T-110-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-110/05
REGIMEN DE TRANSICION EN MATERIA PENSIONAL-Situación de los exparlamentarios
PENSION DE JUBILACION DE EXCONGRESISTA-Reajuste especial
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para resolver derechos
litigiosos/ACCION DE TUTELA-Improcedencia para reliquidación de mesada
pensional
ACCION DE TUTELA-Requisitos de procedencia excepcional de
reliquidación de pensiones
Para que la acción de tutela sea procedente
en casos como los que aquí se debaten es menester que (i) el interesado haya
agotado los recursos en sede administrativa ante la entidad responsable del
suministro de la prestación y ésta se mantenga en su posición de negar la
petición; (ii) Se haya hecho uso de los mecanismos judiciales ordinarios para
la satisfacción de la pretensión o el accionante estuviere en tiempo para ello,
a menos que resultare imposible acudir a los mismos por motivos ajenos a la
voluntad del afectado; (iii) se demuestren las condiciones materiales que
permitan predicar la inminencia de un perjuicio irremediable y por ende la
procedencia del amparo transitorio, como son la condición de persona de la
tercera edad y la vulneración de los derechos a la dignidad humana, la
subsistencia en condiciones dignas, el mínimo vital y la salud en conexidad con
el derecho a la vida, y no simplemente discrepancias jurídicas; y (iv) se
acredite que someter la pretensión del accionante a su resolución a través del
proceso ordinario constituiría una carga excesiva de acuerdo a sus condiciones
particulares.
Referencia: expediente
T-985230
Peticionario: Ernesto Lucena
Quevedo y otros
Procedencia: Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá, Sala Penal
Tema: reajuste pensional de ex congresistas
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C.  diez
(10) de febrero de dos mil cinco (2005)
La Sala Sexta de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y
Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside,  en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la Sentencia proferida
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. D.C., Sala Penal, el
dos (2) de agosto de dos mil cuatro (2004).
I.
ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la
Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección
número once de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la
acción de tutela de la referencia.
De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de
1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.
1. Solicitud
Los señores Farid Arana Delgadillo y
Ernesto Lucena Quevedo, ex congresistas, y la señora Ana Elisa Daza de Brito,
pensionada por sustitución del ex congresista Enrique David Brito, mediante
común apoderado judicial solicitan al juez de tutela que proteja sus derechos fundamentales
a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, a la vida en
condiciones dignas, al mínimo vital de subsistencia y al reajuste periódico de
las pensiones, presuntamente vulnerados por el Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República.
Los hechos que en fundamentan la demanda son los
siguientes:
a) Caso de Farid Arana Delgadillo:
Al señor Farid Arana Delgadillo, mediante Resolución
N° 0155 de 2003 proferida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, en su condición de ex congresista le fue reconocida pensión de
jubilación mensual y vitalicia en cuantía de un millón ochocientos veinte mil
quinientos ochenta y cuatro pesos con setenta y dos centavos ($1´820.584.72).
Esta suma, dice la demanda, era ostensiblemente inferior al 75% de lo devengado
por los congresistas al momento del reconocimiento pensional, que era el valor
que ha debido tener la pensión, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4ª de
1992 y demás disposiciones complementarias.
b) Caso del señor Ernesto Lucena Quevedo
Al señor Ernesto Lucena Quevedo, también en su
condición de ex congresista, mediante Resolución 01394 de 2001 proferida por el
Fondo de Previsión Social del Congreso de la República  le fue reconocida la
pensión solicitada de conformidad con la Ley 4ª de 1992, en cuantía de un
millón trescientos ochenta y cinco mil doscientos cuarenta y cinco pesos con
noventa y dos centavos ($1´385.245.92), valor este que, como en el caso
anterior, es notoriamente inferior al 75% de lo devengado por los congresistas
al momento del reconocimiento pensional.
c) Caso de la señora Elisa Daza de Brito, pensionada
por sustitución de su esposo, el ex congresista Enrique David Brito.
A la señora Elisa Daza de Brito, en su condición de
pensionada sustituta del ex congresista Enrique David Brito, el Fondo
de Previsión Social del Congreso de la República, mediante Resolución N° 1206
de 2003, le reconoció pensión de jubilación en cuantía de un millón seiscientos
noventa y un mil seiscientos setenta y un pesos con catorce centavos ($
1´691.671.14). Como en los otros dos casos anteriores, la suma no equivale al
75% de lo devengado por los congresistas al momento del reconocimiento
pensional.
Como argumentos de derecho, el apoderado judicial de los
tres demandantes esgrime que el artículo 7° del Decreto 1359 de 1993, al
definir la pensión vitalicia de los senadores y representantes, señala que
cuando estos “lleguen o hayan llegado a
la edad que dispone el artículo 1, parágrafo 2 de la Ley 33 de
1985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios, continuos
o discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho público incluido el
Congreso de la República, o que los hayan cumplido y cotizado en parte en el
sector privado y ante el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, conforme a
lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988, tendrán derecho a
una pensión vitalicia de jubilación que no podrá ser inferior al 75% del
ingreso mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto
devenguen los Congresistas en ejercicio, de conformidad con lo establecido en
los artículos 5 y 6 del presente Decreto.”
Al parecer de los actores, no han sido tenidas en
cuenta las prescripciones anteriores, porque “el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República, valiéndose de una mala interpretación de
una Sentencia de la Honorable Corte Constitucional, la C-608 de 1999, no ha
querido por ningún motivo o circunstancia reconocerle a los excongresistas el
75 por ciento a que tienen derecho, al momento de emitirse el Acto
Administrativo reconocedor de la pensión de lo devengado por todo concepto por
los congresistas en ejercicio y nunca, como lo ha concebido ese Fondo, de
reconocerle al Excongresista el 75 por ciento de lo devengado individualmente
por él, es decir por este Excongresista , desconociendo así y de manera abierta
los mandatos legales ya mencionados, Ley 4 de 1992, Artículo 17 con su
parágrafo y el Decreto 1359 de 1993, Artículo 5°, 6° y 7°”.[1]
Agrega también la demanda, que el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República además se ha apartado, abiertamente y sin
justificación  alguna, de lo normado por ordenamientos especiales que regulan
el reconocimiento pensional de los ex congresistas, en particular del parágrafo
del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992[2],
del artículo 10° de la misma Ley[3],
y del   6° del Decreto 1369 de 1993[4].
Dice entonces el libelo de la demanda, que en muchos
otros casos similares al presente, en los cuales el Fondo de Previsión Social
del Congreso de la República no ha reconocido a ex congresistas la pensión con
el 75% de lo devengado por los congresistas en ejercicio en ese momento, los
perjudicados con la decisión han acudido a la acción de tutela, habiéndoseles
reconocido sus derechos por esta vía judicial. Igual cosa ha sucedido, dice,
con ex magistrados a quienes la Caja Nacional de Previsión -CAJANAL- tampoco
les había reconocido su pensión de jubilación en los términos legales. La
demanda cita de manera concreta los nombres de los favorecidos con estas
decisiones, adoptadas, unas de ellas, por la Corte Constitucional.[5]
Expone entonces la demanda otra serie adicional de
consideraciones jurídicas, tendientes a demostrar la vulneración de los
derechos que, estima, están siendo desconocidos. En cuanto al derecho a la
igualdad, aduce que a otros congresistas, que aparecen mencionados
concretamente, se les ha dado un trato preferencial, toda vez que a ellos sí se
les reconoció el setenta y cinco por ciento (75%) que devengaba un
parlamentario en la fecha en que fue decretada su pensión. La anterior
diferencia de trato constituye, dice la demanda, una vía de hecho, pues la
misma Corte Constitucional ha dicho que un mismo órgano no puede modificar
arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales.[6]
Respecto del derecho al debido proceso, citando
jurisprudencia de esta Corporación,[7]
la demanda aduce que la vulneración se produce por cuanto la actuación del
Fondo demandado carece de un fundamento objetivo en normas constitucionales o
legales, y obedece a motivaciones internas que conducen a vulneración de
derechos fundamentales. En cuanto al derecho a la seguridad social, destaca la
demanda que se trata de un derecho de carácter irrenunciable de carácter
obligatorio a cargo del Estado, que implica que quienes reúnen las condiciones
para adquirir su pensión no puedan verse desprotegidos frente actos arbitrarios
del propio Estado. En cuanto los accionantes, todos personas de la tercera
edad, no han gozado de la totalidad de los emolumentos que a que son
merecedores, este derecho les ha sido conculcado, como también el de la vida en
condiciones dignas, dadas las particulares condiciones socioeconómicas de los
mismos.[8]
Agrega el libelo  que en el presente caso la tutela debe ser concedida de
manera definitiva, y no como mecanismo transitorio de defensa judicial, pues la
vía de lo contencioso administrativo se torna ineficaz e inidónea, en razón de
su duración prolongada en el tiempo, lo que conllevaría que los demandantes no
alcanzaran a disfrutar de la pensión que reclaman.
Finalmente, la demanda nuevamente pone
especial énfasis en que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, tomando pie en una equivocada interpretación de la Sentencia C-608
de 1999, manifestó que la pensión de jubilación de un ex congresista debía
liquidarse con el 75% de lo devengado individualmente por éste, y no con el 75%
de lo devengado por los congresistas en ejercicio. Sin embargo, dice
textualmente el libelo,  “una Sentencia de la Corte Constitucional NO PUEDE
ESTAR POR ENCIMA DE LA LEY”, por lo cual, si las normas legales que regulan la
materia -en este caso el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y los artículos pertinentes
del Decreto 1359 de 1993- las mismas tienen que ser aplicadas rigurosamente”
(sic).
Con fundamento en las anteriores consideraciones, los
demandantes solicitan que se les protejan los derechos fundamentales que
estiman vulnerados, y que para ello se ordene al Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República que efectúe la reliquidación de sus mesadas
pensionales, “así como su retroactividad, reajustes e indexaciones”, en cuantía
no inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año
devenguen los congresistas en ejercicio, incluyendo dentro del cálculo
respectivo su sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y
vivienda, prima de transporte, prima de salud, prima de navidad y toda otra
asignación de que gozaren.
2. Traslado de la demanda.
El Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Bogotá corrió
traslado de la  anterior demanda al Fondo de Previsión Social del Congreso de
la República, entidad que se opuso a la misma con fundamento en los siguientes
argumentos:
Inicialmente el Fondo demandado, por intermedio del
Jefe de la División de Prestaciones Económicas,  afirma que, en cuanto los
derechos pensionales de los demandantes son individuales, “no se puede
presentar la acción constitucional en conjunto”.  Dicho lo anterior, entra a
explicar la situación jurídica de los peticionarios de cara el reconocimiento
de la pensión cuyo reajuste se reclama por la vía de tutela.
Con respecto a la petición formulada por los señores
Farid Arana Delgadillo y Ernesto Lucena Quevedo, afirma que la pensión les fue
reconocida mediante las resoluciones 0155 de 2003 y 01394 del mismo año,
respectivamente, en relación con las cuales no se interpuso recurso alguno,
quedando por lo tanto ambas en firme. En cuanto a la petición de reconocimiento
pensional elevada por la señora Ana Elisa Daza de Brito en su condición de
sustituta del señor David Enrique Brito, afirma que la misma inicialmente fue
negada, decisión respecto de la cual se interpuso el recurso de reposición, el
cual fue decidido favorablemente, por lo cual la pensión se reconoció mediante
Resolución 1206 de 2003, que no fue objeto de ningún recurso, por lo cual
igualmente quedó en firme.
Anota entonces la entidad demandada que no les asiste
razón a los peticionarios, ya que el reconocimiento pensional se llevó a cabo
en debida forma. Destaca que dado que “el uso inapropiado de la condición
parlamentaria ha sido objeto de debate público en cuanto con un lapso breve de
concurrencia al Congreso se buscaba obtener los privilegios del régimen
pensional que corresponde reconocer al Fondo... se obtuvo un pronunciamiento
por parte de la Corte Constitucional específicamente en lo que tienen que ver
con este procedimiento de liquidación”.[9]
Destaca que esta decisión se produjo dentro de un proceso de
constitucionalidad, por lo cual, las consideraciones vertidas en este fallo no
pueden ser tenidas como la apreciación o interpretación caprichosa del Fondo.
Se afirma entonces que “los reparos que se hacen por
los solicitantes en cuanto a su liquidación se entienden orientados a que la
base de liquidación sea la misma que corresponde a los Congresistas actuales y
ello no es procedente; no sólo por el contenido de injusticia que conllevaría,
sino por las razones plasmadas en el fallo de la Corte citado”. Para
fundamentar estas afirmaciones, transcribe un aparte de dicha Sentencia, en el
cual se explica porqué, en el caso de congresistas que no fungieron como tales
durante todo el año en el cual adquirieron el derecho a pensionarse, no es
posible tomar como base para liquidar la pensión el promedio de lo devengado en
general por los congresistas en ejercicio en ese momento, siendo necesario
acudir al ingreso promedio mensual promedio del congresista en particular que
solicita el reconocimiento pensional.
Recuerda entonces el Fondo que la Corte
Constitucional, en reiterados fallos de tutela, ha reafirmado los criterios
expuestos en la Sentencia C-608 de 1999. Para demostrar este aserto, transcribe
apartes de las sentencias T-022 de 2001 y T-1145 de 2003.  Agrega que a pesar
de que la jurisprudencia vertida en sentencias de tutela como las mencionadas
no es generalmente obligatoria, si indica el sentido y alcance de la
normatividad, por lo cual apartarse de ella podría implicar el desconocimiento
de principios constitucionales[10].
Por lo anterior, estima que no es procedente liquidar la pensión de los
solicitantes con base en lo devengado por un congresista en ejercicio, como lo
pretenden los actores.
Continua el Fondo de Previsión del Congreso de la
República exponiendo que para que la acción de tutela sea viable como mecanismo
expedito y especial, aun existiendo un medio de defensa judicial, es necesario
que el accionante demuestre la existencia de un perjuicio irremediable. Al
parecer del Fondo, en la presente oportunidad dicho perjuicio no se presenta,
“ya que los accionantes gozan de una pensión digna no estando afectado su
mínimo vital, pues según certificado expedido por el Jefe de la Oficina Asesora
de Planeación y Sistemas del Fondo del Congreso, el Doctor FARID ARANA
DELGADILLO tiene una pensión de CUATRO MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y SIETE MIL
NOVECIENTOS DIECISIETE PESOS MCTE ($4.567.917), el doctor ERNESTO LUCENA
QUEVEDO, cuenta con una mesada pensional de CUATRO MILLONES CIENTO CINCUENTA Y
UN MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS MCTE (4.151.994.00), y ANA ELISA DAZA
DE BRITO, pensionada sustituta del Ex - congresista ENRIQUE DAVID BRITO, tiene
una pensión de CINCO MILLONES SETENTA MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y DOS PESOS
($5.070.442.00)”. Agrega que, a su parecer, resulta obvio que en el presente
caso existen otros medios judiciales alternos para obtener la protección de los
derechos de los demandantes consideran vulnerados y que la Corte Constitucional
ha sido reiterativa en señalar que el juez de tutela, so pretexto de proteger
derechos fundamentales, no puede arrogarse al facultad de determinar si una
persona merece una pensión o un reajuste pensional, si existe un juez natural
ordinario facultado para ventilar la controversia[11]. El caso de los
demandantes, dadas las pensiones de que son beneficiarios, no se subsume dentro
de los parámetros para los cuales fue instituida la acción de tutela como
mecanismo transitorio.
En cuanto a la presunta vulneración del derecho a la
igualdad que se alega en la demanda, el Fondo de Previsión del Congreso estima
que en ella “solo se hace una relación de personas más no un verdadero
ejercicio de cotejo”. En estos términos resulta imposible saber si evidentemente
hubo o no un desconocimiento del aludido derecho.
En escrito adicional por el cual se da alcance al
memorial de contestación de la demanda, el Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República recuerda que el artículo 11 del Decreto 816 de 2002 dispone
lo siguiente:
“Artículo 11. Liquidación de la pensión para
congresistas en régimen de transición de congresistas. Para los congresistas
que se encuentren en régimen de transición de congresistas, la liquidación de
la pensión y la pensión que corresponda a sus sustitutos pensionales no podrá
ser inferior al 75% del ingreso promedio mensual que durante el último año
calendario de servicio haya percibido dicho congresista.”
Agrega que lo anterior “determina no sólo
los postulados expuestos por la honorable Corte Constitucional en la sentencia
C-608 de 1999,... sino también coloca un freno a las interpretaciones dadas por
los peticionarios en cuanto al verdadero alcance del artículo 17 de la Ley 4ª
de 1992, dándole un sentido más social al verdadero valor que debería tener un
pensionado del carácter de congresistas, pues no es justo, ni legal que una
persona que no haya aportado en pensiones obligatorias, un valor real para
tener una pensión cercana a los 12 millones de pesos, sea premiado con dicha mesada...”
También en este segundo memorial, el Fondo,
con apoyo en jurisprudencia sentada por el Consejo de Estado[12], afirma que cuando la
acción de tutela se intenta como mecanismo transitorio, es menester que el
término de caducidad de la acción ordinaria no se encuentre prescrito, pues el
artículo 8° del Decreto 2591 de 1991 consagra un término especial de caducidad
de la acción de tutela transitoria, que debe correr dentro del término de
caducidad de la acción ordinaria. Luego si esta última ha caducado, no es
posible incoar la de amparo.
Por las anteriores razones, el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República solicita al juez de tutela denegar la
acción incoada, por improcedente.
3.
Pruebas obrantes dentro del expediente
Obran en el plenario, entre otras, las siguientes
pruebas documentales:
1. Copia de la Resolución N° 0155 del 20 de febrero de
2003, por la cual se reconoce la pensión de jubilación al señor Farid Arana
Delgadillo, en cuantía de un millón ochocientos veinte mil quinientos ochenta y
cuatro pesos con setenta y dos centavos m/cte ($1´820.584.72).  .
2. Copia de la Resolución N° 01394 del 14 de diciembre
de 2001, por la cual se reconoce la pensión de jubilación al señor Ernesto
Lucena Quevedo, en cuantía de un millón trescientos ochenta y cinco mil
doscientos cuarenta y cinco pesos con noventa y dos centavos m/cte
($1´385.245.92).
3. Copia de la Resolución 1206 del 6 de octubre de
2003, por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión post mortem
de jubilación a favor del señor Enrique David Brito, en una cuantía de un millón
seiscientos noventa y un mil seiscientos setenta y un pesos con catorce
centavos m/cte ($ 1´691.671.14), y la sustitución de la anterior prestación en
cabeza del la señora Ana Elisa Daza de Brito, cónyuge del causante, en cuantía
del 100%.
4. Copia de las sentencias T-1145 de 2003, SU-975 de
2003, SU-120 de 2003, T-482 de 2001, T-214 de 1999, T-1752 de 2000, T-862 de
2004 y T-456 de 1994,  proferidas por la Corte Constitucional.
5. Copia de la sentencia de 10 de mayo de 1999,
radicación IJ-006, proferida por la Sala plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado.
6. Copia del Decreto 816 de 2002.
7. Copia de la Sentencia de 9 de julio de 2002,
radicación 20021718-01 proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria  del
Consejo Superior de la Judicatura.
8. Copia del concepto proferido por el doctor José
Gregorio Hernández Galindo a petición de la Asociación Nacional de
Parlamentario Pensionados, relativo al derecho constitucional de petición y a
la liquidación de pensiones con autoridad, según la Sentencia C-608 de 1999.
9. Copia de la sentencia de 12 de diciembre de 2003,
proferida por el Juzgado 37 Penal del Circuito de Bogotá, dentro de la acción
de tutela de José Orlando Arias Salcedo contra el Fondo de Prestaciones
sociales del Congreso de la República.
10.  Copia de la sentencia de 2 de septiembre de 2003,
proferida por el Juzgado 47  Penal del Circuito de Bogotá, dentro de la acción
de tutela de Francisco Fernando Sanz Manrique contra el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República.
11. Copia de los poderes concedidos al doctor Jesús
Namen Rapalino
II. ACTUACIÓN JUDICIAL
1. Sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Penal del
Circuito de Bogotá.
Mediante Sentencia proferida el once de junio de 2004,
el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Bogotá decidió conceder de manera
transitoria la tutela impetrada por los señores Farid Arana Delgadillo, Ernesto
Lucena Quevedo y Ana Elisa Daza de Brito, y en consecuencia ordenar al Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República que, a partir de la notificación
del fallo, procediera a reliquidar y pagar las pensiones de jubilación de los
demandantes, en los términos de la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1359 de 1993.
En sustento de esta decisión consideró que los señores
Farid Arana Delgadillo, Ernesto Lucena Quevedo y Enrique David Brito (q.e.p.d.)
se encontraban incursos en el régimen de transición de que trata el artículo 36
de la Ley 100 de 1993, por lo cual tenían derecho a que se les reconociera la
pensión de jubilación o de vejez en las condiciones de favorabilidad vigentes
al momento en que cumplieron los requisitos, que para el caso eran las
previstas en la Ley 4ª de 1992, artículo 17, y en los Decretos 1359 de 1993,
artículos 5, 6, y 7 y 1293 de 1994, artículos 2, y 3.  Dichas normas, dice el
fallo, “son sumamente claras, al establecer que las pensiones, reajustes y
sustituciones pensionales de los miembros del Congreso, no podrán se inferior
(sic) al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por
todo concepto reciban los mismos en ejercicio a la fecha en que se decrete la
prestación...”. Este mismo parámetro se aplica también para establecer el
reajuste especial, “quedando prohibido, so pena de carecer de todo efecto,
alterar este régimen.”
De lo anterior deduce el juez que “establecer una
discriminación entre aquellos a quienes se les liquidó la pensión antes de la
vigencia de la Ley 4ª de 1992 y a quienes se les liquide con posterioridad a la
misma, constituye un verdadero dislate, ya que es la misma ley la que establece
la igualdad...” Así las cosas, prosigue el fallo, es indudable que a los
actores les asiste el derecho a recibir una pensión de jubilación que no puede
estar por debajo del límite mencionado, y si no se tuvo en cuenta las
disposiciones pertinentes señaladas, resulta obvio que tienen derecho a la
reliquidación que invocan...” (sic)
Prosigue la Sentencia afirmando que en los actos
administrativos que reconocieron las pensiones a los demandantes sólo se tomó
en cuenta el salario promedio mensual de lo que recibieron en forma individual
durante el último año en que ostentaron la calidad de congresistas, dejando de
lado los factores salariales y el reajuste especial. Por tal razón el monto
liquidado resultó inferior a lo que les correspondía, afectando la calidad de
vida de los peticionarios, y vulnerando los derechos fundamentales al debido
proceso y a la igualdad.
En cuanto al Decreto 816 de 2002, que el Fondo
demandando cita en la contestación de la demanda, el fallo afirma que no
resulta aplicable en el presente caso, toda vez que cuando entró en vigencia
los demandantes ya habían adquirido el status de pensionados.
Respecto del pronunciamiento del Consejo de Estado que
el Fondo demandado cita para alegar la improcedencia de la acción de tutela
como mecanismo transitorio por la presunta caducidad de la acción ordinaria, la
Sentencia de primera instancia sostiene que en la presente oportunidad el
término de caducidad de tal acción ordinaria no se encuentra prescrito, pues la
acción de nulidad de los actos que reconocen pensiones periódicas puede
solicitarse en cualquier tiempo.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, el
Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Bogotá estimó que era evidente la
vulneración de los derechos cuya protección se invocaba a través de la acción
de tutela, por lo cual dispuso la reliquidación de la pensión de jubilación de
los demandantes, teniendo en cuenta lo estatuido por el parágrafo del artículo
17 de la Ley 4ª de 1992 y los artículos 5, 6 y 7 del Decreto 1359 de 1993, así
como los reajustes especiales en cada caso particular. El amparo deprecado se
concedió en forma transitoria, mientras la justicia competente tomaba la
decisión definitiva.
2. Impugnación de la Sentencia proferida por el
Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Bogotá.
La anterior Sentencia fue oportunamente impugnada por
el Fondo demandado, con fundamento en los siguientes argumentos:
Inicialmente el Fondo sostiene nuevamente que a los
demandantes no se les está vulnerando ningún derecho fundamental, toda vez que
“se encuentran gozando de una pensión que está acorde con la normatividad
existente y sus necesidades básicas”. Agrega entonces que las consideraciones
del Juez Cuarto Penal del Circuito están basadas en un supuesto fáctico
equivocado, pues “hace una comparación con normas que para la época de los
hechos, no estaban vigentes”, y colocan en igualdad a los demandantes “con
otros Congresistas que verdaderamente aportaron al Fondo una suma considerable
para pensión”. De otra parte, aduce que los demandantes “no devengaban una
asignación básica acorde con la mesada tan elevada como quiere este Juzgado que
se otorgue, pues es de advertir que, antes de la entrada en vigencia de la
Constitución de 1991, los Parlamentarios en Colombia percibían por concepto de
dietas y gastos de representación una suma ostensiblemente inferior a la que se
estableció con posterioridad a la vigencia de la Carta, así mismo, era su
aporte a pensión. Es así como la misma legislación Colombiana en observancia al
derecho a la igualdad frente a los Congresistas pensionados con anterioridad a
la vigencia de 1992, previó en su artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, el
reajuste especial por una sola vez de la mesada pensional de los Ex -
parlamentarios.”
Estima que el fallo que impugna enmarca la situación
de los peticionarios bajo lo prescrito tanto por el artículo 36 de la Ley 100
de 1993, como en el Decreto 1293 de 1994, cuando a todas luces estas
disposiciones son excluyentes toda vez que la Ley 100 de 1993 consagra el
régimen general de pensiones y el Decreto citado regula situaciones
relacionadas con el régimen especial de los congresistas. Adicionalmente, el
juez emplea normas posteriores a los hechos materia del conflicto, dándole
aplicación retroactiva a la legislación.
Estima que el fallo no tiene en cuenta los
condicionamientos con los que fue declarado exequible el artículo 17 de la Ley
4ª de 1992, como tampoco el tenor literal del artículo 11 del Decreto 816 de
2002, conforme al cual la pensión de los congresistas en régimen de transición
de congresistas “no podrá ser inferior al 75% del ingreso promedio mensual “que
durante el último año calendario de servicio haya percibido dicho congresista”.
La liquidación de las pensiones de los peticionarios efectuada por el Fondo,
dice, se ajusta exactamente a la fórmula de esta norma.
Por todo lo anterior, solicita nuevamente que se
deniegue la acción por improcedente.
3. Solicitud de no dar trámite a la impugnación
Presentada la anterior impugnación, el apoderado
judicial de los demandantes solicitó al juez de primera instancia no darle
trámite, por haber sido allegada y suscrita por el Jefe de la
División de Prestaciones Económicas del Fondo de Previsión Social de Congreso
de la República, y no por el Director General de dicho Fondo, a quien
corresponde su representación legal.
4. Sentencia proferida por la Sala Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el dos (2) de agosto de dos mil
cuatro (2004).
Mediante Sentencia proferida el dos (2) de agosto de
2004, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
decidió revocar la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto
Penal del Circuito de Bogotá. Para adoptar esta decisión consideró que “el juez
de tutela carece de competencia para decidir sobre el reconocimiento de un
derecho prestacional determinado, máxime cuando la ley ha impuesto el
cumplimiento de una serie de requisitos para entrar a gozar de éste”. Agrega
que en el caso presente no hay claridad suficiente respecto de la normatividad
conforme a la cual se les debe reconocer la pensión a los actores, por lo cual
“no corresponde al fallador de tutela pronunciarse en torno al reconocimiento y
pago de las pensiones de jubilación de los aquí  accionantes en las especiales
condiciones a que hace referencia el demandante”.
Sostiene además que “no está demostrado que los
derechos fundamentales amparados en primera instancia hayan sido quebrantados,
por cuanto, la prestación social les ha sido reconocida y sufragada a cada uno
de los accionantes acorde con las liquidaciones efectuadas por la entidad
demandada, en las que no se evidencia ese error mayúsculo en el cálculo de la
mesada pensional por parte de la entidad estatal que amerite la intervención
del juez Constitucional, ya que del asunto acá planteado, se deriva un
conflicto de intereses que debe dilucidarse por parte del Juez natural”.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la
Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá decidió
revocar la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Penal del
Circuito de Bogotá y en su lugar denegar por improcedente la tutela reclamada.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
Esta Sala de la Corte Constitucional es competente
para conocer de la revisión de la referencia, de conformidad con lo establecido
en los artículos 86 inciso 2° y 241 numeral 9° de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
Además, se procede a la revisión en virtud de la selección practicada por la
Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el
reglamento de la Corporación.
2. La pretensión de los solicitantes
Los demandantes solicitan al juez constitucional que
ordene al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República que efectúe “la
reliquidación” de sus mesadas pensionales, “en cuantía no inferior al
75% del ingreso mensual promedio que durante el último año devenguen los
congresistas en ejercicio”, incluyendo dentro del cálculo respectivo su
sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda,
prima de transporte, prima de salud, prima de navidad y toda otra asignación de
que gozaren aquellos. Aducen que, en cuanto dicho Fondo no reconoció sus
pensiones en la cuantía que reclaman, se apartó abiertamente y sin
justificación  alguna de lo normado por ordenamientos especiales que regulan el
reconocimiento pensional de los ex congresistas, en particular del parágrafo
del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992[13],
del artículo 10° de la misma Ley[14],
y el 6° del Decreto 1369 de 1993[15].
Dicho comportamiento del Fondo, sostienen, proviene una equivocada interpretación
de la Sentencia C-608 de 1999[16],
interpretación errada según la cual la pensión de jubilación de un ex
congresista debe liquidarse con el 75% de lo devengado individualmente por éste
en el último año, y no con el 75% de lo devengado por los congresistas en
ejercicio.
Agregan que en muchos otros casos similares al
presente, en los cuales el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República no había reconocido a ex congresistas la pensión con el 75% de lo
devengado por los congresistas en ejercicio, los perjudicados con la decisión
acudieron a la acción de tutela, habiéndoseles reconocido sus derechos por esta
vía judicial. Igual cosa ha sucedido, dicen, con ex magistrados que se encontraban
en idéntica situación. Sostienen que así procedió esta Corporación en los casos
decididos mediante las sentencias T-214 de 1999, T-1752 de 2000 y T-482 de
2001.
Por lo anterior estiman vulnerados sus derechos
fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, a la
vida en condiciones dignas y al mínimo vital de subsistencia.
Por su parte, el Fondo demandado se
defiende  alegando que la liquidación de las pensiones de los peticionarios que
mediante resolución llevó a cabo se ajusta a la decisión adoptada por esta
Corporación en la Sentencia C-608 de 1999, que declaró la exequibilidad
condicionada del artículo 17 de la Ley 4 de 1992[17]. Condicionamiento que,
dice el Fondo, “coloca un freno a las interpretaciones dadas por los
peticionarios en cuanto al verdadero alcance del artículo 17 de la Ley 4ª de
1992”. Recuerda además, que el artículo 11 del Decreto 816 de 2002 prescribe
que “(p)ara los congresistas que se encuentren en régimen de transición de
congresistas, la liquidación de la pensión y la pensión que corresponda a sus
sustitutos pensionales no podrá ser inferior al 75% del ingreso promedio
mensual que durante el último año calendario de servicio haya percibido dicho
congresista.”  Agrega que la forma de liquidación de las pensiones de los
aquí demandantes que practicó el Fondo se encuentra avalada por
pronunciamientos de esta Corporación relativos a casos similares, como los
contenidos en las sentencias T-1145 de 2003[18]
y T-022 de 2001[19].
Así las cosas, tal como los demandantes
exponen en su solicitud, correspondería a la Sala decidir si, como ellos
afirman, la liquidación de sus pensiones debió haberse llevado a cabo en una
cuantía no inferior “al 75% del ingreso mensual promedio que durante el
último año devenguen los congresistas en ejercicio”, o sí, como lo sostiene
el Fondo demandado, tal reconocimiento no necesariamente tenía que ser hecho en
dicha cuantía mínima, sino en una no inferior “al 75% del ingreso promedio
mensual que durante el último año calendario de servicio haya percibido dicho
congresista.”
Es decir, la discusión que plantea la
presente demanda recae en torno de la cuantía mínima de la pensión de los ex
congresistas. Los demandante sostienen que dicha cuantía mínima equivale al “75%
del ingreso mensual promedio que durante el último año devenguen los
congresistas en ejercicio”, al paso que el Fondo demandado aduce que tal
mínimo pensional corresponde al “75% del ingreso promedio mensual que
durante el último año calendario de servicio haya percibido dicho congresista.”
3. Presupuestos procesales de la acción de tutela en el
presente caso
3.1 Como cuestión previa, debe la Sala primeramente
abordar el asunto de la procedencia de la presente acción de tutela. Respecto
de este asunto, observa que dentro del trámite de la presente acción se han
discutido dos asuntos: (i) el relativo a la legitimación en la causa por
pasiva, dado que el funcionario del Fondo de Previsión Social del Congreso de
la República que intervino dentro del proceso para responder la demanda y para
impugnar la decisión de primera instancia no fue el representante legal de la
entidad, sino el doctor Oscar Augusto Pérez Mosquera, Jefe de la División de
Prestaciones Económicas de la entidad. Por ello, el apoderado judicial de los
demandantes solicitó al juez de primera instancia no darle trámite a la
impugnación del fallo presentada por tal funcionario. Y (ii), la Sala debe
verificar si, frente a lo dispuesto por el artículo 86 superior, que prescribe
que la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”, se cumplen los
requisitos de procedibilidad de la acción cuando ella es intentada como
mecanismo transitorio para lograr la reliquidación de pensiones reconocidas.
3.1.1 En cuanto a lo primero, la Sala debe recordar
que el Artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 permite dirigir la acción de tutela
contra "la autoridad pública o el representante del
órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental" (
subraya la Sala,).
Es decir, la parte pasiva de la acción no necesariamente
tiene que ser el representante legal del órgano estatal que desconoció o
amenaza desconocer el derecho cuya protección se invoca, pudiendo dirigirse la
demanda contra la autoridad a quien de manera concreta se le imputa el
desconocimiento del derecho fundamental.
Correlativamente, la contestación de la demanda puede
ser presentada por el representante legal del órgano que ha sido demandado, o
por la autoridad pública contra quien concretamente se dirigió la acción.
En el presente caso, la demanda se dirige de manera
general contra el “Fondo de Previsión Social del Congreso de la República”, por
el supuesto desconocimiento de varios derechos fundamentales, desconocimiento
que se derivaría de tres actos de reconocimiento pensional, sin especificar
quién sería el funcionario responsable del presunto atropello. En tal virtud,
la contestación de la demanda, así como las demás actuaciones de la entidad
demandada, en principio no podían llevarse a cabo sino por el representante
legal del Fondo, o por un apoderado judicial a quien él hubiera concedido poder
para ello.
Empero, en virtud del principio de informalidad de la
acción de tutela, en el presente caso la Sala acepta que se cumple con el
requisito de legitimación en la causa por pasiva cuando la demanda se dirige de
manera general contra el Fondo, sin especificar el funcionario responsable, y
también cuando tal acusación es respondida por el Jefe de Prestaciones
Económicas de la Entidad, quien a nombre del Fondo continua interviniendo luego
en el proceso.
3.1.2 De otro lado, los demandantes
afirman que a pesar de que cuentan con las acciones ordinarias ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dada su edad tal mecanismo de
defensa judicial se torna ineficaz e inidóneo, en razón de su duración
prolongada en el tiempo, que conllevaría que no alcanzaran a disfrutar de la
pensión que reclaman.  Incluso afirman que por tal razón la acción que incoan
debe concederse como medio de protección definitivo. Frente a estas
afirmaciones, el Fondo demandado aduce que los peticionarios perciben en la
actualidad pensiones que les permiten vivir dignamente, por lo cual no está
vulnerado su mínimo vital de subsistencia, y en tal virtud la acción resulta
improcedente. Agrega que el Consejo de Estado ha afirmado que la acción de
tutela como mecanismo transitorio no procede cuando la acción ordinaria ha
caducado, lo cual habría ocurrido en este caso.
3.2.3. Al respecto, la Sala observa lo siguiente:
Lo que los demandantes discuten en el presente proceso
es la legalidad de las resoluciones que les reconocieron la pensión de que
disfrutan; en efecto, alegan que en dichas resoluciones no fueron tenidas en
cuenta las prescripciones de la Ley 4 de 1992, artículo 17 y parágrafo, y del
Decreto 1359 de 1993, artículo 5°, 6° y 7°, porque el fondo ha hecho una mala
interpretación de la Sentencia C-608 de 1999 emanada de esta Corporación. Desde
este punto de vista, su solicitud difiere de la que formulaban los
peticionarios en otras ocasiones anteriormente decididas por la Corte, que
ellos mencionan como similares precedentes de su caso,  en donde la acción de
tutela  no discutía tal asunto, sino que pretendía un reajuste especial
de la pensión inicialmente concedida, reajuste al que tenían derecho por
razones jurídicas posteriores al reconocimiento pensional. De manera
particular, en las sentencias T-1752 de 2000 y T-482 de 2001[20] lo que los demandantes
discutían no era la legalidad de la resolución de reconocimiento pensional,
sino el derecho a un reajuste posterior, en virtud de lo regulado por la Ley 4ª
de 1992.
En efecto, en el caso que fue decidido mediante la
Sentencia T-1752 de 2000[21],
los actores alegaban una vulneración de su derecho a la igualdad frente a la
ley, en particular respecto de la Ley 4ª de 1992 que, en su artículo 17,
consagra la igualdad entre las “cabezas” de las diversas ramas del poder
público. Sostenían que frente a esta disposición legal, mientras a los
congresistas pensionados con anterioridad a la ley 4ª de 1992 el Decreto 1359
de 1993 los había nivelado con aquellos parlamentarios pensionados después de
la vigencia de dicha norma, el Decreto 104 de 1994, al reglamentar lo
concerniente a la pensión de los magistrados de las altas Cortes, no había
hecho lo mismo entre los pensionados antes y después de la entrada en vigor de
dicha Ley, rompiendo así la igualdad legal que tradicionalmente se había
mantenido entre los altos funcionarios de las diversas ramas del poder público.
Considerando que al no incorporar a los magistrados de las altas cortes y
procuradores generales pensionados antes de dicha Ley 4ª  dentro del régimen
fijado por los decretos 1359 de 1993 y 104 de 1994, el Gobierno Nacional había
vulnerado el derecho a la igualdad de trato de los demandantes, la Corte ordenó
que se aplicara el régimen que cobija a los congresistas.
De manera similar, en el caso de la Sentencia T-482 de
2001, que también es citada como precedente del presente caso, la demanda
aducía que por mandato del artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 los Senadores y
Representantes a la Cámara que se hubieren pensionado con anterioridad a la
vigencia de la ley 4ª de 1992 tenían derecho a un reajuste especial en
su pensión de jubilación, que en aras de garantizar el derecho a la igualdad la
Corte había reconocido que  no podía ser inferior al 75% del ingreso promedio
mensual que durante el último año y por todo concepto percibiera un
congresista.
Así pues, en estos casos y en otros similares
resueltos por la Corporación[22],
lo que se discutía no era directamente la legalidad del acto de reconocimiento
pensional, sino el derecho a un reajuste surgido con posterioridad a la
ejecutoria de la respectiva resolución de reconocimiento.
Con todo, en estos casos y en otros similares la tutela
fue concedida por diversas salas de la Corporación, como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable, atendiendo a la avanzada edad de los
peticionarios y en algunos casos también a su delicado estado de salud. No
obstante, esta postura jurisprudencial relativa a la procedencia de la acción
de amparo como medio transitorio de defensa judicial fue precisada más adelante
por la Sala Plena mediante la Sentencia SU-975 de 2003[23], en donde la Corte
señaló en qué condiciones procedía la acción de tutela para que pensionados
solicitaran el reajuste de sus pensiones. Sobre el particular indicó que no era
posible afirmar la existencia de una vulneración de los derecho fundamentales
de petición o a la igualdad si el interesado ni siquiera había elevado
solicitud de reajuste pensional ante la autoridad pública competente, lo había
hecho concomitantemente con la interposición de la acción de tutela, o no había
permitido que dicha autoridad pública se pronunciara sobre la solicitud
presentada dentro del término legal establecido para ello.
3.2.4. En la presente oportunidad los demandantes no
solicitan un reajuste especial de su pensión por haberse pensionado con
anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992. Todos ellos se pensionaron
entre 2001 y 2003. Lo que discuten, se insiste, es la legalidad de las
resoluciones mediante las cuales se les reconoció la jubilación, porque estiman
que tienen derecho a una pensión cuya cuantía mínima no puede ser inferior “al
75% del ingreso promedio mensual que durante el último año calendario de
servicio haya percibido dicho congresista”, lo cual no les fue concedido
por el Fondo demandado al expedir dichas resoluciones.
Tampoco demandan un reajuste periódico de su mesada
pensional, al cual tengan derecho en virtud de alguna disposición legal
especial, o el reajuste ordinario para compensar la pérdida de su valor
adquisitivo de la pensión, como sucedía en otras solicitudes de amparo
estudiadas por la Corte en casos anteriores.[24]
Piden, simplemente, que la resolución de reconocimiento de su pensión sea
modificada para hacerles un nuevo reconocimiento en cuantía distinta y superior
de aquella en que fue hecho. No obstante, la Sala también pone de presente que
la jurisprudencia relativa a los casos en los cuales procede la tutela para
obtener el reajuste periódico de la mesada pensional, es decir la
reliquidación de tal mesada (no de la cuantía del reconocimiento inicial)
también exige que primero se haya formulado una petición en este sentido ante
la autoridad competente, que esta haya sido denegada, que se hayan interpuesto
los recursos por la vía gubernativa y que se haya hecho uso de los mecanismos
judiciales ordinarios o se haya demostrado fehacientemente la imposibilidad de
acudir a ellos; en efecto, sobre el particular recientemente ha vertido los
siguiente conceptos
“B.
Procedencia excepcional de la acción de tutela como mecanismo transitorio para
la obtención de reliquidación de pensiones.  Reiteración de jurisprudencia.
“1. La Corte Constitucional ha señalado una
doctrina consistente sobre la improcedencia de la acción de tutela para la
obtención de la reliquidación de mesadas pensionales[25], regla jurisprudencial
que se sustenta en la naturaleza de esta acción la que, de acuerdo al artículo
86 de la Carta, posee como característica esencial la subsidiaridad, esto
es, que sólo resulta procedente cuando el ordenamiento jurídico no ofrece otro
medio de defensa judicial para la resolución del conflicto que suscita la
amenaza o vulneración de derechos fundamentales, o cuando el existente no
resulte idóneo en el caso específico.  Esta característica pretende mantener
incólume las competencias que de acuerdo a la naturaleza de cada asunto la
Constitución y a ley consagran para las distintas jurisdicciones.  Sostener lo
contrario, esto es, la cobertura absoluta e indiscriminada de la acción de
tutela para la protección de derechos de cualquier índole, ocasionaría la
deslegitimación del amparo constitucional y rompería la estructura funcional
del ordenamiento jurídico, presupuesto del Estado Social y Democrático de
Derecho.
“2. Frente a las acreencias pensionales, es
claro que la decisión sobre su reliquidación contiene elementos de valoración
probatoria (verificación de los requisitos para acceder a la revisión) e
interpretación normativa (determinación del régimen legal aplicable) que son ajenos
a la labor del juez constitucional, por lo que es a través de los
procedimientos específicos ante la jurisdicción laboral o contenciosa
administrativa, según el caso, donde se deben resolver las controversias que
sobre este tema pudieran surgir.
“La acción de tutela es, por definición, un
instrumento residual de protección de derechos, que por su condición preferente
y sumaria impide el necesario y amplio debate sobre la procedencia de la
reliquidación de la mesada pensional.  Ella carece de un alcance tal que
desvirtúe la aplicación prevalente de los trámites judiciales ante las
instancias que la ley ha instituido para conocer de dichos conflictos jurídicos
con el lleno de las garantías constitucionales[26].
“3. En igual sentido, es pertinente hacer
énfasis en que la acción de tutela protege únicamente derechos que sean ciertos
e indiscutibles, más no aquellos que estén sujetos a discusión jurídica o que
no se hayan reconocido, situaciones en las cuales el juez constitucional
estaría ante la resolución de asuntos litigiosos, tarea que escapa por completo
de su competencia.[27]
“4. Con todo, la misma jurisprudencia de
esta Corporación estima que la acción de tutela resulta procedente para
resolver sobre la reliquidación de pensiones únicamente cuando se advierta la
inminencia de un perjuicio irremediable, siendo aplicable la excepción
consagrada en el inciso 3º del artículo 86 Superior.  En este evento, es
posible que el juez de tutela emita órdenes que tiendan a la protección transitoria
de los derechos que se vean conculcados, medidas que estarán vigentes sólo
hasta que la diferencia sea resuelta de fondo por la jurisdicción competente
para ello.  Esto es así porque aún bajo la evidencia de un daño irreparable es
deber del juez constitucional salvaguardar la jurisdicción competente, por lo
que su orden es eminentemente temporal y opera sólo hasta que el asunto se
resuelva de fondo.
“5. En sentencia reciente[28], la Corte fijó los
requisitos para la procedencia de la acción de tutela en el caso de la
reliquidación pensional, estimando que el amparo constitucional transitorio es
posible cuando se acredite que:
“5.1. El interesado haya agotado los
recursos en sede administrativa ante la entidad responsable del suministro de
la prestación y ésta se mantenga en su posición de negar la petición;
“5.2. Se haya hecho uso de los mecanismos
judiciales ordinarios para la satisfacción de la pretensión o el accionante estuviere
en tiempo para ello, a menos que resultare imposible acudir a los mismos por
motivos ajenos a la voluntad del afectado;
“5.3. Se demuestren las condiciones
materiales que permitan predicar la inminencia de un perjuicio irremediable y
por ende la procedencia del amparo transitorio, como son la condición de
persona de la tercera edad y la vulneración de los derechos a la dignidad
humana, la subsistencia en condiciones dignas, el mínimo vital y la salud en
conexidad con el derecho a la vida, y no simplemente discrepancias jurídicas.
Si la controversia gravita sólo en ellas, ésta será un asunto litigioso que,
como ya se indicó, escapa de la competencia del amparo constitucional.
“5.4. Se acredite que someter la pretensión
del accionante a su resolución a través del proceso ordinario constituiría una
carga excesiva de acuerdo a sus condiciones particulares.
“6. En conclusión, la acción de tutela es
un mecanismo que, de forma general, resulta inidóneo para obtener la
reliquidación de mesadas pensionales al ser éste un asunto al que es connatural
la discusión sobre derechos de carácter legal y donde median mecanismos de
defensa, tanto en sede administrativa como judicial, diseñados para tal fin.
Sin embargo, de manera excepcional será procedente el amparo constitucional
cuando concurran, como condición necesaria, los requisitos antes expuestos, los
que ligan la reliquidación con el ejercicio efectivo de derechos
fundamentales.  Por ello resulta adecuada la emisión de órdenes del juez de
tutela, siempre de forma transitoria, a fin de    evitar el desplazamiento de
la jurisdicción competente para resolver de manera definitiva.”[29]
3.2.5. Así pues, el caso presente difiere
de aquellos otros en los cuales se demandaba un reajuste especial de la
pensión, o la reliquidación de la mesada pensional. Sin embargo, la Sala
estima que la jurisprudencia recientemente sentada en estas oportunidades debe
ser también reiterada en esta ocasión. Ciertamente, el carácter subsidiario de
la acción de tutela a que se refiere el inciso tercero del artículo 86 de la
Constitución supone que ella no procede en lugar de otra acción existente para
los mismos efectos, ni al tiempo con la misma, o después de ella. Solamente procede
a falta de la otra acción. Y aunque, como la misma norma constitucional lo
señala, se presenta una excepción a la anterior regla general, excepción que se
da cuando la tutela se ha interpuesto como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, la Sala estima que los mismos requisitos exigidos para
acudir transitoriamente a la acción de tutela cuando se pretende el reajuste
especial de la pensión o la reliquidación de la mesada pensional
deben cumplirse cuando se trata de discutir la legalidad de la resolución que
reconoce la pensión.
Por ello reitera que para que la acción de
tutela sea procedente en casos como los que aquí se debaten es menester que (i)
el interesado haya agotado los recursos en sede administrativa ante la entidad
responsable del suministro de la prestación y ésta se mantenga en su posición
de negar la petición; (ii) Se haya hecho uso de los mecanismos judiciales
ordinarios para la satisfacción de la pretensión o el accionante estuviere en
tiempo para ello, a menos que resultare imposible acudir a los mismos por
motivos ajenos a la voluntad del afectado;  (iii) se demuestren las condiciones
materiales que permitan predicar la inminencia de un perjuicio irremediable y
por ende la procedencia del amparo transitorio, como son la condición de
persona de la tercera edad y la vulneración de los derechos a la dignidad
humana, la subsistencia en condiciones dignas, el mínimo vital y la salud en
conexidad con el derecho a la vida, y no simplemente discrepancias jurídicas;
y (iv) se acredite que someter la pretensión del accionante a su resolución a
través del proceso ordinario constituiría una carga excesiva de acuerdo a sus
condiciones particulares.
3.2.6.  En los tres casos concretos que se
examinan en esta oportunidad, la Sala estima que debe declarar la improcedencia
de la presente acción de tutela.
En efecto, en cuanto al primero de los
requisitos que se acaban de mencionar, que exige que “el interesado haya
agotado los recursos en sede administrativa ante la entidad responsable del
suministro de la prestación y ésta se mantenga en su posición de negar la
petición”, se observa que el mismo no se cumple, pues en ninguno de los
tres casos la resolución de reconocimiento de la pensión fue objeto de recurso
alguno por la vía gubernativa. Sobre este punto, en la contestación de la
demanda el Fondo de Previsión social del Congreso de la República afirma que con
respecto a la petición formulada por los señores Farid Arana Delgadillo y
Ernesto Lucena Quevedo, la pensión les fue reconocida mediante las resoluciones
0155 de 2003 y 01394 del mismo año, respectivamente, en relación con las cuales
no se interpuso recurso alguno, quedando por lo tanto ambas en firme. En cuanto
a la petición de reconocimiento pensional elevada por la señora Ana Elisa Daza
de Brito en su condición de sustituta del señor David Enrique Brito, afirma que
la misma inicialmente fue negada, decisión respecto de la cual se interpuso el
recurso de reposición, el cual fue decidido favorablemente, por lo cual la
pensión se reconoció mediante Resolución 1206 de 2003, que no fue objeto ningún
recurso, por lo cual igualmente quedó en firme.
En cuanto al segundo de los requisitos de
procedibilidad exigidos por la jurisprudencia, conforme al cual es menester
que  “(s)e haya hecho uso de los mecanismos judiciales ordinarios para la
satisfacción de la pretensión o el accionante estuviere en tiempo para ello, a
menos que resultare imposible acudir a los mismos por motivos ajenos a la
voluntad del afectado”, igualmente se echa de menos la noticia relativa a
la utilización de tales mecanismos ordinarios por parte de los demandantes, y
más bien se hace evidente que, por haberse producido la ejecutoria de las
resoluciones de reconocimiento pensional sin utilización de la vía gubernativa,
la oportunidad de utilizar tales mecanismos de defensa judicial ha precluido.[30]
Respecto del tercero de los requisitos,
concerniente a la demostración de “las condiciones materiales que permitan
predicar la inminencia de un perjuicio irremediable y por ende la procedencia
del amparo transitorio, como son la condición de persona de la tercera edad y
la vulneración de los derechos a la dignidad humana, la subsistencia en
condiciones dignas, el mínimo vital y la salud en conexidad con el derecho a la
vida, y no simplemente discrepancias jurídicas”, obra dentro del expediente
la afirmación del Jefe de la División de Prestaciones Económicas del Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República, según la cual a la fecha los
demandantes reciben las siguientes mesadas pensionales: “el Doctor FARID
ARANA DELGADILLO tiene una pensión de CUATRO MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y
SIETE MIL NOVECIENTOS DIECISIETE PESOS MCTE ($4.567.917), el doctor ERNESTO
LUCENA QUEVEDO, cuenta con una mesada pensional de CUATRO MILLONES CIENTO
CINCUENTA Y UN MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS MCTE (4.151.994.00), y ANA
ELISA DAZA DE BRITO, pensionada sustituta del Ex - congresista ENRIQUE DAVID
BRITO, tiene una pensión de CINCO MILLONES SETENTA MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y
DOS PESOS ($5.070.442.00)”[31]
.
Recuérdese que el perjuicio irremediable ha
sido perfilado por esta Corporación así:
“Para determinar la irremediabilidad del
perjuicio hay que tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos
que configuran su estructura, como la inminencia,  que exige medidas
inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese
perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la
impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.  La concurrencia de
los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la
situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio
y como medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos
fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados.  Con respecto al
término "amenaza" es conveniente manifestar que no se trata de la
simple posibilidad de lesión, sino de la probabilidad de sufrir un mal irreparable
y grave de manera injustificada.  La amenaza requiere un mínimo de evidencia
fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o
menoscabo material o moral.
“Al examinar cada uno de los términos que
son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable,
nos encontramos con lo siguiente:
“A).El perjuicio ha de ser inminente:
"que amenaza o está por suceder prontamente". Con lo anterior se
diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay
evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las
medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura
hipotética.  Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede
catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente
consumada.  Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas,
que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga
el proceso iniciado.  Hay inminencias que son incontenibles: cuando es
imposible detener el proceso iniciado.  Pero hay otras que, con el adecuado
empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo.
En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto
continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se
desvanece el efecto.  Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo
la inminencia.
“B). Las medidas que se requieren para
conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad
de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta
ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia.  Es
apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación:  si la
primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la
segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.  Pero además la
urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la
necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares.  Con lo expuesto se
verifica cómo la precisión y la prontitud dan señalan la oportunidad de la
urgencia.
“C).No basta cualquier perjuicio, se
requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o
menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona.  La gravedad
obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados
bienes bajo su protección, de manera que la amenaza  a uno de ellos es motivo
de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas.  Luego
no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que
recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente.  Y se
anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o
determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces
inconveniente.
“D).La urgencia y la gravedad determinan
que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para
restablecer el orden social justo en toda su integridad.  Si hay
postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por
inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando
ya haya desenlace con efectos antijurídicos.  Se trata del sentido de precisión
y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de
las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos
y garantías básicos para el equilibrio social.
“De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre
el perjuicio irremediable, se deduce que hay  ocasiones en que de continuar las
circunstancias de  hecho en que se encuentra una persona, es inminente e inevitable
la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de  manera que urge la
protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en forma directa o
como mecanismo transitorio.”[32]
Vista la anterior jurisprudencia, y
teniendo en cuenta la naturaleza de los derechos cuya protección se invoca
-vida en condiciones dignas, mínimo vital de subsistencia, seguridad social,
salud- así como la pensión de que actualmente disfrutan los demandantes, estima
la Sala que en los casos bajo estudio no se puede predicar la inminencia de un
perjuicio irremediable que haga  urgente e impostergable la actividad del juez
de tutela para evitar la consumación de un peligro grave.  Ciertamente, la
pensión de que disfrutan los actores en principio les garantiza una vida en
condiciones dignas y la atención de los riesgos de salud que puedan
presentarse.
Finalmente, sobre la demostración que
necesariamente debe darse en cuanto a que la resolución de la controversia a
través del proceso ordinario constituye una carga excesiva de acuerdo a las
condiciones particulares de los demandantes, la Sala encuentra que tal
demostración no aparece dentro del plenario, y que en la demanda sólo se hace
la afirmación de que, dada la edad de los peticionarios, tal mecanismo
ordinario de defensa judicial “se torna ineficaz e inidóneo, en razón de su
duración prolongada en el tiempo”. Afirmación que, estima, resulta
inexplicable, cuando a la fecha han dejado transcurrir lapsos amplios en
completa inactividad, dejando prescribir los términos de interposición de los
recursos administrativos y con ello la posibilidad misma de acudir ante la
jurisdicción ordinaria.
En suma, se trata simplemente de resolver
discrepancias jurídicas, siendo un entonces   un asunto litigioso que escapa de
la competencia del amparo constitucional.
Por todo lo anterior la Sala estima que
debe confirmar la sentencia de segunda instancia, que  denegó por improcedente
el amparo solicitado.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar la Sentencia proferida el dos (2) de agosto
de dos mil cuatro (2004) por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, que decidió revocar la Sentencia proferida por el Juzgado
Cuarto Penal del Circuito de Bogotá, y en su lugar denegar por improcedente la
tutela reclamada.
Segundo: Por Secretaría General líbrese la comunicación prevista por el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Tomado de la demanda. Folios 4 y 5 del expediente
[2] Ley 4ª de 1992, Artículo 17: “El Gobierno Nacional
establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas
para los Representantes y Senadores. Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores
al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo
concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que
se reajuste el salario mínimo legal.
Parágrafo.
La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en
cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los
Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste,
o la sustitución respectiva.”
[3]
Ley 4ª de 1992. Artículo 10. “Todo régimen salarial o prestacional que se
establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en
los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá
de todo efecto y no creará derechos adquiridos.” (La demanda erradamente
menciona que este artículo pertenece al Decreto 1369 de 1993, cuando en
realidad forma parte de la Ley 4ª de 1992.)
[4] Decreto 1369 de 1993. “Artículo 6: PORCENTAJE MINIMO DE LIQUIDACION PENSIONAL.  La liquidación
de las pensiones, reajustes y sustituciones a que se refiere el artículo
anterior, en ningún caso ni en ningún tiempo podrá ser inferior al 75% del
ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto
devenguen los Congresistas en ejercicio; ni estará sujeta al límite de cuantía
a que hace referencia el artículo 2 de la Ley 71 de 1988.”
[5]
Se refiere concretamente a las sentencias T-482 de 2001, T-214 de 1999 y
T-1752 de 2000
[6]
La demanda cita textualmente la sentencia C-104 de 1993.
[7]
Sentencia T-635 de 2002.
[8]
En sustento de estas afirmaciones la demanda trascribe in extenso
apartes de la sentencia de julio 9 de 2002, emanada del Consejo Superior de la
Judicatura, radicado N° 20021718-1.
[9]
Se refiere a la Sentencia C-608 de 1999.
[10]
En este punto el libelo se apoya en la doctrina vertida en la Sentencia T-260
de 1995.
[11]
Menciona al respecto las sentencias SU-975 de 2003, T-325 de 1999, T-586 de
2003 y T-536 de 2003.
[12]
Se trata de la sentencia de 10 de mayo de 1999, N° de radicación ij-006-1999.
[13] Ley 4ª de 1992, Artículo 17: “El Gobierno Nacional
establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas
para los Representantes y Senadores. Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores
al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo
concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que
se reajuste el salario mínimo legal.
Parágrafo.
La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en
cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los
Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el
reajuste, o la sustitución respectiva.”
[14]
Ley 4ª de 1992. Artículo 10. “Todo régimen salarial o prestacional que se
establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en
los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá
de todo efecto y no creará derechos adquiridos.” (La demanda erradamente
menciona que este artículo pertenece al Decreto 1369 de 1993, cuando en
realidad forma parte de la Ley 4ª de 1992.)
[15] Decreto 1369 de 1993. “Artículo 6: PORCENTAJE MINIMO DE LIQUIDACION PENSIONAL.  La liquidación
de las pensiones, reajustes y sustituciones a que se refiere el artículo
anterior, en ningún caso ni en ningún tiempo podrá ser inferior al 75% del
ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto
devenguen los Congresistas en ejercicio; ni estará sujeta al límite de cuantía
a que hace referencia el artículo 2 de la Ley 71 de 1988.”
[16] M.P José Gregorio Hernández Galindo
[17]
Entre los condicionamientos con los cuales se declaró la exequibilidad del
artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, está el siguiente, así explicado en la parte
considerativa de la Sentencia C-608 de 1999:
“... debe precisarse que una cosa es el último año de
ingresos como punto de referencia para la liquidación de las cuantías de
pensiones, reajustes y sustituciones -lo que se aviene a la Carta- y otra muy
distinta entender que el concepto de ingreso mensual promedio pueda referirse a
la totalidad de los rubros que, de manera general y abstracta, han cobijado a
todos los miembros del Congreso.
En efecto, lo razonable, dentro de criterios de
justicia, es que el indicado promedio se establezca en relación directa y
específica con la situación del Congresista individualmente considerado, es
decir, que él refleje lo que el aspirante a la pensión ha recibido en su caso,
durante el último año. Y ello por cuanto sería contrario a los objetivos de la
pensión y rompería un mínimo equilibrio, afectando el postulado de la igualdad,
el hecho de que se pudiese acceder a la pensión, tomando el promedio que en
general devengan los congresistas durante el mencionado período, si el promedio
personal y específico es distinto, por ejemplo cuando el tiempo de ejercicio
del Congresista cubre apenas unos pocos meses. En tal caso, el promedio de
quien se pensiona debe comprender tanto lo recibido en su carácter de miembro
del Congreso por el tiempo en que haya ejercido y lo que había devengado dentro
del año con anterioridad a ese ejercicio.”
[18] M.P Jaime Córdoba Triviño
[19]
M.P Cristina Pardo Schlesinger
[20]
Estas sentencias  son presentadas por los peticionarios como antecedentes que
servirían para que en la presente oportunidad, reiterando la posición
jurisprudencial, la protección fuera concedida como mecanismo transitorio a fin
de evitar un perjuicio irremediable.
[21]
M.P Cristina Pardo Schlesinger
[22]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-456 de 1994 MP. Alejandro Martínez
Caballero, T-463 de 1995 MP. Fabio Morón Díaz y T-214 de 199 MP. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[23]
Manuel José Cepeda Espinosa
[24]
Cf., entere otras las sentencias T-325/99  M.P. Fabio Morón Díaz, T-1116/00 M.P.
Alejandro Martínez Caballero, T-886/00  M.P. Alejandro Martínez Caballero,
T-618/99 M.P.  Álvaro Tafur Galvis y T-637/97  M.P. Hernando Herrera Vergara.
[25]
Entre muchas otras sentencias Cfr. T-325/99  M.P. Fabio Morón Díaz,
T-1116/00 M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-886/00  M.P. Alejandro Martínez
Caballero, T-618/99 M.P.  Álvaro Tafur Galvis y T-637/97  M.P. Hernando Herrera
Vergara.
[26] En la sentencia T-690/01 la Corte señaló: “La
acción de tutela sólo puede orientarse al reconocimiento de pensiones como las
de invalidez, vejez o muerte a condición de que con ello se salvaguarden
derechos fundamentales efectiva o potencialmente vulnerados.  De lo contrario,
la jurisdicción constitucional desborda su competencia y desplaza a la justicia
ordinaria de ámbitos de decisión que le son privativos.
En ese mismo contexto se enmarca la reiterada
jurisprudencia de esta Corte en cuanto a la improcedencia de la acción de
tutela para ordenar reliquidaciones pensionales.  Reflexiónese en esto:  Si el
reconocimiento de una pensión por parte del juez de tutela es excepcionalísimo
en cuanto está condicionado a la puesta en peligro de derechos fundamentales,
situación que necesariamente habrá de ser demostrada, con mayor razón la acción
de tutela se muestra improcedente para disponer reliquidaciones de pensiones ya
reconocidas pues en este caso no sólo se está ante espacios de decisión
inherentes a la justicia ordinaria sino que además existe ya una prestación
económica que ha sido reconocida y que sustrae a su beneficiario del peligro
implícito en la negación de un mínimo vital.
5.
De ese modo, la improcedencia de la acción de tutela para ordenar
reliquidaciones pensionales ha sido una postura uniforme de esta Corporación.
Y a los fundados motivos que se han expuesto para circunscribir la naturaleza
del amparo constitucional a la protección de derechos fundamentales y sólo
excepcionalmente a otros que no estén provistos de esa naturaleza, se puede agregar
una consideración más:  Es la legitimidad del juez constitucional la que se
afecta si el amparo de los derechos se extiende más allá del ámbito dispuesto
por el constituyente.”.
[27]
Sobre la imposibilidad de resolver asuntos litigiosos relativos a seguridad
social en sede de tutela, entre otras sentencias Cfr.  T-315/01 M.P.
Eduardo Montealegre Lynett, T-612/00 M.P. Alejandro Martínez Caballero y
T-528/98  M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[28]Cfr.
T-634/02  M.P. Eduardo Montealegre Lynett.  Fundamento jurídico No. 7.
[29] Sentencia T-1022 de 2002. M.P Jaime Córdoba Triviño
[30]
Cf. Código Contencioso Administrativo, artículo 135
[31]
Cf. Contestación de la demanda. Folios 70 y 71 del expediente.
[32]
Sentencia T-225 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.