C-704-17
Sentencia C-704/17
OBJECIONES GUBERNAMENTALES
A PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA
DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Faltas disciplinarias gravísimas
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Procedimiento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION GUBERNAMENTAL-Alcance respecto de texto rehecho e integrado por
el Congreso/RATIO DECIDENDI DE SENTENCIA DE OBJECION
GUBERNAMENTAL-Límite a la labor de
rehacer e integrar un proyecto de ley por el Congreso
Esta Corporación, en el estudio de las objeciones
gubernamentales presentadas por inconstitucionalidad, puede determinar la
exequibilidad, inexequibilidad o inexequibilidad parcial del proyecto de ley en
discusión. En caso de que se declare su exequibilidad, el fallo obliga al
Presidente a sancionar la ley y a promulgarla, pero si se declara su
inexequibilidad se archivará el proyecto. En el evento de que se declare su
inexequibilidad parcial, así se indicará a la Cámara en que tuvo origen el
proyecto para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e integre las
disposiciones afectadas en términos concordantes con la Sentencia de la Corte.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE OBJECIONES
GUBERNAMENTALES-Análisis formal y material
Una vez cumplido el procedimiento legislativo, el Congreso
debe enviar nuevamente a esta Corporación el texto rehecho, para que esta
profiera un fallo definitivo. En el nuevo análisis constitucional se debe
considerar, por un lado, el procedimiento legislativo y, por otro, determinar
si las disposiciones rehechas e integradas se ajustan a los lineamientos
señalados en la providencia proferida. Sin embargo, este análisis material se
realiza una vez se constata que el procedimiento legislativo se desarrolló
acorde con la Constitución Política y los lineamientos jurisprudenciales de este
Tribunal.
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Alcance
de las facultades de rehacer e integrar proyecto de ley declarado parcialmente
inconstitucional/CONGRESO DE LA REPUBLICA EN PROYECTO
DE LEY REHECHO E INTEGRADO-Carencia de
competencia para reproducir, modificar o condicionar dentro del mismo trámite
una norma declarada inexequible
Cuando de conformidad con el inciso
4º del artículo 167 de la Constitución, la Corte encuentra fundada la objeción
presidencial respecto de una disposición y, en razón de ello, la declara
inexequible, el Congreso carece de competencia para reproducirla, modificarla o
condicionarla, dentro del mismo trámite y, por consiguiente, debe supeditarse a
eliminar la norma. Sin embargo, ello no implica que el legislativo pierda
competencia para regular el contenido normativo de que se trate la disposición
mediante un procedimiento legislativo ordinario, teniendo en cuenta el dictamen
de la Corte. Es decir, si el Congreso estima pertinente legislar sobre la norma
declarada inexequible, siguiendo la sentencia de la Corporación, deberá hacerlo
mediante un trámite legislativo independiente.
PROYECTO DE LEY-Existencia, validez,
vigencia, eficacia y promulgación
Referencia: Expediente OG-149
Objeciones Gubernamentales al Proyecto de Ley 055 de
2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código
General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones
de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá
D. C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus competencias
constitucionales y legales, en especial las establecidas en los artículos 167 y
241 numeral 8° de la Constitución Política, y 32 al 35 del Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
El Proyecto de Ley 55 de 2014
Senado / 195 de 2014 Cámara, “por medio de la cual se expide el Código
General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones
de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”, conformado
por 265 artículos, fue objetado por el Gobierno Nacional en varios de ellos, en
algunos casos por inconstitucionalidad[1]
y en otros por inconveniencia[2].
Por inconstitucionalidad fueron objetados, entre otros, los artículos 55,
numerales 1º y 3º, y 58 numeral 1º, cuyo texto original era el siguiente:
“TÍTULO ÚNICO
LA DESCRIPCIÓN DE LAS FALTAS
DISCIPLINARIAS EN PARTICULAR
CAPÍTULO I
Faltas Gravísimas
Artículo
55. Faltas relacionadas con el servicio o la función pública.
1.
Dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo.
(…)
3.
Consumir, en el sitio de trabajo o en lugares públicos, sustancias prohibidas
que produzcan dependencia física o síquica, asistir al trabajo en tres o más
ocasiones en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando
la conducta no fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será
calificada como grave.
(…)
Artículo
58. Falta relacionada con la acción de repetición.
1.
No decidir, por parte del Comité de Conciliación, la procedencia de la acción
de repetición dentro del término fijado en la ley.
(…)”
2.
Para el Gobierno Nacional
estas normas conducen a aplicar a los servidores públicos sanciones no
proporcionadas ni adecuadas, en contradicción con el principio y derecho
fundamental constitucional a la igualdad (artículo 13 Superior). Se precisó que
las disposiciones objetadas son de “naturaleza estrictamente administrativa”,
que regulan conductas que no tienen la entidad para ser sancionadas con el
rigor de una falta gravísima. Adicionalmente, se sancionan con la misma
gravedad que las conductas cometidas contra el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y la libertad personal,
faltas también catalogadas como gravísimas. Por consiguiente, el Ejecutivo
solicitó la eliminación de estas disposiciones del Proyecto de Ley[3].
3.
En el estudio de las
objeciones gubernamentales presentadas contra el Proyecto de Ley, la Corte
Constitucional, a través de la Sentencia C-284 del 1º de junio de 2016,
determinó:
“Primero.- Declarar
INFUNDADA la PRIMERA de las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por
el Gobierno Nacional al Proyecto de Ley 55 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara,
“Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la
Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas
con el Derecho Disciplinario”, y por lo tanto, declarar la constitucionalidad
del artículo 67 de dicho proyecto, en relación con el aspecto analizado.
Segundo.- Declarar
INFUNDADA la SEGUNDA de las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por
el Gobierno Nacional, en relación con los numerales 2°, 7° y 11 del artículo
55, 4° del artículo 56 y 6°, 10 y 13 del artículo 57 del mismo proyecto de ley,
y por lo tanto, declarar la constitucionalidad de tales disposiciones en
relación con los aspectos analizados en esta providencia.
Tercero.- Declarar
parcialmente INFUNDADA la SEGUNDA objeción por inconstitucionalidad formulada
por el Gobierno Nacional, en relación con el numeral 3° del artículo 55 del
mismo proyecto de ley. En consecuencia, declarar la constitucionalidad parcial
del texto reproducido en el numeral 3º del artículo 55 de este
proyecto de ley, y parcialmente FUNDADA esta objeción, en lo relativo a
la expresión “o en lugares públicos”, en los términos de la sentencia
C-252 de 2003.
Cuarto.- Declarar FUNDADA
la SEGUNDA objeción por inconstitucionalidad formulada por el
Gobierno Nacional en relación con los numerales 1° del artículo 55 y 1º
del artículo 58 del mismo proyecto de ley, y por lo tanto, declarar la
inconstitucionalidad de tales disposiciones.
Quinto.- DESE
cumplimiento a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política” (Subrayas fuera de texto).
4.
En cumplimiento de lo ordenado
en el numeral 5º de esa Sentencia, la Secretaría General de esta Corporación,
por medio de oficio del 9 de junio de 2016[4], remitió al Presidente del Senado de la
República copia del fallo, así como el original del expediente legislativo, que
en su momento fue enviado a la Corte, con el fin de que, una vez oído el
Ministro del ramo, procediera a rehacer e integrar las disposiciones afectadas
en términos concordantes con la providencia.
El
16 de noviembre de 2016, el Secretario General del Senado envió de regreso a la
Corte el referido expediente, junto con algunos elementos probatorios que
darían cuenta del trámite adelantado en acatamiento de la Sentencia C-284 de
2016. Sin embargo, no fue allegada la totalidad de los documentos necesarios
para adoptar una decisión de fondo. Para obtenerlos se hizo necesario realizar
diferentes requerimientos a los Presidentes y Secretarios Generales del Senado
de la República y de la Cámara de representantes mediante Autos del 22[5] y
30 de noviembre de 2016[6],
del 29 de marzo de 2017[7]
y del 22 de septiembre de 2017[8].
Mediante el Auto 569 del 30 de noviembre de 2016, la Sala Plena de esta
Corporación decidió “abstenerse de decidir acerca del trámite cumplido en
ejecución de la Sentencia C-284 de 2016 con respecto a las objeciones
gubernamentales de la referencia, hasta tanto no se cumplan los presupuestos
constitucionales y legales requeridos para hacerlo” y advirtió que “(u)na
vez el Magistrado sustanciador verifique que las anteriores pruebas han sido
adecuadamente aportadas, continuará el trámite de las objeciones presidenciales
al proyecto de ley de la referencia”.
El
23 y 30 de octubre de 2017, se recibieron en la Secretaría General de la
Corporación las últimas pruebas faltantes remitidas por la Cámara de
Representantes y el Senado de la República, respectivamente, con las cuales se
complementó el acervo requerido para realizar el análisis constitucional
correspondiente y adoptar una decisión de fondo.
5.
Petición especial en torno a la vigencia de la Ley. En el transcurso del tiempo que ha requerido
la Corte para el trámite de las objeciones, por razón de la necesidad de
recaudar las pruebas completas solicitadas al Congreso, el señor Procurador
General de la Nación solicitó a esta Corporación, el 27 de enero de 2017, que
al emitir su fallo definitivo se hiciera claridad sobre la entrada en vigencia
de la ley aludida, esto es, sobre la fecha en que el nuevo código disciplinario
debe entrar a regir. Planteó al respecto la necesidad de diferir en el tiempo
la vigencia de la nueva normatividad para su adecuada y plena aplicación.
El
fundamento de su pretensión lo centró en los siguientes argumentos: (i) en el
Proyecto de Ley se previó un período de implementación y de transición para el
efectivo funcionamiento del estatuto, conforme se evidencia en la fecha de “presentación
del proyecto (6 de agosto de 2014) y la fecha formalmente prevista para la entrada
en vigencia del Código General Disciplinario (1º de enero de 2017)”; (ii)
el tiempo que ha transcurrido desde la aprobación inicial del Proyecto hasta el
momento, implica negar la opción de preparar a las instituciones para la
transición; particularmente, generaría inconvenientes económicos y logísticos
por la nueva estructura orgánica y tecnológica que exige la aplicación de la
norma y la correcta capacitación de los funcionarios; (iii) elementos estos de
los cuales depende la garantía de la seguridad jurídica, la institucionalidad,
la eficacia de la sanción disciplinaria, los principios de la función y
administración pública y la garantía del derecho fundamental al debido proceso.
En
concordancia con esta solicitud, 144 Personeros de Colombia, por medio de
oficio allegado a esta Corporación el 26 de enero de 2017, solicitaron
consagrar un régimen de transición de “al menos” un año para la vigencia
del nuevo Código Disciplinario Único. Lo anterior, puesto que, según afirman,
en la actualidad existe debilidad en la infraestructura, planta física,
tecnológica, administrativa y presupuestal de las Personerías, situación que
les impediría financiar las exigencias de la nueva norma al imponer el sistema
de oralidad.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corporación es competente para conocer el
presente asunto, de acuerdo con lo establecido en los artículos 167 y 241
numeral 8º de la Constitución Política, y el artículo 32 y siguientes del
Decreto 2067 de 1991.
2. Problema jurídico y metodología de la decisión
De acuerdo con los antecedentes previamente reseñados,
corresponde a esta Corte determinar si el Congreso de la República rehízo e
integró el Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por
medio de la cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley
734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el
Derecho Disciplinario”, de conformidad con lo dispuesto por el inciso
4º del artículo 167 de la Constitución Política, y la Sentencia C-284 de 2016,
que decidió sobre las objeciones gubernamentales.
Para cumplir con este objetivo, la Sala asumirá el
estudio constitucional del procedimiento legislativo para rehacer e integrar
las normas afectadas con la Sentencia C-284 de 2016. En caso de que se constate
cumplido este procedimiento de acuerdo con lo determinado en el inciso 4º del
artículo 167 Superior, se analizará la exequibilidad material de estas normas.
Finalmente, dado que el inciso 2º del artículo 265 del Proyecto de Ley prevé
que algunas normas relativas al procedimiento entrarían a regir a partir del 1º
de enero de 2017[9],
la Sala se pronunciará respecto de la entrada en vigor de estas disposiciones.
Resulta necesario advertir que, conforme al artículo
167 Superior y el precedente de esta Corporación[10], los efectos
del presente fallo se restringen al examen de las normas objetadas por el
Ejecutivo, cuya constitucionalidad fue analizada y decidida en la Sentencia
C-284 de 2016. Por consiguiente, conviene aclarar que esta providencia no
impide que en el futuro se aleguen defectos procedimentales o sustanciales en
que hubiere incurrido el Congreso en el resto del Proyecto de Ley o respecto de
las mismas normas objeto de estudio pero por cargos de constitucionalidad
diferentes a los examinados en el mencionado fallo.
3.
Estudio constitucional del procedimiento legislativo relacionado con la
discusión y aprobación del texto rehecho e integrado del Proyecto de Ley
La
Constitución Política consagra en el Título VI, sobre la Rama Legislativa, Capitulo
III, el procedimiento legislativo de las leyes en el Congreso de la República. Según
el artículo 154 Constitucional, perteneciente a este acápite, las leyes tienen
origen en cualquiera de las Cámaras del órgano legislativo. El procedimiento
que debe surtirse para que un proyecto pueda ser ley, conforme al artículo 157
Superior, comprende los siguientes requisitos: “1. Haber sido publicado
oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.
2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión
permanente de cada Cámara (…). 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo
debate; 4. Haber obtenido la sanción del Gobierno”.
Respecto
de la sanción presidencial, el artículo 165 Superior especifica que, una vez un
proyecto de ley sea aprobado por ambas Cámaras, este pasa al Gobierno para su
sanción. En este escenario, el Ejecutivo se encarga de “atestiguar la idoneidad del acto y la regularidad en
cuanto al cumplimiento de los trámites cumplidos en su expedición”[11].
Como consecuencia de este estudio,
pueden presentarse dos situaciones, la primera que el Ejecutivo se encuentre de
acuerdo con el proyecto y disponga que se promulgue como ley; la segunda se
genera ante su desacuerdo, evento en el cual podrá objetar total o parcialmente
el proyecto de ley y este “volverá a las cámaras a segundo debate”[12].
Las
objeciones gubernamentales, de acuerdo con el artículo 167 Superior, pueden
presentarse por inconveniencia o inconstitucionalidad. En el primer caso, el
proyecto debe ser reconsiderado por el Congreso y, una vez aprobado por la
mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara, el Ejecutivo lo debe
sancionar. Sin embargo, cuando las objeciones son por inconstitucionalidad y si,
después de ser reconsideradas, las Cámaras insisten en el proyecto o en las
normas objetadas, estas deben pasar a revisión de la Corte Constitucional para
que determine si las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad se
encuentran fundadas.
Esta
Corporación, en el estudio de las objeciones gubernamentales presentadas por
inconstitucionalidad, puede determinar la exequibilidad, inexequibilidad o
inexequibilidad parcial del proyecto de ley en discusión. En caso de que se
declare su exequibilidad, el fallo obliga al Presidente a sancionar la ley y a
promulgarla[13],
pero si se declara su inexequibilidad se archivará el proyecto[14]. En el
evento de que se declare su inexequibilidad parcial, así se indicará a la
Cámara en que tuvo origen el proyecto para que, oído el Ministro del ramo,
rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con la
Sentencia de la Corte.
En
este último evento, una vez cumplido el procedimiento legislativo, el Congreso
debe enviar nuevamente a esta Corporación el texto rehecho, para que esta profiera
un fallo definitivo. En el nuevo análisis constitucional se debe considerar,
por un lado, el procedimiento legislativo y, por otro, determinar si las
disposiciones rehechas e integradas se ajustan a los lineamientos señalados en
la providencia proferida. Sin embargo, este análisis material se realiza una
vez se constata que el procedimiento legislativo se desarrolló acorde con la
Constitución Política y los
lineamientos jurisprudenciales de este Tribunal.
En
cuanto al procedimiento legislativo, la Corte Constitucional ha centrado su
control judicial, especialmente, en los siguientes requisitos[15]: (i) la Cámara donde tuvo origen el proyecto de ley
declarado parcialmente inconstitucional será aquella en la que se inicie el
proceso de revisión y reforma; (ii) antes de rehacer e integrar las
disposiciones afectadas, se debe oír al Ministro del ramo; (iii)
el nuevo texto debe ser publicado[16],
anunciado[17]
y aprobado[18]; y (iv) el proyecto no debe ser
considerado en más de dos legislaturas[19].
3.1.
El trámite legislativo del proyecto rehecho
Después
de proferida la Sentencia C-284 de 2016 la Secretaría General de esta
Corporación remitió, el 9 de junio de 2016, al Presidente del Senado de la
República, Cámara en la que tuvo origen el proyecto objetado, copia de esta
decisión y el original del expediente legislativo, que en su momento había sido
enviado a la Corte. Lo anterior para que se surtiera el procedimiento
legislativo correspondiente.
El
Senado de la República designó la Comisión Accidental[20] para rehacer
e integrar el texto mediante oficio del 13 de junio de 2016. Igualmente, citó
al Ministro del ramo, inicialmente al Ministerio de Justicia y del Derecho,
quien advirtió, por medio de
oficio del 16 de agosto de 2016, que:
“Revisado el escrito de objeciones, se observa que el
mismo fue suscrito por el Presidente de la República y la Directora del
Departamento Administrativo de la Función Pública, quien en este caso sería “el
Ministro del ramo” dado que dicho Departamento Administrativo es el organismo
rector en materia Disciplinaria, por ser un tema laboral de los servidores
públicos. Por esta razón será dicha directora quien hará gobierno (sic) con el
Presidente al sancionar la ley que resultará de este proyecto”.
Por
consiguiente, con el fin de cumplir lo dispuesto en el inciso 4º del artículo
167 Superior, quien rindió el correspondiente concepto fue el Departamento
Administrativo de la Función Pública[21].
El
informe preparado por la Comisión Accidental para rehacer e integrar el
texto del proyecto de ley, así como el texto rehecho fueron publicados
en las Gacetas 665 del 25 de agosto de 2016, Senado, y 733 del 12 de
septiembre de 2016, Cámara[22].
De conformidad con el informe, para acatar la Sentencia C-284 de 2016 se
propuso eliminar el numeral 1º del artículo 55 y el 1º del artículo 58 del
Proyecto, por haber sido declarados inconstitucionales mediante esta
providencia. Igualmente, dispuso eliminar la expresión “o en lugares
públicos” del numeral 3º del artículo 55, expresión declarada parcialmente
inexequible por esta Corporación.
En
consecuencia, en el texto rehecho, “texto reajustado del proyecto de ley”,
las disposiciones objeto de control de constitucionalidad fueron redactadas de
la siguiente manera:
“Artículo
55. Faltas relacionadas con el servicio o la función pública.
1. Violar la reserva de la investigación y de las
demás actuaciones sometidas a la misma restricción.
2. Consumir, en el sitio de trabajo, sustancias
prohibidas que produzcan dependencia física o síquica, asistir al trabajo en
tres o más ocasiones en estado de embriaguez o bajo el efecto de
estupefacientes. Cuando la conducta no fuere reiterada conforme a la modalidad
señalada, será calificada como grave.
(…)
Artículo 58. Falta relacionada con la acción de
repetición. No instaurarse en forma oportuna por parte del Representante
Legal de la entidad, en el evento de proceder, la acción de repetición contra
el funcionario, exfuncionario o particular en ejercicio de funciones públicas cuya
conducta haya generado conciliación o condena de responsabilidad contra el
Estado.
(…)”.
Después
de publicado el informe y el texto rehecho, el Departamento Administrativo de
la Función Pública, para dar cumplimiento al inciso 4º del artículo 167
Constitucional, presentó concepto escrito el 6 de septiembre de 2016.
Esta
entidad manifestó que “(r)evisado el proyecto remitido para estudio
encontramos que fue acogida la objeción y ajustado el texto de los artículos 55
sobre Faltas relacionadas con el servicio o la función pública y 58 sobre
Faltas relacionadas con la acción de repetición”[23]. Este
concepto consta en las Gacetas 733 del 12 de septiembre de 2016, Cámara, y 1087
del 5 de diciembre de 2016, Senado.
Así,
en el Senado de la República la votación del informe de la Comisión Accidental
del texto rehecho fue anunciado el 6 de septiembre de 2016 y aprobado el 7 de
septiembre siguiente, con votación de 55 Senadores en favor y 3 en contra, para
un total de 58 votos. Lo anterior, según Actas de Plenaria 16 y 17, registradas
en las Gacetas del Congreso 1086 y 1087 de 2016.
A
continuación, el 8 de septiembre de 2016, el Senado de la República remitió a
la Cámara de Representantes el informe del texto rehecho para que fuese
considerado. Sin embargo, la Comisión Accidental reportó errores en el informe
publicado y en el texto rehecho, motivo por el cual la Cámara de Representantes
devolvió al Senado el 4 de octubre de 2016 estos documentos para su corrección.
La
Comisión Accidental presentó un segundo informe y “texto rehecho definitivo”
corregido, el cual fue publicado en las Gacetas del Congreso 898, Senado, y
927, Cámara, del 20 y 26 de octubre de 2016[24], respectivamente.
Específicamente,
las normas que fueron objetadas y declaradas total o parcialmente inexequibles
quedaron redactadas de la siguiente manera en el texto rehecho definitivo:
“Artículo
55. Faltas relacionadas con el servicio o la función pública.
1.
Dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo, siempre y
cuando con dicha conducta se cause un perjuicio a los intereses de la
administración o entidad, dependencia o similares, con la que se tenga relación
por el cargo, función o servicio.
(…).
3.
Consumir, en el sitio de trabajo, sustancias prohibidas que produzcan dependencia
física o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de
embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no fuere
reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave. En
el evento de que esta conducta fuere cometida en lugares públicos ella será
calificada como grave, siempre y cuando se verifique que ella incidió en el
correcto ejercicio del cargo, función o servicio.
(…)
Artículo
58. Falta relacionada con la acción de repetición. No instaurarse en
forma oportuna por parte del representante legal de la entidad, en el evento de
proceder, la acción de repetición contra el funcionario, exfuncionario o
particular en ejercicio de funciones públicas, cuya conducta haya generado
conciliación o condena de responsabilidad contra el Estado” (Resaltado propio).
3.1.1.
Trámite en el Senado de la República
En
el Senado de la República, el primer y segundo informe fueron publicados en las
Gaceta 655 del 25 de agosto y 898 del 20 de octubre de 2016. En esta última se
publicó, el texto rehecho definitivo y corregido del Proyecto de Ley.
La
votación para la aprobación del texto rehecho definitivo fue anunciada el 25 de
octubre de 2016 y realizada el 26 de octubre siguiente, conforme consta en las
Actas 28 y 29 de 2017, insertadas en las Gacetas del Congreso 44 y 45 de 2017[25].
De acuerdo con esta última, la votación se realizó de manera nominal y pública,
votando 54 Senadores a favor y 2 en contra, para un total de 56 votos[26].
A
continuación, el Senado de la República puso en consideración de la Cámara de
Representantes el texto rehecho corregido mediante oficio remisorio
fechado el 26 de octubre de 2016.
3.1.2.
Trámite en la Cámara de Representantes
En
la Cámara de Representantes, el primer y segundo informe fueron publicados en
las Gacetas 733 del 12 de septiembre y 927 del 26 de octubre de 2016, en esta
última se publicó el texto rehecho definitivo y corregido del Proyecto
de Ley.
La
votación para la aprobación del texto rehecho fue anunciada el 1º de
noviembre de 2016 y realizada el 2 de noviembre siguiente. Lo anterior, según
consta en las Actas de Sesión Plenaria 176 y 177 de 2016, registradas en las
Gacetas del Congreso 1127 y 1144 de 2016.
De
acuerdo con esta última Gaceta y certificación emitida por la Cámara de
Representantes el 19 de octubre de 2017, el texto rehecho corregido del
Proyecto de Ley “fue aprobado el a través (sic) de votación ordinaria con
las mayorías exigidas por la Constitución y la Ley, conforme a lo dispuesto
en el numeral 12, artículo 1º de la Ley 1437 de 2011, según consta en el Acta
de Plenaria No. 177 del día 2 de noviembre de 2017, a la cual se hicieron
presentes ciento cincuenta y tres (153) H. Representantes a la Cámara”[27].
(Negrillas fuera de texto).
3.2. Análisis constitucional del trámite legislativo del
texto rehecho
El procedimiento legislativo que debe desarrollarse
cuando la Corte Constitucional declara parcialmente inexequible un
proyecto de ley, se encuentra definido por el inciso 4º del artículo 167 de la
Constitución Política en los siguientes términos:
“Si la Corte considera que el proyecto es
parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen
para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones
afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez
cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo.”
(Resaltado propio).
En concordancia con esta disposición, esta Corporación
ha centrado su control constitucional, especialmente, en los siguientes
requisitos[28]:
(i) la Cámara donde tuvo origen el
proyecto de ley declarado parcialmente inconstitucional será aquella en la que
se inicie el proceso de revisión y reforma; (ii) antes de rehacer e
integrar las disposiciones afectadas, se debe oír al Ministro del ramo; (iii)
el nuevo texto debe ser publicado[29],
anunciado[30]
y aprobado[31]; y (iv) el proyecto no debe ser
considerado en más de dos legislaturas[32].
El incumplimiento de uno de estos requisitos implica
el desconocimiento del procedimiento legislativo y, en consecuencia, no resulta
posible un fallo definitivo. La Sala constata que no se cumple con el
procedimiento legislativo para rehacer e integrar el Proyecto de Ley,
debido a que el Congreso no acató lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 167
de la Constitución Política, en cuanto a la participación del Ministro del ramo
antes de rehacer e integrar el proyecto. En efecto, la Corte evidencia que en
el presente caso el servidor público que rindió concepto no fue el Ministro del
ramo, sino la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública,
quien, en criterio de la Corporación, carecía de competencia para realizar
dicho pronunciamiento. No obstante que en ocasiones anteriores la Corte ha
admitido que el Ministro del ramo delegue la manifestación de su concepto[33], resulta necesario puntualizar que
el perentorio mandato del inciso 4º del artículo 167 Superior busca que sea el
jefe de la cartera respectiva el que se pronuncie sobre el proyecto objetado
por el Gobierno y que, por esa vía, emita una opinión autorizada sobre el
sentido del trámite que debe surtirse en el Congreso, para acomodarse a las
objeciones en los términos del dictamen de la Corte.
Debido
al incumplimiento de este requisito, esta Sala se abstendrá de realizar el
análisis de los demás requisitos procedimentales, puesto que tal falencia
implica per se el desconocimiento del trámite que el Congreso debía
adelantar. Así entonces, este Tribunal declarará no cumplida la exigencia constitucional del inciso 4º
del artículo 167 de la Constitución Política, para rehacer e integrar el
Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la
cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002
y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho
Disciplinario”. En consecuencia, una vez realizado el procedimiento
legislativo, con sujeción estricta a la Constitución Política, el Congreso
deberá remitirlo a esta Corporación para fallo definitivo.
No obstante lo anterior, la Sala procederá a realizar algunas
precisiones que resultan relevantes para el estudio de constitucionalidad, en
torno a las modificaciones realizadas por el Congreso sobre los artículos
afectados por el fallo de la Corte, conforme se procede a continuación.
4. Texto rehecho al artículo 55, numeral 1º
En
el texto inicial de esta norma se establecía como falta gravísima “(d)ar
lugar a la configuración del silencio administrativo positivo”. La Corte
Constitucional mediante la Sentencia C-284 de 2016 declaró fundada la objeción
gubernamental presentada contra esta disposición y, por ende, determinó su
inexequibilidad. El Congreso, al rehacer e integrar este enunciado normativo,
estableció que constituye falta gravísima “1. Dar lugar a la configuración
del silencio administrativo positivo, siempre y cuando con dicha conducta se
cause un perjuicio a los intereses de la administración o entidad, dependencia
o similares, con la que se tenga relación por el cargo, función o servicio”
(Texto en negrilla modificado por el Congreso).
Para
avizorar los cambios realizados por el Congreso sobre la norma de la referencia
se pone en consideración el siguiente cuadro Comparativo
Proyecto
de Ley original
Proyecto
de Ley modificado
“Artículo
55. Faltas relacionadas con el servicio o la función pública.
1.
Dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo.
(…)”.
Artículo
55. Faltas relacionadas con el servicio o la función pública.
1.
Dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo, siempre
y cuando con dicha conducta se cause un perjuicio a los intereses de la
administración o entidad, dependencia o similares, con la que se tenga
relación por el cargo, función o servicio”. (Negrillas fuera de texto).
(El
texto resaltado fue adicionado por el Congreso).
En consideración de esta Sala, cuando la Corte encuentra fundadas las objeciones
presidenciales caben diversas posibilidades: a) que se declare la
inexequibilidad de la disposición objetada; b) que se declare la inexequibilidad
parcial de la disposición objetada, en los términos de la parte motiva; o c)
que se declaren fundadas las objeciones, pero sin declarar la inexequibilidad
de lo objetado y con orden de adecuación.
En el primer caso, es decir, cuando de conformidad con
el inciso 4º del artículo 167 de la Constitución, la Corte encuentra fundada la
objeción presidencial respecto de una disposición y, en razón de ello, la
declara inexequible, el Congreso carece de competencia para reproducirla,
modificarla o condicionarla, dentro del mismo trámite y, por consiguiente, debe
supeditarse a eliminar la norma. Sin embargo, ello no implica que el legislativo
pierda competencia para regular el contenido normativo de que se trate la
disposición mediante un procedimiento legislativo ordinario, teniendo en cuenta
el dictamen de la Corte. Es decir, si el Congreso estima pertinente legislar sobre la norma declarada
inexequible, siguiendo la sentencia de la Corporación, deberá hacerlo mediante
un trámite legislativo independiente.
El numeral 1º del artículo 55 del Proyecto
de Ley fue declarado inexequible en su totalidad mediante la Sentencia C-284 de
2016 y, a pesar de ello, esta disposición fue reintegrada al Proyecto de Ley
con adiciones de carácter condicional. En consecuencia, la Sala reiterará su
inexequibilidad, puesto que el Congreso carecía de competencia para
reintegrarla con modificaciones o condicionamientos y solo podía suprimirla.
5. Texto rehecho al artículo 55, numeral 3º, y 58,
numeral 1º
Inicialmente
el artículo 55, numeral 3º del Proyecto de Ley determinaba como falta
gravísima “3. Consumir, en el sitio de trabajo o en lugares públicos,
sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o síquica, asistir al
trabajo en tres o más ocasiones en estado de embriaguez o bajo el efecto de
estupefacientes. Cuando la conducta no fuere reiterada conforme a la modalidad
señalada, será calificada como grave”. La Corte declaró la “constitucionalidad
parcial del texto reproducido en el numeral 3º del artículo 55 de este proyecto
de ley, y parcialmente FUNDADA esta objeción, en lo relativo a la expresión “o
en lugares públicos”, en los términos de la Sentencia C-252 de 2003”.
El
Congreso para rehacer e integrar la norma, eliminó la expresión “o en
lugares públicos” y agregó el siguiente condicionamiento “(c)uando la
conducta no fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada
como grave. En el evento de que esta conducta fuere cometida en lugares
públicos ella será calificada como grave, siempre y cuando se verifique que
ella incidió en el correcto ejercicio del cargo, función o servicio.” Para mayor claridad, se ponen de
presente a continuación las modificaciones realizadas por el Congreso respecto
de estos numerales:
Proyecto
de Ley original
Proyecto
de Ley modificado
“Artículo 55. Faltas relacionadas con
el servicio o la función pública.
(…)
3. Consumir, en el sitio de trabajo o
en lugares públicos, sustancias prohibidas que produzcan dependencia
física o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de
embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no fuere
reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave.
(…)”.
(El segmento en negrillas y tachado fue
declarado inexequible)
“Artículo
55. Faltas relacionadas con el servicio o la función pública.
(…)
3.
Consumir, en el sitio de trabajo, sustancias prohibidas que produzcan
dependencia física o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en
estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta
no fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como
grave. En el evento de que esta conducta fuere cometida en lugares
públicos ella será calificada como grave, siempre y cuando se verifique que
ella incidió en el correcto ejercicio del cargo, función o servicio.
(…)”.
(El
texto en negrillas fue agregado por el legislador )
Respecto del Artículo 58, numeral 1º, en el
proyecto de ley original se establecía como falta gravísima “1. No decidir, por
parte del Comité de Conciliación, la procedencia de la acción de repetición
dentro del término fijado en la ley”. Esta Corporación declaró la inconstitucionalidad
de esta norma y, en acatamiento de ello, esta disposición fue suprimida
totalmente por el Congreso. Las modificaciones realizadas por el Congreso se
ponen de presente a continuación:
Proyecto
de Ley original
Proyecto
de Ley modificado
“Artículo 58. Falta relacionada con la
acción de repetición.
1. No decidir, por parte del
Comité de Conciliación, la procedencia de la acción de repetición dentro del
término fijado en la ley.
2. No instaurarse en forma oportuna por parte del
representante legal de la entidad, en el evento de proceder, la acción de
repetición contra el funcionario, exfuncionario o particular en ejercicio de
funciones públicas, cuya conducta haya generado conciliación o condena de
responsabilidad contra el Estado”.
(El segmento en negrillas y tachado fue
declarado inexequible)
“Artículo
58. Falta relacionada con la acción de repetición. No instaurarse en forma
oportuna por parte del representante legal de la entidad, en el evento de
proceder, la acción de repetición contra el funcionario, exfuncionario o
particular en ejercicio de funciones públicas, cuya conducta haya generado
conciliación o condena de responsabilidad contra el Estado”.
(Se
eliminó el primer numeral declarado inexequible)
La Corte no encontró, en principio, objeción
constitucional alguna frente a los cambios sustanciales de los textos rehechos
de estas normas. Sin embargo, debe realizarse nuevamente el procedimiento
legislativo, de conformidad con el inciso 4º del artículo 167 CP y lo dispuesto
en la Sentencia C-284 de 2016, en virtud de la no participación del Ministro
del ramo en el trámite correspondiente.
6. Vigencia
La vigencia del Proyecto de Ley se determinó
en el artículo 265, en los siguientes términos:
“TÍTULO XII
TRANSITORIEDAD, VIGENCIA Y DEROGATORIA
(…)
Artículo
265. Vigencia y derogatoria. La presente ley entrará a regir cuatro
meses después de su sanción y publicación y deroga las siguientes
disposiciones: Ley 734 de 2002 y los artículos 3°, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47,
48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60 y 132 de la
Ley 1474 de 2011 y los numerales 21, 22, 23 y 24 del artículo 7º del
Decreto-ley 262 de 2000. Los regímenes especiales en materia disciplinaria
conservarán su vigencia.
Los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215,
216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231,
232, 233, 234, 235 y 254, relativos al procedimiento reflejado en este Código, entrarán
a regir a partir del 1° de enero de 2017” (Negrillas fuera
de texto).
Para la fecha prevista en el inciso 2º
del artículo 265 del Proyecto de Ley, 1º de enero de 2017, el presente proyecto
se encontraba todavía en estudio constitucional, dado el tiempo transcurrido
entre la declaratoria de objeciones fundadas y parcialmente fundadas por medio
de la Sentencia C-284 de 2016, la devolución correspondiente al Congreso para
que rehiciera o reintegrara el texto del proyecto de ley, el reenvío a esta
Corporación del texto rehecho del nuevo proyecto y el recaudo y análisis de las
pruebas reiteradamente solicitadas por esta Corporación al Congreso (última de
las cuales fue allegada el 30 de octubre pasado por el Senado, tal como consta
en los antecedentes) respecto del trámite legislativo surtido y el cumplimiento
tanto formal como sustancial de lo ordenado por el artículo 167 Superior y la
Sentencia C-284 de 2016.
Es
de recordar, como se mencionó en los antecedentes de esta providencia, que
estando en trámite las objeciones gubernamentales objeto de estudio, el 27 de
enero de 2017, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte
pronunciarse sobre la fecha en que las normas mencionadas deben entrar a regir.
Esta petición fue respaldada por diferentes Personeros del país, quienes se
unieron a lo deprecado bajo similares argumentos.
En
procura de resolver esta cuestión que plantea la fecha ya superada de entrada
en vigencia de las normas procedimentales de que trata el inciso 2º del
artículo 265 del Proyecto de Ley y, responder la solicitud del Ministerio
Público, la Sala pasará a realizar las siguientes consideraciones:
6.1.
El trámite legislativo de una ley,
conforme con la Constitución Política, Título IV, Capitulo III, Artículos 150 a
170 CP, culmina con la sanción presidencial –Art. 165 CP-, a menos que le
corresponda hacerlo al Presidente del Congreso –Art.168 CP- en los casos en que
el Ejecutivo no cumpla con este deber, en los términos y según las condiciones
que la Carta Política establece. Sin embargo, en cuanto a la determinación de
la vigencia de una ley, la Constitución Política no previó ninguna disposición
expresa, de manera que esta Corporación ha interpretado sistemática e
integralmente las normas constitucionales respecto de la formación de las leyes
y ha entendido que es el Congreso de la República quien tiene la competencia
para definirla, como titular de la función de “hacer la leyes”.
En
este orden de ideas, la vigencia de una ley y, por ende, su eficacia
y oponibilidad, dependerá de su legalidad y
publicidad, esta última dependiente de su promulgación.
Lo anterior debido a que con la publicidad de las normas los destinatarios
conocen de las mismas y, en consecuencia, están obligados a cumplirlas. En
criterio de este Tribunal, resulta conveniente, para efectos del presente
estudio de constitucionalidad, diferenciar entre la existencia, validez,
eficacia, vigencia y promulgación de las leyes, que constituyen conceptos
diferentes pero interrelacionados entre sí. A continuación procede la Sala a
referirse brevemente a cada uno de ellos[34]:
(i)
Existencia: refiere a la introducción de la
norma al ordenamiento jurídico, lo que se produce una vez cumplidas las
condiciones y requisitos establecidos por la Constitución Política. En
nuestro ordenamiento jurídico para que un proyecto pueda ser ley, conforme al
artículo 157 Superior, debe cumplir con los siguientes requisitos: “1. Haber
sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la
comisión respectiva. 2. Haber sido aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada Cámara (…). 3. Haber sido aprobado
en cada Cámara en segundo debate; 4. Haber obtenido la sanción del Gobierno”.
La
Sanción Presidencial es un elemento sine qua non para la existencia. Motivo por el cual jurisprudencialmente se
ha sostenido reiteradamente que cuando un proyecto de ley es aprobado por el
Congreso y es sancionado gubernamentalmente se convierte en ley de la República
y existe dentro del ordenamiento jurídico[35].
(ii) Validez: se ha comprendido como “el modo
particular de existencia”[36] de la ley. Atañe a la conformidad
de la norma con el marco jurídico Superior[37], es decir, se
desprende del respeto por la estructura
piramidal y jerárquica que caracteriza los ordenamientos jurídicos. De
conformidad con este concepto existe la necesidad de inaplicar aquellas
disposiciones que por ser contrarias a otras de las que derivan su validez, dan
lugar a la ruptura de la armonía normativa[38]. De otra parte existe un concepto
normativo de validez jurídica, según el cual la validez de una norma aislada,
así como del conjunto del derecho, depende de su “corrección normativa”
o “pretensión de corrección”[39],
o de la diferenciación entre “validez formal y sustancial”[40],
conceptos de validez que se derivan no solo respecto de su pertenencia a un
determinado ordenamiento jurídico y de la conformidad con la competencia para la
producción de normas, sino de que una norma o
sistema normativo no contradiga los principios, valores y derechos
constitucionales[41], que, a su vez, deben tener un
fundamento en la moral crítica o en la sustancialidad o materialidad de la
misma.
(iii)
Vigencia: este concepto de origen positivista comprende el lapso a partir y durante el cual una ley rige
en el sistema de derecho produciendo efectos jurídicos. En consecuencia, la
vigencia es, en principio, condición de la eficacia, de esta depende la
generación de las consecuencias jurídicas respectivas. Esta regla general
presenta algunas excepciones consistentes en que, por ejemplo, una disposición
a pesar de estar vigente, no se encuentre produciendo efectos jurídicos, porque
esté en desuso o suspendida. Igualmente, puede suceder que una norma, aun sin
encontrarse vigente, produzca efectos jurídicos, como ocurre con las normas que
aún no han entrado en vigencia porque el legislador así lo dispuso[42].
El término para que una ley entre en vigencia dependerá de lo
definido por el legislativo, como titular
de la función de “hacer la leyes”, así como de la aplicación del
principio de publicidad, esto es, de su promulgación.
(iv) Eficacia: este concepto comprende la posibilidad
de proyectar los mandatos imperativos de una disposición normativa en un caso
concreto. Tiene una dimensión jurídica y sociológica. La primera refiere a la “producción
de efectos en el ordenamiento jurídico”[43], lo cual se genera
cuando la norma tiene consecuencias jurídicas como ordenar, permitir o prohibir
algo. La segunda dimensión refiere al cumplimiento social de la norma, esto es,
la norma es eficaz en cuanto se traduce en un hecho socialmente observable. En
consecuencia, una norma es eficaz socialmente cuando es acatada por sus
destinatarios, quienes modifican u orientan su proceder conforme con la
directriz legal correspondiente[44].
(v)
Promulgación: el principio de
publicidad se concreta en la promulgación de la ley, que se comprende como el punto de partida para la
entrada en vigencia de la ley y en consecuencia para la obligatoriedad y
oponibilidad de la misma. La autoridad competente para realizarla, de acuerdo
con el artículo 165 Superior es el Presidente de la República y, en caso de que
este no lo haga, procede de conformidad el Presidente del Congreso. Consiste en
la operación administrativa material de su publicación o inserción en el Diario
Oficial[45].
Respecto
del desarrollo legislativo de esta disposición de orden Superior, es de
recordar que por medio de la Ley 4ª de 1913, “Sobre régimen político y
municipal”, se reguló el Título II, disposiciones atientes al Congreso y,
en el Capítulo VI, se hizo referencia a la promulgación y
observancia de las leyes. Conforme con esta normativa, la ley es
obligatoria a partir de su promulgación. Y, su observancia, comienza 2
meses después de ello, a menos que la misma ley fije la fecha en que entre a
regir o autorice al Gobierno para definirla. Igualmente se determinó que la
promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial y se entiende
consumada en la “fecha del número en que termine la inserción”, se debe
procurar que las leyes se publiquen e inserten en el periódico oficial dentro
de los diez días después de sancionadas.
En
la Ley 57 de 1985, “por la cual se ordena la publicidad de los actos y
documentos oficiales”, se dispuso, nuevamente, la obligación de la
publicación para la vigencia de las leyes y que las mismas debían ser
publicadas en el Diario Oficial[46].
Requisito posteriormente reiterado en la Ley 489 de 1998, “por la cual se
dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden
nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el
ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo
189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
Atendiendo
este marco jurídico constitucional y legal, la jurisprudencia de esta
Corporación ha concluido que la vigencia de una ley se determina
expresamente o de manera supletiva, conforme con la aplicación de la Ley 4 de
1913. Y, en todo caso, la promulgación de la ley es un requisito
intrínseco para su vigencia. Esta, se realiza por medio de su publicación o
inserción en el Diario Oficial[47].
6.2.
Vigencia del Proyecto de Ley bajo estudio
Descendiendo
al asunto relativo a la entrada en vigencia del Proyecto de Ley que regula el
nuevo Código General Disciplinario, debe precisarse que el Legislador empleó diferentes
técnicas legislativas para definir la entrada en vigencia de dicha ley, en
cuanto determinó, en primer lugar, y de manera general, la entrada en vigencia
de la normatividad en un término posterior a su promulgación; y, en segundo
lugar, estableció la entrada en vigencia con efectos diferidos en el tiempo
para ciertas disposiciones de contenido procedimental.
En
este sentido, el legislador empleó dos modalidades para regular la vigencia del
Proyecto de Ley: la primera determinada en el primer inciso del artículo 265,
en el sentido de que la vigencia del nuevo Código Disciplinario iniciaría
dentro de los 4 meses siguientes a la sanción presidencial, su promulgación y,
por ende, su publicación:
“Artículo
265. Vigencia y derogatoria. La presente ley entrará a regir cuatro
meses después de su sanción y publicación y deroga las siguientes
disposiciones: Ley 734 de 2002 y los artículos 3°, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47,
48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60 y 132 de la
Ley 1474 de 2011 y los numerales 21, 22, 23 y 24 del artículo 7º del
Decreto-ley 262 de 2000. Los regímenes especiales en materia disciplinaria conservarán
su vigencia.
(…)”.
Esta
norma de vigencia no presenta problema alguno, teniendo en cuenta que la
promulgación del Proyecto de Ley es una obligación del Presidente una vez
proferida la sentencia definitiva de esta Corporación, conforme al artículo 167
CP, de acuerdo con el cual “(e)l fallo de la Corte obliga al Presidente a
sancionar la ley (…)”.
La
segunda modalidad para regular la vigencia, contenida en el inciso 2º del
artículo 265, referido a normas sobre el procedimiento de la normatividad
disciplinaria, fue supeditada por el legislador a un término diferido en el
tiempo. A este respecto, se estableció que la vigencia iniciaría a partir del
1º de enero de 2017:
“(…)
Los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212,
213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228,
229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, relativos al procedimiento reflejado
en este Código, entrarán a regir a partir del 1° de enero de 2017”. (Negrillas fuera de texto).
No
obstante lo anterior, el trámite de las objeciones gubernamentales y su estudio
por parte de esta Corte sobrepasaron este límite temporal, en cuanto este Tribunal
en Sentencia C-284 de 2016 encontró fundadas total y parcialmente algunas
objeciones y declaró las inexequibilidades respectivas; el proyecto de ley tuvo
que ser devuelto al Congreso para ser rehecho o reintegrado; y, fue remitido
nuevamente a esta Corporación para ser estudiado de nuevo en sus aspectos
formales y sustanciales de los textos rehechos, trámite en el cual la Corte recaudó
y analizó todo el acervo probatorio correspondiente. Las últimas pruebas fueron
allegadas el 30 de octubre del presente año.
En
procura de definir la vigencia a futuro de los artículos señalados en el inciso
2º del artículo 265 del Proyecto de Ley, la Sala tendrá en cuenta que el Senado
de la República, mediante oficio del 22 de junio de 2015, recibido el 30 del
mismo mes, remitió el proyecto de ley al Presidente de la República para su
sanción. En ese momento, faltaban 18 meses para la entrada en vigencia de las
normas relativas al procedimiento del nuevo Código General Disciplinario,
vigencia que como se mencionó estaba prevista a partir del 1º de enero de 2017.
Debido a que este límite temporal se encuentra vencido y, en aras de respetar la
voluntad, el thelos y la finalidad del legislador al establecer el
término para la entrada en vigor de la Ley, la Sala dispondrá que dichas normas
del Código General Disciplinario entren a regir a partir de los 18 meses
siguientes a la fecha en que sea promulgada la ley por el Presidente de la
República.
III.
DECISION
Por
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
LEVANTAR los términos suspendidos
mediante el Auto 569 del 30 de noviembre de 2016.
SEGUNDO.-
DECLARAR no cumplida la exigencia del
artículo 167 de la Constitución Política, en relación con la participación del
Ministro del ramo dentro del trámite consistente en rehacer e integrar el
Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la
cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002
y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho
Disciplinario”.
TERCERO.-
DEVOLVER el expediente contentivo del
Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, al Congreso de la
República -Senado-, con el fin de que rehaga e integre el proyecto de
conformidad con la Sentencia C-284 de 2016, en los términos del inciso 4º del
artículo 167 de la Constitución. En consecuencia, una vez realizado el
procedimiento legislativo, con sujeción estricta a esta norma, el Congreso debe
remitirlo nuevamente a esta Corporación para fallo definitivo.
CUARTO.-
REITERAR que el numeral 1º del
artículo 55 del mencionado proyecto de ley es INEXEQUIBLE tal como fue
declarado en la sentencia C-284 del 2016 y por la misma razón, no puede hacer
parte del texto del proyecto de ley mencionado en el numeral primero.
QUINTO.-
DECLARAR que los artículos 33, 101,
102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222,
223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, a que se
refiere el inciso 2º del artículo 265, relativos al procedimiento reflejado en
el nuevo Código General Disciplinario, entrarán en vigencia dieciocho (18)
meses después de la Promulgación del Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195
de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código General
Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley
1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
ROCIO LOAIZA MILLIÁN
Secretaria General (e)
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL
MAGISTRADO
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
A LA SENTENCIA C-704/17
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO
GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Alcance
respecto de texto rehecho e integrado por el Congreso (Salvamento parcial de voto)
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO
GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Competencia
prevalente del Congreso de la República para definir la vigencia de las leyes
(Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente OG-149
Objeciones Gubernamentales
al Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio del
cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002
y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho
Disciplinario”
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con el debido respeto por las
decisiones de esta Corporación me permito presentar salvamento parcial de voto
frente a la Sentencia C-704 de 2017, mediante la cual se decidieron las
Objeciones Gubernamentales al Proyecto de Ley por el cual se expide el nuevo
Código General Disciplinario.
Preliminarmente debo aclarar que al
suscrito Magistrado le correspondió la sustanciación del asunto de cuya
decisión me aparto parcialmente en esta ocasión, de manera que en su momento
presenté proyecto de sentencia en el cual proponía a esta Corporación, en
primer lugar, declarar cumplido el procedimiento legislativo mediante el cual
el legislador realizó las modificaciones a efectos de rehacer e integrar
el Proyecto de Ley mencionado, particularmente respecto de las normas frente a
las cuales prosperaron las objeciones gubernamentales y que en consecuencia
fueron declaradas total o parcialmente inexequibles por este Tribunal. Lo
anterior, con fundamento en el inciso 4º del artículo 167 de la Constitución
Política y el precedente jurisprudencial respecto del alcance normativo de esta
disposición constitucional.
En segundo lugar, propuse el
pronunciamiento definitivo de fondo respecto del Texto rehecho del artículo 55,
numeral 1º, y del artículo 55, numeral 3º, y artículo 58, numeral 1º, respecto
de los cuales sustenté la declaratoria de exequibilidad.
En tercer lugar, respecto del inciso
2º del artículo 265 del Proyecto de Ley, en el que se determina que algunas
normas sobre el procedimiento disciplinario entrarían en vigencia el 1º de
enero de 2017, fecha excedida al momento de dictar sentencia[48], propuse en
el proyecto original presentado a Sala Plena, que se exhortara al Congreso para
actualizar la vigencia de dicha norma por ser el órgano competente para ello.
Sin embargo, con fundamento en
argumentos que no comparto, la Sala Plena declaró la inexequibilidad del
numeral 1º del artículo 55 (relativo al silencio administrativo positivo); y
asumió la competencia para definir la entrada en vigencia de las normas procedimentales
del Código General Disciplinario contenidas en el inciso 2º del artículo 265
del Proyecto de Ley.
Por consiguiente, las razones de mi
disenso frente a la decisión mayoritaria las expongo a continuación en el
siguiente orden:
(i) el alcance de la obligación de
rehacer e integrar disposiciones declaradas inexequibles y parcialmente
inexequibles y la consecuente exequibilidad del texto rehecho del numeral 1º
del artículo 55 del Proyecto de Ley; (ii) improcedencia de un
pronunciamiento de fondo ante el incumplimiento del procedimiento legislativo y
las funciones de rehacer e integrar las normas; y, finalmente, (iii) la
competencia prevalente del Congreso de la República para definir la vigencia de
las leyes.
(i) Alcance de la facultad
para rehacer e integrar (inciso 4º, artículo 167 CP) y la consecuente
exequibilidad del texto rehecho del numeral 1º del artículo 55 del Proyecto de
Ley
El alcance de las expresiones “rehacer
e integrar” ha sido analizado por esta Corporación en diferentes
oportunidades, considerando, en esencia, que corresponde al Congreso “reconfigurar
materialmente el proyecto de ley”[49]
acatando la ratio decidendi y la parte resolutiva del pronunciamiento
jurisprudencial y no simplemente eliminar las normas cuya objeción se declaró
fundada.
Esta función implica, entre otros, la
labor de “confeccionar” y “armonizar” un nuevo texto compatible
con la Sentencia de la Corte[50];
de reformular o suprimir los apartes o disposiciones declarados
inconstitucionales o agregar expresiones necesarias para armonizar el Proyecto
con el pronunciamiento de esta Corporación; realizar los ajustes gramaticales y
sintácticos pertinentes; de ser necesario, modificar la numeración y los
títulos; y cuidar la “unidad temática” del Proyecto de Ley[51].
Se trata, en consecuencia, de una obligación que implica actividades de técnica
legislativa, comprendida como la redacción de preceptos jurídicos de manera
bien estructurada, siguiendo los principios de coherencia y seguridad jurídica[52].
Labor con base en la cual “se pretende que el proyecto de ley, una vez
rehecho e integrado, constituya un texto normativo armonioso y coherente”[53].
En esta línea, mediante las
Sentencias C-825 de 2001[54],
C-856 de 2009[55]
y C-729 de 2015[56],
entre otras, se ha interpretado el inciso 4º del artículo 167 de la
Constitución en el sentido de que la declaratoria de inexequiblidad parcial se
predica del proyecto de ley objetado y no de cada una de las disposiciones
afectadas. Por tanto, ha reconocido la competencia del Congreso para rehacer e
integrar normas declaradas inexequibles total o parcialmente, en desarrollo de
lo cual puede modificar, condicionar o suprimir las normas afectadas en
términos concordantes con la ratio decidendi y la parte resolutiva de la
sentencia, que haya encontrado fundadas o parcialmente fundadas las objeciones
gubernamentales.
Bajo estos considerandos, el suscrito
Magistrado considera que el Congreso de la República cumplió con su deber de rehacer
e integrar el numeral 1º del artículo 55 del Proyecto de Ley de conformidad
con los lineamientos sentados en la Sentencia C-284 de 2016.
En efecto, la Corte Constitucional
determinó fundadas las objeciones gubernamentales frente a este segmento
normativo al considerar, principalmente, desproporcionado reprochar y
sancionar como falta gravísima “dar lugar al silencio administrativo
positivo”, sin ninguna salvedad o condición[57]. El
Legislativo, teniendo en cuenta la ratio decidendi de la Sentencia C-284
mencionada, al rehacer e integrar el texto, decidió condicionar el numeral 1º
del artículo 55 del Proyecto de Ley en el sentido de que se considera una falta
gravísima “dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo”,
“siempre y cuando” esta conducta “cause un perjuicio a los
intereses de la administración o entidad, dependencia o similares, con la que
se tenga relación por el cargo, función o servicio”. (Resaltado propio).
Se evidencia, por ende, que el
Legislativo, en ejercicio de la función de rehacer e integrar el numeral 1º del
artículo 55 del Proyecto de Ley, había confeccionado y armonizado el numeral 1º
del artículo 55 haciéndolo compatible con la ratio decidendi de la
Sentencia C-284 de 2016, de manera que agregó un condicionamiento para
compaginar el Proyecto de Ley con esa providencia; y se realizaron los ajustes
gramaticales y sintácticos pertinentes, de tal forma que la redacción del texto
resultaba armoniosa y coherente con el Texto Superior y la jurisprudencia
constitucional.
Adicionalmente, señalar, como lo hizo
la Sala Plena, que la declaratoria de inexequibilidad del numeral 1º del
artículo 55 del Proyecto de Ley, implica que el Congreso debe desarrollar todo
el procedimiento legislativo propio de una ley para establecer la comentada
falta gravísima en el ordenamiento jurídico, contradice, en primer lugar, el
alcance del inciso quinto del artículo 167 de la Constitución, la
jurisprudencia respecto de los conceptos rehacer e integrar; segundo,
los principios de eficiencia y economía procesal del procedimiento
legislativo; y, tercero, la desarticulación del Proyecto de Ley, en
contradicción de la seguridad jurídica, la coherencia legislativa, y la
voluntad del legislador que, precisamente, en procura de estos principios,
había buscado compilar en una sola ley el Código General Disciplinario.
Por consiguiente, esta Corporación
debió declarar el cumplimiento de la exigencia del artículo 167 de la
Constitución Política, en relación con el numeral 1º del artículo 55 del
Proyecto de Ley.
(ii) La improcedencia de un
pronunciamiento de fondo, al constatar el incumplimiento del inciso 4º del
artículo 167 Superior
El incumplimiento del procedimiento
legislativo establecido en el inciso 4º del artículo 167 Superior, implica, per
se, la contradicción del proyecto de ley con la Constitución Política. Por ende,
al constatar esta situación, la Corte ha procedido mediante Auto a
ordenar su corrección y, en caso de que la situación persista, se ha declarado
la inexequibilidad del proyecto de ley.
Así, por medio del Auto 168 de
2007, reiterado en la Sentencia C-856 de 2009, estableció que la
jurisprudencia constitucional ha sido contundente al señalar que “en caso de
que el Congreso incumpla con su deber de rehacer e integrar adecuadamente el
proyecto de ley, “la fórmula de decisión más adecuada consistiría en reenviar
el proyecto de ley a las Cámaras, con el fin de reformular su texto en términos
concordantes con la sentencia que declaró parcialmente fundadas las objeciones
presidenciales”[58].
Lineamiento reiterado, entre otros, a
través de la Sentencia C-729 de 2015, en la cual se estableció que “(a)l
preguntarse acerca de la actuación que mejor satisface los principios en juego
ante el deber previsto en el artículo 167 Superior, este Tribunal ha explicado
que en lugar de declarar la inexequibilidad de la ley, lo procedente es enviar
el proyecto una vez más al Congreso de la República para que, en aplicación del
principio de conservación del derecho, proceda a reintegrar el texto de forma
armónica con la decisión de constitucionalidad correspondiente”.
Por consiguiente, en criterio del
suscrito Magistrado, la Sala Plena al encontrar incumplido el inciso 4º del
artículo 167 Superior, debió abstenerse de realizar un pronunciamiento de
fondo, en contraste, debió requerir al Congreso, mediante Auto, para que rehiciera
e integrara el proyecto de ley, acorde con el dictamen de la Corte, y, ahí sí,
una vez devuelto el proyecto, proceder a emitir la sentencia correspondiente,
con las consideraciones sustanciales a que hubiere lugar.
(iii) La función prevalente del
Congreso de la República para definir la vigencia de la ley
Conforme se señaló en la ponencia, el
trámite de las objeciones gubernamentales y su estudio por parte de esta Corte
sobrepasaron el límite temporal dispuesto en el Proyecto de Ley para la entrada
en vigencia de algunos artículos relativos al procedimiento, los cuales, según
el inciso 2º del artículo 265 de este, entrarían a regir a partir del 1º de
enero de 2017[59].
Sin embargo, esta situación de
imposibilidad fáctica de aplicar la entrada en vigencia que prevé el inciso 2º
del artículo 265 del Proyecto de Ley, no podía ser resuelta por este Tribunal,
función que de conformidad con el principio democrático y la cláusula
general de competencia corresponde al Legislador. Este debía por tanto actualizar
dicha vigencia, teniendo en cuenta los mismos criterios que durante el
trámite legislativo lo condujeron a establecer la entrada en vigencia diferida
de normas procesales.
Esta Corporación ha
determinado, en reiterada y consistente jurisprudencia[60],
que la vigencia de una ley se encuentra intrínsecamente relacionada con el principio
de legalidad y la cláusula general de competencia legislativa[61].
En consecuencia, se ha determinado que es el Congreso el competente para
definir la vigencia de las leyes. Así, por ejemplo, a través de la Sentencia C-084 de
1996[62], se estableció que “la entrada en vigencia de las normas se
produce únicamente como resultado de una decisión tomada discrecionalmente por
quien tiene la competencia para hacerlas, esto es, el mismo legislador”. Es este quien debe evaluar las
circunstancias que propician o hacen exigible la vigencia de la norma.
Posteriormente, por medio de la Sentencia C-302 de 1999[63], la Corte precisó que
en ejercicio de las facultades legislativas, el Congreso puede definir la
metodología para la entrada en vigencia de una ley. De conformidad con lo cual
puede establecer que sea acorde con un plazo o condición. En concordancia, la
vigencia puede diferenciarse entre sucesiva y sincrónica. La primera se
presenta cuando se va dando de manera parcial en el tiempo a medida que se
cumplen las circunstancias previstas por el legislador. La segunda ocurre
cuando el compendio normativo entra en vigencia simultáneamente.
En esa misma línea, a través de la Sentencia C-1199 de 2008[64],
la Corte Constitucional determinó respecto a la vigencia de la ley, que su
fijación responde a criterios relacionados con la extensión y complejidad de la
norma, la necesidad de que la sociedad y los operadores jurídicos la conozcan
suficientemente antes de comenzar su aplicación y los análisis de conveniencia
y oportunidad. En cualquier caso, para el ejercicio de esta competencia,
existen diferentes fórmulas, siendo un limitante que se haya surtido el
correspondiente procedimiento legislativo y que se haya cumplido con la
publicidad de la ley.
Finalmente, en la Sentencia C-654 de
2015[65] este Tribunal precisó que en
virtud de la técnica legislativa la vigencia se puede definir mediante
diferentes fórmulas. Y, la única posibilidad para que la fórmula definida por
el legislador se considere contraria al ordenamiento jurídico consiste en que se acredite una oposición objetiva y
verificable entre éstas y los preceptos constitucionales.
En conclusión, a partir del alcance
normativo del Texto Superior se le han concedido amplias facultades al Congreso
de la República para definir la vigencia de una ley. En ejercicio de estas ha
empleado diferentes
métodos, entre estos ha determinado la vigencia de una ley: (i)
concomitantemente con su promulgación; (ii) en un término posterior a ella;
(iii) de conformidad con una condición; (iv) con efectos diferidos, esto es, en
plazos graduales o escalonados[66].
Ahora, en el evento en que el Legislativo no precise una fecha específica, se
ha entendido que, conforme las normas supletivas de la materia[67], la ley se
torna obligatoria dos meses después de su promulgación.
Igualmente, en
virtud de la autonomía reconocida al Congreso para definir la vigencia de una
ley y las amplias facultades que le asisten, los limitantes que se han
determinado son mínimos y consisten, primero, en que con la fórmula adoptada
para determinar la vigencia no se violen preceptos constitucionales y, segundo,
que la norma se ajuste a la técnica legislativa consistente en que se haya
cumplido con el trámite legislativo correspondiente y su debida publicación[68].
Bajo estos considerandos, en respeto
a la competencia del Congreso para determinar la vigencia de la ley, en la
Sentencia se debió exhortar a este órgano para que actualizara el artículo 265,
inciso 2º, en relación con el término de entrada en vigencia de los artículos
33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220,
221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y
254, relativos al procedimiento reflejado en el nuevo Código Disciplinario
Único.
Fecha ut supra,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
AMCHG/MAMC
[1] Fueron objetados por inconstitucionalidad apartes de
los artículos 55, 56, 57, 58, 67, 141 y 251 de este proyecto.
[2] Fueron objetados por inconveniencia apartes de los
artículos 17, 65, 66, 83, 93, 109, 111, 121, 170, 240, 243, 244, 245, 246, 248,
249, 256, 260, 261 y 264 del mismo proyecto. El escrito de objeciones
gubernamentales fue radicado ante la Secretaría General del Senado de la
República el 28 de julio de 2015.
[3] “(E)s evidente que algunas causales siempre han
sido contrarias al principio de proporcionalidad, aunque el único artículo que
de la Ley 734 de 2002 las contiene no haya sido demando por esta razón ante la
Corte Constitucional, por lo que es menester que sean eliminadas”.
[4] Cuaderno 2, folio 22.
[5] Se requirió al Senado y a la Cámara de Representantes
que allegara a esta Corporación (i) un informe acerca de la actuación
legislativa por la cual se procedió a rehacer el texto del proyecto de ley;
(ii) que comunique qué participación tuvo en el procedimiento el Ministro del
ramo; (iii)  que realice el envío de las actas correspondientes a las sesiones
en las que se hubiere aprobado el informe, en las que se hizo el anuncio previo
y aquellas en las que hubiere intervenido el Ministro del ramo.
[6] Por medio del Auto 569 del 30 de noviembre de 2016,
la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió (i) abstenerse de decidir
acerca del trámite cumplido en ejecución de la Sentencia C-284 de 2016 con
respecto a las objeciones gubernamentales, hasta tanto no se cumplan los
presupuestos constitucionales y legales requeridos para hacerlo; (ii) ordenar
que por Secretaría General de esta Corporación se ponga el presente auto en
conocimiento de los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, con el fin de que, dentro de los 2 días hábiles siguientes a
aquel en que las actas requeridas se encuentren disponibles, sean enviadas a
esta Corte las Gacetas del Congreso en que hubieren sido publicadas, así como
la demás información requerida, para poder determinar, con base en las pruebas
pertinentes, si la integración y refactura de las disposiciones afectadas de
inconstitucionalidad cumplió con el procedimiento establecido, y atendió el
contenido de la referida Sentencia; (iii) apremiar a los Secretarios Generales
del Senado de la República y la Cámara de Representantes para que acopien todos
los documentos requeridos y dispongan que sean inmediatamente enviados a esta
Corporación; por último, se dispuso que “una vez el Magistrado sustanciador
verifique que las anteriores pruebas han sido adecuadamente aportadas,
continuará el trámite de las objeciones presidenciales al proyecto de ley de la
referencia”.
[7] Se apremió, nuevamente, al Senado y a la Cámara de
Representantes para el envío de (i) un informe completo y cronológico del
trámite legislativo y las certificaciones sobre las modificaciones realizadas
respecto del numeral 3º del artículo 55 del Proyecto de Ley de la referencia,
respecto del cual se declaró parcialmente fundada la objeción de
inconstitucional mediante la Sentencia C-284 de 2016; (ii) certificaciones,
actas y gacetas del Congreso en las que conste el anuncio y la votación nominal
y pública del texto rehecho; (iii) certificación, acta y gaceta en las que
conste la intervención del Ministro del Ramo.
[8] Se apremió, una vez más, al Senado y a la Cámara de
Representantes, entre otros, para el envío de (i) un informe completo y
cronológico del trámite legislativo, particularmente, se requirió el envío de
constancias y certificaciones que dieran cuenta de (a) la designación de la
Comisión Accidental para rehacer e integrar el proyecto de ley; (b) de la
radicación del primer y segundo texto rehecho en la Cámara de Representantes.
Así como los demás documentos que considere pertinentes para que esta
Corporación pueda decidir de fondo en el presente asunto; (ii) un informe en el
que se especifique la Gaceta con número de página en la cual se registraron (a)
los errores de transcripción encontrados en el primer proyecto de ley rehecho;
(b) la justificación para integrar en el texto rehecho del proyecto de Ley el
numeral 1º del artículo 55, declarado inexequible por medio de la Sentencia
C-284 de 2016; (iii) al Senado de la República se le apremió para que se sirva
remitir a esta Corporación copia de las Gacetas del Congreso en las que conste
el anuncio y la votación del proyecto rehecho; a la Cámara de representantes se
le requirió para que certifique (a) el número de representantes que asistió el
2 de noviembre de 2016 a la votación del texto rehecho del Proyecto de Ley en
comento; (b) la aprobación en la Cámara de Representantes por las mayorías
requeridas de conformidad con la Ley 5ª de 1992 y, por ende, el tipo de
mayorías a través del cual fue aprobado.
[9] Proyecto de Ley, artículo 265:
“Artículo
265. Vigencia y derogatoria. La presente ley entrará a regir cuatro meses
después de su sanción y publicación y deroga las siguientes disposiciones: Ley
734 de 2002 y los artículos 3°, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52,
53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60 y 132 de la Ley 1474 de 2011 y los numerales 21,
22, 23 y 24 del artículo 7º del Decreto-ley 262 de 2000. Los regímenes
especiales en materia disciplinaria conservarán su vigencia.
Los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215,
216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231,
232, 233, 234, 235 y 254, relativos al procedimiento reflejado en este Código,
entrarán a regir a partir del 1° de enero de 2017.” (Resaltado propio)
[10] En este sentido, ver Sentencias C-045 de 2001 y C-987
de 2004, entre otras.
[11] Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Sentencia de
25 de mayo de 1981, M. P.: Humberto Mesa González. Cita en C-932 de 2006.
[12] Para presentar las objeciones presidenciales, , según
el artículo 166 siguiente, el Gobierno dispone del término de seis días cuando
el proyecto de ley no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando
el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días
cuando los artículos sean más de cincuenta.
[13] Constitución Política, artículo 167, Ley 5ª de 1992,
artículo 199.
[14] Constitución Política, artículo 167, Ley 5ª de 1992,
artículo 199.
[15] Sentencia C-1040 de 2007, C-634 de 2015 y C-202 de
2016, entre otras.
[16] Constitución Política, art. 157, numeral 1º
[17] Constitución Política, art. 160
[18] C-656 de 2015.
[19] Constitución Política, artículo 162.
[20] Senador Eduardo Enríquez Maya.
[21] Directora del Departamento Administrativo de la
Función Pública,  Liliana Caballero Duran.
[22] “INFORME DE OBJECIÓN AL PROYECTO DE LEY 55 DE
2014 SENADO, 195 DE 2014 CÁMARA
(…)
Antecedentes
(…)
Teniendo
en cuenta la decisión de la Corte Constitucional en la Sentencia C-284 de 2016,
el presente informe abordará los siguientes aspectos:
1.
Ajustará el texto de aquellos artículos respecto de los cuales la Corte
Constitucional declaró fundadas las objeciones presentadas por el Gobierno
nacional.
2.
Atendiendo la sentencia mencionada y lo decidido por el Congreso acerca de las
objeciones presidenciales, se presenta el texto completo del Código General
Disciplinario indicando las respectivas modificaciones.
3.
Lo pertinente del Acto Legislativo número 02 de 2015 y las Sentencias C-285 de
2016 y C-373 de 2016 de la Corte Constitucional.
1. AJUSTES DEL TEXTO DE AQUELLOS ARTÍCULOS RESPECTO DE LOS CUALES LA
CORTE CONSTITUCIONAL DECLARÓ FUNDADAS LAS OBJECIONES PRESENTADAS POR EL
GOBIERNO NACIONAL.
1.1 En cuanto al numeral 3 del artículo 55 del referido proyecto
Esta
norma hace parte del texto conciliado por el Congreso de la República, el cual
fue examinado por la Corte Constitucional. Tiene la siguiente redacción:
Artículo
55. Faltas relacionadas con el servicio o la función pública.
(¿)
3.
Consumir, en el sitio de trabajo o en lugares públicos, sustancias prohibidas
que produzcan dependencia física o síquica, asistir al trabajo en tres o más
ocasiones en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando
la conducta no fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será
calificada como grave.
(Resaltado
en negrilla fuera de texto).
La
Corte Constitucional, luego de revisar la Sentencia C-252 de 2003, encontró que
el precepto normativo contenido en la Ley734 de 2002 (numeral 48 del artículo
48) y que ahora el nuevo Código General Disciplinario reproduce era
constitucional, muy a pesar de la expedición del acto legislativo que adicionó
el artículo 49 de la Constitución Política de Colombia y de las Sentencias
C-574 de 2011, C-882 de 2011 y la C-491 de 2012, reafirma que resulta conforme
a la Constitución sancionar como falta gravísima el consumo de sustancias
prohibidas en el lugar de trabajo o el hecho de acudir a este bajo los efectos
de tales sustancias o en estado de embriaguez, por los efectos que ello
necesariamente ocasiona en el cumplimiento de las funciones de tal servidor
público.
Sin
embargo, la Corte Constitucional estimó desproporcionado imponer la misma
sanción por el simple consumo de tales sustancias en un lugar público, en los
casos en que ello no incida en el correcto ejercicio de tales funciones
públicas. Por ello y en palabras de la Corte, como la norma aprobada por el
Congreso y posteriormente objetada omite cualquier precisión en tal sentido,
con lo cual podría ser sancionado como falta gravísima el consumo de sustancias
prohibidas en lugares públicos, aun cuando ello no genere impacto alguno en el
servicio público, la alta corporación procedió a declarar fundada la objeción
respecto de la frase ¿o en lugares públicos¿ contenida en el numeral 3 del
artículo 55 del proyecto.
Para
dar cumplimiento a lo decidido por la Corte Constitucional, en este informe se
propone lo siguiente:
Excluir
del numeral 3 del artículo 55 del proyecto la expresión ¿o en lugares públicos
¿; y, en consecuencia, el artículo 55 numeral 3 del proyecto quedará así:
Artículo
55. Faltas relacionadas con el servicio o la función pública.
(¿)
3. Consumir, en el sitio de trabajo, sustancias prohibidas que produzcan
dependencia física o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en
estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no
fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave.
1.2 En relación con los numerales 1 del artículo 55 y 1 del artículo 58
del proyecto
El numeral 1 del artículo 55 del proyecto dispone:
Artículo
55. Faltas relacionadas con el servicio o la función pública.
1.
Dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo.
(¿)
El
numeral 1 del artículo 58 del proyecto preceptúa:
Artículo
58. Falta relacionada con la acción de repetición.
1.
No decidir, por parte del Comité de Conciliación, la procedencia de la acción
de repetición dentro del término fijado en la ley.
La
Corte Constitucional, en cuanto al primero de los comportamientos señalados,
determinó que la calificación de la falta consistente en dar lugar a la
configuración del silencio administrativo tendría que depender de las
circunstancias en que tal situación llegare a presentarse, precisión que a
juicio de la Corte había sido omitida en el texto de la norma objetada.
La
Corte señaló que esta figura no podía en todos los casos considerarse como algo
negativo o perjudicial a los intereses de la administración, pues en algunas
situaciones dicha figura es utilizada como mecanismo de eficiencia
administrativa, lo cual evitaba el desgaste de dar respuestas individuales a
solicitudes que sin duda serían aprobadas por la administración, hipótesis en
la cual no podría considerarse falta alguna por parte del funcionario
responsable.
Por
lo tanto, para dar cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional, en
este informe se propone eliminar el numeral 1 del artículo 55, el cual quedará
así:
Artículo
55. Faltas relacionadas con el servicio o la función pública:
1.
Violar la reserva de la investigación y de las demás actuaciones sometidas a la
misma restricción.
2.
Consumir, en el sitio de trabajo sustancias prohibidas que produzcan
dependencia física o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en
estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no
fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave.
(…)
Respecto
de la nueva falta establecida en el numeral 1 del artículo 58 del proyecto,
la Corte encontró que esta resultaba desproporcionada por tres razones
principales:
a)
Por indeterminación parcial, por cuanto no aparecía claramente previsto en
alguna norma legal cuál era el término con que cuenta el Comité de Conciliación
para tomar una decisión sobre la procedencia de esta acción;
b)
Por indeterminación, por cuanto tampoco se sabría contra quiénes en concreto
debería proceder esta sanción, pues podría concluirse que esta norma afectaría
a todos los miembros del respectivo Comité de Conciliación. Además, en este
evento, la Corte dijo que la sanción podría resultar desproporcionada e injusta
frente a algunos de ellos, dependiendo del tiempo en que cada uno haya hecho
parte del Comité o de las razones por las cuales no se hubiere tomado la decisión
oportuna sobre la procedencia de la acción en un determinado caso, y a quién
sean ellas atribuibles;
c)
Por lo excesivo de la sanción al imponerse esta sanción, pues a juicio de la
Corte lo determinante era la sanción disciplinaria por el hecho de no
presentarse oportunamente la correspondiente demanda. De esa manera, la Corte
encontró que no resultaba necesario sancionar de manera separada la inacción
del Comité de Conciliación.
Así
las cosas, como han sido varios los reparos que encontró la Corte, el informe
propone eliminar el numeral 1 del artículo y entonces el numeral 2 pasa a ser
artículo 58:
¿Artículo
58. Falta relacionada con la acción de repetición. No instaurarse en forma
oportuna por parte del Representante Legal de la entidad, en el evento de
proceder, la acción de repetición contra el funcionario, ex funcionario o
particular en ejercicio de funciones públicas cuya conducta haya generado
conciliación o condena de responsabilidad contra el Estado¿.
(…)”.
A
continuación, en el informe”.
[23] Concepto del Departamento Administrativo de la
Función Pública: “(…) 2. Segunda objeción relacionada con apartes de los
artículos 55, 56, 57 y 58 del proyecto, a propósito de la calificación de
algunas conductas como faltas gravísimas
En
el acápite de faltas gravísimas, el Gobierno nacional objetó por
inconstitucionalidad los artículos 55 sobre faltas relacionadas con el servicio
o la función pública (numerales 1, 2, 3, 7 y 11); 56 sobre faltas relacionadas
con el régimen de incompatibilidades, inhabilidades (numeral 4); 57 sobre
faltas relacionadas con la hacienda pública (numerales 6, 10 y 13) y 58 sobre
Faltas relacionadas con la acción de repetición (numeral 1), por ser contrarios
tales preceptos al principio de proporcionalidad, en la medida en que siendo
estas faltas de naturaleza administrativa se equiparan en su sanción a
infracciones al derecho internacional humanitario y a las faltas contra la
libertad personal, amén de que, en algunos casos, las faltas censuradas por el
Gobierno no revisten en realidad el carácter de falta disciplinaria.
La
Comisión Accidental considera que la Comisión es Infundada.
La
Corte Constitucional en Sentencia C-284 de 2016 declara infundada la objeción
en relación con los numerales 2, 7 y 11 del artículo 55, 4 del artículo 56 y 6,
10 y 13 del artículo 57 del mismo proyecto de ley, y por lo tanto, declara la
constitucionalidad de las mismas en relación con los aspectos analizados;
declara parcialmente infundada la objeción por inconstitucionalidad en relación
con el numeral 3 del artículo 55 del mismo proyecto de ley.
En
consecuencia, declara la constitucionalidad parcial del texto reproducido en el
numeral 3 del artículo
55
de este proyecto de ley, y parcialmente Fundada esta objeción en lo relativo a
la expresión “o en lugares públicos”, en los términos de la Sentencia C-252 de
2003. Declara Fundada la objeción en relación con los numerales 1 del artículo
55 y 1 del artículo 58 del mismo proyecto de ley, y por lo tanto, declara la
inconstitucionalidad de tales disposiciones.
Revisado
el proyecto remitido para estudio encontramos que fue acogida la objeción y
ajustado el texto de los artículos 55 sobre Faltas relacionadas con el servicio
o la función pública y 58 sobre Faltas relacionadas con la acción de
repetición. (…)”.
[24] “TEXTO REHECHO AL PROYECTO DE LEY 55 DE 2014
SENADO, 195 DE 2014 CÁMARA
(…)
Bogotá,
D. C., octubre de 2016
(…)
Referencia:
Proyecto de ley número 55 de 2014 Senado, 195 de 2014 Cámara, por medio de la
cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002
y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho
Disciplinario.
Respetado
señor Presidente:
Como
ponente del proyecto de la referencia, propuse al Senado un articulado que
recoge lo pertinente del Acto Legislativo 02 de 2015 y las decisiones del
Congreso y de la Corte Constitucional, con ocasión de las objeciones formuladas
por el Gobierno nacional al mismo proyecto.
Pero
en el texto ajustado no está la totalidad de estos artículos: 55, relacionado
con el silencio administrativo positivo, 141, con la procedencia de la
revocatoria directa, 251, sobre el término de la investigación disciplinaria y
253, acerca del reintegro del funcionario suspendido.
Los
textos son los siguientes:
Artículo 55. Faltas relacionadas con el servicio o la función pública.
1. Dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo,
siempre y cuando con dicha conducta se cause un perjuicio a los intereses de la
administración o entidad, dependencia o similares, con la que se tenga relación
por el cargo, función o servicio.
2.
Violar la reserva de la investigación y de las demás actuaciones sometidas a la
misma restricción.
3.
Consumir, en el sitio de trabajo, sustancias prohibidas que produzcan
dependencia física o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocas iones en
estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no
fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave.
En el evento de que esta conducta fuere cometida en lugares públicos ella será
calificada como grave, siempre y cuando se verifique que ella incidió en el
correcto ejercicio del cargo, función o servicio. (…)
De
otra parte, en atención a que la objeción del Gobierno al artículo 264 habría
sido total, este no aparece en el proyecto de Código General Disciplinario,
pero la objeción fue parcial y relativa solamente a la Defensoría del Pueblo.
En
virtud de lo anterior, presento al Senado la siguiente
PROPOSICIÓN
Introducir
en el proyecto de Código General Disciplinario, los artículos 55, número 1,
141, 251 y 253 atrás mencionados, adicionar al mismo el artículo 264 y acoger
el texto integral adjunto” (Negrillas fuera de texto).
[25] Cuaderno principal CD adjunto folio 338.
[26] “Corrección de vicios subsanables en actos del
Congreso, remitidos por la honorable Corte Constitucional
Informe texto rehecho corregido
Texto
rehecho del Proyecto de ley número 55 de 2014 Senado, 195 de 2014 Cámara
(…)
La
Presidencia somete a consideración de la plenaria el informe corregido del
texto rehecho de conformidad con la Sentencia C-284 de 2016 al
Proyecto de ley número 55 de 2014 Senado, 195 de 2014 Cámara y, cerrada su
discusión abre la votación e indica a la Secretaría abrir el registro
electrónico para proceder en forma nominal.
La
Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar
el registro electrónico e informar el resultado de la votación.
Por
Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por
el Sí:       54
Por
el No:     2
Total:             56
Votos
Votación nominal al informe del texto rehecho y corregido al Proyecto
de ley número 55 de 2014 Senado, 195 de 2014 Cámara”.
[27] Cuaderno principal, folio 296, CD adjunto.
“Subsecretaria
General Yolanda Duque Naranjo:
Informe
de texto rehecho corregido de conformidad con la Sentencia C-284 del 1° de
junio del 2016 de la Corte Constitucional y los artículos 167 constitucional y
199 de la Ley 5ª de 1992, Proyecto de ley número o195 de 2014 Cámara, 055 de
2014 Senado acumulado con el Proyecto de ley número 050 de 2014 Senado, por
medio de la cual se expide el Código General Disciplinario y se deroga la Ley
734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011 relacionadas con el
derecho disciplinario publicación Gaceta del Congreso número 927 de 2016
comisionado el honorable Senador Eduardo Enríquez Maya aprobado en Plenaria de
Senado en octubre 26 del 2016 y se anunció en noviembre 1º del 2016 (…).
Muy
bien en consideración el informe del texto rehecho que ha sido leído, está en
discusión anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, ¿lo aprueba la
Plenaria de la Cámara?
Secretario
General Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Ha sido aprobado señor Presidente.”
[28] Sentencia C-1040 de 2007, C-634 de 2015 y C-202 de
2016, entre otras.
[29] Constitución Política, art. 157, numeral 1º
[30] Constitución Política, art. 160
[31] C-656 de 2015.
[32] Constitución Política, artículo 162.
[33] Ver Sentencia C-729 de 2015,
entre otras.
[34] Ver C-957 de 1999, C-873 de 2003 y C-025 de 2012,
entre otras.
[35] C-302 de 2012.
[36] Hans Kelsen. Teoría Pura del Derecho.  Buenos Aires:
EUDEBA, 1960, p35. Cita en C-443 de 1997 y C-957 de 1999.
[37] C-957 de 2011.
[38] C-637 de 2000.
[39] Concepto y Validez del Derecho. Robert Alexy, pág. 88
y siguientes. Editorial Gedisa. Segunda Edición, 2004.
[40] El derecho como sistema de garantías. Ferrajoli, L.
pág. 64 y siguientes, L. Nuevo Foro Penal, 1999.
[41] Este elemento se evalúa tanto en los aspectos
formales como sustanciales.  Así, por ejemplo, en el caso de las leyes
ordinarias, se exige haber sido aprobadas en cuatro debates y recibido la
sanción presidencial y, aunado a ello, la validez exige “la iniciación de su
trámite en una determinada cámara legislativa (art. 154, C.P.), el transcurso
de un determinado lapso de tiempo entre debates (art. 160, C.P.), su aprobación
en menos de dos legislaturas (art. 162, C.P.), el cumplimiento de las normas
sobre iniciativa legislativa (art. 156, C.P.) o el respeto por la regla de
unidad de materia (art. 158, C.P.)” . Los requisitos sustanciales, por su
parte, hacen referencia a que, por ejemplo, “una ley no podrá desconocer los
derechos fundamentales de las personas (art. 5, C.P.)”.
[42] C-644 de 2011.
[43] C-873 de 2003.
[44] El Concepto del derecho, H.L.A. Hart, Capítulo VI,
Los Fundamentos de un Sistema Jurídico, págs. 125 y sgtes. Abeledo Perrot, Buenos
Aires. 1961.
Consultar
igualmente, Sentencia C-873 de 2003, en la cual se destaca que “puede
ocurrir entonces que una disposición legal formalmente vigente no sea así mismo
eficaz, por no reunirse a cabalidad los criterios fácticos a los que la misma norma
haya condicionado su aplicación, o que un precepto vigente, y en principio
aplicable, no sea eficaz respecto de un sujeto determinado, por no reunirse en
cabeza suya los supuestos materiales y personales necesarios para reclamar
dicha aplicación”. Ver también Sentencia C-1199 de 2008.
[45] “Sabido es que la actividad de la administración se
realiza a través de diversos instrumentos de acción como (i) los actos
administrativos, (ii) los hechos administrativos o (iii) las operaciones
administrativas. Consisten las operaciones administrativas en los actos
materiales de ejecución concreta de una decisión o una orden administrativa”
(Negrillas fuera de texto).
[46] Ley 57 de 1985, artículo 2 y 8.
[47] C-302 de 2012.
[48] Cabe
destacar que el trámite de las objeciones gubernamentales y su estudio por
parte de esta Corte sobrepasaron este límite temporal, en cuanto esta Corte en
Sentencia C-284 de 2016 encontró fundadas total y parcialmente algunas
objeciones y declaró las inexequibilidades respectivas; el proyecto de ley tuvo
que ser devuelto al Congreso para ser rehecho o reintegrado; y, fue remitido
nuevamente a esta Corporación para ser estudiado de nuevo en sus aspectos
formales y sustanciales respecto de los textos rehechos, trámite para el cual a
este Tribunal le resultó necesario recaudar y analizar todo el acervo
probatorio correspondiente. Las últimas pruebas fueron allegadas el 30 de
octubre del presente año.
[49] Auto
008ª de 2004.
[50] Ibidem.
[51] Auto
309 de 2001.
[52] Sainz
Moreno, Técnica legislativa, Madrid, Civitas, 1995. Cita en C-856 de
2009.
[53]
Sentencia C-856 de 2009.
[54] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa. Por medio de esta providencia judicial se estudió
el artículo 20 del Proyecto de Ley “Mediante el cual se reglamenta la
participación de los grupos étnicos en el Sistema General de Seguridad Social
en Salud”, respecto del cual se habían declarado fundadas las objeciones
gubernamentales y, por ende, esta norma se declaró totalmente inexequible. Esta
disposición no fue eliminada, sino rehecha e integrada de conformidad con el
pronunciamiento de la Corte, razón por la cual esta Corporación  la declaró
exequible.
[55] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto. Mediante la Sentencia C-856 de 2009 esta
Corporación decidió: “Séptimo. DECLARAR FUNDADA la objeción
presidencial presentada contra el artículo 21 y las expresiones “Se establece
el siguiente sistema de puntos: Por cada infracción mayor o igual a 8 smlvd 2
puntos. Por cada infracción mayor o igual a 15 smlvd 6 puntos. Por cada
infracción mayor o igual a 30 smlvd 8 puntos”, del artículo 17 del proyecto de
ley, por violar el artículo 29 Superior, y en consecuencia se declaran INEXEQUIBLES.
En el análisis del texto rehecho realizado mediante la Sentencia se señaló que:
“Entendiendo las expresiones “rehacer” e “integrar” en el contexto del
trámite constitucional de las objeciones presidenciales, se tiene que la labor
del Congreso, una vez la Corte ha declarado inexequible parcialmente un
proyecto de ley, consisten en (i) suprimir del texto de la ley los
segmentos normativos declarados inexequibles por la Corte; (ii) agregar o
suprimir aquellas expresiones que resulten estrictamente necesarias para
acordarle un sentido racional al proyecto de ley, visto en su conjunto;
(iii) modificar la numeración y los títulos, de ser necesario; y (iv) realizar
los ajustes gramaticales y sintácticos pertinentes. En últimas, se pretende que
el proyecto de ley, una vez rehecho e integrado, constituya un texto
normativo armonioso y coherente”.  (resaltado propio). Consideración
después de la cual se estimó que: “la Corte en sentencia C- 321 de 2009, por
medio de la cual se habían estudiado las objeciones gubernamentales, “se
limitó a considerar que, en un mismo texto normativo no podían coexistir dos
sistemas administrativos sancionatorios fundados en un mismo método, como lo es
aquel de la imposición de puntos a la licencia de conducción. El Congreso de la
República decidió, en consecuencia, rehacer e integrar el proyecto de ley
suprimiendo toda referencia al mencionado sistema. De igual manera, hubiera
sido igualmente válido haber dejado un solo sistema sancionatorio. Ambas
decisiones se ajustan a la ratio decidendi de la sentencia C- 321 de 2009,
por cuanto, se insiste, el problema estribaba en la coexistencia de dos
artículos en el proyecto de ley que regulaban un mismo tema (sistema de
sanciones a los conductores por puntos), pero de diferente manera (uno más
gravoso que el otro).” (Resaltado propio.)
[56] M.P.
María Victoria Calle Correa. En estudio del texto rehecho, por medio de la
Sentencia C-729 de 2015 se consideró lo siguiente: “18. Frente a las
decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-640 de 2012,
el Congreso de la República decidió (solamente) retirar los numerales
cuestionados por el Gobierno, pero no procedió a rehacer e integrar el texto
del proyecto de ley, aspecto explicado a profundidad en el auto 122 de 2015: la
obligación del Congreso de la República no se limitaba a excluir del texto del
proyecto, los artículos frente a los cuales la Corte halló fundadas las
objeciones del Gobierno. (…)22. Las expresiones escogidas por el constituyente
dan cuenta de la relevancia y alcance de este trámite. Se trata de rehacer
(volver a hacer) e integrar (es decir, eliminar los contenidos normativos
ajenos a la Constitución o buscar introducir los elementos que hacen falta
para que la normativa inferior concuerde con la superior) el proyecto para
hacerlo armónico a la decisión de la Corte Constitucional que da lugar al
trámite de corrección. 23. En atención a la naturaleza del deber del
Congreso, calificada, de reconfiguración  material y no de adaptación
mecánica, corresponde también a la Corte efectuar un control que determine
si el texto resultante es armónico con la Carta Política y, específicamente, si
se acompasa con la parte resolutiva y la ratio decidendi del fallo que declara
parcialmente inexequible la ley. 24. El cumplimiento formal
de lo ordenado por la Corte, mediante la eliminación de las disposiciones
declaradas inexequibles ha sido calificado entonces por esta Corporación como
un cumplimiento parcial. (negrillas y subrayas fuera de texto)
[57] Al
respecto, sostuvo que calificar esta conducta como falta gravísima resulta
proporcional pero dependiendo de la situación en que esta se presente. En este
sentido, explicó que la conducta cuestionada no siempre genera resultados
negativos o perjudiciales, pues en ocasiones, incluso, se utiliza como
mecanismo de eficiencia administrativa en procura de evitar el desgaste de
respuestas individuales a solicitudes procedentes. Contrario sensu, sí
se pueden presentar situaciones en las que la consolidación del derecho en
favor del peticionario, derive de la negligencia  del servidor público, “caso
en el cual la calificación propuesta por la norma objetada podría resultar
adecuada y proporcional”. Considerandos tras los cuales enfatizó que la
norma, al no realizar ninguna precisión ni salvedad sobre las
circunstancias en las que se configure el silencio administrativo positivo,
puede permitir su aplicación de manera “severamente sancionatoria incluso a
situaciones en las que ciertamente no se justifique tal rigor”.
[58] Auto
168 de 2007, Sentencia C-856 de 2009,
[59] Lo
dicho, en cuanto, inicialmente, esta Corte en Sentencia C-284 de 2016 encontró
fundadas total o parcialmente algunas objeciones y declaró las
inexequibilidades respectivas; posteriormente, el proyecto de ley tuvo que ser
devuelto al Congreso para ser rehecho o reintegrado; y, seguidamente, fue
remitido nuevamente a esta Corporación para ser estudiado de nuevo en sus
aspectos formales y sustanciales respecto de los textos rehechos, trámite para
el cual, además, resultó necesario recaudar y analizar todo el acervo
probatorio correspondiente. Las últimas pruebas fueron allegadas el 30 de
octubre del presente año.
[60]
Sentencias C-084 de 1996, C-215 de 1999, C-302 de 1999, C-368 de 2000, C-370 de
2006, C-1199 de 2008 y C-654 de 2015, entre otros.
[61]
Sentencia C-654 de 2015.
[62] M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[63] Ibidem.
[64] M.P.
Nilson Pinilla Pinilla.
[65] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[66] Sentencia
C-025 de 2012.
[67] Ley 4ª
de 1913, artículo 52.
[68] En
cuanto al primero, se reitera que la única posibilidad para que la fórmula
definida por el legislador sea contraria al ordenamiento jurídico es que se
acredite una oposición objetiva y verificable con los preceptos
constitucionales, como puede suceder cuando se genere la discriminación
o afectación directa e injustificada a otra regla o valor superior. En este
evento, se podría incluso declarar la inexequibilidad de tales normas. El
segundo límite, esto es, que la vigencia de la norma sea posterior a la
conclusión del trámite constitucionalmente requerido para la expedición de la
ley y a su publicidad. Debe advertirse que, el primero de estos elementos se
relaciona con los requisitos constitucionales impuestos por el artículo 157
Superior. El segundo de estos elementos, la publicidad, se encuentra
intrínsecamente relacionado con la promulgación de la ley.