C-194-98
Sentencia C-194/98
Sentencia
C-194/98
SANCION
ADMINISTRATIVA POR CONTRABANDO-Competencia para aplicarla/SANCION ADMINISTRATIVA-Procedimiento
administrativo
En relación con
la determinación e imposición de la sanción administrativa, que corresponde a
la multa, y a otras consecuencias de ese orden, su competencia radica
exclusivamente en cabeza de los funcionarios de la DIAN. La imposición de las
multas, la aprehensión o el decomiso de las mercancías corresponden a un
procedimiento administrativo, que por disposición del legislador, lo cual en
ningún momento implica inmiscuirse en el proceso penal.
SANCION PENAL POR
CONTRABANDO-Competencia
para aplicarla
Por el contrario,
cuando de dicha conducta se deriva la comisión del delito de contrabando, por
expreso mandato constitucional y legal, son los funcionarios judiciales quienes
están investidos de la potestad de imponer la pena de prisión o arresto, previo
el adelantamiento del respectivo proceso, que se inicia con la etapa de
investigación y culmina con la expedición de la sentencia judicial. Por
consiguiente, frente a la configuración de los hechos punibles relacionados en
las normas acusadas, el funcionario administrativo o la autoridad aduanera
están en la obligación de ponerlo en conocimiento de la autoridad judicial para
los efectos de imponer las sanciones penales a que haya lugar, mediante la
sentencia respectiva.
PRINCIPIO NON BIS
IDEM-Improcedencia de
vulneración
Teniendo en
consideración que los supuestos que dan lugar a la actuación administrativa y a
la intervención jurisdiccional penal se encuentran claramente diferenciados,
resulta obvio que jamás pueden ser concurrentes, de manera que los aludidos
procesos administrativo y penal, son independientes, y no configuran por
consiguiente, la violación del principio constitucional "non bis in
idem".
DECOMISO ADUANERO-Naturaleza
El decomiso
aduanero constituye una herramienta de aplicación inmediata, de carácter
efectivo en la lucha contra la evasión y el contrabando, con el fin de evitar
que se lesione gravemente la economía nacional, así como la competencia leal,
lo cual garantiza la prevalencia de los bienes colectivos y supraindividuales.
El decomiso se trata de una determinación administrativa, de carácter
inmediato, que adopta la autoridad correspondiente como consecuencia de las
situaciones fácticas establecidas en las normas demandadas, que no son propias
de la extinción del dominio, y en consecuencia, no requieren de una sentencia
judicial, sin perjuicio del trámite del proceso penal por la actividad
delictiva que ello genera.
EXTINCION DE
DOMINIO-Medida de carácter
patrimonial/DECOMISO-Medida de carácter administrativo
El carácter de la
extinción del dominio es preferentemente patrimonial y constituye una conducta
independiente de la infracción penal, frente a los hechos punibles imputables a
la persona; mientras que el decomiso es una medida inmediata de carácter
administrativo que no requiere "del agotamiento de todo un proceso,
precisamente por cuanto está concebido para servir a los fines del mismo",
en este caso, por expresa disposición del legislador ordinario, dicha autoridad
es la "Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o la entidad que haga
sus veces", sin perjuicio de la acción penal a que haya lugar frente a la
comisión del hecho punible. Por ello, la circunstancia de que la DIAN tenga
legalmente la potestad de decomisar o determinar la aprehensión de la
mercancía, no configura el desconocimiento del principio constitucional de la
independencia judicial, toda vez que el proceso administrativo aduanero es
diferente del jurisdiccional.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Improcedencia
de vulneración
En relación con
la unidad de materia, lo relevante es la identidad sustancial del tema objeto
de legislación y la ya anotada correspondencia entre el articulado y el título
de la ley. Por consiguiente, resulta claro que si el objeto de la normatividad,
como se desprende del mismo título de la ley es la adopción de medidas indispensables
para enfrentar la evasión y el contrabando, deben incluirse, como en efecto se
hace en los preceptos impugnados, disposiciones tributarias y aduaneras,
encaminadas a erradicar aquellos factores que obstaculizan y perturban la libre
competencia en términos de igualdad y probidad. Los artículos 15 a 21 de la Ley
383 de 1997 no vulneran el principio constitucional de unidad de materia
legislativa, por cuanto ellos guardan estrecha relación temática y sistemática
con el objeto principal de la ley, que consiste en "luchar contra la
evasión y el contrabando".
CONGRESO-Expedición y derogación de normas
generales en materia aduanera
El Congreso, en
materia del régimen de aduanas, circunscribe su actividad legislativa a señalar
las normas generales y los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno, mientras que a éste le corresponde "modificar los aranceles,
tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas". La
expedición de las normas y leyes -así como su derogación, que implica la
modificación del estatuto aduanero, y el establecimiento de impuestos-
concernientes al saneamiento de mercancías, aprehensión y decomiso de las
mismas, entre otras materias, es competencia del Congreso y no del Ejecutivo.
Igualmente, las previsiones ajenas a los elementos comerciales del régimen de
aduanas, como ocurre con la penalización del contrabando, son atribuciones del
resorte del legislador ordinario.
CONTRABANDO-Pena de prisión
La imposición de
la pena de prisión prevista en el artículo 15 acusado, se deriva de la comisión
de un ilícito, que acarrea dicha sanción penal, la que no se reduce a una mera
y simple obligación dineraria o crediticia de índole civil o comercial. Por
ello, cabe reiterar entonces, que la pena de prisión impuesta, se produce no
por el incumplimiento de obligaciones civiles contractuales, que es lo que
prohibe la norma superior, sino en razón del quebrantamiento del orden jurídico
por el ejercicio de una actividad ilícita y antijurídica de carácter penal,
como lo es el contrabando. Siendo la pena de prisión consagrada, la
consecuencia directa del quebrantamiento del orden jurídico por la comisión del
hecho punible del contrabando, y no como erróneamente lo entiende el actor, del
incumplimiento de una deuda en dinero o en especie, lo que no resulta
violatorio de ningún precepto constitucional, habrá que concluir que el cargo
no prospera.
CONTRABANDO-Improcedencia de violación de la libertad
de trabajo
El comerciante
que en desarrollo de sus actividades incurre en el delito de contrabando, no
puede alegar en ningún caso la libertad de trabajo, aunque éste constituya un
derecho fundamental, pues su ejercicio implica el cumplimiento de unas
responsabilidades y deberes correlativos, como actuar dentro del marco de la
legalidad, y al no hacerlo, su derecho pierde efectividad y carece de
protección.
DERECHOS
ADQUIRIDOS-Improcedencia
de desconocimiento
Los artículos
examinados de la Ley 383 de 1997 no desconocen, derechos adquiridos consolidados,
pues en los supuestos que ella contempla, se adquirió la propiedad de los
bienes y de las mercancías en abierta transgresión al ordenamiento jurídico
vigente, vulnerando los límites fijados por el orden jurídico, motivo por el
cual no puede afirmarse, como erróneamente lo pretende uno de los demandantes,
que exista un derecho legítimo de los presuntos titulares de la propiedad. No
puede entonces, catalogarse como derecho adquirido "con justo título"
y "con arreglo a las leyes civiles" por el uso o disfrute indebido
del derecho de propiedad.
PRINCIPIO DE
IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY-Improcedencia
de vulneración
El parágrafo
transitorio demandado no vulnera el principio de la irretroactividad de la ley,
pues este lo que está concediendo es un plazo de gracia para que "dentro
de los dos meses siguientes a la entrada en vigor de la presente ley",
acrediten la legal introducción de las mercancías y dentro de los cuatro meses
de vigencia de la misma, la legalicen, con lo cual no se está dando carácter
retroactivo a la ley, sino por el contrario, fijando unos términos razonables
para legalizar la mercancía ya que de no hacerlo, no es posible "dentro de
la vigencia de la ley", ejercer las referidas actividades comerciales.
EVASION Y
CONTRABANDO
Resulta contrario
al ordenamiento superior que se establezcan reconocimientos por la "no
colaboración eficaz" en la lucha contra la evasión y el contrabando, ya
que aparte de constituir un despropósito jurídico, es bien sabido que es
función de las autoridades de la República asegurar la vigencia de un orden
justo, estando la función administrativa al servicio permanente de los
intereses generales, los cuales se desarrollan con fundamento en los principios
de igualdad, moralidad, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Referencia:
Expedientes Acumulados D-1834, D-1852, D-1855, D-1861 y D-1864.
Acciones de
inconstitucionalidad de los  artículos 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 51 numeral
1 de la Ley 383 de 1997, "Por la cual se expiden normas tendientes a
fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando y se dictan otras
disposiciones", y 7o. (parcial) de la Ley 56 de 1981.
Demandantes: Guillermo
Chahín Lizcano, Enrique Martínez Sánchez, Libardo Cajamarca Castro, Héctor
Matamoros de La Torre y Carlos Germán Farfán Patiño.
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
D.C., mayo siete (7) de mil novecientos noventa y ocho (1998)
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos GUILLERMO CHAHIN
LIZCANO, ENRIQUE MARTINEZ SANCHEZ, LIBARDO CAJAMARCA CASTRO, HECTOR MATAMOROS
DE LA TORRE y CARLOS GERMAN FARFAN PATIÑO promovieron demandas ante la
Corte Constitucional contra los artículos 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 51
numeral 1 de la Ley 383 de 1997, "Por la cual se expiden normas tendientes
a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando y se dictan otras disposiciones",
y contra el artículo 7o. (parcial) de la Ley 56 de 1981, las cuales se proceden
a decidir una vez tramitado el juicio correspondiente y previas las siguientes
consideraciones.
La Sala Plena
decidió acumular las demandas, a fin de que estas fueran resueltas en la misma
sentencia, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 2067 de
1991, dada la identidad de materia.
I.     TEXTO
DE LAS NORMAS ACUSADAS
Se transcriben a
continuación los textos de los preceptos demandados, subrayándose los apartes
acusados.
"Ley 383 de 1997
“Artículo
15. Contrabando. Quien introduzca o saque bienes del territorio nacional,
sin declararlos o presentarlos ante la autoridad aduanera, o por lugar no
habilitado o sin los documentos soporte de la operación de comercio exterior,
incurrirá en pena de prisión de tres (3) a seis (6) años, y multa equivalente
al doscientos por ciento (200%) del valor CIF de los bienes involucrados, sin
perjuicio del concurso de hechos punibles.
La pena
descrita en el inciso primero no se aplicará cuando la cuantía de los bienes
involucrados sea inferior a mil (1000) salarios mínimos legales mensuales
vigentes, sin perjuicio de las sanciones administrativas.
Parágrafo
1o. Los
vehículos automotores que transiten en departamentos que tienen zonas de
frontera de acuerdo con lo estipulado en el artículo 272 de la Ley 223 de
diciembre de 1995, no estarán sometidos a lo establecido en este artículo.
Parágrafo
2o. Cuando
el contrabando por cuantía superior a mil salarios mínimos legales mensuales
vigentes se realice fraccionadamente en diferentes actos de inferior importe
cada uno y sean sancionados administrativamente, tendrán estos el carácter de
delito continuado si existe unidad de propósito, y así se infiere de la identidad
de su autor y de los medios utilizados en su comisión".
Artículo
16. Favorecimiento de contrabando. El que en cuantía superior a cien (100) salarios
mínimos legales mensuales vigentes transporte, almacene, distribuya o enajene
mercancía introducida al territorio nacional sin haber sido declarada, o sin
haber sido presentada ante la autoridad aduanera, o ingresada por lugar no
habilitado, o sin los documentos de soporte, incurrirá en pena de arresto de
seis (6) a veinticuatro (24) meses y multa de cien (100) a quinientos (500)
salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin perjuicio de las sanciones
administrativas a que haya lugar.
El juez al
imponer la pena, privará al responsable del derecho de ejercer el comercio por
el término del arresto y un (1) año más.
Parágrafo
transitorio. Para
los efectos del presente artículo, no serán responsables penalmente los
comerciantes minoristas que, dentro de los dos meses siguientes a la entrada en
vigor de la presente ley, presenten ante la Administración de Impuestos y
Aduanas Nacionales de su jurisdicción, relación de las mercancías respecto de
las cuales no se pueda acreditar su legal introducción o permanencia en el
territorio nacional, y que a más tardar dentro de los cuatro meses siguientes a
la entrada en vigor de la presente ley, las legalicen de conformidad con lo
establecido en los artículos 57, 58 y 82 del Decreto 1909 de 1992.
La eximente de
responsabilidad establecida en este parágrafo, se aplica de manera exclusiva
respecto de las mercancías legalizadas en el plazo aquí establecido.
Artículo
17. Defraudación a las rentas de aduana. El que declare tributos aduaneros por un
valor inferior al que por la ley le corresponde, en una cuantía superior a
veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, incurrirá en pena de
multa equivalente a veinte (20) veces lo dejado de declarar por concepto de
tributos aduaneros.
Parágrafo. Lo dispuesto en el presente artículo no se
aplica en los casos en que el valor informado corresponda a controversias sobre
clasificación arancelaria.
Artículo
18. Favorecimiento por servidor público. El servidor público que colabore,
participe, transporte, distribuya, enajene o de cualquier forma facilite la
introducción de mercancía de prohibida importación al país, o el ingreso de
mercancía sin declarar o sin presentar ante la autoridad aduanera, o por lugar
no habilitado o sin los documentos soporte, u omita los controles legales o
reglamentarios propios de su cargo para lograr los mismos fines, incurrirá en
prisión de dos (2) a cuatro (4) años y la pérdida e interdicción de las
funciones públicas.
La pena se
aumentará de una tercera parte a la mitad, si el favorecimiento se presenta en
ejercicio de sus funciones, sin perjuicio del concurso de hechos punibles.
Artículo
19. Colaboración eficaz. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
reconocerá a favor de las entidades territoriales que presten colaboración
eficaz en la aprehensión de mercancias de contrabando, un sesenta por ciento
(60%) del total de la venta efectiva correspondiente, deduciendo los costos
relacionados con el manejo de la mercancía, su almacenamiento y demás en que se
incurra para realizar su venta.
Cuando no
exista colaboración eficaz, se reconocerá a las entidades territoriales un porcentaje
del sesenta por ciento (60%) correspondiente al valor global de las ventas
diferentes de las que trata el inciso anterior descontados los costos de manejo
y almacenamiento de las mercancías a cargo de la DIAN y demás incurridos para
legalizar su venta; distribuido a prorrata del monto total de las aprehensiones
e incautaciones efectuadas en la jurisdicción de la correspondiente entidad
territorial en el año inmediatamente anterior.
Parágrafo. El reconocimiento previsto en el presente
artículo, sólo será procedente una vez sea agotado el procedimiento
administrativo de venta de la mercancía.
Artículo
20. Definición de la situación jurídica de las mercancías. Toda determinación referente a la
aprehensión, carácter, valor aduanero, decomiso y disposición de las
mercancías, será responsabilidad de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, o de la entidad que haga sus veces.
Artículo
21. Los
recursos provenientes de la venta o remate de mercancías abandonadas o
decomisadas por la autoridad aduanera, serán invertidos en programas de lucha
contra la evasión o el contrabando. Para estos efectos, el presupuesto nacional
adicionará anualmente al presupuesto de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, o la entidad que haga sus veces, una partida equivalente al valor
de las ventas o remates de las mercancías comercializadas en el año
inmediatamente anterior".
....
Artículo 51. Para efectos del artículo 24-1 de la Ley
142 de 1994, el impuesto de industria y comercio en la prestación de los
servicios públicos domiciliarios se causa en el municipio en donde se preste el
servicio al usuario final sobre el valor promedio mensual facturado.
En los casos que
a continuación se indica, se tendrán en cuenta las siguientes reglas:
1. La
generación de energía eléctrica continuará gravada de acuerdo con lo previsto
en el artículo 7o. de la Ley 56 de 1981.
....".
LEY 56 DE 1981
Artículo
7o. Las
entidades propietarias pagarán a los municipios los impuestos, tasas, gravámenes
o contribuciones de carácter municipal diferentes del impuesto predial,
únicamente a partir del momento en que las obras entren en operación o
funcionamiento y dentro de las siguientes limitaciones:
a) Las
entidades propietarias de obras para generación de energía eléctrica, podrán
ser gravadas con el impuesto de industria y comercio, limitada a cinco pesos
($5.oo) anuales por cada kilovatio instalado en la respectiva central
generadora.
El Gobierno
Nacional fijará mediante decreto la proporción en que dicho impuesto debe
distribuírse entre los diferentes municipios afectados en donde se realicen las
obras y su monto se reajustará anualmente en un porcentaje igual al índice
nacional de incremento del costo de vida certificado por el DANE correspondiente
al año inmediatamente anterior".
II.
FUNDAMENTOS DE LAS DEMANDAS
A continuación se
resumen los cargos formulados en cada una de las demandas:
El ciudadano Guillermo
Chahín Lizcano demanda los artículos 20 y 21 de la Ley 383 de 1997, por
quebrantar los artículos 13, 29, 34, 58, 116, 150-2 y 152 de la Constitución
Política.
Sostiene el
demandante, que la ley impugnada no se refiere a ninguna de las instituciones
consagradas en el artículo 58 superior, y que al disponer una expropiación
administrativa como la que comporta el decomiso aduanero que regulan los
artículos 20 y 21, desconoce abiertamente la normatividad constitucional que
determina el régimen de la propiedad en Colombia, según el cual, el propietario
a quien en los casos del artículo 58 se le afecta una propiedad, no la pierde
como consecuencia de haberla obtenido ilícitamente o como producto de una
actividad punible, sino que su título es limpio pero subordinado a la utilidad
pública y al interés social, por lo que recibe una indemnización como justa
compensación a la forzada transmisión de la propiedad al Estado.
Indica el actor, que
"el vicio de inconstitucionalidad de los preceptos impugnados aparece
evidente cuando la Carta Política ordena que esa declaratoria de extinción del
dominio o del decomiso, se pronuncie por sentencia judicial, lo que significa
que el ordenamiento superior exige una actuación del órgano jurisdiccional
competente, para que, mediante sentencia ejecutoriada, se extinga o retire la
propiedad a su titular, debido a la irregular situación aduanera y de comercio
exterior que perjudica al tesoro público, y se traslade al Estado".
Además, señala que
la aplicación del decomiso, según lo disponen los artículos 51 del Decreto 755
de 1990 y 80 del 1909 de 1992, implica la atribución de esa competencia, que es
del juez, al administrador de Aduanas. El mismo decreto 755 le da a esta figura
la consecuencia de la pérdida de la propiedad para asumirla el Estado cuando la
Administración de Aduanas encuentra que la mercancía no se legalizó en los
términos del reglamento, quebrantando con ello el artículo 34 de la Carta
Fundamental.
Agrega, que según el
artículo 7o. de la Ley 333 de 1996, el decomiso o la extinción de dominio
tienen un carácter jurisdiccional, lo que según él es desconocido por los
preceptos demandados, situación esta que ocurre igualmente con el procedimiento
que conduce a la extinción del dominio o al decomiso de mercancías para
trasladarlas a propiedad del Estado. Se trata entonces, de una tramitación de
naturaleza judicial que se surte en el proceso penal respectivo, previo
ejercicio de la acción consagrada en el precepto citado.
Así entonces,
considera que sólo el juez como resultado de un proceso judicial, puede afectar
la propiedad y demás derechos o extinguirlos; la administración carece de
potestad para definir la existencia o eficacia de los derechos, pues su función
se limita a proteger a las personas y a cumplir la ley y las decisiones
judiciales, mas no a declarar los derechos y libertades de las personas.
Y es más evidente en
su criterio la inconstitucionalidad, al examinar el artículo 51 del Decreto 755
de 1990, que autoriza que la pena de extinción del dominio o decomiso a favor
del Estado, se decrete, o por la comisión de un delito o por una mera falta
administrativa, y no como dice el artículo 34 de la Constitución, porque los
bienes se adquirieron mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro
público o con grave deterioro de la moral social. Y lo más grave en ambos
casos, es que sea por una autoridad administrativa y no por el juez; la falta
administrativa no puede originar constitucionalmente una pérdida de la
propiedad por decomiso o extinción del dominio, que es una pena impuesta por un
juez como resultado de un proceso judicial.
En este orden de
ideas, indica el actor que restablecida por la Ley 383 de 1997 la condición de
delito que ostentan ciertas violaciones a las normas aduaneras, no puede
admitirse que es constitucional que el decomiso, o la extinción del dominio de
los bienes relacionados con tales conductas, se realice por autoridades
administrativas y no por autoridades judiciales.
Aduce el demandante,
que las normas acusadas violan los artículos 13 y 29 de la Constitución, pues
mientras unas personas en Colombia tienen la garantía judicial respecto de los
bienes que hayan sido considerados como producto del delito o vinculados a la
comisión de un delito, para efectos de la extinción del dominio o de la
expropiación o del decomiso, otros, los declarados incursos en contrabando son
desposeídos, vale decir, expropiados sin dicha garantía, en la medida en que el
decomiso y el traslado de dominio sobre los bienes a la Nación se decreta por
una autoridad administrativa. Es más, agrega que a unas personas que no han
cometido delito alguno, sino una falta administrativa aduanera que no quedó
tipificada como delito de contrabando, se les aplicaría también el decomiso
como sanción por funcionarios administrativos, al paso que quienes incurrieron
en delitos sólo pueden ser privados de su derecho a la propiedad por el juez.
Ello comporta, a más de una irracionalidad que se introduce en el ordenamiento
jurídico, una discriminación que se haría más aberrante en el caso de que el
juez que juzga el delito de contrabando absolviera al sindicado y éste fuera a
reclamar los bienes decomisados por la aduana, los cuales ya no le pertenecen.
Finalmente, en
relación con el debido proceso, es claro en su concepto, que mientras la
Constitución ordena que la expropiación, la extinción del dominio o el decomiso
son instituciones que se desarrollan mediante procesos judiciales por los
jueces, las normas demandadas determinan que ellas se cumplan según procesos
administrativos y por funcionarios administrativos.
Por su parte, el
ciudadano Hector Matamoros de la Torre solicita declarar inexequibles
los artículos 15, 16, y 20 de la Ley 383 del 10 de julio de 1997, por
considerar que con ellos se están violando los artículos 13, 29, 113, 116, 133,
228, 250 y 251 de la Constitución Política. Expuso sus argumentos sobre la
inconstitucionalidad de la norma acusada de la siguiente manera:
Manifiesta que no
comparte el criterio según el cual, los hechos punibles aduaneros, en cuantías
inferiores a un mil cien salarios mínimos legales mensuales, generen ante la
mera infracción administrativa, que conoce y sanciona la Dirección de Impuestos
y Aduanas, la misma la responsabilidad  al definir la situación jurídica del
objeto materia de las mercancías afectadas, desde la aprehensión hasta el
decomiso y su destino final. Así mismo, expresa que ninguna otra autoridad
puede disputarle la competencia sobre decisiones relativas a la aprehensión, al
origen espurio o lícito de las cosas incautadas, a los dictámenes de
reconocimientos y avalúos y a la pérdida en favor del Estado o devolución a sus
propietarios, sometiendo a la justicia penal ordinaria a acatarlas, no obstante
la gran incidencia que tienen en el proceso penal, sin tener en cuenta, en
particular, que la propia Constitución prohibe en su artículo 113 que las
autoridades administrativas instruyan sumarios o juzguen delitos, así sea
parcialmente, pues esto afectaría la independencia e igualdad que debe existir
entre las ramas del poder público.
Reitera que dentro
del proceso penal, es indiscutible el avalúo y el carácter lícito o ilícito del
objeto o la expropiación, pero como son determinaciones de la exclusiva
responsabilidad de las autoridades aduaneras, son ellos quienes deberán decidir
cuando el asunto es penal, pues manejan sus cuantías, y establecen cuando hay
objetivamente delito, ya que definen el decomiso. Esto, determina dentro de
vías gubernativas de cuya seriedad, celeridad, transparencia y autonomía nadie
responde, que los funcionarios se conviertan en juez y parte, lo que en su
concepto puede originar irregularidades por contradicción entre la ley penal y
las decisiones de la entidad aduanera, no compartiendo por ello que pueda
resultar ser responsable e irresponsable a la vez por las decisiones disimiles
de las autoridades independientes.
Aclara, que no
objeta que los funcionarios de aduanas puedan aprehender mercancías; lo que
discute y considera inaceptable, es que otras autoridades, como la policía o
los jueces, no puedan hacerlo. Con esta salvedad, admite la constitucionalidad
del artículo 20 de la ley demandada, pero advierte que debe tenerse en cuenta
las funciones asignadas en el artículo 251-3 de la Constitución a la Fiscalía
General de la Nación, por lo cual concluye que la Dirección de Aduanas no tiene
la exclusiva responsabilidad en la aprehensión de mercancías, ni respecto de la
disposición de los bienes decomisados; estima que por ser de contrabando, es
legítima esta medida, constituyéndose en ingresos extraordinarios del Estado.
Respecto al debido
proceso, manifiesta que en relación con el juzgamiento (sumario y causa), este
debe adelantarse ante el juez (o fiscal) competente, advirtiendo que la ley
383/97 divide esa competencia, trasladando a la Administración de Impuestos
Nacionales funciones que implican ejercicio de la jurisdicción penal, las
cuales ni tiene legalmente, ni le pueden ser asignadas, pues de manera enfática
la Carta Fundamental, le prohibe instruir sumarios o juzgar delitos (art. 113
CP).
Manifiesta que el
juzgamiento (sumario y causa) se respeta observando la plenitud de las
formas de cada juicio. De consiguiente, frente a un proceso penal por
presunta violación de la ley penal, ninguno de esos actos pueden quedar por
fuera de las competencias judiciales, ni siquiera parcialmente, y mucho menos
separándose en dos juicios, sucesivos o simultáneos, ya que nadie puede ser
juzgado dos veces por los mismos hechos, situación esta que se presenta en los
artículos demandados, los cuales permiten el desarrollo simultáneo de dos
juicios, administrativo y judicial, primando el aduanero.
Sostiene que los
términos contenidos en los preceptos impugnados, a saber "bienes",
"mercancías" y "contrabando", constituyen el objeto
material del delito y forman parte de la "tipicidad", para inferir
que es necesario que exista contrabando para que la conclusión sea la
expropiación; y agrega que el decomiso es el resultado del reconocimiento de la
existencia del delito de contrabando desde el punto de vista material, porque
la culpabilidad es el único elemento que se requiere dejar al libre análisis de
los fiscales y jueces, por lo que en su criterio es absurdo condenar o absolver
por un delito cuya existencia o inexistencia debe ser declarada por
funcionarios de la Rama Ejecutiva.
Estima que autorizar
a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para interferir en el proceso
penal y respecto del delito de contrabando, constituye un desconocimiento de la
integración de los conceptos de hecho punible y del proceso, que no se pueden
dividir entre las distintas ramas del poder. En estas condiciones, señala que
el delito es un ente indivisible e inescindible que sólo puede tener una
categoría ética y jurídica; no puede ser una forma delictiva y a la vez una
falta administrativa.
Por ultimo, en
relación con el argumento de la razonabilidad de las leyes, señala que el
derecho al debido proceso, del cual se desprende el compromiso de que la ley
sea justa, impone al legislador que obre con sujeción al derecho, sin que la
actuación pueda ser arbitraria, pues se incurriría en vías de facto y sus actos
serían invalidables.
En relación con los
artículos 15 (contrabando) y 16 (favorecimiento de contrabando) de la ley 383
acusada, indica que allí se sanciona el delito con penas privativas de la
libertad a partir de 1.100 salarios mínimos; con respecto a ello, manifiesta
que además de los planteamientos expuestos anteriormente sobre su
inconstitucionalidad, sus cuantías son antitécnicas, por el resultado desigual
dado a la delincuencia, lo que en su criterio termina favoreciendo el delito,
no lográndose la finalidad pretendida por la ley.
De otro lado, el
ciudadano LIBARDO CAJAMARCA CASTRO presentó demanda contra los artículos
15 parágrafo 2o., 16 parágrafo transitorio y 20 de la Ley 383 de 1997, por
considerar que estos vulneran los artículos 1, 2, 13, 29, 58 y 83 de la
Constitución Política.
Manifiesta que el
parágrafo 2o. del artículo 15 es violatorio de los artículos 13 y 29 de la
Carta, por quebrantar el principio de la cosa juzgada, al disponer que si una
persona realizó diferentes actos o conductas en diferentes períodos de tiempo y
fue sancionado administrativamente, se le imputará el carácter de delito
continuado, contrariándose con ello el principio constitucional de la igualdad
ante la ley y el debido proceso.
Sostiene que el
artículo 16 demandado es ilegal, pues al hacer referencia al favorecimiento del
contrabando, está violando los artículos 29, 58 y 83 de la Carta, desconociendo
así el debido proceso, la propiedad privada de los derechos adquiridos y la
buena fe de los comerciantes minoristas que poseen mercancías que han adquirido
dentro del mercado nacional en la libre oferta y demanda.
Aduce, que el citado
artículo viola los artículos 1o. y 2o. de la Constitución Política, por cuanto
se desconoce el principio fundado en el respeto al trabajo en condiciones
dignas de los comerciantes minoritarios, al impedirles ejercer sus actividades
comerciales, y al penalizar su ejercicio por distribuir mercancías que han
adquirido en el mercado nacional a través de la oferta y la demanda.
Respecto a la
violación del artículo 29 Superior, expresa que en la norma acusada las
conductas de menor entidad tienen beneficios liberatorios menores que aquellos
para los cuales se han previsto sanciones mayores; como prueba de ello, cita el
inciso 2o. del artículo 15 de la Ley 383 de 1997, y señala que se está
exigiendo una mayor responsabilidad penal, con lo cual se viola flagrantemente
la presunción de inocencia, ya que el legislador y los jueces no pueden
presumir la culpabilidad de nadie, porque ésta es la columna vertebral del
ordenamiento jurídico penal.
Afirma que de
conformidad con las conductas y principios rectores de la disposición acusada,
el legislador traslada la carga de la prueba a aquellas personas que
comercialicen, distribuyan o enajenen mercancías introducidas al territorio
nacional, sin haber sido declaradas o sin haber sido presentadas ante la
entidad aduanera, o ingresadas por lugares no habilitados, o sin los documentos
soportes, aceptándose de esta manera la responsabilidad objetiva que está
proscrita en nuestro sistema jurídico, lo cual es contrario a los principios
constitucionales y legales al aceptar previamente la culpabilidad del
inculpado, desconociendo la presunción de inocencia de todo individuo hasta que
no haya sido declarado judicialmente culpable del hecho que se investiga.
Igualmente,
considera que se viola el artículo 58 de la Constitución en lo referente al
derecho de propiedad privada y a los derechos adquiridos del comerciante
(minoritario) que ha adquirido legalmente mercancías en el territorio nacional
y desconoce la forma de ingreso para su comercialización, puesto que los bienes
muebles como las mercancías, sólo requieren de la solemnidad de poseerlos como
señor y dueño, no exigiendo la ley mercantil al comerciante ningún otro
requisito. En consecuencia, cuando se adquieren estos bienes y se posee una
factura, se está frente a un derecho adquirido conforme a las leyes civiles y
comerciales, puesto que la factura es el título de propiedad, sin entrar a
determinar si quien lo vende adquirió las mercancías de una forma irregular en
cuanto a la introducción al país. Por ello, en el evento de penalizar o
decomisar los bienes o mercancías a comerciantes (minoritarios) que las
distribuyen o enajenan sin conocer su procedencia, presumiendo que se
encuentran legalmente en el país, se estaría violando el principio de la buena
fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución.
Por otra parte,
considera que el artículo 16 parágrafo transitorio, viola el artículo 29 de la
Constitución Política, en razón a que la ley en este caso debería regir hacia
el futuro, y el citado precepto le da efecto contrario cuando se refiere a los
comerciantes minoritarios que posean mercancías antes de entrar en vigencia la
Ley 383 de 1997.
De otro lado,
solicita a la Corte, precisar los alcances y determinar con claridad la
tipificación del delito en caso que se declaren exequible los artículos aquí
impugnados, en cuanto tienen que ver con los comerciantes minoritarios que
legalmente están reconocidos y establecidos, que posean, distribuyan o
comercialicen mercancías adquiridas en legal forma dentro del país, de acuerdo
a la costumbre comercial y que supone fueron transadas de buena fe,
desconociendo la forma como ingresaron al país.
Para finalizar,
manifiesta que el artículo 20 demandado, viola el artículo 29 de la Carta, pues
se entrega a la Dirección de Impuestos y Aduanas la definición de la situación
jurídica de las mercancías, sin señalar cual ha de ser el procedimiento a
seguir por la autoridad aduanera para la aprehensión o el decomiso de las
mercancías, quebrantando con ello el principio de defensa que tiene todo
ciudadano para controvertir las pruebas; y aclara además, que de tratarse de un
asunto en materia penal, la autoridad competente sería aquella que está
adelantando la respectiva investigación. Agrega que como está redactado el
artículo mencionado, sustrae de la justicia penal la definición de la situación
jurídica de las mercancías consideradas objeto del delito de contrabando.
Por su parte, el
ciudadano Enrique Martínez Sánchez presentó demanda contra los artículos
15, 16, 17, 18 y 19 de la Ley 383 de 1997 por vulnerar, según él, los artículos
13, 25, 26, 28, 29, 150 numeral 19 literal c) y 158 de la Constitución
Política, con fundamento en las razones que se exponen a continuación:
a) Violación del
artículo 150 numeral 19.
Los artículos 15
parágrafos uno y dos, 16 y su parágrafo transitorio, 17 y su parágrafo, 18 y 19
y su parágrafo, son a juicio del actor inconstitucionales, ya que a través de
ellos, el legislador irrumpió en la potestad reglamentaria del Presidente de la
República, pues sólo este por vía reglamentaria puede variar el régimen de
aduanas, tal como se establece en el artículo 189 numeral 25 superior, así como
desarrollar las autorizaciones generales de la ley marco expedida por el
Congreso, el cual no puede entonces modificar ni derogar una ley cuadro ni los decretos
dictados con base en ella.
En efecto, el
legislador al dictar una ley marco traslada su competencia al Ejecutivo a fin
de que este, por medio de la función reglamentaria, expida las normas que se
ajusten a las prescripciones estrictas de dicha ley que lo limita. Al hacerlo,
el Congreso no puede pronunciarse por medio de leyes ordinarias, sino
únicamente expidiendo una nueva ley de semejantes características. Por ende,
cuando el legislador cambió el tratamiento de la infracción administrativa
consistente en la introducción de bienes sin declararlos ante la autoridad
aduanera, varió sustancialmente el régimen de aduanas del país estableciendo un
nuevo sistema de control de tales situaciones aduaneras, paralelo y coexistente
con el actualmente vigente de naturaleza administrativa, y como es obvio, un
nuevo sistema sancionatorio de carácter punitivo de naturaleza penal con penas
privativas de la libertad para efectos de la represión prevista para los
comportamientos mencionados, rompe el mandato establecido en la ley marco
vigente (artículo 1º  numeral 7 de la Ley 6ª de 1971) y desatiende con ello el
artículo 3o. de dicha ley.
De esta manera, es
obvio concluir que el legislador no podía regular la materia cambiando el
régimen de aduanas, en vista de que se había desprendido de la potestad del
legislador por vía de una ley ordinaria, por mandato del artículo 150 numeral
19 de la Carta.
b) Violación del
literal c) del artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política.
Por otra parte,
indica que las normas señaladas vulneraron el literal c) del artículo 150
numeral 19 superior, el cual al establecer que la materia del régimen aduanero
debe ser regulada mediante una ley marco, prescribe adicionalmente de manera
expresa que las modificaciones reglamentarias que se efectúen deben obedecer a
razones de política comercial, lo cual no fue observado por el legislador
ordinario, ni por el Gobierno como autor de la iniciativa legislativa, ya que
al configurar como delito una acción de introducción de mercancías sin declarar
por lugar no habilitado, o declarándola en condiciones diversas a las reales,
con fundamento en una política criminal del Estado o de carácter fiscal,
cambiario, tributario e incluso, de carácter penal, tal como se desprende de la
exposición de motivos presentada por el Gobierno, en modo alguno obedece a
consideraciones de índole comercial  como lo exige la Carta.
c) Violación del
artículo 158 Superior.
Citando algunas
sentencias de esta Corporación, considera que las normas acusadas vulneran el
ordenamiento constitucional, por cuanto no existe relación o conexidad entre
ellas y la Ley de tributos (Ley 383 de 1997), ya que "no es ni tributario,
ni fiscal configurar un hecho punible reprochable penalmente bajo el nombre de
delito". De igual manera, afirma que tampoco se dirigen con igual
propósito o finalidad, ya que el hecho de establecer un delito no se refiere ni
directa ni indirectamente al pago de impuestos, pues si estos se llegaran a
recaudar, sería por la vigencia de la ley de saneamiento de las mercancías que
actualmente coexiste con el delito, pero no propiamente por la creación del
hecho punible de contrabando.
En suma, considera
que no constituye la misma materia, ni se conforma con el sentido de razones de
comercio exterior, ya que se insertó en la ley un delito que no tiene que ver
ni con los impuestos, ni con recursos fiscales, ni con el comercio como
actividad, sino que estableció de modo extraño al sentido general de la ley un
delito como ejercicio excesivo del poder estatal de castigar a las personas en
las hipótesis previstas en la Ley 383 de 1997.
d) Violación del
artículo 28 de la Carta Política.
Las normas acusadas
vulneran esta disposición constitucional, en cuanto establecen la pena de prisión
y arresto para las personas que introduzcan mercancías o saquen bienes del
territorio nacional sin declararlos en la aduana, cuando de acuerdo con el
régimen previsto por los Decretos 1909 de 1992 y 1751 de 1991, actualmente
vigentes, el Estado permite sanear dichas mercancías pagando los impuestos
debidos e imponiendo una sanción pecuniaria del 30%, 50% o 75%, según si se
declara voluntariamente la mercancía introducida al país, con lo que la
irregularidad aduanera mencionada se resuelve mediante una obligación de pagar
una suma determinada de dinero para sanear la infracción administrativa de
contrabando.
Para el demandante,
esta disposición se torna excesiva por cuanto las deudas al fisco pueden ser
resueltas mediante facilidades de pago de acuerdo con la ley, por lo cual
resulta quebrantado el artículo 28 de la Carta que impide la detención, la
prisión o el arresto por deudas, que incluye aquellas en favor del Estado que
pueden sanearse en cualquier momento, tal como lo disponen los artículos 57 y 82
de la Ley 1909 de 1992.
Existiendo el
saneamiento y el rescate contemplados en las normas legales y su régimen, como
de una deuda exigible por procedimiento coactivo administrativo con la
posibilidad del acuerdo de pagos hasta en cinco años, no cabe penalizarlo
coetáneamente, dado que ello convierte la obligación de pagar al Estado la
tarifa o el arancel con su incremento sancionatorio, en un delito reprimido con
penas de prisión y arresto, lo cual está prohibido por el artículo 28 de la
Carta.
e) Violación del
principio de la legalidad del delito y non bis in idem consagrados en el
artículo 29 de la Carta.
Según afirma el
demandante, las infracciones aduaneras de contrabando están sancionadas
administrativamente, como se deduce de los tratados y las recomendaciones de
derecho internacional (tratados de la ALALC y de la OMC), así como del decreto
1909 de 1992, por lo cual no se compadece establecer una nueva sanción
coexistente con aquella, lo que representa una doble sanción por el mismo
hecho, vulnerándose con ello el principio non bis in idem que constituye
una garantía de la persona investigada y sancionada.
Así mismo, estima
que se vulnera el principio de legalidad del delito establecida en el artículo
29 de la Carta, ya que la ley penal -en este caso la Ley 383 de 1997- en los
artículos demandados que penalizan el contrabando, comprende ex post-facto
hechos de introducción de mercancías de consumo al país, ya ocurridos antes de
la expedición de la ley, como se deduce del texto del parágrafo transitorio del
artículo 16 que obliga a declarar las mercancías que se hallen en territorio
nacional para legalizarlas, en un distinto y perentorio término, en contra del
plazo señalado en el artículo 57 del Decreto 1909 de 1992.
Con esto, señala, se
cometieron a su juicio dos graves violaciones al ordenamiento constitucional,
ya que de una parte, se crea un delito ex post facto de contrabando para
mercancías que ya se encontraban  introducidas en el país, al amparo de una
legislación administrativa vigente que autorizaba en aquella época la
introducción -y aún autoriza hoy- de mercancías con la obligación de pagar los
impuestos y las tarifas en cualquier tiempo. Es ostensible entonces, que hechos
permitidos bajo leyes administrativas vigentes, ya sucedidos para la época de
la expedición de la ley, resultan ahora reprimidos y convertidos en delito por
la nueva ley, que en esta oportunidad se demanda.
Por otra parte, el
legislador ha irrumpido en la potestad reglamentaria del Ejecutivo, ya que el
Decreto 1909 de 1992, ya había reglamentado y sancionado administrativamente el
ingreso de mercancías en la condición irregular aduanera aludida, materia en la
cual no tiene competencia el Congreso por razón de la distribución de
competencias de la ley marco, según lo previsto en el artículo 150 numeral 19
literal c) de la Carta, en armonía con el artículo 189 numeral 25 del mismo
ordenamiento.
f) Violación al
derecho a la libertad de oficio consagrado en los artículos 25 y 26 de la
Carta.
Finalmente,
considera el demandante que la legislación despenalizó el contrabando y
convirtió la circulación de mercancías en una actividad libre que no requiere
de títulos de formación académica y por lo mismo de libre ejercicio, que no
puede entonces ser restringida, salvo que la actividad implique un riesgo
social.
En este orden de
ideas, afirma que no es factible introducir un límite de carácter penal
mediante la configuración de un delito con pena privativa de la libertad a esta
actividad, ya que esto pone un freno a la misma, y configura un límite real a
la actividad de los comerciantes como oficio, lo cual vulnera la Constitución,
pues restringe el derecho a ejercerla, dado que actualmente, bien en forma
regular o sin el lleno de los requisitos administrativos correspondientes,
puede ejercitarse en cualquier tiempo, sin el límite real que significa la
sanción penal.
Por último, el
ciudadano Carlos Germán Farfán Patiño demanda los artículos 51 numeral 1 de la
Ley 383 de 1997 y el 7o. (parcial) de la Ley 56 de 1981, por violación de los
artículos 294 y 338 de la Constitución, pues las normas acusadas en su criterio
establecen un tratamiento preferencial a favor de las empresas generadoras de
energía eléctrica, en desmedro de los derechos de los municipios sobre el
impuesto de industria y comercio, en clara violación de su autonomía fiscal.
IV.    INTERVENCIONES
Dentro del término
de fijación en lista, se presentaron las siguientes intervenciones:
4.1 El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, a través de apoderado, presentó escrito por medio del cual
justifica la exequibilidad de los preceptos demandados, con fundamento en las
siguientes precisiones.
En primer lugar,
cuestiona la pretensión inserta en algunas de las impugnaciones de impedir que,
además de las sanciones administrativas que se originan por la pretermisión de
las normas aduaneras, se deriven resultados penales. En función de los
diferentes valores jurídicos que están en juego, ello es perfectamente
admisible, sin que por ese hecho se esté atentando contra el principio según el
cual, nadie puede ser juzgado dos veces por los mismos hechos.
Así, señala que el
proceso penal se tramita independientemente del administrativo, ya que al
ocurrir un quebrantamiento de las normas administrativas (Decreto 1693 de 1997,
artículo 2; Decreto 1909 de 1992; Decreto 2666 de 1984 y artículos 20 y 21 de
la Ley 383 de 1997), que además sea susceptible de ser tipificada en alguno de
los hechos punibles creados por la Ley 383 de 1997, el servidor público que
tenga conocimiento de ello tendrá la obligación de denunciarlo ante la
autoridad competente -la Fiscalía General de la Nación (artículo 25 del CPP.)-,
la cual agotará la etapa instructiva, y si hubiere lugar a ello, remitirá la
investigación a los jueces penales del circuito para que adelanten la etapa del
juicio. En consecuencia, serán estos organismos de la rama judicial los
encargados de proferir las providencias que en su entender, consideren
apropiadas, ello sin perjuicio de que el procedimiento administrativo pueda
nutrir el penal, y viceversa, mediante la figura de la prueba trasladada, sin
menoscabo de la autonomía necesaria en sus determinaciones.
Por ello, no existe
vulneración al debido proceso ni una incursión en las funciones propias de la
rama judicial, ni menos aún que las decisiones en cada uno de los ámbitos sean
arbitrarias e impidan la debida oportunidad para ejercer el derecho de defensa
y la igualdad.
Por su parte, en cuanto
hace a la tipicidad de los hechos punibles creados en la Ley 383 de 1997,
señala que cada uno de estos (contrabando, favorecimiento de contrabando,
defraudación de rentas de la aduana y favorecimiento por servidor público)
establecen en forma clara y expresa los sujetos activo y pasivo, la conducta,
el bien jurídico tutelado y los ingredientes especiales del tipo. Por ello, a
su juicio no está ausente ningún elemento que desvirtúe la garantía que se
expresa con la definición inequívoca de hecho punible, de manera que, el
análisis debe emprender el fiscal o el juez en su oportunidad deberá incorporar
los dos estados restantes para determinar la responsabilidad penal, a saber, la
antijuridicidad y la culpabilidad.
Las conductas
descritas y sancionadas en dicha forma, resultan ser inequívocas y el ciudadano
con base en la descripción realizada conoce los límites dentro de los cuales su
actividad es permisible y no afecta el ámbito penal. De otro lado, por ser
tipos penales en blanco, es admisible en su criterio que el legislador haga una
remisión a las normas que regulan la entrada y salida de mercancías.
De otro lado, según
el interviniente, como el análisis requiere la prueba del dolo, precisa que las
afirmaciones según las cuales la legislación penal aduanera atentaría contra la
buena fe de los pequeños comerciantes no encuentra soporte, pues como se trata
de conductas que no son susceptibles de encausarse a título de culpa o de
preterintención, pues así lo establece nuestro ordenamiento penal, es preciso
que el sujeto activo conozca el hecho punible y quiera su realización, lo mismo
cuando la acepta previéndola como posible (art. 36 CP.). De otra parte, en
ninguno de estos casos se está contraviniendo el principio de irretroactividad
de la ley, como lo sugieren los demandantes, pues toda conducta se juzga a la
luz de las normas vigentes al momento de su ocurrencia, de tal forma que a
partir de la entrada en vigencia de la misma, las conductas descritas tienen
como consecuencia el reproche penal.
Señala igualmente,
que si bien en la Constitución se consagra que es labor del Congreso expedir
las normas generales a las cuales se sujeta el Gobierno en materia aduanera
(artículo 150 numeral 19), allí también se aclara que éste debe tener en cuenta
razones de política comercial en cuanto a aranceles, tarifas y otros aspectos
relativos a las mismas. Dicha disposición se refiere exclusivamente a la forma
como debe realizar esa atribución el Gobierno, pero no implica que toda clase
de medidas que repercutan en materias aduaneras deban estar fundadas en ese
criterio. En pocas palabras, a su juicio resultan necesarias y consustanciales
para el buen cumplimiento del cometido que traza el citado precepto
constitucional.
Indica el
representante judicial del Ministerio de Hacienda, que es suficiente lo
establecido en el examen de tipicidad para desestimar el cargo según el cual se
produce una alteración del principio de que nadie puede ser juzgado dos veces
por un mismo hecho. En cuanto a la libertad de las personas, debe pensarse que
si la restricción se produce por causa de una decisión del legislador en los
términos que se han expuesto, en manera alguna se quebranta la Constitución; la
privación se produce por decisión de autoridad judicial competente, con las
formalidades legales y por motivo previamente definido por el legislador y
respetando las garantías propias de cada proceso. La impugnación, manifiesta,
cae en el error de asumir que es la obligación la que origina una respuesta
sancionatoria del Estado, pero la deuda no es la causa que origina la sanción,
sino la pretermisión de las normas aduaneras con los efectos nocivos conocidos,
con independencia del procedimiento administrativo.
De otra parte, señala
el interviniente que es claro que quienes se sustraen de la normatividad están
expuestos a las sanciones administrativas y penales que se definan; quien así
actúe no puede oponer a ello el ejercicio de una labor o una actividad o el
desarrollo de una profesión o un arte cuando aquellos y éstos provienen de la
ilegalidad en la conducta del agente, de su acción por fuera de las normas. En
el caso del contrabando, la evolución del derecho penal moderno tiende a
censurar y atacar férreamente conductas de "cuello blanco" que de
usanza han tenido un poder desestabilizador profundo y una afectación masiva,
pero que por efecto de una percepción restringida del delito, no resultaban
debidamente sancionadas.
Agrega que el
decomiso aduanero surge de la pretermisión de las obligaciones tributarias,
cuando es deber de los ciudadanos proceder a su cumplimiento; y lo hace la
autoridad que el legislador ha previsto para ello sin que tal circunstancia
menoscabe la independencia de la rama judicial, porque en este evento nos
encontramos dentro del ámbito administrativo y de las consecuencias que se
acarrean dentro del mismo y no en el penal, y ello es así pues no esta ley la
que crea esta figura. Además, durante el respectivo trámite administrativo que
conduce a la adopción de estas medidas, se garantiza el debido proceso con la
posibilidad en todas las instancias de cumplir con las obligaciones que son
debidas.
Por ello, señala que
es perfectamente válido que la DIAN en el desarrollo de sus funciones que le
son inherentes, proceda a tomar las medidas consustanciales al deber de
tributar, tanto como es función del Presidente, velar por la estricta
recaudación y administración de las rentas públicas. Nada impide, entonces, que
el legislador atribuya funciones judiciales en materia precisas, a determinadas
autoridades administrativas, como es el caso del decomiso, dado su carácter
administrativo.
Respecto de la
acusación que obra en el proceso D-1861, indica que debe estarse a lo resuelto
por la Corte Constitucional en la sentencia No. C-486 de 1997, que declaró
exequibles las expresiones del artículo 7 de la Ley 56 de 1981. En relación con
los apartes que no se acusaron, señala que en cuanto a la facultad del Gobierno
Nacional contenida en el inciso segundo, es plenamente coherente con la
afectación de diversos municipios, lo cual implica que se hagan los respectivos
cálculos para determinar la distribución equivalente. Si ello no es así, la
remisión efectuada en la ley 383 no tiene vicio alguno de inconstitucionalidad.
Finalmente, en
cuanto a la violación del principio de unidad de materia, indica que se trata
de disposiciones conexas y relacionadas entre sí, razón por la cual este cargo
no debe prosperar.
4.2 Por su parte, el Ministerio de
Comercio Exterior, a través de apoderado, presentó escrito apoyando la
solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 20 y 21 de
la Ley 383 de 1997, por cuanto en su criterio, el contrabando es una actividad
ilícita prescrita por la ley como delito que atenta contra el tesoro público,
al no percibir el Estado los impuestos que deberían pagarse por el ingreso de
mercancías al territorio nacional.
Dichos preceptos a
juicio del interviniente, no son congruentes con la Constitución Nacional, ya
que ésta en su artículo 34 señala que podrán extinguirse los bienes adquiridos
mediante enriquecimiento ilícito en perjuicio del tesoro público o con grave
deterioro de la moral social mediante sentencia judicial, por lo cual puede
decirse que los bienes adquiridos a través del contrabando entrarían dentro de
lo preceptuado por esa norma, pero no podría declararse la extinción de su
dominio más que por sentencia judicial. Además, afirma que los bienes
adquiridos así, tampoco clasificarían dentro de lo consagrado por el artículo
58 constitucional, que prescribe la expropiación de bienes por motivo de
utilidad pública por las razones señaladas, sino por tratarse de bienes
producto de una actividad ilícita.
4.3 Dentro del término de fijación en lista, la
apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, presentó
escrito justificando la constitucionalidad de los preceptos impugnados, con
fundamento en las siguientes consideraciones.
Señala la citada
funcionaria, que según el precepto constitucional consignado en el artículo primero,
Colombia se define como un Estado Social de Derecho, organizado en forma de
república unitaria, fundada en el respeto de la dignidad humana, el trabajo y
la solidaridad de las personas que la integran, con prevalencia del interés
general.
Indica la interviniente,
que a la Rama Ejecutiva como función principal, le corresponde hacer cumplir
las leyes mediante el ejercicio de su función administrativa, y su potestad se
traduce en la adopción de mecanismos de control, definición de conductas,
obligaciones y configuración de sanciones, como medios de realización efectiva
de su función, la que se concreta en la expedición de actos administrativos de
carácter general y particular.
Por lo anterior,
estima que "si a la Rama Judicial le corresponde como función principal la
administración de justicia, mediante el ejercicio de la función judicial, su
potestad sancionadora, se concreta en la imposición directa de penas como
consecuencia de la comisión de un hecho punible, mediante sentencia judicial y
una vez agotados los procedimientos propios de cada juicio”.
Es así como
considera que la facultad sancionadora de una y otra rama se diferencia por su
finalidad y esta a su vez encuentra justificación en el cumplimiento efectivo
de las funciones constitucionales asignadas. Al respecto, hace referencia a la
sentencia de la Corte Constitucional No. C-214 de 1994, mediante la cual esta
Corporación concluyó que la potestad administrativa sancionatoria constituye un
instrumento de autoprotección, en cuanto contribuye a preservar el orden
jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la
administración, que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a
los particulares, el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una
disciplina cuya observancia contribuye a la realización de sus cometidos.
En materia
aduanera, señala que la función administrativa está asignada a la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante el Decreto Ley 1693 de junio 27 de
1997, el cual establece en su artículo 2º., que a ella compete la dirección y
administración de la gestión aduanera a través del servicio y apoyo a las
operaciones de comercio exterior, la aprehensión, decomiso o declaración en
abandono de las mercancías a favor de la Nación, su administración, control y
disposición. E igualmente, el artículo 13 ibídem establece las funciones de
dicha entidad, dentro de las cuales están las siguientes:
“Propugnar por
el cumplimiento de las normas tributarias nacionales, aduaneras y cambiarias,
prevenir, investigar y reprimir las infracciones al régimen tributario
nacional, al régimen de aduanas y al régimen  cambiario y aplicar las sanciones
que correspondan conforme a los mismos;
"Ejercer
las funciones de policía judicial, de conformidad con las normas legales”.
Manifiesta
además, que el régimen de aduanas está contenido en los reglamentos expedidos
por el Ejecutivo en desarrollo de las leyes marco de aduanas y comercio
exterior (Ley 6ª de 1971 y Ley 7ª de 1991), atendiendo la previsión
constitucional consagrada en el artículo 189 numeral 25 de la Carta Política.
Señala
igualmente, que con fundamento en el mismo precepto constitucional, el Gobierno
Nacional está facultado para modificar los aranceles y tarifas y todas las
disposiciones concernientes al régimen de aduanas sin exceptuarse lo
relacionado a los aspectos sancionatorios administrativos a que se contraen las
normas acusadas, pues de no ser así, la atribución constitucional quedaría
expuesta a su inejecución por la carencia de medios coercitivos idóneos para
cumplir con dicho mandato.
Por lo anterior,
aduce que las normas acusadas no constituyen una modificación al régimen de
aduanas, sino por el contrario, es el desarrollo de la función legislativa otorgada
de manera general al Congreso por el artículo 150 de la Carta Política, por lo
que es necesario precisar los términos en que se define la función
administrativa aduanera, premisa legal de su potestad administrativa
sancionatoria.
Al respecto,
señala que con fundamento en lo dispuesto en los artículos 57, 67, 79, 80 y 81
del Decreto 1909 de 1992, la legalización de mercancías no determina la
propiedad o titularidad de las mismas, ni subsana los ilícitos que se hayan
presentado en su adquisición. Cuando una infracción a las normas aduaneras se
realice mediante la utilización de documentos falsos, empleando maniobras
fraudulentas o engañosas u otros hechos que tipifiquen delito por sí solos o se
realice en concurso con otros hechos punibles, se aplicarán las sanciones
administrativas que procedan, sin perjuicio de las investigaciones penales que
corresponda adelantar.
Así mismo,
expresa que los artículos 15 a 21 de la Ley 383 de 1997 no establecen como pena
accesoria del delito de contrabando, el decomiso de las mercancías a favor de
la Nación, razón por la cual el decomiso administrativo aduanero no es una
consecuencia derivada del delito, sino una sanción administrativa aduanera, que
se origina en el incumplimiento de las disposiciones aduaneras que regulan la
importación de mercancías al territorio nacional, independiente de la
penalización del delito de contrabando.
Al respecto,
manifiesta la citada funcionaria que la competencia para la aprehensión,
reconocimiento y avalúo de las mercancías introducidas de manera irregular al
país, corresponde por disposición legal a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales; en consecuencia, es obligación legal de los servidores públicos
vinculados a dicha entidad no solo iniciar de manera inmediata la investigación
administrativa, sino poner en conocimiento de la autoridad judicial la
ocurrencia del hecho punible referido al contrabando de que tratan los
artículos 15 a 21 de la Ley 383 de 1997.
Señala además,
que el artículo 310 del Código de Procedimiento Penal establece las funciones
especiales de la policía judicial, así como también las funciones de control y
vigilancia de las entidades públicas. Así, de conformidad con el literal p) del
artículo 13 del Decreto-Ley 1693 de 1997, la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales ejerce funciones de policía judicial, tales como intervenir en la
etapa de la investigación preliminar de los procesos penales que se originen
por la comisión del delito de contrabando, a que se refiere las normas aquí
acusadas.
En efecto,
sostiene que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales es una entidad
técnica, y como tal cuenta con servidores públicos especializados en la
valoración técnica de la mercancía importada para efectos de determinar su
valor aduanero, para lo cual constituye una prueba idónea y eficaz dentro del
proceso penal en las etapas de investigación preliminar e instrucción, pero
está sometida a su valoración por parte de la entidad judicial en los términos
de su sana crítica y para lo cual no existe impedimento alguno para solicitar
un nuevo avalúo, que igualmente podrá ser objetado por la autoridad aduanera, a
través del Ministerio Público.
Afirma el
interviniente, que el artículo 8º del Decreto 2666 de 1984, que fue modificado
por el artículo 7º del Decreto 1739 de 1991, establecía que “la mercancía es
prenda de la obligación aduanera y su efectividad no afecta la responsabilidad
penal por hechos punibles, ni la responsabilidad civil que un tercero pueda
ejercer sobre el patrimonio del importador”. Funciones estas reiteradas
posteriormente en el Decreto 2274 de 1989, que modificó el Estatuto Penal
Aduanero. A su vez, el Decreto 2532 de 1989, establece el procedimiento
correspondiente a la aprehensión y el decomiso de mercancías por parte de las
autoridades administrativas.
En este orden de
ideas, señala la funcionaria, que las autoridades administrativas antes y
después del Decreto Extraordinario 1750 de 1991, que eliminó el hecho punible
de conductas tipificadas en el Estatuto Penal Aduanero, sí tenían competencia,
como la tienen hoy, para definir la situación de las mercancías introducidas
ilegalmente al país, a través de las sanción administrativa del decomiso.
Por lo anterior,
señala que las disposiciones contenidas en los artículos 15 al 21 de la Ley 383
de 1993, no conllevan a la ambigüedad del proceso penal y administrativo, y por
el contrario, respetan los cánones constitucionales y legales que rigen el
debido proceso.
En cuanto al
decomiso administrativo aduanero, el comiso o comiso penal, y la extinción de
dominio, señala que es necesario aclarar que las disposiciones a que se
refieren las normas aquí demandadas, no están regulando aspectos relacionados
con el decomiso aduanero y para ello basta confrontar su contenido, donde en
ninguno de sus apartes se hace referencia al mismo.
En cuanto al
cargo de violación, según el cual el decomiso se equipara a la extinción de
dominio, la funcionaria de Impuestos y Aduanas hace las siguientes precisiones:
En primer
término, el artículo 34 de la Carta Política y la Ley 333 de 1996, establecen
la extinción de dominio como pena aplicable al delito de enriquecimiento
ilícito, que será decretada mediante sentencia judicial dentro de un proceso
penal, mientras que el artículo 340 del C.P.P. autoriza la misma sanción para
el mismo delito, señalando que ésta medida recaerá sobre los bienes adquiridos
mediante enriquecimiento ilícito, las cuales están definidas en el C.P.P., en
la Ley 333 de 1996 y en el Estatuto Nacional de Estupefacientes. Para estas
conductas, aduce que independientemente de las sanciones administrativas
aduaneras, se señalan penas privativas de la libertad y multas.
Por lo anterior,
considera que el decomiso no está regulado por las normas acusadas ni
corresponde a una sanción penal, sino que se trata de una sanción eminentemente
administrativa. La finalidad del decomiso administrativo aduanero, aduce la
funcionaria, se ha orientado a lograr el cumplimiento voluntario de las
obligaciones aduaneras derivadas de la importación de mercancías al país,
mientras que el decomiso en materia penal persigue la extinción de dominio del
derecho de propiedad sobre los bienes en favor del Estado, como pena represiva
del delito.
Tampoco
constituye una modificación al régimen de aduanas, como se expuso anteriormente,
puesto que la ley tiene el carácter de ordinaria, subordinada a los mandatos
constitucionales y legales en cuanto al proceso de su expedición, pero no a los
lineamientos generales de las leyes marco.
Y finaliza su
intervención señalando que la aplicación de las penas de prisión, arresto y
multa a que se refieren las normas demandadas, no se originan en el proceso
administrativo de cobro coactivo que autoriza a la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales para hacer efectivo el pago de deudas contenidas en actos
administrativos, sino que se derivan de la comisión del ilícito; mediante estos
procesos aduaneros, entonces es posible determinar el valor real que debe
pagarse como resultado de una operación de importación, según la clase de
mercancías, en cuyo caso estas constituyen una garantía para el pago de los
gravámenes aduaneros y para ello están previstas las sanciones administrativas
aduaneras que son diferentes a las acciones tendientes a castigar las conductas
penalizadas por la ley.
4.4 La ciudadana María Patricia Ríos
Restrepo presentó dentro del término legal, escrito defendiendo la
constitucionalidad del numeral 1o. del artículo 51 de la Ley 383 de 1997, y del
literal a) del inciso primero del artículo 7º de la Ley 56 de 1981,
argumentando que frente a los cargos indicados por el actor Carlos Farfán
Patiño, es necesario analizar la especialidad de la Ley 56 de 1981, frente a la
Ley 14 de 1983 y la reciente sentencia C-486 de 1997 de la Corte
Constitucional, para lo cual alude a los tres criterios que la doctrina ha
señalado para resolver las antinomias o incompatibilidades de normas jurídicas,
tales como el cronológico, el jerárquico y el de especialidad, indicando que de
aplicarse el primero, la ley posterior prevalecería sobre la anterior y de
aplicarse el segundo, la norma superior abroga a la inferior que no es apta
para establecer un mandato que contraríe la voluntad del órgano superior. Por
el criterio de especialidad frente a dos normas incompatibles, una general y
una especial, prevalece la primera sobre la segunda.
Considera sin
embargo, que en este caso existiría un conflicto entre los dos criterio
restantes, ya que de aplicar el cronológico, prevalecería la Ley 14 de 1983, y
de aplicar el de especialidad, prevalecería la Ley 56. Frente a ello, se hace
necesario acoger el criterio de la doctrina al recoger una regla de
hermenéutica que indica que la ley general posterior no elimina la ley especial
anterior.
Analizado el
contenido y materia de las Leyes 56 de 1981 y 14 de 1983, indica que está
última norma, que fue concebida para la generación eléctrica, es claramente
especial, ya que la regla general está dada por lo regulado por la Ley 56 al
establecer que el impuesto de industria y comercio recaerá sobre las
actividades industriales, comerciales y de servicio realizadas en cada
jurisdicción municipal, y la regla especial estaría dada por la mencionada Ley
14, al señalar que para el caso de actividades de generación eléctrica, la
proporción de distribución entre los distintos municipios sujetos activos, será
determinada por el Gobierno Nacional.
Indica que
simultáneamente y frente a las demás actividades, se aplica la regla general,
sin que pueda predicarse una derogación por ser contrarias, dado que
precisamente, el ámbito de aplicación de la una es más restringido que el de la
otra, y opera el principio de especialidad indicado. Citando algunos apartes la
sentencia C-486 de 1996, por la que se declaró exequible el literal a) del
artículo 7 de la Ley 56 de 1981, considera que según esta providencia, la norma
está vigente, y lo que hace es separar las actividades y las grava con el
impuesto de industria y comercio, quedando la actividad de generación gravada
con el impuesto, de acuerdo con lo estipulado en esta norma.
Así mismo, afirma
que en diferentes fallos del Consejo de Estado, se ha establecido que las
electrificadoras deben pagar el impuesto de Industria y Comercio de acuerdo con
lo estipulado en la Ley 14 de 1983. Pero aclara que estas electrificadoras no
tienen plantas generadoras, y por lo tanto no realizan la actividad de
generación de energía, sino solo la comercialización de la energía que compran
a las diferentes empresas del país.
Estas razones sirven
de fundamento a la interviniente para solicitar la declaratoria de exequibilidad
del numeral 1 del artículo 51 de la Ley 383 de 1997 y se inhiba para
pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 7 de la Ley 56 de 1981
que ya fue declarado exequible mediante la sentencia No. C-486 de 1997 emanada
de esta Corporación.
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO
Mediante oficio No.
1437 del 26 de noviembre de 1997, el señor Procurador General de la Nación
rindió concepto dentro del término legal, solicitando a esta Corporación
declarar, en relación con la Ley 383 de 1997: 1o.) la constitucionalidad
de los artículos 15 a 19 y el numeral 1o. del artículo 51; 2o.) la
constitucionalidad de los artículos 20 y 21, bajo el entendido de que las
autoridades administrativas no podrán declarar el decomiso cuando los hechos
tienen carácter delictivo, y por ende su investigación compete a la autoridad
judicial, y 3o.) la inhibición para decidir sobre la constitucionalidad
del artículo 7o. literal a) de la Ley 56 de 1981, por cuanto la Corte declaró
exequible el contenido de esta disposición.
Advierte el Jefe del
Ministerio Público, que el decomiso y la extinción de dominio guardan entre sí
un principio de identidad, pues ambas instituciones son mecanismos por medio de
los cuales la autoridad sustrae los bienes destinados o procedentes del hecho
ilícito del ámbito de disposición del infractor, los cuales pasan a hacer parte
del patrimonio del Estado, pero no por ello puede afirmarse que el decomiso
deba regirse por los dictados del artículo 34 constitucional. Este precepto
regula la pérdida de los bienes cuando estos han sido adquiridos mediante
enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro
de la moral social, pero nada dice en relación con los bienes que han servido
posteriormente para cometer un hecho tenido como ilícito por el ordenamiento
jurídico, como sucede con los bienes con los que se comete el contrabando.
Agrega el citado
funcionario, que el decomiso a que se refieren los artículos acusados, no se
rige por los postulados del artículo 34 superior, siendo así que puede ser
efectuado por autoridades administrativas. Dicho precepto permite mediante
sentencia judicial, extinguir el dominio de los bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilícito; sin embargo, la posibilidad de extinguir el dominio no
se limita a los eventos señalados en el artículo ibídem, pues el artículo 58
constitucional también permite extinguir el dominio cuando el derecho se ejerce
desconociendo que la propiedad es una función social que implica obligaciones.
Destaca que la extinción del dominio es una respuesta del Estado a un problema
originado en la forma de adquisición del bien, mientras que la extinción
fundada en el artículo 58 ibídem es una respuesta al uso o disfrute indebido
del derecho de propiedad (sentencia C-389 de 1994, Corte Constitucional).
En este sentido,
expresa el Jefe del Ministerio Público que la exigencia de una decisión
judicial como presupuesto para la extinción del dominio sólo se predica de
aquellos casos en los que la fuente de la titularidad del derecho es un
ilícito, por consiguiente en las demás hipótesis no existe reserva judicial
alguna y las autoridades administrativas pueden ordenar la extinción de bienes.
De ello se infiere que la potestad sancionatoria del Estado no se reduce a la
imposición de penas o medidas de seguridad, sino que también hay otras formas
de respuesta como el decomiso de bienes (que corresponde a una sanción
administrativa a quienes violan las normas sobre introducción de mercancías al
territorio nacional) como consecuencia de faltas administrativas, caso en el
cual las sanciones pueden ser las multas, la destitución de un funcionario,
etc. Igualmente, no existe ninguna disposición que prohiba el decomiso de bienes
como mecanismo para sancionar las faltas administrativas.
De otro lado, señala
el señor Procurador que en relación con el cargo formulado contra los artículos
15 a 21 de la Ley 383 de 1997, según el cual al ser los temas relacionados con
el régimen de aduanas materia de ley marco, compete exclusivamente al Ejecutivo
adoptar las disposiciones sobre dicho tema, estando vedado al Congreso variar
la legislación existente por medio de una ley ordinaria, este no es viable, ya
que no obstante la habilitación al Gobierno para reglamentar aquellos aspectos
atinentes a aranceles, tarifas y demás elementos de orden aduanero, todo ello
se circunscribe al ámbito de la política comercial, la cual corresponde
desarrollar al Congreso. Por ende, las previsiones ajenas a los elementos
típicamente comerciales del expediente aduanero, tal como acontece con la
determinación de penalizar el contrabando, son del resorte exclusivo del
legislador, razón por la cual el cargo es infundado.
Por su parte, en
cuanto a la violación del principio de unidad de materia, afirma el concepto
fiscal que la Ley 383 de 1997 contiene previsiones referentes a temas aduaneros
y tributarios, aunque según afirma, puede verificarse, según los antecedentes
de la ley, que la materia objeto de regulación es una misma, "en tanto un
único propósito orienta la expedición de reglas aparentemente disociadas".
Por lo tanto, los preceptos relativos a la persecución y sanción del
contrabando no transgreden el principio de unidad de materia en relación con la
ley ibídem, titulada "por la cual se expiden normas tendientes a
fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras
disposiciones".
En cuanto hace a la
impugnación relacionada con la pena de prisión que se impone por el delito de
contrabando, sostiene el mencionado funcionario, que ello es consecuencia
derivada de la infracción al orden jurídico, y no del incumplimiento de una
deuda en dinero, por lo que no se contradice el mandato contenido en el
artículo 28 de la Constitución.
Respecto a la
acusación según la cual a partir de la coexistencia del tratamiento penal y
administrativo de la conducta descrita como contrabando se viola el principio
superior del non bis in idem, señala que teniendo en consideración que los
supuestos que dan lugar a la actuación administrativa y a la intervención
jurisdiccional penal se encuentran claramente diferenciados en las normas
legales, resulta obvio, a su juicio, que jamás podrían ser concurrentes los
aludidos procesos administrativo y penal, pues los bienes involucrados en la
infracción no pueden valer a la vez, "más y menos de mil salarios mínimos
mensuales vigentes"; de modo que no se puede alegar la violación del
citado principio. Por lo mismo, señala que habrá de entenderse que cuando el
parágrafo segundo del artículo 15 de la Ley 383 de 1997 expresa "sean
sancionados administrativamente", y el artículo 16 manifiesta "sin
perjuicio de las sanciones administrativas a que haya lugar", el
legislador quiso decir que se hayan previsto los hechos como faltas
administrativas, y no que efectivamente se hayan impuesto las sanciones
correspondientes, pues ello sí entrañaría una flagrante violación al derecho al
debido proceso.
De otro lado, afirma
el Procurador, que teniendo en cuenta que el legislador previó dos trámites
distintos para perseguir las conductas relacionadas con el contrabando, uno
administrativo y otro jurisdiccional dependiendo de la cuantía, las facultades
atinentes a la aprehensión, carácter, valor aduanero, decomiso y disposición
sobre los bienes involucrados en el contrabando, deben corresponder por igual a
las autoridades administrativas y a los jueces. Además, sería contrario a
aquellos preceptos constitucionales que defienden la autonomía de los jueces y
que aún dentro del proceso jurisdiccional fuera la autoridad administrativa la
encargada de tomar las determinaciones concernientes a los bienes, de modo que
los artículos 20 y 21 acusados sólo serán ajustados al ordenamiento superior
siempre y cuando se apliquen exclusivamente al trámite administrativo, quedando
a salvo la potestad de los jueces de decidir sobre los bienes producto del
contrabando, en los procesos de su competencia.
Con respecto al
cargo según el cual "la deducción de responsabilidad de los comerciantes
minoristas que no presenten relación de las mercancías sobre las cuales no se
pueda acreditar su legal introducción o permanencia dentro del territorio
nacional, prevista en el parágrafo transitorio del artículo 16, ello comporta
una violación al postulado de la buena fe y un atentado contra el derecho al
trabajo y la libre escogencia de profesión u oficio, cuando la adquisición de
bienes producto del contrabando para su posterior comercialización opera dentro
del libre juego de la oferta y la demanda", señala que la libertad de
trabajo y de escoger profesión u oficio se entienden supeditadas al marco de la
legalidad, y los particulares pueden ejercitarlas siempre y cuando las
conductas por medio de las cuales aquellas se concretan no se encuentren
expresamente prohibidas por las normas, como se desprende de lo dispuesto por
el artículo 6o. superior, según el cual los particulares sólo son responsables
por infringir la Constitución y las leyes, de modo que difícilmente se puede
alegar la libertad de trabajo en relación con una conducta prohibida como el
contrabando.
En cuanto a la
presunta violación de los derechos de los minoristas, sostiene el Jefe del
Ministerio Público que el propósito de la norma (artículo 16 parágrafo
transitorio), es dotar a los comerciantes de la posibilidad de declarar
aquellos bienes cuya legal introducción o permanencia al territorio nacional no
ha podido ser acreditada, por lo que la disposición consagra un mecanismo para
el saneamiento de tales mercancías como medida favorable a los minoristas.
Por su parte,
respecto de la acusación contra el numeral 1 del artículo 51 de la Ley 383 de
1997, señala que ésta se limita a establecer una remisión a otro ordenamiento
legal, por lo que no comporta lesividad contra el estatuto fundamental; y en
cuanto al artículo 7o. de la Ley 56 de 1981, afirma que existe ya un
pronunciamiento de la Corte Constitucional que declaró exequibles las mismas
expresiones ahora demandadas (sentencia No. C-486 de 1997), por lo que se
configura respecto de esta norma el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
Sobre los demás
aspectos contenidos en dicho precepto, no existe a su juicio un concepto de
violación autónomo que justifique un pronunciamiento por parte de ese despacho,
pues falta el requisito contemplado en el artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067
de 1991.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente en relación con las
demandas que en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se
formularon contra la Ley 383 de 1997, artículos 15 a 21, y 51 numeral 1, y
contra el artículo 7 de la Ley 56 de 1981.
Determinada la
competencia de la Corporación para resolver acerca de las demandas instauradas
contra algunas de las disposiciones de la Ley 383 de 1997, se proceden a
resolver los diferentes cargos formulados por los actores contra los artículos
15 a 21, y 51 de esta ley.
Antecedentes de
orden legislativo sobre la penalización del contrabando y la evasión
La Ley 383 de 1997
tuvo como objetivo fundamental, obtener herramientas que le permitan al
Gobierno Nacional luchar de manera frontal contra dos de los problemas que más
afectan la situación económica de las finanzas de la Nación, como son la
evasión y el contrabando, buscando además de controlar estos fenómenos, obtener
recursos adicionales de imperiosa necesidad para su adecuado y correcto
funcionamiento.
Para justificar el
proyecto que culminó con la aprobación de la Ley 383 de 1997, y particularmente
en relación con la penalización del contrabando y la evasión, el Gobierno
Nacional consignó en la exposición de motivos, lo siguiente:
"Las
finanzas del gobierno nacional en 1996, muestran un significativo deterioro en
relación con lo programado en el plan financiero aprobado por el Confis a
principios del año (...). El acentuamiento del déficit fiscal radicó
principalmente en los bajos recaudos por concepto del IVA externo, pues de un
crecimiento del 12.3% que se tenía presupuestado, sólo se logró el 1%.
...
El fenómeno de la
evasión es uno de los factores que más inciden en forma desfavorable sobre los
ingresos de la Nación (...). La decisión de evadir o no el pago de los tributos
está relacionada con el nivel de riesgo que presente dicha actividad, así como
con el análisis que el destinatario de las normas realice sobre las
posibilidades de la administración tributaria de detectar la evasión y también
de la utilización de los diferentes vacíos normativos, que continuamente el
Gobierno y el Congreso pretenden cerrar a través de las respectivas normas,
dándole mayor transparencia al sistema.
Las medidas
adoptadas relacionadas con la planeación, son insuficientes frente a las
necesidades que el área de determinación tiene para ser más eficiente y eficaz
en la lucha contra el flagelo de la evasión y del contrabando (...).
La lucha contra
el contrabando se ha convertido en uno de los más difíciles retos que ha
enfrentado la actual administración. Dada la variedad de causas determinantes
de dicha conducta, tales como la cultura de la ilegalidad (...), el lavado de
activos provenientes de actividades ilícitas, que han encontrado en el
contrabando el mecanismo ilegal para introducir dineros producto del tráfico
ilícito de drogas, y el hecho mismo de obtener lucro con el no pago de
tributos, las medidas que se han venido adoptando definitivamente se han
quedado cortas por las limitadas posibilidades que la normatividad ofrece en la
actualidad (...).
Si bien se ha
venido atacando dicho fenómeno, con grandes esfuerzos administrativos y
poniendo la fuerza pública a disposición de la DIAN, el problema persiste y
debe ser enfrentado con herramientas normativas más poderosas que mejoren las
posibilidades de acción de la entidad.
...
Penalización.
La doctrina
moderna coincide en señalar que el incumplimiento de las obligaciones fiscales
es un ataque al normal desenvolvimiento de la acción estatal, que obliga a no
permanecer indiferentes a tal ataque. Por ello, el verdadero interés de la
comunidad en general es que el gobierno de turno cuente con los recursos
suficientes para que materialice los derechos individuales y sociales.
Son variados los
juicios de valor que se realizan al momento de optar por elevar a la categoría
de delito determinadas conductas evasivas del cumplimiento de las normas
tributarias y aduaneras. Los altos niveles de incumplimiento de las
obligaciones que se pretenden sancionar y el convencimiento de que una sanción
más drástica tendrá un efecto disuasivo en el cumplimiento de los deberes para
con el fisco, son algunos de los argumentos que se esgrimen para la aprobación
de medidas tendientes a privar de la libertad a los infractores.
...
La evasión
tributaria y el contrabando deben considerarse defraudaciones fiscales que
lesionan gravemente la economía nacional, la competencia leal entre los
diferentes agentes, las transacciones comerciales, el comercio internacional,
el régimen cambiario, la política laboral y la industria nacional, vinculándose
en varias oportunidades con otros delitos como el cohecho, la concusión y la
falsedad documental.
Los bienes
vulnerados son colectivos y supraindividuales; el orden público económico se
transgrede con el incumplimiento del pago de los tributos internos y externos,
razón por la cual merece una categorización más drástica que la simple
contravención.
....
El contrabando
abierto es elevado a la categoría delictual, con penas que van entre los 20
meses y los 8 años de arresto y su facilitación mediante conductas necesarias
de 6 a 24 meses. El contrabando técnico es castigado con la multa equivalente a
20 veces lo dejado de declarar".
Del mismo modo, en
la Ponencia para Primer Debate en la Cámara de Representantes al citado
proyecto de ley[1],
se indicó como fundamento para la aprobación de las normas que penalizan las
conductas del contrabando y la evasión:
"Como
resultado de este concienzudo análisis, se encuentra que los diferentes temas
sometidos a aprobación, relacionados con las medidas de fortalecimiento de la
lucha contra la evasión y el contrabando, incluyendo la penalización de estas
conductas (...), demuestran la necesidad de esta reforma, ya que es necesario
que la administración tributaria colombiana cuente con mejores herramientas,
que le permitan luchar contra fenómenos que, como la evasión y el contrabando,
inciden de manera negativa sobre los ingresos de la Nación, y afectan la libre
competencia en términos de lealtad e igualdad entre los diferentes agentes
económicos".
Así mismo, en la
Ponencia para Segundo Debate en el Senado de la República[2], se expresó sobre el
particular, lo siguiente:
"Los
suscritos ponentes (siguiendo las sugerencias presentadas por dos distintos
gremios) comparten la decisión adoptada en las Comisiones Terceras del
Congreso, toda vez que se encuentra plenamente justificada.
Es así como la
figura de la penalización del contrabando, extendida incluso a los funcionarios
que lo favorezcan, permitirá luchar efectivamente contra este hecho que ha
afectado la economía nacional y el comercio internacional.
Las penas
previstas en las normas aprobadas deberán producir un efecto disuasivo en los
posibles infractores, acerca de que es mejor cumplir con la legislación
aduanera, que continuar incurriendo en su conducta antisocial".
Examen de los
cargos
Primer cargo.
Violación del principio non bis in idem por la
existencia de una doble sanción, penal y administrativa, por la comisión del
delito de contrabando.
En criterio de uno
de los demandantes, los artículos 15 y 16 de la Ley 383 de 1997 vulneran el
principio constitucional "non bis in idem" consagrado en el artículo
29 de la Carta Política, pues en su criterio las infracciones aduaneras de
contrabando están sancionadas administrativamente, por lo que no es posible
establecer una nueva sanción coexistente con aquella, pues ello equivale a una
doble sanción por el mismo hecho.
Según lo previsto en
el artículo 15 acusado, se considera como hecho punible introducir o sacar
bienes del territorio nacional sin declararlos o presentarlos ante la autoridad
aduanera, o por lugar no habilitado o sin los documentos soporte de la
operación de comercio exterior, lo cual genera para el sujeto activo, una pena
de prisión de tres a seis años, y una multa equivalente al 200% del valor CIF
de los bienes involucrados.
Por su parte, el
artículo 16 ibídem establece que quien en cuantía superior a 100 salarios
mínimos legales mensuales vigentes transporte, almacene, distribuya o enajene
mercancía introducida al territorio nacional sin haber sido declarada, o sin
haber sido presentada ante la autoridad aduanera, o ingresada por lugar no
habilitado, o sin los documentos de soporte, incurrirá en pena de arresto de 6
a 24 meses, y multa de 100 a 500 salarios mínimos. En ambas disposiciones se
prevén causales eximentes de responsabilidad, que permiten que al inculpado no
se le apliquen las penas allí previstas.
Observa la Corte
que, en cuanto a la tipicidad de los hechos punibles creados en los preceptos
sub examine, tanto el contrabando como su favorecimiento establecen en forma
clara, expresa y categórica los sujetos activo y pasivo del delito; la conducta
antijurídica y el objeto del tipo penal (es decir, el interés que el Estado
busca proteger), razón por la cual por este aspecto, no está ausente ningún
elemento que desvirtúe la garantía propia de los hechos punibles creados por
los artículos demandados, e inequívocamente definidos y determinados.
Ahora bien, según
los antecedentes legislativos de la Ley 383 de 1997[3] ya citados, que
motivaron la penalización de las conductas descritas en los preceptos materia
de examen, "era necesario enfrentar de raíz los problemas de la evasión y
el contrabando, que acentuaban día a día y en forma grave el déficit fiscal y
reducían considerablemente los ingresos de la Nación, con mecanismos de control
y represión, severos y radicales, tales como: la implementación de instrumentos
ágiles para detectar fraudes en contra del erario, de forma tal que la
administración cuente con los mecanismos idóneos para determinar la situación
fiscal, y de otro lado, en el ámbito represivo, la tipificación de conductas
que afectan gravemente el erario, como el contrabando, así como la
responsabilidad penal que se deriva de no consignar las retenciones en la
fuente y el IVA".
Así pues, cabe
destacar que los preceptos sometidos al examen constitucional, generan dos
consecuencias diferentes para quienes incurren en los hechos allí previstos:
una, referente a la sanción administrativa aduanera, y otra, que se deriva de
la anterior, esto es, la pena de prisión o arresto por la conducta
antijurídica.
En relación con la
determinación e imposición de la sanción administrativa, que corresponde a la
multa, y a otras consecuencias de ese orden, su competencia radica
exclusivamente en cabeza de los funcionarios de la DIAN, tal como lo disponen
los artículos 15 y 16 de la Ley 383 de 1997, así como el artículo 2o. del
Decreto 1693 del 17 de junio del mismo año, según el cual,
"A la DIAN
le competen las siguientes funciones:
(...) la
dirección y administración de la gestión aduanera, incluyendo la aprehensión,
decomiso o declaración en abandono a favor de la Nación de mercancías y su
administración y disposición".
En este mismo
sentido, el Decreto 1909 de 1992 preceptúa que:
"La
obligación aduanera surge por la introducción de mercancías de procedencia
extranjera en el territorio nacional y comprende la presentación de la
declaración de importación, el pago de los tributos a que hubiere lugar y la
imposición de las sanciones de rigor (art. 2o.)".
En el mismo decreto
se establece el procedimiento que debe seguirse para imponer la sanción de
multa cuando la mercancía no ha sido declarada, etc., incluyendo la
"aprehensión y el decomiso". Por su parte, entratándose de la
exportación de mercancías, el Decreto 2666 de 1984 regula su procedimiento, y
la entidad competente para vigilar y controlar el cumplimiento de los
requisitos y demás formalidades exigidas por el ordenamiento jurídico.
En relación con
la observancia del debido proceso y la garantía del derecho de defensa en la
aplicación de las sanciones administrativas por parte de la DIAN, el artículo
1º del Decreto 1800 de 1994 dispone:
"Surtidos
todos los trámites de aprehensión, reconocimiento y avalúo de la mercancía, la
División de Fiscalización en el término de (1) mes formulará el correspondiente
pliego de cargos al declarante, al tenedor, a quien tenga derecho sobre la
mercancía y/o a la empresa transportadora, según el caso. A su turno, el
destinatario podrá presentar los respectivos descargos dentro del mes siguiente
a la fecha de notificación del mencionado pliego.
Recibidos los
descargos o cumplido el término otorgado para el efecto, la Administración, a
través de la División de Liquidación o de quien haga sus veces, dispondrá de
tres (3) meses, prorrogables por una sola vez y hasta por el mismo término,
para decidir la situación jurídica de las mercancías.
Contra el
respectivo acto administrativo sólo procederá el recurso de reconsideración, el
cual deberá interponerse dentro del mes siguiente a la fecha de su
notificación. La Administración contará con tres (3) meses para resolver dicho
recurso a través de la División Jurídica o de quien haga sus veces.”
Agrega que la
disposición contenida en el artículo 20 de la Ley 383 de 1997, no constituye
una creación o asignación de funciones mediante la citada ley al Ejecutivo,
sino una ratificación de la competencia que en materia aduanera le está
atribuida constitucionalmente.
De esta manera,
resulta claro que la imposición de las multas, la aprehensión o el decomiso de
las mercancías corresponden a un procedimiento administrativo, que por
disposición del legislador, lo cual en ningún momento implica inmiscuirse en el
proceso penal que pueda surgir como consecuencia de la situación fáctica descrita
en los artículos sub examine.
Por el contrario,
cuando de dicha conducta se deriva la comisión del delito de contrabando, por
expreso mandato constitucional (artículo 116) y legal (artículos 15 y 16 de la
Ley 383 de 1997), son los funcionarios judiciales quienes están investidos de
la potestad de imponer la pena de prisión o arresto, previo el adelantamiento
del respectivo proceso, que se inicia con la etapa de investigación y culmina
con la expedición de la sentencia judicial.
De ahí que, el
proceso administrativo es independiente del juicio penal, de manera que el
trámite y decisión de uno y otro corresponden a autoridades diferentes. Por
consiguiente, frente a la configuración de los hechos punibles relacionados en
las normas acusadas, el funcionario administrativo o la autoridad aduanera
están en la obligación de ponerlo en conocimiento de la autoridad judicial
(artículo 25 CPP.) para los efectos de imponer las sanciones penales a que haya
lugar, mediante la sentencia respectiva.
Así pues, el ámbito
de competencias de las mencionadas autoridades, es decir, de las administrativa
de un lado, y la judicial del otro, en relación con las faltas cometidas, para
la aplicación de las respectivas sanciones, es totalmente diferente, sin
perjuicio de que el funcionario administrativo pueda remitir las diligencias
procesales al funcionario judicial competente, a fin de determinar la
responsabilidad penal del comerciante inculpado, que en el evento de su
exoneración, puede ejercer las acciones encaminadas a la reparación directa por
los perjuicios que haya sufrido, consagradas en las normas vigentes.
Por lo anteriormente
expresado, estima la Corte que no existe vulneración alguna al derecho
fundamental al debido proceso, consagrado por el artículo 29 de la Carta Política,
ni violación al principio según el cual se prohibe juzgar a una misma persona
dos veces por el mismo hecho, ya que con fundamento en los criterios expuestos,
resulta evidente la diferencia entre la sanción administrativa producto del
quebranto de las normas aduaneras y tributarias que exigen el cumplimiento de
las formalidades y requisitos para el ingreso o egreso de mercancías y bienes
al territorio nacional, encaminadas a la defensa de la economía nacional, y las
consecuencias jurídico penales que se derivan de la conducta punible, que
implican para quien incurre en el hecho delictivo, la sanción penal que debe
ser impuesta por la autoridad judicial competente, previa la observancia del
debido proceso y del derecho de defensa, tanto en las actuaciones
administrativas como en las judiciales.
No debe olvidarse
que esta Corporación ha reconocido la prohibición de que frente a conductas
calificadas como faltas por el legislador, se establezcan, además de la sanción
administrativa por parte del funcionario competente, la de carácter penal por
parte del Juez. Ello ha ocurrido en los casos de conductas que dan lugar a la
aplicación de sanciones disciplinarias que aplica la entidad administrativa,
sin perjuicio de la sanción penal por parte del funcionario judicial y sin que
ello equivalga a la violación del principio non bis in idem.
En cuanto a la
imposición de sanciones a cargo de los funcionarios judiciales y a la facultad
del legislador para establecer diversas modalidades de sanción por la comisión de
un hecho punible, sostuvo esta Corporación en la sentencia No. C-628 de 1996,
con ponencia del Magistrado Hernando Herrera Vergara, lo siguiente:
"Es bien
sabido que frente a determinados comportamientos humanos que lesionan intereses
sociales relacionados con la existencia, conservación, seguridad y bienestar de
los miembros de la colectividad, el legislador ha diseñado una estructura
jurídica tendiente a reprimir tales hechos y conductas delictivas, castigando
con sanciones la violación de los preceptos legales.
Dada la gravedad
de la ofensa que el hecho delictuoso acarrea, se han previsto en la legislación
penal sanciones rigurosas, impuestas por funcionarios de la rama judicial que
administran justicia una vez se tramita el respectivo proceso.
El delito se
considera como la conducta típica, antijurídica y culpable para la cual el
legislador ha determinado una sanción penal. Así pues, cuando aparece
procesalmente demostrado que una persona realizó dicha conducta delictiva, debe
el juez declarar la responsabilidad respectiva e imponerle la sanción penal
correspondiente.
De esta manera,
no tendría fundamento que se describan modelos de conducta humana para proteger
determinados intereses jurídicos y se establezcan medidas punitivas para quien
los vulnere, si la efectiva realización de tales hechos no se traduzca en una
ineludible imposición de la sanción enunciada.
La pena implica
entonces, la eliminación o disminución de un derecho fundamental de la persona
encontrada responsable de la infracción penal (vida, libertad, patrimonio,
etc.). Su función es de carácter retributivo, preventivo, protector y
resocializador.
El estatuto penal
ha previsto dos modalidades de penas o sanciones: 1) las privativas del derecho
a la libertad -la prisión y el arresto-, y 2) las que recaen sobre el
patrimonio económico, dentro de la cual el legislador ha previsto la multa, que
se concreta en la exigencia al condenado de cancelar una determinada suma de
dinero en favor del Estado.
....
Así entonces, la
consagración de penas y sanciones constituye una competencia propia del
legislador que, en principio es libre para asignar diferentes consecuencias
negativas a los comportamientos que considera reprochables e injurídicos, de
acuerdo con criterios de proporcionalidad".
Finalmente, y como
lo expresó el concepto fiscal, teniendo en consideración que los supuestos que
dan lugar a la actuación administrativa y a la intervención jurisdiccional
penal se encuentran claramente diferenciados, resulta obvio que jamás pueden
ser concurrentes, de manera que los aludidos procesos administrativo y penal,
son independientes, y no configuran por consiguiente, la violación del principio
constitucional "non bis in idem".
Por lo anterior, el
cargo no está llamado a prosperar.
Segundo Cargo.          Exigencia de una decisión judicial para la
declaratoria del decomiso - Incompetencia para ordenar la extinción de bienes
por parte de los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales.
Según lo señala uno
de los intervinientes, los artículos 20 y 21 de la Ley 383 de 1997 violan la
Constitución porque atribuyen una competencia eminentemente judicial a una
institución de la administración pública. A su juicio, todo decomiso es
competencia exclusiva del juez y no de la administración, razón por la cual los
artículos demandados resultan inconstitucionales. Además, agrega que la
declaratoria de extinción del dominio o del decomiso la hace el juez a través
de una sentencia que extinga o retire la propiedad por su irregular situación
aduanera y la traslade al Estado, y no como lo disponen los citados preceptos,
por medio de un proceso administrativo y por funcionarios de la administración
pública.
Finalmente, según el
demandante, la falta administrativa, consistente en no legalizar la mercancía,
no puede originar una pérdida de la propiedad por la vía del decomiso o de la
extinción del dominio, que constituye una pena que debe ser impuesta por un
juez.
De conformidad con
lo establecido por el artículo 20 de la Ley 383 de 1997, la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales tiene a su cargo la responsabilidad en la
aprehensión, carácter, valor aduanero, decomiso y disposición de las mercancías.
Mientras que según el artículo 21 ibídem, los recursos provenientes de la venta
o remate de las mercancías abandonadas o decomisadas por la autoridad aduanera,
se invertirán en la lucha contra la evasión o el contrabando. Y es el mismo
encabezamiento del artículo 20, el que establece el objeto y la finalidad de la
norma: "Definición de la situación jurídica de las mercancías". La
cual corresponde, como se estatuye en el precepto, a la autoridad
administrativa aduanera.
A fin de resolver el
cargo formulado, estima la Corte pertinente examinar ambas instituciones, es
decir, la extinción del dominio y el decomiso, así como sus características y
diferencias.
Según el mandato
constitucional contenido en el artículo 34, la extinción del dominio debe ser
decretada por un juez, previo el agotamiento del respectivo proceso y mediante
sentencia judicial, al quedar configurado el enriquecimiento ilícito, en
perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social.
Al respecto, sostuvo
la Corte en la sentencia No. C-374 de 1997, cuyos contenidos se prohijan en
esta oportunidad, que:
"La
extinción del dominio, como de lo dicho resulta, es una institución autónoma,
de estirpe constitucional, de carácter patrimonial, en cuya virtud, previo
juicio independiente del penal, con previa observancia de todas las garantías
procesales, se desvirtúa, mediante sentencia, que quien aparece como dueño de
bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias previstas por la norma lo
sea en realidad, pues el origen de su adquisición, ilegítimo y espurio, en
cuanto contrario al orden jurídico, o a la moral colectiva, excluye a la
propiedad que se alegaba de la protección otorgada por el artículo 58 de la
Carta Política. En consecuencia, los bienes objeto de la decisión judicial
correspondiente pasan al Estado sin lugar a compensación, retribución ni
indemnización alguna.
No se trata de
una sanción penal, pues el ámbito de la extinción del dominio es mucho más
amplio que el de la represión y castigo del delito. Su objeto no estriba
simplemente en la imposición de la pena al delincuente sino en la privación del
reconocimiento jurídico a la propiedad lograda en contravía de los postulados
básicos proclamados por la organización social, no solamente mediante el delito
sino a través del aprovechamiento indebido del patrimonio público o a partir de
conductas que la moral social proscribe, aunque el respectivo comportamiento no
haya sido contemplado como delictivo ni se le haya señalado una pena privativa
de la libertad o de otra índole. Será el legislador el que defina el tipo de
conductas en las cuales se concretan los tres géneros de actuaciones enunciadas
en el mandato constitucional.
La figura
contemplada en el inciso 2 del artículo 34 de la Constitución debe entenderse
en armonía con la integridad del sistema jurídico que se funda en ella.
El derecho de
propiedad que la Constitución garantiza en su artículo 58 es el adquirido de
manera lícita, ajustada a las exigencias de la ley, sin daño ni ofensa a los
particulares ni al Estado y dentro de los límites que impone la moral social.
Nadie puede
exigir garantía ni respeto a su propiedad cuando el título que ostenta está
viciado, ya que, si contraría los postulados mínimos, jurídicos y éticos, que
la sociedad proclama, el dominio y sus componentes esenciales carecen de
legitimidad.
......
Y es que el
carácter de la extinción del dominio es exclusivamente patrimonial y constituye
una consecuencia no penal sino económica de los actos imputables a una
persona".
Ahora bien, según el
Diccionario de la Lengua, el decomiso equivale a "comiso", y éste, a
su vez, a "pena de perdimiento de la cosa, en que incurre el que comercia
en géneros prohibidos" y también "pérdida del que contraviene algún
contrato en que se estipuló esta pena".
Conforme con la
anterior definición, el Diccionario de Jurisprudencia y Legislación, señala que
el decomiso o comiso se usa para designar "la pena de perdimiento de la
cosa en que incurre el que comercia en géneros prohibidos", así como
"también en permitidos, pero faltando a los documentos prevenidos por las
leyes, como las guías, o faltando la fidelidad en ellos, o defraudando los
derechos".
En el Diccionario de
la Administración Española, Martínez Alcubilla afirma que, comiso es la
"pena de perdimiento de alguna cosa, o del género en que se trafica con
infracción de las leyes fiscales, o de las caballerías, carruajes o buques
donde se transporten o hallaren efectos de contrabando, en ciertos casos, o de
los instrumentos que provengan de un delito o falta, o de los instrumentos con
que se ejecuta".
Igualmente, en el
Tratado de Derecho Penal de Zaffaroni, se afirma que "de fundamental
importancia es tener en cuenta que el decomiso o comiso se trata de una pena
que generalmente tiene carácter pecuniario, no restándoselo la circunstancia de
que eventualmente pueda recaer sobre objetos que están fuera del comercio. Dado
su carácter pecuniario debe ser cuidadosamente distinguida de la confiscación,
que se halla expresamente prohibida por la Constitución Nacional. La diferencia
resulta clara porque la confiscación tiene carácter general, en tanto que el
decomiso recae sobre cosas en particular".
El decomiso aduanero
constituye una herramienta de aplicación inmediata, de carácter efectivo en la
lucha contra la evasión y el contrabando, con el fin de evitar que se lesione
gravemente la economía nacional, así como la competencia leal, lo cual
garantiza la prevalencia de los bienes colectivos y supraindividuales. No
resulta extraño que el lavado de activos y el tráfico ilícito de drogas hayan
encontrado en el contrabando, como lo asevera en la exposición de motivos, un
mecanismo ilegal para introducir dineros producto de actividades ilícitas.
La regulación del
decomiso como medida inmediata de carácter administrativo, y su independencia
con respecto al proceso penal, esta contemplada en los artículos 57, 67, 79, 80
y 81 del Decreto 1909 de 1992.
Cabe observar que en
el mismo decreto se establecen los diversos mecanismos que le permiten
garantizar al comerciante o persona afectada con la aprehensión o el decomiso
de la mercancía la observancia del debido proceso y el respeto a sus derechos
fundamentales.
Además, en cuanto a
la definición jurídica de las mercancías importadas con violación a los
reglamentos de aduanas e impuestos, dicho decreto por expreso mandato del
legislador -facultado constitucionalmente para ello (CP. artículos 150 y 189)-,
atribuye la competencia y responsabilidad a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacional.
Así mismo, y según
se desprende de los mandatos contenidos en los artículos 15 a 21 de la Ley 383
de 1997, la mercancía introducida al territorio nacional en forma irregular
pasará a propiedad de la Nación, por abandono declarado mediante resolución
administrativa aduanera, cuando dentro de los dos meses siguientes a su
introducción al país no se haya hecho efectiva su legalización, por abandono
voluntario, como consecuencia de la aprehensión efectuada por la autoridad
aduanera, cuando existan restricciones legales respecto de las mercancías
importadas, o cuando efectuada la aprehensión, por omisión de los requisitos
exigidos para su legalización, se ordene mediante resolución motivada su
decomiso.
Acerca de las
diferencias existentes entre el decomiso y la extinción de dominio, ya esta
Corporación tuvo oportunidad de pronunciarse al examinar la constitucionalidad
de la Ley 333 de 1996[4],
al advertir que estas dos instituciones no son iguales. En efecto, al respecto
se expresó:
"La figura
de la extinción del dominio prevista en el inciso 2 del artículo 34 de la
Constitución, no corresponde a una "constitucionalización" de los
institutos legales conocidos como comiso e incautación de bienes, los cuales,
sin perjuicio de aquélla, siguen cumpliendo, respecto de todo proceso penal, el
objetivo que les es propio, tanto para la investigación correspondiente como en
lo relacionado con el vínculo existente entre el ilícito y la destinación a él
de cierto bien, o entre el delito y el provecho ilegítimo que de él podría
derivarse. No se olvide que la extinción del dominio, según acaba de
advertirse, no cobija toda clase de delitos, al paso que el decomiso y la
incautación de bienes son aplicables en términos generales, como lo contemplan
las normas procesales pertinentes, a un cúmulo de hechos punibles que escapan a
la excepcional medida contemplada por el artículo 34, inciso 2, de la
Constitución.
Además,
mientras el decomiso es una medida inmediata, adoptada por la autoridad que la
ley indique sin necesidad del agotamiento de todo un proceso, precisamente por
cuanto está concebida para servir a los fines del mismo, la extinción del
dominio requiere, por expreso mandado constitucional, de sentencia judicial,
previo el agotamiento del proceso, con todas las garantías previstas en el
artículo 29 de la Carta.
Mal puede
afirmarse, entonces, que se trate de las mismas instituciones, menos con la
atrevida pretensión del demandante, quien quiso corregir al Constituyente, para
someterlo a las reglas del proceso penal instauradas por la ley"
(negrillas y subrayas fuera de texto).
De lo anterior, se
colige que, el decomiso no se encuentra regulado por las previsiones contenidas
en el artículo 34 constitucional, pues se trata de una determinación
administrativa, de carácter inmediato, que adopta la autoridad correspondiente
como consecuencia de las situaciones fácticas establecidas en las normas
demandadas, que no son propias de la extinción del dominio, y en consecuencia,
no requieren de una sentencia judicial, sin perjuicio del trámite del proceso
penal por la actividad delictiva que ello genera.
A diferencia de lo
anterior, la extinción del dominio consagrada en el artículo 34 de la Carta
Política, así como la expropiación regulada en el artículo 58 ibídem, exigen
para su declaratoria de un pronunciamiento judicial.
Finalmente y con
fundamento en la jurisprudencia mencionada, el carácter de la extinción del
dominio es preferentemente patrimonial y constituye una conducta independiente
de la infracción penal, frente a los hechos punibles imputables a la persona;
mientras que el decomiso es una medida inmediata de carácter administrativo que
no requiere "del agotamiento de todo un proceso, precisamente por cuanto
está concebido para servir a los fines del mismo", en este caso, por
expresa disposición del legislador ordinario (artículo 20 de la Ley 383 de
1997), dicha autoridad es la "Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
o la entidad que haga sus veces", sin perjuicio de la acción penal a que
haya lugar frente a la comisión del hecho punible.
Por ello, la
circunstancia de que la DIAN tenga legalmente la potestad de decomisar o
determinar la aprehensión de la mercancía, no configura el desconocimiento del
principio constitucional de la independencia judicial, toda vez que el proceso
administrativo aduanero es diferente del jurisdiccional.
En síntesis, a los
funcionarios judiciales corresponde como función principal, la administración
de justicia, cuya potestad sancionadora se concreta en la imposición directa de
penas como consecuencia de la comisión de un hecho punible, mediante sentencia
judicial y previo el agotamiento del respectivo proceso; por el contrario, y
siguiendo la jurisprudencia de esta Corte consignada en la sentencia No. C-214
de 1994 (MP. Dr. Antonio Barrera Carbonell), "la potestad administrativa
sancionadora constituye un instrumento de autoprotección, en cuanto contribuye
a preservar el orden jurídico institucional mediante la asignación de
competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios
funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios
punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye a la realización de
sus cometidos".
Como resultado de lo
anterior, debe entenderse que una cosa es la potestad de imponer penas y
medidas de seguridad frente a la existencia del hecho punible, y otra distinta,
la facultad de la administración de decomisar y aprehender bienes y mercancías
como consecuencia directa de una falta de índole administrativa, facultad ésta
que no conlleva transgresión alguna del ordenamiento constitucional.
Así pues, como se ha
indicado, resulta igualmente claro, que en el caso de las normas objeto de
examen, se trata de dos procesos diferentes, autónomos e independientes: uno,
el administrativo aduanero que adelanta por mandato legal, la Dirección de
Impuestos y Aduanas, por el incumplimiento a las normas aduaneras y tributarias
que regulan la importación de mercancías al territorio nacional, y otro el
proceso jurisdiccional penal, que llevan a cabo las autoridades judiciales
cuando de la actuación ilícita e ilegal se deriven consecuencias penales para
el infractor.
Por consiguiente, el
decomiso de bienes y mercancías a que hacen referencia los artículos 20 y 21 de
la Ley 383 de 1997, corresponden al ejercicio de la potestad sancionatoria de
la administración, con ocasión de la transgresión de las disposiciones que
regulan la introducción de mercancías al país sin el cumplimiento de los
requisitos y formalidades previstas en las normas aduaneras y tributarias.
Potestad ésta, que como se ha expresado, no corresponde a los funcionarios
judiciales, por tratarse de situaciones que implican sanciones administrativas,
sin perjuicio de las penales que corresponden, estas últimas, a las autoridades
judiciales, y no encajan, en consecuencia, dentro de las regulaciones previstas
en el artículo 34 constitucional sobre extinción del dominio.
En razón de lo
anterior, no encontrando la Corte vulneración en relación con los cargos
formulados contra los artículos 20 y 21 de la Ley 383 de 1997, se declarará su
exequibilidad.
Tercer Cargo.     Violación
del principio de unidad de materia.
En criterio de uno
de los actores, las normas demandadas vulneran el artículo 158 de la
Constitución, por cuanto no se refieren a una misma materia. Señala que en la
Ley 383 de 1997 se incluyen disposiciones de índole aduanera y tributaria, lo
que desconoce el mandato constitucional contenido en el citado precepto.
A fin de determinar
la procedencia del cargo, conviene destacar que la Ley 383 se titula "por
la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y
el contrabando, y se dictan otras disposiciones". Y para cumplir los
fines y el objeto de la ley, como lo señalara el Gobierno Nacional en la
exposición de motivos al proyecto presentado ante el Congreso, para ello se
insiste en la necesidad de adoptar mecanismos de orden aduanero y tributario
que ataquen en forma directa y eficaz el delito de contrabando.
De los antecedentes
legislativos de esta normatividad, como lo sostuvo el concepto fiscal, se
establece que la materia objeto de regulación es una misma, pues igual
propósito orienta su expedición. En efecto, en la exposición de motivos, con
respecto a la necesidad de dotar a la administración de mecanismos para
erradicar el contrabando y la evasión, se señaló lo siguiente en la ponencia
respectiva:
"... es
necesario que la administración tributaria colombiana cuente con mejores
herramientas, que le permitan luchar contra fenómenos, que como la evasión y el
contrabando, inciden de manera negativa sobre los ingresos de la Nación, y
afectan la libre competencia en términos de lealtad e igualdad entre los
diferentes agentes económicos" (Gaceta del Congreso No. 177 del 30 de mayo
de 1997).
Ahora bien, a juicio
de la Corporación, los artículos 15 a 21 de la Ley 383 de 1997 no vulneran el
principio constitucional de unidad de materia legislativa, por cuanto ellos
guardan estrecha relación temática y sistemática con el objeto principal de la
ley, que consiste en "luchar contra la evasión y el contrabando".
En efecto, las
normas acusadas consagran una serie de instrumentos de orden tributario y
aduanero, a través de los cuales se busca erradicar, o al menos disminuir, los
fenómenos de la evasión y el contrabando. Tal y como lo han reconocido la
doctrina y jurisprudencia sobre la materia, la evasión y el contrabando
constituyen un flagelo que atenta en forma ostensible contra el orden público
económico y social justo, la convivencia pacífica, en perjuicio del tesoro
público y las finanzas del Estado; por ello, la necesidad de adoptar medidas de
carácter tributario, tales como sanciones, multas, etc., mientras que la
actividad ilícita del contrabando se combate con mecanismos aduaneros como el
decomiso o la retención de la mercancía, los cuales buscan evitar, o al menos
hacer más difícil el ingreso al territorio nacional de bienes en forma ilegal e
ilícita.
Por consiguiente,
resulta claro que si el objeto de la normatividad, como se desprende del mismo
título de la ley es la adopción de medidas indispensables para enfrentar la
evasión y el contrabando, deben incluirse, como en efecto se hace en los
preceptos impugnados, disposiciones tributarias y aduaneras, encaminadas a
erradicar aquellos factores que obstaculizan y perturban la libre competencia
en términos de igualdad y probidad.
No sobra reiterar
aquí lo expresado por la Corte al precisar que, en relación con la unidad de
materia, lo relevante es la identidad sustancial del tema objeto de legislación
y la ya anotada correspondencia entre el articulado y el título de la ley[5].
Por lo anterior, el
cargo no prospera.
Cuarto Cargo.   Incompetencia del legislador para modificar por medio
de una ley ordinaria el régimen de aduanas.
En criterio de
algunos demandantes, los artículos 15 a 21 de la Ley 383 de 1997 quebrantan el
literal c) del numeral 19 del artículo 150 del ordenamiento superior, ya que
por constituir temas relativos al régimen de aduanas, su regulación por mandato
constitucional (artículos 150-19 y 189-25), corresponde por vía de una ley
marco y en forma exclusiva al Ejecutivo, y no como ocurrió en el caso de las
disposiciones acusadas, al legislador por medio de una ley ordinaria.
De conformidad con
lo preceptuado por el numeral 19 del artículo 150 constitucional,
"Corresponde
al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones:
...
19. Dictar las
normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
(...)
c) Modificar, por
razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas".
En concordancia con
esta disposición, el numeral 25 del artículo 189 constitucional preceptúa:
"Corresponde
al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa:
....
25. (...);
modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen
de aduanas; regular el comercio exterior...".
En relación con la
naturaleza y contenido de las leyes marco o cuadro, esta Corporación[6] ha venido sosteniendo
que el Ejecutivo colabora activamente con el legislativo en la regulación de
las materias que deben ser tramitadas a través de esta clase de leyes;
"así, en tanto que el Congreso se limita a fijar las pautas generales, las
directrices que deben guiar la ordenación de una materia determinada, el
Ejecutivo se encarga de precisar, completar la regulación del asunto de que se
trata".
Del mismo modo, en
sentencia No. 312 de 1997, esta Corporación expresó:
"La
institución de las leyes marco permite simultáneamente resguardar el principio
democrático - puesto que el Congreso conserva la facultad de dictar y modificar
las normas básicas para la regulación de una materia - y reaccionar rápidamente
ante la dinámica de los hechos a través de decretos del Gobierno que adapten la
regulación específica de la materia a las nuevas situaciones.
Sobre el fin de
las leyes marco se precisó en la sentencia C-013 de 1993 de esta Corporación:
“La institución
de las leyes marco, introducida en el ordenamiento constitucional colombiano
con la reforma de 1968, persigue para determinadas materias, dada su
complejidad y constante evolución, la colaboración de Legislativo y Ejecutivo,
así: el primero, señalará al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales
éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando
esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación”.
Igualmente, en
las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente se manifestó sobre las
leyes marco:
"(...) A
raíz de este proceso y, al tenor del artículo 79 de nuestra Carta, las Cámaras
después de que votan una ley marco son reemplazadas por el Gobierno. A partir
de ese instante las facultades de iniciativa y de decisión respecto de las
materias enumeradas en el artículo 76, numeral 22, quedan en manos del Gobierno
quien, por esa vía, se convierte en el órgano competente, investido de
facultades legislativas para expedir, modificar y derogar la legislación dentro
del marco normativo que le trazó el Congreso y que complementa a través del
reglamento. Se supone que las Cámaras vuelven a quedar habilitadas, en el
ejercicio de esa potestad legislativa, cuando al Gobierno le interese una nueva
norma cuadro para moverse dentro de límites mucho más amplios de los que
inicialmente le fueron atribuídos...
"(...) Los
tratadistas coinciden en afirmar que la determinación de los principios
fundamentales por el Parlamento significa dictar las normas generales a partir
de las cuales el Ejecutivo puede legislar. Cuando la rama legislativa define
principios generales estructura un marco. Entonces, el Jefe de Gobierno queda
investido de facultades para crear situaciones jurídicas dentro de las pautas
que previamente le han trazado.
“El argumento
práctico que se esgrimió para justificar la filosofía y la técnica que inspiran
la norma, se fundó en motivos de rapidez y evolución. En esa forma el Gobierno
se reserva la posibilidad de intervenir por decreto en aquellos sectores que
exigen una decisión pronta y oportuna y que, además, son susceptibles de
permanente evolución como ocurre con los sectores de la enseñanza y del
trabajo, lo cual hace aconsejable que el Ejecutivo cuente con un amplio margen
de maniobras..." (Informe-Ponencia para primer debate en plenaria,
Gaceta Constitucional Nº 51, abril 16 de 1991).
Con la reforma
constitucional de 1968 se determinó entonces que para la regulación de diversas
materias se debía utilizar el procedimiento de las leyes marco. Entre ellas se
encontraban la organización del crédito público, el reconocimiento de la deuda
nacional y su servicio, la regulación del cambio internacional y el comercio
exterior, la modificación de los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas, la determinación de la estructura de la
administración nacional, la fijación de las escalas de remuneración
correspondientes a las distintas categorías de empleo, etc.".
De conformidad con
lo dispuesto en los artículos 150-19 y 189-25 del estatuto superior, el
Congreso, en materia del régimen de aduanas, circunscribe su actividad
legislativa a señalar las normas generales y los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno, mientras que a éste le corresponde
"modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al
régimen de aduanas".
Ya la Corte ha
tenido oportunidad de precisar el sentido y alcance del literal c) del numeral
19 del artículo 150 de la Carta Política, en los siguientes términos[7]:
"La
modificación del régimen aduanero por razones de política comercial es, pues,
materia que debe ser objeto necesariamente de una ley conocida por la doctrina
con el nombre de "ley marco". Con base en el mencionado tipo de
instrumento legal la Constitución opera respecto de una específica materia una
especial distribución de competencias normativas entre la ley y el reglamento.
Al primero se confía la determinación de los objetivos y criterios generales,
conforme a los cuales el segundo deberá ocuparse del resto de la regulación. De
esta manera se garantiza en favor del reglamento un ámbito de regulación, como
quiera que la ley deberá limitarse a los aspectos generales ya señalados que
son precisamente los que configuran el "marco" dentro del cual
se dictarán los reglamentos llamados a desarrollar los objetivos y criterios
trazados por el legislador. Los asuntos objeto de las leyes marco corresponden
a una realidad susceptible de permanente cambio.
....
La Constitución
al autorizar el empleo de leyes marco y de los decretos que las desarrollen, en
lo tocante a la modificación del régimen de los aranceles, tarifas y demás
disposiciones del régimen de aduanas, cuando utiliza la expresión "por
razones de política comercial" está limitando el campo de esta técnica
normativa a los aspectos económicos del arancel de aduanas y está
consecuentemente excluyendo que mediante la misma, de manera principal o
preponderante, se adelante una política fiscal o se persigan objetivos de esta
estirpe".
En desarrollo de lo
anterior, y como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, en el nuevo
ordenamiento superior la expedición de las normas y leyes -así como su
derogación, que implica la modificación del estatuto aduanero, y el
establecimiento de impuestos- concernientes al saneamiento de mercancías,
aprehensión y decomiso de las mismas, entre otras materias, es competencia del
Congreso y no del Ejecutivo. Igualmente, las previsiones ajenas a los elementos
comerciales del régimen de aduanas, como ocurre con la penalización del
contrabando, son atribuciones del resorte del legislador ordinario.
En consecuencia, las
normas acusadas no constituyen una modificación al régimen de aduanas, cuya
competencia corresponde al Gobierno, sino que por el contrario, son un
desarrollo de la función legislativa otorgada al Congreso por el literal c) del
numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política.
Por consiguiente, el
cargo no prospera, pues las normas acusadas no quebrantan precepto alguno del
ordenamiento constitucional.
Quinto Cargo.    Violación del principio constitucional que prohibe
imponer las penas de detención, prisión o arresto por deudas - artículo 28 CP.
Se indica en una de
las demandas materia de examen, que el artículo 15 de la Ley 383 de 1997
infringe el artículo 28 de la Constitución, al considerar la medida en que si
es admisible que las deudas al fisco y las irregularidades aduaneras se puedan
resolver mediante facilidades de pago de una suma de dinero ante la
imposibilidad de lograr su saneamiento, no cabe penalizarlo coetáneamente pues
ello convierte la obligación de pagar al Estado la tarifa o arancel con su
incremento sancionatorio, en un delito castigado con prisión, con pleno
desconocimiento de la garantía constitucional consagrada en dicho precepto.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 15 de la ley 383 de 1997,
"Quien
introduzca o o saque bienes del territorio nacional, sin declararlos o
presentarlos ante la autoridad aduanera, o por lugar no habilitado o sin los
documentos soporte de la operación de comercio exterior, incurrirá en
pena de prisión de tres (3) a seis (6) años, y multa equivalente al
doscientos por ciento (200%) del valor CIF de los bienes involucrados, sin
perjuicio del concurso de hechos punibles.
La pena descrita
en el inciso primero no se aplicará cuando la cuantía de los bienes
involucrados sea inferior a mil (1000) salarios mínimos legales mensuales
vigentes, sin perjuicio de las sanciones administrativas".
Por su parte, el
artículo 28 de la Carta Política preceptúa que:
"En ningún
caso podrá haber detención, prisión ni arresto por deudas, ni penas y medidas
de seguridad imprescriptibles".
Con fundamento en
los textos transcritos, es claro que el hecho de introducir o sacar bienes del
territorio nacional sin declararlos o sin presentarlos ante la autoridad
aduanera, así como introducirlos por lugar no habilitado o sin los documentos
que soportan la operación de comercio exterior, conlleva, como ya se ha
señalado para quien incurra en dicho comportamiento, una doble sanción: la
administrativa, consistente en la multa, y la penal - jurisdiccional,
equivalente a la pena de prisión de 3 a 6 años, cada una de las cuales se
adelanta y decide en forma independiente y separada.
En este orden de
ideas, al tenor del texto legal, la imposición de la pena de prisión se deriva
de la comisión de una conducta antijurídica, o sea, el contrabando, fenómeno
este notoriamente diferente a la situación contemplada en el inciso tercero del
artículo 28 de la Constitución, referente a las deudas. Así pues, mientras la
primera consagra una sanción penal por la comisión de un delito, la segunda
versa sobre la prohibición de imponer la sanción de detención, prisión o
arresto por deudas surgidas del incumplimiento de obligaciones civiles.
De ahí que la
prohibición contemplada en el artículo 28 superior, no puede extenderse a
conductas delictivas, como la introducción ilegal de mercancías o bienes al
territorio nacional sin el cumplimiento de los requisitos legales, pues tal
interpretación no se ajusta a los postulados y principios enmarcados en la
Constitución de 1991.
En cuanto al sentido
de dicho precepto constitucional, esta Corporación en la sentencia No. C-628 de
1996, MP. Dr. Hernando Herrera Vergara, sostuvo lo siguiente:
"Cuando la
Constitución prohibe en el artículo 28 la detención, prisión o arresto por
deudas, se refiere concreta y particularmente a aquellas originadas en
relaciones de origen civil, sin que en estas medien situaciones o hechos
punibles".
En conclusión,
resulta evidente que la regulación consagrada en el artículo 28 de la Carta
Política, no es aplicable a aquellas conductas antijurídicas diferentes, para
las cuales el legislador tiene prevista otra clase de sanciones.
En efecto, la
imposición de la pena de prisión prevista en el artículo 15 acusado, se deriva
de la comisión de un ilícito, que acarrea dicha sanción penal, la que no se
reduce a una mera y simple obligación dineraria o crediticia de índole civil o
comercial.
Por ello, cabe
reiterar entonces, que la pena de prisión impuesta, se produce no por el
incumplimiento de obligaciones civiles contractuales, que es lo que prohibe la
norma superior, sino en razón del quebrantamiento del orden jurídico por el
ejercicio de una actividad ilícita y antijurídica de carácter penal, como lo es
el contrabando.
Siendo la pena de
prisión consagrada, la consecuencia directa del quebrantamiento del orden
jurídico por la comisión del hecho punible del contrabando, y no como
erróneamente lo entiende el actor, del incumplimiento de una deuda en dinero o
en especie, lo que no resulta violatorio de ningún precepto constitucional,
habrá que concluir que el cargo no prospera.
Sexto Cargo.   Violación de los derechos al trabajo y a ejercer
profesión u oficio, así como a que se les presuma la buena fe de los
comerciantes minoristas, al impedirles ejercer sus actividades comerciales, al
penalizar su ejercicio por distribuir mercancías adquiridas con desconocimiento
de su origen, procedencia y legitimidad, y al suponer la culpabilidad del
comerciante inculpado desconociendo la presunción de inocencia
Según uno de los
demandantes, el artículo 16 de la Ley 383 quebranta el ordenamiento superior al
desconocer el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas de los
comerciantes minoritarios, así como su derecho a ejercer libremente una
profesión u oficio, impidiéndoles desarrollar su actividad comercial, y al
penalizar su ejercicio por distribuir las mercancías por ellos adquiridas sin
conocer su procedencia ni la legalidad de las mismas.
Agrega igualmente,
que se viola el artículo 58 de la Constitución, ya que cuando se adquieren
bienes y mercancías en el país por parte de los comerciantes minoristas,
desconociendo estos la forma en que ingresaron al territorio nacional, y se
posee una factura -que es el título de propiedad-, se está frente a un derecho
adquirido conforme a las leyes civiles y comerciales, sin que se deba entrar a
precisar si quien se los vendió, adquirió irregularmente la mercancía. Y
además, al decomisarla de esa forma, se está vulnerando el principio de la
buena fe (artículo 83 CP.).
Según lo dispone el
artículo 16 demandado, el juez al imponer la pena, privará al responsable del
derecho de ejercer el comercio por el término del arresto (de 6 a 24 meses) y
un (1) año más".
Cabe observar, que
lo que hace la norma mencionada, es impedir en forma temporal, el ejercicio de
la actividad comercial, frente a la conducta antijurídica consistente en
transportar, almacenar, distribuir o enajenar mercancía introducida al
territorio nacional ilegalmente, sin haber sido declarada, o sin haber sido
presentada ante la autoridad aduanera o ingresada por lugar no habilitado o sin
los documentos de soporte pertinentes, con lo cual no puede pretenderse que
dichas situaciones fácticas de carácter ilícito, tengan la categoría de
derechos adquiridos, pues estos deben estar supeditados al marco de la
legalidad, de manera que los particulares pueden ejercer la actividad comercial
siempre que las conductas respectivas no se encuentren expresamente prohibidas
dentro del ordenamiento jurídico.
Ciertamente, desde
el mismo preámbulo, y en los artículos 1o., 2o., 25 y 26 de la Constitución, se
garantiza el derecho al trabajo como fundamental, así como la libertad de
ejercer profesión u oficio. Empero, como lo ha advertido esta Corporación en
innumerables pronunciamientos, no existen derechos absolutos en la medida en
que estos están limitados ante la prevalencia del interés general y el orden
jurídico.
El mismo artículo
4o. de la Carta Política dispone que es deber de los nacionales acatar la
Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades. Y agrega el
artículo 6o. ibídem, que los particulares son responsables ante las autoridades
por infringir la Constitución y las leyes.
Así pues, las
personas no sólo gozan de derechos, sino que a su vez, para la efectividad de
los mismos, tienen correlativamente deberes y obligaciones que cumplir; por
ello, señala el artículo 95 ibídem, que "el ejercicio de los derechos y
libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades".
Por ende, aunque la
Constitución le reconozca a toda persona el derecho al trabajo y la libertad a
ejercer profesión u oficio, ello implica no sólo asumir una serie de
responsabilidades inherentes al ejercicio lícito de su derecho, sino el
cumplimiento de deberes correlativos para con la sociedad. En consecuencia,
quien se sustrae a la ejecución de la disposiciones constitucionales y legales,
debe asumir las consecuencias que de ello se deriven, tales como las sanciones,
penas, etc. Quien actúa al margen de la ley, no puede por consiguiente, oponer
el ejercicio de un derecho fundamental, como el trabajo, pues actúa en
contravía de los principios y mandatos contenidos en el ordenamiento jurídico,
asumiendo las consecuencias a que haya lugar.
En tal virtud, el
comerciante que en desarrollo de sus actividades incurre en el delito de
contrabando, penalizado en los términos de los artículos 15 y 16 de la Ley 383
de 1997, con fundamento en las normas constitucionales mencionadas, no puede
alegar en ningún caso la libertad de trabajo, aunque este constituya un derecho
fundamental, pues su ejercicio implica el cumplimiento de unas
responsabilidades y deberes correlativos, como actuar dentro del marco de la
legalidad, y al no hacerlo, su derecho pierde efectividad y carece de protección.
En cuanto a la
presunta vulneración de los derechos adquiridos de los comerciantes minoristas,
estima la Corte que no existe tal quebrantamiento, pues es la misma
Constitución la que en su artículo 58 dispone que "se garantizan la
propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles".
Para rechazar el
cargo, cabe reiterar los argumentos expuestos anteriormente, según los cuales
no puede dársele la categoría de derecho adquirido a aquel obtenido por medios
ilícitos contrariando la normatividad constitucional y legal. Además, los
bienes adquiridos mediante la actividad del contrabando, es decir, por medios
ilegales, en grave perjuicio del tesoro público o de la moral social, no entran
ni están clasificados dentro de lo estipulado por el artículo 58 de la Carta
Política, por tratarse de bienes producto de una actividad ilícita, ya que se
encuentran por fuera del marco legal.
En relación con los
derechos adquiridos, es pertinente traer a colación lo expresado por esta
Corporación al examinar la constitucionalidad de las normas relativas a la
extinción del dominio[8].
En dicha oportunidad se expresó lo siguiente:
"La garantía
de la irretroactividad de las leyes penales no puede ser esgrimida frente a una
consecuencia de estirpe constitucional que gobierna los efectos de situaciones
pasadas y que, además, se predica de los bienes y por sí misma no entraña
pérdida de la libertad. La irretroactividad penal toma en consideración el elemento
personal y de libre albedrío que deben intervenir en la decisión de adoptar una
conducta o de evitarla, según la calificación legal que sobre ellas recaiga. La
extinción del dominio es una secuela, de conformidad con la Constitución y
según la   Ley   examinada, de una actividad delictiva previa -que deja
incólume el principio de irretroactividad de la ley penal, por lo cual no se
trata de una pena-, que se dirige a operar sobre los bienes obtenidos a causa
del delito o derivados de éste.
"Llegar hasta
el extremo de sostener que aun a las sanciones ad rem que tienen como
antecedente el delito, debe aplicarse la garantía de la irretroactividad,
equivale a sostener que el ordenamiento, mediante el juego de
estímulo-disuasión, concede al delincuente en relación con los frutos de su
delito un espacio legítimo para discernir el curso de la conducta que ha de
seguir, de suerte que, si se ordenare la   extinción   retroactiva  de los
bienes mal habidos -según la tesis de los demandantes- se lo habría "sorprendido"
de manera maligna por el Estado y se habría injustamente conculcado sus
"derechos adquiridos" sobre el botín arrebatado a la víctima de sus
fechorías o al erario".
No puede pues, bajo
el argumento de la irretroactividad de la ley penal y el respeto a los derechos
adquiridos, pretender sustraerse a la eficacia de una disposición
constitucional, como si su efectividad tuviese menos consideración que la
intangibilidad de los bienes y de las mercancías adquiridas e ingresadas al
territorio nacional, o extraídas de él contrariando el ordenamiento jurídico
superior y con  menoscabo o con absoluta violación del principio de legalidad
que sustenta al Estado de Derecho.
Adicionalmente, cabe
agregar que no obstante que el constituyente no utilizó la expresión "con
justo título" en relación con la garantía de los derechos adquiridos,
resulta evidente que dicho concepto se encuentra comprendido dentro de la
sujeción de los mismos derechos a las leyes civiles.
Por consiguiente,
los artículos examinados de la Ley 383 de 1997 no desconocen entonces, derechos
adquiridos consolidados, pues en los supuestos que ella contempla, se adquirió
la propiedad de los bienes y de las mercancías en abierta transgresión al
ordenamiento jurídico vigente, vulnerando los límites fijados por el orden
jurídico, motivo por el cual no puede afirmarse, como erróneamente lo pretende
uno de los demandantes, que exista un derecho legítimo de los presuntos
titulares de la propiedad. No puede entonces, catalogarse como derecho
adquirido "con justo título" y "con arreglo a las leyes
civiles" por el uso o disfrute indebido del derecho de propiedad.
Finalmente, estima
la Corte que no se desconoce la presunción constitucional de la buena fe de los
comerciantes minoristas, por cuanto se trata de conductas que no son
susceptibles de encausarse a título de culpa o preterintención; es necesario
que el sujeto activo consciente de la actividad ilícita, quiera su realización.
Los comportamientos sancionados en los preceptos atacados son inequívocos y los
comerciantes conocen los límites dentro de los cuales su actuación es
permitida. Y la ley no está presumiendo la mala fe de estos, pues existen los
medios y se dan las circunstancias para aplicar las sanciones previstas en las
disposiciones sub-examine, previo las garantías propias del debido proceso y
del derecho de defensa.
Por lo anterior, los
cargos no prosperan.
Séptimo
Cargo.
Violación del principio de la irretroactividad de la ley.
Según uno de los
actores, el parágrafo transitorio del artículo 16 de la Ley 383 quebranta el
artículo 29 de la Carta Política, ya que la ley debería regir hacia el futuro,
mientras que la norma acusada le da un efecto contrario cuando se refiere a
comerciantes minoritarios que posean mercancías antes de la vigencia de esta
ley. Y agrega que el precepto acusado crea un delito "ex post facto",
el de contrabando para mercancías que ya se habían introducido al país al
amparo de una legislación administrativa aduanera vigente, que en esa época
autorizaba la introducción de mercancías con la obligación de pagar impuestos y
tarifas en cualquier tiempo.
Cabe señalar que el
parágrafo transitorio demandado no vulnera el principio de la irretroactividad
de la ley, pues este lo que está concediendo es un plazo de gracia para que
"dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigor de la presente
ley", acrediten la legal introducción de las mercancías y dentro de los
cuatro meses de vigencia de la misma, la legalicen conforme a lo establecido en
el Decreto 1909 de 1992 que así lo ordena.
De esta manera,
quienes dentro de la vigencia de la norma transporten, almacenen, distribuyan o
enajenen mercancía introducida en forma ilícita al territorio nacional,
incurrirán en las sanciones penales y administrativas de que trata el artículo
16 de la ley bajo examen, salvo que dentro de los plazos mencionados la
legalicen, con lo cual no se está dando carácter retroactivo a la ley, sino por
el contrario, fijando unos términos razonables para legalizar la mercancía ya
que de no hacerlo, no es posible "dentro de la vigencia de la ley",
ejercer las referidas actividades comerciales.
Además, cabe
advertir que ya desde la expedición del Decreto 1909 de 1992, se estableció la
obligación de legalizar la mercancía, ingresada ilegal e ilícitamente al
territorio nacional, con fundamento en los requisitos consagrados en el mismo.
Por consiguiente, no
se desconoce el citado principio de la irretroactividad de la ley, ya que la
conducta de los comerciantes minoritarios se juzga con sujeción a las normas
vigentes al momento de su realización o concreción. Por el contrario, lo que se
les otorga es un beneficio que da lugar a eximirlos de responsabilidad penal
frente al cumplimiento de los presupuestos consagrados en el parágrafo acusado.
En tal virtud, el
cargo no prospera.
Lo expuesto hasta
aquí sirve para concluir que los artículos 18 y 19 inciso segundo, resultan
igualmente exequibles, debido a que sobre ellos se realizan acusaciones de
carácter general y no específicamente, de manera que a juicio de esta
Corporación se ajustan a la Constitución. Igualmente, la imposición de penas
que se consignan para el servidor público que colabore, participe, transporte o
ejecute las mismas actividades ilícitas del contrabando, además de la pérdida e
interdicción de las funciones públicas, si se tiene en cuenta que nadie puede
estar eximido o exonerado de la responsabilidad penal por el desarrollo de
actividades ilícitas constitutivas de hechos punibles, pues como lo consagra el
artículo 6o. de la Carta Política, los servidores públicos son responsables, no
solamente por infringir la Constitución y las leyes, sino igualmente por
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
De igual manera, en
nada se opone a los preceptos constitucionales la consagración de estímulos que
en el inciso segundo del artículo 19 de la ley sub examine se establecen en
favor de las entidades territoriales por la colaboración eficaz en la
aprehensión de mercancías producto del contrabando.
Lo que sí resulta
contrario al ordenamiento superior es que se establezcan reconocimientos por la
"no colaboración eficaz" en la lucha contra la evasión y el
contrabando, ya que aparte de constituir un despropósito jurídico, es bien
sabido que es función de las autoridades de la República asegurar la vigencia
de un orden justo, estando la función administrativa al servicio permanente de
los intereses generales, los cuales se desarrollan con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Por consiguiente, se
declarará inexequible el inciso segundo del artículo 19 de la Ley 383 de 1997,
por quebrantar los ordenamientos superiores.
Octavo Cargo.
Inconstitucionalidad de los artículos 51 numeral 1 de la
Ley 383 de 1997 y 7o. de la Ley 56 de 1981 por remisión a una norma derogada.
El numeral 1o. del
artículo 51 de la Ley 383 de 1997, dispuso que la generación eléctrica
continuará gravada de acuerdo con lo previsto en el artículo 7o. de la Ley 56
de 1981.
El ciudadano Carlos
Germán Farfán Patiño afirma en su demanda que, este precepto de la ley 383 hace
una remisión a una norma derogada por la Ley 14 de 1983, y establece un
tratamiento preferencial sobre tributos de propiedad de las entidades
territoriales, en perjuicio de la autonomía fiscal de las mismas.
Cabe observar de una
parte, que el artículo 7o. de la Ley 56 de 1981 a que hace remisión el precepto
impugnado ya fue objeto de control parcial de constitucionalidad por parte de
esta Corporación, quien mediante providencia No. C-486 de 1997, MP. Dr.
Hernando Herrera Vergara, declaró exequibles las siguientes expresiones: "limitada
a cinco pesos ($5.oo) anuales por cada kilovatio instalado en la respectiva
central generadora" y "y su monto se reajustará anualmente en
un porcentaje igual al índice nacional de incremento del costo de vida
certificado por el DANE correspondiente al año inmediatamente anterior”.
Al respecto, dijo la
Corte:
"Del título
de la ley 56 de 1981 se desprende que ésta tiene un contenido de carácter
especial, mientras que la Ley 14 de 1983 es de carácter general.
Del mismo modo,
no se configura una derogación de la ley 14 de 1983 sobre la anteriormente
citada, de manera que ambas normatividades conservan plena vigencia, dado el
carácter especial de la Ley 56 de 1981 que regula lo atinente a las relaciones
que surjan entre las entidades propietarias de las obras públicas que se
construyan para generación y transmisión de energía, acueductos, riegos y
regulación de ríos y caudales de los municipios afectados por ellas, así como
las compensaciones que se originen por esas relaciones, señalando así mismo,
que el impuesto de industria y comercio recaerá sobre la generación y el
transporte de energía eléctrica.
...
Así pues, en
síntesis se trata de dos leyes que regulan aspectos diferentes, manteniendo su
vigencia plena, sin que exista subrogación por parte de la norma posterior, ya
que existe una ley general en virtud de la cual se fija el impuesto de
industria y comercio que recaerá sobre las actividades industriales,
comerciales y de servicio realizadas en cada jurisdicción municipal, donde su
base gravable la constituyen los ingresos brutos de la actividad con algunas
deducciones legales; y otra especial que consagra una regla particular para el
caso de la propiedad de obras para actividades de generación eléctrica, donde
la proporción de la distribución entre los diferentes municipios está
determinada por el gobierno nacional, y donde su base gravable está limitada a
una suma fija calculada por cada kilovatio de potencia, la cual se reajusta
anualmente según el I.P.C.
Por consiguiente,
el cargo formulado no está llamado a prosperar pues las normas no se
contraponen entre sí, ni existe derogación por los motivos señalados, de manera
que se trata de normas que regulan el impuesto de industria y comercio, una en
forma general y la otra especial, aplicable a la situación fáctica prevista en
el literal a) del artículo 7 de la ley 56 de 1981, en tanto que la ley 14 de
1983 se refiere a las materias generales consagradas en su artículo 32, razón
por la cual no se quebrantan a juicio de esta Corporación los preceptos
constitucionales de orden superior".
Por consiguiente,
respecto de dichos apartes, se ordenará estarse a lo resuelto, frente al
fenómeno constitucional de la cosa juzgada.
En relación con el
cargo formulado por el actor, según el cual la norma acusada hizo una remisión
a una norma derogada, como lo es la Ley 14 de 1983, en lo referente a los
apartes aún no examinados, estima la Corporación que estos resultan exequibles
en virtud de los mismos razonamientos que sirvieron de fundamento para declarar
ajustados a las normas superiores, las expresiones que fueron objeto de
definición por parte de la Corte Constitucional, las cuales se reiteran en esta
oportunidad.
En cuanto al
presunto tratamiento preferencial sobre tributos de propiedad de las entidades
territoriales a que hace alusión la demanda, no encuentra la Sala que ello sea
así, pues como lo reconoció esta Corte en la providencia citada: "al establecer
el legislador de 1981 en cabeza de las centrales generadoras de energía
eléctrica, el pago del impuesto de industria y comercio por la generación y
transmisión de energía que corresponde en forma facultativa al municipio como
ente territorial cobrarlo y fijar su tarifa, no se están concediendo, a
juicio de la Corte, exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con
dichos tributos, como erróneamente lo estima el actor, ya que como se
ha expresado, se trata de una normatividad de carácter especial que regula el
impuesto de industria y comercio que se cobra a las centrales generadoras de
energía eléctrica, lo cual se ajusta en su integridad al ordenamiento
superior".
De esta manera, como
se trata de la formulación del mismo cargo, en relación con el supuesto
tratamiento preferencial sobre tributos de propiedad de las entidades
territoriales, el cual ya fue analizado por esta Corporación para llegar a la
conclusión según la cual no existe "tratamiento preferencial en relación
con dichos tributos" por las mismas razones expresadas, se declarará la
exequibilidad de los apartes consignados en la norma acusada.
VI.    DECISION
En razón a lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.-
Declarar EXEQUIBLES los artículos 15 a 21 y el numeral 1o. del artículo
51 de la Ley 383 de 1997, salvo el inciso segundo del artículo 19 que se
declara INEXEQUIBLE.
Segundo.- En
relación con el artículo 7o. de la Ley 56 de 1981, Estése a lo resuelto
en la sentencia No. C-486 de 1997 respecto de las siguientes expresiones:
"limitada a cinco pesos ($5.oo) anuales por cada kilovatio instalado
en la respectiva central generadora" y "y su monto se
reajustará anualmente en un porcentaje igual al índice nacional de incremento
del costo de vida certificado por el DANE correspondiente al año inmediatamente
anterior”.
Decláranse EXEQUIBLES
las expresiones "Las entidades propietarias pagarán a los municipios
los impuestos, tasas, gravámenes o contribuciones de carácter municipal
diferentes del impuesto predial, únicamente a partir del momento en que las
obras entren en operación o funcionamiento y dentro de las siguientes
limitaciones: a) Las entidades propietarias de obras para generación de energía
eléctrica, podrán ser gravadas con el impuesto de industria y comercio",
contenidas en el artículo 7o. de la Ley 56 de 1981.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
CARMENZA ISAZA DE GOMEZ
Magistrada (E)
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-194/98
PRINCIPIO NON BIS
IN IDEM-Vulneración
(Salvamento de voto)
El legislador es
competente para definir los tipos delictivos y las contravenciones
administrativas, por lo que discrecionalmente puede decidir que una de éstas
pase a ser delito; pero viola el principio "non bis in ídem" cuando
conserva como falta administrativa la conducta que convirtió en delito porque
entonces, en ningún caso, la sanción consagrada en la ley penal agota el
castigo legalmente imponible a quien realice de manera culpable la acción
típica; y porque la defensa que se ejerce en el proceso penal es siempre
insuficiente para establecer la inocencia del sindicado frente a la
transgresión que bajo dos modalidades normativas se le imputa por la misma
acción.
PRINCIPIO DE
AUTONOMIA FUNCIONAL EL JUEZ-Desconocimiento
(Salvamento de voto)
El artículo 20 de
la Ley 383/97 desconoce la autonomía del juez penal para decidir sobre el valor
de la mercancía objeto de la conducta típificada como delito por la misma ley,
cuando éste es, precisamente, el elemento que permite diferenciar la conducta
"elevada" a la categoría delictiva, de aquélla que no puede ser
penada, más sí administrativamente sancionada. La aplicación de ese artículo
20, implica la violación del artículo 29 de la Carta Política por
desconocimiento del juez natural, y vulnera el artículo 116 Superior, puesto
que, si bien "la ley podrá atribuír función jurisdiccional en materias
precisas a determinadas autoridades administrativas", la misma norma
precisa de manera inmediata que: "sin embargo, no les será permitido
adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos".
DECOMISO DE
MERCANCIA-Requiere
decisión judicial (Salvamento de voto)
Aún cuando el
precio de la mercancía introducida irregularmente sobrepase los mil salarios,
el negocio jurídico por medio del cual se adquirieron tales bienes no adolece
de objeto ilícito; si al traerlas al país se incurrió en una acción típica,
antijurídica y culpable, y si tal delito justifica la pérdida para el
particular de su derecho de dominio sobre la mercancía, a más de la pena
pecuniaria que le es imponible -200% del precio-, son asuntos que requieren de
la decisión de un juez de la República.
PRISION POR
DEUDAS (Salvamento de
voto)
Una cosa es que
la pena pecuniaria en determinadas situaciones señaladas en la ley se pueda
convertir en privación de la libertad, y otra que se imponga pena de detención,
prisión o arresto por deudas. Lo que la norma acusada está regulando no es el
pago de una obligación pecuniaria, pues la conducta punible sancionada se supone
fue aquella que dió lugar a la imposición de la multa como pena principal y
única, sino el comportamiento rebelde del condenado a cumplir con la deuda
social contraída con el Estado como efecto de una sentencia judicial para
resarcir el daño social ocasionado por la conducta que dió lugar a la pena de
carácter pecuniario"
DERECHO AL
TRABAJO-Vulneración
(Salvamento de voto)
El artículo 16
vulnera el derecho al trabajo de múltiples personas que nada tienen que ver con
la posible introducción irregular al país de mercancías, y que no están
obligados por la Constitución y la ley a conocer el origen (regular o no) de
las mercancías que transporten, almacenen, distribuyan o enajenen. Además, la
norma es claramente desproporcionada, puesto que al autor del contrabando menor
de 1000 salarios mínimos mensuales, no se le aplicará la pena; pero sí al que
con conocimiento o no del ilícito administrativo, contrate con el
contrabandista minoritario el transporte, almacenamiento, distribución o venta
de partes de la mercancía.
PRINCIPIO DE
IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY-Vulneración
(Salvamento de voto)
El parágrafo del
art. 16, claramente viola el principio de la irretroactividad de la ley penal,
puesto que convierte en delito una conducta previa a la vigencia de la ley que
criminalizó el contrabando; mediante esa norma, el legislador hace responsables
del delito de favorecimiento, a quienes contrataron un servicio -en ese momento
lícito-, con quien aún hoy, resultaría inocente frente a la sindicación de
contrabando, pues no sobrepasó la cuantía mínima (1000 salarios mínimos
mensuales). Paradógicamente, éste último es el único llamado por la norma
considerada a hacerse merecedor de la eximente de responsabilidad, puesto que
él no necesita del transportador, almacenista, distribuidor o vendedor al detal
para cumplir con el trámite y pago dentro del término legal, mientras ninguno
de los facilitadores mencionados puede, sin su colaboración activa, evitar ser
convertido ex post facto en delincuente.
ORGANOS
TERRITORIALES-Competencia
limitada en materia tributaria (Salvamento de voto)
La fijación de la
tarifa del tributo municipal de manera arbitraria era algo que no podía hacer
el legislador, ya que invadió de manera total el ámbito de disposición de los
concejos municipales: éstos no quedaron autorizados para introducir ninguna
tarifa distinta. En nuestro criterio, si bien los preceptos constitucionales
establecen que las competencias de los órganos territoriales de elección
popular en materia tributaria ejercen sus atribuciones dentro de los
lineamientos y pautas que trace la ley, ello no se confunde con la injerencia
específica del legislador en cada tributo para imponer en un ciento por ciento,
de modo imperativo y único, las tarifas de los impuestos departamentales, municipales
o distritales, excluyendo toda decisión de la entidad territorial sobre el
tema.
Referencia:
Expedientes acumulados D-1834, D-1852, D-1855, D-1861 y D-1864
Sentencia C-194/98
Con el debido
respeto, los suscritos Magistrados se permiten hacer constar las razones por
las que se apartan del criterio de la mayoría en el proceso de la referencia.
1. Violación del
principio "non bis in ídem"
El legislador es
competente para definir los tipos delictivos y las contravenciones administrativas,
por lo que discrecionalmente puede decidir que una de éstas pase a ser delito;
pero viola el principio "non bis in ídem" cuando conserva como
falta administrativa la conducta que convirtió en delito porque entonces, en
ningún caso, la sanción consagrada en la ley penal agota el castigo legalmente
imponible a quien realice de manera culpable la acción típica; y porque la
defensa que se ejerce en el proceso penal es siempre insuficiente para
establecer la inocencia del sindicado frente a la transgresión que bajo dos
modalidades normativas se le imputa por la misma acción.
2. Desconocimiento
de la autonomía judicial
El artículo 20 de la
Ley 383/97 desconoce la autonomía del juez penal para decidir sobre el valor de
la mercancía objeto de la conducta típificada como delito por la misma ley,
cuando éste es, precisamente, el elemento que permite diferenciar la conducta
"elevada" a la categoría delictiva, de aquélla que no puede ser
penada, más sí administrativamente sancionada. La aplicación de ese artículo
20, implica la violación del artículo 29 de la Carta Política por
desconocimiento del juez natural, y vulnera el artículo 116 Superior, puesto
que, si bien "la ley podrá atribuír función jurisdiccional en materias
precisas a determinadas autoridades administrativas", la misma norma
precisa de manera inmediata que: "sin embargo, no les será permitido
adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos".
3. Decomisar la
mercancía requiere de una decisión judicial
Que el Gobierno, por
medio del Decreto 1909 de 1992, hubiera reglamentado el procedimiento
administrativo a seguir cuando la mercancía irregularmente introducida al país
no fuera reclamada y nacionalizada, no es razón para afirmar que los artículos
20 y 21 de la Ley 383/97 son exequibles; tampoco lo es que en esas normas el
legislador haya autorizado a los funcionarios de la DIAN para declarar el
"abandono voluntario" de unos bienes que, luego de aprehendidos por
tales funcionarios, pasan a ser propiedad del Estado sólo en el caso de que su
dueño no los nacionalice en el término previsto. En caso de contrabandos
menores de 1000 salarios mínimos mensuales, que no constituyan delito
continuado, la regulación administrativa vigente deberá seguir siendo aplicada.
Pero, en contra de
lo que da por sentado el juicio de la mayoría, aún cuando el precio de la
mercancía introducida irregularmente sobrepase los mil salarios, el negocio
jurídico por medio del cual se adquirieron tales bienes no adolece de objeto
ilícito; si al traerlas al país se incurrió en una acción típica, antijurídica
y culpable, y si tal delito justifica la pérdida para el particular de su
derecho de dominio sobre la mercancía, a más de la pena pecuniaria que le es
imponible -200% del precio-, son asuntos que requieren de la decisión de un
juez de la República, tanto como la pérdida de la propiedad sobre el arma que
alguien use para perpetrar un hurto calificado; cualquier disposición legal en
contrario, claramente viola el artículo 34 de la Carta Política.
4. Prisión por deudas
Es claro que el
artículo 28 de la Carta Política proscribió la detención, prisión o arresto por
deudas, sin restringir la garantía a las deudas de origen civil; en nuestro
criterio, la cita parcial de la sentencia C-628/96[9] incluída en el fallo
del que disiento, modifica el sentido de la doctrina allí sentada; una cosa es
que la pena pecuniaria en determinadas situaciones señaladas en la ley
se pueda convertir en privación de la libertad, y otra que se imponga pena de
detención, prisión o arresto por deudas. En la citada sentencia C-628/96, se
hizo mención de esta diferencia en los siguientes términos:
"Como lo
indicó el representante del Ministerio Público, lo que la norma acusada está
regulando no es el pago de una obligación pecuniaria, pues la conducta punible
sancionada se supone fue aquella que dió lugar a la imposición de la multa como
pena principal y única, sino el comportamiento rebelde del condenado a cumplir
con la deuda social contraída con el Estado como efecto de una sentencia
judicial para resarcir el daño social ocasionado por la conducta que dió lugar
a la pena de carácter pecuniario"
5. Violación del
derecho al trabajo
El artículo 16
vulnera el derecho al trabajo de múltiples personas que nada tienen que ver con
la posible introducción irregular al país de mercancías, y que no están
obligados por la Constitución y la ley a conocer el origen (regular o no) de
las mercancías que transporten, almacenen, distribuyan o enajenen. Además, la
norma es claramente desproporcionada, puesto que al autor del contrabando menor
de 1000 salarios mínimos mensuales, no se le aplicará la pena; pero sí al que
con conocimiento o no del ilícito administrativo, contrate con el contrabandista
minoritario el transporte, almacenamiento, distribución o venta de partes de la
mercancía.
6. Violación de la
irretroactividad de la ley
El parágrafo del
art. 16, claramente viola el principio de la irretroactividad de la ley penal,
puesto que convierte en delito una conducta previa a la vigencia de la ley que
criminalizó el contrabando; mediante esa norma, el legislador hace responsables
del delito de favorecimiento, a quienes contrataron un servicio -en ese momento
lícito-, con quien aún hoy, resultaría inocente frente a la sindicación de
contrabando, pues no sobrepasó la cuantía mínima (1000 salarios mínimos
mensuales).
Paradógicamente,
éste último es el único llamado por la norma considerada a hacerse merecedor de
la eximente de responsabilidad, puesto que él no necesita del transportador,
almacenista, distribuidor o vendedor al detal para cumplir con el trámite y
pago dentro del término legal, mientras ninguno de los facilitadores
mencionados puede, sin su colaboración activa, evitar ser convertido ex post
facto en delincuente.
7. Detrimento del
fisco nacional en beneficio de las entidades territoriales
Si el contrabando es
un delito, todas las personas tienen el deber de colaborar con la
Administración de Justicia en la aprehensión de las mercancías irregularmente
introducidas o sacadas del país; si se trata de entidades territoriales, a más
del deber anotado, tienen la obligación de colaborar con las autoridades de la
Rama Judicial en la persecución del delito; si así no lo hacen, deben proceder
de la manera debida los organismos de control y se deben aplicar las sanciones
previstas en el ordenamiento. Pero, según el fallo adoptado por la mayoría, es
exequible que el legislador ordene que un ente administrativo le pague a otro
una recompensa, si éste último cumple con lo que es su obligación
constitucional y legal; igual comportamiento, realizado por un particular,
configuraría una modalidad del delito de cohecho.
Más aún, esta forma
de participación de las entidades territoriales en las rentas de la nación, no
halla fundamento en ninguna de las normas constitucionales que contemplan
transferencias de tal tipo; antes bien, el artículo 19 de la Ley 383/97 -aún
después de que la mayoría declaró inexequible su inciso segundo-, y el artículo
21 del mismo estatuto, violan lo dispuesto por el Constituyente en el artículo
359 Superior, y debieron ser separados íntegramente del ordenamiento nacional.
8. Artículo 7 de la
Ley 56 de 1981
Discrepamos de lo
resuelto en relación con la parte cuya constitucionalidad faltaba por definir
del artículo 7 de la Ley 56 de 1981, que ahora se encontró exequible.
Ha de recordarse
que, por Sentencia C-486 del 2 de octubre de 1997, con ponencia también del H.
Magistrado Dr. Hernando Herrera Vergara, fueron declarados exequibles los
apartes del mencionado artículo que a continuación se subrayan:
"Las entidades
propietarias pagarán a los municipios los impuestos, tasas, gravámenes o
contribuciones de carácter municipal diferentes del impuesto predial, únicamente
a partir del momento en que las obras entren en operación o funcionamiento y
dentro de las siguientes limitaciones:
a) Las entidades
propietarias de obras para generación de energía eléctrica, podrán ser gravadas
con el impuesto de industria y comercio, limitada a cinco pesos ($5.oo)
anuales por cada kilovatio instalado en la respectiva central generadora.
El Gobierno Nacional
fijará mediante decreto la proporción en que dicho impuesto debe distribuirse
entre los diferentes municipios afectados en donde se realicen las obras y
su monto se reajustará anualmente en un porcentaje igual al índice nacional de
incremento del costo de vida certificado por el DANE correspondiente al año
inmediatamente anterior”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-486 del 2 de octubre de 1997. M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara).
Aunque, en efecto,
en el fallo mencionado se declaró la exequibilidad de las expresiones
"limitada a cinco pesos ($5,oo) anuales por cada kilovatio instalado en la
respectiva central generadora", en relación con la tarifa máxima que
pueden cobrar los municipios por concepto de impuesto de industria y comercio a
las entidades propietarias de obras para generación de energía eléctrica, y
"su monto se reajustará anualmente en un porcentaje igual al índice
nacional de incremento del costo de vida certificado por el DANE
correspondiente al año inmediatamente anterior", lo único que trató la
Corte entonces fue lo pertinente a la inquietud, entonces manifestada por el
actor, acerca de si se encontraba o no derogada la norma por la Ley 14 de 1983
sobre fortalecimiento de los fiscos municipales.
En modo alguno se
planteó en ese momento, ni se discutió en la Corte, ni se abordó en la
Sentencia, si dicha disposición, en cuanto imponía un monto exacto de la tarifa
mediante norma legal, podía haber pasado a ser inconstitucional, al invadir la
órbita de autonomía reservada por la Carta Política de 1991 (artículos 1, 287
-incisos 2 y 3- y 338) a las entidades territoriales en relación con sus propios
tributos, como en este caso el de industria y comercio.
Los suscritos
magistrados pensamos que no había cosa juzgada absoluta sino apenas
circunscrita a lo tratado por la Corte en el aludido fallo, y que, por lo
tanto, no ha debido ahora remitirse la Corporación a lo resuelto sino entrar en
el fondo del asunto.
Ahora bien, de
haberlo hecho, la Corte debió haber declarado inexequible la norma, por cuanto
la fijación de la tarifa del tributo municipal de manera arbitraria era algo
que no podía hacer el legislador, ya que invadió de manera total el ámbito de
disposición de los concejos municipales: éstos no quedaron autorizados para
introducir ninguna tarifa distinta.
En nuestro criterio,
si bien los preceptos constitucionales establecen que las competencias de los
órganos territoriales de elección popular en materia tributaria ejercen sus
atribuciones dentro de los lineamientos y pautas que trace la ley, ello no se
confunde con la injerencia específica del legislador en cada tributo para
imponer en un ciento por ciento, de modo imperativo y único, las tarifas de los
impuestos departamentales, municipales o distritales, excluyendo toda decisión
de la entidad territorial sobre el tema.
Como las entidades
territoriales gozan constitucionalmente de un espacio para fijar sus tributos
(núcleo esencial de su autonomía), no puede la ley vaciar de contenido tal
competencia, asumiéndola ella de manera total.
9. Falta de
pronunciamiento
También con el
acostumbrado respeto, anotamos que, pese a haber sido demandada la parte de la
norma según la cual "el Gobierno Nacional fijará mediante decreto la
proporción en que dicho impuesto debe distribuirse entre los diferentes
municipios afectados en donde se realicen las obras...", que tampoco fue
objeto de decisión en la anterior oportunidad, en la parte motiva de la
Sentencia de la cual discrepamos no se dice nada acerca del aparte transcrito,
ni en la resolutiva se falla su exequibilidad o inexequibilidad.
Los suscritos
magistrados asumimos una posición al respecto en el seno de la Sala Plena,
pero, en razón de la anotada circunstancia, que quizá surgió al momento de
redactar el texto final de la providencia, nos abstenemos de emitir cualquier
concepto sobre la exequibilidad o inexequibilidad de esa parte de la norma, para
no prejuzgar, si en el futuro llegare a presentarse alguna demanda contra ella.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Fecha, ut supra.
[1] Gaceta del Congreso No. 177 del 30 de mayo de 1997.
[2] Gaceta del Congreso No. 207 del 13 de junio de 1997.
[3] Gaceta del Congreso No. 109 de 1997.
[4] Corte Constitucional. Sentencia No. C-374 de 1997.
[5] Corte Constitucional. Sentencia No. C-434 de 1996.
[6] Corte Constitucional. Sentencia No. C-312 de 1997.
[7] Sentencia
No. C-510 de 1992, MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[8] Corte Constitucional. Sentencia No. C-374 de 1997.
[9] M.P. Hernando Herrera Vergara.