C-076-18
Sentencia C-076/18
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y
DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast track)
ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2017-Control automático de constitucionalidad/ACTO
LEGISLATIVO 05 DE 2017-Trámite legislativo
ACTO LEGISLATIVO POR MEDIO DEL CUAL
SE DICTAN DISPOSICIONES PARA ASEGURAR EL MONOPOLIO LEGITIMO DE LA FUERZA Y DEL
USO DE LAS ARMAS POR PARTE DEL ESTADO-Exequibililidad
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS EMITIDOS EN
VIRTUD DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Requisitos formales
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL
PARA LA PAZ-Iniciativa legislativa y publicación oficial/PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Debates/ PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
ESPECIAL PARA LA PAZ-Tránsito entre cámaras legislativas/PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Mayorías requeridas/PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Sistema y forma de votación/PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Fase de conciliación
COMISION DE CONCILIACION-Mecanismo excepcional
instituido por el Constituyente con el fin de zanjar las diferencias
presentadas
COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Conformación
INFORME DE CONCILIACION-Trámite/INFORME DE
CONCILIACION-Publicación/INFORME DE CONCILIACION-Votación nominal y
pública
COMISION DE CONCILIACION-Competencia
PROCESO DE CONSULTA PREVIA DE
COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Medidas
que deben ser objeto de consulta
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
ACTOS LEGISLATIVOS EMITIDOS EN VIRTUD DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Requisitos de competencia
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Conexidad material/FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Conexidad teleológica/FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Temporalidad/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA
LA PAZ-Habilitación competencial
La
conexidad material hace referencia a la vinculación estrecha y directa con los
contenidos del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto. La conexidad
teleológica indica la finalidad de facilitar y asegurar la implementación y el
desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto. La
temporalidad alude al término de trámite y aprobación del acto legislativo, el
cual debe ser antes del 30 de noviembre de 2017. La habilitación competencial
apunta a la iniciativa exclusiva en cabeza del Gobierno Nacional para presentar
el proyecto de acto legislativo.
LIMITES AL PODER DE REFORMA
CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia
constitucional
VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Alcance
LIMITES COMPETENCIALES AL PODER DE
REFORMA-Jurisprudencia
constitucional
SUSTITUCION Y MODIFICACION DE LA
CONSTITUCION-Distinción
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Características
JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Premisa mayor/PREMISA MAYOR DEL
JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Identificación del elemento definitorio, axial
o esencial que da identidad a la Constitución
JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Premisa menor/PREMISA MENOR DEL
JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Definición del alcance de norma acusada frente
a eje definitorio de la Constitución
JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Conclusión cuando precepto demandado
ha sustituido la Carta Política
PRINCIPIO DE AUTOCONTENCION JUDICIAL-Limites
DOCTRINA DE LA SUSTITUCION COMO
PARAMETRO DE CONTROL DE LOS ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Auto control (self-restraint) del
juez constitucional en su aplicación
GARANTIA DE NO REPETICION-Relación con el derecho a la
reparación
FUERZA PUBLICA-Principio de exclusividad
PRINCIPIO DE EXCLUSIVIDAD DE LA
FUERZA PUBLICA-Soporte
constitucional/PRINCIPIO DE EXCLUSIVIDAD DE LA FUERZA PUBLICA-Excepción
Referencia: Expediente RPZ-009
Revisión de constitucionalidad del Acto
Legislativo 05 del 29 de noviembre de 2017 “Por medio del cual se dictan
disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las
armas por parte del Estado”.
Magistrado Sustanciador:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil
dieciocho (2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada
por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal
Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José
Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José
Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y con el cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante oficio del 30 de
noviembre de 2017, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República
remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Acto Legislativo 05 del
29 de noviembre de 2017 “Por medio del cual se dictan disposiciones para
asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte
del Estado”, expedido en virtud del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de
2016.
2. El
artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016 estableció el procedimiento
legislativo especial para la paz, con el propósito de agilizar y garantizar la
implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera. El literal K de la mencionada
normatividad atribuyó competencia a la Corte Constitucional para revisar la
constitucionalidad de los proyectos de ley y de actos legislativos de forma
automática, única y posterior a su entrada en vigencia. Así mismo, preceptuó
que los términos de ese control “se reducirán a la tercera parte de los
del procedimiento ordinario y no podrán ser prorrogados”[1]. (Subrayas
fuera de texto), es decir, creó un proceso de control de constitucionalidad
especial con unos términos abreviados.
3. El
Decreto Ley 121 de 2017 adicionó el Decreto Ley 2067 de 1991, con el fin de
regular el procedimiento de control ante la Corte Constitucional de los actos
legislativos, leyes, proyectos de ley estatutaria y decretos con fuerza de ley
que sean expedidos en desarrollo de lo previsto en el Acto Legislativo 01 de
2016.
II. PRUEBAS DECRETADAS
1.
Mediante Auto del 6
de diciembre de 2017, el Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento del
asunto y decretó la práctica de pruebas relacionadas con el trámite legislativo
al que fue sometido el Acto Legislativo 05 de 2017 “Por medio del cual se
dictan disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso
de las armas por parte del Estado”, en los siguientes términos:
“SEGUNDO. OFICIAR a los secretarios generales del Senado de
la República y la Cámara de Representantes para que dentro de los tres (3) días
siguientes, contados desde la notificación del presente auto, envíen a la Corte
Constitucional con destino al proceso de la referencia, preferiblemente en
medio magnético:
a)
Gaceta del Congreso con el proyecto de acto
legislativo, y la correspondiente exposición de motivos, que se convirtió en
Acto Legislativo 5 de 2017.
b)
Gacetas del
Congreso en las cuales se publicaron las ponencias para primero, segundo,
tercer y cuarto debate.
c)
En caso de que se
haya dado aplicación al inciso 2º del artículo 156 de la Ley 5 de 1992, allegar
constancia de que la ponencia fotocopiada fue distribuida antes de la
iniciación del debate y fue recibida por los congresistas correspondientes.
d)
Gacetas del
Congreso en las cuales se acredite el cumplimiento del anuncio de votación
previsto en el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003[2], en cada uno
de los debates. Con este fin, deberá indicar claramente el día en que se
efectuó el anuncio y el día en que se realizó la votación.
e)
Si se integraron
comisiones de conciliación,
las Gacetas que acrediten el cumplimiento de la publicación de que trata el
artículo 161 de la Constitución Política, para lo cual se indicarán de manera
expresa los días en que se efectuó la publicación y en que se debatió y aprobó
el texto conciliado.
f)
Gacetas del
Congreso correspondientes a las sesiones en las cuales se deliberó y se votó el
proyecto que se convirtió en Acto Legislativo 05 de 2017.
g)
Certificaciones del
quórum deliberatorio y decisorio en cada una de las sesiones en las cuales hubo
deliberación o votación del proyecto que se transformó en Acto Legislativo 05
de 2017, así como sobre las mayorías y votaciones nominales con las cuales se
aprobó el proyecto en las distintas etapas, en comisiones y en plenarias.
Para cumplir con lo ordenado en este
numeral, los señores Secretarios Generales solicitarán la información
pertinente a los Secretarios de las Comisiones Primeras de las respectivas
cámaras legislativas.”
2. A
través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, se recibieron los
siguientes oficios:
(i) OFI17-00158262 / JMSC 110200 del 12 de
diciembre de 2017, suscrito por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República, en el que informa el trámite legislativo del proyecto de Acto
Legislativo 4 de 2017 Senado - 15 de 2017 Cámara y un cuadro comparativo de los
proyectos presentados por el Gobierno Nacional y el Acto Legislativo 5 de 2017.
(ii) S.G.2-2307/2017, fechado el 14 de
diciembre de 2017, suscrito por el Secretario General de la Cámara de
Representantes, mediante el cual allega certificación de votaciones y en medio
digital las Gacetas del Congreso números 668/2017, 694/2017, 773/2017,
813/2017, 854/2017 y 969/2017, así como las Actas de Plenaria 246 y 247 de
2017.
(iii) C.P.3.1-0579/2017, del 15 de
diciembre de 2017 suscrito por la Secretaria General de la Comisión Primera
Constitucional de la Cámara de Representantes, mediante el cual remite las Gacetas
del Congreso 532/2017, 723/2017, 724/2017, 668/2017 y certificación de las
votaciones efectuadas.
(iv) CGE/CS/3132/2017 fechado el 13 de
diciembre de 2017, remitido por el Secretario General del Senado de la
República, contentivo de las Gacetas del Congreso 1020/2017 y 807/2017. De otra
parte, hace la salvedad que no allega el Acta de Plenaria No. 28 que contiene
la aprobación del informe de conciliación.
(v) CPR/CS/0921/2017 del 15 de diciembre de
2017, enviado por el Secretario General de la Comisión Primera del Senado de la
República en el que adjunta Gacetas del Congreso 211/2017, 357/2017, 423/2017,
424/2017, 454/2017 y Certificación del desarrollo de los debates y de quorum.
3. El
2 de febrero del año en curso, el despacho sustanciador requirió a los
Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes para que remitieran a la Corte Constitucional las gacetas del
Congreso enunciadas en el numeral 6º de del referido auto a saber:
"(i) Las Gacetas de la Radicación del
Proyecto de Acto Legislativo 15 de 2017 ante la Cámara de Representantes, ni el
Acta de designación de ponentes.
(ii) Las Gacetas que acrediten el
cumplimiento de la publicación de que trata el artículo 161 de la Constitución
Política, ordenado en el literal g del numeral 2° del Auto del 6 de diciembre
de 2017, proferido por el despacho sustanciador, esto es, las gacetas donde
consta la aprobación del informe de conciliación."
4.
Mediante Oficio S.G.2-0161/2018 del 9 de febrero de 2018, el Secretario General
de la Cámara de Representantes allegó a la Secretaría General de esta
Corporación, copia de la Gaceta del Congreso No. 20 de 2018 en la que se
publicó el Acta de Plenaria No. 247 del 26 de septiembre de 2017, "en
la cual fue aprobado el informe de conciliación del Proyecto de Acto
Legislativo".
5.
Según informe secretarial del 13 de febrero de 2018, fueron remitidos a la
Corte Constitucional, los siguientes oficios:
(i) CP.CP 3.1-0613-2018 del 12 de febrero
de 2018, enviado por la Subsecretaria de la Comisión I Constitucional de la
Cámara de Representantes en el que adjunta copia de la Gaceta del Congreso
474/2017.
(ii) SGE-CS-0353-2018 fechado del 7 de
febrero de 2018, enviado por el Secretario General del Senado de la República
en el que remite nuevamente las Gacetas del Congreso 211/2017, 357/2017,
423/2017, 424/2017, 454/2017, y comunica que “el acta de plenaria número 28,
de fecha 31 de octubre de 2017, correspondiente a la aprobación del informe de
conciliación, se encuentra en proceso de elaboración y publicación, por lo
tanto, en el momento que sea publicada se enviará dicha gaceta”.
6. Revisada
la documentación enviada por el Congreso de la República y teniendo en cuenta
la naturaleza especial y abreviada del control de constitucionalidad de los
actos legislativos proferidos para facilitar
y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera
(Acto Legislativo 1 de 2016), en concordancia con lo dispuesto en el artículo 50[3] del Decreto
Ley 2067 de 1991, el despacho sustanciador mediante Auto del
16 de febrero de 2018 requirió por segunda vez a los Secretarios
Generales del Senado de la Republica y de la Cámara de Representantes para
que efectuaran el envío inmediato de las siguientes pruebas:
(i) Gaceta del Congreso de la República en
la que se hizo el anuncio previo de votación para Segundo Debate ante la
Plenaria del Senado de la República (Previo
a la Sesión Plenaria del 7 de junio de 2017, en la que se efectuó el debate y
votación final de hoy Acto Legislativo 05 de 2017. Anuncio de qué trata el
artículo 8° del Acto Legislativo 01 de 2003).
(ii) Gacetas del Congreso que acrediten el
cumplimiento de la publicación de que trata el artículo 161 de la Constitución
Política, ordenado en el literal g del numeral 2° del Auto del 6 de diciembre
de 2017, proferido por el despacho sustanciador, esto es, las gacetas donde
consta la aprobación del informe de conciliación.
7. Como
consecuencia del segundo requerimiento, por intermedio de la Secretaría General
de la Corte Constitucional se recibieron los siguientes oficios:
(i) SGE-CS-0498-2018 del 20 de febrero de
2018, suscrito por el Secretario General del Senado de la República en el que
allega copia de la Gacetas del Congreso de la República Nos. 1019 y 1020 de
2017.
(ii) SGE-CS-1070-2018 del 18 de abril de
2018, suscrito por el Secretario General del Senado de la República en el que
envía copia de la Gaceta del Congreso 125/2018, correspondiente a la aprobación
del informe de conciliación del Acto Legislativo 05 de 2017 y recibido en la
Corte el 23 de abril de 2018.
Examinadas las pruebas recaudadas, el despacho
sustanciador verificó la incorporación al proceso de todos los elementos de
juicio que fueron solicitados y requeridos al Congreso de la República, así
como a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. En virtud de
lo anterior y con el fin de continuar el trámite de revisión del asunto
de la referencia, por Auto del 22 de mayo de 2018 el despacho sustanciador
ordenó dar cumplimiento a los numerales 5, 6, 7 y 8 de la parte resolutiva del
Auto del 6 de diciembre de 2017, por el cual se asumió el conocimiento de la
revisión de constitucionalidad del Acto Legislativo 5 0de 2017, en el sentido
de: (i) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República y al
Presidente del Congreso de la República; (ii) al Fiscal General de la Nación;
(iii) al Defensor del Pueblo; (iv) dar traslado al Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto a su cargo; (vi) invitar a los
intervinientes; y (vii) fijar en lista el asunto de la referencia para las intervenciones
ciudadanas.
III. NORMA OBJETO DE CONTROL
A
continuación se transcribe el texto de la norma objeto de control automático de
constitucionalidad:
“ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2017
(noviembre 29)
“POR MEDIO DEL CUAL SE DICTAN DISPOSICIONES PARA
ASEGURAR EL MONOPOLIO LEGÍTIMO DE LA FUERZA Y DEL USO DE LAS ARMAS POR PARTE
DEL ESTADO.
El Congreso de Colombia, en virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1°. Adiciónese el artículo 22A a la
Constitución Política de Colombia, el cual quedará así:
Artículo 22A. Como una garantía de No
Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el monopolio legítimo de la
fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y en particular de la
Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la creación, promoción,
instigación, organización, instrucción, apoyo, tolerancia, encubrimiento o
favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles
armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo, incluyendo los
denominados autodefensas, paramilitares, así como sus redes de apoyo,
estructuras o prácticas, grupos de seguridad con fines ilegales u otras
denominaciones equivalentes.
La ley regulará los tipos penales
relacionados con estas conductas, así como las sanciones disciplinarias y
administrativas correspondientes.
Artículo 2°. El presente acto legislativo rige a
partir de su promulgación.”
IV. INTERVENCIONES
1. Presidencia de la República
En escrito radicado en la Secretaría
General el 14 de junio de 2018[4],
Claudia Isabel González Sánchez, Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
Republica, solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad
del Acto Legislativo 05 de 2017, con base en los siguientes argumentos:
“En el caso bajo análisis, el Acto
Legislativo 05 de 2017 se reduce a introducir una disposición en la
Constitución con el fin de prohibir cualquier tipo de apoyo, tolerancia o
promoción de grupos armados ilegales, especialmente de tipo paramilitar. De
igual forma, le encarga al legislador ordinario tipificar en los ámbitos penal,
disciplinario y administrativo, las conductas que representen alguna violación
de aquella norma.
Por su parte, al menos dos apartados
concretos del Acuerdo de Paz prevén la obligación de constitucionalizar la prohibición
de "promoción, organización, financiación o empleo oficial y o privado de
estructuras o prácticas paramilitares" (cláusulas 3.4.1 y 6.1.9.c).
De este modo, resulta innegable el vínculo
cierto y verificable entre el Acto Legislativo bajo estudio y un contenido del
Acuerdo de Paz (conexidad objetiva), así como la existencia de una relación de
medio a fin entre ambos estatutos, pues el primero se circunscribe únicamente a
materializar o implementar (ser un medio para) el mandato contenido en el segundo
(conexidad estricta o juicio de finalidad).
Se concluye así que la norma sometida a
escrutinio supera el control de constitucionalidad, también por este aspecto.”
Por otra parte, indica la ausencia de vicios de
procedimiento en la formación del Acto legislativo, ya que se ajustó a la
normativa constitucional sobre el procedimiento de reforma de la Carta, con las
particularidades establecidas por el Acto Legislativo 1 de 2016 y las
exigencias determinadas por la Corte Constitucional en las sentencias C-669 de
2016 y C-332 de 2017. En palabras de la interviniente:
“De esta manera, son aplicables al control
del Acto Legislativo 05 de 2017, por vicios de procedimiento en su formación,
además de los anteriores parámetros, las distintas normas contenidas en la
Constitución Política y en la Ley 5a de 1992 que resulten pertinentes y sean
compatibles con las disposiciones reseñadas del Acto Legislativo 1 de 2016. En
el trámite de este acto legislativo, se dio cumplimiento cabal a esa
normativa.” (…)
“Ahora bien, aunque es por entero inusual
que un proyecto de Acto Legislativo recorra todo su trámite parlamentario sin
ver modificado su texto, dado el carácter deliberativo y decisorio de los
debates en el Congreso de la República, el texto del Acto Legislativo 05 de
2017 tuvo muy pocos cambios durante el trámite parlamentario, los cuales, por
lo demás, no alteraron absolutamente en nada su propósito ni el alcance
inicialmente propuesto para esta reforma, ni introdujeron ninguna disposición
sorpresiva o ajena al asunto que se venía discutiendo desde el primer debate.
En honor a la verdad, habría que admitir que el texto finalmente aprobado y el
inicialmente presentado son prácticamente idénticos, salvo en la adición de un
par de palabras que resultan plenamente armónicas con el sentido original de la
propuesta.
Por tanto, puede afirmarse con certeza que
el Acto Legislativo 5 de 2017 cumplió, en su trámite, con los principios de
consecutividad e identidad relativa o flexible, que son los parámetros a partir
de los cuales la Corte Constitucional examina la constitucionalidad del trámite
parlamentario de las reformas constitucionales”
Con base en la argumentación transcrita concluye que,
si bien la reforma sometida a examen parlamentario sufrió algunas modificaciones
durante el trámite deliberatorio, su contenido no fue reemplazado totalmente,
conservando de esta manera el espíritu de la materia que regula, razón por la
cual solicita a esta Corporación declarar su exequibilidad.
2. Intervención ciudadana
Por escrito radicado en la Secretaría General el 14 de
junio de 2018[5],
las ciudadanas Paola Tamayo y Virginia Garcés, y los ciudadanos Andrés Vernaza,
Esteban Jaramillo, Jaime Castro, Juan Manuel Charry y Luis Jaime Salgar,
solicitan a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del Acto
Legislativo 05 de 2017, con fundamento en los siguientes argumentos:
En primer término, manifiestan que el Acto Legislativo
bajo control contiene materias ya existentes en la legislación colombiana, toda
vez que su contenido dispositivo se limita a (i) asegurar el monopolio por
parte del Estado sobre la fuerza y el uso de las armas; y (ii) a prohibir
cualquier conducta relacionada con la creación o promoción de grupos armados
ilegales.
A partir de lo anterior, estiman que el
actual artículo 22A no sustituye la Constitución ya que no altera ninguno de
los ejes que estructuran el régimen constitucional colombiano, conclusión que
los lleva a preguntarse ¿por qué entonces es inexequible?, interrogante
resuelto en lo que denominan dos niveles, a saber:
“El primer nivel versa sobre
el significado político que tiene un acto legislativo a través del cual el
Constituyente Delegado incorpora al régimen constitucional un artículo
normativamente inocuo y manifiestamente antitécnico. La sección 5.1 muestra que
la decisión del Constituyente Delegado de implementar una norma constitucional
inocua, no es en sí mismo un hecho inocuo, sino que se trata de una actuación
que erosiona la soberanía popular y que tiene por ello una profunda connotación
política.
El segundo nivel repara en
los efectos normativos indirectos del nuevo artículo 22A de la Constitución.
Como se verá en la sección 5.2, el artículo 22A comporta consecuencias
jurídicas, que no surgen de su contenido literal sino de las implicaciones
jurídicas y políticas que acarrea. Los efectos indirectos que trae el artículo
22A bajo examen son manifiestamente contrarios al régimen constitucional.”
De igual manera, argumentan que las
sanciones relacionadas con la conformación o apoyo a los grupos armados al
margen de la ley no se limitan solamente a la esfera penal o disciplinaria,
sino que abarca igualmente la dimensión política, en palabras de los
intervinientes:
“El Acto Legislativo 01 de
2009 es ejemplo de ello. Dicha reforma constitucional modificó algunas de las
normas sobre participación política y régimen de partidos.
Por medio de su artículo 6,
modificatorio del artículo 134 superior, el Acto Legislativo 1 de 2009
introdujo la figura de la "silla vacía". Dice la norma: "Los miembros
de las Corporaciones Públicas de elección popular no tendrán suplentes. Solo
podrán ser reemplazados en caso de muerte, incapacidad física absoluta para el
ejercicio del cargo, declaración de nulidad de la elección, renuncia
justificada, y aceptada por la respectiva Corporación, sanción disciplinaria
consistente en destitución, pérdida de investidura, condena penal o medida de
aseguramiento por delitos distintos a las relacionadas con pertenencia,
promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico,
delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad
o cuando el miembro de una Corporación pública decida presentarse por un
partido distinto según lo planteado en el Parágrafo Transitorio lo del artículo
107 de la Constitución Política.
La "silla vacía"
constituye así una sanción de carácter político aplicable a los partidos. La
sanción consiste en la pérdida, para el partido, de la curul o puesto del
miembro del Congreso de o cualquier corporación de elección popular que resulte
vinculado con delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación
a/o por grupos armados ilegales o narcotráfico, o con delitos contra los
mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad.”
En segundo lugar, exponen que el constituyente
derivado al realizar una ratificación o confirmación de disposiciones
integradas previamente al ordenamiento jurídico por parte del constituyente
primario, invade de manera hostil su ámbito de competencia y envía un mensaje indicando
que este es insuficiente y
requiere de validación:
“El Acto Legislativo 05 de
2017 es inexequible porque erosiona la dignidad del Constituyente Primario. Al
incorporar un contenido normativo que ya está en el texto constitucional
original, el Constituyente Delegado usurpa la soberanía del Constituyente
Primario, situación que choca con el artículo 3 superior según el cual "la
soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público.
El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los
términos que la Constitución establece”.
Un ejemplo que lleva el caso
al extremo permite confirmar el argumento expuesto. Supóngase que el
Constituyente Delegado expide un acto legislativo cuyo artículo único señala: "Se
reitera la validez del régimen constitucional vigente” o, para ir más allá,
supóngase que se trata de un acto legislativo que reproduzca integralmente el
texto constitucional vigente en ese momento.”
Concluyen la intervención señalando que
la norma objeto de control al establecer en su encabezado y en su artículo
primero que se trata de una reforma encaminada a "asegurar" el
monopolio legítimo de la fuerza y las armas por parte del Estado, envía el
mensaje de que en el ordenamiento constitucional colombiano dicho monopolio no
está "asegurado", de manera que es necesario introducir una norma
constitucional que lo "asegure", cuestión que implica la aceptación
tácita del Estado relativa a la incapacidad radical de velar por la protección
de sus asociados.
3. Centro de Estudios de Derecho, Justicia
y Sociedad -DeJusticia
Mediante escrito radicado en la Secretaría General el
14 de junio de 2018[6],
César Rodríguez Garavito, Rodrigo Uprimny Yepes, Diana Isabel Güiza Gómez,
Mauricio Albarracín Caballero y Jesús David Medina Carreño, obrando en calidad
de ciudadanos, Director e investigadores del Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad - Dejusticia, solicitan a la Corte Constitucional declarar
la exequibilidad de la totalidad del Acto Legislativo 5 de 2017, por
considerar que se respetó el ámbito de competencia otorgado por el Acto
Legislativo 01 de 2016:
“En nuestro criterio, el AL 05/17 es
constitucional, por cuanto el Congreso de la República respetó el ámbito de
competencia que le otorgó el Acto Legislativo 01 de 2016, en particular, y la
Constitución Política de 1991, en general. Como sostenemos en este escrito, el
AL 05/17 persigue dos objetivos esenciales: de una parte, concentrar el
monopolio del uso de la fuerza en el Estado al prohibir que grupos armados
paraestatales y de seguridad perpetúen el conflicto armado y violen los
derechos humanos; y, de otra parte, reafirmar los pilares constitucionales de
respeto, protección y garantía de los derechos humanos, y la búsqueda de la
paz.”
Para sustentar esta postura, dividen la intervención
en seis puntos, a saber: (i) la caracterización sucinta de los rasgos del
control constitucional que la Corte debe ejercer sobre los actos legislativos
aprobados por medio del procedimiento legislativo especial para implementar el
Acuerdo Final de Paz; (ii) exposición del por qué es necesario proscribir
constitucionalmente el ejercicio paraestatal de la fuerza para la construcción
de una paz estable y duradera. Con ese fin, reseñaron las normas que han
permitido la vinculación de la población civil en las tareas de defensa
nacional, posibilitado la formación de grupos armados paraestatales, y señalaron
el caso de algunos Estados que han prohibido constitucionalmente el
paramilitarismo o las asociaciones que atenten contra el orden jurídico y los
derechos fundamentales; (iii) indicación de las características principales del
Acto Legislativo 05 de 2017, así como sus efectos normativos y simbólicos; (iv)
demostración de que el Congreso, actuando como constituyente derivado, aprobó
esta reforma constitucional dentro del ámbito de sus competencias, puesto que
este acto legislativo es una garantía de no repetición y busca "contribuir
a asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte
del Estado, y en particular de la Fuerza Pública, en todo el territorio";
(v) presentación de algunos elementos interpretativos útiles para que la Corte
Constitucional realice un “juicio de sustitución doblemente ponderado”,
el cual resulta aplicable a las reformas constitucionales que sean aprobadas
vía fast track.
A partir de los anteriores ejes temáticos aspectos,
los representantes de la Corporación DeJusticia concluyen lo siguiente:
“Teniendo en cuenta lo anterior,
consideramos que el contenido y al alcance del artículo 1° del AL 05/17 no
sustituye ni altera el pilar compromiso del Estado Social y Democrático de
Derecho de respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las
víctimas. Esa reforma tampoco le impide al Estado proteger a su población de
posibles ataques de otros actores en el nivel nacional, dado que no lo priva
del monopolio del uso de la fuerza, sino que lo afianza, lo cual refuerza este
pilar en lugar de sustituirlo”. (…)
“Hace más de dos décadas este elemento
axial fue retratado por la Corte Constitucional de la siguiente manera: "La
Constitución de 1991 fue concebida, en gran medida, como un tratado de paz
entre los colombianos, con el fin de superar las tradiciones de violencia y
construir una convivencia pacífica y pluralista”. El pilar búsqueda de la
paz, que a su vez es derecho y deber constitucional, ha permitido implementar
instrumentos de justicia transicional para evitar situaciones de impunidad y
alcanzar una convivencia pacífica, estable y duradera, como los mecanismos de
selección y priorización de los delitos”. (…)
“Atendiendo a estas consideraciones, la
afectación hipotética de algún pilar constitucional por el AL 05/17 estaría
justificada con el ánimo de alcanzar la paz. Esto se explica por varias
razones. En primer lugar, es una medida que se deriva de los mecanismos de
justicia restaurativa tendientes a garantizar el éxito de los procesos
transicionales, como lo ha reconocido la Corte Constitucional en más de una
ocasión. En segundo lugar, la proscripción constitucional de los grupos armados
con fines ilegales es una medida que busca poner fin al ejercicio violento de
la política en el país, lo que incluso motivó la promulgación de la
Constitución de 1991 y el actual proceso de paz. Tercero, la prohibición de
dichos cuerpos armados es uno de los tantos pasos necesarios en la defensa de
los derechos de las víctimas, especialmente frente las garantías repetición.
Cuarto, no altera de forma alguna los elementos esenciales de la Constitución;
por el contrario, como se sostuvo en párrafos anteriores, responde a los fines
constitucionales establecidos en el Carta y desarrollados por la Corte
Constitucional. Por último, en caso de colisión entre principios, el choque
sería débil y no desfiguraría ningún deber constitucional o convencional del
Estado con respecto a la sociedad y a las víctimas.”
Con fundamento en las consideraciones transcritas,
estiman que el Acto Legislativo bajo control debe ser declarado acorde con la
Constitución Política, debido a que constituye una garantía de no repetición en
favor de las víctimas del conflicto armado interno, refuerza el principio de
exclusividad de la Fuerza Pública, responde a los fines y a los puntos del
Acuerdo Final de Paz, y respeta la competencia material del Congreso en los
términos del Acto Legislativo 1 de 2016.
Por último, consideran que la interpretación razonable
de la expresión "con fines ilegales de cualquier tipo", del
primer párrafo de la norma, es aquella que entiende que los fines ilegales se
analizarán no solo en el objeto de creación de los grupos civiles armados
organizados, sino también en su accionar, por lo que aquellos grupos que sean
creados legalmente, pero sus acciones se dirijan a fines ilegales, se
encuentran dentro de dicho ámbito normativo.
4. Universidad Libre- Bogotá
A través de escrito radicado en la Secretaría General
el 14 de junio de 2018[7],
Jorge Kenneth Burbano Villamarin, Director del Observatorio de Intervención
Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de
Bogotá y Norberto Hernández Jiménez, docente del Área de Derecho Penal de la
Universidad Libre, solicitan a la Corte Constitucional declarar
la exequibilidad total del Acto Legislativo 5 de 2017, en consideración
a los siguientes dos aspectos: (i) monopolio del uso de las armas y (ii)
monopolio del uso de la fuerza por parte del Estado.
Estos ejes temáticos son desarrollados alrededor de una
reconstrucción histórica sobre las causas del paramilitarismo en Colombia,
expresando que este fenómeno surgió de los levantamientos de la población que
venía siendo afectada por la guerrilla, la cual, como brazo ilegal armado,
infortunadamente, generó sicariato como producto del narcotráfico, entre otras
actividades. En palabras de los intervinientes:
“[…] a finales de la década del 70 y principios de los
80 nacen más grupos armados irregulares en reacción al fortalecimiento
guerrillero producto de revoluciones como la sandinista en Nicaragua. De esta
forma nace la Asociación Campesina de Ganaderos y Agricultores del Magdalena
Medio (ACDEGAM), luego de una reunión en Puerto Boyacá de más de 250
comerciantes, agricultores y ganaderos en 1982. Es así que, "las
autodefensas dejaron de ser pequeños grupos protectores de tierras, bienes y
vidas para convertirse en bandas que defendían los intereses privados de los
propietarios perjudicados por la guerrilla […]” (…)
La guerrilla desde sus
inicios fue un problema para el narcotráfico, mediante el cobro del
"gramaje" (porcentaje de dinero obtenido por el narcotráfico) se
constituyó en un problema para los narcotraficantes puesto que dañaba tanto los
ingresos, como su poder y su imagen. El paso a seguir de los narcotraficantes
fue el de conformar grupos armados para defenderse de la guerrilla hasta el
punto de que grandes zonas de territorio se constituyeron en grandes dominios
socio-territoriales organizados por el paramilitarismo entrenado por
mercenarios británicos e israelíes.
Los campesinos afectados por
el movimiento insurgente, vendían sus tierras devaluadas por el mismo problema
a narcotraficantes quienes al poco tiempo traían o creaban grupos paramilitares
quienes desplazaban a los guerrilleros y lograban aumentar de esta manera el
precio de la tierra agravando aún más el problema de la tenencia de la tierra
en Colombia.
Sumado a lo anterior, uno de
los puntos más sobresalientes del paramilitarismo fue la creación del MAS
(Muerte a Secuestradores) en 1981, ya que la violencia aumenta visiblemente,
porque el M19 secuestra a Marta Nieves Ochoa, hermana de los conocidos
narcotraficantes Los Ochoa miembros del Cartel de Medellín, quienes fomentan la
violencia contrainsurgente, incluso luego de que el M19 liberara a Marta.
“Una de las zonas importantes
para el paramilitarismo fue el Magdalena Medio en donde en un comienzo tenía
influencia la guerrilla, pero luego pasó a manos del narcotráfico y del
paramilitarismo. Fue allí, en donde se resguardaron los narcoparamilitares
luego de asesinar al ministro de justicia en abril de 1984, y ordenaban desde
allí ataques y asesinatos a todos los que se les opusieran, como guerrilleros,
campesinos, sindicalistas, militantes de partidos políticos, movimientos
cívicos, periodistas y funcionarios públicos, provocando un desplazamiento
forzado por el miedo o por la amenaza. Los paramilitares pronto notaron que
podían adquirir estatus político con su posición contrainsurgente y la
representación encubierta en cargos de elección popular, tanto así que pudieron
sentarse a negociar la entrega de armas en Casibare, Meta en abril de 2006.
Sumando al tema anterior, es
bueno tener en cuenta la opinión de García quien sobre San José de Ralito,
afirma que:
..."mientras se
adelantaban los diálogos de paz entre el gobierno de Pastrana Arango y las
FARC, en el municipio de San Vicente del Caguán, departamento del Caquetá, a
los cuales se opuso tenazmente Uribe Vélez y las AUC; el 23 de julio de 2001,
en Santa Fe de Ralito, Departamento de Córdoba, se firmó un documento entre los
líderes de las AUC y un grupo de 32 políticos, la mayoría de ellos de filiación
conservadora, cuyos postulados hablan de "refundar la patria “y
"firmar un nuevo contrato social"
Es así como el fenómeno
paramilitar, se "desarticula" sobre todo con los acuerdos en San José
de Ralito. Sin embargo, es notable que el fenómeno se ha transformado
contemporáneamente en bandas criminales (Bacrim) y que en ciertos sectores aún
continúan en pie de lucha a pesar de la reintegración a la vida ciudadana de
muchos de sus miembros producto de leyes compasivas "que soslayaron buena
parte de los delitos comunes cometidos por ellos."
Analizado el contexto en el que se
desarrollaron los grupos armados paramilitares, los intervinientes concluyen
que la norma se ajusta a la Carta Política por cuanto refuerza la normatividad
que consagra al Estado como responsable de garantizar la paz, evitando que los
particulares hagan uso de la fuerza por su propia cuenta, cuya única
manifestación es la de las fuerzas armadas:
“[…] en un Estado de derecho
el encargado de garantizar la paz es el mismo Estado, sin que los particulares
puedan administrar la justicia por su propia mano ni tampoco ejercer el uso de
la fuerza. Esto adicionalmente se compagina con el mandato constitucional de
soberanía nacional y procura la reducción de la violencia, así como garantiza
el debido proceso, junto con los principios de neutralidad, imparcialidad y
humanidad.
Por ende, solo el Estado está
legitimado para hacer uso de la fuerza, sin que sean admisibles las
autodefensas, los paramilitares, así como sus redes de apoyo, estructuras o
prácticas, grupos de seguridad con fines ilegales u otras denominaciones
equivalentes.”
5. Intervención ciudadana
Por escrito radicado en la Secretaría General el 14 de
junio de 2018[8],
Soraya Gutiérrez Argüello, Presidente de la Corporación Colectivo de Abogados
“José Alvear Restrepo” – CAJAR, organización de derechos humanos, así como
Jomary Ortegón Osorio, Luis Guillermo Pérez Casas, Yessika Hoyos Morales,
Sebastián Felipe Escobar Uribe, Rafael Barrios Mendivil, Reinaldo Villalba
Vargas, Eduardo Carreño Wilches y José Jans Carretero Pardo, quienes actúan
como abogados de la misma organización; Franklin   Castañeda  Villacob, obrando
en calidad de Presidente de la Fundación Comité de Solidaridad con Presos
Políticos; Alberto Yepes Palacio, Coordinador del Observatorio de Derechos
Humanos y DIH, obrando en calidad de representante de la Coordinación Colombia
Europa Estados Unidos; Olga Silva López, Adriana Arboleda Betancur
y Erik Arellana, voceras y vocero del Movimiento de Víctimas de Crímenes de
Estado – MOVICE, solicitan a la Corte Constitucional declarar exequible
en su integridad el Acto Legislativo 05 de 2017, por las razones de orden
sociológico que se transcriben a continuación:
“El paramilitarismo contó con base legal
entre 1968 y 1989, y nuevamente entre 1993 y 1997. Esto implica que el
ordenamiento jurídico impulsó el desplazamiento del monopolio de la fuerza
hacia los actores privados armados llamados paramilitares, que históricamente
han sido el principal factor de violencia en Colombia. Por las implicaciones
que esta creación ha tenido en la vida de miles de colombianos y colombianas
cuyas vidas, familias, bienes y futuro fueron sacrificados, es que debe existir
una prohibición constitucional que evite a futuro cualquier tipo de normativa
que tenga similares propósitos.
De allí la importancia de esta prohibición
y de otros reconocimientos y compromisos que se integran en el "Acuerdo
Final para la terminación del conflicto y para la construcción de una paz
estable y duradera (en adelante "Acuerdo Final" o "Acuerdo de
Paz" para enfrentar estos grupos como la Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad, la Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía y el Cuerpo Élite
de la Policía Nacional. Igualmente, hoy que se reconoce la presencia
paramilitar en por lo menos 27 de los 32 departamentos de Colombia, y que a
estos se atribuye gran parte de los homicidios y amenazas contra defensores,
defensoras de derechos humanos y liderazgos sociales, es importante que se
transmita el mensaje de "cero tolerancia" estatal con el
paramilitarismo, investigación de posibles vínculos, desvinculación del Estado
de aquellos agentes que colaboren con los mismos y desarticulación de las
economías legales e ilegales que les financian.”
Señalan que la importancia de la norma reside en la
necesidad de hacer uso de la paz como política de Estado, teniendo en cuenta el
principio de buena fe en la implementación de los Acuerdos de Paz, cuestión que
a juicio de los intervinientes constituye una valiosa oportunidad para blindar
al Estado en forma efectiva y que sea este quien únicamente ejerza el monopolio
del uso de las armas.
De allí que el contenido normativo en sede revisión
tiene el alcance de evitar que se cometan errores catastróficos del pasado,
especialmente en cuanto a la colaboración efectiva de los civiles en materia de
seguridad nacional dentro del marco de una supuesta legalidad que ocasionó
graves violaciones a los derechos humanos. En ese sentido sostienen que se
trata de una medida cuya finalidad principal está dada por garantizar la no
repetición:
“El A.L. 5 de 2017 es una materialización,
además de las obligaciones internacionales en materia de no repetición de la
atrocidad, también del derecho, principio, valor y obligación, nacional e
internacional, de garantizar la paz en las sociedades y cumplir el Acuerdo
Final de Paz de buena fe. Como se verá a continuación, lejos de tener sólo un
carácter declarativo, el derecho a la paz le impone al Estado el deber de
implementar reformas de todo orden para hacer efectiva su garantía.” (…)
“Cada una de las partes adquirió una serie
de compromisos, los cuales quedaron expresamente consagrados en el Acuerdo
Final, y en virtud del principio de buena fe y por extensión del de pacta
sunt servanda, es obligación de las pactantes darle cabal cumplimiento a
cada uno de los deberes y obligaciones por ellos aceptados. Así, debe aclararse
que tal como lo ha establecido la H. Corte Constitucional "la
aplicación de éste principio no se limita al nacimiento de la relación
jurídica, sino que despliega sus efectos en el tiempo hasta su extinción",
cuestión esta que implica que se espera de cada una de las partes su buena fe a
lo largo del tiempo, hasta tanto se haya realizado en su totalidad las
estipulaciones del Acuerdo Final, debiendo las partes mantener su voluntad y
disposición para el cumplimiento de sus obligaciones, sin que medie en este
punto modificación o negligencia alguna, por ejemplo, por el cambio del
gobierno de turno, sino que por el contrario deberá extenderse en el tiempo con
el fin de alcanzar los objetivos planteados con la realización de un Acuerdo
que pusiese fin al conflicto armado en Colombia y a su vez con las
consecuencias desastrosas que ha traído la guerra para el país.
En virtud de lo expuesto, debe quedar claro
que lo pactado en el Acuerdo Final, deberá cumplirse a cabalidad en
cumplimiento no sólo del principio constitucional de buena fe, sino también el
del derecho fundamental a la paz que debe ser garantizado por el Estado
Colombiano.”
A partir de lo anterior, concluyen que el acto
legislativo bajo análisis es conforme con la Constitución porque se trata de un
desarrollo específico del tercer punto del Acuerdo Final de Paz relativo a
"Garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones criminales
responsables de homicidios y masacres o que atentan contra defensores y
defensoras de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos,
incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como
sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, y la persecución de las
conductas criminales que amenacen la implementación de los acuerdos y la
construcción de la paz".
Concluyen su intervención señalando que:
“ […] se haga mención expresa al
paramilitarismo como expresión del concepto de violencia socio-política, en
consonancia con la explicación y amplia evidencia aportada en la presente: i)
desde la perspectiva de organizaciones de DD.HH. y víctimas de crímenes de
Estado, ii) la abundante evidencia en informes técnicos y de memoria histórica
oficiales y decisiones judiciales a nivel nacional e internacional, iii) y
según las consideraciones de las ponencias aprobadas tanto en Senado como en la
Cámara de Representantes de la República.
En síntesis, esto conlleva reconocer que:
i) el paramilitarismo tiene un origen estatal con fundamento en normas
jurídicas que dieron lugar a su creación, expansión y consolidación; ii) en
dicho proceso ha contado con la connivencia, mediante el apoyo directo y
omisión, de la Fuerza Pública colombiana; iii) como fenómeno de violencia
socio-política, bajo la apariencia de ser "contrainsurgente", en realidad
concentró sus acciones contra la población civil y organizaciones sociales,
populares y campesinas, oposición política, defensores de derechos y
comunidades indígenas y afros; iv) para mantener un determinado orden socio,
político y económico, mediante la destrucción o represión de grupos humanos con
identidad dentro de la sociedad por su afinidad social, política, gremial,
étnica, racial, religiosa, cultural o ideológica, v) todo en el marco de los
conceptos de Doctrina de la Seguridad Nacional, Guerra Sucia, Enemigo Interno,
entre otros.”
6. Universidad de Antioquia
Por escrito radicado en
Secretaría General el 21 de junio de 2018, el Grupo de Discusión en Derecho
Constitucional a través del señor Luquegi Gil Neira, Decano de la Facultad de
Derecho y Ciencias Políticas, solicitó a la Corte Constitucional declarar
exequible en su integridad el Acto Legislativo 05 de 2017, por las razones que
se muestran a continuación:
En primer lugar, se analiza el
cumplimiento de los requisitos formales en razón del procedimiento especial
para la paz, exponiendo de manera sucinta (i) la conexidad material del
acuerdo, (ii) la conexidad teleológica, (iii) la temporalidad y, (iv) la
habilitación competencial derivada de la iniciativa gubernamental.
En relación con el primero de
ellos, se puede identificar una conexidad material directamente en los apartes
del Acuerdo Final de Paz correspondientes al punto 3, cuyo título se refiere al
“fin del conflicto”, integrado por el punto 3.4 relativo a “acuerdos
sobre garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones y conductas
criminales responsables de homicidios y masacres (…)”, y el punto 3.4.1, en
el cual se estipula parte del Gobierno Nacional el compromiso de asegurar el
monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas del Estado en todo el
territorio, materias que se relacionan estrechamente con lo contenido en el
Acto Legislativo objeto de análisis, dando cumplimiento a la promesa de
desarrollar adecuaciones legislativas, entre estas la incorporación al texto
constitucional de la prohibición de promover organizaciones paramilitares.
En cuanto al requisito de
conexidad teleológica indica el interviniente que, basándose en el análisis de
la conexidad material, la finalidad de la normativa no sólo se predica en
estricta relación material con el Acuerdo, sino que expresa la intencionalidad
de cumplir con el mismo.
En lo relativo al cumplimiento
del presupuesto de temporalidad, estima que la normatividad bajo estudio fue
emitida dentro del término establecido por el Acto Legislativo 01 de 2016, es
decir, seis (6) meses a partir de la entrada en vigencia del mismo y
prorrogables por otros seis (6) meses.
Finalmente, en lo que respecta
al último aspecto, este se entiende cumplido al observar que la iniciativa del
Acto Legislativo 05 de 2017 surgió del Ejecutivo, la cual posteriormente se
convirtió en la norma objeto de estudio por esta Corporación.
En segundo lugar, se concentra
en la presentación de una serie de elementos encaminados a contribuir con la
constitucionalidad de la medida, específicamente en lo que tiene que ver con la
concordancia del texto aludido con un elemento fundamental de la Carta
Política, para ello analizan lo siguiente: (i) La formulación del monopolio de
la fuerza en la Constitución de 1991, (ii) formulas constitucionales básicas,
principios constitucionales y políticas de defensa y seguridad según la
sentencia C- 251 de 2002, (iii) el orden público democrático y diseños
institucionales según la sentencia C-251 de 2002 y (iv) el monopolio de la
fuerza como elemento constitutivo del Estado moderno y su expresión
contemporánea en el Estado constitucional colombiano. En palabras del
interviniente:
“[…] el proceso de formación
del Estado colombiano, desde el punto de vista de la consolidación del
monopolio de la fuerza, debe ser visto como un proceso aún en construcción.”
(…)
“Las anteriores visiones en
torno a la construcción del Estado colombiano en una constante tensión entre la
violencia y la legitimidad, muestran que la pretensión del monopolio del uso de
la fuerza en Colombia no puede ser entendida de manera estática, sino como
un proceso aún en curso.
Por ello, es más que necesario
la reflexión en clave jurídica y política del Acto Legislativo en análisis.
Esta propuesta muestra que valorar la constitucionalidad del Acto Legislativo
relacionado con la promoción del monopolio de la fuerza debe ser sometido a un
juicio que valore las circunstancias históricas del fenómeno de formación del
Estado colombiano, particularmente desde la perspectiva en que la
institucionalidad ha relativizado el pretendido monopolio mediante la promoción
de fórmulas de autodefensa y la connivencia estatal del posterior fenómeno del
paramilitarismo.”
En tercer lugar, expone la
caracterización de las formas de grupos armados al margen de la Ley en
Colombia, por lo cual en desarrollo de este aspecto se hace alusión a: (i) la
especial dificultad de establecer el término paramilitar en el marco del
conflicto colombiano, (ii) la relativización del monopolio de la fuerza y la
responsabilidad del Estado por las actuaciones paramilitares en el conflicto
armado. Teniendo como conclusión la existencia de una ruptura al monopolio del
uso de la fuerza por parte del Estado.
En cuarto lugar, se ofrece un análisis
relativo a la proscripción del paramilitarismo desde el derecho comparado, con
el fin de demostrar que las cláusulas constitucionales encaminadas a suprimir
este tipo de agrupaciones civiles de autodefensa no son ajenas a experiencias
internacionales que en el marco de transiciones políticas se han ocupado de
delimitar las competencias de las fuerzas militares, así como hacer expresa la
prohibición de la promoción de fuerzas paramilitares.
Conforme con lo anterior, el interviniente
muestra los argumentos que lo conducen a solicitar la declaratoria de
constitucionalidad del Acto Legislativo 05 de 2017, en los siguientes términos:
“En primer lugar, las
particularidades del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz que en
materia de procedimiento y requerimientos competenciales se cumplen,
verificados estos, en el marco del procedimiento adelantado por el Órgano
Legislativo que actuando como Poder Constituyente Derivado reformó el texto
constitucional” (…)
“[…] hemos considerado la
necesidad de más que realizar un análisis de sustitución, tomar de la doctrina
de la sustitución un enfoque que se interrogue sobre la necesidad que en el
caso particular colombiano reviste puntualizar el monopolio de las armas en
manos del Estado y la sociedad, con expresiones como las del fenómeno
paramilitar. Para ello, hemos recurrido a un análisis del modelo constitucional
a partir de los principios que integran el diseño institucional de la Fuerzas
Armadas con el fin de ubicar el principio del irrestricto monopolio de las
armas en el modelo del Estado Social de Derecho.
Uno de los principales
argumentos que sostienen nuestro concepto sobre la constitucionalidad del Acto
Legislativo en análisis, es el recuento histórico, mediante una breve mirada al
pasado hemos contemplado que el Estado ha relativizado dicho principio en el
afán de combatir el fenómeno insurgente, llegando a desarrollar políticas por
medio de la legislación de excepción que han integrado a los particulares en
labores que son de exclusiva competencia de las instituciones castrenses. No
sólo en materia jurídica el Estado ha vulnerado dicho principio, sino que por
medio de sus agentes a partir de conductas omisivas y en multitud de casos con
la directa participación de sus agentes ha establecido macabras relaciones con
el fenómeno paramilitar.
Por último, hemos visto por
medio de un breve estudio de derecho comparado, como los Estados que han
acometido el sendero de la transición política democrática han plasmado en sus
ordenamientos constitucionales cláusulas de prohibición de organizaciones
armadas paramilitares que vulneren el principio del monopolio de las armas en
manos del Estado.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 242-2
y 278-5 de la Constitución Política, y en el artículo 1°, literal k) del Acto
Legislativo 01 de 2016, el Procurador General de la Nación rindió el concepto[9]
de Constitucionalidad Número 6396 del 14 de junio del 2018, a través del cual
solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del Acto
Legislativo 05 de 2017, por las razones que se sintetizan a continuación:
De manera introductoria, el Jefe del Ministerio
Público hace un recuento histórico relativo a la normatividad que ha rodeado el
fenómeno del paramilitarismo en Colombia, señalando que en un principio fueron
concebidos como grupos de civiles vinculados a la defensa y seguridad nacional,
actuando dentro del marco legal, pero que al paso del tiempo estos grupos
civiles de autodefensa degeneraron en el paramilitarismo y, consecuentemente,
se convirtieron en un importante actor del conflicto armado en Colombia, siendo
responsables de delitos de lesa humanidad.
Esta situación conllevó a iniciar esfuerzos para
eliminar la colaboración de los civiles en actividades de seguridad y defensa
nacional, motivo por el cual, en 1989 el Presidente de la República expidió el
Decreto Legislativo 1194, el cual dispuso "[que] quien promueva,
financie, organice, dirija, fomente o ejecute actos tendientes a obtener la formación
o ingreso de personas o grupos armados de los denominados comúnmente
escuadrones de la muerte, bandas de sicarios o de justicia privada,
equivocadamente denominados paramilitares, será sancionado por este solo hecho
con pena de prisión”. A partir de este evento, en forma sucesiva fueron
expedidas otras normatividades cuya finalidad ha sido lograr la desmovilización
de este tipo de grupos armados.
Posteriormente, indica las razones por la cuales el
Acto Legislativo 05 de 2017, no genera la sustitución de los principios
inmodificables de la Carta Política:
“La reforma constitucional introducida
mediante el Acto Legislativo 05 de 2017 no sustituye la Constitución Política,
puesto que su alcance en el sistema de valores y principios, y su impacto en los
elementos definitorios de la Carta no alteran su vigencia. Lo dispuesto en el
artículo 22A superior en lugar de alterar la esencia de la Carta, desarrolla
uno de sus pilares, cual es el compromiso del Estado social y democrático de
derecho de respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las
víctimas.
El derecho a la no repetición incluido en
la parte dogmática de la Constitución Política contiguo al artículo 22,
relativo al derecho a la paz, impone un sello histórico e identitario a la
Carta Política.” (…)
“Con esta modificación de la Carta, se
cierra la posibilidad de dispersar la defensa de la seguridad nacional en
grupos civiles, acentuando la idea, que también fructificó en otras decisiones
proferidas en vigencia de la Constitución del 91, de que la función de defensa
y protección es exclusiva de las autoridades, debido a que monopolizar el uso
de la fuerza es uno de los elementos esenciales del Estado.
Así mismo, con ello se rebate la idea de
que la solución a la ineficiencia del Estado en el ejercicio de sus funciones
primigenias, es la sustitución misma del Estado, poniendo en entredicho su
propia legitimidad, y generando como efecto una mayor vulneración de los
derechos de la persona humana, alrededor de la cual gravita el Estado social de
derecho.”
A partir de la argumentación transcrita, concluye que
por medio del Acto Legislativo 05 de 2017, no se sustituye alguno de los ejes
definitorios de la Constitución Política, por el contrario, desarrolla el pilar
relativo al compromiso del Estado Social y Democrático de Derecho de respetar,
proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas, motivo por
el cual, solicita a la Corte sea declarada la constitucionalidad de la
normatividad objeto de control.
VI. COMPETENCIA
De acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 1 (k) del Acto Legislativo 01 de 2016, la Corte Constitucional
ejerce el control automático y único de constitucionalidad de los actos
legislativos tramitados mediante el procedimiento legislativo especial para la
paz, con posterioridad a su entrada en vigencia. Este control es únicamente por
vicios de procedimiento en la formación del acto.
En estos términos, la Corte
Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad del Acto
Legislativo 05 del 29 de noviembre de 2017 “Por medio del cual se dictan
disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las
armas por parte del Estado”, por cuanto (i) fue expedido por el Congreso de
la República mediante el procedimiento legislativo especial para la paz, y (ii)
entró en vigencia el 29 de noviembre de 2017.
VII. PROBLEMA JURÍDICO Y METODOLOGÍA DE
RESOLUCIÓN
Corresponde a la Corte Constitucional determinar si en
la formación del Acto Legislativo 05 de 2017, “Por medio del cual se dictan
disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las
armas por parte del Estado”, el Congreso de la República incurrió en algún
vicio de procedimiento en su formación o de competencia con su promulgación.
Para tal propósito, la Sala Plena realizará el
correspondiente estudio en tres fases, a saber:
1.
En primer término, verificará si el Congreso de la República cumplió los
requisitos de procedimiento previstos en el ordenamiento jurídico para la
formación de este acto normativo. Para ello, seguirá la siguiente metodología:
(i) señalará las etapas del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz y
los requisitos, generales y especiales, para la formación de estos actos
legislativos, de conformidad con lo previsto en la Constitución Política, el
Acto Legislativo 01 de 2016, en concordancia con la Ley 5ª de 1992; y, a partir
de ello, (ii) determinará si el Acto Legislativo 05 de 2017 cumple con tales
requisitos.
2.
De corroborarse el cumplimiento del debido proceso legislativo, seguidamente
esta Corporación examinará si el Acto Legislativo 05 de 2017 cumple con los
requisitos especiales de competencia previstos por el Acto Legislativo 01 de
2016, exigibles a este tipo de actos normativos, los cuales consisten en: (i)
la conexidad (a) material y (b) teleológica, (ii) la temporalidad, y (iii) la
habilitación competencial.
3.
De cumplirse lo anterior, finalmente se procederá a la revisión de la
competencia del Congreso de la República para la expedición del Acto
Legislativo 05 de 2017 con fundamento en la doctrina de la sustitución
de la Constitución, si a ello hubiere lugar.
Para dicho cometido, la Sala Plena: (i) reiterará la
jurisprudencia relativa a la metodología del juicio de sustitución de la
Constitución; y, a partir de ello (ii) determinará si con la expedición del
Acto Legislativo 05 de 2017, el legislador incurrió en un vicio de competencia
que sustituya un eje axial de la Carta Política, si a este tipo de revisión
hubiere lugar.
VIII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Control formal
1.1.
Del examen de
los parámetros básicos de forma del Acto Legislativo 05 de 2017
Con fundamento en las actas publicadas en
las Gacetas del Congreso y las certificaciones remitidas a la Corte
Constitucional por parte del Senado de la República, la Cámara de
Representantes y la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, la
Sala Plena de esta Corporación constata que el Acto Legislativo 05 de 2017 “Por medio del cual se dictan disposiciones
para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por
parte del Estado”, surtió
el trámite que a continuación se describe:
1.2. De la iniciativa legislativa y la publicación oficial
El Acto Legislativo tuvo su origen en la presentación de una iniciativa
por parte del Gobierno Nacional, en la cual se encuentra el Proyecto de Acto
Legislativo No. 04 de 2017 SENADO, “por medio del cual se dictan
disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las
armas por parte del Estado”, radicado el 4 de abril de 2017, por intermedio
del Ministro del Interior[10].
El texto original y la respectiva exposición de motivos del proyecto fueron
publicados en la Gaceta del Congreso No. 211 del 4 de abril de 2017 (páginas
1-4)[11].
Por lo anterior, encuentra la Sala Plena que se cumplió con el
requisito de la iniciativa legislativa establecido en el literal a) del
artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2016, que dispone que los proyectos de
acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para
Paz serán de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional[12]. Al
respecto, esta Corte en concordancia con lo dispuesto en el artículo 208 del
Superior[13]
señaló en Sentencia C-582
de 1997, que el Presidente de
la República se entiende personalizado por la actuación de los Ministros de Despacho,
como ocurrió en el caso objeto de estudio, con el Ministro del Interior, sin
tener que recurrir necesariamente al Presidente de la República[14].
En la medida en que la iniciativa fue divulgada en la Gaceta del
Congreso No. 211 del 4 de abril de 2017, también se encuentra acreditado el
requisito de la publicación oficial del proyecto antes de darle curso en
la comisión respectiva, en acatamiento de lo previsto en el artículo 157 de la
Constitución Política, según el cual: “Ningún proyecto será ley sin los
requisitos siguientes: 1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso,
antes de darle curso en la comisión respectiva”.
1.3. De la Comisión Constitucional competente y de la designación
del ponente
En atención al contenido del articulado propuesto y en cumplimiento de
lo dispuesto en los artículos 142 de la Carta[15]
y 2 de la Ley 3ª de 1992[16],
el Proyecto de Acto Legislativo No. 04 de 2017[17]-SENADO,
fue remitido a la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República
como autoridad competente para dar trámite en primer debate a la iniciativa de
la referencia.
En desarrollo del artículo 150 de la ley en cita[18], mediante el
Acta MD-23 del 25 de abril de 2017[19],
se designó como ponente al Senador Alexander López Maya.
1.4. Del primer debate (informe de ponencia, anuncio y
aprobación de la iniciativa) en la Comisión Primera Constitucional Permanente
del Senado de la República
De acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 1° del Acto
Legislativo 01 de 2016[20],
los actos legislativos expedidos en virtud del Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates.
Es de resaltar que la variación en las reglas ordinarias que rigen la
expedición de reformas a la Carta por parte del Congreso[21] en el marco del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, según se pronunció este
Tribunal en Sentencia C-699 de 2016, no iguala
las previsiones constitucionales a las de la ley.
Ello
es así, por cuanto, en primer lugar, la activación de este mecanismo especial
de reforma se sujetó a la previa refrendación popular[22] y, en segundo lugar
prevé una instancia de control constitucional automático para los actos
legislativos expedidos en virtud de este procedimiento especial el cual es
extraordinario y transitorio, que solo puede usarse para facilitar y agilizar
la implementación del Acuerdo Final por un período inicial de seis meses
contado desde la entrada en vigencia del mismo, el cual fue prorrogado por un
período igual mediante comunicación formal del Gobierno Nacional ante el
Congreso[23].
A
falta de norma especial, en Sentencia C-674 del 2017, la Sala Plena de la Corte
Constitucional recordó que en los cuatros debates que se exigen, se debe
acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos de forma: (i) la
elaboración y publicación del informe de ponencia[24]; (ii) realizar el
anuncio previo de votación por parte de la mesa directiva[25]; (iii) en una sesión
distinta, efectuar la deliberación y votación tanto del citado informe[26] como de la
integridad de la iniciativa[27].
Para estos efectos, (iv) se requiere acreditar las mayorías previstas en la
Constitución y en la ley para someter a aprobación el articulado propuesto, el
título de la iniciativa y la pregunta sobre la intención de que el texto
propuesto se convierta en un acto legislativo[28].
En particular, el literal g del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2016
establece que las iniciativas tramitadas a través del Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz deben ser aprobadas “por mayoría absoluta”. Dicha
aprobación, por lo demás, (v) se somete al sistema de votación nominal y
público[29],
salvo que exista unanimidad, caso en el cual se puede recurrir a la votación
ordinaria[30].
En
consideración a que la Sentencia C-332 de 2017 declaró inexequibles los literales
h y j del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2016, por sustitución de la
Constitución, la Sala Plena no validará los requisitos de que (i) cualquier
cambio o modificación introducido por el Congreso tiene que ajustarse al
contenido del Acuerdo Final y contar con el aval previo del Gobierno, y (ii) la
obligación de que, en el trámite legislativo el Congreso de la República debe
someter en una sola votación la decisión de la totalidad del proyecto con las
modificaciones avaladas.
A continuación, en el caso bajo examen y siguiendo lo expuesto, se
verificará el cumplimiento de los requisitos previamente mencionados, algunos
de los cuales se agruparán en un único acápite, teniendo en cuenta los
supuestos jurídicos que integran cada una de dichas exigencias.
a) Elaboración y publicación del informe de ponencia
En
la Gaceta del Congreso No. 357 del 18 de mayo de 2017[31], aparece publicado
Informe de Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Acto Legislativo número
04 de 2017 Senado, ante la Comisión Primera Constitucional por parte del
Senador Alexander López Maya, en la cual se refirieron los antecedentes de la
iniciativa, unas consideraciones generales en torno al desarrollo del
paramilitarismo en Colombia y la explicación de su alcance normativo, a renglón
seguido pide dar trámite de primer debate a la iniciativa, junto con el
siguiente pliego de modificaciones[32]:
TEXTO PRESENTADO
POR EL GOBIERNO NACIONAL
TEXTO PROPUESTO
EN PONENCIA PARA PRIMER DEBATE
APROBADO
EXPLICACIONES
Artículo
1°. Como una garantía de No
Repetición
y
con el fin de contribuir a asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del
uso de las armas por parte del Estado, y en particular de la Fuerza Pública,
en todo el territorio, se prohíbe la creación, promoción, instigación,
organización, instrucción,
financiación,
apoyo, tolerancia, encubrimiento o favorecimiento de grupos civiles armados
organizados ilegales de cualquier tipo, incluyendo los denominados
autodefensas,  paramilitares, así como sus estructuras o prácticas, grupos de
seguridad ilegales o de justicia privada u otras denominaciones equivalentes.
La
ley regulará los tipos penales relacionados con estas conductas.
Artículo 1°. Adiciónese el artículo 22 A la Constitución Política de
Colombia, el cual quedará
así:
Artículo
22A: Como una garantía de No
Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el monopolio legítimo de la
fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y en particular de la
Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la creación, promoción,
instigación, organización, instrucción, financiación, apoyo,
tolerancia, encubrimiento o favorecimiento, financiación o
empleo oficial y/o privado de grupos civiles armados organizados con
fines ilegales ilegales de cualquier tipo, incluyendo los
denominados autodefensas, paramilitares, así como sus redes de apoyo,
estructuras o prácticas, grupos de seguridad ilegales con fines
ilegales o de justicia privada u otras denominaciones
equivalentes.
La
ley regulará los tipos penales relacionados con estas conductas, así
como las sanciones disciplinarias y administrativas correspondientes.
Se incluyen modificaciones con el fin de establecer
la ubicación del artículo en la Constitución Política de Colombia, incluyendo
referencias al texto del Acuerdo de Paz en cuanto a la financiación o empleo
oficial y/o privado de grupos organizados al margen de la ley.
Se elimina la palabra ilegales, pues se considera
que la prohibición debe adelantarse sobre cualquier tipo de organización
armada de carácter civil.
Se incluye la expresión redes de apoyo y con fines
ilegales por considerar que sirven para delimitar el objetivo de la
prohibición constitucional que se presente establecer.
Se establece que la ley regulará las sanciones
disciplinarias y administrativas correspondientes.
Artículo
2°. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.
Artículo 2°. Adiciónese a la Constitución Política,
el artículo transitorio 253A, el cual quedará así:
Artículo 253A. Con el fin de garantizar el
cumplimiento de la prohibición descrita en el Artículo 22A, créase al
interior de la Fiscalía General de la Nación una Unidad Especial de
Investigación, con autonomía para decidir sus líneas de investigación, mecanismos
de escogencia de sus funcionarios, y cuyas competencias serán las
establecidas en el punto 3.4.4 del Acuerdo Final, para el desmantelamiento de
las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y
masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos
sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas
que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la
paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como
sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo.
El Gobierno nacional a través de Decreto
Reglamentario establecerá su autonomía, naturaleza, funcionamiento y
mecanismos de designación de sus integrantes y su director.
Artículo
3°. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.
Artículo
3°. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.
Como
se infiere de lo expuesto, con
las actuaciones realizadas se dio cumplimiento a lo previsto en el artículo 157
de la Ley 5ª de 1992, en armonía con lo previsto en los artículos 142 y 160 de
la Constitución Política[33],
los cuales exigen publicar el informe de ponencia en la Gaceta del Congreso[34]
y dar primer debate a los proyectos de ley en las comisiones permanentes.
b) Anuncio previo de votación
En cuanto al requisito de anuncio previo, el artículo 8 del Acto
Legislativo 01 de 2003, dispone que: “ningún proyecto de ley será sometido a
votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El
aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de
cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la
votación”.
Esto significa que, como reiteradamente lo ha expuesto este Tribunal,
(i) la votación de todo proyecto de ley o acto legislativo debe ser anunciada;
(ii) dicho anuncio debe darlo la presidencia de cada Cámara o comisión en una
sesión distinta y anterior a aquella en la cual se realizará la votación; (iii)
la fecha de esa sesión posterior ha de ser cierta, determinada o, por lo menos,
determinable[35];
y (iv) no puede votarse un proyecto en una sesión diferente a aquella que fue
anunciada.
En este sentido, la Corte ha señalado que la finalidad de la mencionada
reforma es permitir a los congresistas y a la comunidad en general saber con
anterioridad cuales proyectos serán sometidos a votación, suponiendo el
conocimiento de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con
votaciones intempestivas[36].
Para lograr dicho objetivo, esta Corporación ha sostenido que se cumple
con la citada exigencia constitucional, cuando en una sesión inicial se ordena
la lectura y se deja constancia de los proyectos que serán discutidos y votados
en una sesión diferente, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una
fecha futura prefijada, la cual resulte al menos determinable[37]. Sobre el particular, en el Auto 089 de
2005, se expuso:
“La Corte ha establecido que esta disposición requiere
para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que
serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se
convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por
lo menos, determinable. La exigencia constitucional apunta al efectivo
conocimiento previo de los proyectos que serán objeto de decisión, por lo que,
si por razones del desarrollo del debate legislativo, la votación del proyecto
no tiene lugar el día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en
una vulneración a la Carta Fundamental, si existen elementos que permitan
prever con claridad cuando se realizará la votación”[38].
En igual sentido, en la Sentencia C-473 de 2005 se acogió la
posibilidad de utilizar como expresión para acreditar el cumplimiento del
requisito del anuncio previo, la frase: “en la próxima sesión”, pues se
trata de una fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las
disposiciones del Reglamento del Congreso que expresamente determinan en qué
días se surte de ordinario la votación de proyectos de ley o acto legislativo
tanto en comisión como en plenaria[39].
En el asunto sub examine, el anuncio previo del proyecto se realizó en la sesión
del 23 de mayo de 2017 según consta en el Acta de Comisión 38 de esa fecha[40], publicada en la Gaceta del Congreso No.
424 del 1° de junio de 2017, en la que se observa lo siguiente:
"Atendiendo instrucciones de la Presidencia, por
Secretaría se da lectura al Proyecto de Procedimiento Legislativo Especial para
la Paz (Acto Legislativo número 01 de 2016), que por su disposición se someterá
a discusión y votación en la próxima sesión:
1. Proyecto de Acto Legislativo número 04 de 2017
Senado, por medio del cual se dictan disposiciones para asegurar el monopolio
legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado."[41]
En la misma Acta, fue convocada la siguiente Sesión en
los siguientes términos:
"Siendo las 12:02 p. m., la Presidencia levanta
la sesión y convoca para el día miércoles 24 de mayo de 2017, a partir de las
10:30 a. m., en el Salón Guillermo Valencia del Capitolio Nacional."[42]
Tal como se verificará en el acápite subsiguiente, la discusión de la
iniciativa comenzó en la sesión anunciada con la deliberación y votación de la
ponencia. Por lo anterior, se observa que el anuncio satisface las exigencias previstas en el artículo 8°
del Acto Legislativo 01 de 2003, pues se trata de una fecha cierta y determinada para llevar a cabo el
acto de votación, esto es, el día 24 de mayo de 2017.
c) Deliberación y votación de la iniciativa, mayorías
requeridas, sistema y forma de votación
Como consta en el Acta No. 39 del 24 de mayo de 2017, la Sesión fue
abierta ese mismo día por la Presidencia de la Comisión Primera Constitucional
Permanente en los siguientes términos:
“Siendo las 10:45 a. m., la Presidencia manifiesta: “Ábrase
la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al Orden del Día para la
presente reunión”.”
Es decir que el debate y discusión de esta iniciativa se realizó en la
sesión anunciada previamente, cuestión que se corrobra en la Gaceta del
Congreso No. 454 del 8 de junio del año 2017[43]
y la Certificación emitida por el Secretario de la Comisión Primera del H.
Senado de República[44].
La forma como se surtió la deliberación y votación fue la siguiente:
(i) Es preciso mencionar que la publicación del informe de ponencia en
las Gacetas del Congreso, se realizó con anterioridad al momento programado
para dar inicio al debate y votación del proyecto de Acto Legislativo.
(ii) De acuerdo con la certificación el 15 de diciembre de 2017[45],
emitida por el Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República, las distintas votaciones realizadas, se
llevaron a cabo mediante la votación nominal y pública, en los términos fijados
en el artículo 133 del Texto Superior[46].
(iii) En la toma de esta decisión
se acreditó el quórum y las mayorías requeridas, conforme se señala en
los artículos 145 y 146 del Texto Superior[47],
si se tiene en cuenta que el número de
Senadores de la Comisión Primera asciende a 19 miembros, según se establece en
el artículo 2 de la Ley 3ª de 1992[48].
(iv)
Respecto a las mayorías requeridas, cabe
destacar que el Acto Legislativo 01 de 2016 dispone que los proyectos de acto
legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz deberán ser “aprobados” por mayoría absoluta[49].
Se
ha dicho que este requisito debe ser interpretado de forma restrictiva, pues
implica una variación de la regla de mayoría que tradicionalmente se utiliza
para reflejar la voluntad de las cámaras, la cual se plasma en el artículo 118 de la Ley 5ª de 1992, cuando dispone
que la mayoría simple[50] se aplica siempre que “(…) las
disposiciones constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayoría”.
Esto significa que, en el curso del trámite legislativo, se demanda la mayoría
absoluta únicamente para la “aprobación” de la iniciativa, más no
frente al resto de propuestas que surjan en el trámite del debate (v. gr.
Solicitud de aplazamiento, entre otras).
De esta manera, la Corte deberá verificar respecto de la iniciativa que
dio lugar al Acto Legislativo 5 de 2017, el cumplimiento de la mayoría
requerida, tanto en la votación del
articulado propuesto, como en el título y en la pregunta sobre la intención de
que el texto se convierta en un acto de reforma a la Constitución.
Durante
el desarrollo de la Sesión y en virtud del reglamento, la Comisión procedió con
la deliberación y votación de la ponencia radicada por el Senador Alexander
López Maya el día 18 de mayo de 2017[51].
Al
verificar el Acta No. 39 de la Sesión, se encuentra que se procedió
formalmente con la aprobación de la iniciativa. Lo que se constata, al
respecto, es que el
articulado, el título de la iniciativa y la pregunta acerca de si la Comisión
quería que el proyecto se convirtiera en una reforma constitucional, contaron
con el voto favorable de doce (12) Senadores y ningún voto en contra[52].
Estos mismos resultados fueron certificados por el Secretario de la Comisión
Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, en oficio
remitido a este Tribunal el 15 de diciembre de 2017[53].
En este contexto, se advierte que en la “aprobación”
de la iniciativa se contó con la mayoría absoluta, como lo exige el
literal g del artículo 1° del Acto Legislativo 1 de 2016, compuesta por un
total de 12 de los 19 integrantes que hacen parte de la citada Comisión.
De lo anterior se verifica el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso
5º del artículo 160 de la Constitución, en el que se establece que la votación
del proyecto debe coincidir con la sesión previamente anunciada, esto es, el 24
de mayo de 2017 y de otra, la satisfacción de los requisitos de deliberación y
votación de la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación.
d) Publicación oficial del texto aprobado
De acuerdo con las pruebas aportadas al plenario, la publicación del
texto oficial aprobado ante la Comisión Primera del Senado de la República se
efectuó en la página 35 de la Gaceta del Congreso No. 454 del 2017, en los
siguientes términos:
El texto aprobado es el siguiente:
“PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
NÚMERO 04 DE 2017 SENADO
por medio del
cual se dictan disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y
del uso de las armas por parte del Estado.
El Congreso de
Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1°. Adiciónese el
artículo 22A a la Constitución Política de Colombia, el cual quedará así:
Artículo 22A: Como una
garantía de No Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el monopolio
legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y en
particular de la Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la creación,
promoción, instigación, organización, instrucción, apoyo, tolerancia,
encubrimiento o favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de
grupos civiles armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo,
incluyendo los denominados autodefensas, paramilitares, así como sus redes de
apoyo, estructuras o prácticas, grupos de seguridad con fines ilegales u otras
denominaciones equivalentes.
La ley regulará los tipos penales
relacionados con estas conductas, así como las sanciones disciplinarias y
administrativas correspondientes.
Artículo 2°. El presente acto
legislativo rige a partir de su promulgación.”
1.5. Del segundo debate (designación de ponentes,
informe de ponencia, anuncio previo y aprobación de la iniciativa) en la
Plenaria del Senado de la República
En
el presente acápite, se verificará el cumplimiento de los requisitos de forma
relacionados con el Segundo Debate de la iniciativa ante la Plenaria del Senado
de la República. Tales requisitos suponen acreditar: (a) la designación de
ponentes; (b) la elaboración y publicación del informe de ponencia; (c) el
anuncio previo de votación; (d) la deliberación y aprobación de la iniciativa
siguiendo para el efecto las reglas sobre mayorías, sistemas y forma de
votación; y (e) la publicación oficial del texto aprobado.
a)
Designación del ponente
Según
informó el Presidente de la Comisión Primera del Senado de la República, en
cumplimiento con lo previsto
en el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992, en
la sesión del 24 de mayo de 2017 fue designado como ponente para segundo debate
al mismo congresista que había presentado ponencia para el primero, esto es, el
Senador Alexander López Maya[54].
b) Elaboración y publicación del informe de ponencia
En
la Plenaria del Senado de la República se presentó ponencia por parte del
senador Alexander López Maya cuya publicación se realizó en la Gaceta del
Congreso No. 423 del 1º de junio de 2017[55].
De acuerdo con la proposición con la que termina el informe[56], se trata de la ponencia
para Segundo Debate de la iniciativa de Acto Legislativo en la que se pidió
aprobar el proyecto de reforma con el mismo articulado que fue aprobado en la
Comisión Primera del Senado.
En
cuanto a su contenido, luego de efectuar el recuento de los antecedentes del
proyecto de reforma constitucional en la Comisión Primera Constitucional
Permanente, en observancia del inciso 3 del artículo 160 de la Constitución[57], así como
presentar las consideraciones generales de proyecto, solicitó a los miembros de
la Plenaria del Senado de la República “dar segundo debate al Proyecto de Acto Legislativo
número 04 de 2017 Senado, por medio del cual se dictan disposiciones para
asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte
del Estado, con el mismo articulado que fue aprobado en la Comisión Primera del
Senado.”
En
conclusión, visto el informe de ponencia, en primer lugar, esta Corte advierte
que se cumplió con lo dispuesto en el artículo 174 de la Ley 5ª de 1992, en el
que se exige la elaboración de dicho documento para continuar con el debate y
aprobación de la iniciativa en la plenaria de cada cámara[58]. En segundo lugar,
también se acreditó el deber de publicar esas ponencias en la Gaceta del
Congreso, según se establece en el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011.
c) Anuncio previo de votación
Inicialmente,
el anuncio previo tuvo lugar en la Sesión Ordinaria del 6 de junio de 2017,
según consta en el Acta No. 81 de esa fecha, la cual fue publicada en la Gaceta
del Congreso No. 1019 del 7 de noviembre de 2017[59].
A
folio 8 de la mencionada Gaceta, se reseña que la que la discusión y votación y
aprobación del proyecto de acto legislativo sometido a control tendría lugar “en
la próxima sesión” de
conformidad con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2003,
Textualmente, se dijo que:
"Anuncio de proyectos
Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad
con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos
que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Anuncio de proyectos de ley que serán considerados en
la próxima sesión plenaria del Senado de la República. (...)
Proyectos dentro del trámite legislativo especial para
la paz. Con ponencia para segundo debate:
• Proyecto de Acto Legislativo número 04 de 2017
Senado, por medio del cual se dictan disposiciones para asegurar el
monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del
Estado." (Negrillas y
cursivas originales de texto)
De esta manera, y siguiendo la jurisprudencia
reiterada de esta Corporación, es claro que el uso de la expresión: “en la
próxima sesión”, satisface los requisitos de claridad, certeza y
determinación que se establecen en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de
2003.
d) Deliberación y votación de la iniciativa, mayorías
requeridas, sistema y forma de votación
La discusión de esta iniciativa en la Sesión Plenaria del Senado de la
República inició en la Sesión del 7 de junio de 2017 (anunciada), como consta
en el Acta No. 82 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta del
Congreso No. 1020 del 7 de noviembre del 2017, sobre el particular se observa
lo siguiente:
“Siendo las 3:39 p. m., a Presidencia
manifiesta: Ábrase la sesión y proceda el señor Secretario a dar
lectura al Orden del Día, para la presente reunión.”
En trámite como se surtió el debate y la votación fue el siguiente:
(i) Al verificar las distintas votaciones de “aprobación”
realizadas, se constata que en ellas se acogió la votación nominal y pública,
en los términos consagrados en el citado artículo 133 del Texto Superior.
(ii)
Se sometió a votación la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de Acto
Legislativo número 04 de 2017 Senado presentada
por el Senador Alexander López Maya y posteriormente abrió el segundo debate. Al respecto, se
aprecia el siguiente resultado:
“La Presidencia somete
a consideración de la plenaria la proposición positiva con que termina el
informe de ponencia del proyecto de Acto Legislativo número 04 de 2017 Senado
y, cerrada su discusión abre la votación e indica a la Secretaría abrir el
registro electrónico para proceder en forma nominal.
La Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el
registro electrónico e informar el resultado de la votación.
Por Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el Sí: 58
Total: 58 votos”[60].
(iii)
Se observa que se sometió a aprobación la ponencia con los siguientes
resultados: (a) la proposición
con la que termina el informe, fue aprobada con el voto favorable de 58
Senadores frente al voto negativo de ninguno de ellos[61]; (b) la
proposición modificativa al artículo 1° presentada por el senador Alfredo
Rangel Suárez al articulado del proyecto de Acto Legislativo 04 de 2017 Senado
fue negada con el voto afirmativo de 16 Senadores, contra el voto negativo de
42; y (c) se aprobó la omisión a la lectura del articulado, bloque del
articulado, título y tránsito a la Cámara de Representantes del proyecto que se
convirtió en una reforma constitucional[62]
con el voto favorable de 53 Senadores. Estos mismos resultados fueron
certificados por el Secretario del Senado de la República en oficio remitido a
este Tribunal el 13 de diciembre de 2017[63].
De todo lo expuesto en precedencia, se advierte que
siempre se contó con el voto nominal de la mayoría absoluta, compuesta
por un total de 51 de los 101 integrantes que hacen parte de la citada
Corporación.
(iv) De lo anterior se deriva el cumplimiento de lo dispuesto en el
inciso 5° del artículo 160 del Texto Superior, el cual establece que la
votación de la iniciativa debe coincidir con la sesión previamente anunciada,
esto es, el 7 de junio de 2017, así como de los presupuestos de deliberación y
votación de la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación en
el trámite del hoy Acto Legislativo 05 de 2017.
e) Publicación oficial del texto aprobado
De acuerdo con las pruebas aportadas al expediente, en la Gaceta del
Congreso No. 474 del 12 de junio de 2017 se aprecia el texto aprobado por la
Plenaria del Senado de la República, en los siguientes términos:
“PROYECTO DEFINITIVO APROBADO EN SESIÓN
PLENARIA EL DÍA 7 DE JUNIO DE 2017, DENTRO DEL TRÁMITE LEGISLATIVO ESPECIAL
PARA LA PAZ, AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 04 DE 2017 SENADO
por medio del
cual se dictan disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y
del uso de las armas por parte del Estado.
El Congreso de
Colombia
En virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz
DECRETA:
Artículo 1°. Adiciónese el
artículo 22A a la Constitución Política de Colombia, el cual quedará así:
Artículo 22A: Como una
garantía de No Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el monopolio
legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y en
particular de la Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la creación,
promoción, instigación, organización, instrucción, apoyo, tolerancia,
encubrimiento o favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de
grupos civiles armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo, incluyendo
los denominados autodefensas, paramilitares, así como sus redes de apoyo,
estructuras o prácticas, grupos de seguridad con fines ilegales u otras
denominaciones equivalentes.
La ley regulará los tipos penales
relacionados con estas conductas, así como las sanciones disciplinarias y
administrativas correspondientes.
Artículo 2°. El presente acto
legislativo rige a partir de su promulgación.”
Cumpliéndose con esto lo establecido en el artículo 182 de la Ley 5ª de
1992, y en el artículo 1° del Acto Legislativo 1 de 2016.
1.6. Tiempo transcurrido entre el primer y el segundo debate en el
Senado de la República
A falta de norma especial sobre la materia, se aplica para el efecto la
regla prevista en el inciso 1° del artículo 160 de la Constitución, en el que
se señala que “[e]ntre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso
no inferior a ocho días (…)”. En el caso sub-judice, la votación en
primer debate ante la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de
la República tuvo lugar el 24 de mayo de 2017, mientras que en la Plenaria de
la misma Cámara se llevó a cabo el día 7 de junio del 2017, por lo que el
tiempo transcurrido fue de 14 días, es decir existió pleno acatamiento del
requisito constitucional previamente señalado.
1.7.
Tiempo transcurrido entre la aprobación de la iniciativa en el Senado y la
iniciación del debate en la Cámara de Representantes
De acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 1° del Acto
Legislativo 1 de 2016, “el tránsito del proyecto entre una y otra cámara
será de ocho días”, como excepción a los 15 días que se prevén de forma
ordinaria en el procedimiento legislativo consagrado en el artículo 160
Superior[64].
De esta manera, se aprecia que la votación en la Plenaria del Senado de la
República tuvo lugar el 7 de junio de 2017, mientras que el inicio del debate
en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se realizó el día 26 de
junio de 2017, por lo que el tiempo transcurrido fue de 19 días, en respeto al
mandato específico previsto en el Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz.
Por consiguiente, este Tribunal observa que, visto el segundo debate,
se cumplió con todos los requisitos de procedimiento previstos en la
Constitución, en el Acto Legislativo 1 de 2016 y en el Reglamento del Congreso.
1.8. Del tercer debate (designación de ponentes,
informe de ponencia, anuncio previo y aprobación de la iniciativa) en la
Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes
De
acuerdo con la metodología planteada, la Corte cotejará el cumplimiento de los
requisitos de forma relacionados con el tercer debate de la iniciativa ante la
Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes.
Tales requisitos, al igual que los anteriores acápites, exigen acreditar: (a)
la designación de ponentes; (b) la elaboración y publicación del informe de
ponencia; (c) el anuncio previo de votación; (d) la deliberación y aprobación
de la iniciativa siguiendo para el efecto las reglas sobre mayorías, sistemas y
forma de votación y (e) la publicación oficial del texto aprobado.
a)
Designación del ponente
Mediante
el Oficio C.P.C.P.3.1-1274-2017 del 20 de junio de 2017, la Secretaria de la
Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes le comunicó al
Representante Carlos German Navas Talero la designación que le realizó la Mesa
Directiva para que fuera ponente en Primer Debate del Proyecto de Acto
Legislativo No. 015 de 2017 Cámara – 004 de 2017 Senado[65].
b)
Elaboración y publicación del informe de ponencia
En la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes, según consta en la Gaceta del Congreso No. 532 del 30 de junio
de 2017, el representante Carlos Germán Navas Talero presentó el informe de
ponencia para primer debate del Proyecto de Acto Legislativo No. 015 de 2017
Cámara – 04 de 2017 Senado[66].
En el texto del informe, el representante acogió los motivos expuestos
en primer y segundo debate ante el Senado de la República, pues encontró que se
realizó “un concienzudo recuento histórico y estadístico de las
implicaciones generadas por el paramilitarismo en la vida nacional”. De
manera tal, que realizó la proposición con la que pide dar primer debate y
aprobar el articulado aceptado por la Plenaria del Senado de la República.
En este orden de ideas, vistas las actuaciones realizadas, se observa
que se dio cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 156 y 157 de la Ley 5ª
de 1992, en armonía con lo previsto en los artículos 142 y 160 de la
Constitución, los cuales exigen dar primer debate a los proyectos de ley en
comisiones y publicar el respectivo informe de ponencia en la Gaceta del
Congreso, antes de dar inicio al iter legislativo. Como se advierte, en
el asunto sub-judice, se cumplió con ambas exigencias frente al informe
presentado, cuyo trámite de resolución se destacará más adelante.
c)
Anuncio previo de votación
El anuncio previo se realizó en la Sesión del 25 de julio de 2017,
según consta en el Acta No. 01 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta
del Congreso No. 723 del 24 de agosto del año en cita[67]. En relación
con el contenido del anuncio, se utilizó la siguiente fórmula:
“Presidente:
(...) Secretaria sírvase anunciar Proyectos.
Secretaria:
Sí señor Presidente, se anuncian por instrucciones
suyas el Proyecto de Acto Legislativo número 015 de 2017 Cámara, 04 de 2017
Senado, Por medio del cual se dictan disposiciones para asegurar el
monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado.
Ha sido leído el Proyecto por instrucción suya
Presidente.
Presidente:
Se convoca para el día de mañana a las diez de la mañana con el
Proyecto de Acto Legislativo, se levanta la Sesión”[68].
En
armonía con lo anterior, al final de la
sesión, la Secretaría de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
advirtió que:
“Secretaria:
Así se hará señor Presidente y se ha levantado la
Sesión siendo las 12:15 de la tarde y se ha convocado mañana a las 10:00 de la
mañana con el Proyecto ya anunciado por instrucción suya señor Presidente.”[69]
En el asunto objeto de examen, constata la Sala Plena de esta
Corporación que se efectuó el anuncio previo en términos claros y explícitos, a
través del señalamiento de una fecha cierta y determinada. Así, según se
observa, se convocó para deliberación y votación al día siguiente, a partir de
las 10:00 de la mañana. Esto permitió que los demás congresistas de la Comisión
Primera Constitucional de la Cámara de Representantes se enteraran de manera
precisa sobre el objeto de tal anuncio, con el propósito de evitar ser
sorprendidos con votaciones intempestivas.
d)
Deliberación y aprobación de la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y
forma de votación
En cumplimiento de la sesión anunciada, el 26 de julio de 2017 se
produjo el debate y la aprobación del proyecto de Acto Legislativo número 15 de
2017 Cámara, 04 de 2017 Senado, como consta en el Acta No. 08 de esa fecha, la
cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 724 del 24 de agosto del
referido año[70].
La forma como se surtió la votación fue la siguiente:
(i) Al examinar las distintas votaciones realizadas, se constata que en
ellas se acogió la votación nominal y pública, como regla general para la
adopción de decisiones en el Congreso de la República, en los términos
consagrados en el artículo 133 del Texto Superior.
Es
importante resaltar que las decisiones contaron con el quórum y las
mayorías para decidir, conforme se dispone en los artículos 145 y 146 de la
Constitución, si se tiene en cuenta que el número de representantes de la
Comisión Primera asciende a 35 miembros, según se establece en el artículo 2 de
la Ley 3ª de 1992[71].
(ii)
De esta manera, la Corte
deberá verificar el cumplimiento de las mayorías requeridas tanto en la votación del articulado propuesto, como la del
título de la iniciativa y la pregunta sobre la intención de que el texto se
convierta en un acto de reforma a la Constitución.
En
el caso bajo examen, se
observa lo siguiente[72]:
(a) la proposición con la que termina el informe de ponencia fue aprobada con
el voto favorable de 23 representantes frente al voto negativo de 1 de ellos;
(b) la proposición sustitutiva al artículo 1° del texto de Proyecto de Acto
Legislativo 015 Cámara, 04 Senado suscrita por varios Representantes de la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, recibió el voto afirmativo de
los 24 representantes; y, finalmente, (c) el título de la iniciativa y la
pregunta acerca de si la Comisión “quiere que este proyecto pase a la
plenaria de la Cámara y se convierta en reforma constitucional”, fueron
aprobadas con el voto favorable de 24 representantes, sin que se constate votos
en contra. Los mismos resultados fueron certificados por la Secretaria de la
Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, en el Oficio
No. C.P.3.1-0579-2017 suscrito el 15 de diciembre de 2017.
De lo expuesto anteriormente, se advierte durante el trámite
legislativo en esa Comisión Permanente, se contó con la mayoría absoluta,
la cual se conformaba por un total de 18 de los 35 representantes.
(iii) En tal virtud, se acredita la observancia del requisito
consagrado en el inciso 5° del artículo 160 de la Carta, en el que se establece
que la votación del proyecto debe coincidir con la sesión previamente
anunciada, esto es, el 26 de julio de 2017, la cual fue anticipada en la Sesión
del 25 de julio del mismo año.
(iv) Finalmente, vale la pena resaltar que, a partir de este momento,
se ajustó el título de la iniciativa, como consecuencia de los proyectos
propuestos. De esta manera, para el resto del proceso, el proyecto se
identificó de la siguiente forma: “Proyecto de Acto Legislativo número 015
Cámara, 04 de 2017 Senado, por medio del cual se dictan disposiciones para
asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte
del Estado”.
e) Publicación del texto final aprobado
En la Gaceta del Congreso No. 668 del 9 de agosto de 2017[73]
se aprecia el texto aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, el cual se cita a continuación:
“TEXTO APROBADO EN COMISIÓN PRIMERA DE LA
HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES EN PRIMER DEBATE DEL PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO NÚMERO 015 DE 2017 CÁMARA, 04 DE 2017 SENADO
por medio del
cual se dictan disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y
del uso de las armas por parte del Estado.
El Congreso de
Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1°. Adiciónese el
artículo 22A a la Constitución Política de Colombia, el cual quedará así:
Artículo 22A: Como una
garantía de No Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el monopolio
legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y en
particular de la Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la creación,
promoción, instigación, organización, instrucción, apoyo, encubrimiento o
favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles
armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo, incluyendo los
denominados autodefensas, paramilitares y grupos guerrilleros, así como sus
redes de apoyo, estructuras o prácticas, grupos de seguridad con fines ilegales
u otras denominaciones equivalentes.
Artículo 2°. El presente acto
legislativo rige a partir de su promulgación.”
1.9. Del cuarto debate (designación de ponentes,
informe de ponencia, anuncio previo y aprobación de la iniciativa) en la
Plenaria de la Cámara de Representantes
Metodológicamente,
se verificará el cumplimiento de los mismos requisitos de forma en el cuarto
debate de la iniciativa en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Tales
requisitos, como se reiterado, son: (a) la designación de ponentes; (b) la
elaboración y publicación del informe de ponencia; (c) el anuncio previo de
votación; (d) la deliberación y aprobación de la iniciativa siguiendo para el
efecto las reglas sobre mayorías, sistemas y forma de votación y (e) la
publicación oficial del texto aprobado.
a)
Designación del ponente
En
cumplimiento de lo previsto en
el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992, en
la Sesión del 26 de julio del 2017 de la Comisión Primera Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes, fue designado como único ponente
para segundo debate el representante Germán Navas Talero, en los siguientes
términos:
“Secretaria:
Presidente han votado veinticuatro (24) honorables Representantes,
todos de manera afirmativa; en consecuencia, el título y la pregunta han sido
aprobados por la mayoría exigida en el Acto Legislativo número 01 de 2016.
Ponentes, Presidente.
Presidente:
Designe los mismos ponentes, por favor.
Secretaria:
Así se hará señor Presidente. Único ponente, el doctor
Germán Navas (…)”[74]
De esta manera, se satisface el requisito de designación de ponente por
parte de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes, para cuarto debate ante la Plenaria de la misma Cámara
Legislativa.
b) Elaboración y publicación del informe de ponencia
El
informe de ponencia para Segundo Debate al Proyecto de Acto Legislativo número
015 de 2017 Cámara, 004 de 2017 Senado se publicó en la Gaceta del Congreso No.
668 del 9 de agosto de 2017[75],
esto en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 174 y 175 de la Ley 5ª de
1992, mediante los cuales se regula el proceso de elaboración de las ponencias
en segundo debate, en armonía con lo señalado y como se ha reiterado en la
presente providencia, en el artículo 2° de la Ley 1431 de 2011 exige publicar
las ponencias en el citado medio de divulgación de la Rama Legislativa.
En
cuanto a su contenido, luego de referir los antecedentes del proyecto de acto
legislativo, se hizo alusión a la totalidad de las propuestas que fueron
consideradas por la Comisión Primera Constitucional de la Cámara, así como las
razones que determinaron las modificaciones hechas[76], esto en observancia de
lo dispuesto en el inciso 3° del artículo 160 de la Constitución[77], reiterado
en el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992[78].
El
representante Navas Talero propuso las siguientes modificaciones a la Plenaria
de la Cámara de Representantes, “con el fin de establecer algunas
precisiones de redacción y de técnica legislativa”[79]:
TEXTO
APROBADO EN LA COMISIÓN PRIMERA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
TEXTO
PROPUESTO PARA SEGUNDO DEBATE EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
Artículo 1°. Adiciónese el
artículo 22A a la Constitución Política de Colombia, el cual quedará así:
Artículo
22A: Como una garantía de No
Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el monopolio legítimo de la
fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y en particular de la
Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la creación, promoción,
instigación, organización, instrucción, apoyo, encubrimiento o
favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles
armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo, incluyendo los
denominados autodefensas, paramilitares y grupos guerrilleros, así como sus
redes de apoyo, estructuras o prácticas, grupos de seguridad con fines
ilegales u otras denominaciones equivalentes.
Artículo 1°. Adiciónese el
artículo 22A a la Constitución Política de Colombia, el cual quedará así:
Artículo
22A: Como una garantía de No
Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el monopolio legítimo de la
fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y en particular de la
Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la creación, promoción,
instigación, organización, instrucción, apoyo, encubrimiento o
favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles
armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo, incluyendo los
denominados autodefensas, paramilitares y grupos guerrilleros, así como
sus redes de apoyo, estructuras o prácticas, grupos de seguridad con fines
ilegales u otras denominaciones equivalentes.
En
los anteriores términos el Representante presentó ponencia favorable y en consecuencia
solicitó a los miembros de la Comisión Plenaria de la Cámara de Representantes
dar Segundo Debate al Proyecto de Acto Legislativo número 015 de 2017 Cámara,
044/2017 Senado, con el pliego de modificaciones propuesto[80], el cual se transcribe a
continuación:
“TEXTO PROPUESTO PARA SEGUNDO DEBATE EN LA
PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NÚMERO
015 DE 2017 CÁMARA, 04 DE 2017 SENADO
por medio del cual se dictan disposiciones
para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por
parte del Estado.
El Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1°. Adiciónese el artículo 22A a la
Constitución Política de Colombia, el cual quedará así:
Artículo 22A. Como una garantía de No
Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el monopolio legítimo de la
fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y en particular de la
Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la creación, promoción, instigación, instrucción, encubrimiento,
favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles
armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo, así como sus redes de
apoyo, estructuras o prácticas, grupos de seguridad con fines ilegales u otras
denominaciones equivalentes.
Artículo 2°. El presente acto legislativo rige a
partir de su promulgación.”
Mediante
Gaceta del Congreso No. 694 del 15 de agosto de 2017, el representante German
Navas Talero presentó una nota aclaratoria del informe de ponencia del Proyecto
de Acto Legislativo número 015 de 2017 Cámara, 04 de 2017 Senado “por medio del cual se dictan disposiciones
para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por
parte del Estado.”, en los
siguientes términos:
“Lo anterior debido a que por un error de
transcripción en el articulado de informe de ponencia para segundo debate
publicado en la Gaceta del Congreso número 668 de 2017 existe una
diferencia con el texto original que fue radicado el día nueve (9) de agosto de
dos mil diecisiete (2017)”[81]
En
ese sentido, el texto propuesto por el Representante para someterse a discusión
y votación ante la Plenaria de la Cámara fue el siguiente:
“Artículo 1°. Adiciónese el artículo 22A a la
Constitución Política de Colombia, el cual quedará así:
Artículo 22A. Como una garantía de No
Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el monopolio legítimo de la
fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y en particular de la
Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la creación, promoción, instigación, instrucción, encubrimiento,
favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles
armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo, así como sus redes de
apoyo, estructuras o prácticas, u otras denominaciones equivalentes.”[82]
c) Anuncio previo de votación
El anuncio previo del proyecto tuvo lugar durante la
Sesión Ordinaria de agosto 23 de 2017, según consta en el Acta No. 239 de esa
misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 969 de octubre 24 del
2017. Allí se advierte, en la
página 22, lo siguiente:
“Dirección de la Presidencia, Lina María Barrera
Rueda:
Señor Secretario sírvase suspender la votación y anuncie
proyectos para la sesión Plenaria del próximo martes a las 2:00 p. m. de la
tarde.
Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se suspende la votación, doctor Alfredo Deluque, vota SÍ, se suspende la
votación se anuncian los siguientes proyectos.
Subsecretaria General, Yolanda Duque Naranjo:
Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión Plenaria del día martes 29
de agosto de 2017, o para la siguiente sesión Plenaria en la cual se debatan
proyectos de ley o actos legislativos.
Proyectos para segundo debate:
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, Proyecto de Acto Legislativo
número 015 de 2017 Cámara – 04 de 2017 Senado. (…)
Dirección de la Presidencia, Lina María Barrera Rueda:
Se levanta la sesión y se cita para el próximo martes 29 de agosto a las 2:00
de la tarde.”[83]
Como se observa del acta transcrita, en el asunto bajo examen, el anuncio se hizo en términos claros y explícitos, a través del señalamiento de
una fecha cierta y concreta, como lo fue, el 29 de agosto de 2017, a partir de
las 2:00 pm.
d) Deliberación y votación de la iniciativa, mayorías
requeridas, sistema y forma de votación
En cumplimiento de lo anunciado, se produjo el debate y la aprobación
de esta iniciativa ante la Plenaria de la Cámara de Representantes en la sesión
del 29 de agosto de 2017, como consta en el Acta No. 240 de esa fecha, la cual
aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 854 del 26 de septiembre del
mismo año[84].
La forma como se surtió la votación fue la siguiente:
(i) Al verificar las distintas votaciones realizadas, se constata que
en ellas también se acogió la votación nominal y pública[85], en los
términos consagrados en el citado artículo 133 del Texto Superior.
(ii) Para el momento en que se
tramitó esta iniciativa, el número de congresistas que integraban la Cámara de
Representantes era de 165 miembros. Ello implica que, una vez verificado el quórum
para sesionar y decidir (CP art. 145)[86],
se cumplió con las mayorías requeridas para efectuar las diferentes
votaciones.
Entre
las que se encuentran: (a) la proposición con la que se terminó el informe de
ponencia, (b) la proposición del Representante Álvaro Hernán Prada
por medio de la cual se ponía a consideración la eliminación del artículo 1º del proyecto de Acto
Legislativo, (c) la votación del articulado de la iniciativa, (d) la lectura
del título de la iniciativa y la pregunta de si la plenaria quiere que la
iniciativa fuera una reforma constitucional.
(iii)
A continuación, se observa que se sometió a aprobación la iniciativa con los
siguientes resultados: (a) la
proposición con la que termina el informe de ponencia fue aprobada con el voto
favorable de 99 representantes frente al voto negativo de 10 de ellos[87];
(b) la proposición mediante la cual se
proponía la eliminación del
artículo 1º del proyecto de Acto Legislativo fue rechazada mediante el voto
negativo de 85 representantes, contra el positivo de 12 congresistas[88];
(c) la aprobación de la proposición sustitutiva[89] del
articulado del proyecto de acto legislativo, el cual contó con 90 votos a favor
y 13 votos en contra[90];
(d) el título de la iniciativa
y la pregunta acerca de si la plenaria quiere que el proyecto se convierta en
una reforma constitucional contaron con el voto favorable de 89 representantes
y el voto en contra de 11 de ellos[91].
Estos mismos resultados fueron certificados por el
Secretario de la Plenaria de la Cámara de Representantes, mediante el Oficio
S.G.2-2307/2017 remitido a este Tribunal el 14 de diciembre de 2017[92].
De lo expuesto se advierte que siempre se contó con la mayoría absoluta,
compuesta por un mínimo de 85 de los 165 integrantes que hacen parte de la
citada Corporación.
(iv) De lo anterior se infiere el cumplimiento de lo dispuesto en el
inciso 5º del artículo 160 de la Constitución, en el que se establece que la
votación de la iniciativa debe coincidir con la sesión previamente anunciada,
esto es, el 29 de agosto de 2017.
Por
consiguiente, este Tribunal observa que, visto el cuarto debate, se cumplió con
todos los requisitos de procedimiento previstos en la Constitución, en el Acto
Legislativo 01 de 2016 y en el Reglamento del Congreso.
e) Publicación del texto final aprobado
En la Gaceta del Congreso No. 773 del 12 de septiembre de 2017[93]
se aprecia el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes, el
cual se cita a continuación:
“TEXTO DEFINITIVO PLENARIA CÁMARA AL
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 015 DE 2017 CÁMARA, 004 DE 2017 SENADO
por medio del cual se dictan disposiciones
para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por
parte del Estado.
El Congreso de Colombia
En virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz
DECRETA:
Artículo 1°. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 223 de la
Constitución Política de Colombia, el cual quedará así:
Como una garantía de No Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el
monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y
en particular de la Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la
creación, promoción, instigación, instrucción, encubrimiento, favorecimiento,
financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles armados organizados
con fines ilegales de cualquier tipo, así como sus redes de apoyo, estructuras
o prácticas, u otras denominaciones equivalentes.
Artículo 2°. El presente acto legislativo rige a partir de su
promulgación.”[94]
1.10.
Tiempo transcurrido entre el tercer y el cuarto debate ante la Cámara de
Representantes
Como se advirtió al momento de examinar
este requisito en la otra cámara legislativa, ante la falta de una norma
específica y concreta sobre el particular en el Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz, se aplica la regla prevista en el inciso 1° del artículo
160 de la Constitución, en el que se señala que “[e]ntre el primero y el
segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días (…)”.
En el caso bajo estudio, la votación en tercer debate tuvo lugar el 26
de julio de 2017, mientras que en la Plenaria se llevó a cabo el día 29 de
agosto del año en cita, por lo que el tiempo transcurrido fue de 34 días, es
decir, se cumplió el mandato constitucional previamente transcrito.
1.11. Fase de conciliación
Ante la diferencia de los textos aprobados en cada cámara legislativa,
en desarrollo de lo previsto en el artículo 161 del Texto Superior, se procedió
a integrar una Comisión de Conciliación[95].
Los textos aprobados en cada Cámara Legislativa se presentan a
continuación:
TEXTO DEFINITIVO APROBADO EN SESIÓN PLENARIA DEL
SENADO DE LA REPÚBLICA AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 04 DE 2017
SENADO
TEXTO DEFINITIVO APROBADO EN SESIÓN PLENARIA DE LA
CÁMARA DE REPRESENTANTES AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 015 DE 2017
CÁMARA, 004 DE 2017 SENADO
por medio del cual se dictan
disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de
las armas por parte del Estado.
El Congreso de Colombia
En virtud del Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz
DECRETA:
Artículo 1°. Adiciónese el artículo 22A a la Constitución
Política de Colombia, el cual quedará así:
Artículo
22A: Como una garantía de No
Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el monopolio legítimo de la
fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y en particular de la
Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la creación, promoción,
instigación, organización, instrucción, apoyo, tolerancia, encubrimiento o
favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles
armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo, incluyendo los
denominados autodefensas, paramilitares, así como sus redes de apoyo,
estructuras o prácticas, grupos de seguridad con fines ilegales u otras
denominaciones equivalentes.
La ley regulará los tipos penales relacionados con
estas conductas, así como las sanciones disciplinarias y administrativas
correspondientes.
por medio del cual se dictan disposiciones para
asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte
del Estado.
El Congreso de Colombia
En virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz
DECRETA:
Artículo 1°. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 223 de la
Constitución Política de Colombia, el cual quedará así:
Como una garantía de No Repetición y con el fin de contribuir a asegurar el
monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado,
y en particular de la Fuerza Pública, en todo el territorio, se prohíbe la
creación, promoción, instigación, instrucción, encubrimiento, favorecimiento,
financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles armados
organizados con fines ilegales de cualquier tipo, así como sus redes de
apoyo, estructuras o prácticas, u otras denominaciones equivalentes.
Artículo 2°. El presente acto legislativo rige a partir de su
promulgación.
Artículo 2°. El presente acto legislativo rige a partir de su
promulgación.
Publicado en la Gaceta del Congreso No.
474 del 12 de junio de 2017
Publicado en la Gaceta del Congreso No. 773 del 12 de septiembre de
2017
En general, tal como se advierte en el cuadro anterior, referente al
tránsito legislativo del proyecto de Acto Legislativo número 015 de 2017
Cámara, 004 de 2017 Senado, el artículo 1º tuvo discrepancias entre los
textos aprobados en el Senado de la República y la Cámara de Representantes.
Sobre
el particular, en Sentencia C-674 del 2017, la Sala reiteró que el
funcionamiento de las comisiones de conciliación se encuentra regulado en los
artículos 161 de la Constitución y 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992, (i) en los
que se establece que su integración corresponde a los presidentes de las
cámaras[96],
(ii) a través de la designación de un mismo número de senadores y
representantes, (iii) que podrá incluir a los miembros de las respectivas
comisiones permanentes que participaron en la discusión del proyecto, así como
a sus autores y ponentes, y a quienes hayan formulado reparos, observaciones o
propuestas en las plenarias[97].
El
informe de conciliación deberá elaborarse (iv) en el término que se fije para
el efecto[98],
(v) siendo necesario que los miembros designados se reúnan conjuntamente, “procurando
conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definir por mayoría”[99]. Una vez
lograda la unificación del proyecto, (vi) éste deberá ser sometido a discusión
y aprobación de las respectivas plenarias, (vii) “previa publicación de por
lo menos un día de anticipación”[100].
Si, agotado el debate, (viii) persisten las diferencias sobre la
iniciativa, ésta se considerará negada “en los artículos o disposiciones
materia de discrepancia, siempre que no fueren fundamentales al sentido de la
nueva ley”[101].
Conforme
a ello, se infiere que el fin de las comisiones de conciliación es superar las
discrepancias que se hayan suscitado respecto de un proyecto, para lo cual se
ha entendido que el límite material de su competencia se deriva de lo previsto
en el artículo 158 de la Constitución, por virtud del cual se exige que toda
iniciativa deberá referirse a una misma temática y que serán “inadmisibles
las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.[102]
En
este sentido, ha reiterado la Corte que dichas comisiones deben unificar los
textos divergentes, esto es, todos los artículos que hayan sido aprobados de
manera distinta[103],
en cuya labor no sólo están autorizadas para modificar su contenido, sino
incluso para crear textos nuevos si de esta forma logran superar las
diferencias[104],
siempre que esa actuación se realice dentro del ámbito de la misma materia o
contenido temático de la iniciativa que se está discutiendo.
Con
base en lo anterior, procede esta Corporación a examinar la actuación
desarrollada por la Comisión de Conciliación, en relación con el trámite del
acto legislativo sometido a control, para lo cual comenzará por pronunciarse
acerca de su composición.
a)
De la integración de la Comisión de Conciliación
Por
decisión de los Presidentes de las Cámaras, se observa que, por el Senado de la
República se designó a los congresistas Alexander López y Roosvelt Rodríguez Rengifo; y por la Cámara
de Representantes, a los parlamentarios Gloria Betty Zorro y Jorge Enrique
Rozo.
De lo anterior se advierte que, en primer lugar, la Comisión de Conciliación fue integrada en debida
forma, pues se respetó la regla de pluralidad y simetría que exige el artículo
161 del Texto Superior, conforme al cual: “Cuando surgieren discrepancias en
las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de
conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y
Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar
los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría”.
Y,
en segundo lugar, en su composición se tuvo en cuenta lo previsto en el
artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, pues algunos congresistas actuaron como ponentes
de la iniciativa en los debates que antecedieron a su aprobación[105], de
manera que contaban con la experticia necesaria para llegar a un acuerdo sobre
el contenido del articulado objeto de conciliación.
b)
Del trámite de aprobación del informe de conciliación
En lo que atañe al procedimiento de aprobación del informe de
conciliación, es preciso examinar las actuaciones realizadas en cada una de las
cámaras legislativas.
Así, en la Cámara de Representantes, este Tribunal pudo
constatar lo siguiente:
El informe de conciliación fue publicado en la Gaceta del Congreso No.
813 de septiembre 20 de 2017[106].
A su vez, en el Acta No. 246 de ese mismo día, la cual se encuentra publicada
en la Gaceta del Congreso No. 428 del 19 de junio del año 2018, se efectuó el
anuncio previo para votación, el cual se realizó en los siguientes términos:
“Dirección de Presidencia, Rodrigo Lara Restrepo:
(…) y no siendo más tenga la amabilidad señora Secretaria de anunciar
los proyectos para el día martes a las dos de la tarde.
Subsecretaria, General Yolanda Duque Naranjo:
Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión Plenaria del día 26
septiembre o para la siguiente sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos
de ley o acto legislativo.
Informe de conciliación:
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. Proyecto de Acto
Legislativo número 015 de 2017 Cámara, 04 de 2017 Senado.”[107]
En criterio de la Corte, el anuncio previo para la
votación del informe de conciliación satisface los requisitos de
claridad, certeza y determinación que se establecen en el artículo 8 del Acto
Legislativo 01 de 2003.
En el presente caso se observa que en la misma fecha
en que se realizó la publicación del informe de conciliación en la Gaceta del
Congreso, se llevó a cabo el anuncio previo de votación. A juicio de esta
Corporación, como se ha expuesto en otras oportunidades, el cumplimiento en un
sólo día de estos requisitos de trámite no implica la existencia de algún tipo
de irregularidad procesal, pues ni la Constitución ni el reglamento consagran
una prohibición al respecto, más allá de exigir que la publicación del informe
se haga por lo menos con un día de anticipación al momento de su votación (CP
art. 161) y que se acredite la realización del aviso con las exigencias
previstas en el citado Acto Legislativo 01 de 2003[108].
En cumplimiento
del inciso segundo del artículo 161 del Texto Superior[109], la aprobación de esta
iniciativa tuvo lugar el día 26 de septiembre de 2017, como consta en el Acta
de Plenaria No. 247 de esa misma fecha de sesión, la cual aparece publicada en
la Gaceta del Congreso No. 20 de enero 31 de 2018.
Nótese
cómo, con el intervalo de tiempo transcurrido entre el anuncio y la citada
actuación, se acreditó la observancia del requisito mencionado en el párrafo
anterior, conforme al cual la publicación del informe de conciliación debe
realizarse por lo menos con un día de anticipación a la fecha de debate y
votación[110].
Con
lo anterior, esta iniciativa se aprobó con el voto favorable y por mayoría
absoluta de 87 de los 165 representantes que integran dicha célula legislativa,
con la manifestación en contra de 16 de ellos, para un total de 103 votos[111]. El
sistema de votación que se acogió fue el de la votación nominal y pública, en
desarrollo de lo previsto en el artículo 133 de la Constitución.
En cuanto al procedimiento de aprobación del informe de conciliación en
el Senado de la República, la Sala Plena de la Corte
Constitucional pudo constatar lo siguiente:
El informe de conciliación se publicó en la Gaceta del
Congreso No. 807 del 20 de septiembre de 2017[112]. Por su
parte, en la Sesión Plenaria
del 31 de octubre de 2017 se produjo la aprobación de la iniciativa según
consta en el Acta No. 28 de la misma fecha, tal y como aparece publicada en la
Gaceta del Congreso No. 125 del 11 de abril de 2018[113]. La
votación se realizó de forma nominal y pública con un resultado de 58 votos a
favor y 1 en contra[114],
lo que igualmente satisface la exigencia de la mayoría absoluta prevista en el
literal g) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016[115].
Del examen de la composición de la Comisión
de Conciliación y del proceso de aprobación del informe que se entregó para
superar las discrepancias existentes entre ambas cámaras, no encuentra esta
Corporación vicio alguno de inconstitucionalidad que conduzca a la invalidez
del acto legislativo sometido a revisión.
c)
Del cumplimiento del límite material de competencia de la Comisión de
Conciliación
Finalmente,
conforme a lo señalado en precedencia, a juicio de este Tribunal, se concluye
que la labor de la Comisión de Conciliación se ciñó al ámbito de su
competencia, consistente en “preparar un texto unificado que armonice las
diferencias, para luego ser sometido a la aprobación de las plenarias”[116], es decir no desbordó el límite temático que concreta
el alcance de la iniciativa.
1.12.
Promulgación, entrada
en vigencia y remisión a la Corte Constitucional
En tanto el literal k) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016
dispone que el control constitucional se debe adelantar con posteridad a la
entrada en vigencia del acto legislativo tramitado mediante el Procedimiento
Especial para la Paz, es preciso cotejar que el acto de reforma sometido a
control haya sido promulgado y esté en vigencia.
En el asunto bajo examen, el Acto Legislativo 05 de 2017 fue promulgado
el 29 de noviembre de 2017, fecha en la cual su texto fue insertado en el
Diario Oficial No. 50.432, ese mismo día también entró en vigencia,
tal como se dispone en el artículo 2º del citado acto de reforma, al señalar
que:
“Artículo 2º. Vigencia. El presente Acto
Legislativo rige a partir de su promulgación”.
Una vez acaecido lo anterior, la Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República, mediante oficio del 30 de noviembre de 2017[117], remitió a
la Secretaría General de la Corte Constitucional copia autentica del Acto
Legislativo 05 de 2017, para surtir el trámite de revisión de
constitucionalidad previsto en el literal k) del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2016, pues ya se encontraba vigente.
Así las cosas, la Corte encuentra que, tanto el mandato constitucional
de promulgación del Acto Legislativo 05 del 29 de noviembre de 2017, como la
exigencia especial de su remisión a este Tribunal para adelantar el respectivo
control automático, único y posterior de constitucionalidad a su entrada en
vigencia, fueron satisfechos de forma estricta, sin que exista vicio
procedimental alguno.
1.13.    Consulta previa
De acuerdo
con la jurisprudencia constitucional, La consulta previa es obligatoria siempre que se demuestre una “afectación
directa” a los sujetos titulares de este derecho, es decir, a las
comunidades indígenas, negras, afro colombianas, palenqueras, raizales y al
pueblo Rom. El presupuesto básico para la obligatoriedad de la consulta previa
es, entonces, la afectación directa a sus sujetos titulares. Esta afectación
debe ser directa[118],
es decir, no accidental o circunstancial, de tal suerte que tenga la entidad de
alterar “el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le
impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios”[119].
El Acto
Legislativo 5 de 2017 no prevé medida alguna que implique una afectación
directa, concreta, específica y diferenciable para los sujetos titulares del
derecho a la consulta previa. La disposición en juicio tiene por objeto
adicionar el artículo 22 de la Constitución Política.
La regulación
contenida en el Acto Legislativo sub examine es general, sin que
despliegue un efecto diferenciado en relación con las comunidades étnicas
referidas ni una afectación directa a sus derechos. En efecto,
su contenido normativo adiciona el artículo 22 de la Constitución Política e
incorpora la
prohibición de creación, promoción, instigación, organización, instrucción,
apoyo, tolerancia, encubrimiento o favorecimiento, financiación o empleo
oficial y/o privado de grupos civiles armados organizados con fines ilegales de
cualquier tipo, incluyendo los denominados autodefensas, paramilitares, así
como sus redes de apoyo, estructuras o prácticas, grupos de seguridad con fines
ilegales u otras denominaciones equivalentes, con el fin de principal de (i)
servir como garantía de no repetición y (ii) asegurar el monopolio legítimo de
la fuerza y el uso de las armas por parte del Estado
En estos
términos, el Acto Legislativo no contiene disposición alguna que implique un
gravamen, afectación o restricción en los derechos de los sujetos titulares de
la consulta previa, así como tampoco un beneficio diferenciado para
ellos. Los efectos que este acto legislativo tiene frente a los sujetos
titulares de la consulta previa son exactamente los mismos que desplegaría
frente al resto de colombianos.
En suma, para
la expedición del Acto Legislativo 5 de 2017 no resultaba obligatorio adelantar
el proceso de consulta previa, habida cuenta de que en su contenido no se
prevén obligaciones, gravámenes o beneficios a cargo de las comunidades indígenas, negras, afro colombianas,
palenqueras, raizales y al pueblo Rom, ni medidas concretas que impliquen un afectación directa,
específica y particular de las mismas.
1.14.    Conclusión
El Acto Legislativo 4 de 2017 cumple con todos los requisitos
formales ordinarios previstos por la Constitución Política y el reglamento
del Congreso de la República para el trámite y la aprobación de este tipo de
actos normativos.
2. Examen de los requisitos de competencia del Acto
Legislativo 01 de 2016
Superado el examen relativo al procedimiento
legislativo, la Corte analizará si el Acto Legislativo 5 de 2017 cumple con los
requisitos de competencia previstos por el Acto Legislativo 1 de 2016: (i)
conexidad (a) material y (b) teleológica, (ii) temporalidad y (iii)
habilitación competencial.
2.1.
Conexidad
material
La
conexidad material hace referencia a la vinculación estrecha y directa con los
contenidos del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto. La
conexidad teleológica indica la finalidad de facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto. La temporalidad alude al término de trámite y
aprobación del acto legislativo, el cual debe ser antes del 30 de noviembre de
2017. La habilitación competencial apunta a la iniciativa exclusiva en cabeza
del Gobierno Nacional para presentar el proyecto de acto legislativo.
Descendiendo al estudio concreto del Acto Legislativo
5 de 2017, la Sala encuentra que éste satisface el requisito de conexidad
material, toda vez que tiene un vínculo claro, estrecho y directo con el
Acuerdo Final, en particular con el punto 6.1.9, titulado “Prioridades para la implementación normativa”. Dicho punto dispone lo siguiente:
“6.1.9. Prioridades para la implementación normativa
Conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, el
Gobierno Nacional garantizará el siguiente calendario de implementación
legislativa:
El Acuerdo Final se incorporará conforme a las normas
constitucionales. De forma prioritaria y urgente se tramitarán los siguientes
proyectos normativos conforme al procedimiento establecido en el Acto
Legislativo 1 de 2016 o mediante otro Acto legislativo en caso de que el
anterior procedimiento no estuviera vigente:
a. Ley de Amnistía y Acto legislativo de
incorporación de la Jurisdicción Especial para la Paz, a la Constitución
Política, según acuerdo del 7 de noviembre de 2016.
b. Acto legislativo para la incorporación de un
artículo transitorio a la Constitución Política, según acuerdo de 9 de
noviembre de 2016.
c. Ley o Acto legislativo de creación de la Unidad
para la investigación y desmantelamiento de las organizaciones criminales
entre ellas las sucesoras del paramilitarismo establecido en el numeral 74
del Acuerdo de creación de la Jurisdicción Especial para la Paz. Incorporación
a la Constitución de la prohibición de la promoción, organización,
financiación o empleo oficial y o privado de estructuras o prácticas
paramilitares.” (Subrayas y negrillas fuera de texto)
Al revisar el Acto Legislativo 5 de 2017, la Corte
advierte que esta reforma constitucional precisamente tiene por objeto introducir un nuevo artículo (22A) a la Constitución
Política como una garantía de no repetición y una medida para contribuir a
asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte
del Estado. En tales términos,
de una lectura global del Acto Legislativo sub examine, la Corte
encuentra satisfecho el requisito de conexidad material previsto por el
artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2016.
2.2.
Conexidad
teleológica
El Acto Legislativo 5 de 2017 satisface el requisito
de la conexidad teleológica, en la medida que prevé disposiciones que tienen
por finalidad facilitar y asegurar el desarrollo normativo y la implementación
del Acuerdo Final. En efecto, esta reforma constitucional, en su integridad,
persigue materializar el desarrollo y la implementación normativa del Acuerdo
Final, en relación con sus compromisos (i) concretos e inmediatos y (ii) globales y
generales.
En relación con los compromisos concretos e inmediatos
del Acuerdo Final, para la Corte resulta evidente que esta reforma
constitucional tiene por finalidad la implementación normativa del punto punto 3.4.2 del Acuerdo, mediante el cual las partes
convinieron, debido a un Pacto Político Nacional, desmembrar, prohibir y
sancionar los grupos armados organizados con fines ilegales que, bajo distintas
nominaciones y modalidades, han participado en el conflicto armado. A partir de
este compromiso, se busca que nunca más se utilicen las armas en el ejercicio político
ni se promuevan organizaciones bélicas que quebranten las condiciones de
seguridad y convivencia que demanda una sociedad pacífica. Existe entonces una
clara conexión entre el contenido dispositivo del Acto Legislativo 05 de 2017 y
el Acuerdo Final.
En estos términos, la Corte evidencia la conexidad
teleológica entre la regulación contenida en el Acto Legislativo sub examine
y los objetivos globales y transversales de la transición política, en especial
frente a las garantías de no repetición a
favor de las víctimas como las medidas para reforzar el monopolio legítimo de
la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado.
En tales términos, el Acto Legislativo 5 de 2017
satisface el requisito de conexidad teleológica previsto por el artículo 1 del
Acto Legislativo 1 de 2016.
2.3.
Temporalidad
El Proyecto de Acto Legislativo No. 04 de 2017 Senado,
“por medio del cual se dictan disposiciones para asegurar el monopolio
legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado”, fue
radicado en el Senado de la República el 4 de abril de 2017[120]. Esta
iniciativa culminó su trámite con la promulgación del Acto Legislativo 5 de
2017, el día 29 de noviembre del mismo año.
El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tuvo
vigencia desde el 1 de diciembre de 2016 hasta el 30 de noviembre de 2017, por
lo tanto, el Acto Legislativo 4 de 2017 sí cumple con el requisito de
temporalidad, previsto por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2016.
2.4.
Habilitación
competencial
El Proyecto de Acto Legislativo No. 04 de 2017 Senado,
“por medio del cual se dictan disposiciones para asegurar el monopolio
legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado”, fue
radicado en el Senado de la República, por intermedio del Ministro del Interior[121].
Por consiguiente, el Acto Legislativo sub examine, estuvo
debidamente conformado por el Ministro competente para efectos de esta
iniciativa legislativa.
En tales términos, el Acto Legislativo 5 de 2017 sí
cumple con el requisito de habilitación competencial, derivada de la iniciativa
legislativa reservada que en esta materia tiene el Gobierno Nacional, según lo
previsto por el artículo 1 (a) del Acto Legislativo 1 de 2016.
3.
Examen sobre la
competencia del Congreso para la expedición del Acto Legislativo 5 de 2017
(juicio de sustitución)
En un segundo nivel de análisis sobre la competencia
del Congreso de la República la Corte: (i) reiterará la jurisprudencia relativa
a los límites del poder de reforma constitucional y el juicio de sustitución de
la Constitución; y, a partir de ello, (ii) determinará si, con la expedición de
este Acto Legislativo, el Congreso incurrió en vicio de competencia.
3.1.
Límites al poder
de reforma constitucional. Juicio de sustitución de la Constitución
(reiteración de jurisprudencia)
El ejercicio del control constitucional por vicios de
competencia se inscribe en uno de los debates más álgidos del derecho
constitucional contemporáneo: por una parte, se inserta en la tensión entre el
principio democrático (regla de la mayoría) y la necesidad de ajustar un texto
normativo a las cambiantes realidades económicas, sociales, políticas y
culturales de una sociedad y, por la otra, la exigencia de preservar la esencia
de lo que constituye uno de los mayores valores de nuestra civilización occidental:
la constitución como modelo de  construcción de un Estado Social de Derecho
fundado en el respeto de la dignidad humana y los derechos fundamentales.
Los defensores del principio democrático sostienen que
los autores de un texto fundamental no pueden amarrar ad infinitum a las
generaciones futuras. En el entendimiento de Jefferson en el Federalista: “la
tierra pertenece a las generaciones vivientes”[122] y, por tal
razón, “es absurdo que los muertos puedan, mediante la Constitución, imponer
su voluntad a los vivos”.
Este tipo de reflexiones normativas fueron plasmadas
en el originario artículo 28 de la Constitución francesa de 1793, a cuyo tenor:
“un pueblo tiene siempre el derecho a revisar, reformar y cambiar su
Constitución. Una generación no puede someter a las generaciones futuras”.
A partir de esa comprensión, la mayoría de sistemas
constitucionales actualmente vigentes prevén mecanismos para su reforma a fin
de que los sectores políticos y sociales puedan canalizar por medios pacíficos
sus aspiraciones ideológicas mediante la modificación de la Carta Política en
cualquiera de sus renglones normativos.
En la otra postura, la prevalencia de ciertos valores
y principios esenciales frente a las decisiones mayoritarias, en especial en
materia de derechos fundamentales ha dado lugar a la consagración de las
denominadas cláusulas pétreas, en cuya filosofía subyace la idea de que las
mayorías no puedan desconocer los derechos de las minorías y la Constitución
cumple la función de preservar ciertas garantías mínimas[123].
Es así que algunos países, -como sucede en Alemania-
en el intento de mantener zonas inmodificables, prevén la existencia de cláusulas
pétreas, cuestión que normalmente responde a motivos históricos[124].
En el caso alemán el temor a reestablecer un sistema autocrático de gobierno,
aunado a encontrarse ese país en 1949 con una soberanía territorial
restringida, condujo a la inclusión en la Ley Fundamental de Bonn de un
conjunto de límites al poder de reforma constitucional. Esta misma
circunstancia se verifica en la experiencia italiana a partir del fin del
fascismo[125].
En esa misma concepción, el artículo 16 de la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789), -aún vigente por
la remisión con la que cuenta el preámbulo de la Constitución francesa de 1958-,
establece algunos elementos esenciales del sistema constitucional: la
separación de poderes y la garantía de los derechos.
Las disposiciones expresas de inmodificabilidad
permiten determinar con mayor certidumbre cuándo los poderes constituidos
afectan elementos axiales del sistema constitucional.
Sin embargo, hay ordenamientos como, por ejemplo, el
de la India en el que la jurisprudencia, al igual que la colombiana, ha
determinado que el poder de reforma constitucional tiene límites implicitos, a
pesar de que la Constitución de 1950 tampoco prevé cláusulas pétreas, ni
ninguna otra restricción al poder de reforma. En ese país el control sobre las
reformas surgió del caso Minerva Mills v. Union of India (1980), por virtud del
cual la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucionales las Secciones 4 y
55 de la 42 Enmienda, que modificaba la Constitución en el sentido de proscribir
el control de constitucionalidad sobre las reformas.
El punto de partida de la discusión se encuentra en la
clásica diferencia formulada en su momento por Sieyés, entre poderes
constituyentes originario y derivado. Así, mientras que el primero no está sujeto
a límites jurídicos, y comporta un ejercicio pleno del poder político de los asociados,
el segundo está relacionado con la capacidad que tienen ciertos órganos del
Estado para modificar una Constitución existente, pero dentro de los cauces
determinados por esta.
La teoría de Sieyés, planteada en “Qué es el Tercer
Estado” (1789), se basa en que el poder constituyente es una potestad
originaria que no se deriva de ningún otro poder jurídico preexistente, da
forma al Estado y permite fundar un orden jurídico, bien sea al término de un
proceso revolucionario o como resultado de la decisión pacífica del cuerpo
político de una sociedad determinada. Siguiendo a Pedro de Vega[126],
se trata de un poder extraordinario, plenamente autónomo y carente de
fundamento jurídico, toda vez que se justifica por sí mismo.
Por el contrario, el poder constituyente derivado o de
reforma constitucional, es un poder creado y regulado por la Carta Política,
sometido a límites procedimentales y materiales.[127] En palabras
de Zagrebelsky, el poder de reforma se basa en la misma Constitución “si la
contradijera como tal, para sustituirla por otra, se transformaría en un poder
enemigo de la Constitución y no podría invocarla como base de su validez…los
órganos que actúan contra la Constitución dejan de ser sus órganos”.[128]
La principal consecuencia de la precitada distinción
entre poderes constituyentes originario y derivado es la siguiente: el poder de
reforma, que es poder constituido, no está autorizado para derogar o sustituir
la Constitución, de la cual deriva su competencia. En consecuencia, le está
vedado arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por ello le está
prohibido llevar a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por cuanto
se estaría erigiendo en poder constituyente originario sino porque minaría las
bases de su propia competencia. En palabras de la Corte Constitucional
italiana: “el poder constituyente derivado no puede sustituir el poder
constituyente originario alterando la idea de derecho, la fórmula política o
principios supremos establecidos constitucionalmente”.[129]
Pues bien, la evolución jurisprudencial que se ha
suscitado en Colombia frente al control que ejerce la Corte Constitucional
sobre vicios de competencia en materia de reformas al texto fundamental,
también ha correspondido a la tensión entre el principio democrático y la
preservación de los elementos definitorios de un Estado constitucional y democrático
social de derecho. En ese contexto temático, la construcción jurisprudencial
del control de constitucionalidad por vicios de competencia en materia de
reformas constitucionales, ha correspondido a variables como: (i) el origen y
las transformaciones de nuestras instituciones políticas y sociales; (ii) el
proceso de articulación que ha suscitado la Carta Política de 1991 entre el
ordenamiento constitucional y el orden jurídico internacional, en especial, en
materia de derechos humanos; y (iii) la tensión que se presenta entre el
fenómeno de la globalización jurídica – que apunta a establecer un diálogo
constante entre diversos saberes jurídicos y que propende, en cierta forma, por
alcanzar un elevado grado de uniformidad- y la preservación de determinados
elementos enraizados en nuestra cultura jurídica.
La Corte Constitucional ha profundizado su
argumentación en los fundamentos de su atribución para examinar la existencia
de vicios de competencia en materia de reformas constitucionales. En la
sentencia C-971 de 2004 esta Corporación señaló que en un Estado Social de
Derecho los poderes están jurídicamente limitados, de tal modo que “todo
órgano del Estado tiene sus funciones definidas en una norma, la cual, no
solamente determina el contenido de las mismas, sino que, además, fija las
condiciones dentro de las cuales deben desarrollarse y los procedimientos para
su ejercicio”.
En esa misma orientación, en virtud de la sentencia
C-141 de 2010 esta Corporación se refirió a las diferencias entre los poderes
constituyentes originario y derivado, precisando que el primero está radicado
en el pueblo y sus actos al ser fundacionales escapan al ejercicio del control
de constitucionalidad; el segundo, que es restringido, se refiere a la
capacidad de reforma de la Constitución que tienen ciertos órganos, competencia
que debe ser ejercida siguiendo un determinado procedimiento y bajo unos
determinados límites y, por ende, supeditándose al control de constitucionalidad.
De acuerdo con lo anterior, los órganos constituidos, ya sea por vía de acto
legislativo, por referendo constitucional o la conformación de una asamblea
constituyente, tienen competencia para reformar la Constitución, pero no para
sustituirla.
En
este ámbito, el artículo 241 de la Carta Política, confiere a la Corte
Constitucional la guarda de su integridad y supremacía en los estrictos y
precisos términos de esa disposición. Con tal fin, el numeral 1º del referido
artículo restringe el control de los actos reformatorios de la constitución a
la revisión de los vicios de procedimiento[130].
De
manera complementaria, con respecto a las normas promulgadas a través del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, el literal k) del artículo 1 del
Acto Legislativo 1 de 2016, dispone un control de constitucionalidad
automático, único y posterior sobre los actos legislativos tramitados mediante
dicho procedimiento. La norma en cita es del siguiente tenor:
“Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados
mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán control
automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia.
Las Leyes Estatuarias tendrán control previo, de conformidad con lo previsto en
el artículo 153 de la Constitución. El control de constitucionalidad de los
actos legislativos se hará solo por vicios de procedimiento en su formación.
Los términos de esta revisión para leyes y actos legislativos se reducirán a la
tercera parte de los del procedimiento ordinario y no podrán ser prorrogados.”
En
torno al alcance de las disposiciones transcritas, en este acápite, brevemente
se hará una recapitulación de las principales reglas fijadas por la Corte al
interpretar el alcance de la expresión “vicios de procedimiento” de los
actos reformatorios de la Constitución[131].
Desde
la sentencia fundadora C-551
de 2003, mediante la cual se efectuó el
control de constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, por la cual se convocó a
un referendo para someter a consideración del pueblo un proyecto de reforma
constitucional, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ello supone el
examen relativo a la competencia del órgano que expide la norma a fin de
determinar si la atribución ejercida por el Legislador se ha restringido a
reformar la Constitución o se ha excedido en el sentido sustituirla,
caso en el cual su ejercicio es inconstitucional[132]. En palabras de la
Corte:
“Es decir, que el poder de reforma puede modificar
cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan
la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva
Constitución. Y es que el título XIII habla de la “reforma” de la Constitución
de 1991, pero en ningún caso de su eliminación o sustitución por otra
Constitución distinta, lo cual solo puede ser obra del constituyente
originario.”[133]
A
partir de dicha comprensión, la jurisprudencia constitucional ha aplicado una
especial metodología orientada a determinar si una reforma afecta los ejes
esenciales del sistema constitucional. Esta doctrina sobre los límites
competenciales del poder de reforma ha sido desarrollada por la Corte
Constitucional, principalmente a través de las sentencias C-970 de 2004, C-427 de 2008, C-574 de
2011,  C-317 de 2012, C-579 de 2013, entre otras que complementan esa línea
jurisprudencial. El estudio que realiza este Tribunal sobre los vicios de
competencia de las reformas procede de un
precedente reiterado con base en el cual se ha efectuado el examen de
constitucionalidad de diversos actos legislativos y respecto del cual del cual ha delimitado el ámbito de su control,
precisando que no se trata de un control material, sino competencial. Esto se
evidencia con mucha nitidez en las consideraciones de la sentencia C-303 de
2010:
“El juicio de sustitución no puede
confundirse o tornarse con un control material del acto legislativo. Ello
por dos razones simples: (i) toda reforma constitucional, por definición,
contradice el texto que modifica, de modo que resultaría un contrasentido afirmar
que el texto reformado tiene efectos ultractivos para efectos del control
constitucional; y (ii) tanto el texto reformado como la modificación tienen el
mismo carácter de normas superiores, razón por la cual no es viable considerar
que el primero sirva de parámetro para el control del segundo. Es decir,
no existe una relación jerárquico-normativa entre el contenido de la
Constitución promulgada originalmente y el texto de la reforma constitucional.”
Para darle mayor precisión al alcance del
concepto “sustitución”, la Corte por virtud de la Sentencia C-1200 de 2003 se
pronunció en los siguientes términos:
“La prohibición de sustitución impide transformar cierta Constitución
en una totalmente diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y
trascendencia que la Constitución original fue remplazada por otra, so pretexto
de reformarla. Los principios fundamentales o definitorios de una Constitución
son relevantes para establecer el perfil básico de dicha Constitución, pero no
son intocables en sí mismos aisladamente considerados. De ahí que la
intangibilidad represente una mayor rigidez de la Constitución que la
insustituibilidad, así como la prohibición de sustituir la Constitución es un
límite al poder de reforma que significa una mayor rigidez que la tesis de la
equiparación del poder de reforma o revisión, que es una competencia atribuida
a un órgano constituido, al poder constituyente soberano, que es inalienable y
originario.”
Posteriormente, en Sentencia C-970 de 2004[134]
con el propósito de evitar una
transgresión de las competencias atribuidas por el artículo 241 de la
Constitución, esta Corporación advirtió las diferencias entre el juicio de
control de constitucionalidad y el de sustitución de la Constitución[135] y,
así mismo, expuso la
metodología a través de la cual se efectúa el juicio de sustitución, el cual
sigue precisos pasos.
En primer término, se debe identificar la premisa mayor
está conformada por las distintas disposiciones constitucionales afectadas por
el acto modificatorio de la Constitución, las cuales, en su conjunto, integran
un elemento o eje axial, definitorio, esencial o identitario de la Carta
Política. Su identificación consiste en una labor tópica del juez
constitucional, relativa a cada acto legislativo de reforma constitucional[136].
En la sentencia C-1040 de 2005, la Corte determinó que para construir la
premisa mayor el juez constitucional debe realizar los siguientes pasos:
“(…) (i) enunciar con suma
claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes
normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar
por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución
integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del
juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo
judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial
definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la
Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte
en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción
material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial
definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de
reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de
algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte.”
De acuerdo con lo anterior, en el juicio de
sustitución la premisa mayor no necesariamente corresponde a una norma
determinada de la Constitución, sino a su configuración mediante una
interpretación sistemática de su articulado, en armonía con las disposiciones
que integran el bloque de constitucionalidad. En su hermenéutica no se constata
si existe una contradicción entre normas -como sucede típicamente en el control
material abstracto-, sino que mediante el juicio de sustitución “(a) se
aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución,
(b) se analiza si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente
y, luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no
si son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o
integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles”.
Así, para construir la premisa mayor se requiere: (i)
enunciar con claridad el elemento definitorio de la identidad de la actual
Carta Política; (ii) señalar sus especificidades; (iii) determinar si el
elemento definitorio ha sido reemplazado por otro, y no simplemente modificado,
afectado o contrariado; (iv) si “el nuevo elemento esencial definitorio es
opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los
elementos definitorios de la identidad de la Constitución anterior”.
En esa labor hermenéutica la Corte ha identificado algunos de
los elementos “definitorios axiales” o “fundantes” de la Constitución de 1991,
cuyo núcleo esencial escapa a la competencia del constituyente derivado. En el
cuadro expuesto a continuación se presenta el listado de algunos que, hasta la
fecha, han sido identificados:
Sentencia
Principio definitorio
C- 551 de 2003
Estado social y democrático de derecho de forma
republicana (EXEQUIBLE)
C- 1200 de 2003
No se alude a ninguno en específico. (INHIBITORIO)
C- 970 de 2004
Principio de separación de poderes (EXEQUIBLE).
C- 971 de 2004
Principio de separación de poderes (EXEQUIBLE).
C- 1040 de 2005
- Estado social de Derecho, organizado en forma de
república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista.
-Principio de separación de poderes
-Principio de supremacía constitucional (EXEQUIBLE,
SALVO COMPETENCIA LEGISLATIVA TEMPORAL ATRIBUIDA AL CONSEJO DE ESTADO).
C- 588 de 2009
Los principios de la carrera administrativa (INEXEQUIBLE).
C- 141 de 2010
Sistema
presidencial de gobierno
Alternancia en
el ejercicio del poder (INEXEQUIBLE).
C- 303 de 2010
Democracia participativa y la soberanía popular (EXEQUIBLE).
C- 249 de 2012
Carrera administrativa,
meritocracia, principio de igualdad de oportunidades en acceso a cargos
públicos.
(INEXEQUIBLE).
C- 288 de 2012
-Principio de separación de poderes.
-Cláusula de Estado Social y Democrático de Derecho (EXEQUIBLE).
C- 1056 de 2012
- Prevalencia del interés general
- La justicia y el bien común
- La moralidad pública
- El principio democrático (INEXEQUIBLE).
C- 579 de 2013
El compromiso del Estado Social
y Democrático de Derecho de respetar, proteger y garantizar los derechos de
la sociedad y de las víctimas (EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA).
C- 577 de 2014
- El marco
democrático participativo (EXEQUIBLE).
C-084 de 2016
Respetar, garantizar y proteger los derechos
humanos. (EXEQUIBILIDAD)
C-053 de 2016
No se alude a ninguno en específico. (INHIBITORIO)
Como se puede verificar, el
proceso de identificación de los “elementos definitorios” es una labor tópica,
inacabada y en permanente construcción, sobre la cual esta Corporación en la
sentencia C-288 de 2012 se pronunció de la siguiente manera:
“Aunque la Corte
hasta ahora no ha delimitado de manera estricta cuáles son aquellos principios
o valores consustanciales a la Constitución o aquellos elementos del bloque de
constitucionalidad que no pueden ser sustituidos o derogados por el poder de
reforma, sí ha venido estableciendo a través del análisis de cada caso
concreto, cuáles son aquellos elementos que pueden entenderse como axiales o
consustanciales a la Constitución de 1991 y que de derogarse o suprimirse
integralmente supondrían un cambio o sustitución de la Constitución por otra
diferente”.
Desde una perspectiva de derecho
comparado, otros tribunales constitucionales tampoco han elaborado un listado
cerrado de “elementos definitorios”. En Italia, la Corte Constitucional, de
forma casuística, ha calificado como fundamentales, los siguientes: (i) la unidad
de jurisdicción del Estado (fallo número 30 de 1971); (ii) el derecho a la
protección constitucional (fallos  números 98 de 1965, 232 de 1989 y 349 de
2007); (iii) carácter laico del Estado (fallos números 203 de 1989, 259 de
1990, 13 de 1991, 421 de 1993 y 508 de 2000); (iv) el principio democrático
(fallo número 30 de 1971); y, (v) la protección de los derechos inalienables
(fallos números 183 de 1973, 170 de 1984, 232 de 1989, 73 de 2001, 348 de 2007
y 454 de 2006).[137]
La identificación de un “eje
fundamental” es una actividad compleja para el juez constitucional porque su
propósito consiste en hallar un elemento transversal a la Carta Política, lo
cual excluye toda posibilidad de centrarse en el sentido de una única
disposición superior. Una revisión de los fallos proferidos sobre esta
específica materia muestra que en la mayoría de los casos la jurisprudencia no
ha tomado como elemento definitorio un derecho fundamental, sino que estos se
han conformado por la conjunción de varios. En esa labor el principio de
separación de poderes, el principio democrático y la cláusula del Estado Social
de Derecho, han sido en su orden los más recurridos.
En el caso colombiano tratándose
de vicios de competencia, se han proferido varias providencias en las que se ha
determinado que se sustituyeron ejes axiales de la Constitución: (i) en
sentencia C-1040 de 2005 (reelección presidencial) la Corte declaró exequible,
por los cargos analizados, el Acto Legislativo No. 02 de 2004 “Por el cual
se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones”, salvo el  aparte contenido en el  inciso tercero del
parágrafo transitorio del artículo 4º del citado Acto Legislativo: “[s]i el
Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el Proyecto fuere
declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un
plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia”, que fue
declarado inexequible; (ii) posteriormente, en sentencia C-588 de 2009 (régimen
de carrera administrativa) la Corte declaró inexequible el Acto Legislativo No.
01 de 2008, “Por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la
Constitución Política”; (iii) por virtud de la sentencia C-141 de 2010
(reelección presidencial) la Corte declaró inexequible la Ley 1354 de 2009 “Por
medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a
consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”; (iv)
luego en sentencia C-249 de 2012 (régimen de carrera administrativa), esta
Corporación declaró inexequible el Acto Legislativo 4 de 2011 y, finalmente; (v)
en sentencia C-1056 de 2012 (régimen de conflicto de intereses de los
congresistas en reformas constitucionales) la Corte declaró inexequible el Acto
Legislativo 1 de 2011.
Por su parte, la premisa menor está dada por el contenido
dispositivo de la reforma y su alcance en el sistema normativo en relación con
los elementos esenciales de la Constitución. Es decir, que la construcción de
la premisa menor supone examinar el propósito de la reforma, su alcance dentro
del sistema de valores y principios constitucionales y su posible impacto en
términos de vigencia de los elementos definitorios de la Carta Política:
“6.1.16. En cuanto al cumplimiento
de la Premisa menor la Corte Constitucional ha
establecido que de lo que se trata en esta parte de la metodología del juicio
de sustitución es de analizar el contenido del acto reformatorio de la
Constitución demandado para establecer “cuál es su alcance jurídico, en
relación con los elementos definitorios identificatorios de la Constitución, a
partir de las cuales se han aislado parámetros normativos de control” para
analizar “si éste reemplaza al originalmente adoptado por el
constituyente.”[138]
Una vez que se
identifican las premisas, el tercer paso del juicio de sustitución consiste en
analizar si el elemento esencial de la Constitución ha sido reemplazado por
otro, con tal grado de afectación que lo desnaturalice, esto es, que resulte
incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Carta
Política. Al respecto, la Corte desde la
pluricitada sentencia C-551 de 2003 se pronunció en los siguientes términos:
“Una cosa es que cualquier artículo de
la Constitución puede ser reformado – lo cual está autorizado puesto en eso
consiste el poder de reforma cuando la Constitución no incluyó cláusulas pétreas
ni principios intangibles de manera expresa, como es el caso de la colombiana –
y otra cosa es que so pretexto de reformar la Constitución en efecto ésta sea sustituida
por otra Constitución totalmente diferente – lo cual desnaturaliza el poder de
reformar una Constitución y excedería la competencia del titular de ese poder.”
(Subrayas y negrillas fuera de texto)
Para
determinar si se ha sustituido la Constitución se debe confrontar el contenido
específico de las dos premisas, de tal manera que se analice si la premisa
menor afecta la esencia misma de la premisa mayor. En tal sentido, la
conclusión o premisa de síntesis del razonamiento tiene por objeto determinar
si el constituyente derivado excedió su competencia para reformar la
Constitución y, a partir de ello, demostrar “que el cambio operado no es una
reforma, sino una sustitución que pervierte la identidad de la Constitución
tornándola irreconocible”[139].
3.2.
La autocontención
judicial (principio del self-restraint)
Las tensiones derivadas del reparto de competencias
entre el legislador (en este caso en su función de constituyente derivado) y el
control de constitucionalidad, han sido zanjadas por algunos tribunales acudiendo
a principios hermenéuticos como la autocontención judicial (judicial
self-restraint). A la luz de dicho principio de interpretación los miembros
de los tribunales constitucionales deben restringir el poder de las
corporaciones a las que pertenecen cuando son inexistentes los límites
externos.
Según Thayer[140]
la autocontención judicial configura un límite competencial en las decisiones
adoptadas por cada uno de los poderes públicos del Estado[141]. Posner[142],
por su parte, explica la autocontención judicial en términos de antónimo del
vocablo “activismo judicial” (judicial activism), proponiendo que ese
concepto se traduce en límites al ejercicio de la función judicial,
especialmente en cuanto a la observancia de algunas reglas tales como: (i) la identificación
de las posibles consecuencias institucionales que podría traer el ejercicio de
un poder judicial excesivo; (ii) no permitir que las decisiones se produzcan
con el fin de posicionar posturas políticas; (iii) la cautela y la prudencia en
las providencias cuando en ellas se discutan posiciones personales y políticas[143];
(iv) evitar al máximo que los fallos impliquen creación de derecho o normas de
rango constitucional; y, (v) respetar las competencias que la constitución le
asigna a los jueces, así como las funciones de las otras ramas del poder
público[144].
Históricamente, la doctrina
de la autocontención judicial fue creada por la Corte Suprema de Justicia de
los Estados Unidos para delimitar los ámbitos de aplicación de la judicial
review, es decir del control de constitucionalidad en las decisiones
adoptadas por otros órganos estatales[145].
Dicha garantía se concreta mediante una abstención del juez constitucional de
abocar el examen de asuntos que desbordan sus competencias. A partir de dicha
teoría la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos ha utilizado el
concepto de autolimitación judicial en dos hipótesis. De un lado, ha empleado
esa doctrina para rechazar su jurisdicción sobre los temas relativos a la “doctrine
of political questions”, que significa desechar los casos que implican una
pregunta política y no jurídica. Y, de otro lado, ha aplicado la autolimitación
cuando ha decidido declarar una ley inválida, siempre que vulnera claramente
una norma de la Constitución[146].
Según Roche[147],
las técnicas de la “judicial self-restraint” pueden ser de naturaleza
procedimental o sustantiva. Se estará ante la primera cuando se evite avocar
conocimiento, in limine, de temas que estén por fuera de su competencia;
será la segunda, en los supuestos en que el juez entienda que no se está ante
un tema de carácter judicial.
En términos extremadamente
simples, la doctrina de la autocontención judicial se orienta a limitar el
grado de subjetivismo que puede acompañar las decisiones de los jueces respecto
a la extensión de sus ámbitos competenciales.
Pues bien, la Corte Constitucional en algunos casos relacionados
con el juicio de sustitución se ha valido de la autocontención como herramienta
interpretativa. En efecto, mediante la sentencia C-303 de 2010, originada en el
examen de una demanda de inconstitucionalidad formulada contra la “Reforma
Política” del año 2009, por vicios de competencia, esta Corporación valiéndose
de la precitada doctrina de la autocontención judicial consideró lo siguiente:
“El ejercicio de esa competencia exige de
la Corte una actividad cuidadosa, guiada en todo caso por la autorrestricción
judicial, que permita cumplir simultáneamente con tres objetivos: (i) salvaguardar
la identidad de la Constitución de ejercicios arbitrarios del poder de reforma
que transformen sus ejes definitorios; y (ii) permitir que la Carta se adapte a
los cambios socio políticos más trascendentales, mediante el uso de los
mecanismos de reforma que prevé el título XIII de la Constitución, esto como
condición para la supervivencia del ordenamiento constitucional ante la dinámica
propia de las sociedades contemporáneas; y (iii) evitar, de forma estricta, que
el juicio de sustitución se confunda con un control material de las reformas
constitucionales, tarea que en modo alguno hace parte de las competencias de la
Corte.”
En ese mismo sentido, en sentencia C-1040
de 2005, esta Corporación se pronunció sobre los límites que tiene el ejercicio
de un control de constitucionalidad sobre vicios de competencia:
“La Corte ha fijado criterios de prudencia
judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e
impedir que el subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución.
En esa dirección, esta Corporación ha delineado los rasgos generales del método
que ha de aplicarse para identificar sustituciones totales o parciales de la
Carta, aunque no ha desarrollado ni precisado sus componentes”.
También con ocasión de la demanda
de inconstitucionalidad promovida contra varias disposiciones del Acto
Legislativo 02 de 2015, “por medio del cual se adopta una reforma de
equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”,
en sentencia C-053 de 2016, esta Corporación reafirmó su obligación de
prudencia y autocontención en materia de actos reformatorios de la
Constitución:
“La declaración de esta Corporación,
afirmando que un acto legislativo constituye una sustitución, debe someterse a
estrictas condiciones que hacen de esta hipótesis un evento excepcional, donde
debe primar la prudencia y la autocontención (self restraint) del Tribunal
Constitucional. En efecto, debido a que la doctrina de la sustitución (i)
plantea dificultades interpretativas especiales asociadas a la definición y
aplicación de conceptos tales como “eje definitorio, esencial, axial” o
“reemplazo de la Constitución” y (ii) limita el poder de revisión
constitucional específicamente asignado al Congreso de la República, órgano
democráticamente electo (art. 374), este Tribunal debe ser especialmente
prudente. A estas razones, que explican la naturaleza extraordinaria del
control, se suma (iii) el hecho de que la Corte debe adelantarlo en los
“estrictos y precisos términos” del artículo 241 de la Carta, cuyo numeral 1º
dispone que el examen constitucional de los actos que la reforman, debe
limitarse única y exclusivamente al juzgamiento de los vicios de procedimiento
en su formación.”
De las consideraciones transcritas, es factible
concluir que el ejercicio del control de constitucionalidad por vicios de
competencia exige que los jueces apliquen el principio de autocontención “self
restraint”, con el fin de: (i) permitir que la Constitución pueda ajustarse
a los cambios sociales, políticos, económicos y culturales; (ii) evitar que las
mayorías prefieran acudir a vías extraconstitucionales para reformar, o incluso
destruir, la Carta Política; (iii) impedir que el juicio de sustitución sea
percibido por los ciudadanos como el ejercicio de un control material, o
incluso político, sobre las reformas a la Constitución; y, (iv) reservarse
para casos límite en los que se ponga en peligro la Constitución.
Sobre este último planteamiento, al aplicar las
precitadas reglas a la revisión que en esta oportunidad adelanta la Corte, se
concluye que el test de sustitución normalmente se realiza ante parámetros
denunciados por los demandantes. Sin embargo, cuando se efectúa por virtud de
un control automático e integral –como el que opera frente a las reformas
constitucionales aprobadas mediante el procedimiento legislativo especial para
la paz-, si el operador a primera vista no advierte graves indicios de
sustitución, debe abstenerse de configurar de oficio un eje axial
indeterminado, porque con ello corre el riesgo de ir petrificando la constitución.
Además, porque la Corte no debe presumir la inconstitucionalidad de la norma.
Así las cosas, a partir de la teoría de los límites de
autocontención y en orden a atender la metodología que ha trazado la
jurisprudencia constitucional para diferenciar el control de conformidad del
control por sustitución, la inclusión del Acto Legislativo 05 de 2017 a modo de reforma constitucional supone la
revisión que esta Corte en su condición de guardiana de la supremacía
constitucional debe realizar en los estrictos y precisos términos del artículo
241 de la Carta Política, en concordancia con la competencia asignada por el
literal K del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016.
3.2.1.  Caso concreto (análisis sobre la procedencia del
juicio de sustitución)
En
atención a las consideraciones previamente esbozadas y al realizar una
interpretación basada en la autocontención “judicial self restraint”, la
Corte encuentra que la revisión de constitucionalidad de la norma mediante la
cual el constituyente derivado adicionó un artículo nuevo a la Carta Política,
cuyo propósito central constituye una garantía de no repetición y que, en
términos generales, prohíbe la conformación de grupos civiles armados con fines
ilegales, no amerita un juicio de sustitución, puesto que a simple vista se
evidencia que el Congreso de la República no excedió sus competencias en
materia de reforma constitucional.
En
el control automático de constitucionalidad sobre reformas constitucionales
tramitadas conforme al procedimiento legislativo especial para la paz, de
conformidad con lo dispuesto en el literal k del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2016, tan solo debe procederse a realizar un análisis de
sustitución de la Constitución cuando la norma revisada plantee prima facie
dudas sobre su constitucionalidad. Ello puede determinarse, entre otras
razones, teniendo en cuenta los conceptos e intervenciones allegados a la Corte
en el respectivo proceso.
Nótese
que de las varias intervenciones allegadas al trámite, únicamente las ciudadanas Paola Tamayo y Virginia
Garcés, y los ciudadanos Andrés Vernaza, Esteban Jaramillo, Jaime Castro, Juan
Manuel Charry y Luis Jaime Salgar, solicitan a la Corte Constitucional declarar
la inexequibilidad del Acto Legislativo 05 de 2017. Sin embargo, al analizar la
intervención, la Corte observa que, en primer término, admiten que el artículo 22A no sustituye
la Constitución, ya que no altera ninguno de los ejes que estructuran el
régimen constitucional colombiano, conclusión que los fuerza a señalar que se
trata de un norma inocua y manifiestamente antitécnica por considerar que su contenido dispositivo contiene
materias ya existentes en la legislación colombiana. Como se puede observar,
dicha conclusión no suscita una duda que provoque un juicio de sustitución.
En
tal sentido, del Acto Legislativo 05 de 2017 no se advierte sospecha alguna de
afectación causada por su contenido a elementos esenciales de la Constitución
Política. A esta inferencia lógica se llega porque el control de
constitucionalidad de los mecanismos de justicia transicional, implementados
mediante una enmienda constitucional, deben ser revisados a partir de una
aproximación holística propia de la concepción dogmática y prospectiva de la
Carta Política de 1991. Desde esa perspectiva, ningún elemento esencial de la
Constitución ha sido afectado, ya que conforme a lo señalado en la revisión
formal el contenido del Acto Legislativo 05 de 2017 dio cumplimiento de buena
fe a lo acordado en los puntos 3.4.2 y 6.1.9 del Acuerdo Final, especialmente,
con el propósito de incorporar en el ordenamiento superior una garantía de no
repetición que ratifica la centralidad de las víctimas del conflicto en el
marco del proceso de paz. Sobre este aspecto, es preciso señalar que la
jurisprudencia constitucional, amparándose en precedentes de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha sido enfática en señalar que la garantía
de no repetición comporta uno de los cuatro elementos de la reparación integral:
“Ha afirmado [la Corte IDH] que la violación de un
derecho requiere, siempre que sea posible, la plena restitución (restitutio in
integrum), que consiste en el restablecimiento de la situación anterior a la
afectación sufrida, es decir, la reparación in natura del perjuicio causado que
pretende dejar a la víctima en la misma situación en la que se encontraba antes
del hecho victimizante. Igualmente, ha sostenido que cuando ello no sea
factible, como ocurre en la mayoría de los casos de violaciones a derechos
humanos, deberán otorgarse medidas para garantizar el restablecimiento y el
goce de los derechos conculcados y reparar las consecuencias que las
infracciones produjeron. Teniendo en cuenta lo anterior, con el propósito de
reparar de manera integral los daños ocasionados, la jurisprudencia
interamericana ha afirmado que, además de incluir compensaciones pecuniarias,
las reparaciones a las víctimas deben abordar medidas de restitución,
rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición.” [148]
El
texto normativo incorporado a la Constitución cumple la función de elevar y
reafirmar a nivel constitucional la prohibición de conformar grupos armados
ilegales, cuestión que a partir de una interpretación histórica adquiere un
alto valor simbólico y normativo para el Estado social y democrático de
derecho, pues permite dar sólidas bases constitucionales a la proscripción de
un fenómeno presente y recurrente en el contexto del conflicto armado en
Colombia, sin que ello implique en manera alguna que tales conductas o
comportamientos estuvieran permitidos antes de su entrada en vigencia. Su
finalidad está dada por contribuir a afianzar el monopolio legítimo del uso de
las armas por parte del Estado, a lograr el fin del conflicto y a contribuir
para que este no se repita.
En
tal sentido, el contenido normativo del Acto Legislativo 05 de 2017 de ninguna
manera condujo a la configuración de un modelo de Estado distinto al basado en
el monopolio legítimo de la fuerza exclusiva del Estado trazado por el
Constituyente de 1991 a partir de las muy precisas previsiones contempladas en
los artículos 216, 217, 218 y 223 de la Carta Política, sino que dio
continuidad a la filosofía de la Constitución en esta precisa materia,
afianzando aún más la función programática del Estado para la consecución del
orden público y la paz.
De
los anteriores razonamientos se deprende que ningún canon de interpretación es
absoluto. Tratándose de un control automático, los parámetros de valoración de
una reforma no necesariamente apuntan a examinar si esta sustituye ejes axiales
del sistema, pues en primer término, de manera oficiosa, habría que realizar la
compleja tarea de determinar cuáles de los núcleos duros del sistema
constitucional resultarían posiblemente afectados, y sin que, como ya se dijo,
a primera vista la norma revisada suscite dudas sobre su constitucionalidad.
A
estas conclusiones arriba la Corte por las razones que se pasan a explicar:
3.2.1.1.
El principio de
exclusividad estatal de la fuerza para el mantenimiento del orden público se
refuerza con el Acto Legislativo 05 de 2017
Siguiendo a Max Weber[149], el Estado se define
como la institución que por medio del monopolio del uso legítimo de la fuerza y
la producción de normas, integra la sociedad y el territorio, media los
conflictos sociales y asegura la coordinación sistémica de la sociedad. Esta comprensión   acerca de la función
exclusiva de la fuerza por parte del Estado fue plenamente acogida durante los
debates en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente en 1991 al aprobarse
por iniciativa del entonces Delegatario Antonio Navarro Wolf, los artículos
216, 217, 218 y 223 Superiores:
“CONCLUSIONES FINALES
En todos los temas que esta Subcomisión
ha estudiado, los acuerdos logrados fueron por mayoría y las propuestas que no
obtuvieron apoyo mayoritario, se anotaron de acuerdo al Reglamento, para ser
estudiadas individualmente. De común acuerdo se aceptó la propuesta del
Constituyente Antonio Navarro Wolff para redactar un Artículo transitorio en
los siguientes términos:
"Como consecuencia del espíritu de
paz y concordia que inspira esta Constituyente y en desarrollo del
Artículo 48 de la actual Constitución, el Gobierno dispondrá el recaudo de las
armas de uso privativo de la Fuerza Pública y no contempladas en la Ley,
que estén en poder de los particulares".
El Constituyente Alfredo Vásquez
Carrizosa, propone un texto en los siguientes términos: "El tipo de
educación e instrucción que reciba la Fuerza Pública deberá estar de acuerdo
con la Constituci6n y las leyes."
El Constituyente Fabio Villa propone:
"Que la Constitución diga que en todo el territorio nacional queda
proscrita toda clase de propaganda bélica".
Con este recuento pormenorizado de las
diferentes propuestas, consensos y discrepancias referentes a la Fuerza
Pública, que se han presentado a consideración de la Asamblea, nos permitimos
poner a la consideración de la Comisión III la ponencia de la Subcomisión IV.
Los artículos que reflejan el
asentimiento y aprobación de la mayoría de los miembros de la Subcomisión se
anotan y describen como propuesta final de la misma. Los que no son
coincidentes en sus conceptos y los que individualmente tienen características
especiales y no fueron acogidos por la Subcomisión, se anotan y transcriben
para su estudio de acuerdo al reglamento.”[150]
(Subrayas y negrillas fuera de texto)
Como consecuencia de las propuestas
transcritas, el artículo 216 de la Constitución Política dispone que la Fuerza
Pública estará integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y por la
Policía Nacional. En relación con las Fuerzas Militares el artículo 217 de la
Constitución dispone que la Nación tendrá para su defensa unas fuerzas
militares permanentes constituidas por el ejército, la armada nacional y la
fuerza aérea y que las mismas tienen como función principal la defensa de la
soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y el
mantenimiento del orden constitucional. Por su parte, el artículo 218 de la
Carta Política establece que la Policía Nacional es un cuerpo armado permanente
de naturaleza civil, cuya función primordial es el mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas,
y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
En armonía con ello, el artículo 223 de la
Carta Política establece una limitación consistente en que solo el Gobierno
puede introducir y fabricar armas, municiones de guerra y explosivos, y que
nadie pueda poseerlos ni portarlos sin permiso de la autoridad competente.
Dicha norma prescribe además que los miembros de los organismos nacionales de
seguridad y de otros cuerpos oficiales armados, de carácter permanente, creados
o autorizados por la ley, podrán portar armas bajo el control del Gobierno, de
conformidad con los trámites legales que para el efecto se establezcan.
De la aplicación sistemática de dichas disposiciones
constitucionales la jurisprudencia constitucional[151] ha interpretado el
principio de exclusividad de la fuerza pública, que supone el monopolio del uso
de la fuerza por parte del Estado. En palabras de esta Corporación:
“El Estado moderno es aquella
institución que aspira a lograr el monopolio eficaz y legítimo de la coacción
en un determinado territorio: con ello se busca evitar los peligros que, para
la convivencia social, implica la multiplicación de poderes armados privados.
El Estado moderno pretende ser así la negación de la hipótesis hobbesiana de la
existencia de una guerra de todos contra todos, en el estado de naturaleza,
pues es deber del Estado mantener la convivencia pacífica e instaurar un
sistema jurídico-político estable, para constituir la protección a la vida como
una de las obligaciones del gobernante sin las cuales no es posible la
continuidad de la comunidad.
Esta especificidad del Estado moderno
explica además ciertos rasgos fundamentales del derecho. En efecto, las normas
jurídicas que integran un Estado de derecho se caracterizan no sólo por el
hecho de que ellas pueden ser impuestas por la fuerza sino, además, porque
regulan el uso de la fuerza. Esto significa que la amenaza de la fuerza no es
sólo un elemento distintivo del derecho sino que la fuerza misma es objeto de
la reglamentación jurídica. Por medio de esa doble relación con la fuerza, el
derecho en general, y el derecho constitucional en particular, cumplen su
función garantista, pues aseguran que la coacción no podrá ser utilizada sino
en los casos y modos permitidos por el orden jurídico. El derecho sólo puede
asegurar al individuo una esfera de libertad y protección contra la violencia a
condición de reprimir, incluso con la fuerza, aquellas actividades violentas de
los demás individuos que vulneran esa órbita de libertad”[152].
Una reconstrucción de la jurisprudencia constitucional
sobre esta específica materia da cuenta que desde muy temprano (sentencia C-077
de febrero 25 de 1993) la Corte Constitucional, de manera categórica e
inequívoca, se pronunció en el sentido de que la posesión y porte de armas es
un principio exclusivo de la fuerza pública:
“El único que originaria e
incondicionalmente puede poseer y portar armas es el Estado a través de la
fuerza pública (CP art. 216) y los miembros de los organismos y cuerpos
oficiales de seguridad (CP art. 223) y su uso se circunscribe a los precisos
fines y propósitos enunciados en la Constitución y la Ley. Cualquier otra
posesión y uso se deriva del permiso estatal. Junto al indicado monopolio, dada
la necesidad del permiso para la constitución y circulación de derechos
ulteriores sobre las armas y demás elementos bélicos, cabe reconocer una
reserva estatal de principio sobre su propiedad y posesión. A partir de esta
reserva el Estado puede, en los términos de la ley, crear y administrar
titularidades privadas, a través de la técnica administrativa del permiso. La
propiedad y posesión de los particulares no tiene frente a este conjunto de
bienes un valor constitucional originario que pueda oponerse al Estado. Por el
contrario, cualquier titularidad proviene de éste y tiene el alcance relativo
que pueda en cada caso derivarse de las leyes”[153].
El principio de exclusividad de la fuerza pública
tiene un profundo arraigo y significado dentro del Estado social y democrático
de derecho e implicaciones de orden normativo que hacen indudable que el
Constituyente de 1991, en la configuración técnica de los artículos 216, 217,
218 y 223 Superiores, proscribió toda forma de fuerza no estatal, al determinar
que las funciones y facultades que son propias de la Fuerza Pública en ningún
momento pueden ser atribuidas, trasladadas o delegadas a los particulares, como
lo es el ejercicio mismo de la fuerza, las labores de inteligencia o el
desarrollo de actividades de patrullaje destinadas a preservar el orden público
y la paz.
De esta manera, tal y como se desprende de la
jurisprudencia[154]
constitucional[155],
la preservación del orden público es propia de las entidades estatales, las
cuales deben desarrollar estas funciones a plenitud y en el marco de
Constitución y la ley, y en ningún caso de los particulares, ni mucho menos
atribuirle a estos la posesión y uso de armas, puesto que se pone en entredicho
la naturaleza exclusiva del uso de la Fuerza por parte del Estado[156]. Así
lo ha señalado la Corte:
“Trasladar armas de guerra a
un sector de la población es tanto como renunciar a uno de los sustentos de
poder efectivo y se confunde con la cesión de una parte de la soberanía
nacional. El artículo 216 de la Constitución política establece que la fuerza pública
"estará integrada en forma exclusiva por las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional". Como lo ordenan los artículos 217 y 218
de la Carta son estas dos instituciones las encargadas de proteger,
respectivamente, la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad
del territorio y del orden constitucional, así como mantener las condiciones
necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para
asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. En consecuencia,
no podrán existir en Colombia civiles provistos de armas de guerra, que sirven
justamente a los fines arriba descritos, pues con ello se viola el principio de
la exclusividad consagrado en los artículos 216, 217 y 218 de la Carta[157].”
(Subrayas y negrillas
fuera del texto)
La Constitución Política, en una clarísima definición,
condiciona la posesión y tenencia de cierto tipo de armas a la obtención de un
permiso otorgado por la autoridad competente, sin que en ningún caso puedan los
particulares o grupos de particulares sustituir las funciones de la fuerza
pública, toda vez que admitir que estos posean y porten armas de guerra
equivale a crear un nuevo de cuerpo de fuerza al margen del Estado, con lo cual
se quebrantaría el principio de exclusividad de la fuerza pública consagrado en
el artículo 216 de la Carta Política[158].
Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia C-251 de 2002, se
pronunció en relación con el monopolio del uso de las armas por parte del
Estado, en los siguientes términos:
“En cumplimiento de su función
primigenia de proteger a la población, la Fuerza Pública debe desplegar sus
actividades con la firmeza y la contundencia adecuadas para someter a quienes
subvierten el orden constitucional y desafían el principio democrático, según
el cual se confía al Estado el monopolio del uso legítimo de las armas. Y en
este campo, el presidente tiene una responsabilidad esencial, pues no sólo le
corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo
donde fuere turbado, sino que además, como Comandante Supremo de las Fuerzas
Armadas que es, dirige la fuerza pública y conduce las operaciones de guerra
cuando lo estime conveniente.”
A partir de lo anterior, y en aplicación de las normas
que integran el bloque de constitucionalidad, la Corte se ha referido a los
límites que tienen los particulares en el deber de colaboración con las
autoridades, señalando que el exceso en tales actividades daría lugar a
involucrar a la población no combatiente en las hostilidades, cuestión que es
constitucionalmente inadmisible porque desconoce el principio de distinción[159],
relativo a la prohibición del Estado de implicar activamente a la población
civil en el conflicto armado, así como el artículo 214  de la Constitución que
ordena respetar las reglas del derecho internacional humanitario.
Pues bien, como se puede observar la reforma sometida
a revisión que ahora pasa a integrar la Constitución, lejos de afectar el principio de exclusividad de la fuerza
pública para el mantenimiento del orden público, refuerza, eleva y reafirma a nivel constitucional la
prohibición de conformar grupos armados ilegales. Este nuevo precepto
normativo, a partir de una interpretación histórica, tiene un alto valor
simbólico y normativo para el Estado social y democrático de derecho, pues
permite dar sólidas bases constitucionales a la proscripción de un fenómeno
presente en el contexto del conflicto armado en Colombia al contribuir a
afianzar el monopolio del uso de las armas por parte del Estado, el cual, en
los términos consolidados por la jurisprudencia constitucional, se supedita a las siguientes reglas: (i)
sólo el Estado puede introducir al territorio o fabricar: (a) cualquier tipo de
armas o explosivos y (b) municiones de guerra; (ii) la posesión y el porte de
cualquier arma, explosivo o munición de guerra solo es posible con permiso de
la autoridad competente; y, (iii) en los casos de concurrencia a reuniones
políticas, elecciones o sesiones de corporaciones públicas, el porte de armas
está prohibido[160].
El contenido normativo del Acto Legislativo 05 de 2017
de ninguna manera condujo a la configuración de un modelo de Estado distinto al
basado en el monopolio legítimo de la fuerza exclusiva del Estado (arts. 216,
217, 218 y 223 C.P.), trazado por el Constituyente de 1991, sino que en el
ámbito de la justicia transicional,  dio continuidad a la filosofía de la
Constitución en esta precisa materia, afianzando aún más la función
programática del Estado para la consecución del orden público y la paz.
A continuación se identificará el contenido
y la naturaleza del acto reformatorio incorporado a través del ahora artículo
22 A de la Carta Política.
3.5.1. El contenido de la reforma
En términos generales, el Acto Legislativo 05 de 2017 adiciona el artículo 22
A la Carta Política, introduciendo cinco contenidos nuevos a la regulación
constitucional, que se pueden desagregar de la siguiente manera:
En primer término, se establece una finalidad de la norma, conformada
por dos verbos rectores “contribuir” a que unos hechos no se repitan, para
“asegurar” el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte
del Estado.
En segundo lugar, se establece una prohibición genérica a través de una
multiplicidad de once verbos rectores alternativos, a saber: (i) creación, (ii)
promoción, (iii) instigación, (iv) organización, (v) instrucción, (vi) apoyo,
(vii) tolerancia, (viii) encubrimiento o (ix) favorecimiento,( x) financiación
o (xi) empleo oficial y/o privado de grupos civiles armados organizados. Estos
verbos están determinados por una descripción cualitativa en la que se califica
que dichas conductas se cometan “con fines ilegales”.
En tercer lugar, se particulariza tal prohibición, especificando que se
incluyen las denominadas autodefensas, paramilitares, así como sus redes de
apoyo, estructuras o prácticas, grupos de seguridad, nuevamente cualificando
dichas actividades “con fines ilegales”.
En cuarto lugar, se establece una norma de mandato al legislador para que
regule los tipos penales relacionados con estas conductas, así como las
sanciones disciplinarias y administrativas correspondientes.
Finalmente, se determina la vigencia de la norma a partir de su
promulgación.
3.5.2. Naturaleza del artículo 22 A de la Constitución
Política. Su eficacia normativa y simbólica
El
contenido la reforma debe ser analizado a la luz del principio hermenéutico del
efecto útil reconocido por la jurisprudencia constitucional, según el cual “se
debe elegir aquella interpretación que dote de consecuencias jurídicas al
ordenamiento, y desechar aquellas que tengan el resultado contrario”[161]. En
ese sentido, más allá de su mera literalidad no debe perderse de vista que el
Acto Legislativo 05 de 2017 fue tramitado y aprobado por el Congreso de la
República en el marco del proceso de implementación normativa del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera,
suscrito por el Gobierno Nacional con el grupo armado Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia – FARC EP-, tal como fue referido en el acápite de
revisión formal a través de la habilitación prevista en el artículo 1º del Acto
Legislativo 01 de 2016.
Sobre
la base de lo anterior, observa la Corte que la reforma bajo examen, a
diferencia de la gran mayoría de enmiendas efectuadas a la Carta Política  de
1991, está estructurada a modo de silogismo deductivo y conformado por un
conjunto de premisas que fusionan contenidos tanto: (i) declarativos, (ii)
teleológicos, e (iii) imperativos.
De
una parte, consagra contenidos (i) declarativos en cuanto implícitamente
reconoce las causas de la ocurrencia o repetición de hechos vulneratorios de
derechos humanos y, en general, de afectación al orden público. De otra parte,
prevé un contenido teleológico en la medida en que establece (ii) la finalidad
de la norma, la cual está dada por contribuir a asegurar el monopolio legítimo
de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado. Su contenido (iii)
imperativo se desprende de varios verbos rectores consistentes en la
prohibición de conformar grupos civiles armados organizados con fines ilegales
de cualquier tipo, incluyendo las denominadas autodefensas, paramilitares.
Para Kelsen[162]
la validez de las normas depende de: (i) el cumplimiento del procedimiento
legalmente establecido para su expedición, es decir, haber sido creado mediante su tramitación
formal por un órgano competente; (ii) no haber sido derogadas por una norma
posterior a su creación; y, (iii) no contradecir normas de jerarquía superior.
Por su parte, la eficacia se contrae al grado de
cumplimiento de la norma, es decir que esta sea obedecida y aplicada por parte
de sus destinatarios y operadores. En ese sentido, la eficacia se convierte en
condición necesaria para la existencia verdadera de la norma, la cual se
refleja en el orden material y social, en la medida en que exista correspondencia
entre norma y realidad, manifestándose en consecuencia no sólo la legitimidad
del derecho, sino también su funcionalidad.
Partiendo de lo anterior, Zeegers [163] distingue
entre dos tipos de eficacia del derecho: la instrumental y la simbólica. Sobre
la eficacia instrumental señala que es aquella que logra el cumplimiento de las
conductas a través de la difusión de la idea de obligatoriedad –o de castigo,
según el caso.
Siguiendo
la intervención de Dejusticia, en la que refieren la definición aportada por
García Villegas[164]
la eficacia simbólica es “…una estrategia de los operadores jurídicos
(instancias creadoras o aplicadores del derecho) o de los receptores del
derecho (ciudadanos, grupos sociales, etc.) que consiste en utilizar aquello
que el lenguaje jurídico evoca en sus textos, con el propósito de conseguir
fines políticos diferentes de los plasmados en la norma misma y a partir del
efecto comunicativo que dichas evocaciones originan en los receptores de la
norma.”
La
eficacia instrumental de la norma dispuesta en el artículo 22 A incorporado a
la Constitución por el Acto Legislativo 05 de 2017 está dada por complementar y
reafirmar lo que se encuentra previamente consagrado en otras disposiciones de
carácter constitucional y legal. Principalmente, en aquellas normas que
establecen el monopolio estatal de la fuerza, como lo son los artículos 216,
217, 218 y 223 de la Constitución, que han sido objeto de desarrollo por parte
del legislador en distintos tipos que proscriben acciones o conductas penales
(artículos 340[165],
341[166],
342, 348, 365[167],
366, y 446 del Código Penal (Ley 599 de 2000).
Las
formas instrumentales, es decir, aquellas normas que buscan y propenden por la
sanción efectiva a la conformación de grupos armados ilegales hacen parte del
ordenamiento legal desde una perspectiva penal estrictamente retributiva. Y a
pesar del amplio desarrollo legislativo en esta específica materia, el
constituyente derivado incluyó un artículo nuevo en la Carta Política, lo cual
desde un punto de vista estrictamente ortodoxo pudiera parecer innecesario. Sin
embargo, si revisa desde la perspectiva holística que la cuestión merece, se
logra comprender que se trata de una reafirmación en procura de una concepción
restaurativa de la justicia cuyos efectos simbólicos –y no instrumentales-
encuentran justificación en la memoria histórica del país para cumplir la
garantía de no repetición.
Una
interpretación excesivamente formalista conduciría que la reforma simplemente
replica contenidos ya establecidos a nivel legal. No obstante, la Corte
entiende que el acto reformatorio objeto de revisión debe ser analizado desde
varios aspectos, a saber: (i) el nivel normativo de la disposición; (ii) el
contexto político de su inclusión; y, (iii) el análisis del contenido de la
reforma en sí mismo.
Como
primera cuestión debe analizarse el rango normativo en el que se incorporó la
disposición. Su inclusión en el estatuto superior, al ser norma de normas (Art.
4 C.P), implica para el Legislador un grado de importancia tal, que no sería lo
mismo incluirla en una ley o que el ejecutivo lo establezca mediante decreto,
aunque para efectos instrumentales podría realizarse de esta manera. La
intención del Congreso, actuando como constituyente derivado, era plasmar la
norma en lo más alto del ordenamiento y así dotarla de un nivel de estabilidad
mucho más fuerte que una disposición de carácter legal o reglamentario.[168]
La
disposición en juicio refuerza y reafirma una obligación por parte del Estado
colombiano de mantener el monopolio del poder estatal en todas sus formas en un
contexto específico en el que se han vulnerado sistemáticamente los derechos
humanos,[169]
razón por la cual transmite un reconocimiento de la verdad histórica[170]
elevada a rango constitucional. Es decir, hace parte del cumplimiento del
mandato de verdad como pilar de la justicia transicional al reconocer lo
que efectivamente ocurrió en el conflicto armado.
Esta
medida constituye un nuevo paradigma en la Constitución, el cual, por demás, al
estar inscrito en el máximo nivel normativo permea de manera transversal la
institucionalidad colombiana. Sobre este aspecto, Guastini[171] explica que la Constitución no solo debe
ser entendida en el sentido clásico, como límite al poder político, sino que
adicionalmente es fuente del derecho para disciplinar directamente las
relaciones entre el Estado y los ciudadanos.
En
segundo lugar, en lo concerniente al contexto político de su inclusión, la
reforma en revisión contiene una clara evocación al mandato de verdad[172], y
de manera abierta rechaza y proscribe la actuación paramilitar que ocurrió en
las últimas décadas del siglo XX y las primeras del siglo XXI en Colombia[173]. Esto
se justifica en el contexto político y social el cual evidencia fuertes
evocaciones simbólicas derivadas de un proceso de justicia transicional que
busca la no repetición como pilar de este tipo de justicia.[174]
Finalmente,
en lo atinente al análisis de la disposición como tal, como ya se indicó,
contiene previsiones que no pueden ser reducidas a su mera instrumentalidad.
Esto se deduce de su redacción, en la que de manera expresa se menciona uno de
los pilares de la justicia transicional, consistente en la garantía de no
repetición[175].
En sí misma, se trata de una norma para la paz, lo cual se evidencia al ser
incorporada en el capítulo 1 del título II de la Constitución, donde se
encuentra el catálogo de derechos fundamentales. En ese sentido, su ubicación
contigua al derecho fundamental a la paz no es accidental y su contenido
prohibitivo corresponde a la realidad de una nación que ha padecido la crudeza
del conflicto armado y, por consiguiente, en la intención de proscribir
fenómenos reiterados de vulneración de los derechos humanos, refuerza la
prohibición del uso de las armas por agentes ajenos al Estado al concebirlo
como un asunto de carácter vital si se quiere construir una sociedad en paz.
En ese contexto, una de las intervenciones ciudadanas
alega que la norma es inocua, pues de su prohibición no se sigue que en
adelante la conducta desaparecerá.
Se trata de una interpretación excesivamente formalista que
inobserva que hay múltiples disposiciones constitucionales con estructura de
regla que de manera similar proscriben determinadas conductas. En efecto, el
artículo 11[176]
de la Constitución prohíbe la pena de muerte, el artículo 12[177] Superior
prohíbe la desaparición forzada, las torturas, o los actos crueles, inhumanos o
degradantes y, a su turno, el artículo 17[178] de la Carta Política prohíbe la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos en todas su formas; esto
sólo para referir algunos ejemplos de normas de naturaleza prohibitiva, cada
una de las cuales incorpora un bien jurídico protegido diverso. Y es
precisamente por ello que en nada riñe con la Carta Política que una
disposición constitucional prohíba expresamente la conformación de cualquier
grupo armado con fines ilegales, ya que dicha proscripción constitucional de
las conductas relacionadas con el ejercicio paraestatal de la fuerza tiene el
poder normativo y simbólico de cimentar en la percepción de las personas y de
la comunidad en general que esas conductas son incompatibles con el Estado
Social y Democrático de Derecho basado en los derechos humanos.
Es más, en la experiencia del derecho comparado, algunos Estados
han prohibido en el texto mismo de sus constituciones la conformación de grupos
u organizaciones armadas ilegales.
En el plano latinoamericano, por el contexto semejante al
colombiano relativo a países que han suscrito acuerdos de paz, constituyen
referentes la Constitución de la República de El Salvador[179] adoptada en
el año 1983, cuyo artículo 7º prohíbe la conformación de grupos armados
ilegales. En esa misma orientación, el artículo 245[180] de la
Constitución de la República de Guatemala de 1993 también prohíbe este
fenómeno. El artículo 95[181]
de la Constitución de Nicaragua prohíbe expresamente la existencia de cuerpos
armados distintos a los establecidos por ley. Por su parte, el numeral XLIII
del artículo 5[182]
de la Constitución de la República Federativa del Brasil de 1988, prescribe
como delito las actuaciones de los grupos civiles armados. Finalmente, en el
ámbito latinoamericano, el artículo 22[183] de la Constitución argentina
establece la prohibición de conformación de fuerzas distintas a las del Estado,
so pena de incurrir en delito de sedición.
En el plano europeo, el artículo 9º de la Ley Fundamental[184]
de Bonn de la República Federal alemana prohíbe las organizaciones que atenten
contra los derechos fundamentales o pongan en riesgo el régimen jurídico del
Estado. En esa misma familia de constituciones dogmáticas, la Constitución
española de 1978, coincidencialmente con la numeración colombiana, en el
artículo 22[185],
relativo al derecho de asociación dispone que “se prohíben las asociaciones
secretas y las de carácter paramilitar”.
En África son referentes comunes las prohibiciones contempladas en
el artículo 29[186]
de la Constitución de Uganda (1995) y el artículo 151[187]  de la
Constitución de Sudan del Sur (2011), las cuales expresamente prohíben la
conformación de fuerzas armadas paraestatales.
Finalmente, en el continente asiático en esa misma orientación, el artículo 256[188]
de la Constitución de Pakistán prohíbe expresamente la conformación de
organizaciones armadas privadas.
Esta breve aproximación al derecho comparado es útil a efectos de demostrar
que algunas naciones que también han padecido el horror de la guerra se han
dado a la tarea de incorporar a nivel constitucional la prohibición contemplada
en la reforma objeto de estudio con el propósito de garantizar que los hechos
constitutivos de violación a los derechos humanos no se vuelvan a repetir.
De esta manera, la inclusión de una prohibición en la constitución
comporta simplemente la elevación en la protección de un bien jurídico que por
razones del contexto se justifica en sí misma.
De acuerdo con la doctrina, las constituciones por regla general
están conformadas por un preámbulo, una parte dogmática, una parte orgánica y
unas cláusulas de reforma. Todas aquellas disposiciones ajenas a estas
categorías en principio son normas neutro, es decir, que no necesariamente
requieren estar en el texto constitucional, pero por decisión del constituyente
tienen ese rango superior.
En función de las reformas
constitucionales, Calamandrei[189] y Capelleti[190]
coinciden en que el grado de rigidez o flexibilidad de una constitución se
determina a partir de la mayor o menor dificultad para su reforma. Bajo esa
comprensión, sostienen que si el procedimiento para su enmienda es más complejo
que el de aprobación de una ley, se trata de un texto rígido. A ese criterio
acuñado durante la primera mitad siglo XX, habría que agregar cuáles son los
mecanismos posibles de reforma que prevé la constitución, la consagración de
cláusulas pétreas y, más aún, la intensidad del control de constitucionalidad
sobre la reforma.
La elevación de una prohibición como la que está contenida en la
reforma, pareciera que incorporase una norma neutro al texto superior, por
aparentemente no tener una relación de afinidad temática con la parte dogmática
de la Constitución. Sin embargo, vista a la luz de la doctrina el derecho
viviente[191]
que ha sido reconocida por la jurisprudencia[192] constitucional, las dinámicas de
violación sistemática de los derechos humanos por grupos armados al margen de la
ley ocurridas durante décadas en Colombia, hacen de esta disposición una norma
que sí concierne a la parte dogmática porque la realidad la impone como tal.
En perspectiva de lo anterior, una regla de prohibición como la
que está prevista en la reforma es afín a la parte dogmática de la Carta
Política de 1991 por cuanto afianza el mensaje normativo y simbólico acerca de
su importancia para (i) reforzar el monopolio del uso de la fuerza por parte del Estado; (ii)
elevar a canon constitucional una prohibición ya existente para dotarla de una
concepción restaurativa; y, (iii) constituir una garantía de no repetición que ratifica la centralidad de las
víctimas del conflicto en el marco del proceso de paz.
Sobre este último criterio interpretativo
del derecho viviente, la Corte entiende, como lo planteó Cicerón, que “La constitución no es
obra de un sólo hombre ni de una sola época”[193]. En
tal sentido, es necesario actualizar su contenido a las cambiantes realidades
humanas, políticas y sociales, y en ese ámbito de producción normativa
constante, los tribunales constitucionales como guardianes de la supremacía
constitucional tienen a su cargo la delicada tarea de ejercer control,
respetando la voluntad democrática que está representada en el legislador
cuando opera como reformador de la Carta Política y se mantiene en los límites
de su competencia.
4.
Síntesis
4.1. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 1
literal k) del Acto Legislativo 01 de 2016, le correspondió a la Corte
Constitucional efectuar el control automático y único de constitucionalidad del
Acto Legislativo 05 de 2017, “Por medio del cual se dictan disposiciones
para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por
parte del Estado”.
4.2. Para tal efecto, la Sala Plena verificó que el Acto
Legislativo 05 de 2017 cumplió con (i) los requisitos formales ordinarios
previstos por la Constitución y el reglamento del Congreso para el trámite y la
aprobación de actos legislativos; (ii) los requisitos formales previstos por el
Acto Legislativo 01 de 2016; y (iii) los requisitos de competencia dispuestos
por este último. Sobre el primer grupo de requisitos, la Corte concluyó que el
trámite del Acto Legislativo 05 de 2017 se ajustó a los estándares normativos
sobre (i) la publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso al iniciar su
trámite; (ii) su asignación a la comisión constitucional permanente respectiva;
(iii) la designación de ponentes; (iv) la elaboración y publicación de los
informes de ponencia; (v) el anuncio previo a las votaciones; (vi) el objeto,
el sistema y la forma de las votaciones; (vii) la publicación de actas, ponencias
y textos definitivos; (viii) la práctica de las audiencias públicas; (ix) el
quorum deliberatorio y decisorio; (x) el lapso entre los debates de comisión y
plenaria; (xi) la fase de conciliación; y, (xii) los principios de
consecutividad e identidad flexible.
Respecto
del segundo grupo de requisitos, la Corte constató que el Acto Legislativo 05
de 2017 (i) tuvo trámite preferencial, (ii) se intituló en debida forma, (iii)
se tramitó en una sola vuelta de cuatro debates, (iv) observó el lapso entre la
aprobación en una y otra cámara, (v) se aprobó por mayoría absoluta; y,
finalmente, (vi) dio aplicación a los requisitos previstos en los literales h)
y j) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016.
En
relación con el tercer grupo de requisitos, la Corte constató que el Acto
Legislativo 05 de 2017 (i) guarda conexidad, material y teleológica, con el
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera, (ii) fue aprobado en vigencia del Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz, y (iii) fue presentado ante el Congreso de la República
por el Gobierno Nacional.
4.3. Seguidamente, la Corte reiteró su jurisprudencia en
relación con los límites competenciales del poder de reforma. A partir de lo
anterior, consideró que el constituyente derivado, al adicionarle un artículo
nuevo a la Constitución Política, cuyo propósito constituye una garantía de no
repetición y que, en términos generales, prohíbe la conformación de grupos
civiles armados con fines ilegales, no amerita un juicio de sustitución, por
cuanto el Congreso de la República no excedió sus competencias en materia de
reforma constitucional.
4.4. La Corte precisó que, al realizar el control automático
sobre reformas constitucionales (prevista únicamente en el supuesto señalado en
el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016), tan solo debe procederse a
realizar un análisis de sustitución de la Constitución cuando la norma revisada
plantee prima facie fundadas dudas sobre su constitucionalidad. Ello
puede determinarse, mediante una confrontación normativa razonada, teniendo en
cuenta los conceptos e intervenciones allegados a esta Corporación en el
respectivo proceso. Conforme a lo anterior, la Corte procedió a interpretar el
Acto Legislativo 05 de 2017, concluyendo que no se advierte oposición entre
esta enmienda y elementos esenciales de la Constitución, en los términos de la
jurisprudencia de esta Corporación[194].
4.5. También indicó que el control de constitucionalidad
de los mecanismos de justicia transicional, implementados mediante una
enmienda, debe incluir una aproximación holística propia de la concepción
prospectiva de la Carta Política de 1991, como se lo ha propuesto el
Constituyente en el Acto Legislativo bajo control.
A
dicha conclusión arribó la Corte al corroborar que el contenido normativo del
Acto Legislativo 05 de 2017 de ninguna manera condujo a la configuración de un
modelo de Estado distinto al basado en el monopolio legítimo de la fuerza
exclusiva del Estado (arts. 216, 217, 218 y 223 C.P.), trazado por el
Constituyente de 1991, sino que dio continuidad a la filosofía de la
Constitución en esta precisa materia, afianzando aún más la función
programática del Estado para la consecución del orden público en la persistente
búsqueda de la paz.
Sobre
este aspecto, señaló que las normas que contemplan sanciones a la conformación
de grupos armados ilegales hacen parte del ordenamiento legal desde una
perspectiva penal estrictamente retributiva, por lo que a pesar del amplio desarrollo
normativo en esta específica materia, el constituyente derivado articula un
nuevo mandato dispositivo en la Carta Política, lo cual desde un punto de vista
estrictamente ortodoxo pudiera parecer innecesario. Sin embargo, revisado desde
la perspectiva sistemática que la cuestión merece, se logra comprender que se
trata de una reafirmación en procura de una concepción restaurativa de la
justicia cuyos efectos simbólicos –y no instrumentales- encuentran
justificación en la memoria histórica del país para cumplir la garantía de no
repetición.
Desde
esa perspectiva, consideró que con ello se ha dado cumplimiento de buena fe a
lo acordado en los puntos 3.4.2 y 6.1.9 del Acuerdo Final, especialmente, con
el propósito de incorporar en el ordenamiento superior una garantía de no
repetición que ratifica la centralidad de las víctimas del conflicto en el
marco del proceso de paz, lo que es acorde con la jurisprudencia consolidada de
esta Corporación.
Para
la Corte el control de las normas dispuestas para implementar la paz no puede
ser ajeno al contexto transicional para la superación de un conflicto armado.
Al respecto, esta Corporación reitera que la justicia transicional es el
resultado de un conjunto de mecanismos que no obedecen a fórmulas o criterios
rígidos, estrictos u ortodoxos, sino que, por el contrario, atienden al
contexto histórico, territorial, político y social, el cual incide en la
configuración de la normatividad e institucionalidad necesarias para que los
actores del conflicto puedan asegurar la paz en el marco de una justicia
prospectiva.
4.6. A la luz de esa concepción, la Corte concluyó que el
texto normativo incorporado a la Constitución cumple la función de elevar y
reafirmar en el nivel constitucional la prohibición de conformar grupos armados
ilegales, cuestión que a partir de una interpretación histórica adquiere un
alto valor simbólico y normativo para el Estado social y democrático de
derecho, pues permite dar sólidas bases constitucionales a la proscripción de
un fenómeno presente en el contexto del conflicto armado en Colombia, sin que
ello implique en manera alguna que tales conductas o comportamientos estuvieran
permitidos antes de su entrada en vigencia. Su finalidad consiste en afianzar
el monopolio del uso de las armas por parte del Estado, lograr el fin del
conflicto, contribuir para que este no se repita en búsqueda de una paz estable
y duradera.
IX.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE el Acto Legislativo 05 del 29 de noviembre de 2017 “Por medio del cual se
dictan disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso
de las armas por parte del Estado”.
Notifíquese, comuníquese y envíese a la Relatoría de
la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
(Con Aclaración de voto)
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
(Con Aclaración de voto)
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
(Con Aclaración de voto)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
(Con Aclaración de voto)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
(Con Aclaración de voto)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-076/18
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Límites
competenciales establecidos por el constituyente (Aclaración de voto)
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RIOS
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de la mayoría, me permito
manifestar mi aclaración de voto a la Sentencia C-076 de 2018 por las
siguientes razones:
En primer
lugar, pese a que comparto la decisión tomada por la mayoría, considero que al
tratarse de un control previo, oficioso e integral del Acto Legislativo 5 de
2017 adoptado a través del procedimiento legislativo “fast track”,
dispuesto además por el propio constituyente, resultaba necesario el análisis
de la existencia o no de vicios competenciales.
En efecto, la providencia
consideró que “la revisión de constitucionalidad de la normar mediante la
cual el constituyente derivado adicionó un artículo nuevo a la Carta Política,
cuyo propósito central constituye una garantía de no repetición y que, en
términos generales, prohíbe la conformación de grupos civiles armados con fines
ilegales, no amerita un juicio de sustitución, puesto que a simple vista se
evidencia que el Congreso de la República no excedió sus competencias en
materia de reforma constitucional”.
No obstante,
tal y como lo ha venido realizando la Corte Constitucional al realizar el
control previo de los actos reformatorios de la Constitución adoptados por “fast
track”[195] resultaba
indispensable adelantar el juicio de sustitución que busca establecer si el constituyente secundario se
desbordó en el ejercicio de sus competencias reformatorias, al suprimir,
eliminar o sustituir alguno de los componentes esenciales del ordenamiento
superior.
En particular, ha considerado la Corte que
en razón de la naturaleza integral del control debe confrontarse la totalidad
del acto legislativo con aquellos ejes esenciales de la carta política que
podrían quedar comprometidos. Sobre el particular dijo expresamente la
Sentencia C-674 de 2017[196]
“5.1.2.1. En efecto, el Acto Legislativo 01
de 2017 fue expedido con base en las atribuciones que le fueron conferidas al
Congreso de la República en el Acto Legislativo 01 de 2016, acto legislativo
que, a su turno, dispone que los instrumentos dictados con fundamento en dichas
potestades deben ser objeto de un control automático, integral y único de
constitucionalidad[197].
Esta exigencia tiene tres efectos
específicos en el escrutinio judicial: (i) primero, a diferencia de lo que
ocurre en los juicios ordinarios de sustitución, en principio, la revisión
debería recaer sobre todas las medidas legislativas contenidas en la reforma
constitucional, y no sólo sobre aquellas que hayan sido individualizadas e
identificadas previamente en una demanda de inconstitucionalidad, entre otras cosas
porque al tratarse de un control automático, la revisión es oficiosa y se
activa sin necesidad de que exista un cuestionamiento público a la validez del
acto; en otras palabras, en la terminología de este Tribunal, la “premisa
menor” del juicio se encontraría integrada por todas las disposiciones del Acto
Legislativo 01 de 2017; (ii) segundo, los parámetros del control también
difieren del juicio ordinario de sustitución, ya que mientras en esta última
hipótesis el examen se efectúa tomando como referente de análisis los
componentes esenciales de la Constitución que han sido identificados
previamente en una acción de inconstitucionalidad, en este caso la exigencia de
control integral y exhaustivo hace necesario que la Corte identifique en la
reforma los elementos que puedan aparecer como problemáticos desde una
perspectiva de sustitución, y que luego confronte tales elementos con aquellos
ejes esenciales de la Carta Política que podrían quedar comprometidos, de
suerte que, al menos en principio, con la presente revisión quede
definitivamente establecida la validez del Acto Legislativo 01 de 2017[198];
(iii) y finalmente, el ejercicio analítico difiere del juicio ordinario de
sustitución, ya que mientras en este último la controversia se estructura en
función de las acusaciones planteadas por el accionante, y eventualmente por
los intervinientes, de modo que el examen apunta a evaluar tales cargos, para
descartarlos  o avalarlos, en el caso del Acto Legislativo 01 de 2017 la litis
constitucional no se configura en función de los señalamientos formulados por
los accionantes, puesto que el análisis apunta a determinar, en abstracto, la
validez de la reforma.
5.1.2.2. En segundo lugar, en la medida en
que el Acto Legislativo 01 de 2017 establece el marco jurídico para un
escenario transicional específico, en el contexto de un proceso de paz, el
escrutinio judicial debe ajustarse a la naturaleza del mismo, teniendo en
cuenta dos hechos constitucionalmente relevantes que repercuten directamente en
el alcance del control competencial, así:
Por todo lo
anterior, considero que en el caso en concreto ha debido analizarse si el Acto
Legislativo 5 de 2017 respetó los límites competenciales establecidos por el
constituyente.
Fecha ut supra
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA C-076/18
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para adelantar juicio de
sustitución (Aclaración de voto)
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN
CONTEXTOS DE TRANSICION-Aplicación
(Aclaración de voto)
Referencia: Expediente
RPZ-009
Revisión de constitucionalidad del Acto
Legislativo 05 del 29 de noviembre de 2017 “Por medio del cual se dictan
disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las
armas por parte del Estado”.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Respetuosamente
presento aclaración de voto a la sentencia proferida en el asunto de la
referencia.
1.  En esta ocasión, la Sala Plena declaró la
exequibilidad del Acto Legislativo 05 de 2017 lo cual comparto. Como soporte de
su determinación, encontró que esa disposición cumplió con el trámite previsto
en la Constitución Política y en la Ley 5° de 1992, para la expedición de ese
tipo de normas. Asimismo, sostuvo que el precepto se ajustó a los parámetros
formales y competenciales establecidos en el Acto Legislativo 01 de 2016.
Por otro lado, destacó que el juicio de
sustitución solamente resulta procedente cuando la norma suscita prima facie
reproches de constitucionalidad. En esa medida, indicó que el Congreso de la
República no excedió sus atribuciones en el marco de las reformas
constitucionales y, además, sostuvo que el Acto Legislativo 05 de 2017 no
alteró la estructura del Estado colombiano en cuanto al monopolio legítimo de
la fuerza, sino que, por el contrario, respetó las premisas que originalmente
existían en la Carta Política sobre esa materia.
Al respecto en la ponencia se indicó:
“En atención
a las consideraciones previamente esbozadas y al realizar una interpretación
basada en la autocontención “judicial self restraint”, la Corte encuentra que la
revisión de constitucionalidad de la norma mediante la cual el constituyente
derivado adicionó un artículo nuevo a la Carta Política, cuyo propósito central
constituye una garantía de no repetición y que, en términos generales, prohíbe
la conformación de grupos civiles armados con fines ilegales, no amerita un
juicio de sustitución, puesto que a simple vista se evidencia que el Congreso
de la República no excedió sus competencias en materia de reforma
constitucional.
(…)
De los
anteriores razonamientos se deprende que ningún canon de interpretación es
absoluto. Tratándose de un control automático, los parámetros de valoración
de una reforma no necesariamente apuntan a examinar si esta sustituye ejes
axiales del sistema, pues en primer término, de manera oficiosa, habría que
realizar la compleja tarea de determinar cuáles de los núcleos duros del
sistema constitucional resultarían posiblemente afectados, y sin que, como ya
se dijo, a primera vista la norma revisada suscite dudas sobre su
constitucionalidad.”[199] -Negrillas
fuera del texto original-
2.  Presento mi disenso frente a la salvedad planteada en
la ponencia, específicamente con relación a la no realización del juicio de
sustitución, pues con la introducción de esa excepción se pasa por alto la
competencia que tiene este Tribunal para examinar la exequibilidad de ese tipo
de normas.
3.  En efecto, la Corte Constitucional ha reconocido de
forma consistente y reiterada que el estudio de constitucionalidad de los actos
legislativos comprende un análisis acerca de la competencia del Congreso de la
República para introducir esos cambios[200].
Para el efecto, ha señalado que en tanto la Constitución fijó los escenarios en
los que resulta admisible su reforma, no es jurídicamente viable modificar
la Carta Política bajo circunstancias distintas a las allí referidas[201].
4.  De ahí, entonces, se deriva la especial importancia
que tiene el juicio de sustitución como parámetro para verificar el
cumplimiento de los límites contenidos en mismo Texto Superior. Sobre ese
punto, la sentencia C-551 de 2003 estableció que “(…) si esta Corte no
verifica la competencia del órgano que adelanta la reforma, no estaría
verdaderamente controlando que el procedimiento de aprobación de la reforma se
hubiera hecho en debida forma”.
5.  A su turno, la sentencia C-288 de 2012 refirió que “(…)
la función de guarda de la integridad de la Constitución que el artículo 241
C.P. le confiere a este Tribunal, conlleva la facultad para controlar las
modificaciones constitucionales, con el fin de evitar que por la vía de
la reforma, en cualquier caso limitada y sometida a las condiciones que
prevé la misma Carta, se termine sustituyendo el ordenamiento constitucional
por uno distinto, esto es, que no conserve identidad con el existente antes de
introducir la presunta reforma constitucional”.
6.  En esa medida, cuando la Corte examina la
exequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución tiene la obligación de
adelantar el respectivo juicio de sustitución, por cuanto solamente a través de
ese procedimiento se logra determinar si, en efecto, la modificación
introducida se encuentra dentro de los parámetros reglados por la Norma
Superior. Por tal motivo, estimo que no resulta admisible que esta Corporación
eluda tal responsabilidad y, con fundamento en otro tipo de argumentos,
resuelva declarar la constitucionalidad de ese tipo de disposiciones.
7.  Aunado a lo anterior, la Corte ha subrayado que el
juicio de sustitución no es ajeno a los actos legislativos que se han proferido
en el marco de la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, en armonía con lo
establecido por el Acto Legislativo 01 de 2016. Sobre el particular, por medio
de la sentencia C-027 de 2018, la Corte afirmó que:
“El control de constitucionalidad que
realiza la Corte sobre los actos legislativos expedidos bajo el procedimiento
legislativo especial para la paz implementado por el Acto Legislativo 01 de
2016, además de ser automático, único y posterior a su entrada en vigencia,
debe identificar los pilares estructurales de la Carta que eventualmente
se comprometen y efectuar el correspondiente juicio de sustitución especial. ||
Todo, se insiste, bajo la óptica
de “adaptación
transicional”, que asegure el cumplimiento de la normatividad superior,
permitiendo el tránsito del conflicto armado interno hacia la construcción de
una sociedad en paz”.
De ahí, que a partir del carácter especial
de ese tipo de disposiciones no se pueda derivar la existencia de una potestad
para no verificar si de alguna manera esos preceptos sustituyen algún eje axial
de la Constitución Política. Aún en el marco de las reformas constitucionales
introducidas en armonía con el Acto Legislativo 01 de 2016, insisto, este
Tribunal está en la obligación de efectuar el juicio de sustitución en
cumplimiento de los parámetros referidos.
En esa medida, presento aclaración de voto
a la decisión tomada en la sentencia C-076 de 2018 y dejo sentado mi disenso
acerca de los motivos que llevaron a la Corte a no efectuar el juicio de
sustitución en este caso, pese a que comparto el contenido resolutivo de la
sentencia en tanto declaró la EXEQUIBILIDAD del Acto Legislativo 05 del 29 de noviembre de 2017 “Por medio del
cual se dictan disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y
del uso de las armas por parte del Estado”.
Fecha ut supra,
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-076/18
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION EN CONTEXTOS DE TRANSICION-Aplicación (Aclaración de voto
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para adelantar juicio de
sustitución (Aclaración de voto)
Referencia: expediente RPZ-009.
Asunto: revisión
de constitucionalidad del Acto Legislativo 05 del 29 de noviembre de 2017, “Por
medio del cual se dictan disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de
la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado”.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
1.
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a
continuación presento las razones que me conducen a aclarar el voto en
la decisión adoptada por la Sala Plena en sesión del 25 de julio de 2018.
2.
Mediante la Sentencia
C-076 de 2018[202],
la Corte Constitucional adelantó el control de constitucionalidad automático,
único y posterior previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016 para las leyes y
actos legislativos tramitados a través del procedimiento legislativo especial
para la paz. En esta ocasión, revisó la constitucionalidad del Acto Legislativo 05 del 29
de noviembre de 2017, “Por medio del cual se dictan disposiciones para
asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte
del Estado”.
3.
En
primer lugar, la Corte encontró que la expedición del Acto Legislativo 05 de
2017 cumplió todos los requisitos formales ordinarios previstos en la
Constitución y en el reglamento del Congreso de la República para el trámite y
la aprobación de este tipo de actos normativos. En segundo lugar, verificó las
conexidades material y teleológica del Acto Legislativo 05 de 2017 con el
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y los requisitos de
temporalidad y de habilitación competencial. En tercer lugar, determinó que,
con la expedición del Acto Legislativo 05 de 2017, el Congreso no incurrió en
ningún vicio de competencia.
4.
Con respecto a
los vicios de competencia en materia de reforma constitucional, la providencia
señaló que el juez constitucional debe autorestringirse cuando ejerce la
revisión de reformas constitucionales y, en este sentido, el juicio de
sustitución debe “reservarse para casos límite en los que se ponga en
peligro la Constitución”.
Desde esta perspectiva, la Corte precisó
que, dado que el control que realizaba en la providencia era automático e
integral –no rogado– y que los ejes definitorios y axiales de la Constitución
que el constituyente derivado tiene vedado sustituir no habían sido puestos de
presente mediante demanda, sino que esta Corporación debía ella misma
identificarlos, se podría configurar el riesgo de petrificar la Constitución.
En palabras de la providencia, “si el operador a primera vista no advierte
graves indicios de sustitución, debe abstenerse de configurar de oficio un eje
axial indeterminado, porque con ello corre el riesgo de ir petrificando la
Constitución”.
Asimismo, la sentencia agregó que “[e]n
el control automático de constitucionalidad sobre reformas constitucionales
tramitadas conforme al procedimiento legislativo especial para la paz, de
conformidad con lo dispuesto en el literal k del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2016, tan solo debe procederse a realizar un análisis de
sustitución de la Constitución cuando la norma revisada plantee prima facie
dudas sobre su constitucionalidad”. En consecuencia, como la Corte no
encontró a simple vista en el caso concreto un exceso de competencias por parte
del Congreso de la República, anunció que no realizaría el juicio de
sustitución.
5.
En
relación con estas afirmaciones de la providencia en mención, debo manifestar
que, si bien estoy de acuerdo con que la Corte Constitucional debe
autorestringirse para así proteger el principio democrático y hacerle frente a
la objeción contramayoritaria que se le suele oponer a los tribunales constitucionales
cuando anulan decisiones tomadas por mayorías democráticas, disiento de la
argumentación de la Sala que concluyó que abstenerse de desarrollar el juicio
de sustitución en este caso es una forma de autocontención. En mi opinión, la
realización del juicio de sustitución en todos los casos en los que se
examina una reforma constitucional es una expresión del principio de
autorestricción, pues de esta forma la ejecución de este juicio, que es
garantía de predictibilidad de las providencias judiciales, no queda al
arbitrio de los distintos magistrados que puedan luego tomar decisiones ad
hoc y decidir en unos casos hacer el juicio de sustitución y en otros no.
6.
Un
elemento constitutivo de la seguridad jurídica es que las personas sepan con
anterioridad con qué parámetros la Corte va a examinar las reformas a la
Constitución. Ofrecer claridad sobre el hecho de que las enmiendas
constitucionales siempre –y no solo cuando a esta Corporación le parezca
pertinente– se estudiarán a través de los lentes del juicio de sustitución
materializa el principio de seguridad jurídica. Si Oliver Wendell Holmes tiene
razón al sostener que “[l]as profecías acerca de lo que los tribunales harán
realmente, y nada más pretencioso que eso, es lo que yo entiendo por Derecho”[203],
la Corte debe siempre recurrir al juicio de sustitución al estudiar reformas
constitucionales. Es imposible esperar que los ciudadanos puedan hacer este
tipo de profecías si la Corte se aparta de la metodología a través de la cual
ha evaluado las reformas a la Constitución desde la Sentencia C-551 de 2003[204].
7.
En
esta medida, considero definitivamente que la aplicación del juicio de
sustitución es un modo de reducir la arbitrariedad judicial, pero no la
elimina. No pienso que este juicio convierta al derecho en una ciencia exacta y
que seguir esta metodología arroje respuestas correctas y únicas. Pero sí tengo
la convicción de que su aplicación reduce el margen de decisión del juez
constitucional, circunstancia que afecta positivamente la seguridad jurídica,
la igualdad en la manera de resolver los casos y la predictibilidad de las
decisiones judiciales.
8.
Asimismo,
soy de la opinión de que la uniformidad en la manera de evaluar la
constitucionalidad de las reformas a la Carta –que es un asunto constitucional de
la máxima trascendencia– dota de legitimidad a las decisiones de este Tribunal,
lo cual aumenta la obediencia y observancia de ellas por parte de la comunidad
política, como lo ha mostrado una amplia literatura empírica[205].
9.
Por
estas razones, considero que la Corte debió aplicar explícitamente el juicio de
sustitución en el caso concreto, lo cual le hubiese permitido llegar a la misma
conclusión a la que arribó en el sentido de que el Acto Legislativo 05 de 2017 es exequible.
Con todo, estimo que la sentencia de cuya argumentación me aparto adelantó
materialmente un juicio de sustitución, aunque expresamente advirtió que no lo
haría. Así, señaló que “el contenido normativo del Acto Legislativo 05 de
2017 de ninguna manera condujo a la configuración de un modelo de Estado
distinto al basado en el monopolio legítimo de la fuerza exclusiva del Estado
trazado por el Constituyente de 1991”. De esta manera, la Corte pareció
encontrar en el principio de exclusividad estatal de la fuerza para el
mantenimiento del orden público un eje axial de la Constitución, el cual,
afirmó, se afianza con el Acto Legislativo 05 de 2017. Es un hecho que, en mi
criterio, esto equivale a decir que este principio no se sustituye. Como lo
sostuvo la Corte, “la reforma sometida a revisión que ahora pasa a integrar
la Constitución, lejos de afectar el principio de exclusividad de la fuerza
pública para el mantenimiento del orden público, refuerza, eleva y reafirma a
nivel constitucional la prohibición de conformar grupos armados ilegales”.
10.
Además
de lo anterior, encuentro que el argumento de la Corte Constitucional para
abstenerse de desarrollar el juicio de sustitución, que sí realizó, no es lo
suficientemente sólido como para cambiar un precedente consolidado desde el año
2003. Subrayó la Corte como eje de su reflexión que, en el control de
constitucionalidad automático y no rogado, hacer un juicio de sustitución
supondría que sería ella quien de oficio debería determinar los elementos
definitorios de la Constitución.
Aunque entiendo la lógica del argumento,
pienso que la situación descrita no es en forma alguna problemática en el
análisis constitucional porque hace parte de la dinámica propia del control
automático de constitucionalidad que le ha correspondido desde siempre a esta Corporación.
En estos casos, la Corte debe verificar, a la luz de todo el texto
constitucional, que determinada norma no viola la Carta. Esto es justamente lo
que se hace, por ejemplo, en la revisión automática de los proyectos de ley
estatutaria. Si bien se podría discutir a nivel académico la conveniencia o no
del control automático de constitucionalidad, el hecho cierto es que la Corte
tiene la obligación de revisar oficiosamente ciertas normas y en esta labor
tiene que apelar a todo el texto constitucional. En el caso de reformas
constitucionales tramitadas vía procedimiento legislativo especial para la paz,
su responsabilidad exige la búsqueda de elementos axiales de la Constitución
que eventualmente podrían verse comprometidos con la reforma bajo examen y
evaluar si ellos son o no sustituidos.
11.
Agregó
la mayoría de la Corte a este argumento que la definición de oficio de un
elemento definitorio de la Carta supone petrificarla. Sin embargo, el efecto
debería ser el mismo si esta Corporación coincide con algún accionante en que
determinado principio es un eje axial de la Constitución, en el caso de
enmiendas constitucionales demandadas. Allí también se estaría petrificando la
Carta en la lógica de la mayoría de la Sala. Sin embargo, teniendo en cuenta
que los ejes definitorios de la Constitución no están en un solo artículo sino
que se derivan de la lectura de toda la Carta, no es posible petrificar, en
principio, ninguna disposición constitucional específica. De allí que no sea
claro por qué en el caso de control rogado no se estaría, en términos de la
mayoría, supuestamente petrificando la Constitución y en el caso de control
automático sí, cuando los efectos en la valoración constitucional son los
mismos.
12.
En
resumen, no comparto la posición de la mayoría de la Corte de abstenerse de
realizar el juicio de sustitución en el control integral de actos legislativos
para la implementación del acuerdo de paz cuando a primera vista encuentre que
el Congreso no excedió sus competencias para reformar la Constitución, puesto
que ello no solo se apoya en argumentos poco sólidos, sino que desconoce un
precedente consolidado y lesiona la seguridad jurídica, el principio de
igualdad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la legitimidad de
las providencias, a la vez que contribuye a abrir las puertas a la
arbitrariedad judicial.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1]
Corte Constitucional, sentencia C-174 de 2017: “(…) el artículo 1º numeral 7
del Decreto ley objeto de control le concede veinte días que, de nuevo, son
entonces la tercera parte del término ordinario.”
[2] Disposición que
adicionó el artículo 160 de la Constitución Política.
[3]
Artículo 50. Los jueces y los demás servidores públicos deberán de manera
eficaz e inmediata prestar a la Corte la colaboración que ésta les requiera. El
incumplimiento de este deber será causal de mala conducta.
[4]
Folios 211-232
[5]
Folios 233-262.
[6]
Folios 263-290.
[7]
Folios 291-299.
[8]
Folios 328-376.
[9]
Folios 301-326.
[10] Lo anterior se acredita en la constancia
secretarial que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 211 de 2017,
p.4, en la que se afirma lo siguiente: “SENADO DE LA REPÚBLICA/ Secretaría
General (arts. 139 y ss. Ley 5ª de 1992) /El día… del mes de… del año…, se
radicó en este Despacho el Proyecto de Acto Legislativo 04 de 2017, con todos y
cada uno de los requisitos constitucionales y legales, por el Ministro de
Interior, Juan Fernando Cristo. El Secretario General, Gregorio Eljach
Pacheco.”. El Ministro del Interior en la radicación del proyecto de Acto
Legislativo hizo la Exposición de Motivos en la que se aprecia el Contexto para
la presentación del proyecto y el contenido del mismo. En resumen, este
proyecto de acto legislativo contiene la prohibición de carácter constitucional
de constituir cualquier forma de organización ilegal cuya finalidad sea
disputar en todo, o en parte el monopolio de la fuerza del Estado, con ocasión
de la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera.
[11] Material obrante en el CD # 3 presentado por la
Comisión Primera del Senado de la República. Folio 149 - 155 del expediente
RPZ-009.
[12] El tenor de la norma dispone “El Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz se regirá por las siguientes reglas: a) Los
proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz serán de iniciativa exclusiva del Gobierno
nacional, y su contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y duradera;”.
[13] La
norma en cita dispone:“Los ministros,
en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las
cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y
toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros”
[14] Al respecto, cabe recordar que el artículo 115 del
Texto Superior establece que: “(…) El Presidente y el ministro o director de
departamento correspondiente, en cada negocio particular, constituyen el
Gobierno. (…)”.
[15] “Cada cámara elegirá, para el respectivo período
constitucional, comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los
proyectos de acto legislativo o de ley. // La ley determinará el número de
comisiones permanentes y el de sus miembros, así como las materias de las que
cada una debe ocuparse. (…)”.
[16] “Tanto en el Senado como en la Cámara de
Representantes funcionarán Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas
de dar primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referentes a
los asuntos de su competencia.
Las Comisiones Constitucionales Permanentes en cada una de las cámaras
serán siete (7), a saber: Comisión Primera. Compuesta de diecinueve (19)
miembros en el Senado y treinta y cinco (35) en la Cámara de Representantes,
conocerá de reforma constitucional; leyes estatutarias; organización
territorial; reglamentos de los organismos de control; normas generales sobre
contratación administrativa; notariado y registro; estructura y organización de
la administración nacional central; de los derechos, las garantías y los
deberes; rama legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad
intelectual; variación de la residencia de los altos poderes nacionales;
asuntos étnicos.”
[17] “Por medio del cual se dictan disposiciones para
asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte
del Estado.”
[18] Tal norma señala que: “La designación de ponentes
será facultad de la mesa directiva de la respectiva comisión. Cada proyecto de
ley tendrá un ponente, o varios, si las conveniencias lo aconsejan. En todo
caso habrá un ponente coordinador quien además de organizar el trabajo de la
ponencia ayudará al presidente en el trámite del proyecto respectivo. // (…) //
Cuando la ponencia sea colectiva la mesa directiva debe garantizar la
representación de las diferentes bancadas en la designación de los ponentes”.
[19] Página
1 de la Gaceta del Congreso No. 357 del 18 de mayo de 2017. “Fui designado
como ponente por la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado de la
República el día 25 de abril mediante Acta MD – 23.”, Obrante en el CD # 3
del cuaderno principal.
[20] Acto
Legislativo objeto de control
constitucional por esta Corte en la Sentencia C-699 de 2016.
[21] En el aparte pertinente, el artículo 375 de la
Constitución dispone que: “El trámite del proyecto tendrá lugar en dos
periodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la
mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el Gobierno. En el
segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros
de cada cámara. (…)”.
[22] Acto Legislativo No. 01 de 2016, art. 5. Sobre el
particular, en la Sentencia C-160 de 2017, se aclaró que el proceso de
refrendación popular concluyó “mediante la aprobación mayoritaria de las
proposiciones número 83 y 39 del 29 y 30 de noviembre de 2016, en las plenarias
del Senado de la República y la Cámara de Representantes, respectivamente y
mediante la exposición de motivos que dio lugar a la Ley 1820 de 2016 y en el
artículo 1º de esta normativa”. Por lo tanto, se dispuso en el mismo fallo
que el Acto Legislativo No. 01 de 2016 entró en vigor el 1º de diciembre del
mismo año.
[23] En términos generales, para la Corte: “(…) si bien
el Acto legislativo 01 de 2016 autoriza al Congreso para producir actos
legislativos en una sola vuelta con cuatro debates, esta es una pieza funcional
dentro de un procedimiento especial de reforma con otros engranajes. Cuando
todas las piezas del mecanismo se articulan puede observarse que: (i) su
objetivo es lograr la paz, fin imperioso del orden constitucional a la vez que
un modo de conservar su integridad, lo cual es a su turno lo que busca
garantizarse con el principio específico de rigidez contemplado en la Carta de
1991; (ii) constituye un mecanismo especial, excepcional y transitorio de
reforma, que adiciona un procedimiento a los previstos en las cláusulas de
enmienda constitucional, que no son intangibles; (iii) dentro del marco de la
reforma, los procedimientos de expedición de actos legislativos y de leyes se
diferencian entre sí por sus distintos niveles de dificultad; y (iv) fuera del
Acto Legislativo, el mecanismo especial de enmienda constitucional mantiene el
nivel de resistencia al cambio de las normas constitucionales por encima del de
las leyes, no petrifica las cláusulas de reforma de la Constitución, no suprime
ni reduce la diversidad en los mecanismos de enmienda o sus formas de
activación, ni tampoco equipara el poder constituyente a la competencia de
revisión constitucional.” Sentencia C-699 de 2016.
[24] El artículo 160 de la Constitución, en el aparte
pertinente, dispone que: “(…) Todo proyecto de ley o de acto legislativo
deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de
tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente”. A ello agrega que: “(…)
[e]n el informe a la cámara plena para segundo debate, el ponente deberá
consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la
comisión y las razones que determinaron su rechazo”. Por su parte, en la
Ley 5ª de 1992, en el artículo 157, se señala lo siguiente: “La iniciación
del primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe
respectivo. // No será necesario dar lectura a la ponencia, salvo que así lo
disponga, por razones de conveniencia, la comisión. (…) Si el ponente propone
debatir el proyecto, se procederá en consecuencia sin necesidad de votación del
informe. Si se propone archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta
y se pondrá en votación al cierre del debate. (…)”. Luego, en los artículos
175 y 176, al regular el debate en las plenarias, se establece que: “En el
informe a la cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la
totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las
razones que determinaron su rechazo. La omisión de este requisito
imposibilitará a la cámara respectiva la consideración del proyecto hasta
cuando sea llenada la omisión”. “El ponente explicará en forma sucinta la
significación y el alcance del proyecto. (…) Si la proposición con la que
termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a
menos de que un ministro o miembro de la respectiva cámara pidiera su discusión
separadamente a alguno o algunos artículos”.
[25] CP art. 160, inciso 5.
[26] Ley 5ª de 1992, artículos 157 y 176.
[27] CP art. 157, numerales 2 y 3.
[28] Ley 5a de 1992, art. 115.
[29] CP art. 133, en armonía con lo previsto en los
artículos 1 y 2 de la Ley 1431 de 2011.
[30] Sobre el particular, el artículo 1° de la Ley 1431 de
2011 establece que: “(…) Teniendo en cuenta el principio de celeridad de los
procedimientos, de que trata el artículo 3° de este reglamento, se establecen
las siguientes excepciones al voto nominal y público de los congresistas, según
facultad otorgada en el artículo 133 de la Constitución Política, tal como fue
modificado por el artículo 5° del Acto Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones
se podrán adoptar por el modo de votación ordinaria antes descrito: (…)16.
Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un
proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria
para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que
esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la
unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación
nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de
los cuales existan discrepancias.” Esta regla es aplicable en el trámite de
los actos legislativos, en virtud de la incorporación realizada en el artículo
227 de la Ley 5ª de 1992, conforme al cual: “Las disposiciones contenidas en
los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean
incompatibles con las regulaciones constitucionales tendrán en el trámite
legislativo constituyente plena aplicación y vigencia”.
[31] Versión digital enviada mediante Oficio del 15 de
diciembre de 2017. Folio 149 del Expediente.
[32] Ver
Gaceta del Congreso No. 357 del 18 de mayo de 2017. Página 14.
[33] Las normas en cita, en el aparte pertinente, disponen
que:
“Artículo 157.  Iniciación del debate. La
iniciación del primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del
informe respectivo. (…)”.
“Artículo 142. Cada cámara elegirá, para el
respectivo período constitucional, comisiones permanentes que tramitarán en
primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley (…)”.
“Artículo 160. (…) Todo proyecto de ley o de
acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión
encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente”.
[34] Sobre la importancia de la Gaceta del Congreso en
términos de publicidad, el artículo 2° de la Ley 1431 de 2011 señala que: “(…)
Las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto
legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás información que
tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta
del Congreso, órgano de publicación de la rama legislativa, la cual se
publicarán en la página web de cada cámara; con esta publicación se dará por
cumplido el requisito de publicidad. (…)”.
[35] Sentencia C-644 de 2004.
[36] Sobre la materia se pueden consultar: Auto 038 de 2004
y Sentencias C-533 y C-644 de 2004.
[37] Sentencia C-644 de 2004.
[38] Subrayado por fuera del texto original.
[39] Sobre la materia se puede consultar el artículo 83,
inciso 2, de la Ley 5ª de 1992. Al respecto de la sentencia referenciada, la
Corte se pronunció en los siguientes términos: “En cuanto a los aspectos
específicos del contexto, resalta la Corte que en ninguna de las etapas de la
formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de anuncios y
citaciones, cuando se postergó la consideración del proyecto. Siempre, al
terminarse la sesión en la cual se ha debido discutir y votar el proyecto sin
que se hubiere alcanzado a agotar el orden del día, el Presidente,
directamente, o el Secretario correspondiente, por autorización de éste, (i)
anunció que el proyecto de ley sería considerado en la próxima sesión, (ii)
especificó el número y el nombre del proyecto de ley correspondiente al
mecanismo de búsqueda urgente, y (iii) puntualizó que la consideración de dicho
proyecto se haría en la próxima sesión, no en una fecha indeterminada e
indeterminable. Por lo tanto, tanto para los congresistas de la correspondiente
célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían interés en influir en
la formación de esta ley, la fecha en que se haría la votación era claramente
determinable y futura, lo cual asegura que los fines de este requisito
constitucional se cumplieron a cabalidad”.
[40] Versión digital allegada a esta Corte mediante oficio
del 15 de diciembre de 2017, remitido por el Secretario General de la Comisión
Primera del Senado. Es de observar la imprecisión existente entre la fecha de
la Sesión (16 de mayo de 2017) suministrada en el numeral 2° del Oficio
CPR-CS-0921-2017, con relación a la fecha existente en la Gaceta del Congreso
No. 424 de 2017 en la cual figura “ACTA
NÚMERO 38 DE 2017 (mayo 23)”
[41] Gaceta
del Congreso No. 424 del 1° de junio de 2017, página 23.
[42] Gaceta
del Congreso No. 424 del 1° de junio de 2017, página 24.
[43] Versión digital enviada mediante Oficio
CPR-CS-0921-2017 del 15 de diciembre de 2017.
[44] Folios
151 a 155 del Expediente RPZ-009.
[45] Ibídem.
[46] La norma en cita dispone que: “Los miembros de
cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar
consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y
público, excepto en los casos que determine la ley”.
[47] “Artículo 145. El Congreso pleno, las cámaras
y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta
parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de
la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la
Constitución determine un quórum diferente”.
“Artículo 146. En el Congreso pleno, en las
cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la
mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija una
mayoría especial”.
[48] La composición de la comisión no ha tenido cambios en
virtud de lo previsto en el artículo 134 del Texto Superior.
[49] La mayoría absoluta exige que la decisión sea adoptada
por la mayoría de votos de los integrantes de una cámara o comisión, según se
consagrada en el artículo 117 de la Ley 5ª de 1992.
[50] El artículo 117 de la Ley 5ª de 1992 define a la mayoría
simple como aquella cuyas decisiones “se toman por la mayoría de los
votos de los asistentes”.
[51] Gaceta del Congreso No. 357 de 2017, p. 24.
[52] Gaceta del Congreso No. 454 de 2017, pp. 33 a 35.
[53] Folios 149 a 155 del Expediente.
[54] Al concluir la sesión en cita se dijo que: “La
Presidencia designa como ponente para segundo debate al honorable Senador
Alexander López Maya, con un término de ocho (8) días para rendir el
correspondiente informe". Gaceta del Congreso No. 454 de 2017, p. 35.
[55] Versión en digital, aportado por el Secretario de la
Comisión Primera del Senado de la República, mediante Oficio del 15 de
diciembre de 2017. Folios 149 y 150 del Expediente.
[56] “En virtud de las
consideraciones anteriormente expuestas, solicito los Honorables miembros de la
Plenaria del Senado de la República dar segundo debate al Proyecto de Acto
Legislativo número 04 de 2017 Senado, "Por medio del cual
se dictan disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del
uso de las armas por parte del Estado, con el mismo articulado que fue aprobado
en la Comisión Primera del Senado.”. Gaceta del Congreso No. 423 de 2017, p. 17.
[57] “En el informe a la cámara plena para segundo
debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron
consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo.”
[58] En la parte final del artículo 174, se menciona que “[t]oda
ponencia deberá terminar con una proposición que será votada por (…) la
plenaria de la respectiva Corporación”. Esta norma es concordante con lo
dispuesto en el encabezado del artículo 175, en el que se exige la elaboración
de un informe de ponencia para que la “cámara plena” dé “segundo
debate”.
[59] Versión digital enviada mediante oficio
SGE-CS-0498-2018 del 20 de febrero de 2018 del Secretario General del Senado de
la República. Folio 198 del Expediente.
[60] Gaceta del Congreso No. 1020 de 2017, p. 25.
[61] Ibídem.
[62] Ibídem, p. 29 a 30.
[63] Folio 88 del Expediente RPZ-009.
[64] “Artículo 160. (…) entre la aprobación del
proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberá
transcurrir por lo menos quince días. (…)”.
[65] Folio 184 del Expediente RPZ-009.
[66] Páginas 1 y 2 de la Gaceta del Congreso No. 532 del 30
de junio de 2018. Obrante a folio 26 del Expediente RPZ-009.
[67] Página 17 de la Gaceta del Congreso No. 723 del 2017.
Folios 38 a 47 del Expediente.
[68] Ibídem. Folio 46 del Expediente.
[69] Ibídem.
[70] Folios 48 a 70 del Expediente.
[71] La composición de la comisión no ha tenido cambios en
virtud de lo previsto en el artículo 134 del Texto Superior.
[72] Página 29 a 33 de la Gaceta del Congreso No. 724 de
2017. Folios 62 a 64 del Expediente.
[73] Folio
72 del cuaderno principal, Gaceta del Congreso No. 668 del 9 de agosto de 2017.
p. 3.
[74] Folio
64 del cuaderno principal. Gaceta del Congreso No. 724 del 24 de agosto de
2017. p. 33.
[75] Páginas 1 y 2 de la Gaceta 668 de 2017. Folio 71 del
Expediente.
[76] Gaceta del Congreso No. 668 de 2017, pp. 1-2.
[77] “En el informe a la cámara plena para segundo
debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron
consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo.”
[78] “Artículo 175. Contenido de la ponencia. En
el informe a la cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar
la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las
razones que determinaron su rechazo. La omisión de este requisito
imposibilitará a la Cámara respectiva la consideración del proyecto hasta
cuando sea llenada la omisión”.
[79] Gaceta
del Congreso No. 668 de 2017. pp. 2.
[80] Proposición
disponible en la pág. 2 de la Gaceta del Congreso No. 668 de 2017. Folio 71 del
Expediente.
[81] Gaceta
del Congreso No. 694 de 2017, p.p. 9. Disponible en CD No. 1 obrante a folio 20
del Expediente RPZ-009.
[82] Ibídem.
[83] Gaceta del Congreso No. 969 de 2017, p. 22. Disponible
en CD No. 1 del Expediente.
[84] Versión digital enviada mediante Oficio
S.G.2-2307/2017 del 14 de diciembre de 2017. Folios 20 y 21 del Expediente
RPZ-009.
[85]
En este punto, como ya se advirtió, en
la Sentencia C-427 de 2008, la Corte precisó que para conformar la mayoría
absoluta se cuentan tanto los votos emitidos en forma manual como aquellos que
se hagan en forma electrónica.
[86] “Artículo 145. El Congreso pleno, las
cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una
cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la
asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo
que la Constitución determine un quórum diferente”. En armonía con lo
anterior, el numeral 2 del artículo 116 de la Ley 5ª de 1992, define al quórum
decisorio ordinario como aquél que requiere la “asistencia de la mayoría de
los integrantes de la respectiva Corporación, salvo que la Constitución
determine un quórum diferente”.
[87] “Dirección de Presidencia, Lina María Barrera
Rueda:
Señora Secretaria, sírvase… cerremos el registro y
anuncie la votación.
Subsecretaria General, Yolanda Duque Naranjo:
Señores de cabina, favor cerrar el registro, la
votación es la siguiente:
Por el sí 96 votos electrónicos y 3 manuales, para un
total de 99.
Por el no 10 votos electrónicos, ninguno manual.
Señora Presidenta, ha sido aprobado el informe de
ponencia con las mayorías requeridas por la Constitución y la ley.” Gaceta del Congreso de la República No. 854
de 2017, pág. 21.
[88] “Dirección
de Presidencia, Lina María Barrera Rueda:
Señora Secretaria, sírvase cerrar el registro y anuncie
la votación.
Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Mauricio Salazar vota no.
Se cierra el registro, la votación final es como sigue:
Por el Sí, por el Sí 12 votos electrónicos, ninguno
manual, para un total por el Sí de 12 votos.
Por el No 82 votos electrónicos y 3 manuales, para un
total por el No de 85 votos.
Ha sido negada la proposición presentada por el
Representante Álvaro Hernán Prada.” Gaceta del Congreso de la República No. 854 de 2017, pág. 24.
[89] Firmada por los
Representantes a la Cámara Hernán Penagos, Orlando Guerra, Jaime Buenahora y Germán Navas Talero
[90] “Dirección
de Presidencia, Lina María Barrera Rueda:
Señor Secretario cierra la votación y anuncie el
informe.
Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se cierra la votación, la votación final es como sigue:
Por el sí 88 votos electrónicos y 2 manuales para un
total por el sí de 90 votos.
Por el no 12 votos electrónicos y 1 manual para un
total por el no de 13 votos.
Ha sido aprobado el articulado que venía en la ponencia
con la proposición sustitutiva sobre el artículo 1° con las mayorías requeridas
por la Constitución y la ley.
Se deja constancia de que la doctora Clara Rojas había
presentado una proposición sobre el artículo 1° y la deja como constancia, está
ya publicada.” Gaceta del
Congreso No. 854 de 2017, pág. 26.
[91] “Dirección de la Presidencia, Lina María Barrera
Rueda: Señor Secretario cierre el registro y anuncie el resultado de
la votación
Secretario General, Jorge Humberto
Mantilla Serrano:
Se cierra el registro.
La votación es como sigue.
Por el sí 86 votos electrónicos y 3 manuales para un total por el sí de 89 votos.
Por el no 11 votos electrónicos, ninguno manual para un total por el no de 11 votos.
Ha sido aprobado señora Presidenta, señores miembros de la Plenaria con las mayorías requeridas por la Constitución y la ley el título y la pregunta, el doctor Óscar Darío Pérez está pidiendo el uso de la palabra para dejar una constancia.” Gaceta del Congreso No. 111 de 2017, p. 71.
[92] Folio 22 del Expediente.
[93] Folio 21
del Expediente. Gaceta del Congreso No. 773 del 12 de septiembre de 2017. p. 21.
[94]
Gaceta del Congreso No. 773 de 2017, pág. 21. Folio 21 del Expediente.
[95] La norma en cita dispone que: “Cuando surgieren
discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán
comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y
Representantes, quienes, reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los
textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría (…)”.
[96] El artículo 186 de la Ley 5ª de 1992 establece que: “Para
efecto de lo previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los
Presidentes de las Cámaras integrar las comisiones accidentales que sean
necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del
articulado de un proyecto (…)”.
[97] El artículo 187 de la Ley 5ª de 1992 dispone: “Estas
Comisiones estarán integradas por miembros de las respectivas Comisiones
Permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus
autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o
propuestas en las Plenarias. // En todo caso las Mesas Directivas asegurarán la
representación de las bancadas en tales Comisiones.”
[98] Dispone el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992: “Las
Comisiones accidentales de mediación presentarán los respectivos informes a las
Plenarias de las Cámaras en el plazo señalado. En ellos se expresarán las
razones acerca del proyecto controvertido para adoptarse, por las
corporaciones, la decisión final.”
[99] CP art. 161.
[100] Ibídem.
[101] Ley 5ª de 1992, art. 189.
[102] Sentencia C-198 de 2002.
[103] El artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, en el aparte
pertinente, establece que: “(…) Serán consideradas como discrepancias las
aprobaciones de articulado de manera distinta de la otra Cámara, incluyendo las
disposiciones nuevas”.
[104] Véanse, entre otras, las Sentencias C-1488 de 2000 y
C-282 de 1995.
[105] Gacetas del Congreso No. 807 y 813 de 2017.
[106] Gaceta de Congreso No. 813 del 2017, pág. 1 – 2,
visible en formato digital allegado mediante Oficio S.G.2-0161/2018 del 8 de
febrero de 2018. En concreto, en el informe se afirma lo siguiente: “En
cumplimiento de la honrosa designación que nos hicieren, y de conformidad con
los artículos 161 de la Constitución Política y 186 de la Ley 5ª de 1992
aplicables en el marco del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz
derivado de la remisión establecida en el artículo 1° del Acto Legislativo
número 01 de 2016, los suscritos Senadores y Representantes integrantes de la
Comisión de Conciliación, nos permitimos someter, por su conducto, a
consideración de las Plenarias de Senado y de la Cámara de Representantes el
texto conciliado al proyecto de acto legislativo de la referencia.
Para cumplir con dicha labor, nos reunimos para
estudiar y analizar los textos aprobados por las Plenarias de la Cámara de
Representantes y Senado, con el fin de llegar, por unanimidad a un texto conciliado.
De esta manera se ha acordado acoger en su totalidad el
texto aprobado por la Plenaria del Senado de la República.
En consecuencia, los suscritos conciliadores,
solicitamos a las plenarias del honorable Congreso de la República aprobar la
conciliación al Proyecto de Acto Legislativo número 015 de 2017 Cámara, 04 de
2017 Senado, por medio del cual se dictan disposiciones para asegurar el
monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, de
conformidad con el texto propuesto y en los términos que han sido expresados.” (negrillas originales)
[107] Gaceta
del Congreso No. 428 de 2018, pág. 73.
[108] Así, por ejemplo, este Tribunal se pronunció en la
Sentencia C-765 de 2012, al descartar la existencia de un vicio de
inconstitucionalidad en el trámite de la ley estatutaria sobre los derechos de
las personas con discapacidad, referente a que en un mismo día se aprobó la
iniciativa en cuarto debate, se reunió la comisión de conciliación para superar
las divergencias existentes en los textos aprobados, se elaboró y publicó el
informe de conciliación y se acreditó la satisfacción del requisito del anuncio
previo.
[109] “(…) el texto escogido se someterá a debate y
aprobación de las respectivas plenarias. (…)”
[110] La certificación del
Secretario General de la Cámara de Representantes[110],
no concuerda con lo que consta en el Acta No. 247 del 26 de septiembre de 2017[110],
toda vez que el Secretario certifica el “acta de sesión plenaria No. 241…”,
cuando la visible en la Gaceta del Congreso No. 20 de 2017 es el Acta de
Plenaria 247 antes referenciada.
[111] “Dirección de la Presidencia, Rodrigo Lara Restrepo:
Muy bien, se cierra entonces la discusión del informe
de conciliación presentado, se abre entonces el registro señor Secretario para
votar este informe de conciliación por favor.
(…)
Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se cierra el registro.
La votación es como sigue:
Por el SÍ 86 votos electrónicos y 1 manual para un
total por el SÍ de 87 votos.
Por el NO 16 votos electrónicos ninguno manual para un
total por el NO de 16.
Ha sido aprobado señora Presidenta con las mayorías
requeridas por la Constitución y la ley el informe de conciliación sobre el
Acto Legislativo número 15 de 2017 Cámara, 04 de 2017 Senado.” Página 32 de la Gaceta del Congreso No 20 de
2018.
[112] El informe de ponencia corresponde a una copia del
textual del presentado en la Cámara de Representantes.
[113] Oficio SGE-CS-1070-2018, del 18 de abril de 2018.
Gaceta del Congreso No. 125 del 2018. Folio 203 del Expediente.
[114] En Gaceta del Congreso No. 125 de 2018, página 18 se
lee lo siguiente: “La Presidencia cierra la votación e indica a la
Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la
votación. Por Secretaría se informa el siguiente resultado: Por el sí:
58 Por el no: 01 Total: 59 Votos”, información que no es concordante con la
Certificación emitida por el Secretario General del Senado de la República,
allegada mediante Oficio SGE-CS-0500-2018 del 20 de febrero de 2018, mediante
la cual certificó lo siguiente: “Votación nominal al informe de conciliación
del Proyecto de Acto Legislativo número 04 de 2017 Senado, 015 Cámara: // Por
el Sí: 56 // Por el NO: 2 // Total: 58 votos.”. Folio 200 y 201 del
Expediente RPZ-009.
[115] “(…) El Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz se regirá por las siguientes reglas: (…) g) Los proyectos de acto
legislativo serán aprobados por mayoría absoluta.”
[116] Sentencia C-1152 de 2003.
[117] Folio 1 del Expediente.
[118] Corte Constitucional. Sentencia C-389 de
2016. “La Corte ha desarrollado un conjunto
de estándares que permiten evaluar al operador jurídico, si una medida, norma o
proyecto afecta directamente a los pueblos indígenas: (i) la afectación directa hace
alusión a la intervención que una medida (política, plan o proyecto)
determinada presenta sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas
o tribales; (ii) el hecho de que la medida se orienta a desarrollar el Convenio
169 de la OIT, y (iii) la imposición de cargas o atribución de beneficios a una
comunidad, de tal manera que modifique su situación o posición jurídica; (iv)
la interferencia en elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo
concernido; y (v) se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con
especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicamente
diferenciados.”
[119] Corte Constitucional. Sentencias C-030 de
2008, C-461 de 2008, C-750 de 2008 y C-175 de 2009.
[120] Lo anterior se acredita en la constancia
secretarial que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 211 de 2017,
p.4, en la que se afirma lo siguiente: “SENADO DE LA REPÚBLICA/ Secretaría
General (arts. 139 y ss. Ley 5ª de 1992) /El día… del mes de… del año…, se
radicó en este Despacho el Proyecto de Acto Legislativo 04 de 2017, con todos y
cada uno de los requisitos constitucionales y legales, por el Ministro de
Interior, Juan Fernando Cristo. El Secretario General, Gregorio Eljach
Pacheco.”. El Ministro del Interior en la radicación del proyecto de Acto
Legislativo hizo la Exposición de Motivos en la que se aprecia el Contexto para
la presentación del proyecto y el contenido del mismo. En resumen, este
proyecto de acto legislativo contiene la prohibición de carácter constitucional
de constituir cualquier forma de organización ilegal cuya finalidad sea
disputar en todo, o en parte el monopolio de la fuerza del Estado, con ocasión
de la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera.
[121] Lo anterior se acredita en la constancia
secretarial que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 211 de 2017,
p.4, en la que se afirma lo siguiente: “SENADO DE LA REPÚBLICA/ Secretaría
General (arts. 139 y ss. Ley 5ª de 1992) /El día… del mes de… del año…, se
radicó en este Despacho el Proyecto de Acto Legislativo 04 de 2017, con todos y
cada uno de los requisitos constitucionales y legales, por el Ministro de
Interior, Juan Fernando Cristo. El Secretario General, Gregorio Eljach
Pacheco.” El Ministro del Interior en la radicación del proyecto de Acto
Legislativo hizo la Exposición de Motivos en la que se aprecia el Contexto para
la presentación del proyecto y el contenido del mismo. En resumen, este
proyecto de acto legislativo contiene la prohibición de carácter constitucional
de constituir cualquier forma de organización ilegal cuya finalidad sea disputar
en todo, o en parte el monopolio de la fuerza del Estado, con ocasión de la
implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera.
[122]
Alexander Hamilton, James Madison y John Jay, El Federalista, México,
Fondo de Cultura Económica, 1994.
[123] B. Ackerman, Constitutional Politics. Constitutional Law, The
Yale Law Journal, núm. 99, 1989.
[124] La Ley
Fundamental de Bonn (1949) de manera expresa (artículo 79.3) establecen límites
al poder de reforma, los cuales habilitan al Tribunal Constitucional Federal
para adentrarse en el estudio de los vicios de fondo de las reformas
constitucionales mediante el test de sustitución. La norma dispone: “3. Será
ilícita toda modificación de la presente ley en virtud de la cual se afecte a
la división de la Federación en Estados, a los fundamentos de la cooperación de
los Estados en la potestad legislativa o a los principios establecidos en los
artículos 1 y 20”.
[125]
Según el artículo 139 de la Constitución italiana: “La forma republicana no
puede ser objeto de revisión constitucional”.
[126]
De Vega, Pedro, La reforma constitucional y la problemática del poder
constituyente, Madrid, 1983.
[127]
Nogueira Alcalá, Humberto, Consideraciones sobre el poder constituyente y
reforma de la Constitución en la teoría y la práctica constitucional. Revista
Ius et Praxis, 2009.
[128] Zagrebelsky, Gustavo, La
Constitución y sus normas, Madrid, 1995.
[129] Corte Constitucional
italiana, sentencia número 1146 de 1988.
[130]
Artículo 241“Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que
promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución,
cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su
formación”. (Subraya y negrilla fuera de texto)
[131]
Lo que supone, a su vez, según la jurisprudencia constitucional, la distinción
entre las competencias del Constituyente primario y del Constituyente
secundario, las de este último contempladas en el artículo 374
constitucional y otorgadas al Congreso, a una asamblea constituyente o al
pueblo mediante referendo. La competencia del primero, según aquella, “no
está entonces sujeto a límites jurídicos, y comporta, por encima de todo, un
ejercicio pleno del poder político de los asociados”, mientras que la del
segundo es derivada y limitada en razón de la materia (Sentencia C-551 de
2003).
[132]
Tal como se indicó en la Sentencia C-551 de 2003, la disposición constitucional
en cita (artículo 241.1 de la Constitución), “no sólo le atribuye [a la
Corte Constitucional] el conocimiento de la regularidad del trámite como
tal, sino que también le confiere competencia para que examine si el
Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un
vicio de competencia”.
[133] Consideración
34 sentencia C-551 de 2003.
[134] Posteriormente, en
la sentencia C-303 de 2010 la Corte se refirió a la metodología del juicio de
sustitución en los siguientes términos: “Analizada la jurisprudencia acerca
del juicio de sustitución, se advierte que la Corte ha ofrecido tres tipos de
mecanismos destinados a restringir ese análisis, de modo que no se incurra en
un desbordamiento de las competencias de este Tribunal: la cualificación de la
acción pública de inconstitucionalidad, la necesidad de conservar la precisión
conceptual sobre la materia y la sujeción a una metodología particular para
adelantar el juicio de sustitución.”
[135]
Sentencia C-141 de 2010: “Las diferencias fundamentales que distinguen al
juicio de sustitución de los otros dos mencionados, residen en que la premisa
mayor del juicio de sustitución no está específicamente plasmada en un artículo
de la Constitución, sino que es toda la Constitución entendida a la luz de los
elementos esenciales que definen su identidad. Además, en el juicio de
sustitución no se verifica si existe una contradicción entre normas -como
sucede típicamente en el control material ordinario-, ni se registra si se presenta
la violación de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de
intangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustitución (a) se aprecia si
la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución, (b) se
analiza si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y,
luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si
son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente
diferentes, al punto que resulten incompatibles”.
[136]
A lo largo de su jurisprudencia, la Corte ha especificado múltiples elementos
esenciales de la Constitución que no pueden ser reemplazados mediante una
reforma constitucional: el principio de separación de poderes (sentencias C-970
de 2004, C-971 de 2004, C-l040 de 2005, C-141 de 2010 y C-1056 de 2012), el
bicameralismo (Sentencia C-757 de 2008), el principio de igualdad, el principio
democrático, el carácter abstracto y general de la ley –como elemento del
Estado de Derecho (sentencias C-588 de 2009, C-141 de 2010, C-249 de 2012 y
C-I056 de 2012)–, la prevalencia del bien común (sentencia C-1056 de 2012), los
principios de soberanía popular y democracia deliberativa (Sentencia C-303 de
2010), el principio de Estado Social (Sentencia C-288 de 2012), el principio de
descentralización de los departamentos y municipios (Sentencia C-10 de 2013), “las
competencias de deliberación y de eficacia del voto de los congresistas, las
cuales conforman el núcleo esencial de la función legislativa” (Sentencia
C-332 de 2017) y, “los contenidos constitucionales que definen la paz, el
principio democrático, la separación de poderes y la supremacía de la
Constitución” (Sentencia C-630 de 2017).
[137]
Massimo Luciani, “Le contrôle de constitutionnalité des lois constitutionnelles
en Italie”, Les cahiers du Constitutionnel, París, 2009, p. 27.
[138] Sentencia C-249 de
2012.
[139]
Corte Constitucional. Sentencia C-332 de 2017. O, como señaló en la Sentencia
C-373 de 2016, en la que la Corte Constitucional aplicó esta metodología para
valorar la constitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2015, “Por medio del cual se adopta una reforma
de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras
disposiciones”, si el
Constituyente derivado excede su competencia al insertar en la Constitución, “elementos
que cambian su sentido, haciéndola radicalmente distinta a la adoptada por la
Asamblea Nacional Constituyente en 1991, lo que puede acontecer de manera total
o parcial y también de modo permanente o transitorio”. De allí que en esta
decisión se otorgue el siguiente alcance a la noción de reforma
constitucional: “En
su prístino sentido, la reforma es, entonces, variación o cambio textual y,
además, ha de ser susceptible de adscripción en los ejes definitorios que le
confieren a la Carta una identidad que no puede ser desvirtuada o desbordada,
pues de serlo, so pretexto de una reforma, se incurriría en una sustitución de
la Constitución”.
[140]James Thayer, “The origins and the scope of the American Doctrine of
Constitutional Law”, Harvard Law Review, 7 (1893), pp. 129.156.
[141] James Thayer, “The origins and the scope of the American Doctrine
of Constitutional Law”, Harvard Law Review, 7 (1893), pp. 129.156.
[142] Richard Posner, “The meaning of judicial self-retraint”, Indiana
Law Journal, Vol. 59, No. 1, 1983.
[143] Posner, R (1983). The meaning of judicial self-restraint. University
of Chicago Law School. Journal Articles
[144]
Ibídem.
[145] Jorge Portocarreño, “The Role of Formal Principles in Determining
the Scope of the Constitutional Control”, Revista Derecho del Estado,
Núm. 27, 2011.
[146] Barnett, V (1940). Constitutional Interpretation and Judicial
Self-Restraint. The Michigan Law Review Association. Vol 39, No. 2.
[147] John Rocher, “Judicial Self-Restraint”, American Political
Science Review, (1955), pp. 762-772.
[148] Sentencia C-166 de
2017.
[149] Poder
y política en Max Weber. Marcial Pons, Madrid, 2004.
[150] Gaceta Constituyente Informe
Final de la Subcomisión de la Fuerza Pública
[151] Ver en especial las
sentencias C-038 de 1995, C-296 de 1995, C-572 de 1997 y C-251 de 2002.
[152]  Sentencia C-038 de 1995. Fundamento Jurídico No 6
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[153] Corte
Constitucional. Sentencia C-077 de febrero 25 de 1993.  M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[154] Sentencias C-572/97 y C-251/02.
[155]
Sobre el marco constitucional de la llamada actividad de inteligencia, ver
entre otras las sentencias T-444 de 1992 y
T- 525 de 1992.
[156] La Corte  ha
señalado que esta tesis no es novedosa en el constitucionalismo colombiano pues
la Corte Suprema de Justicia, a propósito una demanda de inexequibilidad
que se presentó contra algunos artículos del Decreto 3398 de 1965 "Por el
cual se organiza la Defensa Nacional" y  de la Ley 48 de 1968 "Por la
cual se adoptan como legislación permanente algunos decretos legislativos, se
otorgan facultades al Presidente de la República..." sostuvo también que
no era posible que los particulares tuviesen armas de guerra. Dijo entonces esa
Corporación: “Esta disposición constitucional, que tiene su origen en la
Carta de 1886, en su redacción originaria, se explica por la necesidad de
establecer el monopolio de las armas de guerra, en cabeza del Gobierno, que es
el responsable de mantener el orden público y restablecerlo cuando fuere
turbado, según lo señala la Carta Política.  Es además, una fórmula que tiene
sentido histórico para superar graves conflictos que afectaron las relaciones
civiles entre los colombianos, y que ahora adquiere una renovada significación
ante los problemas que suscitan las diversas formas de la actual
violencia."
“El gobierno legítimo, por esta misma razón, es el
único titular de este monopolio, sin que le sea permitido por la Carta a
cualquier otra persona o grupo detentar las que se señalan como armas y
municiones de guerra. En este sentido, la Corte considera que el concepto de
armas de uso privativo de las Fuerzas Armadas, debe corresponder al mismo que
señala la Constitución en la norma que se transcribe, y que ha sido
desarrollado por disposiciones legales para distinguir con base en criterios técnicos,
que tienen relación con calibres, tamaños, potencias, usos especializados,
dotación, o propiedad, las armas que son de uso privativo de las Fuerzas
Armadas y las demás que pueden poseer los particulares. Sobre estas últimas el
ilustre exégeta de la Carta don José María Samper, advierte que ellas se
circunscriben a las que son de "uso común, individual o privado"
(Derecho Público Interno, Ed. Temis, página 363, 1981. reedición)." Corte Suprema de Justicia. Sentencia Número 22 de mayo
25 de 1989. M.P. Fabio Morón Díaz. Ver
A.V. Alejandro Martínez Caballero a la Sentencia C-572/97.
[157]
Sentencia C-296 de 1995.
[158] Sentencias C-296 y
C-038 de 1995.
[159]
El Artículo 48 del Protocolo I de 1977 adicional a los Convenios de Ginebra
establece este principio como la norma fundamental de protección general contra
los efectos de las hostilidades.
[160]
Se pueden consultar también las sentencias C-077
de 1993, C- 179 de 1994, C-031 de 1995, C-038 de 1995, C-296 de 1995, C-572
de 1997, C-269 de 1999, C-1145 de 2000, SU-1184 de 2001, C-251 de 2002, C-404
de 2003, C-540 de 2012.
[161]
Sentencia C-154 de 2016.
[162] Kelsen
Hans. Teoría Pura del Derecho. Editorial Trotta, 2011.
[163] Zeegers N.E.H.M.; Witteveen, W.J.; van Klink, B/ Social and
Symbolic Effects of Legislation under the Rule of Law. Lewiston
(NY): Edwin Mellen Press, 2004.
[164] García Villegas, M. (2014; P.99). La eficacia simbólica del
derecho: Sociología política del campo jurídico en América latina (Segunda
edición. ed., Biblioteca IEPRI 25 años). Bogotá́: Instituto de Estudios
Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Colombia.
[165]
Artículo 340. Concierto para delinquir. Cuando
varias personas se concierten con el fin de cometer delitos, cada una de ellas
será penada, por esa sola conducta, con prisión de tres (3) a seis (6) años.
Cuando el concierto sea para cometer delitos de genocidio, desaparición forzada
de personas, tortura, desplazamiento forzado, homicidio, terrorismo, tráfico de
drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias sicotrópicas, secuestro, secuestro
extorsivo, extorsión, enriquecimiento ilícito, lavado de activos o testaferrato
y conexos, o para organizar, promover, armar o financiar grupos armados al
margen de la ley, la pena será de prisión de seis (6) a doce (12) años y multa
de dos mil (2.000) hasta veinte mil (20.000) salarios mínimos legales mensuales
vigentes. La pena privativa de la libertad se aumentará en la mitad para
quienes organicen, fomenten, promuevan, dirijan, encabecen, constituyan o
financien el concierto para delinquir.
[166]
Artículo 341. Entrenamiento para actividades
ilícitas. El que organice, instruya, entrene o equipe a personas en
tácticas, técnicas o procedimientos militares para el desarrollo de actividades
terroristas, de escuadrones de la muerte, grupos de justicia privada o bandas
de sicarios, o los contrate, incurrirá en prisión de quince (15) a veinte (20)
años y en multa de mil (1.000) a veinte mil (20.000) salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
[167]
Artículo 365. Fabricación, tráfico y porte de armas
de fuego o municiones. El que sin permiso de autoridad competente importe,
trafique, fabrique, transporte, almacene, distribuya, venda, suministre, repare
o porte armas de fuego de defensa personal, municiones o explosivos, incurrirá
en prisión de uno (1) a cuatro (4) años. La pena mínima anteriormente dispuesta
se duplicará cuando la conducta se cometa en las siguientes circunstancias: 1.
Utilizando medios motorizados. 2. Cuando el arma provenga de un delito. 3.
Cuando se oponga resistencia en forma violenta a los requerimientos de las
autoridades, y 4. Cuando se empleen máscaras o elementos similares que sirvan
para ocultar la identidad o la dificulten.
[168]
García Villegas, en su texto expresa que “… hay algo simbólico en lo
instrumental y algo instrumental en lo simbólico” (pg.93). Lo anterior, se
refiere a que finalmente, es el ordenamiento jurídico (con sus jerarquías) el
que genera que sea más simbólico disponer la normativa analizada en la
constitución, aunque el desarrollo de la instrumentalidad de la misma pueda
darse incluso si se dispone en un decreto.  Lo anterior se da también gracias a
la evocación colectiva (y jurídicamente respaldada) de que el texto
constitucional compone la “norma de normas” y comprende los principios y
valores más importantes que permean nuestro ordenamiento.
[169]
El informe final de la Comisión Nacional de Memoria Histórica, “¡Basta Ya!”
señala lo siguiente: “Las acciones paramilitares no siempre fueron
perpetradas por estructuras armadas constituidas al margen de la ley, sino que
en muchos casos fueron acciones clandestinas de sectores radicales de las
Fuerzas Militares, o simplemente acciones sicariales que respondían a alianzas
multifuncionales y coyunturales entre distintos actores económicos, políticos y
militares que no apuntaban a la conformación de grupos o comandos permanentes.
En medio del recrudecimiento de la guerra sucia, distintos sectores de las
Fuerzas Militares insistían en defender públicamente la existencia de los
grupos de autodefensa y se negaban a condenarlos. (…) Este paraguas legal llevó
a varios batallones militares en Magdalena medio a darle apoyo logístico,
proveer armas y municiones y respaldas a varios grupos de autodefensa que
habían surgido para protegerse de la agresión guerrillera.” (pg. 140)
[170]
En la participación del grupo DeJusticia, que propone la exequibilidad del Acto
Legislativo que incluyó el analizado artículo se reseñaron algunas de las
normas que habrían permitido el surgimiento de grupos armados paraestatales,
así como otras normas que buscaron precisamente lo contrario: frenar el
crecimiento de este fenómeno. Entre las normas que permitieron su expansión
estuvieron el Decreto 3398 de 1965; el Reglamento de Combate de Contraguerrillas
EJC – 3-10, aprobado por la disposición No. 005 del 5 de abril de 1969 o el
Manuel de combate contra bandoleros o guerrilleros EJC – 3 – 101 aprobado por
la Disposición 014 del 25 de junio de 1982, entre otras. Entre aquellas normas
que buscaron frenar la expansión del fenómeno están los Decretos 813, 814 y 815
de 1989, así como el Decreto 1038 de 1984 o el 1194 de 1989.
[171] Teoría del
Neoconstitucionalismo. Sobre el Concepto de Constitución, Pág 23. Editorial
Trotta, 2007.
[172]
Vattimo, citado por García Villegas menciona que “Aquello que hace valer un
pensamiento […] no es lo que se dice, sino más bien aquello que deja no dicho
haciendo venir todo a la luz, quedándose en un modo que no es aquel del
enunciar” (pg. 74)
[173] Eduardo
Pizarro Leongómez, sociólogo e investigador sobre asuntos políticos y de
relaciones internacionales, resalta como más de 50 congresistas de distintos
partidos fueron condenados por nexos con grupos paramilitares en lo que se
conoció como “parapolítica”. El autor resalta como “esta depuración de
la clase política no tiene ningún antecedente en América Latina. (…) Gracias a
las confesiones de los desmovilizados de las AUC y a la acción decidida de la
Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia y otras instancias judiciales del
país, el castigo [a la parapolítica] fue muy severo.” Eduardo Pizarro,
Cambiar el futuro. Historia de los procesos de paz en Colombia (1981-2016) Ed.
Debate págs. 345 y s.s.
[174]
El artículo 1º transitorio de la Constitución Política de Colombia establece el
sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición. Dicho sistema
está compuesto por distintas entidades que trabajan en pro de la justicia
transicional que el mismo sistema busca fundamentar en la constitución, así las
medidas necesarias para la reparación de las víctimas del conflicto armado
colombiano. Más allá de la nominación jurídica otorgada a este sistema, la
jurisprudencia constitucional ha identificado que la garantía de no repetición
comprende “las acciones orientadas a impedir que se vuelvan a realizar las
conductas que afectaron los derechos de las víctimas, las cuales se deben
adecuar a la magnitud y naturaleza de la ofensa. Igualmente, se ha establecido
que tal garantía está relacionada con la obligación del Estado de prevenir las
graves violaciones de los DDHH a través de medidas jurídicas, políticas,
administrativas y culturales que permitan la protección de los derechos.”
Sentencia T-772 de 2015.
[175]
Es importante aclarar como el artículo 22 A no es el único lugar donde está
mencionado el deber de no repetición. El artículo 122, que regula el
empleo público menciona en el inciso final de su último parágrafo lo siguiente:
“Como aporte a las garantías de no repetición, el Estado colombiano
garantizará que los hechos que ocurrieron en el pasado no se repitan, y para
ello implementará las medidas referidas en el Acuerdo General de Paz en esta
materia. Quienes sean sancionados por graves violaciones de derechos humanos o
graves infracciones al derecho Internacional Humanitario, no podrán hacer parte
de ningún organismo de seguridad, defensa del Estado, Rama Judicial ni órganos
de control.” Lo anteriormente citado fue incluido a la Carta Política
mediante el Acto Legislativo 01 de 2017
[176]
Artículo 11. El derecho a la vida es inviolable. No
habrá pena de muerte.
[177]
Artículo 12. Nadie será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes.
[178]
Artículo 17. Se prohíben la esclavitud, la
servidumbre y la trata de seres humanos en todas sus formas.
[179]
Art. 7.- Los habitantes de El Salvador tienen derecho a asociarse
libremente y a reunirse pacíficamente y sin armas para cualquier objeto lícito.
Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación. No podrá limitarse ni
impedirse a una persona el ejercicio de cualquier actividad lícita, por el
hecho de no pertenecer a una asociación. Se prohíbe la existencia de grupos
armados de carácter político, religioso o gremial.
[180]
Artículo 245.- Prohibición de grupos armados ilegales. Es punible la
organización y funcionamiento de grupos armados no regulados por las leyes de
la República y sus reglamentos.
[181]
Art. 95. [Respeto y obediencia a la Constitución y sujeción a la
autoridad civil] El Ejército de Nicaragua se regirá en estricto apego a la
Constitución Política, a la que guardará respeto y obediencia. Estará sometido
a la autoridad civil que será ejercida directamente por el Presidente de la
República, en su carácter de Jefe Supremo del Ejército de Nicaragua, o a través
del ministerio correspondiente.
No pueden existir más
cuerpos armados en el territorio nacional, ni rangos militares que los
establecidos por la ley.
[182] “XLIII. constituyen
delito no afianzable e imprescindible las acciones de grupos armados, civiles o
militares, contra el orden institucional y el Estado Democrático;”
[183] Artículo
22.- El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y
autoridades creadas por esta Constitución. Toda fuerza armada o reunión de
personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre de éste,
comete delito de sedición.
[184]
“Artículo 9.0.
1. Todos
los alemanes tendrán derecho a constituir asociaciones y sociedades.
2. Se
prohíben las asociaciones cuyos fines o cuya actividad contravengan las leyes
penales o que vayan dirigidas contra el orden constitucional o contra la idea
del entendimiento entre los pueblos.”
[185]
Artículo 22.
1. Se reconoce el derecho
de asociación.
2. Las asociaciones que
persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son ilegales.
3. Las asociaciones
constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un registro a
los solos efectos de publicidad.
4. Las asociaciones sólo
podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución
judicial motivada.
5. Se prohíben las
asociaciones secretas y las de carácter paramilitar.
[186]
“29.
Protection of freedom of conscience, expression, movement, religion, assembly
and association.
(1)
Every person shall have the right to
(…)
(D) freedom to assemble and to demonstrate together
with others peacefully and unarmed and to petition;
208. Uganda Peoples' Defence Forces.
4. No person shall raise an armed force except in
accordance with this Constitution.”
[187] “Composition, Status, Mission and Duties
151. (1) The Sudan People’s Liberation Army shall
constitute the national armed forces of the Republic of South Sudan.
3. No person or persons shall raise any armed or
paramilitary force in South Sudan except in accordance with this Constitution
and the law.”
[188]
Article: 256 Private armies forbidden“Private armies forbidden.
No private
organization capable of functioning as a military organization shall be formed,
and any such organization shall be illegal.”
[189] Calamandrei,
Piero, Proceso y Democracia, Ara
Editores, Santiago, 2016.
[190] Capelleti Mauro, La
Justicia Constitucional. Editorial Porrua, México, 2007.
[191]  Zagrebelsky,
Gustavo, El derecho dúctil, Madrid, Trotta, 2009.
[192] Corte Constitucional,
Sentencia C-557 de 2001.
[193] Cicerón De República.
Alianza Editorial, 2014.
[194] Ver entre otras las sentencias
de la Corte Constitucional C-551 de 2003, C-970 de 2004,
C-427 de 2008, C-574 de 2011, C-317 de 2012, C-579 de 2013.
[195]  Sobre la metodología del juicio de sustitución cfr. las
sentencias: (i) C-332 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, en relación
con el procedimiento legislativo especial para la paz; (ii) C-112 de 2017, M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo, en relación con la reforma constitucional al
equilibrio de poderes; (iii)         C-699 de 2016, M.P. María Victoria Calle
Correa, en relación con el procedimiento legislativo especial para la paz; (iv)
C-373 de 2016, MM.PP. Alejandro Linares Cantillo y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, en relación con la reforma al equilibrio de poderes y reajuste
institucional; (v) C-285 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, en
relación con la reforma al equilibrio de poderes y reajuste institucional;
(vi)  C-577 de 2014, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, en relación con el
Marco Jurídico para la Paz; (vii) C-579 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, en relación con el Marco Jurídico para la Paz; (viii)       C-470 de
2013, M.P. Alberto Rojas Ríos, en relación con el régimen constitucional de las
regalías; (ix)       C-1056 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, en relación
con el régimen de inhabilidades de los congresistas; (x) C-249 de 2012, M.P.
Juan Carlos Henao Pérez, en relación con el régimen jurídico de las personas vinculadas
de manera provisional a la administración pública; (xi) C-288 de 2012, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva, en relación con el incidente de impacto fiscal;
(xii) C-170 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, en relación con la
supresión de la autonomía del órgano regulador del servicio público de
televisión; (xiii)       C-141 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, en
relación con el referendo reeleccionista para permitir un segundo mandato
presidencial consecutivo; (xiv) C-588 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, en relación con los empleados vinculados como provisionales a la
administración pública; (xv)      C-757 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en
relación con la moción de censura; (xvi) C-1040 de 2005, MM.PP. Manuel José Cepeda
Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio
Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en relación
con la figura de la reelección presidencial; (xvii) C-970 de 2004, M.P. Rodrigo
Escobar Gil, en relación con la habilitación legislativa dada al Presidente en
materias que son reserva de ley; (xviii) C-1200 de 2003, MM.PP. Manuel José
Cepeda y Rodrigo Escobar Gil, en relación con la implementación del sistema
acusatorio; (xix) C-551de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, en relación
con los referendos.
[196] M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez
[197]  Artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016.
[198] Sobre el alcance, las dificultades y los efectos jurídicos del
control integral de las reformas constitucionales expedidas con fundamento en
el Acto Legislativo 01 de 2016 se encuentra el concepto del Ministerio Público,
así como las intervenciones del Ministerio del Interior, del Ministerio de
Justicia, de la Presidencia de la República, de DEJUSTICIA y de los ciudadanos
Sergio Rojas Blanco, Rodolfo Arango, Catalina Botero y Rodrigo Uprimny.
[199] Fundamento
jurídico 3.2.1. de la sentencia.
[200] Sentencias C-053 de
2016, C-084 de 2016, C-577 de 2014, C-579 de 2013, C-1056 de 2012, C-288 de
2012, C-249 de 2012, C-303 de 2010, C-141 de 2010, C-588 de 2009, C-1040 de
2005, C-971 de 2004, C-970 de 2004, C-1200 de 2003 y C-551 de 2003
[201] Sentencia
C-288 de 2012.
[202] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[203] Holmes, Oliver Wendell.
(1897). La senda del derecho. Madrid: Marcial Pons, 2012, p. 60.
[204] M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[205] Al respecto, puede
verse, por ejemplo, Tyler, Tom. La obediencia del derecho. Bogotá: Siglo
del Hombre Editores, Universidad de los Andes y Pontificia Universidad
Javeriana -Instituto Pensar, 2014.