T-080-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-080/12
ACCION DE
TUTELA PARA RECLAMAR BENEFICIOS ASISTENCIALES-Caso de un grupo de personas,
a quienes se les reconoció mediante pacto colectivo, prestaciones en materia de
seguridad social, pero no obstante que sobrevino la liquidación de la entidad
perdieron estos beneficios
PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración
de jurisprudencia
El requisito de subsidiariedad,
como exigencia para la procedencia de la acción, se deriva del inciso tercero
del artículo 86, en consonancia con el numeral primero del artículo 6 del
Decreto 2591 de 1991, según los cuales, la acción de tutela “sólo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que
aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.” No obstante, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que
en cada caso en concreto se deberá analizar la efectividad de los demás
mecanismos judiciales que el sujeto tiene a su disposición para determinar su
eficacia e idoneidad con miras a la protección adecuada de los derechos
afectados, o en su caso, la viabilidad de la protección constitucional por vía
de la acción de tutela
ACCION DE
TUTELA CONTRA FIDEICOMISO-Improcedencia por considerar que existe otro
medio de defensa judicial
Referencia: expediente
T-3202172.
Acción de
tutela instaurada por Luís Alberto Rosas Uribe y Benjamín Guevara González
contra el Fideicomiso de Créditos Litigiosos IFI y vinculado el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo.
Magistrado
Ponente:
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Colaboró: Ana
Bejarano Ricaurte
Bogotá D.C., dieciséis
(16) de febrero de dos mil doce (2012)
La Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio, Gabriel
Eduardo Mendoza y Juan Carlos Henao, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias legales y constitucionales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los
fallos proferidos por (i) el Juzgado cuarenta y dos Civil del Circuito de
Bogotá, de fecha de cinco (5) de julio de 2011 -que negó la protección
solicitada- y (ii) la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá D.C., de fecha de cuatro (4) de agosto de 2011, que confirmó la decisión
de la primera instancia, negando el amparo solicitado.
I. ANTECEDENTES
1.
Hechos
Los ciudadanos Luís Alberto Rosas
Uribe y Benjamín Guevara González presentaron en nombre propio acción de
tutela, por considerar que la negación de reintegrar y reanudar el pago de sus
beneficios asistenciales por parte del Fideicomiso Créditos Litigiosos IFI,
vulneró su derecho al debido proceso para evitar poner en peligro el derecho a
la salud, en conexión con el derecho a la vida y a la seguridad social. Los
accionantes sustentan su solicitud en los siguientes hechos:
1.1  El 13 de Abril de 1999 el Instituto de Fomento Industrial -IFI-
(en adelante IFI) suscribió con sus trabajadores no sindicalizados un pacto
colectivo en el que se acordó el reconocimiento de beneficios asistenciales
para los pensionados. Dichos beneficios incluían aquellos consagrados en el
artículo 7º de la Ley 4ª de 1976 que establece:
“Los
pensionados del sector público, oficial, semioficial y privado, así como los
familiares que dependen económicamente de ellos de acuerdo con la Ley, según lo
determinan los reglamentos de las entidades obligadas, tendrán derecho a
disfrutar de los servicios médicos, odontológicos, quirúrgicos,
hospitalarios, farmacéuticos, de rehabilitación, diagnóstico y tratamiento de
las entidades, patronos o empresas tengan establecido o establezcan para sus
afiliados o trabajadores activos, o para sus dependientes según sea el caso, mediante
el cumplimiento de las obligaciones sobre aportes a cargo de los beneficiarios
de tales servicios.”(Negrilla por fuera del texto original).
1.2 El 17 de septiembre de 2002, por medio de la Resolución
administrativa No. 3415, el IFI reconoció y ordenó el pago de una pensión de
jubilación en favor de BENJAMÍN GUEVARA GONZÁLEZ, trabajador que hacía parte
del pacto colectivo. En virtud de dicho acuerdo, la pensión reconocida incluía
el pago de la medicina prepagada como un beneficio asistencial.
1.3 De la misma manera fue reconocida la pensión en cabeza del señor
Luís Alberto Rosas Uribe, quien accedió al pago mensual vitalicio por
jubilación y al beneficio asistencial del pago de la medicina prepagada
mediante contrato con la prestadora Colsanitas.
1.4
El día 15 de septiembre de 2003, de acuerdo con el Decreto 2590 del
mismo año, el IFI entró en liquidación.
1.5
Durante el proceso de liquidación, el Gerente Liquidador del IFI expidió
un comunicado sin fecha en el que estableció que “a partir del 7 de octubre
de 2003, cesa el reconocimiento de los beneficios asistenciales y de ecuación
para los pensionados del IFI y sus beneficiarios.”
1.6
Una vez concluidas las labores de liquidación el Gerente Liquidador
constituyó el denominado Fideicomiso Créditos Litigiosos IFI en la Fiduciaria
de Comercio Exterior, Fiducoldex. Para dicho patrimonio autónomo se destinó una
reserva de tres mil millones de pesos ($3.000.000.000).
1.7
Por medio del Decreto 2510 de 2009 el Gobierno Nacional dispuso que “la
Nación-Ministerio de Comercio, Industria y Turismo obrará como Fideicomitente
del contrato que el IFI, en liquidación haya celebrado para la defensa judicial
de la entidad y deberá conmutar, si es del caso, las pensiones que esté pagando
como producto de las demandas interpuestas para el efecto”. Lo anterior,
vinculando al Ministerio como responsable frente a las obligaciones a cargo de
la entidad en liquidación.
1.8
En Sentencia del 29 de abril de 2010, la Sección Segunda de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, declaró la nulidad de los
siguientes actos administrativos: el comunicado sin fecha suscrito por el
Gerente Liquidador del IFI y el Oficio de octubre de 2003 expedido por el mismo
funcionario en el que ratificó su decisión de cesar el reconocimiento de los
beneficios asistenciales a los pensionados de la entidad.
1.9
El día 12 de noviembre de 2010, basándose en la declaración de nulidad
de los actos que cesaron los beneficios asistenciales a la pensión, el señor
LUIS ALBERTO ROSAS URIBE presentó ante el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo un derecho de petición encaminado al reconocimiento del pago de su
medicina prepagada.
1.10 El 16 de
diciembre de 2010, la Coordinadora del Grupo de Recursos Humanos del Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, respondió al derecho de petición presentado
por Luís Alberto Rosas Uribe. En la respuesta, el Ministerio argumentó que,
siendo la sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad del acto
administrativo un fallo de nulidad simple y no de nulidad y restablecimiento
del derecho, esta decisión no podía conllevar reclamaciones patrimoniales de
carácter particular como la que pretendía el señor Rosas.
1.11 Por otro lado,
planteó la falta de competencia del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
para atender este tipo de asuntos a cargo del IFI, pues su intervención en la
liquidación de la entidad fue la única actividad en la que el Ministerio
participó, estando ausente en el resto de hechos que componen el conflicto con
los pensionados.
1.12 Ante la
negación del Ministerio, por medio de diversos escritos, el señor Luís Alberto
Rosas Uribe reiteró su solicitud de que se le reconociera el pago de su
medicina prepagada como beneficio asistencial a la pensión, beneficio que
volvió a la vida jurídica con la nulidad de los actos que pretendieron
extinguir dichas obligaciones.
1.13 El 18 de marzo
de 2011 la Coordinadora del Grupo de Recursos Humanos del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, respondió a las peticiones del Sr. Rosas
reiterando su posición y alegando que la sentencia de nulidad simple proferida
por el Consejo de Estado no conduce al reconocimiento de condenas específicas y
que el Ministerio no está llamado a responder por estas reclamaciones.
1.14 En vista de
las negativas, los accionantes, junto con otros pensionados del IFI,
interpusieron una acción de cumplimiento para exigirle al Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo que cumpliera lo estipulado en los artículos 174
y 178 del Código Contencioso Administrativo y diera lugar al pago de los
beneficios asistenciales cercenados.
1.15 Mediante
sentencia del 13 de mayo de 2011, la Sección Primera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de todo lo actuado en la
primera instancia por falta de competencia funcional y rechazó la acción de
cumplimiento por no reunir el requisito de procedibilidad de la acción. (Inciso
2, artículo 8, de la ley 393 de 1997).
1.16 Finalmente los
peticionarios interpusieron acción de tutela ante el Juzgado Cuarenta y Dos
Civil del Circuito de Bogotá solicitando que se amparara su derecho al debido
proceso para evitar poner en peligro el derecho a la salud, en conexión con el
derecho a la vida, y a la seguridad social y por tanto, que se reanudaran y
reintegraran los beneficios asistenciales de la pensión.
2.
Documentos relevantes que obran en el expediente
2.1.
Certificado de existencia y representación legal de Fiducoldex, la
fiduciaria que maneja los recursos de la entidad liquidada. (Folios 10 a 11)
2.2.
Constancia del 3 de diciembre de 2004 del Instituto de Fomento
Industrial -en liquidación- en la que figura la orden de pago de la pensión de
jubilación y los beneficios asistenciales al señor Luís Alberto Rosas Uribe.
(Folio 12)
2.3.
Resolución Administrativa No. 3415 del 17 de septiembre de 2002 por
medio de la cual el IFI reconoce y ordena el pago de una pensión de jubilación
al señor Benjamín Guevara González. (Folios 13 a 17)
2.4.
Derecho de petición del 12 de noviembre de 2010 de Luís Alberto Rosas
Uribe dirigido al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para obtener el
reconocimiento del pago de los beneficios asistenciales de su pensión a raíz de
la declaración de nulidad del acto que los negó inicialmente. (Folios 18 a 19)
2.5.
Comunicación del 20 de diciembre de 2010 de la Coordinadora del Grupo de
Recursos Humanos del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo dirigido al
Presidente de la Asociación de Pensionados del IFI (ASOPEIFI), en la que expone
los motivos por los cuales no se reconocerá el pago de los beneficios
asistenciales. (Folios 20 a 21)
2.6.
Respuestas del 16 de diciembre de 2010 y 18 de marzo de 2011 de la
Coordinadora del Grupo de Recursos Humanos del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo al señor Luís Alberto Rosas Uribe, en la que expone las
razones por las cuales no reconocerá el pago de los beneficios asistenciales a
la pensión. (Folios 20 a 26)
2.7.
Sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, proferida el 29
de Abril de 2010, por medio de la cual se declaró la nulidad de los actos
administrativos que cesaron el reconocimiento de los beneficios asistenciales a
los pensionados del IFI. (Folios 28 a 53)
2.8.
Contrato del 11 de septiembre de 2007 de fiducia mercantil de
administración de pagos celebrados entre el IFI y la Fiduciaria Colombiana de
Comercio Exterior S.A. (Fideicomiso de créditos litigiosos IFI), por medio del
cual se previó la administración de los fondos de la entidad liquidada. (Folios
70 a 74)
2.9.
Certificado de existencia y representación legal del IFI donde consta
que se encuentra liquidada. (Folio 80)
2.10.
Resolución No. 477 del 30 de diciembre de 2009 del IFI por medio de la
cual se declara la terminación de la existencia legal del IFI. (Folio 81)
2.11.
Sentencia de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca proferida el 13 de Mayo de 2011, por medio de la cual se rechazó
la acción de cumplimiento presentada por los accionantes y otros pensionados,
para obtener el pago de los beneficios asistenciales. (Folios 113 a118)
3.
Decisiones que se revisan
3.1 Primera Instancia
El Juzgado Cuarenta y Dos Civil
del Circuito negó el amparo solicitado por los accionantes pues consideró que
en el presente caso no se reunían los requisitos de procedibilidad de la
tutela, por existir otras vías judiciales para proteger los derechos y no
encontrar pruebas de un perjuicio irremediable. En este sentido, la primera
instancia recalcó que la acción de tutela es un mecanismo judicial de carácter
residual que debe utilizarse solamente ante la ocurrencia de un perjuicio
irremediable que afecte los derechos fundamentales de la persona y que no
existan otros medios de defensa para su protección, situación que para el
Juzgado no se verificó en el presente caso. (Folios 135 a 139)
3.2 Impugnación
En el recurso de apelación
presentado contra la providencia de la primera instancia, los accionantes
alegan que sí están haciendo un uso correcto de la acción de tutela, pues
encontraron cerradas todas las vías posibles para hacer valer los beneficios
asistenciales que hacían parte de su pensión. Por otro lado, los peticionarios
argumentan que la sentencia de nulidad expedida por el Consejo de Estado sí
debe tener consecuencias materiales. Aunque la acción de nulidad simple no
buscaba reclamaciones individuales, este hecho no excluye la posibilidad de que
la declaración de nulidad del acto conduzca a alteraciones en el orden jurídico
y en la realidad que pretendía regular.
Los solicitantes alegan también
que la primera instancia no analizó la vulneración al debido proceso que alegaron
en la acción presentada y que constituye una de las piedras angulares de su
petición. Por último, plantean que el no reconocimiento de sus beneficios
asistenciales afecta estructuralmente su derecho fundamental a la pensión y por
tanto se traduce en violaciones a otros derechos fundamentales como la salud y
la seguridad social. (Folios 153 a 158)
3.3 Segunda Instancia
La Sala Civil del Tribunal
Superior de Bogotá confirmó el fallo de la primera instancia y negó el amparo
solicitado, basándose en la misma argumentación. Para el Tribunal, los
principios de subsidiariedad e inmediatez que deben orientar las decisiones del
juez de tutela no se pueden constatar en los hechos de la acción estudiada. La
segunda instancia, en consonancia con el A quo, consideró que los
accionantes tenían otras vías judiciales para lograr la protección de los
derechos que consideraron vulnerados. (Folios 161 a 167)
4.  Actuaciones
en sede de revisión
4.1 Mediante auto del 19 de
diciembre de 2011, el magistrado ponente expidió un auto en el cual se
solicitó:
1.
Al Fideicomiso Créditos Litigiosos IFI que remitiera una copia
completa del contrato de fiducia mercantil de administración y pagos suscrito
el 11 de septiembre de 2007, entre el INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL, IFI, EN
LIQUIDACIÓN y la FIDUCIARIA COLOMBIANA DE COMERCIO EXTERIOR S.A. – FIDUCOLDEX,
denominado ‘Fideicomiso Créditos Litigiosos IFI’. Así como todos los otrosíes
que complementen o modifiquen dicho contrato.
2.
A los peticionarios Benjamín Guevara González y Luís Alberto Rosas
Uribe para que allegaran una certificación expedida por su médico tratante en
la que constara su edad, el estado actual de su salud y cualquier especificidad
o vicisitud al respecto.
3.
Finalmente al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para que
remitiera un escrito en el cual respondiera los siguientes cuestionamientos: a
cargo del IFI ¿Cuántas personas pensionadas hay? ¿Cuántos pensionados del IFI
suscribieron el pacto colectivo por medio del cual se otorgaban beneficios
asistenciales a la pensión?
4.2 Una vez debidamente
notificado el auto, la Fiduciaria Colombiana de Crédito Exterior S.A. respondió
la solicitud de la Corte mediante escrito radicado el 17 de enero de 2012 en el
que adjuntó la totalidad del contrato solicitado y reiteró que “por ser
FIDUCOLDEX, actuando como vocera del Patrimonio Autónomo Créditos Litigiosos
IFI, accionada también en el trámite de la referencia, agradecemos,
respetuosamente, tener en cuenta para la resolución del caso puesto en
conocimiento de dicho Alto Tribunal, los argumentos y hechos constitucionales y
legales presentados en el trámite de esta acción de amparo” (Folio 14,
cuaderno 3).
De la misma manera, el Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo respondió a la solicitud de la Corte mediante
escrito radicado el 19 de enero de 2010, y respondió a los cuestionamientos
planteados de la siguiente manera. Frente a la pregunta de, a cargo del IFI,
cuántos pensionados hay, respondió: “son 48 personas pensionadas, que están
pendientes de conmutación pensional con el ISS, mientras se definen los
procesos judiciales que establezcan el valor correcto de la pensión, los cuales
se irán conmutando con el ISS, si hay lugar a ello”. (Folio 69, cuaderno 3)
Para después agregar, “éstas personas aún no conmutadas con el ISS, conforme
al encargo fiduciario constituido cuyo Fideicomitente es la Nación – Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, se les continúa cancelando el valor de la
mesada pensional en discusión, hasta que judicialmente se defina el valor
correcto a favor del demandado” (Folio 69, cuaderno 3).
Por último, los accionantes,
Benjamín Guevara González y Luís Alberto Rosas Uribe allegaron las
certificaciones médicas solicitadas mediante escrito presentado el 27 de enero
de 2012. En ambas certificaciones consta que los peticionarios gozan de buena
salud y son personas que se encuentran en la tercera edad.
II.
CONSIDERACIONES
2.1
. Problema Jurídico
En primer término la Sala debe
determinar si en el presente caso se encuentran reunidos los requisitos
jurisprudenciales que ha sentado esta Corporación para la procedencia de la
acción de tutela. Esclarecido lo anterior y sólo tras determinar el último
supuesto, la Sala debe establecer si la negación del beneficio asistencial,
reconocido mediante un pacto colectivo y representado en el pago a la medicina
prepagada a los accionantes, constituye una vulneración al derecho al debido
proceso y una amenaza al derecho a la salud, a la vida, y a la seguridad social.
2.2. Competencia
Esta Corte es competente para
conocer los fallos materia de revisión de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en las demás disposiciones pertinentes, así como por haberse
escogido por la Sala de Selección, mediante auto del 29 de septiembre de 2011.
2.3. La procedencia de la
acción de tutela para reclamar beneficios asistenciales -medicina prepagada-
reconocidos en pactos colectivos.
2.3.1 Legitimación por pasiva
2.3.1.1 Frente a la legitimación
por pasiva, ambas entidades vinculadas han presentado objeciones, alegando no
ser las llamadas a responder judicialmente en este caso. En el escrito de
tutela presentado ante el Juez Cuarenta y Dos Civil del Circuito, los
accionantes vincularon como entidad demandada al Fideicomiso Créditos
Litigiosos IFI por ser este el fondo en el que se depositaron los recursos
restantes una vez se liquidó la entidad. Aun así, en el auto del 23 de junio de
2011, por medio del cual el Juzgado admitió la acción de tutela, se ordenó la
vinculación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo “para efectos de
salvaguardar el derecho fundamental al debido proceso y contradicción”
(Folio 61).
Por medio de escrito presentado
el 29 de junio de 2011, el Fideicomiso Créditos Litigiosos IFI, representado
por la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A., respondió a la acción
de tutela argumentando que “de acuerdo a la legislación aplicable y lo
dispuesto contractualmente para el efecto, expresamente se señaló que ni el
patrimonio autónomo que se constituye en virtud del presente contrato, ni
FIDUCOLDEX, asumen o asumirían la calidad de parte o tercero, en los procesos
judiciales, arbitrales o administrativos objeto de administración del
fideicomiso, entendiéndose expresamente que tampoco opera respecto de los mismos
la subrogación o cesión del proceso, o asunción de la obligaciones a cargo del
fideicomitente” (Folio 84).
El Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo respondió a la acción de tutela por medio de escrito
presentado el 30 de junio 2011, alegando la “carencia absoluta [de
responsabilidad] del Ministerio en los hechos anunciados” y recalcando
que el mismo “no asumió obligación del extinto IFI en Liquidación, como
tampoco es sucesor procesal ni tercero en los procesos promovidos contra la
entidad desaparecida; la calidad de fideicomitente, no lo convierte en obligado
para el cumplimiento de sentencia, menos de sentencia que no fuere parte”
(Folio 131 a 132).
2.3.1.2 A juicio de la Sala, la
argumentación del Fideicomiso Créditos Litigiosos IFI es acertada, encuentra su
fundamento en el contrato por medio del cual se constituyó el patrimonio
autónomo bajo cuestión, situación que debe analizarse a la luz de los derechos
constitucionales en juego. En efecto, en la cláusula primera del contrato de
fiducia mercantil de administración y pagos, celebrado entre el Instituto de
Fomento Industrial IFI, en liquidación y la Fiduciaria Colombiana de Comercio
Exterior S.A., se establece que “Fiducoldex no asume las contingencias o los
créditos litigiosos, ni se subroga o sustituye procesalmente al fideicomitente;
ni responde por la suficiencia de la reserva constituida por este último. La
gestión del fiduciario será de administración y pagos, hasta la cuantía que
resulte disponible, dentro de la condición de obligaciones de medio y no de
resultado” (Folio 72). En el mismo sentido, en el Otrosí No. 3, la cláusula
segunda en su cuarto párrafo dispone: “tampoco se entiende para todos los
efectos legales relacionados con este contrato que opera la sustitución
patronal por parte de FIDUCOLDEX, de las obligaciones laborales a cargo del
fideicomitente” (Folio 76).
Las disposiciones contractuales
citadas permiten entonces concluir que el Fideicomiso Créditos Litigiosos IFI
no tiene legitimación por pasiva para constituirse como parte en el presente
proceso. Como se evidencia en el contrato que dio origen al patrimonio autónomo
demandado, ésta ficción jurídica, representada por la entidad financiera
vinculada, cumple con el propósito de realizar los pagos que por concepto de
reclamaciones o litigios se realicen. Es decir, este patrimonio autónomo es un
fondo de recursos que subsistió tras la liquidación de la entidad y que está encaminado
a cubrir los pagos que puedan generarse una vez terminada la misma, pero no
constituye una expresión posterior del IFI.
La función de estos recursos
también encuentra respaldo en el tipo de contrato que se constituyó, pues de
acuerdo con la Circular Básica Jurídica No. 7 de 1996 expedida por la
Superintendencia Financiera, “se entiende por negocios fiduciarios de
administración aquellos en los cuales se entregan bienes a una institución
fiduciaria, con o sin transferencia de la propiedad, para que los administre y
desarrolle la gestión encomendada por el constituyente y destine los
rendimientos, si los hay, al cumplimiento de la finalidad señalada”. En el
presente caso, el objeto del contrato de fiducia suscrito quedó claramente
establecido en la segunda cláusula, en la cual se dispuso:
“el objeto
del presente contrato es la administración por parte de LA FIDUCIARIA del
patrimonio autónomo a integrarse con los activos monetarios y no monetarios, en
caso de que ingresen al Patrimonio Autónomo, destinados como fuente de pago de
(i) las obligaciones contingentes correspondientes a procesos judiciales, (ii)
gastos por honorarios profesionales de los abogados externos y gastos y costas
judiciales, y (iii) la entrega de los remanentes, siempre y cuando existan, una
vez cumplida la finalidad del contrato o se encuentre garantizado el
cumplimiento de ésta, a los accionistas del FIDEICOMITENTE o a quien o ellos
corresponda dentro de la sociedad en liquidación” (Folio 72).
Como lo plantea la Circular
citada previamente, el objeto del contrato de fiducia de administración es el
elemento con el cual se determina con qué fin se administran los recursos dados
en fideicomiso. En el presente caso, el objeto del contrato es claro en
determinar los fines para los que se utilizará el dinero administrado y dentro
de ellas no se encuentra contemplada la posibilidad de que el patrimonio
autónomo responda judicialmente por las obligaciones contingentes que se
gestaran después de liquidada la entidad.
Aunque resulta evidente que el
contrato de fiducia excluyó la posibilidad de que el patrimonio autónomo o la sociedad
fiduciaria respondieran judicialmente por los litigios que surgieran una vez
liquidada la entidad, la validez de esta cláusula contractual subsiste en la
medida en que existe otra entidad que sí se encuentra liquidada por pasiva, es
decir, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Es por ello que estima
innecesario la Sala pronunciarse sobre la constitucionalidad o no de dicha
cláusula. De no haber existido la posibilidad de vincular al Ministerio como
responsable, los antiguos trabajadores del IFI en efecto hubiesen quedado a la
deriva con sus pretensiones, enfrentando un vacío por encontrarse la entidad
terminada y la imposibilidad de demandar al patrimonio autónomo por una
cláusula incluida en un contrato en cuya formación nunca participaron. Pero, se
reitero, ello no ocurre en el presente caso.
2.3.1.3. En este sentido, frente
al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, es evidente que se encuentra
legitimado para responder por pasiva con motivo de las facultades que le asignó
el Decreto 2510 de 2009. Por medio del mencionado Decreto, el Gobierno Nacional
le asignó determinadas facultades al Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, entre las que dispuso: “este Ministerio también será el competente
para realizar el pago de los beneficios extralegales reconocidos, en virtud del
Pacto Colectivo, a los pensionados del Instituto de Fomento Industrial IFI, en
liquidación, pago que se hará por intermedio del mismo contrato de Fiducia a
que se ha hecho referencia en el presente decreto”. Esta disposición del
Decreto 2510, señala claramente la responsabilidad que tiene el Ministerio de
realizar los pagos a los pensionados, y por tanto de atender los asuntos que
frente al tema se generen, como ocurre en el presente caso.
Visto lo anterior, el Decreto en
mención permite establecer que no cabe duda que una vez liquidado el IFI, la
entidad llamada a responder por diversos asuntos, entre ellos la administración
de la fiducia y de atender los pagos de las pensiones, será el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo y por tanto no puede desconocer esta obligación
delegada mediante acto administrativo arguyendo que “no estuvo presente” cuando
se desarrollaron los hechos que dieron origen a este conflicto. Tanto las disposiciones
del Decreto citado permiten colegir la legitimidad pasiva del Ministerio, como
también la falta de estipulaciones en contrario en el contrato de fiducia que
regula el patrimonio autónomo bajo cuestión.
En el mismo sentido, es posible
afirmar que frente al IFI, y la posterior responsabilidad que asumió el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, operó el fenómeno de la supresión
de funciones de la primera entidad para trasladarlas a la segunda. En efecto,
el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política consagra la
potestad, en cabeza del Presidente de la República, de “suprimir o fusionar
entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”.
En desarrollo de dicho mandato
constitucional, el parágrafo número 1 del artículo 52 de la Ley 489 de 1998
dispuso que “el acto que ordene la supresión, disolución y liquidación,
dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o
entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o
rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la
liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la
situación de los servidores públicos”. (Negrilla por fuera del texto
original).
Por tanto, el acto que realiza la
supresión de una entidad pública debe asegurarse de trasladar sus funciones -de
ser necesario- y dejar clara la situación de los servidores públicos que
estaban al servicio de la entidad terminada. En el caso concreto, una vez se
liquidó el IFI, el Gobierno Nacional expidió el acto administrativo mencionado
previamente, en el cual se trasladaron funciones del IFI al Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, entre ellas la responsabilidad sobre los
conflictos que frente a sus empleados se pudiesen generar.
Para ahondar en razones, por
expreso mandato constitucional los derechos de los pensionados no pueden quedar
sin un ente que se responsabilice y se asegure de su materialización. En
efecto, el artículo 48 de la Carta Política consagra “la seguridad social es
un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado (…) El Estado garantizará los derechos, la
sostenibilidad financiera del sistema pensional, respetará los derechos
adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de
acuerdo con la ley esté a su cargo”. De esta manera el texto constitucional
reconoce la importancia de que exista “un doliente” que se asegure de la
materialización del derecho a la seguridad social de la ciudadanía, ya sea el
Estado o un actor privado el que esté llamado a responder.
En el presente caso, la entidad
que se designó como la llamada a responder por el pago de las mesadas
pensionales del IFI una vez liquidado, fue el Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo y por tanto es quien debe responder, asegurándose que los recursos
utilizados para la constitución del fideicomiso se utilicen para el fin
designado. En últimas, aunque sólo se encuentra legitimado para responder
judicialmente el Ministerio, ambas entidades tienen responsabilidad ante los
pensionados del IFI pues, por un lado, el Ministerio debe atender a los
procesos judiciales que por tal concepto se adelanten, y por el otro, la
sociedad fiduciaria en representación del patrimonio autónomo debe asegurarse
que los pagos ordenados se realicen de manera satisfactoria.
En conclusión, por los motivos
presentados previamente, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo está
llamado a responder por pasiva en el presente caso y ordenar a la sociedad
fiduciaria el respectivo desembolso de los recursos.
2.3.2. Subsidiariedad
2.3.2.1. El requisito de
subsidiariedad, como exigencia para la procedencia de la acción, se deriva del
inciso tercero del artículo 86, en consonancia con el numeral primero del
artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, según los cuales, la acción de tutela “sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable.” No obstante, la jurisprudencia de esta Corte ha
establecido que en cada caso en concreto se deberá analizar la efectividad de
los demás mecanismos judiciales que el sujeto tiene a su disposición para
determinar su eficacia e idoneidad con miras a la protección adecuada de los
derechos afectados, o en su caso, la viabilidad de la protección constitucional
por vía de la acción de tutela.
Así,
se ha establecido que es posible excepcionar el principio de la subsidiariedad
y, por lo tanto procede la tutela, cuando se presente alguno de los siguientes
eventos:
a.
Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no sean lo suficientemente idóneos
y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados o amenazados.
b.
Cuando a pesar de que tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no
concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un
perjuicio irremediable a los derechos fundamentales.
c.
Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional
(personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de
familia, población desplazada, niños y niñas) y por tanto su situación requiere
de particular consideración por parte del juez de tutela[1].
2.3.2.2. De manera que es
necesario explorar si en este caso existen otras acciones en cabeza de los
peticionarios y si estas resultan efectivas para la protección real de los
derechos supuestamente conculcados.
Al respecto, el juez de la
primera instancia consideró que la acción incoada no es procedente en virtud de
que “no se vislumbra la existencia de perjuicio irremediable que le genere a
los accionantes efectos fatales, irremovibles, irrecuperables, circunstancia
extrema, que es la que hace razonable la tan excepcional intervención del Juez
de tutela en estos casos, pues los actores cuentan con el servicio de salud por
parte de la respectiva E.P.S. a la que se encuentran vinculados para acceder a
los servicios médicos. En consecuencia se negará la acción de tutela impetrada”
(Folio 139).
En la segunda instancia, la Sala
Civil del Tribunal Superior de Bogotá confirmó la posición del A quo,
así: “en el caso sub judice, resulta fácil advertir que no es la tutela el
mecanismo expedito para acceder a la pretensión de restablecimiento de los
derechos que los accionantes consideran vulnerados, pues para ello pueden hacer
la respectiva solicitud ante la administración, o bien interponer la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho a que haya lugar” (Folio 165).
2.3.2.3. En
efecto, encuentra la Sala que el argumento del juez de segunda instancia es
acertado, pues los accionantes han debido acudir a la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho y no a la acción de nulidad simple.
Al respecto, el Código
Contencioso Administrativo consagra en sus artículos 84 y 85 las acciones de
nulidad y de nulidad y restablecimiento respectivamente. El artículo 84
consagra: “Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante,
que se declare la nulidad de los actos administrativos”. La acción del
artículo 85 establece: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho
amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto
administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que
se le repare el daño”.
Desde la definición legislativa
se puede evidenciar que las acciones, aunque están ambas encaminadas a lograr
la declaración de nulidad de un acto administrativo, difieren sustancialmente
de las condenas específicas que de ellas se puedan obtener.
El Consejo de Estado ha
establecido claramente el alcance de cada una de las acciones de nulidad,
planteando cuáles son las consecuencias que pueden derivarse de su uso. En
providencia de 2010, el alto tribunal de lo contencioso administrativo recordó:
“las
acciones contenciosas fueron concebidas con la finalidad de permitir al
administrado someter al conocimiento de un juez especializado la discusión
sobre la legalidad de las actuaciones producidas por virtud del ejercicio de la
función administrativa, pretendiendo que las mismas desaparezcan del
ordenamiento jurídico, con el consecuente restablecimiento del derecho que se
considera conculcado o la indemnización de perjuicios, si fuere del caso”.[2]
Sentadas las premisas que
comparten las acciones bajo estudio, el Consejo de Estado aclaró las
diferencias, definiendo primero la acción de simple nulidad así:
“la acción
de nulidad, conocida también como acción de simple nulidad, (…) es de
naturaleza pública, por lo que puede ser intentada por cualquier ciudadano, en
busca meramente de un control abstracto de legalidad, razón por la cual le está
vedado al accionante pretender un interés distinto al restauramiento del
ordenamiento jurídico vulnerado”.[3]
Finalmente, describió el alcance
que el ordenamiento jurídico le ha otorgado a la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho:
“La acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, la cual, en términos generales, no sólo
se encamina a la restauración del ordenamiento jurídico sino también al
restablecimiento del derecho cuando haya lugar, ya sea ordenando la
indemnización de los perjuicios sufridos con el acto administrativo irregular,
ordenando la restitución de las sumas de dinero indebidamente pagadas a la
administración, o simplemente restableciendo las cosas al estado en que se
encontraban antes de la producción del acto administrativo declarado nulo”.
Como puede observarse, las
acciones de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento difieren
estructuralmente en las finalidades que persiguen, pues la segunda permite
restablecer los derechos que se han visto vulnerados en el pasado, mientras que
la primera sólo busca defender la consonancia y coherencia que debe predicarse
de todo ordenamiento jurídico.
Ahora bien, teniendo en cuenta lo
anterior, para la Sala los accionantes han debido acudir a la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho, para que en esa misma providencia el Consejo de
Estado ordenara la reanudación del pago de la medicina prepagada. Así, en este
caso el mecanismo judicial idóneo para reclamar la pretensión era la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, y por tanto, la tutela no puede ser utilizada
como el mecanismo adecuado para subsanar la falta de diligencia a la hora de
interponer la acción.
2.3.2.4. Sin embargo, la
actividad judicial desplegada por los accionantes condujo a que los Actos
Administrativos que determinaron que estos no podían seguir accediendo a los
beneficios asistenciales ya no se encuentran en el ordenamiento. De manera que
estos se encuentran legitimados para acudir a otros medios de defensa judicial
para solicitar el cumplimiento de las resoluciones de pensión que inicialmente
concedieron dichos beneficios. Por ejemplo, podrían acudir a la acción de
cumplimiento de las resoluciones proferidas por el IFI por medio de la que se
reconoció el pago de la pensión compartida. Asimismo, es posible argumentar que
en cabeza de los accionantes radica la posibilidad de iniciar un proceso
ordinario ante la jurisdicción laboral para obtener el pago de sus beneficios
asistenciales, en virtud de que estos se manifiestan en prestaciones periódicas
que se causan todos los meses y que por este motivo continúa vigente la
posibilidad de demandar su pago.
Así, se concluye que estos
mecanismos de defensa judicial, sin que esto implique que no existen otros, son
idóneos para dar respuesta a la controversia planteada. Igualmente, encuentra la
Sala que estos son eficaces para la resolución del caso, pues se evidencia de
la acción de cumplimiento interpuesta por los accionantes en el año de 2011, que
el término de respuesta de la acción fue de dos meses. En el caso del proceso
laboral ordinario, atendiendo a que estos a la fecha son orales, es claro que
su duración no es la misma que en el pasado, de manera que también cumplen con
el requisito de eficiencia.
2.3.2.5. Aun así,
y a pesar de la posibilidad que se encuentra vigente en cabeza de los
peticionarios de acudir a otros mecanismos de defensa judicial, el juez de
tutela debe analizar si se está ante la posibilidad de que ocurra un perjuicio
irremediable. Para determinar la configuración de éste, en criterio de este
Tribunal, deben concurrir los siguientes elementos: (i) el perjuicio ha de ser inminente,
es decir, que está por suceder; (ii) las medidas que se requieren para
conjurarlo han de ser urgentes; (iii) el perjuicio debe ser grave,
esto es, susceptible de generar un daño transcendente en el haber jurídico de
una persona; y (iv) exige una respuesta impostergable para asegurar la
debida protección de los derechos comprometidos[4].
Al respecto, en la Sentencia
T-747 de 2008, se consideró que cuando el accionante pretende la protección
transitoria de sus derechos fundamentales a través de la acción de tutela,
tiene la carga de “presentar y sustentar los factores a partir de los cuales
se configura el perjuicio irremediable, ya que la simple afirmación de su
acaecimiento hipotético es insuficiente para justificar la procedencia la acción
de tutela.”
En atención a lo expuesto
anteriormente, encuentra la Sala que tampoco se está ante un perjuicio
irremediable. En primer lugar, en el escrito de tutela no hay referencia a la
posible ocurrencia del mismo, de manera que los accionantes no cumplieron con
la carga argumentativa que se requiere en estos casos. En segundo lugar,
encuentra la Sala que no se requieren medidas impostergables y urgentes, pues a
la fecha los accionantes si cuentan con una cobertura del servicio de salud, ya
que están afiliados a la EPS Sanitas[5], de manera que no se esta
ante un perjuicio inminente.
Así las cosas, concluye la Sala
que no se está ante un perjuicio irremediable y por lo tanto, tampoco se
configura una de las situaciones excepcionales para que proceda la acción de
tutela.
2.3.2.6. Ahora, el tercer
escenario planteado por la jurisprudencia como excepción para que proceda la
acción de tutela cuando existen otros mecanismos de defensa judicial se
configura en los casos en los que el accionante es un sujeto de especial
protección constitucional y su situación requiere de particular consideración
por parte del juez de tutela.
Frente al caso objeto de estudio,
los accionantes son personas que se encuentran en la tercera edad y por tanto
son sujetos de especial protección. En efecto, en sede de revisión se solicitó
a los peticionarios, mediante auto del 19 de diciembre de 2011, que allegaran
certificaciones médicas donde constara su estado de salud y la edad. El señor
Guevara González adjuntó certificación expedida por el Dr. Rigoberto Alfonso
Reyes Gómez en la que consta que su edad es de 64 años. Por otro lado, el señor
Rosas Uribe presentó certificación del Dr. Javier Delgadillo Acevedo en la que
se evidencia que la edad del peticionario es de 74 años.
Sin embargo, observa la Sala que
la situación de estos no requiere de especial atención, pues cuentan con otros
mecanismos de defensa y no están en unas condiciones de urgencia que requiera
la intervención del juez constitucional de manera inmediata.
2.3.2.7 En
compendio, encuentra la Sala que en el presente caso no se cumple con el
requisito de subsidiariedad, motivo por el cual la presente acción de tutela se
torna improcedente. Por lo anterior, la Sala revocará las decisiones de
instancia que negaron el amparo, y en su lugar declarará la improcedencia de la
acción.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Tercera de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Revocar la
decisión de la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá del 4 de agosto de
2011, por medio de la cual confirmó el fallo del Juzgado 42 Civil del Circuito
de Bogotá y negó el amparo solicitado y, en su lugar, declarar improcedente la
tutela interpuesta por los accionantes por las razones expuestas en esta
providencia.
Segundo.- Líbrese por
Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Sentencias:, T-1012 de 2003, T-651 de 2004,
T-768 de 2005, T-435 de 2006, T-656 de 2006, T-335 de 2009 y T-966 de 2010.
[2] CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION
CUARTA. Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO. Bogotá D.C., treinta (30)
de septiembre de dos mil diez (2010). Radicación número:
11001-03-27-000-2010-00010-00 (18207)
[3] Ibid.
[4] Ver, entre otras, las sentencias T-225 de 1993 y T-808 de 2010.
[5] Al revisar la página del FOSYGA y la Base de Datos Única de Afiliados se constató que la afiliación del señor Banjamín Guevara
González y del señor Luis Alberto Rojas Uribe esta activa a la EPS Sanitas.