C-895-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-895/06
LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Naturaleza
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Precisión
LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Interpretación
restrictiva de las facultades conferidas
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA O REGIMEN ESPECIAL DE
ORIGEN LEGAL-Concepto
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Ejercicio de la competencia legislativa es reglada
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Parámetros que el legislador debe tener en cuenta en configuración
legislativa
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Relación de conexidad y dependencia con el régimen general de
carrera
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Extralimitación porque no se concedieron para determinar
composición de Comisión de Personal de la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil/COMISION DE PERSONAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA DE
AERONAUTICA CIVIL-Exceso en el ejercicio de facultades extraordinarias al
modificar composición establecida en  ley 909/04
En relación con las facultades extraordinarias, en el caso
concreto, clara y específicamente se entregaron al Presidente de la República
para expedir normas con fuerza de ley que
contengan el sistema específico de carrera para el ingreso, permanencia,
ascenso y retiro del personal de las superintendencias de la Administración
Pública Nacional y de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil; es decir, no se entregaron para determinar la composición
ni el número de integrantes de la Comisión de Personal en dichas entidades, por
lo que el legislador extraordinario carecía de atribuciones para referirse a
tales asuntos, pues el Congreso de la República ya había establecido en el
artículo 16 de la Ley 909 de 2004 una composición y el número de integrantes de
las Comisiones de Personal “…en todos los organismos y entidades reguladas por
esta ley…”.Para la Sala, en efecto se desbordó el ámbito de las
atribuciones delegadas, por cuanto solo podía expedir normas que contengan el
sistema específico de carrera para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro
del personal de las superintendencias de la Administración Pública Nacional y
de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, pero no ostentaba
facultad para regular lo concerniente a la composición y número de la Comisión
de Personal, contrariando de paso lo previsto en el artículo 16 de la ley 909
de 2004, y modificando sustancialmente el número de integrantes de la Comisión
de Personal de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.
PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA-Integración
COMISION DE PERSONAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA DE AERONAUTICA
CIVIL-Composición
Una vez retirado del ordenamiento jurídico el texto del artículo 10º
del Decreto 790 de 2005, no resulta vacío normativo alguno, por cuanto la
Comisión de Personal de la Aerocivil quedará conformada de conformidad con lo
dispuesto en la ley, artículo 16, numeral 1º de la ley  909 de 2004.
Referencia: expediente D-6283
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 del Decreto
790 de 2005, “Por el cual
se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa en la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil”.
Actor: Antonio Várela Ardila
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C.,
primero (1º) de noviembre de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6 y
95-7 de la Constitución Política, el ciudadano Antonio Várela Ardila solicita a
la Corte Constitucional la declaración de  inconstitucionalidad del artículo 10
del Decreto 790 de 2005, “Por
el cual se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa en la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil”, por considerar que
vulnera lo dispuesto en los artículos 13, 53 y 150-10 de la Constitución
Política.
La demanda fue
admitida mediante auto del 10 de mayo 2006 y en esta providencia se dispuso: i)
ordenar la fijación en lista de la norma acusada y simultáneamente correr
traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto
de rigor; ii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del
Interior y de Justicia, al Ministerio de la Protección Social, al Departamento
Administrativo de la Función Pública, a la Comisión Nacional del Servicio
Civil, a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y al Sindicato
de Trabajadores de la Aeronáutica Civil, iii) invitar a las facultades de
derecho de la Universidad Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Pontificia
Universidad Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de los
Andes para que aportaran su opinión sobre el asunto de la referencia.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de este asunto y previo concepto
del Jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en
relación con la presente demanda.
II.  TEXTO DE
LAS NORMAS ACUSADAS
Se transcribe a
continuación el texto de la norma demandada:
“DECRETO 790 DE 2005
(marzo 17)
Diario Oficial No. 45.855 de 19 de marzo de 2005
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera
Administrativa en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil,
Aerocivil.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 4 del
artículo 53 de la Ley 909 de
2004,
DECRETA:
(…)
Artículo 10. INTEGRACIÓN DE LA COMISIÓN DE PERSONAL.
La Comisión de Personal estará integrada por:
Dos
(2) representantes de la Unidad Administrativa Especial designados por el
Director General.
Un
(1) representante de los empleados quien deberá ser de carrera y elegido por
votación directa de los empleados inscritos en el sistema de carrera
específico”.
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El demandante
cita la ley de facultades extraordinarias en virtud de la cual fue expedido el
Decreto 790 de 2005; se trata de la ley 909 de 2004, que en su artículo 16,
numeral primero, estableció:
“ARTÍCULO 16. LAS COMISIONES DE
PERSONAL.
1.
En todos los organismos y entidades reguladas por esta ley deberá existir una
Comisión de Personal, conformada por dos (2) representantes de la entidad u
organismo designados por el nominador o por quien haga sus veces y dos (2)
representantes de los empleados quienes deben ser de carrera administrativa y
elegidos por votación directa de los empleados. En igual forma, se integrarán
Comisiones de Personal en cada una de las dependencias regionales o seccionales
de las entidades”.
La misma ley
dispuso en el artículo 53, numeral 4º:
“ARTÍCULO 53. FACULTADES
EXTRAORDINARIAS. De conformidad con el numeral 10
del artículo 150 de la Constitución Política, revístese de precisas facultades
extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses,
contados a partir de la fecha de promulgación de esta Ley, para expedir normas
de fuerza de ley que contengan:
(…)
4.
El sistema específico de carrera para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro
del personal de las superintendencias de la Administración Pública Nacional, de
la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil”.
Para
el demandante, la norma impugnada contraría lo dispuesto en los artículos 13,
53 y 150-10 de la Constitución Política, pues “En ninguna parte de las
precisas facultades que la ley 909 de 2004 le otorgó al Presidente de la
República dice que este puede mediante decreto ley disminuir la Representación
de los Trabajadores en la COMISIÓN LABORAL. En efecto en el artículo 16 de la
ley 909 de 2004 el legislador dispuso que ‘En todos los organismos y entidades
reguladas por esta ley deberá existir una Comisión de Personal, conformada por
dos (2) representantes de la entidad u organismo designados por el nominador o
por quien haga sus veces y dos (2) representantes de los empleados quienes
deben ser de carrera administrativa y elegidos por votación directa de los
empleados y el Presidente de la República al expedir el Decreto 790 de 17 de
Marzo de 2005, dispuso en su artículo 10 que: ‘Integración de la comisión de Personal.
La Comisión de Personal estará integrada por:
Dos
(2) representantes de la Unidad Administrativa Especial designados por el
Director General’
‘Un
representante de los empleados quien deberá ser de carrera y elegido por
votación directa de los empleados inscritos en el sistema de carrera
especifico”.
Salta
a la vista que el Presidente de la República no podía en detrimento, como
siempre, de los trabajadores, disminuir su representación en la COMISION
LABORAL de los dos (2) representantes que aprobó la ley 909 de 2004, en su
artículo 16 a un (1) solo representante, que dispuso tendrían en la citada
comisión según el artículo 10 del decreto ley 790 de 17 de marzo de 2005, pues
la ley que aprobó el Congreso por la cual se expiden normas que regulan el empleo
público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras
disposiciones, legisló sobre la materia…”.
Después
de transcribir el artículo 53, numeral 4 de la ley de facultades, el actor
concluye que en esta norma no aparece que el Presidente pueda disminuir la
representación de los empleados en la comisión laboral en la aeronáutica civil,
poniendo en desigualdad a estos empleados de carrera con el resto de los
vinculados a la función pública.
IV.
INTERVENCIONES
1. Comisión
Nacional del Servicio Civil
La representante
de la Comisión Nacional del Servicio Civil intervino en defensa de la
constitucionalidad de la norma impugnada; en su criterio el precepto se ajusta
a lo dispuesto en la Carta Política por cuanto el numeral 4 del artículo 53 de
la ley 909 de 2004 revistió al Presidente de la República de facultades
extraordinarias para expedir normas que contengan el sistema especifico de
carrera para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del personal de las
Superintendencias de la Administración Pública Nacional, de la Unidad
Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, es decir, si la materia
regulada no desborda la esfera de competencia en lo que tiene que ver con el
sistema de carrera para la Aeronáutica Civil, las normas expedidas por el
Presidente de la República en dicha materia están ajustadas a las facultades
expedidas por el Congreso.
En defensa de su
tesis, la apoderada de la Comisión Nacional del Servicio Civil cita la
Sentencia C-1230 de 2005, para concluir que de esta providencia se extrae que
las facultades extraordinarias abarcan todo lo concerniente a la función
pública y a la carrera administrativa, es decir, todo lo relacionado con la
creación y puesta en marcha del sistema específico de carrera administrativa
para la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, comprendiendo
lo relacionado con la comisión de personal de la mencionada Unidad
Administrativa.
Añade que los
contenidos del decreto ley 790 de 2005 y de la ley 909 de 2004 no tienen que
coincidir necesariamente, pues se trata de normas diferentes y de igual
jerarquía, razón por la cual el decreto bien puede ser distinto a lo previsto
en la ley, pues de otra manera el decreto perdería su razón de ser frente a la
ley de facultades. De esta manera, la representante de la Comisión concluye
solicitando a la Corte Constitucional que desestime las pretensiones de la
demanda.
2. Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil
El representante
de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil pide a la Corte que
declare exequible la norma demandada, pues estima que no existe ninguna
disposición constitucional que determine la estructuración de la Comisión de
Personal de entidad u organismo alguno, como tampoco existe previsión constitucional
sobre la creación de dicho cuerpo colegiado. Para el interviniente, la norma es
exequible por cuanto no existe uniformidad en cuanto a que la regulación de
esta comisión deba estar contenida en una ley.
El apoderado de
AEROCIVIL explica que la ley 909 de 2004 no se puede aplicar a la Unidad
Administrativa Especial en forma permanente por cuanto esta entidad cuenta con
un régimen específico de carrera administrativa, argumento que en su entender
está soportado por lo establecido en el artículo 4º de la ley, que trata de los
sistemas específicos de carrera administrativa. En su criterio esta norma
establece los lineamientos en materia de empleo público, carrera
administrativa, gerencia pública y otras disposiciones, cada una de las cuales
tiene su propio y exclusivo campo de aplicación.
3.
Departamento Administrativo de la Función Pública
El representante
del Departamento Administrativo de la Función Pública solicita a la Corte que
declare la exequibilidad de la norma atacada, por considerar que la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil cuenta con un estatuto de carrera
administrativa propio y especial, al cual refiere el artículo 4º de la ley 909
de 2004; es decir, las normas de carrera administrativa general consignadas en
esta ley fueron aplicables transitoriamente al personal  de la AEROCIVIL  hasta
la expedición del decreto 790 de 2005, cuyo artículo 10 prevé la integración de
la comisión de personal para cumplir las funciones previstas en el artículo 11
del mismo decreto.
Para el
interviniente la decisión del legislador extraordinario de permitir la
designación de un solo representante de los empleados de carrera
administrativa, se explica por el carácter especial de carrera administrativa
reconocido a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
El representante
de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil considera que la
composición de la comisión es más favorable si se tiene en cuenta que se evitan
decisiones paritarias, pues con tres miembros hay menos posibilidades de
empates; añade que dudar de la buena fe de los integrantes de la comisión que
representan a la administración, es atentar contra el principio previsto en el
artículo 83 de la Carta Política, más aún cuando sus actos están sometidos al
control en la vía gubernativa y judicial, los cuales pueden ser usados cuando
los asociados se consideren afectados por una decisión de la comisión, a lo
cual agrega que el demandante pretende adecuar la ley a su forma de ser y de
ver el mundo, para extraer de un estatuto las disposiciones que considera
favorables, más aún cuando lo dispuesto en la norma es resultado de un pacto
social que busca hacer más eficiente la dinámica administrativa en torno a las
decisiones que deben ser adoptadas por un cuerpo colegiado.
En criterio del
interviniente no puede haber inconstitucionalidad en el hecho de que una ley
determine que la comisión laboral esté conformada por tres, cuatro o nueve
miembros, pues lo arbitrario sería que la comisión cumpliera distintas
funciones y responsabilidades en perjuicio de los derechos de los trabajadores.
4. Facultad
de jurisprudencia de la Universidad del Rosario
Después de citar
los argumentos del actor, el decano de la facultad de jurisprudencia de la
Universidad del Rosario expresa que comparte los planteamientos de la demanda y
agrega que mediante esta clase de exceso se produce una concentración de
poderes que atenta contra el principio de Estado de Derecho, vulnerando también
el principio de Estado democrático al no permitirse el pluralismo ni la
participación adecuada de los empleados en las comisiones de personal.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor
Procurador General de la Nación, en concepto recibido en la Secretaría General
de la Corte el día 5 de julio del presente año, solicita a esta Corporación que
declare exequible el artículo 10 del decreto ley 790 de 2005, salvo la
expresión “Un (1) representante”, por configurar un exceso en el ejercicio de
las facultades extraordinarias.
El Ministerio
Público adelanta un recuento de la jurisprudencia constitucional relacionada
con la ley de facultades extraordinarias, reiterando que ella se caracteriza
por servir de medio para delegar la función legislativa de manera precisa,
hasta por seis meses, requiriendo del Gobierno solicitud expresa y, además,
teniendo en cuenta que la respectiva ley debe ser aprobada con la mayoría
absoluta de los votos de una y otra cámara.
Recuerda la
Vista Fiscal que esta clase de ley es violada cuando se hace una interpretación
extensiva para entender como incorporadas facultades que no se encuentran
expresamente concedidas en la ley habilitante. Además, en el concepto se
recuerda que según la Carta Política el Presidente no puede ser habilitado para
expedir códigos, leyes estatutarias u orgánicas, decretar impuestos, como
tampoco para expedir normas generales que señalen objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el propio gobierno.
Para el
Ministerio Público la comisión de personal es un órgano de dirección que debe
existir en toda entidad del Estado a la cual se aplique la ley de facultades y
la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, por estar regulada a
través de la ley que se comenta, debe contar con esta clase de organismo. A
esta conclusión agrega el concepto que no es razonable que el Congreso de la
República hubiese facultado al Ejecutivo para expedir normas sobre una
determinada materia, permitiéndole apartarse del marco normativo fijado por el
propio legislador.
Para la
Procuraduría General de la Nación el ejecutivo debió sujetarse a lo dispuesto
en el artículo 16 de la ley 909 de 2004, según el cual la comisión de personal
de todos los órganos estaría integrada por dos representantes de la entidad
designados por el nominador y por dos representantes de los empleados de
carrera elegidos por éstos, sin que el Presidente de la República pudiera
disminuir el número de representantes de los empleados.
Para la Vista
Fiscal, la norma atacada desconoce el marco de las atribuciones conferidas y
significa atentado contra el derecho a la igualdad, por cuanto reduce el número
de representantes de los empleados de carrera en la comisión de personal de
Aerocivil.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el
numeral 5º del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Problema
jurídico
La Corte
Constitucional deberá establecer, si el Presidente de la República excedió el
ejercicio de las facultades extraordinarias al establecer que la Comisión de
Personal  de la Aerocivil estará integrada por dos (2) representantes de la
Unidad Administrativa Especial designados por el Director General, y un (1)
representante de los empleados quien deberá ser de carrera y elegido por
votación directa de los empleados inscritos en el sistema de carrera específico.
Sólo en el vento
de no resultar próspero este cargo, la Corte estudiará a continuación si la
norma acusada vulnera el artículo 13 de la Constitución, en relación con el
artículo 53 Ibídem., pues disminuyó en uno la representación de los
trabajadores en la Comisión de Personal, cuando la Ley prevé que sean dos.
Con el fin de
solucionar el primer problema jurídico planteado la Corte hará previamente
referencia a la naturaleza de las facultades extraordinarias y a su
interpretación restrictiva, para posteriormente analizar el caso concreto.
3.
Naturaleza de la ley de facultades extraordinarias
3.1. La
estructura constitucional diseñada en 1991 procuró el fortalecimiento de las
funciones del Congreso de la República, teniendo en cuenta que se trata de una
Corporación que representa al pueblo y que, en esta medida, ha de dedicar la
mayor parte de sus esfuerzos a la elaboración de las leyes requeridas para la
buena marcha del Estado. Así, el artículo 114 de la Carta Política asignó a las
Cámaras Legislativas la función constituyente, la de legislar y la de ejercer
el control político, generando un ambiente propicio para que el Congreso mismo
sea quien elabora las leyes, reduciendo las posibilidades para que delegue esta
función en el Ejecutivo.
3.2.
Atendiendo al propósito de que el Congreso de la República ejerza directamente
la función legislativa, mediante el artículo 150-10 de la Constitución Política
quedó restringida la facultad de conferir facultades extraordinarias al
Gobierno, restricción que comprende los siguientes ámbitos:
1.
Ámbito temporal, pues sólo puede delegarse la
atribución legislativa durante seis (6) meses;
2.
Ámbito material, toda vez que las facultades
deben ser precisas, teniendo en cuenta que la necesidad lo exija o que la
conveniencia pública lo aconseje;
3.
Ámbito formal, pues las facultades deben ser
expresamente solicitadas por el Gobierno y aprobadas por el Congreso, mediante
la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara;
Además, para
reivindicar la función legisladora del Congreso de la República, la misma norma
superior prevé:
1.
Que el Congreso puede modificar en todo tiempo
los decretos leyes dictados en ejercicio de facultades extraordinarias;
2.
Que tales atribuciones no pueden ser conferidas
para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas  en el
numeral 20 del artículo 150 de la Carta Política, como tampoco para decretar
impuestos.
3.3.
Teniendo en cuenta estas restricciones, la Corte ha explicado que la delegación
prevista en el artículo 150-10 de la Constitución Política fue concebida con
los siguientes propósitos:
“El Constituyente buscó con la reforma al régimen de facultades
extraordinarias varios objetivos, dentro  de los cuales cabe destacar, en este
caso, los siguientes:
1. El fortalecimiento del Congreso y del principio de separación de
poderes. Ello porque el Congreso al delegar transitoria pero generalizada y
recurrentemente funciones legislativas en el Ejecutivo para toda suerte de
asuntos que iban desde la expedición de códigos hasta la creación de impuestos,
no cumplía con el principio de representación política, pilar de la legitimidad
de las decisiones políticas básicas. Una forma que encontró el Constituyente
del 91 para enfrentar esta situación y fortalecer al Congreso fue restringir y
hacer más exigente la utilización de las facultades extraordinarias. Con ello
se reforzó igualmente el principio de separación de poderes, dado que las
limitaciones temporales y materiales impuestas a las facultades extraordinarias
en particular la exclusión de determinadas materias como la expedición de
códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas o leyes marco delimitan de manera
infranqueable las competencias del Congreso y del Ejecutivo. Así se pretendió
atenuar el excesivo presidencialismo y propender por un mayor equilibrio entre
las ramas del poder público mediante la ampliación de las competencias del Congreso
por vía, entre otras, de las restricciones impuestas a la concesión de
facultades extraordinarias.
2. La afirmación y ampliación del principio democrático. Resulta
claro que en un Estado democrático de derecho fundado en la soberanía popular
(artículos 1 y 3 C.P.) las decisiones más importantes para la comunidad han de
ser adoptadas por el órgano de representación popular y de deliberación
pluralista, no por el Ejecutivo. Por eso, además del fortalecimiento del
Congreso y del principio de separación de poderes, el constituyente pretendió
profundizar el carácter democrático del sistema político colombiano, definiendo
la república colombiana como una democracia participativa fundada en los
principios de la dignidad y la solidaridad, donde ha de tener prevalencia el
interés general (artículo 1 C.P.). En este contexto que privilegia la
participación de todos en las decisiones que los afectan e interesan (artículo
2 C.P.), la posibilidad de que el Ejecutivo sea que quien legisle -mediante
mecanismos carentes de las garantías de publicidad en la formación de los
decretos y en  los cuales no tienen voz las minorías ni pueden acceder los
ciudadanos por medio de sus representantes- resulta claramente
‘extraordinaria’. De ahí la limitada figura de la habilitación de la potestad
legislativa al Gobierno prevista por el Constituyente de 1991, conservando
siempre el Congreso la posibilidad de modificar o derogar los decretos con
fuerza de ley dictados en desarrollo de las facultades extraordinarias por él
concedidas.
3. La consecuente expansión del principio de reserva de ley. En
concordancia con el fortalecimiento del Congreso y la afirmación de los
principios democrático y de separación de poderes, el Constituyente acogió en
diversas materias el principio de reserva de ley, con el fin de asignar
exclusivamente al órgano legislativo la competencia para regular determinados
asuntos. Con ello se asegura que ciertas decisiones de gran trascendencia para
todos, como pueden ser las que desarrollan los derechos constitucionales de las
personas, no sean atribuidas al Ejecutivo.
Con el fin de que la institución de la habilitación legislativa al
Presidente de la República no fuera objeto de abusos y excesos, en desmedro de
los principios anteriormente mencionados, sino que se materializara como una
forma de colaboración armónica entre dos ramas del poder público (artículo 113
C.P.), el constituyente condicionó el otorgamiento de las facultades
extraordinarias a nuevos requisitos que vinieron a sumarse a los ya existentes”[1].
3.4. Además
de esta explicación, la Corte ha reiterado el requisito de la precisión al
señalar que la delegación  para legislar sólo puede ser llevada a cabo pro
tempore y de manera cierta respecto de una determinada materia[2].
Esta limitación contribuye para que el Ejecutivo, cuando expide el decreto ley
correspondiente, observe la órbita de competencia dispuesta por el legislador,
quedando restringida su labor a los estrictos y precisos términos de la
delegación conferida.
4.
Interpretación restrictiva de las facultades conferidas
Dentro de
los condicionamientos fijados por el constituyente en materia de facultades
extraordinarias aparece el relacionado con la necesidad de evitar el exceso en
el ejercicio de las mismas; por esta razón, la Corte Constitucional ha
explicado que las facultades así conferidas sólo admiten una interpretación
restringida, no extensiva, pues estas atribuciones han de ser explícitas, nunca
implícitas, razón por la cual no pueden ser interpretadas con base en analogías[3].
Esta
limitante tiene fundamento constitucional, por cuanto el artículo 150-10 de la
Carta Política pretende que el Congreso de la República sólo delegue su función
legislativa dentro de circunstancias excepcionales, las cuales no podrían ser
utilizadas por el Ejecutivo para legislar en materias ajenas a la habilitación.
Al respecto la Corte ha explicado:
“(…)
la Corte Constitucional ha indicado que la concesión de facultades
extraordinarias altera el reparto ordinario de competencias normativas entre el
Congreso y el Ejecutivo. Es pues una institución excepcional, por lo cual,
conforme a clásicos principios hermenéuticos, la interpretación del alcance
concreto de la extensión de esas facultades debe ser estricta y restrictiva.
Así, en la primera decisión sobre esta materia, esta Corporación, reiterando la
doctrina de la Corte Suprema de Justicia sobre el particular, señaló:
‘Estando en cabeza del Congreso Nacional la titularidad de la
función legislativa y siendo, por tanto, excepcionales los casos en que al
Presidente de la República le es permitido ejercerla, uno de los cuales es el
de las denominadas facultades extraordinarias (artículo 150, numeral 10, de la
Constitución vigente; 76, numeral 12 de la anterior), el uso de esas
atribuciones, que de suyo no son propias del Ejecutivo, está limitado de manera
taxativa y estricta al ámbito material y temporal fijado en la ley habilitante.
(...)
‘Ello implica que el Presidente tan sólo puede legislar, con apoyo
en las facultades concedidas, dentro del tiempo previsto por la propia ley y
que los correspondientes decretos únicamente pueden tratar sobre los asuntos en
ella indicados, sin lugar a extensiones ni analogías. El desbordamiento de
tales límites por el Jefe del Estado representa una invasión de la órbita
constitucional del Congreso y la consiguiente violación de la Carta Política[4]’.
(…)
5-
Lo anterior muestra que, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, no
se puede hacer una interpretación extensiva, y menos aún analógica, de los
alcances de las facultades extraordinarias consagradas por una determinada ley
sino que, debido a la naturaleza excepcional de esta institución, procede
efectuar un entendimiento estricto y restrictivo de las mismas”[5].
5.
Examen de la norma demandada
5.1.
Mediante el artículo 53, numeral 4º de la ley 909 de 2004, el Congreso de la
República entregó facultades extraordinarias al Presidente de la República.
Expresamente dicha norma dispuso:
“ARTÍCULO
53. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De conformidad con el numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución Política, revístese de precisas facultades
extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses,
contados a partir de la fecha de promulgación de esta Ley, para expedir normas
de fuerza de ley que contengan:
(…)
4.
El sistema específico de carrera para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro
del personal de las superintendencias de la Administración Pública Nacional, de
la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil”.
En
efecto, las facultades se expidieron de manera concreta y específica para expedir
normas con fuerza de ley que contengan el sistema específico de carrera para
el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del personal de las superintendencias
de la Administración Pública Nacional y de la Unidad Administrativa Especial de
la Aeronáutica Civil.
5.2. Los sistemas específicos de carrera administrativa fueron
inicialmente definidos mediante el artículo 4º de la ley 443 de 1998 y
últimamente precisados en virtud del artículo 4º de la ley 909 de 2004, que los
define como “aquellos que en razón a la singularidad y especificidad de las
funciones que cumplen las entidades en las cuales se aplican, contienen
regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de la carrera
administrativa en materia de ingreso, capacitación, permanencia, ascenso y
retiro del personal y se encuentran consagrados en leyes diferentes a las que
regulan la función pública”.
Artículo 4º en comento que igualmente indica, que son sistemas
específicos de carrera los que rigen para el personal que presta sus
servicios en las siguientes entidades públicas:
1. En el Departamento Administrativo de
Seguridad (DAS);
2. En el Instituto Nacional Penitenciario
y Carcelario (Inpec);
3. En la Unidad Administrativa Especial de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN);
4. En las superintendencias;
5. En el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República;
6. En la Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil; y
7. En las entidades públicas que conforman el
Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, para el personal científico y
tecnológico.
5.3. La Corte, mediante sentencia C-1230 de 2005, M.P. Rodrigo
Escobar Gil, encontró ajustado a la Constitución el mencionado artículo 4º de
la Ley 909 de 2004, providencia en la que dejó establecido que bajo el
actual esquema constitucional coexisten tres categorías de sistemas de carrera
administrativa: la carrera general, regulado actualmente por la Ley 909 de
2004, y las carreras de naturaleza especial. En relación con los regímenes
especiales, ha destacado que éstos tienen origen constitucional, en el sentido
de que existe un mandato expreso del constituyente para que ciertas entidades
del Estado se organicen en un sistema de carrera distinto al general, y también
tienen origen legal, en la medida que es el legislador, ordinario o
extraordinario, quien toma la decisión de crearlos a través de leyes o decretos
con fuerza de ley. Respecto de los regímenes especiales de origen legal, los
mismos han sido denominados por el legislador “sistemas específicos de carrera
administrativa” Sobre dichos sistemas específicos, ha precisado la
jurisprudencia que éstos pueden existir, es decir, que son en principio
constitucionalmente admisibles, toda vez que su configuración e implementación
hace parte de la competencia asignada al legislador para regular todo lo
atinente a la función pública y, particularmente, a la carrera administrativa.
En efecto, a través de distintos pronunciamientos sobre la materia, la Corte se
ha ocupado de definir cuál es el ámbito de competencia del legislador en el
campo de la regulación del sistema de carrera administrativa, precisando que,
de conformidad con lo preceptuado en los artículos 125, 130 y 150 de la
Constitución Política, aquél se encuentra habilitado para establecer regímenes
especiales de carrera distintos a los de origen constitucional, conocidos en el
argot legislativo como sistemas específicos, los cuales pueden ser creados
directamente por el Congreso o por el Ejecutivo a través del otorgamiento de
facultades extraordinarias. Así las cosas, reiterando la doctrina
constitucional sobre la materia, encuentra la Corte que el primer cargo
formulado por el demandante contra la norma acusada no está llamado a
prosperar, toda vez que el mismo parte de un presupuesto totalmente errado: que
el Congreso de la República no tiene competencia para crear “sistemas
específicos de carrera administrativa”.  Según quedó explicado, con fundamento
en los artículos 125, 130 y 150 de la Carta, el Legislador está plenamente
habilitado para instituir sistemas especiales de carrera, sin perjuicio de que
éstos se encuentren debidamente justificados y observen los principios y reglas
que orientan el régimen general de carrera, esto es, la filosofía que inspira
el sistema general de acceso a los cargos públicos; presupuestos que, para los
efectos del control de constitucionalidad, sólo pueden ser evaluados a la luz
de las regulaciones legales que en forma concreta y específica implemente el
legislador -ordinario o extraordinario- para cada una de las entidades
descritas en el artículo 4° de la Ley 909 de 2004, beneficiarias de los
sistemas específicos de carrera.
En la misma sentencia, la Corte también consideró que la naturaleza
compleja de la función pública justifica que el legislador pueda diseñar “sistemas
específicos de carrera administrativa”, en los casos en que las normas de
la carrera general no le permitan a las entidades estatales cumplir
adecuadamente con sus funciones o, en su defecto, cuando interfieran
negativamente en la consecución de sus objetivos. En relación con esto último,
destacó la Corte que la existencia de los sistemas específicos no
pretende excluir del régimen de carrera al personal de las entidades estatales
sometidas al mismo, sino diseñar sistemas alternos o complementarios
considerando sus particulares circunstancias, esto es, teniendo en cuenta la
singularidad y especificidad de las funciones y tareas a ellas asignadas, las
cuales no permiten homologación con las que normalmente llevan a cabo otros
organismos del Estado. Aclarando, que no se trata entonces de exceptuar a esas
entidades del régimen de carrera, sino de diseñar un sistema especial para cada
una de ellas, dada su singularidad y especificidad; los regímenes especiales o
“sistemas específicos” como los denominó en legislador en la norma impugnada,
son carreras administrativas reguladas por normas propias, que atienden, de una
parte la singularidad y especificidad de las funciones que a cada una de ellas
corresponde y de otra los principios generales que orientan la carrera
administrativa general contenidos en la ley general que rige la materia[6].
Además, acorde con los presupuestos que justifican la creación de
los sistemas específicos de carrera, la Corte ha señalado que el
ejercicio de la competencia legislativa en esa materia es reglada, en el
sentido que la misma debe ejercerse de conformidad con los parámetros
constitucionales que orientan el servicio público y, en particular, el régimen
de la carrera. Así, reiterando la posición jurisprudencial, en la precitada
Sentencia C-563 de 2000 esta Corporación sostuvo que para efectos de la
configuración de los sistemas específicos de carrera, el legislador debe
tener en cuenta, tanto la singularidad y especificidad de las funciones que
corresponde cumplir a las distintas entidades estatales, como los principios
básicos que orientan la carrera administrativa general contenidos en la ley
general que rige la materia[7].
En
efecto, la Corte ha considerado de manera clara y precisa, que los sistemas
específicos de carrera, aun cuando contienen regulaciones especiales, no tienen
identidad propia, es decir, no son autónomos e independientes, y son en realidad
una derivación del régimen general de carrera, del cual solo se apartan en
aquellos aspectos puntuales propios de la especialidad funcional reconocida a
ciertas entidades. En efecto, los sistemas específicos se encuentran en una
relación de conexidad y dependencia con respecto al sistema general de carrera
administrativa.
Al
respecto, la Corte en la sentencia C-1230 de 2005, también consideró:
“Amparada en los criterios que delimitan la competencia legislativa
para crear los sistemas específicos de carrera, la jurisprudencia
constitucional ha dejado en claro que dichos sistemas, aun cuando se
caracterizan por contener regulaciones especiales para el desarrollo y
aplicación del régimen de carrera en ciertos organismos públicos, no tienen
identidad propia, es decir, no son considerados por ese sólo hecho como
regímenes autónomos e independientes. Al respecto, ha precisado la Corporación
que los sistemas específicos son en realidad una derivación del régimen
general de carrera en cuanto que, debiendo seguir sus principios y postulados
básicos, sólo se apartan de éste en aquellos aspectos puntuales que pugnan o
chocan con la especialidad funcional reconocida a ciertas entidades,
justificándose en esos casos la expedición de una regulación complementaria más
flexible, que permita armonizar y hacer compatible el sistema de carrera
ordinario con las atribuciones que le hayan sido asignadas a tales entidades.
Para este Tribunal, la filosofía que inspira la carrera
administrativa como mecanismo general para provisión de cargos en el servicio
público, permite inferir que, en materia de sistemas específicos de origen
legal, la facultad del legislador está circunscrita exclusivamente a la
posibilidad de “flexibilizar” las garantías y reglas previstas en
el régimen general de carrera, en procura de adaptar estas últimas a la
singularidad y especificidad de las funciones que le hayan sido asignadas a una
determinada entidad, manteniendo en todo caso los presupuestos esenciales de la
carrera general fijados en la Constitución y desarrollados en la ley general
que regula la materia.
Por eso, en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 125 de
la Constitución, el legislador debe evaluar, como primera opción, la inclusión
del personal de las entidades del Estado al régimen de carrera ordinaria, de
forma tal que sólo pueda acudir a la creación de sistemas específicos, cuando
respecto de ciertos organismos públicos se encuentre plenamente acreditado que
no cabe aplicarle en su conjunto las normas que regulan la carrera
administrativa general o común conforme a su formulación original; acreditación
que, como ya se anotó, debe estar fundada en razones técnicas, operativas y
funcionales, dirigidas a optimizar el cumplimiento de las actividades asignadas
a cada entidad.
Vistas así las cosas, la incorporación de las carreras especiales de
origen legal al sistema general de carrera, deriva no sólo del deber que tiene
el legislador de observar los fundamentos y principios que rigen este último,
sino también del hecho de tener que adelantar una juiciosa y cuidadosa
evaluación acerca de la verdadera especialidad de las funciones que cumplen las
instituciones públicas, pues de ello depende que una determinada entidad
permanezca en el régimen general de carrera o que sea beneficiaria de una
regulación más flexible, es decir, que su personal se someta a un sistema
especial de carrera.
Esta relación de conexidad y dependencia entre los sistemas
específicos de carrera y el régimen general fue explicada por la Corte en la Sentencia
C-563 de 2000, en los siguientes términos:
“No existe impedimento de orden constitucional para que el Congreso,
en ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa que el
Constituyente radicó en esa Corporación, pueda crear sistemas especiales de
carrera de contenido particular, que a su vez hagan parte del sistema de
carrera administrativa general.
Lo anterior por cuanto si bien dichos sistemas no se regirán por las
normas de carrera de carácter general, dada su singularidad y especialidad, si
deberán estar sometidos a otras de carácter especial que produzca el
legislador, lo que no implica, como parece entenderlo el actor, que a través de
éstas últimas el Congreso pueda excluir del régimen de carrera, sin más, las
entidades que él arbitrariamente decida, pues aquel se impone ‘para todos los
empleos de los órganos y entidades del Estado, salvo las excepciones de la
Constitución y de la ley’; para lo que está habilitado el legislador es para
flexibilizar las garantías de dicho régimen general, en razón de la
singularidad y especificidad del objeto de una determinada entidad, siempre y
cuando con sus decisiones no vulnere, contradiga o desconozca el ordenamiento
superior.
En ese sentido, en anteriores oportunidades se ha pronunciado esta
Corporación, al señalar que el legislador, para dar cumplimiento al mandato del
artículo 125 de la Carta Política, deberá optar en primera instancia por el
régimen de carrera ordinaria y sólo podrá establecer regímenes de libre
nombramiento y remoción o regímenes especiales que flexibilicen las
garantías de carrera, cuando para ello exista  una razón suficiente.[8]”
“…”
“La jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara al señalar, que
si bien la carrera administrativa ‘...se constituye en el instrumento más
adecuado, ideado por la ciencia de la administración, para el manejo del
esencialísimo elemento humano en la función pública, asegurando su acceso en
condiciones de igualdad (art. 13 de la C.N.), promoviendo una lógica de méritos
de calificación, de honestidad y eficiencia en la prestación del trabajo
humano, alejando interesadas influencias políticas e inmorales relaciones de
clientela, conceptos éstos de eficiencia que comprometen la existencia misma
del Estado..’[9], ello no
es óbice para reiterar, ‘...que bien puede el legislador, de acuerdo con
lo previsto en el artículo 125 de la C.P. establecer regímenes especiales para
determinadas categorías de servidores públicos, ...en los cuales, al
lado de la regla de la carrera administrativa se haga posible una mayor
flexibilidad ...’[10]”.
5.4.  En relación con las facultades extraordinarias, en el
caso concreto, clara y específicamente se entregaron al Presidente de la República
para expedir normas con fuerza de ley que contengan
el sistema específico de carrera para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro
del personal de las superintendencias de la Administración Pública Nacional y
de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil; es decir, no se entregaron para determinar la composición
ni el número de integrantes de la Comisión de Personal en dichas entidades, por
lo que el legislador extraordinario carecía de atribuciones para referirse a
tales asuntos, pues el Congreso de la República ya había establecido en el artículo
16 de la Ley 909 de 2004 una composición y el número de integrantes de las
Comisiones de Personal “…en todos los organismos y entidades reguladas por
esta ley…”, que como quedó establecido ya por la Corte, la
regulación de los sistemas específicos de carrera administrativa pretende
diseñar sistemas alternos o complementarios considerando sus particulares
circunstancias, esto es, teniendo en cuenta la singularidad y especificidad de
las funciones y tareas a ellas asignadas, las cuales no permiten homologación
con las que normalmente llevan a cabo otros organismos del Estado, en cuanto al
ingreso, permanencia, ascenso y retiro del personal, más no en cuanto a la
composición y número de los integrantes de las Comisiones de Personal, ya
dispuesta por el legislador.
En efecto, las facultades fueron concedidas para expedir normas con fuerza de ley que contengan el sistema
específico de carrera para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del
personal de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil y, por lo
tanto, podría considerarse que la creación de la Comisión de Personal, la
organización de su mesa directiva, el período de sesiones, sus funciones,
número de integrantes y forma de designación, hacen parte del sistema
específico de carrera de la Aerocivil. Sin embargo, la Comisión había sido
creada por la ley 909 de 2004, la composición de su mesa directiva, el período
de sesiones, las funciones de la Corporación y el número de personas que la
integran, como la manera de designarlas, también habían sido determinadas por
el legislador ordinario[11].
5.5. Resulta
lógico que las facultades extraordinarias sean otorgadas sólo para expedir las
normas específicas y propias para un sistema específico de carrera, dado
que el Congreso de la República ha dictado las normas que contienen, de
conformidad con la Constitución, los principios que en general son aplicables a
la carrera administrativa, y otras para regular el sistema de carrera general
pero aplicables también de manera alterna o complementaria a los sistemas
específicos de carrera.
La ley de
habilitación representa el marco jurídico dentro del cual ha de actuar el
Ejecutivo y todo desbordamiento en el ejercicio de la delegación otorgada
significa una trasgresión a la Constitución Política, más aún cuando el
legislador extraordinario opta por desconocer voluntaria y abiertamente el
texto de la ley de facultades, pues en eventos como este el Gobierno atenta
contra la institucionalidad representada por la ley, desconoce la jerarquía que
en materia legislativa ostenta el Congreso de la República y de manera
unilateral reforma el sistema normativo careciendo de atribución para ello.
5.6. En relación
con el caso concreto, el Título II de la ley 909 de 2002, trata de la Comisión
Nacional del Servicio Civil y de los Organos de Dirección y Gestión del Empleo
Público y la Gerencia Pública, órganos éstos que son: el Departamento
Administrativo de la Función Pública y las Comisiones de Personal, cuyas
funciones se encuentran definidas por la misma ley. Así, el artículo 16 de la
citada ley establece que, en todos los organismos y entidades reguladas por
esta ley deberá existir una Comisión de Personal, conformada por “ …dos (2) representantes de la entidad u organismo designados
por el nominador o por quien haga sus veces y dos (2) representantes de los
empleados quienes deben ser de carrera administrativa y elegidos por votación
directa de los empleados …”.
Para la Sala, en
efecto se desbordó el ámbito de las atribuciones delegadas, por cuanto solo
podía expedir normas que contengan el sistema específico de carrera para el
ingreso, permanencia, ascenso y retiro del personal de las superintendencias de
la Administración Pública Nacional y de la Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil, pero no ostentaba facultad para regular lo concerniente
a la composición y número de la Comisión de Personal, contrariando de paso lo
previsto en el artículo 16 de la ley 909 de 2004, y modificando sustancialmente
el número de integrantes de la Comisión de Personal de la Unidad Administrativa
Especial de la Aeronáutica Civil, pues el legislador ordinario determinó que la
Comisión de Personal en todas los organismos regulados por la Ley 909 de 2004,
estaría integrada por dos (2) representantes de la entidad y dos (2)
representantes de los empleados, es decir, por cuatro (4) personas, mientras el
Gobierno fijó el número en tres (3), dos (2) representantes de la entidad y un
(1) representante de los empleados.
Por lo tanto, la
Corte debe declararse inexequible todo el artículo 10º del decreto ley 790 de
2005.
Podría
considerarse que el pronunciamiento de la Corte está circunscrito por la
petición del demandante, en el sentido que sólo es inexequible el aparte
normativo que reduce la representación de los empleados de carrera
administrativa elegidos por sus pares; sin embargo, para la Sala resulta
inexequible la totalidad del artículo 10º del Decreto 790 de 2005, por cuanto
el exceso de las facultades hace alusión a todo el artículo que modifica el
número de cuatro (4) representantes de los servidores públicos en la Comisión
de Personal, reduciéndolo a tres (3), contrariando de esta manera las previsiones
del artículo 16, numeral 1º de la ley 909 de 2004. Además, de acogerse la
propuesta del Procurador General, se reduciría aún más la integración misma de
la Comisión y dejaría a los empleados sin representación alguna.
5.7. El texto
demandado hace parte de una proposición jurídica completa[12]
mediante la cual el Ejecutivo ha modificado el número de integrantes de la
Comisión de Personal de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica
Civil –Aerocivil-, circunstancia que conduce a la Sala a declarar la
inexequibilidad del artículo 10º del Decreto 790 de 2005[13].
Refiriéndose a la integración de la proposición jurídica completa la Corte ha
explicado:
“Ya ha avanzado la Corte en la doctrina según la cual, cuando los
apartes demandados de un precepto legal se hallan íntima e inescindiblemente
unidos a fragmentos o partes no acusados, de tal manera que entre sí todos
configuran una proposición jurídica cuya integridad produce unos determinados
efectos y sólo es susceptible de comparar con la Constitución en cuanto tal,
puede el juez constitucional extender el alcance de su fallo a las partes no
señaladas por el actor, con el propósito de evitar que, proferido aquél apenas
parcialmente, se genere incertidumbre colectiva acerca del contenido armónico e
integrado de la norma legal materia de análisis.
Eso implica que la Corte Constitucional, en el ejercicio de su
función, confronte normas completas, con alcances definidos, impidiendo que la
acción ciudadana, ejercida selectivamente sobre ciertos textos desvirtúe el
sentido exacto de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución,
bajo un cierto designio del actor o, por inadvertencia de éste, con el
resultado de hacer que el precepto, según el sentido del fallo, presente un
contenido incoherente o inaplicable”.[14]
5.8. Una vez
retirado del ordenamiento jurídico el texto del artículo 10º del Decreto 790 de
2005, no resulta vacío normativo alguno, por cuanto la Comisión de Personal de
la Aerocivil quedará conformada de conformidad con lo dispuesto en la ley,
artículo 16, numeral 1º de la ley  909 de 2004, que establece:
“ARTÍCULO
16. LAS COMISIONES DE PERSONAL.
1.
En todos los organismos y entidades reguladas
por esta ley deberá existir una Comisión de Personal, conformada por dos (2)
representantes de la entidad u organismo designados por el nominador o por
quien haga sus veces y dos (2) representantes de los empleados quienes deben
ser de carrera administrativa y elegidos por votación directa de los empleados
(…)”.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 10º del Decreto 790 de 2005.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Corte
Constitucional, sentencia C-097 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[2] Ibídem.
Considerandos 6 y s.s..
[3] Cfr.
Sentencias C-281 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis y  C-452 de 2002 M.P. Jaime
Araujo Rentería.
[4]Sentencia
No. C-416 del 18 de junio de 1992. MP. José Gregorio Hernández Galindo
[5]
Corte Constitucional, Sentencia C-498 de 1995. M.P. Hernando
Herrera y Alejandro Martinez.
[6] Corte Constitucional,
sentencia C-563 de 2000 M.P, Fabio Morón Díaz, citada en la C-1230 de 2005 M.P,
Rodrigo Escobar Gil.
[7] Corte Constitucional,
sentencia C-1230 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[8]
Sobre el tema ver, entre otras, las sentencias de esta Corporación distinguidas
con los números C-195 de 1994, C-299 de 1994, C-356 de 1994, C-514 de 1994,
C-306 de 1995, C-525 de 1995.
[9]
Corte Constitucional, Sentencia C- 356 de 1994, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz
[10]
Ibídem.
[11]
Las comisiones de personal fueron creadas y reguladas mediante
el artículo 16 de la ley 909 de 2004; su texto es el siguiente:
“ARTÍCULO
16. LAS COMISIONES DE PERSONAL.
1. En todos los organismos y entidades reguladas por esta ley deberá
existir una Comisión de Personal, conformada por dos (2) representantes de la
entidad u organismo designados por el nominador o por quien haga sus veces y
dos (2) representantes de los empleados quienes deben ser de carrera
administrativa y elegidos por votación directa de los empleados. En igual forma, se integrarán Comisiones de Personal
en cada una de las dependencias regionales o seccionales de las entidades.
(Aparte
subrayado CONDICIONALMENTE exequible) Las decisiones de la Comisión se tomarán
por mayoría absoluta. En caso de empate se repetirá nuevamente la votación y en
caso de persistir, este se dirimirá por el Jefe de Control Interno de la
respectiva entidad.
Esta
Comisión se reunirá por lo menos una vez al mes y será convocada por cualquiera
de sus integrantes o por el jefe de personal de la entidad u organismo o quien
haga sus veces, quien será el secretario de la misma y llevará en estricto
orden y rigurosidad las Actas de las reuniones.
La
Comisión elegirá de su seno un presidente.
2.
Además de las asignadas en otras normas, las Comisiones de Personal cumplirán
las siguientes funciones:
a)
Velar porque los procesos de selección para la provisión de empleos y de
evaluación del desempeño se realicen conforme con lo establecido en las normas
y procedimientos legales y reglamentarios y con los lineamientos señalados por
la Comisión Nacional del Servicio Civil. Las citadas atribuciones se llevarán a
cabo sin perjuicio de las facultades de la Comisión Nacional del Servicio
Civil. Para el efecto, la Comisión de Personal deberá elaborar los informes y
atender las solicitudes que aquella requiera;
b)
Resolver las reclamaciones que en materia de procesos de selección y evaluación
del desempeño y encargo les sean atribuidas por el procedimiento especial;
c)
Solicitar a la Comisión Nacional del Servicio Civil la exclusión de la lista de
elegibles de las personas que hubieren sido incluidas sin reunir los requisitos
exigidos en las respectivas convocatorias, o con violación de las leyes o
reglamentos que regulan la carrera administrativa. En el caso de no atenderse
la solicitud, deberán informar de esta situación a la Comisión Nacional del
Servicio Civil para que adopte las medidas pertinentes;
d)
Conocer, en primera instancia, de las reclamaciones que formulen los empleados
de carrera que hayan optado por el derecho preferencial a ser vinculados,
cuando se les supriman sus empleos, por considerar que han sido vulnerados sus
derechos;
e)
Conocer, en primera instancia, de las reclamaciones que presenten los empleados
por los efectos de las incorporaciones a las nuevas plantas de personal de la
entidad o por desmejoramiento de sus condiciones laborales o por los encargos;
f)
Velar porque los empleos se provean en el orden de prioridad establecido en las
normas legales y porque las listas de elegibles sean utilizadas dentro de los principios
de economía, celeridad y eficacia de la función administrativa;
g)
Velar porque en los procesos de selección se cumplan los principios y reglas
previstas en esta ley;
h)
Participar en la elaboración del plan anual de formación y capacitación y en el
de estímulos y en su seguimiento;
i)
Proponer en la respectiva entidad la formulación de programas para el
diagnóstico y medición del clima organizacional;
j)
Las demás funciones que le sean atribuidas por la ley o el reglamento.
3.
Las Comisiones de Personal de las entidades públicas deberán informar a la
Comisión Nacional del Servicio Civil de todas las incidencias que se produzcan
en los procesos de selección, evaluación del desempeño y de los encargos.
Trimestralmente enviarán a la Comisión Nacional del Servicio Civil un informe
detallado de sus actuaciones y del cumplimiento de sus funciones. En cualquier
momento la Comisión Nacional del Servicio Civil podrá asumir el conocimiento de
los asuntos o enviar un delegado suyo para que elabore un informe al respecto y
se adopten las decisiones que correspondan.
PARÁGRAFO.
Con el propósito de que sirvan de escenario de concertación entre los empleados
y la administración existirán Comisiones de Personal Municipales, Distritales,
Departamentales y Nacional, cuya conformación y funciones serán determinadas
por el reglamento, que para el efecto expida la Comisión Nacional del Servicio
Civil”.  (Subraya la Sala).
[12] Sobre integración
oficiosa de la unidad jurídica completa pueden ser consultadas, entre otras,
las sentencias C-232 de 1997, C-1063 de 2000 y C-381 de 2005.
[13] Cfr.
Sentencias C-917 y C-1038 de 2002.
[14] Corte
Constitucional, Sentencia C-560 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.