C-651-15
Sentencia C-651/15
DEFINICION DE ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO
PARA LA SALUD DEL TRABAJADOR Y SE MODIFICAN Y SEÑALAN CONDICIONES, REQUISITOS Y
BENEFICIOS DEL REGIMEN DE PENSIONES DE DICHOS TRABAJADORES-Límite del régimen especial
PENSION DE VEJEZ POR ACTIVIDADES DE ALTO
RIESGO-Límite del régimen
especial
DEROGACION TACITA-Incompatibilidad real y manifiesta entre
norma con fuerza de ley y norma de rango constitucional posterior no conduce a
un fallo inhibitorio
La jurisprudencia ha sostenido que la incompatibilidad
real y manifiesta entre una norma con fuerza de ley y una de rango
constitucional posterior no es una hipótesis teórica de derogación tácita, que
conduzca a un fallo inhibitorio, sino de inconstitucionalidad sobreviniente,
sujeta a un juicio de mérito por parte de la Corte Constitucional que concluya
con un pronunciamiento de inexequibilidad. Lo cual además busca asegurar
jurídicamente la supremacía constitucional (CP arts 1, 2 y 4), representada en
un fallo definitivo que haga tránsito a cosa juzgada (CP art 243) sobre la
contradicción de la disposición legal con el orden constitucional vigente. Así,
si bien la Ley 153 de 1887 dice en su artículo 9º que “[l]a Constitución es ley
reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente”, lo cierto es que
también establece que “[t]oda disposición legal anterior a la Constitución y
que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como
insubsistente”. Esto último es especialmente relevante pues, como ha dicho la
Corte, “la definición sobre la insubsistencia de una norma anterior que se
encuentre en abierta contradicción con la Constitución, requiere necesariamente
de la declaratoria de inconstitucionalidad”. Por ende, en estos casos, es
procedente un fallo de fondo sobre la constitucionalidad de lo acusado.
PENSION DE ALTO RIESGO-Reforma constitucional/ACTO LEGISLATIVO
01 DE 2005-Reforma del artículo 48 de la Constitución no afecta pensión de
alto riesgo
Artículo 8º del Decreto con fuerza de ley 2090 de 2003
no desconoce el artículo 48 de la Constitución Política, aun cuando prevea que
la vigencia de sus reglas sobre pensión de vejez por actividades de alto riesgo
supera la fecha de entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2005, y también
el 31 de julio de 2010, fecha límite en la cual por mandato de la reforma
constitucional referida debían expirar todos los regímenes especial y
exceptuados, así como los demás que allí se indican. Por tanto, la Sala Plena
procederá a resolver el segundo cargo de inconstitucionalidad.
PENSION DE VEJEZ POR ACTIVIDADES DE ALTO
RIESGO-Reglas especiales
de régimen pensional no se sujetan al término de expiración
PENSION DE VEJEZ POR ACTIVIDADES DE ALTO
RIESGO-No fueron
eliminadas por reforma constitucional y como tampoco desaparecen al 31 de julio
de 2010/PENSION DE VEJEZ POR ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO-Validez se
ajusta y no desconoce sostenibilidad financiera de Acto Legislativo 01 de 2005
SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DEL SISTEMA
PENSIONAL-Estado garantiza
derechos por reforma del artículo 48 de la Constitución
PENSION DE VEJEZ POR ACTIVIDADES DE ALTO
RIESGO-Carga contributiva
superior que no produce desequilibrio pensional
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultades extraordinarias para expedir o
modificar normas pensionales para quienes laboran en actividades de alto riesgo
NORMAS LEGALES EN EL DERECHO COLOMBIANO-Vigencia y aplicabilidad
VIGENCIA DE NORMAS-Se produce únicamente como resultado de una
decisión tomada discrecionalmente por quien tiene la competencia para hacerlas
FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Margen
competencial para definir cuándo entran en vigencia y cuándo pierden este
atributo las normas con fuerza de ley que dicte
En el caso de los decretos con fuerza de ley la
jurisprudencia es aplicable mutatis mutandis, aunque no enteramente. En este
contexto hay una diferencia pues, además de la Constitución, el legislador
extraordinario debe respetar la ley habilitante. En esa medida, en ejercicio de
las facultades extraordinarias que le confiera una ley, el Presidente de la
República es también el competente para definir cuándo entran en vigencia y
cuándo pierden este atributo las normas con fuerza de ley que dicte. Pero, por
tratarse de la delegación de una competencia inicialmente radicada en el
Congreso de la República, tiene que hacerlo dentro del margen competencial que
le defina la ley de facultades. Por tanto, mientras esta no contemple
lineamientos sobre cuándo empieza y termina el periodo de vigencia de los
decretos ley expedidos en virtud suya, el Presidente de la República como autor
de estos últimos puede hacerlo en el marco de la Constitución. En el presente
caso, por consiguiente, en principio no existe un problema de transgresión de
la Carta Política, o de la ley de facultades extraordinarias, por el hecho de
que se hubiese fijado en el Decreto ley 2090 de 2003 un término complejo de
vigencia, definido a partir de plazos y condición, ya que la Ley 797 de 2003,
en su artículo 17 numeral 2 no contempló restricciones en ese punto. La ley
habilitante no contempla ninguna restricción expresa o tácita en ese sentido, y
la Constitución no lo prohíbe tampoco en su artículo 150-10.
VIGENCIA DE NORMA LEGAL-Sujeta a condición
FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Expedición
de regulación sobre pensiones de alto riesgo dentro del término concedido y
sujeción final del periodo de vigencia a plazo y condición
Referencia: Expediente
D-10685
Actor: Bruce Mac Master Rojas
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 8º del Decreto con fuerza de Ley 2090 de
2003 ‘Por el
cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y
se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de
pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades’.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., catorce (14) de
octubre de dos mil quince (2015)
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-5 y 242-1 de la
Constitución, Bruce Mac
Master Rojas obrando en su condición de ciudadano y de representante legal de
la ANDI demandó el artículo 8º del Decreto Ley 2090 de 2003 ‘Por el cual se definen
las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y
señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de
los trabajadores que laboran en dichas actividades’. En su concepto, esta norma desconoce los artículos 48
y 150 numeral 10 de la Carta. Mediante auto del 21 de abril de 2015, la Corte Constitucional
admitió la demanda, y ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente
del Congreso de la República, al Presidente de la República, a los Ministerios
del Trabajo y de Salud y Protección Social, al Presidente de la Administradora
Colombiana de Pensiones, a las Facultades de Derecho de las Universidades
Nacional de Colombia, Libre y Santo Tomás, al Colegio de Abogados
Especializados en Derecho del Trabajo, a la Escuela Nacional Sindical –ENS-, a
la Federación de Aseguradores Colombianos –FASECOLDA-, al Centro de
Investigación Económica y Social –FEDESARROLLO-, al Centro de Estudios para el
Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia –CID-, al Colectivo de
Abogados José Alvear Restrepo, a la Central Unitaria de Trabajadores –CUT-, a la
Unión Sindical Obrera –USO-, y a la Asociación de Abogados Laboralistas de
Trabajadores (artículo 11 del Decreto 2067 de 1991). Por último, se ordenó
correr traslado al Ministerio Público, y fijar en lista el proceso para efectos
de las intervenciones ciudadanas (artículo 7 del Decreto 2067 de 1991).
2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte
Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe y resalta en
negrilla la norma acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 42.262 de julio 28 de
2003:
“DECRETO 2090 DE 2003
(Julio 26)
"Por el cual se
definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se
modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de
pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades".
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
DE COLOMBIA,
en uso de sus facultades
extraordinarias conferidas en el numeral 2 del artículo 17 de la Ley 797
de 2003, y
CONSIDERANDO:
Que de conformidad con el
artículo 17 de la Ley 797 de 2003, corresponde al Presidente de la
República expedir o modificar el régimen legal para los trabajadores que
laboran en actividades de alto riesgo, y en particular, definir las
condiciones, requisitos y beneficios, aplicables a dichos trabajadores, así
como ajustar las tasas de cotización hasta en 10 puntos a cargo del empleador;
Que de conformidad con
los estudios realizados se han determinado como actividades de alto riesgo para
el Sistema General de Pensiones aquellas que generan por su propia naturaleza
la disminución de la expectativa de vida saludable del trabajador,
independiente de las condiciones en las cuales se efectúe el trabajo;
Que el beneficio
conferido a los trabajadores de que trata el presente decreto consiste en una
prestación definida consistente en acceder al beneficio pensional a edades
inferiores a las establecidas para la generalidad de los trabajadores, en
atención a la reducción de vida saludable ala que se ven expuestos y a la mayor
cotización pagada por los empleadores,
DECRETA:
[…]
Artículo 8º. Límite del régimen especial.
El régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo
previstas en este decreto, solo cubrirá a los trabajadores vinculados a las
mismas hasta el 31 de diciembre del año 2014.
El límite de tiempo previsto en este
artículo podrá ampliarlo, parcial o totalmente, el Gobierno Nacional hasta por
10 años más, previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales.
A partir de la fecha determinada en el
inciso primero de este artículo o la
determinada por el Gobierno Nacional de conformidad con lo establecido en el
inciso anterior, quienes actualmente estén afiliados a las actividades que en
el presente decreto se definen como alto riesgo, continuarán cobijados por el
régimen especial de que trata este decreto. Los nuevos trabajadores, se
afiliaran al Sistema General de Pensiones en los términos de la Ley 100 de
1993, la Ley 797 de 2003 y aquellas que las modifiquen o adicionen y sus
respectivos reglamentos”.
III. LA DEMANDA
3. El señor Bruce Mac Master Rojas, obrando en su condición de
ciudadano y de representante legal de la ANDI, instauró acción de
inconstitucionalidad contra el
artículo 8º del Decreto Ley 2090 de 2003, por
cuanto a su juicio vulnera los
artículos 48 y 150 numeral 10 de la Constitución. Sus acusaciones se sintetizan
en dos cargos que se presentan a continuación:
3.1. En primer término sostiene que el
artículo 8º demandado infringe el artículo 48 de la Constitución, tal como este
fue reformado por el Acto Legislativo 01 de 2005. Puntualmente, considera que el
Decreto 2090 de 2003 prevé un régimen especial de pensiones de alto riesgo por
fuera del marco temporal admitido por los incisos 11 y 13, y el Parágrafo
transitorio 2º del artículo 48 de la Constitución. Estos preceptos, desde su
punto de vista, establecen que a partir del 31 de julio de 2010 debían expirar
todos los regímenes pensionales especiales, exceptuados o cualquier otro
contenido en leyes que no formen parte del sistema general de pensiones, sin
perjuicio de los que se aplican a los miembros de la Fuerza Pública, al
Presidente de la República, y de lo establecido en los distintos parágrafos del
Acto Legislativo 01 de 2005. Por tanto, en su concepto, al ser el de pensiones
para actividades de alto riesgo un régimen especial, y no encontrarse previsto
expresamente como una de las excepciones legítimas al sistema general de
pensiones, su vigencia no podía ir hasta el 31 de diciembre de 2014. Y mucho
menos podía prorrogarse su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2024, como
ocurrió respecto de la norma demandada, pues mediante el Decreto 2655 de 2014
se amplió hasta esa fecha su vigencia.[1]
La demanda señala entonces de forma expresa lo siguiente:
“[s]egún el artículo 48 de la Constitución Política
(adicionado por el Acto Legislativo No. 01 de 2005), el régimen especial de
pensión de vejez para las personas que laboraban en actividades de alto riesgo
debió vencer el 31 de julio de 2010, ello obviamente sin perjuicio de los
derechos adquiridos. A su vez, el artículo octavo del Decreto con fuerza de Ley
No. 2090 de 2003 establece que: i. ese régimen especial de pensión de vejez
continúa por el mero hecho de desempeñar actividades de alto riesgo hasta el 31
de diciembre de 2014; y ii. el Gobierno Nacional puede prorrogar este límites
de tiempo hasta por 10 años más, esto es, hasta el 31 de diciembre de 2024. ||
Como el Acto Legislativo 01 de 2005 es posterior en el tiempo y de mayor
jerarquía frente al artículo octavo del Decreto con fuerza de Ley No. 2090 de
2003, cabe concluir que este artículo octavo aquí impugnado fue derogado
tácitamente por el Acto Legislativo en mención. || Aunque el artículo octavo
del Decreto con fuerza de Ley No. 2090 de 2003 fue derogado tácitamente por el
Acto Legislativo No. 01 de 2005, el pronunciamiento de la Honorable Corte Constitucional
resulta indispensable porque la norma impugnada continúa produciendo efectos
jurídicos. […] Es decir, como, en los términos del inciso tercero de la norma
impugnada, la vigencia del régimen especial de pensión no está circunscrita a
las personas que al 31 de diciembre de 2014, o al 31 de diciembre de 2024 […],
habían cumplido con todos los requisitos […] sino que cobija a las personas por
el mero hecho de laborar en esas fechas en actividades de alto riesgo, la
vigencia del régimen especial de pensión subsistirá durante el tiempo adicional
que sea requerido para que la expectativa de pensión devenga en derecho
adquirido”.[2]
3.2. En segundo lugar, aduce que la
disposición acusada constituye una extralimitación de las facultades
extraordinarias concedidas por el legislador al Presidente de la República. A
su juicio, el artículo 17 de la Ley 797 de 2003, norma legal que le confirió
las facultades para expedir el Decreto con fuerza de ley 2090 de 2003, solo
previó una competencia temporal de 6 meses para que el Presidente de la
República regulara la materia.[3]
Una vez agotado ese plazo, el Presidente no podía reproducir el contenido del
Decreto 2090 de 2003, ni siquiera por la vía de expedir un decreto formalmente
orientado a extender su vigencia. Por lo mismo, el artículo 8º del Decreto 2090
de 2003 es inconstitucional, ya que admite lo que la Constitución prohíbe; a
saber, ejercer facultades extraordinarias, en materias reservadas a la ley, por
fuera del marco temporal definido en la ley habilitante. El actor manifiesta
expresamente:
“[…] mediante el inciso segundo del artículo octavo
del Decreto con fuerza de Ley No. 2090 de 2003, el Gobierno Nacional se atribuyó
o facultó a sí mismo para disponer nuevamente de un régimen legal cuya
atribución corresponde al Congreso de la República. || De hecho y como fue
mencionado antes, el Gobierno Nacional, el 17 de diciembre de 2014, expidió el
Decreto 2655 para prorrogar hasta el 31 de diciembre de 2024 el régimen
especial de pensión de vejez para los que laboran en actividades de alto
riesgo. Es decir, el Gobierno Nacional ejerció facultades propias del Congreso
de la República mucho tiempo después de los 6 meses concedidos por el numeral
segundo del artículo 17 de la Ley 797 de 2003”.
IV. intervenciones[4]
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
4. El apoderado de esta cartera interviene
para pedirle a la Corte un fallo inhibitorio o, en subsidio, una declaratoria
de constitucionalidad de la disposición cuestionada.  En cuanto a la solicitud
de inhibición, la sustenta en que a su juicio el actor se “restringe a
realizar una comparación normativa sin tener en cuenta que la naturaleza de los
regímenes especiales y del régimen pensional por la realización de actividades
peligrosas son muy diferentes”. Respecto de la petición orientada a
declarar exequible el precepto acusado, dice que las pensiones para
trabajadores de alto riesgo se funda en la naturaleza de las actividades que
desarrollan, las cuales implican una disminución de la “expectativa de vida
saludable” del afiliado. Asegura que en el Acto Legislativo 01 de 2005
estuvo presente la necesidad de proteger especialmente a este grupo, y por eso
se menciona de forma expresa en el inciso 11 del artículo 48 Superior que los
requisitos para pensionarse, incluidos los de pensión de vejez por actividades
de alto riesgo, serán los establecidos en el Sistema General de Pensiones. Del
mismo modo, señala que en el inciso 13 ídem se precisó que podía haber
regímenes especiales, y entre ellos se mencionó expresamente el de la fuerza
pública y el del Presidente de la República, y también el grupo “establecido
en los parágrafos del presente artículo”.
5. Explica que el sentido del artículo 8º
del Decreto 2090 de 2003 fue prever una fecha inicial, específicamente el 31 de
diciembre de 2014, para que hasta ese momento se evaluara si resultaba
innecesario extender la vigencia del régimen de pensiones por actividades de
alto riesgo, con fundamento en la existencia de factores causantes de alto
riesgo en el campo laboral. De tal suerte, si existían condiciones o elementos
de protección laboral o medidas suficientes para contrarrestar la disminución
que tales actividades normalmente suponen para las expectativas de vida
saludable, entonces podía restringirse el ámbito de aplicación del Decreto 2090
de 2003. No obstante, lo que advirtió el Consejo Nacional de Riesgos Laborales
fue que para el año 2014 todavía había “actividades que por su alto riesgo
impactan la expectativa de vida saludable, razón por la cual se debe considerar
una edad inferior para que se pensionen”. Así las cosas, como para el año
2014 aún estaban presentes las condiciones que llevaron a la expedición del
Decreto 2090 de 2003, se imponía la extensión de su vigencia.
Ministerio del Trabajo
6. El Ministerio del Trabajo presenta un
concepto ante la Corte, para solicitarle que declare exequible el precepto
censurado. Sostiene que las pensiones por actividades de alto riesgo no
desaparecieron, ni están llamadas a desaparecer, en virtud del Acto Legislativo
01 de 2005. Por el contrario, este las incluye expresamente como excepciones
legítimas a las reglas generales del sistema, no solo en el inciso 11 del
artículo 48 constitucional, sino en especial en el parágrafo transitorio 5 de
esa misma norma Superior, en la cual se dice que a los miembros del cuerpo de
custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional se les aplicará “el
régimen de alto riesgo contemplado en [el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y
el Decreto 2090 de 2003]”. En consecuencia, si el mismo Acto Legislativo
refiere en uno de sus parágrafos que habrá un régimen de alto riesgo, y
especifica que este se encuentra contenido en el Decreto 2090 de 2003, es inatendible
el argumento del actor, conforme al cual dicho decreto fue derogado por la
reforma constitucional. Aparte, señala que la preservación constitucional de
este régimen está en concordancia con los principios que informan el sistema de
seguridad social, pues busca proteger a los trabajadores que por sus labores
están expuestos a una disminución en sus expectativas de vida saludable. El
beneficio que se les reconoce se traduce en una rebaja de un año de edad para
acceder a la pensión de vejez, por cada setenta semanas de cotización especial
adicional a las mínimas exigidas por el Sistema Pensional. Esto presupone una
contribución efectiva especial, calculada sobre una base equivalente a diez
(10) puntos adicionales a cargo del empleador.
7. Además, en cuanto al cargo por presunta
vulneración del artículo 150-10 de la Constitución, señala que el actor
confunde dos aspectos diferenciables. Por un lado, la temporalidad de la
habilitación extraordinaria, lo cual le impone al Presidente de la República el
imperativo de expedir la regulación antes del tiempo previsto en la Ley, o de
lo contrario precluye la oportunidad para hacerlo. Por otro lado, la vigencia
de las normas que se expidan estrictamente dentro de ese término fijado en la
ley habilitante. En este caso, a su modo de ver, el Presidente de la República
expidió el Decreto 2090 de 2003, y por tanto ejerció las facultades
extraordinarias, dentro del término definido en la Ley 797 de 2003. Asunto
distinto es que hubiera condicionado la extensión del plazo de vigencia de esas
normas, expedidas oportunamente, a la previa verificación técnica y objetiva de
la continuidad de algunos factores de riesgo en las áreas cobijadas por ese
Decreto ley. Lo cual en materia de pensiones de alto riesgo tiene pleno sentido,
pues en ese contexto las reglas especiales para pensión responden a la
necesidad de atender una realidad variable. En efecto, dice que como lo
reconoció la Corte en la sentencia C-853 de 2013, una actividad que antes se
consideraba de alto riesgo puede dejar de serlo, y por lo mismo es entonces
razonable prever periodos de vigencia tentativos, dentro de los cuales se
evalúe si la actividad correspondiente aún representa alto riesgo de
disminución en la expectativa de vida saludable de los trabajadores, con el fin
de establecer si debe seguir vigente o no.
Ministerio de Salud y Protección Social
8. Por medio de apoderado, este Ministerio
propone en su concepto declarar exequible la disposición cuestionada. En primer
lugar, dice que el de pensiones de alto riesgo no es un régimen especial o
exceptuado, tal como estas nociones eran entendidas por el Congreso al momento
de expedir el Acto Legislativo 01 de 2005. La Ley 100 de 1993 preveía en su
artículo 279 los regímenes especiales o exceptuados, y entre ellos no menciona
el cuerpo de reglas aplicables a las pensiones de vejez por actividades de alto
riesgo. Asimismo, aduce que el Decreto 2090 de 2003 se expidió dentro del
tiempo que la ley habilitante le confirió al Presidente de la República para
ejercer las facultades extraordinarias. Aparte, el artículo 8 acusado no le
reconoce al Presidente de la República facultades para reformar o expedir un
nuevo marco de reglas para las pensiones de alto riesgo, sino que simplemente
establece los parámetros para definir el límite de vigencia de las normas allí
contempladas.
Administradora Colombiana de Pensiones –
COLPENSIONES
9. En concepto de Colpensiones la norma
acusada es exequible. El Acto Legislativo 01 de 2005 se expidió a su juicio con
cuatro propósitos: (i) acabar con la mesada adicional de junio o mesada 14;
(ii) limitar la vigencia del régimen de transición del artículo 36 de la Ley
100 de 1993; (iii) limitar los beneficios pensionales extralegales reconocidos
por el empleador; y (iv) acabar con los regímenes especiales y exceptuados. No
obstante, dice que las reglas de pensiones de alto riesgo no constituyen un
régimen especial, sino que forman parte del sistema general de pensiones. En su
criterio, cuando el Acto Legislativo 01 de 2005 optó por eliminar a partir de
las fechas allí previstas los regímenes pensionales especiales y exceptuados,
lo hizo teniendo en cuenta los que existían antes de la Ley 100 de 1993, mas no
los expedidos con posterioridad y en virtud de las normas del nuevo sistema
integrado de seguridad social en pensiones. Dado que el Decreto 2090 de 2003 es
posterior a la Ley 100 de 1993, y se conformó en concordancia con el espíritu
de unificar las reglas pensionales (pues unificó las pensiones de alto riesgo
de los sectores público y privado), no puede decirse que sea un régimen
especial o exceptuado, con vocación de desaparecer en virtud del Acto
Legislativo 01 de 2005. Asimismo, dice que no hubo extralimitación en las
facultades, pues estas se ejercieron oportunamente, aunque se condicionó su
vigencia continuada a un concepto técnico sobre la necesidad de mantener las
reglas allí fijadas.
Unión Sindical Obrera de la Industria del
Petróleo –USO-
10. La USO le pide a la Corte, primero,
inhibirse pues en su concepto la demanda no es clara. Dice que aun cuando en
sus enunciados iniciales la acción se dirige contra todo el artículo 8 del
Decreto 2090 de 2003, luego los argumentos censuran solo el inciso 2º de esa
norma. Además, la regulación vigente a la fecha no es la cuestionada sino el
Decreto 2655 de 2014. No obstante, si la Corporación decide juzgar el fondo de
la demanda, considera que debe declararla exequible. Por una parte, señala que
el Acto Legislativo 01 de 2005 claramente contempla la posibilidad de establecer
unas reglas especiales para las pensiones de alto riesgo, en su Parágrafo
transitorio 5º. Del mismo modo, resalta el hecho de que se trata de un decreto
con fuerza de ley, lo cual en su opinión es suficiente para concluir que no se
viola la reserva de ley en materia pensional. Asimismo, destaca que el Decreto
2090 de 2003 ya fue controlado por la Corte Constitucional en la sentencia
C-853 de 2013, y por ende a su juicio no puede decirse que lo haya derogado el
Acto Legislativo 01 de 2005. Dice que las reglas sobre pensiones de alto riesgo
no constituyen un régimen especial o exceptuado, pues no se enuncian como tales
en el artículo 249 de la Ley 100 de 1993. Por tanto, podrían existir por fuera
del marco temporal definido en el Acto Legislativo para los regímenes que sí
tienen tal carácter. Lo cual es tanto más razonable, si se tiene en cuenta que
los riesgos de disminución en las expectativas de vida saludable, existentes al
momento de proferirse el Decreto 2090 de 2003, aún persisten.
Universidad Libre de Bogotá. Facultad de
Derecho
11. El Director del Observatorio de
Intervención Ciudadana Constitucional y una docente del Área de Derecho Laboral
de la Universidad Libre de Bogotá intervienen para solicitar la exequibilidad
de la norma acusada. Sostienen que el artículo 8 del Decreto 2090 de 2003 no
desconoce lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, por dos razones
fundamentales. En primer lugar, debido a que el régimen de pensión de vejez
para actividades de alto riesgo constituye un mecanismo de protección en favor
de quienes “por su actividad laboral presentan una mengua en su expectativa
de vida”, por lo cual es un esquema de seguridad social orientado a
garantizar los derechos a la igualdad, al trabajo digno y a la seguridad
social. En segundo lugar, la hipotética eliminación del régimen pensional de
alto riesgo resultaría innecesaria a la luz del propósito central del Acto
Legislativo 01 de 2005, que era la estabilidad fiscal en materia de pensiones,
por cuanto quienes desempeñan actividades de alto riesgo tienen un ingreso base
de cotización superior en 10 puntos al del resto del universo de cotizantes,
con lo cual se logra un equilibrio en las finanzas del sistema, y no es
necesario excluirlo del orden constitucional.
Universidad Santo Tomás –Bogotá. Facultad
de Derecho
12. La Facultad de Derecho de la
Universidad Santo Tomás, sede Bogotá, le solicita a la Corte inhibirse de
emitir un fallo de fondo. En su criterio, el artículo 8º del Decreto 2090 de
2003 fue derogado tácitamente por el Acto Legislativo 01 de 2005. Asegura
además que la disposición derogada tácitamente ya no produce efectos. Así, dice
que esta última faculta al Presidente de la República para extender “el
plazo de duración del régimen de transición respecto de los trabajadores que
realizan actividades de alto riesgo hasta por 10 años más”, y que esa
potestad ya se ejerció con el “Decreto reglamentario No. 2655 de 2014”.
En consecuencia, a su juicio, es este último Decreto el que produce efectos, y
no el Decreto 2090 de 2003. Ahora bien, el control abstracto de
constitucionalidad sobre el Decreto 2655 de 2014 le corresponde al Consejo de
Estado, y por ende la Corte debe abstenerse de efectuar un juicio de fondo.
Intervenciones ciudadanas
13. La ciudadana Wendy Liliana Hoyos Celis
interviene para pedirle a la Corte que declare inexequible la norma acusada. En
específico, considera que el artículo 8º del Decreto 2090 de 2003 implica una
extralimitación de las facultades extraordinarias, pues por una parte la Ley
797 de 2003 no habilitó al Presidente de la República para darse autónomamente
el poder de ampliar la vigencia del régimen de pensiones alto riesgo, pero
además tampoco lo facultó para hacerlo por fuera del término de 6 meses que le
confirió para expedir las normas con fuerza de ley. Esta auto-atribución para
extender la vigencia de un decreto dictado en ejercicio de facultades
extraordinarias constituye una violación del artículo 150-10 de la
Constitución, tal como ha sido interpretado por la Corte Constitucional en su
jurisprudencia, toda vez que en esta se ha precisado que el Presidente de la
República debe ejercer las facultades extraordinarias que le confiere la ley
habilitante dentro del margen material y temporal que en esta se le defina, y
en este caso ambos se desbordaron.
14. El ciudadano Diego Muñoz Marroquín coadyuva
la acción. Dice que el esquema de pensiones de alto riesgo prevé “unos
beneficios y unas condiciones particulares”, las cuales difieran de las
generales, de modo que se trata entonces de “un régimen especial”. Por
lo mismo, debe dársele el tratamiento ordenado para esta clase de regímenes en
el Acto Legislativo 01 de 2005; es decir, debe considerarse terminado a partir
del 31 de julio de 2010. No obstante, lo cierto es que el Decreto 2090 de 2003
contempla un marco temporal de vigencia que excede ese término definitivo
consagrado en la Constitución, y lo sobrepasa aún más luego de que se expidiera
el Decreto 2655 de 2014, pues este amplía la vigencia del régimen de pensiones
por actividades de alto riesgo hasta diciembre de 2014. Por fuera de ese marco
temporal, la ley no puede crear otros regímenes especiales, distintos de los
enunciados por la Carta Política, ni puede tampoco el Gobierno Nacional
auto-facultarse para prorrogar, más allá de ese término constitucional, los
regímenes especiales de pensiones configurados antes del Acto Legislativo 01 de
2005. Por lo cual, la norma acusada vulnera los artículos 48 y 150-10 de la
Constitución.
15. El ciudadano Luis Alejandro Acuña
García impugna la constitucionalidad de la norma. En primer lugar, sostiene que
el artículo 8 del Decreto 2090 de 2003 prevé un término de duración del régimen
de pensiones de alto riesgo, que supera el marco temporal contemplado en el
Acto Legislativo 01 de 2005. Mientras este último dice que los regímenes
especiales y exceptuados deben darse por terminados el 31 de julio de 2010, la
norma acusada extiende ese régimen de alto riesgo –pese a ser especial- hasta
el 31 de diciembre de 2014, con la posibilidad de ampliar ese plazo incluso
hasta el 31 de diciembre de 2024. Igualmente, señala que se desconocen las
precisas facultades conferidas al Presidente de la República por la Ley 797 de
2003, pues en esta no se le concedieron potestades para: (i) fijar un límite
temporal al régimen de pensiones de alto riesgo, (ii) auto-atribuirse la
facultad de ampliar ese término, (iii) ni tampoco para decir qué ocurre tras
concluir ese plazo con los trabajadores que estaban afiliados al régimen pero
no adquirieron la pensión, o con los que se afilien después. La Ley habilitante
solo le otorgó al Presidente facultades para fijar las condiciones, requisitos
y beneficios de estas pensiones, lo cual en su opinión no incluye esos tres
puntos.
16. El ciudadano Humberto Jairo Jaramillo en
su intervención le pide a la Corte declarar inexequible el precepto demandado. En
su sentir, las normas sobre pensiones de vejez por actividades de alto riesgo
conforman un régimen especial o exceptuado, y en consecuencia deben
considerarse sujetas a los límites temporales previstos en el Acto Legislativo
01 de 2005. Por lo mismo, no solo es inconstitucional el artículo 8 del Decreto
2090 de 2003, en cuanto extiende la vigencia de dichas reglas más allá del
término contemplado en la reforma constitucional, sino que además lo es el
Decreto 2655 de 2014, en tanto lo amplía mucho más, hasta diciembre de 2024.
Aparte, considera que el Gobierno contaba con facultades extraordinarias
limitadas para expedir el régimen de pensiones de vejez de alto riesgo, y una
vez expidió el Decreto 2090 de 2003 agotó su competencia, razón por la cual no
podía luego expedir el Decreto 2655 de 2014, y reproducirlo materialmente en
tal virtud.
17. El ciudadano Jairo Antonio Quiroz
Delgado, quien a su turno invoca su condición de Presidente Nacional y
representante legal del Sindicato Nacional de La Industria del Carbón
(SINTRACARBON) intervino extemporáneamente para solicitar que se declare
exequible la disposición demandada.[5]
En su contenido, reproduce lo dicho por la USO.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
18. El Procurador General de la
Nación, en su Concepto 5927, le pide a la Corte declarar exequible el artículo
8º del Decreto ley 2090 de 2003. Sostiene que la norma demandada no fue
derogada por el Acto Legislativo 01 de 2005. A su juicio, la jurisprudencia
constitucional distingue claramente entre la inconstitucionalidad sobreviniente
y la derogación de la legislación por una reforma constitucional sobreviniente.
La derogatoria de una norma legal o con fuerza de ley solo puede producirse en
virtud de una norma constitucional posterior, si existe un “grado de
contradicción” manifiesta.[6]
Ahora bien, desde su punto de vista, solo son manifiestamente incompatibles con
el Acto Legislativo 01 de 2005 los regímenes pensionales que no respeten los
mínimos previstos en el inciso tercero de la reforma constitucional; es decir, los
que no supediten la adquisición del derecho a pensionarse por vejez a la edad,
el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario,
previstos en el sistema pensional como regla general. Ante todo, son contrarios
al Acto Legislativo 01 de 2005, los regímenes pensionales que no respeten las
reglas de cotización y ahorro contempladas en la reforma constitucional:
“[a]l acudir al inciso tercero del
referido Acto Legislativo encontramos los requisitos constitucionales mínimos
para acceder a la pensión, siendo estos la edad, el tiempo de servicio, las
semanas de cotización o el capital necesario, y las demás que establezca la
Ley. […] Así, nótese que en la norma superior [referida] la cotización o el
ahorro se tornan en uno de los elementos mínimos y exigibles por el
ordenamiento superior para poder acceder al referido derecho y, en tal sentido,
toda pensión que no los tenga como su fundamento real o que no determine en
forma proporcional la prestación social será contraria a la Carta Política. […]
En otras palabras, la inconstitucionalidad sobreviniente nacida del Acto
Legislativo 01 de 2005 únicamente se puede predicar de aquellas normas que
[r]econozcan pensiones con fundamento en los demás requisitos para la pensión,
como la edad o el tiempo de servicio, pero restando a la cotización o al ahorro
el papel que le otorga la Constitución como elemento que determina en forma
directa y proporcional el monto de la pensión”.
19. Así entonces, la reforma
constitucional de 2005 no puede entenderse como una imposibilidad para que el
legislador establezca reglas diferenciadas dentro del sistema general de
pensiones, en atención a las diferencias relevantes que observe en la realidad,
pues la libertad de configuración que tiene el Congreso en esta materia no ha
desaparecido, de modo que puede introducir diferencias razonables en el esquema
de pensiones de vejez. El limitante que se crea con el Acto Legislativo 01 de
2005, según el Concepto Fiscal, estriba en la incompetencia del legislador para
omitir los requisitos constitucionales en los cuales debe fundarse el sistema
pensional, los cuales se centran especialmente en la sostenibilidad financiera
y en la cotización como criterio para calcular la pensión, pero además en la
edad y el tiempo de servicios. Por consiguiente, las reglas sobre pensión de
vejez contenidas en el Decreto 2090 de 2003 no constituyen un régimen especial
o exceptuado, toda vez que si bien efectúa “una disminución razonable de la
edad y del tiempo de cotización”, lo que se busca con ello es compensar la
reducción en las expectativas de vida saludable producida por el trabajo mismo
que desempeñan los afiliados. Del mismo modo, destaca que el propio Decreto con
fuerza de ley acusado clasifica estas reglas de alto riesgo dentro del sistema
general de pensiones.
20. Por lo demás, el Procurador
General de la Nación señala que el Parágrafo transitorio 2º del artículo 48
Superior, no le resta fuerza a la anterior interpretación. Indica que
ciertamente ese parágrafo transitorio establece que a partir del 31 de julio
del año 2010 debían desaparecer los regímenes especiales, exceptuados, y “cualquier
otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del Sistema
General de Pensiones”. Sostiene que a primera vista esto parecería insinuar
que las reglas sobre pensiones de alto riesgo debían abolirse también el 31 de
julio de 2010, debido al carácter apenas temporalmente limitado y provisional
que en principio les quiso imprimir el Decreto 2090 de 2003. No obstante, aduce
que si bien las reglas establecidas en el Decreto 2090 de 2003 tienen un
periodo de vigencia determinado, e inicialmente sujeto a condición, eso es
distinto a señalar que el régimen legal al cual pertenecen carezca de vocación
de permanencia, pues la Ley 797 de 2003, que confirió las facultades
extraordinarias, no le fijó un término definitivo a la vigencia del régimen
general de pensiones, al cual pertenecen las pensiones de vejez de alto riesgo.
Finalmente, esta vigencia definida de las normas sobre pensiones de alto riesgo
no implica una extralimitación de facultades, pues el artículo 8º del Decreto
se expide en el marco de la ley habilitante y, además, no vulnera las reservas
estrictas de ley previstas en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución
Política.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 5 de la
Carta.
Asunto previo. Aptitud de la demanda y
vigencia del Decreto 2090 de 2003
2. El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, la USO y la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás le
solicitan a la Corte inhibirse de emitir un fallo de fondo, por cuanto la
demanda es inepta. El Ministerio citado dice que la acción pública carece de
certeza por cuanto no advierte que
la naturaleza de los regímenes especiales y la de las pensiones por la
realización de actividades de alto riesgo “son muy diferentes”. La USO
por su parte sostiene que los cuestionamientos no son claros, por cuanto si
bien en varias ocasiones la demanda se presenta como una acusación contra el
artículo 8º del Decreto ley 2090 de 2003, en algunos apartados se dirige solo
contra ciertos incisos y no contra la totalidad de la disposición. Finalmente,
la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás considera que la norma
acusada fue derogada por el Acto Legislativo 01 de 2005, y actualmente no
produce efectos jurídicos, razón por la cual habría carencia actual de objeto.
En esto último coincide con lo que plantea el actor a título principal, pues
también el demandante dice que la norma que cuestiona fue derogada por el Acto
Legislativo 01 de 2005, solo que a diferencia de lo que plantea el demandante,
en la intervención referida se solicita en tal virtud un pronunciamiento
inhibitorio. La Corte Constitucional procede a definir si estos planteamientos
son aceptables.
3. En primer lugar, la Sala toma en cuenta
la objeción planteada por el Ministerio de Hacienda en torno a la aptitud de la
demanda. Quien interviene a nombre de esa cartera sostiene que el actor no
diferencia entre los regímenes especiales y las pensiones de vejez por
actividades de alto riesgo y, por eso, la acción es entonces inepta. La Sala advierte,
no obstante y sin perjuicio de lo que pueda decir más adelante en cuanto al
fondo del asunto, que la diferenciación que se echa de menos en la intervención
no es obvia a partir de la configuración legal de las pensiones de alto riesgo,
ni resulta tampoco indispensable para plantear un cargo de inconstitucionalidad
en forma. Lo que sostiene el demandante es en esencia que las reglas sobre
pensiones de alto riesgo son especiales, por cuanto prevén una regulación
distinta y más beneficiosa para sus titulares de la que se ha dispuesto como
regla general en las leyes para adquirir una pensión de vejez. A su juicio, y
más allá de ulteriores caracterizaciones, ese contenido es contrario al Acto
Legislativo 01 de 2005, el cual en su opinión eliminó dentro de ciertos requisitos
todos los esquemas normativos de pensiones de vejez distintos al general,
incluyendo los que consagran reglas especiales para pensión por actividades de
alto riesgo. Ese cuestionamiento es apto pues resulta inteligible, sus
aserciones sobre la norma acusada no carecen manifiestamente de sustento, no
son vagas, plantean una confrontación con la Carta, y despiertan una duda
razonable de inconstitucionalidad. Por tanto, la Corte considera que este no es
un argumento suficiente para inhibirse.
4. La USO considera, de otro lado, que la
acción pública no es clara en cuanto no se sabe bien si demanda todo el
artículo 8º del Decreto ley 2090 de 2003 o solo su segundo inciso. La Corte,
sin embargo, encuentra que los cuestionamientos son suficientemente claros. En
el párrafo que encabeza la acción pública se dice que lo demandado es “el
artículo octavo del Decreto con fuerza de Ley No. 2090 de 2003”. Luego, al
enunciar la norma acusada, aparece que “[l]o es el artículo octavo del
Decreto con fuerza de Ley No. 2090 de 2003”. Enseguida transcribe la disposición
censurada, y el texto transcrito corresponde a la totalidad del artículo 8º del
Decreto ley referido. Después, al exponer el concepto de violación, dice consistentemente
en la enunciación del primero de los cargos que lo inconstitucional es el artículo
8º indicado. Hasta aquí es pues claro que no hay oscuridad o incoherencia
alguna. Ciertamente, el segundo cargo lo dirige contra el inciso 2º del
artículo 8º demandado. No obstante, esto no es contradictorio con el resto de
la demanda, sino perfectamente coherente y claro, pues no supone modificar el
objeto de la censura sino especificar los argumentos. En la medida en que la
acción se dirige contra el todo (el artículo 8º), los cuestionamientos
puntuales contra una de sus partes (el inciso 2º) se articulan de modo
inteligible con la demanda en su integridad. Por ende, esta objeción no conduce
tampoco a la expedición de un fallo inhibitorio.
5. Por otra parte, en atención a los
argumentos del actor y la intervención de la Facultad de derecho de la
Universidad Santo Tomás, cabe preguntarse si en este caso es procedente
plantear la pregunta por la derogatoria tácita del Decreto ley 2090 de 2003 por
el Acto Legislativo 01 de 2005. En concepto de la Corte, la respuesta es
negativa. La jurisprudencia ha sostenido que la incompatibilidad real y
manifiesta entre una norma con fuerza de ley y una de rango constitucional
posterior no es una hipótesis teórica de derogación tácita, que conduzca a un
fallo inhibitorio, sino de inconstitucionalidad sobreviniente, sujeta a un
juicio de mérito por parte de la Corte Constitucional que concluya con un
pronunciamiento de inexequibilidad.[7]
Lo cual además busca asegurar jurídicamente la supremacía constitucional (CP
arts 1, 2 y 4), representada en un fallo definitivo que haga tránsito a cosa
juzgada (CP art 243) sobre la contradicción de la disposición legal con el
orden constitucional vigente.[8]
Así, si bien la Ley 153 de 1887 dice en su artículo 9º que “[l]a
Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente”, lo cierto
es que también establece que “[t]oda disposición legal anterior a la
Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu, se
desechará como insubsistente”. Esto último es especialmente relevante pues, como ha dicho la
Corte, “la
definición sobre la insubsistencia de una norma anterior que se encuentre en
abierta contradicción con la Constitución, requiere necesariamente de la
declaratoria de inconstitucionalidad”.[9]
Por ende, en estos casos, es procedente un fallo de fondo sobre la
constitucionalidad de lo acusado:
“[…] la tesis que propugna por la vigencia de la legislación preconstitucional,
amparada en los principios de seguridad jurídica y certidumbre, le otorga a la
Corte plena competencia para proferir decisión de mérito respecto de tales
preceptos, siendo ésta de inexequibilidad en todos los casos en que la ley
acusada produce consecuencias contrarias a la propia Carta, es decir, cuando no
es posible que coexistan la ley y la Constitución por presentarse una abierta
oposición de la primera con los postulados materiales que gobiernan la segunda,
dando paso a la inconstitucionalidad sobrevi[n]iente. En estos casos, los
efectos de la decisión son fijados de manera privativa por el órgano de control
constitucional, teniendo en cuenta las circunstancias concretas que rodean la
situación sometida al análisis de constitucionalidad”.[10]
6. Finalmente, la Universidad Santo Tomás
sostiene además que tras la expedición del Decreto 2655 de 2014 la norma
acusada no solo no está vigente sino que tampoco produce efectos jurídicos. La
Corte no comparte esta apreciación. El Decreto administrativo 2655 de 2014 fue
expedido por el Presidente de la República invocando para ello el artículo 189
numeral 11 de la Constitución, el cual le confiere la facultad de expedir
decretos para la cumplida ejecución de las leyes. Por su jerarquía ejecutiva infra-legal,
el Decreto 2655 de 2014 no puede derogar el Decreto ley 2060 de 2003, o una de
sus normas. Aparte, su expedición no solo no implica la cesación de los efectos
del artículo 8º del Decreto ley 2090 de 2003, sino que presupone su efectividad
jurídica pues en los considerandos de aquel se invoca directamente este último
como fundamento.[11]
En esa medida, el Decreto 2655 de 2014 no acarrea la pérdida de efectos
jurídicos para el artículo 8º del Decreto ley 2090 de 2003, sino que por el
contrario debe su existencia a este último, y para su validez requiere
ajustarse sus términos. Por último, el Decreto 2655 de 2014 dispone
expresamente en su artículo 1º “[a]mpliar la vigencia del régimen de
pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en el
Decreto 2090 de 2004, hasta el 2024”. Como se observa, se refiere a todo el
grupo de normas del Decreto 2090 de 2003, sin excluir alguna de ellas en
particular, o el artículo 8º de forma puntual. En consecuencia, al contrario de
lo que alega la intervención, el Decreto 2655 de 2014 no supuso la pérdida de
vigencia del Decreto 2090 de 2003 o de los efectos de su artículo 8º, sino que
los presupone y los reconoce y hace explícitos.
Por todo lo anterior, la Corte procede
entonces a emitir un fallo de fondo.
Presentación del caso y planteamiento de
los problemas jurídicos
7. El ciudadano Bruce Mac Master considera
que el artículo 8º del Decreto 2090 de 2003 debe declararse inexequible por dos
motivos. En primer lugar, debido a que contempla un régimen especial de pensiones de alto
riesgo con un periodo de vigencia que supera el admitido por los incisos 11 y
13, y el Parágrafo transitorio 2º, del artículo 48 de la Constitución; es
decir, que supera el 31 de julio de 2010, fecha en la cual a su juicio debían
expirar, por mandato constitucional, todos los regímenes pensionales
especiales, exceptuados o cualquier otro contenido en leyes que no formen parte
del sistema general de pensiones o que no estén previstos en el Acto
Legislativo 01 de 2005. En segundo lugar, la disposición es en su opinión
inconstitucional a causa de que constituye una extralimitación de las
facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República en el
artículo 17 de la Ley 797 de 2003, toda vez que en ellas solo se previó una
competencia temporal de 6 meses para ejercerlas y, una vez agotado ese plazo,
no podía expedir otra regulación sobre la materia, ni siquiera por la vía de
expedir un decreto orientado a extender su vigencia. Por lo mismo, el artículo
8º del Decreto 2090 de 2003 viola el artículo 150-10 de la Constitución. Esta
posición la apoyan, de forma total o parcial, cuatro intervenciones ciudadanas,
y materialmente la Universidad Santo Tomás en cuanto aduce que existe una
contradicción entre la norma demandada y el Acto Legislativo.
8. En contraste, los Ministerios del
Trabajo, de Hacienda y Crédito Público, y de Salud y Protección Social,
Colpensiones, la USO, la Facultad de Derecho de la Universidad Libre –Sede
Bogotá-, y el Procurador General de la Nación, conceptúan que la disposición
acusada es exequible. En síntesis, sostienen por una parte que las reglas sobre
pensiones de alto riesgo forman parte del sistema general de pensiones, pues no
eran mencionadas como un régimen especial en la Ley 100 de 1993, y en su
configuración jurídica se exige el cumplimiento de una determinada edad, de
unos requisitos de cotización y de tiempo de servicios.  Por otra parte, dicen
que incluso si conformaran un grupo de reglas especiales, el Acto Legislativo
01 de 2005 se refiere a ellas expresamente en el que ahora es el inciso 11 del
artículo 48 Superior, y en el parágrafo transitorio 5 de la misma norma.
Además, se menciona en estas intervenciones que no hubo una extralimitación
temporal de las facultades, pues estas se ejercieron a tiempo, al expedirse el
Decreto con fuerza de ley 2090 de 2003. Asunto distinto es que, por la materia
regulada, la cual está sujeta a cambios, el Decreto ley hubiera previsto una
condición para definir la continuidad de su periodo de vigencia. Esto no viola
a su juicio el artículo 150-10 de la Carta, porque se expidió dentro del plazo
conferido por la ley habilitante, para garantizar una mejor regulación.
9. Con fundamento en lo anterior, la Sala
Plena considera que debe resolver los siguientes problemas jurídicos:
9.1. El primer cargo plantea la siguiente
cuestión: ¿Vulnera el legislador extraordinario el artículo 48 de la
Constitución, reformado por el Acto Legislativo 01 de 2005, al prever que las
normas con fuerza de ley que regulan la pensión de vejez por alto riesgo tienen
un periodo de vigencia que trasciende el 31 de julio de 2010, fecha en la cual
por mandato de la reforma constitucional referida debían expirar todos los
regímenes especial y exceptuados, así como los demás que allí se indican?
9.2. El segundo cargo le propone dos
cuestiones a la Corte: ¿Puede el Presidente de la República, en ejercicio de
facultades extraordinarias conferidas por la ley, expedir una regulación sobre
pensiones de alto riesgo dentro del término que le fue concedido, pero sujetar el
final de su periodo de vigencia a plazo y condición? En caso afirmativo, ¿puede
el Presidente establecer como condición para la continuidad de la vigencia del
decreto ley sobre pensiones de alto riesgo, la expedición de un decreto
administrativo previo concepto técnico sobre la persistencia de las razones que
condujeron a considerar las actividades reguladas como de alto riesgo?
La Sala procede a continuación a resolver
estos interrogantes.
Primer cargo. El artículo 48 de la
Constitución, reformado por el Acto Legislativo 01 de 2005, no afecta las
pensiones de alto riesgo. Interpretación de la reforma constitucional sobre
este punto
10. En el presente caso, se cuestiona la
constitucionalidad del artículo 8º del Decreto ley 2090 de 2003, ante todo
porque al parecer vulnera lo previsto en el inciso 11 y en el parágrafo
transitorio 2 del artículo 48 Superior, tal como fue reformado por el Acto
Legislativo 01 de 2005. Es entonces necesario interpretar el Decreto 2090 de
2003, y las normas constitucionales referidas, con el fin de establecer si,
como dice el actor, están en conflicto.
a.
Las
pensiones de vejez por actividades de alto riesgo, reguladas en el Decreto ley
2090 de 2003.
11. El Decreto ley 2090 de 2003
fue expedido con base en las facultades extraordinarias conferidas al
Presidente de la República por la Ley 797 de 2003, artículo 17 numeral 2. Esta
Ley habilitante le atribuyó precisas competencias temporales para “[e]xpedir o modificar las
normas relacionadas con el régimen legal para los trabajadores que laboran en
actividades de alto riesgo y en particular para modificar y dictar las normas
sobre las condiciones, requisitos y beneficios, incluyendo la definición de
alto riesgo, conforme a estudios y criterios actuariales de medición de
disminución de expectativa de vida saludable y ajustar las tasas de cotización
hasta en 10 puntos, siempre a cargo del empleador, con el objeto de preservar
el equilibrio financiero del sistema”. Como se observa, la Ley se refiere a estas
reglas de alto riesgo como un “régimen legal”, pero no dice de forma
explícita que se trate de un régimen especial o exceptuado de
pensiones. Además, aunque la Ley 797 de 2003 introduce reformas a la Ley 100 de
1993, que hace parte del sistema general de pensiones, lo cierto es que esto no
basta para establecer si las facultades buscaban configurar un régimen
especial, pues el título de la Ley 797 de 2003 no es totalmente unívoco (‘Por
la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones
previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes
Pensionales exceptuados y especiales’).
12. El Decreto ley 2090
de 2003 ofrece a su turno una relativa ambigüedad aparente. En efecto, a
primera vista, podría pensarse que caracteriza insularmente sus reglas como
integrantes de un régimen especial. Así, como lo destaca el actor, el artículo
8º demandado dice en su título que el de pensiones de alto riesgo es un “régimen
especial”. No obstante, lo cierto es que esta calificación luego no se
repite en el Decreto. Por ejemplo, aunque el título del artículo 8 habla de “régimen
especial”, en la redacción de la norma utiliza el adjetivo “especiales”
para calificar ya no al régimen sino a las pensiones (se lee “régimen de
pensiones especiales”). De hecho, este es el uso más frecuente en el
Decreto de los adjetivos “especial” o “especiales”; es decir,
como vocablos para calificar las pensiones o las cotizaciones que las originan,
y no para caracterizar el régimen al cual pertenecen. Por ejemplo, el Decreto
2090 de 2003 habla de las de alto riesgo como “pensiones especiales de vejez”
(art 3), y dice que se originan además en “cotizaciones especiales”
(arts 3 y 5). Esta diferencia en el uso de los vocablos “especial” o “especiales”
deja entonces a la vista una ambigüedad literal decisiva, pues el Acto
Legislativo busca terminar con los regímenes especiales indicados en sus
previsiones, y no con la totalidad de reglas especiales de pensión o con las
pensiones especiales del régimen general. Por lo demás, el contenido normativo de
toda una ley no puede surgir únicamente del título de uno de sus artículos. El
título de una disposición orienta la actividad legislativa, como un instrumento
para darle orden a la formación de la ley. Si bien puede informar la
interpretación, no es un argumento suficiente para imponer el sentido de la
totalidad de la ley a la cual pertenece.
13. Como no es del todo
claro entonces, a partir de su literalidad formal, si el Decreto contempla un
régimen especial de pensiones, o solo unas normas especiales dentro del régimen
general, es por tanto necesario profundizar en la interpretación integral de
sus previsiones, a la luz de las restantes normas del sistema pensional. Ante
todo, debe observarse que el Decreto 2090 de 2003 prevé que solo tienen derecho
a la pensión de vejez por actividades de alto riesgo quienes se encuentren “afiliados
al Régimen de Prima Media con prestación definida del Sistema General de
Pensiones” (art 3). Esta es entonces una primera muestra de que, en su
contenido, el propio Decreto demandado se reconoce como un esquema de reglas
perteneciente a un régimen general ya existente, y de que no pretende crear un
completo régimen distinto a los ya previstos en el sistema general (prima media
y ahorro individual). Lo cual, por lo demás, coincide con la regulación que en
la Ley 100 de 1993 se les dio a las pensiones de vejez por actividades de alto
riesgo.
14. En efecto, en la Ley
100 de 1993 no se regulan directamente las pensiones de vejez por profesiones o
actividades de alto riesgo, sino que se confieren facultades extraordinarias al
Presidente de la República para que las regule. Los artículos 139, numeral 2, y
140 de la Ley 100 de 1993 habilitaron al Presidente de la República para que
estableciera las reglas que habrían de gobernar esta clase de pensiones.[12] Ambas normas
formaban parte del Capítulo IV –‘Disposiciones finales del sistema general de
pensiones’-, Título IV –‘Disposiciones comunes a los regímenes del sistema
general de pensiones’-, del Libro Primero –‘Sistema General de Pensiones’-. En
este sistema general de pensiones, como se ha señalado en numerosas ocasiones,
hay dos regímenes: el solidario
de prima media con prestación definida, y el de ahorro individual con
solidaridad (Ley 100 de 1993 art 12). Por lo tanto, debido a su contenido y
ubicación, las normas de la Ley 100 de 1993 sobre facultades para regular las
pensiones de vejez de alto riesgo, aunque tenían una vocación sectorial
(generales las unas, públicas las otras), se insertaban también en el sistema
general de pensiones, y no pretendían crear otro régimen distinto a los ya
previstos de forma expresa dentro de este sistema en la Ley 100 de 1993.
15. De hecho, si el legislador hubiera en
ese contexto querido atribuirles la connotación de un régimen especial o
exceptuado, las previsiones habrían estado, mejor, ubicadas en el artículo 279
de la Ley 100 de 1993, donde se enunciaron los regímenes especiales,
exceptuados de las prescripciones del nuevo sistema general de pensiones. En
efecto, en dicho artículo el legislador contempló diversas excepciones, pues estableció
que “[e]l sistema integral de seguridad social
contenido en la presente ley no se aplica”, entre otros, a los miembros de las
fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al personal civil de estos
organismos y del Ministerio de Defensa, ni a los afiliados al fondo nacional de
prestaciones sociales del magisterio, ni a los servidores públicos de la
Empresa Colombiana de Petróleos, ni a los pensionados de la misma, en los
términos allí dispuestos. El hecho de que, entonces, la Ley 100 de 1993 hubiera
regulado lo atinente a las pensiones de alto riesgo en el Libro Primero no es
entonces fortuito, sino que responde a la idea de que las reglas de ese esquema
se insertaban en el sistema general de pensiones, y en sus regímenes
generales.
16. El Decreto ley 2090
de 2003 no solo dice también que pertenece al régimen de prima media, sino que en
la configuración de los requisitos para adquirir la pensión de alto riesgo, y
para definir sus reglas aplicables, se remite permanentemente al sistema
general de pensiones, que es entonces el fondo regulatorio de estas
prestaciones de vejez:
16.1. En primer lugar, el
artículo 4º del Decreto dice que el derecho a esta pensión se adquiere tras
“[h]aber
cotizado el número mínimo de semanas establecido para el Sistema General de
Seguridad Social en Pensiones, al que se refiere el artículo 3[3] de la Ley 100
de 1993, modificado por el artículo 9º de la Ley 797 de 2003”. Como se aprecia, en cuanto
al número de semanas de cotización, el requisito base es el establecido en el
sistema general de pensiones.
16.2. En segundo lugar, el mismo artículo
4º dispone que es requisito de acceso a la pensión de vejez por actividades de
alto riesgo, alcanzar la edad de 55 años. No obstante, luego precisa que esa
edad “se disminuirá en un (1) año por cada
(60) semanas de cotización especial, adicionales a las mínimas requeridas en el
Sistema General de Pensiones, sin que dicha edad pueda ser inferior a cincuenta
(50) años”. En consecuencia, reafirma el presupuesto anterior, pues
dice que a efectos de acceder a esta progresiva disminución de la edad para
pensionarse por vejez, debe haberse cumplido el número mínimo de semanas de
cotización definido en el sistema general de pensiones, y entonces es solo a
partir de ese punto que puede aplicarse dicho beneficio legal.
16.3. En tercer lugar, el artículo 5º
regula el monto de cotización para efectos de adquirir estas pensiones, y dice
que será “el previsto en la Ley 100 de 1993,
más diez (10) puntos adicionales a cargo del empleador”. Nuevamente, la regulación se efectúa como un
ajuste puntual de las normas del sistema general de pensiones, y no como la
creación paralela de un nuevo régimen autónomo.
16.4. En cuarto lugar, el artículo 6º del
Decreto 2090 de 2003 regula el régimen de transición aplicable a los
beneficiarios de la pensión de vejez por actividades de alto riesgo, y dice de
modo expreso en su parágrafo que “[p]ara
poder ejercer los derechos que se establecen en el presente decreto cuando las
personas se encuentren cubiertas por el régimen de transición, deberán cumplir
en adición a los requisitos especiales aquí señalados, los previstos por el
artículo 36 de la Ley 100 de1993, modificado por el artículo 18 de la Ley 797
de 2003”. Es decir, que el Decreto considera como un presupuesto
indispensable para la transición en este ámbito, la satisfacción de los
requisitos comunes al régimen de prima media con prestación definida, previsto
en el sistema general de pensiones.
16.5. En quinto lugar, el artículo 7 del
mismo Decreto establece una regla residual, en virtud de la cual “[e]n lo no previsto para las pensiones especiales
por el presente decreto, se aplican las normas generales contenidas en la Ley
100 de 1993, la Ley 797 de 2003 y sus decretos reglamentarios”. Esto
se entiende entonces como la asunción material de que las reglas pensionales de
vejez de alto riesgo no constituyen un régimen aparte, sino que forman parte de
un trasfondo normativo conformado por el sistema general de pensiones.
16.6. En sexto lugar, el artículo 10º dice
que cuando los trabajadores de alto riesgo pretendan trasladarse al régimen de
ahorro individual con solidaridad, dentro de los parámetros contemplados para
ello en la ley, “tendrán derecho a la emisión
del correspondiente Bono Pensional, el cual se liquidará con base en la
cotización establecida en el artículo 20 de la Ley 100 de 1993, modificado por
el artículo 7º de la
Ley 797 de 2003”. El Decreto ley 2090 de 2003 no pretende por tanto
crear nuevas instituciones, sino que se inscribe dentro de las existentes en el
marco general de pensiones del cual forma parte.
16.7. Finalmente, el Decreto 2090 de 2003
viene a establecer una regulación general para las pensiones de vejez de alto
riesgo, y sustituye con una normatividad unificada la pluralidad de cuerpos
sectoriales de normas que se referían a esta materia. Así, antes del Decreto
2090 de 2003 había una dispersión de disposiciones legales y reglamentarias que
preveían las normas particulares a las que se sujetaban las pensiones de alto
riesgo según el sector. Por lo mismo, el artículo 11 del Decreto 2090 de 2003
deroga expresamente “el artículo 168 del
Decreto 407 de 1994, los Decretos 1281, 1835, 1837 y el artículo 5º del Decreto 691 de 1994, el Decreto 1388 y el artículo 117 del Decreto 2150 de
1995 y el Decreto 1548 de 1998”, todos los cuales preveían normas
sectoriales sobre pensiones de vejez por actividades de alto riesgo.[13]
Esto indica entonces que se trata también de una normatividad no especial sino
general.
17. Desde luego, no pasa inadvertido para
la Corte que, paralelamente, las pensiones de vejez de alto riesgo no solo se
consideren especiales en el Decreto 2090 de 2003, sino que en efecto ofrecen un
trato especial. En esencia, el beneficio que disponen consiste básicamente en
que prevén una edad de 55 años para pensionarse, y admiten que la misma “se disminuirá en un (1) año
por cada (60) semanas de cotización especial, adicionales a las mínimas
requeridas en el Sistema General de Pensiones, sin que dicha edad pueda ser
inferior a cincuenta (50) años”. Sin embargo, esto no desvirtúa la
pertenencia de las reglas sobre pensiones de alto riesgo al sistema general de
pensiones, pues es un hecho objetivo que el fondo o sustrato normativo sobre el
cual se construyen las pensiones de alto riesgo, es la estructura del régimen
de prima media del sistema general de pensiones, previsto en la Ley 100 de
1993, con las modificaciones de la Ley 797 de 2003. Asunto distinto es que en
sus normas el Decreto 2090 de 2003 provea un trato especial, lo cual es obvio
pero insuficiente para equipararlo a la totalidad de un régimen especial o exceptuado,
pues no toda diferencia de trato en pensiones equivale a la creación de un
nuevo régimen y, como se acaba de ver, las reglas sobre la materia forman parte
del régimen de prima media, y responden a características del sistema general
de pensiones.
18. La consagración de reglas pensionales
específicas para actividades de alto riesgo obedece entonces más a la necesidad
de hacer ajustes puntuales a las reglas dentro del sistema general - para que
la regulación se adapte justamente a la realidad que debe proteger - que a la
voluntad de crear en paralelo un completo sistema o régimen normativo distinto
e independiente de los ya existentes, gobernado por instituciones, principios y
autoridades propias y diferenciables de las que conforman el sistema general de
pensiones. Lo cual es además explicable, pues las actividades de alto riesgo
definidas en el Decreto 2090 de 2003 son aquellas que, según los considerandos
de este último, “generan por su propia
naturaleza la disminución de la expectativa de vida saludable del trabajador,
independiente de las condiciones en las cuales se efectúe el trabajo”.[14] Para enfrentar esta realidad, y
garantizar una pensión acorde con la dignidad humana, no es necesario crear un
nuevo marco normativo totalmente independiente, al margen de los regímenes de
prima media con prestación definida y de ahorro individual con solidaridad,
sino hacer ajustes razonables a las normas generales, que fue lo que hizo el
legislador extraordinario en el Decreto con fuerza de ley 2090 de 2003.
19. En consecuencia, la Corte
encuentra que el Decreto ley 2090 de 2003 no contempla un régimen especial o
exceptuado. Ahora bien, resta entonces por definir si, más allá de esta
conclusión, las reglas sobre pensiones especiales de alto riesgo fueron
eliminadas, de forma inmediata o con efecto diferido, por el artículo 48 de la
Constitución Política y sus reformas.
b.
El artículo 48 de la Constitución, y la reforma
constitucional del Acto Legislativo 01 de 2005, respecto al Decreto 2090 de
2003 y las pensiones de vejez por alto riesgo
20. El Acto Legislativo
01 de 2005 le
introdujo al artículo 48 de la Constitución ocho nuevos incisos, dos parágrafos
permanentes y seis transitorios. El Acto Legislativo reforma asuntos atinentes
a la seguridad social en pensiones, pero cada una de sus partes prevé
regulaciones materialmente diferenciables. Aunque el actor considera como
vulnerado el artículo 48 de la Carta como un todo, lo cierto es que este tiene
entonces actualmente 15 incisos sobre materias distinguibles, y sin embargo no
todos estos se invocan explícita o tácitamente en la demanda, ni todos son
tampoco pertinentes en este juicio.[15]
En específico, el demandante estima que se vulnera, en primer lugar, el inciso
11 del artículo 48 Superior, de acuerdo con el cual los requisitos para
pensionarse por vejez, “incluidos los de pensión de vejez por actividades de
alto riesgo”, serán los previstos “por las leyes del sistema
general de pensiones”. En segundo lugar, opina que se viola el parágrafo
transitorio 2 de esta norma constitucional, disposición que contempla un
término de expiración de los regímenes especiales, exceptuados, “así como de
cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del
sistema general de pensiones”, desde el 31 de julio de 2010. La Corte debe
definir entonces si le asiste razón.
21. Para empezar, el texto del artículo 48
Superior no establece expresa e inequívocamente que deban desaparecer las
reglas especiales sobre pensiones de alto riesgo. Ciertamente, el parágrafo
transitorio 2 dice que “la vigencia de los regímenes pensionales especiales,
los exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera
permanente en las leyes del sistema general de pensiones expirará el 31 de
julio de 2010”, pero no hace explícito que considere como una especie de
esos géneros el grupo de previsiones que regulan la pensión de vejez por
actividades de alto riesgo. Además, cuando se refiere a las pensiones de alto
riesgo, como ocurre en el inciso 11 y en el parágrafo transitorio 5, no emplea
conjuntamente las expresiones régimen especial o régimen exceptuado,
sino que habla a secas de la “pensión de vejez por actividades de alto
riesgo” (inc 11) o de “régimen de alto riesgo” o simplemente de “régimen”
(parágrafo transitorio 5). Por ende, no puede decirse que la Constitución, de
modo claro, explícito e inequívoco haya dispuesto la supresión, inmediata o
diferida, de las normas sobre pensiones de vejez por actividades de alto
riesgo. Aunque se refiere a ellas como a un “régimen”, esto no indica
que sea especial o exceptuado, ni tiene otro sentido que el de aclarar que pertenecen
a un régimen, que es el propio de esas reglas.
22. En efecto, cuando el artículo 48
constitucional trata las reglas pensionales de alto riesgo como un “régimen”,
y habla entonces del “régimen de alto riesgo”, lo hace en un contexto en
el cual remite claramente al modo como esto lo precisan el artículo 140 de la
Ley 100 de 1993, y el Decreto 2090 de 2003 (CP art 48 parágrafo transitorio 5º).[16] Ahora bien, el
artículo 140 de la Ley 100 de 1993 pertenece al sistema general de pensiones,
como antes se dijo, no solo porque forma parte de la indicada Ley, sino además
porque se incorpora en un Capítulo de esa regulación destinado a contener
disposiciones sobre el “sistema general de pensiones”, ubicado a su vez
en un título que se refiere al sistema general de pensiones, el cual forma
parte del Libro Primero de la Ley 100, correspondiente al “Sistema
general de pensiones”  (Cap IV, Título IV, Libro I). El Decreto 2090 de 2003, por su parte,
dispone según se mencionó que para beneficiarse de sus condiciones es preciso
pertenecer al régimen de prima media con prestación definida (art 4º). Asimismo,
remite en varios de sus preceptos a las normas del sistema general de seguridad
social en pensiones. Por tanto no puede decirse, al menos en principio, que
resulte indiscutible su calificación, dentro del artículo 48 constitucional,
como un régimen especial o exceptuado.
23. Es revelador destacar que, de un modo
poco frecuente en el derecho constitucional, el parágrafo transitorio 5º del
artículo 48 de la Carta menciona expresamente el Decreto 2090 de 2003, y ordena
aplicarlo sin precisar de forma explícita su término final de vigencia. Dice
que, “[d]e conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de
1993 y el Decreto 2090 de 2003”, a los miembros del cuerpo de custodia y
vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional se les “aplicará” lo
previsto en sus normas, “a partir de la entrada en vigencia de este último
decreto”. Como se ve, usa el tiempo futuro pues dice que ese Decreto se “aplicará”
a los sujetos y en las condiciones allí previstas, pero simultáneamente no
consagra un límite preciso para su aplicación. Esto es relevante por cuanto,
según el parágrafo transitorio 2 del artículo 48 Superior, invocado en la
demanda, la vigencia de los regímenes especiales, exceptuados, y cualquier otro
distinto al establecido de forma permanente en el sistema general de pensiones,
expirará el 31 de julio de 2010, “[s]in perjuicio de los derechos
adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de la fuerza pública y al
Presidente de la República, y lo establecido en los parágrafos del presente
artículo” (énfasis añadido). Nótese entonces que la pérdida de vigencia
no opera respecto de los regímenes referidos en los parágrafos del artículo 48
constitucional, entre los cuales está el transitorio 5º, que alude a las
pensiones de alto riesgo del Decreto 2090 de 2003.
24. Esto indica entonces que el régimen
pensional, con sus reglas especiales para pensiones de alto riesgo contenidas
en el Decreto 2090 de 2003, consideradas en sus implicaciones estrictas, no se
sujetan conforme al texto del parágrafo transitorio 2º del artículo 48
constitucional, al término de expiración del 31 de julio de 2010, pues a sus
previsiones alude otro parágrafo del artículo 48 de la Constitución sin
precisar un término de vigencia específico para ellas, y concluyente. Lo cual
se refuerza además con la lectura integral del artículo 48, inciso 11, pues
esta norma dice que “[l]os requisitos y beneficios pensionales para todas
las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo,
serán los establecidos en las leyes del sistema general de pensiones”. El actor
y los intervinientes que lo acompañan estiman que esta previsión no tiene otro
sentido que el de sujetar a todos los trabajadores de alto riesgo a las reglas
generales de pensiones de vejez, eliminando los requisitos y beneficios especiales
de pensiones de alto riesgo. No obstante, cuando la disposición constitucional
dice que los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, “incluidos
los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo”, serán los
definidos en el sistema general de pensiones, lo que hace es justamente aclarar
que los beneficios y requisitos contenidos en reglas sobre pensiones de alto
riesgo se encuentran “incluidos” en el sistema general de pensiones, y
no excluidos de él y, por tanto, que no están llamados a desaparecer del orden
jurídico por el Acto Legislativo.
25. Esta interpretación adquiere mayor
sustento cuando se estudian los debates parlamentarios que antecedieron a la
expedición del Acto Legislativo 01 de 2005. En efecto, como pasará a mostrarse
a continuación, en las deliberaciones del Congreso se advierte que hubo
claridad en torno a tres puntos: (i) primero, desde el comienzo del trámite se
aclaró que las reglas sobre pensiones de alto riesgo, contenidas en el Decreto
2090 de 2003, no iban a verse afectadas por la reforma constitucional, ni
inmediatamente ni hacia futuro por el Acto Legislativo, bien porque se
consideró que formaban parte del sistema general de pensiones, o bien porque
eran reglas especiales que se justificaban en el proyecto de reforma; (ii) segundo,
cuando se introdujo el texto que hoy corresponde al inciso 11 del artículo 48
de la Constitución se buscaba consciente y justamente precisar que las reglas
pensionales de alto riesgo se entendían incorporadas al sistema general de
pensiones, y no debían entonces considerarse eliminadas, sino incluidas en el orden
constitucional y los regímenes generales; (iii) tercero, que la decisión de
contemplar el parágrafo transitorio 5º se debió a una pregunta específica,
sobre la regulación aplicable a los miembros del cuerpo de custodia y
vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional, basada en el presupuesto de que
el Decreto 2090 de 2003 no perdería su vigencia por el Acto Legislativo 01 de
2005. Obsérvese lo siguiente:
25.1. En primer lugar, en los debates
parlamentarios que precedieron a la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005
se aclaró desde el comienzo que en la reforma se pretendían eliminar los
regímenes pensionales especiales y exceptuados, pero no las reglas sobre
pensiones de alto riesgo, por cuanto estas formaban parte en sentido estricto
del sistema general de pensiones. Se decía que el sistema general de pensiones
estaba conformado por las Leyes 100 de 1993, 797 y 860 de 2003, y por el
Decreto ley 2090 de 2003, y por tanto que las previsiones de este último no se
alteraban con la reforma. En efecto, el proyecto de acto legislativo se radicó
en la Cámara de Representantes, y como Ponente fue designado el Representante
Javier Ramiro Devia. En la exposición oral que hizo ante la Comisión Primera de
esa célula, en la sesión del 13 de octubre de 2004, correspondiente al primer
debate de la primera vuelta, aclaró:
“[…] Al sistema general de
pensiones en este momento lo integran básicamente cuatro normas a nivel
general, la Ley 100 de 1993, la Ley 797 del 2003, la Ley 860 del 2003 y el
Decreto 2920 (sic) del 2003 tiene que ver con las actividades de alto
riesgo.
En todo el proyecto de acto legislativo se
hace mención al sistema general de pensiones, quiero hacer esta observación
para que cuando nos refiramos a ese término sistema general de pensiones, nos
concretemos a esas normas; todo lo que esté por fuera del sistema general de
pensiones de esta normatividad o son regímenes especiales o son regímenes
exceptuados o son de esos regímenes creados a través de las convenciones, de
los pactos colectivos”.[17]
Luego, avanzada la
exposición, se refirió a una inquietud manifestada por algunas personas en
debates informales, relativa a la afectación de las pensiones de alto riesgo.
El Ponente para la Cámara de Representantes dijo entonces que estas pensiones,
con sus reglas legales, no buscaban eliminarse o limitarse.[18]
El Ministro de
Protección Social de la época, coautor de la iniciativa de reforma, intervino
después en la misma sesión para aclarar que este era también el entendimiento
del Gobierno Nacional. En consecuencia, señaló que lo que se pretendía no era
sino eliminar los regímenes especiales y exceptuados, pero no las reglas
especiales de pensión de alto riesgo, pues estas a su juicio pertenecían
institucionalmente al sistema general de pensiones.[19]
En la Plenaria de la Cámara de
Representantes, en el segundo debate de la primera vuelta del trámite, aparece
nuevamente esta discusión, y otra vez se aclara el sentido del proyecto de
reforma. En la sesión Plenaria del 2 de noviembre de 2004, el Ponente manifestó
de nuevo que las pensiones de alto riesgo, la normatividad que las contemplaba,
quedaban a salvo con el sentido que se le atribuía al proyecto de acto
legislativo.[20]
A su turno, en la misma
sesión, el Senador Luis Carlos Avellaneda intervino para ratificar este
entendimiento.[21]
Avanzado el trámite, en el cuarto debate
de la primera vuelta, en la sesión Plenaria de Senado de la República que tuvo
lugar el 14 de diciembre de 2004, un Senador mencionó que, en su concepto, se
encontraban a salvo de ser afectadas por el Acto Legislativo en curso las
normas sobre pensiones de alto riesgo.[22] Esto fue corroborado por el Ponente
para Senado, quien reafirmó que así se había entendido en los tres debates
anteriores, y lo hacía también en su ponencia y avalaba.[23] Más adelante, dentro de la misma sesión, se
presentó un intercambio de puntos de vista, en el cual intervino el Ministro de
Protección Social para coadyuvar esa misma posición en torno al alcance de la
reforma.[24]
Superados los primeros cuatro debates, en
la segunda vuelta, dentro de la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes
se presentó una inquietud más específica, atinente a si el proyecto de reforma
constitucional afectaba las reglas pensionales del personal del INPEC. Entonces
el Ponente para la Cámara, Representante Javier Ramiro Devia, contestó que este
cuerpo de vigilancia, al prestar actividades de alto riesgo, no era afectado en
sus reglas pensionales de vejez pues por convención parlamentaria los decretos
y leyes sobre actividades de alto riesgo no serían restringidos por el Acto
legislativo en trámite.[25]
Posteriormente, en otra sesión Plenaria de
la Cámara ocurrida el 10 de mayo de 2005, correspondiente al segundo debate de
la segunda vuelta, tuvo lugar una nueva manifestación de la pregunta por la
permanencia de las normas sobre pensiones de vejez por actividades de alto
riesgo. Se cuestionaba si estas estaban llamadas a perder vigencia junto con
los regímenes especiales y exceptuados de pensiones, en la fecha prevista para
ello. El punto lo aclaró de nuevo el ponente, precisando que las pensiones de
alto riesgo están dentro del régimen general de pensiones y no se eliminan con
el Acto Legislativo.[26]
En los debates subsiguientes se
discutieron fórmulas para hacer más claro en el texto de la reforma que no se
afectarían las pensiones de alto riesgo, y en el debate final, correspondiente
a la Plenaria de Senado ocurrida el 16 de junio de 2005, segunda vuelta, se
puede apreciar que quedaba entonces resuelta la cuestión, pues se entendía que el
Acto Legislativo no las afectaba.[27]
Todo lo anterior evidencia con claridad
que en el entendimiento de quienes promovieron y expidieron la reforma las
reglas pensionales de alto riesgo no estaban llamadas a desaparecer por el Acto
Legislativo, ni inmediatamente ni con un diferimiento, pues en la concepción
tanto del Congreso de la República como del Gobierno Nacional, o bien las de
alto riesgo no eran reglas constitutivas de un régimen especial o exceptuado, o
en todo caso no entraban en conflicto con el espíritu de la reforma
constitucional.
25.2. En segundo lugar, a lo largo de las
deliberaciones en el Congreso, las preguntas en torno a la afectación de hecho
de estas pensiones de alto riesgo por aplicación del Acto Legislativo llevaron
a la necesidad de plantear, dentro del texto de la reforma, una precisión
expresa que las protegiera. Fue en la segunda vuelta, en las sesiones Plenarias
de la Cámara de Representantes que ocurrieron los días 10 y 11 de mayo de 2005,
cuando se acordó incorporar al proyecto la fórmula que hoy hace parte del
inciso 11 del artículo 48 Superior, y conforme a la cual “[l]os requisitos y
beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de
vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del
sistema general de pensiones”. Por el contexto de su expedición, es
necesario inferir que con ella el Congreso de la República quiso
deliberadamente impedir que el Acto Legislativo interfiera sobre la vigencia o
la validez de las reglas pensionales de vejez, contenidas en el Decreto 2090 de
2003, aplicables a actividades de alto riesgo.
En efecto, durante la Plenaria de la
Cámara del 10 de mayo de 2005, se presentó la inquietud de consagrar una
cláusula expresa de protección de estas normas:
“Palabras del honorable
Representante Juan de Dios Alfonso García:
Ha sido claro el ponente señor Presidente,
honorables Representantes, pero que quede escrito lo que usted acaba de decir,
ponente, que quede escrito, que se les garantiza a los trabajadores en
profesiones de alto riesgo, que eso quede escrito, entonces metamos esa
proposición, yo hago la proposición, para que quede escrito, así como usted nos
lo dice, y que no lo dice el proyecto de acto legislativo, entonces hago la
proposición para que efectivamente eso quede escrito. Gracias Presidente.
[…]
Palabras del honorable
Representante Javier Ramiro Devia, coordinador de ponentes del proyecto de acto
legislativo:
Presidente, con el objeto de que quede la
mayor claridad y dar por terminada esta discusión que a nuestro juicio no es
necesaria, pero para tranquilidad de quienes piensan que es posible que una
interpretación pudiera dar al traste con el régimen de alto riesgo, nosotros
consideramos que el tema de alto riesgo no debería ir en este inciso, porque
este inciso precisamente es sobre los regímenes pensionales especiales y
exceptuados, y el alto riesgo no es ni lo uno ni lo otro. Tendríamos que
reabrir el inciso cuarto, que lo tienen en la Gaceta, que dice así: "Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los establecidos
en las leyes del sistema general de pensiones. No podrá invocar disposición
alguna o invocarse acuerdos de ninguna naturaleza, para apartase de lo allí
establecido"
Propondríamos que el inciso quedara así:
Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidas las
actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del sistema
general de pensiones.
Con eso dejamos a salvo el
tema de alto riesgo, pero hacemos claridad en que ese alto riesgo debe ser
parte del sistema general de pensiones, y no debe quedar por ahí suelto en
normas que le quiten la naturaleza misma como lo ha explicado el señor Ministro
de la Protección Social.
Entonces quisiéramos que los proponentes
nos dieran su aval para entrar a presentar la propuesta y reabrir el inciso”.[28]
No obstante, en esa sesión no se votó la
proposición que planteaba la fórmula de aclaración, por cuanto esto suponía
reabrir la votación del inciso 4º de la iniciativa. Por lo mismo, tanto su
discusión como aprobación se pospusieron.  En la Plenaria de Cámara de
Representantes del día siguiente, correspondiente al 11 de mayo de 2005, se
retomó la discusión y fue entonces aprobada.[29]
En definitiva, esta reforma fue aprobada,
también por el Senado, y el sentido normativo que se le atribuyó en el Congreso
no fue otro que el indicado. Por tanto, en la comprensión colectiva del
Parlamento, esta cláusula no tuvo por objeto excluir sino incluir, sin
detrimento para su sentido protector, las reglas pensiones de alto riesgo dentro
del sistema general de pensiones.
25.3. En tercer lugar, quizás lo anterior
lleva a preguntarse por qué entonces, si era claro que el Acto legislativo no
interferiría en la vigencia y validez de las pensiones de alto riesgo,
contempladas en el Decreto 2090 de 2003, resultaba necesario contemplar el
actual parágrafo transitorio 5º del artículo 48 de la Constitución. La
respuesta se halla hacia el final del trámite de formación del Acto, ya dentro
del tercer debate de la segunda vuelta, en el Senado de la República. En ese
momento adquirió fuerza una preocupación parlamentaria que antes se venía
discutiendo, ya no en torno a la posible afectación de las pensiones de vejez por
actividades de alto riesgo, pues había claridad acerca de que no las impactaba
la reforma, sino en torno de una situación puntual de los miembros del cuerpo
de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional, pues al parecer
había un vacío regulatorio en el tiempo en relación con este personal, que el
Congreso consideró necesario colmar.[30]
Esa intervención concluyó con una constancia.[31]
Pero en una sesión de Comisión posterior, dentro del mismo tercer debate de la
segunda vuelta, se convirtió la constancia en una proposición aditiva, suscrita
por miembros de distintos partidos.[32]
El texto finalmente aprobado en Comisión
Primera del Senado, fue en su sentido el que en definitiva quedó en el Acto
Legislativo.[33]
Pero lo que queda claro es entonces que el origen del parágrafo transitorio 5º
del artículo 48 de la Constitución fue la preocupación por colmar una aparente
deficiencia regulatoria en relación con un grupo de personas debidamente
delimitado, y no la necesidad de delimitar el ámbito personal o material de
validez del Decreto 2090 de 2003, pues el presupuesto común a los debates en
que se incorporó la proposición aditiva fue que este Decreto, y en general las
pensiones de alto riesgo, tendrían una vigencia no interferida por el Acto
Legislativo en trámite.
26. De acuerdo con lo anterior, tanto el
texto del artículo 48 de la Constitución, interpretado sistemáticamente en sus
incisos y parágrafos, como el sentido de las deliberaciones que precedieron a
la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, indican que las pensiones de
vejez por actividades de alto riesgo, tal como son reguladas en el Decreto 2090
de 2003, no solo no fueron eliminadas con la entrada en vigencia de la reforma
constitucional, sino que aparte no estaban llamadas a desaparecer tampoco con
el advenimiento del 31 de julio de 2010, pues no les era aplicable
específicamente lo previsto en el parágrafo transitorio 2º del artículo 48
Superior. Pero además de estas razones hay otra, que la Corte Constitucional
comparte de forma parcial con el Procurador General de la Nación, y es que
admitir la validez de las pensiones de vejez por actividades de alto riesgo se
ajusta, y no desconoce, las finalidades de sostenibilidad financiera que
buscaba alcanzar el Acto Legislativo 01 de 2005.
27. En efecto, la reforma de 2005 al
artículo 48 de la Constitución buscaba ante todo que el Estado garantizara los
derechos, en un marco de “sostenibilidad financiera del sistema pensional”.
Esta sostenibilidad se proyectó como un presupuesto material para la garantía
de la equidad entre los distintos integrantes del universo del sistema de
seguridad social, y entre los actuales y potenciales beneficiarios de las
reglas pensionales. Entre los medios para asegurar esta sostenibilidad, el Acto
Legislativo previó por ejemplo los siguientes: dijo que para la liquidación de
pensiones “solo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada
persona hubiere efectuado cotizaciones” (inc 12); estableció que a partir
del “31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con arreglo a
recursos de naturaleza pública” (par 1º); contempló un procedimiento breve
para la revisión de pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el
cumplimiento de los requisitos legales o convencionales o arbitrales válidos
(inc 15); prohibió los regímenes especiales y exceptuados, con determinadas
excepciones (incisos 11 y 13, y par. Trans. 2).
28. Esta reforma constitucional no implica
sin embargo una prohibición para introducir reglas especiales en materia
pensional o, particularmente, en las normas sobre pensiones de vejez. En lo que
atañe a los regímenes pensionales especiales o exceptuados, el objetivo preciso
eran los marcos normativos que preveían, al mismo tiempo, tratamientos
beneficiosos en edad, tiempo de servicios, montos de cotización y semanas
cotizadas, y cuantía de las mesadas pensionales. Por eso en la exposición de
motivos del proyecto de reforma se refirió que el propósito de garantizar los
derechos en un marco de sostenibilidad financiera, presuponía acabar con los
regímenes introducían “desequilibrios pensionales”, entendiendo por
tales los que exigían menos cargas pero otorgaban mayores beneficios, sin una
justificación aparente. Decía entonces la exposición de motivos, suscrita por
el Presidente de la República y los Ministros de Hacienda y Crédito Público, y
de Protección Social de la época:
“[…] no es justo que los colombianos con
el pago de impuestos crecientes y/o con sus cotizaciones financien el que
algunas personas puedan pensionarse con edades y tiempos de cotización
inferiores. A lo anterior se agrega que las personas que pueden pensionarse con
edades y tiempos de servicios menores, terminan recibiendo pensiones superiores
a las del resto de colombianos, con montos mayores a los 25 salarios mínimos
que es el tope de pensión que señala la ley, sin que en la mayoría de los casos
hayan realizado cotización alguna, lo que implica cuantiosos subsidios”.[34]
29. Acto seguido, la exposición de motivos
del proyecto enlistaba un grupo de regímenes especiales o exceptuados que
respondían, en concepto del Gobierno, a esta noción de “desequilibrios
pensionales”, en tanto al tiempo que exigían menores cargas contributivas y
laborales que las del régimen general de pensiones, otorgaban sin embargo
mayores prerrogativas prestacionales. La exposición de motivos mencionaba los regímenes de
Foncolpuertos, Carbocol, Caja Agraria, Idema, Ecopetrol, Sena, ISS, Emcali,
Universidad del Atlántico, Hospitales de la Red Pública de Santander, y los de
otras entidades privadas. Por ejemplo, en el caso de Foncolpuertos, Carbocol y
la Caja Agraria, cuya liquidación había sido ordenada, indicaba lo siguiente:
“Foncolpuertos: Esta entidad tenía pactada una
convención por cada uno de los terminales. Dentro de las disposiciones
convencionales vale la pena resaltar las pensiones especiales a las cuales se
podía acceder con 15 años o más de servicio oficial y 40 años de edad.
Igualmente, se contemplan cerca de 42 factores salariales para liquidar la
pensión entre los cuales se encuentran calzado, vaso de leche y de agua, prima
de lluvia, día gris, etc. Por último, se debe destacar que la pensión de
jubilación se liquidaba con el 80% del promedio de lo devengado en el último
año y que los trabajadores de Foncolpuertos nunca efectuaron cotizaciones para
pensiones.
Carbocol: La pensión se otorga con 20 años de servicio y 55 años
de edad. Se liquida con el 74% de lo devengado en el último año y se contempla
19 factores salariales, tales como: prima de radicación por traslado, de
antigüedad, extralegal vacaciones, gastos de manutención y alojamiento, entre
otros. Además, se paga una suma adicional, por una sola vez, a los pensionados
por invalidez, equivalente a 20 smmlv y tiene pensión compartida con el ISS. En
esta entidad la mesada promedio es de 9.8 salarios mínimos.
Caja Agraria: Dentro de las pensiones que se otorgan,
existe una a la que se accede con 47 años de edad y 20 años de servicio, a
quienes al 16 de marzo de 1992 tuvieran 18 años de servicio. La pensión
convencional se liquida con base en el 75% de lo devengado en el último año,
teniendo en cuenta como factores salariales algunos valores variables, como por
ejemplo: primas semestrales, viáticos devengados durante 180 días o más,
sobrerremuneración, etc. En la convención, también se dispone el pago, por una
sola vez, de un auxilio de 10 smmlv a los pensionados. Adicionalmente, se
contempla una pensión por riesgo de salud con 15 años de servicio y a cualquier
edad. También comparte pensión con el ISS”.[35]
30. Esta concepción de la sostenibilidad
fiscal del sistema de pensiones, conforme a la cual con la misma se buscaba
prohibir y eliminar los regímenes que introdujeran un desequilibrio pensional, fue
objeto de todo el trámite parlamentario, como se puede apreciar en las
distintas ponencias para cada uno de los debates.[36] El Acto Legislativo 01 de 2005
ciertamente inhibió la competencia del Congreso para crear regímenes especiales
en contravención de sus preceptos. Pero no eliminó las reglas especiales para
la pensión de vejez por actividades de alto riesgo, entre otras razones aquí
definidas, porque además estas no introducen un desequilibrio pensional ya que
los relativos beneficios que conceden se ven compensados por un incremento en
las cargas laborales y de cotización. La pregunta de si, además de estas, el
Acto permite otras reglas especiales de pensiones no hace parte de esta
discusión. El Procurador señala, por ejemplo, que el Acto Legislativo no prohíbe
la diferenciación de edades para pensionarse por vejez según el sexo (una edad
para las mujeres y otras para los hombres), pues una diferencia de trato en ese
aspecto es una exigencia de igualdad material. La Corte, sin embargo, no puede
juzgar la constitucionalidad de esa hipótesis en este proceso. Pero observa un
punto constitucional de fondo que comparte con el Concepto Fiscal, y es que el
Acto Legislativo 01 de 2005 no se puede interpretar aisladamente. Como reforma se
inserta en una Constitución más amplia, en cuyo artículo 13 está previsto que
“[e]l Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados”,
y que “[e]l Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta”.
c.
Conclusiones
en cuanto al primer cargo
31. En definitiva, el Decreto 2090 de 2003
no consagra un régimen especial de pensiones, sino un esquema normativo de
pensiones de alto riesgo que se inscribe en el régimen de prima media con
prestación definida, dentro del sistema general de pensiones. Aparte, el Acto
Legislativo 01 de 2005 no solo no prohíbe expresamente la existencia de reglas
especiales para pensiones de alto riesgo, que se inserten en los regímenes
generales del sistema general de pensiones, sino que de acuerdo con una lectura
literal, sistemática, contextual y teleológica, tampoco previó su desaparición
inmediata o diferida. El texto de los incisos 11 y 13, y del parágrafo
transitorio 2, del artículo 48 de la Carta, no solo no excluyen expresa e
inequívocamente estas reglas, sino que de hecho, en una lectura conjunta de sus
previsiones con el parágrafo transitorio 5º del mismo precepto, las consideran
como parte del sistema general de pensiones, y las deja a salvo de las
limitaciones y restricciones previstas por el Acto Legislativo 01 de 2005. Esta
conclusión encuentra pleno respaldo en los debates parlamentarios que
antecedieron a la expedición de la reforma constitucional del año 2005, así
como en una lectura teleológica o finalista del Acto Legislativo, y en una
interpretación integral de la Constitución que tenga en cuenta su vocación
igualitaria, expresada ante todo en su artículo 13, incisos 2 y 3, que consagra
una “cláusula de erradicación de las injusticias presentes”.[37]
32. Las pensiones de vejez por actividades
de alto riesgo responden justamente a la necesidad de proteger de forma
especial a quienes, por la profesión u ocupación que ejercen, están sujetos a
una disminución de sus expectativas de vida saludable. Un tratamiento pensional
uniforme en esta materia supondría desconocer la cláusula de erradicación de
las injusticias presentes. El Decreto 2090 de 2003 incluye como beneficiarios
de las pensiones de alto riesgo, por ejemplo, a quienes desempeñan trabajos en
minería que impliquen prestar el servicio en socavones o en subterráneos;
trabajos que impliquen la exposición a altas temperaturas, por encima de los
valores límites permisibles; trabajos con exposición a radiaciones ionizantes o
a sustancias comprobadamente cancerígenas; trabajos en los Cuerpos de Bomberos,
en actividades relacionadas con la función específica de actuar en operaciones
de extinción de incendios; trabajos en el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, Inpec, en actividades de custodia y vigilancia de los internos en
los centros de reclusión carcelaria, durante el tiempo en el que ejecuten dicha
labor (art 2º). En los considerandos del Decreto se observa también que según “los estudios realizados se han determinado como
actividades de alto riesgo para el Sistema General de Pensiones aquellas que
generan por su propia naturaleza la disminución de la expectativa de vida
saludable del trabajador, independiente de las condiciones en las cuales se
efectúe el trabajo”.
33. Por encontrarse en estas condiciones,
y para garantizar el goce efectivo del derecho a la seguridad social en
pensiones de estas personas, se prevé entonces una edad especial para adquirir
el derecho a la pensión de vejez. No obstante, este beneficio está precedido
por una carga contributiva superior, y no introduce entonces un probado “desequilibrio
pensional” que haga insostenibles las finanzas públicas, pues en primer
lugar por estos trabajadores se debe pagar un monto de cotización superior al
general, en tanto el artículo 5º del Decreto 2090 de 2003 dice que “[e]l monto de la cotización especial para las actividades
de alto riesgo es el previsto en la Ley 100 de 1993, más diez (10) puntos
adicionales a cargo del empleador”. Pero, además, en segundo lugar
solo es posible reducir adicionalmente la edad de pensión, cuando se ha
superado la base mínima de cotizaciones exigida en el sistema general de
pensiones, pues el artículo 4º del Decreto ley referido establece que “[l]a edad para el reconocimiento especial de vejez se
disminuirá en un (1) año por cada (60) semanas de cotización especial,
adicionales a las mínimas requeridas en el Sistema General de Pensiones, sin
que dicha edad pueda ser inferior a cincuenta (50) años”. No hay
entonces un desequilibrio pensional pues los beneficios se ven compensados con
cargas contributivas especiales.
34. En conclusión, el artículo 8º del
Decreto con fuerza de ley 2090 de 2003 no desconoce el artículo 48 de la
Constitución Política, aun cuando prevea que la vigencia de sus reglas sobre
pensión de vejez por actividades de alto riesgo supera la fecha de entrada en
vigor del Acto Legislativo 01 de 2005, y también el 31 de julio de 2010, fecha
límite en la cual
por mandato de la reforma constitucional referida debían expirar todos los regímenes
especial y exceptuados, así como los demás que allí se indican. Por tanto, la
Sala Plena procederá a resolver el segundo cargo de inconstitucionalidad.
Segundo cargo. La vigencia de una norma la
define en principio quien la expide. Diferencia entre ejercer facultades en el
tiempo fijado por la ley, y la previsión de un periodo de vigencia sujeto a
plazo y condición
35. El segundo cargo se dirige contra el
inciso 2 del artículo 8 demandado. Dice el actor que el Decreto ley 2090 de
2003 fue expedido en virtud de las facultades extraordinarias conferidas al
Presidente de la República por el artículo 17 numeral 2 de la Ley 797 de 2003,
el cual solo le reconoció 6 meses para regular la materia. No obstante, lo que
a su juicio hizo el Presidente de la República en el inciso 2 del artículo 8º
acusado fue auto atribuirse facultades extraordinarias por fuera de ese lapso,
para extender la regulación en el año 2014 “hasta por 10 años más”, con
lo cual admitió lo que la Constitución prohíbe en su artículo 150 numeral 10,
que es en su opinión ejercer facultades extraordinarias al margen de los
límites temporales previstos en la Ley habilitante, o después de los 6 meses
que establece como término máximo el texto constitucional (CP art 150-10). La
Sala Plena considera que para resolver este cargo deben hacerse previamente
algunas aclaraciones en torno al sentido de la norma legal demandada, y de las
limitaciones para el ejercicio de facultades extraordinarias.
36. La Ley 797 de 2003 le confirió
facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir o
modificar, en el término de “seis (6) meses”,
las normas pensionales para quienes laboran en
actividades de alto riesgo y en particular para modificar y dictar las normas
sobre las condiciones, requisitos y beneficios, incluyendo la definición de
alto riesgo, conforme a estudios y criterios actuariales de medición de
disminución de expectativa de vida saludable y ajustar las tasas de cotización
hasta en 10 puntos, siempre a cargo del empleador, con el objeto de preservar
el equilibrio financiero del sistema. La Ley 797 de 2003 entró a regir desde el
momento de su publicación (art 24), hecho que ocurrió el 29 de enero de 2003.
El Decreto 2090 de 2003, por su parte, fue expedido el 28 de julio de 2003; es
decir, justo dentro de los 6 meses conferidos por la Ley habilitante. En el
inciso 1º, el artículo 8 del Decreto 2090 de 2003 estableció que se
beneficiarían de sus previsiones los trabajadores que se vincularan a
actividades de alto riesgo hasta el 31 de diciembre de 2014. No obstante,
luego, en el inciso 2 precisó que este término podría ampliarse hasta por 10
años más, en virtud de un decreto del Gobierno y previo concepto del Consejo
Nacional de Riesgos Profesionales. Vencido el respectivo periodo (31 de diciembre
de 2014 o de 2024, según el caso), los que se vinculen después a las
actividades de alto riesgo quedan sujetos a lo previsto en términos generales
en el sistema pensional, en las Leyes 100 de 1993, 797 de 2003 y sus reformas.
37. El artículo 8º del
Decreto ley 2090 de 2003 establece entonces un término de vigencia
complejo, sin plazos perentorios para su aplicabilidad. Esta
interpretación presupone una distinción entre nociones que forman parte del
derecho colombiano (vigencia y aplicabilidad). Las normas legales
entran en vigencia en el momento en el cual lo decide la propia ley o,
en su defecto, las leyes supletorias.[38] Las normas legales pierden este
atributo o bien por el vencimiento de un plazo fijado en ellas o en una norma
superior,[39] o bien por derogación (expresa,
tácita u orgánica).[40] La vigencia de una norma es sin
embargo diferenciable de su aplicabilidad, pues una disposición puede no
estar vigente, debido por ejemplo a que fue derogada por otra, y sin embargo
ser aplicable a las situaciones consolidadas o incluso nacidas bajo su
vigencia, como ocurre en los casos de aplicación ultractiva.[41] El artículo 8º fija
pues periodos de vigencia complejos: las reglas de pensiones de alto riesgo
protegen a quienes se vinculen a estas actividades hasta el 31 de diciembre de
2024 si se da la condición del decreto y el previo concepto del Consejo de
Riesgos Profesionales antes del 31 de diciembre de 2014, o hasta esta última
fecha si la condición no se da. Es un periodo de vigencia, pues tras la
extinción de dichos periodos, los trabajadores que se vinculen a actividades de
alto riesgo no se benefician de sus previsiones. Pero ese no es un límite de
aplicabilidad, pues quienes se hayan vinculado a tales actividades antes de
expirar esos plazos, tienen derecho incluso después de su vencimiento a que se
les sigan aplicando.
38. El hecho de que en el
Decreto ley se hubiese previsto entonces un término de vigencia complejo,
definido a partir de plazos y condición, no es por sí mismo contrario a la
Constitución o la ley habilitante. En primer lugar, la Constitución no prevé expresamente
en su artículo 150 numeral 10 que el Presidente de la República no pueda fijar
por sí mismo el principio y el fin del periodo de vigencia de las normas con
fuerza de ley que expide, aunque desde luego estas deben enmarcarse dentro de
los precisos límites de la ley de facultades, y ajustarse al marco
constitucional. En este caso, no obstante, la Ley 797 de 2003 le confirió al
Presidente facultades para proferir el Decreto ley 2090 de 2003, estableciendo
que las facultades debían ejercerse dentro del término de los seis meses
siguientes, y se abstuvo de señalar qué reglas sobre vigencia podían expedirse
dentro de ese plazo. Por consiguiente, la Sala Plena de la Corte no observa que
se hubiera desconocido una previsión expresa de la Constitución o de la ley
habilitante, de modo que, desde este punto de vista, no se vulneró el artículo
150 numeral 10 de la Carta Política.
39. En las intervenciones
se señala que incluso si la Ley 797 de 2003 no definió un término de vigencia
para las normas con fuerza de ley expedidas en virtud suya, tampoco le concedió
al Presidente la facultad para hacerlo y, por tanto, hay una extralimitación de
su parte. No obstante, como se dijo en la sentencia C-084 de 1996, en esta
materia rige un principio en virtud del cual la “vigencia de las normas” -tanto en lo que se
refiere a su inicio como a su conclusión- “se produce únicamente como
resultado de una decisión tomada discrecionalmente por quien tiene la
competencia para hacerlas”.[42]
Por tanto, en principio, en este caso el Presidente podía decidir cuándo
comenzaba y terminaba la vigencia de las normas con fuerza de ley. Además, debe tenerse en cuenta que el principio y el fin de
un periodo de vigencia pueden determinarse mediante el establecimiento de
condiciones. En efecto, en la sentencia C-302 de 1999 la Corte examinó una
norma legal, acusada porque “sometió la vigencia de la ley a una condición”.
Se trataba de la Ley 443 de 1998, sobre carrera administrativa, cuya entrada en
vigencia fue sometida por la ley a la condición de que se expidieran
determinados decretos ley y reglamentarios. La Corporación declaró exequible la
norma, y sostuvo que la potestad de expedir normas con rango de ley implica
también la de excluir normas preexistentes, así como “la de determinar el
momento en que uno u otro fenómeno ocurra, hecho que puede estar sometido, al
arbitrio del legislador, a un plazo o una condición”. Luego agregó la regla
constitucional en que fundó su decisión:
“si una ley señala que sólo
puede ser aplicada cuando se cumpla o ejecute determinado acto (como en el caso
bajo examen, desde el momento en que se expidan los decretos leyes y los
reglamentos), esa condición no hace inconstitucional el precepto que así lo
consagra, pues el legislador goza de libertad para fijar el momento a partir
del cual debe entrar a regir la ley”.[43]
40. Estos principios no
son absolutos. Asimismo, en el caso de los decretos con fuerza de ley esta
jurisprudencia es aplicable mutatis mutandis, aunque no enteramente. En
este contexto hay una diferencia pues, además de la Constitución, el legislador
extraordinario debe respetar la ley habilitante. En esa medida, en ejercicio de
las facultades extraordinarias que le confiera una ley, el Presidente de la
República es también el competente para definir cuándo entran en vigencia y cuándo
pierden este atributo las normas con fuerza de ley que dicte. Pero, por
tratarse de la delegación de una competencia inicialmente radicada en el
Congreso de la República, tiene que hacerlo dentro del margen competencial que
le defina la ley de facultades. Por tanto, mientras esta no contemple lineamientos
sobre cuándo empieza y termina el periodo de vigencia de los decretos ley
expedidos en virtud suya, el Presidente de la República como autor de estos
últimos puede hacerlo en el marco de la Constitución. En el presente caso, por
consiguiente, en principio no existe un problema de transgresión de la Carta
Política, o de la ley de facultades extraordinarias, por el hecho de que se
hubiese fijado en el Decreto ley 2090 de 2003 un término complejo de vigencia,
definido a partir de plazos y condición, ya que la Ley 797 de 2003, en su
artículo 17 numeral 2 no contempló restricciones en ese punto. La ley
habilitante no contempla ninguna restricción expresa o tácita en ese sentido, y
la Constitución no lo prohíbe tampoco en su artículo 150-10.
41. Asunto distinto es si
la configuración específica de ese término de vigencia vulnera el artículo
150-10 de la Constitución en cuanto lo supedita a la expedición de un decreto
administrativo por el Presidente de la República, previo concepto del Consejo Nacional
de Riesgos Profesionales. En efecto, si bien la jurisprudencia ha admitido que
el periodo de vigencia de una norma legal se sujete a condición (C-302 de 1999[44]), lo cierto es que
no cualquier condición se ajusta al orden constitucional. Así, por ejemplo, en
la sentencia C-368 de 2000, la Corte declaró inexequible parcialmente una norma
legal, mediante la cual se sometía el periodo de vigencia de una ley a la
previa expedición de una ley estatutaria sobre una materia que no tenía tal
reserva (CP art 152). La Corporación advirtió entonces que si bien el
legislador podía supeditar la entrada en vigor de sus normas a una condición,
el contenido de esta debía conformarse a la Constitución.[45] Por lo mismo, en esta
ocasión debe señalarse que el Decreto 2090 de 2003 supedita la definición del
periodo de vigencia de las reglas pensionales a una condición decisiva: si antes
del 31 de diciembre de 2014 se expedía un decreto administrativo en ese sentido,
previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, entonces la
vigencia se extendía hasta diciembre 31 de 2024. Si no, se agotaba el 31 de
diciembre de 2014. Esto no vulnera por su parte el artículo 150 numeral 10 de
la Constitución, puesto que no es verdad que suponga un auto facultamiento del
Presidente de la República para expedir, después de los 6 meses que le concedió
la ley habilitante, normas con fuerza de ley en materia de pensiones de alto
riesgo.
42. Efectivamente, lo que
hace el Decreto 2090 de 2003 es prever que sus beneficios no se extenderán a
quienes se vinculen a actividades de alto riesgo después del 31 de diciembre de
2024, y que ese plazo podía incluso acelerarse si antes del 31 de diciembre de
2014 no se expedía un decreto por parte del Gobierno Nacional, previo concepto
del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales. Esto, para empezar, resulta
razonable en el contexto de una regulación sobre actividades de alto riesgo,
toda vez que los niveles de riesgo pueden variar con las circunstancias y el
tiempo. Así, por ejemplo, en la sentencia C-853 de 2013, la Corte señaló que
antes de la creación del sistema general de pensiones se consideraban como de
alto riesgo actividades que luego ya no tenían tal carácter. Se mencionó
entonces que conforme a la ley laboral,
“[…] se consideraron como actividades
de alto riesgo las desempeñadas por los trabajadores ferroviarios, operadores
de radio, cables y similares, aviadores de empresas comerciales, trabajadores
de empresas mineras que presten sus servicios en socavones, los que realizan
labores a temperaturas anormales, los profesionales o ayudantes de
establecimientos particulares dedicados al tratamiento de la tuberculosis,
estableciendo para ellos unos requisitos especiales para adquirir el derecho a
la pensión”.[46]
43. Precisamente en
atención a este carácter superable del alto riesgo, el Decreto 2090 de 2003
consagró un término inicial de vigencia, que fijó como el 31 de diciembre de
2014. No obstante, si para esa fecha se certificaba mediante concepto por el
Consejo Nacional de Riesgos Profesionales que tales actividades mantenían su
nivel de riesgo, y esto lo convalidaba el Gobierno mediante decreto administrativo,
el término de vigencia de los beneficios del decreto 2090 de 2003 se extendía
hasta por 10 años; es decir, hasta el 31 de diciembre de 2024. Sin que quepa en
este proceso pronunciarse sobre la constitucionalidad de este término final,
cabe señalar que el artículo 8º del Decreto 2090 de 2003 no tiene entonces el
sentido de conferir facultades extraordinarias, lo cual no puede hacer en el
orden constitucional sino una ley habilitante (CP art 150-10). Su objetivo era el
de precisar que para efectos de definir su periodo de vigencia, el Presidente
de la República, en ejercicio de la potestad constitucional propia de
expedir decretos para la cumplida ejecución de las leyes –en este caso de las
normas con fuerza de ley- (CP art 189 numeral 11), podía ratificar el concepto
del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, en el sentido de que persistían
las condiciones que condujeron a la expedición de las reglas especiales en la
materia.  Por lo cual, no es que con el Decreto ley 2090 de 2003 se hubiera facultado
el Presidente de la República para reformar el ámbito personal o material de
las reglas de pensiones de vejez por actividades de alto riesgo, sino para
emitir un acto administrativo que, en virtud del Decreto ley expedido en 2003 y
en concordancia con el artículo 189 numeral 11 Superior, era condición para determinar
su línea final de vigencia temporal.
44. Por consiguiente, la Corte concluye
que el Presidente
de la República, en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la
ley, puede expedir una regulación sobre pensiones de alto riesgo dentro del
término que le fue concedido, y sujetar el final de su periodo de vigencia a
plazo y condición. Asimismo, puede establecer como condición para la
continuidad de la vigencia del decreto ley sobre pensiones de alto riesgo, la
expedición de un decreto administrativo previo concepto técnico sobre la
persistencia de las razones que condujeron a considerar las actividades
reguladas como de alto riesgo. Esto no viola el artículo 150 numeral 10 de la
Constitución. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional
considera que el segundo cargo es impróspero.
45. En definitiva, el artículo 8 del
Decreto 2090 de 2003 se declarará exequible.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el artículo 8º del
Decreto Ley 2090 de 2003 ‘Por el cual se definen las actividades de alto
riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones,
requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que
laboran en dichas actividades’.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el
expediente.
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Presidenta (E)
MYRIAM ÁVILA
ROLDAN
Magistrada (E)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con aclaración
de voto
ALBERTO ROJAS
RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] El Decreto 2655 de 2014, ‘Por el cual se amplía la vigencia
del régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo
previstas en el Decreto número 2090 de 2003’, fue
expedido por el Presidente de la República “en
ejercicio de sus facultades constitucionales, en especial de las que le
confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el
artículo 8° del Decreto número 2090 de 2003”.
[2] El actor agrega que esta terminación del
régimen de pensiones por actividades de alto riesgo no es una desprotección,
pues se inserta en un contexto en el cual ha cambiado el enfoque de seguridad
social para esa clase de actividades. Menciona que en un documento reciente de
la OIT, publicado en el año 2014, y en el ‘Libro Blanco sobre una Agenda para
Pensiones adecuadas, seguras y sostenibles’ publicado por la Comisión Europea,
se advierte que en este nuevo paradigma lo relevante es la prevención en las
condiciones de trabajo.
[3] El artículo 17 numeral 2 de la Ley 797 de 2003 dice
lo siguiente: “Facultades extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en
el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese por seis (6)
meses al Presidente de la República de facultades extraordinarias para: […] 2.
Expedir o modificar las normas relacionadas con el régimen legal para los
trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo y en particular para
modificar y dictar las normas sobre las condiciones, requisitos y beneficios,
incluyendo la definición de alto riesgo, conforme a estudios y criterios
actuariales de medición de disminución de expectativa de vida saludable y
ajustar las tasas de cotización hasta en 10 puntos, siempre a cargo del
empleador, con el objeto de preservar el equilibrio financiero del sistema”.
[4] En el presente acápite se relacionan tanto
los conceptos rendidos por entidades públicas y organizaciones privadas, en
virtud del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, como las intervenciones
ciudadanas instauradas en virtud del derecho constitucional previsto en el
artículo 242 numeral 1 de la Constitución. Debe precisarse que, con fundamento
en el Decreto 2067 de 1991, los plazos para la presentación son distintos según
el caso.
[5] La Secretaría General de la Corte
Constitucional certificó que esta intervención fue presentada después de
expirar los términos de fijación en lista.
[6] Cita en respaldo las sentencias C-256 de
1998 y C-681 de 2003.
[7] Sentencia C-571 de 2004 (MP Rodrigo
Escobar Gil. Unánime). En ese caso la Corte debía decidir una demanda contra
normas previas a la Constitución de 1991, en las cuales se consagraban
regulaciones ajenas al nuevo marco constitucional. La incompatibilidad era
apreciable, pues entre las normas acusadas había una que decía por ejemplo que “Todos los ciudadanos eligen directamente […] Consejeros
Intendenciales y Comisariales”, y otra que establecía “El congreso en pleno, las cámaras y las comisiones de
estas podrá abrir sesiones y deliberar con la tercera parte de sus miembros”.
Estas disposiciones eran aparentemente contrarias –la primera- al nuevo
ordenamiento administrativo y político del territorio, y –la segunda- al
artículo 145, que señala que “el Congreso en pleno, las cámaras y las
comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte
de sus miembros”. La Corte Constitucional estudió a pesar de eso el fondo de la
demanda, y emitió juicios de exequibilidad sobre las normas cuestionadas. Dijo
–en síntesis- que un conflicto normativo de tal naturaleza debía resolverse en
un juicio de invalidez, y concluir con una declaratoria sobre la
inexequibilidad de las disposiciones legales demandadas, y no solo en una
declaración de derogación tácita.
[8] Sentencia C-571 de 2004 (MP Rodrigo
Escobar Gil. Unánime), citada. Dijo en ese caso: “La
declaratoria de invalidez por vía del control constitucional se explica en
estos casos, y prevalece sobre la institución de la derogatoria tácita, por dos
razones fundamentales, consustanciales al principio de seguridad jurídica.
- La primera, por el hecho que la preceptiva constitucional suele
emplear conceptos demasiado abiertos y generalmente imprecisos en su estructura
técnica y en su eficacia normativa directa (como ocurre por ejemplo con la
igualdad, la autonomía de las entidades territoriales o la libertad, entre
otros), lo cual hace que su significado jurídico no sea en la mayoría de lo
casos fácilmente detectable por los distintos operadores y oponible a las
disposiciones legales precedentes, que por lo general suelen regular de manera
más específica y explícita una determinada materia y, por ello, no contienen en
sus textos una simple enunciación de principios al estilo de las cláusulas
constitucionales. - La segunda, estructurada en los efectos que
genera la derogatoria tácita, en el sentido que si bien por su intermedio se
limita en el tiempo la vigencia de una norma, esto es, se suspende su
aplicabilidad y capacidad regulatoria, en todo caso el precepto sigue amparado
por una presunción de validez (específicamente tratándose de aquellas
situaciones ocurridas bajo su vigencia y hasta tanto no exista pronunciamiento
por vía de autoridad que avale su derogatoria). En estos eventos, la
discrecionalidad judicial y la ausencia de mecanismos de unificación de jurisprudencia
pueden conducir a que, al momento de determinar su utilización, se produzcan
consecuencias muy diversas respecto de casos idénticos. Así, mientras un
operador jurídico detecta la incompatibilidad normativa y opta por inaplicar el
texto que considera sin efectos, el otro intérprete puede llegar a concluir lo
contrario, es decir, que dicha incompatibilidad no tiene lugar, procediendo a
aplicar la misma norma para definir una situación fáctica similar a la anterior”.
[9] Sentencia C-571 de 2004 (MP Rodrigo
Escobar Gil. Unánime). Citada. Dijo entonces: “si
la posición dominante es la que propugna por la vigencia de la legislación
preexistente, la definición sobre la insubsistencia de una norma anterior que
se encuentre en abierta contradicción con la Constitución, requiere
necesariamente de la declaratoria de inconstitucionalidad, excluyéndose la
posibilidad de dictar un fallo inhibitorio por carencia actual de objeto, ante
la presunta ocurrencia del fenómeno jurídico de la derogatoria tacita”.
[10] Sentencia C-571 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil.
Unánime), referida.
[11] Dicen los considerandos del Decreto 2655 de 2014:
“Que el artículo 8º del decreto 2090 de 2003, estableció que el régimen de
pensiones especiales para las actividades de alto riesgo hasta el 31 de
diciembre de 2014; no obstante, facultó al Gobierno Nacional para poder
ampliarlo parcial o totalmente hasta por 10 años más, previo concepto del
Consejo Nacional de Riesgos Profesionales”.
[12] ARTICULO.  139.-Facultades extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el
ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el
término de seis (6) meses contados desde la fecha de publicación de la presente
ley para: […] 2.  Determinar,
atendiendo a criterios técnico-científicos y de salud ocupacional, las
actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que requieran
modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la pensión.
Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se regirán por
las disposiciones previstas en esta ley, sin desconocer derechos adquiridos y
en todo caso serán menos exigentes. Quedando igualmente facultado para
armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores
civiles y los periodistas con tarjeta profesional. || Esta facultad incluye la
de establecer los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador
y el trabajador, según cada actividad”. ARTICULO.   140.- Actividades de alto riesgo de
los servidores públicos. De conformidad con la Ley 4ª de 1992,
el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren
en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación
o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos. Se consideran
para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas
que cumplen algunos sectores tales como el cuerpo de custodia y vigilancia
nacional penitenciaria. Todo sin desconocer derechos adquiridos. El Gobierno Nacional establecerá los puntos
porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y
el trabajador, según cada actividad.
[13] El artículo 168 del Decreto 407 de 1994
se refería a las pensiones especiales de vejez por alto riesgo de los miembros
del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional; el
Decreto 1281 de 1994 trataba, en su capítulo II, de las pensiones de los
periodistas; el Decreto 1835 de 1994 reglamentaba las pensiones de alto riesgo
para servidores públicos; el Decreto 1837 de 1994 reglamenta el artículo 11 del
Decreto 1281 del mismo año, el cual se refiere a una pensión especial de vejez
para periodistas; el artículo 6º del Decreto 691 de 1994 regula lo atinente a
las pensiones de alto riesgo de los servidores públicos, en el contexto de su
vinculación al sistema general de pensiones; el Decreto 1388 de 1994 reglamenta
las pensiones de los periodistas; el artículo 117 del Decreto 2150 de 1995 se
refería a las pensiones reguladas por el Decreto 1281 de 1994, es decir, a las
especiales de vejez para periodistas; el Decreto 1548 de 1998 reglamentaba
también el Decreto 1281 de 1994, sobre pensiones de periodistas.
[14] El
artículo 2º del Decreto menciona como de alto riesgo las actividades desarrolladas en trabajos de minería que impliquen prestar
el servicio en socavones o en subterráneos, o en trabajos que acarreen
exposición a altas temperaturas, por encima de los valores límites permisibles
por las normas técnicas de salud ocupacional, o que supongan exposición a
radiaciones ionizantes. Por realizar actividades
de ese tipo, que aparejan una reducción de las expectativas de vida saludable,
se ofrece la posibilidad de pensionarse con menos años de edad, pero con
iguales o superiores semanas de cotización, liquidadas como unidades de
contribución con cuantías superiores.
[15] Así, por ejemplo, el actual inciso 8º del
artículo 48 Superior se refiere a los límites constitucionales para las
suspensión, congelamiento o reducción de las mesadas pensionales reconocidas
conforme a derecho. Así también, el parágrafo transitorio 1º trata sobre el
régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales,
vinculados al servicio público educativo oficial. Por su materia, estos
segmentos normativos, así como otros, aunque estén contenidos en el artículo 48
Superior no son pertinentes para el juicio, y por tanto la Corte no dilucidará
en este fallo sus alcances jurídicos.
[16] El parágrafo trans. 5º del artículo 48
constitucional dice: “[d]e conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de
la Ley 100 de 1993 y el decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en
vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y
vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional se les aplicará el régimen de
alto riesgo contemplado en el mismo. A quienes ingresaron con anterioridad a
dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas
personas por razón de los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el
efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las
cotizaciones correspondientes”.
[17] Gaceta 837 de 2004. Énfasis añadido.
[18] Señaló el ponente Representante Javier
Jaramillo Devia: “De otra parte señor Presidente,
quiero hacer expresa mención de dos aspectos; el primero de ellos, hay, lo
decía al comienzo, el sistema general de pensiones lo integran las muchas
inquietudes con las profesiones de alto riesgo, con los sectores que han tenido
una reglamentación que se ha denominado alto riesgo, entre ellos los contadores
de tráfico aéreo y el personal del departamento administrativo de seguridad
escapándoseme algún otro que nos ha hecho la misma mención. Sobre eso nosotros
hemos hecho un examen y encontramos lo siguiente, que queremos dejar expresa
mención en este debate para futuras interpretaciones; como normas Ley 100 de
1993, Ley 797 del 2003, 860 del 2003, en la cual se establece el régimen del
departamento administrativo de seguridad y el Decreto-ley 2090 que tiene que
ver con las profesiones de alto riesgo. ¿Cómo entendemos nosotros el asunto? El
proyecto de acto legislativo lo que suprime a futuro, son los regímenes
especiales y exceptuados, y decimos en el inciso 3º que toda disposición que
esté por fuera de las normas que integran el sistema general de pensiones,
expirarán en la fecha que hemos determinado; quiere decir ello, que las normas
que estén en el sistema general de pensiones mantienen su validez”. Gaceta 837
de 2004.
[19] El señor Ministro de la Protección
Social, Doctor Diego Palacio Betancourt, sostuvo entonces: “[e]ste tema de alto riesgo no había sido
discutido ampliamente en las ponencias, puesto que era claro que alto riesgo
hace parte del sistema general de pensiones y que al referirnos nosotros al sistema
general de pensiones est[á]bamos incluyendo dentro de la discusión el tema de
alto riesgo”. Gaceta 837 de 2004.
[20] Actuó como ponente el Representante Javier Ramiro
Devia, quien señaló: “[…] además de ello, debo tratar el siguiente tema, se ha presentado
alguna inquietud con quienes en este momento están siendo cobijados por los
regímenes que tienen que ver con el alto riesgo, llámese el Departamento
Administrativo de Seguridad, llámese los controladores aéreos y otras
actividades que han sido consideradas como de alto riesgos; el criterio que
tuvimos en la Comisión Primera, es que esas actividades no hacen parte ni de
los regímenes especiales, ni exceptuado, ni convencionales, están regidas por
las Normas del Sistema General de Pensiones que tienen unas cotizaciones
distintas y por lo tanto, unas condiciones diferentes para adquirir la pensión,
pero están dentro del sistema general de pensiones, por eso cuando hablamos de
que se eliminan los regímenes pensionales, exceptuados o convencionales,
creemos que esa legislación de alto riesgo se mantiene y no se afecta por la
eliminación de los regímenes que hemos establecido”. Gaceta 832 de 2004.
[21] El Senador Luis Carlos Avellaneda sostuvo: “[…] Debo reconocer honorables Representantes que hoy dentro de los
regímenes especiales, hay unos que se justifican a la luz del principio de
igualdad, hay otros que no, hay regímenes especiales de justificación, como el
de la fuerza pública, pero otros como ya lo reconoció la Comisión Primera
Constitucional, los de alto riesgo que quedan a salvo en la redacción que ya
viene de la Comisión Primera, luego la idea absolutista del Gobierno de acabar
con todos los regímenes especiales, excepto con los de la fuerza pública ha
sido morigerado por la Comisión Primera y eso me parece importante”. Gaceta 832 de 2004.
[22] “Con la venia de
la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Luis Carlos
Avellaneda Tarazona: Gracias Presidente,
gracias Senador Mario Uribe, mire una de las razones que yo he indicado de la
antitécnica, de la metodología antitécnica que hemos adoptado es este tema de
los regímenes especiales, ni en Cámara ni aquí en Senado se ha hecho un
inventario de cu[á]les son los regímenes especiales y exceptuados, no se ha
hecho ese inventario, ese es un inventario necesario para de ahí discernir cuáles
son los justificados y cuáles no tienen justificación, cuáles son exorbitantes
o cuáles no; esa es una tarea que le debía corresponder al legislador, nosotros
por ejemplo estamos de acuerdo en que regímenes exorbitantes de privilegio
deben eliminarse. Pero aquí no se ha hecho la tarea nos falta aplicar el
principio de razonabilidad en materia legislativa, eso me parece, me parece
entonces absurdo esa tarea que estamos haciendo, ahí se están salvando algunos
regímenes especiales, de justificación el de los maestros, espero que el alto
riesgo esté a salvo según lo último que se había hablado en Cámara y en
Comisión Primera de Senado, los regímenes de alto riesgo estaban a salvo pero
hay otros regímenes por naturaleza de la actividad que deben estar también a
salvo”. Gaceta 29 de 2005.
[23] “Recobra el
uso de la palabra el honorable Senador Mario Uribe Escobar: Señor Presidente tanto en la Cámara como en la Comisión
Primera del Senado como lo señala el Senador Avellaneda, a los trabajadores a
que alude el Senador Angarita, a los que alude el Senador Andrés González es
decir a los del DAS no se les toca, se les mantiene el alto riesgo, eso hace
parte del sistema general y desde luego nos hemos cuidado que en la historia de
la ley, que se diga que mantienen sus privilegios y que no se les toca
absolutamente para nada, yo creo que eso satisface la demanda que ustedes han
hecho, pero todos lo tenemos lo suficientemente claro. Señor Presidente yo le
ruego someter a votación”. “Recobra
el uso de la palabra el honorable Senador Luis Elmer Arenas Parra: Entonces a mí me parece que
el tema que está planteando algunos Senadores aquí tiene total vigencia, ese
tema del DAS, del Inpec, de gente que no gana horas extras ni nada de eso y que
trabaja más de 24 horas me parece que lo tenemos que mirar. Así entonces,
entonces por esa razón Senador Mario Uribe o yo no entendí, o acláreme porque
lo que votamos es totalmente contrario a lo que usted explicó. Con la venia de
la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Mario Uribe
Escobar: El Ministro me podría ayudar señor Senador, por lo que yo he entendido,
lo que hemos entendido durante la discusión es que a esas personas a que usted
alude, no se los toca porque pertenecen al alto riesgo y el alto riesgo hace
parte del sistema general y no lo vamos a tocar. ¿Es así Ministro?” Gaceta 29
de 2005.
[24] El Ministro de
la Protección Social de la época, doctor Diego Palacio Betancourt, dijo al
respecto: “(…) yo quiero recordarles honorables Senadores que este Gobierno en
el año 2003, aprovechando unas facultades extraordinarias que el Congreso de la
República nos dio, definió claramente y de acuerdo con los rangos
internacionales lo que se considera una profesión de alto riesgo, y se
considera una de alto riesgo toda aquella actividad que desarrollada en la
cotidianidad disminuye la expectativa de vida de las personas, por ejemplo: los
buzos de profundidad, mientras cualquiera de nosotros vive o nosotros vivimos
un promedio de 72 años, los buzos de profundidad viven un promedio de 62 años,
igual pasa con los mineros de los socavones. Para ese tipo de profesiones hay
dentro del Sistema General de Pensiones, hay una reglamentación especial que
quedan perfectamente cobijado dentro del Sistema General de Pensiones con el
Acto Legislativo actual Senador, no se están tocando para nada los regímenes
especiales, perdón el alto riesgo, se le sigue respetando los derechos a altas
profesiones que son consideradas de alto riesgo”. Gaceta 29 de 2005.
[25] En el acta de la sesión del 5 de mayo de
2005 se lee: “Intervención
del honorable Representante Omar Baquero Soler: Ayer se hablaba en la discusión del
martes, se hablaba que el personal adscrito a la guardia del Inpec, no perdía
sus derechos, de acuerdo al texto o que se nos responda si ellos pierden
derecho; porque ellos tienen también un régimen especial, dada consideración
del trabajo que ellos vienen desempeñando que es un trabajo de alto riesgo. Intervención
del honorable Representante Javier Ramiro Devia: Usted tiene la razón en el
sentido de que existe la inquietud, en mi exposición en la parte general hice
claridad y vuelvo y lo reitero, el tema del Inpec, lo hemos estudiado y el
Inpec tiene un tratamiento como profesión de alto riesgo, está considerado así
y así quedó establecido en la Ley 797; por lo tanto, en este acto legislativo,
se están eliminando son los regímenes especiales y exceptuados, no lo de alto
riesgo, que está inmerso en las normas generales del Sistema General de Pensiones,
no tienen normas especiales, ni son excepciones a las normas generales, son
normas generales, pero con la particularidad de ser una actividad de alto
riesgo.” Gaceta 387 de 2005.
[26] “Palabras del
honorable Representante Javier Ramiro Devia Arias, coordinador de ponentes del
proyecto de acto legislativo: Gracias
Presidente. Pienso que la discusión está basada en un error de interpretación.
En este acto legislativo estamos eliminando por vía general, los regímenes
especiales y exceptuados. Las profesiones de alto riesgo, el régimen pensional
de las profesiones de alto riesgo, no es especial ni es exceptuado. El alto
riesgo está dentro del régimen general de pensiones. Si ustedes observan todo
el articulado, somos reiterativos en que todo en materia de pensiones se regirá
por las leyes en materia del sistema general de pensiones. Lo hemos hecho desde
la Comisión I y lo reiteramos acá: el tema de las profesiones de alto riesgo no
queda eliminado con este acto legislativo, porque no se elimina un régimen
especial, porque no lo es. Alto riesgo está dentro de las normas del régimen
general de pensiones y como tal tiene ese tratamiento, así lo hemos entendido”.
Gaceta 354 de 2005.
[27] “Con la venia
de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Álvaro Sánchez
Ortega: Gracias señor Presidente, doctor Mario
es sobre esta parte; algunos amigos me han manifestado y le estoy a usted
transmitiendo la preocupación, concatenando con lo que es transitorio 2 con
este artículo, en lo que se refiere a las actividades de alto riesgo. En el
caso de los controladores aéreos que concatenando con el transitorio número dos
que ya fue aprobado, pero ellos tienen la preocupación de que si esa vigencia
que tienen ellos como desarrollan una actividad de alto riesgo, termina en el
10 o continúa porque está contemplado en las leyes, esa es la preocupación de
ellos, continúa […] Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el
señor Ministro de la Protección Social, doctor Diego Palacio Betancur: No
afecta para nada el sistema de alto riesgo que está conformado, hace parte del
sistema general de pensiones, para nada se afecta.” Gaceta 433 de 2005.
[28] Gaceta 354 de
2005 (énfasis añadido).
[29] “Proposición
Aditiva. Adicionar el inciso 4º del artículo 1º, el siguiente texto:
"Incluidas las de alto riesgo de vejez". El inciso completo quedaría
así: "Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas,
incluidas las de alto riesgo de vejez, serán los establecidos en las leyes del
Sistema General de Pensiones, no podrá dictarse disposición alguna, o invocarse
acuerdo de ninguna naturaleza, para apartarse de lo allí establecido. […]
Intervención del honorable Representante Javier Ramiro Devia Arias, Ponente:
[…] le aclaro qué es lo ocurre, es que el alto riesgo, del que hemos hablado, y
del que habló el señor Ministro en el día de ayer, es el alto riesgo que tiene
que ver con la Pensión de Vejez, que por esas actividades de alto riesgo, la
vida de una persona se disminuye y por eso tiene unas condiciones distintas
para pensionarse, por pensión de vejez. La propuesta sencillamente es aclarar,
en lo único que estamos de acuerdo, la proposición quedaría así: "Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluido la de vejez
por alto riesgo, serán los establecidos en las leyes de Sistema General de
Pensiones, no podrá dictarse disposición alguna, invocarse acuerdo de ninguna
naturaleza, para apartarse de lo allí establecido". Lo que produce la
profesión de alto riesgo y que va a definir la ley, es la posibilidad de tener
una pensión de vejez distinta, por el hecho de que esa actividad de alto
riesgo, le disminuye su vida, eso es […] Intervención del honorable
Representante Venus Albeiro Silva Gómez: Presidenta, ya que se ha llegado a un
acuerdo, Ponente, usted ahora lo ha dicho y es la duda que yo tengo, es que no
sea persona, no quede redactado como personas sino como profesiones y
actividades de alto riesgo y es lo mismo, pero usted lo ha dicho si son
personas todo el mundo se va a querer meter como personas que están laborando
en alto riesgo, y lo que dice la OIT son profesiones o actividades, entonces si
la podemos meter como profesiones y actividades y no como personas, y
obviamente la discusión ayer era que quedaran para reglamentar, o sea para
hacer una nueva ley o sea que la Constitución le diera la posibilidad de hacer
una ley para las actividades y profesiones de alto riesgo, Ministro, entonces
si lo pudiéramos presentar ahí, y no que digamos que ya está en el Sistema General
de Pensiones, obviamente entendiendo compañeros que esta discusión no va a
hacer hundir el acuerdo que ya tienen, sino es tratando de mejorarlo, porque
como personas queda realmente muy abierto y lo que se reconoce son actividades
y profesiones de alto riesgo, entonces Ministro y Ponente si podemos ahí y lo
votaríamos en total acuerdo. […].
Doctor Venus, usted tiene la
razón en algo y le hemos hecho la modificación a la proposición. Quedaría así: Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas incluidas las de
vejez por actividades de alto riesgo, serán las establecidas en las leyes del
Sistema General de Pensiones, no podrá dictarse disposición alguna o invocarse
acuerdos de ninguna naturaleza para apartarse de lo allí establecido. Le adicionamos
el término actividades de alto riesgo, porque la verdad es que no es
relacionado con las personas sino con la actividad en sí misma". Gaceta
439 de 2005.
[30] En la sesión
de la Comisión Primera del Senado, ocurrida el 31 de mayo del año 2005, el
Senador Andrés González dijo al respecto lo siguiente: “En tercer lugar, señor Presidente, vienen
los temas sectoriales, son dos concretamente, uno planteado aquí por los
guardianes del cuerpo de custodia y vigilancia del Inpec durante las audiencias
públicas, su situación es muy concreta, en el año 86 hubo una ley que dijo que
tendrían un régimen especial para pensionarse con cualquier edad. Al principio
de la década de los noventa se creó el Inpec, se adoptó el Código Penitenciario
y este Congreso le dio facultades al gobierno para que expidiera un sistema
especial en materia de pensiones. Ese decreto extraordinario se expidió incluso
con posterioridad a la Ley 100, precisamente para que tuviese un régimen
especial. Incluso la misma Ley 100 y me correspondió en ese momento hablar con
el Ministro de la época Juan Luis Londoño para que se accediera en ese aspecto.
La Ley 100 en términos concretos y precisos dice que los funcionarios del
cuerpo de custodia y vigilancia serán del Estatus de las funciones de alto
riesgo. Al mismo tiempo para otros funcionarios de alto riesgo el Estado vino
estableciendo las normas especiales, no lo hizo así con los guardianes del
Inpec, sino hasta el año 2003. De manera que hoy la pregunta o el tema o la
duda que pudiera haber surgido, es cuál era el régimen aplicable de 2003 para
atrás, pues de 2003 para atrás, el legislador dijo: son de alto riesgo, número
1. Número 2. Nunca se reglamentó el tema, luego conclusión seguía rigiendo el
régimen que les pertenecía que fue expresamente señalado en un decreto del año
de 1994. Esta tesis fue llevada a la consideración del señor Ministro de la
Seguridad Social, el Ministro de Hacienda, el gobierno ha hecho una
interpretación... Ha anunciado que coincide grosso modo con esta apreciación,
sería precisar la aplicación de las normas en el pasado, hacia a delante se
aplica totalmente el régimen nuevo que establece la ley o el Legislador para
las funciones de alto riesgo, yo presento en esta constancia un artículo
concreto sobre ese particular, pero que de darse como se ha anunciado por parte
del Gobierno una definición en este tema, pues lo retiraría porque perdería su
fundamento, pero dejó constancia de que el tema ha sido tratado en los dos
Ministerios y hay una salida sobre el particular.” Gaceta 535 de 2005.
[31] La constancia obró como propuesta de
pliego de modificaciones. Decía en lo pertinente: “Parágrafo
transitorio segundo: Los Miembros
del Cuerpo de Custodia y Vigilancia, Penitenciaria y Carcelaria Nacional
(INPEC), que se encuentren vinculados antes del 25 de julio de 2003, se
pensionarán conforme a las reglas establecidas en el artículo 168 del Decreto
407 de 1994, esto es, según lo dispuesto en la Ley 32 de 1986. Quienes
perteneciendo a dicho cuerpo se hubiesen vinculado a partir del 25 de julio de
2003, se pensionarán conforme a las reglas establecidas o las que se
establezcan para las actividades de alto riesgo.” Gaceta 535 de 2005.
[32] En el Acta de la sesión de Comisión del 1º de junio
puede entonces observarse lo siguiente: “La Presidencia concede el uso de la
palabra al honorable Senador Ciro Ramírez Pinzón: A ver, quiero presentar esta proposición,
está firmada por casi la mayoría de compañeros, son parágrafos transitorios que
dice: Proposición número 183. Adiciónese el siguiente parágrafo transitorio: Parágrafo
transitorio. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley
100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de
este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia
penitenciaria y carcelaria nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo
contemplado en el mismo. Con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen
hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su
labor, esto es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual
deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes. Firmado honorables
Senadores Andrés González, Luis Elmer Arenas, Carlos H. Andrade, Hernán
Andrade, Ciro Ramírez, Carlos Gaviria, Antonio Navarro, Claudia Blum, Carlos
Holguín, Juan Fernando Cristo, Darío Martínez, Germán Vargas, Mauricio Pimiento,
Luis Humberto Gómez Gallo, José Renán Trujillo García.” Gaceta 533 de 2005.
Luego, el Senador Andrés González la explicó del siguiente modo: “Señor
Presidente, voy a tratar de explicar brevemente el sentido de esta propuesta y
el contexto de la misma que son los siguientes: En el año, a principios de los
años 90, este Congreso adoptó todo un régimen especial para el cuerpo de
custodia y vigilancia de prisiones, y lo adoptó en el entendido de la grave
crisis carcelaria que se presentaba en ese momento. En ese sentido se creó un
Instituto especial, se creó el Inpec que no existía, se le dieron facultades al
Congreso para que expidiera un régimen prestacional especial, y al mismo tiempo
en la Ley 100, en la Ley 100 específicamente se dijo que los miembros de
custodia y vigilancia desempeñaban actividades de alto riesgo, fue el único
grupo de trabajadores respecto de los cuales específicamente la Ley 100 dijo
cumplen actividades de alto riesgo y su régimen será regulado por el Gobierno
Nacional. Dos meses después de estar rigiendo la Ley 100, dos o tres meses
después se expide un decreto ley, de facultades extraordinarias, decretó que
establece claramente, expresamente que quienes estuvieran en ese momento en el
Inpec tendrían un régimen especial que era el de la Ley 32 de 1986, y así mismo
que esas personas de alto riesgo tendrían el régimen que estableciera el
Gobierno Nacional. El Gobierno Nacional nunca estableció ese régimen sino hasta
el año 2003, a partir del cual como personas vinculadas a una actividad de alto
riesgo, tendrían un sistema que se regirían por unas semanas especiales de
cotización, quiere decir esto que en este caso el Estado cotiza más para que
tengan ese régimen especial, y ese régimen ya está funcionando hoy desde el
2003, sin dificultad, incluso se presentaron algunas dudas, y el Gobierno
Nacional intervino y ya están resueltas en esa materia en cuanto a las
cotizaciones especiales. No obstante, han surgido una serie de interpretaciones
jurídicas que han llegado hasta los Tribunales y los Tribunales y el Consejo de
Estado han venido fallando condenando reiteradamente a la Nación, diciendo que
uno, que son actividades de alto riesgo, dos, que tenían un régimen especial
establecido a través de un decreto ley del año 94, tuve la oportunidad como
Ministro de firmar esa disposición, tengo la plena conciencia de información de
a qué obedecía. Y por ese decreto ley posterior a la Ley 100 que creó una
situación jurídica muy precisa y muy clara hay unos derechos adquiridos,
derechos adquiridos, ¿por qué? Por una consideración elemental, pocos
funcionarios como los guardianes de prisiones tienen las jornadas, a que ellos
están sometidos y segundo tienen que vivir en las cárceles durante una serie de
tiempo que le supone que haya un tratamiento especial. Por eso desde esa época
este Congreso tanto en la Ley 100, como en un decreto ley posterior fijó un
régimen especial. Lo que se pide con esta norma, no es nada hacia el futuro, no
es ningún régimen especial hacia delante, es simplemente que haya una claridad
de interpretación, por eso es una norma transitoria de 2003, hacia atrás. Que
se diga ¿qué? Pues que se aplica en los derechos que siempre tuvieron y que han
tenido, que han reconocido los jueces y que están claramente en un decreto ley,
esa es la pretensión que se reconozca esa situación jurídica del 2003 hacia
atrás. Yo debo honrar la verdad en el tratamiento de este tema, al señalar que
por parte del Gobierno Nacional se ha dispuesto y se ha señalado, y se ha
considerado por el señor Ministro, podrá explicar aquí en esta materia, que
existiría una vía paralela, alterna de solución a este tema, a través de un
decreto del Gobierno Nacional. Uno podría pensar que con ese decreto,
simplemente se resuelve este tema y queda aclarado, no obstante muchos colegas
con razón me han dicho, pero si mañana ese decreto cambia, si cambia la
situación no habrá alguna duda jurídica sobre ese particular, por eso debo
exponer la situación con todos sus pormenores, yo he presentado en conjunto con
muchos otros Senadores el tema en el sentido de que esta es una situación
jurídica clara, un derecho adquirido clarísimo, indiscutible, judicialmente
reconocido, que no se está modificando nada hacía, no se pretende un régimen
especial hacia el futuro, ya este Acto Legislativo dice que habrá actividades
de alto riesgo que se rijan conforme a la ley. De manera que yo lo dejo a
consideración de esta Comisión, en el sentido de que es un acto de plena
justicia, y de absoluta y clara juridicidad.” Gaceta 533 de 2005.
[33] Si bien con cambios de redacción, pues el aprobado
por la Comisión Primera del Senado de la República decía: “Parágrafo transitorio 5º. De conformidad con lo dispuesto
por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir
de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de
custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional se les aplicará el
régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. Con anterioridad a dicha fecha
se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por
razón de los riesgos de su labor, esto es el dispuesto para el efecto por la
Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones
correspondientes”.
[34] Gaceta 452 de 2005.
[35] Gaceta 452 de 2004.
[36] Primera vuelta: ponencia para primer
debate en Comisión de Cámara, Gaceta 593 de 2004; ponencia para segundo debate
en Plenaria de Cámara, Gaceta 642 de 2004; ponencia para tercer debate en
Comisión de Senado, Gaceta 739 de 2004; ponencia para cuarto debate en Plenaria
de Senado, Gaceta 793 de 2004. Segunda vuelta: primer debate en Comisión de
Cámara, Gaceta 184 de 2005; segundo debate en Plenaria de Cámara, Gaceta 218 de
2005; tercer debate en Comisión de Senado, Gaceta 276 de 2005; cuarto debate en
Plenaria Senado, Gaceta 339 de 2005.
[37] Sentencia SU-225 de 1998 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
SV José Gregorio Hernández, Carlos Gaviria Díaz y Antonio Barrera Carbonell).
[38] Sentencia C-084 de 1996 (MP Carlos Gaviria Díaz).
Dijo entonces la Corte: “[…] la entrada en vigencia de las normas se produce
únicamente como resultado de una decisión tomada discrecionalmente por quien
tiene la competencia de hacerlas”. La Ley 4 de 1913, por su parte, dice: “ARTICULO 52. La ley no
obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses
después de promulgada. La promulgación consiste en insertar la ley en el
periódico oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que
termine la inserción. ARTICULO 53. Se
exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes. 1.
Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al
gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado.
|| 2. Cuando por causa de guerra u otra inevitable estén interrumpidas las
comunicaciones de alguno o algunos municipios con la capital, y suspendido el
curso ordinario de los correos, en cuyo caso los dos meses se contarán desde que
cese la incomunicación y se restablezcan los correos.”
[39] Por ejemplo, la ley de presupuesto tiene
un periodo de vigencia determinado en la Constitución (arts 346 y ss). En la
doctrina, Kelsen, Hans. “La vigencia espaciotemporal de la norma. El campo de
la vigencia espacial y temporal”, en Teoría General de las Normas, Trad.
Hugo Carlos Delory. México Trillas, 1994, p. 150, decía: “[e]l campo de
vigencia temporal de una norma […] puede ser determinado hasta cierto punto por
otra norma superior”.
[40] El artículo 3 de la Ley 153 de 1887 prevé:
“Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del
legislador, o por incompatibilidad con sus disposiciones especiales
posteriores, o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a
que la anterior disposición se refería”. Las hipótesis referidas en la norma
son respectiva las derogaciones expresa, tácita y orgánica.
[41] Prieto Sanchís, Luis. Apuntes de teoría
del derecho. 3a edición. Madrid. Trotta. 2008, p. 170. En la jurisprudencia,
puede verse la sentencia C-592 de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis. Unánime), en la
cual la Corte señaló que “[…] en el caso de
sucesión de leyes en el tiempo, si la nueva ley es desfavorable en relación con
la derogada, ésta será la que se siga aplicando a todos los hechos delictivos
que se cometieron durante su vigencia, que es lo que la doctrina denomina
ultractividad de la ley”.
[42] Sentencia C-084 de 1996 (MP Carlos Gaviria
Díaz. Unánime). En esa ocasión se demandó una norma que preveía su entrada en
vigencia a partir, no de la promulgación, sino de una fecha futura y cierta. Se
cuestionaba porque, a juicio del actor, el competente para determinar el
periodo de vigencia de una ley es el Gobierno. La Corte desestimó este cargo de
inconstitucionalidad, en parte, por lo indicado en el cuerpo del presente
fallo.
[43] Sentencia C-302 de 1999 (MP Carlos Gaviria
Díaz. SV Eduardo Cifuentes Muñoz y Antonio Barrera Carbonell).
[44] Sentencia C-302 de 1999 (MP Carlos Gaviria
Díaz. SV Eduardo Cifuentes Muñoz y Antonio Barrera Carbonell).
[45] Sentencia C-368 de 2000 (MP Carlos Gaviria Díaz. SPV
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[46] Sentencia C-853 de 2013 (MP Mauricio
González Cuervo. SV María Victoria Calle Correa. AV Jorge Iván Palacio
Palacio).