C-046-01
Sentencia C-046/01
Sentencia C-046/01
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Formulación de cargos
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Restricción de libertades y derechos ciudadanos/MOTIVO DE
POLICIA-Alcance
CONGRESO DE LA REPUBLICA EN PODER DE
POLICIA-Límites
PENA DE DESTIERRO-No lo es promesa de residir en otra zona o barrio
PENA DE DESTIERRO-Prohibición
PROCESO POLICIVO-Inexistencia de procedimiento específico para sanción
MEDIDA CORRECTIVA-Límite en el tiempo/MEDIDAS DE SEGURIDAD IMPRESCRIPTIBLES-Prohibición
LIBERTAD DE CIRCULACION Y RESIDENCIA-Restricción sin límite en el tiempo
CONTRAVENCION-Promesa
de residir en otra zona o barrio
Referencia:
expediente D-3043.
Demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 2 y 3 del
artículo 204 del Decreto 1355 de 1970 “por el cual se dictan normas sobre
policía” (Código Nacional de Policía)
Actor: Alba Saleg Garay y otros
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de enero  de
dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos Alba Saleg de Garay, Aura Marina Cardona
Parra, María Ibeth Quintana Pineda, Claudia Cristina Cárdenas Gutiérrez, Carmen
Cristina Vidarte Escobar, Luz Dary Nieto Franco, Gloria Mercedes Castaño Garay,
Amed García Lozano, Leonardo Gómez Cuartas y Héctor Fabio Villada demandaron
los numerales 2 y 3 del  artículo 204 del Decreto 1355 de 1970 “Código Nacional
de Policía”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
II.      NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 33139, del 4 de septiembre de 1970, y se
subrayan los apartes demandados:
“DECRETO
1355 DE 1970
(agosto 4)
por el cual se dictan normas sobre policía
(…)
TITULO SEGUNDO
De las contravenciones
(…)
CAPITULO IV
De las contravenciones que dan lugar
a exigir promesa de residir en otra zona o barrio
Artículo 204. Compete a los Comandantes de Estación y de subestación exigir
promesa de residir en otra zona o barrio[1]
1. Al
que en cantina, bares u otros sitios de diversión o de negocio situados en el
barrio donde tenga su residencia fomente o protagonice escándalos, riñas o
peleas hasta el punto de ser tenido en esos sitios como persona indeseable.
2. Al que mantenga amenazadas a
personas del barrio o zona donde resida.
3. Al que por su conducta depravada
perturbe la tranquilidad de los vecinos de la zona o barrio.”
III.    LA DEMANDA
A juicio de los demandantes, las
disposiciones acusadas, vulneran los artículos 4°, 12°, 29°, 34° y 93° de la
Constitución Política, al igual que diversas normas de derecho internacional
sobre derechos humanos de obligatoria aplicación en Colombia.
Al respecto, citan específicamente  los
siguientes textos: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y
protocolo facultativo, del 16 de diciembre de 1966; Convención Americana sobre
Derechos Humanos –Pacto de San José de Costa Rica- y la Convención contra la
Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos y Degradantes. Así mismo se
refieren al artículo 9o. de la Declaración Universal de los Derechos Humanos,
el cual señala que “[n]adie podrá ser arbitrariamente detenido, preso ni arrestado”
y al artículo 53 de la Convención de Viena de 1969 aprobada por la Ley 32 de
1985 sobre el derecho de los tratados, que establece el carácter imperativo de
las normas de derecho internacional (ius cogens).
Para los accionantes la facultad conferida  a
las autoridades de policía de  exigir promesa  de residir en otra zona o barrio
al que mantenga amenazados  o que por su conducta depravada perturbe  la
tranquilidad de los vecinos de la zona o barrio donde resida, se convirtió en
inconstitucional  a partir de la promulgación de la Constitución Política de
1991  “generosa  en derechos y mecanismos de protección”.
Esta “inconstitucionalidad sobreviniente” la
fundamentan los demandantes  en lo que ellos consideran la “abierta
contradicción” de las normas referidas con los textos constitucionales
señalados y con las normas de derechos humanos que allí citan.
En su concepto en este, como en muchos otros
casos,  a pesar de la abierta contradicción de diversas normas legales con la
nueva Constitución “aquellas no han sido declaradas inexequibles y mantienen su
vigencia legal, formal, aunque su aplicación práctica material no tenga cabida
en nuestra vida cotidiana”. Por esta razón solicitan se declare la
inexequibilidad de dichos numerales para dar plena aplicación al artículo 4 de
la Constitución Política  que establece  que “La Constitución es norma de
normas” y que “ En todo caso  de incompatibilidad entre la Constitución y la
ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”.
IV.    INTERVENCION
1.      Intervención del Ministerio de
Justicia y del Derecho
El
apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, interviene en el proceso
con el fin de solicitar a esta Corporación que se inhiba de decidir la demanda
interpuesta o que subsidiariamente declare exequible la norma acusada, con base
en los siguientes argumentos:
Respecto de la petición de inhibición, indica
que la demanda puede calificarse de inepta por haberse sustraído al
cumplimiento del requisito establecido en el artículo 2o. numeral 3o. del
Decreto 2067 de 1991, ya que se dejaron de mencionar las razones por las cuales
la norma enjuiciada transgrede los preceptos aludidos, toda vez que éstos
últimos tan sólo han sido transcritos.
Sin embargo, expresa que de no prosperar la
anterior solicitud, la norma acusada debe ser declarada exequible por las
siguientes razones:  En primer término  señala que lo que se busca con el
artículo controvertido es asegurar el ejercicio de las libertades individuales,
ya que no sería razonable permitir las conductas allí previstas, en tanto
darían lugar a la alteración del normal desarrollo del orden social y la sana
convivencia.
De otro lado, estima que la restricción
prevista en el precepto acusado conlleva el ejercicio legítimo del poder de
policía como consecuencia de una conducta inaceptable de un  ciudadano que
atenta contra intereses públicos o sociales y se enmarca dentro de los
criterios que sirven de límite al uso del mismo, los cuales  recuerda fueron
precisados por esta Corporación en la sentencia C-024 de 1994 con ponencia del
Magistrado Alejandro Martínez Caballero.
Por último, sostiene que la norma cuestionada
constituye un instrumento para la conservación del orden público, la
salubridad, tranquilidad y libre ejercicio de las libertades individuales de
todos los ciudadanos, en especial, de quienes habiten el barrio o la zona
involucrada, fines que considera fundamentales y en protección de los cuales no
debe prosperar la acción de inconstitucionalidad presentada.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, mediante
concepto No. 2283, recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional el 30
de agosto de 2000, presentó escrito frente al proceso de la referencia y
solicitó a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de la norma enjuiciada,
con fundamento en las consideraciones que a continuación se sintetizan:
Afirma,  en primer término, que el Código
Nacional de Policía antes que  un estatuto de represión, es un régimen de
organización y convivencia ciudadana y constituye un instrumento  para
garantizar el orden social, para cuyo propósito impone medidas preventivas que
eventualmente limitan el ejercicio de las libertades y garantías ciudadanas.
En este caso en su concepto dicha limitación
debe examinarse  dentro del marco de los precedentes  establecidos en la
jurisprudencia constitucional y en particular en las sentencias  C-024/94 con
ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero,  que “precisó de manera
amplia el concepto de policía en nuestro régimen constitucional,  y C-110 de
2000, con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell, en la cual se
declaró la inexequibilidad del numeral primero  del artículo 204 del Decreto
ley 355 de 1970, cuyos numerales 2 y 3 son objeto de la presente demanda.
Para el señor Procurador en efecto,  buena
parte de los argumentos expuestos en la Sentencia C-110 de 2000, justifican a
su vez la declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados en la
presente oportunidad, por lo que  hace transcripción literal de las principales
consideraciones expuestas en aquella ocasión, con énfasis  en que  si bien es
cierto que  la medida acusada puede resultar adecuada para la conservación del
orden público, no lo es menos que su indeterminación temporal configura una
sanción imprescriptible prohibida por la Constitución, que además desconoce el
núcleo esencial del derecho a la libre circulación y residencia, por lo que
debe ser declarada inconstitucional.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4 de la Constitución
Política, porque, las disposiciones acusadas hacen parte de una ley de la
República.
2.
La materia sujeta a examen
Los
demandantes  consideran que en el presente caso se configura  una
inconstitucionalidad sobreviniente de las disposiciones atacadas, las cuales
establecían antes de la promulgación de la Constitución de 1991 una
restricción  a  las libertades que atenta contra normas de derechos humanos
consagradas en ella y en los tratados sobre la materia ratificados por
Colombia.  Solicitan entonces que  la  facultad  conferida hoy a los alcaldes o
inspectores de policía que hagan sus veces, de  exigir promesa de residir  en
otra zona o barrio a quien mantenga  amenazados sus vecinos,  o a quien por su
conducta depravada  perturbe la tranquilidad de la zona o barrio donde reside,
sea  declarada inconstitucional.
Para
los demandantes se violan particularmente los artículos 34, que prohibe las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación, 93, que establece la
prevalencia en el orden interno de los tratados sobre derechos humanos, y 4 que
consagra la primacía de la Constitución.  Citan igualmente  el artículo 29 de
la Carta  según el cual “nadie podrá ser juzgado sino conforme  a las leyes
preexistentes al acto que se le imputa”, así como el  artículo 12  ibidem
que ordena que “nadie será sometido a desaparición forzada, torturas ni a
tratos  o penas crueles, inhumanas o degradantes”.
Por
su parte  el apoderado del Ministerio de Justicia, considera que más allá de la
posible inhibición en este caso, si la Corte decide examinar  los argumentos de
la demanda en relación con las normas acusadas, éstas deberán declararse
plenamente constitucionales por enmarcarse dentro de un ejercicio legítimo del
poder de policía  y de la posibilidad de limitar las libertades  en defensa del
interés general, en la medida en que constituyen instrumentos para la
conservación del orden público, la tranquilidad y el libre ejercicio  de las
libertades  individuales de todos los ciudadanos y en particular de los
residentes   del barrio o zona involucrada.
Para
el señor Procurador algunos  de  los fundamentos que sirvieron a la Corte
constitucional para declarar la inconstitucionalidad del numeral primero  de la
norma demandada  en la sentencia C-110/2000 son los mismos que  deben aplicarse
para proferir idéntica decisión en relación con los numerales 2 y 3 atacados
por que si bien la disposición (el artículo 204  del decreto  1355 de 1970 en
su conjunto), “puede resultar adecuada para la conservación del orden público,
no es menos cierto  que ésta no tiene un límite en el tiempo, convirtiéndose en
una sanción  imprescriptible, que además desconoce el derecho  superior de
circulación y residencia, el cual si bien se puede limitar mediante la
imposición de una sanción, no puede ser afectado intemporalmente por que en
este evento se desconoce su núcleo esencial”.
Le corresponde  en consecuencia a  la Corte
determinar si las disposiciones acusadas, en cuanto asignan competencia a los
comandantes de estación y sub estación, (hoy a los alcaldes o inspectores de
policía, según el artículo 126 del decreto 522/71), para exigir a una persona
promesa de residir en otro barrio o zona, cuando ésta mantenga amenazados o con
su conducta  depravada perturbe la tranquilidad de los vecinos del barrio o
zona  donde tenga su residencia, viola la Constitución, en la medida en que
ellas: i) supondrían la imposición de una pena de destierro. ii) implicarían
una violación al debido proceso. iii) consagrarían una sanción
imprescriptible, que además desconocería el derecho  de circulación y
residencia. iv) violarían normas internacionales de derechos humanos de
obligatoria aplicación en el orden interno.
3.  La petición de
inhibición por ineptitud de la demanda.
Debe
resolverse en primer término  la petición hecha por el apoderado del Ministerio
de Justicia y del Derecho, para que la Corte se declare  inhibida en el
presente proceso en razón a  la ausencia, en su concepto,  de cargos concretos
contra las normas acusadas.
Al
respecto la Corte  recuerda  en efecto  que  “La formulación de un cargo
constitucional concreto contra la disposición demandada es uno de los
requisitos materiales que debe cumplir el demandante. Y tales cargos, deben ser
acusaciones concretas de inconstitucionalidad susceptibles de ser analizadas y
evaluadas mediante el ejercicio del control abstracto constitucional”[2].
En el presente caso, sin embargo, no se
enfrenta la Corte a una “formulación vaga, abstracta y global de los motivos
de inconstitucionalidad”[3]
que impida  que “se desarrolle la discusión propia del juicio de
constitucionalidad”[4].
Por lo que  la Corte no comparte en este punto los argumentos del señor
apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho y  en consecuencia a
continuación entra en el análisis  de constitucionalidad de las normas
acusadas.
4. Los antecedentes jurisprudenciales
sobre las normas del Código Nacional de Policía y su interés para el presente
caso.
En relación con el poder de policía y en
particular con las disposiciones  del Decreto  1355 de 1970 por el cual se
establecen normas de policía, la  Corte Constitucional ha tenido oportunidad de
pronunciarse  en diferentes sentencias[5]
en las que ha examinado “la forma como son compatibles las atribuciones del
poder de policía, establecido en el artículo 218 de la Carta, y los derechos
individuales de los habitantes del país”[6].
Esta jurisprudencia sirve necesariamente de
marco al presente análisis, máxime cuando como lo expresa el señor Procurador
en su concepto, la Corte ha entrado a pronunciarse ya, en la sentencia C-110 de
2000 con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell, sobre la
inexequibilidad del numeral primero  de la norma acusada (artículo 204 del
Decreto 1355 de 1970 numerales 2 y 3), y que en el presente proceso se exponen
argumentos similares a los analizados por la Corte en esa oportunidad.
En dicha sentencia  además de recordar el
concepto, las funciones y los límites del poder de policía en un Estado social
de derecho, según los lineamientos constitucionales  identificados en la
Sentencia C-024 de 1994 con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez
Caballero y a los cuales nuevamente remite esta Corte[7],  se analizó de manera
específica el marco que las  normas constitucionales y los tratados y convenios
internacionales (art. 93) que reconocen e imponen el respeto y efectividad de
los derechos humanos, señalan para la restricción de los derechos y libertades
ciudadanas por parte de las normas de policía expedidas por el legislador.
Allí concretamente se dijo:
“(...)Conforme a lo expuesto, queda
establecido que por regla general corresponde al Congreso de la República,
expedir las normas restrictivas o limitativas de las libertades y derechos
ciudadanos con base en los hechos o circunstancias que constituyen lo que se
denomina motivo de policía, que son todos aquellos hechos o circunstancias que
en cualquier forma atentan contra el orden público, bien sea en forma directa o
como resultado del abuso en el ejercicio del correspondiente derecho o
libertad.
No
obstante, no puede admitirse la existencia de una competencia discrecional del
Congreso en la materia, pues las atribuciones de éste se encuentran limitadas
por las normas constitucionales y los tratados y convenios internacionales
(art. 93) que reconocen e imponen el respeto y efectividad de los derechos
humanos. En estas circunstancias, las regulaciones normativas expedidas por
aquél órgano en el ejercicio del poder de policía se encuentran sometidas a
límites que emanan de la necesidad de garantizar el respeto a la dignidad
humana y el ejercicio pleno de los derechos fundamentales en lo que atañe con
su núcleo esencial.
Las restricciones, en consecuencia, no
buscan impedir el goce de éstos, sino regular y permitir su cabal ejercicio
acorde con las necesidades de la convivencia social, y el respeto por los
derechos de todas las personas que integran el conglomerado social. De ahí que
sólo sean admisibles aquellas restricciones mínimas, necesarias e
indispensables, que obedezcan a finalidades constitucionalmente legítimas,
dentro del sistema democrático que nos rige, que tiendan a prevenir
infracciones penales o a proteger o a asegurar la seguridad nacional, el orden
público la moral o la salud públicas o los derechos y libertades de los demás[8].” [9]
Tomando en cuenta este antecedente y con base
en el marco de análisis allí establecido, entra la Corte a  estudiar los cargos
planteados en el presente proceso contra los numerales 2 y 3 del artículo 204
del Decreto 1355 de 1970.
5.    El examen de los cargos.
5.1      Las normas
acusadas no configuran una pena de destierro.
Los
demandantes hacen énfasis en su escrito  en la posible violación del artículo
34 de la Constitución Política  que prohibe la pena de destierro.
Sin embargo  para la Corte es claro  que como
ya lo manifestó  en la Sentencia  C-110/2000 al rechazar idéntico cargo en
relación con el numeral 1 del artículo demandado en este proceso, “la medida
correctiva prevista  en la norma acusada no puede asimilarse a una pena de
destierro, porque la promesa  de residir en otra zona o barrio se refiere a un
simple cambio de residencia, dentro de una misma población o ciudad, mas no a
la imposición del abandono definitivo del territorio nacional”.
En efecto  lo que le está  vedado autorizar
al legislador es la “expulsión del territorio del estado, de manera temporal
o permanente,  de una persona que ha cometido un delito, generalmente de
carácter político”[10],
lo cual como es evidente no sucede en este caso. Por lo que no asiste razón a
los demandantes en relación con este cargo.
5.2
La existencia de un procedimiento específico para la
imposición de las medidas atacadas
Los actores  citan en la demanda  el artículo
29  de la Constitución en el aparte  que establece que “nadie podrá ser juzgado
sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa”, así como el
artículo 9 de la Declaración Universal  de derechos Humanos  que establece que
nadie podrá ser  arbitrariamente detenido, preso o arrestado”, todo ello  en el
sentido de la posible configuración de la violación del debido proceso.
Sin embargo, es necesario señalar en primer
término que en el presente caso  no se está en presencia de  una detención,
prisión o arresto, sino de  la posibilidad de exigir a una persona  promesa de
residir  en otra zona o barrio  a quien mantenga amenazadas a sus vecinos o
perturbe su tranquilidad por su conducta.
De otro lado, como lo recuerda la misma
sentencia C-110  de 2000 “Aun cuando la norma acusada no determina que para
imponer la sanción deba seguirse el debido proceso, del examen de diferentes
disposiciones del Código de Policía se desprende que existe una regulación
normativa que lo garantiza”.
Hay que señalar,  al respecto, que  los
artículos 219 y siguientes del Decreto 1355 de 1970 consagran un procedimiento
para la aplicación de medidas correccionales. Así el contraventor tiene
derecho a ser oído previamente (art. 224. En el caso  de medidas  impuestas por
los alcaldes e inspectores, procede el recurso de reposición (art.229)  y la
imposición  de las mismas “debe hacerse mediante resolución escrita y motivada
la que se pronunciará después de oír los descargos del contraventor y examinar
las pruebas  que éste  quisiese aducir durante el interrogatorio celebrado en
el despacho  del Alcalde o Inspector” (art.228).
En este
sentido  no  cabe invocar por este aspecto una violación al debido proceso. Sin
embargo tal violación, así como la posible  contradicción de los textos
acusados  con las normas de derechos humanos,  debe examinarse en relación con
la  afirmación del señor Procurador  según la cual en el presente caso se
establece una medida de seguridad imprescriptible prohibida por la
Constitución.
En  efecto, en el capítulo que contiene el
procedimiento aplicable  para la imposición de medidas correctivas,  se señala
igualmente que “el funcionario de policía que haya impuesto la medida
correctiva podrá hacerla cesar en cualquier tiempo si a su juicio tal
determinación no perjudica el orden público”[11] (Art. 222), con lo
cual se deja en realidad  sin ningún  límite temporal la medida aplicable, pues
queda al arbitrio de la autoridad  respectiva la fijación  de su duración.
5.3
Las normas
acusadas establecen  una  medida correctiva  que no tiene  límite en el tiempo,
por lo que deben ser declaradas inconstitucionales
Como lo recuerda el señor Procurador en su
concepto, uno de los motivos por los cuales  esta Corporación mediante
Sentencia C-110 de 2000  declaró la inconstitucionalidad del numeral 1 del
artículo 204 del Decreto 355 de 1970  fue precisamente esta ausencia de límite
temporal.  En efecto allí se dijo:
“observa la Sala, que la medida correctiva
en cuestión no tiene límite en el tiempo. Por consiguiente, las autoridades de
policía (decreto 522/71) pueden imponer la sanción consistente en exigir
promesa de residir en otra zona o barrio, en forma permanente, restringiendo en
extremo y afectando el núcleo esencial de los derechos fundamentales de
circulación y de residencia, y con desconocimiento del precepto del art. 28 de
la Constitución según el cual no pueden existir medidas de seguridad
imprescriptibles, lo que equivale a que no puede el legislador autorizar a que
se le limite a una persona en forma permanente alguno de sus derechos
fundamentales.
“Si bien el art. 222 del Código Nacional
de Policía faculta a la autoridad de policía para hacer cesar la medida
correctiva que ha impuesto en cualquier tiempo, cuando “a su juicio tal
determinación no perjudique el orden público”, entiende la Sala que fijación
del tiempo de la sanción debe estar regulada específicamente en la norma legal
y, por lo tanto, dicha determinación no puede quedar librada al arbitrio de la
referida autoridad”.
Idéntico  razonamiento había llevado ya a la
Corte a declarar inconstitucional el artículo 205 del Decreto 1355 de 1970  en
la Sentencia C-087 de 2000, el cual se confirmó en la Sentencia  C-1444 de 2000
con  relación al numeral 3 del artículo 206 del mismo decreto.
En esa ocasión puntualizó la Corte:
“Pero, al analizar la medida correctiva, tal
como está concebida, se observa que no tiene un límite en el tiempo durante el
cual se dé la prohibición del ingreso al sitio público o abierto al público.
Sobre este aspecto, el decreto dice en el artículo 222 del decreto 1355 de
1970, que es la autoridad de policía, la que haya impuesto la medida
correctiva, quien podrá hacerla cesar en cualquier tiempo "si a su juicio
tal determinación no perjudica el orden público". Como se ve, la medida
correctiva resulta indefinida, pues, deja al arbitrio de la autoridad, la
fijación del período en que se aplica. Hay que señalar que una disposición que
establezca esta clase de situaciones viola la Constitución, pues en el artículo
28 de la Carta están proscritas las medidas de seguridad imprescriptibles, es
decir, que no es posible que una persona permanezca indefinidamente sometida a
una limitación de sus derechos” [12].
En el presente caso, los supuestos de
derecho  son exactamente los mismos, por tratarse de  los numerales restantes
de la misma disposición analizada en la Sentencia C-110 de 2000, y los cuales
conllevan la posibilidad de imponer la misma medida correctiva  sin límite en
el tiempo.
Por lo tanto y  sin que sea  necesario entrar
en otros  considerandos,  por este solo aspecto, la norma atacada debe ser
declarada inconstitucional y así se decidirá.
Sin embargo
y en la medida en que la parte actora insiste  igualmente de manera enfática
en la presunta violación de normas  sobre derechos humanos de obligatorio
cumplimiento en el ordenamiento interno,  debe señalarse que  el carácter
imprescriptible de la  medida correctiva  acusada  contradice  no solamente el
artículo 28  de la Constitución que la prohibe sino a su vez  algunas de tales
disposiciones.
5.4. La norma
acusada viola el núcleo esencial del derecho de circulación y residencia
protegido por la Constitución y por las normas de derecho internacional  sobre
derechos humanos ratificados por Colombia.
En
particular  resultan transgredidas las normas de derecho interno y de derecho
internacional que garantizan el derecho  de libre circulación y residencia,  en
cuanto se excede el marco allí fijado para su posible restricción por motivos
de interés general.
Así el art. 24
de la Constitución dispone:
“Todo colombiano, con las limitaciones que
establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio
nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia”.[13]
La libre circulación y residencia no se
conciben en efecto en  la Constitución como derechos absolutos, pues el
Legislador se encuentra facultado para establecerles limitaciones, pero ello,
como  se verá mas adelante,  sólo es posible hacerlo dentro de determinados
parámetros.
Por su parte la Declaración Universal de los
Derechos Humanos de 1948 (art. 13), el Pacto Internacional de los Derechos
Civiles y Políticos, aprobado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968 (el art.
12), la Convención Americana sobre Derechos Humanos Pacto de San José de Costa
Rica, aprobada mediante la ley 16 de 1972 (art. 22), aluden a los derechos de
circulación y residencia y a la posibilidad de su restricción, cuando sea
necesaria para hacer prevalecer valiosos intereses públicos y los derechos y
libertades de las personas.
Sin embargo  toda posible limitación de tales
derechos deberá estar no solamente de  conformidad con el contenido de dichas
normas internacionales de obligatoria aplicación en el orden interno, sino
también  plenamente justificada a la luz de los principios, valores, derechos y
deberes constitucionales, como se señaló ya por la Corte  en relación con la
posible limitación del derecho de circulación  en los siguientes términos:
“Según el inciso segundo del art. 93 de la
Constitución, los derechos y deberes consagrados en ésta se interpretarán, de
conformidad con los Tratados Internacionales sobre derechos humanos ratificados
por Colombia. Ello significa, que para efectos de interpretar los referidos
derechos las normas de los tratados en referencia tienen carácter prevalente en
el orden interno, formando por lo tanto parte del bloque de constitucionalidad,
como lo ha reconocido la Corte en diferentes pronunciamientos[14]”.
“En las circunstancias descritas es
evidente que con invocación de las normas de los mencionados tratados, el
derecho fundamental de circulación puede ser limitado, en virtud de la ley,
pero sólo en la medida necesaria e indispensable en una sociedad democrática,
con miras a prevenir la comisión de infracciones penales, proteger el interés
público, la seguridad nacional, el orden público, la salud y la moral públicas,
o los derechos y libertades de las demás personas, y en cuanto a la restricción
sea igualmente compatible con el ejercicio de los demás derechos fundamentales
reconocidos por la Constitución. Pero, como reiteradamente lo ha sostenido la
Corte, toda restricción de dicho derecho debe estar acorde con los criterios de
necesidad, racionalidad, proporcionalidad y finalidad; no son admisibles, por
lo tanto, las limitaciones que imponga el legislador arbitrariamente, esto es,
sin que tengan la debida justificación, a la luz de los principios, valores,
derechos y deberes constitucionales” [15].
Por lo que si bien  es posible establecer una
restricción a tales  derechos, es preciso examinar,  como lo hizo la Corte en
la sentencia C-110/2000, la disposición acusada bajo el parámetro del juicio de
proporcionalidad, según el cual cuando diversos principios constitucionales
entran en colisión  “corresponde al juez constitucional no sólo estudiar la
constitucionalidad de la finalidad perseguida por la medida examinada sino,
además, examinar si la reducción del derecho es proporcionada,  a la luz de la
importancia del principio afectado. Para ello, debe el juez primero determinar
si el trato diferente y la restricción a los derechos constitucionales son
"adecuados" para lograr el fin perseguido, segundo si son
"necesarios", en el sentido de que no exista otro medio menos oneroso
en términos de sacrificio de otros principios constitucionales para alcanzar el
fin perseguido y, tercero, si son "proporcionados stricto sensu",
esto es, que no se sacrifiquen valores y principios que tengan un mayor peso
que el principio que se pretende satisfacer”[16].
En el
presente caso, la finalidad buscada por el legislador al expedir la norma
acusada es la de asegurar el mantenimiento del orden público, previniendo la
comisión de delitos o contravenciones penales de policía, asegurando los
derechos de las demás personas y la convivencia y relaciones pacíficas entre
vecinos, particularmente frente a individuos que por su conducta o amenazas
atenten contra los derechos individuales o colectivos en una determinada
comunidad.    En tal virtud, puede afirmarse que, por principio, ella responde
al logro y a la preservación de fines constitucionales que se estiman valiosos.
Sin
embargo,  el carácter imprescriptible de la medida correctiva  atrás analizado,
la convierte en desproporcionada  frente a los objetivos perseguidos, amén de
afectar  valores y principios constitucionales que protegen precisamente el
núcleo esencial de los  derechos de libre circulación y residencia y en
consecuencia le hacen desbordar el marco establecido en el derecho interno e
internacional para su posible restricción.
Por
todo ello, los numerales 2 y 3 del Decreto  1355 de 1970  deben ser declarados
inconstitucionales y así se decidirá.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar  INEXEQUIBLES  los numerales 2 y 3 del
artículo 204  del Decreto 1355 de 1970,  “por el cual se dictan normas sobre
policía”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARTHA V. SACHICA MENDEZ
Magistrada (E)
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada (E)
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN H.
ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
[1]
El artículo 126 del Decreto 522 de 1971 trasladó la competencia de estos
asuntos a los alcaldes e inspectores de policía.
[2] Sentencia C-721/99  M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[3]
Sentencia C-447/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[4]
Idem.
[5]
Particularmente pertinentes resultan para el examen del presente caso las
sentencias  C-024/94 con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero,
087 y C-1444 de 2000 con ponencia del magistrado  Alfredo Beltran Sierra y en
especial la sentencia C-110 de 2000 con ponencia del Magistrado Antonio Barrera
Carbonell.
[6]
Sentencia C-1444/2000 M.P. Alfredo Beltran Sierra.
[7]
Como se recordó en una sentencia posterior sobre este tema, allí se expusieron
los siguientes principios,  “la Policía Nacional es autoridad administrativa,
sometida al principio de legalidad; su actividad debe tender a asegurar el
orden público; el límite de su actuación y las medidas a adoptar se encuentran
limitadas a la conservación y restablecimiento del orden público; las medidas
deben ser proporcionales y razonables, no pueden, pues, traducirse en la
supresión absoluta de las libertades; no pueden imponerse discriminaciones
injustificadas a ciertos sectores; la medida policiva debe recaer contra el
perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus
libertades.” Sentencia C-1444/2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[8]
Convención Americana de los Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica.
[9]
Sentencia C-110 de 2000 M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[10]
Sentencia C-110/2000 M.P.  Antonio Barrera Carbonell.
[11]
Las itálicas no son del texto.
[12]
Sentencia  C-087/2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[13]
La itálica no es del texto.
[14]
Sentencias C-295/93, C-179/94, C-225/95, C-578/95, C-358/97, T-556/98 entre
otras.
[15]
Sentencia T-483/99 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[16]
Sentencia C-309/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero.