C-100-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-100/96
PRINCIPIO A
TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL -Posibilidad
de trato diferente por formación especializada/PRIMA TECNICA
El principio
constitucional "a salario igual trabajo igual" no es en manera alguna
incompatible con el reconocimiento de esas primas técnicas, pues la propia
Constitución señala que uno de los factores para fijar la remuneración del
trabajo es la "calidad" del mismo, la cual se encuentra relacionada
precisamente con la formación especializada de ciertos trabajadores.
PRIMA TECNICA-Naturaleza/PRIMA TECNICA-Reglamentación
Las primas
técnicas, en la medida en que son un reconocimiento económico para atraer o
mantener en el servicio estatal a personas de altas calidades profesionales,
hace parte del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Naturaleza/CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Autonomía
La Contraloría es
una entidad técnica de control, con autonomía administrativa y presupuestal,
que tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de
resultado de la administración. Por ello, para desarrollar esas funciones, la
Constitución le ha atribuido funciones administrativas y, en especial, cierta
potestad reglamentaria. Así, la Carta señala que el Contralor debe prescribir
los métodos y la forma de rendir cuentas de los responsables del manejo de
fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación que deberán
seguirse.  Igualmente, la Carta establece que la Contraloría tendrá las
funciones administrativas inherentes a su propia organización.
LEY MARCO SOBRE
PRESTACIONES Y SALARIOS/POTESTAD REGLAMENTARIA SOBRE PRESTACIONES Y SALARIOS/FUNCION
ADMINISTRATIVA DEL EJECUTIVO
La Constitución
ha atribuido, de manera expresa, al Gobierno, el ejercicio de la potestad
reglamentaria en relación con las leyes marco sobre prestaciones y salarios de
los servidores públicos. Esa atribución de la potestad reglamentaria al
Gobierno no es un capricho del Constituyente sino que tiene razones profundas.
De un lado, la Constitución quiso distinguir nítidamente la función propiamente
administrativa del Ejecutivo de la función fiscalizadora de la Contraloría,
pues consideró que la confusión de tales funciones comportaba efectos
perjudiciales para la marcha del Estado.
ESTRUCTURA DEL
ESTADO-No puede ser
modificada por órganos estatales
Las atribuciones
y funciones legales de los órganos estatales no pueden modificar la estructura
del Estado prevista por la Constitución. Por consiguiente, cuando la Carta
asigna a la ley la posibilidad de conferir nuevas funciones o atribuciones a
determinados órganos del Estado -como por ejemplo en el caso de la Fiscalía
General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura, la Procuraduría
General o la Contraloría - ello no significa que el Legislador pueda modificar
la estructura de competencias prevista por la propia Constitución La ley no puede
atribuir funciones a un órgano del Estado que la Constitución ha reservado a
otros órganos, por cuanto ello implica que un poder constituido -el Legislador-
puede modificar la propia Constitución. Por consiguiente, debe entenderse que
el Legislador tiene, en determinados casos, la posibilidad de conferir nuevas
funciones y atribuciones a ciertos órganos estatales, pero siempre respetando
la estructura del Estado prevista por el Constituyente. Y es claro, en este
caso, que la Carta confirió el poder reglamentario de las leyes marco al
Gobierno, y no a otros órganos estatales como la Contraloría.
DISCRECIONALIDAD/ARBITRARIEDAD
No se puede
confundir lo discrecional con lo arbitrario, pues la Carta admite la
discrecionalidad administrativa pero excluye la arbitrariedad en el ejercicio
de la función pública, ya que en Colombia, aun cuando no cuente con
consagración expresa, es enteramente aplicable el principio de la interdicción
de la  arbitrariedad de los poderes públicos. El ejercicio de las potestades discrecionales
se encuentra sometido a los principios que gobiernan la validez y eficacia de
los actos administrativos, y se debe  entender limitado a la realización de los
fines específicos que le han sido encomendados a la autoridad por el
ordenamiento jurídico. Es así como la potestad administrativa sólo contiene una
actuación legítima, en tanto y en cuanto, se ejecute en función de las
circunstancias, tanto teleológicas como materiales, establecidas en la norma
que la concede.
CONTRALOR GENERAL
DE LA REPUBLICA-Facultades
El Contralor no
puede ejercer de manera arbitraria o discriminatoria la facultad que le
confiere la disposición impugnada, sino que debe desarrollarla en forma
razonable y proporcionada, tomando en consideración la finalidad de la misma,
esto es, que la concesión de estas primas técnicas busca mantener o atraer al
servicio de esa entidad personal altamente calificado. Por ello la actuación
del Contralor, al conceder o negar las primas técnicas, no escapa del control
judicial dado que es posible solicitar la anulación del acto discrecional ante
la jurisdicción contenciosa administrativa.
PRIMA TECNICA EN
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
Es legítima la
facultad del Contralor de otorgar las primas técnicas a funcionarios de ciertos
niveles pero, por el contrario, corresponde al Gobierno -y no al Contralor-
señalar los requisitos mínimos que deberán cumplirse para acceder a la prima
técnica.
PRINCIPIO DE
CONSERVACION DEL DERECHO
Uno de los
criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado "principio de la
conservación del derecho", según el cual los tribunales constitucionales
deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del
Legislador, en virtud del respeto al principio democrático. Por ello esta Corte
declarará exequible el inciso estudiado, en el entendido de que el
establecimiento de esos requisitos mínimos corresponde al Gobierno.
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD-Efectos/SENTENCIA
DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA
La Corte ha señalado
que es a ella a quien corresponde fijar los efectos de sus sentencias, a fin de
garantizar la integridad y supremacía de la Constitución. En este caso, esta
Corporación considera que,  en virtud de los principios de buena fe y
protección de los derechos adquiridos, esta declaración de constitucionalidad
condicionada  sólo tendrá efectos hacia el futuro y se hará efectiva a partir
de la notificación del presente fallo. Esto significa que el Contralor no
podrá, a partir de la presente sentencia, proceder a reglamentar los requisitos
para estas primas técnicas, ya que tal potestad corresponde, por mandato de la
Constitución, al Gobierno. Tampoco podrá entonces el Contralor conceder nuevas
primas técnicas con base en su propia reglamentación, sino que deberá basarse
en las reglamentaciones expedidas en esta materia por el Ejecutivo. Sin
embargo, la presente decisión no afectará la continuidad del pago de las primas
técnicas ya  asignadas, puesto que se trata de una situación jurídica
consolidada, que goza entonces de protección constitucional y que fue asignada
y recibida de buena fe.
CERTIFICADO DE
DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL PARA PRIMA TECNICA
La exigencia de
certificado de disponibilidad presupuestal opera como un instrumento protector
del principio de legalidad del gasto público consagrado por la Carta.
Ref: Demanda No.
D-918
Norma acusada:
Artículo 113 (parcial) de la Ley 106 de 1993.
Actora: Consuelo
Beltrán de Schanda.
Temas:
- El principio
"a trabajo igual salario igual" y la prima técnica por formación
especializada.
- Autonomía de la
Contraloría y reglamentación de materias salariales y prestacionales.
- Facultad
discrecional, principio de igualdad y concesión de primas técnicas.
- Primas técnicas
y disponibilidad presupuestal.
Magistrado
Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
siete (7) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos
Gaviria Díaz, y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I- ANTECEDENTES
La ciudadana
Consuelo Beltrán de Schanda presenta demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 113 (parcial) de la Ley 106 de 1993, la cual fue radicada con el
número D-918. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución
y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por
medio de esta sentencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
El artículo 113 de
la Ley 106 de 1993 preceptúa lo siguiente. Se subraya la parte demandada:
Artículo 113. De
las Prestaciones Sociales de los empleados de la Contraloría General de la
República.
Los empleados públicos
de la Contraloría General de la República tendrán derecho a disfrutar, además
del régimen prestacional establecido para los empleados públicos de la rama
ejecutiva del poder público a nivel nacional, de las prestaciones que vienen
disfrutando en virtud de normas anteriores, entre otros a saber:
(....)
5. Prima técnica.
El Contralor
General de la República podrá asignar previo señalamiento de los
requisitos mínimos que deberán cumplirse, prima técnica a los funcionarios que
desempeñen los cargos comprendidos en los niveles directivo-asesor, nivel
ejecutivo y los de nivel profesional.
La prima técnica
no podrá exceder en ningún caso el cincuenta por ciento (50%) de la asignación
básica mensual fijada por la ley para el respectivo cargo. Para su asignación
se deberán (sic) contar con certificado de disponibilidad presupuestal hasta el
31 de diciembre del respectivo año.
III. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA.
La actora considera
que el aparte de la norma demandada viola el artículo 13  de la Constitución
Política, pues confiere al Contralor General de la República una facultad
discrecional para asignar la prima técnica, con lo cual se viola el principio
de igualdad, ya que tales primas serán conferidas en forma "discriminada y
parcializada". De esa manera la norma permite que la prima técnica se
reparta según el criterio personal del Contralor, y no de manera igualitaria,
como lo ordena el artículo 13 de la Carta, esto es "para todos de manera
igual y equitativa, frente a quienes ejercen los mismos cargos, desempeñan las
mismas funciones y cumplen con los mismos requisitos"
Según la ciudadana,
también viola el principio de igualdad el aparte que exige contar con el
certificado de disponibilidad presupuestal hasta el 31 de diciembre del
respectivo año, para efectuar la asignación de la mencionada prima técnica.
IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES.
El ciudadano Fabián
Segura Guerrero, en representación de la Contraloría General de la República,
interviene en el proceso para impugnar la demanda.
Según el ciudadano,
la actora acusa la norma con base en las "posibles conductas del operador
de la norma, sin detenerse a analizar la legitimidad constitucional de la
disposición en sí misma". Según el interviniente, esta argumentación es
inaceptable, por cuanto en un proceso de constitucionalidad se cuestiona la
norma y no la eventual conducta que el funcionario público pueda efectuar con
fundamento en la misma. Por ello, "la posible distorsión que se pueda
presentar en el poder discrecional de asignar una Prima Técnica no es un vicio
de la norma sino una errada aplicación del acto normativo". Por
consiguiente, "no es causal de inconstitucionalidad la presunta actividad,
así sea arbitraria, que desarrolle un funcionario público al aplicar una ley, pues
tal conducta conlleva a otro tipo de acción, que no es precisamente la invocada
por la demandante."
De otro lado, el
interviniente analiza materialmente la norma acusada. Según su criterio la
prima técnica es un reconocimiento económico "para atraer o mantener en el
servicio del Estado a empleados altamente calificados" que son
necesarios "para desempeñar cargos cuyas funciones demanden la aplicación
de conocimientos técnicos o científicos especializados, o la realización de
labores de dirección o de especial responsabilidad de acuerdo con las
necesidades específicas de cada organismo". Esto explica que la potestad
que la ley confiere del Contralor de otorgar esa prima sea facultativa y
condicionada. En efecto, según el interviniente:
"La norma es
facultativa y condicionada, porque al preceptuar ´podrá asignar, previo
señalamiento de los requisitos mínimos que deberán cumplirse´, está
indicando que el Contralor no puede otorgar a motu propio la Prima Técnica a
todos y cada uno de los funcionarios que desempeñen los cargos en los niveles
Directivo-Asesor, Nivel Ejecutivo y Profesional, sino sólo a aquellos que
cumplan estrictamente todos los requisitos que el mismo establezca por
Resolución, en desarrollo de la Ley. Es decir, que si un funcionario de los
anotados no llena los requisitos académicos, científicos y de experiencia, el
Contralor tiene que abstenerse de otorgar la Prima Técnica, porque de hacerlo
en esas condiciones, si estaría desbordando la norma demandada y, en
consecuencia, aplicándola en forma discriminada y parcializada.
(...)
En síntesis,
históricamente el Congreso y el Contralor General de la República, en su
ámbito, han reglamentado el otorgamiento de la Prima Técnica bajo el
cumplimiento de ciertos requisitos y condiciones, basados precisamente en el
principio de que ésta debe ser un estímulo para atraer o mantener en el
servicio del Estado a empleados altamente calificados que posean grandes
conocimientos técnicos o científicos. Las condiciones anteriormente descritas limitan
el otorgamiento de la Prima a aquellos funcionarios que reúnan los requisitos
establecidos por las normas pertinentes."
Esto muestra, según
el interviniente, que la facultad discrecional del Contralor no implica ninguna
violación del principio de igualdad sino que tiene sustento constitucional,
obviamente en el entendido de que ese funcionario ejercerá esa facultad
"dentro de los límites de razonabilidad y proporcionalidad que no dejan
convertir al mencionado poder en arbitrario".
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.
El Procurador
General de la Nación, Orlando Vázquez Velázquez, manifiesta impedimento por
haber participado en la expedición de la norma acusada, el cual fue aceptado
por la Corte, por lo cual el concepto fiscal fue rendido por el Viceprocurador
General de la Nación, quien solicita la exequibilidad de la disposición
acusada.
Según el Ministerio
Público,  la actora sustenta su ataque contra la norma, no en su contenido
normativo sino  en la eventual ejecución anómala de la misma. Ahora bien,
señala el Viceprocurador, es cierto que la disposición acusada  otorga al
Contralor un cierto grado de discrecionalidad pero no se trata de una facultad
arbitraria ya que le impone a su vez "la exigencia de señalar requisitos
mínimos que deberán cumplir los funcionarios de los niveles directivo-asesor,
ejecutivo y profesional para obtener el derecho a la prima técnica, condición
previa a la que está sometida el otorgamiento de la misma." Igualmente,
señala la Vista Fiscal, el Contralor "sólo está facultado para determinar
el valor a asignarse por concepto de la prima técnica, sin superar el 50% de la
asignación básica mensual fijada para el respectivo cargo".
Según el Ministerio
Público, esta discrecionalidad del Contralor encuentra además sustento en la
naturaleza misma de la prima técnica ya que ésta es una prestación especial
para aquellos funcionarios altamente calificados, debido a sus estudios
especializados o a una experiencia técnica o científica lograda en el
desarrollo de sus funciones. Por ello no viola el principio de igualdad el que
se les den incentivos para "lograr su permanencia en la respectiva entidad
en donde laboran, la cual se verá beneficiada con sus especiales
conocimientos". En efecto, al tenor del Convenio No 111 de la OIT,  "las
distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas
para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación." Por
todo ello concluye el Viceprocurador:
"No se
encuentra entonces tacha de inconstitucionalidad en la preceptiva enunciada,
toda vez que, como ya se indicó, señalados los requisitos mínimos por parte del
Contralor General de la República, su discrecionalidad no puede ir más allá del
análisis objetivo de éstos, para concretar el derecho en quien los acredite,
bajo la determinación razonable y equitativa del valor correspondiente de dicha
prima, que no puede rebasar el límite establecido en la ley ni aplicarse de
manera discriminada, dado que la discrecionalidad no puede comportar
arbitrariedad ni subjetividad; no en vano la concesión de la prestación se
funda en la escolaridad y la experiencia como referente objetivo para su
valoración y otorgamiento. La decisión se toma así, sin desconocer el núcleo
esencial de los derechos fundamentales y el fin buscado por el Estado."
Finalmente, la Vista
Fiscal señala que no encuentra ninguna objeción constitucional "a la
exigencias de la norma del certificado de disponibilidad presupuestal para
proceder a asignar la prima técnica, pues es éste un requisito necesario para
la ejecución eficiente y transferencia del mismo."
VI. FUNDAMENTO JURIDICO.
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del numeral 5º (parcial) del artículo 113 de la Ley
106 de 1993, ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra una norma
legal.
El asunto bajo
revisión.
2- Según la actora,
la norma acusada viola la Constitución por cuanto permite una discriminación de
ciertos trabajadores, al conferir al Contralor una facultad discrecional para
asignar primas técnicas a ciertos funcionarios. Por el contrario, el ciudadano
interviniente y la Vista Fiscal consideran que esa potestad es constitucional,
pues simplemente reconoce que ciertos empleados de la Contraloría deben tener
beneficios económicos suplementarios debido a su formación especializada. Y,
según su criterio, es natural que el Contralor cuente con una cierta
discrecionalidad -que no arbitrariedad- para asignarla, por cuanto éste, como director
de esa entidad de control, es quien mejor conoce las necesidades de ese
organismo autónomo. Por ello, la Corte comenzará por analizar si la existencia
de las primas técnicas para ciertos trabajadores es admisible
constitucionalmente, para luego estudiar, en concreto, si se adecúa a la Carta
la regulación legal impugnada, la cual concede una cierta discrecionalidad al
Contralor para reglamentar y adjudicar esas primas.
El principio
"a trabajo igual salario igual" y la posibilidad de trato diferente
por formación especializada.
3- Las primas
técnicas son remuneraciones suplementarias que se conceden a determinados
empleados, en razón a que tienen una formación altamente calificada, ya sea que
ésta provenga de estudios especializados o de la adquisición de una importante
experiencia profesional o técnica. Este reconocimiento de estas primas técnicas
se funda en un fin constitucional importante, pues busca atraer a la función
pública a personas de excelente preparación, a fin de que desempeñen cargos cuyas
funciones demandan la aplicación de conocimientos especializados o para que
asuman labores de dirección de especial responsabilidad, lo cual es un
desarrollo de los principios que orientan la función administrativa, en
particular de los principios de eficacia, moralidad, economía y celeridad (CP
art. 209).  Por ello la Corte considera que el principio constitucional "a
salario igual trabajo igual" no es en manera alguna incompatible con el
reconocimiento de esas primas técnicas, pues la propia Constitución señala que
uno de los factores para fijar la remuneración del trabajo es la
"calidad" del mismo, la cual se encuentra relacionada precisamente
con la formación especializada de ciertos trabajadores. En el mismo sentido, y
como bien lo señala la Vista Fiscal, el Convenio No. 111 de la OIT,  aprobado
por Colombia mediante la Ley 22 de 1977, y que por ende hace parte de la
legislación interna (CP art. 53), señala explícitamente que "las
distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas
para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación".
Por ello, en
principio, no encuentra la Corte ninguna objeción constitucional a que el
Legislador y distintas autoridades regulen y adjudiquen primas técnicas a
ciertos funcionarios, y por ende les confieran un reconocimiento económico en
función de sus altas calidades técnicas y profesionales.
La autonomía de
la Contraloría y la reglamentación de los requisitos de las primas técnicas.
4- Una vez mostrada
la legitimidad constitucional de las primas técnicas, entra la Corte a analizar
si se ajusta a la Carta la regulación establecida por la norma acusada.
A pesar de que el
actor únicamente impugna la expresión "podrá asignar" del inciso
primero del ordinal 5º del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, la Corte
estudiará en su integridad tal inciso, por cuanto la expresión acusada y el
inciso forman una unidad inescindible de sentido.  En efecto, ese inciso parece
conferir al Contralor dos potestades diversas pero íntimamente relacionadas,
pues correspondería al Contralor no sólo  conceder en concreto la prima a
determinados funcionarios sino, además, determinar, en abstracto, los
requisitos mínimos para acceder a la misma. Así interpretan los alcances de la
norma el Ministerio Publico y el ciudadano interviniente pues, según su
criterio, el Contralor establece, por medio de una resolución, los requisitos
para la prima técnica y, con base en tal reglamentación, procede a asignar ese
reconocimiento económico a ciertos funcionarios.  Ahora bien, mal podría la
Corte analizar la legitimidad de la potestad ejecutiva del Contralor para
asignar las primas técnicas, sin determinar previamente si este funcionario
cuenta con la potestad preceptiva para reglamentar la ley en esta materia y
señalar los requisitos mínimos para acceder a tales primas. El primer
interrogante a ser resuelto es entonces si el Contralor puede reglamentar los
requisitos para acceder a las primas técnicas.
5- Las primas
técnicas, en la medida en que son un reconocimiento económico para atraer o
mantener en el servicio estatal a personas de altas calidades profesionales,
hace parte del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
Ahora bien, en este campo no  existe una reserva legal estricta, pues la
Constitución faculta al Congreso para expedir leyes marco que pueden ser
desarrolladas posteriomente por medio de reglamentos administrativos (CP art.
150 ord 19 literales e y f).  En ese orden de ideas, podría entonces pensarse
que es posible que el Congreso faculte al Contralor para que éste reglamente
los requisitos para acceder a las primas técnicas en la Contraloría, lo cual
parecería tener sustento en la propia autonomía de esa entidad. En efecto, la
Contraloría es una entidad técnica de control, con autonomía administrativa y
presupuestal, que tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el
control de resultado de la administración (CP arts 119 y 267). Por ello, para
desarrollar esas funciones, la Constitución le ha atribuido funciones administrativas
y, en especial, cierta potestad reglamentaria. Así, la Carta señala que el
Contralor debe prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas de los
responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios
de evaluación que deberán seguirse (CP art. 268 ord 1º).  Igualmente, la Carta
establece que la Contraloría tendrá las funciones administrativas inherentes a
su propia organización (CP art. 267). Finalmente, también podría argumentarse
que el Legislador tiene la posibilidad de conferir tal facultad reglamentaria
al Contralor General de la República, por cuanto la Carta señala que éste
tiene, entre sus atribuciones, "las demás que señale la ley" (numeral
13 del artículo 268 C.P.). Por consiguiente, debido a esa atribución genérica
prevista por la propia Carta y a la autonomía e independencia de ese ente de
control, podría pensarse que es constitucional que el Contralor General pueda
reglamentar los requisitos mínimos para acceder a una prima técnica, por cuanto
la ley expresamente lo autorizó.
6- La Corte
considera, sin embargo, que los anteriores argumentos no son admisibles, por
cuanto la Constitución ha atribuido, de manera expresa, al Gobierno, el
ejercicio de la potestad reglamentaria en relación con las leyes marco sobre
prestaciones y salarios de los servidores públicos. En efecto, el artículo 150
ordinal 19 señala:
"Art. 150:
Corresponde al  Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
(....)
19. Dictar las normas
generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
(...)
e) Fijar el
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los
miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
f) Regular el
régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales
(subrayas no originales)."
Este artículo
muestra que la Carta ha radicado en el Gobierno la potestad de desarrollar
reglamentariamente las normas marco expedidas por el Congreso en este campo
salarial y prestacional, pues señala expresamente que es el Ejecutivo -y no el
Contralor- quien se sujeta a las disposiciones generales establecidas por el
Legislador,  por lo cual no puede la ley atribuir al Contralor la facultad de
reglamentar los requisitos mínimos para acceder a las primas técnicas. Nótese
que el literal f) confiere esa potestad al Gobierno en relación con todos los
empleados públicos, lo cual incluye obviamente a los funcionarios de la
Contraloría.
7- No es pues
admisible el argumento de que la ley podría conferir esa potestad reglamentaria
al Contralor, por cuanto la Constitución señala que éste ejerce, entre sus
atribuciones, "las demás que señale la ley" (CP art. 268 ord 11). En
efecto, esta Corporación tiene bien establecido que las atribuciones y
funciones legales de los órganos estatales no pueden modificar la estructura
del Estado prevista por la Constitución[1].
Por consiguiente, cuando la Carta asigna a la ley la posibilidad de conferir
nuevas funciones o atribuciones a determinados órganos del Estado -como por
ejemplo en el caso de la Fiscalía General de la Nación (CP art. 250- 5), el
Consejo Superior de la Judicatura (CP art. 256-7 y 257-5), la Procuraduría
General (CP art. 10) o la Contraloría (CP art. 268)- ello no significa que el
Legislador pueda modificar la estructura de competencias prevista por la propia
Constitución La ley no puede atribuir funciones a un órgano del Estado que la
Constitución ha reservado a otros órganos, por cuanto ello implica que un poder
constituido -el Legislador- puede modificar la propia Constitución. Por
consiguiente, debe entenderse que el Legislador tiene, en determinados casos,
la posibilidad de conferir nuevas funciones y atribuciones a ciertos órganos
estatales, pero siempre respetando la estructura del Estado prevista por el
Constituyente. Y es claro, en este caso, que la Carta confirió el poder
reglamentario de las leyes marco al Gobierno, y no a otros órganos estatales
como la Contraloría.
En ese mismo orden
de ideas, tampoco es aceptable la tesis de que esa potestad reglamentaria del
Contralor es legítima, en virtud de la autonomía e independencia de esa entidad
(CP art. 113), ya que éstas no pueden entenderse en detrimento  de las
atribuciones que la Constitución ha señalado, de manera expresa, para los otros
órganos del Estado, como sucede en este caso con el desarrollo de las leyes
marco sobre prestaciones y salarios de los empleados públicos.
Finalmente, la Corte
señala que esa atribución de la potestad reglamentaria al Gobierno no es un
capricho del Constituyente sino que tiene razones profundas. De un lado, la
Constitución quiso distinguir nítidamente la función propiamente administrativa
del Ejecutivo de la función fiscalizadora de la Contraloría, pues consideró que
la confusión de tales funciones comportaba efectos perjudiciales para la marcha
del Estado. Así, en la Asamblea Constituyente, en el informe ponencia sobre
este tema, se señaló que "no se debe confundir la función fiscalizadora
con la función administrativo o gubernativa, pues son de naturaleza totalmente
distinta y se ejerce por actos también diferentes"[2]. Es pues congruente con
esa voluntad de distinción entre esas funciones reservar la potestad
reglamentaria en materia prestacional y salarial -tema típicamente
administrativo- a la suprema autoridad administrativa, esto es, al Presidente,
y no al director del organismo de control. De otro lado, las decisiones sobre
requisitos de primas técnicas en las distintas ramas del poder y en los
diversos órganos autónomos pueden tener importantes efectos presupuestales, por
lo cual es lógico que se atribuya esa competencia reglamentaria al Gobierno,
pues es éste quien, en gran medida, responde políticamente por la coherencia
macroeconómica y fiscal del manejo del sector público (CP arts 150, 346 y 348).
La potestad
discrecional del Contralor en la adjudicación de las primas técnicas.
8- Una vez precisado
a quien corresponde la potestad preceptiva de reglamentar los requisitos para
acceder a las primas técnicas, entra la Corte a estudiar si es constitucional
que la ley conceda al Contralor la facultad ejecutiva de conceder tales
beneficios económicos a funcionarios de cierto nivel, que cumplan determinados
requisitos.
Esta Corporación
considera que esa potestad ejecutiva es propia de la autonomía administrativa
de la Contraloría, por lo cual no encuentra la Corte ninguna objeción a que la
ley conceda una facultad de esta naturaleza al Contralor General, quien es el
director de este organismo autónomo de control. En efecto, esta asignación
concreta de las primas técnicas se encuentra íntimamente articulada a la
atribución constitucional del Contralor de proveer los empleos de su
dependencia que haya creado la ley (CP art. 268 ord 10).
9- Sin embargo, el
actor  no cuestiona en sí misma la concesión de esa potestad al Contralor sino que
impugna la discrecionalidad que le confiere la norma en esta materia pues,
según su criterio, ella permite discriminaciones y arbitrariedades de parte de
este funcionario.
Esta Corporación no
comparte tal criterio por cuanto, tal y como lo ha señalado en diversas
decisiones[3],
no se puede confundir lo discrecional con lo arbitrario, pues la Carta admite
la discrecionalidad administrativa pero excluye la arbitrariedad en el
ejercicio de la función pública, ya que en Colombia, aun cuando no cuente con
consagración expresa, es enteramente aplicable el principio de la interdicción
de la  arbitrariedad de los poderes públicos.
Esto significa que
el ejercicio de las potestades discrecionales se encuentra sometido a los
principios que gobiernan la validez y eficacia de los actos administrativos, y
se debe  entender limitado a la realización de los fines específicos que le han
sido encomendados a la autoridad por el ordenamiento jurídico. Es así como la
potestad administrativa sólo contiene una actuación legítima, en tanto y en
cuanto, se ejecute en función de las circunstancias, tanto teleológicas como
materiales, establecidas en la norma que la concede. Por ello, el artículo 36
del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor la Corte considera que
deben ser interpretadas estas facultades del Contralor, que son administrativas
por su naturaleza, señala con claridad que "en la medida en que el
contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional,
debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los
hechos que le sirven de causa."
Lo anterior
significa que el Contralor no puede ejercer de manera arbitraria o
discriminatoria la facultad que le confiere la disposición impugnada, sino que
debe desarrollarla en forma razonable y proporcionada, tomando en consideración
la finalidad de la misma, esto es, que la concesión de estas primas técnicas
busca mantener o atraer al servicio de esa entidad personal altamente calificado.
Por ello la actuación del Contralor, al conceder o negar las primas técnicas,
no escapa del control judicial dado que es posible solicitar la anulación del
acto discrecional ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Así, esta
Corporación ya había sostenido al respecto:
"La
discrecionalidad no significa como pretende entenderlo el demandante, que el
acto cumplido en ejercicio de ese poder no pueda ser suprimido por las normas
preexistentes y los postulados enunciados, ni anulado o controvertido
judicialmente, ya que en el evento en que éste sea ilegal, bien por razones de
incompetencia, vicios de forma, falsa motivación desvío de poder o violación de
la ley, deberá así ser declarado por la jurisdicción competente.
Los actos
discrecionales están por lo tanto sometidos al control jurisdiccional en ejercicio de las acciones pertinentes,
cuando se considera que ellos son violatorios de la Constitución o de la ley.
Así, la discrecionalidad en cabeza de la administración no faculta al
funcionario para imponer sus caprichos ni para incurrir en arbitrariedades:
ella estriba en la posibilidad de apreciar libremente la oportunidad o
conveniencia de la acción dentro de los límites fijados por la ley, uno de los
cuales surge del fin que debe presidir toda actividad administrativa, cual es
la prevalencia del interés público. En consecuencia, un fin extraño a él es
ilícito y susceptible de ser anulado y controvertido judicialmente, como se
anotó.[4]"
Todo lo anterior
muestra que,  como bien lo señalan la Vista Fiscal y el ciudadano
interviniente, la objeción constitucional del actor reside en las posibles
arbitrariedades y discriminaciones en que incurra el Contralor en ejercicio de
esa facultad. Pero lo cierto es que esos eventuales abusos son impugnables por
la vía de lo contencioso-administrativo y no afectan la legitimidad
constitucional de esa potestad discrecional en sí misma considerada, por  lo
cual ella será declarada exequible.
10-  La Corte no
encuentra ningún vicio de inconstitucionalidad en que la norma establezca que
la posibilidad de conceder esas primas técnicas opere en ciertos niveles, a
saber, el ejecutivo, el directivo y el profesional. En efecto, si la finalidad
de las primas técnicas es atraer o mantener al servicio del Estado personas de
altas calidades profesionales, resulta razonable que la ley restrinja la
concesión de esos beneficios económicos precisamente a aquellos cargos que
requieren conocimientos técnicos o científicos especializados, o suponen
labores de especial responsabilidad.
Síntesis del
examen del inciso estudiado y decisión a tomar.
10- La Corte ha
concluido que es legítima la facultad del Contralor de otorgar las primas
técnicas a funcionarios de ciertos niveles pero que, por el contrario,
corresponde al Gobierno -y no al Contralor- señalar los requisitos mínimos que
deberán cumplirse para acceder a la prima técnica. Ahora bien ¿significa lo
anterior que esta Corporación debe declarar la inexequibilidad parcial del
inciso estudiado? La Corte considera que no, por cuanto la norma señala que el
Contralor "podrá asignar previo señalamiento de los requisitos mínimos que
deberán cumplirse prima técnica" a ciertos funcionarios. El inciso no
establece entonces, de manera expresa, que corresponda al Contralor reglamentar
tales requisitos sino que ésta es una de las interpretaciones razonables que
admite la disposición. Pero sucede que esa hermenéutica no se ajusta a la
Constitución, conforme a los argumentos expuestos en los fundamentos jurídicos
5 a 7 de esta sentencia, por lo cual ella será expulsada del ordenamiento
jurídico. La disposición admite, empero, otro entendimiento, según el cual, el
señalamiento de los requisitos corresponde al Gobierno, y es con base en tal
reglamentación que el Contralor puede proceder a asignar, en concreto, las
primas técnicas.
Ahora bien, esa
segunda interpretación se ajusta a la Carta, y esta Corporación considera que
uno de los criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado
"principio de la conservación del derecho"[5], según el cual los
tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las
disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio
democrático. Por ello esta Corte declarará exequible el inciso estudiado, en el
entendido de que el establecimiento de esos requisitos mínimos corresponde al
Gobierno.
11-  La Corte ha
señalado que es a ella a quien corresponde fijar los efectos de sus sentencias,
a fin de garantizar la integridad y supremacía de la Constitución. En este
caso, esta Corporación considera que,  en virtud de los principios de buena fe
(CP art. 83) y protección de los derechos adquiridos (CP art. 58), esta
declaración de constitucionalidad condicionada  sólo tendrá efectos hacia el
futuro y se hará efectiva a partir de la notificación del presente fallo. Esto
significa que el Contralor no podrá, a partir de la presente sentencia,
proceder a reglamentar los requisitos para estas primas técnicas, ya que tal
potestad corresponde, por mandato de la Constitución, al Gobierno. Tampoco
podrá entonces el Contralor conceder nuevas primas técnicas con base en su
propia reglamentación, sino que deberá basarse en las reglamentaciones
expedidas en esta materia por el Ejecutivo. Sin embargo, la presente decisión
no afectará la continuidad del pago de las primas técnicas ya  asignadas,
puesto que se trata de una situación jurídica consolidada, que goza entonces de
protección constitucional (CP art. 58) y que fue asignada y recibida de buena fe
(CP art. 83). Mal podría entonces invocarse una decisión de esta Corte, que
busca garantizar la integridad de la Constitución, para desconocer un derecho
que goza de protección constitucional.
La
constitucionalidad de la exigencia de la disponibilidad presupuestal para la
asignación de la prima técnica.
12- El actor
cuestiona también la exigencia de la disponibilidad presupuestal para conceder
las primas técnicas, pues considera que de esa manera se viola el principio de
igualdad. Ahora bien, en reciente decisión.[6], esta Corporación
declaró exequible el parágrafo del artículo 6º del Decreto Ley 1661 de 1991, el
cual consagra la misma exigencia de certificado de disponibilidad presupuestal
para que se puedan otorgar primas técnicas a funcionarios o empleados de la
rama Ejecutiva. Las disposiciones no son idénticas, pues la una se aplica a la
Contraloría y la otra a la rama Ejecutiva, por lo cual no ha operado en este
caso la cosa juzgada constitucional. Sin embargo el problema jurídico es el
mismo, por lo cual los argumentos desarrollados por la Corte en esa sentencia
son perfectamente aplicables al presente caso, por lo cual, con base en ellos,
se declarará la exequibilidad de la expresión acusada del inciso segundo. En
efecto, la exigencia de certificado de disponibilidad presupuestal opera como
un instrumento protector del principio de legalidad del gasto público
consagrado por la Carta. Dijo al respecto la Corte en la citada sentencia:
"Estima la
Corte que cuando el parágrafo acusado establece como requisito indispensable
para otorgar la prima técnica, la exigencia de que haya disponibilidad
presupuestal, lejos de violar la Constitución Política, lo que está es
precisamente desarrollando las normas que rigen el sistema presupuestal,
especialmente los artículos 345 y 346, así como ajustándose a las previsiones
ya anotadas del Estatuto Orgánico del Presupuesto
Según se anotó en
el acápite respectivo, el requisito de la disponibilidad presupuestal hace
parte esencial del principio de legalidad del gasto público, cuyo fundamento es
que no se pueden efectuar erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen
incluidas en el presupuesto -artículo 345, 346 y 347 CP, y artículo 18 y 49 de
la Ley 179 de 1994, que modificó la Ley 38 de 1989-."
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del
numeral 5º del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, en el entendido de que, en
virtud del artículo 150 ordinal 19 de la Constitución, corresponde al Gobierno
la reglamentación de los requisitos mínimos que deben cumplirse para acceder a
la prima técnica.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE la expresión "para
su asignación se deberán (sic) contar con certificado de disponibilidad
presupuestal hasta el 31 de diciembre del respectivo año" del inciso
segundo del numeral 5º del artículo 113 de la Ley 106 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                          ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
JOSE GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA      ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                    Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                         Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Sentencia C-527/94. Fundamento jurídico No 5.
[2] Hernando Herrera et al. "Informe Ponencia  sobre Estructura
del Estado" en  Gaceta Constitucional No 59, p 10.
[3]Ver, entre otras, sentencias C-031/95 y C-318/95.
[4]Sentencia C-031/95. MP Hernando Herrera Vergara.
[5]Sobre el sentido de este principio en la doctrina constitucional
internacional, ver Raúl Canosa Usera. Interpretación Constitucional y
fórmula política. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988, pp 180
y ss y pp 201 y ss
[6]Corte Constitucional. Sentencia  No. C-018/96. M.P.: Hernando
Herrera Vergara.