C-685-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-685/11
AUSENCIA DE PUBLICIDAD EN CONVOCATORIA A SESIONES
EXTRAORDINARIAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Configura
un vicio de inconstitucionalidad insubsanable, en virtud de lo previsto en el
artículo 149 de la Constitución Política
VACUNACION GRATUITA Y OBLIGATORIA A TODA LA POBLACION
COLOMBIANA OBJETO DE LA MISMA Y SE ACTUALIZA EL PROGRAMA AMPLIADO DE
INMUNIZACIONES (PAI)-Inexequibilidad de la Ley 1373 de 2010
ESTABLECIMIENTO DE TASAS PARA LA PRESTACION DE SERVICIOS A TRAVES DEL SISTEMA NACIONAL
DE IDENTIFICACION Y DE INFORMACION DEL GANADO BOVINO, SINAGAN-Inexequibilidad
de la Ley 1375 de 2010
REGLAMENTACION DE LA ACTIVIDAD DE REFORESTACION COMERCIAL-Inexequibilidad
de la Ley 1377 de 2010
CESION DEL IVA DE LICORES A CARGO DE LAS LICORERAS
DEPARTAMENTALES EN LO CORRESPONDIENTE AL DESCUENTO DEL IMPUESTO PARA LOS
PRODUCTORES OFICIALES-Inexequibilidad de la ley 1378 de 2010
REGIMEN DE INSOLVENCIA PARA LA PERSONA NATURAL NO
COMERCIANTE-Inexequibilidad de la ley
1380 de 2010
VICIO DE FORMA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE
PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Ambito
de control jurídico
El
amplio ámbito del control jurídico que puede hacer la Corte respecto de la
constitucionalidad de los cuerpos normativos mencionados suele dividirse o
clasificarse en dos aspectos: I) aquel control que se hace respecto del sentido
que tienen las disposiciones del proyecto de ley o de la ley; y II) el control
que busca determinar que en el proceso de creación de dicho cuerpo normativo el
órgano que lo llevó a cabo siguió las exigencias previstas por la Constitución
o demás normas parámetro. Este último control, lejos de evaluar el sentido que
se extrae de las disposiciones legales, será un control que indague
principalmente por actuaciones del órgano legislativo en el proceso de
conformación de su voluntad en aquellos casos en que la misma se expresa en la
elaboración de una ley o de un acto legislativo; no obstante, en desarrollo de
este control también existen vicios formales que evalúan el contenido de una
ley o un proyecto de ley, no para  comprobar si existe una contradicción entre
el sentido que de éste se extrae y el sentido de las disposiciones
constitucionales, sino para establecer el tema que una o varias disposiciones
tratan y así determinar: i) si fue respetada la opción que el constituyente ha
previsto respecto de su proceso de elaboración –el de ley estatutaria, orgánica
u ordinaria-; ii) si fueron respetados los parámetros de conformación temática
previstos por las normas parámetro –exigencia de unidad de materia, artículo
158 de la Constitución-; o iii) si fueron cumplidas actuaciones que resultan
condicionamientos previos y preceptivos a la realización del procedimiento
legislativo –entre otros, los casos en que se exige la realización de consulta
previa; las exigencias para la iniciativa gubernamental al presentar el
proyecto de ley de presupuesto; o la exigencia de solicitar facultades
extraordinarias desde el inicio del trámite legislativo-. En contraposición al
control que evalúa el contenido de una ley, que recibe el nombre de control
material o de fondo, el control que evalúa los aspectos antes mencionados es el
llamado control de forma o de procedimiento, en cuanto atañe a todo el proceso
de formación de las leyes que expide el Congreso. Términos utilizados por la
Constitución –artículos 241 –parágrafo- y 243, respectivamente- que en nuestro
ordenamiento jurídico la jurisprudencia constitucional no ha diferenciado.
CONTROL CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE FORMA EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Objeto/REQUISITO DE
COMPETENCIA EN RELACION CON LOS VICIOS DE FORMA EN ACTOS REFORMATORIOS DE LA
CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional
El
objeto de dicho control es determinar si al llevar a cabo un trámite
legislativo se presentaron diferencias entre lo ocurrido en la realidad y lo
que las normas parámetro de control exigen que ocurra en desarrollo de dicho
procedimiento. La indagación del control de forma es acerca de los posibles
vicios [de forma] que hayan podido tener lugar, entendiendo por vicio aquellas
diferencias que se presenten entre lo previsto por el ordenamiento y la
actuación del órgano que participa en la elaboración de una ley. Igualmente,
debe destacarse que no solamente las actuaciones previas al procedimiento, así
como las que tienen lugar en desarrollo del trámite legislativo, han sido
consideradas como posibles fuentes de vicios formales. En efecto, y con
profundas repercusiones en el respeto de las garantías democráticas dentro del
Estado social de derecho, una interpretación sistemática de la Constitución ha
llevado a la Corte a considerar como vicios susceptibles de control
constitucional los ocurridos por el incumplimiento de requisitos que sean
presupuesto para la realización del procedimiento legislativo, es decir,
presupuesto de las actuaciones que conforman el procedimiento de creación de
una ley. En este sentido, un ejemplo enunciativo de esta teoría es el que presenta
la sentencia C-551 de 2003, oportunidad en la que se expuso con un carácter
sistemático las implicaciones del requisito de competencia en relación con los
vicios de forma en los actos reformatorios de la Constitución. Así mismo otras
sentencias han desarrollado y profundizado los lineamientos y exigencias de
esta teoría, dentro de las que se destacan la C-1041 de 2005 –que estudió la
adecuación a la Constitución del acto legislativo que estableció la posibilidad
de reelección presidencial por un período-; la C-588 de 2009 –que estudió la
constitucionalidad del acto legislativo que establecía una excepción al
principio del mérito para acceder a la carrera administrativa- y,
especialmente, la C-141 de 2010 –que realizó el control a la ley que convocaba
un referendo que creaba la posibilidad de una segunda reelección presidencial-.
Es este el objeto de control en materia de vicios de forma: las actuaciones
previas a la fase congresual del trámite legislativo; aquellas cumplidas en
desarrollo del procedimiento legislativo y los presupuestos que legitiman al
Congreso para el desarrollo de dichas actuaciones. Ahora, en relación con el
significado de un vicio de forma, ha dicho la Corte que no toda discrepancia
entre lo que ocurre en el proceso de elaboración de una ley y las normas
parámetro implica la realización de este tipo de vicios, sino que únicamente
serán vicios de forma aquellas diferencias cuya ocurrencia redunde en el
desconocimiento de alguno de los principios constitucionales  que se concretan
en el procedimiento legislativo; es decir, cuando el desconocer las normas
parámetro redunda en un desconocimiento del principio democrático -cuya
concreción en el proceso de determinación de la voluntad parlamentaria es el
objetivo principal de todas y cada una de las disposiciones que sirven como
guía y parámetro a los órganos que participan en el procedimiento legislativo-
se estará ante un vicio de forma.
VICIO DE FORMA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Significado según la jurisprudencia constitucional
En
relación con el significado de un vicio de forma, ha dicho la Corte que no toda
discrepancia entre lo que ocurre en el proceso de elaboración de una ley y las
normas parámetro implica la realización de este tipo de vicios, sino que
únicamente serán vicios de forma aquellas diferencias cuya ocurrencia redunde
en el desconocimiento de alguno de los principios constitucionales  que se
concretan en el procedimiento legislativo; es decir, cuando el desconocer las
normas parámetro redunda en un desconocimiento del principio democrático -cuya
concreción en el proceso de determinación de la voluntad parlamentaria es el
objetivo principal de todas y cada una de las disposiciones que sirven como
guía y parámetro a los órganos que participan en el procedimiento legislativo-
se estará ante un vicio de forma.
CONTROL CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Aplicación del
principio de instrumentalización de las formas/PRINCIPIO DE
INSTRUMENTALIZACION DE LAS FORMAS-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO
DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Definición/PRINCIPIO DE
INSTRUMENTALIZACION DE LAS FORMAS-Definición
El
‘principio de instrumentalización de las formas’ el cual fuera definido en la
sentencia C-737 de julio 11 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, se
encamina a que las formas procesales “deben interpretarse teleológicamente al
servicio de un fin sustantivo”, esto es, el valor material pretendido con las
reglas, sin que ello vaya en detrimento del respeto de las normas procesales,
pues son las encargadas de proteger “valores sustantivos significativos”. La importancia de acudir al principio de instrumentalización
de las formas frente a la trascendencia de un vicio en el procedimiento de
formación de una ley, fue reiterada en referida sentencia C-473 de 2004,
como quiera permite establecer la verdadera existencia de un vicio que conlleve
la inexequibilidad de la norma, o de una irregularidad que no afecta aspectos
sustanciales. Al respecto, se indicó: ‘Es por ello que al analizar la
trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto
en el cual éste se presentó, como el conjunto integral del trámite legislativo.
Sobre este punto, esta Corporación ha señalado que ‘lo que debe ser objeto de
análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es
la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales
involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté
siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está
encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de
conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de
discutirlos previamente a su aprobación.
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Posibilidad de saneamiento de vicios en la formación
de las leyes/LEY-Posibilidad de saneamiento de vicios en la formación
LEY-Vicio
convalidado en el proceso de formación
Pueden existir eventos en los cuales una
irregularidad sea convalidada dentro del mismo proceso que llevó a la formación
de una ley siempre que se haya cumplido con el propósito que la regla de
procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente
subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar ese
saneamiento.
PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance
PRINCIPIO
DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Principios básicos/PRINCIPIO
DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Manifestación/PRINCIPIO DEMOCRATICO
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Principios que lo integran en la actividad
congresual
Aunque el principio democrático se manifiesta en todas
las funciones del Congreso, interesa a la Corte profundizar, especialmente, en
como se concreta tratándose de la labor legislativa. A lo largo de ésta se
encuentran muy distintas expresiones del principio democrático, las cuales,
verbigracia, abarcan momentos como la reunión, actividades como la
participación y decisión, al igual que condiciones como la transparencia. Estas
diversas manifestaciones pueden ser agrupadas en tres principios que integrarían,
a su vez, el principio democrático en la actividad congresual. De esta manera
en el principio mayoritario o de decisión por mayorías, de pluralismo político
y de publicidad se puede entender condensado de forma un poco más concreta el
sentido democrático que atiende el deber ser del funcionamiento del Congreso. 1.
Principio mayoritario. La decisión tomada por la mayoría es la fórmula
más eficiente desde el punto de vista democrático para integrar a las fuerzas
que participan en una elección, sin que se pierdan elementos de libertad e
igualdad que son esenciales a las actividades congresuales.  En principio, el
método que mejor responde a dichos criterios de legitimación sería el que
contase con el apoyo de todos y cada uno de los integrantes de la respectiva
célula o cámara legislativa cuando se pretenda tomar una decisión, es decir, la
unanimidad. Sin embargo, la práctica ha demostrado muchas veces que un sistema
de decisión basado en el acuerdo unánime de los integrantes es imposible de
sostener en un foro como son los órganos legislativos, en donde se dificulta
conseguir un parecer idéntico de todas las fuerzas políticas sobre un
determinado tema. Por esta razón, y ante la necesidad de preservar la igualdad
al interior del Congreso, el método de decisión mayoritario surge como la
solución más adecuada a este tipo de situaciones, ya que implica que para tomar
una decisión debe ser mayor el número de participantes que estén de acuerdo que
el de aquellos que no lo estén. La decisión mayoritaria tiene un
profundo fundamento en la igualdad, porque asigna idéntico valor a la
participación de cada uno de los ciudadanos y toma como presupuesto la igualdad
de oportunidades en el proceso participativo. Es decir, el sentido democrático
de la decisión mayoritaria está fundado en dos pilares que se nutren del
principio de igualdad: (i) el que las condiciones para participar en el proceso
de decisión no tengan fundamento en parámetros discriminadores –tales como la
renta o el nivel de preparación académica-; y (ii) el idéntico valor asignado a
la decisión de cada uno de los participantes, en cuanto que entre las
participaciones válidas ninguna tendrá mayor peso que otra. De esta forma el
principio mayoritario se convierte en realización del valor igualdad que a su
vez se presenta como uno de los principales objetivos a garantizar dentro de
las labores de un Congreso vinculado en su funcionamiento por el principio
democrático. 2. Principio de pluralismo político. Este principio resalta la
integración plural del órgano legislativo y, aunque parezca redundante, de sus
órganos internos, como son las plenarias de las cámaras y las comisiones.
Además de la legitimidad derivada de su elección directa por parte de los
ciudadanos, característica que comparte con el Presidente de la República, su
legitimidad le viene dada porque en su integración participan las fuerzas
políticas, que de acuerdo con el procedimiento de decisión política, se
destacan como las más representativas de la sociedad. 3. Principio de
publicidad.  El principio de publicidad aporta un elemento trascendental
en la actividad institucional dentro de un Estado democrático, que consiste en
la posibilidad de fiscalizar la actividad que realiza el poder público, examen
que en el caso del Congreso de la República tendrá como sujetos activos tanto a
la sociedad, como a los mismos integrantes del órgano legislativo,
especialmente a las fuerzas minoritarias o de oposición, las cuales estarán
interesadas en resaltar las disparidades de criterio jurídico o político con
las medidas adoptadas por la mayoría. Entonces, en primer lugar el principio de
publicidad supone la posibilidad de que la sociedad observe de forma amplia y
neutral el funcionamiento de comisiones y cámaras, lo que puede concretarse a
través de los mecanismos institucionales previstos para tal efecto como la
Gaceta del Congreso, el canal público por el cual se transmita la actividad del
órgano legislativo, la celebración de audiencias públicas, la asistencia de
público a las barras del Congreso para presenciar sus sesiones, la publicación
en el Diario Oficial de las leyes una vez sancionadas. Así mismo debe
garantizarse la transparencia al interior del Congreso, entendiendo que sus
integrantes deben contar con todas las posibilidades para conocer los asuntos
en los cuales se espera su participación, así como brindar los medios
necesarios para que sea perfectamente clara la agenda legislativa, el contenido
de los temas a discutir en ella y el momento en que se tomarán las decisiones
por parte de la comisión o plenaria a la que se pertenezca. La transparencia en
el ejercicio de las funciones públicas constituye un elemento de la moderna
democracia institucional, que aunque de amplia tradición, se ha renovado con
las nuevas concepciones fruto del avance en las comunicaciones, que facilitan
la concreción de principios como el de publicidad a través de herramientas como
las páginas web, los correos electrónicos o los mensajes de texto a celulares.
Este resulta un aspecto trascendental y que redondea el sentido democrático del
órgano legislativo, pues carecería de sentido el carácter representativo
derivado de la escogencia de los miembros del Congreso si la actividad que
realizan como representantes no pudiera ser seguida por sus electores”. Esta es
la forma en que se ha sistematizado el carácter sustancial del procedimiento
legislativo y, por tanto, será el respeto de estos postulados, concretados a
través de distintas exigencias constitucionales y reglamentarias en materia de
procedimiento legislativo, los que deban salvaguardarse al examinar la posible
ocurrencia de vicios de forma en la elaboración de un cuerpo legislativo.
VICIOS DE FORMA DE LAS LEYES Y ACTOS LEGISLATIVOS-Marco jurídico existente para su control/VICIOS DE
FORMA DE LAS LEYES Y ACTOS LEGISLATIVOS-Posibilidades de subsanación/VICIOS
DE PROCEDIMIENTO EN LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Elementos de juicio para
determinar posible subsanación
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Importancia
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Su incumplimiento afecta de forma sustancial el
procedimiento legislativo/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Característica
esencial en proceso legislativo
La publicidad es una característica que resulta
esencial a las actividades del Congreso, más aun cuando actúa como órgano
legislativo, pues asegura que el debate de los intereses de los grupos
representados y en general de toda la sociedad, se haga de cara a ésta.
Adicionalmente, la necesidad de transparencia en la elaboración de la ley
constituye el fundamento para la publicidad en la creación normativa dentro del
sistema democrático y en ella radica la diferencia que existe con las normas
elaboradas por la administración, cuyo procedimiento de creación es
completamente alejado de los postulados de apertura e inclusión que el
procedimiento legislativo incorpora. Esto hace que la legitimidad de una norma
creada por medio de un procedimiento democrático sea superior a aquellas que
siguen un procedimiento que no agota estas exigencias; razón por la que la
jerarquía de la ley es superior a la de los actos administrativos.
Referencia: expediente D-8383
Demanda de inconstitucionalidad contra i) la Ley 1373
de 2010, “por la cual se garantiza la vacunación gratuita y obligatoria a
toda la población colombiana, objeto de la misma y se actualiza el Programa
Ampliado de Inmunizaciones (PAI)”; ii) la Ley 1375 de 2010, “por la cual
se establece las tasas por la prestación de servicios a través del Sistema
Nacional de Identificación y de Información del Ganado Bovino, SINIGAN”;
iii) la Ley 1377 de 2010, “por medio de la cual reglamenta la actividad de
reforestación comercial”; iv) la Ley 1378 de 2010, “por la cual se
regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en
lo correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”;
v) la Ley 1380 de 2010 “por la cual se establece el Régimen de Insolvencia
para la Persona Natural No Comerciante”.
Actor: Silvia Isabel Reyes Cepeda
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de septiembre de dos
mil once (2011)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241 de la Constitución
Política, la ciudadana Silvia Isabel Reyes Cepeda presentó ante este tribunal
demanda de inconstitucionalidad por vicios de forma, contra la totalidad del
texto de las siguientes leyes de la República: i) la Ley 1373 de 2010, “por
la cual se garantiza la vacunación gratuita y obligatoria a toda la población
colombiana, objeto de la misma y se actualiza el Programa Ampliado de
Inmunizaciones (PAI)”; ii) la Ley 1375 de 2010, “por la cual se
establece las tasas por la prestación de servicios a través del Sistema
Nacional de Identificación y de Información del Ganado Bovino, SINIGAN”;
iii) la Ley 1377 de 2010, “por medio de la cual reglamenta la actividad de
reforestación comercial”; iv) la Ley 1378 de 2010, “por la cual se
regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en
lo correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”;
v) la Ley 1380 de 2010, “por la cual se establece el Régimen de Insolvencia
para la Persona Natural No Comerciante”.
Mediante auto de febrero 11 de dos mil once (2011) el
Magistrado sustanciador admitió la demanda. Además, teniendo en cuenta que ésta
se sustenta de manera directa en la presunta ocurrencia de vicios de
procedimiento en el trámite que condujo a la aprobación de las leyes acusadas,
ordenó solicitar a los Secretarios Generales de las cámaras legislativas y al
Director de la Imprenta Nacional remitir la información necesaria para estudiar
los cargos planteados.
En esa misma decisión se ordenó también comunicar la
iniciación de este proceso a los señores Presidente de la República, Presidente
del Congreso y a los Ministros del Interior y de Justicia, de Hacienda y
Crédito Público, de la Protección Social, de Agricultura y Desarrollo Rural, de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de Comercio, Industria y Turismo.
También se extendió invitación al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a
la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Contraloría General de la
República y a las facultades de derecho de las Universidades Pontificia
Javeriana, Externado de Colombia, de los Andes, de Antioquia, del Norte, de
Cartagena, del Rosario, Autónoma de Bucaramanga y Nacional de Colombia, para
que, si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad
de las leyes demandadas.
Cumplidos los trámites propios de esta clase de
procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.  LAS NORMAS DEMANDADAS
El siguiente es el texto de cada una de las leyes
demandadas de conformidad con su publicación en el Diario Oficial, las cuatro
primeras en la edición 47.586 del 8 de enero de 2010 y la última en el 47.603
del 25 de enero del mismo año. La demanda se dirige contra la totalidad del
texto de tales leyes.
“LEY 1373 DE 2010
(enero 8)
Por la cual se garantiza la vacunación gratuita y
obligatoria a toda la población colombiana, objeto de la misma, y se actualiza
el Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI).
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. El Gobierno Nacional deberá garantizar la
vacunación gratuita y obligatoria a toda la población infantil de cero a cinco
años.
PARÁGRAFO. Para su efectivo cumplimiento el Gobierno
deberá tomar las medidas presupuestales necesarias.
ARTÍCULO 2o. El Ministerio de la Protección Social, o
la entidad a que corresponda, a partir de la vigencia de la presente ley,
actualizará el Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI).
PARÁGRAFO 1o. Se incluirá dentro del Programa Ampliado
de Inmunizaciones (PAI), las vacunas del Rotavirus y Neumococo en el plan
básico de vacunación gratuita de manera universal.
PARÁGRAFO 2o. La cobertura universal para el Neumococo
se hará de manera gradual según reglamentación que para el efecto expida el
Gobierno Nacional atendiendo entre otros criterios de prevalencia y costo
efectividad sanitaria y la concordancia con el marco de gastos de mediano
plazo.
ARTÍCULO 3o. VIGENCIA. La presente ley rige a partir
de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
El Presidente del honorable Senado de la República,
JAVIER CÁCERES LEAL.
El Secretario General del honorable Senado de la
República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
EDGAR ALFONSO GÓMEZ ROMÁN.
El Secretario General de la honorable Cámara de
Representantes,
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
República de Colombia – Gobierno Nacional
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 8 de enero de 2010.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
OSCAR IVÁN ZULUAGA ESCOBAR.
El Ministro de la Protección Social,
DIEGO PALACIO BETANCOURT”
“LEY 1375 DE 2010
(enero 8)
Por la cual se establece las tasas por la prestación
de servicios
a través del Sistema Nacional de Identificación
y de Información del Ganado Bovino, Sinigán.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. HECHO GENERADOR. Créase a favor de la Nación Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, quien obrará como sujeto activo, una tasa generada por los
servicios de registro e información del ganado prestado a través del Sistema
Nacional de Identificación y de Información del Ganado Bovino, Sinigán, creado
por la Ley 914 de 2004.
PARÁGRAFO. En aquellos departamentos en los cuales el censo
oficial vigente de predios dedicados a la explotación de bovinos, indique que
el número de estos, no supera la cantidad de dos mil (2.000), las disposiciones
de la presente ley se aplicarán de manera gradual, de forma que en el término
de cinco (5) años contados a partir de la vigencia de la presente ley, se
encuentren totalmente integrados al Sinigán, sin perjuicio de que las entidades
a las que la ley les ha asignado la competencia para la prestación de estos
servicios, acojan antes del vencimiento de este término lo dispuesto en la
presente ley.
ARTÍCULO 2o. SUJETO PASIVO. Tendrán la condición de sujetos pasivos, las personas
naturales o jurídicas que sean propietarias o tenedoras o que comercialicen
ganado bovino o bufalino, así como las personas naturales o jurídicas que
presten el servicio de transporte de ganado bovino o bufalino en el territorio
nacional, o cualquier usuario cuando soliciten los servicios de que trata la
presente ley y que constituyen hechos generadores de las respectivas tasas. Así
mismo, tendrán el carácter de sujetos pasivos, los usuarios establecimientos
que deban registrarse y hacer uso del Sistema Nacional de Identificación e
Información de Ganado Bovino, Sinigán.
ARTÍCULO 3o. TARIFAS. Las tarifas correspondientes al hecho generador
contemplado en el artículo 1° de la presente ley serán las siguientes:
1. Registro de hierros: Veinte mil pesos moneda
corriente ($20.000.00).
2. Registro único de transportador ganadero: Veinte
mil pesos moneda corriente ($20.000.00).
3. Registro de explotaciones ganaderas: Veinte mil
pesos moneda corriente ($20.000.00).
4. Registro de establecimientos: Cien mil pesos moneda
corriente ($100.000.00).
5. Registro de bovinos: Quinientos pesos moneda
corriente ($500.00).
6. Registro de usuarios: Quinientos pesos moneda
corriente ($500.00).
7. Expedición de la guía de transporte ganadero:
Quinientos pesos moneda corriente ($500.00).
8. Expedición del bono de venta: Quinientos pesos
moneda corriente ($500.00).
PARÁGRAFO 1o. Los valores establecidos en el presente artículo
serán cancelados así:
Por una sola vez:
1. Registro de hierros: Por cada hierro que se
registre.
2. Registro único de transportador ganadero: Por cada
transportador de ganado bovino y bufalino que se registre.
3. Registro de explotaciones ganaderas: Por cada
explotación ganadera que se registre.
4. Registro de establecimientos: Por cada
establecimiento que se registre. Por cada vez que se solicite el servicio:
5. Registro de bovinos: Por cada bovino o bufalino que
se registre.
6. Registro de usuarios: Por cada usuario que se
registre.
7. Expedición de la guía de transporte ganadero: Por
cada bovino que se transporte.
8. Expedición del bono de venta: Por cada bovino que
se comercialice.
PARÁGRAFO 2o. Los valores establecidos en el presente artículo se
incrementarán el 1o de enero de cada año, en el mismo porcentaje de incremento
del Índice de Precios al Consumidor, IPC, del año inmediatamente anterior.
Cuando de la aplicación del porcentaje de incremento, resulten cifras cuya
unidad sea igual o superior a cinco pesos ($5.00), se aproximará a la siguiente
decena; si la unidad resulta menor a cinco pesos ($5.00), se dejará la misma
decena. En cualquier caso, la unidad de dichas cifras quedará en cero y sin
centavos.
PARÁGRAFO 3o. En todos los casos, los valores establecidos en el
presente artículo, deberán cancelarse con anterioridad a la prestación del
respectivo servicio.
PARÁGRAFO 4o. Para la aplicación y desarrollo de esta ley, se
tendrán en cuenta los principios de igualdad, economía, equidad y la
recuperación del costo, así como todas aquellas actividades orientadas al
mejoramiento de los servicios de que trata la presente ley, de manera que se
garantice su eficiente y efectiva prestación al igual que la reserva de la
información.
ARTÍCULO 4o. PRESTADORES DE LOS SERVICIOS. Los servicios sujetos a esta tasa serán prestados por
las organizaciones gremiales ganaderas habilitadas para ello, de acuerdo con la
Ley 914 de 2004, el Decreto 3149 de 2006, el Decreto 414 de 2007, las
Resoluciones 070, 071, 0185 y 242 de 2007 expedidas por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural y las Resoluciones 05131 de 2007 y 4134 de 2009
expedidas por el Ministerio de Transporte y las disposiciones legales que las
adicionen, modifiquen o sustituyan, solo a falta de estas organizaciones
gremiales ganaderas, dichos servicios los prestarán las alcaldías municipales
debidamente habilitadas. Estos servicios son registro de hierros, registro
único de transportador ganadero, registro de bovinos, registro de explotaciones
ganaderas, registro de establecimientos, registro de usuarios, expedición de la
guía de transporte ganadero y expedición del bono de venta.
ARTÍCULO 5o. ADMINISTRACIÓN Y RECAUDO. La administración, fiscalización, determinación,
discusión y cobro de la tasa a que se refiere este artículo, estará a cargo del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o de la entidad designada como
administradora del Sistema Nacional de Identificación e Información de Ganado
Bovino, conforme a las normas de procedimiento del Estatuto Tributario Nacional
(ETN). Las organizaciones gremiales ganaderas y las alcaldías municipales
debidamente habilitadas para prestar los servicios del sistema serán las
responsables de la recaudación de la tasa.
PARÁGRAFO. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
determinará la forma y oportunidad en las cuales la entidad designada como
administradora del Sistema Nacional de Identificación e Información de Ganado
Bovino, Sinigán, las organizaciones gremiales ganaderas y las alcaldías
municipales habilitadas para la operación del sistema, le presentarán la
información del recaudo y costos relacionados con la operación de dicho
sistema.
ARTÍCULO 6o. CONTROL FISCAL. El Control Fiscal sobre el manejo, administración y
ejecución de los recursos originados en las tasas que se establecen a través de
la presente ley, será ejercido por la Contraloría General de la República
mediante la fiscalización de los resultados y de la rendición de la cuenta que
le corresponde presentar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como
responsable del Sistema Nacional de Identificación e Información de Ganado
Bovino, Sinigán, de conformidad con el artículo 3° de la Ley 914.
ARTÍCULO 7o. Adiciónese el artículo 5° de la Ley 914 de 2004 tres
numerales así:
9. Un representante de la Asociación Colombiana de
Industriales de la Carne, Acinca.
10. Un representante de la Asociación Nacional de
Productores de Leche, Analac.
11. Un representante de la Fedecoleche.
ARTÍCULO 8o. INFORMACIÓN DEL SINIGÁN. Los elementos objetivos de la información que
conforman el Sinigán, que no comprometan la seguridad e integridad de los
usuarios y los establecimientos registrados, serán de dominio público. El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, reglamentará lo dispuesto en el
presente artículo, sin perjuicio de su función de seguimiento, monitoreo y
control que garantice un adecuado uso de la información del sistema.
ARTÍCULO 9o. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de la fecha de su
publicación y deroga todas las normas que le sean contrarias.
El Presidente del honorable Senado de la República,
JAVIER CÁCERES LEAL.
El Secretario General del honorable Senado de la
República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
EDGAR ALFONSO GÓMEZ ROMÁN.
El Secretario General de la honorable Cámara de
Representantes,
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
República de Colombia – Gobierno Nacional
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 8 de enero de 2010.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
OSCAR IVÁN ZULUAGA ESCOBAR
.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
ANDRÉS DARÍO FERNÁNDEZ ACOSTA”
“LEY 1377 DE 2010
(enero 8)
Por medio de la cual reglamenta la actividad de
reforestación comercial.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. OBJETO DE LA LEY. La presente ley tiene por objeto definir y
reglamentar las plantaciones forestales y sistemas agroforestales con fines
comerciales.
ARTÍCULO 2o. DEFINICIONES. Para efectos de la presente ley se establecen las
siguientes definiciones.
1. Actividad Forestal con fines comerciales: Es el
cultivo de especies arbóreas de cualquier tamaño originado por la intervención
directa del hombre con fines comerciales o industriales y que está en
condiciones de producir madera, productos forestales no maderables y
subproductos, en el ámbito definido en el artículo1° de esta ley.
2. Sistema agroforestal: Se entiende por sistema
agroforestal, la combinación en tiempo y espacio de plantaciones forestales con
fines comerciales asociadas con cultivos agrícolas o actividades pecuarias, en
el ámbito definido en el artículo 1o de esta ley.
3. Vuelo forestal: Es el volumen aprovechable sobre el
cual el titular o el propietario de un cultivo forestal con fines comerciales
tiene derecho para constituir una garantía. Para todos los efectos jurídicos,
se entiende que los árboles son bienes muebles por anticipación conforme lo
establecido en el artículo 659 del Código Civil.
4. Certificado de Incentivo Forestal, CFI, para apoyo
de programas de reforestación comercial: Es el documento que otorga a su
titular el derecho a obtener directamente, al momento de su presentación, los
apoyos o incentivos económicos que otorga el Gobierno Nacional para promover
las actividades forestales y sistemas agroforestales con fines comerciales.
5. Remisión de movilización: Es el documento en el que
se registra la movilización de madera o de productos forestales de
transformación primaria provenientes de actividades forestales o sistemas
agroforestales con fines comerciales debidamente registrados.
ARTÍCULO 3o. ATRIBUCIONES DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y
DESARROLLO RURAL. El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como organismo rector de la
producción agropecuaria, forestal y pesquera, es la única entidad competente
para formular las políticas del sector forestal comercial y sistemas
agroforestales, así como el otorgamiento y reglamentación del Certificado de
Incentivo Forestal, CIF, para apoyo de programas de reforestación comercial.
PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
asumirá las funciones atribuidas en la Ley 139 de 1994 a las entidades
competentes para la administración y manejo de los recursos naturales
renovables en relación con el Certificado de Incentivo Forestal, CIF, para
apoyo de programas de reforestación comercial, en un plazo no mayor de tres (3)
meses a partir de la vigencia de la presente ley. El Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural determinará anualmente la distribución del presupuesto
asignado para este incentivo.
PARÁGRAFO 2o. Las entidades competentes para la administración y
manejo de los recursos naturales renovables, mantendrán las competencias
atribuidas por la Ley 139 de 1994, en relación con el Certificado de Incentivo
Forestal, CIF, para el apoyo de programas de plantaciones de carácter
protector.
PARÁGRAFO 3o. Las compensaciones forestales exigidas por la
autoridad ambiental competente a través de las licencias ambientales, no
tendrán derecho al Certificado de Incentivo Forestal, CIF.
PARÁGRAFO 4o. Promover y estimular la asociación de pequeños
productores para el desarrollo, aprovechamiento e industrialización de las
plantaciones forestales, mediante trasferencia de tecnología, acceso al crédito
de fomento y aplicación del CIF. Así mismo, se precisa que el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial conservará su competencia en
materia ambiental.
PARÁGRAFO transitorio. Requisitos y condiciones al Certificado
de Incentivo Forestal, CIF. En un plazo máximo de un año, contado a partir de
la entrada en vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional presentará al
Congreso de la República, un proyecto de ley que establezca claramente las
condiciones objetivas que permitan la selección de los beneficiarios del
Certificado de Incentivo Forestal, CIF, en condiciones de igualdad. Entre la
vigencia de la presente ley y la expedición de la ley de que trata el presente
parágrafo transitorio, se aplicarán los requisitos y condiciones consagrados en
la Ley 139 de 1994, con relación al acceso a Certificado de Incentivo Forestal.
ARTÍCULO 4o. REGISTRO. Todo cultivo forestal o sistema agroforestal con
fines comerciales nuevo o existente para el momento de la expedición de la
presente ley será registrado ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural si el cultivo forestal es de diez hectáreas o más, o ante las Unidades
Municipales de Asistencia Técnica Municipal (Umatas) o quien haga sus veces en
casos de cultivo de menor extensión, una vez realizado el registro de las
actividades forestales o sistemas agroforestales con fines comerciales, no se
podrán modificar o establecer restricciones o limitaciones al aprovechamiento
de las actividades o sistemas aludidos; en consecuencia, ninguna entidad pública
podrá impedir su aprovechamiento comercial.
El registro se efectuará por una sola vez, previa
verificación de la información aportada y visita al lugar del establecimiento
de la plantación. A cada sistema agroforestal o cultivo forestal con fines comerciales
se le asignará un número consecutivo que se adicionará a continuación del
Número de Identificación Tributaria (NIT) o del número de cédula de ciudadanía
del titular del registro, según sea el caso.
PARÁGRAFO 1o. Sólo podrá ser titular del registro aquel que goce de
algún derecho real sobre el predio que le permita usar y gozar del mismo, al
igual que el poseedor regular del inmueble, o el tenedor que lo ostente en
legal forma.
PARÁGRAFO 2o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o la
entidad delegada a nivel territorial de efectuar el registro, deberá reportar
dentro de los diez (10) primeros días del mes de diciembre de cada año a las
Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible y al Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam), los registros de los
sistemas agroforestales o cultivos forestales con fines comerciales que hayan
efectuado durante el correspondiente año.
PARÁGRAFO 3o. El registro de las plantaciones
protectoras-productoras será efectuado ante el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural o ante la entidad delegada por dicho ministerio; el de las
plantaciones con fines de conservación por las Corporaciones Autónomas
Regionales (CAR) de conformidad con el Decreto 1791 de 1996 o la norma que lo
modifique o sustituya.
ARTÍCULO 5o. LIBRE APROVECHAMIENTO Y MOVILIZACIÓN. Las prácticas de aprovechamiento y movilización de
los productos de las plantaciones forestales comerciales y de los sistemas
agroforestales comerciales no requerirán autorización por parte de la autoridad
ambiental y corresponderá al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural su
reglamentación.
PARÁGRAFO. Sin perjuicio de lo anterior, cuando para la siembra,
manejo, aprovechamiento o movilización de los productos de las plantaciones
forestales comerciales y de los sistemas agroforestales con fines comerciales,
se requiera del aprovechamiento y uso de recursos naturales renovables, se
deberán tramitar y obtener ante las autoridades ambientales competentes las
autorizaciones o permisos corresp.ondientes.
ARTÍCULO 6o. SISTEMAS DE CONTROL. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
implementará un Sistema de Control de conformidad con lo consagrado en esta ley
y las normas existentes sobre el tema, el cual permitirá garantizar el debido
aprovechamiento de los productos de las plantaciones comerciales forestales y
de los sistemas agroforestales. Lo anterior, sin perjuicio de las funciones de
evaluación, seguimiento y control establecido en otras entidades públicas.
Este Sistema de Control, establecerá mecanismos de
identificación de los productos provenientes de las plantaciones forestales
comerciales y de los sistemas agroforestales con fines comerciales, e incluirá
métodos de control desde el registro de las personas naturales o jurídicas que
se dediquen a esta actividad, su aprovechamiento, movilización y
comercialización, el cual deberá ser adoptado por los titulares de los
registros.
Así mismo, implementará un medio de información
actualizado permanente, que contenga aspectos tales como número de registro del
cultivo o sistema agroforestal, ubicación, áreas y especies registradas,
sembradas y aprovechadas, nombre e identificación del propietario o tenedor del
predio y de la plantación, volúmenes y descripción de los productos, origen,
ruta y destinos de comercialización, modo de transporte e identificación del
vehículo y del transportador, entre otros. Estos sistemas de control e
información, se desarrollarán bajo el principio de transparencia y
autorregulación, por lo cual esta información será pública y de fácil acceso.
PARÁGRAFO. Los transportadores, para la movilización de los
productos de plantaciones forestales y sistemas agroforestales con fines
comerciales, deberán portar copia del registro y el original de la remisión. Lo
anterior, sin perjuicio de los controles que por competencia, tienen las
autoridades ambientales y de policía.
ARTÍCULO 7o. PROTECCIÓN DE BOSQUES NATURALES Y ECOSISTEMAS
ESTRATÉGICOS. No
podrán establecerse cultivos forestales o sistemas agroforestales con fines
comerciales en bosques naturales, áreas forestales protectoras, áreas de manejo
especial o cualquier otra categoría de manejo, conservación o protección que
excluya dicha actividad, así como ecosistemas estratégicos, tales como páramos,
manglares, humedales.
ARTÍCULO 8o. CAMINOS FORESTALES. Los caminos necesarios para adelantar el
aprovechamiento forestal dentro de los cultivos forestales y sistemas
agroforestales con fines comerciales son parte integrante de estos y no estarán
sometidos a permisos o requisitos adicionales distintos a los previstos en la
presente ley.
PARÁGRAFO. Sin perjuicio de lo anterior, cuando para la
construcción de una carretera se requiera del uso o afectación de recursos
naturales renovables, se deberán tramitar y obtener ante las autoridades
ambientales competentes las autorizaciones o permisos correspondientes.
ARTÍCULO 9o. ZONAS POTENCIALES PARA DESARROLLAR ACTIVIDADES
DE REFORESTACIÓN COMERCIAL. Para efectos de planificar las actividades de reforestación comercial,
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o la entidad que esta delegue,
informará cuáles son las zonas potenciales para adelantar el desarrollo de
estos cultivos. Lo anterior, sin perjuicio de las competencias constitucionales
y legales que sobre la materia tienen los Concejos Municipales.
ARTÍCULO 10. GARANTÍAS. El volumen aprovechable o vuelo forestal constituye
garantía real para transacciones crediticias u otras operaciones financieras;
esta norma rige únicamente para las plantaciones Forestales comerciales y
sistemas agroforestales con fines comerciales.
ARTÍCULO 11. AUTORIDAD FITOSANITARIA. Para los efectos de las actividades forestales y
sistemas agroforestales con fines comerciales el instituto Colombiano
Agropecuario, ICA, es la entidad competente para regular las actividades de
control, prevención y erradicación de plagas y enfermedades.
ARTÍCULO 12. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de la fecha de su
promulgación y deroga el parágrafo del artículo 6° y el artículo 16 de la Ley
139 de 1994 y todas las demás normas que le sean contrarias.
El Presidente del honorable Senado de la República,
JAVIER CÁCERES LEAL.
El Secretario General del honorable Senado de la
República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
EDGAR ALFONSO GÓMEZ ROMÁN.
El Secretario General de la honorable Cámara de
Representantes,
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
República de Colombia – Gobierno Nacional
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 8 de enero de 2010.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
OSCAR IVÁN ZULUAGA ESCOBAR.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
ANDRÉS DARÍO FERNÁNDEZ ACOSTA.
El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial,
CARLOS COSTA POSADA”
“LEY 1378 DE 2010
(enero 8)
Por la cual se regula la cesión del IVA de licores a
cargo de las licoreras departamentales en lo correspondiente al descuento del
impuesto para los productores oficiales.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. CESIÓN DEL IVA. Manténgase la cesión del IVA de licores a cargo de
las licoreras departamentales de que tratan los artículos 133 y 134 del Decreto
Extraordinario 1222 de 1986.
El impuesto liquidado en ningún caso podrá ser
afectado con impuestos descontables, salvo el correspondiente a los productores
oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA
pagado en la producción de los bienes gravados, entendidos estos como licores
cuya producción está monopolizada y es producida directamente por las empresas
departamentales a las que se refiere el inciso 1o.
PARÁGRAFO. Los recursos que se obtengan por el descuento del
IVA, serán destinados exclusivamente para la financiación de los servicios de
Salud.[1]
ARTÍCULO 2o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su promulgación y
deroga las normas que le sean contrarias.
El Presidente del honorable Senado de la República,
JAVIER CÁCERES LEAL.
El Secretario General del honorable Senado de la
República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
EDGAR ALFONSO GÓMEZ ROMÁN.
El Secretario General de la honorable Cámara de
Representantes,
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
República de Colombia – Gobierno Nacional
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 8 de enero de 2010.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro del Interior y de Justicia,
FABIO VALENCIA COSSIO.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
OSCAR IVÁN ZULUAGA ESCOBAR”
“LEY 1380 DE 2010
(enero 25)
Por la cual se establece el Régimen de Insolvencia
para la Persona Natural No Comerciante.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. FINALIDAD DEL RÉGIMEN DE INSOLVENCIA ECONÓMICA PARA LA PERSONA NATURAL NO COMERCIANTE. El régimen de insolvencia regulado en la presente ley
tiene por objeto permitirle al deudor persona natural no comerciante, acogerse
a un procedimiento legal que le permita mediante un trámite de negociación de deudas
en audiencia de conciliación extrajudicial celebrar un acuerdo de pago con sus
acreedores y cumplir así con sus obligaciones pecuniarias pendientes sin
importar su naturaleza, salvo las originadas en obligaciones alimentarias, ni
los procesos ejecutivos correspondientes a las mismas.
El régimen de insolvencia económica buscará, además,
promover siempre la buena fe en las relaciones financieras y comerciales de la
persona natural no comerciante.
ARTÍCULO 2o. AMBITO DE APLICACIÓN. Estarán sometidas al régimen de insolvencia
contemplado en la presente ley las personas naturales no comerciantes que
tengan su domicilio en el país.
ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS DEL RÉGIMEN DE INSOLVENCIA PARA LAS
PERSONAS NATURALES NO COMERCIANTES. El régimen de insolvencia está orientado por los
siguientes principios:
1. Universalidad: La totalidad de los bienes del
deudor quedarán vinculados al procedimiento de insolvencia, a partir de su
iniciación.
2. Colectividad: La totalidad de los acreedores del
deudor en crisis deben concurrir al proceso concursal.
3. Igualdad: Tratamiento equitativo a todos los
acreedores que concurran al procedimiento de insolvencia, sin perjuicio de la
aplicación de las reglas sobre prelación legal de créditos.
4. Eficacia: Maximización de los resultados del
procedimiento de insolvencia, en beneficio real y material tanto del deudor
como de sus acreedores.
5. Celeridad: Brevedad en los términos previstos
dentro del procedimiento de insolvencia.
6. Transparencia: El deudor deberá proporcionar la
información solicitada por el conciliador o el Juez según sea el caso, de
manera oportuna, transparente y comparable, permitiendo el acceso a ella en
cualquier oportunidad del procedimiento. Por su parte, el acreedor deberá
suministrar al procedimiento de insolvencia la totalidad de la información
relacionada con el crédito, sus intereses y sus garantías.
7. Buena fe: Las actuaciones en el curso del
procedimiento de insolvencia deberán estar investidas de la buena fe tanto del
deudor como de los acreedores y demás sujetos intervinientes quienes deberán
propiciar la negociación no litigiosa, pública e informada en relación con las
deudas y bienes del deudor.
8. Publicidad: Divulgación oportuna del inicio del
procedimiento de insolvencia así como del resultado del trámite de negociación
de deudas y del correspondiente acuerdo de pagos o de su fracaso, según sea el
caso, para información del público interesado.
9. Equilibrio: Se protegerán los derechos del deudor y
del acreedor para que puedan acceder en igualdad de condiciones al
procedimiento de insolvencia.
10. Simplicidad: El procedimiento deberá ser simple y
fácil, ajeno a la litigiosidad, claro, preciso y breve en etapas y en trámites.
11. Prevalencia de los derechos fundamentales: Durante
el curso del procedimiento de insolvencia prevalecerán los derechos
constitucionales fundamentales y el derecho sustancial sobre el procesal.
ARTÍCULO 4o. SUPUESTOS DE INSOLVENCIA ECONÓMICA. Para los fines previstos en esta ley, se entenderá
que la persona natural no comerciante podrá acogerse al procedimiento de
insolvencia contemplado en esta ley, cuando como deudor se encuentre en
situación de cesación de pagos.
El deudor estará en cesación de pagos cuando incumpla
el pago de dos o más obligaciones a favor de dos o más acreedores por más de
noventa (90) días, o cursen en su contra una o más demandas de ejecución o de
jurisdicción coactiva exigiendo el pago de alguna de sus obligaciones.
PARÁGRAFO 1o. En cualquier caso, el valor porcentual de las
obligaciones con cesación de pagos o reclamadas judicial o coactivamente,
deberán representar no menos del cincuenta (50%) por ciento del pasivo total a
cargo del deudor a la fecha de los estados financieros de la solicitud, de
conformidad con lo establecido para el efecto en la presente ley.
PARÁGRAFO 2o. Para todos los efectos de esta ley, se excluyen del
cómputo del derecho de voto y del porcentaje para determinar la cesación de
pagos, los créditos a favor del cónyuge o compañero permanente del deudor o sus
parientes en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero
civil, así como también los créditos a favor de sociedades controladas por
cualquiera de estos.
ARTÍCULO 5o. COMPETENCIA DE LOS CONCILIADORES. Tratándose de deudores personas naturales no
comerciantes, la solicitud para dar inicio al procedimiento de insolvencia
podrá ser presentada ante cualquiera de los Centros de Conciliación del lugar
del domicilio del deudor, que se encuentren debidamente autorizados por el
Ministerio del Interior y de Justicia, incluidas las Notarías y estos operarán
en los términos fijados por la Ley 640 de 2001 y demás normas que la modifiquen
o adicionen.
Los Conciliadores en uso de las facultades conferidas
por el inciso 3o del artículo 116 de la Constitución Política, conocerán de los
procedimientos de insolvencia.
No obstante cuando en el desarrollo del procedimiento
de insolvencia se presenten situaciones que superen las atribuciones o la
competencia conferida legalmente al Conciliador, dicha situación será resuelta
mediante el trámite de proceso verbal sumario de única instancia ante el Juez
Civil Municipal del domicilio del deudor.
ARTÍCULO 6o. COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CIVIL. Conocerá, en única instancia de las controversias
contenciosas previstas en esta ley, el Juez Civil Municipal del domicilio del
deudor, a través del proceso verbal sumario en los siguientes casos:
a) Cuando así lo disponga la presente ley por
presentarse situaciones en desarrollo del procedimiento de insolvencia que
superen las atribuciones o la competencia conferida legalmente al Conciliador;
b) Cuando el acuerdo de pagos que resulte del
procedimiento de insolvencia sea impugnado. Los jueces civiles deberán dar
prelación a los procedimientos de insolvencia que les sean dados a conocer,
sobre los demás procesos que en materia civil les competen.
PARÁGRAFO 1o. El Juez Civil Municipal que conozca la primera de las
controversias que se susciten en el trámite previsto en esta ley, conocerá de
manera privativa de todas las demás controversias que se presenten durante el
trámite o ejecución del acuerdo. En estos eventos no habrá lugar a reparto.
PARÁGRAFO 2o. El Ministerio Público podrá hacerse presente a lo
largo de todo el procedimiento de insolvencia, debiendo hacerlo en los casos en
que se discutan obligaciones de jurisdicción coactiva o reclamación de
alimentos.
ARTÍCULO 7o. GRATUIDAD. Los trámites inherentes a los procedimientos de
insolvencia que se celebren ante funcionarios públicos facultados para
conciliar, ante centros de conciliación de consultorios jurídicos de facultades
de derecho y de las entidades públicas serán gratuitos. Los Notarios y los
Centros de Conciliación privados podrán cobrar por sus servicios de conformidad
con el marco tarifario que establezca el Gobierno Nacional.
ARTÍCULO 8o. TARIFA PARA CENTROS DE CONCILIACIÓN
REMUNERADOS. El
Gobierno Nacional reglamentará el marco dentro del cual los centros de
conciliación remunerados, los abogados inscritos en estos y los notarios,
fijarán las tarifas para la prestación del servicio de conciliación. En todo
caso, para el cálculo de costos se tendrá en cuenta el monto total de las
obligaciones por concepto de capital así como los ingresos del deudor.
ARTÍCULO 9o. FACULTADES Y ATRIBUCIONES DEL CONCILIADOR. Para los efectos de la presente ley, el Conciliador,
tendrá las siguientes facultades y atribuciones, sin perjuicio de lo
establecido en otras disposiciones:
1. Citar al deudor y a sus acreedores de conformidad
con lo dispuesto en esta ley.
2. Citar por escrito a quienes, en su criterio, deban
asistir a la audiencia.
3. Ilustrar a los comparecientes sobre el objeto,
alcance y límites del procedimiento de insolvencia, del trámite de negociación
de deudas y del acuerdo de pagos.
4. Verificar los supuestos de insolvencia previstos en
esta ley y el suministro de toda la información que de acuerdo con la misma
deba aportar el deudor.
5. Solicitar la información que considere necesaria
para la adecuada orientación del trámite de negociación de deudas.
6. Actuar como Conciliador en el curso del
procedimiento de insolvencia.
7. Motivar a las partes para que presenten fórmulas de
arreglo con base en la información financiera del deudor y la propuesta de
negociación presentada por el mismo en la audiencia.
8. Velar porque el acuerdo de pagos al que lleguen el
deudor y sus acreedores, cumpla con los requisitos de celebración y contenido
exigidos en la presente ley y formular las propuestas de arreglo que en ese
sentido, estime necesarias, dejando constancia de ello, en el acta respectiva.
9. Levantar las actas de las audiencias que se
celebren en desarrollo de este procedimiento y llevar el registro de las
mismas.
10. Registrar el acta de la audiencia de conciliación
de conformidad con lo previsto en esta ley.
11. Certificar el fracaso de la negociación, la
celebración del acuerdo y la declaratoria del cumplimiento o incumplimiento del
mismo.
12. Con base en la información presentada por el
deudor en la solicitud y demás elementos aportados durante el trámite, elaborar
el proyecto de calificación y graduación de acreencias de conformidad con lo
establecido sobre prelación de créditos en el Título XL del Libro Cuarto del
Código Civil y demás normas legales que lo modifiquen o adicionen.
PARÁGRAFO. Es deber del Conciliador velar por que no se
menoscaben los derechos ciertos e indiscutibles, así como los derechos mínimos
e intransigibles protegidos constitucionalmente.
TITULO II.
PROCEDIMIENTO DE INSOLVENCIA.
CAPITULO II.
TRÁMITE DE NEGOCIACIÓN DE DEUDAS.
ARTÍCULO 10. REQUISITOS DE LA SOLICITUD DE TRÁMITE DE
NEGOCIACIÓN DE DEUDAS.
La solicitud de trámite de negociación de deudas podrá
ser presentada directamente por el deudor o a través de apoderado, la cual se
entiende hecha bajo la gravedad del juramento y a ella se deberá anexar los
siguientes documentos:
1. Un informe que indique de manera precisa las causas
que lo llevaron a la situación de insolvencia.
2. La propuesta para la negociación de deudas que debe
ser clara, expresa objetiva, fundada acorde con su estado patrimonial y con su
pasado patrimonial y crediticio.
3. Una relación completa y actualizada de todos los
acreedores, en el orden de prelación de créditos que señala el Título XL en los
artículos 2488 y siguientes del Código Civil, indicando nombre, domicilio y
dirección de cada uno de ellos, dirección de correo electrónico, cuantía y
naturaleza de los créditos, tasas de interés, documentos en que consten, fecha
de otorgamiento del crédito y vencimiento; nombre y domicilio y dirección de la
oficina o lugar de habitación de los codeudores, fiadores o avalistas. En caso
de no conocer alguna información, el deudor deberá expresarlo.
4. Una relación completa y detallada de sus activos:
incluidos los que posea en el exterior, indicando valores y los datos
necesarios para su identificación así como la información detallada de los
gravámenes, afectaciones y medidas cautelares que pesen sobre ellos y una
relación de los activos que haya enajenado o transferido a cualquier título
dentro de los seis (6) meses anteriores a la solicitud del trámite de
insolvencia.
5. Una relación de los procesos judiciales y de
cualquier procedimiento o actuación administrativa de carácter patrimonial que
adelante el deudor o que curse contra él, indicando el juzgado o la oficina
donde están radicados y su estado actual.
6. Certificación expedida por un Contador Público
Independiente, en la cual además de dejar constancia del cumplimiento de los
requisitos previstos en esta ley en cuanto a vencimiento de las obligaciones,
monto, relación de las obligaciones vencidas con el total del pasivo y relación
activo-pasivo, manifieste expresamente que está libre de impedimentos frente al
deudor.
7. Certificación de los ingresos del deudor expedida
por el empleador del solicitante cuando exista un contrato laboral vigente o
por un contador público en caso de que sea trabajador independiente.
8. Relación debidamente sustentada respecto del monto
al que ascienden los gastos necesarios para la subsistencia del deudor y de las
personas a su cargo, si las hubiese.
9. Monto de las obligaciones que el deudor debe
continuar sufragando durante el proceso de negociación, para la adecuada
conservación de sus bienes y la debida atención de los gastos del proceso.
10. Información relativa a si tiene o no sociedad
conyugal vigente. En el evento en que haya existido sociedad conyugal, deberá
informar cuando inició y cuando terminó y si ocurrió dentro de los dos (2) años
anteriores a la solicitud de insolvencia deberá adjuntar copia de la escritura
pública de la liquidación de la sociedad conyugal o en su defecto copia de la
sentencia judicial proferida en el proceso de liquidación de la sociedad
conyugal adelantada ante autoridad judicial. En caso que se haya dado
separación de bienes sin liquidación de la sociedad conyugal, igualmente dentro
de los dos (2) años anteriores a la solicitud de insolvencia, deberá informar
la fecha en que se dio y adjuntar la relación de bienes con el valor comercial
estimado que fueron objeto de entrega.
PARÁGRAFO 1o. Los formatos necesarios para diligenciar la
información correspondiente a los anteriores literales podrán ser descargados
por vía electrónica de manera gratuita en la página web del Ministerio del
Interior y de Justicia y de los Centros de Conciliación de todo el país.
PARÁGRAFO 2o. La relación de acreedores y de activos deberá hacerse
con corte al último día calendario del mes inmediatamente anterior a aquel en
que se presente la solicitud.
PARÁGRAFO 3o. Las declaraciones hechas por el deudor en
cumplimiento de lo dispuesto en este artículo, se entenderán rendidas bajo la
gravedad del juramento y en la solicitud deberá incluirse expresamente la
manifestación de que no se ha incurrido en omisiones, imprecisiones o errores
que impidan conocer su verdadera situación financiera y su capacidad de pago.
ARTÍCULO 11. INTERCAMBIO DE ACTIVOS. El deudor podrá incluir dentro de su propuesta de
negociación de deudas el intercambio de activos propios como fórmula de pago
parcial o total de una o varias de sus obligaciones. En tal caso el Conciliador
designará un perito idóneo para avaluar el bien que el deudor entrega en dación
en pago para que dentro del término máximo de cinco (5) días hábiles emita su
peritaje sobre el bien propuesto. Cuando el avalúo del bien supere el valor de
las obligaciones del deudor, este podrá solicitar por vía judicial el remate
del mismo, caso en el cual podrá recibir a su favor, el saldo o remanente en dinero
o en especie, según sea el caso, en este último caso igualmente debe mediar
avalúo de un perito idóneo.
PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional determinará los parámetros que
deberán tenerse en cuenta para la valoración de los activos, en tal sentido
integrará listas de peritos avaluadores orientados a prestar sus servicios
dentro de los procedimientos de insolvencia.
ARTÍCULO 12. DECISIÓN DE LA SOLICITUD DE TRÁMITE DE
NEGOCIACIÓN DE DEUDAS.
Presentada la solicitud de trámite de negociación de
deudas y verificado el cumplimiento de los requisitos por parte del
Conciliador, o si es corregida por el solicitante dentro del término legal, en
cuanto a los defectos señalados por el Conciliador y sufragados previamente los
costos del trámite cuando sea del caso, a más tardar al día hábil siguiente de
la presentación de la solicitud, el Conciliador la aceptará y dará inicio al
trámite de negociación de deudas.
El cargo de Conciliador es de obligatoria aceptación
dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación del encargo, so pena de
ser excluido de la lista. En el evento en que el Conciliador se encuentre
impedido y no lo declare podrá ser recusado por las causales previstas en el
artículo 150 del Código de Procedimiento Civil.
Dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la
iniciación del trámite de negociación de deudas, el deudor deberá presentar una
relación actualizada de sus obligaciones con corte a esa fecha, en la que
deberá incluir sus acreencias conforme al orden de prelación legal previsto en
el Código Civil.
El Conciliador dispondrá de cinco (5) días hábiles
para revisar el cumplimiento de los requisitos establecidos en esta ley
respecto de la solicitud del trámite de negociación de deudas. Si dicha
solicitud no cumple las exigencias requeridas, el Conciliador inmediatamente
señalará los defectos de que adolece y otorgará al deudor un plazo hasta de
cinco (5) días hábiles para que lo corrija.
Si dentro del plazo otorgado el peticionario no
subsana los defectos de la solicitud, esta será rechazada definitivamente.
Contra esta decisión solo procederá el recurso de reposición ante el mismo
Conciliador.
ARTÍCULO 13. INCIDENTE DE REVISIÓN. Cuando el Conciliador o cualquiera de los acreedores
advierta que el deudor omitió relacionar obligaciones o bienes, el Conciliador
oficiará al Juez Civil Municipal de conocimiento de conformidad con el artículo
6° de la presente ley para que dentro del trámite del proceso verbal sumario revise
el expediente y, si es del caso, resuelva declarar fracasado el trámite de
negociación de deudas o declare incumplido el acuerdo, caso en el cual
procederá a actuar de conformidad con lo establecido en la presente ley. En
este caso, los procesos ejecutivos que cursen contra el deudor, continuarán
inmediatamente su trámite.
ARTÍCULO 14. ACEPTACIÓN DE LA SOLICITUD DE TRÁMITE DE
NEGOCIACIÓN DE DEUDAS
Una vez el Conciliador verifique el cumplimiento de
los requisitos establecidos en esta ley en la solicitud del trámite de
negociación de deudas y el deudor haya sufragado los costos cuando sea del
caso, el Conciliador designado por el Centro de Conciliación la aceptará y dará
inicio al trámite de negociación de deudas.
ARTÍCULO 15. TÉRMINO DEL TRÁMITE
DE NEGOCIACIÓN DE DEUDAS. El término para llevar a cabo el trámite de
negociación de deudas es de sesenta (60) días hábiles, contados a partir de la
aceptación de la solicitud prorrogable hasta por treinta (30) días más siempre
que así lo soliciten el deudor y siquiera uno de los acreedores de los créditos
incluidos en la relación definitiva de acreencias.
ARTÍCULO 16. EFECTOS DE LA INICIACIÓN DEL TRÁMITE DE
NEGOCIACIÓN DE DEUDAS.
A partir de la aceptación de la solicitud del trámite de negociación de deudas
se suspende el cobro de cualquier tipo de interés sobre las obligaciones objeto
del procedimiento de insolvencia, así como de cuotas de administración, manejo
o cobros similares que de cualquier modo el acreedor pretenda hacer exigible al
deudor.
Tampoco podrá admitirse o continuarse acciones civiles
ejecutivas, de restitución de bienes o de jurisdicción coactiva en contra del
deudor quedando este facultado para alegar la nulidad del proceso ante el juez
competente, para la cual bastará la certificación que expida el Centro de
Conciliación sobre la iniciación del trámite de negociación de deudas.
De existir otros demandados en los procesos ejecutivos
en curso se podrán solicitar y practicar medidas cautelares sobre bienes de
propiedad de aquellos, salvo lo dispuesto por el artículo 519 del Código de
Procedimiento Civil.
Para tal fin, el Conciliador oficiará al día siguiente
de la aceptación de la solicitud del trámite de negociación de deudas a los
jueces de conocimiento de los procesos judiciales indicados en la solicitud así
como a cualquier otro que indique el deudor o los acreedores comunicando la
aceptación del trámite de negociación de deudas, quedando el proceso suspendido
a partir de la fecha de radicación en el juzgado correspondiente, del oficio en
que el conciliador comunique dicha aceptación. El deudor podrá alegar la
nulidad de las actuaciones que se cumplan dentro del proceso a partir de dicha
fecha de entrega.
Contra los codeudores o garantes o en general contra
cualquiera que haya garantizado obligaciones del deudor, se podrán adelantar
acciones civiles ejecutivas o de jurisdicción coactiva únicamente hasta la
práctica de medidas cautelares.
En los eventos de fracaso del trámite de negociación
de deudas o terminación del acuerdo por incumplimiento del deudor y de haberse
expresado en la acción ejecutiva la reserva de solidaridad respecto del deudor,
podrá el demandante vincular al deudor al correspondiente proceso en cualquier
etapa del mismo quien se entenderá vinculado al proceso con la simple adición
del mandamiento de pago o auto admisorio de la demanda.
Decretada la vinculación del deudor al proceso, la
actuación frente a los demás demandados se suspenderá sin perjuicio de la
solicitud y práctica de medidas cautelares sobre bienes de propiedad de los
demás demandados y le será notificado al nuevo demandado el mandamiento de pago
o auto admisorio conforme lo dispuesto por el Código de Procedimiento Civil,
permitiéndole alcanzar la etapa procesal en que se encuentre el respectivo
trámite frente a los demás demandados. El Juez velará por la adecuación del
trámite en cada caso. Ajustado el trámite, la actuación contra todos los
demandados continuará conjuntamente.
Cuando haya medidas cautelares sobre los bienes del
deudor, el Conciliador enviará el expediente al Juez Civil asignado por
reparto, quien determinará si la medida sigue vigente o si debe levantarse,
según convenga a los objetivos del proceso, atendiendo la recomendación del
Conciliador y teniendo en cuenta su urgencia, conveniencia y necesidad,
debidamente motivada.
Cuando venza el plazo señalado para celebrar el
Acuerdo el Conciliador informará a los Jueces de conocimiento de los procesos
judiciales señalados en la solicitud de negociación de deudas, las resultas del
procedimiento de insolvencia, así como a cualquier otro que indique el deudor o
acreedores dando cuenta de los resultados de la negociación.
El Juez Civil que conozca de las acciones que cursen
en contra del deudor mediante auto que será notificado personalmente a los
accionantes, informará del inicio del procedimiento de insolvencia. Dentro del
término de ejecutoria de ese auto, el accionante podrá desistir de la acción
ejecutiva en contra del deudor continuándola contra sus garantes o codeudores
sin que por este desistimiento se condene en costas y perjuicios al demandante
y el Juez de conocimiento informará de tal hecho al Conciliador dentro del
trámite de negociación de deudas, a efectos de sustraer de dicho trámite la obligación
comprendida dentro del desistimiento. En este sentido se entiende adicionado el
artículo 345 del Código de Procedimiento Civil.
Las personas naturales o jurídicas que presten
servicios públicos domiciliarios al deudor admitido al trámite de negociación
de deudas, no podrán suspender la prestación de aquellos por causa de tener
créditos insolutos a su favor. Si la prestación estuviera suspendida, estarán
obligadas a restablecerla, so pena de responder por los perjuicios que se
ocasionen. El valor de los nuevos servicios que se presten a partir de
aceptación del trámite de negociación de deudas, se pagará de manera
preferente.
El Juez declarará de plano la nulidad de las
actuaciones surtidas en contravención a lo prescrito en los anteriores incisos,
por auto que no tendrá recurso alguno.
PARÁGRAFO. Los gastos necesarios para la subsistencia del deudor
y de las personas a su cargo, así como las obligaciones que este debe continuar
pagando durante el procedimiento de insolvencia serán pagados de preferencia y
no estarán sujetos al sistema que en el acuerdo de pago se establezca para las
demás acreencias. El desconocimiento de esta disposición conllevará al fracaso
del procedimiento de insolvencia.
ARTÍCULO 17. PROCESOS EJECUTIVOS ALIMENTARIOS EN CURSO. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior
los procesos ejecutivos alimentarios que se encuentren en curso al momento de
aceptarse la solicitud del trámite de negociación de deudas, los cuales
continuarán adelantándose conforme al procedimiento previsto en la ley, sin que
sea procedente decretar la suspensión o levantamiento de las medidas cautelares
decretadas en razón al inicio del trámite de negociación de deudas.
En el caso particular de este tipo de procesos, el
demandante deberá hacerse parte en el trámite de negociación de deudas y
continuar con el proceso ejecutivo de alimentos.
En caso de llegar a desembargarse bienes o de quedar
un remanente del producto de los embargados o subastados dentro del proceso
ejecutivo de alimentos, estos serán puestos a disposición del despacho que haya
embargado el remanente o del Juez cuyo embargo haya sido desplazado por el de
alimentos y en todo caso, se informará de ello al Conciliador que tenga a su
cargo el procedimiento de insolvencia.
ARTÍCULO 18. NOTIFICACIÓN DEL INICIO DEL TRÁMITE DE
NEGOCIACIÓN DE DEUDAS.
Dentro de los cinco (5) días siguientes a la aceptación del Trámite de
Negociación de Deudas, el Conciliador, dejando constancia de ello, informará
por escrito enviado mediante correo certificado y publicado en la página web
del Centro de Conciliación a todos los acreedores relacionados por el deudor
acerca de la aceptación de la solicitud, indicándoles el monto por el que
fueron relacionados y la fecha en que se llevará a cabo la Audiencia de
negociación de deudas.
Cuando el acreedor sea una entidad comercial o
financiera o una entidad de servicios públicos domiciliarios, una vez sea
debidamente notificado su representante legal, deberá hacerse presente dentro
del trámite de negociación de deudas directamente o mediante apoderado
debidamente acreditado y con poder especial amplio y suficiente para tomar
decisiones sobre las solicitudes de refinanciación, de revisión de intereses,
de plazos, de intercambio de activos, de dación en pago y demás alternativas
que le eleve el deudor dentro del procedimiento de insolvencia.
Efectuada la notificación en debida forma al
representante legal de la entidad comercial, financiera o de servicios públicos
domiciliarios sin que este o su apoderado comparezcan al trámite de negociación
de deudas, se entenderá efectuado su allanamiento a las decisiones que resulten
incorporadas en el acuerdo de pago, así como su aceptación tácita de los demás
efectos del mismo.
ARTÍCULO 19. RESTRICCIONES A LA
SOLICITUD DE TRÁMITE DE NEGOCIACIÓN DE DEUDAS. El Juez a solicitud del conciliador declarará
fracasado el trámite de negociación de deudas una vez verifique que se cumple
alguna de las siguientes causales y obrará de conformidad con lo previsto en el
artículo 33 de la presente ley:
1. Si se demuestra que dentro de los seis (6) meses
anteriores a la aceptación de la solicitud el deudor gravó o transfirió a
cualquier título bienes sujetos a registro, a juicio de un perito en detrimento
de la prenda general de los acreedores.
2. Si se demuestra que el deudor fingió una separación
de bienes de su cónyuge o traspasó a cualquier otra persona la titularidad de
uno o varios de sus bienes que representen más del diez por ciento 10% del
total de sus activos con antelación a la fecha de la solicitud del trámite de
negociación de deudas, con el fin de insolventarse.
ARTÍCULO 20. FECHA DE FIJACIÓN DE LA AUDIENCIA DE
NEGOCIACIÓN DE DEUDAS.
La Audiencia de negociación de deudas deberá celebrarse dentro de los veinte
(20) días hábiles siguientes a la aceptación de la solicitud y su notificación
se realizará en los mismos términos del artículo 18 de la presente ley.
ARTÍCULO 21. DESARROLLO DE LA AUDIENCIA DE NEGOCIACIÓN DE
DEUDAS.
1. Como primer punto para el desarrollo de la
Audiencia, el Conciliador pondrá en conocimiento de los acreedores, la relación
detallada de las acreencias y los activos y les preguntará si están de acuerdo
con la existencia, naturaleza y cuantía de las obligaciones relacionadas por
parte del deudor y si tienen dudas o discrepancias con relación a las propias u
otras acreencias. Si no se presentaren objeciones, dicha relación constituirá
la relación definitiva de acreencias.
2. De existir discrepancias, el Conciliador instará a
las partes a fin de que precisen su reparo. En el evento que existieren
discrepancias con relación a la existencia, naturaleza o cuantía de una
acreencia, el Conciliador increpará a las partes a fin de que precisen su
reparo y al acreedor objetado, para que indique la fuente, naturaleza y causa
de la obligación.
3. El Conciliador propiciará fórmulas de arreglo
preservando la finalidad y los principios del régimen de insolvencia en
desarrollo de lo cual podrá requerir la presentación de documentos o simple
prueba sumaria que dé cuenta del origen, existencia, cuantía y naturaleza de la
obligación, para lo cual podrá suspender la Audiencia.
4. Si reanudada la audiencia, las objeciones no fueren
conciliadas, el Conciliador declarará fracasado el trámite de negociación de
deudas y procederá en la forma descrita en el artículo 27 de la presente ley.
5. Si no hay inconformidad con relación a la
existencia, cuantía y naturaleza de las obligaciones o las objeciones fueren
conciliadas, habrá lugar a considerar la propuesta del deudor.
6. El Conciliador solicitará al deudor que haga una
exposición de la propuesta de pago para la atención de las obligaciones.
7. Presentada la propuesta por parte del deudor el
Conciliador la pondrá a consideración de los acreedores a fin de que expresen
sus opiniones con relación a ella.
8. El Conciliador preguntará al deudor y a los
acreedores acerca de la propuesta y las contrapropuestas que vayan surgiendo y
podrá formular otras alternativas de arreglo.
9. Si no se llegare a un Acuerdo en la misma Reunión y
siempre que se advierta una posibilidad objetiva de arreglo, el Conciliador
podrá suspender la Audiencia y la reanudará a más tardar dentro de los diez
(10) días hábiles siguientes.
10. En todo caso, las deliberaciones no podrán
extenderse más allá del término previsto en el artículo 15 de esta ley. En caso
contrario se dará por fracasado el Acuerdo de Negociación de Deudas.
ARTÍCULO 22. SUSPENSIÓN DE LA AUDIENCIA DE NEGOCIACIÓN DE
DEUDAS. La audiencia
de negociación de deudas podrá suspenderse las veces que sea necesario en los
eventos previstos en el artículo anterior. En todo caso, el trámite de
negociación de deudas no podrá extenderse más allá del término previsto en el
artículo 15 de esta ley.
El Conciliador decretará la suspensión en forma
motivada por considerarlo necesario o a solicitud del deudor.
La Audiencia se reanudará a más tardar el décimo (10o)
día hábil siguiente para aportar los documentos y adelantar nuevas
deliberaciones.
ARTÍCULO 23. DECISIÓN SOBRE OBJECIONES. Dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la
fecha de suspensión de la Audiencia por la existencia de objeciones no
conciliadas, el deudor o el acreedor objetantes podrán demandar, ante el Juez
Civil Municipal de conocimiento, la resolución de la correspondiente objeción.
Dicha demanda se adelantará a través del trámite del proceso verbal sumario, de
única instancia, en el cual será procedente la acumulación de otra u otras
objeciones que se hubieren presentado con ocasión del Trámite de Negociación de
Deudas del mismo deudor, correspondiéndole al Juez Civil Municipal que haya
conocido de la primera objeción presentada, conocer de las restantes.
Contra la sentencia de objeciones no procederá recurso
alguno. En firme la decisión correspondiente, se reanudará la Audiencia de que
trata el artículo anterior con la realización de los ajustes a que haya lugar a
la Relación de Acreencias actualizada presentada por el deudor, para que esta
se tenga por definitiva.
ARTÍCULO 24. ACUERDO DE PAGO. El Acuerdo de Pago estará sujeto a las siguientes
reglas:
1. Deberá celebrarse dentro de los sesenta (60) días
hábiles siguientes a la fecha en que se aceptó la solicitud de trámite de
negociación de deudas o dentro del término de prórroga que contempla la
presente ley.
2. Deberá ser aprobado por dos o más acreedores que
representen más del cincuenta por ciento (50%) del monto total del capital de
la deuda y deberá contar con la aceptación expresa del deudor. Para efectos de
la mayoría decisoria se tomarán en cuenta únicamente los valores por capital,
sin contemplar intereses, multas o sanciones de orden legal o convencional. En
el caso de deudas contraídas en UVR, moneda extranjera o cualquier otra unidad
de cuenta, se liquidarán en su equivalencia en pesos con corte al último día
calendario del mes inmediatamente anterior a aquel en que se presente la
solicitud.
3. Debe comprender y obligar a la totalidad de
acreedores anteriores a la fecha de aceptación de la solicitud respecto de sus
obligaciones que no hayan sido comprendidas en desistimientos conforme lo
establecido por el inciso 7o del artículo 11 de la presente ley, aun cuando no
hayan concurrido a la Audiencia o cuando habiéndolo hecho no hayan consentido
el Acuerdo.
4. Respetará la prelación y privilegios señalados en
la Ley Civil y dispondrá un mismo trato para todos los acreedores de una misma
clase o grado.
5. A partir de la aceptación del trámite de
negociación de deudas y hasta la celebración del acuerdo de pago o el
transcurso del término previsto en el artículo 15 de la presente ley para
llevar a cabo la negociación, se interrumpe el término de prescripción y no
operará la caducidad de las acciones respecto de los créditos que contra el
deudor se hubieren hecho exigibles antes de la iniciación de dicho trámite.
6. A partir de la aceptación del trámite de
negociación de deudas se suspende el cobro de intereses, cuotas de
administración de manejo o demás pagos exigidos inherentes a las obligaciones
objeto del procedimiento de insolvencia.
Los intereses de plazo o de mora que se causen serán
objeto de negociación por parte de los acreedores y el deudor, y se pagarán por
este según se pacte en el acuerdo. Sin embargo, cuando el acuerdo de pagos sea
suscrito dentro de los 60 días siguientes a la aceptación de la solicitud al
trámite de negociación de deudas, no se cobrarán los intereses de mora causados
durante este periodo.
En el evento que se declare el fracaso del trámite o
del incumplimiento de las obligaciones pactadas en el acuerdo, el deudor deberá
pagar los intereses que se hayan causado desde el inicio del trámite hasta
cuando se efectúe el pago. Igualmente, las quitas y demás concesiones otorgadas
por los acreedores al deudor quedarán sin efecto.
7. En ningún caso el Acuerdo de Pagos implicará
novación de las obligaciones, salvo pacto en contrario aceptado de manera
expresa por el deudor y por cada acreedor de manera individual o por la
totalidad de acreedores.
8. En caso de dación en pago, intercambio de activos,
sustitución o disminución de garantías se requerirá el consentimiento expreso
del deudor y del respectivo acreedor, al igual que aquellos casos en que se
rebaje el capital de la obligación.
9. De la audiencia se levantará un acta la cual será
suscrita por el Conciliador y el deudor. Las partes podrán solicitar y obtener
del respectivo Centro de Conciliación copia del acta contentiva del acuerdo en
cualquier momento.
PARÁGRAFO. El Acuerdo celebrado podrá ser objeto de reformas
posteriores a solicitud del deudor y de los acreedores que representen no menos
de una cuarta parte de los créditos insolutos, solicitud que deberá formularse
ante el Centro de Conciliación que conoció del Trámite inicial, acompañada de
la actualización de la relación definitiva de acreedores junto con la
información relativa a las fechas y condiciones en que se hubieren realizado
pagos a los créditos que fueron materia del Acuerdo de pago. Aceptada dicha
solicitud se procederá por parte del Conciliador que designe el Centro a
convocar a Audiencia de Modificación dentro de los diez (10) días hábiles
siguientes y en ella se indagará en primer término a los acreedores sobre la
conformidad en torno a la indicada actualización presentada y posteriormente se
someterá a consideración la propuesta de modificación que presente el deudor,
cuya aprobación y características se sujetará a las reglas previstas en el
presente artículo. Si no se logra dicha aprobación, continuará vigente el
Acuerdo anterior.
ARTÍCULO 25. EFECTOS DE LA CELEBRACIÓN DEL ACUERDO DE PAGO. El Acuerdo de Pago podrá versar sobre cualquier tipo
de obligación pecuniaria contraída por la persona natural no comerciante,
incluidas aquellas en las que el Estado sea acreedor.
Si el acuerdo involucra actos jurídicos que afecten
bienes sujetos a registro, se inscribirá copia del acta contentiva del Acuerdo,
sin que sea necesario el otorgamiento de escritura pública. Las obligaciones
derivadas del Acuerdo que deban instrumentarse en títulos valores estarán
exentas del impuesto de timbre.
Cuando en ejecución del Acuerdo se deba realizar la
transferencia del derecho de dominio de bienes sujetos a registro, bastará la
inscripción de la providencia de adjudicación en el correspondiente registro, sin
necesidad de otorgar ningún otro documento o paz y salvo.
El Acuerdo de Pago será considerado un acto sin
cuantía para efectos de timbre, derechos notariales y, en general todos los
impuestos y derechos que se pudieran originar con ocasión del registro para el
caso de transferencia de bienes, sin que al nuevo adquirente se le puedan hacer
exigibles las obligaciones que pesen sobre los bienes adjudicados o adquiridos.
Una vez celebrado el Acuerdo de Pago, los procesos de
ejecución y de restitución continuarán suspendidos, hasta tanto se verifique el
cumplimiento del Acuerdo o por el contrario, el desconocimiento del mismo.
El Acuerdo de Pago presta mérito ejecutivo, sin
embargo las obligaciones contenidas en él no podrán demandarse a través de
procesos civiles ejecutivos hasta tanto se declare de manera expresa el
incumplimiento de lo acordado por parte del Conciliador designado por el Centro
de Conciliación en el que se celebró el Acuerdo de Pago. Lo anterior sin
perjuicio de los títulos valores originarios de las obligaciones objeto del
acuerdo, caso en el cual los mismos podrán continuar su trámite directamente a
instancias judiciales.
El Acuerdo de pago podrá disponer la obligación para
los acreedores de solicitar al Juez, dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a su firma, el levantamiento de las medidas cautelares practicadas
dentro de los procesos ejecutivos en contra del deudor.
Las obligaciones contraídas por el deudor desde la
fecha de aceptación de la solicitud del trámite de negociación de deudas, no
harán parte del Acuerdo y deberán ser pagadas preferentemente y en las
condiciones pactadas. Sin embargo, el deudor no podrá otorgar garantías de
cualquier naturaleza a favor de terceros, sin el consentimiento de los
acreedores que representen la mitad más uno del valor de los pasivos. Igual
regla aplicará a la adquisición de nuevos créditos de conformidad con la
reglamentación que emita el Gobierno Nacional. El incumplimiento de lo previsto
en este inciso es causal de terminación del trámite de negociación de deudas y
como consecuencia de ello, el acreedor podrá utilizar todos los mecanismos
legales que tenga a su alcance para proteger su crédito.
El deudor podrá solicitar el inicio de un nuevo
trámite de negociación de deudas, únicamente después de transcurridos seis (6)
años desde la fecha de cumplimiento total del acuerdo anterior, situación
debidamente certificada por el Centro de Conciliación y/o las Centrales de
Información Financiera. Si el deudor no hubiere cumplido en su integridad el
acuerdo celebrado, no podrá acogerse nuevamente a este procedimiento.
ARTÍCULO 26. EFECTOS EN MATERIA FISCAL.
1. Intereses de las obligaciones fiscales
administradas por la DIAN. Cuando un deudor persona natural no comerciante sea
aceptado al trámite de negociación de deudas previsto en esta ley, deberá
liquidar y pagar intereses de mora, por las obligaciones objeto del acuerdo de
pago, desde la fecha de exigibilidad de la obligación y hasta la fecha de
presentación de la solicitud del trámite de negociación de deudas, observando
las siguientes reglas:
a) En ningún caso la tasa de interés efectiva de las
obligaciones fiscales podrá ser inferior a la tasa de interés efectiva más alta
pactada a favor de cualquiera de los otros acreedores, ni inferior al IPC
correspondiente a los doce (12) meses inmediatamente anteriores a la fecha en
la cual se realicen los respectivos pagos;
b) La tasa de interés de las obligaciones fiscales
será la que se pacte en el acuerdo de pago atendiendo a las condiciones
financieras del deudor, para lo cual deberá existir el soporte idóneo que
respalde la negociación de la tasa.
2. Intereses en caso de incumplimiento. Cuando el
acuerdo de pago termine por incumplimiento por parte del deudor y las deudas
fiscales no se hayan cancelado, respecto de la totalidad de los saldos
adeudados de dichas obligaciones se aplicará la tasa de interés legal prevista
en el Estatuto Tributario, en las condiciones establecidas por la DIAN.
3. Plazos para el pago de obligaciones fiscales en
acuerdos de reestructuración. Los plazos que se estipulen en el Acuerdo de Pago
para el pago de las obligaciones fiscales que hacen parte del mismo, podrán ser
superiores a los plazos máximos previstos en el artículo 814 del Estatuto
Tributario y estarán sujetos a las resultas del acuerdo, para lo cual deberá
existir el soporte idóneo que respalde la negociación de la tasa.
PARÁGRAFO. Sin perjuicio de la causación de intereses y de la
actualización de que trata el artículo 867-1 del Estatuto Tributario, para la
realización de pagos de las obligaciones fiscales se podrá acordar periodo de
gracia hasta por un plazo máximo de dos (2) años, que se graduará en atención
al monto de la deuda, de la situación financiera del deudor y de la viabilidad de
la misma, siempre que los demás acreedores acuerden un periodo de gracia igual
o superior al de las obligaciones fiscales, sin perjuicio de la prelación legal
de los créditos.
ARTÍCULO 27. FRACASO DE LA NEGOCIACIÓN. Si transcurrido el término previsto en el numeral 10
del artículo 22 no se celebra el Acuerdo de Pago, el Conciliador deberá
informar de tal circunstancia, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a
aquel en que se declare el fracaso del Acuerdo, a los jueces de conocimiento de
los procesos judiciales indicados en la solicitud, así como a cualquier otro
que indique el deudor o los acreedores, a fin de que continúen los acciones
ejecutivas, de restitución y de jurisdicción coactiva que cursen en contra del
deudor.
Los acreedores que al momento de la iniciación de la
negociación no adelantaban procesos ejecutivos o de restitución en contra el
deudor, quedan facultados para iniciar dichos procesos, o para vincular al
deudor cuando estos se hayan iniciado en contra de sus codeudores o garantes de
la forma establecida en la presente ley.
ARTÍCULO 28. INCUMPLIMIENTO DEL ACUERDO DE PAGO POR PARTE
DEL DEUDOR. Si el
deudor no cumple las obligaciones contraídas en el Acuerdo de Pago, a solicitud
de cualquiera de los acreedores o a solicitud del mismo deudor, el Conciliador
citará a nueva Audiencia dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al
recibo de tal solicitud a fin de revisar y estudiar por una sola vez la
modificación del Acuerdo original.
La modificación estará sujeta a los requisitos
generales de la celebración del Acuerdo de Pago dispuestos en el artículo 22 de
la presente ley y el quórum se establecerá con base en los saldos insolutos de
las obligaciones.
Si no se modifica el Acuerdo o si pactada la
modificación, el deudor reincide en su incumplimiento, el Conciliador declarará
incumplido dicho acuerdo. En este caso, y según lo previsto en el artículo
anterior, el Conciliador informará al siguiente día hábil a los Jueces ante
quienes cursen procesos en contra del deudor, caso en el cual continuarán de
manera inmediata los procesos ejecutivos y de restitución que cursen en contra
de este.
En caso de que existieren diferencias en torno a la
ocurrencia de eventos de incumplimiento del Acuerdo, el acreedor que alegue el
incumplimiento podrá demandar dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a
la celebración de la respectiva audiencia, la declaratoria de incumplimiento
por parte del Juez Civil correspondiente al domicilio del deudor. Dicha demanda
se adelantará a través del trámite del proceso verbal sumario, en el cual
procederá la acumulación de otras demandas de incumplimiento que se presenten
en relación con el mismo acuerdo. A la demanda correspondiente se acompañará
una copia del acta correspondiente a la audiencia firmada por el respectivo
Conciliador así como una copia del acta que contenga el Acuerdo. Contra la
decisión que profiera el Juez Civil Municipal de conocimiento, sólo procederá
el recurso de apelación. Declarado el incumplimiento, el Juez comunicará dicha
decisión al Centro de Conciliación en el que se adelantó el Trámite de
Negociación, a efectos de que se proceda en los términos indicados en el
artículo 27 de esta ley.
ARTÍCULO 29. IMPUGNACIÓN DEL ACUERDO DE PAGO. Dentro de los dos (2) meses siguientes a la
celebración del Acuerdo, cualquier acreedor anterior a la iniciación del
trámite de negociación de deudas podrá impugnar el Acuerdo de Pago, a efectos
de que se declare su nulidad, la cual procederá cuando se determine cualquiera
de las siguientes causales:
1. Cuando en la información presentada por el deudor
al solicitar el trámite de negociación de deudas, no se hubiere relacionado o
incluido activos suyos u obligaciones a su cargo, o se hubiere suministrado
erróneamente las direcciones o sitios de ubicación de uno o más acreedores que
hubieren impedido que el respectivo acreedor fuera informado de la iniciación
del trámite de negociación de deudas. En el evento de omisión de obligaciones o
de suministro de información errónea sobre dirección o sitio de ubicación, el
término de impugnación por parte del respectivo acreedor, será de un (1) año a
partir de la celebración del acuerdo de pago.
2. Cuando en la mencionada información hubiere
incluido deudas que no fueren ciertas o se hubiere desconocido lo previsto en
el artículo 4° de la presente ley.
3. Cuando dentro del año anterior a la aceptación del
Trámite de Negociación de Deudas y antes de la celebración del Acuerdo, el
deudor hubiere transferido o gravado bienes suyos que representen más del diez
por ciento 10% del total de sus activos, a juicio de un perito avaluador en
detrimento de la prenda general de los acreedores.
4. Cuando el Acuerdo no incluya a todos los acreedores
anteriores a la iniciación del Trámite de Negociación, no respete los
privilegios y preferencias de ley o cuando contenga estipulaciones que
impliquen un trato desigual a acreedores de la misma clase, sin aceptación
expresa del acreedor o acreedores afectados.
Del proceso de impugnación del acuerdo conocerá, a
prevención, el Juez Civil de conocimiento, correspondiente al domicilio del
deudor y se sujetará al trámite del proceso verbal sumario en única instancia.
Al mismo proceso podrán acumularse todas las demandas que versen sobre el mismo
acuerdo.
Decretada la nulidad, el Juez pondrá en conocimiento
esa decisión del Centro de Conciliación que hubiere conocido del Trámite de
Negociación de Deudas con el fin de que se proceda conforme a lo previsto para
el caso de Fracaso de la Negociación. Cuando la causal de nulidad corresponda a
cualquiera de las causales previstas en los numerales 1 a 3, el deudor no podrá
solicitar ni iniciar nuevos trámites de negociación de deudas dentro de los
seis (6) años siguientes a la fecha en que quede ejecutoriada la sentencia
correspondiente.
ARTÍCULO 30. EL ACUERDO DE PAGO PARA LA PERSONA NATURAL NO
COMERCIANTE QUE SEA PRODUCTOR AGROPECUARIO Y/O PESQUERO ESTARÁ SUJETO A LAS
SIGUIENTES DISPOSICIONES ESPECIALES.
1. Desde la aceptación de la solicitud del trámite de
negociación de deudas, el deudor podrá solicitar la suspensión inmediata del
embargo y/o secuestro que pesen sobre los bienes o productos inherentes a su
actividad agropecuaria y/o pesquera, cuando así lo solicite él mismo, de manera
expresa y fundada en la fórmula de arreglo por considerarlo necesario para
poder cumplir con el acuerdo de pago.
2. Solamente en caso que los bienes del deudor
distintos de los inmuebles o de los activos fijos inherentes a la actividad
propia del productor agropecuario y/o pesquero resulten insuficientes para el
pago de las obligaciones, estos podrán ser entregados a título de dación en
pago.
3. En todas las Audiencias de Negociación de Deudas,
el productor agropecuario y/o pesquero deberá estar asistido por un Asesor experto
en temas agropecuarios para que asista sus intereses, debiendo suscribir el
acta en calidad de observador. Para cumplir tal fin, el Ministerio de
Agricultura podrá suscribir convenios con entidades públicas o privadas que
tengan dentro de su objeto social fortalecer y/o mejorar la calidad de vida de
la población rural dedicada a la actividad agropecuaria y/o pesquera.
PARÁGRAFO. Se entiende por productor agropecuario y/o pesquero,
aquella persona natural que tiene como actividad principal la actividad agropecuaria
y/o pesquera, de la cual deriva su sustento y el de su familia. Dicha calidad
será certificada por el Ministerio de Agricultura.
ARTÍCULO 31. Los deudores del Programa
de Reactivación Agropecuaria Nacional, PRAN Agropecuario, de que trata los
Decretos 967 de 2000, 1257 de 2001, 931 de 2002, 1623 de 2002, 011 de 2004,
2795 de 2004, 3749 de 2004 y 2841 de 2006 así como de las reestructuraciones
efectuadas mediante los Decretos 4222 de 2005, 3363 de 2007 y 4678 de 2007,
podrán extinguir las obligaciones a su cargo, mediante el pago de contado
dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de esta ley, del valor que
resulte mayor entre el treinta por ciento (30%) del saldo inicial de la
obligación a su cargo con los referidos programas, en el momento de su compra,
y el valor que Finagro pagó al momento de adquisición de la respectiva
obligación.
PARÁGRAFO 1o. Sin perjuicio de lo
anterior, aquellos deudores que hayan realizado abonos a capital, podrá
extinguir sus obligaciones cancelando la diferencia entre los abonos
previamente efectuados y el valor antes indicado.
PARÁGRAFO 2o. Para acogerse a las
condiciones establecidas en la presente ley, los deudores deberán presentar paz
y salvo por concepto de seguro de vida, honorarios, gastos, costas judiciales,
estos últimos cuando se hubiere iniciado contra ellos el cobro de las
obligaciones.
PARÁGRAFO 3o. Finagro, o el
administrador o acreedor de todas las obligaciones de los programas PRAN,
deberán abstenerse de adelantar su cobro judicial por el término de un (1) año
contado a partir de la vigencia de la presente ley, término este dentro del
cual se entiende también suspendidos los procesos que se hubieren iniciado, así
como la prescripción de dichas obligaciones, conforme a la Ley Civil. Lo
anterior sin perjuicio del trámite de los procesos concursales.
ARTÍCULO 32. FACULTADES DE LOS APODERADOS Y REPRESENTANTES. En los casos en que el deudor o el acreedor concurra
al trámite de negociación de deudas mediante apoderado, este deberá ser abogado
debidamente acreditado y se entenderá facultado para tomar toda clase de
decisiones que corresponda a su mandante.
ARTÍCULO 33. RESPONSABILIDAD PENAL. Sin perjuicio de lo dispuesto en otras normas, serán
sancionados con prisión de uno (1) a seis (6) años, quienes dentro de un
procedimiento de insolvencia, a sabiendas:
1. Suministren datos, certifiquen estados financieros
o en sus notas, o el estado de inventario o la relación de acreedores a
sabiendas de que en tales documentos no se incluye a todos los acreedores, se
excluye alguna acreencia cierta o algún activo, o se incluyen acreencias o
acreedores inexistentes contrarias a la realidad.
2. Ordenen, toleren, hagan o encubran falsedades en
los documentos que entreguen en desarrollo del procedimiento de insolvencia.
3. Soliciten, sin tener derecho a ello, ser tenidos
como acreedores, o de cualquier modo hagan incurrir en error grave al
Conciliador o al Juez.
4. Finjan una separación de bienes, una disolución o
liquidación de la sociedad conyugal con el fin de traspasar bienes o
insolventarse de algún modo.
Cuando el Conciliador o el Juez detecten cualquiera de
estas conductas, deberá declarar fracasado el procedimiento de insolvencia y
remitir copias de todo lo actuado a la Fiscalía General de la Nación para que
inicie la respectiva investigación penal.
ARTÍCULO 34. CONTROL Y REGISTRO. El Ministerio del Interior y Justicia como entidad
encargada de llevar el control y registro de los centros de conciliación,
auspiciará y dispondrá la creación de una página web en la que todos los
centros de conciliación registren los trámites de negociación de deudas que
sean admitidos por el respectivo Centro, informando fecha de inicio, estado del
trámite, fecha de celebración del Acuerdo y un resumen o síntesis del mismo.
ARTÍCULO 35. INFORMACIÓN CREDITICIA. El Conciliador deberá reportar en forma inmediata
ante las Centrales de Información Financiera, la aceptación del trámite de
negociación de deudas, así como el cumplimiento o no del Acuerdo de Pago
pactado entre el deudor y sus acreedores. El manejo de dicha información se
hará de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1266 de 2008 o Ley de Hábeas
Data.
ARTÍCULO 36. CAPACITACIÓN. El Gobierno Nacional dispondrá lo necesario para
garantizar que todos los conciliadores del país reciban capacitación permanente
sobre el procedimiento de insolvencia para persona natural no comerciante.
ARTÍCULO 37. DIVULGACIÓN. El Gobierno Nacional a través de los programas
institucionales de televisión y las páginas web oficiales de las entidades
públicas que lo integran divulgará permanentemente sobre el régimen de
insolvencia económica para la persona natural no comerciante, la manera de acogerse,
sus beneficios y efectos.
ARTÍCULO 38. REMISIÓN NORMATIVA. En caso de duda o vacío normativo se podrá acudir a
las disposiciones que en materia civil y de procedimiento civil se encuentran
vigentes. Las normas establecidas en la presente ley prevalecerán sobre
cualquier otra norma de carácter ordinario, incluso de carácter tributario que
le sea contraria.
ARTÍCULO 39. El artículo 67 de la Ley 1116 quedará así:
Artículo 67. Promotores o liquidadores. Al
iniciar el proceso de insolvencia, el juez del concurso, según sea el caso,
designará al promotor o liquidador, en calidad de auxiliar de la justicia,
escogido de la lista elaborada para el efecto por la Superintendencia de Sociedades.
En cualquier tiempo, los acreedores que representen
por lo menos el sesenta por ciento (60%) de las acreencias, calificadas y
graduadas, podrán sustituir al liquidador designado por el juez, escogiendo el
reemplazo de la lista citada en el inciso anterior, quien deberá posesionarse
ante aquel. Lo anterior aplicará también al promotor cuando actúe como
representante legal para efectos del acuerdo de adjudicación.
Adicionalmente, los promotores y liquidadores podrán
ser recusados o removidos por el juez del concurso por las causales objetivas
establecidas por el Gobierno.
El promotor o liquidador removidos en los términos de
la presente ley, no tendrán derecho si no al pago mínimo que para el efecto
determine el Gobierno, teniendo en consideración el estado de avance del
proceso.
Una misma persona podrá actuar como promotor o como
liquidador en varios procesos, sin exceder un máximo de tres (3) procesos en
que pueda actuar en forma simultánea.
PARÁGRAFO 1o. La lista de promotores y liquidadores de la
Superintendencia de Sociedades será abierta y a ella ingresarán todas las
personas que cumplan con los requisitos mínimos de experiencia e idoneidad
profesional que para el efecto establezca el Gobierno.
PARÁGRAFO 2o. Salvo en los casos en los cuales la empresa carezca
de activos suficientes y se requiere un pago mínimo, la remuneración de
liquidadores no podrá exceder del seis por ciento (6%) del valor de los activos
de la empresa insolvente. Para los promotores el valor de los honorarios no
podrá exceder del punto dos por ciento (0.2%) del valor de los activos de la
empresa insolvente, por cada mes de negociación.
ARTÍCULO 40. Suprímase el numeral 1 del artículo 19 de la Ley
1116.
ARTÍCULO 41. VIGENCIA. La presente ley entrará en vigencia a partir de la
fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias. Las normas del régimen establecido en la
presente ley prevalecerán sobre cualquier otra norma de carácter ordinario,
incluso de carácter tributario que le sean contrarias.
El Presidente del honorable Senado de la República,
JAVIER CÁCERES LEAL.
El Secretario General del honorable Senado de la
República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
EDGAR ALFONSO GÓMEZ ROMÁN.
El Secretario General de la honorable Cámara de
Representantes,
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 25 de enero de 2010.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro del Interior y de Justicia,
FABIO VALENCIA COSSIO.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
OSCAR IVÁN ZULUAGA ESCOBAR.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
ANDRÉS DARÍO FERNÁNDEZ ACOSTA.
El Viceministro de Desarrollo Empresarial, encargado
de las Funciones del Despacho del Ministro de Comercio, Industria y Turismo,
JAVIER RICARDO DUARTE DUARTE”
III.    LA DEMANDA
La actora formuló en relación con el trámite de las
leyes acusadas varias observaciones no clasificadas en cargos específicos, de
las cuales resultaría la infracción de los artículos 138, 149, 151, 160 inciso
5° y 161 de la Constitución Política y de los artículos 78, 79, 82, 84 y 85 de
la Ley 5ª de 1992, contentiva del Reglamento del Congreso.
La primera de ellas se refiere al hecho de que todos
los proyectos que antecedieron estas cinco leyes fueron aprobados en la fase de
conciliación prevista en el artículo 161 de la Constitución Política en
sesiones que serían inválidas de acuerdo con el artículo 149 ibídem, por
no haberse observado debidamente el principio de publicidad.
A este respecto informa que la aprobación de la
versión conciliada de cada uno de esos proyectos en las plenarias tanto del
Senado como de la Cámara de Representantes[2] tuvo lugar en sesiones
extraordinarias cum plidas el día 17 de diciembre de 2009, previa convocatoria
contenida en el Decreto 4906 del día anterior, el cual no había sido
debidamente publicado para la hora en que tales reuniones extraordinarias
tuvieron lugar, y sólo lo fue el día 18 del mismo mes y año, cuando esas
sesiones ya habían concluido.
Indica que, según puede observarse en el acta de la
sesión realizada el 17 de diciembre de 2009 varios congresistas manifestaron su
inquietud e inconformidad con estas circunstancias al considerarlas
irregulares, pese a lo cual la Presidencia, respaldada en explicaciones que
verbalmente dio en el acto el entonces Ministro del Interior y de Justicia,
hizo caso omiso de esas manifestaciones y continuó con la sesión.
En relación con el proyecto antecedente de la Ley 1378
de 2010 relata que el informe de conciliación que sería votado por la plenaria
del Senado fue publicado en la Gaceta 1311 del 16 de diciembre de 2009, es
decir, en la misma fecha en la que se produjo su aprobación. Afirma que este
hecho resulta contrario a lo establecido en el artículo 161 de la Constitución Política,
cuyo inciso 2° prevé que tales informes deberán ser publicados “por lo menos
con un día de anticipación”.
Señala que durante esa misma sesión plenaria (16 de
diciembre de 2009, última del primer período ordinario) se tuvo conocimiento en
el recinto del Senado de la expedición del Decreto 4906 de 2009, que convocaba
al Congreso a sesiones extraordinarias para los dos días siguientes, con el
objeto de considerar un conjunto de proyectos de ley, entre los cuales se
encontraban los cinco que antecedieron a las leyes ahora demandadas. Comenta
que a partir de lo ordenado por ese Decreto, la plenaria del Senado levantó su
sesión a las 11:56 de la noche del miércoles 16 de diciembre e inició una
nueva, al amparo de la referida convocatoria, cuyo desarrollo comenzó a las
12:05 a. m. del jueves 17, sin que respecto de los proyectos que allí se
debatirían se hubiera efectuado el anuncio previsto en el artículo 160 de la
Constitución Política.
Anota que en el orden del día de la sesión últimamente
referida se incluyó la aprobación de los informes de conciliación de los
proyectos que antecedieron la aprobación de las Leyes 1373, 1375, 1377 y 1380
de 2010. Pero agrega que ese orden del día no fue oportunamente publicado en la
forma prevista en el artículo 82 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992).
Comenta también que los informes de conciliación
correspondientes a las actuales Leyes 1375, 1377 y 1380 de 2010 fueron
publicados en las Gacetas 1312 y 1313 de fecha 16 de diciembre de 2009, lo que
en su concepto resulta imposible, dado que esos tres proyectos apenas habían
sido aprobados en segundo debate en la plenaria del Senado en la noche de ese
mismo día, el 16 de diciembre de 2009, por lo que no habría habido tiempo para
que las comisiones de conciliación hicieran su trabajo y a continuación se
publicaran tales informes, todo en el mismo día.
Indica que en la plenaria de la Cámara de
Representantes de la misma fecha se hizo alusión al ya referido decreto de
convocatoria a sesiones extraordinarias, y a partir de ello, antes de concluir
esa reunión, se anunciaron los asuntos que se debatirían en la sesión del 17 de
diciembre, entre los cuales estuvieron los informes de conciliación de los
proyectos antecedentes a las Leyes 1373, 1375, 1377 y 1378 de 2010, pero no el
correspondiente a la actual Ley 1380 de 2010. Manifiesta que pese a ello, en
dicha sesión extraordinaria fueron aprobados los informes correspondientes a
todos estos proyectos, incluyendo el relativo al régimen de insolvencia de las
personas naturales no comerciantes, sobre el cual, como ya se dijo, no hubo
anuncio previo.
Relata que también en la plenaria de la Cámara hubo
inquietudes de algunos Representantes sobre la publicación del decreto de
convocatoria a sesiones extraordinarias, frente a lo cual se les informó que
aquel había sido publicado en el Diario Oficial 47.565 del 16 de diciembre,
pero que lamentablemente no existía en el recinto un ejemplar de ese diario.
A partir de las anteriores anotaciones, señala que el
Decreto 4906 de 2009 de convocatoria a sesiones extraordinarias no cumplió con
los requisitos de publicidad que le eran aplicables, concretamente los
previstos en el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, según el cual todos los
actos administrativos de carácter general deben ser publicados en el Diario
Oficial. Añade que, según lo advierte el parágrafo de esta misma norma, sólo
con esa publicación se cumple el requisito de publicidad para efectos de su
vigencia y oponibilidad.
Anota que esa regla se habría infringido en este caso,
pues según certificación de la Imprenta Nacional que adjunta a la demanda, la
impresión del Diario Oficial 47.565 en el cual se publicó este decreto finalizó
en las primeras horas del viernes 18 de diciembre y el mismo sólo estuvo a
disposición del público en la mañana del lunes 21 de diciembre. Sin embargo,
las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes se reunieron y
sesionaron con anterioridad a ello, la primera en la madrugada del jueves 17 de
diciembre y la segunda a partir de las 10:24 de la mañana de ese mismo día.
Aduce que frente a un caso idéntico al descrito,
ocurrido en la plenaria de la Cámara de Representantes un año antes de los
hechos que relata (diciembre de 2008), la Corte Constitucional en sentencia
C-141 de 2010 consideró que las sesiones extraordinarias celebradas antes de la
efectiva publicación del decreto de convocatoria carecían de validez, y que
ello causaba la inexequibilidad de las leyes debatidas y aprobadas durante
tales sesiones.
A partir de las anteriores incidencias que, según
informa, violan los artículos constitucionales y del Reglamento del Congreso
antes referidos, la actora solicita a la Corte declarar la inexequiblidad de
las leyes acusadas.
IV. INTERVENCIONES
Durante el término de fijación en lista se recibieron
cuatro (4) escritos, tanto oficiales como provenientes de instituciones
privadas, que dieron su opinión sobre los planteamientos contenidos en la
demanda.
4.1. Del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial
Este Ministerio intervino por conducto de apoderado
especial, quien se pronunció únicamente en relación con la Ley 1377 de 2010“por
medio de la cual reglamenta la actividad de reforestación comercial”,
solicitando a esta corporación declararla exequible.
En apoyo de esta petición señala el interviniente que
la actora no cumplió con la carga que le incumbía de desarrollar verdaderos
cargos de inconstitucionalidad, sino que se limitó a afirmar que las
disposiciones legales acusadas violan las normas constitucionales por ella
invocadas. Señala que los planteamientos de la demanda son notoriamente
subjetivos y no contienen la demostración de las razones que justificarían la
inexequibilidad de esta norma.
De otra parte resaltó la gran importancia que tanto la
Constitución Política como la jurisprudencia le reconocen al tema ambiental, en
desarrollo de lo cual se expidió recientemente la Ley 1377 de 2010. Señala que
para ese Ministerio, como organismo rector de la gestión del medio ambiente y
de los recursos naturales renovables, la declaratoria de inexequibilidad de
esta ley traería graves consecuencias pues perdería las competencias en ella
asignadas para el control de las actividades de reforestación comercial.
4.2. Del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Este Ministerio, obrando por conducto de la Jefe de su
Oficina Jurídica, presentó un escrito en el que le pide a la Corte inhibirse de
decidir sobre esta demanda, o en su defecto declarar la exequibilidad de todas
las leyes acusadas.
En torno a la posible invalidez de las reuniones
durante las cuales se aprobaron los informes de conciliación relativos a estas
leyes, anota que según lo ha reconocido la jurisprudencia, esas diligencias
pueden cumplirse durante sesiones extraordinarias, siempre que las cámaras
hayan sido convocadas con ese propósito.
En segundo lugar, distingue lo relativo a la validez y
la eficacia de los actos administrativos, resaltando que la falta de
publicación que en este caso se denuncia afectaría la oponibilidad de esa
convocatoria pero no su validez.
Destaca también que si bien la publicación del Decreto
por el cual se convocó a tales sesiones extraordinarias podría haber sido
tardía, los miembros de las cámaras fueron debidamente enterados de ese
llamado, mediante el anuncio verbal que en ambas plenarias hiciera el entonces
Ministro del Interior y de Justicia. En su concepto este hecho, unido a la
circunstancia de que según puede observarse, el Decreto de convocatoria fue
publicado en el Diario Oficial que lleva fecha de ese mismo día, son
suficientes para considerar que los miembros del Congreso fueron oportunamente
informados de esa citación, lo que tiene como consecuencia la validez de las
sesiones así convocadas y la consiguiente improsperidad de este cargo.
Señala que sostener que el Gobierno no podría convocar
las sesiones extraordinarias para el día siguiente al de terminación del
período ordinario, como en este caso ocurrió, sería una postura exageradamente
formalista, que excedería la intención y contenido de las normas que regulan la
materia, los artículos 138 y 200 de la Constitución Política.
A continuación propone que si, pese a lo explicado, la
Corte considerara que se incurrió en el vicio de inconstitucionalidad planteado
en la demanda, y que el mismo no fue convalidado, deberá entonces entenderse
que ese vicio resulta subsanable, en los términos previstos en los artículos
241 superior y 45 del Decreto 2067 de 1991, pues no toda infracción a las
reglas constitucionales sobre formación de las leyes es suficiente para
ocasionar la inexequibilidad de aquéllas. Sostiene que la posibilidad de
subsanar tales errores es consecuencia del principio de conservación del
derecho, así como del respeto al principio democrático, conforme al cual debe
darse al legislador la oportunidad de corregir los errores en que pudiere haber
incurrido durante el ejercicio de esta función, siempre que el error
evidenciado no traiga consigo la omisión de uno de los pasos esenciales del
trámite legislativo ni implique desconocimiento de una finalidad
constitucionalmente trascendente.
Concluye que, dado que en caso de considerarse que los
hechos relatados configuran una irregularidad dentro del procedimiento
legislativo, éste sería un error de carácter subsanable, están dadas las
condiciones para que la Corte ordene la realización de las diligencias
omitidas, en lugar de declarar la inconstitucionalidad de las leyes demandadas.
4.3. Del Ministerio del Interior y de Justicia
El Viceministro de Justicia y del Derecho intervino en
defensa de las leyes acusadas para solicitar a la Corte que en caso de
encontrar que en efecto se presentaron los defectos aducidos en la demanda,
devuelva estas leyes al Congreso de la República para la realización de las
diligencias faltantes.
Sobre la posibilidad de que este tribunal encuentre
irregularidades sucedidas durante el trámite de las leyes que resulten
subsanables cita el parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política y
los artículos 45 del Decreto 2067 de 1991 y 202 del Reglamento del Congreso.
Señala que conforme a la jurisprudencia de esta corporación, y en aplicación de
los principios de instrumentalidad de las formas y conservación del derecho,
los errores en que se incurra con posterioridad a los cuatro debates constitucionalmente
previstos son usualmente subsanables, al considerarse que para ese momento se
ha formado en lo esencial la voluntad legislativa, por lo que resulta excesivo
que en estos casos se declare la inexequibilidad de las leyes afectadas.
En apoyo de esta solicitud el Viceministro
interviniente cita varios pronunciamientos de esta corporación, entre ellos las
sentencias C-737 de 2001 y C-1056 de 2004, el auto A-170 de 2003, y entre los
más recientes, la sentencia C-685 de 2009.
4.4. De la Asociación Colombiana de Empresas Licoreras
Esta agremiación intervino por conducto de su
representante legal, refiriéndose únicamente a la demanda dirigida contra la
Ley 1378 de 2010, respecto de la cual solicitó a la Corte que se declare
inhibida de decidir, y que en caso de que resuelva emitir un pronunciamiento de
fondo lo haga declarando exequible esa ley. De manera subsidiaria, y para el
caso en que la Corte considere acreditados los problemas de
inconstitucionalidad denunciados en la demanda, solicita que se ordene devolver
esta norma al Congreso para que dentro del ámbito de su competencia, subsane
tales vicios.
Después de relacionar los aspectos que, según la
demanda, causarían la inexequibilidad de esta Ley, la interviniente transcribe
un aparte de la sentencia C-141 de 2010 en la que se analizó un caso similar al
aquí planteado en lo referente a la publicación de la convocatoria a sesiones
extraordinarias, para afirmar que esta última sentencia desconoció el
precedente constitucional aplicable en relación con el principio de
instrumentalidad de las formas, tal como había sido expuesto en las sentencias
C-737 de 2001 y C-131 de 2009.
En esa línea, analiza la trascendencia del principio
de publicidad que en este caso se habría visto lesionado por los hechos relacionados
con la publicación del decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias. A
este respecto señala que pese a la posible ocurrencia de demoras en la
impresión del Diario Oficial en el que se publicó el referido Decreto, el mismo
habría tenido un adecuado nivel de divulgación a partir de su lectura en la
plenaria de las dos cámaras legislativas, que también pudo ser conocida por las
personas que en ese momento seguían por televisión el desarrollo de tales
sesiones, además de su inmediata disponibilidad a través de la página Web de la
Imprenta Nacional.
Considera que en tales circunstancias resulta posible
afirmar que en este caso se cumplió el objetivo constitucionalmente buscado
mediante el principio de publicidad, por lo cual las indicadas circunstancias
no deberían conducir a la declaratoria de inexequibilidad de esta Ley. Añade
también que, comparada la trascendencia de los temas decididos en la sentencia
C-141 de 2010 (control automático a la convocatoria de un referendo
constitucional) con la de aquellos que ahora son objeto de análisis (el
control, previa demanda, sobre el trámite de varias leyes ordinarias), así como
el momento procesal en que en cada caso habrían ocurrido las irregularidades,
no sería del caso aplicar ahora el mismo rigor observado en aquella decisión.
Respecto de la publicación del informe de conciliación
previamente a su aprobación por parte de las cámaras legislativas realiza un
breve recuento de los hechos pertinentes, del cual resulta que en cada caso ese
informe fue publicado en la Gaceta del Congreso el día inmediatamente anterior
a su consideración y aprobación[3]. Por ello considera que este
cargo no estaría llamado a prosperar en relación con la Ley 1378 de 2010.
En lo que atañe al anuncio previo a la aprobación del
informe en cada una de las plenarias, considera que aquél se produjo en debida
forma, pues en ambos casos existe constancia de que el asunto fue incluido en
los avisos realizados en la sesión plenaria inmediatamente anterior a aquella
en que fue aprobado, sesiones que tuvieron lugar en la misma fecha en que se
efectuó la publicación de dichos informes en la Gaceta del Congreso[4]
según lo explicado en la nota anterior. Así las cosas, afirma que tampoco por
este aspecto debería declararse la inexequibilidad de la Ley 1378 de 2010.
Más adelante, esta interviniente se refiere a las
condiciones que según la jurisprudencia de esta Corte deben reunir los cargos
de inconstitucionalidad para poder ser objeto de un pronunciamiento de fondo,
esto es la claridad, la certeza, la pertinencia, la especificidad y la
suficiencia. Señala que la demanda que ahora se decide tiene un desarrollo
confuso y poco ordenado y no sustenta debidamente la supuesta infracción de
varias de las normas superiores citadas. De lo anterior concluye que aquella no
cumple a cabalidad los requisitos antes indicados, razón por la cual el fallo
de esta corporación debería ser inhibitorio.
Finalmente reitera sus peticiones subsidiarias, en el
sentido de que se declare la exequibilidad de todas esta leyes, y en su
defecto, en caso de considerarse que en el caso de la Ley 1378 de 2010
existieron los denunciados vicios de trámite, la misma sea devuelta a la
plenaria de la Cámara de Representantes para que se rehaga y subsane la
actuación faltante, que sería únicamente la aprobación en esa instancia del
Informe de Conciliación ya acogido por el Senado.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto Nº 5140 de fecha abril 11 de 2011 suscrito
por la Viceprocuradora General de la Nación, en su calidad de encargada de las
funciones del Jefe del Ministerio Público, se solicitó a esta corporación
declarar inexequibles la totalidad de las leyes acusadas.
En primer término, el concepto fiscal resume los
problemas planteados en la demanda, todos los cuales vulneran en alguna forma
el principio de publicidad. A continuación, analiza inicialmente el tema
relacionado con la publicación del decreto de convocatoria a sesiones
extraordinarias, durante las cuales se aprobaron varios de los informes de
conciliación. En relación con este tema, al encontrar acreditada la situación
descrita por la demandante y observar la coincidencia entre aquella y la
estudiada en la sentencia C-141 de 2010, concluye que este problema ciertamente
ocasionaría la inexequibilidad de las leyes acusadas.
Posteriormente, analiza lo relativo a los otros vicios
de trámite denunciados, entre ellos la falta de anuncio previo a la votación
del informe de conciliación en la plenaria del Senado de la República de cuatro
de las cinco leyes demandadas y la no publicación oportuna de los informes de
conciliación con al menos un día de anterioridad a su aprobación. Explica que
conforme a las pruebas que obran en el expediente, estos hechos ocurrieron tal
como la actora los relató[5], por lo cual debería
declararse la inconstitucionalidad de estas leyes.
En suma, al encontrar que durante el proceso de
aprobación de estas leyes se cometieron varias faltas frente a los
procedimientos previstos en las normas constitucionales y orgánicas aplicables,
lo que implica una “alta probabilidad de que se hayan adoptado decisiones
intempestivas y desinformadas”, reitera a la Corte su pedido de que las
leyes demandadas sean declaradas inexequibles.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia
Esta corporación es competente para conocer de la
presente demanda de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 4°
de la Constitución, puesto que las normas demandadas son todas Leyes de la
República.
2.  Demanda por vicios de procedimiento
Sea lo primero mencionar que por tratarse en este caso
de una demanda que cuestiona la constitucionalidad de varias leyes, no por su
contenido material, sino por presuntos vicios de procedimiento ocurridos
durante el proceso de su formación, ésta se encontraba sujeta a un término de
caducidad, debiendo ser interpuesta dentro del año siguiente a la publicación
de esa ley.
En este caso ese término se cumple satisfactoriamente
sin dificultad, ya que las Leyes 1373, 1375, 1377 y 1378 de 2010 fueron
publicadas el 8 de enero de ese año, y la Ley 1380 del mismo año lo fue el día
25 del mismo mes, mientras que la demanda que ahora se decide se presentó ante
este tribunal el día 9 de diciembre de la misma anualidad. Por consiguiente,
puede la Corte decidir sobre ella.
3. Sobre las solicitudes de inhibición
Dos de los intervinientes dentro del término de
fijación en lista, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la
Asociación Colombiana de Empresas Licoreras, aun cuando esta última se
pronuncia únicamente en relación con una de las leyes acusadas, consideraron
que la Corte debería inhibirse de fallar sobre esta demanda, por no llenarse a
cabalidad requisitos necesarios para ello.
Sin embargo, este tribunal considera que pese a que en
efecto existe algún grado de desorden en la presentación de los cargos y
razones de la demanda, la misma cumple en forma satisfactoria con los criterios
mínimos necesarios para dar lugar a un fallo de fondo, especialmente al dar
aplicación al principio pro actione que debe aplicarse en el estudio e
interpretación de este tipo de solicitudes ciudadanas. Así por ejemplo,
encuentra que existe claridad en la explicación de cuáles fueron las
irregularidades procesales que en concepto de la actora ocasionarían la
inconstitucionalidad de las leyes acusadas; que existe especificidad,
por cuanto se plantea de manera precisa y concreta en qué consistirían tales
infracciones;  que se cumple la pertinencia, pues de asumirse como
ciertos los problemas planteados, ellos implicarían vulneración de varios
preceptos superiores; y que se observa también la suficiencia, pues la
demanda ofrece adecuados elementos de juicio para el análisis de lo propuesto y
alcanza a generar duda sobre la exequibilidad de las disposiciones demandadas.
Por las anteriores razones la Corte no acogerá las
solicitudes de inhibición, y por el contrario, analizará de fondo los problemas
planteados en la demanda y a partir de ello decidirá sobre la exequibilidad de
estas leyes.
4. Los aspectos de trámite que se analizarán
En el presente caso se demandan por motivos de forma
un total de cinco (5) leyes de la República, cuyo trámite legislativo se
cumplió en forma paralela o parcialmente simultánea y culminó en diciembre de
2009. Los errores de procedimiento que darían lugar a los cargos formulados
son:
i) Los dos debates finales de cada uno de los
proyectos –realizados para aprobar el informe de conciliación-, excepto en el
trámite de la ley 1378 de 2010, caso en el cual fue sólo el debate de Cámara de
Representantes, tuvieron lugar en sesiones extraordinarias que fueron
convocadas por el Decreto 4906 de 2009. Estas sesiones serían inválidas pues el
decreto fue publicado el 18 de diciembre de 2010, es decir, cuando dichas
sesiones habían concluido.
ii) En relación con el procedimiento legislativo de la
Ley 1378 de 2010, señala que no se habría llevado a cabo la publicación del
informe de conciliación con un día de antelación respecto del día en que se
debatió en Plenaria del Senado, ya que el mismo fue publicado en la Gaceta 1311
del 16 de diciembre de 2009, es decir, en la misma fecha en la que se produjo
su aprobación. Afirma que este hecho resulta contrario a lo establecido en el
artículo 161 de la Constitución Política, cuyo inciso 2° prevé que tales
informes deberán ser publicados “por lo menos con un día de anticipación”.
iii) En el orden del día de la sesión de 17 de
diciembre de 2010 se incluyó la aprobación de los informes de conciliación de los
proyectos que antecedieron la aprobación de las Leyes 1373, 1375, 1377 y 1380
de 2010. Pero ese orden del día no fue oportunamente publicado en la forma
prevista en el artículo 82 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992).
iv) Los informes de conciliación correspondientes a
las actuales Leyes 1375, 1377 y 1380 de 2010 fueron publicados en las Gacetas
1312 y 1313 de fecha 16 de diciembre de 2009, lo que en su concepto resulta
imposible, dado que esos tres proyectos apenas habían sido aprobados en segundo
debate en la plenaria del Senado en la noche de ese mismo día, el 16 de
diciembre de 2009, por lo que no habría habido tiempo para que las comisiones
de conciliación hicieran su trabajo y a continuación se publicaran tales
informes, todo en el mismo día.
Así las cosas, para evitar innecesarias repeticiones,
y para una mejor lectura y comprensión de la presente providencia, la Sala
abordará en primer lugar el análisis de cada uno de los distintos problemas
planteados y a propósito de lo expuesto por varios de los intervinientes, la
posibilidad de que tales defectos pudieran considerarse superados o subsanados.
Sin embargo, como asunto previo, la Sala reiterará lo
prescrito en la jurisprudencia sobre el concepto de vicios de forma, las
consecuencias que de ellos se derivan y los eventos en que dichas consecuencias
pueden tener lugar.
5.
Vicios formales en el procedimiento de formación de la ley en la etapa
congresual
5.1. El concepto de vicio de forma o de procedimiento en el
ordenamiento colombiano
Existe
una premisa esencial en la comprensión de la labor que realiza la Corte
Constitucional como juez de la constitucionalidad de leyes y proyectos de ley:
su posibilidad de control abarca todos los aspectos examinables desde el punto
de vista de la constitucionalidad del proyecto.
Con
esto quiere decirse  que, teniendo en cuenta las limitaciones que plantea la
causa del control en cada caso en concreto[6], de la competencia de la
Corte no queda por fuera ningún aspecto que pueda ser evaluable desde el punto
de vista constitucional. Esto es, a la Corte podrá serle encargada la
verificación de cualquier aspecto de un proyecto de ley o de una ley que sea
cotejable desde el punto de vista constitucional; contrario sensu, no
existe aspecto jurídico alguno de los cuerpos normativos
mencionados que no pueda, eventualmente, ser objeto de estudio por parte de la
Corte constitucional.
No
sobra recalcar que la referencia que ahora se hace atañe a análisis jurídicos,
quedando por fuera cualquier valoración de naturaleza política que busque
determinar la conveniencia de una decisión tomada por el Congreso de la
República.
El
amplio ámbito del control jurídico que puede hacer la Corte respecto de la
constitucionalidad de los cuerpos normativos mencionados suele dividirse o
clasificarse en dos aspectos: I) aquel control que se hace respecto del sentido
que tienen las disposiciones del proyecto de ley o de la ley; y II) el control
que busca determinar que en el proceso de creación de dicho cuerpo normativo el
órgano que lo llevó a cabo siguió las exigencias previstas por la Constitución
o demás normas parámetro[7].
Este
último control, lejos de evaluar el sentido que se extrae de las disposiciones
legales, será un control que indague principalmente por actuaciones
del órgano legislativo en el proceso de conformación de su voluntad en aquellos
casos en que la misma se expresa en la elaboración de una ley o de un acto
legislativo; no obstante, en desarrollo de este control también existen vicios
formales que evalúan el contenido de una ley o un proyecto de ley, no para
comprobar si existe una contradicción entre el sentido que de éste se extrae y
el sentido de las disposiciones constitucionales, sino para establecer el tema
que una o varias disposiciones tratan y así determinar: i) si fue respetada la
opción que el constituyente ha previsto respecto de su proceso de elaboración
–el de ley estatutaria, orgánica u ordinaria-; ii) si fueron respetados los
parámetros de conformación temática previstos por las normas parámetro
–exigencia de unidad de materia, artículo 158 de la Constitución-; o iii) si
fueron cumplidas actuaciones que resultan condicionamientos previos y
preceptivos a la realización del procedimiento legislativo –entre otros, los
casos en que se exige la realización de consulta previa; las exigencias para la
iniciativa gubernamental al presentar el proyecto de ley de presupuesto; o la
exigencia de solicitar facultades extraordinarias desde el inicio del trámite
legislativo-.
En
contraposición al control que evalúa el contenido de una ley, que recibe el
nombre de control material o de fondo, el control que evalúa los aspectos antes
mencionados es el llamado control de forma o de procedimiento, en cuanto atañe
a todo el proceso de formación de las leyes que expide el Congreso. Términos
utilizados por la Constitución –artículos 241 –parágrafo- y 243,
respectivamente- que en nuestro ordenamiento jurídico la jurisprudencia
constitucional no ha diferenciado.
El
objeto de dicho control es determinar si al llevar a cabo un trámite
legislativo se presentaron diferencias entre lo ocurrido en la realidad y lo
que las normas parámetro de control exigen que ocurra en desarrollo de dicho
procedimiento. La indagación del control de forma es acerca de los posibles
vicios [de forma] que hayan podido tener lugar, entendiendo por vicio
aquellas diferencias que se presenten entre lo previsto por el ordenamiento y
la actuación del órgano que participa en la elaboración de una ley.
Igualmente,
debe destacarse que no solamente las actuaciones previas al procedimiento, así
como las que tienen lugar en desarrollo del trámite legislativo, han sido
consideradas como posibles fuentes de vicios formales. En efecto, y con
profundas repercusiones en el respeto de las garantías democráticas dentro del
Estado social de derecho, una interpretación sistemática de la Constitución ha
llevado a la Corte a considerar como vicios susceptibles de control
constitucional los ocurridos por el incumplimiento de requisitos que sean
presupuesto para la realización del procedimiento legislativo, es decir,
presupuesto de las actuaciones que conforman el procedimiento de creación de
una ley. En este sentido, un ejemplo enunciativo de esta teoría es el que
presenta la sentencia C-551 de 2003, oportunidad en la que se expuso con un
carácter sistemático las implicaciones del requisito de competencia
en relación con los vicios de forma en los actos reformatorios de la
Constitución. Así mismo otras sentencias han desarrollado y profundizado los
lineamientos y exigencias de esta teoría, dentro de las que se destacan la
C-1041 de 2005 –que estudió la adecuación a la Constitución del acto
legislativo que estableció la posibilidad de reelección presidencial por un
período-; la C-588 de 2009 –que estudió la constitucionalidad del acto
legislativo que establecía una excepción al principio del mérito para acceder a
la carrera administrativa- y, especialmente, la C-141 de 2010 –que realizó el
control a la ley que convocaba un referendo que creaba la posibilidad de una
segunda reelección presidencial-.
Es
este el objeto de control en materia de vicios de forma: las actuaciones
previas a la fase congresual del trámite legislativo; aquellas cumplidas en
desarrollo del procedimiento legislativo y los presupuestos que legitiman al
Congreso para el desarrollo de dichas actuaciones.
Ahora,
en relación con el significado de un vicio de forma, ha dicho la Corte que no
toda discrepancia entre lo que ocurre en el proceso de elaboración de una ley y
las normas parámetro implica la realización de este tipo de vicios, sino que
únicamente serán vicios de forma aquellas diferencias cuya ocurrencia
redunde en el desconocimiento de alguno de los principios constitucionales  que
se concretan en el procedimiento legislativo; es decir, cuando el desconocer
las normas parámetro redunda en un desconocimiento del principio democrático
-cuya concreción en el proceso de determinación de la voluntad parlamentaria es
el objetivo principal de todas y cada una de las disposiciones que sirven como
guía y parámetro a los órganos que participan en el procedimiento legislativo-
se estará ante un vicio de forma[8].
Resulta
oportuno hacer cita de una decisión relativamente reciente en la cual se acogen
pareceres jurisprudenciales incluidos de tiempo atrás en las decisiones de esta
corporación, lo que permite observar la continuidad que en esta materia
presenta la jurisprudencia constitucional. La decisión mencionada es la
sentencia C-131 de 2009, en donde se analizaba si la omisión de lectura de
proposiciones presentadas al proyecto que se debatía constituían vicios de
forma predicables respecto de la ley 1142 de 2007, al hilo de lo cual se
concluyó:
“4.3. El ‘principio de instrumentalización de
las formas’ el cual fuera definido en la sentencia C-737 de julio 11 de
2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, se encamina a que las formas procesales
“deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo”,
esto es, el valor material pretendido con las reglas, sin que ello vaya en
detrimento del respeto de las normas procesales, pues son las encargadas de
proteger “valores sustantivos significativos”.
La importancia de acudir al principio de
instrumentalización de las formas frente a la trascendencia de un vicio en el
procedimiento de formación de una ley, fue reiterada en referida sentencia C-473 de 2004, como quiera permite establecer la
verdadera existencia de un vicio que conlleve la inexequibilidad de la norma, o
de una irregularidad que no afecta aspectos sustanciales.
Al respecto, se indicó (no está en negrilla en el
texto original):
‘Es por
ello que al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en
cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto integral
del trámite legislativo. Sobre este punto, esta Corporación ha señalado que ‘lo
que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado
democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las
garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario,
independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y
en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías
como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos
a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación.’[9]
Por ello, para determinar si un vicio de procedimiento
relativo al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de
ley o se trata de una irregularidad irrelevante que no afecta valores
sustantivos, es preciso acudir al principio de la instrumentalidad de las
formas.’
Entre otros aspectos relevantes para el
presente asunto, en el mismo pronunciamiento que se acaba de citar, siguiendo
las pautas de la sentencia C-737 de 2001 ya referida, se indicó que pueden
existir eventos en los cuales una irregularidad sea convalidada dentro del
mismo proceso que llevó a la formación de una ley siempre que ‘se haya
cumplido con el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o
la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía
competencia para efectuar ese saneamiento’.”
Con base en razonamientos como los
expuestos anteriormente, en aquella ocasión –sentencia C-131 de 2009- se
concluyó que, no obstante presentarse una discrepancia entre lo ocurrido en la
actuación de las cámaras legislativas y lo previsto por las normas parámetro,
dentro del procedimiento de creación de la ley 1142 de 2007 no se había
presentado vicio de procedimiento por la ausencia de lectura de dos
proposiciones presentadas. Se resalta que no se trata de un caso en el que el
vicio se haya presentado y haya sido corregido, sino de un caso en donde no
se presentó vicio de forma, por cuanto las irregularidades no afectaron
ninguno de los principios sustanciales del procedimiento legislativo. Al respecto
la sentencia C-131 de 2009 consagró:
“4.4. Si bien los actores, quien intervino
por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y el Procurador General de la
Nación, consideran que la ausencia de una doble lectura de las propuestas
presentadas con relación a los artículos 14 y 16 de la Ley 1142 de 2007,
conllevó a la ausencia de debate, la realidad es que nos encontramos ante una
irregularidad que no afectó la garantía de la publicidad y el respectivo
debate, como quiera que fue subsanada por la forma como fueron explicadas las
propuestas, para proceder a la votación que en definitiva las negó; cumpliendo
entonces con el fin perseguido por las instituciones procesales que regulan ese
procedimiento.”
El
carácter sustancial del procedimiento legislativo ha sido explicado a través
del principio democrático, cuyo contenido incluye aquellos principios
sustanciales que buscan ser concretados en cada una de las actuaciones del
procedimiento legislativo, de manera que su afectación implicará el desconocimiento
de los aspectos sustantivos cuya realización se busca cuando se lleva a cabo el
procedimiento legislativo. Esta conclusión ha sido ampliamente desarrollada por
las sentencias de la Corte Constitucional, que desde sus inicios afirmó que el
procedimiento legislativo, más que simple forma vacía, estaba constituido por
una serie de actuaciones a través de las cuales, en conjunto, se practican y
desarrollan los principios que aportan la esencia democrática a las decisiones
del órgano legislativo. En este sentido, encontramos sentencias como la C-025
de 1993, la tantas veces mencionada C-737 de 2001 y la C-760 del mismo año. Sin
embargo, recientemente se realizó por parte de la Corte una explicación con
cierto detalle del contenido y significado del principio democrático en materia
de procedimiento legislativo, razón por la que resulta relevante traer a
colación la sentencia C-141 de 2010, en donde la Corte manifestó:
“Aunque el principio democrático se manifiesta en
todas las funciones del Congreso, interesa a la Corte profundizar,
especialmente, en como se concreta tratándose de la labor legislativa. A lo
largo de ésta se encuentran muy distintas expresiones del principio
democrático, las cuales, verbigracia, abarcan momentos como la reunión,
actividades como la participación y decisión, al igual que condiciones como la
transparencia. Estas diversas manifestaciones pueden ser agrupadas en tres
principios que integrarían, a su vez, el principio democrático en la actividad
congresual. De esta manera en el principio mayoritario o de decisión por
mayorías, de pluralismo político y de publicidad se puede entender condensado
de forma un poco más concreta el sentido democrático que atiende el deber ser
del funcionamiento del Congreso. [10]
(…)
4.1.1. Principio mayoritario
La decisión tomada por la mayoría es la
fórmula más eficiente desde el punto de vista democrático para integrar a las
fuerzas que participan en una elección, sin que se pierdan elementos de
libertad e igualdad que son esenciales a las actividades congresuales.
En principio, el método que mejor
responde a dichos criterios de legitimación sería el que contase con el apoyo
de todos y cada uno de los integrantes de la respectiva célula o cámara
legislativa cuando se pretenda tomar una decisión, es decir, la unanimidad. Sin
embargo, la práctica ha demostrado muchas veces que un sistema de decisión
basado en el acuerdo unánime de los integrantes es imposible de sostener en un
foro como son los órganos legislativos, en donde se dificulta conseguir un
parecer idéntico de todas las fuerzas políticas sobre un determinado tema. Por
esta razón, y ante la necesidad de preservar la igualdad al interior del
Congreso, el método de decisión mayoritario surge como la solución más adecuada
a este tipo de situaciones, ya que implica que para tomar una decisión debe ser
mayor el número de participantes que estén de acuerdo que el de aquellos que no
lo estén[11].
La decisión mayoritaria tiene un
profundo fundamento en la igualdad, porque asigna idéntico valor a la
participación de cada uno de los ciudadanos y toma como presupuesto la igualdad
de oportunidades en el proceso participativo. Es decir, el sentido democrático
de la decisión mayoritaria está fundado en dos pilares que se nutren del
principio de igualdad: (i) el que las condiciones para participar en el proceso
de decisión no tengan fundamento en parámetros discriminadores –tales como la
renta o el nivel de preparación académica-; y (ii) el idéntico valor asignado a
la decisión de cada uno de los participantes, en cuanto que entre las
participaciones válidas ninguna tendrá mayor peso que otra.
De esta forma el principio mayoritario
se convierte en realización del valor igualdad que a su vez se presenta como
uno de los principales objetivos a garantizar dentro de las labores de un
Congreso vinculado en su funcionamiento por el principio democrático.
(…)
4.1.2. Principio de pluralismo político
Este principio resalta la integración
plural del órgano legislativo y, aunque parezca redundante, de sus órganos
internos, como son las plenarias de las cámaras y las comisiones. Además de la
legitimidad derivada de su elección directa por parte de los ciudadanos,
característica que comparte con el Presidente de la República, su legitimidad
le viene dada porque en su integración participan las fuerzas políticas, que de
acuerdo con el procedimiento de decisión política, se destacan como las más
representativas de la sociedad.
(…)
4.1.3. Principio de publicidad
El principio de publicidad aporta un
elemento trascendental en la actividad institucional dentro de un Estado
democrático, que consiste en la posibilidad de fiscalizar la actividad que
realiza el poder público, examen que en el caso del Congreso de la República
tendrá como sujetos activos tanto a la sociedad, como a los mismos integrantes
del órgano legislativo, especialmente a las fuerzas minoritarias o de
oposición, las cuales estarán interesadas en resaltar las disparidades de
criterio jurídico o político con las medidas adoptadas por la mayoría.
Entonces, en primer lugar el principio
de publicidad supone la posibilidad de que la sociedad observe de forma amplia
y neutral el funcionamiento de comisiones y cámaras, lo que puede concretarse a
través de los mecanismos institucionales previstos para tal efecto como la
Gaceta del Congreso, el canal público por el cual se transmita la actividad del
órgano legislativo, la celebración de audiencias públicas, la asistencia de
público a las barras del Congreso para presenciar sus sesiones, la publicación
en el Diario Oficial de las leyes una vez sancionadas. Así mismo debe
garantizarse la transparencia al interior del Congreso, entendiendo que sus
integrantes deben contar con todas las posibilidades para conocer los asuntos
en los cuales se espera su participación, así como brindar los medios
necesarios para que sea perfectamente clara la agenda legislativa, el contenido
de los temas a discutir en ella y el momento en que se tomarán las decisiones
por parte de la comisión o plenaria a la que se pertenezca.
La transparencia en el ejercicio de las
funciones públicas constituye un elemento de la moderna democracia
institucional, que aunque de amplia tradición, se ha renovado con las nuevas
concepciones fruto del avance en las comunicaciones, que facilitan la
concreción de principios como el de publicidad a través de herramientas como
las páginas web, los correos electrónicos o los mensajes de texto a celulares[12]. Este
resulta un aspecto trascendental y que redondea el sentido democrático del
órgano legislativo, pues carecería de sentido el carácter representativo
derivado de la escogencia de los miembros del Congreso si la actividad que
realizan como representantes no pudiera ser seguida por sus electores.”
Esta
es la forma en que se ha sistematizado el carácter sustancial del procedimiento
legislativo y, por tanto, será el respeto de estos postulados, concretados a
través de distintas exigencias constitucionales y reglamentarias en materia de
procedimiento legislativo, los que deban salvaguardarse al examinar la posible
ocurrencia de vicios de forma en la elaboración de un cuerpo legislativo.
Esta
opción interpretativa derivada de la Constitución ha sido explicada en lenguaje
jurisprudencial como el principio de instrumentalidad de las formas,
el cual ha sido expuesto en muy diversas ocasiones, siendo especialmente
orientativa la dada en la sentencia C-872 de 2002, en la que se manifestó:
“El principio de la instrumentalidad de las formas.
7.- Así, en primer término, es claro que no toda
vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la
Constitución o en el Reglamento del Congreso, acarrea la invalidez de la ley y
su declaración de inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede tratarse de una
irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni
valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación
de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico
institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en
sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley,
tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia[13].”
Los
argumentos y las decisiones anteriormente expuestos soportan las siguientes
afirmaciones:
i)      El control de la
Corte abarca, entre otros, todos y cada uno de los aspectos de forma en el
proceso de creación de una ley.
ii)    La tarea de la
Corte, como juez de la constitucionalidad de las actuaciones del Congreso y,
eventualmente, del Gobierno consiste en determinar cuando el no acatamiento de
una norma parámetro de control afecta el principio democrático.
iii) Los eventos en que se presente
dicha afectación se estará ante un vicio de forma.
Una
vez determinado el objeto de estudio, procederá la Sala a exponer el marco jurídico
existente para el control de los vicios de forma de las leyes y actos
legislativos en el ordenamiento colombiano.
5.2. Marco jurídico de los vicios de forma
El
ordenamiento colombiano considera de forma especial a los vicios de
procedimiento, sobre todo en cuanto al marco normativo que determina las
consecuencias de los mismos.
Lo
primero que debe mencionarse es que la acción de inconstitucionalidad por
vicios de forma caduca trascurrido un año de promulgada la ley en cuyo
procedimiento de formación presuntamente tuvo ocurrencia el vicio.
Técnicamente, en este caso no se trataría de un vicio, pues ante el
advenimiento de la caducidad de la acción no existirá pronunciamiento por parte
de la Corte Constitucional, de manera que ni siquiera se comprueba si éste
existió o no. No obstante, es de resaltar que la imposibilidad de conocer de
los vicios de procedimiento luego de trascurrido dicho período implica que un
posible vicio de forma no tenga como consecuencia la inexequibilidad de la ley
en cuyo procedimiento se presentó.
En
esta ocasión, la Constitución privilegia el principio de eficacia respecto del
principio de validez y, por consiguiente, entiende que resulta más provechoso
para los objetivos del ordenamiento jurídico –siendo el principal la seguridad
jurídica- que se valide una ley vigente hace más de un año y que, en
consecuencia, no se vea afectada su eficacia en razón de vicios acaecidos
durante su creación.
Por
otra parte, cuando se presenta la posibilidad de control constitucional de
forma y se aprecia la existencia de un vicio de esta naturaleza, la
consecuencia usual una vez que se aprecia la existencia de un vicio de forma,
al igual que con los vicios de fondo, es la inexequibilidad de la ley o del
proyecto de ley en cuya elaboración haya ocurrido. Sin embargo, esta solución
se presenta como una posibilidad con algunos matices e, incluso, alternativas
en el ordenamiento colombiano, las cuales enriquecen el panorama de resultados
finales en caso de que se constate la ocurrencia de este tipo de vicios.
Así,
las posibles consecuencias y las posibilidades de actuación que otorga el
ordenamiento constitucional a los operadores ante la ocurrencia de un vicio de
forma, encontramos que de la interpretación sistemática del ordenamiento
jurídico afloran las siguientes posibles respuestas:
i)      Que la propia
Corte Constitucional corrija este vicio.
ii)    Que un vicio
presentado durante el procedimiento haya sido corregido en desarrollo del mismo
procedimiento, lo que ha recibido el nombre de convalidación.
iii)  Que el vicio no se haya
corregido, pero pueda ordenarse su subsanación por parte de la
Corte Constitucional.
Estas
posibilidades han sido manifestadas en diferentes pronunciamientos de esta
corporación –entre otras, sentencias C-737 de 2001; C-760 de 2001; C-872 de
2002; y C-473 de 2004-, dentro de los que resulta especialmente ilustrativa la
sentencia C-872 de 2002, que al respecto consagra:
“En segundo término, puede ocurrir que el vicio
exista, pero sea convalidado en el proceso mismo de formación de la ley, en la
medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento
pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una
autoridad que tenía competencia para ello. En tal contexto, es obvio que, en función
de la prevalencia del derecho sustancial (CP art. 228), no tiene sentido que la
Corte declare la inconstitucionalidad de la disposición acusada.
En tercer término, puede ocurrir que exista un vicio
en la formación de la ley, y éste no haya sido convalidado, pero la Corte
constate que el vicio puede ser subsanado durante la revisión de
constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Carta expresamente establece
que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta a control a la
autoridad que lo profirió para que, de ser posible, ésta proceda a subsanarlo
(CP art 241 par).
Finalmente, puede ocurrir que existan vicios en el
proceso de formación de la ley, y que éstos no hayan sido convalidados en el
trámite legislativo, pero pueden ser subsanados por la misma Corte
Constitucional, al pronunciarse ésta sobre la norma en cuestión.
(…)
Así, para que el juez constitucional constate que
ocurrió una irregularidad en el trámite de una ley es necesario que examine (i)
si la entidad del defecto es tal que constituya un vicio susceptible de afectar
la validez de la ley; (ii) si en realidad es un vicio, debe la Corte estudiar
si existió o no una convalidación del mencionado durante el trámite de la ley;
(iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible
devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto
observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la
Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su
pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba
trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad.”
En
este sentido, se tiene que una vez comprobada la ocurrencia de un vicio de
forma surgen tres posibilidades de acción para los operadores jurídicos.
5.2.1.
La corrección de un vicio procedimental
La
más sencilla desde el punto de vista procedimental consiste en que la Corte
Constitucional, al constatar que ella misma puede realizar la corrección,
así lo haga al proferir el fallo de constitucionalidad. Aunque realizada en
contadas ocasiones debido, en parte, a las precisas exigencias que son
requeridas, la jurisprudencia ha establecido que la corrección se puede
presentar cuando se debe anunciar un cambio en el tipo de ley, situación que
fue abordada, entre otras, por la sentencia C-713 de 2008, oportunidad en que,
tras la aprobación como disposición con naturaleza estatutaria del artículo 2
de la ley 1285 de 2009 –que modificó la ley estatutaria de la administración de
justicia-, la Corte determinó que el mismo tendría naturaleza ordinaria y, por
consiguiente, así se entendería para efectos de su eventual modificación por
normas posteriores. En este sentido se manifestó en la mencionada sentencia
C-713 de 2008:
“16.- Por último, debe aclararse que la regulación del
arancel judicial no es materia sometida a reserva de ley estatuaria, en la
medida en que su contenido no se refiere a la estructura orgánica esencial de
la administración de justicia[14]. En consecuencia,
nada obsta para que se regule o modifique su configuración mediante ley
ordinaria, desde luego observando los parámetros formales y sustanciales para
la expedición de tales normas.”
Es
este uno de los casos en que ante un vicio en el procedimiento de formación de
una ley, le es dable a la Corte corregirlo mediante su sentencia, haciendo
prevalecer principios como el democrático y el de mantenimiento de los actos
normativos.
5.2.2.
La convalidación de un vicio procedimental
Otra
de las posibilidades es la convalidación. La Corte ha aceptado
que vicios que han tenido ocasión en desarrollo del procedimiento se corrijan
durante el transcurso del mismo, lo que será posible siempre que con dicha
acción se pueda restablecer el principio afectado. Esta posición la ha
reconocido la Corte en distintas sentencias, dentro de las que cabe mencionar
la C-374 de 1997 en donde se estudió un caso de delegación de voto en
desarrollo de la función legislativa del Congreso; en esta ocasión se consideró
que había existido un vicio de forma, sin embargo no era procedente declarar la
inexequibilidad pues en los pasos posteriores “en los que sí participaron
los miembros de las comisiones y las cámaras directamente, como la aprobación
de los textos y de la conciliación, convalidaron la determinación adoptada en
cuanto al proyecto se le dio el trámite de ley ordinaria, que es lo que, a juicio
de la Corte, ha debido hacerse, según la Constitución”.
En
el mismo sentido puede citarse la sentencia C-816 de 2004, en la que, si bien
no se presentó saneamiento o convalidación del vicio, se reconoció sin lugar a
dudas la existencia de esta posibilidad. En este sentido la Corte expresó:
“Es indudable que, en función del principio de
instrumentalidad de las formas, los vicios procedimentales pueden resultar
saneados o convalidados en el trámite posterior en las cámaras. Esto ha sido
reconocido no sólo a nivel teórico por esta Corte sino que además existen casos
significativos en donde esta Corporación ha aplicado esa doctrina.
Así, en el plano abstracto, la Corte ha señalado que
incluso un vicio muy grave, como podría ser una votación irregular, puede ser “convalidado
en el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya
cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la
irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía
competencia para efectuar ese saneamiento”[15].
En esos casos, ha concluido la Corte, si “el vicio de procedimiento existió
pero fue convalidado, es obvio que, en función de la prevalencia del derecho
sustancial (CP art. 228), no tiene sentido que la Corte declare la
inconstitucionalidad de la disposición acusada.’[16]”[17]
5.2.3.
La subsanación de los vicios procedimentales
Finalmente,
existe la posibilidad de subsanar un vicio de procedimiento, lo
que implica el que un vicio detectado en sede de control de constitucionalidad
sea corregido por el Congreso o el Gobierno a pedido de la Corte
Constitucional. Esta alternativa es prevista por el parágrafo del artículo 241
de la Constitución, disposición que consagra:
“Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento
subsanables en la formación del acto sujeto a control, ordenará devolverlo a la
autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto
observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del
acto.”
De
la disposición trascrita se tiene que:
i)      Los vicios de
forma pueden ser subsanados.
ii)    Dicha
subsanación la ordena la corte Constitucional.
iii) Todos los actos [normativos]
sujetos a control de forma pueden tener vicios que, eventualmente, puedan ser
subsanados.
iv) El órgano que cometió el error
que origina el vicio es el encargado de corregirlo.
La
Constitución, optando por no limitar los recursos con que cuentan los
operadores jurídicos, no aportó mayores elementos que condujeran a determinar
cuáles de los vicios de forma deben considerarse como subsanables y, por el
contrario, cuales no pueden serlo. El reglamento del Congreso, ley 5ª de 1992,
trae una única norma que aporta elementos para hacer determinable el punto
ahora debatido:
“En desarrollo y aplicación de este reglamento, se
entenderán como vicios de procedimiento insubsanables de la Constitución Política:
1.
Toda
función de congresistas que, con el propósito de ejercer funciones propias de
la Rama Legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones
constitucionales. En este evento sus decisiones carecerán de validez, y a los
actos que realice no podrá dárseles efecto alguno.
2.
El
vulnerarse las garantías constitucionales fundamentales.
PARÁGRAFO. Sobre reformas constitucionales prevalecerá
lo dispuesto en el artículo 379 de constitucional”
La
pregunta que las disposiciones constitucionales y legales dejan a los
operadores jurídicos es ¿cuándo es posible ordenar que se subsane un vicio de
procedimiento? La respuesta que la jurisprudencia ha otorgado a esta
posibilidad ha evolucionado desde sus primeros años, adoptando en una segunda etapa
una posición más garante del principio de eficacia y, por consiguiente,
distanciándose de la posición sostenida en sus inicios.
Presupuesto
esencial será que siempre que se subsane un vicio debe tratarse de un
procedimiento donde se hayan respetado las garantías constitucionales
fundamentales –artículo 5º del Reglamento del Congreso-, de manera que de la
interpretación que se dé a esta disposición dependerán las posibilidades de
subsanación que existan en nuestro ordenamiento.
En
un primer momento, la jurisprudencia afirmó que un vicio era subsanable en
cuanto no existía limitación constitucional expresa, por ejemplo, por no tener
que tramitarse el acto que se debía subsanar en una legislatura[18].
Posteriormente,
se concluyó que se podrían subsanar los vicios procedimentales que no
implicaran la ausencia total de una etapa estructural del procedimiento
legislativo. El fundamento de esta posición se encontraba en la idea de que no
es posible corregir algo que no existió, de manera que la subsanación era una
posibilidad para rehacer actividades de las cuales, no obstante tener errores
que afecten principios constitucionales, se pueda predicar que han existido,
por cuanto sus elementos principales se llevaron a cabo en desarrollo de un
procedimiento legislativo.
En
este sentido es ilustrativa la sentencia C-737 de 2001, en donde el problema
jurídico consistía en si es posible subsanar un vicio consistente en la
pretermisión de los dos primeros debates en gran parte del articulado de una
ley vigente. En esta ocasión la Corte manifestó:
“32. Con todo, la Corte precisa que en cada una de las
anteriores hipótesis, la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento
jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras
palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe
por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo.
Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación
de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas
estructurales de tal procedimiento, puesto que la omisión de éstas -por
ejemplo, la pretermisión de los debates ante alguna de las Cámaras
legislativas-, hace imposible hablar de un procedimiento legislativo como
tal -y, en consecuencia, impide considerar la omisión respectiva como un
vicio-. En efecto, en esos eventos no habría propiamente un vicio del procedimiento
en la formación de la ley sino una ausencia o inexistencia de procedimiento,
que no puede ser subsanada. Por lo mismo, es imposible catalogar como
“saneamiento” lo que, en realidad, equivale a la repetición de toda una etapa
del trámite legislativo, ya que de lo contrario, se terminaría por burlar los
mismos fines sustantivos que el principio de instrumentalidad de las formas
pretende preservar.”
De
manera que para el caso concreto que en aquella ocasión se discutía, es decir,
la no realización de los dos primeros debates en la Cámara de Representantes
respecto de varias de las disposiciones que finalmente fueron incluidas en la
ley 619 de 2000, la Corte concluyó:
“36. El defecto básico observado es que la ley no
recibió los debates correspondientes en la Cámara de Representantes. Ahora
bien, no obstante ser perfectamente posible que esos debates y la sanción
presidencial se realicen en los 30 días que el ordenamiento prevé para la
corrección de los vicios de procedimiento, observa la Corte que, de admitir tal
posibilidad, se estaría extendiendo en forma irrazonable la facultad de
convalidación que se viene explicando. En efecto, como se señaló arriba, uno de
los límites para la posibilidad de sanear un vicio es el principio de
razonabilidad, que impide cubrir con la apariencia de un saneamiento lo que, en
realidad, equivale a rehacer un paso fundamental del proceso de formación de la
ley. Y es indudable que los debates ante una de las cámaras legislativas tienen
tal carácter estructural. Por lo tanto, no se está frente a un vicio
susceptible de ser saneado por el Congreso.” –negrilla y cursiva
ausentes en texto original-
Esta
posición se reitera en el Auto 170 de 2003, ocasión en que la Corte
Constitucional devolvió al Congreso un proyecto de ley estatutaria sobre habeas
corpus. En esta ocasión, y ante la eventualidad de tener que devolver un
proyecto de ley para que fuese subsanado, la Corte manifestó
“31. La Corte destaca que tanto
en derecho comparado, como en el caso colombiano, la gravedad del vicio no
tiene incidencia directa sobre las posibilidades de saneamiento o convalidación
del mismo. La intensidad de la irregularidad debe ser tomada en cuenta para
examinar si ésta constituye o no un vicio de procedimiento; pero una vez
constatado que el vicio existe, la gravedad no es el elemento más importante
para determinar si existe o no posibilidad de convalidación o de saneamiento,
pues son otros factores los que entran en juego en esta evaluación. Por
ejemplo, esta Corte ha señalado que si la Constitución fija plazos determinados
para que una ley sea aprobada, como sucede con las leyes estatutarias o la ley
del plan[19],
entonces el juez constitucional no puede devolver la ley al Congreso para la eventual
corrección del defecto observado, pues los términos constitucionales ya
estarían vencidos. Los vicios que no hubieran sido convalidados en el propio
trámite en el Congreso se tornan entonces insubsanables, sin importar su
gravedad. En cambio, la Corte ha aceptado la convalidación por medio de la
confirmación presidencial, de vicios graves en la suscripción de un tratado,
puesto que afectaban la representación internacional del Estado colombiano. E
igualmente, esta Corporación consideró que una falta de quórum para decidir era
un vicio subsanable, a pesar de su gravedad, y ordenó la devolución al Congreso
de una ley afectada por ese vicio, para que éste fuera subsanado, mediante la
realización del debate correspondiente. Según la Corte, el vicio podía ser
saneado “por cuanto era factible
repetir el segundo debate en la Cámara, teniendo en cuenta que, para los
proyectos de leyes ordinarias y, en concreto, para los referentes a la
aprobación de tratados internacionales, no se exige que su aprobación se produzca
durante una sola legislatura”[20].
Un vicio grave puede entonces
llegar a ser convalidado o subsanado, mientras que vicios de menor entidad
pueden carecer de esa posibilidad.
32. Con todo, la Corte precisa
que en cada una de las
anteriores hipótesis, la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento
jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras,
no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por
desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo. Para que
se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la
ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas
estructurales de tal procedimiento, puesto que la omisión de éstas -por
ejemplo, la pretermisión de los debates ante alguna de las Cámaras
legislativas-, hace imposible hablar de un procedimiento legislativo como tal
-y, en consecuencia, impide considerar la omisión respectiva como un vicio-. En
efecto, en esos eventos no habría propiamente un vicio del procedimiento en la
formación de la ley sino una ausencia o inexistencia de procedimiento, que no
puede ser subsanada. Por lo
mismo, es imposible catalogar como “saneamiento” lo que, en realidad, equivale
a la repetición de toda una etapa del trámite legislativo, ya que de lo
contrario, se terminaría por burlar los mismos fines sustantivos que el
principio de instrumentalidad de las formas pretende preservar.”
En
ocasiones posteriores la Corte Constitucional ha planteado una interpretación
distinta de estos mismos elementos de juicio para determinar la posible subsanación
de un vicio de procedimiento en los casos de leyes aprobatorias de tratados
internacionales. En este sentido el auto 171 de 2009 evalúa parámetros que en
algunos aspectos distan del análisis de la jurisprudencia anteriormente
mencionado. Resulta especialmente enunciativo el aparte que se cita, por cuanto
incluye el parecer de decisiones del año 2006, mostrando continuidad en la
jurisprudencia respecto de esta materia. La providencia mencionada consagró:
“Al respecto cabe recordar que en la Sentencia C-576
de 2006 y en el Auto 311 de 2006 la Corte unificó la jurisprudencia sobre el
carácter subsanable o insubsanable de los vicios de trámite cuando se ha
incumplido con el requisito de concordancia entre el anuncio previo y la
votación de un proyecto en la fecha efectivamente anunciada.
- En la primera decisión la Corte explicó que la
posibilidad de que el yerro sea corregido o no por el Congreso depende  del
contexto en el cual se produjo el vicio y de su incidencia en la formación de
la voluntad legislativa. Así, “la condición esencial de subsanabilidad es
que el Senado se haya pronunciado de tal forma que la Cámara donde por mandato
constitucional ha de iniciarse el trámite de los proyectos de leyes
aprobatorias de un tratado ha expresado de manera completa su voluntad”. En
consecuencia, “una falencia en el cumplimiento del mencionado requisito en
un momento posterior a la votación en la Plenaria del Senado se considera un
vicio subsanable que desencadenará la devolución de la ley aprobatoria de un tratado
internacional al Congreso para que subsane el vicio y continúe su trámite desde
el momento en que se produjo, cuando se reúnan las demás condiciones de
subsanabilidad”. Ello se explica porque en estos eventos se ha cumplido una
de las etapas estructurales del trámite legislativo en el Congreso de la
República.
- Por su parte, en el Auto 311 de 2006 la Corte señaló
que, “además de las condiciones señaladas en la Sentencia C-576 de 2006, (…)
el vicio es subsanable cuando su ocurrencia no incide negativamente en la
manifestación de la voluntad de las minorías congresionales”.
Los anteriores criterios han sido reiterados en
decisiones posteriores, lo que ha permitido la devolución al Congreso de
aquellos asuntos en los cuales (i) la mencionada irregularidad se presenta en
la Cámara de Representantes –Comisión o Plenaria- y (ii) no existen
discrepancias en la aprobación del proyecto que pudieran afectar los derechos
de las minorías[21]”
Posición
que se reitera en otros pronunciamientos, entre los que se cuentan los autos
089 de 2005, 078, 119, 145 y 232 de 2007; 126 de 2008, 309 de 2009 y 343 de
2009. Así como las sentencias C-576, C-649, 863 de 2006.
Iguales
parámetros para determinar la naturaleza de subsanable o insubsanable se han
aplicado a la falta de alguna publicación en el trámite de las leyes
aprobatorias de tratados internacionales –auto 033 de 2009 y sentencia C-685 de
2009-, llegando a ser declarada la inexequibilidad de un memorando de
entendimiento de un acuerdo internacional en cuyo trámite se omitió la
publicación del proyecto al inicio del trámite legislativo –sentencia
C-941 de 2010-, en razón a que dicha falencia se presentaba, precisamente en
esta etapa del procedimiento.
Se
tiene que la jurisprudencia de la Corte, desde su inicio, ha presentado como
elemento común el que los vicios de forma son subsanables siempre que su
ocurrencia no haya impedido la conformación de la voluntad de las cámaras
legislativas. En principio, y posiblemente por el tipo de vicios que con más
asiduidad  se analizaron en los primeros años, la voluntad de las cámaras hacía
referencia a que hubiesen estado presentes los elementos sustanciales del
procedimiento en cada etapa del mismo; al presentarse un cambio en la
casuística de los vicios que analiza la Corte[22], el entendimiento se ha
manifestado en una visión más procedimental que sustancial del proceso de
formación de la “voluntad de las cámaras” dentro del iter legislativo,
que apela no a la significación del vicio, sino al momento en que
este ocurre dentro del procedimiento y, por consiguiente, que tanto del mismo
tocaría repetir para subsanarlo.
Este
entendimiento de las oportunidades para subsanar un vicio de forma no riñe por
completo con la visión que se presentó al inicio de la jurisprudencia;
simplemente, y en parte por los vicios ahora estudiados, otorga un peso
importante al elemento practicidad dentro de la fórmula que conduce a la
respuesta adoptada.
Sin
embargo, este análisis, se reitera, no contradice el principio de decisión
manifestado al inicio de la jurisprudencia, consistente en que no será
posible corregir aquella etapa del procedimiento que no ha existido en absoluto.
Que
sea este el elemento fundamental al momento de determinar la posibilidad de
subsanación de un vicio procedimental resulta, además de coherente desde una
perspectiva argumentativa, acorde con elementos expresamente incorporados en
nuestro ordenamiento constitucional. En este sentido, debe recordarse que en
ocasiones es la propia Constitución la que determina cuál es el mínimo que debe
presentarse para llegar a la conclusión de que ha existido una actuación dentro
de un procedimiento legislativo y, contrario sensu, cuando la ausencia
de los elementos axiales a la conformación de la voluntad del Congreso no dejan
opción al intérprete respecto de la inexistencia de dicha actuación.
Un
ejemplo en este sentido, se encuentra el artículo 149 de la Constitución que
consagra “Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de
ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Público, se efectúe
fuera de las condiciones constitucionales carecerá de validez; a los actos que
realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las
deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes”. En esta ocasión,
en principio, la Constitución misma parece eliminar cualquier posibilidad de
subsanación del vicio, al privar por completo de efectos a las reuniones que se
lleven a cabo en estas condiciones; en efecto, en este caso, al no contar para
nada como una manifestación de voluntad del Congreso –ya que faltó un
presupuesto que lo estructura como cámara de decisión-, no habría actuación que
corregir, pues lo que se hubiese realizado, por mandato expreso de una
disposición constitucional, no tendrá consideración alguna para el mundo del
derecho. En este caso, en principio, la insubsanabilidad sería la consecuencia
que acorde con los efectos que prevé el artículo 149 de la Constitución para estas
situaciones, lo que no obsta para que se analice cada caso concreto en busca de
los elementos que configuran este tipo de situaciones.
Un
aspecto final en lo relacionado con las posibilidades de subsanación de un
vicio de forma, no derivado de la naturaleza del error cometido sino del momento
en que éste se descubre, convierte en obligatoria la reflexión respecto
a si existe diferencia entre la subsanación de un vicio de un proyecto de ley,
una ley que aunque vigente no genera efectos al momento de evaluarse su apego a
las normas constitucionales y una ley vigente cuyas disposiciones estén
generando plenos efectos en el ordenamiento jurídico.
5.3. Posibilidades de subsanación de los diferentes actos o cuerpos
normativos sometidos al control de la Corte Constitucional
Uno
de los aspectos que no han recibido una respuesta definitiva por parte de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto de los vicios de forma lo
constituyen las posibilidades de subsanación que tiene la Corte según los
diferentes tipos de actos que se someten a su control. Es decir, el problema
que ahora intenta resolverse es si existen diferencias en relación con las
posibilidades de subsanación que tengan como fundamento el acto cuyo
procedimiento intenta subsanarse.
El
fundamento de esta inquietud radica en la posición débil que asume el principio
de validez de la ley ante la posibilidad que una ley vigente,
pero que contraría las normas parámetro, produzca efectos mientras es
subsanada. De manera que la pregunta será si la posibilidad de subsanación debe
distinguir entre aquellas disposiciones que están vigentes y generan efectos y
aquellas que no lo están.
Así,
este problema se manifiesta en dos cuestionamientos  precisos:
i)
Es posible subsanar vicios de forma
de leyes que se encuentran vigentes y cuyos postulados generan efectos
jurídicos?
ii)
De responderse afirmativamente a
este cuestionamiento, si existe diferencia entre las posibilidades de
subsanación que tiene un proyecto de ley y una ley que se encuentre vigente?
El
primer paso para dar una respuesta al respecto consistirá en determinar el
conjunto de posibles escenarios que existen para la Corte cuando concluye que
se ha presentado un vicio de forma y éste es subsanable:
1.
El vicio de forma se presenta
en un proyecto de ley sometido a control por parte de la Corte Constitucional. Este será el caso del control automático de los
proyectos de ley estatutaria –artículos 153 y 241 n. 8 de la Constitución-; y
de los proyectos objetados por el Gobierno con fundamento en posibles de vicios
de forma –artículos 166, 167 y 241 n. 8 de la Constitución-.
2.
El vicio de forma se presenta
en una ley vigente cuya eficacia se encuentra sometida a la ocurrencia de
alguna condición. Está hipótesis
tendrá lugar en aquellas leyes que tienen un control automático por parte de la
Corte Constitucional, como son las que incorporan tratados internacionales
–artículo 241 n. 10 de la Constitución-, las leyes que convocan al pueblo a un
referendo para reformar la Constitución –artículos 378 y 241 n. 2 de la
Constitución- y aquellas que realizan dicha convocatoria con el ánimo de
integrar una asamblea constituyente –artículos 376 y 241 n. 2 de la
Constitución-.
3.
El vicio de forma se presenta
en una ley vigente que tiene plena y actual eficacia. Este será el caso de un cuerpo normativo que entró
en vigor y fue demandado por medio de acción pública de inconstitucionalidad
con base en posibles vicios de forma cometidos en su procedimiento de creación
–artículo 241 n. 4 de la Constitución-.
El
segundo paso en este análisis será determinar si se prevé una regulación
distinta para cada una de estas hipótesis.
La
respuesta es no. No se encuentra diferencia en la regulación que presenta la
Constitución, así como tampoco se deduce ninguna de las disposiciones
reglamentarias sobre el tema. El enunciado del parágrafo del artículo 241 de la
Constitución señala:
“Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento
subsanables en la formación del acto sujeto a control, ordenará devolverlo a la
autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto
observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del
acto.”
Como
se observa, la posibilidad de subsanación no se circunscribe a un determinado
acto jurídico, sino que se predica de todos aquellos que estén sujetos a
control, dentro de los que se incluyen tanto proyectos de ley, como leyes
vigentes, generen o no efectos al momento de ser controladas.
De
la misma manera, las disposiciones reglamentarias, artículos 5 y 202 de la ley
5ª de 1992, no hacen distinción al respecto; por el contrario, el artículo 202,
expresamente señala la posibilidad de subsanación en caso de leyes y actos
legislativos en cuyo procedimiento se encuentren vicios de procedimiento. En
este sentido, la mencionada norma prescribe:
“ARTÍCULO 202. VICIOS SUBSANABLES.
Cuando la Corte Constitucional encuentre, en la formación de la ley o del acto
legislativo, vicios de procedimiento subsanables, ordenará devolver el
proyecto, la ley o el acto legislativo a las Cámaras Legislativas para que, de
ser posible, enmiende el defecto observado. En este evento se dará prioridad en
el Orden del Día.”
De
esta forma un análisis gramatical descarta que a priori se establezca
alguna diferencia respecto de las posibilidades de subsanación en una u
otra situación.
Las
referencias que al respecto aporta la jurisprudencia de la Corte no conducen a
una conclusión al respecto.
En
efecto, la Corte no ha afrontado un caso en el que sea necesario plantearse si
se debe subsanar un vicio de forma de una ley que se encuentra vigente cuyas
disposiciones generan plenos efectos. Los casos en que hasta ahora se ha
ordenado la subsanación de vicios de forma corresponden a exámenes sobre
proyectos de ley o de leyes aprobatorias de tratados internacionales, las
cuales, si bien se encuentran vigentes, no generan efectos al momento del
control de constitucionalidad.
Igualmente,
aunque como regla general la argumentación que se utiliza para sustentar y
concretar las posibilidades de subsanación de vicios de forma no establece
diferencias en uno u otro caso, existen algunos ejemplos respecto de
manifestaciones concretas al respecto. Así la sentencia C-737 de 2001 manifestó:
“29. En tercer término, puede
ocurrir que exista un vicio en la formación de la ley, y éste no haya sido
convalidado, pero la Corte constate que el vicio puede ser subsanado durante la
revisión de constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Carta expresamente
establece que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta a control a
la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, ésta proceda a
subsanarlo (CP art 241 par). En esos casos, mientras se surte ese
trámite, la ley continúa vigente. Y efectivamente, en varias
oportunidades, esta Corte ha devuelto al Congreso y al Gobierno, leyes
sometidas a control para que un vicio de procedimiento fuera subsanado.”
–negrilla y cursiva ausente en texto original-
Una
referencia posterior es el Auto 136 de 2004, en donde durante el proceso de
votación de una objeción Gubernamental, una de las cámaras legislativas
incurrió en un vicio procedimental. En esa ocasión se determinó que el vicio
era subsanable y así se ordenó su corrección, sin embargo, resulta pertinente
citar los razonamientos que acompañaron esta decisión. En esta ocasión se
consagró:
“Ahora bien, esta Corporación debe realizar las
siguientes precisiones:
En primer lugar, en el presente caso no nos encontramos ante una ley ( aprobada y
sancionada ), pues de encontrarnos ante ella el análisis jurídico podría ser
distinto.
En segundo lugar, no se trata tampoco del incumplimiento del artículo 8 del Acto
Legislativo No 01 de 2003 durante el trámite inicial de los cuatro debates;
pues de ser así el análisis jurídico podría ser diferente.
En tercer lugar, el análisis efectuado se circunscribe a la aplicación y efectos
jurídicos del artículo 8 del Acto Legislativo No 01 de 2003 , durante el
trámite de la objeción presidencial y solo para este caso particular.
Así las cosas, en este caso específico y con base en
las precisiones ya anotada, la Corte considera que el vicio advertido puede ser
subsanado.”
Lo
anterior permite llegar a la conclusión que,
i)
De la lectura gramatical de la
Constitución no se desprende limitación alguna para la posibilidad de
subsanación de vicios de forma predicables de leyes que tienen plena eficacia
al momento de realizarse el control.
ii)
Si fue la opción de la
Constitución el permitir la subsanación de los vicios de forma, no encuentra
fundamento en ningún principio constitucional restringir su aplicación a
cuerpos normativos distintos de leyes con plena eficacia.
iii)
Si se argumenta un debilitamiento
del principio de validez –en cuanto se permitiría que una ley tuviera efectos
mientras se corrige un vicio descubierto y no se anularían los efectos que ésta
generó mientras existía el vicio-, esta no es razón suficiente para negar la
posibilidad de subsanación, ya que i) es la propia constitución la que
determina un término de caducidad para la acción respecto de vicios de forma
–privilegiando los principios de seguridad jurídica y eficacia por sobre el de
validez-; y ii) porque la jurisprudencia ha admitido que leyes que tienen vicios
de forma continúen vigentes durante un tiempo, que en algunos casos resulta
bastante largo –sentencia 737 de 2001 que difirió efectos por el término de
seis (6) meses y C-366 de 2011 que difirió efectos por el término de dos (2)
años-.
Por
estas razones no se encuentra argumento que permita sostener de forma general
la imposibilidad de subsanar vicios de forma cuando el análisis se realice
respecto de una ley vigente con plenos efectos jurídicos al momento del
control; por el contrario, en los casos de leyes que están generando efectos es
cuando más relevancia tendría esta posibilidad en aplicación de principios como
el de conservación del derecho y el de eficacia, los cuales ayudan a realizar
el valor seguridad jurídica dentro de nuestro ordenamiento.
Siendo
éstos los fundamentos, amplitud y límites del control de forma que realiza la
Corte, pasa la Sala a analizar los cargos de la acción.
6.
La demanda contra las leyes
1373, 1375, 1377, 1378 y 1380 de 2010
Aunque fueron formuladas diferentes acusaciones, la
Sala iniciará con el estudio del cargo que se aprecia como de mayor impacto
para los proyectos en caso de ser comprobada su realización: la falta de
publicación del decreto que convocó a sesiones extraordinarias. De encontrar
que no se presenta motivo para declarar la inexequibilidad de algún o algunos
de los proyectos discutidos, se proseguirá con los cargos relativos a la falta
de anuncio y votación del informe de conciliación; a la no publicación de los
informes de conciliación con al menos un día de anterioridad en que fueron
sometidos a votación; y a la necesidad de publicar previamente el orden del
día.
6.1. Sobre la realización de sesiones extraordinarias
cuyo decreto de convocatoria no ha sido debida y oportunamente publicado
Según lo explicó la actora, las cinco leyes que en
este caso han sido acusadas cumplieron algunas de las diligencias finales de su
aprobación por el Congreso de la República durante sesiones extraordinarias
realizadas el día 17 de diciembre de 2009, circunstancia que, a su entender,
vicia la constitucionalidad de aquellas, ya que para el momento de realizarse
tales sesiones el correspondiente decreto de convocatoria[23]
no había sido aún publicado en la forma prevista en las normas que regulan la
materia, y por esta razón, tampoco había sido conocido por el público o la
ciudadanía en general. En opinión de la demandante, las sesiones plenarias de
ambas cámaras realizadas en la referida fecha carecerían de validez, según lo
previsto en el artículo 149 superior.
Para dar solución a la acusación planteada, la Sala
debe establecer las condiciones exigidas por la Constitución y la norma
reglamentaria para la convocatoria a sesiones extraordinarias y las condiciones
en que se llevó a cabo dicha convocatoria en el caso objeto de estudio. A
partir de la confrontación de la realidad con lo exigido por las normas
parámetro se establecerá si existe o no vicio de procedimiento y, en el primer
caso, las consecuencias de éste.
6.1.1. El procedimiento de convocatoria a sesiones
extraordinarias del Congreso de la República
Respecto de las sesiones extraordinarias del Congreso
de la República la Constitución, en el artículo 138, prevé:
“También se reunirá el Congreso en sesiones
extraordinarias, por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste
señale.”
El Reglamento del Congreso sobre el particular
establece en su artículo 85:
“Son sesiones extraordinarias las que son convocadas
por el Presidente de la República, estando en receso constitucional el Congreso
y para el ejercicio de atribuciones limitadas.”
La lectura de las dos disposiciones permite extraer
los contenidos normativos que de ellas se desprenden:
i.
El Congreso podrá reunirse en
sesiones realizadas en momentos que estén fuera del calendario legislativo
ordinario.
ii.
Para la reunión válida en sesiones
extraordinarias debe mediar convocatoria del Gobierno.
iii.
El Congreso podrá sesionar de
forma extraordinaria únicamente durante el tiempo que determine el Gobierno.
iv.
Las atribuciones que el Congreso
ejerza en desarrollo de dichas sesiones son limitadas, pues se supeditan a la
agenda determinada por el Gobierno, excepto en materia de control político,
función que puede ejercer en cualquier tiempo.
Como
se estableció en la sentencia C-141 de 2010, al tratar el caso de la
convocatoria a sesiones extraordinarias para la discusión de la ley por la que
se convocaba a un referendo, el decreto que hace dicha convocatoria tiene las
características de un acto de contenido general, razón por la cual su vigencia
y eficacia debe regirse por las condiciones establecidas en el artículo 119 de
la ley 489 de 1998, que al respecto consagra:
“Articulo 119. Publicación en el Diario Oficial. A
partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos deberán
publicarse en el Diario Oficial: a) Los actos legislativos y proyectos de
reforma constitucional aprobados en primera vuelta; b) Las leyes y los
proyectos de ley objetados por el Gobierno; c) Los decretos con fuerza de ley,
los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los
demás actos administrativos de carácter general, expedidos por todos los
órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las
distintas Ramas del Poder Público y de los demás órganos de carácter nacional
que integran la estructura del Estado.”
Debe resaltarse que, como se mencionó en la sentencia
C-141 de 2010, en la sentencia C-802 de 2006 la Corte concluyó que esta
disposición aportaba uniformidad en relación con la forma de dar publicidad a
los actos administrativos de carácter general que son expedidos por la
administración. En este sentido, se manifestó que el artículo 119 de la ley 489
de 1998 fue proferido “con el doble propósito de (a) unificar los
medios de publicidad aplicable a los actos expedidos por las diferentes
entidades del Estado a fin de reconocer en el Diario Oficial un medio idóneo
para cumplir con el principio de publicidad, salvo excepciones de ley[24];
y (b) fijar una regla común frente a la publicidad de tales actos
administrativos de carácter nacional, habida cuenta de que regímenes legales
anteriores habían utilizado diferentes criterios para determinar los alcances
de dicha publicidad.”
Finalmente, el literal b) del aparte trascrito
enfatiza un aspecto fundamental en la regulación prevista por el artículo 119
de la Ley 489 de 1998: los efectos que tiene la publicidad en los actos
administrativos mencionados por este precepto, aspecto que es tratado en su
parágrafo, el cual establece:
Parágrafo. Únicamente con la publicación que de los
actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se
cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y
oponibilidad.
De
conformidad con la anterior disposición, la vigencia y oponibilidad de los
actos administrativos enunciados en el artículo 119 en comento está supeditada
a su publicidad, mediante la publicación en el Diario Oficial. Mientras esta
formalidad no sea satisfecha dichos actos no producen efectos jurídicos, pues no
están en vigor y no obligan a sus destinatarios.
Por
esta razón, en la sentencia C-141 de 2010, al estudiar un caso análogo al ahora
planteado ante la Corte se concluyó:
“Por lo expuesto la Corte considera que el Decreto
4742 de 2008 [que convocaba a sesiones extraordinarias a la Cámara de
Representantes], por tratarse de uno de los actos administrativos
enunciados en el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, no podía producir efectos
sino a partir del momento en que fue publicado en el Diario Oficial, medio que
el legislador determinó como adecuado para satisfacer la exigencia de
publicidad en nuestro sistema jurídico.”
De manera que, concluye la Sala en acuerdo con el
precedente jurisprudencial, que para que el decreto que convoca a sesiones
extraordinarias del Congreso surta efectos, éste debe estar debidamente
publicado con anterioridad a que se reúnan las cámaras legislativas en
cumplimiento de dicho mandato.
6.1.2. El procedimiento seguido para la convocatoria a
sesiones extraordinarias en el caso objeto de estudio
En el caso
objeto de estudio, y con una sola excepción[25], resulta acertado
afirmar que la aprobación en ambas cámaras del texto conciliado de cada uno de
los proyectos antecedentes a las leyes acusadas tuvo lugar durante las sesiones
extraordinarias cumplidas el 17 de diciembre de 2009, al amparo de la
convocatoria efectuada por el Gobierno mediante el Decreto 4906 del día
anterior. Estas diligencias pueden verificarse, para el caso del Senado de la
República en el acta 29, inserta en la Gaceta N° 36 de febrero 15 de 2010, y en
lo correspondiente a la Cámara de Representantes en el acta 229, publicada en
la Gaceta N° 45 de febrero 22 de 2010.
El siguiente cuadro presenta los números de páginas de
las Gacetas en las que se observa la votación y aprobación de cada uno de tales
informes de conciliación en las referidas sesiones extraordinarias:
Número de ley
Número de Proyecto
Aprobación en Senado Págs. Gaceta 36 de 2010
Aprobación en Cámara Págs. Gaceta 45 de 2010
1373 de 2010
007 de 2008 Cámara
349 de 2009 Senado
31 a 33
24 a 26
1375 de 2010
142 de 2008 Cámara
351 de 2009 Senado
10 a 13
19 a 23
1377 de 2010
001 de 2008 Cámara
286 de 2009 Senado
17 a 20
28 a 29
1378 de 2010
212 de 2008 Cámara
331 de 2009 Senado
26 a 27
1380 de 2010
055 de 2008 Cámara
346 de 2009 Senado
20 a 31
29 a 30
Ahora bien, se observa en las mismas actas recién
referidas que la reunión plenaria del Senado de la República se inició a las
12:05 a. m.[26] (página 4) y concluyó a
la 1:35 a. m. (página 36), mientras que la sesión de la Cámara de
Representantes transcurrió entre las 10:24 a. m., hora en que se abrió el
correspondiente registro (página 2) y la 1:22 p. m., momento en que la sesión
fue levantada (página 36).
Así mismo, existe constancia, mediante certificaciones
expedidas por el señor Subgerente de Producción de la Imprenta Nacional[27]
en el sentido de que el Decreto 4906 de diciembre 16 de 2009, publicado en el
Diario Oficial 47.565 de esa misma fecha, fue recibido por esa entidad a las
10:45 p. m. de ese día 16 de diciembre, y de que el referido Diario Oficial,
pese a la fecha que aparece en su encabezado, sólo estuvo a efectiva
disposición del público el lunes 21 de diciembre a partir de las 8:00 a. m.
Según estas precisiones, es claro entonces que al momento de realizarse la
sesión plenaria de cada una de las corporaciones legislativas, no se había
producido aún la efectiva publicación del correspondiente decreto de
convocatoria a sesiones extraordinarias.
De otra parte, tal como lo relató la actora, observó
el despacho del Magistrado sustanciador que, especialmente en el Senado de la
República, durante las sesiones extraordinarias celebradas el 17 de diciembre
de 2009 varios legisladores[28] expresaron dudas sobre
la validez de la convocatoria a sesiones extraordinarias a partir de dos
circunstancias: i) el hecho de haberse producido la convocación antes de
concluir las sesiones ordinarias del Congreso[29]; y ii) el hecho de no
haberse publicado debidamente el respectivo decreto antes de la hora en que se
iniciaron las sesiones extraordinarias. Se observó además que si bien estas
objeciones fueron desestimadas por el Presidente del Senado[30]
y más adelante por el entonces Ministro del Interior y de Justicia, quien se
encontraba presente en esa sesión parlamentaria[31],
esta situación fue objeto de protesta y llevó incluso a que se produjera el
retiro de la sesión de la bancada de uno de los partidos con representación en
el Congreso de la República.
De esta forma concluye la Sala que el decreto 4906 de
16 de diciembre de 2009, no fue publicado con antelación a que se celebraran
las sesiones extraordinarias que éste autorizaba.
Siendo ésta la situación pasa la Corte a analizar las
consecuencias de la misma para la validez de las leyes cuyo procedimiento
legislativo ahora se evalúa.
6.1.3. Existencia de un vicio de forma y sus
consecuencias en la validez de las leyes examinadas
En relación con estos hechos y su significación frente
a la exequibilidad o no de las Leyes 1373, 1375, 1377, 1378 y 1380 de 2010,
esta Corte estima completamente aplicable, y por lo mismo reiterará, el
precedente contenido en la antes citada sentencia C-141 de 2010. Así, frente a
lo sucedido, observa este tribunal que si bien es cierto que la mayoría de los
miembros de las cámaras legislativas pudieron enterarse de esa circunstancia
mediante la lectura que del decreto se hizo durante las horas finales de la
precedente última sesión ordinaria[32], y que en lo que atañe a
la ciudadanía existió amplia divulgación de la noticia a través de los medios
de comunicación, además de la simultánea transmisión en directo y por
televisión abierta de una de tales sesiones plenarias, ello no permite obviar
la necesidad de que el referido decreto se diera a conocer en la forma prevista
en las normas aplicables, esto es, mediante su inserción y publicación en el
Diario Oficial, previamente a la realización de las actuaciones que en él se
ordenaron.
Según se explicó en el referido fallo C-141 de 2010 y
en otros que en línea semejante lo precedieron[33], enteramente al margen
de la validez del referido acto administrativo, aspecto que a la Corte
Constitucional no le corresponde juzgar por cuanto invadiría competencias
propias de la jurisdicción contencioso administrativa, es evidente que ese
decreto de convocatoria ha de estimarse ineficaz, en cuanto no se haya cumplido
debidamente, como quedó establecido que no se cumplió, la formalidad requerida
para su oponibilidad conforme a la norma que regula la materia, esto es, el ya
citado artículo 119 de la Ley 489 de 1998, precepto cuya claridad y precisión
no deja campo a la duda sobre su obligatoriedad ni sobre la ausencia de formas
alternativas de acatamiento de esa misma regla.
Consecuencia de lo dicho es el hecho de que para el
momento en que las plenarias de ambas cámaras del Congreso ejercieron de manera
extraordinaria su función legislativa, a distintas horas del día 17 de
diciembre de 2009, no existía en realidad una válida convocatoria para ello, lo
que implica que no se cumplió el supuesto previsto en el tercer inciso del
artículo 138 constitucional.
La pregunta sobre en qué medida o qué tanto afecta
esta discrepancia entre lo exigido y lo actuado al principio democrático, que
se concreta en desarrollo del procedimiento legislativo, se responde en un
aparte del precedente contenido en la sentencia C-141 de 2010, que al respecto
consagró:
“Tal como se ha sostenido a lo largo de esta decisión,
lo que nutre de significado el procedimiento legislativo, es que se trata de la
forma de creación normativa más democrática que existe en el Estado Colombiano.
En efecto, en desarrollo del mismo se concretan, a su vez, principios como el
mayoritario, el pluralismo político y el de publicidad en la actividad de las
cámaras, los cuales aportan una legitimidad única a la fuente jurídica creada
siguiendo este procedimiento: la ley. Su realización siguiendo lineamientos
democráticos es la razón para que la ley sea la principal fuente del
ordenamiento jurídico luego de la Constitución y en la que recae la cláusula
general de competencia. Ninguna otra norma dentro del ordenamiento jurídico en
el nivel nacional es elaborada por un cuerpo democráticamente elegido, de
conformación plural y cuyo funcionamiento sea transparente de cara a sus
propios miembros y de cara a la sociedad que representa. Por esta razón resulta
esencial para la legitimidad constitucional de la ley que, además de que su
contenido no contraríe disposiciones constitucionales, ésta sea elaborada
siguiendo el procedimiento por medio del cual se concreta el principio
democrático.
La publicidad es una característica que resulta
esencial a las actividades del Congreso, más aun cuando actúa como órgano
legislativo, pues asegura que el debate de los intereses de los grupos
representados y en general de toda la sociedad, se haga de cara a ésta[34].
Adicionalmente, la necesidad de transparencia en la elaboración de la ley
constituye el fundamento para la publicidad en la creación normativa dentro del
sistema democrático y en ella radica la diferencia que existe con las normas
elaboradas por la administración, cuyo procedimiento de creación es
completamente alejado de los postulados de apertura e inclusión que el
procedimiento legislativo incorpora. Esto hace que la legitimidad de una norma
creada por medio de un procedimiento democrático sea superior a aquellas que
siguen un procedimiento que no agota estas exigencias; razón por la que la
jerarquía de la ley es superior a la de los actos administrativos.
Lo expuesto hasta el momento reafirma la conclusión
que la publicidad es un elemento esencial dentro de la actividad de creación
legislativa y que su incumplimiento afecta de forma sustancial el producto del
procedimiento legislativo.”
El argumento traído a colación resulta sustento
suficiente para concluir que, más que una simple discrepancia, se presentó un
vicio de forma en desarrollo del procedimiento de formación de las cinco (5)
leyes acusadas.
Corresponde a la Sala determinar las consecuencias que
el mismo tiene en el ordenamiento colombiano.
Con este objetivo, debe acudirse al artículo 149 de la
Constitución que prevé:
“Toda reunión de miembros del Congreso que, con el
propósito de ejercer funciones propias de la rama Legislativa del Poder
Público, se efectúa fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de
validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes
participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes.”
De acuerdo con la disposición constitucional, la
sesión del 17 de diciembre de 2010 en la que se votaron las leyes acusadas
carecería por completo de efectos, por cuanto a la misma no puede dársele
validez alguna.
Respecto de las posibilidades de corrección de este
específico vicio procedimental, encuentra la Sala que en el presente caso no es
posible subsanar el vicio que se presenta, por cuanto no es dable corregir una
manifestación de voluntad que, por expresa manifestación constitucional, carece
de cualquier atisbo de validez, en cuanto no se cumplió con el presupuesto que
investía a las cámaras de la competencia para debatir y decidir en desarrollo
de un procedimiento legislativo. Siendo esta la situación, y existiendo una
consecuencia expresamente prevista por el texto constitucional –la carencia de
validez y la imposibilidad de atribuir efectos de algún tipo- no existe
manifestación de voluntad del Congreso que deba ser corregida, por lo que no es
la subsanación una acción posible para enmendar el error cometido.
Por esta razón, la Corte encuentra que en el caso bajo
estudio se presentó un vicio que resulta insubsanable y que acarrea la
inexequibilidad por razones de forma de todas y cada una de las leyes acusadas,
por cuanto en todos los procedimientos se presentó la situación irregular.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto,
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1373 de 2010, “Por la
cual se garantiza la vacunación gratuita y obligatoria a toda la población
colombiana, objeto de la misma y se actualiza el Programa Ampliado de
Inmunizaciones (PAI)”.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1375 de 2010, “Por la
cual se establece las tasas para la prestación de servicios a través del
Sistema Nacional de Identificación y de Información del Ganado Bovino,
Sinagán”.
Tercero.- Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1377 de 2010, “Por medio
de la cual se reglamenta la actividad de reforestación comercial”.
Cuarto.- Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1378 de 2010, “Por la
cual se regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras
departamentales en lo correspondiente al descuento del impuesto para los
productores oficiales”.
Quinto.- Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1380 de 2010, “Por la
cual se establece el Régimen de insolvencia para la persona natural No
comerciante”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-685/11
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Aplicación para determinar el carácter subsanable de
un vicio de procedimiento (Salvamento de voto)/VICIO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Carácter
subsanable depende también de la oportunidad en que se configura (Salvamento de
voto)
El carácter subsanable de un vicio no depende tanto de su gravedad
como de la oportunidad en que se configuró. Esta perspectiva, derivada del
principio de instrumentalidad de las formas, advierte que el defecto podrá ser
subsanado si el proceso de formación de la voluntad legislativa se encuentra en
un grado significativo de avance y, en todo caso, si existe un trámite
susceptible de ser corregido.
VICIO POR AUSENCIA DE PUBLICACION EN DIARIO OFICIAL DE
DECRETO DE CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Resultaba subsanable (Salvamento de voto)/AUSENCIA
DE PUBLICACION DE DECRETO DE CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS EN TRAMITE
LEGISLATIVO-No configuraba un vicio insubsanable (Salvamento de
voto)
El artículo 138 de la Constitución regula las reuniones de las
cámaras legislativas y prevé que ellas pueden ser ordinarias o extraordinarias.
En este último caso, como se ha dicho anteriormente, por convocatoria del
Gobierno y durante el tiempo que este señale. A su vez el artículo 149 de la
Carta Política –cuyo sentido normativo fue reproducido en el numeral 1 del
artículo 5 de la ley 5 de 1992- señala que cualquier reunión de los miembros
del Congreso que con el propósito de cumplir funciones del poder legislativo se
lleve a efecto sin cumplir las condiciones constitucionales no tendrá validez y
los actos realizados no producirán efecto alguno. Con apoyo en esta
disposición, la mayoría de la Sala consideró que el vicio es insubsanable dado
que la reunión del Congreso en la que se aprobaron las leyes demandadas
carecería de valor y, en consecuencia, no sería posible la superación del
defecto identificado. Sin embargo, esta decisión desconoció que se encontraba
en trámite la conciliación regulada en el artículo 161 de la Constitución y que el informe de conciliación había
sido ya aprobado por el grupo de senadores y representantes que integraban la
comisión de conciliación, siendo que lo que se pretendía en las sesiones
extraordinarias era someterlo a consideración y votación de las plenarias; por
tanto, existía un trámite que podía ser objeto de saneamiento en el Congreso.
Además, la Corte no podía desconocer que se encontraban ya satisfechas las
fases estructurales del trámite legislativo en tanto se surtieron los cuatro
debates previstos en la Constitución sin infracción alguna.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN CONVOCATORIA A SESIONES
EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO-No exige
la publicación previa del Decreto de convocatoria (Salvamento de voto)/PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD EN CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO-Se
satisface con la expedición del acto de convocatoria y su comunicación a las
cámaras legislativas (Salvamento de voto)
La lectura de los artículo 138 y 200 de la Constitución, y el
artículo 85 del Reglamento del Congreso  permiten constatar que ni la
Constitución ni la ley 5 de 1992 establecen una exigencia particular –o
específica- relacionada con la publicación del decreto que convoca al Congreso
de la República a sesiones extraordinarias, y por tanto basta, conforme se
deduce de las disposiciones correspondientes, que se expida el acto de
convocatoria por parte del Presidente de la República y, una vez hecho esto,
que se surta su comunicación a las cámaras legislativas. Así, por tratarse de
un acto presidencial con destinatarios debidamente delimitados, es suficiente
con su comunicación a las cámaras del Congreso a efectos de que sus integrantes
conozcan la determinación del Presidente de la República, y en esta
oportunidad, la divulgación oportuna y adecuada del decreto que convocaba a
sesiones extraordinarias se cumplió satisfactoriamente, pues tal decreto fue
conocido por los integrantes del Congreso y con fundamento en su expedición se
adelantaron las deliberaciones que condujeron a la aprobación de las normas que
ahora han sido declaradas inexequibles.
PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Efectividad en interpretación de disposiciones que
limitan expresión de órganos representativos (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente D-8383
Demanda de inconstitucionalidad contra
las leyes 1373, 1375, 77 y 1377, 1378 y 1380 de 2010
Actor: Silvia Isabel Reyes Cepeda
Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto
A continuación presento las razones que
justifican mi desacuerdo respecto de la decisión adoptada por la mayoría en la
sentencia C-685 de 2011. Tales razones tienen como premisa o punto de partida
la consideración de acuerdo con la cual las decisiones de la Corte
Constitucional deben preservar, en cuanto ello resulte posible, las
determinaciones adoptadas por los foros de deliberación democráticamente
legitimados.
Esta orientación, fundada en el deber de
respeto al principio democrático, no desconoce el valor de los procedimientos
de formación legislativa así como tampoco las exigencias sustantivas que
determinan la validez constitucional de las leyes. Por el contrario, mi postura
se funda en la necesidad de establecer una correcta interpretación de las
disposiciones que regulan el trámite de las leyes de forma tal que dichas
disposiciones no constituyan un límite excesivo a las expresiones de los
órganos representativos.
Así las cosas, a continuación presento las
razones que han determinado mi decisión de separarme de la posición
mayoritaria.
1.    Inexistencia
de un vicio de trámite -constitucionalmente relevante- en aquellos casos en los
cuales el decreto que convoca a sesiones extraordinarias de las cámaras
legislativas, no es publicado en el Diario Oficial de manera previa al inicio
de las reuniones correspondientes
1.1 El artículo 138 de la Constitución
prevé que el Congreso se reunirá en sesiones ordinarias y extraordinarias. En
el primer caso la posibilidad de reunirse es expresión de un derecho propio al
paso que en el segundo evento requiere ser convocado por el Gobierno.
Por su parte, el artículo 200 de la
Constitución, definiendo las competencias del Gobierno en relación con el
Congreso, prevé que una de tales funciones consiste
en convocarlo a sesiones extraordinarias. A su vez, el
artículo 85 del Reglamento del Congreso define las sesiones extraordinarias
señalando que son aquellas convocadas por el Presidente de la
República, estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de
atribuciones limitadas.
1.2 La lectura de las disposiciones antes
referidas permite constatar que ni la Constitución ni la ley 5 de 1992
establecen una exigencia particular –o específica- relacionada con la
publicación del decreto que convoca al Congreso de la República a sesiones
extraordinarias. Basta, conforme se deduce de las disposiciones
correspondientes, que se expida el acto de convocatoria por parte del
Presidente de la República y, una vez hecho esto, que se surta su comunicación
a las cámaras legislativas. De otra forma dicho, al tratarse de un acto
presidencial con destinatarios debidamente delimitados, es suficiente con su
comunicación a las cámaras del Congreso a efectos de que sus integrantes
conozcan la determinación del Presidente de la República.
Una orientación similar a la expuesta fue seguida por
la Corte Constitucional en la sentencia C-015 de 1996. Allí, al evaluar si el
Consejo Nacional de Planeación había sido convocado adecuadamente en
cumplimiento de los trámites pre-legislativos, la Corte señaló:
“La censura
consignada en la demanda se relaciona con el hecho de que, según el artículo 18
de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo, éste debe ser sometido
por el Presidente de la República a la consideración del Consejo Nacional de
Planeación a más tardar el 15 de noviembre del año en que comience el
respectivo período, habiendo acontecido que en el caso sub examine el
Gobierno expidió el Decreto 2528, por el cual designaba a los miembros del
Consejo, apenas el 15 de noviembre de 1994. (…) En el artículo 3º de dicho
Decreto se dispuso que principiaría a regir a partir de la fecha de su
publicación, que tuvo lugar el 16 de noviembre del mismo año en el Diario
Oficial número 41.599. (…) De allí deduce el impugnante que para la fecha de
vencimiento del término dentro del cual ha debido someterse a consideración del
Consejo el proyecto de Plan no había Consejo alguno, pues ni siquiera había entrado
a regir el acto administrativo que lo integraba ni habían tomado posesión sus
miembros, por lo cual, a su juicio, no pudo dicho cuerpo conocer oportunamente,
como lo ordenaba la Ley Orgánica, el documento consolidado que debía estudiar.
(…) La Corte Constitucional no acepta el argumento en referencia, por varias
razones: (…) En primer lugar, para los fines de la integración del Consejo
Nacional de Planeación y del cumplimiento de la tarea consultiva que le fue
encomendada por la Carta, resulta irrelevante la fecha en la cual haya
sido publicado el decreto por el cual se hicieron las designaciones
correspondientes en cuanto a los miembros del Consejo, pues el acto de que se
trata es de carácter subjetivo, por lo cual bastaba su expedición y comunicación
a los interesados para que surtiera efecto respecto de ellos, siendo la
publicación oficial un requisito indispensable apenas para el conocimiento de
terceros. Ello se infiere de lo dispuesto en la Ley 57 de 1985, que
exige la publicación de los actos que creen situaciones jurídicas impersonales
-no de los que generan situaciones subjetivas- para que comiencen a surtir
efectos.” (Subrayas y negrillas no hacen parte del texto original)
1.3 Las normas que disciplinan este
importante asunto no contemplan como requerimiento formal para la validez,
vigencia u oponibilidad de la convocatoria a sesiones extraordinarias, la
publicación del decreto en el Diario Oficial en tanto se trata de una expresión
de voluntad de la que no puede predicarse carácter general en tanto su
propósito consiste en habilitar la reunión extraordinaria de los Congresistas.
Cabe señalar, en estrecha conexión con lo
anterior, que el artículo 119 de la ley 489 de 1998 prescribe, al ocuparse de
los actos del poder ejecutivo, que requerirán publicación en el Diario Oficial
aquellos que tengan un carácter general. En efecto, el literal c) del artículo
119 prevé que serán objeto de publicación los
decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas
por el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos de carácter
general expedidos por todos los
órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las
distintas Ramas del Poder Público.
1.4 Ahora bien si se admitiera que el
artículo 119 de la ley 489 de 1998 constituye el fundamento jurídico para
considerar contrario al ordenamiento constitucional el decreto de convocatoria
a sesiones extraordinarias, ello implicaría una inversión del sistema de
fuentes colombiano en tanto se definiría como parámetro de constitucionalidad
una disposición legislativa que, de ninguna manera, se integra o se ha
integrado al denominado bloque de constitucionalidad.
1.5 La publicidad de los actos de los
órganos estatales resulta esencial para el correcto funcionamiento de la
democracia y, en consecuencia, es problemático admitir la producción de efectos
de un acto normativo en ausencia completa de divulgación. Sin embargo, de allí
no se deriva que desde la perspectiva constitucional y en ausencia de un
mandato específico previsto en la Carta Política, sea la publicación en el
Diario Oficial la única forma en que puede satisfacerse la exigencia referida.
En esta oportunidad, la divulgación
oportuna y adecuada del decreto que convocaba a sesiones extraordinarias se
cumplió satisfactoriamente. Tal decreto fue conocido por los integrantes del
Congreso y con fundamento en su expedición se adelantaron las deliberaciones
que condujeron a la aprobación de las normas que ahora han sido declaradas
inexequibles.
La convocatoria del Congreso a sesiones
extraordinarias fue llevada a cabo de forma constitucionalmente adecuada para
alcanzar los fines que con ella se persiguen. En efecto, los objetivos
adscritos al conocimiento del referido decreto son diferentes a los propósitos
que se vinculan a la publicidad de normas de carácter general. La convocatoria
a sesiones extraordinarias es una disposición instrumental del proceso
legislativo cuyo escrutinio público, atendiendo su finalidad, puede cumplirse
adecuadamente cuando habiendo satisfecho los requisitos formales para su
expedición, los congresistas pueden conocerlo.
1.6 Así las cosas debe afirmarse que la
falta de publicación en el Diario Oficial del decreto presidencial de
convocatoria a sesiones extraordinarias de las cámaras legislativas, no
configura un vicio de trámite. Para la validez de estas sesiones, la
Constitución Política y el Reglamento del Congreso exigen (i) la expedición de
un acto de convocación del Presidente de la República y (ii) su debida
comunicación a las cámaras concernidas. Siendo el Senado de la República y la
Cámara de Representantes los destinatarios del decreto de sesiones
extraordinarias, basta la debida comunicación a ellos, sin que se encuentre
jurídicamente requerida su publicación en el Diario Oficial dado que no se
trata de un acto general.
1.7 La
decisión de inexequibilidad de las leyes demandadas por vicios formales se basa
en la imposición de un requisito de forma jurídicamente inexigible, dando
preferencia a un requisito de trámite previsto para otros actos administrativos
e inaplicando infundadamente el principio pro legislatore, con base en
el cual esta Corporación ha avalado el trámite de numerosas leyes.
2.    La
ausencia de publicación en el diario oficial del decreto que convoca a sesiones
extraordinarias para la votación del texto conciliado constituye un vicio
subsanable.
2.1 Admitiendo solo en gracia de discusión
que la ausencia de publicación en el Diario Oficial del decreto que convoca a
sesiones extraordinarias implica un vicio en el proceso legislativo, es
necesario afirmar que se trata de un defecto subsanable por las siguientes
razones:
2.1.1 El carácter subsanable de un vicio
no depende tanto de su gravedad como de la oportunidad en que se configuró.
Esta perspectiva, derivada del principio de instrumentalidad de las formas,
advierte que el defecto podrá ser subsanado si el proceso de formación de la
voluntad legislativa se encuentra en un grado significativo de avance y, en
todo caso, si existe un trámite susceptible de ser corregido.
2.1.2 El artículo 138 de la Constitución
regula las reuniones de las cámaras legislativas y prevé que ellas pueden ser
ordinarias o extraordinarias. En este último caso, como se ha dicho
anteriormente, por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que este
señale. A su vez el artículo 149 de la Carta Política –cuyo sentido normativo
fue reproducido en el numeral 1 del artículo 5 de la ley 5 de 1992- señala que
cualquier reunión de los miembros del Congreso que con el propósito de cumplir
funciones del poder legislativo se lleve a efecto sin cumplir las condiciones
constitucionales no tendrá validez y los actos realizados no producirán efecto
alguno.
Con apoyo en esta disposición, la mayoría
de la Sala consideró que el vicio es insubsanable dado que la reunión del
Congreso en la que se aprobaron las leyes demandadas carecería de valor y, en
consecuencia, no sería posible la superación del defecto identificado. Dijo lo
siguiente:
“Respecto de las posibilidades de corrección de este
específico vicio procedimental, encuentra la Sala que en el presente caso no es
posible subsanar el vicio que se presenta, por cuanto no es dable corregir una
manifestación de voluntad que, por expresa manifestación constitucional, carece
de cualquier atisbo de validez, en cuanto no se cumplió con el presupuesto que
investía a las cámaras de la competencia para debatir y decidir en desarrollo
de un procedimiento legislativo. Siendo esta la situación, y existiendo una
consecuencia expresamente prevista por el texto constitucional –la carencia de
validez y la imposibilidad de atribuir efectos de algún tipo- no existe
manifestación de voluntad del Congreso que deba ser corregida, por lo que no es
la subsanación una acción posible para enmendar el error cometido.”
La perspectiva de la mayoría parece entonces aplicar
la regla definida por la jurisprudencia de esta Corporación[35]
de acuerdo con la cual en los eventos en los que se ha pretermitido un trámite
legislativo de tal manera que es inexistente, resulta improcedente impartir una
orden orientada a que se subsane.
2.1.3 Tal argumentación desconoce dos elementos de
gran importancia para la solución de este caso.
En primer lugar, el trámite de conciliación regulado
en el artículo 161 de la Constitución se encontraba en curso. El informe de
conciliación había sido ya aprobado por el grupo de senadores y representantes
que integraban la comisión de conciliación y lo que se pretendía en las
sesiones extraordinarias era someterlo a consideración y votación de las
plenarias. Esta fase de la conciliación no constituye un apéndice irrelevante
de este procedimiento sino que, por el contrario, se erige en una condición
necesaria para la aprobación del proyecto de ley en aquellos eventos en los
cuales los textos aprobados en una y otra cámara difieren. Así las cosas,
existía un trámite que podía ser objeto de saneamiento en el Congreso a pesar
de que la reunión fuera llevada a efecto sin el cumplimiento de las condiciones
constitucionales previstas.
En segundo lugar, la Corte no podía desconocer que se
encontraban ya satisfechas las fases estructurales del trámite legislativo en
tanto se surtieron los cuatro debates previstos en la Constitución y de la
ausencia de publicación en el Diario Oficial de convocatoria antes del inicio
de las sesiones extraordinarias no se produjo infracción alguna (i) de la regla
de mayoría, (ii) del deber de proteger a las minorías o (iii) de las normas que
amparan la transparencia o publicidad del proceso legislativo.
2.2 Afirmar entonces que no existía voluntad del
Congreso a pesar del avance en el trámite legislativo y el estado del proceso
de conciliación no solo se opone a lo realmente ocurrido sino que también
desconoce que la conciliación se encuentra compuesta por etapas estrechamente
vinculadas una de las cuales –la regulada en el inciso primero del artículo
161- había concluido. En consecuencia existía ya un trámite que podía ser
subsanado que se encontraba precedido de las decisiones mayoritarias en las
comisiones y plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.
En consecuencia se trataba de un defecto subsanable y
se imponía entonces su devolución al Congreso.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO  DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON PINILLA PINILLA
A LA SENTENCIA C-685/11
Referencia: Expediente D-8383.
Demanda de inconstitucionalidad contra i) la Ley 1373
de 2010, “por la cual se garantiza la vacunación gratuita y obligatoria a
toda la población colombiana, objeto de la misma y se actualiza el Programa
Ampliado de Inmunizaciones (PAI)”; ii) la Ley 1375 de 2010, “por la cual
se establecen las tasas por la prestación de servicios a través del Sistema
Nacional de Identificación y de Información del Ganado Bovino, SINIGAN”;
iii) la Ley 1377 de 2010, “por medio de la cual se reglamenta la actividad
de reforestación comercial”; iv) la Ley 1378 de 2010, “por la cual se
regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en
lo correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”,
v) la Ley 1380 de 2010, “por el cual se establece el Régimen de Insolvencia
para la Persona Natural no Comerciante”.
Magistrado ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Con el acostumbrado respeto
por las decisiones de la Corte Constitucional, y teniendo en cuenta que la Sala
Plena no acogió el proyecto de fallo que en relación con este asunto presenté a
su consideración, comedidamente me permito presentar las razones que me llevan
a apartarme de la decisión finalmente adoptada, las cuales he extractado de la
referida ponencia.
En mi ponencia, previo el análisis de todas las
incidencias planteadas por la actora respecto del trámite de estas cinco leyes,
que podrían causar su inexequibilidad, así como del carácter subsanable o no de
los vicios denunciados, propuse a la Sala Plena devolver al Congreso de la
República cuatro de esas leyes, para que si así lo decidían las cámaras, se
procediera a la subsanación de los errores incurridos durante los respectivos trámites.
Solo en el caso de la Ley 1377 de 2010 mi propuesta fue la de declararla
inexequible, al encontrar, oficiosamente, en atención a lo previsto en el
artículo 46 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de
Justicia), que en razón a su temática, la referida ley debía haber sido objeto
del trámite de consulta previa, razón por la cual, la sola subsanación de los
vicios de forma encontrados dejaría aun pendiente el referido problema, razón
por cual, tarde o temprano, esta ley habría de ser declarada inexequible.
Para arribar a estas resoluciones la ponencia que
presenté a consideración de la Sala indagó por la comprobación fáctica de los
distintos vicios alegados, cumplido lo cual procedió a analizar el carácter
subsanable o no de aquéllos, encontrando que todos los defectos encontrados
tendrían este carácter, por lo cual consideré viable ofrecer al Congreso de la
República la oportunidad de enmendar las varias irregularidades acaecidas
dentro del trámite de estas leyes.
Por su parte, la postura finalmente asumida por la
Sala Plena, de la cual me aparto, se concentró en uno solo de tales defectos,
el relativo a la aprobación de los informes de conciliación por parte de las
plenarias en las sesiones extraordinarias del día 17 de diciembre de 2009, cuyo
decreto de convocatoria no fue oportunamente publicado. Previa comprobación de
este hecho, la Sala consideró que se trataba de un vicio insubsanable, por
tratarse de una ocurrencia encuadrable en la hipótesis prevista en el artículo
149 superior, y a partir de ello declaró la inexequibilidad de todas las leyes
demandadas.
Dado que el análisis previo a tal conclusión reconoció
el hecho de que, aun cuando se trata de una ocurrencia poco frecuente, es
posible considerar como subsanables los vicios generados durante el trámite de
aprobación de leyes ordinarias no sujetas a un trámite de control automático, y
por lo mismo vigentes, como también se hacía en la ponencia que no fue acogida
por la mayoría[36], mi disenso frente al
fallo C-685 de 2011 se limita, en lo relativo a su parte considerativa, al
punto según el cual el defecto analizado, sobre la irregularidad de las
sesiones extraordinarias, resultaba insubsanable.
Este puntual desacuerdo tiene, sin embargo, gran
impacto en la resolución finalmente adoptada, que fue la de declarar
inexequibles las cinco leyes que en este caso fueron acusadas, con lo que se
desatendió el principio de conservación del derecho usualmente observado por la
jurisprudencia de esta corporación en casos semejantes al presente[37],
conforme al cual, siempre que ello resulte posible, debe procurarse una
solución que mantenga vigente la obra del poder legislativo.
En esta perspectiva, como lo sostuve tanto en el
proyecto original como durante la discusión del caso ante la Sala Plena,
considero que el vicio de trámite que dio lugar a la declaratoria de
inexequibilidad de estas leyes era claramente subsanable, de conformidad con
las reglas que a ese respecto ha trazado y aplicado esta corporación[38].
Una de las razones conducentes a esta decisión es el hecho de que tal error se
presentó una vez concluidos de manera satisfactoria la totalidad de los cuatro
debates previstos en el artículo 157 superior, lo que tiene dos consecuencias
frente a tales reglas: de una parte, que el vicio acaeció en etapa
relativamente tardía del trámite legislativo, con lo cual su subsanación no
suponía la repetición de una parte considerable de aquel trámite; de otra, que
en virtud de tal avance, podría considerarse adecuadamente conformada la
voluntad democrática del órgano legislativo, lo que hacía aconsejable proceder
a la subsanación de aquella parte final del trámite, que resultaba afectada por
el defecto encontrado.
Así las cosas, reitero mi convicción de que, en
cumplimiento del mandato contenido en el parágrafo del artículo 241 del texto
constitucional, la Corte ha debido ordenar la devolución de estas leyes al
Congreso de la República para proceder a la subsanación de sus respectivos vicios
de trámite en la forma prevista en la referida norma.
De otra parte, como también propuse, una vez superado
este punto era del caso contemplar la posibilidad de que así mismo se
subsanaran los demás vicios encontrados, lo que bajo similares consideraciones,
era igualmente posible. Empero, la Corte no llegó a ocuparse de ello, al
considerar que aquel primer hallazgo, unido a su carácter insubsanable, hacía
irrelevante el estudio de las demás glosas propuestas por la actora. Por mi
parte, considero que era procedente el análisis de todas ellas, y que en todos
los casos se trataba de situaciones susceptibles de ser subsanadas, lo que
hubiera permitido evitar la declaración de inexequibilidad de 4 de estas leyes.
Finalmente, considero que en el presente caso la Sala
llegó a la conclusión ya reseñada como producto de su reticencia frente a dos
situaciones que, sin embargo, son plenamente factibles: i) de una parte, la
posibilidad de extender el estudio de constitucionalidad más allá de los
aspectos planteados por el actor, como de manera inequívoca lo autoriza y lo
ordena el artículo 46 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia,
situación que pese a esa clara previsión legal, reconozco que ha sido marginal
e inusual; ii) de otra, la necesidad de afrontar las circunstancias especiales
que surgirían en caso de ordenarse la devolución al Congreso para su eventual
subsanación de leyes ya vigentes, posibilidad frente a la cual, como la misma
sentencia de la cual discrepo lo reconoce, no existe impedimento ni restricción
alguna en el texto superior.
Dado que la Sala Plena no acogió mi propuesta en torno
a estos aspectos y optó, en mi entender de manera innecesaria, por declarar la
inexequibilidad de todas estas leyes, salvo mi voto en relación con esta decisión.
Con mi acostumbrado y profundo respeto,
Fecha
ut supra
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
[1] En el texto original de la Ley 1378 de 2010 aprobada por el
Congreso y sancionada por el Presidente de la República aparecía a partir de
este punto el texto “hasta tanto se logre la cobertura universal y la
unificación del Plan Obligatorio de Salud en el respectivo Departamento”,
el cual fue declarado inexequible mediante sentencia C-469 de 2011 (M. P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub).
[2] Con la sola excepción del proyecto 212 de 2008 Cámara – 331 de
2009 Senado, antecedente de la Ley 1378 de 2010, cuyo informe de conciliación
fue votado y aprobado por la plenaria del Senado en la sesión ordinaria del día
16 de diciembre de 2009.
[3] Según explica, el informe se publicó en la Gaceta 1299 del 15
de diciembre de 2009 y fue aprobado por la plenaria del Senado en la sesión
ordinaria del día 16 de diciembre de ese año; y se publicó en la Gaceta 1311
del 16 de diciembre de 2009, siendo luego aprobado por la plenaria de la Cámara
de Representantes en la sesión extraordinaria del día siguiente, 17 de
diciembre de 2009.
[4] Cita el acta 27 del 15 de diciembre de 2009 en lo que concierne
a la plenaria del Senado de la República y el acta 228 del 16 de diciembre de
2009 de la plenaria de la Cámara de Representantes.
[5] En relación con la publicación de los informes de conciliación,
señala que si bien las Gacetas 1312 y 1313 en las cuales se publicaron varios
de esos informes llevan fecha del 16 de diciembre de 2009, obra en el
expediente prueba de que su impresión concluyó y los respectivos diarios fueron
puestos a disposición del público en la mañana del día 17 de diciembre, esto
es, incluso después de la efectiva aprobación de esos informes en la plenaria
del Senado, lo que ocurrió en las primeras horas de la madrugada de ese mismo
día.
[6] Verbigracia, el cargo en las acciones públicas de
inconstitucionalidad; los vicios de procedimiento en el caso de actos
legislativos, leyes que convocan a referendo y leyes que convocan a una
asamblea nacional constituyente; el presunto vicio señalado en las objeciones
gubernamentales, entre otros.
[7] El concepto de normas parámetro ahora presentado que hace referencia a
todas las normas que contienen exigencias de procedimiento para la creación de
cuerpos normativos, entre las cuales se cuentan la Constitución y el reglamento
del Congreso. En este sentido, sentencia C-737 de 2001.
[8] En este sentido pueden verse, especialmente, las sentencias C-737 de
2001, C-760 de 2001 y C-141 de 2010.
[9] “Corte Constitucional, C-760 de 2001, precitada.”
[10] En este sentido Manuel Aragón Reyes
en Constitución, democracia y control, México, Instituto de
Investigaciones Jurídicas UNAM, Serie Doctrina Jurídica No. 88, 2002, p. 36 y
s.s.
[11] Por esta razón Kelsen afirmaba que entre más exigente sea la mayoría
menor será la limitación de la libertad individual. En este sentido manifestó
que “el principio de mayoría absoluta significa la aproximación
relativamente mayor a la idea de libertad” KELSEN Hans, “El problema del
parlamentarismo” en Escritos sobre la democracia y el socialismo, Ed. Debate,
Madrid, 1988, p. 99.
[12] Esta es la razón que anima a Rodríguez-Zapata a considerar que “Las
decisiones públicas trascendentales deben ser fruto de un debate público y
prolongado en el que aparezcan todos los puntos de vista, se expongan todos los
argumentos y se otorgue el justo valor a todos los intereses encontrados”. Sólo
de esta forma, apunta, se puede convertir en voluntad institucional la voluntad
social.” Al respecto RODRÍGUEZ-ZAPATA Jorge, Sanción, promulgación y
publicación de las leyes, Ed. Tecnos, 1987, Madrid, p. 20.
[13] Esta Corte ha
señalado que, a pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir
firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de criterios entre
ellos, la falta de firma de quienes que se apartaron de la posición
mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento, pues esa
situación "no tiene la suficiente entidad para viciar la
legitimidad de la publicación del informe ponencia para segundo debate. En
efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al punto de
torpedear el proceso legislativo, a través de conductas negativas que
desvirtúan la función legislativa”. Sentencia C-055 de 1995. MP Alejandro Martínez
Caballero, fundamento 8.
[14] Corte Constitucional, Sentencias C-055 de 1996, C-162 de 1999, C-662
de 2000, C-836 de 2002 y C-319 de 2006, entre otras.
[15] Sentencia C-737 de 2001. MP Eduardo Montealegre Lynett, Fundamento 28.
En el mismo sentido, ver la sentencia C-872 de 2002 y el auto 170 de 2003.
[16] Ibídem.
[17] Sentencia C-816 de 2004, consideración n. 121.
[18] En este sentido, puede verse el Auto 029 de 1995. En aquella
ocasión se estudió el incumplimiento del término mínimo entre los debates
realizados en una y otra cámara legislativa; al comprobar la existencia del
vicio se ordenó su subsanación, para lo cual se manifestó:
“Considera la
Corte, sin embargo, que el vicio en mención es subsanable, por cuanto es
factible repetir el segundo debate en la Cámara, teniendo en cuenta que, para
los proyectos de leyes ordinarias y, en concreto, para los referentes a la
aprobación de tratados internacionales, no se exige que su aprobación se
produzca durante una sola legislatura.
Nada obsta,
entonces, para que se aplique el parágrafo del artículo 241 de la Constitución,
ordenando que el proyecto se devuelva al Congreso de la República y se apruebe
en segundo debate en la Cámara de Representantes.”
[19] Ver, entre otras, las sentencias C-555
de 2000.
[20] Sentencia
C-203 de 1995. MP José Gregorio Hernández Galindo. Consideración C.
[21] Cfr., Corte Constitucional, Autos 013 de 2007, 053 de 2007, 078
de 2007, 119 de 2007, 232 de 2007 y 126 de 2008, entre otras decisiones.
[22] Lo que se debe a diferentes factores, entre otros, a reformas
constitucionales que han agregado exigencias procedimentales en la elaboración
de las leyes; a comprensión de la interpretación de la Corte Constitucional
respecto de un aspecto procedimental (verbigracia, el tiempo que debe
trascurrir entre debates); a nuevas conductas en desarrollo del debate
legislativo por parte de los Congresistas, etc.
[23] Decreto 4906 de 2009.
[24] Se debe analizar la disposición indicada en
concordancia con el artículo 108 de la ley 510 de 1999 sobre los actos de
emitidos por la Superintendencia Bancaria y el artículo 51 de la ley 31 de
1992, relacionada con el Banco de la República, que permite que la publicidad
de estas entidades se surta conforme a boletines propios. También debe
consultarse el artículo 5 de la ley 57 de 1985 con respecto a los actos de
carácter territorial.
[25] El informe de conciliación del proyecto 212 de 2008 Cámara / 331 de
2009 Senado, antecedente de la Ley 1378 de 2010 fue aprobado por la plenaria
del Senado en la última sesión ordinaria del 16 de diciembre de 2009, pero en
la Cámara de Representantes sí fue aprobado durante la sesión extraordinaria del
día siguiente.
[26] El texto dice 12:05 p. m., lo que indicaría que la sesión se
inició pasado el mediodía, sin embargo, se advierte que posiblemente se trata
de un error, y que la sesión se inició inmediatamente después de la media noche
en que comenzó el día 17 de diciembre de 2009, pues en la parte final de esa
acta se lee que la sesión se levantó a la 1:35 a. m., decretándose un receso
hasta las 11 a. m.
[27] En relación con este aspecto obran en el expediente dos
distintas certificaciones de contenido equivalente, la primera de fecha 8 de
noviembre de 2010 (folio 170) emitida a solicitud de la actora Silvia Isabel
Reyes Cepeda por quien para esa fecha ocupaba el referido cargo y la segunda de
fecha 21 de febrero de 2011 (folio 203) emitida en cumplimiento de lo ordenado
por el Magistrado sustanciador mediante auto de febrero 11 de 2011 por el
titular de ese cargo (Subgerente de Producción).
[28] Entre ellos los Senadores Luis Carlos Avellaneda Tarazona,
Guillermo García Realpe, Juan Manuel Galán Pachón, Mauricio Jaramillo Martínez,
Germán Antonio Aguirre Muñoz y Alfonso Valdivieso Sarmiento y el Representante
Juan Carlos Valencia Escobar.
[29] La sentencia C-141 de 2010 (M. P. Humberto Antonio Sierra
Porto) aclaró que la expresión “estando en receso constitucional el
Congreso” que se emplea en el artículo 85 del Reglamento del Congreso en la
definición de cuáles sesiones son extraordinarias, se refiere al momento para
el cual se convocan tales sesiones y no al momento en que se produce la
convocatoria, como en este caso parecían entenderlo algunos de los Senadores
inconformes.
[30] Acta 29 de 2009 de la plenaria del Senado. Ver página 7 de la
Gaceta 36 de febrero 15 de 2010.
[31] Acta 29 de 2009 de la plenaria del Senado. Ver página 14 de la
Gaceta 36 de febrero 15 de 2010.
[32] La Corte se refiere a las sesiones realizadas el miércoles 16
de diciembre de 2009, la del Senado de la República documentada a través del
acta 28, publicada en la Gaceta N° 47 de febrero 23 de 2010, y la de la Cámara
de Representantes en el acta 228, publicada en la Gaceta N° 50 de marzo 3 de
2010. El Decreto 4906 de ese día fue leído en la plenaria del Senado después de
las 10:45 p. m., según consta en la página 124 de la referida Gaceta No 47,
mientras que en la plenaria de la Cámara se leyó después de las 9:32 p. m.,
según puede verificarse en la página 138 de la referida Gaceta N° 50 de 2010.
[33]  Entre ellos las sentencias C-957 de 1999 y C-802 de 2006.
[34] En este sentido resulta pertinente una reflexión que al respecto
realizó Kelsen al manifestar “Dicho procedimiento crea garantías para que
los distintos intereses de los grupos representados obtengan la palabra y
puedan manifestarse como tales en un debate público” KELSEN Hans, “El
problema del parlamentarismo” en Escritos sobre la democracia y el
socialismo, Madrid, Ed. Debate, 1988, p. 100.
[35] En la sentencia C-737 de 2001 la Corte Constitucional señaló: “Con todo, la Corte precisa que en cada una de las anteriores hipótesis, la posibilidad de saneamiento
que otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable;
en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio,
que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento
legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el
procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya
cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento, puesto que la
omisión de éstas -por ejemplo, la pretermisión de los debates ante alguna de
las Cámaras legislativas-, hace imposible hablar de un procedimiento
legislativo como tal -y, en consecuencia, impide considerar la omisión
respectiva como un vicio-. En efecto, en esos eventos no habría propiamente un
vicio del procedimiento en la formación de la ley sino una ausencia o
inexistencia de procedimiento, que no puede ser subsanada. Por lo
mismo, es imposible catalogar como “saneamiento” lo que, en realidad, equivale
a la repetición de toda una etapa del trámite legislativo, ya que de lo
contrario, se terminaría por burlar los mismos fines sustantivos que el
principio de instrumentalidad de las formas pretende preservar.” (Negrillas y
subrayas no hacen parte del texto original)
[36] El proyecto destacaba el hecho de que si bien en la mayoría de los
casos en que este tribunal ha ejercido la facultad prevista en el parágrafo del
241 superior, los vicios encontrados afectaban normas sujetas a control
automático, entre ellas leyes aprobatorias de tratados internacionales o
proyectos de ley estatutaria, así como proyectos de ley objetados por el
Presidente de la República, no existe impedimento para que ello ocurra también
frente a leyes ordinarias y plenamente vigentes, como de hecho se ha
contemplado en numerosas ocasiones, entre ellas en los fallos C-055 de 1995,
C-557 de 2000, C-737 y C-760 de 2001, C-872 de 2002, C-473 y C-797 de 2004.
[37] Cfr. entre otras las sentencias C-065 de 1997 (M. P. Jorge Arango
Mejía y Alejandro Martínez Caballero), C-038 de 2006 (M. P. Humberto Antonio
Sierra Porto), C-078 de 2007 (M. P. Jaime Córdoba Triviño), C-060 de 2008 (M.
P. Nilson Pinilla Pinilla) y C-486 de 2009 (M. P. María Victoria Calle Correa).
[38] Ver entre otros, solo entre las decisiones más recientes, los
autos A-081 de 2008, A-343 de 2009 y A-210 de 2010.