C-089-93
Sentencia No
Sentencia
C-089/93
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD/CADUCIDAD
El concepto de
extralimitación en el ejercicio de las facultades se contrae, en el presente
caso, a un aspecto de nuda competencia. De otra parte, la supuesta
"intransferibilidad" de la función se predica de la ley de facultades
extraordinarias que no fue objeto de la demanda.  La Constitución Política
dispone en su artículo 242-3, que las acciones públicas por vicios de forma
caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo
acto. Tratándose de normas expedidas con anterioridad a la nueva Constitución
Política, dicho término debe contarse a partir de la promulgación de la misma,
es decir, desde el 7 de julio de 1991. La demanda, objeto de este
pronunciamiento, fue presentada en Secretaría General el ocho (8) de septiembre
de 1992, fecha para la cual ya había operado la caducidad
REF: Demanda
D-205
Actor: María
Teresa Garcés Lloreda
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 36 del Decreto Ley 129 de 1976 expedido
con base en las facultades extraordinarias de la Ley 28 de 1974
Participación en
sociedades de los organismos adscritos al Ministerio de Comunicaciones
Magistrado
Ponente:
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Santafé de Bogotá,
D.C., febrero 27 de 1993
Aprobado por Acta Nº
18
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y
por los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio
Hernández Galindo, Fabio Morón Díaz, Alejandro Martínez Caballero y Jaime Sanín
Greiffenstein
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso
ordinario de constitucionalidad contra el artículo 36 del Decreto Ley 129 de
1976 expedido con base en las facultades extraordinarias de la Ley 28 de 1974.
I. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El tenor literal de
la norma acusada es el siguiente:
DECRETO NUMERO 129 DE 1976
(Enero 26)
por el cual se reorganiza el Ministerio de
Comunicaciones
El Presidente de la República de Colombia,
en uso de sus facultades constitucionales y legales, y en especial de las
extraordinarias que le confiere la Ley 28 de 1974 y oída al efecto la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
DECRETA:
...
Artículo 36. Con
previa autorización del Gobierno, los organismos adscritos al Ministerio de
Comunicaciones, podrán participar en sociedades o compañías cuyo objeto social
tenga relación con las actividades que les corresponde desarrollar.
...
II. ANTECEDENTES
1. El Congreso Nacional
expidió el 20 de diciembre de 1974 la Ley 28, la cual fue publicada en el
Diario Oficial Nº 34.244 del 28 de enero de 1975. En su artículo 1º confirió
facultades extraordinarias por doce meses al Presidente de la República para:
a) Modificar la estructura de los Ministerios
y Departamentos Administrativos, suprimiendo cargos y redistribuyendo
funciones;
b) Dictar el estatuto administrativo y fiscal
de las Intendencias y Comisarías, y establecer el régimen de los Municipios y
de los Corregimientos que los integran;
c) Señalar o crear el organismo o dependencia
que se encargue de administrar las Intendencias y Comisarías, o crear
corporaciones regionales que promuevan su fomento económico, social y cultural;
d) Dictar las normas de carácter administrativo,
fiscal y presupuestal necesarias para la efectiva descentralización de los
servicios que hoy se hallan a cargo de la Nación;
e) Dictar las normas necesarias para que los
Gobernadores participen en la dirección y coordinación de las actividades que,
directamente, o a través de los organismos que le están adscritos o vinculados,
la administración nacional cumple en sus respectivos Departamentos;
f) Reestructurar administrativa y
financieramente la Empresa Puertos de Colombia con el fin de dar a cada puerto
las atribuciones y recursos necesarios para su funcionamiento autónomo. Esta
facultad comprende la de suprimir la Empresa, si a ello hubiere lugar, y la de
crear los nuevos entes que se encargarán de la administración de cada puerto;
g) Asignar a uno o a varios de los organismos
descentralizados existentes, la función de financiar  parcial o totalmente la
terminación de las obras públicas nacionales inconclusas que carezcan de
recursos para su terminación, dentro de un orden de prioridades que señalará el
Gobierno;
h) Suprimir y fusionar Establecimientos
Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado, pudiendo también
cambiar la naturaleza jurídica, el domicilio y el nombre de dichas entidades;
i) Regular el régimen de participación de la
Nación en Sociedades de Economía Mixta; y dictar normas a las cuales haya de
sujetarse el Gobierno para la suscripción de acciones o enajenación de las
mismas en dichas Sociedades, y para adquirir las que estén en manos de
particulares mediante compra directa o expropiación. Declárase de utilidad
pública la adquisición de las acciones que se refiere la presente norma;
j) Dictar las normas que deben observarse
para que el Gobierno pueda señalar o modificar la adscripción o vinculación de
las entidades descentralizadas a los Ministerios y Departamentos
Administrativos;
k) Modificar las normas vigentes sobre
órganos de dirección y administración de las entidades descentralizadas, para
lo cual podrá: 1. Cambiar la composición de dichos órganos; 2. Señalar o
redistribuir las funciones de los mismos; 3. Fijar calidades para poder ser
Gerente, Director o Presidente de organismo descentralizado o miembro de las
Juntas o Consejos Directivos de éstos, y 4. Dictar un estatuto de
responsabilidades, incompatibilidad e inhabilidades de las personas a que se
refiere el numeral anterior;
l) Modificar las normas vigentes sobre
formalidades, cláusulas y demás requisitos que deben cumplirse para la
celebración de contratos en la administración central y descentralizada. Las
normas que con este fin se dicten tendrán en cuenta el valor y objeto del
contrato, así como la naturaleza de la entidad que lo celebra.
2. En desarrollo de
las anteriores facultades, el Presidente de la República dictó el Decreto 129
de 1976 "por medio del cual se reorganiza el Ministerio de
Comunicaciones". El artículo 36 dispone que, con previa autorización del
Gobierno, los organismos adscritos al Ministerio de Comunicaciones pueden
participar en sociedades o compañías cuyo objeto social tenga relación con las
actividades que les corresponde desarrollar.
3. La ciudadana
María Teresa Garcés Lloreda demandó el artículo 36 del Decreto basada en las
siguientes consideraciones:
En su opinión, el
Presidente se extralimitó en el ejercicio de las facultades extraordinarias,
porque la Ley 28 de 1974 en ningún momento le permitió autorizar la
constitución de nuevas empresas. Además, la ley de facultades no podía delegar
permanentemente  en el Gobierno la atribución para crear o autorizar la
constitución de empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de
economía mixta, por ser ésta una función que corresponde al Congreso en los
términos del artículo 150-7 de la Constitución Política.
Considera que el
artículo 36 acusado incurre en la misma violación que los artículos 29 del
Decreto Ley 1050 de 1968 y 21 del Decreto Ley 130 de 1976 - éste último
expedido con base en las facultades de la Ley 28 de 1974, al igual que la norma
acusada -, declarados parcialmente inexequibles por la Corte Suprema de
Justicia, en razón de un exceso en el ejercicio de las facultades, en sentencia
del 3 de febrero de 1983 y sentencia del 2 de octubre de 1982, respectivamente,
fallos que la actora transcribe parcialmente.
Agrega, por último,
que los fundamentos constitucionales para la declaratoria de
inconstitucionalidad no han variado con la expedición de la Carta de 1991,
puesto que los numerales 9 y 10 del artículo 76 (CP 1886) se conservan en el
artículo 150-7 de la nueva Constitución. Señala que en razón de lo anterior, el
Gobierno también infringió los artículos 113 y  189-10 y 189-11 de la Carta.
4. Dentro del
término de fijación en lista, la apoderada del Ministerio de Comunicaciones
presentó un escrito defendiendo la constitucionalidad de la norma.
Considera la defensa
que no hubo exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias. El
artículo demandado no crea entidades descentralizadas como lo sostiene la
demandante, sino que se limita a dictar normas sobre el régimen administrativo
de las entidades descentralizadas y a establecer las condiciones para la
celebración de contratos, entre ellos el de sociedad. Señala que la Ley 28
facultó al Presidente para dictar normas básicas sobre descentralización por
servicios a cargo de la Nación, lo que se desprende de los literales d), h), i)
y l) de su artículo 1º. Advierte que las telecomunicaciones son un servicio
público a cargo de la Nación, por lo cual quedan cobijadas por esta
autorización. Al condicionar el Decreto la creación de entidades de segundo grado
a la previa autorización del Gobierno - prosigue la defensa -, "debe
entenderse que esta disposición en el ámbito de las telecomunicaciones y en
relación con los organismos adscritos al Ministerio de Comunicaciones modifica
al estatuto básico de las entidades descentralizadas directas".
En su opinión el
Decreto 129 de 1976 operó como ley  de autorizaciones, la cual no tiene
restricción constitucional alguna y, por referirse a las entidades de segundo
grado, no afecta la estructura general de la administración, la cual sí es de
competencia del legislador.
El argumento de la
demanda, según el cual el artículo 36 acusado incurre en las misma violación
que los artículos 29 del Decreto Ley 1050 de 1968 y 21 del Decreto Ley 130 de
1976, declarados parcialmente inexequibles por la Corte Suprema de Justicia, no
es considerado procedente por la apoderada, puesto que el contenido de las
disposiciones es distinto. Mientras el Decreto 1050 y el 130 establecían que
los contratos podían ser autorizados, bien por el legislador o bien por el
Gobierno, con lo cual incurrían en el error de considerar que la autorización
podía ser administrativa, la norma acusada directamente autoriza con fuerza de
ley.
La disposición
impugnada tampoco viola el actual artículo 150-7 CP, pues éste no adscribe al
legislador la creación unilateral de entidades de segundo grado. En relación
con las sociedades de economía mixta, la competencia del legislador se limita a
autorizar su creación, pues su origen es contractual y no legal.
La defensa no
considera que la norma viole el artículo 189-11. Las facultades ejercidas por
el Gobierno a través del Decreto Ley 129 de 1976 no eran de carácter
reglamentario - a las que alude la norma constitucional -.
Finaliza el
apoderado señalando que si la Corte llegara a considerar que la ley de
facultades no concedía esta autorización, se trataría en todo caso de un vicio
de forma, por ser asunto de competencias, con lo cual, la acción de
inconstitucionalidad ya habría caducado, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 242-3 CP.
5.- Dentro del
término de fijación en lista el apoderado de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones, TELECOM, presentó también escrito de defensa de la norma
acusada.
Señala que el
legislador extraordinario, al expedir el artículo 36 del Decreto 129 de 1976,
decidió autorizar a determinadas entidades descentralizadas adscritas al
Ministerio de Comunicaciones para participar en sociedades o compañías, con la
condición de la previa autorización del Gobierno.
En este sentido, el contenido
de la norma acusada difiere de los artículos 29 del Decreto 1050 de 1968 y 21
del Decreto 130 de 1976, pues en éstos el legislador extraordinario confundía
la autorización legal con la administrativa, al pretender que tanto la ley como
el Gobierno podían habilitar a dichas entidades para participar en un contrato
de sociedad, razón por la cual fueron declarados parcialmente inexequibles.
La Ley 28 de 1974,
con base en la cual se expidió la norma acusada, en su artículo 1º y a través
de doce literales, señaló las materias que el Gobierno podía desarrollar, y que
le permitían autorizar a las entidades descentralizadas a participar en
contratos de sociedad en armonía con las leyes sobre organización y
funcionamiento de la administración estatal.
El apoderado cita la
sentencia del 6 de septiembre de 1979 de la Corte Suprema de Justicia en
relación con una demanda contra las facultades contenidas en los literales j) y
k) de la Ley 28 de 1974, en la cual se señala que "lo que puede hacer
el legislador directamente en virtud de las atribuciones que le confieren los
numerales 9 y 10 del artículo 76, puede hacerlo también el Gobierno por el
sistema jurídico del mismo art. 76 de la Carta".
En razón de lo
anterior, concluye la defensa, el Gobierno Nacional no se excedió en el
ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas en la Ley 28 de 1974, ni
contravino disposiciones de la Carta de 1886, como tampoco norma alguna de la
actual Constitución Política.
6. En opinión del
Señor Procurador General de la Nación, la disposición acusada "...puede
perfectamente enmarcarse en las habilitaciones contenidas en los literales l) y
d) de la Ley 28 de 1974, por cuanto la previa autorización del Gobierno para
que los organismos adscritos al Ministerio de Comunicaciones participen en
sociedades o compañías, corresponde a una medida que adiciona las normas
vigentes sobre formalidades de los contratos en la administración
descentralizada, así como también al establecimiento de un mecanismo de
carácter administrativo de índole de control, tendiente a la descentralización
de los servicios que se hallan a cargo de la Nación".
El concepto fiscal
no encuentra ningún vicio de constitucionalidad en el ejercicio de las
facultades Si bien el Gobierno creó un mecanismo de control para la
participación en sociedades de entidades descentralizadas, no restringió los
demás requisitos constitucionales o legales para la celebración del contrato ni
para la autorización o creación de una nueva entidad descentralizada.
Para el Procurador resulta
claro que el contenido de la disposición acusada no es idéntico al de los
artículos 29 del Decreto 1050 de 1968 y 21 del Decreto 130 de 1976. Estas
últimas pretendían la constitución de sociedades con la sola autorización del
Gobierno, creando así un mecanismo que eludía la necesaria autorización legal.
Concluye el concepto
fiscal advirtiendo que "La norma bajo examen prevé la participación de
los organismos adscritos al Ministerio de Comunicaciones en sociedades o
compañías, sin que ello implique necesariamente la creación de una nueva
persona jurídica, evento para el cual se necesita la autorización o creación
legal. De interpretarse la norma en este último sentido devendría
inconstitucional".
Por lo anterior,
solicita a esta Corte declarar exequible el artículo 36 del Decreto 129 de
1976.
III. FUNDAMENTOS
COMPETENCIA
1. La demandante
hace consistir el cargo de inconstitucionalidad que endereza contra el artículo
36 del Decreto ley 129 de 1976, en una pretendida extralimitación incurrida por
el Gobierno al expedir la norma sin encontrarse facultado para el efecto por la
Ley 28 de 1974. En todo caso, se observa en la demanda, aun si se encontrase
apoyo en la citada ley, la inexequibilidad del precepto debería pronunciarse,
pues, una función semejante - constitución y participación en sociedades de
economía mixta por parte de organismos adscritos al Ministerio de
Comunicaciones sin necesidad de expresa autorización legal -, por su naturaleza
legislativa no podía ser transferida (CP anterior, arts. 76-9 y 10; CP: art.
150-7).
2. Las normas
constitucionales relativas a la investidura extraordinaria de facultades
legislativas en favor del Presidente de la República, establecen las
condiciones mínimas de orden temporal y material cuya existencia resulta
necesaria para completar el presupuesto extraordinario de habilitación
normativa sin el cual no puede ejercerse esta función. Dichas normas fijan los
criterios conforme a los cuales debe juzgarse la validez de los Decretos leyes
expedidos por el Presidente, como quiera que en ellas se define el elemento de
competencia, requisito formal que condiciona el ejercicio de las facultades
conferidas a aquél.
3. El concepto de
extralimitación en el ejercicio de las facultades se contrae, en el presente
caso, a un aspecto de nuda competencia. De otra parte, la supuesta
"intransferibilidad" de la función se predica de la ley de facultades
extraordinarias que no fue objeto de la demanda.
4. La Constitución
Política dispone en su artículo 242-3, que las acciones públicas por vicios de
forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del
respectivo acto.
5. Tratándose de
normas expedidas con anterioridad a la nueva Constitución Política, dicho
término debe contarse a partir de la promulgación de la misma, es decir, desde
el 7 de julio de 1991.
6. La demanda,
objeto de este pronunciamiento, fue presentada en Secretaría General el ocho
(8) de septiembre de 1992, fecha para la cual ya había operado la caducidad de
que trata el artículo 242-3 CP.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
Declararse inhibida
respecto de la demanda de la referencia por haber operado la caducidad de la
acción conforme a lo dispuesto por el artículo 242-3 CP.
COPIESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA
BARON                                      EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                                Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ G.                     ALEJANDRO MARTINEZ C.
Magistrado                                                         Magistrado
FABIO MORON DIAZ                                    JAIME
SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado                                                Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General