C-188-99
Sentencia C-188/99
Sentencia
C-188/99
INTERES
COMERCIAL/INTERESES MORATORIOS
Para la Corte es
claro que el principio de igualdad y la equidad imponen que en estos casos las
dos partes reciban igual trato, sin que se justifique en modo alguno que
mientras el Estado cobra a los contribuyentes intereses moratorios cuando ellos
no pagan a tiempo los impuestos, y ello a partir del primer día de retardo en
el pago, las obligaciones en mora a cargo del Estado deban forzosamente
permanecer libres de la obligación de cancelar dichos réditos durante seis
meses, con notorio perjuicio para los particulares que han debido recibir
oportunamente los recursos pactados. Durante ese tiempo, el dinero no recibido
por el acreedor pierde poder adquisitivo y no existe razón válida para que esa
pérdida la deba soportar el particular y no el Estado, que incumple. Es
evidente la vulneración del artículo 13 de la Constitución Política, toda vez
que, con independencia de si el deudor es el gobernado o el ente oficial, el
hecho es el mismo; la circunstancia es equivalente; el daño económico que sufre
el acreedor por causa de la mora es idéntico; y las obligaciones asumidas por
las entidades públicas no tienen alcance jurídico diverso de las que están a
cargo de las personas privadas. Se declararán inexequibles las expresiones que,
en la norma, dan lugar a la injustificada e inequitativa discriminación objeto
de examen, y que favorecen la ineficiencia y la falta de celeridad en la
gestión pública.
INTERESES
MORATORIOS-Momento a
partir del cual se causan
Es entendido que,
en las dos normas sobre cuya constitucionalidad resuelve la Corte, el momento
en el cual principia a aplicarse el interés de mora depende del plazo con que
cuente la entidad pública obligada, para efectuar el pago. Así, en el caso de
la conciliación, se pagarán intereses comerciales durante el término que en
ella se haya pactado y, vencido éste, a partir del primer día de retardo, se
pagarán intereses de mora. En cuanto al artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo, a menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo
para el pago -evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses
comerciales-, los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de
la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de
dieciocho (18) meses que el precepto contempla para que la correspondiente
condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria.
Referencia:
Expediente D-2191
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 72 (parcial) de la Ley 446 de 1998
Demandantes: Ana
Maria Acosta, Juliana Gomez, Cristina Trujillo, Adriana Gomez, Catalina Rozo Y
Claudia Ochoa
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del veinticuatro (24) de
marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
Las ciudadanas ANA
MARIA ACOSTA, JULIANA GOMEZ, CRISTINA TRUJILLO, ADRIANA GOMEZ, CATALINA ROZO y
CLAUDIA OCHOA, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241, numeral
4, de la Constitución Política, han presentado ante la Corte una demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 72 (parcial) de la Ley 446 de julio 7
de 1998.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
A continuación se transcribe, subrayando lo
demandado, el texto de la disposición objeto de proceso:
"LEY 446 DE 1998
(Julio 7)
"Por la cual se adoptan como
legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican
algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de
1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia"
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
Artículo 72.-
Conclusión del procedimiento conciliatorio. El artículo 65 de la Ley 23 de 1991 quedará así:
"Artículo 65.-
El acta de acuerdo conciliatorio y el auto aprobatorio debidamente ejecutoriado
prestarán mérito ejecutivo y tendrán efectos de cosa juzgada.
Las cantidades
líquidas reconocidas en el acuerdo conciliatorio devengarán intereses
comerciales durante los seis (6) meses siguientes al plazo acordado para su
pago y moratorios después de este último.
Parágrafo.- Será
obligatoria la asistencia e intervención del agente del Ministerio Público a
las audiencias de conciliación judicial".
III. LA DEMANDA
Consideran las
impugnantes que la disposición parcialmente acusada vulnera el Preámbulo y los
artículos 13 y 209 de la Constitución Política.
Afirman que esta
norma presenta una discriminación injusta y arbitraria, dándole una
"patente de corso" a la Administración Pública para poder evadir el
pago de los intereses moratorios cuando incumpla con las obligaciones que
legalmente contrajo.
Manifiestan las
demandantes que indirectamente esta disposición incita al incumplimiento de los
compromisos pactados, pues además de que la autoridad estatal desconoce el
plazo fijado para cumplir con su obligación, no es objeto de ningún tipo de
sanción adicional.
Consideran que el
inciso 2 del artículo 72 de la Ley 446 de 1998 viola también el principio de
proporcionalidad -expresión del derecho a la igualdad-, toda vez que no son
congruentes los beneficios que tiene la Administración al exonerarla del pago
de intereses moratorios, con los fines que establece la norma en sí, tales como
llegar a un acuerdo conciliado en forma rápida y en igualdad de condiciones.
Destacan que el
principio de igualdad es objetivo y no formal, y que siendo así, únicamente
sería razonable la desigualdad consagrada por la disposición demandada -la cual
favorece a la Administración Pública-, en la medida en que existieran
justificados motivos o situaciones que reportaran beneficio de interés general
para la colectividad.
A juicio de las
accionantes, la igualdad tiene como fundamento material el criterio de justicia
consagrado en el Preámbulo de la Carta Política. Por esta razón, consideran que
resulta violado el marco general que le da sentido al contenido del texto
constitucional.
En opinión de las
accionantes, la norma parcialmente acusada quebranta también el artículo 209 de
la Constitución, pues desconoce el principio de celeridad.
Finalmente,
solicitan se aclare cuál es el verdadero interés general que legitima a la
Administración, en este caso, para eludir el cumplimiento de las obligaciones
derivadas de un acuerdo conciliatorio con los particulares.
IV.
INTERVENCIONES
La ciudadana BLANCA ESPERANZA NIÑO
IZQUIERDO, actuando como apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho, ha
presentado un escrito destinado a defender la constitucionalidad de los apartes
acusados.
En primer término
menciona que, en materia contencioso administrativa, la conciliación es una
forma de solucionar los conflictos surgidos entre el Estado y los miembros de
la colectividad, así como un medio de acceder a la justicia sin que sea
necesario poner en movimiento todo el aparato judicial, evitando altos costos y
demoras.
En su criterio, la
posibilidad del Estado de imponerse a los particulares, gracias a sus poderes
exorbitantes, atenta contra la filosofía de la conciliación, porque elemento
fundamental de este mecanismo es el supuesto de igualdad que permite a las
partes en conflicto escuchar y ser escuchadas, intercambiar posiciones y
finalmente decidir la forma en que se solucionará la controversia.
Manifiesta que para
estos efectos -los de la conciliación-, el Estado se despoja de esa condición
de superioridad, en aras de lograr un beneficio mayor, cual es la resolución
del conflicto, respetando los criterios definidos por la ley y el interés
general.
Afirma que los
conciliadores contribuyen a lograr un acuerdo justo, son depositarios de la confianza
pública y su función es la de facilitar el acuerdo de las partes en conflicto.
Resalta la ciudadana
interviniente que se encuentra claramente delimitado el mecanismo de la
conciliación y que las actuaciones y la responsabilidad de los servidores públicos
están sujetos a los principios que gobiernan la función administrativa.
Considera que la
disposición demandada establece un trato diferencial pero que éste tiene plena
justificación, teniendo en cuenta que la conciliación surte efectos de cosa juzgada
y presta mérito ejecutivo.
De esta manera
-concluye-, el artículo 16 de la Ley 38 de 1989, establece que la forma de pago
de las sentencias a cargo de la Nación estará regida por el procedimiento
previsto en el Código Contencioso Administrativo. Siguiendo este mandato, los
artículos 176 y 177 Ibídem regulan las obligaciones por parte de la
autoridad a quien corresponda la ejecución de la sentencia, así como las
atribuciones del agente del Ministerio Público.
Por su parte, el
Decreto 768 de 1993, modificado por los decretos 818 y 2841 de 1994, determinan
los mecanismos para obtener el cumplimiento de las condenas a cargo de la
Nación. Según tales disposiciones, una vez se condena a un organismo, éste debe
expedir una resolución mediante la cual se adopten las medidas para su
cumplimiento.
En cuanto a la
conciliación que realizan los particulares, afirma la ciudadana que son objeto
de la normatividad prevista en el Código de Procedimiento Civil. A su juicio, a
la Administración Pública no se le pueden aplicar los mismos términos que a los
particulares para el pago de sus obligaciones, ya que estos últimos no están
sujetos a la ejecución de un proceso presupuestal en el que se reconozca dicho
valor. Por tanto, recuerda que esta situación no constituye violación al
derecho a la igualdad.
Finalmente señala
que la disposición acusada no consagra un privilegio a favor de la
Administración. Simplemente -asegura-, el legislador, consciente del tiempo que
demandaría hacer efectiva una condena en este plazo, establece unos intereses
corrientes para los primeros seis meses y moratorios con posterioridad a este
término.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación afirma, por su parte, que el artículo 72 de la Ley 446 de
1998, parcialmente acusado, no desconoce lo dispuesto por el 13 de la Carta
Política, ya que la prerrogativa concedida a la Administración para que las
cantidades líquidas reconocidas en los acuerdos conciliatorios generen
intereses moratorios después de transcurridos seis (6) meses del plazo acordado
para su pago, tiene una justificación razonable, pues las personas jurídicas de
Derecho Público administran sus recursos con base en el correspondiente
presupuesto anual de ingresos y gastos, orientado en los principios de
legalidad, anualidad y universalidad del gasto público, plasmados en los
artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política.
En su concepto, no
es cierto que las expresiones impugnadas inciten al incumplimiento de las
obligaciones pactadas. Por el contrario, la norma permite garantizar el pago
efectivo de las cantidades líquidas reconocidas en el acuerdo conciliatorio.
Para el Jefe del
Ministerio Público, el precepto impugnado no se opone al valor justicia, consagrado
en el Preámbulo de la Constitución, ya que tiene en cuenta la situación
particular en la que se encuentran las personas jurídicas de Derecho Público.
No observa el
Procurador ninguna transgresión al artículo 209 de la Constitución, toda vez
que precisamente -al establecerse un plazo de seis (6) meses- se da cabal
cumplimiento a los principios que rigen la actividad en la Administración
Pública.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad del artículo
parcialmente acusado, de conformidad con lo dispuesto en el 241, numeral 4, de
la Constitución. Política, pues aquél hace parte de una ley de la República.
2. Inconstitucionalidad
parcial de la disposición. El equilibrio entre los particulares y el Estado
respecto de sus mutuas obligaciones. No es constitucional el estímulo a la
ineficiencia de las entidades públicas ni el deterioro del poder adquisitivo
del dinero debido a los particulares, por causa del incumplimiento estatal.
Unidad de materia
La norma demandada
contempla en su inciso 1 la fuerza de cosa juzgada y el mérito ejecutivo que se
predican del acta correspondiente al acuerdo conciliatorio mediante el cual,
por vía extrajudicial y como mecanismo expedito de solución de conflictos, se
pone fin a diferencias existentes entre la Administración Pública y los
particulares, así como de la providencia por cuyo medio se aprueba.
La conciliación está
prevista así en el artículo 70 de la misma Ley, que modificó el 59 de la Ley 23
de 1991:
"Artículo 70.
Asuntos susceptibles de conciliación. El artículo 59 de la Ley 23 de
1991 quedará así:
Artículo 59. Podrán
conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las
personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o
por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido
económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
a  través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código
Contencioso Administrativo.
Parágrafo 1. En los
procesos ejecutivos de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la
conciliación procederá siempre que en ellos se hayan propuesto excepciones de
mérito.
Parágrafo 2. No
puede haber conciliación en los asuntos que versen sobre conflictos de carácter
tributario".
Debe entenderse que
al momento de conciliar, y por tanto en lo relacionado con el cumplimiento del
acuerdo, las partes del mismo se encuentran en pie de igualdad. No es posible
encontrar en esa relación jurídica una preeminencia del Estado ni ha de
prestarse ella para establecer cláusulas exorbitantes. Estamos en presencia de
conflictos que  bien podrían resolverse por la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, también en un plano de igualdad, pero que, con arreglo a las
normas de las leyes 23 de 1991 y 446 de 1998, admite el mutuo acuerdo con miras
a obtener con prontitud y con economía procesal y material los resultados de
una solución conciliada.
Lo que se espera de
este como de cualquier acuerdo, en especial cuando se trata de asuntos de
contenido pecuniario, es el cabal y exacto cumplimiento de los obligados en
virtud del mismo. Las partes pueden convenir plazos para que dentro de ellos
tengan lugar las distintas prestaciones pactadas, y en razón de la pérdida del
poder adquisitivo de la moneda en el contexto de una economía inflacionaria, es
lógico que acuerden intereses durante dichos plazos, es decir corrientes, y que
asuman a plenitud el compromiso de pagar intereses de mora cuando, vencidos los
términos, no se hubiere pagado lo debido.
En ese orden de
ideas, la Administración Pública está obligada por un acto suyo a pagar unas
determinadas cantidades de dinero a los particulares con quienes concilia y
éstos tienen derecho a recibirlas dentro de los términos pactados. No se pierda
de vista que ellos sufren perjuicio por la mora en que la Administración pueda
incurrir. Tales perjuicios se tasan anticipadamente mediante la fijación por la
propia ley de intereses moratorios.
Para la Corte es
claro que el principio de igualdad y la equidad imponen que en estos casos las
dos partes reciban igual trato, sin que se justifique en modo alguno que
mientras el Estado cobra a los contribuyentes intereses moratorios cuando ellos
no pagan a tiempo los impuestos, y ello a partir del primer día de retardo en
el pago, las obligaciones en mora a cargo del Estado deban forzosamente
permanecer libres de la obligación de cancelar dichos réditos durante seis
meses, con notorio perjuicio para los particulares que han debido recibir
oportunamente los recursos pactados. Durante ese tiempo, el dinero no recibido
por el acreedor pierde poder adquisitivo y no existe razón válida para que esa
pérdida la deba soportar el particular y no el Estado, que incumple.
Es evidente la
vulneración del artículo 13 de la Constitución Política, toda vez que, con
independencia de si el deudor es el gobernado o el ente oficial, el hecho es el
mismo; la circunstancia es equivalente; el daño económico que sufre el acreedor
por causa de la mora es idéntico; y las obligaciones asumidas por las entidades
públicas no tienen alcance jurídico diverso de las que están a cargo de las
personas privadas.
Por otro lado, en la
disposición impugnada se muestra con claridad el desconocimiento de los
principios de igualdad, eficacia y celeridad, que deben presidir la función
administrativa, según el artículo 209 Ibidem. El Estado, en sus
relaciones con los particulares, no puede asumir legítimamente las conductas
que censura y castiga si provienen de ellos. Si les exige puntualidad en el
pago de sus obligaciones tributarias, y si tan duramente castiga el hecho de
que no las cancelen a tiempo, elementales principios de justicia y equidad
hacen imperativo que, correlativamente, su propio comportamiento en idénticas
situaciones se ajuste a las exigencias que formula a los particulares. Pero,
además, la mora en el pago de las obligaciones a cargo del fisco delata, en los
servidores públicos responsables, un deplorable descuido que no encaja dentro
de los criterios constitucionales que deben inspirar la actividad
administrativa.
Para la Corte,
carece de fundamento la justificación que pretende aportar en este caso el
Procurador General de la Nación, consistente en que las personas jurídicas de
Derecho Público deben administrar sus recursos con base en el correspondiente
presupuesto anual de ingresos y gastos, de lo cual pasa a sustentar la
constitucionalidad del término de seis meses. Aunque en verdad, por mandato del
artículo 345 de la Constitución, en tiempo de paz no puede hacerse erogación
con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el Presupuesto de gastos, es de
elemental previsión, acorde con una mínima responsabilidad del Estado en el
manejo de sus recursos, que se contemplen en los presupuestos anuales partidas
destinadas al pago de las obligaciones a su cargo y de los intereses que se
generan por razón de los retardos en que incurra. La negligencia administrativa
no puede ser fuente de enriquecimiento sin causa para las arcas estatales ni de
injustificado perjuicio para los particulares con quienes él mantiene pasivos.
Se declararán
inexequibles las expresiones que, en la norma, dan lugar a la injustificada e
inequitativa discriminación objeto de examen, y que favorecen la ineficiencia y
la falta de celeridad en la gestión pública.
Las mismas razones
expuestas son válidas respecto del último inciso del artículo 177 del Código
Contencioso Administrativo (Decreto Ley 01 de 1984), que dice:
"Las cantidades
líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales
durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria y moratorios después de
este término".
Se declarará la
unidad normativa y, por consiguiente, la disposición transcrita será declarada
exequible, salvo las expresiones "durante los seis (6) meses siguientes a
su ejecutoria" y "después de este término", que serán declaradas
inexequibles.
Es entendido que, en
las dos normas sobre cuya constitucionalidad resuelve la Corte, el momento en
el cual principia a aplicarse el interés de mora depende del plazo con que
cuente la entidad pública obligada, para efectuar el pago. Así, en el caso de
la conciliación, se pagarán intereses comerciales durante el término que en
ella se haya pactado y, vencido éste, a partir del primer día de retardo, se
pagarán intereses de mora. En cuanto al artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo, a menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo
para el pago -evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses
comerciales-, los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de
la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de
dieciocho (18) meses que el precepto contempla para que la correspondiente
condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE,
en los términos de esta sentencia, el segundo inciso del artículo 65 de la Ley
23 de 1991, tal como quedó redactado a partir de la vigencia del artículo 72 de
la Ley 446 de 1998, salvo las expresiones "durante los seis (6) meses
siguientes al plazo acordado para su pago" y "después de este
último", las cuales se declaran INEXEQUIBLES.
Por unidad
normativa, declárase EXEQUIBLE, en los términos de esta sentencia, el
inciso último del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (Decreto
Ley 01 de 1984), excepto las expresiones "durante los seis (6) meses
siguientes a su ejecutoria" y "después de este término", que se
declaran INEXEQUIBLES.
La presente
Sentencia surte efectos a partir del día siguiente a su notificación.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                         ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                     CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                                                       Magistrado
MARTHA SACHICA DE
MONCALEANO               VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrada
Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E) DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado Doctor Eduardo Cifuentes
Muñoz, no suscribe la presente providencia por encontrarse con permiso
debidamente autorizado por la Sala Plena de esta Corporación.
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General