C-220-17
Sentencia C-220/17
NORMA QUE CREA Y
DESARROLLA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-incentivos y
estímulos para proyectos productivos y de investigación y desarrollo a
profesionales con títulos de maestría y doctorado/VINCULACION DE
PROFESIONALES CON TITULOS DE MAESTRIA Y DOCTORADO A PROYECTOS PRODUCTIVOS Y DE
INVESTIGACION Y DESARROLLO ZIDRES-Fortalecimiento del sector agrícola a
través del fomento de la ciencia, tecnología e innovación agraria
La
Corte encuentra que la norma resulta proporcional pues el análisis sistemático
de la ley no excluye la posibilidad de que los profesionales sin título de
maestría y doctorado presenten proyectos productivos, o de investigación y
desarrollo, debido a que el artículo 3º de la Ley 1776 de 2016 habilita a las
personas naturales, para el efecto. Si bien, en este caso no serían
beneficiarios de todos los estímulos que establece la Ley, especialmente, para
los sujetos beneficiarios del sistema de estímulos e incentivos, su
participación no se encuentra marginada pues lo que pretende la medida es,
simplemente, garantizar que ciertos profesionales con alta formación participen
en aquellos proyectos para el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la investigación
agropecuaria. En conclusión, la medida dispuesta por el legislador cumple con
los requisitos jurisprudenciales, razón por la que se ajusta a los mandatos
constitucionales del principio de igualdad. De manera que, al quedar demostrado
que la vinculación de “los profesionales con maestría y doctorado en áreas
afines al sector agrícola y agropecuario” como medida para promover la
investigación científica y tecnológica en los proyectos productivos en las
Zidres, es una medida adecuada para cumplir con objetivos constitucionalmente
relevantes, la Corte declarará la constitucionalidad del precepto acusado, por
las razones expuestas en esta sentencia.
ACCION PUBLICA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho político/ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
del principio pro actione/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple
con los requisitos de aptitud sustantiva
IGUALDAD-Principio y
derecho constitucional/PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Juicio o test de igualdad/JUICIO O TEST DE IGUALDAD
POR
VULNERACION AL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Reiteración de jurisprudencia/IGUALDAD-Pilar
fundamental del Estado Social de Derecho
DERECHO A LA
IGUALDAD-Facetas/IGUALDAD
FORMAL-Definición/IGUALDAD MATERIAL-Definición
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Criterios
de distribución
DERECHO Y
PRINCIPIO A LA IGUALDAD-Concepto relacional
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Debe
ser concretado
JUICIO DE
IGUALDAD-Análisis/JUICIO
DE IGUALDAD-Sujetos/JUICIO DE IGUALDAD-Nivel de intensidad/JUICIO
DE IGUALDAD-Razonabilidad y proporcionalidad de la medida
JUICIO INTEGRADO
DE IGUALDAD-Alcance
TEST DE
PROPORCIONALIDAD-Niveles/TEST
DE PROPORCIONALIDAD-Juicio de razonabilidad/TEST DE PROPORCIONALIDAD-Juicio
de proporcionalidad
TEST INTEGRADO-Implica
aplicación del juicio de proporcionalidad con distintas intensidades
TEST INTEGRADO
DE IGUALDAD-Alcance
TEST DE
IGUALDAD-Distinción
entre las obligaciones de aplicación inmediata y las de naturaleza progresiva
TEST LEVE DE
RAZONABILIDAD-Alcance/TEST
INTERMEDIO DE RAZONABILIDAD-Alcance/TEST ESTRICTO DE RAZONABILIDAD-Alcance
TEST INTEGRADO
DE IGUALDAD-Etapas
El
test integrado de igualdad permite evaluar las medidas que son acusadas de
contrariar el principio de igualdad. Este test comprende tres etapas de
análisis: (i) la identificación de los sujetos o situaciones reguladas por la
medida y el parámetro de comparación predicable de los mismos; (ii) la
escogencia del nivel de intensidad del juicio de igualdad, de acuerdo con la
naturaleza de la medida analizada; y (iii) el escrutinio sobre la medida,
conforme con los grados de exigencia que prevea el grado de intensidad
escogido.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION DEL LEGISLADOR FRENTE A LA EXIGIBILIDAD DE TITULOS DE IDONEIDAD
PARA EL EJERCICIO DE PROFESION U OFICIO-Reiteración de jurisprudencia
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Competencia
para hacer las leyes/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Amplio margen de
libertad de configuración normativa del legislador/LIBERTAD DE CONFIGURACION
NORMATIVA DEL LEGISLADOR-Límites constitucionales
CLAUSULA GENERAL
DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Ámbitos en que se desarrolla/CLAUSULA GENERAL DE
COMPETENCIA LEGISLATIVA-Exigencia de títulos de idoneidad para el ejercicio
de ciertas profesiones y oficios/LIBERTAD DE ESCOGER PROFESION U OFICIO
FRENTE A LA EXIGENCIA DE TITULOS DE IDONEIDAD-Consagración constitucional
POTESTAD DEL LEGISLADOR
PARA EXIGIR TITULOS DE IDONEIDAD PARA EL EJERCICIO DE CIERTAS PROFESIONES Y
OFICIOS-Ligada
al derecho a ejercer la profesión o actividad elegida/DERECHO A EJERCER LA
PROFESION O ACTIVIDAD ELEGIDA Y DERECHO A ESCOGER PROFESION U OFICIO-Diferencia
LIBERTAD DE
CONFIGURACION DEL LEGISLADOR PARA EXIGIR TITULOS DE IDONEIDAD-Límites
En
síntesis, el legislador cuenta con una amplia potestad para exigir títulos de
idoneidad. La Corte ha explicado que estos requerimientos tienen como finalidad
acreditar la preparación académica y científica de ciertas profesiones y
oficios con alta responsabilidad social frente a la comunidad. No obstante, la
libertad de configuración del legislador tiene límites en tanto no se pueden
realizar exigencias innecesarias o desproporcionadas que den lugar a
discriminaciones prohibidas por la Constitución. Finalmente, la jurisprudencia
ha indicado que ciertos defectos de la libertad del legislador para exigir
títulos de idoneidad relacionados con la mala técnica legislativa en la
regulación de las profesiones u oficios, una modificación que se hace con
posterioridad a una reglamentación anterior, o específica de una profesión, así
exista una reglamentación general y anterior, pueden convertirse en violaciones
de forma o fondo que ameriten la inconstitucionalidad de la regulación.
SISTEMA DE
ESTIMULOS E INCENTIVOS A PROYECTOS PRODUCTIVOS Y DE INVESTIGACION Y DESARROLLO
ZIDRES-Reiteración
de jurisprudencia
Para
la Corte los incentivos, estímulos y beneficios son un instrumento para lograr
los objetivos de las políticas sociales y económicas en materia agraria, a
través del desarrollo y consolidación de proyectos productivos y de
investigación y desarrollo. Dichos proyectos deben estar inscritos ante el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Rural, y deben promover la asociatividad
con campesinos y trabajadores agrarios, con el fin de transferir tecnología y
mejorar su calidad de vida (art. 3°, parágrafo 4°). Adicionalmente, esta
Corporación indicó que, si bien la Constitución reconoce al legislador una
amplia potestad de configuración normativa para definir el modelo de desarrollo
que debe orientar las políticas sociales y económicas en materia agraria, dicha
potestad debe ejercerse en el marco de los postulados que informan el Estado social
de derecho, en especial la equidad, la participación y la distribución
equitativa de cargas y beneficios entre los asociados.
LEY QUE CREA Y
DESARROLLA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL ZIDRES
FRENTE A INCENTIVOS Y ESTIMULOS PARA PROYECTOS PRODUCTIVOS-Alcance/LEY
QUE CREA Y DESARROLLA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL
ZIDRES FRENTE A INCENTIVOS Y ESTIMULOS PARA PROYECTOS PRODUCTIVOS-Vinculación
de profesionales con posgrado/PROYECTOS PRODUCTIVOS Y DE INVESTIGACION Y
DESARROLLO ZIDRES-Procedimiento previo y requisitos/PROYECTOS
PRODUCTIVOS Y DE INVESTIGACION Y DESARROLLO ZIDRES-Finalidad
VINCULACION DE
PROFESIONALES CON
TITULOS DE MAESTRIA Y DOCTORADO A PROYECTOS PRODUCTIVOS Y DE INVESTIGACION Y
DESARROLLO ZIDRES-Acceso
a incentivos,
estímulos y
beneficios
LEY QUE CREA Y
DESARROLLA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL ZIDRES
FRENTE A INCENTIVOS Y ESTIMULOS PARA PROYECTOS PRODUCTIVOS-Test leve de
igualdad
ESTIMULOS E
INCENTIVOS POR VINCULACION DE PROFESIONALES CON TITULOS DE MAESTRIA Y DOCTORADO
A PROYECTOS PRODUCTIVOS Y DE INVESTIGACION Y DESARROLLO ZIDRES-No limita el
derecho a ejercer profesión u oficio
ESTIMULOS E
INCENTIVOS POR VINCULACION DE PROFESIONALES CON TITULOS DE MAESTRIA Y DOCTORADO
A PROYECTOS PRODUCTIVOS Y DE INVESTIGACION Y DESARROLLO ZIDRES-Razonabilidad
del test leve de igualdad
VINCULACION DE
PROFESIONALES CON TITULOS DE MAESTRIA Y DOCTORADO A PROYECTOS PRODUCTIVOS Y DE
INVESTIGACION Y DESARROLLO ZIDRES-Fines/ESTIMULOS E INCENTIVOS POR
VINCULACION DE PROFESIONALES CON TITULOS DE MAESTRIA Y DOCTORADO A PROYECTOS
PRODUCTIVOS Y DE INVESTIGACION Y DESARROLLO ZIDRES-Legitimidad y adecuación
de la medida
Referencia:
Expediente D-11626
Demanda
de inconstitucionalidad contra el parágrafo 4 (parcial) del artículo 7 de la
Ley 1776
Actores:
Janith Ximena Díaz y Catteryne Amaya Tovar
Magistrado
Ponente:
JOSÉ
ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Bogotá, D.C., diecinueve
(19) de abril de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial la prevista en el numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución Política, una vez cumplidos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo
241 de la Constitución Política, los ciudadanos Janith Ximena Díaz y Catteryne
Amaya Tovar,
solicitan a la Corte Constitucional que declare la inconstitucionalidad de la
expresión “Los profesionales con maestría v doctorado” contenida en el parágrafo 4° del
artículo 7° de la Ley 1776 de 2016.
Consideran que el segmento normativo
impugnado establece un trato discriminatorio que afecta a los profesionales en
disciplinas afines al sector agropecuario y agrícola que no cuentan con
maestrías o doctorados, comoquiera que extiende el beneficio de los incentivos
previstos en la ley Zidres[1]
únicamente a los profesionales de estas áreas que se vinculen a proyectos
productivos o de investigación y desarrollo tecnológico que cuenten con dicha
formación.
Mediante providencia del 8 de septiembre
de 2016, el Magistrado sustanciador dispuso inadmitir la demanda por considerar
que no se cumplió con los requisitos de certeza y suficiencia, razón por la que
concedió un término de 3 días para corregir el escrito en el sentido de
expresar de manera clara, cierta, especifica, pertinente y suficiente, los
argumentos por los cuales la norma acusada vulnera la Constitución.
Realizada la corrección de la demanda, mediante
auto de veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciséis (2016), el
magistrado sustanciador decidió admitir la acción de inconstitucionalidad de la
referencia, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al
señor Procurador General de la Nación para los efectos de su competencia. En la
misma providencia ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de
la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del
Interior, al Ministro de Justicia, al Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural, a la Ministra de Educación Nacional y al Director del Departamento
Nacional de Planeación para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran
dentro del proceso, con el propósito de impugnar o defender la exequibilidad de
la disposición acusada.
Además, invitó a
las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia,
Javeriana, Nacional de Colombia, de los Andes, Icesi de Cali, Eafit de
Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del
Rosario, para que intervinieran dentro del proceso, con la finalidad de rendir
concepto sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.
Una vez
cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política
y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca
de la demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma parcialmente acusada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial 49.770 de 29 de enero de 2016, subrayada la
parte demandada.
"LEY 1776 DE 2016
(29 de Enero)
Por el cual se crean y desarrollan las zonas de interés rural,
económico y social, Zidres.
ARTICULO 7. Los proyectos productivos aprobados por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural en las Zidres recibirán, como mínimo, los
siguientes incentivos y estímulos:
( . . . )
Parágrafo
4o. Los profesionales con maestría v doctorado en áreas afines al sector
agropecuario y agrícola que se vinculen con proyectos productivos o de
investigación y desarrollo tecnológico en las Zidres también serán
beneficiarios de estos incentivos. ( . . . )
III. LA DEMANDA
Estiman
las demandantes que el segmento normativo acusado es contrario a los  artículos 13 de la
Constitución Política, 1º y 7° de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Para
sustentar su acusación exponen las siguientes razones:
(i) El trato
que la norma contempla respecto de los profesionales de áreas afines al sector
agropecuario y agrícola que no cuenten con maestrías o doctorados en su
formación, excluyéndolos de beneficios legales como son los estímulos para
proyectos productivos, sin que medie justificación alguna, resulta
discriminatorio y no se compadece con una ley que pretende
incentivar el desarrollo rural, económico y social.
(ii) La
norma impugnada desconoce el mandato de igualdad, en particular aquel que exige
dar trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten
similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes que las
diferencias[2].
Agregan que el aparte acusado “está vulnerando el derecho a la
igualdad que tienen aquellas personas que han cumplido con la totalidad de los
requisitos para ser profesionales en disciplinas afines al agro, en la medida
que los están excluyendo de los beneficios establecidos para aquellas personas
a las cuales les han sido aprobados proyectos productivos, por el hecho de no
tener estudios de posgrado en el agro, pero, el aparte demandado si permite que
un profesional en cualquier disciplina que tenga estudios de posgrado en
el agro pueda acceder a dichos beneficios y estímulos; siendo este tipo de
trato discriminatorio para aquellos profesionales en disciplinas del agro”.
Desde la perspectiva de las
demandantes, merecen el mismo tratamiento las personas que han recibido un
título profesional en una carrera afín al sector agropecuario y agrícola, y
aquellas que siendo profesionales en otra disciplina cuentan con un posgrado (maestría
o doctorado) en áreas afines al sector agropecuario.
(iii) En el
escrito de subsanación de la demanda, inicialmente inadmitida, las demandantes
sostienen que la norma de la cual forma parte el segmento cuestionado,
establece incentivos consistentes en líneas de crédito especiales para
campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y empresarios, sin que exija,
especialmente a estos últimos ningún título, conocimiento o experiencia en
temas del agro. No obstante, la norma demandada excluye a los profesionales del
agro que no cuenten con maestrías o  doctorados, de los incentivos que prevé el
artículo 7º de la Ley 1776 de 2016.
Agregan que, sin necesidad de
contar con título de posgrado en temas afines al agro, los profesionales están
en condiciones de desarrollar proyectos productivos, para los cuales no se
requieren competencias investigativas, pero sí conocimiento del sector, del
cual carecen los empresarios a quienes, sin contar con títulos de idoneidad, se
les reconoce el derecho a recibir los incentivos que la  norma contempla.
Consideran que esto ubica en una posición de clara desventaja a los
profesionales sin posgrado.
Con base en la anterior
argumentación las promotoras de la demanda solicitan a la Corte la declaratoria
de inexequibilidad del aparte acusado, o en su defecto la exequibilidad
condicionada del mismo.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervenciones oficiales
1.1.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural –MADR–
A través de apoderado, este Ministerio
solicita la exequibilidad de la expresión acusada. Luego de hacer una extensa
exposición sobre los beneficios que traería al país y a su desarrollo rural la
implementación de las zonas de interés rural, económico y social, Zidres, expone
los siguientes argumentos:
(i) Las demandantes realizan una lectura incompleta y
descontextualizada de la expresión acusada, comoquiera que esta forma parte de
un marco de protección a una población como la campesina que tiene estatus
constitucional, y en esa medida, las distinciones previstas por el legislador  son
razonables, no arbitrarias y persiguen de suyo unos fines constitucionales
legítimos.
En este sentido, las promotoras de la acción incurren en un yerro al
efectuar un análisis fragmentado de la norma comoquiera que el artículo 7° ha
previsto como beneficiarios de los estímulos, a los campesinos, a las mujeres
rurales, a los trabajadores agrarios y a los profesionales con maestría y
doctorado en áreas afines al sector agropecuario y agrícola siempre que se
cumplan los requisitos previstos para recibir los estímulos allí establecidos.
Adicionalmente, señala que las ciudadanas demandantes dirigen su reparo
contra un contenido normativo que no se deriva del precepto acusado, toda vez
que este no establece que “sólo” podrán ser beneficiarios de los incentivos los
destinatarios enunciados en la norma, sino que preceptúa que “también” lo serán
los profesionales que posean maestría y doctorado en áreas afines al sector
agropecuario y agrícola, expresión que “revela inclusión respecto de otros,
por lo que la conmutación de conceptos a todas luces tergiversa el sentido que
se le confiere a la expresión demandada, por lo que, al incorporar la expresión
‘También” se infiere pues que, los profesionales con maestría y doctorado
«también» serán beneficiarios de los incentivos si cumplen con los requisitos
previstos en la norma”.
Y agrega que “habiendo sido precisado el yerro incurrido por la
accionante, que variaba transversalmente el significado de la disposición
demandada sobre el que la actora había pretendido irradiar una acepción
excluyente que según esta incluía matices de desigualdad y discriminación
respecto de quienes no poseían maestría o doctorado, se concluye que, el
artículo 7 de la Ley 1776 de 2016 lejos de crear una exclusión o prohibición
respecto de quienes pueden presentar proyectos productivos, permite y propende
hacia el desarrollo de las proyecciones científicas de nuestro país”.
Luego de una extensa defensa de las bondades que para el desarrollo
económico del país, el bienestar del campesinado y las expectativas de paz,
traería la implementación de la ley Zidres, en relación con el cargo en concreto,
el interviniente reitera que la expresión demandada ha sido interpretada por la
accionante de manera aislada respecto del cuerpo normativo, desnaturalizando el
propósito de los incentivos previstos en la Ley 1776 de 2016.
En particular, enfatiza que la demanda no argumenta con suficiencia el
trato diferenciado, desproporcionado, irrazonable o injustificado que sustente
la violación del principio de igualdad por parte de la norma enjuiciada; por el
contario esta se muestra como “incluyente y precisa los requisitos que
deberá cumplirse para ser acreedor de los beneficios, por lo que, tal premisa
lejos de ser considerada como una conducta discriminatoria es incluyente
respecto de los campesinos, las mujeres rurales, trabajadores agrarios,
empresarios y los profesionales que tengan maestría y doctorado, sin que se
señale o se condicione en ningún momento que, si fuere campesino, o mujer
rural, o trabajador agrario, empero, careciere de maestría o doctorado no podrá
acceder a los incentivos o estímulos previstos en la norma”.
Concluye  que no ha existido violación del derecho a la igualdad, ni al
bloque de constitucionalidad como lo invocan las demandantes, pues “de la
lectura sistemática de la norma se desprende que la ley es incluyente y
garantista de los derechos de los campesinos razones estas por las cuales no
tiene vocación de prosperidad el cargo invocado y no podrá ser de recibo las
pretensiones de inconstitucionalidad”.
1.2.
Departamento Nacional de Planeación
Interviene a través de apoderado y
propone a la Corte un pronunciamiento inhibitorio, al indicar que la demanda
plantea una serie de percepciones, consideraciones e hipótesis de carácter vago
y subjetivo que no permiten una real confrontación de los argumentos expuestos
con la Constitución, lo que deviene en la falta de precisión, suficiencia y
claridad en los argumentos que sustentan el cargo de inconstitucionalidad.
1.3.
Ministerio de Educación Nacional
La Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica de este ministerio intervine para solicitar la inexequibilidad de la
expresión acusada.
Para sustentar su pretensión, en
primer lugar, destaca que de los antecedentes legislativos no es posible
establecer las razones que justifican el trato diferenciado que la norma prevé
para los profesionales en áreas afines al sector agropecuario y agrícola que
ostenten títulos de magister y doctorado.
Aludiendo a los pasos de un test
integrado de igualdad sostiene que para ese Ministerio no es claro el fin
constitucionalmente válido que persigue el precepto examinado; y adicionalmente
no hay certeza sobre la necesidad de la medida en razón a que la viabilidad de
los proyectos productivos aludidos en la Ley 1776 de 2016 no dependen de la
formación académica de quien los formule y desarrolle, comoquiera que tal como
se prevé en el artículo 3° de la Ley, se  habilita a cualquier persona natural
o jurídica para inscribir el respectivo proyecto ante el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural.
A juicio del Ministerio de Educación
los proyectos a que alude la norma podrán alcanzar su objetivo de fomentar el
progreso social y económico de las ZIDRES si se sujetan a los lineamientos que
consagran los artículos 3° y 7° de esa normativa, según la reglamentación que para
tal fin expida el Gobierno Nacional.
Concluye que a partir de la
inexequibilidad demandada, la norma cobijaría a todos los profesionales en
áreas afines al sector agropecuario y agrícola, lo cual sería, además,
concordante con lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 1776 de 2016.
1.4.
El Departamento Administrativo de la Función Pública
Luego de hacer mención a los
artículos 13 y 26 de la Constitución y remitir a abundante jurisprudencia de
esta corporación sobre el principio de igualdad y la libertad de configuración
del órgano legislativo para exigir títulos de idoneidad, sostiene que no existe
impedimento alguno para que el Congreso de la República exija como uno de los
requisitos para que los profesionales puedan acceder a los incentivos y
estímulos señalados en el artículo 7° de la Ley 1776 de 2016, el contar con un
título de maestría y doctorado en áreas afines al sector agropecuario y
agrícola, el cual no se constituye en requisito único, sino adicional para los
interesados que quieran vincularse con un proyecto productivo de investigación
y desarrollo tecnológico en las ZIDRES.
Agrega que dichos proyectos deberán
desarrollarse en las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, cuyos
componentes especiales se encuentran contenidos en el artículo 3º de la Ley
1776 de 2016, y por tanto requieren de una preparación especial como es el
estudio de maestría y doctorado en áreas afines al sector agropecuario y
agrícola.
Así las cosas, concluye, “no se
considera desproporcionado o violatorio del derecho a la igualdad que como uno
de los requisitos para que las personas naturales puedan acceder a los beneficios
consagrados en la Ley 1776 de 2016 se establezca, además de la presentación de
un proyecto productivo de investigación y desarrollo tecnológico en las ZIDRES,
que el profesional cuente con estudio de maestría y doctorado”.
1.5. Corporación Colombiana de
Investigación Agropecuaria –Corpoica–
Corpoica, a través de su representante
legal suplente presenta su intervención para solicitar que se declare la
exequibilidad de la norma demandada.
Señala que la norma debe ser
analizada de manera articulada con los fines de la Ley, para comprender integralmente
las estrategias planteadas por la misma, como herramienta dispuesta por el
Estado en su propósito de desarrollar las zonas de especial interés rural,
económico y social - Zidres.
Argumenta que el aparte demandado es,
desde el punto de vista técnico, pertinente, porque vincula a los profesionales
con estudios de maestría y doctorado al desarrollo de las Zidres a través de
proyectos productivos y de investigación. Adicionalmente, considera que la
medida es idónea por las siguientes razones:
(i) Dichos niveles de formación implican ventajas en competencias diferenciales
frente a los profesionales –e incluso los profesionales con especialización–,
para responder a las necesidades del sector agropecuario.
(ii) La baja disponibilidad de recurso humano con maestría y doctorado
relacionados con el sector agropecuario, produce un desbalance entre oferta y
demanda, que resulta más crítico en los territorios rurales.
(iii) Y los incentivos y apoyos previstos en la Ley estimulan la
vinculación efectiva de los profesionales con maestría y doctorado a los
proyectos productivos o de investigación que se adelanten en el marco de las
Zidres, lo que promueve la permanencia de este recurso humano en los
territorios rurales convirtiéndolos en actores locales que contribuyen más
directamente con los sistemas territoriales de innovación.
2. Intervenciones de instituciones
académicas
2.1. Universidad del Rosario
Rocío del Pilar Peña Huertas y
Alejandro Abondano Romero, docente e investigador del Observatorio de
Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria, respectivamente, intervienen
en apoyo de la demanda con base en dos argumentos:
(i)  Sostienen que el texto acusado vulnera el derecho a la igualdad en tanto la norma acusada establece un trato distinto e injustificado,
para dos grupos de personas que son equiparables entre sí, que comparten una
formación en disciplinas afines al agro. Se trata, por una parte, de los
profesionales que cuentan con títulos de posgrado, quienes tienen la
posibilidad de acceder a los beneficios e incentivos de que trata el artículo 7°
de la Ley 1776, cuando decidan hacer parte de los proyectos productivos y de
investigación cuya implementación propone esta Ley; y de otra, los que ostentan
únicamente el título de pregrado en las mismas disciplinas y no tienen ese
mismo acceso.
Exponen que es comprensible que el
Legislador haya querido incentivar el ingreso de profesionales con determinadas
habilidades a los proyectos previstos por la Ley, con el fin de fortalecer el
capital humano de los mismos y acrecentar sus opciones de éxito. No obstante, subraya,
dentro del trámite legislativo, no consta una justificación para este
tratamiento diferenciado.
Recuerdan que, como lo ha señalado esta
Corporación, el Legislador se encuentra facultado para exigir títulos de
idoneidad a los profesionales cuando así lo requiera el interés general.
Por ello, estiman que si bien está justificado que el Legislador fomente, en
favor del interés general, la entrada de profesionales con especiales
habilidades investigativas a los proyectos de investigación y desarrollo, no
puede predicarse lo mismo de los proyectos productivos, respecto a los cuales
no media ninguna justificación constitucional para que subsista esta
distinción. Por el contrario, la vinculación de profesionales en disciplinas
afines al agro a los proyectos productivos, también supone una adición nada
despreciable al capital humano de los mismos y, por ende, acrecienta sus
opciones de éxito.
(ii) De otra parte, alegan que el parágrafo 4 impugnado, además, transgrede el objetivo
constitucional consagrado en el artículo 64 de la Carta Política. En su concepto, a pesar de las objeciones de constitucionalidad
que se puedan formular frente a algunos aspectos de la ley Zidres, una de las
razones que impulsó el trámite de esta Ley fue precisamente el cumplimiento del
deber constitucional de promover el acceso progresivo a la propiedad de la
tierra por parte de los trabajadores agrarios. En ese propósito “la Ley
otorga los incentivos del artículo 7o únicamente a los proyectos que integren
como asociados a los pequeños y medianos productores. De esta manera, se
intentó asegurar la participación de la población rural menos aventajada en los
proyectos productivos que se emprendan. Esta decisión tiene que ver, a todas
luces, con la necesidad de cumplir con el mandato constitucional referente al
deber del Estado de garantizar a la población agraria un nivel de vida adecuado”.
Sin embargo, exponen, el parágrafo
acusado desatiende el propósito que se inscribe en el artículo 7°, comoquiera
que “sin mediar ninguna salvedad, este aparte de la norma permite que los
profesionales con posgrados en disciplinas afines al agro que se vinculen con
proyectos productivos o de investigación, sean merecedores de esos mismos
incentivos previstos para los proyectos con pequeños y medianos productores,
las mujeres rurales, trabajadores rurales y campesinos”.
Refieren que la norma, tal como se
encuentra redactada, permite que los proyectos que involucren profesionales con
los posgrados requeridos sean acreedores de los beneficios del artículo 7° sin
importar si asocian o no, a pequeños y medianos productores, a mujeres rurales,
trabajadores rurales y/o campesinos.
De esta manera, se desdibujaría la
intención inicial y formal del Legislador que se dirigía a cumplir con el deber
constitucional del artículo 64 de la Constitución. En su lugar, esta voluntad
expresada en la exposición de motivos termina por perder el propósito
inicialmente concebido al otorgar incentivos a los proyectos productivos que corresponderían,
exclusivamente, a aquellos que asocian pequeños productores.
En esta medida, sostienen, el aparte
acusado favorece a otros sectores poblacionales no vulnerables en el
emprendimiento de proyectos productivos y de investigación. Al conceder este
beneficio, “los profesionales con títulos de posgrado en disciplinas afines
al agro, contarán con una ventaja contundente frente a las demás poblaciones,
estas sí vulnerables, cuyos derechos pretenden formalmente ser garantizados por
el artículo 7o de la Ley”.
2.2. Universidad del Atlántico
Francisco Borrero Brochero, docente
de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Atlántico, interviene
con el fin de apoyar los argumentos de la demanda.
Parte por reconocer que la norma debe
ser analizada en conjunto o en armonía con las normas de la misma ley que se
refrieren a su objeto. Y que bajo este punto de vista, el fin de la Ley también
puede ser cumplido con la intervención de los profesionales en las disciplinas
agropecuarias y agrícolas independientemente que tengan estudios de posgrados
en los niveles de maestría o doctorado. También señala que el ejercicio de la
potestad de configuración del legislador no es absoluta, pues tiene sus
límites.
Sin embargo, considera que existe un
trato desigual y discriminatorio en contra de aquellas personas profesionales
en disciplinas agropecuarias y agrícolas. Para el interviniente, el artículo 7º
de la Ley establece una serie de incentivos y estímulos mínimos para los
proyectos productivos aprobados, pero la disposición demandada los limita a aquellos
profesionales que tengan maestría y doctorado afines a las actividades
agrícolas, excluyendo a aquellas personas que son profesionales de este mismo
sector. Esta diferenciación, constituye, en su criterio, una desigualdad de
trato.
Concluye que la norma, así vista,
impide que los profesionales en las disciplinas agropecuarias y agrícolas que
no tengan estudios de posgrados en los niveles de maestría o doctorado puedan
también ser beneficiarios de esos estímulos e incentivos previstos en la Ley.
2.3. Universidad Nacional De Colombia
Aura María Cárdenas, coordinadora del
equipo asesor-docente de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales
de la Universidad Nacional de Colombia, presenta una intervención en la que
considera que la Corte debe emitir un fallo inhibitorio en el proceso de la
referencia.
Señala que la demanda no cumple con
el requisito de razonabilidad dispuesto en el Artículo 2º del Decreto 2067 de
1991, debido a que el cargo no fue adecuadamente formulado, y en esa medida no
plantea una contradicción real y objetiva entre el aparte legal demandando y el
Artículo 13 Superior.
Sostiene, en primer lugar, que la
demanda no cumple con el requisito de “certeza”, debido a que se parte
de la falsa premisa según la cual las expresiones acusadas establecen una
diferenciación de trato entre los profesionales en carreras afines a temas
agrarios, y otros profesionales, que además de su diploma de pregrado, cuentan
con una maestría o un doctorado. Es decir, para las demandantes, los
profesionales sin diplomas de posgrado no podrán ser beneficiarios de
incentivos y estímulos para proyectos productivos.
Argumenta que, por el contrario, los
apartes acusados no excluyen que los profesionales en temas agrarios y
agropecuarios, sin títulos de maestría y doctorado, puedan ser pasibles de
beneficios como incentivos y financiamiento. Una persona que cuente con un
diploma universitario (profesional) en una disciplina afín al mundo rural,
podrá ser beneficiada de la oferta institucional que prevé la Ley 1776 de 2016.
No es cierto, como lo sostienen las accionantes, que el enunciado normativo
censurado prohíba que los profesionales accedan a beneficios legales. En una
adecuada y sistemática hermenéutica de todo el artículo 7°, así como de toda la
Ley, es imposible concluir que los vocablos atacados tienen como consecuencia
que se excluya a los profesionales de los beneficios que establece la
normatividad.
En segundo lugar, la demanda tampoco
cumple con el requisito de “especificidad”, puesto que las demandantes
no cumplieron la obligación de indicar por qué el Legislador incurrió en una
discriminación injustificada al usar como criterio de trato diferenciado, estar
en posesión de un diploma de posgrado de maestría o doctorado. Tampoco indicaron
por qué un profesional sin título de maestría o doctorado debe ser tratado
igual que un profesional que cuenta con estudios de posgrado. Y conforme al
precedente de la Corte, esta es una carga argumentativa que debe cumplir quien
impugna una norma legal por supuesta vulneración al derecho a la igualdad.
En tercer lugar, encuentra que la
acusación carece de “pertinencia” en atención a que no se ofrecen
argumentos constitucionales para atacar el apartado cuestionado. Por el contrario,
las demandantes acuden a argumentos de conveniencia y oportunidad, al afirmar
que quien mejor conoce el campo y las labores agrícolas son los profesionales
en temas afines al mundo agrario, aunque no posean diplomas de maestría o
doctorado.
Finalmente, alega que la acusación no
cuenta con “suficiencia”, en tanto el escrito impugnatorio no genera
duda sobre la inexequibilidad de las disposiciones demandadas.
1.4. Universidad Industrial De
Santander
Javier Alejandro Acevedo Guerrero,
Ernesto Rueda Puyana y Clara Inés Tápias Padilla, en representación del Grupo
de Litigio Estratégico de la Escuela de Derecho de la Universidad Industrial de
Santander, presentan una intervención con el fin de apoyar la exequible de la disposición
demandada.
Luego de referirse a algunos
criterios doctrinales sobre el principio de igualdad, señalan que de la demanda
no se logra extraer con claridad cuál es el motivo de la inconformidad, pues no
existe un trato desigual. No obstante, de la demanda infieren que la
inconformidad de las accionantes radica en el trato discriminatorio para
aquellos profesionales que no ostentan títulos de maestría o doctorado.
De otra parte, consideran que la
norma demandada debe ser leída de forma integral para poder hacer un ejercicio
hermenéutico adecuado. Para los intervinientes, el texto de la norma acusada
deja ver con claridad que los estímulos están destinados a varios beneficiarios:
los campesinos, trabajadores agrarios (sin calificación profesional de ninguna
naturaleza), mujeres rurales y a los empresarios “siempre y cuando integren
como asociados al pequeño y mediano productor”.
Adicionalmente, señalan que dentro de
la libertad de configuración normativa, el legislador entiende que se deben
estimular los proyectos productivos, o de investigación y desarrollo
tecnológico en las Zidres, incluyendo dentro de los posibles beneficiarios de
los estímulos financieros, a los profesionales con maestría y doctorado en
áreas afines al sector agropecuario. Lo que no hace, en modo alguno,
discriminación para los demás profesionales, que pueden lograr los mismos
beneficios, en su calidad de campesinos, trabajadores agrarios o empresarios.
Finalmente, consideran que si bien el
legislador establece una calificación especial a los profesionales en áreas
afines al sector agropecuario, ésta obedece a la necesidad de generar nuevos
conocimientos desde los proyectos técnicos, sean estos productivos o de
investigación y desarrollo tecnológico, con la finalidad de buscar la soberanía
e independencia social, económica y científica, en la Zonas a que se refiere la
Ley.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
La
Procuradora General de la Nación encargada, en ejercicio de las facultades
previstas en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución,
presentó su concepto para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad del
apartado normativo demandado.
En criterio de la
Jefe del Ministerio Público, el presunto trato discriminatorio entre los
profesionales agropecuarios y agrícolas, en beneficio de los profesionales que
cuentan con maestría y doctorado en áreas afines al sector agropecuario y
agrícola, debe resolverse a través de un test de igualdad.
En particular, considera
que debe aplicarse el test ordinario de igualdad, toda vez que la norma
demandada no hace una clasificación de personas a partir de un criterio
constitucionalmente sospechoso. Adicionalmente, la norma tampoco menciona o
afecta a un grupo social marginado, vulnerable o excluido, ni afecta gravemente
algún derecho fundamental diferente al derecho a la igualdad. En este último
aspecto, destaca que no existen razones que hagan pensar que la asignación de
estímulos para profesionales con un avanzado nivel de estudios limita el
derecho a ejercer alguna profesión u oficio, toda vez que la norma demandada no
excluye a los profesionales sin más títulos de un área de trabajo, como tampoco
impide que ellos lleguen a ser beneficiarios de los mismos estímulos, sino que
simplemente establece una excepción positiva en favor de los profesionales con
maestría y doctorado.
Sostiene que una
perspectiva integral de la norma –art. 7º– y la Ley –1776– permite advertir que,
por regla general, los profesionales en agronomía o áreas agropecuarias en todo
caso podrían recibir los estímulos contemplados en los diferentes literales de la
norma, siempre y cuando sus proyectos productivos Zidres sean aprobados por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Agrega que la
misma norma plantea unos beneficiarios adicionales, es decir, destinatarios de
incentivos que se establecen por una causa distinta a la aprobación del
proyecto. En este grupo se encuentran: (i) los proyectos asociados que
integren al pequeño y al mediano productor; (ii) los proyectos que
garanticen la adquisición de un porcentaje de tierra agrícola a campesinos,
trabajadores agrarios y mujeres agrarias sin tierra; y (iii) los
profesionales con maestría y doctorado en áreas afines al sector agropecuario
que se vinculen con proyectos productivos o de investigación y desarrollo
tecnológico en las Zidres.
Al aplicar el test
–leve– de igualdad, cuyo objeto es determinar si la medida carece o no de un
mínimo de racionalidad, es decir, que no es caprichosa o arbitraria, evidencia
que los estímulos e incentivos a la participación de profesionales con títulos
de maestría y doctorado en las zonas Zidres no es discriminatorio, por las
siguientes razones:
(i) El legislador
valoró en sí mismo la participación de los profesionales con maestrías y
doctorados en los proyectos productivos y promueve la investigación y el
desarrollo tecnológico adelantado por estos profesionales, razón por la que el
propósito de la medida cuestionada está íntimamente ligado con la alta tecnificación
del campo, fin que sin duda es constitucionalmente admisible.
(ii) En cuanto a la
legitimidad y la adecuación de la medida objeto del reproche, efectivamente la
norma demandada establece un tratamiento diferente que redunda en el beneficio
de unos, pero esto sin que ello implique un perjuicio para otros, y además el
tratamiento diferenciado no se produce entre grupos de personas en idénticas
condiciones puesto que, de una parte se encuentran los profesionales y de la
otra los profesionales con maestría y doctorado. Así, la clasificación que
subyace a la norma es válida, pues parte de reconocer el tipo de competencias
que se desarrollan en los distintos niveles de pregrado y posgrado.
(iii) Finalmente, el
trato proporcionado por la norma demandada a los dos grupos es adecuado, ya que
con ella se otorga un beneficio adicional a quienes han adquirido unas
competencias sobresalientes, pero sin que ello implique un perjuicio para los
profesionales que no tengan esos títulos adicionales y respecto de quienes en
todo caso la Constitución no dispone ni ordena algo específico en relación con
la necesidad de que a ellos también les corresponda acceder a estos incentivos,
es decir, que no se está restringiendo un derecho.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre
la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones
acusadas forman parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 1779
de 2016.
2. Cuestión
preliminar: análisis de la aptitud sustantiva de la demanda
2.1. Algunos de
los intervinientes sostienen que la Corte debe declararse inhibida para emitir
una sentencia de fondo, debido a que la demanda no cumple con los requisitos
sustanciales exigidos por la jurisprudencia para ejercer en debida forma la
acción de inconstitucionalidad.
Al respecto, el apoderado
del Departamento Nacional de Planeación sostiene que la demanda se funda en
consideraciones e hipótesis de carácter vago y subjetivo que devienen en falta
de precisión, suficiencia y claridad. De otra parte, la coordinadora del equipo
docente de la Universidad Nacional agrega que la demanda no cumple con los
requisitos de certeza, especificidad y pertinencia pues parte de una falsa
premisa, no indica por qué el legislador incurrió en una discriminación
injustificada, tampoco ofrece argumentos constitucionales para atacar la
constitucionalidad de la norma, y no genera dudas sobre la inconstitucionalidad
que de ella se pueda predicar.
2.2. Esta Corte
ha explicado que el juicio de inconstitucionalidad es un desarrollo del derecho
político previsto en el artículo 40-6 de la Carta, el cual, por su naturaleza
pública, no está sometido a condiciones técnicas especiales, razón por la que
la actuación de la Corte está guiada por el principio pro actione.[3]
No obstante la anterior regla general, también se ha precisado que la demanda
de inconstitucionalidad debe cumplir unos criterios mínimos de racionalidad
argumentativa que permitan a la Corte adoptar una decisión de fondo.
2.3. De esa
manera, este Tribunal ha explicado que dentro de los requisitos formalmente
establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991[4], se
exige que la demanda esté sustentada en una argumentación básica (núm. 3º art.
2° Dcto. 2067/91), que desde el punto de vista lógico, permita inferir la
posible inconstitucionalidad de la norma demandada. Para ello, es necesario que
dicha argumentación sea inteligible, precisa y que plantee un reproche de
constitucionalidad a una norma de rango legal. Por lo anterior, se han
desarrollado un conjunto de requisitos argumentativos que deben concurrir para
que en el juicio abstracto de constitucionalidad sea procedente el estudio de
validez de una norma. El desarrollo de este conjunto de presupuestos no es una
determinación arbitraria, sino que corresponde al cumplimiento de fines
constitucionalmente valiosos, como la auto-restricción judicial y la garantía y
respeto del derecho a la autonomía del ciudadano demandante quien define de
manera principal el ámbito de ejercicio del control de constitucionalidad.
2.4. Con base en
estos postulados, la Corte ha señalado que los cargos formulados por un
demandante deben cumplir los siguientes requisitos sustanciales o de
razonabilidad: claridad, certeza, especificidad, pertinencia
y suficiencia.[5]
La claridad hace referencia a la coherencia argumentativa que permite
entender en qué sentido la disposición acusada es inconstitucional y cuál es su
justificación. La certeza hace referencia a que los cargos estén
dirigidos a cuestionar un contenido legal verificable a partir de la
interpretación del texto acusado, esto implica que la proposición normativa
demandada esté efectivamente contenida en la disposición acusada y que no sea
una inferencia del actor, o que haga parte de otras normas que no fueron
demandadas.
La especificidad
se cumple cuando la demanda contiene por lo menos un cargo concreto de orden
constitucional, razón por la que no se puede basar en argumentos vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionen
directamente con las disposiciones acusadas.[6] La pertinencia
consiste en que los cargos estén construidos a partir de argumentos de índole
constitucional, es decir en la apreciación del contenido de  una norma Superior
con la que se compara el precepto demandado[7], por lo tanto los
argumentos no pueden fundarse en simples consideraciones legales o
doctrinarias, ni en la interpretación subjetiva o de conveniencia de la norma
acusada, o en una problemática particular y concreta. Finalmente, la suficiencia
exige que (i) los argumentos de inconstitucionalidad expongan todos los
elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el
estudio de constitucionalidad, y (ii) que tengan el alcance persuasivo
que despierte una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada[8].
2.5. En el caso
que ahora se analiza, alguno intervinientes alegan que la demanda incumple con
los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia,
razón por la que la Corte procederá al análisis de su presunto incumplimiento.
2.5.1. El
requisito de claridad se encuentra cumplido debido a que las accionantes
explican de manera coherente y lógica que, en primer lugar, la norma demandada excluye
de manera injustificada a los profesionales del agro que no cuentan con
maestría o doctorado de los incentivos previstos por la Ley 1776 de 2016, sin
tener en cuenta que también están capacitados para adelantar los proyectos
productivos o de investigación a que alude la norma. En este sentido, alegan
que la disposición acusada vulnera el mandato constitucional de igualdad (art.
13 C.N.) cuando exige dar trato igualitario en situaciones en las que son mayores
las similitudes que las diferencias.
De otra parte, sostienen
que las personas con un título profesional en áreas afines al sector agrario y
agropecuario merecen el mismo trato que aquellas que, siendo profesionales en
otras disciplinas, realizaron una maestría o un doctorado en dichas áreas. Igualmente,
explican que la norma establece unos incentivos a un conjunto de sujetos
–campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y empresarios–, sin
exigirles ningún tipo de título, conocimiento o experiencia en temas del sector
agrario, no obstante, la norma excluye de tales beneficios a los profesionales
del “agro” que no cuenten con posgrados de maestría y doctorado.
2.5.2. En cuanto
a la certeza, la Sala estima que esta se encuentra cumplida puesto que
las accionantes ofrecen una interpretación plausible del enunciado demandado,
que presuntamente transgrede el principio constitucional de igualdad. En este
sentido, las ciudadanas afirman que de la disposición impugnada se desprende una
proposición normativa según la cual los incentivos y estímulos previstos en el
artículo 7º de la Ley 1776 de 2016 serán un beneficio para los profesionales
que cuenten con estudios de maestría y doctorado en áreas afines al sector
agrícola y agropecuario, pero con exclusión de los profesionales que no cuentan
con títulos en aquellos niveles de posgrado.
En efecto, de la
norma se desprende que aquellos profesionales que no acrediten los niveles de
estudios requeridos en el enunciado normativo demandado no podrán acceder a los
incentivos y estímulos previstos en la Ley (art. 7º L. 1776/16). De esta
manera, al verificar que el contenido legal es cierto, y que se desprende del
texto de la norma, la exigencia de certeza está satisfecha.
2.5.3. En lo
relativo a la especificidad, la demanda cumple con el requisito, en
tanto se formula al menos un cargo según el cual existe una oposición objetiva
y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución. En
concreto, el cargo planteado señala que la expresión “los profesionales con
maestría y doctorado”, contenida en el parágrafo 4º del artículo 7º de la
Ley 1776 de 2016 vulnera el principio constitucional de igualdad, al conceder
incentivos y estímulos a los profesionales con posgrado en las áreas del agro,
con exclusión de aquellos que no tiene dicho nivel de estudios en la misma
área.
2.5.4. Para la
Corte, la argumentación expuesta por las demandantes cumple con la exigencia de
pertinencia debido a que lleva a considerar una problemática objetiva por
la posible exclusión injustificada por parte del legislador, de aquellos
profesionales que a pesar de ser parte del sector agrícola y agropecuario no
podrían acceder al conjunto de incentivos y estímulos que establece la Ley 1776
de 2016. Esta situación corresponde a una posible vulneración del principio
constitucional de igualdad, que ameritaría un pronunciamiento de la Corte
Constitucional.
2.5.5. Finalmente,
sobre la suficiencia la Sala considera que se encuentra cumplida pues
existe un mínimo de dudas sobre la inconstitucionalidad del aparte censurado,
en tanto la demanda plantea un conjunto de elementos de juicio que sostienen
una interpretación que razonablemente contrariaría postulados constitucionales,
al generarse una presunta discriminación de un grupo de profesionales en
relación con los beneficios establecidos en el artículo 7º de la Ley 1776 de
2016.
Con base en las
anteriores consideraciones, la Corte encuentra que la demanda cumple con los
requisitos de aptitud sustantiva, razón por la que es viable analizar de fondo la
constitucionalidad de la disposición demandada.
3.
Presentación del caso, planteamiento del problema jurídico y metodología de la
decisión
3.1. En el
presenta asunto, las ciudadanas Janith Ximena Díaz Díaz y Catteryne Amaya Tovar
demandan la inconstitucionalidad de un segmento del parágrafo 4º del artículo 7º
de la Ley 1776 de 2016 por considerar que contraría el principio constitucional
de igualdad contenido en los artículos 13 de la Constitución Nacional, 1º y 7º
de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y 26 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Las demandantes
sostienen que el apartado normativo demandado vulnera el principio-derecho a la
igualdad al permitir que sólo los profesionales con maestría y doctorado de
áreas afines al sector agropecuario y agrario accedan a los incentivos y estímulos
creados para los proyectos productivos aprobados por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural en desarrollo de las Zidres. En particular,
consideran que la norma excluye irrazonablemente a quienes siendo únicamente
profesionales en áreas afines al sector agropecuario, “deberían ser (…) los
más beneficiados por este tipo de incentivos”. También alegan que el trato
diferenciado que establece la norma no está justificado y que no tiene en
cuenta que los profesionales en áreas agropecuarias y agrícolas tienen las
habilidades suficientes para desarrollar proyectos productivos, y por tanto
para acceder a los incentivos previstos en el artículo 7º de la Ley 1776 de
2016.
3.2.
En las intervenciones presentadas, algunas de estas, al igual que el concepto
del Ministerio Público, coinciden en términos generales en que la norma debe
ser declarada exequible. En particular, se argumenta que no existe ningún trato
desigual porque, entre otras cosas, la demanda realiza una lectura
descontextualizada de la norma impugnada. Sostienen, básicamente, que (i)
la finalidad de la norma es generar conocimiento técnico y científico, (ii) que
el legislador tiene libertad para fijar ciertos requisitos para acceder a
beneficios e incentivos como los señalados en el artículo 7º de la Ley 1776 de
2016, y que (iii) en todo caso los profesionales de las áreas agrícolas
y agropecuarias sí están incluidos dentro del grupo previsto en la norma.
Otras de las
intervenciones indican que la disposición normativa demandada debe ser
declarada inexequible, toda vez que no existe una razón que justifique el trato
diferenciado que prevé la norma en favor de los profesionales que ostenten
títulos de maestría y doctorado en áreas afines al sector agropecuario y
agrícola, frente a los que ostentan únicamente título de pregrado. Tampoco
existe certeza sobre la necesidad de la medida, pues los proyectos productivos
de la Ley de Zidres no dependen de la formación académica, y porque la
inexequibilidad de la norma cobijaría a todos los profesionales de las áreas
del sector agropecuario y agrícola, lo que sería más concordante con los fines
de la Ley. Igualmente, aducen que la norma contraría los fines del artículo 64
de la Constitución pues no establece claramente que los profesionales con
maestría y doctorado deban asociar a pequeños y medianos productores, razón por
la que termina por favorecer a sectores de la población que no son vulnerables.
3.3. Con base en
las anteriores consideraciones, la Corte encuentra que debe determinar si el segmento
demandado del parágrafo 4º del artículo 7º de la Ley 1776 de 2016 contraría el
principio de igualdad, al establecer que “los profesionales con maestría y
doctorado” en áreas afines al sector agropecuario y agrícola, que se
vinculen con proyectos productivos o de investigación y desarrollo tecnológico
en las Zidres, serán también beneficiarios de los incentivos previstos en la
Ley.
3.4. Para
resolver el anterior problema jurídico la Corte utilizará la siguiente
estructura metodológica: en primer lugar, (i) reiterará la
jurisprudencia constitucional en relación con el principio de igualdad y el test
que se utiliza para resolver controversias respecto de su presunta vulneración;
(ii) posteriormente, se referirá a la libertad de configuración del
legislador en relación con la exigibilidad de títulos de idoneidad para el
ejercicio de una profesión u oficio; adicionalmente, (iii) hará una
breve referencia al sistema de incentivos y beneficios previsto como
instrumentos de fomento de los proyectos productivos que establece la Ley 1776
de 2016, y dentro de este último apartado, adicionalmente, (iv) se
analizará el contexto normativo y el alcance del precepto demandado; finalmente,
la Corte, con base en los aspectos previos, (v) estudiará la
constitucionalidad de la norma demandada.
4. El principio y
derecho constitucional a la igualdad. El juicio –test– de igualdad en el
análisis de posibles vulneraciones al principio de igualdad. Reiteración de
jurisprudencia
4.1.
Como ha explicado esta Corte, el principio y derecho constitucional a la
igualdad (art. 13 C.N.) es uno de los pilares fundamentales en los que se funda
el Estado Social de Derecho.[9]
La definición y concreción de sus elementos definitorios, su estructura,
contenido y alcance han sido producto del prolífico y decantado desarrollo que
la jurisprudencia constitucional ha adelantado, tanto en materia de tutela como
de control abstracto de constitucionalidad.[10]
4.2.
Desde sus inicios, esta Corporación ha entendido que el derecho a la  igualdad consagrado
en la Constitución Política presenta una estructura compleja que
comprende diversas facetas.[11]
La primera de ellas (inciso 1º, art. 13 C.N.) se manifiesta a través de la
denominada “igualdad formal” según la cual todos los ciudadanos merecen
el mismo tratamiento ante la ley y por tanto prohíbe cualquier tipo de
discriminación o exclusión arbitraria en las decisiones públicas.[12]
Esta definición es un rasgo definitorio de nuestro Estado de Derecho, en el que
el carácter general y abstracto de la ley y la prohibición de dar un trato
diferente a dos personas por razones de sexo, ideología, color de piel, origen
nacional o familiar u otros similares[13],
expresan las notas centrales de esta dimensión.
4.3.
Una segunda faceta, que reconoce las condiciones diferenciales de existencia
entre distintos grupos sociales, se manifiesta a través de la denominada “igualdad
material”. Como lo prescriben los incisos segundo y tercero del artículo 13
superior, el Estado colombiano debe adoptar medidas promocionales y dar un
trato especial –de carácter favorable–, a las personas y grupos vulnerables o a
los sujetos en condición de debilidad manifiesta. Esta visión social del
Estado, refleja una organización política comprometida con la satisfacción de ciertas
condiciones y derechos materiales, que reconoce las desigualdades que se
presentan en la realidad, y frente a las cuales es necesario adoptar medidas
especiales para su superación con el fin de garantizar un punto de partida
equitativo entre los ciudadanos.[14]
4.4.
En desarrollo de la faceta de la igualdad material, la Corte ha señalado
que en
algunos casos la aplicación del principio de igualdad supone importantes retos
en lo que a la distribución de bienes escasos y cargas públicas hace referencia.[15]
En estos ámbitos, el legislador y otras autoridades a las que les compete la
ejecución de políticas públicas, suelen basar su decisión en las condiciones de
igualdad y mérito, aunque también han considerado necesario implementar medidas
positivas (o afirmativas) para corregir una distribución inequitativa de tales
bienes, originada en circunstancias históricas de discriminación, o en situaciones
de marginamiento social y geográfico.[16]
Dicha
distribución genera diversas dudas acerca de los criterios relevantes para adelantar
su determinación. Si bien el mérito y la igualdad de oportunidades son elementos
esenciales, el Estado no es ajeno a aspectos como la diferencia étnica y
cultural o las necesidades que enfrentan diversos grupos humanos, en un momento
histórico determinado. Es por ello, que la Corte ha concluido que la
distribución de beneficios y cargas implica la decisión de otorgar o imponer
algo a determinadas personas o grupos y, por lo tanto, una distinción, lo que
demuestra la relación entre distribución e igualdad.[17]
4.5.
En principio, para que los criterios de distribución no se opongan directamente
al principio de igualdad, estos deben, (i) respetar el principio de
igualdad de oportunidades de todos los interesados; (ii) ser
transparentes, (iii) estar predeterminados y (iv) no afectar
desproporcionadamente los derechos de algunas personas. Además, (v)
deben determinarse en consideración a la naturaleza del bien o la carga a
imponer, análisis que, por regla general, corresponde a las ramas legislativa y
ejecutiva del poder público.[18]
4.6.
Además de lo anterior, desde sus primeros pronunciamientos, la Corte ha precisado
que el derecho y principio a la igualdad, es un concepto “relacional” porque
siempre se analiza frente a dos situaciones o personas que pueden ser
comparadas a partir de un criterio determinado y jurídicamente relevante.[19] Igualmente,
se ha explicado que no constituye un mecanismo “aritmético” de repartición
de cargas y beneficios, en tanto toda sociedad debe adoptar decisiones
políticas que implican, en cierto momento histórico, mayores beneficios para ciertos
sectores, en detrimento de otros. Esas decisiones, adoptadas por mecanismos
democráticos, no pueden ser juzgadas a priori, como incompatibles con el
principio de igualdad, sino que constituyen complejos problemas de justicia
(distributiva), en los que la razonabilidad de las distinciones involucra
principios que definen la visión y los fines que una comunidad política
defiende para sí.[20]
4.7.
Al ser necesario que el principio de igualdad tenga que ser concretado[21],
la jurisprudencia constitucional se ha aproximado al mandato de igualdad en la
casuística, de manera que ha advertido[22] que no
existen, en la práctica, situaciones idénticas, ni supuestos absolutamente
diferentes[23].
Lo que se presenta, en cambio, son supuestos (situaciones, personas, grupos)
con igualdades y desigualdades parciales, así que la tarea del juez consiste en
determinar cuáles poseen mayor relevancia desde criterios normativos contenidos
en el ordenamiento jurídico, para concluir si deben o no recibir el mismo
tratamiento por parte del derecho[24].
Lo anterior, ha llevado a concluir a la Corte que no todo trato diferente es
reprochable desde el punto de vista constitucional, pues un trato diferente
basado en razones constitucionalmente legítimas es también legítimo, y
un trato diferente que no se apoye en esas razones debe considerarse
discriminatorio y, por lo tanto, prohibido.
4.8. La
evaluación judicial de las acciones estatales, entre ellas las medidas
legislativas que imponen tratamientos diferenciados respecto de la distribución
de un bien social escaso o de, en general, una posición jurídica particular a
favor de una persona o grupo, se rige por reglas específicas, consolidadas por
la jurisprudencia constitucional. Las etapas de este procedimiento constituyen
los aspectos preliminares del desarrollo del juicio de igualdad.
4.9. Un primer
paso del análisis consiste en identificar, como presupuesto lógico de todo
juicio de igualdad, los sujetos entre los cuales se predica el tratamiento
presuntamente desigual y el parámetro (tertium comparationis) que los
hace comparables entre sí.[25]
El segundo paso, consiste en determinar el nivel de intensidad del juicio de
igualdad, de acuerdo a la naturaleza de la medida analizada y la afectación que
sobre un derecho, garantía o posición jurídica implica; finalmente, se debe
realizar el escrutinio de la razonabilidad y proporcionalidad de la medida,
conforme al grado de exigencia de la intensidad que corresponda al caso
analizado.[26]
4.10. La versión
más decantada de esta metodología ha llevado a desarrollar lo que en la
jurisprudencia constitucional se ha denominado el “juicio integrado de
igualdad”, el cual permite establecer si las razones que fundan una
medida que conlleva a un trato diferenciado son constitucionalmente admisibles.
Este método se basa en la utilización del juicio de proporcionalidad con
distintas intensidades, de acuerdo con el ámbito en el que se haya adoptado la
decisión controvertida, y concretamente, propone mantener una relación
inversamente proporcional entre la facultad de configuración del legislador y
la facultad de revisión del juez constitucional, con el fin de proteger al
máximo el principio democrático.
4.10.
El proceso de desarrollo de esta herramienta constitucional proviene de las
tempranas preocupaciones de la jurisprudencia constitucional por establecer las
razones constitucionalmente legítimas para restringir los diferentes derechos
constitucionales involucrados en una intervención por parte del Estado. Por tal
motivo, la Corte desde sus primeros pronunciamientos señaló que las posibles
afectaciones de los derechos de los ciudadanos por parte de las autoridades públicas
debían ser proporcionales.[27]
4.11.
En una primera etapa, la utilización del juicio de igualdad, se basó en el
análisis de la razonabilidad y proporcionalidad de medidas diferenciales
(juicio de igualdad de origen europeo), debido a la influencia de los adelantos
jurisprudenciales de los Tribunales Constitucionales de España[28],
Alemania[29]
y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, así como en la doctrina
especializada[30].
En varios pronunciamientos, la Corte explicó que el juicio de proporcionalidad constituía
una herramienta analítica poderosa, debido a la rigurosidad de cada uno de sus
pasos.[31]
En
la perspectiva del test de proporcionalidad, el análisis de igualdad
recibía, en un primer nivel, el nombre de juicio de razonabilidad, y
consistía en determinar simplemente si las medidas adoptadas por los órganos
competentes, que suponen una diferenciación entre dos grupos, estaban apoyadas
en razones constitucionalmente legítimas.[32]
En un segundo nivel, se utilizaba el “juicio de proporcionalidad” para
valorar si la medida restringía desproporcionadamente además de la igualdad,
los derechos fundamentales de una, o de algunas personas, en este caso, el
análisis se componía por los subprincipios de idoneidad, necesidad y
proporcionalidad en sentido estricto.[33]
4.12.
No obstante la importancia y los avances que implicó el test de proporcionalidad
para el análisis de la afectación del derecho a la igualdad, la Corte evidenció
que este podía resultar un poco rígido, pues no permitía ejercer un control más
o menos estricto, en consideración al ámbito en que se adoptaba la medida y en
atención a los grupos sobre los que recaía la misma.[34]
4.13.
Por estas razones, la jurisprudencia constitucional abrió una segunda etapa
metodológica del juicio de igualdad en la que decidió incluir en su análisis otras
herramientas hermenéuticas (juicio de igualdad de origen estadounidense) que
recaían sobre las medidas potencialmente restrictivas del derecho a la
igualdad.[35]
Esta versión del test de igualdad incorporó, precisamente, la
posibilidad de realizar escrutinios con diferentes grados de intensidad, lo que
permitió que este Tribunal Constitucional tuviera en cuenta la importancia del principio
democrático efectuando un análisis inversamente proporcional a la facultad
de configuración del legislador en cada ámbito del orden jurídico[36].
4.14.
Como se viene comentando, esta versión del test de igualdad –norteamericano–
se caracteriza porque se desarrolla mediante tres niveles de intensidad. En el
primero de ellos, que constituye la regla general, se aplica un control débil
o flexible, en el cual el estudio se limita a determinar si la medida
adoptada por el legislador es potencialmente adecuada o idónea para alcanzar un
fin que no se encuentra prohibido por la Constitución. El segundo nivel de
intensidad conlleva a un juicio intermedio que se aplica a
escenarios en los que la autoridad ha adoptado medidas de diferenciación
positiva o de acciones afirmativas. En este análisis el examen consiste en
determinar que el sacrificio de parte de la población resulte proporcional al
beneficio esperado por la medida frente al grupo que se pretende promover. Finalmente,
el nivel de mayor intensidad se realiza a través de un  examen
estricto que corresponde a las situaciones en las que el legislador, al
establecer un trato discriminatorio, parte de categorías sospechosas, como la
raza, la orientación sexual o la filiación política. En tal caso, el legislador
debe perseguir un fin imperioso, y la medida debe mostrarse como la única
adecuada para lograrlo.
4.15.
Finalmente, en una tercera etapa, a partir de los fallos C-093 de 2001[37]
y C-673 de 2001[38],
esta Corte consideró la posibilidad de aprovechar las ventajas de cada uno de
los test, debido a que en el fondo confluyen herramientas hermenéuticas
compatibles, en tanto se estructuran a partir de un análisis de medios y fines
alrededor de las decisiones de los poderes públicos.[39]
Con ello, consideró este Tribunal que se aprovecharía, entonces, el mayor poder
analítico del juicio de proporcionalidad, con el carácter diferencial del test
de igualdad.[40]
4.16.
Adoptó, entonces, el test integrado que implica una aplicación del
juicio de proporcionalidad con distintas intensidades, de acuerdo con el ámbito
en el que se haya adoptado la decisión controvertida. Concretamente, propone
mantener una relación inversamente proporcional entre la facultad de
configuración del legislador y la facultad de revisión del juez constitucional,
con el fin de proteger al máximo el principio democrático.
4.17.
Adicionalmente, la Corte ha realizado algunas precisiones metodológicas en
torno al test integrado de igualdad, que resultan de gran importancia
cuando se utiliza para enjuiciar las decisiones legislativas.[41]
En primer lugar, el test integrado se basa en casos tipo, y no puede
abarcar toda la complejidad de los procesos constitucionales en que se discute
la violación a la igualdad. Los criterios establecidos en estos son, sin duda
la guía esencial, para que el Tribunal constitucional decida si opera pro
legislatore (y por lo tanto pro principio democrático) o si lo hace pro
libertad (es decir, privilegiando el control estricto, en defensa de los
derechos de la persona). Pero la decisión acerca de qué test aplicar dependerá
también de la ponderación de esos criterios en cada escenario novedoso, que
involucre factores a favor de una u otra intensidad.
La
segunda precisión radica en la necesidad de adecuar los conceptos del test
definidos desde el año 2001 al concepto actual de derechos fundamentales
edificado por la Corte Constitucional. Estas precisiones no constituyen un
abandono a los tres tipos de intensidad del test (leve, moderado, estricto), ni
una modificación a la jurisprudencia en torno al principio de igualdad. Implica
únicamente que es necesario que los conceptos usados por la Corte en los
distintos escenarios guarden armonía para evitar confusiones en los operadores
jurídicos, como actualmente podría pasar con ocasión del uso de la dicotomía “derechos
fundamentales” y “derechos no fundamentales” en las decisiones del
año 2001.
4.18.
Esta dicotomía fue superada por la jurisprudencia de la Corte al indicar algunos
elementos de los derechos fundamentales, que se dirigen a destacar su carácter interdependiente
e indivisible, y que llevan a matizar la distinción conceptual entre
derechos fundamentales y derechos sociales, o entre derechos de abstención y de
prestación.[42]
Esta concepción de los derechos constitucionales debió ser abandonada por la
jurisprudencia de la Corte, pues generaba profundos inconvenientes teóricos y
dogmáticos.[43]
4.19.
Con base en tales consideraciones, la Corte ha concluido que para el desarrollo
del test de igualdad se debe distinguir entre las obligaciones de aplicación
inmediata, ligadas tanto de facetas positivas como negativas de los derechos, y
las obligaciones de naturaleza progresiva, concediendo un mayor margen al
legislador para el desarrollo de las segundas.
4.20,
En síntesis, y con base en las precisiones conceptuales y metodológicas antes
señaladas, la Corte ha utilizado el test integrado de igualdad de la siguiente
manera:
El test
leve de razonabilidad, se ha utilizado en ciertos casos que versan
exclusivamente sobre materias (i) económicas, (ii) tributarias o (iii)
de política internacional, sin que ello signifique que el contenido de una
norma conduzca inevitablemente a un test leve.[44] Este test se limita a establecer la legitimidad del fin y del
medio, debiendo ser este último adecuado para lograr el primero, es decir, se
verifica si el fin y el medio no están constitucionalmente prohibidos y si el
segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero.[45]
El test
intermedio de razonabilidad ha sido empleado por la Corte para analizar la
razonabilidad de una medida legislativa, en especial cuando la medida puede
afectar el goce de un derecho constitucional entendida en su faceta negativa o
prestacional mínima y exigible de forma inmediata en virtud de la Constitución
o el DIDH. En este test se verifica si la medida objeto de análisis busca
cumplir un fin constitucionalmente legítimo, si es necesario para cumplir ese
objetivo y no incorpora una afectación mayor que el beneficio obtenido, y si la
medida no es desproporcionada en sentido estricto.[46]
Finalmente, el test estricto de razonabilidad se
utiliza en ciertos casos, como por ejemplo (i) cuando está de por medio
una clasificación sospechosa como las enumeradas en forma no taxativa a manera
de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º del artículo 13 de la
Constitución; (ii) cuando la medida recae principalmente en personas en
condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados,
sectores sin acceso efectivo a la toma  de decisiones o minorías insulares y
discretas; (iii) cuando la medida que hace la diferenciación entre
personas o grupos prima facie afecta gravemente el goce de un derecho
constitucional fundamental, entendido en su faceta negativa o prestacional
mínima y exigible de forma inmediata en virtud de la Constitución o el DIDH; y (iv)
cuando se examina una medida que crea un privilegio.
Este
test ha sido categorizado como el más exigente, ya que busca establecer “si
el fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es legítimo, adecuado
y necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro menos lesivo”. [47]
Este test incluye un cuarto aspecto de análisis, referente a “si los
beneficios de adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas
sobre otros principios y valores constitucionales” [48].
4.21. En suma,
la jurisprudencia constitucional ha definido una metodología específica para la
evaluación, en sede judicial, de las medidas que son acusadas de ser contrarias
al principio de igualdad. Las etapas de ese análisis, según lo expuesto, versan
sobre (i) la identificación de los sujetos o situaciones
reguladas por la medida y el parámetro de comparación predicable de los mismos
(tertium comparationis); (ii) la escogencia del nivel
de intensidad (leve, intermedio o estricto) del juicio de igualdad, de acuerdo
con la naturaleza de la medida analizada; y (iii) la
aplicación del test, conforme con los grados de exigencia que prevea el grado
de intensidad escogido.[49]
5. Libertad de
configuración del legislador en relación con la exigibilidad de títulos de
idoneidad para el ejercicio de una profesión u oficio. Reiteración de
jurisprudencia
5.1.
Esta Corte ha explicado que el Congreso de la República, por mandato
constitucional (arts. 150 a 170. C.N.), tiene la facultad de hacer las leyes.
Como resultado de esta cláusula general de competencia, otorgada por la propia
Constitución, el legislador goza de una amplia libertad para determinar y
establecer la configuración normativa que debe regir nuestro país.[50]
Dicha libertad se encuentra realzada en la posibilidad discrecional para (i)
expedir las leyes in genere, (ii) interpretarlas, (iii)
reformarlas y (iv) derogarlas.[51]
No obstante lo anterior, dicha libertad debe estar de conformidad con las
limitaciones y requisitos que la Constitución señale, como cuando se le asigna
a otra rama u órgano independiente la regulación de un asunto determinado (art.
121 C.P.), o las cláusulas constitucionales que imponen límites a la
configuración del legislador sobre asuntos específicos.[52]
5.2. Son varios
los ámbitos en los cuales se desarrolla la cláusula general de competencia del
Congreso de la República. Uno de dichos campos de regulación está relacionado
con la posibilidad de exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de ciertas
profesiones y oficios. Dicho ámbito de regulación está previsto en el artículo
26 de la Constitución
de 1991. En este artículo se establece que, “[t]oda persona es libre de
escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las
autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las
profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica
son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social”.
5.3.
Sobre el tema, la
jurisprudencia constitucional[53],
ha explicado que la potestad del legislador para exigir títulos de idoneidad
para el ejercicio de ciertas profesiones y oficios está más ligada al derecho a
ejercer la profesión o actividad elegida que al derecho a escoger profesión
u oficio.[54]
Esta es una diferencia importante, porque es en la esfera del ejercicio
de la profesión en donde el individuo se proyecta en la esfera de los derechos
de los demás ciudadanos, y donde puede verse comprometido, eventualmente el
interés social. De ahí la posibilidad de regulación del legislador.
5.4. Con base en
esta distinción, la Corte ha señalado que la exigencia de títulos comporta una
garantía para la sociedad de que el titular y portador del mismo es una persona
idónea y competentes en el área del conocimiento que corresponda, y que ha sido
formada de acuerdo con los niveles de exigencia que implican un mínimo de
condiciones para el ejercicio responsable de su profesión u oficio.[55]
En este sentido,
la jurisprudencia constitucional ha explicado que la potestad constitucional otorgada
al legislador para requerir ciertos títulos de idoneidad, constituye una forma
para “hacer pública la aptitud adquirida merced a la formación académica”[56], así como
una manera de “acreditar la preparación académica y científica que exige la
ley tanto en relación con la profesión en sí misma, como en lo relativo a sus
especialidades.”[57]
No obstante, la amplia libertad de configuración del legislador para exigir
títulos de idoneidad también cuenta con límites, pues no es posible “imponer
condiciones exageradas, o poco razonables, que anulen los derechos a ejercer
una profesión y al trabajo.”[58]
5.5.
De la misma manera, la Corte ha precisado que en la regulación del derecho al
ejercicio de escoger profesión u oficio y la exigibilidad de títulos de
idoneidad, debe respetar “las garantías de igualdad y libertad que protegen
este derecho, y por tanto “las limitaciones establecidas por el
legislador deben estar enmarcadas en parámetros concretos.”[59]
5.6.
En cuanto a los límites que debe observar el legislador en relación con la
libertad de configuración para determinar requisitos para obtener el título
profesional, la Corte ha señalado algunos parámetros[60]
como: “(i) regulación legislativa, pues es un asunto sometido a
reserva de ley; (ii) necesidad de los requisitos para demostrar la idoneidad
profesional, por lo que las exigencias innecesarias son contrarias a la
Constitución; (iii) adecuación de las reglas que se imponen para comprobar la
preparación técnica; y (iv) las condiciones para ejercer la profesión no pueden
favorecer discriminaciones prohibidas por la Carta.”[61]
5.7.
Adicionalmente, este Tribunal Constitucional también ha emitido algunos
pronunciamientos en los que ha cuestionado el ejercicio de la potestad de
regular los títulos de idoneidad de profesiones u oficios, y en los que ha
trazado algunas pautas. Así por ejemplo, la Corte ha considerado que los errores
de técnica legislativa, pese a no ser deseables en las disposiciones legales
que regulan el ejercicio de las profesiones u oficios, no constituyen en
principio, por sí solos, una violación de aquella libertad, no obstante pueden
tener una entidad tal si conllevan a una interpretación irracional de la Ley
que contraríe la Constitución[62].
Igualmente, ha señalado que no se vulnera la libertad de configuración del
legislador cuando se regula en épocas distintas y de manera diversa una
determinada actividad profesional.[63]
Y también ha señalado que se puede establecer una reglamentación específica
para una determinada profesión, pese a que existe una reglamentación general
anterior.[64]
5.8.
En síntesis, el legislador cuenta con una amplia potestad para exigir títulos de
idoneidad. La Corte ha explicado que estos requerimientos tienen como finalidad
acreditar la preparación académica y científica de ciertas profesiones y
oficios con alta responsabilidad social frente a la comunidad. No obstante, la
libertad de configuración del legislador tiene límites en tanto no se pueden realizar
exigencias innecesarias o desproporcionadas que den lugar a discriminaciones
prohibidas por la Constitución. Finalmente, la jurisprudencia ha indicado que
ciertos defectos de la libertad del legislador para exigir títulos de idoneidad
relacionados con la mala técnica legislativa en la regulación de las
profesiones u oficios, una modificación que se hace con posterioridad a una
reglamentación anterior, o específica de una profesión, así exista una
reglamentación general y anterior, pueden convertirse en violaciones de forma o
fondo que ameriten la inconstitucionalidad de la regulación.
6. El sistema de
estímulos e incentivos dispuesto en la Ley 1776 de 2016 –Zidres–. Reiteración
de jurisprudencia
6.1. Recientemente,
la Sala Plena de esta Corporación se pronunció sobre el sistema de estímulos e
incentivos a los proyectos productivos y de investigación y desarrollo
previstos en la la Ley 1776 de 2016 –Zidres–.[65]
En la sentencia C-077 de 2017, la Corte estudió una acción de
inconstitucionalidad en la que se alegaba, entro otros cargos, que el sistema
de estímulos e incentivos dispuesto en la Ley de Zidres favorecía a los
proyectos productivos agroindustriales y no a un modelo de economía campesina.
Dentro del
análisis de los cargos de la demanda, la Corte se refirió a diferentes apartados
de las normas que hacían referencia al sistema de incentivos y estímulos previsto
en el artículo 7° de la Ley 1776 de 2016. En el marco de dicho análisis, la
Corte fijó el “alcance de las normas demandadas”, con lo que señaló
varios elementos de juicio relevantes para el juicio de constitucionalidad que
se adelanta en esta oportunidad.
6.2. De manera
general, la Corte recordó que conforme a “los lineamientos que la
jurisprudencia de esta Corte ha trazado en torno a los objetivos
constitucionales del desarrollo” –art. 334 C.N.–, la Constitución reconoce
al legislador un amplio margen de configuración normativa para definir el
modelo económico y de desarrollo que debe orientar las políticas sociales y
económicas, incluyendo las políticas agrarias. No obstante, tales modelos deben
articularse con los postulados que informan nuestro Estado Social de Derecho,
como la igualdad material, la equidad, la sostenibilidad,  y la participación.
También
explicó que la adopción de las políticas agrarias que busquen una explotación
más productiva y eficiente de la tierra, incentivando la iniciativa privada, la
competitividad y la actividad agroindustrial, deben estar orientadas, en
términos generales, por la finalidad de garantizar un nivel de vida
adecuado en favor de todos los habitantes rurales y superar
progresivamente las desigualdades existentes. Lo anterior, como parte de una
distribución equitativa de cargas y beneficios entre los ciudadanos, dando
observancia a las exigencias que impone el desarrollo sostenible, la equidad,
la seguridad alimentaria y la participación.
6.3. Al
referirse a los rasgos esenciales de un modelo de desarrollo para el campo
colombiano, con perspectiva hacia la paz, sostuvo, con base en la evidencia
técnica en la materia[66],
que dentro de los principios básicos que deben regir una política de desarrollo
rural se contemplan: “(…) Las políticas para apoyar el desarrollo productivo
deben estar dirigidas a la provisión de servicios y bienes públicos, entendidos
como aquellos que benefician a la comunidad o a una porción importante de ella
en forma colectiva y que, por lo tanto, no pueden ser apropiados o provistos de
manera individual (e.g. ciencia, tecnología, innovación, infraestructura de
transporte, electricidad, TIC y adecuación de tierras; sanidad agropecuaria;
asistencia técnica y acompañamiento integral; seguridad jurídica sobre la
propiedad; seguridad y justicia e información).”
6.4. Específicamente,
en relación con los incentivos y estímulos previstos en la Ley, señaló que
estos se extendían únicamente a los proyectos productivos (art. 3º L.
1776/16) en ella previstos. No obstante, para el efecto estos deben estar
inscritos y aprobados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Rural, y deben
promover la asociatividad con campesinos y trabajadores agrarios, con el fin de
transferir tecnología y mejorar su calidad de vida (art. 3°, parágrafo 4°).
6.5. Frente a
los cargos en esa oportunidad estudiados, consideró que no incorporaban ningún “constreñimiento”
implícito a los campesinos para asociarse a los proyectos. El hecho de que los
incentivos, estímulos y beneficios que prevé la ley estén condicionados a que
los proyectos productivos asocien a campesinos sin tierra, o a pequeños y
medianos productores, en lugar de constituir una medida de fuerza para compeler
a los campesinos y trabajadores agrarios a formar parte de los esquemas
asociativos, entraña una política que promueve las ventajas de la asociatividad
y alienta a los habitantes rurales a ser gestores y actores de su propio
desarrollo.
6.6. Adicionalmente,
la Corte reconoció que estas medidas de intervención se insertan en la
potestad de dirección general de la economía que compete al Estado,
y se orientan a promover el desarrollo social en zonas apartadas del país, a
estimular la asociatividad como forma de emprendimiento empresarial y a
introducir un criterio distributivo a fin de mejorar las condiciones de vida de
los habitantes rurales; sin perjuicio del reconocimiento de la empresa y la
iniciativa privada como un motor fundamental de la economía y el desarrollo
social del país.
6.7. También
precisó que los incentivos, estímulos y beneficios cumplen el propósito de promover
la empresa de base y la empresa para la competitividad de las asociaciones de
campesinos y aquellas mixtas que presenten un significativo componente de
campesinos y/o trabajadores agrarios, así como de pequeños y medianos
productores, su administración y disposición debe estar rigurosamente ligada a
esos propósitos, sin que los mismos puedan desviarse para favorecer intereses
estrictamente económicos del empresariado. En este sentido, la vinculación de
estos incentivos a la promoción de los campesinos y pequeños productores como
agentes activos de su propio desarrollo, y al propósito de crear mejores
condiciones de vida para los habitantes de zonas rurales apartadas y de difícil
acceso, exige una cuidadosa selección de los proyectos que serán beneficiarios
de esta política por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y
una estrecha y eficaz vigilancia, por parte del Ministerio Público (Art. 20).
6.8. Con base en
las anteriores razones, la Corte advirtió que en el contexto de la ley
solamente resultarán beneficiarios de la política de incentivos o estímulos los
proyectos asociativos, que integren al pequeño o al mediano productor (art. 7°
Parág. 1°), pues para que los proyectos a los que se refiere la norma sean beneficiarios
de dichas prerrogativas, deben garantizar una genuina y efectiva participación
de los campesinos, trabajadores y mujeres rurales en dichos proyectos, promover
su acceso progresivo a la propiedad de la tierra, y asegurar la disponibilidad
de servicios de asistencia, capacitación empresarial y técnica para los
campesinos asociados.
En este sentido,
la Corte explicó que dicho entendimiento resulta imprescindible debido a que la
razón de ser de los beneficios, incentivos y estímulos previstos en la ley,
radica en promover la inserción social y productiva de los campesinos y
pequeños productores en un modelo de desarrollo del agro que mejore sus
condiciones de vida, les provea de medios para adquirir autonomía y libertad
para la gestión de sus propios intereses frente a una relación, por definición
asimétrica como la que deben enfrentar en el modelo asociativo con los
productores a gran escala. La política de incentivos, plasma una intervención
del Estado que tiene como propósito equilibrar la posición dominante en que se
encuentran los empresarios, y además estimular una auténtica incorporación de
los campesinos y trabajadores agrarios al modelo asociativo y productivo
previsto en la ley.
6.9. Al declarar
la constitucionalidad de los parágrafos 1° y 2° del artículo 7°, la Corte concluyó
que el contenido subsistente de estos preceptos se orientaba a condicionar la
aplicación de la política de incentivos, estímulos y beneficios prevista en la
ley, a que los proyectos asociativos integraran social y productivamente a los
pequeños y medianos productores (Parágrafo 1°), ya sea mediante alianzas entre
organizaciones campesinas entre sí, o entre estas y el sector empresarial.
Para la Corte, esto
implica que los proyectos productivos que de manera genuina y libre asocien al
pequeño y mediano productor y/o a los campesinos, trabajadores agrarios y
mujeres rurales, sin tierra, gozarán de soporte en recursos públicos como
líneas de créditos especiales; mecanismos especiales de garantía sobre la producción;
estímulos a la promoción, formación y capacitación, así como del respaldo del
Fondo Agropecuario de Garantías.
6.10. En síntesis,
para la Corte los incentivos, estímulos y beneficios son un instrumento para
lograr los objetivos de las políticas sociales y económicas en materia agraria,
a través del desarrollo y consolidación de proyectos productivos y de
investigación y desarrollo. Dichos proyectos deben estar inscritos ante el Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Rural, y deben promover la asociatividad con
campesinos y trabajadores agrarios, con el fin de transferir tecnología y
mejorar su calidad de vida (art. 3°, parágrafo 4°). Adicionalmente, esta
Corporación indicó que, si bien la Constitución reconoce al legislador una
amplia potestad de configuración normativa para definir el modelo de desarrollo
que debe orientar las políticas sociales y económicas en materia agraria, dicha
potestad debe ejercerse en el marco de los postulados que informan el Estado
social de derecho, en especial la equidad, la participación y la distribución
equitativa de cargas y beneficios entre los asociados.
7. Contexto y
alcance normativo del precepto acusado
7.1. Como se
explicó en los párrafos precedentes, la disposición demandada está inserta
dentro del sistema de instrumentos de fomento, incentivos, garantías y
cofinanciación previsto en la Ley 1776 de 2016. Por tal motivo, para entender
el sentido y alcance de la disposición acusada es necesario realizar su lectura
(sistemática) a la luz de las diferentes normas que regulan el mencionado
sistema de incentivos y estímulos.
7.2. Pues bien,
del análisis de la norma censurada –contenida en el parágrafo 4º del artículo
7º de la Ley[67]–,
lo primero que se evidencia es que hace referencia a la vinculación de
profesionales con posgrado a los proyectos productivos[68] que se
desarrollarán en las Zidres. Estos proyectos para ser aprobados deben superar
un procedimiento previo y cumplir unos requisitos establecidos en la propia Ley
en su artículo 3º. Este artículo establece, básicamente: (i) los sujetos
facultados para presentar los proyectos[69],
el (ii) deber de inscribir el proyecto ante el MADR, (iii) los
elementos generales con que debe contar el proyecto[70], y (iv)
los aspectos adicionales o especiales que deben cumplir los proyectos que
impliquen asociatividad[71]
–es decir, que vinculen a campesinos, mujeres rurales, trabajadores agrarios,
etc.–[72].
7.3. Dentro de
las precisiones que hace la norma –artículo 3º–, el parágrafo[73] cuarto
determina que tanto los proyectos productivos que a la expedición de la ley se
encuentren en ejecución sobre áreas rurales de propiedad privada, como los
nuevos proyectos gozarán de los mismos “incentivos, estímulos y beneficios,
siempre y cuando se inscriban ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural”, “promoviendo la asociatividad con campesinos y
trabajadores agrarios, con el fin de transferir tecnología y mejorar su calidad
de vida”.
7.4. En la
sentencia C-077 de 2017[74],
al estudiar varios de los apartados de la Ley 1776 de 2016, la Corte anotó que
un entendimiento global de lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley incluía los
siguientes aspectos dentro de la regulación:
“(i)
Condiciona la aplicación de la política de incentivos, estímulos y beneficios a
que los proyectos productivos integren como asociados al pequeño y al mediano
productor, o a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales sin
tierra[75].
(iv)
Sujeta la entrega, bajo una modalidad contractual no traslaticia de dominio, de
bienes inmuebles de la nación ubicados en zonas Zidres, para la ejecución de
los proyectos productivos, a que los mismos integren como asociados al pequeño
o al mediano productor (Art. 13, segmento final).
(v)
Autoriza al ejecutor del proyecto aprobado por el MADR a asociarse con los
propietarios que no deseen desprenderse del derecho de dominio, posesión, uso o
usufructo, hasta completar el área requerida para el proyecto productivo (Art.
15, segmento final).
(vi)
Excluye el pacto arbitral como mecanismo para dirimir eventuales conflictos o
diferencias, cuando los aportantes de los predios para el desarrollo del
proyecto productivo tengan la condición de campesinos, mujer rural o
trabajadores agrarios.”
7.5. Ahora bien,
el artículo 7º de la Ley, señala de manera expresa y específica cuáles son los
incentivos y estímulos que recibirán –como mínimo– los proyectos productivos
aprobados por el MADR. En particular, la norma establece los siguientes
beneficios:
“(a)
Líneas de crédito especiales para campesinos, trabajadores agrarios, mujeres
rurales y empresarios.
(b)
Mecanismos especiales de garantía sobre la producción de los proyectos
productivos.
(c)
Estímulos a la promoción, formación y capacitación de los campesinos,
trabajadores agrarios y mujeres rurales.
(d)
Incentivos para las empresas que resulten de las alianzas que se conciban para
el desarrollo del proyecto productivo.
(e)
Respaldo hasta del 100% de los recursos de los proyectos productivos a través
del Fondo Agropecuario de Garantías, cuando se requiera. Para establecer el
porcentaje de la garantía, se tendrá en cuenta el perfil del tomador del
crédito, el número de pequeños y medianos productores incorporados al proyecto
como asociados, y se realizará un análisis completo del proyecto a efectos de
establecer principalmente los riesgos de siniestralidad derivados del mismo.”
7.6. Por otra
parte, los parágrafos de esta norma establecen algunas precisiones sobre el
acceso a los incentivos y beneficios. Así por ejemplo, se indica que:
“Parágrafo
1°. Solo resultarán beneficiarios de la política de incentivos o estímulos
los proyectos asociativos, siempre y cuando integren como asociados al pequeño
o al mediano productor.
Parágrafo
2°. Los proyectos que asocien a los campesinos, trabajadores agrarios y
mujeres rurales, sin tierra, resultarán beneficiarios de la política de
incentivos o estímulos.
Parágrafo
3°. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural determinará las
condiciones para que los instrumentos financieros aprobados por el Gobierno
nacional y los programas de estímulo gubernamental atiendan las necesidades de
los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales vinculados a los
proyectos.
Parágrafo
4°. Los profesionales con maestría y doctorado en áreas afines al
sector agropecuario y agrícola que se vinculen con proyectos productivos o de
investigación y desarrollo tecnológico en las Zidres también serán
beneficiarios de estos incentivos.”
7.7. El último
parágrafo referido, el cual contiene la disposición cuya constitucionalidad se
analiza en esta oportunidad, establece una ampliación en relación con el grupo
de beneficiarios de los incentivos y estímulos que establece el artículo 7º de
la Ley. Al
analizar dicho parágrafo, la Corte encuentra que el sentido de la norma
adquiere claridad una vez es leído a la luz de los objetivos de la Ley, así
como en consonancia con las demás normas –de la Ley– con las que se relaciona.
7.8. Como ha
indicado esta Corte, el sistema de incentivos previsto en el artículo 7º de la
Ley 1776 de 2016 se relaciona directamente con el artículo 3º de la Ley que
establece cuáles son las condiciones para presentar los proyectos productivos
que se aprueban en desarrollo de las Zidres.[76]
Adicionalmente, estas dos normas –los artículos 3º y 7º de la Ley– deben ser
leídos a la luz de los objetivos y el objeto que la propia Ley señala
–artículos 1º y 2º de la Ley–.
7.9. La lectura
armónica de estos artículos de la ley (arts. 1, 2, 3 y 7), permite entender la
finalidad de los proyectos productivos y de investigación y desarrollo que se
adelantarán en las Zidres.[77]
Con estos, se pretende promover el desarrollo social en zonas apartadas del país,
estimular la asociatividad como forma de emprendimiento empresarial e
introducir un criterio distributivo a fin de mejorar las condiciones de vida de
los habitantes rurales. Todo esto, en el marco de un modelo de desarrollo rural
que busca lograr la internacionalización de la economía, sobre bases de alta
competitividad, equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.[78]
7.10.  Así por
ejemplo, uno de los objetivos más importantes de la Ley (art. 2º L. 1776/16), es
la construcción de una oferta científico-tecnológica sustentada en la formación
competitiva de la población económicamente activa del sector primario de la
economía mediante el establecimiento de centros de formación inmersos en la
zona rural, uniendo las TIC con la enseñanza. Es decir, la norma prevé
específicamente, además del desarrollo de proyectos productivos, aspectos
ligados a los ámbitos de la ciencia, la tecnología y la innovación, a través de
proyectos de investigación y desarrollo. Establece, por ejemplo, la creación o
fortalecimiento de parques de ciencia, tecnología e innovación, centros de
investigación y desarrollo de la agricultura tropical, y de investigación en
biodiversidad y recursos naturales.
Lo anterior
implica que el desarrollo de los proyectos productivos, de desarrollo e
investigación que se realizarán en las Zidres constituyen un conjunto de
estrategias que incluyen diferentes tipos de saberes técnicos y científicos que
permitan el desarrollo económico y social que pretende la Ley.
7.11. La
finalidad de estos proyectos –productivos y de investigación y desarrollo–,
como ha señalado esta Corte[79],
es la promoción de la inclusión social de los campesinos, el desarrollo de
infraestructura, la responsabilidad empresarial social y ambiental, el
ordenamiento territorial, la modernización técnica y tecnológica, el desarrollo
de proceso industriales, y especialmente, la construcción de una oferta
científica y tecnológica. Todos estos objetivos requieren de la vinculación de
profesionales con alto grado de formación, no solamente en las áreas
específicas del sector agrícola y agropecuario, sino también de diferentes
áreas del conocimiento que converjan al desarrollo del sector agrícola y
agropecuario.
Por tanto, la
vinculación de profesionales con niveles de educación superior en investigación
y profundización (maestría y doctorado) en áreas afines al sector agropecuario
y agrícola, adquiera significado, si es interpretada como una estrategia que
desarrolla cabalmente los objetivos de la Ley.
7.12. Adicionalmente,
es palpable la razón por la cual, además de los campesinos, los trabajadores
agrarios, las mujeres rurales y los empresarios, “los profesionales con
títulos de maestría o doctorado en áreas afines al sector agropecuario y
agrícola que se vinculen con proyectos productivos o de investigación y
desarrollo tecnológico en las Zidres” podrán acceder, como beneficiarios a
los correspondientes incentivos previstos en el artículo 7º de la Ley 1776 de
2016. La extensión que hace la norma de los beneficios establecidos en la Ley
se justifica si se entiende la necesidad de incentivar la participación de los profesionales
de las más altas capacidades científicas y tecnológicas a las zonas más
apartadas del país, para lograr los fines del “Sistema de
Desarrollo Rural” que establece la Ley.
7.13. Dentro de
los incentivos y estímulos a que pueden acceder los profesionales con títulos
de maestría o doctorado que sean vinculados a los proyectos productivos para el
desarrollo de las Zidres, es claro que, como lo ha señalado esta Corporación[80], gozarán
de soporte en recursos públicos como líneas de créditos especiales (literal a,
art. 7º L. 1776/16), estímulos a la promoción, formación y capacitación
(literal c, art. 7º L. 1776/16), así como podrán participar del respaldo del
Fondo Agropecuario de Garantías (literal e, art. 7º L. 1776/16). Lo anterior,
debido a que la norma establece un conjunto de beneficios, que no solo cobija a
los proyectos productivos en su conjunto, sino que de manera específica[81] está
dirigido a los sujetos que en ellos participan. En este caso, al realizar una
ampliación en favor de los profesionales con posgrado, la norma demandada los
incluye dentro de los potenciales estímulos que pueden beneficiar a los grupos
de sujetos a que hace referencia la misma Ley.
No obstante, es
necesario resaltar que la aplicación de la política de incentivos, estímulos y
beneficios prevista en la ley, está sujeta a que los proyectos productivos,
incluidos los de investigación y desarrollo, integren y se enfoquen de manera
genuina en el pequeño y mediano productor, en los campesinos, trabajadores
agrarios y las mujeres rurales.
7.14. En suma,
aquellos profesionales de las distintas áreas del conocimiento –incluidas las
agrícolas y agropecuarias– (i) que cuenten con títulos de maestría o
doctorado, y (ii) que sean vinculados a los proyectos productivos para
el desarrollo de las Zidres, podrán ser beneficiados por los distintos
incentivos según las condiciones de cada proyecto productivo, de investigación
y de desarrollo.
Con base en las
anteriores consideraciones, y una vez fijado el sentido y el alcance de la
disposición normativa que se acusa, la Corte procede a hacer el análisis del
cargo formulado por las demandantes.
8. Análisis del
cargo propuesto
Como se explicó en
los fundamentos de esta decisión[82],
el test integrado de igualdad permite evaluar las medidas que son acusadas de
contrariar el principio de igualdad. Este test comprende tres etapas de
análisis: (i) la identificación de los sujetos o situaciones reguladas por la
medida y el parámetro de comparación predicable de los mismos; (ii) la
escogencia del nivel de intensidad del juicio de igualdad, de acuerdo con la
naturaleza de la medida analizada; y (iii) el escrutinio sobre la medida,
conforme con los grados de exigencia que prevea el grado de intensidad
escogido.
8.1. En relación
con la identificación de los sujetos respecto de los cuales se predica la
medida y el parámetro que los hace comparables.  En este caso los sujetos son, en
los términos de la norma acusada, (i) “los profesionales con maestría y
doctorado” en áreas afines al sector agropecuario y agrícola que se
vinculen con proyectos productivos o de investigación y desarrollo tecnológico
en las Zidres; y (ii) los profesionales que perteneciendo a dichas áreas
del conocimiento, no obstante no cuentan con “maestría y doctorado”. De
esta manera, el parámetro de comparación radica en que ambos grupos
hacen referencia a personas que han adquirido un grado de formación
–profesional– en áreas afines al sector agrícola y agropecuario.
8.2.  El segundo
aspecto que se debe analizar es la intensidad del juicio de igualdad. En este
caso, la Sala encuentra que el escrutinio judicial debe ser de carácter “leve”[83], puesto que
se trata de una medida que se desarrolla en el marco de la política agraria, en
la cual, como ha reconocido esta Corte[84],
el legislador tiene amplia libertad de configuración, pues con ella se regula el
“modelo económico y de desarrollo que debe orientar las políticas sociales y
económicas del país”.[85]
Además, la medida tampoco interfiere en la materialización de ningún derecho
constitucional, ni se basa en un criterio constitucionalmente sospechoso, pues
hace referencia únicamente a la destinación de beneficios financieros.
Al respecto vale
la pena destacar que la asignación de estímulos para profesionales con un
avanzado nivel de estudios no limita de ninguna manera el derecho a ejercer
alguna profesión u oficio, toda vez que no se excluye a los profesionales de un
área de trabajo, sino que simplemente se establece una excepción financiera positiva
en favor de los profesionales con maestría y doctorado.
8.3. Al aplicar
el test –leve– de igualdad, la Sala evidencia que los estímulos e incentivos por
la vinculación de profesionales con títulos de maestría y doctorado en los proyectos
productivos y de investigación y desarrollo de las Zidres no es irrazonable,
por las siguientes razones:
8.3.1. Como se
explicó en los fundamentos de esta decisión[86]
la vinculación
de profesionales con alto grado de formación en áreas afines al sector agrícola
y agropecuario, hace parte de la política agraria que el legislador
pretende implementar a través de un modelo de desarrollo rural que busca la
internacionalización de la economía sobre bases de alta competitividad,
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. Esto a través del desarrollo
social en zonas apartadas del país –Zidres–, el estímulo a la asociatividad
como forma de emprendimiento empresarial, y la introducción de un criterio
distributivo a fin de mejorar las condiciones de vida de los habitantes
rurales. Todos estos objetivos se desprenden de fines constitucionalmente
legítimos como el desarrollo, la equidad, la participación, la soberanía alimentaria
y el ambiente sano.
8.3.2. En cuanto
a la legitimidad y la adecuación de la medida objeto del reproche. El medio
elegido por el legislador para lograr los fines del desarrollo rural es la
extensión de los incentivos y estímulos previstos en la ley a los “profesionales
con maestría y doctorado”.  Este medio no está prohibido y es legítimo pues
el legislador puede exigir títulos de idoneidad para finalidad
acreditar la preparación académica y científica de ciertas profesiones y
oficios con alta responsabilidad social frente a la comunidad[87].
8.3.3.
Igualmente,
la Corte encuentra que la medida es efectivamente conducente para la
consecución del fin propuesto, debido a que con ella se garantiza que en los
proyectos productivos y de investigación y desarrollo que se realicen para el progreso
del sector rural en el país, se vincule a profesionales con altos niveles de
formación en materia científica y tecnológica en áreas afines al sector
agrícola y agropecuario. Así por el contrario, de no exigir estos títulos,
puede ocurrir que profesionales que no cuenten con la preparación requerida en
el ámbito de la formación investigativa en el sector, sean vinculados sin que
cumpla con el estándar para alcanzar el fin propuesto en la Ley.
8.4.
Como muestra el análisis de razonabilidad efectuado, la disposición demandada
tiene como finalidad la vinculación de los profesionales de los más altos
niveles de formación académica a los proyectos productivos, pero en especial, a
una de sus especies, los proyectos de innovación y desarrollo que se pretenden
implementar en los territorios Zidres.
La
medida analizada, lejos de generar una problemática constitucional por exigir
títulos de idoneidad a ciertos profesionales, desarrolla integralmente varios
fines constitucionalmente valiosos y que hacen parte de la esfera de
competencias del legislador. A través de la vinculación de profesionales
altamente calificados, la norma pretende fortalecer el sector agrícola a través
del fomento de la ciencia, la tecnología y la innovación agraria. Dicho medio,
además de ser adecuado e idóneo, establece una previsión que garantiza el fin
propuesto al exigir que los profesionales vinculados ostenten el respectivo
título que acredita su formación académica.
Finalmente,
la Corte encuentra que la norma resulta proporcional pues el análisis
sistemático de la ley no excluye la posibilidad de que los profesionales sin
título de maestría y doctorado presenten proyectos productivos, o de
investigación y desarrollo, debido a que el artículo 3º de la Ley 1776 de 2016
habilita a las personas naturales, para el efecto. Si bien, en este caso no
serían beneficiarios de todos los estímulos que establece la Ley,
especialmente, para los sujetos beneficiarios del sistema de estímulos e
incentivos, su participación no se encuentra marginada pues lo que pretende la
medida es, simplemente, garantizar que ciertos profesionales con alta formación
participen en aquellos proyectos para el desarrollo de la ciencia, la
tecnología y la investigación agropecuaria.
8.5. En conclusión,
la medida dispuesta por el legislador cumple con los requisitos jurisprudenciales,
razón por la que se ajusta a los mandatos constitucionales del principio de
igualdad. De manera que, al quedar demostrado que la vinculación de “los
profesionales con maestría y doctorado en áreas afines al sector agrícola y
agropecuario” como medida para promover la investigación científica y
tecnológica en los proyectos productivos en las Zidres, es una medida adecuada
para cumplir con objetivos constitucionalmente relevantes, la Corte declarará
la constitucionalidad del precepto acusado, por las razones expuestas en esta
sentencia.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
la exequibilidad de la expresión “Los profesionales con maestría y
doctorado” contenida en el parágrafo 4º del artículo 7º de la Ley
1776 de 2016 “Por la cual se crean y desarrollan zonas de interés rural,
económico y social, zidres”, por el cargo estudiado en la presente
sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese a la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (e)
Con aclaración de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado (P)
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-220/17
Expediente: D-11626
Demanda contra el parágrafo 4
(parcial) del artículo 7 de la Ley 1776.
Actor: Janith Ximena Díaz y otro
Magistrado
Ponente:
José Antonio
Cepeda Amaris
No
comparto el sentido de la decisión mayoritaria y paso a explicar las razones.
El
examen de aptitud realizado lleva a formular un problema jurídico que no es
ajustado: si la inclusión de profesionales con maestría y doctorado en áreas
afines al agro como posibles beneficiarios y estímulos en proyectos Zidres es
constitucional.
Me
parece que el problema que realmente se desprende de la demanda, como además lo
indica la Universidad del Rosario, no es propiamente si está mal vincular a
profesionales con  maestría y doctorado; el asunto a analizar debió ser si se
violaba la igualdad entre, de una parte, estos profesionales con títulos
avanzados y, de otro lado, otros profesionales del sector agro, sin esos
títulos, al prever sólo la inclusión de los primeros como posibles
beneficiarios de incentivos.
Estimo
que ese problema jurídico era relevante y admitía un test que no tiene por qué
ser leve. ¿Qué hace que ese mérito académico formal sea válido en un escenario
como el del campo colombiano?
Considero
que, en ese escenario, y en el plan Zidres, si la promesa es fomentar al
campesino, la escogencia de este privilegio para la educación formal no está
justificada. La disposición estudiada genera una violación a los derechos de
los profesionales del campo sin títulos avanzados, e incluso, el caso daría
lugar a pensar dónde queda el conocimiento tradicional, local, técnico,
tecnológico, que seguramente se encuentra en la población campesina, y que no
quedaría cobijada por la norma demandada.
Fecha
ut supra
María
Victoria Calle Correa
Magistrada
[1] Zonas de interés rural, económico y
social.
[2] Para sustentar este planteamiento citan la sentencia T-826
de 2005.
[3] Cfr. Sentencias C-332 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa) y C-405 de 2009 (M.P. Luís Ernesto Vargas Silva).
[4] Dicha norma señala los siguientes requisitos: “ART. 2°- Las
demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por
escrito, en duplicado, y contendrán: // 1. el señalamiento de las normas
acusadas como inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o
un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; // 2. el señalamiento de
las normas constitucionales que se consideren infringidas; // 3. las razones
por las cuales dichos textos se estiman violados; // 4. cuando fuere el caso,
el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y // 5. la razón por la cual
la Corte es competente para conocer de la demanda”. Cfr. Sentencia
C-272 de 2016 (M.P. Luís Ernesto Vargas Silva).
[5] La explicación de los contenidos de estos requisitos sustanciales
se realizó de manera sintética y comprehensiva en la sentencia C-1052 de 2001
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), y se reiteró en las sentencias C-370 de
2006 (Ms.Ps. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández; Ss.Vs. Jaime Araujo Rentería, Humberto Sierra Porto y Alfredo
Beltrán Sierra) y C-405 de 2009 (M.P. Luís Ernesto Vargas Silva).
[6] Cfr. Sentencias C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-405 de 2009
(M.P. Luís Ernesto Vargas Silva).
[7] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa). Fundamento jurídico 3.4.2.
[8] Ibídem.
[9] Cfr. Sentencia C-296 de 2012 (M.P. Juan Carlos Henao
Pérez).
[10] La jurisprudencia
constitucional relativa al principio de igualdad es extensa. Es posible
sostener, sin embargo, que las herramientas jurídico conceptuales para evaluar
una posible infracción al principio/derecho a la igualdad se encuentran
unificadas desde las sentencias C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero) y  C-673 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), en las cuales
la Corte incorporó el concepto del “test integrado de igualdad”. Otras
sentencias en las que se incorporaron paulatinamente los criterios de
evaluación de posibles violaciones al derecho a la igualdad son: las tempranas
sentencias C-494 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón) y C-040 de 1993 (M.P. Ciro
Angarita Barón); las sentencias C-063 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), así como en la sentencia  C-714 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra); la sentencia C-588 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo)
sobre la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública; las
sentencias T-703 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-110 de 2010
(M.P. María Victoria Calle Correa), en las que se estudió la constitucionalidad
de los cupos para minorías étnicas en universidades públicas; las sentencias
T-207 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-1258 de 2008 (M.P. Mauricio
González Cuervo), T-010 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa) sobre la
regla según la cual no brindar un trato especial a las personas con
discapacidad constituye una conducta discriminatoria. En la sentencia T-340 de
2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez) se efectuó un riguroso recorrido por la
jurisprudencia constitucional en materia de igualdad, y se llevó a cabo una
importante incorporación de los criterios que actualmente informan el
tratamiento de los derechos de las personas con discapacidad en el marco del
DIDH; La sentencia C-372 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) señaló la
aplicación del principio de progresividad en el acceso a los mecanismos de
protección judicial. Igualmente, se pueden consultar las sentencias, T-109 de
2012  (M.P. María Victoria Calle Correa), SU-696 de 2015 (M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado) y C-520 de 2016 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[11] Cfr. Sentencias C-221 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), C-040 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón) y C-022 de 1996 (M.P.
Carlos Gaviria Díaz).
[12] Esta concepción se corresponde con el mandato moral a
partir del cual se debe dar un trato igual a los iguales y se debe dar un trato
desigual a las personas o situaciones diversas. Cfr. Aristóteles, Política III
9 (1280a). Al respecto, consultar la Sentencia C-022
de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[13]
Constitución Política, Artículo 13, inciso 1º: “Todas las personas nacen libres
e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades
y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna
discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica”.
[14]
Al respecto, Sentencias T-340 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), SU-388 de
2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), SU-389 de 2005 (M.P. Jaime Araújo
Rentería); y C-371 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[15] Cfr. Sentencias T-109 de 2012 (M.P. María Victoria Calle
Correa) y C-520 de 2016 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[16] Cfr. Sentencias C-221 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva) y C-520 de 2016 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[17] Cfr. Sentencias C-185 de 2011 (M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto), A-110 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), y C-520 de 2016
(M.P. María Victoria Calle Correa).
[18] Cfr. Sentencia C-520 de 2016 (M.P. María Victoria Calle
Correa).
[19] Cfr. T-352 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz),
C-090 de 2001 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[20] Cfr. Sentencia C-520 de 2016 (M.P. María Victoria Calle
Correa).
[21] La jurisprudencia constitucional ha indicado que la igualdad en
abstracto carece de significado, por ello se tiene que determinar de qué entes
se trata, respeto a qué cosa son iguales y qué criterio valorativo se acoge, es
decir que se debe estar en condiciones de responder las preguntas de ¿igualdad
entre quiénes?, ¿igualdad en qué? e ¿igualdad con qué criterio? Reconocidos
como elementos subjetivo, objetivo y valorativo de la igualdad. Al respecto,
consultar las sentencias C-296 de 2012 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez) y C-022
de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[22] Ver,
por ejemplo, las sentencias C-221 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y
C-040 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón).
[23] T-340
de 2010. (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
[24] Al
respecto, consultar las Sentencias C-616 de 2002
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-677 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra), C-923 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-703 de 2010 (M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo).
[25] Cfr. Sentencias T-340 de 2010 (M.P. Juan Carlos
Henao Pérez) y C-221 de 2011 (M.P. Luís Ernesto Vargas Silva).
[26] Cfr. Sentencia C-221 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva).
[27] Dentro de las primeras decisiones relativas al principio de
propocinalidad se pueden destacar las sentencias T-015 de 1994, C-022 de 1996,
T-230 de 1994, C-584 de 1997, C-309 de 1997, C-916 de 2002.
[28] Cfr. Sentencias del Tribunal Constitucional Españos N°
STC-179/89, STC-176/93, STC-2/95, STC-49/96.
[29] Cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional Alemán BVerfGE
1, 14 (52).
[30] Cfr. Alexy, Robert, “Teoría de los derechos
fundamentales”. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid.
1993, citado en las sentencias C-022 de 1992; o Perelman, Chaim, “Le
raisonnable et le deraisonnable en droit”, L.G.D.J,  1984, citado en
la T-230 de 1994.
[31] Cfr. Sentencias T-422 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz), C-026 de 1996 (Vladimiro Naranjo Mesa) y C-093 de 2001 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero)
[32] Ver por ejemplo las sentencias T-422 de
1992, T-530 de 1993, C-1043 de 2006 y C-075 de 2007. En este tipo de casos, la
Corte valoraba si un trato diferenciado era constitucionalmente válido, para lo
cual debía tener un propósito constitucionalmente legítimo, y ser proporcional,
en el sentido de que no implique afectaciones excesivas a otros propósitos
constitucionalmente protegidos.
[33]
Por tratarse de un tema decantado por la jurisprudencia constitucional no es
necesario explicar ampliamente el contenido de esos sub-principios.
Basta con señalar que la proporcionalidad del
medio se determina mediante una evaluación de su “idoneidad
para obtener el fin (constitucionalmente legítimo de acuerdo con el principio
de razón suficiente); necesidad, en el sentido de que no existan medios
alternativos igualmente adecuados o idóneos para la obtención del fin, pero
menos restrictivos de los principios afectados; y proporcionalidad en
sentido estricto, esto es, que el fin que la efectividad del fin que se
persigue se alcance en una medida mayor a la afectación de los principios que
sufren restricción, y particularmente, del principio de igualdad”. Los
dos primeros suponen un análisis de medios afines, en el que se estudia (i)
si un medio es potencialmente adecuado para satisfacer un fin legítimo
perseguido por el órgano que adopta la medida, y (ii) si existen medios
alternativos que eviten la restricción de un principio o la hagan menos
intensa; el tercero, a su turno, se concentra en determinar si esa medida
satisface tan ampliamente un principio constitucional que se justifica una
restricción (menor) de otro principio o fin constitucional. También vale la
pena precisar que la Corte en algunos de sus primeros fallos
estudiaba la “razonabilidad” de las medidas dentro del sub-principio
de idoneidad del juicio de proporcionalidad, mientras en otros, lo hacía en
pasos separados. En realidad, el examen tiene los mismos pasos sin importar si
se separa la legitimidad del fin de la idoneidad o adecuación de la medida.
Para profundizar en el tema, se pueden consultar las Sentencias C-475 de 1997,
T-015 de 1994, C-022 de 1996, C, T-230 de 1994, C-475 de 1997, C-584 de 1997,
C-309 de 1997, C-392 de 2002 y T-916 de 2002.
[34] Cfr. Sentencias C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero)  y C-671 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. AV Álvaro Tafur
Galvis, AV Jaime Araújo Rentería).
[35] Sobre los juicios de igualdad en la doctrina y la jurisprudencia
estadounidense, consultar Laurence Tribe, American Constitutional Law, (2ª Ed).
New York: The Foundation Press, Inc, 1988.
[36] Ver, entre otras, las sentencias C-445 de 1995 (MP. Alejandro
Martínez Caballero), C-183 de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. SV. José
Gregorio Hernández Galindo), T-263 de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-563
de 1997 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-112 de 2000 (MP. Alejandro Martínez
Caballero. AV. Alfredo Beltrán Sierra y José Gregorio Hernández Galindo).
[37] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[38] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. A.V. Álvaro Tafur Galvis, A.V.
Jaime Araújo Rentería.
[39] En las sentencias C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero) y C-673 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte
consideró que al juicio de razonabilidad, tal como se había planteado
inicialmente, podría incorporarse una metodología desarrollada por la Corte
Suprema de Justicia de los Estados Unidos, que establecía tres niveles de
intensidad en el análisis de una medida legislativa o administrativa. La
intensidad del juicio, desde esa perspectiva, es directamente proporcional a la
libertad de configuración del órgano que adopta la medida, e inversamente
proporcional a la relevancia constitucional de los bienes en conflicto.
[40] Para explicar este punto, en la Sentencia C- 093 de 2001 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero) la Corte sostuvo que: “[u]n análisis elemental
muestra que estos dos enfoques, lejos de ser contradictorios, son
complementarios. Así, ambos pretenden determinar si el trato diferente tiene o
no un fundamento objetivo y razonable, para lo cual examinan si dicho trato es
o no un instrumento idóneo para alcanzar ciertos propósitos admitidos por la
Constitución (…) Así, este juicio o test integrado intentaría utilizar
las ventajas analíticas de la prueba de proporcionalidad, por lo cual llevaría
a cabo los distintos pasos propuestos por ese tipo de examen: adecuación,
indispensabilidad y proporcionalidad stricto sensu.  Sin embargo, y a
diferencia del análisis de proporcionalidad europeo, la práctica constitucional
indica que no es apropiado que el escrutinio judicial sea adelantado con el
mismo rigor en todos los casos, por lo cual, según la naturaleza de la
regulación estudiada, conviene que la Corte proceda a graduar en intensidad
cada uno de los distintos pasos del juicio de proporcionalidad, retomando así
las ventajas de los test estadounidenses”.
[41] En la sentencia C-520 de 2016 (M.P. María Victoria Calle Correa),
la Sala Plena de esta Corporación explicó que a pesar de los aportes que ha
implicado el desarrollo del test integrado de igualdad la Corte
debía observar las dificultades que implica acompasar la aplicación de esta
herramienta con la comprensión actual que de los derechos fundamentales tiene
la Corte.
[42] En efecto, la Corte, en un proceso que tuvo su mayor grado de
desarrollo entre los años 2002 y 2012, comenzó a ampliar y precisar su
comprensión de los derechos constitucionales, a la luz de los principios de interdependencia
e indivisibilidad, y bajo el entendimiento de que todos los derechos
deben ser igualmente satisfechos, pues todos se dirigen a la satisfacción de la
dignidad humana, en detrimento de tesis anteriores como la de la conexidad
de los derechos fundamentales, que actualmente se encuentra superada. En su
etapa inicial, la jurisprudencia constitucional planteó la separación entre los
derechos fundamentales y los denominados derechos prestacionales. Los primeros,
derechos de defensa o de libertad, que al no estar relacionados con el
suministro de prestaciones materiales, eran de vigencia y aplicación
inmediatas. Ejemplos de estas garantías eran el derecho al debido proceso o el
libre desarrollo de la personalidad. Los segundos, que sí requerían del
suministro de prestaciones materiales, eran ante todo mandatos programáticos
para el Estado, quien estaba llamado a garantizarlos progresivamente de acuerdo
con los recursos económicos existentes. Al respecto, se pueden consultar las Sentencias T-595 de 2002 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa), T-227 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) T-859 y T-860
de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett); T-016 de 2007 (M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto), T-760 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-235 de 2012
(M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), entre otras.
[43] Los problemas teóricos se evidencian al observar
que todos los derechos fundamentales tienen varias facetas, entre ellas unas de
naturaleza prestacional.  En términos simples, la satisfacción de los derechos
fundamentales impone para el Estado el deber de prodigar condiciones materiales
concretas, sin las cuales sería nugatorio su goce efectivo. Por ejemplo, la
eficacia mínima del derecho al debido proceso depende de que el Estado
implemente un sistema de justicia, conformado por jueces y servidores
judiciales, con la infraestructura necesaria para que cumplan sus funciones.
Tales requerimientos tienen naturaleza prestacional. De otro lado, la eficacia
de derechos que han sido catalogados conceptualmente como sociales, como el
derecho de asociación sindical, dependen también del cumplimiento de deberes
negativos por parte del Estado, como la no interferencia en la conformación y
actividades propias de los sindicatos. En contraste, respecto
a los inconvenientes dogmáticos, la jurisprudencia constitucional
ha llegado a un consenso para la superación de la tesis de la conexidad entre
los derechos sociales y los derechos fundamentales, como presupuesto para la
justiciabilidad de aquellos, debido a la nueva visión integradora del carácter iusfundamental
de los derechos. Así por ejemplo, las normas del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos, también ha insistido en las propiedades de indivisibilidad
e interdependencia que les son atribuibles. Razón por la que en la
actualidad la Corte Constitucional entiende que todos los derechos constitucionales
son derechos fundamentales, pues cada uno de ellos encuentra un vínculo
escindible con el principio de dignidad humana, fundante y justificativo del
Estado Social de Derecho. Cfr.
Sentencias T-595 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-760 de 2008
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), y C-288 de 2012 (M.P. Luís Ernesto Vargas
Silva).
[44] Cfr. Sentencia C-673 de 2001 (Manuel José Cepeda
Espinosa). Por
ejemplo, en materia económica una norma que discrimine por razón de la raza o
la opinión política sería claramente sospechosa y seguramente el test leve no
sería el apropiado. Lo mismo puede decirse, por ejemplo, de una norma contenida
en un tratado que afecta derechos fundamentales. Aunque el test de
razonabilidad leve es el ordinario, cuando existen razones de peso que ameriten
un control más estricto se ha aumentado su intensidad al evaluar la constitucionalidad
de una medida.
[45] Cfr. Sentencia C-015 de 2014 (M.P. Mauricio González
Cuervo).
[46] Cfr. Sentencia C-221 de 2011 (Luis Ernesto Vargas Silva).
[47] Cfr. Sentencias C-015 de 2014 (M.P. Mauricio González
Cuervo) y C-179 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[48] Ídem.
[49] Cfr. C-221 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[50] Al respecto se pueden observar entre otras las siguientes
sentencias: C-551 de 2001 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-394 de 2002 (MP
Alvaro Tafur Galvis), C-1064 de 2003C-920 de 2007 (MP Jaime Córdoba Triviño),
C-704 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa), entre otras.
[51] Constitución
Política, artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de
ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 1. Interpretar, reformar y derogar
las leyes.
[52] Cfr. Sentencia C-630 de 2011 (M.P. María Victoria Calle
Correa).
[53] Cfr. Sentencia C-149 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo).
[54] Cfr. Sentencia C-191 de 2005
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[55] Cfr. Sentencia C-149 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo)). En la Sentencia C-377 de 1994, la Corte explicó que: “el
título, expedido de conformidad con la propia ley que lo exige, es la prueba,
en principio, de la sapiencia de su dueño, o al menos, de que éste curso unos
estudios. Dicho en términos más sencillos: el título legalmente expedido,
prueba la formación académica. Y la facultad del legislador para exigirlo no
resulta de abstrusos razonamientos, sino del texto inequívoco de la norma
constitucional. // Es claro que la exigencia de títulos de idoneidad, apunta al
ejercicio de la profesión, porque es una manera de hacer pública la aptitud
adquirida merced a la formación académica. Y, en general, todo ejercicio de una
profesión tiene que ver con los demás, no solamente con quien la ejerce.”
En este mismo sentido, en la Sentencia C- 050 de 1997 (M.P. Jorge Arango Mejía)
la Corte explicó que la exigencia por parte del Legislador de los títulos de
idoneidad profesional “responde, entre otras cosas, a la necesidad social de
contar con una certificación académica sobre la idoneidad de sus titulares”
[56] Cfr. Sentencia C-377 de 1994.
[57] Cfr. Sentencia T-408 de 1992.
[58] Cfr. Sentencias C-602 de 1992, C-964 de 1999 y C-191 de
2005.
[59] Como se explicaba anteriormente en la Sentencia C-606 de 1992 la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad de varios
artículos de la Ley 70 de 1979, ‘Por la cual se reglamenta la profesión de
topógrafo y se dictan otras disposiciones sobre la materia’. La Corte en este caso dispuso que era viable en este caso exigir como requisito para el
ejercicio de esta profesión de la licencia profesional y se estableció que, “(…)
claramente la voluntad del legislador de crear como requisito para el ejercicio
de la profesión de topografía una licencia profesional (…). Su existencia es
indudable a partir de un análisis sistemático de la norma y de los contenidos
concretos de los artículos citados, especialmente del artículo décimo
transcrito. Se trata pues, a juicio de esta Corporación, de un error de técnica
legislativa, subsanable a partir de la  interpretación racional de la ley.
Error que, salvo que implique una ambigüedad tal que conlleve una violación de la Carta, carece de relevancia constitucional. Así, el artículo segundo y los otros de la ley
que se estudian y que hacen referencia a la licencia son constitucionales en lo
que se refiere a la existencia de la mencionada licencia.”
[60] Cfr. Sentencias C-964 de 1999 y C-
191 de 2005.
[61] Cfr. Sentencia C-964 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero). Sin embargo, ya antes la Corte en la sentencia C-606 de 1992, había
señalado que la legítima reglamentación de una profesión “no puede
favorecer, implícita o explícitamente, discrimi­naciones injustas, fundadas en
distin­ciones artificiosas entre trabajo manual o trabajo intelectual o entre
oficios y profesiones”.
[62] Por ejemplo, en la Sentencia C-606 de 1992
(M.P. Ciro Angarita Barón), esta Corporación se pronunció sobre un error de
técnica legislativa, subsanable a partir de la  interpretación racional de la
ley.
[63] Cfr. Sentencia C- 191 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[64] Cfr. Sentencia C- 964 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero).
[65] Cfr. Sentencia C-077 de 2017 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva)
[66] Informe “El campo colombiano: un camino hacia el bienestar y la
paz, disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Agricultura
pecuarioforestal y pesca/El campo colombiano un camino hacia el bienestar y la
paz. Informe elaborado por la “Misión transformación del campo”, Director del
Consejo Directivo: José Antonio Ocampo. Consejo Directivo: Álvaro Balcázar,
Julio Berdegué, Albert Berry, Henry Eder, Roberto Junguito, José Leivobich,
Cecilia López, Absalón Machado, Rafael Mejía, Santiago Perry, Juan Camilo
Restrepo, Alejandro Reyes y Jorge Rondón. En dicho informe se establece como
objetivo central del estudio “garantizar oportunidades económicas y
derechos económicos, sociales y culturales a los habitantes rurales ‘para que
tengan la opción de vivir la vida digna que quieren y valoran’. Se acoge una
perspectiva de desarrollo basada en la ‘expansión de libertades y capacidades
para que la población pueda llevar a cabo la vida que valoran y tienen razones
para valorar’.” En este punto, siguiendo a: Amartya
Kumar Sen, “Desarrollo y libertad”, Ed, Planeta, Buenos Aires, 2000.
(Traducción de Esther Rabasco y Luis Toharia).
[67] Ley 1776 de 2016, artículo 7º, parágrafo 4°: “Los profesionales
con maestría y doctorado en áreas afines al sector agropecuario y agrícola que
se vinculen con proyectos productivos o de investigación y desarrollo
tecnológico en las Zidres también serán beneficiarios de estos
incentivos.”
[68] Decreto 1273 de 3 de Agosto de 2016,
artículo 1º: “(…) se entenderá por proyectos productivos todo aquel que
tenga como propósito directo o indirecto la realización de cualquiera de los
objetivos previstos en el artículo 2º de la Ley 1776 de 2016. Estos podrán
derivarse de la producción familiar, la producción mediana y pequeña y la
inversión a gran escala en el campo”.
[69] Sobre los agentes autorizados para adelantar
proyectos productivos en las Zidres, estos son: (1)
las personas jurídicas, (2) las personas naturales y (3) las
empresas asociativas. Sin embargo, como precisó esta Corte (Cfr.
Sentencia C-077 de 2017) la norma no especifica los contenidos de estas
categorías, sin embargo, del contexto de la ley se puede inferir que pueden
tener la condición de empresarios, pero también puede tratarse de campesinos,
empresas comunitarias o cooperativas campesinas, caso en el cual gozarán de las
prerrogativas especiales de la Ley.
[70] Sobre los requisitos generales que deben cumplir los
proyectos productivos, el artículo 3º establece expresamente los siguientes: “a)
Un enfoque territorial que armonice los: Plan de Ordenamiento Territorial
(POT), Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) y Esquema de Ordenamiento
Territorial (EOT) con los criterios de ordenamiento productivo y social de la
propiedad, definidos por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA)
para el área de influencia de las Zidres, en consonancia con el numeral 9 del
artículo 6° de la Ley 1551 de 2012, o la que haga sus veces. // b) Un
esquema de viabilidad administrativa, financiera, jurídica y de sostenibilidad
ambiental. // c) Un sistema que garantice la compra de la totalidad de
la producción a precios de mercado por todo el ciclo del proyecto. // d)
Un plan que asegure la compatibilidad del proyecto con las políticas de
seguridad alimentaria del país. // e) Un sistema que permita que los
recursos recibidos a través de los créditos de fomento, sean administrados a
través de fiducias u otros mecanismos que generen transparencia en la
operación. // f) Estudio de títulos de los predios que se tengan
identificados y se requieran para el establecimiento del proyecto. // g)
Identificación de los predios sobre los cuales se va a adelantar el proyecto
productivo y, si es el caso, la descripción de la figura jurídica mediante la
que se pretende acceder a la tierra requerida para el desarrollo de este.”
[71] Decreto 1273 de 3 de Agosto de 2016,
artículo 1º: “Empresas Asociativas: Son todas aquellas figuras jurídicas que
nacen de la celebración de contratos de asociatividad con o entre campesiones,
trabajadores agrarios, mujeres rurales, jóvenes rurales, pequeños y medianos
productores, sin tierra y con tierra, dirigido a desarrollar conjuntamente un
proyecto productivo. “
[72] Adicionalmente, la norma señala que cuando se trate de
proyectos asociativos, se deberán cumplir algunos requisitos específicos
adicionales: “a) La identificación del terreno que habrá de ser
adquirido por los campesinos; // b) un sistema que garantice que el
grupo de campesinos y trabajadores agrarios sin tierra puedan adquirirla
mediante programa de dotación de tierras adelantados por la
entidad competente; // c) un plan de acción crediticio para apoyar a los
campesinos en la compra del terreno y el establecimiento del proyecto; //
d) un plan que asegure el suministro de servicios de capacitación
empresarial y técnicas permanentes, formación y acompañamiento en
aspectos personales y de dinámicas grupales; // e) un mecanismo que
asegure la disponibilidad de servicios de asistencia técnica (paquetes
tecnológicos) a los campesinos y trabajadores agrarios por un período igual al
ciclo total del proyecto (Art. 3, inciso 2°).”
[73] Los parágrafos previstos en la norma
señalan: “Parágrafo 1°. El Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural con el apoyo técnico del Departamento Nacional
de Planeación, reglamentará el procedimiento para la inscripción, aprobación y
seguimiento de estos proyectos en un término no mayor a 120 días contados a
partir de la promulgación de la presente ley. // Parágrafo 2°. El
pequeño y mediano productor que decida adelantar proyectos productivos en
las Zidres, contará con el apoyo técnico de las entidades prestadoras del
servicio de asistencia técnica directa rural para el diseño y presentación de
las propuestas, de conformidad con los requisitos exigidos en el presente
artículo. // Parágrafo 3°. No podrán adelantar proyectos
productivos dentro de las Zidres, las personas jurídicas o naturales que
ostenten propiedad sobre bienes inmuebles adjudicados como baldíos después de
la expedición de la Ley 160 de 1994, que cumplan las condiciones establecidas
en los incisos noveno y catorceavo del artículo 72 de la mencionada ley. // Parágrafo
4°. Tanto los proyectos productivos que a la expedición de la presente
ley se encuentren en ejecución sobre áreas rurales de propiedad privada, como
los nuevos proyectos gozarán de los mismos: incentivos, estímulos y beneficios,
siempre y cuando se inscriban ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural. Promoviendo la asociatividad con campesinos y trabajadores
agrarios, con el fin de transferir tecnología y mejorar su calidad de vida. // Parágrafo
5°. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la aprobación
de los proyectos productivos dentro de las Zidres que contemplen la
inversión nacional y extranjera debe garantizar que no se afecte la seguridad,
autonomía y soberanía alimentaria. El Gobierno nacional reglamentará lo
mencionado de conformidad con el parágrafo primero del presente artículo.”
[74] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[75]Art. 7,
parágrafos 1 y 2, en su versión luego del control de constitucionalidad por el
cargo relativo al acceso a la propiedad rural.
[76] Cfr.
Sentencia C-077 de 2017 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Para los
proyectos productivos se deben cumplir con requisitos como: (i) estar
aisladas de los centros urbanos más significativos; (ii) demandar
elevados costos de adaptación productiva por sus características agrológicas y
climáticas; (iii) tener baja densidad poblacional; (iv) presentar
altos índices de pobreza; o (v) carecer de infraestructura mínima para
el transporte y comercialización de los productos.
[77] En la Sentencia C-077 de 2017 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva) la Corte explicó que las Zidres
tienen como objetivo fundamental constituir un nuevo modelo de desarrollo
económico regional que se inscribe en el marco de un Sistema de Desarrollo
Rural.
[78] Ídem.
[79] Ídem.
[80] Ídem.
[81] Cfr.  literales a, c y e del artículo
7º de la Ley 1776 de 2016.
[82] Cfr. Supra, “4. El
principio y derecho constitucional a la igualdad. El juicio –test– de igualdad
en el análisis de posibles vulneraciones al principio de igualdad. Reiteración
de jurisprudencia”, fundamento 4.20.
[83] Como se mencionó en los fundamentos de esta sentencia (Supra,
fundamento 4.20) este test –leve– se limita a establecer la legitimidad del fin
y del medio, debiendo ser este último adecuado para lograr el primero, es
decir, se verifica si dichos fin y medio no están constitucionalmente
prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero.
[84] Cfr.
Sentencia C-077 de 2017 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[85] Ídem.
[86] Cfr. Supra, “7.
Contexto y alcance normativo del precepto acusado”.
[87] Cfr. Supra, “5. Libertad de configuración
del legislador en relación con la exigibilidad de títulos de idoneidad para el
ejercicio de una profesión u oficio. Reiteración de jurisprudencia”.