C-246-95
Sentencia No
Sentencia No. C-246/95
IMPUESTO-Eliminación
No se encuentra
que el Ejecutivo, al eliminar uno de los impuestos que gravaban al mencionado
sector, hubiera desbordado las facultades extraordinarias que le fueron
otorgadas. Lo que sí acontece, en cambio, es que el Congreso no podía conferir
al Gobierno las facultades extraordinarias que le otorgó mediante el artículo
98, numeral 3, de la Ley 101 de 1993 y, por tanto, tampoco le estaba permitido
al Ejecutivo legislar al respecto, así se hubiera circunscrito a los temas
objeto de las autorizaciones.
AUTONOMIA
LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA
La función de
legislar en materia tributaria es propia e indelegable del Congreso de la
República, en cuya cabeza se encuentra, por su naturaleza y por el papel que
cumple en el seno de la democracia la representación política en su más genuina
expresión. Así lo acredita, en el desarrollo del Derecho Constitucional y en la
historia misma de las instituciones tributarias, la célebre divisa según la
cual "no hay impuesto sin representación". No es función de la Rama
Ejecutiva la de resolver en última instancia sobre la imposición de tributos ni
tampoco acerca de su reforma o supresión, aunque se le reconozca iniciativa al
respecto, dadas sus responsabilidades en el manejo de las finanzas públicas. Es
evidente que la Constitución de 1991 prohibió al Congreso conferir facultades
en materia tributaria, no solamente en cuanto a la creación de impuestos sino
en punto de su modificación, los aumentos y disminuciones, la supresión y la
sustitución de los mismos, ya que reservó a la Rama Legislativa la atribución
de adoptar decisiones al respecto.
RESERVA
CONSTITUCIONAL/IMPUESTO AL TABACO
El ámbito de los
impuestos es, en toda su extensión y en la plenitud de su alcance, del dominio
exclusivo del Congreso, por lo cual el Presidente de la República no puede
solicitar facultades extraordinarias para ejercer funciones legislativas en
ninguno de los momentos de la vigencia del impuesto, ni el Congreso se las
puede otorgar. Y, si de hecho, ello tiene ocurrencia, los decretos que se
dicten, como la propia ley de facultades, carecen de todo sustento constitucional.
El conjunto normativo representa en sí mismo un desplazamiento del Congreso por
el Ejecutivo en la determinación de aspectos inherentes a la materia
impositiva, que, se repite, ha sido reservada por la Constitución a la Rama
Legislativa del Poder Público. No podía el Congreso, sin violar la
Constitución, conferir facultades extraordinarias al Ejecutivo para
"revisar el régimen tributario aplicable a los cigarrillos", toda vez
que la amplitud de semejante atribución no sólo cobijaba los impuestos del
orden nacional sino los que pudieran haber establecido los departamentos y
municipios en cuya virtud se afectara la industria tabacalera.
-Sala
Plena-
Ref.:
Expediente D-792
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 15 (parcial) y 16 (parcial) del
Decreto 1280 de 1994.
Actor:
LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO
Magistrado
Ponente:
Dr.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada en Santa Fe de
Bogotá, D.C., según consta en acta del primero (1) de junio de mil novecientos
noventa y cinco (1995).
ANTECEDENTES
El ciudadano LUIS FERNANDO ALVAREZ
JARAMILLO, invocando el derecho que consagra el artículo 241, numeral 5º, de la
Constitución Política, presentó ante esta Corte demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 15 (parcial) y 16 (parcial) del Decreto 1280 de 1994.
Cumplidos como están los trámites y
requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver.
II. TEXTO
Los textos acusados son del siguiente
tenor literal (se subraya lo demandado):
"DECRETO
NUMERO 1280 DE 1994
(Junio
22)
'Por
el cual se revisa el Régimen Tributario aplicable a los cigarrillos, se crea el
fondo tabacalero de compensación tributaria, y se dictan otras disposiciones'
El
Ministro de Gobierno de la República de Colombia delegatario de funciones
presidenciales en desarrollo del Decreto 1266 de 1994,
en
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 3º del
artículo 98 de la Ley 101 de 1993, y oído el concepto favorable de la Comisión
de Asuntos Fiscales y Tributarios designada por la Conferencia de Gobernadores,
DECRETA:
(...)
ARTICULO
15.-
Exclusión del impuesto sobre las ventas y eliminación del impuesto en favor
de Coldeportes. Están excluídos del impuesto sobre las ventas los cigarrillos
de fabricación nacional y los de procedencia extranjera que se importen al
territorio nacional.
Así
mismo, a partir de la vigencia del presente decreto eliminase el impuesto
establecido por la Ley 30 de 1971 a favor de Coldeportes.
ARTICULO
16.-
Apropiaciones presupuestales. El Gobierno Nacional efectuará las
apropiaciones presupuestales necesarias para la debida aplicación de las
disposiciones contenidas en el presente decreto, y en especial las relacionadas
con la inclusión de las respectivas partidas en el presupuesto de la vigencia
de 1995 en adelante, conducentes a compensar a Coldeportes el impuesto dejado
de percibir en virtud de lo dispuesto por este decreto.
Para
la vigencia presupuestal de 1994, el Gobierno Nacional otorgará un crédito de
tesorería equivalente al impuesto que se dejará de percibir durante el último
semestre del año.
La
distribución de las partidas señaladas en este artículo se hará según lo
establecido en las disposiciones actualmente vigentes".
III. LA DEMANDA
El actor señala como vulnerados los
artículos 4, 150, numeral 10, y 189, numerales 10, 11 y 14, de la Constitución
Política.
Dice el solicitante que con la
expedición de las disposiciones acusadas se vulneró el artículo 150, numeral
10, que dispone que el Congreso puede otorgar al Presidente precisas facultades
extraordinarias cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo
aconseje.
Señala que, si bien es cierto la Ley 101
de 1993, en su artículo 98, ordinal 3º, autorizó al Gobierno para revisar el régimen
tributario aplicable a los cigarrillos y para crear un Fondo de Compensación
con el fin de neutralizar los efectos que esa revisión tuviera sobre los
ingresos de los departamentos, así como realizar las apropiaciones necesarias
con el objeto de hacer efectivas las transferencias a dicho Fondo, no lo
facultó para eliminar el régimen tributario aplicable a los cigarrillos, que
fue lo que efectivamente sucedió al consagrar el artículo 15 acusado,
excediendo así las facultades otorgadas por el órgano legislativo.
Adicionalmente considera el actor que,
al eliminarse el impuesto al cigarrillo en favor de Coldeportes, se está
vulnerando el artículo 52 de la Carta Política, toda vez que dicho impuesto
representaba más del 60% del total de los ingresos de la entidad en mención;
por lo tanto, al acabarlo se está obligando a la supresión del ente,
desconociéndose así el derecho de las personas a la recreación, a la práctica
del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre.
En cuanto al artículo 16 del Decreto acusado,
el demandante afirma que ostensiblemente ataca el precepto constitucional
contenido en el artículo 189, numeral 14, al buscar que el Gobierno Nacional
determine apropiaciones necesarias que realmente exceden el monto global de la
ley de apropiaciones iniciales. Sobre el particular hace alusión a la Sentencia
de la Corte Constitucional mediante la cual se declaró inexequible el artículo
21 de la Ley 88 de 1993, concluyendo que con esta decisión "efectivamente
no puede aplicarse el inciso 2 del artículo 16 del Decreto 1280 de 1994" y
que el Fondo Tabacalero de Compensación no va a poder cumplir con sus funciones
de neutralizar los efectos que la revisión tributaria tenga sobre los ingresos
de los departamentos, ni de realizar las apropiaciones necesarias para efectuar
las debidas transferencias al referido Fondo; "ello por carencia de
recursos presupuestales, dando como resultado el que Coldeportes y sus Juntas
no reciban recurso alguno y se produzca la terminación efectiva y definitiva de
dichos organismos".
IV. OPOSICIONES A LA DEMANDA
La ciudadana PATRICIA CUEVAS MARIN,
designada al efecto por el Ministerio de Agricultura, presentó un escrito
mediante el cual defiende la constitucionalidad de las normas atacadas.
Sobre el primer cargo de la demanda, la
opositora señala que la facultad otorgada al Gobierno por la Ley 101 de 1993
está regida por la finalidad que le señala el artículo 98 de la misma, que es
la de "frenar el deterioro que viene experimentando el sector
tabacalero...", lo que quiere decir que la facultad de revisión autorizada
implica no sólo la evaluación de la incidencia del régimen tributario vigente
antes de la expedición del Decreto acusado, sino, además, la posibilidad de
modificar los hechos sobre los cuales se liquidaban los impuestos, así como las
bases gravables... hasta llegar a la supresión del impuesto mismo, si su
conclusión fuese la de que el deterioro que debía corregir tenía por causa
primordial o exclusiva dicho gravamen.
En relación con la supuesta violación
del artículo 52 de la Carta Política, la ciudadana en mención afirma que ella
no se da, puesto que el Decreto 1280 provee los mecanismos necesarios para que
Coldeportes compense el monto de los recursos que dejará de percibir por
concepto del impuesto que se suprime, con otros apropiados del presupuesto de
la Nación para la vigencia fiscal de 1995, con lo cual se da cumplimiento,
además, a los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución.
Tampoco se vulneran, continúa la
defensora de las normas acusadas, los numerales 10 y 11 del artículo 189 del
Ordenamiento Superior, pues, en su opinión, el Presidente de la República
actuó, al expedir el Decreto, en uso de facultades extraordinarias conferidas
por el ordinal 3º del artículo 98 de la Ley 101 de 1993, mediante las cuales el
Congreso lo revistió en forma temporal para ejercer la potestad legislativa, lo
que es bien diferente de la facultad ordinaria reglamentaria.
Adicionalmente anota que la prohibición
impuesta al Gobierno por el numeral 14 del artículo 189 hace referencia a los
gastos de funcionamiento para los empleos que se crean o fusionan, es decir, a
los costos por los servicios personales, lo que se diferencia en forma radical
de las apropiaciones presupuestales que efectuará el Gobierno en cumplimiento
del artículo 16 acusado, conducentes especialmente a compensar a Coldeportes el
impuesto dejado de percibir.
Un segundo escrito tendiente a demostrar
que las normas acusadas se ajustan a la Constitución, lo presentó el ciudadano
DARIO MUNERA ARANGO.
Allí se hace un recuento de los hechos y
circunstancias que generaron la grave crisis por la que atravesaba el sector
agrícola e industrial del tabaco, por lo cual el Congreso de la República se
vió en la necesidad de autorizar al Presidente, mediante la Ley 101 de 1993,
para proceder a "revisar el Régimen Tributario aplicable a los
cigarrillos", lo que, según el impugnante, dadas las circunstancias que
existían, conllevaba, no una simple mirada de repaso, sino una acción de
supresión o modificación de impuestos para superar los factores integrantes de
la perturbación, y lograr un régimen fiscal idóneo para contrarrestar el
contrabando.
Así, dice, esta facultad de revisión se
desarrolló en el sentido activo del término. De esta manera, afirma que
los términos eliminación y revisión no se excluyen cuando están
referidos a distintos objetos, o cuando deben operar en distintos planos o
niveles; por el contrario, el primero es comprehensivo del segundo. Agrega que,
en realidad, "revision" es una generalidad, una totalidad, que
comprende entre sus varios elementos, la "eliminación".
En cuanto al artículo 16 del Decreto
1280 de 1994, que autoriza a atender con cargo al presupuesto de la Nación las
sumas de dinero que deje de percibir Coldeportes por concepto del impuesto
derogado, sostiene que este ente es un establecimiento público del orden
nacional, adscrito al Ministerio de Educación, por lo que no se ve claro porqué
no puedan ser incluidas en los presupuestos de las vigencias 1995 y siguientes
partidas para ese Instituto, cuando los artículos 345 y siguientes de la
Constitución Nacional permiten incorporaciones como la ordenada por el precepto
acusado.
Un tercer escrito fue allegado por el
ciudadano LUIS ALBERTO SANDOVAL, pero, según informe secretarial, éste
"fue presentado fuera de los términos establecidos en los incisos segundos
de los artículos 7 y 11 del Decreto 2067 de 1991", por lo que no se hará
referencia alguna a su contenido.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación,
mediante Oficio 555 del 24 de enero de 1995, emitió concepto en el cual
solicita la constitucionalidad de las normas demandadas.
En primer término, sostiene el
Procurador que, analizando los requisitos que han debido ser observados en la expedición
del Decreto acusado, como quiera que ésta se llevó a cabo con base en el
ejercicio de precisas facultades extraordinarias conferidas por el Congreso al
Ejecutivo, encuentra que se expidió dentro del término de 6 meses ordenado por
el artículo 98 de la Ley 101 de 1993, por lo que está conforme con el artículo
150-10 en lo que se refiere a la temporalidad de las funciones.
En cuanto al posible exceso en que pudo
incurrir el Ejecutivo frente a las facultades conferidas, anota que, de
entenderse en el presente caso que el Gobierno sólo estaba habilitado para
revisar, constatar y ver con atención, hubiera resultado estéril la facultad
legislativa otorgada, pues para que la tarea de revisar tenga sentido, o para
que además de extraordinaria sea útil, debe llevar inherente la de modificar,
cambiar, enmendar y eliminar, si con todo ello se cumple el objetivo guía de la
facultad que iluminaba toda la habilitación.
Respecto al artículo 16, considera que
su contenido es ajeno al del precepto que el actor considera vulnerado
(189-14).
En efecto, señala, no es la potestad
reglamentaria la que se utilizó en la expedición del Decreto que se analiza, y
tampoco estamos ante un evento de fusión o supresión de empleos en la
administración central que haya supuesto obligaciones que excedieran el monto
global fijado en la Ley de apropiaciones. Se trata de hacer las apropiaciones
presupuestales tendientes a compensar a Coldeportes el impuesto que dejó de
percibir.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte Constitucional es competente
para resolver de manera definitiva sobre la demanda incoada, pues ella recae
sobre apartes de un decreto expedido por el Presidente de la República en uso
de facultades extraordinarias (artículo 241, numeral 5, de la Constitución
Política).
Alcance estricto de las facultades
extraordinarias
Como lo ha repetido esta Corte, la
función legislativa corresponde  al Congreso y tan sólo excepcionalmente al
Presidente de la República, en los casos, dentro de las condiciones y para los
fines que establece la Constitución Política.
El ejercicio de las competencias
temporales para expedir decretos con fuerza de ley está sometido íntegramente a
los límites que impone la Constitución.
En el caso de las facultades extraordinarias,
previstas en el artículo 150, numeral 10, de la Carta Política, las
posibilidades presidenciales de legislar tienen lugar únicamente dentro de un
criterio de interpretación restrictiva en cuanto excepcional.
Así, las causas de las facultades, es
decir, aquellos hechos que pueden llevar a otorgarlas, deben ser evaluadas por
el legislador ordinario y corresponden, según la norma constitucional, a la
necesidad o a la conveniencia pública.
Pero tal evaluación surge a propósito de
una solicitud expresa y especial del Ejecutivo, lo cual implica que ya el
Congreso no puede conceder facultades motu proprio. Ello delimita
todavía más el ámbito de las que le sean pedidas y exige una relación entre el
objeto para el cual se concedan y el invocado en la solicitud. Las razones de
la misma resultan ser, entonces, valioso y decisivo elemento de juicio en el
análisis que posteriormente pueda efectuar la Corte acerca de si el Gobierno se
ajustó a las autorizaciones al expedir los decretos leyes, o si se desvió
respecto de ellas.
La Carta ha establecido un requisito
adicional de la mayor importancia, cual es el de la votación calificada, pues
la aprobación de la ley de facultades requiere la mayoría absoluta de los
miembros de una y otra cámara.
Aquéllas, según perentoria prohibición
introducida por el Constituyente en 1991, no se pueden conferir para expedir
códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 19 del
artículo 150 -equivocadamente señalado como 20 en el texto-, ni tampoco para
decretar impuestos.
El término máximo que puede concederse
al Presidente para ejercer extraordinariamente la función legislativa es de
seis meses y la norma habilitante debe señalar, con precisión, las materias que
pueden ser tratadas en los correspondientes decretos, cuyo nivel jerárquico
dentro del ordenamiento jurídico es equivalente al de las leyes que el propio
Congreso expide de manera ordinaria.
Si la Constitución Política consagra
límites al Congreso en cuanto a la expedición de la ley correspondiente, no es
menos exigente con el Gobierno Nacional en lo que toca con el ejercicio de la
atribución legislativa excepcional cuando en efecto haya sido revestido de
facultades extraordinarias, ya que precisamente es el carácter excepcional el
que orienta la interpretación sobre el alcance de los poderes que en tales
casos posee.
En consecuencia, los decretos leyes
solamente pueden ser expedidos dentro del término de la habilitación
legislativa (límite temporal), mientras que su contenido tiene que corresponder
con exactitud a los temas objeto de las facultades conferidas y llegar tan sólo
hasta el nivel que a la comisión haya señalado de manera expresa la ley, por lo
cual no son admisibles las facultades implícitas (límite material).
A este último respecto, debe reiterarse
lo señalado por la Corte:
"Estando
en cabeza del Congreso Nacional la titularidad de la función legislativa y
siendo, por tanto, excepcionales los casos en que al Presidente de la República
le es permitido ejercerla, uno de los cuales es el de las denominadas facultades
extraordinarias (artículo 150, numeral 10, de la Constitución vigente; 76,
numeral 12 de la anterior), el uso de esas atribuciones, que de suyo no son
propias del Ejecutivo, está limitado de manera taxativa y estricta al ámbito
material y temporal fijado en la ley habilitante.
Así
lo ha entendido de tiempo atrás la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia y así lo considera también la Corte Constitucional.
Ello
implica que el Presidente tan solo puede legislar, con apoyo en las facultades
concedidas, dentro del tiempo previsto por la propia ley y que los
correspondientes decretos únicamente pueden tratar sobre los asuntos en ella
indicados, sin lugar a extensiones ni analogías.  El desbordamiento de tales
límites por el Jefe del Estado representa una invasión de la órbita
constitucional del Congreso y la consiguiente violación de la Carta
Política". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-416 del 18
de junio de 1992).
También lo señaló la Corporación en
Sentencia C-514 del 10 de septiembre de 1992:
"Como
quiera que las materias objeto de la actividad legislativa del Congreso no
pueden de ordinario ser reguladas mediante Decreto del Gobierno, éste necesita
autorización específica para asumir función legislativa en torno de ellas.  Si
actúa por fuera de tal autorización, las normas que dicte al respecto con la
pretensión de legislador son inconstitucionales".
Pero también ha sido enfática la Corte
en destacar que los decretos que se expidan en uso de facultades
extraordinarias no pueden ser declarados inexequibles con el argumento de un
posible exceso si se han circunscrito a desarrollar una función que
necesariamente resulta de la investidura excepcional.
Ha expresado en ese sentido la Corte
Constitucional:
"El
exceso en el uso de las facultades extraordinarias provoca necesariamente la
inconstitucionalidad de las normas proferidas por fuera de la habilitación
legislativa.
Pero,
desde luego, como corolario de lo dicho, para que la acción de
inconstitucionalidad pueda prosperar por este concepto, el abuso de la facultad
conferida tiene que ser establecido con claridad y evidencia, de tal modo que
no quepa duda acerca de la total carencia de atribuciones legislativas por
parte del Ejecutivo.
En
otros términos, sin perjuicio del postulado según el cual toda facultad
extraordinaria invocada por el Presidente de la República debe estar
expresamente otorgada, no se configura el exceso en su uso cuando pueda
establecerse una relación directa de índole material entre los temas señalados
por el legislador ordinario y las disposiciones que adopte el Jefe de Estado en
desarrollo de la excepcional habilitación legislativa".(Cfr. Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-039 del 9 de febrero de 1995).
Las facultades conferidas y su
desarrollo. Atribución exclusiva del Congreso en materia tributaria
El artículo 98, numeral 3, de la Ley 101
de 1993 confirió al Presidente de la República la siguiente facultad:
"Con
el propósito de frenar el deterioro que viene experimentando el sector
tabacalero, revisar el régimen tributario aplicable a los cigarrillos, crear un
Fondo de Compensación para neutralizar los efectos que tal revisión tenga sobre
los ingresos de los Departamentos, y realizar las apropiaciones necesarias para
efectuar las debidas transferencias al referido Fondo de Compensación; el texto
de los decretos que se expidan con la finalidad indicada en este ordinal deberá
contar con concepto favorable de la Comisión de Asuntos Fiscales y Tributarios
designada por la Conferencia de Gobernadores; por el término de seis
meses".
Fueron estas las facultades
extraordinarias invocadas por el Gobierno al expedir las normas acusadas, que
hacen parte del Decreto 1280 de 1994.
El término de las facultades, en el caso
del aludido numeral 3, era de seis meses, que se contarían a partir de la
vigencia de la Ley, es decir, desde la fecha de su promulgación (Artículo 100),
que tuvo lugar el día 23 de diciembre de 1993 (Diario Oficial número 41149).
Esto significa que el Decreto 1280, del
22 de junio de 1994, fue expedido dentro del término previsto en la ley
habilitante.
En cuanto a la materia, las facultades
fueron conferidas como resulta del texto transcrito, para revisar el régimen
tributario aplicable a los cigarrillos, con el fin de "frenar el deterioro
que viene experimentando el sector tabacalero".
El Decreto 1280 de 1994 fue dictado por
el Ministro de Gobierno, Delegatario de funciones presidenciales, a quien
mediante el Decreto 1266 de 1994 se le había confiado, entre otras, la
siguiente:
"ARTICULO
1º. Por el tiempo que dure la ausencia del Presidente de la República, en
razón del viaje a que se refieren los considerandos del presente Decreto, deléganse
en el Ministro de Gobierno, doctor Fabio Villegas Ramírez, las funciones
constitucionales correspondientes a los asuntos previstos en las siguientes
disposiciones:
(...)
2.
Artículo 150, ordinal 10, en cuanto se refiere al ejercicio de las facultades
extraordinarias concedidas al Presidente de la República...".
Mediante el segundo inciso del artículo
15, el Decreto dispuso la eliminación del impuesto que había establecido la Ley
30 de 1991 en favor de Coldeportes.
La norma en cuestión había consagrado el
impuesto en los siguientes términos:
"Artículo
2º. Establécese un impuesto adicional del 10% sobre el valor de cada una de
las cajetillas de cigarrillos nacionales que se expendan al público en todo el
territorio nacional".
La Corte entiende que la facultad
conferida no se relacionaba únicamente con el impuesto en referencia sino con
todo el sistema tributario que venía afectando al sector tabacalero.
Así, pues, no tiene razón el demandante
cuando afirma que el Gobierno desbordó el límite de su atribución
extraordinaria, partiendo de la base de que suprimió un impuesto que tan sólo
podía revisar.
El argumento del impugnador podría ser
válido si la facultad hubiera recaído única y específicamente sobre el
mencionado tributo, pues la revisión del mismo implicaba necesariamente su
subsistencia y, en ese entendido, podía el Ejecutivo, a la luz de las
facultades otorgadas, expedir nuevas normas sobre su aplicación, cobertura y
recaudo, sujetos activos y pasivos, entre otros aspectos, pero no llegarían sus
posibilidades hasta la eliminación del impuesto.
En cambio, dentro de un marco más
amplio, que cobija toda la normatividad tributaria aplicable, es decir, un
conjunto de impuestos, tasas y contribuciones, la supresión de uno de los
gravámenes puede hacer parte de la labor de revisión del sistema tributario, en
especial si lo que se persigue -como en este caso- es aliviar la carga del
sector sobre el cual recaen las normas correspondientes.
De los antecedentes de la Ley de
facultades y de su mismo texto resulta indudable que se autorizó inclusive la
supresión de impuestos, dentro de la revisión global encomendada al Ejecutivo,
a tal punto que en el mismo artículo mediante el cual fueron concedidas las
facultades extraordinarias, se autorizó también al Gobierno para "crear un
Fondo de Compensación para neutralizar los efectos que tal revisión tenga sobre
los ingresos de los Departamentos y realizar las apropiaciones necesarias para
efectuar las debidas transferencias al referido Fondo de Compensación".
Los criterios expuestos llevan a
concluir que la revisión a cargo del Ejecutivo iba más allá de "ver con
atención y cuidado" -primera acepción de "revisar", acogida por
el demandante- y más bien correspondía, siguiendo el Diccionario de la Real
Academia de la Lengua, a la segunda: "Someter una cosa -en este caso la
normatividad tributaria de los cigarrillos- a nuevo examen para corregirla,
enmendarla o repararla".
Para la Corte es evidente que una forma
-quizá la más adecuada- de revisar un régimen tributario que implica
obligaciones exageradas en cabeza del contribuyente -como venía ocurriendo con
el sector tabacalero- consiste precisamente en eliminar algunos de los tributos
que ese contribuyente viene asumiendo, aunque dentro del concepto de revisión,
que de suyo implica reforma, bien podría caber, dada su amplitud, la
disminución de tributos, o la reducción de unos compensada por el aumento de
otros, o inclusive la creación de nuevos impuestos con sujetos pasivos
diferentes.
Por tanto, no se encuentra que el
Ejecutivo, al eliminar uno de los impuestos que gravaban al mencionado sector,
hubiera desbordado las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas.
Lo que sí acontece, en cambio, es que el
Congreso no podía conferir al Gobierno las facultades extraordinarias que le
otorgó mediante el artículo 98, numeral 3, de la Ley 101 de 1993 y, por tanto,
tampoco le estaba permitido al Ejecutivo legislar al respecto, así se hubiera
circunscrito a los temas objeto de las autorizaciones.
En efecto, la función de legislar en
materia tributaria es propia e indelegable del Congreso de la República, en
cuya cabeza se encuentra, por su naturaleza y por el papel que cumple en el
seno de la democracia la representación política en su más genuina expresión.
Así lo acredita, en el desarrollo del Derecho Constitucional y en la historia
misma de las instituciones tributarias, la célebre divisa según la cual
"no hay impuesto sin representación".
Por ello, no es función de la Rama
Ejecutiva la de resolver en última instancia sobre la imposición de tributos ni
tampoco acerca de su reforma o supresión, aunque se le reconozca iniciativa al
respecto, dadas sus responsabilidades en el manejo de las finanzas públicas.
Es evidente que la Constitución de 1991
prohibió al Congreso conferir facultades en materia tributaria, no solamente en
cuanto a la creación de impuestos sino en punto de su modificación, los
aumentos y disminuciones, la supresión y la sustitución de los mismos, ya que
reservó a la Rama Legislativa la atribución de adoptar decisiones al respecto.
Ello resulta no solamente del artículo
150, numeral 10, de la Carta Política, a cuyo tenor no se podrán conferir
facultades extraordinarias para decretar impuestos, sino de lo contemplado en
los artículos 338 y 345 Ibídem.
El primero estatuye que, en tiempo de
paz, "solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales" y que
"la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas
de los impuestos" (subraya la Corte). De lo cual se deduce que las
enunciadas atribuciones han sido confiadas, en el caso de los tributos
nacionales, al legislador, entendido éste desde el punto de vista orgánico, es
decir, el Congreso de la República, con exclusión total del Ejecutivo en cuanto
a la aprobación y puesta en vigencia de las normas correspondientes.
La reserva es todavía más clara si se
considera que el Constituyente preceptuó la competencia directa y, por
ende, exclusiva, de los cuerpos representativos (Congreso, asambleas y
concejos) en cuanto a la definición de los elementos del impuesto, pues el
inciso 2º de la mencionada norma, que permitió delegar en las autoridades
administrativas la fijación de tarifas, como recuperación de costos y
participación en beneficios, únicamente es aplicable a tasas y contribuciones,
no a impuestos, como lo dilucidó esta Corte en Sentencia C-455 del 20 de
octubre de 1994.
Si ello es así, toda la función de
disponer por vía legislativa sobre sujetos activos y pasivos de impuestos,
hechos y bases gravables y tarifas, configura un todo, un conjunto inescindible
exclusivamente a cargo del órgano colegiado de elección popular. Mal podría
entenderse que la reserva cobijara apenas una fase de las atribuciones
legislativas (la de creación o establecimiento de impuestos), dejando por fuera
las demás (modificación, aumento, disminución, supresión, sustitución), que
indudablemente están ligadas a la primera y determinan la política tributaria
del Estado. Tal criterio dispersaría la responsabilidad y bifurcaría, sin razón
ni técnica, las competencias en una de las materias más sensibles de la
normatividad en el campo económico, con evidentes repercusiones sociales.
El segundo de los artículos citados
señala que en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no
figure en el presupuesto de rentas, cuya aprobación corresponde al Congreso
según el artículo 150, numeral 11, de la Carta.
Esa previsión es compatible con la del
artículo 347 Ibídem, según el cual el proyecto de ley de apropiaciones
deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar, a
lo que añade: "Si los ingresos legalmente autorizados no fueren
suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por
separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del
presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes
para financiar el monto de los gastos contemplados".
La normatividad presupuestal, claramente
ligada a la tributaria, está edificada sobre la base de que es el Congreso el
encargado de establecer y modificar el régimen de impuestos, cuando menos en
tiempo de paz.
Las normas excepcionales, como la del
artículo 215 de la Constitución, no hacen sino confirmar este criterio, pues
las posibilidades gubernamentales de "establecer nuevos tributos y
modificar los existentes" (subraya la Corte) únicamente son
temporales, con la característica adicional de que dejan de regir al término de
la siguiente vigencia fiscal, "salvo que el Congreso,
durante el año siguiente les otorgue carácter permanente" (se subraya). El
mismo precepto dispone, como regla general aplicable a los decretos
legislativos, que el Congreso, durante el año siguiente o en todo tiempo, según
que la iniciativa sea del Ejecutivo o de los congresistas, los podrá derogar,
modificar o adicionar.
La disposición, también excepcional, del
artículo 154 de la Constitución, que consagra la iniciativa privativa del
Gobierno para dictar o reformar las leyes que introduzcan exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales, es elemento de juicio definitivo
en la interpretación sistemática de la preceptiva constitucional sobre el
asunto cuestionado, ya que, a juicio de la Corte, el hecho de que el
Constituyente haya limitado la competencia exclusiva del Ejecutivo a la
presentación de los correspondientes proyectos de ley, dejando en cabeza del
Congreso la resolución final, mediante su aprobación o improbación, acerca de
la creación o reforma de impuestos, muestra con suficiente contundencia la
reserva constitucional a favor de la Rama Legislativa.
Se tiene, entonces, que el ámbito de los
impuestos es, en toda su extensión y en la plenitud de su alcance, del dominio
exclusivo del Congreso, por lo cual el Presidente de la República no puede
solicitar facultades extraordinarias para ejercer funciones legislativas en
ninguno de los momentos de la vigencia del impuesto, ni el Congreso se las
puede otorgar. Y, si de hecho, ello tiene ocurrencia, los decretos que se
dicten, como la propia ley de facultades, carecen de todo sustento
constitucional.
La Corte reitera lo expresado en
reciente providencia:
"El
artículo 338 ibidem dispone que, en tiempo de paz, solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones. La ley, las ordenanzas y los
acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y
las bases gravables y las tarifas de los impuestos.
Por
su parte, el artículo 345 de la Carta señala que en tiempo de paz no se podrá
percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni
hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluída en el de gastos.
Así,
pues, en principio, son los cuerpos colegiados de representación popular -el
Congreso, en el caso de la Nación- los que pueden imponer a los asociados
cargas tributarias, por lo cual las posibilidades de que tal función quede en
cabeza del Ejecutivo resultan ser excepcionales y, en consecuencia, de alcance
restrictivo, como puede verse en normas como la del artículo 215 de la
Constitución".
(...)
"De
todo lo dicho resulta que, si bien encuentra límites y restricciones que se
desprenden del mismo texto constitucional, la atribución de legislar en materia
tributaria, principalmente encomendada al Congreso de la República, es lo
bastante amplia y discrecional como para permitirle fijar los elementos básicos
de cada gravamen atendiendo a una política tributaria que el mismo legislador
señala, siguiendo su propia evaluación, sus criterios y sus orientaciones en
torno a las mejores conveniencias de la economía y de la actividad estatal.
Así,
mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos
constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía
legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones
nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y
las formas de cobro y recaudo". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-222 del dieciocho de mayo de 1995).
En la aludida oportunidad, la Corte se
abstuvo de entrar en consideraciones respecto a la posibilidad de que el
Congreso otorgara facultades extraordinarias al Presidente de la República para
la eliminación de tributos, por cuanto las disposiciones entonces acusadas -en
las que se desarrollaba precisamente una autorización en tal sentido- fueron
expedidas durante la vigencia de la Constitución anterior, cuando la
normatividad fundamental no era tan estricta como la actual a ese respecto.
Ahora, sin embargo, la Corporación debe
abordar el análisis del asunto, puesto que ante ella han sido demandadas unas
disposiciones puestas en vigencia por el Gobierno Nacional invocando facultades
extraordinarias, todo dentro de la vigencia de la Constitución Política de
1991.
No se remite a duda que, no obstante
haber sido acusado tan sólo parte del decreto ley correspondiente, la Corte
Constitucional debe preguntarse si las facultades con base en las cuales se
expidió fueron concedidas con arreglo a los preceptos constitucionales. Dado el
asunto planteado, existe entre las dos normas una proposición jurídica que se
hace preciso completar para el análisis constitucional correspondiente.
Como ya se dijo, las facultades
extraordinarias fueron conferidas para "revisar el régimen tributario
aplicable a los cigarrillos, crear un Fondo de Compensación para neutralizar
los efectos que tal revisión tenga sobre los ingresos de los Departamentos y
realizar las apropiaciones necesarias para efectuar las debidas transferencias
al referido Fondo de Compensación".
En el Decreto 1280 de 1994, "por el
cual se revisa el Régimen Tributario aplicable a los cigarrillos, se crea el
Fondo Tabacalero de Compensación Tributaria, y se dictan otras
disposiciones", expedido por el Ministro Delegatario en ejercicio de
funciones presidenciales y en desarrollo de las facultades conferidas, se
establecieron las siguientes normas:
- Por el artículo 1º se dispuso reducir
al cuarenta y cinco por ciento (45%) la tarifa del impuesto al consumo de
cigarrillos nacionales y de procedencia extranjera, prevista y regulada en los
artículos 135 a 144 del Decreto extraordinario 1222 de 1986.
En la misma norma se estableció que
"a título de reducción gradual del impuesto, los responsables del tributo
deberán girar, desde el 1º de julio de 1994 y hasta el 31 de diciembre de 1997,
a favor del Fondo Tabacalero de Compensación Tributaria que se crea en este
mismo Decreto, el equivalente al menor valor que se presente entre la cifra
base contenida en este artículo para cada departamento y el Distrito Capital de
Santafé de Bogotá y lo recaudado por estas mismas entidades territoriales en
cada uno de los años 1994, 1995, 1996 y 1997".
La cifra base, según la norma,
corresponde al mayor valor resultante de comparar el recaudo obtenido durante
el año de 1993 y el promedio de recaudo de los años 1991, 1992 y 1993, y se
establece respecto de cada uno de los departamentos.
El artículo 2º, al establecer la base
gravable, dispone que el impuesto al consumo de cigarrillos nacionales y de
procedencia extranjera se causará a favor de los departamentos y del Distrito
Capital de Santafé de Bogotá sobre el precio de distribución, el cual se
establecerá de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Extraordinario 214 de
1969.
En cuanto al recaudo del impuesto, el
artículo 4º señala que será liquidado por períodos vencidos de quince días
calendario sobre las entregas realizadas por los responsables en esos períodos
y será pagado a las tesorerías departamentales o del Distrito Capital de
Santafé de Bogotá dentro de los quince días calendario siguientes al
vencimiento de dicho lapso.
Los artículos 3º, 5º, 6º, 7º y 8º están
destinados a la regulación de asuntos típicamente tributarios, como los
responsables del pago del impuesto al consumo de cigarrillos, la causación del
impuesto, el destino de los cigarrillos aprehendidos, decomisados o en
situación de abandono, la administración del impuesto (recaudación,
fiscalización, liquidación, discusión, cobro y devolución) y la inscripción de
los responsables en las secretarías de Hacienda departamentales y del Distrito
Capital.
El artículo 9º crea el Fondo Tabacalero
de Compensación Tributaria, que será administrado por la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales (artículo 10), como una cuenta especial del presupuesto general
de la Nación.
El artículo 11 ordena al Gobierno
otorgar créditos de tesorería a favor del Fondo de Compensación, con el fin de
suministrar los recursos necesarios para el giro de las sumas liquidadas en
favor de los departamentos y del Distrito Capital, los cuales serán cancelados,
según el precepto, una vez se reciban las sumas pagadas por los responsables
del impuesto al consumo de cigarrillos.
El artículo 12 se refiere a los
intereses de mora que deben pagar los responsables del impuesto por su cancelación
extemporánea.
El artículo 13 estatuye lo relativo a la
prevención y represión del contrabando de cigarrillos; el 14 se ocupa de las
zonas de régimen aduanero especial; el 15 -aquí demandado- excluye a los
cigarrillos del impuesto sobre las ventas y elimina el impuesto establecido por
la Ley 30 de 1971 a favor de Coldeportes, al paso que el 16 -también demandado-
autoriza al Gobierno Nacional para efectuar las apropiaciones presupuestales
necesarias con el objeto de compensar a Coldeportes el impuesto dejado de
percibir en virtud de la supresión del tributo que se había consagrado a su
favor.
El artículo 17 señala la fecha de
entrada en vigencia del decreto y deroga las disposiciones contrarias, en
especial el artículo 82 de la Ley 14 de 1983.
Como puede verse, este conjunto
normativo representa en sí mismo un desplazamiento del Congreso por el
Ejecutivo en la determinación de aspectos inherentes a la materia impositiva,
que, se repite, ha sido reservada por la Constitución a la Rama Legislativa del
Poder Público.
Al principal motivo de inexequibilidad
-el desconocimiento de la prohibición constitucional de otorgar y ejercer
facultades extraordinarias en materia impositiva- se agrega uno no menos grave
y protuberante: el Congreso facultó al Ejecutivo, y éste hizo uso de la
autorización, para afectar las finanzas de las entidades territoriales, en
abierto desacato a lo dispuesto en el artículo 294 de la Constitución, que
dice:
"Articulo
294.- La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en
relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco
podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo
317".
La prohibición busca afirmar la autonomía
de tales entidades, en concordancia con lo estatuido por el Preámbulo de la
Carta y por sus artículos 1, 287, 298, 300-4, 313-4 y 317, entre otros.
Esa autonomía implica que los tributos
de los departamentos y municipios, que hacen parte de su patrimonio y que están
concebidos como una de las formas de obtención de recursos para la atención de
sus gastos y necesidades, son inalienables frente a la ley, la cual puede
establecer las reglas generales relativas al ejercicio de las atribuciones que
en la materia corresponden a asambleas y concejos (artículos 300-4 y 313-4
C.P.), pero no sustituir a tales cuerpos en la adopción de decisiones sobre
exenciones tributarias, preferencias relativas al pago de impuestos, tasas y
contribuciones seccionales o locales, recargos, disminuciones o eliminaciones
de tributos.
Así las cosas, no podía el Congreso, sin
violar la Constitución, conferir facultades extraordinarias al Ejecutivo para
"revisar el régimen tributario aplicable a los cigarrillos", toda vez
que la amplitud de semejante atribución no sólo cobijaba los impuestos del
orden nacional sino los que pudieran haber establecido los departamentos y
municipios en cuya virtud se afectara la industria tabacalera.
A tal punto es cierto que el Congreso
conocía sobre la incidencia de la facultad otorgada en las finanzas
territoriales que allí mismo autorizó al Ejecutivo para "crear un Fondo de
Compensación para neutralizar los efectos que tal revisión tenga sobre los
ingresos de los departamentos". El texto de los decretos debía contar con
el concepto favorable de la Comisión de Asuntos Fiscales y Tributarios
designada por la Conferencia de Gobernadores.
En cuanto al Decreto 1280 de 1994, sus
artículos 1º, 2º, 6º, 7º, 10º, 11 y 14, entraron a disponer sobre los tributos
departamentales, en evidente transgresión al mandato constitucional y en
detrimento de la autonomía de tales entidades territoriales.
Así, pues, las normas acusadas son
inconstitucionales por estar viciada la base jurídica en que se apoyaron y por
haber vulnerado ellas mismas terminantes preceptos de la Carta Política.
Es igualmente inconstitucional la norma
de la ley que confirió la facultad y, por supuesto, como consecuencia de ello,
se oponen a la Constitución todas las normas que en su desarrollo se hayan
dictado, en cuanto, ya sin apoyo en una institución válidamente instituída,
representan invasión de la órbita propia del Congreso.
La Corte Constitucional, una vez
construida la unidad normativa que prevé el artículo 6º del Decreto 2067 de
1991, habida cuenta de la inescindible relación con las normas acusadas,
declarará la inexequibilidad del artículo 98, numeral 3º, de la Ley 101 de 1993
y la del Decreto 1280 de 1994, que se dictó en su desarrollo.
DECISION
Con fundamento en lo expuesto y surtidos
los trámites y requisitos que contempla el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, oído el Procurador General de la
Nación, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase
INEXEQUIBLE el numeral 3º del artículo 98 de la Ley 101 de 1993.
Segundo.- Declárase
INEXEQUIBLE el Decreto 1280 del 22 de junio de 1994 en su totalidad.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                     ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                                        Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ                          CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                      Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-246/95
AUTONOMIA
LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA/FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN MATERIA
TRIBUTARIA (Salvamento de
voto)
No comparto la
tesis en que se basa la sentencia, según la cual el Congreso no puede conceder
facultades extraordinarias al Presidente de la República para rebajar o
eliminar impuestos nacionales. Lo que la Constitución prohibe clara e
inequívocamente, según la letra y el espíritu del artículo 150, numeral 10, es
la concesión de tales facultades para “decretar impuestos”.
IMPUESTO-Eliminación (Salvamento de voto)
Todo lo relativo
al establecimiento de impuestos o contribuciones, a su creación, en tiempo de
paz, está reservado exclusivamente al Congreso. No así lo que se refiere a la
reducción o eliminación de tales cargas, que bien puede delegarse, para que el
Ejecutivo, encargado del manejo directo del Tesoro Público, decida si puede o
no reducir o eliminar determinados tributos.
UNIDAD NORMATIVA (Salvamento de voto)
No es posible
entender cómo subsista parte de un artículo cuando ha sido declarado
inexequible un segmento del mismo, por razones que serían totalmente válidas
para hacer igual declaración en relación con lo que se deja en pie. No hay
norma ninguna de la Constitución que fije límite tan estrecho a la facultad de
declarar inexequibles normas conexas con otras ya declaradas tal.
Ref.: Expediente
D-792
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 15 (parcial) y 16 (parcial) del
decreto 1280 de 1994
Actor:
Luis Fernando Alvarez
Jaramillo
Magistrado Ponente:
Dr. José Gregorio
Hernández Galindo
He discrepado de la
opinión mayoritaria en este asunto por las siguientes razones:
Primera.- No comparto la tesis en que se basa la
sentencia, según la cual el Congreso no puede conceder facultades
extraordinarias al Presidente de la República para rebajar o eliminar impuestos
nacionales. Lo que la Constitución prohibe clara e inequívocamente, según la
letra y el espíritu del artículo 150, numeral 10, es la concesión de tales facultades
para “decretar impuestos”.
Realmente, son
necesarias, complicadas y abstrusas lucubraciones para llegar a la conclusión
contraria. Porque la finalidad de la prohibición es la defensa del individuo
frente a la voracidad fiscal. Y por lo mismo, se contraría la norma
constitucional cuando se sostiene que ella prohibe conceder facultades para
aliviar la situación del contribuyente.
Es indiscutible que
todo lo relativo al establecimiento de impuestos o contribuciones, a su
creación, en tiempo de paz, está reservado exclusivamente al Congreso.
No así lo que se refiere a la reducción o eliminación de tales cargas, que bien
puede delegarse, para que el Ejecutivo, encargado del manejo directo del Tesoro
Público, decida si puede o no reducir o eliminar determinados tributos.
Finalmente, hay que
advertir que el inciso final del numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución, establece una prohibición al Congreso, que no puede interpretarse
por extensión.
Segunda.- Pero, adoptada por la mayoría la decisión
de declarar inexequible el numeral 3o., del artículo 98 de la ley 101 de 1993,
no veo por qué no se hizo unidad normativa para extender tal declaración de
inexequibilidad al numeral 2o., también relativo a la misma materia tributaria.
Basta leerlo para comprender cómo en relación con él la declaración de
inexequibilidad se habría fundado en idénticas razones:
“Artículo 98. Facultades Extraordinarias.
Concédese facultades extraordinarias al Presidente de la República para los
fines y por los términos indicados a continuación:
“
“2. Para establecer
la exención del impuesto al valor agregado IVA, que se crea por este artículo,
sobre los servicios intermedios destinados a la adecuación de tierras, la
producción agropecuaria y pesquera y la comercialización de los respectivos
productos; las zonas de fronteras tendrán un tratamiento prioritario en estas
materias; por el término de tres (3) meses.
“3. Con el propósito
de frenar el deterioro que viene experimentando el sector tabacalero, revisar
el régimen tributario aplicable a los cigarrillos, crear un Fondo de
Compensación para neutralizar los efectos que tal revisión tenga sobre los
ingresos de los Departamentos, y realizar las apropiaciones necesarias para
efectuar las debidas transferencias al referido Fondo de Compensación; el texto
de los decretos que se expidan con la finalidad indicada en este ordinal deberá
contar con concepto favorable de la Comisión de Asuntos Fiscales y Tributarios
designada por la Conferencia de Gobernadores; por el término de seis (6)
meses”.
Para sostener la
procedencia de la declaración de inexequibilidad, tengo estas razones:
a) A la Corte se ha
confiado la guarda de la integridad y supremacía de la constitución:
b) No es posible
entender cómo subsista parte de un artículo cuando ha sido declarado
inexequible un segmento del mismo, por razones que serían totalmente válidas
para hacer igual declaración en relación con lo que se deja en pie;
c) No puede
sostenerse, con el mismo criterio con que se analiza una demanda civil, que el
actor a su arbitrio limite la facultad y la obligación que la Corte tiene en
relación con la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución;
d) Tan ostensible
era la necesidad de declarar inexequible el numeral 2o., cuando se había ya
declarado el 3o., que es prácticamente imposible leer este último sin haber
leído el primero. Así, no se entiende por qué los encargados de la guarda de la
Constitución, literalmente cierren los ojos en este caso;
e) Finalmente, no
hay norma ninguna de la Constitución que fije límite tan estrecho a la facultad
de declarar inexequibles normas conexas con otras ya declaradas tal.
Por estas razones,
no comparto la decisión adoptada en la sentencia.
Santafé de Bogotá,
junio 9 de 1995
JORGE ARANGO MEJIA
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-246/95
REF.: EXPEDIENTE
No. D-792
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 15 (parcial) y 16 (parcial) del
Decreto 1280 de 1994.
Me valgo de esta
forma judicial rutinaria para un propósito que no es usual. No voy a consignar
disensiones con la motivación del fallo (razón de ser de las aclaraciones) sino
a señalar un hecho que, en mi sentir, no debe pasar desapercibido. Se trata de
una manifiesta incongruencia de la política oficial en materia nada insignificante:
la salud.
Hace un año, por la
misma época en que se dictó el Decreto Ley que el fallo arriba referido declaró
inexequible, autorizados voceros oficiales, con el Presidente de la República a
la cabeza, andaban conmoviendo a la opinión nacional por el grave atentado a la
salud del pueblo colombiano que significaba la sentencia que despenalizó el
porte y consumo de la dosis mímina de droga. No fue esa, ciertamente, la única
censura dirigida contra el fallo, pero fue la que se expuso con mayor énfasis
paternalista. ¿Cómo no preservar el deber, derivado del artículo 49 de la C.P.,
consistente en que cada quien cuide de su propia salud y la de la comunidad
toda, y en que el Estado pueda exigirle coercitivamente esa conducta? Empero,
no resultaba acaso congruente con esa actitud protectora y benévola,
desestimular simultáneamente el uso de sustancias no menos nocivas como el
alcohol y el tabaco?
Pero no, y el
decreto ahora excluído del ordenamiento es prueba incontestable. Que la gente
no se haga daño con la "droga", parece plausible. Pero si quiere
abonar el terreno para enfermedades como el enfisema pulmonar y el cáncer, nada
que objetar. Antes bien: vale la pena hacer menos onerosos los gravámenes al
consumo del cigarrillo para que éste se incremente y el sector tabacalero pueda
superar sus dificultades coyunturales.
La pregunta que a
cualquier persona razonable se le ocurre, es obvia: ¿tiene autoridad para
exigir por la vía compulsiva el cuidado integral de la salud, quien propicia su
menoscabo mediante el uso de sustancias comprobadamente nocivas pero
generadoras, a mediano y largo plazo, de más jugosos recursos fiscales? La
respuesta, no hay siquiera que insinuarla, por que su evidencia es
deslumbrante. Pero desde Maquiavelo, ha quedado claro que la falacia y la doble
moral son ingredientes infaltables en toda política que anteponga el éxito a la
rectitud.
Fecha ut supra.
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Magistrado