C-143-18
Sentencia
C-143/18
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMAS QUE REGULAN LA CREACION DEL FONDO
NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Estarse
a lo resuelto en Sentencias C-084 de 1999, C-489 de 2000 y C-506
de 2006
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Se
configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL FORMAL Y MATERIAL-Diferencias/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
ABSOLUTA Y RELATIVA-Distinción
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA EXPLICITA O IMPLICITA-Configuración
Referencia.:
Expediente D-12348
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 91 de 1989, “Por
la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
Demandantes:
Antonio Barrera Carbonell y otro.
Magistrado
Ponente:
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS.
Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil
dieciocho (2018).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la
siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 numeral 4º de la
Constitución Política, los ciudadanos Antonio Barrera Carbonell y Abelardo
Barrera Martínez
presentaron demanda contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 91 de 1989, “Por
la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
2. Por auto del 25 de octubre de 2017, el
Magistrado sustanciador inadmitió la demanda al evidenciar que los cargos
propuestos carecían de especificidad, pertinencia y suficiencia, ya que los
actores no plantearon una oposición objetiva entre el texto acusado y la
Constitución, sustentaron los reproches en interpretaciones subjetivas sobre
las supuestas consecuencias nocivas que la disposición atacada producía a sus
destinatarios y, finalmente, se limitaron a citar un conjunto de disposiciones
constitucionales sin argumentar, específicamente, la manera en que resultaban
quebrantadas. El 30 de octubre del 2017, los ciudadanos presentaron escrito de
corrección dentro del término de ejecutoria. Mediante auto del 15 de noviembre
de ese año el despacho admitió la demanda al constatar que reunía los
requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991.
3. En la misma providencia se dispuso
correr traslado al Procurador General de la Nación, con el propósito de que
emitiera su concepto en los términos establecidos en los artículos 241-2 y
278-5 de la Constitución; se fijó en lista el proceso, con el objeto de que
cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma, y se comunicó sobre la
iniciación del mismo al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Educación Nacional.
4. Adicionalmente, se invitó a participar
a la Federación Colombiana de Educadores y a las Facultades de Derecho de las
Universidades de los
Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda,
Libre y al Programa de Derecho de la Universidad de Caldas, para que
intervinieran en el proceso con la finalidad de rendir concepto técnico sobre
la constitucionalidad de la disposición demandada.
5. En la misma providencia se ordenó
suspender los términos dentro del presente proceso, en aplicación de lo
dispuesto en el artículo 1 del Decreto Ley 889 de 2017 y en el Auto 305 de
2017. Dicha suspensión fue levantada por la Sala Plena mediante Auto 473 del 25
de julio de 2018.
6. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, esta Corporación
procede a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
7.
A continuación se transcribe la norma demandada según su publicación en el
Diario Oficial Nº 39.124 del
29 de diciembre de 1989. Se subrayan los apartes acusados:
“LEY 91 DE 1989
(diciembre 29)
Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(…)
Artículo 15º.- A partir de
la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y
el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las
siguientes disposiciones:
(…)
2.-
Pensiones:
A).
Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que
por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas
que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho
a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la
totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja
Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible
con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo
total o parcial de la Nación.
B).
Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981,
nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de
enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo
una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del
último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados
del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año
equivalente a una mesada pensional.
(…)”.
III.    LA DEMANDA
8. Los actores consideran que el artículo 15 (parcial) de la Ley
91 de 1989 contraviene el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 25, 48, 53, 58,
83, 93, 94, 121 y 128 de la Constitución Política, así como el artículo 22 de
la Declaración Universal de Derechos Humanos[1] y los
artículos 2 y 4 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (en adelante PIDESC).
9. Parten por explicar porqué, en su criterio, no existe cosa
juzgada sobre la materia objeto de debate, pese a que esta Corporación ha
examinado, en varias ocasiones, la constitucionalidad de la disposición acusada[2].
Al respecto, señalan que los apartes normativos “vinculados a partir del 1
de enero de 1981” y “vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”,
contenidos en el numeral 2º de la disposición atacada, fueron declarados
exequibles a través de las sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000,
respectivamente. Asimismo, indican que la sentencia C-954 de 2000 dispuso estarse
a lo resuelto frente a la expresión “los docentes vinculados hasta el 31 de
diciembre de 1980”.
10. Estiman que, sin embargo, no existe cosa juzgada en relación
con el asunto, pues las referidas providencias estudiaron cargos distintos a
los formulados en esta oportunidad. De este modo, la sentencia C-084 de 1999
analizó si la expresión “vinculados a partir del 1º de enero de 1981”,
consagrada en el literal b) numeral 2º del artículo demandado, infringía la
Constitución por violación del principio de igualdad y de la garantía de
respeto de los derechos adquiridos; mientras que la sentencia C-489 de 2000
estudió cargos similares, pero propuestos contra la expresión “vinculados
hasta el 31 de diciembre de 1980” del literal a) de la misma disposición.[3]
Precisado lo anterior, inician la sustentación del concepto de violación con la
presentación de tres acusaciones[4].
11. El primer cargo corresponde a la infracción de los
principios de progresividad y de no regresión en materia laboral. Al respecto,
la demanda plantea que las pensiones de jubilación, entre ellas la pensión
gracia, hacen parte del derecho al trabajo en condiciones dignas y justas (Art.
25 y 53 C. Pol.) y, en ese sentido, les son aplicables los mencionados
principios. Pese a esto, la limitación temporal introducida por el artículo 15
numeral 2 literal a) de la Ley 91 de 1989 exceptuó de ese beneficio pensional a
los docentes que se incorporaron al servicio a partir del 1º de enero de 1981.
12. Para los demandantes, ese cambio normativo implicó un
retroceso respecto del régimen que venía siendo aplicado, “porque excluyó de
la posibilidad de percibir la pensión gracia a un grupo de docentes que tenían
un interés jurídico legítimo, pues se habían vinculado al servicio con
anterioridad a la expedición de las normas acusadas de la Ley 91 de 1989, y
tenían, por consiguiente, una vocación para acceder al aludido beneficio que
debía ser respetado por el legislador cuando dispuso la realización del cambio
normativo”.
13. Afirman que esa restricción legal desconoció la necesidad de
proteger a las personas de escasos recursos y en condiciones de vulnerabilidad
que cumplieron una tarea relevante para la materialización de los fines
esenciales del Estado, como la prestación del servicio público de educación
básica primaria. La reforma, además, no tuvo en cuenta que la pensión gracia ha
sido entendida como un ingreso esencial para la satisfacción del mínimo vital
de los maestros y un instrumento que acompasa su mala remuneración.
14. El Congreso tampoco habría ponderado los beneficios que otorga
esa pensión a sus destinatarios, frente a la utilidad económica que su
eliminación supuestamente representa para el Estado. Sostienen, asimismo, que el
legislador infringió los criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad,
pues al no justificar adecuadamente la eliminación de la prestación desconoció
la prohibición de retroceso de los derechos económicos, sociales y culturales.
15. El segundo cargo fue denominado “El efecto
retrospectivo negativo de las normas acusadas”. Los demandantes indican que
esta modalidad de aplicación de la ley, la retrospectividad, no puede ser usada
para cercenar, modificar o extinguir derechos e intereses jurídicos. Aseguran
que, así como el artículo 58 de la Constitución prohíbe la retroactividad de la
ley, la retrospectividad únicamente puede emplearse para amparar bienes
jurídicos dignos de salvaguarda.
16. Señalan que, en cuanto incorpora un efecto retrospectivo
negativo, el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 vulnera los
artículos 1, 2, 4 y 121 de la Constitución. Esto, en especial, porque desconoce
el interés jurídico legítimo de los maestros que se habían vinculado al
servicio con anterioridad a la vigencia de la ley, es decir, en el periodo
comprendido entre el 1º de enero de 1981 y el 29 de diciembre de 1989, quienes
se encontraban en vía de acceder al derecho pensional. Subrayan que el efecto
retrospectivo introducido por la norma no satisface tampoco criterios de
idoneidad, necesidad y proporcionalidad.
17. En su criterio, la medida no cumple el requisito de idoneidad
porque, a partir de la exposición de motivos de la Ley 91 de 1989, se advierte
que el propósito del legislador era llevar a cabo el proceso de nacionalización
de la educación, el cual se podía desarrollar sin necesidad de eliminar la
pensión gracia para los maestros vinculados entre el 1 de enero de 1981 y el 29
de diciembre de 1989. Argumentan que el legislador habría podido mantener la
prestación acudiendo a la excepción de prohibición de doble asignación del
tesoro público prevista en el artículo 64 de la Constitución Nacional de 1886,
replicada en el artículo 128 de la Constitución Política de 1991.
18. Argumentan que la medida tampoco era necesaria por cuanto la
supresión de la pensión gracia no era una consecuencia obligada del proceso de
nacionalización de la educación. El legislador, aseveran, tenía la facultad de
conservar la prestación para el grupo de docentes afectados por el cambio
normativo, porque, de un lado, no se había expedido regulación alguna que
eliminara ese beneficio pensional y, del otro, los entes territoriales
continuaron gestionando la educación básica primaria de conformidad con el
artículo 54 de la Ley 24 de 1988, modificado por el artículo 9 de la Ley 29 de
1989. Sostienen, finalmente, que la medida no satisface el presupuesto de
proporcionalidad en sentido estricto, pues “implicó la causación de más
perjuicios que beneficios”, en cuanto afectó a un grupo de maestros
vinculados al servicio que tenían un interés jurídico legítimo en acceder a la
pensión gracia.
19. El tercer cargo, por último, se refiere al
desconocimiento de los principios de buena fe y confianza legítima. Sobre ese
punto, los demandantes anotaron que, pese a la nacionalización de la educación,
los entes territoriales continuaron ejerciendo la función pública de nombrar,
trasladar, remover, controlar y administrar al personal docente, en virtud de
lo consagrado en el artículo 54 de la Ley 24 de 1988. Esa circunstancia, junto
con la vigencia de las leyes de pensión gracia al momento del ingreso al
servicio público, llevó a que los maestros vinculados con anterioridad a la
adopción de las normas acusadas consideraran que le eran aplicables las
disposiciones jurídicas de esta prestación. Sin embargo, fueron sorprendidos
con la adopción de una norma retrospectiva que afectó sus intereses de manera
regresiva.
IV. INTERVENCIONES
Ministerio de Educación Nacional[5]
20. Solicita la inhibición de
la Corte, pues considera que los argumentos expuestos por los accionantes se
sustentan en apreciaciones personales y subjetivas que carecen de respaldo
técnico y probatorio. Así mismo, asegura que la disposición acusada, en todo
caso, hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, ya que esta
Corporación se pronunció sobre la misma en las sentencias C-954 de 2000, C-489
de 2000 y C-084 de 1999.
21. Afirma que, no obstante la
insistencia de los actores en desmarcarse del cargo por igualdad estudiado en
las sentencias recién citadas, en esta oportunidad acuden a argumentos similares
a los analizados en esas providencias. Expresa que, en especial, emplean los
criterios de falta de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, propios del test
de igualdad.
22. Pide que, en el evento que la
Corte decida estudiar el fondo del asunto, declare la exequibilidad del
artículo cuestionado. Sostiene que la pensión gracia representa una dádiva que
se otorgó a los maestros territoriales debido a la inequidad que soportaban en
relación con los docentes nacionales. Dicha “prebenda”, asevera, se concedió
hasta el 31 de diciembre de 1980, por cuanto para esa fecha había culminado el
proceso de nacionalización de la educación y, por ello, desaparecido la
desigualdad salarial entre esos dos grupos de maestros.
23. Puntualiza que quienes ingresaron
al servicio con posterioridad a la nacionalización de la educación no eran
destinatarios de esa pensión, ya que su situación no era de desventaja y, por
el contrario, accedieron a un sistema de retribución salarial más balanceado.
De este modo, “no es pertinente ni admisible que se diga que su ingreso y su
desempeño estuvo sujeto a su esperanza irrefrenable de obtener beneficios para
sí, que no estaban previstos en la normatividad que les era aplicable, pues sus
condiciones de trabajo eran ya iguales”.
24. Indica que el derecho a la
pensión gracia se adquiere por el cumplimiento de los requisitos consagrados en
el ordenamiento jurídico para el efecto, y no por el solo ejercicio público,
continuo y de buena fe de la actividad docente. Asegura que los docentes vinculados
entre el 1º de enero de 1981 y el instante de promulgación de la Ley 91 de 1989
no contaban con un “interés jurídico legítimo” asimilable a un derecho
adquirido, sino con una mera expectativa. Afirma que sobre este aspecto se
pronunció la Corte en las sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000, en las que
se dispuso que este grupo de docentes tenía un derecho eventual que podía ser
suprimido legítimamente por el legislador.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público[6]
25. Pide
la inhibición de la Corte por ineptitud sustancial de la demanda.
Explica que los cargos formulados no satisfacen el concepto de violación, pues
carecen de pertinencia, especificidad y suficiencia. Señala que los accionantes
se limitan a realizar afirmaciones vagas y subjetivas que no permiten advertir
de qué manera la disposición acusada es contraria a la progresividad del
derecho al trabajo, a la buena fe y a la confianza legítima, pues al
contrastarlas con el contexto normativo se evidencia que no están ajustadas a
la realidad.
26. Bajo esa óptica, resalta que los
demandantes no tuvieron en cuenta que la vinculación al servicio público de los
docentes cobijados por la disposición atacada estaba garantizada y no dependía
del reconocimiento de la pensión gracia. Señala que los maestros tenían
salvaguardado su derecho a la seguridad social a través del acceso a la pensión
de jubilación consagrada en el literal b) del numeral 2 del artículo 15 de la
Ley 91 de 1989.
27. Precisa que la modificación
normativa no fue intempestiva, ya que catorce años antes de su entrada en vigor
se había iniciado el proceso de nacionalización de la educación, el cual
aparejaba la eliminación del régimen prestacional diferencial para los docentes
vinculados por nombramiento de la entidad territorial. Recalca que la norma
atacada no deja en desamparo a los docentes, pues la misma consagra el derecho
a la pensión de jubilación y a una prima.
28. Manifiesta que, si en todo caso
la Corte aborda el fondo del asunto, debe declarar la exequibilidad de
la disposición cuestionada. Para el efecto, se refiere al origen y fundamento
de la pensión gracia y a la jurisprudencia de esta Corporación sobre la
materia; indica que las sentencias C-395 de 2007, C-954 de 2000, C-489 de 2000
y C-084 de 1999 declararon ajustada a la Carta la disposición acusada y refiere
jurisprudencia constitucional sobre la aplicación retrospectiva de la ley y los
principios de progresividad, buena fe y confianza legítima[7].
29. Puntualiza que la disposición
atacada no vulnera la Constitución, pues, debido al trato igualitario alcanzado
entre los docentes territoriales y nacionales, resultaba injustificable
mantener un beneficio pensional establecido originalmente como una prerrogativa
niveladora en favor de la primera categoría de maestros.
30. Argumenta, además, que la
ejecución de la política de nacionalización de la educación redundó en favor de
la prestación de este servicio público y de las garantías salariales de los
docentes, ya que el presupuesto por este rubro se desligó de los entes
territoriales y los maestros obtuvieron garantías salariales en condiciones de
igualdad.
31. Considera, por último, que la
aplicación retrospectiva de la Ley 91 de 1989 es razonable toda vez que la
nacionalización de los docentes territoriales ordenada por la Ley 43 de 1975
finalizó el 31 de diciembre de 1980 y, por ende, solo hasta esa fecha se
mantuvieron las diferencias salariales que amparaban la existencia de la
pensión gracia.
Universidad de Caldas[8]
32. Solicita la inhibición de la Corte por ineptitud
sustantiva de la demanda. Señala que los cargos formulados carecen de
pertinencia, especificidad y suficiencia. En su criterio, las razones expuestas
por los actores son vagas y abstractas y no se sustentan en discusiones de
orden constitucional, sino en apreciaciones subjetivas y de mera conveniencia.
33.
Asegura que los alegatos de la demanda no despiertan una duda mínima sobre la
inconstitucionalidad de la norma acusada, pues no logran establecer una
oposición objetiva y verificable entre el contenido de la disposición atacada y
los postulados superiores. En particular, indica que los cargos propuestos
están encaminados a equiparar las meras expectativas con los derechos
adquiridos y, a partir de allí, a estructurar una supuesta infracción constitucional.
Advierte que, en todo caso, ese asunto ya fue zanjado por la sentencia C-489 de
2000.
Universidad de Manizales[9]
34. Pide
la inexequibilidad de la disposición demandada. Tras realizar un resumen
de la demanda estima que en el periodo comprendido entre los años 1913 y 1989
el legislador fomentó los derechos laborales de los docentes a través de la
creación y posterior extensión de la pensión gracia. Indica que esa dinámica se
rompió con la limitación temporal impuesta por parte del artículo 15 numeral 2
literal a) de la Ley 91 de 1989, aspecto que ocasionó la infracción del
principio de progresividad en materia de derechos sociales.
35. Plantea que si bien en escenarios
de escasez de recursos económicos el principio de progresividad admite restricciones
en el acceso a las prerrogativas jurídicas existentes, el criterio de
sostenibilidad fiscal no puede elevarse a categoría absoluta, pues “como es
lógico en cualquier organización social que maneje dineros, siempre escasearán
los recursos”. Puntualiza que no existe una justificación válida que
permita limitar el reconocimiento de la pensión gracia entre el 1º de enero de
1981 y el 29 de diciembre de 1989, tal como lo hizo la disposición acusada.
Universidad Libre de Colombia[10]
36. Solicita la inexequibilidad de la
disposición demandada. Afirma que la jurisprudencia constitucional estableció
la protección de las expectativas legítimas a través de regímenes de transición
para las personas que han avanzado significativamente en el cumplimiento de los
requisitos dispuestos para el acceso a una prestación. En ese sentido,
considera que debe mantenerse la pensión gracia para los docentes que se
encontraban prestando servicios para la época de expedición de la Ley 91 de
1989, “puesto que la misma ley no consagró un tiempo de transición que
estuviera acorde a los efectos regresivos que imponía la aplicación de la
norma”.
37. Asevera que las medidas regresivas en materia de
derechos pensionales solamente pueden llevarse a cabo cuando se exponen razones
suficientes que indican que la nueva regulación tiene un mejor sustento legal y
constitucional. Bajo esa premisa, señala que “en el caso de la pensión
gracia no se podía establecer una norma restrictiva en este caso sin que se
realizaran las motivaciones y razones por las cuales el derecho sería
restrictivo y se daría una regresividad frente al derecho a obtener la pensión”.
38. Por último, expresa que el artículo atacado
vulnera la Constitución al dejar a los docentes en “grave desventaja y
desigualdad” frente a otros sectores de la sociedad e incluso ante sus
compañeros, que continuarán recibiendo la pensión gracia.
Universidad La Gran Colombia, Seccional
Armenia[11]
39. Pide la exequibilidad de la disposición
censurada, pues la misma no vulnera el principio de progresividad[12]. En su
criterio, la pensión gracia fue consagrada en el ordenamiento jurídico como una
medida prestacional excepcional; su generalización, sin embargo, no es
necesariamente progresiva, pues implicaría un coste económico gravoso que
afectaría el sistema pensional público y desconocería la realidad prestacional
que propende por mantener la estabilidad financiera del Estado. Precisa que el
sistema está sustentado en el principio de equidad y, por ello, su orientación
está dirigida a fomentar la cobertura del sistema general de pensiones y no los
regímenes especiales.
40. Finalmente, señala que existe cosa juzgada constitucional
frente a los cargos sustentados en la infracción de los principios de buena fe
y confianza legítima, pues sentencias previas de la Corte ya analizaron la
constitucionalidad de la norma atacada por acusaciones similares a las
planteadas en esta ocasión.
Federación Colombiana de Trabajadores de
la Educación -Fecode-[13]
41. Pide la inexequibilidad de los segmentos
acusados del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Efectúa un recuento normativo de
la pensión gracia y concluye que la Ley 91 de 1989 tuvo por objeto la creación
del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG)
y la nacionalización del régimen salarial y prestacional de los docentes, al
equipararlo al régimen de los funcionarios públicos de la rama ejecutiva del
orden nacional, con algunas excepciones.
42. Manifiesta que la supresión de la pensión gracia
para los docentes que se encontraban vinculados al momento de la expedición de
la Ley 91 de 1989 no se encuentra justificada desde la óptica constitucional,
porque no persigue la materialización de un fin superior imperioso, no es
adecuada, no es necesaria y no es proporcional en sentido estricto.
43. En efecto, asegura que la disposición acusada no
persigue una finalidad imperiosa, pues el legislador en realidad buscó
solucionar la incertidumbre salarial y prestacional del personal docente y la
instauración del FOMAG. Tampoco es idónea, ya que para cumplir dichos
propósitos no era necesaria la eliminación de la pensión gracia toda vez que
esta no tiene relación alguna con esa finalidad. Esto por cuanto se sufraga con
recursos que deben ser asignados por el Presupuesto General de la Nación y
girados al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional –FOPEP-.
44. Asimismo, asevera que la supresión de la pensión
gracia no es necesaria para alcanzar la auténtica finalidad propuesta por la
Ley 91 de 1989. Aduce, igualmente, que la disposición no es proporcional en
sentido estricto, ya que se traduce en la imposibilidad de acceder a la pensión
gracia por parte de los docentes vinculados entre el 1 de enero de 1981 y la
fecha de entrada en vigencia de la disposición atacada; lesiona la confianza que
amparaba a esos servidores públicos en el entendido que en ese periodo
continuaba en vigor la normatividad que estableció esa prestación; deja
desprotegidos súbitamente a personas de la tercera edad que no cuentan con
otros medios de subsistencia y; no genera un beneficio mayor que el coste que
imprime a los afectados.
45. Por último, señala que la regresión en materia de
protección del derecho a la seguridad social ocurrida por virtud de la
supresión de la pensión gracia “guarda una estrecha relación con el
principio de confianza legítima, pues ésta protege las expectativas creadas por
las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y en razón a ello el legislador
no ha debido variar de forma repentina la satisfacción del derecho decretado
por estas leyes”.
Intervenciones ciudadanas
46. A lo largo del periodo de fijación en lista y
hasta la fecha de ejecutoria del auto que levantó la suspensión de términos del
proceso se recibieron 317 escritos ciudadanos. Los intervinientes se
identificaron como docentes, familiares de maestros y padres de familia de
estudiantes de educación básica prima y secundaria. En síntesis, apoyaron los
argumentos de la demanda, solicitaron la inexequibilidad de los apartes
acusados del artículo 15, numeral 2, literales a) y b) de la Ley 91 de 1989 y
pidieron el reconocimiento de la pensión gracia. El 12 de octubre, finalmente,
se recibieron extemporáneamente dos escritos más, con contenido similar al
antes reseñado.
V.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
47. El Procurador General de la Nación[14]
mediante concepto 006453, radicado el 18 de septiembre de 2018, solicita a la
Corte Constitucional inhibirse para decidir de fondo.
48. Señala que esta Corporación debe analizar dos cuestiones
previas. La primera relativa a la vigencia de la norma acusada y la segunda
dirigida a establecer la aptitud de la demanda.
49. Asegura que la disposición atacada continúa vigente de manera
transitoria, pues si bien el régimen prestacional de los maestros oficiales fue
modificado por el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, dicha reforma dispuso que
para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales vinculados con
anterioridad a la entrada en vigencia de esa ley, el sistema prestacional
continuaría siendo el mismo, mientras que para los que se vincularon con
posterioridad regiría lo dispuesto en la nueva legislación. Indica que a una
conclusión similar sobre la vigencia de la norma arribó la Corte al analizar la
constitucionalidad de los artículos 2 y 15 de la Ley 91 de 1989, en la sentencia
C-506 de 2006.
50. Frente a la aptitud sustantiva de la demanda, asevera que los
cargos carecen de certeza y suficiencia. Estima que en este caso se presenta un
“fenómeno particular”, pues la Constitución acogió en forma indirecta el
contenido de la ley acusada. Asegura que el estudio de constitucionalidad, en
consecuencia, solo podría efectuarse en unidad de materia con el Acto
Legislativo 01 de 2005 y, que, por ese motivo, únicamente sería procedente el
análisis de cargos por vicios de procedimiento dentro del año siguiente a su
promulgación.
51. Explica que “al analizar los cargos formulados por el
accionante contra la norma impugnada, se observa que están dirigidos a
desvirtuar los límites de vigencia temporal del régimen pensional de los docentes
previstos en ella, con el fin de que a estos se les reconozca la prestación de
la pensión gracia. No obstante, al evaluar en forma completa el contexto
normativo de tales cargos, se puede concluir que indirectamente se dirigen
contra un régimen de transición acogido por la Constitución Política, y por
ello, contra el ordenamiento superior. Es decir, los cargos apuntan
indirectamente contra la Carta Política, pese a que formalmente se ataque la
ley, razón por la cual, se está ante una inusual forma de falta de certeza”.
52. En ese sentido, indica que en virtud del parágrafo transitorio
1º del Acto Legislativo 01 de 2005, “el régimen pensional previsto para los
docentes en la Ley 91 de 1989 es el aplicable para quienes se vincularon al
servicio público educativo antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de
2003, ya que esa norma era la que se encontraba en vigor antes de la expedición
de la Ley 812 (…)”.
53. Añade que esa circunstancia conduce a sostener que el Acto
Legislativo 01 de 2005 otorgó un carácter constitucional a las disposiciones
que ordenaron la vigencia del régimen pensional para los docentes que se
vincularon al servicio con anterioridad a la Ley 812 de 2003. En esa dirección,
de acuerdo con la interpretación que realiza de la reforma constitucional, solo
los docentes que cumplan los presupuestos legales para acceder a la pensión
gracia antes del 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho a su reconocimiento.
54. Reitera que no obstante los demandantes impugnan el contenido
parcial del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en realidad cuestionan una
disposición de rango constitucional. La falta de certeza del cargo se
originaría, entonces, en que la fuerza normativa de la norma atacada se deriva
de una disposición diferente a la ley, en este caso, de la Constitución.
55. Además, explica que los cargos carecen de suficiencia ya que
no ofrecen duda alguna de inconstitucionalidad, pues incluso en el evento que
las disposiciones acusadas estuvieran afectadas por algún vicio de validez
superior, el mismo se habría subsanado por virtud de la refrendación
sobreviniente surgida con ocasión de la expedición del Acto Legislativo 01 de
2005.
56. Para la Vista Fiscal la declaratoria de inconstitucionalidad,
en todo caso, causaría consecuencias contrarias a las previstas por el inciso
9º del Acto Legislativo 01 de 2005, el cual establece que para tener derecho a
la pensión será necesario cumplir la edad, el tiempo de servicio, las semanas
de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones señaladas
en la ley. Este aspecto sería contrario a la liberalidad propia de la pensión
gracia, la cual se caracteriza por la ausencia de cotizaciones al tratarse de
una dádiva estatal.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
57. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, toda vez que la norma acusada hace parte de una ley de la
República, en este caso, la Ley 91 de 1989.
Asuntos
preliminares
58.
Previamente a la identificación de los problemas jurídicos y la metodología de
la presente decisión, la Sala deberá determinar si la disposición acusada se
encuentra surtiendo efectos jurídicos, pues el régimen pensional de los
docentes oficiales fue modificado íntegramente a través del artículo 81 de la
Ley 812 de 2003. Superado ese paso, establecerá si las expresiones atacadas del
artículo 15 de la Ley 91 de 1989 hicieron tránsito a cosa juzgada
constitucional, por cuanto algunos intervinientes[15] advirtieron
que la constitucionalidad de la disposición censurada fue examinada por esta
Corporación en las sentencias C-395 de 2007, C-506 de 2006, C-954 de 2000,
C-489 de 2000 y C-084 de 1999.
59.
Delimitada la materia sobre la cual la Corte sería competente para emitir un
pronunciamiento de fondo, la Sala verificará, si es del caso, si la demanda
ofrece un cargo de constitucionalidad que cumpla con las condiciones fijadas por
la ley y la jurisprudencia de esta Corte para el efecto, ya que distintos
intervinientes[16]
y el Procurador General de la Nación señalaron que la demanda no satisface
estas condiciones mínimas.
Primera cuestión previa. Vigencia y efectos jurídicos de la disposición
demandada.
60.
El juicio de constitucionalidad de que trata el artículo 241-4 de la Carta Política
comporta un control comparativo, normativo y abstracto entre las normas con
rango de ley y el texto de la Constitución, con el fin de retirar del sistema
jurídico las que resulten incompatibles con esta. En ese sentido, un
presupuesto para el ejercicio de dicha competencia consiste en que las
disposiciones demandas se encuentren vigentes o, en el evento de estar
derogadas, que continúen produciendo efectos jurídicos. Este es un requisito
esencial para que proceda el examen de constitucionalidad, pues de lo contrario
no habría objeto de análisis y la decisión tendría que ser inhibitoria[17].
61. Una disposición entra en vigencia
desde su respectiva promulgación y, por regla general, desde ese momento
comienza a producir efectos jurídicos. A su vez, un texto normativo pierde
vigencia en aquellos eventos en los cuales ha sido derogado[18].
Esa derogatoria puede ser expresa o tácita. Es expresa cuando una norma
explícitamente y de manera formal establece que deroga otra u otras normas
anteriores. Por el contario, la derogatoria es tácita en aquellos supuestos en
los cuales la norma expedida resulta incompatible con una anterior o; cuando el
legislador regula de manera integral u orgánica la materia a la cual se refiere
la norma anterior, de modo que, aunque no existe contradicción entre ella y el
nuevo régimen, su contenido queda enteramente subsumido en las reglas que esta
instaura[19].
62. Pese a lo anterior, no en todos
los casos una norma derogada pierde la capacidad de producir efectos jurídicos.
Por esa razón, la Corte Constitucional, con el fin de garantizar
la vigencia
material de la Constitución, su integridad y supremacía,
ha admitido la
posibilidad de pronunciarse sobre disposiciones derogadas que, a pesar de ello,
continúan surtiendo efectos en el ordenamiento jurídico, o que pudieren llegar
a producirlos en el futuro[20].
63.
Este Tribunal ha precisado que dicho control, no obstante, solo procede cuando los
alcances ultractivos de la disposición derogada han sido efectivamente verificados[21].
En esa dirección, ha determinado que una norma continúa produciendo efectos
jurídicos si: i) la disposición censurada contiene previsiones normativas
destinadas a regular asuntos futuros; ii) la norma está dirigida a
regular las condiciones de reconocimiento de prestaciones periódicas,
generalmente pensiones, cuya exigibilidad puede extenderse más allá de su
derogatoria o mantener vigencia ultraactiva por el establecimiento de un
régimen de transición o; iii) el precepto demandado establece materias
propias del derecho sancionador, en especial la estructuración de tipos o
sanciones susceptibles de control judicial o administrativo posterior a su
vigencia[22].
64.
Bajo tal óptica, en el presente asunto se advierte que la Ley 91 de 1989 fijó
en su artículo 15 numeral 2 las reglas que se aplicarían frente a las pensiones
de los docentes nacionales y nacionalizados que se encontraran vinculados a la
fecha de su entrada en vigor (29 de diciembre de 1989), y a los que lo hicieran
con posterioridad al 1º de enero de 1990. Esa disposición, empero, fue derogada
tácitamente por el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, ya que esta reguló de
forma integral la materia referida a las pensiones de los docentes que se
vincularon al servicio público antes y después de su vigencia (27 de junio de
2003)[23].
Mientras que para los primeros mantuvo el régimen especial de los docentes del
sector oficial, para los segundos supuso la finalización del mismo y su
adscripción al sistema general de pensiones, con una salvedad.
65.
De esta manera, el texto legal indicó que el régimen prestacional de los
docentes nacionales, nacionalizados y territoriales que se encontraran
vinculados al servicio público educativo oficial sería el establecido para el
magisterio en la normatividad vigente con anterioridad a la Ley 812 de 2003. Así
mismo, para los maestros que se vincularon con posterioridad a la entrada en
vigor de la misma, la legislación dispuso que se afiliarían al Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio y que tendrían los derechos del régimen
pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003,
con los requisitos previstos en estas, con excepción de la edad de pensión de vejez
que sería de 57 años para hombres y mujeres.
66.
En ese orden de ideas, la Sala encuentra que el numeral 2 del artículo 15 de la
Ley 91 de 1989, acusado en esta oportunidad, continúa produciendo efectos
jurídicos. Lo anterior por cuanto el propio artículo 81 de la Ley 812 de 2003 le
otorgó efectos ultractivos a la legislación preexistente en materia de
pensiones, pues estipuló que para los docentes vinculados antes de su puesta en
vigor se aplicarían “las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada
en vigencia de la presente ley”.[24]
67.
Es necesario precisar, por otra parte, que el Acto Legislativo 01 de 2005 estableció
que los regímenes pensionales especiales expirarían el 31 de julio de 2010. El
mismo, no obstante, exceptuó de dicha regla al régimen de la Fuerza Pública, al
del Presidente de la República y a los señalados en los parágrafos de esa
reforma constitucional. Entre estos últimos se encuentra el de los docentes
oficiales vinculados con anterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003, como
pasa a explicarse.
68.
El inciso 7 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 dispuso que a partir
de su entrada en vigencia (29 de julio de 2005) no habría regímenes especiales
ni exceptuados. El parágrafo transitorio 2 de la reforma constitucional, por su
parte, indicó que la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los
exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera
permanente en las leyes del sistema general de pensiones, expiraría el 31 de
julio del año 2010. Esas mismas disposiciones excluyeron de su aplicación al
régimen de la Fuerza Pública, al del Presidente de la República “y a lo
establecido en los parágrafos del presente artículo”. Es decir, frente a
estos no opera la regla constitucional de finalización fijada para el 29 de
julio de 2005 y, en última instancia, para el 31 de julio de 2010.
69.
De acuerdo con lo expuesto, dentro de los regímenes pensionales especiales que
no expiraron en esa fecha se encuentra el de marchitamiento progresivo de los
docentes oficiales, pues cuenta con regulación propia en un parágrafo
transitorio de esa reforma constitucional, de modo que le resulta aplicable la
expresión exceptiva “y a lo establecido en los parágrafos del presente
artículo”. En efecto, el parágrafo transitorio 1 del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2005 señaló que el régimen pensional de los docentes
nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público
educativo oficial, es el establecido para el magisterio en las disposiciones
legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003,
y lo preceptuado en el artículo 81 de la misma.
70.
Así las cosas, por virtud de las excepciones previstas en el inciso 7 y en el
parágrafo transitorio 2 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, el
régimen especial de los docentes oficiales contenido en las disposiciones
legales previas a la expedición de la Ley 812 de 2003 mantiene su vigencia más
allá del 31 de julio de 2010.
71.
En un sentido semejante se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado en concepto 1857 del 10 de septiembre de 2009, radicado
11001-03-66-000-2007-00084-00. En respuesta a los interrogantes formulados por
el Gobierno Nacional en relación con el alcance de la modificación constitucional
frente a la vigencia del régimen pensional dispuesto en el artículo 81 de la
Ley 812 de 2003, esa Sala manifestó lo siguiente: “La referencia o remisión
que el parágrafo transitorio 2º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005
hace a “lo establecido en los parágrafos” del mismo artículo 1º del Acto
Legislativo en cita, respecto del parágrafo transitorio 1º significa que los
docentes al servicio del Estado, se pensionan con el régimen que les
corresponda según se hayan vinculado al servicio público educativo antes o a
partir de la entrada en vigencia de la ley 812 de 2003, esto es, el 27 de junio
de 2003”. El mismo concepto precisó, más adelante, que “La remisión que
el parágrafo transitorio 1º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005
hace al artículo 81 de la ley 812 de 2003, tiene como efecto que, en virtud del
mandato constitucional, el régimen pensional de los docentes se determina, para
cada uno de ellos, de acuerdo con su fecha de ingreso al servicio oficial y no
se extingue el 31 de julio de 2010”.
72.
En suma, la enmienda constitucional mantuvo la vigencia transitoria del régimen
especial de los docentes oficiales vinculados al servicio antes de la entrada
en vigor de la Ley 812 de 2003 en los términos recién anotados, y confirmó los
efectos ultractivos de dicha legislación en materia de pensiones del personal
docente oficial. El examen de constitucionalidad, en consecuencia, resulta
procedente, pues el artículo 15 numeral 2 de la Ley 91 de 1989 continúa
produciendo efectos jurídicos en el sentido antes señalado.
Segunda cuestión previa. Análisis de la cosa juzgada
constitucional
73. En el presente asunto
el Ministerio de Educación Nacional señala que en relación con las tres
acusaciones formuladas contra el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989
existe cosa juzgada constitucional, por cuanto este Tribunal habría analizado
su conformidad con la Carta en las sentencias C-084 de 1999, C-489 y C-954 de
2000 y C-395 de 2007. A su turno, la Universidad de Caldas y la Universidad La
Gran Colombia Seccional Armenia indican que frente al cargo por violación de
los principios constitucionales de buena fe y confianza legítima opera el
fenómeno de la cosa juzgada, en virtud de lo resuelto en la sentencia C-489 de
2000.
74. Los accionantes, por
su parte, se refieren a las sentencias C-084 de 1999, C-489 de 2000 y C-954 de
2000 para asegurar que en dichos asuntos se estudiaron cargos distintos a los
propuestos en esta oportunidad. Afirman, en ese sentido, que mientras en esta
ocasión se acusa el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 por
quebrantar el principio de progresividad y la prohibición de retroceso, el “efecto
retrospectivo” y los principios de buena fe y confianza legítima, en las
mencionadas decisiones se estudiaron reproches por violación del principio de
igualdad y por infracción de la garantía de los derechos adquiridos.
75. Para resolver la
cuestión la Sala reiterará brevemente los criterios jurisprudenciales
desarrollados por esta Corporación al momento de constatar la configuración de
la cosa juzgada constitucional en los juicios de control abstracto. Analizará,
seguidamente, las sentencias que han estudiado la disposición acusada y,
finalmente, verificará si efectivamente ha operado el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional o si, por el contrario, es procedente un nuevo examen de
la disposición atacada.
-
La cosa juzgada
constitucional. Reiteración de jurisprudencia.
76. El artículo 243 de la
Carta Política establece que los fallos que dicte la Corte Constitucional en
ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional. Esto quiere decir que ninguna autoridad podrá reproducir el
contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de
fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron de
sustento para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución.
77. La cosa juzgada
constitucional es una “institución jurídico procesal que le otorga a las
decisiones tomadas en las sentencias de constitucionalidad el carácter de
inmutables, vinculantes y definitivas”[25]. La jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que esta figura
tiene fundamento i) en la protección de la seguridad jurídica, que impone
estabilidad y certidumbre en las reglas que rigen la actuación de autoridades y
ciudadanos; ii) en la salvaguarda de la buena fe, que exige asegurar la
consistencia de las decisiones de la Corte; iii) en la garantía de la autonomía
judicial, al impedir que un asunto que ya ha sido juzgado por el juez
competente sea examinado nuevamente y iv) en la condición de la Constitución
como “norma de normas”, en tanto las decisiones de la Corte que ponen
fin al debate constitucional tienen el propósito de asegurar la integridad y
supremacía de la Carta[26].
78. Este
Tribunal ha precisado que la cosa juzgada constitucional se configura respecto
de determinada disposición jurídica que ha sido examinada por la Corte en una
sentencia anterior. Para que la misma se concrete deben concurrir dos circunstancias:
i) la norma demandada debe guardar identidad con el contenido normativo
consignado en la disposición jurídica que fue objeto de examen en la decisión
previa y; ii) los cargos de inconstitucionalidad que formula la nueva demanda
deben ser materialmente semejantes a los propuestos y estudiados con antelación
por la Corte.[27]
79. Las consecuencias de
la cosa juzgada en el control abstracto de constitucionalidad dependen del
sentido de la decisión que la Corte haya adoptado en la sentencia previa. Así,
la declaratoria de inexequibilidad de una norma implica que carece de objeto
emitir respecto de ella un nuevo pronunciamiento. En ese escenario, las
demandas que la cuestionen con posterioridad deben rechazarse o, si han sido
admitidas, la Corte deberá estarse a lo resuelto. Cuando, en cambio, la norma
censurada fue declarada exequible, corresponde a la Corte determinar el alcance
de la decisión antecedente, con la finalidad de “(…) definir si hay lugar a
un pronunciamiento de fondo o si por el contrario la problemática ya ha sido
resuelta, caso en el cual, la demanda deberá rechazarse de plano o, en su
defecto la Corte emitirá un fallo en el cual decida estarse a lo resuelto en el
fallo anterior”. [28]
80. A partir de la praxis
judicial, este Tribunal ha identificado diferentes modalidades de cosa juzgada
constitucional. La absoluta se presenta cuando la decisión previa de la
Corte agotó cualquier debate sobre la constitucionalidad de la norma acusada,
pues “se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y
frente a todo el texto constitucional”[29]. En este caso, si la
providencia no ha realizado una delimitación expresa de sus efectos en la parte
resolutiva, se presume que ha operado la cosa juzgada constitucional absoluta
y, por tanto, no será posible emprender un nuevo examen de la norma[30].
81. Por el contrario, existe
cosa juzgada relativa en los eventos en que la decisión anterior realizó
el estudio de constitucionalidad únicamente respecto de algunos cargos. Es
posible, por ese motivo, controvertir la misma disposición con fundamento en
reproches diferentes, para que la Corte la examine
desde la perspectiva de las nuevas acusaciones[31].
Esta categoría de cosa juzgada puede ser explícita
cuando los efectos de la sentencia previa se limitaron específicamente en la
parte resolutiva, e implícita si tal circunstancia no tuvo ocurrencia de
manera clara e inequívoca en el resuelve de la providencia, pero sí en la parte
motiva de la misma.
82. La cosa juzgada formal,
por su parte, se configura cuando existe una decisión previa del juez
constitucional sobre la misma disposición que es llevada nuevamente a su
estudio. En contraste, la cosa juzgada material se presenta cuando la
disposición atacada no es necesariamente igual a la analizada en decisiones
previas, pero refleja contenidos normativos idénticos[32].
83. Por último, existe cosa juzgada aparente cuando la
parte resolutiva de la sentencia declara la constitucionalidad de una norma o
de un conjunto de ellas que, no obstante, no han sido realmente objeto de
escrutinio en su parte motiva. En este caso existe tan solo una “apariencia” de
cosa juzgada, por lo que la norma puede ser materialmente estudiada en la nueva
demanda.
-
Las sentencias que han examinado la constitucionalidad de los
literales a) y b) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
84. Esta Corporación se ha pronunciado en cinco oportunidades
sobre la constitucionalidad de diferentes apartes normativos de los literales
a) y b) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. A continuación, la
Sala identificará los cargos planteados en cada caso, el referente normativo a
partir del cual se llevó a cabo el control de constitucionalidad y la
determinación que se adoptó en la parte resolutiva de cada providencia.
85. La primera decisión sobre el tema la tomó la sentencia C-084
de 1999, a propósito de la acusación formulada frente a las expresiones
“vinculados a partir del 1º de enero de 1981” e “y para aquéllos”, contenidas
en el literal b) de la disposición referida. La demanda planteaba que los
apartes censurados vulneraban el principio de igualdad (Art. 13 C. Pol.)
porque, mientras
los docentes que se vincularon antes del 1º de enero de 1981 podían acceder a
la pensión gracia, los que ingresaron con posterioridad no tenían ese derecho.
Aseguraba, además, que el legislador conservó las expectativas (Arts. 58 y 83 C.
Pol.) del primer grupo, pero no protegió las del segundo, integrado por quienes
ingresaron al servicio con posterioridad al 1º de enero de 1981. Consideraron,
finalmente, que la regulación infringía la prohibición de retroactividad de la
ley (Art. 58 C. Pol.) y el principio de confianza legítima (Art. 83 C. Pol.),
ya que los docentes que ingresaron al servicio antes de la sanción de la Ley 91
de 1989 se vieron sorprendidos con la modificación unilateral de sus
condiciones de trabajo.
86.
La Corte inició el estudio del asunto verificando la vigencia de la disposición
acusada. Determinó que la Ley 91 de 1989 derogó las normas previas que
establecían la pensión gracia, pero mantuvo sus efectos para los docentes que
se vincularon al servicio hasta el 31 de diciembre de 1980. En relación con el
fondo de la cuestión, estableció que la norma era exequible porque i) los
docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981 tenían una mera
expectativa de pensión y no un derecho adquirido; ii) la derogatoria de la
prestación gracia no afecta derechos consolidados de los docentes pensionados;
iii) el legislador tenía competencia constitucional para modificar el régimen
prestacional de los docentes y iv) no se quebrantaba el principio igualdad,
porque los docentes que ingresaron al servicio de educación oficial después del
1º de enero de 1981 se encontraban en unas condiciones laborales distintas de
las que soportaban quienes lo hicieron con anterioridad. En consecuencia, en la
parte resolutiva dispuso la exequibilidad de las expresiones “vinculados a
partir del 1º de enero de 1981” e “y para aquéllos”, contenidas en el artículo
15, numeral 2º, literal b) de la Ley 91 de 1989 “por la cual se crea el Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
87. Posteriormente, en la sentencia C-489 de
2000, la Corte resolvió la demanda impetrada contra la expresión “vinculados hasta
el 31 de diciembre de 1980”, contenida en el literal a) del numeral 2 del
artículo 15 de la Ley 91 de 1989. En esa oportunidad, analizó si la disposición
acusada, al establecer el derecho a la pensión de gracia solamente para los
docentes “vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980” y no para quienes ingresaron
al servicio oficial con posterioridad, violaba el principio de igualdad (Art.
13 C. Pol.) y desconocía el postulado de respeto por los derechos adquiridos
(Art. 58 C. Pol.). Precisó, previamente, que no existía cosa juzgada
constitucional sobre el asunto, porque, si bien los cargos examinados en la
Sentencia C-084 de 1999 eran similares a los formulados en la demanda, y los
apartes acusados del literal a) guardaban semejanzas con las expresiones del
literal b) estudiadas en aquella ocasión, tenían un contenido normativo
distinto.
88.
Con esa perspectiva, descendió al análisis del caso concreto y, aun cuando
acogió íntegramente los argumentos plasmados en la sentencia C-084 de 1999,
condicionó la constitucionalidad de la disposición, señalando expresamente que
el aparte acusado resultaba exequible “siempre y cuando se entienda que las
situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado
antes de entrar en vigencia la Ley 91 de 1989, esto es, antes del 29 de
diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto
constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer”.
89. Más
adelante, la sentencia C-954 de 2000 estudió otra demanda interpuesta
contra el literal a) numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Los
accionantes aducían que el literal violaba el principio de igualdad (Art. 13 C.
Pol.), específicamente de los maestros nacionalizados, pues les impedía
disfrutar de la pensión gracia al remitir, para efectos de su reconocimiento, a
los requisitos fijados por la Ley 114 de 1913, particularmente a aquél que
prohíbe disfrutar de dicha prestación cuando se percibe otro ingreso del orden
nacional[33].
90.
La Corte descartó la prosperidad material del cargo en atención al amplio
margen de configuración con que cuenta el legislador para establecer el régimen
pensional de los docentes oficiales. Además, advirtió que la prohibición de
percibir doble asignación nacional persiguió la materialización de objetivos
imperiosos, como el uso racional, proporcional y adecuado de los recursos
públicos. Sobre esos supuestos, declaró la exequibilidad del literal acusado. Sin
embargo, frente a la expresión “Los docentes vinculados hasta el 31 de
diciembre de 1980”, decidió estarse a lo resuelto en la sentencia C-489 de 2000,
por considerar que había operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional[34].
91.
Posteriormente, la sentencia C-506 de 2006 resolvió una demanda
presentada contra las expresiones “solo” y “del régimen para los pensionados
del sector público nacional” del artículo 15 numeral 2 literal b) de la Ley 91
de 1989[35].
El actor estimaba infringido i) el principio de unidad de materia (Art. 158 C.
Pol.), toda vez que las disposiciones acusadas estaban contenidas en una ley
dispuesta para la creación de un ente administrativo como el FOMAG, mas no para
la regulación de derechos salariales y prestacionales; ii) el postulado de
protección de los derechos adquiridos o de la expectativa de derecho (Art. 58 C.
Pol.), ya que la unificación del régimen prestacional de los docentes había
despojado a una parte de ellos de una importante conquista laboral; iii) el
derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones y el
principio de favorabilidad laboral (Art. 53 C. Pol.), pues el legislador había
extendido a los docentes un régimen desfavorable a sus intereses; iv) el
derecho a la seguridad social (Art. 48 C. Pol.), por la equiparación de
regímenes diferentes y desfavorables, y v) el derecho a la igualdad (Art. 13 C.
Pol.), en tanto se equipararon regímenes y especialidades diferentes de sujetos
diversos.
92.
En un primer momento, la Corte efectuó integración normativa con el resto del
artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y determinó que, pese a la modificación del
régimen de los docentes acaecida en virtud de lo consagrado en el artículo 81
de la Ley 812 de 2003 y en el artículo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de
2005, la disposición acusada continuaba surtiendo efectos jurídicos por expresa
determinación de las mencionadas reformas. Frente al cargo por violación de
unidad de materia, concluyó que no había vulneración porque las normas
cuestionadas se encontraban dentro del núcleo temático y sistemático de la Ley
91 de 1989, pues el objetivo de esa legislación fue clarificar la
responsabilidad para el pago de las prestaciones de los docentes nacionales y
nacionalizados, definir un régimen laboral único para los maestros y responder
a la problemática resultante de la diversidad de regímenes laborales.
93.
Del mismo modo, con apoyo en las sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000,
estimó que no se vulneraban las cláusulas superiores de protección de los
derechos adquiridos, pago oportuno y reajuste periódico de las pensiones,
favorabilidad laboral, seguridad social e igualdad, porque el legislador, de
una parte, al tener los docentes únicamente meras expectativas de pensión,
había hecho un uso razonable de su amplio margen de configuración normativa en
esas materias y, de la otra, salvaguardó los derechos adquiridos de los
pensionados. A partir de lo expuesto, declaró la exequibilidad, por los cargos
examinados, de las expresiones “sólo” y “del régimen vigente para los
pensionados del sector público nacional” del literal b) del numeral 2 del
artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
94. Por
último, la sentencia C-395 de 2007 analizó la demanda formulada contra
el aparte normativo “pensión
ordinaria de jubilación”, contenido en el literal a) numeral 2º del artículo
15 de la Ley 91 de 1989. De acuerdo con el actor, la expresión acusada
infringía el principio de estado social de derecho (Art. 1 C. Pol.), los fines
esenciales del estado (Art. 2 C. Pol.), el principio de supremacía
constitucional (Art. 4 C. Pol.), el principio de igualdad y especial protección
de las personas con discapacidad (Art. 13 C. Pol.), el derecho al debido
proceso (Art. 29 C. Pol.), la salvaguarda reforzada de las personas de la
tercera edad (Art. 46 C. Pol.), el derecho a la seguridad social (Art. 48 C. Pol.)
y los principios de la función administrativa (Art. 209 C. Pol.), pues, aunque
consagraba la compatibilidad de la pensión ordinaria de jubilación con la de
gracia, no hacía lo propio con la de invalidez, discriminando, de este modo, a
los docentes con diversidad funcional en tanto no podían gozar de las dos
prestaciones al tiempo.
95.
Al abordar el estudio de la demanda la Corte consideró que existía cosa juzgada
constitucional absoluta frente al literal a) numeral 2 del artículo 15 de la
Ley 91 de 1989, ya que la sentencia C-954 de 2000 había determinado que el
literal acusado no solo no infringía el principio de igualdad, sino “ninguna
otra disposición constitucional que le sea aplicable”. En ese sentido,
decidió estarse a lo resuelto en dicha decisión, en cuanto había declarado la
exequibilidad del mencionado literal.
-
Análisis
concreto sobre la configuración de la cosa juzgada constitucional en el
presente asunto.
96. Los demandantes
plantearon tres reproches de constitucionalidad contra el aparte normativo
“hasta el 31 de diciembre de 1980”, contenida en el literal a) numeral 2 del
artículo 15 de la Ley 91 de 1989, y contra las expresiones “a partir del 1 de
enero de 1981” y “sólo” del literal b) del numeral 2 de la misma disposición.
En concreto, las acusan de infringir el principio de progresividad y la
prohibición de retroceso (Arts. 2 y 4 PIDESC), la imposibilidad de otorgar un
“efecto retrospectivo negativo” a la legislación (Art. 58 C. Pol.) y los
postulados de buena fe y confianza legítima (Art. 83 C. Pol.).
97. Según se
advirtió, los literales a) y b) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de
1989 han sido objeto de cinco pronunciamientos de control abstracto de
constitucionalidad. En ese orden de ideas, corresponde a la Sala verificar si
existe identidad entre el contenido normativo atacado en esta oportunidad y el
examinado en las referidas sentencias. De ser así, deberá analizar si existe,
además, identidad entre los cargos analizados en aquella ocasión y los que
ahora se formulan.
98. Pues bien,
respecto del literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1981, la Sala
encuentra que fue objeto de escrutinio de fondo en las sentencias C-489 de
2000, C-954 de 2000 y C-506 de 2006. En la primera providencia se cuestionó la
constitucionalidad del mismo aparte que se acusa en esta oportunidad, esto es,
la expresión “hasta el 31 de diciembre de 1980”. En la segunda, en
cambio, se impugnó el literal a) en su integridad. Ese literal fue subsumido, igualmente,
en la integración normativa efectuada en la sentencia C-506 de 2006.
99. Entre tanto, el
literal b) fue materia de pronunciamiento de fondo en las sentencias C-084 de
1999 y C-506 de 2006. La primera estudió la demanda impetrada contra las
expresiones “vinculados a partir del 1 de enero de 1981” e “y para
aquéllos”; la segunda, por su lado, resolvió los ataques presentados contra
los apartes “sólo” y “del régimen vigente para los pensionados del
sector público nacional”. Esta última, además, realizó integración
normativa con la totalidad del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y, con ello, con
el numeral 2 literal b) de la misma disposición.
100. Bajo tal
óptica, la Sala constata que se configura el elemento de identidad en el
contenido normativo atacado, pues las expresiones acusadas en el presente
asunto ya fueron materia de examen de constitucionalidad, en los términos recién
expuestos. Así las cosas, pasa la Sala a indagar si también existe identidad
entre los cargos formulados en la demanda de la referencia y los reproches
estudiados en los anotados pronunciamientos de control abstracto de
constitucionalidad.
101. De
entrada, la Corte considera que se materializa la identidad entre las acusaciones
formuladas en esta oportunidad y las censuras realizadas en las sentencias C-084
de 1999, C-489 de 2000 y C-506 de 2006, por los siguientes motivos.
102. En relación con el primer cargo, los demandantes
aseguran, en síntesis, que las expresiones acusadas vulneran el
principio de progresividad y no regresividad en materia laboral, porque i)
establecieron una limitación temporal frente al reconocimiento de la
pensión gracia de los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, por
lo que se presenta un retroceso en lo concerniente con el régimen
prestacional que venía siendo aplicado a los maestros oficiales y; ii) desconocieron
el interés jurídico legítimo de esta categoría de maestros, pues los
mismos habían ingresado al servicio público antes de la expedición de la Ley
91 de 1989, que eliminó la pensión gracia. Este reproche, entonces,
descansa principalmente en la lesión de los artículos 58 y 83 de la Carta
Política, ya que con ocasión del tránsito normativo ocurrido en virtud de la
expedición de la legislación demandada se habría infringido el interés
jurídico y la confianza legítima de un grupo de maestros afectados por la norma[36].
103. El segundo
cargo, a pesar de que fue denominado por los demandantes como el “efecto
retrospectivo negativo de las normas acusadas”, en realidad se refiere, por
la manera como fue presentado, a la violación del principio de irretroactividad
de la ley[37].
De acuerdo con la censura formulada, así como el artículo 58 de la Constitución
prohíbe la retroactividad de la ley, la retrospectividad no puede ser empleada
para cercenar, modificar o extinguir derechos e intereses jurídicos
amparados por la Carta. De este modo, la alusión al artículo 58 superior y a la
imposibilidad de afectar derechos e intereses protegidos por la Constitución,
alude al principio de irretroactividad consagrado en dicha disposición.
104. El tercer
cargo, a su vez, se sustenta en la trasgresión expresa de los principios de
buena fe y confianza legítima (Art. 58 y 83 C. Pol.). Los actores sostienen que
no obstante el proceso de nacionalización de la educación, los entes
territoriales continuaron administrando el nombramiento, traslado y remoción
del personal docente, por lo que estos últimos entendieron que las
disposiciones sobre pensión gracia que se encontraban vigentes al
momento de su ingreso al servicio público, les resultaban aplicables. Pese a
esa circunstancia, fueron sorprendidos con la adopción de una norma retrospectiva
que afectó sus intereses jurídicos de manera negativa.
105. Nótese en las
palabras y giros que aquí se subrayan, como todas ellas aluden a la misma idea
del tránsito legislativo y a la lesión que este habría causado en el interés
jurídico legítimo de pensión que albergaba el grupo de docentes vinculado
al servicio a partir del 1 de enero de 1981. En efecto, los tres
cargos, a pesar de su redacción, parten de la misma premisa según la cual los
docentes que ingresaron al servicio con posterioridad al 31 de diciembre de
1980 contaban con un derecho adquirido o, al menos, con un interés jurídico o
expectativa de derecho que el legislador no podía desconocer so pena de violar
los artículos 58 y 83 de la Constitución Política.
106. La Sala
advierte, en ese sentido, que ese debate ha sido propuesto a la Corte en tres
oportunidades anteriores. De esta manera, dentro de los cargos
formulados en la primera de esas ocasiones se encuentran los relativos a la
supuesta vulneración de los derechos o expectativas de derecho de los docentes que
ingresaron al servicio a partir del 1 de enero de 1981; la lesión del principio
de irretroactividad de la ley y; la violación del principio de confianza
legítima. Esos cuestionamientos, al igual que en esta oportunidad, apuntan a la
infracción de las cláusulas consagradas en los artículos 58 y 83 de la Carta
Política.
107. Pues
bien, la sentencia C-084 de 1999, que resolvió esa primera demanda, determinó que
la
circunstancia de que el Congreso de la República en ejercicio de su amplio
margen de configuración normativa (Art. 150 C. Pol.), “haya preceptuado que
la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros
oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como
derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de
1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no
implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta
situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a
disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad
de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que,
precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador,
pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera
particular y concreta…”.
108. De
este modo, en esa decisión la Corte desestimó los cargos por infracción de los
postulados de irretroactividad de la ley, confianza legítima y respeto por los
derechos adquiridos, formulados contra el tránsito normativo introducido
por el artículo 15 numeral 2 de la Ley 91 de 1989, pues constató que los
maestros que ingresaron al servicio oficial a partir del 1 de enero de 1981 no
contaban con una situación jurídica consolidada y, por el contrario, tenían tan
solo una “mera expectativa” de derecho que podía ser intervenida por el
legislador en atención a su amplio margen de configuración en la materia. Es
decir, concluyó que las disposiciones acusadas no resultaban violatorias de los
artículos 58 y 83 de la Carta Política.
109. Ese
parámetro de control, reiterado en las sentencias C-489 de 2000 y C-506 de
2006, fue el que permitió a la Corte, en las mencionadas sentencias, declarar
la exequibilidad de las expresiones demandadas del numeral 2 literales a) y b)
del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, al comprobar que los docentes vinculados
con posterioridad al 31 de diciembre de 1980 no tenían un derecho adquirido
sino una mera expectativa de derecho que el legislador podía modificar
al amparo de su extensa competencia normativa. Estas providencias, en otras
palabras, siguiendo el derrotero trazado por la sentencia C-084 de 1999,
determinaron que los apartes normativos atacados no infringían lo dispuesto en
los artículos 58 y 83 superiores.
110. Por manera que
el examen constitucional concerniente a la lesión de los artículos 58 y 83 de
la Carta, presuntamente infringidos por el numeral 2 del artículo 15 de la Ley
91 de 1989, ha sido estudiado en tres oportunidades por esta Corporación en
relación con las expresiones “vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”,
“vinculados a partir del 1º de enero de 1981” y “solo” de los
literales a) y b) de dicho numeral. En cada una de ellas la Corte estableció
que los docentes vinculados al servicio con posterioridad al 31 de diciembre de
1980 tan solo contaban con una mera expectativa de derecho y que, por ello, el tránsito
legislativo en materia de pensión gracia de los docentes oficiales no incurrió
en menoscabo de los principios de buena fe, confianza legítima e
irretroactividad de la ley de este grupo de maestros.
111.
Bajo tal perspectiva, es posible observar que frente a los cargos primero,
segundo y tercero se materializa el instituto de la cosa juzgada constitucional,
pues las disposiciones atacadas en el presente asunto ya fueron examinadas en las
sentencias C-084 de 1999, C-489 de 2000 y C- 506 de 2006 con fundamento en
acusaciones semejantes a las que en esta ocasión se proponen, pero dándoseles ahora
otra denominación, esto es, denotando de manera diversa cada una de las
censuras que en otrora fueron motivo de ocupación por esta Corte y que
culminaron de la manera como se anotó, por lo cual es dable concluir que se
presenta la ya indicada res iudicata.
112. Aunado a lo
expuesto, los accionantes no acreditaron ante la Corte la ocurrencia de
situaciones o circunstancias extraordinarias que permitieran enervar los
efectos de cosa juzgada constitucional que pesan sobre la normatividad acusada
en esta oportunidad, pues no aportaron argumentos que den cuenta de ello[38].
113. Por estos
motivos, se estará a lo resuelto en las sentencias C-084 de 1999 en
relación con la expresión “a partir del 1 de enero de 1981” contenida en
el artículo 15 numeral 2 literal b) de la Ley 91 de 1989; C-489 de 2000 en
relación con la expresión “hasta el 31 de diciembre de 1980” contenida
en el artículo 15 numeral 2 literal a) de la Ley 91 de 1989 y; C-506 de 2006 en
relación con la expresión “sólo” contenida en el artículo 15 numeral 2
literal b) de la Ley 91 de 1989.
Síntesis
de la decisión
114. La presente
demanda estuvo dirigida contra las expresiones “hasta
el 31 de diciembre de 1980”, y “a partir del 1 de enero de 1981” y “sólo”, contenidas en los literales a) y b),
respectivamente, del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Según los
accionantes los apartes normativos acusados infringían el Preámbulo y los
artículos 1, 2, 4, 25, 48, 53, 58, 83, 93, 94, 121 y 128 de la Constitución, el
artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y los artículos 2 y
4 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
pues violaban el principio de progresividad y la prohibición de retroceso de
los derechos sociales, la prohibición de retroactividad de la ley y el
principio de buena fe y confianza legítima.
115. No obstante lo anterior, la Sala Plena encontró que, pese a su redacción,
los tres cargos partían de una premisa idéntica según la cual los maestros que
se vincularon al servicio oficial con posterioridad al 31 de diciembre de 1980
contaban con un derecho adquirido o, al menos, con un interés jurídico o
expectativa de derecho, que el legislador no podía ignorar so pena de violar
los artículos 58 y 83 de la Constitución Política. Igualmente, advirtió que ese
debate ya había sido abordado en las sentencias C-084 de 1999, C-489 de 2000 y
C- 506 de 2006 en relación con las mismas expresiones que se demandaron en esta
oportunidad, por lo que declaró la existencia de cosa juzgada constitucional y
decidió, en consecuencia, estarse a lo resuelto en las mencionadas
providencias.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO
en
las sentencias C-084 de 1999, en relación con la expresión “a partir del 1
de enero de 1981” contenida en el artículo 15 numeral 2 literal b) de la
Ley 91 de 1989; C-489 de 2000, en relación con la expresión “hasta el 31 de
diciembre de 1980” contenida en el artículo 15 numeral 2 literal a) de la
Ley 91 de 1989 y; C-506 de 2006, en relación con la expresión “sólo”
contenida en el artículo 15 numeral 2 literal b) de la Ley 91 de 1989.
Notifíquese, comuníquese y archívese el expediente.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Los actores se
refieren a ella, sin embargo, como la Carta Internacional de Derechos Humanos.
[2] El artículo
15 de la Ley 91 de 1989 ha sido sometido a examen de constitucionalidad en las
sentencias C-395 de 2007, C-506 de 2006, C-954 y C-489 de 2000, y C-084 de
1999.
[3] Los actores,
empero, no se refieren a las sentencias C-395 de 2007 y C-506 de 2006, en las
que la Corte Constitucional también estudió demandas formuladas contra el
artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
[4] En ese contexto los accionantes presentan una breve síntesis de la
evolución histórica de la pensión gracia, hasta antes de la expedición de la
Ley 91 de 1989. Indican que esta prestación fue establecida en el artículo 1º
de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de escuelas primarias oficiales
que hubieran servido en el magisterio por un término no menor a 20 años. La Ley
116 de 1928, seguidamente, extendió el beneficio pensional a los empleados
docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de
instrucción pública. El artículo 3 de la Ley 37 de 1933, a su vez, dispuso que
los maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio señalado
por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria, también tendrían acceso
a la pensión gracia. Luego, la Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria
y secundaria que venían prestando los departamentos, el distrito especial y los
demás entes territoriales. A raíz de esto el nivel central asumió la
financiación de la educación.
[5]
A través de la Jefe
de la Oficina Asesora Jurídica, Martha Lucia Trujillo Calderón.
[6] A través de
Juan Carlos Puerto Acosta, Delegado del Ministro de Hacienda.
[7] Al respecto,
cita las siguientes providencias: C-486 de 2016, C-372 de 2011, C-507 de 2008,
C-789 de 2002, entre otras, y el Auto 167 de 2013.
[8] A través de Jonnathan Fabían Aguirre Tobón, Anderson Castaño Echeverry, Omar
Alexander Castellanos y Andrés Felipe Chica Alzate, estudiantes adscritos al
Consultorio Jurídico “Daniel Restrepo Escobar” del programa de derecho, y Juan
Felipe Orozco Ospina, docente de la Clínica Socio-Jurídica de Interés Público
de la Universidad de Caldas.
[9] A través de Diego Alejandro Muñoz Correa y Wilson Alberto Nieto Ríos, en su
condición de docentes de esa institución.
[10] A través de
Jorge Kenneth Burbano Villamarín, Director del Observatorio de
Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de esa
Universidad, y Diana Jiménez Aguirre e Ingrid Vanessa González Guerra, como
miembros del mencionado observatorio.
[11] A través de
Federico Duque del Río, Decano de la Facultad de Derecho y
Ciencias Políticas y Sociales de esa universidad. (Fol. 844, Cuaderno 5).
[12] Para el
efecto cita fragmentos de la sentencia C-258 de 2013.
[13] A través de Carlos Enrique Rivas Segura y Rafael David Cuello Ramírez,
miembros del Comité Ejecutivo de Fecode.
[14] Fernando Carrillo Flórez.
[15] En
particular, el Ministerio de Educación de Nacional, la Universidad de Caldas y
la Universidad La Gran Colombia.
[16] El Ministerio de
Educación Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la
Universidad de Caldas.
[17] Cfr.
C-044 de 2018, C-248 de 2017, C-668 de 2014, C-898 de 2009, C-825 de 2006,
C-335 de 2005, C-758 de 2004, C-128 de 2003, C-763 de 2002, C-1066 de 2001,
C-1144 de 2000, C-521 de 1999, C-480 de 1998, C-471 de 1997, C-505 de 1995 y
C-177 de 1994.
[18] Cfr.
C-044 de 2018, C-248 de 2017 y C-1067 de 2008, entre otras.
[19] Cfr.
C-019 de 2015, C-668 de 2014, C-898 de 2009, C-826 de 2006, C-653 de 2003,
C-329 de 2001 y C-634 de 1996.
[20] Ibídem.
[21] Cfr. C-668 de 2014, C-1067 de 2008,
C-328 de 2001, C-1144 de 2000, C-745 de 1999 y C-558 de 1996.
[22] Cfr.
C-898 de 2009.
[23] En un sentido
semejante se puede consultar la sentencia C-506 de 2006.
[24] En un
sentido semejante se pronunció la Corte en sentencia C-506 de 2006: “Antes
de entrar a resolver los problemas jurídicos señalados debe precisar la Corte
que si bien se han presentado algunas modificaciones al régimen prestacional de
los docentes oficiales, en efecto, se han expedido i) la Ley 812 de 2003,
referida al Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, que en el artículo 81, alude
al régimen prestacional de los docentes oficiales y ii) el Acto Legislativo 01
de 2005, que adicionó algunos incisos y parágrafos del artículo 48 de la
Constitución, estableciendo el régimen pensional de los docentes que les será
aplicable; las normas acusadas continúan produciendo efectos jurídicos según lo
dispuesto  en la nueva regulación cuando señala que el régimen prestacional de
los docentes mencionados es el establecido para el Magisterio en las
disposiciones vigentes con anterioridad. || Ya esta Corporación ha establecido,
que cuando las normas legales han perdido vigencia carece de todo fundamento
jurídico proceder a ejercer el control de constitucionalidad, salvo cuando
dichas disposiciones continúen produciendo efectos jurídicos o proyectándose
ultraactivamente, como en este caso”.
[25] Cfr.
C-028 de 2018.
[26] Cfr. C-007 de 2016.
[27] Cfr. C-063 de 2018, C-007 de 2016 y
C-228 de 2015, entre otras.
[28] Cfr. C-063 de 2018 y C-228 de 2015,
entre otras.
[29] Cfr.
C-279 de 2014, C-332 de 2013, C-783 de 2005 y C-478 de 1998, entre otras.
[30] Cfr. C-007 de 2016, C-149 de 2009 y C-584 de 2002.
[31] Cfr. C-148 de 2015, C-912 de 2013, C-600 de 2010, C-469 de
2008, C-310 de 2002 y C-478 de 1998.
[32] En relación con la configuración de la cosa juzgada material, la
sentencia C-028 de 2018 señaló que la jurisprudencia ha distinguido la ocurrencia
de dos eventos: “(i) La cosa juzgada material en sentido estricto,
que se presenta cuando existe un pronunciamiento previo declarando la
inexequibilidad, por razones de fondo, de un contenido normativo que es
reproducido en la disposición que es nuevamente acusada. La identidad del
contenido acusado deberá ser deducida tanto de la redacción del precepto como
del contexto normativo en el que se expidió. La estructuración de la cosa
juzgada en este evento está condicionada, además, a que subsistan las
disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de
fondo en que se sustentó la declaratoria previa de inexequibilidad. (ii) La cosa
juzgada material en sentido lato o amplio, ocurre cuando existe un
pronunciamiento previo declarando la exequibilidad –simple o de forma
condicionada-, de una norma demandada cuyo contenido normativo es idéntico al
que se encuentra en la disposición que se analiza nuevamente. Cuando ello
sucede, ha indicado la jurisprudencia, en principio, que la Corte
Constitucional ha de estarse a lo resuelto en la sentencia anterior, a menos
que tengan ocurrencia circunstancias excepcionales (…) que enerven los efectos
de la cosa juzgada”.
[33] El contenido
parcial de la norma acusada en esa oportunidad es el que sigue. Artículo 4 de
la Ley 114 de 1913: “Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que
el interesado compruebe: (…) 3º Que no ha recibido ni recibe actualmente otra
pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en
este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas
pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento”.
[34] Cabe precisar que
para resolver el cargo la Corte acudió a los argumentos contenidos en la
sentencia C-479 de 1998. En esa decisión había estudiado la constitucionalidad
del numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, el cual establecía que
para acceder a la pensión gracia era necesario acreditar que no se percibía
otra pensión o recompensa de carácter nacional.
[35] La demanda se
dirigió, adicionalmente, contra el parágrafo del artículo 2 de la Ley 91 de
1989 y el inciso 2 del numeral 1 del artículo 15 de la misma ley.
[36] Como argumentos de apoyo o
accesorios los accionantes también señalan que el legislador no tuvo en cuenta
la necesidad de proteger a las personas de escasos recursos y en condiciones de
vulnerabilidad que cumplieron una tarea relevante para la materialización de
los fines esenciales del Estado, como la prestación del servicio de educación
básica; ignoró que la pensión gracia ha sido entendida como un ingreso esencial
para la satisfacción del mínimo vital de los docentes y un instrumento que
acompasa su mala remuneración e; irrespetó los criterios de idoneidad,
necesidad y proporcionalidad, pues al no justificar la eliminación de la
prestación de manera objetiva, concreta y racional, quebrantó la prohibición de
retroceso de los derechos económicos, sociales y culturales.
[37] En relación con la irretroactividad de la ley, la sentencia C-478
de 1998 señaló: “La noción de derecho adquirido ha sido ampliamente
discutida por la ciencia jurídica, a fin de distinguirla de las meras
expectativas, pues mientras el primero no puede ser desconocido por las leyes
ulteriores, por el contrario las segundas no gozan de esa protección. Esta
distinción se relaciona entonces con la aplicación de la ley en el tiempo y la
prohibición de la retroactividad, pues en principio una norma posterior no
puede desconocer situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia de una
regulación anterior, pero en cambio la ley puede modificar discrecionalmente
las meras probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un
derecho. A su vez, esta prohibición de la retroactividad es consustancial a la
idea misma del derecho en una sociedad democrática, pues la regulación social a
través de normas jurídicas pretende dirigir la conducta de personas libres, por
lo cual es necesario que los individuos conozcan previamente las normas para
que puedan adecuar sus comportamientos a las mismas. Una aplicación retroactiva
de una ley rompe entonces no sólo la confianza de las personas en el derecho,
con lo cual se afecta la buena fe sino que, además, desconoce la libertad y
autonomía de los destinatarios de las normas, con lo cual se vulnera su
dignidad”.
[38] Al respecto, la
sentencia C-073 de 2014 indicó: “[C]uando esta Corporación se pronuncia
sobre una disposición con idéntico contenido normativo al de otra que por
razones de fondo fue previamente declarada exequible o exequible de forma
condicionada, la decisión de la Corte no puede ser distinta a estarse a lo
resuelto en la sentencia previa, a menos que se presenten circunstancias
excepcionales que enerven los efectos de la cosa juzgada, como ocurre, por
ejemplo, (i) cuando se presentan reformas constitucionales que varían los
parámetros de comparación; (ii) cuando así lo demanda el carácter dinámico del
Texto Superior; (iii) o cuando se presenta la necesidad de realizar una nueva
ponderación de valores o principios constitucionales a partir del cambio de
contexto en el que se inscribe la disposición acusada”.