C-570-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-570/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN OBJECIÓN
PRESIDENCIAL-Alcance/SENTENCIA
DE OBJECIÓN PRESIDENCIAL-Efectos
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Modificación por creación de
establecimiento del sector descentralizado debe contar con iniciativa
gubernamental
ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Creación debe contar con la iniciativa o
el aval del Gobierno
CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERIA-A sanción de funciones de inspección y
vigilancia implica modificación de estructura de la Administración que debió
contar con la iniciativa gubernamental
CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERIA
COPNIA-Inconstitucionalidad
de disposición por autorizar asumir funciones de inspección y vigilancia de
profesiones para las cuales se habían creado consejos profesionales
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Eliminación de entidades supone
modificaciones que debió efectuarse por ley de iniciativa gubernamental
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Derogación de leyes requería de iniciativa
gubernamental dado que eliminación de entidades supone una modificación
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Inconstitucionalidad por modificación sin
contar con la iniciativa gubernamental
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Derogación de leyes que creaban entidades
implica modificación por lo que su abrogación general requería ley de
iniciativa gubernamental
CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERIA-Concentración de facultades de inspección
y vigilancia que implica modificación de estructura de entidades para lo cual
se requería ley de iniciativa gubernamental
ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Competencia para creación o supresión
TIPO DISCIPLINARIO-En principio es constitucional el
establecimiento con un grado de determinación menor que los tipos penales/PRINCIPIOS
PENALES DEL DEBIDO PROCESO EN DERECHO DISCIPLINARIO-Aplicación y
tratamiento más flexible
PROCEDIMIENTO PENAL Y PROCEDIMIENTO
DISCIPLINARIO-Distinciones
a pesar de elementos comunes/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN EL DERECHO PENAL Y EN
EL DERECHO DISCIPLINARIO-Aplicación distinta
DERECHO DISCIPLINARIO-Menor grado de determinación de las normas
NORMA DISCIPLINARIA INCOMPLETA-Validez constitucional/DERECHO
DISCIPLINARIO-Recurrencia a tipos indeterminados
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE NORMA
SANCIONADORA EN TIPO DISCIPLINARIO-Conceptos absolutamente imprecisos
DEBERES DEL PROFESIONAL EN MATERIA DE FALTA
DISCIPLINARIA-Inexistencia
de certidumbre acerca de conductas exigidas y punibles
DEBERES Y PROHIBICIONES DEL PROFESIONAL DE
LA INGENIERIA EN MATERIA DE FALTA DISCIPLINARIA-Expresiones completamente imprecisas e inciertas
CODIGO DE ETICA PROFESIONAL-Expedición por el legislador/NORMA
DISCIPLINARIA Y DERECHOS FUNDAMENTALES-Resolución de colisiones
PERSONA-No admisión constitucional que el Estado persiga una
política perfeccionista
DEBER FUNCIONAL DEL SERVIDOR PUBLICO-No infracción por particulares
conducciones de vida como alternativas existenciales
NORMA DISCIPLINARIA FRENTE AL EJERCICIO DE
UNA PROFESION-Alcance del
establecimiento
NORMA DISCIPLINARIA FRENTE AL EJERCICIO DE
UNA PROFESION-No
prohibición de conductas que no guardan relación con el debido ejercicio de la
actividad
DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA
PERSONALIDAD EN FALTA DISCIPLINARIA-Vulneración por prohibición de conductas que no
guardan relación con el debido ejercicio de la actividad profesional
DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA
PERSONALIDAD EN FALTA DISCIPLINARIA DEL PROFESIONAL-Vulneración por concepción perfeccionista de las
personas
CODIGO DE ETICA PROFESIONAL-No imposición de concepción perfeccionista
de las personas que comprende aspectos de la vida privada del particular
FALTA DISCIPLINARIA DEL PROFESIONAL-Inconstitucionalidad de tipificación de
conductas sin relación con las exigencias propias del desempeño profesional ni
afecten la integridad de la profesión
DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA
PERSONALIDAD DEL PROFESIONAL-Vulneración
por imposición de patrones de comportamiento referido a un modelo de vida que
desea impulsar
PROFESION-Vigilancia e inspección del ejercicio por autoridades
CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERIA-Vigilancia e inspección del ejercicio de
la ingeniería
CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERIA-Registro de dirección y teléfono de la
oficina del profesional en vista de las tareas de vigilancia y control/CONSEJO
PROFESIONAL DE INGENIERIA-No registro de dirección y teléfono de residencia
por constituir datos personales no relevantes para cumplimiento de obligaciones
DERECHO A LA INTIMIDAD Y FACULTAD DEL
ESTADO DE OBTENER INFORMACION DEL CIUDADANO-Principios a observar en ponderación constitucional
En la sentencia C-1147 de 2001 se
estableció que cuando se trata de ponderar constitucionalmente el derecho a la
intimidad y la facultad del Estado de obtener determinadas informaciones de los
ciudadanos para poder cumplir con sus funciones, se deben respetar dos
principios, a saber: el de la finalidad y el de la relevancia. El primer
principio se refiere a que la información recogida sea utilizada únicamente
para los objetivos fijados. Por otra parte, con el principio de la relevancia
se examina si los datos personales que deben suministrar son necesarios para
que pueda cumplir las funciones que le han sido asignadas.
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Alcance
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Ambito de acción
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-No vulneración cuando se es sancionado por
distintas jurisdicciones por un mismo hecho
Esta Corporación ha entendido que no se vulnera el principio del non
bis in idem cuando una persona es  sancionada por distintas jurisdicciones por
un mismo hecho. Lo anterior, por cuanto con un mismo hecho se pueden lesionar
distintos bienes jurídicos tutelables, lo cual conduce a que un mismo hecho
pueda ser objeto de juicio y sanción por parte de distintas jurisdicciones.
FALTA DISCIPLINARIA DEL PROFESIONAL-Conductas
reprochadas se realizan dentro del ámbito de la actividad profesional/FALTA
DISCIPLINARIA DEL PROFESIONAL-Actos de violencia contra superiores,
subalternos, compañeros y socios
LIBERTAD DE EXPRESION-Posibilidad que
asociados se expresen libremente sobre las autoridades, instituciones y
gobernantes
Una comunidad política en la que tenga vigencia la libertad de
expresión tiene que admitir la posibilidad de que los asociados se expresen
libremente sobre sus autoridades, instituciones y gobernantes. Es por eso que
los colombianos pueden manifestarse sobre el Presidente de la República, los
congresistas, los jueces, etc., sin temor a ser sancionados, a no ser que
incurran ya en conductas punibles.
LIBERTAD DE EXPRESION Y LEYES DE DESACATO-Incompatibilidad
FALTA DISCIPLINARIA DEL PROFESIONAL-Sanción
de expresiones ofensivas contra instituciones y directivas del gremio
LIBERTAD DE EXPRESION DEL PROFESIONAL-Vulneración
por sanción disciplinaria por pronunciamiento contra instituciones y directivos
que pueden considerarse ofensivo
PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD EN PROCESO DISCIPLINARIO-Juzgamiento de infracción por el ofendido
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN EL DERECHO DISCIPLINARIO-Vulneración por imprecisión en descripción de conducta sancionable
FALTA DISCIPLINARIA-Imprecisión de los
términos “justicia o injusticia”
DEBIDO PROCESO EN FALTA DISCIPLINARIA-Vulneración
por completa indeterminación de la norma/FALTA DISCIPLINARIA-Fines
legítimos pero demasiado vagos e indeterminados
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
de la violación
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
sustantiva de la demanda
Referencia: expediente D-4952
Demandante: Diana María Méndez
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 4, 6, 8, 9, 23, 24, 26, 27, 31 -
literales c) y d)-,  32 - literales d), e) y h)-, 33 - literales a), b) y c)-,
35 - literal a)-, 37 - literal c)-,  38 - literales e) y f)-,  39 - literal
a)-, 41-literal b)-, 42 - literales b) y c) -, 43 - literal b)-, 44 - literal
a)-,  45 - literal b)-, y 78 de la Ley 842 del 2003.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil cuatro
(2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el  Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, la  ciudadana Diana María Méndez demandó los artículos
4, 6, 8, 9, 23, 24, 26, 27, 31 - literales c) y d)-,  32 - literales d), e) y
h)-, 33 - literales a), b) y c)-, 35 - literal a)-, 37 - literal c)-,  38 -
literales e) y f)-,  39 – literal a)-, 41-literal b)-, 42 - literales b) y c)
-, 43 - literal b)-, 44 - literal a)-,  45 - literal b)-, y 78 de la Ley 842
del 2003.
2. A través de memorial presentado el día
10 de diciembre de 2003, el rector de la Escuela Colombiana de Ingeniería,
Germán Santos Granados,  intervino en el proceso para solicitar que se
declarara la constitucionalidad de la mayoría de las normas demandadas.
3. La directora del Ordenamiento Jurídico
del Ministerio del Interior y de Justicia, Ana Lucía Gutiérrez Guingue, a
través de memorial recibido el día 16 de diciembre de 2003, rechazó las
acusaciones de la demandante y solicitó se declarara la exequibilidad de las
normas acusadas. La  interviniente solicita, en primera instancia, que la Corte
se inhiba de conocer sobre la demanda y, en subsidio, que se declare la exequibilidad
de las normas demandadas. Fundamenta su primera solicitud con la afirmación de
que la demandante no habría transcrito las normas demandadas o incluido un
ejemplar de la publicación de las mismas. Al respecto debe anotarse que esta
solicitud no puede ser aceptada, por cuanto, a pesar de que en el escrito de
demanda no se hace referencia a ello, en el expediente consta que la demandante
anexó una copia de la Ley 842 de 2003.
4. El Presidente del Consejo Profesional
Nacional de Ingeniería – COPNIA, Hernando Monroy Valencia, intervino en el
proceso a través de un escrito radicado el 16 de diciembre de 2003.
5. El ciudadano Luis Ferney Moreno Castillo
presentó un escrito, el 16 de diciembre de 2003, en el que solicita que se
declare la inexequibilidad de la Ley 842 de 2003.
6. Los ciudadanos Héctor Peña y Manuel
Ochoa presentaron un escrito de coadyuvancia de la demanda. Dado que el escrito
fue presentado en forma extemporánea no será reseñado.
7. El Procurador General de la Nación,
mediante escrito fechado el 4 de febrero de 2004, expuso su concepto acerca de
la solicitud de declaración de inconstitucionalidad de las diferentes normas
demandadas.
II. TEXTOS ACUSADOS, CARGOS ELEVADOS,
INTERVENCIONES, CONCEPTO DEL MINISTERIO  PUBLICO Y EXAMEN DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Dado el cúmulo de normas acusadas y de
cargos formulados, y con miras a obtener una mayor claridad en la exposición,
las normas demandadas se agruparán en tres conjuntos de temas, alrededor de los
cuales se elaborará la sentencia, a saber: la acusación acerca de la
inconstitucionalidad de varios preceptos en razón de que el proyecto que se
convertiría en la Ley 842 de 2003 no fue de iniciativa del Presidente de la
República; la acusación acerca de la violación del debido proceso por causa de
la incorporación de tipos disciplinarios indeterminados; y otras acusaciones
acerca de la violación de derechos fundamentales. En cada uno de los apartes,
la trascripción de las distintas normas demandadas será seguida por la
exposición de los cargos, las intervenciones y el concepto del Ministerio
Público y por el examen de constitucionalidad de esta Corporación. Si respecto
de algún cargo no se menciona la posición de algún interviniente se debe a que
en el respectivo escrito no se hace referencia a ese tema.
Con respecto a la transcripción de las
normas debe precisarse que las subrayas destacan la parte demandada por el
actor.
1. LA
ACUSACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA VARIOS PRECEPTOS EN RAZÓN DE QUE LA
LEY MODIFICA LA ESTRUCTURA DEL ESTADO, A PESAR DE QUE EL PROYECTO NO FUE DE
INICIATIVA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.
NORMAS ACUSADAS.
ARTÍCULO 4o. PROFESIONES AFINES. Son
profesiones afines a la ingeniería, aquellas que siendo del nivel profesional,
su ejercicio se desarrolla en actividades relacionadas con la ingeniería en
cualquiera de sus áreas, o cuyo campo ocupacional es conexo a la ingeniería,
tales como: La Administración de Obras Civiles, la Construcción en Ingeniería y
Arquitectura; la Administración de Sistemas de Información; la Administración
Ambiental y de los Recursos Naturales, la Bioingeniería y la Administración en
Informática, entre otras.
ARTÍCULO 6o. REQUISITOS PARA EJERCER LA
PROFESIÓN. Para poder ejercer legalmente la Ingeniería, sus profesiones afines
o sus profesiones auxiliares en el territorio nacional, en las ramas o
especialidades regidas por la presente ley, se requiere estar matriculado o
inscrito en el Registro Profesional respectivo, que seguirá llevando el Copnia,
lo cual se acreditará con la presentación de la tarjeta o documento adoptado
por este para tal fin.
PARÁGRAFO. En los casos en que los
contratantes del sector público o privado, o cualquier usuario de los servicios
de ingeniería, pretendan establecer si un profesional se encuentra legalmente
habilitado o no, para ejercer la profesión, podrán sin perjuicio de los
requisitos establecidos en el presente artículo, requerir al Copnia la
expedición del respectivo certificado de vigencia.
ARTÍCULO 8o. REQUISITOS PARA OBTENER EL
CERTIFICADO DE INSCRIPCIÓN PROFESIONAL. Sólo podrán ser matriculados en el
Registro Profesional respectivo y obtener certificado de inscripción
profesional y su respectiva tarjeta, para poder ejercer alguna de las
profesiones afines o de las profesiones auxiliares de la ingeniería en el
territorio nacional, quienes:
a) Hayan adquirido el título académico en
alguna de sus profesiones afines o de las profesiones auxiliares de la
ingeniería, otorgado por instituciones de Educación Superior oficialmente
reconocidas, de acuerdo con las normas legales vigentes;
b) Hayan adquirido el título académico en
alguna de las profesiones afines o de las profesiones auxiliares de la
ingeniería, otorgado por instituciones de Educación Superior que funcionen en
países con los cuales Colombia haya celebrado tratados o convenios sobre
reciprocidad de títulos;
c) Hayan adquirido el título académico en
alguna de las profesiones afines o de las profesiones auxiliares de la
ingeniería, otorgado por instituciones de Educación Superior que funcionen en
países con los cuales Colombia no haya celebrado tratados o convenios sobre
reciprocidad de títulos; siempre y cuando hayan obtenido la homologación o
convalidación del título académico ante las autoridades competentes, de acuerdo
con las normas vigentes.
ARTÍCULO 9o. PROCEDIMIENTO DE INSCRIPCIÓN Y
MATRÍCULA. Para obtener la matrícula profesional o el certificado de que trata
la presente ley, el interesado deberá presentar ante el Consejo Profesional
Seccional o Regional de ingeniería del domicilio de la Universidad o
Institución que otorgó el título, el original correspondiente con su respectiva
acta de grado, fotocopia del documento de identidad y el recibo de consignación
de los derechos que para el efecto fije el Copnia.
Verificados los requisitos, el Seccional o
Regional correspondiente, otorgará la matrícula o el certificado, según el
caso, el cual deberá ser confirmado por el Consejo Nacional de Ingeniería en la
sesión ordinaria siguiente a su recibo, ordenando la expedición del documento
respectivo.
ARTÍCULO 23. PERMISO TEMPORAL PARA EJERCER
SIN MATRÍCULA A PERSONAS TITULADAS Y DOMICILIADAS EN E L EXTERIOR. Quien
ostente el título académico de ingeniero o de profesión auxiliar o afín de las
profesiones aquí reglamentadas, esté domiciliado en el exterior y pretenda
vincularse bajo cualquier modalidad contractual para ejercer temporalmente la
profesión en el territorio nacional, deberá obtener del Consejo Profesional Nacional
de Ingeniería, Copnia, un permiso temporal para ejercer sin matrícula
profesional, certificado de inscripción profesional o certificado de matrícula,
según el caso; el cual tendrá validez por un (1) año y podrá ser renovado
discrecionalmente por el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Copnia,
siempre, hasta por el plazo máximo del contrato o de la labor contratada,
previa presentación de solicitud suficientemente motivada, por parte de la
empresa contratante o por el profesional interesado o su representante; título
o diploma debidamente consularizado o apostillado, según el caso; fotocopia del
contrato que motiva su actividad en el país y el recibo de consignación de los
derechos respectivos.
PARÁGRAFO 1o. Los requisitos y el trámite
establecidos en este artículo se aplicarán para todas las ramas de la
ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, aunque
tengan reglamentación especial y será otorgado por el Consejo Profesional
Nacional de Ingeniería, Copnia, exclusivamente. La autoridad competente
otorgará la visa respectiva, sin perjuicio del permiso temporal de que trata el
presente artículo.
PARÁGRAFO 2o. Se eximen de la obligación de
tramitar el Permiso Temporal a que se refiere el presente Artículo, los
profesionales extranjeros invitados a dictar conferencias, seminarios,
simposios, congresos, talleres de tipo técnico o científico, siempre y cuando
no tengan carácter permanente.
PARÁGRAFO 3o. Si el profesional
beneficiario del permiso temporal pretende laborar de manera indefinida en el
país, deberá homologar o convalidar el título de acuerdo con las normas que
rigen la materia y tramitar la matrícula profesional o el certificado de
inscripción profesional, según el caso.
ARTÍCULO 24. CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL
DE INGENIERÍA. En adelante el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus
Profesiones Auxiliares, se denominará Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería y su sigla será "Copnia" y tendrá su sede principal en
Bogotá, D. C.
ARTÍCULO 26. FUNCIONES ESPECÍFICAS DEL
CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA, COPNIA. El Consejo Profesional
Nacional de Ingeniería, Copnia, tendrá como funciones específicas las
siguientes:
a) Dictar su propio reglamento interno y el
de los Consejos Seccionales o Regionales;
h) Confirmar, aclarar, derogar o revocar
las resoluciones de aprobación o denegación de expedición de matrículas
profesionales, de certificados de inscripción profesional y de certificados de
matrícula profesional, a profesionales de la ingeniería, de sus profesiones
afines y de sus profesionales auxiliares, respectivamente, expedidas por los
Consejos Seccionales o Regionales;
c) Expedir las tarjetas de matrícula, de
certificados de inscripción profesional y de certificado de matrícula a los
ingenieros, profesionales afines y profesionales auxiliares de la ingeniería,
respectivamente;
d) Resolver en única instancia sobre la
expedición o cancelación de los permisos temporales;
e) Denunciar ante las autoridades
competentes las violaciones al ejercicio legal de la ingeniería, de sus
profesiones afines y de sus profesiones auxiliares;
f) Denunciar ante las autoridades
competentes los delitos y contravenciones de que tenga conocimiento con ocasión
de sus funciones;
g) Resolver en segunda instancia, los
recursos que se interpongan contra las determinaciones que pongan fin a las
actuaciones de primera instancia de los Consejos Seccionales o Regionales;
h) Implementar y mantener, dentro de las
técnicas de la informática y la tecnología moderna, el registro profesional de
ingeniería correspondiente a los profesionales de la ingeniería, de sus
profesiones afines y de sus profesiones auxiliares;
i) Emitir conceptos y responder consultas
sobre aspectos relacionados con el ejercicio de la ingeniería, sus profesiones
afines y sus profesiones auxiliares, cuando así se le solicite para cualquier
efecto legal o profesional;
j) Servir de cuerpo consultivo oficial del
Gobierno, en todos los asuntos inherentes a la reglamentación de la ingeniería,
de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares;
k) Establecer el valor de los derechos
provenientes del cobro de certificados y constancias, el cual será fijado de
manera razonable de acuerdo con su determinación; y de los recursos
provenientes por los servicios de derecho de matrícula, tarjetas y permisos
temporales. La tasa se distribuirá en forma equitativa entre los usuarios a
partir de criterios relevantes que recuperan los costos del servicio; en las
condiciones que fije el reglamento que adopte el Gobierno Nacional, señalando
el sistema y el método, para definir la recuperación de los costos de los
servicios que se prestan a los usuarios o la participación de los servicios que
se les proporcionan y la forma de hacer su reparto según el artículo 338 de la
Constitución Política, derechos que no podrán exceder de la suma equivalente a
un (1) salario mínimo legal mensual vigente;
l) Aprobar y ejecutar, en forma autónoma,
el presupuesto del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Copnia, y el de
los Consejos Regionales o Seccionales;
m) Con el apoyo de las demás autoridades
administrativas y de policía, inspeccionar, vigilar y controlar el ejercicio
profesional de las personas naturales o jurídicas que ejerzan la ingeniería o
alguna de sus profesiones auxiliares;
n) Crear, reestructurar o suprimir sus
Consejos Regionales o Seccionales, de acuerdo con las necesidades propias de la
función de inspección, control y vigilancia del ejercicio profesional y las
disponibilidades presupuestales respectivas;
o) Adoptar su propia planta de personal de
acuerdo con sus necesidades y determinación;
p) Velar por el cumplimiento de la presente
ley y de las demás normas que la reglamenten y complementen;
q) Presentar al Ministerio de Relaciones
Exteriores, observaciones sobre la expedición de visas a ingenieros,
profesionales afines y profesionales auxiliares de la ingeniería, solicitadas
con el fin de ejercer su profesión en el territorio nacional;
r) Presentar al Ministerio de Educación
Nacional, observaciones sobre la aprobación de los programas de estudios y
establecimientos educativos relacionados con la ingeniería, las profesiones
afines y las profesiones auxiliares de esta;
s) Denunciar ante las autoridades
competentes las violaciones de las disposiciones que reglamentan el ejercicio
de la ingeniería, sus profesiones afines y sus profesiones auxiliares y
solicitar de aquellas la imposición de las sanciones correspondientes;
t) Atender las quejas o denuncias hechas
sobre la conducta de los ingenieros, profesionales afines y profesionales
auxiliares de la ingeniería, que violen los mandatos de la presente ley, del
correcto ejercicio y del Código de Ética Profesional absolviendo o sancionando,
oportunamente, a los profesionales investigados;
u) Las demás que le señalen la ley y demás
normas reglamentarias y complementarias.
ARTÍCULO 27. CREACIÓN DE LOS CONSEJOS
SECCIONALES Y REGIONALES. Facultase al Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería, Copnia, para que con el voto de la mayoría de los miembros de su
Junta de Consejeros y mediante resolución motivada, suprima, fusione o cree sus
respectivos Consejos Seccionales o regionales cuando lo estime conveniente, los
cuales podrán no coincidir con la organización territorial de la República.
PARÁGRAFO. En todo caso, con el lleno de
los requisitos establecidos en el presente artículo el Consejo Profesional
Nacional de Ingeniería, Copnia, podrá crear Consejos Regionales, donde las
necesidades de la función de control, inspección y vigilancia lo exijan. Estos
tendrán jurisdicción sobre dos (2) o más departamentos.
ARTÍCULO 78. VIGENCIA. La presente ley rige
a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias, en especial la Ley 20 de 1971, la Ley 14
de 1975, la Ley 64 de 1978, la Ley 28 de 1989, la Ley 33 de 1989, la Ley 211
de 1995, Ley 392 de 1997 y sus normas reglamentarias; y la Ley 435
de 1998 en cuanto al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería se refiera.
PARÁGRAFO. Las funciones asignadas por
leyes anteriores a Consejos Profesionales de Ingeniería y profesiones afines y
auxiliares que a la fecha de la entrada en vigencia de la presente ley, no se
hayan instalado o no estén funcionando, pasarán al Consejo Profesional de
Ingeniería, Copnia.
ACTORA
Manifiesta la demandante que, de acuerdo
con los artículos 150, numeral 7, y 154 de la Constitución las leyes que se
proponen reformar la estructura de la administración nacional deben ser
expedidas por el Congreso, a iniciativa del Gobierno Nacional. Adicionalmente,
el numeral 14 del artículo 189 dispone que es el Presidente de la República
quien debe definir las funciones especiales de los empleos que demande la administración
nacional.
Desde esta perspectiva, afirma que los
artículos 4, 6, 8, 9, 23, 24, 26, 27 y 78 de la Ley 842 de 2003 son
inconstitucionales, puesto que con ellos se está modificando la estructura de
la administración nacional y que el proyecto que se convertiría en la Ley 842
fue de iniciativa parlamentaria, concretamente del senador José Jaime Nicholls.
Por eso, concluye: “Ahora, el denominado Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería – COPNIA, cuyas funciones y estructuras se modificaron con la expedición
de la Ley 842, es un órgano del nivel central del orden nacional, tal como lo
estableció la Corte Constitucional mediante la sentencia C-078 de 2003, motivo
por el cual la ley demandada no podía señalar nuevas funciones al COPNIA ni
modificar su estructura orgánica por no haber sido ésta de iniciativa
gubernamental.”
A continuación, la demandante se ocupa de
los distintos artículos comprendidos dentro de este punto, de la siguiente
manera:
- Artículos 4, 6, 8 y 9: Expone que la Ley
64 de 1978, derogada por la Ley 842, establecía como funciones del COPNIA la
expedición y vigilancia, y el otorgamiento de permisos para ejercer la
ingeniería. En la nueva ley, los artículos 3 y 4 crean las profesiones
auxiliares y afines de la ingeniería, mientras que los artículos 6, 8 y 9
establecen los requisitos para ejercer esas profesiones y la ingeniería  misma.
Pues bien, de acuerdo con estos artículos el COPNIA “será el encargado de
expedir los permisos para el ejercicio de esas profesiones, tal como lo reafirma
el artículo 26 de la misma Ley.” De esta forma, la Ley 824 modifica los
objetivos del COPNIA – con lo cual amplía su radio de acción y, por
consiguiente, modifica su estructura orgánica interna -, puesto que le asigna
la inspección y vigilancia de las profesiones afines a la ingeniería y la
expedición de los permisos para el ejercicio de ellas.
Por lo anterior, considera que “debe
declararse la inexequibilidad de los artículos 4, 6, 8 y 9 de la Ley 842 en lo
que respecta a las profesiones afines de la Ingeniería.”
- Artículo 23:  En este artículo se
establece que los ingenieros extranjeros que desean laborar en el país por un
lapso no superior a un año deben tramitar un permiso temporal ante el COPNIA.
De esta manera, el COPNIA concedería todos estos permisos, independientemente
de la rama de la ingeniería de que se trate. Ello desconoce la existencia de
otros consejos profesionales de ingeniería que, anteriormente, eran los
encargados de conceder el mencionado permiso especial, de acuerdo con lo establecido
en las Leyes 18 de 1976 – de acuerdo con la cual se reglamenta el ejercicio de
la profesión de ingeniero químico en el país; 20 de 1984, por la cual se
reglamenta el ejercicio de la Ingeniería de Petróleos; y 51 de 1986, por la
cual se reglamenta el ejercicio profesional de las Ingenierías Eléctrica,
Mecánica, Electrónica y Profesiones Afines.
Por eso, afirma: “el artículo 23 de la Ley
842 quebranta la Constitución Política al otorgarle al COPNIA  una función
(expedir permisos temporales para ingenieros extranjeros) que las Leyes 18 de
1976, 20 de 1984 y 51 de 1986 otorgaban a otras entidades (consejos
profesionales) (...) Al señalarle la Ley 842 al COPNIA la función de expedir
los permisos temporales para todos los ingenieros extranjeros (sin importar su
especialidad) se modifica la estructura de la administración nacional...”
- Artículo 24: Este artículo introduce la
actual denominación del Consejo, que ahora se llama Consejo Profesional
nacional de Ingeniería. Expresa la demandante que “al modificarse la
denominación del COPNIA se está modificando la estructura de la administración
nacional, por cuanto la nueva denominación y la sigla adoptada conlleva el
ejercicio de nuevas funciones (...) el legislador no es autónomo para modificar
la denominación de una entidad del orden nacional, ya que para ello requiere de
la iniciativa gubernamental. Más aún cuando esta modificación en la
denominación conlleva la asunción de nuevas funciones, tal como sucede con el
COPNIA, el cual a partir de la Ley 842 asume funciones diferentes a las
señaladas en la Ley 64 de 1978.”
- Artículo 26: Este artículo señala las
funciones y objetivos del COPNIA “y como se ha dicho, cuando una ley modifica
los objetivos de una entidad del orden nacional del nivel central (rama ejecutiva
del poder público), la misma debió ser de iniciativa gubernamental.  (...) A
pesar de que la Ley 842 no señala de manera expresa los objetivos del COPNIA,
es claro que las  funciones que la misma ley le asigna determinarán su razón de
ser, esto es, sus objetivos, motivo por el cual la norma demandada es
inconstitucional. Además, la variación en sus objetivos conllevan la
modificación de sus estructura orgánica, puesto que la ejecución de nuevas
implica una variación en la administración interna de la entidad.”
La actora también demanda expresamente
varios literales del artículo 26. Acerca del literal l) manifiesta que él
establece que el COPNIA aprobará y ejecutará en forma autónoma su presupuesto y
el de los Consejos Regionales o Seccionales. Afirma, entonces, que este
precepto vulnera el artículo 352 de la Constitución, “puesto que la Ley
Orgánica del Presupuesto (decreto 111 de 1996) no les da dicha facultad a los
organismos del nivel central nacional que carecen de personería jurídica y que
no gozan de autonomía administrativa y financiera como el COPNIA, el cual –
como lo ha sostenido la Corte Constitucional – es una entidad adscrita al
Ministerio de Transporte.”
De la misma manera, expone que el literal n) modifica la estructura
de la administración nacional, pues pretende que el COPNIA pueda crear,
reestructurar o suprimir sus consejos regionales o seccionales, lo cual es
facultativo de la ley a instancias del Gobierno Nacional. También considera que
el literal o) transgrede el numeral 14 del artículo 189, pues determina que el
COPNIA adoptará su propia planta de personal, facultad que es propia del
Presidente de la República para todos los organismos del nivel nacional.
- Artículo 27: Este artículo faculta al
COPNIA para crear, fusionar o suprimir consejos regionales o seccionales. Esta
atribución es inconstitucional, pues como ya se ha dicho, el gobierno es el
único que tiene iniciativa de ley para determinar la estructura de la
administración nacional. Agrega que, si bien es cierto que los consejos
seccionales o regionales son entidades del orden departamental o regional, “es
claro que hacen parte de la administración nacional y que su creación,
supresión o fusión está sujeta a leyes de iniciativa gubernamental.”
- Artículo 78: Este artículo deroga las
Leyes 20 de 1971, 14 de 1975, 64 de 1978, 28 de 1989, 33 de 1989, 211 de 1995,
392 de 1997 y 435 de 1998, cada una de las cuales creó consejos profesionales u
organismos administrativos del orden nacional encargados de ejercer la inspección
y vigilancia de diferentes ramas de la ingeniería o de profesiones auxiliares o
afines a ésta, y de expedir la correspondiente matrícula profesional.
El mencionado artículo 78 suprime varias
entidades del orden nacional al derogar las leyes mencionadas. De esta manera,
vulnera los arts. 150, numeral 7, y 154 de la Constitución. También el
parágrafo de este artículo es inconstitucional, “ya que el Congreso - motu
propio- no puede trasladar funciones de una entidad del orden nacional a
otra, ya que se viola el artículo 154 de la Carta Política.”
INTERVENCION
DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA
Con respecto a la afirmación acerca de que
las normas acusadas reforman la estructura de la administración nacional, lo
cual significaría que el proyecto debió haber sido de iniciativa del Presidente
de la República, expone que el artículo 26 de la Constitución le otorga al
legislador la facultad de reglamentar el ejercicio de las profesiones.
Precisamente, la Ley 842 de 2003 fue dictada con base en esa atribución. En el
desarrollo de ésta, el Legislador cuenta con una amplia libertad de regulación,
característica que tiene como consecuencia la flexibilización del control de
constitucionalidad, con el fin de no contrariar la libre acción del Legislador.
Así, pues, precisa: “Bajo esta perspectiva,
resulta claro que los artículos acusados de la Ley 842 de 2003 se encuentran
ajustados a los mandatos superiores, especialmente el que tiene que ver con la
libertad de configuración que le corresponde al legislador para señalar las
condiciones y requisitos para el ejercicio de la profesión de ingeniería y sus
profesiones afines y auxiliares que tienen una finalidad de gran alcance
social, siendo un desarrollo de la libertad de configuración legislativa que
está consagrada claramente en los artículos 26 y 150 numerales 2 y 8 de la
Carta Política.”
Por otro lado, afirma que la Ley 842 de
2003 reglamentó el ejercicio profesional de la ingeniería y de las profesiones
afines y auxiliares, con lo cual abarca todas las ramas de la ingeniería. Ello
se ajusta a los principios de economía, eficiencia e imparcialidad en la
administración pública, pues evita que se presente duplicidad de funciones.
INTERVENCION
DE LA ESCUELA COLOMBIANA DE INGENIERÍA “JULIO GARAVITO”
Expone que el cargo acerca de la incompetencia del legislador para
modificar autónomamente la estructura del Estado ya había sido formulado por el
Presidente de la República cuando objetó algunas de las disposiciones del
proyecto que se convertiría en la Ley 842 de 2003. Precisamente, en la
sentencia C- 078 de 2003, la Corte Constitucional analizó ese cargo y le dio la
razón al Presidente de la República, al declarar que varias normas vulneraban
los artículos 154 y 338 de la Corte Constitucional. Agrega que “en ejercicio de
las facultades conferidas por la Carta Política al Tribunal Constitucional, los
cargos fueron estudiados de manera integral, por lo cual, todas aquellas
disposiciones del proyecto que se consideraba modificaban la estructura de la
administración central fueron retirados por la Corporación.”
Posteriormente, el Congreso aprobó el
proyecto de ley Nº 44 de 2001, ajustado a las consideraciones de la Corte
Constitucional con respecto al cargo mencionado. Por eso, la Corte, en su
sentencia C-649 de 2003, “lo encontró ajustado a la Carta, al menos en el cargo
mencionado, que de nuevo fue estudiado integralmente. Dicho proyecto
corresponde literalmente, y en su totalidad, a lo que ahora es la Ley 842 de
2003, por lo cual la ley se ajusta en su totalidad a la Carta. Es decir, la
competencia de iniciativa legislativa no correspondía exclusivamente al
gobierno en las normas que están actualmente consagradas en la ley, pues no
modifican la estructura del Estado, entendida ésta como la ha interpretado la
Corte.”
Por lo tanto, considera que con respecto a
este cargo ya existe cosa juzgada constitucional. Con todo, a continuación
entra a analizar algunos argumentos de la actora para explicar porqué no se
modifica la estructura de la administración.
Así, expone que el COPNIA pertenece a la administración
central, por lo que sus cambios sí afectan la estructura del Estado. Advierte
que por eso, en la sentencia C-078 de 2003, la misma Corte consideró que el
otorgarle personería jurídica y, por tanto, convertirlo en un organismo del
orden descentralizado de la administración cambiaba su estructura. Sin embargo,
estima que existe un malentendido acerca del numeral 7 del artículo 150 de la
Constitución, en lo que se refiere a definir en qué consiste “determinar la
estructura de la administración nacional.” Al respecto afirma que “existe una
radical diferencia entre la determinación de la estructura de la administración
nacional y el señalamiento de funciones de las entidades del nivel central. En
efecto, en gracia de discusión podría aceptarse que el cambio radical de los
objetivos de una entidad del orden nacional determina la estructura del Estado,
y por tanto sólo puede lograrse a través de la iniciativa del Gobierno. Sin
embargo, bien diferente es la creación de nuevas funciones dentro de las
entidades para el debido cumplimiento de sus objetivos. En el caso del COPNIA,
el objetivo ya ha sido aclarado por la Corte, y es ‘la función pública de
vigilancia sobre la profesión...’. Asimismo, sus funciones han sido definidas por
el decreto 1873 de 1992 dictado por el Presidente, en desarrollo de las
facultades conferidas por el artículo 189 de la Constitución. Por tanto, todas
aquellas funciones que se enmarquen dentro de estos objetivos y funciones ya
establecidas, no están determinando ni modificando la estructura de la
administración central, sino que simplemente la están desarrollando, y por
tanto, la iniciativa legislativa no tiene que provenir exclusivamente del
gobierno.”
De otra parte, explica que la naturaleza de
los Consejos Profesionales Seccionales de Ingeniería es distinta. Si bien ellos
también constituyen organismos de naturaleza pública, la facultad para su
creación, supresión y asignación de funciones reside en el COPNIA, tal como se
determinó en el decreto 1873 de 1996. En el artículo 2 de éste se afirma que
son funciones del Consejo Nacional “(...) d) determinar la creación o supresión
de Consejos Profesionales Seccionales ...”, mientras que en el tercero se
determina que “(...) el Consejo Nacional (...) podrá señalar funciones en los
Consejo Seccionales.”
Con base en los argumentos anteriores,
solicita que la Corte se inhiba de conocer sobre los cargos contra los
artículos 4, 6, 8, 9, 23, 24, 26, 27 y 78 de la Ley 842 de 2003.
INTERVENCIÓN
DEL CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA – COPNIA -
El Presidente del COPNIA expresa que es
cierto que los artículos 6, 8 y 9 de la Ley 842 establecen los requisitos para
ejercer la profesión de ingeniería, sus profesiones afines y auxiliares. Sin
embargo, anota que no es cierta la afirmación del actor acerca de que los
artículos 3 y 4 crean las profesiones auxiliares y afines de la ingeniería,
pues la Ley 842 de 2003 se limita a definirlas y asigna su inspección y
vigilancia al COPNIA, que es la entidad creada para tal fin, mediante la Ley 94
de 1937.
En relación con el artículo 23 expresa que,
en virtud del artículo 26 de la Constitución, el Legislador goza de la potestad
para determinar cuál es la autoridad competente para inspeccionar y vigilar el
ejercicio de las profesiones. Precisamente, en el marco de esa facultad decidió
atribuir al COPNIA la función de controlar e inspeccionar a los extranjeros que
pretendan ejercer la ingeniería en el país y de expedirles el permiso temporal.
Aclara que esta función la viene desempeñando el COPNIA desde la Ley 64 de
1978.
Con respecto al cambio de denominación del
COPNIA, efectuado por el artículo 24, expone que ello se realizó después de
haberse surtido el trámite de las objeciones presidenciales ante la Corte
Constitucional. Por tanto, expresa que “el argumento planteado sobre el hecho
de que el cambio de nombre lo hizo el Legislador motu propio se
desvirtúa.”
También rechaza las acusaciones contra el
artículo 26, pues afirma, “la Ley sólo se sancionó luego de haber cumplido con
las exigencias del artículo 167 de la C.P. en concordancia con la Ley 5ª de
1992.”
A continuación, el interviniente se
manifiesta sobre los cargos contra los literales l), n) y o) del artículo 26.
Expresa que con relación al literal l) debe entenderse que la aprobación y
ejecución del presupuesto habrá de ajustarse a las regulaciones legales y a los
controles y procedimientos establecidos por los organismos encargados de
vigilar el recaudo y ejecución de los dineros públicos. Acerca de los otros dos
literales afirma que si bien “la Corte Constitucional en sus consideraciones
respecto de la modificación de la estructura de la administración nacional dijo
sobre el proyecto de ley que el mismo efectivamente pretendía cambiar dicha estructura
al desplazar al COPNIA del sector central al descentralizado, no expresó en sus
consideraciones que las funciones administrativas que el proyecto de ley
asignaba al COPNIA afectaran dicha estructura (de igual manera lo entendió la
Oficina Jurídica de la Presidencia de la República que no las objetó por
inconstitucionales ni las relacionó con un cambio en la estructura del
Estado)...”
Finalmente, manifiesta que los argumentos
presentados acerca del artículo 26 son aplicables a las acusaciones contra el
artículo 27. También expone que en el artículo 78 el Congreso de la República
modificó y derogó las leyes que eran contrarias a la Ley 842 de 2003, decisión
que se fundamenta en el numeral 1º del artículo 150 de la Constitución que
establece que le corresponde al Congreso interpretar, modificar y derogar las
leyes.
INTERVENCIÓN DEL CIUDADANO LUIS FERNEY
MORENO CASTILLO
Expone que como el COPNIA es una entidad
pública, “el proceso de formación de la ley que lo crea, esto es, la aludida
Ley, debió tener origen gubernamental como lo ordena el artículo 154 de la
Constitución Política, en consonancia con el numeral 7 del artículo 150
ibídem.” Al respecto afirma:
“De la lectura de la Ley 842 de 2003,
concretamente en lo relativo al patrimonio y funciones del Consejo Profesional
Nacional de Ingeniería, se observa que éste tiene una naturaleza pública.
Ciertamente, de la integración de su patrimonio y del tipo de función que
desempeña, en especial de la función de policía administrativa, la cual supone
inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, según lo dispone el
artículo 26 de la Constitución Nacional, deben conducir a la Corte
Constitucional a considerar que dicho Consejo es un ente administrativo que
ejerce la función pública  de vigilancia sobre la profesión de ingeniero y, en
tal virtud, su establecimiento comporta una modificación a la estructura de la
administración, lo cual a su vez exige la iniciativa del Gobierno de
conformidad con el artículo 154 de la Carta.
“(...) En efecto, el COPNIA es un ente
público toda vez que fue creado por el legislador para ejercer funciones
administrativas de inspección y vigilancia de la profesión de ingeniería,
siempre ha estado conformado por funcionarios públicos y particulares y para su
funcionamiento depende de los recursos públicos asignados por la Nación.”
Para terminar manifiesta que esta misma
Corte, en sus sentencias C-964 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero, y
C-078 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, ha aseverado que el COPNIA “es
un ente público, pues pese a que también está conformado por particulares su
creación legal no responde a una necesidad asociativa de sus miembros sino de
la decisión expresa del legislador de constituirlo como un ente encargado de
una función de naturaleza administrativa que difiere de la que desarrollan las
asociaciones establecidas al amparo del derecho de asociación consagrado en el
art. 38 de la Carta.”  Por lo anterior, solicita que se declare la
inconstitucionalidad de la Ley 842 de 2003, dado que su proceso de formación no
fue de iniciativa del Gobierno Nacional.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
En el concepto del Ministerio Público se
expresa, en primer lugar, que desde la Ley 9 de 1990 se redefinió “el concepto
de ingeniería y arquitectura y sus profesiones auxiliares y se facultó al
Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura para ampliar el
alcance de sus actividades, teniendo en cuenta las características especiales
de Colombia. Agrega que la Ley 435 de 1998 “reglamentó el ejercicio de la
arquitectura y sus profesiones auxiliares, creó el Consejo Profesional de
Arquitectura y reestructuró el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y
Arquitectura en Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus profesiones
auxiliares afines.” De lo anterior colige que, en contra de lo afirmado por la
demandante, la ley acusada no abordó el tema de las profesiones afines.
De otra parte, la Vista Fiscal manifiesta
que el art. 26 de la Carta autoriza al Legislador para exigir títulos de
idoneidad profesional para el ejercicio de las profesiones, tal como ocurre en
esta ley con las profesiones afines a la ingeniería, definidas en el art. 4 de
la ley. Por eso, expone que “no le asiste razón a la demandante al considerar
que dichas normas están viciadas de inconstitucionalidad, por la ausencia de
iniciativa legislativa del Gobierno, pues la regulación de las profesiones u
oficios no tiene iniciativa legislativa reservada al Gobierno Nacional, el legislador
por su propia iniciativa podrá exigir títulos de idoneidad en aquellos casos
que impliquen riesgo social y en este sentido goza de un considerable margen de
discrecionalidad para fijar los requisitos necesarios para obtener autorización
estatal para el ejercicio de una profesión.” Agrega que el mismo artículo 26
Superior dispone que las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el
ejercicio de las profesiones y que, por eso,  el artículo 24 de la Ley 842 de
2003 le asigna esa tarea al COPNIA para el caso de la ingeniería, sus
profesiones auxiliares y afines.
De la misma manera, expone que la
demandante se equivoca al sostener que “la asignación de funciones a un ente
como COPNIA requería de la iniciativa del Gobierno Nacional, pues la asignación
de funciones a un ente estatal es de libre iniciativa del Congreso, sin que
dicha asignación pueda entenderse como una modificación de la estructura de la
Administración  Nacional, toda vez que el legislador no está tocando ésta.”
Basa su apreciación en el numeral 23 del art. 150 de la Carta, que establece
que le corresponde al Congreso expedir las leyes que regirán el ejercicio de
las funciones públicas, el cual estaría en concordancia con los arts. 121, 122,
123 y 189, numeral 14, para concluir entonces que “compete al Congreso la
regulación de la función pública, pero al Ejecutivo le corresponde señalar las
funciones especiales de los empleos.”
Por eso, concluye que los artículos 4, 6, 8
y 9 son congruentes con la Constitución Política, por cuanto al asignar “la
función de inspección y vigilancia a las profesiones afines a la ingeniería, la
tarea de llevar el Registro profesional y la expedición de tarjeta o
certificado de matrícula profesional, según el caso, el legislador está
regulando el ejercicio de una profesión, lo mismo que la función pública que
deberá desempeñar el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus
Profesiones Auxiliares -COPNIA, sin que ello requiera de la iniciativa
legislativa gubernamental.”
También considera el Procurador que el
artículo 23 es exequible. Afirma que al Congreso de la República le corresponde
reformar y derogar las leyes (C.P., art. 150.1) y que eso fue precisamente lo
que hizo el artículo 78 de la Ley 842 al derogar las Leyes 18 de 1976, 20 de
1984 y 51 de 1986. Agrega que el Legislador también puede trasladar de un ente
a otro la competencia de expedir los permisos temporales para los extranjeros
que deseen ejercer la ingeniería o sus profesiones afines a auxiliares en el
país. Esta medida se enmarca dentro de la regulación del ejercicio de las
profesiones y persigue la eficiencia en el control de tales profesionales,
centralizando en un solo ente gubernamental – el COPNIA- la expedición de los
correspondientes permisos. Además, añade que “la variación de funciones no
afecta la estructura de la Administración Nacional.”
Tampoco comparte la Vista Fiscal la idea
acerca de que el cambio de denominación del COPNIA, contenida en el art. 24 de
la ley, entraña una modificación de la estructura de la administración nacional
que, como tal, requeriría de iniciativa gubernamental: “con el simple cambio
nominal en nada se afecta la estructura de la Administración nacional, por
cuanto tal situación no implica modificación en su organización, ni mutación en
su estructura orgánica que amerite la intervención del Ejecutivo en la
presentación del respectivo proyecto de ley.”
En relación con el artículo 26, reitera el
Procurador General de la Nación “que la asignación de funciones a un ente u
órgano no significa modificación en su estructura, toda vez que COPNIA
previamente había sido creado por el artículo 6 de la Ley 94 de 1937, para
ejercer funciones administrativas de inspección y vigilancia de la profesión de
ingeniería, luego fue reformado por el decreto 1782 de 1954 y posteriormente
por la Ley 64 de 1978, que en sus artículos 17 y 18 señaló que el ‘Consejo
continuará funcionando como la entidad encargada del control y vigilancia de
estas profesiones, así como de sus auxiliares.” Considera que la situación que
se analiza es diferente de la que se presentó cuando el proyecto de ley fue
objetado por el Presidente de la República, momento en el cual se pretendió
cambiar la naturaleza del COPNIA, para pasarla del nivel centralizado al
descentralizado, sin contar para ello con la iniciativa del Ejecutivo.
Con todo, considera el Procurador que los
literales l), n) y o) del artículo 26 de la Ley 842 de 2003 sí son
inexequibles, lo mismo que el artículo 27. Con respecto a este último expresa
que la facultad del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería para suprimir,
fusionar o crear sus respectivos consejos seccionales o regionales cuando lo
estime conveniente, permite modificar la estructura de un ente nacional por vía
de la desconcentración, razón por la cual esta norma sí requería de la
iniciativa gubernamental. Este mismo argumento es aplicable al literal n) del
artículo 26. Además, con respecto al literal l) anota que atenta contra el art.
352 de la Constitución la atribución del COPNIA de aprobar y ejecutar su
presupuesto en forma autónoma, pues ésta es una tarea propia de las entidades
que cuentan con personería jurídica y gozan de autonomía administrativa y
financiera. Finalmente, en relación con el literal o), que dispone que el
COPNIA adoptará su propia planta de personal, manifiesta que, dado que el
COPNIA es una entidad del nivel central, esa labor le corresponde al Ejecutivo,
de acuerdo con el numeral 14 del artículo 189.
EXAMEN DE LA CORTE
1. El interrogante que debe absolver la
Corte en este aparte es el siguiente: ¿las normas acusadas en este acápite
vulneran los artículos 150, numeral 7, y 158 de la Constitución, dado que con
ellas se habría modificado la estructura de la administración nacional, a pesar
de que el proyecto que se convirtió en la Ley 842 del 2003 no fue de incitativa
gubernamental, sino parlamentaria?
2. El rector de la Escuela Colombiana de
Ingeniería manifiesta que sobre estos puntos ya existe cosa juzgada
constitucional, puesto que, en el pasado, el Presidente de la República objetó
varios artículos de la ley con los mismos argumentos acerca de que el proyecto
de ley modificaba la estructura del Estado, a pesar de que no había sido de
iniciativa gubernamental, tal como lo establece la Constitución.
Al respecto aclara la Corte que en los
casos de las objeciones presidenciales la cosa juzgada constitucional se
predica sólo de los artículos reprochados que fueron examinados por la Corte, y
únicamente por las razones precisas que fundamentaron la objeción.
Precisamente, en un auto reciente de esta Corporación se expresó  lo siguiente
acerca de los efectos de las sentencias sobre objeciones presidenciales: “en estos casos el pronunciamiento de la Corte está dirigido
a dirimir el desacuerdo parcial o total entre el Ejecutivo y el Legislativo
sobre la constitucionalidad de un determinado proyecto de ley. Por eso, el
fallo sobre las objeciones no afecta la posibilidad de que, posteriormente, los
ciudadanos ejerzan la acción pública de inconstitucionalidad contra las mismas
normas objetadas, cuando resultaren infundadas los reproches presidenciales, o
contra las demás normas.” [1]
(subrayas no originales)
Por lo tanto, no le asiste razón al
interviniente cuando solicita que la Corte se inhiba para pronunciarse sobre
todos los artículos demandados, en razón de que con anterioridad se había
pronunciado sobre algunos artículos del proyecto que se convertiría en la Ley
842 de 2003, luego de que el gobierno los objetara por inconstitucionales, por
los mismos cargos que ahora presenta la actora. Por lo tanto, procederá la
Corte a hacer el análisis constitucional respectivo, para lo cual, en primer
lugar, hará referencia a su pronunciamiento anterior sobre esta materia.
3. La sentencia C-078 de 2003, M.P. Clara
Inés Vargas Hernández,[2]
versó sobre las objeciones presidenciales a los artículos 25, 26, 27, 28 y 80
del proyecto de ley Nº 44 de 2001 – Senado de la República -, y 218 de 2002 –
Cámara de Representantes -, “Por la cual se modifica la reglamentación del
ejercicio de la Ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones
auxiliares, se adopta el Código de Ética Profesional y se dictan otras
disposiciones.” Los artículos objetados por el Presidente de la República
trataban sobre la naturaleza jurídica y las funciones del Consejo Profesional
Nacional de Ingeniería – COPNIA (art. 25), las rentas y patrimonio del COPNIA
(art. 26),  la integración del COPNIA (art. 27), las funciones específicas del
Consejo Profesional Nacional de Ingeniería – COPNIA (art. 28) y la asunción por
parte del COPNIA de las funciones de inspección y vigilancia del ejercicio
profesional de las ingenierías pesquera, agrícola, agronómica y forestal y de
sus respectivas profesiones auxiliares (art. 80). El texto de los artículos
objetados por el gobierno era el siguiente:
“Artículo 25. Naturaleza jurídica y funciones del Consejo
Profesional Nacional de Ingeniería. El Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería, Copnia, continuará funcionando como la autoridad pública con
funciones de Tribunal de Etica y policía administrativa, en la inspección,
control y vigilancia del ejercicio de la ingeniería, sus profesiones afines y
profesiones auxiliares, sin perjuicio de las demás que le asignen otras leyes
concordantes o los decretos reglamentarios; ente autónomo con personería
jurídica, autonomía administrativa y financiera y organización interna propia,
de acuerdo con sus necesidades y determinación.
“Artículo 26. Rentas y patrimonio. Las rentas y el patrimonio
del Copnia estarán conformados por los recursos públicos que en la actualidad
posea o que haya adquirido la Nación para su funcionamiento, por los recursos
provenientes del cobro por derechos de matrículas, tarjetas, permisos
temporales, certificados y constancias que expida en ejercicio de sus funciones
y cuyo valor será fijado de manera razonable de acuerdo con su determinación,
como recursos propios y por los que le sean asignados del Presupuesto General
de la Nación, recursos sobre los cuales ejercerá el control la Contraloría
General de la República.
“Parágrafo. Para ejercer su función de policía administrativa, el
Copnia contará con el apoyo, cuando así lo solicite, de las autoridades
administrativas y de policía, nacionales, seccionales y locales, según el caso.
“Artículo 27. Integración del Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería. El órgano rector del Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería, Copnia, será la Junta de Consejeros que estará integrada por los
siguientes miembros:
“1. Un Ingeniero delegado del Ministro de Transporte, quien lo
presidirá.
“2. Un Ingeniero delegado del Ministro de Educación Nacional, quien
actuará como Vicepresidente.
“3. Un Ingeniero delegado del Ministro del Medio
Ambiente.
“4. El Decano de Ingeniería de la Universidad
Nacional.
“5. El Decano de una de las universidades privadas que otorguen Título
de Ingeniero, elegido en junta conformada por los Decanos y convocada por el
Presidente del Copnia para tal fin.
“6. El Presidente de la Sociedad Colombiana de
Ingenieros.
“7. El Presidente de una de las asociaciones de profesionales
auxiliares y afines a escala nacional, elegido en junta conformada por ellos y
convocada por el Presidente del Copnia para tal fin.
“Parágrafo 1º. La delegación de que tratan los numerales 1, 2 y 3 del
presente artículo, sólo podrá realizarse en ingenieros de las ramas vigiladas y
controladas por el Copnia, debidamente matriculados y su actuación como la de
los miembros elegidos en junta será ad honorem.
“Parágrafo 2º. El período de los Consejeros elegidos en junta, será de
dos años y podrán ser reelegidos sólo para el período subsiguiente.
“Parágrafo 3º. El Vicepresidente ejercerá la presidencia en los casos
de ausencia temporal y justificada del Presidente.
“Parágrafo 4º. El Presidente del Consejo actuará como Jefe del
Organismo y representante legal del mismo.
“Artículo 28. Funciones específicas del Consejo Profesional Nacional
de Ingeniería, Copnia. El Consejo Profesional Nacional de Ingeniería,
Copnia, tendrá como funciones específicas, las siguientes:
“a) Dictar su propio reglamento interno y el de los Consejos
Seccionales o Regionales;
“b) Confirmar, aclarar, derogar o revocar las resoluciones de
aprobación o denegación de expedición de Matrículas Profesionales, de
Certificados de Inscripción Profesional y de Certificados de Matrícula
Profesional a profesionales de la ingeniería, de sus profesiones afines y de
sus profesionales auxiliares, respectivamente, expedidas por los Consejos
Seccionales o Regionales;
“c) Expedir las Tarjetas de Matrícula, de Certificados de Inscripción
Profesional y de Certificado de Matrícula a los ingenieros, profesionales
afines y profesionales auxiliares de la ingeniería, respectivamente;
d) Resolver en única instancia sobre la expedición o cancelación de los
permisos temporales;
“e)
Denunciar ante las autoridades competentes las violaciones al ejercicio legal
de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares;
“f) Denunciar ante las autoridades competentes los delitos y
contravenciones de que tenga conocimiento con ocasión de sus funciones;
“g) Resolver en segunda instancia los recursos que se interpongan
contra las determinaciones que pongan fin a las actuaciones de primera
instancia de los Consejos Seccionales o Regionales;
“h) Implementar y mantener dentro de las técnicas de la informática y
la tecnología moderna, el Registro Profesional de Ingeniería correspondiente a
los profesionales de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus
profesiones auxiliares;
“i) Emitir conceptos y responder consultas sobre aspectos relacionados
con el ejercicio de la ingeniería, sus profesiones afines y sus profesiones
auxiliares, cuando así se le solicite para cualquier efecto legal o
profesional;
“j) Servir de cuerpo consultivo oficial del Gobierno, en todos los
asuntos inherentes a la reglamentación de la ingeniería, de sus profesiones
afines y de sus profesiones auxiliares;
“k) Establecer el valor de los derechos de Matrícula Profesional,
Certificado de Inscripción Profesional, Certificado de Matrícula Profesional y
sus respectivas Tarjetas, Certificados de Trámite, Certificados de Vigencia y
de los Permisos Temporales, en forma equilibrada y razonable, los cuales se
destinarán exclusivamente para sufragar los gastos que ocasione el
funcionamiento del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Copnia y el de
sus Consejos Regionales y Consejos Seccionales;
“l) Aprobar y ejecutar, en forma autónoma, el presupuesto del Consejo
Profesional Nacional de Ingeniería, Copnia y el de los Consejos Regionales o
Seccionales;
“m) Con el apoyo de las demás autoridades administrativas y de policía,
inspeccionar, vigilar y controlar el ejercicio profesional de las personas
naturales o jurídicas que ejerzan la ingeniería o alguna de sus profesiones
auxiliares;
“n) Crear, reestructurar o suprimir sus Consejos Regionales o
Seccionales, de acuerdo con las necesidades propias de la función de
inspección, control y vigilancia del ejercicio profesional y las
disponibilidades presupuestales respectivas;
“o) Adoptar su propia planta de personal de acuerdo con sus necesidades
y determinación;
“p) Velar por el cumplimiento de la presente ley y de las demás normas
que la reglamenten y complementen;
“q) Presentar al Ministerio de Relaciones Exteriores, observaciones
sobre la expedición de visas a ingenieros, profesionales afines y profesionales
auxiliares de la ingeniería, solicitadas con el fin de ejercer su profesión en
el territorio nacional;
“r) Presentar al Ministerio de Educación Nacional, observaciones sobre
la aprobación de los programas de estudios y establecimientos educativos
relacionados con la ingeniería, las profesiones afines y las profesiones
auxiliares de ésta;
“s) Denunciar ante las autoridades competentes las violaciones de las
disposiciones que reglamentan el ejercicio de la ingeniería, sus profesiones
afines y sus profesiones auxiliares y solicitar de aquellas la imposición de
las sanciones correspondientes;
“t) Atender las quejas o denuncias hechas sobre la conducta de los
ingenieros, profesionales afines y profesionales auxiliares de la ingeniería,
que violen los mandatos de la presente ley, del correcto ejercicio y del Código
de Ética Profesional, absolviendo o sancionando, oportunamente, a los
profesionales investigados;
“u) Las demás que le señalen la ley y demás normas reglamentarias y
complementarias
“Artículo 80. En adelante el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería
Copnia, reasumirá las funciones de inspección y vigilancia del ejercicio
profesional de las ingenierías Pesquera, Agrícola, Agronómica y Forestal y de
sus respectivas profesiones auxiliares.
“Parágrafo. Para los efectos del presente artículo, la Oficina Jurídica
del Ministerio de Agricultura, proveerá las medidas necesarias para trasladar
al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus Profesiones Auxiliares, los
registros correspondientes a los profesionales inscritos en ese Despacho de
acuerdo con normas anteriores, cuyas Matrículas conservan su validez y se
presumen auténticas.”
En su escrito, el Presidente de la
República afirmó que, dado que las normas objetadas modificaban la naturaleza
del COPNIA y, por ende, la estructura de la administración nacional, y que el
proyecto había sido de iniciativa parlamentaria, esas disposiciones vulneraban
el artículo 154 de la Constitución Política, que le asigna al Gobierno Nacional
la facultad privativa de presentar proyectos de ley referidos a ciertas
materias, entre los cuales se encuentran los proyectos relacionados con la
facultad del Legislador de “[d]eterminar la estructura de la administración
nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica...”
Igualmente, el Presidente aseguraba que el artículo 26 del proyecto violaba el
artículo 338 de la Carta, puesto que autorizaba al COPNIA para establecer el
valor de ciertas tasas que percibe el Consejo, sin que el Legislador hubiera
señalado el sistema y métodos que se debían utilizar para ello.
En la sentencia, la Corte precisa que el
proyecto de ley tenía por objeto modificar la reglamentación del ejercicio de
la ingeniería y sus profesiones auxiliares y afines. Afirma que la facultad de
reglamentar el ejercicio de las profesiones le corresponde al Congreso, de
acuerdo con el artículo 26 de la Constitución. Con todo, aclara que “si bien el
legislador goza de una amplia potestad en la determinación de la autoridad
encargada de la inspección y vigilancia de la profesiones legalmente
establecidas, cuando para estos efectos opta por crear un órgano o entidad del
orden nacional debe, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 154 de la
Carta Política, contar con la iniciativa o el aval gubernamental.”
Luego de hacer un recuento histórico de la
reglamentación del COPNIA, la Corte  concluye:
“Por lo anterior no cabe duda que el Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería en el momento en que se presenta el proyecto de ley bajo análisis
reúne un conjunto de características que permiten catalogarlo como un órgano
del nivel central del orden nacional, puesto que fue creado por el legislador
como una entidad conformada por autoridades públicas y particulares, que ejerce
funciones administrativas y cuyos gastos de funcionamiento han sido sufragados
con recursos públicos.
“(...)
“El proyecto de ley No. 44 de 2001 - Senado de la República -, 218 de
2002 - Cámara de Representantes- bajo revisión, anuncia modificaciones a la
reglamentación del ejercicio de la ingeniería, sus profesiones afines y
auxiliares y específicamente en el artículo 25 objetado dispone que el Consejo
Profesional Nacional de Ingeniería “continuará funcionando como la autoridad
pública con funciones de Tribunal de Ética y policía administrativa, en la
inspección, control y vigilancia del ejercicio de la ingeniería, sus
profesiones afines y profesiones auxiliares, sin perjuicio de las demás que le
asignen otras leyes concordantes o los decretos reglamentarios; ente
autónomo con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y
organización interna propia, de acuerdo con sus necesidades y determinación”.
(Subrayas fuera de texto). Aunque el legislador pone de presente la
continuación de dicho Consejo le  atribuye una configuración institucional
nueva, pues la norma  le otorga el carácter de ente autónomo con personería
jurídica, autonomía administrativa y financiera y organización interna propia,
de acuerdo con sus necesidades y determinación, características que
corresponden a las propias de una entidad descentralizada del orden nacional.
“(...)
“Lo anterior no obsta para que la Corte
concluya que el legislador está desplazando al Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería del sector central al descentralizado, pues le atribuye personería
jurídica, autonomía administrativa y financiera, y además le asigna recursos
del Presupuesto General de la Nación (art. 26). Este cambio implica una
modificación a la estructura de la administración nacional (CP art. 150-7) pues
está creando un establecimiento del sector descentralizado, facultad que si
bien está atribuida al legislativo por virtud el artículo 150-7 de la Carta,
ella no puede ser ejercida autónomamente sino contando con la iniciativa
gubernamental según lo dispuesto en el artículo 154 ibidem.
“Como quiera que del acervo que reposa en
el expediente legislativo y de las mismas manifestaciones hechas por las
cámaras legislativas al insistir en la constitucionalidad del proyecto de ley
se desprende que el mismo no contó con la iniciativa o aquiescencia del
Ejecutivo, ha de concluirse que las mismas están afectadas de inconstitucionalidad
y por ello deben declararse fundadas las objeciones del Ejecutivo.
“Por las mismas razones prosperan las
objeciones contra los artículos 26, 27, 28 y 80 también objetados que se
refieren al patrimonio y rentas del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería,
su integración y funciones específicas, y a las funciones de inspección y
vigilancia del ejercicio profesional de las ingenierías pesquera, agrícola,
agronómica y forestal y de sus respectivas profesiones auxiliares.”
La sentencia declaró también que era
inconstitucional la autorización que el artículo 26 le otorgaba al COPNIA para
establecer el valor de los derechos “en forma razonable de acuerdo con su
determinación”, sin que en parte alguna se hubiera señalado el sistema, el
método y la forma de hacer el reparto. Por ello, declaró fundada “la objeción
presidencial respecto de la expresión ‘en forma razonable de acuerdo con su
determinación’ contenida en el artículo 26 pero solo en relación con el
cobro por derechos de matrículas, tarjetas y permisos temporales, y de la
expresión ‘en forma equilibrada y razonable’ del literal k) del artículo
28 pero, igualmente, solo en relación con el establecimiento del valor de los
derechos de matrículas profesional, expedición de tarjetas  y permisos temporales.”
Por consiguiente, en la parte resolutiva se determinó:
“Primero. Declarar FUNDADAS las objeciones presidenciales
respecto de los artículos 25, 26, 27, 28 y 80 del proyecto de Ley No. 44 de
2001 - Senado de la República -, 218 de 2002 - Cámara de Representantes -, por
cuanto estas disposiciones infringen el artículo 154 de la Constitución.
“Segundo. Declarar FUNDADAS las objeciones
presidenciales respecto de la expresión “en forma razonable de
acuerdo con su determinación” contenida en el artículo 26 pero solo en
relación con el cobro por derechos de matrículas, tarjetas y permisos
temporales; y de la expresión “en forma equilibrada y razonable” del
literal k) del artículo 28, pero solo en relación con el establecimiento del
valor de los derechos de matrículas profesional, expedición de tarjetas  y
permisos temporales, ambas del proyecto de Ley No. 44 de 2001 - Senado de la
República -, 218 de 2002 - Cámara de Representantes, por infringir el artículo
338 de la Constitución...”
4. De acuerdo con lo establecido en el
numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia examinada, tanto el
expediente legislativo como la sentencia fueron remitidas al Presidente del
Congreso de la República, con el fin de  darle cumplimiento a lo dispuesto por
los artículos 167 de Constitución y 33 del decreto 2067 de 1991.
Posteriormente, el 17 de julio del mismo año, el Presidente del Congreso
devolvió a la Corte Constitucional el texto corregido e integrado del proyecto
de ley, para que se dictara el fallo definitivo.
5. En la sentencia C-649 de 2003, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández, la Corte procedió a revisar si el proyecto de ley
que le había sido enviado por el Presidente del Congreso se ajustaba a lo
decidido en la sentencia C-078 de 2003. Al respecto se recuerda en el fallo que
en esa sentencia se declararon fundados tanto las objeciones relacionadas con
los artículos 25, 26, 27, 28 y 80 por violación del artículo 154 de la
Constitución Política, como el reproche presidencial contra la expresión “en
forma razonable de acuerdo con su determinación”, del artículo 26, por cuanto
vulneraba el artículo 338 de la Constitución. En el análisis se expresa:
“Las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes no sólo coincidieron en suprimir del texto del proyecto los
artículos 25, 27 y 80 y el aparte “...y por los que le sean asignados del
Presupuesto General de la Nación, recursos sobre los cuales ejercerá el control
la Contraloría General de la República.”, del artículo 26, sino
también en rehacer e integrar el contenido normativo de los artículos 26 y 28
literal k), que regulaban lo concerniente a las rentas, patrimonio y funciones
del Copnia, y que en el nuevo proyecto figuran con otra numeración...
“(...)
“Por todo lo anterior ha de concluir la Corte que la decisión adoptada
en la sentencia C-078 de 2003 se cumplió a cabalidad, pues todas las
expresiones y disposiciones respecto de las cuales se declararon fundadas las
objeciones presidenciales por violación del artículo 154 de la Constitución
fueron suprimidas del texto del proyecto, y las relacionadas con la violación
del artículo 338 ibídem. fueron rehechas y reintegrados los artículos
respectivos, en el sentido indicado en la mencionada sentencia.
“En consecuencia, el proyecto de Ley No. 44 de 2001 - Senado de la
República -,  218 de 2002 - Cámara de Representantes–, “Por la cual se
modifica la reglamentación del ejercicio de la Ingeniería, de sus profesiones
afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Ética
Profesional y se dictan otras disposiciones”, en cuanto a las disposiciones
cuya objeción prosperó, habrá de declarase ajustado a la Constitución, en
virtud del artículo 35 del Decreto 2067 de 1991 que dispone que “surtirá
efectos de cosa juzgada respecto de las normas invocadas formalmente por el
Gobierno y consideradas por la Corte, y obliga al Presidente de la República a
sancionarlo”.
Por lo tanto, en la parte resolutiva de la sentencia,
la Corte declara:
“Primero.- DECLARAR CUMPLIDA la exigencia constitucional del artículo
167 de la Carta, en relación con la Sentencia C-078 de 2003, y por lo tanto EXEQUIBLE
el Proyecto de Ley No. 44 de 2001 Senado de la República - 218 de 2002
Cámara de Representantes, tal y como quedó modificado por el Congreso, luego de
rehacer e integrar las disposiciones afectadas en términos concordantes con la
citada providencia cuyo texto definitivo es el siguiente...”
6. La demandante solicita que se declare la
inconstitucionalidad del artículo 78 de la ley, el cual deroga las
disposiciones que sean contrarias a la Ley 842 de 2003, y expresamente 8 leyes
específicas, la última de ellas, la Ley 435 de 1998, en lo que se refiera al
Consejo Profesional Nacional de Ingeniería.  Además, el parágrafo del artículo
establece que “las funciones asignadas por leyes anteriores a Consejos
Profesionales de Ingeniería y profesiones afines y auxiliares que a la fecha de
entrada en vigencia de la presente ley, no se hayan instalado o no estén
funcionando, pasarán al Consejo Profesional de Ingeniería, COPNIA.” Plantea la
demandante que cada una de las leyes derogadas expresamente por la Ley 842 de
2003 creó consejos profesionales u organismos administrativos del orden
nacional encargados de ejercer la inspección y vigilancia y de expedir la
matrícula profesional de las respectivas profesiones, razón por la cual la
derogatoria aludida representa una modificación de la estructura de la
administración nacional, de tal manera que se habrían vulnerado los artículos
150, numeral 7, y 154 de la Constitución con la expedición de esta norma, dado
que el proyecto de ley no fue de iniciativa gubernamental.
7. Para poder comprender mejor el contexto
del problema jurídico que se plantea, es importante tener en cuenta lo
expresado en la exposición de motivos del proyecto que se convertiría en la Ley
842 de 2003. En ella, el senador José Jaime Nicholls expresó:
“(...) La ingeniería y sus profesiones
auxiliares han sido reglamentadas en nuestra legislación, desde la expedición
del Acto Legislativo número 1 de 1936, inicialmente con la Ley 94 de 1937,
reglamentación que se ha venido modificando al introducírsele algunas reformas,
de acuerdo con los nuevos programas o ramas de la ingeniería que han ido
apareciendo con los avances de la ciencia y la tecnología.
“(...)
“En virtud de que con anterioridad a la
vigencia de la Constitución de 1991, se expidieron algunas reglamentaciones
profesionales, en particular para algunas ramas de la ingeniería, como para
algunas de sus profesiones auxiliares, sin que hasta la fecha se hayan
producido los efectos que con tales reglamentaciones se buscaban, llegando al
caso de que ni siquiera se han instalado los Consejos creados por ellas,
perjudicando a los profesionales respectivos, como es el caso de los Ingenieros
Pesqueros, a los que la ley les exige estar matriculados y sin embargo, nunca
se instaló el Consejo que según ésta debe otorgarles la matrícula;
circunstancia que se traduce en impedimento legal para su ejercicio
profesional, haciéndose imperativo retomar legalmente ese control ajustándolo
al reglamento propuesto. Situación análoga ocurre con los Ingenieros Agrícolas,
Agronómicos y Forestales.
“Los principios establecidos en el artículo
209 de la Carta Magna, nos obligan a revisar este tipo de reglamentaciones, de
las cuales deben ser solo objeto aquellas profesiones cuyo ejercicio implique
un verdadero riesgo social, al tenor de lo dispuesto en el artículo 26 de la
misma y a racionalizar su control a través de un ente verdaderamente sólido y
con recursos propios, partiendo de la premisa de que la ingeniería es una sola,
tal como el derecho y la medicina, y que por lo tanto su control y vigilancia
debe ser desarrollado por la misma autoridad y no diezmando la función en una
variedad de entes disímiles por especialidad, imposibles de financiarse y de
funcionar, dado que, salvo el representante de los gremios involucrados, de
ellos hacen parte, en las más de las veces, los mismos Ministros y de que todo
ente administrativo que se cree debe contar con la infraestructura mínima
operativa que requiere su funcionamiento.
“De igual forma, dada la falta de claridad
que se presenta en la legislación vigente en materia de reglamentación
profesional, en cuanto a la definición de la naturaleza jurídica de los
Consejos Profesionales, como a la de los recursos para su funcionamiento, lo
que se ha prestado para diversas y a veces tergiversadas interpretaciones, se
hace imperativo definirlas de una vez por todas, por ser su determinación
materia exclusiva del Congreso Nacional...”[3]
En el proyecto original, el artículo 78
(que era inicialmente el 81) no contaba con el parágrafo. Este le fue agregado
en el texto propuesto en la ponencia para primer debate en la Cámara de
Representantes.[4]
8. Por otra parte, las leyes a las que se
refiere expresamente el artículo 80 son las siguientes:
- Ley 20 de 1971, “sobre ejercicio de las
profesiones agronómicas y forestales”,
- Ley 14 de 1975: “por la cual se reglamenta la profesión de Técnico
Constructor en el territorio nacional”,
- Ley No. 64 de 1978, “por la cual se reglamenta el ejercicio de la
Ingeniería, la Arquitectura y profesiones auxiliares”,
- Ley 28 de 1989, “por la cual
se reconoce la Ingeniería Pesquera como una profesión, se reglamenta su
ejercicio en el país y se dictan otras disposiciones”,
- Ley 33 de 1989, “por la cual se reglamenta el ejercicio
de la profesión de Ingeniero de Transportes y Vías y se dictan otras
disposiciones”,
- Ley 392 de 1997, “por la cual se
reglamenta el ejercicio de la profesión de Tecnólogo en Electricidad,
Electromecánica, Electrónica y Afines”,
- Ley 211 de 1995, “por la cual se regula
lo atinente al ejercicio de las profesiones agronómicas y forestales en el
país, se crea el Consejo Profesional Nacional de Profesiones Agronómicas y
Forestales, se dictan otras disposiciones” y
- Ley 435 de 1998, “por la cual se reglamenta
el ejercicio de la profesión de Arquitectura y sus profesiones auxiliares, se
crea el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus profesiones
auxiliares, se dicta el Código de Ética Profesional, se establece el Régimen
Disciplinario para estas profesiones, se reestructura el Consejo Profesional
Nacional de Ingeniería y Arquitectura en Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería y sus profesiones auxiliares y otras disposiciones.”
Para empezar el análisis es importante
anotar que en la citada sentencia C-078 de 2003 se declaró la
inconstitucionalidad del artículo 80 original del proyecto que se convertiría
en la Ley 842 de 2003. Este artículo establecía, en su primer inciso, que el
COPNIA asumiría las funciones de inspección y vigilancia del ejercicio
profesional de las ingenierías pesquera, agrícola, agronómica y forestal, y de
sus respectivas profesiones auxiliares. En la providencia se declaró la
inconstitucionalidad de este artículo, por cuanto se constató que en su caso -
y en el de otras disposiciones - se había modificado la estructura de la
administración nacional, a pesar de que el proyecto de ley no había sido de
iniciativa gubernamental.
Como se observa al leer la exposición de
motivos, el artículo pretendía solucionar las dificultades que afrontaban
profesionales de ciertas ramas de la ingeniería para los cuales se habían
creado consejos profesionales propios, sin que éstos hubieran entrado en
funcionamiento. Sin embargo, como se deduce de la sentencia, el traslado al
COPNIA de las facultades de vigilancia y control sobre esas profesiones debía
haberse efectuado a través de una ley de iniciativa gubernamental.
Pues bien, la regla que condujo a la
declaración de inconstitucionalidad del antiguo artículo 80 debe conducir
también a declarar la inexequibilidad del parágrafo del artículo 78 de la ley,
que autoriza al COPNIA a asumir las funciones de inspección y vigilancia de
aquellas profesiones para las cuales se crearon consejos profesionales propios,
sin que éstos hubieren entrado en funcionamiento.
La regla se aplica también al primer inciso
del artículo 78, en el cual se habla sobre la vigencia de la Ley 842 y se
derogan expresamente algunas leyes, además de todas aquellas normas que se
opongan a las contenidas en la ley. Lo primero que debe observarse es que
varias de las leyes allí mencionadas se refieren precisamente a las ramas de la
ingeniería cuyos consejos no habían entrado en funcionamiento, razón por la
cual se había aprobado el anterior artículo 80 – declarado inconstitucional por
la Corte en su sentencia C-078 de 2003. En efecto, las Leyes 20 de 1971 y 211
de 1995 se refieren a  las profesiones agronómicas y forestales, al tiempo que
la Ley 28 de 1989 reglamenta la ingeniería pesquera. Además, las dos últimas
leyes crean  el Consejo Profesional Nacional de Profesiones Agronómicas y
Forestales y el Consejo Profesional de Ingeniería Pesquera, respectivamente. De
acuerdo con las leyes, en la integración de estos consejos participarían
funcionarios públicos y los consejos se encargarían de expedir las matrículas
profesionales, de llevar el registro de profesionales y de velar por el
cumplimiento de las leyes correspondientes. En atención a la decisión tomada en
la mencionada sentencia C-078 de 2003 y al hecho de que los Consejos
Profesionales aludidos son de naturaleza pública, las Leyes 211 de 1995 y 28 de
1989 no podían ser derogadas por una ley que no fuera de iniciativa
gubernamental, en todas aquellas disposiciones relacionadas con los Consejos
Profesionales y sus facultades. Diferente es el caso de la Ley 20 de 1971. Esta
ley no creó ningún Consejo y se limitó a señalar que los ingenieros agrónomos y
forestales debían inscribirse ante el Ministerio de Agricultura – puntos en los
que la ley fue modificada por la Ley 211 de 1995.
El análisis es similar en relación con las
Leyes 33 de 1989, 392 de 1997 y 435 de 1998. Estas leyes crean,
respectivamente, el Consejo Profesional de Ingeniería de Transportes y Vías, el
Consejo Nacional de Tecnólogos en Electricidad, Electromecánica, Electrónica y
Afines, y el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y Profesiones
Auxiliares. Todos estos Consejos cuentan con representantes del Gobierno,
expiden las matrículas requeridas para el ejercicio profesional, llevan el
registro de profesionales y conceden permisos provisionales para los
profesionales extranjeros. Por eso, para la derogación total de estas leyes se
requiere que el proyecto parta de la iniciativa gubernamental, dado que la
eliminación de estos Consejos supone necesariamente una modificación en la
estructura de la administración  nacional.
Distinta es la situación en relación con
las Leyes 14 de 1975 y 64 de 1978. La primera de ellas no crea ningún Consejo
Profesional, pues simplemente señala que los certificados para el ejercicio de
la profesión de técnico constructor serán expedidos por el Consejo Profesional
Nacional de Ingeniería, Arquitectura y Afines, un organismo antecesor del
actual COPNIA. Por su parte, la Ley 64 de 1978 ya había sido derogada por la
Ley 435 de 1998 en todo lo relativo a la profesión de arquitectura y sus
profesiones afines, de tal manera que solamente conservaba vigencia lo referido
a la profesión de ingeniero y sus profesiones afines, puntos ésos que podían
ser válidamente reformados por el legislador en la Ley 842, sin requerir de la
iniciativa gubernamental.
La anterior exposición conduce a la
conclusión de que el legislador no podía derogar de manera indiscriminada todas
las leyes enunciadas en el artículo 78, por cuanto varias de ellas habían
creado consejos profesionales, que tenían naturaleza pública, razón por la cual
su abrogación general requería que la ley hubiese sido de iniciativa
gubernamental, puesto que ella estaba modificando la estructura de la
administración. Lo anterior no significa que la Ley 842 no pudiera derogar los
apartes de las leyes comentadas que no se refirieran a los Consejos
Profesionales y a sus funciones.
Por lo tanto, se declarará que es
inconstitucional el parágrafo del artículo 78. Asimismo, se condicionará la
constitucionalidad de la abrogación general de las Leyes 28 de 1989,  33 de
1989, 211 de 1995, 392 de 1997 y 435 de 1998, en el sentido de que ella no
comprende las normas de estas leyes que creaban Consejos Profesionales, los
regulaban y  les asignaban sus funciones. Por otro lado, dado que el primer
inciso del artículo 78 dispone también que se derogan todas las normas que sean
contrarias, se declarará que esa disposición es constitucional en el entendido
de que no opera para los apartes de las leyes correspondientes que creen
consejos profesionales de naturaleza pública, los regulen y les asignen
funciones.
9. El artículo 28 del proyecto objetado por
el Presidente de la República y examinado por la Corte Constitucional en su
sentencia C-078 de 2003 es ahora el artículo 26 de la Ley 842 de 2003, ahora
demandado. Los dos se refieren a las funciones específicas del COPNIA y se
diferencian únicamente en el texto del literal k), el cual fue modificado en
acatamiento a lo dispuesto en la sentencia C-078 de 2003.
Dado que, como se ha visto, en la sentencia
C-649 de 2003 se declaró que el proyecto que había sido remitido nuevamente a
la Corte - después de corregir e integrar las disposiciones declaradas
inconstitucionales en el fallo inicial de esta Corporación – había cumplido con
las exigencias expresadas por la Corte en la sentencia C-078 de 2003, deberá
declararse que sobre el artículo 26 existe cosa juzgada constitucional
relativa, con referencia al mismo cargo, en el sentido de que ya fue declarado
exequible. En armonía con lo fallado en la sentencia C-078 de 2003, la
declaración de constitucionalidad autoriza al COPNIA para ejercer las funciones
que se señalan en los distintos literales de este artículo, sin perjuicio de
las facultades propias de los demás Consejos Profesionales existentes, que
tengan naturaleza pública, los cuales continuarán desempeñando sus labores.
Además, cabe indicar que la declaración de constitucionalidad se contrae al
cargo que afirmaba que este artículo vulneró los artículos 150, numeral 7, y
154 de la Constitución, por cuanto no fue de iniciativa gubernamental, a pesar
de que modificaba la estructura de la administración. Esta declaración implica
que los diferentes literales de este artículo pueden ser acusados nuevamente
ante la Corte, e incluso ser declarados inconstitucionales por cargos distintos
al analizado, tal como ocurre en el siguiente numeral de este aparte con
respecto al literal n) del artículo 26.
10. Con base en las anteriores definiciones
pasa ahora la Corte a analizar las demás disposiciones demandadas que se
examinan en este aparte, desde la perspectiva del cargo formulado por la
actora.
Con respecto al artículo 4 no encuentra la
Corte ninguna tacha de inconstitucionalidad, puesto que se limita a definir
cuáles son las profesiones afines de la ingeniería. Igual ocurre con el
artículo 8, que determina los requisitos para ser matriculado en el registro
profesional respectivo y para obtener el certificado de inscripción profesional
y la respectiva tarjeta. Tampoco observa la Corte ningún motivo de
inconstitucionalidad en el cambio de nombre del Consejo Profesional de
Ingeniería que se determina en el artículo 24. Por lo anterior, todos estos
artículos serán declarados constitucionales, aunque con la aclaración de que la
declaración opera solamente frente al cargo que se analiza en este proceso.
Distinta es la situación de los artículos
6, 9, 23 y 27. Algunos apartes de los primeros tres artículos responden al
propósito de concentrar en el COPNIA todas las facultades de inspección y
vigilancia sobre la ingeniería y sus profesiones afines y auxiliares, objetivo
que no es inconstitucional en sí, pero que implica la eliminación o
modificación de la estructura de los otros Consejos Profesionales relacionados
con especialidades de la ingeniería o con profesiones afines y auxiliares, para
lo cual, como ya se ha mencionado tantas veces, se requería que el proyecto de
ley fuese de iniciativa gubernamental. Por ello, se declarará que los artículos
6 y 9 son constitucionales, en el entendido de que los profesionales de
disciplinas relacionadas con la ingeniería que cuenten con consejos
profesionales propios, de naturaleza pública, deberán inscribirse y obtener la
matrícula ante estos consejos, después de pagar los derechos respectivos, hasta
tanto una ley de iniciativa gubernamental no suprima tales consejos o los
modifique. Igual condicionamiento se aplicará al artículo 23, que trata sobre
los permisos temporales. Además, se declarará la inconstitucionalidad de la
primera oración del parágrafo 1 del artículo 23, por cuanto ella contraviene
todo lo que se ha expresado hasta el momento. El aparte que será declarado
inconstitucional reza así: “Los requisitos y el trámite establecidos en este
artículo se aplicarán para todas las ramas de la ingeniería, de sus profesiones
afines y de sus profesiones auxiliares, aunque tengan reglamentación especial y
será otorgado por el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, COPNIA,
exclusivamente.”
El artículo 27 merece un tratamiento
aparte. Este artículo faculta al COPNIA para que suprima, fusione o cree
consejos seccionales o regionales cuando lo estime conveniente. Con ello le
concede al COPNIA una atribución de carácter permanente e irrestricta – puesto
que la única condición que debe cumplir para ello es la de que la decisión sea
motivada y aprobada por la mayoría de los miembros de su Junta de Consejeros -
para crear o suprimir consejos regionales y seccionales. Esa atribución es
claramente inconstitucional, pues, de acuerdo con la Constitución, los únicos
autorizados para crear o suprimir organismos del orden nacional son el Congreso
(C.P., art. 150, num. 7)  y el Presidente de la República, este último siempre
de conformidad con la ley (C.P., art. 189, num. 15), o facultado por el Congreso
de la República (C.P., art. 150, num. 10). Por lo tanto, este artículo será
declarado inexequible. Como consecuencia de lo anterior, también será declarado
inexequible el literal n) del artículo 26, cuyo contenido coincide
sustancialmente con el del artículo 27, e incluso se puede decir que es
desarrollado por este último. Con respecto a este literal es importante
recordar que en el numeral 7 de este aparte (supra) se declara que con
respecto al artículo 26 de la Ley 842 del 2003 se ha de estar a lo resuelto en
la sentencia C-649 de 2003, que lo declaró constitucional, pero sólo por el
cargo entonces analizado. Pues bien, en la presente sentencia se lo declarará
inconstitucional por otra causa, cual es la de atribuir facultades permanentes
e irrestrictas al COPNIA para crear o suprimir consejos regionales o
seccionales.
Para terminar, es importante anotar que,
por prudencia judicial, la Corte no entrará a juzgar otras normas que aluden a
los Consejos Regionales y Seccionales.
2. LAS ACUSACIONES REFERIDAS A LA VIOLACIÓN
DEL DEBIDO PROCESO POR CAUSA DE LA CONSAGRACIÓN DE TIPOS SANCIONATORIOS
INDETERMINADOS
NORMAS ACUSADAS
“ARTÍCULO 31. DEBERES GENERALES DE LOS
PROFESIONALES. Son deberes generales de los profesionales los siguientes:
“(...)
“c) Tratar con respeto, imparcialidad y
rectitud a todas las personas con quienes tenga relación con motivo del
ejercicio de la profesión...”
“ARTÍCULO 32. PROHIBICIONES GENERALES A LOS
PROFESIONALES. Son prohibiciones generales a los profesionales:
“(...)
“e) Ejecutar en el lugar donde ejerza su
profesión, actos que atenten contra la moral y las buenas costumbres...”
“ARTÍCULO 33. DEBERES ESPECIALES DE LOS
PROFESIONALES PARA CON LA SOCIEDAD. Son deberes especiales de los profesionales
para con la sociedad:
“a) Interesarse por el bien público, con el
objeto de contribuir con sus conocimientos, capacidad y experiencia para servir
a la humanidad;
“b) Cooperar para el progreso de la
sociedad, aportando su colaboración intelectual y material en obras culturales,
ilustración técnica, ciencia aplicada e investigación científica;
“c) Aplicar el máximo de su esfuerzo en el
sentido de lograr una clara expresión hacia la comunidad de los aspectos
técnicos y de los asuntos relacionados con sus respectivas, profesiones y su
ejercicio;
(se subraya lo demandado)
“ARTÍCULO 35. DEBERES DE LOS PROFESIONALES
PARA CON LA DIGNIDAD DE SUS PROFESIONES. Son deberes de los profesionales de
quienes trata este Código para con la dignidad de sus profesiones:
“a) Contribuir con su conducta profesional
y con todos los medios a su alcance para que en el consenso público se preserve
un exacto concepto de estas profesiones, de su dignidad y del alto respeto que
merecen...”
(se subraya lo demandado)
“ARTÍCULO 37. DEBERES DE LOS PROFESIONALES
PARA CON SUS COLEGAS Y DEMÁS PROFESIONALES. Son deberes de los profesionales
para con sus colegas y demás profesionales de la ingeniería:
“(...)
“c) Fijar para los colegas que actúen como
colaboradores o empleados suyos, salarios, honorarios, retribuciones o
compensaciones justas y adecuadas, acordes con la dignidad de las profesiones y
la importancia de los servicios que prestan; “
(se subraya lo demandado)
“ARTÍCULO 41. DEBERES DE LOS PROFESIONALES
QUE SE DESEMPEÑEN EN CALIDAD DE SERVIDORES PÚBLICOS O PRIVADOS. Son deberes de
los profesionales que se desempeñen en funciones públicas o privadas, los
siguientes:
“(...)
“b) Los profesionales que se hallen ligados
entre sí por razón de jerarquía, ya sea en la administración pública o privada,
se deben mutuamente, independiente (sic) y sin perjuicio de aquella relación,
el respeto y el trato impuesto por su condición de colegas. “
(se subraya lo demandado)
“ARTÍCULO 42. PROHIBICIONES A LOS
PROFESIONALES QUE SE DESEMPEÑEN EN CALIDAD DE SERVIDORES PÚBLICOS O PRIVADOS.
Son prohibiciones a los profesionales que se desempeñen en funciones públicas o
privadas, las siguientes:
“(...)
“b) Los profesionales superiores
jerárquicos, deben abstenerse de proceder en forma que desprestigie o menoscabe
a los profesionales que ocupen cargos subalternos al suyo; “
(se subraya lo demandado)
“ARTÍCULO 43. DEBERES DE LOS PROFESIONALES
EN LOS CONCURSOS O LICITACIONES. Son deberes de los profesionales en los
concursos o licitaciones:
“(...)
“b) Los profesionales que participen en un
concurso o licitación están obligados a observar la más estricta disciplina y
el máximo respeto hacia los miembros del jurado o junta de selección, los
funcionarios y los demás participantes. “
(se subraya lo demandado)
ACTORA
Expresa la demandante que el Congreso es competente
para expedir los códigos de ética de las profesiones, pero que al hacerlo debe
respetar los principios contemplados en la Constitución, precepto que no habría
seguido al regular diversos artículos.
Expone la actora que todas las normas transcritas en
este aparte constituyen tipos sancionatorios en blanco, “los cuales no pueden
figurar en la ley, puesto que afectan el derecho al debido proceso del
investigado, dado que la tipificación de la conducta quedará en cabeza del
investigador, en este caso de los Consejos Seccionales.” Agrega que “las normas
de tipo sancionatorio deben estar plenamente tipificadas de manera que el
destinatario de la misma de antemano conozca las actuaciones que no puede
realizar...” Considera que los valores que se protegen con estos artículos
“deben tener un desarrollo expreso legal, ya que de lo contrario son conductas
en blanco que no cuentan con parámetros objetivos de medición, lo cual no se
ajusta a los principios del derecho sancionatorio propios de un Estado de
derecho social y democrático como el nuestro.”
A partir de la acusación general presentada, la actora
formula objeciones específicas con respecto a algunas de las normas demandadas,
entre las cuales incorpora anotaciones sobre la vulneración de otros derechos
fundamentales por parte de ciertos literales:
- En relación con el literal c) del artículo 31 - que
establece el deber de todos los profesionales de tratar con respeto,
imparcialidad y rectitud a todas las personas con quienes  tengan relación con
motivo del ejercicio de la profesión -, manifiesta que la ley no define cuáles
son exactamente las conductas violatorias de las obligaciones de respeto,
imparcialidad y rectitud, razón por la cual la norma  vulnera el artículo 29 de
la Constitución, pues los individuos no saben con anterioridad cuáles son las
conductas atentatorias contra esos valores.
- Acerca del literal e) del artículo 32 - que prohíbe
ejecutar actos que atenten contra la moral y las buenas costumbres en el lugar
donde se ejerce la profesión -, observa que, además de que la referencia a la
moral y las buenas costumbres constituye un tipo en blanco, la realización de
esos actos no está atada necesariamente al ejercicio de la profesión, puesto
que en el lugar de trabajo se realizan actividades diferentes al trabajo mismo,
razón por la cual esas conductas no deben ser sancionadas por esta ley, sino
por el Código Sustantivo del Trabajo. Advierte, entonces, que las normas sobre
ética profesional deben ser “relacionadas directamente con el ejercicio de la
profesión, ya que de lo contrario se afectaría el derecho al debido proceso de
que gozan todas las personas.”
- Sobre el literal a) del artículo 35 - que establece
como un deber de los profesionales para con la dignidad de sus profesiones el
contribuir con su conducta profesional, con todos los medios a su alcance, para
que en la opinión pública se mantenga un exacto concepto de sus profesiones, de
su dignidad y del alto que respeto que merecen -, reitera la demandante que
éste “resulta ser un tipo sancionatorio en blanco, ya que la dignidad y el
respeto son valores subjetivos.”
Además, expresa que es vulneratoria del derecho al
libre desarrollo de la personalidad la obligación que se impone a los
ingenieros y a los profesionales auxiliares o afines de actuar para preservar
la imagen de dignidad y respetabilidad de su profesión, pues “nadie puede ser
obligado a realizar acciones que no desee, a menos que se requieran para
respetar los derechos de los demás y el orden jurídico.”
- Acerca del literal c) del artículo 37 - que
prescribe que constituye un deber profesional fijar para los colegas que actúen
como colaboradores o empleados salarios, honorarios, retribuciones o
compensaciones justas y adecuadas, acordes con la dignidad de las profesiones y
la importancia de los servicios que prestan -, expresa que esta norma en blanco
es vulneratoria del debido proceso, pues no establece contenidos precisos, de
manera que “cualquier ingeniero podrá demandar a un colega cuando en su sentir
considere que no tiene una retribución justa, lo cual en últimas quedará al
arbitrio del demandante...”
Además, afirma que este inciso viola el artículo 333
de la Constitución, puesto “que restringe la actividad económica y la
iniciativa privada, en donde es el mercado y la oferta y la demanda las que
fijan las condiciones de remuneración de los profesionales. Anota que la norma
podría conducir al absurdo de que muchos ingenieros cuyos salarios han sido
congelados por causa de la crisis económica demanden a sus jefes ingenieros,
por faltar a la ética profesional. Así, concluye que esta norma “llevaría a que
los ingenieros que actúan como representantes legales de las empresas se
abstengan de contratar colegas, puesto que en cualquier momento podrían ser
demandados por faltar a la ética profesional, cuando el trabajador considere
que no está recibiendo una retribución justa por el trabajo desempeñado.”
- En lo que respecta al literal b) del artículo 41 -
que dispone que los profesionales que se hallen ligados entre sí por razones de
jerarquía, en la administración pública o en la privada, se deben mutuamente el
respeto y el trato impuesto por su condición de colegas -, concluye que vulnera
el debido proceso, “al no señalar o tipificar de manera expresa las conductas
que se consideran atentatorias al respeto debido.” Reitera también que “el
Código de Ética rige únicamente las relaciones de tipo profesional y no las personales,
por lo cual se afecta el debido proceso cuando la norma no hace diferenciación
alguna en la clase de respeto que se requiere hacia los colegas (...)  Bajo esa
premisa, cualquier conducta indecorosa que realicen los ingenieros en su vida
personal también se consideraría falta a la ética profesional, lo cual afecta
el libre desarrollo a la personalidad al cual todos tenemos derecho.”
- Igual acusación desarrolla contra el literal b) del
artículo 42 - que  contempla que los profesionales superiores jerárquicos deben
evitar que sus actuaciones desprestigien o menoscaben a los profesionales que
ocupen cargos subalternos al suyo. Expone que esta norma no define qué
significa desprestigiar o menoscabar. Además, se pregunta por qué no se prohíbe
igualmente que el subalterno desprestigie o menoscabe a su superior. Finaliza
con la afirmación de que esta “parece ser más una conducta de la ética o del
comportamiento personal de cada individuo que una conducta propia del ejercicio
profesional.”
- Finalmente, en relación con el literal b)
del artículo 43 - que consagra que los profesionales que participen en un
concurso o licitación deben observar la más estricta disciplina y el máximo
respeto hacia los miembros del jurado o junta de selección, los funcionarios y
los demás participantes -, expresa que cualquier conducta que pueda ser objeto
de sanción “debe estar tipificada de manera precisa, de manera tal que no dé
lugar a la imposición de analogías o de criterios estrictamente subjetivos. El
respeto y la disciplina son principios subjetivos que dependerán de las
circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se desarrollen.”
INTERVENCION
DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA
La interviniente en nombre del Ministerio
de Justicia y del Derecho presentó un argumento general acerca de todas las
acusaciones referidas a la violación de los derechos fundamentales, el cual
será reseñado a continuación.
La interviniente rechaza los cargos acerca
de que varias de las normas del código de ética son vulneratorias de derechos
fundamentales. Expresa que el ejercicio de una profesión está atado a
limitaciones a la autonomía personal, lo cual es congruente con el artículo 16
de la Constitución que establece que el derecho al libre desarrollo de la
personalidad tiene como limitaciones los derechos de los demás y el orden
jurídico. A igual conclusión llega con respecto a la libertad de expresión, la
cual no es absoluta, pues se encuentra limitada por diversas circunstancias.
Concluye de la siguiente manera: “Las disposiciones
acusadas hacen relación, fundamentalmente, a la necesidad de permitir que en
desarrollo de las actividades propias del ejercicio de la profesión de
ingeniería se mantenga el orden y la disciplina. Además, a la obligación que
tiene el profesional de observar o guardar una conducta moral y de lealtad para
con los demás. Así las cosas, al referirse los preceptos acusados a la conducta
de los ingenieros fuera del ejercicio de su profesión, en ningún sentido debe
entenderse que hace alusión a su vida privada, es decir a la que lleva en la
intimidad de su hogar o en la relación con sus amigos personales, como
equivocadamente lo aprecia la actora. Por el contrario, debe entenderse, en
forma única y exclusiva, aquel comportamiento que todo profesional debe
observar frente a sus superiores jerárquicos, a los clientes, socios,
representantes, entre otros, en todo momento y en cualquier circunstancia.”
INTERVENCION
DE LA ESCUELA COLOMBIANA DE INGENIERÍA “JULIO GARAVITO”
En relación con las acusaciones formuladas
contra los artículos 31 -literal c)-, 33 -literales a), b) y c)-,  35 -literal
a)-, 37 -literal  c)-, 38 –literales e) y f)-, 41 -literal b)- y 43 -literal
b), por cuanto estas normas consagrarían tipos en blanco y, por consiguiente
vulnerarían el debido proceso, expresa el rector de la Escuela Colombiana de
Ingeniería que el artículo 46 de la misma ley dispone que se entiende como
falta que promueve la acción disciplinaria toda violación a las prohibiciones y
al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, lo cual significa que la
vulneración de los deberes no podría conducir a un proceso disciplinario. Al
respecto menciona que la ley diferencia tres tipos de comportamientos que van
en contra de la ética de la profesión, a saber: “los deberes (arts. 31, 33, 35,
37, 39, 41, 43), las prohibiciones (arts. 32, 34, 36, 38, 40, 42, 44) y las
inhabilidades e incompatibilidades (art. 45). Los deberes están dirigidos a un
deber ser de la profesión, es decir, describen conductas que se esperan de los
profesionales de la ingeniería, pero que, al no constituir conductas
específicas, típicas, no pueden estar sujetas a proceso disciplinario y por
tanto no pueden tener como consecuencia la imposición de una sanción
disciplinaria.”
Por lo anterior, afirma que no le asiste
razón a la actora cuando demanda los literales mencionados de los artículos 31,
33, 35, 37, 38, 41 y 43 por su vaguedad, “pues aunque en efecto dichos
numerales consagran conductas abstractas, cuya determinación carece de
parámetros concretos de medición, no será necesario determinar objetivamente
dichos comportamientos si se tiene en cuenta que no podrán ser en ningún
momento sujetos a procesos disciplinarios por su violación.  El legislador
tiene facultades para determinar ciertos deberes generales que considere
acordes a la profesión de ingeniería, y por tanto no está extralimitando las
funciones establecidas en la Constitución, por consagrar este tipo de
conductas. Muy por el contrario, está desarrollando su facultad en bienestar de
la sociedad. Por supuesto, siempre y cuando se entienda que dichas conductas
no generan sanciones disciplinarias, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 46 de la Ley 842 de 2003...” (cursivas originales)
En relación con lo anterior, acota que
tampoco se puede entender que el literal c) del artículo 35 y el literal c) del
artículo 37 vulneran los artículos 16 y 333 de la Constitución,
respectivamente, pues “al estar relacionadas directamente con la posibilidad de
sanción, y al haberse descartado que esta pueda imponerse en este tipo de
deberes, dichas violaciones deben ser descartadas.”
Sin embargo, el interviniente concuerda con
la demandante en que las prohibiciones consagradas en los literales e) del
artículo 32 y b) del artículo 42 son inconstitucionales. Manifiesta que la
interdicción contemplada en el literal e) del artículo 32 de realizar conductas
que atenten contra la moral y las buenas costumbres “no compagina con los
principios de legalidad y tipicidad propios del derecho disciplinario, debido a
que quedará a la discreción de los consejos seccionales el determinar qué tipo
de comportamientos atentan contra estos conceptos que, por lo demás, no tienen
ningún parámetro de medición objetivo que permita que la investigación
disciplinaria y la correspondiente sanción se impongan objetivamente. El
profesional de la ingeniería tiene derecho a conocer con exactitud qué tipo de
conductas lo van a llevar a un posible proceso disciplinario y a una
correspondiente sanción.”
El mismo argumento es aplicable al literal
b) del artículo 42, pues “el desprestigio” constituye un concepto abstracto,
cuya determinación queda en manos del consejo seccional.
Por consiguiente, el rector de la Escuela
Colombina de Ingeniería solicita declarar la inexequibilidad de estos literales.
INTERVENCIÓN
DEL CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA – COPNIA -
El presidente del COPNIA expresa con relación a los artículos 31,
literal c); 33, literales a), b) y c); 35, literal a); 37, literal c); 42,
literal b) y 43, literal b) que, de acuerdo con la dogmática, estas normas no
constituyen tipos en blanco sino tipos abiertos, que son, de acuerdo con la
definición de Alfonso Reyes Echandía, en su libro de Derecho Penal General, los
que “describen escuetamente la conducta o mencionan solamente el resultado, sin
precisar en el primer caso las circunstancias en que tal conducta ha de
realizarse ni indicar en el segundo la modalidad del comportamiento que ha de
producirlo.” Anota que esta clase de tipos abiertos son propios del derecho
disciplinario, como lo señalara la Corte en su sentencia C-427 de 1994.
Tampoco acepta los ataques contra el
literal e) del artículo 32. Respecto a él precisa que la Corte Constitucional
ya encontró procedente una norma similar en la sentencia C-427 de 1994.
Finalmente, en relación con el literal b) del artículo 41 expresa que “el
comportamiento descrito por el legislador, al decir ‘que se hallen ligados
entre sí por razón de jerarquía’, debe entenderse la conducta realizada en
función del ejercicio profesional de la ingeniería.”
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
El representante del Ministerio Público
expresa de manera general acerca de la acusación sobre la vulneración del
debido proceso por causa de la utilización de tipos sancionatorios en blanco
que “[e]l principio de legalidad admite modulaciones, toda vez que su rigorismo
no es equiparable en materia penal o disciplinaria.” Afirma así que en materia
de derecho disciplinario y códigos de ética es frecuente que el legislador
acuda a los tipos en blanco, dada la naturaleza del objeto que está regulando.
Al respecto menciona las sentencias C-712 y C-713 de 2001, en las cuales se
analizaron los decretos 1797 y 1798 de 2000, por los cuales se expidieron las
normas de disciplina y ética de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional,
respectivamente. Luego anota:
“En sentencias C-427 de 1994 y C-708 de
1999, la Corte Constitucional consideró que es competencia del legislador
configurar los tipos disciplinarios en forma genérica y que de hecho es una
particularidad del derecho disciplinario el que las conductas constitutivas de
una falta se encuadren como tipos en blanco. Ello se justifica porque mientras
en el derecho penal se requiere de gran precisión de la descripción típica de
la conducta punible, el derecho disciplinario incorpora una mayor flexibilidad
y margen de apreciación para que el operador jurídico pueda evaluar la falta
disciplinaria en su verdadera dimensión, teniendo en cuenta para el caso los
criterios para determinar su gravedad o levedad previstos en el artículo 52 de
la ley 842 de 2003. Asimismo es evidente que muchas normas tienen además
principios, reglas, valores y máximas de la experiencia que sirven de soporte
para definir la falta.
“Sin embargo, advierte el Procurador que en
la tipificación de las faltas debe haber un mínimo irreductible reservado a la
ley, para garantizar tanto el debido proceso, como la seguridad jurídica y
evitar la arbitrariedad de quienes cumplen la función punitiva. En dicho mínimo
debe ir incluido el núcleo de la conducta prohibida, el acto u omisión y su
condigna sanción.”
Después de haber sentado este principio
general, el concepto de la Vista Fiscal se refiere a cada una de las normas
acusadas de la siguiente manera:
- literal c) del artículo 31: Solicita que
se declare la exequibilidad de este inciso. Afirma que en este caso es claro
que “los conceptos cuestionados corresponden a términos que se utilizan en la
cotidianidad, cuyo alcance debe precisarse en los casos en que haya lugar a la
apertura de investigación y formulación de pliego de cargos. En la medida en
que la autoridad competente haga claridad en la acusación, el profesional
inculpado podrá ejercer de manera adecuada y conveniente sus derecho de
defensa, pues de lo contrario se conculcarían los derechos fundamentales del
investigado.”
- literal e) del artículo 32: A este
literal se le aplica lo dicho con respecto al anterior. Pero, además, los
conceptos que se utilizan en él son usados por otras disciplinas y ya fueron
objeto de control constitucional en la sentencia C-224 de 1994, “así que hay un
referente normativo y jurisprudencial para precisar los alcances de tales
vocablos.” Aclara también que la norma determina que el lugar de ocurrencia de
los hechos es el sitio donde el inculpado ejerce su profesión.
- También se solicita en el concepto que se
declare la exequibilidad de los literales a), b) y c) del artículo 33. Estos
preceptos estarían en armonía con los deberes establecidos para todas las
personas en los numerales 5 y 8 del artículo 95 de la Constitución, acerca de
participar en la vida cívica y comunitaria del país, y de proteger los recursos
culturales y naturales. Al Estado le corresponde promover la investigación, la
ciencia y el desarrollo con el apoyo de todas las personas, y para ello es muy
importante contar con el apoyo de los ingenieros y de los demás profesionales
afines y auxiliares, quienes darían su aporte en cumplimiento del principio -
valor  constitucional de la solidaridad.
- En relación con el literal a) del
artículo 35, expone el Ministerio Público que este literal contiene otro tipo
en blanco que no vulnera el derecho al debido proceso, “toda vez que al
funcionario competente de adelantar la respectiva acción disciplinaria le
corresponderá calificar los hechos, situaciones, conductas y comportamientos en
particular, para deducir si en efecto hay o no afectación a la dignidad y el
respeto que merece la profesión. En este sentido no se pueden establecer
conductas generalizadas, ya que de una región a la otra, de una época a la
otra, de una profesión a otra podrán variar la gravedad o levedad de las
faltas, las que, se reitera, podrá evaluar el operador jurídico dentro del
contexto de su ocurrencia, teniendo en cuenta las circunstancias de modo,
tiempo y lugar en que sucedan.” Por eso, afirma que este literal es exequible.
- El Procurador estima, por el contrario,
que el literal c) del artículo 37 es inexequible. Expone que “esta conducta no
es del resorte del código disciplinario y menos aún del ético, toda vez que es
un problema de contenido económico derivado bien sea de un contrato de
prestación de servicios o de una relación laboral o cualquier otro acto
jurídico que en caso de conflicto y en ejercicio del derecho de acceso a la
administración de justicia (artículo 229 constitucional) es procedente acudir a
las autoridades jurisdiccionales (jueces, árbitros o conciliadores) a efectos
de lograr el reconocimiento, reintegro o restablecimiento del derecho.” Agrega
que un fallo judicial adverso a un ingeniero u otro profesional auxiliar o
afín, por causas laborales, “no lo puede dejar incurso en falta
disciplinaria...” Ello no resulta razonable ni proporcional, habida cuenta de
que esa conducta no denigra de la dignidad profesional ni atenta contra la
ética o régimen disciplinario. Además, en virtud de la libertad económica y la
iniciativa privada es posible obtener precios favorables en el libre juego de
la oferta y la demanda en el mercado de bienes y servicios, “situación que
posteriormente podría ser apreciada de manera distinta por la autoridad que
dirima el conflicto imponiendo en consecuencia una condena, sin que ello obste
(sic), se insiste, en una falta que amerita la imposición de sanción de
carácter disciplinario.”
- El literal b) del artículo 41 es también
un tipo en blanco, aplicable a los profesionales que se desempeñan como
servidores públicos o privados. Esta norma se corresponde con la prohibición
prevista en el literal d) del artículo 32, y también debe ser declarada
exequible. El operador jurídico  debe en cada caso evaluar “si dentro del
entorno o contexto de los hechos y demás criterios para determinar la levedad o
gravedad de la falta relacionados en el artículo 52 ibídem la conducta
constituye falta disciplinaria, sin que ello implique vulneración al debido
proceso.” Más aún, podría entenderse que esta norma es complementaria del
Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), “con la particularidad de que sus
destinatarios en el asunto in examine son los ingenieros ligados entre
sí por razón de jerarquía, razón por la cual se impone el respeto debido entre
compañeros.”
- Al literal b) del artículo 42 le son
aplicables los mismos argumentos presentados en relación con el literal b) del
artículo 41. Por tanto, solicita también que se declare su exequibilidad.
- El Procurador estima también que es
constitucional el literal b) del artículo 43. Es competencia del Congreso
expedir el estatuto de la contratación (Art. 150.25.2. de la Constitución). La
norma acusada está protegiendo el proceso mismo de la contratación, “al imponer
a los intervinientes tanto en los concursos como en la licitación el observar
la más estricta disciplina, al igual que el consabido respeto hacia el resto de
las personas asistentes en las etapas precontractuales, independiente de su
condición (miembros del jurado o junta de selección, los funcionarios y demás
participantes). El calificar el comportamiento es tarea que le corresponde al
operador jurídico, quien en la situación en particular podrá determinar la
levedad o gravedad de la falta y si amerita o no el adelantar proceso
disciplinario, sin que constituya vulneración al debido proceso, como lo indica
la demandante.”
EXAMEN DE LA CORTE
1. El problema jurídico que debe resolver
la Corte en este aparte se resume en las siguientes preguntas: ¿A la luz del
derecho fundamental del debido proceso, es posible establecer normas
disciplinarias indeterminadas? ¿Los códigos de ética de las profesiones pueden
incluir normas disciplinarias referidas a la vida privada de los profesionales?
2. El rector de la Escuela Colombiana de
Ingeniería plantea que el cargo formulado por la actora en relación con las
normas contempladas en los artículos 31 - literal c)-, 33 - literales a), b) y
c)-,  35 - literal a)-, 37 - literal  c)-, 38 –literales e) y f)-, 41 - literal
b)- y 43 - literal b) no tiene asidero, por cuanto el artículo 46 de la Ley 842
de 2003 excluye de sanción disciplinaria el incumplimiento de los deberes
contemplados en el código de ética profesional. Por lo tanto, considera que la
acusación no debe ser examinada en relación con estos artículos.
La Corte no comparte esta aseveración. El
artículo 46 de la Ley 842 de 2003 prescribe:
“Artículo 46. Definición de falta
disciplinaria. Se entiende como falta que promueve la acción disciplinaria y en
consecuencia, la aplicación del procedimiento aquí establecido, toda violación
a las prohibiciones y al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, al
correcto ejercicio de la profesión o al cumplimiento de las obligaciones impuestas
por el Código de Ética profesional adoptado en virtud de la presente ley.”
(subrayas no originales)
A su vez, el artículo 49 establece:
“Artículo 49.- FALTAS SUSCEPTIBLES DE
SANCIÓN DISCIPLINARIA. Será susceptible de sanción disciplinaria todo acto u
omisión del profesional, intencional o culposo, que implique violación de las
prohibiciones; incumplimiento de las obligaciones; ejecución de actividades
incompatibles con el decoro que exige el ejercicio de la ingeniería, de alguna
de sus profesiones afines o de alguna de sus profesiones auxiliares; el
ejercicio de actividades delictuosas relacionadas con el ejercicio de la
profesión o, el incumplimiento de alguno de los deberes que la profesión
o las normas que la rigen, le imponen.” (subrayas no originales)
Como se observa en los artículos
transcritos, las normas hacen uso indiferenciado de los vocablos “deberes” y
“obligaciones.” Esto se prueba también con la denominación del capítulo II del
título IV de la ley, el cual reza “De los deberes y obligaciones de los
profesionales.” Así, pues, es claro que, al contrario de lo expresado por el
interviniente, el incumplimiento de los deberes establecidos en el código de
ética incluido en la ley sí puede constituir una falta que dé ocasión al inicio
de una acción disciplinaria y a la imposición de una sanción. Por lo tanto, el
análisis de la Corte también deberá ocuparse de las normas referidas a los
deberes de los profesionales.
3. La actora
asevera que los literales demandados constituyen tipos en blanco, vulneratorios
del debido proceso. El presidente del COPNIA replica que las normas acusadas
son en realidad tipos abiertos. Independientemente de las controversias
doctrinales sobre la clasificación de las normas impugnadas según diferentes
corrientes de la dogmática penal, la cuestión a resolver es si esas  normas
violan el debido proceso, en especial el principio de tipicidad en su dimensión
constitucional, por ser indeterminadas.
Lo cierto es que la Corte Constitucional ha
declarado que, en principio, es constitucional el establecimiento de tipos
disciplinarios que tienen un grado de determinación menor que los tipos
penales. Así, esta Corporación ha expresado que, si bien en el derecho
disciplinario se aplican los principios penales acerca del debido proceso,
estos principios tienen un tratamiento más flexible en el derecho
disciplinario. Sobre este punto se expresó en la sentencia C-597 de 1996 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero):
“entre el derecho penal y los
otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser
desestimadas. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental
como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas,
por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las
garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo
no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que
además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas
que están sometidas a una sujeción especial - como los servidores públicos- o a
profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados
o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del
debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta
flexibilidad en relación con el derecho penal.”
En la sentencia C-427 de 1994 (M.P. Fabio
Morón Díaz) – que versó sobre normas del Estatuto Orgánico de la Fiscalía
General de la Nación, entre las cuales se contemplaba como una falta
disciplinaria “ejecutar en el lugar de trabajo o en sitio público, cualquier
acto contra la moral o las buenas costumbres” - se resaltó también que, a pesar
de que existen elementos comunes entre el procedimiento penal y el
procedimiento disciplinario, “no es menos cierto que de lo anterior no puede
concluirse que se trata de unos mismos procedimientos, pues los fines perseguidos,
la naturaleza de las faltas en general, y las sanciones por sus particulares
contenidos, difieren unos de otros.” Por eso, en la sentencia se resalta  que
el principio de tipicidad se aplica de distinta manera en el derecho penal y en
el disciplinario. La Corte afirmó sobre el punto objeto de la demanda:
“El demandante considera la causal
contenida en el literal b) del artículo 115, por lo amplia e imprecisa,
contraria al debido proceso, al dar pie a que la discrecionalidad del
intérprete de la norma se convierta en arbitrariedad.
“La naturaleza propia de las causales
disciplinarias tanto en la legislación nacional como en la extranjera, no
permite tener la causal, en manera alguna, en contravía de la lógica jurídica
que inspira a los sistemas legales de esta clase. Pues esas causales, que
interesan finalísticamente consideradas, a una lógica de tratamiento de
gobierno de la función pública y del interés general, tienen en sus contenidos
habituales elementos tales como las "buenas costumbres", la "moral",
el "mal comportamiento social", entre otros, en los que el poder
disciplinario encuentra soporte a sus decisiones.  Y debe distinguirse este
poder  sancionatorio - disciplinario del sancionatorio - penal, pues mientras
éste opera en el ámbito delincuencial, aquel lo hace en el administrativo.
“Asiste razón al Ministerio Público al
sostener la admisibilidad jurídica de la validez de tipos  abiertos en las
conductas constitutivas de  falta disciplinaria, ante la imposibilidad de
contar con un catálogo de conductas donde se subsuman todas aquellas que se
alejen de los propósitos  de la función pública, y por  ende resulten
sancionables.
“Lo anterior no significa que las conductas
tipificadas como falta disciplinaria, no puedan ser claramente reconocidas por
el servidor público, quien además, al encontrarse en una de ellas, será juzgado
conforme a la racionalidad propia de la causal, por la autoridad
disciplinaria.”
En fin, para terminar este aparte, interesa
destacar que la misma jurisprudencia ha señalado que el derecho disciplinario
se distingue por recurrir a normas disciplinarias con un menor grado de
determinación. Con respecto a ello se expuso en la sentencia C-708 de 1999
(M.P. Álvaro Tafur Galvis):
“Aun cuando a juicio del actor, el señalamiento
de esos criterios para definir sobre el nivel de lesión que puedan llegar a
soportar los bienes jurídicos protegidos por la ley disciplinaria, pueda
parecer amplio, el mismo no deja de ser expreso, preciso, cierto y previo ante
las conductas que por comisión u omisión, constituyen infracciones
disciplinarias, pues es de la competencia del legislador configurar el tipo
disciplinario en forma genérica, con cierto grado de indeterminación y sin
recabar en precisiones exageradas de los elementos que lo estructuran, mediante
el uso de parámetros generales de las conductas dignas de desaprobación, para
efectos de su encuadramiento típico.
“Con base en lo anterior, es de anotar como
peculiaridad propia del derecho disciplinario, la posibilidad de que las conductas
constitutivas de faltas disciplinarias se encuadren en la forma de tipos
abiertos. A diferencia de la materia penal, en donde la descripción de los
hechos punibles es detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un
mayor margen de valoración e individualización de las faltas sancionables por
la diversidad de comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función
pública y del régimen disciplinario, por las razones que a continuación se
señalan...”[5]
4. Como se observa, la jurisprudencia de
esta Corporación ha aceptado la validez constitucional de normas disciplinarias
incompletas, e incluso ha manifestado que una de las peculiaridades del derecho
disciplinario es su recurrencia a los tipos indeterminados.[6] Lo anterior haría
suponer que no puede prosperar el argumento de la actora acerca de que la
imprecisión de las normas  acusadas hace que sean inconstitucionales. Sin
embargo, la Corte observa que las normas atacadas superan el grado de
indeterminación que es aceptable constitucionalmente. En efecto, los literales
acusados describen conductas sancionables a través de conceptos absolutamente
imprecisos, lo cual conduce a que sea el juzgador, según sus criterios
subjetivos, el que los llene de contenido. De esta manera, esos tipos disciplinarios
vulneran el principio de legalidad de las normas sancionatorias.
Así, el literal c) del artículo 31 impone
el deber de tratar con “respeto, imparcialidad y rectitud” a todas las
personas. Estas nociones pueden ser interpretadas de las más diversas formas,
lo cual significa que los profesionales no tendrán ninguna certidumbre acerca
de cuáles son las conductas exigidas y cuáles las punibles, decisión que
quedará entonces librada a la subjetividad del funcionario disciplinante. El
mismo argumento se aplica a los demás literales:
- el literal e) del artículo 32 prohíbe
ejecutar en el lugar de ejercicio de la profesión “actos contra la moral y las
buenas costumbres”;[7]
- los literales a), b) y c) del artículo 33
imponen a los profesionales los deberes de interesarse “por el bien público
(...) para servir a la humanidad”, de cooperar para el “progreso de la
sociedad” y de aplicar “el máximo” de su esfuerzo en el sentido de lograr una “clara
expresión hacia la comunidad” de los asuntos profesionales;
- el literal a) del artículo 35 impone el
deber de contribuir con su “conducta profesional” y con “todos los medios a su
alcance” para que se preserve “un exacto concepto” de estas profesiones, de su
“dignidad” y del “alto respeto” que merecen;
- el literal b) del artículo 41 contempla
el deber de los profesionales de brindarse entre ellos “el respeto y el trato
impuesto” por su condición de colega;
- el literal b) del artículo 42 prohíbe a
los profesionales superiores jerárquicos proceder en forma que “desprestigie o
menoscabe” a los profesionales que sean sus subalternos;
- el literal b) del artículo 43 exige que
los profesionales que participen en un concurso o licitación observen “la más
estricta disciplina y el máximo respeto” hacia los miembros del jurado, los
funcionarios y los demás participantes.
En todos los literales anotados, las
expresiones que se encuentran entre comillas son completamente imprecisas e
inciertas, situación que entraña que las personas disciplinables se encuentran
a merced de los pareceres subjetivos de los funcionarios disciplinantes. Esta
situación es contraria al debido proceso, derecho que persigue, entre otras
cosas, establecer con claridad cuáles son las conductas punibles y, por lo
tanto, cuáles son las conductas de las que deben abstenerse los profesionales
de la ingeniería y sus disciplinas afines y auxiliares.
La exposición anterior conduce a la
conclusión de que las normas analizadas son inconstitucionales. Con todo, esta
corporación considera importante aclarar que esta decisión no significa que los
objetivos que se proponen varias de estas normas no sean legítimos. Así, por
ejemplo, en el caso de los literales b) del artículo 42 y b) del artículo 43
los fines que persiguen las normas son loables – velar por la dignidad humana,
en el primer caso, y asegurar la regularidad y transparencia del proceso
licitatorio o el concurso, en el segundo -, pero, como ya se señaló, los medios
escogidos para lograr los objetivos no son adecuados constitucionalmente, dado
que son extremadamente indeterminados.
5. Si bien en el numeral anterior se
estableció la inconstitucionalidad de los literales a), b) y c) del artículo 33
y a) del artículo 35, es pertinente pasar a analizarlas ahora desde otra
perspectiva. En este caso se trata de establecer si en los códigos de ética
profesional se pueden contemplar normas disciplinarias referidas a la vida
privada de los profesionales, a cómo configuran ellos su vida personal haciendo
uso de la autonomía que les confiere la Constitución. Los literales
mencionados persiguen promover un modelo de profesional comprometido con el
interés público y con la preservación del prestigio de su profesión. Por eso es
importante abordar también la pregunta acerca de si es aceptable
constitucionalmente que a través del código de ética de la profesión se
promueva un modelo de persona al que deben ajustarse todos los ingenieros, para
evitar ser sancionados disciplinariamente.
En este punto es importante hacer dos
anotaciones. La primera es para señalar que con la inclusión del Código de
Ética dentro de la ley se está cumpliendo con la jurisprudencia de la Corte
acerca de que estos códigos, en los que se establecen limitaciones a los derechos
de los profesionales, deben ser expedidos por el Legislador.[8] La segunda tiene por
fin indicar que la pregunta atrás formulada revela que las normas del derecho
disciplinario entran frecuentemente en conflicto con derechos fundamentales
como la intimidad y la autonomía personal. Estas colisiones deben ser resueltas
a través de la  ponderación de los bienes jurídicos en conflicto.
Pues bien, sobre la materia que se pretende
analizar se pronunció recientemente la Corte. En la sentencia C-373 de 2002
(M.P. Jaime Córdoba Triviño) se declaró la inconstitucionalidad de una norma
que inhabilitaba para concursar para el cargo de notario a aquellas personas
que hubieran sido sancionadas disciplinariamente por causa de “[l]a embriaguez
habitual, la práctica de juegos prohibidos, el uso de estupefacientes, el
amancebamiento, la concurrencia a lugares indecorosos, el homosexualismo, el
abandono del hogar y, en general, un mal comportamiento social”, o hubieran
sido sancionados por “[e]jercer directa o indirectamente actividades
incompatibles con el decoro del cargo o que en alguna forma atenten contra su
dignidad”.
En la sentencia se precisó que no es
admisible constitucionalmente que el Estado persiga una política perfeccionista
de las personas: [9]
“En materia disciplinaria, la ley debe
orientarse a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales que le asisten
al servidor público o al particular que cumple funciones públicas pues las
faltas le interesan al derecho disciplinario en cuanto interfieran tales
funciones. De allí que el derecho disciplinario valore la inobservancia de
normas positivas en cuanto ella implique el quebrantamiento del deber
funcional, esto es, el desconocimiento de la función social que le incumbe al
servidor público o al particular que cumple funciones públicas[10].
“Es cierto que dada la particular
naturaleza de las conductas interferidas por el derecho disciplinario, al
legislador le está permitido describir los tipos con cierto grado de
generalidad o indeterminación y acudir a una técnica de tipos abiertos que
configura un margen valorativo para el aplicador de la norma.  No obstante, al
amparo de la legitimidad constitucional de esa técnica legislativa no se puede
llegar al extremo de tipificar una serie de ilícitos disciplinarios que remiten
a conductas que cuestionan la conducta del servidor público haciendo
abstracción de los deberes funcionales que le incumben, ni tampoco consagrar
cláusulas de responsabilidad disciplinaria que permiten la imputación de faltas
desprovistas del contenido sustancial de todo ilícito disciplinario. Mucho
menos se puede partir de unos supuestos tan cuestionables frente a la Carta con
el fin de generar inhabilidades para el ejercicio de funciones públicas.
“Por ese motivo, aquellas particulares
conducciones de vida de los servidores públicos que se explican como
alternativas existenciales y que no involucran infracción de deber funcional
alguno, son incuestionables para la potestad disciplinaria e irrelevantes para
la configuración de inhabilidades pues ni los ilícitos disciplinarios ni los
impedimentos para acceder a la función pública pueden orientarse a la formación
de hombres buenos y mucho menos a hacerlo de acuerdo con los parámetros de
bondad que pueda irrogarse el Estado.  A éste le basta con orientar su potestad
disciplinaria al cumplimiento de los deberes funcionales de sus servidores y a
asegurar la primacía del interés general en la función pública pero no tiene
ninguna legitimidad para interferir la esfera interna de cada ser humano.
“(...)
“(...) los solos argumentos morales,
desprovistos de incidencia en los derechos de los demás y de reconocimiento
jurídico, son sustancialmente insuficientes para limitar la cláusula general de
libertad.  Y ello es claramente comprensible pues un modelo de organización
política afincado en el multiculturalismo y con expreso reconocimiento del pluralismo
jurídico no puede aspirar a imponer patrones morales. Por el contrario, las
democracias deben partir del respeto de la diferencia como una exigencia de
civilidad del mundo de hoy[11].
“De acuerdo con ello, toda interferencia
estatal en la conducta humana que no se oriente a la protección de los derechos
de los demás y el orden jurídico y que configure límites para el ejercicio del
derecho fundamental de libertad, contraría la Carta pues está restringiendo
ilegítimamente el ejercicio de ese derecho.
“(...)
“No se discute que para muchas personas
esos comportamientos pueden resultar moralmente reprochables e incluso
incompatibles con los parámetros que deben regular la vida en sociedad.  No
obstante, el solo discurso moral no basta para limitar el ejercicio de la
libertad pues para ello es imprescindible, como se ha visto, que los
comportamientos humanos interfieran derechos ajenos. Y tal interferencia, por
lo demás, debe determinarse a partir de una ética intersubjetiva no refractaria
a la tolerancia que requiere una sociedad multicultural y pluralista.  Por
ello, es claro que el Estado no puede irrogarse la facultad de ejercer su
potestad sancionadora, ni mucho menos configurar inhabilidades, a partir de
supuestos como los indicados pues ellos no remiten al cumplimiento o
incumplimiento de los deberes funcionales que incumben a los servidores
públicos ni tampoco a la adecuada prestación del servicio de la fe pública.
“Es posible que con ocasión de esos
supuestos de hecho, y de muchos otros, los notarios puedan incurrir en
infracciones de deberes sustanciales constitutivas de faltas disciplinarias. No
obstante, es claro que la responsabilidad disciplinaria a que puede haber
lugar, y la consecuente inhabilidad, se generan por éste último motivo, esto
es, por la infracción del deber funcional pero no por el supuesto de hecho que
a él conduce...
“Si un notario de manera injustificada se
abstiene de prestar el servicio de la fe pública, debe ser sancionado
disciplinariamente e inhabilitado por ello, independientemente de su calidad de
heterosexual u homosexual o de si ha constituido una familia por vínculos
jurídicos o naturales o por la sola voluntad responsable de conformarla.  Pero
generar reproche disciplinario por este solo hecho es inconcebible pues
entonces no se está imputando la infracción de un deber sustancial sino una
forma de ser y es claro que ello, aparte de constituir un límite ilegítimo para
la libertad y de generar un tratamiento discriminatorio, no le incumbe a la
potestad disciplinaria del Estado.”
Posteriormente, en la sentencia C-098 de
2003 (M.P. Jaime Araujo Rentería)  se analizó la constitucionalidad de
distintas normas del decreto numero 196 de 1971, el  estatuto del ejercicio de
la abogacía, que se ocupaban de las faltas contra la dignidad de la profesión.
Entre ellas se contemplaban la  pública embriaguez consuetudinaria o el hábito
injustificado de drogas estupefacientes; el hábito de frecuentar garitos,
lenocinios u otros lugares de mala reputación; la provocación reiterada de
riñas o escándalos públicos; la mala fe en los negocios; la dilapidación del
patrimonio en perjuicio de los acreedores y la administración o participación
en negocios incompatibles con el respeto que exige la abogacía.
En la sentencia se plantea que al Estado le corresponde ejercer
control sobre el ejercicio de las profesiones y oficios, “buscando siempre el
debido equilibrio entre la salvaguarda de los postulados superiores y los
derechos particulares,”  y que las personas “deben tener presente que el
ejercicio de cualquier profesión u oficio implica responsabilidades frente a la
comunidad y el Estado, razón por la cual a éste le corresponde expedir y
aplicar estatutos de control...” Luego se expresa que “frente al ejercicio de
una profesión las normas disciplinarias deben establecerse con referencia a las
funciones y deberes propios del respectivo hacer profesional, no en atención a
la conducta personal que se agota en los linderos de lo privado, o que aún
campeando en la arena de lo público no trasciende ni afecta el buen desempeño
de la función.” Por ello, se concluye que en ese caso el legislador había
invadido injustificadamente el núcleo esencial del derecho al libre desarrollo
de la personalidad al prohibir unas conductas que no guardan relación con el
debido ejercicio de la susodicha actividad profesional. A continuación, la
sentencia analiza cada una de las faltas acusadas, para llegar a la conclusión
de que son inconstitucionales por cuanto constituyen una intromisión en la
autonomía de las personas, y no están relacionadas directamente con el riesgo
social que genera el ejercicio de la profesión. Por eso, la providencia
concluye: “Consecuentemente, reconociendo que los segmentos examinados entrañan
una irrazonable e innecesaria restricción del derecho al libre desarrollo de la
personalidad, la inconstitucionalidad de los mismos se habrá de declarar en la
parte dispositiva de este fallo.”[12]
La jurisprudencia comentada es aplicable a los literales a), b) y c)
del artículo 33 y a) del artículo 35, los cuales están también imbuidos en una
concepción perfeccionista de las personas – en este caso de los profesionales
de la ingeniería y sus disciplinas afines y auxiliares - que no es aceptable
constitucionalmente como parámetro para establecer un código ético de las
profesiones. Si bien no es reprochable constitucionalmente que en cada gremio,
oficio o actividad económica surjan ideas y propuestas acerca del modelo del
profesional que se quiere formar, otra cosa es que ese modelo comprenda
aspectos de la vida privada del particular - que no inciden en el ejercicio de
su actividad  profesional ni afectan la integridad de la profesión como tal – y
se trate de imponer, con fuerza jurídica, a través de los códigos éticos de las
profesiones y de las sanciones disciplinarias correspondientes. Ello constituye
una vulneración de la libertad de cada persona de optar por un plan de vida
propio. Por lo tanto, son inconstitucionales aquellas normas que tipifican como
faltas conductas que no tengan una relación con las exigencias propias del
desempeño profesional ni afecten la integridad de la profesión como tal.
Por eso, no son admisibles constitucionalmente los deberes
especiales contemplados en los literales a), b) y c) del artículo 33, y en el
literal a) del artículo 35, en los que se presenta un modelo de profesional en
lo relacionado con su compromiso con la sociedad y con su profesión. En todos
estos casos, las normas pretenden imponer patrones de comportamiento a los
profesionales de la ingeniería y sus disciplinas afines y auxiliares, referidos
a un modelo de vida que se desea impulsar, en desmedro de la autonomía personal
de cada profesional para diseñar su plan de vida. Estas normas permiten juzgar
los comportamientos y las actitudes de los profesionales en sus actividades
personales, no relacionadas necesariamente con el ejercicio de sus actividades
profesionales o con la integridad de la profesión, y con ello vulneran el libre
desarrollo de la personalidad de los profesionales.
6. El literal c) del artículo 37 establece que es un deber de los
profesionales fijar para los colegas que actúen como colaboradores o empleados
salarios, honorarios, retribuciones o compensaciones justas y adecuadas, acorde
con la dignidad de los profesionales y la importancia de los servicios que
prestan. Pues bien, en este caso se presenta también la indeterminación de los
conceptos esenciales de la norma. En efecto, es muy subjetiva cualquier
decisión acerca de la justicia y la adecuación de los salarios, honorarios,
retribuciones o compensaciones. De otro lado, constata la Corte que estas
normas desarrollan el contenido social del Estado. Que las condiciones de
remuneración sean justas y adecuadas no es en sí mismo inconstitucional. La
dificultad estriba en la indeterminación de los referentes a los que debe
acudir la autoridad disciplinaria para juzgar si en cada caso las condiciones
fueron justas y adecuadas. Sin embargo, en este caso es posible condicionar la
constitucionalidad de la norma para superar el obstáculo anotado. De esta
manera, además, se atienden el principio de conservación del derecho y el
objetivo social de la disposición.  Por lo tanto, se declarará la
constitucionalidad de la norma, en el entendido de que, para efectos
disciplinarios, se entenderá que para definir si la retribución es justa y
adecuada en cada caso la autoridad tendrá como parámetro de juicio todas las
normas jurídicas vigentes, aplicables a la relación que se examina.
3. OTRAS ACUSACIONES RELACIONADAS CON LA
VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES
3.1. NORMA ACUSADA
ARTÍCULO 31. DEBERES GENERALES DE LOS
PROFESIONALES. Son deberes generales de los profesionales los siguientes:
d) Registrar en el Consejo Profesional
Nacional de Ingeniería respectivo o en alguno de sus Consejos Seccionales o
Regionales, su domicilio o dirección de la residencia y teléfono, dando aviso
oportuno de cualquier cambio;
(se subraya lo demandado)
ACTORA
La demandante estima que esta norma vulnera el derecho a la
intimidad y el derecho a no registrar el domicilio sino mediante orden
judicial, este último contemplado en el artículo 28 de la Constitución.
Manifiesta que en ningún aparte se explica cuál es la finalidad de esta norma y
si su inobservancia daría lugar a un procedimiento de juicio ético, de acuerdo
con el artículo 49 de la ley, que establece que el incumplimiento de los
deberes fijados en ella constituye una falta susceptible de sanción disciplinaria.
Anota que “cualquier afectación de un derecho fundamental debe estar plenamente
sustentada y en este caso no se encuentra sustento lógico para imponer a los
profesionales la obligación de registrar su domicilio o residencia ante los
Consejos Profesionales de Ingeniería.”
INTERVENCION
DE LA ESCUELA COLOMBIANA DE INGENIERÍA “JULIO GARAVITO”
Afirma el rector del Escuela Colombiana de
Ingeniería que el deber de los ingenieros de registrar su teléfono y domicilio
en el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería no vulnera la Constitución. En
primer lugar, porque el incumplimiento de esta obligación no comporta ninguna
sanción. En segundo término, porque “el derecho a la intimidad no se ve
afectado (..), ya que no se está publicando en alguna manera el lugar de la
residencia o el teléfono de la persona, sino que simplemente se está creando un
registro profesional, conforme a la ley.” Finalmente, expresa que tampoco se
vulnera el artículo 28 de la Constitución, “pues en ningún momento se está
facultando el registro del domicilio de la persona, sino que simplemente se le
está solicitando que facilite los datos de su residencia para su debida
localización cuando ello sea pertinente.”
INTERVENCIÓN
DEL CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA – COPNIA -
El interviniente rechaza la afirmación de
la actora acerca de que la exigencia contenida en el literal d) del artículo 31
constituye una vulneración del derecho a la intimidad. Para ello transcribe
apartes de la sentencia T-261 de 1995, en los que se asevera que “la dirección
y el teléfono no son datos íntimos.”
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
Sobre esta norma afirma el Procurador que
la Ley 842 de 2003 le asigna al COPNIA la función de vigilar e inspeccionar el
ejercicio de la ingeniería y sus profesiones afines y auxiliares, lo cual
implica el control sobre los profesionales, “razón por la cual impone la
obligación de estar matriculado o inscrito en el Registro Profesional
respectivo llevado por el mismo ente, con la expedición posterior de la tarjeta
de matrícula (art. 7 ib.) y certificado de inscripción profesional, según el
caso, requisito que a su turno habilita para ejercer legalmente la profesión.
Se relieva que la ausencia de las aludidas exigencias legales implica el
ejercicio ilegal de la profesión...”
Por todo lo anterior, manifiesta que
“resulta razonable y proporcional que el legislador imponga el deber de
suministrar a los profesionales que registren sus direcciones, para tener una
base de datos actualizada, en aras de hacer eficiente el cumplimiento de la
función pública asignada, de otra parte, en caso de que se adelanten procesos
disciplinarios se pueden surtir las notificaciones, comunicaciones y demás
citaciones que sea necesario realizar, a efectos de garantizar el debido proceso,
los principios de publicidad, contradicción, impugnación, la posibilidad de
solicitar y controvertir pruebas y proteger con todo la efectividad del derecho
de defensa.” Advierte, sin embargo, que esta información goza del amparo de la
reserva, habida cuenta de lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 7 de la
ley.
EXAMEN DE LA CORTE
1. El artículo demandado dispone que los
profesionales a que se refiere la ley 842 de 2003 tienen la obligación  de
registrar ante el Consejo Profesional de Ingeniería respectivo, o en alguno de
sus Consejos Seccionales o regionales, su domicilio o dirección de la
residencia y teléfono. Además, ellos deben avisar oportunamente acerca de los
cambios que se produzcan en relación con estos datos. De esta manera, la pregunta
que debe resolver la Corte es la siguiente: ¿vulnera el derecho a la intimidad
la obligación que se impone a los profesionales de registrar su teléfono y
domicilio ante el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería?
2. El artículo 26 de la Constitución
dispone:
“ARTICULO 26. Toda persona es libre de escoger profesión u oficio.
La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes
inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes
y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo
aquellas que impliquen un riesgo social.
“Las profesiones legalmente reconocidas
pueden organizarse en colegios. La estructura interna y el funcionamiento de
éstos deberán ser democráticos. La ley podrá asignarles funciones públicas y
establecer los debidos controles.”
De acuerdo con este artículo, las
autoridades deben vigilar e inspeccionar el ejercicio de las profesiones. El
mismo artículo autoriza a la ley para asignarle  funciones públicas a los
colegios profesionales. Precisamente, la ley que se analiza concede una serie
de facultades al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus Profesiones
Auxiliares – COPNIA -, dirigidas a ejercer la vigilancia e inspección del
ejercicio de la ingeniería  y sus profesiones afines y auxiliares. Así, en el
artículo 26 de la ley se establece que le corresponde al COPNIA la expedición
de las tarjetas de matrícula, los certificados de inscripción y los
certificados de matrícula de todos los profesionales a que se refiere la ley,
documentos éstos que se requieren para poder ejercer legalmente la profesión
(literal c); la denuncia de las violaciones al ejercicio legal de la
ingeniería, de sus profesiones afines y auxiliares (literal e); la
implementación y mantenimiento del registro profesional de la ingeniería, de
sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares (literal h); la
vigilancia y control, con el apoyo de las autoridades administrativas y de
policía,  del ejercicio profesional de las personas naturales o jurídicas que
ejerzan la ingeniería o alguna de su profesiones auxiliares (literal m); y la
atención de las quejas o denuncias sobre la actividad de los ingenieros,
profesionales afines y profesionales auxiliares de la ingeniería que violen los
mandatos de la ley, del correcto ejercicio y del Código de Ética Profesional,
para lo cual podrá absolver o sancionar a los profesionales investigados
(literal t).
En vista de las tareas de vigilancia e
inspección que posee el COPNIA es necesario que este Consejo conozca la
dirección y el teléfono de los profesionales de que trata la ley. Esa es la
única manera de poder llevar un registro completo de estos profesionales, de
vigilar y controlar su actividad profesional y de poder adelantar los procesos
disciplinarios respectivos.
3. En la sentencia C-1147 de 2001 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa)[13]
se estableció que cuando se trata de ponderar constitucionalmente el derecho a
la intimidad y la facultad del Estado – o de los organismos autorizados, como
en este caso el COPNIA - de obtener determinadas informaciones de los
ciudadanos para poder cumplir con sus funciones, se deben respetar dos
principios, a saber: el de la finalidad y el de la relevancia.
El primer principio se refiere a que la
información recogida sea utilizada únicamente para los objetivos fijados, es
decir, en este caso concreto, para los fines de inspección y vigilancia de la
profesión que realiza el COPNIA. Por eso, la Corte coincide con el concepto de
la Procuraduría General de la Nación en cuanto a la importancia del parágrafo 2
del artículo 7 de la Ley 842 de 2003, que reza:
“Artículo 7. (...) Parágrafo 2. La
información que los profesionales aporten como requisitos de su inscripción en
el registro profesional respectivo, solamente podrá ser afiliada (sic) por el
COPNIA para efectos del control y vigilancia del ejercicio profesional
correspondiente, excepto cuando sea requerida por las demás autoridades de
fiscalización y control para lo de su competencia o cuando medie orden
judicial.”
Por otra parte, con el principio de la
relevancia se examina si los datos personales que deben suministrar los
profesionales son necesarios para que el COPNIA pueda cumplir las funciones que
le han sido asignadas. Como ya se señaló atrás, dado que el COPNIA cumple
tareas de vigilancia e inspección sobre los profesionales es relevante que el
Consejo pueda establecer contacto con ellos. Sin embargo, al hacer un análisis
detenido del literal se encuentra que la exigencia que deben cumplir los
profesionales es la de aportar su “domicilio o dirección de la residencia y
teléfono”, datos que ciertamente no son relevantes para poder ejercer el
control sobre la actividad de los profesionales. Para la vigilancia e
inspección de las actividades que cumplen los profesionales cuya actividad es
regulada por la Ley 842 de 2003 el COPNIA podría requerir la dirección y
teléfono de la oficina de los profesionales, es decir del lugar donde
desarrollan sus actividades profesionales. Pero eso no significa que el COPNIA
tenga que disponer también de la dirección y teléfono del domicilio de los
profesionales y que estos tengan que suministrarle esos datos, para evitar ser
sancionados por incumplir uno de sus deberes profesionales. Estas últimas
informaciones  constituyen datos personales cuyo conocimiento por parte del
COPNIA no es relevante para que pueda cumplir con las obligaciones que le
impone la ley. Por lo tanto, no puede imponerse el deber de suministrar la
dirección y el teléfono de la residencia de los profesionales, lo cual no
significa que éstos no lo puedan aportar voluntariamente, si lo consideran
pertinente.
Por lo tanto, se declarará la inconstitucionalidad del literal d)
del artículo 31, por violación del  derecho a la intimidad.
3.2. NORMA ACUSADA
“ARTÍCULO 32. PROHIBICIONES GENERALES A LOS
PROFESIONALES. Son prohibiciones generales a los profesionales:
“(...)
“d) Ejecutar actos de violencia, malos
tratos, injurias o calumnias contra superiores, subalternos, compañeros de
trabajo, socios, clientes o funcionarios del Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería respectivo o alguno de sus Consejos Regionales o Seccionales;
(se subraya lo demandado)
ACTORA
Considera la demandante que los actos descritos en el
literal demandado no son propios en sí del ejercicio de la ingeniería y que,
por lo tanto, no pueden ser sancionados a través de esta ley: “las normas de
ética profesional tienen validez únicamente durante el ejercicio de la
profesión, es decir cuando se realizan actividades inherentes a la Ingeniería,
pero no como el caso que se demanda cuando se  realicen actividades laborales
que no necesariamente están atadas al ejercicio de la ingeniería.”
Manifiesta que para esas conductas existen sanciones
previstas en el Código Penal o en el Código Sustantivo del Trabajo y que “no
pueden ser objeto de faltas a la ética profesional, por cuanto cuando un
ingeniero se dirija a su superior, a un compañero de trabajo o a algún
funcionario del Consejo Profesional no estará ejerciendo la ingeniería.” Por
eso, estima que “se afecta el derecho al debido proceso en la medida en que a
un individuo se lo está juzgando por haber realizado conductas de tipo
personal, sancionadas mediante otras normas, que en nada impiden el ejercicio
de la ingeniería.”
INTERVENCION
DE LA ESCUELA COLOMBIANA DE INGENIERÍA “JULIO GARAVITO”
Expone el interviniente que si bien la
ejecución de actos de violencia, malos tratos, injurias o calumnias por parte
de los ingenieros “no implica directa o inmediatamente el ejercicio de
la ingeniería, lo cierto es que sí constituye un comportamiento ético aplicable
a los ingenieros profesionales con respecto a las personas que la ley nombra.
Por tanto, el legislador está facultado para consagrar ese tipo de conductas y
establecer las sanciones correspondientes.”
En relación con la afirmación de la actora
acerca de que este tipo de hechos debe ser juzgado de acuerdo con el Código
Penal o el Código Sustantivo del Trabajo anota que la Corte Constitucional ha
establecido que un mismo hecho puede ser objeto de sanciones distintas por
parte de diversas jurisdicciones: “Así, pueden existir distintos tipos de
sanciones frente a una misma conducta, sin vulnerar por ello el principio del non
bis in idem, aplicable tanto en materia penal como en materia
disciplinaria. Por supuesto que, cuando se trate de conductas tales como la
calumnia o la injuria, habrá prejudicialidad, por lo que el funcionario
facultado para imponer la sanción disciplinaria tendrá que esperar a que exista
una sentencia penal que así lo declare.”
Por lo tanto, solicita que se declare la
exequibilidad de este inciso
INTERVENCIÓN
DEL CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA – COPNIA -
En relación con este literal expresa el
presidente del COPNIA que “cuando el Código Disciplinario habla de sancionar
estas conductas, deberán serlo con ocasión del ejercicio profesional de la ingeniería.”
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
Afirma el Procurador que no comparte la
idea de la demandante acerca de que las normas de ética profesional tienen
validez únicamente cuando se están realizando actividades inherentes a la
ingeniería. La conducta tipificada persigue preservar la armonía, la
convivencia y la disciplina en el lugar de trabajo. Permitir la ejecución de
conductas perturbadoras en el sitio de trabajo sí afectaría el derecho al
trabajo. De otra parte, expresa que frente a situaciones como la descrita en el
literal analizado, debe aplicarse la Ley 842 de 2003, “situación que
imposibilita aplicar el reglamento de trabajo o las sanciones previstas en el
Código Sustantivo del Trabajo, ya que ello conllevaría al desconocimiento
universal del principio del non bis in idem. Por lo tanto, el Procurador
solicita se declare la constitucionalidad condicionada de esta norma, “bajo el
entendido de que no se podrán imponer las sanciones previstas en el Reglamento
de Trabajo o el Código Sustantivo del Trabajo, pues con ello se desconocería el
principio universal del non bis in ibidem.”.
EXAMEN DE LA CORTE
1. En este caso, la pregunta que deber
resolver la Corte es la siguiente: ¿viola el principio del non bis in idem
la consagración de una norma disciplinaria que sanciona la ejecución de actos
de violencia, malos tratos, injurias o calumnias por parte de un profesional
contra sus superiores, subalternos, compañeros de trabajo, socios, clientes o
funcionarios del consejo profesional de ingenieros respectivo?
2. Esta Corporación se ha ocupado en
múltiples ocasiones del principio del non bis in idem. En sus
sentencias, la Corte ha señalado que este principio forma parte esencial del
derecho al debido proceso y que su consagración constitucional se encuentra en
el artículo 29, en el cual se expresa que “quien sea sindicado tiene derecho a
(...) no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.”
Además, la Corte ha reiterado que el
principio del non bis in idem no se restringe al ámbito penal, sino que
se aplica a todo el derecho sancionatorio. En la sentencia C-870 de 2002 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa) se expresó al respecto:
“...la jurisprudencia
constitucional ha extendido el principio non bis in idem a un ámbito
diferente al penal, puesto que ha estimado que éste forma parte del debido
proceso sancionador. De tal manera que cuando la finalidad de un régimen es
regular las condiciones en que un individuo puede ser sancionado personalmente
en razón a su conducta contraria a derecho, este principio es aplicable. En
efecto, la palabra sindicado puede ser interpretada de  diferentes maneras, es
decir, en sentido restringido o en sentido amplio. Como se observa en el inciso
primero del artículo 29 Superior, el ordenamiento constitucional colombiano ha
escogido la segunda de las opciones, pues establece que los principios
constitutivos del debido proceso penal se extienden, en lo pertinente y en el
grado que corresponda dada la naturaleza del proceso no penal, a todas las
‘actuaciones judiciales y administrativas’ sancionatorias. Por esto, la Corte
Constitucional ha manifestado de manera reiterada que los principios que
regulan el derecho penal son aplicables, con algunas variaciones, al derecho
disciplinario en todas sus manifestaciones, por cuanto éste constituye una
modalidad del derecho sancionatorio.[14]
“En concordancia con lo anterior, la
aplicación del principio non bis in idem no está restringida al derecho
penal, sino, como lo ha dicho esta Corporación, ‘se hace extensivo a todo el
universo del derecho sancionatorio del cual forman parte las categorías del
derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario,
el derecho correccional, el derecho de punición por indignidad política (impeachment)
y el régimen jurídico especial ético - disciplinario aplicable a ciertos
servidores públicos (pérdida de investidura de los Congresistas)”[15].
En resumen,  el principio analizado hace parte de las garantías a las que tiene
derecho el sindicado, en sentido amplio, por procesos disciplinarios. Así, una
persona no puede ser juzgada disciplinariamente dos veces por los mismos hechos
contrarios al régimen disciplinario. Empero, la Corte ha considerado que una
misma persona puede ser juzgada dos veces por los mismos hechos cuando la
jurisdicción es diferente dado que tales hechos son calificados como
infracciones diversas por regímenes sancionadores distintos. Hasta la fecha, no
ha declarado inexequible una norma por permitir que ello ocurra.”
Como se anuncia en el último párrafo citado, la Corte ya ha fijado
una amplia jurisprudencia sobre el cargo que plantea la actora. Al respecto,
esta Corporación ha sido clara en expresar que el principio del non bis in
idem no implica que una persona no pueda ser juzgada y sancionada por el
mismo hecho por distintas jurisdicciones, en procura de la protección de bienes
jurídicos diferentes. En la misma sentencia C-870 de 2002 se expresa al
respecto, luego de relacionar la jurisprudencia sobre el punto:
“De acuerdo a los criterios anteriores, esta Corporación ha
analizado numerosas normas que permiten la imposición de varias sanciones a
partir de un mismo hecho.[16]
Así, la Corte ha considerado como ajustadas a la Constitución normas que
permiten que por la misma conducta, una persona sea sometida a un proceso
disciplinario de manera concurrente con otros juicios sancionatorios dentro de
los que se encuentran los penales[17],
contencioso administrativos por nulidad del acto de elección del servidor
público[18],
de responsabilidad patrimonial del funcionario público[19] y los de índole
administrativa[20],
fiscal[21],
correccional  civil[22]
y correccional penal[23].
Igualmente la Corte ha aceptado la concurrencia de sanciones disciplinarias con
el retiro de la carrera administrativa[24],
y con sanciones en materia de ética médica[25],
civiles, laborales y familiares.[26]
La Corporación también ha considerado que no existe violación al principio non
bis in idem cuando juicios penales concurren con procesos correccionales[27] o con incidentes
relativos al arresto por desacato[28].
Por último, para la Corte no se viola el principio non bis in idem cuando
el mismo comportamiento de un abogado puede llevar a su sometimiento simultáneo
a un proceso disciplinario y a un juicio penal[29],
tema mencionado en la norma pero que no es objeto de pronunciamiento por no
haber sido demandado.
“La jurisprudencia sintetizada responde a la necesidad de permitir
que una misma conducta  sea calificada jurídicamente de manera diversa por
normas distintas en razón a los múltiples bienes jurídicos que el ordenamiento
protege mediante regímenes concurrentes, y, por lo tanto, que la persona que la
realizó sea juzgada más de una vez por dicha conducta...”
Como se deduce de lo anterior, esta Corporación ha entendido que no
se vulnera el principio del non bis in idem cuando una persona es
sancionada por distintas jurisdicciones por un mismo hecho. Lo anterior, por
cuanto con un mismo hecho se pueden lesionar distintos bienes jurídicos
tutelables, lo cual conduce a que un mismo hecho pueda ser objeto de juicio y
sanción por parte de distintas jurisdicciones.
Los anteriores argumentos permiten rebatir
el cargo propuesto por la actora contra la norma. Por lo tanto, se declarará la
constitucionalidad del literal demandado.
3. Con todo, resta por resolver una
pregunta: ¿la declaración de constitucionalidad de la norma demandada debe
proferirse en el entendido de  que las conductas descritas solamente pueden ser
sancionables disciplinariamente cuando se realicen en el marco del ejercicio de
las actividades profesionales?
Al respecto es importante precisar que la
misma redacción del literal permite deducir que las conductas reprochadas se
realizan dentro del ámbito de la actividad profesional, pues en la norma se
prohíbe realizar actos de violencia, malos tratos, injurias o calumnias contra
“superiores, subalternos, compañeros de trabajo, socios o clientes o
funcionarios del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería respectivo o alguno
de sus Consejos Regionales o Seccionales”, calificativos que están en clara
relación con el desempeño profesional. Es decir, en gran parte de las
situaciones descritas en el literal es claro que las personas afectadas lo
serán únicamente dentro del contexto profesional y no en sus actividades
personales, familiares o sociales.  Por esta razón no tiene sentido el
condicionamiento general, aun cuando sí cabe precisar que la falta
disciplinaria no se aplica para los casos en los que los afectados sean colegas
o socios en un contexto ajeno al ámbito de la actividad profesional, por cuanto
en este caso se estaría fuera de las condiciones dentro de las cuales puede
operar el derecho disciplinario, porque se trataría de relaciones meramente
sociales o privadas. En consecuencia, sólo en este aspecto se condicionará la
constitucionalidad de la norma.
3.3. NORMA  ACUSADA
ARTÍCULO 32. PROHIBICIONES GENERALES A LOS
PROFESIONALES. Son prohibiciones generales a los profesionales:
“(...)
h) Proferir, en actos oficiales o privados relacionados con el
ejercicio de la profesión, expresiones injuriosas o calumniosas contra el
Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, los miembros de la Junta de
Consejeros o sus funcionarios; contra cualquier autoridad relacionada con el
ámbito de la ingeniería o contra alguna de sus agremiaciones o sus directivas;
(se subraya lo demandado)
ACTORA
Expresa la demandante que esta norma viola los arts. 29 y
20 de la Constitución. Expone que el literal permite sancionar dos veces a un
individuo por el mismo hecho, “ya que para que pueda ser sancionado éticamente
deberá existir previamente sentencia penal ejecutoriada en donde figure la
comisión del delito de calumnia o injuria.” Estima que las expresiones
injuriosas o calumniosas deben dar lugar a un proceso penal, pero no a
sanciones éticas, pues no existe ninguna relación entre ellas y el ejercicio de
la ingeniería. Además, en este caso se presenta una situación odiosa, pues “los
no agremiados que profieran expresiones injuriosas o calumniosas en contra de
un gremio no son sancionados, como tampoco lo son los ingenieros que sin contar
con una matrícula profesional realicen este tipo de expresiones en contra del
Consejo Profesional.”
Finalmente, expresa que no ve “cómo
proferir expresiones en contra del Consejo Profesional o agremiación alguna resulte
ejercicio de  la ingeniería, ya que la libertad de expresión es un derecho
natural de las personas que no puede cercenarse so pretexto de calificarlo como
ejercicio de una profesión.”
INTERVENCION
DE LA ESCUELA COLOMBIANA DE INGENIERÍA “JULIO GARAVITO”
Manifiesta que la prohibición de proferir
expresiones injuriosas o calumniosas contra las autoridades, funcionarios u
organizaciones allí señaladas “no representa vulneración alguna de la
Constitución, ni del principio del non bis in idem, siempre teniendo en
cuenta la prejudicialidad en materia penal, en cuanto a la injuria y la
calumnia.” Además, precisa que este literal no vulnera en ningún momento la
libertad de expresión, pues “ello implicaría que, a su vez, los artículos del
Código Penal que sancionan las conductas de injuria y calumnia atentan contra
este derecho.”
El interviniente solicita que se declare la
exequibilidad de este literal.
INTERVENCIÓN
DEL CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA – COPNIA -
En relación con esta norma remite a la
sentencia C-244 de 1996, en la que se determinó que no constituía vulneración
al  principio del non bis in idem el que una persona fuera juzgada penal
y disciplinariamente por los mismos hechos.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACION
Al respecto expone el Procurador que la
prohibición del non bis in ídem no imposibilita que un mismo hecho sea
castigado por autoridades de distinto orden, como ilícito penal y como
infracción administrativa o disciplinaria. En efecto, “un mismo hecho puede
generar diversos tipos de acciones, cuya competencia está adscrita a diversas
autoridades, toda vez que en estos eventos se protegen intereses jurídicos de
distinta naturaleza”. Cita al respecto la sentencia C-554 de 2001. Por consiguiente,
solicita que se declare la constitucionalidad de la norma.
EXAMEN DE LA CORTE
1. La norma acusada establece la
prohibición de proferir expresiones injuriosas o calumniosas contra las
autoridades del ámbito de la ingeniería, bien sea en actos oficiales o en actos
privados relacionados con el ejercicio de la profesión. La pregunta que plantea
la demanda es la siguiente: ¿es vulneratoria del principio del non bis in
idem la consagración de una norma disciplinaria que sanciona la expresión
de calumnias o injurias contra las autoridades del campo de la ingeniería? Este
interrogante ya fue resuelto en el aparte anterior, en el cual se precisó que
el principio del non bis in idem no se vulnera cuando una persona es
sancionada por distintas jurisdicciones por un mismo hecho, dado que con una
misma actuación se pueden lesionar distintos bienes jurídicos tutelables, cuya
infracción genera sanciones por parte de distintas jurisdicciones. Por lo
tanto, no prospera este cargo contra la norma demandada.
2. Con todo, la Corte considera que el
literal demandado debe ser analizado desde otra perspectiva, a través de la
siguiente pregunta: ¿vulnera esta norma la libertad de expresión de los
profesionales y sus derechos a un debido proceso?
Esta Corporación considera que la
prohibición contemplada en el literal h) del artículo 32 sí vulnera la libertad
de expresión. La intención de la norma es la de preservar la integridad y la
majestad de las instituciones del gremio de la ingeniería y sus profesiones
afines y auxiliares. Por eso se declara la interdicción de proferir
“expresiones injuriosas o calumniosas” contra los organismos y los funcionarios
que cumplen labores directivas dentro del gremio. Es importante advertir que la
norma se refiere a “expresiones injuriosas o calumniosas” y no a injurias o
calumnias, conductas estas últimas que son sancionables por el ordenamiento
penal. Pero bajo aquellos conceptos caben numerosas interpretaciones, lo cual
puede conducir a restringir innumerables tipos de expresión acerca de las
instituciones y los directivos del gremio de la ingeniería.
Ahora
bien, lo cierto es que una comunidad política en la que tenga vigencia la
libertad de expresión tiene que admitir la posibilidad de que los asociados se
expresen libremente sobre sus autoridades, instituciones y gobernantes. Es por
eso que los colombianos pueden manifestarse sobre el Presidente de la
República, los congresistas, los jueces, etc., sin temor a ser sancionados, a
no ser que incurran ya en conductas punibles. Este principio es también
aplicable a las instituciones y dignatarios del gremio de los ingenieros y sus
profesiones auxiliares y afines, dado que ejercen funciones disciplinarias en
virtud de la ley.
Precisamente, este ha sido un tema que ha
ocupado reiteradamente a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, al
tratar sobre las llamadas leyes de desacato, existentes en múltiples países. En
el Informe Especial del Relator de la Comisión sobre la Libertad de Expresión,
para el año de 1998,[30]
se incluyó un aparte sobre las leyes de desacato, que son aquéllas que “penalizan la expresión
ofensiva dirigida a los funcionarios públicos”. En el Informe se hace relación
a otro que fue elaborado por la misma Comisión acerca de la incompatibilidad de
estas leyes con la libertad de expresión.[31]
Dada su importancia para el tema que aquí se desarrolla a continuación se
transcriben algunos apartes de este segundo informe:
“La aplicación de leyes de desacato para
proteger el honor de los funcionarios públicos que actúan en carácter oficial
les otorga injustificadamente un derecho a la protección del que no disponen
los demás integrantes de la sociedad. Esta distinción invierte directamente el
principio fundamental de un sistema democrático que hace al gobierno objeto de
controles, entre ellos, el escrutinio de la ciudadanía, para prevenir o
controlar el abuso de su poder coactivo. Si se considera que los funcionarios
públicos que actúan en carácter oficial son, a todos los efectos, el gobierno,
es entonces precisamente el derecho de los individuos y de la ciudadanía
criticar y escrutar las acciones y actitudes de esos funcionarios en lo que
atañe a la función pública.
“Además de las restricciones directas, las
leyes de desacato restringen indirectamente la libertad de expresión porque
traen consigo la amenaza de cárcel o multas para quienes insultan u ofenden a
un funcionario público. A este respecto, la Corte Europea afirmó que, si bien
las penas posteriores de multa y revocación de un artículo publicado no impiden
que el peticionante se exprese, "equivalen, no obstante, a una censura,
que posiblemente lo disuada de formular críticas de ese tipo en el
futuro". El temor a sanciones penales necesariamente desalienta a los
ciudadanos a expresar sus opiniones sobre problemas de interés público, en
especial cuando la legislación no distingue entre los hechos y los juicios de
valor. La crítica política con frecuencia comporta juicios de valor.
“La Comisión observa por otra parte que la
desventaja que las leyes de desacato imponen a las personas que desean
participar en el debate acerca del funcionamiento adecuado de la administración
pública no se ve reducida por la posibilidad de probar la verdad como defensa.
Inclusive las leyes que permiten esgrimir la verdad como defensa inhiben
inevitablemente el libre flujo de ideas y opiniones al transferir la carga de
la prueba al que expresa sus opiniones. Este es especialmente el caso de la
arena política en donde la crítica política se realiza frecuentemente mediante
juicio de valor y no mediante declaraciones exclusivamente basadas en hechos.
Puede resultar imposible demostrar la veracidad de las declaraciones dado que
los juicios de valor no admiten prueba. De manera que una norma que obligue al
crítico de los funcionarios públicos a garantizar las afirmaciones fácticas
tiene consecuencias perturbadoras para la crítica de la conducta gubernamental.
Dichas normas plantean la posibilidad de que quien critica de buena fe al
gobierno sea sancionado por su crítica. Además, la amenaza de responsabilidad
penal por deshonrar la reputación de un funcionario público inclusive como
expresión de un juicio de valor o una opinión, puede utilizarse como método
para suprimir la crítica y los adversarios políticos. Más aún, al proteger a
los funcionarios contra expresiones difamantes, las leyes de desacato
establecen una estructura que, en última instancia, protege al propio gobierno
de las críticas.
“(...)
“Por último, y es esto lo que mayor
importancia reviste, la Comisión observa que el fundamento de las leyes de
desacato contradice el principio de que una democracia debidamente funcional es
por cierto la máxima garantía del orden público. Las leyes de desacato
pretenden preservar el orden público precisamente limitando un derecho humano
fundamental que es también internacionalmente reconocido como la piedra angular
en que se funda la sociedad democrática. Las leyes de desacato, cuando se
aplican, tienen efecto directo sobre el debate abierto y riguroso sobre la
política pública que el artículo 13 garantiza y que es esencial para la
existencia de una sociedad democrática. A este respecto, invocar el concepto de
"orden público" para justificar las leyes de desacato se opone
directamente a la lógica que sustenta la garantía de la libertad de expresión y
pensamiento consagrada en la Convención.
“La protección especial que brindan las
leyes de desacato a los funcionarios públicos contra el lenguaje insultante u
ofensivo es incongruente con el objetivo de una sociedad democrática de
fomentar el debate público. Ello es especialmente así teniendo en cuenta la
función dominante del gobierno en la sociedad y, particularmente, donde se
dispone de otros medios para responder a ataques injustificados mediante el
acceso del gobierno a los medios de difusión o mediante acciones civiles
individuales por difamación o calumnia. Toda crítica que no se relacione con el
cargo de funcionario puede estar sujeta, como ocurre en el caso de todo
particular, a acciones civiles por difamación y calumnia. En este sentido, el
encausamiento por parte del gobierno de una persona que crítica a un
funcionario público que actúa en carácter oficial no satisface los requisitos
del artículo 13(2) porque se puede concebir la protección del honor en este
contexto sin restringir la crítica a la administración pública. En tal sentido,
estas leyes constituyen también un medio injustificado de limitar el derecho de
expresión que ya esta restringido por la legislación que puede invocar toda
persona, independiente de su condición.
“Es más, la Comisión observa que,
contrariamente a la estructura que establecen las leyes de desacato, en una
sociedad democrática, las personalidades políticas y públicas deben estar más
expuestas – y no menos expuestas al escrutinio y crítica del público. La
necesidad de que exista un debate abierto y amplio, que es crucial para una
sociedad democrática, debe abarcar necesariamente a las personas que participan
en la formulación o aplicación de la política pública. Dado que estas personas
están en el centro del debate público y se exponen a sabiendas al escrutinio de
la ciudadanía, deben demostrar mayor tolerancia a la crítica.
“Los artículos 13(2) y (3) reconocen que la
zona de intervención legítima del Estado comienza cuando la expresión de una
opinión o una idea interfiere directamente con los derechos de los demás o
constituye una amenaza directa y evidente para la vida en sociedad. Sin
embargo, en la arena política en particular, el umbral para la intervención del
Estado con respecto a la libertad de expresión es necesariamente más alto
debido a la función crítica del diálogo político en una sociedad democrática.
La Convención requiere que este umbral se incremente más aún cuando el Estado
impone el poder coactivo del sistema de la justicia penal para restringir la
libertad de expresión. En efecto, si se consideran las consecuencias de las
sanciones penales y el efecto inevitablemente inhibidor que tienen para la
libertad de expresión, la penalización de cualquier tipo de expresión sólo
puede aplicarse en circunstancias excepcionales en las que exista una amenaza
evidente y directa de violencia anárquica....”
Pues bien, los argumentos expuestos por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos acerca de las leyes de desacato son
aplicables, mutatis mutandi, a la norma que se analiza, puesto que las
instituciones del gremio desempeñan funciones públicas. Las conductas que se
sancionan disciplinariamente en el literal h) del artículo 32 son las
expresiones ofensivas contra las instituciones y los directivos del gremio.
Pero así como ocurre con el Estado, el gremio debe permitir la libertad de
expresión de los asociados, favorecer el debate público, propósito que es
obstaculizado por la norma bajo análisis, en la medida en que permite sancionar
disciplinariamente a aquellos que se pronuncien contra los Consejos, las
agremiaciones y sus miembros en una forma que puede ser considerada ofensiva.
Así, pues, el literal h) del artículo 32 es
inconstitucional, por cuanto vulnera la libertad de expresión.
Pero, además, llama la atención que, en
muchos casos,  la infracción de esta norma sería juzgada por el mismo ofendido,
es decir, por el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería o por los Consejos
Seccionales o Regionales, lo cual constituye una evidente vulneración del
debido proceso, puesto que en tal evento el ofendido sería juez y parte, en
desmedro del principio de imparcialidad.
3.4. NORMA ACUSADA
“ARTÍCULO 42. PROHIBICIONES A LOS
PROFESIONALES QUE SE DESEMPEÑEN EN CALIDAD DE SERVIDORES PÚBLICOS O PRIVADOS.
Son prohibiciones a los profesionales que se desempeñen en funciones públicas o
privadas, las siguientes:
“(...)
“c) Cometer, permitir o contribuir a que se
cometan actos de injusticia en perjuicio de otro profesional, tales como
destitución, reemplazo, disminución de categoría, aplicación de penas
disciplinarias, sin causa demostrada y justa. “
(se subraya lo demandado)
ACTORA
Afirma la actora que esta norma cercena el derecho al libre
desarrollo de la personalidad, “puesto que un ingeniero jamás podrá remover
injustamente a un colega de  su puesto porque se vería expuesto a una sanción
ética. Ello es posible y para tal existen las normas que prevén las
indemnizaciones cuando se dan despidos injustos.” Además, la norma consagraría
cargas excesivas, pues, ¿cómo puede evitar un ingeniero que un colega sea
despedido de manera injusta, cuando el despido injustificado está previsto en
la misma ley?
INTERVENCION
DE LA ESCUELA COLOMBIANA DE INGENIERÍA “JULIO GARAVITO”
Con respecto a esta prohibición el
interviniente argumenta, en primer lugar, que no vulnera el derecho al libre
desarrollo de la personalidad, “pues el contenido de este derecho no incluye
las facultades de ius variandi que tienen los empleadores sobre sus
trabajadores.” A continuación, anota: “es cierto que determinadas conductas
descritas en la norma son protegidas bajo el ordenamiento jurídico, tales como
los reemplazos y las destituciones. Por tanto, estas dos expresiones deben ser
retiradas de la ley, pues no puede sancionarse a un profesional por permitir
que el empleador haga uso de las facultades que le confiere la ley. No
obstante, las demás conductas contempladas en el artículo (sic) son claras,
expresas y no atentan contra los principios de legalidad y tipicidad.”
Por lo tanto, solicita que la disposición
sea declarada exequible, con excepción de la expresión “destitución y
reemplazo”, que debe ser declarada inexequible.
INTERVENCIÓN
DEL CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA – COPNIA -
Manifiesta que al parecer la demandante
“confunde el despido sin justa causa que regla el artículo 64 del Código
Sustantivo del Trabajo, que lleva intrínseca indemnización de perjuicios a
cargo de la parte responsable, con lo establecido en el literal c) del artículo
42 de la Ley 842 de 2003, que habla de cometer actos de injusticia por parte de
un profesional de la ingeniería en perjuicio de otro.”
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
En su concepto, la Vista Fiscal manifiesta
que lo que la norma acusada  tipifica “son  las conductas dolosas o culposas en
las que se presenta abuso en el ejercicio de las funciones propias e inherentes
a su cargo, tales como la potestad disciplinaria, la nominadora. Tales
conductas implican extralimitación en el ejercicio de las funciones y al tenor
del artículo 6 de la Carta Política hacen responsables a los servidores
públicos.” Igualmente, menciona que el derecho al libre desarrollo de la personalidad
no es absoluto, pues tiene como limitación el orden jurídico y los derechos de
los demás.
Concluye, entonces: “en eventos en los que
resulten afectados terceros con el comportamiento abusivo desplegado por el
profesional, lo deja incurso en falta disciplinaria ante el desconocimiento de
una prohibición, extralimitación en el ejercicio de las funciones inherentes a
su cargo, sin que con ello se vulnere el debido proceso, pues se insiste, la
tipificación de la conducta es diáfana y frente a una situación en particular
se hará imperioso el tramite de una actuación disciplinaria, con sujeción y
observancia de las formalidades legales a fin de definir la responsabilidad.”
Por eso, afirma que este literal se aviene
a la Constitución.
EXAMEN DE LA CORTE
1. La pregunta que debe responderse en este
punto es la siguiente: ¿vulnera el derecho al debido proceso un tipo
disciplinario que incorpora conceptos amplios y no define con precisión las
conductas reprobables?
2. La norma analizada indica que le es
prohibido a los profesionales de la ingeniería y sus disciplinas afines y
auxiliares cometer actos de injusticia en perjuicio de sus colegas. Además,
menciona algunas conductas que constituirían actos de injusticia, “tales como
destitución, reemplazo, disminución de categoría, aplicación de penas
disciplinarias, sin causa demostrada y justa.” La norma tiene por objeto
introducir pautas de conducta para  la relación que se crea entre los colegas.
Como ya se ha precisado, el principio de
tipicidad se aplica de manera más flexible en el derecho disciplinario. Sin
embargo, ello no significa que este principio no rija en esta rama del derecho.
Por eso, la Corte estima que el precepto bajo análisis no se ajusta a la
Constitución, dada la imprecisión con que se describe la conducta sancionable.
La norma prohíbe que un conjunto indeterminado de actos sea cometido “en forma
injusta.” Sin embargo, la justicia o la injusticia son conceptos absolutamente
imprecisos  – tanto así que han generado interminables debates filosóficos y
éticos - , que no tienen cabida dentro de las normas sancionadoras. Además, la
norma no concreta de manera taxativa las conductas reprobables e incluso
utiliza la expresión “tales como”, con la cual el funcionario disciplinante
queda revestido de la facultad de incluir dentro del listado de conductas todas
las que él considere necesarias. Así, pues la completa indeterminación de  la
norma vulnera el debido proceso y, por consiguiente, será declarada
inconstitucional. Lo anterior no obsta para indicar que los fines que persigue
la norma son legítimos. Lo que sucede es que el medio utilizado para
alcanzarlos es demasiado vago e indeterminado.
3.5. OTRAS NORMAS ACUSADAS
“ARTÍCULO 38. PROHIBICIONES A LOS
PROFESIONALES RESPECTO DE SUS COLEGAS Y DEMÁS PROFESIONALES. Son prohibiciones
a los profesionales, respecto de sus colegas y demás profesionales de la
ingeniería:
“e) Proponer servicios con reducción de
precios, luego de haber conocido las propuestas de otros profesionales;
“f) Revisar trabajos de otro profesional
sin conocimiento y aceptación previa del mismo, a menos que este se haya
separado completamente de tal trabajo.”
(se subraya lo demandado)
“ARTÍCULO 39. DEBERES DE LOS PROFESIONALES
PARA CON SUS CLIENTES Y EL PÚBLICO EN GENERAL. Son deberes de los profesionales
para con sus clientes y el público en general:
“a) Mantener el secreto y reserva, respecto
de toda circunstancia relacionada con el cliente y con los trabajos que para él
se realizan, salvo obligación legal de revelarla o requerimiento del Consejo
Profesional respectivo;
(se subraya lo demandado)
“ARTÍCULO 44. DE LAS PROHIBICIONES A LOS
PROFESIONALES EN LOS CONCURSOS O LICITACIONES. Son prohibiciones de los
profesionales en los concursos o licitaciones:
“a) Los profesionales que hayan actuado como asesores de la parte
contratante en un concurso o licitación deberán abstenerse de intervenir
directa o indirectamente en las tareas profesionales requeridas para el
desarrollo del trabajo que dio lugar al mismo, salvo que su intervención
estuviese establecida en las bases del concurso o licitación.
(se subraya lo demandado)
“ARTÍCULO 45. RÉGIMEN DE INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES QUE AFECTAN EL EJERCICIO. Incurrirán en faltas al régimen de
inhabilidades e incompatibilidades y por lo tanto se les podrán imponer las
sanciones a que se refiere la presente ley:
“(...)
“b) Los profesionales que en ejercicio de sus actividades públicas o
privadas hubiesen intervenido en determinado asunto, no podrán luego actuar o
asesorar directa o indirectamente a la parte contraria en la misma cuestión;
(se subraya lo demandado)
ACTORA
La demandante considera que los dos literales
demandados del artículo 38 vulneran el derecho fundamental al trabajo, “ya que
limitan injustificadamente el radio de acción de los profesionales...” Acerca
de la primera expresa que “hoy en día es común que los concursos o licitaciones
públicas se adjudiquen mediante el mecanismo de la subasta, en donde el precio
que ofrecen los proponentes es el factor determinante para adjudicar los
contratos y el cual desde un comienzo es conocido por todos los proponentes
(...) Igualmente, transgrede el artículo 333 superior en la medida en que en un
mercado en libre competencia los trabajos se pueden adjudicar con base en el
precio más barato, para lo cual los profesionales deben conocer los precios de
sus colegas. Es común en la ingeniería que los proponentes de un trabajo sean
citados para informarlos acerca de los precios ofrecidos, solicitando la
entidad contratante una reducción de los mismos para su posterior
adjudicación.”
También afirma que el literal f) vulnera el derecho al
trabajo, pues con esta norma “se acaba de un tajo con la interventoría en las
obras de ingeniería, la cual tiene como finalidad precisamente revisar los
trabajos que realiza el contratista. Este literal f) del artículo 38 es una
norma que en absoluto presenta relación alguna con la ética profesional. ¿En qué
puede afectar a un profesional que un colega revise los trabajos que haya
realizado?”
Sobre el literal a) del artículo 39, la demandante se
limita a afirmar que el artículo 74 de la Carta “establece de manera tajante
que ‘[e]l secreto profesional es inviolable’, por tanto el Consejo no está
facultado para levantarlo.” Por ello, solicita que se declare su
inconstitucionalidad.
Acerca del literal a) el artículo 44 plantea que la
norma contempla una limitación absurda al derecho al trabajo y, es por lo tanto,
vulneratoria de este derecho. Afirma que “es común y lógico que quien participe
en la elaboración de una oferta para un concurso o licitación entre
posteriormente a ejecutarla, sin que ello sea atentatorio de la ética
profesional.”
Asevera que para el literal b) del artículo 45 cabe el
mismo comentario: “Es una norma que sin motivo alguno cercena el derecho al
trabajo. Es decir que si un ingeniero trabajó para una firma de consultoría, la
cual elaboró determinado trabajo para una entidad pública, dicho ingeniero no
podría trabajar en la entidad pública para desarrollar o perfeccionar el
trabajo elaborado por la firma consultora.” Además, afirma que el término
“parte contraria” es muy vago y que ello genera una vulneración del derecho al
trabajo.
INTERVENCION
DE LA ESCUELA COLOMBIANA DE INGENIERÍA “JULIO GARAVITO”
El interviniente comparte la opinión de la
demandante acerca de que el literal a) del artículo 39 vulnera el artículo 74
de la Constitución. Asevera al respecto que “la inviolabilidad del secreto
profesional solo podrá ser levantada en circunstancias muy extremas como, por
ejemplo, para evitar la comisión de un delito.” Por eso, solicita que se
declare la inexequibilidad de la expresión “o requerimiento del consejo
profesional respectivo.”
De otra parte, solicita que se declare la
constitucionalidad de los literales a) del artículo 44 y b) del artículo 45.
Acerca del primero manifiesta que “no viola precepto constitucional alguno,
puesto que simplemente desarrolla la ética y transparencia que debe existir en
todo tipo de licitaciones, ya que la conducta está directamente dirigida a que
los pliegos de condiciones de las licitaciones se establezcan bajo parámetros
objetivos y transparentes que permitan a cualquier contratista participar de la
oferta. Además, la misma disposición establece la salvedad si la circunstancia
está expresa en las bases del concurso o licitación.” En relación con el
segundo manifiesta que la inhabilidad contemplada allí no atenta contra el
derecho al trabajo y que no es cierto que el concepto de parte contraria no sea
claro en la norma. Agrega que “la disposición es un desarrollo de la ética
profesional que no permite que una misma parte intervenga en un mismo asunto
defendiendo posiciones contrarias.”
INTERVENCIÓN
DEL CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA – COPNIA –
En relación con el literal e) del artículo
38 expone el Presidente del COPNIA que el precio no es el único factor
determinante para la adjudicación de los contratos, “ya que para que esto
suceda se debe cumplir con todos los elementos que estipula la Ley de
contratación como lo  son la experiencia, capacidad jurídica, capacidad
financiera y capacidad técnica que conforman el llamado ‘K’ de contratación; al
respecto la Sección Tercera del Consejo de Estado se pronunció en sentencia de
julio 19 de 2001.” Acerca del literal f) aclara que “no se puede confundir la
vigilancia de una obra a través de un contrato de interventoría, con una
intromisión indebida entre colegas de la ingeniería.”
Por otro lado, defiende la
constitucionalidad del literal a) del artículo 39. Al respecto cita el
salvamento de voto a la sentencia C-411 de 1993, suscrito por el magistrado
Vladimiro Naranjo Mesa.
En relación con el literal a) del artículo
44 expone que es acertado haber contemplado esta inhabilidad para los que
actúen como asesores de la parte contratante en un concurso o licitación,
puesto que en esta situación se encuentran en juego el secreto profesional, el
derecho de igualdad y otros factores que en un momento determinado podrían
poner en desventaja a algunos de los oferentes.  Manifiesta que “permitir que
un asesor que participó en la elaboración de las condiciones a cumplir por los
oferentes participe en la licitación o concurso correspondiente sería algo así
como permitirle al legislador cumplir las funciones del Ejecutivo.”
Para
terminar, en punto a la acusación contra el literal b) del artículo 45 expresa
que no tiene razón la demandante cuando afirma de manera generalizada que un
profesional de la ingeniería puede  asesorar a dos partes que tiene intereses
encontrados y que ello constituye una vulneración del secreto profesional.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Ministerio Público propone que la Corte
se inhiba de conocer sobre las acusaciones elevadas contra estas normas, por
ineptitud sustantiva de la demanda. Al respecto afirma que la demandante “se
limitó a indicar que el literal a) del artículo 39 de la Ley 842 de 2003
vulnera el artículo 74 Superior, sin que para el caso aduzca las razones que
motivan su afirmación, esto es, determinar el concepto de violación. Situación
similar se presenta con las prohibiciones a que hemos hecho referencia y que están
consagradas en los artículos 38, 44 y 45 ibídem, pues la demandante se limita a
afirmar que ellas vulneran el derecho al trabajo, porque se les impide a los
profesionales participar en los procesos de licitación o concurso.”
EXAMEN DE LA CORTE
1. En relación con las normas demandadas en
este aparte, la Corte tendría que responder las siguientes preguntas: ¿Las
prohibiciones contempladas en los literales e) y f) del artículo 38 y a) del
artículo 44, y la inhabilidad consagrada en el literal b) del artículo 45,
constituyen vulneraciones del derecho al trabajo? Y ¿representa una vulneración
del derecho-deber del secreto profesional, contemplado en el inciso 2 del
artículo 74, la disposición que establece que el secreto y la reserva
profesional respecto de todas las circunstancias relacionadas con el cliente y
con los trabajos que para él se realizan no operará en los casos en los que la
ley imponga la obligación de revelar la información o cuando el Consejo
Profesional respectivo la requiera?
2. La Corte comparte el argumento de la Procuraduría
acerca de la ineptitud sustantiva de las demandas sobre estas normas. El
artículo 2 del decreto 2067 de 1991 establece que las demandas en las acciones
públicas de inconstitucionalidad deben indicar las normas constitucionales que
se consideran vulneradas y expresar las razones por las cuales se considera que
las normas atacadas incurren en la violación constitucional. Al respecto
expresó esta Corporación en la sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa):
“3.4.2. El segundo elemento de toda demanda
de inconstitucionalidad es el concepto de la violación, que supone la
exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de
una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto
de  la demanda.  En este orden de ideas, al ciudadano le corresponderá (i.)
hacer ‘el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren
infringidas’ (artículo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de 1991), pues ‘si bien
cada ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere conveniente para
demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y cuando respete los
parámetros fijados por la Corte), considera la Corte que… el [particular] tiene
el deber de concretar el o los cargos contra las disposiciones acusadas, lo que
implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las
normas constitucionales violadas’[32].
Este señalamiento supone, además, (ii.) la exposición del contenido
normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas
demandadas, es decir,  manifestar qué elementos materiales del texto
constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones
legales que se impugnan[33].
No basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir la norma
constitucional o a recordar su contenido.
“Finalmente, (iii.) tendrán que
presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan
la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).  Esta es una
materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional
y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de
inconstitucionalidad como forma de control del poder público.  La efectividad
del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las
razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes[34].
De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra ‘la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional[35].
Pues bien, al analizar la demanda contra
las normas examinadas en este aparte se encuentra que la actora no expuso por
qué los preceptos acusados vulneran la Constitución. Tal como lo refiere el
concepto del Ministerio Público, la actora se limitó a afirmar que las normas
atacadas vulneraban una norma constitucional o un derecho contemplado en la
Constitución, sin explicar el contenido de los preceptos constitucionales ni
desarrollar los cargos de manera suficiente.
Ante esta situación, la Corte debe inhibirse
de pronunciarse sobre las demandas presentadas contra estos artículos, tal como
lo declarará en la parte resolutiva de esta sentencia. Esta decisión evita que
se dicten pronunciamientos de constitucionalidad sin contar con suficientes
argumentos para sopesar cuál debe ser la decisión correcta por parte de esta
Corporación.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLES los
artículos 4, 8 y 24 de la Ley 842 del 2003, por el cargo analizado.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 6 y 9 de la
Ley 842 del 2003, en el entendido de que los profesionales de disciplinas
relacionadas con la ingeniería que cuenten con consejos profesionales propios
deberán inscribirse y obtener la matrícula ante estos consejos, después de
pagar los derechos respectivos, mientras estos consejos no sean eliminados o
modificados por el Legislador, a iniciativa del Gobierno. La declaración se
restringe al cargo analizado.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 23 de la
Ley 842 del 2003, salvo la primera oración de su parágrafo primero, en el
entendido de que los profesionales titulados y domiciliados en el exterior en disciplinas
relacionadas con la ingeniería y que deseen obtener un permiso temporal para
trabajar deberán acudir al COPNIA, siempre y cuando su especialidad no cuente
con un consejo profesional propio encargado de esa función. La declaración se
restringe al cargo analizado.
Cuarto.- Declarar INEXEQUIBLE la primera oración del
parágrafo primero del artículo 23 de la Ley 842 de 2003, que reza: “Los
requisitos y el trámite establecidos en este artículo se aplicarán para todas
las ramas de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones
auxiliares, aunque tengan reglamentación especial y será otorgado por el
Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Copnia, exclusivamente.”
Quinto.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-649
de 2003, que declaró la constitucionalidad del artículo 26 de la Ley 842 de
2003, en relación con el cargo analizado. De esta declaración se exceptúa el
literal n) del artículo 26, el cual será declarado INEXEQUIBLE.
Sexto.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 27 de la Ley
842 del 2003,
Séptimo.- Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del
artículo 78 de la Ley 842 del 2003, en el entendido de que la derogación
de normas que allí se ordena no comprende las relacionadas con la creación y
asignación de funciones a los consejos profesionales existentes para
especialidades de la ingeniería y las profesiones afines y auxiliares de esa
disciplina.
Octavo.- Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo del
artículo 78 de la Ley 842 del 2003.
Noveno.- Declarar INEXEQUIBLES los literales c) del
artículo 31, e) del artículo 32, a), b) y c) del artículo 33, a) del artículo
35, b) del artículo 41, b) del artículo 42 y b) del artículo 43 de la Ley 842
del 2003.
Décimo.- Declarar EXEQUIBLE el literal c) del
artículo 37 de la Ley 842 del 2003, en el entendido de que, para efectos
disciplinarios, al definir si la retribución es justa y adecuada en cada caso
la autoridad deberá tener como único parámetro de juicio todas las normas
jurídicas vigentes, aplicables a la relación que se examina.
Decimoprimero.- Declarar INEXEQUIBLE  el literal d) del
artículo 31 de la Ley 842 del 2003.
Decimosegundo.- Declarar EXEQUIBLE
el literal d) del artículo 32 de la Ley 842 del 2003, en el entendido de que
las conductas descritas no son sancionables cuando se cometan respecto de un
colega o socio en un contexto ajeno al ámbito profesional.
Decimotercero.- Declarar INEXEQUIBLE el literal h) del
artículo 32 de la Ley 842 del 2003, por el cargo analizado.
Decimocuarto.- Declarar INEXEQUIBLE el literal c) del artículo
42 de la Ley 842 del 2003.
Decimoquinto.- Inhibirse para pronunciarse sobre la demanda de
inconstitucionalidad  contra los literales e) y f) del artículo 38, literal a)
del artículo 39, literal a) del artículo 44 y literal b) del artículo 45 de la
Ley 842 de 2003, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que los H.
Magistrados doctores MARCO GERARDO MONROY CABRA y ALVARO TAFUR GALVIS, no
firman la presente sentencia por encontrarse en comisión de servicios en el
exterior debidamente autorizados por la Sala Plena de esta Corporación.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-570/04
CODIGO DE ETICA DEL PROFESIONAL-Prohibición de ejecutar el lugar de ejercicio de la
profesión actos contra la moral y las buenas costumbres (Salvamento parcial de
voto)
MORAL SOCIAL EN EL DERECHO DISCIPLINARIO-Aspectos que desconoce la jurisprudencia
constitucional/MORAL SOCIAL-Referente jurídico válido (Salvamento parcial de
voto)
Tal y como lo manifesté en el salvamento
de voto a la Sentencia C-431 de 2004, considero equivocado el tratamiento que
dentro del campo del derecho disciplinario ha venido dando la Corte a la moral
social, desconociendo implícitamente dos aspectos básicos y relevantes: (i) su
valor como referente jurídico válido y, en ese contexto, (ii) su plena
identificación en el ámbito del ordenamiento jurídico.
MORAL SOCIAL-Valor medular del ordenamiento y bien jurídico objeto
de tutela (Salvamento parcial de voto)
Conforme a la Carta Política de 1991 y a la
propia jurisprudencia constitucional, la moral social, entendida como el
comportamiento ético que es aceptado por el conjunto de una sociedad dentro de
las reglas del verdadero pluralismo democrático y que impone a sus miembros
actuar de cierta manera, constituye en realidad un valor medular del
ordenamiento y un bien jurídico objeto de tutela, cuyos criterios de
interpretación se encuentran claramente definidos, resultando así
constitucionalmente admisible, no solo para consolidar situaciones jurídicas
concretas, sino también como parámetro evaluativo al que puede acudir el
legislador y los operadores jurídicos, específicamente el juez constitucional,
cuando se trata de juzgar la exequibilidad de una disposición que propugna por
la defensa de un principio de moralidad.
MORAL SOCIAL-Relación con el derecho/MORAL SOCIAL-Carácter
de objeto jurídico determinado/MORAL SOCIAL-Reconocimiento e
interpretación constitucional en el ámbito de las garantías del debido proceso
(Salvamento de voto)
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA
DISCIPLINARIA RELATIVA A LA MORA SOCIAL-No es aislado/JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD DE
NORMA DISCIPLINARIA RELATIVA A LA MORAL SOCIAL-Realización a partir de una
interpretación sistemática del ordenamiento jurídico
El juicio de constitucionalidad de las
normas que sancionan disciplinariamente los comportamientos contrarios a la
moral social no puede ser aislado; esto es, circunscrito únicamente al texto
que describe la sanción, como erradamente lo viene asumiendo la Corte. Por el
contrario, atendiendo al alcance muy particular que las garantías del debido
proceso tienen en el derecho disciplinario y a la connotación del concepto de
moral social en este ámbito, el mismo debe llevarse a cabo a partir de una
interpretación sistemática del ordenamiento jurídico y, muy especialmente,
sobre la base del reconocimiento de la moral social o moral pública como la
conducta social generalmente aceptada por la comunidad, con la cual se busca
garantizar la plena convivencia y el verdadero orden institucional.
Expediente:
D-4952.
Demanda
de inconstitucionalidad parcial contra algunas disposiciones de la Ley 842 de
2003.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Con el acostumbrado respeto hacia las
decisiones proferidas por la Sala Plena, paso a exponer las razones que me
llevaron a disentir de la decisión mayoritaria en el proceso de la referencia,
haciendo la salvedad que mi discrepancia es parcial, en cuanto solo refiere a
la declaratoria de inexequibilidad del literal e) del artículo 32 de la Ley 842
de 2003,“Por la cual se modifica la reglamentación
del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones
auxiliares, se adopta el Código de Ética Profesional y se dictan otras
disposiciones”.
Como se recuerda, dentro del objetivo
perseguido por la Ley 842 de 2003, de adoptar un Código de Ética para las
profesiones, la norma en cita buscaba prohibir a todos los profesionales, “Ejecutar
en el lugar donde ejerza su profesión, actos contra la moral y las buenas
costumbres”. Respecto de dicha prohibición, consideró la Corte que la misma
resultaba violatoria del derecho fundamental al debido proceso, en cuanto la
descripción de la conducta se hizo de forma imprecisa y ambigua, dejando al
arbitrio del juzgador la determinación de sus elementos definitorios, es decir,
de aquellas situaciones que permiten establecer un comportamiento contrario a
la moral social y a las buenas costumbres. Para la Sala, tal imprecisión
ignoraba por completo el principio de tipicidad procesal, ya que el mismo exige
una descripción previa y detallada de las conductas disciplinadas.
Tal y como lo manifesté en el salvamento de
voto a la Sentencia C-431 de 2004, considero equivocado el tratamiento que
dentro del campo del derecho disciplinario ha venido dando la Corte a la moral
social, desconociendo implícitamente dos aspectos básicos y relevantes: (i) su
valor como referente jurídico válido y, en ese contexto, (ii) su plena
identificación en el ámbito del ordenamiento jurídico. Según lo aclaré en el
precitado salvamento, conforme a la Carta Política de 1991 y a la propia
jurisprudencia constitucional, la moral social, entendida como el
comportamiento ético que es aceptado por el conjunto de una sociedad dentro de
las reglas del verdadero pluralismo democrático y que impone a sus miembros
actuar de cierta manera, constituye en realidad un valor medular del
ordenamiento y un bien jurídico objeto de tutela, cuyos criterios de
interpretación se encuentran claramente definidos, resultando así
constitucionalmente admisible, no solo para consolidar situaciones jurídicas
concretas, sino también como parámetro evaluativo al que puede acudir el
legislador y los operadores jurídicos, específicamente el juez constitucional,
cuando se trata de juzgar la exequibilidad de una disposición que propugna por
la defensa de un principio de moralidad.
El concepto de moral social, su relación
con el derecho, su carácter de objeto jurídico determinado y su reconocimiento
e interpretación constitucional en el ámbito de las garantías del debido
proceso, fue explicado in extenso en el salvamento de voto a la Sentencia C-431
de 2004, a propósito de la declaratoria de inexequibilidad de una falta
disciplinaria similar a la estudiada en este caso, pero aplicable al régimen
especial de las Fuerzas Militares.
A las consideraciones expuestas en el
referido salvamento me remito en el presente caso, para concluir como en
aquella ocasión, que el juicio de constitucionalidad de las normas que
sancionan disciplinariamente los comportamientos contrarios a la moral social
no puede ser aislado; esto es, circunscrito únicamente al texto que describe la
sanción, como erradamente lo viene asumiendo la Corte. Por el contrario,
atendiendo al alcance muy particular que las garantías del debido proceso
tienen en el derecho disciplinario y a la connotación del concepto de moral
social en este ámbito, el mismo debe llevarse a cabo a partir de una
interpretación sistemática del ordenamiento jurídico y, muy especialmente,
sobre la base del reconocimiento de la moral social o moral pública como la
conducta social generalmente aceptada por la comunidad, con la cual se busca
garantizar la plena convivencia y el verdadero orden institucional.
Al respecto, manifesté en esa oportunidad
lo siguiente:
“1. Aplicación flexible del principio de
tipicidad en materia disciplinaria. Predominio de los llamados tipos
sancionatorios en blanco o abiertos.
1.1. Si bien es cierto que expresa
disposición constitucional las garantías del debido proceso también se
proyectan sobre el derecho disciplinario (C.P. art. 29), la jurisprudencia de
esta Corporación ha dejado claro que en él se aplican con un menor grado de
intensidad al exigido en el área penal, es decir, en forma más flexible[36], dada las
circunstancias especiales y específicas que caracterizan las conductas allí
juzgadas, las cuales no coinciden con las valoradas por el derecho punitivo ni
tampoco revisten la misma trascendencia e implicaciones jurídicas.
1.2. Las diferencias que en relación con la
aplicación del debido proceso surgen en materia penal y disciplinaria, lo ha
dicho la Corte, en parte obedecen al hecho de orientar el primero sus sanciones
hacia todo el conglomerado social e involucrar la restricción del derecho a la
libertad personal; aspectos que no tienen cabida en el régimen disciplinario,
pues es sabido que el mismo concentra su atención exclusiva en los servidores
públicos -por ser su campo de acción la garantía de efectividad y moralidad de
la función estatal-, comprometiendo medidas sancionatorias de menor entidad que
en ningún caso afectan o limitan el consabido derecho de libertad, y que además
suelen ser más dinámicas y abiertas por la diversidad de comportamientos que
atentan contra los propósitos de la función pública.
Conforme lo viene explicado la propia
Corporación, “[l]a prohibición de la conducta delictiva involucra un conjunto
de patrones que establecen una precisión tipológica en la que se describen de
manera detallada los elementos conformantes del tipo, de manera que, sujeto
activo, conducta, intención, sujeto pasivo y circunstancias llevan en el
procedimiento penal a una exhaustiva delimitación legal de las conductas;
mientras que en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego,
elementos propios de la función pública que interesan por sobre todo a
contenidos político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en
condiciones de evaluar [la conducta] con mayor flexibilidad, y de acuerdo con
criterios que permiten un más amplio margen de apreciación”[37].
En este sentido, tanto por la finalidad que
persiguen los dos regímenes -penal y disciplinario-, como por la diversidad de
bienes e intereses jurídicamente tutelados en uno y otro caso, se justifica el
que la jurisprudencia constitucional haya reconocido al debido proceso distinto
tratamiento jurídico, haciendo más estricta la aplicación de su régimen de
garantías en el campo penal que en el campo administrativo disciplinario.
1.3. Frente al principio de tipicidad o
taxatividad, cuyo objetivo es no solo garantizar que la conducta erigida como
falta se encuentre previamente definida en la ley sino que lo este en forma
completa e inequívoca, el criterio de interpretación más flexible proviene de
la misma naturaleza jurídica de las normas disciplinarias. Así, mientras en
materia penal las conductas reprochables son en su mayoría autónomas, por
contener las mismas una descripción detallada del hecho punible, en el derecho
disciplinario éstas clasifican en la categoría de los llamados tipos abiertos o
en blanco, en razón a que en ellas el legislador suele no describir de manera
completa e integral el modelo de comportamiento al cual puede adecuarse la
conducta ilegítima del sujeto disciplinado, sino que remite -expresa o
tácitamente- a otras disposiciones para efectos de precisarlo o actualizarlo.
Entendida de esa manera, ha sido una
constante constitucionalmente admitida, que en el régimen disciplinario la
tipicidad se regule “por la lectura sistemática de la norma que establece la
función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica
prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones
constituye una infracción disciplinaria”; con lo cual, la exigencia de
predeterminación legal de la falta no aplica de forma exclusiva al precepto
contentivo de la misma sino al contexto normativo que la informa.
Sobre el tema, ha precisado la
jurisprudencia constitucional:
“La Corte ha reconocido que en derecho
sancionatorio de la administración, una de cuyas secciones más relevantes es el
derecho disciplinario, la regla general es que los tipos no son autónomos ‘sino
que remiten a otras disposiciones en donde está consignada una orden o una
prohibición’ ”. (Sentencia C-181 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monrroy Cabra).
1.4. Así las cosas, resulta connatural a
esta modalidad del derecho administrativo sancionatorio -el disciplinario-, que
el proceso de adecuación típica de las infracciones se cumpla no solo a partir
de la valoración aislada de la norma presuntamente infringida, sino como
consecuencia de la aplicación e interpretación integral de aquellas
disposiciones que de una u otra manera la complementan y adicionan.
Por ello, para efectos de verificar el
cumplimiento del principio de tipicidad, no cabe exigir que la norma que prevé
la falta incluya por sí misma todos los elementos esenciales del tipo, o lo que
es igual, que contenga una descripción completa, a la sazón detallada y
pormenorizada de la conducta censurable. Para tales efectos, basta que el
operador jurídico, a través del reenvío normativo, pueda definir y completar el
alcance de la conducta ilegítima y de su respectiva sanción para entender
cumplida la observancia de dicha garantía institucional.
1.5. Sin duda que esta última consideración
no fue tenida en cuenta en la sentencia de la que me aparto, pues el análisis
hecho en la misma se reduce a los textos contentivos de las faltas declaradas
inexequibles y nada más. En este sentido, se omitió por parte de la mayoría de
integrantes de la Sala el estudio sistemático de las normas declaradas
inexequibles, con el fin de verificar si por la vía de la integración
normativa, en realidad existía un vacío conceptual en las conductas evaluadas
que no era posible llenar con la aplicación de otras disposiciones legales o de
criterios contenidos en el ordenamiento jurídico.
2. La moral social como concepto jurídico
determinado y como referente constitucionalmente admisible.
2.1. En relación con la conducta descrita
en el numeral 1° del artículo 59 de la Ley 836 de 2003, mediante la cual se
calificaba como falta grave“Ejecutar actos contra la moral o las buenas
costumbres dentro de cualquier establecimiento militar”, se dijo en la
sentencia que ella no establecía en forma clara y precisa “cuáles son aquellos
actos ‘inmorales’ que eleva a la categoría de falta disciplinaria” y
que, por tanto, la misma no satisfacía  la garantía de tipicidad.
2.2. Sobre este particular, considero que
aun cuando el precepto en cuestión no describe los actos inmorales que dan
lugar a la falta, se desconoce en la evaluación hecha por la mayoría que,
conforme a una interpretación sistemática del ordenamiento, la moral social o
moral pública, a la que precisamente refiere la norma impugnada, responde a un
concepto jurídico determinado, que tiene para el derecho una especial
significación en cuanto bien objeto de tutela y criterio válido para definir
situaciones jurídicas concretas.
2.3. De acuerdo con la jurisprudencia y la
doctrina, la moral social es considerada un valor superior que compromete a
toda la comunidad,  y como tal, es de interés general. Consiste, según esta
Corporación, “en el mantenimiento de una conducta, no ya solamente individual,
inmanente, sino colectiva, que se ajuste a ciertos principios éticos y a lo que
esa sociedad considera deben ser reglas de conducta que conduzcan a una
convivencia armónica, al mutuo respeto entre los asociados y, en última
instancia, al logro de la paz tanto a nivel interno como a nivel colectivo”[38].
La moral social refiere, entonces, al mínimo
comportamiento ético común aceptado por el conjunto de una sociedad dentro de
las reglas del verdadero pluralismo democrático, que impone a sus miembros
actuar de cierta manera. Dicho en otros términos, es la conducta “que prevalece
en cada pueblo en su propia circunstancia”[39].
No se opone por definición a ningún tipo de ética particular ni adopta sus
postulados individuales, toda vez que representa ese punto de coincidencia en
el que convergen la mayoría de proyectos morales. Desde esta perspectiva,
contiene la dimensión ética del ser humano que es medular e imprescindible para
garantizar la convivencia social en general.
Así entendida, la moral social es
connatural a la misma vida en sociedad, en cuanto tiene como único propósito
unir a los distintos grupos y a las distintas opciones de pensamiento, buscando
su colaboración para que la comunidad acceda a un mayor grado de humanización y
haga realidad el postulado de un orden público y social justo. Según lo dijo
este Tribunal, “como el orden público es un derecho de todos los asociados -que
implica los correlativos deberes-, y la moral social es parte integrante de él,
todos los asociados tienen derecho a ser beneficiarios de condiciones de
moralidad, en el entorno que rodea sus vidas”[40].
2.4. A un cuando los contenidos de la moral
social están condicionados por la idea que se tenga del hombre en un lugar y en
una época determinada, lo cual hace dispendiosa una descripción detallada de
los mismos, puede señalarse que en nuestra realidad política, económica, social
y cultural, hacen parte de sus estimaciones básicas el valor absoluto de la
vida, la libertad como atributo principal de la persona, las exigencias éticas
de no discriminación, de la igualdad, de la participación, de la dignidad
humana, de la prevalencia del interés general, de la solidaridad, de la
responsabilidad y lealtad en el servicio público, del respeto mutuo y de la
colaboración, por citar tan solo algunos ejemplos.
2.5. Teniendo en cuenta tales lineamientos,
esta Corporación, a través de diferentes pronunciamientos, viene considerado
constitucionalmente admisible la incorporación legal de criterios relacionados
con la moral social, no solo para consolidar situaciones jurídicas, sino
también como referente a los cuales deba acudir el operador jurídico y,
concretamente, el juez constitucional al momento de establecer la conformidad
con el ordenamiento Superior de aquellas disposiciones que procuran la defensa
de un principio de moralidad. En este sentido, sostiene la jurisprudencia que
aun cuando la Constitución desecha la adopción de sistemas morales
particulares, la misma acoge expresamente la moral social, inicialmente, en su
artículo 34 bajo la connotación de un bien jurídico objeto de tutela, luego en
artículo 44 como criterio de protección al menor frente a toda forma de
violencia moral, y finalmente, en el artículo 209 al consagrarla como un
principio medular de la función pública.
A propósito de dichos contenidos normativo,
en la Sentencia C-224 de 1994 (M.P. Jorge Arango Mejía), precisó la Corte que
no era posible “negar la relación entre la moral y el derecho”, y mucho menos,
“desconocer que las normas jurídicas en algunos casos tienen en cuenta la moral
vigente, para deducir consecuencias sobre la validez de un acto jurídico”. En
relación con esto último, en el mismo fallo la Corte destacó que la alusión a
la moral social en el ordenamiento jurídico no se reducía a los referentes
constitucionales, sino que se proyectaba sobre la propia legislación, para lo
cual hizo mención de algunas normas del Código Civil con contenido moral, así:
“En la legislación colombiana, la alusión a
la moral no se encuentra únicamente en el artículo 13 de la ley 153 de 1887.
Está en otras normas del Código Civil, con la denominación de buenas
costumbres, o con la referencia expresa o tácita a la moral:
a)  Según el artículo 16, ‘no podrán derogarse por
convenios particulares las leyes en cuya observancia están interesados el orden
y las buenas costumbres’;
b)  El artículo 1537 se refiere a las condiciones
inductivas a hechos ilegales o inmorales;
c)  El artículo 1524 define la causa ilícita como
la prohibida por la ley, o contraria a las buenas costumbres o al orden
público;
d)  El artículo 472 autoriza excluir del inventario que
debe hacer el guardador al asumir su cargo, los objetos ‘que fueren
conocidamente de ningún valor o utilidad, o que sea necesario destruir con
algún fin moral’;
e)  El artículo 627 consagra como causal de remoción de
los guardadores la ‘conducta inmoral de que pueda resultar daño a las
costumbres del pupilo’;
f)  El artículo 586, ordinal 8o., establece la incapacidad
para ser guardadores de ‘los de mala conducta notoria’, pues la ‘mala conducta’
debe valorarse en relación con la moral vigente.”
Respecto a la existencia legítima de
referentes morales en el ordenamiento jurídico, se precisó en la Sentencia
C-404 de 1998 (Ms.Ps. Carlos Gaviria Díaz y Eduardo Cifuentes Muñoz), lo
siguiente:
“A juicio de la Corte, la adecuación del
orden jurídico a los mandatos constitucionales no es verdaderamente posible sin
atender a las condiciones sociales - dentro de las que ocupa un lugar destacado
la moral positiva - en las que pretende operar el ordenamiento. Suponer que no
existe ninguna relación jurídicamente relevante entre las convicciones morales
imperantes en la comunidad y las disposiciones jurídicas - legales o
constitucionales - es incurrir en la falacia teórica que originó una de las más
agudas crisis del modelo liberal clásico y que desembocó en el nuevo concepto
del constitucionalismo social. Justamente, como respuesta a dicha crisis, nadie
en la actualidad exige al juez constitucional que actúe bajo el supuesto del
individualismo abstracto y que aparte de su reflexión toda referencia al
sistema cultural, social, económico o moral que impera en la comunidad a la
cual se dirige. En este sentido, puede afirmarse que el reconocimiento de los
principios de moral pública vigentes en la sociedad, no sólo no perturba sino
que enriquece la reflexión judicial. En efecto, tal como será estudiado
adelante, indagar por el substrato moral de una determinada norma jurídica
puede resultar útil y a veces imprescindible para formular una adecuada
motivación judicial.
“La Constitución expresamente señala que
los derechos de los demás y el orden jurídico limitan el derecho al libre
desarrollo de la personalidad. En tales condiciones, no puede negarse al
legislador la atribución de dictar reglas necesarias a fin de preservar el
orden público, uno de cuyos componentes esenciales, fuente legítima de
restricciones a la libertad y autonomía de los individuos, es precisamente la
moral pública. Así, por ejemplo, el legislador está autorizado para restringir,
en nombre de ciertos principios de moralidad pública, la libertad negocial de
los individuos o impedir o desestimular la realización pública de ciertos
comportamientos que, en virtud de tales principios, se consideran privados.[41]
2.6. A nivel de la jurisprudencia, también
la moral social ha sido objeto de reconocimiento como pauta a la cual puede
acudir válidamente el legislador y el propio juez constitucional. En relación
con esto último, en la Sentencia C-319 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa),
al referirse el delito de enriquecimiento ilícito reconocido como tal por el
artículo 34 Superior, esta Corporación afirmó que “el bien jurídico protegido
por esta norma es, ante todo, la moral social, bien jurídico objeto de expresa
tutela constitucional”, que el “Constituyente del 91 busco preservar y
defender, no sólo a través del precepto constitucional citado, sino de otros
varios que se encuentran igualmente consagrados en la Constitución Política”.
Por su parte, en la sentencia T-290 de
1995, la Corte negó una acción de tutela promovida por un homosexual a quien se
le había rechazado la solicitud de adopción de una menor abandonada; amparo que
fue rechazado, no con base en la condición sexual del actor, sino por razones
alusivas al medio socio cultural en que éste se desenvolvía, el cual resultaba
contrario al interés superior de la niña desde la perspectiva moral. Sobre este
particular se expreso en el fallo:
“Es cierto que el niño tiene
derecho a vivir en el seno de una familia, y resulta inobjetable, además, que
en un Estado pluralista y protector de la diversidad como es el Estado
Colombiano, no existe un único tipo familiar digno de protección, sino que se
reconoce igualmente a la familia proveniente de vínculos jurídicos como a
aquella formada por lazos naturales o afectivos.  Sin embargo, no es menos
cierto que los niños tienen derecho a gozar de la asistencia necesaria para
lograr un adecuado desarrollo físico, mental, moral y social, y que a falta de
los padres o de las personas legalmente obligadas a dispensarle al menor esta
asistencia -como ocurre en este caso con xx- es el Estado el obligado a asumir
directamente su cuidado o a confiarlo, mediante la adopción, a personas cuya
idoneidad ha de calificar según criterios axiológicos ajustados al orden
constitucional.  Así se deduce del principio de primacía que la Carta
Política dispone en favor de los derechos de los niños (art. 44), y se ha
desarrollado legalmente en materia de protección al menor (arts. 3 y 6 del
Decreto 2737 de 1989).
‘...La Defensora de Familia que actualmente
tiene el caso a su cargo expresa que últimamente  "se  han realizado
seguimientos socio-familiares a la residencia y lugar de trabajo de José
Gerardo Córdoba y Fidel Martínez (amigo del primero), en donde (sic) sus
condiciones de vida económica y morales ... no son las mejores para que la
menor xx desarrolle sus potencialidades al lado de estos dos señores’. ”
Con este mismo fundamento, y en un asunto
relacionado igualmente con la adopción de menores, en la Sentencia T-587 de
1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte sostuvo que “todo sistema de
adopciones, tanto en su diseño como en su implementación, deberá respetar los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad y someterse integralmente a los principios constitucionales que
defienden el interés superior del menor (…) En consecuencia, todas las
decisiones que se tomen en el curso de un proceso de adopción deben estar
plenamente justificadas en la aplicación de normas claras, unívocas, públicas y
sometidas a los valores, principios y derechos constitucionales que tienden a
garantizar la adecuada formación de los menores y su desarrollo libre y armónico.
”
2.7. Al margen de la propia Carta Política
y de la hermenéutica constitucional, el derecho internacional, a través de los
tratados públicos de derechos humanos suscritos por Colombia, también reconoce
en el concepto de moral social un referente válido de interpretación legal y
jurisprudencial, hasta el punto de autorizar que en las legislaciones de los
países partes se limiten los derechos fundamentales por razones de moralidad
pública. En el caso del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
adoptado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968, los artículos 12, 18, 19, 21
y 22 admiten que se restrinjan los derechos de libertad de circulación,
pensamiento, conciencia, religión, expresión y opinión, y los derechos de
reunión y asociación, cuando ello sea imprescindible para proteger la “moral
públicas”. Similar es el contenido normativo de los artículos 12, 13, 15,
16 y 22 de la Convención Americana de Derechos Humanos de San José de Costa
Rica, aprobada en nuestro país a través de la Ley 16 de 1972, los cuales
reiteran la autorización legal para limitar derechos fundamentales cuando se
trata de proteger la moral social.
2.8. En suma, contrario al sentido de la
decisión de la que me aparto, el reconocimiento de la moral social como objeto
jurídico protegido y como noción informadora de derecho no admite discusión
ninguna. Según lo precisó la Corte en la Sentencia C-814 de 2001 (M.P. Marco
Gerardo Monrroy Cabra), “dentro de un Estado pluralista y democrático, como el
que prefigura la Constitución Política, la ley puede acoger conceptos morales
para definir situaciones jurídicas, o para limitar derechos de las personas,
pero siempre y cuando tales conceptos hagan referencia a la moral social o
moral pública”. ”
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
[1]
Auto 08A de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[2]
Salvó el voto el magistrado Eduardo Montealegre Lynett.
[3]
Gaceta del Congreso N 361 del 2 de agosto de 2001, pp. 23-24.
[4]
Gaceta del Congreso N° 169 del 19 de mayo de 2002, pp. 4-16.
[5]
Sentencia C-427/94, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[6]
En las sentencias C-406 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) y  C-530 de
2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) se examinó la forma en que los tipos
indeterminados deben ser interpretados.
[7]
Ver sobre este punto lo expresado en la nota de pie de página N° 10.
[8]
Ver, por ejemplo, las sentencias C-606 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón) y
C-251 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez
Caballero). Para ver la jurisprudencia de la Corte sobre las leyes de
reglamentación de las profesiones, ver, entre otras, las sentencias C-606 de
1992 (M.P. Ciro Angarita Barón), sobre la profesión de topógrafo; C-197 de 1993
(M.P. Hernando Herrera Vergara), sobre la profesión de técnico electricista;
C-226 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), sobre la profesión de
bacteriólogo; C-251 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro
Martínez Caballero), sobre la optometría; C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra), sobre la profesión de ingeniería eléctrica, ingeniería mecánica y
profesiones afines; y C-530 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), sobre la
contaduría.
[9]
En este punto es importante mencionar que en su jurisprudencia la Corte ha
brindado un trato diferente a los reglamentos disciplinarios según la calidad
del sujeto disciplinado, de tal manera que ha aceptado limitaciones mayores a
los derechos de los servidores públicos. Así, como ya se advirtió atrás, en la
sentencia C-427 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz) se declaró la
constitucionalidad de una norma del Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de
la Nación en la que se contemplaba como falta disciplinaria “ejecutar en el
lugar de trabajo o en sitio público, cualquier acto contra la moral o las
buenas costumbres.” Ver también al respecto las sentencias C-280 de 1996 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero), C-728 de 2000 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz),
C-252 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y C-949 de 2002 (M.P. Alfredo
Beltrán Sierra).
[10] En reiterados pronunciamientos esta Corporación ha resaltado que la
órbita de injerencia del derecho disciplinario se circunscribe al
comportamiento de los servidores públicos en ejercicio de sus cargos. Por ello
se ha expuesto que  “El derecho disciplinario comprende el conjunto de
normas, sustanciales y procesales, en virtud de las cuales el Estado asegura la
obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la
eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen
funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”.  Corte Constitucional.
Sentencia C-341-96.  M. P. Antonio Barrera Carbonell.  En el mismo sentido, se
ha indicado que “El Código Disciplinario Único comprende el conjunto de
normas sustanciales y procesales, con las que el legislador pretende asegurar
la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado comportamiento de los
servidores públicos en el ejercicio de sus cargos”.  Corte
Constitucional.  Sentencia C-712.01.  M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[11] “Si bien el libre desarrollo de la personalidad encuentra sus
límites en los derechos de los demás y en el ordenamiento jurídico, también
exige de la sociedad una manifestación clara de tolerancia y respeto hacia
aquellas decisiones  que no controvierten dichos límites y son intrínsecas al
individuo. Por esta razón, la represión legítima de una opción personal debe
tener lugar exclusivamente frente a circunstancias que generen violaciones
reales a los derechos de los demás o al ordenamiento jurídico, y no simplemente
frente a  vulneraciones hipotéticas o ficticias. Para "que la limitación
al libre desarrollo de la personalidad sea legítima, por lo tanto, no
arbitraria, se requiere que goce de un fundamento jurídico constitucional. No
basta que el derecho de otras personas o la facultad de la autoridad se basen
en normas jurídicas válidas sino que en la necesaria ponderación valorativa se
respete la jerarquía constitucional del derecho fundamental. En consecuencia
simples invocaciones del interés general, de los deberes sociales, o de los
derechos ajenos  de rango legal, no son suficientes para limitar el alcance de
este derecho.  "Tampoco estas restricciones pueden llegar a anular
totalmente "la posibilidad que tiene la persona de  construir
autónomamente un modelo  de realización personal. De allí el nexo profundo que
existe entre  el reconocimiento del pluralismo  y el libre desarrollo de la
personalidad, ya que mediante la protección de la autonomía personal, la
Constitución aspira ser un marco en el cual puedan coexistir las mas diversas
formas de vida humana”. Corte Constitucional.  Sentencia T-124-98.  M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[12] Ver también las sentencias C-224 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil), en la cual se analiza la expresión “buenos ciudadanos” contenida en la
ley 403 de 1997, sobre estímulos a los votantes, y la sentencia C-431 de 2004
(M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) sobre el reglamento del régimen disciplinario
de las Fuerzas Militares.
[13] La sentencia trató sobre el artículo 91 de la Ley 633 de 2000, que
autorizaba a la DIAN para exigir que todas las páginas web y los sitios de
internet de origen colombiano le suministraran información sobre las
transacciones económicas que realizaran, en los términos que esa entidad
dispusiera.
[14] Ver al respecto, entre otras, las sentencias T-438 de 1992 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz), T-438 de 1994 (MP Carlos Gaviria Díaz), C-280 de 1996
(Alejandro Martínez Caballero), y SU-637 de 1996 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
Para la jurisprudencia constitucional es diferente el alcance de los principios
que componen el debido proceso en el derecho penal, en comparación con el de
los regímenes sancionatorios administrativo o disciplinario, en los cuales el
grado de protección es menos intenso.
[15] Ver entre otras, las sentencias C-088 de 2002 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett) C-554 de 2001. (MP Clara Inés Vargas Hernández) y C-310 de
1997 (MP Carlos Gaviria Díaz).
[16] El principio non bis in idem, al tratarse de concurrencia de
juicios penales y disciplinarios, no se considera violado en otros países. Por ejemplo, la jurisprudencia del Consejo de Estado Francés consagra
la posibilidad de imponer dos sanciones por la comisión de un mismo hecho: “le
fait pour un agent, d´avoir blessé par balle l´un des voisins de son domicile
personnel, à la suite d´une altercation, et d avoir été condamné à six mois de
prison avec sursis pour coups et blessures volontaires avec une arme a
constitué un comportement qui a porté d´atteinte à la réputation de son
administration et était de nature à justifier la sanction disciplinaire dont il
a fait l´objet. « El hecho de un agente, de haber herido por bala a uno de sus vecinos
de su residencia personal, después de un altercado, y de haber sido condenado a
seis meses de prisión, (…) constituía un comportamiento que tuvo consecuencias
en la reputación de su administración y justificaba la sanción disciplinaria a
la que era objeto ». Sentencia de 24 de Junio de
1988, Julio de 1988, Gaceta del Consejo de Estado, Num. 244, p 342. En el mismo
sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional español de acuerdo al cual
la aplicación del principio supone la identidad de sujeto, hecho y fundamento.
Ver sentencia de 30 de Enero de 1981 en Trayter, op. cit. p. 197.
[17] La sentencia C-244 de 1996 (precitada), ha servido como referente
para la resolución de problemas jurídicos análogos en las sentencias T-537 de
2002 (MP Jaime Córdoba Triviño). También, en la sentencia T-852 de 2000 (MP
Álvaro Tafur Galvis) la Corte consideró que no existe una identidad de objeto y
causa en el caso de una sentencia penal impuesta a pesar de la absolución
disciplinaria del abogado por el Consejo Superior de la Judicatura.
[18] En la sentencia C-391 de 2002 (MP Jaime
Córdoba Triviño), la Corte declara exequible el artículo 25 numeral 10 de la
Ley 200 de 1995. Para la Corte, la permisión al mismo tiempo de un proceso
contencioso en contra de la elección del servidor público y un proceso
disciplinario contra el servidor que se posesionó teniendo conocimiento de existir
causales de inhabilidad, no vulnera el principio del non bis in idem, ya
que estos son procesos de diferente naturaleza. En sentido semejante, ver la
T-562 de 2002 (MP Álvaro Tafur Galvis).
[19] En las sentencias C-233 de 2002 (MP Álvaro
Tafur Galvis) y C-371 de 2002 (MP Jaime Córdoba Triviño), la Corte desestima
cargos de inconstitucionalidad en contra de la Ley 678 de 2002, en la cual se
desarrolla el régimen de responsabilidad patrimonial del funcionario público,
en lo relacionado con una violación al principio del non bis in ídem. Para
la Corte el régimen de  la acción de repetición y el régimen disciplinario
cumplen distintos objetivos y tienen una naturaleza jurídica diferente.
[20] La sentencia C-827 de 2001 (MP Álvaro
Tafur Galvis) declara exequible el literal a) del
artículo 16 de la Ley 31 de 1992, que faculta al Banco de la República para
imponer las sanciones administrativas correspondientes a faltas monetarias,
crediticias y cambiarias. La Corte no identifica una vulneración del principio no
bis in idem en relación con el régimen disciplinario o penal.
(Adicionalmente la Corte encuentra que la norma demandada no vulneran el debido
proceso). De otra parte, en la sentencia, C-597 de 1996 (MP Alejandro Martínez
Caballero), la Corte declara la exequibilidad del inciso segundo del artículo
660 del Estatuto Tributario, el cual establece que las sanciones que imponga el
administrador de impuestos por la conducta descrita, lo serán sin
"perjuicio de la aplicación de las sanciones disciplinarias a que haya
lugar por parte de la Junta Central de Contadores". Para la Corte, los
procesos disciplinarios y administrativos, no tienen la misma naturaleza, por
lo que no hay identidad entre sus objetos y causas.
[21] Las sentencias C-661 de 2000 (Álvaro Tafur Galvis) y C-484 de 2000
(MP Alejandro Martínez Caballero) concluyen que no hay identidad de objeto y de
causa entre algunas sanciones fiscales dispuestas en la Ley 42 de 1993
"sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los
organismos que lo ejercen”, y las eventuales sanciones disciplinarias que se
deriven de los mismos comportamientos punibles.
[22] La sentencia C-196 de 1999 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) declara la
exequibilidad del artículo 22 de la Ley 446 de 1998, en el que se fija una
sanción de multa, hasta por cincuenta (50) salarios mínimos mensuales, para los
apoderados que en desarrollo de cualquier proceso judicial actúen en forma
temeraria o de mala fe. La sentencia establece que tales medidas
correccionales, al estar expresadas en dinero, tratan de un asunto civil en el
cual se intenta resarcir el daño causado a las demás partes del proceso y a la
dignidad de la justicia, y por lo tanto difieren de las sanciones
disciplinarias.
[23] En la sentencia
C-037 de 1996 (Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte declara la
exequibilidad parcial del artículo 58 de la Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia, según el cual el juez de instancia puede imponer medidas
correccionales a particulares cuando estos falten a las solemnidades
características de los actos jurisdiccionales, sin excluir las eventuales
sanciones disciplinarias que tales faltas pudieren causar. Para la Corte, las
sanciones a los reincidentes son distinguibles en cuanto a su naturaleza
jurídica, por lo que no se viola el principio del non bis in idem. La
misma sentencia declara inexequible una norma de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia que establecía sanciones a funcionarios públicos por
el incumplimiento de compromisos legales de carácter diferente a la relación de
trabajo con el Estado; Según la Corte, tales comportamientos deben ser
analizados y juzgados por jurisdicciones particulares. La razón por la cual la
norma en cuestión fue declarada inexequible no es relevante para el análisis
del non bis in idem, ya que en esta ocasión la Corte tuvo
consideraciones relacionadas con el derecho del sindicado al juez natural.
[24] Sentencia C-088 de 2002 (precitada).
[25] En la Sentencia C-259 de 1995 (MP Hernando Herrera Vergara), donde
se estudió la demanda de inconstitucionalidad de los artículos 74 y ss. que
reglamentan el proceso disciplinario ético-profesional de la Ley 23 de 1981
"por la cual se dictan normas en materia de Ética Médica", la Corte
considera que los procesos de sanción del cuerpo profesional de los médicos no
son excluyentes de los eventuales juicios disciplinarios derivados del mismo
comportamiento.
[26] Por último, en la sentencia C-728 de 2000 (MP Eduardo Cifuentes
Muñoz) se declara exequible un artículo del anterior Código Disciplinario Único
en el cual se establecía una sanción disciplinaria al funcionario público que
repetidamente  incumpliera sus obligaciones laborales, civiles y familiares. La exequibilidad es condicionada a que “la investigación
disciplinaria acerca del reiterado e injustificado incumplimiento de las
obligaciones del servidor público sólo podrá iniciarse con base en sentencias
proferidas por las respectivas jurisdicciones”
Para la Corte, no existe vulneración al principio non
bis in idem, ya que los juicios en otras jurisdicciones no comparten
identidad en la causa y el objeto de la sanción disciplinaria. Adicionalmente,
para la Corte el funcionario público tiene deberes adicionales a los de un
ciudadano normal, ya que debe observar un comportamiento ejemplar con respecto
de todas las normas que rigen el comportamiento social. Por lo tanto, es
constitucionalmente aceptable que el legislador disponga sanciones
disciplinarias a los funcionarios públicos por la violación repetida de normas
que no están directamente relacionadas con el cumplimiento de sus funciones
laborales, ya que el comportamiento del funcionario ante la comunidad es por sí
mismo un elemento de valoración acerca de su calidad como servidor público.
[27] La sentencia C-620 de 2001 (MP Jaime
Araujo Rentería) declara exequibles las sanciones correccionales imponibles por
los jueces en el curso del proceso penal, bajo el fundamento según el cual la
sanción correccional, al ser de naturaleza disciplinaria,  es una medida
diferente en su objeto y finalidad, de las sanciones penales. En el mismo
sentido, la sentencia C-092 de 1997.
[28] Sentencia C-092 de 1997 (Magistrado Ponente Carlos Gaviria Díaz).
Para la Corte, la concurrencia entre el arresto por desacato a una tutela y un
eventual proceso penal por fraude a resolución judicial no transgrede el
principio non bis in idem ya que los dos procedimientos sancionatorios
comprenden objetivos y finalidades distinguibles.
[29] En la sentencia T-413 de 1992 (Magistrado
Ponente Ciro Angarita Barón) la Corte considera que “el juez disciplinario
evalúa el comportamiento del acusado, con relación a normas de carácter ético,
contenidas principalmente en el Estatuto de la Abogacía. Por su parte, el juez
penal hace la confrontación de la misma conducta, contra tipos penales
específicos que tienen un contenido de protección de bienes jurídicamente
tutelados en guarda del interés social. Así que tanto la norma aplicable, como
el interés que se protege son de naturaleza distinta en cada una de las dos
jurisdicciones”.
[30] OEA/Ser.L/VII.102,
Doc. 6 rev., 16 abril 1999.
[31] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre la
incompatibilidad de las leyes de desacato y la Convención Americana sobre Derechos
Humanos. OEA/ser L/V/II.88, Doc. 9 rev (1995), pp. 210-223, anexo D.
[32] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-142 de 2001 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett. Se inhibió la Corte en esta oportunidad para conocer de
muchos de los cargos formulados contra algunos numerales de los artículos 223 y
226 del Código Contencioso Administrativo, pues el actor no identificó
claramente las disposiciones constitucionales que resultaban vulneradas.
[33] Cfr. Ibíd. Sentencia C-142 de 2001. En dicha oportunidad, tal y
como fue referido, la falta de claridad en la identificación de las normas
constitucionales que se consideraban vulneradas, que sirvió de base para
inhibir a la Corte de realizar un pronunciamiento de fondo tuvo que ver con el
siguiente hecho: el actor consideró que las normas acusadas contrariaban 76
disposiciones constitucionales, no obstante, la Corte encontró que sólo
respecto de 10 de ellos el actor hizo manifiesta una contradicción posible
entre el sentido de la disposición constitucional infringida y las normas
demandadas, sobre el que precedía un pronunciamiento de este Tribunal.
[34] Cfr., entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas
oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los
actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar
razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
[35] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa. La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos
apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214  del Decreto 1355 de 1970 por
ineptitud en la demanda.
[36] Cfr. las Sentencias C-244 de 1996, C-597 de 1996, C-404 de 2001,
C-827 de 2001 y C-181 de 2002, entre otras.
[37] Sentencia C-427 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz.
[38] Sentencia T-620 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[39] Sentencia C-224 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía.
[40] Sentencia T-620 de 1995.
[41] Sobre este tema interesa mencionar que la
doctrina constitucional  alemana ha recalcado que, además de los límites que la
Constitución le fija expresamente al ejercicio de los derechos fundamentales,
éstos también tienen unas barreras éticas inmanentes. Esta tesis se
apoya en la tradición del derecho privado acerca de los límites éticos
inmanentes en el ejercicio de los derechos, según la cual el ejercicio de
un derecho no puede superar la frontera que le trazan las buenas costumbres y
la buena fe. Ver, por ejemplo, el comentario al párrafo I del artículo 2  de la
Ley Fundamental alemana, contenido en Maunz, Theodor / Dürig, Günter
(1990) : Grundgesetz. Kommentar, Tomo I, p. 61, Munich. En el mismo
sentido se ha pronunciado la Corte al admitir ciertas restricciones a la
libertad en nombre de principios de moralidad positiva o aceptar la
intervención del Estado en cuestiones “morales”. En este último sentido, por
ejemplo, en la sentencia T-321 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), se reconoce
la competencia subsidiaria del Estado para intervenir en asuntos morales. En
efecto, al tenor de la mencionada decisión,  “No puede, pues, trasladársele al
Estado una responsabilidad (la de orientar moralmente a los hijos), que sólo
subsidiariamente le compete, pues es función que ante todo le incumbe a los padres”.