C-859-01
Sentencia C-804/01
Sentencia
C-859/01
LEY DE DECRETO
DE GASTO PUBLICO-No
imposición al Gobierno de incorporación en el Presupuesto General/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Competencias concurrentes/GASTO PUBLICO-Ordenación
por legislador/GASTO PUBLICO-Libertad del ejecutivo de incorporación al
presupuesto General/GASTO PUBLICO-No imposición al Ejecutivo de
inclusión en ley anual de presupuesto
La jurisprudencia constitucional ha rechazado por inconstitucionales
las iniciativas provenientes del Congreso de la República que ordenan un gasto
público, cuando quiera que el objetivo perseguido con la medida radica en
imponerle al Gobierno la incorporación en el Presupuesto General de la Nación
de partidas con destino a la financiación de proyectos y programas que son de
competencia de los entes territoriales, de conformidad con lo dispuesto en la
Ley Orgánica de Distribución de Competencias. Esta doctrina constitucional ha
sido decantada  partiendo del análisis del principio de legalidad del gasto
público que supone la existencia de competencias concurrentes, aunque
separadas, entre los órganos legislativo y ejecutivo, correspondiéndole al
primero la ordenación del gasto propiamente dicha y al segundo la decisión
libre y autónoma de su incorporación en el Presupuesto General de la Nación, de
manera que ninguna determinación que adopte el Congreso en este sentido puede
implicar una orden imperativa al Ejecutivo para que incluya determinado gasto
en la ley anual de presupuesto, so pena de ser declarada inexequible.
LEY DE DECRETO
DE GASTO PUBLICO-No
financiación con cargo al Presupuesto General de obras y programas de entes
territoriales
GASTO PUBLICO-Disposición por legislador de
participación de la Nación en funciones de entes territoriales
La jurisprudencia admite la
posibilidad que a través de iniciativas de gasto público el Congreso pueda
disponer la participación de la Nación en el desarrollo de funciones que son de
exclusiva competencia de los entes territoriales cuando se presenta el supuesto
de hecho regulado en el parágrafo del artículo 21 de la Ley 60 de 1993, en
virtud del cual se pueden ordenar “apropiaciones presupuestases para la
ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades
territoriales” y “partidas de cofinaciación para programas en desarrollo de
funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales”.
GASTO PUBLICO-Iniciativa legislativa para cofinanciar
obra de desarrollo municipal
SISTEMA DE
COFINANCIACION-Registro y
aprobación/FONDOS DE COFINANCIACION-Apropiación de recursos
GASTO PUBLICO-Exigencias de aprobación de iniciativas
para cofinanciar proyectos de entes territoriales
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Competencia
para ordenar cofinanciar obras y programas municipales
LEY DE HONORES-Competencia
LEY DE HONORES-Límites a ejercicio de atribución
OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY DE HONORES-Orden al Ejecutivo de inclusión de partida en el
presupuesto de gastos del Ministerio
GASTO PUBLICO-Prohibición de imponer al Ejecutivo
incorporación en proyecto anual de presupuesto
GASTO PUBLICO-Iniciativa del Gobierno en destino de
partida presupuestal para cofinanciar obras municipales
Referencia:
expediente O.P. 051
Objeciones
Presidenciales al proyecto de Ley No. 211 de 1999 - Senado de la República -
300 de 2000 - Cámara de Representantes - "Por medio de la cual la Nación
se asocia al centenario de la muerte de Juan de Dios Uribe y se autorizan unos
gastos de inversión para obras de capital importancia en el colegio que lleva
su nombre”.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C,  agosto  quince
(15) de dos mil uno (2001)
El Presidente del H. Senado de la
República Dr. Mario Uribe Escobar, remitió a esta Corporación, con el oficio de
fecha julio 10 de año en curso, el proyecto de ley  de la referencia, cuyo texto fue objetado por el Presidente de la
República, por motivos de inconstitucionalidad.
El
Congreso declaró infundadas las objeciones presidenciales e insistió en la
aprobación del proyecto, de suerte que le corresponde a la Corte decidir sobre
su exequibilidad, según los términos del artículo 167 de la Carta Política y 32
del Decreto 2067 de 1961.
I.  TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO
“Por la cual la Nación se asocia al
centenario de la muerte de Juan de Dios Uribe y se autorizan unos gastos de
inversión para obras de capital importancia en el colegio que lleva su nombre”
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
D E C R E T A :
ARTICULO PRIMERO. La República de Colombia honra y exalta la
memoria del eximio periodista, comediógrafo, cuentista y orador JUAN DE DIOS
URIBE, en el centenario de su muerte que se cumplirá el 10 de enero del año
2000, y hace un reconocimiento al Liceo Nacional que ostenta su nombre, en la
ciudad de Andes, Departamento de Antioquia.
ARTICULO SEGUNDO. El Gobierno Nacional publicará un libro,
con una semblanza biográfica, una antología de la obra comediógrafa, cuentista
y poética y un estudio del aporte de JUAN DE DIOS URIBE a la literatura y la
cultura nacionales.
PARÁGRAFO. La dirección y ejecución de lo ordenado en este
artículo estará a cargo del Ministerio de Educación, con la asesoría de la
Academia Colombiana de Historia.
ARTICULO TERCERO. Por cuenta de la Presidencia de la
República se colocará una placa conmemorativa en el parque principal del
municipio de Andes.
ARTICULO CUARTO. El Gobierno Nacional procederá a incluir
en el presupuesto de gastos del Ministerio de Educación una partida no inferior
a trescientos millones de pesos ($300.000.000.oo) para financiar obras nuevas
de reconstrucción y reparación en el Liceo Nacional JUAN DE DIOS URIBE.
ARTICULO QUINTO. Autorizase al gobierno Nacional para
participar mediante cofinanciación con el municipio y en cumplimiento de los
programas y obras ordenadas en la presente ley.
ARTICULO SEXTO. Esta ley rige desde la fecha de su
promulgación.
II. TRÁMITE
LEGISLATIVO DEL PROYECTO OBJETADO
El proyecto de ley
objetado por el Gobierno cumplió el siguiente trámite en el Congreso de la
República:
·
El
16 de diciembre de 1999, fue presentado ante el Senado de la República por los
Congresistas Mario Uribe Escobar, William Vélez Mesa y Rubén Darío Quintero
Villada (folios 1 y 2)
·
La
iniciativa fue debatida y aprobada en la Comisión Segunda Constitucional
Permanente del Senado de la República, el 13 de abril de 2000 (folio 5 revés) y
por la plenaria de esa Corporación el 6 de junio del  mismo año (folio 8 revés)
·
Por
su parte, la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la  Cámara de
Representantes, debatió y aprobó el proyecto el día 27 de septiembre de 2000
(folio 14), mientras la plenaria de esta corporación adelantó el mismo trámite
el día 15 de diciembre de 2000 (folio 30)
·
El
proyecto de ley fue remitido por el Presidente del Senado al Presidente de la
República, quien lo recibió el 26 de diciembre de 2000 (folio 22) y lo devolvió
sin la correspondiente sanción el 4 de enero del presente año (folios 39 a 35),
formulando objeciones de inconstitucionalidad.
·
En
el Congreso de la República las células legislativas integraron una Comisión
Accidental cuyo informe que fue  aprobado por la plenaria del Senado el 14 de
junio de 2001 (folio 40 revés)  y por la plenaria de la Cámara de
Representantes el 19 de junio de 2001 (folio 76), insistiendo en que se diera
trámite al mismo, razón por la cual el proyecto fue remitido a la Corte
Constitucional para que decida sobre su exequibilidad.
III.
OBJECIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
Las objeciones de inconstitucionalidad se
contraen a estos aspectos:
- Violación del artículo 288 de la
Constitución Política
El proyecto no puede ir en contravía del
principio de subsidiaridad establecido en el artículo 288 Superior, según el
cual el municipio está en la obligación de cumplir con sus funciones con los
recursos que le han sido asignados para ello, y solamente en el evento en el
cual se pruebe su incapacidad para realizarlos, interviene la Nación de manera
subsidiaria, y no antes de ello, como se pretende en el artículo 5° del
proyecto.
- Violación de los artículos 356 y 357
de la Constitución Política
De conformidad con los artículos 356 y
357 de la Carta, la Ley 60 de 1993 distribuyó las órbitas de competencia entre
la Nación y las entidades territoriales estableciendo en materia de
financiación los gastos que a cada una le corresponde y las áreas en las cuales
serán invertidos.
El artículo 21 del citado ordenamiento
legal,  establece que las participaciones a que se refiere el artículo 357
Fundamental, se destinarán a actividades como la inversión en construcción,
ampliación, remodelación y dotación de establecimientos de educación formal y
no formal. Así mismo, el parágrafo de la citada disposición consagra la
prohibición para la Nación de incluir apropiaciones para ser transferidas con
el fin de financiar os mismos proyectos que son del resorte exclusivo de los
municipios.
Los artículos 4° y 5° del proyecto en
cuestión, vulneran estas preceptivas al establecer que la Nación participará en
la financiación  de una obra de infraestructura para el municipio de Andes,
apropiando para el efecto partidas en el presupuesto general de la Nación.
-Violación del artículo 151 de la
Constitución Política
El artículo 4° del proyecto cuando ordena
al  Gobierno la inclusión de una partida en el presupuesto de gastos del
Ministerio de Educación, con el fin de financiar las obras de reconstrucción y
reparación  del Liceo Nacional JUAN DE DIOS URIBE, desconoce el artículo 151
Superior,  porque no puede el Congreso a través de una ley ordinaria y de
manera unilateral autorizar al Gobierno en este sentido, pues  según la ley
orgánica la incorporación de recursos en el presupuesto es un acto complejo en
el que intervienen el Ejecutivo y el Legislativo. Lo mismo sucede con el
artículo 2° del mismo proyecto.
IV . INSISTENCIA DE LAS CÁMARAS
Con el objeto de resolver sobre las
objeciones presidenciales, las Cámaras Legislativas integraron Comisiones
Accidentales que luego del correspondiente análisis decidieron insistir en la
constitucionalidad del proyecto de ley objetado, con fundamento en las
siguientes razones:
No es fundada la primera objeción
relacionada con el  quebrantamiento del artículo 288 de la Constitución, puesto
que se fundamenta en una interpretación equivocada del principio de
subsidiariedad el cual no tiene como destinatario al legislador sino que
constituye una pauta de comportamiento dirigida a moldear la acción
administrativa en los eventos de asignación compartida de servicios y funciones
entre distintos niveles territoriales.
El carácter subsidiario de una acción
administrativa no significa que dicha acción esté excluida para el que la lleva
a cabo, sino que está ordenada para cubrir el defecto o insuficiencia de la
otra. La subsidiariedad  es un mandato  de acción positiva a la Nación y a las
entidades territoriales para actuar en apoyo de los otros cuandoquiera que haya
insuficiencia en la prestación del servicio por parte de los demás órdenes
territoriales.
Ni de la distribución constitucional de
competencias ni de la asignación de competencias de la ley 60 de 1993, para
llevar a cabo ciertos servicios como la educación y la salud, se deriva una
naturaleza eminentemente municipal de las tres obras decretadas en el proyecto
objetado.
La autorización de una partida del
presupuesto nacional destinada a mejorar las instalaciones locativas de un
plantel educacional de un apartado municipio no representa la más mínima
alteración de la distribución esencial en la prestación de los servicios
públicos de la ley orgánica, ni menos aún la Nación está invadiendo las órbitas
autónomas o descentralizadas otorgadas por la Constitución y la ley a favor de
la entidad fundamental del orden territorial. Esta partida a favor del plantel
beneficiado, no expropia al referido municipio en sus ámbitos de acción sobre
el servicio educativo que la ley le ha entregado.
Ello es así por cuanto el modelo
territorial adoptado en la Carta de 1991 no establece asignaciones
competenciales dirigidas a los niveles territoriales, excepto unas cuantas que
pone en manos de los municipios. Todo lo demás queda en la órbita de libertad
del legislador. Es decir, que nuestra  constitución no permite hablar, en
rigor, de competencias propias de las entidades territoriales. Luego es falso
que el principio de subsidiariedad imponga  al legislador unas órbitas de
servicios municipales por su intrínseca naturaleza  y también lo es que en
tales servicios naturalmente municipales no pueda colaborar o coadyuvar la
Nación en su mejoramiento o financiación.
En suma,  no existe un orden material
objetivo de rango constitucional que imponga la naturaleza exclusivamente
municipal de la función de construcción y mejoramiento de planteles educativos
de primaria y secundaria y que excluya a la Nación de esa manifestación del
Estado Bienestar. Es la sola decisión política del legislador  - y solo ella-,
la que puede determinar si una competencia o un servicio público dado son de
responsabilidad nacional, departamental o municipal.
Lo que violaría la Constitución sería una
asignación de competencias o una acción administrativa que vaciara totalmente
las funciones del municipio o se interpusiera u obstaculizara las mismas. Por
ello no es contraria a la Constitución la autorización de una partida nacional
a favor de un plantel escolar por cuanto se trata de una decisión eventual sin
vocación de permanencia , lo cual no equivale a una decisión de transferir un
servicio o una función en forma definitiva. Se trata de una decisión financiera
excepcional de apoyo a un municipio en razón de una efemérides y a título de
cofinanciación.
Ningún principio excluye la potestad de
la nación y el departamento respectivo para brindar sus aportes de naturaleza
económica mediante partidas de cofinanciación a las obras que el municipio
emprenda o los servicios que lleve a cabo. Y tampoco excluye que la Nación o el
respectivo departamento coadyuven mediante apoyo financiero o crediticio en el
mejoramiento de los niveles de bienestar de los ciudadanos de los municipios.
Aquí la intervención de la Nación no suplanta a la autoridad ejecutora
municipal de la obra o programa, sólo la subvenciona con recursos de capital,
recursos de crédito u otros subsidios financieros.
La transferencia de recursos del situado
fiscal  y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la
Nación son instrumentos de descentralización
por los cuales se colocan
recursos en manos de las entidades territoriales para que éstas, dentro de su
autonomía, los apliquen y distribuyan en obras y servicios que levan a cabo por
su cuenta y riesgo. Lo que el cuestionado proyecto establece son gastos de la
Nación para adelantar obras que serán realizadas o ejecutadas por la Nación
misma o por el sistema de cofinanciación.
Las normas sobre transferencias y
participación en los ingresos corrientes imponen unas reglas de
descentralización financiera mínima, son el mínimo de aportes que la norma
fundamental obliga a compartir con los entes territoriales. Desde luego,
cumplido este mínimo el Estado puede  concurrir con otros recursos no
ordinarios a mejorar los niveles de prestación del servicio público sin
importar que haya sido asumido en algunas fases por el ente municipal.
Bajo lo anterior, no puede ser admisible
que la incapacidad económica evidente de un municipio para adelantar una obra
sea el requisito insustituible para que la nación  pueda concurrir a la
financiación de la misma. Derivar esta regla de la Constitución es una
conclusión abusiva y artificiosa. Ella implicaría una camisa de fuerza sobre la
libertad de inversión de la Nación a través del territorio nacional y
equivaldría a formular una regla según la cual la Nación sólo puede financiar
obras educativas en municipios insolventes.
Si en gracia de discusión se aceptara la
tesis del Gobierno sobre el significado del principio de subsidiariedad no
prosperaría la objeción ya que se da por sentado que el municipio de Andes
tiene plena capacidad para llevar a cabo todas las mejoras necesarias en los
planteles educativos de su territorio. Los supuestos de la objeción no están
demostrados, ya que no se ha establecido que el Liceo Juan de Dios Uribe  es
una institución cuya financiación ha sido asumida por el fisco municipal; por
ello, corresponde al Gobierno la carga de la prueba de que el municipio de
Andes goza de plena capacidad económica para adelantar las obras objetadas, de
tal modo que las medidas censuradas constituyen una intromisión perturbadora en
la inversión educativa del citado municipio.
De lo previsto en los artículos 356 y 357
Superiores se deriva, entonces, una absoluta prohibición para la Nación de
adelantar obras o programas de mejoramiento de la población en aquellas áreas
sociales cuya responsabilidad básica se ha entregado a los departamentos y municipios
para ser cubiertas mediante recursos del situado fiscal o de la participación
en los ingresos corrientes de la Nación.
El reparto de competencias autorizado por
la carta no puede ser tan rígido que le impida a la Nación adoptar acciones de
evidente beneficio social. La distribución de competencias no puede entenderse
como regulación frustrante de los fines esenciales del Estado, sobre todo
cuando en el proyecto objetado la obra de beneficio educativo no vacía de
competencia la esfera municipal de servicios ni le impide al ente municipal
adelantar sus competencias.
La violación del parágrafo del artículo
21 de la Ley 60 de 1993, supone que contiene una prohibición absoluta ignorando
que allí se admite expresamente que la Nación puede subvencionar con partidas
adicionales obras y programas que según el sistema de transferencias deben
desarrollar directamente los municipios. El artículo 5° se coloca con rigurosa
precisión dentro de este supuesto de hecho por cuanto alude a partidas
destinadas a la cofinanciación de una obra municipal, con lo cual queda
legitimada la partida educativa aportada por la Nación al municipio de Andes.
La medida consagrada en el artículo 5°
objetado no constituye una acción económica unilateral y redundante de la
Nación, que se superpone a los programas desarrollados  en aplicación de las
competencias autónomas de los municipios. Se trata de una autorización para que
el Gobierno, mediante un acuerdo concertado con el municipio de Andes coadyuve
financieramente en la realización de obras de mantenimiento y ampliación del
citado plantel educativo.
El lenguaje que utiliza el proyecto de
ley que se objeta no deja dudas sobre la naturaleza de recurso de
cofinanciación de las partidas decretadas, por cuanto al prescribir “autorizase
al Gobierno Nacional”, excluye la idea de una orden o imposición
unilateral. Igualmente, dicha autorización se extiende para “participar”
o tomar  parte con el municipio en la ejecución de las obras, lo cual excluye
toda idea de intromisión o suplantación de las competencias del municipio.
Finalmente, se dice que la participación se hará “mediante cofinanciación”,
quedando identificado el medio que será utilizado por la Nación para brindarle
apoyo al municipio beneficiario de la partida que se autoriza.
La simple lectura del artículo 39 del
Decreto 111 de 1996 -compilador de las normas orgánicas del presupuesto-,
demuestra que no existe contradicción entre las obras y partidas decretadas con
sus preceptivas, toda vez que allí se autoriza expresamente la inclusión de las
partidas de cofinanciación  en el proyecto de ley anual de presupuesto,
despejando toda duda sobre posible doble financiación  ilegal de la partida
para infraestructura escolar decretada en el proyecto objetado. Se deduce
también de la citada norma orgánica que la efectiva apropiación en el
presupuesto anual de la Nación de la partida objetada es una acto jurídico
distinto y posterior a la autorización de dicho gasto, que depende
exclusivamente de la voluntad del Gobierno quien lo incluirá de conformidad con
la disposición de recursos, de modo que no constituye una orden imperativa al
Ejecutivo en materia de gasto público.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación (E),
Carlos Arturo Gómez Pavajeau, mediante concepto de fecha 30 de julio de 2001,
considera que son INFUNDADAS las objeciones presidenciales con respecto a los
artículos 2º y 3º y FUNDADAS las objeciones del Ejecutivo respecto de los
artículos 4º y 5º  del proyecto de ley bajo revisión.
Expresa que en  materia de gasto público,
la Constitución Política de 1991, establece como regla general para el
Congreso, la de la libre iniciativa legislativa. Esta competencia parlamentaria
desarrolla el principio superior de legalidad del gasto público, según el cual
corresponde al Congreso, en su condición de órgano de representación popular,
ordenar las erogaciones necesarias para ejecutar los compromisos inherentes al
Estado Social de Derecho (artículos 150 y 347 Constitución Política).
Sin embargo, el legislador primario por
vía de excepción, reservó para el Ejecutivo la iniciativa legislativa en
relación con algunos aspectos (artículo 154 Constitución Política).
Las leyes que crean gasto público son
simplemente títulos jurídicos que servirán de base para que en un momento
ulterior el Gobierno, si lo juzga conveniente, incorpore en el Presupuesto
General de la Nación los rubros necesarios para satisfacer las obligaciones
decretadas previamente por el Congreso. En este sentido, las leyes que
autorizan gasto público no tienen per se la aptitud jurídica para modificar
directamente la ley de apropiaciones o el  Plan Nacional de Desarrollo, ni
pueden ordenarle perentoriamente al Gobierno que realice los traslados presupuestales
pertinentes con arreglo a los cuales se pretende obtener los recursos para
sufragar los costos que su aplicación demanda.
Esto significa que en materia de gasto
público, la Carta Política efectuó un reparto de competencias entre el Congreso
y el Gobierno Nacional, de tal manera que ambos tienen iniciativa del gasto de
conformidad con los preceptos constitucionales, y deben actuar coordinadamente
dentro de sus competencias.  Así, el Gobierno requiere de la aprobación de sus
proyectos
por parte del Congreso y el Congreso
requiere de la anuencia del Gobierno,
quien determinará la incorporación de los
gastos decretados por el Congreso, siempre y cuando sean consecuentes con el
Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto General de la Nación. Así lo señala
el artículo 346 de la Carta, desarrollado por el artículo 39 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto -Decreto 111 de 1996-.
En consecuencia, el Ejecutivo es el órgano
constitucionalmente habilitado para formular el presupuesto de gastos,
consultando las necesidades sociales inaplazables, la existencia de recursos
para su financiación y los programas y proyectos contenidos en la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo, sin que el Congreso tenga competencia para imponerle la
inclusión de partidas que garanticen la ejecución de erogaciones decretadas
mediante una ley anterior.
Acorde con los artículos 154 y 341 de la
Constitución, el Gobierno es competente para elaborar el Plan Nacional de
Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las
entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, debiendo
someter el proyecto respectivo al concepto del Consejo Nacional de Planeación,
para luego presentarlo al estudio y aprobación del Congreso de la República
dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial.
Así, podemos concluir, de conformidad con
el texto constitucional y los planteamientos de la Corte Constitucional, que
las leyes mediante las cuales el Congreso decreta gasto público, se ajustan al
ordenamiento constitucional siempre y cuando ellas se limiten a habilitar al
Gobierno para incluir estos gastos en el proyecto de presupuesto, por el
contrario, son
inconstitucionales, si mediante dichas
leyes se pretende obligar al Gobierno
a ejecutar un determinado gasto.
Con respecto a los artículos 4º y 5º del
Proyecto de Ley 211 de 1999- Senado, 300 de 2000- Cámara, debe analizarse si la
inversión señalada en el artículo 4º del proyecto de ley parcialmente objetado,
se ajusta a los criterios anteriormente expuestos. Para el efecto, deben
ponderarse las tres sub-reglas que la Corte Constitucional, en su
jurisprudencia, ha fijado para
resolver el problema jurídico que plantean
las objeciones  presidenciales de
la referencia, a saber: la ley que decreta
el gasto público no puede ser de carácter imperativo, no puede ser contraria a
la ley del Plan Nacional de Inversiones, debe ser complementaria a ésta y  no
puede ser contraria a la ley orgánica sobre distribución de competencias y
recursos entre la Nación y los entes territoriales.
En cuanto lo primero, se observa que en la
redacción del texto del artículo 4º objetado, el verbo rector empleado en él es
“procederá” el cual es de carácter imperativo, es decir, en el precepto se le
da una orden imperativa al Gobierno Nacional para que asigne unos recursos que
permitan la ejecución de la obra pública señalada en el mismo artículo. En ese
orden, el proyecto, efectivamente, no establece una simple autorización para un
gasto, sino que ordena un gasto público y coloca al Gobierno en la obligación
de cumplir dicho mandato mediante la incorporación, en el presupuesto de gastos
del Ministerio de Educación, de una partida no inferior a trescientos millones
de pesos ($300.000.000). Por consiguiente,  concluye este Despacho que el
artículo 4º del proyecto objetado, por este aspecto, resulta inexequible y, en
consecuencia, fundada la objeción presidencial.
Respecto de la segunda sub-regla, si bien
es cierto que el artículo 341 de la Carta Política señala con claridad la
prevalencia de la ley del plan sobre las otras leyes, también es cierto que el
Congreso puede decretar una inversión que no se encuentre en éste, pero esa
inversión, conforme a la jurisprudencia constitucional, interprete auténtico de
la Carta, debe ser compatible con el plan, lo cual tiene una dimensión
cualitativa y cuantitativa. Lo anterior significa que la inversión decretada
por el Congreso Nacional que no se encuentre en el plan de desarrollo, no sólo
no puede contradecir sus orientaciones sino que debe encontrar algún sustento
en las opciones políticas planteadas en él. Además, la nueva inversión no puede
ser de tal magnitud que modifique las prioridades definidas en el plan ( Cfr.
Corte Constitucional, sentencia 324 de 1997). Y conforme a lo previsto en el
inciso final del artículo 341, cualquier inclusión de proyectos de inversión no
contemplados en el plan de desarrollo, requiere el visto bueno del Gobierno
para decretarlas.
En el presente caso se considera que no
existe el parámetro legal para efectuar la comparación que fija esta sub-
regla,  teniendo en cuenta que en la actualidad no se cuenta con un plan
nacional de desarrollo, por cuanto la Corte Constitucional, mediante sentencia
C-557 de 2000, declaró inexequible, por vicios de forma, la Ley 508 de 1999,
mediante la cual se expedía el Plan Nacional de Desarrollo para los años
1999-2002.
En relación con la tercera sub-regla, se
tiene que La Ley 60 de 1993, ley orgánica que distribuye las competencias entre
la Nación y las entidades territoriales de conformidad con los artículos 151 y
288 de la Constitución Política, asigna los recursos de que tratan los
artículos 356 y 357 de la Constitución Política y señala los servicios que
corresponde cumplir a los municipios, a los departamentos y a la Nación. Las
disposiciones de esta ley, son el referente normativo que ha de tenerse en
cuenta para verificar si las obras, como la señalada en el artículo 4º
objetado, resultan contrarias a la Constitución, por desconocimiento de lo
expuesto en la ley orgánica.
En este sentido, es necesario analizar los
artículos 2 y 5 de la ley en cita, que señalan las competencias de los
municipios y de la Nación, en materia social, para determina si de alguna forma
la obra enunciada en el artículo 4º es contraria a éstos. Igualmente, el
artículo 21 de esta ley, establece, conforme a lo dispuesto en el artículo 357
superior, las actividades en las que se deben invertir los recursos
provenientes de la participación de los municipios en los ingresos corrientes
de la Nación, y en el parágrafo de este precepto se prohíbe incluir en el
presupuesto general de la nación apropiaciones para los mismos fines que se
señalan en él.
Entre las actividades señaladas en el
artículo 21 de la Ley 60 de 1993, se tienen, entre otras materias, las
siguientes que hacen mención expresa a las obras de que trata la norma
objetada, así: en educación: la construcción, ampliación, remodelación,
dotación y mantenimiento y provisión de material educativo de establecimientos
de educación formal y no formal  (numeral 1).
En consecuencia, la reconstrucción y
reparación del LICEO NACIONAL JUAN DE DIOS URIBE, encuadraría dentro de este
item y, por tanto, no se puede efectuar con partidas del presupuesto nacional
como lo estipula el artículo 4º objetado, pues desconoce la prohibición expresa
que sobre el particular contiene el parágrafo del artículo 21, dado que la
Nación no puede reasumir competencias que son exclusivas del municipio.
Dentro de este contexto, ha de
concluirse, entonces, que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 288
y 339 de la Constitución y el 21 de la Ley 60 de 1993, norma orgánica
prevalente  sobre las demás leyes, no es posible financiar con cargo al
presupuesto general de la Nación la obra enunciada en la norma objetada,
artículo 4º, la cual corresponde ejecutar al municipio de Andes (Antioquia),
con los recursos que recibe por concepto de su participación en los ingresos
corrientes de la Nación.
En sentencia C-685 de 1996, la Corte
Constitucional se refirió al sistema de cofinanciación manifestando que es un
instrumento que encuentra su sustento constitucional en los artículos 1º y 288
de la Constitución y que permite que existan transferencias financieras del
Gobierno Central a las entidades territoriales que no son obligatorias ni
automáticas como si lo son las contenidas en los artículos 156 y 157 de la
Carta, y que, por tanto, pueden ser condicionadas por el Gobierno central,
conforme a la Constitución y a la ley.
En los mismos términos, esa Corporación
afirma que la cofinanciación tiene el carácter de inversión complementaria,
porque su asignación está condicionada a la concurrencia de los recursos que
aporten las entidades territoriales, y en ese orden, según la Ley Orgánica del
Presupuesto Nacional, sólo se pueden apropiar recursos de cofinanciación para
proyectos específicos, debidamente registrados en el Banco Nacional de
programas y proyectos y evaluados, y aprobados por los organismos
cofinanciadores o por los mecanismos regionales previstos en el sistema de
cofinanciación (Decreto 111 de 1996, artículos 68 y 69).
El Procurador General de la Nación
encuentra que ninguna de estas condiciones las cumple el proyecto de ley
objetado, pues del expediente legislativo no se observa que el Congreso hubiese
parado mientes sobre los mismos. Igualmente,  el Ministerio Público disiente de
la afirmación del Congreso de la República, consistente en que al Gobierno
Nacional le correspondía la carga de la prueba de demostrar que el municipio de
Andes (Antioquia), sí tiene los recursos suficientes para sufragar la totalidad
de los gastos por concepto de la obra materia del proyecto, para afirmar que no
era necesaria la participación de la Nación por medio del sistema de
cofinanciación.
Lo anterior, por cuanto para el Despacho
es claro que la actividad del Congreso debe someterse a las exigencias
presupuestales contenidas en la Ley 60 de 1993 y en el Decreto 111 de 1996
(normas orgánicas a las cuales debe sujetarse la actividad legislativa), y para
dar curso a un proyecto como el objetado, se requiere que existan los elementos
probatorios suficientes para comprometer a la Nación en un esfuerzo fiscal como
el que implica el mecanismo de la cofinanciación, es decir, en el debate
legislativo debe aparecer el material suficiente que lleve al legislador a la
firme convicción que tanto la obra que se va a realizar es prioritaria para la
satisfacción de las necesidades del correspondiente ente territorial y que los
recursos de éste no son suficientes para su atención. En este sentido ni
técnica ni jurídicamente es viable el proyecto objetado,  en el que se ordenan
apropiaciones presupuestales para cofinanciar la obra de reconstrucción y
remodelación del Liceo Nacional Juan de Dios Uribe, argumento éste que se suma
a los expuestos, para que se declare la transgresión por parte de los artículos
4º y 5º del proyecto objetado de los artículos 151 y 341 inciso tercero de la
Carta Política.
Por lo que hace a los artículos 2º y 3º
del Proyecto de Ley , debe tenerse en cuenta que ni la publicación del libro,
ni la colocación de la placa conmemorativa en homenaje a JUAN DE DIOS URIBE,
tienen la aptitud para modificar la Ley de Apropiaciones o el Plan Nacional de
Desarrollo, ni constituyen una orden para que el Gobierno realice traslados
presupuestales con el mismo fin, el Despacho considera que dichas normas se
ajustan a la Carta Política. Por todo lo anterior, resulta evidente que las
objeciones presidenciales formuladas en relación con los artículos 2º y 3º del
proyecto de ley  no están llamadas a prosperar.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte es
competente para conocer sobre las objeciones de inconstitucionalidad formuladas
por el Presidente de la República en el presente caso, según lo preceptuado por
los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política.
2. Trámite de las
objeciones e insistencia del Congreso
De conformidad con
lo establecido en el artículo 166 de la Carta Política, el Gobierno contaba con
seis días para devolver con objeciones el proyecto de ley, toda vez que esta
iniciativa no consta de más de veinte artículos.
El Presidente de la
República actuó dentro del plazo establecido en la mencionada disposición, toda
vez que recibió el proyecto el día  26 de diciembre de 2000 y lo devolvió al
Congreso el 4 de enero del año en curso para segundo debate en los términos del
artículo 167 del Ordenamiento Superior, según constancia que aparece en el
expediente (folio 39).
Por su parte, el
procedimiento del Congreso se ajusta a lo dispuesto por el artículo 167 de la
Constitución Política, puesto que para estudiar las objeciones presidenciales
se nombró una Comisión Accidental conformada por miembros de ambas células
legislativas, la cual rindió un informe que fue aprobado por las plenarias del
Senado y Cámara, los días 14 y 19 de junio  del 2001, respectivamente.
3.
Lo que se debate
Los reproches del Ejecutivo se dirigen,
básicamente, contra los artículos 2°, 3°, 4° y 5° del proyecto de ley bajo
revisión, y se hacen consistir en la presunta violación de los artículos 151,
288, 356 y 357 de la Constitución Política, que en criterio del Gobierno
habilitan a la Nación para cofinanciar obras de desarrollo municipal cuando
existe manifiesta incapacidad económica del ente territorial, situación que no
se configura tratándose del municipio de Andes.
Las cámaras legislativas insisten en la
constitucionalidad del proyecto de ley objetado, porque en su criterio el
Ejecutivo hace una interpretación equivocada de los citados preceptos
superiores y de las normas orgánicas sobre distribución de competencias, que en
su parecer no excluyen la participación de la Nación en la realización de obras
del nivel local por medio de la cofinanciación, sino que, por el contrario,
permiten que exista concurrencia de  esfuerzos con los entes territoriales  que
en ningún caso tienen exclusivamente a su cargo el ejercicio de competencias en
lo relacionado con la ejecución de obras de desarrollo municipal. Por ello, el
Gobierno debe demostrar que el ente territorial cuenta con recursos
presupuestales propios para adelantar determinada obra, aspecto que no fue
determinado en el caso del municipio de Andes.
Según el Procurador General de la Nación,
en el expediente legislativo no está acreditada la incapacidad del municipio de
Andes para la ejecución de las obras civiles de adecuación del Liceo Nacional
Juan de Dios Uribe el municipio de Andes;  tampoco está demostrado que se trata
de una medida prioritaria para la satisfacción de las necesidades del ente
territorial y además se le imparte una orden imperativa al Gobierno para que
incluya la partida correspondiente en el presupuesto, todo lo cual pone en
evidencia la inconstitucionalidad del mecanismo de la cofinanciación  previsto
en el proyecto de ley objetado.
Con el objeto de decidir de fondo sobre
las objeciones presidenciales al proyecto de ley en referencia, corresponde a
la Corte determinar si el Congreso de la República puede autorizar al Gobierno
Nacional para participar mediante cofinanciación con el  municipio de Andes en
el cumplimiento de las obras de reconstrucción y reparación del Liceo Nacional
Juan de Dios Uribe, ubicado en este ente territorial, ordenando para estos
efectos la inclusión de una partida presupuestal en el presupuesto de gastos
del Ministerio de Educación Nacional.
4. Competencia del Congreso de la República para ordenar la
cofinanciación de obras y programas en el orden municipal
Reiteradamente la jurisprudencia
constitucional ha rechazado por inconstitucionales las iniciativas provenientes
del Congreso de la República que ordenan un gasto público, cuando quiera que el
objetivo perseguido con la medida radica en imponerle al Gobierno la
incorporación en el Presupuesto General de la Nación de partidas con destino a
la financiación de proyectos y programas que son de competencia de los entes
territoriales, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de
Distribución de Competencias (Ley 60 de 1993).[1]
Esta doctrina constitucional ha sido
decantada  partiendo del análisis del principio de legalidad del gasto público
que supone la existencia de competencias concurrentes, aunque separadas, entre
los órganos legislativo y ejecutivo, correspondiéndole al primero la ordenación
del gasto propiamente dicha y al segundo la decisión libre y autónoma de su
incorporación en el Presupuesto General de la Nación, de manera que ninguna
determinación que adopte el Congreso en este sentido puede implicar una orden
imperativa al Ejecutivo para que incluya determinado gasto en la ley anual de
presupuesto, so pena de ser declarada inexequible.[2]
Así mismo, se ha considerado que aún
existiendo ese título jurídico para su posterior inclusión en la ley de
presupuesto, el gasto que apruebe el Congreso de la República no puede
consistir en la financiación con cargo al presupuesto general de la Nación  de
obras y programas que son del resorte de los entes territoriales de acuerdo con
lo establecido en la Ley 60 de 1993 - Ley Orgánica de distribución de recursos
y competencias de que tratan los artículos 288, 356 y 357 Superiores-, toda vez
que se generaría una indebida duplicidad de esfuerzos económicos que atentaría
contra  la estabilidad económica y violaría los principios de descentralización
administrativa y autonomía territorial que consagra el Ordenamiento
Superior.
Con todo, la jurisprudencia[3] admite la posibilidad
que a través de iniciativas de gasto público el Congreso pueda disponer la
participación de la Nación en el desarrollo de funciones que son de exclusiva
competencia de los entes territoriales cuando se presenta el supuesto de hecho
regulado en el parágrafo del artículo 21 de la Ley 60 de 1993, en virtud del
cual se pueden ordenar “apropiaciones presupuestases para la ejecución de
funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades
territoriales” y “partidas de cofinaciación para programas en desarrollo de
funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales”. En criterio
de la Corte, estas hipótesis están  en consonancia con los principios de
concurrencia, coordinación y subsidiariedad a que se refiere el segundo inciso
del artículo 288 de la Ley Fundamental.[4]
Pero según la
jurisprudencia de esta Corporación[5]
no basta que la iniciativa legislativa de gasto público esté dirigida  a
cofinanciar determinada obra de desarrollo municipal, porque  dado el carácter
complementario de este mecanismo su aplicación está condicionada a la
concurrencia de recursos que aporten las entidades territoriales (Decreto 2132
de 1992) y al cumplimiento de los requisitos señalados en la Ley Orgánica del
Presupuesto Nacional, compilada en el Decreto 111 de 1996, cuyos artículos 68 y
69 disponen que sólo se pueden apropiar recursos de cofinanciación para
proyectos específicos debidamente registrados en el Banco Nacional de programas
y proyectos y evaluados y aprobados por los organismos cofinanciadores o por
los mecanismos regionales previstos en el sistema de cofinanciación.
De modo que la
apropiación de recursos para estos fines no se  materializa como una
transferencia en favor de la entidad territorial cofinanciada, sino que debe
hacerse en favor de los Fondos de Cofinanciación que forman parte del sistema
nacional de cofinanciación y teniendo en cuenta la naturaleza de las
actividades  que serán objeto de cofinanciación debidamente clasificadas por
programas. (D. 2132/92, art. 26-7). [6]
Finalmente,  en lo que concierne a la
posibilidad de aprobar iniciativas de gasto público orientadas a cofinanciar
proyectos y programas de los entes territoriales, en particular gastos en los
municipios, la Corte ha expresado que el proyecto correspondiente debe cumplir
con todas las exigencias señaladas en la Constitución para que se convierta en
Ley de la República, especialmente que la medida aprobada comporte una
autorización al Ejecutivo para incluir en el presupuesto las partidas
correspondientes y que tal determinación cuente con la iniciativa o  anuencia
del Gobierno en la forma como lo preceptúa el inciso segundo del canon 154 de
la Carta Política, en concordancia con el artículo 150-9 ibidem.  De lo
contrario, la correspondiente iniciativa estará viciada de
inconstitucionalidad.[7]
4. Examen de las objeciones
Antes de adelantar el examen material de
las objeciones gubernamentales, la Corte cree conveniente manifestar que en virtud de lo establecido en el artículo 150-15
de la Carta Política, el Congreso de la República es competente para decretar
honores de los ciudadanos que en distintas esferas del quehacer social han
prestado valiosos servicios a la patria, como es el caso del periodista,
comediógrafo, cuentista y orador Juan de Dios Uribe, cuya memoria pretende
honrar el legislador en el centenario de su muerte según las voces del artículo
1° del proyecto de ley que se revisa.
Para esta
Corporación la atribución que se comenta -cuyo origen data de la anterior
normatividad superior[8]-, debe ser ejercida por el Congreso de la
República dentro de parámetros de prudencia, proporcionalidad y razonabilidad y
con respeto de los preceptos constitucionales, puesto que de lo contrario daría
lugar  situaciones contradictorias v.gr. cuando se pretende exaltar a quien no
es digno de reconocimiento, con las consabidas repercusiones que en la
conciencia colectiva y en moral administrativa puede ocasionar tal
determinación.  De la misma manera, cree la Corte que los decretos de honores
que expide el legislador no pueden convertirse en un
pretexto para
otorgar gracias, dádivas o favores personales a cargo del erario público, ni
para ordenar gasto público con desconocimiento del reparto de competencias
existente entre la Nación y los municipios.[9]
Hechas estas
precisiones,  en el proyecto de ley que se revisa se advierte que la exaltación
de la memoria de Juan de Dios Uribe -que por sí misma no envuelve problema
alguno de constitucionalidad-, está acompañada de otras decisiones de como la
publicación  de un libro con la semblanza de la obra del citado personaje, la
cual debe llevarse a cabo por el Gobierno con la dirección y ejecución del
Ministerio de Educación, asesorado por la Academia Colombiana de Historia
(artículo 2° del proyecto).
Tal como está
concebida esta determinación no encuentra la Corte reparo alguno de
constitucionalidad en su contra, en la medida en que encaja perfectamente
dentro de la competencia constitucional de ordenación del gasto  a cargo del
Congreso de la República, al tiempo que no consiste en  una orden imperativa al
Ejecutivo para que proceda a incluir los recursos correspondientes en el
presupuesto general de la Nación.
Tampoco merece reproche de
constitucionalidad la disposición contenida en el artículo tercero del proyecto
sub examine, en virtud del cual por cuenta de la Presidencia de la República se
colocará una placa conmemorativa en el parque principal del municipio de Andes,
por cuanto se trata de un precepto que está conforme con la función
presidencial de  propender por la cumplida ejecución de la ley  (Art. 189-11 de
la C.P.) y  con el carácter de la primera magistratura de la Nación que según
las voces del  canon 188 Superior simboliza la unidad nacional, uno de cuyos
fundamentos es, precisamente, la cultura en sus diversas manifestaciones (art.
70 ibidem).
Sin embargo, no acontece lo mismo en
relación el artículo cuarto del proyecto que se revisa, cuyas preceptivas
resultan inconstitucionales por las siguientes razones:
Aún cuando la inclusión de una partida no
inferior a trescientos millones de pesos en el presupuesto de gastos del
Ministerio de Educación Nacional, con la cual se persigue sufragar obras nuevas
de reconstrucción y reparación del Liceo Nacional Juan de Dios Uribe[10] , podría resultar
ajustada a la Carta Política pues con estos recursos económicos la Nación
pretende cofinanciar este proyecto específico con el municipio de Andes en
desarrollo de lo previsto en el parágrafo del artículo 21 de la Ley 60 de 1993[11], de todas formas se
configura una violación al Ordenamiento Superior ya que los términos empleados
por el legislador en el proyecto de ley no dejan duda de que se le está
impartiendo una orden perentoria al Ejecutivo en este sentido, contraviniendo
su competencia constitucional para formular autónomamente el presupuesto
general de la Nación.
Ciertamente,  en el artículo cuarto del
proyecto de ley que se examina se emplean las voces “procederá a incluir”  para
referirse a la citada partida, lo cual lejos de significar una autorización al
Gobierno para que si a bien lo tiene, y conforme a lo dispuesto en el artículo
39 del Estatuto Orgánico del Presupuesto[12],
decida la incorporación de este gasto decretado por el Congreso en el proyecto
anual del presupuesto general de la Nación, denota la imposición de un deber de
estricto cumplimiento para el Ejecutivo, que no puede ser atendido sino a costa
de transgredir los artículos 346 y 347 de la Carta Política [13], que le confieren
autonomía en esta materia.
Pero la razón fundamental  por la cual
la citada norma del proyecto de ley resulta afectada de inconstitucionalidad,
estriba en que la decisión adoptada por el legislador de destinar una partida
presupuestal para cofinanciar las citadas obras en el municipio de Andes no
contó con la iniciativa del Gobierno Nacional  tal como lo ordena el artículo
154 de la Carta Política, defecto éste que acarrea inevitablemente la
inexequibilidad de la disposición bajo estudio.
En efecto,  en el trámite del proyecto
en estudio el Ejecutivo se opuso rotundamente a la aprobación de la medida
contenida en el artículo 4° bajo análisis arguyendo “la difícil situación
fiscal que enfrenta el país y la urgente necesidad de llevar a cabo un  ajuste
fiscal” y que “uno de los fenómenos que explica la expansión del gasto del
Gobierno por encima de sus posibilidades reales de financiación está
relacionado con la pérdida de su capacidad para determinar sus propias
prioridades de gasto” (ver folios 21 a 24 del expediente), dejando de esta
forma en claro que tal determinación no iba a contar con su iniciativa.
Conviene aclarar que cuando la norma
bajo examen hace referencia al Liceo Nacional Juan de Dios Uribe, no quiere
significar que se trata de una institución perteneciente al orden nacional,
toda vez que ese centro educativo al ser creado mediante ordenanza
departamental forma parte de la estructura de este nivel territorial.
Por los
motivos expuestos, la Corte declarará fundada la objeción presidencial respecto
del artículo 4° del proyecto de ley.
Ahora bien, en
relación con el artículo 5° del proyecto no advierte la Corporación vicio
alguno de inconstitucionalidad, pues tal como se expresó anteriormente el
artículo 21 de la Ley 60 de 1993, en desarrollo del artículo 288 de la Carta
Política, admite la posibilidad de que la Nación participe en el desarrollo de
funciones que son del resorte de los entes territoriales, mediante la
apropiación de recursos presupuestales destinados a cofinanciar obras y
programas con el concurso económico de las autoridades del nivel local.
Tal es el caso
de la norma que se examina, en la cual se autoriza al Gobierno para participar
mediante cofinanciación con el municipio de Andes (Antioquia) en el
cumplimiento de los programas y obras ordenadas a apropósito del centenario del
periodista, comediógrafo y cuentista Juan de Dios Uribe. Así, pues, como en lo
referente a esta disposición no prospera el reproche del Ejecutivo, la Corte
así lo declarará en la parte resolutiva de este pronunciamiento.
VII.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar INFUNDADAS las
objeciones presidenciales respecto de los artículos 2°, 3° y 5° del proyecto de
ley 211 de 1999 Senado, 300 de 2000 Cámara de Representantes.
Segundo. Declarar FUNDADAS las
objeciones presidenciales  en relación con el artículo 4° del proyecto de ley
211 de 1999 Senado, 300 de 2000 Cámara de Representantes.
Tercero. Por Secretaría General remítase el expediente legislativo y copia
de esta sentencia al señor Presidente del Congreso de la República, con el fin
de que se dé cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 167 de la
Constitución y 33 del Decreto 2067 de 1991.
Cópiese,
notifíquese y comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  En la sentencia C-017
de 1997, la Corte expresó que el diseño y construcción de obras como acueductos
y alcantarillados, corresponde a una función asignada a los municipios en
virtud de la ley orgánica que se ocupa de distribuir competencias y recursos
públicos, la que además ha previsto la fuente que servirá a su financiación y,
por consiguiente, ha prohibido, de manera general, que en el presupuesto de la
nación se incluyan partidas adicionales. Dijo también que dado que en el caso
bajo estudio se trataba de una función de orden municipal, la que, además, se
dispuso al margen de los programas de cofinanciación, se aplica la regla
general que prohíbe la doble financiación de una actividad municipal que de
suyo ya se ve soportada en los ingresos corrientes de la nación. La Corte no
descarta en esta jurisprudencia que en desarrollo de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, la nación pueda en ciertos eventos
brindar apoyo económico adicional a los municipios, pero dentro del marco de la
ley orgánica que distribuye competencias y recursos entre la nación y las
entidades territoriales y siempre que, en aplicación de tales principios, ello
sea procedente. De lo contrario se fomentaría una autonomía parasitaria y
demasiado costosa en términos fiscales ya que la duplicación del gasto en las
distintas esferas y la falta de una precisa alinderación de responsabilidades
políticas, administrativas y presupuestales, socava el modelo de autonomía
territorial consagrado en la Constitución Política. Recientemente en la
Sentencia C-197 de 2001, la Corte reiteró estos planteamientos.
[2]
Según lo dicho en la Sentencia
C-192 de 1997 la Constitución distingue diversos momentos en relación con los
gastos públicos. De un lado, el Gobierno incluye dentro del proyecto de
presupuesto las partidas que considera que deben ser ejecutadas dentro del
período fiscal respectivo. Luego corresponde al Congreso aprobar o no las
partidas, esto es, autorizar o no los gastos propuestos por el Gobierno,
momento en el cual la Carta le confiere la posibilidad de eliminar o reducir
las partidas que no considere convenientes,  salvo aquellas que se necesitan
para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del
Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y
las inversiones autorizadas en el Plan de Desarrollo. Finalmente, durante la
ejecución del presupuesto, corresponde al Gobierno y a las otras autoridades
ordenadores del gasto, ejecutar, esto es, comprometer efectivamente las
correspondientes partidas hasta los montos máximos aprobados por el Congreso.
[3] En la Sentencia C-197 de 2001 M.P.
Rodrigo Escobar Gil se dijo: “La Corte destaca con especial énfasis, que en virtud de lo
dispuesto por esta última parte del parágrafo del articulo 21, la Nación sí
puede contribuir a financiar funciones que en principio competen
a los entes territoriales, y correlativamente, también, funciones que según la
Ley Orgánica son de cargo de la Nación, pueden llevarse a cabo con la
participación de recursos de los entes territoriales. Esta posibilidad no solo
está claramente autorizada por la norma en comento, sino que desarrolla plenamente
los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad a que se refiere
el segundo inciso del artículo 288 superior, como bien lo afirma el Congreso.
En efecto esta disposición de la Constitución, es del siguiente tenor:
"Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán
ejercidas conforme a los principios de coordinación concurrencia y
subsidiariedad. "
[4] La Corte ha justificado
el mecanismo de la cofinanciación expresando que es un  “instrumento que
permite que existan transferencias financieras del gobierno central a las
entidades territoriales que no sean obligatorias y automáticas -como lo son el
situado fiscal o la participación de los municipios en los ingresos corrientes
de la Nación (CP art. 356 y 357)- sino que puedan ser condicionadas por el
Gobierno central, conforme a la Constitución y a la ley. De esa manera se
pretende que la Nación pueda orientar la dinámica de la descentralización, al
mismo tiempo que se estimula el desarrollo institucional y la eficiencia fiscal
y administrativa de las distintas entidades territoriales, pues lo propio de la
cofinanciación es que un componente de la inversión es sufragado por la propia
entidad territorial, que se encuentra así incentivada a no dilapidar los
recursos[4].
En ese orden de ideas, el mecanismo de cofinanciación encuentra amplio sustento
constitucional en la fórmula territorial misma del Estado colombiano, que es
una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades
territoriales (CP art. 1) En efecto, la cofinanciación articula los principios
de unidad y autonomía del ordenamiento territorial, al mismo tiempo que
desarrolla los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en
los cuales se funda el reparto de competencias entre los distintos niveles
territoriales (CP art. 288) Sin embargo, la constitucionalidad prima facie del
mecanismo de la cofinanciación no significa que cualquier regulación de la
misma sea legítima, pues es obvio que ésta debe adecuarse a la Carta, y en
particular a los principio y reglas constitucionales que gobiernan el proceso
presupuestal y el reparto de competencias entre el Gobierno y el Congreso en
este campo”. Sentencia C-685 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero
[5] Cfr. Sentencia C-593 de
1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell
[6] El
referido sistema está conformado por el Fondo de Cofinanciación para la
Inversión social -FIS-, el Fondo de Cofinanciación para la Inversión rural
-DRIN- y por el Fondo de Cofinanciación para la Infraestructura Vial y Urbana
(Decreto 2132 de 1992, art. 24)
[7] Cfr. Sentencia C-197 de
2001
[8] Al comentar la Carta
Política de 1886, José María Samper dijo sobre esta atribución: “No poco se
ha abusado en Colombia, así por los Congresos como por los gobernantes, de la
facultad que, más o menos constitucional, de decretar honores públicos para
ciudadanos que, por buenos o malos motivos, se han hecho notables; y a tal
punto ha llegado el abuso, que bien han podido considerarse los honores hechos
a unos, como deshonor para otros y aun para la patria. En nada ha de ser más
prudente y mesurado el congreso que en el ejercicio de esta atribución de
“decretar honores públicos a los ciudadanos que hayan prestado grandes servicios
a la patria”; pues si de grandes se califican los servicios pequeños o de poca
monta, y aun de grandes servicios los actos de alguna vida maléfica para la
nación, los decretos de honores, lejos de ser premio y estímulo para la virtud,
serán profundamente corruptores”. Comentario tomado de la obra “Derecho
Público Interno”. Ed. TEMIS. 1982. Pág. 403
[9] En Sentencia C-057 de 1993, la Corte
expresó que las leyes de honores no pueden ser abstractas sino que deben
referirse a personas en particular. Posteriormente, en Sentencia C-544 de 1996,
señaló que la ley de honores produce efectos particulares sin contenido
normativo de carácter abstracto. Agregó que desde el punto de vista material,
no crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas objetivas y generales que
le son propias a la naturaleza de la ley, pues simplemente se limitan a regular
situaciones de orden subjetivo o singulares, cuyo alcance es únicamente la
situación concreta descrita en la norma, sin que sean aplicables
indefinidamente a una multiplicidad de hipótesis o casos. De manera alguna
pueden desprenderse de su contenido, efectos contrarios a su origen, o
interpretaciones diversas que se aparten del sentido de la ley. Finalmente, en
Sentencia C-432 de 1998, precisó que No podría el Congreso, ni siquiera en
virtud de una ley de honores, señalar a la autoridad monetaria la fecha en la
cual deba efectuarse una emisión monetaria ni tampoco el día exacto en que deba
principiar la circulación de billetes, y menos todavía definir cuál habrá de
ser su cantidad, ni la denominación del numerario objeto de aquella.
[10] La denominación que en
el proyecto de ley que se revisa  se le da a esta institución educativa es
incorrecta, porque el colegio Juan de Dios Uribe fue creado por medio de la
Ordenanza No. 33 del 30 de diciembre de 1968 de la Asamblea Departamental de
Antioquia  con el nombre de Liceo Departamental.
[11] De conformidad con el
artículo 2° de la Ley 60 de 1993, corresponde a los Municipios, en el sector educativo:
“Financiar las inversiones necesarias en infraestructura y dotación y asegurar
su mantenimiento, y participar con recursos propios y con las participaciones
municipales en la financiación de los servicios educativos estatales. y en la
cofinanciación de programas y proyectos educativos”.
[12] El artículo 39 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto dispone: “Los gastos autorizados por leyes
preexistentes a la presentación del proyecto anual de Presupuesto General de la
Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de
recursos, y las prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de
órganos del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de
Inversiones, e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere el
parágrafo único del artículo 21 de la Ley 60 de 1993”.
[13] C.P. Artículo 346.
El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo
presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.
En la Ley de
Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito
judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o
a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de
las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar
cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Las comisiones de
asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar
primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.
C.P. Artículo 347. El
proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que
el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los
ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones
que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o
la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos
contemplados.
El presupuesto podrá
aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los
recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período
legislativo siguiente.