T-008-18
Sentencia T-008/18
RECONOCIMIENTO Y PAGO DE INCAPACIDADES LABORALES-Procedencia excepcional de la acción de tutela
El mecanismo idóneo para solucionar las
controversias sobre el reconocimiento y pago de incapacidades que puedan
presentarse entre un afiliado y las entidades del Sistema de Seguridad Social
Integral o su empleador, corresponde a la justicia ordinaria. Sin embargo, cuando el pago de incapacidades laborales constituye
el único medio para la satisfacción de necesidades básicas, la acción de tutela
también se convierte en mecanismo idóneo para la protección del derecho
fundamental al mínimo vital. En síntesis, la Corte Constitucional ha reconocido
que la interposición de acciones de tutela para solicitar el pago de
incapacidades laborales es procedente, aun cuando no se han agotado los medios
ordinarios de defensa, cuando de la satisfacción de tal pretensión dependa la
garantía del derecho fundamental al mínimo vital.
PAGO
DE INCAPACIDADES GENERADAS CON POSTERIORIDAD A LA CALIFICACION DE PERDIDA DE
CAPACIDAD LABORAL-Reiteración de
jurisprudencia
El
pago de esas incapacidades debe realizarse, incluso, después de que se realice
el dictamen de pérdida de capacidad laboral, “hasta que el médico tratante
emita un concepto en el que se determine que la persona está en condiciones de
reincorporarse a la vida laboral o hasta que se determine una pérdida de la
capacidad laboral superior al 50 %.”. Así las cosas, el pago de incapacidades no puede suspenderse
cuando se realiza el examen de pérdida de capacidad laboral, sino hasta el
momento en que la persona pueda reintegrarse a su puesto de trabajo o en su
defecto le sea reconocida pensión de invalidez.
PAGO
DE INCAPACIDAD LABORAL SUPERIOR A 180 DIAS-Está
a cargo de la Administradora de Fondos de Pensiones a la cual se encuentra
afiliado el trabajador
El pago de incapacidades médicas laborales por
enfermedad de origen común está a cargo de la EPS durante los primeros 180
días. A partir del día 181 y hasta el día 540, los pagos deben ser realizados
por la Administradora de Pensiones. Luego, a partir del día 541, corresponde a
la EPS asumir tales costos, sobre los cuales podrá solicitar el respectivo
reembolso ante la ADRES de conformidad con las previsiones legales y
pronunciamientos judiciales expuestos en este acápite.
INCAPACIDAD
LABORAL SUPERIOR A 540 DIAS-Marco
normativo y jurisprudencial
El Legislador atribuyó
la responsabilidad en el pago de las incapacidades superiores a los 540 días a
las EPS, quienes podrán perseguir el reconocimiento y pago de las sumas
canceladas por dicho concepto, ante la entidad administradora de los
recursos del sistema general de seguridad social en salud, según lo prescrito en el artículo 67 de la Ley 1753
de 2015.
DERECHO
AL PAGO DE INCAPACIDAD LABORAL-Orden
a Colpensiones pagar incapacidades laborales a accionante
Referencia: Expediente T-6.381.881
Acción de tutela formulada
por JOSÉ VICENTE RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, contra Administradora Colombiana de
Pensiones –COLPENSIONES−, Sanitas EPS y Autotanques de Colombia.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero
de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política,
y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los
fallos proferidos por el Tribunal Administrativo de Santander, el 5 de abril de
2017, en segunda instancia, y el Juzgado Octavo Administrativo Oral de San Gil,
el 21 de febrero de 2017, en primera instancia, dentro del proceso de acción de
tutela promovido por José Vicente Rodríguez González contra Administradora
Colombiana de Pensiones –en adelante COLPENSIONES−, Sanitas EPS y
Autotanques de Colombia.
I.       ANTECEDENTES
1.      Hechos
1.1    El ciudadano José Vicente
Rodríguez González de 70 años de edad, se encuentra vinculado como empleado en
el cargo de conductor en la empresa Auto Tanques de Colombia S.A.S., desde el
13 de julio de 2015 y recibe una asignación salarial correspondiente a un (1)
salario mínimo legal mensual. Debido a que presentó un tumor maligno en el
estómago, episodio depresivo moderado, hipertensión y gastritis crónica[1],
le fueron reconocidas y pagadas incapacidades por un período de 180 días, hasta
el 8 de enero de 2016.
1.2    El 3 de febrero de 2016, COLPENSIONES
emitió concepto técnico de calificación de pérdida de capacidad laboral –en
adelante PCL−, en el cual se le asignó un porcentaje de 43.24% de PCL, de
origen común y fecha de estructuración el 25 de enero de 2016.
Contra el referido dictamen no interpuso
recurso, debido a que se encontraba en tratamiento psiquiátrico y no contaba
con concepto de rehabilitación (favorable o desfavorable) como lo exige el
artículo 142 del Decreto Ley 19 de 2012.
1.3    El señor Rodríguez González
señaló que después del día 180, esto es, desde el 9 de enero de 2016, se
siguieron generando incapacidades, las cuales reconoció COLPENSIONES hasta el
23 de febrero de 2016, dejando sin reconocer las que tuvieron lugar desde el 24
de febrero hasta el 19 de diciembre de 2016.
1.4    Por oficio de 1º de diciembre
de 2016[2],
COLPENSIONES comunicó al señor Rodríguez González que no le reconocería las
incapacidades posteriores al 23 de febrero de 2016, debido a que ya le había
hecho el examen de PCL el 3 de febrero de 2016. Por tanto, dicha entidad sólo
estaba obligada a pagar las incapacidades que se generaran hasta el momento en
que se profiera el referido dictamen.
1.5    Afirma el actor que desde el
23 de febrero de 2016 no recibe ingreso económico alguno para garantizar su
mínimo vital y su vida en condiciones dignas.
1.6    Sobre la base de los hechos
expuestos, el señor Rodríguez interpuso acción de tutela contra COLPENSIONES,
cuyas pretensiones se sintetizan así:
1.6.1   “Tutelar los
derechos constitucionales fundamentales al señor José Vicente Rodríguez
González al debido proceso, seguridad social, derecho a la vida en condiciones
dignas y justas, mínimo vital, a la igualdad y aquellos que resulten vulnerados
y amenazados de acuerdo con los hechos y las razones expuestas en la presente
acción constitucional.”[3].
1.6.2   “ORDENAR a la
Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES− adelantar las
actuaciones tendientes a agendar nueva cita de calificación de pérdida de
capacidad laboral al señor José Vicente Rodríguez González debido a que las
circunstancias de salud del accionante han variado desfavorablemente con el
transcurso del tiempo.”[4].
1.6.3   “ORDENAR a COLPENSIONES
RECONOCER y pagar a las (sic) incapacidades presentadas entre el
24/02/2016 al 24/03/2016, del 25/03/2016 al 23/04/2016, del 24/04/2016 al
23/05/2016, del 24/05/2016 al 22/06/2016, del 23/06/2016 al 22/07/2016, del
23/07/2016 al 21/08/2016, del 22/08/2016 al 20/09/2016, del 21/09/2016 al
20/10/2016, del 21/10/2016 al 18/11/2016, del 20/11/2016 al 19/12/2016 y las
demás que se sigan generando hasta que restablezca su salud o certifique de
forma definitiva la pérdida de la capacidad laboral.”[5].
2.      Trámite impartido a la acción
de tutela
La acción de tutela fue repartida el
13 de febrero de 2017 y su conocimiento correspondió al Juzgado Octavo
Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, autoridad que mediante proveído
del 14 de febrero de 2017, admitió la tutela, corrió traslado a COLPENSIONES, vinculó
a Sanitas EPS y Autotanques de Colombia, y requirió a esas entidades para que ejercieran
su derecho de defensa e hiciera valer las pruebas que considerara pertinentes
en defensa de sus intereses.
Respuesta de las entidades accionadas
La representante legal de Autotanques
de Colombia S.A.S. se opuso a las pretensiones de la parte accionante,
señalando que no comprometían a esa entidad[6].
Sanitas EPS solicitó declarar
improcedente la acción de tutela, teniendo en cuenta que cumplió con el pago de
incapacidades hasta el día 180, tal como lo ordena la ley, y, en ese sentido, COLPENSIONES
es la entidad responsable de efectuar el pago solicitado por la actora[7].
COLPENSIONES guardó silencio.
3.      Decisiones adoptadas por las
autoridades judiciales
Primera instancia
3.1    En sentencia de 21 de febrero
de 2017, el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de
Bucaramanga amparó los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas,
a la seguridad social y al mínimo vital del señor José Vicente Rodríguez
González. Como consecuencia de ello, ordenó: “a la Administradora Colombiana
de Pensiones –COLPENSIONES− que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la comunicación de esta providencia, sin aún no lo hubiere hecho,
proceda a realizar el pago de las incapacidades que le han sido debidamente
otorgadas al señor José Vicente Rodríguez González desde el 24 de febrero de
2016 a la fecha.
En la misma providencia se ordenó que
COLPENSIONES siguiera pagando las incapacidades que le fueran otorgadas al
accionante hasta que se expida un dictamen que le permita acceder a una pensión
de invalidez o se emita concepto médico que establezca que el actor se
encuentra apto para retomar sus labores.
Finalmente, dispuso que Sanitas EPS
valorara nuevamente el estado de salud del accionante con el propósito de
obtener un nuevo concepto de rehabilitación, el cual debería ser remitido a COLPENSIONES
para que efectuara nuevo dictamen de PCL, a fin de establecer si el demandante
podía retornar a su actividad laboral u obtener una pensión de invalidez.
Impugnación
3.2    Inconforme con la decisión
adoptada por el juez de tutela, en primera instancia, COLPENSIONES impugnó el
fallo. Los argumentos que expuso para tal propósito se contrajeron a señalar
que las incapacidades posteriores a los 540 días debían ser pagadas por las EPS
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 1753 de 2015[8].
Sentencia de segunda instancia
3.3    Mediante sentencia de 5 de
abril de 2017, el Tribunal Administrativo de Santander revocó la decisión de
primera instancia y, en su lugar, declaró la improcedencia de la acción de
tutela. En su concepto, el accionante no demostró la posible ocurrencia de un
perjuicio irremediable, razón por la cual debía agotar los recursos ordinarios
de defensa antes de interponer el mecanismo de amparo[9].
Remisión del expediente a la Corte
Constitucional
3.4    Por Auto de fecha 16 de mayo
de 2017, el Tribunal Administrativo de Santander remitió el expediente a la Corte
Constitucional para su eventual revisión[10].
4.      Material probatorio que obra
en el expediente
4.1    Certificación
de las incapacidades laborales expedidas a favor de José Vicente Rodríguez
González, por parte de Sanitas EPS. Folio 7.
4.2    Dictamen
de pérdida de capacidad laboral expedido por COLPENSIONES de fecha 16 de enero
de 2016. Folios 8-13.
5.      Selección del expediente por
parte de la Corte Constitucional
Mediante Auto de 13 de octubre de 2017, la Sala de
Selección de Tutelas Número Diez escogió el expediente de la referencia y lo
asignó, previo reparto, al Magistrado Alberto Rojas Ríos, para efectuar su
revisión, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 9° del artículo 241 de
la Constitución Política y en los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991,
indicando como criterio de selección: Subjetivo: urgencia de proteger un
derecho fundamental[11].
II. CONSIDERACIONES
1.      Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para conocer los fallos de tutela proferidos
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo dispuesto
en los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.      Planteamiento del caso
2.1    La pretensión del ciudadano
José Vicente Rodríguez González es que COLPENSIONES le programe una cita para
que se adelante un nuevo examen de pérdida de capacidad laboral, debido a que
las circunstancias de salud del accionante han variado de manera desfavorable
desde el último examen practicado. A su vez, solicita que COLPENSIONES le cancele
las incapacidades que ha presentado desde el 24 de febrero de 2016 hasta la
fecha.
2.2    Las accionadas se oponen a las
pretensiones. De una parte Autotanques S.A.S. manifiesta que ha realizado los
aportes correspondientes a seguridad social y que la tutela no va dirigida en
su contra. Por otra parte, Sanitas expone que ha cumplido con su deber legal de
pagar las incapacidades generadas hasta los primeros 180 días de incapacidad,
pues a partir de ese momento tal obligación recae en cabeza de COLPENSIONES.
Finalmente, COLPENSIONES señala que,
de conformidad con el
artículo 67 de la Ley 1753 de 2015, las incapacidades posteriores a los 540 días debían ser pagadas
por las EPS.
2.3    Como se expuso en el acápite
de hechos la tutela fue concedida en primera instancia, pero luego de impugnada
fue revocada.
3.      Problema jurídico
De conformidad con lo expuesto, la
Sala debe resolver los siguientes interrogantes ¿COLPENSIONES debe pagar al
señor José
Vicente Rodríguez González las incapacidades laborales generadas a partir del día
180? ¿La práctica del examen de Pérdida de Capacidad Laboral[12] suspende el
pago de incapacidades? ¿Quién asume el pago de incapacidades después del día
541?
Para resolver el asunto propuesto la
Sala reiterará la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre: (i) el reconocimiento
y pago de incapacidades laborales por medio de acción de tutela, (ii) el pago
de las incapacidades generadas con posterioridad a la calificación de pérdida
de capacidad laboral. Con base en ello, (iii) resolverá el caso en concreto.
4.      Reconocimiento y pago de
incapacidades laborales por medio de acción de tutela. Reiteración de
jurisprudencia.
De conformidad con el artículo 86 de
la Constitución, la acción de tutela tiene carácter residual, toda vez que
procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo
que se utilice para evitar un perjuicio irremediable. El cumplimiento de este
mandato ha sido denominado requisito de subsidiariedad y tiene como finalidad “reconocer la validez y
viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como
dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos”[13].
Al tenor de esta regla de
procedibilidad,
“la acción de tutela no
es un mecanismo principal para la protección de derechos, sino que tiene un
carácter extraordinario. Ello no implica que quien encuentre amenazados sus
derechos fundamentales, deba agotar absolutamente todos los medios defensa que
existan, sino sólo aquellos que sean idóneos y eficaces para dar solución al
problema planteado.
La idoneidad se predica
de la existencia de un procedimiento pertinente y conducente para solucionar la
controversia jurídica. En tanto que la eficacia es la posibilidad de que el
medio que se reputa idóneo genere una consecuencia jurídica desprovista de
arbitrariedad en un plazo razonable”[14].
Así las cosas, el mecanismo
idóneo para solucionar las controversias sobre el reconocimiento y pago de
incapacidades que puedan presentarse entre un afiliado y las entidades del
Sistema de Seguridad Social Integral o su empleador, corresponde a la justicia
ordinaria.
Sin embargo, cuando el pago de incapacidades laborales constituye
el único medio para la satisfacción de necesidades básicas, la acción de tutela
también se convierte en mecanismo idóneo para la protección del derecho
fundamental al mínimo vital[15].
En la sentencia T-920 de 2009, la Corte Constitucional expuso:
“…esta
Corporación ha procedido a ordenar el reconocimiento y pago de incapacidades
laborales por vía de tutela, cuando se comprueba la afectación del derecho al
mínimo vital del trabajador, en la medida en que dicha prestación constituya la
única fuente de ingresos para satisfacer sus necesidades personales y
familiares, ello sobre la base de que los mecanismos ordinarios instituidos
para el efecto, no son lo suficientemente idóneos en procura de garantizar una
protección oportuna y eficaz, en razón al tiempo que llevaría definir un
conflicto de esta naturaleza”.
La idoneidad de la acción de tutela para reclamar el pago de
incapacidades también se fundamenta en que la omisión en el cumplimiento de tal
obligación puede generar un perjuicio irremediable, como fue señalado en la
sentencia T-468 de 2010:
“Es así, como a pesar de la
existencia de otras vías judiciales por las cuales se pueden reclamar las
acreencias laborales, entre ellas las incapacidades, esta Corporación ha
reiterado, que cuando no se pagan oportunamente las incapacidades debidamente
certificadas al trabajador y con ello se vulneran de paso derechos
constitucionales, el juez de tutela se legitima para pronunciarse sobre el
fondo del asunto con el fin de neutralizar el perjuicio irremediable al que se
ve sometido el asalariado y su núcleo familiar”.
De esta manera, el estudio sobre la subsidiariedad en los casos de
acciones de tutela en las cuales se reclame el pago de incapacidades laborales
debe realizarse de manera flexible, máxime si quien impetra el amparo es una
persona que, debido a su estado de salud, se encuentra en estado de debilidad
manifiesta, como fue señalado por este Tribunal en sentencia T-182 de 2011
“Cuando
quiera que no se paguen las incapacidades laborales de manera oportuna y
completa, se afecta el mínimo vital del trabajador y el de su familia, razón
por lo cual la acción de tutela es procedente. La Corte ha sostenido que al
determinar la procedencia excepcional de la acción de tutela en aquellos
eventos en donde se comprueba la existencia de personas en circunstancias de
debilidad manifiesta, por su avanzada edad, por su mal estado de salud, por la
carencia de ingreso económico alguno, por su condición de madre cabeza de
familia con hijos menores de edad y/o por su situación de desplazamiento
forzado, entre otras; que dependen económicamente de la prestación reclamada y
que carecen de capacidad económica para garantizarse su propia subsistencia, se
exige del juez un análisis de la situación particular del actor, con el fin de
determinar si el medio de defensa judicial ordinario es lo suficientemente
expedito para proteger sus derechos fundamentales y si se está frente a la
ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual el conflicto planteado
trasciende el nivel puramente legal para convertirse en un problema de carácter
constitucional. Así mismo, es importante resaltar que los requisitos para la
procedencia de la acción de tutela en tratándose del pago de acreencias
laborales –como son las incapacidades laborales-, deben ser analizados con
mayor flexibilidad, en atención a que los peticionarios son sujetos de especial
protección constitucional”.
Tales consideraciones fueron reiteradas en las sentencias T-097 de 2015
y T-140 de 2016 en donde se hizo énfasis en la idea de que, en el caso de las
incapacidades laborales, se deben analizar las circunstancias concretas de cada
caso para verificar si existe la posibilidad de consumación de un perjuicio
irremediable.
En síntesis, la Corte Constitucional ha reconocido que la interposición
de acciones de tutela para solicitar el pago de incapacidades laborales es
procedente, aun cuando no se han agotado los medios ordinarios de defensa,
cuando de la satisfacción de tal pretensión dependa la garantía del derecho
fundamental al mínimo vital.
5.      El pago de las incapacidades generadas con posterioridad
a la calificación de pérdida de capacidad laboral. Reiteración de
jurisprudencia.
5.1    Como regla general, cuando un trabajador presenta pérdida de
capacidad laboral inferior al cincuenta por ciento (50%) debe ser reincorporado
al cargo que venía desempeñando, o si ello no fuere posible a otra actividad
que no sea incompatible con su situación de discapacidad, siempre que los
dictámenes médicos determinen que es apto para ello[16].
No obstante, esa regla tiene su excepción cuando el trabajador, a pesar
de presentar un porcentaje de PCL inferior al 50%, no puede reincorporarse a su
puesto de trabajo o a otra actividad, debido a que sus problemas de salud
persisten y le generan nuevas incapacidades médicas. Esta situación no fue
contemplada en la Ley 100 de 1993, ni en sus decretos reglamentarios, razón por
la cual la jurisprudencia constitucional ha llenado ese vacío normativo.
En efecto, este Tribunal en sentencia T-140 de 2016, reconstruyó la
línea jurisprudencial sobre la materia y concluyó que “los pagos por incapacidades superiores a los primeros
180 días deben ser asumidos por las Administradoras de Fondos de Pensiones
hasta por 360 días adicionales, sin importar que ya se haya realizado la
calificación de la pérdida de la capacidad laboral del afiliado, cuando este
siga presentando afectaciones a su estado de salud que le impidan trabajar.”.
Sobre el particular, la Corte en sentencia T-920 de 2009 sostuvo:
“En
el evento en que el afiliado no alcance el porcentaje requerido de invalidez o
se le haya dictaminado una incapacidad permanente parcial, y por sus precarias
condiciones de salud se sigan generando incapacidades laborales, le corresponde
al Fondo de Pensiones continuar con el pago de las mismas hasta que el médico
tratante emita un concepto favorable de recuperación o se pueda efectuar una
nueva calificación de invalidez”.
A su vez, en
sentencia T-729 de 2012, señaló:
“En
el caso en el que el trabajador no recupere su capacidad laboral, y por esa
causa, el médico tratante le siga extendiendo incapacidades, no
obstante haber sido evaluado por la Junta de Calificación de Invalidez y se
dictamine una incapacidad permanente parcial, por pérdida de capacidad laboral,
inferior al 50 %, la Corte ha interpretado, conforme con la Constitución
Política y el precitado artículo 23 del Decreto 2463 de 2001, que le
corresponde al fondo de pensiones el pago de las incapacidades superiores a los
primeros 180 días, a menos que; i) se expida el dictamen de calificación de
pérdida de capacidad laboral, que le permita consolidar el derecho al
reconocimiento de la pensión de invalidez o ii) que se emita un nuevo concepto
por parte del médico tratante que establezca que el actor se encuentra apto
para reanudar labores”. (Énfasis
agregado).
De esta manera, el pago de esas incapacidades debe realizarse, incluso,
después de que se realice el dictamen de pérdida de capacidad laboral, “hasta
que el médico tratante emita un concepto en el que se determine que la persona
está en condiciones de reincorporarse a la vida laboral o hasta que se
determine una pérdida de la capacidad laboral superior al 50 %.”[17].
Así las cosas,
el pago de incapacidades no puede suspenderse cuando se realiza el examen de
pérdida de capacidad laboral, sino hasta el momento en que la persona pueda
reintegrarse a su puesto de trabajo o en su defecto le sea reconocida pensión
de invalidez.
5.2    Sin
embargo, es preciso determinar quién es el responsable del pago por
incapacidades generadas luego del día 540. El artículo 67, inciso segundo,
literal A de la Ley 1753 de 2015, resuelve tal inquietud en los siguientes
términos:
Estos
recursos [esto es, los que administra la Administradora de los Recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES−] se destinarán a:
a)
El reconocimiento y pago a las Entidades Promotoras de Salud por el
aseguramiento y demás prestaciones que se reconocen a los afiliados al Sistema
General de Seguridad Social en Salud, incluido el pago de incapacidades
por enfermedad de origen común que superen los quinientos cuarenta (540) días
continuos. El Gobierno Nacional reglamentará, entre otras cosas, el
procedimiento de revisión periódica de la incapacidad por parte de las EPS, el
momento de calificación definitiva, y las situaciones de abuso del derecho que generen
la suspensión del pago de esas incapacidades[18].
Esto lleva a
concluir que el pago de las incapacidades generadas con posterioridad a los 540
días continuos deba ser asumido por las EPS, quienes a su vez podrán reclamar
ante la ADRES el reembolso de los pagos realizados por tales conceptos como lo
expuso la Corte en Sentencia T-144 de 2016:
“Teniendo presente esta nueva normativa, es claro que en
todos los casos futuros; esto es, los suscitados a partir de la vigencia de la
Ley –9 de junio de 2015–, el juez constitucional, las entidades que integran el
Sistema de Seguridad Social y los empleadores deberá acatar lo normado. Como se
puede observar en la norma transcrita, el Legislador atribuyó la responsabilidad en el pago de las incapacidades
superiores a los 540 días a las EPS, quienes podrán perseguir el reconocimiento
y pago de las sumas canceladas por dicho concepto, ante la
entidad administradora de los recursos del sistema general de seguridad social
en salud, según lo prescrito
en el artículo 67 de la Ley 1753 de 2015.”.
En síntesis el
pago de incapacidades médicas laborales por enfermedad de origen común está a
cargo de la EPS durante los primeros 180 días. A partir del día 181 y hasta el
día 540, los pagos deben ser realizados por la Administradora de Pensiones.
Luego, a partir del día 541, corresponde a la EPS asumir tales costos, sobre
los cuales podrá solicitar el respectivo reembolso ante la ADRES de conformidad
con las previsiones legales y pronunciamientos judiciales expuestos en este
acápite.
6.      Caso concreto
Procedibilidad formal
Teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Santander, revocó
la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró la improcedencia de
la acción, la Sala analizará la procedibilidad formal de la acción de tutela
interpuesta por el ciudadano José Vicente Rodríguez González.
6.1    Legitimación
Teniendo en cuenta que el ciudadano José Vicente Rodríguez González es
la persona quien se ha visto afectada por la decisión de COLPENSIONES de
suspender el pago de las incapacidades, luego de haberle practicado el examen
de pérdida de capacidad laboral, y que a su vez, fue él mismo quien interpuso
la acción de tutela, la Sala encuentra que se encuentra acreditado el requisito
de legitimidad por activa.
Por su parte, al interponerse acción de tutela contra COLPENSIONES,
entidad que presuntamente vulneró los derechos fundamentales del ciudadano José
Vicente Rodríguez González, la Sala encuentra que la accionada es sujeto
pasible de la acción.
6.2    Subsidiariedad
Por regla general deben agotarse los medios ordinarios de defensa para
la interposición de la acción de tutela. En el asunto de la referencia, el juez
de segunda instancia advirtió la improcedibilidad del amparo por el
incumplimiento del requisito de subsidiariedad, por no haberse interpuesto el
proceso ordinario laboral. No obstante, la obligatoriedad en el agotamiento de
estos medios debe evaluarse de manera concreta, atendiendo a las circunstancias
particulares en las cuales se solicita la protección.
De esta manera, no basta con la existencia de medios de defensa
judiciales para establecer la improcedencia de la acción de tutela, sino que
debe determinarse si los mismos son idóneos y eficaces.
La Corte lo ha expuesto en los siguientes términos “el requisito
de subsidiariedad –agotamiento de los mecanismos judiciales− comprende
tres dimensiones:
(a) la idoneidad: que exista un
procedimiento previsto por el sistema jurídico, para resolver la controversia
jurídica.
(b) la eficacia: es la capacidad que
tiene un procedimiento de producir una consecuencia jurídica desprovista de
arbitrariedad y en un tiempo razonable.
(c) la urgencia: es la necesidad de
intervención inmediata del juez constitucional para evitar la configuración de
un perjuicio irremediable.”[19].
En el asunto sometido a estudio, la Sala encuentra que a pesar de que
el accionante cuenta con otros medios de defensa idóneos para reclamar el pago
de las incapacidades causadas y aquellas que se estén generando, aquellos
resultan ineficaces debido al grado de afectación de su derecho fundamental al
mínimo vital.
En efecto, el actor afirma depender exclusivamente del ingreso
económico derivado de su empleo, afirmación que no ha sido puesta en duda por
la accionada, razón por la cual la decisión de suspender el pago de las
incapacidades generadas por la enfermedad del señor Rodríguez González, adoptada
por COLPENSIONES, requiere de una decisión judicial inmediata, toda vez que puede
llegar a ocasionar un perjuicio irremediable, teniendo en cuenta que es una
persona de 70 años de edad, que además padece una patología grave (tumor maligno en el estómago)[20],
para lo cual requiere una suma
constante de recursos económicos que la accionada le ha estado negando.
En algunos casos, para garantizar la igualdad material que dispone el
artículo 13 de la Constitución este análisis se debe flexibilizar cuando el
accionante es una persona objeto de especial protección constitucional.
En el asunto de la referencia, tal garantía se activa por las
condiciones materiales específicas del accionante pues: (i) se trata de una
persona con una discapacidad laboral que le ha impedido proveerse los recursos
mínimos suficientes para garantizar su vida en condiciones dignas, (ii) es un
adulto mayor de 70 años de edad, que no se encuentra en edad productiva y (iii)
resulta desproporcionado que una persona de edad avanzada tenga que agotar los
medios ordinarios de defensa, máxime cuando hay una afectación intensa de su
derecho fundamental al mínimo vital que se agrava con el transcurso del tiempo.
Por ello, aunque el medio de defensa ante la jurisdicción laboral sea
idóneo, porque garantiza las herramientas procesales para responder a la
pretensión, resulta ineficaz para proteger de manera inmediata los derechos
fundamentales del accionante que puede sufrir un perjuicio irremediable al
postergar la garantía del mínimo vital hasta el momento en que se conozcan las
resultas de un proceso ordinario.
La acción de tutela puede concederse de manera transitoria para que de
manera paralela se interponga el medio ordinario de defensa correspondiente. No
obstante, en virtud del principio de economía procesal, cuando no hay duda
alguna sobre un derecho, el amparo puede concederse de manera definitiva, toda
vez que ello no solo garantiza la resolución de un problema de derecho de
manera célere, sino que ahorra los recursos judiciales que pueden destinarse a
la solución de otras controversias.
Dicho esto, la Sala no sólo ha encontrado que se han dado las
condiciones para flexibilizar el requisito de subsidiariedad, sino que tiene
suficiente ilustración para adoptar una decisión definitiva sobre el asunto
sometido a su estudio.
6.3    Inmediatez
La acción de tutela se interpuso el 13 de febrero de 2017, contra la
decisión que adoptó COLPENSIONES el 1º de diciembre de 2016, en la cual
suspendió el pago de incapacidades al accionante.
Para la Sala, el lapso que transcurrió entre el hecho que genera la
presunta vulneración y la interposición del mecanismo de amparo (2 meses y 12
días) es razonable.
A su vez, la cesación de pagos tuvo lugar a finales del mes de junio de
2016, fecha en la cual se expidió la resolución que aprobó el pago,
exclusivamente, de las incapacidades comprendidas entre el 23 de enero y el 23
de febrero de ese año. Luego, el accionante solicitó el pago de las
incapacidades restantes el 12 de octubre de 2016, por lo cual no puede
predicarse inactividad alguna por parte del demandante.
Procedibilidad material
De conformidad con las reglas reiteradas en el acápite quinto de las
consideraciones, el pago de incapacidades médicas por enfermedad de origen
común corresponde a la EPS hasta el día 180 y luego de ello a la Administradora
de Fondos Pensionales hasta por 360 días adicionales.
De conformidad con la reiteración que en esta providencia se ha efectuado
de las reglas contenidas en las sentencias T-920 de 2009, T-729 de 2012 y T-140
de 2016, las incapacidades generadas por enfermedades de origen común, deben
ser asumidas por las Administradoras de Pensiones incluso si se ha efectuado el
dictamen de pérdida de capacidad laboral.
Así las cosas,
el pago de incapacidades no puede suspenderse cuando se realiza el examen de
pérdida de capacidad laboral, sino hasta el momento en que la persona pueda
reintegrarse a su puesto de trabajo o en su defecto le sea reconocida la
pensión de invalidez “los
pagos por incapacidades
superiores a los primeros 180 días deben ser asumidos por las Administradoras
de Fondos de Pensiones hasta por 360 días adicionales, sin importar que ya se
haya realizado la calificación de la pérdida de la capacidad laboral del
afiliado, cuando este siga presentando afectaciones a su estado de salud que le
impidan trabajar.”[21].
Descendiendo al caso en concreto, la Sala observa que COLPENSIONES ha
desconocido la jurisprudencia de esta Corte, al suspender el pago de las
incapacidades que se le han venido generando al actor desde el día 181. En
estricto sentido, si el actor sigue presentando dolencias que le impiden seguir
laborando, debe procederse a realizar un nuevo examen en el cual se establezca
si su enfermedad deviene en una incapacidad laboral que le haga beneficiario de
una pensión de invalidez.
Dicho de otra manera, COLPENSIONES está en la obligación de realizar
exámenes periódicos al señor José Vicente Rodríguez González con el propósito
de determinar si su porcentaje de pérdida de capacidad laboral ha sufrido
alguna variación. Tal obligación surge desde el día 181, hasta el día 540 de
incapacidad, junto con la de pagar las incapacidades generadas si no llega a
recuperarse durante ese período.
Luego, en el evento en que se completen 540 días y el ciudadano
Rodríguez González no se haya recuperado, la EPS Sanitas deberá hacerse cargo
de los mismos desde el día 541, hasta el momento en que exista un concepto
médico favorable o se reconozca la pensión de invalidez de conformidad con la
regla establecida en la sentencia T-144 de 2016, referida con anterioridad.
Así las cosas,
le asiste razón al ciudadano José Vicente Rodríguez González al señalar que COLPENSIONES
ha vulnerado sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida en
condiciones dignas, pues al encontrarse dentro del período que comprende el día
181 hasta el 540, corresponde a esa entidad realizar el pago de las incapacidades
laborales por enfermedad de origen común.
De esta manera,
la Sala, al constatar la vulneración alegada, concederá el amparo de las
garantías ius fundamentales expuestas, advirtiendo que en caso que el
accionante no logre recuperarse y sus incapacidades se prorroguen más allá del
día 540, Sanitas EPS deberá realizar los pagos que se generen a partir de esa
fecha, hasta el reconocimiento de la pensión de invalidez o hasta que el actor
sea reintegrado a un puesto de trabajo acorde con su estado de salud. EN los
términos del literal A del artículo 67 de la Ley 1753 de 2015.
7.      Síntesis de la decisión
En la presente oportunidad, la Sala
estudia la tutela que promovió el ciudadano José Vicente Rodríguez González contra
COLPENSIONES, dado que esa entidad suspendió el pago de incapacidades que venía
reconociéndole, por los problemas de salud que padece (tumor maligno en el estómago,
episodio depresivo moderado, hipertensión y gastritis crónica).
En criterio de COLPENSIONES el pago
reclamado por el accionante debe realizarlo la EPS Sanitas, toda vez que, para
la primera, su obligación quedó satisfecha cuando le practicó el examen de
pérdida de capacidad laboral el cual tuvo como resultado una Pérdida de
Capacidad Laboral del 43.24%, con lo cual no debía reconocer pensión de
invalidez ni pagos generados por incapacidades.
El accionante agotó el trámite
administrativo ante COLPENSIONES, en el cual solicitó el reconocimiento de las
sumas dejadas de percibir desde febrero de 2016. No obstante, COLPENSIONES negó
el reconocimiento de la prestación en respuesta calendada el 1º de diciembre de 2016[22].
Manifestando que la actuación
desplegada por COLPENSIONES afectaba su derecho fundamental al mínimo vital, a
la vida en condiciones dignas y a la seguridad social,  el ciudadano José
Vicente Rodríguez González formuló acción de tutela contra COLPENSIONES. En el
trámite de la misma, fueron vinculados la EPS Sanitas y Autotanques de Colombia
(Empresa donde laboraba el actor).
En sentencia de 21 de febrero de 2017, el
Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga
concedió el amparo de los derechos fundamentales a la vida en condiciones
dignas, a la seguridad social y al mínimo vital del accionante, pero tal
decisión fue revocada por el Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia de 5 de
abril de 2017, declarando en su lugar la improcedencia de la acción por el
incumplimiento del requisito de subsidiariedad, toda vez que el actor no había
interpuesto los medios ordinarios de defensa para la satisfacción de su
pretensión.
De conformidad con la situación
expuesta la Sala formuló el siguiente problema jurídico: ¿Debe pagar COLPENSIONES
al señor José
Vicente Rodríguez González las incapacidades generadas luego de 180 días,
inclusive si ya le efectuó el examen de Pérdida de Capacidad Laboral −el
cual tuvo como resultado un porcentaje del 43.24% por enfermedad de origen
común, con fecha de estructuración del 25 de enero de 2016− al no existir
concepto favorable o desfavorable de rehabilitación por parte de la EPS
Sanitas?
Para resolver el asunto propuesto la Sala
Novena reiteró la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el
reconocimiento y pago de incapacidades laborales por medio de acción de tutela
y el pago de las incapacidades generadas con posterioridad a la calificación de
pérdida de capacidad laboral.
Sobre el primer punto, reiterando las
sentencias T-920 de 2009 y T-182 de 2011, T-097 de 2015 y T-140 de 2016, la
Sala considera que el reconocimiento de incapacidades laborales generadas por
enfermedad procede en sede de tutela cuando se evidencia la afectación del
derecho fundamental al mínimo vital, y que incluso puede concederse el amparo
de manera definitiva cuando hay suficientes elementos de juicio para la
declaración y protección de un derecho, en virtud del principio de economía
procesal.
De otra parte, con fundamento en las
sentencias T-920 de 2009, T-729 de 2012, T-140 de 2016, T-144 de 2016,
concernientes a la determinación de las entidades obligadas al pago de
incapacidades, la Sala reitera que: (i) hasta el día 180, el pago debe hacerlo
al EPS, (ii) entre el día 181 al 540, corresponde asumir el costo a las
Administradoras de Fondos Pensionales, y finalmente (iii) desde el día 541
hasta cuando se recupere el afiliado o hasta que se le reconozca pensión de
invalidez, el pago por concepto de incapacidad corresponde a la EPS.
Con fundamento en las consideraciones
expuestas, la Sala concluye que la acción de tutela presentada por el ciudadano
José Vicente Rodríguez González es procedente desde la dimensión formal por
encontrarse acreditados los requisitos de legitimación, inmediatez y
subsidiariedad, este último porque al encontrarse afectado el derecho
fundamental al mínimo vital y al presentar una enfermedad catastrófica (tumor
maligno en el estómago –cáncer−) resulta desproporcionado que el
ciudadano interponga los medios ordinarios de defensa.
De otra parte, la Sala constató que
la acción de tutela también es procedente desde la dimensión material, toda vez
que COLPENSIONES desconoció la jurisprudencia de esta Corte, así como la
normatividad sobre la materia − artículo 67, inciso segundo, literal
A de la Ley 1753 de 2015−, al suspender el pago de incapacidades comprendidas al
ciudadano José Vicente Rodríguez González.
De conformidad con lo expuesto la
Sala ordenará a COLPENSIONES que efectué el pago de las incapacidades que
adeuda al accionante, así como las que se causen hasta el día 540, con el
propósito de restablecer el derecho fundamental al mínimo vital y la vida en
condiciones dignas del accionante. A su vez, advertirá que de llegar a
presentarse incapacidades posteriores al día 541, estas deberán ser asumidas
por la EPS Sanitas, de conformidad con las consideraciones expuestas en la
presente sentencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Novena de Revisión, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Santander, de fecha cinco (5) de abril de 2017, en segunda
instancia, dentro del proceso de acción de tutela promovido por JOSÉ VICENTE
RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, contra Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES−,
Sanitas EPS y Autotanques de Colombia, mediante la cual revocó la sentencia
pronunciada en primera instancia por el Juzgado Octavo Administrativo Oral de
San Gil el 21 de febrero de 2017, que amparó los derechos fundamentales a la
vida en condiciones dignas, a la seguridad social y al mínimo vital. En su
lugar, CONCEDER la protección invocada en los términos antedichos, de
conformidad con las consideraciones expuestas en la presente providencia
judicial.
Segundo.- ORDENAR a Administradora Colombiana de Pensiones             –COLPENSIONES−
que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de
esta sentencia, reconozca y pague al ciudadano JOSÉ VICENTE RODRÍGUEZ GONZÁLEZ las incapacidades laborales
por enfermedad de origen común causadas entre el 24 de febrero de 2016 hasta el
19 de diciembre de 2016[23].
Tercero.- ORDENAR a Administradora Colombiana de Pensiones               –COLPENSIONES−
pagar al ciudadano JOSÉ VICENTE RODRÍGUEZ GONZÁLEZ las incapacidades que se hayan
generado, con ocasión de su pérdida de capacidad laboral, con posterioridad al
19 de diciembre de 2016 y el momento en que pueda reincorporarse a sus
actividades laborales, o cumpla el día 540 de incapacidad.
A su vez, Administradora Colombiana de Pensiones, en
un plazo que no supere ocho (8) días hábiles, deberá practicar un examen médico
al ciudadano JOSÉ VICENTE RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, a efecto de determinar si su
porcentaje de pérdida de capacidad laboral ha variado desfavorablemente con el
transcurso del tiempo. Si el nuevo porcentaje de pérdida de capacidad laboral
es igual o superior al 50% deberá reconocerse la respectiva pensión por
invalidez.
En el evento en que el accionante no acredite los
requisitos para acceder a la pensión de invalidez, una vez practicado el examen
médico referido, Administradora Colombiana de Pensiones deberá realizar estudios
médicos periódicos a efecto de determinar (i) si el ciudadano JOSÉ VICENTE
RODRÍGUEZ GONZÁLEZ puede reincorporarse a sus actividades laborales o (ii)
reconocer el pago de la pensión por invalidez, si su Pérdida de Capacidad
Laboral llegase a superar el 50%.
Cuarto.- ADVERTIR a Sanitas EPS que debe asumir el pago de las
incapacidades que se generen al ciudadano JOSÉ VICENTE RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, a
partir del día 541.
Quinto.- Por la Secretaría de la Corporación, LÍBRENSE las comunicaciones
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cuaderno principal. Folio 10.
[2] Oficio radicado: Bz2016_12117555.
[3] Cuaderno principal. Folio 183.
[4] Ibídem.
[5] Ibídem.
[6] Ibíd. Folio 58.
[7] Ibíd. Folio 85.
[8] Ibíd. Folio 115.
[9] Ibíd. Folio 187.
[10] Ibíd. Folio 193.
[11] Cuaderno Corte Constitucional. Folio 7.
[12] El cual tuvo como resultado un porcentaje del 43.24% por enfermedad
de origen común, con fecha de estructuración del 25 de enero de 2016.
[13] Corte Constitucional. Sentencias T-139 de 2017, T-106 de 2017,
T-633 de 2015, T-603 de 2015, T-291 de 2014, T-367 de 2008, T-580 de 2006.
[14] Cfr. Corte Constitucional sentencia T-263 de 2017 y T-530 de 2017.
[15] Cfr. Sentencia T-140 de 2016.
[16] Cfr. Sentencia T-920 de 2009.
[17] T-140 de 2016.
[18] Énfasis agregado.
[19] Sentencia T-263 de 2017.
[20] Cuaderno principal. Folio 10.
[21] Sentencia T-140 de 2016.
[22] Oficio radicado: Bz2016_12117555.
[23] Correspondientes a los siguientes períodos: del 24/02/2016 al
24/03/2016, del 25/03/2016 al 23/04/2016, del 24/04/2016 al 23/05/2016, del
24/05/2016 al 22/06/2016, del 23/06/2016 al 22/07/2016, del 23/07/2016 al
21/08/2016, del 22/08/2016 al 20/09/2016, del 21/09/2016 al 20/10/2016, del
21/10/2016 al 18/11/2016, del 20/11/2016 al 19/12/2016.