T-936-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-936/05
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Competencia excepcional respecto al
control de recursos de entidades territoriales/PREVALENCIA DEL DERECHO
SUSTANCIAL
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL INEFICAZ Y ACCION
DE DEFINICION DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS
Contrariamente a lo señalado por los jueces de instancia es claro
que la acción de definición de competencias administrativas establecida en el
artículo 88 del Código Contencioso Administrativo -hoy derogado por el artículo
4° de la Ley 954 de 2005- no constituía una vía judicial idónea para la
demandante, que le impidiera acudir a la acción de tutela en procura de la
protección de su derecho fundamental al debido proceso. No podía entonces
descartarse la procedencia de la tutela por la existencia de otra vía judicial
pues el  ejercicio de la acción  de definición de competencias administrativas
no era el instrumento idóneo para el efecto.
SENTENCIA-Congruencia entre parte motiva y resolutiva
Referencia: expediente T-991390
Acción de tutela
instaurada por Martha Lucía Vega Cárdenas contra la Contraloría Municipal de
Bucaramanga
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C., ocho (8) de septiembre de dos
mil cinco (2005).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo
Rentería y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de su competencia constitucional y
legal, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Sexto Civil Municipal de
Bucaramanga y el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bucaramanga dentro de la
acción de tutela instaurada por Martha Lucía Vega Cárdenas contra la
Contraloría Municipal de Bucaramanga.
I.  ANTECEDENTES
1.  La demanda de tutela
La señora Martha
Lucía Vega Cárdenas instauró acción de tutela contra la Contraloría Municipal
de Bucaramanga, para que se amparen sus derechos fundamentales a la
imparcialidad y el debido proceso (art. 29 C.P.), así como a  la dignidad
humana y al buen nombre, (arts 1° y 15 C.P.).  Solicita: i) que se
ordene a la Contraloría Municipal de Bucaramanga la remisión inmediata de los
expedientes y procesos fiscales que se adelantan en su contra, a la Gerencia
Departamental de Santander de la Contraloría General de la República en
cumplimiento del auto No. 265 del 15 de junio de 2004 de la Contraloría
Delegada para Investigaciones Fiscales y Jurisdicción coactiva de la
Contraloría General de la República que autorizó la realización de un control
excepcional del sector central de  la administración municipal de Bucaramanga, ii)
que se le dé a conocer la remisión que de los citados procesos se haga por el
ente de control fiscal municipal a la Gerencia Departamental referida, con el
fin de poder hacer efectivo su derecho de defensa, y iii) que se conmine
al Contralor Municipal de Bucaramanga, para que rectifique la información que
divulgó a través de varias ruedas de prensa, en relación con los procesos y
actuaciones que se adelantan en su contra, por ser ésta una información
reservada.
La accionante sustenta su
demanda en los siguientes hechos:
1.1. Durante los años 2001 a 2004 ha
venido desempeñando el cargo de Secretaria de Educación del Municipio de
Bucaramanga y Alcaldesa Encargada, por consiguiente los actos y contratos que
ha suscrito han sido objeto de control fiscal por parte de la entidad
accionada.
1.2. La Contraloría Municipal de
Bucaramanga, como órgano de control fiscal municipal, inició en el año 2004
algunos procesos en ejercicio de la competencia concurrente reconocida a las
Contralorías General de la Nación y Local en las vigencias fiscales de los años
2002 y 2003.
1.3. La Contraloría Municipal de
Bucaramanga inició igualmente algunos procesos para los que no era competente
de acuerdo con la ley, por estar referidos a la ejecución de recursos de
forzosa destinación del sistema general de participaciones, previstos en la Ley
715 de 2001 cuyo conocimiento corresponde a la Contraloría General de la
República.
1.4. Al inicio de los procesos
referidos el organismo de control accionado tomó una serie de medidas
cautelares contra varios secretarios de despachos y funcionarios de la
administración municipal, y mediante autos ordenó la apertura de investigación
preliminar, así como el embargo de bienes y salarios de dichos funcionarios.
1.5. Dentro de las actuaciones
administrativas sancionatorias que tramitó la Contraloría Municipal, se
encuentran los que se siguieron contra la tutelante radicados bajo los números
0129 y 0133 de 2004, en donde le fue impuesta una sanción con el argumento que
realizó conductas tendientes a ocultar información, sin tener en cuenta los
elementos probatorios allegados al proceso en donde consta que se prestó toda
la colaboración que fue solicitada en relación con el suministro de
información.
1.6. El Contralor Municipal en una
rueda de prensa para la opinión pública comunicó la sanción impuesta a la
tutelante, así como los procesos que se habían adelantado en su contra, sin que
éstos se le hubieren notificado conforme a la Ley, vulnerando con ello la
reserva sumarial de que trata el artículo 20 de la Ley 610 de 2000.
1.7. La Veeduría Ciudadana de
Bucaramanga, solicitó mediante oficio del 7 de junio de 2004 al Contralor General
de la República, un control excepcional a la gestión fiscal de la
administración municipal de Bucaramanga, sector central y descentralizado
durante las vigencias de los años 2001, 2002 y 2003 en aplicación de lo
previsto en el literal B, artículo 26 de la Ley 42 de 1993.
1.8. Mediante Auto No. 265 del 15 de
junio de 2004 la Contraloría Delegada para Investigaciones Fiscales y
Jurisdicción coactiva de la Contraloría General de la República autorizó la
realización de un control excepcional  del sector central de  la administración
municipal de Bucaramanga  vigencias 2001, 2002 y 2003, y para esos efectos
comisionó a la Gerencia Departamental para que a través de su grupo de
vigilancia fiscal adelantara el proceso de auditoría respectivo.
1.9. En el mismo auto se ordenó la
remisión de los procesos fiscales en curso  a la Gerencia Departamental de
Santander  de la Contraloría General, comisionada para la auditoría, así como
la suspensión de las actuaciones por los mismos hechos por parte de la
Contraloría Municipal de Bucaramanga.
1.1.0. A la fecha de presentación de
la tutela la Contraloría Municipal de Bucaramanga no había  dado cumplimiento
al Auto No. 265 del 15 de junio de 2004, y en consecuencia los procesos
fiscales adelantados en contra de la tutelante no habían sido remitidos a la
Gerencia Departamental de la Contraloría General de la República  que en virtud
del control excepcional que señalan los artículos 26 de la Ley 42 de 1993 y 63
de la Ley 610 de 2000 es el ente competente para conocerlos, violándose así el
derecho al debido proceso de la accionante.
2.  Argumentos de la entidad
demandada.  Contraloría Municipal de Bucaramanga
La Contraloría Municipal de
Bucaramanga, actuando mediante apoderado judicial, una vez notificada de la
demanda, contestó a la misma exponiendo las consideraciones que a continuación
se sintetizan.
Advierte que si bien es cierto
que el ente de control accionado inició varios procesos en el año 2004 contra
la tutelante, no es cierto que sean por los mismos hechos como lo asegura en su
escrito de tutela, toda vez que dichos procesos obedecen a hechos diferentes
entre sí que se encuentran plenamente establecidos en la normatividad vigente,
como lo dispone el artículo 99 de la Ley 42 de 1993.
En esos términos, indica que: “…La
Contraloría Municipal de Bucaramanga, efectivamente abrió tres (3) procesos
contra MARTHA LUCIA VEGA CARDENAS, pero por tres razones y hechos diferentes
(Sancionatorio No. 129 por no remitir copia de un contrato, el Sancionatorio
No. 0133 por el no cumplimiento de obligaciones fiscales, y el proceso de
responsabilidad fiscal No. 2968 por presunto daño fiscal puesto en conocimiento
de un tercero)…”, de forma tal que es claro que el ente de control
accionado nunca vulneró el derecho fundamental de non bis in idem.
Advierte que el artículo 26 de
la Ley 42 de 1993 es claro en manifestar que la Contraloría General de la
República podrá ejercer el control excepcional sin perjuicio del control que
tienen las Contralorías Municipales, de forma tal que dicho control es
posterior y sobre las cuentas, esto es el informe acompañado de documentos que
soportan legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas
por los responsables del erario.
Considera que frente al proceso
de responsabilidad fiscal No. 2968 que se siguió contra la tutelante, la tutela
se torna improcedente, toda vez que los supuestos derechos vulnerados fueron
debidamente juzgados en sentencia de fecha 9 de junio de 2004 proferida por el
Juez Tercero Civil Municipal, además lo que pretende debatir la señora Vega
Cárdenas por vía de tutela es la competencia o no que tenía el ente de control
accionado para iniciar los procesos fiscales en su contra, y por consiguiente
éste no es el mecanismo constitucional adecuado con esos fines.
Señala que los procesos
fiscales que se iniciaron contra la actora obedecen a razones justificadas,
además no se le impuso una sanción definitiva, dado que ninguno de los tres
procesos ha terminado, pues se encuentran en curso, situación que puede
verificarse observando el estado procesal de los mismos, así i) sancionatorio
No. 129, está pendiente de resolver el recurso de reposición contra el fallo
que sanciona, ii) sancionatorio No. 0133, está en pruebas y pendiente de
fallo y iii) proceso de responsabilidad fiscal No. 2968 se encuentra
pendiente de resolver el recurso de apelación interpuesto contra la solicitud
de nulidad.
Afirma que no es cierto que: “…se
haya hecho una manifestación pública comunicando una sanción a Martha Lucía
Vega Cárdenas, para todo el mundo es claro y más aún para funcionarios
públicos, que iniciar un proceso no significa necesariamente que una vez
concluido el mismo pueda ser declarado responsable, no obstante frente al anexo
de copia del periódico Vanguardia Liberal que adjunta la accionante a su
escrito, es evidente que cualquier manifestación hecha por el Contralor debe ir
entre comillas, y esta así no aparece en dicha columna…”.
Sobre ese particular, también
indica que: “…se han dado algunas declaraciones porque la comunidad
Bumanguesa a querido conocer las supuestas irregularidades ocurridas, y más aún
cuando estas corresponden a situaciones puestas en conocimiento por la misma
comunidad (…), y si se han ofrecido declaraciones, estas han respetado la
presunción de inocencia que ampara a la investigada.  Mal podríamos pretender
prejuzgar una investigación fiscal cuando a través de la misma lo que se busca
es precisamente conocer si se puede ser responsable de los hechos que
presuntamente constituyen daño fiscal…”.
Manifiesta
que en ningún momento se está vulnerando el derecho a la propiedad privada de
la tutelante, puesto que la Contraloría Municipal de Bucaramanga se encuentra
facultada por la Ley para tomar medidas preventivas en virtud de su carácter de
policía judicial (art. 10, Ley 610 de 2000), y tal como lo establece el
artículo 75 de la Ley 42 de 1993, derogado por el artículo 68 de la Ley 610 de
2000.  Además, la Corte Constitucional en diversa jurisprudencia ha reconocido
la facultad que tienen las Contralorías para decretar medidas cautelares en la
etapa de investigación de los procesos de responsabilidad fiscal.   Al respecto
cita un aparte de la sentencia C-054 de 1997.
Señala que en relación con la
totalidad de la solicitud efectuada por la Veeduría Ciudadana de Bucaramanga,
solamente se accedió al ejercicio del control fiscal excepcional de la
Administración Municipal, y solo por concepto de cuentas, de forma tal que: “…El
auto No. 265 de fecha 15 de junio de 2004 emitido por la Contralora Delegada
para Investigaciones y Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, no resolvió
sobre el envío de los procesos iniciados por la Contraloría Municipal de
Bucaramanga, pues, una cosa es que considere dentro de dicho auto enviarlos y
suspenderlos y otra muy distinta que resuelva efectivamente enviarlos, prueba
de ello se puede verificar de la sola lectura de los considerandos en dicho
auto, donde por ninguno de los siete numerales señala que resolvió enviarlos…”.
Afirma que dada la falta de
claridad en el auto y en la comunicación enviada por la Gerencia Departamental
de Santander, la Contraloría Municipal de Bucaramanga, solicitó aclaración al
respecto, así como la solicitud de copia de los actos administrativos que
generaron la decisión, recibiendo como contestación un oficio en el que se
manifestó lo siguiente: “…De conformidad con lo previsto en el Auto No. 265
del 15 de junio de 2004, el control excepcional, se admitió y autorizó, al
sector Central de la Administración Municipal de Bucaramanga, vigencias 2001,
2002 y 2003”.
En ese
orden de ideas, indica que se comisionó a la Gerencia Departamental de
Santander de la Contraloría General de la República, para que a través de su
grupo de vigilancia fiscal, adelante el proceso de auditoría, con sujeción a la
guía gubernamental con enfoque integral, fijando el alcance y modalidad de
dicha auditoría, de forma posterior y selectiva.
Aduce que: “…con relación a
las cuentas sobre las cuales recaerá el Control Excepcional, este Despacho
mediante oficio 82113-CEBGA-001 del 16 de junio de 2004, solicitó el suministro
de fotocopia de las cuentas presentadas a la Contraloría Municipal de
Bucaramanga, (…) por los años 2001, 2002 y 2003…”, y de acuerdo con lo
señalado en dicho oficio no es cierto que se deban enviar los procesos
iniciados contra la tutelante, pues es claro que la Gerencia Departamental de
Santander, no puede ordenar un resuelve que no está previsto en el Auto No. 265
del 15 de junio de 2004.
Advierte que el debido proceso
se encuentra garantizado en los tres procesos que se le han seguido a la señora
Vega Cárdenas, especialmente si se considera que un Juez de Tutela ya conoció
lo relativo a uno de esos procesos, y en consecuencia se podría predicar que
hay cosa juzgada.  En esos términos, indica que otra cosa muy diferente es lo
que pretende la accionante por vía de tutela, esto es hacer cumplir un auto que
supuestamente ordena el traslado de unos procesos que se llevan en su contra,
pues se reitera que una cosa es que quien emitió el auto, considere una
situación específica y otra muy diferente que resuelva, y por consiguiente si
lo pretendido es controvertir dicho acto administrativo, la tutelante cuenta
con otro mecanismo de defensa judicial ante la jurisdicción contencioso
administrativa.
Reitera que: “…el auto No.
265 de fecha 15 de junio de 2004 considera pero no resuelve el envío de los
procesos iniciados, eso, sin entrar a fundamentar debidamente que el control
excepcional de la CGR deberá ejercerlo a partir de la auditoría por ella
aplicada, la solicitud de envío de los procesos de responsabilidad fiscal y
sancionatorios que se adelantan no podrán ser enviados hasta tanto el Auto que
generó el ejercicio del control excepcional así lo ordene…”.
Concluye entonces que: “la
accionante cuenta entonces con otro medio de defensa judicial para lograr el
cumplimiento del auto que a su parecer ordena el envío de los procesos
iniciados por la Contraloría Municipal de Bucaramanga…”, además, la
accionante no probó violación alguna a sus derechos fundamentales y lo único
que pretende es que se cumpla un auto fundamentado en un control excepcional
que no se puede controvertir por vía de tutela.
3.  Intervención de la Gerencia
Departamental de Santander de la Contraloría General de la República
El Gerente Departamental de
Santander de la Contraloría General de la República, una vez notificado de la
demanda por decisión del juez de conocimiento quien decidió vincularlo a la
actuación, expuso las consideraciones que a continuación se resumen.
Advierte que: “…La
Contraloría General de la República, en desarrollo de su función constitucional
y legal y en cumplimiento de su Plan General de Auditoría –PGA-, practicó una
auditoría gubernamental con enfoque integral concurrente en la modalidad
abreviada a los recursos del Sistema General de Participaciones para el sector
educación en el Municipio de Bucaramanga, vigencia 2002 y primer semestre del
2003, con el fin de determinar si los recursos asignados por la Nación se
administraron con niveles de eficiencia, auditoría que culminó en noviembre de
2003…”.
Aduce que en atención a la
solicitud efectuada al Contralor General de la República, mediante oficio del 7
de junio de 2004, por la Veeduría Ciudadana de Bucaramanga de adelantar un
control excepcional a la gestión fiscal de la administración del doctor Iván
Moreno Rojas, vigencias 2001, 2002 y 2003, mediante auto No. 265 del 15 de
junio de 2004, se admitió y autorizó dicho control excepcional, y por tanto se
comisionó a la Gerencia Departamental de Santander, para que a través de su
grupo de vigilancia fiscal, adelantara el proceso auditor con sujeción a la
guía gubernamental con enfoque integral.
Indica que en atención a lo
ordenado en el auto No. 265 del 15 de junio de 2004“…mediante oficio
82-113-CEBGA-001 del 16 de junio de 2004, se le comunicó al Contralor Municipal
de Bucaramanga, sobre el adelantamiento del control excepcional a la gestión
fiscal de la Administración del Doctor Iván Moreno Rojas, vigencias 2001, 2002
y 2003 y a la vez se le solicitó abstenerse de conocer o seguir conociendo los
mismos hechos, la suspensión de la aplicación de los sistemas de control tales
como la evaluación del sistema de control interno, el levantamiento del
fenecimiento de la cuenta, las indagaciones preliminares y los procesos de
responsabilidad fiscal o el ejercicio de la jurisdicción coactiva,
solicitándole remitir lo actuado a ese Despacho…”.
Señala
que la auditoría de control excepcional se instaló formalmente el 6 de julio de
2004; sin embargo, a la fecha la Contraloría Municipal de Bucaramanga, se ha
negado a enviar la información solicitada al grupo de vigilancia fiscal que
adelanta el control excepcional al Municipio de Bucaramanga, así como tampoco
ha remitido las indagaciones preliminares, procesos de responsabilidad fiscal y
procesos de jurisdicción coactiva, adicionalmente no ha suspendido la
aplicación de los sistemas de control, incumpliendo en consecuencia con lo dispuesto
en el auto No. 265 del 15 de junio de 2004.
4.   Decisiones judiciales
objeto de revisión
4.1.  Decisión de Primera
Instancia
El Juzgado Sexto Civil
Municipal de Bucaramanga, mediante fallo del veintitrés (23) de julio del año
dos mil cuatro (2004), decidió declarar improcedente el amparo solicitado.
Advierte
el a-quo que lo que pretende la accionante mediante la tutela es la
remisión de los expedientes contentivos de los procesos adelantados en su
contra por la Contraloría Municipal de Bucaramanga, pues a su juicio el no
envío de los mismos vulnera su derecho al debido proceso.
Señala
que no existe vulneración al derecho al buen nombre pues no obra en el
expediente prueba alguna que así lo demuestre, pues si bien: “…la accionante
hace llegar copias informales del informativo Vanguardia Liberal (…) del texto
de las mismas no se concluye que éstas en momento alguno la señalen de entrada
como autora responsable de la conductas lesivas del erario por las que se le
investiga.  Por otro lado, si bien existe la reserva sumarial de la información
referida a los proceso de ese raigambre, es necesario señalar que la misma no
se transgrede por la simple mención del nombre de la persona investigada…”.
En ese
entendido, indica que en el caso bajo estudio el Contralor Municipal se limitó
a señalar el nombre de la tutelante en su calidad de investigada, sin que
hubiera revelado dato alguno sobre el contenido de la pesquisa, ni mucho menos
la señaló como autora responsable, dado que los procesos que se le siguen
apenas se encuentran en curso.
Considera
que no se vulneró el derecho a la propiedad privada por el hecho de que se
hubieran decretado por parte del ente de control accionado medidas cautelares
dentro de los procesos que cursan en contra de la actora, toda vez que la
normatividad vigente prevé los mecanismos judiciales pertinentes para lograr el
levantamiento de dichas medidas.
El juez
de primera instancia aduce que: “…la supuesta orden de suspensión de los
procesos contenida en el auto No. 265 no está acompañada de la claridad mínima
exigible a una decisión de semejante talante.  Cuando menos, si una orden
directa, como la que pretende extractarse del texto de esa providencia busca
suspender la competencia de su funcionario, debe por lo menos señalar en su
parte resolutiva el mandato expreso que busca hacer cumplir.  Si bien las
motivaciones de un acto constituyen su ratio decidendum, ello es diferente de
predicar que las mismas son parte de la resolución; en otras palabras, si bien
en las motivaciones puede y debe hacerse alusión a las consecuencias jurídicas
que una posible orden podría entrañar, ello no excusa al emisor del acto de
señalar con suficiente precisión la orden a impartir…”.
En ese
orden de ideas, señala que el auto No. 265 no estableció expresamente la
suspensión de la competencia del Contralor Municipal de Bucaramanga para seguir
adelantando los procesos que viene adelantado, y el correspondiente envío de
los mismos a la Gerencia Departamental de la Contraloría General de la
República, y aún confiriéndole la posibilidad de la discusión al argumento
según el cual el control excepcional conllevó tal consecuencia, de todas formas
a lo largo del acto no se da la claridad suficiente para llegar a esa
conclusión, especialmente si se considera que el mismo auto habla de la
imposibilidad de vaciar la competencia del Contralor Municipal de Bucaramanga.
Advierte
que si bien al tenor de lo dispuesto en el artículo 9º de la Resolución
Orgánica No. 5588 de 2004 expedida por la Contraloría General de la República: “…se
puede entender que la sola ordenación del control excepcional implica el
desplazamiento de la competencia del Contralor Municipal, también debe anotarse
que la norma en cita ordena así mismo al requirente del control que disponga el
envío de los procesos, lo que de contera significa que no basta con la
disposición simple y llana de que se iniciara el control excepcional, sino que
le impone a quien así procede la carga de decretar expresamente el envío de los
procesos.   No puede ser otro el sentido de la norma aludida, cuando de su
propio texto no se puede inferir cosa distinta.  Una cosa es que se diga que
determinado funcionario ve desplazada su competencia por el solo decreto del
control excepcional, y otra muy diferente que el mismo lleve aparejada la
decisión de dar lugar al envío, cuando la misma Resolución Orgánica (…) ordena
que el envío debe ser dispuesto, esto es, ordenado con precisión…”.
Precisa
que de conformidad con el acervo probatorio que obra en el expediente es claro
que junto con el auto No. 265 de 2004, se libró un memorando fechado el 15 de
junio de 2004, en el que la Contralora Delegada para Investigaciones y Juicios
Fiscales y Jurisdicción Coactiva, se dirige al Gerente Departamental de la
Contraloría General de la República en Santander, y ordena comunicar al
Contralor Municipal de Bucaramanga sobre la comisión de control excepcional y a
su vez le solicita abstenerse de conocer o seguir conociendo las actuaciones
relacionadas con el sector central de la Administración Municipal de
Bucaramanga, vigencias 2001, 2002 y 2003, así como suspender los actos o
procesos de carácter fiscal en curso y remitir lo actuado en el estado en que
se encuentre a la Gerencia Departamental de Santander.
Indica
que así como le fue ordenado procedió el Gerente Departamental, sin embargo
aclara que considerando que una providencia solo puede ser aclarada mediante
otra: “…el conferir a un memorando o a un oficio la facultad de explicar el
sentido de una decisión no es dable dentro del marco de la sana lógica.  Si la
orden no está clara, no puede guiarse quien la recibe por un simple memorando
sino actuar de acuerdo a lo ordenado por el auto, y como el mismo no estaba
claro, no se puede escudar el sujeto pasivo de tal decreto en el hecho de que
tal o cual actuación le fue requerida por medio de un oficio, cuando el mismo
no es más que una consecuencia de la providencia principal…”.
En ese
orden de ideas, considera que la Contraloría Delegada no podía emitir la orden
de envío de los procesos por intermedio de un simple memorando, pues el auto
que le dio origen a dicho documento no estaba lo suficientemente claro, de
forma tal que proceder así equivaldría a que un Juez de la República hiciera
aclaraciones del sentido de sus decisiones por medio de oficios, cuando lo
mandado por la ley es hacerlo por la misma vía, esto es mediante otra
providencia.
Concluye
entonces que no es procedente la concesión del amparo deprecado, en la medida
en que la actora: “…solicita el envío de los procesos que viene adelantado
la Contraloría Municipal, cuando el acto en el que dice apoyarse no cuenta con
la claridad suficiente como de orden directa en tal sentido, pues de su texto
resolutivo no se deriva la obligación de enviar tales expedientes.  Así mismo,
por hallarse fenecida la petición primera, habrá de sucumbir igualmente la
segunda, pues no tiene sentido alguno dar lugar a su reconocimiento, si su
resultado dependía necesariamente de la prosperidad del primer pedimento…”.
4.2.  Impugnación
4.2.1.  Martha Lucía Vega
Cárdenas
La accionante, impugnó el fallo
de primera instancia con base en las consideraciones que a continuación se
resumen.
Advierte que: “…La
Constitución Nacional en el Título X, artículos 267 y ss, señala las funciones
y tareas que cumple la Contraloría General de la República, como supremo ente
de control fiscal.  La Ley 42 de 1993 y la 610 de 2000 (ley de responsabilidad
fiscal) desarrollan aquella, en variados aspectos; vale la pena resaltar aquí,
que a pesar de que las contralorías territoriales (las municipales, las
distritales y las departamentales) tiene el encargo de auditar los dineros
públicos de su órbita (municipal, distrital o departamental), hay ocasiones en
las cuales la CGR puede desplazar dicha competencia ejerciendo un control
excepcional prevalente, siempre y cuando se cumpla con unos requisitos
previstos allí.  En igual forma, la CGR puede ejercer un control concurrente
con otra contraloría territorial, cuando de por medio se auditan dineros o
bienes públicos que competen a ambas (por ejemplo, cuando en realización de una
obra hay dineros nacionales, departamentales o municipales)…”.
Recuerda
que la Contraloría General de la República, estableció mediante la Resolución
Orgánica No. 5588 de 2004 (art. 9º), la competencia y el trámite a seguir
cuando se cumple el control fiscal posterior excepcional,  y asignó  dicha
competencia a  la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y
Jurisdicción Coactiva.
Reitera que la Contraloría General de la República,
mediante auto No. 265 del 15 de junio de 2004, ordenó un control posterior
excepcional a la gestión fiscal de la Administración Municipal de Bucaramanga,
en el sector central y descentralizado durante la vigencias de los años 2001 a
2003, y en el mismo auto se ordenó hacer lo que la Resolución Orgánica citada
prevé para esos casos, es decir requerir al órgano territorial de control y
ordenarle que se abstenga de seguir conociendo lo que cobijará dicho control
excepcional.
En esos términos, afirma que en acatamiento
del auto referido la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios
Fiscales y Jurisdicción Coactiva notificó a la Contraloría Municipal de
Bucaramanga y comisionó a la Gerencia Departamental de la Contraloría General
de la República, para que recibiera la documentación pertinente y adelantara la
gestión del control posterior excepcional, dependencia que acatando lo ordenado
por sus superiores ofició apara lo pertinente al ente de control accionado,
funcionario que hasta la fecha se ha negado a cumplir la orden de la citada
Gerencia Departamental.
Finalmente, para la tutelante, el Juez de
Primera Instancia no consideró los hechos expuestos
en la demanda de tutela, y por esa razón: “…sin fundamento lógico ni
jurídico alguno, se atreve a rechazar no solo el auto que ordena el control
posterior excepcional sino la misma Resolución Orgánica de la CGR que regula
este procedimiento; hasta pretende sostener que no hay claridad en la orden de
entrega de la documentación e información dada a la Contraloría Municipal de
nuestra ciudad, o en la competencia para adelantar lo que se está tramitando…”.
4.2.2.  Gerencia Departamental
de la Contraloría General de la República de Santander
La Gerencia Departamental de
la Contraloría General de la República de Santander, actuando a través de
apoderado, impugnó la providencia de primera instancia, con fundamento en las
consideraciones que a continuación se resumen.
La parte recurrente, advierte
que de conformidad con lo previsto en el artículo 267 constitucional, el
control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la
República, y además el control excepcional es una facultad otorgada a la
Contraloría General de la República para ejercer control fiscal en cualquiera
de sus modalidades y acciones sobre los recursos o fondos públicos de cualquier
entidad territorial, cuyo control de manera ordinaria es competencia del ente
de control fiscal territorial.
En esos términos, señala que: “…El
control fiscal excepcional que ejerce la Contraloría General de la República
implica el desplazamiento de la competencia del ente de control fiscal
territorial sobre los asuntos materia del mismo (…).  El único requisito
previsto por la Constitución y la ley, para que se autorice y ejerza el control
excepcional por parte de la Contraloría General de la República, es que el
control sea requerido por las autoridades o personas legalmente autorizadas
(art. 26, Ley 42 de 1993), precisando el asunto o materia sobre el cual debe
recaer el control…”.
Precisa que el control
excepcional, debe requerirse mediante solicitud escrita por las autoridades o
personas autorizadas por la ley, y además de ser amplio, general, posterior y
selectivo, comprende dos etapas: i) un proceso auditor, reglado por la
Guía Gubernamental con enfoque integral vigente que fija el alcance y la
modalidad de la auditoría, y ii) un proceso de responsabilidad fiscal,
que se tramita de acuerdo con lo previsto en la Ley 610 de 2000.
En ese entendido, aduce que
dicho control excepcional posterior: “…implica que la Contraloría
Territorial pierde automáticamente la competencia para continuar o iniciar las
diligencias fiscales referentes al control pedido de acuerdo a la ley, por lo
tanto, el Contralor Territorial, deberá abstenerse -de conformidad con la
Resolución Orgánica 5500 de 2003-, de conocer o seguir conociendo los mismos
hechos y suspender la aplicación de los sistemas de control tales como la
evaluación del control interno, el levantamiento del fenecimiento de la cuenta,
las indagaciones preliminares, y los procesos de responsabilidad fiscal o el
ejercicio de la jurisdicción coactiva y remitir lo actuado a ese despacho…”.
Así
mismo, manifiesta que con base en el ejercicio del control posterior en forma
excepcional de la Contraloría General sobre las cuentas de las entidades
territoriales, se incluye la posibilidad de adelantar los correspondientes
procesos de responsabilidad fiscal en forma preferente, de conformidad con lo
previsto en el artículo 63 de la Ley 610 de 2000, norma que fue declarada
exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-364 de 2001, y por
su parte el Consejo de Estado en sentencia del 6 de junio de 2000, se pronunció
en relación con la facultad excepcional de la Contraloría General de la
República para ejercer el control posterior sobre las cuentas de las entidades
territoriales.
En ese
entendido, considera que el artículo 267 y la Ley 42 de 1993: “…al
establecer el control fiscal excepcional alteran las competencias atribuidas a
los diferentes organismos de control fiscal territorial, por cuanto se defiere
en forma temporal a la Contraloría General de la República, atribución que es
ejercida solamente en los eventos indicados en el artículo 26 de la Ley 42 de
1993…”.
Finalmente,
cita el concepto OJ 0977A, del 25 de abril de 2000, emitido por la oficina
jurídica de la Contraloría General de la República, en donde dicho ente se
refirió al control excepcional que ejerce, así como sobre la competencia
constitucional y legal con que cuenta para esos efectos en materia de cuentas
de las entidades territoriales.
4.3. Escrito adicional allegado
durante el trámite de segunda instancia por la Contraloría Municipal de
Bucaramanga
La Contraloría Municipal de
Bucaramanga, actuando mediante apoderado judicial, durante el trámite de la
segunda instancia allegó al juzgado de conocimiento un escrito, a través del
que aclara algunos puntos en relación con la acción de tutela interpuesta por
la señora Martha Lucía Vega, y solicita nuevamente que se declare la improcedencia
del amparo deprecado.
Reitera que no es procedente el
amparo solicitado por la tutelante, toda vez que es claro que el auto No. 265
del 15 de junio de 2004 solamente: “·…resolvió admitir y autorizar la
realización del control excepcional comisionando a la Gerencia Departamental de
Santander de la Contraloría General de la República para que adelante el
proceso auditor del sector central de la administración municipal vigencias
2001, 2002 y 2003, sin ordenar el envío de los procesos de responsabilidad
fiscal, prueba de ello lo es el auto mencionado en donde claramente en la parte
resolutiva, señala en materia de control excepcional cuáles son las acciones
que debe realizar la Contraloría Municipal de Bucaramanga, y no aparece allí el
envío de los procesos ni la suspensión de los mismos…”.
Afirma que el ente de control
fiscal accionado, ya dio cumplimiento a lo solicitado en el auto referido y
prueba de ello es la comunicación de fecha 27 de julio de 2004, enviada al
Contralor General de la República y recibida en la Gerencia Departamental del
Santander, mediante la que se envía copia de todos los informes que fueron
presentados a la Contraloría Municipal de Bucaramanga para el ejercicio del
control fiscal posterior y selectivo, además hasta el 23 de junio de 2004
fueron realizadas auditorías a la Administración Central en cumplimiento del
auto No. 265, de forma tal que no existe fundamento alguno para considerar que
se haya vulnerado el debido proceso a la tutelante.
Así mismo, advierte que: “…El
auto No. 265 de fecha 15 de junio de 2004 en la parte de los considerandos
numeral 11, señaló lo siguiente: ‘Que se debe comunicar al señor Contralor
Municipal de Bucaramanga, la realización del control excepcional solicitado,
requiriéndole impartir las instrucciones pertinentes, con el fin de que el
organismo de control a su cargo, se abstenga de manera inmediata de conocer y
seguir conociendo de los mismos hechos materia de control y suspenda los actos
o procesos de carácter fiscal en curso y remita lo actuado en el estado en que
se encuentra, a la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría
General de la República, para que se continúe con las diligencias fiscales
pertinentes’, pero en su parte resolutiva no lo ordenó, razón por la cual el
Contralor Municipal de Bucaramanga solicitó la aclaración al mismo, sin tener
una respuesta de acuerdo al debido proceso, ya que lo único que ha recibido,
son escritos supuestamente aclaratorios, pero sin auto que corrija o aclare lo
ordenado…”.
En esos términos, considera
que la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y
Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República, pretende
corregir un auto con oficios, hecho que no es procedente por cuanto que lo
ordenado por un auto debe ser aclarado, corregido o ampliado por otro auto,
pues es una dependencia como su nombre lo indica de Juicios, y por tanto mal
podría corregirse un auto por medio de un oficio.
Señala que: “…el numeral
quinto del auto No. 265 de fecha 15 de junio de 2004 está ordenando ‘comunicar
al señor Contralor Municipal de Bucaramanga, la realización del control
excepcional requerido, solicitándole impartir las instrucciones pertinentes,
tal como quedó determinado en la parte considerativa del presente auto’.  Es
claro que la parte resolutiva de una sentencia, auto o resolución jamás debe
quedar al arbitrio de una interpretación, debe ser tan clara la parte
resolutiva, que realmente preste mérito para cualquier tipo de acción.  El
hecho de que el numeral 5 de la parte resolutiva haya dicho que la Gerencia
Departamental de Santander impartirá las instrucciones que sean necesarias, no
quiere ello decir que le delegue la capacidad de ordenar y/o resolver, pues,
ésta solo se encuentra en cabeza de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios
Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República, y
el envío del proceso de responsabilidad fiscal así como de las indagaciones
adelantadas debió ser expreso y no interpretativo, para poder ser cumplido por
la Contraloría Municipal de Bucaramanga…”.
Advierte
también, que en relación con los procesos que solicita la tutelante que sean
enviados a la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de
la República, la ley no hace mención a los procesos sancionatorios, que se
generan en virtud de la obligación de la Administración Central al entregar los
informes que realiza el respectivo control posterior y selectivo.
4.4.  Decisión de Segunda
Instancia
El
Juzgado Décimo Civil del Circuito, mediante fallo del primero (1°) de
septiembre del año dos mil cuatro (2004), decidió confirmar la decisión de
primera instancia, con fundamento en las consideraciones que enseguida se
resumen.
El ad-quem, recuerda que
en la controversia sujeta a examen: “…desde comienzos del 2004, el apoderado
judicial de la investigada y ahora accionante, (…) ha insistido, en la
declaratoria de nulidad del proceso de responsabilidad fiscal, que adelanta la
Contraloría Municipal de Bucaramanga, y dentro del cual se encuentra vinculada
la señora Martha Lucía Vega Cárdenas … (…) insistencia que ha llegado al punto
de presentar una 2ª acción de tutela, solicitando la investigada (…) la
garantía al debido proceso, en un tema relacionado con la misma investigación
fiscal que adelanta la Contraloría Municipal de Bucaramanga…”.
Considera que la decisión
adoptada mediante el auto No. 265 del 15 de junio de 2004 expedido por la
Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción
Coactiva, “ha solventado los deseos de la tutelante y de su apoderado, por
cuanto otra entidad de control, de mayor categoría, asumió el control
excepcional sobre las investigaciones de responsabilidad fiscal”.
Advierte que luego de examinar
los documentos que obran como material probatorio en el proceso sometido a
estudio, es claro que la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios
Fiscales y Jurisdicción Coactiva, aceptó y autorizó una solicitud de control
excepcional a la Administración Municipal de Bucaramanga, que fue presentada
por la Veeduría Ciudadana de Bucaramanga, y relacionada con la gestión fiscal
de la Alcaldía Municipal en las vigencias 2001, 2002 y 2003.
En ese sentido, afirma que: “…La
admisión y autorización del control excepcional implicó la comisión a la
Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la República,
para que se adelantara un proceso auditor con sujeción a la Guía Gubernamental
con enfoque integral vigente, fijando el alcance y modalidad de dicha auditoría
de manera posterior y selectiva, sobre el sector central de la Administración
Municipal, vigencias 2001, 2002 y 2003…”.
Aduce el juez de instancia, que
dentro de la parte resolutiva del auto No. 265 del 15 de junio de 2004, no se
ordenó en forma clara y precisa como quedó consignado en la parte motiva de
dicho documento, esto es el ordinal once (11), abstenerse de conocer o seguir
conociendo los mismos hechos y menos se solicitó remitir lo actuado a la
Gerencia Departamental.
Al respecto señala que: “…El
ordinal 5º de la parte resolutiva del auto No. 265 de junio 15 de 2004, podría
interpretarse, como la orden que guarda alguna coherencia con las motivaciones
del ordinal 11º, (…) pero lo cierto es que, no se emite orden para que el
Contralor Municipal de Bucaramanga se abstenga de conocer o seguir conociendo
de los procesos relacionados con tema del control excepcional o alguna orden
explícita al Contralor Municipal de Bucaramanga, para la remisión de expediente
o documentos relacionados con el tema de control excepcional…”, de forma
tal que dicho ordinal 5º tan solo dispuso una comunicación al Contralor
Municipal de Bucaramanga, y por consiguiente no es posible por vía de tutela
aclarar, complementar e interpretar el querer de una autoridad pública, cuando
es ésta la única competente para aclarar y complementar sus decisiones.
Señala que: “…El memorando
82113 del 15 de junio de 2004 enviado por la Contraloría Delegada para
Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, al Gerente
Departamental de Santander, si bien le está informando a este último
funcionario el objeto de su comisión, no guarda congruencia con lo realmente
ordenado en auto No. 265 de junio 15 de 2004…”.
En ese entendido, manifiesta
que: “…La Gerencia Departamental de Santander pretendió que la Contraloría
Municipal cumpliera conforme al contenido del memorando 82113 del 15 de junio
de 2004 enviado por la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios
Fiscales y Jurisdicción Coactiva, al Gerente Departamental de Santander, y a su
turno envía una solicitud, en oficio No. 82113-CEBGA-001, de junio 16 de 2004,
encontrándose con la respuesta del Contralor Municipal de Bucaramanga, que hace
ver la incongruencia entre la providencia que dispone la admisión y el tramite
del control excepcional y el memorando, mediante el cual se informa el objeto
de la comisión y por último entre el auto y la solicitud del Gerente
Departamental de Santander, con los argumentos de que este funcionario
comisionado, en atención al contenido del auto 265 de junio 15 de 2004, no
tenía tales facultades.  Ya que no basta con la simple comisión, se necesita
que de la orden expresa para abstenerse de seguir conociendo de los procesos de
responsabilidad fiscal adelantados sobre la gestión del anterior Alcalde
Municipal por las vigencias 2001, 2002 y 2003…”.
Precisa que la Resolución
Orgánica No. 5500 de julio 4 de 2003, en su título II, capítulo III, artículos
13 y s.s., regula lo pertinente al control fiscal excepcional, normas vigentes
hasta el 26 de junio de 2004, fecha en la que se realizó la publicación a
través del Diario Oficial No. 45.599 de la Resolución Orgánica No. 5588 de
junio 8 de 2004, pues esta última entró en vigencia el 27 de junio de 2004.
Con fundamento, en esas
consideraciones señala que: “…los argumentos expuestos por la accionante,
como fundamento de su impugnación, y mediante los cuales pretende hacer ver que
el Contralor Municipal de Bucaramanga, debió abstenerse (inmediatamente y una
vez se le comunicó la autorización de control fiscal excepcional) de conocer y
seguir conociendo de los procesos de responsabilidad fiscal, relacionados con
el control fiscal excepcional solicitado, y suspender las actuaciones de
carácter fiscal y remitir lo actuado, en el estado en que se encuentren en la
Contraloría General de la República, no tienen peso normativo, por no estar
vigente para el 15 de junio de 2004, la Resolución Orgánica No. 5588 de junio 8
de 2004…”.
En ese entendido, estima que al
encontrarse vigente la Resolución Orgánica No. 5500 de julio 4 de 2003, par la
fecha en que se emitió el auto No. 265 la Contraloría Delegada para
Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, debió explicitarse
con claridad suficiente y en consecuencia ordenar al ente de control
territorial, lo que debía hacer a partir de la notificación del auto, debiendo
emitir las correspondientes providencias por ser la dependencia que asumió el
conocimiento del control excepcional requerido y no por quien fuera comisionado
para adelantar el proceso auditor, especialmente si se considera que la citada
resolución, diferencia una etapa previa a la admisión de la solicitud de
control excepcional, y por tanto diferencia lo que es una auditoría o la
aplicación de cualquier control fiscal sobre los hechos objetos de control
excepcional, y finalmente la etapa de conocimiento y trámite de la indagación
preliminar, del proceso de responsabilidad fiscal y del proceso de jurisdicción
coactiva posterior excepcional.
Considera entonces que el
problema interpretativo no existiría a la fecha de la interposición de la
tutela, si hubiera estado en vigencia la Resolución Orgánica No. 5588, pues
ésta regula ampliamente el procedimiento del control excepcional, y es por esa
razón que no podría aceptarse la inserción implícita de enunciados tácitos,
dentro de la parte resolutiva de una providencia, so pretexto de haberse
incluido en forma explícita en la parte motiva, como lo afirmó el juez de
primera instancia.
Así mismo, indica que en
relación con la comisión que se hizo a la Gerencia Departamental de Santander
de la Contraloría General de la República, para que a través de su grupo de
vigencia fiscal, adelantara el proceso auditor, es claro que aún no se había
asignado competencia a dicho ente de conformidad con lo previsto en el artículo
16 de la Resolución No. 5500, para asumir el conocimiento de los hechos y
control fiscal excepcional, pues solo se le comisionó para efectuar una
auditoría, procedimiento que arrojaría un resultado, que sería valorado para la
continuidad de las investigaciones fiscales y los juicios de jurisdicción
coactiva.
En esos términos, aduce que: “…De
haberse atacado ‘la supuesta orden’ de remisión de procesos, documentos,
hallazgos, etc, en los términos de un oficio petitorio, proveniente de la
Gerencia Departamental de la CGR, no aguantaría el más simple de los exámenes
de constitucionalidad, el nuevo proceso y las cosas tendrían que volver a su
estado de origen.  Con mayores perjuicios, tanto para los funcionarios implicados
en la investigación fiscal, como para el resto de personas atentas a los
resultados efectivos de la investigación…”.
Así pues, estima que la
Contraloría Municipal de Bucaramanga, no ha vulnerado el derecho fundamental al
debido proceso de la tutelante, puesto que la conducta prudente de los
funcionarios de dicha entidad, permitirá enderezar el trámite, dado que será la
Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción
Coactiva, quien imparta claras, precisas y completas órdenes al ente de control
fiscal accionado, con el propósito de hacer efectivo el control excepcional que
fue ordenado mediante el auto No. 265 del 15 de junio de 2004.
En ese sentido, afirma que: “…el
señor Contralor Municipal de Bucaramanga , no ha negado su obligación de enviar
los documentos, procesos, etc, relacionados con el objeto de control
excepcional, siempre y cuando se le ordene, en debida forma…”.
Finalmente, advierte que el
juez de tutela no es la autoridad competente para resolver el aparente
conflicto de competencias, entre los funcionarios de la Contraloría General de
la República y la Contraloría Municipal de Bucaramanga, y por consiguiente la
actora: “·…tendrá que acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, para que a través de la acción de definición de competencia
administrativa se resuelva este conflicto entre los dos entes públicos…”, ya
que por vía de tutela es improcedente emitir concepto alguno en relación con la
competencia de dichas entidades públicas, como lo pretende la tutelante.
5.  Actividad Probatoria
5.1  Documentos aportados por
la demandante:
a. Copia del Acta de Posesión No. 0011del 1
de enero de 2001 en el cargo de Secretaria de Educación Municipal.  (Folios 100
del Expediente).
b. Copia de los escritos de defensa y
resultados del proceso de responsabilidad fiscal radicado bajo el No. 2968 de
2004.  (Folios 66 a 99 del Expediente).
c. Copia de los escritos de defensa y
resultados del proceso sancionatorio radicado bajo el No. 0129 de 2004.
(Folios 31 a 65 del Expediente).
d. Copia de los escritos de defensa y
resultados del proceso sancionatorio radicado bajo el No. 0133 de 2004.
(Folios 1 a 30 del Expediente).
e. Copia del comunicado a la opinión pública
en el que se resalta la rueda de prensa en donde se informó sobre los procesos
contra la tutelante.  (Folio 101 del Expediente).
f. Copia del Auto No. 265 del 15 de junio de
2004, mediante el que la Contraloría General de la República ordena el control
excepcional y la remisión de expedientes a la Gerencia Departamental.  (Folios
102 a 106 del Expediente).
g. Copia del oficio de la Contraloría General
de la República –Gerencia de Santander- del 16 de junio de 2004 dirigido al
Contralor Municipal solicitando la documentación pertinente para adelantar el
control excepcional.   (Folios 107 y 108 del Expediente).
5.2  Pruebas aportadas por la
Gerencia Departamental de la Contraloría General de la República:
a. Copia del informe de la auditoría
concurrente a los recursos del Sistema General de Participaciones para el
sector educación del Municipio de Bucaramanga, vigencia 2002 y primer semestre
del 2003.   (Folios 146 a 176 del Expediente).
b. Copia del Auto No. 265 del 15 de junio de
2004.   (Folios 177 a 181 del Expediente).
c. Copia del memorando del 15 de junio de
2004.  (Folios 182 y 183 del Expediente).
d. Copia del oficio No. 82-113 CEBGA-001 del
16 de junio de 2004.   (Folios 184 y 185 del Expediente).
e. Copia de la Ayuda de memoria mesa de
trabajo No.2 del 9 de julio de 2004.   (Folios 186 a 190 del Expediente).
5.3.  Documentos aportados por
la Contraloría Municipal de Bucaramanga
a. Copia de la sentencia proferida por el
Juez Tercero Civil Municipal de fecha 9 de junio de 2004, en ejercicio de una
acción de tutela en relación con el proceso de responsabilidad fiscal No.
2968.   (Folios 121 y 122 del Expediente).
b. Copia de la comunicación enviada por el
Contralor Municipal de Bucaramanga, al Contralor General de la República de
fecha 18 de junio de 2004, mediante la que se solicita aclarar la comunicación
enviada y los alcances de la misma.   (Folios 124 y 125 del Expediente).
c. Copia del oficio No. 80681-00766 de fecha
junio 28 de 2004 que resuelve sobre la aclaración solicitada del auto No. 265
del 15 de junio de 2004.   (Folio 123 del Expediente).
5.4 Pruebas aportadas en sede
de tutela
Copia auténtica del Auto No.
265 “por medio del cual se
comisiona la realización de un control excepcional a la administración
municipal de Bucaramanga, expedido por la Contraloría
Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la
Contraloría General de la República el 15 de junio de 2004 cuya remisión fue solicitada por el Magistrado ponente
mediante auto del 17 de marzo de 2005 y recibido el 4 de abril de 2005.
II.      CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.   Competencia.
Esta
Sala es competente para revisar las providencias de tutela antes reseñadas, con
base en la Constitución Política (arts. 86 y 241-9), en concordancia con el
Decreto 2591 de 1991 (arts. 33 al 36), así como en el auto de fecha diecinueve
(19) de noviembre de 2004 proferido por la Sala de Selección Número Once de
esta Corporación.
2.   Materia sometida a
revisión
La  demandante afirma que se le
vulnera el derecho al debido proceso por cuanto la contraloría Municipal de
Bucaramanga se niega a  dar cumplimiento al Auto No. 265 “por medio del cual se comisiona la
realización de un control excepcional a la administración municipal de
Bucaramanga”, expedido por la Contraloría
Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la
Contraloría General de la República el 15 de junio de 2004 así mismo que se le vulnera el derecho a la dignidad
humana y al buen nombre
Los jueces de instancia negaron
por improcedentes los amparos solicitados.
En cuanto a la vulneración del
debido proceso afirman que  el Auto No. 265 “por medio del cual se comisiona la realización de un
control excepcional a la administración municipal de Bucaramanga, expedido por la Contraloría Delegada para Investigaciones,
Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la
República el 15 de junio de 2004 no es claro y que no
se incluyó en la parte resolutiva del mismo la orden anunciada en la parte
motiva del mismo en cuanto al envío del expediente a la Dirección Departamental
de Santander de la Contraloría General de la República  Así mismo afirman que
existe otra vía judicial, a saber  la acción de definición de competencias
administrativas por lo que la solicitud de amparo es improcedente.
En cuanto a los derechos a la
dignidad y al buen nombre señalan que éstos no se vulneraron en el presente
caso.
Corresponde en consecuencia a
la sala establecer si asistió o no razón a los jueces de instancia en cuanto a
la improcedencia de la acción de tutela instaurada y la negativa a conceder el
amparo solicitado.
3. Consideraciones preliminares
Previamente la Sala considera
necesario efectuar las siguientes precisiones en torno a i) El alcance de la
competencia excepcional  de la  Contraloría General de la República en relación
con el control de los recursos de las entidades territoriales a que aluden el
artículo 267 de la Constitución y el artículo 63 de  la Ley 610 de 2000;
y ii) el  principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial (art.
228 C.P.).
3.1  El alcance de la
competencia excepcional de la Contraloría General de la República en relación
con el control de los recursos de las entidades territoriales a que aluden el
artículo 267 de la Constitución y el artículo 63 de la Ley 610 de 2000.
Conforme a lo dispuesto por el artículo
267 de la Constitución Política, la función pública de control fiscal por parte
de la Contraloría General de la República se realiza sobre la administración y
los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, como
control posterior y selectivo de acuerdo con los procedimientos, principios y
sistemas que establezca el legislador, salvo que éste autorice para casos
especiales que la vigilancia mencionada, previo concepto del Consejo de Estado
se realice por entidades privadas colombianas cuya escogencia se realice por
concurso de méritos.
El artículo 267 de la Constitución,
autoriza  además en su inciso tercero que en “casos excepcionales, previstos
por la ley, la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de
cualquier entidad territorial”.
Al respecto el artículo 63 de
la Ley 610 de 2000 señala que “La Contraloría General de la República tiene competencia prevalente
para adelantar hasta su culminación los procesos de responsabilidad fiscal que
se originen como consecuencia del ejercicio de la facultad excepcional de
control establecido en el artículo 267 de la Constitución Política.”
En relación con dicha  disposición la Corte se pronunció en
la Sentencia C-364 de 2001[1]
donde precisó que i)  la intervención excepcional de
la Contraloría persigue finalidades legítimas, no sólo porque desarrolla
una posibilidad explícitamente autorizada por la Carta (CP art. 267), sino
además porque pretende evitar que se dilapiden los recursos estatales, en
aquellos eventos en que pueda dudarse de la imparcialidad del órgano
territorial de control, debido a presiones o injerencias locales que puedan
afectar su idoneidad; ii) la ley señala hipótesis verdaderamente excepcionales
en las cuales podrá ejercer sus competencias la Contraloría General de la
República sobre los recursos propios de las entidades territoriales: (a) cuando
así lo solicite el gobierno de la respectiva entidad, una comisión permanente
del Congreso, o la mitad más uno de los miembros de las corporaciones públicas
territoriales; y (b) cuando así lo solicite la ciudadanía, por medio de los
mecanismos legales de participación; iii) si el esquema constitucional y legal
colombiano permite que, en hipótesis excepcionales, se ejerza tal facultad de
control fiscal por parte de la Contraloría General, habrá forzosamente de
entenderse que, dentro de dicha atribución, se encuentra incluida la de
promover los procesos de responsabilidad fiscal que puedan surgir de las
investigaciones realizadas; iv) esta última circunstancia  es un desarrollo
proporcionado del principio de subsidiariedad (CP art. 288), que en esos casos
excepcionales de intervención de la Contraloría General, corresponda a ese
órgano también la imposición de las responsabilidades fiscales de rigor; v) el
art. 63 de la Ley 610 de 2000 regula una competencia fiscalizadora que no
vulnera el núcleo esencial de la autonomía de los entes territoriales y vi) que
el poder prevalente consagrado en dicho artículo debe ser ejercido por la
Contraloría General de la República en los precisos términos del mencionado
precepto constitucional, esto es, sin perder de vista que es una función
potestativa y teniendo en cuenta que constituye una expresión de la facultad de
control posterior sobre las cuentas de las entidades territoriales.
Expresó la Corte lo siguiente:
8- Observa la Corte, en este caso, que el desarrollo
legislativo del canon 267 Superior respeta lo dispuesto en la Constitución, por
las siguientes razones: En primer lugar, esa intervención persigue finalidades
legítimas, no sólo porque desarrolla una posibilidad explícitamente autorizada
por la Carta (CP art. 267), sino además porque pretende evitar que se dilapiden
los recursos estatales, en aquellos eventos en que pueda dudarse de la
imparcialidad del órgano territorial de control, debido a presiones o
injerencias locales que puedan afectar su idoneidad. En segundo lugar, la ley
señala hipótesis verdaderamente excepcionales en las cuales podrá ejercer sus
competencias la Contraloría General de la República sobre los recursos propios
de las entidades territoriales: (i) cuando así lo solicite el gobierno de la
respectiva entidad, una comisión permanente del Congreso, o la mitad mas uno de
los miembros de las corporaciones públicas territoriales; y (ii) cuando así lo
solicite la ciudadanía, por medio de los mecanismos legales de participación.
Finalmente, se trata de hipótesis que reflejan directamente el principio
constitucional de participación (CP arts 1º y 3º), ya que buscan consultar la
voluntad de la ciudadanía para justificar la actuación de una entidad nacional,
bien sea a través de las corporaciones y funcionarios de elección popular, o
directamente, por medio de los mecanismos de participación que otorga la ley.
Por ello, la intervención de la Contraloría General en estos casos no desconoce
la autonomía territorial, ya que es proporcionada al fin perseguido por la ley
y por la propia Constitución, como es proteger la idoneidad de la función de
control fiscal, para salvaguardar de esa manera los recursos públicos.
La constitucionalidad de la norma acusada
9- Sobre la base de los anteriores lineamientos,
procede ahora la Corte a efectuar el análisis de constitucionalidad la norma
demandada. En ella se establece que corresponde a la Contraloría General de la
República adelantar y llevar hasta su culminación los procesos de
responsabilidad fiscal a los que pueda dar lugar el ejercicio de su facultad de
control excepcional sobre los recursos de las entidades territoriales. Pues
bien, si el esquema constitucional y legal colombiano permite que, en hipótesis
excepcionales, se ejerza tal facultad de control fiscal por parte de la
Contraloría General, habrá forzosamente de entenderse que, dentro de dicha
atribución, se encuentra incluida la de promover los procesos de
responsabilidad fiscal que puedan surgir de las investigaciones realizadas.
(…)
10. Conforme a lo anterior, debe
entenderse que, si los procesos de responsabilidad fiscal son la forma por
excelencia a través de la cual las Contralorías cumplen con su función
fiscalizadora de la gestión de los dineros públicos, en nada se opone a la
Constitución que la ley permita a la Contraloría General de la República, en
los casos en que ejerza su función de control excepcional, adelantar dichos
procesos y llevarlos a su culminación; mucho menos cuando se tiene en cuenta
que la posibilidad de declarar la existencia de responsabilidad fiscal, con sus
consecuencias, forma parte de la naturaleza de los juicios fiscales; en ese
sentido, cualquier tipo de actuación debe respetar los primados del debido
proceso (C.P., art. 29), lo cual sólo es posible si se permite la existencia de
un procedimiento determinado, que garantice el derecho de defensa y las demás
garantías procesales que consagra la Constitución. Finalmente, el carácter
prevalente de la competencia de la Contraloría General en el desarrollo de
estos juicios fiscales encuentra su razón de ser en la naturaleza misma de la
intervención excepcional de la Contraloría General en el control de los
recursos endógenos. En efecto,  ese control excepcional se justifica por
cuanto, como ya se señaló (Cf supra fundamento 8), se trata de eventos en que
puede dudarse de la imparcialidad del órgano territorial de control, debido a
presiones o injerencias locales que puedan afectar su idoneidad.
(…)
Conforme a lo
anterior, es claro que debe entenderse que el control posterior de la
Contraloría General sobre las cuentas de las entidades territoriales, si bien
es posterior y excepcional, no se limita únicamente a ser un control numérico
legal sino que comprende el desarrollo de las atribuciones propias de la
Contraloría para el ejercicio integral de la vigilancia fiscal. Y entre esas
atribuciones se encuentra naturalmente la imposición de la responsabilidad
fiscal, pues el artículo 268 ordinal 5º confiere al Contralor la potestad de
"establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer
las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la
jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma".  Y es que
no tiene sentido que la Carta permita una intervención excepcional de la Contraloría
General en las entidades territoriales, pero excluya la imposición de formas de
responsabilidad fiscal, por cuanto, como esta Corte lo ha señalado en varias
oportunidades, los procesos de responsabilidad fiscal son un complemento
natural de la vigilancia de la gestión fiscal que ejercen la  Contraloría
General y las contralorías departamentales y municipales[2].
En efecto, si genéricamente la vigilancia fiscal busca proteger el patrimonio
estatal y los recursos públicas, el proceso de responsabilidad fiscal es una
expresión de esa finalidad global, en la medida en que está encaminado a que
aquella persona que sea declarada responsable proceda a "resarcir el daño
causado por la gestión fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización
pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad
estatal"[3]. Por ende,
si, como ya se señaló, la intervención excepcional de la Contraloría General en
la vigilancia fiscal de las entidades territoriales se justifica en aquellos
eventos en que puede dudarse de la imparcialidad del órgano territorial de
control, debido a presiones o injerencias locales, entonces no existe razón
para suponer que en esos eventos la contraloría departamental o municipal sea
la entidad idónea para adelantar el proceso de responsabilidad fiscal. Es pues
un desarrollo proporcionado del principio de subsidiariedad (CP art. 288), que
en esos casos excepcionales de intervención de la Contraloría General,
corresponda a ese órgano también la imposición de las responsabilidades
fiscales de rigor.”
(…)
14- En
conclusión: el art. 63 de la ley 610 de 2000, que se acusa, se ajusta a los
dictados de la Carta Política, no sólo por ser una reproducción del mandato
consagrado en el art. 267 Superior, en virtud del cual “En los casos
excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control
posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial,” sino también porque
regula una competencia fiscalizadora que no vulnera el núcleo esencial de la
autonomía de los entes territoriales.
Sin embargo,
debe precisarse que el poder prevalente consagrado en la norma bajo revisión,
debe ser ejercido por la Contraloría General de la República en los precisos
términos del mencionado precepto constitucional, esto es, sin perder de vista
que es una función potestativa y teniendo en cuenta que constituye una
expresión de la facultad de control posterior sobre las cuentas de las
entidades territoriales.
En otras palabras, la facultad de la Contraloría
General de la República sobre las cuentas de las entidades territoriales no es
una competencia común u ordinaria del ente fiscalizador. Y tampoco es una
atribución que pueda ejercerse independientemente de su carácter posterior y
selectivo, con todas las implicaciones que le asigna el canon 267 fundamental,
de ser un control financiero, de gestión y de resultados fundado en la
eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales,
aspectos que son de la esencia de la función de vigilancia de la gestión fiscal
de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o
bienes de la Nación”[4].
3.2 El principio constitucional
de primacía del derecho sustancial (art. 228 C.P.)
Al respecto la Sala recuerda que si bien Legislador,
por mandato constitucional, tiene una  amplia potestad de configuración
legislativa para evaluar y definir las etapas, características, términos y
demás elementos que integran cada procedimiento[5],
éste no puede desconocer las garantías fundamentales consagradas en la
Constitución, y debe proceder de acuerdo con criterios de proporcionalidad y
razonabilidad con el fin de asegurar precisamente la primacía del derecho
sustancial (art. 228 C.P.)[6].
Así ha señalado la Corporación  que:
“(E)l legislador, autorizado por el artículo
150, numerales 1o. y 2o., de la Constitución Política, cuenta con una amplia
facultad discrecional para instituir las formas, con base en las cuales se
ventilarán las diferentes controversias jurídicas que surjan entre las personas[7].
Sin embargo, esa discrecionalidad para
determinar normativamente acerca de una vía, forma o actuación procesal o
administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a
valores fundantes de nuestra organización política y jurídica, tales como, la
justicia, la igualdad y un orden justo (Preámbulo) y de derechos fundamentales
de las personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de
justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el
principio de la  primacía del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art.
228) y proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de
realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial[8]
en controversia o definición; de lo contrario, la configuración legal se
tornaría arbitraria.
De ahí que la Corte haya señalado que la
legitimidad de las normas procesales está dada en la medida de su
proporcionalidad y razonabilidad “pues sólo la coherencia y equilibrio del
engranaje procesal permite la efectiva aplicación del concepto de justicia y,
por contera, hace posible el amparo de los intereses en conflicto[9]”[10]
En ese orden de ideas ha explicado la
Corte que  cuando el artículo 228 de la Constitución Política establece la
prevalencia del derecho sustancial, está reconociendo que el fin de la
actividad estatal en general, y de los  procedimientos judiciales en particular,
es la realización de los derechos consagrados en abstracto por el derecho
objetivo. En esa medida, dicha prevalencia del derecho sustancial significa que
el proceso es un medio y que, por lo mismo, las normas procesales deben
aplicarse con un fin, consistente en la realización de los derechos reconocidos
en la ley sustancial.[11]
Así la Corte ha destacado que “El principio de
prevalencia del derecho sustancial debe entenderse en su verdadero sentido,
esto es, las formas y el contenido deben ser inseparables para la efectividad
del derecho material. Por lo tanto, la interpretación adecuada de los
procedimientos legales, adquiere su sentido pleno en la prevalencia de los
derechos de las personas[12].
4. El análisis del caso
concreto
La Sala constata que en el presente caso
el problema jurídico planteado consiste en i) establecer si el alcance que la
Contraloría Municipal de Bucaramanga y los jueces de instancia  han dado al
Auto No. 265 “por medio del
cual se comisiona la realización de un control excepcional a la administración
municipal de Bucaramanga, expedido por la Contraloría
Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva
de la Contraloría General de la República el 15 de junio de 2004[13]
y en particular a los numerales 11 de la parte considerativa y 5 de la parte
resolutiva se ajustan a una interpretación acorde con el respeto del principio
de la primacía del derecho sustancial o si por el contrario lo desconoce y como
consecuencia se vulnera el derecho al debido proceso de la demandante en tanto
no se ha dado cumplimiento a lo ordenado en dichos numerales referentes a que
la Contraloría Municipal de Bucaramanga, en función de la realización del
control excepcional aludido “se abstenga de manera inmediata de conocer o
seguir conociendo los mismos hechos materia del control y suspenda los actos o
procesos de carácter fiscal en curso y remita lo actuado en el estado en que se
encuentra, a la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General
de la República, para que se continúe con las diligencias fiscales pertinentes,
ii) si la referencia pública  hecha por el Contralor municipal  de
Bucaramanga sobre las investigaciones en curso en contra de la peticionaria
vulnera sus derechos a la dignidad y al buen nombre.
4.1  La procedibilidad de la
acción
Esta
Corporación ha señalado reiteradamente que la acción de tutela no procede
cuando el peticionario disponga de otro medio para la defensa judicial de su
derecho, a menos que intente la acción como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. Al respecto, la Corte ha hecho énfasis en el
carácter excepcional del mecanismo constitucional de protección que no debe
superponerse ni suplantar los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro
ordenamiento jurídico. Así ha dicho esta Corporación en relación con el
contenido del inciso 3° del artículo 86 de la Constitución que:
"El sentido de la norma es el de
subrayar el carácter supletorio del mecanismo, es decir, que la acción de
tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento
jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro
de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no
exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el
que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta
positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos
señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en
concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación
de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir
concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria;
de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario,
pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en
sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico"[14].
En el presente caso los jueces
de instancia consideraron improcedente  la acción de tutela instaurada pues
estimaron -respecto de la vulneración del debido proceso- que existía otra vía
judicial, a saber, la acción de definición de competencias administrativas para
dilucidar el problema de la interpretación dada por la contraloría Municipal de
Bucaramanga al Auto No. 265 del 15 de junio de 2004 expedido por la Contraloría
Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva. En
cuanto a la vulneración de los derechos a la dignidad y al buen nombre
simplemente se afirma por el ad quo que éstos no se encuentran probados en el
expediente.
El ad quem ninguna referencia
específica hace al respecto.
Al respecto la Sala señala que
contrariamente a lo señalado por los jueces de instancia es claro que la acción
de definición de competencias administrativas establecida en el artículo 88 del
Código Contencioso Administrativo[15] -hoy
derogado por el artículo 4° de la Ley 954 de 2005- no constituía una vía
judicial idónea para la demandante, que le impidiera acudir a la acción de
tutela en procura de la protección de su derecho fundamental al debido proceso.
Dicha acción en efecto -si bien
se encontraba vigente para la fecha de presentación de la acción- suponía la
existencia de una controversia sobre la competencia -entre la Contraloría
General de la República y la Contraloría Municipal-  Ahora bien, en el presente
caso ninguna duda podía caber al respecto pues como se señaló en los apartes
preliminares de esta sentencia el ejercicio del control fiscal preferente  en
cabeza de la Contraloría General de la República -en los términos del artículo el
artículo 63 de la Ley 610 de 2000[16]- conlleva todas las facultades que él
implica, como son las de aplicar sistemas de control como el financiero, de
gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del control
interno así como las de levantar el fenecimiento e iniciar el juicio fiscal,
cuando sea del caso establecer la responsabilidad fiscal a que haya lugar y
ejercer la jurisdicción coactiva correspondiente[17].
Circunstancia que por lo demás es reconocida por los jueces de instancia
quienes fundamentan su decisión es en la supuesta inconsistencia  entre la
parte motiva y la parte resolutiva del Auto No. 265
del 15 de junio de 2004 expedido por la Contraloría Delegada para
Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva.
Lo que se alega por la demandante
que interpone la acción tutela  es la violación del derecho al debido proceso
como consecuencia del desconocimiento de lo ordenado en el referido auto
proferido por la Contraloría Delegada para Investigaciones Juicios Fiscales y
Jurisdicción Coactiva en ejercicio de claras competencias constitucionales y
legales (artículos 267-3 de la Constitución y 63 de la Ley 610 de 2000). Es
decir que de lo que se trata en este caso es más bien del alcance que se quiso
dar a la parte resolutiva de un auto proferido por quien debía según la
Constitución y la ley expedirlo, que de un problema de competencia.
No podía entonces descartarse
la procedencia de la tutela por la existencia de otra vía judicial pues el
ejercicio de la acción  de definición de competencias administrativas no era el
instrumento idóneo para el efecto.
En cuanto a la procedibilidad
de la tutela en relación con la supuesta vulneración de los derechos a la
dignidad y al buen nombre es claro que los jueces de instancia confundieron la
improcedencia de la tutela con el hecho de que la misma no pudiera concederse
por no encontrarse demostrada, -como se explicará mas adelante-, la vulneración
de los derechos fundamentales invocados.
Dado pues que lo que procedía
era el examen de las pretensiones formuladas en la demanda de tutela por la
actora, la Sala efectúa a continuación dicho análisis dejado de lado por los
jueces de instancia.
4.2  El análisis de la
vulneración del debido proceso
Para  la actora en el presente caso se ha
vulnerado su derecho al debido proceso (art. 29 C.P.) por cuanto no se ha
querido dar cumplimiento al Auto No. 265 del 15 de junio de 2004 expedido por
la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción
Coactiva, “por medio del cual se comisiona la realización de un control
excepcional a la administración municipal de Bucaramanga” en cuanto a que la
Contraloría Municipal de Bucaramanga “se abstenga de manera inmediata de conocer o seguir conociendo
los mismos hechos materia del control y suspenda los actos o procesos de
carácter fiscal en curso y remita lo actuado en el estado en que se encuentra,
a la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General de la
República, para que se continúe con las diligencias fiscales pertinentes”,   y en consecuencia  se le ha
privado del derecho a que  su expediente se examine y  por quien  tiene en
virtud de dicha decisión la competencia para hacerlo y de acuerdo con el
procedimiento que en ese caso establece la Ley.
De manera reiterada la Corte ha
explicado que el debido
proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales o administrativas, al
tiempo que sus reglas fundamentales constituyen una de las garantías esenciales
en el Estado social de Derecho[18].
Ha explicado igualmente la Corte a partir del examen
de la Constitución y la ley[19] que la responsabilidad
que pueda establecerse en los procesos de responsabilidad fiscal a)
Necesariamente se deriva del ejercicio de una gestión  fiscal; b) Es  de
carácter subjetivo. c) Es patrimonial y no sancionatoria; d) Es independiente y
autónoma de otros tipos de responsabilidad; e) Dicha responsabilidad se declara
en un proceso de naturaleza administrativa[20]; f) En
el trámite del proceso en que dicha responsabilidad se deduce se debe  respetar
el debido proceso. En efecto, en el trámite del proceso de responsabilidad
fiscal se deben observar las garantías sustanciales y procesales que informan
el debido proceso (artículo 29 C.P.) en armonía con el cumplimiento de los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad, los cuales orientan las actuaciones administrativas (artículo 209
C.P.).
Al  respecto, en la Sentencia SU 620/96 la
Corporación señaló concretamente lo siguiente:
“En el trámite del proceso en que dicha
responsabilidad se deduce se deben observar las garantías sustanciales y
procesales que informan el debido proceso, debidamente compatibilizadas con la
naturaleza propia de las actuaciones administrativas, que se rigen por reglas
propias de orden constitucional y legal, que dependen de variables fundadas en
la necesidad de satisfacer en forma urgente e inmediata necesidades de interés
público o social, con observancia de los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C.P.), a
través de las actividades propias de intervención o de control de la actividad
de los particulares o del ejercicio de la función y de la actividad de policía
o de las que permiten exigir responsabilidad a los servidores públicos o a los
particulares que desempeñan funciones públicas. En tal virtud, la norma del
art. 29 de la Constitución, es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal,
en cuanto a la observancia de las siguientes garantías sustanciales y
procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa
competente), favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de defensa,
(derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o a través de
abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las
actuaciones con violación del debido proceso, y a interponer recursos contra la
decisión condenatoria), debido proceso público sin dilaciones injustificadas, y
a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”[21]
(subrayas fuera de texto)
Ahora bien, para la Sala, de la simple lectura del
referido Auto y en particular de los numerales 11 de la parte motiva[22] y 5 de la parte resolutiva[23] debe concluirse que la Contraloría Municipal
de Bucaramanga, y por ende  los jueces de instancia que avalaron su posición,
incurren en un evidente desconocimiento del principio de primacía del derecho
sustancial (art. 228 C.P.) que comporta un desconocimiento del debido proceso
en los juicios de responsabilidad fiscal adelantados a la demandante.
En efecto la Contraloría
Municipal se escuda en la no inclusión expresa en la parte resolutiva de las
ordenes que se señalan en el numeral 11 de la parte motiva, para concluir que
del  Auto referido no se desprende la obligación de
abstenerse “de manera inmediata de
conocer o seguir conociendo los mismos hechos materia del control y suspenda
los actos o procesos de carácter fiscal en curso y remita lo actuado en el
estado en que se encuentra, a la Gerencia Departamental de Santander de la
Contraloría General de la República, para que se continúe con las diligencias
fiscales pertinentes”.
Dicha posición contradice
abiertamente  no solo la racionalidad  propia del ordenamiento jurídico[24],
sino el principio  reiteradamente señalado por esta corporación en el sentido
que  las ritualidades de orden
procesal “no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse
teleológicamente al servicio de un fin sustantivo”.
Específicamente en relación con
la relación entre la parte resolutiva y la parte motiva de una decisión y la
necesaria lectura sistemática que debe hacerse de las mismas en aplicación de
dicho principio ha señalado la Corte lo siguiente:
“Que tales
órdenes se hayan consignado en la parte motiva de la sentencia y no en la
resolutiva, no es un argumento de suficiencia para suponer que aquellas son
inexistentes, inválidas o ineficaces y, en ese contexto, que la decisión de
traslado adoptada en segunda instancia carece de todo sustento jurídico. La
sentencia, entendida como el juicio argumentativo dirigido a fundamentar una
decisión judicial definitiva, comporta un sólo acto procesal que, como tal,
permite fijar su verdadero sentido a partir de una interpretación sistemática y
armónica de todas sus partes cuando ello sea necesario. A este respecto, es de
observar que, por expresa disposición legal, el dictamen emitido por el juez en
la parte resolutiva del fallo debe encontrar sustento en el discurso
argumentativo de la parte motiva, lo que lleva a suponer que existe entre una y
otra una relación directa de conexidad material que confirma su carácter
unívoco.
(…)
En virtud del
principio de instrumentalidad de las formas, según el cual las ritualidades de
orden procesal “no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse
teleológicamente al servicio de un fin sustantivo”, ha de precisarse que, si
como resultado de la fundamentación jurídica y probatoria, en la parte motiva
de la providencia el juez de la causa ordenó la revocatoria de la medida de
aseguramiento de detención preventiva y el traslado del actor a la
Penitenciaría Nacional Modelo, su alcance y eficacia jurídica debe considerarse
en sentido amplio para entender que la orden sí estaba dada, privilegiándose
con ello el valor material de la justicia sobre la mera omisión de un tramite
de naturaleza adjetiva, que en nada afecta el derecho a la defensa”[25].
En el mismo orden
de ideas ha señalado la Corporación que:
“En aplicación del principio de
instrumentalidad de las formas, una simple omisión de alcance formal, como es
la no trascripción de una advertencia en la parte resolutiva de un fallo,
cuando previamente ha sido reconocida en su parte motiva, no implica per se el
surgimiento de una irregularidad y, menos aún, de un cambio de jurisprudencia,
toda vez que dichas omisiones carecen de la significación y trascendencia
suficiente: (i) para alterar el contenido de la decisión, y/o (ii) para
desconocer el sentido motivado del fallo”[26].
Dichas consideraciones efectuadas por la
Corte en relación con fallos judiciales son totalmente predicables en el
análisis de una decisión como la contenida en el Auto
No. 265 del 15 de junio de 2004 expedido por la Contraloría Delegada para
Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, “por medio del cual
se comisiona la realización de un control excepcional a la administración
municipal de Bucaramanga” y en particular de los numerales 11 de la parte
motiva y 5 de la parte resolutiva, que guardan a no dudarlo una clara relación
lógica  que impide examinarlos separadamente, a menos que se acuda a un
indefendible culto a la forma por la forma sin fundamento en el Estado Social
de Derecho.
En ese sentido cabe reproche a
los jueces de instancia quienes olvidan que una de las funciones del juez en el Estado de
Social de Derecho, consiste precisamente en interpretar, dentro del marco de
los principios que rigen éste, los actos y conductas de los individuos a
efectos de cumplir en forma cabal su función y dar prevalencia al principio de
justicia, que no puede quedar desplazado por el culto a las formas,
desconociendo los derechos y garantías reconocidas a las personas[27].
Al respecto ha expresado la
Corte lo siguiente:
“Una de las funciones del juez dentro del Estado de
Social de Derecho, consiste en interpretar, dentro del marco de los principios
que rigen éste, los actos y conductas de los individuos a efectos de cumplir en
forma cabal su función y dar prevalencia al principio de justicia, que no puede
quedar desplazado por el culto a las formas, desconociendo los derechos y
garantías reconocidas a las personas. El deber del juez, no puede ser entonces
de simple confrontación. Su función ha de ser entendida hoy de forma diferente
a como lo fue en vigencia del Estado clásico de derecho, pues es un juez que
está obligado a interpretar, a deducir, con el objetivo de cumplir en forma
adecuada y cabal su tarea, que no es otra que la realización de los derechos de
los individuos.
En tratándose del juez constitucional,
éste no puede dejar de lado su función de guardar la integridad del texto
constitucional, so pretexto de la inobservancia de requisitos que si bien son
esenciales para el ejercicio de un derecho determinado, están implícitos en la
actuación que ante él se adelanta[28].
Para la Sala es, en
consecuencia, claro que con la actuación de la Contraloría Municipal de
Bucaramanga, al negarse a dar cumplimiento al Auto No. 265 “por medio del cual se comisiona la
realización de un control excepcional a la administración municipal de
Bucaramanga”, expedido por la Contraloría Delegada
para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la
Contraloría General de la República el 15 de junio de 2004 y en particular a
los numerales 11 de la parte considerativa y 5 de la parte resolutiva a partir
de una interpretación puramente formalista del mismo se
vulneraron los derechos de la accionante al no darse a la actuación en su
contra el trámite que corresponde (art. 29 C.P.).
En consecuencia para hacer cesar la
vulneración que se ha puesto en evidencia del derecho al debido proceso de la
demandante se ordenará a la Contraloría Municipal de Bucaramanga retrotraer la
actuación surtida contra ésta, a partir de la fecha en que le fue notificado, mediante comunicación del 16 de junio de
2004, el Auto No. 265 “Por medio del
cual se comisiona la realización de un control excepcional a la administración
Municipal de Bucaramanga”, expedido por la Contraloría Delegada para
Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, por cuanto desde esa
fecha ha debido darse cumplimiento al auto referido.
Así mismo, se ordenará remitir en el término de 48 horas, el expediente
respectivo a la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General
de la República, para que se continúe con las diligencias fiscales pertinentes
de acuerdo con el Auto a que se ha hecho referencia.
4.3 la ausencia de vulneración
de los demás derechos constitucionales invocados
En relación con la supuesta
vulneración invocada por la demandante de los derechos a la dignidad humana y
al buen nombre, por el hecho de que el contralor Municipal haya hecho pública
la existencia de procesos fiscales en curso en contra de la peticionaria así
como de otros funcionarios de la administración municipal de Bucaramanga la
Sala recuerda que la Corporación en la Sentencia C-477 de 2001 al analizar la
constitucionalidad del artículo 20 de la Ley 610 de 2000[29]
señaló claramente que en función del principio de participación ciudadana en el control fiscal, y del
derecho del ciudadano al acceso a los documentos públicos (Art. 74 C.P) la
reserva del proceso de responsabilidad fiscal deberá levantarse tan pronto se
practiquen las pruebas a que haya lugar y, en todo caso, una vez expire el
término general fijado por la ley para su práctica.
En el presente caso la Sala
constata que  no solamente la mención hecha de manera pública por el Contralor
a la existencia de investigaciones fiscales en curso en contra de la accionante
-así como en relación de otros funcionarios de la administración municipal- se
limitó a eso simplemente sin hacer señalamientos específicos sobre la conducta
de la misma, sino que ello fue hecho en relación con procesos que ya habían
superado la fase de práctica de pruebas a que se aludió en la sentencia C-477
de 2001. Sin que por esa razón pueda derivarse la vulneración de los derechos
invocados por la demandante, a saber la dignidad  humana y el buen nombre (arts. 1 y 15 C.P.).
Así las cosas en relación con este aspecto
la Sala denegará el amparo solicitado.
III. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Levantar los términos
suspendidos mediante auto del 17 de marzo de 2005.
Segundo.- REVOCAR las sentencias
proferidas por el Juzgado Sexto Civil Municipal de Bucaramanga, mediante fallo
del veintitrés (23) de julio del año dos mil cuatro (2004), que decidió
declarar improcedentes las peticiones de amparo solicitadas y por el Juzgado Décimo Civil del Circuito, mediante
fallo del primero (1) de septiembre del año dos mil cuatro (2004), que decidió
confirmar la decisión de primera instancia y en su lugar CONCEDER el
amparo solicitado en cuanto a la vulneración del derecho al debido proceso. Así
mismo DENEGAR, por las razones señaladas en esta providencia, el amparo
solicitado en cuanto a la presunta vulneración de los derechos a la dignidad
humana y al buen nombre.
Tercero.- ORDENAR a la Contraloría Municipal
de Bucaramanga que retrotraiga la actuación surtida contra la demandante, a
partir de la fecha en que le fue notificado, mediante comunicación del 16 de junio de 2004, el Auto No. 265 “Por medio del cual se
comisiona la realización de un control excepcional a la administración
Municipal de Bucaramanga”, expedido por la Contraloría Delegada para
Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, por cuanto desde esa
fecha ha debido darse cumplimiento al auto referido.
Así mismo, se ordena remitir en el término de 48 horas, el expediente
respectivo a la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General
de la República, para que se continúe con las diligencias fiscales pertinentes
de acuerdo con el Auto a que se ha hecho referencia.
Líbrense por Secretaría, las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Aclaración de voto a la Sentencia T-936/05 del
Magistrado Jaime Araujo Rentería
Referencia: expediente T-991390
Acción de tutela
instaurada por Martha Lucía Vega Cárdenas contra la Contraloría Municipal de
Bucaramanga
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Con el respeto acostumbrado por las decisiones
mayoritarias de esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional, me permito
aclarar mi voto a la presente sentencia de tutela, en razón a que en su
oportunidad salvé mi voto frente a la sentencia C-364 de 2001, que sirve de
fundamento a este fallo, como quiera que las razones allí expuestas son también
válidas respecto de la decisión que hoy nos ocupa.
Por la razón anterior, aclaro mi voto a la presente
decisión.
Fecha ut supra,
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[2] Ver, entre otras, las sentencias SU-620 de 1996 y C-484 de 2000.
[3] Sentencia SU-620 de 1996. MP Antonio Barrera Carbonell.
Consideración 6.2.
[4] Sentencia C-364 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[5] Ver entre otras las sentencias C-742 de 1999, C-803 de 2000, C-591
de 2000, C-596 de 2000,  C-927 de 2000, C-1717 de 2000
[6] Ver Sentencia C-646/02 M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[7] Ver la Sentencia C-680 de 1998.
[8] Ver la Sentencia T-323/99.
[9] Sentencia C-925 de 1999.
[10] Sentencia C-1512/00 M.P. Alvaro Tafur Galvis.  Sobre le mismo
tema ver igualmente  entre otras la Sentencias   C-012/02 M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[11] Ver, entre otras, las sentencias C-957/99  y  C-646/02 M.P. Álvaro
Tafur Galvis. En el mismo sentido ha dicho la Corte en reiteradas decisiones de
tutela que:  “El procedimiento no es, en principio, ni debe llegar a ser
impedimento para la efectividad del derecho sustancial, sino que debe tender a
la realización de los derechos sustanciales al suministrar una vía para la
solución de controversias sobre los mismos. Cuando surge un conflicto respecto
de un derecho subjetivo, es el derecho procesal el que entra a servir como
pauta válida y necesaria de solución de la diferencia entre las partes. Se debe
tener siempre presente que la norma procesal se debe a la búsqueda de la garantía
del derecho sustancial. Teniendo en claro la prevalencia que en la
administración de justicia debía tener el derecho sustancial, el constituyente
de 1991 lo estableció como principio de la administración de justicia en el
artículo 228 al consagrar que en las actuaciones de la administración de
justicia “prevalecerá el derecho sustancial”. La Constitución consagra el
respeto de los derechos fundamentales, lo cual implica que esta protección debe
prevalecer sobre normas procesales que de ser aplicadas conducirían  la
negación de los mismos”. Sentencia T-1306/01 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra ..
[12] Sentencia C-644/00 M.P. Fabio Morón Díaz.
[13] Dicho texto es el siguiente según el ejemplar certificado remitido
a esta corporación a petición del Magistrado Sustanciador:
“CONTRALORIA DELEGADA PARA
INVESTIGACIONES, JUICIOS FISCALES Y JURISDICCION COACTIVA
AUTO No. 265
POR MEDIO DEL CUAL SE COMISIONA LA REALIZACIÓN DE UN CONTROL
EXCEPCIONAL A LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE
BUCARAMANGA
En Bogotá D.C.,
a los quince (15) días del mes de junio de dos mil cuatro (2004), la suscrita
Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción
Coactiva de la Contraloría General de la República, con fundamento en el
artículo 267 inciso 3 de la Constitución Política, desarrollado por los
artículos 26 de la ley 42 de 1993, 24 numeral 7 y 81 de la ley 617 de 2000, 16
literal d) de la ley 850 de 2003, 5 numeral 3 y 58 numeral 4 del Decreto Ley
267 de 2000, 63 de la ley 610 de 2000, 13 al 17 de la Resolución Orgánica 05500
de 2003, procede a proferir el presente auto con fundamento en las
siguientes consideraciones:
1. Que la Ley
850 del 18 de noviembre de 2003, reglamentó las Veedurías Ciudadanas y en su
artículo 16 literal d), determinó, podrán "Solicitar a la Contraloría
General de la República, mediante oficio, el control excepcional establecido en
el artículo 26, literal b) de la Ley 42 de 1993.En todo caso, dicha solicitud
no puede implicar un vaciamiento del contenido de la competencia de la
Contraloría Territorial respectiva. "
2. Que la
Veeduría Ciudadana BUCARAMANGA LA NUESTRA, solicitó mediante oficio de 7 de
junio de 2004, al Señor Contralor General de la República, un control
excepcional a la GESTlON FISCAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL DOCTOR NESTOR IVAN
MORENO ROJAS, como Alcalde del Municipio de Bucaramanga, Sector Central y
Descentralizado, durante las vigencias 2001, 2002 Y 2003, Y que dicho control
debe extenderse a la GESTlON del CONCEJO MUNICIPAL anterior y actual ya la
ACTUAL PERSONERA.
3. Que anexaron
el            CERTIFICADO  DE          EXISTENCIA Y REPRESENTACIÓN LEGAL
ENTIDAD SIN ANIMO DE LUCRO DE:  VEEDURÍA BUCARAMANGA LA NUESTRA No. 3186422,
expedido por la Cámara de Comercio de Bucaramanga.
4. Que la
solicitud la motivaron, entre otros aspectos, en la no confiabilidad en los
ORGANISMOS DE CONTROL MUNICIPAL, por la presunta ingerencia política que se
genera a nivel local y las supuestas irregularidades que se ocasionaron en la
nominación de los titulares. de los órganos de control municipal dé acuerdo a
lo manifestado por la Veeduría Ciudadana BUCARAMANGA LA NUESTRA, por lo cual el
control se debe realizar" ...de manera
integral, con
apego a los principios de IMPARCIALIDAD, respeto y trato digno a las
autoridades y procurando siempre, la prevalencia del .interés genera/".
5. Que se
reunieron los requisitos exigidos por los artículos 26 de la ley 42 de 1993 y
16 literal d) de la ley 850 de 2003.
6. Que la Corte
Constitucional en la Sentencia C-292 de 2002, realizó la revisión de
constitucionalidad del proyecto de Ley No. 022 de 2001 Senado -149 de 2001
Cámara por medio del cual se reglamentan las veedurías ciudadanas, y señaló:
"Por otra parte, en cuanto al literal d), la expresión solicitud supone
que la petición de control que se hace ante la Contraloría General de la Nación
(sic), no la vincula. Ello por cuanto se trata del ejercicio de una función pública,
sometida a criterios dictaminados por el constituyente y legislador, y sujeto a
las condiciones fijadas por la propia institución. Esta goza de autonomía, que
resulta indispensable para garantizar el cumplimiento de su función
constitucional/".
7. Que la Corte
Constitucional. al revisar la figura jurídica del Control Fiscal Posterior
Excepcional previsto por la ley, expresó que este se ajusta al marco de
competencias señaladas en la Constitución Política de Colombia, al indicar en la
sentencia C-364 del 2 de abril de 2001 "la intervención de la Contraloría
General de la República en estos casos no desconoce la autonomía territorial,
ya que es proporcionada al fin perseguido por la ley y por la propia
Constitución, como es proteger la idoneidad de la función de control fiscal,
para salvaguardar de esa manera los recursos públicos" . ..."En
efecto, ese control excepcional se justifica por cuanto, como ya se señaló (Cf
supra fundamento 8), se trata de eventos en que puede dudarse de la
imparcialidad del órgano territorial de control, debido a presiones o
ingerencias locales que puedan afectar su idoneidad;" ..-'Por ende, si
como ya se señaló, la intervención excepcional de la Contraloría General en la
vigilancia fiscal de las entidades territoriales se justifica en aquellos
eventos en que puede dudarse de la imparcialidad del órgano territorial de
control, debido a presiones o ingerencias locales, entonces no existe razón
para suponer que en esos eventos la  contraloría departamental o municipal sea
la entidad idónea para adelantar el proceso de responsabilidad
fiscal/"..."debe entenderse que, si los procesos de responsabilidad
fiscal son la forma por excelencia a través de la cual las Contralorías cumplen
su función fiscalizadora de la gestión de los dineros públicos, en nada se
opone a la Constitución que la ley permita a la Contraloría General de la
República, en los casos en que ejerza su función de control excepcional,
adelantar dichos procesos y llevarlos hasta su culminación; mucho menos cuando
se tiene en cuenta que la posibilidad de declarar la existencia de
responsabilidad fiscal, con sus consecuencias, forma parte de la naturaleza de
los juicios fiscales... "
8. Que teniendo
en cuenta lo amplio de la solicitud, se comisiona a la Gerencia Departamental
de Santander de la Contraloría General de la República su ejercicio, únicamente
al SECTOR CENTRAL DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL, vigencias 2001,2002 Y 2003,
debido a que aceptar la totalidad del control excepcional requerido, implicaría
una violación, por cuanto conllevaría un vaciamiento de la competencia de la
Contraloría Municipal de Bucaramanga.
9. Que teniendo
en cuenta las delicadas denuncias efectuadas por la Veeduría Ciudadana
BUCARAMANGA LA NUESTRA, a través del oficio de fecha 7 de junio de 2004, por
medio del cual solicitan el control excepcional en relación con la gestión
fiscal de la administración del doctor NESTOR IVAN MORENO ROJAS, por la
presunta parcialidad de las autoridades del control municipal, se compulsará
copia del oficio remitido por la Veeduría y del presente auto a la Procuraduría
General de la Nación, para que si así lo considera, ejerza vigilancia especial
sobre el ejercicio del control fiscal que practique la Contraloría Municipal de
Bucaramanga, en las entidades descentralizadas, Personería y Concejo Municipal
de esa ciudad, los cuales no serán incluidos en el presente control.
10. Que la
Oficina de Planeación ha incluido el presente control excepcional en el Plan
General de Auditoria 2004.
11. Que se
debe comunicar al Señor Contralor Municipal de Bucaramanga, la realización del
control excepcional solicitado, requiriéndole impartir las instrucciones
pertinentes, con el fin de que el organismo de control a su cargo, se abstenga
de manera inmediata de conocer o seguir conociendo los mismos hechos materia
del control y suspenda los actos o procesos de carácter fiscal en curso y
remita lo actuado en el estado en que se encuentra, a la Gerencia Departamental
de Santander de la Contraloría General de la República, para que se continúe
con las diligencias fiscales pertinentes.
De conformidad
con lo anterior, la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales
y Jurisdicción Coactiva,
RESUEL VE:
PRIMERO: Admitir y autorizar la realización del control excepcional requerido
al Señor Contralor General de la República por la Veeduría Ciudadana
BUCARAMANGA LA NUESTRA, mediante oficio del 7 de junio de 2004, al sector
Central de la Administración Municipal de Bucaramanga, vigencias 2001, 2002 Y
2003, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva del
presente auto.
SEGUNDO: Comisionar a la Gerencia Departamental de Santander de la
Contraloría General de la República, para que a través de su Grupo de
Vigilancia Fiscal, adelante el proceso auditor con sujeción a la Guía
Gubernamental con Enfoque Integral vigente, fijando el alcance y modalidad de
dicha auditoría, de manera posterior y selectiva, sobre el Sector Central de la
Administración Municipal, vigencias 2001, 2002 Y 2003. .
TERCERO: Ordenar a la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría
General de la República, que una vez elaborado, el informe de auditoría
resultante del proceso auditor, lo remita a la Contraloría Delegada para
Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, para que ésta
efectúe los traslados correspondientes al solicitante del control y a la
Contraloría Municipal de Bucaramanga, para su conocimiento.
CUARTO: Comisionar al Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y
Jurisdicción Coactiva de la Gerencia Departamental de Santander de la
Contraloría General de la República, para conocer, tramitar y decidir sobre los
hallazgos fiscales, indagaciones preliminares y procesos de responsabilidad
fiscal, relacionados con el objeto del presente control excepcional, con
estricto apego al debido proceso y el respeto al ejercicio del derecho de
defensa.
QUINTO: Comunicar al Señor Contralor Municipal de Bucaramanga, la
realización del control excepcional requerido, solicitándole impartir las
instrucciones pertinentes, tal como quedó determinado en la parte considerativa
del presente auto.
SEXTO: Remitir copia del presente auto y del oficio de fecha 7 de junio de 2004
a la Procuraduría "General de la Nación, para lo de su competencia de
conformidad con la parte motiva de la presente providencia.
SÉPTIMO: Comunicar y remitir la presente providencia, a la Gerencia
Departamental de Santander de la Contraloría General de la República, para su
cumplimiento.
Comuníquese y
Cúmplase,
MARIA CLAUDIA
LOMBO LIEVANO
Contraloría
Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva”
Así  mismo resulta pertinente transcribir el texto de la
comunicación enviada  al contralor Municipal  requiriendo el  cumplimiento del
referido auto por parte de la Contraloría Municipal de Bucaramanga
CONTRALORÍA DELEGADA PARA INVESTIGACIONES, JUICUIOS FISCALES y
JURISDICCIÓN COACTIVA
GERENCIA DEPARTAMENTAL SANTANDER
Bucaramanga, junio 16 de 2004
82113- CEBGA-001
-­
Doctor
RICARDO ARTURO ARIAS
Contralor .
Contraloría Municipal de Bucaramanga
Ciudad
Asunto: Solicitud de Información
Con un cordial saludo y de conformidad con el
Memorando ER38887 del 9 de junio de 2004 y el Auto 00265 del 15 de junio de
2004, mediante el cual se comisiona a la Gerencia Departamental de Santander
para realizar CONTROL EXCEPCIONAL A LA GESTIÓN FISCAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL
DOCTOR NÉSTOR IV ÁN MORENO ROJAS, ex Alcalde del Municipio de Bucaramanga,
desarrollada durante los años 2001, 2002 Y 2003, se hace necesario el
suministro de la siguiente información:
1, Fotocopia de las cuentas presentadas correspondientes a la
Administración del
Doctor Iván Moreno Rojas, por los años  2001, 2002 Y 2003,
2, Informe acerca de las actuaciones realizadas por su despacho
durante los at1os 2001, 2002 Y 2003 Y 2004 Y los
resultados relevantes, respecto a la Administración del Doctor Iván
Moreno Rojas, por los años 2001,2002 Y 2003.
Por último Señor Contralor, de acuerdo con lo estipulado en el
Artículo 15. de la Resolución Orgánica No. 05500 de julio 4 de 2003, le
agradezco abstenerse de conocer o seguir conociendo los mismos hechos
(Vigencias 2001, 2002 Y 2003 de la Administración Municipal de Bucaramanga), la
suspensión de la aplicación de los sistemas de control tales como la evaluación
del sistema de control interno, el levantamiento del fenecimiento de la cuenta,
las indagaciones preliminares y los procesos de responsabilidad fiscal o el
ejercicio de la jurisdicción coactiva y remitir lo actuado a este despacho.
De igual forma la Contraloría General de la República, Gerencia
Departamental de Santander, le enviara copia de los resultados del control
excepcional para su conocimiento.
Atentamente,
ALBERTO RIVERA BALAGUERA
Gerente Departamental de Santander
[14]Sentencia  T-106 /93 M.P. Antonio Barrera
Carbonell
[15] ART. 88. Acción de definición de competencias administrativas.
Los conflictos de competencias administrativas se promoverán de oficio o a
solicitud de parte.
La
entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime
competente; si ésta también se declara incompetente, ordenará remitir la
actuación al tribunal correspondiente o al Consejo de Estado.
Recibido
el expediente y efectuado el reparto, el consejero ponente dispondrá que se dé
traslado a las partes por el término común de tres (3) días, para que presenten
sus alegatos; vencido el término de traslado, la sala plena debe resolver
dentro de los diez (10) días.
Si ambas
entidades se consideran competentes, remitirán la actuación al correspondiente
tribunal o al Consejo de Estado y el conflicto será dirimido por el
procedimiento prescrito en el inciso anterior".
[16] Artículo
63. Control fiscal excepcional. La Contraloría General de la
República tiene competencia prevalente para adelantar hasta su culminación los
procesos de responsabilidad fiscal que se originen como consecuencia del
ejercicio de la facultad excepcional de control establecido en el artículo 267
de la Constitución Política.”
[17] Ver Sentencia C-364/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[18] Ver, entre otras las sentencias T-082/02 M.P. Rodrigo
Escobar Gil, T-951/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[19] Ver al respecto las Sentencias SU- 620/96 M.P. Antonio
Barrera Carbonell ,  C-635/00  M.P. Alvaro Tafur Galvis  y  C-840/01 M.P. Jaime
Araujo Rentería
[20] Ciertamente, la Corte ha entendido que los
órganos de control llevan a cabo una administración pasiva que consiste en la
verificación de la legalidad, eficacia y eficiencia de la gestión de la
administración activa, esto es, aquella que es esencial y propia de la rama
ejecutiva, aunque no exclusiva de ella, pues los otros órganos del Estado
también deben adelantar actividades de ejecución para que la entidad pueda
cumplir sus fines. En este sentido, "la atribución de carácter
administrativo a una tarea de control de la Contraloría no convierte a esa
entidad en un órgano de administración activa, puesto que tal definición tiene
como único efecto permitir la impugnación de esa actuación ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo. (…) Es pues una labor en donde los servidores
públicos deciden y ejecutan, por lo cual la doctrina suele señalar que al lado
de esa administración activa existe una administración pasiva o de control,
cuya tarea no es ejecutar acciones administrativas sino verificar la legalidad
y, en ciertos casos, la eficacia y eficiencia de gestión de la administración
activa." Sentencia C-189 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver
también Op Cit. SU 620 de 1996, C-540 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara
[21] Sentencia SU-620 de 1996; M.P. Antonio
Barrera Carbonell. En el mismo sentido ver las Sentencias C-557/01 M.P. Manuel
José Cepeda espinosa, C-619/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra  y C-  840/01
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[22] 11. Que se debe comunicar al Señor Contralor Municipal de
Bucaramanga, la realización del control excepcional solicitado, requiriéndole
impartir las instrucciones pertinentes, con el fin de que el organismo de
control a su cargo, se abstenga de manera inmediata de conocer o seguir
conociendo los mismos hechos materia del control y suspenda los actos o
procesos de carácter fiscal en curso y remita lo actuado en el estado en que se
encuentra, a la Gerencia Departamental de Santander de la Contraloría General
de la República, para que se continúe con las diligencias fiscales pertinentes.
[23] QUINTO: Comunicar al Señor Contralor Municipal de
Bucaramanga, la realización del control excepcional requerido, solicitándole
impartir las instrucciones pertinentes, tal como quedó determinado en la parte
considerativa del presente auto.
[24] Al respecto ha dicho
la Corte:  “Todo ordenamiento jurídico presupone una lógica interna que se
soporta en el supuesto de la "racionalidad del legislador", supuesto
que señala que aquel, en cuanto tal no se contradice, lo que implica que el
intérprete debe asumir como "pauta o directriz interpretativa", el
carácter sistemático y coherente que se presume del ordenamiento objeto de
estudio. Sobre este presupuesto, el intérprete, y específicamente el Juez
Constitucional, al analizar de manera sistemática un determinado ordenamiento
jurídico, valga decir, al pretender desarrollar un ejercicio dirigido a
entender correctamente un determinado precepto normativo, debe proceder a
relacionarlo con todos los demás del ordenamiento, excluyendo aquella o
aquellas interpretaciones de un enunciado normativo que den lugar a  una
proposición absurda” Sentencia No. C-112/96 M.P.  Fabio
Morón Díaz .
[25] Sentencia
T-852/02 M.P. Rodrigo Escobar Gil .
[26] Auto 162/03 M.P.
Rodrigo Escobar Gil .
[27] Sentencia C-366/00 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[28] Sentencia C-366/00 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[29] Artículo 20. Reserva y expedición de copias. Las actuaciones
adelantadas durante la indagación preliminar y el proceso de responsabilidad
fiscal son reservadas hasta su culminación. En consecuencia, hasta no
terminarse el proceso de responsabilidad fiscal, ningún funcionario podrá
suministrar información, ni expedir copias de piezas procesales, salvo que las
solicite autoridad competente para conocer asuntos judiciales, disciplinarios o
administrativos.
El
incumplimiento de esta obligación constituye falta disciplinaria, la cual será
sancionada por la autoridad competente con multa de cinco (5) a diez (10)
salarios mínimos mensuales.
Los sujetos
procesales tendrán derecho a obtener copia de la actuación para su uso
exclusivo y el ejercicio de sus derechos, con la obligación de guardar reserva
sin necesidad de diligencia especial.
Los apartes
tachados fueron declarados inexequibles en la Sentencia C-477/01 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra. Sentencia que decidió además declarar EXEQUIBLE el
artículo 20 de la Ley 610 de 2000, bajo el entendido que la reserva a que se
refiere deberá levantarse tan pronto se practiquen efectivamente las pruebas a
que haya lugar y, en todo caso, una vez expire el término general fijado por la
ley para su práctica.
En dicha
Sentencia se concluyo en efecto lo siguiente: “En virtud de todo lo hasta
aquí considerado, la Corte encuentra que debe reiterar la posición antes
adoptada en la Sentencia C- 038 de 1996, toda vez que la norma que examina
reproduce la desproporción en la reserva dentro del proceso de responsabilidad
fiscal, e incluso la incrementa con grave deterioro del principio de
participación ciudadana en el control fiscal, y del derecho del ciudadano al
acceso a los documentos públicos (Art. 74 C.P). Por ello, declarará la
inexequibilidad de las expresiones “hasta su culminación” y “hasta no
terminarse el proceso de responsabilidad fiscal” contenidas en el artículo 20
de la 610 de 2000, y la exequibilidad condicionada del resto de la disposición,
bajo el entendido que la reserva deberá levantarse tan pronto se practiquen las
pruebas a que haya lugar y, en todo caso, una vez expire el término general
fijado por la ley para su práctica”.