C-798-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-798/05
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de los cargos para
proferir fallo de mérito
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Mención en la ley de norma derogada
INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-Falta de certeza y
especificidad en razones de inconstitucionalidad
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Configuración
Referencia:
expediente D-5431
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 785 de 2002 por la cual "se dictan
disposiciones relacionadas con la administración de los bienes incautados en
aplicación de las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996".
Actor: Pedro
Pablo Camargo
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D. C., dos (2) de agosto de
dos mil cinco (2005).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Pedro
Pablo Camargo presentó demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 785 de
2002 por la cual "se dictan disposiciones
relacionadas con la administración de los bienes incautados en aplicación de
las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996".
Mediante auto del 22 de
octubre de 2004, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda presentada,
salvo los cargos relativos a la vulneración, por parte
del artículo 5 de la Ley 785 de 2002, de los
artículos 34, 38, 58 de la Constitución y el numeral 2 del artículo 21 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, dado que existe cosa juzgada
constitucional al respecto[1].
En el mencionado auto, el Magistrado Sustanciador decretó
pruebas tendientes a revisar el trámite legislativo surtido por la norma
demandada y ordenó que se comunicara de la iniciación de este proceso a las
autoridades señaladas en el artículo 244 de la Constitución y en el artículo 11
del Decreto 2067 de 1991. De igual manera, en virtud de los artículos 11 y 13
del Decreto 2067 de 1991, respectivamente, se ordenó que se comunicara de la
iniciación de este proceso de constitucionalidad al Ministro del Interior y de
Justicia y al Director de la Dirección Nacional de Estupefacientes.
De igual
manera, mediante el citado auto del 22 de octubre de 2004 se dispuso correr traslado de este proceso al Procurador
General de la Nación, según lo establecido en el artículo 7 del Decreto 2067 de
1991 y se ordenó fijar en lista las normas acusadas para la intervención
ciudadana.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta
clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación,
procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
El texto de las disposiciones objeto de la demanda, de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45.046 del 27 de
diciembre de 2002, es el siguiente:
LEY 785 DE 2002
(diciembre 27)
por la cual se dictan disposiciones relacionadas con la
administración de los bienes incautados en aplicación de las Leyes 30 de 1986 y
333 de 1996.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°.
Sistemas de administración de los bienes incautados. La administración de los
bienes a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes por su afectación a
un proceso penal por los delitos de narcotráfico y conexos o a una acción de
extinción del dominio, conforme a la ley y en particular a lo previsto por las
Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996, y el Decreto Legislativo 1975 de 2002, y con
las demás normas que las modifiquen o deroguen, se llevará a cabo aplicando en
forma individual o concurrente los siguientes sistemas: enajenación, contratación,
destinación provisional y depósito provisional.
Sobre la
aplicación de estos sistemas de administración, el Consejo Nacional de
Estupefacientes no podrá ejercer funciones distintas de las previstas por el
artículo 76 de la Ley 489 de 1998 para los consejos directivos de los
establecimientos públicos, de acuerdo con la remisión efectuada por el artículo
82 de la misma en cuanto hace al régimen jurídico de las unidades
administrativas especiales.
La decisión de
incautación del bien tendrá aplicación inmediata y la tenencia del mismo pasará
a la Dirección Nacional de Estupefacientes para su administración en los
términos de esta ley. La manifestación contenida en el acta de incautación o
decomiso de la calidad de tenedor del bien a cualquier título, será decidida
por el juez en la sentencia que ponga fin al proceso.
Artículo 2°.
Enajenación. Desde el momento en que los bienes a que se refiere el artículo
anterior sean puestos a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes
y una vez incorporados al inventario a que se refiere el Decreto 306 de 1998,
podrán ser enajenados los bienes fungibles o consumibles o en general muebles
que amenacen deterioro y los demás que en adición a los anteriores determine el
Consejo Nacional de Estupefacientes, siempre y cuando y de manera motivada se
establezca que estos amenazan perder severamente su valor comercial con arreglo
a los procedimientos establecidos en el Decreto 1461 de 2000.
Los dineros
producto de las enajenaciones ingresarán a una subcuenta especial del Fondo
para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen Organizado
y serán administrados por el Director Nacional de Estupefacientes e invertidos
de manera preferente en el mercado primario en títulos de deuda pública, antes
de optar por su inversión en el mercado secundario, de acuerdo con las
necesidades de liquidez de dicho Fondo.
Las transacciones
de este orden deben ser realizadas con entidades calificadas mínimo como AA+
para mediano y largo plazo y DP1 para corto plazo, por las agencias
calificadoras de riesgo, o a través de fiducia, en entidades fiduciarias de
naturaleza pública. Cuando se produzca la decisión judicial definitiva, según
el caso, se reconocerá al propietario el precio de venta del bien con
actualización de su valor o se destinarán los dineros por parte del Consejo
Nacional de Estupefacientes a los programas legalmente previstos como
beneficiarios de los mismos, según corresponda.
Parágrafo.
Tratándose de sustancias controladas, si no fuere posible su enajenación o su
exportación por la Dirección Nacional de Estupefacientes, las autoridades
judiciales, de policía judicial, administrativas, ambientales y sanitarias
coordinarán de forma eficaz e inmediata con la Dirección Nacional de Estupefacientes
lo relativo a su disposición o destrucción. Las autoridades ambientales serán
las responsables de la destrucción de dichas sustancias con el fin de procurar
el menor impacto ambiental.
Artículo 3°.
Contratación. Con el fin de garantizar que los bienes incautados sean o
continúen, siendo productivos y generadores de empleo y evitar que su
conservación y custodia genere erogaciones para el presupuesto público, la
Dirección Nacional de Estupefacientes podrá celebrar sobre cualquiera de ellos
contratos de arrendamiento, administración o fiducia. Los procedimientos para
la selección de los contratistas y para la celebración de los contratos, se
regirán por las normas previstas en el Código Civil y en el Código de Comercio.
Sin embargo, en
todo caso, para la selección del contratista la Dirección Nacional de
Estupefacientes deberá publicar como mínimo un aviso de invitación a cotizar,
en un diario de amplia circulación nacional o en la página electrónica de la
entidad, para la presentación de propuestas y decidir sobre su adjudicación en
audiencia pública, sobre tres (3) propuestas por lo menos. En el evento de no
presentarse más que un solo oferente y su propuesta resultare elegible, el
contrato podrá ser adjudicado, dejando constancia de este hecho en el acta
respectiva.
Parágrafo 1°.
Tanto en el proceso de selección del contratista como en el de la celebración
de los contratos se deberán exigir las garantías a que haya lugar de acuerdo
con la naturaleza propia de cada uno de ellos.
Parágrafo 2°. Reglas
especiales aplicables al contrato de arrendamiento. En el evento en que por
sentencia judicial definitiva se declare la extinción de dominio o la
devolución sobre un bien arrendado por la Dirección Nacional de
Estupefacientes, el contrato continuará hasta el vencimiento del plazo pactado,
sin perjuicio de las previsiones sobre terminación anticipada contempladas en
el Código Civil y en el Código de Comercio. En caso de proceder la devolución
física del bien se efectuará la cesión del contrato de arrendamiento al titular
del derecho respectivo. Sin embargo, el Consejo Nacional de Estupefacientes
podrá autorizar la renovación o prórroga del contrato de arrendamiento mientras
se efectúa la adjudicación del bien con arreglo a lo previsto en el artículo 26
de la Ley 333 de 1996 o en las normas que la modifiquen o se dispone y verifica
su enajenación.
Parágrafo 3°.
Reglas especiales aplicables al contrato de administración. La Dirección
Nacional de Estupefacientes podrá celebrar contratos de mandato o de encargo
fiduciario de administración sobre los bienes inmuebles o muebles incautados
con entidades públicas o privadas sometidas a inspección de la Superintendencia
de Sociedades, cuando la administración y custodia de los mismos le resulte
onerosa.
Tratándose de
bienes inmuebles, la misma entidad podrá celebrar contratos de consignación
para su administración, con entidades de carácter público o privado cuyo objeto
social sea el desarrollo de la actividad inmobiliaria y que, a criterio de la
Dirección Nacional de Estupefacientes, cuenten con reconocida probidad. Las
sociedades con las que se podrá contratar serán exclusivamente de personas y no
de capital.
Si en ejecución
de los contratos previstos en el presente parágrafo se decreta en forma
definitiva la extinción del dominio sobre los bienes incautados, se procederá
en la misma forma prevista en el parágrafo 2°.
Parágrafo 4°.
Reglas especiales aplicables al contrato de fiducia. La Dirección Nacional de
Estupefacientes podrá celebrar contratos de Encargo Fiduciario, con entidades
Fiduciarias de naturaleza pública o privada.
En el evento en
que se ordene la devolución del bien mediante sentencia judicial debidamente
ejecutoriada, se procederá respecto de su propietario conforme a lo previsto en
los incisos segundo y tercero del artículo segundo de la presente ley y la
Fiducia continuará hasta que opere la forma de terminación pactada.
Si se declara
judicialmente en forma definitiva la extinción del dominio de los bienes objeto
de la Fiducia, la ejecución del contrato continuará hasta que opere la forma de
terminación convenida y en ese momento el Consejo Nacional de Estupefacientes
procederá con arreglo a lo dispuesto en el Artículo 26 de la Ley 333 de 1996 o
en las normas que la modifiquen
Artículo 4°. Destinación
provisional. Desde el momento en que los bienes incautados sean puestos a
disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes y una vez incorporados
al inventario, los mismos podrán ser destinados provisionalmente de manera
preferente a la s entidades oficiales o en su defecto a personas jurídicas de
derecho privado sin ánimo de lucro, con arreglo a los requisitos y
procedimientos establecidos en los Decretos 306 de 1998 y 1461 de 2000. En los
casos en que no fuere posible la destinación en los anteriores términos, el
Consejo Nacional de Estupefacientes podrá excepcionalmente autorizar
previamente a la Dirección Nacional de Estupefacientes la destinación de un
bien a una persona jurídica de derecho privado con ánimo de lucro. En estos dos
últimos eventos, los particulares deberán garantizar a la Dirección Nacional de
Estupefacientes un rendimiento comercial en la explotación de los bienes
destinados.
Para la
destinación de vehículos se tendrá en cuenta de manera preferente a las
entidades territoriales.
Para que sea
procedente la destinación provisional a las personas jurídicas de derecho
privado, será necesaria la comprobación de la ausencia de antecedentes
judiciales y de policía de los miembros de los órganos de dirección y de los
fundadores o socios de tales entidades, tratándose de sociedades distintas de
las anónimas abiertas, y en ningún caso procederá cuando alguno de los
fundadores, socios, miembro de los órganos de dirección y administración,
revisor fiscal o empleado de la entidad solicitante, o directamente esta
última, sea o haya sido arrendatario o depositario del bien que es objeto de la
destinación provisional.
El bien dado en
destinación provisional deberá estar amparado con la constitución previa a su
entrega de garantía real, bancaria o póliza contra todo riesgo expedida por una
compañía de seguros legalmente establecida en Colombia.
Parágrafo. Los
bienes rurales con caracterizada vocación agropecuaria o pesquera serán destinados
a los fines establecidos en la Ley 160 de 1994, para lo cual, de conformidad
con lo previsto en el Decreto 182 de 1998, el Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria dispondrá de un término de tres meses contado a partir del
suministro de la información correspondiente por parte de la Dirección Nacional
de Estupefacientes para emitir su concepto sobre la caracterizada vocación
rural para la producción agropecuaria o pesquera de los bienes rurales.
Si transcurrido
el término señalado en el inciso anterior, el Incora no hubiere emitido el
concepto sobre la caracterizada vocación agropecuaria o pesquera de los bienes
rurales, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá destinarlos
provisionalmente de acuerdo con las reglas generales establecidas en los
Decretos 306 de 1998 y 1461 de 2000 o aplicar sobre ellos cualquier otro
sistema de administración provisional, para lo cual podrá acudir a las empresas
asociativas de campesinos, a las empresas asociativas de desplazados a través
de la Red de Solidaridad, los fondos ganaderos u otros entes gubernamentales o
privados que tengan como objeto el desarrollo de actividades agropecuarias o
pecuarias.
Artículo 5°.
Sociedades y unidades de explotación económica. La Dirección Nacional de
Estupefacientes ejercerá los derechos sociales que correspondan a las acciones,
cuotas o partes de interés social que hayan sido objeto de medida cautelar en
los procesos a que se refieren las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996 hasta que se
produzca la decisión judicial definitiva y mientras tanto quienes aparezcan
inscritos como socios, miembros de los órganos sociales y demás órganos de
administración, representante legal o revisor fiscal, no podrán ejercer ningún
acto de disposición, administración o gestión en relación con aquellas, a menos
que sean autorizados expresamente y por escrito por la Dirección Nacional de
Estupefacientes.
A partir de la
medida cautelar, las facultades de los órganos de administración y dirección de
la sociedad o de las unidades de explotación económica, incluyendo la
disposición definitiva de las mismas en la forma y términos establecidos en el
Código de Comercio y demás normas concordantes, serán ejercidas por la
Dirección Nacional de Estupefacientes.
Las medidas
cautelares decretadas sobre las acciones, cuotas o partes de interés social se
extienden a los dividendos, utilidades, intereses y demás beneficios que al
derecho embargado correspondan. Así mismo, se extienden a los ingresos y
utilidades operacionales de la sociedad. De esta manera la Dirección Nacional
de Estupefacientes administrará tales bienes y recursos de conformidad con la
presente ley y en procura de mantener productivas las sociedades incautadas.
Parágrafo.
Tratándose de sociedades que al momento de la medida cautelar se encuentren en liquidación,
el proceso liquidatorio continuará bajo la orientación y vigilancia de la
Superintendencia de Sociedades, de conformidad con las normas que regulan la
materia. En estos eventos, la Dirección Nacional de Estupefacientes tendrá la
calidad de parte dentro del proceso de liquidación. La Superintendencia de
Sociedades designará el liquidador de acuerdo con el reglamento establecido
para tal fin.
Artículo 6°.
Readjudicaciones pendientes. Los bienes destinados provisionalmente con
anterioridad a la publicación del Decreto 306 de 1998, sobre los cuales los
destinatarios provisionales no hayan presentado a la fecha de entrada en
vigencia de la presente ley propuesta de utilización, sustentación de la
generación de ahorro a su presupuesto o propuesta de explotación económica,
según el caso, y que por tanto no han sido readjudicados, podrán ser ofrecidos
por la Dirección Nacional de Estupefacientes, conforme a las reglas generales
para su destinación provisional, o ser objeto de cualquier otro de los sistemas
de administración previstos en el artículo 1°.
Artículo 7°.
Cumplimiento de las funciones de administración de los bienes incautados. Para
el cumplimiento de las funciones relativas a la administración de los bienes
incautados, especialmente aquellas a que se refieren los Decretos 306 de 1998 y
1461 de 2000, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá acudir a la
delegación en favor de las entidades territoriales, de acuerdo con lo
establecido en la Ley 489 de 1998 sobre delegación entre entidades públicas, o
celebrar con ellas contratos de desempeño o constituir asociaciones entre
entidades públicas o asociaciones o convenios de asociación con particulares en
los términos señalados en la misma ley.
El Consejo
Nacional de Estupefacientes podrá autorizar a la Dirección Nacional de
Estupefacientes para delegar algunas de sus funciones de administración según
lo dispuesto en el inciso anterior, cuando el número de bienes incautados en
una región o entidad territorial determinada, así lo amerite.
Para prevenir la
pérdida o deterioro de bienes perecederos o de consumo, diferentes de las
sustancias controladas, la autoridad judicial de conocimiento los entregará en
depósito en forma inmediata a quien alegue tener un derecho lícito sobre los
mismos, previa constitución de una caución por el monto equivalente al valor
comercial del bien, a favor de la Dirección Nacional de Estupefacientes. Lo
establecido en el presente inciso se entiende sin perjuicio de la aplicación de
los sistemas de administración consagrados en la presente ley.
Artículo 8°.
Destinación de rendimientos y frutos de bienes ubicados en el departamento de
San Andrés. Los rendimientos y los frutos que generen los bienes y recursos
localizados en la jurisdicción del departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina y cuya extinción de dominio se haya decretado
conforme a la Ley 333 de 1996 o las normas que lo modifiquen, deberán
destinarse, de manera preferencial, a la financiación de programas sociales en
el Archipiélago.
Artículo 9°.
Régimen Tributario. Los impuestos sobre los bienes que se encuentran bajo
administración de la Dirección Nacional de Estupefacientes no causan intereses
remuneratorios ni moratorios durante el proceso de extinción de dominio, y en
ese lapso se suspenderá el término para iniciar o proseguir los procesos de
jurisdicción coactiva. Declarada la extinción de dominio, y una vez enajenados
los bienes, se cancelará el valor tributario pendiente por pagar con cargo al
producto de la venta. En ningún caso el Estado asumirá el pago de obligaciones
tributarias causadas con anterioridad a la incautación del bien.
Artículo 10.
Aseguramiento de bienes incautados. Si no fuere posible obtener el
aseguramiento de los bienes objeto de administración por la Dirección Nacional
de Estupefacientes por parte de otras compañías de seguros, La Previsora
Compañía de Seguros o cualquiera otra compañía de seguros de naturaleza pública
expedirá las pólizas necesarias para amparar los bienes objeto de procesos de
extinción de dominio o decomiso, contra cualquier riesgo que solicite la
Dirección Nacional de Estupefacientes. El costo de la póliza será cubierto por
el beneficiario, destinatario o tenedor del bien a cualquier título.
Artículo 11.
Destinación definitiva de bienes. Cuando pasados tres (3) meses desde la
decisión judicial que hace procedente la destinación definitiva del bien el
Consejo Nacional de Estupefacientes no haya tomado la decisión respectiva, se
faculta a la Dirección Nacional de Estupefacientes para que con la autorización
del Ministro de Justicia y del Derecho, y de acuerdo con las políticas que
determine ese mismo Consejo, destine en forma definitiva los bienes sobre los
cuales se declare mediante Sentencia el decomiso o la extinción de dominio a
favor del Estado.
Artículo 12. Plan
de manejo ambiental. En todos los casos en que se requiera un plan de manejo
ambiental para efectos de la erradicación forzosa de cultivos ilícitos o
manipulación de sustancias controladas, la elaboración, ejecución y control de
dichos planes será responsabilidad de la autoridad ambiental competente.
Artículo 13.
Corresponde a la Dirección Nacional de Estupefacientes asesorar y apoyar al
Consejo Nacional de Estupefacientes y al Gobierno Nacional, en la formulación
de las políticas y programas en materia de lucha contra la producción, tráfico
y uso de drogas que producen dependencia, y la administración de bienes objeto
de extinción de dominio.
Artículo 14.
Suprímase el silencio administrativo positivo consagrado en el numeral 2 del
literal f) del artículo 93 de la Ley 30 de 1986.
Artículo 15.
Vigencia y derogatoria. La presente ley rige a partir de su promulgación,
modifica en lo pertinente el artículo 47 de la Ley 30 de 1986 y los parágrafos
1° y 2° del artículo 25 de la Ley 333 de 1996 y deroga todas las disposiciones
que le sean contrarias.
III.
LA DEMANDA
El actor, en
una demanda denominada "acción de inconstitucionalidad total contra la Ley
785 de 2002", considera que dicha ley es contraria a los artículos 14, 29,
34, 38, 58, 83, 113, 116, 152, 153, 158 y 169 de la Constitución y al numeral 2
del artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos, con fundamento
en siete argumentos que se resumen a continuación.
En el primer
acápite de la demanda, el accionante señala tres vicios en los que, según su
concepto, incurrió la Ley 785 de 2002, y que según su parecer, no son
subsanables y conllevan a que esta ley sea declarada inexequible.
Estos son: (1)
la vulneración del artículo 169 de la Constitución porque, según el demandante,
el título de la ley no corresponde de manera precisa con su contenido, (2) la
vulneración del principio de unidad de materia (Art. 158 de la Constitución),
por parte de la Ley 785 de 2002, porque según el demandante, ésta hace
referencia a normas que habían dejado de regir para cuando fue expedida (v.gr.
Ley 333 de 1996) y la vulneración de este  principio por parte del artículo 5
de la Ley 785, por razones distintas a las señaladas frente a la totalidad de
los artículos de la ley acusada y (3) la vulneración de los artículos 152 y 153
de la Constitución porque, según el demandante, la Ley 785 debió tener trámite
de ley estatutaria y no de ley ordinaria.
El primer
argumento consiste en que la ley acusada vulnera el artículo 169 de la Constitución
porque en el título de la misma se hace referencia a la Ley 333 de 1996, ley
que se encontraba derogada para el momento en el que fue aprobada la Ley 785, y
que si bien coincide con ésta última en regular asuntos relacionados con la
extinción de dominio, “la Ley 333 de 1996 considera dicha acción como
derivada del proceso penal, en tanto que la Ley 785 de 2002 la define como
acción autónoma”[2]
.
Respecto a los
problemas que se derivan de la mención de la Ley 333 de 1996 en el título de la
Ley 785 de 2002, el accionante señala lo siguiente en la demanda: “Luego la
administración de bienes regulada por la Ley 785 se relaciona con el contenido
de una ley que había desaparecido en el tiempo, como la Ley 333 de 1996. Y no
es posible, sin violar el debido proceso, amparado en el Art. 29 de la
Constitución Política, y todo el Capítulo III, De las Leyes, del Título IV, DE
LA RAMA LEGISLATIVA, de la propia Carta, dar vida a la Ley 793 de 2002 en
sustitución de la Ley 333 de 1996 sin una reforma por el Congreso de la
República de la Ley 785 de 2002 para adecuarla al contenido de la Ley 793 de
2002”[3]
El segundo
argumento presentado por el demandante contra la Ley 785 de 2002  consiste en
la vulneración del artículo 158 de la Constitución, referente al principio de
unidad de materia. Este tiene dos partes. La primera se dirige contra la
totalidad de los artículos de la ley acusada.
En los términos
textuales de la demanda, el accionante formula el cargo de la siguiente manera:
“La Ley 785 de 2002 contiene disposiciones que no se relacionan con ella,
tales como la Ley 333 de 1996 y el Decreto Legislativo 1975 de 2002, los cuales
dejaron de regir antes de la promulgación de la Ley 785 de 2002”[4].
La segunda
parte del argumento presentado por el demandante contra la Ley 785 de 2002, con
base en la vulneración del principio de unidad de materia (Art. 158 de la
Constitución), se dirige contra el artículo 5 de la ley acusada,  por razones
distintas a las que fueron señaladas para sustentar la vulneración de este
precepto constitucional por parte de la totalidad de la ley.
Al respecto, el
demandante considera que el inciso primero del artículo 5 no tiene relación con
el objeto perseguido por esta ley[5],
que se encuentra definido en su artículo 1º[6]
y que “nada tiene que ver la materia del ejercicio de los derechos sociales
que correspondan a personas jurídicas denominadas sociedades”[7]. El
accionante sostiene que “(…) la ley al entrometerse en la regulación de
sociedades mercantiles incurre en violación del Art. 158 de la Constitución
Política”[8].
El tercer
argumento consiste en que la Ley 785 vulnera los artículos 152 y 153 de la
Constitución, dado que esta ley “trata de derechos y deberes fundamentales
de las personas y de los procedimientos y recursos para su protección, así como
de la administración de justicia”[9]
y no fue tramitada como una ley estatutaria, sino como una ley ordinaria,
contrariando, según el accionante, lo dispuesto al respecto en los artículos
152 y 153 de la Constitución.
El accionante
considera que la Ley 785 “afecta básicamente el derecho fundamental al
debido proceso”[10],
de un lado, al facultar a la Dirección Nacional de Estupefacientes para
administrar, e incluso enajenar, arrendar y someter a contratos de fiducia,
bienes de propiedad de personas que aún no han sido condenadas. Para el
accionante, tal situación “implicaría una confiscación en contra del Art. 34
de la Constitución Política. Y también una violación del Art. 29, ibídem, que
estatuye que el debido proceso “se aplicará a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas”[11].
De otro lado,
el accionante considera que la ley acusada vulnera el derecho al debido proceso
al establecer “(…) una administración autónoma no judicial de sus bienes,
temporal pero no definitivamente incautados. Si la acción judicial principal
(penal o de extinción) se rige por el debido proceso, obviamente la administración
de los bienes incautados no puede sustraerse del debido proceso judicial, como
la ley lo hace, violando el derecho fundamental al debido proceso”[12].
Adicionalmente
a estos dos argumentos, el accionante señala lo siguiente, respecto a la
obligación de haber tramitado la ley acusada como una ley estatutaria:
“La Corte
Constitucional, en su sentencia C-425 de 1994, dijo que “la regulación de
aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la que
signifique consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones,
en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos, únicamente procede,
en términos constitucionales, mediante el trámite de ley estatutaria””[13].
El accionante
también considera que la Ley 785 de 2002 trata acerca de los procedimientos y
recursos para la protección de derechos fundamentales y por tal razón, debió
haber tenido el trámite de una ley estatutaria.  En los términos de la demanda,
el accionante formula este argumento de la siguiente manera:
“Y si el
debido proceso es una garantía procesal que exige ley estatutaria, como el
habeas corpus (sentencia C-620 /01 de la Corte Constitucional), la ley aquí
impugnada ha debido tramitarse como estatutaria y no ordinaria”[14].
De igual
manera, el accionante sostiene que la ley acusada toca aspectos atinentes a la
administración de justicia y que al facultar a la Dirección Nacional de
Estupefacientes y al Consejo Nacional de Estupefacientes para “llevar a cabo
funciones estrictamente judiciales, como son las relacionadas con la Ley 30 de
1986 y la Ley 333 de 1996”[15],
le está otorgando estatuto judicial, y con ello está introduciendo una reforma
a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270 de 1996)[16].
En el segundo
acápite de la demanda, titulado por el accionante “vicios de fondo por
inconstitucionalidad material de la ley”[17],
el demandante presenta cuatro argumentos más, tres de los cuales los plantea
frente a la Ley 785 en general, sin especificar un artículo (o unos artículos)
en particular que vulneren la Constitución. El argumento restante, referente a
la vulneración del derecho a la personalidad jurídica (Art. 14) y al derecho de
asociación (Art 38) sólo lo plantea el demandante frente al artículo 5 de la
Ley 785 acusada.
El primer argumento del segundo acápite de
la demanda se refiere a que la ley demandada vulnera el derecho al debido
proceso (Art. 29 de la Constitución) por dos razones. La primera consiste en
que la Ley 785 de 2002 desconoce el derecho de defensa y la presunción de
inocencia de quienes se les han incautado sus bienes, como medida cautelar
dentro de los procesos judiciales a los que hace referencia esta ley, y no se
les permite interponer recurso alguno frente a la Dirección Nacional de
Estupefacientes, entidad que se encarga de administrar e incluso celebrar
contratos que involucran los bienes mencionados.
El demandante señala que el titular de los
bienes que le han sido incautados temporalmente “prácticamente pierde sus
derechos y ni siquiera puede ser nombrado como depositario del mismo, viendo
cómo esa entidad le conculca un derecho del cual no ha sido despojado por
sentencia judicial en firme”[18]
.
La segunda razón presentada por el
demandante, se refiere a la vulneración del derecho al debido proceso (Art. 29
de la Constitución) por la trasgresión de “la garantía del juez natural o
competente”[19]
por parte de la ley demandada.
El demandante considera que las entidades a
las que la Ley 785 de 2002 les confiere la administración de los bienes
incautados (v.gr. Dirección Nacional de Estupefacientes y Consejo Superior de
Estupefacientes) no tienen “estatuto judicial”[20]  para
ejercer esta función ni para celebrar contratos sobre éstos.
Señala el accionante que tales facultades “sólo
pueden ser conferidas por el juez a los auxiliares de la justicia y bajo su
control”[21]
y que en sentido contrario, la ley demandada le otorga “facultades
omnímodas”[22]
a los administradores de los bienes incautados y éstas “no están
sometidas al control judicial”[23].
El segundo argumento del segundo acápite de la demanda
consiste en la vulneración, por parte de la Ley 785, del derecho de propiedad
(Art. 58) y de la prohibición constitucional de que no exista pena de
confiscación (Art. 34 y Art. 21 de la Convención Americana de Derechos
Humanos).
Para el demandante, las facultades conferidas por Ley 785 a
la Dirección Nacional de Estupefacientes “rebasan los límites previstos en
el Art. 58 de la Constitución Política y en el Art. 21 del Pacto de San José[24] (…) y
configuran una pena anticipada de confiscación”[25].
Según el demandante, en virtud de la
protección dada por la Constitución, en su artículo 58, a la propiedad privada
y a los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, “la
Dirección Nacional de Estupefacientes no puede, hasta que no haya sentencia
condenatoria en firme por el delito de narcotráfico y conexos o por acción de
extinción de dominio, llevar a cabo sin el consentimiento del dueño, actos
propios de éste, como la enajenación, la contratación, la administración y la
libre disposición”[26].
Señala adicionalmente que hasta que el
propietario no sea despojado de sus bienes mediante una sentencia judicial,
tiene derecho a ser “siquiera depositario de los mismos, especialmente si es
un padre de familia que tiene que proteger a sus hijos, pues si no es así se
estaría violando también el Art. 44 de la Constitución Política que garantiza
los derechos fundamentales de los niños, los cuales prevalecen sobre los demás”[27].
Adicionalmente
el actor afirma que la ley acusada viola el artículo 83 de la Constitución. Al
respecto, el demandante afirma lo siguiente: “los quince artículos de la ley
impugnada se basan en la presunción de mala fe de las personas afectadas por
una medida cautelar de incautación de sus bienes, en franca violación del Art.
83 de la Carta Política”[28].
El tercer argumento presentado por el demandante, en el
segundo acápite de la demanda, se refiere a la vulneración, por parte de la Ley
785 de 2002, del principio de separación de poderes (Art. 113 de la
Constitución) y a la vulneración del artículo 116 de la Constitución, en el
que, según el accionante, se establece de manera taxativa las entidades que
pueden ejercer facultades judiciales.
Para el demandante, la ley acusada atribuye
a la Dirección Nacional de Estupefacientes y al Consejo Superior de
Estupefacientes “funciones jurisdiccionales (…) que corresponden privativamente
a jueces de la República"[29].
Al respecto, señala el demandante que “en
materia del derecho de propiedad y derechos adquiridos con justo título sólo
los jueces de la República pueden ejercer el control de las medidas cautelares
por ellos dispuestas, para lo cual delegan algunas de sus facultades a los
auxiliares de la justicia (…)”[30]
.
Agrega adicionalmente el demandante que, si
se tiene en cuenta que la Dirección Nacional de Estupefacientes tiene a su
cargo la realización de actividades relacionadas con la lucha contra el
narcotráfico, se concluye que esta entidad estaría actuando como juez y parte
al mismo tiempo, si además de las funciones antes mencionadas, se encarga
también de administrar los bienes incautados dentro de los procesos judiciales
de narcotráfico y dentro de las acciones de extinción de dominio.
El cuarto argumento presentado por el accionante en el
segundo acápite de la demanda se refiere a la vulneración del derecho a la
personalidad jurídica (Art. 14 de la Constitución) y del derecho de asociación
(Art. 38 de la Constitución) por parte del artículo 5 de la ley acusada.
El demandante sostiene que en virtud del artículo 14 de la
Constitución las sociedades adquieren y se les reconoce personalidad jurídica,
y que el inciso 1 del artículo 5 de la Ley 785, al conferirle a la Dirección
Nacional de Estupefacientes la facultad de ejercer los derechos sociales que
correspondan a las acciones, cuotas o partes de interés social de sociedades,
está “atentando contra la personalidad de tales sociedades”[31]. Señala
adicionalmente que este derecho “no puede ser afectado arbitrariamente por
un órgano administrativo no autorizado por la ley”[32] .
Respecto de la vulneración del derecho de asociación (Art.
38 de la Constitución) por parte del artículo 5 de la Ley 785 de 2002, el
accionante afirma lo siguiente en la demanda:
“Sin
intervención judicial no se puede interferir en derechos que corresponden a una
sociedad legalmente constituída y que sólo pueden ser afectados por decisión
judicial en firme. Una medida cautelar judicial no puede facultar a la
Dirección Nacional de Estupefacientes para intervenir los órganos de
administración y dirección de una sociedad o de las unidades de explotación
económica, “incluyendo la disposición definitiva de las mismas en la forma y en
los términos establecidos en el Código de Comercio y demás normas
concordantes”, por ser atribuciones exclusivas del juez que lleva a cabo un
proceso por el delito de narcotráfico y conexos o una acción de extinción del
dominio”[33].
IV.
INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS
Siguiendo lo ordenado en el artículo 244 de
la Constitución y en el inciso 1 del artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional comunicó al señor Presidente del Congreso, la iniciación
de este proceso de constitucionalidad.
De igual manera,
teniendo en cuenta lo ordenado por el inciso 2 del artículo 11 del Decreto 2067
de 1991, la Corte Constitucional comunicó la iniciación de este proceso de
constitucionalidad al señor Ministro del Interior y de Justicia, para que si lo
estimare oportuno, presentara por escrito las razones que justifican la
constitucionalidad de las normas sometidas a control.
Finalmente, de acuerdo con la facultad
establecida en el artículo 13 del  Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional comunicó la iniciación de este proceso de constitucionalidad e
invitó a participar a la Dirección Nacional de Estupefacientes. Sin embargo, su
intervención no será tenida en cuenta porque fue presentada de manera
extemporánea.
A continuación se resumen las
intervenciones de las entidades públicas que enviaron dentro del término
establecido en el Decreto 2067 de 1991 su concepto a la Corte Constitucional.
1. Intervención del Ministerio del
Interior y de Justicia
El Ministerio del Interior y de Justicia, a
través de la intervención de Fernando Gómez Mejía, solicita a la Corte
Constitucional que se declare inhibida de conocer de los argumentos relativos a
la vulneración de los artículos 34, 58, 83, 93, 95 y 116, porque en su
concepto, el accionante no cumplió con los requisitos establecidos en el
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 para la formulación de cargos. Frente a los
demás argumentos presentados por el demandante, solicita a la Corte
Constitucional que declare exequible la ley demandada[34].
Respecto al argumento relativo
incumplimiento del mandato constitucional establecido en el artículo 169,
referente al título de las leyes, el representante del Ministerio del Interior
y de Justicia considera (i) que el título de la ley guarda cabal concordancia
con su contenido y que la derogatoria de la Ley 333 de 1996, a la que se hace
referencia en el título de la ley acusada, no deviene la inconstitucionalidad
de la Ley 785, "en tanto uno y otro texto legal se refieren de manera
inequívoca a la acción de extinción de dominio"[35] y
(ii) dado que a lo largo del texto de la ley acusada se introdujo una "cláusula
de actualización por remisión a las demás normas que modifiquen o
deroguen"[36]
a la mencionada Ley 333 de 1996, no se vulnera el artículo 169 de la
Constitución.
Frente a la vulneración del principio de
unidad de materia por parte de la Ley 785, el representante del Ministerio del
Interior cita un aparte de la sentencia C-352 de 1998 y subraya dentro del
texto citado lo siguiente: "dicha unidad sólo se rompe cuando existe
absoluta falta de conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y
teleológica entre los distintos aspectos que regula la ley y la materia dominante
de la misma"[37].
Frente a la vulneración del principio de
unidad de materia por parte del artículo 5 de la Ley 785, señala que esta norma
"guarda cabal conexidad con la totalidad del cuerpo normativo,
resultando por demás necesaria su incorporación para definir el procedimiento
aplicable una vez proferida medida cautelar"[38]
Respecto del argumento relativo a la
tramitación de la Ley 785 como una ley estatutaria y no como una ley ordinaria,
el representante del Ministerio del Interior y de Justicia presenta un
argumento principal y otro subsidiario que a continuación se resumen: (i) esta
ley sobre administración de los bienes incautados se deriva de las leyes sobre
extinción de dominio, y éstas últimas han tenido trámite de leyes ordinarias y
han sido declaradas exequibles por la Corte Constitucional por cargos similares
a los ahora planteados, por tal razón, la Ley 785 de 2002, como derivada de
éstas, debió tramitarse también como una ley ordinaria y (ii) en aras de
discusión, el Ministerio del Interior y de Justicia señala que aún cuando se
analice la Ley 785 como una norma autónoma e independiente de las normas que
rigen la acción de extinción de dominio "no se aprecia , en todo caso
menoscabo alguno de los derechos alegados por el actor ni restricción del
núcleo esencial del debido proceso y la administración de justicia"[39].
Frente a los argumentos relativos a los
vicios que el accionante denominó en la demanda “vicios de fondo por
inconstitucionalidad material de la ley”, ya se hizo mención que el Ministerio
del Interior y de Justicia consideró que la mayoría de éstos no cumplen con los
requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por tal razón,
solicita a la Corte que se declare inhibida para efectuar un pronunciamiento de
fondo[40].
Respecto a los demás vicios alegados
[vulneración del derecho a la personalidad jurídica (Art. 14), vulneración del
derecho al debido proceso (Art. 29), vulneración del derecho de asociación
(Art. 38) y vulneración de la prohibición de confiscar consagrada en el numeral
2 del Artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos] el
representante del Ministerio del Interior sólo se pronuncia acerca de la
presunta violación del derecho de propiedad y del debido proceso, y al respecto
presenta los argumentos que se resumen a continuación.
Respecto al argumento relativo a la
vulneración del derecho al debido proceso, el Ministerio del Interior señala
que se encuentra implícito en la Ley 785 que los propietarios de los bienes
incautados cuentan recursos al interior de la acción de extinción de dominio.
Respecto al argumento relativo a la
vulneración del derecho a la propiedad, el representante del Ministerio del
Interior hace referencia a la sentencia C-1025 de 2004 y cita apartes de la
misma, en las que se señala lo siguiente "(…) si bien es cierto que el
derecho de dominio incluye como uno de sus atributos el de realizar actos de
disposición sobre el bien objeto del mismo, no lo es menos que la medida
cautelar que lo suspenda de manera transitoria y mientras se encuentre
pendiente de una decisión judicial definitiva, no implica por si sola
vulneración del derecho de propiedad"[41]
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación
solicita a la Corte Constitucional  inhibirse de conocer del cargo relativo a
la supuesta inconstitucionalidad de la Ley 785 de 2002 por haber vulnerado la
regla de la unidad de materia (Art. 158 de la Constitución) y de igual manera,
inhibirse de conocer del cargo relativo a la inconstitucionalidad del artículo
5 de la Ley 785 de 2002, por  vulnerar supuestamente el artículo 14 de la
Constitución, que consagra el derecho a la personalidad jurídica.  Frente a los
demás argumentos planteados por el accionante, el Procurador General solicita a
la Corte Constitucional que los estudie de fondo y que declare la exequibilidad
de la ley acusada.
En cuanto al argumento relativo a la
vulneración de la regla de la unidad de materia (Art. 158 de la Constitución)
por parte de la ley demandada y a la vulneración del artículo 14 de la
Constitución por parte del artículo 5 de la Ley 785 de 2002, el Procurador
sostiene que existe ineptitud de demanda porque, contrariando lo dispuesto en
el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, “los argumentos expuestos por el
ciudadano Pedro Pablo Camargo son confusos y no permiten inferir cuál es la
violación que él plantea del ordenamiento superior ni demuestra como la ley
acusada y el precepto impugnado vulneran las normas superiores invocadas”[42].
Frente a la vulneración de la regla
de la unidad de materia, el Procurador General señala que “el actor se
limitó a decir que la Ley 785 de 2002 trataba disposiciones que no se
relacionaban con ella, tales como la Ley 333 de 1996 y el Decreto Legislativo
1975 de 2002, las cuales habían dejado de regir antes de la promulgación de la
ley bajo estudio, (…), pero no explica ni fundamenta el porqué de dicha
afirmación, no expone argumentos que confirmen o ratifiquen la supuesta
vulneración, sino que se circunscribe al señalamiento de una situación sin
manifestar las razones que la sustentan, siendo imposible para el juez
constitucional suponer dichos argumentos”[43].
Frente a la vulneración del artículo
14 de la Constitución por parte del artículo 5 de la Ley 785 de 2002, el
Procurador General considera que el accionante “sólo manifiesta que el
facultar a la Dirección Nacional de Estupefacientes para ejercer los derechos
sociales que corresponden a acciones, cuotas o partes de interés social de
sociedades y unidades de explotación económica, atenta contra la personalidad
jurídica de tales sociedades, pero no sustenta ni expone en qué forma se
produce dicho atentado, es decir, no estructura en debida forma su acusación,
pues no señala argumentos que confirmen o ratifiquen la supuesta vulneración,
sino que se circunscribe al señalamiento de una situación sin manifestar las
razones que la sustentan, siendo imposible para el juez constitucional suponer
dichos argumentos”[44].
En el evento que la Corte
Constitucional no esté de acuerdo con la ineptitud del argumento relativo a la
vulneración del artículo 14 de la Constitución por parte del artículo 5 de la
Ley 785 de 2002, el Procurador General solicita de manera subsidiaria que este
artículo sea declarado exequible.
Frente al argumento relativo a que la
Ley 785 de 2002 debió haber tenido trámite de ley estatutaria, el Procurador
General considera que a ésta le correspondía un trámite ordinario, como en
efecto fue el que surtió. Al respecto presentó los siguientes argumentos: (i)
la ley sobre administración de los bienes incautados se deriva de las leyes
sobre extinción de dominio, y éstas últimas han tenido trámite de leyes
ordinarias y han sido declaradas exequibles por la Corte Constitucional, por
tal razón, la ley que regule la administración de los bienes incautados dentro
de acciones de extinción de dominio, debe seguir el mismo trámite que se siguió
para la aprobación de las leyes que regularon este tipo de acciones; (ii) si
bien la Ley 785 toca algunos aspectos relacionados con el derecho de propiedad,
esta ley no afecta el núcleo esencial de este derecho, y por tal razón, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Ley 785 no cumple con los
requisitos para que se hiciera necesario seguir el trámite especial de ley
estatutaria.
Frente a los demás argumentos
presentados por el demandante, el Procurador General rindió su concepto acerca
de (i) las presuntas violaciones del derecho al debido proceso por la
afectación del derecho a la defensa, (ii) las presuntas violaciones del derecho
al debido proceso por la vulneración de la garantía del juez natural, (iii) la
presunta vulneración del principio de separación de poderes y el ejercicio de
funciones jurisdiccionales por parte de quien no está expresamente facultado
por la Constitución para hacerlo y (iv) la presunta vulneración del derecho de
propiedad y la prohibición de confiscación.
Frente al argumento relativo a las
presuntas violaciones del derecho al debido proceso por la afectación del
derecho a la defensa del propietario del bien incautado, el Procurador General
señala que la interpretación hecha por el accionante no es sistemática, porque
otras leyes relacionadas con la ley acusada (v.gr. Ley 333 de 1996 y Ley 30 de
1986) establecen que la Dirección Nacional de Estupefacientes no es autónoma en
la administración de los bienes incautados y que debe actuar con sujeción a la
respectiva autoridad judicial. Es ante esta autoridad judicial, ante quien el
propietario dispone de recursos para la defensa de sus bienes incautados.
Frente al argumento relativo a las
presuntas violaciones del derecho al debido proceso por la vulneración de la
garantía del juez natural y al argumento relativo a la presunta vulneración del
principio de separación de poderes y el ejercicio de funciones jurisdiccionales
por parte de quien no está expresamente facultado por la Constitución para
hacerlo, el Procurador General señala que " (…) la Dirección Nacional
de Estupefacientes no ejerce las funciones jurisdiccionales propias de las
leyes 30 de 1986 y 793 de 2002, sino que administra bajo las órdenes y el
control de la autoridad judicial (…)".[45]
Frente al argumento relativo a la
presunta vulneración del derecho de propiedad y la prohibición de confiscación,
el Procurador General presentó varios argumentos para sustentar que la norma
acusada no vulneraba estos derechos y a continuación se resumen: (i) en su
actuar, la Dirección Nacional de Estupefacientes está obligada a seguir los
lineamientos establecidos en la Ley 785 para enajenar, arrendar, o celebrar un
contrato depósito provisional, y en todo caso, está sujeto al control de la
respectiva autoridad judicial; (ii) no se presenta una confiscación porque "la
administración de lo bienes incautados no genera un transferencia del derecho
de dominio de los mismos. Aquí sencillamente se está en espera de la
correspondiente decisión judicial"[46]
y (iii) que tal como lo ha señalado en su jurisprudencia la Corte
Constitucional, no se puede entender que sobre los bienes incautados no se
pueden realizar actos de disposición, porque precisamente la administración de
estos bienes implica necesariamente la realización de este tipo de actividades.
VI. PRUEBAS DECRETADAS
Teniendo en cuenta
que algunos de los argumentos presentados por el demandante versaban sobre el
trámite dado a la Ley 785 de 2002, en el auto admisorio de la demanda se
solicitó a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara
de Representantes, así como a los Secretarios de las Comisiones Primeras
Constitucionales Permanentes de dichas Corporaciones, que enviaran copia del
expediente legislativo de la ley acusada y las certificaciones de las
votaciones mediante las cuales fue aprobado el respectivo proyecto tanto en las
comisiones como en las plenarias de cada una de las Cámaras del Congreso.
Vencido el
término probatorio se comprobó que los mencionados funcionarios no remitieron a
esta Corporación (i) la copia de la Gaceta del Congreso donde aparece publicado
el informe de la Comisión Accidental de Conciliación del proyecto de ley
correspondiente a la Ley 785 de 2002, (ii) la certificación sobre la votación y
aprobación en sesión plenaria del Senado de la República del 19 de diciembre de
2002, del informe de la Comisión Accidental de Mediación y (iii) la
certificación sobre la votación y aprobación, en sesión plenaria de la Cámara
de Representantes del 19 de diciembre de 2002, del informe de mediación antes
señalado.
Por tal razón, mediante
auto del 6 de diciembre de 2004, se le requirió a los Secretarios Generales del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que en el término
de cinco (5) días, contados a partir de la comunicación del este auto, enviaran
con destino al presente proceso los mencionados documentos. Dentro del término
establecido, los funcionarios cumplieron con la orden que les fue dada por esta
Corporación, y se dispuso continuar con el trámite del proceso.
VII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es
competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo
estipulado en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política.
2. Cuestiones previas
2.1. Requisitos que deben cumplir los
cargos de constitucionalidad para que sea procedente proferir un fallo de
mérito.
El artículo 2 del Decreto 2067 de
1991 dispone cuáles son los requisitos que deben cumplir las demandas de
inconstitucionalidad para que sea posible proferir un fallo de mérito y no uno
inhibitorio.
Entre los requisitos exigidos se
encuentra que el accionante exponga en la demanda, mediante razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, de qué manera las normas
acusadas vulneran la Constitución.[47]
La admisión de la demanda no obsta para que posteriormente, la Corte
Constitucional encuentre que las razones expuestas por el accionante en la demanda,
no cumplen con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia
y suficiencia, y decida por ello, inhibirse.
2.2. Inhibición por ineptitud de los
cargos, según los cuales la Ley 785 de 2002 vulnera el principio de unidad de
materia, no cumple con el requisito que el título de la ley corresponda con su
contenido y no siguió el trámite de ley estatutaria.
En el primer
acápite de la demanda el ciudadano Pedro Pablo Camargo presentó los siguientes
argumentos para declarar la inconstitucionalidad de la Ley 785 de 2002: (1) la
vulneración del principio de unidad de materia (Art. 158 de la Constitución),
por parte de la Ley 785 de 2002, porque según el demandante, ésta hace
referencia a normas que habían dejado de regir para cuando fue expedida (v.gr.
Ley 333 de 1996) y la vulneración de este mismo principio por parte del
artículo 5 de la Ley 785, porque ésta se refiere al ejercicio de los derechos
sociales de las sociedades, y según su concepto, esta temática no tiene
relación alguna con el objeto de la ley demandada, (2) la vulneración del
artículo 169 de la Constitución por parte de la ley acusada, porque según el
demandante, el título de la ley no corresponde de manera precisa con su
contenido y (3) la vulneración de los artículos 152 y 153 de la Constitución
porque, según el demandante, de acuerdo con el contenido y las temáticas
tratadas en la Ley 785, ésta debió tener trámite de ley estatutaria y no de ley
ordinaria.
Estos
argumentos no cumplen con el requisito de especificidad, señalado en la
jurisprudencia constitucional, para que puedan ser tenidos como cargos de
inconstitucionalidad, dado que no definen con claridad la manera como la ley
acusada desconoce respectivamente los artículos 152, 153, 158 y 169 de la
Constitución.
Frente a la
vulneración del principio de unidad de materia (Art. 158 de la Constitución),
por parte de la Ley 785 de 2002, en su totalidad y no de un aparte específico
de la misma, el accionante se limita a señalar que “la Ley 785 de 2002
contiene disposiciones que no se relacionan con ella, tales como la Ley 333 de
1996 y el Decreto Legislativo 1975 de 2002, los cuales dejaron de regir antes
de la promulgación de la Ley 785 de 2002”. Sin embargo, mediante este
argumento el demandante no está exponiendo por qué razón la norma demandada
desconoce el artículo 158 de la Constitución, y solamente se refiere a que ésta
hace mención a normas que fueron derogadas con anterioridad a su expedición.
Lo mismo ocurre
al revisar el argumento presentado por el accionante relativo a la vulneración
del principio de unidad de materia por parte del inciso 1 del artículo 5 de la
ley acusada. Al respecto el demandante se limita a señalar que el mencionado
inciso[48]
no tiene relación con el objeto perseguido por la ley[49], dado que, según el
demandante, “nada tiene que ver la materia del ejercicio de los derechos
sociales que correspondan a personas jurídicas denominadas sociedades”[50]
con la administración de los bienes incautados dentro de los procesos penales
por narcotráfico y otros delitos conexos o dentro de la acción de extinción de
dominio. Sin embargo, esta afirmación no expone por qué el inciso acusado
vulnera el artículo 158 de la Constitución.
Frente a la
vulneración del artículo 169 de la Constitución por parte de la ley acusada, el
demandante se limita a señalar que ésta hace referencia en su título a la Ley
333 de 1996, la cual se encontraba derogada para el momento en el que fue
aprobada la Ley 785. Señala adicionalmente que si bien la Ley 333 de 1996
coincide con la ley demandada en regular asuntos relacionados con la extinción
de dominio, “la Ley 333 de 1996 considera dicha acción como derivada del
proceso penal, en tanto que la Ley 785 de 2002 la define como acción autónoma”[51] .
Sin embargo,
mediante estas afirmaciones el demandante no expone por qué la ley acusada
incumple con los requisitos con los que debe reunir el título de cualquier ley,
y que se encuentran definidos en el artículo 169 de la Constitución. La simple
mención de una norma derogada en el título de una ley no es razón suficiente
para concluir que incumple con el requisito establecido en el artículo 169 de
la Constitución, referente a su correspondencia precisa con el contenido de la
misma. La mención de normas derogadas en el texto de una ley puede obedecer,
por ejemplo, a que no han cesado completamente sus efectos en el tiempo o a que
el legislador empleó su mención como un mecanismo para identificar sujetos o
hechos sobre los cuales la nueva ley se va a aplicar.
Frente a la
vulneración de los artículo 152 y 153 de la Constitución por parte de la Ley
785 de 2002, el demandante no expone con claridad por qué razón la ley
demandada debía seguir el trámite de ley estatutaria, y no el de ley ordinaria,
y con ello, por qué su trámite vulneró los mencionados dos artículos de la
Constitución.
Al respecto, el
demandante afirma que la ley acusada debió seguir el trámite de ley estatutaria
por las siguientes razones: (i) “afecta básicamente el derecho fundamental
al debido proceso”[52];
(ii) “(…) La Corte Constitucional, en su sentencia C-425 de 1994, dijo
que “la regulación de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y
primordialmente la que signifique consagración de límites, restricciones,
excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los
mismos, únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite
de ley estatutaria””[53],
(iii) “(…) si el debido proceso es una garantía procesal que exige ley
estatutaria, como el habeas corpus (sentencia C-620 /01 de la Corte
Constitucional), la ley aquí impugnada ha debido tramitarse como estatutaria y
no ordinaria”[54]
y (iv) porque la ley acusada toca aspectos atinentes a la administración de
justicia y que al facultar a la Dirección Nacional de Estupefacientes y al
Consejo Nacional de Estupefacientes para “llevar a cabo funciones
estrictamente judiciales, como son las relacionadas con la Ley 30 de 1986 y la
Ley 333 de 1996”[55],
le está otorgando estatuto judicial, y con ello está introduciendo una reforma
a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270 de 1996)[56].
Las razones
antes mencionadas, presentadas por el demandante para justificar por qué la ley
acusada debió tener trámite de ley estatutaria, resultan ser meras afirmaciones
que no exponen de manera específica por qué la ley demandada, dado su contenido
material concreto, reúne los requisitos establecidos en el artículo 152 de la
Constitución, y con ello, por qué debió haber sido tramitada como una ley
estatutaria, y no como una ley ordinaria. La Corte no encuentra que el
accionante haya contrastado el contenido material específico de la Ley 785 de
2002 con los requisitos establecidos en el artículo 152 de la Constitución, que
el demandante considera vulnerado por la ley acusada.
El incumplimiento del requisito de
especificidad lleva a que los argumentos planteados por el demandante no puedan
ser tenidos como cargos de inconstitucionalidad y, por tal razón, a que la
Corte se inhiba de conocerlos.
2.3. Inhibición por ineptitud de los
argumentos según los cuales, la Ley 785 de 2003 de manera general, y no apartes
específicos de la misma, vulnera la presunción de buena fe (Art. 83 de la CP),
el derecho al debido proceso (Art. 29 de la CP), la prohibición de confiscación
(Art. 34 de la CP) y el derecho de propiedad (Art. 58 de la CP)
respectivamente.
El demandante plantea varios argumentos
contra la Ley 785 de 2002 en general, sin señalar unos apartes específicos de
la misma ni indicar cómo de la lectura conjunta y sistemática de esta ley se
concluye la existencia de las vulneraciones alegadas[57].
Los cargos de
inconstitucionalidad deben señalar con claridad el objeto específico sobre el
cual recaen, es decir la norma (o normas), o los apartes de las mismas, que se
considera que vulneran la Constitución (Art. 2, num 1 del Decreto 2067 de
1991). No cumplir con este requisito genera la ineptitud del cargo planteado.
Por tal razón,
la Corte Constitucional se declarará inhibida de conocer los argumentos
presentados por el demandante, relativos a la vulneración, por parte de la Ley
785 de 2002 en general, de la presunción de buena fe (Art. 83 de la CP), del
derecho al debido proceso (Art. 29 de la CP), de la prohibición de confiscación
(Art. 34 de la CP) y del derecho de propiedad (Art. 58 de la CP)[58].
2.3.1. La no
identificación del objeto demandado es razón suficiente para que la Corte se
declare inhibida de conocer de los cinco argumentos presentados por el
demandante, antes mencionados.
Sin embargo,
cabe agregar que estos argumentos tampoco cumplen con los requisitos que ha
señalado la jurisprudencia constitucional para que sean tenidos como cargos de
inconstitucionalidad. Los argumentos presentados no cumplen con los requisitos
de certeza ni de especificidad, ni con la exigencia de precisar el contenido
específico de la norma de la Constitución que se considera vulnerada[59].
El primer argumento presentado por el
accionante se refiere a que la ley demandada vulnera el derecho al debido
proceso (Art. 29 de la Constitución) y presenta dos razones. La primera
consiste en que la ley acusada desconoce el derecho de defensa y la presunción
de inocencia de quienes se les han incautado sus bienes, como medida cautelar
dentro de los procesos judiciales a los que hace referencia la Ley 785, y no se
les permite interponer recurso alguno frente a la Dirección Nacional de
Estupefacientes, entidad que se encarga de administrar y celebrar contratos que
involucran los bienes mencionados.
El demandante señala que el titular de los
bienes incautados temporalmente “prácticamente pierde sus derechos y ni
siquiera puede ser nombrado como depositario del mismo, viendo cómo esa entidad
le conculca un derecho del cual no ha sido despojado por sentencia judicial en
firme”[60]
.
Este argumento
no cumple con los requisitos de certeza y de especificidad. No es cierto porque
no se basa en el texto real de las normas demandadas sino en uno deducido por
el actor. Ningún aparte de la ley acusada establece que el accionante carece de
recursos para oponerse a una destinación indebida del bien que le fue
incautado. Tal como lo expone el Procurador en su concepto, los propietarios
cuentan con recursos al interior del proceso penal o del trámite de la acción
de extinción de dominio, en el que se decretó la incautación del bien.
El mencionado
argumento no es específico porque no expone la manera como la norma demandada
vulnera la Constitución. Este consiste en una afirmación, no en una razón
específica que permita contrastar el contenido de la disposición legal con el
contenido de una norma constitucional.
La segunda razón que presenta el demandante
para sustentar la vulneración del derecho al debido proceso (Art. 29 de la
Constitución) por parte de la Ley acusada consiste en que ésta transgrede “la
garantía del juez natural o competente”[61].
El demandante considera que las entidades a
las que la Ley 785 confiere la administración de los bienes incautados (v.gr.
Dirección Nacional de Estupefacientes y Consejo Superior de Estupefacientes) no
tienen “estatuto judicial”[62]
para ejercer esta función ni para celebrar contratos sobre éstos.
Señala el
accionante que tales facultades “sólo pueden ser conferidas por el juez a
los auxiliares de la justicia y bajo su control”[63] y
que en sentido contrario, la ley demandada le otorga “facultades omnímodas”[64] a
los administradores de los bienes incautados y éstas “no están sometidas al
control judicial”[65].
Este argumento
no cumple con los requisitos de certeza y de especificidad. No es cierto porque
no se basa en el texto real de las normas demandadas sino en uno deducido por
el actor. Ningún aparte de la ley acusada establece que la Dirección Nacional
de Estupefacientes esté desarrollando funciones judiciales, ni que las labores
que desempeña las ejerza por fuera del control del juez del respectivo proceso
judicial en el que se incautó el bien administrado, o que tales facultades
estén exentas de control judicial.
El mencionado
argumento no es específico porque no expone la manera como la norma demandada
vulnera la Constitución. El demandante no define cuáles son las funciones que
según la Constitución se consideran judiciales ni por qué razón las labores de
administración de los bienes incautados puede ser considerada como una función
judicial.
El segundo argumento presentado por el demandante consiste
en la vulneración, por parte de la Ley 785, del derecho de propiedad (Art. 58)
y de la prohibición constitucional de la pena de confiscación (Art. 34 y Art.
21 de la Convención Americana de Derechos Humanos).
Para el demandante, las facultades conferidas por Ley 785 a
la Dirección Nacional de Estupefacientes “rebasan los límites previstos en
el Art. 58 de la Constitución Política y en el Art. 21 del Pacto de San José[66] (…) y
configuran una pena anticipada de confiscación”[67].
Según el demandante, en virtud de la
protección dada por la Constitución, en su artículo 58, a la propiedad privada
y a los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, “la
Dirección Nacional de Estupefacientes no puede, hasta que no haya sentencia
condenatoria en firme por el delito de narcotráfico y conexos o por acción de
extinción de dominio, llevar a cabo sin el consentimiento del dueño, actos
propios de éste, como la enajenación, la contratación, la administración y la
libre disposición”[68].
Este argumento
no cumple con el requisito de especificidad. No es específico porque no expone
la manera como la norma demandada vulnera la Constitución. El demandante al no
definir cuál es el contenido del derecho a la propiedad[69], ni cuál es el alcance
de la prohibición de confiscación, no especifica con claridad por qué la Ley
785 rebosa los límites de protección de este derecho.
Adicionalmente
al argumento antes señalado el demandante afirma que “los quince artículos
de la ley impugnada se basan en la presunción de mala fe de las personas
afectadas por una medida cautelar de incautación de sus bienes, en franca
violación del Art. 83 de la Carta Política”[70].
Esta afirmación
no cumple con los  requisitos de certeza ni de especificidad. No es cierta
porque no se basa en el texto real de las normas demandadas sino en uno
deducido por el actor[71].
Ningún aparte de la ley acusada establece de manera explícita una presunción de
mala fe contra el propietario del bien. La existencia de un proceso penal por
el delito de narcotráfico o conexos o el trámite de una acción de extinción de
dominio, son el origen de la incautación del bien y de su posterior
administración, no la presunción de mala fe del propietario.
No es específica
porque no expone la manera como la norma demandada vulnera la Constitución[72]. Esta consiste en una
afirmación, no en una razón específica que permita contrastar el contenido de
la disposición legal con el contenido de una norma constitucional.
La Corte
Constitucional entonces se declarará inhibida de conocer de este argumento por
no haber cumplido con los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto
2067 de 1991.
El tercer argumento presentado por el demandante tiene
relación con el argumento relativo a la vulneración del debido proceso por la
transgresión de la garantía del juez natural, expuesto en apartes anteriores, y
se refiere a la vulneración, por parte de la Ley 785 de 2002, del principio de
separación de poderes (Art. 113 de la Constitución) y a la vulneración del
artículo 116 de la Constitución, en el que, según el accionante, se establece
de manera taxativa las entidades que pueden ejercer facultades judiciales.
Para el demandante, la ley acusada atribuye
a la Dirección Nacional de Estupefacientes y al Consejo Superior de
Estupefacientes “funciones jurisdiccionales (…) que corresponden
privativamente a jueces de la República"[73].
Este argumento
no cumple con los requisitos de certeza y de especificidad. Las razones que
fueron expuestas para justificar por qué el argumento relativo a la vulneración
del debido proceso, por la transgresión de la garantía del juez natural, no es
un argumento cierto ni específico, son aplicables de igual manera al argumento
relativo a la vulneración de los artículos 113 y 116 de la Constitución.
La Corte
Constitucional entonces se declarará inhibida de conocer este argumento por no
haber cumplido con los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto
2067 de 1991.
2.4. Inhibición por ineptitud del cargo,
según el cual, el inciso 1 del artículo 5 de la Ley 785 de 2002 vulnera el
derecho a la personalidad jurídica (Art. 14 de la CP).
El último argumento presentado por el accionante se refiere
a la vulneración del derecho a la personalidad jurídica (Art. 14 de la
Constitución) por parte del artículo 5 de la ley acusada. El demandante
sostiene que en virtud del artículo 14 de la Constitución las sociedades
adquieren y se les reconoce personalidad jurídica, y que el inciso 1 del
artículo 5 de la Ley 785, al conferirle a la Dirección Nacional de
Estupefacientes la facultad de ejercer los derechos sociales que correspondan a
las acciones, cuotas o partes de interés social de sociedades, está “atentando
contra la personalidad de tales sociedades”[74]
y señala adicionalmente que este derecho “no puede ser afectado
arbitrariamente por un órgano administrativo no autorizado por la ley”[75] .
Este argumento
no cumple con el requisito de especificidad porque no expone la manera como la
norma demandada vulnera la Constitución[76].
El demandante no explica en su argumentación por qué el ejercicio por parte de
la Dirección Nacional de Estupefacientes de los derechos sociales, que
correspondan a las acciones, cuotas o partes de interés social, que hayan sido
incautadas dentro de los procesos penales o del trámite de la acción de
extinción de dominio de las que hace referencia la Ley 785, vulnera el derecho
a la personalidad jurídica de tales sociedades.
De otro lado,
el accionante tampoco cumple con el requisito de exponer cuál es el contenido
del derecho a la personalidad jurídica que es violado por la norma acusada[77].
La Corte
Constitucional coincide entonces con la solicitud presentada por el Procurador
General de la Nación de declararse inhibida de conocer este argumento por no
haber cumplido con los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto
2067 de 1991.
Es importante
señalar que en la demanda, el actor presentó otros argumentos para sustentar la
inconstitucionalidad del artículo 5 de la Ley 785 de 2002. Estos se basan en
que la norma acusada vulnera los artículos 34, 38 y 58 de Constitución y el
numeral 2 del artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Sin embargo,
frente a los mencionados cargos existe cosa juzgada constitucional, dado que en
la sentencia C-1025 de 2004 (MP: Alfredo Beltrán Sierra) la Corte
Constitucional estudió los mismos cargos[78]
y declaró exequible el artículo 5 de la Ley 785 de 2002, en forma condicionada[79].
Dada la
existencia de cosa juzgada frente a los mencionados cargos, en el auto del 22
de octubre de 2004, en el que se admitió la demanda de la referencia, se
rechazaron los cargos relativos a la vulneración de los artículos 34, 38 y 58
de Constitución y el numeral 2 del artículo 21 de la Convención Americana de
Derechos Humanos por parte del artículo 5 de la ley acusada.
Además de la
sentencia C-1025 de 2004 (MP: Alfredo Beltrán Sierra), a la que ya se hizo
mención, la Corte Constitucional ha estudiado en otras sentencias, cargos
contra algunos artículos de la Ley 785 de 2002. Tal es el caso de las
sentencias C-245 de 2004 (MP: Clara Inés Vargas Hernández)[80],        C-724 de 2004
(MP: Clara Inés Vargas Hernández)[81]
y C-887 de 2004 (MP: Alfredo Beltrán Sierra)[82].
Sin embargo, los cargos estudiados por la
Corte Constitucional en las citadas sentencias no coinciden con los que fueron
presentados por el actor en la demanda que se revisa en esta oportunidad[83]. Por tal razón, frente
a los demás cargos presentados por el demandante, distintos a la vulneración de
los artículos 34, 38 y 58 de Constitución y el numeral 2 del artículo 21 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, por parte del artículo 5 de la Ley
785 de 2002, no existe cosa juzgada constitucional.
Agrega la Corte
que algunas de las materias a las que se refiere la Ley 785 de 2002 han sido
tratadas también en otras leyes. Tal es el caso, por ejemplo, de la Ley 793 de
2002 (“por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas
que gobiernan la extinción de dominio”), cuyo artículo 12 establece el
contenido de la fase inicial del proceso de extinción de dominio. Dentro de
esta fase inicial se incluye la adopción de medidas cautelares sobre los bienes
afectados al proceso y la administración de los mismos[84].
VIII.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-INHIBIRSE de pronunciarse sobre la constitucionalidad de Ley 785 de 2002 por
la cual "se dictan disposiciones relacionadas con la administración de los
bienes incautados en aplicación de las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996".
Segundo.- Estarse a lo resuelto en la sentencia C-1025 de 2004 (MP: Alfredo
Beltrán Sierra) respecto de la declaratoria de exequibilidad condicionada del
artículo 5 de la Ley 785 de 2002.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
EN
COMISION
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que la H. Magistrada doctora CLARA
INES VARGAS HERNÁNDEZ, no firma la presente sentencia por encontrarse en
comisión debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA
GENERAL
[1] En la sentencia C-1025 de 2004 (MP:
Alfredo Beltrán Sierra) la Corte estudió si el artículo 5 de la Ley 785 de 2002
vulneraba el derecho a la propiedad, la prohibición de confiscación y la
libertad de asociación, consagrados en los artículos 58, 34 y 38 de la
Constitución. La Corte declaró exequible el artículo 5 demandado por los cargos
estudiados. Condicionó la exequibilidad del inciso 1 del artículo demandado en
los siguientes términos: "bajo el entendido
que esta Dirección  requiere autorización de la autoridad judicial competente". De igual manera condicionó la exequibilidad
del inciso 2 del artículo 5 demandado en los siguientes términos: "bajo el entendido que en este caso la Dirección requiere
autorización previa del fiscal o juez competente y el producto de la misma
queda afecto a lo que se resuelva en la sentencia".
[2] Folio 3 del expediente.
[3] Folio 3 del expediente.
[4] Folio 2 del expediente.
[5] El inciso primero del artículo 5 de la Ley
785 de 2002 se refiere (i) al ejercicio, por parte de la Dirección Nacional de
Estupefacientes, de los derechos sociales correspondientes a las acciones,
cuotas o partes de interés social, que hayan sido objeto medida cautelar dentro
de los procesos regulados por la Ley 30 de 1986 y por la Ley 333 de 1996, hasta
tanto no se produzca una decisión judicial definitiva dentro de estos procesos
y (ii) a la imposibilidad de los órganos sociales, de administración y al
representante legal y al revisor fiscal de respectiva sociedad, de ejercer
actos de disposición, administración y gestión sobre las mencionadas acciones,
cuotas o partes de interés social, salvo que sean expresamente autorizados por
la Dirección Nacional de Estupefacientes.
[6] Ley 785 de 2002, Art. 1, inc 1: "Sistemas de
administración de los bienes incautados. La administración de los bienes a
cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes por su afectación a un
proceso penal por los delitos de narcotráfico y conexos o a una acción de
extinción del dominio, conforme a la ley y en particular a lo previsto por las
Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996, y el Decreto Legislativo 1975 de 2002, y con
las demás normas que las modifiquen o deroguen, se llevará a cabo aplicando en
forma individual o concurrente los siguientes sistemas: enajenación,
contratación, destinación provisional y depósito provisional".
[7] Folio 3 del expediente.
[8] Folio 3 del expediente.
[9] Folio 1 del expediente.
[10] Folio 1 de la demanda.
[11] Folio 1 del expediente.
[12] Folio 2 del expediente.
[13] Folio 2 del expediente.
[14] Folio 2 del expediente.
[15] Folio 2 del expediente.
[16] En los términos textuales de la demanda,
el accionante formula el cargo de la siguiente manera: “Ahora bien, en
cuanto a la materia de administración de justicia que exige para regularla ley
estatutaria, tanto el Consejo Nacional de Estupefacientes como la Dirección
Nacional de Estupefacientes no tienen estatuto judicial conforme a la Ley 270
de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, y, en consecuencia, no
pueden llevar a cabo funciones estrictamente judiciales, como son las que se
relacionan con la Ley 30 de 1986 y la derogada Ley 333 de 1996. Si se pretende
dar estatuto judicial a esas entidades gubernamentales para que administren los
bienes incautados en procesos por narcotráfico o acciones de extinción de
dominio, se requiere una enmienda de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la
Administración de Justicia”. (folio 2 del expediente).
[17]Folio 3 del expediente.
[18] Folio 4 del expediente.
[19] Folio 4 del expediente.
[20] Folio 4 del expediente.
[21] Folio 4 del expediente.
[22] Folio 4 del expediente.
[23] Folio 4 del expediente. En el desarrollo
del cargo relativo al ejercicio de funciones judiciales por parte de entidades
no señaladas taxativamente por la Constitución para hacerlo y a la vulneración
del principio de separación de poderes, el demandante vuelve a hacer mención a
las funciones del juez natural o competente de un proceso, y señala lo
siguiente: “(…) sólo el juez competente o natural puede adoptar medidas bajo
su control hasta que dicta su sentencia después de haberse observado en todas
las etapas el debido proceso. (folio 6 del expediente).
[24] En
la demanda, el accionante señala que en virtud del artículo 93 de la
Constitución, el artículo 21 del Pacto
de San José hace parte del bloque de constitucionalidad. (folio 4 del
expediente).
[25] Folio
4 del expediente.
[26] Folio
5 del expediente.
[27] Folio
5 del expediente.
[28] Folio 5 del expediente.
[29] Folio 6 del expediente.
[30] Folio 6 del expediente.
[31] Folio 6 del expediente.
[32] Folio 2 del expediente.
[33] Folios 6 y 7 del expediente.
[34] En un aparte de su escrito, el
representante del Ministerio del Interior y de Justicia señala expresamente los
números de los artículos de la Constitución correspondientes a los argumentos
que considera que no cumplen los requisitos establecidos en el artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991, y frente a los cuales, considera que la Corte se debe
inhibir. Tales argumentos no son la totalidad de los argumentos presentados por
el demandante, relativos a vicios de fondo, por tal razón, se concluiría que
existen algunos argumentos frente a los cuales el Ministerio sí considera que
se presentaron cargos susceptibles de ser estudiados por la Corte (v.gr. Arts
14, 29, 38 de la Constitución y num 2 del Art. 2 de la Convención Americana de
Derechos Humanos). Sin embargo, de los párrafos finales del escrito del
representante del Ministerio, parecería entenderse que esta entidad considera
que ninguno de los argumentos presentados por el actor, respecto de vicios de
fondo de la Ley 785, cumple con los requisitos establecidos en el art. 2 del Decreto
2067 de 1991.
[35] Folio 163 del expediente.
[36] Folio 163 del expediente.
[37] Folio 163 del expediente.
[38] Folio 163 del expediente.
[39] Folio 162 del expediente.
[40] El representante del Ministerio del
Interior solicita a la Corte Constitucional que se inhiba de conocer acerca de
los cargos relativos a la vulneración de los artículos 34, 58, 83, 93, 95 y 116
de la Constitución.
[41] Folio 166 del expediente.
[42] Folio 194 del expediente.
[43] Folios 195 y 196 del expediente.
[44] Folio 196 del expediente.
[45] Folio 201 del expediente.
[46] Folio 203 del expediente.
[47] En la sentencia C-1052 de 2001 (MP: Manuel
José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional expuso en qué consisten los
requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que
deben reunir los argumentos presentados en una demanda de inconstitucionalidad.
[48] El inciso primero del artículo 5 de la Ley
785 de 2002 se refiere (i) al ejercicio, por parte de la Dirección Nacional de
Estupefacientes, de los derechos sociales correspondientes a las acciones,
cuotas o partes de interés social, que hayan sido objeto medida cautelar dentro
de los procesos regulados por la Ley 30 de 1986 y por la Ley 333 de 1996, hasta
tanto no se produzca una decisión judicial definitiva dentro de estos procesos
y (ii) a la imposibilidad de los órganos sociales, de administración y al
representante legal y al revisor fiscal de respectiva sociedad, de ejercer
actos de disposición, administración y gestión sobre las mencionadas acciones,
cuotas o partes de interés social, salvo que sean expresamente autorizados por
la Dirección Nacional de Estupefacientes.
[49] Ley 785 de 2002, Art. 1, inc 1: "Sistemas
de administración de los bienes incautados. La administración de los bienes
a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes por su afectación a un
proceso penal por los delitos de narcotráfico y conexos o a una acción de
extinción del dominio, conforme a la ley y en particular a lo previsto por las
Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996, y el Decreto Legislativo 1975 de 2002, y con
las demás normas que las modifiquen o deroguen, se llevará a cabo aplicando en forma
individual o concurrente los siguientes sistemas: enajenación, contratación,
destinación provisional y depósito provisional".
[50] Folio 3 del expediente.
[51] Folio 3 del expediente.
[52] Folio 1 de la demanda. El demandante
señala que la ley acusada faculta a la Dirección Nacional de Estupefacientes
para administrar, e incluso enajenar, arrendar y someter a contratos de
fiducia, bienes de propiedad de personas que aún no han sido condenadas, y que
esta acción implica una confiscación. Además,  dice: “(…) una administración
autónoma no judicial de sus bienes, temporal pero no definitivamente
incautados. Si la acción judicial principal (penal o de extinción) se rige por
el debido proceso, obviamente la administración de los bienes incautados no
puede sustraerse del debido proceso judicial, como la ley lo hace, violando el
derecho fundamental al debido proceso” (folio 2 del expediente).
[53] Folio 2 del expediente.
[54] Folio 2 del expediente.
[55] Folio 2 del expediente.
[56] En los términos textuales de la demanda,
el accionante formula el cargo de la siguiente manera: “Ahora bien, en
cuanto a la materia de administración de justicia que exige para regularla ley
estatutaria, tanto el Consejo Nacional de Estupefacientes como la Dirección
Nacional de Estupefacientes no tienen estatuto judicial conforme a la Ley 270
de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, y, en consecuencia, no
pueden llevar a cabo funciones estrictamente judiciales, como son las que se
relacionan con la Ley 30 de 1986 y la derogada Ley 333 de 1996. Si se pretende
dar estatuto judicial a esas entidades gubernamentales para que administren los
bienes incautados en procesos por narcotráfico o acciones de extinción de
dominio, se requiere una enmienda de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la
Administración de Justicia”. (folio 2 del expediente).
[57] Estos son algunos apartes de la demanda,
donde el actor señala que la Ley 785 en general, o la totalidad de sus
artículos, vulneran disposiciones constitucionales: "(…) se desconoce
la presunción de inocencia y el derecho de defensa, pues ninguna de las quince
disposiciones de la ley permite que las personas privadas judicialmente de sus
bienes (…) puedan ejercer su derecho de defensa (…) " (folio 4 del
expediente); "(…) en los quince artículos de la ley impugnada las
facultades omnímodas del administrador de los bienes incautados no están
sometidas a control judicial" (folio 4 del expediente); "(…) todos
los preceptos de la ley 785 invisten de facultades omnímodas que constituyen
una confiscación temporal de los bienes incautados (…)" (folio 5 del
expediente); " (…) los quince artículos de la Ley 785 de 2002
constituyen una confiscación anticipada de los bienes incautados (…)"(folio
5 del expediente); " (…) los quince artículos de la ley impugnada se
basan en la presunción de mala fe de las personas afectadas por una medida
cautelar de incautación de sus bienes (…) " (folio 5 del expediente);
"(…) la Ley 785 de 2002 atribuye funciones jurisdiccionales a las
entidades gubernativas denominadas Dirección Nacional de Estupefacientes y
Consejo Nacional de Estupefacientes que corresponden privativamente a los
jueces (…) " (folio 5 del expediente).
[58] En la sentencia C-666 de 2005 (MP: Jaime
Córdoba Triviño), del 28 de julio de 2005, citada en apartes anteriores, la
Corte Constitucional falló acerca de una demanda contra la Ley 785 de 2002, que
al igual que la que se estudia en esta oportunidad, planteaba que esta ley, en
general y sin precisar artículos específicos, vulneraba la presunción de buena
fe, el derecho al debido proceso, el principio de separación de poderes, la
prohibición de confiscación, el derecho de propiedad y la prohibición de no
abusar de los derechos propios, entre otras disposiciones constitucionales. Al
respecto, la Corte decidió inhibirse de conocer de estos argumentos por
considerar que el actor había formulado cargos globales contra la totalidad de
la Ley 785 de 2002, sin concretar cuáles de sus normas son las que vulneran las
disposiciones constitucionales mencionadas.
[59] En la sentencia C-1052 de 2001 (MP: Manuel
José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional expuso en qué consisten los
requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que
deben reunir los argumentos presentados en una demanda de inconstitucionalidad.
[60] Folio 4 del expediente.
[61] Folio 4 del expediente.
[62] Folio 4 del expediente.
[63] Folio 4 del expediente.
[64] Folio 4 del expediente.
[65] Folio 4 del expediente. En el desarrollo
del cargo relativo al ejercicio de funciones judiciales por parte de entidades
no señaladas taxativamente por la Constitución para hacerlo y a la vulneración
del principio de separación de poderes, el demandante vuelve a hacer mención a
las funciones del juez natural o competente de un proceso, y señala lo
siguiente: “(…) sólo el juez competente o natural puede adoptar medidas bajo
su control hasta que dicta su sentencia después de haberse observado en todas
las etapas el debido proceso. (folio 6 del expediente).
[66] En
la demanda, el accionante señala que en virtud del artículo 93 de la
Constitución, el artículo 21 del Pacto
de San José hace parte del bloque de constitucionalidad. (folio 4 del
expediente).
[67] Folio
4 del expediente.
[68] Folio
5 del expediente.
[69] Al respecto, se señaló lo siguiente en la
sentencia C-1052 de 2001 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa): "3.4.2. El
segundo elemento de toda demanda de inconstitucionalidad es el concepto de
la violación, que supone la exposición de las razones por las cuales el
actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado
por las disposiciones que son objeto de  la demanda.  En este orden de ideas,
al ciudadano le corresponderá (i.) hacer “el señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas” (…) Este señalamiento supone,
además, (ii.) la exposición del contenido normativo de las disposiciones
constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir, manifestar qué
elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan
vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan. No basta, pues, con
que el demandante se limite a transcribir la norma constitucional o a recordar
su contenido".
[70] Folio 5 del expediente.
[71] En la sentencia C-1052 de 2001 se definió
el requisito de certeza, con el que deben cumplir las demandas de
inconstitucionalidad, de la siguiente manera:
"Adicionalmente,
las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas
significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y
existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda.  Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de
su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra]
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas
por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas
cuando del texto normativo no se desprenden”.
[72] En la sentencia citada se definió el
requisito de especificidad, exigido a las demandas de inconstitucionalidad, de
la siguiente manera:
"De
otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como
la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la
formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de
establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de
argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin
duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la
discusión propia del juicio de constitucionalidad".
[73] Folio 6 del expediente.
[74] Folio 6 del expediente.
[75] Folio 2 del expediente.
[76] En la sentencia citada se definió el
requisito de especificidad, exigido a las demandas de inconstitucionalidad, de
la siguiente manera:
"De
otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como
la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la
formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de
establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de
argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin
duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la
discusión propia del juicio de constitucionalidad".
[77] Al respecto, se señaló lo siguiente en la
sentencia C-1052 de 2001 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa): "3.4.2. El
segundo elemento de toda demanda de inconstitucionalidad es el concepto de
la violación, que supone la exposición de las razones por las cuales el
actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado
por las disposiciones que son objeto de  la demanda.  En este orden de ideas,
al ciudadano le corresponderá (i.) hacer “el señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas” (…) Este señalamiento supone,
además, (ii.) la exposición del contenido normativo de las disposiciones
constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir, manifestar qué
elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan
vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan. No basta, pues, con
que el demandante se limite a transcribir la norma constitucional o a recordar
su contenido".
[78] En dicha sentencia, la Corte resumió los
cargos presentados por la demandante de la siguiente manera:
“La demandante considera que la norma acusada, vulnera
el derecho de propiedad, el derecho de asociación, la igualdad y el
reconocimiento a la personalidad jurídica, en concordancia con los artículos 1,
2, 3, 16, 21, y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por las
siguientes razones :
Al haber establecido el legislador que la Dirección
Nacional de Estupefacientes administra los recursos de las sociedades y
unidades de explotación económica que sean objeto de medida cautelar dentro de
los procesos por narcotráfico y extinción de dominio, vulneró el derecho de
propiedad porque impone una medida confiscatoria de tales bienes y recursos y
el derecho de asociación, por cuanto los actos de disposición podrán ser
ejercidos por el Estado a través de la Dirección Nacional de Estupefacientes,
desplazando a los legítimos propietarios de las acciones, cuotas o partes de
interés social en la sociedad, lo que significa que el Estado se convierte en
propietario  antes de que el juez le asigne el derecho de dominio previa
extinción del mismo por medio de la sentencia”.
El problema jurídico estudiado por la Corte en la
sentencia C-1025 de 2004 fue formulado de la siguiente manera:
“El asunto se circunscribe a examinar si, al
establecer el legislador que la Dirección Nacional de Estupefacientes,
administre los bienes y recursos de las sociedades y unidades de explotación
económica que sean objeto de medida cautelar dentro de los procesos por
narcotráfico y extinción de dominio, se vulnera el derecho de propiedad por
cuanto impone una medida confiscatoria; y si se viola el derecho de asociación,
al no permitir al resto de los socios, libres de la medida cautelar seguir en
la administración de tales bienes y recursos”.
[79] En la sentencia C-1025 de 2004 (MP:
Alfredo Beltrán Sierra) se resolvió lo siguiente:
“Declárase exequible por los cargos estudiados el
artículo 5 de la ley 785 de 2002, en forma condicionada, así:
“En cuanto al inciso primero, cuyo texto es el
siguiente: “La Dirección Nacional de
Estupefacientes ejercerá los derechos sociales que correspondan a las acciones,
cuotas o partes de interés social que hayan sido objeto de medida cautelar en
los procesos a que se refieren las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996 hasta que se
produzca la decisión judicial definitiva y mientras tanto quienes aparezcan
inscritos como socios, miembros de los órganos sociales y demás órganos de
administración, representante legal o revisor fiscal, no podrán ejercer ningún
acto de disposición, administración o gestión en relación con aquellas, a menos
que sean autorizados expresamente y por escrito por la Dirección Nacional de
Estupefacientes,” bajo el entendido que
esta Dirección  requiere autorización de la autoridad judicial competente.
“El inciso segundo del artículo 5 de la ley 785 de
2002, cuyo texto es el siguiente: “A partir de la medida cautelar, las
facultades de los órganos de administración y dirección de la sociedad o de las
unidades de explotación económica, incluyendo la disposición definitiva de las mismas
en la forma y términos establecidos en el Código de Comercio y demás normas
concordantes, serán ejercidas por la Dirección Nacional de Estupefacientes”,
bajo el entendido que en este caso la Dirección requiere autorización previa
del fiscal o juez competente y el producto de la misma queda afecto a lo que se
resuelva en la sentencia”.
[80] En la sentencia C-245 de 2004 (MP: Clara
Inés Vargas Hernández) la Corte estudió si el artículo 12 y el aparte demandado
del parágrafo del artículo 2 de la Ley 785 de 2002 vulneraban los artículos 8,
79, 80 y 158 de la Constitución. Al respecto, la Corte decidió lo siguiente:
“Declarar
EXEQUIBLE el segmento normativo “Las autoridades ambientales serán las
responsables de la destrucción de dichas sustancias con el fin de procurar el
menor impacto ambiental”, del parágrafo del artículo 2 de la Ley 785 de
2002, en el entendido que la responsabilidad no implica ejecución de actos
materiales sino un control preventivo y concomitante con el fin de preservar el
medio ambiente sano,  atendiendo al plan de manejo ambiental.
“Declarar
EXEQUIBLE el artículo 12 de la Ley 785 de 2002”.
[81] En la sentencia C-724 de 2004 (MP: Clara
Inés Vargas Hernández) la Corte estudió si el artículo 5 y su parágrafo de la
Ley 785 de 2002 vulneraban los artículos 157 y 160 de la Constitución. Al
respecto, la Corte decidió lo siguiente:
“Declarar
EXEQUIBLES las expresiones “partes”, “miembros de los órganos sociales y
demás órganos de administración, representante legal o revisor fiscal” y “a
menos que sean autorizados expresamente y por escrito por la Dirección Nacional
de Estupefacientes”, del primer inciso del artículo 5º de la Ley 785 de
2002, por los cargos analizados en esta sentencia.
“Declarar
EXEQUIBLES los incisos segundo, tercero y el parágrafo del artículo 5º de la
Ley 785 de 2002, por los cargos analizados en esta sentencia”.
[82] En la sentencia C-887 de 2004 (MP: Alfredo
Beltrán Sierra) la Corte estudió si el artículo 9 de la Ley 785 de 2002
vulneraban los artículos 294 y 363 de la Constitución. Al respecto, la Corte
decidió lo siguiente:
“Declarar exequible el artículo 9 de la ley 785 de
2002 “Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con la administración de
los bienes incautados en aplicación de las leyes 30 de 1986 y 333 de 1996”.
[83] Al comparar los cargos
presentados por el actor en la demanda que se revisa en esta oportunidad, con
los que fueron estudiados por la Corte en las sentencias C-245 de 2004 (MP:
Clara Inés Vargas Hernández), C-724 de 2004 (MP: Clara Inés Vargas Hernández) y
C-887 de 2004 (MP: Alfredo Beltrán Sierra) se observa que no existe ninguna
coincidencia. Si bien en la sentencia C-245 de 2004 (MP: Clara Inés Vargas
Hernández) también se estudió un cargo relativo a la vulneración del principio
de unidad de materia (Art. 158 de la Constitución), éste fue formulado contra
el artículo 12 y contra un aparte del parágrafo del artículo 2 de la Ley 785 de
2002, y no contra la Ley 785 de 2002 en su totalidad, ni contra el artículo 5
de la misma, como ocurre en la demanda D-5431 presentada por el señor Pedro
Pablo Camargo y frente a la que se dicta sentencia.
De
igual manera se debe aclarar que si bien en la sentencia C-887 de 2004 (MP:
Alfredo Beltrán Sierra) se declaró exequible el artículo 9 de la Ley 785 de
2002, y que tal declaratoria no se restringió a los cargos estudiados   -
relativos a la vulneración de los artículos 294 y 363 de la Constitución -, no
es posible afirmar que frente a este artículo exista cosa juzgada respecto de
los vicios de procedimiento, los cargos por vulneración del principio de unidad
de materia, por vulneración del trámite de ley estatutaria o por la vulneración
del artículo 169 de la Constitución (referente a la correspondencia que debe
existir entre el contenido de la ley y el título de la misma).
[84] En la sentencia C-740 de 2003 (MP: Jaime
Córdoba Triviño) la Corte Constitucional estudió varios cargos contra la Ley
793 de 2002, a los que no se hará mención en detalle en esta sentencia. Entre
los cargos se incluyó uno relativo a que esta ley de extinción de dominio debió
haber tenido trámite de ley estatutaria y otro referente a la vulneración de
los artículos 29 y 58 de la Constitución por parte del referido artículo 12 de
esta ley. Respecto de estos dos cargos, la Corte estableció en los numerales
primero y vigésimo cuarto de la parte resolutiva, los siguiente: “Declarar
exequible la Ley 793 de 2002, en relación con el cargo formulado por no haberse
sometido al trámite de una ley estatutaria” y “Declarar exequible el
artículo 12 de la Ley 793 de 2002 por los cargos examinados en esta sentencia”.