T-121-17
NOTA DE RELATORIA: Mediante Auto 031 de
fecha 7 de febrero del 2018, el cual se anexa en la parte final, se declara la
nulidad de la presente providencia por desconocer de manera injustificada el
precedente constitucional de la Sentencia C-889/12, en la cual se dispuso que
la competencia de prohibir las corridas de toros en el territorio nacional
es exclusiva del legislador y no de las autoridades locales
Sentencia T-121/17
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración
de jurisprudencia
El
defecto sustantivo se configura de manera general, en aquellas situaciones en
las que se aplica una norma que evidentemente no regía el caso concreto.
En consecuencia, en estos eventos, la discusión gira en torno a si la
norma era o no aplicable al asunto que examina el juez en el proceso de
adjudicación del derecho.
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL COMO CAUSAL ESPECIFICA
DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
En el
caso en el que un juez de la república desconozca un precedente constitucional
que debió observar al momento de resolver un caso puesto a su consideración, en
consecuencia se activa la protección constitucional por vía de la acción de
tutela, con la finalidad de proteger la integridad del ordenamiento jurídico y
salvaguardar los derechos fundamentales de los ciudadanos.
FALLOS DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos
erga omnes
RATIO DECIDENDI DE SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter vinculante
RATIO DECIDENDI EN TUTELA-Carácter
vinculante
MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Plebiscito,
referendo, consulta popular, cabildo abierto, iniciativa legislativa y la
revocatoria del mandato
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN LA CONSTITUCION DE 1991
CONSULTA POPULAR-Mecanismo de participación
CONSULTA POPULAR COMO EXPRESION DE LA PARTICIPACION CIUDADANA-Alcance y límites/PLEBISCITO Y CONSULTA POPULAR-Diferencias/REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Diferencia con la consulta popular
La consulta popular se diferencia de otros
mecanismos de participación popular en que no constituye un método para
implementar o derogar directamente una norma jurídica (como sí lo es el
referendo), o para aprobar la puesta en práctica de una política gubernamental
(como en el caso del plebiscito), sino que es una forma a través de la cual el
electorado manifiesta su voluntad para que una
Corporación pública, posteriormente y en un acto jurídico independiente, tome
una decisión que viabilice dicha manifestación, sin perjuicio del control
judicial que pueda hacerse de dichos actos.
CONSULTAS POPULARES
TERRITORIALES-Inexistencia de reserva estatutaria estricta para su regulación
CONSULTA POPULAR-Carácter facultativo y excepcionalmente obligatorio
CONSULTA POPULAR-Competencia del
legislador para establecer umbral de participación para la eficacia del
pronunciamiento del pueblo
CONSULTA POPULAR-Prohibición de
estimular la participación
CONSULTA POPULAR
NACIONAL-Prohibición de ejercer control judicial previo al pronunciamiento
del pueblo
CONSULTA POPULAR-Restricciones
competenciales del pueblo
CONSULTA POPULAR-Prohibición de
modificar la Constitución o de desconocer derechos constitucionales
CONSULTA POPULAR-Prohibición prima
facie de invalidar su ejecución mediante la interposición de una acción de
tutela
PROTECCION DE LOS
ANIMALES DENTRO DEL ORDENAMIENTO JURIDICO NACIONAL
BIENESTAR ANIMAL-Concepto
TAUROMAQUIA Y ESPECTACULO TAURINO COMO FORMA DE EXPRESION ARTISTICA-En la ley y en la jurisprudencia
ACTIVIDAD TAURINA-Es una manifestación
cultural que, por ese carácter, no es objeto de actual prohibición general
TAUROMAQUIA EN COLOMBIA-Línea
jurisprudencial
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE ESPECTACULO TAURINO-Sentencia C-1192/05 exequibilidad del ámbito espacial de aplicación
del Reglamento taurino “en todo el territorio nacional”
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE ESPECTACULO TAURINO-Sentencia C-1192/05 exequibilidad del reconocimiento del espectáculo
taurino como “expresión artística del ser humano”
PRESIDENCIA DE ESPECTACULO TAURINO-Ejercicio
por alcalde es inconstitucional
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE ESPECTACULO TAURINO-Modulaciones de la sentencia C-666/10 directamente dirigida a la
protección animal
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE ESPECTACULO TAURINO-Sentencia C-889/12 competencias del legislador y de la autoridad
territorial para la realización del espectáculo taurino
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE ESPECTACULO TAURINO-Sentencia C-889/12 incompetencia de los alcaldes municipales para
“definir la autorización de la práctica taurina”
ESPECTACULO TAURINO-Incompetencia de la
administración distrital para impedir la presentación de espectáculos taurinos
en la Plaza de Toros con muerte de animal
ESPECTACULO
TAURINO-Sentencia T-296/13 incompetencia de la administración distrital para
impedir la realización de espectáculos taurinos en la Plaza de Toros, en virtud de
la terminación unilateral del contrato de utilización del recinto taurino
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE ESPECTACULO TAURINO-Sentencia C-041/17 reiteró que la
tauromaquia no es una práctica cultural intangible sino que debe ser armonizada
con las dinámicas jurídico - constitucionales, políticas y culturales actuales
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no se presenta desconocimiento del
precedente constitucional en tanto que el Congreso de la República es exclusivo titular de la
facultad de prohibir de manera general las corridas de toros
El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no incurrió en desconocimiento del
precedente fijado en las sentencias C-1192 de 2005, C-666 de 2010, y C-889 de
2012 sino que, por el contrario, siguió de manera precisa los condicionamientos
que introdujo la Sentencia de 2010 en su acápite resolutivo.  Tampoco se
configuró el presunto desconocimiento del precedente fijado en la Sentencia
T-296 de 2013, ya que (i) las reglas de dicha sentencia de
tutela no se asemejan al problema jurídico ni a los hechos que resolvió el
Tribunal, y (ii) aplicar a este caso las reglas de esa
Sentencia de tutela habría implicado restarle eficacia a las providencias de
constitucionalidad, que tienen mayor jerarquía dentro del ordenamiento.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no se observa que la realización de la
consulta implique el menoscabo de derechos fundamentales de los aficionados a
la tauromaquia
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Orden
al Alcalde Mayor de Bogotá
adelantar todos los trámites pertinentes para llevar a cabo la consulta popular
autorizada por el cabildo de la ciudad
Referencia: Expediente T-5.388.821
Acción de tutela instaurada por Ramses Alberto Ruiz
Sánchez y otros[1] contra la Sección Primera- Subsección
“A”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C, veintisiete (27) de febrero de dos
mil diecisiete (2017)
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, conformada por la Magistrada María Victoria Calle Correa y los
Magistrados Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, especialmente las conferidas en los
Artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, así como en los
artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos de
tutela proferidos, en primera instancia el veintitrés (23) de septiembre de
dos mil quince (2015), por la Sección Quinta del Consejo de Estado, y en
segunda instancia, el veintidós (22) de octubre de dos mil quince (2015) por la
Sección Primera de la misma Corporación judicial.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
El veintisiete (27) de agosto del año dos mil quince (2015), Ramses
Alberto Ruiz Sánchez formuló acción de tutela en contra la Sentencia del veinte (20) de agosto de dos mil quince (2015) proferida
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, a
través de la cual, dicha autoridad judicial declaró ajustada a la Constitución
la convocatoria a consulta popular, en la que se interroga al electorado de la
ciudad de Bogotá sobre la siguiente pregunta:
“¿Está usted de acuerdo, SI o NO, con que se
realicen corridas de toros y novilladas en Bogotá Distrito Capital?”.
Otros dieciséis ciudadanos, con idénticos
argumentos, formularon acciones de tutela con las mismas pretensiones, contra
la misma decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca[2].
Lo anterior con base a los siguientes hechos:
El diecinueve (19) de mayo de dos mil quince (2015), el Alcalde
Mayor de Bogotá solicitó al Concejo de la ciudad que rindiera concepto sobre la
conveniencia de convocar al electorado de la ciudad, para que a través del
mecanismo de participación previsto en el Artículo 105 constitucional -Consulta
Popular-, se determinara si debía permitirse que en el Distrito Capital se realizaran
corridas de toros o novilladas[3].
El seis (6) de julio de dos mil quince (2015) se expidió la Ley 1757
que modifica el procedimiento para la convocatoria de la Consulta Popular de
escala distrital. Por lo anterior, el trece (13) de julio de dos mil quince
(2015), el Alcalde Mayor de Bogotá ratificó la solicitud inicialmente
presentada adecuándola a los nuevos requisitos exigidos por la ley, entre estos
que la iniciativa de Consulta Popular cuente con la firma de los secretarios
del Despacho[4].
El veintiocho (28) de julio de dos mil quince (2015), el Concejo de
Bogotá, con veintinueve (29) votos a favor y seis (6) en contra, rindió
concepto favorable a la iniciativa del gobierno distrital[5] e
inmediatamente, en aplicación del Artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, envió el
concepto al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca para que
realizara el estudio de constitucionalidad de la convocatoria popular[6]. En el
proceso de control judicial ejercido por el Tribunal Contencioso Administrativo
de Cundinamarca intervinieron ciudadanos con el fin de defender o atacar la
constitucionalidad de la convocatoria popular.
Quienes cuestionaron la viabilidad jurídica del mecanismo de
participación ciudadana arguyeron que:
(i) la celebración de corridas de toros y novilladas están
protegidas mediante la Ley 916 de 2004, por lo cual, una decisión local no
puede tener el efecto de inaplicar una ley.
(ii) la pregunta aprobada por el Concejo Distrital y que eventualmente
sería puesta en consideración del electorado a través de la Consulta Popular,
afecta el ejercicio de derechos fundamentales de quienes ejercen y disfrutan de
las corridas de toros. Sostuvieron que las mayorías electorales no pueden
definir el disfrute de libertades constitucionales de grupos minoritarios.
(iii) las Sentencias de la Corte Constitucional C-889 de 2012 y
T-296 de 2013 determinaron que las autoridades administrativas, entre ellas el
Alcalde y los Concejos no tienen la facultad para prohibir la tauromaquia en
plazas de toros permanentes.
(iv) las corridas de toros dan trabajo y sustento a un gran número
de familias y ganaderos, por lo cual impedir su realización en el Distrito de
Bogotá, tendría efectos económicos perjudiciales para el sector.
1.3.2. Por su parte, otro grupo de personas intervino dentro del
proceso de control de constitucionalidad de la consulta popular, con el fin de
defender la procedibilidad de la convocatoria del mecanismo de participación
ciudadana. Adujeron que:
(i) La pregunta propuesta en la Consulta Popular busca determinar si
el arraigo cultural taurino es mayoritario en la ciudad, en esa medida la
convocatoria sigue lo establecido en la parte resolutiva de la Sentencia C-666
de 2010.
(ii) La Sentencia C-666 de 2010 determinó que la tauromaquia en un
futuro y de manera progresiva debía eliminar o morigerar las conductas
especialmente crueles contra los animales, y de la misma manera, precisó que si
se perdía el arraigo mayoritario, la práctica podría desaparecer de una
localidad puntual. Con lo cual, la Consulta popular busca determinar el arraigo
mayoritario de la tauromaquia en los habitantes de la ciudad, y se convoca en
desarrollo de lo previsto en la providencia de dos mil diez.
El veinte (20) de agosto de dos mil quince (2015), el Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A
determinó que la convocatoria a consulta popular se ajustaba a los requisitos
constitucionales y legales. La Corporación judicial estimó que se cumplieron
las exigencias formales contenidas en las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015,
esto es: (i) la iniciativa de consulta popular cuenta con la firma de todos los
secretarios del despacho del Alcalde Mayor; (ii) el Concejo Distrital emitió
concepto favorable dentro de los veinte (20) días siguientes a la solicitud del
burgomaestre; y (iii) la decisión del cabildo fue adoptada por mayoría simple.
En relación con los requisitos sustanciales de la pregunta
convocatoria, el Tribunal de Distrito Judicial determinó:
“En el presente caso, la pregunta que se pretende formular en la
Consulta Popular es la siguiente:
¿Está usted de acuerdo, SI o No, con que se realice corridas de
toros y novilladas en Bogotá distrito Capital?´
Así las cosas, se advierte que la redacción de la pregunta se hizo
conforme lo prevé la norma trascrita, pues es claro, no induce a una respuesta
determinada y debe contestarse con un ´si´ o con un ´no´”[7]
Posteriormente, el juez colegiado de lo Contencioso Administrativo
analizó si la pregunta de la consulta popular respetaba o no la Constitución
política de 1991. Para ello, examinó las sentencias C-666 de 2010, C-889 de
2012 y T-296 de 2013 “con el propósito de indagar si en tales decisiones
puede identificarse una línea jurisprudencial conforme a la cual la regulación
de la materia taurina es del legislador o si por el contrario las entidades
territoriales tienen un margen de definición en dicho campo”[8]
Al respecto, el Tribunal Administrativo consideró que: (i) la
Sentencia C-666 de 2010 estableció que los tratos más crueles contra el toro
paulatinamente debían ser eliminados o morigerados, (ii) la posición de la
Corte Constitucional en materia de trato a los animales contiene un enfoque
expansivo o de ampliación del principio general de protección de los animales,
y (iii) la parte resolutiva de la Sentencia C-666 de 2010 determinó que la
eficacia de la Ley sobre toreo se resuelve a escala local, dado que la práctica
de corridas de toros y novilladas solo puede desarrollarse en aquellos
municipios donde exista tradición o periodicidad en la celebración de
temporadas taurinas.
Tras el fallo del Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca, el Alcalde Mayor de Bogotá profirió el Decreto 334 de 2015 “por
medio del cual se convoca a los/as ciudadanos /as a participar en una Consulta
Popular en el Distrito Capital”. El artículo primero del decreto de
convocatoria preveía: “Convocar a Consulta Popular el próximo 25 de octubre
de 2015 a los/as ciudadanos/as inscritos en el censo electoral de Bogotá D.C.,
para que decidan sobre la siguiente pregunta: ¿Está usted de acuerdo, con que
se realicen corridas de toros y novilladas en Bogotá, Distrito Capital?”[9]
2. Solicitud de tutela
Con fundamento en los hechos narrados, distintos ciudadanos
formularon acción de tutela contra la Sentencia de veinte (20) de agosto de dos
mil quince (2015) proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección
Primera, Sub sección A, en razón a que consideraron que la providencia vulneró
su derecho fundamental al debido proceso. En sus escritos de amparo, afirmaron que
el fallo incurrió en varios errores y omisiones, entre ellos:
El Concejo de Bogotá estudio la iniciativa gubernamental de consulta
popular conforme a lo previsto en la Ley 1757 de 2015 y la Ley 134 de 1994 “situación
que creo (sic) un vicio de procedimiento”[10]. En
su concepto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no tuvo en cuenta que
los temas que se encuentran regulados por la normatividad vigente no pueden ser
sometidos a consulta popular, dado que no es un tema de trascendencia distrital
y que se está ante una práctica cuyo arraigo se remonta “desde la época
colonial”[11].
En criterio del accionante, la autoridad judicial desconoció el
precedente judicial fijado en la Sentencia T-296 de 2013 según la cual, las
corridas de toros constituyen el ejercicio de un derecho fundamental a realizar
manifestaciones artísticas y culturales, por lo cual debe respetarse “a
pesar de no ser del gusto de las mayorías”[12].
Finalmente, sostuvo que con su decisión el Tribunal Administrativo vulneró la
Constitución al permitir, en su concepto, que una disposición del Congreso de
la República pueda ser definida a escala local, dado que “el juez confunde
su papel de veedor de la justicia con el de legislador pues el asunto que se le
encomendó por su cargo era la vigilancia de la constitución y la ley, si bien
es cierto que la tauromaquia se puede prohibir el encargado para hacer esto es
el poder legislativo y no el pueblo como constituyente primario”[13].
Concluyó sobre este punto: “el juez desconoció que los artículos 70, 71 y
150 de la constitución atribuyen al legislador la competencia para regular la
materia taurina”.
Con fundamento en los anteriores argumentos, solicitaron que se
declarara: “la nulidad de lo actuado dentro del proceso 2015-1557 proceso
(sic) Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección primera, Subsección
A, sobre la consulta popular ¿Está de acuerdo SI o NO con que se realcen (sic)
corridas de toros y novilladas en Bogotá distrito Capital?”[14]
Trámite de las acciones de tutela
2.5. La acción interpuesta por el señor Ramsés Alberto Ruíz Sánchez
fue repartida en primera instancia a la Sección Quinta del Consejo de Estado,
autoridad judicial que por auto de veintiocho (28) de agosto de dos mil quince
(2015) ordenó: (i) admitir la solicitud de amparo y (ii)  vincular dentro del
trámite de la acción de amparo al Alcalde Mayor de Bogotá, al Concejo de Bogotá
y a los intervinientes dentro de la revisión de proyectos de consulta popular
No. 250002341000201501557-00, como terceros con interés directo en las resultas
del proceso.
Mediante auto del diez (10) de septiembre de dos mil quince (2015),
el consejero ponente Alberto Yepes Barreiro vinculó como terceros con interés
legítimo a: la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la Corporación
Taurina de Bogotá y dio un término de dos (2) días para allegar las pruebas y
argumentos que estimaran pertinentes[15].
Igualmente invitó a las Facultades de Derecho de las Universidades: Nacional de
Colombia, Externado, de los Andes y Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
para que rindieran concepto de constitucionalidad sobre el amparo solicitado.
A través de dos providencias de impulso, fechadas el diez (10) y
catorce (14) de septiembre de dos mil quince (2015) el mismo Despacho
Sustanciador resolvió acumular al expediente de tutela, otros dieciséis (16)
recursos de amparo presentados por el mismo número de ciudadanos, en razón a
que resultaban idénticos en hechos, pretensiones y se dirigían contra la misma
providencia judicial.  De esta manera, además de la solicitud de tutela
presentada por Ramsés Alberto Ruíz Sánchez, la sentencia de primera instancia
resolvió los recursos de amparo de Ana Forero Barrera, Daniela Gómez Cortez,
Luis Caballero Duarte, Rodrigo Urrego Bautista, Campo Moreno León, Ivonne
Wittinghan Mártinez, David Humberto Martínez, Gregorio Garzón, Diana Marcela
Sánchez, Wilson Segura Álvarez, Cesar Andrés Martínez, Segundo Guillermo Rojas,
María Emma Pintor, José Luis Fonseca, Gloria Patricia Parra y Carlos Enrique
Castro[16].
3. Respuesta de las entidades accionadas
Dentro del término judicial para presentar escritos de contestación
de tutela, partes e intervinientes vinculados por la autoridad judicial
allegaron escritos donde expresaron su concepto sobre los hechos que suscitaron
la acción constitucional de amparo.
Contestación de la Alcaldía Mayor de Bogotá
La Subdirectora Distrital de Defensa Judicial y Prevención del daño
antijurídico de la Alcaldía Mayor de Bogotá allegó al proceso de tutela un escrito[17] en el que expuso los argumentos de la entidad. Para la Alcaldía
Mayor, la Constitución Política de 1991 introdujo un cambio fundamental en la
forma en que los ciudadanos se relacionan con las instituciones de representación
popular.  Prueba de ello fue la aparición de múltiples mecanismos de
participación ciudadana, a través de los cuales toda persona tiene derecho a
contribuir en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Este principio participativo está contenido en el Artículo primero
de la Carta Política y fue desarrollado mediante la Ley 134 de 1994, ley
estatutaria que reguló los mecanismos de participación ciudadana, normatividad
que fue sometida al control previo de constitucionalidad. Sobre este aspecto,
la Alcaldía Mayor indicó que la Sentencia de la Corte Constitucional C-180 de
1994 dio gran protagonismo a los mecanismos de participación ciudadana,
concretamente a la consulta popular, dado que permite al pueblo pronunciarse
acerca de una pregunta de carácter general, para definir la realización o
buscar el apoyo de actuaciones administrativas de carácter trascendental en el
ámbito nacional, regional, y local.
Argumentó el gobierno distrital: “Respecto del concepto del
Consejo (sic) y el control previo y de contenido de la Consulta a cargo
del Tribunal Administrativo, dijo la sentencia que permiten ´que cuestiones
complejas, sobre las cuales haya un enfrentamiento ejecutivo-legislativo, sean
dirimidas por el pueblo, evitando así una parálisis en la adopción de dichas
decisiones´”[18]
Otro aspecto que puso de relieve la intervención del Distrito, tiene que ver
con la diferencia de la Consulta popular y otros mecanismos de participación,
en virtud a que la consulta no implica la adopción normativa concreta de un
texto legal – acudiendo al concreto de ley en sentido material, sino que tiene
por objeto consultar a la comunidad sobre asuntos de importancia local.
Explicó que la Consulta Popular implica promover una decisión de la
comunidad, que en ejercicio de un derecho constitucional toma partido respecto
de un asunto de importancia para los habitantes de un territorio, “pronunciamiento
que constituye parámetro para la actuación de la administración frente a un
asunto que puede referirse verbigracia a la adopción de políticas públicas a
nivel territorial para la defensa del ambiente, respecto de la actividad
cultural y recreativa dentro del respectivo ente territorial, sobre políticas
que impactan en la movilidad como la adopción con base en la consulta popular
adelantada el 29 de octubre de 2000 en la ciudad de Bogotá”. Así, la
obligatoriedad del resultado de una Consulta Popular radica en que asuntos de interés
distrital, que impliquen la adopción de medidas administrativas con alcance
igualmente distrital, que reflejen la voluntad de la comunidad y fijen su
criterio respecto de asuntos, deben ser abordados a través de políticas, planes
y programas a nivel distrital.
En un segundo acápite de su intervención, la Alcaldía indicó que el
accionante, Ramses Alberto Ruiz Sánchez, carece de legitimación por activa para
presentar la acción de tutela, debido a que no fue parte del proceso de control
constitucional que adelantó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En el
caso concreto, el señor Ramses Ruiz está obrando en nombre propia y para la
defensa del derecho al debido proceso, el cual estima vulnerado por la decisión
adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección primera,
Subsección A, el pasado 20 de agosto, sin embargo, es paradójico, sino
contradictorio, que no haya intervenido en forma alguna en la actuación
judicial adelantada por el Tribunal.
“No es viable solicitar la
protección del derecho constitucional al debido proceso, cuando el accionante
no ha sido parte o interviniente del mismo, ni siquiera, conforme a la prueba
conocida, participó o solicitó ser escuchado dentro de la actuación judicial en
mención. Tampoco hay elementos de juicio para sostener que el ciudadano al
menos intentó acceder a la administración de justicia contenciosa
administrativa para plantear los señalamientos que ahora, de manera
extemporánea, propone en la solicitud de amparo, o que de alguna forma se le
hubiere impedido acceder ante el Tribunal para formularlos.
(…)
Es preciso considerar que, como
lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela no es
mecanismo para revivir términos, acciones caducadas, si subsanar la pasividad
de quien pide el amparo, pues ello atentaría contra la seguridad jurídica y
desnaturaliza la acción constitucional diseñada para la protección de derecho
fundamentales…”[19]
La Subdirectora de Prevención del Daño Antijurídico indicó que el
incumplimiento de la carga procesal de intervenir en la oportunidad señalada
por el Tribunal para tal efecto, no puede ser subsanada mediante el ejercicio
de la acción de tutela, por cuanto el escenario natural para esbozar sus
inquietudes era ante la jurisdicción contencioso administrativa dentro del
trámite de control constitucional y en el término de 10 días, que le fue dado,
de acuerdo al Artículo 21 de la Ley 1757 de 2015. A partir de esta premisa –la
falta de legitimidad por activa del accionante– la Alcaldía continuó su
argumentación señalando que (i) el actor no agotó los recursos judiciales
ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; (ii) la
actividad del Tribunal Contencioso Administrativo no vulneró los derechos
fundamentales del señor Ramses Alberto Ruiz.
Posteriormente, se ofrecieron motivos que apuntaban a mostrar que
tampoco se configuró ninguna causal especifica de procedibilidad de la acción
de tutela contra sentencias judiciales.
“Como puede observarse el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dio alcance a cada uno de los
artículos constitucionales, dando un especial enfoque al artículo 150
constitucional bajo el juicio adoptado por la Corte Constitucional en sentencia
C-507 de 2014 providencia proferida con posterioridad a la sentencia C-889 de
2012 e interpretada en armonía con la sentencia C-666 de 2010.”
Igualmente se indicó que, la Sentencia del Tribunal Administrativa
de Cundinamarca no desconoció la Ley 916 de 2004, dado que el fallo del
Tribunal incorporó la parte resolutiva de la Sentencia C-666 de 2010 y de la
C-889 de 2012. Para concluir se señaló que la providencia del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca no desconoció la Sentencia T-269 de 2013, debido
a que dicha decisión tiene efectos inter partes, y los problemas jurídicos de
la providencia de la Corte Constitucional y del Tribunal Administrativo son
diferentes. Concluyó el memorial:
“De lo anterior, sin mayores
análisis se puede concluir que los problemas jurídicos planteados son
disimiles, razón por lo cual no resulta aceptable señalar que el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca desconoció el precedente contenido por el
Sentencia T-296 de 2013, pues como se evidenció esta orbitaba sobre la decisión
administrativa distrital no permitir al accionante la presentación de
espectáculos taurinos que conlleven sufrimiento y muerte del animal en la Plaza
de Toros de Santa María de Bogotá – contenida contrato de utilización de la
Plaza como en las ordenes correspondientes de suspensión de la venta de abonos
y cancelación de las novilladas´ y el problema que correspondió resolver al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca se supedito al análisis constitucional
de la convocatoria a un consulta popular.”[20]
Intervención del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera, Subsección A.
Una de las Magistradas que integró la Sala de decisión del Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca allegó al Juez de Tutela un escrito[21] en el
que defendió la validez de la Sentencia de veinte (20) de agosto de dos mil
quince (2015), en la cual la Autoridad Judicial autorizó la convocatoria de la
Consulta popular.  La funcionaria judicial indicó que la acción de tutela que
formuló Ramsés Alberto Ruiz se dirige contra una providencia judicial, por lo
cual debe cumplir con los requisitos generales de procedencia de la
acción de amparo, y aunado a ello, debe concurrir al menos una de las causales
específicas, según la doctrina fijada por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-590 de 2005.
En el presente caso, el actor no logró evidenciar que la providencia
dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurriera en alguno de
los defectos señalados por la Corte Constitucional. Por el contrario, en
criterio de la Magistrada, la providencia estudió adecuadamente todo el marco
jurídico aplicable, ya que agotó el precedente judicial sobre: (i) consultas
populares; (ii) la protección a los animales; (iii) los mecanismos de
participación ciudadana; y (iv) la regulación legislativa de la tauromaquia.
Concluyó que para adoptar la decisión cuestionada, la corporación
contencioso administrativa estudió y valoró “los precedentes sentados por la
Corte Constitucional sobre el tema taurino, advirtiendo que no existe
pronunciamiento judicial emitido por la Alta Corporación en lo constitucional
que haya considerado los límites a la consulta popular y específicamente
referidos a la actividad de la tauromaquia que da cuenta en la Ley 916 de 2004,
la cual reglamenta dicha actividad como actividad u oficio mas no impone que
dicha actividad o arte deba ser cumplida inexorablemente por las autoridades
territoriales en su respectiva jurisdicción”[22]
Debido a que no concurren ninguno de los requisitos, se solicitó que
la acción de tutela fuera declarada improcedente.
4. Decisiones judiciales objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
El veintitrés (23) de septiembre de dos mil quince (2015), la
Sección Quinta del Consejo de Estado decidió la acción de tutela[23],
concediendo el amparo solicitado por los accionantes. En un primer momento, la
providencia del Consejo de Estado abordó el asunto referido con la legitimación
por activa de varios de los accionantes. En el caso de Daniela Gómez Cortez,
Wilson Segura Álvarez, Cesar Andrés Martínez, Gloria Patricia Parra y Carlos
Enrique Castro, la Corporación de cierre de lo contencioso administrativo
señaló que estos ciudadanos no tenían inscrita su cedula de ciudadanía en el
censo electoral de la ciudad de Bogotá, no podían participar en el evento
electoral, y en razón a ello carecían de legitimidad por activa para atacar la
decisión que hizo el control de constitucionalidad a la iniciativa de la
Consulta Popular.
En relación con los asuntos de fondo, el juez de tutela consideró
que la providencia atacada había incurrió en un desconocimiento del debido
proceso por violación del precedente judicial desarrollado en las providencias
A-025 de 2015, T-296 de 2013, C-889 de 2012 y C-666 de 2010. En criterio del
juez de tutela, el contenido de la decisión del Tribunal Contencioso de avalar
la consulta popular, produjo una lesión al debido proceso de los accionantes,
en razón a que el Alcalde de Bogotá se extralimitó en el ejercicio de su
competencia de dirigir administrativamente los intereses distritales,
invadiendo la esfera reservada al Congreso de la República: “(…) la consulta
popular no puede servir de instrumento para imponer una determinada cosmovisión
sobre un asunto que hace parte del acervo patrimonial de la nación”[24]
Posteriormente, resaltó que el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca había hecho un análisis descontextualizado de la jurisprudencia
constitucional. Así, el Consejo de Estado explicó que una lectura
descontextualizada de la Sentencia C-666 de 2010[25]
podría llevar a pensar que las entidades territoriales si tiene competencias
para prohibir las corridas de toros dentro de su jurisdicción[26], no
obstante, esto sería una hermenéutica asistemática, dado que no daría cuenta de
la sentencia C- 889 de 2012[27].
En criterio del juez constitucional de primera instancia, en la
Sentencia  de 2012, la Corte Constitucional aclaró que la afirmación que se
hizo en la providencia de 2010, debe ser contextualizada dentro de la función
de policía en cabeza de los entes territoriales, por lo cual estos “no
podrían exigir requisitos adicionales a los fijados por el Congreso de la
Republica para el desarrollo de la actividad taurina, lo cual necesariamente
implicaba la imposibilidad de configurar la prohibición de esta práctica dentro
de su territorio.”[28]
En este orden de ideas, en criterio del máximo Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional entendió que la
tauromaquia está protegida por el legislador y sólo este tiene la competencia
para determinar su prohibición. Agregó que:
“(…) en el fallo [en] cita, la Corte
señaló expresamente que los entes territoriales no tienen competencia para
proscribir la actividad taurina, en cuanto ello corresponde directamente al
legislador; por tanto, estas solo pueden imponer restricciones encaminadas a
buscar el bienestar del toro, sin que ello implique o comprenda la prohibición
de su práctica.”[29]
En síntesis, el Consejo de Estado estableció que según las normas
constitucionales que regulan la distribución de competencias entre el
Legislador y las autoridades territoriales, y a partir de la jurisprudencia que
las desarrolla, el Alcalde del Distrito Capital no tienen la competencia para
prohibir las corridas de toros y novilladas, ni ninguna otra clase de actividad
taurina. Concluye el análisis jurisprudencial de la providencia de tutela:
“Competencia que tampoco podía abrogarse, cuando era claro que ese
poder ya había sido desplegado por la autoridad competente para ello, el
Congreso de la República, a través de las Leyes 84 de 1989 y principalmente la
916 de 2004, por medio de la cual se expidió el Reglamento Taurino, las cuales
fueron objeto de juicios de exequibilidad por parte de la Corte Constitucional,
quien ha tomado las decisiones necesarias para asegurar su compatibilidad con
la Constitución, una ellas, la que dictamina que las entidades territoriales no
tiene la competencia para proscribir el espectáculo taurino en el ámbito de su
jurisdicción, sentencia C-889 de 2012”[30]
De esta manera, la providencia de tutela concluyó que el Distrito de
Bogotá carece de la competencia para poner en consideración la pregunta que
aprobó el Concejo de la Ciudad. Esto en la medida que la consulta popular,
llevaría a la prohibición de las corridas de toros y las novilladas en la
jurisdicción de Bogotá. En criterio del juez de tutela de primera instancia, la
Sentencia de la Corte Constitucional C-889 de 2012 determinó que los entes territoriales
no pueden desconocer que la Ley 916 de 2004 da una protección nacional a la
actividad de la tauromaquia. Afirmó la providencia:
“Así, se puede sostener, sin
temor a equívocos, que el espectáculo taurino es actualmente una práctica
permitida por la Constitución en los términos de las sentencias C-1192 de 2005,
C-666 de 2010, C-889 de 2012, T-196 de 2013 (sic) y el Auto 025 de 2015 y
regulada por la Ley, en concreto, por el artículo 7º de la Ley 84 de 1989 y la
Ley 916 de 2004”
Posteriormente, el Consejo de Estado ofreció otros argumentos
dirigidos a mostrar que la pregunta aprobada por el Cabildo Distrital y que
sería sometida a Consulta Popular del electorado bogotano vulnera los derechos
fundamentales de sectores minoritarios de la sociedad, por lo cual no puede ser
definido mediante la regla de las mayorías. Lo anterior bajo el entendido que
la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1192 de 2005[31]
consideró que el hecho que la Ley 916 de 2004 haya establecido que la
tauromaquia es un espectáculo artístico, manifestación del espíritu humano e
inescindible al concepto de cultura constituye un bien inmaterial de nación y
se ajusta a la Carta Política.
Eso llevó al Alto Tribunal a afirmar que la consulta popular tal
como fue avalada resulta inconstitucional “por cuanto afecta la eficacia de
los derechos fundamentales desde su perspectiva de expresión artística como fue
definida por el legislador”. Por lo cual, el ejercicio de una manifestación
cultural no puede estar condicionada a la voluntad popular. En atención a
aquellas consideraciones, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Quinta, amparó el derecho fundamental de los
accionantes al debido proceso por violación del precedente constitucional. En
consecuencia, dejó sin efectos la sentencia de veinte (20) de agosto del año
dos mil quince (2015) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-
Sección primera- Subsección “A”, en el marco del control de constitucionalidad
de la consulta popular.
De la misma manera, la sentencia de tutela ordenó que el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca profiriera una sentencia de reemplazo en los
términos de las consideraciones desarrolladas. Ordenó el Consejo de Estado:
“Tercero: Ordenar al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Sub sección A que, en el
término de diez (10) días, contados a partir de la notificación del presente
fallo, profiera la sentencia de reemplazo que se deja sin efectos en este
fallo, en los términos de las consideraciones desarrolladas en la parte motiva
de esta providencia”
El seis (6) de octubre de dos mil quince (2015), el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca profirió un falló de remplazo[32] en el
que declaró “inconstitucional la iniciativa del Alcalde Mayor de Bogotá D.C.
de someter al mecanismo de participación democrática de Consulta Popular la
siguiente pregunta: ¿Está usted de acuerdo, Si o No, con que se realicen
corridas de toros y novilladas en Bogotá de Distrito Capital?”[33]
Impugnaciones de la sentencia de primera instancia
Impugnación de la Alcaldía Mayor de Bogotá.
La Subdirectora de Defensa Judicial y Prevención del Daño
Antijurídico de la Secretaria General de la Alcaldía Mayor de Bogotá impugnó[34] la
sentencia que resolvió la primera instancia de la acción de tutela. En su
escrito, solicitó al Ad quem que tuviera en cuenta varios aspectos
jurídicos que no fueron resueltos:
Señaló que uno de los errores de la Sección Quinta del Consejo de
Estado, consistió en entender que la pregunta de la Consulta Popular tenía como
objetivo la prohibición de la Tauromaquia en Bogotá, por el contrario “la
consulta popular no implica la adopción particular y concreta de una norma o
decisión administrativa en el distrito capital, tampoco, como parece entenderlo
la Sección Quinta tiene el alcance de ser el instrumento para expedir normar
policivas…de lo que se trata es justamente que en el marco del pluralismo, del
respeto por el principio democrático…sus resultados (a favor o en contra de
estas actividades) constituyen un criterio ineludible para la toma de
decisiones”[35].
En este sentido, no puede estructurarse el control de constitucionalidad de la
consulta popular sobre el imaginario de un resultado adverso a la actividad
taurina.
La impugnante reprochó a la sentencia de primera instancia que
realizó un control de constitucional de la convocatoria a la consulta popular, más
no un estudio de la providencia judicial contra la cual se interpuso la acción
de tutela, y no contiene un estudio de los requisitos generales de procedibilidad
del mecanismo de amparo, ni de los requisitos específicos. Se señaló:
“El primer aspecto que suscita inconformidad se advierte desde la
formulación del problema jurídico, el cual desencadena, como a continuación se
expondrá que la Sección Quinta aborde de fondo el control constitucional previo
que correspondía al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En efecto, luego
de centrar el debate solo en el presunto desconocimiento del precedente, en el
segundo párrafo del numeral 2.2. traslada el análisis de la providencia
judicial contra al (sic) se interpuso la acción, sin una transición
argumentativa expresa, hacia el estudio de fondo de constitucionalidad de la
pregunta contenida en la convocatoria a las consulta popular, para fijar como
derrotero el establecer si se ajusta a las decisiones de constitucionalidad y
tutela que ha proferido la Corte Constitucional y ii) si resulta admisible
desde los postulados constitucionales de la Carta de 1991, someter determinados
asuntos a la decisión popular´, cuando éste análisis debía efectuarse sobre el
contenido de la providencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca…”[36]
En criterio de la entidad impugnante, el juez de tutela desbordó su
competencia constitucional y ocupó el lugar del juez natural, esto es del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dado que la providencia de amparo
estudió nuevamente las consideraciones expuestas por algunos de los accionantes
en el trámite que dio lugar a la providencia cuestionada, por lo cual, la
acción de tutela reabrió de nuevo el debate, haciendo de esta acción una
instancia adicional.
Igualmente, indicó que el fallo de primera instancia erró al
determinar que la Alcaldía Mayor de Bogotá tiene competencia para convocar a la
consulta popular para determinar si la sociedad está de acuerdo o no con la
actividad taurina, porque (i) el Tribunal Administrativo sí analizó la
jurisprudencia relacionada y (ii) como lo indicó el Tribunal no existe reserva
de ley en materia taurina, ni tampoco prohibición legal para que en el marco
funcional las entidades territoriales se ocupen de esta actividad y determinen
mediante un mecanismo de participación popular si la comunidad está de acuerdo
o no con estas prácticas.
Por otra parte, afirmó que no existe disposición constitucional ni
legal que impida que asuntos relacionados con asuntos taurinos sean puestos en
consideración del electorado mediante consulta popular. Insistió la apelante:
“Es importante tener presente que el Tribunal accionado avaló la constitucionalidad
del mecanismo de participación, no una modificación a la normativa que regula
la actividad taurina, razón por la cual en la parte resolutiva el Tribunal
decidió: “declararse ajustada a la Constitución la siguiente pregunta que el
Alcalde Mayor de Bogotá pide someter a consulta popular en Bogotá D.C. está
usted de acuerdo si o no con que se realicen corridas de toros y novilladas?”.
Nótese que nada en la pregunta implica una derogatoria, modificación o creación
de una norma jurídica prohibitiva o mediante la cual se ejerza el poder de
policía.”
De hecho, en concepto de la Alcaldía, la consulta tiene por objetivo
establecer si existe un cambio en la sociedad, si actualmente estas prácticas
hacen parte del arraigo social: “La consulta es un insumo para determinar si
es necesaria una transformación normativa que sea consecuente con el cambio
social (que ciertamente debe realizarse por quien sea competente) o si por el
contrario debe robustecerse como expresión cultural aceptada socialmente y admisible
constitucionalmente”, dado que la consulta no tiene alcance normativo, no
hace surgir una disposición legal prohibitiva pues solo tiene por finalidad
determinar si se trata de una práctica que tiene arraigo en la sociedad
bogotana actual.
Por otra parte, la impugnante indicó que la sentencia de primera
instancia partió de una premisa falsa, como es que la Consulta Popular busca
restringir derechos fundamentales, lo cual no es cierto, en virtud a que
pretende servir de “derrotero para la adopción de políticas públicas que se
concretan en actuación administrativa- la cual puede ser sometida
posteriormente al control de su juez natural, esto es de la justicia
contenciosa administrativa”[37].
Igualmente, señaló que los accionantes dentro del proceso de tutela
carecían de legitimidad por activa para formular el mecanismo de amparo, debido
a que no se hicieron parte del proceso que adelantó el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, a pesar que existió un periodo para la intervención
ciudadanas. A su juicio, el análisis de la legitimidad se traslada de la
titularidad del derecho cuyo amparo se impetra, a la potencialidad de
participar en la consulta popular, por lo cual las actividades adelantadas por
el Tribunal Administrativo no afectaron mínimamente el derecho al debido
proceso. Finalmente, argumentó que la Consulta Popular no fue convocada para
imponer una determinada cosmovisión sobre un asunto que hace parte del acervo
patrimonial de la nación, tal como lo afirmó la Sentencia de la Sección Quinta
del Consejo de Estado.
Con base en las anteriores consideraciones se solicitó la
revocatoria de la sentencia de primera instancia.
Impugnación del Concejal Marco Fidel Ramírez Antonio
El cabildante presentó recurso de impugnación contra la providencia
de primera instancia bajo el argumento que según el Artículo 40 de la Ley 1757
de 2015, únicamente el Presidente de la República tiene la facultad de
suspender la realización de una votación de consulta popular, y solamente
debido a que se decrete un estado de excepción.
En esa medida, no puede por vía de tutela, suspenderse la
convocatoria de una consulta popular.
Solicitudes de nulidad contra la sentencia de tutela de primera
instancia
Diversos intervinientes que participaron dentro del proceso de control
constitucional que realizó el Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca y que llevó a la decisión de veinte (20) de Agosto de dos mil
quince (2015), no fueron vinculados dentro del desarrollo de la acción de
tutela[38].
Por ese motivo, después de que se profirió la providencia de primera
instancia de tutela allegaron al Consejo de Estado escritos de nulidad contra
el fallo de la acción de amparo. En ellos argumentaron que el fallo de la
Sección Quinta del Consejo de Estado no integro adecuadamente el
contradictorio, ni vinculó a terceros interesados.
Por Auto de veintiocho (28) de septiembre de dos mil quince (2015)
el consejero ponente decidió que las solicitudes de nulidad presentadas fueran
resueltas junto con la impugnación presentada por la Alcaldía de Bogotá.
Sentencia de segunda instancia
El veintidós (22) de octubre de dos mil quince (2015), la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
resolvió[39]
la segunda instancia del proceso de tutela, así como las solicitudes de nulidad
formuladas por algunos ciudadanos. En relación con las solicitudes de nulidad
presentadas por los ciudadanos, el juez de tutela de segunda instancia observó
que el auto que admitió la acción de tutela sí ordenó vincular al trámite de
amparo a los intervinientes dentro del proceso de revisión de proyectos de
consulta popular No. 2500023410021501557-00 como terceros con interés directo
en las resultas del proceso quienes fueron notificados mediante publicación en
la página web del Consejo de Estado y en el diario el Tiempo.
Debido a esto, el Ad quem estimó que la notificación
se efectuó en debida forma, comoquiera que se vinculó a los Magistrados del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección A- en calidad
de parte demandada y como terceros interesados al señor Alcalde Mayor de
Bogotá, al Concejo Distrital, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a
la Corporación Taurina de Bogotá (Folio 104 del Cuaderno No. 1), y a los
intervinientes dentro de la revisión del proyecto de consulta popular, para lo
cual se acudió a la publicación en la página web del Consejo de Estado y al
periódico “El Tiempo”. Por lo tanto, se rechazaron las solicitudes de
nulidad.
En relación con el asunto de fondo, esto es la eventual revocatoria
de la Sentencia de primera instancia, la Sección Primera del Consejo de Estado
estimó que las acciones de amparo estudiadas se ajustaban a las causales
genéricas de procedibilidad de tutela contra sentencias “por lo que se
entrará a analizar si el fallo cuestionado incurrió en alguno de los yerros de
fondo invocados por los impugnantes”.
La Corporación judicial consideró que la decisión del a quo
se dirigió a estudiar los defectos de fondo en los que incurrió el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca al proferir su decisión sin tener en cuenta el
precedente judicial proferido por la Corte Constitucional. Así, indicó
que la decisión del juez de tutela de primera instancia sí hizo una adecuada
aplicación del precedente judicial contenido en las sentencias C-666 de 2010,
C-889 de 2012 y T-296 de 2013:
“De lo expuesto en precedencia se observa que le asistió razón al a
quo al declarar desconocida la postura de la Corte Constitucional desarrollada
en las aludidas sentencias, pues fue, precisamente, con base en la ratio
decidendi en ellas expuestas – y, especialmente, en la T-296 de 2013, que
definió expresamente que en el Distrito Capital está habilitada la actividad de
la tauromaquia-.”
Sobre la falta de legitimidad por activa, de los accionantes, la
segunda instancia consideró que basta con que los ciudadanos demandantes se
encuentren dentro del censo electoral de la ciudad, para que se vean afectados
por la decisión del veinte (20) de agosto de dos mil quince (2015) del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca. Con base en estas consideraciones la Sección
primera del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia.
5. Trámite adelantado ante la Corte Constitucional
En cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto Ley 2591 de 1991, el
expediente fue remitido a esta Corporación para su eventual revisión. La Sala
de Selección número tres, en providencia del 11 de marzo de 2016, decidió
seleccionar el presente expediente, asignándoselo a la Sala Octava de Revisión.
Durante el trámite de revisión se recibió memorial firmado por el
señor Jonathan Ramírez Nieves, quien presentó una argumentación destinada a
apoyar la sentencia atacada y propender por la realización de la consulta
popular. En ese sentido, indicó que la pregunta formulada con ocasión de la
consulta no tenía por objetivo darle al Alcalde la competencia de prohibir las
corridas de toros sino para determinar si esta práctica tiene o no un arraigo
cultural mayoritario en la ciudad de Bogotá. Así mismo, afirmó que la sentencia
del Tribunal Administrativo no había incurrido en desconocimiento del
precedente, en tanto que aplicó las reglas de decisión contenidas en todas las
sentencias de constitucionalidad relevantes para el tema.
Posteriormente, la Procuraduría General de la Nación radicó un
memorial en el que apoyó las determinaciones adoptadas por los jueces de tutela
en primera y segunda instancia. Para esos efectos, arguyó que la tauromaquia es
parte del patrimonio cultural de la Nación y, en ese sentido, sólo puede ser
regulada por el legislador. Así mismo, sostuvo que esa actividad está
relacionada con el ejercicio de derechos fundamentales por lo que las
autoridades administrativas locales no pueden limitarla válidamente sin
incurrir en vulneración de garantías iusfundamentales. Finalmente,
señaló que la consulta popular no es la vía para eliminar la práctica taurina
sino que, en caso de que la ciudadanía quisiera derogar las normas nacionales
que regulan esa actividad, debería hacerse uso de los mecanismos instituidos
para tal efecto, como puede ser el referendo derogatorio.
La señora Ana Lucía Maya Aguirre, profesora de derecho ambiental de
la Universidad Jorge Tadeo Lozano, también se manifestó dentro del trámite de
revisión con un escrito en el que defendió la competencia de las autoridades
locales para convocar una consulta popular en temas ambientales,
específicamente, en relación con los derechos de los animales. Además, la
profesora Maya resaltó la importancia de la consulta popular como medio para
garantizar los derechos de acceso a la información y a la participación, en
cumplimiento del principio 10 de la Declaración sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo de 1992, suscrita en Río de Janeiro, en concordancia con las
llamadas Directrices de Bali.
Mediante Auto de 30 de septiembre de 2016, el Magistrado Alberto
Rojas Ríos (ponente original dentro del expediente de referencia), ordenó
remitir el proceso al Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, considerando que el
10 de junio de 2016 se había registrado un primer proyecto de fallo que no
alcanzó la mayoría de votos requerida para su aprobación. Así, el Magistrado
Vargas Silva asumió la tarea de proyectar una ponencia que acogiera la posición
mayoritaria de la Sala.
Mediante auto del 24 de octubre de 2016, la Sala de Revisión ordenó
a la Secretaría de Gobierno Distrital, al Instituto de Recreación y Deporte del
Distrito, al Departamento de Historia de la Facultad de Ciencias Humanas de la
Universidad Nacional de Colombia, a la Asociación Defensora de Derechos de los
Animales y del Ambiente –ADA–, y a la ONG “AnimaNaturalis”, para que
absolvieran algunos interrogantes de la Corte en relación con los aspectos
jurídicos y fácticos del presente proceso.[40]
Dentro del término correspondiente, las entidades citadas emitieron su
concepto.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de la Corte Constitucional es competente para revisar las
decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema Jurídico
La Sala Octava de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional debe determinar si el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, al proferir la Sentencia de veinte
(20) de agosto de dos mil quince (2015) mediante la cual se declaró ajustada a
la Constitución la convocatoria de la consulta popular que convocó el Alcalde
Mayor de Bogotá para que la ciudadanía decidiera si está de acuerdo con que se
realicen corridas de toros y novilladas en Bogotá, incurrió en: (i) un defecto
sustantivo por desconocimiento de las Sentencias C-1192 de 2005, C-666 de 2010
y C-889 de 2012; (ii) un defecto por desconocimiento del precedente
constitucional fijado en la Sentencia T-296 de 2013; y (iii) vulneró el derecho
a la libertad de expresión artística de quienes practican la tauromaquia.
Con el fin de resolver el caso, la Sala abordará los siguientes ejes
temáticos: (i) el precedente constitucional sobre los requisitos, tramites y
competencia de las entidades territoriales para convocar una Consulta Popular
de escala local; (ii) la legislación nacional y línea jurisprudencial de la
Corte Constitucional sobre la tauromaquia, así como la legislación sobre
protección a los animales; (iii) las reglas relacionadas con la procedencia de
la tutela contra providencias judiciales; y (v) finalmente abordará el análisis
del caso en concreto de acuerdo a las solicitudes hechas por los accionantes.
3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia
La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la acción de
tutela procede excepcionalmente contra providencias[41]
emitidas por los jueces de la república en virtud del artículo 86 Superior que,
al consagrar la acción de tutela, previó expresamente que ella puede ser
elevada para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales “cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública”.
Así mismo ha considerado que para proteger la autonomía judicial y
la seguridad jurídica, principios que también ostentan relevancia
constitucional y que pueden verse afectados por la revisión en sede de tutela
de los fallos judiciales, en estos casos el amparo procede solo cuando se
reúnen estrictos requisitos contemplados en la jurisprudencia. En efecto, en
numerosos fallos y, en especial, en la sentencia C-590 de 2005[42],
la Corte estableció las causales de orden general y especial que debe examinar
el juez constitucional para determinar si la acción de tutela procede como
mecanismo de protección frente a la decisión adoptada por otro juez.
En primer lugar, ha dicho la Corte que la tutela procede únicamente
cuando se verifica la totalidad de los requisitos generales de
procedencia que se mencionan a continuación:
“Que la cuestión que se discuta tenga una evidente relevancia
constitucional; (…)
Que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance
de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un
perjuicio iusfundamental irremediable;(…)
Que se cumpla con el requisito de la inmediatez;(…)
Que, tratándose de una irregularidad procesal, quede claro que la
misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y
que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (…)
Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos
que generaron la vulneración como los derechos vulnerados, y que hubiere
alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido
posible;(…)  y
Que no se trate de sentencias de tutela (…)”.
En los eventos en los que la acción de tutela promovida contra un
fallo judicial ha superado este examen, puede el juez constitucional entrar a
analizar si en la decisión judicial se configura al
menos uno de los requisitos especiales de procedibilidad.
Los requisitos especiales de procedibilidad constituyen los defectos en que puede incurrir la sentencia que se
impugna, y son el aspecto nuclear de los cargos elevados contra la sentencia.
La citada providencia C-590 de 2005 sintetizó de la siguiente forma las causales
especiales de procedibilidad:
a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario
judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de
competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el
juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c.  Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del
apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se
sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, en los casos en que se
decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una
evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o
tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo
a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
f.  Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento
de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y
jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación
reposa la legitimidad de su órbita funcional.
g.  Desconocimiento del precedente, hipótesis que se
presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de
un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h.  Violación directa de la Constitución.
Así las cosas, la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales depende de la verificación de la configuración
de todos los requisitos generales y, al menos, de una causal específica de
procedibilidad, que conlleve a la violación de un derecho fundamental. De este
modo se protegen los elevados intereses constitucionales que se materializan en
la ejecutoria de las providencias judiciales, al tiempo que se garantiza el
carácter supremo de la Constitución y la vigencia de los derechos de los
ciudadanos.
Por resultar pertinente para el análisis del caso sometido a
revisión de la Sala, se hará una breve referencia a los defectos, orgánico y
por violación directa de la Constitución.
Breve caracterización del defecto sustantivo o material
El defecto sustantivo se configura de manera general, en aquellas
situaciones en las que se aplica una norma que evidentemente no regía el caso
concreto. En  consecuencia, en estos eventos, la discusión gira en torno a si
la norma era o no aplicable al asunto que examina el juez en el proceso de
adjudicación del derecho.
Ha explicado la jurisprudencia de esta Corporación que el defecto
material o sustantivo se presenta cuando “la decisión que toma el juez
desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al
apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto.”[43]
De igual forma ha señalado que la “construcción dogmática del defecto
sustantivo como causal de procedibilidad de la acción de tutela, parte del
reconocimiento que la competencia asignada a las autoridades judiciales para
interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de
autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta. Por tratarse
de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar
justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido
y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que
identifican al actual Estado Social de Derecho.”[44]
El desarrollo jurisprudencial de esta causal ha llevado a la
identificación de  una serie de situaciones en las que se incurre en dicho
error, principalmente en los siguientes eventos:
(i)  Cuando existe una carencia
absoluta de fundamento jurídico, caso en el cual el fundamento jurídico de la
decisión es una norma que no existe, que ha sido derogada, o que ha sido
declarada inconstitucional.[45]
(ii) Aplicación de norma que requiere
interpretación sistemática con otras normas, caso en el cual no se tienen en
cuenta otras normas aplicables al caso y que son necesarias para la decisión
adoptada.[46]
(iii) Por aplicación de normas
constitucionales pero no aplicables al caso concreto, esto si la norma no es
inconstitucional pero al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos
fundamentales, debe ser igualmente inaplicada.[47]
(iv) Porque la providencia incurre en
incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión, ésta se configura
cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en
la providencia.[48]
(v) Porque se desconoce una sentencia
de efectos erga omnes, en esta situación se aplica una norma cuyo
sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus
efectos a todo el ordenamiento jurídico.[49]
(Subrayado adicionado al texto).
(vi)  Por aplicación de normas
abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido
normativo no ha sido declarado inexequible, este es abiertamente contrario a la
constitución. En este evento, la tutela procede si el juez ordinario no
inaplica la norma por medio de la figura de la excepción de
inconstitucionalidad.[50]
Breve caracterización del defecto por violación del
precedente constitucional.
La fuerza vinculante del precedente constitucional[51],
rasgo que lo  convierte en fuente del derecho, deriva del paradigma adoptado
por la Constitución que optó por la forma de Estado Social y Democrático de
Derecho, en la que se estableció un catálogo de principios y de derechos
fundamentales como eje vertebral y núcleo esencial de la Constitución, y se determinó
la primacía de la Constitución y de los derechos fundamentales, y la
prevalencia del derecho sustancial como mandatos esenciales de nuestro
ordenamiento jurídico.
En esta perspectiva, la vinculatoriedad del precedente
constitucional, se fundamenta en el principio de supremacía constitucional
(art. 4º C.P.), en el reconocimiento del carácter normativo de la Constitución
y en la interpretación autorizada de sus textos que hace la Corte
Constitucional. En ese sentido, el precedente constitucional cumple unas
finalidades relevantes comoquiera que permite: (i) brindar una mayor
coherencia al orden jurídico; (ii) garantizar el derecho a la igualdad
de trato ante las autoridades: (iii) y afianzar la seguridad jurídica[52].
Al ratificar el principio de supremacía de la Constitución, y reconocer que la
Constitución es norma de normas –art. 4° Superior-, la Corte ha reiterado la
estructura piramidal, jerárquica o estratificada de las normas dentro del
ordenamiento jurídico, de manera que las normas inferiores deben ajustarse a
las superiores y finalmente todas deben ajustarse a la Constitución, que es norma
normarum[53].
De esta concepción se ha derivado la consideración del precedente
judicial como fuente de derecho para todas  las autoridades públicas, de lo
cual a su vez, surgen importantes consecuencias. De una parte, de conformidad
con el artículo 243 de la Constitución, la jurisprudencia constitucional obliga
hacia el futuro “para efectos de la expedición (de la Ley) o su aplicación
posterior”[54].
Y adicionalmente, surge la obligatoriedad de aplicar la normatividad de
conformidad con la interpretación que de ellas haya realizado la Corte
Constitucional.
Interpretando el alcance del artículo 230 Superior, la Corte aclaró
que las fuentes del derecho están constitucionalmente clasificadas en dos
grupos que tienen diferente jerarquía: (i) la fuente obligatoria: el
"imperio de la ley" (inciso 1°), y (ii) las fuentes
auxiliares: la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho
y la doctrina (inciso 2°). Aclaró la Corte en esa oportunidad que por
"imperio de la ley" debe entenderse “ley en sentido material
-norma vinculante de manera general- y no la ley en sentido formal -la expedida
por el órgano legislativo-. Ello por cuanto, según se vio, la primera de las
normas es la Constitución -art. 4° CP-”[55].
De esta manera, la Corte ha considerado[56]
que la jurisprudencia constitucional, es fuente obligatoria de derecho, al
tenor de la clasificación contenida en el  artículo 230 de la Carta. En este
sentido, al preguntarse sobre si las sentencias de la Corte Constitucional son
fuente obligatoria –art. 230 inciso 1º C.P. o un criterio auxiliar –art. 230
inciso 2º, se pronunció a favor de la primera opción:
“Para esta Corporación es muy claro que la respuesta a tal pregunta
no es otra que la de considerar que tal sentencia es fuente obligatoria. Así lo
dispone el artículo 243 superior precitado e incluso el inciso 1° del artículo
21 del Decreto 2067 de 1991, que dice: Las sentencias que profiera la Corte
Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de
obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares.”[57]
En relación con las partes de la sentencia de constitucionalidad que
tienen la fuerza de la cosa juzgada, la jurisprudencia ha reiterado[58]
que la parte resolutiva goza de cosa juzgada explícita, por expresa disposición
del artículo 243 de la Constitución, y gozan de cosa juzgada implícita algunas
consideraciones de la parte motiva que guarden unidad y relación directa con la
decisión, los cuales “son también obligatorios y, en esas condiciones, deben
ser observados por las autoridades y corrigen la jurisprudencia”.[59]
Respecto del sentido que debe darse al sometimiento de los jueces al
imperio de la ley y a la autonomía de éstos en la interpretación y
aplicación del ordenamiento jurídico, esta Corporación ha precisado que la
función judicial, así como la función de todas las autoridades públicas, y por
lo tanto, también las atribuciones y potestades asignadas constitucional y
legalmente para cumplirla, deben entenderse enmarcadas dentro de los límites
que establece la Carta. Por esta razón, ha enfatizado en que una interpretación
correcta del concepto de autonomía de los jueces, debe estar mediada por
el concepto de sometimiento de estos a la Constitución y a la ley, cuya
finalidad es la garantía de los principios y derechos fundamentales, y al
principio de razón suficiente, de tal manera que esta potestad no puede
entenderse hasta el extremo de implicar el desconocimiento de estos principios,
derechos  y deberes.[60]
En este orden de ideas, la discrecionalidad no se puede confundir
con el concepto de autonomía judicial, la cual debe necesariamente ejercerse y
desarrollarse en armonía con los principios y derechos de la Carta,
especialmente con el derecho a la igualdad, ya que solo a través de una
interpretación y aplicación consistente, coherente y uniforme de la ley se
pueden garantizar los principios y derechos constitucionales. Una actuación
contraria de los jueces, so pretexto de su autonomía judicial sería arbitraria
y se encontraría en clara contravía de la Carta Política.[61]
La concepción estricta del carácter vinculante del
precedente judicial, ha llevado incluso a una reinterpretación del concepto de
ley, como elemento normativo del delito de prevaricato en el orden jurídico
colombiano. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado:
“La expresión “ley”, contenida en
el artículo 413 del Código Penal, no debe entenderse solo como ley en sentido
formal, esto es, como “acto normativo expedido por el Congreso de la República”
sino, en armonía con la Constitución, como “norma jurídica aplicable al caso
concreto”, lo cual incluye la Constitución, la ley en sentido formal, las
normas que integran el bloque de constitucionalidad o la jurisprudencia
constitucional. (Subrayado adicional al texto)
Por tanto, a partir de una interpretación armónica de los artículos
constitucionales mediante los cuales se consagra el principio de legalidad en
Colombia, esta Corporación concluyó que “todos los servidores públicos,
incluidos por supuesto los jueces y los particulares que ejercen funciones
públicas, pueden incurrir en el ilícito de prevaricato por acción, a causa de
la emisión de una providencia, resolución, dictamen o concepto manifiestamente
contrario a los preceptos constitucionales, la ley o un acto administrativo de
carácter general.”
En tal sentido, la jurisprudencia constitucional reiteró que el
concepto de “ley” contenido en el artículo 230 Superior, se refiere a las
distintas fuentes del derecho que deben ser aplicadas para resolver un caso
concreto y como tal, bien puede tratarse de la Constitución, la ley o el acto
administrativo de carácter general, y que se incurre en el delito de
prevaricato si cualquier autoridad pública emite resolución, dictamen o
concepto que resulte ser manifiestamente contrario a la Constitución, la ley o
el acto administrativo de carácter general”[62].
Respecto a la diferenciación en el alcance, sentido y fundamento
normativo entre fallos de constitucionalidad y fallos de tutela de esta Corte,
se han señalado algunos aspectos comunes y otros que son propios de la especie
de fallo que se comenta. Así, entre los aspectos comunes de estas decisiones
judiciales, se ha mencionado: (i) la necesidad de acatar la
jurisprudencia constitucional para garantizar el carácter normativo de la
Constitución y la relevancia de la interpretación autorizada que hace la Corte
del Texto Superior como guardiana de la integridad y supremacía de la Carta, de
acuerdo con la posición y misión institucional que le confiere el artículo 241
Superior; (ii) el papel de homogeneizar la interpretación de la
Constitución, especialmente relevante en materia de derechos fundamentales que,
como se sabe, son consagrados en cláusulas especialmente abiertas e
indeterminadas.[63]
En
cuanto a los fallos de constitucionalidad, el carácter obligatorio de la
jurisprudencia constitucional se desprende de sus efectos erga omnes y
de la cosa juzgada constitucional. En este sentido, por mandato expreso del
artículo 243 Constitucional, los contenidos normativos que la Corte declara
contrarios a la Constitución no pueden ser reproducidos por ninguna autoridad.
En cuanto a la parte motiva de estas sentencias, en la medida en que la ratio
decidendi contiene la solución constitucional a los problemas jurídicos
estudiados debe ser atendida por las demás autoridades judiciales para que la
aplicación de la ley sea conforme con la Constitución, norma de normas[64].
Así
las cosas, la Corte ha considerado que una decisión judicial que desconoce los
pronunciamientos que emite la Corte, tanto en las decisiones de
inexequibilidad, como en la ratio decidendi de las decisiones de
exequibilidad, incurre en un defecto sustantivo por desconocer el derecho
vigente, o por interpretar y aplicar de forma incompatible con la Constitución
una norma cuyo alcance precisa la jurisprudencia constitucional. [65] En materia de sentencias de revisión de tutela, la
Corte ha determinado que el respeto por la ratio decidendi de estas se
explica por: (i) la necesidad de lograr una concreción del principio de
igualdad en la aplicación de las leyes; porque (ii) constituye una
exigencia del principio de confianza legítima que prohíbe al Estado sorprender
a los ciudadanos con actuaciones imprevisibles; y en razón a que (iii)
constituye un presupuesto para garantizar el carácter normativo de la
Constitución y la efectividad de los derechos fundamentales así como la unidad
y coherencia del ordenamiento jurídico[66].
En esta línea, la Corte ha señalado que la doctrina contenida en la
parte motiva de las sentencias de revisión de tutela que constituyen la ratio
decidendi de tales fallos, prevalece sobre la interpretación llevada a cabo
por otras autoridades judiciales, en virtud de la competencia institucional de
la Corte Constitucional como guardiana de la integridad y supremacía de la
Constitución[67].
Por tanto, el desconocimiento de la doctrina contenida en las decisiones de
revisión de tutela se traduce en una vulneración al principio de igualdad en la
aplicación de la ley, de la confianza legítima, y de la unidad y coherencia del
ordenamiento[68].
Finalmente, sobre la procedencia de la acción de tutela por
desconocimiento del precedente constitucional la Corte ha señalado un conjunto
de reglas[69]
que el juez debe cumplir para encontrar viable dicho defecto en la labor
judicial. Al respecto la Corte ha señalado que el funcionario judicial deberá:
“(i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes
aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en
estos; (ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta
necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un
desconocimiento del principio de igualdad y; (iii) verificar si el juez tuvo
razones fundadas para apartarse del precedente judicial, bien por encontrar
diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, bien por
considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una
interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y
más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de
acuerdo con el principio pro hómine.”[70]
En conclusión, la Corte ha señalado que el precedente constitucional
constituye fuente de derecho en el ordenamiento jurídico, el cual debe ser
respetado por todas las autoridades públicas, incluidos los jueces de la
república, en tanto constituye un desarrollo directo de la interpretación de la
Constitución Política, norma de normas (artículo 4°), y de los mandatos y
derechos fundamentales que ella establece. En el caso en el que un juez de la
república desconozca un precedente constitucional que debió observar al momento
de resolver un caso puesto a su consideración, en consecuencia se activa la
protección constitucional por vía de la acción de tutela, con la finalidad de
proteger la integridad del ordenamiento jurídico y salvaguardar los derechos
fundamentales de los ciudadanos.
4. Marco normativo de los mecanismos de participación ciudadana y de
la consulta popular: límites constitucionales y concreción del principio
democrático en la toma de decisiones en asuntos públicos
La literatura especializada, tanto desde el derecho comparado, como
de la Ciencia Política ha reconocido que una de las principales características
de los regímenes políticos surgidos de la segunda posguerra mundial, es la
elección periódica, alternada y con competencia de los cargos directivos de una
nación. Así, la democracia representativa es la primera condición para que una
sociedad sea reconocida como “democrática”[71].
No obstante, la “democracia” puede presentarse de distintas maneras, ya sea
como “democracia representativa”, “democracia económica”, “democracia directa”,
“democracia participativa” etc. Sea cual sea la forma de la cual se hable,
estas caracterizaciones tienden a mostrar que la democracia es la forma
política que se encuentra en el centro de la discusión contemporánea, sin que
por ello se agoten en ella todas las formas de vida política[72].
Incluso el análisis va más allá. Durante el siglo XX, en un corto
tiempo, en Europa a través de  vías democráticas fueron electos regímenes
autoritarios. Con fundamento en estos antecedentes históricos, autores como
Juan José Linz o Dieter Nohlen[73]
han señalado que la democracia representativa tiene límites e incluso presenta
defectos, dado que permite que lleguen al poder partidos políticos cuyos
programas defendían ideas xenófobas y totalitarias, por el solo hecho de contar
con legitimidad popular. Del mismo modo, en diversas oportunidades se han
señalado las posibilidades y los riesgos que entraña la democracia
participativa, entendida como la participación directa del pueblo en la toma de
decisiones de gobierno.
Por lo anterior, las democracias constitucionales modernas, (entre
las cuales se puede contar el diseño institucional colombiano contemplado en la
Constitución de 1991), contemplan elementos representativos y participativos,
pero también límites para su ejercicio. Así, por ejemplo, se tiene que la
actuación de los órganos de representación está sujeta a controles por parte de
otras instituciones y de los ciudadanos, mientras que la participación directa
del pueblo también está limitada por la imposibilidad de afectar los derechos
fundamentales de las minorías.
Al mismo tiempo, debido a la necesidad de corregir o moderar varios
de estos defectos, Constituciones del mundo entero, especialmente aquellas que
siguieron a regímenes autoritarios, introdujeron instituciones y procedimientos
en los que el electorado, en conjunto con los poderes públicos constituidos toma
decisiones de vital importancia. De este modo, la idea fundamental de la
introducción de estos mecanismos de democracia participativa es que la
democracia se expanda[74]
a esferas y personas que no alcanzan a ser abarcadas por los espacios
representativos, pero con límites necesarios para proteger a los derechos
fundamentales de los resultados mayoritarios. Así, con este marco general en
mente, a continuación, la Sala precisará la noción de democracia participativa
contenida en la Constitución de 1991, según la ha entendido la jurisprudencia
constitucional.
La Democracia Participativa en la Constitución de 1991
Como lo ha señalado la Corte Constitucional en las Sentencias C-180
de 1994 y C-150 de 2015, la Asamblea Nacional Constituyente estableció
un marco jurídico “democrático y participativo”. Este carácter de la
Constitución de 1991 implica, entre otras cosas,  (i) que el pueblo es poder
supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del poder público y por
ello de él se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar, administrar y
controlar, (ii) que el electorado a través de sus representantes o
directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los
habitantes, (iii) que la ciudadanía decide la conformación de los órganos
mediante los cuales actúa el poder público, mediante actos electivos y (iv) que
el pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula, intervienen
en el ejercicio y control del poder público, a través de sus representantes o
directamente.
En desarrollo de lo anterior, en múltiples decisiones de esta
Corporación se ha destacado que uno de los mayores cambios que introdujo la
Constitución de 1991, fue el principio participativo, el cual debe  inspirar
todas las esferas de la vida pública de nuestro país, ya que irradia
transversalmente diferentes esferas de la sociedad. Este principio tiene como
consecuencia la potencialización del papel del ciudadano en los procesos de
toma de decisiones, a la vez que establece nuevas responsabilidades como
miembro activo de la sociedad. Igualmente, crea en cabeza del ciudadano la obligación
de tomar partido en todas las determinaciones que lo afecten, tal como se desprende de la preceptiva de los arts. 2, 40-2, 79, 103 y 270
de la Constitución, entre otros.
Por otra parte, una de
las dimensiones puntuales en las que se materializa el principio participativo es
en los llamados mecanismos de participación ciudadana, a través de los cuales
el electorado es convocado para tomar decisiones que, prima facie,
debían ser tomadas por los espacios representativos.  Sobre este aspecto, la
Corte Constitucional, en Sentencia
C-180 de 1994, (que definió la constitucionalidad de la Ley Estatutaria
sobre los mecanismos de participación ciudadana), explicó que el principio de participación
democrática implica una serie de procedimientos para la toma de decisiones
públicas, tras los cuales las determinaciones populares adquieren legitimidad y aceptabilidad. En ese sentido, el
principio implica un “modelo de comportamiento social y político,
fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de
los derechos y libertades, así como en una gran responsabilidad de los
ciudadanos en la definición del destino colectivo”.
En ese momento, la Sala plena insistió en que el concepto de
democracia participativa tiene como una de sus más concretas consecuencias la
introducción de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en
referendos o en consultas populares, o para que revoquen el mandato de quienes
han sido elegidos, pero además implica que la ciudadanía puede participar
permanentemente en los procesos decisorios no electorales que incidirán
significativamente en su vida, con lo cual el principal objetivo del
Constituyente fue “fortalecer los canales de representación, democratizarlos
y promover un pluralismo más equilibrado y menos desigual”. En
consecuencia, el componente participativo de la democracia colombiana comporta
una revaloración y un dimensionamiento robusto del concepto de ciudadano y un
replanteamiento de su papel en la vida nacional. En línea con lo anterior, la
Sentencia C-180 de 1994 establece:
“La participación ciudadana en escenarios distintos del electoral
alimenta la preocupación y el interés de la ciudadanía por los problemas
colectivos; contribuye a la formación de unos ciudadanos capaces de interesarse
de manera sostenida en los procesos gubernamentales y, adicionalmente, hace más
viable la realización del ideal de que cada ciudadano tenga iguales
oportunidades para lograr el desarrollo personal al cual aspira y tiene
derecho”.
De esta manera, la participación ciudadana se proyecta no sólo como
un estandarte del principio democrático, sino que constituye a la vez un verdadero
derecho de naturaleza fundamental, según lo ha explicado de manera insistente
la jurisprudencia constitucional. En este sentido la Corte ha precisado que “uno
de los fines del Estado Social de Derecho, es el derecho fundamental que tienen
los ciudadanos a la participación no solamente política, sino en todas las
decisiones que los afecten, como se desprende de la preceptiva de los arts. 2,
40-2, 79, 103 y 270 de la Constitución”[75],
entre otros. En este orden de ideas, si la participación ciudadana es un
derecho fundamental, como en efecto lo es, debe entenderse que su protección a
través de la acción de tutela resulta constitucionalmente legítima, por
supuesto bajo las condiciones de procedencia que consagra el artículo 86 de la
Constitución, en concordancia con el Decreto 2591 de 1991.Así las cosas, puede
decirse que con la introducción de los múltiples elementos de democracia
participativa en la Constitución de 1991, el constituyente reconoció que la
democracia no se agota en las elecciones periódicas sino que la democracia, en
tanto forma política bajo la cual se organiza la sociedad colombiana,  tiene un
efecto expansivo que busca que sus reglas se apliquen en espacios públicos y
privados por igual, a través de la participación directa de los ciudadanos.
Con
todo, esta Corporación también ha reconocido que el principio de participación
también tiene límites, fundados en la necesidad de proteger los derechos
fundamentales de la posible injerencia que sobre ellos puedan ejercer las
decisiones tomadas por una mayoría de ciudadanos. En ese sentido, en múltiples
ocasiones[76]
la Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse para aclarar que los mecanismos
de democracia directa o participativa no pueden servir para legitimar la
vulneración o la reducción del núcleo duro de los derechos fundamentales de los
sujetos de especial protección constitucional, entre los cuales se incluyen a
las minorías étnicamente o culturalmente diferenciadas, a la población con una
identidad sexual diversa, a las mujeres y a los niños, entre otros.
Por
eso mismo, la Constitución pone en cabeza de los órganos representativos y de
control judicial la obligación de verificar que los mecanismos de participación
popular no se conviertan en herramientas para cercenar derechos fundamentales.
En ese sentido, la viabilidad de estos mecanismos está condicionada a que se
verifique que, con su realización, no se ponen en riesgo las garantías
fundamentales de las que gozan los ciudadanos en virtud de la Carta Política,
convirtiendo en inconstitucionales todas aquellas iniciativas populares que
pretendan desconocer o recortar dichos derechos.
La consulta popular como mecanismo de participación popular y
expresión de la democracia participativa. Reiteración de jurisprudencia
En diversas ocasiones, esta Corporación ha tenido oportunidad de
precisar los alcances, elementos definitorios y requisitos para la celebración
de una Consulta Popular. Con el fin de detallar dichos aspectos, la Corte
reiterará el precedente jurisprudencial sobre esta herramienta de participación
ciudadana, así como el marco jurídico que sirve de fundamento a la celebración
de estos eventos electorales.
Lo primero que la Corte Constitucional ha señalado es que participar
en una consulta popular es el ejercicio del derecho fundamental previsto en el
Artículo 40 de la Constitución Política según el cual “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este
derecho puede: 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas
populares y otras formas de participación democrática.” Esta norma debe leerse en concordancia con el artículo
103 superior, según
el cual la ciudadanía ejerce la soberanía popular a través del voto, el
plebiscito, el referendo, la Consulta Popular, el cabildo abierto, la
iniciativa normativa y la revocatoria del mandato Así, es necesario
resaltar es que la participación en una consulta popular, es ante todo el
ejercicio del derecho político fundamental en cabeza de todos los ciudadanos.
Los Artículos 104 y 105, por su parte, establecen el marco general
de la Consulta Popular tanto a escala nacional como territorial. El primero de
ellos prevé que el Presidente de la República con la firma de todos los
ministros, y previo concepto favorable de la Cámara Alta del Congreso, podrá
consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional. En este supuesto, la decisión del pueblo será obligatoria y la misma no podrá
realizarse en concurrencia con otra elección. Por su
parte, la segunda norma consagra el mecanismo de participación ciudadana a
nivel territorial, indicando que los Gobernadores y Alcaldes podrán realizar
consultas populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo
departamento o municipio.
Del mismo modo, los Artículos 297, 319 y 321 constitucionales
establecen varias hipótesis en las que es necesario llevar a cabo una Consulta
Popular como requisito para la formación de una nueva entidad territorial. Así,
se requiere celebrar una consulta cuando: (i) el Congreso de la República cree
un nuevo Departamento[77];
(ii) dos o más municipios que tengan relaciones económicas, sociales y físicas
deseen integrarse en un área metropolitana[78],
y (iii) para el ingreso de un municipio a una provincia
ya constituida previo el cumplimiento de los requisitos y formalidades que
determine la ley orgánica de ordenamiento territorial (artículo 105 CP).
En un primer momento, la Ley Estatutaria 134 de 1994 desarrolló los
requisitos para la convocatoria y celebración de este evento electoral. El
Artículo 8[79]
definió la Consulta Popular como aquella institución
mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de
trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es
sometido por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según
el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al
respecto. La norma estatutaria precisó que, en todos los casos, la
decisión del pueblo es obligatoria.
En estudio de la precitada ley, la Sentencia C-180 de 1994 de la
Corte Constitucional definió la Consulta Popular como posibilidad
que tiene el gobernante de acudir ante el pueblo para conocer y percibir sus
expectativas, y luego tomar una decisión sobre un aspecto de relevancia y
ámbito local. En otros términos, es la opinión que una determinada autoridad
solicita a la ciudadanía sobre un aspecto específico de interés nacional,
regional o local, que la obliga a traducirla en acciones concretas. Insistió la
providencia:
“A manera de presentación general de este mecanismo, debe anotarse
que el proyecto visualiza la consulta como una indagación de la opinión
ciudadana acerca de una pregunta de carácter general que realiza el Presidente
de la República, el gobernador o el alcalde respectivo, redactada en forma
clara, de modo tal que sea respondida por el pueblo con un "SI" o un
"NO".”
Así, según la misma Sentencia, el objetivo de la realización de este
mecanismo de participación ciudadana es “buscar el
apoyo generalmente de actuaciones administrativas de carácter trascendental en
el ámbito nacional, regional o local”.
Específicamente sobre el ámbito local, en los artículos 51 a 57 la
misma ley estatutaria determinó que los gobernadores y alcaldes podrán convocar
consultas populares para que la ciudadanía decida sobre asuntos
departamentales, municipales, distritales o locales. Las preguntas que se
planteen al electorado deben estar redactadas de forma clara, y de tal manera
que puedan contestarse con un “si” o un “no”. La misma norma indica que en una
consulta popular de carácter territorial el gobernador o el alcalde solicitarán
a la asamblea departamental o al concejo municipal sobre la conveniencia de
llevar a cabo el evento electoral de carácter departamental, municipal o
local en los mismos términos y con los mismos requisitos de la consulta
nacional. Esto es, con el acuerdo previo de la Asamblea Departamental o el
Concejo Municipal, según sea el caso, por lo cual, si este concepto previo
fuere desfavorable el gobernador o el alcalde no podrá convocar la consulta.
Posteriormente, el texto de la consulta deberá
ser remitido al Tribunal Administrativo competente para que se pronuncie dentro
de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad. En el caso de las
consultas populares llevadas a cabo en el marco de las entidades territoriales,
y tras el estudio que realiza el Tribunal Administrativo del Distrito Judicial,
se tendrá un término de dos meses para celebrar la consulta popular. Según el
Artículo 55 de la Ley 134 de 1994, la decisión tomada por el pueblo en la
consulta, es obligatoria y se entenderá que ha habido una decisión popular
cuando la pregunta que obtuvo el voto afirmativo de la mitad más uno de los
sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte
de los electores que componen el respectivo censo electoral.
La obligatoriedad del resultado implica que,
cuando el pueblo haya adoptado una decisión, el órgano correspondiente deberá
adoptar las medidas para hacerla efectiva. Cuando para ello se requiera una
ordenanza o un acuerdo, la corporación respectiva deberá expedirla dentro del
mismo periodo de sesiones y a más tardar en el período siguiente. Si vencido
este plazo la Asamblea departamental o el Concejo Municipal no la expidieren,
el Gobernador, el Alcalde, o el funcionario respectivo, dentro de los tres
meses siguientes la adoptará mediante decreto con fuerza de ordenanza o
acuerdo, según el caso. En este caso el plazo para hacer efectiva la decisión
popular será de tres meses[80].
De lo anterior se colige que la consulta popular
se diferencia de otros mecanismos de participación popular en que no constituye
un método para implementar o derogar directamente una norma jurídica (como sí
lo es el referendo), o para aprobar la puesta en práctica de una política
gubernamental (como en el caso del plebiscito), sino que es una forma a través
de la cual el electorado manifiesta su voluntad para
que una Corporación pública, posteriormente y en un acto jurídico
independiente, tome una decisión que viabilice dicha manifestación, sin
perjuicio del control judicial que pueda hacerse de dichos actos.
Por otra parte, sobre la finalidad de la
serie de requisitos y trámites que deben agotarse para la realización de una consulta
popular la Corte indicó en la Sentencia C-180 de 1994:
“Estos requisitos pretenden que la
responsabilidad política del mandatario respectivo –(…), Gobernador o Alcalde-
en la toma de decisiones sobre asuntos trascendentales, no sea eludida y
trasladada al pueblo. Así mismo, buscan evitar que el (…) , en su caso, las
Asambleas y Concejos) se vea sometido a presiones indebidas por parte del
Gobierno frente a decisiones de difícil adopción y permite que cuestiones
complejas, sobre las cuales haya un enfrentamiento ejecutivo-legislativo, sean
dirimidas por el pueblo, evitando así una parálisis en la adopción de dichas
decisiones.” (Negrillas y subrayado fuera del texto)
Esta función de la consulta popular fue reiterada en la Sentencia
C-150 de 2015, en donde se indicó que efectivamente “la consulta popular, además de concretar el derecho a la
participación ciudadana, constituye también una forma de canalizar disputas
entre dos órganos del poder público legitimados democráticamente”. Recientemente, la Ley Estatutaria 1757 2015introdujo modificaciones
a la Ley 134 de 1994, ampliando los detalles y requisitos para el ejercicio de
los mecanismos de participación popular. En el caso de la consulta popular, la
nueva ley estatutaria precisó en su artículo 18 que sólo pueden ser
materia de consulta popular, “aquellas cuestiones que sean de la competencia
de la respectiva corporación o entidad territorial”. En consecuencia, la
Ley de 2015 explícitamente prohíbe que se convoquen consultas populares sobre
asuntos: a) sean de competencia exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o
de los alcaldes; b) presupuestales, fiscales o tributarias; c) relaciones
internacionales; d) concesión de amnistías o indultos; e) preservación y
restablecimiento del orden público.
Por
su parte, el artículo 21 impone un límite contra-mayoritario al mecanismo de
participación, al establecer que “no se podrán promover mecanismos de
participación democrática sobre iniciativas inconstitucionales” Para tal
efecto, los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes
en cada entidad territorial se pronunciarán sobre la constitucionalidad del
mecanismo de participación democrática a realizarse teniendo en cuenta dicha
restricción. Así mismo, la norma comentada indica que en todo proceso de
revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de
participación democrática deberá permitirse un período de fijación en lista de
diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la
constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto.
En
relación con la iniciativa para solicitar la convocatoria de una consulta popular
de carácter territorial, la Ley 1757 de 2015 amplió la competencia de quienes
pueden requerir la celebración de la jornada electoral. Además del Alcalde o el
Gobernador (quienes ahora deben contar con la firma de todos los Secretarios
del Despacho), ahora se suma la iniciativa ciudadana[81], ya que el
diez (10%) del censo electoral del respectivo departamento, municipio o
distrito podrán “solicitar que se consulte al pueblo un asunto de interés de
la comunidad” (Artículo 31 Lit. c). El artículo
32 de la nueva normatividad señala que, para convocar y llevar a cabo una
consulta popular de carácter territorial, el alcalde o gobernador o el diez
(10%) del Censo electoral respectivo deberán enviar al Concejo Municipal o
Asamblea departamental la iniciativa, con el fin que la corporación en un
término no superior a veinte (20) días expida un concepto previo. La Corporación Pública correspondiente podrá,
por la mayoría simple, rechazarla o apoyarla.
A su vez el artículo 33 establece que dentro de los 8 días siguientes a la notificación del
pronunciamiento del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo correspondiente
dando vía libre a la realización de la consulta, el Gobernador o el Alcalde,
según corresponda, deberá fijar la fecha en la que se llevará a cabo la jornada
de votación y adoptará las demás disposiciones necesarias para su ejecución. El
evento electoral de la consulta popular deberá realizarse dentro de los tres
meses siguientes a la fecha del concepto previo de la corporación pública
respectiva o del vencimiento del plazo indicado para que se profiera este
concepto. Desde el momento en que la entidad territorial determine la fecha,
hasta el día anterior a la realización de la Consulta Popular se podrán
desarrollar campañas a favor, en contra y por la abstención a cada mecanismo,
cuando aplique.
El parágrafo de artículo 34 de la Ley 1757 precisa que el
gobierno, los partidos políticos y las organizaciones sociales podrán hacer
campaña a favor o en contra de la pregunta puesta en consideración de la
ciudadanía previa manifestación de intensión al Consejo Nacional Electoral. En
tal efecto, las estructuras políticas de las organizaciones partidistas o
movimientos sociales podrán acceder a los medios de comunicación sociales del
Estado en condiciones de equidad. El artículo 38 reafirma que la
pregunta que se ponga en consideración de la ciudadanía en una consulta popular
deberá ser clara y debe poder contestarse con un “sí” o un “no”, así como la
prohibición de preguntar sobre un “proyecto de articulado”. En relación con la
obligatoriedad de la decisión popular, la Ley 1757 reitera que la misma es
vinculante siempre que la pregunta sometida al pueblo haya obtenido el voto
afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya
participado no menos de la tercera parte de los electores que componen el
respectivo censo electoral.
Como consecuencia de lo anterior, cuando el electorado haya
adoptado una decisión obligatoria en una consulta popular, el órgano
correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla efectiva. La misma ley
señala que: “cuando para ello se requiera una ley, una ordenanza, un acuerdo
o una resolución local, la corporación respectiva deberá expedirla dentro del
mismo período de sesiones o a más tardar en el período siguiente. Si vencido,
este plazo el Congreso, la asamblea, el concejo o la junta administradora
local, no la expidieren, el Presidente de la República, el gobernador, el
alcalde dentro de los quince (15) días siguientes la adoptará mediante decreto
con fuerza de ley, ordenanza, acuerdo o resolución local, según el caso. En
esta circunstancia el plazo para hacer efectiva la decisión popular será de dos
meses”.
En
la Sentencia C-150 de 2015, la Corte Constitucional realizó control previo y
automático al proyecto de ley que se convirtió en la Ley 1757 de 2015. En dicha
providencia se fijaron varias reglas jurisprudenciales sobre la convocatoria de
consultas populares de orden local. Una de ellas tiene que ver con la
posibilidad de acudir a la acción de tutela, como mecanismos idóneo y eficaz para reclamar el cumplimiento de las reglas que regulan tal
mecanismo y, en particular, para exigir el cumplimiento de la decisión adoptada
por el pueblo.  Dichas reglas se sintetizan en:
“1.
Inexistencia de una reserva estatutaria estricta para
la regulación de las consultas populares territoriales”
Según esta regla, la regulación de la consulta popular territorial
pueden concurrir disposiciones estatutarias o las integradas al Estatuto
General de la Organización Territorial, según ello se encuentra establecido en
el artículo 105 de la Constitución. La reserva de ley estatutaria no se activa
en lo relativo a estas consultas territoriales con la misma fuerza en que
ocurre respecto de los otros mecanismos de participación, en virtud a que para
esas consultas existe una competencia legalmente repartida.
“2.
Carácter generalmente facultativo y excepcionalmente
obligatorio de las consultas populares”
La realización de la consulta popular es una facultad del Presidente
de la República, de los Gobernadores y de los Alcaldes. Sin embargo, torna en
obligatoria cuando se decide la formación de nuevos departamentos (art. 297),
para la conformación de un área metropolitana o para la vinculación de un
Municipio a una de ellas (art. 319 inc. 2 y 3) y para la vinculación de un
municipio a una provincia ya constituida (art. 321. Inc. 4). Sobre esta regla
la Sentencia C-150 de 2015 explicó:
“Corresponde al alcalde, en los términos del art. 53 de la Ley
134/94, Estatutaria de los Mecanismos de Participación Ciudadana, impulsar el
procedimiento administrativo tendiente a hacer operativa la consulta, cuando se
den las circunstancias antes mencionadas.
Si bien la referida autoridad goza de cierta discrecionalidad para
promover la consulta, solicitando al Concejo Municipal su concepto previo,
sobre la conveniencia de ésta, ello no puede interpretarse como sinónimo de la
autorización de un proceder que quede al mero arbitrio administrativo y ajeno a
todo tipo de consideración seria y  objetiva de la respectiva situación.”
Sobre este asunto, la Corte indicó que existen ciertos
límites que condicionan el obrar de la administración, v.gr, la competencia, el
acatamiento de formas mínimas, la necesidad de proceder por razones objetivas,
la razonabilidad, la proporcionalidad y la finalidad de la medida, acorde con
la satisfacción de los intereses públicos y sociales.
“(…) Es decir, que en estos eventos la administración
debe actuar, dentro de parámetros serios, objetivos y razonables, que busquen
asegurar la satisfacción de los intereses colectivos, sobre todo cuando se
trata de hacer operantes los mecanismos de participación ciudadana, en relación
con la adopción de decisiones que puedan afectar los intereses vitales de la
comunidad (…)”
En esa medida, cuando la Ley Estatutaria impone la necesidad de la
consulta para proyectos que amenazan intereses comunitarios vitales, el espacio
de actuación de la administración conlleva cierta discrecionalidad razonable,
en la medida en que la amenaza, en la situación descrita, supone la
eventualidad inminente o probable de que ocurra un daño o perjuicio cierto a
los referidos intereses comunitarios.
“3.
Competencia del legislador para establecer un umbral de participación para la
eficacia del pronunciamiento del pueblo en la consulta popular”
La Corte indicó que resulta constitucional que el legislador
establezca para la consulta popular y como condición de validez del
pronunciamiento popular, una participación mínima del pueblo. En esa dirección
la Ley 134 de 1994, al regular cuándo una decisión adoptada en desarrollo de
este mecanismo resulta obligatoria, dispuso la necesidad de una participación
mínima de la tercera parte del censo electoral y una votación a favor de la
mitad más uno de los sufragios.
“4.
Prohibición de estimular la participación en la consulta popular”
En atención a que la Ley estatutaria prevé un mínimo de
participación –la tercera parte del censo electoral-, implica que la abstención
es un medio adecuado y legítimo para oponerse a una iniciativa (abstención
activa), por lo cual no resulta admisible otorgar estímulos a la participación.
“5. Prohibición de ejercer respecto de la consulta
popular nacional un control judicial previo al pronunciamiento del pueblo y
autorización para regular el control judicial de las consultas territoriales”
Desde la Sentencia C-180 de 1994 quedo claro que una Ley Estatutaria no
puede añadir competencias a la Corte Constitucional en materia de control
previo a las convocatorias electorales como consultas populares y plebiscitos,
el cual según el Artículo 241 Numeral 3 siempre será posterior. Ahora bien, es
posible por no ser un asunto regulado en la Constitución, que la Ley
Estatutaria fije reglas relativas al control judicial de consultas populares
del orden territorial. Al amparo de esa facultad, puede asignar a los
Tribunales de lo Contencioso Administrativo competencias de control previo de
la consulta popular.
“6.
Restricciones competenciales del pueblo en consulta
popular”
La Sentencia C-150 de 20105 indicó que la Consulta popular no puede
referirse a materias que no se encuentren comprendidas por las competencias del
respectivo nivel territorial. Debido a esto, no será posible que mediante una
consulta popular municipal se pregunte a los ciudadanos asuntos de carácter
departamental. Igualmente no podrá una consulta popular promovida por el
Presidente de la República solicitar del pueblo un pronunciamiento sobre un
asunto exclusivamente territorial.
“7. Prohibición de modificar la Constitución o de
desconocer derechos constitucionales mediante el empleo de la consulta popular”
La convocatoria al pueblo para pronunciarse en consulta popular no puede
tener como propósito ni como efecto la modificación de la Constitución o la
infracción de normas de derechos constitucionales reconocidos por la Carta.
A su vez, respecto de la segunda de las
referidas restricciones señaló este Tribunal:
“En consonancia con lo anterior, tampoco es válido
apelar a la consulta para la toma de decisiones que conlleven a la violación de
derechos o principios de rango constitucional, pues en la práctica esto
implicaría el desconocimiento normativo de la propia Carta Política. Piénsese,
sólo a manera de ejemplo, en el caso de una consulta popular para decidir sobre
la expropiación de inmuebles sin la indemnización previa correspondiente: una
decisión de esta naturaleza sería inadmisible, pues atentaría contra el
artículo 58 Superior, que exige en forma expresa el reconocimiento de la
indemnización previa.”[82]
“8.
Prohibición prima facie
de invalidar, mediante la interposición de una acción de tutela, la ejecución
de una consulta popular”
No resulta posible acudir a la acción de tutela con el propósito de
invalidar la ejecución de una consulta popular distrital cuando se han surtido
todos los procedimientos previstos para ello y, adicionalmente, la votación ya
se ha cumplido. Sin embargo, como se dijo antes, la acción de tutela ha procedido
en casos en los que la votación de la consulta no se ha llevado a cabo. Para
efectos de cubrir todos los supuestos, la Sala procederá a determinar las
reglas jurisprudenciales fijadas en fallos de recurso de amparo, en las que se
han discutido asuntos relacionados con la celebración de consultas populares en
entes territoriales.
En la Sentencia T-123 de 2009 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) la
Corte debió resolver el caso que se presentó en el municipio de Nemocón
(Cundinamarca), en el cual existía diferencias entre algunas entidades
municipales sobre la eventualidad de crear un relleno sanitario o planta de
tratamiento de residuos sólidos en la localidad. Debido a que algunos sectores
del municipio de oponían a este proyecto (la personería y asociaciones de
vecinos del municipio), y otros (encabezados por el Alcalde Municipal)
defendían la idea de ejecutar tal iniciativa, el municipio decidió convocar a
una consulta popular a la ciudadanía con el fin que ella determinará el destino
de la localidad.
Tras
surtir todos los requisitos legales, el primero (1) de octubre de dos mil seis
(2006) se lleva a cabo la consulta popular de orden municipal con la siguiente
pregunta: “¿Está usted de acuerdo con que se realice en el municipio relleno
sanitario regional?, de 3.192 votos válidos, 3.125 fueron negativos y 67
positivos.” No obstante este resultado, la Autoridades municipales y la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, desconoció la votación y
aprobó varias licencias de construcción de plantas de tratamiento de residuos
sólidos en el municipio de Nemocón, bajo el argumento que la determinación del
electorado del municipio no tenía el alcance de afectar su competencias legales
relacionadas con la dirección de la política ambiental a escala regional.
Como primera medida la Sala advirtió que la acción de
tutela era el mecanismo idóneo para asegurar la protección
del derecho a la participación ciudadana, en concreto en lo relativo a la
fuerza vinculante de la decisión tomada por la ciudadanía del municipio de
Nemocón, en la consulta popular realizada por la administración local en el mes
de octubre de 2006. En aquella ocasión, la Corte estimó que la Consulta
Popular era una expresión del carácter participativo de la Constitución de 1991
y consistía en la “posibilidad que tiene el gobernante de
acudir ante el pueblo para conocer y percibir sus expectativas, y luego tomar
una decisión. En otros términos, es la opinión que una determinada autoridad
solicita a la ciudadanía sobre un aspecto específico de interés nacional,
regional o local, que la obliga a traducirla en acciones concretas”[83].
En todo caso, la providencia referenciada indicó que la Consulta Popular
tiene límites precisados tanto en la Constitución como en la Ley de mecanismos
de participación ciudadana, uno de los cuales es que los mandatarios
departamentales y municipales o distritales, sólo tienen permitido llamar a la
comunidad para pronunciarse sobre asuntos de orden regional o local. “Así,
por ejemplo, un Gobernador no podría consultar a la ciudadanía sobre un asunto
fiscal del orden nacional, por ser una cuestión ajena a su competencia; tampoco
podría un alcalde hacer una consulta para decidir cuestiones del nivel regional
que no sólo involucran a su vecindad, sino que trascienden a la esfera
departamental o nacional.”
Las consultas populares de orden territorial igualmente encuentran limite
en los derechos o principios de rango constitucional, la referenciada decisión
expone como ejemplo: “Piénsese, sólo a manera de ejemplo, en el caso de una
consulta popular para decidir sobre la expropiación de inmuebles sin la
indemnización previa correspondiente: una decisión de esta naturaleza sería
inadmisible, pues atentaría contra el artículo 58 Superior, que exige en forma
expresa el reconocimiento de la indemnización previa.” La Sala de Revisión
indicó: “que la definición de competencias en materias relacionadas con la
protección del medio ambiente no es una empresa fácil “precisamente debido a
la imbricación de intereses nacionales, regionales y locales en relación con un
mismo asunto”[84],
donde confluye no sólo el legislador, sino los organismos técnicos
especializados (como las CAR) y las propias entidades territoriales.
De la misma manera, la Corte en la sentencia T-123 de 2009 fijo las
reglas aplicables a las Corporaciones Autónomas Regionales y las consultas
populares. Determinó que la Legislación ambiental del país, dispone que las
CAR, como órganos técnicos y especializados en el desarrollo y protección de
los ecosistemas del país, tienen la facultad de determinar los requisitos para
la expedición de licencias relacionadas con “el manejo de residuos sólidos”.
Por ello, la Corte estimó que una determinación del electorado de Nemocón
carecía del alcance de condicionar o limitar las competencias de la CAR en
materia medio ambiental. Concluyó el fallo:
“En síntesis, a juicio de la Corte no se vulnera
el derecho fundamental a la participación ciudadana cuando una Corporación
Autónoma Regional no atiende una consulta popular del nivel municipal, para
efecto de la expedición de una licencia ambiental, pues se trata de esferas
competenciales diferentes, conforme a lo previsto en el artículo 105 de la
Constitución, la ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana
(art.51) y las normas que regulan el sistema de protección al medio ambiente.
(…) Sin embargo, como fue explicado, el alcance de
este derecho se sujeta a los límites que la propia Constitución y la Ley
estatutaria de mecanismos de participación ciudadana consagran. Uno de
esos límites consiste, precisamente, en el ámbito restringido de las consultas
de orden municipal, las cuales sólo pueden versar sobre asuntos. (negrillas y subrayado fuera del texto)
De este modo, queda claro que la participación a través de la consulta
popular es la expresión de un derecho de carácter fundamental. Por ende, las
facultades del juez constitucional con respecto a la posibilidad de verificar
la constitucionalidad de la convocatoria a una consulta popular son limitadas,
al punto que sólo puede pronunciarse al respecto en los casos en los que el
mecanismo de participación pretenda poner en entredicho los derechos
fundamentales de grupos poblaciones o cuando busque la implantación de medidas
que se encuentran por fuera de la órbita competencias de las autoridades
llamadas a implementarlas.
5. La controversia constitucional sobre la tauromaquia. La
protección de los derechos de los animales no humanos, el deber mínimo de
protección y la prohibición del maltrato a los animales sintientes. Reiteración
de jurisprudencia
En anteriores
oportunidades la Corte ha debido pronunciarse sobre la constitucionalidad de
diferentes normas relacionadas con la posibilidad de admitir el maltrato animal
como una conducta constitucionalmente permitida. Estas decisiones han llevado a
esta Corporación a discutir uno de los temas más controversiales del
constitucionalismo contemporáneo, relativo a la tensión de derechos entre
ciertas manifestaciones culturales –como la tauromaquia– y el posible
reconocimiento de la existencia de derechos de los animales no humanos.
En el presente
apartado, la Sala realizará una reconstrucción de los principales aspectos de
esta discusión en la jurisprudencia constitucional, al tiempo que citará las
principales normas y referentes doctrinarios en la materia. Para el efecto, (i)
se hará referencia a cuál es el marco normativo que regula la tauromaquia en
Colombia y (ii) reconstruirá la línea jurisprudencial en relación con dicha
actividad, con la finalidad de delimitar el precedente constitucional aplicable.
Marco jurídico de protección de los
animales no humanos
A continuación, la Sala
Octava de Revisión de Tutelas expondrá el marco jurídico de protección de los
animales vigentes en el Derecho Colombiano. Con este ejercicio, se busca
mostrar que el Legislador ha ampliado progresivamente el ámbito de protección
de los animales no humanos, en desarrollo de la Constitución ecológica.
Posteriormente se hará referencia a recientes fallos de esta Corporación en los
que se han puesto de relieve las obligaciones constitucionales del Estado en
materia de protección a los animales.
La Ley 84 de 1989 “Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de
Protección de los Animales y se crean unas contravenciones y se regula lo
referente a su procedimiento y competencia” estableció una fuerte protección a favor del medio ambiente y de la
fauna, señalando que en todo el territorio nacional, los
animales no humanos tendrán especial protección contra el sufrimiento y el
dolor, causados directa o indirectamente por los seres humanos. En
consecuencia, el Estatuto protege a los
animales silvestres,
bravíos o salvajes y los domésticos o domesticados, cualquiera sea el medio
físico en que se encuentren o vivan, en libertad o en cautividad.
De este modo, las disposiciones de dicha Ley,
tienen por objeto prevenir y tratar el dolor y el sufrimiento de los animales;
promover la salud y el bienestar de los animales, asegurándoles higiene,
sanidad y condiciones apropiadas de existencia; erradicar y sancionar el maltrato
y los actos de crueldad para con los animales; desarrollar programas educativos
a través de medios de comunicación del Estado y de los establecimientos de
educación oficiales y privados, que promuevan el respeto y el cuidado de los
animales; y desarrollar medidas efectivas para la preservación de la fauna
silvestre (artículo 2).
Así mismo, dispone en su artículo 3 que el desconocimiento
del Estatuto constituye una conducta calificada de contravención y, por ende,
conlleva sanciones para quienes ejecuten acciones en contra del ambiente y la
fauna. En ese sentido, indica que toda persona está obligada a respetar y abstenerse de causar daño
o lesión a cualquier animal y debe mantenerlos en condiciones locativas
apropiadas en cuanto a movilidad, luminosidad, aireación, aseo e higiene;
suministrarle bebida, alimento en cantidad y calidad suficientes, así como
medicinas y los cuidados necesarios para asegurar su salud, bienestar y para
evitarle daño, enfermedad o muerte; suministrarle abrigo apropiado contra la
intemperie, cuando la especie de animal y las condiciones climáticas así lo
requieran.
Por otra parte, el Estatuto explícitamente
determina qué conductas constituyen
actos de crueldad contra los animales. Se presumen hechos dañinos y actos de
crueldad para con los animales entre otros, los siguientes:
“a) Herir o lesionar a un animal por golpe,
quemadura, cortada o punzada o con arma de fuego;
b) Causar la muerte innecesaria o daño grave a un
animal obrando por motivo abyecto o fútil;
c) Remover, destruir, mutilar o alterar cualquier
miembro, órgano o apéndice de un animal vivo, sin que medie razón técnica,
científica, zooprofiláctica, estética o se ejecute por piedad para con el
mismo;
d)  Causar la muerte inevitable o
necesaria a un animal con procedimientos que originen sufrimiento o que
prolonguen su agonía. Es muerte inevitable o necesaria la descrita en los
artículos 17 y 18 del capítulo quinto de esta Ley;
e) Enfrentar animales para que se acometan y
hacer de las peleas así provocadas un espectáculo público o privado;
f)  Convertir en espectáculo público o
privado, el maltrato, la tortura o la muerte de animales adiestrados o sin
adiestrar;
g)  Usar animales vivos para
entrenamiento o para probar o incrementar la agresividad o la pericia de otros animales;
h) Utilizar para el servicio de carga, tracción,
monta o espectáculo, animales ciegos, heridos, deformes, o enfermos gravemente
o desherrados en vía asfaltada, pavimentada o empedrada o emplearlos para el
trabajo cuando por cualquier otro motivo no se hallen en estado físico
adecuado;
i) Usar animales cautivos como blanco de tiro,
con objetos susceptibles de causarles daño o muerte o con armas de cualquier
clase;
j) Toda privación de aire, luz, alimento,
movimiento, espacio suficiente, abrigo, higiene o aseo, tratándose de animal
cautivo, confinado, doméstico o no, que le cause daño grave o muerte;
Por su parte, el Artículo 7 establece algunas prácticas que
se encuentran exceptuadas de recibir sanciones si comenten alguna de las
conductas descritas. Señala dicha disposición:
Artículo 7. Quedan exceptuados de los expuestos
en el inciso 1o. y en los literales a), d), e), f) y g) del artículo anterior,
el rejoneo, coleo, las corridas de toros, novilladas, corralejas, becerradas y
tientas, así como las riñas de gallos y los procedimientos utilizados en estos
espectáculos.
Al respecto, cabe recordar
que, como se verá después, este artículo fue objeto de estudio en sede de
constitucionalidad a través de la Sentencia C-666 de 2010, que estableció su
constitucionalidad condicionada.
Recientemente, el Congreso de la República aprobó la Ley 1774 de
2016 “Por medio de la cual se modifican el código
civil, la Ley 84 de 1989, el código penal, el código de procedimiento penal y
se dictan otras disposiciones", en ella el
Legislador reconoció un nuevo estatus jurídico a los animales no humanos al
considerarlos como seres sintientes y titulares de la especial protección
estatal y humana, concretamente contra toda forma de sufrimiento y dolor. En
desarrollo de este objetivo, la Ley elevó a la categoría de delitos diversas
conductas que se cometen contra los animales, puntualmente aquellas que
implican formas de maltrato, sufrimiento y abandono.
De este modo, en su artículo segundo, la Ley 1774 modificó la
definición contenida en la legislación civil según la cual los animales son
simplemente bienes que integran el patrimonio de las personas y pasó a
denominarlos como “seres sintientes”. En virtud de esta modificación, el
Artículo 3 precisa que el trato a los animales se basa en el respeto, la
solidaridad, la compasión, la ética, la justicia, el cuidado, la prevención del
sufrimiento, y la erradicación de cualquier forma de abandono, cautiverio, así
como de abuso, maltrato, violencia, y trato cruel.  Los párrafos finales del
Artículo 3 detallan:
“El Estado, la sociedad y sus miembros tienen la obligación de
asistir y proteger a los animales con acciones diligentes ante situaciones que
pongan en peligro su vida, su salud o su integridad física. Asimismo,
tienen la responsabilidad de tomar parte activa en la prevención y eliminación
del maltrato, crueldad y violencia contra los animales; (…)” (negrillas y subrayado fuera del texto)
En sus disposiciones finales, la Ley describe el tipo penal de
“Delitos contra la vida, la integridad física y emocional de los animales”,
determinando (i) los elementos del tipo pena; (ii) las circunstancias de
agravación punitiva, (iii) los jueces competentes para adelantar los procesos
contra las personas que sean acusadas de cometer tal conducta. Por su
parte, el precepto contenido en el parágrafo 3 de dicho artículo, que
establecía una excepción para que la celebración de corridas de toros, rejoneo, coleo, novilladas, corralejas, becerradas y
tientas, así como las riñas de gallos no fuesen sancionadas penalmente, fue
declarado inexequible mediante la reciente Sentencia C-041 de 2017, a la que se
hará referencia en apartados posteriores de esta providencia.
A nivel jurisprudencial, es necesario mencionar la Sentencia C-283
de 2014[85]
en la cual la Corte reiteró el precedente fijado por la Sentencia C-666 de 2010
en lo relacionado con la protección constitucional al ambiente y concretamente
a la riqueza fáunica del país. En esta decisión, la Sala Plena señaló que
existe un deber constitucional y moral de evitar sufrimiento a los animales,
motivo por el cual, en diversos momentos, el Legislador ha establecido
sanciones a aquellas personas que causen daños físicos a los “animales no
humanos”. Esta providencia indicó que la regla general del comportamiento
humano frente a la naturaleza (incluida la fauna y la flora), es el de cuidado
y protección, y en esa medida, la Ley no puede aprobar conductas que representen actos de crueldad para con los animales.
Así
mismo, se precisó que de las disposiciones constitucionales surgen obligaciones
que condicionan el comportamiento que los seres humanos y que conllevan al
respecto de los animales, de forma que los operadores del derecho (ya sean
legisladores, jueces o funcionarios de la administración) tienen la obligación
de tener en cuenta, dentro de sus actuaciones, la dignidad de los animales no
humanos en tanto seres sintientes.  En el mismo sentido, la
Corte indicó que este deber de protección refleja un contenido de moral
política y conciencia de la responsabilidad que deben tener los seres humanos
respecto de los otros seres vivos y sintientes.
En general, puede decirse que
la jurisprudencia constitucional ha mantenido esta línea decisional que se
refiere a la existencia de una obligación de proteger a los animales no humanos
en tanto seres sintientes, si bien buscando armonizar dicho deber con las
necesidades de la vida humana, como puede observarse en la reciente Sentencia
C-467 de 2016, según la cual “la categorización legal de los animales como bienes
jurídicos no se opone a su consideración como seres sintientes dignos de
protección contra el maltrato”.
De este modo, esta Corporación
ha insistido  en que ha de tomarse en cuenta la existencia de
parámetros de obligatorio cumplimiento por el legislador, quien ya no tendrá
plena libertad de opción respecto del tipo, alcance, amplitud o naturaleza de
la protección que cree respecto de los animales, sino que, en cuanto poder
constituido, se encuentra vinculado por el deber constitucional previsto
en los artículos 8º, 79 y 95.8, y el concepto de dignidad humana (fundamento de
las relaciones que un ser sintiente –humano- tiene con otro ser sintiente
–animal-), debiendo establecer un sistema jurídico de protección que garantice
la integridad de los animales en cuanto seres sintientes que hacen parte del
contexto natural en el que las personas desarrollan su vida.
Así, puede entenderse que el
tratamiento que las personas brindan a los animales se encuentra restringido y
regido por el principio de bienestar animal[86], el cual
se sustenta en el concepto complejo y amplio de ambiente, que debe superar una
visión utilitarista y antropocéntrica, para centrarse en una que comprenda al
ser humano como parte de un todo natural que tiene un sentido propio[87].
Es en ese sentido y no otro que deben entenderse las disposiciones
constitucionales que conforman la llamada “Constitución ecológica”; es decir:
el deber de protección de los recursos naturales –artículos 8º y 95.8 de la
Constitución-; el deber de comportamiento digno de los seres humanos
para con otras especies –que surge de una interpretación sistemática de los
artículos 1º, 2º, 8º y 94 de la Constitución- y la función ecológica de
la propiedad –artículo 58 de la Constitución-.
Con todo, debe tenerse en
cuenta que la necesidad de concretar otros principios, derechos y deberes
constitucionales da lugar a unos límites legítimos al deber constitucional
de protección animal, como son: i) la libertad religiosa[88], ii) los
hábitos alimenticios de los seres humanos[89]
, iii) la investigación y experimentación médica[90] y iv) las
manifestaciones culturales, con los condicionamientos que ha señalado la misma
jurisprudencia constitucional. Sobre este último aspecto,
anota la citada Sentencia C-283 de 2014, el ejercicio de las diversas
expresiones culturales debe estar en armonía con los otros valores, derechos y
principios fundamentales que integran el sistema constitucional colombiano. Por
tanto, será tarea del juez constitucional en cada caso que le sea sometido a
su examen, determinar si las distintas formas de expresión en que se
manifieste la cultura son o no acordes con las demás normas de la Constitución,
para lo cual deberá emplear criterios de razonabilidad y proporcionalidad que
sean armónicos con los objetivos del Estado social y democrático de derecho.
Del mismo
modo, es importante señalar que esta última sentencia precisó que las distintas
manifestaciones culturales no son una expresión directa de la Constitución,
sino fruto de la interacción de los distintos actores sociales determinados por
un tiempo y un espacio específicos.  Por ende, no puede entenderse que, en
sí mismas consideradas, esas manifestaciones sean concreción de postulados
constitucionales, ni que, por consiguiente, tengan blindaje alguno que las haga
inmunes a la regulación por parte del ordenamiento jurídico cuando quiera que
se estime necesario limitarlas o, incluso suprimirlas, por ser contrarias a los
valores que busque promocionar la sociedad, decisión que se encuentra dentro
del ámbito competencial del órgano legislativo o, dado el caso, de las
autoridades administrativas en el marco de sus competencias.
De este modo, la cultura no puede entenderse como un concepto bajo
el cual es posible amparar cualquier tipo de expresiones o tradiciones,
puesto que sería entenderla como un principio absoluto dentro de nuestro
ordenamiento y, por consiguiente, aceptar que tuviesen lugar actividades que
contradicen valores axiales de la Constitución, como la prohibición de
discriminación por género o por raza; la libertad religiosa, el libre
desarrollo de la personalidad; o, para el caso concreto, el deber de cuidado a
los animales. Incluso, como se verá más adelante, esta Corte ha especificado
que el Legislador, en ejercicio de su libertad de configuración normativa, puede
prohibir las manifestaciones culturales que implican maltrato animal, si
considera que debe primar el deber de protección de la fauna sobre la existencia
de expresiones culturales que implican agravio a seres vivos, ya que,
como lo ha defendido esta Corporación en numerosas oportunidades, la
Constitución de 1991 no es estática y puede cambiar para adaptarse a las nuevas
realidades sociales.
La regulación de la tauromaquia en Colombia
La principal norma que regula la actividad taurina en nuestro país
es la Ley 916 de 2004, conocida como el Reglamento Nacional Taurino. El artículo 1 de dicha
Ley establece que el reglamento tiene por objeto la regulación de la
preparación, organización y desarrollo de los espectáculos taurinos y de las
actividades relacionadas con los mismos, en garantía de los derechos e
intereses del público y de cuantos intervienen en aquellos. De acuerdo con esta
misma norma, los espectáculos taurinos son considerados como una expresión
artística del ser humano[91]. El Artículo 2
prescribe que lo previsto en el Reglamento es aplicado en todo el territorio
nacional[92].
La Ley detalla todos los elementos que
hacen parte de la corrida de toros, por lo cual clasifica las plazas de toros
en permanentes, no permanentes y portátiles, especifica sus dimensiones, y
elementos constitutivos – corrales, pasillos de banderilleros, ruedo, tendido,
chiqueros, basculas, patio de caballos, y dependencias de guardia y custodia-.
De la misma manera, explícita los elementos del cartel y sus modificaciones,
los derechos de los espectadores, la venta de abonos y de boletería en las
temporadas taurinas, el rol, obligaciones y derechos de las ganaderías de toros
de lidia, la edad de las reses, así como su peso y condiciones físicas para las
corridas, novilladas y becerradas.  Precisa las circunstancias de transporte de
los animales, así como de los caballos de picar y su indumentaria para
enfrentar a los toros; describe la forma y constitución de las banderillas, y
de las banderillas de castigo, las varas y estoques; explica el momento de la
Alternativa y del reconocimiento de las alternativas del extranjero.
Igualmente, desarrolla los momentos de una
corrida de toros, definiendo, los tercios, las suertes y la ejecución de las
banderillas, y las banderillas de castigo, el tercio final, en el que se da la
estocada al animal, y las reglas sobre los trofeos y el indulto.  El artículo
13 a su vez, define cada una de las formas de los “espectáculos y festejos
taurinos” en: (i) corridas de toros, aquellas en  matadores de toros
profesionales, lidian toros de entre cuatro y siete años; (ii) novilladas con
picadores, es decir aquellas ejecutadas por matadores de novillos toros
(novilleros) profesionales, se lidian novillos de edades de tres a cuatro años
en la misma forma exigida de las corridas de toros; (iii) novilladas sin
picadores: Son en las que por aspirantes o novilleros se lidian reses de edad
entre dos y tres años sin la suerte de varas. Se explican igualmente (iv)
Rejoneo; (v) las Becerradas; (vi) y los Festivales; (vii) Toreo cómico; y
(viii) Espectáculos Mixtos.
Posteriormente la Ley
señala los requisitos tanto administrativos, como de infraestructura y
seguridad física, que deben reunir los empresarios del toreo para que los
gobiernos locales faciliten las plazas de toros para la realización de la
práctica para luego, en el Artículo 19 establecer que “El órgano
administrativo es el competente para suspender o prohibir la celebración de
todo tipo de espectáculos taurinos, únicamente en plazas no permanentes o
portátiles, por no reunir los requisitos exigidos”[93]. Dada la polémica existente en torno a la legitimidad
de la tauromaquia, la Corte Constitucional se ha visto en la tarea de
pronunciarse extensamente sobre el tema. A continuación, se hará referencia a
la jurisprudencia más relevante al respecto.
La línea jurisprudencial en relación con la
Tauromaquia en Colombia
La primera ocasión en la que se estudió una
demanda de constitucionalidad contra la Ley 916 de 2004, fue en la Sentencia
C-1192 de 2005[94], cuando la Corte Constitucional
resolvió una acusación ciudadana contra los artículos
primero y segundo del citado Reglamento Nacional
Taurino. Según la accionante la
expresión “[l]os espectáculos taurinos son considerados como una expresión
artística del ser humano.” vulneraba el principio de dignidad humana al
permitirse que el legislador apoyara la realización de eventos crueles en los
que se ejerce violencia sobre los toros, todo bajo el pretexto de que se trata
de una manifestación de la cultura, o que se suponen son expresiones
artísticas.  Por otra parte, a juicio de la ciudadana, la expresión “será de
aplicación general en todo el territorio nacional” era contraria al
reconocimiento que hizo el Constituyente de 1991
a la diversidad étnica y cultural, pues implicaba la promoción de actividades
violentas en todo el territorio del Estado, lo cual atentaba contra las
diferentes etnias y culturas existentes.
Con el fin de estudiar los cargos planteados, la Corte
Constitucional consideró que los artículos 7°, 8°, 70 y 71 de la Constitución
Política disponen que la cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento
de la nacionalidad, que el Estado reconoce y protege las riquezas culturales y
la diversidad étnica y cultural de la Nación,  al tiempo que debe promover por
el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades,
garantizando la libertad en el desarrollo de las expresiones artísticas, por lo
cual: “los grupos humanos que por sus características culturales no se
ajustan a las creencias, costumbres y parámetros sociales propios de la mayoría
o difieren de los gustos y anhelos de ésta, tienen derecho constitucional al
reconocimiento de sus diferencias con fundamento en los principios de dignidad
humana (Preámbulo y C.P. art. 1°), pluralismo (C.P art. 1°) y protección de las
minorías (C.P. arts. 1° y 7), así como en los derechos fundamentales a la
identidad personal y al libre desarrollo de la personalidad (C.P. art. 16)”
En el caso concreto, la Corporación
determinó que el legislador al determinar que la actividad taurina es una
“expresión artística”, cumple con el criterio jurídico de razonabilidad, ya que
consideró que es una manifestación de la diversidad y pluralismo de la sociedad[95].
Indicó la Corte: “Aunado a lo anterior, es claro que ambas manifestaciones
de la tauromaquia como arte y espectáculo, pertenecen inescindiblemente al
concepto de cultura y, por lo mismo, pueden reconocerse por el legislador como
expresiones artísticas y culturales del Estado y de quienes las practican”.
El Tribunal concluyó que la tauromaquia podía ser reconocida por el
legislador como una expresión artística del ser humano. No obstante señaló:
“si bien en la actualidad la tauromaquia representa una
manifestación cultural propia de nuestro patrimonio intangible, en un futuro, si
dicha circunstancia cambia, el legislador puede optar por una regulación
distinta, inclusive negándole al citado espectáculo su condición de expresión
artística y cultural del Estado y de quienes la practican.” (Negrillas fuera del texto)
En relación con el carácter nacional de la Ley 916 de 2004, la
sentencia aclaró que es constitucional que ello sea así debido al carácter
unitario de la República Colombiana, por lo cual es apenas lógico que una ley
se aplique en todo el territorio nacional y para todas las personas que en él
habitan. La Corporación precisó que la pretensión del Reglamento Taurino es
unificar en una gran estructura jurídica del espectáculo taurino,
independientemente de que a través de actos de las autoridades locales se
lleguen a regular aspectos puntuales de las fiestas taurinas en cada una de las
regiones de nuestro país.
Posteriormente, la Sentencia C- 367 de 2006[96]
estudió la constitucionalidad de otros artículos de la Ley 916 de 2004, los
cuales fueron acusados como contrarios a la Carta Política dado que establecían
prerrogativas y ventajas para las actividades relacionadas con la actividad del
toreo. Puntualmente, se formularon cargos contra los artículos que establecían[97]:
(i) que el Alcalde de cada municipio presidiría el espectáculo taurino; (ii) la
declaración de la actividad de las ganaderías de lidia de toros y novillos como
de alto interés nacional, por lo cual tendrían a créditos de fomento; y (iii)
para el fomento de la fiesta de los toros a través de la creación de escuelas taurinas para la formación de
nuevos profesionales taurinos y el apoyo y promoción de su actividad. La Sala
Plena consideró que cada una de las disposiciones era parcial o totalmente
inexequible por los siguientes motivos:
En el caso de la obligación del
Alcalde municipal de presidir los espectáculos taurinos, la Corte concluyó que
la misma era inconstitucional debido a que como primera
autoridad de policía en su entidad territorial, es obligación del burgomaestre
actuar de forma independiente e imparcial, por lo cual, no resultaba coherente
que la ley demandada exigiera que la primera autoridad de un municipio presidiera
una corrida de toros mientras que, al mismo tiempo, le daba la competencia de “conceder
permisos, licencias y autorizaciones administrativas, como también, imponer
multas, negar permisos, revocar licencias o negar autorizaciones, actividades
estatales para cuya realización se requiere no estar inmerso en los festejos,
pues en determinadas circunstancias la autoridad pública sería en forma
coetánea controladora del espectáculo y parte del mismo.”
Frente a la declaración que hizo la Ley 916 de 2004 de la ganadería
dedicada a la cría de toros y novillos para la lidia como actividad de interés
nacional, la Corte estimó que la misma era desproporcionada, en razón a que si
bien, la ganadería resulta muy importante para el país, no es por ello, una
empresa con impacto macroeconómico. La Corporación indicó:
“Sin embargo, el legislador excedió el ejercicio de sus
atribuciones al establecer que las ganaderías de lidia “son producto de alto
interés nacional, dada su importancia que”, pues al calificar así la actividad
desarrollada por esta clase de ganaderías les confirió un estatus ajeno a la
condición propia de un producto de alto interés nacional (…)
La norma que se examina cualifica de manera desproporcionada una
actividad importante, pero que dista de ser considerada económicamente como
producto de alto interés nacional, pues ella vincula a un sector que no compromete
el funcionamiento ni la estructura macroeconómica del Estado. Por esta razón,
será declarada inexequible la expresión “son producto de alto interés nacional,
dada su importancia que”, contenida en el parágrafo del artículo 31 de la ley
916 de 2004.
Aunado a ello, la providencia indicó que los créditos a los cuales
tendrían acceso las ganaderías de lidia “son aquellos que el mercado
financiero ofrece en pie de igualdad a los demás sectores económicos,
resultando excesivo que el legislador se refiera a `todos los´ créditos de
fomento. Por este motivo, será declarada inexequible la expresión “todos los”,
contenida en el parágrafo del artículo 31 de la ley 916 de 2004.” En
relación con la tercera acusación, esta Corporación determinó que el fomento de
las escuelas taurinas no corresponde a una política educativa del Estado, en
atención a que entre las prioridades públicas no se cuenta la relacionada con
capacitar personas para la lidia de toros: “el apoyo y promoción a estas
escuelas lo proporciona el Estado en condiciones de igualdad frente a los demás
centros de formación autorizados por el ordenamiento jurídico”.
En conclusión, la Sentencia comentada siguió el precedente fijado en
el fallo C-1192 de 2005, según el cual, la Ley 916 de 2004 hizo un reconocimiento
de la tauromaquia como actividad artística, pero sin especial o excepcional
respaldo constitucional, por lo cual, no merece un tratamiento que (i) exija
que el Alcalde presida los espectáculos taurinos; (ii) permita la calificación
de la actividad de ganadería de toros de lidia como una empresa de alto interés
nacional; y (iii) acepte la caracterización de las escuelas de fomento de la
tauromaquia como una prioridad dentro de la política educativa del Estado.
Por su parte, la Sentencia C-666 de 2010[98]
sí constituyó un cambio fundamental en el sentido de la línea que venía
sosteniendo la Corte Constitucional. Fue esta, la primera ocasión en la que la
Corporación introdujo consideraciones ambientales y de tratamiento ético a los
animales. Así, la providencia mencionada mostró la tensión que provoca la
tauromaquia entre los derechos de quienes practican y defienden la actividad, y
entre quienes consideran que es un ejercicio de violencia y maltrato contra los
animales. En aquella ocasión, un ciudadano demandó el
Artículo 7 de la Ley 84 de 1989, disposición normativa que permite que en las
actividades de rejoneo, coleo, corridas de toros, novilladas, corralejas,
becerradas, tientas y en riñas de gallos se:
(i) hiera o lesiones a
los animales por golpe quemadura, cortada o punzada o con arma de fuego;
(ii) cause la muerte a un
animal con un procedimiento que origine sufrimientos o prolongue su agonía;
(iii) enfrenten animales
para que se acometan y hacer de las peleas así provocadas un espectáculo público
o privado;
(iv) convierta en espectáculo
público o privado, el maltrato, la tortura o la muerte de animales adiestrados
o sin adiestrar y
(v) usan animales vivos para
entrenamiento o para probar o incrementar la agresividad o la pericia de otros
animales.
Según el accionante, estas
permisiones resultaban contrarias a la Carta Política debido a que vulneraban
el principio de diversidad étnica y cultural, la prohibición de torturas y
penas crueles inhumanas o degradantes, la función social de la propiedad, y la
obligación constitucional de proteger la diversidad y el medio ambiente. La argumentación del actor partió del
presupuesto que el legislador, por medio de la Ley 84 de 1989, reconoció a los
animales el derecho a no ser tratados cruelmente y a no ser torturados, por lo
cual, afirmó, las excepciones del artículo 7º desconocían las manifestaciones
culturales de los que consideran a los animales sujetos dignos de protección
por parte del ordenamiento jurídico.
En su sentencia, la Corte
explicó en qué consiste la corrida de toros, indicando que existen actividades dentro de la faena taurina en
las que inevitablemente se causa daño al animal, tales como: (i) picar el toro, operación que implica clavar una punta de lanza de
catorce centímetros de largo en el morrillo del toro, acción que eventualmente
puede repetirse hasta dos veces; (ii) poner banderillas, operación que implica
clavar en el lomo del toro las banderillas, las cuales son palos de madera
rectos y resistentes en cuyo extremo se encuentra el Arpón, que consiste en una
piedra de hierro afilada provista de otras menores que salen en dirección
contraria para que al hundirse en la carne del toro prenda e impida su caída
–arts. 12 y 50 ley 916 de 2004-; (iii) clavar el estoque, operación que implica
que el encargado de la lidia clave una espada en el toro que estaba lidiando.
Eventualmente, una corrida de toros también puede implicar la
realización de otras actividades que causen daño a los animales, como son: (i)
la puesta de banderillas negras, las cuales tienen un Arpón más largo y ancho,
causando una herida de mayor profundidad y grosor; (ii) el apuntillar, que
implica dar muerte con una daga al toro que, luego de que le fue clavado el
estoque, cayó al suelo pero no ha muerto, y (iii) descabellar, que implica dar
muerte al toro mediante una estocada que se propina entre los anillos que
rodean la médula espinal.
Una vez hechas las anteriores precisiones,
la Corte realizó varias consideraciones sobre los fundamentos jurídicos de la
protección constitucional de la fauna, poniendo de relieve la tensión que se
presenta entre el ejercicio de una práctica cultural como el toreo y el deber
de protección y cuidado a los animales. Así, la Sala partió de una concepción
del ambiente según la cual, la naturaleza no es simplemente un medio o
instrumento que los seres humanos usan para mejorar su bienestar sino que es también
un espacio en el que se desarrolla la vida de los individuos, por lo cual la
protección del mismo no se funda en su “provecho”, sino en una noción de
integralidad  entre el ser humano y la naturaleza. Explicó la Corporación:
“Ya desde ese entonces, y con mayor énfasis a partir de la
Constitución de 1991 y en la actualidad, la protección del ambiente
superaba nociones que lo entendían con un insumo del desarrollo humano,
al cual había que cuidar simplemente porque su desprotección significaría un
impedimento para nuestro progreso. El ambiente es visto como contexto esencial
del transcurso de la vida humana, razón por la cual se entendió que su
protección se desarrollaba sobre el fundamento de la armonía con la naturaleza
y que el accionar de los seres humanos debe responder a un código moral, que
no implica nada distinto a un actuar acorde con su condición de seres dignos,
concepción que se ubica en las antípodas de una visión que avale o sea
indiferente a su absoluta desprotección, así como que se aleja de una visión
antropocentrista, que asuma a los demás –a los otros- integrantes del ambiente
como elementos a disposición absoluta e ilimitada de los seres humanos.
(…)
En lo atinente a su integración, y en relación con el tema que ahora
convoca a la Corte, una concepción integral del ambiente obliga a
concluir que dentro de los elementos que lo componen deben entenderse incluidos
los animales, que hacen parte del concepto de fauna que, a su vez, se ha
entendido como parte de los recursos naturales o, en otras palabras, de la
naturaleza como concepto protegido, cuya garantía es contemplada por la
Constitución de 1991.”
(…)
“El resultado, se reitera, será el entender el ambiente como el
contexto en el que distintos seres sintientes llevan a cabo su existencia, base
conceptual que excluye cualquier visión meramente utilitarista que valore a los
animales exclusivamente en cuanto recurso, es decir, como elemento de
explotación por parte de los seres humanos.” (Negrillas
y subrayado fuera del texto)
Del mismo modo, la Corte encontró que la capacidad de sentir de los
animales, es fundamento del deber moral del tratamiento digno que le deben los
seres humanos a la fauna:  “Es este aspecto la raíz del vínculo en la
relación entre dignidad y protección a los animales: el hecho de que sean seres
sintientes que pueden ser afectados por los actos de las personas. En otras
palabras, la posibilidad de que se vean afectados por tratos crueles, por
acciones que comportan maltrato, por hechos que los torturen o angustien obliga
a que las acciones que respecto de ellos se realicen por parte de los seres
humanos sean expresión del comportamiento digno que hacia ellos deben tener
seres dignos. En efecto, la superioridad racional –moral- del hombre no puede
significar la ausencia de límites para causar sufrimiento, dolor o angustia a
seres sintientes no humanos”.
En atención a esta nueva
concepción, según la cual la naturaleza no es el objeto que la razón humana
domina para mejorar su bienestar, sino que es el espacio en que se desenvuelve
la existencia humana, la Corte encontró que la regulación del toreo no se
resolvía simplemente con la afirmación de que se trataban de una práctica
cultural. En ese sentido, reconoció que si bien las corridas de toros y las novilladas tienen
tradición y pasado en los países que fueron parte del reino español, no
obstante, su realización implica el ejercicio de violencia contra seres
sintientes y frente a los cuales los seres humanos tiene deberes de protección,
por lo cual el estatus cultural de la práctica no justifica su permanencia en
el tiempo.
De forma concordante, la Corte explicó que
la cultura, entendida en conjunto con otros principios
y valores constitucionales, no puede erigirse como un concepto bajo el cual es
posible amparar cualquier tipo de expresiones o tradiciones, pues esto sería
entenderla como un principio absoluto dentro de nuestro ordenamiento y, por
consiguiente, aceptar que bajo la excusa de ser prácticas culturales tuviesen
lugar actividades que contradicen valores fundamentales de la Constitución,
como la prohibición de discriminación por género o por raza; la libertad
religiosa, el libre desarrollo de la personalidad; o, para el caso concreto, el
deber de cuidado a los animales[99].
Por ello, consideró que el reconocimiento legal de la tauromaquia
que realizó el Congreso de la República tiene que ser armonizado con los deberes constitucionales de protección a la
fauna[100].
Dicha compatibilización condujo a que la Corte declarara condicionadamente
constitucional la práctica del toreo de tal forma que las corridas de toros,
corralejas, becerradas, novilladas, tientas, riñas de gallos, rejoneo o coleo y
las novilladas serían respetuosos de la Carta Política solamente en los casos
en los que:
“(i) Las manifestaciones culturales en las cuales se permite
excepcionalmente el maltrato animal deben ser reguladas de manera tal que se
garantice en la mayor medida posible el deber de protección animal. Existe el
deber estatal de expedir normas de rango legal e infralegal que subsanen el
déficit normativo actualmente existente de manera que cobije no sólo las
manifestaciones culturales aludidas por el artículo 7 de la Ley 84 de 1989 sino
el conjunto de actividades conexas con las mismas, tales como la crianza, el
adiestramiento y el transporte de los animales.
(ii) No podría entenderse que las actividades exceptuadas puedan
realizarse en cualquier parte del territorio nacional, sino sólo en aquellas en
las que implique una manifestación ininterrumpida de tradición de dicha
población. Contrario sensu, no podría tratarse de una actividad carente de
algún tipo de arraigo cultural con la población mayoritaria del municipio
en que se desarrolla la que sirva para excepcionar el deber de protección
animal.
(iii) La realización de dichas actividades deberá estar limitada a
las precisas ocasiones en que usualmente éstas se han llevado a cabo, no
pudiendo extenderse a otros momentos del año o lugares distintos a aquellos en
los que resulta tradicional su realización.
(iv) Las manifestaciones culturales en las cuales está permitido el
maltrato animal son aquellas mencionadas por el artículo 7 de la Ley 84 de
1989, no se entienden incluidas dentro de la excepción al deber de protección
animal otras expresiones que no hayan sido contempladas en la disposición
acusada. Lo contrario sería crear contextos impermeables a la aplicación de
principios fundamentales y deberes constitucionales incluidos en la
Constitución, algo que excede cualquier posibilidad de interpretación por parte
de los poderes constituidos y los operadores jurídicos.
(v) Las autoridades municipales en ningún caso podrán destinar
dinero público a la construcción de instalaciones para la realización exclusiva
de estas actividades.”
Así las cosas, según el citado precedente, el toreo como práctica
cultural es constitucional, solamente bajo el entendido que debía ser
armonizado con las obligaciones surgidas de la Carta Política de brindar
protección a los animales. Por ello, se reitera, solo podría ser practicado
bajo cinco condiciones: (i) “hasta determinación legislativa en contrario,
si ello llegare a ocurrir”, siempre y cuando se entienda que en todo caso,
se deberá eliminar o morigerar en el futuro las conductas especialmente crueles
contra los animales, dentro de un proceso de adecuación entre expresiones
culturales y deberes de protección a la fauna; (ii) únicamente en aquellos
municipios o distritos en los sea una manifestación de un tradición regular,
periódica e ininterrumpida; (iii) sólo podrán desarrollarse en aquellas
ocasiones en las que usualmente se han realizado en los respectivos municipios
o distritos en que estén autorizados; (iv) que sean las únicas actividades que
pueden ser excepcionadas del cumplimiento del deber constitucional de
protección a los animales; (v) en ningún caso las autoridades municipales
podrán destinar dinero público a la construcción de instalaciones para la
realización exclusiva de actividades.
Por último, la Corte reconoció que la protección legal que recibe el
toreo es una decisión del Congreso, que puede ser derogada, y en tal caso,
dicha determinación sería constitucional, dado que se trata de una práctica
problemática. Indicó la Corporación:
“Incluso el Legislador en ejercicio de su libertad de configuración
normativa puede llegar a prohibir las manifestaciones culturales que implican
maltrato animal, si considera que debe primar el deber de protección sobre la
excepcionalidad de las expresiones culturales que implican agravio a seres
vivos, pues como lo ha defendido esta Corporación en numerosas oportunidades,
la Constitución de 1991 no es estática y la permisión contenida en un cuerpo
normativo preconstitucional no puede limitar la libertad de configuración del
órgano representativo de acuerdo a los cambios que se produzcan en el seno de
la sociedad.”
De lo anterior, en esta ocasión, la Sala concluye que la Sentencia
C-666 de 2010 estableció cuatro reglas jurisprudenciales, a saber: (i) la
corridas de toros y las novilladas,  como prácticas culturales son
condicionadamente constitucionales por lo cual  no podrán extenderse a más
territorios o municipios del país; (ii) es deseable que estas prácticas
desaparezcan  gradualmente en aquellas localidades en las que se realizan
corridas de toros, debido a que pierdan arraigo cultural  mayoritario, (iii) el
toreo, entre otras prácticas en las que se causa dolor a los animales, puede
ser prohibido por el Legislador, si este determina que dentro del balance
constitucional de un determinado momento, merece mayor protección la fauna que las
actividades culturales y (iv) es deber de todas las autoridades públicas
propender porque no sean incentivadas las prácticas o conductas que generen
maltrato o sufrimiento injustificado de los animales, teniendo como objetivo la
definitiva eliminación de dichos comportamientos.
La Corte volvió a estudiar un caso relacionado con la tauromaquia en
la Sentencia C-889 de 2012[101].
En aquella ocasión un ciudadano demandó los Artículo 14 y 15 de la Ley 916 de
2004, normatividad que establece los requisitos administrativos para que las
Alcaldías municipales y distritales faciliten las instalaciones para la
realización de las corridas de toros. El actor señaló que las disposiciones
legales vulneraban los principios de autonomía de la que gozan las entidades
territoriales, por considerar que una norma de rango legal estaba tomando una
decisión de competencia de las alcaldías municipales o distritales, al
presuntamente desconocer la competencia de los concejos
para ejercer el control del patrimonio cultural del municipio o distrito. Lo anterior, debido a que el Reglamento Nacional Taurino expresamente
prevé la obligación de los Alcaldes municipales de facilitar los espacios
físicos (plazas de toros) en los que se desarrollan las corridas, eliminando la
posibilidad que un alcalde determine, de manera general, que no se realizaran
corridas de toros en su localidad.
La Corporación consideró que la entidad territorial es titular de la
función de policía, conforme a la cual, en aplicación estricta de la ley y la
Constitución, tiene la facultad para restringir, en un caso concreto, derechos
y libertades de los ciudadanos con la finalidad de proteger y garantizar la
seguridad y condiciones para el ejercicio de los derechos fundamentales: “la
función de policía es, ante todo, un mecanismo institucional para limitar, de
manera particular y específica, el ejercicio de determinados derechos o
posiciones jurídicas, con el fin de asegurar el orden público, comprendido como
las distintas condiciones fácticas necesarias para dar eficacia a los derechos
a la seguridad, salubridad y convivencia social. Cuando una autoridad
administrativa determina requisitos habilitantes para la celebración de
espectáculos taurinos, esa conducta es constitucionalmente admisible a
condición que se encauce dentro de los límites propios de la función de
policía.  Lo contrario llevaría a concluir que las entidades locales pueden
imponer tales requisitos por su simple condición de entes investidos de
autoridad.  Esta visión, como es apenas obvio, es inadmisible en tanto se opone
a cualquier idea de Estado de Derecho.”
Con fundamento en lo anterior, la Corte encontró que la Ley 916 de
2004 estableció los requisitos que deben cumplir los empresarios privados que
deseen realizar corridas de toros en las plazas de cada municipio o distrito,
por ello, una vez estos se cumplan, un burgomaestre no tiene otra alternativa
que facilitar el espacio físico para la realización de la Corrida. Ello resulta
razonable pues somete al principio de legalidad estricta las actividades de la
administración territorial, y no deja al arbitrio de funcionarios públicos la
realización o no de la actividad taurina. “Contrario sensu, se
mostraría desproporcionado que la autoridad administrativa tuviera competencia
para prohibir, en las condiciones anotadas, la actividad taurina en los
inmuebles que han sido construidos con ese propósito, más aún cuando están
localizados en aquellas zonas geográficas en donde se verifican las condiciones
de arraigo, localización, oportunidad y excepcionalidad que prevé la
jurisprudencia para la validez constitucional de esa tradición cultural.”
Agregó la Sala Plena:
“De
otro lado, no puede perderse de vista que la norma analizada opera sin
perjuicio de la competencia de las autoridades locales para hacer cumplir las
exigencias propias de cada espectáculo taurino en específico, en los términos
explicado. En consecuencia, la norma no se opone al grado de autonomía de las
entidades territoriales.”
La providencia aclaró que la Entidad territorial tiene la función
de policía administrativa de prohibir en un caso puntual, y por el
incumplimiento de los requisitos previstos en el Artículo 15 de la Ley 916 de
2004, la celebración de una corrida de toros. Pero no por ello, cuenta con la
competencia del poder de policía administrativa de prohibir en general la
práctica de la tauromaquia. “En tal sentido, si la autoridad
municipal o distrital ejerce el control de los espectáculos taurinos en su
condición de agente de la función de policía, no resulta válido desde la
perspectiva constitucional que prohíba esa actividad cuando no tiene respaldo
normativo, de índole legal –en tanto el poder de policía corresponde al Congreso-
para imponer esa condición.”
Finalmente, es necesario mencionar la Sentencia de Sala de Revisión
T-296 de 2013[102]
en la que se resolvió el caso del conflicto surgido entre la Corporación
Taurina de Bogotá (CTB) y el Instituto Distrital de Recreación y Deporte
(IDRD), debido a que la autoridad distrital decidió no renovar el contrato de
arrendamiento que se había celebrado entre las dos entidades, para la entrega
de la plaza de toros “La Santa María”, con el fin de celebrar la temporada
taurina de la Ciudad de Bogotá. El Distrito argumentaba que su determinación de
no arrendar la plaza de toros “la Santa María”, se debía a que había solicitado
a la empresa organizadora de la temporada taurina que se eliminara la muerte
del toro de las corridas, esto en aplicación de la Sentencia C-666 de 2010 que
explícitamente había previsto que las autoridades locales debían eliminar o
morigerar las practicas más violentas contra los animales.  Por su parte, la
Corporación Taurina de Bogotá argumentó que la Sentencia C-666 de 2010 había
señalado la protección legal que se dio a la tauromaquia resultaba
constitucional, por lo cual no era competencia de la Alcaldía Distrital cambiar
las partes o tercios de una corrida.
Con el fin de resolver el conflicto surgido entre las dos entidades,
la Corte Constitucional reiteró el precedente jurisprudencial sobre las
corridas de toros e indicó que la Sentencia C-666 de 2010 no realizó
interpretación de la Constitución de la que se desprenda autorización alguna a
las administraciones municipales o distritales donde se practica tradicional,
regular y autorizadamente la tauromaquia, “para imponer, por sí misma e
inaplicando la Ley 916 de 2004, alteraciones en la estructura de dicha
expresión artística y cultural.” Precisó la providencia:
“La conclusión fundamental de la sentencia C-666 de 2010, es que la
tauromaquia es una actividad compatible con la Constitución cuando se realiza
de acuerdo con los condicionamientos plasmados por la Corte en la parte
resolutiva. Como fácilmente se verifica al analizar estas condiciones para su
realización, bajo ninguna circunstancia se contempló la eliminación del tercer
tercio de la corrida; más bien, se establecieron los condicionamientos, como
medidas dirigidas a compatibilizar la tauromaquia con el deber de protección
animal.”[103]
Por ello, la Corte en aquella oportunidad determinó que la creación
de una nueva limitación para la realización de la tauromaquia, como sería la
orden de eliminar el tercer tercio de la corrida, le correspondería al
Legislador en ejercicio del poder de policía, y en esa medida, concluyó
que la determinación de la Administración distrital de no renovar el contrato
de arrendamiento de la plaza de toros “La Santa María”, bajo el argumento que
la CTB había decidido no eliminar el último tercio de una corrida, resultaba
viciada de nulidad en tanto las accionadas pretendieron
ejercieron un poder de policía reservado al Legislativo.
Paralelo al estudio de este problema jurídico, la Sentencia
comentada hizo varias consideraciones relacionadas con lo que, en ese momento,
se denominó “el carácter de derecho fundamental de la práctica del toreo”. Al
respecto, la Sentencia indicó que la tauromaquia es una posición jurídica
protegida por el derecho a la libre expresión artística[104]. Con
el fin de defender esta afirmación, (primera y única en la jurisprudencia de la
Corte Constitucional[105]),
la Sala de Revisión argumentó que la Constitución reconoce a la expresión
artística como un derecho constitucional de libertad contenido en los artículos
20 y 71 de la Carta Política:
“La Tauromaquia y el espectáculo
taurino como forma de expresión artística, en la ley y la jurisprudencia.
(…)
Las definiciones, normas y principios consagrados en el Reglamento
Nacional Taurino son reflejo de los elementos derivados de la práctica
tradicional del espectáculo taurino. Dicha regulación revela la intención del
Legislador de preservarla y garantizar su integridad, tanto para quienes
ejecutan el arte de la tauromaquia como para el público que, al reconocerle
valor estético, cultural y artístico, acude a apreciarla. Estas consideraciones
muestran como las regulaciones de los espectáculos taurinos son desarrollo de
los principios consagrados en los artículos 20, 70 y 71 constitucionales.”
Por ello, dentro del acápite conclusivo de la
providencia de tutela, la Sala indicó que se había verificado “la vulneración del derecho a la libre
expresión artística y cultural de la Corporación Taurina de Bogotá, en virtud
de la restricción severa a la divulgación o difusión del espectáculo taurino,
parte del núcleo esencial del derecho de libre expresión” y, por ende, ordenó dejar sin efectos los actos administrativos
mediante los cuales la Administración Distrital se negó a renovar el contrato
de arrendamiento de la plaza de toros “La Santa María” de la Ciudad de Bogotá.
Finalmente, es indispensable mencionar la reciente
Sentencia C – 041 del 01 de febrero de 2017, en la cual se estudió la
constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 1774 de 2016, que adicionó al
Código Penal el Título XIA. Concretamente, la Corte debió analizar si eran
ajustadas a la Constitución la expresión “menoscaben gravemente” contenida en
el nuevo artículo 339 A y el parágrafo 3 del artículo 339 B, que exceptuaba a
la tauromaquia, las peleas de gallos, las corralejas, el coleo y las prácticas
afines de las penas previstas por la comisión de actos de maltrato contra los
animales.
Con respecto a la expresión contenida en el artículo
339 A, el demandante había argumentado que era una norma con tal grado de indeterminación,
que vulneraba el principio de legalidad en materia penal. A pesar de que la
Sala Plena reconoció que efectivamente era una norma con una textura abierta,
esta indeterminación “resulta superable al inscribirse dentro del concepto
de tipo penal abierto”. De ese modo, el sentido de la locución demandada
puede delimitarse fácilmente si se interpreta la norma en contexto con otras
contenidas en el Código Penal, el Estatuto de Protección Animal y con la
jurisprudencia de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia y de la misma
Corte Constitucional.
En cuanto al parágrafo 3 del artículo 339 B del Código
Penal, la Corte determinó que era contrario a la Constitución y, por ende,
declaró inexequible la norma demandada. Para fundamentar su resolución,
la Sala indicó que esa norma adolecía de indeterminación (y, con ello, el
principio de legalidad), vulneraba el principio de tipicidad (artículo 29 de la
Constitución) y reproducía contenidos materiales declarados inconstitucionales,
en contravía de lo dispuesto en el artículo 243 Superior, generando un déficit
de protección constitucional hacia los animales. Así, la Corte encontró que el
legislador había desconocido los lineamientos fijados por este mismo Tribunal a
través de la ya estudiada Sentencia C- 666 de 2010, que le había ordenado
avanzar en la morigeración y eliminación de las prácticas que implican el
sufrimiento y la muerte injustificada de seres sintientes no humanos.
Al respecto, la Corte recordó que la jurisprudencia ha
sido enfática en afirmar que la cultura no es estática, sino que debe adaptarse
y adecuarse a la corriente histórica que exige una maximización a la garantía
de los derechos y al cumplimiento de los deberes, incluyendo aquellos que los
seres humanos tienen para con los animales. En ese sentido, en su comunicado de
prensa sobre la Sentencia C- 041 de 2017, la Sala indicó que“La dogmática dinámica y evolutiva impone avanzar con
mecanismos más decisivos para la efectividad de los intereses de los animales,
al disponer hoy de nuevos estudios científicos y mayores saberes. Es un
imperativo repensar posibles horizontes y transformar las sedimentadas
tradiciones cuando socavan intereses vitales y primarios de toda sociedad
democrática y constitucional”.
Con todo, la Corporación
también entendió que la declaratoria pura y simple de inexequibilidad del
parágrafo demandado implicaba la penalización inmediata de las personas que
practican alguna de las actividades amparadas por la excepción que consagraba
dicha norma. Al considerar que estos efectos resultaban desproporcionados al
vulnerar posiciones jurídicas legítimas y, eventualmente, derechos
fundamentales (como el derecho al trabajo, por ejemplo), se difirieron las
consecuencias de la declaratoria de inconstitucionalidad por dos años, con el
propósito de otorgar un margen de tiempo para que el Congreso de la República
proceda a “adecuar la legislación a los mandatos constitucionales y a la
jurisprudencia” constitucional relacionada con la tauromaquia.
6. Síntesis de las reglas aplicables para fallar
En atención a las particularidades del caso, tales como que: (i) la
acción de tutela se dirige contra una sentencia judicial que estudió la
constitucionalidad de la convocatoria de una consulta popular de escala
territorial; (ii) la consulta popular versa sobre asuntos taurinos; (iii)
algunos intervinientes afirmaron que el Distrito de Bogotá carece de
competencia para realizar esa pregunta en un mecanismo de participación
ciudadana, la Sala Octava de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional
sintetizará las conclusiones a las que llega tras agotar el estudio de los
principios constitucionales, la legislación vigente y el precedente judicial.
Reglas sobre consultas populares y procedibilidad de la acción de
tutela
La introducción de estos mecanismos de participación ciudadana
directa en la Constitución de 1991 buscó reforzar y profundizar las prácticas y
reglas de la democracia, en esferas y momentos que antes eran ajenos a ella.  Uno
de estos mecanismos de participación es la consulta popular de escala
territorial. En ella, un Alcalde o Gobernador, con la firma de todos los
secretarios del Despacho, y previo concepto favorable del Concejo Municipal o
Asamblea Departamental, según sea el caso, convoca al electorado de su
jurisdicción para que tome una decisión sobre un asunto de su competencia.
Posterior al concepto favorable del Concejo Municipal o Asamblea
Departamental, el Tribunal Administrativo del Distrito judicial debe adelantar
el control previo y automático sobre la constitucionalidad de la Consulta
Popular. En este proceso, la Autoridad Judicial de lo Contencioso
Administrativo deberá determinar si se cumplieron los trámites y procedimientos
previstos en las Leyes Estatutarias 134 de 1994  y 1757 de 2015, con las
condiciones y limitaciones que fueron señaladas con anterioridad, en el acápite
pertinente de esta sentencia. Así las cosas, la Consulta Popular, tal cual fue
definida por el Constituyente y desarrollada por el Legislador Estatutario, es un
acto con una clara impronta política al constituir una manifestación ciudadana que,
posteriormente y de manera diferida, tiene consecuencias jurídicas.
Una regla que es necesario poner de relieve, tiene que ver con la
procedibilidad de la acción de tutela contra las sentencias que definen la
constitucionalidad de la convocatoria a consultas populares de carácter
territorial proferidas por Tribunales Administrativos de Distrito. Tanto la
Sentencia T-1182 de 2001[106] como
la T-123 de 2009[107]
indicaron que resulta improcedente formular acciones de tutelas contra el
resultado electoral de la consulta popular, dado que la misma ya se ha
llevado a cabo y la misma es irreversible, en cuanto manifestación del
electorado. Los dos fallos mencionados señalan que una acción de amparo es
improcedente cuando se pretende cuestionar una manifestación popular producida
en las urnas electorales. No obstante, dicha regla en nada afecta la
posibilidad de formular la acción prevista en el Artículo 86 constitucional contra
un fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo en sede de
control de constitucionalidad de una consulta popular de carácter territorial,
en caso de que la decisión judicial adolezca de alguna de las causales de
procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias.
De la misma manera, dicha regla tampoco impide que la norma jurídica
que materialice la voluntad popular sea controlada posteriormente mediante las
acciones y medios de control de la justicia constitucional o contenciosa
administrativa. Ya sea que se trate de una Ley, un Decreto con fuerza de Ley,
una Ordenanza Departamental, o un Decreto con fuerza de Ordenanza,  un Acuerdo
Municipal o un Decreto con fuerza de Acuerdo, ninguna norma del sistema
jurídico colombiano impide que sean llevados a los jueces de la República. Por
lo anterior, la Sala Octava estima que, en aplicación de la doctrina que
permite la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales[108],
un fallo de un Tribunal Administrativo que define la constitucionalidad de la convocatoria
a una consulta popular de carácter territorial es atacable a través del
mecanismo de amparo, si se comprueba que contiene errores susceptibles de
producir graves vulneraciones al derecho fundamental al debido proceso.
Reglas sobre la protección de los derechos de los animales y la
práctica de la tauromaquia en el derecho colombiano
La Jurisprudencia de la Corte Constitucional[109] ha
reconocido que la Carta Política de 1991 contiene principios y mandatos de
protección a la fauna, incluidos no solo los animales exóticos o en vía de
extinción, sino a todos aquellos seres sintientes con quienes compartimos la
vida cotidiana.  El fundamento del mandato de protección a los animales no
humanos se encuentra en los Artículos 79 y 80, según los cuales el Estado
Colombiano debe garantizar a todas las personas un ambiente sano y proteger la
integralidad del ambiente lo cual incluye la protección estatal de toda la
fauna y la flora del país sin excepción.
Dichos principios constitucionales fueron desarrollados por el
Legislador a través de las Leyes 84 de 1989 y la 1774 de 2016. En la primera de
ellas se establece que todos los seres humanos deben protección, cuidado y
respeto a los animales, por lo cual se prohíben conductas como herir o lesionar
a un animal por golpes cortadas o punzadas, causar la muerte en procedimientos
que originen sufrimientos o prolonguen su agonía, o convertir su muerte en
espectáculo público o privado.  Por su parte, la Ley 1774 de 2016 reconoció un
nuevo status jurídico a los animales, ya no como cosas o bienes, sino como “seres
sintientes” a los cuales no solo debemos respeto y cuidado, sino que a
partir de la vigencia de la Ley, el maltrato contra animales es una conducta
punible.
A través del estudio de las anteriores legislaciones, esta misma
Corte ha señalado la existencia de una tensión entre la práctica de la
tauromaquia -y similares- y el deber constitucional y legal de protección de la
fauna. Por ello, en las sentencias C-1192 de 2005, C-666 de 2010 y C-889 de
2012 ha indicado que: (i) una corrida de toros es una práctica en la que se
causa dolor, sufrimiento y la muerte a uno o varios animales, (ii) la
tauromaquia y las corridas de toros son una actividad “constitucionalmente
problemática”; (iii) por ello, el Congreso de la República tiene la
competencia para expedir una Ley que prohíba el toreo en el territorio
nacional. (iv) De existir, dicha ley se debería ajustaría a la Constitución y
debería implicar una maximización del principio de protección de la fauna y no
la reducción de la misma.
Por otra parte, como se señaló anteriormente, el único antecedente
en sede de revisión de un tema con alguna relación con el que se estudia se
encuentra en la Sentencia T- 296 de 2013. Al respecto, cabe señalar que esta
Sala se apartará de algunas de las reglas utilizadas en dicha providencia, por
las siguientes razones:
Primero, es necesario señalar que la Sentencia T-296 de 2013
resolvió un problema jurídico concreto, relacionado con la presunta vulneración
al derecho fundamental al debido proceso, producto de una diferencia
contractual que había surgido entre la Alcaldía Distrital y la Corporación
Taurina de Bogotá cuando el gobierno de la entidad territorial determinó
proceder a la terminación anticipada del contrato de uso de la plaza por parte
de la mencionada Corporación, si esta insistía en ejecutar el denominado
“tercer tercio” de las corridas. De este modo, si bien las consideraciones de
la providencia mencionada están relacionadas con la celebración de las corridas
de toros en la ciudad de Bogotá, el caso concreto se limitó a estudiar la
vulneración del derecho fundamental al debido proceso administrativo por parte
de la Alcaldía.
En contraste, el problema jurídico que se pretende resolver en la
presente sentencia se refiere al cumplimiento de los requisitos
constitucionales y legales exigidos para la celebración de una consulta popular
de carácter territorial que versa sobre el tema de la tauromaquia. En ese
sentido, en vista de que entre el conflicto resuelto por Sentencia T-296 de
2013 y el caso de referencia no existe similitud de hechos ni de problema
jurídico, difícilmente puede entenderse esa decisión como precedente de la que
ahora se expone.
Segundo, aún si se considerase a la mencionada Sentencia T-296 de 2013 como un antecedente relevante para la
discusión presente, esta Sala considera importante resaltar que no comparte las
consideraciones realizadas por ella en lo que respecta a señalar que la
tauromaquia es una práctica que está protegida por el derecho a la libre
expresión artística, al ser un práctica cultural minoritaria por encontrarse en
contravía de lo que ha establecido esta misma Corte en sede de
constitucionalidad. Esta diferencia de criterios se fundamenta en los
siguientes argumentos:
Un “derecho fundamental”, como categoría del constitucionalismo
contemporáneo, se caracteriza por varios elementos: (i) es inherente a la
condición humana; (ii) es universal en la medida en que está en cabeza de cada
individuo de la especie humana, por el solo hecho de nacer, y (iii) goza de un
núcleo duro de protección que no puede ser afectado o eliminado por ninguna autoridad
pública o privada. En relación con este tercer elemento (no estar a disposición
de los poderes públicos), es necesario señalar que el mismo implica que un
derecho fundamental es ante todo un reconocimiento que el Constituyente realizó
de una característica de los seres humanos y, en la medida en que estimó su
importancia, decidió que el mismo no puede ser “derogado” o “eliminado” por
cualquiera de las ramas del poder público, incluido, por supuesto, el poder
legislativo.  Así, un elemento definitorio de un derecho fundamental es que el
mismo no se encuentra a disposición del Congreso de la República. En palabras
de Luigi Ferrajoli:
“A la pregunta ¿qué son los derechos
fundamentales?, si en el plano de su forma se puede responder a priori
enumerando los caracteres estructurales que antes he señalado, en el plano de
los contenidos- o sea, de que bienes son o deben ser protegidos como
fundamentales – sólo se puede responder a posteriori: cuando se quiere
garantizar una necesidad o un interés, se les sustrae tanto al mercado como a
las decisiones de la mayoría. Ningún contrato, se ha dicho, puede disponer de
la vida. Ninguna mayoría política puede disponer de las libertades y de los
demás derechos fundamentales (…)
De aquí la connotación sustancial impresa por los
derechos fundamentales al Estado de derecho y a la democracia constitucional.
En efecto, las normas que adscriben – más allá e incluso contra las voluntades
contingentes de las mayorías- los derechos fundamentales: tanto los de libertad
que imponen prohibiciones, como los sociales que imponen obligaciones al
legislador, son sustanciales, precisamente por ser relativas no a la forma (al
quién y al cómo) sino a la sustancia o contenido (al qué de las decisiones,  o
sea, a qué no es licito o no decidir). Resulta así desmentida la concepción
corriente de la democracia como sistema político fundado en una serie de reglas
que aseguran la omnipotencia de la mayoría. Si las reglas sobre la
representación y sobre el principio de mayoría son normas formales en orden a
lo que es decidible por la mayoría, los derechos fundamentales circunscriben la
que podemos llamar esfera de lo indecidible…”[110]
Así, con respecto al caso de referencia, si la jurisprudencia ha
establecido de manera reiterada que la tauromaquia es una práctica
constitucionalmente problemática que podría ser prohibida válidamente por el
legislador, resulta evidente entonces que dicha actividad no constituye parte
del núcleo duro de protección del derecho fundamental a la expresión artística.
La anterior conclusión es compatible con la noción de que si bien el
derecho a la expresión artística tiene un carácter fundamental, esto no implica
que todas las prácticas culturales, por sí mismas, gocen automáticamente de una
especial protección constitucional. Por el contrario, las autoridades públicas
tienen el deber de analizar, caso a caso, si una determinada práctica cultural
se encuentra dentro de los límites del ordenamiento jurídico o si respeta o no
los valores y principios constitucionales, pudiendo proscribirla en caso de que
se compruebe que afecta los derechos de otros o que atenta contra la ley.
Para ilustrar este punto, puede pensarse en el caso de una comunidad
indígena que, como expresión de su cultura, acostumbrara a realizar la ablación
de clítoris en las niñas. Así, aun cuando se tratase de una parte integral de
la cultura de una comunidad minoritaria, protegida especialmente por la Constitución,
el Estado no podría válidamente permitir la mencionada práctica por ir en
contra de lo que puede denominarse un consenso básico en torno a los
derechos humanos y a los principios básicos sobre los que se funda el
Estado Social de Derecho colombiano, según la Constitución de 1991. Esto es
cierto tanto para las prácticas culturales de comunidades minoritarias que
gozan de especial protección constitucional como para aquellas que se dan al
interior de la sociedad mayoritaria (como lo es la tauromaquia) y que no gozan
de esa protección especial.
Al respecto, cabe recordar que para para que una minoría sea
constitucionalmente protegida no basta con que sus prácticas culturales no sean
realizadas por una mayoría numérica, sino que es necesario que sus miembros
hayan sufrido y sigan siendo víctimas de algún tipo de opresión histórica,
estructural y sistemática por su pertenencia a dicho grupo social.  En ese
sentido, para la Sala es claro que los aficionados a la tauromaquia no
constituyen una minoría susceptible de especial protección constitucional en el
mismo sentido que, por ejemplo, se le ha garantizado a las comunidades étnicas
o las personas LGBTI, (por nombrar dos grupos sociales que han sufrido la
sistemática vulneración de sus derechos fundamentales), en tanto que no existe
evidencia de que hayan sufrido de una opresión estructural por el hecho de ser
aficionados al toreo.
Así las cosas, la Sala Octava de Revisión se aparta de las
consideraciones de la T-293 de 2013 que llevan a pensar en la tauromaquia como
una práctica constitucionalmente protegida en tanto expresión del derecho
fundamental a la libre expresión artística, toda vez que las Sentencias de Sala
Plena y con efectos erga omnes C-1192 de 2005, C-666 de 2010 y C-889 de
2012 reiteradamente han precisado que el toreo sí puede ser prohibido por el
Legislador, lo cual tiene como consecuencia que el toreo cuente con una
protección (i) legal, no constitucional;  y (ii) no fue sustraído de las
mayorías parlamentarias por la Carta Política al constituir una práctica
“constitucionalmente problemática”.
Un segundo aspecto de la Sentencia T-296 de 2013, del cual esta Sala
de Revisión de Tutelas estima necesario apartarse se refiere a las entidades
destinatarias de los condicionamientos incluidos en la C-666 de 2010, pues en
la primera se afirma que la parte resolutiva de la sentencia de
constitucionalidad sólo está dirigida al legislador. A pesar de que es cierto
que sólo e legislador puede prohibir la tauromaquia, esta Sala no comparte la
tesis sostenida en la T-296 de 2013 según la cual condicionamientos no pueden
ser desarrollados por las diferentes ramas del poder público. Dichos
condicionamientos, al ser parte integral del acápite resolutivo de la Sentencia
C-666 de 2010, tiene efectos erga omnes y se encuentran dirigidos a
todas las ramas del poder público, de todos los niveles, de manera que cobijan
igualmente a la Administración Distrital.
Para la Sala Octava, sostener que la parte resolutiva de la
Sentencia C-666 de 2010 únicamente puede ser desarrollada por el Legislador,
implica confundir dos asuntos diferentes y en esa medida, dicha interpretación
no es aplicada en este caso. La Corporación considera que los condicionamientos
de la Sentencia C-666 de 2010 no se encuentran exclusivamente dirigidos al
Legislador, y que todas las ramas del poder público, en sus diversos niveles,
están obligados a efectivizarlos. Esto por cuanto los condicionamientos
introducidos en los ordinales resolutivos de la Sentencia C-666 de 2010
ordenaron de manera inmediata medidas de protección especiales contra el
sufrimiento y dolor de los toros, así como la futura eliminación o morigeración
de las conductas especialmente crueles contra estos animales.
La posición sostenida hasta ahora por esta Sala encuentra un soporte
definitivo en la ya citada Sentencia C – 041 de 2017. De lo resuelto por la
Corte en esa providencia puede entenderse que la jurisprudencia ha indicado que
es inconstitucional cualquier disposición tendiente a mantener el estatus quo
con respecto a la tauromaquia (es decir, permitir su práctica sin ningún tipo
de limitación). Así, esta Corte ha puesto en cabeza del Legislador la
obligación de adoptar una normatividad que atienda a esta regla y, por ende, establezca
regulaciones para garantizar que la realización de esta actividad sea acorde a
los lineamientos que ha fijado esta misma Corporación. De este modo, la
reciente sentencia de constitucionalidad reiteró que la tauromaquia no es una
práctica cultural intangible sino que debe ser armonizada con las dinámicas
jurídico - constitucionales, políticas y culturales actuales que propenden por
una ampliación cada vez mayor del ámbito de protección de los animales no
humanos.
Con base en las anteriores reglas, procede la Sala a resolver es sub
examine.
ANALISIS DEL CASO CONCRETO
El diecinueve (19) de mayo de dos mil quince (2015), el Alcalde
Mayor de Bogotá solicitó al Concejo de la ciudad su concepto sobre la
conveniencia de convocar al electorado bogotano, para que a través del
mecanismo de participación previsto en el Artículo 105 constitucional -Consulta
Popular de carácter territorial-, la ciudadanía se pronunciase sobre la
siguiente pregunta:
“¿Está usted de acuerdo, SI o No, con que se
realice corridas de toros y novilladas en Bogotá distrito Capital?”
El seis (6) de julio de 2015 se expidió la Ley 1757 que modificó el
procedimiento para la convocatoria de la Consulta Popular de escala distrital,
por ello, el trece del mismo mes, el Alcalde Mayor de Bogotá ratificó la
solicitud inicialmente presentada, pero adecuándola a los nuevos requisitos
exigidos por la ley, esto es que la iniciativa de consulta popular sea firma de
los secretarios del Despacho[111].
El día 28, el Concejo de Bogotá aprobó la convocatoria de la
Consulta Popular con la pregunta propuesta por el Alcalde Distrital, mediante
decisión votada por veintinueve (29) cabildantes, contra seis (6)[112].
Posteriormente, y dando aplicación al Artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, el
Burgomaestre envió la iniciativa de pronunciamiento popular, junto con el
concepto de conveniencia al Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca, autoridad judicial que tiene competencia para realizar el estudio
de constitucionalidad previo y automático sobre el cumplimiento de los tramites
y procedimientos previstos para la celebración del mecanismo de participación[113].
Durante el proceso de control judicial adelantado por el Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca, intervino la ciudadanía con el fin de defender
o atacar la constitucionalidad de la convocatoria popular.
Quienes cuestionaron la viabilidad jurídica del mecanismo de
participación ciudadana arguyeron que: (i) la celebración de corridas de toros
y novilladas están protegidas mediante la Ley 916 de 2004, por lo cual, una
decisión local no podría tener el efecto de inaplicar una ley nacional; (ii) la
pregunta aprobada por el Concejo Distrital y que eventualmente sería definida
por el electorado a través de Consulta Popular, afecta el ejercicio de derechos
fundamentales de quienes ejercen y disfrutan de las corridas de toros.
Sostuvieron que las mayorías electorales no pueden definir el disfrute de
libertades constitucionales de grupos minoritarios; (iii) las Sentencias de la
Corte Constitucional C-889 de 2012 y T-296 de 2013 determinaron que las
autoridades administrativas, entre ellas el alcalde y los concejos no tienen la
facultad para prohibir o impedir la tauromaquia en plazas de toros permanentes;
y (iv) las corridas de toros son fuente de trabajo y sustento de un gran número
de familias y ganaderos, razón por la cual, impedir su realización en el
Distrito de Bogotá, tendría efectos económicos perjudiciales para el sector.
Otro grupo de personas intervino dentro del control judicial a la
consulta popular, con el fin de defender la procedibilidad de la convocatoria
del mecanismo de participación ciudadana. Adujeron que: (i) la pregunta
propuesta en la consulta popular busca determinar si el arraigo cultural
taurino es mayoritario en la ciudad, en esa medida la convocatoria sigue lo que
se estableció en la parte resolutiva de la Sentencia C-666 de 2010; (ii) la
Sentencia C-666 de 2010 determinó que la tauromaquia en un futuro y de manera
progresiva debía eliminar o morigerar las conductas especialmente crueles
contra los animales, y de la misma manera, se precisó que si se perdía el
arraigo mayoritario, la practica podría desaparecer de una localidad puntual.
Con lo cual, la Consulta popular busca: (a) determinar el arraigo mayoritario
de la tauromaquia en los habitantes de la ciudad, y (b) se convoca en
desarrollo de lo previsto en la providencia de dos mil diez.
El veinte (20) de agosto de dos mil quince (2015), el Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección primera, Subsección A
determinó que la convocatoria a consulta popular se ajustaba a los requisitos
constitucionales y legales. En su fallo, la Corporación judicial estimó que se
cumplieron las exigencias formales contenidas en las Leyes 134 de 1994 y 1757
de 2015, esto es: (i) la iniciativa de consulta popular cuenta con la firma de
todos los secretarios del despacho del Alcalde Mayor; (ii) el Concejo Distrital
emitió concepto favorable dentro de los veinte (20) días siguientes a la
solicitud del burgomaestre; (iii) la decisión del cabildo fue adoptada por mayoría
simple.
En relación con los requisitos sustanciales de la pregunta de
convocatoria del Alcalde, el Tribunal de Distrito Judicial determinó que:
“En el presente caso, la pregunta que se pretende formular en la
Consulta Popular es la siguiente:
´¿Está usted de acuerdo, SI o No, con que se realice corridas de
toros y novilladas en Bogotá distrito Capital?´
Así las cosas, se advierte que la redacción de la pregunta se hizo
conforme lo prevé la norma trascrita, pues es claro, no induce a una respuesta
determinada y debe contestarse con un ´si´ o con un ´no´”[114]
Posteriormente, el juez colegiado de lo Contencioso Administrativo
determinó si la pregunta de la consulta popular respeta o no la Constitución
política de 1991, para ello tuvo en cuenta, el contenido de las Sentencias
C-666 de 2010, C-889 de 2012 y T-296 de 2013 “con el propósito de indagar si
en tales decisiones puede identificarse una línea jurisprudencial conforme a la
cual la regulación de la materia taurina es del legislador o si por el
contrario las entidades territoriales tienen un margen de definición en dicho
campo”[115]
El Tribunal Administrativo consideró que: (i) la Sentencia C-666 de
2010 estableció que los tratos más crueles contra el toro paulatinamente debían
ser eliminados o morigerados en el futuro, (ii) la posición de la Corte
Constitucional en materia de trato a los animales contiene un enfoque expansivo
o de ampliación del principio general de protección de los animales, y (iii) la
parte resolutiva de la Sentencia C-666 de 2010 determinó que la eficacia de la
Ley nacional sobre toreo se resuelve a escala local, dado que la práctica de
corridas de toros y novilladas solo puede desarrollarse en aquellos municipios
donde exista tradición o periodicidad en la celebración de temporadas taurinas.
Tras el fallo del Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca, el Alcalde Mayor de Bogotá profirió el Decreto 334 de 2015 “por
medio del cual se convoca a los/as ciudadanos /as a participar en una Consulta
Popular en el Distrito Capital”. El artículo primero del decreto de
convocatoria preveía: “Convocar a Consulta Popular el próximo 25 de octubre
de 2015 a los/as ciudadanos/as inscritos en el censo electoral de Bogotá D.C.,
para que decidan sobre la siguiente pregunta: `¿Está usted de acuerdo, con que
se realicen corridas de toros y novilladas en Bogotá, Distrito Capital?´[116]
Vistos los antecedentes de hecho y
las consideraciones de fondo que se han elaborado hasta el momento, la Sala
Octava de Revisión de Tutelas de Corte Constitucional resolverá el caso
concreto de la siguiente manera: en un primer momento se establecerá la procedencia
formal de la acción de tutela, teniendo en cuenta que se dirige contra una
providencia judicial. De encontrarse que la acción es formalmente procedente, se
determinará si la sentencia de veinte (20) de agosto de dos mil quince (2015)
en la que el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca estableció que
la Consulta Popular se ajustaba a la Constitución, vulneró el derecho al debido
proceso de los accionantes.
Estudio de los requisitos
formales de procedibilidad
De entrada, la Sala debe advertir que se
cumple el requisito de procedibilidad de las acciones de tutela dirigidas a
cuestionar el trámite de una consulta popular, en tanto que el amparo no se
dirigió contra el resultado de las votaciones sino contra la providencia judicial
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección
A, que estudió la Constitucionalidad de la Convocatoria. En esa medida, se trata
de cuestionar, no el resultado
del evento electoral, sino un fallo judicial.  Debido
a ello, a continuación la Sala estudiará si concurren los requisitos generales
de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias:
(i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia
constitucional.
La Sala encuentra cumplido este requisito, ya que se
trata de una acción de tutela que se dirige contra una sentencia judicial de un
Tribunal Administrativo que consideró ajustada a la Constitución de 1991, la
convocatoria de una Consulta Popular. Dado que el fallo de amparo de primera
instancia, ordenó modificar la Sentencia del Tribunal Contencioso, la
convocatoria del mecanismo de participación ciudadana fue suspendida. Así, el
estudio de la providencia cuestionada, tiene el alcance de permitir o no el
ejercicio de derechos fundamentales de carácter político, por lo que la
relevancia constitucional del caso aparece claramente fundada.
(ii) Que se hayan agotado todos los medios-ordinarios
y extraordinarios-de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo
que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable.
La sentencia cuestionada del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Primera, Sección A, fue proferida en ejercicio del
control de constitucionalidad previsto en el Artículo 21 de la Ley 1757 de
2015. En esa medida, no es susceptible de impugnación a través de mecanismos
ordinarios o extraordinarios, por lo cual los accionantes no tenían recursos
que agotar. Así, la Sala Octava considera que se cumple con el requisito de
subsidiariedad.
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez.
El fallo que se cuestiona fue proferido el veinte (20) de agosto de
dos mil quince (2015), mientras que las acciones de tutela bajo estudio fueron
formuladas el veintisiete (27) y veintiocho (28) del mismo mes; es decir,
pasados siete y ocho días calendario, con lo cual se cumple el requisito de
inmediatez.
(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar
claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que
se impugna.
Según los accionantes, la sentencia del Tribunal desconoció el
precedente constitucional sobre la tauromaquia. En ese sentido, la decisión del
órgano colegiado se basó en una interpretación específica que sus miembros
hicieron sobre el sentido de la jurisprudencia constitucional aplicable a la
materia. De este modo, si resulta que le asiste razón a los accionantes y el
Tribunal desconoció la aplicación correcta del precedente mencionado, la
decisión debió haber sido sustancialmente diferente. Así, la Sala encuentra
cumplido este requisito.
(iv) La parte actora identifique de manera razonable tanto los
hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere
alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido
posible.
Los accionantes identificaron con total precisión, que el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca desconoció la sentencia T-296 de 2013, según la
cual la Administración Distrital no puede poner ningún obstáculo para la
celebración de corridas de toros en Bogotá. Señalaron:
“El Juez de Instancia desconoció el precedente
judicial enmarcado en la Sentencia T-269 (sic) de 2013”. Más
adelante:
“El Juez de instancia desconoce la Sentencia T-269 (sic) de 2013 de la Corte Constitucional.
Que en su falló ordeno ordenar a las autoridades a
las autoridades distritales competentes disponer lo necesario para la
reanudación del espectáculo taurino en la Plaza de Toros de Santa María de
Bogotá, mediante la adopción de mecanismos contractuales u otros
administrativos que garanticen la continuidad de la expresión artística de la
tauromaquia y su difusión. Pero el juez de instancia pretende ocultar una orden
de nuestro máximo tribunal constitucional…”
Con base en lo anterior, la Corte encuentra cumplido este requisito.
(vi) Que no se trate de una tutela dirigida contra una sentencias de
amparo.
En esta ocasión se trata de una acción de tutela contra una decisión
judicial que estudia la constitucionalidad de la convocatoria a una consulta
popular de carácter territorial; en consecuencia, no se está cuestionando una
sentencia de tutela.
En vista de que se encuentran
cumplidos los requisitos formales de procedibilidad, la Sala pasará a decidir
de fondo sobre las pretensiones incoadas, no sin antes hacer un resumen de la
providencia que se cuestiona por vía de la acción de amparo.
La decisión cuestionada
a través de la acción de tutela
El veinte (20) de agosto de
dos mil quince (2015), la Subsección A, de la Sección primera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, profirió la sentencia en la que decretó la
constitucionalidad de la convocatoria de la consulta popular de carácter
territorial con la siguiente pregunta: “¿Está usted de acuerdo, SI o NO, con
que se realicen corridas de toros y novilladas en Bogotá Distrito Capital?”. Para
sustentar su decisión, el Tribunal argumentó lo siguiente:
Tras reiterar el precedente
judicial sobre la protección a los animales y las sentencias de constitucionalidad
y de tutela referidas a la tauromaquia, estimó que, de acuerdo con la C-666 de
2010 las corridas de toros eran constitucionales, pero sometidas a “una
serie de fuertes condicionamientos”. Así mismo, señaló que en esa sentencia
la Corte “justificó las corridas de toros como una excepción a la regla
general del buen trato hacia los animales, con base en razones culturales y en
la tradición de los municipios y distritos, en los que de tiempo atrás se haya
desarrollado la actividad”.
De este modo, la autoridad judicial
indicó que la jurisprudencia condicionó la constitucionalidad de la práctica
cultural de las corridas de toros a que esta fuese armonizada paulatina y
progresivamente con el respeto a los principios ecológicos y de protección del
ambiente que se encuentran en la Constitución Política: “El razonamiento
anterior llevo a la Corte a concluir que la norma bajo examen es constitucional
en el entendido de que deben realizarse una regulación que permita garantizar
`en la mayor medida posible el bienes de los animales involucrados en dichas
manifestaciones culturales´ consideración que se refleja en el ordenamiento de
la sentencia cuando dice que la excepción del artículo 7 ´permite la
continuación de expresiones humanas y culturales y de entretenimiento con
animales, siempre y cuando se eliminen o morigeren en el futuro las conductas
especialmente crueles contra ellos en un proceso de adecuación entre
expresiones culturales y deberes de protección de la fauna”[117]
Igualmente, en criterio
del Tribunal Administrativo, los condicionamientos a la permisión del toreo,
que si bien son de alcance nacional, se realizan a escala local, dado que
dependen del arraigo municipal de la práctica. Indicó la providencia cuestionada:
“Dicho en otros términos, si bien se trata de una excepción de alcance
nacional, en tanto se encuentra consagrada en una Ley [84 de 1989] y
desde ese ángulo goza de validez; su eficacia está limitada a realidades
locales muy especificar pues el condicionamiento constitucional contrae los
alcances materiales de la excepción a `aquellos municipios o distritos en los
que los mismos sean manifestaciones de una tradición regular, periódica e
ininterrumpida y que por tanto su realización responda a cierta periodicidad”[118].
Por otro lado, la
sentencia argumentó que la tauromaquia no tiene protección constitucional
especial, debido a que “la parte resolutiva de la sentencia que se comenta,
por ese mismo motivo, establece que la excepción al maltrato animal prevista en
el artículo 7 puede dar lugar `hasta determinación  legislativa en contrario´
lo cual reafirma lo sostenido en la primera parte de este párrafo en el sentido
de que la Tauromaquia carece de protección constitucional y que por lo tanto no
sería inconstitucional una norma que la proscriba”
Continuando con el
análisis de la jurisprudencia constitucional, el Tribunal Administrativo
reiteró la Sentencia C-889 de 2012, según la cual “existe una clara distribución de los asuntos de
policía entre los niveles nacional u local, de modo que el poder de policía
radica en cabeza del Congreso de la República y la función y actividad de
policía en las autoridades locales, dicho enfoque implicaría descartar por
completo la posibilidad de que un mecanismo de participación ciudadana de
alcance local, como la consulta popular, pueda modular lo que ha sido resulto
por el legislador”. Finalizó
el fallo:
“De esta manera, las Sentencias C-666
de 2010 y las ya referidas sobre el principio de rigor subsidiario confluyen en
una misma dirección, a saber, la de que en asuntos ambientales – y la
Tauromaquia es uno de ellos en tanto constituye excepción a la regla general de
protección animal- el peso de lo local resulta determinante porque el principio
de rigor subsidiario solo se explica o tiene fundamento en la medida en que la
perspectiva local juzga razonable su aplicación; y al propio tiempo es la
perspectiva local, entendida como la tradición regular, periódica e
ininterrumpida de la Tauromaquia en determinados municipios y distritos.”
Análisis de las causales específicas de
procediblidad
Según los accionantes y las sentencias de los
jueces de tutela de instancia, el fallo del Tribunal Administrativo pudo
incurrir en defecto sustantivo por desconocer la parte resolutiva de una
sentencia de constitucionalidad de la Sala Plena de esta Corporación, o en un
defecto de desconocimiento del precedente reiterado y pacífico fijado por la
Salas de Revisión.
En relación con el supuesto
desconocimiento de las Sentencias de constitucionalidad C-666 de
2010 y C-889 de 2012, la Sala estima que no se produjo tal yerro. Como se
explicó en el acápite de reglas para fallar, el Congreso de la República es
exclusivo titular de la facultad de prohibir de manera general las corridas de
toros; no obstante, los condicionamientos
introducidos en la parte resolutiva de la Sentencia C-666 de 2010, llevan a que
algunos de ellos sean resueltos a escala local y territorial. Esto se concluye
de una lectura integral tanto de la ratio decidendi de la Sentencia
mencionada, como de su acápite resolutivo. Por lo anterior, no es correcto
afirmar, como lo hicieron los demandantes, que la parte resolutiva de la
providencia C-666 de 2010 sólo puede ser desarrollada por el Congreso de la
República.
Ello es reforzado por diversas consideraciones
del fallo en cita, en los cuales la Sala Plena de la Corporación indicó que “la
Constitución incorpora como elementos fundamentales (…) un deber de índole
constitucional para el Estado, que implica obligaciones concretas para los
poderes constituidos y que, por consiguiente, no pueden apoyar, patrocinar,
dirigir, ni en general tener una participación positiva en acciones que
impliquen maltrato animal; de la misma forma, tampoco podrán asumir un papel
neutro o de abstención en el desarrollo de la protección que debe brindarse a
los animales”[119], sin hacer ninguna
distinción entre autoridades legislativas nacionales y autoridades
territoriales.
Incluso, de forma explícita, la Sentencia indicó
que:
“Lo
anterior implica necesariamente la actuación del Legislador, que en
cumplimiento de su potestad de configuración normativa debe regular de manera
más detallada la permisión de maltrato animal objeto de examen constitucional. Labor
que debe ser complementada con el concurso de las autoridades administrativas
con competencias normativas en la materia, de manera tal que se subsane el
déficit normativo del deber de protección animal al que ya se hizo referencia. En este sentido deberá expedirse
una regulación de rango legal e infralegal que determine con exactitud
qué acciones que impliquen maltrato animal pueden ser realizadas en desarrollo
de corridas de toros, becerradas, novilladas, rejoneos, riñas de gallos,
tientas y coleo, y en las actividades conexas con dichas manifestaciones
culturales, tales como la crianza, el encierro, el adiestramiento y el
transporte de los animales involucrados en las mismas.”  (Negrillas y subrayado fuera del
texto)[120]
Así, los condicionamientos referidos a la morigeración o eliminación
de las practicas más violentas contra los animales están dirigidos hacia todas
las ramas del poder público, y a todas las escalas de la Administración. No
existe otra forma de entender la Sentencia C-666 de 2010 sino como una orden
para emprender un proceso permanente y progresivo de armonización de las
prácticas culturales como las corridas de toros y las novilladas, con las
obligaciones constitucionales de protección a los animales, del mismo modo que
lo expresó el Tribunal Administrativo en la providencia que es objeto de
cuestionamiento. Una interpretación en contrario implicaría
restarle fuerza a las decisiones tomadas por esta Corte en ejercicio del
control abstracto de constitucionalidad, especialmente, por el hecho que la
parte resolutiva de una sentencia de constitucionalidad tiene efectos erga
omnes o generales.
Por otra parte, frente al presunto desconocimiento del precedente
fijado en la Sentencia T-296 de 2013 la Corporación estima que i) al constituir
un antecedente único en la jurisprudencia no puede afirmarse que con dicha
providencia se haya consolidado un precedente y ii) en todo caso, las reglas
fijadas en aquella providencia no están llamadas a gobernar este caso dado que
no versan sobre hechos similares, y sus problemas jurídicos no son cercanos.
Por el contrario, como se explicó en el acápite de reglas para fallar, la Sala
Octava considera que su consideración sobre la tauromaquia como una posición de
derecho fundamental es equivocada. Así las cosas, este cargo interpuesto contra
la sentencia del Tribunal Administrativo tampoco está llamado a prosperar.
Con base en lo anterior, la Sala Octava de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional considera que el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, no incurrió en
desconocimiento del precedente fijado en las sentencias C-1192 de 2005, C-666
de 2010, y C-889 de 2012 sino que, por el contrario, siguió de manera precisa
los condicionamientos que introdujo la Sentencia de 2010 en su acápite
resolutivo.  Tampoco se configuró el presunto desconocimiento del precedente
fijado en la Sentencia T-296 de 2013, ya que (i) las reglas de dicha
sentencia de tutela no se asemejan al problema jurídico ni a los hechos que
resolvió el Tribunal, y (ii) aplicar a este caso las reglas de esa Sentencia
de tutela habría implicado restarle eficacia a las providencias de
constitucionalidad, que tienen mayor jerarquía dentro del ordenamiento.
Del mismo modo, tampoco se observa que la
realización de la consulta implique el menoscabo de derechos fundamentales de
grupos de especial protección constitucional en vista de que, como ya se dijo
anteriormente, los aficionados a la tauromaquia no constituyen un grupo social
de este tipo, ni la fiesta brava es, por sí misma, un bien cultural
constitucionalmente protegido sino que, antes bien, constituye una práctica que
está en conflicto con principios constitucionales, al punto que esta Corte ha
hecho múltiples llamados a su estricta regulación.
Con todo, se podría pensar que la ya citada
Sentencia C-041 de 2017 despojó de objeto la realización de la consulta, en
vista de que declaró la inexequibilidad de la norma que exceptuaba la
aplicación del Artículo 339 B del Código Penal a la tauromaquia y actividades
afines. Sin embargo, cabe recordar que esa decisión le dio al legislador la
libertad de adoptar la regulación que más se acompase con la jurisprudencia
constitucional, por lo que la importancia de la consulta se mantiene, al menos
por dos razones: i) es un mecanismo político por el cual los habitantes de la
capital de la República pueden expresar su sentir acerca del tema e influenciar
las decisiones que se tomen en el legislativo, en ejercicio de su derecho
fundamental a la participación política y ii) puede otorgar una pauta para las
actuaciones de la administración en el ámbito local mientras se espera a la
legislación nacional e, incluso, luego de la expedición de la misma dependiendo
del sentido de esa regulación.
Así las cosas, la Corte encuentra que no están
llamados a prosperar los cuestionamientos expresados por los accionantes contra
la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo en ejercicio del control
de constitucionalidad de la convocatoria a consulta popular iniciada por el
Alcalde Mayor de Bogotá y ratificada por el Cabildo de la ciudad. En
consecuencia, revocará las decisiones de tutela de instancia y procederá a
ordenar al Alcalde que continúe con los trámites necesarios para la
materialización del mecanismo de participación popular.
Finalmente, la Sala advertirá a la Administración
Distrital que una manifestación ciudadana a favor de la tauromaquia no podrá
entenderse como un permiso para que la Administración pueda desconocer los
condicionamientos que esta Corte ha hecho a esta práctica. Por el contrario, al
hacer parte de sentencias de constitucionalidad, estas obligaciones subsisten
para todas las autoridades públicas aún si la ciudadanía se expresa en apoyo de
la actividad taurina.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR los fallos proferidos,
en primera instancia, por la Sección Quinta del Consejo de Estado el veintitrés
(23) de septiembre de dos mil quince (2015) y, en segunda instancia, por la
Sección Primera del Consejo de Estado el veintidós (22) de octubre del mismo
año, en el trámite de las acciones de tutela interpuestas por Ramsés Alberto Ruiz Sánchez y otros contra la
Sección Primera- Subsección “A”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO: NEGAR el amparo solicitado por Ramsés Alberto Ruiz Sánchez y otros, por las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia
de reemplazo proferida por la Sección
Primera- Subsección “A”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en
cumplimiento del fallo de tutela de primera instancia proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado el veintitrés (23) de
septiembre de dos mil quince (2015),
que ahora se revoca.
CUARTO: DECLARAR EN FIRME la sentencia
del veinte (20) de agosto de
dos mil quince (2015) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección A, a través de la cual dicha autoridad judicial
declaró ajustada a la Constitución la convocatoria a consulta popular de la que
se trata en el asunto de referencia.
QUINTO: En consecuencia, ORDENAR al
Alcalde Mayor de Bogotá o a quien haga sus veces, que en el término de cuarenta
y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia,
proceda a adelantar todos los trámites pertinentes para llevar a cabo la
consulta popular autorizada por el cabildo de la ciudad.
SEXTO: ADVERTIR a la Administración
Distrital que, si el electorado decide apoyar la realización de las corridas,
esto no podrá entenderse como que la Administración queda relevada del deber de
desincentivar este tipo de prácticas en la ciudad.
SÉPTIMO: LÍBRENSE por Secretaría
General de la Corte, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA T-121/17
TAUROMAQUIA EN COLOMBIA-Ni la
constitución, ni la ley ni la jurisprudencia han indicado de forma explícita
que la potestad de permitir o prohibir las corridas de toros y las novilladas
esté radicada exclusivamente en el legislador, o en autoridades del orden
nacional (Aclaración de voto)
El que se pueda consultar la
permisión o la prohibición de las corridas no constituye, como se ha dicho y
parece insinuarlo el Consejo de Estado, un atropello de los derechos y
libertades de las minorías. Al ser las corridas de toros y novilladas prácticas
relevantes desde la perspectiva ambiental, el Distrito puede naturalmente
incrementar el rigor en su regulación, dentro de los límites constitucionales y
legales.
Referencia: Expediente T-5388821
Acción de tutela instaurada por Ramsés Alberto Ruiz Sánchez y
otros contra la Sección Primera – Subsección A- del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Con el debido respeto por las
decisiones de la Corte, y por el Magistrado ponente, aclaro el voto con el fin
de complementar las razones de esta decisión.
1. La tutela que debía resolver la
Corte en esta ocasión, promovida contra la sentencia del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, sostenía que esta última era inconstitucional con base en cuatro
argumentos, susceptibles de sintetizarse así: (i) el Concejo de Bogotá
estudió la iniciativa con base en la Ley 1757 de 2015 y la Ley 134 de 1994, aun
cuando la materia que pretende someterse a consulta en realidad no es
consultable, (ii) si lo fuera, de cualquier forma en este caso se admite
someter a consulta una iniciativa que no es competencia del Distrito, sobre un
tema de gran arraigo cultural; (iii) desconoce la sentencia T-296 de 2013,
según la cual las corridas de toros constituyen el ejercicio de un derecho
fundamental a la libertad artística y cultural; (iv) admite someter a una
consulta local la vigencia de una ley, lo cual implica interferir indebidamente
en la órbita competencial del legislador. Paso a exponer las razones por las
cuales, en mi concepto, ninguno de estos argumentos desvirtúa la
constitucionalidad de la sentencia cuestionada.
2. Para empezar, los tutelantes
parecen asumir que las Leyes 1757 de 2015 y 134 de 1994 no son pertinentes para
este caso. Aducen que esas normas legales no pueden controlar este asunto, pese
a que regulan las consultas populares, porque el de la celebración de corridas
de toros y novilladas no es susceptible de consultarse. Sin embargo, en
realidad, ni la Constitución, ni la legislación estatutaria, ni la
jurisprudencia han sostenido expresamente que esté prohibido consultar esta
clase de prácticas. Se alega, además, que incluso si fuera posible someter a
consulta preguntas como la que motiva este proceso, esa potestad no recae sobre
los entes territoriales, sino sobre el legislador. No obstante, de nuevo, ni la
Constitución, ni la ley ni la jurisprudencia han indicado de forma explícita
que la potestad de permitir o prohibir las corridas de toros y las novilladas
esté radicada exclusivamente en el legislador, o en autoridades del orden
nacional. Nada en el artículo 150 de la Constitución lo dice, ni tampoco hay
normas en el régimen de la rama ejecutiva o en la regulación de los mecanismos
de participación que lo establezca. Por otra parte, la jurisprudencia
constitucional no ha abordado específicamente este problema.
3. Ciertamente, en este trámite se
llegó a plantear que la jurisprudencia ya se ha pronunciado en torno a las
competencias del Distrito de Bogotá, en lo que respecta a la regulación de las
actividades mencionadas en la iniciativa de consulta. Sin embargo, la Corte Constitucional
nunca antes ha tenido ante sí un caso en el que deba decidirse si una entidad
territorial puede consultarle al pueblo si está de acuerdo con las corridas de
toros y las novilladas. Es un hecho objetivo que la Corte se ha pronunciado
sobre la constitucionalidad de leyes que autorizan prácticas de maltrato
animal en corridas y novilladas, y sobre una actuación del Distrito de Bogotá
consistente en la no renovación del contrato de arrendamiento celebrado para la
realización de la temporada taurina en la ciudad de Bogotá. Pero una cosa es
que haya jurisprudencia temáticamente relacionada con los toros y las
novilladas, cuestión que está fuera de duda, y otra distinta es que haya precedentes,
pues un precedente es por definición un fallo que ha resuelto un caso igual en
lo relevante. Dado que objetivamente no ha habido un asunto igual a este, puede
decirse que es un proceso sin precedentes.
4. Ahora bien, en la
jurisprudencia citada en este proceso hay aseveraciones que constituyen
doctrina y que, por su literalidad, son objeto de disputa. En especial, se
discute el alcance de ciertos principios, afirmaciones y postulaciones de la
Corte en las sentencias C-666 de 2010, C-889 de 2012 y T-296 de 2013. Sin duda,
estas decisiones deben interpretarse en parte por sus palabras, pero quisiera
resaltar que su entendimiento depende esencialmente del contexto fáctico de la
decisión y de la competencia del juez constitucional. Esta Corte ejerce jurisdicción,
y eso significa, competencia para declarar el derecho en el marco del caso
que se le presenta. Lo que resuelva sobre ese caso puede tener fuerza normativa
sobre asuntos futuros que sean iguales, pues la regla de resolución constituye ratio
decidendi. Pero lo que diga la Corte en una sentencia sobre asuntos hipotéticos,
o sobre puntos de derecho que objetivamente estén al margen del problema
jurídico sometido a su consideración, son obiter dicta, y carecen de
fuerza normativa en el ordenamiento. En esa medida, pueden carecer de fuerza no
solo los enunciados impertinentes para el problema que estén en la parte motiva
del fallo, sino incluso los que aparezcan en la resolutiva, como se señaló
recientemente en la SU-215 de 2016, al interpretar la parte resolutiva de la
sentencia C-792 de 2014.[121]
La legitimidad de la jurisdicción constitucional se funda en parte en su ‘virtud
pasiva’, lo cual significa que un juez solo resuelve los casos que se le
presentan, y ningún juez, ni siquiera una Corte, emite juicios con autoridad
por fuera del problema que se le somete a consideración.[122]
5. Advierto entonces que en la
sentencia C-666 de 2010 la Corte Constitucional señaló en la parte resolutiva
que la ley “permite, hasta determinación
legislativa en contrario, si ello llegare a ocurrir, la práctica de las
actividades de entretenimiento y de expresión cultural con animales allí
contenidas, […]”. Sin embargo,
este enunciado no se puede leer literalmente, sino en el contexto en el cual se
expresó. Me parece entonces que esta afirmación, vista integralmente, no se
opone a que por consultas en general, o por consultas territoriales en
particular, se decida el destino de corridas de toros y novilladas. Para
empezar, en la sentencia C-666 de 2010 la ley examinada establecía una
permisión excepcional de maltrato animal en corridas y novilladas, y por ende
lo que allí se dijo tiene valor en cuanto se refiere a cómo puede permitirse
excepcionalmente una práctica de esa naturaleza (o bajo qué condiciones).
En cambio, ese pronunciamiento no tiene fuerza vinculante para los procesos en
los cuales se discute cómo puede desmontarse dicha permisión excepcional, pues
ese no era el caso sometido a examen. Por otra parte, en esa ocasión es obvio
que no se abordó el problema de si una consulta territorial puede prohibir
localmente las corridas y novilladas. Pero además, lo que allí se quiere decir
es que una permisión nacional estatuida en una ley solo puede ser
derogada con alcance nacional por una norma de alcance nacional de igual
rango (paralelismo de formas). De allí, como se verá a continuación, no se
sigue que las autoridades territoriales no puedan estatuir excepciones locales
a esa permisión general.
6. En efecto, una ley sobre trato
animal en corridas y novilladas versa sobre el tratamiento de parte de la
fauna, y en tal virtud del ambiente al que se refiere la Constitución. En esa
medida, es necesario tener en cuenta que según la Constitución “[l]a ley
garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que
puedan afectar[ el ambiente sano]” (CP art 79). En virtud de esta norma constitucional,
una ley que permite prácticas de maltrato en corridas y novilladas, en tanto
versa precisamente sobre prácticas de afectación a la fauna, debe garantizar la
participación de la comunidad en las decisiones sobre la materia. Por lo mismo,
una interpretación conforme a la Constitución de la ley que admite las corridas
y novilladas indica que es compatible con la consulta popular territorial. Esta
conclusión está reforzada además por el hecho de que Colombia es una república
organizada en forma de democracia participativa (CP arts 1, 2, 3 y 40),
y por la jurisprudencia que ha señalado que el principio democrático es a la
vez universal y expansivo, por cuanto cubre todo un universo de
prácticas y lugares, y es expansivo por cuanto tiende a colonizar progresivamente
ámbitos antes marginados del gobierno democrático. En la sentencia C-089 de
1994 se dijo:
“La breve relación anterior de las normas constitucionales sobre
las que se edifica la democracia participativa, es suficiente para comprender
que el principio democrático que la Carta prohíja es a la vez universal y
expansivo. Se dice que es universal en la medida en que
compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados
y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que
vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por
tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder
social. El principio democrático es expansivo pues su dinámica
lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y
constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de
conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos
ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte
de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su
efectiva construcción.”
7. El que se pueda consultar la permisión o la
prohibición de las corridas no constituye, como se ha dicho y parece insinuarlo
el Consejo de Estado, un atropello de los derechos y libertades de las
minorías. En un Estado Constitucional, las mayorías no tienen ningún poder
sobre las minorías en los ámbitos y las conductas que solo le atañen a cada
individuo y no le producen ningún daño ni a él ni a sus semejantes, como es la
profesión de un culto, la orientación de su sexualidad, su propia identidad
personal, sus convicciones políticas y morales, entre otras. Ese poder en
principio tampoco existe, salvo en reducidas ocasiones, cuando los actos del
individuo le producen daño solo a él, y no a terceros o a bienes comunes, pues
interferir en esa esfera de la conducta constituye una forma de paternalismo
que en principio está vedada en un Estado que se precia de garantizar la
autonomía personal (CP art 16). Pero el constitucionalismo es en parte la
reafirmación del poder público, limitado razonablemente, de interferir en los
actos de quien sea, forme parte de la mayoría o de la minoría, en la medida en
que dañen o pongan en peligro los bienes de otro o de la colectividad. Por eso
la Constitución garantiza la libertad personal “sin más limitaciones que los
derechos de los demás y el orden jurídico” (ídem). En este caso estamos
ante una práctica, que no interesa determinar si es minoritaria o no, respecto
de la cual hay una discusión pública seria y vigorosa en torno a si afecta
objetivamente la fauna ambiental, que es un bien protegido como derecho
colectivo por la Constitución (art 79). Por lo mismo, no observo en esto ningún
atropello, sino el ejercicio legítimo de la democracia constitucional.
8. Ahora bien, además de lo anterior, la
Constitución prevé normas de competencia de las autoridades municipales y
distritales para promover la toma de decisiones de esta naturaleza, en
particular mediante consulta. En el orden constitucional es posible apreciar
que el municipio tiene la función de  “promover la participación
comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes” (CP art
311). Sin prejuzgar sobre si la permisión o prohibición de las corridas es un
mejoramiento cultural, esta norma parece indicar que la comunidad municipal
tiene derecho a participar para actualizar sus prácticas culturales, con
tal de que –como se advirtió- sean objetivamente ofensivas de bienes
constitucionalmente relevantes. Aparte, la Carta señala que los concejos pueden
“dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del
patrimonio ecológico y cultural del municipio” (CP art 313 num 9). Como se
observa, es una autoridad municipal la encargada de dictar las directrices
sobre conservación ecológica y cultural, y no es esta entonces una materia
ajena a sus atribuciones. Además, el Alcalde tiene competencia para “asegurar
el cumplimiento de las funciones” del municipio o distrito (CP art 315 num
2), y entre ellas se encuentra, según se indicó, la de promover la
participación comunitaria para mejoramiento cultural.
9. Finalmente, la Constitución establece que las
competencias atribuidas a distintos niveles territoriales se ejercerán con
arreglo, entre otros, al principio de “subsidiariedad”. Pues bien, la
Ley 99 de 1993 ‘por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el
Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA,
y se dictan otras disposiciones’, y la
jurisprudencia constitucional, han señalado que en tal virtud en materia
ambiental existe el principio de rigor subsidiario, en virtud del cual
las autoridades territoriales, y en particular los municipios, pueden
incrementar el rigor establecido en la ley, cuando se trata de asuntos
ambientales. En esa medida, al ser las corridas de toros y novilladas prácticas
relevantes desde la perspectiva ambiental, el Distrito puede naturalmente
incrementar el rigor en su regulación, dentro de los límites constitucionales y
legales.
10. Estos principios, desde mi punto de vista,
impedían sostener que el Distrito careciera de competencia para convocar una
consulta como la controlada por el Tribunal, y con mayor claridad indicaban que
el Tribunal obró en derecho.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS
RÍOS
A LA SENTENCIA
T-121/17
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Corte Constitucional debió
confirmar los amparos inicialmente concedidos, por haberse configurado el
defecto sustantivo y el defecto de violación del precedente constitucional
(Salvamento de voto)
La
Sentencia T-121 de 2017 no examinó la configuración del defecto sustantivo en
el fallo de agosto 20 de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, estando obligado a hacerlo. Consideramos que la Sentencia del 20
de agosto de 2015 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un
defecto sustantivo, por la inaplicación de disposiciones constitucionales y
legales que estaban llamadas a definir el problema jurídico, en el sentido que
la pregunta propuesta por la administración distrital apunta a la prohibición
general de las corridas de toros y las novilladas, materia que es de
competencia exclusiva del Legislador. De este modo, la providencia cuestionada
desatiende los límites constitucionales y legales contenidos en el Artículo 105
de la Constitución y el Artículo 18 de la Ley 1757 de 2015, pues la pregunta
que requiere a los ciudadanos a contestar si. En nuestra opinión, la apelación
del argumento del rigor subsidiario invocado por el Tribunal Administrativo
negó el contenido de las reglas dispuestas por la Corte Constitucional en las
Sentencias C-1192 de 2005, C-600 de 2010, C-889 de 2012 y el Auto 025 de 2015,
desconociendo el precedente de la Corte Constitucional
Referencia:
Expediente
T-5.388.821
Sentencia
T-121 de 2017
Accionante:
Ramsés Alberto
Ruíz Sánchez y otros
Accionado:
Tribunal
Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera. Subsección A
Magistrado Ponente: Luis
Ernesto Vargas Silva
Consigno a
continuación las consideraciones que me llevaron a salvar el voto de lo resuelto
en la Sentencia T-121 de 2017, por la cual la Sala Octava de Revisión de Tutela
resolvió revocar los fallos proferidos, en primera instancia por la Sección
Quinta del Consejo de Estado y, en segunda instancia, por la Sección Primera de
esa Corporación, que habían amparado el derecho fundamental de los accionantes
al debido proceso por violación de precedente constitucional.
La Sala de
Revisión debió confirmar los amparos inicialmente concedidos, por haberse
configurado el defecto sustantivo y el defecto de violación del precedente
constitucional, en la sentencia de agosto 20 de 2015, proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, que declaró ajustada a la Constitución, la
convocatoria de una consulta popular, en la que se preguntaría a la ciudadanía
con aptitud de votar en Bogotá D.C. acerca de la siguiente pregunta:
“¿Está usted de
acuerdo, SI o NO, con que se realicen corridas de toros y novilladas en Bogotá
Distrito Capital?”
1. Observación
previa
Sea lo primero
advertir, que el texto de la sentencia finalmente aprobada en decisión
dividida, es prácticamente una copia literal del proyecto inicial de fallo
presentado por este Despacho a la consideración de la Sala Octava de Revisión,
que proponía la confirmatoria del amparo concedido por el Consejo de Estado.
Extrañamente el
nuevo ponente, reprodujo de modo literal el texto sometido a su consideración,
modificando únicamente la parte final, para revocar los fallos de instancia y
negar la tutela, lo que además de conducirnos a la perplejidad, nos cuestiona
acerca del modo como fue construida la decisión y negado el amparo.
2. La tesis del
sector mayoritario
Finalmente en su
sentencia la Sala de Revisión revocó los amparos concedidos por el Consejo de
Estado, negó las solicitudes de protección hechas por los accionantes, declaró
en firme la sentencia de agosto 20 de 2015 proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y le ordenó al Alcalde Mayor, que adelantara
todos los trámites necesarios para adelantar la consulta popular aprobada por
el Concejo Distrital.
Como tesis
central del fallo puede leerse en la parte final, en el apartado Análisis de las causales específicas de
procedibilidad, lo siguiente:
“Con base en lo anterior, la Sala Octava de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional considera que el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, no incurrió en
desconocimiento del precedente fijado en las sentencias C-1192 de 2005, C-666
de 2010, y C-889 de 2012 sino que, por el contrario, siguió de manera precisa
los condicionamientos que introdujo la Sentencia de 2010 en su acápite
resolutivo. Tampoco se configuró el presunto desconocimiento del precedente
fijado en la Sentencia T-296 de 2013, ya que (i) las reglas de dicha sentencia
de tutela no se asemejan al problema jurídico ni a los hechos que resolvió el
Tribunal, y (ii) aplicar a este caso las reglas de esa Sentencia de tutela
habría implicado restarle eficacia a las providencias de constitucionalidad,
que tienen mayor jerarquía dentro del ordenamiento.
Del mismo modo, tampoco se observa que la
realización de la consulta implique el menoscabo de derechos fundamentales de
grupos de especial protección constitucional en vista de que, como ya se dijo
anteriormente, los aficionados a la tauromaquia no constituyen un grupo social
de este tipo, ni la fiesta brava es, por sí misma, un bien cultural
constitucionalmente protegido sino que, antes bien, constituye una práctica que
está en conflicto con principios constitucionales, al punto que esta Corte ha
hecho múltiples llamados a su estricta regulación.”
3. Configuración de defecto sustantivo en la sentencia de agosto 20 de 2015
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
La
Sentencia T-121 de 2017 no examinó la configuración del defecto sustantivo en
el fallo de agosto 20 de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, estando obligado a hacerlo. Como se deduce de la formulación del
problema jurídico en la consideración 2 de la sentencia, todo fue reducido al
desconocimiento del precedente, sacrificando u ocultando así los otros
problemas que surgieron con la expedición del fallo que aprobaba la
convocatoria a la “consulta popular antitaurina”, como se la denominó en los
medios de comunicación.
En
términos generales ha dicho la Corte Constitucional que se configura el defecto
sustantivo o material, “cuando la actuación
controvertida desconoce una ley adaptable (sic) al caso o se funda en una
norma indiscutiblemente inaplicable,
ya sea porque (i) la norma
perdió vigencia por cualquiera de las razones de ley, (ii) es inconstitucional,
(iii) o porque el contenido de la disposición no tiene conexidad material con
los presupuestos del caso. También puede darse en circunstancias en las que a
pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las
autoridades judiciales, se produce (iv) un grave error en la interpretación de la norma, el cual puede darse por
desconocimiento de sentencias con efectos erga omnes o cuando la decisión judicial se apoya
en una interpretación contraria a la Constitución”[123].
Consideramos
que la Sentencia del 20 de agosto de 2015 del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca incurrió en un defecto sustantivo, por la inaplicación de
disposiciones constitucionales y legales que estaban llamadas a definir el
problema jurídico, en el sentido que la pregunta propuesta por la
administración distrital apunta a la prohibición general de las corridas de
toros y las novilladas, materia que es de competencia exclusiva del Legislador.
Desde esta
perspectiva la pregunta y la consulta popular convocada alrededor de ella,
contradicen lo dispuesto por el artículo 105 de la Constitución, que establecen
que el Alcalde o el Gobernador sólo podrán proponer consultas populares
sobre aspectos de competencia de la entidad territorial. Esta regla fue
reiterada por el artículo 18 de la Ley 1757 de 2015, de la siguiente manera:
“Art. 18. Solo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa
y normativa, consulta popular o referendo ante las corporaciones públicas, aquellas
que sean de la competencia de la respectiva corporación o entidad territorial.”
(subrayado fuera de texto)
Conforme se
dispuso en las Sentencias C-1192 de 2005, C-666 de 2010 y C-889 de 2012, es el
Legislador, el encargado de regular, y por esta vía, de prohibir de manera
genérica y abstracta el desarrollo de corridas de toros en el país. De este
modo se dijo en la Sentencia C-1192 de 2005 a propósito de la
constitucionalidad del “Estatuto Taurino”, que:
“11. En
atención al reconocimiento de la citada diversidad y en aras de promover e
impulsar el acceso a las tradiciones culturales y artísticas que identifican a
los distintos sectores de la población, la Constitución Política en los
artículos 70, 71 y 150 le asigna al legislador la atribución de señalar qué
actividades son consideradas como expresión artística y cuáles de ellas -en
concreto- merecen un reconocimiento especial del Estado[124].
En ejercicio de dicha potestad, y teniendo en cuenta la facultad que le asiste
al propio legislador de regular la libertad de escoger profesión, arte u oficio
(C.P. art. 26), es claro que a través de ley pueden establecerse no sólo
requisitos de formación académica para ejercer una determinada actividad
artística y cultural, sino también exigirse títulos de idoneidad, en la medida
en que el interés general y los riesgos sociales que involucran su desarrollo,
lo hagan estrictamente necesario.[125]
La competencia
del legislador sobre la materia fue reiterada en la Sentencia C-666 de 2010,
que declaró la exequibilidad condicionada del artículo
7° de la Ley 84 de 1989 “Por la cual se adopta el estatuto nacional de
protección de los animales y se crean unas contravenciones y se regula lo
referente a su procedimiento y competencia”, donde se dijo
“Así, manifiesta la Corte que, al igual que lo expresó en ocasión
anterior, atendiendo el amplio sentido del concepto cultura y las muy diversas
manifestaciones que ésta pueda tener en un entorno social, no corresponde a la
competencia del juez constitucional inmiscuirse en lo acertado o no de esta
amplitud conceptual, ni para incluir actividades dentro de las manifestaciones
culturales, ni para excluirlas, pues esto será tarea del legislador en
ejercicio de su papel de representante de la sociedad colombiana; de
la administración –en todos los niveles, pero sobre todo en el local-; o
fruto de un simple hecho notorio, que tenga arraigo en una determinada
sociedad, siempre y cuando no desconozca un valor, principio, deber, derecho o
bien constitucionalmente protegido.”[126]
(subrayado fuera de texto)
En sin embargo es la Sentencia
C-889 de 2012 donde mejor se determina la incompetencia del Alcalde Mayor de
Bogotá para prohibir directamente las corridas de toros, o para propiciar un
mecanismo que las impida, como lo es la consulta popular. En dicho fallo la Corte Constitucional realizó el análisis integral sobre el
derecho a la libre expresión artística, demarcando las competencias del
legislador y las competencias de las autoridades locales y distritales
alrededor de la realización de espectáculos taurinos, con ocasión de la
declaratoria de exequibilidad los artículos 14, 15,
17, 18 y 19 de la Ley 916 de 2004 Por la cual se establece el Reglamento
Nacional Taurino, salvo la expresión “que requieran autorización previa”
contenida en los artículos 17 y 18 de esa ley. La regla sobre la competencia
del legislador para regular esas actividades, fue enunciada a partir del examen
constitucional de la función de policía y del poder de policía, en los
siguientes términos:
“La función de policía, como lo explica la
jurisprudencia constitucional, está restringida por un principio de estricta
legalidad, del cual se derivan dos premisas centrales: (i) las actividades que
desarrollan los alcaldes para la conservación del orden público no pueden
rebasar el marco regulatorio fijado por el Congreso, ni mucho menos imponer un
estándar más estricto de limitaciones a las posiciones jurídicas que ostentan
los ciudadanos. Por ende, los alcaldes carecen de todo margen de
discrecionalidad en lo que respecta a la definición de las exigencias derivadas
de la competencia de conservación del orden público; y (ii) la potestad
normativa de los alcaldes está circunscrita a la fijación de las
particularidades de las medidas legislativas, para hacerlas compatibles con las
condiciones propias de la entidad territorial correspondiente.”[127]
Pero
el fallo fue más allá. La Corte Constitucional precisó los límites de las
competencias de los alcaldes municipales y distritales, para la regulación,
limitación y eventual supresión de esas mismas actividades, diferenciando entre
los municipios o distritos en que los festejos se realicen en plazas de toros
permanentes (como en Bogotá D.C.), respecto de los cuales la prohibición o la
limitación es de competencia legislativa, y los municipios en los que se haga
en plazas de toros “portátiles”, donde el alcalde (ahí sí) tiene competencias
de regulación:
“24.  En conclusión, advierte la Corte que el legislador ha
fijado un régimen de autorizaciones para los espectáculos taurinos que
establece un tratamiento más favorable para aquellos festejos que se realicen
en plazas de toros permanentes. Esta diferencia está fundada en que la
autoridad administrativa solo podría prohibir in genere la celebración de los
que se realizan en plazas de toros no permanentes o portátiles.”[128] (subrayado fuera de texto)
La competencia legislativa sobre la regulación de la
materia relacionada con la tauromaquia sería finalmente reiterada en la
Sentencia C-041 de 2017, que declaró la exequibilidad de la expresión “menoscaben gravemente” prevista en el artículo
5 de la Ley 1774 de 2016, que adicionó el artículo 339A al Código Penal, y la
inexequibilidad del parágrafo 3 del artículo 5 de la Ley 1774 de 2016, que
adicionó el artículo 339B al Código Penal, en la que fue ampliamente
documentada la competencia y los límites del legislador en relación con la
regulación de la vida de los animales y su protección[129].
Es claro que la pregunta que plantearon las instituciones
del Distrito Capital desborda las competencias de la entidad territorial, en el
sentido de pretender la prohibición de las corridas de toros y novilladas en la
ciudad de Bogotá, materia que es de competencia exclusiva del legislador, por
tratarse de una plaza de toros de carácter permanente, según lo precisó la Sentencia
C-889 de 2012. Dentro de esta compresión, únicamente una consulta popular de
escala nacional, o un referendo legal que persiga la derogatoria de la Ley 916
de 2004, podrían poner en consideración de la ciudadanía  la pregunta que fue
planteada por el Alcalde Mayor de Bogotá al Concejo de la Ciudad, que luego fue
refrendada por la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
De este modo, la providencia cuestionada desatiende los
límites constitucionales y legales contenidos en el Artículo 105 de la
Constitución y el Artículo 18 de la Ley 1757 de 2015, pues la pregunta que
requiere a los ciudadanos a contestar si
“¿Está usted de acuerdo, SI o
NO, con que se realicen corridas de toros y novilladas en Bogotá Distrito
Capital?”
Apunta indudablemente a la prohibición
permanente de las corridas de toros, competencia que está en cabeza exclusiva
del Congreso de la República, de lo cual se deriva que el mecanismo de
participación ciudadana propuesto por el Alcalde y avalado por el Tribunal Administrativo,
excede las competencias de la entidad territorial y concurre con la
inaplicación de las normas referenciadas, que son las que rigen el acto
concreto.
4. La configuración del
defecto de violación del precedente constitucional, por la sentencia del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca
La Sentencia C-590 de 2005 define
esta causal como una “hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte
Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado”[130]. Más
recientemente dijo la Corporación en la Sentencia T-446
de 2013, que “cuando las altas corporaciones se han pronunciado sobre un asunto
particular, el juez debe aplicar la subregla sentada por ellas. En estos casos,
la autonomía judicial se restringe a los criterios unificadores de dichos
jueces colegiados”[131].
Considero que la Sentencia T-121 de 2017 desatendió la subregla que en materia
de competencia de los alcaldes para la regulación de espectáculos taurinos,
había fijado la Corte Constitucional en sentencias de control abstracto.
En
este caso y como se sostuvo en la sentencia de tutela de septiembre 23 de 2015
proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, el fallo proferido por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció el precedente contenido
en las sentencias C-660 de 2010,  C-1192 de 2005, C-889 de 2012 y en el Auto
025 de 2015. Específicamente dijo el máximo tribunal de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa:
“El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección “A” -en adelante,
el Tribunal- después analizar la línea jurisprudencial de la Corte
Constitucional sobre la materia concluye, contrario a esa misma línea, que las
entidades territoriales tienen competencia para prohibir las actividades
taurinas en su jurisdicción, en virtud del principio del rigor subsidiario, el
cual, en su criterio, concilia el principio unitario en que se apoya el
Legislador para crear las excepciones a la prohibición del maltrato animal con
el derecho de autonomía en que se apoya el Distrito para establecer medidas más
restrictivas que las nacionales a favor de la protección de los animales.
Sin embargo, esta
Sala considera necesario precisar que la Corte Constitucional analizó, en
las sentencias C-666 de 2010 y C-889 de 2012, el alcance específico de la
competencia de los entes territoriales, dentro del modelo de Estado
unitario, para prohibir las corridas de toros en el ámbito de su jurisdicción y
llegó a una conclusión diferente a la que arribó el Tribunal.”[132]
(subrayado fuera de texto)
De
este modo fueron desatendidas dos reglas de derecho fijadas en las sentencias
de la Corte Constitucional: que la regulación sobre los espectáculos taurinos
le corresponde al legislador y no a funcionarios administrativos; y que los
alcaldes carecen de competencia para prohibir o impedir espectáculos taurinos
que se realicen en plazas de toros permanentes, puesto que su competencia se
limita a las “plazas de toros no permanentes o portátiles”, como
específicamente se precisó en la Sentencia C-889 de 2012.
En
el presente caso, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca se encuadra en la causal especial de procedencia de violación del
precedente y contraría el alcance de los derechos fundamentales fijado por la
Corte Constitucional. Dicho Tribunal mediante sentencia de agosto 20 de 2015,
declaró ajustada a la Constitución la convocatoria a una consulta popular
promovida por la Alcaldía relacionada con la realización de corridas de toros
en Bogotá D.C., señalando que “como la misma Corte lo
expresó, conforme al principio del rigor subsidiario (C 894 de 2013) “si
la función no compromete directamente  intereses del orden nacional”
que es lo que ocurre en el presente caso porque la Tauromaquia no tiene ese
carácter ni la consulta excederá a la ciudad de Bogotá, el “margen de
potestad configurativa del legislador para limitar la autonomía (de las
entidades territoriales) se ve bastante reducido”, permitiendo
con ello, en criterio de esta Sala, que el pueblo de Bogotá se pronuncie en
consulta popular.”[133]
(resaltado dentro del texto).
En
nuestra opinión, la apelación del argumento del rigor subsidiario invocado por
el Tribunal Administrativo negó el contenido de las reglas dispuestas por la
Corte Constitucional en las Sentencias C-1192 de 2005, C-600 de 2010, C-889 de
2012 y el Auto 025 de 2015, desconociendo el precedente de la Corte
Constitucional.
5.
La parte resolutiva de la Sentencia T-121 de 2017
La
parte resolutiva de la sentencia adoptada está constituida por siete puntos, en
los que se dispuso revocar los fallos de instancia de la acción de tutela
proferidos por el Consejo de Estado; negar las solicitudes de amparo hechas por
los accionantes; dejar sin efecto la sentencia de reemplazo proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la que se daba cumplimiento del
amparo inicialmente concedido; declarar en firme la sentencia de agosto 20 de
2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró
ajustada a la Constitución la convocatoria a la consulta popular; hacer una
advertencia a la Administración Distrital, y libar la comunicaciones del
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
El
artículo 8 de la Ley 134 de 1994 define la consulta popular y precisa la
obligatoriedad de la decisión que se tome al señalar que
“Artículo 8.
Consulta popular. La consulta popular es la
institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto
de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es
sometida por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según
el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al
respecto.
En todos los casos, la decisión del
pueblo es obligatoria. (…)”
En
carácter obligatorio de la decisión fue reiterado en el artículo 55 de la misma
ley, señalando que “La decisión tomada por el
pueblo en la consulta, será obligatoria. Se entenderá que ha habido una
decisión obligatoria del pueblo, cuando la pregunta que le ha sido sometida ha
obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos,
siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores
que componen el respectivo censo electoral.”
La Corte Constitucional
ha precisado que la consulta popular es una institución de carácter político,
por la que se adopta una decisión obligatoria, que tiene efectos jurídicos.
Dentro de esta línea se dijo en la Sentencia T-445 de 2016 que “es claro
que una Consulta Popular, es ante todo, una manifestación de voluntad política,
que posteriormente, y de manera diferida e independiente produce una norma
jurídica, la cual, puede ser objeto de control judicial a través de los
mecanismos judiciales de control de actos administrativos o de leyes de la
República.”[134]
(resaltado fuera de texto)
En el presente caso, el
sector mayoritario de la Sala de Revisión avaló que el Alcalde Mayor de Bogotá
convoque al pueblo para que responda la siguiente pregunta:
“¿Está usted de acuerdo, SI o NO, con que se
realicen corridas de toros y novilladas en Bogotá Distrito Capital?”
Al
interior de las sentencias C-1192 de 2005, C-600 de 2010, C-889 de 2012 y T-296
de 2013 se alegó que la realización de las corridas de toros es un derecho de
las minorías, lo que permite presumir que las mayorías se inclinarían por el
NO, consumándose así un hecho político en tal sentido[135].
También ha dicho la Corte, que ese hecho político tiene efectos jurídicos y que
de modo diferido e independiente, “produce una norma jurídica”.
Los
ciudadanos que participen en la consulta presumiblemente entenderán, conforme a
la pregunta que se formulará, que la decisión vertida en las urnas conduce la
facultad de prohibir dichas corridas en el territorio de la capital, lo que no
es cierto, pues con consulta popular o sin ella, el Alcalde Mayor de Bogotá
carece de competencia para prohibir las corridas de toros en la ciudad.
En
este sentido la Sentencia T-121 de 2017, habrá permitido el establecimiento de
una operación jurídica que le promete al pueblo lo que no le puede cumplir.
Este es el perfil del contrasentido de la superflua advertencia que el sector
mayoritario colocó en el sexto punto resolutivo de su sentencia:
“SEXTO: ADVERTIR a
la Administración Distrital que, si el electorado decide apoyar la realización
de las corridas, esto no podrá entenderse como que la Administración quede
relevada del deber de desincentivar este tipo de prácticas en la ciudad.”
Como puede
apreciarse, se trata de una advertencia que devela una consulta nugatoria en
sus efectos que por rigor no debió incluirse en la parte resolutiva de la
Sentencia. Dicha advertencia, consciente del probable triunfo del “NO”, intenta
ocultar que el hecho político derivado de la consulta popular que censura la
realización de las corridas de toros en Bogotá, no se traducirá en la norma
jurídica que se derivaría de ese mecanismo de participación, por la falta de
competencia del Alcalde para prohibir las corridas y porque los precedentes de
la Corte Constitucional han señalado claramente, que dicha prohibición tan solo
procede por vía del Congreso de la República.
Mi disentimiento
de la decisión mayoritaria va con la expresión de mi más absoluto respeto por
la Sentencia pronunciada.
Fecha et supra
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Auto 031/18
Referencia: Expediente T-5.388.821
Solicitudes de nulidad en contra de la Sentencia
T-121 de 2017, interpuestas por Ramsés Alberto Ruiz Sánchez y por la
Corporación Taurina de Bogotá.
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá D.C., siete (7) de febrero de dos mil dieciocho
(2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, procede a resolver las solicitudes
de nulidad presentadas en contra de la Sentencia T-121 de 2017.
I.
ANTECEDENTES
1.
Antecedentes de la Sentencia T-121 de 2017
1.
El 19 de mayo de 2015, el Alcalde Mayor de Bogotá D.C. solicitó al
Concejo de Bogotá que rindiera concepto sobre la conveniencia de convocar al
electorado de la ciudad, para que por medio del mecanismo de participación
previsto en el Artículo 105 de la Constitución Política -consulta popular-, se
determinara si debía permitirse que en la ciudad se llevaran a cabo corridas de
toros o novilladas.
2.
El 28 de julio de 2015, el Concejo de Bogotá rindió concepto favorable a
la iniciativa del Alcalde y, en aplicación del Artículo 21 de la Ley 1757 de
2015, remitió dicho concepto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para
que este efectuara el estudio de constitucionalidad de la convocatoria popular.
3.
El 20 de agosto de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección A, determinó que la consulta popular se ajustaba a
la Constitución Política.
4.
En consecuencia, el Alcalde Mayor de Bogotá profirió el Decreto 334 de
2015 “por medio del cual se convoca a los/as ciudadanos/as a participar en
una Consulta Popular en el Distrito Capital”. El artículo primero del
Decreto de convocatoria dispone: “Convocar a Consulta Popular el próximo 25
de octubre de 2015 a los/as ciudadanos/as inscritos en el censo electoral de
Bogotá D.C., para que decidan sobre la siguiente pregunta: ¿Está usted de
acuerdo, Si o No, con que se realicen corridas de toros y novilladas en
Bogotá, Distrito Capital?”.
5.
El 27 de agosto de 2015, distintos ciudadanos presentaron acción de
tutela contra la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo,
Sección Primera, Subsección A, por considerar que: (i) adolece de un vicio de
procedimiento por permitir al sometimiento del electorado distrital un asunto
que no es competencia de las entidades territoriales; (ii) vulneró la
Constitución al permitir que una decisión que solo le compete al Congreso pueda
ser definida por una autoridad local; y (iii) desconoció el precedente de la
Sentencia T-296 de 2013, conforme a la cual la tauromaquia forma parte del
ejercicio del derecho fundamental a expresar manifestaciones artísticas y
culturales.
6.
El 23 de septiembre de 2015, la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tuteló los derechos
fundamentales invocados y dejó sin efectos la sentencia del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca. El Consejo de Estado consideró que la
providencia atacada había incurrido en un desconocimiento del debido proceso
por violación del precedente judicial especificado en las providencias A-025 de
2015, T-296 de 2013, C-889 de 2012 y C-666 de 2010 de esta Corte
Constitucional. En su criterio, el contenido de la decisión del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca de avalar la consulta popular, produjo una
lesión al debido proceso de los accionantes, en razón a que el Alcalde de
Bogotá se extralimitó en el ejercicio de su competencia e invadió la esfera
reservada al Congreso de la República. Adujo que, según las normas
constitucionales que regulan la distribución de competencias entre el
Legislador y las autoridades territoriales, y a partir de la jurisprudencia que
las desarrolla, el Alcalde no tiene competencia para prohibir las corridas de
toros y novilladas, ni ninguna otra clase de actividad taurina. Adicionalmente,
señaló que el ejercicio de una manifestación cultural no puede estar condicionada
a la voluntad popular, razón por la cual la consulta popular, tal como fue
avalada resulta inconstitucional.
7.
En el marco de dicho proceso de tutela se vincularon como terceros
interesados a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la Corporación
Taurina de Bogotá.
8.
En segunda instancia, el 22 de octubre de 2015 la Sección Primera del
Consejo de Estado confirmó el fallo de primera instancia.
9.
En cumplimiento de los fallos de primera y segunda instancia, el 6 de
octubre de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
Subsección A, profirió fallo de reemplazo en el que declaró “inconstitucional
la iniciativa del Alcalde Mayor de Bogotá D.C., de someter al mecanismo de
participación democrática de Consulta Popular la siguiente pregunta: ¿Está
usted de acuerdo, Si o No, con que se realicen corridas de toros y novilladas
en Bogotá – Distrito Capital?”
10.
En cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto Ley 2591 de 1991, el
expediente fue remitido a esta Corporación para su eventual revisión. Así, el
11 de marzo de 2016, la Sala de Selección Número Tres seleccionó este asunto y
lo asignó para su trámite a la Sala Octava de Revisión.
2.
El contenido de la Sentencia T-121 de 2017, cuya nulidad se
solicita
11.
El 27 de febrero de 2017, la Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional profirió la Sentencia T-121 de 2017. Esta providencia ordenó (i)
revocar los fallos proferidos, en primera instancia, por la Sección Quinta del
Consejo de Estado y, en segunda instancia, por la Sección Primera del Consejo
de Estado; (ii) negar el amparo solicitado por Ramsés Alberto Ruiz Sánchez
y otros; (iii) dejar sin efectos la sentencia de reemplazo proferida por
la Sección Primera Subsección A del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca en cumplimiento del fallo de tutela de primera instancia proferido
por la Sección Quinta del Consejo de Estado; (iv) declarar en firme la
Sentencia del 20 de agosto de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y (v) ordenar al Alcalde Mayor de
Bogotá, a que proceda a adelantar todos los trámites pertinentes para llevar a
cabo la consulta popular autorizada por el cabildo de la ciudad.
12.
Dicho amparo se concedió luego de analizar el siguiente problema
jurídico: ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
Subsección A, al proferir la Sentencia del 20 de agosto de 2015, (i) incurrió
en un defecto sustantivo por desconocimiento de las Sentencias C-1192 de 2005,
C-666 de 2010 y C-889 de 2012; (ii) incurrió en un defecto por desconocimiento
del precedente constitucional fijado en la Sentencia T-296 de 2013; y (iii)
vulneró el derecho a la libertad de expresión artística de quienes practican la
tauromaquia?
13.
En desarrollo de este análisis, la Sala de Revisión resaltó las
características del marco normativo de los mecanismos de participación
ciudadana y de la consulta popular, en lo relativo a los límites
constitucionales.
14.
En punto a la consulta popular, señaló que “se diferencia de otros mecanismos
de participación popular en que no constituye un método para implementar o
derogar directamente una norma jurídica (como sí lo es el referendo), o para
aprobar la puesta en práctica de una política gubernamental (como en el caso
del plebiscito), sino que es una forma a través de la cual el electorado
manifiesta su voluntad para que una Corporación pública, posteriormente y en un
acto jurídico independiente, tome una decisión que viabilice dicha
manifestación, sin perjuicio del control judicial que pueda hacerse de dichos
actos.”
15.
También se refirió al precedente constitucional sobre los requisitos,
trámites y competencia de las entidades territoriales para convocar una
consulta popular de escala local. Al respecto señaló que la consulta popular “además
de concretar el derecho a la participación ciudadana, constituye también una
forma de canalizar disputas entre dos órganos del poder público legitimados
democráticamente.”
16.
Destacó que el resultado de una consulta popular, como expresión de la
democracia participativa, es obligatorio, lo cual implica “que cuando el
pueblo haya adoptado una decisión, el órgano correspondiente deberá adoptar las
medidas para hacerla efectiva.”
17.
Precisó que la consulta popular encuentra los siguientes límites
constitucionales: Primero, que quien convoca debe tener la competencia para
adoptar la decisión, es decir “que los mandatarios departamentales y
municipales o distritales, sólo tienen permitido llamar a la comunidad para
pronunciarse sobre asuntos de orden regional o local”.  Segundo, que no
puede versar sobre “los derechos o principios de rango constitucional”.
18.
Posteriormente, la Sala de Revisión reiteró las reglas jurisprudenciales
relativas a la posibilidad de acudir a la acción de tutela como mecanismo
idóneo y eficaz para reclamar el cumplimiento de las reglas que regulan la
consulta popular. A este respecto señaló, entre otras, las restricciones
competenciales del pueblo en consulta popular, y la prohibición de modificar la
Constitución o de desconocer derechos constitucionales mediante el empleo de la
consulta popular.
19.
Concluyó que, siendo que la participación por medio de la consulta
popular es la expresión de un derecho fundamental, “las facultades del juez
constitucional con respecto a la posibilidad de verificar la constitucionalidad
de la convocatoria a una consulta popular son limitadas, al punto que sólo
puede pronunciarse al respecto en los casos en los que el mecanismo de
participación pretenda poner en entredicho los derechos fundamentales de grupos
poblaciones o cuando busque la implantación de medidas que se encuentran por
fuera de la órbita competencias de las autoridades llamadas a implementarlas.”
20.
Por otra parte, estudió el marco jurídico relacionado con la protección
a los animales no humanos y a la prohibición de su maltrato. En este ámbito
destacó la Ley 84 de 1989 y, en especial, la Ley 1774 de 2016,
mediante la cual se catalogó a los animales como “seres sintientes”. Con ello
se dejó de lado la definición contenida en la legislación civil, según la cual los
animales son simplemente bienes que integran el patrimonio de las personas. Así
mismo, recordó que la norma consagra el tipo penal de “Delitos contra la vida,
la integridad física y emocional de los animales”, del que exceptúa
expresamente la celebración de corridas de toros, rejoneo, coleo, novilladas,
corralejas, becerradas y tientas, y las riñas de gallos.
21.
En materia jurisprudencial, resaltó que la Corte, en Sentencia C-283 de
2014, señaló que “la regla general del comportamiento humano frente a la
naturaleza (incluida la fauna y la flora), es el de cuidado y protección, y en
esa medida, la Ley no puede aprobar conductas que representen actos de crueldad
para con los animales.”
22.
En lo que concierne a los límites legítimos al deber constitucional de
protección animal, desatacó los siguientes: (i) la libertad religiosa, (ii) los
hábitos alimenticios de los seres humanos, (iii) la investigación y
experimentación médica y (iv) las manifestaciones culturales. Sobre este último
resaltó, de conformidad con la Sentencia C-283 de 2014, que el ejercicio de las
diversas expresiones culturales debe estar en armonía con los otros valores,
derechos y principios fundamentales que integran el sistema constitucional
colombiano.
23.
En lo relacionado con la regulación de la tauromaquia, mencionó la Ley
916 de 2004, que regula la preparación, organización y desarrollo de los
espectáculos taurinos y de las actividades relacionadas con los mismos.
24.
También recordó que la Corte, en Sentencia  C-1192 de 2005, analizó
constitucionalidad de la Ley 916 de 2004 y estableció que “si bien en la
actualidad la tauromaquia representa una manifestación cultural propia de
nuestro patrimonio intangible, en un futuro, si dicha circunstancia cambia, el
legislador puede optar por una regulación distinta, inclusive negándole al
citado espectáculo su condición de expresión artística y cultural del Estado y
de quienes la practican.”
25.
Hizo referencia también a la Sentencia C-367 de 2006, que estudió la
constitucionalidad de otros artículos de la Ley 916 de 2004, los cuales fueron
encontrados parcial y totalmente inexequibles, pues se presentaron como
contrarios a  la Carta Política dado que establecían prerrogativas y ventajas
para las actividades relacionadas con la actividad del toreo.
26.
Destacó también que la Sentencia C-666 de 2010 fue la primera en la que
la Corte introdujo consideraciones ambientales y de tratamiento ético a los
animales. Indicó que en esa ocasión, la Corte encontró que la capacidad de
sentir de los animales es fundamento del deber moral del tratamiento digno que
le deben los seres humanos a la fauna, por lo cual el toreo como práctica
cultural es constitucional, bajo el entendido que debe ser armonizado con las
obligaciones de la Constitución de brindar protección a los animales.
Adicionalmente, condicionó la exequibilidad de las disposiciones del Reglamento
Nacional Taurino que fueron demandadas, a que  “se eliminen o morigeren en
el futuro las conductas especialmente crueles contra ellos en un proceso de
adecuación entre expresiones culturales y deberes de protección a la fauna.”
27.
Precisamente en el marco de las obligaciones que surgen de la
Constitución, en dicha sentencia la Corporación destacó cinco condiciones para
la práctica de la tauromaquia: “(i) hasta determinación legislativa en
contrario, si ello llegare a ocurrir, siempre y cuando se entienda que en todo
caso, se deberá eliminar o morigerar en el futuro las conductas especialmente
crueles contra los animales, dentro de un proceso de adecuación entre
expresiones culturales y deberes de protección a la fauna; (ii) únicamente en
aquellos municipios o distritos en los sea una manifestación de un tradición
regular, periódica e ininterrumpida; (iii) sólo podrán desarrollarse en
aquellas ocasiones en las que usualmente se han realizado en los respectivos
municipios o distritos en que estén autorizados; (iv) que sean las únicas
actividades que pueden ser excepcionadas del cumplimiento del deber
constitucional de protección a los animales; (v) en ningún caso las autoridades
municipales podrán destinar dinero público a la construcción de instalaciones
para la realización exclusiva de actividades.”
28.
Así mismo, resaltó que “la protección legal que recibe el toreo es
una decisión del Congreso, que puede ser derogada, y en tal caso, dicha
determinación sería constitucional, dado que se trata de una práctica
problemática.”
29.
También se refirió a la Sentencia C-889 de 2012, que analizó la
exequibilidad de los artículos 14 y 15 de la Ley 916 de 2004, que establecen
los requisitos administrativos para que las Alcaldías municipales y distritales
faciliten las instalaciones para la realización de las corridas de toros.
Señaló que en dicha providencia, la Corte aclaró que “la Entidad territorial
tiene la función de policía administrativa de prohibir en un caso puntual, y
por el incumplimiento de los requisitos previstos en el Artículo 15 de la Ley
916 de 2004, la celebración de una corrida de toros. Pero no por ello, cuenta
con la competencia del poder de policía administrativa de prohibir en general
la práctica de la tauromaquia.”
30.
Con respecto a la Sentencia T-296 de 2013, recordó que en ella se
resolvió un conflicto contractual entre la Corporación Taurina de Bogotá y el
Instituto Distrital de Recreación y Deporte en relación con la renovación del
contrato de arrendamiento para la entrega de la plaza de toros “La Santa
María”, con el fin de celebrar la temporada taurina de Bogotá. Que allí la
Corte señaló que la creación de una nueva limitación para la realización de la
tauromaquia, le correspondería al Legislador en ejercicio del poder de policía,
y en esa medida, concluyó que la determinación de la Administración distrital
de no renovar el contrato de arrendamiento de la plaza de toros, con el
argumento de que la Corporación había decidido no eliminar el último tercio de
una corrida, resultaba viciada de nulidad en tanto las accionadas pretendieron
ejercieron un poder de policía reservado al Legislativo. Así mismo, señaló
que se apartaba de la consideración de que la tauromaquia es una práctica
protegida por la libre expresión artística porque consideró que el precedente
de esa sentencia es equivocado ya que la tauromaquia es una práctica cultural
minoritaria que se encuentra en contravía de lo que ha establecido esta misma
Corte en sede de constitucionalidad. Siendo que la Corte ha señalado que el
legislador la puede prohibir, concluyó que no puede tratarse de la libre
expresión artística.
31.
Por otra parte, analizó la Sentencia C-041 de 2017, en la cual se
estudió la constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 1774 de 2016 por medio
del cual se adicionó al Código Penal el Título XI-A, en específico, la
expresión “menoscaben gravemente” contenida en el nuevo artículo 339 A y
el parágrafo 3 del artículo 339 B, que exceptuaba a la tauromaquia, las peleas
de gallos, las corralejas, el coleo y las prácticas afines de las penas
previstas por la comisión de actos de maltrato contra los animales. Esta última
disposición fue declarada inexequible, por ser una norma indeterminada que
vulneraba el principio de tipicidad y generaba un déficit de protección
constitucional hacia los animales. La Corte difirió las consecuencias de la
declaratoria de inconstitucionalidad por dos años, con el propósito de otorgar
un margen de tiempo para que el Congreso adecuara “la legislación a los
mandatos constitucionales y a la jurisprudencia” relacionada con la
tauromaquia.
32.
Así mismo, la Sentencia T-121 de 2017 se pronunció sobre las reglas
relacionadas con la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
33.
Al analizar el caso concreto, la Sala decidió no aplicar el precedente
especificado en la Sentencia T-296 de 2013, pues consideró que no se
relacionaba con los mismos supuestos de hecho del caso bajo estudio.
Adicionalmente, señaló que, en todo caso, a su juicio, era un precedente
equivocado. Por lo tanto, no compartió la consideración de que la tauromaquia
es una práctica constitucionalmente protegida en tanto expresión del derecho
fundamental a la libre expresión artística, “toda vez que las Sentencias de
Sala Plena y con efectos erga omnes C-1192 de 2005, C-666 de 2010 y C-889 de
2012 reiteradamente han precisado que el toreo sí puede ser prohibido por el
Legislador, lo cual tiene como consecuencia que el toreo cuente con una
protección (i) legal, no constitucional;  y (ii) no fue sustraído de las
mayorías parlamentarias por la Carta Política al constituir una práctica
constitucionalmente problemática”.
34.
Aunado a lo anterior, determinó que el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento de la parte
resolutiva de las sentencias C-666 de 2010 y C-889 de 2012, puesto que “el
Congreso de la República es exclusivo titular de la facultad de prohibir de
manera general las corridas de toros; no obstante, los condicionamientos
introducidos en la parte resolutiva de la Sentencia C-666 de 2010, llevan a que
algunos de ellos sean resueltos a escala local y territorial. Esto se concluye
de una lectura integral tanto de la ratio decidendi de la Sentencia mencionada,
como de su acápite resolutivo”. Consideró que la parte resolutiva de la
Sentencia C-666 de 2010 no sólo puede ser desarrollada por el Congreso de la
República, pues dicha providencia debe ser entendida como “una orden para
emprender un proceso permanente y progresivo de armonización de las prácticas
culturales como las corridas de toros y las novilladas, con las obligaciones
constitucionales de protección a los animales.”
35.
Por último, resaltó la importancia de la consulta popular objeto de
revisión en dos aspectos: “i) es un mecanismo político por el cual los
habitantes de la capital de la República pueden expresar su sentir acerca del
tema e influenciar las decisiones que se tomen en el legislativo, en ejercicio
de su derecho fundamental a la participación política y ii) puede otorgar una
pauta para las actuaciones de la administración en el ámbito local mientras se
espera a la legislación nacional e, incluso, luego de la expedición de la misma
dependiendo del sentido de esa regulación.”
3.
Solicitudes de nulidad
3.1. Solicitud de Nulidad presentada por la Corporación
Taurina de Bogotá[136]
36.
El 9 de mayo de 2017, la Corporación Taurina de Bogotá, por medio de su
representante legal, solicitó la nulidad de la sentencia T-121 de 2017.
Sustentó su legitimación en la causa por activa por haber sido vinculada al
proceso de tutela como tercera con interés directo en la decisión. La
Corporación fundamentó su solicitud en cinco cargos:
37.
Primero, sostuvo que la Sentencia desconoció el precedente
constitucional fijado por la Sentencia C-889 de 2012 y ratificado por la
Sentencia T-296 de 2013 y el Auto 025 de 2015. Consideró que la consulta
popular “no tiene como propósito indagar si la tauromaquia tiene arraigo
cultural en Bogotá D.C., sino que, por el contrario, pretende prohibir de
manera definitiva las corridas de toros y novilladas en la ciudad de Bogotá
D.C.” Sostiene que, como quiera que la Sentencia C-889 de 2012 dispuso que
las autoridades locales no tienen competencia para prohibir de manera general
los espectáculos taurinos, sino que esa competencia radica es en el Congreso,
la Corte no podía ahora reconocerle al Alcalde, la posibilidad de presentar
dicha consulta popular. Igualmente, señaló que la Sentencia cuya nulidad
solicita desconoció el precedente establecido en la C-666 de 2010, pues, a su
juicio, de ella se desprende que “sólo el Congreso de la República, a través
del debate democrático propio de las leyes (y en ejercicio del poder de
policía) es el único facultado para prohibir la tauromaquia, mientras que las
autoridades locales, en ejercicio de la función de policía, no tienen
competencia para adoptar una determinación en ese sentido.” Así, a su
juicio, la Sentencia T-121 de 2017 no podía reconocerle a las autoridades
locales la facultad para dar tal consulta popular pues ella pretendía prohibir
de manera general las corridas de toros y novilladas en Bogotá.
38.
Segundo, afirmó que la Sentencia T-121 de 2017 desconoció el precedente
constitucional fijado en las Sentencias C-180 de 1994 y C-150 de 2015 sobre la obligatoriedad
de los resultados de las consultas populares. A su juicio, “al haber
advertido, en la parte resolutiva, que una manifestación ciudadana en contra de
las corridas de toros y novilladas no facultaban al Alcalde para prohibirlas en
el territorio de la ciudad” contrarió lo dispuesto por la Ley 1757 de 2015
y lo dicho por la Corte Constitucional en las mencionadas sentencias, que, en
su entender, señalaban que “obtenida la mayoría en una consulta en la que
hayan participado los umbrales necesarios, los resultados son obligatorios”.
39.
Tercero, argumentó que la sentencia bajo examen vulneró la cosa juzgada
constitucional de la Sentencia T-296 de 2013, al desconocer los derechos
fundamentales de la Corporación Taurina de Bogotá que habían sido tutelados.
Recalcó que la Corte en dicha sentencia le había ordenado a la Administración “disponer
lo necesario para la reanudación del espectáculo taurino en la Plaza de Toros
de Santa María de Bogotá” y “abstenerse de adelantar cualquier tipo de
actuación administrativa que obstruya, impida o dilate su restablecimiento como
recinto del espectáculo taurino en Bogotá D.C.” Por ende, a su juicio, en
contravía de dichas ordenes, “la misma Corte Constitucional avala ahora una
medida administrativa impulsada por la Alcaldía Mayor de Bogotá (principal
destinataria de las órdenes y medidas adoptadas en la citada Sentencia T-296 de
2013), tendientes obstaculizar u obstruir la realización de espectáculos
taurinos en Bogotá D.C.” Destacó también que la sentencia T-296 de 2013 es,
de conformidad con el Auto 060 de 2015, objeto de seguimiento por parte de la
Corte.
40.
Cuarto, sustentó la nulidad de la sentencia en el desconocimiento del
precedente convencional, que prohíbe que las mayorías decidan asuntos que no
pueden decidir. A su juicio, “La Sala Octava de Revisión de Tutelas omitió
de plano la interpretación autorizada de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos sobre la imposibilidad de sujetar a la decisión de las mayorías, un
asunto relacionado de manera directa con el derecho a la libertad de expresión
artística (artículo 20 de la Constitución Política) y el derecho a la libertad
de expresión (artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).”
Aunado a lo anterior, señaló que la sentencia también afectó el derecho al
debido proceso en la medida que no desvirtuó ni controvirtió los argumentos en
punto a las decisiones contra mayoritarias que expuso el Consejo de Estado en
la sentencia de tutela de primera instancia.  Por último, manifestó que no
obstante que la Corporación Taurina de Bogotá fue vinculada al proceso de
tutela por el juez de primera instancia, durante el trámite de tutela la Corte
le vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso por cuanto (i) no se le
notificó personalmente o por el medio más expedito del inicio del proceso de
revisión de tutela y (ii) no se le notificó personalmente o por el medio más
expedito el auto por medio del cual se dispuso la apertura de pruebas. Señaló
que por esta razón no pudo tampoco allegar pruebas al proceso ni controvertir
las aportadas.
3.2. Solicitud de Nulidad presentada por Ramsés Alberto
Ruiz Sánchez[137]
41.
El 10 de mayo de 2017, el señor Ramsés Alberto Ruíz Sánchez solicitó la
nulidad de la Sentencia T-121 de 2017. Señaló que al proferirse esta decisión
se configuraron cuatro causales de nulidad: (i) desconocimiento de la
Constitución y la ley por una vulneración del principio constitucional a la
diversidad cultural, (ii) desconocimiento del precedente constitucional, (iii)
desconocimiento de la cosa juzgada constitucional y (iv) desconocimiento del
precedente convencional.
42.
Respecto de la primera causal, indicó que la sentencia cuestionada
vulneró y desconoció los artículos 7, 70, 71 y 150 de la Constitución, así como
la Ley 916 de 2004, al establecer que es competencia de los alcaldes determinar
la procedencia de la realización de las corridas de toros. A juicio del señor
Ruiz, ello “desconoce las competencias legales del Congreso de la República
y las entidades territoriales y con ello vulnera la división de competencias
establecida en la Constitución.”
43.
En ese orden de ideas, consideró que permitir dicha consulta popular “implica
desconocer la naturaleza local y administrativa del mecanismo y la dimensión
nacional y legislativa de la materia a tratar”. De esa manera, considera
que siendo que lo relacionado con las corridas de toros no es competencia de la
entidad administrativa sino del Congreso de la República, esa consulta era
improcedente.
44.
Adujo que la competencia sobre ese particular es fijada por la Ley 916
de 2004, por la cual se establece el Reglamento Nacional Taurino, cuyo artículo
14 dispone que en las plazas permanentes no se requiere de permiso del órgano
administrativo competente. Por ende, sostuvo que ninguna autoridad
administrativa puede impedir que se celebren espectáculos taurinos en la plaza
de toros Santa María.
45.
Por lo anterior, concluyó que la Sentencia T-121 de 2017 viola
directamente a la Constitución en tanto que vulnera el principio de diversidad
cultural, y desconoce que el Reglamento Nacional Taurino le impide a las
autoridades administrativas limitar los espectáculos taurinos.
46.
Así mismo sostuvo que la Sentencia cuya nulidad solicita, vulneró el
principio a la diversidad cultural en cabeza de los taurinos y desconoció su
protección constitucional. Adicionalmente, consideró que la Corte estaba
desconociendo la caracterización que ella misma había hecho de las corridas de
toros como patrimonio cultural de la Nación en la Sentencia T-296 de 2013 y en
el Auto A-025 de 2015.
47.
Con respecto al segundo cargo, señaló que la Sentencia T-121 de 2017
desconoció el precedente constitucional, en particular el fijado en las
Sentencias C-666 de 2010 y C-889 de 2012.
48.
Alegó que la Sala Octava de Revisión “desconoció la ratio decidendi
de la sentencia C-889 de 2012, según la cual las entidades territoriales no
tienen competencia alguna para prohibir la realización de corridas de toros en
plazas de toros permanentes, como lo es la Plaza de Toros de Santamaría”.
49.
Adicionalmente, señaló que la decisión de la Corte también desconoció lo
señalado por la Sentencia C-1192 de 2005 por medio de la cual se puso de
presente que (i) el legislador es el competente para definir los componentes
culturales de las expresiones artísticas y (ii) la tauromaquia es una expresión
artística del ser humano.
50.
También afirmó que se apartó de la Sentencia C-666 de 2010, de acuerdo
con la cual “el Congreso es el escenario natural para la discusión de estos
asuntos”.
51.
Sobre este punto advirtió que en la Sentencia bajo examen se dejó de
aplicar la regla dictada por distintas sentencias de la Corte, que disponen que
“sólo el Congreso de la República, a través del debate democrático propio de
las leyes (y en ejercicio del poder de policía) es el único facultado para
prohibir la tauromaquia, mientras que las autoridades locales, en ejercicio de
la función de policía, no tienen la competencia para adoptar una determinación
en ese sentido”.
52.
Adicionalmente, a su juicio, la Corte en esta ocasión también desconoció
el precedente constitucional fijado en las Sentencias C-180 de 1994 y C-150 de
2015 sobre la obligatoriedad de los resultados de las consultas populares, al
haber advertido en su parte resolutiva “que una manifestación ciudadana en
contra de las corridas de toros y novilladas no facultaba al alcalde para
prohibirlas en el territorio de la ciudad”. A juicio del señor Ruiz, la
Corte Constitucional “ha encontrado ajustadas a la Carta Política las
previsiones (sic) estatutarias (Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015) según las cuales,
obtenida la mayoría en una consulta en la que hayan participado los umbrales
necesarios, los resultados son obligatorios”. Consideró entonces que la
Sentencia T-121 de 2017, al señalar que la manifestación ciudadana no
autorizaba al Alcalde a prohibir las corridas de toros, la sentencia es nula
por desconocer el precedente de la Corte.
53.
Con respecto al tercer cargo, consideró que la Corte desconoció la cosa
juzgada constitucional, pues la Sentencia T-296 de 2013 tuteló los derechos
fundamentales en cuestión. El solicitante señaló que en dicha Sentencia la
Corte había dictado varias medidas de protección a favor de la Corporación
Taurina de Bogotá. Destacó en particular la orden a la Administración Distrital
de “disponer lo necesario para la reanudación del espectáculo taurino en la
Plaza de Toros de Santa María de Bogotá” y la de “abstenerse de
adelantar cualquier tipo de actuación administrativa que obstruya, impida o
dilate su restablecimiento como recinto del espectáculo taurino en Bogotá D.C.”
Por ende, a su juicio, al avalar una medida administrativa que permita
obstaculizar y obstruir la realización de espectáculos taurinos en Bogotá, la
Corte desconoció la cosa juzgada. Adicionalmente destacó que la sentencia T-296
de 2013 es, de conformidad con el Auto 060 de 2015, objeto de seguimiento por
parte de la Corte.
54.
Por último, mencionó que la Corte desconoció el precedente convencional
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Consideró que dicha Corte ha
señalado la imposibilidad de “sujetar a la decisión de las mayorías, un
asunto relacionado de manera directa con el derecho a la libertad de expresión
artística (artículo 20 de la Constitución Política) y el derecho a la libertad
de expresión (artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos)”
y que por ende, al permitir la consulta popular, la Corte Constitucional
desconoció el precedente convencional. Sostuvo también que en relación a ese
particular, la sentencia incurrió en una afectación del derecho al debido
proceso por falta de motivación y de sustentación, pues en ningún momento
desvirtuó las referencias de la sentencia de primera instancia sobre la
existencia de decisiones excluidas de las reglas de las mayorías.
4.
Actuaciones surtidas en el trámite de nulidad
55.
Una vez recibidas las solicitudes de nulidad, mediante auto del 24 de
julio de 2017, se corrió traslado a las partes para que, en un término de tres
(3) días se pronunciaran sobre las mismas[138].
56.
La Corporación Taurina de Bogotá, por medio de su representante legal,
presentó escrito por medio del cual descorrió la solicitud de nulidad planteada
por el ciudadano Ramsés Alberto Ruiz Sánchez, la coadyuvó íntegramente y
solicitó a la Corte que la acogiera y declarara en consecuencia la nulidad de
la Sentencia T-121 de 2017[139].
57.
La Directora Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño
Antijurídico de la Secretaría Jurídica Distrital[140],
solicitó el rechazo del presente incidente de nulidad. Manifestó que la “naturaleza
participativa y democrática del ordenamiento constitucional colombiano, supone
entonces la obligación del Estado, en cualquiera de sus ramas, entidades,
organismos o entes, de promover, la manifestación de formas democráticas de
decisión y de control”[141].
Así, consideró que declarar inconstitucional la consulta popular “constituye
una violación directa de la Constitución por interpretar de forma
contraevidente la competencia y la autonomía territorial que le reconoce la
Carta del 91 a los municipios.”[142]
Por ende, siendo que a su juicio, la pregunta propuesta para la consulta
buscaba saber si la cultura taurina tenía arraigo en los ciudadanos de Bogotá
D.C., se encontraba acorde con la parte resolutiva de la Sentencia C-666 de
2010. Por otra parte, señaló que la tutela no vulneró el principio a la
diversidad cultural en el entendido de que dicho principio no puede “amparar
cualquier tipo de expresiones o tradiciones”[143]  y
menos aun las que “contradicen valores axiales de nuestro ordenamiento”[144]
como lo son, a su juicio, las corridas de toros. Igualmente, consideró
que la sentencia no desconoció el precedente judicial de la Corte
Constitucional, sino que por el contrario, cumplió lo ordenado en la Sentencia
C-666 de 2010 en relación a la progresiva eliminación de la tauromaquia.
También sostuvo que no se desconoció el precedente en punto a la obligatoriedad
de los resultados de las consultas populares pues ese mecanismo “no implica
la adopción normativa concreta de un texto legal (…) sino que tiene por objeto
consultar a la comunidad sobre asuntos de importancia local” [145].
En ese sentido, sostuvo que “la obligatoriedad del resultado de una Consulta
Popular radica en que asuntos de interés distrital, que impliquen la adopción
de medidas administrativas con alcance igualmente distrital, que reflejan la
voluntad de la comunidad y fijen su criterio respecto de asuntos, deben ser
abordados a través de políticas, planes y programas a nivel distrital”[146],
lo cual a su juicio fue lo que hizo la Sentencia. Adicionalmente, consideró que
tampoco hay un desconocimiento del precedente relativo a la imposibilidad de
permitir que las mayorías decidan asuntos que no pueden ser decididos por
éstas.
58.
En escrito posterior[147],
la Directora expuso sobre la naturaleza jurídico-administrativa del Concejo de
Bogotá y narró cómo fue la votación que se adelantó en el marco del Concejo
sobre la conveniencia de adelantar la consulta popular.
59.
El Instituto Distrital de Recreación y Deporte[148] pidió
rechazar las solicitudes de nulidad. Destacó el carácter excepcional de las
solicitudes de nulidad, las cuales no pueden pretender reabrir el debate como
si se tratara de una instancia más. Sostuvo que precisamente eso pretenden los
solicitantes, quienes fundamentan la nulidad en “simples apreciaciones
subjetivas”[149].
Consideró también, que los solicitantes no indicaron cuáles eran las reglas
jurisprudenciales que supuestamente fueron desconocidos por la Sentencia T-121
de 2017. Adicionalmente argumentó que la Sentencia (i) demostró que no existe
tal línea jurisprudencial y que en todo caso (ii) argumentó suficientemente por
qué se apartaba de ella. Respecto al defecto de cosa juzgada, observó que dicho
vicio carece de sustento. Por último, señaló que no está justificado el
argumento del solicitante relacionado con la falta de notificación por cuanto
en sede de revisión “no existe procedimiento que conlleve la notificación
personal de las partes o terceros intervinientes en la acción de tutela objeto
de revisión, toda vez que ellos ya hacen parte desde el trámite surtido en las
respectivas sentencias”[150].
60.
El Concejo de Bogotá D.C.[151]
solicitó ser desvinculado por carecer de personería jurídica  y no poder ser
por tanto, parte en un proceso judicial.
61.
El señor Ramsés Alberto Ruíz Sánchez[152] reiteró su solicitud de
nulidad y manifestó que coadyuvaba en todas sus partes, la solicitud de nulidad
presentada por la Corporación Taurina de Bogotá.
62.
La Secretaría General del Distrito Capital[153]
solicitó ser desvinculada por no ser competente para pronunciarse frente al
incidente de nulidad de la Sentencia T-121 de 2017.
63.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera –
Subsección “A”, por medio de escrito presentado por el Magistrado Luis Manuel
Lasso Lozano, solicitó que se desestimaran las peticiones de nulidad de la
Sentencia T-121 de 2017 por las siguientes dos razones principales: Primero,
porque no hubo un desconocimiento del precedente como lo plantean los
solicitantes. A juicio del Tribunal, en realidad hay tres líneas
jurisprudenciales aplicables a la materia (sobre la distribución de
competencias ambientales entre los distintos niveles del Estado; la de
protección ambiental y la relacionada con la tauromaquia), que constituyen, en
conjunto, el precedente aplicable al caso concreto. Adicionalmente, distinguió
entre la reserva de ley y la competencia general del legislador. Señaló que la
Sentencia C-889 de 2012 hizo referencia a la segunda y que por ende no es
exigible que la materia taurina sea regulada por ley. Segundo, consideró que
tampoco hubo una violación de los derechos fundamentales y de los derechos de
las minorías como lo afirman los solicitantes. Comenzó por exponer las razones
por las cuales el precedente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos no
era, en razón a las diferencias fácticas y jurídicas, aplicable como precedente
al caso concreto. Lo mismo afirmó con respecto a los casos de Suráfrica y
Eslovenia citados por los solicitantes. Adicionalmente, sostuvo que si bien
existe un derecho fundamental a la protección de una manifestación artística de
una minoría frente a una mayoría que no la comparte, la afición taurina no es
de aquellos grupos con la “fortaleza de cohesión propia” para ser titular de
tal derecho. Concluyó que la actividad taurina no resulta compatible con los
valores democráticos.
64.
El Consejo de Estado[154],
por medio de escrito presentado por el Magistrado Alberto Yepes Barreiro,
solicitó a la Corte Constitucional acceder a la petición presentada por la
Corporación Taurina de Bogotá y el señor Ramsés Alberto Ruiz Sánchez. Su
solicitud se basó en que (i) se modificó el precedente para regular la
actividad taurina por medio de una Sala de Revisión y (ii) existe una
imposibilidad de que las mayorías decidan un asunto que afecta derechos de las
minorías.
65.
Los ciudadanos Natalia Parra Osorio, Julián Andrés Coy Valbuena y Laura
Catalina Reyes Vargas[155]
solicitaron rechazar la nulidad invocada. A juicio de los intervinientes, la
Consulta Popular tiene por objeto dar cumplimiento a lo dispuesto por la
Sentencia C-666 de 2010 la cual señaló que la tauromaquia sólo es válida en
aquellos lugares en los que tenga un “arraigo cultural mayoritario”.
Adicionalmente, alegaron que la Sentencia del Consejo de Estado - Sección
Quinta, no tuvo en cuenta que la procedencia de tutela en contra de
providencias judiciales se sujeta a la verificación de unas causales que en ese
caso no se dieron. Por último, sostuvieron que no hubo vulneración al derecho
al debido proceso.
66.
El 19 de octubre de 2017, la Magistrada Diana Fajardo Rivera, quien
reemplazó al Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, se declaró impedida para decidir
sobre el incidente de nulidad[156].
Su impedimento fue aceptado por la Sala Plena. En consecuencia, el 26 de
octubre de 2017, el expediente de la referencia fue enviado al Despacho del
suscrito Magistrado Ponente[157].
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
67.
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de
las solicitudes de nulidad contra las decisiones de la Corporación, así como de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 106 del Reglamento Interno de la
Corte (Acuerdo 2 de 2015).
2.
Naturaleza excepcional de la nulidad de las sentencias proferidas
por la Corte Constitucional.
68.
El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991[158]
dispone que contra las sentencias proferidas por la Corte Constitucional no
procede recurso alguno. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha
reconocido la posibilidad de solicitar la nulidad de una sentencia de revisión
de acciones de tutela con posterioridad al fallo o de manera oficiosa[159].
69.
Ahora bien, la Corte ha señalado que la nulidad es un remedio o medida
excepcional, pues “se trata de una petición que genera un incidente especial
y particular”[160],
relacionado con la protección al debido proceso. Esto implica que la nulidad
solo resulta procedente cuando se acrediten  “[…] situaciones jurídicas
especialísimas y excepcionales, […] cuando los fundamentos expuestos por
quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas
procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las
previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con
notoria y flagrante vulneración del debido proceso”[161].
También ha considerado que dichas situaciones deben tener repercusiones
sustanciales en la decisión adoptada o en sus efectos[162].
70.
El incidente de nulidad no constituye una nueva instancia para impugnar
o controvertir las decisiones de la Corte, reabrir debates probatorios o
argumentativos concluidos en sede de revisión[163]. Esto
se explica por cuanto que las sentencias proferidas por la Corte –ya sea por
una Sala de Revisión o por la Sala Plena– hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional[164]
y cierran el debate jurídico.
71.
Permitir que mediante el incidente de nulidad se controviertan ad
infinitum las decisiones proferidas por la Corte, so pretexto de entrar a estudiar
la corrección jurídica de sus providencias, implicaría desconocer los
principios de seguridad jurídica[165],
certeza en la aplicación del derecho y cosa juzgada, los cuales “garantiza[n]
a la sociedad la certeza sobre el significado y alcance de las determinaciones
adoptadas por la Corte Constitucional”[166].
72.
En este orden de ideas, la jurisprudencia constitucional ha diseñado
unos requisitos formales y materiales de procedibilidad del incidente de
nulidad. Estos tienen por objeto establecer condiciones y limitaciones al
ejercicio de este mecanismo excepcional, de forma que el juez constitucional
pueda determinar la inadmisibilidad de argumentos que, “bajo la apariencia
de fundarse en presuntas afectaciones al debido proceso, en realidad están
dirigid[o]s a cuestionar sustantivamente los fundamentos jurídicos de la
decisión cuestionada”[167].
2.1.  Requisitos formales o
de procedibilidad de la nulidad de sentencias proferidas por la Corte
Constitucional
73.
Respecto de los elementos formales, la Corte ha señalado que las
solicitudes de nulidad deben cumplir tres requisitos, a saber: (i) ser
presentadas de manera oportuna; (ii) ser interpuestas por quien esté legitimado
para actuar y; (iii) exponer, con claridad, los motivos por los cuales se acusa
la nulidad de la providencia.
74.
Primero, la solicitud de nulidad es oportuna cuando se interpone dentro
del término de ejecutoria de la sentencia cuestionada[168]. Según
el artículo 302 del Código General del Proceso, aplicable al procedimiento de
tutela de conformidad con lo prescrito por el artículo 4 del Decreto 306 de
1992, las sentencias proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas
tres días después de notificadas, siendo este el término previsto para
solicitar la nulidad de la decisión. Una vez culmina este término caduca la
posibilidad de cuestionar la sentencia, primero, por razones de seguridad
jurídica y de certeza del derecho[169]
y, segundo, porque es razonable establecer un término de caducidad en relación
con este tipo de solicitudes. En todo caso, la Corte[170] ha
reconocido la posibilidad de flexibilizar este requisito, cuando la nulidad se
alegue con fundamento en la indebida conformación del contradictorio, bien, por
la ausencia de vinculación de una de las partes dentro del proceso o de un
tercero con interés legítimo. Para estos sujetos, el término para alegar la
nulidad debe computarse desde el día en que razonablemente el interesado pudo
conocer el texto de la providencia que se acusa.
75.
Segundo, la legitimación en la causa por activa la tienen, en principio,
quienes fueron partes procesales. Excepcionalmente se predica de los terceros
afectados por la decisión objeto de la solicitud de nulidad[171], ya
sea porque fueron vinculados al trámite o porque tienen alguna relación con las
partes o con las pretensiones del proceso[172]. La legitimación de
estos últimos, sin embargo, está sujeta a la certeza de la afectación de sus
intereses, que debe ser consecuencia directa de las decisiones y las órdenes de
la sentencia, pues no es procedente que estos cuestionen el fallo con juicios
hipotéticos sobre los efectos de las órdenes dictadas por esta Corte[173].
76.
Tercero, la persona que solicite la nulidad de una decisión de la Corte
Constitucional debe demostrar de qué forma atenta contra las garantías del
debido proceso, fundamento que delimita el ámbito de competencia de la Sala
Plena. Por tanto, le corresponde precisar, de manera clara, los preceptos
constitucionales transgredidos y explicar su incidencia en la decisión.
2.2.
Presupuestos
materiales de la solicitud de nulidad
77.
Como ha advertido esta Corte de manera reiterada, el incidente de
nulidad no puede promoverse como una alternativa o instancia adicional para que
la Sala Plena de la Corte reasuma el debate probatorio y argumentativo
previamente agotado[174].
La jurisprudencia ha señalado como situaciones excepcionales que han dado lugar
a la anulación las siguientes: (i) el cambio irregular de jurisprudencia[175];
(ii) las decisiones adoptadas por una mayoría diferente a la que exige el
ordenamiento[176];
(iii) la incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la
providencia[177];
(iv) la indebida integración del contradictorio[178]; (v)
el desconocimiento de la cosa juzgada constitucional[179] y;
(vi) la falta de estudio de asuntos de relevancia constitucional que tengan
efectos trascendentales en el sentido de la decisión[180].
78.
En el caso que nos ocupa, los solicitantes adujeron que la Sentencia
T-121 de 2017 incurrió en un cambio irregular de jurisprudencia y en un
desconocimiento de la cosa juzgada constitucional. Adicionalmente, ellos
plantearon cargos que no se enmarcan dentro de los anteriormente señalados,
como lo es el desconocimiento de la cosa juzgada de una sentencia de tutela, el
desconocimiento de la Constitución y la ley, y la ausencia de notificación
durante el trámite de revisión.
3.
Caso concreto
3.1.
Verificación de los
requisitos formales
79.
Primero, esta Corte encuentra las solicitudes de nulidad fueron
presentadas de manera oportuna. En efecto, según lo afirmó el Secretario
General del Consejo de Estado, la decisión de la Sentencia T-121 de 2017 fue
notificada mediante comunicaciones enviadas a las partes y a los terceros
interesados el 11 de mayo de 2017[181].
En este caso, los incidentalistas afirmaron que ellos conocieron la sentencia
por los medios de comunicación, esto es, antes de que la Secretaría General del
Consejo de Estado les enviara la comunicación correspondiente. Por ello, las
solicitudes de nulidad fueron presentadas el 9 de mayo de 2017 por parte de la
Corporación Taurina de Bogotá [182]
y el 10 de mayo de 2017, por parte del señor Ramsés Alberto Ruíz Sánchez[183],
eso es, antes incluso de que comenzara a correr el término de ejecutoria de la
sentencia, operando, de este modo la notificación por conducta concluyente. En
ese orden de ideas, las solicitudes de nulidad cumplen con el requisito de
oportunidad en su presentación.
80.
Segundo, tanto en el señor Ramsés Alberto Ruiz Sánchez, como la
Corporación Taurina de Bogotá, estaban legitimados por activa para solicitar la
nulidad de la Sentencia. Esto, por cuanto el primero fue parte en el proceso,
mientras que la segunda fue vinculada al trámite por el interés directo que
tiene en la decisión.
81.
Tercero, el análisis sobre la el cumplimiento de las exigencias de
suficiencia de la carga argumentativa se hará en la verificación de los
requisitos materiales, cuando se examinen cada uno de los cargos planteados.
82.
Así las cosas, la Sala Plena pasa a pronunciarse sobre la procedibilidad
material de las solicitudes de nulidad interpuestas en contra de la Sentencia
T-121 de 2017.
3.2.
Verificación de los
requisitos materiales
83.
De manera similar, tanto el señor Ramsés Alberto Ruiz Sánchez como la
Corporación Taurina de Bogotá fundamentaron su solicitud de nulidad en los
siguientes vicios: (i) desconocimiento del precedente constitucional sobre la
competencia para prohibir las corridas de toros, (ii) desconocimiento del
precedente constitucional sobre la obligatoriedad del resultado de las
consultas populares, (iii) desconocimiento de la cosa juzgada constitucional y
(iv) desconocimiento del precedente convencional. Por ello, los cargos
planteados se analizarán conjuntamente.
3.2.1. Primer cargo: la sentencia desconoció el
precedente constitucional sobre la competencia para prohibir las corridas de
toros
84.
A juicio de los solicitantes, la Sentencia T-121 de 2017 desconoció la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la competencia para prohibir
las corridas de toros. Argumentaron que esta Corte ya había señalado
reiteradamente que dicha competencia recaía exclusivamente en el legislador y
que por ende no podía ahora permitírsele al Alcalde celebrar una consulta
popular que puede terminar en la prohibición de las corridas de toros en
Bogotá. Siendo que los resultados de dichas consultas son de obligatorio
cumplimiento, sostuvieron que permitir la Consulta sería reconocer que una
autoridad local es competente para prohibir las corridas de toros.
85.
El cambio irregular de jurisprudencia o desconocimiento del precedente,
como causal de nulidad, encuentra sustento en el artículo 34 del Decreto 2591
de 1991[184],
el cual dispone que las Salas de Revisión de Tutelas deben acudir a la Sala
Plena de la Corte en los casos en los cuales la decisión se aparte del criterio
de interpretación o posición jurisprudencial fijada por la Sala Plena frente a
una misma situación jurídica[185].
Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que “la
obligación de acatar el precedente solo se circunscribe a la ratio decidendi
contenida en los fallos en los que se estudian casos equivalentes y que constituyan
una doctrina constitucional vigente y vinculante”[186].
86.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, para que la Corte anule
una sentencia por desconocimiento de la jurisprudencia, es necesario “(1)
Que la sentencia objeto de la solicitud de nulidad en forma expresa acoja una
interpretación normativa contraria a una línea jurisprudencial establecida por
la Corte Constitucional, definida de manera reiterada y uniforme en varias
sentencias y que esta no haya sido modificada por la Sala Plena; (2) que entre
unas decisiones y otras exista identidad de presupuestos fácticos; (3) que la
diferencia en la aplicación del ordenamiento jurídico implique que la
resolución adoptada en la sentencia atacada sea diferente a la que se venía
adoptando. Es decir, que las diferencias en la argumentación no sean
accidentales e intrascendentes, sino que, por el contrario, se refieran a la
ratio decidendi”[187].
87.
En los mismos términos, la Corte exige una suficiente carga
argumentativa por parte del solicitante, que en la solicitud de nulidad se
traduce en “mostrar de forma suficiente e inequívoca que
las sentencias invocadas efectivamente resolvían casos iguales al decidido en
el fallo cuya nulidad se está pidiendo”[188]
88.
De lo anterior se desprende que no se trata de un desconocimiento sobre
cualquier asunto tratado en una sentencia previa. Tampoco puede ser una simple
transcripción de segmentos de una providencia anterior[189]. Para
que se configure esta causal, la sentencia debe haber adoptado expresamente una
interpretación contraria a aquella de la ratio decidendi[190]
de un caso similar.
89.
En esos términos, esta Corte pasará a analizar si en efecto la Sentencia
T-121 de 2017 desconoció el precedente de las Sentencias C-889 de 2012, C-666
de 2010, T-296 de 2013 y del Auto 025 de 2015.
3.2.1.2. Sobre el desconocimiento del precedente de la
Sentencia C-666 de 2010
90.
El señor Ramsés Alberto Ruiz Sánchez señaló que la Sentencia T-121 de
2017 desconoció el precedente de la Sentencia C-666 de 2010. Sostuvo que de
ella se desprende que “sólo el Congreso de la República, a través del debate
democrático propio de las leyes (y en ejercicio del poder de policía) es el
único facultado para prohibir la tauromaquia, mientras que las autoridades
locales, en ejercicio de la función de policía, no tienen competencia para
adoptar una determinación en ese sentido.” Así, consideró que la Sentencia
T-121 de 2017 no podía reconocerles a las autoridades locales la facultad para
dar tal consulta popular pues ella pretendía prohibir de manera general las
corridas de toros y novilladas en Bogotá.
91.
Por las razones que se pasan a explicar, tal causal no se configuró,
puesto que dicha providencia no estableció un precedente vinculante para los
efectos de la Sentencia T-121 de 2017.
92.
La Sentencia C-666 de 2010, decidió una demanda de inconstitucionalidad
interpuesta en contra del artículo 7º de la Ley 84 de 1989, que consagra que “el
rejoneo, coleo, las corridas de toros, novilladas, corralejas, becerradas y
tientas, así como las riñas de gallos y los procedimientos utilizados en estos
espectáculos” se exceptúan de ser sancionadas penalmente.
93.
A juicio del demandante, “la disposición demandada vulnera el
principio de diversidad étnica y cultural, la prohibición de torturas y penas
crueles, inhumanas o degradantes, la función social de la propiedad, la
obligación de protección a la diversidad y al medio ambiente y el principio de
distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.”
94.
De acuerdo con lo anterior, a la Corte le correspondió resolver los
siguientes dos problemas jurídicos: “(i) Si la excepción del artículo 7º de
la ley 84 de 1989 encuentra fundamento en la consideración de hechos
o manifestaciones culturales y sociales de las actividades en ella incluidas; y
de ser así, (ii)  Si, partiendo de que en Colombia está prohibido el
maltrato animal y los actos de crueldad contra animales porque desconocen el
deber constitucional de protección a los mismos, las actividades incluidas en
el artículo 7º de la ley 84 de 1989 resultan acordes a la Constitución
en cuanto son manifestaciones culturales y expresiones del pluralismo que se
deriva de una interpretación incluyente de la misma.”
95.
Allí, el primer punto que resaltó la Sala es que las actividades
contenidas en la disposición demandada son entendidas como manifestaciones
culturales, para lo cual han de estar acorde con el contenido dogmático de la
Constitución. Por ende, señaló las siguientes cinco reglas: (i) que “las
manifestaciones culturales en las cuales se permite excepcionalmente el maltrato
animal deben ser reguladas de manera tal que se garantice en la mayor medida
posible el deber de protección animal”; (ii) que “no podría entenderse
que las actividades exceptuadas puedan realizarse en cualquier parte del
territorio nacional, sino sólo en aquellas en las que implique una
manifestación ininterrumpida de tradición de dicha población”; (iii) que “la
realización de dichas actividades deberá estar limitada a las precisas
ocasiones en que usualmente éstas se han llevado a cabo, no pudiendo extenderse
a otros momentos del año o lugares distintos a aquellos en los que
resulta tradicional su realización”; (iv) que “las
manifestaciones culturales en las cuales está permitido el maltrato animal son
aquellas mencionadas por el artículo 7 de la Ley 84 de 1989,” y que “no
se entienden incluidas dentro de la excepción al deber de protección animal
otras expresiones que no hayan sido contempladas en la disposición acusada”;
y (v) que “las autoridades municipales en ningún caso podrán destinar dinero
público a la construcción de instalaciones para la realización exclusiva de
estas actividades.”
96.
Es cierto que, como lo ponen de presente los solicitantes, en esa
ocasión la Corte señaló que “el Legislador en ejercicio de su libertad de
configuración normativa puede llegar a prohibir las manifestaciones culturales
que implican maltrato animal, si considera que debe primar el deber de
protección sobre la excepcionalidad de las expresiones culturales que implican
agravio a seres vivos”. Esta, sin embargo, no fue la regla utilizada para
resolver el problema jurídico sobre el cual versó dicho caso, puesto que no fue
empleada por la Corte para llegar a la conclusión sobre la exequibilidad de la
norma demandada. En ese sentido, esta regla no es el fundamento de la decisión
adoptada. Solo es un elemento que integra la motivación expresada por la Corte.
Por ello, no les asiste la razón a los solicitantes cuando afirman que del
precedente de la Sentencia C-666 de 2010 se desprende que solo el Congreso
puede prohibir las corridas de toros.
97.
La regla sentada en dicha Sentencia es, a juicio de la Sala Plena, y en
adición a las cinco mencionadas, la siguiente: “respecto de estas precisas
actividades y de cualquiera que involucre maltrato animal se concluye que el
Estado podrá permitirlas cuando se consideren manifestación cultural
de la población de un determinado municipio o distrito, pero deberá abstenerse
de difundirlas, promocionarlas, patrocinarlas o cualquier otra forma de
intervención que implique fomento a las mismas por fuera de los límites
establecidos en esta sentencia. Sólo así se alcanza una interpretación armónica
de dos principios constitucionales que se contraponen en las concretas
actividades que excepciona el artículo 7ºde la ley 84 de 1989.”
La Corte utilizó esta regla para fundamentar la exequibilidad de las
disposiciones acusadas y, por ende, para resolver el problema jurídico. En
efecto, la Corte decidió declarar exequible la norma, condicionado a que “la excepción allí planteada permite, hasta determinación legislativa
en contrario, si ello llegare a ocurrir, la práctica de las actividades de
entretenimiento y de expresión cultural con animales allí contenidas, siempre y
cuando se entienda que estos deben, en todo caso, recibir protección especial
contra el sufrimiento y el dolor durante el transcurso de esas actividades. En
particular, la excepción del artículo 7 de la ley 84 de 1989 permite la
continuación de expresiones humanas culturales y de entretenimiento con
animales, siempre y cuando se eliminen o morigeren en el futuro las conductas
especialmente crueles contra ellos en un proceso de adecuación entre
expresiones culturales y deberes de protección a la fauna. 2) Que únicamente
podrán desarrollarse en aquellos municipios o distritos en los que las mismas
sean manifestación de una tradición regular, periódica e ininterrumpida y que
por tanto su realización responda a cierta periodicidad; 3)  que sólo
podrán desarrollarse en aquellas ocasiones en las que usualmente se han
realizado en los respectivos municipios o distritos en que estén autorizadas;
4)  que sean estas las únicas actividades que pueden ser excepcionadas del
cumplimiento del deber constitucional de protección a los animales; y 5)
que las autoridades municipales en ningún caso podrán destinar dinero
público a la construcción de instalaciones para la realización exclusiva de
estas actividades.”[191]
98.
En conclusión, la Sentencia C-666 de 2010 no establece un precedente
aplicable al caso resuelto por la sentencia T-121 de 2017 y por ende no se
configuró su desconocimiento.
99.
Ahora bien, la Sala de Revisión aplicó incorrectamente el precedente de
la Sentencia C-666 de 2010. Contrario a lo que se afirma en la Sentencia T-121
de 2017, a partir de la sentencia C-666 de 2010 no puede concluirse que el
condicionamiento que ella estableció sea aplicable a las autoridades locales y
que, por tanto, ellas pueden prohibir las corridas de toros. La Sentencia se
refiere al “Estado”.
100.
Por su parte, la Sala Plena, en el Auto 025 de 2015, en el que tuvo
oportunidad de pronunciarse sobre el alcance del precedente especificado por la
Sentencia C-666 de 2010, aclaró que la referencia de la expresión Estado no son
las autoridades locales sino el Legislador. La Corte fue contundente en señalar
que “De la sentencia C-666 de 2010, y específicamente de su primer
condicionamiento a la decisión de exequibilidad allí dispuesta, no se
deriva orden, autorización o facultad dirigida a las autoridades
administrativas, nacionales o territoriales -asambleas departamentales,
gobernadores, concejos distritales y municipales, alcaldes-, para expedir
regulaciones o dictar actos de morigeración o eliminación de ‘conductas
especialmente crueles’ hacia los animales que impliquen modificación de normas
legales, restricción de derechos constitucionales o limitaciones a la libertad
de expresión artística y cultural, en el marco del espectáculo taurino
legalmente regulado, ni en general de ‘protección especial’ contra su
sufrimiento y dolor en ausencia de determinación legislativa que se los permita.
Corresponderá al Legislador, ‘en el futuro’, la adopción de tales medidas
y regulaciones en un nuevo ‘proceso de adecuación entre expresiones culturales
y deberes de protección a la fauna’. Tal es la cosa juzgada que se
deriva de la sentencia C-666 de 2010.” (Se destaca)
101.
Con todo, dado que la Sentencia C-666 de 2010 (i) no corresponde a un
asunto similar al que le correspondió resolver a la Sala de Revisión en la
sentencia cuestionada, y (ii) no tiene como ratio decidendi que sólo el
legislador puede prohibir la tauromaquia en Colombia, pues ello no constituye
la regla utilizada para resolver el problema jurídico, esta Corte concluye que
no se configura el cargo de los solicitantes.
3.2.1.2. Desconocimiento del precedente de la Sentencia
C-889 de 2012
102.
Los accionantes sostuvieron que la Sentencia T-121 de 2017 desconoció el
precedente de la Sentencia C-889 de 2012, comoquiera que ella dispuso que las
autoridades locales no tienen competencia para prohibir de manera general los
espectáculos taurinos, sino que esa competencia radica es en el Congreso de la
República, y que por ende la Corte no podía ahora reconocerle al Alcalde de
Bogotá, la posibilidad de arrogarse tal competencia mediante el procedimiento
de consulta popular.
103.
Esta Corte encuentra que la Sentencia T-121 de 2017 en efecto desconoció
el precedente de la Sentencia C-889 de 2012, al permitirle a una autoridad
territorial, como es el Alcalde Distrital, convocar a una consulta popular que
puede conducir a la prohibición general de las corridas de toros la ciudad de
Bogotá D.C. Ni el Alcalde ni ninguna otra autoridad territorial tienen esa
competencia que, según la Sentencia C-889 de 2012, radica exclusivamente en el
Congreso de la República.
104.
Al respecto se debe tener en cuenta que la Sentencia C-889 de 2012
decidió una demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra de los
artículos 14 y 15 (parciales) de la Ley 916 de 2004“por la cual se
establece el Reglamento Nacional Taurino”.
105.
En ese caso, el demandante consideró que, de acuerdo con dichas normas,
“en aquellos municipios y distritos que cuenten con plazas de toros
permanentes, las entidades territoriales están obligadas, por mandato del
legislador, a permitir la actividad taurina en esos escenarios”. A su
juicio, “tal situación usurpa y desconoce la competencia de los concejos
para ejercer el control del patrimonio cultural del municipio o distrito, pues
los convierte a las autoridades locales en simples agentes de la imposición del
legislador.”
106.
En esos términos, a la Sala le correspondió resolver el siguiente
problema jurídico: “¿Las expresiones demandadas, en tanto sujetan la
autorización para el uso de las plazas de toros permanentes a la comunicación
del interesado a las autoridades administrativas correspondientes, vulneran la
autonomía de las entidades territoriales, porque presuntamente les imponen la
obligación de permitir el espectáculo taurino en dichos inmuebles?”
107.
En esa ocasión, la Corte identificó el alcance de las competencias de
las autoridades administrativas en el desarrollo de espectáculos taurinos. Así,
dispuso que ellas no tienen la posibilidad “de imponer, motu proprio, sus
particulares consideraciones de conveniencia, distintas a las restricciones
respaldas (sic) por el ordenamiento”. Adicionalmente, dicha
Sentencia distinguió entre la función de policía y el poder de policía. La
primera, concluyó, está en cabeza de las autoridades administrativas y se
traduce en “la autorización de los espectáculos públicos” que en todo
caso está sometida “al principio de estricta legalidad, predicable respecto
de las limitaciones a derechos constitucionales derivadas del orden público”.
Por su parte, el poder de policía, entendido como “aquellas disposiciones
dirigidas a prever límites y condiciones para el ejercicio de actividades ciudadanas, en aras de la
protección del orden público y la convivencia social” es “privativo del Congreso de la
República, en tanto versa sobre la limitación justificada de derechos
constitucionales”.
108.
Así, para resolver su problema jurídico, la Corte señaló las siguientes
cuatro reglas:
i.      “Es el legislador el
que tiene la potestad de fijar las condiciones para el ejercicio de
espectáculos públicos, entre ellos la actividad taurina”;
ii.      “Las autoridades
territoriales estén circunscritas en su actuar a los lineamientos fijados por
el poder de policía, sin que puedan imponer motu propio sus
particulares consideraciones de conveniencia, distintas a las restricciones
respaldas por el ordenamiento”;
iii.
“El Congreso, en ejercicio de una competencia que esta Corte ha
considerado válida desde la perspectiva constitucional, incluso para el caso
concreto de la actividad taurina, ha decidido reconocer dicha práctica como una
expresión cultural.  De esta manera, las entidades territoriales resultan
vinculadas jurídicamente por ese reconocimiento”; y
iv.
Como la tauromaquia “se trata de una actividad
controversial y que compromete posiciones jurídicas constitucionalmente
relevantes, bien puede ser restringida por el legislador, al grado de
prohibición general.  Sin embargo, consideraciones básicas derivadas de la
eficacia del principio democrático, exigen que esas decisiones estén precedidas
del debate propio de las normas legales.”
109.
Así lo entendió también la Sala Plena en el Auto 025 de 2015, cuando
sobre la Sentencia C-889 de 2012, señaló lo siguiente: “En desarrollo de esa
distinción, la sentencia C-889 de 2012 estableció claramente una
diferenciación entre las competencias específicas de las autoridades
distritales y el Congreso de la República en relación con la actividad taurina.
En esa dirección excluyó cualquier posibilidad de que las autoridades
territoriales impidieran tal práctica, en un escenario de acatamiento del marco
legal -que incluye la causación de heridas así como la muerte del toro- y de
las restricciones definidas en la sentencia C-666 de 2010.”
110.
Habida consideración de que la Sentencia C-889 de 2012 (i) resolvió un
problema jurídico similar al de la sentencia aquí cuestionada, (ii) señaló en
su ratio decidendi que el legislador es el único que puede prohibir las
corridas de toros en Colombia y que las autoridades locales cuentan solo con
una función de policía, la Sala de Revisión debió revocar la Sentencia del 20
de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección A.
111.
En efecto, en los dos casos el problema subyacente versaba sobre si las
autoridades locales tienen competencia para prohibir manifestaciones
culturales, como las corridas de toros. Según la Sentencia C-889 de 2012, la
respuesta a esta pregunta es negativa. Solo el Congreso de la República tiene
esta competencia. Según dicha Sentencia: “la Entidad territorial tiene la
función de policía administrativa de prohibir en un caso puntual, y por el
incumplimiento de los requisitos previstos en el Artículo 15 de la Ley 916 de
2004, la celebración de una corrida de toros. Pero no por ello, cuenta con la
competencia del poder de policía administrativa de prohibir en general la
práctica de la tauromaquia.”
112.
En conclusión, tanto el Tribunal Administrativo como la Sala de Revisión
desconocieron este precedente al señalar que la convocatoria de una consulta
popular local acerca de la prohibición de las corridas de toros era conforme
con la Constitución. Dado que el resultado de una consulta popular debe implementarse
de forma obligatoria por las autoridades locales, una consulta solo puede
considerarse como ajustada a la Constitución, si las autoridades locales tienen
competencia para implementar el resultado de la consulta. En el caso decidido
por la Sentencia T-121 de 2017, de acuerdo con el precedente especificado por
la Sentencia C-889 de 2012, las autoridades locales no tienen competencia para
prohibir las corridas de toros. Por tanto, declarar ajustada a la Constitución
una consulta en la que los ciudadanos manifiesten que no están de acuerdo con
la realización de corridas de toros en Bogotá conduce a un dilema, cuyas dos
posibilidades son inadmisibles desde el punto de vista constitucional. O bien
dicho resultado debe conducir a que las autoridades locales prohíban la
tauromaquia en el Distrito Capital (lo cual contradice de forma patente el
precedente especificado por la Sentencia C-889 de 2012, porque las autoridades
locales no tienen competencia para imponer esa prohibición), o debe llevar a
que las autoridades locales desconozcan el resultado de la consulta (lo cual es
inconstitucional, e ilegal)
113.
Sobre el particular, la Sentencia T-121 de 2017 se limitó a señalar que
la parte resolutiva de la Sentencia C-666 de 2010 puede ser desarrollada tanto
por el Congreso, como por las autoridades administrativas de orden territorial,
en contravía directa a las reglas establecidas en Sentencia C-889 de 2012.
114.
Por lo anteriormente señalado, la Sala Plena de esta Corte concluye que
la Sentencia T-121 de 2017 desconoció el precedente fijado por la sentencia
C-889 de 2012 y por tanto el cargo planteado por los solicitantes está llamado
a prosperar.
3.2.1.3. Desconocimiento del precedente de la Sentencia
T-296 de 2013 y del Auto 025 de 2015
115.
Los incidentalistas plantearon que la Sentencia T-121 de 2017 desconoció
el precedente de la Sentencia C-889 de 2012, reiterada en la Sentencia T-296 de
2013 y el Auto 025 de 2015. Sin embargo, ni el señor Ramsés Alberto Ruiz
Sánchez ni la Corporación Taurina de Bogotá (i) no identificaron la ratio
decidendi de las dos providencias, (ii) no justificaron por qué era
aplicable al caso analizado por la T-121 de 2017, (iii) no demostraron por qué
la discutida sentencia había contrariado tales precedentes. De esa
manera, esta Corte encuentra que ambos solicitantes incumplieron la carga
argumentativa exigida para demostrar la causal de nulidad de una sentencia por
desconocimiento del precedente.
116.
Ocurre además, que son providencias cuyo problema jurídico y ratio
decidendi no puede equipararse.
117.
En efecto, la Sentencia T-296 resolvió un conflicto contractual entre la
Corporación Taurina de Bogotá y el Instituto Distrital de Recreación y Deporte
en relación con la renovación del contrato de arrendamiento para la entrega de
la plaza de toros “La Santa María”, con el fin de celebrar la temporada taurina
de la Ciudad de Bogotá. En ese marco analizó el posible desconocimiento del
derecho fundamental al debido proceso y del derecho a la libertad de expresión
artística, y concluyó que la determinación de la Administración distrital de no
renovar el contrato de arrendamiento de la plaza de toros, con el argumento de
que la Corporación había decidido no eliminar el último tercio de una corrida,
resultaba viciada de nulidad en tanto se hizo mediante un poder de policía
reservado al Legislativo.
118.
El Auto 025 de 2015, resolvió la nulidad presentada en contra de la
Sentencia T-296 de 2015. Por lo tanto, su análisis se circunscribió a los
argumentos presentados por los allí solicitantes para fundamentar una supuesta
nulidad de dicha sentencia. Finalmente, la Sala Plena en ese caso decidió negar
dicha solicitud de nulidad.
119.
Así, no hay razones para considerar que tales providencias constituían
jurisprudencia vinculante para resolver el problema jurídico que tuvo que
resolver la Sala de Revisión en la sentencia cuestionada.
120.      Por
otra parte y contrariamente a lo ocurrido con relación a la C-889 de 2012, la
sentencia cuestionada sí se pronunció sobre el precedente fijado por  la
sentencia T-296 de 2013. En efecto, lo analizó y justificó que se apartaba de
este porque “i) al constituir un antecedente único en la
jurisprudencia no puede afirmarse que con dicha providencia se haya consolidado
un precedente y ii) en todo caso, las reglas fijadas en aquella providencia no
están llamadas a gobernar este caso dado que no versan sobre hechos similares,
y sus problemas jurídicos no son cercanos. Por el contrario, como se explicó en
el acápite de reglas para fallar, la Sala Octava considera que su consideración
sobre la tauromaquia como una posición de derecho fundamental es equivocada.”
121.
En conclusión, correspondía a los solicitantes de la nulidad demostrar
(i) la existencia de un precedente que (ii) siendo vinculante y debiendo haber
sido tenido en cuenta por la nueva sentencia hubiera (iii) sido desconocido de
manera injustificada. Adicionalmente, debieron haber desvirtuado las razones
utilizadas por la sentencia al apartarse del precedente de la Sentencia T-296
de 2013. Siendo que se limitaron a señalar, sin más, que tanto ella  como el
Auto 025 de 2015 “ratificaban” el precedente de la C-889 de 2012, la Sala Plena
de esta Corte concluye que este argumento no está llamado a prosperar.
3.2.1.4. Conclusión respecto del primer cargo
122.
La Sala Plena de esta Corte encuentra que le asiste razón al señor Ruiz
Sánchez y a la Corporación Taurina de Bogotá en que la Sentencia T-121 de 2017
incurrió en la causal de desconocimiento de la jurisprudencia vigente, al no
haber tenido en cuenta lo dispuesto por la Corte en la Sentencia C-889 de 2012.
En efecto, dicha sentencia constituye un precedente relevante, cuya ratio
decidendi debió ser aplicada por la Sala de Revisión. Sin embargo, al confirmar
la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al permitir que el
Alcalde de Bogotá convoque a la mencionada consulta popular, desconoció que, de
conformidad con la jurisprudencia vigente, el legislador es el único que puede
prohibir las corridas de toros. Ello resultaba contrario a lo previamente
decidido por la Corte y amparado por la cosa juzgada constitucional.
3.2.2. Segundo cargo: desconocimiento del precedente
sobre la vinculatoriedad de los resultados de las consultas populares
123.
Los solicitantes argumentaron que la Sentencia T-121 de 2017 desconoció
el precedente constitucional  de las Sentencias C-180 de 1994 y C-150 de 2015[192]
sobre la vinculatoriedad de los resultados de las consultas populares. Ellos
sin embargo, tampoco identificaron la relevancia y pertinencia de la ratio
decidendi de dichas providencias. Tampoco hicieron alusión a en qué sentido
la Sala de Revisión había desconocido tal jurisprudencia. Por el contrario, se
limitaron a referirse a las disposiciones cuya constitucionalidad ellas
analizaban, sin argumentar suficientemente por qué la sentencia cuestionada
estaba cambiando su precedente.
124.      La
Sentencia T-121 de 2017 reconoce reiteradamente la obligatoriedad de la
decisión tomada por el pueblo. Así, la mencionada sentencia señala con claridad
que “La obligatoriedad del resultado implica que, cuando
el pueblo haya adoptado una decisión, el órgano correspondiente deberá adoptar
las medidas para hacerla efectiva”. Incluso cita sobre ese particular tanto
la Sentencia C-180 de 1994 como la sentencia C-150 de 2015.
125.      Sin embargo, los solicitantes consideran que la sentencia
desconoce el precedente al concluir que: “la importancia de la
consulta se mantiene, al menos por dos razones: i) es un mecanismo político por
el cual los habitantes de la capital de la República pueden expresar su sentir
acerca del tema e influenciar las decisiones que se tomen en el legislativo, en
ejercicio de su derecho fundamental a la participación política y ii) puede
otorgar una pauta para las actuaciones de la administración en el ámbito local
mientras se espera a la legislación nacional e, incluso, luego de la expedición
de la misma dependiendo del sentido de esa regulación”
126.      De
lo anterior no se desprende un desconocimiento del precedente mencionado. Menos
aún si se tiene en cuenta que la resolución del caso concreto en nada tuvo que
ver con la obligatoriedad de la consulta popular. Con todo, es
cierto que el aparte transcrito por los accionantes no se corresponde con la
naturaleza jurídica de las consultas populares. De conformidad con la Ley 1757
de 2015, “La decisión del pueblo será obligatoria en todo mecanismo de
participación democrática […].” De ahí que la Corte también haya tenido
oportunidad de señalar que una vez se pronuncia el pueblo en una consulta
popular, la decisión es de obligatorio cumplimiento para la entidad que lo convocó[193].
En ese sentido, no es cierto, como lo señala la Sentencia T-121 de 2017, que la
consulta popular es un mecanismo por medio del cual los ciudadanos se pueden “expresar
acerca de su sentir e influenciar las decisiones que se tomen en el legislativo”
y así “otorgar una pata para las actuaciones de la administración en el
ámbito local mientras se espera a la legislación nacional”. De cumplirse
con los requisitos que establece la ley, y resultar mayoritaria la decisión de
rechazar las corridas de toros en Bogotá, el Alcalde adquiere la obligación de
prohibirlos. Esto sin embargo, y en línea con el primer cargo, conlleva a una
imposibilidad: el Alcalde carece de la competencia para prohibir las corridas
de toros. Por ende, fuerza concluir que este no podía convocar a dicha consulta
popular.
127.
Lo anterior sin embargo, no fue suficientemente argumentado por parte de
los solicitantes, quienes enmarcaron de manera equivocada el vicio que querían
plantear. Esta Corte no considera que los solicitantes no demostraron
suficientemente el desconocimiento del precedente en las Sentencias C-180 de
1994 y C-150 de 2015. Ellos nuevamente fallaron en demostrar
(i) la existencia de un precedente que (ii) siendo vinculante y debiendo haber
sido tenido en cuenta por la nueva sentencia hubiera (iii) sido desconocido por
la Sala de Revisión. Por lo tanto, el segundo cargo no está llamado a
prosperar.
3.2.3. Tercer cargo:
desconocimiento de la cosa juzgada constitucional
128.
Los solicitantes fundamentan la nulidad de la Sentencia T-121 de 2017 en
un supuesto desconocimiento de los derechos fundamentales de la Corporación
Taurina de Bogotá que habían sido tutelados por la Sentencia T-296 de 2013.
129.
El desconocimiento de la cosa juzgada se refiere al carácter de
vinculante y definitivo que  tiene una decisión. En esos términos, los
funcionarios judiciales no pueden volver a pronunciarse sobre un asunto ya
resuelto. Este límite se impondrá a todas aquellas disputas con una identidad
de partes, de causa petendi y de objeto. Esta Corte sin embargo, no
considera que haya habido un desconocimiento de la cosa juzgada de la Sentencia
T-296 de 2013, pues se está ante dos casos distintos que no coinciden en cuanto
a las partes, en cuanto al objeto, ni respecto de la causa petendi.
130.
En efecto, la Sentencia T-296 de 2013 analizó el posible desconocimiento
del derecho fundamental al debido proceso en el marco de la relación
contractual entre la Corporación Taurina de Bogotá y el Instituto Distrital de
Recreación y Deporte. En concreto, la controversia se refería a la vulneración
de los derechos fundamentales al debido proceso y a la libertad de expresión
artística de la Corporación Taurina de Bogotá, no haberle renovado el contrato
de arrendamiento para la entrega de la plaza de toros “La Santa María”, con el
fin de celebrar la temporada taurina de la Ciudad de Bogotá.
131.
Por ende, esta Corte no considera que, como lo sostuvieron los
solicitantes, la Sentencia T-121 de 2017 haya desconocido los derechos que le
fueron protegidos a la Corporación Taurina de Bogotá en la Sentencia T-296 de
2013 con efectos de cosa juzgada. No hay entre las dos sentencias identidad de
partes, ni de objeto ni de causa petendi. La primera tenía como partes a la Corporación
Taurina de Bogotá y la Alcaldía y el INDRD, mientras que la otra es una tutela
promovida por varios ciudadanos en contra de una providencia judicial proferida
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; la primera se refiere a la
vulneración al debido proceso en el marco de una relación contractual, mientras
que la otra versa sobre el desconocimiento del precedente constitucional y la
imposibilidad de que el Alcalde convoque a consultas populares para prohibir
las corridas de toros en Bogotá; en la primera se pretendía que se renovara el
contrato de alquiler de la plaza de toros de la Santa María, mientras que la
otra buscaba que se anulara la sentencia que permitía la consulta popular por
parte del Alcalde.
132.
En conclusión, para esta Corte, en tratándose de una controversia
particular, circunscrita a la vulneración de un derecho fundamental en el marco
de una relación contractual, la Sentencia T-121 de 2017 no desconoció la cosa
juzgada de la Sentencia T-296 de 2013.
3.2.4. Cuarto cargo:
desconocimiento del precedente convencional
133.
Tanto la Corporación Taurina de Bogotá como el señor Ramsés Alberto Ruiz
Sánchez sostuvieron que la Sentencia T-121 de 2017 desconoció el precedente de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la imposibilidad de someter
los derechos humanos de una minoría a la decisión de las mayorías. En concreto,
se refirieron a la decisión Gelman vs. Uruguay, en el cual la Corte
Interamericana de Derecho Humanos resolvió un caso sobre la desaparición
forzada de una ciudadana en 1976 que había sido detenida en Buenos Aires y
aparentemente llevado luego a Uruguay donde dio a luz a su hija la cual parece
haber sido entregada a una familia uruguaya, sin que haya vuelto a haber
noticia del paradero de la señora o de su hija.
134.
Sea lo primero señalar que esta Corte nunca ha declarado la nulidad de
una sentencia por el desconocimiento del precedente convencional. Con todo, ni
la Corporación Taurina de Bogotá ni el señor Ruiz Sánchez fundamentaron la
pertinencia del pronunciamiento de la Corte. Los solicitantes se limitaron a
afirmar que este caso se estaba amenazando la eficacia del derecho a la libre
expresión al pretenderse la prohibición de la tauromaquia.
135.
Si bien es cierto que en esa ocasión, la Corte Interamericana se
pronunció sobre la imposibilidad de someter a las mayorías los derechos de las
minorías, esta no es la regla que se desprende de dicha providencia. Ello se
hizo en un marco específico y por razones de hecho muy distintas a las de la
Sentencia T-121 de 2017, que en nada se parece a lo allí resuelto.
136.
Nuevamente esta Corte considera que los solicitantes no cumplieron con
su carga de demostrar, más allá de enunciarlo, cuál era el precedente de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, por qué debía haber sido aplicada por
la Sala de Revisión en la Sentencia T-121 de 2017 y cómo la había desconocido.
Por ende, esta Corte tampoco considera que dicho cargo esté llamado a
prosperar.
3.2.5. Quinto cargo: “desconocimiento de la
Constitución y la ley”
137.
El señor Ramsés Alberto Ruiz Sánchez alegó que la Sentencia T-121 de
2017 desconoció la Constitución y la Ley 916 de 2004. Indicó que la sentencia
cuestionada vulneró los artículos 7, 70, 71 y 150 de la Constitución, así como
la Ley 916 de 2004, al establecer que es competencia de los alcaldes determinar
la procedencia de la realización de las corridas de toros, desconociendo “las
competencias legales del Congreso de la República y las entidades territoriales
y con ello vulnera la división de competencias establecida en la Constitución.”
y vulnerando el derecho cultural a la expresión artística. De esa manera alegó
la configuración de lo que él denominó “desconocimiento de la Constitución y
la ley”.
138.
Lo cierto es que, planteado el cargo en esos términos, se advierte que
los solicitantes no acreditaron una vulneración del debido proceso con
trascendencia en la decisión, por lo que no se amerita estudiar este supuesto
de nulidad. Por lo tanto, para la Corte este cargo no está llamado a prosperar.
3.2.6. Sexto cargo: falta de
notificación en el trámite de revisión
139.
La Corporación Taurina de Bogotá manifestó que la Corte Constitucional
omitió notificarle el inicio del trámite de revisión y el auto por medio del
cual se dispuso la apertura de pruebas. Señaló que por esta razón no pudo
tampoco allegar pruebas al proceso ni controvertir las aportadas.
140.      Esta
Corte considera que no le asiste la razón al solicitante sobre este particular
pues (i) no acreditó una vulneración del debido proceso con trascendencia en la
decisión: (ii) la normatividad no exige que se haga la notificación de manera
personal; (iii) la selección de la tutela se notificó por estado; y (iv) las
pruebas recaudadas en sede de revisión estuvieron en Secretaría General a
disposición de las partes.
141.      En
efecto, el artículo 16 Decreto 2591 de 1991 dispone que “Las
providencias que se dicten se notificarán a las partes o intervinientes, por el
medio que el juez considere más expedito y eficaz.” Con respecto a la revisión, la única disposición que señala algo
sobre las notificaciones es el artículo 36, según el cual “Las sentencias en
que se revise una decisión de tutela solo surtirán efectos en el caso concreto
y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de
primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y
adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por
ésta.” Así, con base en las disposiciones del Decreto 2591 de 1991 y del
Decreto 306 de 1992, esta Corte ha concluido que “las sentencias de revisión
proferidas por las Salas de Revisión serán las únicas que se notificarán
personalmente a través del a quo, a quien le corresponde llevarla a cabo”[194]
142.      En esos términos resulta claro que al solicitante no había que
notificársele personalmente sino que lo procedente es la notificación por
estados.
143.      De manera que la debida notificación en este caso se verifica
plenamente: el 11 de marzo de 2016 fue proferido el auto por medio del cual, la
Sala de Selección Número Tres resolvió seleccionar para revisión las
providencias de tutela del expediente T-5.388.821, correspondiente a la
controversia entre Ramsés Alberto Ruiz Sánchez y otros contra la Sección
Primera – Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Dicha
providencia se notificó por estado.
144.      Por otra parte, mediante auto del 31 de octubre de 2016, la Sala
Octava de Revisión dispuso oficiar a distintas entidades para efectos de
recaudar las pruebas que consideraba oportunas. El 11 de noviembre de 2016, el
entonces Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva dispuso que “Quinto: una vez
sean recaudadas y evaluadas las pruebas ordenadas en los numerales anteriores,
mediante notificación por estado, PONER A DISPOSICIÓN DE LAS PARTES las mismas
por el término de tres (3) días para que, de encontrarlo necesario, los
interesados se pronuncien al respecto, según lo establecido en el artículo 64
del Acuerdo 02 de 2015”.
145.      La Sala Plena de esta Corte considera que ambas providencias se
notificaron de manera apropiada y de conformidad con lo dispuesto por el
Decreto 2591 de 1991, el Decreto 306 de 1992 y el Acuerdo 02 de 2015 y por ende
no se le vulneró ningún derecho fundamental al solicitante.
146.      Adicionalmente, es importante recordar que la sede de revisión no
es una instancia más en el proceso de tutela. Por ende no se trata de una
oportunidad adicional para aportar pruebas. De conformidad con el Acuerdo 02 de
2015, “Con miras a la protección inmediata y efectiva del derecho
fundamental vulnerado y para allegar al proceso de revisión de tutela elementos
de juicio relevantes, el Magistrado sustanciador, si lo considera pertinente,
decretará pruebas”. Por ende no se le vulneró al solicitante la posibilidad
de aportar pruebas ni tampoco de controvertirlas, pues ellas estuvieron a
disposición de las partes y los interesados.
147.
Con todo, solicitante tampoco acreditó
que con ello se presentara una notoria y flagrante vulneración del debido proceso con repercusiones
sustanciales y directas en la decisión que amerite la nulidad de la
sentencia. Para
esta Corte es importante recordar que la nulidad de una sentencia procede
únicamente en “situaciones
jurídicas especialísimas y excepcionales”[195] razón por la cual no cualquier situación da lugar a la nulidad de
una sentencia. Es por eso que el solicitante de la nulidad debe cumplir con una
carga de argumentar de manera suficiente que la sentencia se enmarca dentro de
una de las causales de nulidad contempladas por esta Corte.
148.
Esta Corte
concluye que este cargo tampoco está llamado a prosperar.
4.
Síntesis de la decisión
149.
En el asunto sub examine, la Sala Plena analizó las solicitudes de
nulidad presentadas por el señor Ramsés Alberto Ruiz Sánchez y la Corporación
Taurina de Bogotá en contra de la Sentencia T-121 de 2017.
150.
La Corte verificó que los solicitantes reunieron los requisitos formales
para la procedencia de la solicitud de nulidad en contra de una sentencia de
esta Corporación. En efecto ellos tienen legitimación en la causa por activa y
propusieron la solicitud en término. El análisis de la suficiencia de
argumentación fue realizada con respecto a cada cargo cuando entró al examen de
los requisitos materiales.
151.
A juicio de la Corte, la solicitud de nulidad en contra de la Sentencia
T-121 de 2017 está llamada a prosperar porque desconoció de manera
injustificada el precedente constitucional de la Sentencia C-889 de 2012 que
dispuso que la competencia de prohibir las corridas de toros en el territorio
nacional es exclusiva del legislador y no de las autoridades locales. Por tal
razón, la solicitud del señor Ramsés Alberto Ruiz Sánchez y de la Corporación
Taurina de Bogotá de anular la sentencia T-121 de 2017 es procedente.
152.
La Corte sin embargo, desestimó los demás argumentos de los solicitantes
por las siguientes razones:
153.
En primer lugar, no hubo desconocimiento del precedente de la Sentencia
C-666 de 2010 en los términos planteados por los solicitantes. A juicio de esta
Corte, dicha sentencia no establece como precedente que sólo el legislador
pueda prohibir las corridas de toros.
154.
En segundo lugar, los solicitantes no identificaron el precedente en
materia de la obligatoriedad del resultado de las consultas populares. En todo
caso, esta Corte considera que dicho elemento se desprende de la Constitución y
de la ley y por ende no puede un funcionario convocar a una consulta que puede
traer como resultado una obligación que no puede cumplir porque carece de la
competencia para hacerlo, conclusión que se deriva igualmente del criterio
fijado por esta Corporación en la sentencia C-889 de 2012.
155.
En tercer lugar, no les asiste la razón a los solicitantes en que la
Sentencia T-121 de 2017 vulneró la cosa juzgada de la Sentencia T-296 de 2013.
Ellos hacen una incorrecta interpretación del concepto de cosa juzgada. En
tratándose de dos procesos sin identidad de partes, objeto y causa petendi, no
hay lugar a decretar la procedencia de este cargo.
156.
En cuarto lugar, los accionantes no argumentaron suficientemente el
desconocimiento del precedente convencional. Por el contrario se limitaron a
traer a colación una decisión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
sin sustentar por qué era pertinente y cómo fue desconocida la regla que de
ella se desprende.
157.
En quinto lugar, no se configura lo que el señor Ramsés Alberto Ruiz
Sánchez llama un vicio por “desconocimiento de la Constitución y la ley”. En
esos términos, ello no configura una casual de anulación de una sentencia de
esta Corte y tampoco fue argumentada de manera suficiente.
158.
En sexto lugar, esta Corte verificó que no se le vulneró el derecho al
debido proceso a la Corporación Taurina de Bogotá pues las providencias a que
ella hace referencia fueron notificadas debidamente y de conformidad con la
normatividad vigente.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala
Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- DECLARAR la nulidad de la Sentencia T-121
de 2017, proferida por la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional.
En consecuencia, deberá será adoptada una nueva providencia por la Sala Plena
que reemplace a la anterior.
Segundo.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero.- Contra esta providencia no procede
recurso alguno.
Comuníquese y cúmplase,
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con impedimento
aceptado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MENDEZ
Secretaria General
[1] Mediante providencias del diez (10) y catorce (14) de septiembre de
dos mil quince (2015) proferida por el Consejero de Estado sustanciador de la
acción de tutela en primera instancia se resolvió acumular al expediente de
tutela de la referencia, otras dieciséis (16) acciones de amparo presentadas
por el mismo número de ciudadanos, en razón a que resultaban idénticos en
hechos, pretensiones y se dirigían contra la misma providencia judicial: Ana
Forero Barrera, Daniela Gómez Cortez, Luis Caballero Duarte, Rodrigo Urrego
Bautista, Campo Moreno León, Ivonne Wittinghan Mártinez, David Humberto
Martínez, Gregorio Garzón, Diana Marcela Sánchez, Wilson Segura Álvarez, Cesar
Andrés Martínez, Segundo Guillermo Rojas, María Emma Pintor, José Luis Fonseca,
Gloria Patricia Parra y Carlos Enrique Castro.
[2] Acciones interpuestas por los siguientes
ciudadanos: Rodrigo Urrego Bautista, Carlos Enrique Castro, David Humberto
Martínez Alfaro, Campo Elías Moreno León, Segundo Guillermo Rojas López, Ivonne
M. Wittingham Martínez, Diana Marcela Sánchez Cuellar, Luis Diego Caballero
Duarte, Wilson Segura Álvarez, Gloria Patricia Parra Herrera, Cesar Andrés
Martínez Villareal, Daniela Gómez Cortes, Gregorio Garzón Fonseca, María Emma
Pintor Cortes, Ana Janneth Forero, José Luis Robayo Fonseca.
[3] Cuaderno No. 2 Folio 4-12
[4] Cuaderno No. 2 Folio 107-121
[5] Cuaderno No. 2 Folio 136-162
[6] Cuaderno No. 2 Folio 1 y Cuaderno No. 2
Folio 248
[7] Folio 26 del Cuaderno No. 1
[8] Folio 28 vto. del Cuaderno No. 1
[9] Folio 101 del Cuaderno No. 1
[10] Folio 1 del Cuaderno No. 1
[11] Ibidem.
[12] Hecho décimo primero del escrito de tutela,
Folio 2 del Cuaderno No. 1
[13] Hecho décimo quinto Folio 3 del cuaderno
No. 1
[14] Folio 8 Cuaderno No. 1
[15] Folio 170 del Cuaderno No. 1
[16] Así lo señaló la Sentencia de Primera
instancia a Folio 138 del Cuaderno No. 1.
[17] Folio 52-81 Cuaderno No. 1.
[18] Folio 55 del cuaderno No. 1
[19] Folio 60 del Cuaderno No. 1
[20] Folio 69 Cuaderno No. 1
[21] Folio 82–95 del Cuaderno No. 1
[22] Folio 95 del Cuaderno No. 2
[23] Folio 133-154 del Cuaderno No. 1. La
providencia contó con una aclaración de voto por parte de la Consejera Lucy
Jeannette Bermúdez Bermúdez, dado que no compartió los argumentos de la
decisión de tutela según los cuales la tauromaquia es una manifestación
cultural. Folio 373-380
[24] Folio 148 del Cuaderno No. 1
[25] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[26] El Consejo de Estado citó el siguiente
aparte de la Sentencia C-666 de 2010: “ (…) la disposición acusada permite
excepcionalmente el maltrato animal en el desarrollo de ciertas manifestaciones
culturales, no obstante, se trata de una disposición excepcional de alcance
restringido como se ha sostenido a lo largo de esta providencia, de manera tal
que no limita la potestad reguladora en cabeza de las autoridades
administrativas municipales. Por lo tanto, estas pueden determinar su permite o
no el desarrollo de las misma en el territorio en el cual ejercen
jurisdicción.”
[27] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[28] Folio 149 del Cuaderno No. 1
[29] Ibíd.
[30] Folio 150 Cuaderno No. 1
[31] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[32] Folio 473 del Cuaderno No. 1
[33] Folio 498 del Cuaderno No. 1
[34] Folio 314-366 del Cuaderno No. 1
[35] Folio 347
[36] Folio 347
[37] Folio 182 del Cuaderno No. 1
[38] Solicitud de Nulidad de Jonathan Ramírez
Nieves Laura Catalina Reyes, Natalia Parra Osorio, Catalina Tenjo León y Julián
Andrés Coy Folio 206-211 del cuaderno No. 1 y Francisco José Ayala Sanmiguel,
Folio 291-294 Mario Florián Reyes Becerra Folio 295-300, Marco Fidel Ramírez
Antonio Folio 301-303, Solicitud de nulidad presentada por la Alcaldía Mayor de
Bogotá Folio 333-341
[39] Folio 503-574 del Cuaderno No. 2
[40] Folio 110-149 del
Cuaderno principal.
[41] El concepto de providencia judicial en el marco de la doctrina de
la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, comprende
tanto las sentencias como los autos que son proferidos por las autoridades
judiciales, en tanto éstos últimos tengan un contenido y alcance que pueda
vulnerar o poner en peligro derechos fundamentales de las partes en los
procesos jurisdiccionales. Cfr. Sentencias T-224 de 1992, T-025 de 1997,
T-1047 de 2003, T-489 de 2006 y T-148 de 2010.
[42] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[43] Sentencia T-156 de 2009
M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez. Ver también Sentencias T-008 de 1998 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz y C-984 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[44] Sentencia T-757 de 2009 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[45] Sentencias T-158 de 1993 Ms.Ps. Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell.;
T-804 de 1999 M.P. Carlos Gaviria
Díaz; SU-159 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[46] Sentencia T-790 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-510 de 2011 M.P. Jorge Ivan Palacio Palacio.
[47] Sentencias T-572 de 1994 M.P. Alejandro Martinez Caballero; SU-172/00.SU-174 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[48] Sentencia T-100 de 1998 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[49] Sentencia T-790 de 2010 M.P. y SU-159 de 2002, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[50] Sentencias T-572 de 1994 M.P. Alejandro Martinez Caballero; SU-159
de 2002 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[51] La Corte ha definido el concepto de precedente constitucional como “aquel
antecedente del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver
que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico
constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad
determinada, al momento de dictar sentencia”. Entre otras, Cfr.
sentencia T-1095 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[52] Cfr. Sentencias C-836 de 2001,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[53] Cfr. Sentencia C-131 de 1993
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[54] Cfr. Sentencia C-104 de 1993
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[55] Sentencia C-113 de 1993 M.P. Jorge Arango Mejía.
[56] Sentencias C- 104 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-113
de 1993 M.P. Jorge Arango Mejía.
[57] C-113 de 1993 M.P. Jorge Arango Mejía.
[58] Sentencias C-104 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-131
de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero, y C-037 de 1996
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[59] En la sentencia SU-047 de 1999
M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero, la
Corte expresó que una sentencia se compone de tres tipos de consideraciones: (i)
la decisión del caso o decisum, (ii) las razones directamente
vinculadas de forma directa y necesaria con la decisión o ratio decidendi y
(iii) los argumentos accesorios utilizados para dar forma al fallo
judicial, conocidos como obiter dicta, y aclaró que sólo la decisión y
la ratio decidendi tienen valor normativo.
[60] Cfr. Sentencias C-836 de 2001
M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-539 de 2011,
M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[61] Cfr. Sentencias C-836 de 2001
M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-539 de 2011
M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[62] Cfr. Sentencia C-335 de 2006. En esta decisión, la
Corte analizó el contenido y alcance del delito de prevaricato por acción
(Art. 413 C.P.), de conformidad con la jurisprudencia de la
Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia y, aclaró que en algunos casos se
incurre en este delito no por desconocer la jurisprudencia sentada por una alta
Corte, la cual constituye una fuente autónoma de derecho, sino porque el
apartarse de ella implica una vulneración directa de las normas
constitucionales o legales o de un acto administrativo de carácter general.
[63] Cfr. Sentencia T-1095 de 2012
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[64] En la sentencia T-1095 de 2012
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva se señaló que: “resulta particularmente
ilustrativo el concepto de cosa juzgada material en el que se evidencia la
necesidad de acudir a las razones consignadas en los fallos de la
Corte para determinar si una nueva disposición reproduce un contenido
normativo retirado del ordenamiento jurídico por la
Corte, y en cuanto a la importancia de la interpretación constitucional en las
sentencias de exequibilidad puede pensarse en la relevancia absoluta que poseen
las consideraciones constitucionales en las sentencias condicionadas en las que
la Corporación determina la interpretación conforme con la constitución de las
disposiciones legales.”
[65] En la sentencia T-1095 de 2012
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva se advirtió: “[en] la sentencia C-131 de
1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) que estudió la constitucionalidad del
artículo 23 del Decreto Ley 2067 de 1991, concluyó en materia de cosa juzgada
constitucional, que los fallos de control abstracto tienen fuerza obligatoria,
en la medida en que: i) tienen efectos erga omnes y no simplemente inter
partes, conforme al artículo 243 de la Carta; ii) tales efectos resultan
obligatorios, en principio, hacia el futuro, aunque no necesariamente, porque
depende de la Corte, como se dijo, fijar autónomamente tales efectos; iii) que
frente a las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada no se puede juzgar la
misma norma nuevamente por los mismos motivos, a fin de respetar la seguridad
jurídica; iv) que las sentencias de la Corte sobre temas de fondo o materiales,
en especial las de inexequibilidad, no pueden ser objeto nuevamente de
controversia por las mismas razones, y v) que todos los operadores jurídicos
están obligados a respetar el efecto de la cosa juzgada material de las
sentencias de la Corte Constitucional.”
[66] Cfr. Sentencia T-1095 de 2012
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En la sentencias T-292 de 2006
M.P. Manuel José Cepeda la Corte señaló: “(…) en materia de tutela, - cuyos
efectos ínter partes eventualmente pueden llegar a hacerse extensivos en virtud
del alcance de la revisión constitucional -, la ratio decidendi sí constituye
un precedente vinculante para las autoridades. La razón principal de esta
afirmación se deriva del reconocimiento de la función que cumple la Corte
Constitucional en los casos concretos, que no es otra que la de “homogeneizar
la interpretación constitucional de los derechos fundamentales” a través del
mecanismo constitucional de revisión de las sentencias de tutela (artículo 241
de la C.P). En este sentido, la vinculación de los jueces a los precedentes
constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y armonía del
ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas de la
Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del Tribunal
constituye una exigencia inevitable. De no aceptarse este principio, la
consecuencia final sería la de restarle fuerza normativa a la
Constitución, en la medida en que cada juez podría interpretar libremente la
Carta, desarticulando el sistema jurídico en desmedro de la seguridad jurídica
y comprometiendo finalmente la norma superior, la confianza legítima en la
estabilidad de las reglas jurisprudenciales y el derecho a la igualdad de las
personas”.
[67] Cfr. Sentencia T-292 de 2006 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa), adicionalmente consultar las sentencias C-386 de
1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y T-1095 de 2012 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva).
[68] Cfr. Sentencia C-036 de 1997 y
T-292 de 2006 y SU -1184 de 2001.
[69] Las reglas que se relacionan fueron citadas en la sentencia T-1095
ambas de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas.
[70] Cfr. T-1095 de 2012
M.P. Luis Ernesto Vargas.
[71] Pousadela, I e I. Cheresky, 2004, “La
incertidumbre organizada. Elecciones y competencia política en Argentina
(1983-2003)”, en I. Cheresky e I. Pousadela (Eds.), El voto liberado.
Elecciones 2003: perspectiva histórica y estudio de casos, Buenos Aires,
Biblos. Pág 15
[72] SARTORI Giovanni, ¿Qué es la democracia?, Altamir Ediciones, 1°
edición Colombia, 1994, Bogotá   pág. 17.
[73] LINZ Juan J. La quiebra de las Democracias,
Alianza Editorial, S.A. 6. ed.1996.
[74] BOBBIO Norberto, El futuro de la
democracia, fondo de cultura económica S.A, México, segunda edición,
segunda reimpresión, 2000, pág. 48
[75] Corte Constitucional, Sentencia T-814 de
1999. Ver también las Sentencias C-089 de 1994, T-.473 de 2003 y C-127 de 2004,
entre otras.
[76] Recientemente, por ejemplo, en la Sentencia C-379 de 2016, en la
que se definió la constitucionalidad del denominado “plebiscito por la paz”.
[77] Dispone el Artículo 23 de la Ley Orgánica
1454 de 2011: “La creación de
departamentos cuyos territorios correspondan parcial o totalmente a una o
varias regiones administrativas y de planificación deberá contar con el
concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial, del Departamento Nacional
de Planeación y la aprobación del Congreso de la República, previa convocatoria
a consulta popular, de acuerdo con los lineamientos legales establecidos por el
legislador y la Constitución.”
[78] Señala el Artículo 8 de la Ley 1625 de
2013: “Cuando
dos o más municipios formen un conjunto con características de Área
Metropolitana podrán constituirse como tal de acuerdo con las siguientes
normas: a) Tendrán
iniciativa para promover su creación los alcaldes de los municipios
interesados, la tercera parte de los concejales de dichos municipios, el cinco
por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el censo electoral totalizados
de los mismos municipios y el Gobernador o los Gobernadores de los
departamentos a los que pertenezcan los municipios que se pretendan integrar a
un Área Metropolitana;  b) Los promotores del área metropolitana elaborarán el
proyecto de constitución en donde se precise como mínimo: Los municipios que la
integrarán, el municipio núcleo y las razones que justifican su creación; c) El
proyecto se entregará a la Registraduría Nacional del Estado Civil, para que,
dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de recibo, esa
Entidad realice la verificación de los requisitos exigidos en los literales a)
y b), y en caso de certificar que la propuesta cumple con los mismos, procederá
a convocar la consulta popular. La Registraduría Nacional del Estado Civil
proveerá los medios necesarios para la organización de la consulta popular; d)
La fecha para realizar la consulta popular en ningún caso será inferior a tres
(3) meses, ni superior a cinco (5) meses a partir de que se haya decretado la
convocatoria y sea publicada en la página web de la Registraduría Nacional del
Estado Civil. En este lapso deberá difundir periódicamente el llamamiento a
consulta popular a través de los medios masivos de comunicación que tengan
mayor impacto en los municipios interesados; e) Se entenderá aprobado el
proyecto sometido a consulta popular cuando la mayoría de votos de cada uno de
los municipios interesados sea favorable a la propuesta y la participación
ciudadana haya alcanzado al menos la cuarta parte de la población registrada en
el respectivo censo electoral de cada uno de los municipios intervinientes; f)
Cumplida la consulta popular, en cada uno de los municipios donde fuera
aprobado el proyecto de conformidad con el literal e), los respectivos alcaldes
y los presidentes de los concejos municipales protocolizarán en la Notaría
Primera del municipio núcleo, la conformación del Área Metropolitana o el
ingreso a una ya existente en un plazo no mayor de treinta días calendario”
[79] Indicó la Sentencia C-180 de 1994: “En
este sentido, debe concluir la Corte, que la definición que trae el artículo
8o., se ajusta al texto de los artículos constitucionales que regulan el
instrumento de la consulta popular, como ha quedado señalado. Así se
declarará.”
[80] Sobre el capítulo sobre las consultas
populares de carácter territorial indicó la Sentencia C-180 de 1994: “A esta
disposición son extensivas las consideraciones que esta Corte  hizo al examinar
el artículo 43 del proyecto, que consagra la misma determinación respecto de
los referendos, y que la conducen a considerarla ajustada a la Constitución,
pues no desconoce ni deja sin efectos los derechos políticos ni las libertades
fundamentales de los ciudadanos sino que, por el contrario, pretende evitar que
la realización de la consulta popular se vea afectada por la situación de
excepción en que se encuentre el territorio nacional.”
[81] Artículo 9: “Para que los mecanismos de
participación ciudadana superen la etapa de recolección de apoyos deben
presentar ante la correspondiente Registraduría del Estado Civil la cantidad de
apoyos determinadas en la Constitución y esta ley. (…) d) Para solicitar una consulta
popular de origen ciudadano en las entidades territoriales se requiere del
apoyo de un número no menor del diez por ciento (10%) de ciudadanos que hagan
parte del respectivo censo electoral.”(Negrillas y subrayado fuera del texto)
[82] Sentencia T-123 de 2009.
[83] Corte Constitucional, Sentencia C-180 de
1994, MP. Hernando Herrera
Vergara.
[84] Ídem.
[85] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[86] Un Estado social debe buscar, entre otros, el
bienestar animal, por ser éste un elemento connatural al desarrollo del
principio de solidaridad.
[87] Y que no es relevante simplemente en cuanto
está a su servicio, sino que tiene importancia per se como contexto en
el cual uno de sus integrantes es la comunidad humana.
[88]  Es
relevante mencionar la reglamentación contenida en el Decreto 1500 de 2007
(art. 30, núm. 3), que al referirse a las condiciones de sacrificio de animales
para consumo humano, tomó en cuenta la posible afectación de la libertad de
cultos: “Con el fin de preservar la
libertad de culto, la única excepción permitida para el sacrificio sin
insensibilización, será en el caso de que los rituales religiosos así lo
requieran”.
[89] El principio de bienestar animal cede ante
las costumbres alimenticias de la especie humana, al admitirse el sacrificio de
animales para el consumo humano. Sin embargo, el sacrificio animal en estos
casos debe ajustarse a parámetros establecidos con el objetivo de eliminar
cualquier práctica que implique sufrimiento evitable para el animal y, así
mismo, la crueldad en los procedimientos de sacrificio, demostrando que,
incluso en estos casos, el deber constitucional resulta plenamente aplicable a
la relación que los humanos mantengan con los animales.
[90] La ley 84 de 1989 consagra un capítulo
especial para regular aquellas condiciones que son necesarias para la
realización de experimentos con animales. Se incluyen normas que prohíben la
realización de los mismos cuando como fruto de su práctica se cause maltrato,
cuando éstos no sean puestos bajo anestesia, cuando se realice experimentación
con animales vivos como medio de ilustración en conferencias de facultades con
carreras relacionadas con el estudio animal; así como normas que exigen la
existencia de un comité de ética siempre que se realice un experimento con
animales. Esta es una disposición suficiente para derivar mandatos precisos a
los operadores jurídicos en el sentido de evitar los tratos crueles que causen
sufrimiento a los animales involucrados en estos experimentos, no obstante, los
mismos son permitidos en razón de derechos constitucionales como la libertad de
empresa, la educación, la libertad de cátedra o de intereses colectivos de raíz
constitucional como la salubridad pública o el orden público.
[91] Como se verá más adelante, la Sentencia
C-1192 de 2005 estudió la constitucionalidad de la expresión: “Los espectáculos taurinos son considerados
como una expresión artística del ser humano” del Artículo 1.
[92] Artículo declarado EXEQUIBLE por la Corte
Constitucional mediante Sentencia
C-1192 de 2005, por los cargos estudiados.
[93] Como se explicará más adelante la disposición
normativa fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-889 de 2012.
[94] M.P. Rodrigo Escobar Gil
[95] La providencia de la Corte afirmó: “Hoy
en día a pesar de que la actividad taurina es reprobada por un sector de la población,
y en especial, por las asociaciones defensoras de animales, no puede
desconocerse que la misma históricamente ha sido reconocida como una expresión
artística que manifiesta la diversidad cultural de un pueblo. Ello es así
entendiendo por “arte” no sólo la “virtud, disposición o habilidad para hacer
algo”[95],
en este caso, dejando en el escenario un conjunto de técnicas que materializan
la valentía del hombre frente a la osadía del animal; sino también la
manifestación de una actuación humana “mediante la cual se expresa una visión
personal o desinteresada que interpreta lo real o imaginario con recursos
plásticos, lingüísticos o sonoros”[95],
como sucede en el momento en que el torero a través de la lidia pone a
consideración de los espectadores estampas que enaltecen atributos del hombre,
como lo son, la valentía, el coraje, la paciencia y la tenacidad.”
[96] M.P. Clara Inés Vargas
[97] Artículos 1º, parcial;
2º, parcial; 12, parcial; 22, parcial; 26, parcial; 31, parcial y 80, parcial.
[98] M.P. Humberto Sierra Porto
[99] Con base a ello: “En el presente caso,
(…) el fundamento de la permisión de maltrato animal en el desarrollo de
ciertas actividades radica en que se trata de manifestaciones culturales con
arraigo social en ciertas regiones del territorio nacional. Sin embargo, es
necesario armonizar dichas manifestaciones culturales con el deber de
protección animal que, como antes se concluyó, tiene también rango
constitucional en el ordenamiento jurídico colombiano.”
[100] Explicó la Sala Plena: “Salta a la
vista, por lo tanto, que la disposición acusada no contiene una ponderación
entre el deber de protección y las expresiones culturales que involucran
vejámenes a los animales, carencia que tampoco es suplida por otros preceptos
de rango legal.”
[101] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[102] M.P. Mauricio González Cuervo
[103] Más adelante anotó: “Cualquier cambio de
estos mínimos legales y jurisprudenciales del espectáculo taurino, deberá
implementarse a través de la necesaria intervención del poder legislativo para
realizar una nueva ponderación, ya que la Corte Constitucional en su sentencia C-666/10 determinó que sería necesaria “la actuación del Legislador, que
en cumplimiento de su potestad de configuración normativa debe regular de
manera más detallada la permisión de maltrato animal objeto de examen
constitucional”.
[104] Fundamento Jurídico No. 8.2
[105] La Sentencia C-1192 de 2005 explicó que la
práctica del toreo se encuentra asociada a manifestaciones culturales, sin
embargo en ningún aparte de la providencia se señaló que: (i) asistir a una
corrida de toros o (ii) participar como torero, constituyera el ejercicio de un
derecho fundamental. De hecho, como en esa providencia se precisó que el
Legislador podría prohibir dicha actividad, no resulta sostenible afirmar que
la práctica del toreo es un derecho fundamental toda vez que tales garantías no
pueden ser desconocidas por el Legislador, dado que la estructura de una
posición iusfundamental radica en que ella no puede ser alterada, ni
siquiera por las Mayorías Parlamentaria.
[106] M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[107] M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[108] Cfr. C-590 de 2005.
[109] Cfr. Sentencias C- 666 de 2010,
C-1192 de 2005 y C-889 de 2012
[110] Ferrajoli Luigi, Derechos y garantías,
La Ley del más débil, editorial Trotta, Sexta edición, 2009, pág. 51.
[111] Cuaderno No. 2 Folio 107-121
[112] Cuaderno No. 2 Folio 136-162
[113] Cuaderno No. 2 Folio 1 y Cuaderno No. 2
Folio 248
[114] Folio 26 del Cuaderno No. 1
[115] Folio 28 vto. del Cuaderno No. 1
[116] Folio 101 del Cuaderno No. 1
[117] Folio 29 Cuaderno No. 1
[118] Folio 30 Cuaderno No. 1
[119] Sentencia C-666 de 2010. M.P. Humberto
Sierra Porto
[120] La Corte mostró que los
condicionamientos introducidos por la Sentencia C-666 de 2010 se corresponden
perfectamente con la Ley 8 de 1991 del Parlamento Autonómico de las Islas
Canarias en el reino de España. Esto tiene importancia, ya que muestran que la
protección a los animales, no puede ser entendido como un programa político de
un alcalde o partido político concreto. El debate sobre la protección a los
animales no puede ser visto como un tema idiosincrático o un particularismo de
un alcalde puntal, debido a que, de hecho, se trata de un tema de alcance
mundial, y en el que día a día son convocadas cada vez más sociedades.
[121] Sentencia SU-215 de 2016 (MP María Victoria Calle Correa. AV María
Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Jorge Iván Palacio
Palacio. SPV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Luis Ernesto Vargas Silva. SV
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos). En esa ocasión se dijo que
la parte resolutiva de la sentencia C-792 de 2014 no tenía el alcance que le
daba su tenor literal, el cual era demasiado amplio, sino que debía leerse
circunscrita al marco del caso que resolvió. En la resolutiva de la sentencia
C-792 de 2014 la Corte declaró que, si después de un tiempo determinado no
había una regulación sobre la materia, las personas podían interponer una
impugnación integral contra “todas las sentencias condenatorias ante el superior jerárquico o
funcional de quien impuso la condena”. Sin embargo, la Corte en la sentencia
SU-215 de 2016 indicó que no era susceptible de interponerse contra “todas”,
pues por ejemplo las que confirmaban una condena de primera instancia no lo
eran. De ese modo, señaló que la parte del resolutivo que no se ajustaba al
caso decidido, sino que lo excedía competencialmente, no era vinculante para el
futuro.
[122] Cross, Rupert y J. W. Harris. Precedent in English Law. 4th edition.
Oxford. Clarendon Law Series. 2004, pp. 42 y ss.
[123] Sentencia T-267 de 2013 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio,
consideración jurídica No. 8, citando numerosos precedentes
[124] Lo anterior no significa que las únicas expresiones artísticas y
culturales sean aquellas objeto de categorización y reconocimiento por el
Estado a través del legislador, pues es la misma sociedad, representada en sus
artistas, literatos, compositores, maestros, artesanos, músicos, etc., quienes
a lo largo de la historia pueden crear distintas manifestaciones culturales,
frente a cuyo tratamiento estatal puede el legislador optar en el fututo.
[125] Sentencia C-1192 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil, consideración
jurídica No. 11
[126] Sentencia C-666 de 2010 M.P.
[127] Sentencia C-889 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,
consideración jurídica No. 15.2
[128] Sentencia C-889 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,
consideración jurídica No. 24
[129] Sentencia C-041 de 2017 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y
Jorge Iván Palacio Palacio, consideración jurídica No. 7
[130] Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, consideración
jurídica No. 25
[131] Sentencia T.-446 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,
consideración jurídica No. 4.10
[132] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Quinta. Sentencia de septiembre 23 de 2015. Radicado No.
11001-03-15-000-2015-02257-00 (Acumulado) M.P. Alberto Yepes Barreiro
[133] Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera.
Subsección A. Providencia de agosto 20 de 2015. Radicado No.
25000234100020151557-00, folio 47
[134] Sentencia T-445 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio,
consideración jurídica No. 13
[135] Las sentencias C-180 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara, C-150
de 2015 M.P. Mauricio González Cuervo y T-445 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio han explicitado el carácter político de la decisión adoptada por el
pueblo al votar la consulta popular
[136] Cdno. 2, fls. 1 al 32.
[137] Cdno 2. Fls. 1 al 32.
[138] Cdno ppal. Fl. 171.
[139] Cdno ppal. Fl. 203.
[140] Cdno ppal. Fls. 204 a 253.
[141] Cdno ppal. Fl. 205.
[142] Cdno ppal. Fl. 206.
[143] Cdno ppal. Fl. 208.
[144] Cdno ppal. Fl. 208.
[145] Cdno ppal. Fl. 210.
[146] Cdno ppal. Fl. 210.
[147] Cdno ppal. Fls. 293-294.
[148] Cdno ppal. Fls. 264-267.
[149] Cdno ppal. Fl. 265.
[150] Cdno ppal. Fl. 266.
[151] Cdno ppal. Fl. 275.
[152] Cdno ppal. Fl. 280.
[153] Cdno ppal. Fls. 281-253.
[154] Cdno ppal. Fls. 459-463.
[155] Cdno ppal. Fls. 465 - 495.
[156] Cdno 2. Fls. 36 y 37.
[157] Cdno ppal. Fl. 497.
[158] Decreto 2067 de 1991,
artículo 49: “Contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede
recurso alguno. […] La nulidad de los procesos ante la Corte
Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Sólo las
irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de
base para que el Pleno de la Corte anule el Proceso.”
[159] Cfr., entre otros,
los autos 111 de 2016, 062 de 2000 y 050 de 2000.
[160] Auto 111 de 2016.
[161] Autos 116 de 2017, 536 de
2015, 022 de 2013, 031A de 2002 y 022 de 1995.
[162] Auto 048 de 2013.
[163] Auto 536 de 2016: “la
solicitud de nulidad no puede constituirse en una instancia en la que [la] Sala
Plena de la Corte efectúe un análisis acerca de la corrección de los argumentos
expuestos  por la Sala de Revisión correspondiente. La sentencia que profiere
la Sala de Revisión está cobijada por los efectos de cosa juzgada, de manera
tal que tanto la valoración probatoria como la interpretación que se haya
plasmado en la sentencia no son asuntos objeto de cuestionamiento a través del
incidente de nulidad. En cambio, este incidente se restringe a la
identificación de un vicio significativo y trascendental, el cual haga la
sentencia abiertamente incompatible con el derecho al debido proceso [...]”.
[164] Sentencia C-153 de 2002:
“el principio de la cosa juzgada se traduce en el carácter inmutable,
intangible, definitivo, indiscutible y obligatorio de los fallos cuando se han
dado los trámites y se han cumplido las condiciones y requisitos previstos por
la ley”.
[165] Auto 536 de 2015.
[166] Sentencia C-153 de 2002.
[167] Auto 536 de 2015.
[168] Autos 116 de 2017, 026 de
2015 y 395 de 2014.
[169] Auto 232 de 2001.
[170] Auto 054 de 2006.
[171] Autos 175 de 2009 y 185
de 2008. Con relación a este, la Corte Constitucional, en la Sentencia T-435 de
2006 señaló: “[e]n sus pronunciamientos sobre la coadyuvancia, la Corte
Constitucional, interpretando el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, ha
entendido que terceros ajenos a la conculcación de los derechos fundamentales
con interés en el resultado de un proceso de tutela pueden intervenir de
diferentes formas, buscando defender sus intereses [...]”.
[172] Auto 043A de 2014.
[173] Auto 287 de 2014.
[174] Auto 022 de 2013.
[175] Autos 381 de 2014 y 080
de 2000.
[176] Auto 070 de 2015.
[177] Auto 091 de 2000.
[178] Auto 287 de 2014.
[179] Auto 008 de 1993.
[180] Auto 031A de 2002.
[181] Cdno ppal. Fls 72 a 75; 93 y 94.
[182] Cdno ppal. Fls 1 a 22.
[183] Cdno 2. Fls. 1 al 32.
[184] Decreto 2591 de 1991,
artículo 34: “Decisión en Sala. La Corte Constitucional designará los tres
Magistrados de su seno que conformarán la Sala que habrá de revisar los fallos
de tutela de conformidad con el procedimiento vigente para los Tribunales de
Distrito judicial. Los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la
Sala Plena de la Corte, previo registro del proyecto de fallo correspondiente.”
[185] Autos 111 de 2016 y 319
de 2013.
[186] Auto 244 de 2012.
[187] Corte Constitucional, Auto 053 de 2001.
[188] Corte Constitucional, Auto 254 de 2014.
[189] Corte Constitucional, Auto 386 de 2016.
[190] La Corte Constitucional ha definido la ratio decidendi
como  “la formulación general… del principio, regla o razón general que
constituyen la base de la decisión judicial específica”. Ver Corte
Constitucional, Sentencia SU-047 de 1999. Ver también
Sentencia T-489 de 2013.
[191] Corte Constitucional, Sentencia C-666 de 2010.
[192] Por medio de las sentencias C-180 de 1994 y C-150 de 2015,
la Corte Constitucional realizó el control previo de constitucionalidad sobre
los proyectos de ley estatutaria que luego serían las Leyes 134 de 1994, sobre
mecanismos de participación ciudadana y 1757 de 2015 sobre promoción y
protección del derecho a la participación política. En ambas se declaró la
exequibilidad de que la decisión del pueblo en todo mecanismo de participación
ciudadana es obligatoria.
[193] Lo anterior debe analizarse conjuntamente con el artículo
105 de la Constitución que dispone que “los
Gobernadores y Alcaldes según el caso, podrán realizar consultas populares para
decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio.” Esta regla fue reiterada por el artículo 18  de la Ley 1757
de 2015, en los siguientes términos:“Art. 18. Solo pueden ser materia de
iniciativa popular legislativa y normativa, consulta popular o referendo ante
las corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la
respectiva corporación o entidad territorial.” En ese sentido, siendo
que es de obligatorio cumplimiento, quien convoca a una consulta popular debe
tener la competencia de hacer cumplir con lo mandado por el pueblo.
[194] Corte Constitucional, Auto 156 de 2015.
[195] Corte Constitucional, Auto 031A de 2002.