T-826-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-826/04
INTEGRACION DEL CONTRADICTORIO EN TUTELA-Deber del Juez de Tutela
La acción de tutela puede ser presentada
por cualquier persona para la protección de sus derechos fundamentales, o de
aquellas personas en nombre de quienes actúa, en los casos de agencia oficiosa.
Y por ello la acción de tutela se rige por los principios de celeridad,
economía, eficacia y prevalencia del derecho sustancial). Por ende, si en un
determinado caso, los peticionarios plantean un problema constitucional
relevante, en la medida en que pueden estar en juego derechos fundamentales,
pero por impericia yerran en la determinación de la autoridad contra quien debe
ser dirigida la solicitud, no se compadece con la alta función del juez de
tutela que éste se limite a negar la acción, con el argumento formalista de que
el contradictorio fue indebidamente integrado. En esos casos, el juez de
tutela, en función de los principios de celeridad, economía, eficacia y
prevalencia del derecho sustancial, debe esforzarse, dentro de los límites de
la razonabilidad, por reconducir la acción hacia la autoridad competente, con
el fin de que el asunto de fondo sea realmente resuelto. No debe olvidarse que
están en juego los derechos fundamentales de las personas.
DERECHO A LA EDUCACION DE NIÑOS AUTISTAS Y
CON SINDROME DE DOWN-Supresión
del contrato con las ONG que los atendía
DERECHO A LA IGUALDAD Y EDUCACION DE
PERSONAS CON LIMITACIONES PSIQUICAS, FISICAS Y SOCIALES-Alcance
Desde la óptica de su condición de derecho fundamental, el derecho a
la educación de las personas con discapacidades, además de permitir su
protección por medio de la acción de tutela, característica definitoria de
dichos derechos, guarda en estos casos una relación conceptual innegable con el
derecho a la igualdad, en la medida en que la condición especial de sus
titulares (los limitados físicos, sensoriales y psíquicos), dado su
reconocimiento expreso por la Constitución como sujetos de especial protección,
implica a su vez la existencia de una obligación de promoción y de protección
especial en cabeza del Estado. De esta forma, el régimen jurídico de las
personas con discapacidad y los contenidos particulares del derecho a la educación
en estos casos, se ven reforzados por la fuerza normativa propia del derecho a
la igualdad. Para la Corte es entonces claro que las personas con limitaciones
psíquicas y físico sociales, como el Autismo o el  Síndrome de Down, gozan de
la especial protección del Estado y son titulares de los derechos fundamentales
a la educación y a la igualdad, en los componentes prestacionales reconocidos y
determinados por el Estado en el marco de su política pública de educación. E
igualmente esas personas pueden reclamar directamente los contenidos
iusfundamentales de dicho derecho a la educación que derivan directamente de la
Carta.  Esto implica el deber correlativo de las entidades estatales de
garantizar la disponibilidad, el acceso, la permanencia y la calidad en la
prestación del servicio de educación, los cuales deben suministrarse en
condiciones de igualdad, y bajo la consideración de las condiciones especiales
de la personas afectadas con dichas limitaciones, de tal forma que los procesos
de aprendizaje y socialización de tales sujetos sean lo más parecido posible a
los de cualquiera de los educandos.
DERECHO A LA EDUCACION DE PERSONAS CON
LIMITACIONES PSIQUICAS, FISICAS Y SOCIALES-Factor edad es un elemento irrelevante para definir
titularidad y alcance del derecho
Las personas con limitaciones psíquicas conocidas como Síndrome
Autista y Síndrome de Down son titulares del derecho fundamental a la
educación, sin tener en cuenta ningún límite temporal relacionado con la edad.
Como se explicó, así se desprende de los términos normativos en que está
consagrada su protección constitucional, de su condición de sujetos de especial
protección, de la relación funcional que existe entre el derecho a la educación
y los contenidos mínimos garantizados por el principio de la dignidad humana, y
por último, porque la edad mental de estas personas es asimilable a la de los
menores de edad, lo que sumado a su especial estado de vulnerabilidad, los hace
sujetos titulares de dicho derecho fundamental.
COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS
ENTIDADES TERRITORIALES-Aplicación
de Ley 715 de 2001 no podía implicar afectación de derechos fundamentales
Si bien en principio la Ley 715 de 2001 podía limitar,
con el fin de racionalizar el reparto de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales y proteger ciertos equilibrios macroeconómicos, las
posibilidades de que ciertos municipios realizaran ciertos gastos en educación,
sin embargo esas regulaciones legales no pueden traducirse en la afectación de
los derechos fundamentales de los pobladores de esas entidades territoriales, y
menos aún, de aquellas personas que gozan de especial protección
constitucional, como lo son los discapacitados.  La invocación por parte de las
autoridades municipales y del juez de tutela de la entrada en vigor de la Ley
715 de 2001 como argumento para negar el acceso a la educación de estas
personas con discapacidad no es entonces válida, por cuanto los derechos
fundamentales no pueden ser sacrificados ni desproporcionadamente afectados en
nombre de las políticas de reestructuración de las competencias estatales y del
ajuste fiscal, por importante que constitucionalmente sea la búsqueda de la
racionalización de la acción administrativa y del equilibrio macroeconómico. En
esos eventos, es deber de las autoridades prever mecanismos compensatorios que
eviten sacrificios desproporcionados de los derechos fundamentales.
POLITICA PUBLICA EN EDUCACION ESPECIAL
La política pública en materia de educación especial considera
entonces que la regla general debe ser la integración de los estudiantes, que
dicho proceso de integración debe ser especialmente asistido por personal con
la suficiente idoneidad, y que deben atenderse las particularidades de cada
sujeto con vocación de integración. Esa política pública debe ser en principio
respetada por el juez constitucional, no sólo por la deferencia que las
autoridades judiciales deben al principio democrático. sino además por cuanto
los jueces deben también evitar interferir en las controversias científicas, ya
que la Carta protege la autonomía de la investigación científica y la libertad
en la búsqueda del conocimiento. Por ello esta
Corte ha señalado que en principio no le compete entrar a dirimir controversias
académicas o científicas, salvo que existan imperativos constitucionales, como
la protección de derechos fundamentales, que justifiquen una excepcional
intervención judicial en ese ámbito.  Pero esto no sucede en este caso,
pues la Corte no encuentra ninguna razón para oponerse a esa política pública
que privilegia las estrategias de integración. Sin embargo, la Corte destaca
que esa política también reconoce la posibilidad de la educación especial,
cuando se pueda determinar científicamente desaconsejable vincular a las
personas con limitaciones a los procesos escolares de integración.
DERECHO AL DIAGNOSTICO Y DERECHO A LA
EDUCACION DE PERSONAS CON LIMITACIONES PSIQUICAS, FISICAS Y SOCIALES
Encuentra la Corte que el derecho a un diagnóstico apropiado de las
personas con limitaciones, previo a la vinculación formal al sistema ordinario
de educación, constituye no sólo uno de los elementos integrantes del derecho
fundamental a la educación de dichas personas sino, además, un aspecto que debe
ser tomado en cuenta en la orden que será impartida, con el fin de que el
remedio judicial sea adecuado.
POLITICA PUBLICA EN EDUCACION ESPECIAL Y
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
La obligación de subsidiariedad se ve
reforzada por el hecho mismo de que la política pública en la materia tiene una
inspiración central y es financiada en principio con los recursos de la Nación.
Es igualmente claro que la educación de las personas con discapacidades no sólo
requiere recursos técnicos especiales sino que suele ser a veces más costosa
que aquella que es suministrada a la población en general, lo cual puede
desbordar las capacidades pedagógicas y financieras de ciertos municipios. De
tal forma que ante dificultades presupuestales corresponde a los Departamentos y
en subsidio a la Nación, la atención de los componentes económicos que sean
indispensables para garantizar los contenidos mínimos del derecho fundamental a
la educación.
PERSONA CON LIMITACIONES PSIQUICAS, FISICAS
Y SOCIALES Y SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION-Ordenes para protección
El juez, con el fin de respetar al máximo
la separación de poderes, debe dar órdenes que logren un equilibrio adecuado
entre la eficaz protección del derecho fundamental y el respeto por el margen
de apreciación y actuación de que gozan las autoridades administrativas.
considera la Corte, que la definición de la mejor alternativa para la
protección del derecho fundamental de educación de los actores, y de su
vinculación al sistema público de educación, deberá ser definida teniendo en
cuenta no sólo la situación particular de cada uno de ellos, sino también
teniendo en cuenta cuáles son las facilidades con que cuentan los
establecimientos educativos en el Municipio de Puerto Boyacá para la atención
adecuada de las personas con este tipo de discapacidades. La Sala desconoce las
condiciones actuales en que se encuentran los diferentes planteles educativos
de Puerto Boyacá, si cuentan o no con las ayudas logísticas y pedagógicas para
adelantar el proceso de integración en debida forma, o si cuentan o no con el
personal de apoyo necesario para ello. En este sentido, la Corte considera
indispensable que  tanto la Secretaría de Desarrollo Social de Puerto Boyacá
como la Secretaría de Educación de Boyacá compartan la información que sea necesaria
y coordinen la forma en que, a partir de la ejecución de la política pública en
la materia, se garantizará el derecho fundamental a la educación en sus
componente de acceso y calidad, ya sea mediante su vinculación formal a alguna
de las instituciones con aulas integradoras en el Municipio de Puerto Boyacá,
mediante la celebración de convenios con entidades públicas o privadas, como
podría ser para el caso, el de la Asociación Cristiana de Jóvenes, o mediante
alguna otra alternativa que respetando los contenidos mínimos de la política en
la materia, garantice la vinculación efectiva de los actores al sistema público
de educación. Para ello, la Corte dispondrá un plazo máximo de cuatro meses
contados a partir de la notificación de la presente sentencia.
Referencia: expediente T-785380
Acción
de tutela instaurada por  Gilma Ciro, Gladis Ariza y Manuela Torres en
representación de sus hijos  Sandra Lobo Ciro, Jefferson Giraldo Ariza y Luis
Fernando Oyola Torres, respectivamente, contra la Alcaldía y la Secretaría de
Educación Municipal de Puerto Boyacá (Boyacá)
Magistrado Ponente (E):
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES.
Bogotá D.C., primero (1°) de septiembre de
dos mil cuatro (2004).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández,
Álvaro Tafur Galvis y Rodrigo Uprimny Yepes, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en
los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los
artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de  revisión del fallo
dictado por el Juzgado Segundo Penal Municipal de Puerto Boyacá, en primera y
única instancia, dentro del expediente de tutela T-785380.
I. ANTECEDENTES.
Solicitud
de amparo y trámite.
1- El 16 de mayo de 2003, las ciudadanas
Gilma Ciro, Gladis Ariza y Manuela Torres, actuando en nombre y representación
de sus hijos Sandra Lobo Ciro, Jefferson Giraldo Ariza y Luis Fernando Oyola
Torres, respectivamente, interpusieron acción de tutela contra la Alcaldía y la
Secretaría de Educación Municipal de Puerto Boyacá (Boyacá) por considerar
vulnerados los derechos fundamentales de sus hijos a la igualdad y a la
educación.
Indican las actoras que sus hijos, quienes sufren de discapacidad de
diversa índole (síndrome de down y autismo), recibían capacitación
especializada por intermedio de la ONG Asociación Cristiana de Jóvenes, entidad
sin ánimo de lucro, que para estos fines obtenía recursos del municipio.
2- Como consecuencia de la entrada en vigencia de la ley 715 de
2001, el municipio de Puerto Boyacá suspendió las relaciones contractuales con
la referida ONG, la cual, a su vez, se vio en la imposibilidad de continuar
prestando el servicio de capacitación para los 37 estudiantes especiales
registrados en el municipio. Señalan las actoras que las escuelas públicas de
Puerto Boyacá se han negado a prestar el servicio público de educación para los
estudiantes con necesidades educativas especiales, aduciendo que los profesores
no están capacitados para adelantar los procesos pedagógicos y de socialización
adecuados. También indican que las autoridades municipales tampoco han tomado
las medidas indispensables para solucionar el problema. En consecuencia
solicitan el amparo de los derechos fundamentales a la educación y a la
igualdad de sus hijos, ya sea mediante la incorporación de los mismos a las
escuelas públicas del municipio, o mediante la celebración de convenios con
instituciones públicas o privadas capacitadas para ello.
Decisión de instancia.
3-
El Juzgado Segundo Penal Municipal de Puerto Boyacá decidió negar el amparo de
los derechos fundamentales invocados. Consideró el juez que como consecuencia
de la entrada en vigencia de la ley 715 de 2001, la autonomía presupuestal de
los municipios fue especialmente restringida en materia de administración de
recursos para la prestación de los servicios de salud y educación; que como
bien lo informó la alcaldía, el municipio de Puerto Boyacá tiene una población
inferior a 100.000 habitantes y no ha sido objeto de certificación, lo que
implica que los recursos de participación para educación sean administrados
directamente por el Departamento de Boyacá; y por último, que  según el
artículo 23 de la ley 715 de 2001, los municipios no certificados no pueden
contratar o vincular docentes, directivos docentes, ni funcionarios
administrativos, para el sector educativo ni contratar bajo cualquier
modalidad, personas o instituciones para la prestación del servicio, ya que
dichas funciones corresponden, de manera exclusiva, a la administración
departamental. Concluye entonces el juez:
“(S)i bien las accionantes plantean en
su escrito de tutela que se encuentran  vulnerados los derechos a la educación
y a la igualdad regulados en los artículos 67 y 13 de la carta, de sus tres
hijos y los restantes niños especiales, de los que da cuenta el mismo, lo
cierto es que si ello estuviera ocurriendo, es la departamento de Boyacá, a
través del señor gobernador y su secretaría de educación, a quien le compete
legal y constitucionalmente  dar solución a este caso.”
Debida integración del contradictorio y
pruebas decretadas por la Sala.
4- A partir del examen preliminar del
presente caso, la Sala advirtió que de seguir adelante con el trámite de la
revisión, sin la participación de las autoridades departamentales de Boyacá
podría configurarse una nulidad procesal. Por lo tanto, mediante auto del
dieciséis (16) de diciembre de dos mil tres (2003), dispuso enviar nuevamente
el expediente al Juzgado de instancia con el fin de que este pusiera en
conocimiento a la Gobernación y a la Secretaría de Educación de Boyacá, de la
presente demanda de tutela.
Así mismo, con el propósito de aportar
elementos de juicio que permitieran una mayor ilustración sobre los hechos del
caso, mediante el mismo auto, por intermedio de la Secretaría General, la Sala
solicitó a la Alcaldía y a la Secretaría de educación de Puerto Boyacá, así
como a la Gobernación y a la Secretaría de educación de Boyacá, información
relacionada con la situación administrativa de los menores con discapacidad
registrados en el municipio de Puerto Boyacá. La información requerida era la
siguiente: si los menores estaban recibiendo instrucción, en qué entidades
educativas o por medio de cuáles instituciones; qué gestiones se habían
adelantado para impulsar la política de integración escolar, con qué elementos
teóricos y con qué elementos concretos y en especial si se había consultado
acerca de la posibilidad de integrar o no a menores con ciertas discapacidades,
si la integración es total o progresiva, en qué establecimientos se realiza y
bajo qué condiciones, si se había nombrado personal especializado para ello, o
si se habían contemplado alternativas para efectos de garantizar la continuidad
en la prestación del servicio público de educación, como por ejemplo, renovar
el convenio con la ONG Asociación Cristiana de Jóvenes.
Integrado debidamente el contradictorio y
rendidos los informes del caso, la Sala resume lo indicado por las autoridades
requeridas:
Secretaría de Educación de Boyacá.
5- El Secretario indicó que la entidad que
preside no había vulnerado derecho fundamental alguno y que la acción de tutela
era improcedente, pues existía otro mecanismo de defensa judicial, que es la
acción de cumplimiento, medio idóneo para obtener la protección de derechos de
rango legal como los invocados por las actoras. De otro lado, afirmó que a
partir de los hechos del caso y de lo indicado en la demanda, no era evidente
la eventual configuración de un perjuicio irremediable, lo que descartaba la
posibilidad de reconocer la procedibilidad de la acción de tutela como
mecanismo transitorio.
Indicó
que la Secretaría había dado cumplimiento a “toda la normatividad vigente
que protege a la población estudiantil discapacitada” y que se habían “realizado
todas las gestiones para implementar la política de integración educativa y
social de las personas con discapacidad a través del seminario taller realizado
durante las dos primeras semanas del mes de septiembre de 2002”,
oportunidad en la cual “participaron varios talleristas y se distribuyeron
documentos, los cuales contenían los lineamientos pedagógicos y administrativos
para la adecuada atención a la población con discapacidad.” Así mismo,
señaló que, en cumplimiento del artículo 13 del decreto nacional 2028 de 1996,
que ordena que en el plan gradual de atención a la discapacidad se deben
definir los establecimientos educativos estatales que contarían con aulas de
apoyo especializadas, la Secretaría definió en concurso con los rectores
oficiales y directores de núcleo del municipio, que el Colegio John F Kennedy atendería
lo relacionado con limitaciones cognitivas y el Colegio San Pedro Claver,
atendería los niños con limitación sensorial. Finalmente, afirmó que “la
vinculación de docentes de apoyo médico-terapéutico para atender la población
con discapacidades no puede llevarse a cabo, al existir expresa prohibición
legal”, debido a que la Ley 715 de 2001 únicamente permite  la “vinculación
de docentes e imposibilita  la vinculación de profesionales del área de la
salud para atender este propósito.”
Gobernación
de Boyacá
6- La Gobernación de Boyacá respondió
indicando que había solicitado información acerca del caso a la respectiva
Secretaría Departamental. Allegó una copia de un segundo informe rendido por la
Secretaría Departamental de Educación en el que se reiteraban los puntos
anteriores, ampliando la información suministrada, en tres aspectos: primero,
en que la administración Departamental había recibido los recursos del sistema
general de participaciones, con destino a la prestación del servicio público de
educación en 120 municipios no certificados (incluido Puerto Boyacá) para la
atención de los menores entre los 5 y 17 años y de la población con
discapacidad; segundo, indicando los nombres de los talleristas que
participaron en la jornada de capacitación de Septiembre de 2002; y tercero,
que para efectos de garantizar “el derecho fundamental  al acceso,
permanencia y promoción de esta población [la discapacitada] la
Gobernación de Boyacá -Secretaría de Educación de Boyacá, adelanta gestiones
para definir la Planta de Personal docente, directivo docente y administrativo
para garantizar la prestación del servicio en los 120 municipios no
certificados del Departamento.”
Secretaría de Educación de Puerto Boyacá.
7- El Secretario aclaró en primer lugar,
que mediante el Decreto 124 de 2003, se adoptó una nueva estructura
administrativa en el municipio, y se creó la Secretaría de Desarrollo Social
(integrada por la Secretaría de educación, la Coordinación de salud y la
División de cultura); y que desde el mes de enero de 2004, a partir de la
posesión de un nuevo alcalde, había operado un cambio significativo en la
nómina de la administración municipal.
En segundo lugar, indicó que, revisados los
archivos de la antigua Secretaría de Educación, se encontró que en el mes de
abril de 2003, se había celebrado el último contrato con la ONG Asociación
Cristiana de Jóvenes, organización que disponía de personal especializado para
la atención de niños con discapacidades, pero que, como consecuencia de la
entrada en vigencia de la ley 715 de 2001, dicho contrato no pudo renovarse;
que en las diferentes instituciones del municipio se venía prestando el
servicio a los niños discapacitados, y en este sentido 10 niños habían sido
vinculados a la educación formal. El Secretario adjuntó un listado en el cual
no figura ninguno de los hijos de las demandantes en el presente asunto.
Finalmente agregó que en el programa de gobierno del alcalde electo se plasmó
el tema de la educación de los niños especiales, y se consignó el compromiso de
la atención oportuna para estos menores, mediante la firma de nuevos convenios
con la ONG Asociación Cristiana de Jóvenes. Por último, el funcionario señaló:
“(A) diciembre 19 de 2003 el grupo de 40
estudiantes con discapacidad ha asistido a instituciones educativas del
municipio de Puerto Boyacá, como se mencionó anteriormente, además asistieron a
un refuerzo en la ACJ, refuerzo terapéutico y académico, en (sic) este programa
se atendieron a los niños en edad escolar con edades inferiores a 15 años, los
demás fueron atendidos en programas de apoyo terapéutico y refuerzo académico.
Es de anotar que esta integración no ha sido total, sino progresiva, se está
buscando que la prestación total de este servicio se lleve a cabo en los cuatro
(4) colegios urbanos oficiales, como lo son, el Colegio San Pedro Claver,
Colegio John F. Kenneddy, el Colegio Antonia Santos, y el Colegio Antonio
Galán, mediante aclaraciones (sic) y organización de aulas especiales de apoyo,
con equipos especiales dependiendo del tipo de discapacidad.”
8- Una vez valorada la información
contenida en los escritos anteriores, la Sala consideró que la misma era
insuficiente para resolver sobre el fondo del asunto. Por tanto, por medio de
auto del quince (15) de abril de dos mil cuatro (2004), la Corte solicitó
nuevos informes. En primer lugar, la Sala solicitó a la Secretaría de
Desarrollo Social del Municipio de Puerto Boyacá que informara sobre la
situación administrativa de los hijos de las demandantes, y si los mismos
estaban o no recibiendo algún tipo de capacitación. De otra parte, solicitó al
Director del Centro de la Comunicación Humana y sus desórdenes de la facultad
de medicina de la Universidad Nacional de Colombia, y al Decano de Psicología
de la Universidad Pontificia Javeriana, que informaran a este despacho si es
científicamente aconsejable que los menores diagnosticados con Síndrome de Down
y con Autismo, sean sujetos de la política pública de integración en materia de
educación; y que indicaran, cuáles son las condiciones que deben concurrir para
asegurar que los procesos de aprendizaje y de socialización de tales menores,
en el contexto de la integración, sean óptimos. Finalmente, la Sala solicitó al
Ministerio de Educación Nacional que informara sobre las decisiones
administrativas que se han adoptado con el fin de garantizar el derecho a la
educación de los menores afectados con las limitaciones indicadas, y que
señalara cuáles habían sido los elementos teóricos y prácticos para ello.
Facultad de Psicología de la Pontificia
Universidad Javeriana (PUJ).
9- El doctor José Ricardo Álvarez B., en
calidad de Decano de la Facultad de Psicología de la PUJ, informó a esta Corte
sobre los elementos del diagnóstico de las limitaciones conocidas como Síndrome
Autista y Síndrome de Down, refirió una clasificación de los retrasos mentales
en función del nivel de gravedad de los mismos y las condiciones para la
integración de las personas que los padecen. Indicó su criterio científico
respecto de la pertinencia de las políticas de integración, y conceptúo sobre
las condiciones que deben concurrir para asegurar procesos de integración y de
aprendizaje óptimos en el caso de las personas que padecen de las limitaciones
referidas. Por su importancia para el desarrollo de las ulteriores
consideraciones en la solución del presente caso, la Sala resume algunos de los
apartes más destacados de dicho informe:
10- Respecto de los elementos necesarios
para el diagnóstico de las limitaciones psíquicas y físico-sociales conocidas
como Autismo y Síndrome de Down, el Decano, con fundamento en el DSM-IV (Manual
Diagnóstico y Estadístico de los trastornos mentales en su versión revisada),
indicó algunos de los elementos que permiten un diagnóstico acertado. En el
caso del trastorno autista, entre otras, señaló:
“Las características esenciales del
trastorno autista son la presencia de un desarrollo marcadamente anormal o
deficiente de la interacción y la comunicación sociales, y un repertorio
gravemente restringido de actividades e intereses; las deficiencias de la
interacción social son importantes y duraderas; puede existir una incapacidad
para desarrollar relaciones apropiadas con otros niños de su edad, incapacidad
que puede adoptar diferentes formas a diferentes edades: los niños  de menor
edad pueden tener muy poco o ningún interés en establecer lazos de amistad, los
niños de más edad pueden estar interesados por unas relaciones amistosas, pero
carecen de la comprensión de las convenciones de la interacción social; con frecuencia
el niño tiene gravemente afectada la conciencia de los otros; los niños que
sufren este trastorno pueden prescindir de otros niños (incluyendo sus
hermanos), carecer de todo concepto relativo a las necesidades de los demás o
no percibir el malestar de otra persona”.
Frente al Síndrome de Down, señalo el
experto que se trata “fundamentalmente una condición médica general y se
debe a importantes alteraciones tempranas del desarrollo embrionario” de
suerte que “aproximadamente un 30% de los niños con retardo mental son
diagnosticados con Síndrome de Down. Estos factores incluyen alteraciones
cromosómicas o aberraciones cromosómicas.” Entre los síntomas
sobresalientes el Decano resaltó:
“Capacidad intelectual
significativamente inferior al promedio: un coeficiente intelectual
aproximadamente de 70 o inferior en un test de inteligencia; déficit o
alteraciones concurrentes de la actividad adaptativa actual (esto es, la
eficacia de la persona para satisfacer las exigencias planteadas para su edad y
grupo cultural), en por lo menos dos de las áreas siguientes: comunicación,
cuidado personal, vida doméstica, habilidades sociales/interpersonales,
utilización de recursos comunitarios, autocontrol, habilidades académicas
funcionales, ocio, descanso, salud y seguridad”
11- El doctor Álvarez también resaltó la
existencia de cuatro grados de retraso mental: leve, moderado, grave y
profundo. El retraso mental leve es conocido con la categoría pedagógica de “educable”.
Según el experto:
“(E)ste grupo incluye a la mayoría
(alrededor del 85%) de las personas afectadas por el trastorno. Consideradas en
su conjunto, tales personas suelen desarrollar habilidades sociales y de
comunicación durante los años preescolares (0-5 años de edad), tienen
insuficiencias mínimas en las áreas sensoriomotoras y con frecuencia no son
distinguibles de otros niños sin retraso mental hasta edades posteriores
Durante los últimos años de su adolescencia, pueden adquirir conocimientos
académicos que les sitúan aproximadamente en un sexto curso de enseñanza
básica. Durante su vida adulta, acostumbran adquirir habilidades sociales y
laborales adecuadas para una autonomía mínima, pero pueden necesitar
supervisión, orientación y asistencia, especialmente en situaciones de estrés
social y económico. Contando con apoyos adecuados, los sujetos con retraso
mental leve acostumbran a vivir satisfactoriamente en la comunidad, sea
independientemente, se en establecimientos supervisados.”
Por otra parte, según el experto, el trastorno
mental moderado, equivale a la categoría pedagógica de “adiestrable”.
Según su parecer:
“(E)ste grupo constituye alrededor del
10% de toda la población con retraso mental. La mayoría de los individuos con
este nivel de retraso mental adquieren habilidades de comunicación durante los
primeros años de la niñez. Pueden aprovecharse de una formación laboral y con
supervisión moderada, atender a su propio cuidado personal. También pueden
beneficiarse de adiestramiento en habilidades sociales y laborales, pero es
improbable que progresen más allá de un segundo nivel en materias escolares.
Pueden aprender a trasladarse independientemente por lugares que les son
familiares. Durante la adolescencia, sus dificultades para reconocer las
convenciones sociales pueden interferir las relaciones con otros muchachos o
muchachas. La etapa adulta, son en su mayoría capaces de realizar trabajos no
cualificados o semicualificados, siempre con supervisión, en talleres
protegidos o en el mercado general de trabajo. Se adaptan bien a la vida en
comunidad, usualmente en instituciones con supervisión.”
12- Respecto de la pertinencia de las
políticas de integración en materia escolar y de su oportunidad desde el punto
de vista científico, el Decano señaló algunas reservas, como por ejemplo, el de
la vulnerabilidad de las personas con retraso mental a la explotación física o
sexual o a la exclusión no informada. Según el profesor, los niños con retraso
y los niños autistas con frecuencia sufren por las burlas de sus compañeros o
la indebida comprensión de su situación por parte de los profesores. No
obstante, el éxito y la pertinencia de la integración dependen de cada caso
concreto, y no existe una forma de anticipar los resultados; esto en la medida
en que al existir distintos grados tanto en el caso del autismo, como en el del
retraso mental, es probable que “un niño con retraso mental leve pueda estar
relativamente bien integrado en un ambiente escolar” donde los maestros y
los alumnos desarrollen “normas básicas de respeto, comprensión y
tolerancia”. Un niño con retraso mental moderado, según el profesor, “puede
vivenciar el contexto escolar como un ambiente más estresante y hostil, pero
con los apoyos que pueden darse en una institución formal adecuadamente dotada
puede tener una experiencia positiva”. Y algo semejante, agrega. “puede
decirse de los niños que han sido diagnosticados con un trastorno autista en
grado leve o moderado.”
13- Respecto de las condiciones necesarias
para garantizar procesos de aprendizaje y socialización óptimos, el Decano
afirmó que primero que todo, es indispensable evaluar el grado del trastorno de
cada niño, para lo cual se requiere personal profesional adecuado, ya que las
personas con síndrome de Down se parecen mucho entre sí desde el punto de vista
morfológico, pero pueden  diferir mucho en sus habilidades de aprendizaje, de
tal forma que “una buena evaluación del nivel de profundidad del retardo
haría posible establecer metas educativas realistas para cada caso”. En
segundo lugar, insistió en la necesidad de contar con personal docente
especializado en trabajo con niños especiales, quienes pueden lograr resultados
satisfactorios en el caso de niños con niveles leve o moderado, sea de retraso
o de  autismo. También, según su parecer, es indispensable un trabajo
coordinado con los demás maestros y compañeros orientado a garantizar
condiciones de tolerancia, de aceptación y de comprensión de la vulnerabilidad
y de las condiciones especiales de estos niños, para lo cual es importante para
ello contar con la participación activa de los padres de familia. De otra
parte, el Decano destaca la necesidad de una educación más personalizada en el
caso de estos niños, lo que implica que su instrucción deba darse en grupos
pequeños y con materiales pedagógicos adecuados. Además se requiere, según su
parecer, de un personal de apoyo, especializado y capacitado para el trabajo
con niños con este tipo de discapacidades, el cual deberá diseñar estrategias
pedagógicas concretas, asesorar a los miembros de la comunidad educativa,
trabajar activamente con los padres de familia y reforzar la labor educativa de
los maestros dedicando “tiempos y contextos extendidos para que los niños
puedan cumplir las metas educativas esperables”.
Finalmente, el Decano considera que es poco
probable que municipios en la periferia cuenten con los recursos humanos y
técnicos para proveer un servicio ordinario de calidad, en razón a las
limitaciones presupuestales, la carencia de dotación adecuada y la ausencia de
personal especializado en psicología, psicopedagogía o educación especial
vinculado con el plantel. Por ello, considera que eventualmente  instituciones
diferentes de naturaleza pública o privada, que tengan experiencia en el manejo
de este tipo de casos, podrían constituir una solución adecuada para dichas
dificultades. Según el Decano, “si no existe este refuerzo externo es muy
probable que niños con problemas de autismo o de retraso mental terminen por
fuera del sistema educativo que no los puede acoger para satisfacer las necesidades
particulares que tienen a nivel  educativo, social y emocional.”
Facultad de Medicina de la
Universidad Nacional de Colombia.
14- Gloria Amparo Acero, en su calidad de Profesora Asociada y
Directora del Departamento de la comunicación humana y sus desórdenes de la
Universidad Nacional, informó a esta Corte sobre los elementos del diagnóstico
de las limitaciones ya referidas con base en el DSM IV, al igual que el Decano
de la PUJ. Sin embargo, sobre el punto, la profesora precisó que a pesar de las
definiciones genéricas del diagnóstico, en la actualidad, se entiende que “una
situación de discapacidad es la resultante dinámica de la interacción entre las
condiciones individuales y las características del entorno capacitantes o
discapacitantes”, por lo que una discapacidad “no existe en el individuo
ni es un evento fijo o inmodificable”. Así mismo indicó que “la validez
de categorizar y agrupar de manera rigurosa a los estudiantes según criterios
médicos o discapacidad, para propósitos educativos, se cuestiona seriamente” ya
que “las condiciones médicas y los criterios pueden tener muy poca o ninguna
pertinencia educacional”.
De otra parte, la Directora considera si es científicamente
aconsejable que los menores con dichas limitaciones sean sujetos de la política
pública de integración escolar. Esto siempre y cuando se cuente con los
recursos tecnológicos, humanos (profesionales y de apoyo) y de accesibilidad
física. Por último, respecto de las condiciones que deben concurrir para
asegurar que los procesos de aprendizaje y socialización de tales menores sean
óptimos, la profesora, con fundamento en las memorias del Seminario sobre
Desarrollo e Inclusión, celebrado en Santiago de Chile en el año 2001, indicó
que es necesario, que el número de estudiantes por clase sea inferior a 25, que
los docentes tengan un solo empleo y que no se agrupe a los estudiantes por
grados de habilidad ya que es preferible la heterogeneidad. Además, según su
parecer, deben incorporarse estrategias informales de aprendizaje, deben
existir estrategias de apoyo docente, un currículo flexible, un plan de
educación personalizado y debe contarse con la cooperación de la familia.
Ministerio
de Educación Nacional.
15- Isabel Segovia Ospina, en calidad de Directora de Poblaciones y
Proyectos intersectoriales del Ministerio de Educación Nacional, allegó alguna
información sobre los elementos de la política pública de integración educativa
de los menores de edad que sufren de las limitaciones psíquicas y físico
sociales conocidas como Autismo y Síndrome de Down.  La funcionaria informó a
este despacho sobre la existencia de una política clara respecto de la atención
de la población con necesidades educativas especiales. Así, en el caso de los
estudiantes con discapacidad intelectual o retardo mental, indicó que es
indispensable evaluar su “nivel de funcionamiento” para determinar su
grado de integrabilidad, es decir, si pueden ser o no integrados y si se les
debe por ende vincular a un programa de habilitación o rehabilitación.
Dicha política, explicó la interviniente, está contenida en la
Resolución 2565 de 2003, y tiene como propósito la ampliación de la cobertura,
y la promoción al servicio educativo de la población con necesidades educativas
especiales. La atención educativa se desarrollará desde el nivel preescolar
hasta la educación superior, en instituciones de educación formal con los
apoyos técnicos, materiales y humanos requeridos. Su ejecución concreta queda deferida
a las entidades territoriales, departamentos y municipios certificados, los
cuales deberán hacer un diagnóstico de la demanda y organizar la forma en que
se ofrecerá dicho servicio. Según la funcionaria, la temática de la atención a
las poblaciones con necesidades especiales deberá tenerse en cuenta en los
currículos y planes de estudio de los establecimientos educativos y la
población con discapacidad muy severa o multiimpedida será atendida mediante
programas concertados con el Ministerio de la Protección Social y el ICBF.
Secretaría de Desarrollo Social de Puerto Boyacá.
16- Julio César Toro Córdoba, actuando en calidad de Secretario de
Desarrollo Social de Puerto Boyacá, indicó a esta Corte que los hijos de las
demandantes en este asunto no son menores de edad, ya que Sandra Lobo Ciro
tiene 21 años, Luis Fernando Ayala tiene 22 años y Jefferson Giraldo tiene 19
años, según la información suministrada por la ONG Asociación Cristiana de
Jóvenes. Además explicó que para la fecha de su informe, esto es para el 28 de
abril de 2004, Sandra Lobo, era la única que se encontraba recibiendo
instrucción escolar en la jornada B del Colegio San Pedro Claver, Institución
Pública del Municipio; que los docentes que prestan el servicio público de
educación en dicha jornada, no tienen ningún tipo de capacitación especial, ni
tampoco experiencia laboral con niños o adolescentes con discapacidades.
En segundo lugar, indicó que las competencias para definir las
condiciones de la oferta, la vinculación de personal especializado y el monto
del presupuesto para la financiación de la prestación del servicio, quedó
radicada para el caso de la prestación del servicio en su municipio, en las
autoridades departamentales.
Y en tercer lugar, indicó que la actual administración municipal, en
su plan de desarrollo 2004-2007, incorpora algunas soluciones para el problema
de la educación para niños con limitaciones o talentos especiales, en donde se
prevé la posibilidad de celebrar convenios con entidades de orden privado, como
la ONG Asociación Cristiana de Jóvenes; así mismo, indicó que en dicho plan de
desarrollo, se tiene prevista la “construcción de cuatro aulas de apoyo para
la atención integral de la población con necesidades educativas especiales en
los cuatro colegios urbanos de nuestra comunidad” y que de igual manera se
estaba gestionando con el Departamento la contratación de los profesionales
necesarios para cubrir los programas de integración pedagógica, cultural y
recreativa.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1- De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241,
numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar la decisión
judicial referida.
Presentación del caso, prevalencia del derecho constitucional e
integración del contradictorio.
2-
Tres madres, actuando en nombre y representación de sus hijos, Sandra Lobo Ciro
(nacida en el año 1983), Jefferson Giraldo Ariza (nacido en el año 1987) y Luis
Fernando Oyola Torres (nacido en el año 1982), interpusieron acción de tutela
contra la Alcaldía y la Secretaría de Educación Municipal de Puerto Boyacá
(Boyacá) por considerar vulnerados los derechos fundamentales de sus hijos a la
igualdad y a la educación.
Los
hijos, quienes superaron los tres los dieciocho años y sufren de discapacidades
de diversa índole (síndrome de down y autismo), recibían educación
especializada  por intermedio de la ONG Asociación Cristiana de Jóvenes,
entidad sin ánimo de lucro, que para estos fines obtenía recursos del
municipio. Ante la entrada en vigencia de la ley 715 de 2001, el municipio de
Puerto Boyacá suspendió las relaciones contractuales con la referida ONG, la
cual, a su vez, se vio en la imposibilidad de continuar prestando el servicio
de capacitación para los 37 estudiantes especiales registrados en el municipio.
Al parecer, los colegios públicos del Municipio se han negado a prestar el
servicio público de educación a los estudiantes con necesidades educativas
especiales.
Durante
la transición que ha implicado la entrada en vigencia de la ley 715 de 2001,
algunas de las 37 personas registradas como discapacitadas han sido vinculadas
formalmente al sistema público de educación, entre ellas, uno de los hijos de
las demandantes en el presente caso. En efecto, como lo informó el Secretario
de Desarrollo Social de Puerto Boyacá, la señorita Sandra Lobo Ciro se
encuentra recibiendo instrucción en el Colegio San Pedro Claver.
3-
El juez que decidió la presente tutela negó el amparo constitucional, pues
consideró que las autoridades municipales no habían desconocido los derechos
fundamentales de los hijos de las peticionarias ya que, debido a la entrada en
vigor de la ley 715 de 2001 y a las características del municipio de Puerto
Boyacá, esa entidad territorial no puede contratar o vincular docentes,
directivos docentes, ni funcionarios administrativos, para el sector educativo,
ya que dichas funciones corresponden, de manera exclusiva, a la administración
departamental. Por ello concluyó que en caso de existir una afectación de los
derechos fundamentales, ésta  sería imputable al departamento de Boyacá, a
través del señor gobernador y su secretaría de educación, puesto que a esa
entidad territorial le compete legal y constitucionalmente  dar solución al
caso.
Esta
actuación del juez de tutela plantea un primer problema procesal: ¿debe negarse
la tutela en la medida en que al parecer las peticionarias erraron en señalar
cuál era la autoridad eventualmente responsable por la afectación de los
derechos fundamentales de sus hijos? Comienza la Corte por analizar este
problema.
4-
El examen de la normatividad respectiva y las respuestas de las autoridades
durante el trámite de la revisión permiten establecer que, efectivamente como
lo señaló el juez de instancia, las autoridades departamentales de Boyacá son
las competentes para la definición, ejecución y asignación de los recursos para
la prestación del servicio público de educación a la población con necesidades
especiales en aquellos municipios no certificados del Departamento, como es el
caso de Puerto Boyacá. En efecto, el municipio de Puerto Boyacá tiene una
población inferior a 100.000 habitantes y no ha sido objeto de certificación,
lo que implica que los recursos de participación para educación sean
administrados directamente por el Departamento de Boyacá. Además, según el
artículo 23 de la ley 715 de 2001, declarado exequible por la sentencia C-617
de 2002, los municipios no certificados no pueden contratar o vincular
docentes, directivos docentes, ni funcionarios administrativos, para el sector
educativo ni contratar bajo cualquier modalidad, personas o instituciones para
la prestación del servicio, ya que dichas funciones corresponden, de manera
exclusiva, a la administración departamental[1].
Es cierto entonces que en caso de que la tutela fuera concedida, muy
probablemente las órdenes judiciales no estarían únicamente dirigidas contra el
municipio de Puerto Boyacá sino también contra el departamento de Boyacá, por
las responsabilidades de esa entidad territorial en el manejo de la educación
especial en los municipios no certificados, conforme lo establece la Ley 715 de
2001.
Sin
embargo, no por ello el juez de tutela debió limitarse a negar la tutela,
argumentando que las peticionarias habían integrado en forma indebida el
contradictorio, en la medida en que no demandaron a la autoridad que
correspondía. Conviene recordar que la acción de tutela puede ser presentada
por cualquier persona para la protección de sus derechos fundamentales, o de
aquellas personas en nombre de quienes actúa, en los casos de agencia oficiosa.
Y por ello la acción de tutela se rige por los principios de celeridad,
economía, eficacia y prevalencia del derecho sustancial (CP arts 86 y 228 y
decreto 2591 de 2001 art 3º). Por ende, si en un determinado caso, los peticionarios
plantean un problema constitucional relevante, en la medida en que pueden estar
en juego derechos fundamentales, pero por impericia yerran en la determinación
de la autoridad contra quien debe ser dirigida la solicitud, no se compadece
con la alta función del juez de tutela que éste se limite a negar la acción,
con el argumento formalista de que el contradictorio fue indebidamente
integrado. En esos casos, el juez de tutela, en función de los principios de
celeridad, economía, eficacia y prevalencia del derecho sustancial, debe
esforzarse, dentro de los límites de la razonabilidad, por reconducir la acción
hacia la autoridad competente, con el fin de que el asunto de fondo sea
realmente resuelto. No debe olvidarse que están en juego los derechos
fundamentales de las personas. Ha dicho al respecto esta Corte:
“El principio de informalidad en sede de
tutela cobra relevancia en cuanto a la integración de la causa pasiva y del
legítimo contradictorio, pues en ciertos casos la demanda está formulada contra
quien no ha incurrido en la acción u omisión que se le imputa o, en otros, no
se vincula a la totalidad de los sujetos procesales. Ello ocurre, generalmente,
porque el particular no conoce la complicada y variable estructura del Estado
(Cfr. Corte Constitucional, Auto 055 de 1997 MP. José Gregorio Hernández
Galindo), ni de ciertas organizaciones privadas encargadas de la prestación de
un servicio público; en tales circunstancias, tampoco puede exigírsele que sea
un experto en la materia. Sin embargo, el juez, que cuenta con la preparación
académica y las herramientas jurídicas para suplir tal deficiencia, está en la
obligación de conformar el legítimo contradictorio, no solo en virtud del
principio de informalidad, sino también atendiendo el principio de oficiosidad
que orienta los procedimientos de tutela.
En este orden de ideas, la Sala recuerda
que la integración del contradictorio corresponde al juez cuando constata que
no se encuentran vinculados los sujetos procesales, sin que sea admisible la
solución prevista en el ordenamiento civil, donde la falta de legitimidad por
pasiva conduce a una decisión inhibitoria (Auto de julio 21 de 1994 MP. Alfredo
Beltrán Sierra), más aún cuando expresamente lo prohibe el artículo 29 del
Decreto 2591 de 1991.[2]”
Por
ello, en sede de revisión, la Corte vinculó a la presente tutela a las
autoridades departamentales de Boyacá, por cuanto éstas podrían verse afectadas
por la presente decisión, con lo cual esta Corporación pudo entrar al examen
material del asunto planteado por las peticionarias, como en su momento también
hubiera podido hacerlo el juez de instancia.
El problema jurídico planteado.
5- Las respuestas de las autoridades de
Puerto Boyacá permitieron establecer que el plan de desarrollo de este
municipio tiene prevista la adaptación de algunas aulas de los colegios
municipales para mejorar la adecuada prestación del servicio a la población
discapacitada, así como la eventual posibilidad de contratar servicios externos
para la educación de estas personas. Igualmente la Corte ordenó pruebas con el
fin de recibir la información necesaria sobre la naturaleza y características
de las limitaciones físicas conocidas como Síndrome Autista y Síndrome de Down
padecidas por los hijos de las demandantes en este caso; así como conceptos
científicos sobre la pertinencia de la integración al sistema público de
educación de los menores con estas condiciones, y sobre las condiciones
necesarias para que dicha integración sea óptima en función del aprendizaje y
de la socialización. Estos elementos científicos serán tenidos en cuenta, en lo
pertinente, en la decisión del caso.
6-
Conforme a lo anterior, el problema constitucional que plantea la presente
tutela es el siguiente: ¿han vulnerado las autoridades del departamento de
Boyacá o del municipio de Puerto Boyacá los derechos fundamentales de estas
personas discapacitadas, en la medida en que, al suprimir el contrato con la
ONG que los atendía, dichas personas quedaron sin educación especializada? Para
resolver ese interrogante, la Corte comenzará por recordar el alcance de los
derechos fundamentales a la educación y a la igualdad de las personas con
limitaciones psíquicas y físico sociales, con el fin de determinar si existe
una obligación concreta en cabeza del  Estado, y en especial de las autoridades
departamentales y municipales, enderezada a garantizar que Jefferson Giraldo
Ariza, Sandra Lobo Ciro y Luis Fernando Oyola Torres, afectados con dichas
limitaciones, tengan acceso al servicio público de educación.  La Corte
definirá entonces el ámbito de protección de los derechos a la educación y a la
igualdad de las personas con limitaciones psíquicas y físico sociales conocidas
como Autismo y Síndrome de Down, y en este sentido, fijará los eventuales
contornos de las obligaciones estatales en materia de acceso al servicio
público de educación; así mismo, estudiará si correlativamente existe un
derecho fundamental de acceso a dicho servicio público, teniendo en cuenta que
se trata de personas mayores de edad.   Ese examen permitirá determinar si
existe o no una afectación de los derechos fundamentales de estas personas con
discapacidad. En caso de que la respuesta sea positiva, procederá la Corte a
analizar cuáles son los posibles remedios judiciales a esa situación.
Los derechos a la educación y a la igualdad de las personas con
limitaciones psíquicas, físicas y sociales, como el Autismo o el Síndrome de
Down.
7-
En términos normativos es indiscutible la existencia y validez de los derechos
fundamentales a la educación y a la igualdad de las personas con limitaciones
psíquicas o físicas y sociales como el Autismo o el Síndrome de Down. Los
fundamentos normativos de esos derechos son múltiples. Así, en primer término,
los discapacitados son personas con plena dignidad y por ello gozan de la
plenitud de sus derechos constitucionales (CP arts. 1º y 5º), como el derecho a
la educación y a la igualdad (CP arts 13 y 67). Por ello, una persona no puede
ser discriminada ni privada de sus derechos por razón de su discapacidad.
Es
más, aunque el artículo 13 superior no menciona explícitamente la discapacidad
como un criterio “sospechoso” o constitucionalmente prohibido para
limitar los beneficios a las personas, es claro que, conforme a los criterios
desarrollados por esta Corte y por la doctrina internacional de derechos
humanos, la discapacidad es un criterio prohibido para establecer diferencias
en contra de las personas.  Así, esta Corte[3]
ha indicado que se pueden considerar sospechosas y potencialmente prohibidas
aquellas diferenciaciones (i) que se fundan en rasgos permanentes de las
personas, de las cuales éstas no pueden prescindir; además (ii) esas
características han estado asociadas históricamente a formas de menosprecio y
discriminación; y (iii) esas categorizaciones no suelen constituir en sí mismos
criterios razonables para efectuar una distribución o reparto racionales y
equitativos de bienes, derechos o cargas sociales. Ahora bien, el caso de los
discapacitados es paradigmático, ya que concurren en el tres de los factores
que determinan criterios diferenciadores como sospechosos: la inmodificabilidad
de los rasgos externos determinada por la manifestación de la propia
discapacidad, una historia de discriminación caracterizada por el aislamiento y
la segregación, y finalmente, una propensión social a desarrollar sentimientos
de rechazo de temor o de desconfianza ante la manifestación de la diferencia. Y
es que en gran medida, el problema de los discapacitados es el contexto social,
pues los efectos negativos de los impedimentos físicos o síquicos derivan mucho
más de la existencia de entornos sociales intolerantes, que de las afectaciones
síquicas o físicas. En cierto sentido, es la sociedad la que ha sido
minusválida al carecer de la capacidad de integrar a las personas que presentan
algún impedimento físico o psíquico. El gran cambio frente a la discapacidad de
las últimas décadas ha consistido precisamente en reconocer ese hecho
elemental, a saber, que “un medio social negativo puede convertir la
discapacidad en invalidez, y que, por el contrario, un ambiente social positivo
e integrador puede contribuir de manera decisiva a facilitar y aliviar la vida
de las personas afectadas con una discapacidad.[4]”  Y la conclusión obvia
es que es entonces necesario transformar esos entornos sociales
discriminatorios e intolerantes en ambientes favorables a la integración y al
desarrollo con dignidad de los discapacitados.
Por
ello esta Corte ha señalado que las personas no pueden ser discriminadas por
razón de su discapacidad[5],
y por ello esta Corporación, desde sus primeras sentencias, ha señalado que los
tratos diferentes desfavorables por razón de la discapacidad se presumen
inconstitucionales. Por ejemplo, la sentencia T-427 de 1992, Fundamento 7º,
indicó que la especial protección que la Carta dispensa a los discapacitados, “tiene
como consecuencia la inversión de la carga de la prueba cuando la
constitucionalidad de una medida administrativa sea cuestionada por afectar los
derechos fundamentales de la persona directamente perjudicada”, por lo
cual, en “dicho evento, es a la administración a quien corresponde
demostrar  por qué la circunstancia o condición de desventaja de la persona
protegida por el Estado no ha sido desconocida como consecuencia de su
decisión.”
8-
Pero eso no es todo; la Carta no sólo protege a los discapacitados contra eventuales
discriminaciones en su contra sino que, consciente de la situación de debilidad
en que se encuentran estas personas, ordena a las autoridades que tomen
acciones afirmativas en su favor, a fin de que logren la plena igualdad e
integración en la sociedad. Así, no sólo de manera general el artículo 13
superior  establece que el Estado debe esforzarse por que la igualdad sea real
y efectiva, para lo cual debe proteger “especialmente a aquellas personas
que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia
de debilidad manifiesta”, sino que, además, otras disposiciones
constitucionales  señalan la obligación estatal de desarrollar formas
específicas de acción afirmativa a favor de los discapacitados. Así, el
artículo 47 de la Constitución prescribe la obligación en cabeza del Estado de “adelantar
una política de previsión, rehabilitación e integración social para los
disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención
especializada que requieran”, mientras que el inciso final del artículo 68
superior señala que la “erradicación del analfabetismo y la educación  de
personas con limitaciones físicas o mentales, o con capacidades excepcionales”
representan “obligaciones especiales del Estado.”
Conforme
a lo anterior, la Constitución no sólo protege a las personas discapacitadas
contra la discriminación sino que además ordena que las autoridades realicen
acciones afirmativas en su favor para que puedan alcanzar una igualdad real y
efectiva. Ha dicho al respecto esta Corte:
“Al respecto la Corte ha precisado que por
lo menos dos tipos de situaciones pueden constituir un acto discriminatorio
contrario al derecho a la igualdad de los discapacitados. Por un lado, la
conducta, actitud o trato, consciente o inconsciente, dirigido a anular o
restringir sus derechos, libertades y oportunidades, sin justificación objetiva
y razonable. Por otro, el acto discriminatorio consistente en una omisión
injustificada en el trato especial a que tienen derecho los discapacitados, la
cual trae como efecto directo su exclusión de un beneficio, ventaja u
oportunidad (Ver las Sentencia T-288/95  y T-378/97 MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz.).
En ese orden de ideas la Corte Constitucional ha indicado la
necesidad de brindar un trato especial a las personas discapacitadas y ha
señalado que la omisión de ese trato especial puede constituir una medida
discriminatoria.  Ello, por cuanto la no aplicación de la diferenciación
positiva en el caso de las personas discapacitadas permite que la condición
natural de desigualdad y desprotección en que se encuentran se perpetúe,
situación que les impide, entonces, participar e integrarse en las actividades sociales,
para poder así ejercer sus derechos y responder por sus obligaciones.[6]”
9-
Este amparo constitucional especial a las personas con impedimentos físicos o
síquicos armoniza además plenamente con los desarrollos del derecho
internacional de los derechos humanos en las últimas décadas. Y es que
numerosas normas  y declaraciones internacionales han acentuado las
protecciones a favor de los discapacitados, como lo ponen en evidencia, entre
otros, los siguientes documentos y evoluciones internacionales.
De
un lado, a nivel universal, aunque el Pacto de Derechos Económicos Sociales y
Culturales no se refiere explícitamente a las personas con discapacidad,  ni
señala expresamente a la discapacidad como un criterio de discriminación, el
intérprete autorizado de este instrumento internacional, a saber, el Comité de
Derechos Económicos Sociales y Culturales, ha entendido que el Pacto ofrece una
protección especial a esas personas. Así, la Observación General No 5 de ese
Comité, relativa a las personas con discapacidad, y adoptada en 1994, señala al
respecto:
“El Pacto no se refiere explícitamente a personas con
discapacidad. Sin embargo, la Declaración Universal de Derechos Humanos
reconoce que todos los seres humanos han nacido libres e iguales en dignidad y
en derechos y, como las disposiciones del Pacto se aplican plenamente a todos
los miembros de la sociedad, las personas con discapacidad tienen claramente
derecho a toda la gama de derechos reconocidos en el Pacto. Además, en la
medida en que se requiera un tratamiento especial, los Estados Partes han de
adoptar medidas apropiadas, en toda la medida que se lo permitan los recursos
disponibles, para lograr que dichas personas procuren superar los
inconvenientes, en términos del disfrute de los derechos especificados en el
Pacto, derivados de su discapacidad. Además, el requisito que se estipula en el
párrafo 2 del artículo 2 del Pacto que garantiza "el ejercicio de los
derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna" basada en
determinados motivos especificados "o cualquier otra condición
social" se aplica claramente a la discriminación basada en motivos de
discapacidad.”
De
otro lado, otros tratados generales de derechos humanos más recientes
incorporan cláusulas específicas sobre discapacidad. Así, la Convención de los
Derechos del Niño establece en su artículo 23 obligaciones especiales que los
Estados tienen que cumplir a favor de los menores impedidos física o
síquicamente, a fin de que, entre otras cosas, tengan “un acceso efectivo a
la educación”. Por su parte, la Asamblea General de las Naciones Unidas ha
adoptado varios instrumentos relativos a la discapacidad, como la “Declaración
de los Derechos de los Impedidos” del 9 de diciembre de 1975 (Resolución
3447), la “Declaración de los Derechos del Retrasado Mental”  del 20
de diciembre de 1971 (Resolución 2856 ), los “Principios para la protección
de los enfermos mentales y para el mejoramiento de la atención de la salud
mental” del 17 de diciembre de 1991 (Resolución 46/119). En particular, la
Asamblea General adoptó, el 20 de diciembre de 1993, una resolución que
contiene las “Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las
personas con discapacidad”. Esas Normas fueron elaboradas sobre la base de
la experiencia adquirida durante el Decenio de las Naciones Unidas para los
Impedidos (1983-1992) y aunque dicho documento, como tal, no tiene fuerza
obligatoria, se considera que refleja la evolución del derecho internacional en
la materia. Y por ello tiene un importante valor doctrinario. Por ejemplo, el
Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, en la citada Observación
General No 5, señala que las “Normas Uniformes son de gran importancia y
constituyen una guía de referencia particularmente valiosa para identificar con
mayor precisión las obligaciones que recaen en los Estados Partes en virtud del
Pacto”.
Por su parte, en el ámbito americano, existen al menos
dos tratados de particular importancia, ambos aprobados y ratificados por
Colombia. De un lado, el Protocolo de San Salvador sobre derechos económicos,
sociales y culturales, aprobado por la Ley 319 de
1996 y declarado exequible por la sentencia C-251 de 1997, el cual prevé en el
artículo 13 sobre el derecho a la educación, que el Estado tiene la obligación
de “establecer programas de enseñanza diferenciada para los
minusválidos a fin de proporcionar una especial instrucción y formación a
personas con impedimentos físicos o deficiencias mentales”. De otro lado,
la Asamblea General de la OEA adoptó en 1999 la “Convención Interamericana
para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas
con Discapacidad”, que Colombia ratificó el 2 de febrero de 2004, después
de que fuera aprobada por la Ley 762 de 2003 y declarada exequible por la
sentencia C-401 de 2003. Este tratado define la discriminación contra las
personas con discapacidad como toda aquella “distinción, exclusión o
restricción basada en una discapacidad, antecedente de discapacidad,
consecuencia de discapacidad anterior o percepción de una discapacidad presente
o pasada, que tenga el efecto o propósito de impedir o anular el
reconocimiento, goce o ejercicio por parte de las personas con discapacidad, de
sus derechos humanos y libertades fundamentales”, lo cual muestra, que en
el actual derecho internacional de los derechos humanos la discapacidad es en
principio un criterio prohibido de diferenciación. Sin embargo, ese mismo
convenio no sólo autoriza sino que ordena las acciones afirmativas a favor de
los discapacitados. Así, el artículo I señala que no es discriminatoria “la
distinción o preferencia adoptada por un Estado parte a fin de promover la
integración social o el desarrollo personal de las personas con discapacidad,
siempre que la distinción o preferencia no limite en sí misma el derecho a la
igualdad de las personas con discapacidad y que los individuos con discapacidad
no se vean obligados a aceptar tal distinción o preferencia”. Por su parte,
el artículo II ordena a los Estados tomar medidas no sólo para “eliminar la
discriminación contra las personas con discapacidad” sino también para  “propiciar
su plena integración en la sociedad.”
10-
Conforme a lo anterior, es claro que las personas con discapacidad no sólo no
pueden ser discriminadas en el acceso a la educación, tal y como esta Corte lo
ha señalado en anteriores oportunidades[7],
sino que además las autoridades tienen el deber de tomar medidas específicas
para asegurar el goce efectivo de este derecho.  Así sobre el derecho a la
educación de las personas con retardo mental, señaló esta Corte:
“El niño que sufre retardo mental, a la
situación de indefensión propia de su edad y condición agrega la derivada de su
defecto psíquico y, por consiguiente, plantea a la sociedad la máxima exigencia
de protección. La Constitución impone, consciente de esta circunstancia,
deberes concretos a los padres, docentes, miembros de la comunidad y
autoridades públicas, que se enderezan a la ayuda y protección especial al
menor disminuido físico o mental, de modo que se asegure su bienestar,
rehabilitación y se estimule su incorporación a la vida social.
Los disminuidos físicos o mentales, en
cierta medida, por su falta de autonomía, están inexorablemente supeditados a
los demás, y si la sociedad no responde a su muda convocatoria de solidaridad,
se ven abocados a su destrucción o a los padecimientos más crueles. Una sociedad
democrática construida sobre el respeto a la dignidad humana, arriesga abdicar
de sus propios principios y de toda pretensión de justicia, si desoye el
llamado de sus miembros mas débiles[8].”
Esos
criterios fueron reiterados en decisiones ulteriores que mostraron que la
acción de tutela era viable para amparar el derecho a la educación de esas
personas. Dijo entonces la Corte, sintetizando la doctrina constitucional al
respecto:
“ a) la acción de
tutela es un mecanismo judicial idóneo para la protección del derecho a la
educación de los menores discapacitados. b) la educación especial se concibe
como un recurso extremo, esto es, se ordenará a través de la acción de tutela
sólo cuando valoraciones médicas, psicológicas y familiares la consideren como
la mejor opción para hacer efectivo el derecho a la educación del menor. c) Si
está probada la necesidad de una educación especial, esta no puede ser la
excusa para negar el acceso al servicio público educativo. d) En caso de que
existan centros educativos especializados y que el menor requiera ese tipo de
instrucción, esta no sólo se preferirá sino que se ordenará. e) Ante la
imposibilidad de brindar una educación especializada, se ordenará la prestación
del servicio público convencional, hasta tanto la familia, la sociedad y el
Estado puedan brindar una mejor opción educativa al menor discapacitado.”[9].
11-
Este mandato constitucional, que prohíbe la discriminación contra los
discapacitados y ordena medidas en su favor para que logren una igualdad real y
efectiva en el acceso a la educación y permanencia en la misma, ha sido, a su
vez, desarrollado por disposiciones legales y reglamentarias, como los
artículos 46 a 49 de la ley 115 de 1994 o Ley general de Educación. Así, el
artículo 46 de la ley 115 de 1994 prescribe que la “educación para personas
con limitaciones físicas, sensoriales, psíquicas, cognoscitivas, emocionales o
con capacidades intelectuales excepcionales, es parte integrante del servicio
público educativo” y que por consiguiente los “establecimientos educativos
organizarán directamente o mediante convenio, acciones pedagógicas y
terapéuticas que permitan el proceso de integración académica y social de
dichos educandos.”  Por su parte, el artículo 48 de la misma ley 115 de
1994, establece que los “gobiernos Nacional y de las entidades territoriales
incorporarán en sus planes de desarrollo, programas de apoyo pedagógico que
permitan cubrir la atención educativa a las personas con limitaciones”. Esa
norma prevé igualmente, en desarrollo del principio de subsidiariedad, que el “gobierno
Nacional dará ayuda especial a las entidades territoriales para establecer
aulas de apoyo especializadas en los establecimientos educativos estatales de
su  jurisdicción que sean necesarios para el adecuado cubrimiento, con el fin
de atender, en forma integral, a las personas con limitaciones”.
Por
su parte, la resolución 2565 de 2003 del Ministerio de Educación Nacional
define algunos de los elementos de la política pública nacional para la
prestación del servicio público de educación a las personas con limitaciones
psíquicas o físico-sociales, como la obligación de organizar la oferta
(artículo 3º), la obligación de asignar docentes de apoyo de manera
proporcional a la población especial (artículo 6º), o la definición del tamaño
y composición de los grupos en que participen estudiantes especiales (artículo
7º) entre otros.
12-
Es pues claro que el derecho a la educación en el caso de las personas con
limitaciones de diverso orden, en la medida en que puede ser considerado
teóricamente como un derecho social o prestacional de rango constitucional,
encuentra definidos sus contenidos de prestación en la ley y en los actos
administrativos respectivos. En efecto, los derechos prestacionales tienen un
contenido mínimo no negociable, que deriva directamente de la Carta y debe ser
protegido en todo caso por las autoridades, pero también la Constitución y los
tratados de derechos humanos señalan que es deber del Estado desarrollar
progresivamente esos derechos hasta que las personas puedan gozarlos plenamente[10].  Por consiguiente,
una vez las autoridades políticas han desarrollado ciertos componentes
progresivos de esos derechos prestacionales, entonces se entiende que dichos
contenidos quedan incorporados al ámbito constitucionalmente protegido de dicho
derecho.
Esta
particular circunstancia del derecho a la educación, en la medida en que sus
contenidos prestacionales han sido desarrollados y reconocidos por el Estado
Colombiano, implica que dichos componentes constituyen elementos definitorios
del derecho a la educación, sobre los cuales pesa la prohibición de regreso
desde el punto de vista constitucional y del derecho internacional de los
derechos humanos. Esta situación trae consecuencias jurídicas no menos
importantes, en la medida en que el Estado Colombiano no puede legítimamente y
sin la debida justificación, adoptar políticas regresivas, o dirigidas a
limitar el ámbito de las prestaciones reconocidas. En efecto, el mandato de
progresividad en la realización de los derechos sociales implica que una vez
alcanzado un determinado nivel de protección, la libertad de configuración del
legislador en este campo, que es amplia, se ve reducida, ya que todo retroceso
se presume inválido, pues estaría invadiendo el ámbito constitucionalmente
protegido del derecho prestacional. Una medida regresiva de ese tipo está
entonces sometida a un control judicial estricto, de suerte que para que “pueda
ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas
razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho
social prestacional” [11].
13-
De otra parte, el derecho a la educación no es sólo un derecho prestacional de
desarrollo progresivo sino que tiene ciertos aspectos y componentes que lo
configuran como un derecho fundamental de aplicación inmediata, ya sea por su
titularidad o ya sea por el alcance de algunos de sus contenidos, tal y como
esta Corte lo ha señalado anteriormente[12].
Por ejemplo, y sin que esta enumeración sea taxativa, es claro que el derecho a
la educación de los niños es fundamental, por cuanto así lo estatuye con
claridad el artículo 44 superior. Y desde el punto de vista de los contenidos
protegidos, es igualmente claro que el derecho a la educación básica es
fundamental y de aplicación inmediata, porque así lo señala inequívocamente el
artículo 67 de la Carta, tal y como esta Corte lo ha señalado[13].
En
esas condiciones, desde la óptica de su condición de derecho fundamental, el
derecho a la educación de las personas con discapacidades, además de permitir
su protección por medio de la acción de tutela, característica definitoria de
dichos derechos, guarda en estos casos una relación conceptual innegable con el
derecho a la igualdad, en la medida en que la condición especial de sus
titulares (los limitados físicos, sensoriales y psíquicos), dado su
reconocimiento expreso por la Constitución como sujetos de especial protección,
implica a su vez la existencia de una obligación de promoción y de protección
especial en cabeza del Estado. De esta forma, el régimen jurídico de las
personas con discapacidad y los contenidos particulares del derecho a la
educación en estos casos, se ven reforzados por la fuerza normativa propia del
derecho a la igualdad.
14-
Para la Corte es entonces claro que las personas con limitaciones psíquicas y
físico sociales, como el Autismo o el  Síndrome de Down, gozan de la especial
protección del Estado y son titulares de los derechos fundamentales a la
educación y a la igualdad, en los componentes prestacionales reconocidos y
determinados por el Estado en el marco de su política pública de educación. E
igualmente esas personas pueden reclamar directamente los contenidos
iusfundamentales de dicho derecho a la educación que derivan directamente de la
Carta.  Esto implica el deber correlativo de las entidades estatales de
garantizar la disponibilidad, el acceso, la permanencia y la calidad en la
prestación del servicio de educación, los cuales deben suministrarse en
condiciones de igualdad, y bajo la consideración de las condiciones especiales
de la personas afectadas con dichas limitaciones, de tal forma que los procesos
de aprendizaje y socialización de tales sujetos sean lo más parecido posible a
los de cualquiera de los educandos.
15-
El examen precedente parece llevar a una conclusión ineludible: que la tutela
debe ser concedida, en la medida en que estas personas con discapacidad tienen
un derecho fundamental a acceder a la educación que requieren, por lo cual no
podían ser privadas de ese servicio. Sin embargo, surge aparentemente la siguiente
objeción: ¿puede predicarse ese derecho de los peticionarios en este caso,
teniendo en cuenta que son mayores de edad? Entra la Corte a estudiar ese
interrogante.
El factor edad como elemento irrelevante para definir la titularidad
y el alcance del derecho fundamental a la educación en el caso de las personas
con limitaciones psíquicas o físico sociales.
16- La regla general establecida por la
Constitución en el artículo 67 es la de la obligatoriedad de la educación que, “comprenderá
como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica” para todas
las personas “entre los cinco y los quince años de edad”. Esta regla ha
sufrido una ampliación a partir de la interpretación de los artículos de la
Constitución que consagran los derechos de los niños (artículo 44) y de los
adolescentes (artículo 45), de tal forma que el derecho fundamental, en ese
componente básico, se ha extendido a todos los menores de edad. Esta
interpretación fue fijada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-092 de
2002, oportunidad en la cual se examinó el alcance de las expresiones niño,
adolescente y menor, a que alude la Constitución en diferentes artículos, así
como a las referencias que a ellos se hacen en los instrumentos internacionales[14] y en la legislación
nacional[15],
para concluir que en Colombia, los adolescentes gozan de los mismos derechos
que los niños y que en este sentido todo menor de 18 años tiene derecho a la
protección especial establecida en la Carta.
17- El punto entonces por definir es si en
el caso de las personas que han sido diagnosticadas con Síndrome Autista o con
Síndrome de Down se aplica el referente de la minoría de edad, establecido por
la Constitución y por los tratados de derechos humanos para determinar el grupo
de personas titulares directos del derecho fundamental a la educación básica
gratuita (CP art. 67). La Corte considera que no aplica, y que en el caso de
las personas con limitaciones psíquicas y físico sociales, el derecho
fundamental a la educación se extiende aun mas allá del término definido por la
Constitución y las leyes como el límite de la minoría de edad. Tres
consideraciones llevan a la Corte a establecer esta conclusión. La primera de
ellas está relacionada con los términos en que están definidos los limitados
psíquicos, físicos y sensoriales como sujetos de especial protección
constitucional. En efecto, la voluntad del Constituyente, en los términos de
los artículos 47 y 68 inciso final, no está mediada por una  delimitación del
deber de protección en función de la edad, del sexo o de cualquier otra
circunstancia. La Constitución reconoce el deber de protección para las
personas con discapacidad en términos genéricos y categóricos.
18- En segundo lugar, la funcionalidad del
derecho fundamental a la educación en los casos de los disminuidos físicos
sensoriales y psíquicos tiene puntos de contacto indiscutibles con el derecho
fundamental a la dignidad humana. La instrucción escolar en estos casos no está
únicamente relacionada con el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la
técnica y a los demás bienes de la cultura, sino que de ella depende la
posibilidad de una verdadera integración de estas personas en la sociedad. La
vinculación formal al servicio público de educación ofrece las oportunidades
necesarias para que dichas personas aprendan y desarrollen habilidades
personales y sociales básicas, sin las cuales su condición existencial quedaría
reducida al ostracismo social y a la dependencia absoluta. El carácter
prestacional del derecho y su funcionalidad específica en estos casos,
incorpora un componente de dignidad humana asociado a las condiciones sociales
y personales mínimas de que debe gozar todo ser humano en un Estado
constitucional (CP arts 1º y 5º).
19- Finalmente, en tercer lugar, la Sala
encuentra que para el caso existe una decisión judicial de esta Corte que funge
precedente en la materia, en el sentido de extender el ámbito de protección de
los derechos más allá del límite de la minoría de edad. En efecto, en la
sentencia T-920 de 2000, la Corte se pronunció sobre algunas demandas de tutela
instaurada por los padres de 16 personas, la mayoría de ellas menores de edad,
aquejadas por parálisis cerebral y retardo mental; los hijos de los demandantes
venían recibiendo un tratamiento de rehabilitación integral por parte del
ISS-EPS y esta entidad decidió excluirlos del mismo. Algunos de los actores que
perseguían la protección de sus derechos fundamentales eran mayores de edad,
pero la Corte consideró que en la medida en que la edad biológica era un
criterio irrelevante en estos casos, y que científicamente, la edad mental de
las personas con discapacidad en dichas circunstancias era asimilable a la de
personas menores de edad. La Corte entonces aceptó que la situación de especial
vulnerabilidad en que se encontraban los discapacitados por limitaciones
psíquicas, sumada al deber de especial protección, era suficiente para prodigar
un trato igualitario entre mayores y menores de edad en estas especiales
circunstancias. Dijo al respecto esta Corporación, en el fundamento 20 de la
citada sentencia:
"Dentro del grupo de pacientes en cuyo
nombre se instauraron las tutelas acumuladas en este expediente se encuentran
dos personas mayores de edad. El primero tiene 34 años, mientras que el segundo
alcanza los 20 años. La pregunta que cabe hacerse con respecto a los dos es si
a ellos se les aplican los planteamientos y órdenes que han sido expuestos. La
Sala considera que sí. Si bien estos dos pacientes son ya personas mayores de
edad, la grave discapacidad que los aqueja los hace asimilables a los menores
de edad. En realidad, aun cuando la edad biológica de estas dos personas los
hace mayores, de acuerdo con los médicos tratantes, su edad mental corresponde
a la de un niño menor, en razón de la parálisis cerebral y el retardo mental
que padecen.
La protección especial que merecen los
menores obedece fundamentalmente al afán del constituyente de garantizar
derechos y oportunidades a un grupo poblacional que se encuentra, por sus
propias condiciones personales, en circunstancias de debilidad manifiesta y que
está "impedido para participar, en igualdad de condiciones, en la adopción
de las políticas públicas que les resultan aplicables". Pues bien, si es
esta circunstancia de debilidad manifiesta la que sustenta la protección
especial que se debe brindar a los niños, ella misma debe servir de criterio
para determinar la protección especial a sectores poblacionales que, pese a
haber superado la edad jurídica de la minoría de edad, objetivamente comparten
las mismas características de aquellas personas definidas por el derecho como
menores de edad."
20-
En conclusión, las personas con limitaciones psíquicas conocidas como Síndrome
Autista y Síndrome de Down son titulares del derecho fundamental a la
educación, sin tener en cuenta ningún límite temporal relacionado con la edad.
Como se explicó, así se desprende de los términos normativos en que está
consagrada su protección constitucional, de su condición de sujetos de especial
protección, de la relación funcional que existe entre el derecho a la educación
y los contenidos mínimos garantizados por el principio de la dignidad humana, y
por último, porque la edad mental de estas personas es asimilable a la de los
menores de edad, lo que sumado a su especial estado de vulnerabilidad, los hace
sujetos titulares de dicho derecho fundamental.
21-
En ese orden ideas, si bien en principio la Ley 715 de 2001 podía limitar, con
el fin de racionalizar el reparto de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales y proteger ciertos equilibrios macroeconómicos, las
posibilidades de que ciertos municipios realizaran ciertos gastos en educación,
sin embargo esas regulaciones legales no pueden traducirse en la afectación de
los derechos fundamentales de los pobladores de esas entidades territoriales, y
menos aún, de aquellas personas que gozan de especial protección
constitucional, como lo son los discapacitados.  La invocación por parte de las
autoridades municipales y del juez de tutela de la entrada en vigor de la Ley
715 de 2001 como argumento para negar el acceso a la educación de estas
personas con discapacidad no es entonces válida, por cuanto los derechos
fundamentales no pueden ser sacrificados ni desproporcionadamente afectados en
nombre de las políticas de reestructuración de las competencias estatales y del
ajuste fiscal, por importante que constitucionalmente sea la búsqueda de la
racionalización de la acción administrativa y del equilibrio macroeconómico. En
esos eventos, es deber de las autoridades prever mecanismos compensatorios que
eviten sacrificios desproporcionados de los derechos fundamentales.
La concesión del amparo y la búsqueda del remedio judicial adecuado.
22-
Conforme a lo anterior, la Corte concluye que las autoridades departamentales y
municipales desconocieron los derechos fundamentales a la educación  y a la
igualdad de los peticionarios, por lo cual procede conceder el amparo
constitucional. Sin embargo un problema subsiste: ¿cuál es el remedio judicial
adecuado en el presente caso? Y la respuesta no es obvia, por varias razones:
de un lado, subsiste alguna controversia sobre cuál es la mejor política
educativa frente a una persona discapacitada, si la integración o la formación
en centros especializados. Por ello no puede la Corte ordenar una medida
concreta sin abordar esa discusión. De otro lado, existe en el presente caso un
problema de armonización de competencias entre el departamento y el municipio,
que tienen ambos responsabilidades en la materia, por lo que la orden de
protección debe tomar en consideración ese reparto de atribuciones entre las
entidades territoriales. Entra pues la Corte a examinar ambos aspectos.
El debate alrededor de las políticas integracionistas: la tesis de
la integración y la tesis de la especialidad.
23-
La política pública de educación respecto de las personas con discapacidad
tiene otro telón de fondo, que parece ya advertido en las consideraciones
anteriores: se trata del dilema teórico entre las políticas integracionistas
orientadas a la atención general o tesis de la integración, y las políticas
orientadas a la atención particular, o tesis de la especialidad. Esta discusión
teórica no ha sido ajena al derecho interno, tanto en el plano de la definición
de las políticas públicas como en las consideraciones de la jurisprudencia
constitucional.
24-
En la sentencia T-1482 de 2000, la Corte reiteró su posición al respecto. La
opción en esta oportunidad estuvo del lado del respeto por el juez
constitucional de las decisiones de la política legislativa en la materia, las
cuáles, siguiendo los lineamientos internacionales en la materia, tienden a favorecer
las estrategias educativas de integración. En efecto, la Ley 115 de 1994
favorece la educación integrada, cuando ésta es posible, lo cual armoniza con
lo propuesto por las citadas Normas Uniformes de Naciones Unidas sobre la
igualdad de oportunidades para personas con discapacidad.  Así, el artículo 6°
de esas Normas Uniformes señala que los “Estados deben reconocer el
principio de la igualdad de oportunidades de educación en los niveles primario,
secundario y superior para los niños, los jóvenes y los adultos con
discapacidad en entornos integrados, y deben velar por que la educación
de las personas con discapacidad constituya una parte integrante del sistema de
enseñanza” (subrayas no originales). Esas normas admiten excepcionalmente
la educación separada y especial sólo para ciertos casos particulares. Por su
parte, los artículos 46 y ss de la Ley 115 de 1994 integran en el servicio
educativo general la formación de las personas con discapacidad. Pero la
política de integración no es absoluta, pues la ley y
los decretos y resoluciones que la desarrollan señalan que, de acuerdo con las
diferencias que presenten los menores, pueden existir casos de personas que no
puedan ser integradas y requieran una educación especial.
En
ese contexto, la sentencia T-1482 de 2000 discutió la eventual vulneración de
los derechos a la educación y a la igualdad de un grupo considerable de
personas con discapacidad, la mayoría de ellos niños, ante la modificación de
la política pública en materia de educación, al pasarse de una atención
especializada que implicaba la existencia de aulas especiales y de prestación
del servicio de forma particular, a la integración progresiva de los niños a
las escuelas ordinarias, lo que implicaba no sólo compartir las mismas aulas, sino
también los mismos programas académicos. La Corte consideró que ante la falta
de evidencia de una vulneración particular y subjetiva de los derechos de los
educandos en el caso sometido a examen, la acción de tutela no podía
convertirse en la vía para cuestionar la pertinencia de la política pública
nacional en materia de integración escolar. La Corte recordó además que conforme a su jurisprudencia, desde la sentencia T-429
de 1992, la educación especial no integrada debe ser excepcional y sólo debe
recurrirse a ella en casos extremos, previa demostración profesional de su
necesidad[16].
Y con base en esos criterios, la sentencia T-1482 de 2000 concluyó:
“Exponer estos criterios
obedece a que dentro de los conocedores de educación especial, hay corrientes
que promueven la integración y otras que la rechazan. Los primeros consideran
que al aislar al menor discapacitado, se está propiciando su discriminación y
marginación, o, se podría conducir a la negación del derecho a la educación
ante la falta de colegios o instituciones especializadas en el país. Por el
contrario, quienes señalan que debe suministrarse educación especial en aulas
especiales, traen argumentos del posible daño que pueden sufrir los menores al
entrar en contacto cotidiano con niños que no tienen estas limitaciones, ya que
pueden ser objeto de burlas u otra clase de problemas que les causen perjuicio.
Además, de que desde el punto de vista de los alumnos normales, se presentaría
atraso en la actividad académica.
Como se ve, en los distintos
puntos de vista, todos bajo el argumento de proteger el interés prevaleciente
del menor, llegan a soluciones distintas en materia educativa : aislar o
integrar.
Por ello, la Sala considera
que, en principio, la ley ha encontrado un punto de equilibrio, al establecer
la integración, pero con apoyo especializado. Si a largo plazo, se demuestra
que no es conveniente tal integración, la Constitución prevé los mecanismos
para introducir los cambios pertinentes, a través de la ley, previos debates en
el ámbito educativo nacional.[17]”
25-
La política pública en materia de educación especial considera entonces que la
regla general debe ser la integración de los estudiantes, que dicho proceso de
integración debe ser especialmente asistido por personal con la suficiente
idoneidad, y que deben atenderse las particularidades de cada sujeto con
vocación de integración.
Esa
política pública debe ser en principio respetada por el juez constitucional, no
sólo por la deferencia que las autoridades judiciales deben al principio
democrático (CP arts 1° y 3°). sino además por cuanto los jueces deben también
evitar interferir en las controversias científicas, ya que la Carta protege la
autonomía de la investigación científica y la libertad en la búsqueda del
conocimiento (CP arts 27 y 71). Por ello esta
Corte ha señalado que en principio no le compete entrar a dirimir controversias
académicas o científicas, salvo que existan imperativos constitucionales, como
la protección de derechos fundamentales, que justifiquen una excepcional
intervención judicial en ese ámbito[18].  Pero esto no sucede en este
caso, pues la Corte no encuentra ninguna razón para oponerse a esa política
pública que privilegia las estrategias de integración. Sin embargo, la Corte
destaca que esa política también reconoce la posibilidad de la educación
especial, cuando se pueda determinar científicamente desaconsejable vincular a
las personas con limitaciones a los procesos escolares de integración.
26-
El debate sobre la integración o la separación parece encontrar todo el sentido
al momento de decidir si personas diagnosticadas con Síndrome Autista o con
Síndrome de Down deben o no ser sujetos de la política pública de integración.
En términos abstractos no existe una respuesta definitiva y correcta. Es
indispensable entonces un análisis de caso, un estudio científico, previo y suficiente
sobre los niveles de gravedad de dichas limitaciones, y una confrontación de
las condiciones concretas en que sería adelantada la integración. Aún en el
plano abstracto, y con fundamento en los conceptos científicos recabados por la
Sala, se podría afirmar que en principio, las personas diagnosticadas con
retardo mental leve y moderado, así como las personas con autismo leve o
moderado, tienen las condiciones psíquicas y físico-sociales mínimas que
permitirían, junto a otras circunstancias (como el del ambiente favorable, la
aceptación y tolerancia de la comunidad educativa, el acompañamiento de los
padres, y la atención en ámbitos integrados pero por personas especializadas),
que los procesos de aprendizaje y de socialización que se busca fortalecer con
la política de integración sean verdaderamente satisfactorios. En un sentido
contrario, el diagnóstico de retardo mental grave o profundo, o del autismo
grave o profundo, parece indicar que lo más indicado desde el punto de vista de
la persona, sea el tratamiento especializado. Y es que someter a una persona
con un autismo profundo a un contexto de integración podría constituir una
forma velada de violencia y de agresión permanente, dadas las particularidades
de esta condición. En estos casos una aplicación ciega de los valores de la
integración podría desembocar en la violación sistemática de los derechos de
las personas con limitaciones, en una acentuación de sus sufrimientos y en  la
involución de sus patologías.
La necesidad de un diagnóstico del caso específico.
26-
El análisis anterior impone entonces una regla básica en materia de la
ejecución concreta de las políticas de integración, y es la de la necesidad de
un diagnóstico científico sobre la dimensión de las limitaciones, y sobre la
aconsejabilidad de la integración. Este punto ha sido objeto de
pronunciamientos por parte de esta Corte.  En casos anteriores esta Corporación
ha censurado la decisión inopinada de algunas instituciones en el sentido de
incorporar al sistema público de educación a personas con limitaciones o de
suspender la prestación de servicios médicos y de terapias especiales a
personas con limitaciones, sin un análisis juicioso de cada caso particular.
27.
Así, en la sentencia T-440 de 2004, la Corte se pronunció sobre una demanda de
tutela contra las actuaciones administrativas de la Secretaría de Educación
Municipal de Cali enderezadas a integrar un grupo de aproximadamente 350
menores discapacitados a las instituciones de educación ordinaria. Al parecer,
en dicha oportunidad la reubicación de los estudiantes no estuvo precedida por
un estudio de caso que garantizara la pertinencia de la ejecución de la
política de integración atendiendo las particularidades de cada una de las
personas con limitaciones. A pesar de que por un problema de procedibilidad la
Corte decidió no pronunciarse de fondo sobre el asunto, la sentencia insistió
en la necesidad de que la ejecución de la política pública de educación en
materia de integración estuviera mediada por un estudio de caso, que incorporara
una evaluación psicopedagógica individual respecto de todas las personas con
vocación de integración, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución 2565
de 2003 del Ministerio de Educación.  Dijo entonces la Corte:
“Es imperativo que una visión respetuosa de
la autonomía de los individuos, en especial de aquellos que están en
condiciones de debilidad manifiesta, estudie las condiciones particulares de
cada uno de ellos, a fin de ofrecer tratos diferenciales que se ajusten
adecuadamente a sus requerimientos. En el caso de la educación de los
limitados, es determinante el hecho que las elecciones relativas a la
adscripción dentro de un modelo de integración o de atención especializada
deben analizar suficientemente las condiciones de cada persona en particular.
Este análisis, además, debe efectuarse con una mayor intensidad y cuidado en el
caso que el afectado con la política sea menor de edad, en razón que es titular
de un interés constitucional prevalente (Art. 44 C.P.).
La Corte Constitucional, a pesar de lo
anterior, no desconoce que la eficacia del derecho fundamental a la educación
de los niños con discapacidad está supeditada al cumplimiento de las
condiciones de accesibilidad, no discriminación y aceptabilidad, en el
entendido que el sistema educativo no puede cerrar sus puertas a los alumnos
con limitaciones físicas, mentales o sensoriales o, simplemente, brindar una
formación que carezca de las características esenciales de pertinencia,
adecuación cultural y calidad.
En este sentido, la Sala exhortará a la Secretaría de Educación para
que verifique el cumplimiento de los requisitos para garantizar la prestación
satisfactoria del servicio educativo a los menores de edad discapacitados, a
través de educadores debidamente capacitados para el efecto y en instalaciones
que se adapten a las distintas limitaciones de los educandos. Igualmente, en
todos los casos, la integración a las instituciones educativas regulares deberá
contemplar una evaluación psicopedagógica y un diagnóstico interdisciplinario,
en los términos del parágrafo del artículo 3º de la Resolución 2565 de 2003 del
Ministerio de Educación Nacional, que define los parámetros y criterios para la
prestación del servicio educativo a la población con necesidades educativas
especiales.”
28- Por su parte, la sentencia T-920 de
2000, que ya fue citada en esta providencia, se pronunció sobre algunas
demandas de tutela instaurada por los padres de 16 personas aquejadas por
parálisis cerebral y retardo mental; los hijos de los demandantes venían
recibiendo un tratamiento de rehabilitación integral por parte del ISS-EPS y
esta entidad decidió excluirlos del mismo. El ISS-EPS indicó que la atención
que reclamaban los actores para sus hijos no se enmarcaba dentro de sus obligaciones
como empresa promotora de salud, que las personas en cuyo nombre se instauraron
las acciones de tutela no tenían posibilidades de rehabilitación, y que, por
tanto, en su caso, el tratamiento de rehabilitación integral que se les venía
prestando dejó de ser un servicio de salud, para convertirse en un servicio de
adiestramiento y educación. Uno de los puntos en que se centró la controversia
fue la aparente inexistencia de un diagnóstico claro y personalizado que diera
fundamento a la suspensión de los servicios referidos. Ahora bien, a pesar de
que el Seguro Social aportó pruebas en que fundaba su decisión, durante el
trámite del proceso se pudo establecer que no existía la suficiente claridad
sobre el diagnóstico que permitió tomar dicha decisión. Sobre el punto la Corte
consideró:
“El Instituto de los Seguros Sociales
aportó al proceso copia de un concepto emitido por una psiquiatra de la
entidad, en el cual se recomienda atender mediante planes caseros a los menores
afectados por retardo mental severo y profundo, mayores de 2 años de edad. Del
concepto – que se transcribe en la parte de los Antecedentes – se podría
inferir que el tratamiento que se venía prestando a algunos de los hijos de los
actores no era el más conveniente. Sin embargo, de los informes que obran en el
expediente acerca de la evolución clínica de los pacientes se deriva que ellos
sí han obtenido mejoras importantes a través del tratamiento. Asimismo, los
conceptos aportados por la Asociación Colombiana pro Niño con Parálisis Cerebral
– PROPACE - y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
permiten pensar que el tratamiento arroja resultados benéficos para los
menores, en punto al mejoramiento de sus condiciones de existencia.
Del párrafo anterior se puede deducir que
no existe concordancia entre los distintos conceptos de los especialistas. Esta
Sala no está en condiciones de determinar cuál es el tratamiento que deben
recibir los hijos de los actores, ni de afirmar si lo más conveniente para
ellos es que se les reanude el tratamiento de rehabilitación que venían
recibiendo. La decisión sobre este punto debe ser tomada por los especialistas.
Por lo tanto, tal como se dispuso en la sentencia T-179 de 2000, se ordenará al
ISS-EPS que, dentro de los diez días hábiles siguientes a la notificación de
esta sentencia, convoque a un grupo interdisciplinario de profesionales de la
salud que, dentro del mismo término, evalúe a cada uno de los hijos de los
actores y determine para cada caso cuál es el tratamiento de rehabilitación que
deben recibir, con miras a lograr un máximo de mejoramiento en su calidad de
vida. En la decisión, el equipo de profesionales de la salud deberá tener en
cuenta que el tratamiento no tiene por objetivo relevar a las familias de sus
obligaciones para con sus hijos, pero sí cumplir con la obligación del Estado y
la sociedad de contribuir de la mejor manera posible a aliviar y mejorar las
condiciones de vida del menor discapacitado.”
29-
Para la Corte, la protección especial que debe proveer el Estado frente a las
personas con discapacidad, en términos generales, debe estar mediada por un
estudio suficiente de las condiciones psíquicas, físicas y sociales de cada una
de las personas que se encuentren en situación especial. En términos más concretos,
esta exigencia se incorpora a la política pública de educación frente a
personas con limitaciones, y de hecho constituye un elemento angular de dicha
política. Esta situación es reconocida no sólo por los expertos en el
tratamiento de personas con limitaciones, como quedó plasmado en los informes
rendidos en el presente asunto, sino que hace parte de la normatividad vigente
sobre la materia, como consta en el parágrafo del artículo 3º de la Resolución
2565 de 2003. En conclusión, encuentra la Corte que el derecho a un diagnóstico
apropiado de las personas con limitaciones, previo a la vinculación formal al
sistema ordinario de educación, constituye no sólo uno de los elementos
integrantes del derecho fundamental a la educación de dichas personas sino, además,
un aspecto que debe ser tomado en cuenta en la orden que será impartida, con el
fin de que el remedio judicial sea adecuado.
El principio de subsidiariedad, la política
pública en materia de educación especial y la participación de las autoridades
locales en relación con la protección de la población educativa con necesidades
especiales.
30- Las obligaciones de respeto, protección y
promoción del derecho fundamental a la educación en el caso de personas con
limitaciones psíquicas o físico sociales, están repartidas en grado y
proporción diversa en los diferentes niveles de la administración pública. El
sector central y el descentralizado territorialmente tienen obligaciones de
primer orden sobre todo en materia de adecuación de los centros docentes y
nombramiento y administración del personal docente. Las obligaciones
presupuestales están concentradas, después de la ley 715 de 2001, en los
departamentos y municipios certificados. Este rediseño en la política de
descentralización administrativa del Estado Colombiano, ha determinado que el
principio de subsidiariedad cobre especial importancia, por las
responsabilidades que asumen tanto las autoridades del sector central como las
autoridades departamentales (CP art. 288).
31- En términos generales, el principio de
subsidiariedad tiene una importancia decisiva en la garantía de los derechos de
las personas[19],
por cuanto permite articular y armonizar los principios organizativos del
Estado colombiano, como su naturaleza de República unitaria pero con autonomía
de sus entidades territoriales (CP arts 1° y 287), con el deber del Estado de
asegurar a todos los colombianos la plenitud de sus derechos fundamentales (CP
art. 1°, 5° y 86).
Así, el deber de garantía de los derechos recae sobre
el Estado en su conjunto y no sobre un nivel territorial específico (CP art 1°
y 5°), puesto que, como esta Corte lo ha dicho, la expresión Estado se refiere
al “conjunto de órganos que realizan las diversas funciones
y servicios estatales, ya sea en el orden nacional, o ya sea en los otros
niveles territoriales”[20]. Sin
embargo, la organización territorial del Estado y el reparto de competencias
entre los distintos niveles territoriales no sólo permite sino que aconseja
radicar en aquellas entidades territoriales que se encuentran más cerca de las
personas la responsabilidad primordial de asegurar el goce de sus derechos. Es
más, en la medida en que el municipio es la entidad fundamental de la división
político‑administrativa del Estado y tiene la responsabilidad de prestar
múltiples servicios públicos (CP art. 311), es razonable que corresponda a los
municipios  acometer muchas de las tareas más importantes para la satisfacción
de muchos derechos constitucionales.  La Carta no se opone entonces a la
municipalización de la prestación de muchos de estos servicios sino que incluso
la promueve. No de otra forma puede ser interpretado el principio de autonomía
de las entidades  territoriales y la definición constitucional del municipio
como entidad fundamental del Estado colombiano.
Sin
embargo, la promoción de la descentralización y la autonomía de las entidades
territoriales no puede hacerse a expensas de los derechos de las personas.
Ahora bien, la diversidad de situación y de capacidades técnicas y financieras
de los municipios, que es reconocida por la Carta, que admite su categorización
(CP art. 320), implica que ciertos municipios cuentan con mayores recursos y
posibilidades institucionales para prestar eficientemente los servicios que
otros. Por consiguiente, ciertos municipios podrían satisfacer mejor los
derechos constitucionales de sus habitantes que otros. En esas condiciones,
para evitar que la promoción de la autonomía territorial y la diversidad de
capacidades de los municipios se traduzca en una satisfacción desigual e
inequitativa de los derechos constitucionales en distintas porciones del
territorio nacional, la Carta establece los principios de subsidiariedad y
concurrencia (CP art. 288), en virtud de los cuales, las entidades
territoriales de nivel superior (el departamento,  la Nación y las regiones, en
caso de que sean creadas) deben intervenir cuando las autoridades municipales
no tengan la capacidad de satisfacer los derechos de las personas.
32- No obstante lo anterior, es importante reconocer
que a pesar de que el manejo de los recursos para el sostenimiento del servicio
público de educación ha sido centralizado en ciertos municipios y en los
departamentos, los municipios no certificados o que tengan una población
inferior a 100.000 habitantes, conservan ciertas obligaciones respecto de la
correcta prestación del servicio público de educación. Estas obligaciones se
restringen a la agencia de los derechos de sus habitantes ante las autoridades
departamentales, y por ende la necesidad de sostener un flujo de información
más fluido sobre las condiciones de prestación del servicio, el nivel de la
oferta, y sobre todo en relación con las características de la población con
necesidades especiales y la actualización constante de la información, para
efectos de obtener una aplicación oportuna de los elementos de la política
pública nacional en la materia. El cumplimiento de estas obligaciones garantiza
la eficacia de los derechos fundamentales de la población con necesidades
especiales, en la medida en que por ejemplo, el municipio se obliga a organizar
la oferta según las necesidades de cada caso y las características de la
población con discapacidad, de conformidad con el artículo 3º de la Resolución
2562 de 2003, o a mantener los docentes de apoyo necesarios según las
necesidades de la demanda de educación especial, de conformidad con lo
establecido en el artículo 6° de la misma resolución, elementos que constituyen
dos de los pilares de la política de integración.
33- De otra parte, la organización de la
oferta puede estar determinada por la necesidad de prestación del servicio
público de educación por medio de organizaciones especializadas en los casos en
que existan personas que no puedan integrarse al sistema educativo general. La
satisfacción de los derechos de esta población depende en buena medida de la
atención prestada a dichas circunstancias por parte de las autoridades locales,
como bien lo señala el inciso 5º del artículo 3º de la Resolución 2565 de 2003.
Por otra parte, no es descartable que los gobiernos locales promuevan políticas
que busquen mejorar las condiciones de prestación del servicio que han sido en
principio fijadas por la política nacional y financiadas con los recursos de la
Nación, y que así las impulsen en sus respectivos planes de desarrollo. Esta
alternativa es no sólo posible sino sobre todo deseable. Es más, en el presente
caso quedó probado que el plan de desarrollo del municipio de Puerto Boyacá
prevé la adaptación de algunas aulas de los colegios municipales para mejorar
la educación de la población discapacitada, así como la eventual posibilidad de
contratar servicios externos para la educación de estas personas.
34- En todo lo anterior, la obligación de
subsidiariedad se ve reforzada por el hecho mismo de que la política pública en
la materia tiene una inspiración central y es financiada en principio con los
recursos de la Nación. Es igualmente claro que la educación de las personas con
discapacidades no sólo requiere recursos técnicos especiales sino que suele ser
a veces más costosa que aquella que es suministrada a la población en general,
lo cual puede desbordar las capacidades pedagógicas y financieras de ciertos
municipios[21].
De tal forma que ante dificultades presupuestales corresponde a los
Departamentos y en subsidio a la Nación, la atención de los componentes
económicos que sean indispensables para garantizar los contenidos mínimos del
derecho fundamental a la educación, tal y como han sido definidos en la
política pública en la materia, las leyes 115 de 1994 y 715 de 2001, la
Resolución 2565 de 2003 y el Decreto 2082 de 1996.
Las decisiones a ser tomadas.
35- Ahora bien, una vez vistos los
elementos teóricos que involucra el caso puesto a consideración de la Corte en
esta oportunidad, identificados los contenidos de los derechos fundamentales
involucrados, el alcance de las obligaciones estatales, y algunos de los
elementos de la política pública en materia de educación especial, pasa la
Corte a determinar cuáles son las órdenes específicas que deberán ser
formuladas. Para ello, la Corte recuerda que en materia de tutela de derechos
prestacionales, el juez constitucional puede estar obligado a ordenar a las
autoridades administrativas que realicen comportamientos u acciones
determinadas, que pueden significar  apropiaciones de dineros o diseños de
procedimientos. En esos casos, el juez, con el fin de respetar al máximo la
separación de poderes, debe dar órdenes que logren un equilibrio adecuado entre
la eficaz protección del derecho fundamental y el respeto por el margen de
apreciación y actuación de que gozan las autoridades administrativas. Ha dicho
al respecto esta Corporación:
“La orden judicial de protección de
derechos fundamentales sólo puede ir encaminada a imprimirle cierta dinámica al
proceso de gestión administrativa, o sea, influir en determinadas fases del
mentado proceso más no en todas, pues no sería plausible que el juez de tutela
se inmiscuyera en decisiones puramente administrativas (Corte Constitucional.
Sentencia No. T-195/95. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero), a guisa de
ejemplo, la parte técnica. Esto implica que la cobertura que brinda la orden
judicial debe dar el suficiente margen de acción a la administración, para que
ella defina cual es la mejor manera de conjurar el problema dentro de un
período razonable[22].”
36-
Corresponde entonces a la Sala determinar si  existe una obligación concreta en
cabeza del Estado, y en especial de las autoridades locales y departamentales,
enderezada a garantizar que Jefferson Giraldo Ariza (nacido en el año 1987),
Sandra Lobo Ciro (nacida en el año 1983) y Luis Fernando Oyola Torres (nacido
en el año 1982), afectados con dichas limitaciones, tengan acceso al servicio
público de educación.
37-
Como quedó visto las personas discapacitadas gozan de la especial protección
del Estado y son titulares del derecho fundamental a la educación, sin que para
ello puedan alegarse sus propias circunstancias de discapacidad, o incluso el
haber superado la mayoría de edad. En este sentido, tanto Jefferson Giraldo
Ariza como Luis Fernando Oyola Torres, deberán ser vinculados al servicio
público de educación. En consecuencia, la Corte revocará la decisión del juez
de instancia y en consecuencia tutelará el derecho fundamental a la educación,
en su componente, acceso y permanencia, de los ciudadanos Jefferson Giraldo
Ariza y Luis Fernando Oyola Torres, por lo cual ordenará a la Secretaría de
Educación del Departamento de Boyacá, que adelante los trámites necesarios para
lograr la vinculación formal de los actores al servicio público de educación.
38-
Sobre este punto la Corte considera que la protección del derecho fundamental a
la educación en su componente de acceso, debe estar mediado por la existencia
de un diagnóstico científico respecto de las condiciones psíquicas y físico
sociales de los actores, de tal forma que se garantice en toda su dimensión su
derecho fundamental, y de esta manera se determine, cuál es el nivel de la
discapacidad y si la integración es científicamente aconsejable. Por tanto, se
ordenará a la Secretaría de Educación del Departamento que en cumplimiento de
su deber de garantizar el acceso, adelante los trámites administrativos
indispensables para obtener el diagnóstico científico de la situación
particular de Jefferson Giraldo Ariza y Luis Fernando Oyola Torres, diagnóstico
que deberá ser practicado antes del término de un mes contado a partir de la
notificación del fallo. La práctica de este diagnóstico deberá realizarse de
conformidad con el Parágrafo del artículo 3º de la Resolución 2565 de 2003 y
estará orientado a determinar cuál es el nivel de limitación que los aqueja,
cuáles son sus condiciones psíquicas y físico-sociales, y si los mismo son  o
no integrables, en qué medida y bajo qué condiciones.
39-
La Corte aclara que en este caso se excluye de la protección constitucional en
el componente de acceso, a la ciudadana Sandra Lobo Ciro, pues en la actualidad
la misma se encuentra recibiendo instrucción escolar en la jornada B del
Colegio San Pedro Claver, según información aportada de la Secretaría de
Desarrollo Social del Municipio de Puerto Boyacá, lo que implica el
advenimiento de un hecho superado.
40-
Finalmente, considera la Corte, que la definición de la mejor alternativa para
la protección del derecho fundamental de educación de los actores, y de su
vinculación al sistema público de educación, deberá ser definida teniendo en
cuenta no sólo la situación particular de cada uno de ellos, sino también
teniendo en cuenta cuáles son las facilidades con que cuentan los
establecimientos educativos en el Municipio de Puerto Boyacá para la atención
adecuada de las personas con este tipo de discapacidades. La Sala desconoce las
condiciones actuales en que se encuentran los diferentes planteles educativos
de Puerto Boyacá, si cuentan o no con las ayudas logísticas y pedagógicas para
adelantar el proceso de integración en debida forma, o si cuentan o no con el
personal de apoyo necesario para ello. En este sentido, la Corte considera
indispensable que  tanto la Secretaría de Desarrollo Social de Puerto Boyacá
como la Secretaría de Educación de Boyacá compartan la información que sea
necesaria y coordinen la forma en que, a partir de la ejecución de la política
pública en la materia, se garantizará el derecho fundamental a la educación de
Jefferson Giraldo Ariza y Luis Fernando Oyola Torres en sus componente de
acceso y calidad, ya sea mediante su vinculación formal a alguna de las
instituciones con aulas integradoras en el Municipio de Puerto Boyacá, mediante
la celebración de convenios con entidades públicas o privadas, como podría ser
para el caso, el de la Asociación Cristiana de Jóvenes, o mediante alguna otra
alternativa que respetando los contenidos mínimos de la política en la materia,
garantice la vinculación efectiva de los actores al sistema público de
educación. Para ello, la Corte dispondrá un plazo máximo de cuatro meses
contados a partir de la notificación de la presente sentencia, al término del
cual, tanto Jefferson Giraldo Ariza, como Luis Fernando Oyola Torres, deberán
estar recibiendo el servicio público de educación, conforme con su situación
especial, previamente diagnosticada por profesionales idóneos, y en las
condiciones generales establecidas en la política pública en la materia y en la
parte motiva de esta sentencia.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de la Corte Constitucional administrando
justicia en nombre del pueblo colombiano y por mandato de la Constitución
Política
RESUELVE
Primero.  Levantar la suspensión de
términos decretada por auto del 16 de Diciembre de 2003 en el asunto de la
referencia.
Segundo. Revocar la Sentencia proferida
por el Juzgado Segundo Penal Municipal de Puerto Boyacá que negó la tutela de
los derechos fundamentales a Sandra Lobo Ciro, Jefferson Giraldo Ariza y Luis
Fernando Oyola Torres y en su lugar, conceder la tutela del
derecho fundamental a la educación en sus componentes acceso y calidad a
Jefferson Giraldo Ariza y Luis Fernando Oyola Torres, y negar la tutela
del mismo derecho a Sandra Lobo Ciro, en la medida en que la misma ya se encuentra
recibiendo instrucción escolar.
Tercero. Ordenar a la Secretaría de
Educación de Boyacá que en el término de un mes contado a partir de la
notificación de la presente sentencia, adelante los trámites administrativos
necesarios para llevar a cabo y en efecto practique el diagnóstico sobre la
condición o discapacidad  de Jefferson Giraldo Ariza y Luis Fernando Oyola
Torres, de conformidad con lo dispuesto en el Parágrafo del artículo 3º de la
Resolución 2565 de 2003.
Cuarto. Ordenar a la Secretaría de
Educación de Boyacá que en coordinación con la Secretaría de Desarrollo de
Puerto Boyacá definan en el término de cuatro meses contados a partir de la
notificación del presente fallo, la forma en que Jefferson Giraldo Ariza y Luis
Fernando Oyola Torres entrarán a gozar de su derecho fundamental a la educación
en sus componente de acceso y calidad, de conformidad con lo dispuesto en la
parte motiva de la presente sentencia.
Quinto.  Por Secretaría General librar
las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (e)
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Dice el inciso correspondiente del artículo 23 de la
ley 715 de 2001 que los “municipios
no certificados o los corregimientos departamentales no podrán vincular o
contratar docentes, directivos docentes ni funcionarios administrativos para el
sector educativo, o contratar bajo cualquier modalidad personas o instituciones
para la prestación del servicio; dicha función será exclusiva del respectivo
departamento” La sentencia
C-617 de 2002 declaró exequible esa disposición “bajo
el entendido que el departamento, al adoptar las decisiones correspondientes,
respecto de los municipios no certificados, oirá previamente los conceptos de
estas autoridades y motivará el acto correspondiente.”
[2] Sentencia T-1085 de 2001, Fundamento 3. Ver igualmente al
respecto las sentencias T-051 de 2002, T-486 de 2003 y T-579 de 2004.
[3] Sobre la noción de criterios sospechosos o prima facie
prohibidos, ver, entre otras, las sentencias T-230 de 1994,
C-445 de 1995, C-481 de 1998 y C-112 de 2000 y C-093 de 2001,
[4] Corte Constitucional. Sentencia C-401 de 2003.
Fundamento 3.2.
[5] Ver, entre otras, las sentencias T-429 de 1992
[6] Sentencia C-401 de 2003, Fundamento 3.4.
[7] Ver, entre otras, las sentencias T-429 de 1992,  T-329 de 1997, T-620 de 1999 y T-1134 del 2000.
[8] Sentencia T-289 de 1994, Fundamento 7.
[9] Sentencia T-620 de 1999, Fundamento 10.
[10] Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-251 de 1997,
SU-225 de 1998 y C-1489 de 2000.
[11] Sentencia C-671 de 2002, Fundamento 13. Ver igualmente, ver entre
otras, las sentencias C-251 de 1997.. Fundamento 8., SU-624 de 1999, C-1165 de
2000 y C-1489 de 2000.
[12] Ver en particular la sentencia T-02 de 1992.
[13] Ver, entre otras, la sentencia SU-225 de 1998, fundamento 10.
[14] De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 de la Convención
sobre los Derechos del Niño adoptada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas el 20 de Noviembre de 1989 y aprobada en Colombia por la Ley 12 de 1991
“para efectos de la presente convención, se entiende por niño todo ser
humano menor de dieciocho años de edad, salvo que, en virtud de la ley que le
sea aplicable, haya alcanzado la mayoría de edad”.
[15] El artículo  1º de la Ley 27 de 1977 establece que
“para todos los efectos legales llámase mayor de edad, o simplemente mayor, a
quien ha cumplido diez y ocho (18) años”; el artículo 28 del Decreto ley 2737
de 1989 (Código del Menor) establece  que “se entiende por menor a quien no
haya cumplido los dieciocho (18) años”, en tanto que el artículo 157. del mismo
Código  señala que “los alimentos que se deben de acuerdo con este Código se
entienden concedidos hasta que el menor cumpla dieciocho (18) años”.
[16] En el mismo sentido, ver, entre otras,
las sentencias T-329 de 1997, T-620 de 1999 y T-1134 del 2000.
[17] Sentencia T-1482 de 2000, Fundamento 2.
[18] Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-481 de 1998,
SU-337 de 1999, Fundamento 67 y T-551 de 1999, Fundamento 12. .
[19] Ver, al respecto, la sentencia SU-225 de 1998, Fundamento 15.
[20] Sentencia C-221 de 1997, Fundamento 8.
[21] Por ejemplo, según la Relatora Especial de Naciones Unidas para
la Educación, “para proporcionar educación a los niños con discapacidades es
posible que sea necesario aumentar la relación de profesores a alumnos de 1:30
a 1:15, o incluso a 1:2, con lo que se incrementará de nabera significativa el
coste de la educación”. Ver su Informe Anual de 2002, párrafo 43, citado
por Defensoría del Pueblo. El derecho a la educación en la Constitución, la
jurisprudencia y los instrumentos internacionales. Bogotá, autor, 2003, p
169.
[22] Sentencia T-207 de 1995, Fundamento 5.