C-181-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-181/03
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN DERECHO
ADMINISTRATIVO LABORAL-Improcedencia
JURISDICCION ORDINARIA-Competencia sobre conflictos en sistema de
seguridad social integral
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No existencia de cargos formalmente
propuestos
Referencia: expediente D-4230
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 35 (parcial) y 37 de la Ley 640 de 2001.
Demandante: Edward Martínez Avendaño
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D. C.,
cuatro (4) de marzo de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Edward Martínez Avendaño demandó los
artículos 35 parcial y 37 de la ley 640 de 2001, “por la cual se modifican
normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones.”
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A  continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44.282
del 5 de enero de 2001, y se subraya el aparte acusado:
“Ley 640 de 2001
(enero 5)
por la cual se modifican normas relativas a
la conciliación y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
&$Artículo 35. Requisito de
procedibilidad. En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación
extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las
jurisdicciones civil, contencioso administrativa, laboral y de
familia, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de
estas áreas.
Realizada la audiencia sin que
se haya logrado acuerdo conciliatorio total o parcial, se prescindirá de la
conciliación prevista en el artículo 101 del Código de Procedimiento Civil o de
la oportunidad de conciliación que las normas aplicables contemplen como
obligatoria en el trámite del proceso, salvo cuando el demandante solicite su
celebración.
El requisito de procedibilidad
se entenderá cumplido cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se
logre el acuerdo, o cuando vencido el término previsto en el inciso 1o. del
artículo 20 de esta ley la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier
causa; en este último evento se podrá acudir directamente a la jurisdicción con
la sola presentación de la solicitud de conciliación.
Con todo, podrá acudirse
directamente a la jurisdicción cuando bajo la gravedad del juramento, que se
entenderá prestado con la presentación de la demanda, se manifieste que se
ignora el domicilio, el lugar de habitación y el lugar de trabajo del
demandado, o que este se encuentra ausente y no se conoce su paradero.
Cuando en el proceso de que se
trate, y se quiera solicitar el decreto y la práctica de medidas cautelares, se
podrá acudir directamente a la jurisdicción. De lo contrario, tendrá que
intentarse la conciliación extrajudicial en derecho como requisito de
procedibilidad, de conformidad con lo previsto en la presente ley.
Parágrafo. Cuando la conciliación
extrajudicial en derecho sea requisito de procedibilidad y se instaure la
demanda judicial, sin perjuicio de lo previsto en los artículos 22 y 29 de esta
ley el juez impondrá multa a la parte que no haya justificado su inasistencia a
la audiencia. Esta multa se impondrá hasta por valor de dos (2) salarios
mínimos legales mensuales vigentes en favor del Consejo Superior de la
Judicatura.
&$Artículo 37. Requisito de
procedibilidad en asuntos de lo contencioso administrativo. Antes de incoar cualquiera de
las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso
Administrativo, las partes, individual o conjuntamente, deberán formular
solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es
conciliable. La solicitud se acompañará de la copia de la petición de
conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las
pruebas que fundamenten las pretensiones.
Parágrafo 1°. Este requisito no se exigirá
para el ejercicio de la acción de repetición.
Parágrafo 2°. Cuando se exija cumplir el
requisito de procedibilidad en materia de lo contencioso administrativo, si el
acuerdo conciliatorio es improbado por el Juez o Magistrado, el término de
caducidad suspendido por la presentación de la solicitud de conciliación se
reanudará a partir del día siguiente hábil al de la ejecutoria de la
providencia correspondiente.
(Nota: La transcripción del artículo 37 se
hace conforme al texto del artículo 2° del decreto 131 de 2001, por el cual se
corrigen yerros.)
III. LA DEMANDA
El demandante considera que la expresión “contencioso
administrativa” contenida en el inciso primero del artículo 35 y la
integridad del artículo 37 de la ley 640 de 2001, vulneran los artículos 1, 2,
13, 53 y 229 de la Constitución Política, con fundamento en los argumentos que
a continuación se resumen:
A su juicio, si se tiene en cuenta que dentro de la
jurisdicción contencioso administrativa “existen procesos o acciones de
nulidad y restablecimiento de carácter laboral, cuando precisamente un acto
administrativo expedido por la Administración Pública viola la ley la
Constitución se estaría aplicando un injusto jurídico de carácter laboral; pero
si a ello le sumamos la aplicación del art. 37 de la ley demandada, se estaría
sometiendo a los trabajadores del Estado a un trámite innecesario, acudiendo
primero al agotamiento de la vía gubernativa para poder lograr un
pronunciamiento de la administración y luego esperar una conciliación
prejudicial que puede llegar a durar entre 6 meses y 1 año (...), sin contar
con una posible improbación y consecuente apelación.” En ese orden de
ideas, los fines del Estado “quedarían interrumpidos con la excesiva
duración de dicha conciliación prejudicial, y es allí donde se estaría
denegando una verdadera justicia, porque no es el simple echo (sic) de poder o
tener derecho a acudir ante la Administración de Justicia sino que cuando se
acuda a ella, ésta sea eficaz y justa.” Por tanto, al amparo de las normas
acusadas se vulnera la igualdad entre empleadores y trabajadores para acceder a
la justicia material.
Además, la jurisdicción contencioso administrativa de
carácter laboral es similar a la jurisdicción ordinaria, más aún en tratándose
de materias conciliables, toda vez que ambas versan sobre asuntos
prestacionales, laborales, contractuales y sociales. Por esta razón, la primera
debe tener el mismo alcance que la segunda, en la cual no existe el requisito
de procedibilidad respecto de conciliaciones prejudiciales en materia laboral,
tal como determinó la Corte en sentencia C-893 de 2001. En esta última, la
conciliación es facultativa, mientras que en aquélla es obligatoria, sin un
fundamento razonable para ello.
Siendo que la Constitución prodiga una especial
protección a favor del trabajo y de los trabajadores por parte del Estado (C.P.
Arts. 2 y 53), si se desconocen los derechos estos últimos deben gozar de
suficientes mecanismos para defenderlos, sin condicionamientos que enerven la
efectividad de los mismos, tales como el requisito consagrado en las normas
acusadas. Así pues, el carácter social de tales derechos exige que su
protección no pueda estar obstaculizada por una condición de “procedibilidad
impuesta”, como pretende el artículo 35 demandado, con mayor razón si para
ese trámite obligatorio previo al proceso se contempla la posibilidad de que el
titular del derecho tenga en ocasiones que sufragar “expensas significativas
para poder accionar ante el órgano jurisdiccional.”
Finalmente, aduce el actor que las normas objeto de
acusación desconocen el hecho de que el salario y las prestaciones sociales son
irrenunciables y por tanto, “inconciliables”.
IV.
INTERVENCIONES
1.  Universidad
Santo Tomás de Aquino
El ciudadano Alfonso Giraldo Saavedra intervino en el
proceso en nombre de la Universidad Santo Tomás con el objeto de solicitar a la
Corte estar a lo resuelto en la sentencia C-1195/01. Sin embargo, advierte
sobre la forma como las disposiciones demandadas vulneran la Constitución, así:
Luego de analizar la jurisprudencia constitucional en
relación con la conciliación y el requisito de procedibilidad en asuntos
laborales, afirma el interviniente que la facultad de conciliar es
esencialmente ocasional o transitoria y, por ende, de carácter voluntario,
puesto que al tenor del artículo 116 superior, son las partes quienes habilitan
al particular para resolver su controversia.
Desde el punto de vista formal, en la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho y en la acción laboral ordinaria se
persiguen los mismos fines, razón por la cual, según él, no se justifica el
tratamiento diferente de que son objeto en materia de conciliación. En efecto,
en ambos casos el trabajador perjudicado persigue la protección de sus derechos
laborales. Por esta razón, estaría ajustado a derecho que esta Corporación
declarara la inexequibilidad de las normas acusadas pero, en aras del respeto
del orden constitucional que da efecto de cosa juzgada a los fallos dictados
por la Corte, debe estarse a lo resuelto en la sentencia C-1195 de 2001, donde
dichos preceptos se declararon exequibles.
2. Ministerio
de Justicia y del Derecho
El ciudadano José Camilo Guzmán Santos intervino en
este proceso en nombre del Ministerio de Justicia y del Derecho para solicitar
a la Corte estar a lo resuelto en la sentencia C-1195 de 2001, toda vez que
existe cosa juzgada material en relación con las normas acusadas. Aduciendo que
al respecto, en la citada sentencia la Corte encontró ajustados a la
Constitución los artículos 35 a 38 de la ley 640 de 2001, luego de considerar
que el requisito de procedibilidad para acudir a las jurisdicciones civil y
contencioso administrativa no conculca el derecho fundamental a acceder a la
justicia. Además, en esta oportunidad el demandante no presenta nuevos cargos
de inconstitucionalidad.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación, mediante
concepto No. 3041, solicita a la Corte: (i) en relación con los cargos
inherentes a la violación de los artículos 53 y 229 de la Carta Política, estarse
a lo resuelto en la sentencia C-1195 de 2001; y (ii) en relación con la
violación de los artículos 1, 2 y 13 de la Constitución, declarar exequibles
las normas demandadas.
En primer lugar, si bien en la sentencia C-893 de 2001
la Corte consideró que la celebración de la conciliación como requisito de
procedibilidad no era aplicable respecto de las acciones laborales, en
sentencia C-1195 del mismo año señaló que dicho requisito se ajustaba a la
Carta en materia contencioso administrativa, criterio reiterado en la sentencia
C-417/02, por lo cual existe cosa juzgada material frente a los cargos de la
demanda referidos a la supuesta violación de los artículos 53 y 229
superiores.
En segundo lugar, según la Vista Fiscal las
disposiciones acusadas no vulneran los artículos 1, 2 y 13 de la Carta, toda
vez que el legislador goza de la facultad constitucional para establecer los
mecanismos jurídicos que, de manera alternativa, tiendan a la solución pacífica
de los conflictos entre particulares y entre éstos y el Estado. El requisito de
procedibilidad en materia contencioso administrativa debe entenderse entonces
como “una oportunidad para manifestar a la administración cuáles son los
fundamentos jurídicos y fácticos en que se sustenta la eventual pretensión patrimonial
a fin de que ésta analice la conveniencia o no de enfrentar un proceso judicial
porque tal oportunidad a lo sumo implica un tiempo de espera, sin que la
existencia del aludido requisito implique para alguna de las partes ceder en
sus derechos o renunciar al ejercicio de las acciones pertinentes.” Por
ello, los fines del Estado se ven garantizados con el ejercicio de la
conciliación prejudicial, antes que verse quebrantados.
Asimismo, “objetivamente consideradas las partes
que acuden a la conciliación antes de utilizar la vía contenciosa, tienen
previsto en la ley un tratamiento igual, y si bien la mayoría de las veces es
el trabajador quien requiere al empleador estatal para que éste sufrague los
salarios o prestaciones hasta ahora no reconocidos, es por virtud del mismo
ordenamiento jurídico que el conciliador estatal debe acudir con facultades
dispositivas. Así, el cargo sobre la violación del derecho a la igualdad basado
en que el trabajador y el empleador no se encuentran en las mismas circunstancias
en relación con el sustrato material sobre el cual versa el posible acuerdo,
carece de sustento fáctico.”
VI.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4
de la Constitución, corresponde a esta Corporación conocer de la presente
demanda, por dirigirse contra disposiciones que forman parte de una ley de la
República.
2.
Planteamiento del problema
Corresponde a la Corte determinar si la expresión “contencioso
administrativa” contenida en el inciso primero del artículo 35 y la
integridad del artículo 37 de la ley 640 de 2001, vulneran los artículos 1, 2,
13, 53 y 229 de la Constitución Política.
2.1.
Error del actor en el planteamiento del problema constitucional
2.1.1.  La ley 640 de 2001 contenía el siguiente yerro:  en su artículo 37
aludía al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, esto es, a la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Esta falencia fue corregida mediante el artículo 2 del
decreto 131 de 2001  reproduciendo el artículo 37 primitivo, pero excluyendo de
su texto el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.
De este modo se perfeccionó el querer del legislativo
en el sentido de que mientras el artículo 35 de la ley 640 de 2001 establece en
su primer inciso la regla general de procedibilidad –conciliación
extrajudicial- frente a las jurisdicciones civil, contencioso administrativa,
laboral y de familia;  por su parte el artículo 37 ibídem, con la omisión de la
referencia al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo excluyó de la
regla general –conciliación extrajudicial- las demandas relativas a la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de las cuales discurren las
de carácter laboral.
Siendo esto así, para la Corte resulta claro que el
actor edificó su glosa sobre un supuesto equivocado, es decir, sobre un
contenido normativo inexistente.  Por donde, al no requerirse el trámite de la
conciliación extrajudicial en el ámbito del derecho administrativo laboral, el
cargo formulado devendrá en decisión inhibitoria.
No obstante lo dicho, y con fines ilustrativos, en la
perspectiva de los conflictos laborales asociados a la seguridad social
integral cabe observar lo siguiente: esta Corporación, al examinar la
constitucionalidad del artículo 2-4 de la ley 712 de 2001, afirmó:
“(...), en el artículo 2° de la ley en
mención se regula la competencia general de la jurisdicción ordinaria “en sus
especialidades laboral y de seguridad social”, atribuyéndole en su numeral 4°
acusado el conocimiento de las controversias referentes al “sistema de
seguridad social integral” que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o
usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras,
cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos
jurídicos que se controviertan”.
“(...)
“En suma, el numeral 4° del artículo 2° de
la Ley 712 de 2001 al atribuir a  la jurisdicción ordinaria en sus
especialidades laboral y de seguridad social la solución de los conflictos
referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los
afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades
administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación
jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan, integra un sistema
mediante el cual debe prestarse el servicio público obligatorio de la seguridad
social bajo el principio de unidad que rige el régimen jurídico que la regula.
“Finalmente, es de anotar que  en lo
esencial el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001 es mutatis mutandi
igual al artículo 2º de la ley 362 de 1997, que acogió en forma más explícita
la exégesis que las altas Corporaciones de justicia le habían impartido. Valga
recordar que en esas sentencias se precisó  que después de la expedición de Ley
100 de 1993, para los efectos del sistema de seguridad social integral no es
necesario tener en cuenta la naturaleza jurídica del vínculo ni los actos que
reconocieron o negaron un derecho sustancial en esa materia, sino la relación
afiliado, beneficiario o usuario, con la respectiva entidad administradora o
prestadora de servicios de seguridad social integral. Por tanto, es la materia
de la controversia lo que define la jurisdicción competente y no el status
jurídico del trabajador (...)”[1].
Vale decir, tanto para los particulares como para los
servidores públicos, es la jurisdicción ordinaria la competente para conocer de
los conflictos que se presenten en la esfera del sistema de seguridad social
integral, pues, según se acaba de ver, al respecto basta con que las
respectivas contiendas “(...) se susciten entre los afiliados, beneficiarios
o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras,
cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos
jurídicos que se controviertan”.
Lo cual derivó
en que los servidores que en razón de tales conflictos se hallaban
circunscritos a la jurisdicción contencioso administrativa pasaron a la
jurisdicción ordinaria con todas sus consecuencias procesales;  y por tanto, en
consonancia con la sentencia C-893 de 2001,[2]
por este aspecto también resulta improcedente la conciliación prejudicial en
los dominios del derecho administrativo laboral.
2.1.2.  Apoyándose en los mismos argumentos que esgrimió contra el artículo
35 de la ley 640 de 2001, el actor acusó el artículo 37 de esta ley.
Constatándose al punto una completa ausencia de conexidad entre los “cargos” y
el contenido del primer inciso y el primer parágrafo del artículo 37.
En efecto, en su primer inciso el artículo 37 de la
ley 640 de 2001 alude taxativamente a las acciones previstas en los artículos
86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las cuales corresponden, en su
orden, a la reparación directa y a las controversias contractuales.
Por su parte el parágrafo 1º del artículo 37 exime de
la conciliación prejudicial el ejercicio de la acción de repetición.
Vale decir, ni el primer inciso ni el primer parágrafo
de la norma impugnada tienen relación alguna con la materia laboral, y mucho
menos con los cargos formulados por el actor en su demanda, deviniendo los
mismos en glosas impertinentes, extrañas e irrelevantes respecto al contenido
del artículo 37.  De lo cual se sigue que contra el primer inciso y contra el
primer parágrafo del artículo 37 de la ley 640 de 2001 no existen cargos
formalmente propuestos, razón suficiente para declarar la inhibición por este
aspecto.
Igual conclusión se puede predicar respecto del
parágrafo 2º del artículo 37, en el cual se dispone sobre la reanudación del
término de caducidad que fue suspendido por la presentación de la solicitud de
conciliación, cuando quiera que el acuerdo conciliatorio haya sido improbado
por el juez o magistrado en los eventos en que se exija cumplir el requisito de
procedibilidad en materia de lo contencioso administrativo.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R
E S U E L V E:
PRIMERO.- INHIBIRSE de fallar de fondo, por las razones expuestas en la
parte considerativa de esta sentencia, respecto de la constitucionalidad de los
artículos 35 y 37 de la Ley 640 de 2001.
SEGUNDO.- Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-1027 de 2002.
[2] Mediante esta sentencia la Corte Constitucional declaró
inexequibles las normas de la ley 640 de 2001, por las cuales se disponía la
conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en materia laboral.