T-565-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-565/94
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Controversia
sobre régimen laboral
La controversia
sobre el régimen salarial aplicable a los funcionarios de la Fiscalía General
de la Nación que no se acogieron a las nuevas disposiciones laborales es, prima
facie, un asunto de orden legal, ajeno a la competencia de los jueces de
tutela. La discusión en torno a la debida interpretación de normas de inferior
jerarquía que consagran derechos legales no exhibe, en principio, relevancia
constitucional directa, que ofrezca un sustento jurídico suficiente con miras a
incoar la protección inmediata de los derechos fundamentales. La hipótesis de
una vulneración directa de los derechos fundamentales de los petentes tendría
únicamente sustento, y habilitaría el ejercicio de la acción de tutela, si es
posible demostrar que la interpretación de las normas realizada por la
autoridad pública demandada es ostensiblemente irrazonable, y que la
interpretación propuesta por los interesados es la única admisible a la luz del
texto constitucional. Bastaría entonces analizar si existe por lo menos una
interpretación razonable contraria a la propuesta por los peticionarios para
concluir que el problema aqui discutido no es de carácter constitucional sino
legal, siendo improcedente la acción de tutela.
ACCION DE TUTELA
CONTRA INTERPRETACION DE NORMAS-Improcedencia
El asunto
debatido exhibe naturaleza legal y su resolución corresponde a los jueces
ordinarios. La presunta discriminación auspiciada por la autoridad pública
demandada no tiene origen exclusivamente en la interpretación que hace de las
normas salariales, sino en la propia normatividad dictada en desarrollo de la
Ley 4a. de 1992 que establece un beneficio adicional para unos funcionarios y
no para otros, pese a que, en principio, pertenezcan a una misma categoría
salarial. Una y otra actuación, el acto ejecutivo y el acto legislativo,
afectan a la generalidad de los servidores públicos con régimen salarial
ordinario vinculados a la Fiscalía y su constitucionalidad puede ser
controvertida ante las autoridades judiciales competentes.
PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD EN LA APLICACION E INTERPRETACION DE FUENTES FORMALES DE DERECHO
El principio de
favorablidad para el trabajador en caso de duda en la aplicación e
interpretación de las fuentes formales de derecho, no convierte el problema
aquí planteado en un asunto constitucional, pese a ser de obligatoria
observancia por el juez ordinario en la resolución de los controversias
jurídicas concretas.
DERECHOS DE RANGO
LEGAL-Incremento salarial/MEDIO
DE DEFENSA JUDICIAL/ACCION DE TUTELA-Improcedencia
Los derechos
presuntamente desconocidos con la conducta omisiva de la autoridad pública son
definitivamente de rango legal. La violación de derechos fundamentales, de
haberse producido, sería indirecta o consecutiva y no, como se pretende,
inmediata y manifiesta. De aceptarse la procedencia de la acción de tutela en
estos casos, por ser el medio de defensa más eficaz, ésta vendría a sustituir a
la casi totalidad de las acciones y recursos legales. El reconocimiento de
derechos legales litigiosos, en este caso, el derecho a un incremento salarial
adicional y a una específica escala de salarios, debe, por tanto, plantearse
ante los jueces ordinarios competentes.
DICIEMBRE 06 DE 1994
Ref.: Expediente
T- 44011
Actor: ANTONIO
OMAR BEDOYA NOREÑA
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Temas:
- Interpretación
de normas de rango legal
- Igualdad ante
la ley
- Derecho a la
subsistencia
- Procedencia de
la acción de tutela
La Sala Tercera de
Revisión  de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
tutela número T-44011 promovido por ANTONIO OMAR BEDOYA NOREÑA, contra el Jefe
Administrativo y Financiero de la Fiscalía General de la Nación, Seccional
Antioquia.
ANTECEDENTES
1.  ANTONIO OMAR
BEDOYA NOREÑA interpone acción de tutela contra el Jefe Financiero y
Administrativo de la Fiscalía General de la Nación, Seccional Antioquia, doctor
Vicente Fernández, con fundamento en los siguientes hechos.
2. El peticionario
es empleado de la Fiscalía General de la Nación. Afirma que no se acogió al
nuevo régimen laboral regulado en el Decreto 2699 de 1991 - Estatuto Orgánico
de la Fiscalía -, sino que optó por continuar con el régimen laboral
correspondiente a los antiguos funcionarios de Instrucción Criminal, según la
facultad establecida en el artículo 64, parágrafo, numeral 3.
3. El actor
considera que se vulneran sus derechos fundamentales al trabajo,  a la igualdad
y a una vida digna, y se desconoce la prohibición de la trata de seres humanos,
por las omisiones de la autoridad pública, consistentes en:
3.1. La negativa,
desde 1993, de cancelar el incremento salarial del 2.5 % sobre la asignación
básica mensual, a que se refiere el artículo 17 del Decreto 057 de 1993. El
artículo 17 establece:
"En
desarrollo con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4a. de
1992, los empleados de la Rama Judicial que opten por el régimen establecido en
el presente Decreto tendrán derecho a un incremento del dos punto cinco por
ciento (2.5%) sobre la asignación básica mensual que tenían a 31 de diciembre
de 1992, sin perjuicio de los incrementos decretados por el Gobierno para el
año 1993".
3.2 La negativa de
dar aplicación al Decreto 84 de 1994, "por el cual se fijan la escala de
asignación básica para los empleos de la Fiscalía General de la Nación y se
dictan otras disposiciones en materia salarial", actualmente vigente.
4. Manifiesta que el
funcionario demandado justifica su omisión en una circular expedida por la
Fiscalía General de la Nación, la cual va en contra de disposiciones
superiores.
"Permitir
que en el país se siga legislando por circulares, directivas o meros conceptos
que no son de obligatorio cumplimiento. ES PERMITIR EL SOMETIMIENTO DE LOS
ADMINISTRADOS A UNA TRATA DE SERES HUMANOS SEGUN LOS CAPRICHOS DEL FUNCIONARIO
QUE INTERPRETA POR ENCIMA DE LA LEY, y en materia trascendental como la
laboral, donde sus normas son consideras como de orden público, no pueden
permitir los señores Jueces el abuso del Derecho, el abuso del poder mediante
esta clase de interpretaciones que burlan abiertamente el derecho al trabajo
consagrado en el artículo 25 de la Constitución Nacional, porque el derecho al
trabajo no es solamente la posibilidad de tener un trabajo en condiciones
dignas y justas sino también de obtener la remuneración legal consagrada para
el mismo".
5. El peticionario
interpone la acción de tutela, ya que "es el medio objetivamente más
eficaz para la protección de los derechos fundamentales, pues de someter esta
reclamación a la vía Contencioso Administrativa, donde tocaría esperar un
promedio de 7 años para ver el resultado, sería iluso pensar en justicia".
6. Solicita se
ordene al Jefe Financiero y Administrativo de la Fiscalía cancelarle el 2.5%
mensual sobre la asignación devengada con retroactividad al 1º de Enero de
1993. Pretende igualmente que se ordene el reconocimiento de su salario, a
partir del 1º de Enero de 1994, según lo previsto en el Decreto 084 de 1994, se
disponga lo correspondiente para cubrir la respectiva retroactividad y se
advierta al funcionario para que no vuelva a repetirse esa conducta.
7. El Juzgado 13
Civil Municipal de Medellín, mediante auto de junio 8 de 1994, admitió la
solicitud de tutela y dispuso notificar la decisión al funcionario demandado y
requerirlo para que suministrara la información relacionada con los pagos
efectuados al actor desde el 1º de enero de 1994 hasta la fecha.
8. El Director
Seccional Administrativo y Financiero de Medellín, Juan Vicente Fernández
Barroso, mediante oficio DAF 001168 de junio 10 de 1994, informa al Juez 13
Civil Municipal que para la vigencia presupuestal de 1994, esa Dirección
Seccional está cancelando sueldos a funcionarios y empleados de la Fiscalía
General de la Nación conforme al memorial número 00024 del 15 de Febrero
último, expedido por la Dirección Nacional Administrativa y Financiera.
"REPUBLICA DE COLOMBIA
FISCALIA GENERAL DE LA NACION
SECCION RECURSOS HUMANOS
DECRETOS DE SALARIOS
- 000024 -
PARA      :
DIRECTORES REGIONALES Y SECCIONALES                           ADMINISTRATIVO Y
FINANCIERO Y PERSONAL                               DEL NIVEL CENTRAL
DE           :ELENA
MESA ZULETA
Directora
Nacional Administrativa y Financiera
FECHA   :15
Febrero 1994
DECRETO SALARIO 1993
A QUIENES SE APLICA
DECRETO SALARIO 1994
51
A quienes
manifestaron en 1992, su decisión de continuar con el régimen salarial de la
Rama Judicial.
104
52
A quienes en
1992 manifestaron su decisión de acogerse al régimen salarial de la Fiscalía
General de la Nación (D 900)
84
53
A quienes se
acogieron a dicho decreto en 1993, INGRESARON a la Entidad a partir del 1º de
enero de 1993, y a quienes opten antes del 28 de febrero de 1994 por el Decreto
108/94.
108
"Los
decretos de salarios de 1993 fueron los: 51, 52 y 53, han sido modificados en
1994 con los decretos: 104, 84 y 108 respectivamente".
Aporta al proceso
fotocopia de la Circular 00005 de Febrero de 1994 emanada de la Fiscalía
General de la Nación y dirigida a los funcionarios de la entidad en general, en
la que se precisa que el artículo 17 del Decreto 057 de 1993 no es aplicable a
los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación.
"CIRCULAR Nº FG-OJ Nº 0005
PARA      :        TODOS
LOS FUNCIONARIOS
DE           :        FISCAL
GENERAL DE LA NACION
FECHA   :        12
FEBRERO 1993
"Teniendo en
cuenta las últimas disposiciones del Gobierno Nacional en materia salarial y en
razón a las múltiples inquietudes que se han suscitado, a continuación me permito
hacer precisión sobre la aplicación de las mismas:
(...)
1. Los
funcionarios de la FISCALIA GENERAL DE LA NACION que optaron por el régimen
salarial previsto en el decreto 2699 de 1991, modificado por el decreto 900/92,
se regirán por el régimen salarial establecido en el Decreto 52 de 1993,
pudiendo optar antes del 28 de febrero de 1993, por una sola vez, por el
régimen salarial y prestacional contenido en el Decreto 53 de 1993.
2. Los
funcionarios de la FISCALIA GENERAL DE LA NACION que no se acogieron al régimen
salarial previsto en el Decreto 2699/91, modificado por el Decreto 900/92, y
que continuaron con el régimen salarial y prestacional que traían antes de su
incorporación, a la Fiscalía, podrán optar por una sola vez, antes del 28 de
febrero de 1993, por el régimen salarial establecido por el decreto 53 de 1993.
3. Si se acogen a
la anterior opción, no tendrán derecho a las primas de antigüedad, ascensional,
capacitación, ni a las primas y sobresueldos previstos en los Decretos 1977 y
1730 de 1992 como a ninguna otra sobreremuneración.
"Si los
funcionarios que no se acogieron al régimen salarial del Decreto 2699/91, no
optan antes del 28 de febrero de 1993 por el régimen salarial y prestacional
establecido por el Decreto 53 de 1993, se les aplicará el Decreto 51 de 1993
"Por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y
prestacional de la Rama Judicial del Ministerio Público, de la Justicia Penal
Militar y se dictan otras disposiciones", caso en el cual continuarán
disfrutando de sus primas de antigüedad, capacitación, ascensional y demás
prestaciones a que tenían derecho antes de su incorporación a la FISCALIA
GENERAL DE LA NACION.
"Estos
funcionarios no podrán acogerse al Decreto 57 de 1993, toda vez que por
disposición expresa de los artículos 2º y 3º del mismo, el régimen salarial y
prestacional allí contenido no es aplicable a los servidores de la FISCALIA
GENERAL DE LA NACION."
9. El petente
declara que trabajó durante aproximadamente 17 años en los Juzgados Penales y
de Instrucción Criminal, y que a partir del 1º de julio de 1992 se incorporó a
la Fiscalía como empleado de grado 10, con sueldo básico de $245.000,oo para el
año 1994, siendo su asignación básica anterior aproximadamente de $203.000,oo
pesos. Estima que el pago de su salario no se efectúa legalmente, como lo
dispone el decreto 84 de 994 que establece  un sueldo básico de $410.710,oo
pesos para el grado 10, "lógicamente incrementado por primas de antigüedad
en un 90%". A su juicio, debe aplicársele el Decreto 84 de 1994, ya que no
se acogió al régimen salarial del Decreto 53 de 1993, tal y como dispone el
mencionado decreto. En relación con el incremento salarial adicional del 2.5%
al que hace mención el Decreto 57 de 1993, sostiene que no sabe si tiene
derecho al mismo.
10. El Juzgado 13
Municipal de Medellín, mediante sentencia de junio 22 de 1994, niega por
improcedente, la tutela solicitada. Aduce el fallador que la acción de tutela
es un mecanismo subsidiario de protección de los derechos y no alternativo o
adicional de la víctima, ni apropiado para ejercer control jurisdiccional de
las actuaciones administrativas, salvo que se trate de su ejercicio cautelar.
Invoca el artículo 2º del Decreto 306 de 1992, en el que se establece la
improcedencia de la acción de tutela con el fin de hacer respetar derechos de
rango legal o hacer cumplir leyes, decretos o normas de inferior jerarquía.
Para este objetivo, la Constitución ha consagrado la acción de cumplimiento (CP
art. 87). Su aplicación, no obstante, requiere de desarrollo legal, sin que por
ello sea admisible el ejercicio de la acción de tutela en el presente caso. Por
último, el Juez de tutela sostiene que "la acción de tutela no puede ser entendida
como CAUTELA, si es promovida para impugnar un acto administrativo ..., siendo
que para el efecto el ordenamiento jurídico consagra la ACCION DE NULIDAD Y
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO".
11. El peticionario
interpone recurso de apelación contra la sentencia. Admite que, en principio,
la vía contencioso administrativa es el medio judicial idóneo para controvertir
la legalidad de los actos administrativos. Advierte, no obstante, que con la
acción instaurada no pretende que se declare la legalidad o no del Decreto 084
de 1994, sino que se le tutele el derecho fundamental al trabajo, que no
solamente es la posibilidad de obtener uno, sino también la de recibir una
remuneración en forma oportuna". Cita jurisprudencia de esta Corte en la
que se afirma que no basta para negar la tutela solicitada que el Juez aduzca
la existencia en abstracto de otro medio de defensa judicial, sino que éste ha
"de tener una efectividad igual o superior a la de la acción de tutela ...
para lograr que la protección sea inmediata" (Sentencia ST-486 de 1992).
Igualmente, invoca el impugnante la sentencia de esta Sala de Revisión ST-420
de 1993 que, en lo pertinente, sostiene:
"De otra
parte, atendidas las circunstancias concretas del solicitante - cuyo sustento
familiar depende de su trabajo - es evidente que someter la reclamación de 17
días de salario no pagados al desarrollo de un proceso laboral administrativo,
se revela como una exigencia irrazonable, dadas la cuantía mínima de la
pretensión, su duración y el costo asociado a la representación judicial, a lo
que se añade la ausencia de conflictividad que apareja el fundamento de su
pretensión y el reconocimiento de su derecho. La Sala considera que los
anotados elementos de hecho que concurren en el presente caso, por su carácter
singular y excepcional, conducen a admitir la procedencia de la acción de
tutela que de otro modo no podría prosperar."
12. El Juzgado
Quinto Civil del Circuito de Medellín, mediante sentencia del 21 de julio de
1994, revocó la sentencia impugnada. En su lugar, tuteló los derechos
fundamentales a la subsistencia, a la vida digna, al trabajo y la igualdad del
peticionario y ordenó al Director Administrativo y Financiero de la Fiscalía,
Seccional de Antioquia, disponer lo necesario para efectuar al peticionario el
pago del incremento salarial adicional del 2.5 % sobre su asignación básica
mensual desde el 1º de enero de 1993, según el artículo 17 del Decreto 057 de
1993, y el salario y prestaciones desde el 1º de enero de 1994 de acuerdo con
el decreto 084 de 1994.
En relación con la
procedencia de la acción de tutela, el fallador de segunda instancia estimó que
"puede adelantarse a pesar de la posibilidad de recurrir ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo para que decida el asunto, en razón
de que, dadas las circunstancias del solicitante, esta acción es un mecanismo
más eficaz para la protección de sus derechos fundamentales".
Para decidir, el
Juez de segunda instancia se basa en una sentencia sobre la misma materia,
proferida por el Juez Sexto Civil del Circuito el 14 de julio de 1994, en la
que se tutelaron los derechos a la igualdad y a la subsistencia de IRIS URREGO
PUERTA y veinte personas más, vulnerados por las omisiones del Director
Administrativo y Financiero de la Fiscalía General de la Nación, Seccional
Antioquia. Según la providencia citada, el desconocimiento de los derechos
legales de los peticionarios se evidencia en la inaplicación de los D.57 de
1993 y D.84 de 1994 que regulan el régimen salarial que los rige, conducta omisiva
que viola de manera directa sus derechos fundamentales.
13. Mediante oficio
OJ-00992 del 10 de agosto de 1994, la Jefe de la Oficina Jurídica de la
Fiscalía General de la Nación, solicita a la Corte revisar la sentencia
proferida por el Juez 5o. Civil del Circuito de Medellín, debido a que, a su
juicio, se aparta del ordenamiento legal y causa grave perjuicio al Tesoro
Nacional al ordenar erogaciones en favor de funcionarios, respecto de las
cuales no ha mediado justo título. Reitera la existencia de regímenes
salariales diversos para los funcionarios de la entidad que dirige, insiste en
que los decretos 57 de 1993 y 84 de 1994 no son aplicables a los petentes y
sostiene que la acción de tutela es improcedente, advirtiendo, además, que no
fue utilizada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Precisión
preliminar
1. La acción de
tutela interpuesta por el peticionario, señor ANTONIO OMAR BEDOYA NOREÑA,
contra el Jefe Administrativo y Financiero de la Fiscalía General de la Nación,
Seccional Antioquia, es sustancialmente igual a la incoada por IRIS URREGO y
veinte personas más, la cual fue resuelta inicialmente por el Juez 11 Civil
Municipal de Medellín y confirmada por el Juez Sexto Civil del Circuito de la
misma ciudad. Estos fallos fueron, a su vez, revisados y revocados por la Corte
Constitucional, mediante sentencia T-564 de diciembre seis (6)  de 1994
(expediente T-43816), que se transcribe a continuación en la parte pertinente:
"4. A juicio de
la Corte, la controversia sobre el régimen salarial aplicable a los
funcionarios de la Fiscalía General de la Nación que no se acogieron a las
nuevas disposiciones laborales es, prima facie, un asunto de orden
legal, ajeno a la competencia de los jueces de tutela. La discusión en torno a
la debida interpretación de normas de inferior jerarquía que consagran derechos
legales no exhibe, en principio, relevancia constitucional directa, que ofrezca
un sustento jurídico suficiente con miras a incoar la protección inmediata de
los derechos fundamentales.
"La hipótesis
de una vulneración directa de los derechos fundamentales de los petentes
tendría únicamente sustento, y habilitaría el ejercicio de la acción de tutela,
si es posible demostrar que la interpretación de las normas realizada por la
autoridad pública demandada es ostensiblemente irrazonable, y que la
interpretación propuesta por los interesados es la única admisible a la luz del
texto constitucional. Bastaría entonces analizar si existe por lo menos una
interpretación razonable contraria a la propuesta por los peticionarios para
concluir que el problema aquí discutido no es de carácter constitucional sino
legal, siendo improcedente la acción de tutela.
"Interpretaciones
en torno al alcance de los Decretos 057 de 1993 y 084 de 1994
"5. Los actores
pretenden que se imponga, mediante un pronunciamiento de tutela, una
determinada interpretación de la ley: que los Decretos 057 de 1993 y 084 de
1994 les son aplicables, debido a su condición de empleados de la Fiscalía que
no se acogieron al régimen salarial y prestacional de la entidad (D.2699 de
1991), ni al régimen especial establecido en desarrollo de la ley 4a. de 1992.
"5.1 En
relación con el Decreto 084 de 1994, los solicitantes de tutela fundan su pretensión
de estar cobijados por ese Decreto en una interpretación literal de su artículo
11, el cual dispone: "Las normas contenidas en el presente Decreto se
aplicarán a los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación que no
optaron por el régimen especial establecido en el Decreto 53 de 1993".
"Ahora bien,
una interpretación sistemática de las disposiciones que conforman el Decreto
084 de 1994, en particular del artículo 11 en conexidad con el 14 - que explícitamente
deroga el Decreto 052 de 1992- , arroja una conclusión contraria: el Decreto
084 de 1994 sería aplicable, en forma exclusiva, a los funcionarios de la
Fiscalía regidos por el régimen salarial y prestacional de la entidad (D. 2699
de 1991, D. 052 de 1992), los cuales no se acogieron al régimen especial del
Decreto 53 de 1993. El decreto 084 de 1994 no sería aplicable a los
funcionarios de la entidad regidos por el régimen salarial y prestacional
ordinario - pese al texto del artículo 11 del D. 084 -, ya que el Decreto 051
de 1993 y el Decreto 104 de 1994 (derogatorio del primero), constituirían la
normatividad que los rige en materia de salarios, primas de antigüedad,
ascensional, capacitación y demás prestaciones, y no, como estiman los actores,
el Decreto 052 de 1993 y sus posteriores reformas.
"Esta segunda
interpretación no se revela irracional y, por lo tanto, inconstitucional, ya
que, de aceptarse la aplicación de las disposiciones salariales establecidas en
el Decreto 084 de 1994 a los funcionarios de Fiscalía regidos por el régimen
ordinario (con derecho a primas y demás prestaciones), éstos terminarían
recibiendo una mayor remuneración por su trabajo que aquellos funcionarios de
Fiscalía, con igual cargo y graduación, regidos por el régimen salarial de la
entidad (D. 052 de 1993, D.084 de 1994) y que no optaron por el Decreto 053 de
1993, ya que estos últimos no tienen derecho a primas y demás prestaciones
sociales como sí lo tienen los primeros.
"Demostrada la
existencia de una interpretación alternativa respecto del Decreto 084 de 1994,
debe concluirse que el asunto debatido exhibe naturaleza legal y su resolución
corresponde a los jueces ordinarios.
"5.2 En
relación con el Decreto 057 de 1993, los petentes estiman que es
discriminatorio que a ellos no  se les reconozca el incremento salarial
adicional del 2.5% sobre el salario básico mensual al que tienen derecho los
funcionarios de la Rama Judicial que tampoco se acogieron al régimen salarial
especial establecido en el Decreto 057 de 1993. Consideran que para unos
efectos son tratados como funcionarios de la Rama Judicial - en materia de la
regulación del régimen salarial ordinario (D.2699 de 1991) y de sus sucesivos
reajustes (D. 051 de 1993, D.104 de 1994) - pero para otros, en particular en
lo que se refiere a la posibilidad de optar por el régimen salarial especial
(D.053 de 1993), son tratados como funcionarios de la Fiscalía, lo cual es
arbitrario.
"Los petentes
parten de la premisa de que se encuentran colocados en igual situación que los
empleados de la Rama Judicial, que tampoco se acogieron al régimen especial
promulgado en desarrollo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, razón por la cual
tienen derecho a los mismos beneficios, entre ellos, el incremento salarial
adicional del 2.5% (D.057 de 1993, art. 17). El Fiscal General de la Nación,
por su parte, sostiene que el régimen salarial especial al que podían acogerse
los funcionarios de la entidad, tanto los cobijados por el régimen salarial
ordinario como los regidos por el régimen salarial de la Fiscalía, era el D.
053 de 1993, por lo que los petentes no pueden pretender que se les aplique el
artículo 17 del D. 057 de 1993 para obtener el incremento adicional dispuesto
para funcionarios de la Rama Judicial que no optaron por el régimen especial.
"La Ley 4a. de
1992, en desarrollo del artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la
Constitución Política, señala los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de
los empleados públicos - entre ellos los servidores públicos de la Rama
Judicial y de la Fiscalía General de la Nación -, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública. Uno los propósitos de la ley 4a. consistió en
fortalecer la Rama Judicial mediante "el pago de unos salarios adecuados a
la importancia del trabajo" y en eliminar la desproporción salarial
existente entre los diferentes servidores públicos de la Rama Judicial1,
para lo que se propuso facultar al Gobierno para establecer una prima técnica a
su favor, de forma que se garantizara un tratamiento más equitativo a los
funcionarios de menor grado.
"A este
respecto, el artículo 14 de la ley 4 de 1992 dispuso:
"ARTICULO
14º : El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ó ni
superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados
de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso
Administrativo. Agentes del Ministerio Publico delegados ante la Rama Judicial
y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del
Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal
Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General
de la Nación, con efectos a partir del primero (1º) de enero de 1993.
"Igualmente
tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados
departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores
del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría
Nacional del Estado Civil.
"Parágrafo.
Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y
empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación
atendiendo criterios de equidad."
"En uso de las
facultades conferidas en el artículo 14 de la Ley 4a. de 1992, el Presidente de
la República expidió los Decretos 053 y 057 de 1993. El primero tiene como
destinatarios a los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación. El
artículo 2º dispone que "los servidores públicos vinculados a la Fiscalía
General de la Nación podrán optar por una sola vez antes del 28 de febrero de
1993 por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente decreto.
Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán
rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha." El
segundo va dirigido a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la
Justicia Penal Militar. Su artículo 2º establece: "Los servidores públicos
vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar podrán optar por
una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, por el régimen salarial y
prestacional establecido en el presente Decreto. Los servidores públicos que no
opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto
en las normas legales vigentes a la fecha."
"En principio,
es admisible la tesis según la cual el D. 057 de 1993 no es aplicable a los
funcionarios de la Fiscalía, por existir una norma expresa que establece un régimen
especial (D. 053 de 1993) para los servidores públicos de Fiscalía, bien sean
de régimen salarial ordinario (D. 051 de 1993) o de régimen salarial de la
entidad (D. 052 de 1993). Adicionalmente, el artículo 11 del Decreto 053 de
1993 dispone que los servidores públicos que tomen la opción establecida en el
decreto "no tendrán derecho a las primas de antigüedad, ascensional,
capacitación y a las primas y sobresueldos establecidos en los Decretos 1077 y
1730 de 1992", de lo que se infiere que sus destinatarios eran igualmente
los funcionarios de Fiscalía regidos por el régimen salarial ordinario, y no
sólo los regidos por el régimen salarial de la entidad.
"Ahora bien, a
la anterior interpretación se oponen los petentes por considerar que ella
discrimina a los servidores públicos de Fiscalía que se rigen por el régimen
salarial ordinario respecto de los vinculados a la Rama Judicial, ambos
cobijados por el Decreto 051 de 1993, ya que a éstos últimos sí se les reconoce
el incremento del 2.5% sobre el salario básico mensual.
"A juicio de la
Corte, la presunta discriminación auspiciada por la autoridad pública demandada
no tiene origen exclusivamente en la interpretación que hace de las normas
salariales, sino en la propia normatividad dictada en desarrollo de la Ley 4a.
de 1992 que establece un beneficio adicional (D. 057 de 1993, art. 17) para
unos funcionarios y no para otros, pese a que, en principio, pertenezcan a una
misma categoría salarial. Una y otra actuación, el acto ejecutivo y el acto
legislativo, afectan a la generalidad de los servidores públicos con régimen
salarial ordinario vinculados a la Fiscalía y su constitucionalidad puede ser
controvertida ante las autoridades judiciales competentes.
"Varias
interpretaciones son admisibles en torno al ámbito de aplicación y a los
destinatarios de las normas en comento, por lo que debe ser la justicia
contencioso administrativa, y no la jurisdicción constitucional, la llamada a
resolver la presente controversia de orden legal. El principio de favorabilidad
para el trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las
fuentes formales de derecho (CP art. 53), no convierte el problema aquí
planteado en un asunto constitucional, pese a ser de obligatoria observancia
por el juez ordinario en la resolución de los controversias jurídicas
concretas.
"Improcedencia
de la acción de tutela como vía principal
"6. Los
peticionarios reconocen abiertamente que disponen de otros medios de defensa
judicial para obtener la protección de sus derechos. No obstante, sostienen que
la acción de tutela es procedente por ser el mecanismo más eficaz para el
reconocimiento de sus derechos. Por la vía ordinaria, aducen, tardarían varios
años para resolver su situación.
"El Juez de
primera instancia acoge íntegralmente este argumento y considera que obligar a
los actores a utilizar la vía contencioso administrativa prolonga en forma
"desesperante" le efectividad del derecho reclamado.
"Las anteriores
tesis hacen eco de una cita aislada de la jurisprudencia constitucional:
"(...) el otro medio de defensa judicial a disposición de la persona que
reclama ante los jueces la protección de sus derechos fundamentales ha de tener
una efectividad igual o superior a la de la acción de tutela para lograr
efectiva y concretamente que la protección sea inmediata"2 .
"El argumento
de autoridad traído a colación por la parte y el Juez de instancia es
irrelevante para el caso en estudio. Los derechos presuntamente desconocidos
con la conducta omisiva de la autoridad pública son definitivamente de rango
legal. La violación de derechos fundamentales, de haberse producido, sería
indirecta o consecutiva y no, como se pretende, inmediata y manifiesta. De
aceptarse la procedencia de la acción de tutela en estos casos, por ser el
medio de defensa más eficaz, ésta vendría a sustituir a la casi totalidad de
las acciones y recursos legales.
"Sobre la
improcedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de derechos
litigiosos de rango legal, la Corporación ha sostenido:
"Un
pronunciamiento orientado a dar cabal satisfacción a las pretensiones del
peticionario, rebasa el ámbito de la competencia del Juez de tutela, ...  pues
fuera de carecer de competencia para ello, no cuenta con los elementos de
juicio indispensables a la finalidad de resolver sobre los derechos por cuyo
reconocimiento y efectividad se propende. En este sentido los fallos emitidos
en materia de acción de tutela no tienen virtualidad para declarar derechos
litigiosos, menos aún cuando de estos se predica su carácter legal."3
"El
reconocimiento de derechos legales litigiosos, en este caso, el derecho a un
incremento salarial adicional y a una específica escala de salarios, debe, por
tanto, plantearse ante los jueces ordinarios competentes.
"Improcedencia
de la acción de tutela como mecanismo transitorio
"7.  El Juez de
segunda instancia asume que los peticionarios interponen la acción de tutela
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, ya que
reconocen la existencia de otros medios de defensa judicial pero aducen que no
son tan eficaces. La inminencia, urgencia y gravedad del perjuicio irremediable
- requisitos exigidos para que proceda la acción de tutela como mecanismo
transitorio4 -, están plenamente demostradas, a
juicio del fallador, en virtud del carácter alimentario de los derechos
salariales reclamados, cuya efectividad sería "ficticia" de verse
obligados a esperar hasta la finalización de un proceso ordinario.
"7.1 La
inminencia del perjuicio que podrían sufrir los peticionarios, debido a la
omisión de la autoridad pública de cancelarles el incremento salarial adicional
del 2.5 % según el D. 057 de 1993 y de ajustarles el salario según la escala
salarial dispuesta en el D.084 de 1994, no es de ninguna manera evidente. Estos
perciben desde hace dos años una remuneración sin el indicado incremento
adicional, lo cual, si bien puede ser injusto e ilegal, no representa un
perjuicio inminente, menos aún, si la existencia de un derecho al mencionado
porcentaje es de suyo incierto y depende, precisamente, de la definición
judicial respectiva.
"7.2 La
urgencia de la intervención del Juez de tutela para evitar el daño a los
peticionarios tampoco es manifiesta. La relación que se entabla entre la
necesidad del reconocimiento inmediato de los derechos legales y el derecho
fundamental a la subsistencia, dado el "carácter alimentario" del
salario básico, proyecta la idea que de no autorizarse el aumento respectivo,
los actores se verían compelidos a la indigencia, situación hipotética que
parece más un exceso retórico que una realidad fáctica y jurídica. Actualmente
los actores no reciben el mayor salario a que dicen tener derecho, y no por
ello están en peligro los medios materiales mínimos que les posibilitan una
existencia digna (derecho a la subsistencia). Tampoco es posible afirmar que se
les imparte un trato discriminatorio, ya que pueden existir razones legales
compatibles con el orden constitucional - factores salariales y prestacionales
- que expliquen la diversidad de trato entre los diferentes servidores públicos
vinculados a la Fiscalía, y de éstos y los funcionarios de la Rama judicial que
no se acogieron al régimen especial dictado en desarrollo de la Ley 4a. de
1992.
"Conclusión
"8. Los
derechos cuyo reconocimiento pretenden los petentes son de rango legal. En el
evento de presentarse una vulneración de sus derechos fundamentales en virtud
de la interpretación y aplicación de las normas legales, ella sería indirecta o
consecuencial. La controversia sobre la normatividad aplicable debe ser
resuelta por la justicia contencioso administrativa, de conformidad con la
Constitución y las leyes. La acción de tutela es improcedente por disponer de
otros medios de defensa judicial. Tampoco se encuentra demostrado que la tutela
deba concederse como mecanismo transitorio. Por el contrario, el perjuicio que
pueden estar sufriendo los peticionarios no es irremediable. La declaración
judicial de reconocimiento de sus derechos legales puede evitar que el presunto
perjuicio que actualmente sufren los petentes adquiera el carácter de
irremediable."
Precisiones
respecto de los fallos de instancia
2. Sostiene el Juez
de primera instancia que "la acción de tutela no puede ser entendida como
cautela, si es promovida para impugnar un acto administrativo". Quiere con
ello aseverar que la utilización de la tutela como mecanismo transitorio es
improcedente contra actos administrativos. Esta afirmación riñe con el artículo
8º del D. 2591 de 1991 y recorta la protección constitucional de los derechos
fundamentales. En efecto, la citada norma dispone que la acción de tutela
procede, pese a que el afectado pueda disponer de otros medios de defensa
judicial, para evitar un perjuicio irremediable. En este sentido, la acción de
tutela puede ser ejercida conjuntamente con la acción de nulidad o con las
acciones procedentes ante la jurisdicción contencioso administrativa. Por
consiguiente, excluir la posibilidad del ejercicio de esta acción
constitucional, en su modalidad de mecanismo transitorio, contra actos
administrativos, pese a la necesidad de impedir un perjuicio irremediable en
forma inmediata, denota una visión excesivamente formal del acceso a la
administración de justicia que soslaya el fin esencial de la defensa de los
derechos fundamentales (CP arts. 86, 228; D. 2591 de 1991, art. 8º).
3. En relación con
la sentencia de segunda instancia, además de las consideraciones de la
sentencia antes transcrita, cabe anotar que el juzgador justifica la
procedencia de la acción de tutela como vía principal, y no simplemente
transitoria, en el hecho de que "dadas las circunstancias del solicitante,
esta acción es un mecanismo más eficaz para la protección de los derechos
fundamentales". En apoyo de su tesis cita jurisprudencia de esta
Corporación en la que se afirma que "someter la reclamación de 17 días de
salario no pagados al desarrollo de un proceso laboral administrativo, se
revela como una exigencia irrazonable, dadas la cuantía mínima de la
pretensión, su duración y el costo asociado a la representación judicial, a lo
que se añade la ausencia de conflictividad que apareja el fundamento de su
pretensión y el reconocimiento de su derecho" (Sentencia T-420 de 1993).
En el presente
asunto, el Juez de tutela no especifica cuáles son las circunstancias en que se
encuentra el solicitante - compartidas por numerosas personas que también están
vinculadas a la Fiscalía General de la Nación mediante el régimen salarial y
prestacional ordinario - que amenazan de manera grave e inminente sus derechos
fundamentales. No basta que el fallador aduzca, en abstracto, la existencia de
una situación fáctica especial, o cite jurisprudencia anterior que, analizada
más detenidamente, permite concluir que se refiere a una situación diferente.
La simple remisión a sentencias sobre la materia no releva al juzgador del
deber de apreciar en concreto la existencia de otros medios de defensa "en
cuanto a su eficacia, atendidas las circunstancias en que se encuentra el
solicitante" (D. 2591 de 1991, art. 6º-1).
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR
la sentencia del 21 de
julio de 1994, proferida por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Medellín.
SEGUNDO.-
CONFIRMAR, por las razones
expuestas en la presente providencia, la sentencia de junio 22 de 1994,
proferida por el Juzgado 13 Municipal de Medellín.
TERCERO.- LIBRESE comunicación al Juzgado Quinto Civil del
Circuito de Medellín, con miras a que se surta la notificación de esta
providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los seis (6) días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro
(1994)).
1 Ponencia para primer debate al
proyecto número 32 del Senado de la República. Senador Gabriel Melo Guevara.
Anales del Congreso Año XXXV No. 28. pág. 3 Febrero 25 de 1992
2 Corte Constitucional. Sentencia
T-414 de 1992.
3 Corte Constitucional. Sentencia
T-279 de 1993
4 Corte Constitucional. Sentencia
T-225 de 1993