T-800-07
II
Sentencia T-800/07
DESPLAZADOS INTERNOS-Obligaciones
del Estado/ DESPLAZADOS INTERNOS-Clases de titulares
para recibir ayuda humanitaria
ESTADO-Debe garantizar atención de
personas desplazadas
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Eliminación
del término máximo para la atención humanitaria de emergencia/DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Término de atención humanitaria de emergencia debe ser flexible/DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Término de atención humanitaria de emergencia será prorrogable
hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento
DERECHO DE PETICION-Contestación de
fondo, clara y precisa
Referencia: expediente T-1619059
Acción de tutela instaurada por Gladis María Mercado Alfaro, contra
Acción Social, Valledupar.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA.
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de  septiembre de dos mil siete
(2007)
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por
los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto y
Catalina Botero Marino, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en la revisión
del fallo adoptado por el Tribunal Superior de Valledupar, Sala Penal, dentro
de la acción de tutela promovida por Gladis María Mercado Alfaro, contra Acción
Social Territorial de Valledupar.
El expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión del
mencionado despacho, en virtud de lo ordenado por el artículo 32 del Decreto
2591 de 1991. La Sala de Selección N° 6 de la Corte, el 7 de junio de 2007
eligió, para efectos de su revisión, el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
La señora Gladis María Mercado Alfaro
promovió acción de tutela el 29 de noviembre de 2006, contra Acción Social
Territorial de Valledupar, que le correspondió al Juzgado 4° de Ejecución de
Penas y Medidas de Seguridad de esa misma ciudad, solicitando amparo de los
derechos fundamentales a la vida, igualdad, libre desarrollo de la
personalidad, petición, debido proceso, de los niños, dignidad humana,
seguridad social, vivienda digna y trabajo, entre otros, por los hechos que a
continuación son resumidos.
A. Hechos y relato contenido en la demanda.
La señora Gladis María Mercado Alfaro, “mujer cabeza de familia”,
manifiesta que “es víctima de desplazamiento forzado interno”, como
consta en “el certificado expedido por Acción Social UTCE, de fecha 20 de
noviembre de 2006, anexo”.
Señala que en julio 7 de 2006, cansada de dilación, evasivas y por
no recibir la ayuda humanitaria correspondiente, elevó derecho de petición,
solicitando:
“1. Un informe económico completo, veraz y objetivo…, de todos los
recursos económicos provenientes de todas las fuentes…, percibida por la Red de
Solidaridad Social ahora Acción Social UTCE, con destino especifico para la
población desplazada por la violencia reasentada en este departamento. Y, de la
forma en que ello ha sido distribuido en la misma población…
2. El complemento de la ayuda humanitaria al que teniendo derecho me
fue retenido…
3. La prórroga de ayuda humanitaria por tres (3) meses más…”
Expresa que el mismo día y hora se le dio respuesta, sin firma
original, por lo cual cree encontrarse “frente a una respuesta evasiva y
prefabricada”, que además “no es coherente ni congruente con lo pedido”
(f. 4 cd. inicial).
Como considera que se le están vulnerando sus derechos
fundamentales, solicita por este medio que Acción Social le otorgue “la
ayuda humanitaria de emergencia a la cual tenemos derecho, y la prórroga de la
misma, hasta tanto persista la situación calamitosa o paupérrima en nuestro
núcleo familiar”.
B. Respuesta de Acción Social.
La Jefe de Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Presidencial para
la Acción Social y la Cooperación Internacional, contesta el escrito de tutela
afirmando que, “en el caso concreto”, la entidad ha entregado “tres
(3) alojamientos temporales, relacionados a la Atención Humanitaria de
Emergencia”; aclara que el artículo 21 del Decreto 2569 de 2000 dispone que
la prórroga excepcional “se aplicará exclusivamente a hogares incluidos en
el Registro Único de Población Desplazada”, bajo condiciones que enumera,
siendo “un beneficio que no se otorga de manera indefinida a las personas
que se encuentran en situación de desplazamiento, ya que cada entrega obedece a
un estudio individual que determina las condiciones de vulnerabilidad del
mismo, tal y como lo ha señalado la sentencia T-025 de 2005”.
Frente a la solicitud de la señora Gladis María Mercado Alfaro,
señala que “dentro del grupo familiar declarado cuenta con el apoyo de más
personas con las cuales pueden canalizar los esfuerzos para las condiciones de
vulnerabilidad manifestadas, ya sea accediendo a la oferta institucional o por
sus propios medios”.
Resalta que el vestuario, como componente de la atención humanitaria
de emergencia, es de carácter excepcional, según la circular 002 de marzo de
2004, que establece los criterios de otorgamiento para familias desplazadas,
brindándose por una sola vez, según la vulnerabilidad del caso. Anota que “en
ningún momento se le ha negado ningún tipo de beneficio a la accionante y a su
núcleo familiar declarado, pero es claro que, se deben respetar los
procedimientos internos para otorgar este tipo de beneficios, como lo resalta
la ley y la actual jurisprudencia (T-025 de 2004)” (f.  41 cd. inicial).
Aclara que este apoyo es excepcional y sólo posible dentro de los
tres meses posteriores a la inclusión en el Registro Único de Población
Desplazada; la actora no lo solicitó en el término establecido, por cuanto se
encuentra inscrita desde octubre de 2002 y lo solicitó “después de cuatro
años” (f.  42 ib.).
Frente al derecho de petición, expresa que la entidad dio respuesta
a cada una de las peticiones “de manera clara, oportuna y de fondo, tal y
como consta en los oficios UTCE-3513 del 28 de septiembre y 9 de noviembre”
de 2006.
C. Documentación relevante que obra en fotocopia dentro del expediente.
1. Respuesta de Acción Social a la petición radicada el 7 de
noviembre de 2006 por la señora Gladis María Mercado, afirmándole que “junto
con su grupo familiar... se encuentra incluido (a) en el sistema de información
de población desplazada, por lo tanto usted, y su grupo familiar tienen derecho
a los beneficios que la ley contempla para las personas en condición de
desplazamiento” (f. 9 cd. inicial).
2. “Carta de derechos básicos de toda persona que ha sido víctima
de desplazamiento forzado interno”, de la Red de Solidaridad Social
(f. 12 ib.).
3. Derecho de petición dirigido por la demandante a Acción Social en
julio 7 de 2006, solicitando “un informe económico completo, veraz y
objetivo, detallado y pormenorizado de todos los recursos económicos
provenientes de todas las fuentes”, “el complemento de la ayuda humanitaria” que
le fue retenido, al igual que “la prórroga de ayuda humanitaria por tres (3)
meses más” (f. 13 ib.), y la respuesta a esa petición (fs. 14 y 15 ib.) .
D. Sentencia de primera instancia.
En diciembre 15 de 2006, el Juzgado 4º de Ejecución de Penas y
Medidas de Seguridad de Valledupar denegó parcialmente el amparo solicitado,
frente al “derecho de petición presentado por la señora Gladis María Mercado
Alfaro presentado el día 7 de julio de 2006, dada que la respuesta presentada
por Acción Social Territorial-Cesar cumple con las reglamentaciones del
articulo 23”. En cuanto a la solicitud de prórroga de la ayuda, consideró
que “deberá la accionante presentar tal solicitud, arrimando con ella las
exigencias solicitadas en la ley, para su estudio y aprobación” (f. 49
ib.).
Ante la solicitud de ayuda humanitaria, anotó que Gladis Maria
“corresponde al grupo de la tercera edad y se encuentra dentro de la población
desplazada por la violencia”; no halló acreditado que ella esté en urgencia
extraordinaria y, con base en dos testimonios, colige la entrega de “ayudas
humanitarias a la accionante (folio 39)” referente a alojamiento temporal,
“pendiente las ayudas alimenticias (folio 40) que deben ser
entregadas… protegidas mediante acción de tutela”. Así, concedió el
derecho a vivir en unas condiciones dignas, materializado en recibir las
ayudas humanitarias de carácter alimenticio; en consecuencia, ordenó a
Acción Social Territorial, Cesar “que dentro de las 48 horas siguientes a la
notificación del presente fallo, si no lo hubiere hecho, haga entrega de las
ayudas de asistencia alimentaria”.
E. Impugnación.
La actora interpuso en tiempo recurso de apelación, impetrando que
el fallo antes referido “sea revocado en su integridad y se conceda la
protección deprecada”, expresión que dice sustentar “con los mismos
argumentos de la demanda presentada”, lo cual complementará “en los
próximos días”, sin que ello haya sucedido (f. 52 ib.).
F. Sentencia de segunda instancia.
El 15 de febrero de 2007, el Tribunal Superior de Valledupar, Sala
Penal, confirmó el fallo impugnado, desarrollando una argumentación similar a
la expuesta por el a quo, en lo esencial.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Es competente la
Corte Constitucional para analizar, en Sala de Revisión, la decisión proferida
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. El asunto objeto de análisis.
Compete determinar a esta Sala de Revisión si derechos fundamentales
de Gladis María Mercado Alfaro, fueron vulnerados por
Acción Social Territorial de Valledupar, al no responder de fondo la petición
por ella elevada, relacionada con la prórroga de la ayuda humanitaria, al igual
que la negativa injustificada en la entrega completa de tal ayuda, cuyo derecho
reclama por encontrarse inscrita junto con su núcleo familiar en el Registro
Único de Población Desplazada y ser madre cabeza de familia. La entidad
demandada aduce que “dio respuesta de fondo a la solicitud… y la prórroga se
otorga excepcionalmente, si cumple con los requisitos exigidos”.
Tercera. El derecho de los desplazados a la subsistencia no puede
estar condicionado a un plazo fijo. Reiteración de jurisprudencia.
Existen ciertos
derechos mínimos de la población desplazada que deben ser satisfechos en toda
circunstancia por las autoridades, puesto que en ello se juega la subsistencia
digna de las personas que se encuentran en esa situación.
En este sentido,
en cuanto a la ayuda humanitaria de emergencia, se debe recordar lo señalado en
la sentencia T-025 de enero 22 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda, en
cuanto la duración de la “obligación estatal mínima de proveer ayuda
humanitaria de emergencia es, en principio, la que señala la ley: tres meses,
prorrogables hasta por otros tres meses para ciertos sujetos. Considera
la Sala que este plazo fijado por el legislador no es manifiestamente
irrazonable, si se tiene en cuenta que (a) fija una regla clara con base en la
cual la persona desplazada puede planificar a corto plazo y tomar decisiones
autónomas de auto - organización que le permitan acceder a posibilidades
razonables de subsistencia autónoma sin estar apremiada por las necesidades
inmediatas de subsistencia; y (b) otorga al Estado un plazo igualmente
razonable para que diseñe los programas específicos que sean del caso para
satisfacer sus obligaciones en materia de ayuda para la estabilización
socioeconómica de los desplazados –es decir, le otorga al Estado un término
justo para programar una respuesta razonable en materia de ayuda para la
autosubsistencia del desplazado y su familia–”.
Lo anterior debe
observarse conjuntamente con lo expuesto en ese mismo fallo, acerca de la existencia
de dos tipos de desplazados que, por sus condiciones particulares, son
titulares del derecho a recibir ayuda humanitaria de emergencia durante un
período mayor al fijado en la ley: (a) quienes estén en situación de urgencia
extraordinaria; (b) quienes no estén en condiciones de asumir su
autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento
socio económico, como es el caso de los niños que no tengan acudientes y las
personas de la tercera edad, que por su senectud o sus condiciones de salud, no
estén en capacidad de generar ingresos; o las mujeres cabeza de familia que
deban dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar a niños menores o adultos
mayores bajo su responsabilidad.
Esos enfoques han sido refrendados mediante la sentencia de control
de constitucionalidad C-278 de abril 18 de 2007, M. P. Nilson Pinilla Pinilla,
donde al analizar el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, la Corte
declaró la inexequibilidad de las expresiones “máximo” y “excepcionalmente
por otros tres (3) más” (meses), hallando exequible el resto del parágrafo,
“en el entendido que el término de la atención humanitaria de emergencia
previsto en esa disposición será prorrogable hasta que el afectado esté en
condiciones de asumir su autosostenimiento”.
Para llegar a esa determinación, la Corte Constitucional efectuó
consideraciones como las siguientes (está en negrilla en el texto original):
“… la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo
inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe
ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y
continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la
vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa
primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de
vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución
definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de
estabilización económica y social.”
En situaciones de esta naturaleza, es imperativo que el Estado, que “no
fue capaz de impedir que sus asociados fueran expulsados de sus lugares de
origen”, por lo menos garantice a quienes “han tenido que abandonar sus
hogares y afrontar condiciones extremas de existencia la atención necesaria
para reconstruir sus vidas”[1],
lo cual ha de procurarse mediante la ayuda humanitaria requerida para la
subsistencia digna de los desarraigados, hasta el momento en que las
circunstancias agobiantes se hayan superado y la urgencia extraordinaria cese,
esto es, “hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su
autosostenimiento”, lo cual deberá evaluarse en cada caso individual.
Quinta. El caso bajo estudio.
La señora Gladis María Mercado Alfaro considera vulnerados sus
derechos fundamentales a la vida, igualdad, libre desarrollo de la
personalidad, petición, debido proceso, derecho de los niños, dignidad humana,
seguridad social, vivienda digna y al trabajo, entre otros, por negarse Acción
Social Territorial de Valledupar a concederle la prórroga de la ayuda
humanitaria; argumentó esa entidad que “ha entregado tres (3) alojamientos
temporales, relacionados a la Atención Humanitaria de Emergencia”, y
que “la obligación del Estado, no es acceder a la petición, sino resolverla”,
por lo cual estimó que a la demandante no se le ha vulnerado derecho
fundamental alguno (f. 42 cd. inicial).
El Juzgado de
primera instancia, recibiendo luego la confirmación de su superior funcional,
tuteló a favor de la actora el “derecho a vivir en unas condiciones dignas,
materializado en recibir las ayudas humanitarias de carácter alimenticio”,
pero denegó, además del derecho de petición, la “prórroga para la asistencia
de ayuda humanitaria”.
La Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Territorial
de Valledupar, si vulneró parcialmente derechos de la accionante, en la medida
en que otorgó incompleta la ayuda por ella solicitada y dio respuesta al
derecho de petición sin apropiada referencia específica a todas sus
inquietudes. También se aprecia cómo la entidad demandada resolvió la solicitud
de vestuario como componente de la ayuda humanitaria, indicando que “este
apoyo es excepcional y adicionalmente solo es posible dentro de los  tres meses
posteriores a la inclusión en el Registro Único de Población Desplazada, motivo
por el cual la accionante no lo solicitó en el término establecido por cuanto
se encuentra inscrito desde octubre de 2002” (fs. 41 y 42 ib.).
Por último y en
la misma respuesta la entidad indicó que “ha entregado tres (3)
alojamientos temporales, relacionados a la Atención Humanitaria de Emergencia” (f.
39 ib.) y “queda a la fecha pendiente las ayudas relacionadas a las tres (3)
asistencias alimentarías” (f. 40 ib.). También afirmó que la prórroga es
excepcional y “hay que hacer un estudio individual que determina las
condiciones de vulnerabilidad”.
Como se ha
venido reiterando en esta y anteriores providencias, es una finalidad
primordial del Estado la protección de la población desplazada, con mayor razón
frente a quienes se encuentren en adicional situación de especial
vulnerabilidad, cuyos derechos fundamentales tienen que ser resguardados.
Para obtener
mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de la situación
de los desarraigados, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional, Acción Social, que tiene a su cargo tal finalidad,
debe extremar sus posibilidades de cobertura. Es de entender que su oficina
territorial de Valledupar haya procedido como lo hizo en el presente caso, por
no haber alcanzado una adecuada comprensión de los derroteros sentados por esta
corporación por vía de tutela[2]
y al no haber estado entonces en posición de tomar en cuenta que la ayuda
humanitaria no puede quedar sujeta a plazos inexorables, debiendo prorrogarse “hasta
que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento”, como
con  posterioridad definió esta Corte en su citada sentencia C-278 de abril 18
de 2007.
Pero después de
tal decisión de constitucionalidad, esa posición tiene que ser revisada y, para
el asunto bajo estudio, obliga replantear la situación de Gladis María Mercado
Alfaro y su núcleo familiar, pues Acción Social no puede oponerse a continuar o
reanudar la ayuda respectiva por el solo argumento de la temporalidad de ésta,
ante una mujer que se encuentra inscrita en el Registro Único de Población
Desplazada, quien además es cabeza de familia (f. 3 cd. inicial, aserto no
desvirtuado) y está en real condición de desplazamiento, siendo éste el factor
que debe motivar la asistencia, hasta la verdadera superación de las penurias
provenientes del desarraigo[3].
Es sabido que el derecho de petición se
vulnera si no existe una respuesta oportuna a la petición elevada y que la
contestación debe ser de fondo, características que deben estar complementadas
con la congruencia entre lo solicitado y lo respondido. De tal manera, la respuesta
ha de versar sobre lo específicamente requerido por la persona y no sobre un
tema genérico, así sea semejante o relativo al asunto principal de la petición.
Como en las instancias
le fue tutelado a la demandante únicamente el “derecho a vivir en unas
condiciones dignas, materializado en recibir las ayudas humanitarias de
carácter alimenticio”, tal amparo será confirmado, con la adición de
proteger también el derecho de petición, para que constatadas las condiciones
en que actualmente se hallen la actora y su núcleo familiar, en el término de
siete (7) días siguientes a la notificación de esta providencia Acción Social,
por conducto del Coordinador Territorial del Cesar o quien haga sus veces, de
no haberlo efectuado, indique a la actora qué complementos le puede otorgar, en
qué condiciones los suministrará y cuáles son las circunstancias de la prórroga
de la atención humanitaria de emergencia a que tiene derecho, en los términos
de la citada sentencia C-278 de abril 18 de 2007 y según lo precedentemente
expuesto en este fallo.
III.  DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por  mandato de
la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- MODIFICAR la sentencia
proferida en febrero 15 de 2007 por el Tribunal Superior de Valledupar, Sala
Penal, que confirmó la dictada en diciembre 15 de 2006 por el Juzgado 4° de
Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de la misma ciudad, que concedió
parcialmente el amparo solicitado por Gladis Maria Mercado Alfaro contra Acción
Social.
Segundo.- En tal virtud, ADICIÓNASE dicha sentencia, en el sentido de
proteger también el derecho de petición, para que constatadas las condiciones
en que actualmente se hallen la actora y su núcleo familiar, en el término de
siete (7) días siguientes a la notificación de esta providencia, la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción
Social, por conducto del Coordinador Territorial del Cesar o quien haga sus
veces, de no haberlo efectuado, indique a la actora qué complementos le puede
otorgar, en qué condiciones los suministrará y cuáles son las circunstancias de
la prórroga de la atención humanitaria de emergencia a que tiene derecho, de
acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este fallo.
Tercero.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación de que trata
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CATALINA BOTERO MARINO
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] SU-1150
de enero 22 de 2000. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] Cfr.
SU-1150 de 2000 (enero 22), M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-602 de 2003
(julio23), M. P. Jaime Araújo Rentería; T-025 de 2004 (enero 22), M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa, entre otras.
[3] Cfr. C-278
de abril 18 de 2007.