C-071-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-071/96
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL
Ref.: Proceso No.
D - 1052
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 11 (parcial) del Decreto 574 de 1995
"Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 262 de 1994, normas de
carrera del personal de Agentes de la Policía Nacional".
Actor:
Ricardo Martínez
Solano
Magistrado
Ponente:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
Febrero veintidos (22) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I.       ANTECEDENTES
Ante la Corte
Constitucional, el ciudadano RICARDO MARTINEZ SOLANO promovió demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 11 del Decreto 574 de 1995 "por el
cual se modifica parcialmente el Decreto 262 del 31 de enero de 1994, normas de
carrera del personal de agentes de la Policía Nacional".
El Magistrado
Ponente al proveer sobre su admisión, ordenó que se comunicara la
iniciación de este proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, al Presidente del Congreso de la República, al Director General de
la Policía Nacional y al Ministro de Defensa Nacional, para que si lo estimaban
oportuno, conceptuaran dentro del término de los diez (10) días siguientes,
sobre la constitucionalidad de las normas impugnadas.
En el mismo
proveído, se ordenó la fijación en lista del negocio en la Secretaría General
de la Corte Constitucional por el término de diez (10) días, para efectos de
asegurar la intervención ciudadana y el envío de la copia de la demanda al
señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a
continuación el texto de la disposición impugnada, conforme a su publicación en
el Diario Oficial No. 41.795 del jueves seis (6) de abril de 1995. Se subraya
lo acusado.
"DECRETO NUMERO 574 DE 1995
(abril 4)
por el cual se modifica parcialmente el
Decreto 262 del 31 de enero de 1994, normas de carrera del personal de agentes
de la Policía Nacional.
El Presidente de
la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le
confiere el numeral 5 del art. 7o de
la Ley 180 del 13 de enero de 1995 y oído el concepto de la Comisión Especial
integrada por los honorables miembros del Congreso designados por las Mesas
Directivas de ambas Cámaras,
DECRETA:
(...)
Artículo 11.
Retiro por voluntad de la Dirección General de la Policía Nacional. Por razones del servicio y en forma discrecional
la Dirección General de la Policía Nacional podrá disponer el retiro de
los agentes con cualquier tiempo de servicio, con la sola recomendación previa
del Comité de Evaluación de Oficiales Subalternos, establecido en el
artículo 52 del Decreto 41 de 1994".
III.        LOS CARGOS FORMULADOS.
El ciudadano RICARDO
MARTINEZ SOLANO considera que la norma transcrita, en la parte subrayada, viola
los artículos 13, 29, 125, 130 y 209 de la Constitución Política, por las
siguientes razones:
Expresa que lo
buscado con la demanda no es "suprimir o negar el derecho que tiene la
Policía Nacional para determinar la continuidad o no en la institución de sus
Agentes, básicamente se trata de que dicha facultad se enmarque dentro de los
parámetros señalados en la Carta Política, especialmente en lo relacionado a
los funcionarios de carrera como es el caso particular de los agentes de la
Policía Nacional, cuyo estatuto fue expedido por el señor Presidente de la
República en uso de las facultades conferidas por la Ley 62 de 1993, el cual no
es otro que el Decreto 262 de 1994, modificado posteriormente en el acápite de
"retiro" por el Decreto 574 de 1995 (...)".
Expresa que si bien
es cierto, el Gobierno Nacional le otorga una facultad discrecional a la Dirección
General de la Policía Nacional para retener a los agentes, dicha facultad no es
ilimitada pues no le permite que se cometan arbitrariedades, pues, la Corte
Constitucional al hablar sobre la potestad discrecional de las autoridades
administrativas así lo expresó (Sentencia No. 031 de 1995).
Teniendo en cuenta
lo dicho en esta providencia, indica que la Dirección General de la Policía
Nacional está en la obligación de respetar las normas y derechos preexistentes,
como en este caso normas superiores de orden constitucional relacionadas con la
carrera administrativa, especialmente las contempladas en los artículos 125 y
130 de la Carta Política; es decir, el Gobierno Nacional al expedir un decreto,
"debe respetar lar normas contenidas en el estatuto de carrera de la
Policía Nacional".
Agrega que, "en
conclusión, si la Ley 80 de 1995 le confirió facultades extraordinarias al
Presidente de la República para regular aspectos de la Policía Nacional, no le
dio "patente de corso" para saltarse principios constitucionales
fundamentales de la Carta Política; y al introducir en el artículo 11 del
Decreto 574 de 1995 la expresión demandada, el Ejecutivo crea una nueva forma
de esquivar a través de esguinces seudo-jurídicos los derechos generados por la
carrera administrativa de la Policía Nacional, especialmente los consagrados en
los artículos 125 y 130 de la CP.".
Indica además, que
cuando el agente de la Policía Nacional se convierte en una persona incómoda
por denuncia en irregularidades o ilícitos de sus superiores, "simplemente
basta ordenar a los miembros del comité de evaluación de oficiales subalternos,
que actúen de conformidad (recomendar el retiro del agente de policia), sin
tener que rendir o dar explicaciones sobre la decisión sujeta a la discrecionalidad
y a la sola recomendación del mencionado comité".
Por lo tanto, en su
criterio la discrecionalidad debe ser reglada y debe obedecer a razones
objetivas y subjetivas que lleven al convencimiento real de la necesidad de
retirar a un funcionario.
De igual modo,
señala que para ser retirado de la Carrera, se requiere cumplir con los
requisitos constitucionales señalados en el artículo 29 de la Constitución, por
lo que en la norma acusada al facultarse a la Dirección General de la Policía
Nacional para que discrecionalmente y con la sola recomendación del Comité de
Evaluación de Oficiales Subalternos se retiren los agentes de la Policía, se
está creando una nueva forma de sanción a los funcionarios públicos, hecho sin
precedentes en el régimen laboral de la carrera administrativa. Y agrega, que
“Hasta el presente, nunca se había permitido el retiro de funcionarios
inscritos en carrera administrativa de plano, como está sucediendo en este
caso".
Así mismo, considera
el actor que se vulnera el principio de defensa porque no existe una conducta
que determine y oriente la recomendación de retiro de los agentes de la Policía
Nacional y su respectivo procedimiento.
De igual modo,
señala que se quebranta el artículo 124 constitucional, puesto que en materia
de responsabilidad de los servidores públicos, no se sabe cómo se establece la
responsabilidad de los agentes de la Policía Nacional. Así mismo, se viola la
presunción de inocencia, porque no puede el agente de policía expresar su
opinión y contrarrestar las pruebas allegadas en su contra; “ahora, como no
pueden acceder a las pruebas allegadas en su contra previa decisión, nos
encontramos frente a la presunción de responsabilidad”.
Se vulnera también a
su juicio, el artículo 13 superior, porque no se establecen procedimientos,
conductas, sanciones, beneficios, privilegios para los agentes de policía al
igual que otras personas cuando son acusadas de cometer homicidios, genocidios,
concierto para delinquir, etc.
Aduce igualmente,
que la norma demandada vulnera el artículo 209 de la Carta Política, porque al
establecer el Gobierno Nacional los juicios secretos, viola el principio de
publicidad de los actos de la administración, pues todos son públicos, excepto
los casos expresamente señalados en la ley; pero como estos entran en la
excepción, la norma vulnera la carrera administrativa y el ordenamiento
superior.
IV.      INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA.
El Director General
de la Policía Nacional, General Rosso José Serrano Cadena, justifica la
constitucionalidad de la norma acusada, con fundamento en los artículos 216 y
218 de la Constitución Política.
Argumenta que en
relación con el retiro, la ley ha establecido unas causales para su
procedencia, una de las cuales señala que este procede por voluntad del
Gobierno Nacional o de la Dirección General de la Policía. La norma acusada
establece la facultad para que, previa recomendación de unos comités se tome la
decisión de prescindir de los servicios de algún miembro de la Fuerza Pública.
Considera por tanto, que no se trata de un proceso discrecional y arbitrario,
sino que lo que determina el retiro o la continuidad en el servicio es producto
de un estudio serio, basado en el comportamiento de la persona frente a sus
obligaciones como agente de la Policía.
Aduce que todo lo
anterior lleva a concluír que la carrera establecida para los miembros de la
Policía Nacional, debe soportarse en las normas constitucionales de que tratan
los artículos 218 y siguientes de la Constitución Política y no la que menciona
el demandante, es decir, el artículo 125 ibídem, ya que éste se aplica a los
servidores públicos, pues trata sobre la carrera administrativa en sí.
Manifiesta por
tanto, que es apenas obvio que el régimen de carrera de la Policía Nacional no
puede ser igual al de los servidores del Estado; señala que la delicada misión
y la confianza que la sociedad les ha depositado, conlleva a darle a la
institución un tratamiento que debe incorporar determinados parámetros discrecionales.
Agrega que uno de
los principios que diferencia la carrera de los miembros de la Policía de la
carrera administrativa, es la facultad discrecional de disponer el retiro de
oficiales de la Policía por parte del Presidente de la República y del Director
Nacional de la Policía, en relación con los suboficiales y agentes. Manifiesta
que esa facultad será utilizada exclusivamente en casos excepcionales, sin que
ello implique que se vaya a sustituir el régimen disciplinario. La ley
precisamente establece mecanismos de control para evitar que se cometan
injusticias, disponiendo que antes de tomar alguna medida, se hace obligatorio
escuchar al Comité de Oficiales Superiores o Subalternos y a la Junta Asesora
para el caso de los oficiales.
Considera que no se
ha violado ningún derecho fundamental con esta disposición legal. La sanción
que se impone está dirigida exclusivamente al mejoramiento del servicio de
policía. Tampoco se trasgrede el principio de igualdad, ya que, en primer
lugar, todas las personas que se encuentran en las mismas condiciones tienen el
mismo riesgo y oportunidades, y en segundo lugar, la presunta desigualdad
frente a otros servidores del Estado tiene una justificación objetiva y
razonable, la cual se aprecia por la finalidad de la medida que no es otra que
el mejoramiento de la eficacia del servicio de policía.
Finalmente,
considera que no se viola el derecho al trabajo, porque no hay derechos
absolutos, es decir, que su ejercicio siempre implica el respeto de los
derechos ajenos y el de las regulaciones legales y administrativas previstas
para asegurar el interés común.
V.      CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.
Mediante oficio
número 758 del cuatro (4) de octubre de 1995, el señor Procurador General de la
Nación, doctor Orlando Vásquez Velásquez, rindió el concepto de rigor,
solicitando a esta Corporación que declare exequible la expresión
acusada del artículo 11 del Decreto 574 de 1995, con fundamento en las
siguientes consideraciones:
Retoma los
argumentos expresados por ese mismo despacho en conceptos anteriores, donde
defiende la constitucionalidad de la disposición acusada. Según el Jefe del
Ministerio Público, cualquiera de las afirmaciones que se hagan respecto del
régimen de carrera de personal uniformado de la Policía Nacional, "no
obstante la diferencia establecida en el Estatuto Fundamental entre la función
militar y la policiva -la cual evoca la más auténtica tradición del
constitucionalismo liberal-, han de tener en cuenta las circunstancias
históricas determinantes de un cierto grado de militarización de esa Entidad
originalmente garantista."
Estima que existen
razones de orden fáctico enmarcadas en el prolongado tiempo de violencia
generalizada en este país que determinan la orientación militar de la Policía
Nacional. Además, señala el citado funcionario, que la jurisprudencia ha
reconocido esta tendencia, apoyándose en preceptos constitucionales que
establecen el carácter no deliberativo de la Policía Nacional (art. 219 de la
CP.) y que extienden el fuero militar a esta Institución (art. 221 CP.).
Agrega el Agente del
Ministerio Público, que el régimen de carrera aplicable a los miembros de la
Policía Nacional contiene directrices especiales que propician la obediencia y
el respeto a las jerarquías: así, "en esa perspectiva ha de ubicarse la
postura del Ministerio Público al avalar la constitucionalidad de aquellos
preceptos propiciatorios de un mayor rigor en los criterios que orientan los
regímenes disciplinarios de la fuerza en mención, en comparación con el resto
de los funcionarios de la administración pública, tendencia que tiene lugar en
atención principalmente, a los procesos de depuración que en su interior se
adelantan y en los cuales está decididamente empeñado el Estado
Colombiano."
Señala el Procurador
General de la Nación, que el poder discrecional del Director General de la
Policía de retirar a los agentes del servicio, con la recomendación previa del
Comité de Evaluación de Oficiales Subalternos, no puede considerarse como
absoluto, por lo tanto no genera la arbitrariedad del poder administrativo de
la Policía. Para un análisis objetivo del motivo del retiro del agente por
parte de la Dirección General de la Policía, indica que la norma sub-examine
establece que debe hacerse con base en razones del servicio, configurándose en
un obligado criterio de referencia.
En cuanto a lo que
se considera como razones del servicio, el representante del Ministerio Público
reitera que son aquellas que proceden de las funciones constitucionales de la
Policía, es decir, las que "(...) corresponden al mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas
y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz (...)".
Finalmente, respecto
de la presunta violación del debido proceso y la estabilidad laboral por parte
de la disposición demandada, trae acolación la sentencia No. C-108 de 1995
emanada de la Corte Constitucional, con fundamento en la cual concluye que no
se conculca precepto constitucional alguno, ya que puede cumplirse con la
finalidad de la disposición normativa  de depuración y moralización de la
Institución sin desconocer el debido proceso. Esto se lograría entonces,
permitiendo que el empleado que va a ser objeto de retiro pueda ser oído en descargos
ante el Comité de Evaluaciones,  y así ejercer en forma debida su derecho de
defensa.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.       La
competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en el numeral 5o. del artículo 241 de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir sobre la exequibilidad del artículo
11 (parcial) del Decreto 574 de 1995 "por el cual se modifica parcialmente
el Decreto 262 del 31 de enero de 1994, normas de carrera del personal de agentes
de la Policía Nacional".
Segunda.       Cosa
Juzgada Constitucional.
Encuentra la Corte
que frente al artículo 11 del decreto materia de revisión, se ha producido el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional, pues dicho precepto ya fue objeto
de pronunciamiento por la Sala Plena de esta Corporación, la cual mediante
sentencia No. C-525 de dieciseis (16) de noviembre de 1995 con ponencia del
Magistrado Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, la declaró exequible.
En virtud a lo
anterior, y de conformidad con lo dispuesto por los artículos 243 de la
Constitución Política y 46 del Decreto 2067 de 1991, en la parte resolutiva de
esta providencia se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia No. C-525 de
1995.
VII.      DECISION.
En mérito de lo
expuesto, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y
cumplidos los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
ESTESE A LO
RESUELTO en la sentencia
No. C-525 de noviembre 16 de 1995 que declaró EXEQUIBLE el artículo 11
del Decreto 574 de 1995, “por el cual se modifica parcialmente el Decreto 262
de 31 de enero de 1994, normas de carrera del personal de agentes de la Policía
Nacional”.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General