C-602-00
Sentencia C-602/00
Sentencia C-602/00
CAMARA DE COMERCIO-Facultad de elección preferente
COMERCIANTE-Deberes
CAMARA DE COMERCIO-Afiliación
JUICIO DE IGUALDAD-Sujetos
LIBERTAD DE ASOCIACION-Participación y exclusión/LIBERTAD DE ASOCIACION-Núcleo esencial
LIBERTAD DE ASOCIACION-Objeto de la actividad social/LIBERTAD DE ASOCIACION-Ambito subjetivo
LIBERTAD DE ASOCIACION-Asociados y no asociados
CAMARA DE COMERCIO-Naturaleza jurídica
CAMARA DE COMERCIO-Conformación de órganos
ASAMBLEA DE LA CAMARA DE
COMERCIO-Conformación/ASAMBLEA DE LA CAMARA DE COMERCIO-Elección de directores
DERECHO DE ASOCIACION POR
COMERCIANTE-Afiliación/LIBERTAD DE ASOCIACION-Afiliación
CAMARA DE COMERCIO-Matrícula o inscripción y afiliación/COMERCIANTE-Matrícula
o inscripción y afiliación/LIBERTAD DE ASOCIACION-Relación con afiliación y no con
inscripción
La condición de comerciante inscrito, se
adquiere como consecuencia del cumplimiento de un deber legal. Por el
contrario, la condición de comerciante afiliado, obedece a un ejercicio de la
libre voluntad del comerciante que decide vincularse a la cámara de comercio, con
el objeto de efectuar periódicos aportes y participar de manera más intensa en
sus actividades. La inscripción o matrícula, no tiene, pues, ninguna
connotación asociativa, la que en cambio sí puede predicarse de la afiliación.
En este último caso, las cuotas o aportes, no corresponden a la
contraprestación que se ofrece por los servicios que las cámaras suministran,
sino a las erogaciones que voluntariamente se destinan a la financiación de su
objeto y al incremento de su patrimonio.
CAMARA DE COMERCIO-Elección de directores por afiliados
COMERCIANTE-Matrícula/CAMARA
DE COMERCIO-Inscripción y
afiliación
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA-Asociación entre
comerciantes
Referencia:
expediente D-2676
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 81, parcial, del Decreto-ley 410 de
1971 “Por el cual se expide el Código de Comercio”; en contra del
artículo 4, parcial, del Decreto-reglamentario 889 de 1996 “Por el cual se
reglamentan las elecciones de Juntas Directivas de las Cámaras de Comercio y se
dictan otras disposiciones” y,  contra los artículos 3 parcial, 4 parcial,
5 parcial, 6, parcial y 7 del Decreto-reglamentario 637 de 1998 “Por el cual
se modifica parcialmente el Decreto número 00889 del 17 de mayo de 1996”.
Demandante: Miguel
Gustavo Neira Rueda
Magistrado ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santafé de Bogotá,
D.C., mayo veinticuatro (24) de dos mil (2000).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Miguel Gustavo Neira
Rueda, demandó la inconstitucionalidad del artículo 81 parcial, del Decreto-ley
410 de 1971 “Por el cual se expide el Código de Comercio”; la
inconstitucionalidad del artículo 4 parcial, del Decreto-reglamentario 889 de
1996 “Por el cual se reglamentan las elecciones de Juntas Directivas de las
Cámaras de Comercio y se dictan otras disposiciones” y, de los artículos 3
parcial, 4 parcial, 5 parcial, 6 parcial y 7 del Decreto-reglamentario 637 de
1998 “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto número 00889 del 17 de
mayo de 1996”.
Por auto del 10 de
noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999), el magistrado
sustanciador, admitió la demanda presentada contra el artículo 81 parcial, del
Decreto-ley 410 de 1971 y, rechazó la demanda presentada en contra del artículo
4 del Decreto-reglamentario 889 de 1996 y, contra los artículos 3 parcial, 4
parcial, 5 parcial, 6 parcial y 7 del Decreto-reglamentario 637 de 1998, por
carecer de competencia para asumir su conocimiento.
En consecuencia,
ordenó fijar en lista la norma acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al
señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó
la iniciación del asunto al señor Presidente de la República, al señor
Presidente del Congreso de la República y al señor Ministro de la Justicia y
del Derecho, con el objeto de que si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre
la constitucionalidad de la norma demandada.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación, se
transcribe el texto del artículo 81 de la Ley 410 de 1971, subrayando lo
acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 33339 del 16 de
junio de 1971.
DECRETO-LEY 410 DE 1971
(marzo 27)
“Por el cual se expide el Código de Comercio”
El Congreso de Colombia
“DECRETA:
“Artículo 81.- Con
excepción de los representantes del gobierno, los directores de las cámaras
serán elegidos directamente por los comerciantes inscritos en la respectiva
cámara, de listas que se inscribirán en la Alcaldía del lugar aplicando el
sistema del cuociente electoral. Sin embargo, cuando una cámara de comercio
tenga más de trescientos comerciantes inscritos en el registro mercantil, la
elección de los directores que le correspondan se hará por los comerciantes
afiliados, siempre que el número de éstos sea superior al diez por ciento del
total de inscritos. El gobierno determinará a cada cámara, el porcentaje de
afiliados que se requerirá para la elección, en proporción al número total de
inscritos, de modo que dicho porcentaje sea suficientemente representativo de
éstos”.
III.
LA DEMANDA
El demandante
considera que el artículo 81 de la Ley 410 de 1971, es violatorio de los
artículos 1, 2 y 13 de la Constitución Política, por cuanto crea de manera
artificial una diferencia “inexistente” entre comerciantes matriculados
y comerciantes afiliados, en el sentido de que otorga la posibilidad a éstos
últimos de participar en el proceso de elección de Junta Directiva de las
Cámaras de Comercio.
Con esto, aduce el
demandante, se está limitando el derecho de los comerciantes matriculados a
participar en el proceso de elección, violando el derecho constitucional de la
democracia participativa, así como, el derecho a la igualdad que consagra el
artículo 13, como quiera, que todos los comerciantes deben cumplir con los
deberes del comerciante. Sin embargo, la ley crea una diferencia, en cuanto a
la esencia misma de su condición de comerciante, porque no le puede atribuir el
derecho de elegir a los directores de las Cámaras de Comercio a unos pocos,
quienes están tomando decisiones propias de todos los comerciantes, generándose
una situación de iniquidad e injusticia.
IV.
INTERVENCIONES
1.     Intervención del  Ministerio de Justicia y
del Derecho
A juicio del
interviniente, el legislador al expedir la disposición acusada, estableció una
facultad de elección preferente a los afiliados frente al resto de inscritos,
circunstancia que se inspira sin duda alguna en principios democráticos y
participativos. Esto es así, porque el artículo 81 de la Ley 410 de 1971,
consagra como regla general la participación de todos los comerciantes, pero
cuando el número de éstos sea superior a 300, la elección se hará por parte de
los comerciantes afiliados y, el gobierno nacional adoptará las medidas
necesarias para que todos se encuentren debidamente representados.
El trato
diferenciado busca hacer prácticos y realizables los procedimientos de elección
de los directores de las Cámaras de Comercio, porque existen condiciones tanto
físicas como operativas que hacen imposible la participación directa e
inmediata de todas las personas a la hora de la toma de decisiones, esta es la
razón por la cual las constituciones democráticas modernas han consagrado
fórmulas mixtas de democracia, concretamente en nuestro país el artículo 3
Superior establece que el pueblo ejerce la soberanía en forma directa o por
medio de sus representantes.
Señala el Ministerio
de Justicia y del Derecho, que el trato diferenciado que contiene la norma, se
justifica en la medida en que la calidad de afiliado y la de inscrito son
diferentes, por lo tanto, es a partir de allí que surgen derechos y obligaciones
respecto de cada uno frente a las Cámaras de Comercio; entonces, esa
diferenciación se hace en razón de la función y relación que tienen los
afiliados con el ente en el cual convergen. Por ello, dice el interviniente, se
puede afirmar que las razones que llevaron al legislador a establecer ese trato
diferente, no se debe a criterios subjetivos sino a la necesidad ante una
situación específica, de dar prevalencia a las personas que han demostrado un
interés en participar de forma activa en el mantenimiento y preservación de las
cámaras.
De manera pues, que
el legislador con la norma acusada, reconoce la preocupación y compromiso de
los afiliados, los cuales, pudiendo cumplir simplemente con la obligación legal
de estar inscritos, se han vinculado especialmente a las actividades de las
cámaras adquiriendo obligaciones que no son exigibles para los demás miembros.
Manifiesta el
interviniente, que fuerza es concluir, que no se vulnera ninguna norma constitucional,
porque el legislador solamente esta reconociendo una situación de hecho que le
puede permitir un trato acorde con ella y, que es proporcional y razonable con
el objetivo que se persigue.
2.     Intervención de la Cámara de Comercio de
Bogotá
La Cámara de
Comercio de Bogotá, interviene en defensa de la norma acusada, aduciendo en
síntesis lo siguiente:
Se expresa en la
intervención, que el artículo 81 de la Ley 410 de 1971, consagró la posibilidad
de que sean los comerciantes afiliados los que elijan a los directores, con
excepción de los que corresponden al Gobierno, porque han sido ellos los que
desde mediados de los años veinte y, ante el incumplimiento permanente de las
obligaciones a cargo del Estado, asumieron la carga de aportar los recursos necesarios
tanto para el sostenimiento y funcionamiento de las Cámaras de Comercio, como
para la ejecución de importantes proyectos en beneficio del gremio de los
comerciantes e industriales del sector y de la comunidad en general.
Por ello, sin
perjuicio de los derechos que les corresponde a los comerciantes inscritos, en
cuyo beneficio trabajan las Cámaras de Comercio, deben ser los afiliados los
que participen activamente en la dirección y orientación de las Cámaras, en la
medida, en que han sido los que asumen las cargas para el funcionamiento y
existencia de ellas, en tanto, que los comerciantes inscritos únicamente pagan
por los servicios que obtienen, sin que tengan que contribuir con suma
adicional o con actividad alguna.
Agrega el
interviniente, que de conformidad con lo previsto en los artículos 19 y 24 del
Código de Comercio, todo comerciante está en la obligación de matricularse en
el registro mercantil correspondiente, circunstancia que no conlleva ni la
potestad ni la obligación de asociarse o quedar asociado como miembro de una
Cámara, porque ella no deviene de la imposición legal sino, por el contrario,
del libre ejercicio del derecho constitucional de asociación, que supone
libertad de hacerlo o no.
Los comerciantes
afiliados, por su parte, son los que además de estar cumpliendo con la
imposición legal de inscribirse, solicitan a una Cámara de Comercio su
vinculación a ella previo el cumplimiento de unos requisitos exigidos en la
ley, pudiendo acceder en la medida en que los cumpla, lo que resulta “obvio”
dada la naturaleza gremial y privada de estas entidades.
Se aduce en la
intervención, que dada la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio y, las
funciones que la ley les ha atribuido, en virtud de constituir un esquema de
descentralización por colaboración, resulta ajustado a derecho que sea la misma
ley, sus decretos reglamentarios y sus estatutos, los que determinen su forma
de administración y, en consecuencia, establezcan las condiciones que deben
tener los comerciantes que de una u otra forma van a intervenir en su
dirección.
Por último, se
advierte, que si bien el comerciante afiliado cancela una cuota para ayudar al
sostenimiento de las Cámaras, resulta claro que la ley les confiera unos
derechos, teniendo en cuenta las calidades de ellos y como contraprestación a
todo el apoyo permanente que le han brindado, siempre buscando el beneficio del
gremio y el mejoramiento de sus servicios, razón por la cual, no se puede
perder de vista el gran aporte de los afiliados a las Cámaras de Comercio, sin
que se pueda predicar en ningún caso que se afecta el principio de la igualdad
o el de la participación, como quiera, que es la ley la que señala los casos en
que los afiliados participan en la elección de los directores de las Cámaras de
Comercio.
3.     Intervención de Confecámaras
El Presidente de la
Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio, interviene para defender la
constitucionalidad de la norma demandada, en razón de que han sido los
comerciantes afiliados, los que desde los años veinte, han asumido la carga de
aportar los recursos necesarios para el sostenimiento y funcionamiento de las
Cámaras de Comercio, así como para la ejecución de importantes proyectos en
beneficio del gremio de los comerciantes e industriales.
En efecto,
manifiesta el interviniente, que son los afiliados los que han sostenido de
manera principal el régimen patrimonial de las Cámaras, sin perjuicio de los
derechos que desde 1931 las Cámaras de Comercio cobran a todos los comerciantes
que tienen la obligación legal de inscribirse o matricularse en el registro
público mercantil y, que ellas reciben como ingresos ordinarios para el
cumplimiento de las funciones previstas en la ley.
Agrega que es
preciso distinguir entre quienes siempre han participado asumiendo las cargas
y, los que únicamente participan para obtener, conforme a la ley, los servicios
que ellas prestan en su beneficio. Esa es la diferencia entre los afiliados y
los inscritos o matriculados.
Igualmente, de
conformidad con lo previsto en la ley, existen unas obligaciones de carácter
legal para todo comerciante, entre las cuales se encuentra la de matricularse
en el registro mercantil que corresponda. De manera pues, que cuando el
comerciante se matricula, lo hace en virtud de una imposición legal, sin que
ello conlleve la potestad ni la obligación de asociarse, porque ella no surge
de la imposición legal, sino del ejercicio del derecho constitucional de
asociación.
Finalmente, no
comparte el interviniente el ataque que se le hace a la norma demandada, porque
el sistema de elecciones que prevé el artículo 81 de la Ley 410 de 1971, es
propio de asociaciones gremiales, entidades de naturaleza jurídica privada, que
tienen su propia normatividad para esa clase de procesos, guardando siempre los
principios de igualdad y participación consagrados en la Constitución Política.
4.     Intervención del Ministerio de Desarrollo
Económico
El apoderado de la
Nación-Ministerio de Desarrollo Económico, interviene en defensa de la norma
acusada, aduciendo en síntesis, que las Cámaras de Comercio, de conformidad con
la doctrina y la jurisprudencia, son corporaciones de carácter gremial,
eminentemente privadas, que cumplen entre otras muchas funciones, las de llevar
los registros mercantiles de proponentes y de entidades sin ánimo de lucro,
funciones de carácter público que fueron delegadas por el Estado en las Cámaras
de Comercio, pero que no les modifica su naturaleza de entidades privadas.
Agrega, que todas
las personas que ejerzan profesionalmente el comercio tienen la obligación
legal de registrarse o matricularse en las Cámaras de Comercio, distinto de la
facultad de afiliación a dichas Corporaciones, la cual si bien la tienen todos
los comerciantes de conformidad con lo dispuesto en la ley, obedece a la
voluntad de cada comerciante, previo el cumplimiento de los requisitos que
exigen los estatutos.
Por ello, la
afiliación constituye una prerrogativa diferente a la obligación legal de inscripción
que tiene todo comerciante, razón por la cual, no es cierto que la norma
demandada viole ningún principio constitucional como lo afirma el demandante,
sino por el contrario, se trata de una norma expedida con todas las
formalidades constitucionales y legales, que tiene por destinatario a la
totalidad de los comerciantes.
V.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador
General de la Nación en concepto Nro. 2034 recibido el 19 de enero del 2000,
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad del artículo 81, parcial, de
la Ley 410 de 1971, con fundamento en las siguientes consideraciones.
Inicia su concepto
el Ministerio Público, resaltando la naturaleza privada de las Cámaras de
Comercio, las cuales son de creación legal, pero integradas por los
comerciantes inscritos en su respectivo registro mercantil, lo cual converge en
una autonomía administrativa, financiera, estatutaria, de organización y
dirección.
Manifiesta, que
teniendo en cuenta su naturaleza, la Cámara de Comercio de Bogotá creó un nuevo
mecanismo de financiación, que posteriormente se extendió a todas las Cámaras
de Comercio del país, mediante el cual, los comerciantes afiliados asumen los
gastos de funcionamiento e inversión para garantizar la existencia de las
Cámaras de Comercio.
Señala que la
disposición acusada prevé en principio que la elección de los directores
corresponde a todos los comerciantes que se encuentren inscritos en las Cámaras
y, esta elección se hace en forma directa; pero también establece que cuando
exista un número de inscritos superior a 300, la elección de los directores se
hará por los afiliados, siempre que el número de éstos sea superior al 10% de
la totalidad de inscritos.
Considera el
Procurador, que en efecto existe una diferenciación, no obstante, la misma
observa los principios democráticos y participativos, por cuanto, se debe tener
en cuenta que en los procesos participativos, a través de los cuales se tiende
a decidir sobre un asunto que atañe a todos los integrantes de un determinado
grupo, no sólo se debe propender por la participación directa, sino que
adicionalmente, se deben observar los factores que conllevan a que se busquen
mecanismos prácticos y eficientes, de manera que se determine que las
decisiones adoptadas sean las más acertadas, de ahí la razón de ser del
artículo 81 del Decreto-ley 410 de 1971.
Además, en concepto
del Ministerio Público, se debe tener en cuenta que el comerciante afiliado se
constituye en el miembro más cercano a la organización y funcionamiento de la
Cámara a la cual pertenece, no sólo por sus aportes, sino por las actividades
que desarrolla. Entonces, la diferenciación entronizada por el legislador en
cuanto al ejercicio del derecho a elegir miembros de las juntas directivas de
las Cámaras de Comercio, no reviste visos de inconstitucionalidad dentro del
esquema del Estado Social de Derecho y de la democracia participativa, aplicado
esto a una asociación gremial, con naturaleza jurídica de derecho privado, que
posee su propia normatividad entratándose de procesos de elección de sus
directivos y del derecho de asociación.
Concluye el
Ministerio Público, señalando que los comerciantes inscritos y los afiliados se
encuentran en situaciones de hecho totalmente distintas en relación con su
participación en las actividades de las Cámaras de Comercio, de ahí que la ley
sustraiga a un porcentaje representativo de los comerciantes afiliados la
facultad de elegir directivos, con el objeto de llevar a cabo un procedimiento
representativo, eficaz y democrático.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal,
como la que se acusa en la demanda que se estudia.
2.
Lo
que se debate
Corresponde a la
Corte Constitucional estudiar el contenido de la disposición acusada, con el
objeto de dilucidar, si en efecto, como lo señala el ciudadano demandante, el
artículo 81 del Código de Comercio viola los artículos 1, 2 y 13 del Estatuto
Superior.
La acusación que se
le endilga a la norma demandada, radica en el hecho de que tanto los
comerciantes matriculados, como los comerciantes afiliados, ostentan las mismas
condiciones por ministerio de la ley y, por lo tanto, se encuentran en el mismo
plano de igualdad, por ende, la norma demandada crea una diferencia
injustificada.
3.
Examen de la
norma acusada
3.1  Es acusado el
aparte normativo transcrito, que circunscribe la elección de directores de las
cámaras de comercio con más de 300 comerciantes inscritos en el registro
mercantil, a los comerciantes afiliados, siempre y cuando el número de éstos
sea superior al diez por ciento del total de inscritos.
El Código de
Comercio define al comerciante como aquella persona que se ocupa
profesionalmente de alguna de las actividades que la ley considera mercantiles
(art. 10) y, en su artículo 19 le impone entre otras obligaciones, la de
matricularse en el registro mercantil.
Así mismo, de
conformidad con el artículo 79 ibídem, cada Cámara de Comercio se encuentra
integrada por los comerciantes inscritos en su respectivo registro mercantil, y
cuenta con una junta de directores compuesta por un número de seis a doce
miembros con sus respectivos suplentes, según determinación del Gobierno
Nacional, en atención a la importancia comercial de la correspondiente
circunscripción. Señala a su vez la norma acusada, que el Gobierno Nacional
determinará la jurisdicción de cada Cámara, teniendo en cuenta para ello, la
continuidad geográfica y los vínculos comerciales de los municipios que agrupa,
dentro de la cual ejercen sus funciones.
A su vez, el
Gobierno Nacional se encuentra representado en las juntas directivas de las
Cámaras, hasta en una tercera parte de cada junta (art. 80 C. de Co.).
El artículo 81 de la
Ley 410 de 1971, se refiere a la elección de los directores de las Cámaras, e
indica que con excepción de los representantes del Gobierno, éstos serán
elegidos directamente por los comerciantes inscritos en la respectiva Cámara,
de listas que se inscriben en la Alcaldía del lugar, aplicando el sistema de
cuociente electoral. Dispone también, a renglón seguido, que si una Cámara
tiene más de 300 comerciantes inscritos en el registro mercantil, la elección
de los directores que le correspondan se hará por los comerciantes afiliados,
siempre que el número de éstos sea superior al 10% de la totalidad de
inscritos.
Al analizar el
contenido íntegro del artículo 81 demandado, observa la Corte, que dicha
disposición consagra dos formas de elegir juntas directivas en las Cámaras de
Comercio, teniendo en cuenta el número de comerciantes inscritos. En efecto, en
la primera parte del artículo acusado, se dispone que en  principio la elección
de los directores le corresponde a todos los comerciantes que se encuentren
inscritos, sin excepción alguna; pero a continuación, la norma establece que
cuando el número de inscritos sea superior a 300, la elección de los directores
le corresponde a los comerciantes afiliados, siempre que el número de éstos sea
superior al 10%.
Se pregunta la Corte
¿cuál sería la razón para que el legislador entronizara en la norma acusada una
facultad de elección preferente para los comerciantes afiliados, frente al
resto de los comerciantes inscritos?
Como se vio, todas
las personas que se dediquen profesionalmente al comercio son consideradas por
ministerio de la ley como comerciantes y, en tal virtud, tienen la carga de
cumplir con las obligaciones que la misma ley les impone, esto es, matricularse
en el registro mercantil, inscribir en él todos los actos, libros y documentos
respecto de los cuales la ley les exija esa formalidad, llevar la contabilidad
regular de sus negocios, conservar de conformidad con la ley, la
correspondencia y demás documentos relacionados con sus negocios o actividades
y, abstenerse de ejecutar actos de competencia desleal (art. 19 C. de Co.).
Por su parte, el
artículo 92 ejsudem, dispone que los comerciantes que hayan cumplido y estén
cumpliendo con los deberes del comerciante, podrán solicitar la afiliación a
una Cámara de Comercio, con el apoyo de un banco local o de tres comerciantes
inscritos del mismo lugar; solicitud de afiliación que es completamente
voluntaria por parte del comerciante y, cuya admisión es decidida por la junta
directiva de cada Cámara, fundada en un análisis de la solicitud planteada.
Esta misma disposición, consagra las prerrogativas que tienen los comerciantes
afiliados por ostentar esa calidad: “1. Dar como referencia la respectiva
cámara de comercio; 2. A que se le envíe gratuitamente las publicaciones de la
cámara, y 3. A obtener gratuitamente los certificados que soliciten a la
cámara”.
Nótese entonces, que
los comerciantes afiliados cuentan con una alternativa que les concede un
tratamiento y prerrogativas especiales dada la condición adquirida en forma
voluntaria, en ejercicio de su derecho de asociación, lo cual, a juicio de la
Corte, resulta completamente válido, máxime si se tiene en cuenta, que aportan
una cuota adicional al sostenimiento de la Cámara respectiva, que les brinda
ciertas ventajas como las enumeradas en el artículo 92 del Código de Comercio
citado; cuota que hace parte, por lo demás, de los ingresos ordinarios de las
Cámaras de Comercio, tal como lo dispone el artículo 93 ibídem, al establecer: “Cada
cámara tendrá los siguientes ingresos ordinarios: (...) 2. Las cuotas anuales
que el reglamento señala para los comerciantes afiliados e inscritos (...)”.
(Hasta aquí la
ponencia original presentada por el Magistrado Alfredo Beltrán Sierra)
3.2  Entra la Corte
a determinar si la norma legal examinada ha consagrado una distinción
injustificada y discriminatoria entre comerciantes matriculados y comerciantes
afiliados.  A este respecto, se podría sostener que reservar a la última
categoría la facultad de elegir a los directores de las cámaras de comercio -
de configurarse el supuesto previsto en la ley -, constituye un tratamiento
discriminatorio, toda vez que unos y otros, en su condición de comerciantes,
integran las cámaras de comercio (C de Co, art., 79), están sujetos a las
mismas obligaciones (C de Co art., 19), se exponen a idénticas sanciones si
deciden ejercer el comercio sin obtener la inscripción en el registro (C de Co
art. 37), contribuyen con las cuotas fijadas por el reglamento al sostenimiento
de las cámaras (C de Co art. 93) y, por último, son públicos los ingresos que
perciben las cámaras por atender el registro mercantil, de proponentes y de
entidades sin ánimo de lucro.
Adicionalmente, la extensión de la función
electoral a los comerciantes matriculados, podría sustentarse en el principio
de participación que debería tener una proyección específica en las cámaras de
comercio, habida cuenta de su creación legal y de la necesidad y conveniencia
de que los comerciantes inscritos, en pie de igualdad, decidan por sí mismos
los asuntos que de manera directa les conciernen a todos. La democracia
participativa (C.P. arts. 1, 2, 39 y 103), según esta línea argumentativa, por
fuera del ejercicio del sufragio en los certámenes electorales públicos, está
también llamada a irradiarse con fuerza expansiva en ámbitos donde la comunidad
considera que se ventilan intereses de carácter general.
La tesis esbozada, sin duda debería
prohijarse por la Corte, si en verdad los sujetos de la comparación, en el
juicio de igualdad, respecto de la materia que en este caso importa - derecho
de voto en las asambleas de las cámaras de comercio -, se encontraran en la
misma posición. De ser ello así otorgar por la ley un trato disímil, podría
considerarse violatorio del derecho a la igualdad, salvo que la medida lograra
superar el test de razonabilidad y proporcionalidad que aplica la Corte.
Pero, si los sujetos que en este evento se confrontan no se hallan dentro de la
misma posición o situación respecto del criterio relevante de distinción que
debe emplearse, no es necesario agotar los siguientes estadios del juicio de
igualdad, puesto que si los supuestos son diferentes no es procedente exigir un
trato legal idéntico.
No cabe duda de que tanto los comerciantes
matriculados como los comerciantes afiliados, tienen la condición de
comerciantes y, desde luego, bajo este aspecto son iguales y no pueden ser
objeto de tratamientos diferenciados. Sin embargo, la condición de comerciante
puede ser decisiva cuando ella justamente constituya el  término de comparación
relevante, lo que ocurre, por ejemplo, en relación con la prestación de
servicios de registro por parte de las cámaras, que no puede ofrecerse a unos
comerciantes y rehusarse a otros no obstante la concurrencia de las mismas
circunstancias y presupuestos objetivos. Deja de ser determinante el status
de comerciante cuando el factor relevante para establecer un determinado trato
es independiente o ajeno a esta calificación.
Se pregunta la Corte si la ley comercial
violó o no la Constitución al seleccionar como criterio determinante para
conceder el derecho de voto a fin de participar en la designación de directores
de las cámaras de comercio - en la hipótesis del artículo demandado -, la
condición de “comerciante afiliado”. Si la designación de directores, la
asamblea y el aludido derecho de voto, corresponden a una manifestación de la
libertad de asociación - así ella se conciba en términos absolutamente
genéricos -, resulta entonces legítimo asegurar a ciertas personas la
participación en este tipo de actos y órganos y, correlativamente, excluir a
otras personas que no ostenten la calidad de asociadas. Finalmente, el núcleo
esencial de la libertad de asociación, no se reduce a los actos de voluntad
representados en el libre ingreso a un cuerpo social o en el posterior retiro,
sino que se extiende también a la fijación del objeto de la asociación y a la
decisión sobre las condiciones o requisitos para adquirir la condición de
asociado, titular de ciertos derechos y obligaciones. Concretar el radio de
acción de la asociación y consagrar reglas aplicables a la identificación de
sus miembros, en sentido dialéctico contribuye tanto a expresar lo que para la
asociación se torna ultra vires como a designar el conjunto de los
no-asociados. La libertad de asociación comprende ambas modalidades - de suyo
inseparables - de acotar el objeto de la actividad social y su correspondiente
ámbito subjetivo.
La Corte
Constitucional se ha ocupado de precisar la naturaleza jurídica de las cámaras
de comercio. En la sentencia C-144 de 1993, la Corte a este respecto señaló: “Las
cámaras de comercio a las cuales se ha encargado el ejercicio de la  función de
llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él
inscritos, no son entidades públicas, pues no se avienen con ninguna de las
especies de esta naturaleza contempladas y reguladas en la Constitución y la
Ley. Si bien nominalmente se consideran "instituciones de orden
legal", creadas por el Gobierno, lo cierto es que ellas se integran por
los comerciantes inscritos en su respectivo registro mercantil. La técnica
autorizatoria y la participación que ella reserva a la autoridad pública habida
consideración de las funciones que cumplen las cámaras de comercio, no permite
concluir por sí solas su naturaleza pública. No se puede dudar sobre su
naturaleza corporativa, gremial y privada.”. Las cámaras de comercio, como
entes privados, necesariamente están dotadas de órganos a través de los cuales
se forma y expresa su voluntad. No se puede, al mismo tiempo, sostener la
naturaleza privada de las cámaras de comercio y negar la posibilidad de que la
ley y el reglamento o estatuto definan sus órganos y la forma específica de su
conformación.  Por consiguiente, en este punto del análisis, aún sin hacer
referencia al contenido de la regulación, cabe concluir que la simple
pretensión de disponer un órgano corporativo y prever su configuración, dista
de ser inconstitucional.
Pasa la Corte a examinar el contenido de la
norma, luego de haber indicado que la ley puede regular la estructura y
funciones de los órganos internos y externos de las cámaras de comercio. La ley
contempla la existencia de una asamblea y señala que a ella concurren los
comerciantes afiliados, excluyendo, en la situación prevista - cámaras de
comercio que cuenten con más de trescientos comerciantes inscritos y con un
número de afiliados superior al diez por ciento del total de inscritos -, a los
comerciantes simplemente inscritos y no afiliados. La existencia de la
asamblea, su conformación por los afiliados y la competencia que se le reconoce
para elegir a los directores - diferentes de los representantes del gobierno -,
son elementos que sólo se explican como proyección orgánica y funcional de la
libertad de asociación, todo lo cual no resulta sorprendente si ha sido la
propia Corte la que ha destacado que las cámaras son corporaciones privadas de
carácter gremial, pese a que ellas ejercen por ministerio de la ley
determinadas funciones públicas.
En efecto, la Corte
ha expresado que “[l]os comerciantes ejercen su derecho de asociación, no en
cuanto son integrantes de la cámara, pues ésta es la consecuencia forzosa de su
inscripción obligatoria en el registro mercantil, sino, principalmente, como
afiliados a la misma, afiliación que sí depende del libre ejercicio de su
derecho de asociación (artículo 92 Código de Comercio). El ejercicio de ese derecho
de asociación está sujeto a la observancia  de la ley, y en nada se entorpece o
dificulta porque la cámara cumpla las funciones que la ley le ha atribuido, en
particular la de recaudar el impuesto mencionado"[1].
La distinción introducida por la norma
entre comerciantes matriculados y comerciantes afiliados debe, por tanto,
estudiarse a la luz de la libertad asociativa. La condición de comerciante
inscrito, se adquiere como consecuencia del cumplimiento de un deber legal. Por
el contrario, la condición de comerciante afiliado, obedece a un ejercicio de
la libre voluntad del comerciante que decide vincularse a la cámara de
comercio, con el objeto de efectuar periódicos aportes y participar de manera
más intensa en sus actividades. La inscripción o matrícula, no tiene, pues,
ninguna connotación asociativa, la que en cambio sí puede predicarse de la
afiliación. En este último caso, las cuotas o aportes, no corresponden a la
contraprestación que se ofrece por los servicios que las cámaras suministran,
sino a las erogaciones que voluntariamente se destinan a la financiación de su
objeto y al incremento de su patrimonio.
Si la matrícula del comerciante que le
concede al comerciante su condición de comerciante inscrito en la cámara de
comercio respectiva, no guarda relación alguna con la libertad asociativa, no
se ve por qué se pueda reprochar a la ley que, en el supuesto de la norma
examinada, limita la participación en la asamblea de la cámara a los afiliados
que están unidos por un vínculo asociativo voluntario. En otras palabras, la
asamblea como traducción orgánica del esquema asociativo, en principio se
conforma por quienes tienen un nexo asociativo con el ente y no por aquellos
que simplemente son destinatarios de sus servicios y que por obligación legal
se ven constreñidos a inscribirse y a registrar libros, papeles y ciertos
actos.
Todo comerciante tiene la obligación de
matricularse en el registro mercantil. En estricto rigor la matrícula mercantil
es un medio legal que permite brindar publicidad sobre la condición de
comerciante. En este mismo sentido, los demás actos de inscripción de actos,
libros y documentos, en el registro mercantil, constituyen formalidades legales
a cuyo cumplimiento no pueden sustraerse los comerciantes, y también se
encaminan a fortalecer el sistema de publicidad mercantil. Resulta equivocado,
por consiguiente, pretender edificar a partir de la obligación y cumplimiento
de la obligación de inscripción del comerciante en la cámara de comercio, un status
de asociado o afiliado de la corporación. Por lo demás, el dato legal es
concluyente. Los comerciantes que cumplan sus deberes de inscripción y demás
obligaciones mercantiles, pueden solicitar y obtener la afiliación a las
cámaras de comercio, en las condiciones establecidas en el artículo 92 del
Código de Comercio. La condición de comerciante inscrito, no basta para
adquirir el status de afiliado, definitivamente ligado a un aporte de
recursos y de esfuerzos en los que se plasma una voluntad libre de
comprometerse en el desarrollo del objeto y metas de la cámara de comercio.
Dado que la asamblea es órgano máximo de
articulación del esfuerzo solidario, eje de la inextirpable faceta asociativa
de las cámaras de comercio, las voluntades que allí habrán de fundirse en
decisiones y políticas comunes, deben en primer término ser las de las personas
que están ligadas entre sí en virtud de un lazo asociativo libre que se
manifiesta en la asunción de obligaciones pecuniarias y de todo orden en aras
de la cristalización del ideario corporativo. Los comerciantes inscritos se han
limitado a cumplir una obligación legal, pero tienen vocación asociativa que
puede transformarse o no en el  status de asociado o afiliado, para lo
cual será determinante un acto voluntario libre de quien desea hacer ese
tránsito, contrayendo nuevas obligaciones y adquiriendo nuevos derechos.
Se ha comprobado hasta la saciedad que la
simple condición de comerciante, así la ley haya dispuesto que cada cámara se
integra por los comerciantes inscritos en su respectivo  registro mercantil,
no comporta la condición de afiliado, la cual tiene relevancia para los efectos
de conformar la asamblea general y elegir directivos. Para establecer quién
debe participar en estos actos corporativos, resulta relevante la condición de
afiliado y no basta la de comerciante inscrito, salvo el caso previsto en la
ley en el que los inscritos temporalmente suplen la ausencia de un extendido
ánimo gremial o asociativo. Superada esta fase inicial, según criterios que el
legislador juzga razonables, su decisión de fortalecer y promover el espíritu
asociativo entre los comerciantes, se inscribe en la esfera de su libre
configuración normativa, la cual, tratándose de las cámaras de comercio, es
mayor de la que ordinariamente dispone respecto de las demás personas
jurídicas, habida cuenta de sus características particulares, en especial, del
ejercicio de funciones públicas confiadas a aquéllas. La tesis del demandante,
en suma, no prospera por no haber acertado en identificar de manera correcta el
tertium comparationis.
No viola la ley el principio de la
democracia participativa cuando reserva a los afiliados a las cámaras el
derecho de designar directores mediante el ejercicio del derecho al voto en las
asambleas que se convoquen con ese propósito. Se trata de garantizar el goce de
un derecho que emana de la libertad de asociación y pertenece a su núcleo
esencial. La deseable expansión de la democracia participativa en todos los
órdenes de la vida comunitaria debe consultar la naturaleza de las diferentes
organizaciones civiles y económicas, puesto que se impone dentro de ciertos
márgenes irreductibles respetar su propia autonomía, la cual se sustenta en derechos
y principios igualmente fundamentales que deben ser adecuadamente ponderados.
Por las razones expuestas, la Corte no
encuentra que la norma demandada viole ningún artículo de la Constitución
Política.
VII.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
la expresión "Sin embargo, cuando una cámara de comercio tenga más
de trescientos comerciantes inscritos en el registro mercantil, la elección de
los directores que le correspondan se hará por los comerciantes afiliados,
siempre que el número de éstos sea superior al diez por ciento del total de
inscritos. El gobierno determinará a cada cámara, el porcentaje de afiliados
que se requerirá para la elección, en proporción al número total de inscritos,
de modo que dicho porcentaje sea suficientemente representativo de éstos",
del artículo 81 del Decreto-ley 410 de 1971 “por el cual se expide el
Código de Comercio”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-602/00
DERECHO DE
PARTICIPACION EN ENTIDAD PRIVADA-Elección de representantes y directivos/DEMOCRACIA-Elección de
representantes y directivos (Salvamento de voto)
CAMARA DE
COMERCIO-Intervención de
inscritos en dirección (Salvamento de voto)
DERECHO DE
PARTICIPACION EN CAMARA DE COMERCIO-Elección de directores por inscritos (Salvamento de
voto)
Con el respeto debido por las decisiones de
la Corte, los suscritos magistrados nos vemos precisados a salvar nuestro voto
con respecto a la Sentencia C-602 de 24 de mayo de 2000,  mediante la cual se
declaró la exequibilidad de la expresión "sin embargo, cuando una
cámara de comercio tenga más de trescientos comerciantes inscritos en el
registro mercantil, la elección de los directores que le correspondan se hará
por los comerciantes afiliados, siempre que el número de éstos sea superior al
diez por ciento del total de inscritos.  El gobierno determinará a cada cámara,
el porcentaje de afiliados que se requerirá para la elección, en proporción al
número total de inscritos, de modo que dicho porcentaje sea suficientemente
representativo de éstos", contenida en el artículo 81 del Código de
Comercio.
Son razones de nuestro salvamento de voto
las que a continuación se expresan:
1ª.  La Constitución Política de 1991 en su
artículo 1º establece que la organización democrática del Estado Colombiano
será "participativa y pluralista", norma esta que se encuentra en
armonía con el artículo 2 de la Carta, en el cual se determinan los "fines
esenciales del Estado", y se incluye entre ellos el de "facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan...".
2ª.  Acorde con la filosofía que informa la
Constitución, la Corte Constitucional ha expresado, entre otras en Sentencias
C-191 de 8 de mayo de 1996 y C-678 de 18 de noviembre de 1998 que aún las
entidades privadas deben garantizar, siempre, la elección de "sus
representantes y directivos por medios democráticos", lo que resulta
indispensable para que tengan eficacia los principios que permitan avanzar de
una democracia simplemente formal y limitada al aspecto político, hacia otra de
carácter real, con contenido social y de repercusión en las actividades
económicas, que sólo se logra en la medida en que se le permita a los
interesados participar en los asuntos que les atañen, con lo cual se facilita
alcanzar los fines superiores de la libertad y la pacífica convivencia entre
los asociados.
3ª.  Analizado en su conjunto el Título VI
del Código de Comercio, aparece con absoluta claridad que las Cámaras de
Comercio son "instituciones de orden legal" creadas por el Gobierno
Nacional, no sólo a petición de los comerciantes donde van a operar sino, aún "de
oficio", lo que pone de manifiesto que son de interés público, vale decir,
que no son única y exclusivamente entes destinados a la defensa y promoción de
los intereses particulares de los comerciantes.  Tal circunstancia, explica,
entre otras cosas, que a ellas se atribuyan por el Estado, en virtud del
principio de la descentralización por colaboración, algunas funciones públicas,
como ocurre, a guisa de ejemplo, con el registro mercantil obligatorio para
todos los comerciantes, la expedición de certificados de existencia y
representación de sociedades comerciales, el registro de contratos de prenda
para que surtan efectos respecto de terceros, la inscripción de factores
comerciales, etc.
Igualmente se establece en forma diáfana
por el artículo 79 del Código de Comercio, que "cada Cámara de Comercio
estará integrada por los comerciantes inscritos en su respectivo registro
mercantil".
Del mismo modo, se encuentra que conforme
al artículo 92 de dicho Código, quienes inscritos como tales "estén
cumpliendo los deberes de comerciante, podrán ser afiliados de una Cámara de
Comercio cuando así lo soliciten con el apoyo de un banco local o de tres
comerciantes inscritos del mismo lugar".
4ª. La dirección de las Cámaras de
Comercio, en atención a la naturaleza de estas, es colegiada y sus integrantes
son designados parcialmente por el Gobierno y por los comerciantes.
A ese respecto, la primera parte del
artículo 81 del Código de Comercio, en forma que no pugna sino que por el
contrario realiza a plenitud el principio democrático, dispone que "los
directores de las Cámaras serán elegidos directamente por los comerciantes
inscritos en la respectiva Cámara, de listas que se inscribirán en la
alcaldía del lugar, aplicando el sistema de cuociente electoral" (el subrayado
no es del texto).
5ª. No obstante, ese principio se altera en
forma brusca y contraria a la Carta Política, con una excepción que a
continuación se establece en la misma disposición mencionada, para el caso de
que en la Cámara de Comercio respectiva existieren "más de trescientos
comerciantes inscritos en el registro mercantil", hipótesis esta en la
cual "la elección de los directores que le correspondan se hará por
los comerciantes afiliados, siempre que el número de estos sea superior al diez
por ciento del total de inscritos", con atribución al Gobierno
para que él determine el porcentaje de comerciantes afiliados que se requiere
para la elección en proporción al número total de inscritos, "de modo de
que dicho porcentaje sea suficientemente representativo de estos".
Los suscritos magistrados encontramos que
la expresión acusada y a la cual acaba de hacerse referencia es efectivamente
inconstitucional, pues resulta evidente que si todos los comerciantes inscritos
en las Cámaras de Comercio son, por ministerio de la ley, integrantes de ellas,
a todos les concierne intervenir en su dirección, pues las actividades que
desempeñan y las funciones que cumplen les interesan a todos.  Si los
directores se designan mediante  elección,  lo  que  resulta  apenas  obvio
si  se  respeta  el   principio
democrático, es que los integrantes de esas
Cámaras, que lo son todos los comerciantes inscritos, participen como
electores.
Con todo, el aparte acusado del artículo 81
del Código de Comercio prescinde de los comerciantes inscritos que no tengan la
calidad de "afiliados" cuando el número de aquellos sea superior a
trescientos, para circunscribir entonces la elección  sólo a estos últimos,
cuando el número de ellos sea superior al diez por ciento del total de inscritos
y, para esos efectos, le ordena al Gobierno determinar el número de afiliados
que se requieren para cada elección en proporción del total de inscritos, de
manera que "sea suficientemente representativo de estos", pero, para
sorpresa absoluta de la democracia, se priva a los supuestos representados del
derecho a elegir a sus sedicentes representantes.
Obsérvese, además, que la norma en
cuestión, por otra parte conduce a la curiosa paradoja de que al mayor
crecimiento de una Cámara de Comercio por su número de comerciantes inscritos,
aumentará también el número de quienes en virtud de esa disposición carecerán
del derecho de voto para designar a sus representantes, de tal modo que los
directivos serán escogidos por quienes lleguen a obtener la calidad de
"afiliados", que, aunque voluntariamente solicitada, se traduce, en
últimas, en una condición de privilegio que lleva a concentrar la dirección de
esos organismos en unos pocos, con desconocimiento del derecho de los demás a
intervenir en asuntos que directamente les atañen.
Por ello, a nuestro juicio, la prosperidad
de la acusación se imponía en este caso y la disposición objeto de censura en
lugar de ajustada a la Constitución, ha debido declararse inexequible, pues ni
la democracia ni el derecho a la participación pueden quedar simplemente
escritas en la Carta Política, sino que, al contrario, han de tener, cada vez
más, mayor profundidad y realización plena, tanto en el sector público como en
el sector privado, mucho más si a este se le confía el desempeño de funciones
públicas.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA                  CARLOS GAVIRIA DÍAZ
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
[1] Sentencia C-091 de 1997 M.P. Jorge Arango Mejía.