C-081-14
Sentencia C-081/14
Sentencia C-081/14
MECANISMOS DE PREVENCION,
INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE
GESTION PUBLICA-Disposiciones para prevenir y combatir la corrupción en
contratación pública
MECANISMOS DE PREVENCION,
INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE
GESTION PUBLICA-Inhibición para pronunciarse por ineptitud sustantiva de la
demanda, sobre inhabilidad por incumplimiento reiterado en materia contractual
DISPOSICIONES PARA
PREVENIR Y COMBATIR LA CORRUPCION EN CONTRATACION PUBLICA-Causales de inhabilidad
de contratista por incumplimiento reiterado
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen no puede convertirse en un método de
apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho ciudadano
DERECHO A LA IGUALDAD-Jurisprudencia
constitucional/DERECHO A LA IGUALDAD-No todo trato desigual conlleva
discriminación/TRATO DIFERENCIADO-Condiciones para que no constituya
discriminación/DERECHO A LA IGUALDAD-Visión material
No todo trato desigual conlleva discriminación, sino
sólo aquel que carece de justificación objetiva y razonable, por lo cual quien
alega tiene el deber de argumentar y acreditar con suficiencia la
contraposición con el o los textos superiores, para que este tribunal pueda así
contar con elementos de juicio suficientes. En múltiples ocasiones esta corporación ha tenido la oportunidad de discernir
ampliamente sobre el derecho y principio a la igualdad. En fallo C-667 de
agosto 16 de 2006 (M. P. Jaime Araújo Rentería), se
observó que tal garantía se predica del trato equitativo que se debe otorgar en
situaciones equivalentes: “El derecho a la igualdad se predica, para su
exigencia, de situaciones objetivas y no meramente formales. En otras palabras,
el derecho mencionado debe valorarse a la luz de la identidad entre los iguales
y de diferencia entre los desiguales. Así entonces, una norma jurídica no puede
efectuar regulaciones diferentes ante supuestos iguales, aunque puede hacerlo
si los supuestos son distintos. Esta manera de concebir el derecho a la
igualdad, desde su visión material, evita que el mismo derecho sea observado
desde una visión igualitarista y meramente formal. Situación anterior que sería
contraria a la Constitución a la luz del artículo 13: ‘… El Estado promoverá
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a
favor de grupos discriminados o marginados…’. En este orden de ideas, el deseo
expreso del Constituyente fue establecer la visión según la cual debía
observarse el Derecho a la igualdad, que en momento alguno debía ser formalista
o igualitarista sino real y efectiva. En resumen, para que el derecho a la
igualdad sea real y efectivo debe valorarse si el trato diferenciado
proveniente de la norma en estudio es efectuado sobre situaciones similares o
por el contrario si dicho trato distinto proviene de situaciones diversas.”
Referencia: expediente D-9775
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 90
de la Ley 1474 de 2011.
Demandante: Nilson Giovanny Moreno López.
Magistrado ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá,
D.C., febrero doce (12) de dos mil catorce (2014).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución, el ciudadano Nilson Giovanny Moreno López demandó el artículo 90 de
la Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer
los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y
la efectividad del control de la gestión pública”.
Mediante auto de julio 22 de 2013, el
Magistrado sustanciador admitió la demanda y dispuso que se fijara en lista el
presente proceso y se diera traslado al Procurador General de la Nación para
que rindiese su concepto; también ordenó comunicar la iniciación del asunto a
los señores Presidentes de la República y del Congreso, y a los Ministros de
Interior, Hacienda y Crédito Público, Justicia y del Derecho, Salud y
Protección Social y Trabajo.
Se invitó además a los señores
Directores de los Departamentos Nacional de Planeación y Administrativo de la
Función Pública; a la Contralora General de la República; a los Presidentes del
Consejo de Estado, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia y
de la Agencia Nacional de Infraestructura; a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, a la
Comisión Colombiana de Juristas y a las facultades de derecho de las
Universidades Nacional de Colombia, Santo Tomás, Javeriana, Externado de
Colombia, del Rosario, de los Andes, Sergio Arboleda en Bogotá, al igual que de
Antioquia, Industrial de Santander y del Norte, con el objeto de que, si lo
estimaban pertinente, conceptuaran sobre la exequibilidad de dicha norma.
Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de esta clase de procesos, la Corte procede a decidir acerca
de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se trascribe
el texto de la norma demandada, resaltando el segmento acusado.
“LEY 1474 DE 2011
(julio 12)
por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer
los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y
la efectividad del control de la gestión pública.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
…   …   …
CAPÍTULO VII
Disposiciones para prevenir y combatir la corrupción
en la contratación pública
Artículo 90. Inhabilidad por incumplimiento reiterado.
Quedará inhabilitado el contratista que incurra en alguna de las siguientes
conductas:
a) Haber sido objeto de imposición de cinco (5) o más
multas durante la ejecución de uno o varios contratos, durante una misma
vigencia fiscal con una o varias entidades estatales;
b) Haber sido objeto de declaratorias de
incumplimiento contractual en por los menos dos (2) contratos durante una misma
vigencia fiscal, con una o varias entidades estatales;
c) Haber sido objeto de imposición de dos (2) multas y
un (1) incumplimiento durante una misma vigencia fiscal, con una o varias
entidades estatales.
La inhabilidad se extenderá por un término de tres (3)
años, contados a partir de la inscripción de la última multa o incumplimiento
en el Registro Único de Proponentes, de acuerdo con la información remitida por
las entidades públicas. La inhabilidad pertinente se hará explícita en el texto
del respectivo certificado.
Parágrafo. La inhabilidad a que se refiere el presente
artículo se extenderá a los socios de sociedades de personas a las cuales se
haya declarado esta inhabilidad, así como las sociedades de personas de las que
aquellos formen parte con posterioridad a dicha declaratoria.
…   …   …”
III. LA DEMANDA.
El actor afirma que la norma
citada desconoce el derecho de defensa y, por ende, el debido proceso (art. 29
Const.) y el derecho a la igualdad (art. 13), pues establece una inhabilidad
para contratar “cuyo hecho generador depende exclusivamente de la
administración, como quiera que el hecho que genera la inhabilidad
consiste en la imposición de un número determinado de multas en una misma
vigencia fiscal, o la declaración de un número determinado de incumplimientos
contractuales”.
Explica que se conculca el
derecho de defensa habida cuenta que el contratista puede intervenir en cada
uno de los procesos de imposición de sanciones y en los trámites de declaración
de incumplimiento, pero no existe un medio de defensa para impugnar la fecha
que la administración elija para imponer la sanción o el incumplimiento,
generándose la inhabilidad no por un hecho propio, sino de la administración,
la cual decide la vigencia fiscal respectiva.
Agrega que el hecho
generador de la inhabilidad lo constituye un acto de la administración y no la
contravención en que haya incurrido el contratista, quedando desprotegido el
administrado al no poder controvertir la forma discrecional como la
administración impone la sanción, la cual puede fijar varias sanciones por
diversos hechos acontecidos en períodos fiscales distintos, dentro de una misma
vigencia fiscal.
Tratándose del
desconocimiento del derecho a la igualdad (art. 13 Const.), indica que la
inhabilidad no se produce por hechos imputables al contratista, sino a la
discrecionalidad de la administración, generando un tratamiento diferenciado e
injustificado entre los diversos contratistas que no supera un test de
proporcionalidad.
Manifiesta además que la
norma no establece una distinción entre los diferentes grados de sanciones o
incumplimientos en que puede incurrirse, dándoles el mismo trato y sanción, por
lo que aunque se persigue un fin legítimo y constitucionalmente relevante, el
manejo dado a los contratistas no resulta conducente para cumplir esos fines,
por lo que se rompe la proporcionalidad al no existir conexidad entre la
inhabilidad y el comportamiento de los administrados.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Ministerio del
Interior.
Mediante apoderado, dicho
Ministerio señala que la demanda no reúne los requisitos para un
pronunciamiento de fondo, pues de “una simple lectura a la demanda, no se
puede inferir las razones subjetivas por las cuales se estiman violadas las
normas constitucionales, ya que el demandante fundamenta su argumento en una
interpretación vaga y equivocada de la norma”.
De otro lado, luego de
citar jurisprudencia del Consejo de Estado relacionada con el tema, sostiene
que la norma impugnada no desconoce el texto superior, en tanto debe ser
analizada conjuntamente con las demás disposiciones del estatuto contractual,
en especial con el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, donde se estableció el
derecho al debido proceso como rector en materia sancionatoria, el cual
salvaguarda plenamente a los contratistas.
4.2. Ministerio de Salud
y Protección Social.
El Ministerio interviene
mediante apoderada, quien solicita declarar exequible la preceptiva impugnada,
atendiendo que “el régimen de inhabilidades es una creación con fundamento
constitucional y legal que avala la sanción a aquellos contratistas que
incurran en situaciones que afectan de manera directa su capacidad de
efectividad y eficacia respecto a la ejecución de su labor y de los recursos
públicos dejados a su cargo, sin que ello implique la arbitrariedad de la
administración puesto que el legislador implementó un procedimiento expedito
que implica que de manera inmediata a la ocurrencia de los hechos generadores
de la multa y/o incumplimiento, se imponga la sanción proporcional que
corresponda”.
A renglón seguido explica:
“En ese orden de
ideas, no es cierto que la administración pueda decidir en qué fecha profiere
la decisión de multar y/o declarar el incumpliendo al contratista toda vez que,
dicho tramite está sometido al imperio de la ley, según los términos previstos
en el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 y el artículo 86 de la Ley 1474 de
2011, se impide a la administración el que arbitrariamente prolongue en el
tiempo la decisión definitiva en materia de imposición de multas, sanciones y
declaratorias de incumplimiento.
En conclusión
teniendo en cuenta el espíritu no solo de la norma acusada sino del régimen de
contratación estatal, la potestad sancionatoria y la totalidad del Estatuto
Anticorrupción (Ley 1474 de 2011), es claro que, la finalidad perseguida
consiste en prevenir que el contratista actúe de manera insuficiente e
inadecuada en la ejecución de los contratos estatales con el objeto
precisamente de evitar que se haga acreedor de algún tipo de sanción, multa y/o
declaratoria de incumplimiento, hecho que de manera efectiva genera la
protección del patrimonio público y disminuye la presencia del fenómeno de la
corrupción, el cual afecta los intereses generales y sociales de los
colombianos”.
4.3. Facultad de
Ciencias Políticas de la Pontificia Universidad Javeriana.
La Directora del Programa
de Derecho solicita declarar exequible la norma, atendiendo que no se
desconocen los derechos invocados por el actor.
Refiere que no se conculca
el debido proceso, pues el demandante yerra al considerar que le corresponde a
la administración decidir cuando impone o no una sanción, habida cuenta que el “presupuesto
para la ejecución del acto administrativo es que el mismo se encuentre en
firme”, por lo que no le corresponde a la administración arbitrariamente
decidir cuando se ejecuta.
Agrega que la ampliación de
las inhabilidades de los contratistas en la Ley 1474 de 2011 no excede los
límites de configuración del legislador, al defender el interés público y el
manejo de los recursos del Estado, por lo que no se presenta un trato
discriminatorio como sostiene el actor.
Finalmente indica: “Otro
concepto errado del que parte el actor, es que no hay mecanismo de defensa
porque no hay acto administrativo que declare la inhabilidad, lo cual ya ha
sido depurado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, que no es necesario
pues la inhabilidad es un hecho sobreviniente que genera la falta de capacidad
para contratar con el Estado, por lo tanto no requiere declaración.”
4.4. Presidencia de la
República.
Mediante apoderado, la Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la Republica interviene solicitando declarar
exequible el artículo impugnado, en tanto acorde con la jurisprudencia de la
Corte, las inhabilidades no constituyen sanciones, por lo tanto resulta
incorrecto considerar que la norma censurada desconoce el debido proceso, al no
requerir un procedimiento sancionatorio autónomo. Luego, “la inhabilidad no
se impone como medida sancionatoria, sino que surge ipso jure de la imposición
de las sanciones mismas, respecto de las cuales sí se exige el respeto del
debido proceso”.
El interviniente agrega
entonces que “la inhabilidad surge a la vida jurídica no es porque la
administración espontáneamente decida sancionar al particular, sino porque éste
ha infringido normas de comportamiento reprochables a la luz del derecho”.
Tratándose del presunto
desconocimiento del principio de igualdad, solicita a la Corte abstenerse de
emitir un fallo de fondo, o en su defecto declarar exequible la norma frente al
cargo. Al respecto, reitera que el actor desconoce que la inhabilidad no es una
medida administrativa sancionatoria adicional, sino una herramienta de
protección de los intereses de la administración.
4.5. Ministerio de
Justicia y del Derecho.
La apoderada de dicha
cartera plantea que la norma se ajusta a la Constitución, pues la inhabilidad
establecida por el legislador constituye una “consecuencia razonable,
proporcionada y necesaria, del incumplimiento reiterado, probado y declarado,
en el seno de un proceso administrativo con plena garantía del debido proceso,
de los deberes contractuales del contratista estatal”.
Frente al presunto
desconocimiento del debido proceso, indica que en cada actuación administrativa
que desemboca en la imposición de una multa o en la declaratoria de un
incumplimiento se salvaguarda plenamente esa garantía, materializándose la
inhabilidad mediante la publicación en el Registro Único de Proponentes RUP y
no en una actuación autónoma de la administración.
Expresa además que la “inhabilidad
por incumplimiento reiterado surge con toda razonabilidad de la consideración
del legislador de que la circunstancia de que un contratista haya sido
sancionado con multa o se le haya declarado el incumplimiento de forma
reiterativa en un mismo período fiscal -en los términos señalados en la norma-,
desnuda la falta de aptitud de este para contratar con el Estado”.
Mas adelante indica: “Las
sanciones reiteradas en una sola vigencia fiscal, una vez quedan ejecutoriadas
y son publicadas en el RUP, se constituyen de hecho, en los términos de la
norma acusada, en unas circunstancias objetivamente predicables de su
destinatario. Estas circunstancias, por voluntad expresa del legislador, se han
consolidado dentro del ordenamiento jurídico, como generadoras de inhabilidad
de la persona sobre las cuales se predica su ocurrencia, para contratar con el
Estado, dado que el legislador ve en ellas una prueba suficiente de ‘la falta
de aptitud o a la carencia de una cualidad, calidad o requisito en el sujeto
incapacitado quien por esta razón no podrá hacer parte de una relación
contractual’[1]”.
Frente al presunto
desconocimiento del principio de igualdad, la interviniente sostiene que la
medida no es arbitraria al existir correspondencia “entre el medio empleado
(inhabilidad temporal para contratar con el Estado) y el fin perseguido
(garantizar la eficiencia, eficacia, efectividad, transparencia, probidad,
honestidad y moralidad en el cumplimiento de las obligaciones por parte de los
contratistas del Estado)”.
Concluye entonces: “(i)
la finalidad de garantizar la eficiencia, la eficacia, la efectividad, la
transparencia, la probidad, la honestidad y la moralidad en la contratación
estatal, ante el reiterado incumplimiento, en un mismo período fiscal, de las
obligaciones contractuales, tiene fundamento en los artículos 1º, 2º, y 229 de
la Constitución Política, (ii) la inhabilidad temporal para contratar con el
Estado es adecuada para cumplir el mencionado fin, más aún cuando el artículo
83 superior consagra como principio la presunción de buena fe (en este caso la
presunción de la ejecución de buena fe de las obligaciones contractuales del
contratista), y esta resulta defraudada por el contratista en las causales
creadas por el legislador para inhabilitarlo, (iii) la medida es proporcional,
ya que es necesario impedir que quienes incumplen de forma reiterada sus
deberes y obligaciones contractuales frente al Estado, mantengan sin limitación
o restricción alguna tal calidad”.
4.6. Departamento
Nacional de Planeación.
La referida entidad
mediante apoderado, solicitó declarar exequible la norma, pues atiende los
criterios de razonabilidad y proporcionalidad y constituye un desarrollo de las
normas anticorrupción en un aspecto fundamental en materia de contratación
administrativa, como es la integridad del Registro Único de Proponentes RUP y
su utilidad en los procesos contractuales.
4.7. Agencia Nacional de
Infraestructura.
El despacho del Presidente
de dicha entidad plantea que la norma demandada se ajusta a la Constitución y
se inspira en la protección del derecho colectivo a la moralidad
administrativa, al conllevar como finalidad “garantizar un interés general
supremo y propio de la guarda de los postulados que rigen el gasto fiscal por
medio de la contratación estatal”.
Sostiene que acorde con la
jurisprudencia y el ordenamiento jurídico, la actuación de la administración al
imponer sanciones contractuales está indiscutiblemente atada al debido proceso
y debe adelantarse en un término prudente, según los principios de eficiencia y
economía; por lo tanto, tal facultad no es discrecional, ni se acomoda a la
voluntad de la entidad pública.
Tratándose del presunto
desconocimiento del principio de igualdad invocado en la demanda, indica que la
norma impugnada “no atenta contra el artículo 13 de la Constitución
Política, en la medida que es la ley y el contrato estatal correspondiente,
quienes definen las acciones u omisiones que constituirían fundamento para una
sanción contractual, por lo que no es posible trasladar la evaluación de la
supuesta gravedad de la conducta al trámite sancionatorio, en atención a que en
este último ya se tiene claridad sobre la relevancia que el incumplimiento
genera para que proceda la sanción”.
4.8. Facultad de Derecho
de la Universidad Libre de Bogotá.
El coordinador del
Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional y un docente del Área de
Derecho Procesal de esa Facultad consideran que la norma desconoce el principio
de igualdad, empero solicita declarar su constitucionalidad condicionada, “específicamente,
en lo que tiene que ver con el período de vigencia fiscal que se va a tener en
cuenta para generar la inhabilidad, es decir, que se tenga como período fiscal
no el momento de la imposición de la multa o de la declaratoria de
incumplimiento contractual por parte de la administración, sino el momento de
la realización de algunas de estas conductas por parte de los contratistas,
garantizando de esta manera el derecho a la igualdad; siempre y cuando la
Cámara de Comercio garantice que la administración pueda ver la actividad de
cualquier contratista dentro de Registro Único de Proponentes en un margen
amplio de tiempo, en donde se debería implementar la fecha de realización de la
falta o conducta y la fecha de imposición de la sanción o la declaración de
incumplimiento contractual, teniendo a la primera como causal de inhabilidad
contractual cuando se reúnan los requisitos del artículo 90 de la Ley 1474 de
2011”.
Al respecto, explican que “en
muchas ocasiones la administración por razones de congestión administrativa no
le es posible resolver con prontitud cada una de las posibles imposiciones de
multas o declaratorias de incumplimiento contractual, generándose un trato
diferente para dos contratistas que cometieron la misma falta en un mismo
período fiscal y cometiéndose un aparente trato desigual”.
4.9. Ministerio del
Trabajo.
La jefe de la Oficina
Asesora Jurídica de dicha Cartera sostiene que la norma demandada debe ser
declarada exequible, como quiera que no desconoce el debido proceso ni el
derecho de defensa de los contratistas, pues las inhabilidades no tienen
carácter sancionatorio, pero sí son consecuencia de una sanción impuesta por
una entidad estatal que procura “hacer prevalecer el interés general sobre
el particular y garantizar la moralidad administrativa”.
Agrega que las
inhabilidades no constituyen sanciones, por lo tanto “no tienen (que) observar
un debido proceso específico, ni garantizar el derecho de defensa de los
contratistas”. Con todo, las entidades estatales no tienen la
discrecionalidad para decidir cuáles son las multas o declaratorias de
incumplimiento que deben reportar a la Cámara de Comercio, ni cuándo deben
hacerlo, pues deben atender el procedimiento sancionatorio establecido, entre
otros, en los artículos 86 de la Ley 1474 de 2011 y 6º de la Ley 1150 de 2007.
Explica que tampoco se
desconoce el principio de igualdad, habida cuenta que los bienes jurídicos
protegidos con el Estatuto Anticorrupción son el interés público y la moralidad
administrativa, los cuales justifican la adopción de medidas como la ahora
analizada al propender por que “toda la gestión administrativa estatal esté
encaminada al recto cumplimiento de los principios, reglas y valores
establecidos en la Constitución y en las leyes”.
4.10. Universidad
Externado de Colombia.
El Departamento de Derecho
Administrativo de dicha Universidad considera que la Corte Constitucional debe
declarar un condicionamiento de la norma impugnada, en el “sentido de que el
incumplimiento reiterado no debe enmarcarse en una vigencia fiscal”, habida
cuenta que “ello desnaturaliza la figura, que se insiste, lo que busca es
que los contratistas cuiden su conducta y la encaminen hacia el cumplimiento
contractual de manera constante y cabal, en todas sus relaciones contractuales
con la administración”.
En la intervención se
plantea que la norma no desconoce el debido proceso, pues se trata de una
inhabilidad derivada del hecho objetivo de acumular multas o declaratorias de
incumplimiento contractual, lo cual no depende del arbitrio de la
administración; teniendo entonces un efecto disuasorio para que los
contratistas cumplan a cabalidad sus obligaciones contractuales.
Con todo, plantean que la
norma no debería estar sujeta a que la acumulación de multas o incumplimiento
declarados se circunscriba a un período determinado o vigencia fiscal, habida
cuenta que, en su sentir, ello no se compadece de la protección del interés
general y el correcto ejercicio de la función administrativa que pretende
salvaguardar el legislador con estas medidas persuasivas que buscan proteger la
probidad, moralidad, eficiencia, eficacia e imparcialidad en la contratación
estatal.
4.11. Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.
Un docente de dicha
Facultad considera que la norma se ajusta a la Constitución, en tanto el
legislador dispone de libertad de configuración para establecer las
circunstancias en las que un contratista del Estado queda inhabilitado y, en
este caso, les da el mismo trato mediante un parámetro cuantitativo y objetivo,
restando cualquier margen de apreciación subjetiva que rompa la equidad.
4.12. Contraloría
General de la República.
El apoderado de dicha entidad
solicita declarar exequible el artículo impugnado, como quiera que no conculca
el debido proceso. Frente al presunto desconocimiento del principio de
igualdad, considera que el actor no sustenta con suficiencia su argumento, por
lo que su demanda no reúne los requisitos sustanciales para que la Corte emita
un fallo de fondo.
Refiere que la inhabilidad
está precedida de una actuación administrativa mediante la cual se impone la
multa o se declara el incumplimiento, que debe ceñirse a lo establecido en los
artículos 57 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, por lo que no
se pasa por alto el debido proceso.
Manifiesta además que la
norma se ajusta al principio de razonabilidad toda vez que afecta a quienes no
observen las obligaciones derivadas de la actividad contractual, estando
objetivamente justificada, al procurar salvaguardar y proteger los recursos
públicos frente a aquellas personas cuyas actuaciones denotan que no cuentan
con las cualidades para contratar con el Estado, como la transparencia,
probidad, honestidad y moralidad.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto 5632 de
septiembre 6 de 2013, el señor Procurador General de la Nación solicita a la
Corte abstenerse de emitir un fallo de fondo, atendiendo que la demandada
adolece de falta de certeza, pues la acusación no recae sobre el contenido de
la norma demandada, sino de una proposición jurídica inferida por el actor,
habida cuenta que la inhabilidad no es en sí una sanción.
Agrega que el argumento según
el cual no existe medio de defensa para controvertir la “sanción” de
inhabilidad no cumple el presupuesto de la certeza, como quiera que aunque la
norma no prevea un procedimiento para controvertir esa actuación, ello no
desconoce per se el debido proceso, toda vez que el artículo 86 de la
Ley 1474 de 2011 fija el procedimiento para la imposición de multas, sanciones
y declaratorias de incumplimiento.
De otro lado, considera que
el cargo relacionado con la presunta vulneración al artículo 13 superior también
carece de los mínimos argumentos necesarios para enervar la competencia de la
Corte Constitucional, habida cuenta que en el test de proporcionalidad
propuesto no se explican los fundamentos del presunto trato diferenciado a los
contratistas, o porqué se deben aplicar medidas diferenciadas a ciertos grupos
de contratistas.
VI. CONSIDERACIONES DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.- Competencia.
En virtud de lo dispuesto
por el artículo 241.4 superior, la Corte es competente para decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad contra las leyes, tanto por vicios de
contenido material o de fondo, como por aquellos procedimentales suscitados en
su formación, siendo esta acción fruto de la acusación contra el artículo 90 de
la Ley 1474 de 2011.
2.- Lo que se debate.
Corresponde a la Corte
Constitucional determinar si el legislador al establecer como causales de
inhabilidad para contratar con el Estado, durante tres años contados a partir
de la inscripción en el Registro Único de Proponentes, el haber sido objeto de
la imposición de cinco o más multas en uno o más contratos, o dos o más
declaratorias de incumplimiento contractual en por lo menos dos contratos, o de
dos multas y un incumplimiento en un contrato con una o varias entidades
estatales, todo lo anterior durante una misma vigencia fiscal, desconoce el
debido proceso y/o el principio de igualdad, al permitir que la administración
fije la vigencia fiscal en la cual serán establecidas las multas y los
incumplimientos, indistintamente de la gravedad en el comportamiento de los
contratistas.
En atención a lo expuesto
por algunos de los intervinientes y el Ministerio Público, inicialmente esta
corporación debe analizar si la censura invocada en la demanda cumple con los
contenidos del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, ampliamente desarrollados
por la jurisprudencia constitucional y analizado lo anterior, proceder al
respectivo estudio de fondo.
3. Inhibición de la
Corte por ineptitud sustantiva de la demanda.
3.1.
El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991
establece los requisitos mínimos que razonablemente[2]
deben contener las demandas de constitucionalidad para su admisión y para que
la Corte pueda emitir así un fallo de fondo. Según lo allí indicado, es
imperativo señalar con claridad las normas que son censuradas como
inconstitucionales, al igual que la preceptiva superior que se tilda de
infringida y explicar las razones por las cuales se estima que presuntamente
las primeras violan o desconocen la segunda.
Otra
parte fundamental de los indicados requisitos es la formulación de cargos de
inconstitucionalidad contra las normas demandadas, esto es, la sustentación de
los distintos argumentos por los cuales el ciudadano demandante advierte que
aquéllas contrarían uno o más preceptos superiores. Al respecto, en atención a
lo cuestionado por algunos de los intervinientes[3] y por el Ministerio
Público, recuérdese que la jurisprudencia ha decantando que las razones
presentadas para sustentar la inconstitucionalidad de las disposiciones
acusadas, deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[4].
En
cuanto al concepto de la violación, la jurisprudencia ha sido constante[5]
en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de
las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo
conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda
y las justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda
habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos,
en la medida que se precise la manera como la norma acusada vulnera un precepto
o preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes,
ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma
superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, mas no en su
aplicación práctica; y suficientes, por cuanto se debe exponer todos los
elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y que despierten duda
sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.
Esta
carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta
indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad, no obstante la
naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de inexequibilidad;
de no atenderse dicho presupuesto podría generarse un fallo inhibitorio por
ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la acción, sin
que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante,
pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente a la
Corte, para poder proferir un pronunciamiento de fondo[6].
Sobre
este tema, ha expuesto la Corte que[7] “la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, sí despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera
que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
3.2. Con todo, la Corte ha
explicado que en aplicación del principio pro actione, la exigencia de los presupuestos para la presentación
de una demanda, (i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho
ciudadano, (ii) debiendo propender el juez constitucional hacia un fallo de
fondo y no uno inhibitorio; por ende, (iii) la duda debe resolverse a favor del
actor.
Al respecto, en el fallo
C-978 de diciembre 1° de 2010[8], M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva, se indicó (no está en negrilla en el texto original): “No
obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el
examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe
ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse
una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se
privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de
acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte[9]. Este principio tiene
en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es
decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la
condición de abogado[10];
en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la
demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que
haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de
interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando
de fondo.’[11]”
Sin embargo,
jurisprudencialmente se ha explicado que si bien toda demanda debe ser
analizada a la luz del principio pro actione, atendiendo el carácter
popular que la Constitución misma le atribuye, allí deben concurrir unas
condiciones mínimas que permitan guiar la labor de la Corte y orientar,
asimismo, el debate de los intervinientes en el proceso que pretende instarse[12].
3.3. El actor acusó
concretamente el artículo 90 de la Ley 1474 de 2011, afirmando que desconoce
los artículos 13 y 29 de la Constitución, pues en su sentir, se conculcan los
principios de igualdad y el debido proceso, en particular el derecho de
defensa, al permitir que la
administración fije la vigencia fiscal en la cual serán establecidas las multas
y los incumplimientos, indistintamente de la gravedad en el comportamiento de
los contratistas.
Para la Sala, los cargos
formulados no cumplen con los requisitos de certeza y suficiencia porque tal y
como lo expresan la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, la
Contraloría General de la República y el Procurador General de la Nación,
carecen de la aptitud para provocar un pronunciamiento de la Corte, pues se
fundamentan en apreciaciones subjetivas del ciudadano demandante que no se
desprenden del tenor literal de la norma impugnada, sin ofrecer razones
conducentes que constituyan un contraste objetivo y verificable entre aquélla y
el texto de la Constitución.
En efecto, la primera
censura del actor se estructura sobre la presunta ausencia de un medio de
defensa para controvertir la “sanción” de inhabilidad, lo cual en su
sentir desconoce el derecho de defensa, como parte integral del debido proceso.
Tal acusación carece de certeza, habida cuenta que no versa sobre el contenido
de la norma demandada, sino sobre una serie de inferencias del demandante,
quien pasa por alto que aunque el artículo 90 de la Ley 1474 de 2011 no
consigna un procedimiento para controvertir esa actuación, los artículos 17 de
la Ley 1150 de 2007 y 86 de la Ley 1474 de 2011 señalan los parámetros para la imposición
de multas y declaratorias de incumplimiento.
Así, la referida censura no
cumple los requisitos establecidos por el Decreto 2067 de 1991, y de manera
explícita, los presupuestos desarrollados por la jurisprudencia, pues tal
planteamiento contra la norma impugnada no reúnen las exigencias para provocar
un estudio de constitucionalidad, partiendo de la posible contradicción con el
texto superior que invoca.
En igual sentido, el cargo
relacionado con el presunto desconocimiento del artículo 13 de la Constitución
tampoco es idóneo para emitir un pronunciamiento de fondo, pues el actor no
señaló con suficiencia en qué forma el artículo impugnado contraria el
principio de igualdad. Así, incumple con
la carga que le atañe de señalar, en su sentir, la forma como ese precepto
superior ha sido conculcado por la norma censurada.
Nótese que acorde con la jurisprudencia de esta
corporación, no todo trato desigual conlleva discriminación, sino sólo aquel
que carece de justificación objetiva y razonable, por lo cual quien alega tiene
el deber de argumentar y acreditar con suficiencia la contraposición con el o
los textos superiores, para que este tribunal pueda así contar con elementos de
juicio suficientes.
En múltiples ocasiones esta
corporación ha tenido la oportunidad de discernir ampliamente sobre el derecho
y principio a la igualdad. En fallo C-667 de agosto 16 de 2006 (M. P.
Jaime Araújo Rentería), se observó que tal garantía
se predica del trato equitativo que se debe otorgar en situaciones
equivalentes:
“El derecho a la igualdad se predica, para su
exigencia, de situaciones objetivas y no meramente formales. En otras palabras,
el derecho mencionado debe valorarse a la luz de la identidad entre los iguales
y de diferencia entre los desiguales. Así entonces, una norma jurídica no
puede efectuar regulaciones diferentes ante supuestos iguales, aunque puede
hacerlo si los supuestos son distintos. Esta manera de concebir el derecho
a la igualdad, desde su visión material, evita que el mismo derecho sea observado
desde una visión igualitarista y meramente formal. Situación anterior que sería
contraria a la Constitución a la luz del artículo 13: ‘… El Estado promoverá
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y
adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados…’
En este orden de ideas, el deseo expreso del
Constituyente fue establecer la visión según la cual debía observarse el
Derecho a la igualdad, que en momento alguno debía ser formalista o
igualitarista sino real y efectiva.
En resumen, para que el derecho a la igualdad sea real
y efectivo debe valorarse si el trato diferenciado proveniente de la norma en
estudio es efectuado sobre situaciones similares o por el contrario si dicho
trato distinto proviene de situaciones diversas.” (No está
en negrilla en el texto original.)
La Corte Constitucional ha reiterado que la igualdad
es una noción relativa y nunca dos cosas podrán considerarse totalmente iguales
ni totalmente diferentes; el grupo cuyos miembros son asumidos como
originalmente iguales, no puede ser demasiado amplio ni estar definido con
fundamento en criterios que, aunque claros, resulten irrelevantes para el caso
concreto[13].
Por el contrario, ese conjunto debe poder distinguirse
a partir de características que hagan a sus miembros claramente homogéneos
frente a una situación particular, al punto de poder definir un catálogo de
consecuencias previsibles frente a lo que les es común.
El demandante consigna que frente a los contratistas
el artículo 90 de la Ley 1474 de 2011 desconoce el principio de igualdad, al no
evaluar para efectos de establecer la inhabilidad allí contenida la gravedad o
levedad de los hechos que ameritan la imposición de una multa o la declaratoria
de incumplimiento de un contrato, pasando por alto la proporcionalidad que, en
su sentir, debe existir entre el hecho generador de la inhabilidad y su sanción.
El actor parte de una interpretación subjetiva del
segmento impugnado, la cual no es constatable con el contenido jurídico y real
existente en la norma. Por el contrario, se limita a enunciar las consecuencias
que, en su criterio, se derivan del mismo, los cuales no se desprenden de su
tenor literal, impidiendo así a esta corporación establecer la forma como
presuntamente se rompe el trato equitativo que la administración debe brindar a
los contratistas, en particular a quienes se ha impuesto una multa o declarado
su incumplimiento contractual.
Sintetizado lo anterior, le
asiste razón a los intervinientes que sostienen que la demanda no cumple los
presupuestos para que la Corte Constitucional profiera un fallo de fondo, como
quiera que los planteamientos contra la preceptiva impugnada no reúnen las
exigencias necesarias para provocar un estudio de constitucionalidad.
3.4.
Recuérdese[14] que el análisis de los cargos que se efectúa por la
Sala Plena al decidir sobre la acción de constitucionalidad propuesta por los
ciudadanos aquí accionantes, difiere sustancialmente en cuanto a su profundidad
y sus implicaciones de aquel que realiza el Magistrado sustanciador durante la
primera fase del proceso, con miras a la admisión o rechazo de la demanda.
Si bien
el escrutinio inicial sobre la acción interpuesta ciertamente incluye el
estudio de los cargos formulados a partir de los criterios de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, al punto de poder disponerse
la inadmisión de la demanda en caso de no reunirse estos requisitos, y el
rechazo si la corrección no se efectúa o no es idónea, resulta evidente que los
elementos de juicio disponibles para dicho análisis son considerablemente
limitados frente a aquellos de que se dispone una vez surtido el
diligenciamiento procesal y el asunto ha sido conocido y disertado por la
totalidad de los Magistrados que integran la Corte, contando con el concepto
del Procurador y de quienes hayan participado expresando sus criterios.
Por todo
lo anterior, esta corporación ha reiterado que la admisión de la demanda no es
óbice para que posteriormente deba concluir, con mayor ilustración, que en
realidad no se reunían los elementos necesarios para un pronunciamiento de
fondo, haciéndose inevitable entonces una decisión inhibitoria, a lo que en
efecto se procederá en el presente caso.
La Corte Constitucional
entonces se inhibirá de emitir un
pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 90 de la Ley
1474 de 2012, por ineptitud sustantiva de la demanda.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto,
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad del artículo 90 de la Ley 1474 de 2011, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese y archívese el expediente. Cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA       MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrada                                                     Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado                                                    Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO                 NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado                                                    Magistrado
Con
aclaración de voto
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB              ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Magistrado
Con aclaración de voto
MARÍA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON PINILLA PINILLA
A LA SENTENCIA C-081/14
Referencia: expediente D-9775
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 90
de la Ley 1474 de 2011.
Demandante: Nilson Giovanny Moreno López.
Magistrado ponente:
NILSON PINILLA PINILLA.
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de
la Corte Constitucional y teniendo en cuenta que la Sala Plena no acogió el
proyecto de fallo que en relación con este asunto presenté a su consideración,
comedidamente me permito reiterar, ahora por escrito y muy sucintamente, las
razones por las cuales mantengo mi criterio de que en este caso existía un
cargo de inexequibilidad, el cual cumplía los requisitos previstos en el
Decreto 2067 de 1991, por lo cual la Corte podía y debía pronunciarse de fondo
sobre él, en lugar de inhibirse, como optó por hacer en este caso.
2. Debo aclarar que participo de la posición
jurisprudencial que la Corte ha decantado a lo largo de los años y que fuera
compendiada en la sentencia C-1052 de octubre 4 de 2001 (M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa), de acuerdo con la cual para hacer posible una decisión de
fondo se requiere la formulación de al menos un cargo de inconstitucionalidad,
que pueda calificarse como claro, cierto, específico, pertinente y suficiente.
Sin embargo, no comparto que el cumplimiento de estos requisitos se evalúe de
manera excesivamente formalista, ya que ello conduce a no efectuar el control,
o a diferirlo con la negativa prolongación de una incertidumbre, y al
sacrificio del derecho político del ciudadano, que va envuelto en la acción
pública de inconstitucionalidad.
Este criterio no es en modo alguno peculiar ni extraño
ala Corte Constitucional, ya que en la misma sentencia citada, y en muchas
otras y autos[15], se ha realzado la necesidad de aplicar el principio pro
actione, a partir del cual, vista la importancia y trascendencia del
derecho que subyace a esta acción, el
juez constitucional debe, en la medida de lo posible, ser proactivo para
superar los defectos de que pueda adolecer el escrito presentada por un
ciudadano, todo ello con el propósito de poder atender las inquietudes
manifestadas mediante la demanda, emitiendo una determinación de fondo que
dirima la controversia de constitucionalidad que haya sido planteada.
Baste a este respecto recordar las siguientes breves
reflexiones (no está en negrilla en los textos originales):
“El rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar
la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que
haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de
interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y
fallando de fondo.” (Sentencia C-1052
de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa).
“En esta medida, surge como pilar de aplicación el
denominado principio pro actione, según el cual, siempre que del análisis de
una demanda sea posible identificar el texto acusado, el cargo formulado o, al
menos, exista una duda razonable sobre el alcance hermenéutico de la
disposición acusada o de la norma constitucional que sirve como parámetro de
confrontación, es viable que esta Corporación subsane los distintos defectos
de las demandas que, en principio, hubieran llevado a un fallo inhibitorio
y que detectados en la etapa de admisión hubieran dado lugar a su inadmisión o
a su rechazo y, por ende, adelante el control de constitucionalidad, con el fin
de hacer prevalecer el derecho sustancial sobre el formal, y de
garantizar los derechos de acceso a la administración de justicia y de
participación democrática.” (Sentencia
C-1192 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil).
Ahora bien, es claro que la aplicación de este
principio no puede en ningún caso confundirse con propender hacia el
establecimiento de una revisión oficiosa por parte de la Corte, ni que se
remplace al actor formulando, en la práctica, la demanda que este mismo
tribunal va a resolver.
3. Como tuve ocasión de manifestarlo ante la Sala
Plena, no desconozco que la sustentación del concepto de la violación podía en
este caso adolecer de algunos defectos. Sin embargo, proyecté y sigo
considerando que era enteramente posible identificar al menos uno de los cargos
formulados, de acuerdo con el cual se estaría presuntamente desconociendo el derecho
de defensa y con ello el debido proceso.
4. Como propuse en el proyecto que mayoritariamente no
fue acogido por la Sala Plena y reiteré verbalmente en la respectiva sesión, la
Corte tenía en este caso elementos suficientes para dar aplicación al ya
mencionado principio pro actione y, a partir de ello, abordar el
análisis planteado para decidir de fondo al respecto, lo que en ningún caso
podría haberse calificado como revisión oficiosa de la norma demandada.
En mi sentir la sustentación de dicho cargo era
suficiente y apta frente al contenido y las características de la controversia
propuesta. Sobre este aspecto, es pertinente recordar que la profundidad y la
idoneidad de la argumentación planteada no siempre son directamente
proporcionales a su prolijidad, pese a lo cual, con frecuencia se experimenta
la inclinación a considerar poco fundamentado aquello que resulta notoriamente
breve. Por el contrario, es claro que lo adecuado puede ser conciso, sin perder
por ello aceptabilidad.
En los anteriores términos dejo sintetizadas las
razones de mi aclaración de voto frente a la apreciación mayoritaria de la Sala
Plena, de acuerdo con la cual se coligió en este caso ineptitud sustantiva de
la demanda, lo que a su turno sustentó la decisión inhibitoria adoptada,
lamentando que el exceso de formalismo desestimule a solícitos defensores de la
Constitución y que no se llegara a una decisión de fondo en el sentido que
proyecté, que hubiere podido aportar, en concepción y estructuración, más
confiables cimientos hacia la normatividad aplicable frente al asunto de la
referencia.
Fecha ut supra
NILSON PINILLA
PINILLA
[1] “Sentencia C-1016 de 2012.”
[2] C-131 de abril 1° de 1993, M. P. Alejandro Martínez Caballero,
entre otros.
[3] Ministerio del Interior, Presidencia y Contraloría General de
la República.
[4] Ver, entre otros, auto 288 y fallo C-1052 de 2001, ambos de octubre 4,
con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa.
[5] Ver, entre otros, auto 288 de octubre 4 de 2001 y sentencias C-1052 de
octubre 4 de 2001 y C-568 de junio 28 de 2004, todas esos fallos con ponencia
del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, y C-980 de septiembre 26 de 2005,
M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[6] Sentencias C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, ya citadas.
[7] C-1052 de 2001 previamente citada.
[8] Reiterada en los fallos C-533 de julio 11 y C-589 de julio 25 de 2012
y C-511 de julio 31 de 2013, todos con ponencia del Magistrado Nilson Pinilla
Pinilla, entre otros.
[9] “Corte Constitucional, sentencia C-012 de 2010.”
[10] “Corte Constitucional, sentencia C-814 de 2009.”
[11] “Corte Constitucional, sentencia C-480 de 2003.”
[12] Cfr. C-315 de mayo 2 de 2012, M. P. María Victoria Calle Correa.
[13] Cfr., C-060, enero 30 de 2008, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[14] Cfr. C-074 de febrero 7 de 2007, M. P. Nilson Pinilla Pinilla;
C-111 de febrero 21 de 2007, M. P. Álvaro Tafur Galvis; y C-187 de febrero 27
de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[15]Ver,
entre muchos otros, los fallos C-185 de 2003 (M. P. Eduardo Montealegre
Lynett); C-205 de 2005 (M. P. Jaime Córdoba Triviño);C-1192 de 2005 (M. P.
Rodrigo Escobar Gil); C-245 de 2006 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), C-529 de
2006 (M. P. Jaime Córdoba Triviño), y C-577 de 2006 (M. P. Humberto Sierra
Porto).