C-574-98
Sentencia C-574/98
Sentencia
C-574/98
CADUCIDAD-Alcance
La caducidad está
unida al concepto de plazo extintivo, es decir, al término prefijado para
intentar la acción judicial, de manera que una vez transcurrido éste se produce
fatalmente el resultado de extinguir dicha acción. Por ello, la caducidad debe
ser objeto de pronunciamiento judicial oficioso cuando aparezca establecida
dentro de la actuación procesal, aun cuando no se descarta la posibilidad de
que pueda ser declarada a solicitud de parte.
CADUCIDAD DE
ACCIONES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS-Límite para reclamar determinado derecho
La caducidad es
la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso
del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por
la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho
fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para
revivirlos". Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la
seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el
límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado
derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa
no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de
las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá
expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado".
PRESCRIPCION Y
CADUCIDAD-Diferencia
La prescripción
requiere, al contrario de la caducidad, alegación de parte y, en tal virtud, no
puede ser declarada de oficio por el juez. Además, puede ser objeto de
suspensión frente a algunas personas dentro de ciertas circunstancias, a
diferencia de la caducidad que no la admite. La prescripción es renunciable una
vez ocurrida, mientras que el juez no podría jamás aceptar tal determinación de
las partes con relación a la caducidad.
ACCION CIVIL-Objeto/PRESCRIPCION DE LA ACCION CIVIL-Responsabilidad
contractual de entidades estatales
El único
entendimiento posible del contenido normativo de los referidos preceptos de ley
80/93, que consagran la responsabilidad civil de las entidades estatales, no es
otro que el de considerar que dicha responsabilidad concierne a aspectos
relativos a conductas positivas o negativas, imputables a las entidades
públicas, que causan perjuicio a los contratistas, derivadas de la
inobservancia de preceptos de las normas civiles que rigen su actividad contractual,
y a las cuales expresamente dicha ley remite, responsabilidad de naturaleza
especial que no puede hacerse exigible mediante la formulación de las
pretensiones autorizadas por el art. 87 del C.C.A. El artículo 55 de la ley 80
de 1993 reguló la prescripción de la acción civil por responsabilidad
contractual contra las entidades estatales, los servidores públicos, los
contratistas, consultores, interventores y asesores externos por las conductas
y omisiones que les sean imputables en el proceso de contratación y que
ocasionen perjuicios. Dicha acción, por su naturaleza estrictamente civil, esto
es, sustentada en normas de derecho privado, es diferente a las acciones
contractuales, fundadas en normas de derecho público a que se refiere el art.
87 del C.C.A, que tenían un término de caducidad especial en la norma acusada.
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Situaciones
diferentes
La Sala estima
que el segmento normativo acusado se ajusta a la Constitución. No se viola el
principio de igualdad, porque se trata de situaciones diferentes gobernadas por
normas igualmente diferentes. No es admisible imponer al legislador, que goza
de cierto grado de discrecionalidad para establecer las normas relativas a las
acciones de responsabilidad contractual y a su extinción, el que regule de modo
exactamente igual diferentes situaciones.
Referencia:
Expediente D-2026
Norma Demandada:
Artículo 136
(parcial) del Decreto-ley 01 de 1984.
Actor: Jorge Hernán
Gil Echeverry
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C., octubre catorce (14) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de la acción pública de
inconstitucionalidad, y en ejercicio de la competencia que le atribuye el
artículo 241-4 de la Constitución Política, procede la Corte a decidir de
mérito sobre la demanda instaurada por el ciudadano Jorge Hernán Gil Echeverry
contra el aparte final del artículo 136 del decreto 01 de 1984.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el texto del artículo 136 del C.C.A destacando en negrilla el
aparte acusado:
DECRETO 01 DE 1984
Por el cual se reforma el Código
Contencioso Administrativo
“Artículo 136.
Subrogado.D.E. 2304/89, art. 23. Caducidad de las acciones. La de
nulidad absoluta podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la
expedición del acto”.
“La de
restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a
partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el
caso. Si el demandante es una entidad pública la caducidad será de dos (2)
años. Si se demanda un acto presunto, el término de caducidad será de cuatro
(4) meses contados a partir del día siguiente a aquél en que se configure el
silencio negativo”.
“Sin embargo,
los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier
tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares
de buena fe”.
“La de reparación
directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del
acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la
ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos
públicos”.
“La de nulidad y
restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos
proferidos por el Instituto Colombiano de la reforma Agraria, Incora caducarán
en dos (2) años contados desde la publicación, cuando ella sea necesaria, o
desde su ejecutoria, en los demás casos”.
“Las relativas
a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de
derecho que le sirvan de fundamento”.
III. LA DEMANDA.
Según el actor, el
aparte acusado del decreto 01 de 1984, quebranta los artículos 5, 13, 29, 90,
228 y 229 de la Constitución Política. El concepto de la violación lo expone de
la siguiente manera:
La posibilidad de
ocurrir en demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
cuando el Estado incurre en responsabilidad contractual, esta regulada de
manera diferente y diametralmente opuesta, pues en el inciso final del art. 136
del C.C.A. se establece que las acciones relativas a contratos caducarán en dos
años contados a partir de la fecha de haber ocurrido los motivos de hecho o de
derecho que le sirvan de fundamento, y en el art. 55 de la ley 80/93, se
determina que la acción civil derivada de las acciones y omisiones
antijurídicas de las entidades estatales, prescriben al término de veinte años,
contados a partir de su ocurrencia.
De la comparación
entre el inciso final del art. 136 del C.C.A. y los arts. 50 y 55 de la Ley
80/93, que en su orden aluden a la responsabilidad de las entidades estatales y
a la prescripción de las acciones de responsabilidad contractual, se deduce que
las acciones contractuales, esto es, las que buscan un pronunciamiento sobre la
responsabilidad contractual del Estado, se regulan de manera sustancialmente
diferente. En efecto, la norma acusada establece un término de caducidad de dos
años, y el art. 55 consagra un término de prescripción de veinte años.
Conforme con el
artículo 90 Superior, el Estado debe responder patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, sin que la norma establezca grados o
distinciones de dicha responsabilidad. En tal virtud, la responsabilidad del
Estado es una sola; se produce por el daño antijurídico causado por la acción u
omisión de los funcionarios públicos, sin que interese que ella tenga su fuente
en un contrato o que se genere en forma extracontractual.
El art. 90 de la
Constitución no da fundamento para que el legislador determine "que el
Estado responda de manera diferente, cuando se causen unos daños antijurídicos
que la doctrina denomina como actos contractuales, frente a otros que la
doctrina denomina incumplimientos contractuales, por la potísima razón de que
en ambas hipótesis estamos frente a los denominados daños antijurídicos."
En las
circunstancias anotadas, la norma acusada viola la Constitución por desconocer
el principio de la igualdad (arts. 5 y 13), el derecho al debido proceso (art.
29), el principio sobre la responsabilidad estatal (art. 90), la prevalencia
del derecho sustantivo y el debido acceso a la justicia (arts. 228 y 229). En
efecto, precisa el demandante:
El principio de
igualdad se rompe "…cuando se establece que los particulares tienen 20
años para reclamar la indemnización de perjuicios estatales si ejercita, la
acción civil de responsabilidad estatal (art. 55 ley 80) y sólo 2 años para
ejercer la acción contractual de que trata el art. 87 del C.C.A. (art. 136
C.C.A.)."
"La violación
al principio de igualdad se observa con mayor razón si se tiene en cuenta que
la ley 80 lo que hizo fue unificar el término de prescripción con lo previsto
en el Código Civil para los juicios ordinarios de responsabilidad (art.
2536)."
"Partiendo del
punto de vista anterior se entiende que las acciones contractuales reguladas
por el artículo 87 C.C.A., no son otras que las mismas acciones civiles de que
trata el art. 55 de la ley 80. Precisamente la Corte Constitucional ha dicho
que la responsabilidad civil es el término genérico que regula tanto la
responsabilidad contractual como la extracontractual, para diferenciarla de la
responsabilidad penal (Sentencia C- 424 de septiembre 4/97). Por manera que la
acción civil no es otra cosa que la acción originada por responsabilidad
contractual o extracontractual, no siendo diferente a la acción contractual contencioso
administrativa, existiendo por el contrario una relación de género a
especie".
(…)
Por manera que la
responsabilidad contractual estatal regulada en el artículo 90 de la
Constitución es la misma desarrollada por los artículos 50 y 55 de la ley 80,
en donde se prevé un término de prescripción de 20 años, acogiendo el principio
general de prescripción de las acciones civiles de responsabilidad del Estado y
de los particulares. Siendo ello así, la previsión del artículo 136 que recorta
la posibilidad de accionar a solo 2 años es abiertamente inconstitucional
porque rompe el principio de la igualdad al disponer que el estado se exonera
de responsabilidad en dos años, cuando se ejercita la acción del artículo 87
C.C.A., siendo que la acción civil prescribe en 20, conforme al artículo 55 de
la ley 80. En otras palabras, siendo la fuente de responsabilidad contractual
del estado una sola (hechos u omisiones), no existe fundamento constitucional
para que el estado responda civilmente durante 20 años por unos hechos y
omisiones y por el contrario, responda únicamente durante 2 años, por otros
hechos y omisiones que también generan responsabilidad contractual, como lo
confirman los artículos 14, 24 numeral 7 y 77 de la misma ley 80 de 1993".
La norma acusada
desconoce el artículo 29 porque, según lo ha señalado la propia Corte, una de
las bases insustituibles de la administración de justicia, especialmente porque
evita la arbitrariedad de quienes la dispensan, es su sujeción a procedimientos
uniformes que hagan realidad la igualdad en este campo (C-407/97).
En la medida en que
con respecto a una misma situación jurídica se establecen dos regulaciones
diferentes, dado que la acción caduca a los dos (2) años, pero que el derecho
prescribe a los 20, se viola el acceso a la justicia y el principio de
prelación de la ley material sobre la procesal, "pues ningún sentido tiene
la existencia de un derecho que no se puede reclamar judicialmente debido a la
caducidad de la acción".
IV.
INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PUBLICAS.
1. Ministerio de
Justicia y del Derecho.
Mediante apoderado
el Ministerio solicita la exequibilidad de la norma acusada, y con tal fin
formula los siguientes planteamientos:
- La doctrina y la
jurisprudencia consideran la caducidad como un plazo dentro del cual el
ciudadano puede reclamar al Estado la existencia de un derecho, "de manera
que su inejecución conllevaría a la pérdida de la misma, convirtiéndose en un
mecanismo de extinción de acciones, diferente a la figura jurídica de extinción
del derecho llamada prescripción extintiva".
- Es claro de lo
anterior que el demandante confunde las acciones contenciosas contractuales con
las acciones civiles contractuales, las primeras de las cuales caducan en dos
años contados a partir del hecho que cause la controversia (arts. 87 y 136
C.C.A.), en cambio, las segundas prescriben a los 20 años (L. 80/93, art. 55).
- En razón de lo
anterior, no se puede admitir la alegada violación del   artículo 229 de la
Constitución, porque la caducidad responde a la necesidad de dar certeza
jurídica sobre las condiciones para el ejercicio de la acción y no impedir el
acceso a la administración de justicia.
Tampoco se quebranta
el derecho a la igualdad porque este no se entiende como un trato por igual a
todos, sino la obligación de hacerla efectiva en cada caso concreto, de modo
que se considere en forma similar a los iguales y de manera desigual a los
desiguales. Por consiguiente, no son idénticas las situaciones que dan origen a
la caducidad y las que generan la prescripción.
2. Ministerio del
Interior.
El señor Ministro
del Interior solicita, en escrito del 12 de mayo de 1998, declarar la
constitucionalidad de la norma acusada, lo cual fundamenta en los siguientes
argumentos:
"Entonces, la
acción contemplada en el artículo 136, inciso final del Código Contencioso
Administrativo, en cuanto a la caducidad de la acción relativa a contratos,
regula la relación de derecho público que existe entre la entidad contratante y
el contratista".
"La anterior
acción, se diferencia de las aciones consagradas en el artículo 55 de la ley 80
de 1993, que se refieren a la responsabilidad civil, disciplinaria y/o penal
que surja de la intervención de los servidores públicos en la contratación estatal
y que con su acción u omisión causen perjuicios a la entidad".
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador
General de la Nación en el concepto rendido dentro de este proceso pide a la
Corte declarar exequible el aparte normativo acusado, con base en las
siguientes consideraciones:
- "La norma
parcialmente acusada establece que las acciones relativas a contratos estatales
deberán ser ejercidas dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que
ocurrieron los motivos de hecho o de derecho que sirvan de fundamento. El
término consagrado en el artículo 136 del Código Contenciosos Administrativo,
opera exclusivamente para la acción contractual, mientras el lapso de veinte
(20) años previsto en el artículo 55 de la Ley 80 de 1993, se aplica sólo para
la acción de responsabilidad civil".
"Es pertinente
explicar que los argumentos esgrimidos por el demandante se encuentran basados
en el cotejo entre dos normas de rango legal que consagran términos de
caducidad y prescripción diferentes, situación que, según el acto, implica
desconocimiento del artículo 13 de la Carta Fundamental".
"Como se ha
expuesto, la norma acusada regula una situación jurídica distinta de la
descrita en el artículo 55 de la Ley 80 de 1993. Por esta razón, la disposición
demandada continúa vigente, ya que el legislador, tratándose de dos hipótesis
diferentes, ha establecido períodos de caducidad y de prescripción
diversos".
- La demanda
propuesta incurre en una grave equivocación al reclamar la inconstitucionalidad
del precepto acusado a partir del cotejo de éste con el artículo 55 de la Ley
80 de 1993, de manera que resulta imposible realizar el análisis de
constitucionalidad porque ambas normas son de la misma jerarquía, cuando la
confrontación debe surtirse frente a la Carta Política.
- Contrario a lo que
considera el actor, "la disposición atacada es desarrollo del artículo 29
de la Carta Política, ya que el legislador esta facultado para señalar de
manera razonable los términos de caducidad y prescripción de las acciones que
pueden ser incoadas ante las autoridades judiciales".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Cuestión
preliminar.
Con fecha julio 7 de
1998 se dictó la ley 446 en virtud de la cual se establecieron una serie de
normas destinadas a descongestionar la justicia. El art. 44 de dicha ley
modificó el art. 136 del C.C.A., regulando de modo general todo lo relativo a
la caducidad de las acciones contencioso administrativas, incluyendo las
acciones contractuales.
En razón de lo
anterior, la norma acusada no se encuentra vigente. Sin embargo, no es
procedente dictar un fallo inhibitorio por carencia actual de objeto, debido a
que aquélla se encuentra produciendo efectos jurídicos.
2. El problema
jurídico planteado.
Según el actor, la
posibilidad de recurrir ante la justicia para reclamar contra una entidad
pública la reparación de los perjuicios, cuando incurre en responsabilidad
contractual, se regula de una  manera en el artículo 87 del Código Contencioso
Administrativo, que alude a las controversias contractuales, sujetas a
caducidad de dos años, y de otra forma en el art. 50 de la ley 80/93, que se
refiere a la responsabilidad contractual de las entidades estatales por las
actuaciones, abstenciones, hechos u omisiones antijurídicos que les sean
imputables y que causen daño a su contratista, pues en este evento se consagra,
para la acción civil, una prescripción de veinte (20) años.
Le corresponde a la
Corte, a efectos de dar solución a la cuestión planteada, determinar si, como
lo afirma el actor, los dos tipos de acciones son idénticas, en virtud de que
regulan una misma situación -la acción de responsabilidad contractual de las
entidades estatales- o, si por el contrario, sustancial, formal y
jurídicamente, son diferentes en razón del objeto y el fin que con cada una de
ellas se persigue.
3. La solución al
problema.
3.1. Para la época
en que se presentó la demanda, las acciones relativas a controversias
contractuales se encontraban reguladas en el art. 87 del C.C.A., norma que
había sido modificada por el decreto 2304 de 1989.
Conforme a dicha
disposición, las acciones contractuales que podían intentar los sujetos
legitimados con fundamento en un contrato con una entidad pública, tenían como
finalidad la actuación de pretensiones dirigidas a obtener:
- La declaración de
su existencia o su nulidad, o su revisión, con las declaraciones, condenas o
restituciones consecuenciales.
- La declaración de
su incumplimiento y la condena del contratante responsable a la indemnización
de los perjuicios, así como otras declaraciones y condenas.
3.2. Es de anotar,
que la norma del art. 87 del C.C.A. fue reformada por el art. 32 de la ley
446/98, pero en lo relativo a las acciones contractuales conservó, en esencia,
las mismas modalidades de pretensiones.
3.3. Los arts. 50 y
55 de la ley 80 de 1993, invocados por el demandante para establecer el contraste
entre la responsabilidad contractual exigible a las entidades estatales,
conforme a estos preceptos, y la caducidad de las acciones de controversias
contractuales (arts. 87 y 136 inciso final), establecen lo siguiente:
"ARTICULO 50.
De la responsabilidad de las Entidades Estatales. Las entidades responderán por
las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que le sean
imputables y que causen perjuicios a sus contratistas. En tales casos deberán
indemnizar la disminución patrimonial que se ocasione, la prolongación de la
misma y la ganancia, beneficio o provecho dejados de percibir por el
contratista".
"ARTICULO 55.
De la prescripción de las acciones de responsabilidad contractual. La acción
civil derivada de las acciones y omisiones a que se refieren los artículos 50,
51, 52 y 53 de esta ley prescribirá en el término de veinte (20) años, contados
a partir de la ocurrencia de los mismos. La acción disciplinaria prescribirá en
diez (10) años. La acción penal prescribirá en veinte (20) años".
3.4. Ciertamente, el
segmento normativo demandado y el art. 55 de la ley 80/93 establecen dos
instrumentos o figuras jurídicas diferentes para regular la forma de extinguir
las acciones con las cuales se busca obtener la reparación de los daños
originados por las entidades estatales, u otras declaraciones y condenas en
razón con una relación contractual, como son la caducidad de las acciones
contractuales, regulada por el artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo, y la prescripción de la acción civil de responsabilidad
contractual, establecida en el artículo 55 de la ley 80 de 1993.
3.5. Si bien las dos
figuras mencionadas están íntimamente relacionadas por la comunidad de
finalidades que persiguen, sin embargo, presentan características diferentes
que las distinguen y les otorgan identidad propia. En forma no exhaustiva, se
señalan las siguientes diferencias:
- La caducidad está
unida al concepto de plazo extintivo, es decir, al término prefijado para
intentar la acción judicial, de manera que una vez transcurrido éste se produce
fatalmente el resultado de extinguir dicha acción. Por ello, la caducidad debe
ser objeto de pronunciamiento judicial oficioso cuando aparezca establecida
dentro de la actuación procesal, aun cuando no se descarta la posibilidad de
que pueda ser declarada a solicitud de parte.
En relación con el
tema de la caducidad la Corte en la sentencia C-351/94[1] expresó lo siguiente:
"… la
institución jurídica de la caducidad de la acción se fundamenta en que, como al
ciudadano se le imponen obligaciones relacionadas con el cumplimiento de los
deberes de colaboración con la justicia para tener acceso a su dispensación, su
incumplimiento, o lo que es lo mismo, su no ejercicio dentro de los términos
señalados por las leyes procesales -con plena observancia de las garantías
constitucionales que integran el debido proceso y que aseguran plenas y amplias
posibilidades de ejercitar el derecho de defensa-, constituye omisión en el
cumplimiento de sus obligaciones de naturaleza constitucional y, por ende,
acarrea para el Estado la imposibilidad jurídica de continuar ofreciéndole
mayores recursos y oportunidades, ante la inactividad del titular del derecho
en reclamar el ejercicio que le corresponde"..
Posteriormente la
Corte se refirió recientemente al tema de la caducidad de las acciones
contencioso administrativas en la sentencia C-115/98[2], así:
"El fenómeno
jurídico de la caducidad es la consecuencia de la expiración del término
perentorio fijado en la ley para el ejercicio de ciertas acciones, cuando por
un acto, hecho, omisión u operación administrativa por parte de una autoridad
pública, se lesiona un derecho particular".
(….)
"La
institución de esta clase de términos fijados en la ley, ha sido abundantemente
analizada por la doctrina constitucional, como un sistema de extinción de las
acciones, independientemente de las regulaciones consagradas a través de la
figura jurídica de la prescripción extintiva de derechos".
"Siempre se
ha expresado que la caducidad es la extinción del derecho a la acción por
cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja
transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la
demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse
excusa alguna para revivirlos".
(….)
"La ley
establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso
administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la
acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la
inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales
requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables
al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad
jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite
dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por
ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser
objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las
oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá
expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado".
- La prescripción
requiere, al contrario de la caducidad, alegación de parte y, en tal virtud, no
puede ser declarada de oficio por el juez. Además, puede ser objeto de
suspensión frente a algunas personas dentro de ciertas circunstancias (C.C.
art. 2530), a diferencia de la caducidad que no la admite.
- La prescripción es
renunciable una vez ocurrida, mientras que el juez no podría jamás aceptar tal
determinación de las partes con relación a la caducidad.
3.6. La caducidad de
las acciones relativas a contratos fue establecida en el inciso séptimo del
C.C.A., el cual entró a regir el 1o. de marzo de 1984 y estableció un término
de dos (2) años.
Con anterioridad a
esta fecha la jurisprudencia administrativa entendió, que al no existir
regulaciones específicas en relación con la oportunidad para instaurar la
acción contractual debía acudirse a las normas civiles, que regulan la
prescripción extintiva de las acciones ordinarias[3].
3.7. Es de observar
que la norma del art. 87 del C.C.A. en su versión  original regulaba, a juicio
de algunos críticos, las acciones relativas a contratos en forma imperfecta,
porque era limitada, en el sentido de que no preveía expresamente que,
adicionalmente a las pretensiones sobre existencia o validez, de revisión o
declaratoria de incumplimiento y la responsabilidad derivada del contrato, se
pudieran solicitar otras declaraciones y condenas.
Con la reforma
introducida por el decreto 2304 de 1989, la acción sobre controversias
contractuales, referidas a contratos administrativos o privados con cláusula de
caducidad, adquirió mayor amplitud al disponerse que a través de ella se podían
obtener otras "declaraciones, condenaciones, o restituciones
consecuenciales". La referencia a este tipo de contratos se explicaba en
razón de las regulaciones que sobre la materia contenía el decreto 222 de 1983.
Con la expedición
del nuevo estatuto contractual, mediante la ley 80 de 1993, desapareció del
régimen jurídico público la clasificación anterior, para dar paso a una única
categoría de contrato denominada contrato estatal. En tal virtud, son contratos
estatales todos los que celebren las entidades estatales, conforme a las
regulaciones civiles y comerciales pertinentes y las especiales que
expresamente consagra dicha ley (arts. 2 y 13). En los referidos contratos
impera el principio de la autonomía de la voluntad, con ciertas limitaciones,
pues no se pueden establecer cláusulas contrarias al ordenamiento jurídico,
específicamente en lo relativo a los principios y finalidades de la contratación
estatal, y a los postulados de una buena administración.
3.8 Resulta evidente
que las acciones originadas en las controversias contractuales, según el art.
87 del C.C.A., fueron diseñadas tomando como referente únicamente el sistema
contractual establecido por el decreto 222 de 1983. La ley 80/93, contiene un
régimen contractual diferente.
3.9. Con fundamento
en los señalamientos anteriores, se puede afirmar que el régimen relativo a las
acciones contractuales establecido en el Código Contencioso Administrativo fue
ajustado y complementado por las normas sobre responsabilidad contractual de
las entidades estatales previstas en la ley 80/93. Dicha complementación se
refleja en lo siguiente:
- Actualmente ha
quedado sin vigencia la clasificación de los contratos en administrativos y
privados de la administración, con o sin cláusula de caducidad.
- Se ha incorporado
como fundamento de responsabilidad el principio constitucional a que alude el
artículo 90 de la Carta Política, según el cual, el Estado debe responder por
los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o la
omisión de las autoridades públicas. Esta norma gobierna, según lo expresó la
Corte en la sentencia C-133/96[4],
tanto la responsabilidad extracontractual como la responsabilidad contractual.
De ahí que se haya
establecido como criterio de responsabilidad de las entidades estatales, que
éstas responderán civilmente por sus actuaciones, abstenciones y hechos
originados en la actividad contractual (arts. 50 y 55 ley 80/93).
Sin embargo, es
preciso anotar que la ley 80/93, no derogó el art. 87 del C.C.A. En tal virtud,
es preciso establecer de qué manera pueden armonizar esta disposición y el
segmento normativo acusado, con las normas de los arts. 50 y 55 de dicha ley.
A juicio de la Corte
el art. 87 del C.C.A. no regula en su totalidad todas las posibles pretensiones
que se pueden originar con motivo de las controversias contractuales, sólo se
refiere a algunas de ellas, quedando naturalmente por fuera otras.
En tales
circunstancias, por dicha norma únicamente se gobiernan las pretensiones
relativas a controversias contractuales que tienen que ver con la declaración
sobre la existencia o nulidad del contrato, su revisión, la declaratoria de
incumplimiento y la consecuente condena al pago de perjuicios, además de las
otras condenas y restituciones consecuenciales que se autorizan.
Las otras posibles
acciones civiles contractuales -no las administrativas- contra las entidades
estatales no comprendidas en el referido art. 87, se rigen por los artículos 50
y 55 de la ley 80/93.
No obstante lo
anterior es necesario dilucidar, ¿cuál puede ser el posible objeto de estas
últimas acciones civiles?.
Al respecto estima
la Sala que el único entendimiento posible del contenido normativo de los
referidos preceptos de ley 80/93, que consagran la responsabilidad civil de las
entidades estatales, no es otro que el de considerar que dicha responsabilidad
concierne a aspectos relativos a conductas positivas o negativas, imputables a
las entidades públicas, que causan perjuicio a los contratistas, derivadas de
la inobservancia de preceptos de las normas civiles que rigen su actividad
contractual, y a las cuales expresamente dicha ley remite, responsabilidad de
naturaleza especial que no puede hacerse exigible mediante la formulación de
las pretensiones autorizadas por el art. 87 del C.C.A.
3.10. La
jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en punto a la
congruencia entre las acciones contractuales a que alude el art. 87 del Código
Contencioso Administrativo, que se rigen por el término de caducidad previsto
en el segmento normativo acusado, y las acciones a que se refieren los arts. 50
y 55 de la ley 80/93, ha señalado la siguiente:
En la providencia de
octubre 9/97 (Exp. 13.782. M.P. Daniel Suárez Hernández) dijo:
"Sea lo primero
precisar que para la Sala el término para intentar las acciones contractuales
contenido en el artículo 136 del CCA, no sufrió modificaciones con la Ley 80 de
1993. El artículo 136 del CCA, norma de carácter procedimental, se encarga de
señalar el término dentro del cual deben ser presentadas las diferentes
acciones, so pena de consolidarse el fenómeno de caducidad de la acción, cuando
la demanda no se presente dentro de ese término. Al referirse a la acción
contractual, válida para demandar el incumplimiento de alguna de las partes del
contrato, señaló en dos años el término para intentar esa acción,
contado desde el momento de ocurridos los fundamentos de hecho o de derecho que
le sirven de base para accionar".
"El artículo 55
de la Ley 80 de 1993 señala como término de prescripción para la acción civil
derivada de las acciones y omisiones a que se refieren los artículos 50, 51, 52
y 53 de esa ley, el de 20 años contados a partir de la ocurrencia de las
mismas. El correcto entendimiento de esta norma no permite su aplicación a
las controversias que se presentan entre las partes de un contrato
estatal ; éstas están vinculadas por una relación de derecho público que
es el contrato estatal, y las reclamaciones que de tal relación surjan, están
reguladas expresamente por la ley procesal administrativa, en los artículos 87
y 136 del CCA".
"En efecto, el
artículo 87 permite a cualquiera de las partes de un contrato administrativo
(hoy estatal), pedir a través de la acción consagrada en esa norma, que se
declare su existencia, su nulidad, su incumplimiento, etc. Y en norma
posterior, que no ha sido modificada por la ley 80, señala el término de dos
años, para intentar esa acción".
"Y se
sostiene que el artículo 55 de la Ley 80 de 1993 no modificó el artículo 136
del CCA, en cuanto se refiere al término para intentar la acción contractual,
porque tales normas están regulando situaciones diferentes. Así es, el término de prescripción a que
se refiere el artículo 55 de la Ley 80 de 1993, en forma expresa se refiere a
la acción civil derivada de las acciones y omisiones de que tratan los
artículos 50, 51, 52 y 53 de ese mismo estatuto. Y la relación de
derecho público que existe entre la entidad contratante y el contratista no da
lugar a una acción civil, sino a aquella específica acción de controversias
contractuales que expresamente consagra el Código Contencioso Administrativo en
el artículo 87, que como ya se anotó, tiene su norma propia en cuanto al
término para intentarla. La responsabilidad civil de las entidades estatales,
se predica es en relación con los consultores, interventores y asesores,
figuras cuya relación apenas fue consagrada en la Ley 80..)".
En la sentencia de
mayo 30 de 1996, Exp. 11759.expresó:
"La
jurisprudencia ha sido clara en materia de caducidad de las acciones de índole
contractual. Así, ha reiterado que las que giren en torno a los actos
contractuales deberán impugnarse dentro de los dos años siguientes a su
ejecutoria ; que las que tengan que ver con el contrato mismo (nulidad
absoluta o relativa, por ejemplo) caducarán a los dos años siguientes al
perfeccionamiento del contrato, la primera, o a partir de la ocurrencia del
vicio que configura la causal de nulidad relativa ; y que las que versan
sobre los hechos de ejecución o cumplimiento, dentro de esos mismos dos años
contados a partir del hecho que cause la controversia. Se deja de lado la
acción contractual de responsabilidad, puesto que ésta, con fundamento en la
Ley 80 de 1993, tiene identidad propia y se somete al término prescriptivo de
20 años (art. 55)".
3.11. En síntesis,
el artículo 55 de la ley 80 de 1993 reguló la prescripción de la acción civil
por responsabilidad contractual contra las entidades estatales, los servidores
públicos, los contratistas, consultores, interventores y asesores externos por
las conductas y omisiones que les sean imputables en el proceso de contratación
y que ocasionen perjuicios. Dicha acción, por su naturaleza estrictamente
civil, esto es, sustentada en normas de derecho privado, es diferente a las
acciones contractuales, fundadas en normas de derecho público a que se refiere
el art. 87 del C.C.A, que tenían un término de caducidad especial en la norma
acusada.
Los dos sistemas
reguladores de las controversias contractuales coexisten, porque resultan
conciliables, en virtud, de que regulan una misma materia, pero desde aspectos
diferentes. Por lo tanto, la posibilidad de accionar por una u otra vía
dependerá de la naturaleza de la pretensión.
3.12. Es de observar
que en relación con el art. 136 del C.C.A. la Corte se ha pronunciado, en
diferentes oportunidades[5],
en el sentido de declarar exequibles las disposiciones relativas a la caducidad
de las acciones de restablecimiento del derecho, contra los actos que reconocen
prestaciones periódicas y de reparación directa.
Es conveniente
anotar que en la sentencia C-115/98, relativa a una demanda en la cual el actor
solicitaba la declaración de inexequibilidad del aparte de la norma del art.
136 del C.C.A., en cuanto regulaba el término de caducidad de la acción de
reparación directa, en forma diferente a como lo hace la ley 288/96
(indemnización de perjuicios a las víctimas de violaciones de derechos
humanos), con violación del principio de igualdad, la Corte se pronunció en el
sentido de que no se violaba este principio por tratarse de normas que
regulaban situaciones que no eran iguales. Dijo la Corte:
"…se trata
de una ley especial para situaciones diferentes que imponen una serie de
requisitos especiales "para los efectos de la presente ley (...)", es
decir, "respecto de aquellos casos de violaciones de los derechos humanos
que se hayan declarado o llegaren a declararse en decisiones expresas de los
órganos internacionales de derechos humanos", tales como la existencia de
una decisión previa, escrita y expresa del Comité de Derechos Humanos del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos o de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, en la que se concluya respecto de un caso concreto que el
Estado Colombiano ha incurrido en una violación de derechos humanos y se establezca
que deben indemnizarse los correspondientes perjuicios, así como el concepto
previo favorable de un Comité constituido por distintas autoridades".
"Estos
requisitos denotan un tratamiento diferenciado, objetiva y razonablemente
justificado por la naturaleza y contenido de la misma ley, en cuanto se ocupa
de proteger especialmente a las víctimas de violaciones de derechos humanos,
declaradas en decisiones expresas de los órganos internacionales de derechos
humanos, mediante la respectiva indemnización de perjuicios. En estos casos, a
diferencia de aquellos que quedarían comprendidos dentro del precepto demandado
(artículo 136 del CCA.), no opera el fenómeno de la caducidad, por tratarse de
situaciones distintas que ameritan un tratamiento diferenciado, que no implica
la violación del principio constitucional de la igualdad".
"En efecto,
frente a hipótesis distintas, como aquellas establecidas en el inciso tercero
del artículo 136 del C.C.A., y las determinadas en la ley 288 de 1996, es
admisible fijar términos diferentes con respecto a la aplicación de la
caducidad, pues no se trata, como se ha indicado, de supuestos exactamente
iguales. Así entonces, no obstante en ambos casos se está frente a una demanda
contra el Estado en procura de la reparación directa de un daño o de unos
perjuicios causados por este, no siempre la violación atenta contra los
derechos humanos".
"Por lo
anterior, en el evento a que alude el artículo 136, se está frente a una
situación donde la acción se promueve frente a la ocurrencia de un hecho,
omisión u operación administrativa que puede generar una responsabilidad por el
daño antijurídico causado (artículo 90 CP.), mientras que el artículo 2o. de la
Ley 288 de 1996 se refiere a la violación de los derechos humanos, expresamente
reconocido por el Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos o de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos".
3.13. Con fundamento
en las consideraciones precedentes la Sala estima que el segmento normativo
acusado se ajusta a la Constitución. En efecto:
- No se viola el
principio de igualdad, porque se trata de situaciones diferentes gobernadas por
normas igualmente diferentes.
No es admisible
imponer al legislador,  que goza de cierto grado de discrecionalidad para
establecer las normas relativas a las acciones de responsabilidad contractual y
a su extinción, el que regule de modo exactamente igual diferentes situaciones.
Del contenido del art. 90 no se deriva una obligación en este sentido para el
legislador, como erróneamente lo plantea el demandante.
- No se violan los
arts. 29, 228 y 229 de la Constitución, porque la norma acusada no esta
consagrando ninguna previsión que vulnere el debido proceso; sólo se refiere a
la regulación de la caducidad de las acciones contractuales, que en modo alguno
lo desconoce; tampoco vulnera el acceso a la justicia ni el principio de la
prevalencia del derecho sustancial, pues ambos encuentran la debida protección
en su contenido normativo.
4. En conclusión, no
encuentra la Corte fundamento alguno para considerar que la norma demandada,
viole las disposiciones invocadas por el actor ni ningún otro precepto de la
Constitución. En tal virtud, será declarada exequible.
VIII. DECISION.
Con fundamento en
las precedentes consideraciones, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandado de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el aparte demandado del artículo 136 del C.C.A.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Hernando Herrera
Vergara.
[2] M.P. Hernando Herrera
Vargara.
[3] Sentencia de marzo 9 de
1998 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Consejo de Estado, Expediente
No. S-2, actora Sociedad Colombiana de Construcciones Sococo S.A.
[4] M.P. Alehjandro Martínez
Caballero.
[5] Sentencias C-108/94,
C-351/94 y 115/98 M.P. Hernando Herrera Vergara.