503 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[20] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[21] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[22] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[23] ARTÍCULO 104. NOTIFICACIÓN DE LAS
DECISIONES. Las decisiones que se profieran en el
curso del proceso verbal de responsabilidad fiscal, se notificarán en forma
personal, por aviso, por estrados o por conducta concluyente, con los
siguientes procedimientos: // b)
Las decisiones que se adopten en audiencia, se entenderán notificadas a
los sujetos procesales inmediatamente se haga el pronunciamiento, se
encuentren o no presentes en la audiencia. En caso de no comparecer a la
audiencia a pesar de haberse hecho la citación oportunamente, se entenderá
surtida la notificación salvo que la ausencia se justifique por fuerza mayor o
caso fortuito dentro de los dos (2) días siguientes a la fecha en que se
profirió la decisión, caso en el cual la notificación se realizará al día
siguiente de haberse aceptado la justificación. En el mismo término se deberá
hacer uso de los recursos, si a ello hubiere lugar; (...)
[24] La Corte en múltiples oportunidades ha adelantado
estudios similares. Ver las  sentencias C-109 de 1995, C-389 de 1996, C-488 de
2000, C-1255 de 2001, C-415 y C-426 de 2002, C-648 de 2002, C-128 de 2002,  C-901 de 2003
[25] Corte Constitucional. Sentencia C-415 de 2002, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[26] Corte Constitucional. Sentencia C-901 de
2003. Rodrigo Escobar Gil.
[27] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Entre otros, la Declaración Universal de Derechos
Humanos – art. 10 y 11-, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(PIDCP) –art.14 y 15-, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos –art.8.
Este derecho ha sido desarrollado también por la
jurisprudencia de órganos internacionales, tales como la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en el caso Ivcher Bronstein, 2001, que ha establecido que el principio del debido proceso se aplica también a los procedimientos de carácter civil y
administrativo. A este respecto también pueden verse las sentencias C-406 de
1996, C-251 de 1997, T-568 de 1999, C-010 de 2000, T-1319 de 2001, C-671 de
2002, T-558 de 2003, T-786 de 2003 y C-1189 de 2005, entre otras.
[28] Corte Constitucional. Ver Sentencias C-331 de 2012. M.P Luis Ernesto Vargas Silva y C-034 de 2014. M.P. María Victoria Calle.
[29] Corte Constitucional. Sentencia C-980
de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[30] Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[31] Corte Constitucional. Sentencia C-980 de 2010,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[32] Corte Constitucional. Sentencia C-341 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo. Ver además, entre otras, las sentencias T-001 de 1993, T-345 de
1996, C-731 de 2005. Sobre el debido proceso administrativo, ver, también las
sentencias SU-250 de 1998, C-653 de 2001, C-506 de 2002, T-1142 de 2003, T-597
de 2004, T-031, T-222, T-746, C-929 de 2005 y C-1189 de 2005.
[33]Corte Constitucional. Sentencia C- 341 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo. Ver
también las Sentencias C-053 de 1993, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo
y C-259 de 1995, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
[34] Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[35] Corte Constitucional. Sentencia C-034
de 2014. M.P. María Victoria Calle.
[36] Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[37] Corte Constitucional. Sentencia C-540 de
1997. M.P. Hernando Herrera Vergara.
[38] Corte Constitucional. Sentencia C-540 de
1997. M.P. Hernando Herrera Vergara.
[39] Corte Constitucional. Sentencia C-034
de 2014. M.P. María Victoria Calle.
[40] Corte Constitucional. Sentencia C-034
de 2014. M.P. María Victoria Calle.
[41] Ver entre otras las sentencias C-089 de 2011 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva;  C-980 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y C-012 de
2013 M.P. Mauricio González Cuervo
[42] Corte Constitucional. C-034 de 2014.
M.P. María Victoria Calle
[43] Artículo  3°
CPACA. "Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y
aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos
administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución
Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. //Las
actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los
principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad,
participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación,
eficacia, economía y celeridad. (...)".
[44] Artículo 29 C.P. "El debido proceso se aplicará a
toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (...)".
[45]Corte Constitucional. Sentencia C-034 de
2014. M.P. María Victoria Calle.
[46] Artículo 6º C.P. "Los particulares sólo son
responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones".
[47] Artículo 209 C.P. "La función administrativa está al
servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la
desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar
sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La
administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se
ejercerá en los términos que señale la ley".
[48]Corte Constitucional. Sentencia C-034 de
2014. M.P. María Victoria Calle.
[49] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. En la sentencia C-640 de 2002 MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra,  la Sala Plena se declaró inhibida para emitir un
pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del aparte normativo demandado.
En esa oportunidad, la demanda planteaba que la inexistencia de recursos contra
el auto que negaba una solicitud de pruebas en el procedimiento
contencioso administrativo, implicaba una violación al debido proceso, en
sus facetas de pruebas y contradicción. /La
Corte consideró que la demanda carecía de certeza, al confundir el
procedimiento administrativo con el judicial.
[50]Corte Constitucional. Sentencia C-341 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo
[51]Corte Constitucional. Sentencia C-034 de
2014. M.P. María Victoria Calle.
[52]Corte Constitucional. Sentencia
C-957 de 2011 M.P. y  C-248 de 2013, entre otras.
[53] Caso Ivcher
Bronstein vs. Perú. Sentencia del 6 de febrero de 2001. La Corte Interamericana
estudió la vulneración del debido proceso administrativo, en un proceso de
revocatoria de la nacionalidad.
[54] M.P. Mauricio González Cuervo
[55] Corte Constitucional. Sentencia
C-248 de 2013. M.P.
[56] Corte Constitucional. Sentencia C-034
de 2014. M.P. María Victoria Calle.
[57] Corte Constitucional. Sentencia C-331 de 2012. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[58] Sobre estos temas consultar entre otras las sentencias T-442 de
1992, T-120 de 1993, T-020 y T-386 de 1998, T-1013 de 1999, T-009 y T-1739 de
2000, T-165 de 2001, T-772 de 2003, T-746 de 2005 y C-1189 de 2005.
[59] Corte Constitucional. Sentencia C-341
de 2014.M.P. Mauricio González Cuervo
[60] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-315 de 2012. M.P.
[61] Corte Constitucional. Sentencia C-1189 de
2005. M.P. Humberto Sierra Porto. Ver además, entre
otras, las Sentencias C-506
de 2002, C-929 de 2005 y C-983 de 2010.
[62] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta sentencia la Corte hizo
una reflexión sobre si la solidaridad por multas en materia de infracciones de
tránsito, entre el propietario y la empresa a la cual esté vinculado el
vehículo automotor, contenida en el artículo 18 de la Ley 1383 de 2010, era
violatoria o no del debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior, y
sobre si la reducción de las multas por infracciones de tránsito, contenida en
el artículo 24 de la misma normativa, violaba también el debido proceso.
[63] Ver sentencia C-1189 de 2005. M.P. Humberto Sierra Porto.
[64] También ha reconocido ésta Corporación que el derecho al debido proceso administrativo cobra además una especial
relevancia constitucional, cuando se trata del desarrollo de facultades
sancionadoras de la Administración pública, ya que la Administración está
facultada para imponer sanciones, aunque debe hacerlo respetando los límites
constitucionales. En estos casos, a fin de garantizar el derecho de defensa de
los administrados, la jurisprudencia ha señalado que hacen parte de las
garantías del debido proceso administrativo, en principio, todas aquellas que
le son inherentes al debido proceso en general. Recientemente en la sentencia
C-593 de 2014 se reiteró  que "los principios de la presunción de
inocencia, el de in dubio pro reo, los derechos de contradicción y  de
controversia de las pruebas, el principio de imparcialidad, el principio nulla
poena sine lege, la prohibición contenida en  la fórmula non bis in ídem y
el principio de la cosa juzgada, entre otros, deben considerarse como garantías
constitucionales que presiden la potestad sancionadora de la administración y
el procedimiento administrativo que se adelanta para ejercerla." Ver
sentencia C-506 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[65] Corte Constitucional. Sentencia C-331 de 2012. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[66] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[67] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-034
de 2014. M.P. María Victoria Calle y Sentencia T-1263 de 2001
M.P., Jaime Córdoba Triviño.
[68] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2002. M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[69] Cfr. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[70] Corte Constitucional. Sentencia C-980 de 2010. M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[71] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-886 de 2004.
[72] Corte Constitucional. Sentencia C-598 de
2011. C-874 de 2003. M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[73] Ver, entre otras, las sentencias C-555 de 2001;  C-927 de 2000;  C-803
de 2000; C-742 de 1999; C-596
de 2000.
[74] Corte Constitucional. Sentencia T-001 de 1993. M.P. Jaime Sanín Greiffestein.
[75] Corte Constitucional. Sentencia C-095 de 2001. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo. Ver también sentencia C-316 de 2002. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[76] Corte Constitucional. Sentencia C-662 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny
Yepes.
[77] Corte Constitucional. Sentencia C-371 de 2011. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[78] Corte Constitucional. Sentencia C-838 de
2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Relacionada con cargas procesales en el
Código de Procedimiento Civil.
[79] Corte Constitucional. Sentencia C-341
de 2014.M.P. Mauricio González Cuervo.
[80] Corte Constitucional. Ver entre otras las siguientes sentencias:
C-327 de 1997; C-198 de 1998; C-814 de 2009; C-327 de 2011.
[81] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-680 de 1998 y C-183 de
2007.
[82] Corte Constitucional. Sentencia C-966  de 2012. M.P. María
Victoria Calle.
[83] Corte Constitucional  Sentencia C-203 de
2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[84] Cfr. Sentencias C-279 de 2013. M.P. Jorge Pretelt Chaljub.
También la C-1512 de 2000 y C-012 de 2002.
[85] Corte Constitucional. Sentencia C-728 de 2000. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz y C-1104 de 2001. M.P. Clara Inés
Vargas, entre otras. Ver también, las sentencias C-728 de 2000, C-183 de 2007 y  C-763 de
2009. Recientemente, según la sentencia C-341 de 2014 M.P. Mauricio González
Cuervo, tales principios incluyen, la dignidad humana, la solidaridad, la
prevalencia del interés general, la justicia, la igualdad y el orden justo
(Preámbulo art. 1º de la Constitución); en la primacía de derechos
fundamentales de la persona, estarían también la igualdad, el debido proceso,
la defensa y el acceso a la administración de justicia (CP arts. 5, 13, 29 y
229)  y el postulado de la buena fe de las actuaciones de los particulares (CP
art. 83).
[86] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias  C-279 de 2013. M.P. Jorge Pretelt
Chaljub. Ver además, entre otras, las sentencias T-323 de 1999, C-1512 de 2000, C-1335 de 2000;  C-1104 de 2001, C-428 y
C-973 de 2002, C-886 de 2004, C-1264 de 2005, C-692 de 2008 y C-980 de 2010.
[87] Corte Constitucional Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Ver
recientemente la sentencia C-279 de 2013. M.P. Jorge Pretelt Chaljub
[88] Corte Constitucional. Sentencia C-886 de 2004.
[89] Corte Constitucional. Sentencia C-341
de 2014.M.P. Mauricio González Cuervo
[90] Corte Constitucional. Sentencia C-1104 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas y  C-1512 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[91] Corte Constitucional. Sentencia C- 372 de
2011. M.P.
[92] Corte Constitucional. Sentencia C-555 de 2001. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[93] Corte Constitucional. Sentencia C-341 de 2014.M.P. Mauricio González
Cuervo
[94] Corte Constitucional. Sentencia C-925 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y Sentencia C-204
de 2003. M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[95] Corte Constitucional. Sentencia C-314 de 2002 M.P. C-204 de 2003
M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-662 de 2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes y  C-471 de 2006.
[96] Corte Constitucional. Sentencia C-925
de 1999, C-1512 de 2000, C-204 de 2003 y C-874 de 2003.
[97] Corte Constitucional Sentencia C-279 de 2013. M.P. Jorge Pretelt Chaljub. En la sentencia
que se cita, se declaró inexequible la norma que
impuso una nueva cuantía en materia de casación laboral.
[98] Corte Constitucional. Sentencia C-204
de 2003
[99] Corte Constitucional. Sentencia  C-095 de 2001. M.P. José
Gregorio Hernández.
[100] Corte Constitucional. Sentencia  C-1512 de 2000. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[101] Corte Constitucional. Sentencia C-662 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes
[102] Corte Constitucional. Sentencia C-803 de
2000. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[103]Corte Constitucional. Sentencia C-874 de 2003 Marco Gerardo Monroy Cabra.
[104] Sala de Casación Civil, M.P. Dr. Horacio Montoya Gil, auto del 17
de septiembre de 1985, que resolvió una reposición, Gaceta Judicial TOMO CLXXX
– No. 2419, Bogotá, Colombia, Año de 1985, pág. 427. Citada por la sentencia  C-874 de 2003 Marco Gerardo Monroy Cabra.
[105] Corte Constitucional. Sentencia C-1512 de 2000. M.P Álvaro Tafur
Galvis
[106] Corte Constitucional. Sentencia C-1512 de 2000. M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[107] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
C-664 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[108] Corte Constitucional. Sentencia C-1104 de 2001. M.P .Clara Inés
Vargas.
[109] Corte Constitucional. Sentencia C-1512 de 2000. M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[110] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
C-664 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[111] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
C-662 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. Ver también sentencia C-183 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-227
de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas
[112]La Corte Constitucional  adelanta este recuento jurisprudencial,
partiendo de la investigación realizada en gran parte por las sentencias
C-279 de 2013 y  C-741 de 2013, ambas, del M.P. Jorge
Pretelt Chaljub. Ahora bien, una de las primeras sentencias que analizó el tema
de las cargas procesales, fue la sentencia C-037 de 1996 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa, al evaluar sucintamente el tema de las costas procesales vs la
gratuidad de la justicia, en la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia.
[113] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En la sentencia C-070 de 1993,
la Corte analizó la constitucionalidad del numeral 2° del parágrafo 2° del
artículo 424 del Código de Procedimiento Civil[113],
que señalaba que en los procesos de restitución de inmueble arrendado, si la
demanda se fundamentaba en la falta de pago, el demandado no sería oído en
el proceso sino hasta que demostrara que había consignado a órdenes del juzgado
el valor total de los cánones adeudados, o en su defecto, presentaran los
recibos de pago expedidos por el arrendador correspondientes a los tres últimos
períodos, o las consignaciones efectuadas de acuerdo con la ley por los mismos
períodos. Esta carga impuesta al arrendatario, se demandó por considerarse
contraria al derecho al debido proceso del arrendatario, a su derecho de
defensa y su derecho al acceso a la justicia. En tal oportunidad, la Corte,
declaró exequible el precepto acusado, por considerar que la carga de
probar el pago, respondía a las reglas generales de distribución de la carga
probatoria, en la medida en que le era imposible al demandante probar el no
pago. De allí que no resultara ilegítima la inversión de la carga de la prueba
en este caso. Además, la carga de probar dicha erogación, no comprometía el núcleo
esencial del derecho al debido proceso del arrendatario, pues acreditar el
cumplimiento de su obligación previa, para ser oído, tenía finalidades
razonables, y bastaba con el simple cumplimiento de esta carga procesal, para
acceder a la justicia.
[114]M.P. Jorge Arango Mejía. Ver también la Sentencia C-056 de 1996.
En esa providencia esta Corporación analizó igualmente la constitucionalidad de
la obligación del arrendatario de consignar los cánones atrasados, para ser
oído durante el juicio. Los actores consideraban además, que la norma
transcrita vulneraba la prevalencia del derecho sustancial sobre las normas
adjetivas. En esa sentencia la Corte acogió lo dicho en la Sentencia C-070 de
1993. Agregó además, que la oposición a una demanda en la que se discute el
incumplimiento de una obligación contractual no puede tener el efecto negativo,
de liberar de esas obligaciones que precisamente se discuten, a quien las
debe cumplir. Estos mismos razonamientos fueron invocados en la Sentencia C-122
de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[115] M.P. Carlos Gaviria Díaz. En esta sentencia, la Corte analizó la
exequibilidad del artículo 867 (parcial) del Decreto 624 de 1989 (Estatuto
Tributario). La norma se refería a la necesidad de constituir como caución,
una garantía bancaria o póliza de seguros, cuando se demandaba el monto del
impuesto liquidado por la administración, en la vía contencioso administrativa.
Los cargos se sustentaban en que estos requisitos impedían el acceso a la
administración de justicia y que eran violatorios del art. 29 C.N., en la
medida en que exigir una póliza tenía prácticamente el mismo efecto que exigir
el pago del impuesto impugnado. Para la Corte, el fin de la norma estaba
dirigido a que el ciudadano no abusara del derecho de acción acudiendo de
manera injustificada a la administración de justicia, afectando la eficacia y
eficiencia de dicha administración y usando el derecho de acción como medio
para evadir sus obligaciones tributarias. Bajo ese supuesto  para la Corte
el fin era legítimo. No obstante, consideró que el establecimiento de
una cuantía fija para el efecto, - que si estaba prevista-, podría no ser
razonable, y por tanto, el juez contencioso debería regirse por lo preceptuado
en el artículo 140 del CCA, y fijar la cuantía y tipo de garantía que debe
constituir el demandante para respaldar su pretensión. Se declaró entonces la
constitucionalidad condicionada. Esto mismo fue decidido para un caso similar en
la Sentencia C-319 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[116] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En la Sentencia C-886 de
2004, esta Corporación se ocupó del estudió de los artículos 37, 38 y 39 de
la Ley 820 de 2003 referentes a la restitución del inmueble arrendado. El
artículo 37 en particular, establece que “Cualquiera que fuere la causal
invocada, el demandado deberá presentar la prueba de que se encuentra al día en
el pago de los servicios cosas o usos conexos y adicionales, siempre
que, en virtud del contrato haya asumido la obligación de pagarlos”. En
este caso, para poder ser oído, deberá presentar los documentos
correspondientes que acrediten su pago, dentro del término de treinta (30) días
calendario contado a partir de la fecha en que éste debía efectuarse
oportunamente. La norma se demandó por impedir el derecho de contradicción por
motivos eminentemente económicos y vulnerar con ello, el artículo 29 de la
Constitución. Para la Corte, el requisito exigido en la norma demandada tenía
unas finalidades constitucionalmente legítimas, fundadas en el objetivo del
Legislador de reforma los procesos de restitución de tenencia por arrendamiento
y superar su lentitud, el hecho de que los arrendatarios se abstuvieran de
pagar los cánones causados durante el proceso, y la necesidad de formar una
cultura del pago de las obligaciones por parte de los ciudadanos. Sobre la
legitimidad del medio empleado para alcanzar esos fines, la Corte acogió los
fundamentos de las sentencias C-070 de 1993 y C-056 de 1996 para exponer que,
en principio la exigencia de acreditar el pago para ser oído en juicio, no
vulnera el debido proceso siempre que sean medios adecuados para los fines
establecidos con esa medida. La Corte estableció que es razonable y proporcionado
que se exija la presentación de prueba de estar al día en el pago de los
servicios para ser oído en el proceso, si ese proceso se promovió de acuerdo
a la causal referida a la falta de cancelación de los servicios públicos o de
las expensas comunes pues de otra manera no habría proporción ni adecuación
entre exigir esa acreditación y cualquier otra causal de restitución.
[117] M.P Álvaro Tafur Galvis. En la sentencia C-1512 de 2000 la Corte estudió la constitucionalidad de un aparte del artículo 356
del Código de Procedimiento Civil, que establecía que si
el apelante no suministraba las expensas necesarias para las copias
correspondientes dentro del término de cinco días a partir de la notificación del
auto,  el
recurso de apelación quedaría desierto. El demandante consideró que la
norma atacada vulneraba el derecho al debido proceso de las partes, porque se
le impedía en últimas a la persona recurrir y a los jueces culminar el trámite
de los recursos de apelación, en desmedro del debido proceso de las partes e
ignorando la primacía derecho sustancial sobre las formas. La Corte declaró la
constitucionalidad de la disposición en mención, porque estimó que el pago de
las copias para el trámite del recurso de apelación era una expensa autorizada
por la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y avalada por la
jurisprudencia constitucional. Por ende se señaló que acudir a la Rama Judicial
supone a veces algunas erogaciones económicas para las partes, no obstante
principio la gratuidad de la justicia. El incumplimiento de tales cargas da
lugar a una situación desfavorable para el apelante - el recurso se declaraba
desierto, lo cual no constituye una decisión de fondo-, pero que ello no
vulneraba su derecho al debido proceso.
[118] M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En la sentencia  095 de
2001, se estudió la constitucionalidad del artículo 687, numeral 8° del Código
de Procedimiento Civil modificado por el artículo 1°, numeral 344 del Decreto
2282 de 1989. En su parte demandada, la norma disponía que para el inicio del
incidente en el que un tercero solicita el levantamiento de embargo y secuestro
probando la posesión material, debería prestarse caución para garantizar el
pago de las costas y multas que llegaren a causarse. La Corte encontró que
la norma demandada tenía respaldo constitucional en la facultad de
configuración legislativa y buscaba la efectividad del derecho a acceder a la
administración de justicia (artículo 229). En este orden de ideas, la
imposición de requisitos o cargas procesales, si son prudentes, razonables,
proporcionadas y adecuadas a los propósitos que buscan, no violan la
Constitución sino que la desarrollan.
[119] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[120] M.P. Clara Inés Vargas. En la Sentencia C-1104
de 2001, la Corte
resolvió la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra de la expresión
“aunque no hayan sido notificados del auto admisorio todos los demandados o
citados”, que formaba parte del artículo 19 de la Ley 446 de 1998, que autorizaba al juez a declarar la perención
del proceso civil, aún si no habían sido notificados
del auto admisorio de la demanda, todos los demandados o citados. A
juicio del demandante, la norma desconocía el principio de igualdad - entre los
notificados y los que no -, y el debido proceso, pues sin haber  sido
notificados  todos los demandados, se habilitaba al juez para declarar
oficiosamente la perención de un proceso civil, que a juicio de los demandantes
ni siquiera se había iniciado. En este pronunciamiento
la Corte acogió la doctrina según la cual la perención era una
institución sancionatoria propia del proceso civil de carácter dispositivo, de
donde surgía que sólo operaba por inactividad de las partes y no del juez,
y que se justificaba por el incumplimiento de las cargas procesales impuestas a
las partes. La
Corte en esa oportunidad recordó que el objetivo de la norma era promover  mecanismos
de descongestión, eficiencia, celeridad y acceso a la justicia.  Y que la perención,
es una sanción o consecuencia jurídica a la negligencia, omisión, descuido o
inactividad de la parte a cuyo cargo está una actuación, y va dirigida al
demandante o demandantes cuando éstos no cumplan con la carga de proveer lo
necesario para la notificación de los demandados. Como la perención es, pues, un
instituto claramente inspirado en el principio dispositivo que informa al
procedimiento civil, promoverla resultó para la Corte
constitucional, porque era una medida razonable para asegurar la eficiencia
en la  administración de justicia. Además, era proporcional, porque no
afecta el derecho de defensa de quienes no han sido citados como demandados al
proceso, así como tampoco de aquellos que si lo fueron. La perención, además,
no trae consigo el sacrificio de las garantías procesales, pues el fenecimiento
del proceso no implica la pérdida del derecho sustancial, ya que quienes son
titulares del derecho subjetivo pueden hacerlo valer por fuera de ese proceso.
[121] M.P. Álvaro Tafur Galvis. En la sentencia C-123 de 2003 la
Corte declaró exequible el artículo 148 del Código Contencioso Administrativo, que imponía al demandante la
carga de impulsar el proceso, por lo cual si por un motivo diferente al
decreto de suspensión del proceso éste permaneciera seis meses en la secretaría
durante la primera o única instancia se decretaría la perención del proceso.
En esta sentencia, la Corte Constitucional consideró que “el Legislador, según lo expresado, es
competente no solo para establecer la carga procesal de impulsar el proceso por
parte del demandante sino lo es también para deducir las consecuencias
jurídicas de la no impulsión (la perención) en que aquel incurra y por ende
bien puede así mismo determinar las condiciones de operación de los efectos.” (Subrayas fuera del original). En
la sentencia C-874 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra se demandó la derogación
de la perención en los procesos civiles y la Corte Constitucional consideró exequible la derogatoria de la misma, como
forma de terminación anormal del proceso.
[122] M.P. Álvaro Tafur Galvis. En la sentencia C-275
de 2006, la Corte conoció de una acción de inconstitucionalidad en contra
de la expresión “A la demanda deberá acompañarse un certificado del
registrador de instrumentos públicos en donde consten las personas que figuren
como titulares de derechos reales sujetos a registro, o que no aparece ninguna
como tal”, del numeral 5° del artículo 407 del Código de Procedimiento
Civil,  acusada, entre otros
motivos, por desconocer el principio de prevalencia del derecho sustancial
sobre el formal, al imponer una carga gravosa a quienes intentaran comparecer
al proceso  civil de declaración de pertenencia. Una vez analizada la
razonabilidad y proporcionalidad de la carga procesal, la Corte concluyó que la
exigencia indicada, obedece  a “una
finalidad  constitucionalmente legítima  -a
saber, asegurar la  primacía de los principios de seguridad
jurídica y de eficiencia, economía y celeridad procesales, dando claridad
frente a la situación de titularidad de derechos reales principales sujetos a
registro sobre el bien que se pretende obtener mediante la prescripción
adquisitiva”. Por ende, la carga de solicitar el certificado y de aportar
toda la información que  conoce  sobre el bien para facilitar su
identificación, le es exigible al demandante. No obstante, para asegurar que el
acceso a la justicia no quede truncado por causas no oponibles al demandante,
se declaró la exequibilidad condicionada de la norma, en el entendido de que “Registrador de Instrumentos Públicos siempre deberá
responder a la petición de dicho certificado, de acuerdo con los datos que
posea, dentro del término establecido por el Código Contencioso
Administrativo”.
[123] M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. La sentencia C-662 de 2004, declaró inexequible el numeral 2 del artículo 91 del Código de
Procedimiento Civil, modificado por el artículo 11 de la ley 794 de 2003, sobre
la excepción de falta de jurisdicción prevista en el numeral 1º del artículo 97
del Código de Procedimiento Civil.
[124] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[125] Cfr. Sentencia C-512 de 2013 M.P.
Mauricio González Cuervo.
[126] Cfr. Sentencia C-512 de 2013 M.P.
Mauricio González Cuervo.
[127] Corte Constitucional. Sentencia C-836 de 2013.M.P.Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
[128]Artículo 268 C.P. “El Contralor General de la República  tendrá las siguientes
atribuciones: // 5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión
fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto
y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.
(…)”.
[129] Artículo 272 C.P. La vigilancia de la gestión
fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías,
corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva.
[130] Corte Constitucional. Sentencia C- 540 de 1997. M.P. Hernando
Herrera Vergara
[131] Corte Constitucional. Sentencia C-840 de
2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[132] Corte Constitucional. Sentencia C-382 de 2008.
[133] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodriguez Arce. Bogotá D. C., Seis (6) De Abril De Dos
Mil Seis (2006). Radicación Número:
11001-03-06-000-2006-00015-00(1716)
[134] Cfr. entre otras, la sentencia SU-620 de 1996. M.P.
[135] Corte Constitucional. Sentencia C-512 de
2013 M.P. Mauricio González Cuervo.
[136] Corte Constitucional. Sentencia T-151 de 2013 M.P. Alexei Julio Estrada
[137] M.P. Jaime Araujo Rentería
[138] Cfr. Sentencias C-046 de 1994, SU-620 de 1996, T-973 de 1999,
C-635 de 2000 yT-1318 de 2001.
[139] Cfr. Sentencias C-189 de 1998 y C-635 de 2000.
[140] Corte Constitucional. Sentencia C-512 de
2013 M.P. Mauricio González Cuervo.
[141] Corte Constitucional. SU-620 de 1996,. M.P. Antonio Barrera
Carbonell  y T-151 de 2013 M.P.
Alexei Julio Estrada
[142] Corte Constitucional. SU-620 de 1996,. M.P. Antonio Barrera
Carbonell
[143] Ibídem.
[144] Corte Constitucional. Sentencia C-512 de
2013 M.P. Mauricio González Cuervo.
[145] Ibídem.
[146] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero
Ponente: Gustavo Aponte Santos. Bogotá, 15 de diciembre de 2007. Radicación:
11001-03-06-000-2007-00077-00. Para el Consejo de
Estado, que definió el debate, de acuerdo con la sentencia C-340 de 2007 de
esta Corporación, la expresión "intereses patrimoniales del Estado" a
los que hace referencia el artículo 6º  de la Ley 610 de 2000[146],
"es un concepto determinable en cada caso concreto en que se pueda
acreditar la existencia de un daño susceptible de ser cuantificado",
teniendo en cuenta los bienes y recursos que correspondan a una entidad pública
particular. En virtud de la anterior, el daño causado por la conducta irregular
de un servidor o particular, en primer lugar, se debe determinar en relación
con los recursos que específicamente estuvieron a su disposición en razón de
sus funciones. A partir de ahí concluyó el Consejo de Estado que: "cuando
una entidad u organismo público paga a otro de su misma naturaleza una suma de
dinero por concepto de multas, intereses de mora o sanciones, se produce un
daño patrimonial. Dicho daño patrimonial puede dar lugar a responsabilidad
fiscal del gestor fiscal comprometido, cuando en el proceso de responsabilidad se
pruebe que existió una conducta dolosa o gravemente culposa y el nexo causal
entre esta y el daño. El pago que una entidad y organismo público efectúe por
estos conceptos a otra de su misma naturaleza, presupuestal y contablemente es
un gasto que merma su patrimonio y no una mera operación de transferencia entre
entes públicos. El principio presupuestal de unidad de caja no exime de
responsabilidad fiscal al gestor fiscal que con su conducta dolosa o gravemente
culposa genera cargos injustificados a cargo de la entidad u organismo, como
sería el caso del pago de...multas”
[147] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia T-151 de
2013 M.P. Alexei Julio Estrada
[148] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodriguez Arce. Bogotá D. C., Seis (6) De Abril De Dos
Mil Seis (2006). Radicación Número:
11001-03-06-000-2006-00015-00(1716)
[149] Ver Exposición de Motivos del Proyecto de
Ley 142 de 2010 Senado, que culminó con la Ley 1474 de 2011, Publicado en la
Gaceta 607 de 2010.
[150] Cfr. Exposición de Motivos del Proyecto
de Ley 142 de 2010 Senado, que culminó con la Ley 1474 de 2011, Publicado en la
Gaceta 607 de 2010.
[151] Cfr. Exposición de Motivos del Proyecto
de Ley 142 de 2010 Senado, que culminó con la Ley 1474 de 2011, Publicado en la
Gaceta 607 de 2010.
[152] Art. 98 de la Ley 1474 de 2011. Literal
a).
[153] Art. 99 de la Ley 1474 de 2011.
[154] Art. 103 de la Ley 1474 de 2011.
[155] Art. 104 de la Ley 1473 de 2011. Literal
a)
[156] Art. 98 de la Ley 1474 de 2011. Literal
a).
[157] Art. 98 de la Ley 1474 de 2011. Literal
a).
[158] Art. 99 de la Ley 1474 de 2011.
[159] Art. 98 de la Ley 1474 de 2011. Literal
c).
[160] Art. 99 de la Ley 1474 de 2011.
[161] Art. 99 de la Ley 1474 de 2011.
[162] Art. 100 de la Ley 1474 de 2011. Literal
e)
[163] Art. 100 de la Ley 1474 de 2011. Literal
e)
[164] Art. 100 de la Ley 1474 de 2011. Literal
e)
[165] Art. 99 de la Ley 1474 de 2011. Párrafo.
[166] Art. 100 de la Ley 1474 de 2011. Literal
f)
[167] Art. 100 de la Ley 1474 de 2011. Literal
b)
[168] Art. 100 de la Ley 1474 de 2011. Literal
c)
[169] Art. 98 de la Ley 1474 de 2011. Literal
c).
[170] Art. 101 de la Ley 1474 de 2011. Literal
a).
[171] Art. 101 de la Ley 1474 de 2011. Literal
b).
[172] Art. 101 de la Ley 1474 de 2011. Literal
d).
[173] Art. 101 de la Ley 1474 de 2011. Literal
e).
[174] Art. 101 de la Ley 1474 de 2011. Literal
e).
[175] Art. 101 de la Ley 1474 de 2011. Literal
d) y art. 102 inciso tercero.
[176] Art. 102 de la Ley 1474 de 2011.
[177] Art. 104 de la Ley 1473 de 2011. Literal
a)
[178] Art. 98 de la Ley 1474 de 2011. Literal
b).
[179] Art. 104 de la Ley 1473 de 2011. Literal
b)
[180]Art. 98 Ley 1474 de 2011. ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO VERBAL DE
RESPONSABILIDAD FISCAL. El proceso verbal comprende las
siguientes etapas: // d) Una vez reconocida la personería jurídica del
apoderado del presunto responsable fiscal, las audiencias se instalarán y serán
válidas, aun sin la presencia del presunto responsable fiscal. También
se instalarán y serán válidas las audiencias que se realicen sin la presencia
del garante. //La ausencia injustificada del presunto responsable fiscal, su
apoderado o del defensor de oficio o del garante o de quien este haya designado
para que lo represente, a alguna de las sesiones de la audiencia, cuando
existan solicitudes pendientes de decidir, implicará el desistimiento y archivo
de la petición. En caso de inasistencia a la sesión en la que deba sustentarse
un recurso, este se declarará desierto.
[181]ARTÍCULO 100. TRÁMITE DE LA AUDIENCIA DE
DESCARGOS. La audiencia de descargos se tramitará
conforme a las siguientes reglas: //a) El funcionario competente para presidir
la audiencia, la declarará abierta con la presencia de los profesionales
técnicos de apoyo designados; el presunto responsable fiscal y su apoderado, si
lo tuviere, o el defensor de oficio y el garante, o a quien se haya designado
para su representación; (...)".
[182] ARTÍCULO 101. TRÁMITE
DE LA AUDIENCIA DE DECISIÓN. La
audiencia de decisión se tramitará conforme a las siguientes reglas: //a) El
funcionario competente para presidir la audiencia de decisión, la declarará
abierta con la presencia del funcionario investigador fiscal, los profesionales
técnicos de apoyo designados, el presunto responsable fiscal o su apoderado,
si lo tuviere, o el defensor de oficio y el garante o a quien se haya
designado para su representación";
[183] ARTÍCULO 104. NOTIFICACIÓN DE LAS
DECISIONES. Las decisiones que se profieran en el
curso del proceso verbal de responsabilidad fiscal, se notificarán en forma
personal, por aviso, por estrados o por conducta concluyente, con los
siguientes procedimientos: //a) Se notificará personalmente al presunto
responsable fiscal o a su apoderado o defensor de oficio, según el caso, el
auto de apertura e imputación y la providencia que resuelve los recursos de
reposición o de apelación contra el fallo con responsabilidad fiscal.
[184] En la sentencia C-371 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, la
Corte estudia el tema de las tensiones entre el principio de celeridad y el
derecho de contradicción, en el marco del Sistema penal acusatorio.
[185] Cfr. Sentencias C-1076 y C-1077 de 2002, C-1193 de 2008, C-763 de
2009 y C-242 de 2010.
[186] Cfr. Sentencia C-1076 de 2002 y C-370
de 2012
[187] Cfr. Sentencia C-242 de 2010.
[188] Corte Constitucional. Sentencia C-371 de  2011. M.P. Luis Ernesto
Vargas.
[189] Corte Constitucional. Sentencia C-131 de 2002. M.P.  En esa
sentencia se dice lo siguiente: "La exigencia de la defensa técnica como
derecho fundamental ha sido circunscrita por el constituyente al proceso penal
y ello es comprensible pues la responsabilidad penal involucra la afección
directa de derechos fundamentales, circunstancia que conduce a que se
intensifiquen al máximo las garantías contenidas en el debido proceso puesto
que se trata de dotar al ciudadano de las herramientas que requiera para
colocarse en una situación de equilibrio ante el ejercicio del poder más
drástico de que es titular el Estado".
[190] ARTÍCULO 100. TRÁMITE DE LA AUDIENCIA DE DESCARGOS. La audiencia de descargos se tramitará
conforme a las siguientes reglas: //a) El funcionario competente para presidir
la audiencia, la declarará abierta con la presencia de los profesionales
técnicos de apoyo designados; el presunto responsable fiscal y su apoderado,
si lo tuviere, o el defensor de oficio y el garante, o a quien se haya
designado para su representación; (...)".
[191] ARTÍCULO 101. TRÁMITE DE LA AUDIENCIA DE DECISIÓN. La audiencia de decisión se tramitará
conforme a las siguientes reglas: //a) El funcionario competente para presidir
la audiencia de decisión, la declarará abierta con la presencia del funcionario
investigador fiscal, los profesionales técnicos de apoyo designados, el presunto
responsable fiscal o su apoderado, si lo tuviere, o el defensor de oficio
y el garante o a quien se haya designado para su representación";
[192] Artículo 100 literal d).