C-885-07
JUNIO 27
Sentencia C-885/07
PROMOCION DE ACCESO A LA PROPIEDAD Y
DEMOCRATIZACION DE LA PARTICIPACION ESTATAL-Alcance
El derecho de acceso a la propiedad implica
el deber general a cargo del Estado de proveer lo necesario para su
realización, particularmente en relación con la propiedad estatal y su función
social, de acuerdo con la ley.
ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN
EL CAPITAL SOCIAL DE LOS FONDOS GANADEROS-Aplicación del derecho de preferencia
El deber social de garantía de acceso a la
propiedad estatal societaria y, específicamente, de la democratización de su
titularidad, se concreta en la obligación de ofrecer condiciones especiales a
un sector social determinado, en desarrollo del mandato constitucional de
promoción de la igualdad real y efectiva. El procedimiento de enajenación de
las acciones del Estado en los Fondos Ganaderos, contiene condiciones
especiales mínimas que facilitan el acceso de los trabajadores y las
organizaciones solidarias y del trabajo a la propiedad accionaria estatal y, en
consecuencia, avanza por esta vía en el propósito democratizador de su
titularidad y en el de promoción del acceso a la propiedad
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Por ineptitud sustantiva de la demanda
Referencia: expediente
D-6758
Norma demandada: demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo 2º del Artículo 4º de la Ley 363 de
1997 “por la cual se reforma la Ley 132 de 1994 Estatuto Orgánico de los
Fondos Ganaderos”.
Actora: Karin Irina Kuhfeldt Salazar
Magistrado Ponente: Dr. MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
Bogotá, octubre veinticuatro (24) de dos
mil siete (2007)
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. Admisión, notificaciones,
conceptos e intervenciones
La demanda de
inconstitucionalidad, interpuesta por la ciudadana Karin Irina Kuhfeldt
Salazar, fue admitida mediante auto del 13 de abril de 2007. El magistrado
sustanciador dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la
Nación para la rendición del concepto de rigor, ordenó fijar en lista las
normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la
iniciación del proceso al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso de la República, así como a los Ministros de Hacienda y Crédito
Público y de Agricultura y Desarrollo Rural, para que de estimarlo oportuno,
conceptuaran dentro de los diez (10) días siguientes sobre la
constitucionalidad de la disposición acusada. Dispuso invitar al Instituto de
Derecho Comercial y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia para su eventual
intervención. Cumplidos los trámites relacionados y recibido el concepto del
Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
2. Norma
demandada
El texto de la norma demandada, publicado
en el Diario Oficial No. 42.988 de 24 de febrero de 1997, es el siguiente (se
subraya la parte demandada):
“LEY 363 DE 1997
(febrero 19)
Por medio de la cual se reforma la Ley número 132 de
1994, estatuto orgánico de los fondos ganaderos.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
ARTÍCULO 4o. CAPITAL. El capital de los
Fondos Ganaderos de Economía Mixta, estará conformado por aportes de los entes
de derecho público y de los particulares, representado en dos clases de acciones
de carácter nominativo a saber:
Acciones clase A: Que representan los
aportes de las entidades de derecho público.
Acciones clase B: Que representan los
aportes de las personas de derecho privado, que pueden ser jurídicas o
naturales.
PARÁGRAFO 1o. El valor de suscripción de
las acciones de los Fondos Ganaderos no podrá ser inferior en ningún caso al
valor intrínseco de las mismas a 31 de diciembre del año inmediatamente
anterior a la fecha de emisión, de acuerdo con certificación del Revisor Fiscal
del fondo respectivo.
PARÁGRAFO 2o. Las acciones de los fondos
ganaderos serán libremente negociables. Sin embargo, la venta de acciones de
clase "A" se deberá hacer mediante el siguiente procedimiento:
1. Conforme al artículo 60 de la
Constitución la entidad de derecho público, ofrecerá a sus trabajadores y a las
organizaciones solidarias y de trabajadores, el acceso a dicha propiedad al
valor intrínseco de la acción certificado por el Revisor Fiscal a 31 de
diciembre del año inmediatamente anterior.
2. Si la totalidad o parte de las acciones
no son negociadas en la oferta inicial en un término de sesenta (60) días,
éstas podrán ser colocadas en las bolsas de valores para su venta al valor intrínseco
de la acción certificado por el Revisor Fiscal a 31 de diciembre del año
inmediatamente anterior.
3. En caso de permanecer acciones sin ser
enajenadas, la entidad de derecho público que pretenda enajenar dichas
acciones, deberá determinar por medio de una empresa especializada en la
materia el precio comercial de la acción.
4. Una vez determinado el precio comercial,
la entidad de derecho público procederá a realizar el sistema de ofertas
establecidas en los numerales 1 y 2 de este artículo.
La entidad de derecho público que pretenda
enajenar sus acciones podrá calificar a los potenciales compradores. Así mismo,
la venta de acciones de la clase "B", se deberá hacer mediante oferta
pública en bolsa de valores, cuando el paquete accionario en venta supere el
cinco (5%) por ciento del capital suscrito y pagado al respectivo Fondo
Ganadero.
PARÁGRAFO 3o. Las acciones adquiridas por
los particulares o por los entes de derecho público, pasarán a ser de una u
otra clase dependiendo del sector al cual pertenezca el nuevo titular de la
acción.
PARÁGRAFO 4o. Los Fondos Ganaderos podrán
contar con acciones privilegiadas, sin derecho a voto conforme a las
regulaciones establecidas en el Código de Comercio y las Asambleas Generales de
Accionistas.”
3. La
demanda
La norma
acusada desconoce los artículos 1º, 2º, 29 y 60 de la Constitución, al
establecer un procedimiento para la enajenación venta de las acciones clase “A”
-representativas de aportes de entidades públicas en los Fondos Ganaderos- que pretermite
las condiciones y requisitos especiales impuestos en la Carta para facilitar a
los trabajadores y a las organizaciones solidarias el acceso a la propiedad
accionaria del Estado.
La demandante
explica, en primer término, porqué a su modo de ver la disposición acusada
viola el artículo 60 de la Constitución, en cuanto a la obligación del Estado
de promover, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad. Señala que cuando
el Estado enajena su participación en una empresa deberá tomar las medidas
conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones y,“ofrecerá a sus
trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones
especiales para acceder a dicha propiedad accionaria”. Para la demandante
esta norma constitucional establece un principio general conforme al cual el
Estado debe promover el acceso a la propiedad, es decir, que en sus políticas y
planes debe integrar mecanismos que permitan la realización de tal propósito. En
segundo lugar, señala que en un ámbito especifico de la actividad pública el
principio de acceso a la propiedad, cuando sea el propio Estado el que enajene
su propiedad accionaria en las empresas en que tenga parte, deberá dar
prevalencia a los trabajadores y organizaciones del sector solidario, postulado
que requiere unas “condiciones especiales” orientadas a realizar ese
derecho de preferencia.
Con apoyo en
decisiones de esta Corporación (como la sentencia C-1260 de 2001), recaba sobre
el sentido del concepto de democratización de la propiedad, significativo de
una forma de acción afirmativa enderezada a brindar garantías adicionales para
que personas o sectores vulnerables hagan efectivo su derecho a la igualdad,
frente a individuos o grupos poderosos o privilegiados que ostentan una
posición ventajosa, derivada de sus recursos e influencias en las instancias
económicas y políticas. En ese orden de ideas afirma que de acuerdo con la
estructura de la norma contenida en el artículo 60 de la Constitución y lo
indicado por la propia Corte, existe una materia cuya regulación resulta
insoslayable cuando se trata de enajenación de propiedad accionaria estatal, a
saber, la determinación de “unas condiciones especiales sin las cuales
cualquier desarrollo legal deviene inocuo o superfluo dada la carencia de
idoneidad para alcanzar el fin de “democratizar la propiedad”.
En desarrollo
de su orientación, la demandante señala que el inciso 2º del artículo 60
contiene una regla de actuación para el legislador que lo vincula y resulta de
imperiosa aplicación, cual es el establecimiento de unas condiciones especiales
que deberán ser más favorables para los sectores enunciados en la Constitución
respecto de las que normalmente rigen para la generalidad de las personas, con
el fin de realizar el propósito democratizador explícito en la Carta. Posteriormente
la demandante, también con apoyo en decisiones de esta Corte, en particular la
sentencia C-543 de 1996, señala que el legislador incurre en omisión cuando no
cumple un deber de acción impuesto por el constituyente; se refiere a las
omisiones legislativas de carácter absoluto y a las de carácter relativo, para señalar
que las primeras no son enjuiciables por la Corte, mientras que las segundas sí
son susceptibles de análisis y confrontación con el texto superior a efectos de
evaluar si en su actuación el legislador ha incumplido con los preceptos de la
Carta “incluyendo en sus regulaciones todos los supuestos de hecho que ella
ha ordenado considerar”.
En ese orden
de ideas, expresa que cuando la norma aprobada por el legislador omite incluir
un ingrediente o condición que es esencial para hacerla congruente con la
Constitución, resulta afectada por un vicio que conduce a su exclusión del
ordenamiento, por no concurrir en ella la totalidad de los elementos que
derivan del precepto superior. A juicio de la demandante, esto es lo que sucede
con relación al parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 363 de 1997 pues el
constituyente impuso una regla de conducta al legislador relativa a la
consagración de las condiciones especiales que deberían presidir el proceso de
venta de acciones del Estado en los Fondos Ganaderos, las cuales deberían
entrañar un derecho de preferencia o favorabilidad para las agrupaciones de
trabajadores o del sector solidario.
La demandante
señala que el legislador en la Ley 226 de 1995 diseñó y fijó algunas
condiciones para hacer efectivo el derecho de preferencia concedido por la
Carta a los trabajadores y organizaciones solidarias, dentro de ellas el
establecimiento de líneas de crédito con plazos amplios y tasas de interés
módicas, incluso con la posibilidad de hacer uso de sus cesantías para adquirir
las acciones
en venta. Señala la demandante que una interpretación sistemática de la Ley 226
de 1995, en armonía con el artículo 60 de la Constitución y los principios
generales acogidos por ella, permiten admitir que el precio como elemento
esencial de las condiciones especiales debe ser distinto al que se prevea para
las etapas subsiguientes del proceso “esto es, inferior para los
destinatarios de las condiciones especiales” pues éste es el único
entendimiento de la norma que guarda congruencia con las finalidades de
favorecimiento del sector solidario y democratización de la sociedad. No
obstante, pone de presente la demandante, que pese a que la Ley 226 estableció
condiciones favorables de acceso a la propiedad, ella misma dispuso en su
artículo 22 que la enajenación de las acciones que tuviera la Nación en los
Fondos Ganaderos se haría “conforme a lo dispuesto en la ley que regula la
materia”.
Sobre este
aspecto la demandante concluye que en tanto el legislador no estableció de
manera precisa, debiendo hacerlo, condiciones especiales en cuanto a plazos,
créditos, tasas de interés o similares, incurrió en una omisión legislativa de
carácter relativo que conduce a una situación inaceptable desde la perspectiva
constitucional, pues en esas circunstancias los destinatarios de las
condiciones especiales no gozan de ningún derecho de preferencia o situación de
favorabilidad para el acceso a la propiedad y la realización del postulado
democratizador buscado por el constituyente. La demandante expresa también que
en los reglamentos que se han expedido para la enajenación de acciones del
Estado en algunos de los Fondos Ganaderos, se establece una restricción que
afecta los intereses de los trabajadores y de las organizaciones del sector
solidario, pues se prevé que las acciones que ellos adquieran en la primera
etapa no pueden ser negociadas dentro de los dos años siguientes a la fecha de
adjudicación, restricción que derivan de lo postulado por el artículo 14 de la
Ley 226 de 1995.
Posteriormente
la demanda se dirige a la demostración de la vulneración de los artículos 1º y
2º superiores como resultado de que el legislador no haya cumplido con las
reglas y condiciones consagradas en el artículo 60, pues aquellos principios
superiores consagran el derecho de todos los ciudadanos a participar en las
decisiones que los afectan junto con el deber correlativo del Estado de
garantizar la efectividad de dicho postulado. En desarrollo de esas
formulaciones la demandante recuerda el significado de la participación en la
conformación misma del Estado Social de Derecho adoptado por la Constitución de
1991, lo que requiere, sin duda, de la “implementación” de espacios no
solo para asegurar la participación efectiva sino para estimular las actitudes
ciudadanas “conformes a este escenario de vivencia de lo público”. A
juicio de la demandante la participación en el ámbito considerado en la demanda
se logra mediante la democratización, una de cuyas dimensiones es la apertura
del universo económico para favorecer a determinados actores y actividades que
no se han articulado de forma conveniente a sus dinámicas y que por ende han
permanecido tradicionalmente al margen de los grandes negocios. Por eso la
finalidad concreta expresada en el artículo 2º de la Constitución, en el
sentido de que el Estado “facilitará” la participación de todos, pasa
necesariamente por el establecimiento de las condiciones idóneas para la
satisfacción de ese propósito. No puede haber, a su juicio, un entendimiento
distinto a la obligación de hacer que consagra el texto superior, la cual
corresponde ejecutar al Congreso según lo establecido por el artículo 60
superior al decir que la ley reglamentará lo relacionado con las condiciones
especiales que deben presidir los procesos de enajenación de acciones en manos
del Estado.
Frente a esa
postulación del contenido constitucional la demandante concluye que la
disposición demandada de la Ley 363 de 1997 no se ocupó de desarrollar tales
condiciones especiales como sí lo hizo, por ejemplo, con la Ley 226 de 1995,
mediante la cual se dictaron medidas para democratizar la propiedad accionaria
estatal.
Añade la
demandante que al interpretar el artículo 2° de la Constitución en concordancia
con los artículos 13 y 60 del mismo estatuto superior ha de inferirse que la
promoción de la participación debe contemplarse de manera diferenciada “consagrando”
condiciones más favorables, en beneficio de ciertos sectores o grupos para
facilitar su acceso a la propiedad como manifestación principal de la
participación en la vida económica de la Nación y por ello la disposición
acusada resulta contraria a la Constitución, lo cual conduce “indirectamente
a la vulneración” de los artículos 1° y 2° del texto fundamental al no
realizar el principio participativo que anima la conformación del Estado Social
de Derecho.
En la ultima
parte de su demanda, la accionante sustenta el cargo por vulneración del debido
proceso “artículo 29 de la Constitución Política”, luego de recordar el
contenido y alcance de esa regla constitucional y de hacer énfasis en que el
debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas; precisa que en el ámbito específico de la venta de la
participación estatal en las empresas mixtas o estatales el constituyente
consagró un derecho de preferencia para posibilitar el acceso a la propiedad
estatal de las organizaciones solidarias y de trabajadores, usualmente marginadas
de esas operaciones. En la Carta, dice, se advierte que el Estado debe
establecer una serie de condiciones especiales que sin duda hacen parte del
debido proceso administrativo que debe desarrollarse para la democratización de
la titularidad accionaria del Estado.
4. Intervenciones
4.1. Superintendencia de Sociedades
La Superintendencia de Sociedades interviene en el proceso
a través de apoderada judicial, quien solicita que se declare la exequibilidad
de la norma acusada.
Inicialmente señala que es necesario distinguir entre el
valor intrínseco y el valor comercial de una acción. El primero corresponde al
patrimonio líquido dividido entre el número de acciones en circulación, es
decir, al valor matemático exacto resultante de descontar del activo la
totalidad del pasivo y dividirlo en el número de acciones. Para establecer ese
precio se acude al método de valor en libros que si bien es fácil, rápido y
económico, no refleja la capacidad potencial de la empresa en el mercado. El
segundo lo determina el mercado (oferta y demanda sobre la acción) con base en
diversos factores sobre los cuales se puede cuantificar el valor presente de
las utilidades potenciales de la empresa o el valor presente del flujo de caja
efectivo. En este caso (valor comercial) el precio de las acciones se mide por
el beneficio que éstas puedan darle a sus propietarios.
Hecha la anterior aclaración considera que contrario a lo
señalado por la demandante, la disposición acusada sí estableció varias
condiciones especiales en favor de los trabajadores y organizaciones
solidarias:
a)
En primer lugar, un derecho
de preferencia para la adquisición de las acciones, dado que la regla
general es la libertad de negociación. Así, “no puede negarse que la primera
opción de que gozan los beneficiarios por el artículo 60 citado, sí se trata de
una condición especial”.
b)
En segundo lugar, el
ofrecimiento de las acciones a su “valor intrínseco”, pues a la vez que
se protege el patrimonio público (el valor de venta representa el aporte
estatal una vez descontados los pasivos sociales), se ofrece a los
privilegiados el mejor precio de adquisición. Dado que “el valor comercial
de las acciones Tipo A generalmente supera el intrínseco”, este último
constituye una ventaja en favor de los sujetos privilegiados con la primera
opción de compra.
c)
En tercer lugar, el
hecho de que para la segunda opción de compra el público en general también
pueda adquirir las acciones a su valor intrínseco, pues ello corresponde a una
manifestación adicional del deber de democratización de la propiedad estatal.
Es así que “a los segundos opcionados no les es impuesto un valor adicional
al mínimo posible, en aras de facilitar la adquisición de acciones y así promover
la participación democrática en el proceso”.
Posteriormente señala que resulta notorio el afán del
legislador por acatar los postulados del artículo 60 de la Constitución al
promover por medio de los numerales 1º y 2º del artículo 4º de la Ley 363 de
1997, “tanto el derecho de preferencia a los trabajadores y organizaciones
solidarias, como la democratización de las propiedad accionaria del Estado.”
Considera que la aplicación extensiva de la Ley 226 de 1995
a los procesos de privatización de los Fondos Ganaderos es posible en todo
aquello que no se refiera como tal al procedimiento de venta de las acciones,
que fue la materia expresamente excluida por el artículo 22 de dicha ley. Que,
en lo demás, se podría aplicar la Ley 226 de 1995, pero que en todo caso, ello
no afecta la constitucionalidad de la disposición acusada.
Concluye finalmente que frente a la presunta violación del
artículo 29 de la Constitución Política por la inexistencia de condiciones
especiales en favor de los trabajadores y organizaciones solidarias, hace
extensivos los argumentos expuestos para demostrar que esa situación no se da y
que, por tanto, la norma acusada debe ser declarada exequible.
4.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público interviene en
el proceso a través de apoderado judicial, quien solicita que el parágrafo 2º
del artículo 4º de la Ley 363 de 1997 sea declarado exequible.
Considera que contrario de lo afirmado por la demandante,
el legislador sí estableció en la disposición acusada un marco especial que
promueve la partición de los trabajadores y organizaciones solidarias en la
propiedad de los fondos ganaderos, en la medida que:
a)
Establece un derecho de
preferencia para la adquisición de las acciones en favor de la parte más débil
de la relación económica, es decir, para quienes con su trabajo han contribuido
a la formación del capital de la empresa;
b)
Permite que la oferta
inicial sea hecha por el valor intrínseco de la acción, lo cual constituye un
beneficio adicional para los trabajadores y organizaciones solidarias.
Que, por tanto, la disposición acusada no se puede
considerar violatoria del ordenamiento superior, puesto que la ley establece “un
mecanismo de prioridad el cual recae en los trabajadores como en las agrupaciones
en que se organicen; adicionalmente, la posibilidad de acceder al valor de la
propiedad no en precios de mercado, sino a precios intrínsecos, los cuales son
mucho menores a los transados en el mercado”. Cita apartes de las
Sentencias C-342 de 1996 y C-1260 de 2001 y señala que las Leyes 226 de 1995 y
363 de 1997 son complementarias; que, en el caso de esta última, la
privatización de los Fondos Ganaderos está orientada por un mecanismo de
facilitación de acceso a la propiedad que otorga una prioridad en la compra y
un precio menor al del mercado.
Indica que si bien es cierto que se debe discriminar
positivamente a los trabajadores y al sector solidario, no se puede llegar al
extremo de focalizar la propiedad objeto de enajenación únicamente en los
trabajadores, excluyendo de paso a la generalidad de colombianos, “puesto
que el modelo contemplado en Colombia no es corporativista ni cooperativista,
sino un liberalismo igualitarista” en el que se favorece la libertad
económica y la protección del consumidor.
Finalmente señala que la Ley 1094 de 2006 crea el Sistema
Nacional de Crédito Agropecuario, con el cual se podrá apoyar la adquisición de
acciones en los fondos ganaderos.
4.3. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
La Doctora Eugenia Méndez Reyes, Directora de la Oficina
Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural interviene en el
proceso en nombre de esta entidad para solicitar que la disposición acusada sea
declarada exequible.
Inicialmente se refiere a las condiciones mínimas de
certeza, claridad, especificidad, suficiencia y pertinencia que deben reunir
los cargos de constitucionalidad y sin los cuales “la Corte Constitucional
está en imposibilidad de realizar un examen de fondo sobre las normas acusadas
de inconstitucionales y, por tanto, debe inhibirse de proferir un fallo de
fondo sobre el asunto”. Cita las Sentencias C-192 y C-421 de 2006 y señala
que en el caso de las demandas por omisiones legislativas la Corte puede
ejercer el control de constitucionalidad si las mismas versan sobre un
contenido normativo específicamente vinculado con la omisión y “no sobre un
conjunto determinado de normas, ni tampoco sobre normas de las cuales no emerge
el precepto que el actor echa de menos”.
En este orden, indica que los cargos apoyados en el
desconocimiento de los artículos 1º, 2º y 29 superiores carecen de certeza,
especificidad y suficiencia, de manera que frente a ellos la Corte debe
declararse inhibida.
Respecto de la violación del artículo 60 de la Constitución
considera que el cargo es infundado. Indica que el legislador cuenta con un
mayor o menor grado de acción dependiendo del grado de intensidad normativa del
precepto constitucional, lo que a su vez incide en el control que puede hacer
el juez constitucional.
Manifiesta que en ese sentido la Corte ha reconocido una
amplia facultad de regulación por parte del legislador en la implementación de
las condiciones otorgadas a los trabajadores para el acceso a la propiedad
accionaria del Estado, las cuales en todo caso deben asegurar condiciones
económicas y jurídicas favorables a los mencionados beneficiarios, “a fin de
que obtengan una posición para actuar como iguales en sentido material y real
ante los demás actores del proceso económico”.
Cita la Sentencia C-342 de 1996 y concluye que la
existencia de una “condición especial” depende de un análisis comparativo entre
lo establecido por el legislador para la generalidad de los casos y las
diferencias razonables y apreciables que hagan más favorable la situación de
los beneficiarios especiales del artículo 60 de la Constitución. Que, contrario
a lo afirmado en la demanda, el artículo 4º de la Ley 363 de 1997 sí consagra
una condición especial para los trabajadores y organizaciones solidarias, pues
establece que tendrán la primera opción de adquirir la totalidad de las
acciones en venta, obteniendo así un “derecho de preferencia” en su
favor.
El derecho de preferencia, dice, constituye una condición
especial que deja a los sujetos antes mencionados en una situación de
privilegio frente a los otros posibles postulantes concurrentes, pues obtienen
una ventaja claramente reconocida y valorada comercial y financieramente, que
podrán ejercer de manera exclusiva y excluyente en relación con el público en
general.
Indica que el hecho de que en la segunda opción de compra
los restantes participantes del proceso de privatización puedan acceder al
mismo precio que los beneficiarios iniciales no vuelve inconstitucional la
disposición acusada porque: “(i) la norma constitucional no establece el
menor precio como un elemento intrínseco a las ‘condiciones especiales’; (ii)
el acceso y la democratización de la propiedad accionaria del Estado no depende
única y exclusivamente del precio que se fije a las acciones; y (iii) porque la
condición de trabajadores estatales y de organizaciones solidarias y de
trabajadores no implica un derecho constitucional a un menor precio por el
valor de las acciones”.
Finalmente advierte que las referencias de la demanda a
diversos reglamentos de privatización de ciertos fondos ganaderos resulta
irrelevante, porque lo que se debate en el proceso es la constitucionalidad de
la disposición acusada y no la de ese tipo de situaciones particulares y
concretas. Además, que es igualmente innecesaria la comparación entre las Leyes
226 de 1995 y 363 de 1997, por cuanto no sólo no se invoca el artículo 13 de la
Constitución, sino porque tampoco se estructura un cargo por la violación de
este artículo ni se demuestran los elementos que configurarían el trato
discriminatorio.
4.4. Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia interviene en el
proceso a través del Doctor Héctor Julio Becerra, académico de número
comisionado para esta intervención.
Indica que efectivamente la Ley 363 de 1997 no establece
condiciones especiales para la venta de la propiedad estatal en los fondos
ganaderos, de manera que bajo el supuesto sustentado en la demanda de que tales
condiciones serían necesarias, resultaría fundado el señalamiento de
inconstitucionalidad de la norma demandada.
Que, sin embargo, como los artículos 19 y 22 de la Ley 226
de 1995 establecieron que la venta de la propiedad accionaria del Estado en los
Fondos Ganaderos no se regularía por lo dispuesto en ella, se puede concluir
que cuando la Ley 363 de 1997 desarrolló la materia no era necesario que
incluyera las “condiciones especiales” previstas en el artículo 60 de la
Constitución, de forma que la disposición acusada no resulta contraria a éste
ni a los artículos 1º y 2º ibídem.
Finalmente señala que “la omisión de procedimientos especiales,
o de regulaciones sobre las condiciones especiales que no eran procedentes
según ya fue analizado, que se mencionan en la demanda, no afectan entonces el
debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución, como lo afirma
la demandante.”
5. Concepto del Procurador General
de la Nación
El Procurador General de la Nación allegó el concepto número
4322 del 5 de junio de 2007.
Considera que frente al problema jurídico planteado en la
demanda, sobre si el procedimiento de venta de acciones del Estado en los
fondos ganaderos dispuesto en la Ley 363 de 1997 vulneró los derechos de acceso
a la propiedad y de participación democrática en la vida económica del país de
los trabajadores y de las organizaciones solidarias como consecuencia de una
omisión legislativa relativa, la respuesta ha de ser negativa, en la medida que
el legislador “sí contemplo condiciones especiales” en favor de los
beneficiarios señalados en el artículo 60 de la Constitución.
Explica que las condiciones especiales en favor de los
trabajadores y organizaciones solidarias son las siguientes: (i) el derecho de
preferencia o de primera opción para la adquisición de la totalidad de las
acciones; (ii) el hecho de que tal ofrecimiento se hace en forma directa, “lo
cual les ahorra costos de transacción a los potenciales compradores
privilegiados”; (iii) la existencia de un plazo de 60 días para la
adquisición de las acciones, “lo cual es razonable para permitir que los
posibles compradores privilegiados puedan efectuar las gestiones financieras
pertinentes”; (iv) el establecimiento del “valor intrínseco” como precio
para la adquisición de las acciones, “lo cual puede ser una gran ventaja
cuando el precio comercial de las acciones resulte muy superior”; (v) en
las dos etapas de venta de las acciones se sigue la misma premisa de “primer
ofrecimiento” por parte de los trabajadores y organizaciones solidarias, lo
que sigue siendo una ventaja a su favor “porque cuando el precio comercial
de las acciones es menor, el comportamiento de compra obligará a un nuevo
proceso de venta, con opción preferencial, a las condiciones de mercado.”
Indica que los fondos ganaderos son sociedades que tienen
un propósito de utilidad pública (“animus lucrandi sometido al desarrollo de
fines sociales especiales”), de manera que el legislador puede establecer
condiciones especiales para la enajenación de la propiedad estatal cuando
quiera que el Estado ya haya cumplido sus fines de fomento en ese sector y
requiera liberar recursos para el cumplimiento de otros objetivos
constitucionales, “por lo que la democratización accionaria no requiere
demasiado énfasis en sí misma, siempre y cuando se garantice en su esencia”.
Considera que legislador no estaba constitucionalmente
obligado a establecer precios inferiores a los de venta al público en general o
a ofrecer créditos y plazos especiales, tal como pretende hacerlo ver la
demandante, porque la enajenación de la participación estatal “debe hacerse
salvaguardando el patrimonio público, valorando las acciones técnicamente de
acuerdo con el mercado y según la rentabilidad empresarial y sin que el precio
mínimo para el público en general sea inferior al precio establecido para
vender las acciones en condiciones especiales”.
A su juicio la disposición demandada tampoco presenta
problemas de igualdad, en la medida que el sector solidario agropecuario tiene
una gran capacidad para competir en las mismas condiciones de los otros agentes
económicos y porque los trabajadores de los fondos ganaderos no ostentan una
condición de debilidad manifiesta por el hecho de tener una relación laboral.
Señala que si lo que la accionante quería, como parece
deducirse de la demanda, es que se apliquen las mismas condiciones previstas en
la Ley 226 de 1995, debió demandar los artículos 19 y 22 de esta última, en la
medida que son éstos los que excluyen de su ámbito de aplicación a los fondos
ganaderos.
Finalmente considera que no obstante la constitucionalidad
de la disposición acusada, el procedimiento de enajenación accionaria de los
Fondos Ganaderos previsto en el parágrafo 2 del artículo 4º de la Ley 363 de
1997 tiene los siguientes problemas constitucionales:
(i)
En primer lugar, se incurrió
en una omisión legislativa porque no hay alusiones a la publicidad y libre
concurrencia para la adquisición de las acciones estatales de los fondos
ganaderos. En esa medida, la falta de información externa hace que la
competencia en igualdad de condiciones resulte viciada “a favor de quienes
conozcan la información con anterioridad al inicio de los procedimientos de
enajenación y durante el desarrollo de los mismos”.
(ii)
En segundo lugar, la
disposición acusada, al señalar que en la segunda ronda se “podrá” acudir a la
venta en la bolsa de valores, permite que el Estado renuncie a esa posibilidad
(pues no sería obligatoria), “perjudicando las expectativas legítimas de
quienes tengan el interés en comprarlas en el mercado de valores, amén de que
pudiera convertirse en una maniobra para repetir posteriormente el proceso de
venta preferencial y reorientar la propiedad de las mismas en contra de la
libre competencia”.
(iii)
En tercer lugar, permite
que la entidad de derecho público pueda “calificar a los potenciales
compradores” de las acciones de los fondos ganaderos, lo que constituye una
potestad subjetiva “que resulta a todas luces discriminatoria y opuesta a la
vigencia de un orden justo y la libre competencia en cuanto a las decisiones
subjetivas que se puedan tomar al respecto”.
De acuerdo con estas tres circunstancias solicita que:
(i)
Se declare la exequibilidad
del parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 363 de 1997 en el entendido que se
deben garantizar premisas de amplia publicidad y libre concurrencia antes y
durante el ofrecimiento que se haga en condiciones especiales a los
trabajadores y a las organizaciones solidarias; y que las acciones que no hayan
sido compradas en la oferta inicial en cada etapa “deberán” ser
colocadas en las bolsas de valores para su venta.
(ii)
Se declare inexequible la
expresión “la entidad de derecho público que pretenda enajenar las acciones
podrá calificar a los potenciales compradores”, contenida en el parágrafo
2º del artículo 4º de la Ley 363 de 1997.
II. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
La Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia
(Constitución Política, artículo 241, numeral 4º).
Sobre esta base, la Sala resolverá
inicialmente la solicitud de inhibición planteada por uno de los intervinientes.
A continuación, examinará si el proceso de enajenación de la propiedad
accionaria del Estado en los Fondos Ganaderos desarrolla los mandatos derivados
del artículo 60 de la Constitución, esto es, el deber estatal de promover el
acceso a la propiedad y, específicamente, el deber de democratización de su
propiedad accionaria mediante el establecimiento de condiciones especiales de
acceso a los trabajadores y organizaciones solidarias y del trabajo, en los
procesos de enajenación a particulares de su participación social en el capital
empresarial.
1. Inhibición parcial respecto
de los cargos fundados en los artículos 1º, 2º y 29 de la Constitución
Política.
La solicitud del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural dirigida a una declaración de inhibición en el estudio
de los cargos basados en la violación de los artículos 1º, 2º y 29 de la
Constitución, no ha de prosperar. En efecto, principios constitucionales como
los previstos en los artículos 1º y 2º de la Constitución cumplen una función interpretativa e
integradora del ordenamiento jurídico. Poseen valor
normativo, y así, pueden ser objeto de confrontación con la ley y fundamento de
declaración de inexequibilidad de aquellas disposiciones legales que resultaren
incompatibles con ellos. En consecuencia, no existe impedimento para examinar
la materia objeto de revisión frente a los principios y valores
constitucionales contenidos en los artículos 1º y 2º de la Constitución.
Observa, además, la Corte, que la alegación cumple los requisitos establecidos
en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 para la procedencia de las demandas
de constitucionalidad: las razones de violación planteadas sugieren un problema
jurídico claro y preciso, revisable a partir del
cotejo de la disposición acusada con las normas constitucionales invocadas
(artículos 1º, 2º, 29 y 60).
Tampoco se accederá a la solicitud de
inhibición frente al cargo presentado por violación del artículo 29 de la
Constitución, pues la demanda contiene los requisitos mínimos de argumentación
exigidos en las acciones de inconstitucionalidad.
Sin embargo, la Sala Plena sí
se declarará inhibida para pronunciarse contra el inciso segundo del numeral 4°
del parágrafo 2° del artículo 4° de la Ley 363 de 1997, en tanto que no se
encontró estructurado ningún cargo contra esta disposición, por lo que la
demanda resulta inepta en relación con dicho cargo.
2. Deber constitucional de
promover el acceso a la propiedad y de adoptar medidas que faciliten la
democratización de la participación estatal en el capital social empresarial.
En el Estado Social de Derecho
las autoridades públicas tienen el deber de garantizar la efectividad de los
derechos consagrados en la Constitución y de asegurar el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado (C.P., arts 1 y 2). La propia Constitución consagra
el derecho social y económico de acceso a la propiedad, como un elemento
afirmador del carácter democrático y participativo de la república, soporte de
la dignidad humana y del libre desarrollo de la personalidad. (C.P., arts 60,
1, 16)
Específicamente, el Artículo 60
de la Constitución Política opera de dos maneras. El primer inciso obra como
principio general o cláusula programática orientadora de la labor
legislativa, cuyo sentido y alcance se enlaza directamente con los postulados
del Estado Social de Derecho (art.1º) y con la naturaleza participativa del
modelo constitucional colombiano (art.2º), tal como acertadamente lo señala la
actora. El segundo inciso actúa como regla o mandato que ordena al Estado tomar
las medidas conducentes para democratizar la propiedad estatal que se enajena,
y ofrecer “condiciones especiales” a los trabajadores y organizaciones
solidarias y de trabajadores para garantizarles una posibilidad real de acceder
a dicha propiedad[1].
Por ello, el derecho de acceso a la propiedad implica
el deber general a cargo del Estado de proveer lo necesario para su
realización, particularmente en relación con la propiedad estatal y su función
social, de acuerdo con la ley. En ese orden, la situación en que se encuentran
los grupos solidarios y de trabajadores para colocarse en posición competitiva frente
a los sujetos económicos convencionales[2], debe ser reforzada a
través de ‘condiciones especiales’ que obren como mecanismos eficientes e idóneos
para el logro del objetivo constitucional fijado en el artículo 60.
3. La reglamentación legal del proceso de enajenación -a
favor de particulares- de la participación estatal en el capital social de los
Fondos Ganaderos (Ley 363 de 1997).
3.1. El deber social de garantía de acceso a la
propiedad estatal societaria y, específicamente, de la democratización de su
titularidad, se concreta en la obligación de ofrecer ‘condiciones especiales’ a
un sector social determinado, en desarrollo del mandato constitucional de
promoción de la igualdad real y efectiva (C.P., arts 58, 60, 13). Este deber se
estructura, en primer término, en el reconocimiento de los trabajadores y
organizaciones solidarias y del trabajo como los destinatarios de un régimen
especial de acceso a la propiedad accionaria del Estado, que por estar
consagrado directamente en la Constitución no admite restricción o limitación
por parte del legislador[3]. También se materializa
en el establecimiento de instrumentos mediante los cuales los beneficiarios
puedan hacer realidad la voluntad constitucional de acceso y democratización de
dicha propiedad, esto es, verdaderas prerrogativas frente a las condiciones ordinarias
de acceso previstas para el público en general, suficientes para garantizar a
sus titulares la posibilidad real y efectiva de concretar la adquisición de
activos estatales en los procesos de enajenación accionaria. Estamos, entonces,
frente a un principio de diferenciación positiva a favor de trabajadores
y organizaciones solidarias, que exige del Estado condiciones de acceso real a la
propiedad accionaria que se pone en venta.
3.2. Al revisar el procedimiento de
enajenación de las acciones del Estado en los Fondos Ganaderos, regulado en el
parágrafo 2º del artículo 4 de la Ley 363 de 1997, materia de la demanda, se
encuentran las siguientes condiciones y requisitos relevantes para este examen:
a) Reitera un derecho de preferencia de los
sectores trabajador y solidario, ya dispuesto por la Constitución, para la
adquisición directa de acciones clase ‘A’ -acciones representativas de aportes
de entidades públicas-.
b) Prevé un procedimiento de oferta directa
que, como lo expresa el Procurador General, evita costos de transacción a los
destinatarios constitucionales en la negociación y operación de adquisición
accionaria.
c) Establece un plazo de 60 días para el
ejercicio del derecho a la primera opción en la adquisición de las acciones.
d) Fija como precio de venta de tales
acciones el correspondiente a su valor intrínseco, eventualmente inferior al
valor de mercado de las acciones.
e) Mantiene el derecho de preferencia de
los sectores trabajadores y solidarios para una adicional ronda de oferentes,
esta vez cotizadas las acciones a precios de mercado, que corresponde al evento
en que el precio de las acciones estimadas en su valor intrínseco resultare
superior al precio de las mismas a valor de mercado.
3.3. Así, el procedimiento legal analizado
no solo reitera el deber constitucional de asegurar la primera opción de compra
para los destinatarios del artículo 60 de la Carta, sino que preserva tal
derecho preferencial en las rondas subsiguientes del numeral 4 del parágrafo 2
del artículo 4 demandado (Ley 363 de 1997) para el caso -no descartable del
todo- en que el valor intrínseco de las acciones de los fondos ganaderos pueda
resultar superior a su valor comercial. Adicionalmente, impone el mecanismo de
oferta directa tratándose de los sectores trabajadores y solidarios, y ofrece
un plazo de 60 días para la aceptación de la negociación, condiciones éstas
favorables frente a las dispuestas para el público en general. Ello, sin
perjuicio de otras disposiciones administrativas que concurran con estas
condiciones especiales básicas desarrolladas por el Legislador, para mejorar
las situación de acceso efectivo de los trabajadores o de las organizaciones
solidarias y del trabajo, por cuanto las disposiciones contenidas en la norma
demandada deben entenderse como unas condiciones especiales mínimas que pueden
ser complementadas con reglamentos administrativos previstos en la legislación
y dirigidos a la financiación, modalidades de pago, información, intereses,
etc, que tengan aplicación en estos casos de oferta y adquisición de activos
estatales.
De este modo, a juicio de la Corte, el
procedimiento de enajenación de las acciones del Estado en los Fondos
Ganaderos, regulado en el parágrafo 2º del artículo 4 de la Ley 383 de 1997, contiene
condiciones especiales mínimas que facilitan el acceso de los trabajadores y las
organizaciones solidarias y del trabajo a la propiedad accionaria estatal y, en
consecuencia, avanza por esta vía en el propósito democratizador de su
titularidad y en el de promoción del acceso a la propiedad. Por esto, precisamente,
no se comparte la hipótesis de la configuración de una omisión legislativa
relativa en la expedición de la ley 363, artículo 4º, párrafo 2º, cuya
consecuencia deba ser la declaración de inexequibilidad de la disposición
acusada; por lo demás, sin la existencia de la norma demandada o de otra ley
que llegara a establecer un nuevo procedimiento de enajenación de la
participación accionaria estatal en los fondos ganaderos a los particulares,
los sectores trabajadores y solidarios estarían imposibilitados para acceder a
la propiedad de las mismas.
3.4. En suma, a partir del reconocimiento
de condiciones especiales mínimas desarrolladas por el Legislador en las
disposiciones demandadas, y para preservar la posibilidad efectiva de acceso de
los trabajadores de los propios fondos y de las organizaciones solidarias y de
trabajadores a la propiedad accionaria estatal, y en guarda de la eficacia del
principio democrático expresado en la voluntad legislativa, opta la Corte por
declarar la exequibilidad de la norma demandada, por los cargos analizados en
esta sentencia.
3.5. La Sala aclara finalmente que esta sentencia no
se extiende a la última parte de del parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 363
de 1997 que señala “Así mismo, la venta de
acciones de la clase "B", se deberá hacer mediante oferta pública en
bolsa de valores, cuando el paquete accionario en venta supere el cinco (5%)
por ciento del capital suscrito y pagado al respectivo Fondo Ganadero”, pues se refiere a una materia ajena a la analizada
en esta providencia (enajenación de acciones
de personas de derecho privado[4]), que por tanto no queda
cobijada por sus efectos.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 2º del artículo 4º
de la Ley 363 de 1997, por los cargos analizados en esta Sentencia.
SEGUNDO. INHIBIRSE de emitir fallo de fondo en relación en
relación con el inciso segundo del numeral 4° del parágrafo 2° de la Ley 363 de
1997.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento Parcial de Voto a la Sentencia C-885/07 del Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN
EL CAPITAL SOCIAL DE LOS FONDOS GANADEROS-Extensión injustificada de precio favorable a sectores
no especiales (Salvamento parcial de voto)
Siendo los
trabajadores, las organizaciones solidarias y las organizaciones de
trabajadores los destinatarios expresos de los mandatos y principios
constitucionales del artículo 60 Superior, se encuentra injustificada la
previsión legal del numeral 2 del parágrafo 2º del artículo 4º de la ley 363 de
1997, que hace del público en general otro beneficiario de las condiciones
reservadas a los sujetos del artículo 60 constitucional.
Referencia: expediente
D-6758
Norma
demandada: demanda de inconstitucionalidad contra
el parágrafo 2º del Artículo 4º de la Ley 363 de 1997 “por la cual se
reforma la Ley 132 de 1994 Estatuto Orgánico de los Fondos Ganaderos”.
Actora: Karin Irina Kuhfeldt Salazar
Magistrado
Ponente: Dr. MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Tesis: extensión
injustificada del precio virtualmente favorable de las acciones de propiedad
estatal, a sectores no especiales.
No encuentro justificación
a la extensión del precio intrínseco de las acciones clase ‘A’, eventualmente
inferior al precio de mercado, a su venta pública en bolsa de valores, a falta
de oferta de los trabajadores y organizaciones del trabajo y solidarias.
Las
autoridades tienen el deber constitucional y legal de preservar el patrimonio
público. Además de las sanciones disciplinarias y penales por su menoscabo,
existen acciones constitucionales para la protección de derechos e intereses
colectivos relacionados con el patrimonio público. Así, es necesario que una
decisión legal que incida en el precio de las acciones estatales sujetas a
enajenación, privando al Estado de una eventual utilidad, sirva a un principio
constitucional superior o equivalente que lo justifique. Es el caso de los
principios constitucionales de acceso a la propiedad estatal y democratización
de su titularidad accionaria, que permiten que el Legislador pueda fijar unos
precios de venta de estos activos virtualmente inferiores a los precios de
mercado.
Siendo los
trabajadores, las organizaciones solidarias y las organizaciones de
trabajadores los destinatarios expresos de los mandatos y principios
constitucionales del artículo 60 Superior, se encuentra injustificada la
previsión legal del numeral 2 del parágrafo 2º del artículo 4º de la ley 363 de
1997, que hace del público en general otro beneficiario de las condiciones
reservadas a los sujetos del artículo 60 constitucional.
Por
eso, no encuentro fundamento constitucional al numeral 2º del parágrafo 2º del
artículo 4º de la Ley 262 de 1997, cuyo texto dice
“2. Si la totalidad o parte de las acciones no
son negociadas en la oferta inicial en un término de sesenta (60) días, éstas
podrán ser colocadas en las bolsas de valores para su venta al valor
intrínseco de la acción certificado por el Revisor Fiscal a 31 de diciembre
del año inmediatamente anterior”.
(subrayado adicionado).
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1] Sentencia
C-1260 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, salvamento de voto del Magistrado
Marco Gerardo Monroy Cabra. En esa oportunidad se reiteró lo señalado por la
Corte en la Sentencia C-392 de 1996, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[2] Sentencia C-028 de 1995,
M.P. Fabio Morón Díaz. En la Sentencia C-452 de 1995 la Corte precisó que
existe un deber del Estado de equilibrar la participación de los diferentes
sectores de la sociedad en el manejo de la propiedad (art. 60 C.P), de forma
que la visión de los trabajadores y organizaciones solidarias también tenga
representación en la administración de las empresas; por ello, se dijo, el
legislador está obligado a impulsar estrategias y establecer mecanismos
apropiados que hagan viable el acceso de los sectores que señala la
Constitución a dicha propiedad, con el propósito de que su participación
implique una reformulación de los objetivos y políticas de desarrollo y manejo
de las organizaciones empresariales.
[3] Sentencia C-037 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell. Al respecto, esta
Corporación ha indicado que con relación al derecho de preferencia regulado en
el Código de Comercio en favor de los socios y accionistas de una empresa, la
Constitución Política de 1991 representa una modificación parcial, puesto que,
tratándose de enajenación de participación estatal, la primera opción de compra
está radicada directamente, por mandato superior, en los trabajadores y
organizaciones solidarias.
Sentencia C-1260 de 2001, M.P. Rodrigo
Uprimny Yepes, salvamento de voto del Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra. En
ese medida, la
obligación del legislador de establecer “condiciones especiales” en favor de
los trabajadores y organizaciones solidarias constituye un mandato
complementario y adicional a dicha garantía constitucional de preferencia (Sentencia
C-542 de 1995, M.P.
Fabio Morón Díaz).
[4] “ARTÍCULO 4o. CAPITAL. El capital de los Fondos Ganaderos de
Economía Mixta, estará conformado por aportes de los entes de derecho público y
de los particulares, representado en dos clases de acciones de carácter
nominativo a saber: Acciones clase A: Que representan los aportes de las
entidades de derecho público; Acciones clase B: Que representan los aportes
de las personas de derecho privado, que pueden ser jurídicas o naturales. ”
(se subraya)