C-569-97
Sentencia C-569/97
Sentencia C-569/97
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL
Referencia:
Expediente D-1664
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 2° y 16 (parcial) de la Ley 335 de
1996.
Actor: Beatriz
Garzón de Quiroz
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá, D.C., seis (6) de
noviembre de mil novecientos noventa y siete (1997)
I.
ANTECEDENTES
La ciudadana Beatriz Garzón de Quiroz, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad de
los artículos 2° y 16 (parcial) de la Ley 335 de 1997.
Admitida la demanda se ordenaron las
comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se fijó en lista el
negocio en la Secretaría General de la Corporación para efectos de la
intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al procurador
general de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución y en el decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
El tenor literal de las normas es el
siguiente, con la aclaración de que se subraya y resalta lo demandado.
“Ley 335 de 1997”
“Por la cual se modifican parcialmente la
ley 14 de 1991 y la ley 182 de 1995, se crea la televisión privada en Colombia
y se dictan otras disposiciones.”
“Artículo
2° El titular del Ministerio de Comunicaciones podrá asistir a las sesiones de
la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión con voz pero sin voto.
Para tal efecto el Secretario de la Junta citará con anticipación al Ministro y
le enviará la relación de temas a tratar.
“Artículo 16. El
artículo 62 de la Ley 182 de 1995 quedará así:
“El Instituto
Nacional de Radio y Televisión es una sociedad entre entidades públicas,
organizada como empresa Industrial y Comercial del Estado conformada por la
Nación , a través del ministerio de Comunicaciones, Telecom y Colcultura .
Tendrá como objeto la operación del servicio público de la Radio Nacional y
Televisión. Así mismo corresponde a Inravisión la determinación de la
programación, producción, realización, transmisión, emisión y
explotación de la Televisión Cultural y Educativa en los términos de la
presente ley.
“………………………………………………………………………………
“Parágrafo 1°
Inravisión será el responsable de determinar la programación del Canal de
Interés Público o Señal Colombia.
“Parágrafo 2°.
Los concesionarios de canales nacionales de operación privada deberán destinar
el uno punto cinco por ciento (1.5%) de la facturación bruta anual para el
Fondo de desarrollo de la televisión pública, y será pagadero trimestralmente.
“Previo
otorgamiento de las frecuencias por el Ministerio de Comunicaciones y sin
perjuicio de lo establecido en el artículo 28 de la Ley 182 de 1995, la CNTV
teniendo en cuenta los estudios pertinentes, decidirá el reordenamiento final
del espectro electromagnético, pudiendo hacer cambios dentro de las bandas del
VHF, pero en todo caso sin desmejorar las condiciones que tienen los operadores
públicos de televisión a la vigencia de la presente ley, previo visto
bueno del Ministerio de Comunicaciones.”
III.
LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estima la demandante que las disposiciones
acusadas son violatorias de los artículos 76, 77 y 113 de la Constitución
Política.
2.
Fundamentos de la demanda
2.1 Cargos formulados contra el artículo 2°
de la Ley 335 de 1997
Considera la impugnante que la norma
demandada es inconstitucional al permitir la presencia del ministerio de Comunicaciones
en la Junta Directiva de la CNTV, porque vulnera la autonomía que los artículos
76 y 77 de la Constitución Política le concedieron al máximo ente regulador de
la televisión en el país. En concepto de la demandante, el legislador, al
incluir en la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión al ministro
de Comunicaciones, aumentó indebidamente la composición de dicho ente puesto
que la Constitución Política en su artículo 77 restringió su número al de cinco
(5) miembros.
2.2. Cargos Formulados contra los apartes demandados del
artículo 16 de la Ley 335 de 1997
Estima la demanda que el hecho de que la
norma acusada hubiera conferido a Inravisión la facultad de determinar la
programación de la Televisión Cultural y Educativa, constituye una nueva
violación de los artículos 76 y 77 de la Constitución Política que expresamente
le asignan a la CNTV la dirección, reglamentación y ejecución de las políticas
en materia de televisión. En su concepto, el legislador excedió la facultad de
fijar políticas en materia de televisión cuando decidió la forma en que habría
de fijarse la programación del Canal de Interés Público, pues esta función fue
reservada por la Constitución Política a la CNTV.
En cuanto al parágrafo 1° del artículo 16
demandado, señala la demandante : “La determinación de la  programación
en el Canal de Interés Público, que es un designio político, corresponde por
disposición constitucional a la Comisión Nacional de Televisión ; la
producción, realización y emisión de la programación, que son conceptos
técnicos, o la explotación de la programación, que es un concepto económico,
corresponden por ley a Inravisión”
En cuanto a la expresión acusada del
segundo inciso del parágrafo 2° del artículo 16, la ciudadana considera que nuevamente
infringe la autonomía que los artículos 76 y 77 de la Constitución Política le
confieren a la CNTV, autonomía reconocida por la misma Corte Constitucional,
pues, en su parecer, el visto bueno que debe dar el Ministerio de
Comunicaciones para la asignación de bandas del VHF por parte de dicha Comisión
implica un sometimiento de las decisiones de dicho organismo a la voluntad del
Ejecutivo, lo cual riñe con su naturaleza jurídica especial. Adicionalmente la
CNTV no se halla adscrita a esa Rama del Poder Público, y en esto, la norma es
vulneratoria del artículo 113 de la Carta Fundamental.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del apoderado del Ministerio de Comunicaciones
Dentro de la oportunidad legal prevista en
el proceso de la referencia intervino el Ministerio de Comunicaciones, a través
de la doctora. Carla Petrusska Robinson Molina, para defender la
constitucionalidad de las normas demandadas.
La interviniente asegura que la presencia
del Ministro de Comunicaciones en la Junta Directiva de la CNTV debe ser
entendida como el medio más eficaz dispuesto por el legislador para garantizar
una coordinación eficiente en el manejo de la política global del Estado en
materia de televisión, y no como el debilitamiento de la autonomía de la CNTV.
Señala, por lo demás, que dadas las múltiples actividades que el Ministerio de
Comunicaciones debe realizar en el campo de la Televisión, toda vez que dos
entidades descentralizadas del Estado tienen nexos directos con dicha actividad
(Inravisión y Audiovisuales), es lógico que el ministro del ramo intervenga y
asista a las reuniones de la Comisión.
En cuanto al cargo aducido por la demanda
relativo a que la ley le concedió indebidamente a Inravisión la potestad para
definir la programación del Canal de Interés Público, estima la interviniente
que esta asignación es legítima en virtud de la potestad que tiene el
legislador para regular, sin excederse, las normas generales establecidas en la
Constitución Política. En su concepto, el legislador puede regular con detalle
lo que la Carta Fundamental ha esbozado genéricamente, y por ello podía,
legítimamente y sin vulnerar la autonomía de la CNTV, otorgar dicha facultad a
Inravisión.
Por último, la interviniente señala que el
requisito legal del visto bueno que debe dar el Ministerio de Comunicaciones,
en tratándose de adjudicación de bandas de VHF, no constituye un factor
enervante de la autonomía de la CNTV, sino apenas un requisito de carácter
técnico necesario para controlar la distribución de las bandas del espectro
electromagnético, ya que el manejo de estos recursos conlleva la ejecución de
complejas y costosas medidas de ingeniería que involucran, no sólo intereses
nacionales sino internacionales.
2. Intervención del director del Instituto
Nacional de Radio y Televisión
En representación del Instituto Nacional de
Radio y Televisión (INRAVISION) intervino en el proceso su director el doctor
Edgar Plazas Herrera, quien solicitó a esta Corporación declarar la exequibilidad
de las normas y expresiones acusadas.
En concepto del Instituto, y en lo tocante
al primer cargo de la demanda, la autonomía de la CNTV no se pierde con la
intervención del Ministro de Comunicaciones en las sesiones de la Junta
Directiva, por cuanto éste ni tiene voto en las deliberaciones, factor que
evidencia su falta de poder decisiorio, ni es propiamente miembro de la junta.
La presencia del Ministerio en las sesiones de la Junta Directiva de la CNTV
garantiza que la política en materia de telecomunicaciones esté debidamente
coordinada y planificada en aras de una mejor prestación del servicio.
En cuanto al cargo de la indebida
intervención del legislador en las competencias de la CNTV, Inravisión asegura
que la ley está facultada para determinar la dirección de la política en
materia de televisión, tal como se deduce de la lectura de los textos
constitucionales, de los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente y
de la jurisprudencia constitucional, y que por ello puede conceder, sin vulnerar
las facultades de regulación que la Carta Fundamental le reserva a la CNTV, el
uso del espectro electromagnético a la entidad que considere apta para
utilizarlo. Y ello se deriva de que, en su opinión, los conceptos de uso y
regulación del espectro electromagnético son diferentes, y  que por ello no es
incompatible que la regulación esté en cabeza de la CNTV y el uso en
Inravisión, con la posibilidad de diseñar la programación del canal de Interés
Público que este uso permite.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En su oportunidad legal intervino en el
proceso de la referencia el señor procurador general de la Nación con el fin de
solicitar que la Corte Constitucional declare exequible el artículo 2º de la
Ley 335 de 1997 e inexequibles las demás normas y expresiones demandadas, de
acuerdo con los argumentos expuestos a continuación.
Con respecto al artículo 2° de la Ley 335,
el señor procurador manifiesta, como lo hizo también respecto de la misma norma
en el proceso de constitucionalidad radicado con el número D-1548, que la
Sentencia de la Corte Constitucional número C-310 de 1996 dejó clarificado que,
en tratándose de asuntos de carácter técnico relativos al espectro
electromagnético, el Ministerio de Comunicaciones tiene la posibilidad de
coordinar con la Junta de la CNTV las posibles medidas que se adopten en la
materia, y que por lo tanto la presencia del ministro del ramo en las reuniones
de la junta no busca otra cosa que el logro de dicha coordinación operativa y
no el debilitamiento de la autonomía del ente televisivo.
En cuanto al parágrafo primero del artículo
16 de la Ley 335 de 1997, manifiesta la vista fiscal que en el proceso
anteriormente señalado tuvo también la oportunidad de solicitar su declaratoria
de inexequibilidad pues, en su concepto, la programación del Canal de Interés
Público es competencia de la CNTVen la medida en que a este organismo se le ha
otorgado la misión de dirigir la política en materia de televisión de acuerdo
con los señalamientos de la Ley. Por las mismas razones resulta ser
inconstitucional la expresión “determinación de la programación”
contenida en el inciso primero del mismo artículo, pues si bien no se hace
referencia directa al Canal de Interés Público, es a través de dicho canal que
se transmite la programación de contenido cultural y educativo.
Finalmente, y en cuanto hace a la expresión
demandada del inciso segundo del parágrafo 2º del artículo 16, el señor
procurador alega su inconstitucionalidad en razón de que la Carta Fundamental,
tal como lo ha interpretado la Corte Constitucional, previó un manejo
coordinado para el aspecto técnico del espectro electromagnético, coordinación
que se desdibuja con el procedimiento prescrito en la norma que establece un
visto bueno previo por parte del Ministerio de Comunicaciones en la
adjudicación de bandas de la VHF.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
Por dirigirse la demanda contra
disposiciones  que forman  parte de una ley de la República, es competente la
Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo
prescribe el artículo 241 de la Carta Fundamental.
2. Cosa Juzgada
Mediante sentencia C-350 de 1997 ( M.P.
doctor Fabio Morón Díaz ), esta Corporación resolvió la demanda de
inconstitucionalidad  formulada, entre otras disposiciones, contra el artículo
2° de la ley 335 de 1996, contra la misma parte ahora demandada del inciso 1°
del artículo 16 de la misma ley, así como contra la totalidad del parágrafo 1°
de este mismo artículo, normas estas sobre las cuales recae la presente acción
pública.
El artículo 2° de la ley 335 de
1996,  que establece que “el titular del Ministerio de Comunicaciones
podrá asistir a las sesiones de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de
Televisión con voz pero sin voto..”, fue declarado exequible, con
fundamento en las siguientes consideraciones :
“...Ahora bien,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 de la Carta Política, las
autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado, objetivo que en el caso que se analiza
se propicia de manera clara a través de la norma impugnada, pues sin afectar
la autonomía que el Constituyente le otorgó al ente rector de la televisión,
impone a los organismos responsables de la gestión y manejo del espectro
electromagnético en lo relacionado con el servicio público de la televisión,
un espacio común para la deliberación y coordinación de los asuntos que les
atañen, en el cual el titular de la cartera de Comunicaciones podrá
manifestarse, a través de opiniones y conceptos, siempre y cuando se refiera
a aspectos técnicos que corresponden a la órbita de su competencia, lo cual
no puede entenderse como una interferencia indebida, mucho menos si se tiene
en cuenta que la norma atacada autoriza al ministro para asistir a la junta
directiva de la CNTV, no para constituirse en parte de la misma. Lo cual
significa que su actuación no puede en ningún momento obstruir ni invadir la
órbita de competencia de la Comisión Nacional de Televisión, y por tanto debe
limitarla estrictamente al aspecto que se ha señalado.
‘Al Ministro de
Comunicaciones, como organismo principal de la Administración para el manejo
de las comunicaciones, se le ha asignado por la ley la función de coordinar
los diferentes servicios que prestan las entidades que participan en el
sector de las comunicaciones, sin que exista razón jurídica alguna para
excluir a la Comisión Nacional de Televisión.’ (Corte Constitucional, Sentencia
C-310 de 1996, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
“Distinto sería
si el legislador le hubiera otorgado voto al Ministro, pues una decisión en
ese sentido si sería contraria a la voluntad del Constituyente, porque
afectaría la autonomía que le otorgó con rango superior al ente que el creó
para dirigir la política que en materia de televisión determine la ley, al
desconocer su conformación, también definida sin lugar a equívoco o adición
por el Constituyente, el cual determinó de manera expresa el número de
miembros de la junta directiva del ente rector de la televisión y de ellos
cuántos representarían al gobierno.
“De otra
parte,  la imposición de este espacio común de coordinación, sirve a la
realización de las disposiciones del artículo 113 superior, norma que
establece que los diferentes órganos del Estado, incluidos los autónomos e
independientes, no obstante tener funciones separadas deberán colaborar
armónicamente para la realización de sus fines. Por lo anterior la Corte
declarará exequible el artículo 2 de la ley 335 de 1996.”
En relación con  la parte demandada del
inciso 1° del artículo 16 de la ley 335 de 1996,  tanto en la demanda que fue
resuelta mediante la Sentencia C-350 de 1997, como en el caso bajo examen, se
acusó de inconstitucionalidad la parte subrayada del inciso primero del
artículo 16 de la ley 335 de 1996 y el parágrafo 1° del mismo artículo que
rezan :
“Artículo 16. El
artículo 62 de la Ley 182 de 1995 quedará así :
“ El Instituto
Nacional de Radio y Televisión es una sociedad entre entidades públicas,
organizada como empresa industrial y comercial del  Estado conformada por la
Nación, a través del Ministerio de Comunicaciones, Telecom y Colcultura. Tendrá
como objeto la operación del servicio público de la Radio Nacional y
Televisión. Así mismo corresponde a Inravisión la determinación de la
programación, producción, realización, transmisión, emisión y explotación
de la Televisión Cultural y Educativa en los términos de la presente Ley.”
(...)
“Parágrafo 1°. Inravisión
será el responsable de determinar la programación del Canal de Interés Público
o señal Colombia.” ( Se subraya lo demandado )
Las expresiones  anteriormente señaladas,
fueron declaradas exequibles “a condición de que Inravisión, al determinar la
programación, siga directrices, políticas y orientaciones de la CNTV, con el
fin de garantizar la objetividad en la información y el interés general.”
En sustento de esa decisión se hicieron las
siguientes consideraciones :
“Esta Corporación
ha manifestado, en reiteradas oportunidades, el significado y la trascendencia
del carácter autónomo con el que el Constituyente, de manera expresa, dotó al
ente rector de la televisión ; así, ha dicho que ese es un organismo que
para preservar su esencia debe mantenerse ajeno a las interferencias del poder
político y del poder económico, por lo que no puede entenderse como parte
integrante de la administración, o como una entidad supeditada al poder
político central, el cual no ejerce tutela sobre el mismo...”
“……………………………………………………………………………..
“Siendo Colombia
un Estado pluralista, que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de
la Nación (artículo 7 C .P.), y que protege las riquezas culturales y
naturales de la misma (artículo 8 C.P.), en el cual la educación es un derecho
fundamental del que son responsables el Estado, la sociedad y la familia
(artículo 67), la posibilidad de utilizar un medio masivo de comunicación como
la televisión, para cumplir con esos cometidos, en un país multicultural en el
que conviven diversos paradigmas de vida, hace necesario, si se quiere que la
televisión sea “... el instrumento, sustrato, y soporte de las libertades
públicas, la democracia, el pluralismo y las culturas...”, que se garantice el
mayor nivel de objetividad e independencia, en las instancias a las que les
corresponda decidir sobre la programación que se emitirá por el canal destinado
por el legislador para el efecto, lo cual no será posible si tal función se le
atribuye al gobierno de turno.
“El Gobierno no
tiene legitimidad, porque ello desvirtuaría principios fundamentales del Estado
social de derecho, para interferir y mucho menos para decidir sobre la
programación de un canal público, dado que esa competencia el Constituyente la
atribuyó al ente autónomo rector de la televisión ; pero no sólo por eso,
sino porque en tratándose del único canal educativo y cultural, el hecho de que
el gobierno asuma esa facultad, implica para los ciudadanos el riesgo de que
aquel se habilite para determinar e imponer un modelo cultural específico,
dirigido a alcanzar la homogeneidad del conglomerado en aspectos esenciales de
su vida, en el que seguramente subyacerá un fundamento ideológico también
específico, a tiempo que excluya otros, lo que a todas luces contraría principios
esenciales de la organización política que adoptó la Carta de 1991, tales como
el pluralismo, la igualdad, el respeto al ejercicio de la autonomía, la
diferencia y la diversidad.
“La garantía de
objetividad e independencia en la toma de decisiones, en lo que tiene que ver
con el servicio público de la televisión, deriva directamente del artículo 77
de la Constitución, que establece que la dirección de la política que en
materia de televisión determine la ley, sin menoscabo de las libertades
consagradas en la Constitución, estará a cargo de un ente autónomo, valga decir
de la CNTV.”
Por último, la expresión demandada del
inciso segundo del parágrafo 2° del artículo 16 de la ley 335 de 1996 que reza
“previo visto bueno del Ministerio de Comunicaciones”, fue declarada
inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-445 de 1997 (M.P.
Dr. Hernando Herrera Vergara). Las razones expuestas por esta Corporación para
declararla contraria a los preceptos constitucionales fueron, entre otras, las
siguientes:
“…a juicio de
esta Corporación, la expresión ‘previo el visto bueno del Ministerio de
Comunicaciones’ no respeta la autonomía de rango constitucional reconocida a la
CNTV, según lo estipulado en los artículos 76 y 77 superiores, y en los
términos analizados, por cuanto impone una autorización con carácter
obligatorio y vinculante, por parte del Ministerio de Comunicaciones, como
requisito previo al reordenamiento que la CNTV efectúe del espectro
electromagnético para televisión.
“La atribución
que allí se consagra para el Ejecutivo, a través del mencionado Ministerio,
constituye una intervención indebida de una entidad estatal de orden
administrativo en el cumplimiento de una función propia de un organismo
autónomo y que, en el presente evento, contradice los postulados
constitucionales, en cuanto rebasa la actuación que en forma coordinada y de
orden técnico debe existir entre la CNTV y el Ministerio de Comunicaciones,
para que sea constitucionalmente viable.
“Por
consiguiente, y de conformidad con lo establecido por el señor Procurador
General, la Corte encuentra que la expresión “previo el visto bueno del
Ministerio de Comunicaciones”, consagrada en la parte final del inciso segundo
del parágrafo 2o. del artículo 16 de la Ley 335 de 1996 demandado, contradice
los artículos 76 y 77 de la Constitución Política al ignorar el contenido
mínimo de autonomía de la Comisión Nacional de Televisión (CNTV) para el manejo
del servicio de televisión, el cual supone una autonomía funcional en relación
con el Gobierno, y quebranta el principio de separación de funciones entre los
distintos órganos del Estado establecido en el artículo 113 constitucional, por
lo cual resulta procedente retirarla del ordenamiento jurídico."
Por todo lo dicho y respecto de las normas
que fueron acusadas en el proceso de la referencia, esta Corporación se estará
a lo resuelto en las sentencias anotadas, pues han operado los efectos de la
cosa juzgada constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de
Nación, y cumplidos los trámites previstos por el Decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero : Estarse a lo resuelto en
la sentencia C-350 de 1997, en relación con el artículo 2° de la ley 335 de
1996.
Segundo : Estarse a lo resuelto
en la sentencia C-350 de 1997, en relación con la expresión “determinación
de la programación” contenida en el inciso primero del artículo del
artículo 16 de la ley 335 de 1996.
Tercero : Estarse a lo resuelto
en la sentencia C-350 de 1997, en relación con el parágrafo 1° del artículo 16
de la ley 336 de 1996.
Cuarto : Estarse a lo resuelto en la
sentencia C-445 de 1997, en relación con la expresión “previo visto bueno
del Ministerio de Comunicaciones”, contenida en el inciso segundo del
parágrafo 2º del artículo 16 de la ley 336 de 1996.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General