T-030-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-030/02
ACCION DE
TUTELA-Improcedencia por inexistencia de amenaza o
vulneración de derechos
Referencia:
expediente T-465248.
Acción de tutela
promovida por Luis Enrique Imbachi Moreno contra el Ministerio del Interior.
Magistrada
Ponente:
Dra. CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de enero
de dos mil dos (2002).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las contempladas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, dicta la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos
adoptados por el Juzgado Diecisiete Penal del Circuito de Bogotá y la Sala de
Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de esta misma
ciudad, en virtud de la acción de tutela interpuesta por LUIS ENRIQUE IMBACHI
RUBIANO contra el Ministerio del Interior.
I.  ANTECEDENTES.
1. La demanda.
El ciudadano LUIS ENRIQUE IMBACHI RUBIANO
interpuso acción de tutela contra el Ministerio del Interior por considerar que
la omisión de brindarle seguridad adecuada a él y a los demás directivos
sindicales del Sindicato de Trabajadores de las Empresas Municipales de
Servicios Públicos de Cali “Sintraemcali”, atentaba contra los derechos
fundamentales a la vida en condiciones dignas, integridad física y libertad de
asociación sindical.
Refirió el demandante que en diversas
ocasiones los directivos de la organización sindical habían sido objeto de
amenazas de muerte, seguimientos, hostigamientos y destinatarios de sufragios,
y por otro lado eran constantemente perseguidos y hostigados por miembros de la
Fuerza Pública cuando ejercían su actividad sindical en marchas, mítines y
asambleas generales.
Por todo ello y en razón del silencio de
las autoridades regionales y nacionales, el 20 de mayo de 2000 solicitaron por
escrito “la asignación de “medidas cautelares a la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos, por intermedio de la
Organización No Gubernamental “Sembrar” de Bogotá, de modo que dicha Comisión,
mediante escrito de 21 de junio del mismo año, solicitó al Estado colombiano la
adopción de medidas urgentes para preservar el derecho a la vida y a la
integridad personal de los diferentes directivos de la organización
sindical.
Igualmente, dijo el actor que se solicitó a
la doctora CLAUDIA CACERES, Directora Nacional del Programa de Protección de
los Derechos Humanos del Ministerio del Interior, la implementación de medidas
conducentes para preservar sus integridades físicas, tales como mejoramiento de
equipo automotor y dotación de armamento, las cuales le fueron concedidas
parcialmente al señor ALEXANDER LOPEZ MAYA, Presidente de la organización, a
quien se le asignó un vehículo y tres agentes escoltas, pero no a los demás
miembros de la organización, asumiendo esa responsabilidad la empresa al
entregarles vehículos para uso individual y conferirles permisos sindicales a
sus acompañantes, aunque éstos eran obreros y no escoltas.
Refirió el demandante que no tenía razón el
Secretario General del Ministerio accionado, al imputar la responsabilidad de
la protección en el Departamento Administrativo de Seguridad, porque el
programa de protección a víctimas potenciales de agresión estaba a cargo de
dicho ministerio y, por ende, debía velar porque existieran los recursos
necesarios para cumplir con las recomendaciones impartidas por el comité de
reglamentación y evaluación de alto riesgo, hechas desde el 17 de marzo de 2000
y reiteradas el 4 de abril siguiente, incumplimiento que se estaba justificando
con la falta de presupuesto y que originó la salida del país del presidente de
la organización ALEXANDER LÓPEZ MAYA ante la imposibilidad de brindarle medidas
de seguridad.
Señaló que él y los demás directivos
sindicales tuvieron que costearse sus propios medios de seguridad (chalecos,
armas, radios, etc.) y contar con acompañantes como escoltas, los cuales no
tienen preparación o adiestramiento.
Finalmente, reseñó que el estado de
inseguridad y peligro en que estaban inmersos los directivos sindicales, tuvo
como conclusión el atentado sufrido por el señor RICARDO HERRERA el 19 de
septiembre de 2000 en su casa de habitación, en el cual resultó herido el
acompañante OMAR NOGUERA quien falleció el 23 de esos mismos mes y año.
II. LOS FALLOS MATERIA DE REVISIÓN.
1. Primera Instancia.
Mediante sentencia de 5 de febrero de 2001,
el Juzgado Diecisiete Penal del Circuito de Bogotá resolvió NEGAR el
amparo pretendido por el accionante.
Precisó el a quo que dada la naturaleza
personal que implicaba la acción de tutela, debía valorarse únicamente su
procedencia respecto del demandante LUIS ENRIQUE IMBACHI RUBIANO; y, al efecto,
afirmó que no se le había vulnerado o puesto en peligro siquiera el derecho de
asociación (sindical), sobre la base de la solicitud elevada al Ministerio del
Interior para el suministro de mecanismos de seguridad y protección para el
actor y los demás miembros de Sintraemcali, pues de ninguna manera dicho
ministerio había efectuado actividades tendientes a desarticular o impedir el
normal curso de las tareas sindicales inherentes al desempeño que el accionante
realizaba en la organización en calidad de directivo de la misma, puesto que,
de acuerdo con las argumentaciones del señor IMBACHI RUBIANO, las presiones
psicológicas (amenazas, seguimientos y anónimos), provenían de sectores que no
tenían relación con el ministerio accionado, de donde no había relación causal
entre la vulneración del derecho por el cual deprecaba la protección y en ente
accionado.
Agregó que de acuerdo con lo afirmado por
la Directora General de la Dirección para los Derechos Humanos del Ministerio
del Interior, ese organismo había prestado su concurso para satisfacer los
requerimientos elevados por el accionante y demás integrantes de Sintraemcali,
sin que se observara que hubiera ejercido actividades tendientes a impedir o
desestabilizar la labor sindical que, en particular, el accionante adelantaba
en la asociación a la cual pertenecía.
En cuanto al derecho a la vida, afirmó el a
quo que resultaba incuestionable el hecho de que la Dirección General para los
Derechos Humanos del Ministerio del Interior solicitó al Departamento
Administrativo de Seguridad, que efectuara un análisis de la situación de
riesgo en la cual se encontraba el demandante y los demás directivos de
Sintraemcali, señalándose que requería un nivel de seguridad “Medio-Medio”, lo
cual implicaba medidas preventivas tendientes a salvaguardar su integridad
física y, por ello, aquella Dirección procedió a efectuar reuniones con las
Directivas de las Empresas Públicas Municipales de Cali, para que les asignaran
vehículos los miembros de Sintraemcali y, al efecto, al accionante LUIS ENRIQUE
INBACHI RUBIANO se le asignó el automotor tipo campero, de Placas 00B-846,
En el mismo sentido, se precisó en el fallo
que también la Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio del
Interior solicitó al Das la designación de personal capacitado en labores de
protección, con la finalidad de que prestaran seguridad a las directivas del
sindicato, incluyendo al demandante, en virtud de lo cual y habida cuenta de la
carencia de recursos económicos, se les ofreció un plan de seguridad conjunto,
compuesto por dos agentes que se encargarían de brindar la protección, pero
éste fue rechazado por los directivos con el argumento de que requerían por lo
menos 9 escoltas, designados por ellos y de su plena confianza para que les
garantizaran la seguridad. Adicionalmente, advirtió el juzgado que al
accionante se le asignó un radio de comunicaciones y, sin embargo, no había
aportado los datos de la radiofrecuencia que le fueron requeridos para su
suministro
De otra parte, puso de presente el juzgado
que el Ministerio del Interior solicitó el 19 de septiembre de 2000 al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público una adición presupuestal para el Das
de la cual $4.055’035.600,oo serían destinados para sufragar el costo anual de
50 esquemas de seguridad que incluían agentes, escolta, armamento, equipos de
comunicaciones, dotación personal, viáticos y gastos de viaje.
Con fundamento en todo lo anterior,
concluyó el a quo que el Ministerio accionado había realizado las labores que
estaban a su alcance para brindarle seguridad a LUIS ENRIQUE IMBACHI RUBIANO,
de acuerdo con el nivel de riesgo a que estaba expuesto según el Das y, para el
caso concreto, si bien el Estado colombiano tenía la obligación de garantizarle
protección a todos los coasociados, en especial a aquellos que se encontraban
en posible peligro, ello no implicaba que los mecanismos que se adoptaran para
tal efecto estuvieran sometidos a actitudes caprichosas como las adoptadas por
IMBACHI RUBIANO y sus colegas, al pretender obligar a la administración a que
vinculara a nueve individuos de su entera confianza al Das, con la finalidad de
que les prestaran exclusiva protección, o a determinar las condiciones en que
debía suministrarse la misma, pues, se estableció que el Das designó personal
para que efectuara labores de apoyo y defensa a las Directivas de Sintraemcali,
lo cual fue rechazado inclusive por el accionante.
En tales condiciones, remató el a quo, el
propio accionante era quien había puesto en riesgo su integridad física al
desechar la protección del Estado que por disposición constitucional debía
suministrarle y, por consiguiente, no podía endilgarse negligencia o
inoperancia al Ministerio de Interior, descartándose así la vulneración del
derecho a la vida.
2. Impugnación.
A tiempo de notificarse personalmente de la
sentencia, el accionante consignó la palabra “apelo”, pero no allegó escrito
alguno en orden a sustentar su inconformidad.
3. Segunda Instancia.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá, en Sala de Decisión Penal, mediante providencia de 2 de abril de
2001, CONFIRMÓ el fallo impugnado, por compartir los argumentos
esbozados por la primera instancia.
Agregó el Tribunal que la revisión de la
normatividad aplicable al caso –Ley 418 de 1997 y Decreto 372 de 1996, artículo
32, Parágrafo-, así como de los hechos demostrados en el proceso acerca de las
actividades cumplidas por el Ministerio del Interior, podría dar lugar a que la
acción de tutela sería procedente si dicho Ministerio no hubiera dado
aplicación a esa normatividad, pero como esa situación no se dio, devenía en
lógica la confirmación del fallo impugnado.
Aclaró la segunda instancia que el juez de
tutela no podía ordenar al Ministerio del Interior brindar una determinada
modalidad de protección, duración de la misma o un beneficio específico o
concreto, atentando contra la autonomía operativa y, de allí que en casos como
el materia de examen no era posible por vía de tutela la satisfacción de las
preferencias del accionante. Además, tampoco podía el juez de tutela forzar la
voluntad de las autoridades competentes para gestionar lo solicitado por el
actor, pues éstas, en ejercicio de sus facultades determinarían según sus
propias normas y políticas, cuándo y a quién otorgaban específicos medios de
seguridad.
Precisó que si como en el presente caso el
interesado pidió de manera voluntaria retirar la protección, ello tenía cabida
pues mal podía coartarse la libertad del individuo al respecto, pero la
renuncia al amparo estatal debía constar por escrito, pues de lo contrario la
responsabilidad específica de la autoridad respectiva subsistía.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar las decisiones judiciales antes reseñadas, de acuerdo con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
2.  La materia. Improcedencia de la acción de tutela por la no
vulneración de derechos fundamentales.
De conformidad
con el artículo 35 del Decreto 2591 de 1991, "las decisiones de
revisión que revoquen o modifiquen el fallo, unifiquen la jurisprudencia
constitucional o aclaren el alcance general  de las normas constitucionales
deberán ser motivadas. Las demás podrán ser brevemente justificadas"
(se destaca). En el presente evento, la Sala se limitará a consignar las
razones para confirmar la decisiones adoptadas en las sentencias objeto de
revisión.
Justamente en
Sentencia T-1619, de 5 de diciembre de 2000, la Sala Séptima de Revisión de
Tutelas de la Corte Constitucional[1],
de la cual fueron extractados algunos de los argumentos expuestos por la Sala
Penal del Tribunal Superior de Bogotá en el fallo de segunda instancia materia
de revisión, al pronunciarse sobre los fallos dictados en un expediente
iniciado por demanda de una ex juez de la República que por serias amenazas
contra su vida tuvo que abandonar el país y se veía abocada a regresar, se
consideró y reiteró:
“ ...para que
la acción de tutela pueda prosperar, es indispensable que exista una amenaza o
vulneración efectiva y plenamente demostrada de derechos fundamentales, ya que
si se concediera para fines distintos, el objetivo que tuvo en mente el
Constituyente al consagrarla, resultaría desvirtuado.
“Así lo puso
de presente la Corporación, entre otras, en la Sentencia T-579 del 10 de
Noviembre de 1997[2],
en la que, a este respecto, precisó:
‘Para que la
acción de tutela pueda prosperar es indispensable que exista una vulneración o
amenaza de derechos fundamentales. De lo contrario, el objetivo del
Constituyente al consagrarla resulta desvirtuado en cuanto se la utilice para
fines distintos.
‘Ha de
repetirse que el amparo constitucional se consagró para restablecer los
derechos fundamentales conculcados o para impedir que se perfeccione su
violación si se trata apenas de una amenaza, pero que, de todas maneras, su
presupuesto esencial, insustituible y necesario, es la afectación -actual o
potencial- de uno o varios de tales derechos, que son cabalmente los que la
Carta Política quiso hacer efectivos, por lo cual la justificación de la tutela
desaparece si tal supuesto falta.
“...
“Así también,
la Sala estima pertinente reiterar que, aún el supuesto caso en  que las
investigaciones y análisis de las autoridades con competencia para adelantar
informes de inteligencia con fines de protección, hubiesen establecido la
existencia actual de riesgo inminente para la vida o integridad física de la
accionante o de su familia, no por ello la determinación o escogencia de un
determinado tipo de medida de protección, habría dependido de la apreciación
que su aptitud le mereciere a su destinatario.
“Es del
resorte de la Fiscalía la determinación de las modalidades de protección que el
caso haga aconsejables, toda vez que ello depende del nivel de seguridad  a
adoptarse, el cual, a su turno,  resulta de la evaluación de los factores de
amenaza y riesgo que a ésta le compete efectuar.
“A este
respecto, esta Sala de Revisión reitera la Sentencia T-532 de 1995  (M.P. Dr.
José Gregorio  Hernández Galindo) en la que, a propósito de este tema, señaló:
“...
“El artículo
63 de la Ley 104 de 1993 creó con cargo al Estado y bajo la dirección de la
Fiscalía General de la Nación el "Programa de Protección a Testigos,
Víctimas e Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía",
mediante el cual "se les otorgará protección integral y asistencia social,
lo mismo que a sus familiares hasta el cuarto grado de consanguinidad, primero
de afinidad, primero civil y al cónyuge y a la compañera o compañero
permanente, cuando se encuentren en riesgo de sufrir agresión o que sus vidas
corran peligro por causa o con ocasión de la intervención en un proceso
penal".
“El artículo
65 Ibídem dispuso que las personas amparadas por este programa podrían
tener protección física, asistencia social, cambio de identidad y de domicilio
y demás medidas temporales o permanentes encaminadas a garantizar en forma
adecuada la preservación de su integridad física y moral y la de su núcleo
familiar.
“La norma
agregó: "Cuando las circunstancias así lo justifiquen, dicha protección
podrá comprender el traslado al exterior, incluídos los gastos de
desplazamiento y manutención por el tiempo y bajo las condiciones que señale el
Fiscal General de la Nación".
“Dispuso el
legislador, adicionalmente, que "las personas que se acojan al programa de
protección se sujetarán a las condiciones que establezca la Fiscalía General de
la Nación".
“El artículo
72 facultó al Presidente de la República para celebrar convenios con otros
estados y organizaciones internacionales con el fin de facilitar a la Fiscalía
obtener la información y la colaboración necesarias para el desarrollo del
programa. Señaló igualmente que el Fiscal General de la Nación podrá requerir
el apoyo de las instituciones internacionales que cuenten con programas
similares de protección de víctimas y testigos cuando sea necesario su traslado
a otros países.
“El artículo
74 indicó que las personas vinculadas al programa de protección de testigos
podrán solicitar su desvinculación voluntaria de él, pero suscribirán un acta
en la que de manera expresa manifiesten su renuncia a la protección.
“Un
análisis de esta normatividad permite a la Corte resaltar cómo, para que esta
forma especial de protección tenga lugar, con el carácter de adicional a la que
se debe en términos generales según el artículo 250, numeral 4, de la
Constitución, es necesario el presupuesto de que exista un riesgo de sufrir
agresión o que la vida de la víctima, testigo, interviniente o funcionario
corra peligro con ocasión de la intervención en un proceso penal.
“Debe, por
tanto, establecerse sin duda y con carácter objetivo, según la evaluación de la
Fiscalía, la existencia de la amenaza y la relación entre ésta y la
participación en un proceso.
“El
análisis sobre la situación de la persona que merece protección y lo relativo a
la forma y modalidades en que ella debe ofrecerse y prestarse corresponde a la
Fiscalía, según lo antes expresado, en el ámbito de la autonomía funcional
garantizada por el artículo 228 de la Constitución Política.
“En tal
sentido, la acción de tutela, si bien podría concederse cuando por omisión de
la Fiscalía en la aplicación de las normas pertinentes se ocasionen
circunstancias de peligro o actual violación de derechos fundamentales como la
vida o la integridad personal del que debiera estar protegido, no puede estar
encaminada a pedir al juez que ordene a la Fiscalía una determinada modalidad
de protección, una cierta duración de la misma, un específico y concreto
beneficio.
“De allí
que, en casos como el examinado, no es posible obtener que por la vía de la
tutela se obtenga la ubicación de la persona en el país o continente que ella
señale. (Enfasis fuera de texto)
...
“El compromiso
del Estado colombiano con la persona objeto de protección o con su familia
puede incluir -si es el caso- la ubicación en el exterior, pero el protegido no
puede imponer condicionamientos que impliquen pérdida de autonomía del Fiscal.”
A diferencia del caso que se acaba de
recordar, en el presente evento la normatividad aplicable es la Ley 418 de 1997
“Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la
convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones", y
en virtud de ella, el Ministerio del Interior, a través de la Dirección General
para los Derechos Humanos, por expresa solicitud del Vicepresidente del
Sindicato de Trabajadores de las Empresas de Servicios Públicos de Santiago de
Cali tendiente a la ejecución de un esquema de seguridad para 10 de sus
sindicalistas, adelantó gestiones ante la Dirección de Protección del Das y, al
efecto, un primer resultado, no obstante las dificultades presupuestales por
las que se atravesaba, consistió en la entrega de vehículos a los
sindicalistas, entre ellos, al accionante y, justamente en razón de esos
problemas de orden presupuestal, condujo al diseño de un esquema de protección
colectivo a los sindicalistas amenazados mientras se solucionaban tales
dificultades, pero sucedió que los interesados no lo aceptaron, sino que
sugirieron que se les nombrara por los menos nueve (9) agentes escoltas de su
confianza, que reemplazaran a aquellos que tenía disponibles el Departamento
Administrativo de Seguridad para tal efecto, pretensión que implicaba la
ampliación de la planta de personal del aludido organismo de seguridad y, por
ende, su presupuesto, sin que el Programa de Protección del Ministerio del
Interior ni la Dirección General para los Derechos Humanos de ese Ministerio
tuvieran competencia para ello. Sin embargo, el Ministro del Interior, con el
fin de solucionar el problema suscitado, solicitó a su homólogo de Hacienda que
hiciera lo que estuviese a su alcance para adicionar el presupuesto del Das,
con el propósito de sufragar el costo anual de cincuenta esquemas protectivos.
De lo anterior no puede menos que colegirse
que los funcionarios del  Ministerio del Interior no ha incurrido en comportamiento
omisivo o comisivo que permita pregonar la potencial o eventual amenaza de los
derechos fundamentales invocados por el accionante.
Y mucho menos puede edificarse la violación
cuando los agentes estatales involucrados en el caso, no obstante las
dificultades presupuestales que comprometían el cumplimiento cabal de sus
funciones, se dieron a la tarea de diseñar un plan alterno de protección que
los interesados rechazaron caprichosamente, patentizando de ese modo un
contrasentido inexplicable,  pues no se entiende como es que el señor IMBACHI
RUBIANO acude a la acción de tutela para demandar la protección del Estado para
su vida e integridad personal, cuando previamente ha rechazado la misma porque
no se ajusta a sus particulares pretensiones, posición que, sin duda, resulta
inadmisible.
Bien distinto sería el análisis y muy
seguramente otra sería la determinación a adoptar por la Corte, si en el
expediente se hubiese demostrado una inactividad absoluta por parte del ente
accionado frente a la problemática planteada por los directivos de la
organización sindical a la cual pertenece el accionante; empero, como quedó
visto, los funcionarios llamados a enfrentarla lo hicieron en la forma que
consideraron adecuada.
En consecuencia, la Sala, reiterará la
doctrina constitucional sobre la materia y confirmará los fallos objeto de
revisión.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: CONFIRMAR el fallo adoptado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, Sala de Decisión Penal, de fecha 2 de abril de 2001, mediante el cual
confirmó la sentencia de primera instancia que negó la tutela impetrada por el
ciudadano LUIS ENRIQUE IMBACHI RUBIANO contra el Ministerio del Interior.
Segundo: ORDENAR que por la Secretaría General de la Corporación, se libren las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] M. P. Fabio Morón Díaz.
[2] M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo