T-012-17
Sentencia
T-012/17
ACCION DE TUTELA PARA
RECLAMAR EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE DERECHOS PENSIONALES-Procedencia
excepcional
Como reiteradamente lo ha sostenido esta Corporación,
la acción de tutela es un mecanismo previsto en la Constitución, encaminado a
la protección inmediata de los derechos fundamentales frente a la acción u
omisión de cualquier autoridad pública, de la cual se desprenda vulneración o
amenaza a los mismos; el cual sólo es procedente en la medida en que no se
disponga de otro medio eficaz de defensa judicial para salvaguardar los
derechos invocados, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para
conjurar un perjuicio irremediable, o para hacer cesar un daño que se le viene
ocasionando al tutelante. En ese sentido, la acción de tutela no procede por
regla general para ventilar asuntos cuyo conocimiento le ha sido deferido a la
jurisdicción ordinaria, como lo son las controversias alusivas a la reclamación
de pensiones y otras prestaciones económicas de que se ocupan los jueces laborales,
so pena de despojar al amparo de su carácter excepcional. No obstante, con fundamento en la cláusula superior de
protección preferente a las personas que, por diversas causas, se hallan en una
condición de vulnerabilidad, emanada del artículo 13 de la Carta, este Tribunal
ha aceptado la intervención del juez constitucional en asuntos de dicha
naturaleza, en los casos en que el promotor del trámite se halla en un estado
de debilidad manifiesta.
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Finalidad
El legislador estableció la pensión de sobrevivientes
como una prestación cuyo propósito esencial es “la protección de la familia
como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que
dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades
de subsistencia, sin que vean alterada la situación social y económica con que
contaban en vida del pensionado o afiliado que ha fallecido. Por ello, la ley
prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más
cercanas y que más dependían del causante y compartía con él su vida, reciban
una pensión para satisfacer sus necesidades.”
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Beneficiarios
DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES PARA
HIJO EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Requisitos
La jurisprudencia constitucional ha puntualizado los
presupuestos para acceder a la pensión de sobrevivientes o a la sustitución
pensional cuando el reclamante se halla en condición de invalidez. En efecto,
quienes aspiren al reconocimiento del derecho en mención por adolecer de una
limitación física, mental o sensorial que les impide proveerse su propio
sustento, deben demostrar i) su grado de parentesco con el extinto asegurado,
ii), encontrarse en estado de “invalidez”, y iii) la dependencia económica
respecto del causante.
SUSTITUCION PENSIONAL O PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Acreditación del parentesco padre e hijo/SUSTITUCION PENSIONAL O PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Acreditación
de la condición de invalidez del hijo del causante/SUSTITUCION PENSIONAL O PENSION DE SOBREVIVIENTES-Acreditación de la
dependencia económica
PRINCIPIO
DE LA BUENA FE, PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA Y PRINCIPIO DE RESPETO AL ACTO
PROPIO-Reiteración de
jurisprudencia
El principio constitucional de buena fe está
claramente orientado a “erradicar las actuaciones arbitrarias de parte de las
autoridades públicas y de los particulares, ya que el fin perseguido es que los
hechos de éstos se aparten de subjetividades e impulsos que generen
arbitrariedad, y en consecuencia, se ciñan a niveles aceptables de certeza y
previsibilidad.” Ahora bien: la buena fe se concreta a través de los principios
de confianza legítima y respeto por el acto propio, los cuales patentan
garantías para los sujetos y comportan límites a las atribuciones en cabeza de
las entidades públicas, como lo ha desarrollado la Corte: “Las actuaciones entre los particulares
y la administración se rigen por el principio de buena fe, en sus dimensiones
de confianza legítima y respeto por el acto propio. En desarrollo de los
mismos, las autoridades administrativas deben adecuar sus manifestaciones a los
imperativos de confianza, honestidad, decoro y credibilidad que dimanan de la
Carta Política, de manera que los particulares puedan confiar en que la
administración no va alterar súbitamente las condiciones que rigen sus
relaciones con los particulares y en que no va a proferir decisiones que
contravengan la línea conductual que soporte los vínculos que mantenga con los
individuos.”
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Alcance
Este Tribunal ha precisado que la confianza legítima
ampara aquellas expectativas de los ciudadanos, siempre que las mismas estén
fundadas en premisas del ordenamiento jurídico que les den respaldo. No
cualquier expectativa se encuentra jurídicamente protegida, pues la confianza
debe ser legítima o justificada para que pueda ser amparada por vías
judiciales, pues sólo se protegen aquellas ‘circunstancias objetivas,
plausibles, razonables y verdaderas que la motivan y explican revistiéndola de
un halo de credibilidad y autenticidad indiscutibles.’ Por tanto, el principio
de confianza legítima no salvaguarda aquellos comportamientos dolosos o
culposos, y sólo opera frente a comportamientos justificados, razonables y
genuinos. Así mismo, este principio no cobija aquellas circunstancias en las
cuales la Administración ha dejado establecido con anterioridad que puede
modificar la situación individual en cualquier tiempo, ni frente a situaciones
donde el administrado es titular de derechos adquiridos. De manera que sólo
opera en los casos en que se tenga una expectativa justificada de que una
situación de hecho o una regulación jurídica no será modificada
intempestivamente.”.
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA
DE SEGURIDAD SOCIAL
Particularmente, el campo de la reclamación de
derechos derivados del sistema de seguridad social es un escenario donde, con
mayor notoriedad, el principio de confianza legítima cobra vigencia, dado que
envuelve la verificación de requisitos y el agotamiento de trámites a los
cuales está supeditado el reconocimiento de prestaciones económicas a favor de
los individuos y con cargo a los recursos del sistema. Dado ese contexto, no
cabe duda de que las entidades competentes están llamadas a ejercer sus
funciones bajo los parámetros de un control riguroso, con el fin de garantizar
el cumplimiento de los objetivos del esquema de protección en la adecuada
destinación de dichas prestaciones; pero ello no las exime de respetar el
principio de confianza legítima frente a los usuarios del sistema, pues el desconocimiento
del mismo puede hacer nugatorios los derechos de que son titulares las
personas.
DERECHO A
LA SUSTITUCION PENSIONAL DE HIJO EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Orden a
Colpensiones reconocer a favor de hija en situación de discapacidad sustitución
pensional en proporción que corresponda ante existencia de otra
beneficiaria
Referencia: Expediente
T-5.724.616
Acción de tutela formulada por Ligia Leonor Camacho de
Villate, como curadora de Elva Linares Camacho, contra la Administradora
Colombiana de Pensiones –Colpensiones−
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., veinte (20) de enero de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Octava de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, y
en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera
instancia, por el Juzgado 3º Civil del Circuito de Bogotá, y en segunda
instancia, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá –Sala Civil−,
dentro de la acción de tutela promovida por la señora Ligia Leonor Camacho de
Villate, como curadora de la señora Elva Linares Camacho, contra la
Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones−.
El expediente de la referencia fue escogido por la Sala
de Selección de Tutelas Número Nueve, mediante auto proferido el 19 de
septiembre de 2016, indicando como criterios de selección el desconocimiento
del precedente jurisprudencial y la urgencia de proteger un derecho
fundamental.
I. ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.1. La señora Elva Linares Camacho –hija del señor Rafael Linares
García− nació el 13 de junio de 1954, con problemas de salud que más
tarde, a la edad de 3 años, fueron asociados a las enfermedades de epilepsia y
crisis convulsivas frecuentes, las cuales afectaron su desarrollo psicomotor.
1.2. Al progenitor de la citada, señor Rafael Linares García, le fue
reconocida una pensión de vejez por parte del Instituto de Seguro Social
−hoy Colpensiones−, mediante Resolución No. 011709 de 1992.
1.3. El señor Rafael Linares García falleció el 16 de noviembre de
2001.
1.4. El 9 de mayo de 2006 el Instituto de Seguro Social dictaminó una
pérdida de capacidad laboral de la señora Elva Linares Camacho del setenta por
ciento (70,00%).
1.5. Mediante sentencia del 28 de marzo de 2008, proferida por el
Juzgado 14 de Familia de Bogotá, se corroboró el hecho de que la señora Elva
Linares Camacho padece una patología mental tipo síndrome convulsivo asociado a
un retraso mental moderado de etiología desconocida, y se concluyó que no tiene
capacidad para administrar sus bienes. En consecuencia, se declaró la
interdicción por trastorno mental de la citada y se le nombró como guardadora a
la señora María Nubia Uribe Camacho.
1.6. Por sentencia del 16 de octubre de 2008, el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá –Sala de Familia−, en grado jurisdiccional de
consulta, revocó parcialmente la sentencia de primera instancia, en el sentido
de designar como guardadora a la señora Ligia Leonor Camacho, hermana de la
interdicta.
1.7. En Resolución No. 000684 del 25 de enero de 2010, el Instituto de
Seguros Sociales negó la solicitud de reconocimiento de pensión de
sobrevivientes a la señora Elva Linares Camacho, con el argumento de que no
cumplía con los requisitos para acceder a la prestación, pues la estructuración
del estado de invalidez fue posterior a la fecha de fallecimiento del causante,
de modo que al momento del deceso del asegurado la solicitante no dependía
económicamente de él.
1.8. Posteriormente, el 13 de noviembre de 2011 se volvió a reclamar el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Elva
Linares Camacho; oportunidad en la cual se aportaron las pruebas documentales
que dan cuenta de su pérdida de capacidad laboral y de que dependía
económicamente de su progenitor. En respuesta a dicha solicitud, Colpensiones
negó la “reliquidación de la pensión de sobrevivientes”, mediante Resolución
GNR 374138 del 23 de noviembre de 2015.
1.9. Inconforme con dicha decisión, la interesada interpuso recurso de
reposición y, en subsidio, el de apelación.
Mediante Resolución GNR 39109 del 4 de febrero de 2016, Colpensiones
resolvió desfavorablemente el recurso de reposición, luego de señalar que “verificado
el expediente administrativo se evidencia que mediante radicado BZ 2015_1050370
del 6 de febrero de 2015, se le solicitó al peticionario (curador) que allegara
a esta entidad el dictamen de pérdida de la capacidad de la señora Elva Linares
Camacho, sin que a la fecha este aún acreditado el aporte de dicho documento”.
Más tarde, por Resolución VPB 15003 del 4 de abril de 2016,
Colpensiones desató el recurso de apelación, confirmando íntegramente la
determinación adversa a la peticionaria, a pesar de que se aportaron los
documentos requeridos.
1.10. La señora Elva Linares Camacho tiene actualmente 62 años de edad
y por su condición de salud no cuenta con las capacidades físicas y mentales
para laborar y, como dependía económicamente de su padre, no tiene los recursos
necesarios para su propia subsistencia.
Además, las patologías que padece hacen preciso un tratamiento médico
permanente que apareja gastos, lo cual hace más urgente la necesidad de contar
con la pensión deprecada.
2.
3.
Contenido de la
petición de amparo
A través de apoderado judicial especialmente constituido y por medio de
su hermana y curadora −señora Ligia Leonor Camacho de Villate− la
señora Elva Linares Camacho reclama la protección de los derechos fundamentales
al mínimo vital, a la igualdad, a la seguridad social en pensiones de la
persona discapacitada, a la salud, a la dignidad humana y al debido proceso que
le asisten, así como la aplicación de los principios de igualdad,
favorabilidad, irrenunciabilidad e imprescriptibilidad en materia pensional; de
cuya vulneración acusa a Colpensiones, en vista de que ha negado el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a que, según aduce, tiene
derecho, a pesar de haber acreditado los requisitos para acceder a la
prestación.
Con fundamento en lo anterior, solicita que se ordene a la referida
administradora de pensiones que reconozca definitivamente la pensión de
sobrevivientes a su favor, a partir del 13 de noviembre de 2011, de conformidad
con los artículos 48 y 53 de la Constitución, y los artículos 47 y 48 de la Ley
100 de 1993.
Asimismo, pide que se ordene a la demandada el pago del retroactivo de
las mesadas pensionales desde el 13 de noviembre de 2011, hasta la fecha de su
inclusión en nómina.
Para sustentar su solicitud, la accionante acompañó el escrito
introductorio de los siguientes documentos:
§  Copia de la Resolución No. 011709 de 1992, expedida
por la Comisión de Prestaciones Económicas del ISS Cundinamarca, por medio del
cual reconoció pensión de vejez al señor Rafael Linares García.
§  Copia de la sentencia del 28 de marzo de 2008, por
medio de la cual el Juzgado 14 de Familia de Bogotá declara la interdicción por
trastorno mental de Elva Linares Camacho y designa como guardadora de la
interdicta a María Nubia Uribe Camacho.
§  Copia de la sentencia del 16 de octubre de 2008, por
la cual el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá –Sala de
Familia− revocó parcialmente la sentencia dictada por el Juzgado 14 de
Familia de Bogotá, para designar a la señora Ligia Leonor Camacho como curadora
legítima de la interdicta.
§  Copia de la diligencia de 20 de agosto de 2014, en la
cual la señora Ligia Leonor Camacho de Villate se posesionó en el cargo de
curadora definitiva de la señora Elva Linares Camacho ante el Juez 1º (sic) de
Ejecución en Asuntos de Familia de Bogotá, quien, a su vez, dejó constancia de
que “no existen bienes inventariados y por tanto no hay lugar a su entrega
al curador”.
§  Copia del informe remitido por el Grupo de Psiquiatría
y Psicología Forense del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses al Juzgado 14 de Familia de Bogotá, en relación con el examen
psiquiátrico forense practicado a la señora Elva Linares Camacho el 1º de
febrero de 2007 en el marco del proceso de interdicción.
En dicho informe, el médico especialista en
psiquiatría Iván Perea Fernández concluyó que “la examinada presenta un cuadro
de síndrome convulsivo asociado a un retraso mental moderado que le impide
valerse por sí misma y así poder administrar sus bienes”.
§  Copia de oficio del 9 de mayo de 2006, por medio del
cual el médico especialista Santiago Buendía, de Medicina Laboral Pensiones del
Seguro Social, comunica el resultado de la evaluación médico laboral realizado
a la señora Elva Linares Camacho, y califica su pérdida de capacidad laboral en
un setenta por ciento (70,00%), con fecha de estructuración de la invalidez del
9 de mayo de 2006. Además, subraya que la citada no puede decidir por sí misma.
§  Copia de la Resolución No. 000684 del 25 de enero de
2010, en la cual el Seguro Social sostiene que la señora Elva Linares Camacho
no cumple con los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes, dado
que la fecha de estructuración del estado de invalidez fue posterior a la fecha
del fallecimiento de su padre, por lo que supone que al momento de la muerte
del asegurado la solicitante no dependía económicamente de él.
En dicho acto administrativo, el Instituto de Seguro
Social niega la pensión de sobrevivientes a la tutelante y, en cumplimiento al
fallo dictado por el Juez 5º Laboral de Descongestión del Circuito de Bogotá, “reconoce
la pensión de sobrevivientes (sustitución pensional) a la señora Rosa Amelia
Arango González, en calidad de compañera permanente supérstite” del
pensionado, en la totalidad del monto que venía disfrutando el extinto señor
Linares García; y ordena el pago del retroactivo correspondiente.
§  Solicitud de reconocimiento de pensión de
sobrevivientes presentada por la accionante ante Colpensiones el 13 de
noviembre de 2014.
§  Copia de la Resolución GNR 374138 del 23 de noviembre
de 2015, por la cual la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones−
“niega la reliquidación de la sustitución pensional solicitada por Rosa
Amelia Arango González”, luego de determinar que para la liquidación de la
prestación se tuvo en cuenta el 100% de la mesada que devengaba el causante.
Se adjunta el documento contentivo de la
notificación de dicha resolución al apoderado de la solicitante, efectuada el
día 3 de diciembre de 2015.
§  Copia de la Resolución GNR 39109 del 4 de febrero de
2016, por la cual se resuelve desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto
en contra de la Resolución GNR 374138 del 23 de noviembre de 2015. En este acto
administrativo Colpensiones señala que “verificado el expediente
administrativo se evidencia que mediante radicado BZ 2015_1050370 de fecha 06
de febrero de 2015, se le solicitó al peticionario (curador) que allegara a
esta entidad la (sic) dictamen de pérdida de capacidad de la señora ELVA
LINARES CAMACHO (…), sin que a la fecha esté aún acreditado el aporte de dicho
documento”, el cual “se constituye en requisito sine qua non para
acceder al reconocimiento de la prestación que se reclama”.
§  Copia de la Resolución VPN 15003 del 4 de abril de
2016, mediante la cual Colpensiones se pronuncia sobre el recurso de apelación
formulado en contra de la Resolución GNR 374138 del 23 de noviembre de 2015.
Allí se decide confirmar en todas y cada una de sus partes el acto recurrido,
arguyendo que, si bien se allegaron declaraciones sobre la dependencia
económica de la peticionaria respecto del causante, no se acreditó la calidad
de beneficiaria de la pensión, como quiera que el dictamen psiquiátrico
expedido por el Instituto de Medicina Legal no es válido para demostrar la
condición de invalidez en materia pensional, en tanto no es una autoridad
competente para el efecto.
Se acompaña la constancia de notificación del acto
administrativo al apoderado de la solicitante, de fecha 28 de abril de 2016.
4.
Traslado y
contestación de la acción de tutela
Mediante auto del 27 de mayo de 2016, el Juzgado 3º Civil del Circuito
de Bogotá admitió a trámite la acción de tutela, dispuso oficiosamente la
vinculación del Juzgado 14 de Familia del Circuito de Bogotá y ordenó la
notificación del extremo pasivo.
Integrado el contradictorio, las accionadas se pronunciaron en los
siguientes términos:
3.1. Respuesta del Juzgado 14 de Familia del Circuito
de Bogotá
Por oficio número 016 del 1º de junio de 2016, el Juez 14 de Familia
del Circuito de Bogotá manifestó que se remitía a lo decidido al interior del
proceso adelantado ante ese estrado judicial, y aclaró que ninguna de sus
actuaciones fue violatoria de los derechos de la accionante.
Además, informó que el expediente respectivo fue remitido al Juzgado 2º
de Ejecución en Asuntos de Familia, el 22 de enero de 2014.
3.2. Respuesta del Juzgado 2º de Ejecución en Asuntos
de Familia
Con fundamento en lo informado por el Juzgado 14 de Familia del
Circuito de Bogotá, por auto del 2 de junio de 2016, el a quo ordenó
vincular al trámite al Juzgado 2º de Ejecución en Asuntos de Familia de Bogotá.
En consecuencia, por oficio número 0013 del 3 de junio siguiente, el
titular de dicho Despacho hizo una relación de las diferentes etapas que se
surtieron al interior del proceso de interdicción de la señora Elva Linares
Camacho, y aseveró que no ha vulnerado sus derechos, pues no es de su resorte
lo relativo a la sustitución pensional deprecada.
Adicionalmente, allegó copias de algunas piezas procesales del referido
proceso de interdicción.
3.3. Respuesta de la Administradora Colombiana de
Pensiones –Colpensiones–
La representante de Colpensiones señaló en su memorial de defensa que
no había vulnerado el derecho de petición de la accionante, pues la solicitud
elevada por ella fue resuelta mediante el acto administrativo GNR 132665 del 4
de mayo de 2016 “en proceso de notificación”.
Estimó, por lo tanto, que se configuró el fenómeno de carencia actual
de objeto, por haberse superado el hecho que dio lugar a la vulneración alegada
por la actora, y solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de
tutela.
5.
Sentencia de primera
instancia
Mediante sentencia del 9 de junio de 2016, el Juzgado 3º Civil del
Circuito de Bogotá “negó por improcedente el amparo constitucional deprecado
por Elva Linares Camacho”.
Sustentó la anterior determinación en que la demandante disponía de
acciones ordinarias para reclamar el reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes, toda vez que no encontró que existiera el riesgo de un
perjuicio irremediable que habilitara la intervención del juez constitucional
para dirimir la controversia.
6.
Impugnación
Inconforme con la decisión del juez de primer grado, la accionante la
impugnó dentro del término oportuno, a través de su apoderado.
Este sostuvo que era evidente la situación de vulnerabilidad a la que
estaba expuesta la señora Elva Linares Camacho, dado su estado de salud, su
avanzada edad y sus precarias condiciones socioeconómicas, todo lo cual la
convertía en sujeto de especial protección constitucional y tornaba idónea la
acción de tutela frente a otros medios de defensa judicial.
Insistió que la discapacidad mental era la causa de la dependencia
económica de la tutelante hacia su extinto padre, y tras referirse a algunos
pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre los derechos al mínimo vital
y a la seguridad social, así como sobre el perjuicio irremediable, afirmó que
la acción sí resulta procedente en el caso concreto.
En vista de lo anterior solicitó la revocatoria del fallo de primera
instancia, con el fin de que se accediera a las pretensiones.
7.
Sentencia de segunda
instancia
Por sentencia del 30 de junio de 2016, el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá –Sala Civil– confirmó la decisión del a quo,
tras reiterar los argumentos relativos al requisito de subsidiariedad de la
acción de tutela.
8.
Actuaciones en sede
de revisión
Mediante auto del 10 de noviembre de 2016, el magistrado sustanciador
dispuso vincular al trámite a la señora Rosa Amelia Arango González, compañera
permanente supérstite del señor Rafael Linares García y actual beneficiaria de
la pensión de sobrevivientes, para que se pronunciara respecto de lo que a ella
concerniera en relación con la solicitud de amparo, teniendo en cuenta que le
asiste interés en la causa en tanto podría verse afectada por las decisiones
que se adopten.
En el traslado respectivo, la citada guardó silencio.
II. CONSIDERACIONES
1.
Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para
conocer los fallos de tutela proferidos dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86, inciso 3°, y
241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Planteamiento
del caso
1.
En el asunto bajo estudio, la señora Elva
Linares Camacho, actuando a través de su hermana y curadora Ligia Leonor
Camacho de Villate, reclama la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, a la seguridad social
en pensiones de la persona discapacitada, a la salud, a la dignidad humana y al
debido proceso, así como la aplicación de los principios de igualdad,
favorabilidad, irrenunciabilidad e imprescriptibilidad en materia pensional, en
vista de que la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones− le
ha negado el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a que, según
aduce, tiene derecho, debido a que se encuentra en condición de discapacidad y
dependía económicamente de su extinto progenitor, beneficiario inicial de la
pensión cuya sustitución se solicita.
Arguye que, pese a haber acreditado el cumplimiento de todos los
requisitos para ser beneficiaria de la pensión, la entidad accionada se ha
valido de distintos pretextos para rehusarse a reconocerle el derecho de que es
titular, lo cual le ha ocasionado un grave perjuicio, dado que es una persona
de la tercera edad con afecciones de salud mentales que le impiden proveerse
por cuenta propia de los medios necesarios para subsistir, a lo que se añaden
los gastos asociados al tratamiento de su enfermedad en que debe incurrir.
Por lo anterior, solicita que el juez constitucional conceda el amparo
de los derechos fundamentales invocados, ordenando a la demandada que reconozca
de forma definitiva la pensión de sobrevivientes y que pague el retroactivo de
las mesadas correspondientes, hasta la fecha de inclusión en nómina.
Dentro del trámite de tutela, Colpensiones esgrimió que ya había dado
respuesta de fondo a la solicitud elevada por la actora y que, en ese sentido,
se configuraba un hecho superado.
Las decisiones de los jueces constitucionales de primera y segunda
instancias fueron adversas a los intereses de la tutelante.
3.
Problema
jurídico a resolver
Como primera medida, corresponde a la Sala Octava de Revisión examinar
si en el asunto de la referencia se reúnen los requisitos de procedencia de la
acción de tutela, a fin de determinar si, aunque tratándose de una pretensión
enfocada al reconocimiento de una prestación económica que normalmente es del
resorte de la jurisdicción ordinaria laboral, existe una amenaza de derechos
fundamentales que haga pertinente la intervención del juez constitucional.
Precisado lo anterior, es necesario dilucidar si concurren en la
accionante los presupuestos previstos en la ley para acceder a la pensión de
sobrevivientes reclamada. Para el efecto, será preciso establecer, entonces, si
se demuestra que la peticionaria (i) acredita el grado parentesco exigido en
relación con el pensionado, (ii) adolece de una afección de salud que se
enmarca dentro de la condición de invalidez, y (iii) dependía económicamente
del titular original de la pensión.
Verificados dichos aspectos podrá valorarse si las decisiones adoptadas
por la autoridad accionada pretermitieron las disposiciones que regulan el
reconocimiento de la prestación a que se alude y, como consecuencia de la
infracción alegada, conculcaron los derechos que le asisten a la solicitante.
Se identifican, por tanto, los siguientes problemas jurídicos que
enmarcan el estudio de la Corte en esta oportunidad: a) ¿la señora Elva
Linares Camacho reúne las condiciones para ser beneficiaria de la pensión de
sobrevivientes que solicitó ante la accionada? y, a partir de ello, b)
¿la conducta asumida por Colpensiones al negar con diferentes argumentos el
reconocimiento de la pensión reclamada constituyó una vulneración de los
derechos fundamentales
invocados, particularmente los de mínimo vital, seguridad social y debido
proceso?
Con el objetivo de resolver los mencionados interrogantes, la Sala
procederá a efectuar el estudio de los siguientes puntos: (I) Requisitos para
la procedencia excepcional de la acción de tutela en materia de reconocimiento
de pensiones; (II) Conceptualización y régimen jurídico de la pensión de
sobrevivientes; (III) El principio de confianza legítima en las relaciones
entre las autoridades y los particulares; y, desarrollado lo anterior, se dará
cuenta del caso concreto.
I. Requisitos para la procedencia excepcional de la
acción de tutela en materia de reconocimiento de pensiones
Como reiteradamente lo ha sostenido esta Corporación,
la acción de tutela es un mecanismo previsto en la Constitución, encaminado a
la protección inmediata de los derechos fundamentales frente a la acción u
omisión de cualquier autoridad pública, de la cual se desprenda vulneración o
amenaza a los mismos; el cual sólo es procedente en la medida en que no se
disponga de otro medio eficaz de defensa judicial para salvaguardar los
derechos invocados, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para
conjurar un perjuicio irremediable, o para hacer cesar un daño que se le viene
ocasionando al tutelante.
En ese sentido, la acción de tutela no procede por
regla general para ventilar asuntos cuyo conocimiento le ha sido deferido a la
jurisdicción ordinaria, como lo son las controversias alusivas a la reclamación
de pensiones y otras prestaciones económicas de que se ocupan los jueces
laborales, so pena de despojar al amparo de su carácter excepcional.
No obstante, con fundamento en la cláusula superior de
protección preferente a las personas que, por diversas causas, se hallan en una
condición de vulnerabilidad, emanada del artículo 13 de la Carta, este Tribunal
ha aceptado la intervención del juez constitucional en asuntos de dicha
naturaleza, en los casos en que el promotor del trámite se halla en un estado
de debilidad manifiesta.
Ello ocurre, por ejemplo, tratándose de personas de la
tercera edad, con afecciones de salud o en condición de discapacidad, a quienes
sus circunstancias particulares las sitúa en planos de desigualdad frente a
otros ciudadanos y de aguda desventaja frente a las autoridades y los demás
estamentos, supuesto bajo el cual es dable que los mecanismos ordinarios no se
aprecien idóneos o eficaces de cara a la necesidad urgente de protección.
Tomando en consideración que en ciertos escenarios
debe realizarse un análisis más dúctil del requisito de subsidiariedad, la
jurisprudencia ha puntualizado los eventos en los que es posible acudir al juez
de tutela para reclamar prestaciones de contenido económico:
“En relación con el carácter subsidiario
de la acción de tutela para reclamar el reconocimiento de una derecho
prestacional, la Corte Constitucional ha establecido que el juez constitucional
deberá verificar los siguientes requisitos:
“a. Que se trate de sujetos de especial
de protección constitucional.
“b. Que la falta de pago de la
prestación o su disminución, genere un alto grado de afectación de los derechos
fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital,
“c. Que el accionante haya desplegado
cierta actividad administrativa y judicial con el objetivo de que le sea
reconocida la prestación reclamada.
“d. Que se acredite siquiera
sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es
ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales
presuntamente afectados.”[1]
Adicionalmente, aunque el trámite de tutela está
desprovisto de mayores formalidades, cuando la vulneración alegada se sustenta
en el no reconocimiento de una pensión, el juez de amparo está llamado a
constatar si del caudal probatorio es plausible inferir que el peticionario
reúne los requisitos de orden legal para acceder a la prestación deprecada,
toda vez que de dicha verificación dependerá la firmeza de las determinaciones
tendientes a salvaguardar los derechos de que se trata:
“El excepcional reconocimiento del
derecho pensional por vía de tutela se encuentra sometido, adicionalmente, a
una última condición de tipo probatorio, consistente en que en el expediente
esté acreditada la procedencia del derecho, a pesar de la cual la entidad
encargada de responder no ha hecho el mencionado reconocimiento o simplemente
no ha ofrecido respuesta alguna a la solicitud. Ahora bien, en aquellos casos
en los cuales no se encuentre plenamente acreditado el cumplimiento de los
requisitos y los derechos fundamentales del solicitante se encuentren
amenazados por un perjuicio irremediable, el juez de tutela podrá reconocer de
manera transitoria el derecho pensional cuando exista un considerable grado de
certeza sobre la procedencia de la solicitud.
“El mencionado requisito probatorio
pretende garantizar dos objetivos: en primer lugar, busca asegurar la eficacia
de los derechos fundamentales del sujeto que a pesar de encontrarse en una
grave situación originada en el no reconocimiento de su derecho pensional, cuya
procedencia está acreditada, no ha visto atendida su solicitud de acuerdo a la
normatividad aplicable y a las condiciones fácticas en las que apoya su
petición. Y, en segundo lugar, este requisito traza un claro límite a la
actuación del juez de tutela, quien sólo puede acudir a esta actuación
excepcional en los precisos casos en los cuales esté demostrada la procedencia
del reconocimiento.”[2]
En ese orden de ideas, en la hipótesis en que converjan
factores que exacerban la vulnerabilidad del accionante y se enfrente la
eventual consumación de un perjuicio irremediable, el juez instructor se halla
habilitado para investir de plena certidumbre las medidas protectoras otorgadas
a través del mecanismo de amparo, otorgándoles un carácter ya no transitorio
sino definitivo:
“[C]uando a pesar de que exista un
mecanismo idóneo para obtener la protección de los derechos fundamentales
invocados, la tutela se declara procedente para obtener el amparo ante la
inminencia de que ocurra un perjuicio irremediable, por regla general las
órdenes tienen un carácter transitorio con el fin de que el demandante acuda a
los mecanismos principales de defensa para que se decida sobre sus
pretensiones.
“No obstante, si el peticionario está en
situación de debilidad manifiesta, el juez constitucional realizará el examen
de la transitoriedad de la medida, en atención a las particularidades del caso,
en particular a la posibilidad de exigir al accionante que acuda después a los
medios y recursos judiciales ordinarios. Así pues, el juez constitucional puede
concluir que, dadas las circunstancias subjetivas del accionante, resulta
desproporcionado imponerle la carga de acudir al mecanismo judicial principal.”[3]
Conviene anotar que esta Corte ha caracterizado la
pensión de sobrevivientes como derivación del derecho a la seguridad social,
pero a la vez ha admitido que la misma tiene un alcance iusfundamental en tanto
está directamente vinculada a la subsistencia de sujetos de especial protección
constitucional:
“La doctrina jurisprudencial de esta
Corporación, ha considerado que no obstante su naturaleza prestacional, el
derecho a la seguridad social y en especial a la pensión de invalidez, como
derivado de aquel, pueda asumir en determinadas circunstancias el carácter de
fundamental, dada su íntima relación con los derechos a la vida, al trabajo y a
la salud; en efecto, la seguridad social aparece como un principio fundamental
y rector de la política social y económica, por tanto, como un derecho
programático y de desarrollo legal, pero también goza de carácter de
fundamental al ser conexo y paralelo a la vida, al trabajo y la salud; este
derecho tiene su expreso reconocimiento genérico en el artículo 48 de la Carta,
y específicamente para las personas disminuidas físicas, sensoriales y
psíquicas en los mandatos 13 y 17 superiores (…)
“Una de las manifestaciones
contemporáneas de expresión del derecho a la seguridad social es el derecho a
la pensión de invalidez, que busca compensar la situación de infortunio
derivada de la pérdida de la capacidad laboral, mediante el otorgamiento de
unas prestaciones económicas y de salud, cuya característica fundamental en su
condición de esenciales  e irrenunciables (art. 48 C.P.).
“En este orden de ideas, la íntima
conexión entre el derecho a la seguridad social y su manifestación a través de
la pensión de invalidez y los derechos a la vida y al trabajo y la salud, han
llevado a la Corte a afirmar su linaje de derecho fundamental. La pensión de
invalidez como especie del derecho a la seguridad social, ostenta igualmente el
carácter de fundamental cuando su titularidad se predica de personas de la
tercera edad o disminuidas, física, sensorial o psíquicamente.”[4]
Así las cosas, bajo la perspectiva que ofrecen las
anteriores consideraciones, la procedencia de la acción de tutela en el ámbito
del reconocimiento de pensiones, y en concreto la de invalidez, ha de
concretarse a partir del examen sobre las circunstancias particulares de
vulnerabilidad que rodean al solicitante, dedicando singular atención en el
caso de sujetos que se hallan en un estado de debilidad manifiesta, con el
objetivo de justipreciar en cada caso la idoneidad y/o eficacia de otros
mecanismos de defensa judicial, según la urgencia de adoptar medidas para
salvaguardar los derechos cuya transgresión se alega.
II. Conceptualización y régimen jurídico de la pensión
de invalidez
En el instituto jurídico de la pensión de invalidez se plasman varios
objetivos trazados por el Constituyente de 1991, entre los que vale destacar la
defensa de la familia como núcleo fundamental de la sociedad[5],
el derecho irrenunciable a la seguridad social de todos los habitantes del país[6],
la obligación del Estado de proteger a los menores de edad[7],
a los adultos mayores[8]
y a las personas que se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta[9],
y la garantía de un mínimo vital y móvil[10]; además, se patenta en él el
principio de solidaridad[11],
como uno de los pilares del Estado social y democrático de Derecho.
Concatenándose con estos preceptos superiores, en la Ley 100 de 1993,
por la cual se creó el sistema de seguridad social integral, el legislador
estableció la pensión de sobrevivientes como una prestación cuyo propósito
esencial es “la protección de la familia como núcleo fundamental de la
sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del
causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean
alterada la situación social y económica con que contaban en vida del
pensionado o afiliado que ha fallecido. Por ello, la ley prevé que, en
aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más cercanas y
que más dependían del causante y compartía con él su vida, reciban una pensión
para satisfacer sus necesidades.”[12]
En desarrollo del principio de universalidad que rige la seguridad
social, la pensión de sobrevivientes está prevista en beneficio tanto de todas
las personas afiliadas al sistema de seguridad social, tanto las amparadas por
el régimen de prima media, como aquellas que han optado por el régimen de
capitalización individual, siempre con arreglo a las pautas fijadas en la ley,
a fin de que la prestación cumpla su cometido en favor de sus auténticos
destinatarios, esto es, que provea la protección que requieren los familiares
más allegados del causante que, ante su ausencia, han quedado desamparados.
Así, en lo que toca a los requisitos para acceder a la pensión a que se
alude, el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, en la redacción del 12 de la Ley
797 de 2003, prescribe que pueden recibirla los familiares del difunto a quien
se le hubiere reconocido una pensión de vejez o invalidez por riesgo común –pensionado–
y, cuando no mediara reconocimiento pensional, los familiares de quien hubiere
cumplido con un mínimo de semanas de cotización–afiliado–. Este Tribunal
ha distinguido ambas situaciones, señalando que en la primera de las hipótesis
se habla de sustitución pensional[13], al paso que en la segunda se trata
estrictamente de pensión de sobrevivientes[14].
Igualmente, la ley se ocupa de precisar que no todos los parientes del
fallecido pueden reclamar legítimamente la pensión de sobrevivientes, pues, se
insiste, esta busca socorrer a los miembros más próximos del núcleo familiar
que se enfrentan a una situación de indefensión cuando fallece el pensionado o
el afiliado. En ese sentido, el artículo 47 de la misma obra, reformado por el
13 de la Ley 797 de 2003, circunscribe el beneficio pensional a los individuos
que ostenten las siguientes calidades, en su orden:
“a) Cónyuge o compañero o compañera permanente o
supérstite, de forma vitalicia o permanente dependiendo de la edad (30 años),
si procrearon hijos e hicieron vida marital con el causante hasta su muerte y
no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte;
“b) Hijos menores y hasta los 25 años,
incapacitados para trabajar por razón de estudio y si dependían económicamente
del causante al momento de su muerte, y, los hijos inválidos si dependían
económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales,
mientras subsistan las condiciones de invalidez;
“c) Padres del causante que dependían
económicamente de este, en el evento de no existir cónyuge o compañero o
compañera permanente e hijos con derecho,
“d) Hermanos inválidos del causante si dependían
económicamente de éste, a falta de cónyuge o compañero o compañera permanente,
padres e hijos con derecho.”[15]
En cuanto al monto de la pensión de sobrevivientes, el artículo 48 de
la Ley 100 de 1993 determina que en el caso de la sustitución pensional el
beneficiario disfrutará de una mesada por el mismo valor que percibía el
causante, mientras que los familiares de quien fallece en condición de afiliado
recibirán el 45% del ingreso base de liquidación más 2% de dicho ingreso por
cada cincuenta (50) semanas adicionales de cotización a las primeras quinientas
(500) semanas de cotización, sin que exceda el 75% del ingreso base de
liquidación; con la aclaración de que nunca la prestación podrá ser inferior al
salario mínimo legal.
Ahora bien: la jurisprudencia constitucional ha puntualizado los
presupuestos para acceder a la pensión de sobrevivientes o a la sustitución
pensional cuando el reclamante se halla en condición de invalidez. En efecto,
quienes aspiren al reconocimiento del derecho en mención por adolecer de una
limitación física, mental o sensorial que les impide proveerse su propio
sustento, deben demostrar i) su grado de parentesco con el extinto asegurado,
ii), encontrarse en estado de “invalidez”, y iii) la dependencia económica
respecto del causante.
En lo que concierne al parentesco, el parágrafo del
citado artículo 47 de la Ley 100 de 1993 prevé que el vínculo entre el padre,
el hijo o el hermano inválido sea el establecido en el Código Civil. A su vez,
el artículo 13 del Decreto 1889 de 1994 –reglamentario de la mencionada
ley− establece que “el estado civil y parentesco del beneficiario de
la pensión de sobrevivientes, se probará con el certificado de registro civil.”
Es pertinente anotar que esta Corporación ha aceptado que en el estudio
que realiza el juez constitucional en torno a la demostración del parentesco se
valoren circunstancias adicionales, como la no oposición por parte de la
entidad administradora frente a la satisfacción de este requisito, lo cual
supone que dentro de la órbita de sus competencias ha verificado que sí existe
tal vínculo:
“Sin embargo, existen otros mecanismos que el juez
de tutela debe tener en cuenta a la hora de analizar el cumplimiento de esta
exigencia legal, por ejemplo, en la Sentencia T-140 de 2013, esta Corporación
determinó que este requisito se encontraba satisfecho, pues el fondo de
pensiones demandado en más de una oportunidad afirmó que efectivamente existía
un vínculo filial entre la accionante y el titular de la pensión de vejez. Así
las cosas, ante la aseveración realizada y la inexistencia de oposición, la
Corte consideró que existía un indicio suficiente para entender satisfecho el
requisito de la demostración de la relación filial.”[16]
Para comprobar el cumplimento del requisito de invalidez
es preciso remitirse al artículo 38 de la Ley 100 de 1993, en virtud del cual “se
considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional,
no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad
laboral.”
Para tal efecto, el concepto en torno al estado de invalidez del
solicitante deber ser emitido por la autoridad señalada por la ley, de
conformidad con los criterios técnicos para evaluar la pérdida de capacidad
laboral fijados por el Gobierno Nacional en el manual único de calificación de
la invalidez. Resultado de la valoración médica respectiva, el dictamen de
calificación de la invalidez deberá registrar “el origen de la enfermedad,
el accidente o la muerte, el grado de pérdida de la capacidad laboral causado
por el accidente o la enfermedad, la fecha de estructuración de la invalidez y
la fundamentación con base en el diagnóstico y demás informes adicionales,
tales como el reporte del accidente o el certificado de defunción, si fuera el
caso.”[17]
Originalmente, el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 indicaba que
competía a una comisión interdisciplinaria o junta regional, con sede en las
capitales de departamento y en las ciudades de alta demanda, calificar en
primera instancia la invalidez; dictamen que era susceptible de impugnarse ante
la junta nacional de calificación de invalidez.
Con la reforma introducida a dicha norma por el artículo 52 de la Ley
962 de 2005, “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de
trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del
Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios
públicos”, se dejó en cabeza del Instituto de Seguros Sociales, de las
administradoras de riesgos profesionales, de las compañías de seguros que
asuman el riesgo de invalidez y muerte y de las entidades promotoras de salud,
la función de determinar en primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral
y calificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias. Si existía
una inconformidad respecto de la valoración emitida por estas entidades, el
interesado podía solicitar dentro de los cinco días siguientes el dictamen de
la junta regional de calificación de invalidez, el cual era pasible, a su vez,
de ser recurrido ante la junta nacional.
Posteriormente, el artículo 142 del Decreto 19 de 2012, “Por el cual
se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios existentes en la administración pública”, modificó
nuevamente el artículo 41 de la Ley de Seguridad Social y dispuso que
corresponde al Instituto de Seguros Sociales, a la Administradora Colombiana de
Pensiones, a las administradoras de riesgos profesionales, a las compañías de
seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las entidades
promotoras de salud, calificar el grado de invalidez en primera instancia. De
existir un desacuerdo con la calificación, el interesado debe objetarlo dentro
de los diez días siguientes y la entidad debe remitirlo a las juntas regionales
de calificación de invalidez en un término de cinco días; decisión que es
apelable ante la junta nacional de calificación de invalidez, la cual cuenta
con otros cinco días para resolver.
No obstante lo anterior, este Tribunal ha abierto paso al principio de
libertad probatoria en lo que atañe a los medios idóneos para demostrar la
condición de invalidez como requisito para ser beneficiario de la sustitución
pensional o de la pensión de sobrevivientes. En este sentido, a nivel jurisprudencia
se ha reconocido que existen otros documentos capaces de dar cuenta de las
afecciones de salud que aquejan al solicitante y que hacen propicia la
protección que se dispensa a través de la pensión:
“Las normas antes citadas, deben ser analizadas en
concordancia con el principio de libertad probatoria, que deriva del debido
proceso administrativo. En efecto, aunque los artículos que regulan el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de un hijo en situación
de discapacidad, señalan que es “inválido” quien presenta una pérdida de
capacidad laboral superior al 50% y tal circunstancia se prueba mediante un
dictamen expedido por las autoridades ya mencionadas, esto no obsta para que la
autoridad administrativa admita la presentación de otros medios que sean
igualmente conducentes para demostrar la pérdida de capacidad laboral y que la
fecha de estructuración es anterior al fallecimiento del causante.”[18]
Bajo esta perspectiva, la Corte ha admitido que documentos como la
sentencia de interdicción judicial, el peritaje expedido por el Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y la historia clínica del
solicitante son idóneos para acreditar la condición de invalidez en el ámbito
del trámite para acceder a la pensión de sobrevivientes:
“[P]ara la determinación de la incapacidad se hace
imperativo hacer una valoración en conjunto del acervo probatorio que reposa en
el expediente, en aras de garantizar los derechos de las personas en estado de
discapacidad, objeto de especial protección constitucional.
“Así pues, si bien es cierto que, de conformidad
con lo expuesto, la ley es clara en establecer que es mediante el dictamen de
pérdida de la capacidad laboral –que puede ser adelantado por EPS, ARP o Juntas
de Calificación de Invalidez- que se prueba la incapacidad de las personas con
afecciones mentales, no lo es menos, que un dictamen expedido por una entidad
oficial como el Instituto Nacional de Medicina Legal o una sentencia judicial
que declare la interdicción de una persona constituyen pruebas de su
incapacidad sin que, existiendo éstas, se pueda exigir de todas maneras la
valoración del porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, menos aún, cuando
quiera que se trate de problemas congénitos.”[19]
Finalmente, en lo que toca al requisito de dependencia económica
entre el solicitante de la pensión y el familiar fallecido, es preciso que el
primero de los citados no cuente con los recursos suficientes para
garantizarse, por cuenta propia –por medio del trabajo o de bienes de fortuna−,
su congrua subsistencia, lo cual supone que el respaldo económico que, en vida,
le brindaba el pensionado o afiliado extinto, era imprescindible para solventar
los gastos asociados a su manutención.
Vale poner de relieve que el criterio de necesidad como
presupuesto para el reconocimiento de la sustitución pensional o de la pensión
de sobrevivientes no implica que, forzosamente, a falta del soporte que
brindaba el causante, el interesado quede expuesto a un estado de indigencia.
Lo que debe verificarse es que la pérdida del ingreso en cuestión comprometa
sustancialmente sus condiciones materiales de vida en condiciones de dignidad.
En desarrollo de la noción de dependencia económica, ha sostenido la
jurisprudencia de esta Corte:
“[L]a jurisprudencia ha sostenido que el concepto
<<dependencia económica>> como soporte fundamental para proceder al
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, es distinto a la simple
colaboración, ayuda o contribución que los hijos pueden otorgar a sus padres, pues
la correcta teleología de dicho concepto, a partir de su significado natural y
obvio, supone ‘la necesidad de una persona del auxilio o protección de otra’.
De suerte que, en este orden de ideas, el beneficiario de dicha prestación
tiene que encontrarse subordinado o supeditado de manera cabal al ingreso que
le brindaba el causante para salvaguardar sus condiciones mínimas de
subsistencia.
“A este respecto, este Tribunal ha dicho que la
independencia económica se refiere ‘a tener la autonomía necesaria para
sufragar los costos de la propia vida, sea a través de la capacidad laboral o
de un patrimonio propio’, o a la posibilidad de que ‘dispone un individuo para
generarse un ingreso económico o disponer de una fuente de recursos que le
permitan asumir las necesidad básicas, y garantizarse una vida en condiciones
dignas y justas’.
“En este sentido se ha sostenido que para poder
acreditar la dependencia económica, no es necesario demostrar la carencia total
y absoluta de recursos -propio de una persona que se encuentra en estado de
desprotección, abandono, miseria o indigencia- sino que, por el contrario,
basta la comprobación de la imposibilidad de mantener el mínimo existencial que
les permita a los beneficiarios obtener los ingresos indispensables para
subsistir de manera digna.”[20]
Es decir que se cumple el requisito de dependencia económica siempre
que “(i) la falta de condiciones materiales mínimas en cabeza de los
beneficiarios del causante de la pensión de sobrevivientes, para
auto-proporcionarse o mantener su subsistencia; (ii) la presencia de ciertos
ingresos no constituye la falta de la misma, ya que tan solo se es
independiente cuando el solicitante puede por sus propios medios mantener su
mínimo existencial en condiciones dignas.”[21]
En resumen, una vez el solicitante aporta documentos aptos para
demostrar (i) el parentesco con el difunto asegurado, (ii) la condición de
invalidez, y (iii) la dependencia económica respecto del fallecido, se
satisfacen los supuestos para acceder a la prestación.
Como corolario de lo expuesto, la jurisprudencia de esta Corte ha sido
enfática al subrayar que las entidades encargadas del reconocimiento y pago de
la sustitución pensional y/o la pensión de sobrevivientes no pueden
extralimitarse en la exigencia de requisitos adicionales a los contemplados en
la ley, y están obligadas a acoger íntegramente el mandato constitucional de
dar prevalencia al derecho sustancial sobre las formalidades.
III. El principio de confianza legítima en las
relaciones entre las autoridades y los particulares
De conformidad con el artículo 83 de la Carta, el principio de buena fe
gobierna las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas.
A la luz de este precepto, se presume que las personas acuden ante la
Administración movidas por un ánimo serio y probo que guían sus conductas, por
lo cual los entes del Estado, a su vez, deben desplegar sus funciones
observando los principios de “debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena
fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad,
coordinación, eficacia, economía y celeridad”[22],
de modo que no defrauden la confianza depositada por los ciudadanos en las
instituciones legítimamente constituidas.
En tal sentido, el principio constitucional de buena fe está claramente
orientado a “erradicar las actuaciones arbitrarias de parte de las
autoridades públicas y de los particulares, ya que el fin perseguido es que los
hechos de éstos se aparten de subjetividades e impulsos que generen
arbitrariedad, y en consecuencia, se ciñan a niveles aceptables de certeza y
previsibilidad.”[23]
Ahora bien: la buena fe se concreta a través de los principios de
confianza legítima y respeto por el acto propio, los cuales patentan garantías
para los sujetos y comportan límites a las atribuciones en cabeza de las
entidades públicas, como lo ha desarrollado la Corte:
“Las actuaciones entre los particulares y la
administración se rigen por el principio de buena fe, en sus dimensiones de
confianza legítima y respeto por el acto propio. En desarrollo de los mismos,
las autoridades administrativas deben adecuar sus manifestaciones a los
imperativos de confianza, honestidad, decoro y credibilidad que dimanan de la
Carta Política, de manera que los particulares puedan confiar en que la administración
no va alterar súbitamente las condiciones que rigen sus relaciones con los
particulares y en que no va a proferir decisiones que contravengan la línea
conductual que soporte los vínculos que mantenga con los individuos.”[24]
Así pues, emanación del principio de buena es el de confianza legítima,
el cual apareja que las autoridades públicas tienen la obligación de respetar
las expectativas jurídicas y legítimas que, a raíz de sus actuaciones, crean en
los particulares.
Empero, este Tribunal ha precisado que la confianza legítima ampara
aquellas expectativas de los ciudadanos siempre que las mismas estén fundadas
en premisas del ordenamiento jurídico que les den respaldo:
“[N]o cualquier expectativa se encuentra
jurídicamente protegida, pues la confianza debe ser legítima o justificada para
que pueda ser amparada por vías judiciales, pues sólo se protegen aquellas
‘circunstancias objetivas, plausibles, razonables y verdaderas que la motivan y
explican revistiéndola de un halo de credibilidad y autenticidad
indiscutibles.’ Por tanto, el principio de confianza legítima no salvaguarda
aquellos comportamientos dolosos o culposos, y sólo opera frente a
comportamientos justificados, razonables y genuinos. Así mismo, este principio
no cobija aquellas circunstancias en las cuales la Administración ha dejado
establecido con anterioridad que puede modificar la situación individual en
cualquier tiempo, ni frente a situaciones donde el administrado es titular de
derechos adquiridos. De manera que sólo opera en los casos en que se tenga una
expectativa justificada de que una situación de hecho o una regulación jurídica
no será modificada intempestivamente.”[25].
El principio de confianza legítima se vincula, entonces, con un mínimo
de estabilidad en los procedimientos y cierta predictibilidad en los
pronunciamientos de las autoridades frente a los asuntos que les presentan los
administrados y que convocan alguna forma de intervención estatal, de suerte
que no pueden introducirse sorpresivamente cambios en las reglas sobre las
cuales los individuos han erigido sus relaciones con el Estado.
De vieja data, la jurisprudencia constitucional ha caracterizado el
principio de confianza legítima y ha resaltado la importancia que este reviste
en el marco de la interacción entre los órganos del Estado y los particulares:
“Este principio, que fue desarrollado por la
jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la
sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy
autorizada, pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios
bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de
situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho
adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin
embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad
de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su
situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales
casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al
afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación.”[26]
Particularmente, el campo de la reclamación de derechos derivados del
sistema de seguridad social es un escenario donde, con mayor notoriedad, el
principio de confianza legítima cobra vigencia, dado que envuelve la
verificación de requisitos y el agotamiento de trámites a los cuales está
supeditado el reconocimiento de prestaciones económicas a favor de los
individuos y con cargo a los recursos del sistema. Dado ese contexto, no cabe
duda de que las entidades competentes están llamadas a ejercer sus funciones
bajo los parámetros de un control riguroso, con el fin de garantizar el
cumplimiento de los objetivos del esquema de protección en la adecuada
destinación de dichas prestaciones; pero ello no las exime de respetar el
principio de confianza legítima frente a los usuarios del sistema, pues el
desconocimiento del mismo puede hacer nugatorios los derechos de que son
titulares las personas.
Por lo tanto, si el interesado despliega todos los actos tendientes a
acceder a cierto beneficio y aporta la información necesaria para acreditar los
requisitos exigidos, se espera que la autoridad coteje los datos suministrados
a la luz de la normativa correspondiente. Si esta no se pronuncia señalando
expresamente que existe alguna deficiencia o inexactitud en la documentación y
en qué consisten las presuntas irregularidades, nace entonces en el ciudadano
una expectativa legítima de que el derecho reclamado puede serle reconocido,
por cuanto entiende, de buena fe, que su solicitud está ajustada al
ordenamiento.
De igual forma, si la entidad le indica al solicitante que la
información aportada por él es incorrecta o incompleta, una vez este enmiende
adecuada y oportunamente las inconsistencias advertidas, es lógico que espere
que la decisión administrativa resultará favorable a sus intereses, y no que le
sorprenderán poniéndole de presente nuevos reparos que la autoridad omitió
revelar en la ocasión anterior, lo cual supone que se retrase indefinidamente
el acceso al derecho pretendido.
A manera de ilustración, conviene traer a colación lo expuesto por la
Corte al estudiar un caso en el cual constató que la entidad del sistema de
seguridad social vulneró la confianza legítima de una afiliada que generó
expectativas legítimas de obtener una pensión que, a la postre, le fue negada;
circunstancia que se originó en la información imprecisa suministrada a la
ciudadana por la misma Administración:
“[S]e defrauda la confianza de un particular
respecto de autoridad pública que tiene a su cargo el reconocimiento de
prestaciones pensiónales, cuando modifica injustificada y sorpresivamente los
datos que conforman la historia laboral de un afiliado, pues este es el
principal mecanismo a través del cual el afiliado y su familia adquieren
certeza sobre el cumplimiento de los requisitos para acceder al reconocimiento
de la pensión de vejez.”[27]
Bajo esa perspectiva, no puede la entidad, ulteriormente, improbar la
documentación que ya ha debido ser objeto de verificación y a partir de la cual
dio por satisfecho determinado requisito, por cuanto repetir etapas del
procedimiento que han sido superadas, o proporcionar información fragmentada y
diferida sobre los defectos que deben subsanarse, son conductas que soslayan
principios como la economía procesal, la celeridad, la eficacia, la
transparencia y la publicidad que deben regir los actos de la Administración y,
por contera, ello se traduce en la denegatoria sistemática de derechos
fundamentales.
4.
Análisis del
caso concreto
Como medida inicial, corresponde determinar si se reúnen en el caso
bajo estudio los requisitos para la procedencia de la acción de tutela. Agotado
el análisis en torno a este aspecto previo, podrá la Corte adentrarse en el
escrutinio sobre el fondo de la controversia planteada.
4.1. Examen en torno a la procedencia de la
acción de tutela
A partir de los presupuestos descritos en precedencia sobre la
procedencia del recurso de amparo para ventilar asuntos que, normalmente,
conciernen a la justicia ordinaria laboral, como lo es el reconocimiento de
prestaciones económicas, la Sala observa que:
a) la señora Elva Linares Camacho es un sujeto de especial
protección constitucional, como quiera que está probado en el sumario que se
trata de una persona de la tercera edad –tiene 62 años[28]−
que se encuentra aquejada por enfermedades que le ocasionan una discapacidad
mental[29];
b) dada su condición de salud y su avanzada edad, la señora
Elva Linares no goza de capacidad para trabajar y proveerse de lo necesario
para su subsistencia. Además, según se afirma en el escrito de tutela, no
dispone de otras fuentes de ingreso y debe solventar los gastos asociados al
tratamiento de sus patologías. En tal sentido, le asiste la presunción de que
la falta de reconocimiento de la pensión deprecada afecta directamente sus
derechos fundamentales;
c) la tutelante ha desplegado diferentes actuaciones ante la
entidad accionada para acceder a la sustitución pensional, pues ha elevado las
solicitudes de reconocimiento correspondientes[30] –las cuales han sido negadas−
y ha interpuesto los recursos de ley contra las decisiones adversas –los cuales
han sido resueltos desfavorablemente−[31];
d) si bien el proceso ordinario laboral es un escenario idóneo
para dirimir el asunto propuesto, en el sub júdice se aprecia que dicho
mecanismo no resulta eficaz para efectos de proveer una protección inmediata de
los derechos fundamentales amenazados, tomando en cuenta que la situación de
aguda vulnerabilidad en que se encuentra la accionante reclama un
pronunciamiento urgente sobre la solicitud de reconocimiento pensional.
A partir de las consideraciones expuestas, es plausible deducir que en
el caso bajo estudio aparecen reunidos los presupuestos que respaldan la
procedencia de la acción de tutela en los términos indicados ut supra,
pues, pese a que los hechos y pretensiones podrían llevarse al conocimiento de
un juez especializado por conducto de una demanda laboral, las apremiantes
circunstancias que atraviesa la actora, por sus trastornos de salud y su
escasez de recursos económicos.
Asimismo, la Sala estima que las pruebas acumuladas en el expediente
son suficientes para determinar si se satisfacen los requisitos legales para
obtener la pensión de sobrevivientes y, en consecuencia, proceder a adoptar una
decisión definitiva frente a la controversia, de acuerdo con lo que se
corrobore en el siguiente estadio del análisis.
Por lo tanto, se procederá a examinar el fondo de la materia, de
acuerdo con el esquema trazado al formular el problema jurídico.
4.2. El cumplimiento de los requisitos para
el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
La señora Elva Linares sustenta su petición de amparo constitucional en
que, según aduce, ha demostrado que satisface todos los requisitos legales para
que le sea sustituida la pensión que le fue reconocida en vida a su padre
−señor Rafael Linares− y, a pesar de ello, Colpensiones ha
insistido en denegar las solicitudes que, en tal sentido, le ha presentado.
Pasa la Sala, entonces, a verificar si, en efecto, concurren en la
accionante las condiciones necesarias para ser beneficiaria de la sustitución
pensional reclamada. Veamos:
En primer lugar, en cuanto al requisito del parentesco,
basta con señalar que está demostrado que la señora Elva Linares Camacho es
hija del señor Rafael Linares, de conformidad con la copia del registro civil
de nacimiento de la citada que obra en el expediente[32],
en virtud de la aportación de algunas piezas procesales del proceso de
interdicción que se tramitó ante el Juzgado 2º de Ejecución en Asuntos de Familia
de Bogotá.
Como se anotó en las consideraciones, el registro civil de nacimiento
es el documento idóneo para demostrar la relación paterno-filial entre la
solicitante y su fallecido progenitor, de modo que, sin más disquisiciones, es
forzoso concluir que se encuentra debidamente satisfecho este requisito.
En cuanto a la comprobación de la condición de invalidez,
la accionante anexó al escrito de tutela una copia del oficio del 9 de mayo de
2006[33],
por medio del cual el médico especialista Santiago Buendía, de Medicina Laboral
Pensiones del Seguro Social, comunica el resultado de la evaluación médico
laboral realizado a la señora Elva Linares Camacho, y califica su pérdida de
capacidad laboral en un setenta por ciento (70,00%), con fecha de estructuración
de la invalidez del 9 de mayo de 2006. Además, subraya que no puede decidir por
sí misma.
Aportó también copia del informe remitido por el Grupo de Psiquiatría y
Psicología Forense del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
al Juzgado 14 de Familia de Bogotá, en relación con el examen psiquiátrico
forense practicado a la señora Elva Linares Camacho el 1º de febrero de 2007,
en el marco del proceso de interdicción que se adelantada ante dicho Despacho[34].
En dicho informe, el médico especialista en psiquiatría Iván Perea
Fernández consignó lo siguiente:
“La examinada, EVA (sic) LINARES CAMACHO, es una mujer
iniciando la sexta década de la vida proveniente de un hogar con madre como
cabeza de familia, descrito como funcional, de condiciones socioeconómicas
bajo-medias.
“De acuerdo con lo conocido desde los 3 años de
edad comenzó a presentar crisis convulsivas frecuentes que le impidieron
estudiar y afectaron desde entonces su desarrollo psicomotor.
“Este cuadro de signos y síntomas descrito,
corresponde según las clasificaciones psiquiátricas actuales a un síndrome
convulsivo asociado a un retraso metal moderado de etiología desconocida.
“Toda la sintomatología anteriormente descrita que
presenta la paciente ha producido gran menoscabo en sus áreas de relación tales
como el área social y de relación (sic), siendo una mujer que se comporta
como niña de pocos años y esto hace necesario que constantemente requiera de la
ayuda y asistencia de los demás para garantizar sus necesidades básicas de
alimentación, vestido, higiene y vivienda.
“El examen mental realizado para esta evaluación
corrobora la presencia de signos y síntomas de síndrome de retraso mental tales
como el afecto plano; un lenguaje mutista; su inteligencia que impresiona como
inferior al promedio normal. Todo esto refleja que la examinada padece un
retraso mental incapacitante.
“Teniendo en cuenta la información consignada en el
sumario así como lo manifestado por la informante en la presente entrevista y
el examen realizado. Podemos afirmar que la examinada presenta un cuadro de
síndrome convulsivo asociado a un retraso mental moderado que le impide valerse
por sí misma y así poder administrar sus bienes.” (Se subraya)
Adicionalmente, se allegaron copias de las sentencias de primera y
segunda instancias proferidas por el Juzgado 14 de Familia de Bogotá y la Sala
de Familia del Tribunal Superior de Bogotá, respectivamente, en virtud de las
cuales se declaró la interdicción por trastorno mental de la señora Elva
Linares y se le designó curador[35].
La Sala observa que, por una parte, para la época en que se calificó la
invalidez de la señora Elva Linares, el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, en
la redacción del artículo 52 de la Ley 962 de 2005, designaba al Instituto de
Seguros Sociales como una de las entidades competentes para determinar la
pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de
las contingencias.
Aunado a lo anterior, las demás pruebas documentales que ratifican el
diagnóstico de la accionante provienen de autoridades públicas cuyos
pronunciamientos están investidos de la máxima credibilidad, pues se trata, ni
más ni menos, del dictamen psiquiátrico realizado por el Instituto Nacional de
Medicina Legal y Ciencias Forenses, y de sentencias ejecutoriadas dictadas por
jueces de la República.
No hay lugar a dudas, entonces, de que el acervo probatorio recaudado
demuestra, unívocamente, que la delicada condición de salud en que se halla la
tutelante desde muy temprana edad afecta sus facultades mentales. Por tanto, es
diáfano que está debidamente acreditado el segundo de los requisitos para ser
beneficiaria de la pensión de sobrevivientes.
Finalmente, en lo que atañe a la dependencia económica,
la Sala advierte, por una parte, que es claro que las patologías que padece la
señora Elva Linares la privan de la posibilidad de trabajar y obtener, por su
propia cuenta, los medios necesarios para garantizarse su subsistencia.
Por otra, tampoco se vislumbra que la citada disponga de bienes de
fortuna o ingresos que le permitan asumir los gastos de su sostenimiento. Por
el contrario, al formular la acción de tutela, la interesada realizó la
información indefinida en el sentido de carecer de recursos; aseveración que
coincide con lo que puede evidenciarse a partir de algunos de los elementos de
convicción que aparecen en el legajo, a saber:
Los testigos que depusieron al interior del proceso de interdicción de
la actora declararon que no posee bienes de fortuna, que depende por completo
de otras personas y que recibe alguna ayuda de sus hermanos para su manutención[36].
En similar sentido, en la diligencia de 20 de agosto de 2014, en la
cual la señora Ligia Leonor Camacho de Villate se posesionó en el cargo de
curadora definitiva de la señora Elva Linares Camacho ante el Juez 1º (sic) de
Ejecución en Asuntos de Familia de Bogotá, este funcionario dejó constancia de
que “no existen bienes inventariados y por tanto no hay lugar a su entrega
al curador”[37].
De lo expuesto se colige, entonces, que la accionante no goza de
independencia económica, en tanto no tiene la autonomía necesaria para
solventar los costos de su propia sobrevivencia en condiciones dignas, pues no
cuenta con capacidad laboral ni un patrimonio que le genere los ingresos
necesarios para asumir sus gastos; sin que el auxilio que eventualmente ha
recibido de algunos de sus hermanos pueda considerarse que suprime sus
circunstancias de desamparo económico, a la luz de los parámetros esbozados
anteriormente.
Adicionalmente, es presumible que, dada la discapacidad mental que la
tutelante padecía desde su infancia, fueran sus padres quienes atendían en
primera medida sus necesidades básicas, pues estaban obligados a ello en virtud
del numeral 2 del artículo 411 del Código Civil, según el cual se debe alimentos
a los descendientes; obligación alimentaria que, para el caso concreto,
comprendía el total de las erogaciones asociadas al sostenimiento de la actora
−en tanto ésta no contaba con medios propios para proveerse, ni siquiera
parcialmente, de lo necesario para vivir−[38]
y se extendía por toda la vida de la misma −mientras se encontrara
inhabilitada para trabajar por el impedimento de salud[39].
Por las anotadas condiciones, se concluye que nada obsta para afirmar
que existía dependencia económica de la actora respecto de su padre, el
fallecido señor Rafael Linares.
Así las cosas, analizados los presupuestos de parentesco, invalidez y
dependencia económica, la Sala encuentra que la señora Elva Linares Camacho
reúne todos los requisitos previstos por la ley para ser beneficiaria de la
pensión de sobrevivientes.
4.3. Valoración de la conducta adoptada por
la entidad accionada
Corresponde ahora examinar los pronunciamientos emitidos, primero, por
el Instituto de Seguros Sociales y, posteriormente, por la Administradora
Colombiana de Pensiones –Colpensiones–[40], frente a la solicitud de
reconocimiento de pensión elevada por la señora Elva Linares.
Según las pruebas documentales que obran en el expediente, en primer
lugar se solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de
la actora ante el Instituto de Seguros Sociales, a través de la entonces
curadora provisoria de la citada, señora María Nubia Uribe de Camacho. Sobre el
particular, en la Resolución No.
000684 del 25 de enero de 2010[41],
por la cual se da cumplimiento al fallo proferido por el Juzgado 5º Laboral de
Descongestión del Circuito de Bogotá en el sentido de reconocer la sustitución
pensional a la señora Rosa Amelia Arango González en calidad de compañera
permanente supérstite, se señaló:
“Que igualmente y en aras de la celeridad procesal se
observa al revisar las diferentes carpetas en relación con la prestación del
asegurado fallecido que aquí se cumple, que este Instituto no se ha pronunciado
en la carpeta pensional No. 79038 del 5 de septiembre de 2007, en donde la
señora MARÍA NUBIA URIBE DE CAMACHO, en su calidad de curadora provisoria de la
señora ELVA LINARES CAMACHO, hija del asegurado fallecido, solicita el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes.
“Que al no haberse pronunciado el despacho judicial en
relación con esta solicitud se hace necesario decidir toda vez que consta en el
expediente la documentación necesaria en donde se establece la calidad de hija
de la señora ELVA LINARES CAMACHO del asegurado fallecido señor RAFAEL LINARES
GARCÍA.
“Que en el Art. 47 de la Ley 100 de 1993 se establece:
Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes (…)
“Que igualmente obra en la citada carpeta pensional
Certificación de la Evaluación Médico Laboral de la señora ELVA LINARES
CAMACHO, en donde se establece una pérdida de capacidad laboral del 70%, con
fecha de estructuración de la invalidez del 9 de mayo de 2006.
“Que como quedó establecido el asegurado RAFAEL
LINARES GARCÍA falleció el 16 de noviembre de 2001.
“Que de lo expuesto se puede establecer que la señora
ELVA LINARES CAMACHO no cumple con los requisitos citados en la norma
anteriormente transcrita, toda vez que, la fecha de estructuración del estado
de invalidez fue posterior a la fecha del fallecimiento del causante lo que
quiere decir que al momento del fallecimiento del asegurado RAFAEL LINARES
GARCÍA, la señora ELVA LINARES CAMACHO no dependía económicamente de este.
“Que así las cosas se hace necesario negar la pensión
de sobrevivientes solicitada por la señora ELVA LINARES CAMACHO.”
Y, en efecto, en el ordinal tercero de la referida resolución, se
resuelve negar la pensión de sobrevivientes solicitada por la curadora
provisoria de la señora Elva Linares.
Son varias las observaciones que debe hacer la Sala en relación con lo
consignado en el mencionado acto administrativo:
En primer lugar, es altamente reprochable que la entidad se pronunciara
sólo hasta 2010 en torno a la solicitud de reconocimiento pensional que elevó
la actora, la cual, al parecer, reposaba en sus archivos desde el año 2007.
Resulta inadmisible que se someta a una persona –y más tratándose de una
ciudadana en condición de discapacidad– a una espera de años para que le sea
resuelta una petición de la cual puede llegar a depender su subsistencia. Ello
no sólo desatendió el declarado principio de “celeridad” al que,
paradójicamente, se refirió la entidad, sino que amenazó seriamente los
derechos fundamentales de la señora Elva Linares.
Dicho lo anterior, se observa que el Instituto de Seguros Sociales
incurrió en grave dislate al concluir que no existía dependencia económica de
la solicitante de la pensión respecto de su extinto progenitor, sólo por el
hecho de que, aparentemente, la estructuración de la invalidez tuvo lugar
después de la muerte del asegurado.
Por una parte, es a todas luces contraevidente que se dé por cierto que
las enfermedades que aquejan a la actora se estructuraron en el mismo momento
en que se llevó a cabo la calificación de la invalidez, esto es, el 9 de mayo de
2006. Aceptar un exabrupto semejante equivaldría a entender que la señora Elva
Linares Camacho ingresó en buen estado de salud a la valoración con el médico
ocupacional del Seguro Social y adquirió las patologías de “epilepsia
parcial sintomática” y “retardo mental” en el transcurso de la
consulta con el galeno[42].
Nótese que el palmario el yerro que plasmó el médico Santiago Buendía
Vásquez en dicho documento al indicar como fecha de estructuración de la
invalidez el mismo día en que se emitió el oficio de la calificación, sirvió de
pretexto para que la entidad asumiera que la señora Elva Linares perdió su
capacidad laboral con posterioridad al fallecimiento de su padre, cuando en
realidad padecía dichas dolencias desde muy temprana edad.
Ahora bien: la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que en casos
como el presente es necesario verificar la información contenida en el dictamen
de calificación, pues puede ocurrir que allí se consigne una fecha de
estructuración de la invalidez inexacta al pasar por alto que no es inusual que
exista una diferencia de tiempo entre el momento en que determinadas
enfermedades atacan en el organismo –lo cual puede suceder inclusive desde el
nacimiento– y el momento en que éstas se detectan y/o se evalúan como incapacitantes:
“[S]i la estructuración de la invalidez es
posterior al deceso, significa que la persona, o bien no dependía, o bien podía
no depender de su familiar, al estar en edad y en capacidad de trabajar. Por
ende, la crítica situación económica que resulte de la disminución en su
capacidad laboral no será consecuencia del fallecimiento de su ser querido y de
los ingresos que dejó de percibir, sino de un hecho posterior e independiente,
el cual deberá afrontar solicitando la pensión de invalidez causada con sus
propios aportes.
“Ahora bien, hay casos que no se ubican con
claridad en uno de los dos lados. Esto ocurre cuando la fecha de estructuración
consignada en el dictamen médico es posterior al fallecimiento del familiar del
solicitante, pero en su historia clínica se observa que su enfermedad tuvo
origen antes de tal suceso. Frente a un caso como ese, las entidades
pensionales y los jueces de la república deben ofrecerle un tratamiento
diferencial al interesado por tratarse de una persona en condición de
invalidez, valorando todo el acervo probatorio y constatando la situación
material de desprotección, sin limitarse a aquella consignada en el dictamen
médico. En este sentido, deben tomar como fecha de estructuración aquella donde
la enfermedad o el accidente le impidieron a la persona trabajar.”[43]
En tal sentido, partiendo de que la entidad estaba al tanto de la
relación paterno filial entre la solicitante y el asegurado, así como de la
condición de discapacidad de la citada –pues reconoce ambos hechos en el texto
del acto administrativo–, no podía entonces alegar escuetamente que la
estructuración de la invalidez de la señora Elva Linares ocurrió después del
fallecimiento de su padre y derivar de ello que no se cumplía el requisito de
dependencia económica para denegar el reconocimiento de la sustitución
pensional a su favor.
Otro tanto sucede con las decisiones de Colpensiones a la solicitud que
radicó la tutelante el 13 de noviembre de 2011 con el fin de que le fuera
reconocida la sustitución de la pensión que su progenitor disfrutaba en vida.
Tal como se advierte en el sumario, mediante Resolución GNR 374138 del
23 de noviembre de 2015, la administradora de pensiones “negó la reliquidación
de la sustitución pensional solicitada por Rosa Amelia Arango González”, luego
de determinar que para la liquidación de la prestación se tuvo en cuenta el
100% de la mesada que devengaba el causante[44].
Sobre este punto, no se explica cuál puede ser la relación entre la
petición presentada por la actora, que alude al reconocimiento pensional
a su favor, y la determinación de Colpensiones, relativa a la reliquidación
de la prestación en beneficio de la persona que actualmente goza de la pensión.
Al margen de dicha aparente incongruencia, conviene detenerse en los
pronunciamientos posteriores de la administradora de pensiones, mediante los
cuales se desatan los recursos de reposición y de apelación interpuestos contra
el anterior acto administrativo, por cuanto en ellos la entidad vuelve a
referirse al caso de la señora Elva Linares:
En la Resolución GNR 39109 del 4 de febrero de 2016[45],
en la cual se resuelve desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto
en contra de la Resolución GNR 374138 del 23 de noviembre de 2015, Colpensiones
esgrimió:
“Que con ocasión del fallecimiento del señor LINARES
GARCÍA RAFAEL (…), ocurrido el 16 de noviembre de 2001, se presentaron la(s)
siguiente(s) persona(s) a reclamar la pensión de sobrevivientes:
“LINARES CAMACHO ELVA (…), con fecha de nacimiento 13
de junio de 1954, en calidad de hija inválida, el 13 de noviembre de 2014 con
radicado Nro. 2014_9548463, aportando los siguientes documentos:
-Formato de solicitud de prestaciones económicas
-Registro civil de defunción del causante
-Registro civil de la solicitante
-Fotocopia documentos de identidad de la solicitante y
causante
-Copia de sentencia proferida por el Juzgado 14 de
Familia
-Copia de sentencia proferida por el Tribunal Superior
del Distrito
-Copia de diligencia de posesión de curador definitivo
“(…)
“Que verificado el expediente administrativo se
evidencia que mediante radicado BZ 2015_1050370 de fecha 06 de febrero de 2015,
se le solicitó al peticionario (curador) que allegara a esta entidad la (sic)
dictamen de pérdida de capacidad de la señora ELVA LINARES CAMACHO (…), sin que
a la fecha esté aún acreditado el aporte de dicho documento.
“Que de conformidad con el marco normativo trascrito
que regula el reconocimiento de la prestación reclamada se tiene que el
documento solicitado por la administración se constituye en requisito sine qua
non para acceder al reconocimiento de la prestación que se reclama.
“Que en consecuencia se tiene que la decisión objeto
de censura por parte del memorialista se encuentra no solo fácticamente sino
legalmente en las normas que regulan la señalada prestación, razón suficiente
para confirmarla en todas y cada una de sus partes.”
Esta Sala toma distancia de lo resuelto por Colpensiones en el
antedicho acto administrativo que resuelve el recurso de reposición, por las
siguientes razones:
Una vez más, la entidad reconoce que tenía conocimiento del parentesco
entre la actora y el asegurado. Además, estaba demostrada la condición de
invalidez, pues se aportaron sendas sentencias ejecutoriadas en las que se
declara judicialmente la interdicción por trastorno mental de la señora Elva
Linares, y se allegó también la prueba de la toma de posesión de la curadora de
la tutelante. Como se indicó en precedencia, la jurisprudencia constitucional
ha estimado que dichos fallos son idóneos para acreditar el cumplimiento de
dicho requisito.
De otro lado, no es lógico que en esta oportunidad Colpensiones
solicitara un dictamen de invalidez que ya debía reposar en sus archivos,
habida cuenta de que fue precisamente un médico adscrito al otrora Seguro
Social –Pensiones– quien emitió el dictamen del 9 de mayo de 2006, en el cual
se señalaba expresamente que la actora contaba con un 70% de pérdida de
capacidad laboral; tanto así que dicha calificación fue tenida en cuenta cuando
se dictó la Resolución No.
000684 del 25 de enero de 2010.
Por lo tanto, la accionada no podía imponer cargas adicionales a la
solicitante, si de vieja data tenía en su poder el requerido dictamen de
calificación.
En idéntico sentido, mediante la Resolución VPN 15003 del 4 de abril de
2016, Colpensiones resolvió el recurso de apelación formulado en contra de la
Resolución GNR 374138 del 23 de noviembre de 2015, confirmando en todas y cada
una de sus partes el acto recurrido, arguyendo que, si bien se allegaron
declaraciones sobre la dependencia económica de la peticionaria respecto del
causante, no se acreditó la calidad de beneficiaria de la pensión, como quiera
que el dictamen psiquiátrico expedido por el Instituto Nacional de Medicina
Legal no se consideraba válido para demostrar la condición de invalidez en
materia pensional. Así, después de describir los antecedentes fácticos y
normativos de la decisión, concluye:
“Por ende conforme lo (sic) anterior se puede concluir
de manera clara que el oficio proferido por el Instituto de Medicina Legal no
es el documento válido para demostrar una invalidez en materia pensional, pues
téngase en cuenta que no es esta la autoridad competente conforme lo consagra
la normatividad antes transcrita como entidad idónea para dictaminar el grado de
invalidez de una persona con el fin de obtener el reconocimiento prestacional,
esto aunado al hecho de que el informe de psiquiatría proferido por Medicina
Legal carece de fecha de estructuración, porcentaje de la pérdida de capacidad
laboral, si requiere o no ayuda de terceros datos estos trascendentales para el
reconocimiento del derecho solicitado, pues de este depende si acredita o no el
derecho para el reconocimiento de la sustitución pensional, y es que téngase en
cuenta que el dictamen de incapacidad para laborar proferido por la autoridad
competente es prueba sine quanum (sic) para que esta entidad pueda resolver en
derecho; correspondiéndole a la parte interesada allegar las pruebas que ordena
la ley tales como el dictamen de pérdida de capacidad para laborar, la
dependencia económica entre otras a través de las cuales acredite que le
corresponde el derecho solicitado, por ende  como hasta la fecha dicho derecho
no fue acreditado por la solicitante es una razón mas (sic) que suficiente para
confirmar en todas y cada una de sus partes el acto administrativo atacado.”
Nuevamente, Colpensiones incurre en yerro al restarle validez al
dictamen emitido por el Instituto Nacional de Medicina Legal como resultado de
la evaluación psiquiátrica que le practicó a la accionante. Se critica en la
referida resolución que el dictamen en cuestión no tenga fecha de
estructuración de la pérdida de capacidad laboral, ni el grado de invalidez, ni
se señale si la paciente requiere ayuda de terceros, pero basta con examinar el
texto mismo de la evaluación para comprender que la señora Elva Linares se
encuentra discapacitada desde su infancia –por lo cual es claro que la
estructuración de la invalidez data de una época anterior al fallecimiento de
su padre−, que por su condición mental se encuentra imposibilitada para
trabajar –pues se describe allí que no obedece órdenes, está desorientada, su
pensamiento se infiere ilógico y “se comporta como una niña de pocos años”−,
y que su estado de salud “hace necesario que constantemente requiera la
ayuda y asistencia de los demás para garantizar sus necesidades básicas de
alimentación, vestido, higiene y vivienda.”[46]
Por lo tanto, el dictamen de Medicina Legal era un documento que, al
igual que las demás pruebas de que ya disponía la entidad, apunta
inequívocamente a que la señora Elva Linares cumplía con el requisito de
invalidez para ser beneficiaria de la pensión de sobrevivientes.
En este estadio del análisis, la Sala encuentra que en los actos
administrativos que se han reseñado la accionada pretermitió el mandato
superior de protección de las personas en estado de debilidad manifiesta[47]
y desconoció que el Estado
colombiano ha adquirido compromisos internacionales en virtud de los cuales
está llamado a satisfacer los derechos de las personas en condición de
discapacidad[48].
Adicionalmente, con la conducta adoptada a lo largo de la actuación,
Colpensiones violó el debido proceso y la confianza legítima de que es titular
la accionante, como quiera que le negó el reconocimiento de la sustitución
pensional al no dar por satisfechos los requisitos que estaban acreditados con
suficiencia en el expediente administrativo correspondiente.
Es preciso anotar que la entidad contaba con al menos cuatro pruebas
idóneas de la invalidez de la actora, las cuales, a su vez, daban cuenta de que
no gozaba de independencia económica, a saber: el dictamen de calificación de
la invalidez emitido por el médico del Seguro Social, las sentencias proferidas
dentro del proceso de interdicción, el acta de la diligencia de toma de
posesión de la curadora definitiva de la interdicta, y el dictamen de Medicina
Legal; y, sin embargo, volvió una y otra vez a reclamar injustificadamente el
cumplimiento de los requisitos para acceder a la sustitución pensional, agudizando
la situación de vulnerabilidad en que se encuentra, pues la persistente
denegatoria del reconocimiento pensional simultáneamente acarrea para la actora
una afectación sobre sus derechos a la seguridad social y al mínimo vital, en
la medida en que no cuenta con otras fuentes de ingresos que le permitan
garantizarse una subsistencia en condiciones dignas.
En definitiva, la forma en que procedió Colpensiones frente a la
solicitud de reconocimiento de la señora Elva Linares contravino flagrantemente
la Constitución y soslayó las normas del ordenamiento jurídico que prescriben
la pensión de sobrevivientes como una prestación orientada a cubrir,
precisamente, el desamparo al cual se vio abocada la accionante luego de la
muerte de su padre.
En tal sentido, la Sala concederá la tutela de los derechos invocados
por la señora Elva Linares Camacho y, en consecuencia, ordenará a la accionada
que proceda a reconocer la sustitución pensional a que tiene derecho la citada
desde el fallecimiento de su progenitor, en la proporción que le corresponda
ante la existencia de otra beneficiaria, como es la compañera permanente
supérstite del extinto señor Rafael Linares García.
Finalmente, tomando en cuenta que se ha demostrado que la actora cumple
efectivamente todos los requisitos para que le sea reconocida la pensión de
sobrevivientes, la Sala dispondrá que el amparo a que se alude en el párrafo
anterior sea definitivo, a fin de que la interesada no tenga que asumir una
nueva carga consistente en acudir a la jurisdicción ordinaria a ventilar su
reclamación.
De esta manera quedan resueltos los problemas jurídicos planteados al
inicio de estas consideraciones, pues se ha establecido que la accionante reúne
las condiciones para ser beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, a la vez
que se constató que dicho derecho fue negado injustamente por Colpensiones, y
tras dicha comprobación resulta procedente la orden de reconocimiento y pago de
la referida prestación.
5.
Síntesis de la
decisión
En la presente oportunidad la Sala Octava de Revisión examinó el caso
de una persona de la tercera edad en condición de discapacidad a quien le fue
negada la sustitución de la pensión que en vida disfrutaba su progenitor, a
pesar de que cumplía con todos los requisitos legales para ser beneficiaria de
dicha prestación.
Para lograr un adecuado entendimiento de la controversia, se abordaron
las normas y la jurisprudencia constitucional en torno al régimen jurídico de
la pensión de sobrevivientes, con un estudio respecto del objetivo que persigue
la prestación y las formas autorizadas de acreditar el cumplimiento de los
requisitos previstos por el legislador para tal fin.
Igualmente, se analizó cómo el principio de confianza legítima como
emanación del principio constitucional de buena fe, resaltando que el mismo
debe aplicarse en todas las actuaciones que se surtan entre los particulares y
la Administración.
Al abordar el escrutinio del caso concreto, se evidenció que la
solicitante de la pensión reúne los presupuestos para ser beneficiaria de la
sustitución pensional, como quiera que (i) está demostrado el grado parentesco
exigido en relación con el pensionado, (ii) la afección de salud que padece se
enmarca dentro de la condición de invalidez, y (iii) dependía económicamente
del titular original de la pensión.
Asimismo, se advirtió que el extremo pasivo interpuso obstáculos
injustificados que retrasaron el acceso de la actora al beneficio deprecado,
con lo que conculcó los derechos al debido proceso, a la seguridad social y al
mínimo vital que le asisten a la interesada; además de que desconoció la
protección especial de que son titulares los sujetos de especial protección
constitucional.
Por tal motivo, se concluyó que hay lugar a conceder el amparo
definitivo solicitado en la acción de tutela, y a ordenar a la entidad
accionada las medidas tendientes a restablecer los derechos vulnerados.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR las sentencias del 30 y del 9 de junio de 2016,
proferidas por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá –Sala Civil−
y por el Juzgado 3º Civil del Circuito de Bogotá, respectivamente, dentro de la
acción de tutela promovida por la señora Ligia Leonor Camacho de Villate, como
curadora de la señora Elva Linares Camacho, frente a la Administradora
Colombiana de Pensiones –Colpensiones−. En su lugar, CONCEDER el
amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, a la
seguridad social en pensiones de la persona discapacitada, a la dignidad humana
y al debido proceso de la accionante.
Segundo.- ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones
–Colpensiones− que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contado
a partir de la notificación de la presente sentencia, proceda a expedir acto
administrativo en el cual reconozca a la señora Elva Linares Camacho como
beneficiaria de la sustitución pensional del fallecido asegurado Rafael Linares
García, en la proporción que
le corresponda ante la existencia de otra beneficiaria, como es la señora Rosa Amelia Arango González, en calidad de compañera permanente supérstite
del causante.
La entidad procederá a incluirla en nómina a fin de
que la primera mesada pensional sea cancelada, a más tardar, dentro del mes siguiente
a la notificación de este fallo. Los pagos de las mesadas pensionales
respectivas se realizarán a la curadora de la beneficiaria, señora Ligia Leonor
Camacho de Villate.
Tercero.- ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones
–Colpensiones− que, en el término máximo de dos (2) meses, contado a
partir de la notificación de la presente sentencia, pague a la señora Ligia
Leonor Camacho de Villate, curadora de la señora Elva Linares Camacho, el
retroactivo de las mesadas pensionales no prescritas y causadas desde el
fallecimiento del asegurado Rafael Linares García, hasta el día en que se haga
efectivo el reconocimiento de la sustitución pensional, con los respectivos
incrementos de ley e intereses a que haya lugar.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Sentencia T-343 de 2014, M.P.: Luis Ernesto Vargas
Silva
[2]
Sentencia T-836 de 2016, M.P.: Humberto Antonio
Sierra Porto
[3]
Sentencia T-373 de 2015, M.P.: Gloria Stella Ortiz
Delgado
[4]
Sentencia T-093 de 2013, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub
[5]
Artículo 42 de la Constitución
[6]
Artículo 48 íb.
[7]
Artículo 44 íb.
[8]
Artículo 46 íb.
[9]
Artículo 13 íb.
[10]
Artículo 53 íb.
[11]
Artículo 1 íb.
[12]
Sentencia C-1094 de 2003, M.P.: Jaime Córdoba Triviño
[13]
“La sustitución pensional, de otra parte, es un
derecho que permite a una o varias personas entrar a gozar de los beneficios de
una prestación económica antes percibida por otra, lo cual no significa el
reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a
la persona que venía gozando de este derecho.” [Sentencia T-190 de 1993, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz]
[14]
“La pensión de sobreviviente propende porque la muerte
del afiliado no trastoque las condiciones de quienes de él dependían”
[Sentencia T-1065 de 2005, M.P.: Álvaro Tafur Galvis]
[15]
Sentencia C-066 de 2016, M.P.: Alejandro Linares
Cantillo
[16]
Sentencia T-471 de 2014, M.P.: Luis Guillermo Guerrero
Pérez
[17]
Artículo 4, literal c. del Decreto 917 de 1999,
contentivo del Manual Único para la Calificación de la Invalidez vigente para
la época en que tuvieron lugar los hechos de la tutela.
[18]
Sentencia T-373 de 2015, M.P.: Gloria Stella Ortiz
Delgado
[19]
Sentencia T-730 de 2012, M.P.: Alexei Julio Estrada
[20]
Sentencia C-111 de 2006, M.P.: Rodrigo Escobar Gil
[21]
Sentencia C-066 de 2016, M.P.: Alejandro Linares
Cantillo
[22]
Artículo 3 del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo.
[23]
Sentencia T-715 de 2014, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub
[24]
Sentencia T-248 de 2008, M.P.: Rodrigo Escobar Gil
[25]
Sentencia T-437 de 2012, M.P.: Adriana María Guillén
Arango
[26]
Sentencia C-478 de 1998, M.P.: Marco Gerardo Monroy
Cabra
[27]
Sentencia T-343 de 2014, M.P.: Luis Ernesto Vargas
Silva
[28]
Según da cuenta la copia del registro civil de
nacimiento de la señora Elva Linares allegado por el Juzgado 2º de Ejecución en
Asuntos de Familia de Bogotá –Cfr. fol. 94 cuad. ppal.−
[29]
De acuerdo con el informe del examen psiquiátrico
practicado por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
padece de “un retraso mental moderado de etiología desconocida” –Cfr.
fol. 21 íb.−; al paso que la calificación realizada por el Seguro Social
indica que sufre de “epilepsia parcial sintomática y retardo mental”
–Cfr. fol. 22 −.
[30]
Cfr. fols. 24-25 y 28-32 del expediente
[31]
Cfr. fols. 34-44 íb.
[32]
Cfr. fol. 94 cuad. ppal.
[33]
Cfr. fol. 22 cuad. íb.
[34]
Cfr. fols. 18-21 cuad. ppal.
[35]
Cfr. fols. 4-8 y 9-16 cuad. ppal.
[36]
Testimonios de los señores Sebastián Reyes, Yolanda
Uribe Camacho, Luis Carlos Uribe Camacho, María Eugenia Caita Garzón, Guillermo
Linares Camacho, Eduardo Uribe Camacho –Cfr. fols. 11-13 cuad. ppal.−
[37]
Cfr. fol. 17 cuad. ppal.
[38]
“Artículo 420. Monto de la obligación alimentaria.
Los alimentos congruos o necesarios no se deben sino en la parte en que los
medios de subsistencia del alimentario no le alcancen para subsistir de un modo
correspondiente a su posición social o para sustentar la vida.”
[39]
“Artículo 422. Duración de la obligación. Los
alimentos que se deben por ley, se entienden concedidos para toda la vida del
alimentario, continuando las circunstancias que legitimaron la demanda.
“Con
todo, ningún varón de aquéllos a quienes sólo se deben alimentos necesarios,
podrá pedirlos después que haya cumplido veintiún años, salvo que por algún
impedimento corporal o mental, se halle inhabilitado para subsistir de su
trabajo; pero si posteriormente se inhabilitare, revivirá la obligación de
alimentarle.
“Nota:
Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante
sentencia C 875 de 2003, bajo la condición que también se entienda referida a
"ninguna mujer".”
[40]
Por medio del Decreto 2013 de 2012, el Ministerio de
Salud y Protección Social dispuso la supresión del Instituto de Seguros
Sociales –ISS–, ordenó su liquidación, y dejó en cabeza de la Administradora
Colombiana de Pensiones –Colpensiones– la administración del régimen de prima
media, de conformidad con lo previsto por la Ley 1151 de 2007.
[41]
Cfr. fols. 23-27 cuad. ppal.
[42]
Cfr. fol. 22 cuad. ppal.
[43]
Sentencia T-187 de 2016, M.P: María Victoria Calle
Correa
[44]
Cfr. fols. 35-36 cuad. ppal.
[45]
Cfr. fols. 37-39 cuad. ppal.
[46]
Cfr. fol. 20 cuad. ppal.
[47]
Artículo 13 de la Constitución de 1991
[48]
Cons. Normas Uniformes sobre la Igualdad de
Oportunidades para las Personas con Discapacidad, Convención Interamericana
para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas
con Discapacidad, Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad.