C-660-97
Sentencia C-660/97
Sentencia C-660/97
MATRICULA PROFESIONAL-Finalidad
Establecer el
requisito de la matrícula profesional tiene como único fin dar fe de la
autenticidad de los títulos que se requieren para ejercer ciertas actividades
que comprometen el interés social y demostrar que fueron expedidos por
instituciones aptas para hacerlo; de esta manera, las autoridades cumplen con
la función de inspeccionar y vigilar el ejercicio de las diferentes carreras
técnicas o universitarias, lo cual ha sido encomendado por la Constitución, de
conformidad con el desarrollo legal pertinente.
MATRICULA PROFESIONAL-Limitante temporal
Aunque la
finalidad del establecimiento de un plazo como el propuesto por las normas
acusadas fue la de facilitar a todos los administradores de empresas titulados
un período de gracia para que acreditaran el requisito de la inscripción y
obtención de la matrícula profesional según la nueva normatividad, el contenido
normativo allí adoptado por el legislador, en ejercicio de la función
legislativa, produjo unos resultados contrarios a los nuevos mandatos constitucionales.
La limitante temporal que se impuso a los profesionales de la administración de
empresas ya titulados para cumplir con el requisito de la inscripción y
obtención de la matrícula profesional, más allá de regular la obtención de un
requisito para el ejercicio de la profesión, restringió su propio ejercicio,
afectando el derecho a disfrutar del libre desarrollo de la personalidad, la
libertad de escoger profesión u oficio y del trabajo que debe gozar de especial
protección del Estado, toda vez que vencidos los plazos legalmente
establecidos, se carecía de "...autorización legal, para el ejercicio de
la profesión donde esta es requerida como requisito indispensable para el
ingreso al mercado laboral."
ADMINISTRACION DE
EMPRESAS-Reglamentación de
la profesión
La protección a
la sociedad que se pretende con la reglamentación de la profesión de
administración de empresas por su función social, mediante un desempeño idóneo
y dentro de una moralidad, para que los intereses de las organizaciones privadas
y públicas puedan estar garantizados por los profesionales que los dirijan,
como así se estableció en la exposición de motivos de la Ley 60 de 1981,
plantea una ponderación de intereses jurídico-constitucionales frente al
ejercicio mismo de los derechos fundamentales al libre desarrollo de la
personalidad, la libertad de escoger profesión u oficio y al trabajo, que en
ningún caso puede resolverse minando el núcleo esencial de los mismos.
ADMINISTRACION DE
EMPRESAS-Obtención de
título
La orden de
inscripción y obtención de la matrícula profesional para el ejercicio de la
profesión de administrador de empresas no otorga el derecho mismo a ejercerla
sino que constituye el reconocimiento al lleno de todos los requisitos
impuestos para obtener un título profesional y que asegura que el profesional
detenta una formación académica idónea para desempeñar esa actividad. Por lo
tanto, sujetar a un término su consecución es procedente siempre y cuando su
cumplimiento se apoye en sanciones administrativas que provean a dicho fin  y
no  impidan el ejercicio  de los derechos  mencionados. De manera que, si al
vencerse dicho término se hace imposible ejercer el derecho, ello supone
desconocer el proceso formativo profesional científico legalmente adelantado y
reconocido, vigilado e inspeccionado por el Estado, a través de las autoridades
competentes, lo que conduciría a un claro desconocimiento de los fines mismos
del Estado.
PROTECCION DEL
INTERES GENERAL POR EJERCICIO DE PROFESIONES-Verificación y validez del título
En aras a la
protección del interés general por el ejercicio de las profesiones, el
legislador perfectamente puede exigir requisitos, como en este caso la
inscripción y obtención de la matrícula profesional para los administradores de
empresas, que constituyan, únicamente, la verificación de la existencia de un
título y de la validez del mismo; por consiguiente, su exigencia no puede
impedir el ejercicio de la profesión, en cuanto constituye un derecho adquirido
con arreglo a las leyes civiles y fundamental en su naturaleza, como
consecuencia del libre desarrollo de la personalidad y al trabajo, y que gozan
de especial protección constitucional.
Referencia:
Expediente D-1729.
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 12 (parcial) de la Ley 60 de 1981 y el
artículo 1 (parcial) de la Ley 13 de 1989.
Actora: Lina María
Cifuentes Cruz.
Magistrado
Ponente :
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA.
Santafé de Bogotá D.C., tres (3) de
diciembre de mil novecientos noventa y siete (1.997).
I.     ANTECEDENTES.
La ciudadana Lina María Cifuentes Cruz,
en ejercicio de la acción pública consagrada en los numerales 6o. del
artículo 40 y 4o. del artículo 241 de la Constitución Política, presentó
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 12 (parcial) de la Ley 60
de 1981, “por la cual se reconoce la Profesión de Administración de Empresas
y se dictan normas sobre su ejercicio en el país”, y 1o. (parcial) de la
Ley 13 de 1989, “por la cual se modifica el artículo 12 de la Ley 60 de
1981”.
Al proveer sobre su admisión, mediante auto
de fecha 11 de julio de 1997, el Magistrado Ponente ordenó fijar en lista el
negocio en la Secretaría General de la Corte para efectos de asegurar la
intervención ciudadana, enviar copia de la demanda al señor Procurador General de
la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y realizar las comunicaciones
exigidas constitucional y legalmente.
Efectuados todos los trámites previstos en
la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991 para el proceso de
constitucionalidad, esta Corporación procede a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II.    TEXTO
DE LA DISPOSICION ACUSADA.
A continuación, se transcribe el texto de
las disposiciones acusadas conforme a su publicación en el Diario Oficial
No.35.889 de fecha 23 de noviembre de 1981 y 38.652 de fecha 12 de enero de
1989, respectivamente, subrayándose los apartes demandados :
“ LEY 60 DE 1981
(NOVIEMBRE 4)
Por la cual se reconoce la Profesión de
Administración de Empresas y se dictan normas sobre su ejercicio en el país.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 12º.- Concédese
plazo de dos (2) años,
contados a partir de la instalación del Consejo Profesional de Administración
de Empresas para que los Administradores de Empresas, con título universitario
cumplan con el requisito de la inscripción y obtención de la matrícula a que se
refiere la presente Ley.
LEY 13 DE 1989
(enero 11)
por la cual se modifica el artículo 12 de la ley 60 de
1981.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º.
Modifíquese el artículo 12 de la Ley 60 de 1981, en virtud del cual se
estableció un término de dos años para la expedición de la Matrícula y Tarjeta
Profesional de los Administradores de Empresas, en el sentido de
ampliarlo a tres años más, improrrogables, contados a partir de la vigencia de
esta última.”
III.  FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
A juicio de la demandante, las
disposiciones acusadas violan los artículos 16, 25 y 26 de la Constitución Política,
que hacen referencia a los derechos al trabajo, la libertad de escoger
profesión u oficio y el libre desarrollo de la personalidad.
Según lo manifiesta, si bien la ley puede
imponer condiciones para el ejercicio de una profesión, no puede limitar a un
plazo determinado la posibilidad de ejercerla, a fin de llenar algunos
formalismos que con el tiempo afecten permanentemente el desarrollo de una
profesión, aunque se haya cumplido con los requisitos de idoneidad exigidos
legalmente.
Por ello, considera que tal es la
transgresión de las normas cuya constitucionalidad cuestiona, que si un
individuo calificado académica y laboralmente para desempeñar actividades de
carácter administrativo, por descuido o por fuerza mayor, no logra obtener su
tarjeta profesional en el tiempo señalado, debe aceptar el desconocimiento de
su formación profesional, comoquiera que se consagra una sanción perpetua a los
profesionales titulados que no tramitaron durante ese tiempo su inscripción,
impidiéndoles determinar su voluntad hacia el alcance de metas personales,
profesionales y familiares.
En consecuencia, la accionante concluye que
el legislador debe exigir únicamente los requisitos estrictamente necesarios
para proteger el interés general, garantizando el mayor ámbito de libertad
posible en el ejercicio de un profesión u oficio y proyectando el derecho al
trabajo bajo postulados de igualdad, justicia y dignidad humana.
IV.  INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA.
Según informe de la Secretaría General de
esta Corporación, del 29 de julio de 1997, intervino dentro del término de
fijación en lista el apoderado especial del Ministerio de Educación Nacional
solicitando a esta Corporación declarar ajustados a la Constitución Política
los artículos acusados, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:
En primer término, señala que la Ley 60 de
1981 estableció como requisitos para ejercer la profesión de administrador de
empresas, la obtención de título profesional otorgado por una institución de
educación superior debidamente aprobada por el Gobierno Nacional y la matrícula
profesional expedida por el Consejo Profesional de Administración de Empresas
(art. 4), de ahí, que el plazo de dos años, contado a partir de la instalación
del Consejo Profesional, para que los administradores de empresas titulados
cumplan con esos requisitos (art. 12), en su parecer consagra un período de
transición para su cumplimiento.
Por tanto, considera que, no es cierta la
afirmación de la accionante en el sentido de que si el egresado no obtiene su
título durante ese lapso -prorrogado a tres años por el artículo 1o. la Ley 13
de 1989-, nunca podrá ejercer su profesión, de conformidad con las sanciones
por ejercicio ilegal de la profesión del artículo 10 de la Ley 60 de 1981, ya
que, por el contrario, las normas demandadas desarrollan el artículo 26 de la
Constitución Política en la medida en que exige unos requisitos para el
ejercicio de la profesión, que en nada la contradice, por lo que debe
declararse su constitucionalidad.
V.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Mediante Concepto No.1370, del 20 de agosto
de 1997, el señor Procurador General de la Nación solicita a esta Corporación
declarar la constitucionalidad de los preceptos acusados, teniendo en cuenta
las siguientes consideraciones :
En primer lugar, el jefe del Ministerio
Público expresa que los derechos reconocidos en el artículo 26 de la
Constitución Política no son de carácter absoluto ni ilimitado, toda vez que
las autoridades tienen la facultad para inspeccionar y vigilar el ejercicio de
las profesiones; por lo tanto, el legislador se encuentra habilitado por el
numeral 8o. del artículo 150 superior, para expedir las leyes que servirán al
Estado para controlar su ejercicio, atribución que incluso estaba consagrada en
el artículo 39 de la Constitución Nacional de 1.886, bajo la cual se expidieron
las normas acusadas; no obstante, indica que el estudio deberá hacerse bajo la
nueva Ley Fundamental.
De otro lado, el Procurador señala que las
disposiciones cuestionadas se limitan a establecer un período, luego a
ampliarlo en forma razonable, dentro del cual deberán inscribirse los
administradores de empresas con título universitario para obtener la respectiva
matrícula y título profesional, lo que constituye una medida de policía
administrativa adoptada por el legislador, con el fin de asegurar un orden en
el ejercicio de las profesiones e impedir posibles abusos de las personas que
hayan culminado sus estudios y se encuentren amparados por títulos que los
acrediten como profesionales, medidas que, en su criterio, no atentan contra el
ejercicio al derecho al trabajo, por lo que recomienda declararlas exequibles.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
1.     Competencia.
En virtud de lo establecido en el numeral
4o. del artículo 241 de la Constitución Política de 1991, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por tratarse de disposiciones
que forman parte de leyes de la República.
2.      La
materia a examinar.
El análisis del
objeto de la pretensión se circunscribe a determinar la viabilidad
constitucional de los límites y restricciones a los cuales fue sometido el
derecho constitucional fundamental a la libertad de ejercer la profesión u
oficio y al trabajo de los administradores de empresas en las disposiciones
acusadas, al establecerse un término para que cumplieran con los requisitos de
inscripción y obtención de la matrícula profesional, de manera que no
constituya un desconocimiento de los mismos para sus titulares con
consecuencias nugatorias para su ejercicio.
3.     Derecho
fundamental a escoger profesión y oficio. Limitaciones constitucionales a su
ejercicio.
Forma parte de la
tradición constitucional colombiana la garantía a la libertad a escoger
profesión y oficio, reconocida en la Constitución Nacional de 1.886, en su
artículo 39, y a partir del nuevo orden constitucional, con la expedición de la
Carta Política de 1991, instituida en la forma de un derecho fundamental de
aplicación inmediata (C.P., arts. 26 y 85), con protecciones especiales de
rango constitucional.
A través del
ejercicio de la profesión u oficio se permite tanto el desarrollo de las
aptitudes intelectuales y físicas de las personas como la configuración de su
personalidad, presupuesto esencial de todo ser humano, instituyéndose en un
instrumento adecuado para el desarrollo de éste en el ámbito individual y
colectivo, de lo cual se deriva su participación al servicio de la sociedad con
el propósito de satisfacer el interés general.
De ahí, que el
desempeño de una profesión u oficio constituya una actividad basada en la libre
voluntad y sin condicionamiento alguno por parte del Estado, no obstante la
sujeción a regulaciones generales que permiten la armónica concurrencia de
distintas libertades, en cuanto no implican la existencia de derechos
absolutos, y a la exigencia de títulos de idoneidad para la formación
académica, cuando con su ejercicio se traslade al ámbito de lo social cierto
riesgo, a fin de garantizar seguridad en la comunidad frente al ejercicio de
dichas disciplinas, porque de lo contrario, las ocupaciones, artes u oficios
presentan una libertad de ejercicio para los ciudadanos (C.P., art. 26).
Tales limitaciones
se refieren a exigencias que garantizan el correcto desempeño de las
profesiones que requieren formación académica, con una vigilancia especial
permanente a través de controles específicos y con el fin de asegurar una
confianza social, que no pueden hacer nugatorio el derecho a escoger profesión
u oficio, así como el correlativo derecho al trabajo en condiciones dignas y
justas.
Al respecto esta
Corporación ha expresado lo siguiente :
“ (...)Ese principio
de libertad, que se conjuga con el derecho al trabajo (artículo 25 de la
Constitución), no se concibe como absoluto, al igual que sucede con todas
libertades y derechos reconocidos en la Carta Política. De su naturaleza y de
las repercusiones sociales de su ejercicio se desprenden las limitaciones que
la sujetan a prescripciones de carácter general establecidas por el legislador
y a restricciones de índole concreta por parte de las autoridades
administrativas.
Por lo que concierne
al ámbito de regulación propio de la ley, la importancia y necesidad de ésta se
derivan no solamente del artículo 26 sino de los artículos 1o. y 2o. de la
Constitución y de su mismo Preámbulo, en cuanto resulta ser el instrumento
jurídico adecuado al establecimiento de condiciones mínimas indispensables para
que el derecho de cada individuo a escoger y ejercer una profesión no afecte a
la comunidad, la cual podría verse gravemente lesionada si a todos fuera
factible la práctica de actividades en materia tan delicada como la atención de
la salud humana sin la previa preparación académica y científica.
Consecuencia de esa
elemental precaución es la facultad conferida por el Constituyente al
legislador en el sentido de reconocer las profesiones, exigir títulos de
idoneidad, contemplar para ellas una previa formación académica y calificar
como de riesgo social  las ocupaciones y los oficios que, aún sin requerir esa
formación, demanden especiales controles o cuidados habida cuenta de sus
peculiares características o del peligro que su desempeño representa.
(...)
En cuanto se refiere
específicamente a los títulos de idoneidad, ellos son indispensables para
acreditar la preparación académica y científica que exija la ley tanto en
relación con la profesión en sí misma, como en lo relativo a sus
especialidades. Como lo expresó la Corte Suprema de Justicia desde 1969 [1] "obtenido
un título académico, conforme a la ley, salvo las limitaciones que ella fije,
el beneficiario adquiere un derecho perfecto y una vocación definida al
ejercicio profesional respectivo, sin que las autoridades administrativas gocen
de competencia alguna para establecer restricciones por su cuenta, señalando
campos o ramas que no son de libre aplicación para todos sino sólo para
aquellos a quienes ellas aprueben y califiquen".
Hoy estos conceptos
tienen expresión en los artículos 26 y 84 de la Constitución, en el sentido de
que, si bien la ley puede establecer títulos de idoneidad y las autoridades
están obligadas a exigirlos, no les está permitido imponer a los particulares
requisitos adicionales para el ejercicio de su actividad.
A la inversa, la
carencia de título o la falta de los documentos que acrediten legalmente la
idoneidad para ejercer una profesión, facultan y aún obligan a la autoridad a
impedir ese ejercicio para hacer  cierta la prevalencia del interés general.”.
(Sentencia T-408 de 1992, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.).
De esta manera, las
restricciones que pueden consagrarse frente al derecho reconocido en el
artículo 26 no se relacionan, específicamente, con la facultad de escoger
profesión u oficio, sino en lo relativo a su ejercicio y las consecuencias que
se derivan del mismo. Ello no representa una innovación de la nueva Carta
Política de 1.991, ya que la tendencia constitucional -desde la  expedición de
la Constitución Política de 1886- ha sido la de regular el ejercicio de las
profesiones con el fin de proteger, al mismo tiempo, los derechos de quienes se
han preparado académicamente para su legal desenvolvimiento profesional o en su
oficio, y los derechos e intereses de todas aquellas personas que los requieren
y esperan de ellos una actuación profesional y laboral capacitada.
Bajo la vigencia de
la Carta Fundamental de 1886, se expidió la Ley 60 de 1981 que reconoce la
profesión de administración de empresas como una carrera de nivel superior
universitario y de carácter científico, cuyo ejercicio se encuentra autorizado,
regulado y amparado por la misma ; y es con respecto del artículo 12 que
se dirige la demanda objeto del presente examen constitucional, en cuanto fija
un término para que los administradores de empresa con título universitario
cumplan con los requisitos antes señalados, normatividad que fue modificada por
el artículo 1o. de la Ley 13 de 1989, que en sentir de la demandante amerita un
control constitucional por parte de esta Corporación, como se ejercerá a
continuación.
4.      La
materia sub examine.
La demandante acusa
los artículos 12 de la Ley 60 de 1981 y el 1o. de la Ley 13 de 1989, el primero
de ellos en la expresión “ concédese un plazo de dos años (…)” contados
a partir de la instalación del Consejo Profesional de Administración de
Empresas para que quienes se encuentran ejerciendo la profesión de
administrador de empresas con título profesional, procedan a efectuar los
trámites tendientes a cumplir con el requisito de la inscripción y obtención de
la matrícula profesional, y el segundo, que modificó dicho artículo 12 de la
Ley 60 de 1981, en la parte que dice “(…) en el sentido de ampliarlo  a tres
años más, improrrogables, contados a partir de la vigencia de esta última.”.
En síntesis, el
cargo que sustenta la demanda hace referencia a que las disposiciones
mencionadas en lo demandado se exceden en la facultad que tiene el legislador
para establecer límites al ejercicio de una profesión, con violación a los
derechos al trabajo, libertad de escoger profesión u oficio y libre desarrollo
de la personalidad (C.P., arts. 16, 25 y 26), ya que con el plazo que allí se
establece para cumplir con los requisitos de inscripción y obtención de
matrícula, que son puramente formales, se restringe la posibilidad de ejercer
la profesión de administrador de empresa una vez vencido el mismo,
desconociendo la formación profesional y constituyéndose en una sanción
perpetua, aun cuando se cumpla con los requisitos de idoneidad.
Es menester,
entonces, hacer alusión al motivo que dio origen a la consagración del plazo
objeto de controversia.
En primer término,
según se señala en la exposición de motivos de la Ley 60 de 1981, el propósito
de someter a discusión y aprobación del legislador dicho proyecto se dirigía a
que con fundamento en el artículo 39 de la Constitución Nacional de 1886 esta
actividad, como en las demás profesiones, fuera inspeccionada por el Estado “para
fines de conveniencia pública y de la garantía de la plenitud de sus fines.”,
con sustento en los siguientes argumentos :
“Para el caso
específico de la Administración de Empresas, se hace necesario para el
desempeño de su función dentro de la Sociedad, que halle [a] una norma que
regule, la forma como debe demostrar sus capacidades y moralidad, a fin de
que los intereses de las organizaciones, tanto del sector privado como del
público, puedan estar garantizados por los profesionales que los dirijan”. [2] (Negrillas tomadas del
texto original).
Pues bien, con la
anterior finalidad se reconoció la actividad por la Ley 60 de 1981 como “(...)
la implementación de los elementos y procesos encaminados a planear, organizar,
dirigir y controlar toda actividad económica organizada para la producción,
transformación circulación, administración o custodia de bienes o para la
prestación de servicios.” (art. 1o.).
De otro lado, se
consagró que para poder ejercer dicha profesión, en el territorio de la República,
es necesario reunir dos requisitos, a saber : 1.) título
profesional, expedido por una institución de educación superior aprobada por el
gobierno nacional, y 2.) matrícula profesional, expedida por el Consejo
Profesional de Administración de Empresas (art. 4o.).
Establecer el
requisito de la matrícula profesional tiene como único fin dar fe de la
autenticidad de los títulos que se requieren para ejercer ciertas actividades
que comprometen el interés social y demostrar que fueron expedidos por instituciones
aptas para hacerlo; de esta manera, las autoridades cumplen con la función de
inspeccionar y vigilar el ejercicio de las diferentes carreras técnicas o
universitarias, lo cual ha sido encomendado por la Constitución, de conformidad
con el desarrollo legal pertinente.
Ahora bien, con la
entrada en vigencia de la Ley 60 de 1981, se produjeron dos situaciones
respecto de los profesionales de la administración de empresas que el
legislador percibió y reglamentó así: la primera, para aquellos que culminaban
sus estudios bajo el rigor de esa norma y por lo tanto debían reunir los
requisitos de inscripción y matrícula y, la segunda, para aquellos
administradores de empresas que, con título profesional, carecían de esos
requerimientos y debían obtenerlo para el ejercicio de la profesión dentro de
esa nueva legalidad.
Son esos últimos los
destinatarios del artículo 12 de la Ley 60 de 1981, a los cuales se les
confirió un plazo de dos (2) años a partir de la instalación del Consejo
Profesional de Administración de Empresas para que cumplieran con el requisito
de la inscripción y matrícula, cuerpo constituido como órgano de carácter
administrativo por la Ley 60, adscrito al Ministerio de Desarrollo, y que
dentro de sus funciones presenta las de expedir la matrícula a los
profesionales que llenen los requisitos (art. 8o.).
El mencionado
término luego fue ampliado por el artículo 1o. de la Ley 13 de 1989, toda vez
que hubo demoras en la organización legal, administrativa, financiera y de
infraestructura del Consejo, que incidieron negativamente en el otorgamiento de
matrículas profesionales, afectando a un buen número de profesionales que no
pudieron regularizar su situación, circunstancia que motivó la presentación del
proyecto de ley No. 146/88 para prorrogarlo en tres (3) años más, a partir de
la vigencia de la Ley 80 de 1981,con base en los argumentos esgrimidos en la
exposición de motivos que lo acompañaba, en donde se indicó lo siguiente :
“(...) De lo
expuesto se deduce que el antecitado plazo expiró el día 29 de mayo del
presente año [1988], expedidas hasta la fecha 3.500 Matrículas, número que
resulta aún insuficiente frente al número de Profesionales que según las cifras
estadísticas del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
(ICFES) se acerca hoy a los 25.000 egresados en todo el país de los cuales ya
titulados se encuentran de 13 a 14 mil profesionales aproximadamente.
El plazo expiró el
29 de mayo de 1988, cobijando en su vencimiento un alto número de Profesionales
titulados, sin la respectiva Matrícula Profesional y por ende, sin autorización
legal, para el ejercicio de la profesión donde ésta es requerida como requisito
indispensable para el ingreso al mercado laboral.
El Consejo de
Profesional de Administración contempla en este momento de 900 a 1.000 casos de
Administradores afectados por dicho vencimiento, que han presentado al Consejo
su documentación completa y no ha podido ser tramitada por impedimento de la
ley. Faltan aproximadamente 6 mil profesionales que se encuentran en espera
también de la respuesta del honorable Congreso.”.[3]
La situación que
fundamentó el trámite de la reforma legislativa mencionada, en el sentido de
que muchos administradores ya titulados no pudieron inscribirse y obtener la
matrícula profesional -nuevo requisito exigido por la Ley 60 de 1981-, fue
objeto de análisis por esta Corporación en la Sentencia T-554 de 1995
(Expediente No. T-74.963), con ponencia del Magistrado Dr. Carlos Gaviria Díaz,
en la medida en que los preceptos legales que en este momento se demandan,
dieron origen a la vulneración de los derechos al trabajo y al libre desarrollo
de la personalidad del señor Dagoberto Mejía Nieto, a quien el Consejo
Profesional de Administración le negó la expedición de la matrícula
profesional, con base en la extinción del plazo de tres (3) años que contempla
la Ley 13 de 1989, situación que en su concepto le imponía una sanción perpetua
a él y a su familia, que lo condujo a reclamar mediante la acción de tutela la
protección de esos derechos fundamentales.
Como resultado de la
revisión de la referida acción, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de esta
Corte ordenó tutelar los derechos invocados por el actor e inaplicar al Consejo
Profesional de Administradores de Empresas los artículos 12 de la Ley 60 de
1981 y 1o. de la Ley 13 de 1989. Los argumentos que sustentaron tal decisión se
citan a continuación :
“Este límite de
tiempo resulta contrario a las disposiciones constitucionales, en la medida en
que de él depende el ejercicio de un derecho para cuyo goce la Constitución no
ha establecido término de caducidad;  por el contrario, el artículo 25
ibídem, garantiza el trabajo a todas las personas en condiciones dignas y
justas;  sólo el artículo 26 Superior condiciona el ejercicio de un arte,
profesión u oficio, a la obtención de un título académico cuando para cumplir
con esa actividad se requiera de un conocimiento especial;  si bien esta misma
norma permite a la ley establecer condiciones adicionales, también lo es que
ellas no pueden hacer nugatorio el derecho reconocido por la Constitución.
Las Leyes 60 de 1981
y 13 de 1989 no establecen una sanción de tipo administrativo, acorde con el
Estatuto Superior, para quienes dejaron de solicitar la tarjeta profesional
dentro de la oportunidad señalada; se desprende de ellas que a tales personas
simplemente se les debe negar ese documento y, por lo tanto, se les
imposibilita de por vida para ejercer plenamente su profesión(…)”
“La Corte no
desconoce que el peticionario incumplió con el trámite administrativo impuesto
por la ley, y que ello eventualmente ameritaría una sanción.  Sin embargo, ésta
no fue consagrada legalmente de manera previa, por lo que jurídicamente no
existe, y no puede ser reemplazada por la negación indefinida de la tarjeta que
habilita para el ejercicio normal de la profesión.  En consecuencia, el Consejo
demandado en procura de la defensa de los derechos fundamentales del actor, y
debido al carácter prevalente de la Constitución, debió inaplicar las
disposiciones antes señaladas, como se le ordenará hacerlo en la parte
resolutiva de esta providencia.
La Corte, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 153 de 1887, dispondrá
que, tanto el Consejo Profesional de Administración de Empresas como los jueces
de la República, deberán aplicar la doctrina constitucional sostenida en esta
providencia, teniendo en cuenta los parámetros esbozados en la sentencia C-083 de
1995.(…)”
Las anteriores
consideraciones resultan plenamente aplicables para el caso en estudio ;
por tanto, es dable concluir que aunque la finalidad del establecimiento de un
plazo como el propuesto por las normas acusadas fue la de facilitar a todos los
administradores de empresas titulados un período de gracia para que acreditaran
el requisito de la inscripción y obtención de la matrícula profesional según la
nueva normatividad (Ley 60 de 1981, art. 12 y Ley 13 de 1989, art. 1o.), el
contenido normativo allí adoptado por el legislador, en ejercicio de la función
legislativa, produjo unos resultados contrarios a los nuevos mandatos
constitucionales.
La limitante
temporal que se impuso a los profesionales de la administración de empresas ya
titulados para cumplir con el requisito de la inscripción y obtención de la
matrícula profesional, más allá de regular la obtención de un requisito para el
ejercicio de la profesión, restringió su propio ejercicio, afectando el derecho
a disfrutar del libre desarrollo de la personalidad, la libertad de escoger
profesión u oficio y del trabajo que debe gozar de especial protección del
Estado (C.P., arts. 16, 26 y 25, respectivamente.), toda vez que vencidos los
plazos legalmente establecidos y como se menciona en la exposición de motivos
ya referida, se carecía de “...autorización legal, para el ejercicio de la
profesión donde esta es requerida como requisito indispensable para el ingreso
al mercado laboral.”.
Tal restricción
resulta violatoria del núcleo esencial de los mencionados derechos por cuanto
la regulación legislativa los sujeta a limitaciones que lo hacen nugatorios
impracticables o “...dificultan irrazonablemente su ejercicio o lo privan de
protección.[4]
Además, la
protección a la sociedad que se pretende con la reglamentación de la profesión
de administración de empresas por su función social, mediante un desempeño
idóneo y dentro de una moralidad, para que los intereses de las organizaciones
privadas y públicas puedan estar garantizados por los profesionales que los
dirijan, como así se estableció en la exposición de motivos de la Ley 60 de
1981, plantea una ponderación de intereses jurídico-constitucionales frente al
ejercicio mismo de los derechos fundamentales al libre desarrollo de la
personalidad, la libertad de escoger profesión u oficio y al trabajo, que en
ningún caso puede resolverse minando el núcleo esencial de los mismos.
Ya la Corte ha
señalado que “El núcleo esencial de un derecho fundamental es resguardado
indirectamente por el principio constitucional de ponderación del fin legítimo
a alcanzar frente a la limitación del derecho fundamental, mediante la
prohibición de limitaciones desproporcionadas a su libre ejercicio.”[5], lo que en el presente
caso se traduce en que la medida adoptada en la regulación contenida en las
normas cuestionadas, no es razonable ni proporcional al fin que con ellas se
pretende y en cambio niegan el ejercicio y la salvaguarda de derechos de rango
constitucional.
Por último, cabe
anotar, que la orden de inscripción y obtención de la matrícula profesional
para el ejercicio de la profesión de administrador de empresas no otorga el
derecho mismo a ejercerla sino que constituye el reconocimiento al lleno de
todos los requisitos impuestos para obtener un título profesional y que asegura
que el profesional detenta una formación académica idónea para desempeñar esa
actividad.
Por lo tanto,
sujetar a un término su consecución es procedente siempre y cuando su
cumplimiento se apoye en sanciones administrativas que provean a dicho fin  y
no  impidan  el ejercicio  de los derechos  mencionados. De manera que, si al
vencerse dicho término se hace imposible ejercer el derecho, ello supone
desconocer el proceso formativo profesional científico legalmente adelantado y
reconocido, vigilado e inspeccionado por el Estado, a través de las autoridades
competentes, lo que conduciría a un claro desconocimiento de los fines mismos
del Estado (C.P., art. 2o.).
Cabe agregar que en
un asunto similar al que se examina, acerca de la obtención de licencia y
ejercicio de la profesión de topógrafo, la Corte Constitucional en ejercicio
del control material de constitucionalidad respecto de la Ley 70 de 1979,
concluyó lo siguiente:
“(…) El certificado
es pues simplemente el reconocimiento de la titularidad del derecho que se
adquiere con el lleno de todos los requisitos. En este sentido, la matrícula o
certificado, no otorga el derecho sino que lo reconoce. Todo lo cual no obsta
para que pueda suspenderse el  ejercicio del mismo hasta tanto no se haya
confirmado plenamente su titularidad.
Por tanto, el
vencimiento del término de un año establecido por la ley no puede implicar la
pérdida del derecho, pues estaríamos frente a la vulneración de un derecho
adquirido de carácter fundamental, cual es la libertad de escoger profesión u
oficio y por conexidad se estaría también violando el derecho fundamental al trabajo.
(…)”[6].
Así las cosas, en
aras a la protección del interés general por el ejercicio de las profesiones,
el legislador perfectamente puede exigir requisitos, como en este caso la
inscripción y obtención de la matrícula profesional para los administradores de
empresas, que constituyan, únicamente, la verificación de la existencia de un
título y de la validez del mismo; por consiguiente, su exigencia no puede
impedir el ejercicio de la profesión, en cuanto constituye un derecho adquirido
con arreglo a las leyes civiles y fundamental en su naturaleza, como
consecuencia del libre desarrollo de la personalidad y al trabajo, y que gozan
de especial protección constitucional.
En consecuencia, la
Sala Plena de la Corte Constitucional declarará inexequible no sólo los apartes
demandados sino la totalidad del artículo 12 de la Ley 60 de 1981 y del
artículo 1o. de la Ley 13 de 1989, por presentar en su contenido una unidad
inescindible que no permite un pronunciamiento parcial de inconstitucionalidad.
VII.   DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.-   Declarar
INEXEQUIBLES, en su integridad, los artículos 12 de la Ley 60 de 1981 y
1o. de la Ley 13 de 1989.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNADEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-660/97
DERECHO A EJERCER
PROFESION U OFICIO-Restricciones
(Salvamento de voto)
Las normas
parcialmente demandadas, interpretadas como lo hace el demandante, restringen
de manera desproporcionada el derecho fundamental a ejercer profesión u oficio.
No obstante, entendidas simplemente como un plazo de gracia cuyo vencimiento da
lugar a la suspensión del derecho mientras su titular obtiene la
correspondiente matrícula, no sólo no violan la Constitución sino que promueve
principios y valores constitucionales. Este segundo entendimiento permite
afirmar que las citadas disposiciones establecen un régimen de transición
destinado a asegurar, tanto los derechos de los egresados a no ser sorprendidos
con nuevas reglamentaciones, como el interés general representado en el control
a los respectivos profesionales. En este sentido se ha pronunciado la
Corporación indicando que siempre que se otorgue un plazo razonable para
cumplir con el requisito de la matrícula, nada obsta para que quienes no lo
hagan durante el mencionado plazo, vean suspendido su derecho a ejercer la
profesión hasta tanto no satisfagan la precitada condición.
DERECHO AL
EJERCICIO DE PROFESION-Requisito
desproporcionado (Salvamento de voto)
La Corte no sólo
declaró inexequible un requisito desproporcionado, sino que, por omitir hacer
las distinciones pertinentes, excluyó del ordenamiento la disposición que
otorgaba un plazo razonable para ejercer la profesión mientras se tramitaba la
respectiva matrícula, así como la base normativa para entender suspendido el
derecho al ejercicio profesional hasta tanto se cumpliera con los requisitos de
ley. Como quedo expresado, no existen razones constitucionales para haber
excluido estas dos disposiciones del ordenamiento jurídico.
ADMINISTRACION DE
EMPRESAS-Profesionales
graduados sin matrícula profesional (Salvamento de voto)
La declaración de
inexequibilidad pura y simple, origina una seria incertidumbre sobre el status
actual de los profesionales graduados con anterioridad a la vigencia de la Ley
60  de 1981 y que no han obtenido la correspondiente matrícula profesional,
¿acaso pueden seguir ejerciendo mientras obtienen el mencionado requisito?
o, por el contrario, ¿su derecho esta suspendido mientras gestionan la
obtención de la matrícula?. Estos interrogantes y algunos otros, se hubieran
evitado si, en desarrollo del principio de conservación del derecho tantas
veces prohijado por esta Corporación, la Corte hubiese declarado la
exequibilidad de las normas demandadas limitando su alcance a la mera
suspensión del derecho a ejercer la profesión hasta tanto no se obtuviera la
respectiva matrícula, la que podía ser solicitada en cualquier momento,
siguiendo el trámite al que deben someterse los nuevos egresados.
Referencia:
Expediente D-1729
Actor: Lina Maria
Cifuentes Cruz
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 12 (parcial) de la Ley 60 de 1981 y el
artículo 1 (parcial) de la Ley 13 de 1989
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
1. Con todo respeto
me aparto de la sentencia de la Corte en lo que respecta a la declaración de
inexequibilidad de las normas parcialmente demandadas. Por las razones que
expongo a continuación, considero que las mencionadas disposiciones han debido
ser declaradas exequibles, condicionando su aplicación a una de sus dos
posibles interpretaciones y no, como se hizo, excluirlas integralmente del
ordenamiento jurídico. A mi juicio con esta decisión se originó un eventual
conflicto que hubiera podido evitarse de haber sido adoptada una decisión
condicionada.
2. En efecto, las
normas demandadas son susceptibles de una doble interpretación. En primer
lugar, como lo hace el demandante, las citadas disposiciones pueden ser
entendidas como la definición de un plazo de cinco años, vencido el cual
resulta improcedente la obtención de la matrícula profesional. Sin embargo,
nada obsta para que sean interpretadas como la definición de un plazo de
gracia para ejercer la profesión sin la respectiva tarjeta y cuyo
vencimiento implica, simplemente, la suspensión de la práctica profesional
hasta tanto no se obtenga el citado requisito. En la primera interpretación, el
vencimiento del plazo da lugar a la prohibición de ejercer la profesión. En la
segunda, el mencionado vencimiento origina la simple suspensión del ejercicio
profesional, sujeta al cumplimiento posterior de la condición impuesta por la
ley, lo que podría hacerse en cualquier tiempo, siguiendo el procedimiento
establecido para los nuevos egresados.
3. Ciertamente, las
normas parcialmente demandadas, interpretadas como lo hace el demandante,
restringen de manera desproporcionada el derecho fundamental a ejercer
profesión u oficio. No obstante, entendidas simplemente como un plazo de
gracia cuyo vencimiento da lugar a la suspensión del derecho mientras su
titular obtiene la correspondiente matrícula, no sólo no violan la Constitución
sino que promueve principios y valores constitucionales. Este segundo
entendimiento permite afirmar que las citadas disposiciones establecen un
régimen de transición destinado a asegurar, tanto los derechos de los egresados
a no ser sorprendidos con nuevas reglamentaciones, como el interés general
representado en el control a los respectivos profesionales. En este sentido se
ha pronunciado la Corporación indicando que siempre que se otorgue un plazo razonable
para cumplir con el requisito de la matrícula, nada obsta para que quienes no
lo hagan durante el mencionado plazo, vean suspendido su derecho a
ejercer la profesión hasta tanto no satisfagan la precitada condición. Sobre el
particular la sentencia C-606 de 192 (M.P. Ciro Angarita Barón) expresó:
“El certificado es
pues simplemente el reconocimiento de la titularidad del derecho que se
adquiere con el lleno de todos los requisitos. En este sentido, la matrícula o
certificado, no otorga el derecho sino que lo reconoce. Todo lo cual no obsta
para que pueda suspenderse el  ejercicio del mismo hasta tanto no se
haya  confirmado plenamente su titularidad”.
4. En el presente
caso, la Corte no sólo declaró inexequible un requisito desproporcionado, sino
que, por omitir hacer las distinciones pertinentes, excluyó del ordenamiento la
disposición que otorgaba un plazo razonable para ejercer la profesión mientras
se tramitaba la respectiva matrícula, así como la base normativa para entender
suspendido el derecho al ejercicio profesional hasta tanto se cumpliera con los
requisitos de ley. Como quedo expresado, no existen razones constitucionales
para haber excluido estas dos disposiciones del ordenamiento jurídico.
Adicionalmente, la
declaración de inexequibilidad pura y simple, origina una seria incertidumbre
sobre el status actual de los profesionales graduados con anterioridad a
la vigencia de la Ley 60  de 1981 y que no han obtenido la correspondiente
matrícula profesional, ¿acaso pueden seguir ejerciendo mientras
obtienen el mencionado requisito? o, por el contrario, ¿su derecho esta
suspendido mientras gestionan la obtención de la matrícula?. Estos
interrogantes y algunos otros, se hubieran evitado si, en desarrollo del
principio de conservación del derecho tantas veces prohijado por esta
Corporación, la Corte hubiese declarado la exequibilidad de las normas
demandadas limitando su alcance a la mera suspensión del derecho a ejercer la
profesión hasta tanto no se obtuviera la respectiva matrícula, la que podía ser
solicitada en cualquier momento, siguiendo el trámite al que deben someterse
los nuevos egresados.
Fecha ut supra
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1] C.S.J. Sentencia de Nov. 18/69. Gaceta Judicial CXXXVII, No.
2338.
[2] Historia de las leyes. Legislatura de 1981, Tomo III, H. Senado
de la República, págs. 668 y 669.
[3] Anales del Congreso, Cámara de Representantes, del día miércoles
14 de septiembre de 1988.
[4] Sentencia C-489/95, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5] Sentencia T-426/92, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6] Sentencia C-606 de 1992. M.P. Dr. Ciro Angarita Barón.