T-728-99
Sentencia T-728/99
Sentencia
T-728/99
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
El ámbito de
ejercicio de la acción de tutela está dado frente a la protección efectiva de
los derechos fundamentales de las personas, cuando resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública y, en ciertos
casos, por los particulares, con una procedencia subsidiaria y residual
respecto de los demás medios de defensa judicial que resulten eficaces e
idóneos para garantizar dicha protección, salvo ante la inminencia de un
perjuicio irremediable sobre tales derechos que justifique su trámite
transitorio. Su utilización no puede tornarse en arbitraria, en el sentido de
que desconozca el sistema judicial operante en el país, para así obviar la
existencia de los demás instrumentos procesales ordinarios y especiales, así
como las competencias radicadas legalmente en las autoridades judiciales de la
República, a fin de resolver los asuntos litigiosos que les han sido
previamente asignados.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia de reconocimiento de
derechos derivados de relación contractual
El alcance del
amparo constitucional no puede cobijar la definición de controversias jurídicas
legalmente reguladas, como serían las atinentes al reconocimiento de los
derechos que se deriven de una relación contractual, pues, de un lado, esta
controversias cuentan en el ordenamiento jurídico con los mecanismos de
solución pertinentes y, de otro, su debate no es propiamente constitucional.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para definir reclamaciones
originadas en ejecución de contrato estatal de prestación de servicios
Dada la
prevalencia del principio de autonomía e independencia de los jueces, la
discusión que sobre el cumplimiento de las obligaciones pactadas en un contrato
de prestación de servicios con el Estado pueda surgir durante su ejecución,
como sería el no pago de la contraprestación económica pactada por el servicio
prestado, no puede ser materia del conocimiento de los jueces de la
jurisdicción constitucional en sede de tutela, ya que esto supondría, por la
naturaleza legal de la controversia, un pronunciamiento declarativo de derechos
de competencia de otras jurisdicciones.
Referencia: Expediente T-225.385
Acción de tutela
instaurada por Camilo Antonio Avila Rodríguez contra el alcalde y tesorero del
municipio de Montelíbano, Córdoba.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS.
Santafé de Bogotá,
D. C., treinta (30) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados Alvaro Tafur Galvis, Alejandro Martínez Caballero
y Fabio Morón Díaz, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión del fallo adoptado por los jueces Civil Municipal y Promiscuo del
Circuito de Montelíbano, dentro de la acción de tutela instaurada por Camilo
Antonio Avila Rodríguez contra el alcalde y tesorero de ese mismo municipio.
I.
ANTECEDENTES
1.     Hechos
El señor Camilo
Antonio Avila Rodríguez prestó sus servicios como celador nocturno en el Centro
Anexo Municipal -CAM, del municipio de Montelíbano, Córdoba, entre el 15 de
abril y el 30 de diciembre de 1998, a través de órdenes de servicio, por las
cuales le adeudan algunas sumas.
En consecuencia, en
nombre propio y en el de su compañera e hijos, formuló acción de tutela contra
al alcalde y el tesorero de dicha entidad territorial, al estimar vulnerados,
con dicha omisión, sus derechos fundamentales y los de su familia al mínimo
vital, igualdad, de los niños, seguridad social, salud, recreación y
capacitación, con el fin de lograr el respectivo amparo constitucional para la
cancelación de lo que le adeudan.
En total se
suscribieron dos órdenes de servicios: la No. 355, que comprendió el período
entre el 15 de abril al 15 de julio de 1998, por valor de $750.000, pagaderos
en tres (3) cuotas mensuales de $250.000 y la No. 361 BIS, por el lapso
correspondiente al 15 de julio y el 30 de diciembre del mismo año, por valor de
$1.375.000, pagaderos en cinco (5) cuotas mensuales de $275.000. Lo que se le
debe es por concepto de esta última orden de servicios.
Por último, agrega
que su núcleo familiar está compuesto por su compañera y tres hijos menores de
edad, que la anterior situación ha afectado sus condiciones económicas ya que
ese ingreso constituía su único sustento, y que de ahí se han generado consecuencias
negativas para la alimentación y educación de sus hijos, lo cual, afirma, puede
ser corroborado por algunos testigos.
2. Sentencias objeto de revisión
El Juez Civil
Municipal de Montelíbano en primera instancia, mediante sentencia del 22 de abril
de 1999 deniega el amparo solicitado, por considerar que existe otro mecanismo
judicial de defensa, toda vez que el vínculo del actor con el municipio
accionado configura un contrato de prestación de servicios regido por la Ley 80
de 1993, el cual no genera relación laboral ni prestaciones sociales y para
cuyas controversias cuenta con los mecanismos dispuestos en el artículo 68 de
esa misma Ley, como también en la Ley 446 de 1998.
Impugnada la
anterior decisión, el Juez Promiscuo del Circuito de Montelíbano, el 10 de mayo
de 1999, la confirma al estimar que, por tratarse de un contrato de prestación
de servicios, el incumplimiento en el pago de las sumas adeudadas por la
entidad accionada puede ser reclamado a través de un proceso ejecutivo, previniendo
al alcalde municipal de Montelíbano para que, en lo sucesivo, no incurra en
este tipo de conductas, por cuanto la administración deben disponer de las
partidas presupuestales necesarias para el pago de las personas cuyos servicios
contrata.
II.      CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.     Competencia
La Corte
Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar las
anteriores providencias proferidas dentro del proceso de la referencia, en
desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9o.
de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del
Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto de fecha 12 de julio de 1999,
expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Siete de esta Corporación.
2.     La
materia a examinar
En el caso que ocupa
la atención de la Sala, la presunta vulneración tanto personal del actor como
de los miembros de su familia, de los derechos fundamentales invocados en la
demanda, tiene lugar en el ámbito de la actividad contractual de los entes
estatales, en la medida en que una entidad territorial, en este evento el
municipio de Montelíbano, omite realizar el pago de la contraprestación
económica a la cual se ha obligado con una persona natural, a cambio del
servicio que ésta le ofrece y contrata mediante las respectivas órdenes de
servicios.
De manera pues que,
corresponde adelantar la revisión de los fallos de tutela del proceso en
estudio, a partir de la reiteración de los criterios que la Corte
Constitucional ha proferido en materia de improcedencia de la acción de tutela
para definir controversias contractuales por la prestación de servicios, toda
vez que existen otros medios judiciales de defensa dentro del ordenamiento
jurídico, eficaces para garantizar la protección de los derechos del
interesado.
3.      Improcedencia
de la acción de tutela para definir reclamaciones originadas en la ejecución de
un contrato estatal de prestación de servicios
El ámbito de
ejercicio de la acción de tutela está dado frente a la protección efectiva de
los derechos fundamentales de las personas, cuando resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública y, en ciertos
casos, por los particulares, con una procedencia subsidiaria y residual
respecto de los demás medios de defensa judicial que resulten eficaces e
idóneos para garantizar dicha protección, salvo ante la inminencia de un
perjuicio irremediable sobre tales derechos que justifique su trámite
transitorio (C.P., art. 86).
Su utilización,
entonces, no puede tornarse en arbitraria, en el sentido de que desconozca el
sistema judicial operante en el país, para así obviar la existencia de los
demás instrumentos procesales ordinarios y especiales, así como las
competencias radicadas legalmente en las autoridades judiciales de la
República, a fin de resolver los asuntos litigiosos que les han sido
previamente asignados.
De esta forma, el
alcance del amparo constitucional no puede cobijar la definición de
controversias jurídicas legalmente reguladas, como serían las atinentes al
reconocimiento de los derechos que se deriven de una relación contractual,
pues, de un lado, esta controversias cuentan en el ordenamiento jurídico con
los mecanismos de solución pertinentes y, de otro, su debate no es propiamente
constitucional.[1]
En este orden de
ideas, dada la prevalencia del principio de autonomía e independencia de los
jueces (C.P., art. 228), la discusión que sobre el cumplimiento de las
obligaciones pactadas en un contrato de prestación de servicios con el Estado
pueda surgir durante su ejecución, como sería el no pago de la contraprestación
económica pactada por el servicio prestado, no puede ser materia del
conocimiento de los jueces de la jurisdicción constitucional en sede de tutela,
ya que esto supondría, por la naturaleza legal de la controversia, un pronunciamiento
declarativo de derechos de competencia de otras jurisdicciones.[2]
Ahora bien, la
administración pública para realizar actividades administrativas y para su
funcionamiento, puede celebrar contratos de prestación de servicios, cuando
carezca del personal necesario vinculado a la respectiva entidad oficial, o
requiera de un conocimiento especializado, de conformidad con el artículo 32 de
la Ley 80 de 1993 “por la cual se expide el Estatuto General de Contratación
de la Administración Pública”.
La solución de las
controversias que surjan en desarrollo de una relación contractual de las
entidades del Estado, debe efectuarse mediante los mecanismos previstos en esa
Ley 80 de 1993 y a través de la conciliación, amigable composición y
transacción (art. 68). Los jueces de la jurisdicción contencioso administrativa[3] serán los competentes
para conocerlas, al igual que de los procesos de ejecución o cumplimiento (art.
75).
4.      Análisis
del caso concreto
En el caso sub
examine, las pretensiones del accionante al instaurar la acción de tutela
se dirigen a lograr el pago de los meses que le adeuda el municipio de
Montelíbano en virtud de los servicios contratados y ya prestados como celador
nocturno en el Centro Anexo Municipal -CAM, a través de una orden de servicios
(No. 361 BIS, suscrita con el representante de esa entidad territorial el 15 de
julio de 1998).
Bajo esos
parámetros, a juicio de la Sala, es evidente que lo que se debate en la sede de
tutela es el comportamiento contractual de una entidad estatal, frente al
cumplimiento de la misma en cuanto a la prestación principal de pagar la
contraprestación económica acordada por el servicio contratado, asunto que a
todas luces supone la reclamación de un derecho del contratista que no es
fundamental, a través de la configuración de la respectiva litis y con
base en el correspondiente debate probatorio.
En ese mismo
sentido, la Corte se pronunció en la sentencia T-395 de 1999[4] cuando expuso criterios
plenamente aplicables al presente caso, según los cuales “en relación con
quienes estaban vinculados mediante contrato de prestación de servicios, cabe
señalar que la protección constitucional al trabajo se limita a las relaciones
laborales o reglamentarias y no se extiende a los eventos en los cuales se
alega el cumplimiento de un contrato de la administración, por ser este un
asunto contractual que debe ser debatido ante las autoridades judiciales
respectivas”. (Subraya la Sala).
Es de destacar que,
si lo que se pretendía en el caso objeto de estudio era debatir la supuesta
existencia de una relación laboral dentro de un contrato de prestación de
servicios y, con base en ello, reclamar los derechos que de la misma puedan
derivarse, por haberse dado un claro abuso de las formas jurídicas
contractuales, el ordenamiento jurídico ofrece los medios judiciales efectivos
e idóneos de defensa para tramitar esa pretensión, distintos a la acción de
tutela.
De ahí que, esta
Corporación haya señalado frente a la primacía de la realidad sobre las formas
en las relaciones laborales (C.P., art. 53) y la protección del derecho al
trabajo y demás garantías laborales que “quien haya llevado a cabo una
prestación laboral encuadrada dentro de una forma contractual de prestación de
servicios “... podrá demandar por la vía judicial competente el reconocimiento
de la existencia de la vinculación laboral y las consecuencias derivadas del
presunto contrato de trabajo relacionadas con el pago de prestaciones sociales [C-154/97]”.[5]
Por lo tanto, de la
misma forma que lo advirtieron los jueces de instancia, la controversia
jurídica puesta para su resolución en el proceso de tutela de la referencia,
escapa al conocimiento de la jurisdicción constitucional de tutela, pues por no
tratarse de un asunto que involucre un control constitucional sino legal, y
porque para su definición existen otros medios judiciales de defensa, en uso de
los cuales el accionante, con las pruebas pertinentes, podrá acreditar la
prestación del servicio y el incumplimiento de las obligaciones a cargo de la
entidad territorial demandada, a fin de obtener el pago de los meses debidos y,
de esta manera, la protección de sus derechos.
En consecuencia, la
Sala confirmará las decisiones proferidas por el Juzgado Civil Municipal y
Promiscuo Civil del Circuito de Montelíbano.
III.    DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.-
CONFIRMAR las sentencias proferidas por el Juzgado Civil Municipal, el día
22 de abril de 1999, y por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Montelíbano, el
día 10 de mayo del mismo año, en cuanto denegaron el amparo solicitado por el
señor Camilo Antonio Avila Rodríguez, en contra del alcalde y tesorero del
Municipio de Montelíbano, por existir otro medio judicial de defensa.
Segundo.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO           FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver las Sentencias T-605/95,
M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell y T-164/97, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[2] Ver la Sentencia T-305 de 1.998,
M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
[3] Código Contencioso
Administrativo, artículo 87, modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de
1998 "por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas
del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento
Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se
modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan
otras disposiciones sobre descongestión, eficacia y acceso a la
justicia.".
[4] M.P. Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[5] Ver la Sentencia T-523/98, M.P.
Dr. Hernando Herrera Vergara.