T-987-12
Sentencia T-
Sentencia T-987/12
NATURALEZA
CONSTITUCIONAL DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE AEREO DE PASAJEROS-Reglamentación
El transporte público aéreo
es, por mandato de la ley, un servicio público esencial, lo que significa que
el mercado económico que le es propio está altamente intervenido por el
Estado.  Esto con el fin de asegurar la seguridad, eficiencia, calidad y
acceso equitativo a las prestaciones correspondientes. Además, para el
ejercicio de esas actividades de intervención se ha previsto por el ordenamiento
jurídico a la Aerocivil como autoridad aeronáutica, quien tiene la competencia
para regular la actividad e, incluso, imponer sanciones en razón del
incumplimiento de las reglas aplicables, en especial aquellas contenidas en los
RAC.  Estas funciones, al ser expresión del ejercicio del derecho
administrativo sancionador, deben adelantarse con sujeción a los principios del
debido proceso, entre ellos la legalidad de las conductas reprochables, las
sanciones, los procedimientos y la definición de las autoridades competentes.
DERECHO AL HABEAS DATA EN TRATAMIENTO DE DATOS PERSONALES-Principios y garantías constitucionales
El derecho al hábeas data ha
sido comprendido por la jurisprudencia constitucional como un complejo de
facultades que pueden agruparse en dos contenidos definidos. El primero,
refiere a que el tratamiento de los datos personales es una expresión de la
libertad del sujeto de autorizar que la información sobre sí mismo sea sometida
a recopilación, circulación y uso por terceros.  Esto quiere decir, de
acuerdo con ese precedente, que la autorización para el tratamiento de la
información personal constituye una decisión propia del ejercicio de la
cláusula general de libertad, por lo que está sometida a condiciones
particulares. El segundo contenido surge luego que se expresa esa
autorización.  Una vez incorporada la información personal en el registro
y base de datos, la Constitución y la ley confiere al titular del dato un grupo
de derechos, facultades y garantías, que metodológicamente han sido
comprendidos por la jurisprudencia como principios, que tienen como principal
objetivo garantizar la eficacia de las facultades de conocimiento,
actualización y rectificación del dato personal por parte del sujeto
concernido, de manera tal que el tratamiento no se torne abusivo,
desproporcionado o contrario a derecho.
DERECHOS
DEL CONSUMIDOR-Calidad mínima de bienes y servicios/DERECHOS DEL
CONSUMIDOR-Protección constitucional y legal ante las desigualdades
surgidas de la relación en que participa
Existe un cuerpo normativo, de
origen constitucional, que tiene por objeto la protección de los intereses del
consumidor, quien se encuentra en un plano de desigualdad frente a productores
y proveedores, lo que implica un deber estatal de promoción respecto de
aquel.  Este deber se muestra especialmente relevante cuando se trata de
la prestación de servicios públicos, pues en ese escenario, como se explicó en
precedencia, la intervención estatal está dirigida no solo a garantizar la
calidad y la prestación eficiente del servicio, sino también el acceso
equitativo de los usuarios, habida cuenta la relación de dependencia entre esos
servicios y la satisfacción material de los derechos fundamentales.
ACCION DE
TUTELA CONTRA AVIANCA-Caso en que la compañía aérea incluye los datos
personales del actor en la denominada lista de viajeros no conformes, con el
fin de excluirlo de la prestación del servicio de transporte por el término de
un año
DERECHO AL
DEBIDO PROCESO DE USUARIOS DE SERVICIOS PUBLICOS-Vulneración por incluir al
ciudadano en un registro de denegación de servicio que carece de soporte
normativo
NATURALEZA
CONSTITUCIONAL DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE AEREO DE PASAJEROS-Orden
a Avianca de eliminar la base de datos denominada lista de viajeros no
conformes
NATURALEZA
CONSTITUCIONAL DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE AEREO DE PASAJEROS-Orden
a Avianca de adoptar las decisiones tendientes a impedir que bases de datos o
registros de la naturaleza y objetivos de la denominada lista de viajeros no conformes
sean confeccionados en el futuro
SERVICIO
PUBLICO ESENCIAL-La negativa genérica al transporte aéreo, incluso en los
casos en que el usuario haya incurrido en vuelos anteriores en comportamientos
que amenazaron la seguridad aeronáutica es contraria al principio de acceso
equitativo a ese servicio público esencial
DERECHO AL
HABEAS DATA Y PROTECCION DE DATOS-La inclusión de los datos personales en
la lista denegatoria es contraria al principio de libertad en la gestión de esa
información
ORDENES INTER
COMUNIS PARA FRENAR VULNERACION O AMENAZA DE DERECHOS FUNDAMENTALES/EFECTO
EXCEPCIONAL INTER COMUNIS DE LOS FALLOS DE TUTELA
Esta situación lleva a
concluir que en la presente controversia es necesario otorgarle
efectos inter comunis a la orden de protección a adoptar.  Este
mecanismo ha sido utilizado por la Corte para extender el grado de protección
de los derechos fundamentales en aquellos asuntos en que se advierta que varios
sujetos están incursos en la misma situación de hecho que dio lugar a la
protección constitucional en sede jurisdiccional.  La jurisprudencia ha
señalado que esta alternativa es excepcional y solo procede cuando se está ante
la evidencia de afectación de derechos fundamentales de sujetos que, si bien no
fueron parte en la acción de tutela, se encuentra en los mismos supuestos
fácticos que dieron lugar al amparo.
DEBIDO
PROCESO Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Vulneración por cuanto no existe
norma jurídica que habilite a las compañías aéreas para imponer la sanción de
exclusión in genere para el acceso al servicio de transporte
Referencia: expediente T-3.585.879
Acción de tutela interpuesta por Gustavo Quintero Navas contra
Aerovías del Continente Americano S.A. – Avianca S.A.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., veintitrés
(23) de noviembre de dos mil doce (2012).
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los
fallos proferidos por el Juzgado Diecisiete Penal Municipal con Función de
Garantías de Bogotá y por el Juzgado Once Penal del Circuito Especializado de
la misma ciudad, que resolvieron en primera y segunda instancia,
respectivamente, la acción de tutela promovida por Gustavo Quintero Navas
contra Aerovías del Continente Americano S.A., en adelante Avianca S.A.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
relevantes y acción de tutela interpuesta
1.1. El
ciudadano Gustavo Quintero Navas es usuario frecuente de los servicios de
transporte aéreo de pasajeros que presta Avianca S.A.  El 2 de diciembre de
2011, el actor tuvo un altercado con empleados de esa empresa, derivado de la
pérdida de una conexión aérea doméstica, que en términos de la sociedad
accionada involucró la agresión verbal y tentativa de daño físico al personal
en tierra, sumado a la afectación de los mecanismos de seguridad, al punto que
tuvo que hacerse uso de la atención por parte de la
Policía Aeroportuaria del Puente de Aéreo de Bogotá D.C.
En razón de
estos hechos, el 26 de marzo de 2012 la
Gerente de Servicio al Cliente de Avianca S.A, le remitió al ciudadano
Quintero Navas una comunicación[1]
en la que (i) se hace el anterior relato sobre la conducta del accionante; (ii)
se le informa que ese comportamiento transgredió las prohibiciones previstas en
los literales g y l del numeral 3.10.2.25.1 de los Reglamentos Aeronáuticos de
Colombia (en adelante los RAC); (iii) se le manifiesta que, como consecuencia
de esa afectación, “… desde la fecha de recibo de esta comunicación, estará
incluido en nuestra  lista de viajeros no conformes, lo cual
implica que nos abstenemos de transportarlo en cualquier ruta operada por
Avianca, por un periodo de un (1) año.|| Una vez cumplido ese periodo,
revisaremos el levantamiento de la medida impuesta, previa solicitud suya,
siempre y cuando usted esté dispuesto a firmar un compromiso por escrito con
Avianca, de no incurrir nuevamente en estas conductas, ni cualquiera otra que
pueda afectar la seguridad de nuestros viajeros, tripulantes y/o de la
Compañía.; y (iv) se indica al actor el procedimiento que debe surtir para
obtener el rembolso de los boletos por los trayectos no utilizados, que
hubieren sido adquiridos para el periodo mencionado.
1.2. El 16 de
mayo de 2012, el ciudadano Quintero Navas formuló acción de tutela contra
Avianca S.A., al considerar que la decisión explicada anteriormente desconocía
varios derechos constitucionales, como pasa a sintetizarse.
1.2.1. El
derecho al debido proceso, puesto que la inclusión en la mencionada “lista de
viajeros no conformes” era, en realidad, una sanción que fue impuesta sin que
se surtiera un procedimiento previo, reglado y en el que pudiera ejercer su
derecho de contradicción y defensa.  En especial, el actor resalta que no hubo
ninguna etapa en que pudiera desvirtuar los hechos que sirven a Avianca S.A.
para acusarlo como infractor de los RAC.  Así, en el caso se infringieron los
contenidos mínimos del debido proceso, en criterio del accionante a través de
una medida autoritaria, sustentada solo en el innegable poder económico que
ostenta la compañía demandada.
Agrega que la
misma garantía constitucional fue vulnerada, al imponérsele una sanción que no
está prevista en el ordenamiento jurídico, con lo cual se desconoce
abiertamente el principio de legalidad que gobierna al debido proceso.
Igualmente, la sanción impuesta además de inexistente es desproporcionada, en
tanto no fueron cumplidos criterios de adecuación, necesidad y proporcionalidad
en sentido estricto.  Sobre este particular señala que “… Avianca no aplicó
la proporcionalidad, utilizando de manera errónea una sanción, sin medir los
medios y el fin buscado, generando una consecuencia exagerada, pudiendo haber
aplicado otro tipo de medidas menos restrictivas de mis derechos.  (…) Avianca
hubiera podido utilizar medios alternativos de solución, tal como llamados de
atención o multas, aun así demostrándose que los hechos fueron ciertos mediante
un proceso justo e imparcial. (…) En cuanto al juicio de necesidad que
hace parte del test de proporcionalidad, éste fue totalmente equívoco, al hacer
uso de éste de una forma irrazonable.  Avianca, si deseaba hacer algún tipo de
reprimenda, debió hacerlo primero que todo, siguiendo las reglas de un juicio y
permitiendo el derecho de defensa, y segundo haber castigado de la forma menos
lesiva para el interés del sancionado, pero no imponiendo el mayor castigo, ser
excluido del derecho de circulación, mediante el uso del transporte público, en
este caso aéreo (…) Por último, es necesario anotar que no existe
balance entre los medios y los fines valorados por Avianca a la hora de imponer
la sanción, pues no existe ningún beneficio para la mejor prestación del
servicio público por parte de la empresa, pero sí, por el contrario, una
violación grave de derechos fundamentales sin sustento alguno.”
1.2.2. Los
derechos a la intimidad, el buen nombre y el hábeas data.  Esto debido a que
Avianca S.A. recolectó indebidamente información personal del actor, con el
objeto de imponerle una sanción, basada en hechos que califica como parciales y
distorsionados.  Indica que, en realidad, la actuación de Avianca S.A. consistió
en incorporar esa información en una lista negra, que tiene la única
finalidad de difamar sobre su persona, además de ser transferidos en
condiciones y a terceros que no están definidos en modo alguno. En términos de
la acción de tutela “[c]on la injusta acción realizada por Avianca,
ni nombre es insertado en la llamada “Lista negra” que encasilla, discrimina y
exhibe una percepción de mis actos y personalidad errónea, hacia las demás
personas.  Con esta inclusión, Avianca muestra al mundo exterior una idea de
que yo puedo ser una persona conflictiva, problemática y mucho más, creando una
imagen negativa de mí que no se corresponde con la realidad.  Con esta sanción,
Avianca quiere demostrar que mediante la coacción y el abuso del derecho es
posible presionar a los usuarios y demás personas, con el fin de generar un
efecto, esto es, acatar las sanciones y actuar de la forma como ellos desean,
no volviendo a incurrir en conductas que esta empresa estima censurables. ||
Estas listas no son más que un mecanismo de presión ilegítimo, arbitrario y
discriminatorio, fruto de la posición dominante, que en este caso la asume
Avianca, con relación al transporte aéreo a muchos destinos del país, en donde
a ciertos lugares, es la única aerolínea que realiza trayectos.”
Ahora bien, en
lo que respecta específicamente a la presunta vulneración de los aspectos
constitucionales propios de la protección de datos personales, el actor
sostiene que los hechos narrados desconocen los principios de finalidad y
utilidad, en razón que Avianca S.A. “… incorpora datos personales sin ningún
beneficio para mis intereses como pasajero, ni para el interés general en la
seguridad y comodidad del transporte aéreo, sino única y exclusivamente con
fines difamatorios.”  En tal sentido, a juicio del accionante la
recolección de datos en el presente caso no corresponde a un fin
constitucionalmente legítimo, en la medida en que los datos fueron recolectados
a partir de la evaluación de “...afirmaciones falsas, parciales, incompletas
e insuficientes basándose en apreciaciones hechas por la empresa de forma
unilateral y sin haber relacionado las pruebas en las que éstas se sustentan.”
1.2.3. El
derecho al trabajo, en tanto la exclusión del actor de los servicios de
transporte aéreo impide que se movilice hacia distintas ciudades del país, en
donde desarrolla sus labores como abogado, árbitro de Cámaras de Comercio,
conferencista y docente universitario. El actor resalta que la decisión de
Avianca S.A. es contraria a la función pública que ejerce en el marco de
arbitramiento.  Además, impide que ejerza como profesor de la
Universidad de la Guajira, donde ha venido regentando una cátedra, habida
consideración que la empresa demandada es la única que ofrece rutas aéreas a
esa ciudad.  De la misma forma, esta restricción le impone una afectación
desproporcionada e irrazonable respecto del ejercicio de la libertad de
locomoción por el país, así como del derecho al libre desarrollo de la
personalidad, que para el actor se expresa en la libertad de adoptar decisiones
sobre su propia vida, que involucran traslados aéreos, en campos diferentes a
su actividad laboral, en especial gozar de vacaciones con su familia y atender
reuniones personales de diversa índole.
1.2.4. El
derecho a la igualdad y los derechos del consumidor.  Ello debido a que la
empresa demandada, a través de la inclusión de personas en el listado de viajeros
no conformes, determina sin ningún parámetro a quienes les presta el
servicio de transporte y a quienes no.  Entonces, existe una distribución
injustificada de un servicio que tiene naturaleza pública y, por ende, debe
prestarse en las mismas condiciones a todos sus usuarios.  Esta última
circunstancia impone una vulneración del derecho del consumidor a ser tratado
equitativamente y sin restricciones injustificada en el acceso al servicio.
Esto más aún cuando, como lo indica el accionante, es viajero frecuente de
Avianca S.A. y, por ende, ha acumulados decenas de miles de millas,
cuyos beneficios correlativos no puede utilizar, como consecuencia de la
sanción impuesta.
Con base en los
argumentos expuestos, el actor pretende que sea excluido de la mencionada lista
y que, en consecuencia, le sea levantada la prohibición de uso de los servicios
de transporte aéreo que presta Avianca S.A.
2. Respuesta
de la sociedad comercial accionada
Mediante
comunicación remitida el 24 de mayo de 2012 al juez de primera instancia,
suscrita por representante judicial, Avianca S.A. se opuso a las pretensiones
formuladas por el ciudadano Quintero Navas, para lo cual presentó los
argumentos siguientes:
2.1. La decisión
adoptada por Avianca no fue injustificada, sino que tuvo fundamento en el comportamiento
del accionante, quien incurrió en conductas prohibidas por los RAC, como son
(i) agredir física o verbalmente al personal en tierra de la aerolínea; e (ii)
ingresar sin la debida autorización a una zona de seguridad restringida. Estas
infracciones permiten, en los términos de los RAC, que la aerolínea se niegue a
transportar al pasajero.  Sobre el particular, Avianca S.A. señala que los
hechos mencionados refieren a que el actor observó “… un
comportamiento agresivo del día 2 de diciembre de 2011 en el Puente Aéreo de
Bogotá, en contra del personal de Avianca, el accionante, quien en ese momento
se encontraba en estado de embriaguez, incurrió en el comportamiento descrito
en el pasaje citado pues actuó de manera violenta al empujar, gritar y ofender
a los colaboradores de la Aerolínea cuando estos le informaron que el vuelo que
quería abordar se encontraba cerrado.”
En ese orden de
ideas, en criterio de la aerolínea, la inclusión del actor en la lista de
viajeros no conformes y la consecuente exclusión del servicio de transporte
aéreo por el término de un año, no puede considerarse como una sanción que deba
estar precedida de un procedimiento para su imposición, pues ni aquella ni este
están previstos en los RAC. En cambio, es una decisión unilateral “administrativa
y privada” del transportador, justificada en el incumplimiento del pasajero en
sus deberes, previstos en los RAC y dirigidos a salvaguardar la seguridad
aérea.   Para Avianca S.A. “[l]a aludida decisión no implica un
proceso, ni una sanción administrativa propiamente dicha, pues se trata sólo de
una medida que adopta la Compañía y como tal, no es requisito que al adoptarla,
deba tener lugar una oportunidad para la defensa del pasajero.  Al no tratarse
de un proceso, al no haber existido un juzgamiento que mediara cuando se tomó
la decisión, y al no ser una sanción administrativa sino una decisión privada e
interna de Avianca, no se debía observar la obligación de permitirle al
pasajero controvertir hechos, para poder tomar la determinación en mención. (…)
En efecto, Avianca tomó la decisión de no transportar al pasajero por el
término de un año pues el accionante incurrió en un incumplimiento grave de sus
obligaciones como pasajero, decisión que se ajusta a lo contemplado en los
artículos citados.  Con lo anterior se puede afirmar sin lugar a dudas que la
determinación que se tomó sí tiene fundamento en un reglamento, específicamente
en el Reglamento Aeronáutico, por lo cual no se estaría violando el principio
de legalidad como lo afirma el accionante.”
2.2. En lo que
respecta a la vulneración de los derechos a la intimidad, buen nombre y hábeas
data, indica Avianca S.A. que ello no tuvo lugar, porque la información
recabada se hizo con autorización del actor, cuando se inscribió en el programa
de viajero frecuente, y se trataba de una lista negra que solo era
utilizada para los fines de denegación del servicio a los pasajeros no
conformes.  Sobre este particular, la respuesta de la empresa
transportadora a la acción de tutela expresa los siguientes argumentos, que a
juicio de la Corte es necesario transcribir in extenso:
“[e]n cuanto al derecho a la intimidad,
no existe intromisión por parte de la
Compañía, en la intimidad personal ni familiar del accionante.  Simplemente,
al incluir al accionante en la lista negra (sic), estamos asegurándonos
de que el pasajero no sea transportado por nosotros por un periodo de un año.
Los datos con los que se registra al pasajero en la lista negra, siguen
quedando únicamente para información interna de la empresa, en ningún momento
serán divulgados fuera de ella pues así se han mantenido desde que el
accionante nos los proporcionó cuando entró a ser socio del programa LIFEMILES
como viajero frecuente. || Sin embargo, al tener la obligación de notificarle a
la Aeronáutica Civil sobre la decisión de incorporar a un pasajero en la lista
negra, Avianca debió informar a dicha entidad acerca de la situación en la que
se encuentra ahora el pasajero frente a la
Compañía. Tal notificación no implica una “distribución indebida” de los datos
del pasajero, pues es una obligación para Avianca el informar de la
determinación tomada a la Aeronáutica Civil, sin que eso implique una violación
al derecho fundamental a la intimidad. || En lo referente al derecho al buen
nombre, no existe transgresión alguna, pues como ya se explicó, Avianca no está
divulgando los datos del pasajero de manera arbitraria, simplemente se están
incluyendo en una lista que sólo será custodiada al interior de la
Compañía con el único fin de conocer qué viajeros no pueden ser transportados
para salvaguardar la seguridad tanto aérea como de los pasajeros y del personal
mismo de la Aerolínea.  El fin de la medida se circunscribe única y
específicamente a lo anteriormente mencionado, en ningún momento se busca
lesionar el buen nombre del pasajero.  ||  Con relación al derecho al
habeas data, es necesario mencionar que la lista negra en la que se encuentra
incluido el accionante, no constituye un banco de datos que perjudique al
accionante en ámbitos distintos al relacionado con Avianca y su servicio
prestado de manera específica.  Se trata simplemente de un sistema que permite
a la Aerolínea conocer frente a qué pasajeros existe potestad de negar la venta
del tiquete y el abordaje cuando sus comportamientos que han afectado o pueden
afectar la seguridad o integridad de los pasajeros, tripulación o bienes, como
ocurrió en el caso del accionante.  Los datos del viajero con que cuenta
Avianca no serán usados para ningún otro fin, ni distribuidos de ninguna forma,
razón por la cual es evidente y claro no existe violación alguna del derecho al
habeas data.”[2]
2.3. Acerca de
la presunta vulneración del derecho al trabajo, Avianca S.A. sostiene que esa
afectación es inexistente, porque la aerolínea no interfiere en modo alguno en
las actividades laborales del actor y, en cualquier caso, él es libre de
utilizar los servicios de otras compañías aéreas para sus traslados.  Esto
incluso cuando se trata de destinos que solo opera la empresa accionada, caso
en el cual puede hacer uso de otros medios de transporte.  Con idéntico
argumento, la compañía accionada se opone a que en el caso se hayan vulnerado
los derechos al libre desarrollo de la personalidad y la libertad de
locomoción.
2.4. Por último,
Avianca S.A. manifiesta ante la jurisdicción constitucional que no ha conferido
tratamiento discriminatorio alguno contra el actor, pues cualquier otro
pasajero que asumiera los comportamientos que tuvo el ciudadano Quintero Navas,
sería incluido en la lista de pasajeros no conformes, registro que la empresa
accionada insiste en denominar lista negra.  Así, se señala que la
empresa transportadora “…debe tomar las medidas necesarias frente a
cualquier viajero que incumpla de tal manera las obligaciones que deben cumplir
los pasajeros.  Con lo anterior se ve claramente que el trato es igualitario, y
el hecho de incumplir las obligaciones de los pasajeros de manera grave (sic),
acarrea para cualquier viajero, sin importar sus condiciones, que se le incluya
en la lista negra.”
3. Decisiones
judiciales objeto de revisión
Primera
instancia
El Juzgado
Diecisiete Civil Municipal de Bogotá, mediante sentencia del 4 de junio de
2012, declaró improcedente la acción de tutela promovida por el ciudadano
Quintero Navas.  Consideró para ello que al margen de la evaluación sobre la
veracidad de los hechos materia de discusión, Avianca S.A. estaba legitimada para
adoptar la decisión de incluir al actor en la denominada lista de viajeros
no conformes, pues había adoptado conductas contrarias a la seguridad
aeronáutica, que contradicen expresas prohibiciones contenidas en los RAC. Así,
“Avianca S.A. tomó la decisión de no transportar al pasajero por el término
de un año, pues el accionante incurrió en un incumplimiento grave de sus
obligaciones como pasajero, decisión que se ajusta a lo contemplado en los
artículos citados.”.    Esa inclusión, a su vez, no estaba supeditada a que
se surtiera un proceso previo, pues no se trataba de una sanción
administrativa, sino de una decisión privada e interna de la compañía
transportada, motivada en el mencionado incumplimiento.
Adicionalmente,
tampoco había sido afectado el derecho al hábeas data, en la medida que los
datos recolectados no tenían por objeto ser distribuidos, sino que están
dirigidos exclusivamente al uso de Avianca S.A. y de las autoridades
aeronáuticas.  Además, la lista de viajeros no conformes no configura “…
una base de datos que no le permita [al actor] hacer uso del transporte
en otras Aerolíneas prestadoras del servicio de transporte aéreo.  Contrario a
ello, lo que se pretende es darle cabal cumplimiento a la medida adoptada por la
Aerolínea, se itera, en aras de garantizar la integridad de sus funcionarios y
así mismo de la colectividad de pasajeros.”
Con base en los
mismos argumentos, no podía comprobarse la vulneración del derecho al trabajo o
del libre desarrollo de la personalidad, puesto que el accionante estaba
habilitado para trasladarse por el país a través del servicio prestado por
otras aerolíneas u otros medios de transporte distintos al aéreo.  Tampoco se
estaba ante un tratamiento discriminatorio, en tanto la inclusión del actor en
la lista de pasajeros no conformes, respondió a un parámetro objetivo,
referente a la vulneración de las reglas sobre seguridad aeronáutica.
Finalmente, en el caso planteado no estaban acreditadas las condiciones
fácticas propias de la inminencia de un perjuicio irremediable.
Impugnación
El ciudadano
Quintero Navas, esta vez a través de apoderado judicial, impugnó la decisión de
primera instancia.  En su criterio, la sentencia desconocía el principio de
congruencia, pues no tenía en cuenta ninguno de los argumentos del actor,
sino solo las consideraciones planteadas por Avianca S.A. a las que les otorgó
total crédito, al margen de las demás pruebas aportadas.   Además, no resultaba
acertado concluir que la acción de tutela era improcedente, cuando no se había
analizado ninguna de las causales legales para ello y, antes bien, el asunto se
decidió de fondo, negándose la protección de los derechos constitucionales
conculcados.
Agregó que el
hecho que la entidad demandada califique de “decisión privada” la inclusión del
actor en la lista de viajeros no conformes, como circunstancia que
excuse de realizar un procedimiento previo a la imposición de la sanción, es
inadmisible.  Esto debido a que Avianca S.A. presta un servicio público y, en
esa medida, está sometida a los principios del debido proceso administrativo.
Lo contrario significaría sostener que esa compañía de transporte aéreo estaría
habilitada para, por sí y ante sí, imponer restricciones en el uso de ese
servicio público, del cual depende la eficacia de distintos derechos
fundamentales.
Segunda
instancia
A través de
sentencia del 13 de julio de 2012, proferida por el Juez Once Penal del
Circuito Especializado de Bogotá, fue confirmada parcialmente la decisión
impugnada, en el sentido de negar la protección de los derechos invocados, en
vez de declarar la improcedencia de la acción de tutela.
El juez de
segunda de instancia planteó argumentos similares a los señalados por el a
quo y agregó que a pesar que, efectivamente, la inclusión del demandante en
la lista de viajeros no conformes no era fruto de un procedimiento
administrativo, en todo caso el actor  tuvo la oportunidad de plantear sus
argumentos ante Avianca S.A., cuando la empresa le remitió el formato
correspondiente.  Con todo, el ciudadano Quintero Navas utilizó ese documento
para, de nuevo, insultar a los trabajadores de la
Compañía.  Así las cosas, la sociedad accionada dio aplicación a las
previsiones de los RAC y adoptó la decisión objeto de examen.
Por último,
señaló que el actor acertaba al señalar que la sentencia acusada no se mostraba
congruente, por lo que procedió a su modificación en la parte resolutiva, como
se explicó anteriormente.
4. Trámite
adelantado ante la Corte Constitucional
En cumplimiento
de lo dispuesto en el Decreto Ley 2591 de 1991, el expediente fue remitido a
esta Corporación para su eventual revisión. La
Sala de Selección número ocho, en decisión del 9 de agosto de 2012, decidió
seleccionar el presente expediente, asignándosele a la
Sala Novena de Revisión.
Una vez
repartido el asunto, el magistrado sustanciador consideró necesario practicar
algunas pruebas, específicamente tendientes a determinar los procedimientos
aeronáuticos aplicables al caso expuesto, así como aquellos asuntos dirigidos a
la satisfacción de los intereses de los consumidores del servicio de transporte
aéreo.  Así, mediante auto del 8 de octubre de 2012, se formularon sendos
cuestionarios a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil –
Aerocivil y la Superintendencia de Industria y Comercio, destinados a resolver
esos interrogantes.
4.1.  Al
Director de la Aeronáutica Civil le fueron formuladas las siguientes
cuestiones, transcribiéndose a continuación la respuesta dada por el Jefe de
Grupo de Representación Judicial de esa entidad.
4.1.1. ¿Qué
tipo de acciones están catalogadas por la regulación nacional como amenazas o
riesgos a la seguridad de la aviación civil, derivadas de comportamientos de
los pasajeros? ¿Qué regulaciones, particulares y concretas, contienen la
tipificación de esas conductas?
La
Aerocivil respondió que, en sentido general, el pasajero debe
abstenerse de ejecutar cualquier acto que de forma alguna atente contra la
seguridad del vuelo, contra su propia seguridad o la de las demás personas o
cosas abordo, así como de cualquier conducta que atente contra el buen orden,
la moral o la disciplina; o que de cualquier modo implique molestias a los
demás pasajeros.
Agrega que, en
los términos del artículo 989 del Código de Comercio, “el transportador
estará obligado a conducir las personas o las cosas cuyo transporte se le
solicita, siempre que lo permitan los medios ordinarios de que disponga y que
se cumplan las condiciones normales y de régimen interno de la empresa, de
conformidad con los reglamentos oficiales.” Del mismo modo, el artículo
1875 ejusdem determina que en los “aspectos no contemplados en el
presente código o en otras leyes, decretos o reglamentos oficiales que se
refieran a las condiciones del transporte, podrán ser regulados por las
empresas aéreas de transporte público mediante reglamentación que requiere
aprobación de la autoridad aeronáutica.”
De este modo, los
Reglamentos Aeronáuticos de Colombia – RAC, al desarrollar el reglamento
oficial aplicable a los derechos y deberes de los usuarios del trasporte aéreo,
ha previsto en el numeral 3.10, los siguientes numerales:
“3.10.2.3. Admisión
del pasajero
El pasajero
deberá ser admitido para su embarque y posterior transporte, previa
presentación del tiquete y/o pasabordo, a no ser que el transportador tenga
justificación legal para negarse a prestarle el servicio. En ningún caso podrán
existir consideraciones que impliquen discriminación de tipo racial, político,
religioso o de cualquier otra índole, en relación con la admisión del pasajero.
3.10.2.5.
Transporte del pasajero
El pasajero será
transportado conforme a lo contratado, de acuerdo con la tarifa, itinerario,
frecuencia y horario pactados, siempre que cumpla con los deberes y
obligaciones contenidos en el presente reglamento.
3.10.2.6. Tratamiento
al pasajero
Durante todo
momento el pasajero deberá ser tratado por el transportador o sus
representantes y empleados, con dignidad y respeto.
3.10.2.25.
Comportamiento del pasajero
Es obligación
del pasajero acatar las instrucciones del transportador y de sus tripulantes,
relativas a la seguridad o al comportamiento durante el vuelo, impartidas desde
las operaciones de embarque, así como durante el carreteo, despegue, vuelo,
aterrizaje y desembarque. De acuerdo con la
Ley, el comandante es la máxima autoridad a bordo de la aeronave, por lo que
los demás tripulantes y todos los pasajeros durante el viaje, estarán sometidos
a su autoridad.
3.10.2.25.1.
Actos indebidos o contra la seguridad
El pasajero
deberá abstenerse de todo acto que pueda atentar contra la seguridad del vuelo,
contra su propia seguridad o la de las demás personas o cosas a bordo, así como
de cualquier conducta que atente contra el buen orden, la moral o la
disciplina; o que de cualquier modo implique molestias a los demás pasajeros.
Particularmente los pasajeros deberán abstenerse de:
a.       Desabrochar
su cinturón de seguridad o levantarse de su asiento en momentos no autorizados
por la tripulación.
b.      Operar
durante el vuelo o sus fases preparativas, conforme lo indique la tripulación,
teléfonos celulares o satelitales, radios transmisores o receptores portátiles
computadores, y demás equipos electrónicos que puedan interferir con los
sistemas de vuelo, comunicaciones o navegación de la aeronave.
c.       Sustraer,
o hacer mal uso de los chalecos salvavidas y demás equipos de emergencia u
otros elementos existentes a bordo de la aeronave o en los aeropuertos.
d.      Obstruir
las alarmas y sistemas de detección de incendio u otras contingencias
instaladas en la aeronave.
e.       Fumar
en cualquier parte de la aeronave en vuelos nacionales, o en áreas no
autorizadas de la aeronave en aquellos vuelos internacionales donde sea
permitido hacerlo.
f.       Asumir
actitudes o expresar comentarios que puedan generar pánico entre los demás
pasajeros.
g.       Agredir
física o verbalmente a cualquiera de los pasajeros o tripulantes de la aeronave
o personal de tierra al servicio de la misma.
h.      Llevar
consigo a bordo de la aeronave o en los aeropuertos, armas, o elementos
cortantes, punzantes o contundentes que puedan ser utilizados como arma.
i.       Asumir
conductas o ejecutar actos obscenos.
j.       Consumir
durante el vuelo, alimentos o bebidas no suministrados por el transportador sin
su autorización.
k.      Ingresar
a la aeronave o permanecer en ella en avanzado estado de intoxicación
alcohólica o bajo el efecto de drogas prohibidas.
l.       Cualquier
otro acto o hecho que se considere como indebido por parte de la aerolínea o de
la autoridad aeronáutica y que se encuentre definido en las condiciones
generales del contrato de transporte o en las normas aeronáuticas.
3.10.3.9.
Restricciones y prohibiciones
El pasajero no
deberá portar como equipaje de mano elementos cuyo peso o tamaño impidan su
transporte seguro, que provoquen incomodidad a las demás personas a bordo o que
de cualquier modo obstruyan el tránsito de personas durante una eventual
evacuación de emergencia. En todo caso dichos elementos deberán ser ubicados en
los compartimentos de la aeronave destinados al efecto, o debajo del asiento
según instrucción de la tripulación de cabina.
3.10.3.9.1.
Mercancías peligrosas
El pasajero no
deberá embarcar a la aeronave ningún tipo de elemento que pueda ser considerado
como mercancía peligrosa (explosivos, inflamables, tóxicos, corrosivos,
radiactivos, etc.) lo cual incluye entre otros, fósforos, fuegos artificiales,
combustibles, pinturas, disolventes, pegantes, blanqueadores, ácidos, gases
comprimidos o insecticidas. Del mismo modo deberá el pasajero abstenerse de
embarcar cualquier tipo de elemento, droga o sustancia cuyo porte, tenencia,
comercio o consumo sea prohibido. Cualquier elemento ordinario, cuyo carácter
sea dudoso, deberá ser reportado al momento del chequeo, para que se determine
si puede admitirse a bordo.
3.10.3.9.2.
Porte de armas
En caso de
portar cualquier tipo de arma o munición legalmente permitida, el pasajero
deberá previo al embarque, presentarla ante las autoridades policiales en el
aeropuerto de origen, acompañada de sus respectivos documentos de
salvoconducto, debidamente descargada, para que sea inspeccionada y llevada a
un lugar seguro. Si el transportador acepta su transporte, exigirá la entrega y
custodia del arma y su munición asumiendo su custodia hasta la llegada del
pasajero al terminal de destino, el transportador podrá cobrar un valor
adicional por el transporte del arma, proporcional a los costos administrativos
y operacionales en que incurra la aerolínea para su transporte. En estos casos
se entregará al pasajero un recibo o constancia para reclamar el arma en dicho
terminal una vez concluido el vuelo. Las armas cuyo porte resulte ilegal no
serán admitidas a bordo.”
Indica la
Aerocivil que, concordante con lo anterior, los referidos reglamentos en su
Parte Decimoséptima 17 -Seguridad de la aviación civil-  define al pasajero
perturbador en los siguientes términos:  “Pasajero que no respeta las normas
de conducta en un aeropuerto o a bordo de una aeronave o que no respeta las
instrucciones del personal de aeropuerto o de los miembros de la tripulación y,
por consiguiente, perturba el orden o la disciplina en el aeropuerto o a bordo
de la aeronave.” y al desarrollar dicha figura en los numerales 17.11.8. y
17.11.9, establece:
“17.11.8. Pasajeros Perturbadores. Corresponde al personal en
tierra responsable de asegurar que un pasajero o usuario del transporte aéreo
perturbador o potencialmente perturbador, no sea aceptado para el vuelo por
considerar que puede resultar comprometida la seguridad operacional y la
seguridad de la aviación civil del terminal o de la aeronave, de la
tripulación, de otros usuarios, al haber arriesgado el orden y la disciplina
y/o incitado a que otros pasajeros o usuarios perturben. La autoridad de
seguridad del aeropuerto y la
Policía Nacional darán la asistencia y apoyo en lo de su competencia frente al
manejo de dichos pasajeros perturbadores, coadyuvando para evitar agresiones.
Igualmente, si se tratase de un pasajero en vuelo, además de las
consideraciones anteriores, el Comandante de la
Aeronave podrá optar por aislar al pasajero perturbador para ser entregado a
la autoridad competente en el primer aeropuerto de llegada. El explotador de
aeronave y/o la persona o ente agredido, debe denunciar los ilícitos ante la
autoridad competente con el fin de surtir los trámites de judicialización de
los perturbadores.
17.11.9.
Autoridad del Piloto al Mando. En el marco de las disposiciones del
Convenio de Tokio de 1963 o de otros convenios que lo modifiquen o sustituyan,
un piloto al mando tiene autoridad para negar el transporte a todo pasajero que
parezca poner en peligro la seguridad operacional y la seguridad de la aviación
civil. Toda negativa debe basarse en la conducta o el comportamiento que
suscita una grave preocupación acerca de la seguridad operacional y la
seguridad de la aviación civil. En este contexto, y de conformidad con las
leyes nacionales y los convenios internacionales, el piloto al mando puede, en
el momento del embarque, negar el transporte a las personas no admisibles,
deportadas, en condiciones jurídicas especiales, desmovilizadas o
perturbadoras, para lo cual la autoridad competente en caso de requerirse,
deberá dar asistencia y apoyo en lo de su competencia frente al manejo de
dichos pasajeros…”
La Aerocivil determina que, además de las citadas
medidas administrativas de carácter preventivo, también son aplicables al caso
las normas de índole penal, contenidas en los artículos 353, 354 y 356 del
Código Penal, que establecen:
“Artículo
353. Perturbación en servicio de transporte público, colectivo u oficial. El que por cualquier medio ilícito imposibilite la circulación o
dañe nave, aeronave, vehículo o medio motorizado destinados al transporte
público, colectivo o vehículo oficial, incurrirá en prisión de cuatro (4) a
ocho (8) años y multa de trece punto treinta y tres (13.33) a setenta y cinco
(75) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Artículo 354.
Siniestro o daño de nave. El que ocasione incendio,
sumersión, encallamiento o naufragio de nave o de otra construcción flotante, o
el daño o caída de aeronave, incurrirá en prisión de dieciséis (16) a ciento veintiséis
(126) meses y multa de sesenta y seis punto sesenta y seis (66.66) a
setecientos cincuenta (750) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Artículo 356.
Disparo de arma de fuego contra vehículo. El que
dispare arma de fuego contra vehículo en que se hallen una o más personas,
incurrirá en prisión de dieciséis (16) a noventa (90) meses.”
4.1.2. ¿Cuáles
son las acciones, jurídicamente avaladas por las normas aeronáuticas, que puede
llevar a cabo el personal de las aerolíneas que prestan el servicio de
transporte aéreo en el país, en los casos en que un pasajero ponga en riesgo la
seguridad aeronáutica por alguno de sus comportamientos? ¿Pueden las aerolíneas
imponer sanciones o correctivos a dichos pasajeros? En caso afirmativo, ¿cuáles
son las normas, legales y/o reglamentarias, que regulan esas sanciones y el
procedimiento para su aplicación?
Sobre este particular la
Aerocivil señaló que en cuento a las acciones que pueden llevar a cabo las
aerolíneas, se encuentran las siguientes:
a.
En tierra y de forma preventiva, el personal
dispuesto por una aerolínea para la recepción de pasajeros, ya sean en
mostrador (counters) o en Sala de Espera previa al embarque, conforme al
régimen interno de la empresa (Ver art. 989 y 1875 del Código de Comercio) pueden
negarse a aceptar una persona para el vuelo, por considerar que puede
comprometer la seguridad operacional, de la aeronave, de la tripulación, de
otros usuarios, o poner en riesgo el orden y la disciplina y/o incitar a que
otros pasajeros o usuarios perturben (Ver Numeral 17.11.8 de los RAC); para lo
cual, cuenta con el apoyo de la seguridad interna del aeropuerto y de la
Policía Nacional (Aeroportuaria) apostada en el aeropuerto. La respuesta de la
Aerocivil agrega que el entrenamiento en seguridad a que se somete el personal
de tierra, desarrolla sus habilidades para detectar tempranamente pasajeros
perturbadores quienes, de quebrantar esta primera barrera, se transforman en
verdadero peligro a bordo.
b.
Abordo y de manera preventiva, hasta donde la situación
lo permite, la tripulación, conforme con las instrucciones impartidas por el
Comandante, maneja el conflicto de acuerdo con el Protocolo de Seguridad
establecido por la aerolínea y solo en el caso en que la conducta o el
comportamiento del pasajero perturbador suscite una grave preocupación acerca
de la seguridad operacional y la seguridad del vuelo, procede a su aislamiento
(Ver Núm. 17.11.8 de los RAC). Cabe recordar que el Comandante como máxima
autoridad a bordo, está facultado por la legislación nacional para aplicar las
medidas que estime pertinentes para conjurar toda situación peligrosa a bordo,
lo cual incluye por supuesto la disciplina y orden a bordo y al efecto, cuenta
con el apoyo de la tripulación. Finalmente, a la llegada de la aeronave a su
destino o a su aeropuerto alterno de ruta, debe entregar al perturbador a la
autoridad competente.
La Aerocivil resalta, a este respecto y a partir de
las normas anotadas, que con el propósito de salvaguardar la integridad de las
personas abordo, de aeronave y de terceros en la superficie, se otorgan al
Comandante amplias facultades que incluyen la conducción del perturbador ante
la autoridad competente y cuando se trata de un transporte aéreo internacional,
el artículo 6º del Convenio sobre infracciones y ciertos otros actos cometidos
a bordo de las aeronaves, celebrado en Tokio en 1963 y aprobado por Colombia
mediante Ley 14 de 1972, faculta al Comandante para neutralizar toda acción a
bordo que perturbe el vuelo incluyendo el uso de la coerción; con todo, la
coerción a que se refiere demanda del Comandante y su tripulación del más alto
equilibrio en su aplicación.
Como se aprecia,
es evidente que las aerolíneas, a través de sus dependientes y por expresa
concesión normativa tanto de orden interno como internacional, están facultadas
para aplicar correctivos a pasajeros perturbadores con la única finalidad de
salvaguardar la seguridad aérea.
En relación con
las normas que regulan dichas acciones, son las mismas que se citaron en esta
respuesta y en la anterior.
4.1.3. De
acuerdo con las normas aeronáuticas ¿cuáles son las causales por las cuales una
empresa de transporte aéreo puede negar la prestación del servicio a un
pasajero? De conformidad con los mismos preceptos, ¿cuál es el procedimiento que
debe surtirse previamente a negar ese servicio, si lo hubiere?
A este respecto,
la Aerocivil indica que de conformidad con el numeral 3.10.2.3. de los RAC, el
pasajero debe ser admitido para su embarque y transporte con la sola
presentación del tiquete y/o pasabordo, salvo que el transportador tenga alguna
justificación para su negarse a prestar el servicio.
Dentro de las
causales enunciadas en la norma antes citada, el numeral 8.5 del Manual de
Operaciones Aeroportuarias (Resolución 02076 de 1997) expresa que no deben
transportarse por vía aérea: Pasajeros con enfermedades infectocontagiosas,
moribundos, pasajeros con otitis media, sinusitis aguda, fractura de mandíbula
en la que el paciente no pueda abrir la boca, pacientes siquiátricos sin
control médico y buzos con menos de cuarenta y ocho horas de emersión, lo
anterior por razones de salud pública  y de riesgo inminente para el pasajero.
Igualmente y por razones de salud del pasajero que pueden agravarse por efecto
del vuelo, existen contradicciones relativas para viajes en avión dentro de las
pueden citarse entre otros: Pasajeros con anemia, pasajeros que hayan sufrido
infarto el miocardio, pasajeros con ulcera péptica gestantes con más de 35
semanas de embarazo, pacientes a quienes se les encuentre aire en las cavidades
del cuerpo, así pacientes con convalecencia post operatoria.
A lo anterior se
suman los actos indebidos contra la seguridad, previstos en el numeral
3.10.2.25.1., pasajeros en condiciones jurídicas especiales de que trata el
numeral 3.10.2.26., pasajeros con restricciones en cuanto al equipaje indicado
en el numeral 3.10.3.9., pasajeros que porten mercancías peligrosas conforme
con el numeral 3.10.3.9.1. y pasajeros perturbadores de que trata el numeral
17.11.8 antes transcrito.
Expresa la
autoridad aeronáutica que, en la práctica, también existen casos en los que no
es el trasportador quien niega la prestación del servicio, sino que son los
mismos pasajeros quienes se niegan a subir a bordo o desembarcan alegando que
van a embarcar o existe a bordo personas que por su condición de seguridad
conllevan un riesgo demasiado alto que no están depuestos a asumir o
sencillamente, que resultan incomodos para el vuelo.
Ahora bien,
frente al procedimiento que debe agotar el trasportador para negar el embarque
del pasajero, debe indicarse que cuando se trata de contradicciones absolutas
para el vuelo, son las autoridades de salud, argumentado razones de salud
pública, las que impiden el trasporte. De la misma manera, cuando son
contradicciones relativas es el médico tratante quien autoriza o no el
transporte, actuación médica que debe ser corroborada por la dependencia de
sanidad aeroportuaria que sirve en el aeropuerto y cuando se trata de pasajeros
perturbadores, al momento del chequeo para el embarque (check in) el
trasportador le informa al pasajero su no disponibilidad de transporte. En los
demás casos, como el trasporte de mercancías peligrosas, armas o restricciones
del equipaje, en el momento en que se advierte la condición peligrosa el transportador
insta al pajeros para corregirla y en caso en que éste se niegue a tomar las
medidas del caso, el trasportador o Comandante -como responsables de la
seguridad de vuelo, de la aeronave, de los demás pasajeros y terceros en la
superficie- se encuentran plenamente facultados para negar el embarque de la
persona riesgosa. Todo lo anterior esta respaldado en el régimen interno de la
empresa (Ver art. 989 y 1875 del Código de Comercio) y en el Protocolo de
Seguridad establecido por la aerolínea para el embarque y la seguridad del
vuelo.
4.1.4. ¿Están las aerolíneas que
prestan servicios de transporte aéreo en el país, autorizadas para denegar, de
manera general, la prestación de esos servicios a pasajeros en particular, que
hayan ejercido comportamientos contrarios a la seguridad aeronáutica, o que
hayan agredido al personal en tierra o en vuelo?  En caso afirmativo, ¿cuáles
son las normas, legales y/o reglamentarias, que justifican esa denegación de
servicio?
A fin de responder este
interrogante, la Aerocivil parte de señalar que si bien el
transporte aéreo es un servicio público de acuerdo con lo previsto en el
artículo 5º de la Ley 336 de 1996 y como tal su acceso es libre para todos los
ciudadanos que lo requieran como claramente se advierte en el numeral 3.10.2.3.
de los RAC, también es cierto que para alcanzar un servicio seguro como se
previene en el artículo 3º (1) (a) ibídem, es imprescindible que
pasajero cumpla con sus obligaciones.  Estos deberes no se limitan únicamente
al pago del precio del boleto, pues en el trasporte aéreo la conducta del
pasajero es determinante para garantizar las condiciones de acceso, comodidad,
calidad y seguridad exigidas en  la ley de todos los pasajeros que se
encuentran en la aeronave y por supuesto, los derechos de terceros en la
superficie, motivo por el cual en el numeral 3.10.2.25.1 de los RAC conmina al
pasajero a abstenerse de una serie de conductas que comprometen la disciplina,
el orden y la seguridad del vuelo.
De otro lado, si
un pasajero incurre en una de las conductas proscritas en la  norma (Ver
numeral 3.10.2.25.1 de los RAC) y con ello compromete la disciplina, el orden y
la seguridad del vuelo, exponiendo a peligros innecesarios al grupo de personas
que se desplazan con él y tal situación es conjurada por la oportuna
intervención de la tripulación, nada impide que en el futuro ese pasajero
reproduzca su acostumbrado comportamiento reprochable; ante lo cual, el
trasportador tiene suficientes razones para no someter a un nuevo grupo de
personas al mismo riesgo, mecanismo que cuenta con pleno respaldo en las
prácticas mundiales de trasporte aéreo y en la norma aeronáutica nacional,
concretamente el numeral 17.11.8. de los RAC, que sobre el particular expresa: “7.11.8.
Pasajeros Perturbadores. Corresponde al personal en tierra responsable de
asegurar que un pasajero o usuario del transporte aéreo perturbador o
potencialmente perturbador, no sea aceptado para el vuelo por considerar que
puede resultar comprometida la seguridad operacional y la seguridad de la
aviación civil del terminal o de la aeronave, de la tripulación, de otros
usuarios, al haber arriesgado el orden y la disciplina y/o incitado a que otros
pasajeros o usuarios perturben. La autoridad de seguridad del aeropuerto y la
Policía Nacional darán la asistencia y apoyo en lo de su competencia frente al
manejo de dichos pasajeros perturbadores, coadyuvando para evitar agresiones.
Igualmente, si se tratase de un pasajero en vuelo, además de las
consideraciones anteriores, el Comandante de la
Aeronave podrá optar por aislar al pasajero perturbador para ser entregado a
la autoridad competente en el primer aeropuerto de llegada. El explotador de
aeronave y/o la persona o ente agredido, debe denunciar los ilícitos ante la
autoridad competente con el fin de surtir los trámites de judicialización de
los perturbadores.” (Subrayas de la
Aerocivil).
Por último,
expresa la respuesta que, en todo caso, el pasajero cuenta con el
acompañamiento y defensa de la autoridad aeronáutica y solo basta que formule correspondiente
queja para que, previa la investigación del caso, se imponga a la aerolínea la
correspondiente sanción.
4.1.5. ¿La
Aerocivil guarda algún registro o bases de datos de pasajeros, nacionales o
extranjeros que se consideren, de manera general, un riesgo para la seguridad
aeronáutica nacional? En caso afirmativo, ¿cuáles son las normas, legales y/o
reglamentarias, que sustentan la constitución y uso de ese registro o base de
datos?
Sobre el asunto, la autoridad
aeronáutica señala que habida consideración que no tiene
competencias para el control del orden público y que tampoco es empresario de
transporte, no existe razón alguna para que conserve o mantenga un registro a
base de datos de pasajeros perturbadores.
4.1.6. ¿La
Aerocivil ha tramitado alguna actuación administrativa derivada de queja por
inadecuada prestación del servicio de transporte aéreo, realizada por el actor
contra Avianca?
La entidad en comento señaló que
una vez consultado el aplicativo Quejas de Vuelo que
administra el Grupo de Atención al Usuario, al igual que los archivos que
reposan en el Grupo de Vigilancia Aerocomercial, se evidencia que no obra queja
alguna interpuesta por el ciudadano Quintero Navas.
4.2. De igual
manera, en la misma decisión el magistrado sustanciador remitió cuestionario a la Superintendencia de Industria y Comercio, respondido por la
Coordinadora del Grupo de Gestión Judicial de esa entidad, en los siguientes
términos:
4.2.1. ¿En los últimos cinco años la
SIC ha impuesto sanciones a empresas que prestan el servicio de transporte
aéreo en Colombia, derivadas de infracciones a los derechos de los pasajeros
consumidores de ese servicio, específicamente relacionadas con la negación
definitiva de las aerolíneas a prestar el servicio de transporte?
La SIC respondió negativamente este
interrogante.
4.2.2. ¿Tiene la SIC conocimiento sobre el hecho que las aerolíneas
que prestan el servicio de transporte aéreo configuren bases de datos o
registros de cualquier índole, respecto de usuarios que (i) consideren
peligrosos para la seguridad aeronáutica; o (ii) se adviertan disconformes con
el servicio prestado; y, por ende les nieguen, de manera general, la prestación
del servicio mencionado?
La Superintendencia afirmó que no tenía conocimiento
sobre la constitución de registros o bases de datos personales sobre los
asuntos mencionados. De igual manera señaló, al preguntársele sobre el
particular, que ninguna empresa ha informado a la
SIC acerca de la constitución de registros o bases de datos referidos a los mencionados
supuestos.
4.2.3.  De
manera similar a como se interrogó a la
Aerocivil, el magistrado sustanciador requirió a la
SIC con el objeto de indagar si esa entidad había tramitado alguna queja
formulada por el accionante contra Avianca S.A. Al respecto, la Superintendencia determinó que luego de revisados sus sistemas de información, no encontró
actuación alguna sobre el particular. Con todo, aportó copia de un acto
administrativo que impuso sanción contra dicha empresa de transporte aéreo.
Sin embargo, se trata de asunto distinto al objeto de examen, por lo que no
será objeto de reseña particular.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Problema
jurídico y metodología de la decisión
1. El ciudadano
Quintero Navas considera que Avianca S.A. vulneró sus derechos fundamentales al
hábeas data, la libre locomoción, el trabajo, el debido proceso, la igualdad y
el libre desarrollo de la personalidad, al incluirlo en la lista de viajeros
no conformes que administra esa compañía aérea, con el fin de excluirlo de
la prestación del servicio de transporte por el término de un año.
Avianca S.A. se
opuso a la protección de los derechos invocados, con base dos argumentos
definidos.  En primer término, señaló que la inclusión del actor en la
mencionada lista era una decisión privada y autónoma de la empresa, que al no
constituir una sanción no debía estar precedida del agotamiento de un
procedimiento previo.  Además, en segundo lugar, la inclusión estaba
justificada en el hecho que el actor incurrió en hechos abiertamente contrarios
a la seguridad aérea y a la integridad moral y personal de los empleados de la
compañía, todos ellos infracciones a las normas aeronáuticas.
Los jueces de
instancia aceptaron el argumento de la sociedad demandada y señalaron, además,
que el actor podía satisfacer sus necesidades de locomoción y lograr la
garantía de los derechos invocados, a través del uso de otras empresas de
transporte aéreo de pasajeros u otros medios de transporte.  Los jueces de
tutela insistieron, del mismo modo, en que la inclusión del actor en la lista
de viajeros no conformes, obedeció a la aplicación de parámetros objetivos
y razonables, relacionados con la evidente infracción de las normas sobre
seguridad aeronáutica.
2.  En ese orden
de ideas, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿son
vulnerados los derechos fundamentales del pasajero usuario de un medio de
transporte público, cuando como consecuencia de la comisión de actos contrarios
a la reglamentación aeronáutica, la aerolínea correspondiente decide autónoma y
privadamente incluirlo en un registro de datos personales, cuya finalidad es
negar genéricamente la prestación del servicio público por un tiempo
determinado, respecto del transporte operado por esa empresa?
Para resolver esta
controversia, la Sala adoptará la siguiente metodología.  A manera de asunto preliminar,
verificará la procedencia de la acción de tutela en el caso planteado.  Luego,
expondrá los tópicos centrales sobre la relevancia constitucional del
transporte aéreo de pasajeros como servicio público, apartado donde hará
especial referencia a las condiciones para el ejercicio de la potestad
sancionatoria en ese servicio.  En tercer lugar, explicará los aspectos
centrales del derecho al hábeas data, etapa en la que enfatizará en el
contenido y alcance de los principios de libertad, finalidad e incorporación,
comprendidos como límites al ejercicio arbitrario de la actividad de
recopilación de datos personales. En cuarto lugar, la
Sala se referirá brevemente a la protección constitucional de los derechos del
consumidor y las presunciones de interpretación normativa que operan a su
favor.  Finalmente, a partir de las reglas jurisprudenciales que se deriven de
los análisis anteriores, resolverá el caso concreto.
Cuestión
preliminar. Procedencia de la acción de tutela
3. Como se
deriva de los antecedentes expuestos, Avianca S.A. es una sociedad comercial
cuyo objeto comprende la prestación del servicio de transporte aéreo de
pasajeros.  Conforme lo estipula el artículo 68 de la
Ley 336 de 1996 – Estatuto Nacional del Transporte, la prestación del
transporte aéreo es un servicio público esencial.  En ese sentido, la sociedad
accionada tiene legitimidad pasiva en la acción de tutela, según lo previsto en
el artículo 42-3 del Decreto 2591 de 1991, que establece la procedencia del
amparo constitucional contra los particulares que prestan servicios públicos.
A este respecto debe indicarse que, en los términos de la sentencia C-134/94
esta causal de procedencia debe interpretarse en el sentido que la acción de
tutela es viable frente al particular que preste cualquier servicio público y
respecto de la afectación de todo derecho fundamental.
Ahora bien, el
requisito de subsidiariedad de la acción de tutela también es debidamente
cumplido.  En efecto, Avianca S.A. expresó que la inclusión de los datos
personales del actor en la lista de viajeros no conformes y la
consecuente exclusión del servicio de transporte operado por esa compañía, fue
una decisión autónoma y privada de la compañía, que no estaba sujeta a
discusión por el usuario del servicio, ni a un procedimiento previo a su
ejecución.  Por ende, es evidente que frente al caso no está previsto un
mecanismo judicial ordinario y principal que permita resolver el problema jurídico
planteado, derivado de dicha inclusión de información personal. Así, la acción
de tutela es el mecanismo idóneo para dar respuesta judicial a esa
controversia.
La naturaleza
constitucional del servicio público de transporte aéreo de pasajeros
4. El Congreso,
dentro de su cláusula general de competencia para la producción normativa, está
investido de la facultad para expedir las leyes que rigen la prestación de los
servicios públicos (Art. 150-23 C.P.) En ejercicio de esa competencia, se
expidió la Ley 336 de 1996 – Estatuto del Transporte, en cuyo artículo 68
confiere al transporte aéreo la condición de servicio público esencial.
Esta connotación, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, implica
necesariamente que la actividad académica así calificada está intrínsecamente
relacionada con la eficacia de los derechos fundamentales, de modo que debe
garantizarse por el Estado su continua, eficiente y adecuada prestación. La
definición de estos servicios, en criterio del mismo precedente, corresponde al
legislador, quien debe cumplir con el criterio material expuesto.
Sobre el
particular, se ha señalado por parte de la
Corte, en el ámbito del análisis de constitucionalidad de normas que fijan la
prohibición de la huelga en esa clase de actividades, que “la
Corte ha acudido al criterio de acuerdo con el cual un servicio público
es esencial cuando “las actividades que lo conforman contribuyen de modo
directo y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o
a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y
efectividad de los derechos y libertades fundamentales” [3]. || En un
principio, la Corte consideró que debía juzgar en cada caso concreto si la
prohibición de la huelga en una determinada actividad respondía al requisito de
que la labor analizada constituyera un servicio público esencial. Con base en
este criterio, la Corte ha declarado que servicios como la banca central[4];
el transporte[5];
las telecomunicaciones[6];
la explotación, refinación, transporte y distribución de petróleo[7] y
los servicios públicos domiciliarios[8],
son materialmente servicios públicos esenciales.”[9]
En el caso del transporte, en
general, y su modalidad aérea, en particular, concurren diversas razones para
concluir que se trata de un servicio público vinculado estrechamente con la
satisfacción de los derechos fundamentales.  Las sociedades contemporáneas,
signadas por procesos de urbanización y especialización de los factores
productivos, obligan a que los individuos deban permanente movilizarse largas
distancias, en aras de ejercer sus derechos y competencias, acceder a distintas
posiciones jurídicas, cumplir con sus obligaciones contractuales, dirigirse a
la infraestructura para la prestación de otros servicios públicos, etc.  La
libertad de locomoción, así entendida, no se concentra exclusivamente en la
garantía de transitar libremente por el territorio nacional, sino también con
la existencia de mecanismos que permitan hacerlo en condiciones razonables y
adecuadas.  Esos instrumentos no son otros que los medios de transporte de
pasajeros.
Existe, en ese orden de ideas, un
vínculo inescindible entre la vigencia de múltiples derechos fundamentales y el
acceso al transporte. En efecto, el derecho a ejercer una actividad laboral, a
obtener el servicio educativo o de salud, o el simple ejercicio del libre
desarrollo de la personalidad, expresado en la decisión autónoma de dirigirse
hacia donde se plazca, dependen de contar con la infraestructura y servicios
adecuados para lograr esa movilidad.  Esta ha sido la posición de la
Corte en su jurisprudencia, al señalar que “… las
actividades de las empresas de transporte por tierra, mar y aire,
indudablemente son servicios públicos esenciales, porque están destinadas a
asegurar la libertad de circulación (art. 24
C.P.), o pueden constituir medios necesarios para el ejercicio o la protección
de otros derechos fundamentales (vida, salud, educación, trabajo, etc.).”[10]
De igual manera,
la jurisprudencia constitucional también ha contemplado que las barreras de
acceso al transporte afectan, por sí mismas, los derechos fundamentales, en
especial respecto de aquellos sujetos de especial protección.  En ese sentido,
la sentencia T-535/02, que analizó la situación de una persona en situación de
discapacidad quien, en virtud de problemas de diseño y adecuación de
infraestructura, no podía acceder en condiciones adecuadas al sistema de
transporte masivo Transmilenio del Distrito Capital, determinó que “…la
libertad de locomoción es de capital importancia por cuanto es una condición
para el goce efectivo de otros derechos fundamentales. Segundo, esta libertad
se afecta no sólo cuando por acciones positivas directamente se obstruye la
circulación de los ciudadanos, sino también se ve limitado cuando se genera ese
efecto indirectamente o por omisión en la remoción de barreras o en la creación
de una infraestructura adecuada para la circulación. Tercero, el servicio de
transporte público es indispensable para el ejercicio de la libertad de
locomoción, y de los demás derechos constitucionales que dependen de la
posibilidad de movilizarse, en especial para aquellos sectores marginados de la
población urbana que carecen de otra alternativa de transporte. Cuarto, el
servicio básico de transporte debe ser accesible para todos los usuarios.” (Subrayas
fuera de texto).
5.  Es por ese vínculo particular
entre los derechos fundamentales, en especial la libertad de locomoción, y el
servicio de transporte público, que se admite que el legislador intervenga, de
manera intensa, la prestación de ese servicio.  Esto al menos a través de dos
ámbitos de justificación: el carácter de actividad peligrosa que tiene
el transporte público y la necesidad de ejercer el control del mercado de
prestación del transporte, con el fin de satisfacer los derechos de los
usuarios.
6.  Incluso desde una perspectiva
tradicional de la responsabilidad civil, el uso de vehículos automotores ha
sido considerado como una actividad riesgosa, que requiere por ende la
definición de reglas particulares que prevengan y limiten estos riesgos. Ello
más aún cuando se trata de transporte público de pasajeros, donde las
condiciones de seguridad en la prestación del servicio se muestran críticas
para la protección de la integridad física de los usuarios y demás personas
involucradas en esa actividad.
A partir de este criterio, se ha
considerado por la Corte que aquellas medidas que están dirigidas a lograr la
seguridad en el transporte son compatibles con la
Carta y hacen parte del margen de configuración legislativa sobre la materia.
Estas regulaciones, además, están estrechamente vinculadas en la protección del
bien común, interesado en el acceso en condiciones de seguridad al servicio de
transporte público que, como se explicó, es vehículo para la satisfacción de
distintas garantías constitucionales.  Sobre el particular, expone la
jurisprudencia que “la prestación del servicio
público de transporte es regulada por la ley por expreso mandato de la
Carta Política (art. 150-23), de ahí que corresponda al Congreso la expedición
de leyes que regulen la prestación permanente, continua y regular de dicho
servicio, dada la íntima conexidad del servicio público de transporte con
algunos derechos fundamentales, así como la función económica que con la
prestación de ese servicio público se cumple. ||Así, el transporte público ha
sido por virtud de la ley catalogado como un servicio público esencial (Ley
336/96, art. 5), el cual se prestará bajo la regulación del Estado, e implicará
la prelación del interés general sobre el particular, en especial para
garantizar la prestación eficiente del servicio y la protección de los
usuarios. La seguridad, según lo disponen el artículo 2° de la ley mencionada,
y el literal e) del artículo 2° de la Ley 105 de 1993, constituye prioridad
esencial en la actividad del sector y del Sistema de Transporte en general.”
Esto explica
que el legislador haya designado autoridades administrativas que tienen la
función específica que ejercer la vigilancia, inspección y control del
transporte, en aras de satisfacer esas condiciones de seguridad. Si se parte de
la base que la actividad del transporte tiene riesgos intrínsecos, derivados
del tráfico, que a su vez resultan particularmente gravosos al tratarse de un
servicio colectivo que involucra la protección de la integridad física de una
pluralidad de personas, es necesario que se regule la materia de manera
intensa, en sus distintos aspectos técnicos y operativos, y se prevea la
institucionalidad estatal encargada de verificar el cumplimiento de esa
normatividad.  Esta ha sido la posición de la jurisprudencia constitucional, al
señalar que “[l]a importancia y el carácter riesgoso del
tránsito vehicular justifican entonces que esta actividad pueda ser regulada de
manera intensa por el Legislador, quien puede señalar reglas y requisitos
destinados a salvaguardar la vida e integridad de las personas, así como a
proteger los bienes y propiedades. Por ello esta Corte ha resaltado que el
tránsito es una actividad “frente a la cual se ha considerado legítima una
amplia intervención policiva del Estado, con el fin de garantizar el orden y
proteger los derechos de las personas”[11].
El control constitucional ejercido sobre las regulaciones de tránsito debe
entonces ser dúctil, a fin de no vulnerar esa amplitud de la libertad de
configuración y de las facultades del Legislador para regular el tránsito,
debido a su carácter riesgoso.”[12]
Esta función
de reglamentación, para el caso particular del transporte aéreo, se ejerce a
través de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia – RAC. Así, el legislador
dispuso en el artículo 86 de la Ley 336/96 que “el Modo de
Transporte Aéreo, además de ser un servicio público esencial, continuará
rigiéndose exclusivamente por las normas del Código de Comercio (Libro Quinto,
Capítulo Preliminar y Segunda Parte), por el Manual de Reglamentos Aeronáuticos
que dicte la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, y por los
tratados, convenios, acuerdos prácticas internacionales debidamente adoptados o
aplicados por Colombia.”  A esta norma se suma lo previsto en el artículo
1782 del Código de Comercio, el cual dispone que “por "autoridad aeronáutica" se entiende el Departamento
Administrativo de Aeronáutica Civil o la entidad que en el futuro asuma las
funciones que actualmente desempeña dicha Jefatura. || Corresponde a esta
autoridad dictar los reglamentos aeronáuticos.”
Los RAC, en ese
sentido, configuran la regulación particular y concreta del transporte aéreo en
Colombia, actos administrativos que determinan las obligaciones específicas de
cada uno de los sujetos involucrados en la prestación y uso de ese servicio
público. Este objetivo es definido por el artículo 1.1.1. de esa normativa, que
al delimitar su ámbito de aplicación señala que “[l]as normas
contenidas en los Reglamentos Aeronáuticos son aplicables de manera general a
toda actividad de aeronáutica civil y a toda persona natural o jurídica,
nacional o extranjera que las desarrolle; y de manera especial a las
desarrolladas dentro del territorio nacional; o a bordo de aeronaves civiles de
matricula Colombiana o extranjeras que sean operadas por explotador Colombiano,
bajo los términos del articulo 83 bis del Convenio de Chicago/44, cuando se
encuentren en espacios no sometidos a la soberanía o jurisdicción de ningún
otro Estado, o en el espacio aéreo o territorio de cualquier Estado siempre y
cuando ello no resulte incompatible con las leyes o reglamentos de dicho
Estado, ni con los Convenios Internacionales vigentes en materia de aviación
civil.”
7.  El segundo
ámbito de regulación y vigilancia estatal en el transporte se explica a partir
de las competencias derivadas del mandato constitucional de dirección general
de la economía por parte del Estado.  La prestación del servicio público de
transporte es, sin duda, un mercado económico.  Con todo, como su objeto en la
satisfacción de un servicio público esencial y, de manera correlativa, la
eficacia de un plexo de derechos fundamentales, entonces resulta obligatoria
una intensa intervención estatal en la aviación civil, en aras de garantizar
que mediante esa actividad se logre el mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano (Art. 334
C.P.)
En lo que
respecta a la prestación de servicios públicos, la jurisprudencia
constitucional dispone que uno de los principales objetivos de la intervención
estatal en esos mercados sea garantizar el acceso equitativo a los ciudadanos.
Este acceso equitativo se fundamenta, de manera particular, en los diferentes
mandatos constitucionales previstos en el artículo 365
C.P., de acuerdo con los cuales (i) los servicios públicos son inherentes a la
finalidad social del Estado; (ii) corresponde al Estado el deber de asegurar la
prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del
territorio nacional; (iii) los servicios públicos estarán sometidos al régimen
jurídico que fije la ley; y (iv) en todo caso, el Estado mantiene la
regulación, el control y la vigilancia de esos servicios, bien sea que se presten
por empresas de naturaleza pública o por los particulares.
En este
sentido, el factor diferenciador más importante entre los servicios públicos y
otras actividades económicas, consiste en que aquellos están sometidos a un
intensa regulación estatal, dirigida a que las personas puedan acceder a sus
beneficios y que, a su vez, solo pueda limitársele o excluírsele de ese acceso
de manera excepcional y bajo el cumplimiento de parámetros objetivos y previstos
en la ley. Estas condiciones de exclusión o limitación, a su vez, deben estar
unívocamente dirigidas a la adecuada y eficiente prestación del servicio
público correspondiente.  Por lo tanto, aunque los agentes que concurren al
mercado de prestación del servicio público de transporte ejercen esa función
amparados en la libertad de empresa, en cualquier caso el grado de intervención
estatal admisible para esa modalidad de mercado implica responsabilidades
definidas en cuanto a la garantía de acceso equitativo, en los términos
explicados.
Esta es la
postura que adopta la jurisprudencia constitucional en el caso particular del
transporte público.  Sobre este tópico, en la sentencia C-408/04, que decidió
la exequibilidad de las normas del Código Nacional de Tránsito que prohíben la
prestación del servicio público de transporte terrestre en vehículos particulares,
a partir de la recopilación de decisiones anteriores de la
Corte se señaló que “[l]a libertad económica y de empresa no son
absolutas, como lo enuncia explícitamente la
Carta Política, pues se encuentran sujetas a los límites que impone el bien
común, así como a las limitaciones de orden legal establecidas por el
legislador, con fundamento en los derechos fundamentales y la prevalencia del
interés general. Precisamente, esta Corte al analizar una demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 18 de la
Ley 336 de 1996[13],
en relación con la naturaleza de las habilitaciones que debe conferir el Estado
para la prestación del servicio público de transporte en función del carácter
revocable que la ley les asigna, manifestó, acudiendo para ello a la
jurisprudencia constitucional sobre la materia, que si bien es cierto que la
Constitución garantiza la libre iniciativa privada y la libertad de empresa,
correspondiendo al Estado impedir su obstrucción y restricción (art. 333, “[l]a
Carta Política no ha acogido un modelo económico determinado, exclusivo y
excluyente, y en que sus normas deben ser interpretadas de manera armónica y
coherente, evitando posiciones absolutas, por lo cual la libertad del individuo
se encuentra atemperada en la preceptiva constitucional por la prevalencia del
interés colectivo (artículo 1°), por las competencias de intervención y
regulación a cargo del Estado (artículos 333, 334 y 335
C.P.) y por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que la doctrina
de esta Corte ha prohijado”[14].
|| Más adelante en la misma sentencia expresó: “[e]n un Estado Social de
Derecho donde el Poder Público asume responsabilidades tales como la dirección
general de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes
y la regulación, el control y la vigilancia de los servicios públicos, la libre
iniciativa privada no puede erigirse como un derecho absoluto ni como un
obstáculo insuperable para la actividad de intervención del Estado,
particularmente en materia económica y de servicios públicos”.”
8. Como se
observa, la intervención estatal en la prestación del servicio público de
transporte responde, al menos, a dos objetivos específicos, particularmente
relevantes para resolver el problema jurídico materia de esta sentencia.  En
primer lugar, la mencionada intervención tiene por objeto garantizar la
seguridad, eficiencia y calidad del servicio prestado, a través de la
fijación de condiciones técnicas que permitan cumplir con esas condiciones.  En
segundo término, en tanto se trata de un servicio público esencial, la
intervención está también dirigida a asegurar el acceso objetivo y
equitativo de las personas a las prestaciones propias del servicio público
correspondiente.  Además, tanto una y otra función debe ser sometida al
escrutinio estatal, a través de la inspección, vigilancia y control de la
actividad por parte de un organismo jurídicamente investido de la competencia
para ello.  En el caso particular del transporte aéreo, esta función la ejerce la
Aerocivil, a partir de las regulaciones previstas en los RAC.
Estas
condiciones, de la misma forma, guardan identidad de propósitos con los
principios rectores que el legislador ha previsto para el transporte público,
contenidos en la Ley 336/96 y que refieren a que (i) el transporte
gozará de la especial protección estatal y estará sometido a las condiciones y
beneficios establecidos por las disposiciones reguladoras de la materia, las
que se incluirán en el Plan Nacional de Desarrollo, y como servicio público
continuará bajo la dirección, regulación y control del Estado, sin perjuicio de
que su prestación pueda serle encomendada a los particulares (Art. 4); y (ii) el
carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley
le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implicará la
prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la
garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios,
conforme a los derechos y obligaciones que señale el Reglamento para cada modo
de transporte, bien sea terrestre, aéreo, marítimo o ferroviario (Art. 5°).
9. Las premisas planteadas en
precedencia permiten concluir que la intervención estatal en el transporte
público se concreta a través de la dirección, regulación y control de la
prestación del servicio público, competencias adelantadas por la autoridad
investida por el legislador para ello.  A su vez, esas funciones de control
están sustentadas en la aplicación de normas y reglamentos administrativos, que
fijan las reglas y parámetros objetivos para la ejecución del servicio de
transporte en condiciones de seguridad, eficiencia, calidad y acceso equitativo.
Esta función, en el caso del transporte aéreo de pasajeros, la adelanta la
Aerocivil mediante la aplicación de los RAC.
Ahora bien, las normas que
sustentan esa función de control han permitido afirmar a la jurisprudencia que
la inspección, vigilancia y control del transporte público corresponde al
Estado, representado en los órganos competentes para ello y que, a su vez, la
imposición de sanciones y correctivos en ejercicio de esas competencias está
sujeto a la vigencia de los principios del derecho administrativo sancionador.
Sobre este tópico, en la sentencia C-530/03, que analizó la constitucionalidad
de algunos preceptos del Código Nacional de Tránsito en materia de imposición
de multas, expuso los siguientes argumentos, que al ser pertinentes para la
materia analizada y plenamente extrapolables al caso de la aviación civil, se
transcriben in extenso.
“3.- El
tránsito terrestre es una actividad que juega un papel trascendental en el
desarrollo social y económico, y en la realización de los derechos
fundamentales. A esta actividad se encuentran ligados asuntos tan importantes
como la libertad de movimiento y circulación (CP art. 24) y el desarrollo
económico. Pero la actividad transportadora terrestre implica también riesgos
importantes para las personas y las cosas. Por lo anterior, “resulta
indispensable no sólo potenciar la eficacia de los modos de transporte sino
garantizar su seguridad”[15],
lo cual supone una regulación rigurosa del tráfico automotor.[16]
(…)
4- La
regulación del tránsito se funda en gran medida en la concesión a ciertas
autoridades –las autoridades de tránsito- de la facultad de imponer sanciones a
aquellos conductores que infrinjan las normas que buscan proteger la seguridad
de las personas. Por ello es necesario que la
Corte recuerde brevemente el ámbito constitucional de esas potestades
sancionadoras de las autoridades estatales.
6- En el
presente caso, adquiere particular relevancia, el derecho administrativo
sancionador, puesto que en general la investigación y sanción de las
infracciones de tránsito son atribuidas a autoridades administrativas. Este
derecho administrativo sancionador es una manifestación de poder jurídico
necesaria para la regulación de la vida en sociedad y para que la
administración pueda cumplir adecuadamente sus funciones y realizar sus fines[17]. Aunque se
ejercita a partir de la vulneración o perturbación de reglas prestablecidas,
tiene una cierta finalidad preventiva en el simple hecho de proponer un cuadro
sancionador como consecuencia del incumplimiento de las prescripciones
normativas. Por ello esta Corporación ha señalado que "la potestad
administrativa sancionadora de la administración, se traduce normalmente en la
sanción correctiva y disciplinaria para reprimir las acciones u omisiones
antijurídicas y constituye un complemento de la potestad de mando, pues
contribuye asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas.” [18]
A través de su
ejercicio es posible realizar los valores del orden jurídico institucional,
mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan
para imponer el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina
cuya observancia propende indudablemente a la realización de sus cometidos[19] y,
constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar
el cumplimiento de las decisiones administrativas[20].
7.- Con todo,
esa potestad sancionadora tiene límites, pues en múltiples oportunidades esta
Corporación ha establecido que los principios del derecho penal - como forma
paradigmática de control de la potestad punitiva- se aplican, con ciertos
matices, a todas las formas de actividad sancionadora del Estado. Por ejemplo, la
Corte ha señalado que el derecho disciplinario es una modalidad de derecho
sancionatorio, por lo cual los principios del derecho penal se le aplican,
mutatis mutandi[21],
pues las garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada
se consagran para proteger los derechos fundamentales del individuo y para
controlar la potestad sancionadora del Estado, por lo cual operan, con algunos
matices, siempre que el Estado ejerza una función punitiva. Por ello la
Constitución es clara en señalar que el debido proceso se aplica a toda clase
de actuaciones judiciales y administrativas (CP art. 29).
8.- Lo anterior
no significa que los principios del derecho penal se apliquen exactamente de la
misma forma en todos los ámbitos en donde se manifiesta el poder sancionador
del Estado, ya que entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores
existen diferencias importantes. Así, el derecho penal no sólo afecta un
derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se
dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se
apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros
derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física u otros valores de
tal entidad, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos,
actividades o profesiones que tienen determinados deberes especiales. En estos
casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen
aplicando pero operan con una cierta flexibilidad en relación con el derecho
penal[22].
De acuerdo con lo anterior, tal y como fue estudiado por esta Corte
en la sentencia C-214 de 1994, en virtud de la potestad sancionadora de
la administración, el Estado tiene la atribución de regular el ejercicio de las
libertades individuales con el fin de garantizar el orden público. La sanción
viene a ser el instrumento coactivo para hacer cumplir la medida. De
conformidad con lo expuesto anteriormente, la potestad sancionadora
administrativa se diferencia cualitativamente y por sus fines de la potestad
punitiva penal.
9.- En
resumen, la potestad punitiva del Estado agrupa el conjunto de competencias
asignadas a los diferentes órganos para imponer sanciones de variada naturaleza
jurídica. Por ello, la actuación administrativa requerida para la aplicación de
sanciones, en ejercicio de la potestad sancionadora de la administración -
correctiva y disciplinaria- está subordinada a las reglas del debido proceso
que deben observarse en la aplicación de sanciones por la comisión de ilícitos
penales (CP art6. 29), con los matices apropiados de acuerdo con los bienes
jurídicos afectados con la sanción.  La sentencia C-827 de 2001, MP Álvaro
Tafur Galvis, sintetizó esos principios que limitan la potestad sancionadora de
la administración, en los siguientes términos:
“Así, a los
principios de configuración del sistema sancionador como los de legalidad
(toda sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de
descripción especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de
las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido
material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta,
así como la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares
no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los
instrumentos sancionatorios), se suman los propios de aplicación del sistema
sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso –
régimen disciplinario o régimen de sanciones administrativas no disciplinarias-
(juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta[23]),
de proporcionalidad o el denominado non bis in ídem.
Así mismo
dentro del ámbito sancionador administrativo cabe destacar la aceptación de la
interdicción de las sanciones privativas de la libertad, la instauración de la
multa como sanción prototípica y la necesaria observancia de un procedimiento
legalmente establecido.”” (Subrayas originales).
De acuerdo con
los argumentos anteriores, es claro que la imposición de sanciones configura el
ámbito coactivo de la aplicación de las facultades estatales de control y
vigilancia del servicio público de transporte.  A su vez, como esa actividad es
expresión de la función administrativa, está sujeta al cumplimiento de las
garantías propias del debido proceso aplicable al derecho sancionador.
Adicionalmente,
lo que resulta especialmente relevante para el caso analizado, la sentencia en
comento se detuvo en explicar con mayor detalle las limitaciones a la potestad
sancionatoria de la Administración, referidas al principio de legalidad.
Recordó ese precedente que el principio de legalidad refiere a que tanto la
conducta, como la sanción y el procedimiento aplicable para su imposición,
deben estar previstas en el ordenamiento legal previo a la comisión a la
conducta.
De igual
manera, la definición de estos aspectos no puede quedar delegada completamente
en la autoridad administrativa, la cual tendría, en razón del carácter flexible
del derecho sancionador frente al derecho penal, solo la potestad de
especificar la conducta sancionada a partir de los parámetros, previos y
suficientemente definidos, que haya previsto la ley.  Para la sentencia
C-530/03 “… el principio de legalidad se proyecta y limita
también la actividad sancionadora de la administración.  Al respecto ha
señalado la Corte que en el derecho administrativo sancionador, “la definición
de una infracción debe respetar los principios de legalidad y proporcionalidad
que gobiernan la actividad sancionadora del Estado”[24]. Así,
esta Corte, al analizar si una norma que establecía infracciones cambiarias
violaba o no el principio de legalidad, señaló al respecto: “El principio de
legalidad, en términos generales, puede concretarse en dos aspectos:   el
primero, que exista una ley previa que determine la conducta objeto de sanción
y, el segundo, en la precisión que se empleé en ésta para determinar la
conducta o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de imponerse.  Aspecto
éste de gran importancia, pues con él se busca recortar al máximo la facultad
discrecional de la administración en ejercicio del poder sancionatorio que le
es propio. Precisión que se predica no sólo de la descripción de la conducta,
sino de la sanción misma”[25].
(…)Ello implica que cuando la variada forma de
conductas que presenta la realidad hace imposible la descripción detallada de
comportamientos, no existe violación a este principio cuando el legislador
señala únicamente los elementos básicos para delimitar la prohibición. De otro
lado, el uso de esos conceptos indeterminados en el derecho administrativo
sancionador es más admisible que en materia penal pues en este campo suelen
existir más controles para evitar la arbitrariedad –como las acciones
contencioso administrativas- y las sanciones son menos invasivas de los
derechos del procesado, pues no afectan su libertad personal. Por tanto los criterios
encaminados a establecer  si fue o no respetado el principio de legalidad se
flexibilizan, sin que ello implique que desaparezcan.”
10.  De otro lado, también debe
tenerse en cuenta que el principio de legalidad en el derecho sancionador
también tiene una faceta orgánica, que refiere a la necesidad que la autoridad
competente para la imposición de la sanción también esté definida por el
legislador.  En ese sentido, la actuación administrativa devendrá contraria al
debido proceso, por defecto orgánico,[26]
cuando la sanción es impuesta por quien no está investido por la ley para ello.
Para el caso analizado, ello significa que en tanto la legislación confiere a la
Aerocivil la competencia para ejercer el control estatal de la prestación del
servicio público de transporte aéreo, entonces será esa entidad la competente
para imponer las sanciones derivadas de la infracción de las reglas sobre la
aviación civil, contenidas en los RAC.
11. En conclusión, la
Sala advierte que el transporte público aéreo es, por mandato de la ley, un
servicio público esencial, lo que significa que el mercado económico que le es
propio está altamente intervenido por el Estado.  Esto con el fin de asegurar
la seguridad, eficiencia, calidad y acceso equitativo a las prestaciones correspondientes.
Además, para el ejercicio de esas actividades de intervención se ha previsto
por el ordenamiento jurídico a la Aerocivil como autoridad aeronáutica, quien
tiene la competencia para regular la actividad e, incluso, imponer sanciones en
razón del incumplimiento de las reglas aplicables, en especial aquellas
contenidas en los RAC.  Estas funciones, al ser expresión del ejercicio del
derecho administrativo sancionador, deben adelantarse con sujeción a los
principios del debido proceso, entre ellos la legalidad de las conductas
reprochables, las sanciones, los procedimientos y la definición de las
autoridades competentes.
Los principios del hábeas data
como límites al tratamiento de datos personales.  El caso de los registros de
información exclusivamente desfavorable
12. El artículo 15
C.P. confiere a las personas el derecho a conocer, actualizar y rectificar la
información que sobre sí reporte en registros y bases de datos, tanto de
naturaleza pública como privada.  El derecho al hábeas data ha sido comprendido
por la jurisprudencia constitucional como un complejo de facultades que pueden
agruparse en dos contenidos definidos.[27]
El primero, refiere a que el tratamiento de los datos personales es una
expresión de la libertad del sujeto de autorizar que la información sobre sí
mismo sea sometida a recopilación, circulación y uso por terceros.  Esto quiere
decir, de acuerdo con ese precedente, que la autorización para el tratamiento
de la información personal constituye una decisión propia del ejercicio de la
cláusula general de libertad, por lo que está sometida a condiciones
particulares, que serán explicadas más adelante, las cuales garanticen que esa
decisión es reflejo de la autonomía y la conciencia del sujeto.
El segundo contenido surge luego
que se expresa esa autorización.  Una vez incorporada la información personal
en el registro y base de datos, la
Constitución y la ley confiere al titular del dato un grupo de derechos,
facultades y garantías, que metodológicamente han sido comprendidos por la
jurisprudencia como principios, que tienen como principal objetivo garantizar
la eficacia de las facultades de conocimiento, actualización y rectificación
del dato personal por parte del sujeto concernido, de manera tal que el
tratamiento no se torne abusivo, desproporcionado o contrario a derecho.  Sobre
este particular, la Corte ha indicado que “… el tratamiento de datos,
si bien es imprescindible para el normal desarrollo de múltiples ámbitos de la
vida social, puede lesionar derechos fundamentales. En consecuencia, tanto en
la jurisprudencia como en el ámbito internacional se han fijado una serie de
principios para la administración de datos personales, que como mandatos de
optimización, tiendan a facilitar la labor de ponderación entre las prerrogativas
constitucionales en tensión.”[28]
13.  Los principios cuya
definición resulta pertinente para el presente estudio son los de libertad,
finalidad e incorporación.  Esto debido a que los límites y requisitos que esos
principios imponen a los responsables y encargados del tratamiento de la
información son pertinentes para definir, en el asunto objeto de análisis, si
las actividades adelantadas por Avianca S.A., en relación con los datos
personales del actor, fueron compatibles con el derecho al hábeas data.
13.1. El principio de libertad,
como ya se ha indicado, refiere a la necesidad que el tratamiento de la
información personal esté precedida de la autorización del titular del dato
correspondiente.  Como lo ha señalado la
Corte, el principio de libertad refiere a que “…las
actividades de registro y divulgación de los datos personales sólo pueden
ejercerse con el consentimiento libre, previo y expreso del titular de esa
información, esto es, el sujeto concernido.  Así, esos datos no podrán ser
obtenidos o divulgados sin esa previa autorización, o en ausencia de mandato
legal o judicial que releve de ese consentimiento.”[29]  Similar consideración fue prevista por el legislador estatutario en
la Ley 1581 de 2012 “por la cual se dictan disposiciones generales para la
protección de datos personales”, cuando en su artículo 4° c. define
al principio de libertad como la obligatoriedad que el tratamiento de la
información solo pueda ejercerse con el consentimiento previo, expreso e
informado del titular.  A su vez, la misma norma exige que los datos personales
no puedan ser obtenidos o divulgados sin previa autorización, o en ausencia de
mandato legal específico que releve el consentimiento.
Nótese que la
autorización para el tratamiento de datos personales es cualificada, pues se
exige que sea previa, expresa e informada.  En ese sentido, la norma
estatutaria confiere carácter de derecho positivo a la regla que había sido
fijada por la jurisprudencia constitucional sobre ese asunto particular, hace
más de una década.  Al respecto, en la sentencia C-1011/08 se hizo evidente que
la constitucionalidad de la autorización dependía de que el titular fuera
expreso en consentir en la recopilación del dato, para un propósito determinado
de tratamiento y respecto de una base o registro de datos personales que fuera
identificable.  Así, en dicho fallo se indicó que “[e]l artículo 15
de la Constitución establece que “en la recolección, tratamiento y circulación
de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la
Constitución”.  Esta previsión del Constituyente lleva a una consideración:
¿qué debe entenderse por libertad en los procesos automatizados de información
personal? La respuesta ha sido cuidadosamente construida a través de distintas
decisiones de esta Corporación, las cuales han establecido que la libertad en
la administración de datos personales significa que el sujeto concernido
mantenga, en todo momento, las facultades de conocimiento, actualización y
rectificación de la información personal contenida en las bases de datos.  Si
ello es así, es evidente que la libertad del individuo ante el poder
informático se concreta, entre otros aspectos, en la posibilidad de controlar
la información personal que sobre sí reposa en las bases de datos, competencia
que está supeditada a que exprese su consentimiento para la incorporación de la
información en el banco de datos o archivo correspondiente.  Considerar lo
contrario significaría que los administradores de la información, que ejercen
el mencionado poder, pudieran acceder libremente a los datos personales del
sujeto concernido y, en consecuencia, aquel quedaría privado materialmente de
la posibilidad de ejercer las garantías previstas a su favor por el Texto
Constitucional.”
En términos
simples, la autorización será compatible con el derecho al hábeas data cuando
la misma es idónea para garantizar las facultades de conocimiento,
actualización y rectificación, al igual que la cláusula general de libertad.
Esto significa que el sujeto concernido manifiesta su consentimiento de
tratamiento del dato personal (i) para que sea consignado en una base o
registro de datos particular e identificable; y (ii) para unas finalidades y
usos que son expresos y puestos a consideración del titular del dato, como
condición previa para el otorgamiento de la autorización. Este requisito, por
ende, implica que son violatorias del derecho hábeas data aquellas formas de
recopilación de información personal que sean secretas o que se fundamenten en
desnaturalizar o falsear la voluntad del sujeto concernido para la
incorporación del dato personal.
Estas dos
condiciones, como fácilmente puede colegirse, se derivan no solo del alcance de
la cláusula general de libertad, sino también de la facultad de conocimiento de
que trata el artículo 15 C.P.  En términos de la jurisprudencia constitucional “[a]nte
el crecimiento inusitado de las tecnologías de la información en la época
contemporánea, el Constituyente consideró necesario establecer una previsión
superior particular y específica, que salvaguardara al individuo del abuso de
ese poder.  Para la Constitución, la libertad del sujeto concernido significa
que la administración de datos personales no pueda realizarse a sus espaldas,
sino que debe tratarse de un proceso transparente, en que en todo momento y
lugar pueda conocer en dónde está su información personal, para qué propósitos
ha sido recolectada y qué mecanismos tiene a su disposición para su
actualización y rectificación.  La eliminación de la autorización previa,
expresa y suficiente para la incorporación del dato en los archivos y bancos de
datos administrados por los operadores permite, en últimas, la ejecución de
actos ocultos de acopio, tratamiento y divulgación de información, operaciones
del todo incompatibles con los derechos y garantías propios del hábeas data.”[30]
Con base en
estas consideraciones, la sentencia C-748/11 concluyó que las reglas
estatutarias y la jurisprudencia constitucional obligaban a concluir que “: (i)
los datos personales sólo pueden ser registrados y divulgados con el
consentimiento libre, previo, expreso e informado del titular. Es decir, no
está permitido el consentimiento tácito del Titular del dato y sólo podrá
prescindirse de él por expreso mandato legal o por orden de autoridad judicial,
(ii) el consentimiento que brinde la persona debe ser definido como una
indicación específica e informada, libremente emitida, de su acuerdo con el
procesamiento de sus datos personales. Por ello, el silencio del Titular nunca
podría inferirse como autorización del uso de su información y (iii) el
principio de libertad no sólo implica el consentimiento previo a la recolección
del dato, sino que dentro de éste se entiende incluida la posibilidad de
retirar el consentimiento y de limitar el plazo de su validez.” (Negrillas
originales)
Finalmente, el
principio de libertad, en los términos antes explicados, sirve de fundamento para
que en la Ley 1581/12 se prevean diversas obligaciones a los responsables y
encargados del tratamiento de la información,[31]
dirigidas a la satisfacción de dicho principio constitucional.  De esta manera
(i) el titular del dato personal tiene derecho tanto a conocer, actualizar sus
datos personales frente a los responsables y encargados del tratamiento, como a
solicitar prueba de la autorización al responsable del tratamiento (Art. 8
literal a. y b.); (ii) se supedita el tratamiento del dato personal a que se
cuente con la autorización previa e informada del titular, la cual deberá ser
obtenida por cualquier medio que pueda ser objeto de consulta posterior (Art.
9°); (iii) la obligación del responsable del tratamiento de informarle al
titular del dato, de manera clara y expresa, el tipo de tratamiento al cual
serán sometidos sus datos personales y la finalidad del mismo; y (iv) el deber
del responsable del tratamiento de solicitar y conservar la mencionada
autorización, otorgada por el titular (Art. 17 literal c.).
A su vez,
también es importante destacar que el vínculo entre la facultad constitucional
de conocimiento y el principio de libertad también se hace evidente frente al
contenido que el legislador estatutario le ha conferido al principio de
transparencia.  De acuerdo con el artículo 4°, literal e., de la
Ley 1581/12, este principio refiere a que en el tratamiento del dato personal
deba garantizarse el derecho del titular a obtener del responsable y del
encargado del tratamiento, en cualquier momento y sin restricciones,
información acerca de la existencia de datos que le conciernan.
En este orden de
ideas, concluye la Sala que el principio de libertad en la administración de
datos personales apunta a que el titular de la información tenga plena
consciencia sobre el uso y la ubicación de sus datos, lo cual se logra a través
de la autorización previa, expresa e informada como condición ineludible para
el tratamiento.  Esta condición, por lo tanto, es incompatible con modalidades
de gestión de datos personales que (i) se adelanten sin el consentimiento del
titular, en cuanto a su existencia y finalidad; o (ii) prescindan de la
autorización del sujeto concernido o que la misma no cumpla con los requisitos
de ser previa, expresa, libre e informada.
En esa misma
lógica de razonamiento, se encuentra justificada la fijación jurisprudencial,
en una primera etapa, y a través de norma estatutaria, en una segunda, del
principio de acceso y circulación restringida. Sobre este principio, la
jurisprudencia ha señalado que se satisface cuando “…las actividades de
recolección, procesamiento y divulgación de información personal estén
sometidas a los límites específicos determinados por el objeto de la base de
datos, por la autorización del titular y por el principio de finalidad.  Por lo
tanto, queda prohibida la divulgación indiscriminada de datos personales.” [32]
El vínculo entre
la circulación restringida y el principio de libertad se advierte en la
regulación estatutaria contenida en la Ley 1581/12, cuyo artículo 4°, literal
f. dispone que aquel principio se cumple cuando el tratamiento de la
información está sujeto a los límites que se derivan de la naturaleza de los
datos personales, de las disposiciones de la preceptiva estatutaria y de la Constitución.  En consecuencia, el tratamiento solo podrá hacerse por las personas
autorizadas por el titular, salvo que medie mandato legal supletorio.
13.2. El
principio de finalidad obliga a que la recopilación de datos personales
responda a un fin identificable,  que sea constitucionalmente permitido y que
se informe al titular como requisito para la autorización para la inclusión del
dato en el registro o base de datos.  Como lo ha señalado la
Corte “[d]e acuerdo con el principio de finalidad, las actividades
de acopio, procesamiento y divulgación de la información personal deben
obedecer a un fin constitucionalmente legítimo y que, a su vez, debe ser
definido de forma clara, suficiente y previa.  Esto implica que quede prohibida
(i) la recopilación de información personal sin que se establezca el objetivo
de su incorporación a la base de datos; y (ii) la recolección, procesamiento y
divulgación de información personal para un propósito diferente al inicialmente
previsto y autorizado por el titular del dato.”[33]
Es de anotar que
este principio también fue objeto de positivización por parte del artículo 4°,
literal b., de la Ley 1581/12, el cual lo define como la necesidad que el
tratamiento de datos obedezca a una finalidad legítima de acuerdo con la
Constitución y la Ley, la cual debe ser informada al titular.   Como se
observa, hace parte del derecho al hábeas data la competencia del sujeto
concernido para predefinir los usos autorizados de su información personal.
Esta competencia, a su vez, opera como restricción para los responsables y
encargados del tratamiento de la información, quienes solo podrán legítimamente
gestionar los datos personales para el objetivo previamente autorizado.
13.4.  El
principio de incorporación refiere a que los responsables y encargados del
tratamiento están obligados a introducir en la base de datos toda la
información relevante para la finalidad del registro, lo que implica la
prohibición constitucional de modalidades de recopilación de información que
estén dirigidas exclusivamente a reflejar datos desfavorables para el titular.
En los términos
de la jurisprudencia constitucional, el principio de incorporación, también denominado
hábeas data aditivo, refiere a que “… en los casos en que la
recolección de información personal en bases de datos signifique situaciones
ventajosas para su titular, el operador de la base estará obligado a
incorporarlos, si el titular reúne los requisitos que el orden jurídico exija
para tales efectos.  Por ende, está prohibida la negativa injustificada a la
incorporación de datos personales de dicho carácter.”[34]
El vínculo entre
el principio de incorporación y la prohibición de listas con información
exclusivamente desfavorable, denominadas tradicionalmente por la doctrina como listas
negras,[35]
fue explicitado por la Corte en la sentencia C-1011/08, a propósito del estudio
de la norma estatutaria sobre administración de datos personales destinados al
cálculo del riesgo crediticio. En esa decisión se puso de presente que las
administradoras de datos estaban obligadas a incorporar en sus bases toda la
información pertinente para la definición del riesgo crediticio del sujeto
concernido, y no solo aquella relativa al incumplimiento en el pago de
obligaciones.  Esto debido a que la confección de un registro de esa naturaleza
constituiría un ejercicio abusivo y desproporcionado de la facultad de gestión
de datos personales.
En términos de
la sentencia mencionada, que declaró la constitucionalidad del precepto que
prohibía listas de esa naturaleza, “…el parágrafo 4º proscribe la
administración de información exclusivamente desfavorable, prohibición que
facilita que los datos financieros sean completos e incorporen toda la
información pertinente, tanto la que da cuenta de la mora, como la que confiere
situaciones ventajas para el titular, en tanto lo califican como un agente
económico cumplidor de sus obligaciones crediticias y comerciales.  Esto último,
por supuesto, desarrolla el principio de incorporación, identificado por la
jurisprudencia constitucional dentro del contenido y alcance del derecho
fundamental al hábeas data.  Finalmente, debe resaltarse como esta última
disposición se opone a prácticas abusivas en la administración de datos
personales, en especial aquellas dirigidas a la confección de “listas negras”,
las cuales desvirtúan la finalidad constitucionalmente legítima de los procesos
de administración de datos personales de contenido crediticio, al convertirlos
en instrumentos dirigidos a la imposición de barreras injustificadas para el
acceso al mercado comercial y financiero.” (Subrayas no originales).
Sobre el
particular, se encuentra que la jurisprudencia de la
Corte ha delimitado el ejercicio legítimo de la facultad de administrar datos
personales al acopio de información objetiva y completa, que se ajuste a una
finalidad constitucionalmente admitida y que, a su vez, no esté dirigida a
cumplir con el exclusivo propósito de imponer barreras al sujeto concernido
para el acceso a servicios determinados.  Así lo señaló este Tribunal al
indicar que “… son dos cosas distintas la elaboración de las
denominadas “listas negras” y la de las “listas de riesgo”. En las primeras, en
forma contraria a derecho quien las elabora incluye en ellas nombres de
personas jurídicas o naturales cuya consecuencia es la existencia, en la
práctica, de un cierre de la oportunidad de crédito en cualquier
establecimiento de carácter comercial y financiero. En las segundas, lo que se
hace es incluir el comportamiento histórico del deudor para que la entidad
crediticia a quien se le envía evalué si frente a ese comportamiento otorga, y
en qué condiciones el crédito respectivo o si, se abstiene de ello. Pero es
claro que, en este caso no podrá la entidad financiera incurrir en un abuso del
derecho dada la función social que en la economía se cumple por quienes tienen
a su cargo la actividad crediticia.”[36]
A juicio de la
Corte, esta regla jurisprudencial, referida a la protección del hábeas data en
la administración de datos personales de contenido financiero, resulta
aplicable a los diferentes procesos de gestión de información que involucren el
acceso del sujeto concernido a bienes y servicios.  Los principios de la
autodeterminación informativa obligan a que el tratamiento del dato personal
sirva de base para el acceso eficiente a estos ámbitos, más aún cuando se trate
de servicios públicos, que por definición están basados en el suministro
equitativo a los usuarios.  Esta circunstancia proscribe, desde la perspectiva
constitucional, que el prestador del servicio configure registros de
información dirigidos exclusivamente a negar el acceso correspondiente.  Esta
fue, a su vez, la posición adoptada por la
Corte en la sentencia C-748/11, cuando consideró que a partir del principio de
acceso y circulación restringida de los datos personales incluidos en un
registro o base de datos, “… se encuentra prohibida toda conducta tendiente al cruce de datos entre las diferentes bases de información,
excepto cuando exista una autorización legal expresa, es decir, lo que la
jurisprudencia ha denominado el principio de individualidad del dato.
Como consecuencia de lo anterior, queda prohibido generar efectos jurídicos
adversos frente a los Titulares, con base, únicamente en la información
contenida en una base de datos.” (Negrillas
originales).
Por supuesto, es admisible que el
prestador registre, si ha tenido la autorización previa, expresa e informado
para ello, información personal del usuario que le conlleve consecuencias
desfavorables y favorables.  En este escenario se estaría ante una recopilación
objetiva del dato personal.  Contrario sucede cuando la finalidad del registro es
exclusivamente determinar la exclusión del sujeto concernido del acceso a
determinado servicio público, puesto que en ese caso se está ante un ejercicio
desproporcionado de la habilitación legal para la administración de datos
personales.  Además, en el caso particular de los servicios públicos, esa
conducta contradice el principio de garantía de acceso objetivo y equitativo
que gobierna esas actividades, según se explicó en el fundamento jurídico 8 de
esta sentencia.
Breve referencia a los
derechos del consumidor frente a los servicios públicos
14. La
Constitución, al definir los derechos colectivos y del ambiente, tiene una
especial preocupación en la satisfacción de los derechos de los consumidores.
En ese sentido, el artículo 78 C.P. determina que (i) la ley regulará el
control de calidad de los bienes ofrecidos y prestados a la comunidad, así como
la información que debe suministrarse al público en su comercialización; (ii)
concurrirá responsabilidad de los productores y proveedores de servicios que,
según lo estipule la ley, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado
aprovisionamiento a consumidores y usuarios; y (iii) el Estado está obligado a
garantizar la participación de las organizaciones y consumidores de usuarios en
el estudio de las disposiciones que les conciernen.
A partir de esta previsión, la
jurisprudencia constitucional ha concluido que la
Carta Política superó la visión del liberalismo económico clásico según la
cual los consumidores, de un lado, y los productores y proveedores, del otro,
están en pie de igualdad contractual.  Antes bien, se reconoce que en realidad
se encuentran en un plano económico desigual, basado en el predominio del
productor del bien o el proveedor del servicio, merced que fija las condiciones
para la comercialización.  Así, es necesario que el Estado intervenga con el
fin de equiparar a los consumidores, a través de la garantía de sus derechos a
acceder a bienes y servicios de calidad.  Solo de esta manera se logra un
equilibrio entre el poder fáctico de los proveedores y productores y la
obligatoriedad constitucional de acceso, en las condiciones anotadas, a los
bienes y servicios.
Así lo ha señalado la
Corte al prever esta modificación en el paradigma de los derechos de consumo.
Al respecto, la sentencia C-749/09 señaló:
“6.  Como lo ha resaltado la
Corte en decisiones anteriores, el tratamiento de los derechos de los
consumidores y usuarios tuvo un cambio significativo a partir de la expedición
de la Constitución Política de 1991. En el periodo preconstitucional, la
relación entre los sujetos que concurren al circuito comercial de distribución
de bienes y servicios (productores, comercializadores y consumidores) estaba
basada en las reglas propias del liberalismo económico.  Los consumidores, en
su condición de adquirentes de los productos, estaban en un plano de igualdad
de negociación con los oferentes de los mismos y, en caso que se encontraran
desequilibrios en su compraventa, bien por desigualdades ostensibles en el
precio o en la calidad exigible de las mercaderías, tenían a su disposición las
herramientas propias del derecho civil para reparar el daño sufrido
(resarcimiento de la lesión enorme, saneamiento por evicción o por los vicios
ocultos del bien, responsabilidad civil contractual, etc.).  Esto implicaba,
como es obvio, la presunción que los productores, intermediarios y consumidores
(i) acceden al mercado en idénticas condiciones; (ii) tienen a su disposición
el mismo grado y calidad de la información; (iii) poseen idénticas condiciones
de acceso a la solución jurisdiccional de los conflictos que se susciten en
esas relaciones de intercambio.
El cambio cualitativo antes citado radica en el reconocimiento, por
parte del derecho constitucional, de las hondas desigualdades inmanentes al
mercado y al consumo. De un lado, el avance de la ciencia y la tecnología en la
sociedad contemporánea y, sobre todo, la especialización en los procesos
productivos, ocasiona grandes asimetrías de información entre los sujetos que
concurren al intercambio de bienes y servicios.  En efecto, los consumidores
suelen carecer del conocimiento y experticia suficientes para discernir acerca
de los aspectos técnicos que definen la calidad de los productos, incluso
aquellos de consumo ordinario.  De igual modo, los fabricantes y
comercializadores son, en la mayoría de ocasiones, conglomerados empresariales
que tienen a su disposición infraestructuras que, a manera de economías de
escala, participan en el mercado económico e, inclusive, concurren ante las
autoridades administrativas y judiciales con evidentes ventajas, habida cuenta
la disponibilidad de recursos, asesorías profesionales permanentes de primer
nivel y conocimiento acerca del funcionamiento de las instancias de resolución
de conflictos jurídicos, derivada de la condición de litigantes recurrentes.[37]
7. Los consumidores, en ese marco de información asimétrica y
desigualdades fácticas con los comercializadores y productores, adoptan sus
decisiones de adquisición de bienes y servicios basados, esencialmente, en
relaciones de confianza.  El prestigio obtenido por determinada marca, la
novedad del bien o, en muchas ocasiones, el éxito mediático de una campaña
publicitaria, llevan al consumidor a optar por determinado producto, incluso en
aquellos casos en que su uso conlleva riesgo social, como sucede con los
alimentos, los fármacos de venta libre, los vehículos, etc.
Estas condiciones fueron advertidas por el Constituyente, quien
consagró en el artículo 78 de la
Carta Política herramientas definidas, destinadas a proteger a los
consumidores de las consecuencias del desequilibrio sustancial antes
explicado.”
15. La
prescripción constitucional de un tratamiento diferenciado frente a la
relaciones entre consumidores, productores y proveedores de servicios ha
permeado la legislación.  En tal sentido, la
Ley 1480/11 – Estatuto del Consumidor prevé diferentes regulaciones que parten
de la presunción del desequilibrio fáctico mencionado y en consecuencia, la
obligación estatal de restablecimiento.  Entre estas disposiciones se destacan
las siguientes:
15.1. El
carácter de orden público de las normas del Estatuto y el mandato de
interpretación favorable de las reglas jurídicas para el consumidor. (Art. 4°).
15.2. La
responsabilidad solidaria entre productor y proveedor cuando se trate de bienes
y servicios que incumplan con condiciones de calidad y seguridad (Art. 6°).
15.3. La
definición de causales taxativas de exoneración de responsabilidad para el
productor ante la comercialización de productos defectuosos (Art. 22).
15.4. La
obligación de los productores y proveedores de otorgar los consumidores
información, clara, veraz, suficiente, oportuna, verificable, comprensible,
precisa e idónea sobre los productos que ofrezcan, siendo responsables por todo
daño que sea consecuencia de la inadecuada o insuficiente información. (Art.
23)
15.5. La protección especial para
el consumidor, consistente en que las condiciones generales de los contratos
serán interpretadas de la manera más favorable al consumidor. En caso de duda,
prevalecerán las cláusulas más favorables al consumidor sobre aquellas que no
lo sean. (Art. 34).
15.6. La
identificación legal de las cláusulas abusivas, en términos de afectación de
los derechos de los consumidores, que se declaran nulas de pleno derecho. (Art.
43)
16. A partir de los elementos expuestos,
concluye la Corte que existe un cuerpo normativo, de origen constitucional, que
tiene por objeto la protección de los intereses del consumidor, quien se
encuentra en un plano de desigualdad frente a productores y proveedores, lo que
implica un deber estatal de promoción respecto de aquel.  Este deber se muestra
especialmente relevante cuando se trata de la prestación de servicios públicos,
pues en ese escenario, como se explicó en precedencia, la intervención estatal
está dirigida no solo a garantizar la calidad y la prestación eficiente del
servicio, sino también el acceso equitativo de los usuarios, habida cuenta la
relación de dependencia entre esos servicios y la satisfacción material de los
derechos fundamentales.
Caso concreto
17. El principal
asunto de índole fáctico que sustenta la acción de tutela de la referencia es
la inclusión de los datos personales del actor en la denominada lista de
viajeros no conformes y, en consecuencia, la negativa de prestación del
servicio de transporte prestado por Avianca S.A. por el término de un año.
Esto motivado por las presuntas actitudes violentas, peligrosas y descorteses
que tuvo el ciudadano Quintero Navas, a propósito de la pérdida de una conexión
aérea entre vuelos nacionales prestados por esa compañía.
Por ende,
considera la Sala que el primer asunto que debe dilucidarse es cuáles son las
competencias reconocidas por la ley a las aerolíneas ante situaciones de esta
naturaleza.  Esto bajo la premisa, explicada en el fundamento jurídico 11 de
esta sentencia, consistente en que el transporte aéreo es un servicio público
esencial, altamente intervenido por el Estado a través de la fijación de normas
y autoridades cuyo objeto es garantizar tanto la eficiencia, la calidad y la
seguridad en la prestación del servicio, como el acceso equitativo de los usuarios
del mismo.
18. A partir de las pruebas recopiladas por
la Corte y referidas al contenido de los RAC en el caso analizado, la
Sala arriba a las siguientes conclusiones sobre el margen normativo de las
empresas de transporte aéreo sobre la materia examinada:
18.1. Las
aerolíneas están en la obligación de prestar el servicio de transporte, a
través de la admisión al vuelo correspondiente, al pasajero que se presente
oportunamente con su tiquete y/o pasabordo.  Esta obligación solo podrá dejarse
de cumplir cuando “tenga justificación legal para negarse a prestarle el
servicio”. Adviértase que, de acuerdo con las RAC, la no admisión del
pasajero al vuelo está basada en circunstancias objetivas y materia de regulación
legal, contenida precisamente en los mismos reglamentos. En ningún evento
concurre, en ese orden de ideas, una potestad discrecional para la prestación
del servicio público. Por ende, cuando no existan esas circunstancias objetivas
y regladas, el pasajero adquiere el derecho a ser transportado “conforme a
lo contratado, de acuerdo con la tarifa, itinerario, frecuencia y horarios
pactados”.
Igualmente, los
RAC disponen una regla particular, consistente en que en ningún caso la
admisión del pasajero puede negarse a partir de razones que impliquen
discriminación de tipo racial, político, religioso o de cualquier otra índole.
18.2. El acceso
al servicio público de transporte aéreo está supeditado a que el pasajero
cumpla con los deberes y obligaciones que le imponen los RAC.   De manera
general, el usuario debe acatar las instrucciones del transportador y de sus
tripulantes, relativas a la seguridad o al comportamiento durante el vuelo,
impartidas desde las operaciones de embarque, así como durante el carreteo,
despegue, vuelo, aterrizaje y desembarque.  El cumplimiento de estas
obligaciones hace parte del ámbito de competencia del comandante, quien es la
máxima autoridad a bordo de la aeronave.
18.3. Los
pasajeros, en ese orden de ideas, tienen la obligación genérica de abstenerse
de ejecutar todo comportamiento que pueda atentar contra la seguridad del
vuelo, contra la suya propia o de las demás personas, “así como de cualquier
conducta que atente contra el buen orden, la moral o la disciplina; o que de
cualquier modo implique molestias a los demás pasajeros.”
Para cumplir con
ese deber general, los RAC identifican un grupo de comportamientos prohibidos
para los pasajeros, entre los que se destacan para el presente asunto: (i)
agredir física o verbalmente a cualquiera de los pasajeros o tripulantes de la
aeronave o personal en tierra al servicio de la misma; y (ii) ingresar a la
aeronave o permanecer en ella en avanzado estado de intoxicación alcohólica o
bajo el efecto de drogas prohibidas.
18.4. Frente a
los usuarios que no acatan las normas de conducta y las instrucciones del
personal en tierra o de los miembros de la tripulación, los RAC los adscribe en
la categoría de pasajeros perturbadores.  En relación con esta modalidad
de usuarios, las compañías aéreas pueden bien (i) negar su admisión al vuelo
correspondiente, para lo cual la aerolínea podrá contar incluso con la
asistencia y el apoyo de la fuerza pública; o (ii) en caso que la conducta
prohibida tenga lugar durante el vuelo, el comandante de la aeronave tiene la
potestad de “aislar” al pasajero, con el fin de ser entregado a la autoridad
competente del primer aeropuerto de llegada, sin perjuicio de la obligación de
denunciarlo para su judicialización.
Sobre este
tópico, el artículo 17.11.8 de los RAC señala que “[c]orresponde al
personal en tierra responsable de asegurar que un pasajero o usuario del
transporte aéreo perturbador o potencialmente perturbador, no sea aceptado para
el vuelo por considerar que puede resultar comprometida la seguridad
operacional y la seguridad de la aviación civil del terminal o de la aeronave,
de la tripulación, de otros usuarios, al haber arriesgado el orden y la
disciplina y/o incitado a que otros pasajeros o usuarios perturben. La
autoridad de seguridad del aeropuerto y la
Policía Nacional darán la asistencia y apoyo en lo de su competencia frente al
manejo de dichos pasajeros perturbadores, coadyuvando para evitar agresiones.
Igualmente, si se tratase de un pasajero en vuelo, además de las
consideraciones anteriores, el Comandante de la
Aeronave podrá optar por aislar al pasajero perturbador para ser entregado a
la autoridad competente en el primer aeropuerto de llegada. El explotador de
aeronave y/o la persona o ente agredido, debe denunciar los ilícitos ante la
autoridad competente con el fin de surtir los trámites de judicialización de
los perturbadores.”
19.  Como se
observa, ante el comportamiento de un pasajero contrario a las normas
aeronáuticas y, en especial, a la seguridad y disciplina necesaria para el
desarrollo adecuado de esa actividad riesgosa, las compañías aéreas están
facultadas para negar el transporte o, si el comportamiento tiene lugar en
vuelo, poner al usuario a disposición de las autoridades competentes del
aeropuerto de arribo.  Es importante señalar que estas facultades están sujetas
a (i) la consagración normativa de la conducta objeto de reproche, que en este
caso se traduce en la negativa a prestar el servicio de transporte aéreo; y
(ii) el carácter particular y específico de la restricción de acceso, la cual
se circunscribe a cada evento concreto en que se contravengan los RAC, sin que
exista en ese cuerpo legal previsión alguna que imponga restricciones generales
de acceso al servicio de transporte.
Con base en
estas premisas, la Corte advierte que la decisión de Avianca S.A. de incluir al
ciudadano Quintero Navas en lo que eufemísticamente se ha denominado lista
de viajeros no conformes, que no es nada distinto a un registro de
denegación de servicio, carece de cualquier soporte normativo.  En efecto,
aunque las reglas jurídicas analizadas conferían a la aerolínea la facultad de
inadmitir en el vuelo correspondiente, merced de las infracciones que cometió
frente a sus deberes contenidos en los RAC, en cualquier caso esa habilitación
no le otorgaba potestad para excluirlo in genere de los servicios de
transporte aéreo en el futuro y respecto de la misma compañía aérea.  Esta
circunstancia, a su vez, contradice tanto el derecho al debido proceso, como el
derecho de acceso equitativo a los servicios públicos esenciales, según se
explica a continuación.
20. Debe
partirse de considerar que la inclusión del actor en la lista de denegación de
servicio no es una medida dirigida a proteger la seguridad aérea, sino que es
una sanción.  Nótese que los RAC confieren a las aerolíneas la potestad de
excluir a los pasajeros perturbadores de la prestación del servicio de
transporte aéreo, en un vuelo particular y concreto, pues respecto de
esa actividad en específico es que se predica la amenaza a la seguridad y
disciplina indispensables para la adecuada actividad aeronáutica.  En ese
sentido, la competencia asignada radica exclusivamente en negar la autorización
para la admisión a ese vuelo específico en donde se presenta el incidente.
Nada dicen los RAC sobre prohibiciones genéricas y hacia futuro, y tampoco
podría jurídicamente hacerlo, pues no existiría nexo causal entre la actividad
del pasajero perturbador y la seguridad aeronáutica.  Por lo tanto, la decisión
de negación futura del servicio no puede comprenderse de otra manera que como
una sanción, que impone al pasajero perturbador la privación de los servicios
de transporte en el futuro, a manera de juicio de desvalor por su conducta
pasada.
En esta
sentencia se ha contemplado que cuando el Estado o los particulares prestan un
servicio público, quedan sometidos al régimen jurídico imponible a esas
actividades, en razón de la necesidad de satisfacer los derechos
constitucionales que dependen de esas prestaciones, lo que también explica que se
trate de mercados altamente intervenidos.  En consecuencia, las previsiones
propias del debido proceso administrativo, en general, y del derecho
sancionador, en particular, son plenamente aplicables para el caso de la
prestación de servicios públicos.
Respecto del
asunto analizado, la Corte advierte que Avianca S.A. adoptó una decisión de
negación del servicio, sin tener competencia para ello.  Antes bien, incumplió
con la obligación prevista en los RAC, explicada en el fundamento jurídico
18.1., conforme a la cual está obligada a permitir la admisión del pasajero a
sus vuelos, a menos que “tenga justificación legal para negarse a prestarle
el servicio”. Como se indicó, no existe norma jurídica que habilite a las
compañías aéreas para imponer la sanción de exclusión in genere para el
acceso al servicio de transporte.  Por lo tanto, se está ante una evidente
vulneración del principio de legalidad, propio del debido proceso, en tanto la
empresa accionada se arrogó facultades que no le han sido conferidas por el
ordenamiento jurídico, en perjuicio de la satisfacción de los derechos e
intereses del actor.
La afectación
del principio de legalidad genera, adicionalmente, que la actuación para la
imposición de la sanción no haya cumplido como ninguno de los parámetros
mínimos para la satisfacción del debido proceso. Al no concurrir  habilitación
legal para la imposición de la sanción, menos aún podían cumplimentarse
garantías propias del derecho mencionado, como sucede con las  de contradicción
y defensa.
21.  El
principio de acceso equitativo a los servicios públicos descansa, como se ha
expresado en este fallo, en la comprobación de condiciones objetivas y
contempladas por el orden jurídico, para la negativa justificada de la
prestación correspondiente.  En otras palabras, habida consideración que los
usuarios del servicio de transporte aéreo tienen el derecho a acceder al mismo
cuando cumplen las condiciones exigidas en la ley y el reglamento para ello, de
manera correlativa solo puede ser excluidos del servicio cuando concurra una
causal con soporte normativo que así lo prescriba.
En el caso examinado,
se ha demostrado que no existe ninguna habilitación legislativa para que las
compañías aéreas puedan imponer prohibiciones generales de acceso al servicio de
transporte, por lo que la conducta adelantada por la sociedad demandada afecta
desproporcionadamente el acceso equitativo explicado.  Así, la actuación
desplegada por Avianca S.A. se muestra incompatible con las regulaciones en
materia de transporte aéreo y, en particular, las previsiones contenidas en los
RAC.
22. Con todo, en
los antecedentes del presente asunto pueden hallarse dos contra argumentos a la
conclusión expuesta, que deben ser atendidos por la
Sala.  En primer término, Avianca S.A. señaló en la respuesta al juez de
tutela de primera instancia que su decisión de excluir al actor de los
servicios por esa compañía no era una sanción, sino una decisión empresarial
interna, adoptada en la medida en que es esa sociedad comercial la que puede optar,
en ejercicio de la libertad de empresa, por prestar el servicio de transporte
que ofrece a las personas que así lo considere, más aún cuando el actor
incurrió en conductas contrarias a la seguridad aérea y la integridad física y
moral de los empleados de la compañía.  En segundo lugar, Aerocivil expresó, en
su respuesta al requerimiento probatorio realizado por la
Corte, que las aerolíneas podrían hipotéticamente imponer restricciones a
futuro contra los pasajeros perturbadores, puesto que no había garantía que no
repitieran sus comportamientos en vuelos ulteriores.  Pasa la
Sala a resolver dichos cuestionamientos.
22.1. Las
empresas que prestan servicios públicos tienen un ámbito limitado de ejercicio
de las libertades económicas, en tanto su objeto es altamente intervenido por
el Estado, en aras de lograr el acceso equitativo y la prestación eficiente y
de calidad del servicio.  Para el caso específico del transporte aéreo,  las
condiciones particulares y concretas de prestación del servicio están en la
Ley y en los reglamentos.  El raciocinio que hace Avianca S.A. es contrario a
derecho, pues no puede oponer decisiones empresariales unilaterales a la
obligación jurídica, impuesta por las RAC, de suministrar el servicio de
transporte aéreo a los pasajeros que cumplan con las condiciones establecidas,
salvo que existan causales legales para negarse a prestar ese servicio.  Se ha
explicado en precedencia que no existe ninguna norma legal que habilite a las
compañías aéreas para imponer restricciones generales para la admisión a sus
vuelos, sin perjuicio de la posibilidad que en casos en que se demuestre un
nexo causal específico entre el comportamiento del pasajero perturbador y la
seguridad aeronáutica, escenario donde sí están autorizadas para negar el acceso
al transporte.  En tal sentido, el argumento planteado por la sociedad
comercial accionada no es acertado, puesto que desconoce los criterios
constitucionales de acceso a los servicios públicos.
Ahora bien, este
mismo argumento sirve para descartar las razones planteadas por los jueces
instancia, consistentes en que el actor no veía afectado sus derechos, pues
podría optar por usar otros medios de transporte, ofrecidos por compañías
diferentes a las demandadas.  Sobre el particular se insiste en que el mercado
de prestación de los servicios públicos está altamente intervenido por el
Estado, ante la necesidad de garantizar el acceso equitativo y la prestación
eficiente y de calidad.  Estas condiciones contrastan con mercados menos
intervenidos, en los cuales se está ante un escenario de libre oferta y demanda
de bienes y servicios.  En el caso analizado, la legitimidad constitucional de
la prestación del servicio público depende de su compatibilidad con las normas
legales que lo subordinan y no de las posibilidades materiales de satisfacción
en el mercado.   Por ende, el argumento planteado en los fallos objeto de
revisión no es pertinente para asumir la problemática expuesta, puesto que
desconoce la obligación de acceso equitativo tantas veces reseñada.
22.2. En lo que
respecta a lo expresado por la Aerocivil, basta indicar que esa conclusión no
es compatible con las normas de la RAC, que obligan a que la negación del
servicio esté amparada en la existencia de una causal de raigambre legal.  En
esta sentencia ya se ha señalado que dichos reglamentos aeronáuticos disponen
un nexo causal entre la amenaza a la seguridad por parte de los pasajeros
perturbadores y la negativa de ingreso a un vuelo particular y concreto De esta
condición se colige que no concurre dicha causal de negación del servicio
frente a hipótesis abstractas, basadas en el comportamiento previo del usuario,
pues en esos casos no está acreditado el mencionado nexo.  Es decir, los RAC
desechan un argumento de índole peligrosista, como el sostenido por Aerocivil, y
antes bien exigen que se esté ante una amenaza concreta a la seguridad
aeronáutica, como condición necesaria para la legalidad de la negación del
servicio.
23. En suma, la
Sala concluye que la negativa genérica al transporte aéreo, incluso en los
casos en que el usuario haya incurrido en vuelos anteriores en comportamientos
que amenazaron la seguridad aeronáutica, carece de sustento legal y, por ende,
es contraria al principio de acceso equitativo a ese servicio público esencial.
Con todo, es
imprescindible aclarar que esta conclusión en modo alguno valida o justifica el
comportamiento violento y desacomedido en el que presuntamente incurrió el
actor, respecto de la operación aérea que dio lugar a la controversia objeto de
examen.  Desde todo punto de vista ese actuar es cuestionable, al punto que la
decisión de la empresa demandada de excluirlo del vuelo específico estuvo
ampliamente sustentada en el orden jurídico. Además, es claro que ese
comportamiento, de haberse desarrollado en los términos informados por Avianca
S.A., es susceptible de reproche tanto desde la perspectiva de la
responsabilidad civil, como incluso desde la tipicidad penal, en caso en que el
accionante hubiese afectado bienes jurídicos tutelados por normas de esa
naturaleza.  Sin embargo, esas válidas posibilidades de cuestionamiento no
permiten sustentar negaciones genéricas de acceso al servicio público de
transporte aéreo, como la que es materia de estudio, según se ha explicado en
los fundamentos jurídicos anteriores.
24. La lista
de viajeros no conformes, que como se ha explicado en realidad se trata de
un registro de datos personales destinado a la denegación del servicio público
de transporte aéreo, vulnera el derecho al hábeas data, a partir de las siguientes
razones:
24.1. Como se
explicó en precedencia, la jurisprudencia constitucional ha fijado una
prohibición general para la conformación de listas de información personal con
consecuencias exclusivamente desfavorables para el titular del dato, en tanto
esa práctica configura un ejercicio abusivo y desproporcionado de la facultad
legal de administración de datos personales.  La lista de denegación de
servicio mencionada es un caso arquetípico de esa práctica vulneratoria de
derechos fundamentales, más aún cuando se trata de la prestación de un servicio
público esencial, gobernado por el principio de acceso equitativo, según se ha
expuesto insistentemente en este fallo.
24.2. La
inclusión de los datos personales en la lista denegatoria es contraria al
principio de libertad en la gestión de esa información.  La eficacia de ese
principio depende, según se señaló, de que el sujeto concernido manifieste su
autorización libre, expresa y previa para la inclusión de sus datos en la base
o registro correspondiente.  Esta autorización, para su validez constitucional,
esta supeditada a que el titular del dato sea informado sobre la finalidad de
la recolección del dato.  En el caso analizado, no solo no se contó con una
autorización con esas condiciones, sino que Avianca S.A. hizo un uso arbitrario
del permiso para la gestión de datos de personales que el ciudadano Quintero
Navas había realizado para ingresar al programa de viajero frecuente de la
compañía aérea, según lo admitió la apoderada judicial de la sociedad comercial
accionada.
Sobre este
particular debe insistirse en que la autorización para la gestión de datos
personales es específica, lo que impide la posibilidad de hacer un uso
extensivo o, menos aún, distorsionar la manifestación de voluntad del sujeto
concernido.  Avianca S.A., a través de una conducta abusiva en términos de la
protección de los datos personales, hizo uso de datos cuya recolección había
sido autorizada con el fin de acceder a los beneficios y prerrogativas que da
el estatus de viajero frecuente, para confeccionar una lista de denegación del
servicio, asunto que en ningún momento había sido previamente avalado por el
actor.
24.3.  Por
último, la denominada lista de viajeros no conformes desconoce
abiertamente el principio de finalidad.  De acuerdo con esa previsión, la
recolección de datos es compatible con la vigencia del hábeas data, cuando (i)
se realiza  con un fin identificable; y (ii) ese propósito es acorde al orden
jurídico.  Lo explicado en el fundamento jurídico 21 demuestra que las empresas
de transporte aéreo no tienen ninguna habilitación legal para confeccionar
listas genéricas de denegación del servicio.  En contrario, solo están
investidas de la potestad de negar el acceso a los vuelos a los pasajeros que
incurran en faltas tipificadas por los RAC, en el marco de una operación
aeronáutica particular y específica.  Como en el caso objeto de examen se
demostró que Avianca S.A. presta un servicio público esencial y, de la misma
manera, esa actividad está sometida al principio de legalidad respecto de las
restricciones admisibles al acceso equitativo por parte de los usuarios,
entonces se está ante una recopilación de datos personales contraria a las
normas que regulan la aviación civil y el servicio público esencial del transporte
aéreo de pasajeros.
Conclusión y
decisiones a adoptar
25.  De acuerdo
con los fundamentos jurídicos anteriores, se concluye que la decisión
unilateral adoptada por Avianca S.A. de incluir los datos personales del actor
en la lista de denegación del servicio (i) configuró una conducta que no
satisface el principio de acceso equitativo a los servicios públicos esenciales,
ni  la legalidad en la prestación de esos servicios, al imponerse una sanción
no contemplada en las normas aplicables, en especial las reglas contenidas en
los RAC; y (ii) es abiertamente contraria al derecho al hábeas data, en la
medida en que fueron omitidos los deberes que se derivan de los principios de
libertad, incorporación y finalidad, así como se desconoció la prohibición de
confección de registros de datos personales destinados exclusivamente a imponer
consecuencias desfavorables al titular del dato.
La Sala, a partir de estas comprobaciones, encuentra
que esta afectación de derechos fundamentales no se restringe exclusivamente a
la situación particular del ciudadano Quintero Navas.  En efecto, el hecho que
se esté ante una base de datos destinada a la denegación del servicio público
esencial de transporte aéreo involucra, necesariamente, que concurren otros
sujetos concernidos en la misma situación del actor.  Incluso, esa misma
práctica puede estarse reproduciendo en otras compañías aéreas, que adoptasen
similares mecanismos ilegales para imponer barreras injustificadas para el
acceso a los servicios públicos esenciales.
Esta situación
lleva a concluir que en la presente controversia es necesario otorgarle efectos
inter comunis a la orden de protección a adoptar.  Este mecanismo ha
sido utilizado por la Corte para extender el grado de protección de los
derechos fundamentales en aquellos asuntos en que se advierta que varios
sujetos están incursos en la misma situación de hecho que dio lugar a la
protección constitucional en sede jurisdiccional.  La jurisprudencia ha
señalado que esta alternativa es excepcional y solo procede cuando se está ante
la evidencia de afectación de derechos fundamentales de sujetos que, si bien no
fueron parte en la acción de tutela, se encuentra en los mismos supuestos
fácticos que dieron lugar al amparo.  Así, se ha señalado que “[l]a
Corte está facultada para dictar fallos con efectos inter comunis, siempre que
se observen rigurosamente los siguientes requisitos: (i) que la protección de
los derechos fundamentales de los peticionarios atente o amenace con atentar
contra los derechos fundamentales de los no tutelantes; (ii) que quienes no
acudieron a la acción de tutela y los accionantes se encuentren en condiciones
objetivas similares; y (iii) que con la adopción de este tipo de  fallo se
cumplan fines constitucionales relevantes tales como el goce efectivo de los
derechos de la comunidad y el acceso a la tutela judicial efectiva.”[38]
En el presente caso están
comprobados esos requisitos, puesto que cada uno de los integrantes de la lista
de denegación del servicio está sometido a idéntica afectación de sus derechos
fundamentales al debido proceso y al hábeas data, en los términos explicados.
Además, se estaría ante situación abiertamente inequitativa si se aceptase que
a pesar que la base de datos, en su integridad, contradice los derechos fundamentales,
la protección de la Corte solo se circunscribiera a uno de los sujetos
concernidos.
Por lo tanto, se ordenará a la
sociedad comercial accionada que elimine dicho registro de datos personales y
se abstenga de reconstruirlo en el futuro y para los mismos propósitos de
denegación del servicio.   Esta actuación será verificada por la
Aerocivil, en el marco de las funciones de dirección, organización,
coordinación y regulación del transporte aéreo, propias de su condición de
autoridad aeronáutica nacional y contempladas en el artículo 5° del Decreto 260
de 2004.  De la misma manera, se solicitará a Aerocivil que, en ejercicio de
esas funciones, ponga en conocimiento el contenido de esta sentencia a los
representantes legales de las compañías que prestan el servicio de transporte
aéreo de pasajeros en el país, con el fin que en caso que cuenten con listas de
denegación del servicio, análogas a la cuestionada, procedan a su eliminación
inmediata. En este caso, se dispondrá la eliminación de las referencias a la
identidad del actor, a fin de salvaguardar su derecho a la intimidad.  Finalmente,
se dispondrá la remisión de copia de esta sentencia y del expediente de la
referencia a la Superintendencia de Industria y Comercio, al igual que a la
Aerocivil, con el fin que determinen la pertinencia de actuaciones
administrativas, en el marco de sus competencias, derivadas de los hechos que
motivaron las sentencia de tutela objeto de revisión.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR, las sentencias proferidas el 4 de junio de 2012  por el Juzgado
Diecisiete Penal Municipal con Función de Garantías de Bogotá y el 13 de julio
de 20112 por el Juzgado Once Penal del Circuito Especializado de la misma
ciudad.  En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales al debido
proceso y al hábeas data del ciudadano Gustavo Quintero Navas.
SEGUNDO: ORDENAR al representante legal de la sociedad comercial Aerovías del
Continente Americano S.A. - Avianca S.A., que en el término de cuarenta y ocho
(48) horas contado a partir de la notificación de esta sentencia, proceda a
eliminar la base de datos administrada por esa sociedad, denominada lista de
viajeros no conformes, destinada a la negación del acceso al servicio
público esencial de transporte aéreo suministrado por esa compañía de aviación,
en los términos explicados en esta decisión.
Para cumplir con esta orden judicial,
Avianca S.A. procederá a adelantar los procedimientos físicos y tecnológicos
destinados a destruir toda la información personal contenida en la denominada lista
de viajeros no conformes y recopilada con el fin de negar el acceso al
servicio público mencionado, de manera que no sea posible su consulta física o
electrónica en el futuro.
De igual manera, ORDENAR al representante legal de la
sociedad comercial Aerovías del Continente Americano S.A. - Avianca S.A. que
adopte las decisiones tendientes a impedir que bases de datos o registros de la
naturaleza y objetivos de la denominada lista de viajeros no conformes
sean confeccionados en el futuro.
Por último, ORDENAR al representante legal de la
sociedad comercial Aerovías del Continente Americano S.A. - Avianca S.A. que
restituya al ciudadano Quintero Navas y a los demás integrantes de la lista
de viajeros no conformes el acceso al servicio de transporte aéreo de
pasajeros prestado por esa compañía, exigiéndoles exclusivamente el
cumplimiento, respecto de cada operación aérea en particular, de los requisitos
previstos en la Ley y, en particular, en los Reglamentos Aeronáuticos de
Colombia.
TERCERO: SOLICITAR al Director de la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – Aerocivil que, habida cuenta
su condición de autoridad aeronáutica nacional y en ejercicio de las funciones
que a esa entidad adscribe el Decreto 260 de 2004, adelante las siguientes
actividades:
1.
Ejerza las acciones administrativas tendientes a
garantizar el cumplimiento efectivo y material de la orden judicial contenida
en el numeral anterior, consistente en la eliminación de la denominada lista
de viajeros no conformes administrada por Avianca S.A. y la prohibición de
recopilación futura de datos personales destinados a impedir, de manera
general, el acceso al servicio público esencial de transporte aéreo de
pasajeros.
2.
Comunique el contenido de esta sentencia a los
representes legales y demás funcionarios pertinentes, de las compañías de
transporte aéreo de pasajeros que adelantan operaciones en Colombia.  Ello con
la advertencia que en caso que recopilen y administren información personal de
sus usuarios, en las mismas condiciones y para los mismos fines en que operaba
la denominada lista de viajeros no conformes que gestionaba Avianca
S.A., procedan a su eliminación.  Para este fin, deberán cumplir con idénticas
condiciones a las impuestas por la Corte a Avianca S.A. en el numeral segundo
de la parte resolutiva de esta sentencia. A su vez, la
Aerocivil ejercerá sus funciones de control y vigilancia respecto a la
satisfacción de esas condiciones, si a ello hubiere lugar.
Para el
cumplimiento de esta segunda solicitud, el Director de la
Aerocivil deberá adoptar las medidas necesarias para que en la comunicación
que lleve a cabo a las compañías de transporte aéreo, se suprima toda
referencia a la identidad del ciudadano Quintero Navas.
CUARTO: A través de la Secretaría General de la
Corte, REMITIR copia auténtica de esta sentencia y del expediente de
tutela de la referencia, tanto al Director de la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – Aerocivil, como al
Superintendente de Industria y Comercio.  Ello con el fin que en  ejercicio de
sus competencias legales y si lo estimaren pertinente, adelanten las
actuaciones administrativas tendientes a evaluar el cumplimiento por parte de
Avianca S.A. de las normas aeronáuticas y de protección al consumidor,
respectivamente.
QUINTO: Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Folios 19 a 20 del cuaderno de primera instancia (CPI).
[2]
Folios 41 a 42 CPI.
[3]
Sentencia C-450 de 1995 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[4]
Sentencia C-521 de 1994 (MP Jorge Arango Mejía)
[5]
Sentencia C-450 de 1995 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[6]
Ídem.
[7]
Ídem.
[8]
Sentencia C-663 de 2000 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[9]
Corte Constitucional, sentencia C-691/08.  Además, en lo que
respecta a la aplicación de un criterio material para la definición de los
servicios públicos esenciales, la misma decisión indicó que “No
obstante, como sucedió en sentencias anteriores, la inexistencia de un
pronunciamiento expreso por parte del Legislador en el que defina cuáles son
las actividades que constituyen servicios públicos esenciales no impide que la
Corte analice si la norma acusada alude a un servicio público esencial desde
el punto de vista material. || Por otra parte, el mismo artículo 56 de la
Constitución dispone que es preciso establecer cuáles son los servicios
públicos en los que no puede tener lugar el derecho de huelga, a través de su
calificación como servicios públicos esenciales. El artículo le defiere al
legislador la determinación acerca de este punto. Ciertamente, el legislador no
ha cumplido con este mandato, después de la
Constitución de 1991. || Por eso, la Corte estima que en situaciones como la
actual se debe seguir el rumbo que se había fijado esta Corporación desde un
principio, cual era el de que “en cada caso concreto sometido a su
consideración la Corte examinará si una determinada actividad, atendiendo a su
contenido material, corresponde o no a un servicio público esencial”.[9]
Esta manera de proceder también se ajusta más al principio de preservación del
derecho y respeta la decisión tomada por el legislador en el momento en que se
dictó – y reformó - el CST. Por eso, en el presente caso considera la
Corte que es necesario adentrarse en el análisis de la norma acusada y
determinar, desde el punto de vista material, si las actividades relacionadas
con la explotación, elaboración y distribución de sal caben dentro de la
categoría de servicios públicos esenciales.”
[10] Corte
Constitucional, sentencia C-450/95.
[11] Sentencia C-309 de
1997,  MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento 19.
[12]  Corte Constitucional, sentencia
C-530/03.
[13] Sent.
C-043/98 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[14] Cfr.
Sent. C-398/95 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[15] Ver, entre
otras, la sentencia C-066 de 1999, Fundamento 4.
[16] Sentencia T-258 de 1996. Fundamento 7. En el mismo
sentido, ver, entre otras, las sentencias T-287 de 1996, C-309 de 1997 y C-066
de 1999.
[17] Sentencia C-597 de 1996.
[18] Sentencia
C-214/94
[19] Sentencia
C-597 de 1996.
[20] Sentencia
C-214 de 1994.
[21]Ver, entre
otras, las sentencias T-438/92, C-195/93, C-244/96 y C-280/96.
[22]
Al respecto, ver sentencia C-597 de 1996, MP Alejandro Martínez Caballero,
criterio reiterado, entre otras, por la sentencia C-827 de 2002, MP Álvaro
Tafur Galvis.
[23] Ver Ramón Parada Vásquez. Derecho Administrativo.
Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996. Luis Morell Ocaña. Curso de Derecho
Administrativo. Tomo II “La actividad de las administraciones públicas. Su
control administrativo y jurisdiccional”. Arandazi. Madrid. 1996.
[24] Sentencia
C-1161 de 2000.
[25]
Sentencia C-564 de 2000. MP Alfredo Beltrán Sierra, Fundamento 5.5.
[26] A pesar
que la jurisprudencia constitucional ha utilizado el defecto orgánico como una
de las causales de procedencia de la tutela contra sentencias judiciales,
también se encuentra que la Corte ha extendido ese criterio en el marco de la
evaluación del debido proceso en actuaciones administrativas.  Sobre el
particular, se ha concluido que tanto en uno como en otro caso se está ante
análoga situación, consistente en que se infringe el principio de legalidad
cuando la autoridad judicial o administrativa, no estaba habilitada por el
ordenamiento jurídico adoptar la decisión correspondiente.  Así, la sentencia
T-058/09, a propósito de la aplicación del principio de legalidad, en lo que
respecta a la competencia de las comisiones de regulación, se señaló que “Las
comisiones de regulación son sólo órganos de carácter técnico que con arreglo a
la ley y a los reglamentos y previa delegación del Presidente, diseñan e
implementan las parámetros bajo los cuales actúan los prestadores de servicios
públicos, a fin de “preservar el equilibrio y la razonabilidad en la
competencia y de esta forma asegurar la calidad de aquéllos y defender los
derechos de los usuarios.” En este sentido, es claro que sus funciones y
competencias deben ser ejercidas de conformidad con la ley y en virtud de su
delegación expresa por parte del Presidente, así mismo que no tienen
competencia para sustituir al legislador en su actividad de crear las normas
objeto de su especialidad.”
[27] La jurisprudencia
constitucional sobre el contenido y alcance del derecho al hábeas data ha sido
sistematizado por la Corte en las sentencias C-1011/08 y C-748/11, las cuales
han adelantado el control de constitucionalidad de las dos leyes estatutarias
que han sido expedidas sobre la materia, que regulan tanto el hábeas data
respecto de información personal de contenido comercial y crediticio, así como
la aplicación general de ese derecho a los distintos procesos de tratamiento de
datos personales.  En ese sentido, en el presente apartado se hará uso de las reglas
fijadas en dichas decisiones.
[28]
Corte Constitucional, sentencia C-748/11.
[29]
Corte Constitucional, sentencia C-1011/08.
[30]
Ibídem.
[31] En los
términos de la ley en comento, es responsable del tratamiento la persona natural
o jurídica, pública o privada, que por sí misma o en asocio con otros, decida
sobre la base de datos y/o el tratamiento de los datos (Art. 3°e.) Del mismo
modo, se define como encargado del tratamiento a la persona natural o jurídica, pública o
privada, que por sí misma o en asocio con otros, realice el tratamiento de
datos personales por cuenta del Responsable del tratamiento (Art. 3°d.)
Finalmente, el mismo precepto define al tratamiento como toda operación o
conjunto de operaciones sobre datos personales, tales como la recolección,
almacenamiento, uso, circulación o supresión. (Art. 3°g.)
[32]
Corte Constitucional, sentencia C-1011/08.
[33]
Ibídem.
[34]
Ibídem.
[35] Podría
considerarse válidamente que esta expresión pudiese ser vinculada con algún
factor de índole racial, lo que de suyo generaría una evidente discriminación,
en tanto referiría el concepto “negro” con información desfavorable.  No
obstante lo anterior, también debe resaltarse que la doctrina comparada ha
utilizado uniformemente el concepto “listas negras” o su par en idioma inglés blacklisting,
para denominar la recopilación de información sobre datos exclusivamente
desfavorables para el titular.  Ante esta denominación y los problemas
constitucionales que podría plantear desde determinada perspectiva, la
Sala prescindirá de hacer uso de la expresión listas negras, salvo que
se trate de citaciones de documentos que hagan uso de esa expresión.  Por
supuesto, esas citaciones no podrán en modo alguno comprenderse como el
desconocimiento, por parte de la Corte, de las válidas preocupaciones que
genera esa denominación.
[36]
Corte Constitucional, sentencia T-1322/01.
[37] Acerca del debate, desde
las teorías críticas del derecho, a la distribución desigual que existe entre
litigantes recurrentes, que en el caso propuesto serían los fabricantes y
comercializadores, y los litigantes ocasionales, que corresponderían a los
consumidores.  Cfr. GALANTER,
Marc. Why the ‘Haves’ Come Out Ahead: Speculations on the Limits of Legal
Change. 9 Law and Society Review 95 (1974).
[38]
Corte Constitucional, T-088/11.