C-021-15
Sentencia C-021/15
(Bogotá D.C., enero 21 de 2015)
PROTECCION DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD
MENTAL Y REGIMEN DE REPRESENTACION LEGAL DE INCAPACES EMANCIPADOS-Objeto
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibida para
decidir en relación con la expresión “o que adopte conductas que lo
inhabiliten para su normal desempeño en la sociedad” contenida en norma
sobre protección de personas con discapacidad mental
PROTECCION DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD
MENTAL Y REGIMEN DE REPRESENTACION LEGAL DE INCAPACES EMANCIPADOS-Protección e inclusión social de quien adopte conductas que la
inhabiliten para el normal desempeño en sociedad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de un mínimo de argumentación/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
sustantiva de la demanda por incumplimiento de requisitos de claridad y
suficiencia en los cargos
PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Modificaciones
introducidas por Ley 1306 de 2009
PERSONA CON DISCAPACIDAD MENTAL-Sujeto de especial
protección
DISCAPACIDAD-Abarca no solo a personas con profundas
y severas limitaciones a nivel psíquico y de comportamiento, sino también a
quien padezca deficiencias de comportamiento como los inmaduros negociales
PERSONAS CON DISCAPACIDAD MENTAL ABSOLUTA-Sujetos a
procesos de interdicción
PERSONAS CON DISCAPACIDAD RELATIVA-Sometidos a
medidas de rehabilitación
PERSONA CON DISCAPACIDAD
MENTAL ABSOLUTA E INHABILES-Diferencia
Demanda de inconstitucionalidad contra: el artículo 1º de la Ley 1306 de 2009
(parcial) "Por la cual se dictan normas para la protección de personas
con discapacidad mental y se establece el régimen de la representación legal de
incapaces emancipados"
Referencia: Expediente
D-10328.
Actores: Carlos Alberto Parra Dussan
Magistrado Ponente: MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
I.
ANTECEDENTES.
1.
Texto normativo demandado (objeto de revisión).
El ciudadano Carlos Alberto Parra Dussan, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista
en el artículo 241-4 de la Constitución Política, formuló demanda de
inconstitucionalidad, contra el artículo 1º de la Ley 1306 de 2009 (parcial). El
texto demandado -destacado con subrayado-, es
el siguiente:
LEY 1306 DE 2009
(Junio 05)
"Por
la cual se dictan normas para la protección de personas con discapacidad mental
y se establece el régimen de la representación legal de incapaces
emancipados"
El
congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO. I
Consideraciones Preliminares
ARTÍCULO 1°. Objeto de la
presente ley: la
presente Ley tiene por objeto la protección e inclusión social de toda persona
natural con discapacidad mental o que adopte conductas que la inhabiliten
para su normal desempeño en la sociedad.
2.
Demanda.
El demandante solicitó
se declare la inexequibilidad de la expresión “o que adopte conductas que la
inhabiliten para su normal desempeño en la sociedad.” contenida en el
artículo 1º de la Ley 1306 de 2009, por considerar
que vulnera los artículos 1, 13, 47, 68, 70 y 93 de la Constitución Política.
2.1.
Cargos. Vulneración de los artículos 1, 13, 47, 68, 70 y 93 de la Constitución
Política.
En el
presente caso, el demandante considera que la expresión “o que adopte
conductas que la inhabiliten para su normal desempeño en la sociedad”,
contenida en el artículo 1º de la Ley 1306 de 2009, viola los artículos 1, 13,
47, 68, 70 y 93 Superiores porque impone patrones de normalidad y anormalidad
que no son admisibles de acuerdo con la Constitución. Este reproche fundamenta
la vulneración a los diferentes artículos constitucionales señalados, tal y
como se expondrá a continuación.
2.1.2.
El actor estima que la expresión reprochada desconoce la cláusula del Estado
Social de Derecho (art. 1 CP) que no hace referencia a conductas estandarizadas
que puedan calificarse como normales o anormales. Por el contrario, el Estado
Social de Derecho está llamado a contrarrestar las desigualdades de las
personas con discapacidad, pero ello “no se logra imponiendo la obligación
de adoptar un comportamiento normal, ni inhabilitándolo por no asumir esa
conducta estándar que le impone el Estado”.
2.1.3.
Se vulnera asimismo el derecho a la igualdad (art. 13 CP) al tratar la
disposición acusada de imponer un comportamiento normal sin considerar que la
Constitución ordena proteger a las personas con discapacidad que por su
condición se encuentran en una situación de debilidad manifiesta. La expresión
acusada excluye y discrimina a las personas estableciendo que hay conductas
normales y anormales.
2.1.4.
En el mismo orden de ideas, la norma acusada desconoce la obligación del Estado
de adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social de
los discapacitados (art. 47 CP), lo cual no se logra imponiendo conductas
calificadas como normales a las personas.
2.1.5.
Por otra parte, se estima violada la Constitución en relación con la obligación
estatal de erradicar el analfabetismo y otorgar educación a las personas con
limitaciones físicas o mentales o con capacidades excepcionales  (art. 68 CP),
que se fundamenta en el deber de promover el goce efectivo de estos derechos
para garantizar la inclusión y la participación de todos los ciudadanos.
2.1.6.
La disposición acusada estaría desconociendo de igual manera el deber del
Estado de fomentar el acceso a la cultura (art. 70 CP), lo cual representa la
base para crear sociedades democráticas y pluralistas que promuevan la convivencia
y el respeto sin imponer patrones de comportamiento normal.
2.1.7.
Por último, se acusa la expresión demandada, de violar los tratados
internacionales ratificados por Colombia y que hacen parte del bloque de
constitucionalidad (art. 93 CP), que protegen los derechos de las personas con
discapacidad.
3.
Intervenciones.
3.1.
Ministerio de Salud y Protección Social: inexequibilidad.
El
Estado colombiano ha implementado medidas de carácter legal y reglamentario
para eliminar barreras, costumbres y prácticas que constituyen discriminación
afectando la integridad y dignidad de las personas con discapacidad, sus
familias y personas cuidadoras. Nuestro país ha asumido compromisos
internacionales para garantizar el reconocimiento y protección de derechos de estas
personas como la Convención Interamericana para la eliminación de todas las
formas de discriminación contra las personas con discapacidad promulgada por la
OEA, aprobada mediante la Ley 762 de 2002, y la Convención de las Naciones
Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobada mediante
la Ley 1346 de 2009. Igualmente el Congreso decretó la Ley 1618 de 2013 “Por
la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de
los derechos de las personas con discapacidad” que es la principal
herramienta para dar cumplimiento a la Convención de Naciones Unidas para la
protección de personas con discapacidad y que actualmente se encuentra en fase
de reglamentación con la participación de los miembros del Sistema Nacional de
Discapacidad para medir las medidas afirmativas para la inclusión social y el
ejercicio de los derechos de estas personas. Por su parte, el CONPES 166 de
2013 por el cual se adopta la Política Pública Nacional de Discapacidad e
Inclusión Social, determina en el Eje de Capacidad Jurídica que el Ministerio
de Justicia y Derecho debe evaluar la viabilidad y contenido de la reforma de
la Ley 1306 de 2009 para atender los postulados de la Convención sobre los
derechos de las personas con discapacidad y de la Ley Estatutaria 1618 de 2013.
En este contexto, el Consejo Nacional de Discapacidad ha reiterado la
importancia de apoyar el cumplimiento de las disposiciones anteriormente
reseñadas para garantizar la participación de esta población en todos los
ámbitos en los que se desarrollan las relaciones de convivencia. La
discapacidad es una condición inherente al ser humano y es parte de su
diversidad por eso desde un enfoque de derechos, en la actualidad no se emplean
criterios de normalidad o anormalidad. La Clasificación Internacional del
Funcionamiento de la Discapacidad y de la Salud –CIF- desarrollada por la
Organización Mundial de la Salud utiliza un enfoque biopsicosocial y define la
discapacidad desde una perspectiva relacional resultante de interacciones complejas
entre las limitaciones funcionales (físicas, intelectuales y mentales) de la
persona y del ambiente social y físico que representan las circunstancias en
las que vive esa persona. Según la OMS, la discapacidad es un término general
que abarca las deficiencias, las limitaciones de la actividad y las
restricciones de la participación así, “las deficiencias son problemas que
afectan a una estructura o función corporal; las limitaciones de la actividad
son dificultades para ejecutar acciones o tareas, y las restricciones de la
participación son problemas para participar en situaciones vitales”. La
discapacidad, como concepto que ha evolucionado a lo largo del tiempo, no da
cabida para estandarizaciones que determinen aspectos normales o anormales.
3.2.
Ministerio de Justicia y del Derecho: exequibilidad.
En la
exposición de motivos de la Ley 1306 de 2009 se estableció que en la
actualidad, la patología de la mente abarca una amplia gama de situaciones que
tienen que ver con deficiencias en la capacidad cognitiva o retraso mental, y
que también cobija a quienes sufren desviaciones de conducta que los alejan de
la realidad de manera temporal o permanente. Personas que no tengan severas
patologías mentales, pueden sufrir “tendencias irresistibles” que pueden
llevarlos a actuar en contra de sus intereses económicos, como los disipadores,
“por todo ello el proyecto busca atender la necesidad de procurar una forma
de protección para todos ellos, que se ajuste de la manera más adecuada posible
a su condición, y evite que ellos mismos o los demás atropellen sus derechos
humanos o económicos”. Dicha ley se adecua a los compromisos
internacionales asumidos por el Estado en materia de protección de las personas
discapacitadas como la Convención sobre la protección de los derechos de
personas con discapacidad. Lo “normal” en términos de dicha Convención equivale
a poder desenvolverse plena y efectivamente en la sociedad en igualdad de
condiciones con los demás. De otro lado, en la sentencia C-765 de 2012 que
examinó al constitucionalidad de la Ley Estatutaria 1618 de 2013, la Corte
estimó que la referencia a las deficiencias de comportamiento no contraviene
ningún principio constitucional sino que más bien facilita la aplicación de las
garantías contenidas en dicha ley y es conforme a los tratados internacionales.
En conclusión, el que la Ley 1306 de 2009 amplíe su alcance a  las personas que
adoptan conductas que les impiden su pleno desenvolvimiento en sociedad, no
resulta discriminatorio para estas personas y no implica la imposición de un
comportamiento estandarizado por el Estado.  La expresión “desempeño normal”
no significa que la persona discapacitada, por deficiencias de comportamiento o
actitud, sea anormal.
3.3.
Departamento para la Prosperidad Social: inhibición, en su defecto
exequibilidad.
En
este caso ha operado el fenómeno de la cosa juzgada –en sentido amplio-. En
efecto, el artículo 3 y 36 de la Ley 361 de 1997, el cual tiene una identidad
normativa con el artículo 1º de la Ley 1306 de 2009, ya fue demandado y
declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-066 de 2013. Por
un lado, se verifica la identidad normativa entre las disposiciones demandadas
ya que ambas coinciden en los conceptos de “normalización” y “normal”. En ambas
disposiciones se plantea la importancia de integrar socialmente a  personas con
discapacidad a partir de los postulados “normalización social plena” y “su
normal desempeño en sociedad”. De otro lado, tanto la Ley 361 de 1997 como
la Ley 1306 de 2009 regulan el tema de protección de las personas
discapacitadas para brindar herramientas jurídicas que promuevan la integración
social de las mismas. En la sentencia C-066 de 2013, la Corte sostuvo que la
expresión “normalización” debía entenderse exclusivamente como el deber del
Estado y de la sociedad de eliminar las barreras físicas y sociales que
concurren con la formación de la discapacidad y manifestó que era
inconstitucional la interpretación de este término en el sentido de imponer
parámetros contrarios a la dignidad e igualdad de las personas en situación de
discapacidad. En este sentido, ya hay un pronunciamiento previo de la Corte que
establece qué se entiende por “normalidad” o “normalización” y por esta razón
el Alto Tribunal debe declararse inhibido en el presente caso.
3.4.
Academia Colombiana de Jurisprudencia: inhibición, en su defecto
exequibilidad.
La
demanda es etérea y subjetiva por lo que al final no se logra establecer si
deben o no protegerse las personas que adoptan conductas que los inhabilitan en
su normal desempeño en la sociedad. Nada se dice sobre la facultad del juez de
declarar interdicto a quien adopte conductas que lo hagan inhábil, por ejemplo
al disipador, que en estricto sentido no es discapacitado. La demanda es
incompleta y carece de solidez jurídica por lo que la Corte debería declarase
inhibida de examinar el fondo de la misma considerando que el actor parte del
supuesto erróneo que la ley hace equivalentes a las personas con discapacidad y
a las personas que adoptan conductas que las inhabilitan para su normal
desempeño en la sociedad. Igualmente, el demandante incurre en un error cuando
afirma que la ley declara que las personas con discapacidad son enfermas en la
medida en la que la ley ni siquiera lo insinúa. Otro error que se identifica en
la demanda es considerar que cuando la ley hace referencia al normal desempeño
en la sociedad, está obligando a las personas discapacitadas a comportarse de
igual forma que el resto de las personas. La ineptitud de la demanda se
desprende igualmente del hecho que el demandante no acusó todas las expresiones
referentes a las personas que han adoptado conductas que las inhabilitan para
su normal desempeño en la sociedad. De declarar inexequible la disposición que
se examina, el objeto de la ley sería solo la de proteger a las personas con
discapacidad mental quedando por fuera las personas inhábiles. Se resalta que
en la sentencia C-066 de 2013 la Corte consideró que los discapacitados no son
enfermos y que el Estado debe incluirlos para que puedan gozar de sus derechos
en condiciones de igualdad. La Ley 1306 de 2009 se inscribe dentro de los
mismos objetivos e incluye también a las personas que sin ser discapacitadas
requieren apoyo para la garantía de sus derechos como los pródigos o inhábiles.
En síntesis, la ley no iguala a discapacitados con las personas que tienen
inhabilidad para su normal desempeño en la sociedad ni pretende imponer un
comportamiento estándar lo cual es físicamente imposible  por el contrario, el
fin de la disposición demandada es lograr que todas las personas tengan las
mismas oportunidades para el reconocimiento pleno de sus derechos.
3.5.
Universidad del Rosario: exequibilidad, en su defecto inhibición.
La Ley
1306 de 2009 no se refirió al individuo o a su conducta sino a su situación, o
bien, a su desempeño en la sociedad, de modo que la expresión acusada no está
haciendo descripciones sobre lo normal o anormal de las conductas sino a la
situación inhabilitante de desempeño y el correctivo que debe darse. El
Legislador debía en aquella ley establecer cuándo en materia de salud mental se
llega a un campo patológico considerando que el concepto de discapacidad
evoluciona, tal y como lo señala la Convención sobre los derechos de las
personas con discapacidad, “pero esto no era impedimento para reconocer que
si el sujeto terminaba afectado en su patrimonio como consecuencia de su
conducta estaba en condiciones de desempeño por debajo de lo normal, al igual
que sucede con el que no se le da educación, o se le impide su rehabilitación o
no se le proporciona lo necesario para su sustento, o se le imponen barreras a
su libre accionar”. No se desconoce la dificultad que supone perfilar la
situación del sujeto inhábil en su desempeño en la sociedad pero la persona que
no adopta el comportamiento del grueso de la población no sufre menoscabo en lo
personal, ni ve afectada su dignidad o aprecio social porque la Ley 1306 de
2009 salvaguarda su condición económica preservando su patrimonio. En efecto,
algunas personas padecen de alguna afectación severa en su intelecto que puede
no permitirle el alcance de sus actos siendo dicha falla racional tan
determinante, que el Derecho considera que en esos casos no hay voluntad. Cuando
la patología es permanente la persona se declara interdicta. De otro lado,
personas que padecen patologías mentales menos graves que les permiten entender
sus actuaciones pero que asumen riesgos excesivos e innecesarios en el manejo
de su patrimonio, se describen como sujetos con deficiencias de comportamiento
que ponen en riesgo su patrimonio y su desempeño en lo económico llega a
niveles que no les permiten desenvolverse del modo que en esta época se
considera “normal”. Así, las medidas preventivas para favorecer a quien tenga
una patología mental leve o moderada que la inhabilita para le normal desempeño
en la sociedad es válida en el Derecho. Puede que se adopten otras
denominaciones para eludir el término “normal” en relación con las conductas
humanas pero en todo caso siempre será necesario establecer qué comportamiento
cumple con un parámetro “aceptable” en cualquier campo. No todo lo que las
personas hacen es aceptable o tolerable y la Corte deberá establecer si la ley
puede calificar como anormales ciertas conductas.
3.6.
Defensoría del Pueblo: inexequibilidad.
Fuera
del término para formular las intervenciones, la Defensoría del Pueblo envió un
escrito solicitando la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión
acusada. Señala que el amparo de los derechos de personas con discapacidad debe
ser reforzado atendiendo a su especial estatus constitucional y se traduce en
una obligación de contenido positivo para el Estado para que se adopten todas
las medidas necesarias orientadas a lograr una real igualdad de trato,
condiciones, protección y oportunidades y se desmonte la discriminación
histórica contra esta población. Se advierte que la jurisprudencia de la Corte
ha insistido en lo problemático de la noción de “normalidad”, noción artificial
que se erige sobre perjuicios injustificados y desconoce abiertamente el
principio de dignidad humana. Colombia ha adquirido compromisos internacionales
para promover los derechos de las personas con discapacidad y eliminar todas
las formas de discriminación contra las mismas. Asimismo, la Constitución
Política se fundamenta sobre el principio de pluralismo que puede legítimamente
limitar el ejercicio de la libertad de configuración legislativa. El enfoque
social de la discapacidad supone que las personas tienen diversas capacidades
que conllevan a funcionamientos diferentes sin que esto implica que exista un
único criterio de capacidad y de funcionamiento para ser sujeto pleno de
derechos. Por esta razón, las expresiones lingüísticas que aluden al criterio
de normalidad como parámetro para el ejercicio efectivo de derechos vulnera la
Constitución al desconocer el principio de diversidad, dignidad humana e
igualdad. A diferencia de la sentencia C-066 de 2013, en el presente caso no es
posible condicionar la disposición acusada porque su configuración gramatical
no deja dudas sobre el calificativo al que alude la “normalidad” como criterio
de diferenciación para el ejercicio de derechos fundamentales, es decir “no
es posible suponer que la expresión acusada suponga una condición subjetiva
simple predicable de cualquier persona, o que se refiera a condiciones del
entorno que puedan ajustarse a las disposiciones del modelo social de atención”.
3.7.
Universidad de los Andes- Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión
Social (PAIIS): inexequibilidad.
Por
fuera del término de las intervenciones, la Universidad de los Andes envió
escrito solicitando la declaración de inexequibilidad de la expresión acusada.
La intervención se basa en aquella presentada por el PAIIS en el expediente
D-9201 en el que el mismo actor demandó dos disposiciones de la Ley 361 de
1997. Las Convenciones suscritas por Colombia para erradicar la discriminación
contra la población con discapacidad y promover sus derechos, pasa por la obligación
de sensibilizar a las personas y eliminar los estereotipos que se relacionan
con términos que tienen cargas peyorativas o discriminatorias. A lo largo del
tiempo se han adoptado diferentes modelos de aproximación a la condición de
discapacidad que se han trasformado con el cambio de paradigmas sociales y
médicos. El modelo social, que es el más reciente, considera que las causas de
la discapacidad no se encuentran ni en la religión ni en la ciencia sino en la
sociedad. De este modo, la discapacidad resulta de la interacción entre las
limitaciones funcionales de una persona y las barreras existentes en su entorno
las cuales impiden el ejercicio pleno de sus derechos, en otras palabras la
discapacidad no se encuentran en el individuo sino en el sistema inaccesible al
mismo. Así las cosas, la causa de la discriminación de esta población no se
encuentra en la diversidad individual sino en las limitaciones de la sociedad
en la prestación de servicios básicos y adecuados que garanticen la inclusión
de las personas con discapacidad. La Convención de Naciones Unidas sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad obliga al Estado a transformar el
paradigma de la discapacidad cambiando los postulados del modelo médico y
asistencialista de modo que el concepto de discapacidad no es igual al
diagnóstico médico sobre limitaciones funcionales de un determinado individuo.
Este modelo es fundamental porque cambia también la relación de la discapacidad
y el Derecho ya que el fin último no es la curación o normalización sino la
promoción de la igualdad, la libertad y la dignidad humana. Los modelos
anteriores partían de la división binaria de “normalidad” y “anormalidad” del
cuerpo por lo que en el modelo de la Convención se trata de construir dichas
categorías resaltando el carácter histórico y contingente de la normalidad y
poniendo de presente la falsa dicotomía de estos conceptos. Considerando lo
anterior, el problema de la disposición acusada es la carga semántica asociada
con el concepto de “normal”  que define u orienta la manera como son tratadas
las personas con discapacidad, considerando que esta expresión es excluyente y
desconoce el modelo social instaurado por la Convención sobre los Derechos de
las Personas con Discapacidad. La palabra “normalidad” tiene una alta carga
emotiva con una intención de estandarizar las características de las personas
imponiendo reglas sociales y patrones de conducta. Por su parte, el lenguaje
jurídico tiene la capacidad de excluir de manera sistemática y generalizada a
determinada población como ocurre en este caso con las personas con
discapacidad.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación: inhibición.
La
demanda carece de certeza, especificidad y suficiencia porque la vulneración
que acusa el demandante se desprende de una deducción equivocada, de una
interpretación errada y de un alcance desacertado respecto de la norma acusada.
Adicionalmente, la demanda no guarda relación con los elementos de juicio
argumentativos y probatorios expuestos. La expresión demandada no tiene el
significado negativo que reprocha el actor porque lo que se advierte es la
existencia de voluntad, por parte del Legislador, de proteger a las personas
con discapacidad mediante un régimen legal especial que permita su inclusión
social y jurídica, respetando sus diferencias y necesidades particulares.
Precisamente, la Ley 1306 de 2009 hace parte de las medidas afirmativas y
preferentes implementadas por el Congreso para promover los compromisos
internacionales adquiridos para promover la integración o el desarrollo
personas con discapacidad sin que ello suponga la anormalidad de esta
población. Aunque el término “normal” puede ser interpretado de diferentes
maneras, su significado no es necesariamente peyorativo u ofensivo y en el
marco de la Ley 1306 de 2009 es claro que su uso es acorde con las medidas
afirmativas incorporadas por el Estado dirigidas a las personas con
discapacidad. En conclusión, la disposición acusada no lleva a imponer a las
personas con discapacidad ningún tipo de conducta y las acusaciones del
demandante no logran sustentar de manera objetiva y verificable su posición.
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
La
Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda en los términos
del artículo 241.4 de la Constitución, por estar dirigida contra una expresión
contenida en el artículo 1º de la ley 1306 de 2009.
2.
Análisis de los cargos de la demanda.
2.1. En
el presente caso el ciudadano demanda la expresión “o que adopte conductas
que la inhabiliten para su normal desempeño en la sociedad”, contenida en
el artículo 1º de la Ley 1306 de 2009, viola los artículos 1, 13, 47, 68, 70 y
93 Superiores.
2.2.  El actor reprocha
el hecho de que mediante la ley se pretendan imponer patrones de conducta
normales lo cual desconoce la diversidad y el pluralismo reconocido en la
Constitución (art. 1 CP) y se convierte en un factor de discriminación (art. 13
CP) que afecta los derechos de las personas con discapacidad a la integración y
rehabilitación (art. 47 CP), su derecho a la educación (art. 68 CP), el acceso
a la cultura (art. 70) y el bloque de constitucionalidad (art. 93).
2.3. Si
bien el demandante considera que la disposición acusada desconoce diferentes
artículos constitucionales, el fundamento de la violación es el mismo en todos
los casos: la Constitución no impone patrones de normalidad que puedan
constituirse en criterios de exclusión de la población discapacitada, la cual
debe ser protegida por el Estado e integrada a la sociedad.
2.4. No
obstante lo anterior y, considerando que algunos de los intervinientes
solicitan a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de la expresión demandada, contenida en el artículo 1º de la
Ley 1306 de 2009, este Tribunal deberá establecer, en primer lugar, la aptitud
de la demanda en el presente caso.
3.
Los requisitos de aptitud de las demandas de inconstitucionalidad. Reiteración
de la jurisprudencia.
3.1.
La acción de inconstitucionalidad es una expresión de los derechos civiles y
políticos de los ciudadanos que permite ejercer control sobre la ley pero que,
para lograr su cometido, debe respetar unos presupuestos mínimos argumentativos
de modo que la Corte pueda examinar adecuadamente los cargos planteados por los
demandantes en el juicio de inconstitucionalidad[1].
3.2. Si bien un primer control de los
requisitos mínimos de la demanda se realiza en el auto admisorio de la misma,
en esta instancia se aplican criterios más flexibles considerando la naturaleza
pública de la acción[2].
No obstante lo anterior, la admisión de una demanda por sí misma, no supone
automáticamente que la Corte deba pronunciarse de fondo en la sentencia si
definitivamente se encuentra que no se cumplen los requisitos argumentativos
mínimos.
3.3. El Decreto 2067 de 1991 dispone que
las demandas de inconstitucionalidad deben ser presentadas por escrito y deben
identificar la norma demandada, señalar el concepto de
violación y la competencia en cabeza de la Corte Constitucional.
3.4.
Específicamente, frente al concepto de la violación, la Corte ha desarrollado
una serie de criterios para determinar la aptitud de una demanda y ha indicado
que los cargos deben cumplir las condiciones de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia, que se expondrán a continuación[3].
3.4.1.
La claridad exige que los cargos tengan la debida coherencia argumentativa de
modo que la Corte pueda identificar con nitidez el reproche de
inconstitucionalidad y su justificación.
3.4.2.
La certeza supone que la demanda se dirija contra una proposición normativa “real
y existente”[4],
no contra proposiciones inferidas por el demandante, implícita o construida a
partir de normas que no fueron objeto de demanda. En otras palabras “un
cargo es cierto, entonces, cuando atribuye a la norma que se acusa un contenido
verificable a partir de la interpretación de su propio texto”[5].
3.4.3.
De otro lado, la especificidad de la demanda depende de que logre formularse al
menos un cargo concreto de constitucionalidad, es decir que los argumentos no
pueden ser vagos, abstractos o globales[6].
3.4.4.
Por su parte, la pertinencia de la demanda se refiere a que los cargos sean de
índole constitucional y no meramente legal o doctrinaria, aplicables
simplemente a situaciones concretas o fundamentados en razones de conveniencia.
3.4.5.
La suficiencia se relaciona con la necesidad de que la demanda cuente con todos
los elementos de juicio, argumentativos y probatorios, para generar una mínima
duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada[7].
4.
La Ley 1306 de 2009 y la expresión “o que adopte conductas que
la inhabiliten para su normal desempeño en la sociedad”, contenida
en el artículo 1º de la misma.
4.1. La Ley 1306 de 2009, en la cual se enmarca la disposición
acusada, derogó el régimen de guardas del Código Civil, regulado
anteriormente en los Títulos XXII a XXXV del Libro Primero[8],
adecuando esta materia al nuevo modelo social de discapacidad[9]
propuesto por la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de Naciones Unidas[10].
4.2.
Así las cosas, la Ley 1306 de 2009 introduce varias modificaciones al régimen
del Código Civil incorporando principios modernos, adaptando la legislación a
la Constitución y a las convenciones
internacionales sobre personas con discapacidad adoptadas por  Colombia,
dinamizando la administración de los bienes de los incapaces, otorgándoles
mayor libertad, permitiendo su inclusión social y promoviendo el reconocimiento
y el respeto de su dignidad[11].
De este modo, mediante la citada Ley se realizan los deberes en cabeza del
Estado “que  sugieren
una protección reforzada por  su parte, están orientados a: (i) adelantar
políticas de previsión, rehabilitación e integración social para los
disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos a quienes deberá prestarse la
atención especializada que requieran (Art. 47 C.P.); (ii) garantizarles un
derecho al trabajo acorde con sus condiciones de salud y (iii) erradicar el
analfabetismo y procurar la educación de personas con limitaciones físicas o
mentales o con capacidades excepcionales (Art. 68 C.P.)”[12].
4.3.
En particular, la Ley 1306 de 2009 supuso un cambio en las categorías jurídicas[13]
ya que las personas con discapacidad mental son consideradas como una población
sujeto de especial protección y se modifican apelaciones  como el término
“demente” (parágrafo, art. 2)[14].
4.4.
De otro lado, e íntimamente relacionado con la materia objeto de la demanda, la
discapacidad se convierte en un criterio amplio que abarca no solo a las
personas con profundas y severas limitaciones a nivel psíquico y de
comportamiento, sino también a quien padezca deficiencias de comportamiento
como los inmaduros negociales. Esto explica por qué las personas con
discapacidad mental absoluta son sujetas a procesos de interdicción, mientras quienes
padecen de discapacidad relativa, son sometidos a medidas de inhabilitación.
4.5. Es
por lo anterior que, entre muchos otros cambios, la Ley prevé la rehabilitación
del interdicto (art. 30)  de modo que el Juez podrá sustituir la interdicción
por la inhabilitación negocial (art. 31) dejando, en todo caso, abierta la
posibilidad para que el rehabilitado pueda ser declarado nuevamente interdicto
cuando sea necesario. Por su parte, el inhabilitado negocial puede manejar
libremente y bajo orden del juez hasta el 50% de sus ingresos reales netos y,
antes de que se dicte sentencia que lo inhabilita, se podrá dictar una
inhabilidad provisional (art. 36). Una novedad importante del nuevo régimen es
también la inhabilitación accesoria del fallido en los procesos de liquidación
patrimonial y en los de pago por cesión de bienes de personas naturales (art.
33).
4.6. De
este modo, la Ley 1306 de 2009 fue concebida por el Legislador como una
herramienta de protección, más actualizada y flexible, que otorga mayor libertad
a los sujetos que tengan cualquier tipo de discapacidad mental.
5.
Ineptitud de la demanda en el presente caso.
5.1.
Teniendo en cuenta los problemas planteados por el actor, el marco legal en el
que se inscribe la expresión acusada y los requisitos de las acciones de
inconstitucionalidad anteriormente descritos, la Corte considera que en este
caso la demanda es inepta dado que los cargos carecen de certeza, precisión y
claridad, razón por la cual no suscitan una mínima duda sobre la
constitucionalidad de la disposición acusada.
5.2. La expresión acusada por el
demandante no hace referencia a las personas con discapacidad mental absoluta,
sino a los incapaces relativos, individuos considerados inhábiles para realizar
ciertos negocios jurídicos. En efecto, el artículo 1º de la Ley 1306 de 2009,
al determinar el objeto de la misma, establece que su fin será la protección e
inclusión de (1) las personas naturales con discapacidad mental “o” (2) que
tengan conductas que les impidan su normal desempeño en la sociedad.
De otro lado, es importante destacar que
la Ley no caracteriza a los discapacitados mentales absolutos como anormales ni
les impone patrones de conducta “normal”, simplemente define la situación en la
que pueden encontrarse las personas inhábiles, quienes tampoco se describen
como “anormales”. Es decir, la expresión acusada califica la normalidad del
desempeño de los inhábiles solo para efectos de dar validez a las actuaciones
que tengan repercusión a nivel jurídico.
5.3. La diferencia entre personas con discapacidad
mental absoluta e inhábiles, se deduce de una lectura integral de la Ley que,
en la segunda sección, artículo 32, se refiere a las medidas de inhabilitación
para algunos negocios jurídicos de “las personas que padezcan deficiencias
de comportamiento, prodigalidad e inmadurez negocial y que, en consecuencia de
ello, puedan poner en riesgo su patrimonio”.  En estos casos no se adelanta
el proceso de interdicción reservado para las personas con discapacidad mental
absoluta, sino una inhabilitación limitada a ciertos negocios jurídicos, de
modo que el inhabilitado se considerará capaz para todos los actos jurídicos
diferentes a aquellos sobre los cuales recae la inhabilidad.
5.4. Es importante anotar que la
discapacidad mental es diferente a la inhabilidad. Si bien el Legislador
aparentemente incluyó ambos sujetos en una misma categoría -la de discapacidad
mental-, es necesario considerar las diferencias entre el discapacitado mental
absoluto y el inhábil quien puede ser capaz y no sufrir ninguna enfermedad
mental grave pero por determinadas circunstancias, se lo inhabilita para
realizar ciertos negocios jurídicos con el fin de proteger su patrimonio, como
sucede, por ejemplo, con los inmaduros negociales, los pródigos o anteriormente
denominados disipadores. Así, en el nuevo
régimen, al inhábil se le reconoce un amplio margen de maniobra, mayor al de la
persona con discapacidad mental absoluta, y deja de aplicársele el régimen de
interdicción.
5.5. Considerando que la expresión acusada
se refiere a los denominados “discapacitados relativos” o “inhábiles” para
efectos de regular su capacidad jurídica, no encuentra la Corte que la demanda
contra la expresión “o que adopte conductas que la inhabiliten para
su normal desempeño en la sociedad”, haya sido debidamente sustentada y
suscite alguna duda respecto de la eventual violación de los derechos reconocidos
en la Constitución para la población discapacitada.
En este orden de ideas, la Sala estima
que el demandante derivó de dicha expresión, un sentido que en realidad no
tiene y tampoco pudo argumentar de manera clara y suficiente cómo eventualmente
la disposición acusada viola la Constitución. A este respecto, la Corte ha considerado que “la certeza del cargo hace alusión a
que el mismo debe recaer sobre una norma real, existente, no sobre una norma
ficticia, supuesta por el demandante (…), o sobre una norma distinta a la
acusada, que no ha sido objeto de censura o sobre una norma que no es objeto
concreto de la demanda (…). La certeza del cargo exige que la acusación recaiga
sobre la hipótesis contenida en la norma, no sobre una interpretación o una
práctica de la autoridad encargada de aplicarla. En suma, un cargo es cierto si
permite la confrontación entre la Constitución y la norma legal a partir de
contenidos normativos verificables, derivados del texto de las normas acusadas”[15].[16]
Cabe agregar,
que al reprochar la citada disposición contenida en el artículo 1º de la Ley,
que describe el objeto de la misma, el demandante ha debido demandar todas las
disposiciones referidas a los inhábiles, puesto que no podría pretenderse
declarar inconstitucional ese aparte y mantener todas las normas que regulan la
capacidad de estas personas.
Al margen de lo
anterior, es importante anotar que la demanda en este caso examinada, es
prácticamente idéntica a la formulada por el mismo actor en la sentencia C-066
de 2013, sin embargo, los mismos argumentos no podían ser reiterados de manera
tan literal en esta ocasión, considerando que se trata de normas muy diferentes[17].
5.6. Así las cosas, la Corte se inhibirá
de pronunciarse sobre el fondo de la demanda por ineptitud sustancial de la
misma dado que, en el presente caso, el demandante no logró argumentar de
manera clara y suficiente cómo la referencia al desempeño “normal” en la
sociedad de los inhábiles, puede resultar violatorio de la Constitución y
porque dedujo de la norma consecuencias que no se derivan de la misma.
III. CONCLUSIÓN
1. La demanda. En el
presente caso, el actor cuestionó la constitucionalidad de la expresión “o que
adopte conductas que la inhabiliten para su normal desempeño en la sociedad”, contenida en el artículo 1º de la Ley 1306 de 2009,
considerando que la misma pretendía imponer patrones de conducta normales
desconociendo la diversidad y el pluralismo reconocido en la Constitución (art.
1 CP), convirtiéndose en un factor de discriminación (art. 13 CP) que afectaba
los derechos de las personas con discapacidad a la integración y rehabilitación
(art. 47 CP), su derecho a la educación (art. 68 CP), el acceso a la cultura
(art. 70) y el bloque de constitucionalidad (art. 93). La Corte estimó que la
expresión acusada no planteaba un problema de violación directa de los derechos
de los discapacitados mentales en los términos señalados por el actor (art. 1,
47, 68 CP) sino de uso del lenguaje legal que puede eventualmente resultar
discriminatorio (art. 13 CP) y contrario a las convenciones de derechos humanos
que hacen parte del bloque de constitucionalidad (art. 93). Tampoco consideró
el Tribunal que el cargo por violación del derecho de acceso a la cultura (art.
70 CP) hubiese sido suficiente y específicamente argumentado por el demandante.
De este modo, la Corte se limitó a examinar si la expresión demandada, violaba
los artículos 13 y 93 de la Constitución al emplear términos que se refieren a
la normalidad o anormalidad de las conductas de las personas inhábiles.
2. Razón de
la decisión. La demanda carece de aptitud por haberse formulado los
cargos sobre la base de una interpretación que no se desprende de la norma
acusada y por no haber argumentado de manera clara y suficiente la razón de la
inconstitucionalidad.
IV. DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declararse
INHIBIDA para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad en relación con
la expresión “o que adopte conductas que lo inhabiliten para su normal
desempeño en la sociedad” contenida en el artículo 1º de la Ley 1306 de 2009.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase
y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Ausente con excusa
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada (E)
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1]
C-335 de 2012, C-033 de 2011, C-128 de 2011, C-102 de 2010, C-251 de 2004,
C-1052 de 2001, entre muchas otras.
[2]
C-335 de 2012, C-652 de 2001.
[3]
Al respecto ver sentencias C-1052 de 2001, C-910 de 2007, C-860 de 2007, C-211
de 2007, C- 991 de 2006, C-803 de 2006, C-777 de 2006, C-1294 de 2001 y C-1052
de 2001.
[4]
C-335 de 2012 y C-1052 de 2001.
[5]
Ibídem.
[6]
C-1052 de 2001.
[7]
Ibídem.
[8]
La nueva Ley también supuso modificaciones de algunas disposiciones del Código de Procedimiento Civil y el
artículo 29 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
[9]
En particular la Ley 1306
se origina en la Propuesta de Reforma
Legislativa para la Protección de los Derechos de las Personas Sujetas a
Interdicción Judicial, elaborado por la Procuraduría y por un equipo de
expertos de diferentes disciplinas, académicos y científicos.
Al respecto la exposición de motivos del
Proyecto de Ley 049 Cámara señala que: “este proyecto es fruto del trabajo de
la Procuraduría General de la Nación, con la colaboración científica y
administrativa de la Fundación Saldarriaga Concha, con el apoyo técnico de la
Fundación para la Investigación y el Desarrollo de la Educación Especial
(FIDES), así como con la orientación jurídica y el acompañamiento académico de
la Universidad del Rosario por intermedio del Observatorio Legislativo y de
Opinión y de varios de sus profesores (…)
[10]
En la exposición de motivos de la ley se estableció que su objetivo era
modernizar el tratamiento jurídico a las personas con discapacidad mental y que
“el proyecto está concebido
para responder a las necesidades personales y sociales de las personas con
discapacidad mental, brindándoles el espacio para su actuación correlativo a su
capacidad intelectual, sin poner en riesgo sus intereses y los de la sociedad,
para lo cual se establecen aquellas medidas imprescindibles para conseguir esos
propósitos. Las prescripciones sobre el tratamiento especializado y las
relativas a la administración de los elementos económicos se dejan a expertos
en las respectivas ciencias, en todo caso bajo la supervisión y control
(directo y permanente) del Estado”Ver la Gaceta del Congreso 480 de 2007.
[11]
Serrano Gómez, Rocío. Derecho Civil Personas. Ediciones
Doctrina y Ley Ltda. Bogotá, 2011.
[12]
C-438 de 2011.
[13]
Ibídem.
[14]
Si bien no se hace expresa la modificación del término
“disipador” en la Ley se habla de “inmaduro negocial”.
[15]
C-445 de 2009.
[16]
C-013 de 2013.
[17]
En este contexto, la expresión que
se acusa -personas que adopten conductas que las inhabiliten para su “normal
desempeño en la sociedad”-, se inscribe en el artículo 1º que define el objeto de la ley como “la
protección” y la “inclusión social” de las personas con discapacidad
mental y de quienes sus  conductas los inhabiliten para interacción social. A
diferencia del término “normalización” que se examinó en la sentencia
C-066 de 2013, el cual podía resultar ambiguo al encontrarse enmarcado en una
Ley que respondía al modelo rehabilitador hoy revaluado -que aún concebía la
discapacidad como una enfermedad-, la disposición acusada se inscribe en una
legislación garantista y protectora de los derechos de las personas con
discapacidad.