T-314-19
Sentencia T-314/19
CARENCIA ACTUAL
DE OBJETO-Fenómeno que se configura en los
siguientes eventos: hecho superado, daño consumado o situación sobreviniente
ACCION DE TUTELA
Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Flexibilidad en caso
de sujetos de especial protección constitucional
ACCION DE
TUTELA PARA RECLAMAR EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE DERECHOS PENSIONALES-Procedencia excepcional
Excepcionalmente esta Corporación ha
admitido la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de un
derecho pensional en eventos en los que el amparo lo solicita un “(i) sujeto de especial
protección constitucional” en casos en los que “también se establece que (ii) la falta de pago de la prestación
genera un alto grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular
del derecho al mínimo vital, (iii) se ha desplegado cierta actividad
administrativa y judicial por el interesado tendiente a obtener la protección
de sus derechos, y (iv) aparecen acreditadas siquiera sumariamente, las razones
por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la
protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados”
PERSONAS DE LA TERCERA EDAD-Protección constitucional
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Casos en que es desplazada por la acción de
tutela
Ocurre por alguna de las siguientes
circunstancias: (i) porque
la prolongación del procedimiento contencioso administrativo afectaría desproporcionadamente
el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados
o; (ii) porque
para el momento en que el juez contencioso adopte una decisión, el ejercicio
pleno del derecho fundamental vulnerado ya no puede restablecerse, siendo el
único remedio ante esta situación su resarcimiento económico.
ACCION DE TUTELA Y PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Casos en que la jurisprudencia constitucional ha
establecido que resulta admisible la dilación en la interposición
SUSTITUCION PENSIONAL Y PENSION DE SOBREVIVIENTES-Diferencias
La diferencia
entre la sustitución pensional y la pensión de sobrevivientes se origina en que
en esta última “un trabajador, sin tener la
condición de pensionado, ni cumplir con los
requisitos legales para hacerlo, fallece y, previa verificación del
cumplimiento de determinados requisitos creados por la ley, asegura que su
núcleo familiar no se vea irrazonablemente afectado por dicha situación” (negrillas
fuera de texto). De tal manera, la pensión de sobrevivientes es
una “nueva
prestación de la que no gozaba el causante, sino que se genera en razón de su
muerte previo el cumplimiento de unos requisitos que el legislador ha previsto
DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Finalidad/ DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Fundamental
La sustitución pensional tiene la finalidad
de garantizar el derecho al mínimo vital de los familiares del pensionado
fallecido, quien en vida les proporcionaba los recursos económicos necesarios
para gozar de una vida digna. Así, la negativa de reconocer esta prestación,
cuando se acredita el cumplimiento de los requisitos, podría derivar en una
afectación de derechos fundamentales, al poner en riesgo el derecho al mínimo
vital de los familiares que dependían económicamente del causante. En consecuencia,
la jurisprudencia constitucional ha considerado que la sustitución pensional
puede ostentar el carácter de derecho fundamental, en tanto está relacionada
con el mínimo vital y dado que sus beneficiarios son, en muchas ocasiones,
sujetos de especial protección, como adultos mayores, niños y niñas y personas
en situación de discapacidad
VALORACION PROBATORIA EN
DETERMINACION DE LA INVALIDEZ
La Corte ha indicado que “para efectos de determinar la
invalidez de una persona, el juez de tutela puede recurrir al acervo probatorio
que reposa en el expediente. De manera que si se allegan documentos diferentes
al dictamen de pérdida de capacidad laboral que prueben la invalidez […], éstos
deberán ser tenidos como pruebas válidas de la situación de invalidez”. De lo contrario,
se desconocería la obligación de prestar una protección especial a las personas
que se encuentran en situación de debilidad manifiesta.
FECHA DE ESTRUCTURACION DE INVALIDEZ-Reiteración de jurisprudencia
ENFERMEDADES DEGENERATIVAS, CRONICAS O CONGENITAS-Determinación de fecha de estructuración de
pérdida de capacidad laboral
DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL DE HIJO
EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Orden a Colpensiones pagar sustitución pensional
Referencia: Expedientes acumulados T-7.098.733, T-7.101.292 y T-7.102.162
Acción de tutela presentada por José Ángel
Díaz Ayala, Fabio José García Cardona y José María Méndez en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones–
Magistrado
ponente:
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D. C., quince (15) de julio de dos mil diecinueve
(2019)
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por las magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado y
Cristina Pardo Schlesinger y el magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo, quien
la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo proferido en el
expediente T-7.098.733, en primera instancia, por el Juzgado Tercero de
Familia en Oralidad de Bogotá, el 9 de octubre de 2018, dentro del proceso de
tutela iniciado por José Ángel Díaz Ayala en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones–;
del fallo proferido en el expediente T-7.101.292, en primera instancia,
por el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pereira,
el 27 de septiembre de 2018, dentro del proceso de tutela iniciado por Fabio
José García Cardona en contra de Colpensiones; y de los fallos proferidos en el
expediente T-7.102.162, en primera instancia, por el Juzgado Cuarto Civil del
Circuito de Ibagué, el 21 de agosto de 2018, y en segunda instancia, por la
Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, el 26
de septiembre de 2018, dentro del proceso de tutela iniciado por José María
Méndez en contra de Colpensiones.
Los expedientes de la referencia fueron
seleccionados para revisión por la Sala de Selección de Tutelas Número Doce,
mediante auto proferido el 14 de diciembre de 2018 y notificado
el 23 de enero de 2019, en donde se decidió su acumulación por presentar
unidad de materia.
I. ANTECEDENTES
1. Expediente T-7.098.733
Demanda y solicitud
El señor José Ángel Díaz Ayala presentó
acción de tutela en contra de la Administradora Colombiana de
Pensiones (en adelante Colpensiones), con el propósito de obtener el
amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, al
estimarlos vulnerados en razón de la negativa de la entidad a reconocerle la
pensión de invalidez solicitada, bajo el argumento de que dicha prestación es
incompatible con la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez que le fue
reconocida a través de la Resolución No. 11267 del 2010[1].
A continuación se presentan los hechos más relevantes
según fueron descritos en la demanda:
-
José Ángel Díaz Ayala (de 72 años[2]) en la
actualidad es cotizante en el régimen de prima media con prestación definida.
-
Por medio de la Resolución No. 11267 del 2010, el Instituto
de Seguros Sociales reconoció una indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez a favor del señor Díaz Ayala en cuantía única de $5.999.854, y teniendo
en cuenta 773 semanas efectivamente cotizadas[3].
-
Mediante dictamen pericial DML-563 del 5 de marzo de 2018 emitido
por Colpensiones, el accionante fue calificado con una pérdida de capacidad
laboral del 64,79%, con fecha de estructuración del 15 de diciembre de 2017.
-
Con fundamento en lo anterior, el 29 de junio de 2018, el
señor Díaz Ayala le solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de una
pensión de invalidez.
-
Por medio de la Resolución SUB 207140 del 3 de agosto de
2018, Colpensiones negó el reconocimiento de la pensión de invalidez solicitada
debido a que mediante la Resolución No. 11267 de 2010 ya le había reconocido al
señor Díaz Ayala una indemnización sustitutiva de vejez; sostuvo que, de
conformidad con el artículo 6 del Decreto 1730 de 2001, se presenta una
incompatibilidad en relación con dichas prestaciones[4]. Para
ese entonces acreditó un total de 6.294 días laborados, correspondientes a 899
semanas cotizadas.
-
En
razón de lo anterior, el accionante solicitó que se ordene a
Colpensiones que reconozca la pensión de invalidez a su favor, teniendo en
consideración que cumple los requisitos de ley, es una persona de avanzada edad
y padece graves afecciones de salud[5].
Respuesta
de la entidad demandada
Mediante auto del 2 de octubre de
2018, el Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá admitió la
acción de tutela y corrió traslado de la misma a Colpensiones, sin que se
recibiera pronunciamiento alguno[6].
Decisión
que se revisa del juez de tutela de primera instancia
El Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá,
mediante sentencia del 9 de octubre de 2018, declaró improcedente la acción de
tutela presentada por el señor José Ángel Díaz Ayala, al considerar que no
demostró un perjuicio irremediable que excepcione el cumplimiento del requisito
de subsidiariedad y haga posible un amparo transitorio. Por lo anterior, señaló
que el accionante debe acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para
perseguir el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
La anterior decisión no fue impugnada.
2. Expediente T-7.101.292
Demanda y solicitud
El señor Fabio José García Cardona
presentó acción de tutela en contra de Colpensiones,
con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo
vital y a la seguridad social, al estimarlos vulnerados en razón de la negativa
de la entidad a reconocerle la pensión de invalidez solicitada, bajo el
argumento de que dicha prestación es incompatible con la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez que le fue reconocida a través de la Resolución
GNR 191332 del 29 de junio de 2016[7].
A continuación se presentan los hechos más
relevantes según fueron descritos en la demanda:
-
Fabio José García Cardona (de 70 años[8]) en la
actualidad es cotizante en el régimen de prima media con prestación definida,
con fecha de afiliación del 4 de marzo de 1987[9].
-
Por medio de la Resolución GNR 191332 del 29 de junio de
2016, Colpensiones reconoció una indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez a favor del señor García Cardona en cuantía única de $8.333.582, y
teniendo en cuenta 478 semanas efectivamente cotizadas[10].
-
El 5 de junio de 2017 el accionante le solicitó a
Colpensiones la calificación de la pérdida de capacidad laboral. En dicho
trámite, fue emitido el dictamen pericial No. 2017227259 del 26 de julio del
mismo año, en donde fue calificado con una pérdida de capacidad laboral del 24%,
de origen común, con fecha de estructuración del 4 de mayo de 2017[11].
-
Contra el mencionado dictamen pericial fue interpuesto el
recurso de apelación. El 13 de diciembre de 2017, la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Risaralda emitió el dictamen pericial No.
4482908-1512 en el que el señor García Cardona fue calificado con una pérdida
de capacidad laboral del 64,73%, de origen común, con fecha de estructuración
del 4 de mayo de 2017[12].
-
Con fundamento en lo anterior, el 19 de febrero de 2018, el
señor García Cardona le solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de una
pensión de invalidez[13].
-
Por medio de la Resolución SUB 136501 del 22 de mayo de 2018,
Colpensiones negó el reconocimiento de la pensión de invalidez solicitada, con
el argumento de que al interesado ya se le había reconocido una indemnización
sustitutiva de vejez, siendo esta incompatible con la prestación reclamada[14]. Para
ese entonces el señor García Cardona acreditó un total de 3.549 días laborados,
correspondientes a 507 semanas cotizadas.
-
En
razón de lo anterior, el accionante solicitó que se ordene a
Colpensiones que reconozca la pensión de invalidez a su favor, teniendo en
consideración que cumple los requisitos de ley, es una persona de avanzada edad,
padece graves afecciones de salud[15] y no cuenta con ningún ingreso con
el cual pueda solventar sus necesidades básicas en condiciones dignas.
Respuesta
de la entidad demandada
Mediante auto del 13 de septiembre
de 2018, el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad
de Pereira admitió la acción de tutela y corrió traslado de la misma a
Colpensiones[16].
El 17 de septiembre de 2018, a través de oficio
BZ2018_11514711-2864131, el gerente de defensa judicial de Colpensiones[17] solicitó
que se declarara improcedente la acción de tutela presentada por el señor
García Cardona, en razón del desconocimiento del carácter subsidiario de dicha
acción constitucional[18].
Decisión
que se revisa del juez de tutela de primera instancia
El Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas
de Seguridad de Pereira, mediante sentencia del 27 de septiembre de 2018,
declaró improcedente la acción de tutela presentada por el señor Fabio José
García Cardona, debido al incumplimiento del requisito de subsidiariedad, ya
que cuenta con otros mecanismos de defensa judicial para perseguir el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
La anterior decisión no fue impugnada.
3. Expediente T-7.102.162
Demanda y solicitud
El señor José María Méndez presentó
acción de tutela en contra de Colpensiones con el
propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital y
a la seguridad social, al estimarlos vulnerados en razón de la negativa de la
entidad a reconocerle la sustitución pensional con ocasión del fallecimiento de
su madre Josefina Méndez Parra, bajo el argumento de que no acreditó
dependencia económica con la causante dado que la fecha de estructuración de la
invalidez (26 de abril de 2016) es posterior a la muerte de la señora Josefina[19].
A continuación se presentan los hechos más
relevantes según fueron descritos en la demanda[20]:
-
José María Méndez (de 76 años) es hijo de la señora Josefina
Méndez Parra, fallecida el 31 de marzo de 2015[21],
a quien el Instituto de Seguros Sociales le había reconocido una pensión de
vejez mediante la Resolución No. 6684 de 1982, prestación que al momento del retiro
de nómina equivalía a la suma de $644.350[22].
-
Mediante dictamen pericial No. 2016157788LL del 6 de junio de
2016, emitido por Colpensiones, el accionante fue calificado con una pérdida de
capacidad laboral del 58,35%, con fecha de estructuración del 26 de abril de
2016[23].
-
El 21 de julio de 2016, en razón del fallecimiento de la
señora Josefina el señor Méndez le solicitó a Colpensiones la sustitución
pensional, para lo cual acreditó su situación de invalidez y afirmó la
dependencia económica que tenía con la causante[24].
-
Por medio de la Resolución GNR 278359 del 19 de septiembre de
2016[25],
Colpensiones negó el reconocimiento de la sustitución pensional solicitada por
el señor José María Méndez con ocasión del fallecimiento de su madre, bajo el
argumento de que no acreditó dependencia económica con la causante “toda vez
que la fecha de estructuración de la invalidez (26 de abril de 2016) es
posterior al fallecimiento de la señora MENDEZ PARRA JOSEFINA”[26]
(mayúsculas originales). Dicha decisión fue confirmada en reposición y
apelación a través de las resoluciones GNR 324275 del 31 de octubre de 2016 y
VPB 43097 del 30 de noviembre de 2016[27],
respectivamente.
-
En el escrito se señaló que durante toda la vida el
accionante convivió bajo el mismo techo con su madre, como quiera que desde muy
temprana edad padece una discapacidad cognitiva a raíz de una parálisis
cerebral, y en la actualidad presenta una invalidez certificada en el dictamen
del 31 de agosto de 2015, firmado por el doctor Fernando López Galindo, médico
en salud ocupacional y medicina laboral, en donde se describe una pérdida de
capacidad laboral del 52,79%, con fecha de estructuración del 30 de junio de
1950, de origen común, según la cual “[n]ecesita otra persona para sus
actividades básicas cotidianas”[28].
De tal forma, se sostuvo que, en razón de la complejidad de la patología del
señor Méndez, que lo ha acompañado durante su vida, no queda duda de que su situación
de discapacidad no puede ser tomada desde el 26 de abril de 2016.
-
Adicionalmente, se expresó que debido a la avanzada edad del
accionante y a sus precarias condiciones económicas y de salud[29],
acudir a la jurisdicción contencioso administrativa le podría representar la
imposibilidad de acceder a la prestación, debido a la demora del trámite
judicial.
-
En
razón de lo anterior, se solicitó que se ordene a Colpensiones que
reconozca la sustitución pensional, dado que el señor José María Méndez cumple
todas las condiciones establecidas por la normativa aplicable para acceder a
dicha prestación.
Respuesta
de la entidad demandada
Mediante auto del 3 de agosto de
2018, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Ibagué admitió la acción
de tutela y corrió traslado de la misma a Colpensiones[30].
El 13 de agosto de 2018, a través de oficio
BZ2018_9595443-2438352, el gerente de defensa judicial de Colpensiones[31] solicitó
que se declarara improcedente la acción de tutela presentada por el señor José
María Méndez, en razón del desconocimiento del carácter subsidiario de dicha
acción constitucional y de la inexistencia del hecho vulnerador[32].
Decisión
que se revisa del juez de tutela de primera instancia
El Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Ibagué,
mediante sentencia del 21 de agosto de 2018, declaró improcedente la acción de
tutela presentada por el señor José María Méndez, tras considerar que la vía del
amparo constitucional no es la adecuada para solicitar el reconocimiento de
derechos pensionales, teniendo en cuenta su carácter residual[33].
Impugnación
El 27 de agosto de 2016, se presentó
escrito de impugnación de la sentencia de primera instancia. Se argumentó que el
juez no hizo ningún esfuerzo por considerar que se está solicitando un amparo
constitucional para un sujeto de especial protección, en razón de su situación
de invalidez y por ser una persona de avanzada edad. Se cuestionó que el
fallador no haya tenido en cuenta el dictamen del 31
de agosto de 2015, firmado por el doctor Fernando López Galindo, médico en
salud ocupacional y medicina laboral, en donde se describe una pérdida de
capacidad laboral del 52,79%, con fecha de estructuración del 30 de junio de
1950, de origen común, y una minusvalía del 20% según la cual “[n]ecesita
otra persona para sus actividades básicas cotidianas”[34].
Adicionalmente, se planteó que el señor Méndez no
cuenta con otro medio de defensa judicial que tenga la virtualidad de proteger
sus derechos con la eficacia que tiene la acción de tutela.
Decisión
que se revisa del juez de tutela de segunda instancia
La Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Ibagué, mediante sentencia del 26 de septiembre de 2018,
confirmó el fallo impugnado al encontrar “que no reposa en el expediente,
prueba siquiera sumaria, que le permita a la Corporación colegir con algún
grado de certeza la existencia de un perjuicio irremediable inminente, grave y
urgente, capaz de hacer procedente el ejercicio de la acción de tutela”[35].
4. Actuaciones en sede de revisión
4.1. Mediante oficio
BZ-2018_16009609 recibido en la Secretaría General de la Corporación el 30 de
enero de 2018, el jefe de la Oficina Asesora de Asuntos Legales (A) de
Colpensiones[36]
solicitó copia de la acción de tutela presentada por el señor José María Méndez
y de sus anexos, con la finalidad de presentar un eventual escrito de
intervención[37].
4.2. Mediante auto del 14 de febrero de 2019, el
magistrado sustanciador autorizó a la Secretaría General de la Corporación la
expedición de las copias solicitadas, a costa del funcionario de Colpensiones.
Para dicho efecto, remitió el expediente T-7.102.162 (3 cuadernos)[38]. Sin
embargo, mediante oficio del 1 de marzo de 2019, la Secretaría informó que
ninguna persona se había acercado a dicha dependencia para obtener las copias
requeridas[39].
4.3. El 26 de febrero de 2019, el
gerente de defensa de defensa judicial (A) de Colpensiones[40]
radicó oficio BZ2019_752564, en el que solicitó que se declare la carencia
actual de objeto por hecho superado en el expediente T-7.098.733, debido a que a través de la Resolución SUB 48956 del 25 de febrero
de 2019, la entidad reconoció la pensión de invalidez solicitada por el señor
José Ángel Díaz Ayala, a partir del 17 de diciembre de 2017, “por un valor
mensual de $737.717 con un retroactivo total de $2.415.311 y, descontando a
título de compensación la suma de $8.418.816, previamente reconocida y cobrada
por concepto de indemnización sustitutiva de pensión de vejez”[41]. Así,
señaló, se desvirtúa la afectación de cualquier derecho fundamental del
accionante.
Con el escrito fue aportada
fotocopia de la Resolución SUB 48956 del 25 de febrero de 2019, que resuelve: “Reconocer
y ordenar el pago de una pensión de INVALIDEZ a favor del señor DIAZ AYALA JOSE
ANGEL” por un valor mensual de $737.717 (valor mesada al 15 de diciembre de
2017), fundada en 6.234 días laborados, correspondientes a 890 semanas
de cotización[42].
En los considerandos de la resolución se hace referencia al precedente fijado
por la Corte Constitucional, según el cual el hecho de haberse entregado una
indemnización sustitutiva no le impide a Colpensiones examinar la posibilidad
de reconocer una pensión de invalidez, incluso si la fecha de estructuración es
posterior al momento en que se recibió la prestación subsidiaria.
4.4. El 28 de febrero de 2019, el
gerente de defensa judicial (A) de Colpensiones[43]
radicó oficio BZ2019_752525, en el que solicitó que se declare la carencia
actual de objeto por hecho superado en el expediente T-7.101.292, debido
a que por medio de la Resolución SUB 50363 del 26 de febrero de 2019, la
entidad reconoció la pensión de invalidez solicitada por el señor Fabio José
García Cardona, a partir del 4 de mayo de 2017, “por un valor mensual de
$737.717 con un retroactivo total de $6.888.846”[44]. Así,
señaló, se desvirtúa la afectación de cualquier derecho fundamental del
accionante.
Con el escrito fue aportada
fotocopia de la Resolución SUB 50363 del 26 de febrero de 2019, que resuelve: “Reconocer
y ordenar el pago de una pensión de INVALIDEZ a favor del señor GARCÍA CARDONA
FABIO JOSÉ” por un valor mensual de $737.717 (valor mesada al 4 de mayo de
2017), fundada en 3.442 días laborados, correspondientes a 491 semanas
de cotización[45].
En los considerandos de la resolución se hace referencia al precedente fijado
por la Corte Constitucional, según el cual el hecho de haberse entregado una
indemnización sustitutiva no le impide a Colpensiones examinar la posibilidad
de reconocer una pensión de invalidez, incluso si la fecha de estructuración es
posterior al momento en que se recibió la prestación subsidiaria.
4.5. La Sala Quinta de Revisión,
mediante auto del 12 de marzo de 2019[46],
decretó algunas pruebas con la finalidad de obtener elementos de juicio que le permitieran adoptar una
decisión más informada en los casos objeto de estudio, a la vez que suspendió
los términos del presente proceso. Las pruebas decretadas fueron las
siguientes:
4.5.1. En los expedientes T-7.098.733 y
T-7.101.292, solicitar a Colpensiones que informara:
(i) si ya notificó la Resolución SUB 48956 del 25 de
febrero de 2019, mediante la cual la entidad reconoció la pensión de invalidez
solicitada por el señor José Ángel Díaz Ayala, a partir del 17 de diciembre de
2017; y, (ii) si ya notificó la Resolución SUB 50363 del 26 de febrero
de 2019, mediante la cual la entidad reconoció la pensión de invalidez
solicitada por el señor Fabio José García Cardona, a partir del 4 de mayo de
2017. Para la demostración de lo anterior, requirió que fueran aportadas las
pruebas pertinentes y conducentes que acrediten la notificación de los actos
administrativos señalados, indicando el estado en que estos se encuentran y si
los beneficiarios ya empezaron a recibir su mesada pensional.
4.5.2. En el expediente T-7.102.162,
solicitar a Colpensiones que se pronunciara sobre los
hechos allí discutidos y, además, informara: (i) si ha hecho un nuevo
estudio de la sustitución pensional presentada por el señor
José María Méndez, con ocasión del fallecimiento de su madre Josefina
Méndez Parra; y (ii) si dentro del trámite adelantado, y que culminó con
la confirmación en sede de apelación de la Resolución GNR 278359 del 19 de
septiembre de 2016, que negó el reconocimiento de la sustitución pensional, se
tuvo en cuenta que el señor Méndez convivió bajo el mismo techo con su madre,
como quiera que desde su nacimiento padece una discapacidad cognitiva a raíz de
una parálisis cerebral, y en la actualidad presenta una invalidez certificada
en el dictamen del 31 de agosto de 2015, firmado por el doctor Fernando López
Galindo, médico en salud ocupacional y medicina laboral, en donde se describe
una pérdida de capacidad laboral del 52,79%, con fecha de estructuración del 30
de junio de 1950, de origen común, y una minusvalía del 20% según la cual “[n]ecesita
otra persona para sus actividades básicas cotidianas”. En
todo caso, deberán ser aportadas las pruebas pertinentes y conducentes para la
demostración de los hechos.
Adicionalmente,
autorizó a la Secretaría General de la Corte Constitucional para que expidiera
a costa del jefe de la Oficina Asesora de Asuntos Legales (A) de Colpensiones, copia del escrito de tutela presentado por el señor José María
Méndez y de sus anexos (folios 1 al 33 del cuaderno principal), o para que remitiera
dichos documentos al correo electrónico institucional oficinaasesoradeasuntoslegales@colpensiones.gov.co .
4.6. Mediante oficio del 19 de marzo de 2019, la
Secretaría General de la Corporación informó que durante el término concedido
en el auto del 12 de marzo de 2019 no se recibió respuesta
alguna[47].
Sin embargo, remitió oficio No. BZ2019_3466288 del 14 de marzo de 2019, firmado
por la directora (A) de acciones constitucionales de Colpensiones[48],
mediante el cual presenta intervención en el marco del trámite de revisión
adelantado en el expediente T-7.102.162.
4.7. A través del oficio No.
BZ2019_3466288 del 14 de marzo de 2019, Colpensiones solicitó que sea negado el
amparo constitucional de los derechos del señor José María Méndez (expediente
T-7.102.162) debido a que no reúne los requisitos establecidos en el
artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, para acceder a
la sustitución pensional en razón de la invalidez, pues no logró demostrar la
dependencia económica que tenía con la señora Josefina Méndez Parra.
En los hechos narrados en el
escrito, la entidad accionada reconoce que con ocasión del fallecimiento de la
pensionada, señora Josefina Méndez Parra, el 31 de marzo de 2015, “el señor
José María Méndez en calidad de hijo inválido solicitó ante Colpensiones una
sustitución pensional, para tal efecto, allegó el dictamen de pérdida de
capacidad laboral No. 2016157788LL del 06 de junio de 2016 emitido por
Colpensiones en primera oportunidad, mediante el cual se le otorgó una pérdida
de capacidad laboral del 58.35% con fecha de estructuración del 26 de abril de
2016”[49].
Señaló que el anterior dictamen no fue objetado.
Adicionalmente, sostuvo que la
acción de tutela no es la vía para resolver la controversia presentada frente a
la fecha de estructuración de su estado de invalidez, ya que tal situación
amerita un examen probatorio exhaustivo por parte del juez natural. Con todo,
señaló que “si la Corte considera procedente la tutela, [la] entidad está
dispuesta a realizar una nueva valoración al aquí recurrente con la autoridad
técnica-científica competente para el caso, es decir, la Junta Regional de
Calificación de Invalidez o la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, a
nuestra costa”[50].
4.8. Mediante oficio No.
BZ2019_3535703-0885754 del 22 de marzo de 2019, la directora (A) de acciones
constitucionales de Colpensiones[51]
informó las actuaciones adelantadas en el marco del auto del 12 de marzo de
2019.
4.8.1. Expediente T-7.098.733.
Indicó que la Resolución SUB 48956 del 25 de febrero de 2019,
mediante la cual la entidad reconoció la pensión de invalidez solicitada por el
señor José Ángel Díaz Ayala, a partir del 17 de diciembre de 2017, fue
notificada de manera personal el 12 de marzo de 2019 en la ciudad de Bogotá[52]. En
cuanto al pago de la prestación de invalidez reconocida, informó que “para
el mes de marzo de 2019 se ingresó a nómina de pensionados un total devengado
de $4.615.127,00, para un total de neto girado [que corresponde a las
deducciones realizadas al total devengado por concepto de aportes en salud y
retroactivo FOSYGA] de $3.144.027,00 por concepto de mesada pensional a favor
del señor Díaz Anaya (sic), el cual podrá ser cobrado el mes de abril en la
central de pagos del banco Bancolombia CR 17 11 13 PLAZA ESPAÑA en la ciudad de
Bogotá”[53].
4.8.2. Expediente T-7.101.292. Señaló que la Resolución SUB 50363 del 26 de febrero de 2019, mediante la cual
la entidad reconoció la pensión de invalidez solicitada por el señor Fabio José
García Cardona, a partir del 4 de mayo de 2017, fue notificada de manera
personal el 5 de marzo de 2019 en la ciudad de Pereira, Risaralda[54]. En
cuanto al pago de la prestación de invalidez reconocida, informó que “para
el mes de marzo de 2019 se ingresó a nómina de pensionados un total devengado
de $9.741.262,00, para un total de neto girado de $7.617.562,00 por concepto de
mesada pensional a favor del señor Díaz Anaya (sic), el cual podrá ser cobrado
el mes de abril en la central de pagos del banco Bancolombia CR 8 A 17 50 en la
ciudad de Pereira, Risaralda”[55].
4.8.3. Expediente T-7.102.162. Indicó que
verificado el expediente pensional no se observa petición pendiente por
resolver a favor del señor José María Méndez. En esa oportunidad también
reiteró parcialmente los argumentos expuestos en el oficio No.
BZ2019_3466288 del 14 de marzo de 2019.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de Revisión es competente para revisar
los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con
fundamento en lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 86 y el numeral 9°
del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Cuestión preliminar: carencia actual
de objeto por hecho superado
2.1. Como se indicó en líneas
anteriores, mediante oficio No. BZ2019_3535703-0885754 del 22 de marzo de 2019,
la directora (A) de acciones constitucionales de Colpensiones[56]
informó: (i) que mediante la Resolución SUB
48956 del 25 de febrero de 2019, la entidad reconoció la pensión de invalidez
solicitada por el señor José Ángel Díaz Ayala, a partir del 17 de diciembre de
2017, siendo dicho acto notificado personalmente el 12 de marzo de 2019 en la
ciudad de Bogotá[57]
(expediente T-7.098.733); (ii) que a través de la Resolución SUB 50363 del 26 de febrero de 2019, Colpensiones reconoció
la pensión de invalidez solicitada por el señor Fabio José García Cardona, a
partir del 4 de mayo de 2017, siendo notificada de manera personal el 5 de
marzo de 2019 en la ciudad de Pereira, Risaralda[58] (expediente
T-7.101.292).
Lo anterior conlleva a la
estructuración de una carencia actual de objeto por hecho superado, tal como a
continuación se sustenta.
2.2. La Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia,
ha indicado que la carencia actual de objeto se configura cuando frente a las
pretensiones esbozadas en la acción de tutela, cualquier
orden emitida por el juez no tendría ningún efecto o simplemente “caería en
el vacío”[59].
Específicamente, esta figura se materializa al presentarse las siguientes
circunstancias[60]: (i)
hecho superado[61];
(ii) daño consumado[62];
y (iii) acaecimiento de una situación sobreviniente[63].
Por su pertinencia para la
valoración de los asuntos que ocupan la atención de la Sala, debe indicarse
que, en relación con el hecho superado, desde sus inicios esta Corporación ha
señalado que se configura cuando “la aspiración primordial en
que consiste el derecho alegado está siendo satisfecha, ha desaparecido la vulneración
o amenaza y, en consecuencia, la posible orden que impartiera el juez caería
en el vacío”
(énfasis fuera del texto original)[64]. En esos casos, la acción de tutela se torna improcedente debido
a la desaparición del supuesto fáctico en el que se soporta la solicitud de
amparo, siendo ciertamente superflua cualquier determinación acerca del fondo
del asunto[65].
Con todo, la Corte ha
sostenido pacíficamente que ello no obsta para que en esos eventos, de manera
excepcional y siempre que el asunto lo amerite, se decida emitir algún
pronunciamiento judicial relacionado con el contenido y alcance de los
preceptos jurídicos que enmarcan la protección de los derechos fundamentales
invocados en la petición de amparo, esto es, la dimensión objetiva de los
contenidos de la Carta Política[66].
De igual forma, se ha dicho
que la carencia de objeto por hecho superado puede presentarse antes, durante o
después de la interposición de la acción de la tutela, y su “actualidad”
está mediada porque su ocurrencia sea anterior a la decisión judicial
correspondiente (de instancia o de revisión)[67]. Sin embargo, advierte esta Sala que, como es apenas lógico, la
superación del objeto atiende a la satisfacción espontánea de los derechos
alegados en el escrito de tutela, a partir de una decisión voluntaria y
jurídicamente consciente del demandado; de forma que nunca se estructurará esta
figura procesal en aquellos eventos en los que tal satisfacción ha sido
producto del cumplimiento de una orden dispuesta en una instancia judicial
previa, pues en ese caso de lo que se trata no es de la superación del hecho
vulnerador, sino de su salvaguarda por parte del juez que, en últimas, actuó en
ejercicio de la jurisdicción para resolver el conflicto constitucional
planteado en la petición de amparo, y que es susceptible, según el caso, de
valoración integral por parte de la instancia posterior o en sede de revisión,
según corresponda[68].
2.3. En el caso de los
accionantes José Ángel Díaz Ayala (expediente T-7.098.733)
y Fabio José García Cardona (expediente T-7.101.292) el objeto de la acción de
tutela, relativo a la salvaguarda de sus derechos fundamentales al
mínimo vital y a la seguridad social en razón de la negativa de Colpensiones a reconocerles la
pensión de invalidez solicitada, bajo el argumento de que dicha prestación es
incompatible con la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez que les
fue reconocida[69],
se ha superado, por lo
que cualquier determinación sobre el fondo del asunto “caería en el vacío”,
máxime si se tiene en cuenta que, en esta ocasión, no se observa la necesidad
excepcional de emitir pronunciamiento adicional.
La constatación del hecho
superado en este caso se evidencia a partir de la decisión de Colpensiones de
acceder, de manera definitiva, al reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez solicitada por los accionantes, cuya negativa había sido la causa
para promover las respectivas acciones de tutela.
De todas maneras, con el fin
de verificar la superación material del objeto de las acciones de tutela, el 6
de junio de 2019, se realizó llamada telefónica a los accionantes, quienes
informaron: (i) José Ángel Díaz Ayala (expediente
T-7.098.733) indicó que ya estaba cobrando mensualmente el
monto correspondiente a su mesada pensional por valor de $728.716, luego del
descuento por concepto de salud[70].
(ii) Fabio José García Cardona (expediente T-7.101.292)
igualmente confirmó que
ya estaba cobrando su mesada pensional por valor de $728.716, considerando el
descuento por salud[71].
Con fundamento en lo anterior, la Sala declarará la
carencia actual de objeto por hecho superado en los expedientes T-7.098.733
y T-7.101.292.
A continuación, concentrará el análisis en el caso
planteado en el expediente T-7.102.162.
3. Examen de procedencia de
la acción de tutela
Antes de la formulación del problema jurídico
relacionado con la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados
por el señor José María Méndez, la Sala debe analizar el cumplimiento de los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. Para ello,
estudiará si en el presente asunto se demuestran los presupuestos de: (i)
legitimación en la causa, por activa y por pasiva; (ii) subsidiariedad;
y (iii) inmediatez. Una vez se verifique su observancia, si es del caso,
se procederá a formular el respectivo problema jurídico que permita dar
solución al caso concreto.
3.1. Legitimación en la causa
3.1.1. Legitimación en la causa por activa. El
artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un
mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la
protección inmediata de sus derechos fundamentales. Además, el artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991[72]
establece que “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera
persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien
actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán
auténticos”.
En esta oportunidad, el señor José
María Méndez, de 76 años, presentó acción de tutela en contra de Colpensiones alegando la presunta vulneración de sus
derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, en razón de la
negativa de la entidad a reconocerle la sustitución pensional con ocasión del
fallecimiento de su madre Josefina Méndez Parra, bajo el argumento de que no
acreditó dependencia económica con la causante, cuyo fallecimiento tuvo lugar el
31 de marzo de 2015. Dados los hechos, el accionante se encuentra legitimado en
la causa para actuar en el presente trámite.
3.1.2. Legitimación
en la causa por pasiva. El mismo artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1
del Decreto 2591 de 1991, establecen que la acción de tutela procede contra
cualquier autoridad pública e incluso contra particulares[73]. Así, la legitimación por pasiva se
entiende como la aptitud procesal que tiene la persona contra la que se dirige
la acción y quien está llamada a responder por la vulneración o la amenaza del
derecho fundamental, cuando alguna resulte demostrada.
En el caso objeto de análisis, se advierte
que Colpensiones, que es la entidad a la que se le atribuye la vulneración de
los derechos fundamentales del señor Méndez, es
una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente,
vinculada al Ministerio de la Protección Social, según el artículo 155 de la
Ley 1151 de 2007. Por lo tanto, es una autoridad pública y está
legitimada por pasiva para actuar en este proceso.
3.2. Subsidiariedad
3.2.1.
De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución la acción de tutela está
revestida de un carácter subsidiario. El principio de subsidiariedad determina
que dicho mecanismo de protección es procedente siempre que (i) no
exista un medio alternativo de defensa judicial; o (ii) aunque exista,
este no sea idóneo y eficaz en las condiciones del caso concreto; o (iii)
sea necesaria la intervención del juez constitucional para conjurar o evitar la
consumación de un perjuicio irremediable en los derechos constitucionales.
Con todo, la jurisprudencia constitucional
ha sostenido que pese a la existencia de otro medio de defensa judicial, el
examen de procedencia de la acción tutela debe ser más flexible cuando están
comprometidos derechos fundamentales de sujetos de especial protección
constitucional, como sería el caso de personas de avanzada
edad o que están en situación de discapacidad, porque, en desarrollo del
derecho fundamental a la igualdad, el Estado les debe garantizar un tratamiento
diferencial positivo.
3.2.2. Ahora
bien, frente a la protección de los derechos fundamentales que pudieran verse
amenazados o vulnerados por actos emitidos por la administración, la Corte ha
considerado que, por regla general, la acción de tutela no es el mecanismo
pertinente sino que la competencia se encuentra radicada en la jurisdicción
contencioso administrativa. No obstante, de manera excepcional también se ha estimado procedente la tutela
para controvertir dichos actos “cuando éstos vulneran derechos fundamentales
y existe la posibilidad de ocurrencia de un perjuicio irremediable, de tal
manera que se haga necesaria la protección urgente de los mismos”[74].
Entonces, debe insistirse en
que el recurso judicial no solo debe verificarse, sino que debe mostrarse
eficaz de cara a las condiciones específicas de cada asunto.  Así, resulta imperativo constatar si el reclamo de quien merece
especial protección constitucional puede ser tramitado y decidido de forma
adecuada por la vía ordinaria o si, por la situación particular, no puede
acudirse a dicha instancia. Ello, en el caso concreto, encuentra relevancia en
el hecho de que las prestaciones económicas, como la pensión, guardan estrecha
relación con el derecho al mínimo vital, pues se trata de un ingreso que está
dirigido a cubrir riesgos (por ejemplo, vejez, muerte e invalidez) que
disminuyen e, incluso en ciertos casos, impiden a la persona la posibilidad de
procurarse por sus propios medios los recursos necesarios para su congrua
subsistencia[75].
3.2.3. Es así como excepcionalmente esta
Corporación ha admitido la procedencia de la acción de tutela para el
reconocimiento de un derecho pensional en eventos en los que el amparo lo
solicita un “(i) sujeto de especial protección constitucional” en
casos en los que “también se establece que (ii) la falta de pago
de la prestación genera un alto grado de afectación de los derechos
fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital, (iii) se ha
desplegado cierta actividad administrativa y judicial por el interesado
tendiente a obtener la protección de sus derechos, y (iv) aparecen acreditadas
siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario
es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales
presuntamente afectados”[76].
En la Sentencia T-598 de 2017[77], la Sala Quinta de Revisión señaló que
tratándose de “las personas mayores, los cambios fisiológicos atados al paso
del tiempo, pueden representar un obstáculo para el ejercicio y la agencia
independiente de los derechos fundamentales, respecto de las condiciones en que
lo hacen los demás miembros de la sociedad”[78]. Lo anterior, sostuvo, de
ningún modo “significa que las personas de la tercera edad sean incapaces,
sino que dadas sus condiciones particulares pueden llegar a experimentar
mayores cargas a la hora de ejercer, o reivindicar, sus derechos”, pues “[l]a
edad y los cambios que conlleva, siempre inevitables, pueden suponer ciertas
dificultades o la adquisición de habilidades diferenciadas, que deben
analizarse desde un enfoque particular”[79].
A lo anterior se
suma, que las personas de avanzada edad que además de su condición etaria,
tengan otra suerte de limitación o debilidad, bien sea por factores culturales,
económicos, sociales, físicos o psicológicos, que reduzcan aún más la
posibilidad de interactuar en las mismas condiciones que el resto, ya no de la
población en general, sino del conjunto particular de personas de la tercera
edad, ameritan un trato si se quiere “doblemente especial”[80].
3.2.4. En el presente caso,
aunque podría argumentarse que el accionante bien pudo llevar el asunto ante la
jurisdicción contencioso administrativa, el medio de control no resulta eficaz
ante la situación de vulnerabilidad del señor José María Méndez. Veamos:
(i) El accionante es un sujeto de especial protección constitucional no solo por su
avanzada edad sino por su situación de discapacidad y su
actual condición económica. Está probado en el proceso que se trata de un adulto mayor[81] que presenta
un estado de invalidez derivado del diagnóstico “Hipoacusia
neurosensorial bilateral de severo a profundo. Secuelas de polio. Retraso
mental leve”[82],
certificada en el dictamen del 31 de agosto de 2015, firmado por el
doctor Fernando López Galindo, médico en salud ocupacional y medicina laboral.
En dicho documento se describe una pérdida de capacidad laboral del 52,79%
(deficiencia 26,49%, discapacidad 6,3% y minusvalía 20%), con fecha de
estructuración del 30 de junio de 1950, de origen común, según la cual “[n]ecesita
otra persona para sus actividades básicas cotidianas”[83]. En
razón de lo anterior, la definición inmediata de su situación pensional se
muestra como una medida urgente, puesto que de la misma depende la garantía de
una vida digna.
(ii) La falta de pago de la
prestación genera un alto grado de afectación de los derechos fundamentales del
señor Méndez, en particular del derecho al mínimo vital. En la demanda se
afirmó que el accionante se encontraba en una precaria situación económica,
hecho que no fue controvertido por Colpensiones. Con la finalidad de obtener
mayor información acerca de la actual condición económica de José María Méndez,
el 14 de junio de 2019, se llamó al número de celular suministrado en la
demanda[84].
La persona que contestó la llamada dijo ser Deisy Méndez Arteaga, prima y
cuidadora del accionante, quien manifestó que desde la muerte de la señora
Josefina, José María reside en una casa familiar que era de su abuela (también
fallecida); que le ayuda a cubrir algunos de sus gastos básicos y que esporádicamente
recibe ayuda de algunos familiares; que José María asume el pago de los
servicios públicos domiciliarios de la casa que habita con lo que recibe del arriendo
de una de las habitaciones de la vivienda ($150.000); que todos los días va a
almorzar a su casa, que queda contigua a la del accionante, pues es ella quien
se encarga de suministrarle la alimentación, además de ser quien lo acompaña a
atender sus citas médicas, pues se moviliza con dificultad con ayuda de un
bastón; y que recientemente llegó a vivir a la casa que habita José María otro de
los hijos de la difunta Josefina, pero que no colabora con ningún gasto ni le
ofrece ninguna ayuda a su hermano[85].
En términos generales, narró que la situación económica del accionante es
precaria, pues el único ingreso que este recibe solo le alcanza para pagar los
servicios públicos de la casa donde vive[86].
Según consulta realizada, en el Sisbén, el señor Méndez aparece en
el nivel 1 con un puntaje de 43,13 del municipio de Ibagué, Tolima[87],
y en la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social
en Salud (ADRES), aparece afiliado a Medimas E.P.S., en el régimen subsidiado,
desde el 19 de enero de 2016[88].
(iii) El señor José María Méndez
acreditó que adelantó cierta actividad administrativa tendiente a obtener la
protección de sus derechos fundamentales. Prueba de ello, es que Colpensiones,
por medio de la Resolución GNR 278359 del 19 de septiembre de 2016[89], negó el
reconocimiento de la sustitución pensional solicitada. Dicho acto
administrativo fue objeto de confirmación en sede de reposición y apelación, según
las resoluciones GNR 324275 del 31 de octubre de 2016 y VPB 43097 del 30 de
noviembre de 2016[90],
respectivamente.
(iv) Aparecen acreditadas sumariamente
las razones por las cuales el medio de control ante la jurisdicción contencioso
administrativa se torna ineficaz para lograr la protección inmediata de los
derechos fundamentales del señor Méndez. Al respecto, la jurisprudencia
constitucional ha considerado que la tutela puede desplazar al medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho o de simple nulidad ante la
incidencia del tiempo sobre los derechos fundamentales, pues mientras que el
juez administrativo se pronuncia sobre la legalidad de los actos supuestamente
transgresores de las garantías fundamentales del accionante, la falta de
protección efectiva y oportuna de los derechos podría conllevar su afectación[91]. Lo anterior
ocurre por alguna de las siguientes circunstancias: (i) porque la
prolongación del procedimiento contencioso administrativo afectaría
desproporcionadamente el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales
presuntamente vulnerados o; (ii) porque para el momento en que el juez
contencioso adopte una decisión, el ejercicio pleno del derecho fundamental
vulnerado ya no puede restablecerse, siendo el único remedio ante esta
situación su resarcimiento económico.
Así las cosas, advertidas las
circunstancias particulares del accionante y la desproporción que implicaría
exigirle que tramite su pretensión a través de los mecanismos judiciales
ordinarios, se entiende cumplido el requisito de subsidiariedad, por lo que, en
caso de que se amparen los derechos invocados, las órdenes que se adopten
tendrán un carácter definitivo.
3.2.5. Concurren precedentes
que reconocen la procedencia de la acción de tutela en asuntos similares al
presente. En tal sentido, en la Sentencia T-087 de 2018[92], la Sala Sexta de Revisión admitió la
procedencia de la solicitud de amparo al reconocer que la accionante (i)
tenía la categoría de un sujeto de especial protección constitucional, porque
su edad era de 76 años y se encontraba en una situación económica precaria al
no contar con los medios para satisfacer sus necesidades básicas; (ii)
había agotado los mecanismos que tenía a su alcance ante Cajanal y la UGPP para
obtener el reconocimiento de la sustitución de la pensión que en vida disfrutó
su compañero permanente, siendo resuelta su pretensión desfavorablemente; y (iii)
debido a la avanzada edad y las condiciones socioeconómicas de la
demandante, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho
resultaba ser un mecanismo ineficaz para obtener de forma expedita el
reconocimiento de la sustitución pensional, por tratarse de un proceso con
términos más prolongados.
Concluyó que “obligar a la
accionante a que acuda a la jurisdicción contenciosa administrativa para
satisfacer [la] pretensión, sería imponer una carga desproporcionada que
desconocería su condición de vulnerabilidad que la hace merecedora de un
cuidado especial por parte del Estado. En particular, se advierte que la actora
no recibe ni siquiera un salario mínimo legal vigente en ingresos, por lo que
exigirle acudir a [dicha jurisdicción] la llevaría a una situación más gravosa
para solicitar la protección de sus derechos fundamentales”[93].
En la Sentencia T-273 de
2018[94], la
Sala Quinta de Revisión encontró satisfechas las condiciones enunciadas por la
jurisprudencia constitucional en relación con el requisito de subsidiariedad,
al identificar que (i) la accionante dependió económicamente de
su padre, al encontrarse en situación de invalidez, “de ahí que, al
producirse el fallecimiento de éste, quedó sin ningún ingreso económico, por lo
que en la actualidad vive de la escasa ayuda que su guardador le puede brindar”;
(ii) el representante legal de la accionante (un hermano) había
solicitado a Colpensiones que le reconociera el derecho a la
sustitución de la pensión que en vida disfrutó su padre, petición que
fue despachada desfavorablemente y confirmada en sede de reposición y
apelación; y (iii) los medios ordinarios de defensa judicial no estaban
llamados a prosperar debido a que la situación de la accionante se agravaba con
el tiempo, pues no contaba con los ingresos necesarios para llevar una vida
digna, y el salario mínimo devengado por su hermano era insuficiente para
satisfacerle sus necesidades básicas, pues de él también dependían sus dos
hijos menores de edad y su esposa. Señaló, además, que “se excluye la
eficacia e idoneidad del medio judicial de defensa, si se tiene en cuenta que [la
demandante] sobrelleva una pérdida de capacidad laboral superior al 50%”.
3.2.6. Por lo anterior, la
Sala concluye que en el caso concreto se encuentra acreditado el requisito de subsidiariedad.
Así las cosas, no les asiste la razón al Juzgado Cuarto Civil del
Circuito de Ibagué ni a la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Ibagué, quienes en primera y segunda instancia declararon
la improcedencia de la acción de tutela presentada por el señor José María Méndez,
al entender que no se satisfacía la condición referida.
3.3. Inmediatez
3.3.1. El principio de
inmediatez exige que la acción de tutela sea interpuesta en un tiempo razonable en relación con el acto que
generó la presunta vulneración de los derechos fundamentales. Cuando el
juez constitucional advierte que entre el momento de presentación de la acción
y la ocurrencia del acto que conculcó los derechos alegados, transcurrió un
lapso de tiempo considerable, este debe analizar los motivos por los cuales se presentó la inactividad del
accionante, en tanto es inconstitucional otorgarle un término de caducidad a la
acción, o rechazarla únicamente con fundamento en el paso del tiempo[95].
En
este orden de ideas, en la Sentencia T-1028 de 2010[96], la Sala
Octava de Revisión señaló lo siguiente:
“Insistentemente ha resaltado esta Corporación que la razonabilidad del
plazo no puede determinarse a priori, lo que se traduciría en la imposición de
un término de caducidad o prescripción prohibido por el artículo 86 de la
Constitución, sino de conformidad con los hechos de cada caso concreto. Es por
ello que “en algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para
declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se
podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo
dependerá de las particularidades del caso”[97].
3.3.2.
Así, surtido el análisis de los hechos del caso concreto, el juez
constitucional puede llegar a la conclusión de que una acción de tutela, que en
principio parecería carente de inmediatez por haber sido interpuesta después de
un tiempo considerable desde la amenaza o vulneración del derecho fundamental,
en realidad resulta procedente debido a las particulares circunstancias que
rodean el asunto. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha determinado
algunos eventos, no taxativos, en que esta situación se puede presentar[98]:
“(i) La existencia de razones válidas para la
inactividad, como podría ser, por ejemplo[99],
la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o
imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la
ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado
drásticamente las circunstancias previas, entre otras.
(ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente
que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante
permanece, es decir, su situación desfavorable como consecuencia de la
afectación de sus derechos continúa y es actual. Lo que adquiere sentido si se
recuerda que la finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer un
término de prescripción o caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de
que se trate de una amenaza o violación de derechos fundamentales que requiera,
en realidad, una protección inmediata.
(iii) Cuando la carga de la interposición de la acción
de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de
debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que constituye un
trato preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución que
ordena que ‘el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de
debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan’”[100]
(cursivas originales).
3.3.3. Ahora bien, en relación con el requisito de
inmediatez para reconocer y pagar pensiones, la Sentencia SU-158 de 2013 sostuvo
que la constatación
del tiempo trascurrido entre la supuesta violación o amenaza de los derechos
fundamentales y la interposición de la tutela, no es suficiente para tomar una
decisión sobre la inmediatez del amparo, ya que no cualquier tardanza en la
presentación de las acciones de tutela acarrea su improcedencia, sino solo
aquella que pueda juzgarse como injustificada o irrazonable.
Particularmente,
dicha providencia señaló que un criterio para flexibilizar la exigencia del
requisito de inmediatez en las acciones de tutela que pretenden el
reconocimiento y pago de una pensión, es que “a pesar del paso del tiempo,
la supuesta vulneración de [los] derechos fundamentales permanece, es decir,
continúa y es actual.
Esta regla jurisprudencial fue reiterada en la Sentencia
SU-873 de 2014, en la que la Sala Plena resaltó “el carácter imprescriptible del derecho
irrenunciable a la seguridad social, según el cual las personas beneficiarias
de alguna prestación pueden reclamar su derecho en cualquier tiempo, siempre
que llenen los requisitos legales exigidos”. Precisó que “[b]asta entonces con demostrar
que la vulneración es permanente en el tiempo y que la situación
desfavorable derivada del irrespeto por los derechos, continúa y es actual”. En otras palabras, dicha
providencia reiteró que la acción de tutela satisface el requisito de
inmediatez, aun cuando la vulneración de los derechos fundamentales hubiere
ocurrido en un tiempo prolongado, ya que sus efectos han permanecido en el
tiempo y son actuales.
En
el mismo orden de ideas, en la Sentencia SU-499 de 2016, la Corporación
indicó que el requisito de inmediatez
debe analizarse bajo el presupuesto de que la falta de pensión puede generar
una vulneración que permanece en el tiempo de manera continua. Lo anterior,
debido a su carácter imprescriptible e irrenunciable que pone en riesgo el goce
efectivo de otros derechos fundamentales, ya que “[…] las mesadas
pensionales constituyen el único medio para satisfacer [las]
necesidades básicas; de manera que, sin estas se puede ver afectada la
materialización del derecho fundamental al mínimo vital, entre otros derechos”.
Así pues, si la persona depende de la pensión para
sobrevivir, su carencia tiene como consecuencia una situación en la que la
vulneración de derechos es continua y actual, pues se encuentra en una
situación en la que carece de las posibilidades para satisfacer de manera mínima sus condiciones
de dignidad humana. Por las anteriores razones, resulta insuficiente que el
análisis del cumplimiento del principio de inmediatez se limite a un cálculo
del tiempo transcurrido entre el hecho generador y la presentación de la solicitud
de amparo, puesto que al juez constitucional le corresponde analizar si la
amenaza para el goce efectivo de los derechos fundamentales a la seguridad
social y al mínimo vital ha permanecido en el tiempo.
Aplicando el anterior
precedente, en la Sentencia T-307 de 2017[101]
la Sala Quinta de Revisión concluyó que “el juez de tutela no puede valorar
en abstracto el término en el que se interpuso la acción de tutela, es decir,
si resulta prolongado el tiempo entre el momento [en] que ocurrió el hecho que
generó la vulneración de los derechos fundamentales y la fecha de interposición
de la acción de tutela”, porque debe tener en cuenta que existen diferentes
variables que pueden incidir en el momento en que se decide acudir al mecanismo
de amparo. Así, uno de esos factores, “es que la vulneración sea actual, es
decir que aunque hubiere ocurrido tiempo atrás, sus efectos son reales y
producen efectos jurídicos”[102].
3.3.4. Aplicando lo anterior al caso objeto de
estudio, encuentra la Sala que si bien transcurrieron alrededor de 21 meses
entre la expedición de la Resolución VPB 43097 del 30 de noviembre de 2016[103], a través
de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la
Resolución GNR 278359 del 19 de septiembre del mismo año[104], en la
que Colpensiones negó la sustitución pensional solicitada, y la presentación de
la acción de tutela, el 1 de agosto de 2018, confluyen circunstancias
personales del accionante que permiten interpretar que el plazo no es
irrazonable. Lo anterior, porque la presunta vulneración de los derechos fundamentales
permanece en el tiempo, es decir, continúa y es actual, pues sigue sin disfrutar de la sustitución pensional a la
que afirma tener derecho, viéndose afectado su mínimo vital al no contar con una
fuente de ingresos regular que le permita asumir con dignidad su manutención, razón
por la que requiere una protección inmediata.
Adicionalmente, en el caso
concreto, la carga de la presentación de la acción de tutela en un plazo
razonable resulta desproporcionada, dada la situación de debilidad manifiesta
en la que se encuentra el señor José María Méndez, lo que lo categoriza como un
sujeto de especial protección constitucional, porque: (i) es un
adulto mayor, pues tiene 76 años[105],
que se encuentra en una precaria situación económica, la cual es consecuencia,
precisamente, de la falta del reconocimiento de la sustitución pensional a la
que afirma tener derecho. Y (ii) es una persona en situación de
discapacidad como quiera que desde temprana edad sufrió los efectos de una
parálisis cerebral, y presenta una invalidez certificada en el dictamen del 31
de agosto de 2015, en donde se describe una pérdida de capacidad laboral del
52,79%, con fecha de estructuración del 30 de junio de 1950, de origen común,
según la cual “Necesita otra persona para sus actividades básicas cotidianas”[106].
Por lo anterior, la Sala considera que el requisito
de inmediatez se encuentra satisfecho en el caso concreto.
4. Planteamiento del problema jurídico
Acreditados
los requisitos de procedencia de la acción de tutela en el caso debatido en el expediente
T-7.102.162, corresponde a la Sala resolver
el siguiente problema jurídico: ¿vulneró Colpensiones los derechos fundamentales al mínimo vital, a
la seguridad social y a la vida en condiciones dignas de José María Méndez, al
negarle el reconocimiento de la sustitución de la pensión que en vida disfrutó
su madre Josefina Méndez Parra, bajo el argumento de que no acreditó
dependencia económica de la misma, dado que la fecha de estructuración de la
invalidez, 26 de abril de 2016, es posterior al fallecimiento de la causante,
que tuvo lugar el 31 de marzo de 2015, sin tener en cuenta que convivió durante
toda su vida con su madre debido a que sufrió desde muy temprana edad una
parálisis cerebral, que desencadenó un diagnóstico de “Hipoacusia
neurosensorial bilateral de severo a profundo, secuelas de polio, retraso
mental leve” y le originó una situación de invalidez?
Para dar respuesta al anterior
interrogante, la Sala recordará las reglas sobre (i) el régimen
jurídico  del derecho a la sustitución pensional y la diferencia con la pensión
de sobrevivientes; y (ii) la determinación de la fecha de estructuración
de la pérdida de capacidad laboral en casos de enfermedades crónicas,
degenerativas o congénitas. Finalmente, (iii) resolverá el caso concreto.
5. El
régimen jurídico  del derecho a la sustitución pensional y la diferencia con la
pensión de sobrevivientes[107]
5.1. El Congreso de la
República expidió la Ley 100 de 1993, en desarrollo del artículo 48 de la
Constitución, mediante la cual se creó el sistema de seguridad social integral,
conformado por los sistemas de pensiones, salud y riesgos laborales.
Dentro del sistema
general de seguridad social en pensiones se previeron la pensión de
sobrevivientes y la sustitución pensional, con la finalidad de “suplir la
ausencia repentina del apoyo económico del trabajador o del pensionado y así
evitar que se afecten las condiciones mínimas de subsistencia de quienes
dependían de sus ingresos en vida”[108]. Por
ello, han sido entendidas como “instrumentos cardinales para la protección
del derecho al mínimo vital de las personas que dependían económicamente del
causante”[109].
Dichas prestaciones
fueron consagradas en los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, disposiciones
estas que utilizan indistintamente los términos “pensión de sobrevivientes”
y “sustitución pensional”, pese a la existencia de diferencias entre una
y otra figura[110].
En efecto, la
denominada sustitución pensional se refiere a la situación en la que, ante la
muerte del pensionado por vejez o invalidez, tiene lugar la subrogación de los
miembros del grupo familiar en el pago de la prestación que venía recibiendo su
titular[111]. Por su parte, la pensión de
sobrevivientes propiamente dicha se refiere al caso en el cual muere la persona
afiliada al sistema de pensiones y se genera a favor de sus familiares una
prestación de la que no gozaba el causante[112]. Entonces, la
diferencia entre la sustitución pensional y la pensión de sobrevivientes se
origina en que en esta última “un
trabajador, sin tener
la condición de pensionado, ni cumplir con los requisitos legales
para hacerlo, fallece y, previa verificación del cumplimiento de determinados
requisitos creados por la ley, asegura que su núcleo familiar no se vea
irrazonablemente afectado por dicha situación” (negrillas fuera de texto)[113]. De tal manera, la
pensión de sobrevivientes es una “nueva prestación de la que no gozaba el causante, sino que se
genera en razón de su muerte previo el cumplimiento de unos requisitos que el
legislador ha previsto”[114].
5.2. Entonces,
la sustitución pensional es “una prestación que se genera en favor de
aquellas personas que dependían económicamente de otra que fallece, con el fin
de impedir que deban soportar las cargas materiales y espirituales causadas por
esta pérdida”[115].
Dicha
prestación está consagrada en el numeral primero del artículo 46 de la Ley 100
de 1993, modificado por el artículo 12 de la Ley 793 de
2003[116],
que establece que tendrán
derecho a la pensión de sobrevivientes: “[l]os miembros del grupo familiar del pensionado por
vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca” (negrillas
fuera de texto). Así, la sustitución pensional se materializa cuando el
causante se pensionó y percibió los beneficios de dicha prestación, de forma
tal que en razón de su fallecimiento, algunos miembros del núcleo familiar
pueden pasar a ser titulares del derecho, previo el cumplimiento de los
requisitos legales previstos en el artículo 47
de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de
la Ley 793 de 2003.
Los beneficiarios de la
sustitución pensional, y también de la pensión de sobrevivientes, están
regulados en el artículo 47 de la Ley 100
de 1993 (modificado). En términos generales, la disposición establece que son beneficiarios
de la pensión de sobrevivientes:
a)     En forma
vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite,
siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante,
tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se
cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero
permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el
causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco
(5) años continuos con anterioridad a su muerte.
b)    En forma
temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando
dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de
30 años de edad, y no haya procreado hijos con este. La pensión temporal se
pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En
este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia
pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el
literal a).
c)     Los hijos
menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados
para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del
causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su
condición de estudiantes; y, los hijos inválidos si dependían económicamente
del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez. Para
determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el
artículo 38 de la Ley 100 de
1993.
d)    A falta de
cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán
beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de este.
e)     A falta de
cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán
beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente
de este.
El parágrafo del artículo bajo cita señala que para
efectos de la disposición se requerirá que el vínculo entre el padre, el hijo o
el hermano inválido sea el establecido en el Código Civil.
5.3. El artículo 47 de la Ley 100 de 1993
establece un orden de prelación de los beneficiarios, que ha sido reconocido
por la jurisprudencia constitucional. Sobre este punto, en la Sentencia C-066
de 2016 este Tribunal afirmó que “el Legislador ha establecido un orden de
prelación entre los beneficiarios, del cual se puede constatar que no todos
cuentan con el mismo derecho, en tanto que está previsto un desplazamiento
entre los legitimados y unas condiciones diferentes para mantener el beneficio”[117].
Así, como la sustitución pensional busca “la
protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte
que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir
atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación
social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha
fallecido”[118],
por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación,
“las personas más cercanas y que más dependían del causante y compartían con
él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades”[119].
5.4. La jurisprudencia constitucional ha
identificado que la sustitución pensional y la pensión de sobrevivientes, como
modalidades del derecho a la pensión, se fundan en los siguientes principios:
“(i) principio de
estabilidad económica y social para los allegados del causante, de acuerdo con
el cual “la sustitución pensional responde a la necesidad de mantener para su
beneficiario, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que
contaba en vida del pensionado fallecido, que al desconocerse puede significar,
en no pocos casos, reducirlo a una evidente desprotección y posiblemente a la
miseria”; (ii) principio de reciprocidad y solidaridad entre el causante y sus
allegados, en cuanto la prestación en comento se otorga en favor de ciertas
personas que sostuvieron una relación afectiva, personal y de apoyo con el
asegurado y; (iii) principio de universalidad del servicio público de seguridad
social, “toda vez que con la pensión de sobrevivientes se amplía la órbita de
protección a favor de quienes probablemente estarán en incapacidad de mantener
las condiciones de vida que llevaban antes del fallecimiento del causante”[120].
De manera que
la sustitución pensional tiene la finalidad de garantizar el derecho al mínimo
vital de los familiares del pensionado fallecido, quien en vida les
proporcionaba los recursos económicos necesarios para gozar de una vida digna.
Así, la negativa de reconocer esta prestación, cuando se acredita el
cumplimiento de los requisitos, podría derivar en una afectación de derechos
fundamentales, al poner en riesgo el derecho al mínimo vital de los familiares
que dependían económicamente del causante. En consecuencia, la jurisprudencia
constitucional ha considerado que la sustitución pensional puede ostentar el
carácter de derecho fundamental, en tanto está relacionada con el mínimo vital
y dado que sus beneficiarios son, en muchas ocasiones, sujetos de especial
protección, como adultos mayores, niños y niñas y personas en situación de
discapacidad[121].
5.5. En
síntesis, conforme con el sistema jurídico colombiano, la sustitución pensional
se materializa en aquellos casos en los cuales un causante pensionado muere y
algunos de sus familiares, previo el cumplimiento de los requisitos legales,
pasan a reemplazarlo en su calidad de titular de la prestación ya causada. La
sustitución pensional tiene la finalidad constitucional de garantizar
condiciones de vida digna de los familiares del pensionado que en vida
dependían económicamente de él, por ello, está inspirada en los principios de estabilidad
económica y social para los beneficiarios; reciprocidad y solidaridad entre el
causante y sus familiares; y, universalidad del servicio público de seguridad
social.
Ahora bien, la
legislación establece un orden de prelación que supone que no todos los
beneficiarios tienen el mismo derecho, sino que hay algunos con una mayor
legitimación, lo que en todo caso debe ser demostrado. Además, deben acreditar
el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley para que les sea
reconocida la sustitución pensional.
5.6. Particularizando
en algunos de los beneficiarios de esta prestación, cuando se trata de los hijos inválidos esta Corporación ha
precisado los requisitos que deben acreditarse para efectos del reconocimiento
de la sustitución pensional[122]: (i) la relación
filial; (ii) la situación de discapacidad y que la
misma hubiese generado pérdida de la capacidad laboral igual o superior al 50%;
y (iii) la dependencia económica del hijo en situación de
invalidez[123] con el causante de la prestación.
Según la jurisprudencia
constitucional estos son los únicos requisitos que se pueden exigir para
reconocer una pensión de sobrevivientes o el derecho a la sustitución
pensional[124]. De ahí que, resulte inadmisible
requerir otros.
5.7. De acuerdo
con el literal c) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, para determinar cuando
hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 del mismo
cuerpo normativo, que dispone que para los efectos de la obtención de la
pensión de invalidez por riesgo común, “se considera inválida la persona que
por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente,
hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral”.
Las reglas procedimentales
para la calificación del estado de invalidez se consagran en los artículos 41
al 44 de la Ley 100 de 1993. El artículo 41, modificado por el artículo 142 del
Decreto 19 de 2012, a su vez adicionado por el artículo 18 de la Ley 1562 de
2012, prevé que corresponde a la Administradora Colombiana de Pensiones
(Colpensiones), a las Administradoras de Riesgos Laborales (ARL), a las
Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y a las
Entidades Promotoras de Salud (EPS), determinar en una primera oportunidad la pérdida
de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de esas
contingencias. Adicionalmente, regula que en el evento de que el interesado no
estuviera de acuerdo con la calificación, deberá manifestar su inconformidad y
la entidad que la realizó deberá remitirlo a las Juntas Regionales de
Calificación de Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante
la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
5.8. Ahora bien, respecto de
la tarea del juez constitucional cuando analiza estos casos, la Corte ha
indicado que “para efectos de determinar la invalidez de una persona, el
juez de tutela puede recurrir al acervo probatorio que reposa en el expediente.
De manera que si se allegan documentos diferentes al dictamen de pérdida de
capacidad laboral que prueben la invalidez […], éstos deberán ser tenidos como
pruebas válidas de la situación de invalidez”[125]. De
lo contrario, se desconocería la obligación de prestar una protección especial
a las personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta.
Específicamente,  en la Sentencia
T-855 de 2011 se estableció que se vulnera el derecho al debido proceso
cuando se ponen en conocimiento hechos relevantes en el reconocimiento de la
prestación económica y no son considerados diligentemente, a pesar de tratarse
de situaciones que la entidad tiene la posibilidad y el deber de verificar. Esta
vulneración, además, repercute negativamente en otros derechos, como el mínimo
vital y a la seguridad social[126].
6. Determinación de la fecha de
estructuración de la pérdida de capacidad laboral en casos de enfermedades
crónicas, degenerativas o congénitas. Reiteración jurisprudencial[127]
6.1.
En el sistema de seguridad social una persona es considerada en situación de
invalidez cuando, en virtud de una enfermedad o accidente, de origen común o
laboral, ha perdido el 50% o más de su capacidad laboral[128]. Dicha
capacidad se define como el “conjunto de habilidades, destrezas, aptitudes
y/o potencialidades de orden físico, mental y social, que permiten desempeñarse
en un trabajo”[129].
Para determinar el porcentaje de la pérdida de capacidad
laboral de una persona, según el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, resulta
necesario someterla a un proceso de calificación ante las autoridades indicadas
en el acápite anterior, el cual finaliza con un dictamen en el que se consigna:
(i) el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral; (ii)
el origen de la invalidez; y (iii) la fecha de estructuración de la
pérdida de capacidad laboral[130].
Lo anterior, con fundamento en criterios de carácter técnico-científico,
sustentados en la historia clínica y en los elementos de diagnóstico requeridos
para el caso específico.
6.2.
Para lo que interesa a la presente causa, la fecha de estructuración de la
pérdida de capacidad laboral actualmente está definida en el artículo 3 del
Decreto 1507 de 2014, “[…] como la fecha en que una persona pierde un grado
o porcentaje de su capacidad laboral u ocupacional, de cualquier origen, como
consecuencia de una enfermedad o accidente, y que se determina con base en la
evolución de las secuelas que han dejado estos. Para el estado de invalidez,
esta fecha debe ser determinada en el momento en el que la persona evaluada
alcanza el cincuenta por ciento (50%) de pérdida de la capacidad laboral u
ocupacional”.
En el caso de enfermedades o accidentes, tanto de origen común
como laboral, que conducen a una pérdida de capacidad permanente y definitiva,
generalmente la fecha de estructuración de la invalidez coincide con la fecha
de ocurrencia del hecho establecido en los dictámenes de calificación médica.
Sin
embargo, existen casos en los que la fecha de la pérdida de capacidad laboral u
ocupacional puede ser diferente a la fecha de estructuración indicada en el
dictamen de calificación médica[131],
como sucede cuando se trata de enfermedades catalogadas como crónicas,
degenerativas o congénitas.
Por
esta razón, la Corte ha reconocido que las personas que padecen esas
enfermedades son sujetos que requieren especial protección, por cuanto la
imprecisión en la fecha de estructuración de su pérdida de capacidad laboral
afecta no solo su derecho a la pensión, sino también el derecho fundamental al
mínimo vital[132].
En
casos como los descritos, este Tribunal ha admitido como fecha de
estructuración de la invalidez (i) un momento posterior al señalado en
el dictamen médico de pérdida de capacidad laboral u ocupacional, o (ii)
un momento anterior al definido en el dictamen[133]. Frente
a esta última situación, y de conformidad con el artículo 3 del Decreto 1507 de
2014, ha manifestado que la “fecha debe soportarse en la historia clínica,
los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica y puede ser anterior o
corresponder a la fecha de la declaratoria de la pérdida de la capacidad
laboral”[134].
6.3.
Bajo este contexto, corresponde al operador judicial cuando se trata de asuntos
que involucran personas que padecen enfermedades crónicas, degenerativas o
congénitas, examinar (i) si se encuentran los elementos de juicio que
permitan establecer si la persona cumple los requisitos de acceso a la pensión;
o (ii) si se debe optar por disentir de la fecha establecida en el
dictamen de calificación de la invalidez, en razón de la existencia de
inconsistencias que no permiten determinar con certeza la pérdida de capacidad
laboral de forma permanente y definitiva del afiliado, pues esta no corresponde
a la situación médica y laboral de la persona[135].
7. Análisis del caso concreto
7.1.
En el presente
caso, el señor José María Méndez, de 76 años[136], presentó
acción de tutela en contra de Colpensiones con el propósito de obtener el
amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad
social, al estimarlos
vulnerados en razón de la negativa de la entidad a concederle la sustitución de la pensión que en vida disfrutó su madre
Josefina Méndez Parra, bajo el argumento de que no acreditó dependencia
económica de la misma, dado que la fecha de estructuración de la invalidez, 26
de abril de 2016, es posterior al fallecimiento de la causante, que tuvo lugar
el 31 de marzo de 2015. Lo anterior, desconociendo que desde muy temprana edad presenta
un diagnóstico de “Hipoacusia neurosensorial bilateral de severo a profundo,
secuelas de polio y retraso mental leve”, que le originó una situación
de invalidez.
7.2. Conforme con lo expuesto, la Sala determinará a continuación si
José María Méndez (i) cumple con los requisitos para acceder a la
sustitución pensional; y (ii) si como consecuencia de la decisión
adoptada por Colpensiones se le vulneraron los derechos fundamentales al mínimo vital y a la
seguridad social y, con ello, a la vida en condiciones dignas. Se
precisa que en razón de la similitud de los casos, se seguirá el precedente
fijado en la Sentencia T-273 de 2018[137].
7.3. En cuanto al primer
cuestionamiento, relacionado con los requisitos para acceder a la prestación de
sustitución pensional de hijos en situación de invalidez, la Sala encuentra
que:
7.3.1. Respecto a la relación
filial, en el expediente obra copia del registro civil de nacimiento de José María Méndez con número de referencia 0701166
de la Registraduría Nacional del Estado Civil de Ibagué, Tolima, fechado el 6 de
julio de 2016[138].
En dicho documento consta que su madre es Josefina Méndez Parra, quien es
causante de la prestación económica alegada, tal como se demostró al radicar la
solicitud de sustitución pensional. Por tal razón, teniendo en cuenta que se
encuentra acreditado el parentesco entre el señor Méndez y la causante, además
que Colpensiones no lo cuestionó durante la actuación administrativa ni en el
trámite de la presente acción de tutela, esta Sala considera
satisfecho este requisito.
7.3.2. En cuanto a la situación de
invalidez del señor José María Méndez, en el expediente aparecen las siguientes
pruebas:
a) Fotocopia de la historia
clínica firmada por el médico de salud ocupacional y medicina laboral Fernando
López Galindo, con fecha del 31 de agosto de 2015[139], en
donde se indica la existencia de secuelas de poliomielitis con limitación
importante para la marcha, y de hipoacusia severa a profunda.
b) Fotocopia del dictamen de
pérdida de capacidad laboral del 31 de agosto de 2015, también firmado por el
médico Fernando López Galindo, en el que se leen los siguientes diagnósticos: “1.
Hipoacusia neurosensorial bilateral de severo a profundo. 2. Secuelas polio. 3.
Retraso mental leve”[140].
En este documento se hacen las siguientes descripciones: (i) el
resultado del examen de audiometría practicado el 27 de marzo de 2012, es el
siguiente: “Sensibilidad auditiva disminuida en grado severo a profundo.
Sensibilidad auditiva disminuida en grado severo con ausencia de respuesta en
Fr. 6000 y 8000 Hz.”[141].
(ii) Pérdida de capacidad laboral del 52,79 (criterios: deficiencia
26,49%; discapacidad 6.3 %; minusvalía 20%), de origen común, con fecha de
estructuración del 30 de junio de 1950, y una nota que indica: “Necesita
otra persona para sus actividades básicas cotidianas”[142]. (iii)
Análisis y conclusiones: “Estado de invalidez”. En este ítem se relata
que el señor Méndez es un “[p]aciente de 68 años de edad, sin nivel
educativo, vive con los padres y hermanos, no labora”[143].
c) Fotocopia del registro
individual de prestación de servicios de procedimientos no quirúrgicos firmado
por el médico fisiatra Julio E. Giraldo V., del Hospital Federico Lleras Acosta
de Ibagué, con fecha del 15 de marzo de 2016. En el documento se leen los
siguientes datos clínicos de José María Méndez: “Secuelas de parálisis
cerebral G8000. Cuadriparesia G824. Retardo del desarrollo R629. Osteoartrosis
de rodillas M170. Disminución de agudeza auditiva”[144]. A
continuación se indica que el paciente presenta “una discapacidad permanente
total de un 72% para todas las actividades diarias”[145].
d) Fotocopia de la historia
clínica No. 5818329 del 15 de abril de 2016, de valoración neuropsicológica,
firmado por la psicóloga Carolina Dimey G. En dicho documento se leen las
siguientes descripciones[146]:
“asiste en compañía de una familiar quien refiere que el paciente vive solo
desde la muerte de su madre el año pasado”; antecedentes personales y
familiares: “soltero, sin hijos, vive solo, analfabeta, desempleado”;
diagnóstico: “HTA. Parálisis cerebral. Hipoacusia bilateral neurosensorial”;
examen mental: “paciente alerta, orientado en persona, espacio y
parcialmente en tiempo, con afecto modulado resonante, hipoproséxico, actitud
pueril, dificultades en la comprensión del lenguaje relacionada con la hipoacusia,
pensamiento concreto, sin alteraciones en la sensopercepción”; resumen de
hallazgos neuropsicológicos: “[…] retraso mental leve, condición
irreversible que compromete su capacidad de adaptación, independencia y
funcionalidad”.
e) Fotocopia de la Resolución GNR
278359 del 19 de septiembre de 2016 emanada de Colpensiones, por la cual se
niega el reconocimiento de una sustitución pensional solicitada por el señor
José María Méndez. En las consideraciones de dicho acto administrativo se lee:
“Que en razón de acreditar la calidad de hijo inválido el señor MÉNDEZ JOSÉ
MARÍA, allegó Dictamen No. 2016157788LL del 06 de junio de 2016, emitido por
Colpensiones, mediante el cual se le otorga una pérdida de capacidad laboral
correspondiente al 58.35% con fecha de estructuración 26 de abril de 2016”[147]. El
mismo hecho es descrito en la Resolución GNR 324275 del 31 de octubre de 2016,
a través de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra
de la anterior decisión[148].
Se precisa que ninguna de las
pruebas documentales descritas fue controvertida por Colpensiones.
7.3.3. Ahora, en lo que respecta
al requisito de dependencia económica entre José María Méndez y la causante de
la prestación económica, esto es, su madre Josefina Méndez Parra, encuentra la
Sala que hay evidencias a partir de las cuales se concluye que fue ella quien
le proveyó lo necesario para su congrua subsistencia. En primer lugar, el
accionante vivió con su madre hasta su fallecimiento, debido a que sufrió
meningitis a los 11 años[149]
y presenta un estado de invalidez derivado del diagnóstico “Hipoacusia neurosensorial bilateral de severo a profundo,
secuelas de polio, retraso mental leve”, razón por la que “[n]ecesita
otra persona para sus actividades básicas cotidianas”[150]. En segundo lugar, el señor Méndez en vida de su madre no trabajaba
ni percibía ningún ingreso, razón por la que era ella quien se hacía cargo de
todos sus gastos, tal como es descrito por sus vecinos Nelsy Hidalgo, Alfredo
Olmos González, Jaime Cárdenas Lozano y Julio Enrique Maldonado[151].
En este caso, es claro que José
María Méndez ha experimentado obstáculos ostensibles para tener una
subsistencia y vida digna sin la ayuda económica de su madre, toda vez que
nunca ha devengado ingreso alguno y no tiene parientes que estén dispuestos a
asumir los gastos de su manutención. De hecho, Deisy Méndez
Arteaga, prima y cuidadora del accionante, sostuvo que la situación económica
del señor Méndez es muy precaria pues desde la muerte de su tía Josefina, este reside
en una casa familiar que era de su abuela (también fallecida); que le ayuda a
cubrir algunos de sus gastos básicos y que esporádicamente recibe ayuda de
algunos familiares; que José María asume el pago de los servicios públicos
domiciliarios de la casa que habita con lo que recibe del arriendo de una de
las habitaciones de la vivienda ($150.000); que todos los días va a almorzar a
su casa, que queda contigua a la del accionante, pues es ella quien se encarga
de suministrarle la alimentación, además de ser quien lo acompaña a atender sus
citas médicas, pues se moviliza con dificultad con ayuda de un bastón; y que
recientemente llegó a vivir a la casa que habita José María otro de los hijos
de la difunta Josefina, pero que no colabora con ningún gasto ni le ofrece
ninguna ayuda a su hermano[152].
Así las cosas, el requisito de
dependencia económica entre la causante de la prestación económica y su hijo en
situación de invalidez está plenamente probado.
7.4. De
acuerdo con lo anterior, se cumplen los requisitos legales para que José
María Méndez, en situación de discapacidad, sea beneficiario de la sustitución
pensional de su madre, según lo regulado en el literal c) del artículo 47 de la
Ley 100 de 1993, dado que (i) se encuentra acreditada su relación filial o parentesco
con la causante Josefina Méndez Parra; (ii) está
plenamente demostrada la pérdida de su capacidad laboral equivalente a 58,35%,
según el dictamen No. 2016157788LL del 6 de junio de 2016, emitido por
Colpensiones[153];
y (iii) hay certeza sobre la dependencia económica que tenía el
accionante con su madre hasta su fallecimiento el 31 de marzo de 2015[154].
7.5. En
cuanto al segundo cuestionamiento, relacionado con la vulneración de los
derechos fundamentales del accionante con ocasión de la decisión adoptada por
Colpensiones, la Sala encuentra que la negativa de la entidad de reconocer la
sustitución pensional bajo el argumento de que el señor José María Méndez no
acreditó “dependencia económica con [la] causante toda vez que la fecha de
estructuración de la invalidez (26 de abril de 2016) es posterior al
fallecimiento de la señora [Josefina Méndez Parra]”[155], es injustificada.
Primero, porque desconoce el artículo 3 del Decreto 1507 de 2014, que
dispone que la “fecha [de estructuración] debe soportarse en la historia
clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica y puede ser anterior o
corresponder a la fecha de la declaratoria de la pérdida de la capacidad
laboral”[156].
Segundo, porque va en contra de la evidencia que obra en el
expediente y, en concreto, en la historia clínica, los exámenes clínicos
y de ayuda diagnóstica que fueron estudiados para la calificación de la pérdida
de capacidad laboral del accionante.
Lo anterior, porque de la documentación
referida bien podía deducirse que la invalidez del señor Méndez es anterior al
26 de abril de 2016, fecha de estructuración según el dictamen realizado por
Colpensiones, e, incluso, es anterior a la fecha de fallecimiento de la señora
Josefina, esto es, el 31 de marzo de 2015. En la historia clínica se observa
que el accionante desde muy temprana edad sufrió una parálisis cerebral
(padeció meningitis a los 11 años[157]), que desencadenó un diagnóstico de
“Hipoacusia neurosensorial bilateral de severo a profundo, secuelas de
polio, retraso mental leve” y le originó una invalidez que aparece
certificada en el dictamen del 31 de agosto de 2015, firmado por el
doctor Fernando López Galindo, médico en salud ocupacional y medicina laboral,
en donde se describe una pérdida de capacidad laboral del 52,79%, con fecha de
estructuración del 30 de junio de 1950, de origen común, según la cual “[n]ecesita
otra persona para sus actividades básicas cotidianas”[158].
El
mismo dictamen pericial realizado por Colpensiones (No. 2016157788LL del 6 de
junio de 2016) señala que la enfermedad padecida por el señor Méndez es una enfermedad
degenerativa y de alto costo[159],
razón suficiente para entender que la fecha de la pérdida de capacidad laboral
era diferente a la fecha de estructuración allí registrada (26 de abril de
2016), pues el deterioro de su salud venía de tiempo atrás. Se recuerda que
cuando se trata de enfermedades catalogadas como crónicas, degenerativas o
congénitas es posible que la fecha de la pérdida de capacidad laboral u
ocupacional sea diferente a la fecha de estructuración indicada en el dictamen
de calificación médica[160].
Ya
la Corte ha reconocido que las personas que padecen enfermedades crónicas,
degenerativas o congénitas son sujetos que requieren especial protección, por
cuanto la imprecisión en la fecha de estructuración de su pérdida de capacidad
laboral afecta no solo su derecho a la pensión, sino también el derecho
fundamental al mínimo vital y, con ello, la posibilidad de llevar una vida
digna[161].
7.6. Por lo anterior, la Sala concluye
que la decisión adoptada por Colpensiones de negarle a José María Méndez el reconocimiento de
la sustitución de la pensión que en vida disfrutó su madre Josefina Méndez
Parra, bajo el argumento de que no acreditó dependencia económica de la misma,
dado que la fecha de estructuración de la invalidez, 26 de abril de 2016, es
posterior al fallecimiento de la causante, que tuvo lugar el 31 de marzo de
2015, vulneró sus derechos al mínimo vital, a la
seguridad social y a una vida digna. Debe recordarse
que la sustitución pensional responde a la necesidad de mantener para su
beneficiario, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que
contaba en vida del pensionado fallecido, que al desconocerse puede significar
un consecuente deterioro de sus condiciones sociales y económicas, y la
posibilidad de disfrutar de una vida en condiciones dignas. En razón de ello,
dejará sin efectos la Resolución GNR 278359 del 19 de
septiembre de 2016, que negó el reconocimiento pensional, y las resoluciones
GNR 324275 del 31 de octubre de 2016 y VPB 43097 del 30 de noviembre de 2016,
que confirmaron la decisión en sede de reposición y apelación, respectivamente.
7.7.
Ahora, la Sala considera procedente
otorgar el amparo en forma definitiva, teniendo en cuenta que José María Méndez
es un sujeto de especial protección constitucional, pues se trata de un adulto
mayor en situación de discapacidad. Además, en consideración a que: (i)
siempre dependió económicamente de su madre, tal como se deriva del análisis
del material probatorio obrante en el expediente; (ii) está
demostrado que el accionante cumple con los requisitos legales para acceder a
la sustitución de la pensión de vejez que en vida
disfrutó su madre Josefina Méndez Parra; y (iii) en la actualidad el señor Méndez
requiere de la pensión para garantizar el goce efectivo de su mínimo vital,
dado que no percibe ningún ingreso que le permita satisfacer sus necesidades
básicas.
En virtud de
lo anterior, la Sala le ordenará a Colpensiones que proceda a expedir a favor
de José María Méndez la resolución de reconocimiento de la sustitución
pensional, en calidad de hijo en situación de discapacidad de Josefina Méndez Parra, desde el momento en que
adquirió el derecho reclamado, de acuerdo con la ley, y
sin perjuicio de la prescripción establecida en el artículo 488 del
Código Sustantivo del Trabajo.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Ç
PRIMERO. LEVANTAR la suspensión de términos ordenada dentro del trámite de revisión
mediante Auto del 12 de marzo de 2019.
SEGUNDO. En el expediente
T-7.098.733, REVOCAR la sentencia del 9 de
octubre de 2018, proferida por el Juzgado
Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá, que declaró improcedente la acción de
tutela presentada por el señor José Ángel Díaz Ayala. En
su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado por
las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO. En el expediente
T-7.101.292, REVOCAR la sentencia del 27 de
septiembre de 2018, proferida por el Juzgado
Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pereira, que declaró
improcedente la acción de tutela presentada por el señor Fabio José García
Cardona. En su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto por
hecho superado por las razones expuestas en esta providencia.
CUARTO. En el expediente T-7.102.162,
REVOCAR la sentencia del 21 de agosto de 2018, proferida por el
Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Ibagué, y la sentencia del 26 de
septiembre de 2018, emanada de la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Ibagué, que declararon improcedente la acción de tutela
promovida por el señor José María Méndez. En su lugar, CONCEDER el
amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y a
la vida en condiciones dignas.
QUINTO.
DEJAR sin efectos la
Resolución GNR 278359 del 19 de septiembre de 2016, que negó el
reconocimiento de la sustitución pensional solicitada por José María Méndez, y
las resoluciones GNR 324275 del 31 de octubre de 2016 y VPB 43097 del 30 de
noviembre de 2016, que confirmaron la decisión en sede de reposición y
apelación, respectivamente.
SEXTO. ORDENAR a la
Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones–, por
conducto de su representante legal o de quien haga sus veces, que dentro
del término máximo de diez (10) días hábiles contados a partir de la
notificación de esta providencia, proceda a expedir a favor de
José María Méndez la resolución de reconocimiento de la sustitución
pensional, en calidad de hijo en situación de discapacidad de Josefina Méndez Parra, desde el momento en que
adquirió el derecho reclamado, de acuerdo con la ley, y
sin perjuicio de la prescripción establecida en el artículo 488 del
Código Sustantivo del Trabajo.
SÉPTIMO. LÍBRESE por Secretaría General la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La demanda
y sus anexos obran a folios 1 al 16 del cuaderno principal. En adelante, los folios a que se haga
referencia corresponderán al cuaderno principal a menos que se señale otra
cosa.
[2] A folio 1 obra fotocopia de la cédula de ciudadanía en donde se
indica que el señor Díaz Ayala nació el 17 de marzo de 1947.
[3] Explicó Colpensiones que el 17 de marzo de 2017, el accionante elevó
solicitud de reliquidación de la indemnización sustitutiva de vejez, petición
que fue negada por medio de la Resolución SUB 20627 del 28 de marzo de 2017,
“con el argumento de que las cotizaciones consideradas en el cálculo de la
Indemnización Sustitutiva de la Pensión de Vejez no pueden volver a ser tenidas
en cuenta para ningún otro efecto” (folio 20 del cuaderno de revisión).
[4] A folios 11 al 13 obra fotocopia de la Resolución No. SUB 207140 del
3 de agosto de 2018. En las consideraciones se lee: “[…] se informa que se
evidencian aportes a pensión posteriores a la efectividad de la indemnización
sustitutiva de vejez reconocida, los cuales pueden ser objeto de cobro por
devolución de aportes ya que no fueron tenidos en cuenta para el reconocimiento
de la prestación” (folio 12, reverso).
[5] A folios 2 al 8 obra fotocopia de la historia clínica en donde se
refiere que el paciente José Ángel Díaz Ayala presenta un diagnóstico de
“Enfermedad pulmonar obstruida crónica, no especificada”. A folio 9 aparece una
certificación de afiliación a la EPS Cruz Blanca del régimen contributivo,
fechada el 21 de septiembre de 2018.
[6]
Ver folios 13 y 36.
[7] La demanda
y sus anexos obran a folios 1 al 110 del cuaderno principal.
[8] A folio 15 obra fotocopia de la cédula de ciudadanía en donde se
indica que el señor García Cardona nació el 19 de febrero de 1949.
[9] A folios 88 al 91 obra fotocopia del reporte de semanas cotizadas en
pensiones de Colpensiones, actualizado al 12 de septiembre de 2018.
[10] La resolución referida fue aportada por Colpensiones en la
oportunidad para contestar la acción de tutela y obra a folios 120 al 125.
[11] Folios 92 al 95.
[12] Folios 96 al 99.
[13] A folios 102 y 103 aparece un el formato de solicitud de la
prestación económica a Colpensiones.
[14] La resolución obra a folios 107 al 110.
[15] A folios 16 al 87 obra fotocopia de la historia clínica en donde se
refiere que el paciente Fabio José García Cardona presenta unos antecedentes
patológicos de “FX rodilla - depresión, ansiedad” y los siguientes
diagnósticos: “gonartrosis, no especificada”, “episodio depresivo grave sin
síntomas psicóticos” y “trastorno somatomorfo indiferenciado”. A folio 105
aparece formato de información de la EPS en el que se indica que el accionante
se encuentra afiliado a Salud Total EPS.
[16] Folio 111.
[17] Doctor Luis Miguel Rodríguez Garzón.
[18] El escrito y sus anexos obran a folios 113 al 135.
[19] La demanda
y sus anexos obran a folios 2 al 33.
[20] En el hecho décimo segundo de la demanda de tutela se menciona que
el mismo fue elaborado por una tercera persona, puesto que la condición
intelectual del señor Méndez no le permite tener un raciocinio coherente (folio
28).
[21] A folio 8 obra fotocopia del registro civil de defunción de la
señora Josefina Méndez Parra, con fecha de defunción del 31 de marzo de 2015; y
a folio 9 aparece fotocopia del registro civil de nacimiento del señor José
María Méndez, con fecha de nacimiento del 29 de junio de 1943.
[22] Folio 3.
[23] Folio 4.
[24] A folios 22 al 25 aparecen cuatro declaraciones extraproceso del 11
de octubre de 2016, mediante las cuales los señores Alfredo Olmos González,
Nelsy Hidalgo, Jaime Cárdenas Lozano y Julio Enrique Maldonado, en razón de sus
vínculos de vecindad con el accionante, afirman que les consta que este
convivía con su madre, señora Josefina Méndez Parra, y que dependía
económicamente de ella toda vez que padece una discapacidad cognitiva y no
devenga ningún tipo de ingreso por concepto de salario, subsidio, renta o
pensión.
[25] Obrante a folios 3 y 4.
[26] Folio 4.
[27] Actos
administrativos obrantes a folios 44 al 51. En los
considerandos de la Resolución VPB 43097 del 30 de noviembre
de 2016, a través de la cual se resolvió el recurso de apelación, se lee: “[…]
el peticionario acredita encontrarse en estado de invalidez; sin embargo, al
momento de analizar la calidad de beneficiario de la sustitución pensional,
debe ser enfática esta Vicepresidencia en señalar que, el señor MENDEZ JOSE
MARIA, no cumple con las condiciones establecidas por la Ley para el
reconocimiento toda vez que, para el momento de la muerte del pensionado no
acredita la condición de Hijo Inválido. || A más de lo anterior, es relevante
mencionar que la única calificación de PCL hecha al peticionario fue la que
realizó esta entidad en el año en curso, considerando los médicos evaluadores
que la invalidez se estructuró esta (sic) año, es decir, que para la fecha de
muerte del pensionado, el solicitante no tiene condición de beneficiario
alguna, pese al estado de protección especial que ostenta en este momento en
virtud del artículo 13 de la Constitución Nacional” (folios 50 y 51).
[28] En el
mencionado documento se lee la siguiente conclusión: “Paciente de 68 años de
edad, sin nivel educativo, vive con sus padres y hermanos, no labora. De
acuerdo con las consideraciones anotadas, con base en los fundamentos de hecho
y de derecho, lo manifestado por el paciente y su familia, se califica la
pérdida de capacidad laboral con una Deficiencia de 26.49%, Discapacidad de
6.3%, Minusvalía de 20% para un total de 52.79%, de origen común y fecha de
estructuración el día 30-JUN-1950. El presente dictamen se elabora por
solicitud del calificado con destino a La Nueva EPS” (folio 15). También se lee
el siguiente diagnóstico: “Hipoacusia neurosensorial bilateral de severo a
profundo, secuelas de polio, retraso mental leve” (folio 14).
[29] A folios 10 al 28 obra historia clínica.
[30] Folio 35.
[31] Doctor Luis Miguel Rodríguez Garzón.
[32] El escrito y sus anexos obran a folios 52 57.
[33] El fallo obra a folios 58 y 59.
[34] Folio 15.
En dicho documento se describe el siguiente diagnóstico: “Hipoacusia
neurosensorial bilateral de severo a profundo, secuelas de polio, retraso
mental leve” (folio 14).
[35] Folio 6. El fallo obra a folios 4 al 7 del cuaderno de segunda
instancia.
[36] Doctor
Diego Alejandro Urrego Escobar.
[37] Folio 22 del cuaderno de revisión del expediente T-7.098.733.
[38] Folio 23 del cuaderno de revisión del expediente T-7.098.733.
[39] Folio 26 del cuaderno de revisión del expediente T-7.098.733.
[40] Doctor
Diego Alejandro Urrego Escobar.
[41] Folio 21,
reverso. El escrito obra a folios 20 al 23 del cuaderno de
revisión.
[42] El acto administrativo obra a folios 24 al 27 del cuaderno de
revisión. En el artículo primero se relacionan los siguientes conceptos tenidos
en cuenta para la liquidación del retroactivo: mesadas, 11.424.585; mesadas
adicionales, 781.242; descuento en salud, 1.371.700; pagos ya efectuados por
indemnización de vejez cobrada, 8.418.816; valor a pagar, 2.415.311 (folio 27,
reverso).
[43] Doctor
Diego Alejandro Urrego Escobar.
[44] Folio 21,
reverso. El escrito obra a folios 20 al 23 del cuaderno de
revisión.
[45] El acto administrativo obra a folios 24 al 28 del cuaderno de
revisión. En el artículo primero se informa que la mesada en 2018 corresponde a
$828.116 y se relacionan los siguientes conceptos tenidos en cuenta para la
liquidación del retroactivo: mesadas, 16.859.100; mesadas adicionales,
1.518.959; descuento en salud, 2.024.300; pagos ya efectuados, 9.464.913; valor
a pagar, 6.888.846 (folio 28).
[46] Folios 32
al 35 del cuaderno de revisión del expediente T-7.098.733.
[47] Folio 31 del cuaderno de revisión del expediente T-7.098.733.
[48] Doctora Malky Katrina Ferro Ahcar.
[49] Folio 41, reverso, del cuaderno de revisión del expediente
T-7.098.733.
[50] Folio 47 del cuaderno de revisión del expediente T-7.098.733.
[51] Doctora Malky Katrina Ferro Ahcar.
[52] A folio 56 del cuaderno de revisión del expediente T-7.098.733 obra
constancia del trámite de la notificación personal de la Resolución SUB 48956
del 25 de febrero de 2019, al señor José Ángel Díaz Ayala, y a folio 57 ib.
aparece el certificado de que la entidad le concedió al señor José Ángel Díaz
Ayala una pensión de invalidez por el monto de $828.116, con una nota debito de
3.787.011 (radicado 2019_3905125 del 22 de marzo de 2019).
[53] Folios 52, reverso, y 53 del cuaderno de revisión del expediente
T-7.098.733.
[54] A folio 58 del cuaderno de revisión del expediente T-7.098.733 obra
constancia del trámite de la notificación personal de la Resolución SUB 50363
del 26 de febrero de 2019, al señor Fabio José García Cardona, y a folio 59 ib.
aparece el certificado de que la entidad le concedió al señor Fabio José García
Cardona una pensión de invalidez por el monto de $828.116, con una nota debito
de 8.913.146 (radicado 2019_3906112 del 22 de marzo de 2019).
[55] Folio 53 del cuaderno de revisión del expediente T-7.098.733.
[56] Doctora Malky Katrina Ferro Ahcar.
[57] Folios 56 y 57 del cuaderno de revisión del expediente T-7.098.733.
[58] Folios 58 y 59 del cuaderno de revisión del expediente T-7.098.733.
[59] Corte
Constitucional, Sentencia T-519 de 1992, reiterada posteriormente en las
Sentencias T-533 de 2009 y T-253 de 2012, entre otras.
[60] Corte
Constitucional, Sentencia T-200 de 2013, reiterada en la Sentencia T-237 de
2016, entre otras.
[61] Este
escenario se presenta cuando entre el momento de interposición de la acción de
tutela y el fallo se evidencia que como consecuencia del obrar de la parte
accionada, se superó o cesó la vulneración de derechos fundamentales alegada
por el accionante (Sentencias T-970 de 2014, T-597 de 2015, T-669 de 2016,
T-021 de 2017, T-382 de 2018, entre otras). Dicha superación se configura
cuando se cumplió la conducta pedida (acción u abstención) y, por tanto,
terminó la afectación, resultando inocua cualquier intervención del juez
constitucional ya que no es necesario proteger derecho fundamental alguno, ante
su garantía por la parte accionada. El artículo 26 del Decreto 2591 de 1991
dispone: “[s]i estando en curso la tutela, se dictare resolución,
administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación
impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de
indemnización y de costas, si fueren procedentes”.
[62] Es aquel
que se presenta cuando se ejecuta el daño o la afectación que se pretendía
evitar con la acción de tutela, de tal manera que el juez no puede dar una
orden al respecto con el fin de hacer que cese la vulneración o impedir que se
materialice el peligro (Sentencia SU-225 de 2013). Así, ante la imposibilidad
de evitar la vulneración o peligro, lo único procedente es el resarcimiento del
daño causado por la violación de derecho. No obstante, la Corte ha indicado
que, por regla general, la acción constitucional es improcedente cuando se ha
consumado la vulneración pues, esta acción fue concebida como preventiva más no
indemnizatoria. Al respecto, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 señala: “La
acción de tutela no procederá: || […] 4. Cuando sea evidente que la violación
del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u
omisión violatoria del derecho”.
[63] La Corte,
a través de su jurisprudencia, empezó a diferenciar una tercera modalidad de
carencia actual de objeto cuando ocurre un hecho posterior a la demanda. Ver
las Sentencias T-988 de 2007, T-585 de 2010, T-200 de 2013, T-481 de 2016,
entre otras. Se presenta en aquellos casos en que tiene lugar una situación
sobreviniente que, a diferencia del hecho superado, no tiene origen en una
actuación de la parte accionada, y que hace que ya la protección solicitada no
sea necesaria, ya sea porque el accionante asumió la carga que no le
correspondía o porque la nueva situación hizo innecesario conceder el derecho.
[64] Corte
Constitucional, Sentencia T-519 de 1992.
[65] Desde sus
inicios la Corte Constitucional se encargó de desarrollar de manera suficiente
este criterio, el cual ha sido pacíficamente reiterado. En este sentido,
resulta importante tener en cuenta las Sentencias T-519 de 1992, T-535 de 1992,
T-338 de 1993, T-564 de 1993, T-081 de 1995, T-100 de 1995, T-101 de 1995,
T-239 de 1996, T-350 de 1996, T-419 de 1996, T-467 de 1996, T-505 de 1996,
T-519 de 1996, T-567 de 1996, T-592 de 1996, T-677 de 1996, T-026 de 1999,
T-824 de 1999, T-831 de 1999, entre otras.
[66] Asimismo,
el uso de la figura de la carencia actual de objeto por hecho superado en casos
que ameritan un pronunciamiento constitucional adicional a la declaración del
mismo puede observarse de manera especial en las Sentencias T-416 de 1998,
T-682 de 1998, T-271 de 2001 y T-760 de 2008, entre otras. De manera más
reciente, las Sentencias T-877 de 2013, T-478 de 2014, T-707 de 2017, T-731 de
2017, T-002 de 2018, entre otras.
[67] Corte
Constitucional, Sentencias T-045 de 2008 y T-085 de 2018, entre otras.
[68] En ese
sentido ver, entre otras, la Sentencia T-715 de 2017, en la que con claridad se
descarta la configuración de la carencia de objeto por hecho superado ante el
acatamiento, por la parte demandada, de la orden proferida por el juez de
primera instancia.
[69] Por medio
de la Resolución No. 11267 del 2010, el Instituto de Seguros Sociales reconoció
una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a favor del señor Díaz
Ayala en cuantía única de $5.999.854, y teniendo en cuenta 773 semanas
efectivamente cotizadas (folio 20, reverso, del cuaderno de revisión del
expediente T-7.098.733). Por medio de la Resolución GNR 191332 del 29 de junio
de 2016, Colpensiones reconoció una indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez a favor del señor García Cardona en cuantía única de $8.333.582, y
teniendo en cuenta 478 semanas efectivamente cotizadas (folios 120 al 125 del
cuaderno de revisión del expediente T-7.101.292).
[70] Se llamó al número telefónico suministrado en la acción de tutela
(folio 1).
[71] Se llamó al número telefónico suministrado en la acción de tutela
(folios 14). La comunicación con el accionante se logró por conducto de la
firma Soluciones SAS de la ciudad de Pereira.
[72] “Por el
cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política”.
[73] Frente a
este segundo grupo, el inciso quinto del artículo 86 de la Constitución precisa
que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación
de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés
colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de
subordinación o indefensión.
[74] En ese
sentido ver la Sentencia SU-713 de 2006.
[75] Corte
Constitucional, Sentencias T-039 de 2017, T-057 de 2017, T-245
de 2017 y T-087 de 2018.
[76] Corte
Constitucional, Sentencia T-014 de 2012.
[77] Los problemas jurídicos que en esa oportunidad fueron
estudiados correspondieron, el primero, a
determinar si la acción de tutela era procedente y si era del resorte del juez
constitucional resolver la disputa entre la esposa y la compañera permanente
por el derecho a la sustitución pensional; y, el segundo, si las administradoras
de pensiones comprometen los derechos de quienes reclaman la sustitución
pensional, cuando suspenden la decisión administrativa correspondiente, por
asumir que como quiera que concurren a solicitar la prestación la esposa del
causante y la compañera permanente del mismo, es el juez ordinario quien debe
establecer el derecho para cada una de ellas y la proporción de la mesada
pensional que les corresponde. En la decisión la Sala se pronunció
concretamente acerca de las personas de la tercera edad como sujetos de
especial protección constitucional.
[78] Corte
Constitucional, Sentencia T-463 de 2003.
[79] Ibíd.
[80] Corte
Constitucional, Sentencias T-833 de 2010 y T-598 de 2017.
[81] A folio 8 obra fotocopia del registro civil de nacimiento del señor
José María Méndez, con fecha de nacimiento del 29 de junio de 1943.
[82] Folio 14.
[83] En el
mencionado documento se lee la siguiente conclusión: “Paciente de 68 años de
edad, sin nivel educativo, vive con sus padre y hermanos, no labora. De acuerdo
con las consideraciones anotadas, con base en los fundamentos de hecho y de
derecho, lo manifestado por el paciente y su familia, se califica la pérdida de
capacidad laboral con una Deficiencia de 26.49%, Discapacidad de 6.3%,
Minusvalía de 20% para un total de 52.79%, de origen común y fecha de
estructuración el día 30-JUN-1950. El presente dictamen se elabora por
solicitud del calificado con destino a La Nueva EPS” (folio 15). También se lee
el siguiente diagnóstico: “Hipoacusia neurosensorial bilateral de severo a
profundo, secuelas de polio, retraso mental leve” (folio 14).
[84] Folio 33.
[85] Para reforzar lo señalado en la llamada telefónica, Deisy Méndez
envió al despacho del magistrado sustanciador, a través de correo electrónico,
copia de la declaración extraproceso No. 1619-2019 del 19 de junio de 2019 de
la Notaría Octava del Círculo de Ibagué, en la que se lee: “[…] en calidad de
prima y cuidadora del señor JOSÉ MARÍA MÉNDEZ […], manifiesto que sufre una
discapacidad, tanto auditiva como de movilidad, por lo cual se le dificulta
caminar y es ayudado por un bastón. […]. Manifiesto que mi primo […] dependía
económicamente y en todo sentido de su madre la señora JOSEFINA MÉNDEZ PARRA
[…], debido a que mi tía era pensionada, y era quien está (sic) a su cuidado y
pendiente. […]. Igualmente declaro que mi tía JOSEFINA ya falleció, y que desde
entonces se solicitó la sustitución pensional a favor de su hijo JOSÉ MARÍA
MÉNDEZ, ya que tiene una discapacidad, y por lo tanto no puede desempeñar
ningún trabajo y a su vez no devenga ningún tipo de ingreso por concepto de
salario, subsidio, renta o pensión. […] Manifiesto que en este momento soy yo
la persona encargada de acompañarlo a sus citas médicas, de su manutención y
estoy al pendiente de lo que requiere, pues ahora reside en una casa familiar
la cual le correspondía a una abuela, allí vive con su hermano quien no le
colabora en nada a mi primo, pues antes le tocó arrendar otra habitación del
mismo inmueble por un valor de CIENTO CINCUENTA MIL PESOS ($150.000), para así
cubrir los gastos de los servicios públicos” (folios 30 y 31 del cuaderno de
revisión).
[86] A folios 22 al 25 obran las copias de las declaraciones extraproceso
No. 3313-2016 y 3314-2016 del 11 de octubre de 2016 de la Notaría Octava del
Círculo de Ibagué, realizadas por Alfredo Olmos González (vecino), Nelsy Hidalgo
(vecina), Jaime Cárdenas Lozano (vecino y amigo) y Julio Enrique Maldonado
(vecino y amigo). En dichos documentos se lee que José María Méndez “[…] no
devenga ningún tipo de ingreso por concepto de salario, subsidio, renta o
pensión” (folios 22 y 24).
[87] Folio 27 del cuaderno de revisión.
[88] Folio 28 del cuaderno de revisión.
[89] Obrante a folios 3 y 4.
[90] Actos
administrativos obrantes a folios 94 al 51. En los
considerandos de la Resolución VPB 43097 del 30 de noviembre
de 2016, a través de la cual se resolvió el recurso de apelación, se lee: “[…]
el peticionario acredita encontrarse en estado de invalidez; sin embargo, al
momento de analizar la calidad de beneficiario de la sustitución pensional,
debe ser enfática esta Vicepresidencia en señalar que, el señor MENDEZ JOSE
MARIA, no cumple con las condiciones establecidas por la Ley para el
reconocimiento toda vez que, para el momento de la muerte del pensionado no
acredita la condición de Hijo Inválido. || A más de lo anterior, es relevante
mencionar que la única calificación de PCL hecha al peticionario fue la que
realizó esta entidad en el año en curso, considerando los médicos evaluadores
que la invalidez se estructuró esta (sic) año, es decir, que para la fecha de
muerte del pensionado, el solicitante no tiene condición de beneficiario
alguna, pese al estado de protección especial que ostenta en este momento en
virtud del artículo 13 de la Constitución Nacional” (folios 50 y 51).
[91] En este
apartado se toman las reglas recopiladas por la Sala Quinta de Revisión en la
Sentencia T-373 de 2015, las que fueron reiteradas en la Sentencia T-257 de
2019.
[92] En esa
oportunidad correspondió estudiar la acción de tutela interpuesta por una
ciudadana de 76 años en contra de la UGPP, por la presunta vulneración de los
derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la seguridad social
y al debido proceso, como consecuencia de la negativa de la entidad a
reconocerle la sustitución pensional, bajo el argumento de que el causante
estaba casado al momento de su muerte y, según el artículo 6 del Decreto 1160
de 1989, la compañera permanente era beneficiaria de la pensión de
sobrevivientes únicamente ante la ausencia de cónyuge.
[93] Corte
Constitucional, Sentencia T-087 de 2018.
[94] En esa
oportunidad correspondió determinar si se configuró la vulneración de los
derechos al mínimo vital, a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas
de la accionante, como consecuencia de la decisión adoptada por Colpensiones en
el sentido de negar el reconocimiento de la sustitución pensional como hija en
situación de invalidez y dependiente económicamente de su padre, quien al
momento de su fallecimiento disfrutaba de la pensión de vejez, al considerar
que su situación de discapacidad, con fecha de estructuración del 15 de agosto
de 2013, se produjo con posterioridad al fallecimiento del causante, esto es,
el 11 de julio de 2011.
[95] En ese sentido, puede consultarse la Sentencia C-543 de 1992, en la que la
Corporación declaró la inexequibilidad de los artículos 11 y 12 del Decreto
2591 de 1991, los cuales regulaban la caducidad de la tutela cuando era
interpuesta contra providencias judiciales.
[96] En el
marco de una acción de tutela instaurada por una ciudadana en contra de las
decisiones judiciales adoptadas por la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Santa Marta, ámbito en el que el análisis de la razonabilidad del
plazo debe ser más estricto por tratarse de una acción de tutela que
controvierte providencias judiciales; la Sala Octava de Revisión consideró su
procedencia a pesar del paso del tiempo (habían transcurrido dos años y ocho
meses, aproximadamente, entre la expedición de la sentencia de casación atacada
y la presentación de la solicitud de amparo), porque: (i) la supuesta
vulneración de los derechos fundamentales de la accionante permanecía, es
decir, continuaba y era actual, ya que seguía sin disfrutar de la pensión de
sobrevivientes a la que tenía derecho, lo que la había llevado a “una situación
crítica de pobreza” al no tener “una fuente de ingresos regular”; (ii) la carga
de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resultaba
desproporcionada dada su condición de persona de la tercera edad (75 años) y su
situación de debilidad manifiesta originada en la precaria situación económica
que vivía, la cual era consecuencia, precisamente, de la falta del reconocimiento
de la pensión de sobrevivientes; y (iii) en razón del estado de salud de la
accionante, que también ha sido un criterio relevante en la jurisprudencia de
este Tribunal (ver Sentencia T-654 de 2006).
[97] Corte Constitucional, Sentencia T-328 de 2010. En esa
oportunidad, la Sala Quinta de Revisión se pronunció sobre la negativa del
acceso a la pensión de sobrevivientes de una mujer, quien formuló la acción de
tutela 32 meses después del hecho vulnerador. Consideró que debía efectuarse un
análisis flexible de la inmediatez, teniendo en cuenta la edad de la
peticionaria, el carácter permanente y actual de la violación alegada y su
situación de vulnerabilidad económica. En aquella oportunidad, el alto Tribunal
Constitucional sostuvo que a pesar de haberse presentado la tutela despues de
32 meses del hecho vulnerador, “[l]a finalidad de la exigencia de la inmediatez
no es imponer un término de prescripción o caducidad a la acción de tutela sino
asegurarse de que se trate de una amenaza o violación de derechos fundamentales
que requiera, en realidad, una protección inmediata, como se logra ver en el
presente caso”.
[98] Ver
Sentencias T-526 de 2005, T-1110 de 2005, T-016 de
2006, T-158 de 2006, T-468 de 2006, T-654 de 2006, T-692 de 2006, T-890 de
2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006,  T-593 de 2007, T-696 de
2007, T-792 de 2007, T-243 de 2008, T-594 de 2008, T-189 de
2009,  T-265 de 2009,  T-299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, T-328 de
2010, T-1028 de 2010, T-429 de 2011, T-998 de 2012, SU-158 de 2013, T-521 de
2013, T-483 de 2014, entre otras.
[99] Sentencias
T-1009 de 2006 y T-299 de 2009 (cita original).
[100] Corte Constitucional, Sentencia T-1028 de 2010. Esta posición ha
sido reiterada en varias oportunidades, entre ellas, en la Sentencia T-087 de 2018,
ya referida.
[101] En esa
oportunidad le correspondió a la Sala Quinta de Revisión estudiar si la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional –CASUR– vulneró los derechos
fundamentales de la accionante a la vida digna, al mínimo vital y a la
seguridad social, al negarle el reconocimiento y pago de la pensión de
sobreviviente, con fundamento en que el artículo 130 del Decreto 2063 de 1984
no contemplaba como beneficiarios a los compañeros permanentes. Para ello, fue
necesario hacer un estudio del requisito de inmediatez en materia pensional
debido a que habían transcurrido 24 años desde la primera ocasión en la que
CASUR  negó el reconocimiento pensional hasta la fecha de interposición de la
acción de tutela, lo que fundamentó que el juez de primera instancia procediera
a su rechazo. La Sala encontró cumplido el requisito de inmediatez al concluir
que era evidente que la falta de reconocimiento y pago de la pensión solicitada
por la accionante era una situación actual y permanecía en el tiempo, aceptando
que sus condiciones de vida se habían visto disminuidas por esa situación de
indefinición.
[102] Esa
posición fue reiterada en la Sentencia T-598 de 2017, a la que se hizo
referencia en líneas anteriores, en la que la Sala Quinta de Revisión recordó
que “no cualquier tardanza en la presentación de las acciones de tutela acarrea
su improcedencia, sino sólo aquella que pueda juzgarse como injustificada o
irrazonable”. Lo anterior, al concluir que “si bien la actora dejó pasar dos
años y medio desde que ocurrieron los hechos, al momento de interponer la
acción de tutela seguían vigentes y luego de ese tiempo aun generan efectos
lesivos sobre los derechos de la tutelante, sin que el juez natural, aun cuando
conoce el caso, hubiere podido contener efectivamente la afectación”.
[103] Folios 48 al 51.
[104] Folios 40 al 43.
[105] La
Corporación ha inaplicado el requisito de la inmediatez frente a personas de avanzada
edad (Sentencias T-526 de 2005 y T-692 de 2006) bajo el argumento de que, según
el artículo 46 de la Constitución Política, es deber del Estado proteger,
prestar ayuda y atención a este grupo poblacional, obligación que no cesa por
el paso del tiempo.
[106] En el
mencionado documento se lee la siguiente conclusión: “Paciente de 68 años de
edad, sin nivel educativo, vive con sus padres y hermanos, no labora. De
acuerdo con las consideraciones anotadas, con base en los fundamentos de hecho
y de derecho, lo manifestado por el paciente y su familia, se califica la
pérdida de capacidad laboral con una Deficiencia de 26.49%, Discapacidad de
6.3%, Minusvalía de 20% para un total de 52.79%, de origen común y fecha de
estructuración el día 30-JUN-1950. El presente dictamen se elabora por
solicitud del calificado con destino a La Nueva EPS” (folio 15). También se lee
el siguiente diagnóstico: “Hipoacusia neurosensorial bilateral de severo a
profundo, secuelas de polio, retraso mental leve” (folio 14).
[107] En este acápite se siguen de cerca las Sentencia T-685 de 2017 y
T-273 de 2018. En esta última decisión, la Sala Quinta de Revisión estudió un
asunto similar al que actualmente se analiza, pues le correspondió determinar
si se configuró la vulneración de los derechos al mínimo vital, a la seguridad
social y a la vida en condiciones dignas de la accionante, como consecuencia de
la decisión adoptada por Colpensiones en el sentido de negar el reconocimiento
de la sustitución pensional como hija en situación de invalidez y dependiente
económicamente de su padre, quien al momento de su fallecimiento disfrutaba de
la pensión de vejez, al considerar que su situación de discapacidad, con fecha
de estructuración del 15 de agosto de 2013, se produjo con posterioridad al
fallecimiento del causante, esto es, el 11 de julio de 2011. La Sala resolvió conceder el amparo
solicitado y, en consecuencia, dejó sin efectos las resoluciones proferidas por
Colpensiones en las que negaba el derecho prestacional, ordenándole que procediera
a otorgar la sustitución pensional a favor de la demandante y las mesadas
pensionales causadas desde el momento en que esta última adquirió el derecho
reclamado, de acuerdo con la ley, y sin perjuicio de la prescripción
establecida en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo.
[108] Corte Constitucional, Sentencias T-806 de 2011 y T-957
de 2012.
[109] Ibídem.
[110] Corte Constitucional, Sentencias C-617 de 2001 y T-957
de 2012.
[111] Corte Constitucional, Sentencias T-1067 de 2006 y T-858
de 2014.
[112] Ibídem.
[113] Corte
Constitucional, Sentencia T-205 de 2017. En esta decisión la Sala Octava de
Revisión estudió como problema jurídico, entre otros, “¿si el concepto de
“dependencia económica”, establecido en la Ley 100 de 1993 a efectos de otorgar
el reconocimiento de una sustitución pensional, está necesariamente ligado a la
inexistencia de recursos económicos por parte del solicitante?”. Concluyó que
dicho requisito no implica la comprobación de la inexistencia de recursos
económicos, sino que, debe analizarse “en
consonancia con la naturaleza cualitativa del concepto del “mínimo vital”.
[114] Corte
Constitucional, Sentencia C-617 de 2001.
[115] Corte
Constitucional, SentenciaT-245 de 2017.
[116] “Por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales”. El artículo 46 de la Ley 100, modificado por el artículo 12 de la
Ley 797 de 2003, establece: “Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: ||
1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por
riesgo común que fallezca y, || 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado
al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta
semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al
fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones: || PARÁGRAFO
1o. Cuando un afiliado haya cotizado el número de semanas mínimo requerido
en el régimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya
tramitado o recibido una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la
devolución de saldos de que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios
a que se refiere el numeral 2 de este artículo tendrán derecho a la pensión de
sobrevivientes, en los términos de esta ley. || El monto de la pensión para
aquellos beneficiarios que a partir de la vigencia de la Ley, cumplan con los
requisitos establecidos en este parágrafo será del 80% del monto que le hubiera
correspondido en una pensión de vejez”.
[117] Corte Constitucional, Sentencia C-066 de 2016. En esa
oportunidad la Corte se pronunció sobre una demanda de inconstitucionalidad
contra los literales c) y e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003. En criterio
del accionante, la condición de dependencia económica del causante exigida a
los hijos y hermanos en situación de discapacidad desconoce el derecho a la
igualdad de estos frente a los demás beneficiarios como el cónyuge o compañero
permanente y los padres, en tanto que a estos últimos, tan solo se les exige el
vínculo del parentesco, sin la necesidad de prueba de la dependencia,
imponiendo una carga desproporcionada a sujetos de especial protección como lo
son los hermanos e hijos inválidos, los cuales deben acreditar total
dependencia económica. Al respecto, la Sala Plena “constató que
es legítimo establecer condiciones de acceso para los beneficios pensionales, en
tanto que la propia Constitución autoriza al Legislador para configurar el
Sistema Pensional, y definir los requisitos para su reconocimiento. En el
presente caso, la potestad legislativa es una razón suficiente para declarar la
constitucionalidad de los apartes “si dependían económicamente de éste” atinentes
a los hermanos inválidos del causante, contenidos en el literal e) del artículo
13 de la Ley 797 de 2003 y, “si dependían económicamente del causante”, refiriéndose
a los hijos inválidos de que trata el literal c) del artículo antes mencionado.
En tanto que resulta necesario y adecuado que el constituyente derivado imponga
ciertos requisitos de acceso, tales como la dependencia económica de quienes
integraban el núcleo familiar en protección de los beneficiarios de posibles
actores ajenos a los familiares más cercanos –Supra numerales 50 y 51–.
Adicionalmente, se constató que la norma no proporciona un trato diferente
a los hermanos inválidos, en tanto que a los padres se les exige el mismo grado
de subordinación económica”.
[118] Corte
Constitucional, Sentencia C-1094 de 2003.
[119] Ibídem.
[120] Corte
Constitucional, Sentencia T-110 de 2011.
[121] Sobre el
particular consultar la Sentencia T-128 de 2016. Posición reiterada en la Sentencia
T-070 de 2017.
[122] Corte Constitucional, Sentencias T-858 de 2014 y T-281
de 2016.
[123] La expresión invalidez fue declarada exequible
por la Corporación en la Sentencia C-458 de 2015.
[124] Corte Constitucional, Sentencia T-281 de 2016. En esa
ocasión le correspondió a la Sala Primera de Revisión determinar si la Gobernación
de Córdoba vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo
vital y a la vida digna, de una persona en situación de discapacidad, al
negarle el reconocimiento de la sustitución pensional bajo el argumento de que
no había demostrado la dependencia económica con el causante (su padre), al no
haber tramitado la mencionada prestación económica inmediatamente después de la
muerte de su progenitor. La Sala decidió conceder el amparo solicitado, dejar
sin efectos el acto administrativo a través del cual la Gobernación de Córdoba había
negado el reconocimiento y pago de sustitución pensional solicitada y, en
consecuencia, le ordenó expedir en favor de la demandante la resolución de
reconocimiento del 100% de la sustitución pensional en calidad de hija inválida
del causante pensionado, incluyendo el pago del retroactivo de las mesadas
pensionales que no estuvieran prescritas, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 488 y 489 del Código Sustantivo de Trabajo.
[125] Corte Constitucional, Sentencia T-730 de 2012.
[126] Posición reiterada en la Sentencia T-040 de 2014.
[127] En este acápite se sigue la Sentencia T-273 de 2018.
[128] Ley 100
de 1993, art. 38 y Ley 776 de 2002, art. 9.
[129] Artículo
3 del Decreto 1507 de 2014, “por el cual se expide el Manual Único para la
Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional”.
[130] Corte
Constitucional, Sentencia T-006 de 2013.
[131] Corte
Constitucional, Sentencia T-043 de 2014.
[132] Corte Constitucional, Sentencia
T-195 de 2017. En esa oportunidad correspondió a la Sala Novena de Revisión
estudiar la decisión de las entidades accionadas (Gobernación de Antioquia y
Fondo de Pensiones Territorial del departamento de Santander) de no reconocer
la sustitución pensional a personas en situación de discapacidad y con un
porcentaje de pérdida de capacidad laboral superior al 50%, en detrimento de sus
derechos fundamentales a la vida, al debido proceso administrativo, a la
seguridad social, a la salud y al mínimo vital. En los dos casos analizados la
Sala decidió conceder el derecho a la sustitución pensional en calidad de hijos
inválidos de los causantes pensionados.
[133] Corte Constitucional, Sentencias T-818 de 2014 y T-195 de 2017.
[134] Corte Constitucional, Sentencias
T-014 de 2012, T-350 de 2015 y T-366 de 2016.
[135] Corte Constitucional, Sentencias
T-043 de 2014 y T-475 de 2015.
[136] A folio 9 aparece fotocopia del registro civil de nacimiento del
señor José María Méndez, con fecha de nacimiento del 29 de junio de 1943.
[137] En dicha providencia le correspondió a la Sala Quinta de Revisión determinar
si se configuró la vulneración de los derechos al mínimo vital, a la seguridad
social y a la vida en condiciones dignas de la accionante, como consecuencia de
la decisión adoptada por Colpensiones en el sentido de negar el reconocimiento
de la sustitución pensional como hija en situación de invalidez y dependiente
económicamente de su padre, quien al momento de su fallecimiento disfrutaba de
la pensión de vejez, al considerar que su situación de discapacidad, con fecha
de estructuración del 15 de agosto de 2013, se produjo con posterioridad al
fallecimiento del causante que tuvo lugar el 11 de julio de 2011. La Sala resolvió conceder el amparo
solicitado y, en consecuencia, dejó sin efectos las resoluciones proferidas por
Colpensiones en las que negaba el derecho prestacional, ordenándole que procediera
a otorgar la sustitución pensional a favor de la demandante y las mesadas
pensionales causadas desde el momento en que esta última adquirió el derecho
reclamado, de acuerdo con la ley, y sin perjuicio de la prescripción
establecida en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo.
[138] Folio 9.
[139] Folios 10 al 12.
[140] Folio 14.
[141] Folio 13.
[142] Folio 15.
[143] Folio 15.
[144] Folio 16.
[145] Ibíd.
[146] Folio 21.
[147] Folio 4. Si bien el dictamen no fue anexado a la demanda de tutela
este fue allegado en el trámite de revisión a través de correo electrónico
(folios 33 al 36 del cuaderno de revisión). En dicho documento aparece un
resumen de la historia clínica; en términos generales se describe: hipoacusia
neurosensorial bilateral de grado moderado a profunda; retraso mental leve,
condición irreversible que compromete su capacidad de adaptación, independencia
y funcionalidad; paciente con secuelas de meningitis (11 años de edad) quien
presenta hipoacusia bilateral crónica (folio 34, reverso, ibíd.). Se
indica que la enfermedad es degenerativa y de alto costo catastrófica (folio
35, reverso, ibíd.).
[148] Folio 7.
[149]
Folio 18.
[150] Folio 15.
[151] A folios 22 al 25 obran las copias de las declaraciones extraproceso
No. 3313-2016 y 3314-2016 del 11 de octubre de 2016 de la Notaría Octava del
Círculo de Ibagué, realizadas por Alfredo Olmos González (vecino), Nelsy
Hidalgo (vecina), Jaime Cárdenas Lozano (vecino y amigo) y Julio Enrique Maldonado
(vecino y amigo). En dichos documentos se lee: “[…] al momento del
fallecimiento de la señora JOSEFINA era de estado civil soltera, y solo
convivía con su hijo JOSÉ MARÍA MÉNDEZ, quien dependía económicamente de ella
ya que padece de discapacidad […], lo cual acredita su historia clínica, es
decir no devenga ningún tipo de ingreso por concepto de salario, subsidio,
renta o pensión. Agrego que la señora JOSEFINA tuvo 2 hijos más sanos e
independientes. Por lo anterior la única persona con derecho a reclamar es JOSÉ
MARÍA MÉNDEZ EN CALIDAD DE HIJO DISCAPACITADO. No existen otras personas con
igual o mejor derecho para reclamar. […]” (mayúsculas originales) (folios 22 y
24).
[152] A folios 30 y 31 del cuaderno de revisión obra declaración
extraproceso No. 1619-2019 del 19 de junio de 2019 de la Notaría Octava del
Círculo de Ibagué, realizada por Deisy Méndez Arteaga, de estado civil casada y
quien se dedica al hogar.
[153] Folios 33 al 36 del cuaderno de revisión.
[154] A folio 8 obra fotocopia del registro civil de defunción de la
señora Josefina Méndez Parra, con fecha de defunción del 31 de marzo de 2015.
[155] Folio 4.
[156] Corte Constitucional, Sentencias
T-014 de 2012, T-350 de 2015 y T-366 de 2016.
[157]
Folio 18.
[158] En el
mencionado documento se lee la siguiente conclusión: “Paciente de 68 años de
edad, sin nivel educativo, vive con sus padres y hermanos, no labora. De
acuerdo con las consideraciones anotadas, con base en los fundamentos de hecho
y de derecho, lo manifestado por el paciente y su familia, se califica la
pérdida de capacidad laboral con una Deficiencia de 26.49%, Discapacidad de
6.3%, Minusvalía de 20% para un total de 52.79%, de origen común y fecha de
estructuración el día 30-JUN-1950. El presente dictamen se elabora por
solicitud del calificado con destino a La Nueva EPS” (folio 15). También se lee
el siguiente diagnóstico: “Hipoacusia neurosensorial bilateral de severo a
profundo, secuelas de polio, retraso mental leve” (folio 14).
[159] Folio 35, reverso, del cuaderno de revisión.
[160] Corte
Constitucional, Sentencia T-043 de 2014.
[161] Corte Constitucional, Sentencias
T-014 de 2012, T-818 de 2014, T-350 de 2015,
T-366 de 2016 y T-195 de 2017. En ese último
fallo correspondió a la Sala Novena de Revisión estudiar la decisión de las
entidades accionadas (Gobernación de Antioquia y Fondo de Pensiones Territorial
del departamento de Santander) de no reconocer la sustitución pensional a
personas en situación de discapacidad y con un porcentaje de pérdida de capacidad
laboral superior al 50%, en detrimento de sus derechos fundamentales a la vida,
al debido proceso administrativo, a la seguridad social, a la salud y al mínimo
vital. En los dos casos analizados la Sala decidió conceder el derecho a la
sustitución pensional en calidad de hijos inválidos de los causantes
pensionados.