T-680-10
Sentencia T- 680/10
Sentencia T-680/10
ACCION DE TUTELA CONTRA FUNDACION SAN JUAN DE DIOS Y
BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA-Caso en
que ex trabajadora invoca vulneración del derecho a la seguridad social al ser
desvinculada de su trabajo sin ser incluida en el retén social en
condición de prepensionada
ACCION DE TUTELA Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Agotamiento previo de medios específicos de defensa
previstos en la regulación común
ACCION DE TUTELA Y PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Requisito de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA FUNDACION SAN JUAN DE DIOS Y
BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA-Improcedencia
por no cumplir con el principio de inmediatez ni con el requisito de
subsidiariedad
Referencia: expediente T-2643423.
Acción de tutela instaurada por la señora
Blanca Flor Villarraga Sanabria, contra la Beneficencia de Cundinamarca y la extinta
Fundación San Juan de Dios.
Procedencia: Tribunal Superior de Bogotá,
Sala Laboral.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA.
Bogotá, D. C., dos (2) de septiembre de dos mil diez
(2010).
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto
Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en la revisión del fallo adoptado en segunda instancia
por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, dentro de la acción de tutela
instaurada por la señora Blanca Flor Villarraga Sanabria, contra la
Beneficencia de Cundinamarca y la extinta Fundación San Juan de Dios.
El expediente llegó a la
Corte Constitucional, por remisión efectuada por dicha Sala, en virtud de lo
ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991; en mayo 13 de 2010, la
Sala Quinta de Selección lo eligió para revisión.
I. ANTECEDENTES.
La señora Blanca Flor Villarraga Sanabria promovió
acción de tutela en enero 21 de 2010, para que le fuera protegido su derecho
fundamental a la seguridad social, que según afirmó le fue conculcado por la
Beneficencia de Cundinamarca y la extinta Fundación San Juan de Dios, debido a
que después de haber trabajado durante 18 años y 8 meses fue desvinculada sin
ser incluida en el retén social en condición de prepensionada.
A. Hechos y narración efectuada en la demanda.
1. La señora
Blanca Flor Villarraga Sanabria indicó que en abril 2 de 1988, empezó a laborar
en el Instituto Materno Infantil en el área de “Servicios Generales”,
mediante un contrato de trabajo a término indefinido.
2. Agregó que en 1979 el Gobierno Nacional expidió los
Decretos 290 y 1374, mediante los cuales “estatizó el Hospital San Juan de
Dios y el Instituto Materno Infantil y con ellos creó la Fundación ‘San Juan de
Dios’; pero sin cambiar el régimen de contratación de los trabajadores que
seguimos sometidos a las disposiciones de los contratos y las consecutivas
Convenciones Colectivas de Trabajo” (f. 1 cd. inicial).
3. La actora señaló que como consecuencia de una
sentencia proferida por el Consejo de Estado en marzo 8 de 2005, que declaró la
nulidad de los decretos que dieron origen a la Fundación San Juan de Dios, “los
Centros Hospitalarios, volvieron a su estado anterior, sin pérdida de
continuidad jurídica” (f. 2 ib.). Igualmente, manifestó que en dicho fallo
se estableció que la fundación era un establecimiento constituido para
prestación de servicios hospitalarios y que pertenecía a la Beneficencia de
Cundinamarca.
4. Aseveró que el Gobernador de Cundinamarca expidió
el Decreto 099 de 2006, mediante el cual declaró la liquidación de la Fundación
San Juan de Dios y nombró un liquidador. Posteriormente, el agente encargado de
la liquidación, en diciembre de 2006 “procedió al despido masivo de
absolutamente todo el personal del Instituto Materno Infantil,
indiscriminadamente, bajo la presunción de condición de empleados públicos, sin
haber sido resuelta la situación pensional de los trabajadores que tenemos derecho
por tiempo de servicio, a ser vinculados al ‘Retén Social’” ( está
en negrilla en el texto original, f. 2 ib.).
5. Afirmó que la liquidadora, de “forma arbitraria
e ilegal”, en diciembre 20 de 2006 la destituyó del cargo y que mediante
edicto publicado en el diario El Tiempo, el “14 de enero de 2007” le fue
notificada la resolución de insubsistencia “por medio de la cual la Gerente
Liquidadora Anna Karenina Gauna me suprimió del cargo que venía desempeñando a
pesar de llevar laborando 18 años y ocho meses de manera ininterrumpida para la
fecha de mi despido … no fui vinculada al dispositivo constitucional denominado
‘Retén Social’ a pesar que en mi condición laboral para esta fecha de
despido, era de un trabajador en condición de PREPENSIONADO” (está
en negrilla y mayúscula en el texto original, f. 2 ib.).
Por lo tanto, reiteró que se encontraba a 1 año y 4
meses de cumplir 20 años de trabajo y poder disfrutar de la pensión de
jubilación como fue “pactado por décadas en las diferentes Convenciones
Colectivas de trabajo suscritas entre la Beneficencia de Cundinamarca - Fundación
San Juan de Dios y ‘SINTRAHOSCLISAS’”, situación que considera debe ser
amparada por la figura del retén social “que está regulado por normas
legales y constitucionales de obligatorio cumplimiento en procesos de
liquidación de empresas, sin importar su naturaleza jurídica” (está en
negrilla y mayúscula en el texto original, f. 3 ib.).
6. La demandante adujo que la “Convención Colectiva
de Trabajo del año 1982 en el Capítulo VI ARTÍCULO TREINTA pactó: PENSIONES DE
JUBILACIÓN. La fundación San Juan de Dios pensionará a los trabajadores que
cumplan o hayan cumplido veinte años (20) de labor en la Institución cualquiera
que sea su edad”. De igual forma, mencionó que “la Convención Colectiva
de Trabajo del año 1996 en el Capítulo II ARTÍCULO TERCERO pactó: PENSIONES DE
JUBILACIÓN: ‘Para los trabajadores que tenían contrato de trabajo vigente al
veinte (20) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1.996), la Fundación
San Juan de Dios continuará reconociendo y pagando las pensiones de
jubilación en los términos pactados en los artículos 30, 21 y 52 de la
Convención Colectiva 1982-1983’” (está en negrilla y mayúscula en el
texto original, f. 3 ib.).
7. Señaló además que el contrato de trabajo a término
indefinido celebrado con el Instituto Materno Infantil, se encuentra vigente,
como quiera que “no ha sido cancelado como lo dispone el art. 65 y
concordantes, habida cuenta que la convención colectiva de trabajo suscrita
entre ‘SINTRAHOSCLISAS’ y la Beneficencia de Cundinamarca -La Fundación San
Juan de Dios, ES FUENTE DE DERECHOS ADQUIRIDOS y AÚN ESTÁ VIGENTE POR NO HABER
SIDO DENUNCIADA Y PORQUE NO SE HA CUMPLIDO EL PROCESO LIQUIDATORIO, y lo que se
tiene pactado entre las partes es de obligatorio cumplimiento por ley”
(está en negrilla y mayúscula en el texto original, f. 3 ib.).
8. Indicó que en ocasiones anteriores la
Corte Constitucional “ha amparado las acciones afirmativas -‘para
nivelar las condiciones de quienes, por haber sido discriminados, se vieron
impedidos de disfrutar sus derechos en las mismas condiciones que los demás.’-
diseñadas a favor de los trabajadores colombianos en condición de
PREPENSIONADOS, que independientemente del régimen laboral que ostenten, están
cobijados por la estabilidad laboral reforzada en procesos liquidatorios y que
a su vez son acreedores a Derechos Adquiridos en convenciones colectivas que
tenían en su anterior régimen laboral porque estos DERECHOS
ADQUIRIDOS SON INALIENABLES y que la vulneración de estos derechos
fundamentales constituyen un perjuicio irremediable, pues afecta en alto grado
la especial protección constitucional que los asiste” (está en negrilla y
mayúscula en el texto original, f. 7 ib.).
9. Por todo lo expuesto, la señora Blanca Flor Villarraga Sanabria solicitó la
protección de su derecho a la seguridad social y, en consecuencia, ordenar a la
“liquidadora de la Fundación San Juan de Dios en Liquidación, Anna Karenina
Gauna Palencia, y/o la Beneficencia de Cundinamarca o quien haga sus veces o
los represente, me REINTEGREN al cargo que desempeñaba o a uno equivalente sin
solución de continuidad, desde la fecha en la cual fui desvinculada del
INSTITUTO MATERNO INFANTIL de la ciudad de Bogotá y hasta que me sea reconocida
la Pensión de Jubilación Convencional en cumplimiento de los requisitos para
ello, o de lo contrario hasta la terminación definitiva de la existencia
jurídica de la Fundación San Juan de Dios -en Liquidación-” (está en
mayúscula en el texto original, f. 8 ib.).
B.
Documentos relevantes aportados en copia a la demanda.
1. Copia del certificado laboral de la señora Blanca
Flor Villarraga Sanabria, expedido en julio 24 de 2006 por el Jefe del
Departamento de Recursos Humanos del Instituto Materno Infantil (f. 9 ib.).
2. Copia de la Convención Colectiva de Trabajo celebrada
en junio 9 de 1982, entre “la Fundación San Juan de Dios y el Sindicato de
Trabajadores de Hospitales, Clínicas, Consultorios y Sanatorios de Bogotá D.E.
y en el Departamento de Cundinamarca” (fs. 25 a 37 ib.).
3. Copia de la Convención Colectiva de Trabajo celebrada
en febrero 21 de 1996, entre “la Fundación San Juan de Dios y el ‘Sindicato
de Trabajadores de Hospitales, Clínicas, Consultorios y Sanatorios de Bogotá
D.E. y en el Departamento de Cundicanarca’, SINTRAHOSCLISAS” (fs. 13 a 24
ib.).
II. ACTUACIÓN PROCESAL.
El Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá, mediante
auto de enero 25 de 2010, admitió la tutela y ordenó oficiar a las entidades
demandadas para que informaran el motivo por el cual la señora Blanca Flor
Villarraga Sanabria fue desvinculada de su cargo y si fue tenido en cuenta su
estatus de prepensionada “dentro de los términos señalados para la apertura
de la liquidación de la FUNDACIÓN SAN JUAN DE DIOS” (f. 39 ib.).
A. Respuesta de la extinta Fundación San Juan de Dios.
En escrito de enero 29 de 2010, la apoderada general
de la liquidadora del conjunto de derechos y obligaciones de la Extinta
Fundación San Juan de Dios, indicó que la señora Blanca Flor Villarraga
Sanabria, fue desvinculada por medio del acto administrativo N° 1095 de
diciembre 20 de 2006, el cual actualmente se encuentra en firme y fue
notificado mediante edicto publicado en enero 16 de 2007, de conformidad con el
numeral 2° del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Agregó que mediante providencia de marzo 8 de 2005, la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró la
nulidad de los Decretos 290, 1374 de 1979 y el 371 de 1998 y determinó que “la
calidad de los exfuncionarios de la Extinta Fundación San Juan de Dios y sus
establecimientos hospitalarios Instituto Materno Infantil y Hospital San Juan
de Dios era la de servidores públicos no adscritos a carrera administrativa y
vinculados mediante una relación legal y reglamentaria… Adicional a lo
anterior, la Sentencia expresó claramente que la naturaleza de la Extinta
Fundación San Juan de Dios, correspondía a la de un establecimiento público”.
Afirmó igualmente, que las personas que trabajaron para la referida fundación “tienen
el carácter de empleados públicos, sin que los mismos hubiesen sido inscritos
en carrera administrativa y por lo tanto son de libre nombramiento y remoción”
(f. 44 ib.).
Por lo anterior, adujo que la liquidadora de la fundación
notificó las resoluciones que declararon insubsistentes a los trabajadores del
Instituto Materno Infantil, mediante edicto en enero 16 de 2007, quedando en
firme sin ser controvertida.
Aseveró que en aplicación de los efectos ex tunc
de la sentencia proferida por el Consejo de Estado, mediante la cual se
declararon nulos, “desde la fecha en que se expidieron”, los decretos
que dieron origen a la Extinta Fundación San Juan de Dios, los “actos
subsiguientes son inexistentes”. Igualmente explicó que si “el hospital
San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil, son un establecimiento
público, entonces la aquí demandante es empleada pública, naturaleza jurídica
que no cambia por el acto de su vinculación, así las cosas, con base en el
artículo 416 del C.S.T., no podía suscribir convenciones colectivas” (f. 45
ib.).
Agregó que el retén social, estatuido en la Ley 790 de
2002 y en el Decreto 190 de 2003, es aplicable frente a un “Programa de
Renovación de la Administración Pública del orden nacional
y no del territorial” (está resaltado en el texto original, f. 46 ib). En este
sentido, informó que al no tener esa naturaleza el proceso de liquidación de la
fundación, “no estaría sujeto a las disposiciones previstas para la
protección de quienes se encontraban frente a la expectativa de adquirir un
derecho pensional” (f. 52 ib.).
Igualmente, advirtió la falta de inmediatez de la
acción de tutela y la existencia de otros mecanismos de defensa judicial.
Primero, porque la aplicación de la protección del retén social es reclamada
cuando han pasado más de tres años desde la declaratoria de insubsistencia,
intentando “pretermitir términos administrativos” (f. 47 ib.); y
segundo, al existir otro medio de defensa para sus derechos, la presente acción
no es la vía adecuada para controvertir esta clase de conflictos.
En este sentido, indicó que actualmente la actora adelanta
un juicio ordinario laboral “en conjunto con otros ex funcionarios, el cual
cursa en el Juzgado 3 Laboral del Circuito de Bogotá identificado con el número
2007-959, escenario donde deben debatirse estos temas laborales procesales”
(f. 45 ib.).
Manifestó que la señora Blanca Flor Villarraga
Sanabria ha recibido tres pagos por concepto de acreencias laborales expuestas
de la siguiente manera:
Valor
Fecha
Resolución
16,171,464,00
08-Mar-07
Pago parcial de acreencias
1,800,808,57
05-Ene-09
Mínimo vital salarios
15,296,301,61
31-Ago-09
Prestaciones sociales
Adujo que la Corte en sentencia SU- 484 de mayo 15 de 2008,
M. P. Jaime Araújo Rentería, se pronunció acerca de los hechos y pretensiones
expuestos por la demandante, “por lo tanto un nuevo pronunciamiento al
respecto sería improcedente, como quiera que ya el Máximo Organismo delegado
para temas de orden constitucional emitió fallo al respecto, que además cobija
a la totalidad de estas personas” (fs. 53 y 54 ib.).
Finalmente, por las razones expuestas solicitó
declarar la improcedencia de la acción incoada por la actora (f. 54 ib.).
B. Fallo de primera instancia.
El Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá, mediante
fallo de febrero 3 de 2010 concedió el amparo, al estimar que la afirmación de
la liquidadora de la Fundación San Juan de Dios, respecto de no ser posible la
aplicación del retén social previsto en la Ley 790 de 2002, al no ser una
reestructuración de orden nacional, va en contravía del derecho a la igualdad, pues
“no puede entrar a valorar su aplicación condicionada a que la entidad sea
de orden nacional, de orden departamental o municipal, pues tal señalamiento
estaría colocando en mejor posición a las personas que se encontraron en el orden
nacional y discriminando a otras que se encuentran en iguales condiciones
dentro de la administración pública pero de orden departamental, estaría
contrariando la misma Constitución, pues la protección especial no puede
aplicarse respecto de unos y en contravía de otros. Nótese que el fin mismo de
la norma es generar una protección especial a las personas que evidencian una
debilidad manifiesta, generando una expectativa legítima de que la persona no
se encontrará desamparada hasta tanto obtenga su pensión” (f. 85 ib.).
Más adelante aseveró que de acuerdo a la información
allegada, es evidente que “mediante el Decreto 009 de junio 21 de 2006,
se ordenó la liquidación de la FUNDACIÓN SAN JUAN DE DIOS”, siendo entonces
esta fecha la que debe tenerse en cuenta para efectos de contabilizar el
término de los tres años contemplado en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002 (está
en mayúscula y subrayado en el texto original, f. 86 ib.).
Finalmente, indicó que a la situación de la señora
Villarraga Sanabria le es aplicable la Convención Colectiva de Trabajo
celebrada en 1996, entre la “Fundación San Juan de Dios y el sindicato de
Trabajadores de Hospitales, Clínicas, Consultorios y Sanatorios de Bogotá D.E.
y en el Departamento de Cundinamarca”, motivo por el cual “al apreciar
el tiempo laborado para FUNDACIÓN SAN JUAN DE DIOS al 21 de junio de 2006, esto
es, a la fecha de liquidación de la entidad, se tiene que la actora contaba con
18 años, 2 meses y 19 días de servicios prestados a esta entidad. Así las
cosas, la accionante puede ser catalogado como prepensionado (sic) en
aplicación de la Convención Colectiva anotada, en la medida que, dentro de los
3 años siguientes ha de poder verificarse el cumplimiento del tiempo para
registrar 20 años de servicios prestados, condición para poder acceder a la
calidad de prepensionados o al retén social” (f. 87 ib.).
Por lo anterior, concedió el amparo y ordenó a las
entidades accionadas reintegrar a la actora, en el término de 5 días, “al
mismo cargo o uno de igual o mejor condición al que venía desempeñando, hasta
tanto, la accionante cumpla los requisitos para adquirir la pensión” (f. 87
ib.).
C. Impugnación.
1. La jefe de la
oficina asesora jurídica de la Beneficencia de Cundinamarca mediante escrito de
impugnación indicó que la liquidación de la Fundación San Juan de Dios, no se
dio en desarrollo ni como consecuencia del Programa de Renovación de la
Administración Pública PRAP, motivo por el cual, no es posible dar aplicación a
“las disposiciones previstas para la protección de quienes se encontraban
frente a la expectativa de adquirir un derecho pensional” (f. 92 ib.).
Planteó el incumplimiento del requisito de inmediatez,
la presencia de otros mecanismos de defensa judicial y la inexistencia de un
perjuicio irremediable, en cuanto la actora tuvo en su momento “toda una
serie de mecanismos judiciales ordinarios, lo cual haría procedente la acción
de tutela sólo en el evento de estar en presencia del acaecimiento de un
perjuicio irremediable, lo cual en el presente asunto no se vislumbra en
ninguna parte… Es así como la accionante pretende revivir términos legales, con
los cuales contó para buscar la nulidad y consecuente restablecimiento del
derecho, en caso de tener razón sobre los cargos que imputa a la Resolución a
través de la cual fue declarada insubsistente” (f. 95 ib.).
Argumentó una incongruencia por parte del Juez de
primera instancia debido a que él conoció, en febrero 3 de 2010, un caso
idéntico al estudiado en esta oportunidad, sobre el cual decidió no amparar el
derecho solicitado.
Informó que la actora “fue declarada insubsistente
mediante el acto administrativo No. 1095 del 20 de Diciembre de 2006 y notificada
por edicto el 16 de enero de 2007 acto que no fue recurrido por la accionante,
en consecuencia el mismo a la fecha se encuentra en firme, conforme a lo
contemplado en el numeral segundo del artículo 295 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero (Decreto 663 del 2 de abril de 1993), por lo cual goza de
presunción de legalidad, encontrándose como se advirtió anteriormente, en firme
conforme al artículo 4° y 6° de la Ley 1105 de 2006” (f. 96 ib.).
De igual manera, afirmó la existencia de un proceso
iniciado por la señora Blanca Flor Villarraga Sanabria, que en la actualidad es
adelantado en el Juzgado Tercero Laboral del Circuito, bajo el radicado N°
2007-00959, hecho que prueba la existencia de otros mecanismos de defensa.
Para concluir, aseveró que el juez de instancia “confunde
la persona jurídica que desaparece y que se encuentra en proceso liquidatorio,
con el Establecimiento Público Beneficencia de Cundinamarca, impartiendo una
orden de reintegro indistintamente para una y otra Entidad cuando es evidente y
se encuentra probado en el expediente que, a instancias de la Procuraduría General
de la Nación, se estableció que la Beneficencia recibiría tan sólo los activos
que quedaren si quedare alguno, después de concluido el proceso de liquidación”
. Por lo anterior, solicitó la revocatoria del fallo proferido en febrero 3 de
2010, “o en su lugar se DESVINCULE a la Beneficencia de Cundinamarca del
presente asunto por carecer de legitimación en la causa por pasiva” (f. 97
ib.).
2. La apoderada general de la liquidadora del conjunto
de derechos y obligaciones de la Fundación San Juan de Dios, allegó escrito de
impugnación, en febrero 10 de 2010, mediante el cual solicitó la revocatoria de
la sentencia proferida por el Juzgado 11
Laboral del Circuito de Bogotá.
Informó que el Departamento Nacional de Planeación en
enero 29 de 2010, expidió una certificación, en la que consta que “la
liquidación de la Fundación San Juan de Dios, no fue ordenada en desarrollo del
Programa de Renovación de la Administración Pública PRAP, ni consecuencia del
mismo”. Así, la accionante no se encuentra sujeta a la
normatividad prevista en la Ley 790 de 2002 y ni de las demás normas que
desarrollan “la protección de quienes se encontraban frente a la expectativa
de adquirir un derecho pensional”  (está en negrilla en el texto original fs.
101 y 114 ib.).
De igual forma, indicó la falta de inmediatez y de
subsidiariedad de la acción. Reiteró además que dada la naturaleza pública de
la referida fundación, “las personas que prestaron sus servicios a la
Extinta Fundación San Juan de Dios hoy en liquidación y sus establecimientos
hospitalarios Instituto Materno Infantil y Hospital San Juan de Dios, tiene el
carácter de empleados públicos (sic), sin que los mismos hubiesen sido
inscritos en carrera administrativa, siendo empleados de libre nombramiento y
remoción” (f. 105 ib.).
Aseveró que la actora no ostenta el estatus de
prepensionada como ella lo afirma, debido a que “no es cierto en la
convención colectiva de 1982 se encuentre estipulado que por haber laborado 18
años tenga la calidad de prepensionada de hecho en la precitada convención en
su artículo 30[1] se determina que para
tener la calidad de pensionado debe haber cumplido 20 años de servicios, en
caso de que la misma fuese aplicable” (f. 106 ib.).
Informó también la existencia de un proceso en el
Juzgado 3° Laboral del Circuito de Bogotá, número de radicado 2007-00959,
iniciado por la misma demandante (f. 108 ib.).
Finalmente, manifestó que durante el desarrollo del
proceso liquidatorio de la Extinta Fundación San Juan de Dios, no pueden
llevarse a cabo actividades diferentes a las encaminadas a obtener la
liquidación inmediata, siendo “imposible física y jurídicamente
reintegrar a la señora BLANCA FLOR VILLARRAGA SANABRIA” (f. 109 ib.).
D. Fallo de segunda instancia.
La Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá
mediante sentencia de marzo 23 de 2010, confirmó la recurrida providencia y
después de realizar un análisis sobre la normatividad aplicable, determinó que
la demandante posee el estatus de prepensionada “toda vez que la misma
cuenta con la calidad de trabajador oficial (sic), puesto que se
desempeñó en el cargo de ‘ayudante de servicios generales’, razón por la cual,
tiene derecho a la aplicación del Retén Social pues al determinar el tiempo que
laboró para la FUNDACIÓN SAN JUAN DE DIOS, esto es, 18 años, 2 meses y 19 días
y que dentro de los 3 años siguientes se verifica el tiempo requerido (20 años)
de servicios prestados para acceder a la pensión” (f. 29 cd. 2ª inst.).
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Esta corporación es competente para
examinar, en Sala de Revisión, el asunto que ha llegado a su conocimiento, al
tenor de lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución y
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. El asunto objeto de análisis.
Corresponde a esta Sala de
Revisión determinar si el derecho a la seguridad social invocado por señora Blanca Flor Villarraga Sanabria, ha sido conculcado por las entidades accionadas, al ser
desvinculada, según lo afirmado por ella, después de haber trabajado
durante 18 años y 8 meses sin ser incluida en el retén social en condición de
prepensionada.
Tercera. Subsidiariedad
de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia.
Esta corporación ha reconocido que conforme al artículo 86 de la Carta,
la acción de tutela es un mecanismo de protección de carácter residual y subsidiario,
que puede ser utilizado ante la vulneración o amenaza de derechos
fundamentales, cuando no exista otro medio idóneo para la defensa de los
derechos invocados, o cuando existiéndolo se requiera acudir al amparo
constitucional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Por consiguiente, si hubiere otras
instancias judiciales y resultaren eficaces para la protección que se reclama,
el interesado debe acudir a ellas antes de pretender el amparo por vía de
tutela. En otras palabras, la subsidiaridad implica agotar previamente los
medios de defensa legalmente disponibles al efecto[2], pues la tutela no puede
desplazar los mecanismos específicos de defensa previstos en la correspondiente
regulación común[3].
En sentencia T-580 de julio 26 de
2006, M. P. Manuel José Cepeda, esta corporación
indicó:
“La naturaleza subsidiaria y
excepcional de la acción de tutela, permite reconocer la validez y viabilidad
de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos
legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos. Al existir tales
mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera
preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección
constitucional.[4] De allí que quien
alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber agotado los
medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto.[5]
Exigencia que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela descrito,
que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí
misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de
defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador,[6]
y menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las
partes[7] en los procesos
judiciales.[8]”
Entonces, debe el juez de tutela verificar
si el otro medio de defensa judicial es conducente
y expedito para la protección efectiva de los derechos invocados, y si el mismo
no ha sido utilizado ni ejercido, pues ante ese otro mecanismo idóneo de
protección, la acción de tutela resulta improcedente.
Cuarta. Principio de inmediatez como requisito para la
procedencia de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia.
Antes de asumir la solución del problema jurídico
planteado, es necesario efectuar algunas aclaraciones en torno al principio de
inmediatez, referente al tiempo dentro del cual debe ejercerse la acción de
tutela, para que pueda abordarse la concesión del amparo solicitado. Estas
consideraciones resultan relevantes para determinar la procedencia o no de la acción,
al punto que de no cumplirse este requisito, resulta superfluo analizar las
demás circunstancias de las que dependería la prosperidad del amparo frente al
caso concreto.
La
acción de tutela fue instituida por la Constitución de 1991, como un mecanismo
judicial subsidiario para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o de
particulares en ciertas circunstancias, en cuanto no tengan protección eficaz y
oportuna en otra jurisdicción.
La
Corte tiene establecido que si bien puede ejercerse en cualquier tiempo, ello
no significa que el amparo proceda con completa independencia de la demora en
la presentación de la petición[9]. Concretamente, ha
sostenido que la tutela resulta improcedente cuando la demanda se interpone
después de transcurrido un lapso irrazonablemente extenso, desde la fecha en
que sucedieron los hechos o viene presentándose el hecho vulnerador que la
parte accionante estima afecta sus derechos fundamentales.
La
jurisprudencia constitucional en reiteradas ocasiones se ha pronunciado
respecto al término prudencial que debe existir entre el hecho considerado
conculcador y la presentación de la acción de tutela. En este sentido, la
sentencia SU-961 de diciembre 1° de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, hizo un
análisis de la jurisprudencia hasta entonces existente, sintetizando:
“Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad
entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede
significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo
razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad
misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo
con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se
interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se
vulneren derechos de terceros.”
Esta
corporación ha llamado la atención sobre el hecho de que, por disposición del
artículo 86 de la Constitución política, la acción de tutela tenga por objeto
procurar “la protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública” (no está en negrilla en
el texto original). Es decir, que en vista de la gravedad de la amenaza o
vulneración de los derechos fundamentales de las personas, se ofrece una vía
procesal cuya potencialidad es considerablemente superior a la de otros medios
de defensa judicial, vía que la norma constitucional ha definido de manera
sencilla y clara como protección eficaz, que justifica acudir al procedimiento
preferente y sumario.
Dentro
del mismo, si entre la ocurrencia de la alegada conculcación de derechos y la
presentación de la acción de tutela transcurre un lapso considerable, es
entendible que se infiera una menor gravedad de la vulneración invocada, por lo
cual no es razonable brindar, ante esos hechos, la protección que caracteriza
este medio de amparo, que ya no sería inmediato sino inoportuno.
A
esta consideración la Corte Constitucional ha añadido otras no menos
importantes, como las relacionadas con la seguridad jurídica, que reclama la
pronta resolución definitiva de las situaciones litigiosas y el interés de
terceros, cuya situación podría verse injustamente afectada por el otorgamiento
tardío de la protección constitucional al peticionario, cuando éste no la
reclamó dentro de un término razonable.
Es
por ello que, en la misma providencia citada, expresó también (no está en negrilla
en el texto original):
“Si bien el término para interponer la acción de
tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el
juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de
manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad,
que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que
desnaturalice la acción.”
Concerniente
al hecho que corresponda al juez evaluar dentro de qué tiempo es razonable
ejercer la acción de tutela en cada caso concreto, esta corporación ha señalado
que corresponde igualmente a aquél valorar las circunstancias por las cuales el
solicitante pudiera haberse demorado para interponer la acción, de acuerdo con
los hechos de que se trate. Así, de manera excepcional, la tutela ha procedido
en algunos casos en los que ella se ha interpuesto tardíamente, cuando el
servidor judicial encuentra justificada la demora[10].
Queda
establecido entonces que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta
Corte, la acción de tutela resulta improcedente cuando se interpone de manera
extemporánea, esto es, después de haber transcurrido un lapso considerable
desde la ocurrencia del hecho vulnerador, que da lugar a la solicitud de
protección, siempre que no medien razones que frente a las circunstancias del
caso concreto lo justifiquen. Por ello, tratándose de un requisito de
procedencia de este amparo, la Sala pasa a continuación a evaluar su adecuado
cumplimiento en la situación bajo estudio.
Quinta.
Análisis del caso concreto.
5.1.
El asunto analizado atiende la situación de la señora Blanca Flor Villarraga
Sanabria quien como consecuencia del proceso liquidatorio de la Fundación San
Juan de Dios, fue desvinculada del cargo que desempeñó durante 18 años y 8
meses en el Instituto Materno Infantil, según su manifestación, sin ser
incluida en el retén social en condición de prepensionada.
La
accionante formuló la presente acción de tutela, al considerar que las
entidades demandadas lesionaron su derecho a la seguridad social, por cuanto al
momento de la declaración de insubsistencia, tan sólo le faltaba 1 año y 4
meses para acceder a la pensión de jubilación.
5.2.
Dentro de la actuación quedó demostrado que la actora fue desvinculada mediante
el acto administrativo N° 1095 de diciembre 20 de 2006 y notificada del mismo
por edicto, en enero 16 de 2007, momento a partir del cual tuvo la oportunidad
de interponer los recursos correspondientes y solicitar ante la liquidadora de
la referida fundación la inclusión en el retén social, como consecuencia del
estatus de preprensionada al que estima tiene derecho.
5.3.
Cabe mencionar que en las pruebas allegadas al expediente por parte de las
entidades accionadas, lo cual no fue informado en la demanda, consta que la
actora inició un proceso ante la jurisdicción ordinaria laboral, en el año
2007, con el fin de debatir las consecuencias suscitadas por la declaratoria de
insubsistencia del cargo que venía ocupando, hecho que confirma que la
peticionaria cuenta con el mecanismo defensa idóneo para reclamar el derecho
alegado, situación que hace improcedente el amparo que se invoca.
Aunado
a lo anterior, las sumas de dinero entregadas por concepto de acreencias
laborales por parte de la liquidadora de la Fundación San Juan de Dios y el
tiempo de 3 años transcurrido desde la desvinculación de la accionante y la
presentación de la acción de tutela, dejan en evidencia la inexistencia de un
perjuicio irremediable, como quiera que de este lapso considerable y el capital
pagado se deduce un menor apremio y gravedad en la hipotética conculcación del
derecho.
5.4.
Por lo expuesto, la Sala considera que la acción presentada por la señora Villarraga
Sanabria no procede, en cuanto no cumple con el principio de inmediatez ni con
el requisito de subsidiariedad, presupuestos instituidos como esenciales para
la procedencia de la acción de tutela, en cuanto (i) la demandante, omitiendo
explicar las razones por las cuales dejó de hacerlo, permitió que
transcurrieran 3 años sin acudir ante el juez constitucional para hacer valer
el derecho que estimó estaba siendo lesionado; (ii) tampoco se aprecia que haya
solicitado a la liquidadora de la referida fundación la inclusión en el retén
en condición de prepensionada; y finalmente, (iii) ante la jurisdicción
ordinaria laboral puede demandar el reconocimiento del derecho aducido, como ya
lo hizo (Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá).
En
consecuencia, esta Sala de Revisión revocará la sentencia proferida en marzo 23
de 2010 por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, mediante la cual
confirmó la dictada en febrero 3 de 2010 por el Juzgado 11 Laboral del Circuito
de la misma ciudad, concediendo la tutela solicitada por la señora Blanca Flor
Villarraga Sanabria contra la Beneficencia de Cundinamarca y la extinta
Fundación San Juan de Dios. En su lugar, se dispondrá declarar la improcedencia
de la solicitud de amparo, al no cumplir los requisitos de subsidiariedad ni de
inmediatez.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia proferida en marzo 23 de 2010 por la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Bogotá, por medio de la cual confirmó la dictada en
febrero 3 de 2010 por el Juzgado 11 Laboral del Circuito de la misma ciudad,
que concedió la tutela impetrada por la señora Blanca Flor Villarraga Sanabria,
contra la Beneficencia de Cundinamarca y la extinta Fundación San Juan de Dios.
Segundo. En
su lugar, se dispone DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la referida solicitud
de amparo.
Tercero. Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación
a que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1]
“PENSIONES DE JUBILACIÓN.- La Fundación San Juan de Dios pensionará a los
trabajadores que cumplan o hayan cumplido 20 años (20) de labor en la
institución cualquiera sea su edad. Esta pensión se otorgara solicitud del
trabajador o determinación de la entidad (sic)”.
[2]
Cfr. T-441 de mayo 29 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, y T-742 de
septiembre 12 de 2002, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[3]
Cfr. SU-622 de junio 14 de 2001, M. P. Jaime Araújo Rentería.
[4]
“Corte Constitucional.  Sentencia T-803 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis.”
[5]
“Corte Constitucional. Ver Sentencias T-441 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre
Lynett; T-742 de 2002. M. P. Clara Inés Vargas y T-606 de 2004 M. P. Rodrigo
Uprimny Yepes,  entre otras.”
[6]
“Corte Constitucional. Sentencia SU-622 de 2001 M. P. Jaime Araújo Rentería.”
[7]
“Corte Constitucional. Sentencias C-543 de 1992 M. P. José Gregorio Hernández;
T-567 de 1998 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-511 de 2001 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett; SU-622 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería y  T-108 de 2003
M.P. Álvaro Tafur Galvis, entre otras.”
[8] “Corte Constitucional. Sentencia T-200 de 2004 M. P.
Clara Inés Vargas.”
[9]
Cfr. Sentencia C-543 de octubre 1° de 1992, M. P. José Gregorio Hernández
Galindo, mediante la cual se declaró inexequible el artículo 11 del Decreto
2591 de 1991.
[10]
Cfr. T-1167 de noviembre 17 de 2005 y T-206 de marzo 16 de 2006, M. P. Humberto
Antonio Sierra Porto, entre otras.