C-144-15
Sentencia
C-144/15
DIRECCION
NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR-Facultad para suspender funcionarios de
las sociedades de gestión colectiva, así como la personería jurídica
SUSPENSION
DE PERSONERIA JURIDICA Y AUTORIZACION DE FUNCIONAMIENTO DE SOCIEDADES DE
GESTION COLECTIVA Y DE ENTIDADES RECAUDADORAS-Configura
una medida cautelar que se ajusta a la Constitución
Las
medidas cautelares demandadas, en abstracto, no generan una afectación
innecesaria a los derechos fundamentales de los trabajadores y directivos de
las sociedades de gestión colectiva, por cuanto resultan necesarias para
asegurar la efectiva consecución de los fines que con ellas se propone. No se
vislumbra la existencia de otros mecanismos que sin generar un  menor grado de
afectación, permitan la cabal protección de los intereses jurídicos cuya
protección ha sido encargada a la Dirección Nacional de Derechos de Autor. La
eventual falta de proporcionalidad, razonabilidad o necesidad que pueda llegar
a configurarse con la adopción de este tipo de medidas se materializa  en su
aplicación a un caso en concreto, esto es, en el momento en el que la DNDA
decide, mediante resolución motivada, determinar su adopción. Es entonces,  el
juez contencioso administrativo quien valorando las condiciones fácticas en las
que se adoptó la medida y su gravedad, establezca si era posible que la
autoridad administrativa encargada de proteger los intereses de los titulares
de los derechos de autor, pudiera haber aplicado alguna de las opciones
existentes que resultaba menos gravosa a los derechos fundamentales de las
personas que con su adopción se ven afectadas.
INSPECCION,
VIGILANCIA, CONTROL Y TOMA DE POSESION DE SOCIEDADES DE GESTION COLECTIVA DE
DERECHOS DE AUTOR-Medidas cautelares
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Inexistencia
PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD-Parámetro
de control de constitucionalidad
TEST DE
PROPORCIONALIDAD-Aplicación
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Método de aplicación
TEST DE
PROPORCIONALIDAD-Elementos
esenciales
En la jurisprudencia han sido reconocidos
como elementos fundamentales o esenciales que deben ser considerados por el
juez constitucional a la hora de realizar un test de proporcionalidad: a. La
idoneidad o adecuación de la medida, la cual hace relación a que la
intervención o la injerencia que el Estado pueda generar en la efectividad de
un derecho fundamental resulte lo “suficientemente apta o adecuada para lograr
el fin que se pretende conseguir”. Finalidad que debe propender por un objetivo
constitucionalmente legítimo o deseable y el cual debe evidenciarse como de
imperiosa consecución. b. La necesidad  hace referencia a que la limitación a
un derecho fundamental debe ser indispensable para la obtención del objetivo
previamente descrito como legítimo y, que de todos los medios existentes para
su consecución, debe ser el que, en forma menos lesiva, injiera en la
efectividad del derecho intervenido. c. El test de proporcionalidad en sentido
estricto, el cual permite entrar a evaluar o ponderar si la restricción a los
derechos fundamentales que genera la medida cuestionada, resulta equivalente a
los beneficios que reporta, o si, por el contrario, ésta resulta
desproporcionada al generar una afectación mucho mayor a estos intereses
jurídicos de orden superior. En otras palabras, es a partir de este especifico
modelo de test que resulta posible poner en la balanza los beneficios que una
medida tiene la virtualidad de reportar y los costos que su obtención representa,
de forma que sea posible evidenciar si ésta se encuentra ajustada al
ordenamiento superior al propender por una relación de costo-beneficio que, en
general, resulta siendo favorable a los intereses constitucionales en
controversia.
FACULTADES DE INSPECCION,
VIGILANCIA Y CONTROL SOBRE LAS SOCIEDADES DE GESTION COLECTIVA DE DERECHOS DE
AUTOR-Jurisprudencia
constitucional
SOCIEDADES DE GESTION COLECTIVA DE
DERECHOS DE AUTOR Y DERECHOS CONEXOS-Funciones
DIRECCION
NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR-Facultad de dictar medidas
cautelares en desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control
MEDIDAS CAUTELARES-Jurisprudencia
constitucional/MEDIDAS CAUTELARES-Objeto
MEDIDAS CAUTELARES DICTADAS POR LA
DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR-Finalidad
Referencia:
Expediente D-10347
Demanda
de inconstitucionalidad contra los literales “b” y “c” del artículo 30 de la
Ley 1493 de 2011 “Por la cual se toman medidas para formalizar el sector del
espectáculo público de las artes escénicas, se otorgan competencias de
inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de gestión colectiva y se
dictan otras disposiciones”.
Actor:
Miguel José Rujana Acosta.
Magistrada
(e) Ponente:
Martha Victoria Sáchica Méndez
Bogotá,
D. C., seis (6) de abril de dos mil quince (2015).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano Miguel José Rujana Acosta demandó la inexequibilidad de
los literales “b” y “c” del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, por estimar que
desconocen los principios de proporcionalidad y necesidad en el establecimiento
de medidas cautelares dentro de los procesos de inspección, vigilancia y
control que se realizan sobre las entidades administradoras de derechos de
autor y derechos conexos, en razón a que generan una afectación innecesaria en
los derechos subjetivos de quienes con su adopción se ven afectados.
Mediante
Auto del 8 de septiembre del 2014 se admitió la demanda presentada por
considerarse que satisfacía los requisitos mínimos exigibles, establecidos en
el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
1.      Disposiciones
legales demandadas
La
demanda se dirige contra los literales “b” y “c” del artículo 30 de la Ley 1493
de 2011, los cuales se resaltan en la siguiente transcripción de la norma.
LEY
1493 DE 2011
(Diciembre
26)
Por
la cual se toman medidas para formalizar el sector del espectáculo público de
las artes escénicas, se otorgan competencias de inspección, vigilancia y
control sobre
CAPÍTULO VII
INSPECCIÓN,
VIGILANCIA, CONTROL Y TOMA DE POSESIÓN DE LAS SOCIEDADES DE GESTIÓN COLECTIVA
DE DERECHOS DE AUTOR Y DERECHOS CONEXOS.
(…)
ARTÍCULO
30. MEDIDAS CAUTELARES. El Director de la Unidad Administrativa Especial
–Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del Interior podrá
adoptar, en desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control y
mediante resolución motivada, las siguientes medidas cautelares inmediatas:
a) El cese inmediato
de los actos que constituyan la presunta infracción a las disposiciones legales
o estatutarias en materia de derecho de autor, por parte de las sociedades de
gestión colectiva, entidades recaudadoras o de sus directivos;
b) Suspender en el
ejercicio de sus funciones a los miembros del Consejo Directivo, del Comité de
Vigilancia, al Gerente, al Secretario, al Tesorero y al revisor fiscal de las
sociedades de gestión colectiva y de las entidades recaudadoras;
c) La suspensión
de la personería jurídica y de la autorización de funcionamiento de las
sociedades de gestión colectiva y de las entidades recaudadoras;
d) <Literal
declarado inexequible por esta Corporación mediante Sentencia C-835 de
2013.>
PARÁGRAFO. Las medidas
cautelares podrán decretarse antes de iniciar una investigación, conjuntamente
con ella o con posterioridad a su inicio antes de que se profiera la decisión
que le ponga fin. La adopción de estas medidas no implicará prejuzgamiento.
2.      La
demanda
A
juicio del actor, los preceptos demandados desconocen los principios de
proporcionalidad y necesidad en el establecimiento de las medidas cautelares
aplicables dentro del proceso administrativo de inspección, vigilancia y
control que se realiza sobre las sociedades de gestión colectiva de derechos de
autor, en cuanto la adopción de las medidas demandadas termina por afectar, en
forma desmedida, los derechos subjetivos de tanto sus asociados, como de sus
trabajadores (directivos), sin tener en cuenta que, en su criterio, la
finalidad que se persigue con este tipo de medidas se puede obtener
sencillamente con la aplicación del literal “a” del mismo artículo, instrumento
que resulta menos lesivo a los intereses de quienes con ella se ven afectados.
Estima
el demandante, que con la adopción de la medida cautelar contemplada en el
literal “b” demandado, se genera una afectación directa sobre los derechos
fundamentales al trabajo y al mínimo vital de los trabajadores de las
sociedades de gestión colectiva que ejercen cargos directivos, pues, en su
criterio, al acogerse dicha medida se les está impidiendo a estas personas
desarrollar sus funciones dentro de la entidad y devengar el salario que
termina constituyéndose en la contraprestación debida a sus labores.
Así mismo,
considera que la medida cautelar contemplada en el literal “c” acusado genera
una afectación a los derechos fundamentales al mínimo vital y al acceso a la
administración de justicia de los asociados a este tipo de entidades, esto es,
los titulares de los derechos de autor que ejercen sus derechos a través de
dichas sociedades, y quienes, como producto de la suspensión de la autorización
de funcionamiento de la entidad, se verán imposibilitados para: (i) recibir
las regalías que normalmente son recolectadas y repartidas por la sociedad como
producto de la autorización otorgada para el uso o reproducción de su obra, y
que usualmente se constituyen en la única fuente de ingresos de los autores y
compositores; y (ii) vigilar el adecuado uso de sus creaciones, así como
propender por la defensa de sus intereses en escenarios de carácter mercantil y
judicial a nivel nacional, de forma que su invención sea respetada y que su
difusión pública no implique su deformación. Lo anterior, pues si bien en
principio pueden ejercer dicha defensa en forma particular, el actor considera
evidente que dicha gestión resulta a todas luces imposible, pues los autores no
pueden vigilar por sí mismos el efectivo respeto de sus obras a lo largo del
territorio nacional.
Ahora
bien, en relación con la ausencia de necesidad de la afectación generada, aduce
el demandante que, en su criterio, el normal ejercicio del cargo de quienes son
suspendidos con la medida contemplada en el literal “b” demandado o la simple
continuación de las actividades de la sociedad intervenida[1],
no tienen la virtualidad de interponerse en el normal ejercicio de las
funciones de inspección, vigilancia y control que sobre ellas ha establecido la
Ley, de forma que si con la simple ejecución de la medida cautelar contemplada
en el literal "a" del artículo 30 de la Ley 1497 de 2011[2]
se puede lograr un nivel igual de satisfacción a la finalidad que tienen las
medidas cautelares en este tipo de procesos, resulta a todas luces innecesaria
dicha afectación y, por tanto, desconocedora de los principios de
proporcionalidad y necesidad que han sido admitidos como parámetros de control
de constitucionalidad de las leyes.
3.      Intervenciones
3.1. Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC)
El
representante legal del Ministerio de las TIC, mediante escrito de
intervención, solicitó a esta Corporación declarar la exequibilidad de
la norma demanda. Lo anterior, por cuanto considera que las medidas cautelares
allí contenidas se encuentran circunscritas al ejercicio de las funciones de
inspección, vigilancia y control que se otorgaron a la Unidad Administrativa
Especial, Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del Interior
(DNDA), para obtener la consecución de objetivos que, con anterioridad, han
sido reconocidos como constitucionalmente válidos por esta Corporación[3],
las cuales permiten salvaguardar los intereses de los titulares y beneficiarios
de los derechos de autor, así como garantizar su adecuada explotación y
reconocimiento.
Adicionalmente,
el representante del Ministerio estima necesario destacar dos factores por los
que la adopción de este tipo de medidas resulta ajustado a la Constitución: (i)
de un lado, las medidas cautelares que se autoriza adoptar a la Dirección
Nacional de Derechos de Autor se encuentran supeditadas al despliegue de una
motivación que logre satisfacer a cabalidad la carga argumentativa requerida
para ello, de forma que se evite cualquier forma de arbitrariedad que pudiera
llegar a materializarse; y (ii) de otro, porque contrario a lo afirmado
por el actor, las medidas previstas en los literales “b” y “c” del artículo
demandado no resultan desproporcionadas, en cuanto propenden por el
cumplimiento de los principios inherentes al buen funcionamiento de la
actividad administrativa, que se busca garantizar con la inspección y
vigilancia de las sociedades de gestión colectiva, a cargo de esa Dirección.
3.2. Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República
En su
escrito de intervención a la presente acción, el apoderado del referido
Departamento Administrativo solicitó a esta Corporación declarar la exequibilidad
de la norma demandada. Observó, que contrario a lo expuesto por el demandante,
no se trata de que la Dirección Nacional de Derechos de Autor se encuentre
obligada a adoptar alguna de las medidas demandadas, pudiendo optar por la
contemplada en el literal “a” del mismo artículo y afectar así, en menor medida,
los intereses de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor, sino
que se trata de una facultad adicional a la contemplada en el literal “a” que
tiene esta Unidad Administrativa Especial para que, ante la materialización de
una contingencia o situación que tenga la virtualidad de poner en un inminente
y grave riesgo los intereses jurídicos que se busca proteger con este tipo de
medidas, tenga los medios para asegurarlos a través de la adopción de las
medidas contempladas en los literales “b” y “c” del artículo  30 demandado.
Por
ello, estima que se trata de unas medidas que si bien son severas, están
diseñadas para procurar la salvaguardia de los intereses de los asociados a
este tipo de entidades y de la población en general, ante la materialización de
un evento que no sea simplemente conjurable con una orden de cesación de la
conducta que se estima constitutiva de la presunta infracción. Por lo anterior,
indica que si el director de la Dirección Nacional de Derechos de Autor
“percibe que la realidad jurídica del establecimiento intervenido no amerita la
imposición de medidas más severas”, puede simplemente usar la contenida en el
literal “a” del artículo demandado.
Para
finalizar, llama la atención en que la proporcionalidad y razonabilidad de
estas medidas se encuentra determinada por el caso en concreto, pues dependen
de qué clase de riesgo se pretenda prevenir, esto es, de que tan necesario
resulta adoptar una determinada medida que afecte más intereses, cuando con una
menos lesiva se pueda llegar a lograr el mismo objetivo.
3.3. Unidad
Administrativa Especial, Dirección Nacional de Derechos de Autor
En su
escrito de intervención, la Dirección Nacional de Derechos de Autor solicita a
esta Corporación declararse inhibida para fallar la presente demanda o
que en su defecto, determine la exequibilidad de la norma cuestionada.
En
relación con la primera de las pretensiones, considera que la demanda
presentada no satisface a cabalidad con los requisitos mínimos razonables que
son predicables de este tipo de acciones, pues carece de: (i) certeza en
cuanto hace referencia a supuestos de hecho en los que eventualmente pueda
hacerse una aplicación indebida de las normas que contienen las medidas
cuestionadas; (ii) especificidad; y (iii) pertinencia en razón a
que, en su criterio, la demanda plantea argumentos subjetivos que no son
demostrables y se basan más en la aplicación que se pueda hacer de la norma en
un futuro.
El
interviniente también solicita que en el evento en que la anterior pretensión
sea estimada improcedente, se declare la exequibilidad de la norma demandada,
pues, a su parecer, las facultades otorgadas mediante los literales “b” y “c”
del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011 al Director de la Dirección Nacional de
Derechos de Autor, para suspender la autorización de funcionamiento de las
entidades de gestión colectiva de derechos de autor, o a los miembros del
consejo directivo o en general a los funcionarios que ostentan cargos de
dirección, se constituye en una conducta que no solo es avalada por el
ordenamiento jurídico interno, sino también lo es por el internacional a través
de la Decisión Andina No. 351 de 1993.
3.4. Universidad
del Rosario
La
Universidad del Rosario intervino en el trámite de la presente acción y
solicitó se declare la constitucionalidad de la norma demandada. Para
dar sustento a su pretensión, comenzó por hacer un recuento de la función y
finalidad de las medidas cautelares en el ordenamiento jurídico colombiano,
destacando que estas no tienen una función sancionatoria, sino que deben
propender únicamente por garantizar el ejercicio de un derecho o asegurar los
resultados del litigio mientras se adelanta la actuación correspondiente.
Al
respecto, llama la atención acerca de que las funciones de inspección,
vigilancia y control que estas medidas buscan asegurar, tienen sustento en la
potestad con que cuenta el Estado para injerir en la economía, la cual tiene
por finalidad primordial el impedir la obstrucción de la libertad económica y
evitar así el abuso de la posición dominante que puedan ejercer algunos particulares.
Atribuciones que en últimas propenden por la protección de los derechos de
autor y conexos, así como por la conservación de la cultura.
En lo
relativo al problema jurídico planteado, considera que las medidas cautelares
demandadas no vulneran derecho fundamental alguno, en especial el debido
proceso, pues si bien admite que estas por su naturaleza pueden afectar los
derechos subjetivos de quienes tienen que soportarlas, dicha afectación resulta
necesaria para la efectiva consecución de un fin constitucionalmente admisible
como lo es el asegurar la protección de los derechos de autor y conexos.
Adicionalmente, destacó que las mencionadas facultades resultan ajustadas al texto
constitucional, puesto que (i) distan de ser discrecionales al requerir
de motivación para su ejercicio; (ii) ostentan un carácter taxativo, razón
por la cual deben estar expresamente contempladas en la Ley y tienen delimitado
su alcance y temporalidad; y (iii) se constituyen en actos
administrativos contra los que proceden recursos y pueden ser nuevamente
discutidos en sede jurisdiccional.
Para
finalizar, considera que los titulares de los derechos de autor y conexos no tienen
(en el sentido estricto de la palabra) que ejercer su derecho a través de
las sociedades gestoras, sino que gozan de la posibilidad de administrarlos por
sí mismos, razón por la cual con este tipo de medidas no se afectan
directamente sus derechos patrimoniales.
3.5. Contraloría
General de la República
En su
escrito de intervención a la presente acción de inconstitucionalidad, la
Contraloría General de la República solicita se declare la exequibilidad
de los literales demandados. Para dar sustento a su pretensión, comienza por
indicar que en el presente caso, contrario a lo argumentado por el demandante, los
derechos patrimoniales de los titulares de los derechos de autor no resultan
afectados con la adopción de este tipo de medidas cautelares, en cuanto estos no
solo tienen la posibilidad de recolectar los dineros provenientes del uso de su
propiedad intelectual a través de las sociedades de gestión colectiva, sino que
adicionalmente pueden hacerlo en forma particular.
Llama
la atención en que las medidas demandadas deben adoptarse a través de actos
administrativos que tienen la obligación de estar motivados y deben cumplir con
la totalidad de los requisitos que les son propios, como la competencia de la
autoridad que lo expide y estar ajustado al principio de legalidad.
Para
finalizar, considera que la mera imposición de una medida cautelar no puede ser
considerada como un obstáculo que cercene el derecho a la libre escogencia de
profesión u oficio de los afectados, ni que resulte difamatoria de sus
dignidades, como quiera que no implica la declaratoria de responsabilidad del
investigado, ni impide que este ejerza su profesión libremente, sino que solamente
le limita la posibilidad de seguir laborando, en forma temporal, en esa empresa,
razón por la cual sus derechos fundamentales no se ven afectados.
3.6.
Intervenciones ciudadanas
Los ciudadanos
José Arbey Loaiza Nieto, Saturnino Caicedo Cordoba, Hiparco Peña Ospitia y
otros remitieron escritos de intervención dentro del trámite de la presente
acción de inconstitucionalidad, en los que manifestan su apoyo a las
pretensiones de la demanda, esto es, que se declare la inexequibilidad
de las normas atacadas. Consideran que estas en efecto consagran medidas
cautelares que no resultan indispensables para la consecución de los fines que
son propios a este tipo de medidas y, en adición a ello, en la misma normativa que
las contiene se establecen otras menos lesivas que satisfacen en igual medida
la finalidad buscada. Destacan que no se oponen a que las sociedades de gestión
colectiva de derechos de autor sean sujetos de la inspección, vigilancia y
control del Estado, sino que por el contrario, lo que buscan es que este
control se haga en forma medida y que no afecte excesivamente sus intereses.
Por su parte, la ciudadana
Linda Hernández Bonilla solicitó a esta Corporación que se declare inhibida
para realizar un pronunciamiento de fondo con respecto a la demanda realizada,
puesto que considera que adolece de grandes falencias que  hacen imposible
vislumbrar la existencia de un cargo que cumpla a cabalidad con los requisitos
mínimos que se han reconocido para la interposición de este tipo de acciones. Indicó
que si el demandante pretende centrar su argumentación en la supuesta
desproporción que se manifiesta al permitir la adopción de este tipo de medidas,
tiene la carga de hacer una exposición exhaustiva del porqué de esta supuesta
desproporción.
3.7. Procuraduría
General de la Nación
De
conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, el Procurador
General de la Nación rindió concepto de constitucionalidad número 5843 en el
proceso de la referencia.
La
vista Fiscal solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de
las normas demandadas. Para sustentar su posición, comienza por destacar el
hecho de que si bien las sociedades de gestión colectiva de los derechos de
autor ostentan la condición de entidades de naturaleza privada, se ha entendido
que éstas, por su función de recolectar y captar los dineros provenientes del
uso de los derechos de autor de sus asociados, deben ser sujetos pasivos de la
inspección, vigilancia y control del Estado, de forma que sea posible
garantizar la protección del bien común y el interés general.
A
su juicio, los literales “b” y “c” del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011 se
ajustan al ordenamiento constitucional, en cuanto contemplan unos mecanismos a
través de los cuales es posible asegurar la finalidad misma de la intervención
del Estado en este especial tipo de asociaciones y en razón a que son específicos
y particulares, contrario a la indeterminación y generalidad que caracterizaba
la medida cautelar que contemplaba el literal “d” del mismo artículo, el cual
fue declarado inconstitucional por esta Corporación en sentencia C-835 de 2013.
Con
respecto a la proporcionalidad, razonabilidad y necesidad de las medidas
cautelares previstas en la norma demandada, el jefe del Ministerio Público
señala que estos principios se ven satisfechos plenamente, puesto que si bien
con la adopción de este tipo de medidas se perturban en cierta manera los
derechos de los sujetos a quienes se les impone, dicha afectación se
materializa en aras de lograr una finalidad constitucionalmente admisible como
lo es la protección de la propiedad intelectual por parte del Estado y el
cumplimiento de las obligaciones que le competen en relación con su
potestad/función de intervenir en la economía. Para lograr esta finalidad, resultan
consecuentes medidas tales como la suspensión en el cargo de los directivos de
la entidad o incluso la suspensión de la autorización de funcionamiento.
Adicionalmente,
considera que estas medidas resultan necesarias para la finalidad propuesta,
pues en caso de existir una investigación en contra de aquellas entidades, es
necesario e imperioso proteger los bienes jurídicos que pudieran resultar
afectados e incluso salvaguardar todo aquello que permita alcanzar la verdad en
el respectivo proceso administrativo, sin que ello en forma alguna implique un
prejuzgamiento.
En
este orden, el Procurador General estima que los literales acusados se ajustan
al ordenamiento superior en razón a que, contrario a lo afirmado por el actor,
no existen otras medidas menos lesivas que permitan, en un nivel igual o
superior, la consecución de la finalidad por la que éstas propenden. Lo
anterior, porque el normal desarrollo de las funciones de la entidad tiene la
virtualidad de entorpecer las labores de inspección, vigilancia y control. En
todo caso, observa que por definición, las medidas cautelares deben ser
motivadas y, por tanto, no pueden contener ápice alguno de arbitrariedad; dado
el caso, los afectados tienen la posibilidad de controvertirlas tanto por la
vía administrativa como por la vía judicial.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de la disposición demandada, de acuerdo con lo dispuesto en
el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución Política, toda vez que los
literales impugnados forman parte de una ley expedida por el Congreso de la
República.
2.      Estudio preliminar
2.1. Aptitud de los cargos formulados
En primer lugar y habida cuenta de que se
plantea por dos de los intervinientes en este proceso una decisión inhibitoria,
es necesario que la Sala Plena verifique si en el presente caso se cumplen los
requisitos generales de admisibilidad de una demanda de inconstitucionalidad
previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. De acuerdo con el numeral
3º de esta disposición, el demandante tiene la carga de señalar las razones por
las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman violadas. Sobre
este requisito, la Corte se ha pronunciado en el sentido de advertir, que si
bien es cierto que la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a
mayores rigorismos y que en ella debe prevalecer la informalidad[4],
el ciudadano tiene la obligación de cumplir con ciertos requisitos y contenidos
mínimos que permitan a este Tribunal la realización satisfactoria del estudio
de constitucionalidad planteado.
Así,
la Corte ha indicado que el escrito de demanda debe ser susceptible de generar
una verdadera controversia constitucional y señalado que los cargos formulados
por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes
y suficientes. En otras palabras, la acusación debe ser suficientemente
comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la
disposición acusada (cierta). Además, la acción debe mostrar cómo la
disposición vulnera la Carta Política (especificidad), con argumentos que sean
de naturaleza constitucional y no legales ni puramente doctrinarios, ni
referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la
acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe suscitar
una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada
(suficiencia).[5]
Ahora bien, en el presente caso se tiene
que dos de los intervinientes solicitaron que esta Corte se inhibiera de
realizar un pronunciamiento de fondo con respecto al cargo formulado, pues
consideraron que éste no satisfizo a cabalidad con los requisitos anteriormente
mencionados y, en especial, los de certeza, especificidad y pertinencia.
Al respecto, se constató que si bien es
cierto el demandante en su escrito hizo una exposición de numerosos argumentos en
virtud de los cuales pretende demostrar la inconstitucionalidad de los
literales demandados, también lo es que según lo dispuesto en el Auto de 8 de
septiembre de 2014,  el único cargo de inconstitucionalidad admitido en el
presente proceso, es el relacionado con el desconocimiento de los principios de
proporcionalidad, razonabilidad y necesidad de las medidas cautelares previstas
en los literales acusados[6],
razón por la cual todos los demás argumentos que atacaban estas  medidas a
partir de razonamientos que se derivaban de posibles y eventuales aplicaciones
indebidas de dichas facultades, no serán objeto del análisis en esta ocasión.
Adicionalmente, en cuanto a las objeciones
de uno de los intervinientes  respecto de la ineptitud del cargo por la
presunta vulneración de los principios de proporcionalidad, razonabilidad y
necesidad, porque  no satisface a cabalidad los requisitos que le son exigibles
a las demandas basadas en este tipo de fundamentos, se advierte que el actor en
escrito del 25 de agosto de 2014 precisó  los elementos básicos que deben
tenerse en cuenta a la hora de realizar un juicio de proporcionalidad y
cuestionó en forma clara, cierta y específica la constitucionalidad de la
norma, en tanto considera que las medidas demandadas afectan derechos
fundamentales en forma innecesaria, pues la finalidad que se persigue con su
adopción se puede obtener por otros medios que resultan menos lesivos.
Por lo anterior, esta Corporación estima
que, contrario a lo aducido por algunos de los intervinientes, la demanda, con
respecto al cargo admitido, sí satisface a cabalidad los requisitos mínimos que
le eran exigibles y, por lo tanto, procederá con el estudio de fondo del cargo
invocado.
2.2.
Inexistencia de cosa juzgada constitucional
A continuación, la Sala Plena de esta
Corporación pasa a estudiar si, en el presente caso, a pesar de que existen
numerosas sentencias que se han pronunciado con relación al artículo demandado,
se ha materializado o no el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, de
forma que se determine la viabilidad de un nuevo pronunciamiento al respecto.
Para comenzar, ha de recordarse que la
administración de justicia, al tener por finalidad el contribuir a la
resolución de los conflictos sociales y así poner fin en forma definitiva, a
las controversias que puedan llegar a  suscitarse entre los particulares, al
igual que aquellas que se generen entre éstos y las autoridades estatales, debe
tomar sus resoluciones a través de fallos que sean inmutables, vinculantes y
definitivos, de forma que doten de seguridad jurídica a las relaciones que
entre ellos se susciten y permitan que se garantice la efectividad del derecho
a la igualdad a través de la consistencia de sus decisiones.
Por lo anterior, la cosa juzgada como
instituto jurídico que pretende imponer una barrera a la posibilidad de que una
determinada autoridad jurisdiccional conozca, tramite y resuelva sobre un tema
que ya ha sido objeto de un pronunciamiento anterior, se erige como un pilar
fundamental de la administración de justicia, que se materializa, en el caso de
esta Corporación, por medio de la obligación de atenerse a lo resuelto en otra
ocasión, así como la correlativa prohibición de volver a estudiar un
determinado contenido normativo en relación con un cargo previamente examinado.
Esta Corte ha reconocido que el fenómeno
de la cosa juzgada en materia de los juicios de constitucionalidad, tiene una
connotación especial al proyectar un efecto erga omnes e imponerse al
legislador, al tenor de lo dispuesto en el artículo 243 de la Constitución
Política, al igual que el artículo 21 del Decreto 2067 y a partir de los
numerosos desarrollos jurisprudenciales que se han hecho a este respecto. La
cosa juzgada constitucional solo se materializa cuando, durante el estudio de
un determinado caso, se evidencia que concurren dos elementos que resultan
esenciales para su verificación, estos son: “(i) que se proponga estudiar el
mismo contenido normativo de una proposición jurídica que ya fue estudiada en
una sentencia anterior; y (ii) que se presenten las mismas razones”[7]
o fundamentos que dieron sustento a la demanda incoada en aquella ocasión. De
forma que si se evidencia la estructuración de estos dos elementos, resulta
mandatorio entender que la Corte se encuentra vedada de realizar un nuevo
pronunciamiento de fondo sobre el asunto.
Sobre
el particular, la reiterada  jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que
este fenómeno puede materializarse en forma absoluta o relativa. La
primera, se configura cuando el pronunciamiento que realiza esta Corporación en
sede de control abstracto de constitucionalidad, no se encuentra limitado por
la propia sentencia, es decir, que implica la exequibilidad o inexequibilidad
de la norma frente a la totalidad del ordenamiento constitucional; y la
segunda, se predica del evento en el cual el juez constitucional limita los
efectos de la decisión, dejando abierta la posibilidad para que en un futuro se
formulen nuevos y diferentes cargos de inconstitucionalidad contra la norma que
fue objeto de estudio en aquella ocasión.[8]
En
el presente caso, se encuentra que existen numerosos pronunciamientos de esta Corte
en relación con el artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, demandado parcialmente
en esta ocasión, razón por la cual entrará a realizar un breve análisis de cada
uno de esos fallos, con el fin de determinar si en efecto resulta procedente el
estudio de fondo de la demanda propuesta, o si, por el contrario, deba atenerse
a lo resuelto en sentencia anterior.
Como
primera medida, se encuentra que los  problemas jurídicos resueltos en la sentencia
C-124 de 2013, en la cual se estudió la exequibilidad de numerosos artículos de
la Ley 1493 de 2011, entre ellos, el número 30 demandado en esta ocasión, se
refirieron a la incompetencia de la comisiones primeras permanentes (art. 157-2
C.Po.) para dar primer debate a los proyectos de ley relativos a la propiedad
intelectual, puesto que correspondía a las comisiones permanentes terceras y al
presunto desconocimiento del principio de unidad de materia en cuanto las
funciones de inspección, vigilancia y control que en estos artículos se regula,
no guardan relación alguna con la finalidad con la que se expidió la Ley 1493
de 2011, esto es, la formalización del sector del espectáculo público de las
artes escénicas.
De
lo anterior, se infiere que si bien el enunciado jurídico que fue demandado en
aquella ocasión es el mismo que el que ahora se estudia, los argumentos en
virtud de los cuales se cuestionó la constitucionalidad de dicha norma no
guardan relación alguna con los ahora planteados, por lo que un estudio de
fondo de la demanda presentada en oportunidad resulta procedente.
De
otra parte, en la sentencia C-835 de 2013 la Corte también estudió la constitucionalidad
del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, aunque limitando su análisis al literal
“d”, el cual fue declarado inexequible. En esa oportunidad, se acusó el literal
demandado de contemplar una medida cautelar que no resultaba razonable,
proporcionada, ni necesaria para la garantía del adecuado ejercicio de las
funciones de inspección, vigilancia y control que se efectúan sobre las
sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos a los
mismos. Se advierte entonces, que los cargos o argumentos que sustentan la
inconstitucionalidad son similares a los planteados en el presente proceso, pero
la proposición jurídica demandada no lo es, pues en esta ocasión los literales
demandados son el “b” y el “c”, los cuales no fueron objeto de pronunciamiento
alguno en dicha providencia.
Finalmente,
se encuentra el estudio realizado al citado artículo 30 en la sentencia C-851
de 2013, en la cual también se demandó el mismo literal “d” y se expusieron
argumentos idénticos a los desarrollados en la sentencia C-835 de 2013, por lo
que la Corte resolvió estarse a lo resuelto en aquella ocasión pues en efecto
se cumplían los requisitos para entender configurado el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional.
En
consecuencia, al no configurarse el fenómeno de cosa juzgada, resulta
procedente y plenamente justificado el examen de constitucionalidad del
artículo 30  acusado, ahora, en relación con los literal “b” y “c”, por el
cargo admitido en Auto del 8 de septiembre de 2014.
3.
Planteamiento del problema jurídico
Mediante
acción pública de control de constitucionalidad el ciudadano Miguel José Rujana
Acosta solicitó a esta Corporación declarar la inexequibilidad de los literales
“b” y “c” del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, que contemplan dos de las
posibles medidas cautelares que pueden ser desplegadas a efectos de asegurar la
efectividad de las funciones de inspección, vigilancia y control que fueron
delegadas en cabeza de la Unidad Administrativa Especial, Dirección de Derechos
de Autor del Ministerio de Interior (DNDA). Lo anterior, en cuanto considera
que las medidas cautelares allí contempladas desconocen los derechos
fundamentales de los afectados en forma desproporcionada, irrazonable e
innecesaria, pues en su criterio, la medida contemplada en el literal “a” de
ese mismo artículo permite la consecución de la finalidad propuesta en igual
medida y sin generar las afectaciones que las normas demandadas implican.
Frente
a tal cuestionamiento se tiene que la mayor parte de los intervinientes
solicitan declarar la exequibilidad de la norma demandada, pues si bien, tal y
como lo expresa el demandante, dichas medidas generan una afectación de
carácter ius fundamental, ésta se encuentra justificada en: (i) la
efectiva consecución de la finalidad que persiguen, la cual ha sido concebida
por esta Corporación como constitucionalmente válida; y (ii) en razón a que la
adopción de estas medidas se encuentra supeditada al despliegue de una carga
motivacional adecuada que permita erradicar cualquier forma de arbitrariedad
que eventualmente pueda llegar a configurarse.
Adicionalmente,
indican que, contrario a lo indicado en la demanda, no se configura la
desproporción aludida, pues la facultad otorgada es tan solo eso, una facultad,
de forma que si la Dirección Nacional de Derechos de Autor considera que es
posible garantizar el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y
control, a través de medidas menos lesivas como la contemplada en el literal
“a”, no solo se encuentra facultado para hacerlo, sino que en caso de preferir
la adopción de cualquiera de las medidas acusadas se encuentra en la obligación
de justificar, en el caso concreto, la proporcionalidad, razonabilidad y
necesidad de su decisión.
Por
su lado, un grupo minoritario de intervinientes solicitan a esta Corte
inhibirse de realizar un pronunciamiento de fondo en razón a que estiman que
los requisitos mínimos que son exigibles a este especial tipo de demandas no se
ven satisfechos en el presente caso.
De
acuerdo con lo expuesto hasta ahora, le corresponde a la Corte resolver el
siguiente problema jurídico: ¿Se desconocen los principios de proporcionalidad
y necesidad al establecerse por los literales demandados unas medidas
cautelares que permiten tanto la suspensión en el ejercicio de sus funciones a
los directivos de las entidades de gestión colectiva, como la suspensión de la
autorización de funcionamiento de este tipo de sociedades, las cuales implican
un desconocimiento a los derechos fundamentales al trabajo y mínimo vital de
los trabajadores que ejercen cargos directivos al interior de estas entidades y
de sus asociados, al mínimo vital y al acceso a la administración de justicia, existiendo,
en criterio del actor, otros mecanismos que permiten lograr el mismo objetivo y
sin generar los traumatismos o afectaciones que las acusadas  generan?
Para
resolver el anterior planteamiento será necesario que esta Corte realice un
somero recuento en relación con los siguientes aspectos: (i) el principio de
proporcionalidad como parámetro de control de constitucionalidad y (ii) las facultades
de inspección, vigilancia y control que se ejercen sobre las sociedades de
gestión colectiva de derechos de autor, de forma que le sea posible entrar a
contrastar la disposición normativa acusada, con el ordenamiento jurídico
superior que se estima desconocido.
4.  Principio de proporcionalidad
como parámetro de control de constitucionalidad. Reiteración de jurisprudencia
El principio de
proporcionalidad, entendido como un derrotero que busca poner en relación de
equilibrio dos o más institutos jurídicos que han entrado en contradicción, ha
sido objeto de numerosos desarrollos tanto en la jurisprudencia nacional, como en
la doctrina internacional y actualmente se instituye en una barrera a la
imposición de limitantes a los derechos fundamentales y en una garantía de su
efectividad.
Al respecto, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido que la proporcionalidad, a pesar de
constituirse en “una directiva no explícitamente positivada de la Carta
Política”[9],
encuentra sustento como principio de interpretación constitucional en su
función como el “marco del estado de derecho” que busca asegurar que el poder
público actúe dentro de sus competencias y sin excederse en el ejercicio de sus
funciones.[10]
También, ha indicado que la proporcionalidad como juicio rector de las
actuaciones públicas permite establecer, en materia de control jurisdiccional
de constitucionalidad, cuándo una determinada norma genera una afectación ius
fundamental que resulta excesiva para el beneficio que reporta. En otras
palabras, a través de la proporcionalidad ha resultado posible a esta Corte ponderar
entre los siguientes factores: (i) el establecimiento de una serie de medidas
que tienen por finalidad la consecución de un objetivo constitucionalmente
admisible, deseable o válido; (ii) la correlativa afectación que con la
adopción de este tipo de medidas se puede generar; y (iii) la necesidad que
existe de incurrir en dicha afectación, así como la imposibilidad de lograr esa
finalidad por otros medios menos lesivos. De forma que en virtud de él, sea
posible al juez constitucional determinar si la restricción que la norma
implica parar esos intereses jurídicos en discusión, resulta equivalente a los
beneficios que reporta.[11]
En otras palabras, permite verificar si en relación con la finalidad
pretendida, la medida contemplada no termina afectando, en forma desmedida o
excesiva, derechos o intereses jurídicos de alta envergadura. [12]
Ahora bien, en la
jurisprudencia han sido reconocidos como elementos fundamentales o esenciales
que deben ser considerados por el juez constitucional a la hora de realizar un
test de proporcionalidad:
a.     La idoneidad
o adecuación de la medida, la cual hace relación a que la intervención o
la injerencia que el Estado pueda generar en la efectividad de un derecho
fundamental resulte lo “suficientemente apta o adecuada para lograr el fin
que se pretende conseguir”[13].
Finalidad que debe propender por un objetivo constitucionalmente legítimo o
deseable y el cual debe evidenciarse como de imperiosa consecución.
b.     La necesidad
hace referencia a que la limitación a un derecho fundamental debe ser
indispensable para la obtención del objetivo previamente descrito como legítimo
y, que de todos los medios existentes para su consecución, debe ser el que, en
forma menos lesiva, injiera en la efectividad del derecho intervenido.
c.      El test
de proporcionalidad en sentido estricto, el cual permite entrar a evaluar o
ponderar si la restricción a los derechos fundamentales que genera la medida
cuestionada, resulta equivalente a los beneficios que reporta, o si, por el
contrario, ésta resulta desproporcionada al generar una afectación mucho mayor
a estos intereses jurídicos de orden superior. En otras palabras, es a partir
de este especifico modelo de test que resulta posible poner en la balanza los
beneficios que una medida tiene la virtualidad de reportar y los costos que su
obtención representa, de forma que sea posible evidenciar si ésta se encuentra
ajustada al ordenamiento superior al propender por una relación de
costo-beneficio que, en general, resulta siendo favorable a los intereses
constitucionales en controversia.[14]
A manera de
conclusión, tal y como se expuso en la sentencia C-835 de 2013, el principio de
proporcionalidad y más en específico el test de proporcionalidad constituye
un instrumento hermenéutico que se materializa a través del desarrollo de un
juicio de valor que: (i) evalúa las repercusiones negativas que unas
determinadas medidas que tiendan por la consecución de unos fines
constitucionalmente deseables, puedan llegar a tener en otros intereses
jurídicos de igual jerarquía; y (ii) tiene en cuenta la conducencia e idoneidad
del medio escogido para obtener el fin deseado, de forma que le sea posible
determinar al juzgador de la causa si los intereses jurídicos en balanza se
encuentran nivelados o si, por el contrario, existe alguno que se esté viendo
claramente desfavorecido.
5.
Facultades de inspección, vigilancia y control, sobre las sociedades de gestión
colectiva de derechos de autor. Reiteración de jurisprudencia
Tal
y como fue reconocido por esta Corporación en sentencias C-124 de 2013 y C-835
del mismo año, las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor
constituyen entidades sin ánimo de lucro de naturaleza civil, que permiten a
los titulares de los derechos de autor y derechos conexos, gestionar la defensa
de sus intereses en relación con el uso de sus creaciones.[15]
Sin
embargo, de acuerdo con el artículo 13 de la Ley 44 de 1993[16], que
establece las funciones de este tipo de sociedades, se encuentra que estas en
realidad tienen un carácter eminentemente económico, en la medida que  propenden
especialmente por el recaudo de la remuneración derivada de los derechos de
autor, distribuyéndola entre los beneficiarios pertenecientes a la asociación.
Al
respecto, en sentencia C-265 de 1994, esta Corporación indicó:
“…tales
sociedades pueden ser caracterizadas como un  sistema de administración
colectiva por medio del cual los titulares de derechos de autor y conexos
autorizan a estas organizaciones, para que administren sus derechos, es decir,
para que negocien con terceros las condiciones de ejecución de las obras de
estos autores, supervisen la utilización de las obras respectivas, otorguen a
los usuarios eventuales licencias a cambio de las regalías adecuadas y en
condiciones convenientes, recauden esas regalías y las distribuyan entre los
socios.”
Aunque
estas sociedades no buscan un lucro propio, su función se centra en la
recaudación de remuneraciones provenientes del uso de los derechos de autor y
su posterior reparto, razón por la cual su regulación toma sustento en los
artículos 333 y 334 de la Carta Política  y no solo en la libertad de
asociación, de forma que se constituyen en sujetos pasivos de la intervención
del Estado en su función de director de la economía nacional. Esta
intervención, la confió la  Ley 1493 de 2011 a la Dirección Nacional de
Derechos de Autor, la entidad estatal encargada de velar por el efectivo
funcionamiento de este tipo de sociedades, autorizar su funcionamiento y
ejercer la inspección, vigilancia y control que permita asegurar que su obrar
se encuentre ajustado a derecho y no se pongan en riesgo los intereses de sus
asociados.
En
el capítulo séptimo de la Ley 1493 de 2011, el legislador reguló lo relacionado
con las funciones de inspección, vigilancia y control que se ejercen con
respecto a las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor, las cuales
pueden resumirse así:
a) La inspección
consiste en la facultad que tiene la Dirección Nacional de Derechos de Autor,
DNDA para: “solicitar, confirmar y analizar de manera ocasional, y
en forma, detalle y términos que ella determine, la información que requiera
sobre la situación jurídica, contable, económica y administrativa de las
Sociedades de Gestión Colectiva de Derechos de Autor y Derechos Conexos, así
como realizar auditorías periódicas o extraordinarias a las sociedades de
gestión colectiva de derecho de autor o de derechos conexos, con el fin de
analizar su situación contable, económica, financiera, administrativa o
jurídica.”[17]
b) La vigilancia
corresponde a las potestades que tiene para “para velar porque las
Sociedades de Gestión Colectiva de Derechos de Autor y Derechos Conexos y sus
administradores, se ajusten a la ley y a los estatutos” y así evitar: “a)
Abusos de sus órganos de dirección, administración, o fiscalización, que
impliquen desconocimientos de los derechos de los asociados o violación grave o
reiterada de las normas legales o estatutarias; b) Suministro (…) de
información que no se ajuste a la realidad; c) No
llevar contabilidad de acuerdo con la ley o con los principios contables
generalmente aceptados; d) Realización de operaciones no comprendidas en su
objeto social.”[18]
c) El control
consiste en que en adición a las anteriores facultades, la DNDA cuenta con la
posibilidad de disponer, mediante de acto administrativo de carácter
particular, las medidas o “correctivos necesarios para subsanar una
situación crítica de orden jurídico, contable, económico o administrativo de
cualquier sociedad de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos”.[19]
Por
lo anterior, para efectos de permitir la efectiva materialización de las
funciones anteriormente descritas, la Ley 1493 de 2011 otorgó a la Dirección
Nacional de derechos de Autor, en su artículo 30, ciertas facultades que podrá
ejercer antes de iniciar una investigación o durante su desarrollo, las cuales
permiten, en calidad de medidas cautelares, garantizar el ejercicio y goce de
los derechos de autor y prevenir, o en su defecto hacer cesar todos aquellos
actos que impliquen la incorrecta o fraudulenta actuación de las entidades que
vigila.[20]
III.
RESOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO
1.
Identificación
y alcance de la norma demandada
En
esta ocasión compete a la Corte realizar el examen de constitucionalidad sobre
parte de uno de los artículos de la Ley 1493 de 2011, de forma que a
continuación, se procederá a individualizar la norma en cuestión y a analizar
las particularidades que la caracterizan.
1.1.
Para
comenzar, la Ley 1493 de 2011 se expidió con el objetivo de regular lo
concerniente a la formalización del sector del espectáculo público de las artes
escénicas y las funciones de inspección, vigilancia y control que corresponde
ejercer al Estado sobre las sociedades de gestión colectiva de derechos de
autor. Más concretamente, el artículo acusado en esta ocasión, esto es, el 30
de la norma en mención, se encuentra ubicado en el capítulo séptimo de dicha
Ley, el cual se enfoca únicamente en lo relacionado con el desarrollo de la
segunda de las materias que el Congreso de la República se propuso tratar con ella.
En
el artículo demandado se determinaron cuáles son las medidas cautelares que la
Dirección Nacional de Derechos de Autor, en desarrollo de las funciones de
inspección, vigilancia y control que le han sido encomendadas, tiene la
posibilidad de adoptar a efectos de asegurar, mediante resolución motivada, la
protección de los intereses jurídicos de los titulares de los derechos de
autor, así como garantizar el efectivo ejercicio de las funciones de dirección
de la economía que la Constitución ha establecido en cabeza del Estado.
El
artículo objeto de análisis estableció una serie de medidas cautelares que, sin
implicar forma alguna de prejuzgamiento, pues no propenden la imposición de una
sanción, sino por proteger los intereses que le han sido encargados a la DNDA,
podrán ser adoptadas con ocasión al trámite de una investigación, ya sea en
forma previa o durante su ejecución, siempre que se apliquen con anterioridad a
que ésta sea efectivamente resuelta.
La
primera de esas medidas, identificada con el literal “a” del artículo 30 comprende
la posibilidad de que la DNDA ordene a cualquiera de las sociedades de gestión
colectiva de derechos de autor, el cese inmediato de los actos que dicha unidad
administrativa especial considere constituyen la presunta infracción a las
disposiciones legales o estatutarias vigentes, de forma que ésta no se siga
ejecutando y el riesgo en el que presuntamente se encuentran sumergidos los
intereses de los titulares de los derechos autor, sea superado.
Adicionalmente,
la norma contempla un segundo literal “b”, en el que se permite a la DNDA que
ante la materialización de supuestos de hecho que impliquen una mayor gravedad
y urgencia, se suspendan en el ejercicio de sus funciones a los miembros del
consejo directivo, del comité de vigilancia, al gerente, al secretario, al
tesorero y al revisor fiscal de las sociedades de gestión colectiva y las
entidades recaudadoras, de forma que, a través de la suspensión de dichas
personas en los cargos que ocupan en la entidad, así como el cese correlativo e
inmediato de todas las actividades que desarrollan para su dirección, se
garantice la efectiva interrupción de las conductas que, en criterio de la DNDA
estén poniendo en riesgo los intereses de los titulares de los derechos de
autor, o desconociendo tanto el ordenamiento legal vigente, como los estatutos
que establecen los márgenes de acción que limitan la competencia de este tipo
de sociedades.
Así
mismo, el literal “c” del artículo demandado establece una tercera medida
cautelar que faculta a la DNDA para suspender la personería jurídica y la
autorización de funcionamiento de las sociedades de gestión colectiva y
entidades recaudadoras, de forma que ante la configuración de una situación en
extrema que implique una inminente o actual afectación a los intereses que han
sido encomendados a la DNDA, ésta tenga los medios para actuar y asegurar que
dichas circunstancias sean superadas, ya sea impidiendo que el daño se
configure o que cese con las menores implicaciones posibles.
Para
finalizar, se destaca que si bien la norma objeto de estudio contenía un último
literal que permitía que la DNDA pudiera ejecutar cualquier otra medida que
considerara razonable para asegurar el adecuado ejercicio de las funciones de
inspección, vigilancia y control que le han sido encomendadas, éste fue
declarado inexequible por esta Corporación mediante sentencia C-835 de 2013 en
razón a que se estimó que dicha facultad desconocía el principio de legalidad
que debe permear toda actuación pública al no establecer en forma clara y
expresa cual era el alcance de la medida cautelar allí contemplada y dar lugar
a una indeterminación que afecta los principios y valores en los que se
cimienta el ordenamiento superior.
A continuación, resulta importante para el presente examen,
precisar cuál es en concreto el alcance de los literales demandados y en
general, de las medidas cautelares objeto de impugnación, pues se evidencia que
el actor parte de dos premisas que dan sustento su argumentación y que habrán
de ser objeto de un análisis previo.
1.2.
En
primer lugar, el demandante parte del supuesto de que
las medidas contempladas en los literales “b” y “c” de la norma demandada
deberán ser siempre impuestas por la DNDA al momento de adelantar una
investigación dentro de los procesos de inspección, vigilancia y control,
independientemente de las particularidades del caso y del nivel de afectación
que pueda estarse generando a los intereses jurídicos en discusión.
Olvida el actor, que las medidas cautelares
demandadas se constituyen tan solo una facultad con la que cuenta la DNDA para
que, previo el estudio de las particularidades del caso y, de considerarlo
indispensable, adopte, motivando su decisión y justificando su escogencia, la
medida cautelar que mejor permita prevenir o hacer cesar los efectos negativos
que pueda tener sobre la sociedad, o sobre sus asociados, el actuar irregular o
contrario a la Ley o a los estatutos en el que pueda eventualmente llegar a
incurrir la sociedad objeto de intervención.
De lo anterior, se infiere que la decisión de la DNDA debe estar debidamente
justificada, toda vez que tiene la obligación de demostrar por qué, en el caso  concreto
la medida escogida, de todas las que tenía a su disposición, resulta ser no
solo la más apropiada, sino además absolutamente necesaria a efectos garantizar
el efectivo ejercicio de los derechos de los asociados a este tipo de
entidades, así como el cumplimiento de las obligaciones estatales de dirección
de la economía.[21]
En este orden, se evidencia que las normas demandadas se
constituyen en tan solo unas de las opciones con las que cuenta la DNDA para  garantizar
los intereses que administran las sociedades de gestión colectiva  y que
siempre que las condiciones del caso no ameriten una actuación más drástica,
esa Dirección se encontrará compelida a hacer uso de la medida que genere la
menor afectación ius fundamental posible.
1.3. Por otro lado, el actor también presupone que la medida cautelar
contemplada en el literal “a” de la norma demandada[22]
se constituye en un instrumento lo suficientemente efectivo como para permitir
que, ante cualquier vicisitud que pueda presentarse, se erija en plena garantía
de la finalidad pretendida con este tipo de medidas, de forma que cualquier
otra medida que resulte más gravosa, sin lugar a dudas, resulta innecesaria y
desproporcionada.
Para la Corte, contrario a lo asumido por el demandante, es
posible inferir sin necesidad de recurrir a elucubraciones elaboradas, que la
medida cautelar aludida, esto es, la contemplada en el literal “a” del artículo
demandado, no permite a la DNDA, en el evento de configurarse circunstancias de
hecho excepcionales, garantizar efectivamente la protección de los derechos de
los asociados a este tipo de entidades.
Se destaca que el actor parte del principio de que en todos los
eventos en los que sea necesaria la intervención de la DNDA a las sociedades de
gestión colectiva, la situación de hecho que da fundamento a dicha intervención
no puede llegar a constituirse en un escenario de carácter urgente, esto es,
que tenga unos efectos negativos que puedan acontecer con inminencia o,
incluso, en uno en el que la actuación de los funcionarios de la sociedad de
gestión o de la entidad misma, pueda llegar a entorpecer el normal desarrollo
de la intervención realizada. De forma que para el demandante la opción pasiva
de simplemente ordenar el cese de la conducta presuntamente irregular es
suficiente para obtener la finalidad pretendida con este tipo de medidas,
desconociendo de esta forma el hecho de que puede llegar a darse un caso en el
que precisamente la intervención de la DNDA resulte apremiante a efectos de
lograr salvaguardar los intereses que le han sido encomendados, so pena de que
dicha protección resulte ilusoria.
Al respecto, se estima necesario destacar que cada una de las
medidas cautelares contempladas en la norma demandada tiene un papel
específicamente determinado a la hora de propender por la materialización de la
finalidad que les ha sido otorgada, pues, dependiendo de las particularidades
de cada caso en el que deban ser adoptadas y, en especial, de la gravedad del
asunto y de la urgencia de la intervención requerida, pueden terminar siendo
unas más eficaces que otras para alcanzar el fin propuesto o incluso, es
posible que la medida adoptada resulte por completo inidónea en razón a que el
caso exigía una actuación más radical.
De igual manera, desconoce el actor el hecho de que las facultades
de intervención establecidas en cabeza de la DNDA, tal y como fue expresado en
la ponencia para primer debate del Proyecto de Ley 126 de 2011 en la Cámara y
166 de 2011 en el Senado,[23] tienen fundamento en la necesidad
que había en ese entonces de dar solución al problema que había generado la
falta de control por parte del Estado de las sociedades de gestión colectiva de
derechos de autor, las cuales habían “demostrado en los últimos meses su
deficiente gestión, sin que el Estado tenga herramientas jurídicas para mitigar
el impacto”.
En otras palabras, la creación de las medidas de inspección,
vigilancia y control y en especial las medidas cautelares en esta ocasión
demandadas, se dio a raíz de la necesidad que se hizo manifiesta de que el
Estado contara con los medios suficientes y adecuados para que, la que en el
momento era considerada como “irregular” gestión de estas sociedades, pudiera
ser controlada, de forma que ante la configuración de situaciones de hecho que
hicieran necesaria la intervención Estatal a efectos de asegurar la protección
de los intereses de los titulares de los derechos de autor, así como el normal
ejercicio de sus funciones como director de la economía nacional, tuviera los
medios o “las herramientas jurídicas para mitigar el impacto” que
pudiera llegarse a generar.
Al conferir este especial tipo de potestades a la DNDA, el
legislador buscó otorgarle la posibilidad de accionar y permitirle ante la
materialización de eventos de suyo excepcionales y que impliquen la necesidad
de tomar acciones inmediatas o drásticas, constituirse en el garante de los
intereses cuya protección se le ha encargado. Según las particularidades y
gravedad de las situaciones que dan origen a su ejercicio, esto es, en los
diversos niveles de riesgo y emergencia que les dan sustento y hacen necesaria
su adopción, la norma hace posible al Estado elegir la opción que en mejor
manera permite salvaguardar dichos intereses. En otras palabras, cada una de
las medidas existentes contempladas en la normativa objeto de análisis buscan
permitirle al Estado tener los medios para responder o para tomar acción ante
la ocurrencia de determinadas circunstancias de hecho que, dependiendo del
caso, pueden ameritar, o no, una intervención más drástica y que, dado el caso,
pueden llegar a no ser simplemente conjurables con una orden de cesación de la
conducta que se estima constitutiva de la presunta infracción.
2.
Examen de constitucionalidad de las medidas cautelares acusadas
2.1. Para comenzar, se
destaca que tal y como lo ha indicado esta Corte en reiteradas ocasiones, si
bien resulta constitucionalmente admisible que las autoridades judiciales o
administrativas puedan imponer medidas cautelares[24] que tengan
por finalidad el asegurar la efectividad de un derecho o los resultados de una
decisión futura, es necesario entender que la imposición de este tipo de
medidas se encuentra supeditada a la debida observancia de los principios de
legalidad y proporcionalidad que deben predicarse de toda actuación Estatal, de
forma que, tal y como se recordó en sentencias C-490 de 2000 y C-379 de 2004,
el legislador debe ser especialmente cuidadoso a la hora de adoptarlas, pues
por su naturaleza preventiva pueden llegar a afectar o restringir, en forma
desmedida, los derechos de una persona antes de que sea resuelta su situación
jurídica.
Es
por ello, que a efectos de determinar la viabilidad de su adopción, es
necesario que se vean satisfechos ciertos requisitos referentes a que: “(i)
haya la apariencia de un buen derecho (“fumus boni iuris”), esto es, que el
demandante aporte un principio de prueba de que su pretensión se encuentra
fundada, al menos en apariencia; (ii) que haya un peligro en la demora (“periculum
in mora”), esto es que exista riesgo de que el derecho pretendido pueda verse afectado
por el tiempo transcurrido en el proceso”[25].
2.2.
En
el presente asunto, las medidas cautelares demandadas se acusan de ser
desproporcionadas en razón a que implican la afectación innecesaria de los
derechos fundamentales, tanto de los trabajadores que ejercen cargos directivos
en las sociedades de gestión colectiva[26], como de sus asociados[27],
siendo que, en criterio del demandante, la finalidad que se pretende obtener
con su ejercicio es perfectamente lograble a través de medios que afectan en
menor medida dichos intereses jurídicos.
En
concreto, la Corte debe dilucidar ahora, si se desconocen los principios de
proporcionalidad y necesidad al establecerse por los literales demandados unas
medidas cautelares que permiten tanto la suspensión en el ejercicio de sus
funciones a los directivos de las entidades de gestión colectiva, como la
suspensión de la autorización de funcionamiento de este tipo de sociedades, las
cuales, a juicio del demandante, implican un desconocimiento a los derechos
fundamentales al trabajo y mínimo vital de los trabajadores que ejercen cargos
directivos al interior de estas entidades y de sus asociados, al mínimo vital y
al acceso a la administración de justicia, mientras que existen otros
mecanismos que permitirían lograr el mismo objetivo,  sin generar los
traumatismos o afectaciones que generan estas medidas.
2.3.
Constitucionalidad de la suspensión en el ejercicio de las funciones de los
directivos de las sociedades de gestión colectiva
El
literal “b” del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, esto es, la primera de las
medidas acusadas, prevé la posibilidad de que la Dirección Nacional de Derechos
de Autor establezca la suspensión en el ejercicio de sus funciones a los
directivos de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor, esto es,
los miembros del Consejo Directivo, del Comité de Vigilancia, el gerente,
secretario, tesorero y revisor fiscal. Dicha determinación puede adoptarse con
ocasión de un proceso investigativo que se adelante o pretenda adelantar en
contra de una sociedad de gestión colectiva de derechos de autor y ante la
presunta configuración de una situación que implique el desconocimiento del
ordenamiento legal o estatutario vigente, o ponga en riesgo los intereses de
los titulares de los derechos de autor. Se acusa a esta medida de ser
desproporcionada por desconocer  os derechos fundamentales al trabajo y al
mínimo vital de los trabajadores de la entidad que ejercen cargos directivos en
su interior, sin que dicha afectación resulte indispensable para lograr la
finalidad pretendida por la medida.
Como
se estableció en la sentencia C-835 de 2013, la finalidad de las medidas
cautelares previstas en el artículo 30 acusado, que es posible adoptar en los
procesos de inspección, vigilancia y control que se ejercen en contra de las
sociedades de gestión colectiva de derechos de autor, consiste en garantizar el
adecuado ejercicio de dichas funciones, de forma que la autoridad encargada de
velar por la garantía de los derechos de autor cuente con los medios para
materializar, en debida forma, su control y, así, asegurar los intereses de los
miembros de este tipo de asociaciones, quienes eventualmente pueden llegar a
verse afectados por su fraudulenta o irregular gestión.
Para
la Corte, “dicha norma pretende dar cumplimiento a
uno de los deberes del Estado, esto es, direccionar la economía, mediante la
vigilancia y control de este tipo de asociaciones que, como quedo ampliamente
consignado, principalmente se encargan de recaudar las remuneraciones
provenientes del pago de derechos patrimoniales de autor y de otra índole, y
distribuirlo dentro de sus asociados, cuyos intereses representan, de modo que
puedan ostentar y salvaguardar los diferentes derechos que les son propios”[28], de manera que ante la eventual
actuación irregular de estas entidades, el Estado cuente con las herramientas
jurídicas requeridas para evitar o mitigar el impacto que pueda llegar a
generarse.
Como
complemento, la medida cautelar objeto de análisis propende que a través de la
suspensión de los directivos de la sociedad de gestión colectiva, quienes como
producto de dicha determinación se verán inmediatamente imposibilitados para
continuar ejerciendo sus funciones y expedir así las directivas que llevaron a
la entidad a encontrarse en la situación jurídica o fáctica que hizo meritoria
la intervención estatal, se garantice la efectiva cesación de las conductas que
condujeron a dicha situación y que están poniendo en entredicho tanto los
derechos e intereses de sus asociados, como el efectivo cumplimiento a los
deberes estatales de direccionar la economía.
De esta forma, la finalidad de la medida impugnada resulta
legítima desde la perspectiva constitucional, toda vez que constituye un
instrumento de carácter procesal que busca procurar el restablecimiento de los
derechos perturbados o que se encuentran en riesgo de estarlo por un accionar
presuntamente irregular de las sociedades de gestión colectiva de derechos de
autor, desarrollando de manera concreta las funciones de dirección de la
economía encargadas al Estado en el artículo 334 Constitucional. Lo anterior,
como quiera que con la toma de las medidas allí contempladas se procura porque cesen
o se impida la materialización de los efectos que puedan llegar a generarse
como producto de un accionar contrario a derecho por parte de estas sociedades
y, así, permitir que las cosas vuelvan a un estado anterior.
Al mismo tiempo, esta Corporación encuentra que la medida cautelar
objeto de estudio, configura en efecto una garantía para la efectiva protección
de los derechos de los asociados en este tipo de entidades, así como en un
mecanismo para asegurar el normal desarrollo de las funciones de inspección,
vigilancia y control que se encuentran radicadas en cabeza de la Dirección
Nacional de Derechos de Autor, puesto que permite que en el caso de que se
materialice alguna irregularidad en la gestión de las sociedades sujetas a
vigilancia sea posible que el Estado, de considerarlo necesario, tome las medidas
inmediatas y pertinentes para poner fin a la situación de hecho que está
poniendo en entredicho los intereses jurídicos de los titulares de los derechos
de autor.
Es evidente que a través de la adopción de una medida cautelar que
permita la suspensión de los directivos de una de las entidades sujetas a la
intervención Estatal, sea posible lograr que aquel accionar que se encuentre
por fuera de lo contemplado en el margen de competencias a ellas otorgadas por
la ley o por sus estatutos, se evite o ejecutado, cese inmediatamente. En
efecto, la suspensión en el ejercicio de sus funciones de estos directivos, hace
que no sea posible realizar o continuar en ejecución cualquier directriz que
estuviera encaminada a configurar la situación que se presume irregular, la
cual exige una respuesta drástica e inmediata por parte del Estado y, así,
salvaguardar los intereses a él encomendados.
De esta manera, toda actuación de los directivos de la sociedad de
gestión colectiva encaminada a la materialización de la conducta que se
consideró meritoria de intervención, deja de ser continuada y permite que se
nombren provisionalmente a otras personas que desde una perspectiva ajena a la que
venía direccionando la entidad, puedan adoptar las medidas y los instrumentos  que
permitan la superación de la situación de hecho que dio origen a la
intervención estatal.
De lo anterior se infiere, que la medida atacada en efecto
satisface las exigencias de idoneidad y adecuación de la medida cautelar
prevista en el literal “b” del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, que era
relevante verificar, al punto que el demandante, ni siquiera cuestiona el
incumplimiento de estos requisitos por parte de la norma objeto de censura.
Ahora bien, es evidente que la afectación a los derechos
fundamentales al trabajo y al mínimo vital de los trabajadores que ejercen
cargos directivos al interior de las sociedades de gestión colectiva de
derechos de autor, se deriva como una consecuencia ineludible de la adopción de
dicha medida, toda vez que no es posible que se ejecute sin que se materialice dicha
afectación. Es obvio que si la medida consiste en la suspensión en el ejercicio
de sus cargos de los directivos de este tipo de sociedades de gestión,
necesariamente implica una limitación a la posibilidad de que estas personas
puedan desarrollar libremente su derecho fundamental contemplado en el artículo
25 Constitucional y, en consecuencia, obtengan los medios para satisfacer sus
necesidades básicas de subsistencia a través del trabajo.
El actor considera que si bien la medida cautelar contemplada en
el literal “b” del artículo demandado en efecto resulta idónea para conseguir
el fin por el que propende, éste también es obtenible a través de medios menos
lesivos a los intereses jurídicos de los con ellas afectados[29],
como lo es la medida cautelar contemplada en el literal “a” del artículo 30 demandado,
el cual faculta a la Dirección Nacional de Derechos de Autor para ordenar el
cese inmediato de los actos que constituyan la presunta infracción y que, en su
criterio, resulta  suficiente para asegurar el que ante cualquier contingencia
que pueda llegar a materializarse, la DNDA pueda constituirse en garante de la
efectividad de los intereses de los titulares de los derechos de autor.
En otras palabras, estima que la afectación generada a los
derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital de los trabajadores que
ejercen cargos directivos en las sociedades de gestión colectiva, como producto
de la suspensión de sus cargos, resulta innecesaria para lograr la finalidad
que se ha encargado a las medidas cautelares en comento, pues parte del
principio de que la medida cautelar contemplada en el literal “a” del artículo
demandado permite lograr dicha finalidad, sin afectar en forma correlativa,
derecho fundamental alguno.
Al respecto, se recuerda lo indicado en forma precedente, en
cuanto a que cada una de las medidas cautelares contempladas en la norma objeto
de estudio, pretende otorgar al Estado, según las particularidades y gravedad
de cada caso, los medios adecuados para prevenir y evitar que se pongan en
riesgo los intereses de los titulares de los derechos de autor, así como el
normal ejercicio de sus funciones de dirección de la economía. De forma que ante
la materialización de circunstancias de hecho que exijan una actuación urgente
o drástica por parte de la DNDA, se justifica acudir a mecanismos que si bien
implican una afectación a derechos constitucionales, la finalidad superior sea
efectivamente alcanzada, sin que se evidencie la existencia de otros medios
que, dada la configuración de este especial tipo de situaciones, permitan la
plena satisfacción de los fines propuestos para este tipo de medidas.
Esclarecido que no es posible que se ejecute la medida en estudio
sin que se configure una afectación a intereses de raigambre constitucional y
que dicho instrumento resulta indispensable para alcanzar la finalidad
pretendida, la Corte constata que el literal “b” acusado, así como la
correlativa afectación ius fundamental que supone, en efecto resultan
necesarias para alcanzar el fin que las justifica y que ha sido aceptado como constitucionalmente
legítimo.
Por último, cabe determinar si la medida cautelar que se cuestiona
aparte de ser idónea para la consecución de la finalidad por la que pretende,
genera un beneficio a intereses jurídicos de carácter constitucional que
resulta correlativo a la afectación que causa sobre los derechos fundamentales al
trabajo y al mínimo vital de los trabajadores que ejercen cargos directivos al
interior de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor o si, por
el contrario, termina desconociendo en forma excesiva dichos intereses.
Al respecto, la Corte debe reiterar que, a la vez que la medida
cautelar contenida en el literal “b” del artículo demandado implica una
necesaria restricción de los derechos fundamentales al trabajo y mínimo vital
de los trabajadores que ejercen cargos directivos en estas sociedad, obedece a
la necesidad de que el Estado cuente con los mecanismos para asegurar la
protección de los derechos fundamentales e intereses jurídicos de los autores
ante la configuración de una situación de hecho irregular.
En primer lugar, hay que resaltar que la afectación ius fundamental
generada por la suspensión a los directivos de las sociedades de gestión
colectiva tiene un carácter eminentemente transitorio, ya que rige mientras se adelanta
la correspondiente investigación y se encamina a evitar la ocurrencia o
continuidad de un perjuicio que pueda tener efectos irreparables sobre los
intereses de los asociados a tales entidades. Por consiguiente, la medida
cautelar prevista en el literal “b” del artículo 30 acusado, resulta
proporcionada por los beneficios que reporta.
En segundo lugar, la afectación de la medida de suspensión se
concreta en un número reducido y específico de personas, quienes por la
posición que ocupan en dichas sociedades y la naturaleza de las funciones que
cumplen, necesariamente han influido en la situación que ameritó la
intervención estatal. Por estas mismas circunstancias, su permanencia durante
la intervención  puede llegar a entorpecer el normal ejercicio de las acciones para
superarlas y el normal desarrollo de las funciones de dirección de la economía
a cargo del Estado, de modo que en materia de la amplitud o cobertura de la
protección otorgada, también resultan más favorables los beneficios reportados
por la medida, que la afectación que generan en los directivos de estas
entidades.
En suma, para la Corte es claro que si bien las medidas en estudio
imponen un límite al ejercicio de los derechos al trabajo y al mínimo vital,
éste se constituye en: (i) una limitación de carácter temporal, que permite la
protección definitiva de los intereses de los titulares de los derechos de
autor; (ii)  un instrumento de protección de los derechos de una colectividad,
así como el normal ejercicio de las funciones estatales de vigilancia y control,
mientras que solo afecta a un grupo pequeño de personas y (iii) una medida que se
encuentra plenamente justificada, en cuanto la afectación que implica no solo
resulta necesaria, como quiera que no existe otro mecanismo igualmente efectivo
para lograr una finalidad constitucionalmente admisible.
2.4. La suspensión
de la personería jurídica y de la autorización de funcionamiento de las sociedades
de gestión colectiva y de las entidades recaudadoras, configura una medida
cautelar que se ajusta a la Constitución
En
relación con la medida cautelar prevista en el literal “c” del artículo 30 de
la Ley 1493 de 2012, la Corte encuentra que las consideraciones expuestas en el
acápite anterior respecto del literal “b” de la misma disposición, son
igualmente predicables de la medida que se autoriza adoptar en este caso a la
Dirección Nacional de Derechos de Autor.
La
norma faculta a esa Dirección para determinar dentro del margen de una
investigación, la suspensión de la personería jurídica y de la autorización de
funcionamiento de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor, ante
una situación de carácter excepcional y extremo que implica no solo el
desconocimiento del ordenamiento legal o estatuario que le es aplicable a este
tipo de entidades, sino que lleve consigo un riesgo grave a los intereses de
los titulares de los derechos de autor.
Sin
duda, es una medida drástica que debe estar motivada en una situación
verdaderamente grave que se pondera frente a la representación judicial de los
intereses de los asociados de una sociedad de gestión colectiva, así como la
recolección y posterior redistribución de los bienes que son producto del uso
de la propiedad intelectual de sus socios. Se trata de circunstancias de tal
gravedad, que la sola cesación de efectos de los actos que se presumen
irregulares, o la suspensión de los directivos de la sociedad de gestión
colectiva, no resultan medidas suficientes para preservar los derechos de los
asociados.
Sobre
el particular, cabe recordar lo dicho por la Corte en la sentencia C-835 de
2013, respecto a la finalidad de las medidas cautelares objeto de estudio,
destinadas a dotar al Estado de los medios y las herramientas jurídicas
requeridas para garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de
inspección, vigilancia y control que se le ha encomendado realizar, así como proteger
en debida forma, los derechos de autor de los asociados a este tipo de
entidades, quienes pueden llegar a verse afectados por la irregular gestión de
la entidad. La imposibilidad de que en forma inmediata, la sociedad desarrolle
cualquier actividad objeto de intervención, resulta una medida efectiva para impedir
que continúe la situación jurídica que se presume irregular y que requiere de
una intervención apremiante a efectos de salvaguardar los intereses que le han
sido encomendados por los titulares de los derechos de autor, cesando en forma definitiva e inmediata, la materialización de un
perjuicio grave o cuando menos, garantice la cesación de sus efectos.
De igual manera, a través de la adopción de una medida que
suspenda la personería jurídica y la autorización de funcionamiento de una
determinada sociedad de gestión colectiva, es viable que el Estado impida o
haga cesar inmediatamente cualquier conducta que contradiga o desconozca lo
contemplado en la ley o en los estatutos, poniendo en grave riesgo los
intereses de los titulares de los derechos de autor y las finalidades para las
cuales ha sido creada la sociedad de gestión colectiva.
La limitación aludida a los derechos
fundamentales al mínimo vital y al acceso a la administración de justicia de
los asociados a las entidades de gestión colectiva de derechos de autor, es consecuencia
de la suspensión de la personalidad jurídica y de la autorización de funcionamiento
de estas entidades. El demandante considera que con esta medida los autores
asociados  quedan a la deriva sin la efectiva administración de sus derechos de
sus obras y creaciones y sin la representación jurídica y defensa en los
procesos judiciales que cursan a su nombre, a lo largo del territorio nacional,
de su propiedad intelectual. El actor aduce que la medida cautelar contemplada
en el literal “a” del artículo 30 es más que suficiente para permitir que dada
la materialización de cualquier irregularidad, el Estado pueda satisfacer la
finalidad que propuso el legislador para la adopción de las medidas cautelares
en comento. Por esta razón, el demandante considera que la afectación generada
con la aplicación del literal en estudio resulta innecesaria en cuanto implica
una limitación a derechos de carácter constitucional que puede ser evitada con
la adopción de la medida cautelar consagrada en el literal “a” del artículo
demandado.
El actor deja de lado que el legislador, en desarrollo de su
potestad de regulación de las funciones de intervención del Estado (art. 151.23
C.Po.), en este caso, a cargo de la Dirección Nacional de Derechos de Autor, es
a quien compete diseñar los instrumentos para enfrentar situaciones que pongan
en riesgo los derechos e intereses de los autores asociados y confiados a las
sociedades de gestión colectiva. Para el caso, tres tipos de medidas cautelares
que la DNDA puede aplicar  según las particularidades de cada caso y la
drasticidad y urgencia de la respuesta requerida para preservar tales derechos.
En ciertas circunstancias, el cese de los actos que dieron lugar a una
infracción o la suspensión de sus directivos, pueden resultar insuficientes
para frenar una situación irregular y mostrar como necesaria, la suspensión de
la personería jurídica de la sociedad de gestión colectiva responsable. Es a esa
Dirección a la que le corresponde establecer cuál medida cautelar aplica en un
caso concreto.
Si bien es cierto que los asociados a estas entidades se verán
imposibilitados, como producto de la suspensión de la personería jurídica de la
entidad, para recibir temporalmente el producto de la recolección y repartición
que ellas hacen de las regalías provenientes del uso de su propiedad
intelectual, también lo es que la adopción de esta medida es una concreción de
la función de control que le compete a la Dirección Nacional de Derechos
de Autor del Ministerio del Interior, según lo prescribe el artículo 28 de la
Ley 1493 de 2012, dirigida a “ordenar los correctivos
necesarios para subsanar una situación crítica de orden jurídico, contable,
económico o administrativo de cualquier sociedad de gestión colectiva de
derechos de autor y derechos conexos, mediante acto administrativo de carácter
particular”, atribución que fue declarada exequible por la Corte Constitucional
en sentencia C-851 de 2013. Esta medida cautelar tiene por finalidad
última proteger los derechos de las personas que se encuentran asociadas a las
entidades de gestión colectiva de derechos de autor y que pueden verse o están
siendo afectadas por la irregular gestión de dicha entidad, de forma que no
terminen desprotegidos y sujetos a una afectación mayor.
Cabe resaltar que en todo caso, el artículo 38 de la Ley 1493 de
2013 remite al Código de Comercio, para el ejercicio de las funciones de
inspección, control y vigilancia sobre las sociedades de gestión colectiva, en
los demás aspectos no regulados por esta ley, de forma que se garantizan los
principios de legalidad y las garantías propias del debido proceso
administrativo en todas las actuaciones del Estado para salvaguardar derechos
fundamentales.
Para finalizar, la Corte constata que en efecto la adopción de la
medida cautelar contemplada en el literal “c” del artículo parcialmente demandado
implica una restricción del derecho fundamental al acceso a la administración
de justicia de los asociados a las entidades de gestión colectiva de derechos
de autor, en su forma de gestionar la defensa de sus intereses dentro de los
procesos jurisdiccionales que discutan el adecuado o irregular uso o
reproducción de sus obras, como también quedan imposibilitados de ejercer un
control efectivo a nivel nacional del correcto y autorizado uso de sus obras.
Sin embargo, esto no impide que esos derechos puedan ser ejercidos en forma
individual, de modo que la medida no significa una anulación absoluta del
acceso a la administración de justicia a través de los canales ordinarios.
Para la Corte, la afectación generada resulta proporcional al
beneficio que reporta, esto es, la garantía de la protección de los derechos de
los autores, en razón a que como se ha expuesto hasta ahora: (i) el derecho en
comento se encuentra restringido tan solo en forma parcial, pues puede ser
ejercido directamente por el interesado; y (ii) la afectación generada solo se
materializa de manera temporal, pues la limitación se encuentra supeditada a la
duración del proceso, mientras se determina si en realidad la conducta
presuntamente irregular en efecto desconoció tanto el ordenamiento legal
vigente como los estatutos de la entidad.
En suma, las medidas cautelares atacadas constituyen tan solo unas
de las opciones con las que cuenta a su disposición la Dirección Nacional de Derechos
de Autor para que, de considerarlo pertinente y necesario, elija la que de
mejor manera y con la menor afectación de derechos fundamentales le permita
garantizar la protección de los intereses de las sociedades de gestión
colectiva y de sus asociados, así como el normal ejercicio de sus facultades de
inspección, vigilancia y control que le han sido encomendadas. No son por sí
mismas desproporcionadas o innecesarias en cuanto propenden, dependiendo de los
diversos niveles de drasticidad que el caso demande, la obtención de una
finalidad que ha sido admitida como constitucionalmente legítima, aunque  pueden
llegar a serlo en un caso particular, evento en el cual se dispone de los
mecanismos para controvertirlas.
Al respecto, se recuerda que los actos administrativos a través de
los cuales se adoptan este tipo de medidas tienen la carga de encontrarse
debidamente motivados y pueden ser objeto de control de legalidad posterior,
razón por la cual la Sala Plena estima que la materialización de un evento como
el descrito no plantea una controversia cuyo conocimiento deba ser abordado en
sede de control abstracto de constitucionalidad y, por tanto, se constituye en una
litis que habrá de ser resuelta única y exclusivamente por el juez natural
de la causa, quien, tras la correspondiente demanda que realicen quienes se
encuentren debidamente legitimados y se estimen afectados con la adopción de la
medida en cuestión, deberá determinar si su adopción, en el caso en concreto,
terminó siendo desproporcionada o innecesaria en razón a que bastaba con la
aplicación de una de las medidas que implican una menor afectación a intereses
de carácter fundamental  y que se encuentran contenidas en el artículo
demandado en esta ocasión.
En conclusión, contrario a lo aducido por el demandante, las
medidas cautelares demandadas, en abstracto, no generan una afectación
innecesaria a los derechos fundamentales de los trabajadores y directivos de
las sociedades de gestión colectiva, por cuanto resultan necesarias para asegurar
la efectiva consecución de los fines que con ellas se propone. No se vislumbra
la existencia de otros mecanismos que sin generar un  menor grado de afectación,
permitan la cabal protección de los intereses jurídicos cuya protección ha sido
encargada a la Dirección Nacional de Derechos de Autor.
La eventual falta de proporcionalidad, razonabilidad o necesidad
que pueda llegar a configurarse con la adopción de este tipo de medidas se materializa
en su aplicación a un caso en concreto, esto es, en el momento en el que la
DNDA decide, mediante resolución motivada, determinar su adopción. Es entonces,
el juez contencioso administrativo quien valorando las condiciones fácticas en
las que se adoptó la medida y su gravedad, establezca si era posible que la
autoridad administrativa encargada de proteger los intereses de los titulares
de los derechos de autor, pudiera haber aplicado alguna de las opciones
existentes que resultaba menos gravosa a los derechos fundamentales de las
personas que con su adopción se ven afectadas.
En consecuencia, la Corte considera que los cargos de
inconstitucionalidad propuestos por el demandante contra las medidas cautelares
objeto de estudio no estaban llamados a prosperar y por tanto, procederá a
declarar la exequibilidad de los literales demandados en relación con los
cargos estudiados en esta ocasión.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos
estudiados en la presente sentencia, los literales “b” y “c” del
artículo 30 de la Ley 1493 de 2011.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (e)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ausente con permiso
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (e)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (e)
[1] Las cuales pueden ser suspendidas mediante la adopción de la medida
cautelar contemplada en el literal “c” del artículo acusado de
inconstitucional.
[2] Que prevé la posibilidad de que la DNDA
ordene a las sociedades de gestión colectiva el cese inmediato de las conductas
que presuntamente se constituyen en desconocedoras de los estatutos o del
ordenamiento jurídico vigente.
[3] Sentencia C-835 de 2013.
[4] Cfr. Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, expediente
D-1718.
[5] Ver Sentencias C-1052 de
2001 y C-695 de 2013, entre otras.
[6] Indica que las normas acusadas desconocen
en forma desmedida los derechos fundamentales de los afectados con las medidas
(los empleados que ostentan cargos directivos y pueden ser suspendidos en sus
funciones, así como los miembros de estas sociedades), sin que dicha afectación
sea proporcional al beneficio que reporta y sin que sea absolutamente necesaria
para su consecución, pues la finalidad que con ellos se propone obtener es
perfectamente lograble a partir de la aplicación de lo dispuesto en el literal
“a” del artículo demandado, medida que en su criterio resulta infinitamente
menos lesiva para dichos intereses.
[7] Ver sentencias C-987 de 2010 y C-419 de 2014.
[8] Sentencia C-332 de 2013.
[9] Corte Constitucional. Sentencia C-916 de 2002.
[10] Corte Constitucional. Sentencia C-838 de 2013.
[11] Corte Constitucional, Sentencia C-822 de 2005. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda.
[12] Ver sentencias: C-916 de 2002, C-822 de 2005 y C-838 de 2013, entre otras.
[13] Corte Constitucional. Sentencia C-544 de 2007.
[14] En relación con el test de proporcionalidad en sentido estricto, en
Sentencia C-838 de 2013 se indicó que: “la
estructura argumentativa de la proporcionalidad en sentido estricto se compone
de tres etapas, a saber: (i)determinar
las magnitudes que deben ser ponderadas, quiere ello decir, establecer la
importancia de la medida de intervención legislativa en el derecho fundamental
afectado, e indicar la importancia de la realización del fin perseguido por la
intervención legislativa; (ii) comparar dichas magnitudes, con el
propósito de determinar si la importancia de la realización del fin perseguido
por la restricción legislativa es mayor que la importancia de la intervención
en el derecho fundamental; y, (iii) elaborar una relación de precedencia
condicionada entre el derecho fundamental y el fin legislativo, tomando como
cimiente el resultado de la comparación antedicha con el fin de asignar
prioridad a alguno de los extremos en el caso concreto.”
[15] El capítulo tercero de la Ley 44 de 1993 regula la constitución de
este tipo de sociedades y establece tanto los requisitos mínimos a los que
están sujetas, como los elementos básicos que deben caracterizar su existencia
y funcionamiento.
[16] El artículo 13 de la Ley 44 de 1993, dispone:
“Son
atribuciones de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y
derechos conexos:
1.
Representar a sus socios ante las autoridades jurisdiccionales y
administrativas en todos los asuntos de interés general y particular para los
mismos.
Ante
las autoridades jurisdiccionales los socios podrán coadyuvar personalmente con
los representantes de su asociación, en las gestiones que éstos lleven a cabo y
que los afecten.
2.
Negociar con los usuarios las condiciones de las autorizaciones para la
realización de actos comprendidos en los derechos que administran y la
remuneración correspondiente, y otorgar esas autorizaciones, en los términos de
los mandatos que éstos le confieran y sin desconocer las limitaciones impuestas
por la ley.
3.
Negociar con terceros el importe de la contraprestación equitativa que
corresponde cuando éstos ejercen el recaudo del derecho a tales
contraprestaciones.
4.
Recaudar y distribuir a sus socios, las remuneraciones provenientes de los
derechos que le correspondan. Para el ejercicio de esta atribución las
asociaciones serán consideradas como mandatarias de sus asociados por el simple
acto de afiliación a las mismas.
5.
Contratar o convenir, en representación de sus socios, respecto de los asuntos
de interés general o particular.
6.
Celebrar convenios con las sociedades de gestión colectiva extranjeras de la
misma actividad o gestión.
7.
Representar en el país a las sociedades extranjeras con quienes tengan contrato
de representación ante las autoridades jurisdiccionales y administrativas, en
todos los asuntos de interés general y particular de sus miembros, con facultad
de estar en juicio en su nombre.
8.
Velar por la salvaguardia de la tradición intelectual y artística nacional.
9. Las
demás que la ley y los estatutos autoricen.”
[17] Artículo 25 de la Ley 1493 de 2011.
[18] Artículo 26 de la Ley 1493 de 2011.
[19] Artículo 28 de la Ley 1493 de 2011.
[20] Corte Constitucional. Sentencia C-835 de 2013.
[21] Constitución Política, artículo 334.
[22] Que permite a la DNDA ordenar a las sociedades de gestión colectiva
de derechos de autor el cese inmediato de las actuaciones que presuntamente se
están constituyendo en las infracciones a los estatutos de la sociedad o el
régimen legal vigente y que van a ser, o están siendo objeto de investigación.
[23] Gaceta del Congreso No.912 del 2011.
[24] En sentencia C-490 de 2000, la Corte indicó en relación con el
concepto de medidas cautelares, que estas son aquellos instrumentos “con
los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el
proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso”,
de forma que las decisiones no se tornen ilusorias y tengan la virtualidad de
generar los efectos que le son propios.
[25] Corte Constitucional. Sentencia C-379 de 2004.
[26] A quienes presuntamente se les limita sus derechos al trabajo y al
mínimo vital, buen nombre y libertad de escogencia de profesión u oficio.
[27] A quienes considera se les limita sus derechos al mínimo vital y al
acceso a la administración de justicia.
[28] Sentencia C-835 de 2013
[29] En este caso el trabajo y el mínimo vital de los trabajadores que
ejercen cargos directivos al interior de la sociedad de gestión colectiva.