C-947-99
Sentencia C-947/99
ENTIDAD DEL ORDEN
NACIONAL-Creación
Una disposición o conjunto de disposiciones
legales mediante las cuales se crea, suprime, modifica o transforma una entidad
del orden nacional, que incida en la estructura de la administración nacional,
no hace parte de aquellas que pueden ser objeto de proyecto presentado en el
seno de las cámaras por miembros del Congreso. En estos casos se está ante la
excepción a la regla general de la libre iniciativa, y, por mandato
constitucional expreso, tales iniciativas únicamente pueden provenir del
Ejecutivo, esto es, tan sólo el ministro o ministros cuyas carteras guarden
relación con los correspondientes temas pueden acudir ante el Congreso para
presentar el proyecto en cuestión y su exposición de motivos. Está probado que
el proyecto de ley en referencia, que, a pesar de su título, no transforma sino
que crea una entidad del orden nacional, no tuvo origen en la iniciativa del
Gobierno. Por el contrario, éste se opuso a su aprobación.
INICIATIVA DEL
CONGRESO EN MATERIA DE GASTO PUBLICO
La Constitución de 1991 ha devuelto al
Congreso la iniciativa en materia de gastos, y destaca que la inexequibilidad
aquí declarada no modifica esa jurisprudencia ni recae sobre el uso que de tal
iniciativa en el gasto -particularmente de carácter social- ha hecho un miembro
del Congreso, sino que alude de manera muy específica al hecho de que, por la
materia misma de las disposiciones contenidas en el proyecto (art. 150, numeral
7, de la Constitución), las leyes correspondientes, como esta, "sólo
podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno", en los
incontrovertibles términos del artículo 154 de la Constitución.
INSTITUTO MATERNO
INFANTIL DE LA COSTA CARIBE-Creación
inconstitucional
En el asunto ahora considerado la
iniciativa gubernamental exclusiva resulta, no de la referencia a gasto público
-menos todavía tratándose de gasto social- sino de la modificación de la
estructura de la administración nacional y de la creación de una entidad del
orden nacional como lo es el Instituto Materno Infantil de la Costa Caribe. La
Corte se ve precisada a declarar la inexequibilidad del proyecto de ley por la
protuberante existencia del vicio de forma insubsanable que se ha configurado,
pero llama la atención de las ramas y organismos competentes en relación con el
uso razonable y proporcional que deben hacer de las potestades que en la
Constitución les han sido adscritas, pues no han de olvidar -en el ejercicio de
ninguna de ellas- que, como lo expresa el artículo 366 de la Constitución, el
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son
finalidades sociales del Estado, ni tampoco perder de vista que, según la misma
norma, será objetivo fundamental de la actividad estatal "la solución de
las necesidades básicas insatisfechas de salud (se subraya), de
educación, de saneamiento ambiental y de agua potable". De allí que, con
carácter imperativo, tal disposición estatuya que en los planes y presupuestos
de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá
prioridad sobre cualquier otra asignación.
Referencia: OP-029
Objeciones
presidenciales contra el proyecto de ley número 120/98 Senado, 132/98 Cámara,
"Por medio del cual se transforma el Instituto Materno Infantil de la
Costa Caribe en Empresa Social del Estado".
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Santa Fe de Bogotá,
D.C., primero (1) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, en uso de sus atribuciones
constitucionales, al decidir sobre las objeciones presidenciales formuladas
contra el proyecto de ley número 120/98 Senado, 132/98 Cámara de
Representantes, "Por medio del cual se transforma el Instituto Materno
Infantil de la Costa Caribe en Empresa Social del Estado", cumplidos los
requisitos que señala el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El proyecto de ley
en referencia, que fue aprobado por el Congreso de la República, enviado al
Presidente de la República para su sanción y objetado por éste, dice textualmente:
LEY No.
POR LA CUAL SE TRANSFORMA EL INSTITUTO
MATERNO INFANTIL DE LA COSTA CARIBE EN EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA;
Artículo 1º. Créase
el Instituto Materno infantil de la Costa Caribe “ELISITA RONCALLO DE ROSADO”
como Empresa Social del Estado.
Artículo 2º. La
naturaleza jurídica del Instituto Materno Infantil de la Costa Caribe “ELISITA
RONCALLO DE ROSADO” -Empresa Social del Estado- que se crea mediante esta ley
de conformidad con el artículo 194 de la Ley 100, es una entidad pública
descentralizada del orden nacional de naturaleza especial, con personería
jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa, vinculada al Ministerio
de Salud y funcionará en las instalaciones del Hospital Francisco de Paula del
Distrito de Barranquilla.
Artículo 3º. El
Instituto Materno Infantil de la Costa Caribe –“ELISITA RONCALLO DE ROSADO”-
Empresa Social del Estado, tiene por objeto prestar los servicios médicos
especializados a la población Materno Infantil de la región caribeña. Mediante
una Unidad Especializada atenderá principalmente los partos de alto riesgo,
cardiología y diabetes precoz.
Artículo 4º. La
Empresa Social del Estado Instituto Materno Infantil tendrá como domicilio el
Distrito Industrial, Comercial y Portuario de Barranquilla.
Artículo 5º. La
Dirección y Administración de la Empresa Social del Estado Instituto Materno
Infantil, estará a cargo de la Junta Directiva y del Director o Gerente quien
será su representante legal, nombrado por el Presidente de la República en
terna que presente la Junta Directiva.
Artículo 6º. La
Junta Directiva será integrada por:
1. El Ministro de
Salud o su Delegado quien la presidirá
2. El Gobernador de
cada Departamento o su delegado
3. El señor Alcalde
de cada ciudad aportante o su delegado
4. Un representante
designado por el comité científico de la Empresa Social del Estado del
Instituto Materno Infantil de la Costa Caribe- “ELISITA RONCALLO DE ROSADO”.
5. Un representante
de las asociaciones científicas cuyo objeto tenga relación con las funciones de
la empresa social del Estado Instituto Materno Infantil de la Costa Caribe.
El Director de la
Empresa Social del Estado Instituto Materno Infantil de la Costa Caribe
“ELISITA RONCALLO DE ROSADO” será el secretario de la Junta Directiva y tendrá
derecho a voz pero no a voto.
Artículo 7º Los
recursos del Instituto Materno Infantil de la Costa Caribe “ELISITA RONCALLO DE
ROSADO” Empresa Social del Estado son:
a) Los que reciba de
la Nación;
b) Los dineros que
recaude por cuenta de servicios;
c) Los aportes que
los departamentos efectúen, producto de un acuerdo interinstitucional entre
éstos;
d) Las donaciones
que reciba;
e) Las demás que
adquiera a cualquier título.
Artículo 8º. El
establecimiento creado por el artículo primero de la presente ley, vinculará a
su planta de personal a los trabajadores y funcionarios activos de la Fundación
Hospital Infantil Francisco de Paula.
Artículo 9º. El
Gobierno Nacional reglamentará la organización, funcionamiento régimen jurídico
de persona de control interno y control fiscal de la empresa social del Estado
Instituto Materno Infantil  de la Costa Caribe “ELISITA RONCALLO DE ROSADO”.
Artículo 10. Esta
ley rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean
contrarias.
(siguen firmas)
El Presidente de la
República objeta el proyecto transcrito por los siguientes motivos:
1) Por cuanto
considera que, dada su materia -que implica modificación de la estructura de la
administración nacional (art. 150, numeral 7, C.P.)-, ha debido tener origen en
el Gobierno Nacional, según lo dispone el artículo 154 Ibídem, y no lo tuvo.
2) Por vulnerar el
artículo 356 de la Carta, toda vez que establece una intervención de la Nación
en obras de competencia de las entidades territoriales.
A juicio del
Presidente, la competencia en materia de salud recae en los departamentos y
municipios y, por eso, el proyecto de ley no puede asignar competencias a la
Nación, desconociendo ordenamientos jurídicos de mayor jerarquía, sin dejar de
lado que ello sería crear gasto a cargo de la Nación para los mismos fines para
los cuales la Nación les está transfiriendo a dichas entidades parte de sus
ingresos corrientes.
Es más -afirma el
Jefe del Estado-, se estaría dando doble asignación presupuestal para el mismo
fin.
Dice el Presidente
que la duplicación del gasto en las distintas esferas y la falta de una precisa
alinderación de responsabilidades políticas, administrativas y presupuestales
socava el modelo de autonomía territorial consagrado en la Constitución
Política.
II.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
Según informe de la
Secretaría General de esta Corporación, dentro del término de fijación en lista
no hubo intervención alguna.
III. CONCEPTO DEL
PROCURADOR
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del
proyecto por estimar fundadas las objeciones presidenciales, ya que ha debido
ser objeto de iniciativa gubernamental exclusiva, según lo dispuesto en el
artículo 154 de la Constitución.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Iniciativa
privativa del Gobierno en las materias señaladas por el artículo 150, numeral
7, de la Constitución
La Corte habrá de
declarar que el proyecto de ley objetado es inconstitucional por razón de un
vicio insubsanable en el trámite de su expedición.
En efecto, resulta
indudable que, al crear una entidad pública descentralizada del orden nacional,
así sea de naturaleza especial, el Congreso ha ejercido la facultad prevista en
el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución, que le atribuye: "7.
Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o
fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional (subraya
la Corte), señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la
creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de
un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de
empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía
mixta".
Respecto de esa
función legislativa, el artículo 154 de la Constitución establece, de manera
precisa y clara que las leyes a que se refieren varios numerales del artículo
150 Ibídem, entre otros el 7, "sólo podrán ser dictadas o reformadas por
iniciativa del Gobierno".
Ello significa que
una disposición o conjunto de disposiciones legales mediante las cuales se
crea, suprime, modifica o transforma una entidad del orden nacional, que incida
en la estructura de la administración nacional, no hace parte de aquellas que
pueden ser objeto de proyecto presentado en el seno de las cámaras por miembros
del Congreso. En estos casos se está ante la excepción a la regla general de la
libre iniciativa, y, por mandato constitucional expreso, tales iniciativas
únicamente pueden provenir del Ejecutivo, esto es, tan sólo el ministro o
ministros cuyas carteras guarden relación con los correspondientes temas pueden
acudir ante el Congreso para presentar el proyecto en cuestión y su exposición
de motivos.
Así lo ha querido el
Constituyente, como en efecto lo ha advertido en el presente caso el Presidente
de la República.
Está probado que el
proyecto de ley en referencia, que, a pesar de su título, no transforma sino
que crea una entidad del orden nacional, no tuvo origen en la iniciativa del
Gobierno. Por el contrario, éste se opuso a su aprobación (Fl. 51).
En cambio, consta en
el expediente que la iniciativa provino del Senador José Name Terán.
Las objeciones del
Presidente son, entonces, fundadas y así habrá de declararlo la Corte.
2. Las
prerrogativas del Gobierno en materia legislativa a la luz del Estado Social de
Derecho. La iniciativa del Congreso en materia de gasto público. Exacto alcance
de la inexequibilidad que se declara
El hecho de que
prosperen las objeciones presidenciales por la razón expuesta -que obliga a la
Corte a declarar inexequible el proyecto examinado- no impide a esta
Corporación formular algunas observaciones, desde el punto de vista
constitucional, surgidas primordialmente de las razones en que se fundó el
Congreso de la República tanto al tramitar y aprobar la iniciativa como al
insistir en ella después de formuladas por el Jefe del Estado las glosas objeto
de estudio.
Quiso el Congreso
ejercer una función estatal de primera importancia en el Estado Social de
Derecho. Ella le corresponde al legislador aunque en la Carta Política se haya
circunscrito al Gobierno, de manera exclusiva, la facultad de presentar el
correspondiente proyecto de ley.
Tal función -estima
la Corte- constituye a la vez un deber ineludible del Estado, según lo
prescribe el artículo 49 de la Constitución, y es claro que la carencia de los
más elementales servicios de salud por un sector muy importante de la
población, particularmente por los niños -que tienen derecho fundamental
prevalente a obtener protección estatal especial en ese campo (art. 44 C.P.)-
debe propiciar la actividad de las autoridades para justificar su existencia.
Así, pues, el
Gobierno, que está obligado a obrar en colaboración armónica con la Rama
Legislativa del Poder Público (art. 113 C.P.) para lograr los fines del Estado,
no puede ser ajeno a las necesidades sentidas y actuales de la población en
materia de salud, que repercuten en la vida, en la integridad personal de los
niños y en la dignidad humana que en ellos debe ser preservada, ni fincar una
actitud indolente al respecto en la potestad exclusiva que tiene -y que aquí se
reivindica- de presentar proyectos de ley orientados a la atención de esas
necesidades, cuya solución eficiente no puede ser postergada de modo
indefinido.
La Corte se ve
precisada a declarar la inexequibilidad del proyecto de ley por la protuberante
existencia del vicio de forma insubsanable que se ha configurado, pero llama la
atención de las ramas y organismos competentes en relación con el uso razonable
y proporcional que deben hacer de las potestades que en la Constitución les han
sido adscritas, pues no han de olvidar -en el ejercicio de ninguna de ellas-
que, como lo expresa el artículo 366 de la Constitución, el bienestar general y
el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales
del Estado, ni tampoco perder de vista que, según la misma norma, será objetivo
fundamental de la actividad estatal "la solución de las necesidades
básicas insatisfechas de salud (se subraya), de educación, de
saneamiento ambiental y de agua potable". De allí que, con carácter
imperativo, tal disposición estatuya que en los planes y presupuestos de la
Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá
prioridad sobre cualquier otra asignación.
El artículo 365 de
la Constitución indica, por otra parte, que los servicios públicos -entre los
cuales está el de la salud en primer término- son inherentes a la finalidad
social del Estado, y que es deber del mismo Estado, utilizando las herramientas
que le ha entregado la Constitución -cada Rama del Poder Público y cada órgano
dentro de la órbita de sus competencias-, asegurar su prestación eficiente a
todos los habitantes del territorio nacional.
Por tanto, no ha de
ser solamente el gasto público y su dimensión lo que tenga en cuenta el
Ejecutivo para, en uso de su facultad privativa -en los casos que la Carta
Política contempla- proponer al Congreso o avalar en su seno una iniciativa de
ley, sino que los fundamentos y postulados del Estado Social de Derecho
tendrían que incorporarse a su análisis con el fin de no frustrar las
expectativas de la población y los buenos propósitos que en un momento dado
puedan animar al Congreso para realizar finalidades previstas en la
Constitución.
Infortunadamente, el
conjunto de objetivos sociales que surge de la normatividad constitucional que
se resalta puede verse frustrado por el uso que el Gobierno haga de la potestad
contemplada en el artículo 154 de la Constitución cuando se trata de iniciativas
de su exclusivo resorte.
En virtud de ese
perentorio mandato constitucional, la Corte no tiene opción distinta de
declarar la inconstitucionalidad del proyecto de ley en estudio, muy a pesar de
los plausibles objetivos sociales del mismo, que en este caso resultan
innegables.
Ahora bien, la Corte
reitera lo dicho en varias de sus providencias en el sentido de que la
Constitución de 1991 ha devuelto al Congreso la iniciativa en materia de
gastos, y destaca que la inexequibilidad aquí declarada no modifica esa
jurisprudencia ni recae sobre el uso que de tal iniciativa en el gasto
-particularmente de carácter social- ha hecho un miembro del Congreso, sino que
alude de manera muy específica al hecho de que, por la materia misma de las
disposiciones contenidas en el proyecto (art. 150, numeral 7, de la
Constitución), las leyes correspondientes, como esta, "sólo podrán ser
dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno", en los
incontrovertibles términos del artículo 154 de la Constitución.
La Corte insiste en
que las leyes que decretan gasto público -en sí mismas y aparte de otras
exigencias constitucionales como la que en esta oportunidad se resalta
(estructura de la administración nacional)- "no se encuentran
constitucionalmente atadas a la iniciativa gubernamental y, por tanto, no
resulta legítimo restringir la facultad del Congreso y de sus miembros, de
proponer proyectos sobre las referidas materias" (Sentencia C-360 del 14
de agosto de 1996. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
En el asunto ahora
considerado la iniciativa gubernamental exclusiva resulta, no de la referencia
a gasto público -menos todavía tratándose de gasto social- sino de la
modificación de la estructura de la administración nacional y de la creación de
una entidad del orden nacional como lo es el Instituto Materno Infantil de la
Costa Caribe.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones que preceden, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar fundadas
las objeciones presidenciales y en consecuencia INEXEQUIBLE el proyecto
de ley número 120/98 Senado, 132/98 Cámara de Representantes, "Por medio
del cual se transforma el Instituto Materno Infantil de la Costa Caribe en
Empresa Social del Estado".
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                                   ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                                   CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                                     FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                                                    ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-947/99
OBJECION
PRESIDENCIAL-Alcance de
competencia de la Corte Constitucional (Aclaración de voto)
La competencia para decidir definitivamente
sobre los proyectos de ley objetados por el Gobierno como inconstitucionales,
se circunscribe al examen de constitucionalidad. No podría ser de otra manera,
dado que las glosas formuladas tienen carácter constitucional y no de
conveniencia. En esta ocasión, la Corte luego de concluir su tarea de
confrontación constitucional, confiada por la Carta, se ha detenido a examinar
la conveniencia del proyecto sobre la que se pronuncia en términos favorables,
lo que contrasta con la inexequibilidad que deja establecida de manera
inequívoca.
Referencia: O.P.-029
Objeciones
presidenciales contra el proyecto de ley número 120/98 Senado, 132/98 Cámara,
"Por medio del cual se transforma el Instituto Materno Infantil de la
Costa Caribe en Empresa Social del Estado".
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Las
funciones atribuidas a la Corte Constitucional, deben ser cumplidas en los
estrictos y precisos términos previstos en el artículo 242 de la Constitución
Política. En este sentido, la competencia para decidir definitivamente sobre
los proyectos de ley objetados por el Gobierno como inconstitucionales, se
circunscribe al examen de constitucionalidad. No podría ser de otra manera,
dado que las glosas formuladas tienen carácter constitucional y no de
conveniencia.
En esta ocasión, la
Corte luego de concluir su tarea de confrontación constitucional, confiada por
la Carta, se ha detenido a examinar la conveniencia del proyecto sobre la que
se pronuncia en términos favorables, lo que contrasta con la inexequibilidad
que deja establecida de manera inequívoca. La Corte, en el fondo, censura la
inhibición legislativa del Gobierno o su aparente falta de patrocinio respecto
del mentado proyecto, en lo que percibe cierto grado de insensibilidad frente a
una iniciativa plausible, que se anticipa a rechazar calificándola de “actitud
indolente”.
No solamente como
magistrados, sino también como ciudadanos, consideramos necesario que el gasto
público social se incremente sustancialmente y que se adelanten obras que
respondan a las necesidades más apremiantes de la población infantil. Sin
embargo, ello no permite suponer que la objeción legítimamente interpuesta,
como medio obligatorio y no simplemente facultativo de control de
constitucionalidad, obedezca a un propósito mezquino y sea ella correlativa a
un abuso de la potestad de la iniciativa legislativa.
Fecha
ut supra
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado