C-672-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-672/02
LEY INEXEQUIBLE
FORMAL DIFERIDA-No
expedición en la fecha permite recobrar vigencia de ley modificada
LEY INEXEQUIBLE
FORMAL-Reproducción de
contenido normativo/NORMA INEXEQUIBLE FORMAL-Pronunciamiento de fondo
por reproducción de contenido normativo
NORMA INEXEQUIBLE
FORMAL-Reproducción de
contenido normativo en regímenes integrales diferentes
NORMA INEXEQUIBLE
FORMAL-No pronunciamiento
de fondo ante reproducción de contenido normativo por alcance diferente y
distintos efectos jurídicos
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Disposición
acusada derogada tácitamente y declarada de forma diferida inexequible
formalmente
Referencia:
expediente D-3903
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 13 y 16 (parciales) de la Ley 141 de
1994.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Bogotá, veinte (20) de agosto de dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Eduardo Naranjo Flórez presentó
ante la Corte Constitucional demanda contra los artículos 13 (parcial) y 16
parágrafos 3º (parcial) y 4º de la Ley 141 de 1994.
Mediante Auto del 15
de febrero de 2002, el suscrito magistrado ponente procedió a rechazar la
demanda dirigida contra el parágrafo tercero del artículo 16 de la Ley 141 de
1994, por considerar que sobre el mismo recayeron los efectos de la cosa
juzgada constitucional que se configuraron con la expedición de la Sentencia
C-691 de 1996. En tal virtud, la demanda fue admitida exclusivamente en contra
del parágrafo 4º del artículo 16 y del artículo 13 (parcial) de la Ley 141 de
1994.
El actor considera
que las normas acusadas  desconocen los artículos 1º, 4º, 6º, 13, 29, 34, 58,
95-9º, 102, 287, 332, 338, 360, 361, 362 y 363 de la Constitución Política.
II. NORMA
DEMANDADA
Se transcribe a continuación el texto de
las normas acusadas cuya demanda fue admita finalmente por el Auto del 15 de
febrero de 2002. Se subraya y resalta lo demandado:
“LEY 141 DE 1994
(junio 28)
“por la cual se crean el Fondo Nacional de
Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a
percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se
establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras
disposiciones.
“Artículo 13.
Generalidad de las regalías. Toda explotación de recursos naturales no
renovables de propiedad del Estado genera regalías a favor de
éste, sin perjuicio de cualquiera otra contraprestación que se pacte por parte
de los titulares de aportes mineros. Podrán ser titulares de aportes mineros los
establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales o sometidas a
este régimen, del orden nacional, vinculadas o adscritas al Ministerio de Minas
y Energía. Estas podrán ejecutar dichas actividades y todas aquellas
relacionadas, directamente o por medio de contratos con otras entidades
públicas o con particulares en los términos, condiciones y con los requisitos
que al respecto señalen las normas legales vigentes de minas y de petróleos.
“Artículo 16. Regalías derivadas de la explotación de
hidrocarburos, carbón, níquel, hierro, cobre, oro, plata, platino, sal,
minerales radiactivos y minerales metálicos y no metálicos. Establécense
regalías mínimas por la explotación de recursos naturales no renovables de
propiedad nacional, sobre el valor de la producción en boca o borde de mina o
pozo, según corresponda, así:
“Carbón
(explotación mayor de 3 millones de toneladas) ...10%
“Parágrafo
4°. El impuesto estipulado en los contratos o licencias vigentes para la
explotación de carbón será sustituido por una regalía cuyo monto equivaldrá al
de dicho tributo, a cargo del contratista, concesionario o explotador.”
III. LA DEMANDA
1. En cuanto se dirige contra el parágrafo 4° del
artículo 16 de la Ley 141 de 1994.
A juicio del actor, el parágrafo 4° del
artículo 16 de la Ley 141 de 1994 es inconstitucional, porque al indicar que el
impuesto estipulado en los contratos o licencias para la explotación de carbón
que estaban en curso cuando entró en vigencia tal ley sería sustituido por una
regalía cuyo monto equivaldría al de dicho impuesto, en realidad creó una
segunda regalía. A su parecer esta duplicidad se presenta por cuanto “luego
de regular las regalías en todos los incisos anteriores de este artículo 16,
aquí adiciona una nueva regalía, proveniente del anterior impuesto, que cambia
de nombre y de naturaleza.”
A su parecer, al crear “una segunda
regalía, nueva y adicional a la que ya existía en la ley y en los contratos, el
legislador viola el principio de igualdad (art. 13 CN), en la medida en que
pone a tributar dos veces a las personas, públicas o privadas, que antes
pagaban impuesto al carbón (art. 95-9 y 363 CN), pues ahora pagan la regalía
normal (del 10% según la parte inicial de este artículo 16 de la Ley 141) y
además la regalía que antes se llamaba impuesto.” En suma, afirma, “quedaron
dos regalías, la legal y la especial del parágrafo 4°”.
No obstante, parece sugerir la demanda,
esta situación no cobija actualmente al contratista que heredó la posición de
CARBOCOL en el contrato de concesión suscrito entre dicha entidad pública e
INTERCOR. En efecto, afirma que en aplicación de las normas de la Ley 61 de
1979 y de las cláusulas de dicho contrato, durante la vigencia del mismo
INTERCOR pagaba una contraprestación de equivalente al 5% del valor de
explotación del carbón y, adicionalmente, el impuesto al carbón, para un total
del 10%. “Entretanto, CARBOCOL sólo estaba abocado al pago del 5%”,  privilegio
especial que al parecer del demandante no encontraba justificación
constitucional.[1]
Esta situación, afirma, se mantuvo con la entrada en vigencia del Código de
Minas y, posteriormente, al entrar a regir la Ley 141 de 1994, parcialmente
demandada en esta oportunidad, se dispuso que CARBOCOL “únicamente”
pagaría el impuesto a la producción al carbón (parágrafo 3° del artículo 16
respecto del cual la demanda no fue aceptada por haber sido declarado exequible
mediante la Sentencia C-691 de 1996), y de otro lado, que tal impuesto al
carbón sería sustituido por una regalía (parágrafo 4° del artículo 16). En tal
virtud, “ a cargo de CARBOCOL había quedado una regalía especial del 5%, que
sustituía al viejo impuesto a la producción al Carbón”.
Tras hacer el anterior recuento de la
evolución normativa que se produjo durante la vigencia del referido contrato
suscrito entre CARBOCOL e INTERCOR, la demanda recuerda que la expedición de la
Ley 619 de 2000 modificó los términos de la Ley 141 acusada, pero a raíz  de la
Sentencia C-737 de 2001 que declaró la inexequibilidad diferida de aquella Ley,
la misma estaría vigente sólo hasta el 20 de junio de 2002, fecha límite que
tenía el Congreso para expedir una nueva regulación en la materia. Asegura que
si a esa fecha (a la cual no se había arribado al momento de presentar la
demanda) se hubiera incumplido con la obligación de expedir la nueva Ley,
entraría a regir de nuevo la Ley 141 de 1994.
Luego prosigue la demanda señalando que
dado que CARBOCOL vendió su participación a INTERCOR mediante la compra de la
sociedad “Cerrejón Zona Norte (CZN)”, a partir de ese momento una empresa
privada –INTERCOR- estaría cancelando sólo el impuesto que antes le correspondía
pagar a CARBOCOL y no pagaría regalías, situación contraria al artículo 360 de
la Carta Fundamental.
En referencia concreta al parágrafo 4°
del artículo 16, continua la demanda indicando que en virtud del mismo, y en
cuanto según lo dicho adiciona una nueva regalía proveniente del anterior
impuesto, “en la práctica lo que debería operar de aplicar lo que la norma
acusada dispone, es que CARBOCOL, debería pagar en total el 20% de regalías (el
15% y no el 10%, en virtud del parágrafo 3° de la Ley 141, por cuanto según
nuestros argumento no puede tener un privilegio especial por ser entidad
pública y debe pagar la misma regalía legal prevista para el particular que es
del 15%, más el 5% de la transmutación del impuesto a la producción al
carbón... e INTERCOR debería pagar al menos el 25% (15% por el parágrafo 3°,
más la transmutación de este inciso-5%-del impuesto directo y 5% de
participación según lo previsto en el respectivo Contrato.”
Es decir, el demandante señala lo que a
su juicio era la manera correcta de liquidar y pagar las regalías y
participaciones durante la vigencia del mencionado contrato, agregando lo
siguiente: “en todo caso es por demás obvio que si un particular Compra
(sic) la participación que tenía CARBOCOL en la Mina del Cerrejón Zona Norte,
debe pagar lo que en sana lógica le corresponde a dicha entidad, sin privilegio
alguno: 15% en virtud de la Regalía Legal y 5% en virtud de la sustitución del
impuesto en una regalía especial.”
Por último, el demandante parece sugerir
que a pesar de sus apreciaciones la disposición contenida en el parágrafo 4°
del artículo 16 de la Ley 141 de 1994 es dudosa en cuanto a la forma en que se
debían liquidar las regalías y participaciones durante la vigencia del contrato
tanta veces mencionado, y que tal ambigüedad la hace inconstitucional. En
efecto, en este sentido textualmente señala que la forma de liquidación de
regalías y participaciones en dicho contrato es lo que “debe aclararse por
la Corte ante la duda que se impone por la redacción prevista en este
parágrafo. Es por todo esto, en concreto, que la norma es inconstitucional.”
Finalmente, al solicitar que la Corte
declare la inexequibilidad de los parágrafos 3° y 4° (sobre el primero no se
admitió la demanda), indica lo siguiente: “ante las dificultades presentadas
en la declaratoria de inexequibilidad por la interpretación que puede darse a
sus consecuencias, se solicita una declaratoria de la Corte en el sentido de la
regalía que debe aplicarse a cada asociado y al sustituto dl asociado Carbocol y
en el sentido querido por el legislador que dicha participación debe darse en
los porcentajes previstos al final del respectivo parágrafo.”
2. En cuanto se dirige contra la
expresión “de propiedad del Estado” contenida en el artículo 13 de la Ley 141 de
1994.
El demandante sostiene que el segmento
demandado del artículo 13 desconoce la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y el artículo 360 del Estatuto Superior porque mientras la norma
constitucional no distingue entre bienes públicos y privados para conceder al
Estado el derecho a recibir regalías por el aprovechamiento de los recursos
naturales no renovables, la disposición legal acusada limita ese derecho de
explotación únicamente a los bienes propiedad del Estado. Agrega que aunque el
artículo 332 de la Constitución Política protege los derechos de los
particulares, adquiridos sobre el subsuelo, ello no quiere decir que éstos se
encuentren exentos de pagar regalías por explotación, a favor del Estado.
Sostiene que por esta vía se vulneran muchas otros preceptos constitucionales
como el derecho a la igualdad, la primacía del interés público, la autonomía
territorial, la participación efectiva de las regalías, etc.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la Comisión Nacional de
Regalías
Dentro del término correspondiente, el
abogado Luis Ángel Esguerra Marciales, en representación de la entidad
mencionada, adujo las siguientes razones para solicitar la declaratoria de
constitucionalidad de las normas demandadas.
El
interviniente sienta la tesis fundamental según la cual las regalías son
propiedad del Estado y sólo se entregan a las entidades territoriales a título
de participación. En esa medida, dice, el legislador es autónomo para
determinar su distribución, destinación, administración y manejo.
Agrega que
de conformidad con los artículos 360 y 332 de la Constitución Política, las
regalías pertenecen al Estado en tanto éste es el propietario del subsuelo y de
los recursos naturales no renovables, lo cual desvirtúa el cargo por violación
del derecho a la igualdad.
En relación
con la supuesta transferencia de la participación de los derechos contractuales
de CARBOCOL a INTERCOR, el interviniente sostiene que no es cierto que en la
actualidad INTERCOR explote exclusivamente los recursos carboníferos de “El
Cerrejón Zona Norte”. Afirma que la realidad es que INTERCOR no ha heredado
privilegio tributario alguno de CARBOCOL, y que en la actualidad aquella paga
por concepto de regalías una suma incluso superior (15%) al porcentaje que como
regla general se establece en la Ley de regalías. La Sociedad CZN cancela hoy
en día el equivalente al 10% de su producción a título de regalías, lo cual
descarta cualquiera de los privilegios denunciados en la demanda.
En relación
con la exequibilidad del parágrafo 4º del artículo 16, el interviniente afirma
que con fundamento en la Sentencia C-221 de 1997, la transmutación de un
impuesto en una regalía corresponde a una medida que tiende a darle a esta
erogación la naturaleza que verdaderamente tiene. Aunque formalmente parezca
una sustitución, la verdad es que ello no implica una doble tributación a cargo
del explotador del recurso.
2.
Intervención del Ministerio de Minas y Energía
La abogada
María Clemencia Díaz López, en representación del Ministerio de la referencia,
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas,
basándose en los siguientes argumentos:
Luego de
hacer un recuento pormenorizado del proceso contractual por medio del cual el
Estado, representado por la empresa CARBOCOL, enajenó su participación en el
contrato de concesión suscrito con INTERCOR y de cómo los derechos económicos
derivados del convenio se transfirieron a la última mediante la constitución de
una nueva sociedad denominada Cerrejón Zona Norte (CZN), precisa el Ministerio
que este procedimiento de enajenación no implicó, en manera alguna, la venta de
las acciones de CARBOCOL, como tampoco supuso que la nueva sociedad pagara el
impuesto que venía pagando CARBOCOL. La Ley 619 de 2001 dispuso, sí, que la entidad
que adquiriera los derechos de CARBOCOL debería pagar un porcentaje del 10%
sobre el valor de la producción.
Como la Ley
619 de 2001 fue declarada inexequible por la Corte en efecto suspensivo, si
para el día 20 del mes de junio de 2002 el Congreso no hubiera expedido la
nueva reglamentación, se aplicarían las previsiones de la Ley 141 de 1994 que
establecen, en su artículo 16, la obligación de cancelar por concepto de
regalías, un porcentaje del 5% al 10% según la producción.
De allí que
no le asista razón al demandante, dice la interviniente, cuando sostiene que la
entidad que adquiera la participación de CARBOCOL, deberá cancelar una suma
inferior a la establecida por la Ley.
Como tampoco
le asiste razón cuando sostiene que el artículo 13 de la Ley de regalías
quebranta la Constitución Política. Es claro, dice el Ministerio, que la
interpretación sistemática de los artículos 360 y 332 de la Carta autoriza al
Estado para cobrar regalías sobre la explotación de los recursos naturales no
renovables que son de su propiedad, pues aquellos casos excepcionales en que
tales recursos son de propiedad privada no generan este tipo de
contraprestaciones.
3.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La abogada
Ivonne Edith Gallardo Gómez, en representación del Ministerio de la referencia,
intervino para defender la exequibilidad de las normas acusadas.
Según el
Ministerio, una razón muy simple lleva a la conclusión que las disposiciones
del contrato suscrito entre CARBOCOL e INTERCOR no pueden ser extendidas a otra
entidad, como sería el caso de la sociedad CZN. La razón es que el contrato de
asociación fue celebrado entre CARBOCOL E INTERCOR, pero que CARBOCOL
desapareció, por lo que los efectos de dicho contrato no pueden ser aplicados
íntegramente a INTERCOR.
Así, al
desaparecer CARBOCOL, el pago de las regalías a cargo de la empresa privada
INTERCOR deberá seguirse por las reglas generales de la Ley de regalías, sin
que pueda hablarse en manera alguna de una herencia de privilegios tributarios.
En relación
con la supuesta transmutación tributaria operada por virtud del artículo 16-4
de la Ley 141, el Ministerio asegura que la norma, al disponer que el impuesto
asignado a CARBOCOL se convertirá en regalía, no está creando una nueva sino
unificando las que ya existían. Así, a partir de dicha disposición, tanto
CARBOCOL como INTERCOR deberían pagar, cada uno, una sola regalía, gravamen que
corresponde a lo que antes correspondía el impuesto a cargo de CARBOCOL.
Dice
finalmente que el artículo 13 de la Ley 141 de 1994 no violenta la Constitución
Política por cuanto las regalías se cobran sobre la explotación de los recursos
naturales no renovables que son propiedad del Estado, mas no de los
particulares. La explotación de los bienes de propiedad privada genera otro
tipo de compensaciones, como es el caso de las previstas en la Ley 488 de 1998.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de las normas demandadas, excepto de la frase “de propiedad del
Estado” contenida en el artículo 13, que pide sea retirada del ordenamiento
jurídico o que, subsidiariamente, se condicione su entendimiento.
EL Ministerio
Público manifiesta que sobre las acusaciones de la demanda, esa oficina ya
había tenido oportunidad de pronunciarse en diferentes procesos ante la Corte
Constitucional. Reitera, en consecuencia, que el pago de regalías no depende
más que de la explotación de los recursos naturales no renovables, no de la
propiedad de los mismos. Así, puede imponerse el pago de regalías sobre bienes
de propiedad privada, sin perjuicio –esto en concordancia con el artículo 332
constitucional- de que el Estado respete el ejercicio de las prerrogativas que
se derivan del derecho de dominio sobre dichos bienes, cuando éstos son de
propiedad particular. Al tener estos bienes una función ecológica, el Estado no
puede renunciar al cobro de regalías sobre su explotación. En este sentido,
sostiene que el actor está en lo cierto al afirmar que la expresión que limita
el cobro de las regalías a los bienes de propiedad del Estado es
inconstitucional. El cobro de regalías también debe hacerse respecto de bienes
inmuebles de propiedad privada, bajo los cuales yazcan recursos naturales no
renovables.
Finalmente, advierte
que fue voluntad expresa de la Asamblea Nacional Constituyente eliminar los
gravámenes sobre la explotación de los recursos naturales no renovables. En esa
medida, como sobre dicha explotación no pueden imponerse impuestos, la
preceptiva contenida en el artículo 16 de la Ley 141 de 1994 no hizo más que
ajustarse a dicha exigencia. Al sustituir el impuesto asignado a CARBOCOL por
una regalía, la Ley respetó la voluntad del constituyente de 1991 y permitió
que tales recursos económicos se dirigieran a cumplir la función que les fue
asignada, cual es la de compensar el agotamiento a que se someten los recursos
naturales cuando son explotados.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para
pronunciarse sobre la demanda objeto de revisión, toda vez que las normas
acusadas hacen parte de una Ley de la República.
Inhibición por
derogación.
2. El artículo 16 de la Ley 141 de 1994
fue modificado por el artículo 17 de la Ley 619 de 2000. En efecto, esta última
disposición reza así:
“Artículo 17. Monto de las regalías.
El artículo 16 de la Ley 141 de 1994 se modificará así:
"Artículo 16. Establécese como regalía
por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad nacional,
sobre el valor de la producción en boca o borde de mina o pozo, según
corresponda, el porcentaje que resulte de aplicar la siguiente tabla:
“...
“Parágrafo 6°. El impuesto
estipulado en los contratos o licencias vigentes para la explotación de carbón
será sustituido por una regalía cuyo monto equivaldrá al de dicho tributo, a
cargo del contratista, concesionario o explotador.”
...
Como puede verse, el
parágrafo 6° del artículo 17 de la Ley 619 de 2000 reprodujo idénticamente el
tenor literal del parágrafo 4° del antiguo artículo 16 de la Ley 141 de 1994,
acusado en esta oportunidad.
Como es sabido,
mediante Sentencia C-737 de 2001 esta Corporación declaró la inexequibilidad
por vicios de trámite de la Ley 619 de 2000. No obstante, los efectos de la
anterior decisión fueron diferidos por la misma Corte hasta el  día 20 de junio
del año en curso, a fin de que el Congreso expidiera la nueva ley que subrogara
la 619 de 2000. De esta manera, si en la mencionada fecha el Congreso no
hubiera expedido esa una nueva ley, la antigua Ley 141 de 1994 recobraría
íntegramente su vigencia.
Mediante la Ley 756
de 2002 el Congreso de la República modificó la Ley 141 de 1994, señaló nuevos
criterios de distribución de las regalías y adoptó otras disposiciones. En el
parágrafo 6° del artículo 16 de esta nueva Ley se reproduce nuevamente el
parágrafo 6° del artículo 17 de la Ley 619 de 2000, que a su vez era igual al
parágrafo 4° del artículo 16 de la Ley 141 de 1994, demandado en esta oportunidad.
En efecto, el tenor literal del parágrafo 6° del artículo 16 de la Ley 756 de
2002, es el siguiente.
“Artículo 16: Monto de las regalías. El artículo 16 de
la Ley 141 de 1994 quedará así:
“Artículo 16: Establécese como regalía por la
explotación de recursos naturales no renovables de propiedad nacional, sobre el
valor de la producción en boca o borde de mina o pozo, según corresponda, el
porcentaje que resulte de aplicar la siguiente tabla:
“...
“Parágrafo 6°:
El impuesto estipulado en los contratos o licencias vigentes para la
explotación de carbón será sustituido por una regalía cuyo monto equivaldrá al
de dicho tributo, a cargo del contratista, concesionario o explotador.”
El anterior recuento pone de manifiesto como el contenido
normativo del parágrafo 4° del artículo 16 de la Ley 141 de 1994, demandado en
esta oportunidad, fue reproducido tanto por la Ley 619 de 2000 como por la  756 de 2002.
Esto haría pensar que a pesar de que aunque la norma acusada no estaba vigente
en la fecha en que fue demandada[2],
ni tampoco lo está a la fecha del presente pronunciamiento[3], continua produciendo
efectos por estar reproducida en una norma legal vigente, y en tal virtud
ameritaría un pronunciamiento de fondo.
No obstante la Corte no lo estima así, por cuanto, a
pesar de tener el mismo tenor literal, las dos disposiciones -la de la Ley 414
de 1994 y la de la Ley 756 de 2002-, forman parte de regímenes integrales
diferentes. En efecto,  esta última ley pretendió subrogar la 619 de 2000,
declarada inexequible con efectos diferidos, respecto de la cual en el
correspondiente fallo la Corte indicó que el legislador había pretendido
adoptar un régimen integral  en materia de regalías. En efecto, sobre este
punto dijo entonces la Corte:
“el texto
tramitado y aprobado en el Senado representa en realidad una reforma
“integral” a ese régimen contenido en la Ley 141 de 1994, como lo señala
expresamente la ponencia para segundo debate en el Senado, que describe el
contenido general del proyecto así:
“La propuesta
para modificar la ley 141, es una medida tendiente a reformar el régimen
de regalías vigente y su distribución de manera integral para el sector minero
y de hidrocarburos en Colombia, dado que después de su expedición han
sobrevenido hechos que demandan la incorporación a la ley de una serie de
modificaciones que subsanen vacíos y la hagan más acorde con las actuales
condiciones del país” (subrayas no originales)
[4].
Posteriormente,
el mismo ponente explicó con mayor detalle los nuevos temas incorporados al
proyecto. Conviene transcribir in extenso su presentación, puesto que
ella muestra el carácter integral y sistemático de la regulación del tema de
regalías discutido y aprobado en el Senado.  Dijo entonces el ponente:
“El proyecto
busca complementar y modificar ciertos aspectos de la ley 141 de 1994
estableciendo normas claras para resolver situaciones que no fueron previstas
en dicha ley, tales como la coparticipación de dos o más entidades
territoriales en un yacimiento, la participación de las entidades territoriales
en la explotación de los recursos naturales no renovables que se encuentren en
la plataforma submarina y la asignación de parte de los recursos de las
regalías a las comunidades indígenas cuando  los yacimientos están total o
parcialmente en su territorio. Así mismo, ratifica el concepto de la
regionalización de las regalías de los puertos marítimos y fluviales cuya área
de influencia puede afectar a varias entidades territoriales, la necesidad de
fomento a la integración de títulos de la pequeña minería y la importancia que
representa el incentivo a través de un esquema flexible de regalías para los hidrocarburos
y su distribución equitativa entre entes territoriales.
El proyecto
de ley propone un mecanismo  para la asignación de regalías y compensaciones
que le da facultades al Gobierno para que, con criterios objetivos y teniendo
en cuenta las necesidades de las regiones establezca mecanismos de
distribución, que le permitan a las entidades territoriales planificar su
desarrollo en forma estable y autosostenible.
Además
proporciona herramientas para que el Estado defina el área de influencia afectada
y distribuya las regalías y compensaciones causadas, cuando por primera vez se
empiecen a transportar recursos naturales no renovables o sus derivados por un
puerto marítimo o fluvial, buscando así tener una cobertura amplia y equitativa
que contribuya al bienestar general de la población.
Uno de los
avances más significativos que tendremos con la presente ley es el de hacer más
equitativos los beneficios provenientes de la explotación de nuestros recursos
minero-energéticos a las costas marinas, que participan hoy en día en forma
marginal de las regalías y compensaciones producto de la explotación de los
recursos naturales no renovables en el espacio marítimo jurisdiccional. El
proyecto hace extensivos estos beneficios al departamento Archipiélago de San
Andrés y Providencia en la explotación de nuevos hallazgos que se produzcan
durante la vigencia de la ley, haciendo más equitativa la asignación y
contribuyendo en forma más efectiva al desarrollo económico y social de la
Isla.
Con el fin de contribuir al bienestar
social de las comunidades indígenas, el presente proyecto las incluye
expresamente dentro de la asignación de los beneficios económicos que se
generen por la explotación de nuestros recursos minero-energéticos cuando el
yacimiento está ubicado, total o parcialmente, en su territorio. Así define la
participación que les corresponde tanto de las regalías y compensaciones
departamentales como de las municipales a la vez que señala el derecho de
recibir y ejecutar los recursos directamente cuando el territorio indígena sea
una entidad territorial definida por la ley.
De igual manera
busca normalizar y poner en pie de igualdad a las explotaciones que se hacen de
los recursos naturales no renovables de propiedad privada y aquellos de
propiedad estatal, dándole cumplimiento a lo establecido en la Constitución
Política, que en su artículo 360 dispone: “La explotación de un recurso natural
no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a
título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que
se pacte”. Según el mandato constitucional, las regalías se causan por la
explotación de cualquier recurso natural no renovable, independientemente de
quien sea el dueño del subsuelo. De otra parte, es prioritario disponer de un
mecanismo adecuado para liquidar las regalías provenientes de la explotación
del carbón, de tal forma que se eliminen las diferentes interpretaciones cuando
dos o más concesiones son adyacentes y explotadas por un mismo titular.
En la medida en que se aumenten las regalías, el
número de departamentos que por ley se catalogarían como productores es cada
vez menor. En la actualidad sólo dos llenan este requisito. El proyecto
disminuye el tope requerido de participación de los ingresos del departamento
en el total de regalías del 7% al 3% para que un departamento sea considerado
productor. Así habilita a otros departamentos para hacer parte, en su calidad
de departamentos productores de la Junta de la Comisión Nacional de Regalías.
Igualmente es
importante buscar la forma de hacer seguimiento a la ejecución de los recursos
provenientes de regalías, con el fin de propender por una adecuada y óptima
utilización social de los mismos. El proyecto subsana las dificultades que se
han presentado para poner en funcionamiento mecanismos que garanticen, en
primer lugar, la dotación de las obras o proyectos ejecutados con los recursos
de las regalías y compensaciones y en segundo lugar, las interventorías
técnicas, que garanticen la calidad de las obras que se ejecutan.
Hoy, con una
producción diaria promedio superior a 720.000 barriles, el sector de los
hidrocarburos representa aproximadamente el 4.5% del PIB Nacional, aporta más
del 20% de la balanza comercial positiva, genera a través de Ecopetrol más del
35% del total de las ingresas del sector público no financiero y genera vía regalías
más del 20% del total de transferencias a las entidades descentralizadas.
Para que el
sector de hidrocarburos continúe participando de igual manera en la economía
nacional es necesario incrementar el nivel de reservas remanentes. De no
aumentar el nivel de estas reservas la producción empezará a decrecer a partir
del 2001, hasta llegar a niveles de 200.000 barriles/día en el 2010. Estos
pronósticos de producción se basan tanto en las curvas de producción
proyectadas para los campos actuales como en la evolución reciente de las
reservas remanentes.
Con el fin de
alcanzar las metas propuestas, contribuyendo al desarrollo económico y social
del país y de los entes territoriales es indispensable mantener el nivel de
producción de hidrocarburos que se registra a la fecha. En este sentido el
proyecto plantea una modificación que conlleva la fijación de porcentajes de
regalías diferenciales para distintos niveles de producción, que varían durante
la etapa de explotación de los campos, de acuerdo con el volumen de producción
registrado para cada período de liquidación. Este régimen de regalías se
propone para nuevos descubrimientos de hidrocarburos e igualmente se aplicará
para las producciones incrementales provenientes de proyectos incrementales.
Los porcentajes de regalías aplicables a una producción dada se fijan de
acuerdo con la escala que inicia con una regalía del 5% y termina con una
regalía del 25%.
Con relación al
gas natural, las reservas remanentes en el país se estiman del orden de 6.641
GPC (1 GPC = 109 pies
cúbicos), de las cuales más de un 60% no se encuentran operacionalmente
disponibles para su inmediato aprovechamiento. De otra parte, la información
geológica adquirida hasta el momento en las diferentes regiones del país, ha
permitido estimar un potencial de recursos gasíferos por descubrir del orden
superior a los 100.000 GPC, con un alto porcentaje localizado en las regiones
costaneras y áreas marinas y submarinas de Colombia, con las ventajas y las dificultades
técnicas y operacionales que esto representa.
Para desarrollar
totalmente las reservas descubiertas e impulsar la búsqueda del potencial
gasífero, es necesario incorporar mayores incentivos para la exploración de gas
natural y normalizar el mercado generando una demanda creciente, principalmente
en sectores de consumo estable que puedan no sólo consumir las reservas
existentes sino también absorber los nuevos descubrimientos que se sucedan.
Para convertir la
producción de gas a barriles de petróleo equivalentes, el parágrafo primero del
artículo 50 de la Ley 141 y el Decreto 2319 establecen una equivalencia de un
(1) barril de petróleo equivalente a cinco mil setecientos (5.700) pies cúbicos
de gas o 5.7KPC.
El uso de la
equivalencia energética como factor de conversión para propósitos de
valorización de la producción de las reservas de gas, puede dar resultados
engañosos y por ende conducir a la toma de decisiones equívocas. En efecto, si
se trata de quemar petróleo crudo o gas natural como combustible, es más
costoso mover una unidad de energía en gas natural desde el yacimiento hasta el
consumidor final que mover la misma unidad de energía en petróleo.
Además de lo
anterior, el precio del petróleo es ampliamente más alto que el del gas y no guarda
una relación directa con éste. En Colombia el precio promedio del petróleo
crudo y del gas en boca de pozo, oscila entre US$5.0-US$10 por barril y entre
US$0.6-US$0.8 por cada mil pies cúbicos, respectivamente. Una rápida estimación
entre estos valores indica que el petróleo tiene un precio entre 6.3 y 20 veces
más favorable que la misma cantidad de gas, medida en términos de equivalencia
calórica. Con relación a los costos, independientemente del tipo de
hidrocarburos que se exploten (petróleo o gas), la magnitud de las inversiones
de exploración y desarrollo es similar.
En conclusión,
dado que la exploración y producción de hidrocarburos (petróleo y/o gas)
demandan el mismo esfuerzo y costos semejantes, pero el menor precio del gas
con respecto al petróleo crudo castiga la economía de los proyectos de gas,
asumiendo una demanda permanente para este energético primario, es necesario
que el régimen de regalías para la explotación de gas natural tenga en cuenta
esta desigualdad, buscando equilibrar las regalías provenientes de los campos
de gas con las de petróleo. Lo anterior en una proporción similar a la que
guardan los precios de estos dos hidrocarburos para lo cual se propone
modificar los valores de equivalencia entre un barril de petróleo y gas””[5].
23. El anterior
examen es suficiente para concluir que el proyecto discutido y debatido en la
Cámara Senado no tenía unidad de materia con el proyecto discutido y aprobado
posteriormente en el Senado, puesto que el primero era un ajuste muy específico
del régimen de regalías en un departamento, mientras que el segundo constituyó
una reforma integral, y de alcance nacional, a la legislación vigente sobre el
tema. Nótese que en el trámite en el Senado se incluyeron temas
estratégicos de la política petrolera del país, como, entre otros, la
consagración de un régimen diferencial de regalías, según los niveles de
producción, con el fin de hacer más atractiva la exploración en el país. No
se trata pues de cambios menores y puntuales sino de una modificación integral
y sustantiva de la política legislativa sobre regalías.”
Por lo anterior, es
decir por cuanto tanto la Ley 619 de 2000 como la 756 de 2002  que la subrogó,
consagran un régimen integral en materia de regalías, la Corte estima que,
aunque en estas ultimas se haya reproducido el tenor de la norma acusada,
perteneciente a la Ley 141 de 1994, no es posible considerar que se pueda
avocar su conocimiento, por cuanto dentro de este nuevo contexto, el mismo
tenor literal puede tener alcances diferentes y en tal virtud producir
distintos efectos jurídicos.
3. En
relación con el artículo 13 de la Ley 141 de 1994, la Corte observa que éste no
fue modificado expresamente por la Ley 619 de 2000, ni tampoco por la Ley 756
de 2002. No obstante, aprecia que en la Ley 619 el legislador consagró una
disposición, el artículo 5°, que autorizaba al Estado a efectuar el cobro de un
porcentaje de la explotación de los recursos naturales no renovables de
propiedad privada, cuyo valor sería equivalente al de una regalía. El texto de
esta disposición era el siguiente:
“Artículo 5°.
En las explotaciones de recursos naturales no renovables de propiedad privada
del subsuelo, el dueño del subsuelo pagará el porcentaje equivalente al
establecido como regalía en el artículo 16 de la Ley 141 de 1994 para las
explotaciones de estos recursos, los cuales se distribuirán en los mismos
términos y condiciones que fija la Ley 141 de 1994, con las modificaciones y normas
reglamentarias.”
Es
decir, en el régimen de la Ley 619 la explotación de recursos naturales no
renovables de propiedad particular generaba para el Estado un ingreso
equivalente al que producía la explotación de los mismos recursos cuando eran
de propiedad de la nación, aunque tal ingreso no era llamado “regalía”. Esta
norma, a juicio de la Corte, resultaba contraria a la del artículos 13 de la
Ley 141 de 1994, que pretendía establecer una contraprestación a favor del
Estado por la explotación de recursos naturales no renovables, únicamente
cuando los mismos fueran de propiedad de la nación. En tal virtud, el artículo
13 de la Ley 141 de 1994 fue derogado tácitamente por el 5° de la Ley 619 de
2000.  Ahora bien, dicho artículo 13 hubiera recobrado vigencia si no hubiera
sido expedida la Ley 756 de 2002. Pero como ello no fue así, actualmente debe
estimarse derogado.
Por tal razón la
Corte se declarará inhibida para conocer la demanda incoada en contra del
artículo 13 de la Ley 141 de 1994, y del parágrafo 4° Del artículo 16 de la
misma Ley.
VI. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA
para decidir en el fondo la demanda incoada en contra del artículo 13 de la Ley
141 de 1994, y del parágrafo 4° del artículo 16 de la misma Ley.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARAINÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Esta parte de la argumentación se incluye en la acusación formulada en contra
del parágrafo 3°, respecto del cual no se admitió la demanda.
[2]
La demanda se presentó el día 22 de enero de 2002, fecha para la cual la Ley
619 de 2000 continuaba produciendo sus efectos en virtud de la naturaleza
diferida del fallo que declaró su inexequibilidad.
[3]
A la fecha ya ha entrado en vigencia la Ley ... de 2002 que subrogó la Ley 619
de 2000.
[4] Gaceta del Congreso No 175 del 31 de mayo de 2000, pp
5 y 6.
[5] Gaceta del Congreso No 175 del 31 de mayo de 2000, pp
5, 6 y 7.