C-342-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-342/06
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Norma cuya vigencia ha sido diferida en el
tiempo
LEY DE BANCADAS-Antecedentes
REFORMA POLITICA-Finalidad
La Reforma Política de 2003 se inscribe en la lógica
que imperó en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, en el sentido de que
el Congreso de la República debía ser reformado y fortalecido porque se trata
de una Institución esencial e indispensable para que exista un Estado
Democrático de Derecho, y esto es así, ya que en un sistema presidencial como
el colombiano, el Congreso es el único peso capaz de equilibrar la distribución
de poderes que favorece al Presidente de la República. De allí que la finalidad
del constituyente de 1991 no fue aquella de castigar o debilitar la funciones
de dicho órgano, sino por el contrario, el propósito fue el de fortalecer y
aumentar sus competencias. En este sentido se explican figuras como los
artículos 151 de la Constitución (iniciativa exclusiva en materia de leyes de
facultades extraordinarias); 135.9 referente a la institución de la moción de
censura, y sobre todo, las leyes especiales expresadas en los artículos 151 y
152, y otros. De igual manera, el Acto Legislativo 01 de 2003 tiene por
finalidad fortalecer y racionalizar la actividad del Congreso de la República.
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Funciones
SISTEMA DE GOBIERNO PRESIDENCIAL EN
COLOMBIA-Características
DERECHO COMPARADO-Criterio auxiliar de interpretación
CIUDADANO-Concepto
MIEMBRO DE UN PARTIDO O MOVIMIENTO POLITICO-Concepto
PROHIBICION DE DOBLE MILITANCIA POLITICA-Finalidad
La proscripción de la doble militancia apunta a
consolidar partidos y movimientos políticos fuertes, en el sentido de evitar
que determinados ciudadanos puedan llegar a interferir indebidamente en el
funcionamiento de una organización política a la cual realmente no pertenecen,
e igualmente, ejercer ciertos derechos estatutarios reservados a quienes sí
comparten una determinada ideología o programa político. Con todo, la Corte
entiende que la prohibición constitucional dirigida a todos los ciudadanos de
pertenecer simultáneamente a dos partidos o movimientos políticos con
personería jurídica, no puede afectar, de manera alguna, el libre ejercicio del
derecho al sufragio.
PROHIBICION DE DOBLE MILITANCIA POLITICA-Más severa cuando se trata de miembros de
las Corporaciones Públicas o titulares de un cargo de elección popular
La prohibición de la doble militancia presenta unas
características propias cuando los destinatarios de la misma son los miembros
de las Corporaciones Públicas o quienes son titulares de un cargo de elección
popular, por cuanto, si bien se trata igualmente de ciudadanos que pertenecen a
un determinado partido o movimiento político, están llamados a representar y a
defender, organizados como bancada, una determinada ideología y un programa
político en el seno de un órgano colegiado o desde el Gobierno nacional,
departamental o municipal, según sea el caso. De allí que la interdicción
constitucional de la doble militancia en estos casos, no solamente sea más
severa, sino que trascienda el simple ámbito de regulación interna de los
partidos políticos, para desplegar todo su sentido y efectos en el adecuado y
racional funcionamiento de los órganos de representación popular. En otras
palabras, desde un punto de vista formal, la mencionada prohibición busca evitar
la pertenencia simultánea del elegido a dos partidos, movimientos políticos o
grupo significativo de ciudadanos, y por ende, a dos bancadas; desde una
aproximación material, la interdicción conlleva a que el representante no
ejerza activismo en defensa de los programas, idearios o ideologías de dos
organizaciones políticas al mismo tiempo.
PROHIBICION DE DOBLE MILITANCIA POLITICA-Fundamento/TRANSFUGUISMO POLITICO-Fundamento
de la prohibición
Las prohibiciones de la doble militancia, en el
sentido de pertenecer simultáneamente a dos bancadas, y del transfuguismo
político parten de entender que no se trata simplemente de una discrepancia
entre el parlamentario y la formación política que avaló su candidatura en las
anteriores elecciones o el grupo parlamentario surgido de aquélla, sino que su
rechazó se apoya en el fraude que se le comete a los electores, quienes votaron
por un determinado programa al cual se comprometió a defender el elegido
mediante su bancada en una determinada Corporación Pública.
REGIMEN DE BANCADAS-Importancia
REGIMEN DE BANCADAS-Finalidad
PROHIBICION DE DOBLE MILITANCIA EN REFORMA
POLITICA-Alcance/TRANSFUGUISMO
POLITICO-Concepto/PROHIBICION DE DOBLE MILITANCIA POLITICA EN REGIMEN DE
BANCADAS-Importancia
En los términos de la Reforma Política queda claro que
(i) un ciudadano no puede encontrarse afiliado, al mismo tiempo, a dos partidos
o movimientos políticos con personería jurídica reconocida, caso en el cual el
partido podría aplicarle sanciones disciplinarias, pero no significa, de manera
alguna, que en un determinado caso el militante de un partido no pueda votar
por otra organización política distinta a aquella que se encuentra afiliado;
(ii) la implantación constitucional de un régimen de bancadas implica la prohibición
tajante del transfuguismo político, entendido éste como el abandono, por parte
del elegido y durante el tiempo que dura su mandato, del partido o movimiento
político que le prestó su aval para alcanzar una curul en una Corporación
Pública; ( iii ) el régimen de bancadas y la disciplina interna encuentran en
la prohibición de la doble militancia un elemento fundamental; ( iv ) los
estatutos y los programas del partido adquieren una mayor importancia, la
disciplina y el sistema de bancadas no pueden, con todo, garantizar un
cumplimiento estricto de aquéllos, pues no es posible un mandato imperativo,
por la naturaleza de los cuerpos colegiados; y ( v ) el régimen de bancadas es
incompatible con el hecho de que un elegido pueda, bien sea desde el punto de
vista formal o material, pertenecer al mismo tiempo a dos partidos o movimiento
políticos.
MANDATO IMPERATIVO-No exigible a miembros de corporación de
elección popular
REVOCATORIA DEL MANDATO-No aplicable a miembros de corporación de
elección popular
PROHIBICION DE DOBLE MILITANCIA POLITICA Y
DERECHO A ELEGIR Y SER ELEGIDO-No contradicción
Se podría argumentar que la conformación de un régimen
de bancadas no puede conducir a desconocer el derecho político del elegido a
fundar un nuevo partido político, a afiliarse a uno distinto o simplemente a
desafiliarse de una organización política, derechos políticos igualmente
consagrados constitucionalmente. Sin embargo, un examen de los antecedentes del
Acto Legislativo 01 de 2003, del texto que finalmente fue aprobado, y del
funcionamiento de las bancadas, conduce a afirmar, como se ha hecho, que se
encuentra proscrita la doble militancia política, comportamiento que conduce a
falsear la confianza del elector, a imposibilitar la realización del programa político
que se comprometió a cumplir, a entorpecer el funcionamiento de las
Corporaciones Públicas, y en definitiva, a atomizar la actividad política entre
un universo de partidos políticos que no resultan ser representativos,
resultados todos ellos contrarios a los propósitos que inspiraron la Reforma
Política. En consecuencia, el ejercicio de los mencionados derechos políticos
no puede conducir a desvertebrar en la práctica el régimen de bancadas. En
otras palabras, se presenta tan sólo una aparente contradicción entre el
ejercicio de los derechos políticos y la prohibición de la doble militancia,
interdicción constitucional esta última que de manera alguna impide la
evolución del sistema político colombiano dentro de unos parámetros claros para
el ejercicio de la actividad política.
PROHIBICION DE DOBLE MILITANCIA EN LEY DE
BANCADAS-Excepción es
inconstitucional/PROHIBICION DE DOBLE MILITANCIA EN LEY DE BANCADAS-Imposibilidad
de inscribirse como candidato por un partido, movimiento o grupo significativo
de ciudadanos diferente del que avaló la elección anterior
La norma legal acusada regula un caso en el cual no se
incurriría en la prohibición constitucional de la doble militancia, para el
caso específico de aquellos que siendo miembros de una Corporación Pública o
titulares de un cargo de elección popular, deciden inscribirse como candidatos
para un nuevo período por un partido, movimiento político o grupo significativo
de ciudadanos diferente de aquel que lo avaló en la elección anterior, a
condición de que medie notificación oportuna y cumpla con los deberes de
bancada de la cual hace parte. Pues bien, a pesar de todas las previsiones
constitucionales, el legislador decidió crear un mecanismo encaminado a
permitirle a los elegidos soslayar temporalmente las disposiciones superiores,
para permitirles incurrir en doble militancia y transfuguismo político,
vulnerándose de esta manera el artículo 107 del Texto Fundamental. En efecto,
de manera tajante el artículo 107 Superior le prohíbe a todo ciudadano pertenecer
simultáneamente a dos partidos o movimientos políticos con personería jurídica
reconocida. La norma acusada, por el contrario, faculta a los elegidos a
incurrir en dicha conducta por cuanto la persona sigue actuando como miembro de
la bancada del partido político que lo avaló y al mismo tiempo pertenece a la
nueva organización política de la cual es candidato. En pocas palabras, milita
en dos partidos de manera simultánea. En suma, entre el tiempo que transcurre
entre la notificación al partido, movimiento político o grupo significativo de
ciudadanos que inicialmente avaló al candidato, de la intención de presentarse
para la próxima elección por una organización política distinta, y el certamen
democrático, la persona  está militando en ambos partidos, como quiera, de una
parte, sigue cumpliendo con los deberes de la bancada de aquel por el cual
resultó electo, y de otra, pertenece al partido que avala como candidato para
una nueva elección, con lo cual, como se explicó, se vulnera claramente el
artículo 107 Superior.
Referencia: expediente D-6034
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 4 (parcial) de la Ley 974 de 2005, “Por la cual se
reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones
públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas”.
Demandante:
Germán Oswaldo Martínez Flórez.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil
seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Germán
Oswaldo Martínez Flórez demanda la inconstitucionalidad del último inciso del
artículo 4º de la Ley Ley 974 de 2005, “Por la cual se reglamenta la actuación
en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el
Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas”, por considerar que la misma
vulnera los artículos 1, 2, 4, 107, 108, 111, 112, 179-2, 197, 261 y 299
constitucionales.
II. DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación se transcribe la integridad de la norma
acusada de la Ley 974 de 2005 “Por la cual se reglamenta la actuación en
bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el
Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas”, tal y como aparece publicado
en el Diario Oficial núm. 45.980 de 25 de julio de 2005, subrayando el aparte
demandado.
LEY 974 DE 2005
(julio 22)
Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de 2005
Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de
los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del
Congreso al Régimen de Bancadas.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
CAPITULO I.
RÉGIMEN DE BANCADAS.
( … )
ARTÍCULO 4o. ESTATUTOS. Los partidos deberán establecer en sus estatutos las
reglas especiales para el funcionamiento de sus bancadas y los mecanismos para
la coordinación de sus decisiones dentro de las corporaciones públicas, en las
que se establezcan obligaciones y responsabilidades distintas según se trate
del cumplimiento de funciones legislativas, de control político o electorales,
por parte de la respectiva corporación.
Asimismo, determinarán lo atinente a su
régimen disciplinario interno. Podrán establecer sanciones por la inobservancia
de sus directrices, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y
podrán incluir la pérdida del derecho de voto del miembro de la respectiva
corporación pública, observando el debido proceso.
En todo caso la sanción deberá ser
comunicada a la Mesa Directiva de la respectiva Corporación, para que a través
de ella se le dé cumplimiento, siempre que ello implique limitación de derechos
congresuales.
Los estatutos de los partidos también
contemplarán sanciones estrictas por la inasistencia reiterada a reuniones de
bancada, las que podrán incluir la pérdida temporal del derecho al voto.
La inasistencia a las reuniones de las
bancadas no excusará al ausente de actuar conforme a las decisiones adoptadas
por las mismas, y si no lo hiciere así este quedará sujeto a las sanciones
previstas por los estatutos del partido o movimiento político para la violación
del régimen de bancadas.
En caso de la imposición de una sanción por
un partido o movimiento a uno de sus miembros procede el recurso de apelación
en el efecto suspensivo, que se surtirá dentro del mismo partido y ante la
instancia correspondiente que determine los estatutos.
El retiro voluntario de un miembro de
Corporación Pública del partido o movimiento político o ciudadano en cuyo
nombre se eligió, implica el incumplimiento del deber de constituir bancada, y
como tal podrá sancionarse como una violación al Régimen de Bancada en los
términos de la Constitución y la ley.
No incurrirá en doble militancia, ni podrá
ser sancionado el miembro de Corporación Pública o titular de un cargo de
elección popular que se inscriba como candidato para un nuevo período por un
partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos diferente del que lo
avaló en la elección anterior, siempre y cuando medie notificación oportuna y
cumpla con los deberes de la bancada, de la cual hace parte.
III. LA DEMANDA
El ciudadano Germán Oswaldo Martínez Flórez
demanda la inconstitucionalidad del último inciso del artículo 4º de la Ley 974
de 2005, por la supuesta vulneración de los artículos 1, 2, 4, 107, 108, 111,
112, 179-2, 197, 261 y 299 constitucionales.
Sostiene el ciudadano demandante que el
Acto Legislativo 01 de 2003 modificó el artículo 107 constitucional
estableciendo que “en ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer
simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería
jurídica”, y que además “quien participe en las consultas de un partido o
movimiento político no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso
electoral”.
Así pues, a juicio del demandante, la norma
acusada permite que el miembro de una Corporación Pública o el titular de un
cargo de elección popular, pertenezca simultáneamente a más de un partido o
movimiento político con personería jurídica. Explica la anterior afirmación
diciendo que “de un lado, al ser el titular de una curul en una Corporación
Pública, lo hace en representación del partido o movimiento político que lo
llevó a ocupar esa curul, es decir, que está representando los intereses del
partido o movimiento donde está militando como congresista, diputado, concejal
o edil, pero, si por otro lado, de manera concomitante se ha inscrito a nombre
de un partido o movimiento político diferente, ello quiere decir que al momento
de la inscripción ha aceptado ser miembro de aquella colectividad y de esa
manera ha aceptado cumplir con los estatutos del partido por el que se
inscribió, es decir, que a partir de ese momento representa los intereses del
partido o movimiento político por el cual está inscrito. De esta manera se
evidencia que de forma simultánea estaría perteneciendo a más de un partido o
movimiento político”.
En lo que atañe a la supuesta vulneración
del artículo 108 Superior indica que la norma acusada vulnera la
disciplina que deben tener los miembros de los partidos políticos “porque no
tendría ninguna consecuencia el hecho de comportarse en contra de los intereses
de los partidos o movimientos políticos, ya que la norma acusada dijo que en
estos casos no podrá ser sancionado”, dejando de esta forma sin sentido el
régimen de bancadas.
De igual manera, respecto a la presunta
violación del artículo 111 Superior, señala el demandante que “también
puede apreciarse que a la luz del artículo 111 de la Constitución Política, el
candidato que se inscriba en unas elecciones por una agremiación política
diferente a la que está representando en una corporación pública, bien podría
utilizar los medios de comunicación que hacen parte del espectro
electromagnético para difundir sus ideas en nombre de un partido o movimiento
político por el que está inscrito, pero a la vez también podría utilizar este
mismo medio para defender los intereses políticos de la colectividad que está
representando, con su escaño, en la corporación pública”.
En relación con el artículo 112
superior explica que la norma acusada conduce a desconocer “el derecho a
declararse en oposición al gobierno, ya que cuando se pertenece a una bancada
que respalda al ejecutivo de turno, no se podría ejercer libremente la función
crítica de oposición que ha determinado el movimiento por el cual está
inscrito”.
De igual manera, en lo que concierne al artículo
179-2 constitucional, sostiene que la norma acusada permite que no sean
sancionados los congresistas con la pérdida de investidura que incurran en
doble militancia.
En lo que concierne a la supuesta
vulneración del artículo 299 Superior manifiesta el demandante que “En
vista de que el artículo 299 de la Carta dijo que el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los diputados no podrán ser menos estricto que el
señalado para los congresistas, también ellos están impedidos
constitucionalmente para ser elegidos cuando se encuentren en la misma
situación descrita en el artículo 179-2 de la Constitución, pero a la luz de la
Ley 974, tampoco podrán ser sancionados por infringir esta disposición
superior”.
Por otra parte, en relación con la presunta
vulneración de los artículos 1, 2 y 4 Superiores, el ciudadano
demandante sostiene que “La norma acusada desconoce que Colombia es, ante todo
un Estado Social de Derecho (artículo 1 de la Constitución) donde tanto el
legislativo y el ejecutivo deben procurar por encima de todo el respeto y
acatamiento del ordenamiento superior (artículo 4 de la Constitución), cosa que
no ha sucedido en este caso porque estos poderes, al aprobar y sancionar el
artículo 4, inciso octavo de la Ley 974 han pretendido modificar la
Constitución Política con una ley ordinaria; desconociendo que es precisamente
el propio Estado, a través de sus agentes, el primer llamado a propender porque
se cumplan sus fines, y con ello garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución, además de asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia del orden justo (artículo 2 de la
Constitución).”
IV. intervenciones
1. Intervención del Ministerio del Interior y
de Justicia.
El ciudadano Fernando Gómez Mejía, actuando como
apoderado del Ministerio del Interior y de Justicia interviene en el proceso de
la referencia para defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
Sobre el particular señala que la disposición
demandada se encuentra en concordancia con los artículos 1, 107 y 108
constitucionales, pues son los propios preceptos superiores lo que establecen
que, en aras de universalizar y expandir la participación democrática de los
ciudadanos en las decisiones que los afectan, pueden éstos escoger a sus
representantes de las diferentes listas de candidatos que presenten los
movimientos o partidos políticos afines a sus pensamientos, ideas y programas.
De allí que las normas demandadas simplemente desarrollen preceptos
constitucionales.
Agrega que el artículo demandado lo que señala
realmente es que el titular de un cargo de elección popular se podrá inscribir
para un nuevo período por un partido o movimiento diferente al que lo avaló en
la elección anterior, y que para poder hacerlo debe haber mediado una renuncia
notificada en forma oportuna al anterior grupo político, evitando con ello que
se configure la doble militancia, como erróneamente lo interpreta el actor.
Señala que la norma acusada establece tres requisitos
que deben cumplir los candidatos que quieran inscribirse por un partido
diferente al que lo avaló en la elección anterior para no incurrir en doble
militancia, como son 1) que haya renunciado oficialmente al partido que lo
avaló; 2) que haya notificado oficial y oportunamente su renuncia, y 3) que la
inscripción sea para un proceso electoral diferente.
Indica que con la interpretación que acuerda el
demandante a la norma, se estaría violando la voluntad del candidato a elegir a
cuál partido o movimiento político quiere pertenecer porque se ajusta más a sus
convicciones, al pretender que un candidato no pueda renunciar de conformidad
con la ley a un partido y afiliarse a otro diferente, lo cual deslegitimaría la
participación política de los candidatos y de los ciudadanos en la vida de los
partidos y movimientos políticos, con grave mengua del principio constitucional
que proclama el fortalecimiento de la participación democrática.
2. Intervención del Consejo Nacional Electoral.
El ciudadano Guillermo Mejía Mejía, Presidente del
Consejo Nacional Electoral, interviene en el proceso de la referencia con el
fin de exponer la posición que tiene dicha Entidad frente a la demanda
presentada por el ciudadano Germán Osvaldo Martínez Flórez.
Considera el interviniente que, dado que el objeto
regulado por la Ley 974 de 2005 versa sobre el régimen de partidos y
movimientos políticos, en cuanto a la actuación en bancadas de sus miembros, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 Superior, debía haberse
tramitado como una ley estatutaria.
En lo que concierne al artículo 107 constitucional,
señala que se trata de una norma que desarrolla el derecho a la libertad en el
contexto de los derechos políticos de los ciudadanos, en tanto que les permite
la posibilidad de afiliarse o retirarse de los mismos. De igual manera, la
disposición señala la prohibición de la doble militancia, en procura del
fortalecimiento de los partidos o movimientos políticos como instituciones
permanentes que sirven de instrumento de participación ciudadana y que
contribuyen al correcto funcionamiento del sistema democrático. Así mismo,
explica que el artículo 108 Superior dispone que los miembros de las
Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o
ciudadano actuarán en ellas como bancada.
En tal sentido, el artículo 4º de la Ley 974 de 2005
está conformado por ocho incisos que deben ser interpretados conjuntamente
entre sí. Los siete primeros incisos señalan la forma como los partidos o
movimientos políticos deben regular sus estatutos internos, en cuanto a la
determinación del régimen de bancadas de sus afiliados. A su vez, el último
inciso desarrolla preceptos constitucionales consagrados en los artículos 16.
28, 107 y 108 de la Carta, en la medida en que reconoce la libertad de
afiliación y desafiliación de los ciudadanos  a los partidos, pero como se
trata de miembros de corporaciones públicas o titulares de un cargo de elección
popular sujetos al régimen de bancadas, para garantizar el cumplimiento de sus
deberes y obligaciones al interior de la colectividad política, les impone
obligaciones mediante las que concilia las garantías de los ciudadanos y
organizaciones políticas, cuando deseen inscribirse para el próximo período por
un partido o movimiento político con personería jurídica o grupo significativo
de ciudadano diferente de aquél que lo avaló.
En este orden de ideas, explica que la norma acusada
no conduce a la doble militancia, no implica la permanencia simultánea a dos
partidos o movimientos políticos como parece entenderlo el actor. Por el contrario,
garantiza al ciudadano su derecho de poder retirarse de un partido o movimiento
político de manera libre.
Concluye afirmando que la Corporación que representa
tampoco considera que le asista razón al demandante en cuanto a las supuestas
vulneraciones de los artículos 1, 2, 4, 107, 108, 111, 112, 179-2, 197, 261 y
299 constitucionales, por cuanto, en esencia, el ciudadano interpreta
erróneamente la disposición legal acusada.
3. Universidad del Rosario.
El profesor Carlos Ariel Sánchez Torres, actuando en
representación de la Universidad del Rosario, interviene en el proceso de la
referencia para solicitarle a la Corte declarar exequible la disposición legal
acusada.
Explica que, el legislador ha considerado que el
asunto de la inscripción de candidatos para un nuevo período por un partido,
movimiento o grupo significativo de ciudadanos diferente del que lo avaló en la
elección anterior, no se inscribe en los presupuesto de la denominada doble
militancia, siempre y cuando medie notificación oportuna y cumpla con los
deberes de la bancada de la cual hace parte.
Agrega que el régimen de bancadas tiene su origen
sistema parlamentario inglés, particularmente en el funcionamiento de la Cámara
de los Comunes, en donde los representantes no asumen posturas personales sino
colectivas o de partido.
Concluye afirmando que el legislador ha dispuesto en
el inciso final del artículo 4º de la Ley 974 de 2005, una serie de cuestiones
limitativas de los estatutos de toda colectividad política, de modo que, sin
intervenir en la ordenación interna de los partidos y movimientos políticos, sí
determinan el alcance de los mismos, con la denotada premisa que no se produzca
una alteración de los demás derechos y libertades de aquellos ciudadanos que
pertenecen a sus filas, que no por ello están desprovistos de ellas, o se vean
en situaciones restrictivas más allá de las que haya determinado el legislador
y que hagan parte del cuerpo normativo de la participación en política,
compuesto por la Constitución Nacional y demás normas subordinas.
V. CONCEPTO RENDIDO POR EL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, mediante concepto
núm. 4006, radicado en la Secretaría General de la Corte el 19 de enero de
2006, solicita a la misma declarar exequible la disposición acusada, pero
únicamente en cuanto a los cargos analizados.
A juicio de la Vista Fiscal, no obstante que el
artículo 21 de la Ley 974 de 2005, de cuyo cuerpo hace parte la norma acusada,
prevé que dicha ley rige a partir del 19 de julio de 2006, es pertinente el
estudio sobre el fondo del asunto planteado en la demanda, en virtud del
artículo 20 transitorio de la misma ley, se establecen efectos inmediatos en
relación con la posibilidad que tienen los representantes a la Cámara elegidos
para el período 2002- 2006, para desafiliarse de los partidos o movimientos
políticos a que pertenecen y afiliarse a otros hasta el 16 de Diciembre de
2005.
Concluye por tanto el Jefe del Ministerio Público que
“el artículo acusado está surtiendo parcialmente efectos y, por lo mismo, debe
analizarse su constitucionalidad”.
A continuación, afirma que los tratados
internacionales garantizan el derecho de asociación con fines ideológicos y la
participación en la vida política del país. De igual manera, la Constitución
garantiza la posibilidad de constituir partidos o movimientos políticos y de
pertenecer o no a ellos, sin que se conmine a sus afiliados a adquirir
compromisos de manera indefinida o permanente. Así pues, la militancia política
hace parte de las libertades personales y, en tal virtud, las normas jurídicas
que regulan el ámbito de participación de los ciudadanos en la vida política e
institucional del país deben encaminarse a la materialización de tales
libertades.
Al respecto sostiene que, es propio de la libertad del
ciudadano para el ejercicio de su participación en la conformación del poder
político y del control político, adoptar la decisión de desafiliarse o
renunciar a la condición de miembro activo de un partido o movimiento cuando
éstos, como colectividades que son, no satisfacen sus expectativas o éstas se
ven superadas por otras opciones políticas. En tal sentido, cualquier atadura
en términos de libre afiliación o permanencia en los partidos o movimientos
políticos riñe con el derecho fundamental a participar en el ejercicio del
control político.
Así las cosas, nada se opone a que el legislador
hubiese establecido que para el retiro de un partido o movimiento político con
personería jurídica, en los casos en los cuales se ostenta la calidad de
miembro de una corporación pública u otro cargo de elección popular, se haga
una previa notificación y siempre y cuando se cumpla con las normas de la
bancada a la cual se pertenece durante el ejercicio del cargo. Estas dos
condiciones, explica, garantizan el derecho que tiene todo ciudadano a
afiliarse o desafiliarse de un partido o movimiento, pero al mismo tiempo lo
obliga a observar los postulados de su bancada por el tiempo que falte para que
se venza el período por el cual fue elegido como miembro de un partido o
movimiento político.
Agrega que la disposición acusada no interfiere el
régimen de inhabilidades consagrado en el ordenamiento jurídico. En efecto, la
apreciación del demandante según la cual las inhabilidades inherentes a los
diputados, en cuanto no pueden ser menos estrictas que aquellas que se predican
de los congresistas “no conllevan sanción alguna a partir de la vigencia de la
norma cuestionada”, resulta ser equivocada por cuanto la disposición acusada
permite a los candidatos que ostentan dignidades en las corporaciones públicas
y a los que ocupan otros cargos de elección popular inscribirse para aspirar a
un nuevo período por un partido o movimiento distinto de aquel que lo avaló en
la elección anterior, de manera alguna interfiere o desconoce el régimen de
inhabilidades, incompatibilidades o el conflicto de intereses que se predican
de los servidores públicos.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
A. Competencia de la Corte
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad
de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte de una ley de la
República, en este caso, de la Ley 974 de 2005.
B.  Problemas jurídicos.
El ciudadano Germán Oswaldo Martínez Flórez
demanda la inconstitucionalidad del último inciso del artículo 4º de la Ley 974
de 2005, por la supuesta vulneración de los artículos 1, 2, 4, 107, 108, 111,
112, 179-2, 197, 261 y 299 constitucionales.
Asegura el demandante que la disposición
acusada, al disponer que no se incurrirá en doble militancia, bajo
determinadas circunstancias, vulnera flagrantemente el artículo 107
constitucional según el cual “En ningún caso se permitirá a los ciudadanos
pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento políticos con
personería jurídica”. De igual manera, desconocería lo dispuesto en el artículo
108 Superior indica que la norma acusada vulnera la disciplina que deben tener
los miembros de los partidos políticos “porque no tendría ninguna consecuencia
el hecho de comportarse en contra de los intereses de los partidos o
movimientos políticos, ya que la norma acusada dijo que en estos casos no podrá
ser sancionado, dejando de esta forma sin sentido el régimen de bancadas.”
De igual manera, la doble militancia
que según el demandante permite la disposición demandada, conduce a su vez a
violar el artículo 111 Superior, por cuanto, “el candidato que se inscriba
en unas elecciones por una agremiación política diferente a la que está
representando en una corporación pública, bien podría utilizar los medios de
comunicación que hacen parte del espectro electromagnético para difundir sus
ideas en nombre de un partido o movimiento político por el que está inscrito,
pero a la vez también podría utilizar este mismo medio para defender los
intereses políticos de la colectividad que está representando, con su escaño,
en la corporación pública”. Así mismo, conduciría a vulnerar el artículo
112 constitucional, ya que “cuando se pertenece a una bancada que respalda
al ejecutivo de turno, no se podría ejercer libremente la función crítica de
oposición que ha determinado el movimiento por el cual está inscrito”. Otro
tanto sucedería con el artículo 179-2 constitucional, como quiera que la norma
acusada permite que no sean sancionados los congresistas con la pérdida de
investidura que incurran en doble militancia.
Aunado a lo anterior, en lo que concierne a
la supuesta vulneración del artículo 299 Superior manifiesta el demandante que
“En vista de que el artículo 299 de la Carta dijo que el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los diputados no podrán ser menos
estricto que el señalado para los congresistas, también ellos están impedidos
constitucionalmente para ser elegidos cuando se encuentren en la misma
situación descrita en el artículo 179-2 de la Constitución, pero a la luz de la
Ley 974, tampoco podrán ser sancionados por infringir esta disposición superior”.
Finalmente, en relación con la presunta
vulneración de los artículos 1, 2 y 4 Superiores, el ciudadano demandante
sostiene que “La norma acusada desconoce que Colombia es, ante todo un
Estado Social de Derecho (artículo 1 de la Constitución) donde tanto el
legislativo y el ejecutivo deben procurar por encima de todo el respeto y
acatamiento del ordenamiento superior (artículo 4 de la Constitución), cosa que
no ha sucedido en este caso porque estos poderes, al aprobar y sancionar el
artículo 4, inciso octavo de la Ley 974 han pretendido modificar la
Constitución Política con una ley ordinaria; desconociendo que es precisamente
el propio Estado, a través de sus agentes, el primer llamado a propender porque
se cumplan sus fines, y con ello garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución, además de asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia del orden justo (artículo 2 de la Constitución).”
Los diversos intervinientes, por el contrario,
sostienen que con la interpretación acordada por el ciudadano a la norma
acusada, se terminaría vulnerando el derecho fundamental que tiene el candidato
de presentarse a una nueva elección por un partido o movimiento político
distinto del que lo avaló para la primera.
El Consejo Nacional Electoral, por su parte, conceptúa
en el sentido de que el demandante está haciendo una interpretación equivocada
de la norma acusada, advirtiendo, en todo caso, que esta última debió haber
sido tramitada como una ley estatutaria, ya que regula el funcionamiento de los
partidos políticos.
A su vez, la Vista Fiscal comparte la opinión de
quienes sostienen que la disposición acusada, antes que permitir la doble militancia,
lo que realmente hace es garantizar el ejercicio de los derechos políticos de
los aspirantes a las Corporaciones Públicas, en sentido de contar con la
facultad para retirarse del partido que inicialmente avaló su candidatura. Así
mismo, examinó el problema de sí la norma acusada estaba o no produciendo
efectos jurídicos, concluyendo afirmativamente.
Una vez examinado en detalle el texto de la demanda de
inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Germán Oswaldo Martínez
Flórez, la Corte considera que, con base en las líneas jurisprudenciales que ha
sentado en la materia, el demandante únicamente estructuró un cargo de
inconstitucionalidad contra el último inciso del artículo 4º de la Ley 974 de
2005, consistente en que la disposición acusada vulnera el artículo 107 Superior,
ya que al permitir la doble militancia del miembro de la Corporación Pública o
titular de un cargo de elección popular, vulnera la prohibición constitucional
de pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político.
Ahora bien, en relación con la supuestas vulneraciones
a los artículos 1, 2, 4, 108, 111, 112, 179-2 y 299 Superiores, la Corte
considera que el demandante no estructuró unos verdaderos cargos de
inconstitucionalidad, ya que los argumentos que presenta no ofrecen las
necesarias claridad, especificidad, certeza, pertinencia y suficiencia, que le
permitan a esta Corporación adelantar un examen de fondo sobre la norma
acusada.
Así las cosas, el problema jurídico que se le plantea
a la Corte es el siguiente: puede o no el legislador, sin que aquello
constituya vulneración alguna del artículo 107.2 Superior, establecer que no
incurrirá  en doble militancia política, y por ende no podrá ser sancionado, el
miembro de una Corporación Pública o el titular de un cargo de elección popular
que se inscriba como candidato por un partido, movimiento o grupo significativo
de ciudadanos diferente del que lo avaló en la elección anterior, a condición
de que ( i ) haya mediado notificación oportuna a su anterior partido y ( ii )
siga cumpliendo con los deberes de la bancada de la cual hace parte.
En este orden de ideas, la Corte debe examinar un
problema constitucional previo cual es si la disposición demandada, como lo
sostiene la Vista Fiscal, puede o no ser examinada ya que está produciendo
parcialmente efectos jurídicos. Posteriormente, en relación con el fondo del
asunto, la Corte ( i ) analizará los antecedentes del tema del régimen de
bancadas en el contexto de los debates que llevaron a la aprobación de la Reforma
Política; ( i ) examinará la confluencia de un sistema de gobierno secularmente
presidencial con elementos propios de uno parlamentario; ( iii ) estudiará el
concepto de la doble militancia política en el contexto del Acto Legislativo 01
de 2003 y la prohibición del transfuguismo político; ( iv ) analizará las
relaciones existentes entre el mandato programático, la estructura de los
partidos y el funcionamiento de las bancadas en los términos de la Reforma
Política; y ( v ) resolverá el cargo de inconstitucionalidad.
1. Asunto previo. La disposición legal acusada puede
ser controlada por la Corte.
La Vista Fiscal conceptúa que la Corte es competente
para examinar la constitucionalidad de la norma acusada por cuanto, si bien el
artículo 21 de la Ley 21 de la Ley 974 de 2005 dispone que “La presente ley
rige a partir del 19 de julio del año 2006 y deroga las normas que le sean
contrarias”, también lo es que “se exceptúa el artículo transitorio”,
disposición que, a su vez, establece efectos inmediatos en relación con la
posibilidad que tienen los representantes a la Cámara para el período
2002-2006, para desafiliarse de los partidos o movimientos políticos a que
pertenecen y afiliarse a otros hasta el 16 de diciembre de 2005.
Al respecto, la Corte considera que, a diferencia de
los casos en los cuales resulta ser discutible su competencia debido a que se
trata de artículos transitorios[1] o derogados tácita o
expresamente, tales discrepancias no se presentan cuando se está ante una norma
legal, válidamente expedida por el Congreso de la República pero cuya vigencia
ha sido expresamente diferida en el tiempo, es decir, una disposición con
vocación de producción de efectos jurídicos futuros. Así por ejemplo, la Ley
599 de 2000, promulgada el 24 de julio del mismo año, en cuyo último artículo
dispuso que “Este Código entrará a  regir un ( 1 ) año después de su promulgación”,
fue objeto de control de constitucionalidad mediante las sentencias C- 330 de
2001, C- 581 de 2001 y C- 675 de 2001, providencias todas ellas proferidas
antes de la entrada en vigor del nuevo Código Penal[2].
En este orden de ideas, la Corte es competente para
pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del último inciso del
artículo 4º de la Ley 974 de 2005.
2. Antecedentes del tema del régimen de bancadas en el
contexto de los debates que llevaron a la aprobación de la Reforma Política.
Un examen atento de los antecedentes del Acto
Legislativo 01 de 2003 evidencia que, con la Reforma Política se perseguían los
siguientes objetivos principales (i) fortalecer el sistema democrático; (ii)
establecer condiciones más exigentes para la creación de partidos y movimientos
políticos; (iii) listas únicas avaladas por estos últimos; (iv) cifra repartidora
para asignar curules; y (v) racionalizar la actividad del Congreso de la
República mediante el establecimiento de un régimen severo de bancadas.
Así pues, sin lugar a dudas, la Reforma Política de
2003 se inscribe en la lógica que imperó en la Asamblea Nacional Constituyente
de 1991, en el sentido de que el Congreso de la República debía ser reformado y
fortalecido porque se trata de una Institución esencial e indispensable para
que exista un Estado Democrático de Derecho, y esto es así, ya que en un sistema
presidencial como el colombiano, el Congreso es el único peso capaz de
equilibrar la distribución de poderes que favorece al Presidente de la
República. De allí que la finalidad del constituyente de 1991 no fue aquella de
castigar o debilitar la funciones de dicho órgano, sino por el contrario, el
propósito fue el de fortalecer y aumentar sus competencias. En este sentido se
explican figuras como los artículos 151 de la Constitución (iniciativa
exclusiva en materia de leyes de facultades extraordinarias); 135.9 referente a
la institución de la moción de censura, y sobre todo, las leyes especiales
expresadas en los artículos 151 y 152, y otros. De igual manera, el Acto
Legislativo 01 de 2003 tiene por finalidad fortalecer y racionalizar la
actividad del Congreso de la República.
En tal sentido, en lo que concierne a los temas de la
doble militancia  y el funcionamiento en bancadas, el texto del “Proyecto de
Acto Legislativo número 03 de 2002 Senado, por el cual se adopta una reforma
política”, disponía que “Ningún candidato o elegido pertenecerá de
manera simultánea a más de un partido o movimiento político”, y que, a su
vez, “En ningún caso podrá la ley obligar la afiliación de los electores a
los partidos y movimientos políticos para participar en las elecciones”[3].
De igual manera, el proyecto aludía al funcionamiento de las bancadas en el
Congreso de la República, para efectos de adelantamiento de control político al
Gobierno y la discusión del Plan de Desarrollo. Cabe agregar que para los
ponentes del proyecto existía una clara relación entre la reducción del número
de partidos políticos, la adopción de un umbral y el funcionamiento de
bancadas, ya que “parece claro que si se requieren partidos fuertes que actúen
en bancada, se requiere el umbral. Hablar de bancadas de uno o dos congresistas
es regresar a la fragmentación”.[4]
A lo largo de los debates que tuvieron lugar en el
seno de la Comisión Primera Constitucional del Senado[5]
se analizó el tema del funcionamiento de las bancadas y de las sanciones a
imponer en caso de transfuguismo político. De hecho, se discutió la posibilidad
de llegar hasta la pérdida de la curul para aquel congresista que actuase por
fuera de los lineamientos fijados por su bancada[6]. De igual
manera, se examinó la clara relación existente entre el establecimiento de
listas únicas para las elecciones y el funcionamiento de las bancadas en el
Congreso de la República.
El texto del proyecto de Acto Legislativo núm. 01 de 2002
fue aprobado en la Comisión Primera Constitucional del Senado el 16 de octubre
de 2002, según Acta 10 de 2002 y aparece publicado en la Gaceta del Congreso
103 del 11 de marzo de 2003, p. 33. En lo que se refiere a la afiliación de los
ciudadanos a los partidos políticos se aprobó que “En ningún caso se permitirá
a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento
político con personería jurídica”. De igual manera, fue aprobado que los
miembros de las Corporaciones Públicas que resultaran elegidos a nombre o con
el aval de un mismo partido o movimiento político deberían obrar como bancada
dentro de la respectiva Corporación; que los miembros de la bancada debían
siempre actuar de conformidad con los lineamientos adoptados democráticamente
en el seno de la misma; e igualmente, que los estatutos internos de los
partidos debían imponer sanciones por la inobservancia de los deberes de
bancada, las cuales podrían llegar hasta la expulsión del mismo.
El día 28 de octubre de 2002, en la plenaria del
Senado de la República, se dio inicio al debate en torno al proyecto de Acto
Legislativo núm. 1 de 2002 Senado, el que continuó durante las sesiones de los
días 29 y 30 de octubre de 2002[7]. A lo largo del mismo, se
discutió la posibilidad de conformar bancadas regionales y una especial para el
Distrito Capital, e igualmente se insistió en la participación de las mismas en
la aprobación del presupuesto. De igual manera, se insistió en el hecho de que
la Reforma Política debía ser entendida como un todo armónico encaminado a
democratizar y racionalizar la actividad del Congreso de la República, para lo
cual era necesario contar con unos partidos políticos fuertes, representativos,
que contasen con unos programas claros; regular  de manera más adecuada la
financiación de la actividad política, modificar el sistema electoral
introduciendo la figura del voto preferente, introducir cambios en el régimen
de los Congresistas, modificar la composición del Senado y la Cámara de
Representantes y por supuesto, establecer un sistema de bancadas estricto.
La ponencia para primer debate del proyecto de Acto
Legislativo 01 de 2002- Senado y 136 de 2002- Cámara, en la Comisión Primera
Permanente de la Cámara de Representantes se publicó, junto con el pliego de
modificaciones, en la Gaceta del Congreso 540 de noviembre 22 de 2002. Durante
la sesión del 25 de noviembre de 2002, la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes dio debate al proyecto de reforma política, tal y como consta en
el Acta núm. 010 de 2002, publicada en la Gaceta núm. 305 de 2003. A lo largo
del mismo, se expuso que con el sistema de bancadas se pretende evitar la
dispersión de los partidos políticos, emplear de mejor manera el tiempo de las
intervenciones durante las sesiones plenarias y facilitar el ejercicio de la
oposición política.
La Cámara de Representantes en sesiones plenarias
realizadas los días 9 y 11 de diciembre de 2002, aprobó el proyecto de Acto
Legislativo 01 de 2002- Senado y 136 de 2002- Cámara, habiendo sido publicado
en la Gaceta del Congreso No. 592 del 16 de diciembre de 2002. En materia de
bancadas, se aprobó un articulado según el cual los partidos o movimientos
políticos o ciudadanos que tuvieran representación en el Congreso Nacional, las
Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales y Distritales y las Juntas
Administradoras Locales, actuarían como bancadas en la respectiva Corporación
en los términos que señale la ley. De igual manera se aprobó que los miembros
de las bancadas, actuarían de conformidad con las decisiones y agendas
democráticamente adoptadas al interior de las mismas en relación con el
ejercicio de control político y las iniciativas que cursen en la corporación
pública correspondiente o en algunas de sus comisiones y que los estatutos
internos de los partidos y movimientos políticos podrían establecer sanciones
por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las
bancadas, las cuales se fijarían gradualmente hasta la expulsión.
Ya durante la segunda vuelta, se tiene que en  la
Gaceta del Congreso No. 146 del 3 de abril de 2003 se publicó la ponencia para
primer debate del proyecto de Acto Legislativo No. 136 de 2002 Cámara 01 de
2002 Senado, acumulado con los proyectos de Acto Legislativo 03 y 07 de 2002.
En dicho texto se deja claro que los propósitos fundamentales de la reforma
política eran los siguientes: (i) fortalecimiento de los partidos políticos;
(ii) financiación transparente de la política; (iii) fortalecimiento de la
oposición; (iv) despolitización de la organización electoral; (v) acceso por
méritos a la administración pública; (vi) fortalecimiento del control político;
(vii) transparencia en corporaciones públicas e instrumentos contra la
corrupción; y, (viii) racionalización de la labor legislativa.
Pues bien, en materia de bancadas, durante el debate
en la Comisión se discutió, tal como consta en el Acta núm. 25 del 2 de abril
de  2003, acerca de las sanciones que puede imponer las bancadas a aquellos
miembros que se aparten de lo decidido en el seno de la misma, en especial,
cuando se trate de asuntos de conciencia; de la independencia que le trae al
Congreso de la República, frente al Gobierno Nacional, la implantación de un
régimen de bancadas; e igualmente, acerca de la urgente necesidad de que los
debates parlamentarios giraran sobre posiciones unificadas y no individuales.
Posteriormente, el 8 de abril de 2003, tal y como consta en el Acta núm. 26[8],
se continuó el debate sobre la reforma política, discusión durante la cual
varios congresistas manifestaron su abierta oposición a la adopción del
mecanismo del voto preferente por considerar que atentaba contra la esencia de
la reforma y entorpecía el funcionamiento del régimen de bancadas.
Durante el segundo debate en la Plenaria del Senado[9]
algunos congresistas insistieron en el hecho de que, así una persona haya sido
elegida mediante voto preferente, debe someterse a los estatutos del partido, y
por ende, actuar como bancada, pudiendo incluso llegar a ser sancionado con la
expulsión del mismo en caso de incumplimiento de los deberes que aquélla
impone.
Posteriormente, a lo largo del primer debate llevado a
cabo en la Cámara de Representantes[10], en materia de bancadas
se plantearon principalmente los temas de la designación de sus portavoces, el
cumplimiento de los deberes que impone la misma y las sanciones
correspondientes en caso de desobediencia.
Finalmente, con ocasión del debate que se adelantó en
la Plenaria de la Cámara de Representantes[11] se insistió
en la necesidad de racionalizar la actividad del Congreso de la República
mediante la implantación de un régimen de bancadas severo que, de todas formas,
no se opusiese a que cada congresista pudiese votar en conciencia determinados
temas.
En este orden de ideas, el funcionamiento de un
estricto régimen de bancadas, y por ende, la posterior regulación legal del
mismo, no pueden ser entendidos de manera aislada, sino en el contexto de los
propósitos fundamentales perseguido con la adopción del Acto Legislativo 01 de
2003, en especial, el fortalecimiento y la racionalización de la actividad del
Congreso de la República, y en consonancia con los instrumentos implementados
para tales fines como son, la lista única, el umbral, la cifra repartidora, los
requisitos más exigentes para crear partidos y movimientos políticos y la
reposición de votos. En otros términos, los temas concernientes a la regulación
de los partidos y movimientos políticos, el sistema electoral y el funcionamiento
del Congreso se encuentran íntimamente ligados, y en consecuencia, el examen
constitucional del régimen de bancadas no debe perder de vista dichas
interdependencias, es decir, la manera como se organizan y funcionan las
bancadas parte de comprender la forma como se constituyen, desde sus inicios,
las organizaciones políticas, de qué manera eligen sus candidatos, bien sea
internamente o por voto preferente, cómo financian sus actividades
proselitistas, de qué manera se eligen los integrantes de las Corporaciones
Públicas, terminan todas ellas explicando y justificando la forma en que éstos
deben reagruparse, y la disciplina interna que deben conservar, para efectos de
racionalizar el funcionamiento de aquéllas.
3. La confluencia de un sistema de gobierno secularmente
presidencial con elementos propios de uno parlamentario.
Desde los albores de la República, el sistema de
gobierno colombiano ha sido presidencial[12], en el
sentido de la existencia de una acentuación de poderes a favor del Ejecutivo,
en desmedro del Legislativo, tendencia que se ha acentuado en determinados
períodos históricos.
En tal sentido, la Constitución de 1991 conservó,
aunque con ciertos e importantes matices, el sistema presidencial de gobierno.
Así, en el Presidente de la República confluyen las calidades de Jefe de
Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa[13];
es elegido por sufragio universal, y su mandato deviene del pueblo; cuenta con
una amplia facultad para designar a sus más inmediatos colaboradores[14];
dirige la fuerza pública y disponer de ella como Comandante Supremo de las
Fuerzas Armadas de la República[15]; conserva en todo el
territorio el orden público y lo restablece donde fuere turbado[16];
provee a la seguridad exterior de la República, defendiendo la independencia y
la honra de la Nación y la inviolabilidad del territorio[17];
declara la guerra con permiso del Senado, o la hace sin tal autorización para
repeler una agresión extranjera[18]; conviene y ratifica los
tratados de paz, de todo lo cual dará cuenta inmediata al Congreso[19];
permite, en receso del Senado, previo dictamen del Consejo de Estado, el
tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República[20];
instala y clausura las sesiones del Congreso en cada legislatura[21];
sanciona las leyes[22]; ejerce la potestad
reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes
necesarios para la cumplida ejecución de las leyes[23];
presenta un informe al Congreso, al iniciarse cada legislatura, sobre los actos
de la Administración, sobre la ejecución de los planes y programas de
desarrollo económico y social, y sobre los proyectos que el Gobierno se
proponga adelantar durante la vigencia de la nueva legislatura[24];
crea, fusiona o suprime, conforme a la ley, los empleos que demande la
administración central, señala sus funciones especiales y fija sus dotaciones y
emolumentos[25]; suprime o fusiona
entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley[26];
modifica la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y
demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los
principios y reglas generales que defina la ley[27];
confiere grados a los miembros de la fuerza pública[28];
vela por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales
públicos y decreta su inversión de acuerdo con las leyes[29];
ejerce la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley[30];
ejerce la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos[31];
celebra los contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y la
ley[32]; ejerce, de acuerdo con
la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público, así
mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles; organiza
el Crédito Público[33]; reconoce la deuda
nacional y arregla su servicio[34]; modifica los aranceles,
tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas[35];
regula el comercio exterior; y ejerce la intervención en las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de
acuerdo con la ley[36]; ejerce la inspección y
vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se
conserven y sean debidamente aplicadas y para que en todo lo esencial se cumpla
con la voluntad de los fundadores[37]; concede patente de
privilegio temporal a los autores de invenciones o perfeccionamientos útiles,
con arreglo a la ley[38]; y expide cartas de
naturalización, conforme a la ley[39]. De igual
manera, la Constitución dispone que para la
conservación del orden público o para su restablecimiento donde fuere turbado,
los actos y órdenes del Presidente de la República se aplicarán de manera
inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores[40];
los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los
mismos efectos en relación con los de los alcaldes[41].
En este orden de ideas, se puede concluir que la
figura del Presidente de la República es central, dada la calidad y cantidad de
sus funciones constitucionales y por sus responsabilidades en relación con los
demás poderes y órganos del Estado, además de recaer en él la función de
impulso político. Cabe asimismo señalar que el carácter presidencial de nuestro
sistema de gobierno se profundizó con la aprobación del Acto Legislativo 02 de
2004, mediante el cual se permitió la reelección presidencial inmediata.
Con todo, al mismo tiempo, en el texto de la
Constitución de 1991 se hallan importantes matices a la rigidez del sistema
presidencial de gobierno en aspectos puntuales tales como las limitaciones
temporales al estado de excepción; la existencia de un control judicial sobre
el decreto mediante el cual se declara el mismo, ejercido por una nueva
instancia como lo es la Corte Constitucional[42], así como la
elección popular de gobernadores.  Aunado a lo anterior, el constituyente de
1991 introdujo una figura propia de un sistema parlamentario de gobierno, que
constituye un valioso instrumento para ejercer control político, como lo es la
moción de censura.[43] En palabras de la Corte
“El sistema de gobierno colombiano tal como quedó en la Constitución de
1991, puede calificarse de sui generis, pues como bien es sabido, se introdujo
en él la figura de la moción de censura (Art. 135 Nums. 8o y 9o), que es, como
se ha dicho, una de las notas que distingue al sistema parlamentario”.[44]
Pues bien, de igual manera, un examen  atento del Acto
Legislativo 01 de 2003 evidencia la influencia de algunos elementos
característicos de un régimen parlamentario[45] en nuestro
tradicional sistema presidencial de gobierno. En efecto, con antelación a la
Reforma Política, la Constitución no establecía la prohibición de la doble
militancia ni disponía que los partidos y movimientos políticos tuviesen que
incluir en sus respectivos estatutos internos sanciones por la inobservancia de
sus directrices por parte los miembros de sus bancadas, las cuales
pueden llegar hasta la expulsión “y podrán incluir la pérdida del derecho de
voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para
el cual fue elegido”.
Con todo, es preciso aclarar que, si bien el examen de
dicha influencia foránea ayuda a comprender el funcionamiento de un régimen de
bancadas, la misma debe ser entendida y aplicada dentro del contexto de la
actual Constitución. El recurso al derecho comparado es, sin lugar a dudas,
valioso en la medida en que facilita la comprensión de determinadas
instituciones jurídicas; tanto más en cuanto nos encontramos en un mundo
globalizado, en el cual son cada vez más frecuentes las recíprocas influencias
entre los diversos ordenamientos jurídicos[46]. Pero no por
ello se puede olvidar que se trata tan sólo de un criterio auxiliar de
interpretación y que lo determinante en materia de hermenéutica constitucional
es partir del texto de la Carta Política colombiana y de la realidad que
constituye el objeto de regulación.
4. El concepto de la doble militancia política en el
contexto del Acto Legislativo 01 de 2003 y la prohibición del transfuguismo
político.
El Acto Legislativo 01 de 2003 dispone que “En
ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de
un partido o movimiento políticos con personería jurídica”[47].
De igual manera, establece que los miembros de las Corporaciones Públicas
elegidos por un mismo  partido o movimiento político o ciudadano actuarán en
ellas como bancada, en los términos señalados en la ley; que los estatutos
internos de los partidos y movimientos políticos determinarán los asuntos de
conciencia respecto de los cuales no se aplicará el régimen de bancada y que se
podrán establecer sanciones por inobservancia de las directrices señaladas por
la misma, las cuales, gradualmente, podrán llegar hasta la expulsión del seno
de la organización política, pudiendo incluir asimismo la pérdida del derecho
al voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período
para el cual fue elegido[48].
Pues bien, la Corte considera que una adecuada
interpretación de las señaladas disposiciones constitucionales, debe partir por
precisar el sentido y el alcance de los conceptos de ciudadano, miembro
de un partido o movimiento político e integrante de un partido o
movimiento político que ejerce un cargo de representación popular,
categorías que demuestran diversos grados de intensidad en la participación del
ciudadano en el funcionamiento de los partidos políticos modernos.
Así, el ciudadano es la persona titular de
derechos políticos, y éstos a su vez se traducen, de conformidad con la
Constitución, en la facultad de los nacionales para elegir y ser elegidos,
tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares,
cabildos abiertos, revocatorias de mandatos, constituir partidos, movimientos y
agrupaciones políticas, formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y
programas, promover acciones de inconstitucionalidad en defensa de la
integridad y supremacía de la Constitución y, en fin, desempeñar cargos públicos.
En tal sentido, el ciudadano es un elector, es decir, es titular del
derecho a ejercer el sufragio, mediante el cual concurre en la conformación de
las autoridades representativas del Estado. La calidad de elector no depende,
en consecuencia, de la afiliación o no a un determinado partido o movimiento
político, lo cual no obsta para que, el ciudadano pueda ser un simpatizante
de un partido político[49].
A su vez, el miembro de un partido o movimiento
político es aquel ciudadano que, de conformidad con los estatutos de éstos,
hace parte formalmente de la organización política, situación que le permite
ser titular de determinados derechos estatutarios, como es aquel de tomar parte
en las decisiones internas, pero a su vez, le impone determinados deberes,
encaminados a mantener la disciplina de la agrupación. En tal sentido, en
términos de ciencia política, el miembro del partido o movimiento político es
usualmente un militante[50].
Por último, el integrante de un partido o
movimiento político que ejerce un cargo de representación popular es
aquel ciudadano, que no sólo es miembro formal de una determinada organización
política, que milita activamente en ella, sino que, merced al aval que recibió
de la misma, participó y resultó elegido para ocupar una curul a nombre de
aquél. En tal sentido, confluyen en este ciudadano las calidades de miembro de
un partido o movimiento político, motivo por el cual debe respetar los
estatutos, la disciplina y decisiones adoptadas democráticamente en el seno de
aquél; y al mismo tiempo, al ser integrante de una Corporación Pública, deberá
actuar en aquélla como integrante de una bancada, en pro de defender un
determinado programa político. De tal suerte que, se trata de la categoría en
la cual el ciudadano puede participar con la máxima intensidad posible en el
funcionamiento de los partidos políticos modernos; correlativamente, es aquella
donde se exige un mayor compromiso y lealtad con el ideario que se comprometió
a defender.
Ahora bien, una vez realizadas las anteriores
precisiones, entiende la Corte que la prohibición constitucional dirigida a los
ciudadanos de pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento
político con personería jurídica significa ser miembro de dos de ellos al mismo
tiempo, es decir, encontrarse formalmente inscrito como integrante de aquéllos.
Como lo ha considerado el Consejo de Estado, la interdicción pretende
fortalecer a los partidos políticos, motivo por el cual le corresponde a éstos
“ejercer mediante sus reglamentaciones internas el control y vigilancia para
evitar que sus afiliados incurran en doble militancia, con las consecuencias
que ello les acarrearía”[51]. De igual manera, el
Consejo de Estado sostuvo que el derecho que la Constitución le reconoce a
todos los nacionales de fundar y organizar partidos y movimientos políticos, al
igual que aquel de afiliarse y retirarse de los mismos, implica “deberes y
obligaciones referidos no sólo a los partidos y movimientos políticos, sino
también a los ciudadanos que los conforman, por ello la prohibición de la doble
militancia, establecida en el inciso segundo del artículo 107 de la C.N.
reformado por el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2003”[52].
En pocas palabras, la proscripción de la doble
militancia apunta a consolidar partidos y movimientos políticos fuertes, en el
sentido de evitar que determinados ciudadanos puedan llegar a interferir
indebidamente en el funcionamiento de una organización política a la cual
realmente no pertenecen, e igualmente, ejercer ciertos derechos estatutarios[53]
reservados a quienes sí comparten una determinada ideología o programa
político. Con todo, la Corte entiende que la prohibición constitucional
dirigida a todos los ciudadanos de pertenecer simultáneamente a dos partidos o
movimientos políticos con personería jurídica, no puede afectar, de manera
alguna, el libre ejercicio del derecho al sufragio.
Por el contrario, la prohibición de la doble
militancia presenta unas características propias cuando los destinatarios de la
misma son los miembros de las Corporaciones Públicas o quienes son titulares de
un cargo de elección popular, por cuanto, si bien se trata igualmente de
ciudadanos que pertenecen a un determinado partido o movimiento político, están
llamados a representar y a defender, organizados como bancada, una determinada
ideología y un programa político en el seno de un órgano colegiado o desde el
Gobierno nacional, departamental o municipal, según sea el caso. De allí que la
interdicción constitucional de la doble militancia en estos casos, no solamente
sea más severa, sino que trascienda el simple ámbito de regulación
interna de los partidos políticos, para desplegar todo su sentido y efectos en
el adecuado y racional funcionamiento de los órganos de representación popular.
En otras palabras, desde un punto de vista formal, la mencionada prohibición
busca evitar la pertenencia simultánea del elegido a dos partidos, movimientos
políticos o grupo significativo de ciudadanos, y por ende, a dos bancadas;
desde una aproximación material, la interdicción conlleva a que el
representante no ejerza activismo en defensa de los programas, idearios o
ideologías de dos organizaciones políticas al mismo tiempo. Tal prohibición, por
lo demás, tiene como corolario la sanción del “transfuguismo político”,
fenómeno que afecta el normal desarrollo de la actividad del Congreso de la
República, o en su caso, de las Asambleas Departamentales, los Concejos
Distritales y Municipales y las Juntas Administradoras Locales. Así pues, no se
trata tan sólo de un asunto de lealtad para con la organización política que
llevó al candidato a la curul, sino que está de por medio el racional
funcionamiento de una Corporación Pública.
En efecto, las claras relaciones existentes entre los
partidos políticos y la conformación y funcionamiento de los grupos
parlamentarios explican el rechazo a la práctica del transfuguismo, entendido,
en términos amplios, como una deslealtad democrática. En efecto, dicho fenómeno
perverso, constante en partidos políticos latinoamericanos y que ha conducido a
aquello que la doctrina denomina “electoral volatility”, denota en el
elegido una falta de firmeza ideológica, debilidad de convicciones, exceso de
pragmatismo y anteposición de intereses personales y egoístas sobre aquellos
programas e ideario del partido político que lo llevó a ocupar un cargo de
representación popular, y por supuesto, un fraude a los electores. Al respecto,
Presno Linera explica que el transfuguismo consiste en que “una persona,
afiliada o no a una formación política, que ha concurrido a las elecciones en
una candidatura y que luego se marcha a un Grupo Parlamentario distinto de
aquel que es expresión de su candidatura electoral, pues está asegurada en los
Reglamentos Parlamentarios la vinculación entre los Grupos y las mencionadas
candidaturas”[54]. De tal suerte que dicho
fenómeno ha de reconducirse a la actuación de los representantes en sede
institucional, y por ende, no se presenta, en estricto sentido, en relación con
el funcionamiento interno de los partidos políticos o respecto a la conducta de
sus militantes. Así mismo, es necesario precisar que el rechazo que produce la
práctica del transfuguismo político no puede ser entendido en términos
absolutos, en el sentido de que igualmente resulte reprochable el
comportamiento de quien, movido por sus íntimas convicciones ideológicas decida
abandonar una agrupación política y vincularse a otra.
En este orden de ideas, las prohibiciones de la doble
militancia, en el sentido de pertenecer simultáneamente a dos bancadas, y del
transfuguismo político parten de entender que no se trata simplemente de una
discrepancia entre el parlamentario y la formación política que avaló su
candidatura en las anteriores elecciones o el grupo parlamentario surgido de
aquélla, sino que su rechazó se apoya en el fraude que se le comete a los
electores, quienes votaron por un determinado programa al cual se comprometió a
defender el elegido mediante su bancada en una determinada Corporación Pública.
De igual manera, un adecuado entendimiento del
fenómeno del transfuguismo, pasa por hacer brevemente referencia a los fines
que se buscan con el establecimiento de un régimen de bancadas y a la manera
como éstas se conforman en los sistemas parlamentarios y de carácter
presidencial.
En tal sentido, el funcionamiento del órgano
legislativo mediante el sistema de bancadas equivale simple y llanamente a
cambiar los protagonistas del juego político. En adelante, no serán lo serán
los congresistas individualmente considerados, sino que los actores principales
serán los partidos políticos mediante sus representantes en el Congreso de la
República. De igual manera, parte del supuesto que los partidos políticos
cuenten con una organización interna, que desarrolla un determinado proyecto
político, y para tales fines disponen de algunos instrumentos encaminados a
mantener la disciplina interna, de tal forma que las directrices de las
autoridades partidistas sean cumplidas por todos los integrantes de la bancada,
con excepción de aquellos asuntos que sean considerados de conciencia.
De allí que, con la entrada en funcionamiento de un régimen
de bancadas, las clásicas funciones del Congreso se pueden simplificar de
manera significativa. El control político, adelantado mediante los consabidos
debates, se realizaría principalmente como una estrategia partidista y no
motivado por actitudes individuales o egoístas. De esta forma, la opinión
pública recibirá un menor número de opiniones, pero éstas serán, a su vez, más
representativas y profundas. De igual manera, el procedimiento legislativo se
verá transformado puesto que se puede racionalizar la presentación de
iniciativas legislativas y los debates en comisiones y plenarias serán más
organizados. Cabe asimismo señalar que los regímenes de bancadas conducen a
fomentar y estimular la especialización de los congresistas. A su vez, los
portavoces de las respetivas bancadas deberán ser los más preparados para
aportar y criticar los proyectos de ley que se discuten. El trabajo en comisión
será el principal, pues allí se definirán los contenidos, en tanto que las
plenarias servirán para hacer públicas las razones de consenso o disenso entre
las diversas bancadas. De allí que las bancadas son un instrumento para ejercer
la participación política dentro del Congreso, evitando la dispersión y
atomización de las opiniones políticas, y sobre todo, logra una mejor
gobernabilidad, coadyuvando a racionalizar el sistema político colombiano. Así,
todos los cambios en el funcionamiento del Congreso, en el desarrollo de sus
funciones constitucionales y legales, serán adelantadas como consecuencia de
las pautas de conducta de las bancadas, y eventualmente, en el futuro podrán
incorporarse legislativamente. En consecuencia, fenómenos tales como la doble
militancia y el transfuguismo político atentan gravemente contra la consecución
de dichos fines perseguidos con la introducción de un régimen de bancadas en
nuestro sistema político.
Al respecto cabe señalar que en los regímenes
parlamentarios de gobierno, de igual manera, la doble militancia y el
transfuguismo político se encuentran prohibidos[55].
Otro tanto sucede en algunos sistemas presidenciales[56].
En este orden de ideas, la prohibición de la doble
militancia se ubica como un elemento que pretende conducir a los representantes
en un cuerpo colegiado a un respeto por un mandato programático. Así pues, así
no esté prevista la revocatoria del mandato para los congresistas, no significa
que no tengan un compromiso con sus electores.
En suma, en los términos de la Reforma Política queda
claro que (i) un ciudadano no puede encontrarse afiliado, al mismo tiempo, a
dos partidos o movimientos políticos con personería jurídica reconocida, caso
en el cual el partido podría aplicarle sanciones disciplinarias, pero no
significa, de manera alguna, que en un determinado caso el militante de un
partido no pueda votar por otra organización política distinta a aquella que se
encuentra afiliado; (ii) la implantación constitucional de un régimen de
bancadas implica la prohibición tajante del transfuguismo político, entendido
éste como el abandono, por parte del elegido y durante el tiempo que dura su
mandato, del partido o movimiento político que le prestó su aval para alcanzar
una curul en una Corporación Pública; ( iii ) el régimen de bancadas y la
disciplina interna encuentran en la prohibición de la doble militancia un
elemento fundamental; ( iv ) los estatutos y los programas del partido
adquieren una mayor importancia, la disciplina y el sistema de bancadas no
pueden, con todo, garantizar un cumplimiento estricto de aquéllos, pues no es
posible un mandato imperativo, por la naturaleza de los cuerpos colegiados; y (
v ) el régimen de bancadas es incompatible con el hecho de que un elegido
pueda, bien sea desde el punto de vista formal o material, pertenecer al mismo
tiempo a dos partidos o movimiento políticos.
5. Mandato programático, estatutos de los partidos,
toma de decisiones y régimen de bancadas.
El funcionamiento en bancadas tiene como objetivo
racionalizar las labores   del Congreso y de las Corporaciones de elección
popular. En tal sentido, la prohibición de la doble militancia tiene como razón
de ser la de servir de instrumento disciplinante para la existencia misma de
las bancadas. Así, en principio, bancadas y doble militancia no dependen de la
clase de mandato que se les conceda a los parlamentarios.
Sobre el particular, cabe señalar que si bien puede
ser independiente la existencia de disciplina interna de los partidos mediante
el funcionamiento de bancadas de la clase de mandato que se maneje, es
necesario tener presente las relaciones existentes entre mandato parlamentario
y funcionamiento de partidos, pues esta relación determina en buena parte la
forma de ser de nuestro sistema democrático. De tal suerte que, para las
Corporaciones de elección popular no puede hablarse de mandato imperativo, pues
no está en los representantes de un partido concretar todo el programa, la
razón de ser, la naturaleza de los órganos colegiados es la negociación, el
consenso y la conclusión en la ley de las decisiones más próximas a un ideario.
No puede exigírseles mandato imperativo, ni revocatoria del mandato.
Así las cosas, en el sistema actual, resultante de la
reforma política y de la ley de bancadas, si bien no existen responsabilidades
directas entre elector y representante por incumplimientos del mandato ( no
pueden existir ), si existe un mecanismo para que los elegidos actúen de manera
armónica y cohesionada en torno a los intereses del partido, cual es, la
prohibición de la doble militancia y el régimen disciplinario interno que hasta
donde la dinámica política parlamentaria lo permite, debe orientar a los
representantes a actuar de manera coherente con tal ideario político en que
consiste el programa del partido.
En efecto, la capacidad funcional del Estado
constitucional se basa en la existencia de unos partidos fuertes, lo cual
supone, a su vez, que los parlamentarios actúen como esferas de acción política
homogénea  y unitaria. Lo anterior sólo puede conseguirse, en palabras de
García Pelayo, mediante una fuerte organización y disciplina, asegurada por las
correspondientes sanciones, lo cual implica que, si bien el congresista puede
influir en la toma de decisiones de la bancada, una vez establecida de manera
democrática una directriz por ésta no puede apartarse de la misma. Lo cual
conduce a afirmar que “si los diputados son representantes de la Nación, lo
son sólo por la mediación y mediatización de los grupos en tanto que exponentes
parlamentarios de los partidos, en los que reside, en realidad, la
representación de la soberanía nacional”[57].
En este orden de ideas, existe una clara
interdependencia entre la organización interna de los partidos y movimientos
políticos, el proceso de toma de decisiones en el seno de los mismos, la
exclusión de los asuntos de conciencia y el correlativo funcionamiento de las
bancadas en una determinada Corporación Pública. En efecto, por mandato
constitucional, “Los estatutos de los partidos y
movimientos políticos regularán lo atinente a su régimen disciplinario interno.
Los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido o
movimiento político o ciudadano actuarán en ellas como bancada en los términos
que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas
democráticamente por estas”, y de manera
complementaria, en los términos del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de
2003, son los partidos y movimientos políticos los competentes para
determinar, de manera general, los asuntos de conciencia y establecer un
régimen disciplinario, que podrá incluir, de acuerdo con un principio de
gradualidad, sanciones tales como la pérdida del derecho de voto del
congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual
fue elegido, hasta la expulsión del mismo[58].
Se podría argumentar, a pesar de todo, que la
conformación de un régimen de bancadas no puede conducir a desconocer el
derecho político del elegido a fundar un nuevo partido político, a afiliarse a
uno distinto o simplemente a desafiliarse de una organización política,
derechos políticos igualmente consagrados constitucionalmente. Sin embargo, un
examen de los antecedentes del Acto Legislativo 01 de 2003, del texto que
finalmente fue aprobado, y del funcionamiento de las bancadas, conduce a
afirmar, como se ha hecho, que se encuentra proscrita la doble militancia
política, comportamiento que conduce a falsear la confianza del elector, a
imposibilitar la realización del programa político que se comprometió a
cumplir, a entorpecer el funcionamiento de las Corporaciones Públicas, y en definitiva,
a atomizar la actividad política entre un universo de partidos políticos que no
resultan ser representativos, resultados todos ellos contrarios a los
propósitos que inspiraron la Reforma Política. En consecuencia, el ejercicio de
los mencionados derechos políticos no puede conducir a desvertebrar en la
práctica el régimen de bancadas. En otras palabras, se presenta tan sólo una
aparente contradicción entre el ejercicio de los derechos políticos y la
prohibición de la doble militancia, interdicción constitucional esta última que
de manera alguna impide la evolución del sistema político colombiano dentro de
unos parámetros claros para el ejercicio de la actividad política.
6. Análisis del cargo de inconstitucionalidad
planteado.
La norma legal acusada regula un caso en el cual no se
incurriría en la prohibición constitucional de la doble militancia, y por ende,
no se aplicarían las correspondientes sanciones por los respectivos partidos o
movimientos políticos, para el caso específico de aquellos que siendo miembros
de una Corporación Pública o titulares de un cargo de elección popular, deciden
inscribirse como candidatos para un nuevo período por un partido, movimiento
político o grupo significativo de ciudadanos diferente de aquel que lo avaló en
la elección anterior, a condición de que medie notificación oportuna y cumpla
con los deberes de bancada de la cual hace parte.
El ciudadano demandante alega que, si bien la norma
establece que el mencionado supuesto de hecho no se incurre en doble
militancia, tal situación efectivamente sí se presenta, con lo cual se estaría
violando el artículo 107 constitucional. Los intervinientes, al igual que la
Vista Fiscal, no comparten la posición del demandante, en esencia, por que tal
interpretación conduciría a desconocer el derecho político a crear partidos
políticos, a afiliarse y desafiliarse de los mismos. La Corte acoge los
argumentos de la demanda, por las razones que pasan a explicarse.
La disposición acusada parte del supuesto de hecho de
que una persona, que ha sido elegida con el aval de un determinado partido para
ejercer una curul en una Corporación Pública o es titular de un cargo de
elección popular, decide cambiar de organización política y lanzarse para una
segunda elección por esta última. Durante el tiempo transcurrido entre su
inscripción como candidato para el nuevo certamen democrático y la realización
de éste, efectivamente el elegido se encuentra militando, en los términos que
se ha explicado in extenso en este fallo, en dos partidos o movimientos
políticos. En efecto, la norma demandada dispone que la persona deberá seguir
cumpliendo “con los deberes de bancada”, es decir, sigue vinculado a su
partido originario, pero, al mismo tiempo, luego de haber notificado su retiro
de aquél, perfectamente inicia su actividad política con un segundo partido de
manera simultánea, sin que por ello pueda ser sancionado. La norma acusada, en
consecuencia, no sólo permite la doble militancia política sino que constituye
una flagrante invitación a incurrir en transfuguismo político, sin que dichos
comportamientos puedan ser sancionados, y por ende, desconociendo todos los
principios que inspiraron la adopción de la Reforma Política. En efecto, así
medie una “notificación oportuna”, término que por lo demás resulta ser
extremadamente ambiguo e impreciso, y se le imponga al tránsfuga la obligación
de seguir cumpliendo con los “deberes de la bancada a la cual pertenece”
dichas previsiones no son de tal entidad que logren purgar de alguna manera la
violación de la prohibición de la doble militancia, interdicción que de manera
categórica establece la Constitución en su artículo 107 inciso 2, en el
sentido de pertenecer simultáneamente a dos partidos o movimientos políticos
con personería jurídica legalmente reconocida, sino que por que el contrario,
sólo tratan de ocultar el acaecimiento de dicho fenómeno, pues seguirá siendo
miembro del partido al que renuncia y simultáneamente sería candidato de otro.
Incluso, podrían concurrir la condición de congresista y miembro de un partido
y congresista electo por otro.
En efecto, como se ha explicado, el Acto Legislativo
01 de 2003 consagra (i) el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y
movimientos políticos y “la libertad de afiliarse a ello o de retirarse”; (ii)
expresamente prohibió la doble militancia, en el sentido de que “En ningún caso
se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o
movimiento políticos con personería jurídica”; (iii) dispuso que “los miembros
de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido o movimiento
político o ciudadano actuarán en ellas como bancada en los términos que señale
la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente en
éstas”; y (iv) señaló que, en ejercicio de sus autonomía, serían los estatutos
internos de los partidos y movimientos políticos los que fijarían los asuntos
de conciencia respecto de los cuales no se aplicará el régimen de bancada “y
podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte
de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la
expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del congresista,
diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual fue elegido”.
Como desarrollo de las anteriores disposiciones
constitucionales, la Ley 974 de 2005 reglamentó la actuación en bancadas de los
miembros de las Corporaciones Públicas y adecuó el Reglamento del Congreso a
las mismas. Al respecto, es preciso señalar que no se adoptó la regla existente
en algunos sistemas parlamentarios de contar con un número mínimo de
representantes para conformar una bancada, sino que se prefirió la fórmula
según la cual los miembros de las Corporaciones Públicas que fueron elegidos
por mismo partido, movimiento, o grupo significativo de ciudadanos “constituyen
una bancada en la respectiva Corporación”; e igualmente, se dispuso, a
semejanza de los sistemas parlamentarios contemporáneos que “cada miembro de
una Corporación Pública pertenecerá exclusivamente a una bancada”.
De igual manera, la Ley, luego de establecer cuáles
son las facultades con que cuentan las bancadas, remite a los estatutos
internos de los partidos políticos la responsabilidad de adoptar reglas
especiales que conduzcan a articular el funcionamiento de las bancadas en las
respectivas Corporaciones Públicas, quedando asimismo en los ámbitos de dichos
estatutos la responsabilidad de diseñar un régimen disciplinario severo pero
basado en el principio de gradualidad, encaminado a garantizar el mantenimiento
de la disciplina al interior de la bancada, mediante la imposición de
sanciones.
Pues bien, a pesar de todas las previsiones
constitucionales, el legislador decidió crear un mecanismo encaminado a
permitirle a los elegidos soslayar temporalmente las disposiciones superiores,
para permitirles incurrir en doble militancia y transfuguismo político,
vulnerándose de esta manera el artículo 107 del Texto Fundamental.
En efecto, de manera tajante el artículo 107 Superior
le prohíbe a todo ciudadano pertenecer simultáneamente a dos partidos o
movimientos políticos con personería jurídica reconocida. La norma acusada, por
el contrario, faculta a los elegidos a incurrir en dicha conducta por cuanto,
como se ha explicado, la persona sigue actuando como miembro de la bancada del
partido político que lo avaló y al mismo tiempo pertenece a la nueva
organización política de la cual es candidato. En pocas palabras, milita en dos
partidos de manera simultánea.
En suma, entre el tiempo que transcurre entre la
notificación al partido, movimiento político o grupo significativo de
ciudadanos que inicialmente avaló al candidato, de la intención de presentarse
para la próxima elección por una organización política distinta, y el certamen
democrático, la persona  está militando en ambos partidos, como quiera, de una
parte, sigue cumpliendo con los deberes de la bancada de aquel por el cual
resultó electo, y de otra, pertenece al partido que avala como candidato para
una nueva elección, con lo cual, como se explicó, se vulnera claramente el
artículo 107 Superior, motivo por el cual la norma será declarada inexequible.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE, la expresión “No
incurrirá en doble militancia, ni podrá ser sancionado el miembro de
Corporación Pública o titular de un cargo de elección popular que se inscriba como
candidato para un nuevo período por un partido, movimiento o grupo
significativo de ciudadanos diferente del que lo avaló en la elección anterior,
siempre y cuando medie notificación oportuna y cumpla con los deberes de la
bancada, de la cual hace parte”, del artículo 4º de la Ley 974 de 2005.
Cópiese, notifíquese,
publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] En efecto, esta Corte se ha declarado inhibida para
pronunciarse de fondo en múltiples ocasiones, precisamente por encontrar que
las disposiciones transitorias acusadas dejaron de producir efectos jurídicos
en el ordenamiento colombiano. Entre otras, se encuentran las sentencias C-350
de 1994,  C-685 de 1996, C-1373 de 2000, C-992 de 2001, C-757 de 2004.
[2] Aunado a lo anterior, es
preciso tener en cuenta que, el último artículo de la ley
mediante la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las
Corporaciones Públicas y se adecua el Reglamento del Congreso a las mismas,
establece que entrará a regir a partir del 19 de julio de 2006, salvo lo
dispuesto en el artículo transitorio, el cual establece lo siguiente: “Artículo
20 transitorio. Para todos los efectos legales y presupuestales, autorícese por
una sola vez para que los Representantes a la Cámara elegidos para el período
legislativo 2002- 2006, si así lo deciden, puedan desafiliarse de los
movimientos o partidos que los avalaron y se afilien a otros movimientos o
partidos políticos”. La norma acusada, asimismo, regula lo concerniente a la
inexistencia de doble militancia cuando quiera que un miembro de una
Corporación Pública o el titular de un cargo de elección popular se desafilie
del partido o movimiento político que lo avaló en la elección anterior, y
decida inscribirse para la nueva elección por otro partido o movimiento
político. De tal suerte que el artículo 20 transitorio, al facultar a los
Representantes a la Cámara elegidos para el período 2002- 2006 para desafiliarse,
por una sola vez, de los partidos o movimientos políticos que los avalaron, es
una norma especial vinculada estrechamente con la figura regulada, de manera
mucho más amplia, en la disposición legal acusada, referida ésta a los efectos
jurídicos del cambio de afiliación de partido o movimiento político. En otros
términos, la vigencia del artículo 20 transitorio de la Ley 974 de 2005 implica
necesariamente aquella del último inciso del artículo 4 de aquélla.
[3] Gaceta del Congreso núm. 344 del 20 de agosto de
2002.
[4] Ibídem.
[5] Gaceta del Congreso núm. 103 de 2003.
[6] Al respecto, el Senador Rodrigo Rivera Salazar
explicaba “Creemos honorables Senadores y Señor Presidente que si no se le
atribuye dicha consecuencia estaríamos premiando el lentejismo o premiando el
transfuguismo político, permitiendo que alguien, que ya no va a ser elegido por
su partido, porque las normas que estamos aprobando impiden que alguien sea
elegido en una única curul”, en Gaceta del Congreso núm. 103 de 2003.
[7] Actas nos. 18, 19 y 20, de 28, 29 y 30 de octubre de
2002. Gacetas 479, 509 y 526 del 8, 18 y 20 de noviembre de 2002.
[8] Gaceta núm. 215 de 2003
[9] Gaceta núm. 221 de 2003.
[10] Gaceta del Congreso núm. 220 de 2003.
[11] Gaceta 271 del 11 de junio de 2003.
[12] La doctrina francesa acuñó otro término, “sistema
presidencialista”, para diferenciar los sistemas políticos latinoamericanos del
estadounidense. Ya en 1901, la Revista Le temps utilizaba dicha
expresión para referirse al Brasil, con una tonalidad negativa: el
presidencialismo evoca siempre un desequilibrio en el seno de los poderes
públicos, o en todo caso, la aplicación no conforme al esquema presidencial. Ver al respecto, Richard Moulin, “Le
présidentialisme et la clasification des régimes politiques”, París,
L.G.D.J., 1978.
[13] Artículo 189 de la C.P.
[14] En los términos del artículo 189 constitucional el
Presidente de la República nombra a los Ministros, Jefes de Departamento
Administrativo, agentes diplomáticos y consulares, nombra a los presidentes,
directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales y a las
personas que deban desempeñar empleos nacionales cuya provisión no sea por
concurso o no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la
Constitución o la ley
[15] Artículo 189, numeral 3º  de la C.P.
[16]  Artículo 189, numeral 4º  de la C.P.
[17]  Artículo 189, numeral  6º de la C.P.
[18]  Ibídem.
[19]  Ibídem.
[20] Artículo 189, numeral  7º de la C.P.
[21] Artículo 189, numeral  8º de la C.P.
[22] Artículo 189, numeral 9º de la CP.
[23] Artículo 189, numeral 11 de la CP.
[24] Artículo 189, numeral 12 de la CP.
[25] Artículo 189, numeral 14 de la CP.
[26] Artículo 189, numeral 15 de la CP.
[27] Artículo 189, numeral 16 de la CP.
[28] Artículo 189, numeral 19 de la CP.
[29] Artículo 189, numeral 20 de la CP.
[30] Artículo 189, numeral 21 de la CP.
[31] Artículo 189, numeral 22 de la CP.
[32] Artículo 189, numeral 23 de la CP.
[33] Artículo 189, numeral 24 de la CP.
[34] Artículo 189, numeral 25 de la CP.
[35] Ibídem.
[36] Ibídem.
[37] Artículo 189, numeral 26 de la CP.
[38] Artículo 189, numeral 27 de la CP.
[39] Artículo 189, numeral 28 de la CP.
[40] Artículo 296 de la C.P.
[41] Ibídem.
[42] C- 802 de 2002.
[43] Art. 135.9 de la C.P.
[44] C- 198 de 1994.
[45] En
tal sentido, cabe señalar que en el sistema político inglés, el papel del
partido mayoritario en el Parlamento es mantener en el poder al Gabinete,
ayudándole a realizar  el mandato parlamentario. La característica esencial del
Gobierno de Gabinete es que debe contar con la confianza de la mayoría del
Parlamento. Así pues, es conditio sine qua non para que el partido
mayoritario cumpla con su papel de apoyar al Gabinete, que los parlamentarios
estén sometidos a un estricto control del partido y funcionen como bancada. A
su vez, el partido minoritario se organiza  de igual manera con la misión de
ejercer un control político desde el “Shadow Cabinet”, con el propósito
de convencer a la opinión pública de reemplazar en las próximas elecciones al
partido en el poder. En palabras de Lowell en su obra “Government of England”,
la expresión “her Majesty`s opposition”, encarna la situación en la que
se encuentra un partido que, desde la oposición, se encuentra preparándose para
entrar a desempeñar la función de Gobierno “sin que por ello se produzca
conmoción en las tradiciones políticas de la Nación”. Y es que un sistema
parlamentario se basa en el principio de contar con un Gobierno que goza con el
apoyo de una mayoría parlamentaria y una minoría organizada en bancada,
respetada, representativa, que constituye una alternativa de gobierno. Ver al
respecto, Juan Ferrando Badía, Regímenes políticos actuales, Tecnos,
Madrid, 2003, p. 183;  Amery en “La naturaleza del Gobierno Parlamentario
británico”, Londres, 1985.; Herber Morrison, Gobierno y Parlamento,
Oxford University  Press, 1964. En el mismo sentido, J.A.G. Griffith, Parlamento,
funciones, práctica y procedimientos, Sweet and Maxwell, Londres, 1989.
[46] William Twining, Derecho y globalización,
Bogotá, Universidad de los Andes, 2002.
[47] Artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2003.
[48] Artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003.
[49] El simpatizante,
en términos de Duverger, es más que un elector pero menos que el miembro formal
de un partido político. En tal sentido, “un elector que declara su voto no es
ya un simple elector; comienza a convertirse en simpatizante”[49]. Pero, a su vez, “el
simpatizante es menos que un miembro. Su adhesión al partido no está consagrada
por los lazos oficiales y regulares de su compromiso firmado o inscripción”, en
Maurice Duverger, Los partidos políticos, Fondo de Cultura
Económica, 1976, p. 130. En igual sentido, la Enciclopedia de
la Política define al simpatizante como “quien, no siendo afiliado, manifiesta
permanentemente su acuerdo con el partido y con su línea política. Usualmente vota
por los candidatos del partido y participa en manifestaciones públicas a favor
del mismo”, en Enciclopedia de la Política, Fondo de Cultura Económica,
México, 1990, p. 1050.
[50] La
noción de militante, explica Duverger, varía según se trate de partidos de
masas o de cuadros. En el primero de los casos, el militante es un miembro
activo, forma parte del núcleo de cada grupo de base del partido, descansando
sobre él la esencia de la labor desarrollada por la agrupación política; en el
segundo, la noción de militante se confunde con la de miembro del partido. Así
pues, el militante se caracteriza por  ser miembro del partido, asegura su
organización y funcionamiento, participando en su financiación. En igual
sentido, la Enciclopedia de la Política define al militante como aquel “miembro
activo de un partido político”.
[51] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, sentencia del 1º de octubre de 2004, M.P.
Camilo Arciniegas Andrade. Actor: Saúl Villar Jiménez. Demandado: Luis Fernando
Olivares Rodríguez.
[52] Ibídem.
[53] Juan Martínez Veloz, “Los derechos de los militantes
y de la democracia interna de los partidos políticos”, en Partidos
Políticos: democracia interna y financiamiento de precampañas, UNAM,
México, 2002.
[54] Miguel A. Presno Linera, Los partidos y las
distorsiones jurídicas de la democracia, Madrid, Ariel, 2000, p. 183.
[55] Así
pues, la prohibición del transfuguismo suele ser de orden legal, pero, en
algunos casos, lo es de carácter constitucional. En tal sentido, por ejemplo,
la Constitución Portuguesa de 1976, en su artículo 163.1, dispone que “pierden
el mandato los diputados que se inscriban en un partido distinto de aquel por
el cual se hayan presentado en las elecciones”.De igual manera, en España,
el Reglamento del Congreso de los Diputados, establece los requisitos de
conformación y el funcionamiento de los grupos parlamentarios, en Francisco Fernández Segado, El Sistema
Constitucional Español, Madrid, 1992.En tal sentido, el artículo 23.2 prohíbe que miembros
de un mismo partido puedan constituir grupos separados. En el mismo sentido, se
excluye la constitución de un grupo por parte de los diputados que, al tiempo
de las elecciones, pertenecieran a formación políticas que no se hubiesen
enfrentado ante el electorado. Un Diputado tampoco puede pertenecer a más de un
grupo parlamentario, en los términos del artículo
25.2 del Reglamento Interno del Congreso de los Diputados Así mismo, se exige para la conformación
de un grupo parlamentario un número no inferior a 15 diputados, si bien podría
conformarse con un mínimo de cinco de ellos, siempre que sus formaciones
políticas hubiesen obtenido, al menos, el 15% de los votos correspondientes a
las circunscripciones en que hubieren presentado sus candidaturas, e
igualmente, cada grupo parlamentario contará con un portavoz, diputados que, a
su vez, conforman la denominada “Junta de Portavoces”. En cuanto a las
relaciones entre los grupos parlamentarios y los partidos políticos se puede
sostener, siguiendo a la doctrina italiana, que si bien se trata de entidades
formalmente separadas, “políticamente se puede afirmar que el grupo político
en el seno de la Asamblea Legislativa coincide perfectamente con el partido o
fuerza electoral del que proviene, resultando sus fines paralelos”, en Federico Mohrhoff, Trattado di Dirito e procedura
parlamentare, Roma, 1984.
Así pues, el fin utilitario que cumplen los grupos para los partidos políticos
consiste en la defensa de sus postulados programáticos mediante convenientes
acciones parlamentarias, en José María
Morales Arroyo, Los grupos parlamentarios en las Cortes Generales, Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1990, p.270.
[56] Así por ejemplo, el Reglamento del Congreso de
Guatemala dispone en su artículo 47 “En ningún caso pueden constituir bloque
legislativo separado diputados que pertenezcan a un mismo partido político. Ningún
diputado podrá pertenecer a más de un bloque legislativo”
[57] Manuel García Pelayo, Obras Completas, Madrid,
Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p. 2013.
[58] Al respecto, el séptimo
inciso del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003 dispone que “Los estatutos internos de los partidos y movimientos
políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se
aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus
directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán
gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de
voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para
el cual fue elegido.