T-994-10
Sentencia T-994/10
Sentencia
T-994/10
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Caso en que la accionada ha expresado que a partir de
2011 se garantizará la prestación del servicio educativo en términos del Dec
366/09
En
el caso objeto de estudio es claro que se presenta el fenómeno de carencia
actual de objeto, pues la autoridad accionada ha expresado que a partir de 2011
garantizará la prestación del servicio a la peticionaria y sus compañeros del
municipio de Leticia, en los términos previstos por el decreto 366 de 2009 y
las demás normas concordantes, y ha aportado pruebas sobre las acciones
concretas que ha realizado para subsanar la deficiencia en la prestación del
servicio de educación especial que se presentaron en 2010, de manera que el
juez constitucional no se ve obligado a proferir órdenes concretas para que
cese la acción u omisión violatoria de los derechos fundamentales de la
accionante. Sin embargo, es importante resaltar que la carencia de objeto se
produjo en el trámite de la acción de tutela pues el objeto material de amparo
se dirigía a exigir la prestación del servicio para la peticionaria desde el
año 2010 y no desde 2011, como asegura la accionada que lo hará. Por ello, en
relación con la petición concreta de la accionante, se presenta el fenómeno de
daño consumado. Y en razón de la respuesta dada a la acción por la parte
accionada, de 2011 en adelante, se presenta hecho superado.
DERECHO A LA EDUCACION-Fundamental
DERECHO A LA EDUCACION DE NIÑOS Y
NIÑAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Subreglas en relación con el tipo de educación que deben
recibir menores con discapacidad/DERECHO
A LA EDUCACION ESPECIAL DEL MENOR DISCAPACITADO-Subreglas que se fijan
En
relación con el tipo de educación que deben recibir los menores, la Corte
recordó las subreglas sentadas por la Corporación, al punto de determinar si se
debe acoger la tesis integracionista, o la tesis de especialidad en la
educación de los menores. Consideró la Sala Tercera que el juez de tutela debe
dar preferencia a la educación especializada en instituciones convencionales,
bajo la aplicación de los ajustes pertinentes para las necesidades de los
menores con discapacidad, y que solo excepcionalmente debe disponer que se
lleve a cabo su proceso de formación en una institución especializada, previa
existencia de un diagnóstico médico que indique su conveniencia, tomando como
base las siguientes subreglas: “a) La acción
de tutela es un mecanismo judicial idóneo para la protección del derecho a la
educación de los menores discapacitados. b) La educación especial se concibe
como un recurso extremo, esto es, se ordenará a través de la acción de tutela
sólo cuando valoraciones médicas, psicológicas y familiares la consideren como
la mejor opción para hacer efectivo el derecho a la educación del menor. c) Si
está probada la necesidad de una educación especial, esta no puede ser la
excusa para negar el acceso al servicio público educativo. d) En caso de que
existan centros educativos especializados y que el menor requiera ese tipo de
instrucción, ésta no sólo se preferirá sino que se ordenará. e) Ante la
imposibilidad de brindar una educación especializada, se ordenará la prestación
del servicio público convencional, hasta tanto la familia, la sociedad y el
Estado puedan brindar una mejor opción educativa al menor discapacitado.”
DERECHO A LA EDUCACION ESPECIAL DEL MENOR CON DISCAPACIDAD
Y OBLIGACIONES CORRELATIVAS DEL ESTADO-Reiteración
de jurisprudencia
Es importante recordar que el derecho a la educación de
los menores de edad en el orden jurídico colombiano es una obligación inmediata
del Estado. En consecuencia, el principio de no discriminación prohíbe
considerar legítimo que los menores con discapacidad vean truncado el acceso a
su formación básica, y las esferas positivas del principio de igualdad ordenan
la adopción de medidas positivas especiales de protección hacia grupos
vulnerables. En adición a lo expuesto, el compromiso ineludible del Estado hacia
el cuidado integral de los derechos de las personas con discapacidad establece
el deber de adoptar medidas complementarias a las que cobijan al resto de la
población, en favor de los menores con discapacidad. Resulta imprescindible
destacar que dentro de esas obligaciones adicionales se encuentran algunas de
carácter inmediato y otras de carácter progresivo. Como lo ha expresado la
Corporación, cuando se trata de prestaciones que han sido objeto de concreción
legislativa o administrativa, estas ingresan al contenido mínimo protegido del
derecho, y se encuentran exentas de negociación en el foro democrático. Su
aseguramiento entonces, procede por la vía de tutela. Como en la acción objeto
de estudio la solicitud se dirigía a garantizar la aplicación de los contenidos
concretos establecidos por el Decreto 366 de 2009, y el ente accionado acepta
que en el año 2010, por diversas razones, no se prestó el servicio en los
términos establecidos por esa normatividad, resulta claro que se presentó un
daño consumado a los derechos fundamentales a la educación y a la igualdad de
oportunidades, al negarle la prestación de los servicios de educación especial
requeridos por la menor, y que recibieron concreción reglamentaria en el citado
decreto 366 de 2009. De acuerdo con la respuesta de la entidad accionada, en el
año 2011 el servicio educativo requerido por la peticionaria y los demás
menores con discapacidad del departamento del Amazonas se llevará a cabo en los
términos establecidos en el decreto citado, afirmación que se encuentra
respaldada por documentos que evidencian la celebración de distintos contratos
orientados a contar con los servicios de profesionales idóneos para la atención
de los menores.
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO Y ORDENES
DE PREVENCION PARA EVITAR QUE DAÑO IUS FUNDAMENTAL SE REPITA/DISTINCION ENTRE HECHO SUPERADO Y DAÑO CONSUMADO
La Sala estima que deben revocarse los fallos de
instancia: tanto la decisión del a-quo que concedió el amparo, como el fallo de
segunda instancia, que lo denegó, pues la carencia actual de objeto comporta la
improcedencia de la acción. Sin embargo, como se ha establecido en
jurisprudencia constante de esta Corporación, la Sala adoptará órdenes de
prevención para evitar que un daño iusfundamental como el constatado en esta
oportunidad se repita en el futuro. Cabe mencionar, a título de pedagogía
constitucional, que en sede de tutela, no existe una disyunción exhaustiva entre
la concesión del amparo y la denegatoria del mismo. Una tercera posibilidad la
constituye precisamente la improcedencia de la acción; y además de ello, en el
ámbito de la improcedencia, es imprescindible distinguir entre el hecho
superado y el daño consumado. En el primer caso no existen órdenes que
proferir, ante la suspensión de la amenaza a los derechos fundamentales. En el
segundo (daño consumado) el juez tiene la obligación de adoptar las medidas que
considere necesarias y pertinentes para evitar que una situación similar se
repita. Esas medidas consisten, principalmente, en órdenes de prevención pero,
dependiendo de la gravedad del caso, pueden estar acompañadas por la remisión
del expediente a las distintas autoridades encargadas de determinar la responsabilidad
fiscal, disciplinaria o penal de los funcionarios involucrados en el
desconocimiento de los derechos fundamentales.
EDUCACION ESPECIAL PARA MENORES CON DISCAPACIDAD-Alcance de órdenes
Para determinar el alcance de las órdenes de prevención
que se proferirán, la Sala parte de dos hechos comprobados en el trámite de la
tutela: (i) el ente territorial se encuentra comprometido con la prestación del
servicio y con la plena eficacia de la normatividad que entró en vigor en el
varias veces mencionado decreto 366 de 2009, como se desprende de las pruebas
aportadas al expediente, en las que consta el despliegue de labores
administrativas concretas para dar cumplimiento efectivo a sus obligaciones
legales. Sin embargo, (ii) es preciso resaltar que el derecho solicitado es de
aquellos de aplicación inmediata, de manera que el ente territorial debe
asegurar su efectividad, sin ningún tipo de tardanza (como lo hace con los
menores sin discapacidad). En ese orden de ideas, la Sala advertirá a la parte
demandada sobre su obligación de iniciar la prestación del servicio a la menor
y sus compañeros al iniciar el año lectivo de 2011, como lo indicó en su
intervención durante este trámite de amparo. La Sala solicitará, así mismo, al
juez de primera instancia verificar el cumplimiento de los compromisos
adquiridos por el departamento accionado y, de ser el caso, adoptar las medidas
y sanciones que correspondan. Recordará la Sala, además, que en adición a los
elementos mínimos previstos por la Ley, el Estado debe adelantar medidas para
ampliar la cobertura y calidad del servicio, de manera constante y con base en
el principio de progresividad. La reciente adopción de la Convención sobre los
derechos de las personas con discapacidad establece interesantes parámetros
para la satisfacción de las necesidades de las personas con discapacidad, entre
las que cabe resaltar: (i) la obligación de realizar ajustes razonables para
cada individuo, en adición a las políticas públicas generales en la materia;
(ii) la inclusión y participación de personas con discapacidad en el diseño de
las políticas públicas concernientes a la población con discapacidad; y (iii),
el principio de toma de conciencia, destinado a la adopción de políticas de
sensibilización a todo nivel, principios que pueden ser aplicados sin gran
esfuerzo presupuestal por todos los entes territoriales y que deberían ser
tenidos en cuenta por el Departamento del Amazonas, en la estructuración de
políticas de atención e integración de los menores y las demás personas con
discapacidad. Con el fin de que
las autoridades todas las autoridades públicas se involucren en el cumplimiento
de las obligaciones internacionales del Estado frente a las personas con
discapacidad, la Sala advertirá al ente accionado que debe incorporar los
principios citados, en la adopción de las políticas públicas que estén en la
órbita de sus competencias para asegurar un mayor nivel de integración de las
personas con discapacidad, de conformidad con los derroteros de la resolución
citada.
Referencia:
expediente T-2.777.851
Acción de tutela de Valdemira Macedo Lizcardo, en
representación de su hija menor de edad, Leti Macedo Macedo contra el
Departamento Administrativo de Educación, Cultura y Deporte del Departamento
del Amazonas.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C., tres (3) de diciembre de dos mil diez (2010).
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados María Victoria Calle Correa, Luis Ernesto Vargas Silva, y Mauricio
González Cuervo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro
del trámite de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Único Administrativo
del Circuito Judicial de Leticia el veintitrés (23) de junio de dos mil diez
(2010), en primera instancia, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Cuarta, Subsección B, el veintiuno (21) de julio de dos mil diez
(2010), en segunda instancia.
I. ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda.
1.
Valdemira Macedo Lizcardo, actuando en representación de su hija menor de edad,
Leti Macedo Macedo, interpuso acción de tutela contra el Departamento del
Amazonas (Departamento Administrativo de Educación, Cultura y Deporte), con el
fin de obtener amparo constitucional al derecho fundamental a la educación
especial requerida por su hija. A continuación se sintetizan los fundamentos
fácticos y jurídicos de la demanda:
1.
La Sección E de la institución educativa Normal Superior de Leticia se
encuentra a cargo de la prestación del servicio educativo para menores de edad
con discapacidad, y para menores con capacidades especiales, en la ciudad de
Leticia.
2.
El dos (2) de febrero de dos mil diez (2010), la citada sección E de la Normal
Superior de Leticia inició actividades escolares, presentando serias
deficiencias en la prestación del servicio, originadas principalmente en la
insuficiencia de personal idóneo para la atención de los menores en las áreas
de fonoaudiología, fisioterapia y psicología.
3.
Con el fin de asegurar la prestación adecuada del servicio por parte de la
institución mencionada, la accionante elevó diversos derechos de petición ante
el Gobernador del Amazonas, solicitándole adelantar los trámites pertinentes
para la contratación de personal idóneo para la atención de los menores, y el
aseguramiento de las condiciones especiales de enseñanza del grupo de estudiantes
de la institución.
4.
La Gobernación respondió la solicitud de la accionante, mediante oficio de
siete (7) de abril de dos mil diez (2010), en el que manifestó que el ente
territorial se encontraba realizando estudios técnicos para la contratación del
personal profesional y técnico requerido para la atención de los menores, y
celebrando las reuniones necesarias con la Secretaría de Salud departamental
para obtener apoyo con profesionales de las áreas mencionadas.
5.
La peticionaria reiteró su solicitud, solicitando respuesta de fondo para la
situación de los menores con discapacidad, mediante petición de 13 de mayo de
dos mil diez (2010). La Gobernación reiteró su posición inicial, mediante
oficio CDA 549 de 2010, suscrito el diecinueve (19) de abril de dos mil diez
(2010), agregando que la situación se resolvería definitivamente en 2011, “quedándose
los niños sin recibir el servicio de educación especial para el año 2010”.
6. A juicio de la actora, las
respuestas dadas por la parte demandada vulneran el núcleo del derecho de
petición, por ser  insuficientes, o por no decidir de fondo sobre los requerimientos
efectuados. En ese sentido, argumenta que “incurre en contrariedades la
administración departamental pues según [esta] desde el mes de febrero
del año en curso se están adelantando los estudios previos para la contratación
de los elementos lúdicos y de personal para brindar los servicios requeridos,
faltando a la verdad pues según la normatividad vigente en materia de
contratación estatal, los términos para la provisión de personal y adquisición
de elementos técnicos tienen términos perentorios, los cuales de haberse
iniciado en el mes de febrero [ya habrían terminado]”.
7.
Agrega la peticionaria que las actuaciones y omisiones de la Gobernación de
Amazonas implican a una violación al derecho a la igualdad de los menores con
discapacidad o con capacidades excepcionales, en la esfera de adopción de
medidas diferenciales positivas en su favor (artículos 13, incisos 2º y 3º; y
artículo 47, 68 de la CP); y en la esfera de igualdad de oportunidades en el
acceso a la educación en todos los niveles.
En
su concepto, “[c]onceder a unos estudiantes el beneficio de respetar las
garantías propias del derecho a la educación dotando a los mismos de las
condiciones físicas, humanas, lúdicas, pedagógicas etc. Excluyendo de la misma
a otros por la sola voluntad de la administración, se erige en un trato
discriminatorio” (Cita T-122/03).
8.
Con base en los hechos y fundamentos jurídicos expuestos, solicita la
peticionaria que  se ordene al ente territorial accionado garantizar de manera
efectiva e inmediata el derecho a la educación especial de su hija.
Sentencia
de primera instancia.
9.
En sentencia de primera instancia, proferida el veintitrés (23) de junio de dos
mil diez (2010), el Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de
Leticia. decidió conceder el amparo a Leti Macedo Macedo y ordenó al ente
accionado asegurar la efectividad inmediata de su derecho fundamental a la
educación especial.
Como
sustento del fallo, expresó el a quo que, de conformidad con la
sentencia T-170 de 2007, la educación de las personas con discapacidad es un
derecho fundamental que comprende “elementos mínimos no negociables”, de
manera que resulta inexplicable que solo a partir de la expedición del decreto
366 de 2009 -que reglamenta la prestación del servicio de apoyo pedagógico para
la atención de los estudiantes con discapacidad y con capacidades y talentos
especiales-, la entidad territorial accionada haya iniciado estudios para la
contratación de los docentes y el personal requerido “para la atención
integral en materia de educación de niños y niñas, y que esté proyectando la
adecuación de las instalaciones físicas para” la prestación del servicio a
partir del 2011.
Impugnación.
10.
El señor Olver Alexánder Herrera Duarte, actuando en calidad de Director del
Departamento Administrativo de Educación, Cultura y Deporte de la Gobernación
del Amazonas interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera
instancia, argumentando que la entidad territorial accionada ha desarrollado
todas las actividades administrativas pertinentes y necesarias para la adecuada
prestación del servicio de educación a los niñas y las niñas con discapacidad,
y a los niños y niñas con capacidades excepcionales. Explicó la accionada que
para cumplir sus obligaciones legales se encontraba celebrando reuniones con la
comunidad académica; realizando estudios técnicos, y desplegando medidas
concretas para la contratación del personal idóneo, y la adquisición de
material pedagógico para la adecuada formación de los menores. En relación con
tales actuaciones, precisa la parte accionada:
10.1
En reunión con los padres de familia de los menores con discapacidad, y menores
con capacidades o talentos extraordinarios, se decidió realizar el proceso [de
implementación del decreto 366 de 2009] gradualmente, para asegurar la adecuada
formación del personal de apoyo docente, adquirir el material didáctico y
adecuar las plantas físicas de las instituciones educativas para atender a esta
población.
10.2.
La administración departamental desarrolló estudios para la contratación de
personal profesional y técnico, y ha encontrado dificultades relacionadas con
los requisitos exigidos por los artículos 13 y 14 del decreto 366 de 2009, y la
directiva ministerial No. 15, pues “no existe entidad jurídica que reúna
personal con el perfil requerido para la atención a dicha población”.
10.3.
A partir de las dificultades expresadas en el numeral anterior, se decidió, en
reuniones llevadas a cabo con la Secretaría de Salud Departamental  que esa
autoridad desarrollara actividades de intervención, acompañamiento, orientación
y apoyo técnico a las personas con discapacidad y sus familias, desde la
estrategia de rehabilitación basada en comunidad, actividad iniciada el
quince (15) de junio de dos mil (2010), con el fin de asegurar a los
estudiantes la prestación de servicios de apoyo pedagógico por parte de
profesionales idóneos desde el segundo semestre de 2010, financiados con
recursos del Departamento de Educación, Cultura y Deporte.
10.4.
Señala que, para dar cumplimiento al decreto 366 de 2009 y demás disposiciones
relevantes para el problema jurídico propuesto, el Departamento de Educación,
Cultura y Deporte ha suscrito convenios para la compra de elementos didácticos,
construcción de rampas y/o accesos para personas con discapacidad en la Escuela
Normal Superior de las sedes A, B, C, D y E; y explica que está adelantando la
contratación de profesionales en fonoaudiología, fisioterapia y psicología para
dar cumplimiento al decreto 366 de 2009, por lo que solicita que se revoque la
sentencia de primera instancia, y en su lugar se declare la improcedencia por
carencia actual de objeto (aporta pruebas a fls. 65-130)
Sentencia
de segunda instancia.
El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Cuarta, Subsección B), en
sentencia de segunda instancia proferida el veintiuno (21) de junio de dos mil
diez (2010) decidió revocar el fallo de primera instancia, considerando que la
Gobernación de Amazonas ha adelantado todas las gestiones pertinentes para
brindar los servicios de educación adecuados a la población con discapacidad.
Agregó el ad quem que debe tomarse en consideración el carácter reglado
de los procedimientos de contratación de un ente territorial, de manera que “no
puede exigírsele a la Gobernación de Amazonas por conducto de sus dependencias
competentes, que eludan los procedimientos legales so pretexto de cumplir a
toda costa con su deber de proveer el servicio de educación para niños y
jóvenes con discapacidad sensorial, física o psíquica”.
En
consecuencia, a juicio del ad quem, la autoridad accionada no incurrió
en omisión alguna sino que, por el contrario, ha sido diligente en la
protección de los jóvenes con discapacidad. Si, a pesar de la actuación de la
gobernación demandada se han presentado retrasos “no ha sido por motivos
fútiles, [sino] debido al cumplimiento de los trámites contemplados en
las normas que establecen los procedimientos que deben seguir las entidades
públicas en sus actuaciones”.
Sobre
las acciones concretas de la autoridad accionada, resaltó las reuniones que ha
realizado con la Dirección de Salud departamental para apoyar a los niños y
niñas con discapacidad, logrando el acompañamiento, orientación y apoyo técnico
a las personas con situación de discapacidad y sus familias desde la estrategia
de rehabilitación basada en la comunidad (RBC), actividad que corresponde a  un
plan de contingencia frente a la vulnerabilidad de esta población; mencionó que
la Gobernación del Amazonas ha suscrito los contratos 000736 de 26 de mayo de
2010 para adquirir elementos didácticos con destino a la serie E; el contrato
000746 de 2010, con el objeto de construir rampas y/o acceso para personas con
discapacidad en las instituciones educativas; y que se encuentra adelantando la
contratación de profesionales en fonoaudiología, fisioterapia y psicología, con
el fin de das cumplimiento al decreto 366 de 2010.
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia.
Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de
revisión, de conformidad con lo determinado por los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2951 de 1991, y el auto de siete  (7) de septiembre de dos mil diez (2010), expedido por la Sala de Selección Número Nueve de
esta Corporación, que escogió este asunto para revisión.
Problema
jurídico planteado.
En
esta oportunidad corresponde a la Sala Novena de Revisión determinar si la
Gobernación del Amazonas (Departamento Administrativo de Educación, Cultura y
Deporte) vulneró el derecho fundamental a la educación especial de la menor
Leti Macedo Macedo, por no adelantar oportunamente la contratación de personal
especializado y suficiente en fonoaudiología, psicología y fisioterapia, de
acuerdo con lo dispuesto en la ley 366 de 2009, y las normas administrativas
concordantes.
Con
fin de resolver el problema jurídico, la Sala (i) reiterará la jurisprudencia
sobre el derecho fundamental a la educación; (ii) se referirá al alcance del
derecho a la educación especial para menores con discapacidad, y a las
obligaciones correlativas del Estado; en ese marco, (iii) analizará el caso
concreto. Sin embargo, (vi) dado que en segunda instancia se declaró la
improcedencia de la acción por hecho superado acogiendo la solicitud de la
parte accionada, la Sala deberá indagar, como cuestión previa, si se presenta
carencia actual de objeto por hecho superado o daño consumado.
Cuestión
previa. Análisis sobre la eventual carencia de objeto[1].
La
Corte Constitucional en diversas ocasiones ha reiterado su jurisprudencia sobre
la improcedencia de la acción por carencia de objeto, originada en un hecho
superado o un daño consumado. Así, en la sentencia T-299 de 2008 explicó la
Corporación:
“1.1 La acción de tutela fue concebida en el
ordenamiento constitucional colombiano como un recurso judicial especialmente
diseñado para la protección de los derechos fundamentales, ante la amenaza o
vulneración efectiva de los mismos, producida por cualquier autoridad pública
(artículo 86 C.P.). Consecuencia necesaria del sentido constitucional de la
acción, y de su relación inescindible con la protección de los derechos
fundamentales, es que si la amenaza o la vulneración a los mismos se suspende,
la acción pierde su razón de ser, o su objeto constitucional.
Por otra parte, desde una perspectiva práctica, si se
repara en que la protección constitucional a los derechos fundamentales, se
concreta en órdenes perentorias a las autoridades competentes o concernidas con
la protección del derecho afectado, resulta evidente que ante la cesación del
hecho generador de la acción, cualquier orden resulta por completo inocua o
superflua”[2]
Además,
el artículo 6º del decreto 2591 de 1991 prevé la improcedencia de la acción
cuando se ha consumado un daño iusfundamental que no puede ser subsanado
mediante las órdenes de protección del juez de tutela. En esos  eventos, sin
embargo, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que el juez
constitucional debe pronunciarse de fondo para reiterar la jurisprudencia de la
Corporación en la materia y emitir las órdenes de prevención pertinentes para
evitar que situaciones que producen un daño de tal entidad a los derechos
fundamentales, se repitan en el futuro.[3]
En
el caso objeto de estudio es claro que se presenta el fenómeno de carencia
actual de objeto, pues la autoridad accionada ha expresado que a partir de 2011
garantizará la prestación del servicio a la peticionaria y sus compañeros del
municipio de Leticia, en los términos previstos por el decreto 366 de 2009 y
las demás normas concordantes, y ha aportado pruebas sobre las acciones
concretas que ha realizado para subsanar la deficiencia en la prestación del
servicio de educación especial que se presentaron en 2010[4],
de manera que el juez constitucional no se ve obligado a proferir órdenes
concretas para que cese la acción u omisión violatoria de los derechos
fundamentales de la accionante.
Sin
embargo, es importante resaltar que la carencia de objeto se produjo en el
trámite de la acción de tutela pues el objeto material de amparo se dirigía a
exigir la prestación del servicio para la peticionaria desde el año 2010 y no
desde 2011, como asegura la accionada que lo hará. Por ello, en relación con la
petición concreta de la accionante, se presenta el fenómeno de daño consumado.
Y en razón de la respuesta dada a la acción por la parte accionada, de 2011 en adelante,
se presenta hecho superado.
La
Sala estima pertinente indicar que la respuesta de la accionada es aceptada por
este Tribunal dentro de los parámetros del principio constitucional de buena
fe, y se entiende prestada bajo la gravedad de juramento, de manera que el
incumplimiento en lo indicado en este fallo ubicaría al ente accionado en
situación de desacato judicial, como se avisará al juez de primera instancia en
la parte resolutiva de esta decisión.
El derecho fundamental a la educación. Reiteración de jurisprudencia.
1. Esta Corte ha establecido que el derecho a la educación
es de naturaleza fundamental, pues guarda una íntima relación con la
dignidad humana, en la dimensión relativa a la adopción de un plan de vida y la
realización de las capacidades del ser humano, y porque constituye un medio
trascendental para la efectividad de otros derechos fundamentales[5]
“tales como la libertad de escoger profesión u oficio, el libre
desarrollo de la personalidad y la igualdad, entre otros[6]”[7].
2.
Además, de acuerdo con los artículos 365 y subsiguientes de la Carta Política,
la educación es un servicio público a cargo del Estado que goza de asignación
prioritaria de recursos públicos a título de gasto social, así que su
prestación debe ceñirse a los principios de eficiencia, universalidad,
solidaridad social y redistribución de los recursos en la población
económicamente vulnerable. La regulación estatal del servicio público debe
perseguir, en todo momento, el aumento en la cobertura, calidad y el
aseguramiento de la sostenibilidad financiera del sistema.
3.
Para una adecuada comprensión del carácter fundamental del derecho a la
educación, y por lo tanto, del problema jurídico planteado, la Sala considera
oportuno señalar algunos elementos del concepto de “derechos fundamentales”,
puestos de relieve en jurisprudencia relativamente reciente[8]:
3.1.
En un desarrollo jurisprudencial que se ha llevado a cabo entre los años 2002 y
2008, la Corte Constitucional ha concluido que el carácter fundamental de un
derecho depende de su relación con la dignidad humana, de su facultad de ser
traducible en un derecho subjetivo, y de la existencia de consensos a nivel de
derecho positivo, jurisprudencia constitucional o derecho internacional de los
derechos humanos, entre otros[9].
3.2.
Ha explicado además esta Corporación que los derechos fundamentales poseen una
naturaleza o estructura compleja: están compuestos por diversas facetas,
algunas de las cuales implican para el Estado el cumplimiento de obligaciones
de abstención; en tanto que otras le imponen obligaciones positivas o
prestacionales (de dar o prestar un servicio)[10].
Esa
característica estructural de los derechos fundamentales permite diferenciar
entre la fundamentalidad de un derecho y su justiciabilidad. Así,
un derecho es fundamental por los criterios señalados en el numeral 3.1. Pero,
en virtud de su estructura compleja, no todas sus facetas son exigibles
judicialmente de manera inmediata.
3.3.
En la sentencia T-760 de 2008, explicó la Corte que (i) las esferas negativas
de un derecho fundamental son exigibles de forma inmediata, por vía de tutela
(siempre que se respeten los parámetros del principio de subsidiariedad), así
como (ii) las facetas positivas que no impliquen mayores erogaciones (como
brindar información oportuna y veraz en los puntos dispuestos por las
autoridades para el efecto); (iii) las facetas positivas que impliquen
prestaciones que comprometen un amplio esfuerzo fiscal son de cumplimiento
progresivo, pero una vez reciben concreción legislativa o su contenido mínimo
es definido por la jurisprudencia constitucional o el DIDH,  tienen el carácter
de derecho subjetivo exigible también ante el juez de tutela[11].
En
relación con el carácter progresivo del derecho, la jurisprudencia
constitucional ha construido un amplio marco de análisis sobre la legitimidad
de las medidas adoptadas por las autoridades públicas en relación con las
esferas positivas o prestacionales de determinados derechos. La configuración
del mandato de progresividad en el ámbito interno toma en consideración tanto
los elementos previstos en el artículo 4º del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, como elementos propios de la jurisprudencia
nacional.
En
esos términos, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el mandato de
progresividad[12] impone al Estado (i) la
obligación inmediata de adoptar medidas positivas (deliberadas y en un plazo
razonable) para lograr una mayor realización del derecho en cuestión, de
manera que la simple actitud pasiva del Estado se opone al principio en
mención; (ii) la prohibición de discriminación y/o la obligación de no imponer
barreras injustificadas sobre determinados grupos vulnerables; y (iii) la
prohibición de adoptar medidas regresivas para la eficacia del derecho
concernido. Esta prohibición de regresividad o de retroceso se erige en una
presunción de inconstitucionalidad de la medida legislativa o administrativa a
evaluar. En ese sentido, es pertinente reiterar lo expresado por la sentencia
T-043 de 2007:
(i) Como regla
general, el legislador goza de un amplio margen de configuración de los
derechos sociales, para lo cual está facultado para modificar la legislación
que define su contenido y condiciones de acceso, incluso si las nuevas
condiciones afecten meras expectativas de consolidar un derecho bajo la antigua
normatividad. Sin embargo, cuando el legislador adopta medidas que de cara a la
antigua legislación implica un retroceso en su ámbito de protección, dichas
medidas son constitucionalmente problemáticas por contradecir el principio de
progresividad. Por lo tanto, frente a una medida regresiva debe presumirse su
inconstitucionalidad prima facie, que podrá desvirtuarse cuando se logre
establecer: (i) que la medida se encuentra justificada y ajustada al
principio de proporcionalidad; (ii) que la medida no desconoce
situaciones particulares y concretas consolidadas bajo la legislación anterior,
por lo que se muestra respetuosa de los derechos adquiridos; o que (iii)
si bien afecta a situaciones ya consolidadas, contempla otros mecanismos, como
los regímenes de transición, dirigidos a proteger los derechos adquiridos o
expectativas legítimas.  (T-043/07).
A
continuación, manteniendo como marco los criterios normativos recién expuestos,
la Sala efectuará una breve reiteración de las subreglas jurisprudenciales
que orientan la prestación del servicio y delimitan las obligaciones estatales
frente al derecho a la educación de los menores con discapacidad.
El derecho a la educación de los menores con discapacidad. Reiteración
de jurisprudencia.
La
jurisprudencia de esta Corporación en materia del derecho a la educación
especial de menores con discapacidad fue sistematizada en la sentencia T-170 de
2007. La Sala reiterará, in extenso, los principales fundamentos del
fallo señalado, con el fin de recordar a las autoridades accionadas y a los
jueces de instancia, el alcance del derecho a la educación frente a este grupo
poblacional:
“[A la
luz de las normas constitucionales pertinentes y el bloque de
constitucionalidad] puede esta Sala establecer que el derecho constitucional
(…) a la educación en el caso de las personas con limitaciones de diverso
orden, cuenta con un contenido mínimo no susceptible de ser negociado, que se
halla definido en la ley y en los actos administrativos respectivos, derivado
de la propia Carta constitucional. Este contenido, debe pues, ser protegido y
garantizado por las autoridades de un lado permitiendo la realización
progresiva de este derecho hasta que las personas puedan gozarlos plenamente[13].
Por este motivo, una vez las autoridades políticas han desarrollado ciertos
componentes progresivos de esos derechos prestacionales, se entiende que dichos
contenidos quedan incorporados al ámbito constitucionalmente protegido de dicho
derecho, por lo que no está dado brindar un tratamiento regresivo a los
estándares normativos de protección.
Otra dimensión
que adquiere el derecho a la educación, es que además de ser un derecho
prestacional de desarrollo progresivo, cuenta con aspectos y componentes que lo
configuran como un derecho fundamental de aplicación inmediata, en este caso
por la titularidad con la que cuenta la población discapacitada, que a su vez
encuentra razones para el reforzamiento en la protección, en tratándose de
niños o niñas. Dadas estas circunstancias, como derecho fundamental el derecho
a la educación de las personas con discapacidades, además de permitir su
protección por medio de la acción de tutela, como lo ha indicado esta
Corporación “guarda en estos casos una relación conceptual innegable con el
derecho a la igualdad, en la medida en que la condición especial de sus
titulares (los limitados físicos, sensoriales y psíquicos)”[14],
implica la obligación del estado de articular medidas especiales de protección.
Para la Corte,
las personas con limitaciones psíquicas y físico sociales, como el retardo
mental, gozan de la especial protección del Estado y son titulares de los
derechos fundamentales a la educación y a la igualdad, en los componentes
prestacionales reconocidos y determinados por el Estado en el marco de su
política pública de educación. Por esta simple conclusión, estas personas
pueden reclamar directamente los contenidos fundamentales del derecho a la
educación que derivan directamente de la Carta por vía de la acción de tutela.
Esto implica el deber correlativo de las entidades estatales de garantizar la
disponibilidad, el acceso, la permanencia y la calidad en la prestación del
servicio de educación[15], los cuales deben
suministrarse en condiciones de igualdad, y bajo la consideración de las
condiciones especiales de las personas afectadas con dichas limitaciones, de
tal forma que los procesos de aprendizaje y socialización de tales sujetos sean
lo más parecido posible a los de cualquiera de los educandos que carecen de
alguna discapacidad.
De la revisión
precedente de los estándares normativos, es posible llegar a la siguiente
conclusión: la acción de tutela debe ser concedida en aquellos casos en los que
las personas con discapacidad son privadas o no se les brinda oportuna y
adecuadamente, el acceso a su derecho fundamental de educación. Esta
conclusión más adelante será el punto de partida para el análisis del caso
concreto”.
En
relación con el tipo de educación que deben recibir los menores, la Corte
recordó las subreglas sentadas por la Corporación, al punto de
determinar si se debe acoger la tesis integracionista, o la tesis de
especialidad en la educación de los menores. Consideró la Sala Tercera que
el juez de tutela debe dar preferencia a la educación especializada en
instituciones convencionales, bajo la aplicación de los ajustes pertinentes
para las necesidades de los menores con discapacidad, y que solo
excepcionalmente debe disponer que se lleve a cabo su proceso de formación en
una institución especializada, previa existencia de un diagnóstico médico que
indique su conveniencia, tomando como base las siguientes subreglas:
“a) La acción de tutela es un mecanismo judicial
idóneo para la protección del derecho a la educación de los menores
discapacitados.
b) La educación especial se concibe como un
recurso extremo, esto es, se ordenará a través de la acción de tutela sólo
cuando valoraciones médicas, psicológicas y familiares la consideren como la
mejor opción para hacer efectivo el derecho a la educación del menor.
c) Si está probada la necesidad de una educación
especial, esta no puede ser la excusa para negar el acceso al servicio público
educativo.
d) En caso de que existan centros educativos
especializados y que el menor requiera ese tipo de instrucción, ésta no sólo se
preferirá sino que se ordenará.
e) Ante la imposibilidad de brindar una educación
especializada, se ordenará la prestación del servicio público convencional,
hasta tanto la familia, la sociedad y el Estado puedan brindar una mejor opción
educativa al menor discapacitado.” [16]
Estos
parámetros normativos, que tienen fundamento en los artículos 4, 44, 47, 67 y
68 de la Constitución Política; y en los diversos contenidos normativos
relevantes del bloque de constitucionalidad, tales como el artículo 23 de la
Convención sobre los derechos del niño[17]; el literal e del
artículo 13 del Protocolo Adicional a la Convención americana sobre derechos
humanos, en materia de derechos económicos, sociales y culturales[18];
el artículo 3º de la Convención interamericana
para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas
con discapacidad[19], y
el artículo 24 de la Convención sobre los derechos de las personas con
discapacidad[20],
son también aplicables al caso de los niños con capacidades o talentos
extraordinarios (T-022 de 2009).
Es importante resaltar que, en virtud del concepto de
derechos fundamentales que actualmente informa la jurisprudencia
constitucional, las medidas adoptadas por los órganos encargados de la adopción
y ejecución de políticas públicas en materia de educación de menores con
discapacidad (Decreto 366 de 2009 y normas administrativas concordantes), hacen
parte del contenido mínimo protegido del derecho y, por lo tanto, las
obligaciones derivadas de esa normatividad son de cumplimiento inmediato y
susceptibles de protección mediante la acción de tutela, dado que la población
destinataria de esas medidas está compuesta por sujetos de protección
constitucional reforzada, titulares del derecho fundamental a la educación
especial.
Del caso concreto.
1. Análisis fáctico.
En el presente caso, estima la Sala que se encuentra
comprobado que la menor de edad Leti Macedo Macedo requiere del servicio de
educación especial, por tratarse de una menor de edad en condición de
discapacidad. Ello se deriva del texto de la demanda y no ha sido controvertido
por la autoridad accionada.
Además, está acreditado que durante el año de 2010 los
menores con discapacidad y los menores con talentos extraordinarios no contaron
con el servicio mencionado, principalmente, por insuficiencia de profesionales
en áreas de fonoaudiología, psicología y fisioterapia.
La entidad accionada aportó al trámite diversos
documentos que dan cuenta de una actividad administrativa positiva y de
acciones concretas destinadas a iniciar la prestación efectiva y adecuada del
servicio en el año 2011. La Sala considera que esas pruebas son idóneas y
suficientes para considerar como un hecho probado la adopción de medidas por
parte del ente territorial accionado para cumplir las obligaciones derivadas
del decreto 366 de 2009, hacia los menores con discapacidad y los menores con
capacidades o talentos extraordinarios en el municipio de Leticia.
2. Controversia jurídica.
En ese marco, se presenta la siguiente controversia entre
las partes: la peticionaria estima que la accionada no cumplió con sus
obligaciones constitucionales, legales y reglamentarias frente a su hija (y sus
compañeros de estudio) debido a la tardanza en la implementación de medidas
concretas para una prestación adecuada del servicio a este grupo poblacional.
Estima que la entidad faltó a la verdad al expresar que se encontraba
realizando trámites administrativos para la satisfacción del derecho de los
menores, pues dados los términos legales, en caso de haber iniciado esos
trámites en febrero (como lo indicó en respuesta a diversos derechos de
petición), ya habría iniciado la prestación del servicio.
La entidad territorial alega que ha desplegado una
actuación diligente, mediante (i) la celebración de reuniones con la comunidad
educativa en las que, de común acuerdo, se planteó la implementación progresiva
de lo dispuesto por el decreto 366 de 2009; (ii) el desarrollo de un trabajo
coordinado con la Secretaría de Salud para establecer un plan de contingencia
mediante el esquema de rehabilitación basada en la comunidad (RBC); (iii) la
realización de estudios previos para la contratación del personal idóneo; y
(iv), la solicitud de disponibilidad presupuestal, y la compra de material
didáctico para la adecuada atención de las necesidades educativas de los
menores.
3. Análisis de la Sala.
De acuerdo con la jurisprudencia reiterada en esta
oportunidad, los artículos 44, 67 y 68 de la Constitución Política, en armonía
con diversas facetas del derecho a la igualdad, establecen un derecho
fundamental a la educación especial en cabeza de los menores con discapacidad;
entre las diversas facetas que incluye ese derecho, desde el año 2007, la Corte
ha sostenido que, a partir de la configuración normativa del derecho a la
educación en el bloque de constitucionalidad, existe un derecho fundamental de
aplicación inmediata en cabeza de los menores con discapacidad, de acceso al
servicio educativo, en condiciones de calidad, y de manera oportuna.
Es importante recordar que el derecho a la educación de
los menores de edad en el orden jurídico colombiano es una obligación inmediata
del Estado. En consecuencia, el principio de no discriminación prohíbe
considerar legítimo que los menores con discapacidad vean truncado el acceso a
su formación básica, y las esferas positivas del principio de igualdad ordenan
la adopción de medidas positivas especiales de protección hacia grupos vulnerables.
En adición a lo expuesto, el compromiso ineludible del Estado hacia el cuidado
integral de los derechos de las personas con discapacidad establece el deber de
adoptar medidas complementarias a las que cobijan al resto de la población, en
favor de los menores con discapacidad.
Resulta imprescindible destacar que dentro de esas
obligaciones adicionales se encuentran algunas de carácter inmediato y otras de
carácter progresivo. Como lo ha expresado la Corporación, cuando se trata de
prestaciones que han sido objeto de concreción legislativa o administrativa,
estas ingresan al contenido mínimo protegido del derecho, y se encuentran
exentas de negociación en el foro democrático. Su aseguramiento entonces,
procede por la vía de tutela.
Como en la acción objeto de estudio la solicitud se
dirigía a garantizar la aplicación de los contenidos concretos establecidos por
el Decreto 366 de 2009 (ver, Supra, antecedentes), y el ente accionado
acepta que en el año 2010, por diversas razones, no se prestó el servicio en
los términos establecidos por esa normatividad, resulta claro que se presentó
un daño consumado a los derechos fundamentales a la educación y a la igualdad
de oportunidades de Leti Macedo Macedo, al negarle la prestación de los
servicios de educación especial requeridos por la menor, y que recibieron
concreción reglamentaria en el citado decreto 366 de 2009.
De acuerdo con la respuesta de la entidad accionada, en
el año 2011 el servicio educativo requerido por la peticionaria y los demás
menores con discapacidad del departamento del Amazonas se llevará a cabo en los
términos establecidos en el decreto citado, afirmación que se encuentra
respaldada por documentos que evidencian la celebración de distintos contratos
orientados a contar con los servicios de profesionales idóneos para la atención
de los menores.
En ese sentido, la Sala estima que deben revocarse los
fallos de instancia: tanto la decisión del a-quo que concedió el amparo,
como el fallo de segunda instancia, que lo denegó, pues la carencia actual de
objeto comporta la improcedencia de la acción. Sin embargo, como se ha
establecido en jurisprudencia constante de esta Corporación, la Sala adoptará
órdenes de prevención para evitar que un daño iusfundamental como el
constatado en esta oportunidad se repita en el futuro.
Cabe mencionar, a título de pedagogía constitucional, que
en sede de tutela, no existe una disyunción exhaustiva entre la concesión del
amparo y la denegatoria del mismo. Una tercera posibilidad la constituye
precisamente la improcedencia de la acción; y además de ello, en el ámbito de
la improcedencia, es imprescindible distinguir entre el hecho superado y
el daño consumado.
En el primer caso no existen órdenes que proferir, ante
la suspensión de la amenaza a los derechos fundamentales. En el segundo (daño
consumado) el juez tiene la obligación de adoptar las medidas que considere
necesarias y pertinentes para evitar que una situación similar se repita. Esas
medidas consisten, principalmente, en órdenes de prevención pero, dependiendo
de la gravedad del caso, pueden estar acompañadas por la remisión del
expediente a las distintas autoridades encargadas de determinar la
responsabilidad fiscal, disciplinaria o penal de los funcionarios involucrados
en el desconocimiento de los derechos fundamentales.
Para determinar el alcance de las órdenes de prevención
que se proferirán, la Sala parte de dos hechos comprobados en el trámite de la
tutela: (i) el ente territorial se encuentra comprometido con la prestación del
servicio y con la plena eficacia de la normatividad que entró en vigor en el
varias veces mencionado decreto 366 de 2009, como se desprende de las pruebas
aportadas al expediente, en las que consta el despliegue de labores
administrativas concretas para dar cumplimiento efectivo a sus obligaciones
legales (Ver, supra; intervención de la autoridad accionada). Sin
embargo, (ii) es preciso resaltar que el derecho solicitado es de aquellos de
aplicación inmediata, de manera que el ente territorial debe asegurar su
efectividad, sin ningún tipo de tardanza (como lo hace con los menores sin
discapacidad).
En ese orden de ideas, la Sala advertirá a la parte
demandada sobre su obligación de iniciar la prestación del servicio a Leti
Macedo y sus compañeros al iniciar el año lectivo de 2011, como lo indicó en su
intervención durante este trámite de amparo. La Sala solicitará, así mismo, al
juez de primera instancia verificar el cumplimiento de los compromisos
adquiridos por el departamento accionado y, de ser el caso, adoptar las medidas
y sanciones que correspondan.
Recordará la Sala, además, que en adición a los elementos
mínimos previstos por la Ley, el Estado debe adelantar medidas para ampliar la
cobertura y calidad del servicio, de manera constante y con base en el
principio de progresividad.
La reciente adopción de la Convención sobre los derechos
de las personas con discapacidad establece interesantes parámetros para la
satisfacción de las necesidades de las personas con discapacidad, entre las que
cabe resaltar: (i) la obligación de realizar ajustes razonables para cada
individuo, en adición a las políticas públicas generales en la materia; (ii) la
inclusión y participación de personas con discapacidad en el diseño de las
políticas públicas concernientes a la población con discapacidad; y (iii), el
principio de toma de conciencia, destinado a la adopción de políticas de
sensibilización a todo nivel, principios que pueden ser aplicados sin gran
esfuerzo presupuestal por todos los entes territoriales y que deberían ser
tenidos en cuenta por el Departamento del Amazonas, en la estructuración de
políticas de atención e integración de los menores y las demás personas con
discapacidad.
Con
el fin de que las autoridades todas las autoridades públicas se involucren en
el cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado frente a las
personas con discapacidad, la Sala advertirá al ente accionado que debe
incorporar los principios citados, en la adopción de las políticas públicas que
estén en la órbita de sus competencias para asegurar un mayor nivel de
integración de las personas con discapacidad, de conformidad con los derroteros
de la resolución citada.
III.
DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
Revocar la sentencia proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca el veintiuno (21) de julio de dos mil
diez (2010), en tanto denegó el amparo a los derechos de Leti Macedo Macedo, y
la sentencia proferida por el Juzgado Único Administrativo de Leticia,
proferida el veintitrés (23) de julio de dos mil diez (2010), en tanto concedió
el amparo a los derechos fundamentales a la educación y la igualdad de Sofía
para, en reemplazo de los fallos que se dejan sin efecto, declarar la carencia
actual de objeto, tomando en cuenta, de una parte, la ocurrencia de un daño
consumado en el año lectivo de 2010 y, de otro lado, el compromiso de
superar tal situación en el año 2011, de acuerdo con la intervención del ente
territorial accionado y las pruebas aportadas por el mismo, en el trámite de
esta acción de tutela.
SEGUNDO.-
Advertir al Departamento del Amazonas
que las obligaciones derivadas de la ley, los decretos y las resoluciones
administrativas en relación con el contenido mínimo del derecho a la educación
especial de los menores con discapacidad son de carácter inmediato, de manera
que se encuentra en la obligación de poner en marcha, al momento de la
notificación de esta decisión, si aún no lo hubiere hecho, la prestación del
servicio educativo para menores con discapacidad, por lo menos, en las
condiciones mínimas de calidad y cobertura establecidas por los órganos de
decisión política (legislativo y ejecutivo, en sus ámbitos de competencia).
TERCERO.-
Advertir al Departamento del Amazonas
sobre su obligación de buscar una ampliación constante en la calidad y en el
cubrimiento de las necesidades de los menores con discapacidad, y los menores
con talentos o capacidades extraordinarias.
CUARTO.-
Informar al Departamento del Amazonas
sobre la importancia de implementar, de manera inmediata, los principios de ajustes
razonables; participación de personas con discapacidad en los asuntos de las
personas con discapacidad, y toma de conciencia, tal como están previstos
en la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad,
principalmente, en su artículo 24, relativo al derecho a la educación de las
personas con discapacidad y citado en los fundamentos de esta providencia.
QUINTO.-
Recomendar al juez de primera
instancia la vigilancia en el cumplimiento de lo establecido en este fallo y,
principalmente, de las obligaciones que la autoridad territorial accionada
afirma hacer efectivas desde el inicio del año lectivo de 2011, de conformidad
con lo expresado en el aparte relativo al daño consumado. (Ver;
fundamentos; cuestión previa).
SEXTO.-
Librar, por Secretaría, la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2951 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1] Sobre el
concepto de hecho superado, ver, entre muchas otras, las sentencias
SU-540-2007 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-233 de 2006 (M.P. Jaime Araújo
Rentería), T-1035 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Tribiño), T-935 y T-936 de 2002,
(M.P. Jaime Araujo Rentería); T-1072 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett),
T-539 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-923 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil), y T-428 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
[2] -Una situación similar, en cuanto a la eficacia de la
acción de tutela, como medio de protección de derechos fundamentales, se
presenta cuando la vulneración efectiva de un derecho ha causado ya un daño que
no puede ser reparado mediante la acción, o una situación de lesión a los
derechos fundamentales, que no puede ser revertida; es decir, cuando se llega a
un estado de cosas, en el cual es imposible regresar al estado previo a la
vulneración.
En
este evento, caben en parte las mismas consideraciones relativas al objeto y
eficacia de la acción, que se mencionaron para el hecho superado.
Sin embargo, no se trata de situaciones idénticas, pues no podría el juez
constitucional ser indiferente a un daño de tal magnitud en los derechos
fundamentales.
En
tal sentido, la Corte Constitucional, en ejercicio de su función de guardiana
de la Constitución y garante primordial de los derechos fundamentales, ha
decidido pronunciarse en casos de graves vulneraciones a derechos fundamentales
consumadas, persiguiendo fines tales como: (i) la no repetición de situaciones
similares; (ii) la unificación de la jurisprudencia constitucional,
particularmente en casos en que los fallos de instancia resultan ajenos a los
fines de la acción, o a la doctrina vigente en la jurisdicción constitucional;
(iii) la investigación de responsabilidad particular, o colectiva de las
autoridades y funcionarios públicos involucrados en la vulneración, o
protección indebida de los derechos fundamentales.
Este
supuesto se conoce como “daño consumado” y, por lo general, las órdenes
que se derivan de su constatación, son la prevención a las autoridades
involucradas en la violación del derecho fundamental, así como el envío del
expediente a las autoridades competentes para investigar a fondo las diversas
responsabilidades.
Algunas
precisiones conceptuales de interés en relación con la diferenciación entre
conceptos como hecho superado, hecho consumado, daño consumado, sustracción
de materia, se encuentran en la sentencia SU-540 de 2007 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis). En la misma sentencia, se aborda el estudio sobre la causa de la
superación del hecho (voluntad de la autoridad, cumplimiento de un fallo de
instancia), y las consecuencias en sede de Revisión.
[3] Sobre el
diferente tratamiento que debe dar el juez de tutela al hecho superado, el daño
consumado y el hecho superado durante el trámite de la tutela, ver sentencias
SU-540 de 2007, T-576 de 2008.
[4] Así, parte accionada aportó prueba de los siguientes
trámites de contratación administrativa para la adecuada prestación del
servicio educativo a las personas con discapacidad: (i) compra de material
didáctico con destino a la sede “e” de la institución educativa escuele Normal
Superior del municipio de Leticia, por $20.950.000; (ii) contrato para la
construcción de rampas y/o acceso para discapacitados en las instituciones
educativas Sagrado Corazón de  Jesús de las sedes A y B, José Eustacio (sic)
Rivera Sede A y B, Francisco del Rosario Vela González y Normal Superior
Marceliano E. Canyes Santacana de las sedes A, B, C, D y E de la ciudad de
Leticia, Departamento de Amazonas, por $21.644.584; Convocatoria Pública 000865
para la Construcción de un aula – taller en el instituto educativo Escuela
Normal Superior Marceliano Canyes Santaca, Sección E – Unidad de educación
especial en el municipio de Leticia, con presupuesto oficial de $23.150.000;
(iii) Estudio previo para la contratación de servicios de fonoaudiólogo “como
personal de apoyo para atender a los estudiantes con necesidades educativas
especiales o con talentos especiales en la Escuela Normal Sección E del Municipio de Leticia; (iv) Solicitud de certificado presupuestal
para la contratación de un fonoaudiólogo para la prestación del servicio en la Escuela Normal, Sección E del municipio de Leticia; contrato de prestación de servicios de un
profesional en fisioterapia para la prestación del servicio en la escuela
normal Sección E del municipio de Leticia; Estudio previo para la contratación
de servicios de un profesional en fisioterapia, para la prestación de apoyo
pedagógico en la Escuela Normal de Leticia, Sección E; Solicitud de certificado
de disponibilidad presupuestal; Estudio previo para la contratación de un
psicólogo para la prestación del servicio en la Escuela Normal, sección E, de Leticia. (Fl. 65-130).
[5] T-321 de 2007:
“De esta forma, se puede concluir que el derecho a la educación goza de
naturaleza fundamental, como quiera que su núcleo esencial comporta un factor
de desarrollo personal y social, de manera que su ejercicio se dirige a la
realización de la dignidad humana, en tanto permite la concreción de un plan de
vida y el desarrollo pleno del individuo en sociedad.”, T-689 de 2005, T-780 de
1999. De acuerdo con jurisprudencia reciente, pero consolidada de la Corte Constitucional (T-227 de 2003), los derechos fundamentales son aquellos destinados a la
protección de la dignidad humana, cuyo contenido normativo fue precisado en el
fallo T-881 de 2002, como (i) la posibilidad de realizar planes de vida
autónomos; (ii) la obligación de garantizar un mínimo de bienes que garanticen
la participación del ciudadano en la construcción de los destinos sociales; y
(iii) una garantía a su integridad. || Además, aclaró que el derecho
fundamental debe tener la posibilidad de ser traducido en un derecho
subjetivo, lo que sucede cuando existe un amplio consenso, a nivel
constitucional y legal, en la jurisprudencia de esta Corporación, a la luz del
derecho internacional de los derechos humanos (DIDH), o en el marco del caso
concreto, sobre las razones constitucionales que doten a ciertas prerrogativas
y expectativas del orden constitucional que las lleve a traducirse en tales
derechos subjetivos.
[6] Sobre el
particular ver, entre otras, Sentencias T- 689 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-780 de 1999, Álvaro Tafur Galvis.
[7]
T-321 de 2007.
[8] Se trata de
aspectos desarrollados en fallos que van de 2002 a 2008, sin perjuicio de la existencia de algunos pronunciamientos tempranos que adelantaron
algunas de las conclusiones de la jurisprudencia que se reitera. Entre
otras, son relevantes las sentencias T-595 de 2002, T-227 de 2003, T-859 de
2003, T-860 de 2003, T-016 de 2007 y T-760 de 2008.
[9] Sentencia T-227 de 2003.
[10]
Ver sentencias T-016 de 2007 y T-760 de 2008.
[11] Al
respecto, se remite al importante fallo T-227 de 2003.
[12] El
contenido del principio de progresividad en el ámbito interno ha sido desarrollado
por la jurisprudencia constitucional en un amplio número de pronunciamientos.
Ver, entre otros, C-1165 de 2000, C-1489 de 2000, C-671 de 2002, C-981 de 2004,
C-038 de 2004, T-1318 de 2005 y T-043 de 2007, entre otras. También constituye
un criterio de interpretación relevante en la materia, la Observación General Nro. 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, sobre el alcance de las obligaciones estatales en la aplicación del PIDESC.
[13]
Ver al respecto, entre otras, las sentencias, y C-1489 de 2000, y C-251 de
1997.
[14] Cfr. Sentencia
T-826 de 2004.
[15]
Estos criterios fueron definidos como componentes del derecho a la educación
por parte de la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre el Derecho a la Educación en “Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales: Informe Preliminar de la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre el derecho a la Educación” presentado de conformidad con la Resolución 1998/33 de la Comisión de Derechos Humanos. 13 de enero de 1999. E/CN.4/1999/49. Párrafo 42.  Desde que
fueron definidos, estos criterios han sido utilizados por esta corporación en
abundante jurisprudencia como criterios de interpretación en los temas
relacionados con el derecho a la educación.
[16] Cfr. Sentencia
T-443 de 2004.
[17] Convención sobre los
derechos del niño: Artículo 23. “ 1. Los
Estados Partes reconocen que el niño mental o físicamente impedido deberá
disfrutar de una vida plena y decente en condiciones que aseguren su dignidad,
le permitan llegar a bastarse a sí mismo y faciliten la participación activa
del niño en la comunidad. || 2. Los Estados Partes reconocen el derecho del
niño impedido a recibir cuidados especiales y alentarán y asegurarán, con
sujeción a los recursos disponibles, la prestación al niño que reúna las
condiciones requeridas y a los responsables de su cuidado de la asistencia que
se solicite y que sea adecuada al estado del niño y a las circunstancias de sus
padres o de otras personas que cuiden de él. || 3. En atención a las
necesidades especiales del niño impedido, la asistencia que se preste conforme
al párrafo 2 del presente artículo será gratuita siempre que sea posible,
habida cuenta de la situación económica de los padres o de las otras personas
que cuiden del niño, y estará destinada a asegurar que el niño impedido tenga
un acceso efectivo a la educación, la capacitación, los servicios sanitarios,
los servicios de rehabilitación, la preparación para el empleo y las
oportunidades de esparcimiento y reciba tales servicios con el objeto de que el
niño logre la integración social y el desarrollo individual, incluido su
desarrollo cultural y espiritual, en la máxima medida posible. ||4. Los Estados
Partes promoverán, con espíritu de cooperación internacional, el intercambio de
información adecuada en la esfera de la atención sanitaria preventiva y del
tratamiento médico, psicológico y funcional de los niños impedidos, incluida la
difusión de información sobre los métodos de rehabilitación y los servicios de
enseñanza y formación profesional, así como el acceso a esa información a fin
de que los Estados Partes puedan mejorar su capacidad y conocimientos y ampliar
su experiencia en estas esferas. A este respecto, se tendrán especialmente en
cuenta las necesidades de los países en desarrollo”.
[18] Artículo 13. Derecho a la Educación. || 1. Toda persona tiene derecho a la educación. || 2. Los Estados partes en
el presente Protocolo convienen en que la educación deberá orientarse
hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su
dignidad y deberá fortalecer el respeto por los derechos humanos, el pluralismo
ideológico, las libertades fundamentales, la justicia y la paz. Convienen,
asimismo, en que la educación debe capacitar a todas las personas para
participar efectivamente en una sociedad democrática y pluralista, lograr una
subsistencia digna, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre
todas las naciones y todos los grupos raciales, étnicos o religiosos y promover
las actividades en favor del mantenimiento de la paz. || 3. Los Estados partes
en el presente Protocolo reconocen que, con objeto de lograr el pleno
ejercicio del derecho a la educación:  a. la enseñanza primaria debe ser
obligatoria y asequible a todos gratuitamente; b. la enseñanza secundaria en
sus diferentes formas, incluso la enseñanza secundaria
técnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por
cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva
de la enseñanza gratuita; c. la enseñanza superior debe hacerse igualmente
accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos
medios sean apropiados y en particular, por la implantación progresiva de la
enseñanza gratuita; d. se deberá fomentar o intensificar, en la medida de lo
posible, la educación básica para aquellas personas que no hayan recibido o
terminado el ciclo completo de instrucción primaria; e. se deberán
establecer programas de enseñanza diferenciada para los minusválidos a fin de
proporcionar una especial instrucción y formación a personas con impedimentos
físicos o deficiencias mentales.  (Destaca la Sala).
[19] ARTÍCULO III . Para lograr los objetivos de
esta Convención, los Estados parte se comprometen a:  || 1. Adoptar las medidas
de carácter legislativo, social, educativo, laboral o de cualquier otra índole,
necesarias para eliminar la discriminación contra las personas con discapacidad
y propiciar su plena integración en la sociedad, incluidas las que se enumeran
a continuación, sin que la lista sea taxativa: || a) Medidas para eliminar
progresivamente la discriminación y promover la integración por parte de las
autoridades gubernamentales y/o entidades privadas en la prestación o
suministro de bienes, servicios, instalaciones, programas y actividades, tales
como el empleo, el transporte, las comunicaciones, la vivienda, la recreación,
la educación, el deporte, el acceso a la justicia y los servicios policiales, y
las actividades políticas y de administración;|| b) Medidas para que los
edificios, vehículos e instalaciones que se construyan o fabriquen en sus
territorios respectivos faciliten el transporte, la comunicación y el acceso
para las personas con discapacidad; || c) Medidas para eliminar, en la medida
de lo posible, los obstáculos arquitectónicos, de transporte y comunicaciones
que existan, con la finalidad de facilitar el acceso y uso para las personas
con discapacidad; y || d) Medidas para asegurar que las personas encargadas de
aplicar la presente Convención y la legislación interna sobre esta materia,
estén capacitados para hacerlo. || 2. Trabajar prioritariamente en las
siguientes áreas: || a) La prevención de todas las formas de discapacidad
prevenibles; || b) La detección temprana e intervención, tratamiento,
rehabilitación, educación, formación ocupacional y el suministro de servicios
globales para asegurar un nivel óptimo de independencia y de calidad de vida
para las personas con discapacidad; y || c) La sensibilización de la población,
a través de campañas de educación encaminadas a eliminar prejuicios,
estereotipos y otras actitudes que atentan contra el derecho de las personas a
ser iguales, propiciando de esta forma el respeto y la convivencia con las
personas con discapacidad.
[20] El
artículo 24 de la Convención sobre personas con discapacidad, establece: “1. Los Estados
Partes reconocen el derecho de las personas con discapacidad a la educación.
Con miras a hacer efectivo este derecho sin discriminación y sobre la base de
la igualdad de oportunidades, los Estados Partes asegurarán un sistema de
educación inclusivo a todos los niveles así como la enseñanza a lo largo de
vida, con miras a: || a) Desarrollar plenamente el potencial humano y el
sentido de la dignidad y la autoestima y reforzar el respeto por los derechos
humanos, las libertades fundamentales y la diversidad humana; || b) Desarrollar
al máximo la personalidad, los talentos y la creatividad de las personas con
discapacidad, así como sus  aptitudes mentales y físicas; || c) Hacer posible
que las personas con discapacidad participen de manera efectiva en una sociedad
libre. || 2. Al hacer efectivo este derecho, los Estados Partes asegurarán que:
|| a) La personas con discapacidad no queden excluidas del sistema general de
educación por motivos de discapacidad, y que los niños y las niñas con discapacidad
no queden excluidos de la enseñanza primaria gratuita y obligatoria ni de la
enseñanza secundaria por motivos de discapacidad; b) las personas con
discapacidad puedan acceder a una educación primaria y secundaria inclusiva, de
calidad y gratuita, en igualdad de condiciones con los demás, en la comunidad
en que vivan; c) Se hagan ajustes razonables en función de las necesidades
individuales; d) Se preste el apoyo necesario a las personas con discapacidad,
en el marco del sistema general de educación, para facilitar su formación
efectiva; || e) Se faciliten medidas de apoyo necesario a las personas con
discapacidad, en el marco del sistema general de educación, para facilitar su
formación efectiva; || 3. Los Estados Partes brindarán a las personas con
discapacidad la posibilidad de aprender habilidades  para la vida y desarrollo
social, a fin de propiciar su participación plena y en igualdad de condiciones
en la educación y como miembros de la comunidad. A este fin, los Estados Partes
adoptarán las medidas pertinentes, entre ellas: || a) Facilitar el aprendizaje
Braille, la escritura alternativa, otros modos, medios y formatos de
comunicación aumentativos o alternativos y habilidades de orientación y de
movilidad, así como la tutoría y el apoyo entre pares: || b) Facilitar el
aprendizaje de la lengua de señas y la promoción de la identidad lingüística de
las personas sordas; c) Asegurar que la educación de las personas, y en
particular de los niños y las niñas ciegos, sordos o sordociegos se imparta en
los lenguajes y los modos y medios de comunicación más apropiados para cada
persona y en entornos que permitan alcanzar su máximo desarrollo académico y
social; || 4. A fin de contribuir a hacer efectivo este derecho, los Estados
Partes adoptarán las medidas pertinentes para emplear maestros, incluidos
maestros con discapacidad, que estén cualificados en lengua de señas o Braille
y para formar a profesionales y personal que trabajen en todos los niveles
educativos. Esa formación incluirá la toma de conciencia sobre la discapacidad
y el uso de modos, medios y formatos de comunicación aumentativos y
alternativos apropiados, y de técnicas y materiales educativos para apoyar a
las personas con discapacidad. || 5. Los Estados Partes asegurarán que las
personas con discapacidad tengan acceso general a la educación superior, la
formación profesional, la educación para adultos y el aprendizaje durante toda
la vida sin discriminación y en igualdad de condiciones con las demás. A tal
fin, los Estados Partes asegurarán que se realicen ajustes razonables para las
personas con discapacidad”.