C-220-11
ANTECEDENTES DEMANDA DE INCOSTITUCIONALIDAD
Sentencia C-220/11
TASA POR UTILIZACION DE AGUAS DIRECTAMENTE DE FUENTES
NATURALES-No desconoce los principios
de reserva de ley y legalidad que rigen la creación y desarrollo de las cargas
públicas
COSA JUZGADA-Funciones negativa y positiva
La Corte ha señalado que la institución de la cosa
juzgada cumple al menos dos funciones: una negativa, que consiste en prohibir a
los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y
una función positiva, que es proveer seguridad a las relaciones jurídicas.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Presupuestos para su existencia
Como
dispone el artículo 243 de la Constitución, en concordancia con los artículos
46 y 48 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 22 del Decreto 2067 de
1991, el efecto de cosa juzgada también se predica de las sentencias que
profiere la Corte Constitucional en cumplimiento de su misión de asegurar la
integridad y la supremacía de la Carta. En el contexto del control constitucional
de las leyes, la cosa juzgada propende por la seguridad jurídica y el respecto
de la confianza legítima, en la medida en que evita que se reabra el juicio de
constitucionalidad de una norma ya examinada y que una disposición declarada
inexequible sea reintroducida en el ordenamiento jurídico. Además, contribuye a
racionalizar las decisiones de la Corporación, puesto que exige que sus
decisiones sean consistentes y hagan explícita la ratio decidendi, así como su
fundamento constitucional. La existencia de cosa juzgada es fácil de
identificar cuando un ciudadano, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, demanda una disposición que en una providencia previa fue
declarada inexequible. En esta hipótesis la disposición contraria a la Carta desaparece
del ordenamiento jurídico y, en el futuro, si se presentan demandas contra
ella, no existe objeto sobre el cual pronunciarse.  La situación es más
compleja cuando en un pronunciamiento previo la Corte declaró exequible la
disposición acusada. En estos casos, como ha indicado esta Corte, para que
pueda hablarse de la existencia de cosa juzgada en estricto sentido, es preciso
que la nueva controversia verse (i) sobre  el mismo contenido normativo de la
misma disposición examinada en oportunidad previa por la Corte Constitucional,
y (ii) sobre cargos idénticos a los analizados en ocasión anterior. La
identidad de cargos implica un examen tanto de los contenidos normativos
constitucionales frente a los cuales se llevó a cabo la confrontación, como de
la argumentación empleada por el demandante para fundamentar la presunta
vulneración de la Carta; mientras la identidad de contenidos normativos
acusados demanda revisar el contexto normativo en el que se aplica la
disposición desde el punto de vista de la doctrina de la Constitución viviente.
Existen eventos en los que en apariencia una controversia constitucional es
similar a otra ya analizada por la Corte, pero que examinada más a fondo
contiene diferencias desde alguna o las dos perspectivas anteriores, que hacen
imposible hablar de la presencia de cosa juzgada en sentido estricto. Ejemplo
de esos casos son los que la Corte ha clasificado bajo doctrinas como la de la cosa
juzgada relativa y la cosa juzgada aparente, entre otras.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Concepto
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL APARENTE-Concepto
COSA JUZGADA MATERIAL ABSOLUTA-Identidad de cargos y de contenido normativo
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Determinación de la ratio decidendi
MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES
RENOVABLES-Instrumentos
para su protección
RECURSOS HIDRICOS-Obligación del Estado protegerlos
AGUA-Patrimonio
de la Nación, bien de uso público y un derecho fundamental
RECURSOS NATURALES-El estado debe velar por su utilización racional con el fin de mejorar
la calidad de vida de todos y asegurar su subsistencia futura/PROTECCION DE
LOS RECURSOS HIDRICOS-Regulación constitucional
DERECHO AL AGUA-Es un derecho fundamental/DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA-Contenido
Dada la importancia del agua y su protección reforzada
a nivel constitucional, esta Corporación en diversas oportunidades ha
reconocido que el derecho al agua
es un derecho fundamental. El contenido de este derecho ha sido precisado por
la Corte de conformidad con la Observación General 15 del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas de la siguiente
manera: “el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable,
accesible y asequible para el uso personal y doméstico”. La disponibilidad del
agua hace referencia al abastecimiento continuo de agua en cantidades
suficientes para los usos personales y domésticos. La cantidad disponible de
agua debe ser acorde con las necesidades especiales de algunas personas derivadas
de sus condiciones de salud, del clima en el que viven y de las condiciones de
trabajo, entre otros. La exigencia de calidad del agua se relaciona con la
salubridad del recurso, es decir, el agua disponible no debe contener micro
organismos o sustancias químicas o de otra naturaleza que puedan constituir una
amenaza para la salud de las personas. La accesibilidad y la asequibilidad
tienen que ver con (i) la posibilidad de acceder al agua sin discriminación
alguna, (ii) con la obligación de remover cualquier barrera física o económica
que impide el acceso al agua, especialmente de los más pobres y los grupos
históricamente marginados, y (iii) con el acceso a información relevante sobre
cuestiones de agua. Finalmente, la aceptabilidad hace referencia a la necesidad
de que las instalaciones y los servicios de provisión de agua sean
culturalmente apropiados y sensibles a cuestiones de género, intimidad, etc.
Estos contenidos implican entonces tanto obligaciones positivas –y complejas-
como negativas para el Estado
DERECHOS FUNDAMENTALES-Doble dimensión/DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA-Alcance
subjetivo y objetivo/DERECHO AL AGUA-Es un derecho colectivo/DERECHO
AL AGUA-Titularidad como derecho subjetivo está en cabeza tanto de los
individuos como de la comunidad/LEGISLADOR-Obligación de expedir leyes
dirigidas a la realización de los derechos fundamentales al agua y a un
ambiente sano en todos los órdenes
Como
derecho fundamental, el derecho al agua tiene tanto un alcance subjetivo como objetivo. Como derecho
subjetivo, la tutela del derecho al agua puede ser reclamada ante las
instancias judiciales en escenarios de vulneración tanto por parte del Estado
como por parte de particulares, especialmente cuando se trata de agua para
consumo humano. El reconocimiento de su naturaleza subjetiva ha dado lugar, por
ejemplo, al desarrollo de una línea jurisprudencia amplia de protección por medio
de la acción de tutela. La titularidad del derecho al agua como derecho
subjetivo está en cabeza tanto de los individuos como de la comunidad; por ello
la jurisprudencia ha precisado que este derecho comparte la naturaleza de
derecho individual y colectivo. El derecho al agua es un derecho colectivo, por
ejemplo, respecto de la obligación de protección y conservación de las fuentes
hídricas para las generaciones futuras. Estas obligaciones serán, en
consecuencia, reclamables por medio de acciones judiciales como las acciones
populares. La dimensión objetiva de los derechos fundamentales hace referencia
a su poder vinculante frente a todos los poderes públicos. En efecto, los
derechos fundamentales constituyen un sistema de valores positivizado por la Constitución
que guía las decisiones de todas las autoridades, incluido el Legislador. Dada
esta doble dimensión de los derechos, la Corte ha reconocido que su realización
depende tanto de la actividad judicial, como de la existencia de leyes, normas
administrativas y, en general, de políticas públicas que desarrollen sus
contenidos y prevean mecanismos de seguimiento y vigilancia de la realización
de los derechos. Al respecto la Corte expresó lo siguiente en la sentencia
T-704 de 2006: Que los derechos constitucionales fundamentales se consignen en
documentos jurídicos significa un gran paso en orden a obtener su cumplimiento,
pero no es suficiente. Es preciso el despliegue de todo un conjunto de medidas,
tareas y actuaciones por parte del Estado – tanto en el nivel nacional como en
el territorial - orientadas a garantizar la plena efectividad de estos derechos
en la práctica. La Carta Democrática redactada en el marco de la Organización
de los Estados Americanos, por ejemplo, se ha pronunciado también en esa dirección
y ha resaltado la necesidad de procurar las condiciones y de ambientar las
circunstancias para lograr la efectividad de la democracia en la realidad. Lo
expresado en la Carta Democrática Interamericana reviste especial importancia
por cuanto constituye una forma de que los ciudadanos comprendan cómo
cuestiones conectadas con la teoría general son proyectadas en documentos
políticos con amplios alcances”. Sobre el mismo punto, la Corte señaló lo que
sigue en la sentencia T-418 de 2010: “La protección y garantía adecuada de las
dimensiones prestacionales de los derechos fundamentales constitucionales, bien
sean de libertad, bien sean sociales, depende en buena parte de las políticas
públicas que, dentro del orden constitucional vigente, sean diseñadas,
elaboradas, implementadas, evaluadas y controladas, en un contexto de
democracia participativa.” En consecuencia, es una obligación del Legislador
expedir leyes dirigidas a la realización de los derechos fundamentales al agua
y a un ambiente sano en todos los órdenes (social, económico, político,
cultural, etc.), no solamente en el contexto de controversias subjetivas que se
sometan a la jurisdicción. Esas leyes deben estar acompañadas de mecanismos
administrativos, políticos, económicos y de otra índole que hagan realidad sus
cometidos, así como de instrumentos de seguimiento, vigilancia y control de la
adecuada actuación de todos los poderes públicos desde una perspectiva de
derechos.
RECURSOS HIDRICOS-Responsabilidad del Estado para su  administración y uso
adecuado/DERECHO FUNDAMENTAL DEL AGUA-Las autoridades están obligadas a
adoptar medidas dirigidas a asegurar la preservación y sustitución del recurso
hídrico y buena calidad
PROTECCION Y CONSERVACION DE LOS RECURSO HIDRICOS-Exigencias
SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL-Contenido
RECURSOS HIDRICOS-Herramientas para garantizar el uso racional
PROTECCION Y CONSERVACION DE LOS RECURSOS HIDRICOS-Sujeción de principios propios del derecho ambiental
Dada la complejidad de la protección y conservación
del agua, así como de los ecosistemas asociados a ella, las actividades que
involucran el uso del recurso están sujetas no sólo a los principios
constitucionales generales, sino también a los principios propios del derecho
ambiental como el de solidaridad, humildad, “el que contamina paga”, precaución
y prevención, entre otros, que han
sido elevados por la Carta de 1991 a rango constitucional.  El principio de
solidaridad, exige entender la responsabilidad en materia ambiental no
solamente en relación con las generaciones presentes, sino también en relación
con las futuras, y no solamente en relación con los ciudadanos de un Estado,
sino en un contexto global. Una de las manifestaciones de este principio es la
adopción constitucional del modelo de desarrollo sostenible (artículo 80),
según el cual las demandas del desarrollo económico deben conjugarse con la
protección del ambiente tanto para las generaciones presentes como para las
futuras, lo que significa que las actividades económicas actuales no deben “(…)
sobrepasar la capacidad de carga de los ecosistemas que sirven de base
biológica y material a la actividad productiva”.El principio de humildad, de
otro lado, obliga a comprender que el ser humano es dependiente de la
naturaleza, de modo que la naturaleza no puede ser entendida como una simple
fuente de recursos dominada por el hombre, sino como un sistema complejo en el
que el hombre interactúa con otros agentes y del que depende para vivir. En
este contexto, tanto el hombre como la naturaleza tienen valor a la luz de la
Carta. Una manifestación de este principio es la introducción del concepto de
función ecológica de la propiedad (artículo 58). Según el principio “el que
contamina paga”, las personas responsables de una contaminación deben pagar los
costos de las medidas necesarias para prevenirla –cuando sea posible, mitigarla
y reducirla. Con este principio se busca entonces no solamente reducir la
polución, sino incentivar el diseño de tecnologías amigables con el ambiente y
que reduzcan el impacto ambiental de las actividades industriales. La adopción
del principio de precaución implica entender que el desarrollo tecnológico
conlleva riesgos e incertidumbre sobre sus efectos. Por tanto, según el
principio 15 de la Declaración de Río, “(…) cuando haya peligro de daño grave e
irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como
razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos
para impedir la degradación del medio ambiente”. Este principio es incorporado
por el numeral 6 del artículo 1° de la Ley 99 de 1993, el cual además obliga a
adoptar cualquier medida eficaz para evitar el deterioro ambiental. Ahora bien,
como ha indicado esta Corporación, su reconocimiento expreso en una ley no
significa que no tenga rango constitucional, pues su reconocimiento superior
“(…) se desprende de la internacionalización de las relaciones ecológicas
(artículo 266) y de los deberes de protección y prevención (artículos 78, 79 y
80).” El principio de precaución está estrechamente relacionado con el
principio de prevención, según el cual no basta para proteger el ambiente sano
con reparar los daños ambientales, sino que es un deber de todos prevenirlos.
Este principio responde a la lógica de que es mejor evitar la contaminación o
el daño ambiental, pues una vez producido su  corrección puede resultar
demasiado costosa o sus efectos pueden ser irreversibles. La realización de
estos principios requiere necesariamente de la participación y el compromiso de
todas las personas, no solamente del Estado. Ciertamente las decisiones humanas
no repercuten exclusivamente en la órbita personal del individuo sino que
afectan, de manera directa o indirecta, a los demás. La necesidad de
participación y compromiso de todos justifica entonces la imposición por la
Carta de múltiples deberes en cabeza de los particulares, los cuales están
comprendidos, por ejemplo, en los conceptos de función ecológica y social de la
propiedad (artículo 58 superior) y de función social de la empresa (artículo
333). Estos deberes, una vez han sido precisados por el Legislador, pueden ser
exigidos por medios coactivos. Sobre este punto se profundizará más adelante.
La adopción de estos principios y deberes, y el reconocimiento de que el agua
es un derecho fundamental, pero que a la vez un recurso limitado, han implicado
una transformación en la forma de entender los criterios de justicia en la
resolución de casos que involucran controversias ambientales.
RECURSOS HIDRICOS-Instrumentos económicos para promover su conservación y recuperación
DESARROLLO DE LOS DEBERES CONSTITUCIONALES Y LAS
CARGAS PUBLICAS-Sujeción a los
principios de reserva de ley y legalidad/CARGAS PUBLICAS-Reglamentación
creada por el legislador está sometido al principio de legalidad/LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA  PARA DESARROLLAR LOS DEBERES CONSTITUCIONALES Y
DEFINIR LAS CARGAS PUBLICAS-Límites
IMPOSICION DE DEBERES EN MATERIA DE SEGURIDAD Y ORDEN
PUBLICO A LOS PARTICULARES-Jurisprudencia
constitucional/DEBERES A PARTICULARES-Imposición debe ser compatible con
la dignidad humana y naturaleza misma del Estado/DEBER CONSTITUCIONAL-No
puede entenderse  como la negación de un derecho
Al examinar la constitucionalidad de la imposición de
deberes en materia de seguridad y orden público a los particulares, la Corte
expresó: “(…), en desarrollo de sus competencias, la ley puede establecer
deberes a los particulares que faciliten las tareas de las autoridades de
preservar el orden público y la convivencia democrática. Sin embargo, teniendo
en cuenta que el Estado colombiano se encuentra al servicio de la comunidad y
reposa en la dignidad humana y en la prevalencia de los derechos de la persona
(CP arts 1º, 2º y 5º), la ley no puede imponer cualquier tipo de deberes a los
particulares. Estas obligaciones deben ser compatibles con el respeto de la
dignidad humana y con la naturaleza misma del Estado colombiano. Por ello esta
Corte ha dicho de manera reiterada que un deber constitucional no puede
entenderse como la  negación de un derecho, pues sería tanto como suponer  en
el constituyente trampas a la libertad’.  Por estas razones, la Corte concluyó
que no es suficiente con que un deber desarrollado por el Legislador persiga un
fin constitucional –como la preservación del orden público. Para que un deber
se ajuste a la Carta, es preciso que (i) persiga un fin específico e imperioso,
y (ii) no restrinja de manera desproporcionada los derechos fundamentales de
los obligados.
CODIGO DE RECURSOS NATURALES-Regulación en materia de creación de cargas
pecuniarias dirigidas a financiar la política ambiental y promover el uso
racional del agua/TASAS POR UTILIZACION DE AGUAS-Regulación/TASA
AMBIENTAL-Utilización de recursos naturales
RECURSO HIDRICO-Destinación de los recursos para su protección y recuperación en
ausencia de Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Exige que
la ley haya configurado una regulación básica o de materialidad legislativa
SISTEMA Y METODO EN TARIFAS DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Jurisprudencia constitucional/SISTEMA Y METODO-Definición
La
jurisprudencia constitucional, en la sentencia C-155 de 2003, definió los
conceptos de sistema y método de la siguiente forma: “Lo primero que la Sala
observa es que para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la
Constitución no señaló lo que debía entenderse por ‘sistema’ y ‘método’, pero
reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para
definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió una
entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la
prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de
una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y
beneficios entre los eventuales contribuyentes. Si bien es cierto que la falta
de definición se explica por la naturaleza abierta de las normas
constitucionales, así como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que
pueden crearse, también lo es que la significación de esos conceptos no puede
desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como norma jurídica. En
consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad,
pues aunque los términos guardan cierta relación de conexidad tienen sin
embargo connotaciones distintas. En efecto, un sistema ‘se define por el hecho
de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una
totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus
partes’. Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de
un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y
directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio,
así como la forma de hacer su distribución. Por su parte, el método está
referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del
sistema se proyecten extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a seguir
con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria.”
El Constituyente no estableció como requisitos de las leyes que crean cargas
públicas que no son tributos, la definición del sistema y el método para el
cálculo de la tarifa aplicable. Esta exigencia del principio de legalidad es
exclusiva del ámbito tributario y fue incluido por el constituyente
exclusivamente para las tasas y contribuciones como clases de tributos.
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Aplicación/JUICIO
DE PROPORCIONALIDAD-Dimensiones
El juicio de proporcionalidad es una herramienta
argumentativa para el examen de la justificación de actividades estatales que
significan una restricción o limitación de los derechos fundamentales de las
personas. Como ha señalado esta Corporación, “(…) pretende impedir los excesos
o defectos en el ejercicio del poder público, como una forma específica de
protección o de realización de los derechos y libertades individuales. Las
cargas públicas, en tanto restringen los derechos fundamentales de estas personas,
pueden ser examinadas mediante esta herramienta.  El examen se lleva a cabo
mediante la ponderación de los intereses y valores constitucionales
involucrados en la medida legislativa o de otra índole sujeta a control, a fin
de determinar si la relación que existe entre ellos es de equilibrio. En particular,
el juicio se realiza en las siguientes dimensiones analíticas: En primer lugar,
es necesario evaluar la finalidad de la medida bajo examen. Así, para que una
medida restrictiva de derechos fundamentales supere esta etapa de análisis, es
preciso que persiga una finalidad legítima a la luz de la Constitución. En
segundo lugar, el juez constitucional debe examinar la idoneidad de la medida,
para lo cual debe determinar si los medios elegidos por el Legislador u otras
autoridades cuyas actuaciones estén sometidas a control, permiten desde el
punto de vista empírico alcanzar efectivamente el fin perseguido. En tercer
lugar, se debe examinar la proporcionalidad de la medida en estricto sentido.
En esta etapa del examen se deben comparar los costos y beneficios en términos
constitucionales de la medida sometida a control; ésta se ajustará a la Carta
solamente cuando no implique un sacrificio mayor al beneficio que puede lograr.
Referencia: expediente D-8241
Acción pública de inconstitucionalidad contra
parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la
gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables,
se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras
disposiciones.”
Actor: Eduardo Montealegre Lynett
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., veintinueve
(29) de marzo de dos mil once (2011).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez
-quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo,
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla
Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.     ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Eduardo Montealegre Lynett demanda la
constitucionalidad del parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, por
considerar que viola los artículos 1º, 13, 58, 95 numeral 9º, 150 y 189
superiores.
1.1.
NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada y se subrayan
los apartes en contra de los cuales se dirige la acusación:
"LEY 99 DE 1993
(22 de diciembre)
Por la cual se crea al Ministerio del Medio Ambiente,
se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del Medio
Ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional
Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.
Artículo 43. Tasas por Utilización de Aguas. La utilización de aguas por personas naturales o
jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el
Gobierno Nacional que se destinarán al pago de los gastos de protección y
renovación de los recursos hídricos, para los fines establecidos por el
artículo 159 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de
Protección al Medio Ambiente, decreto 2811 de 1974. El Gobierno Nacional
calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas.
El sistema y método establecidos por el artículo
precedente para la definición de los costos sobre cuya base se calcularán y
fijarán las tasas retributivas y compensatorias, se aplicarán al procedimiento
de fijación de la tasa de que trata el presente artículo.
Parágrafo. Todo proyecto que involucre en su ejecución el uso del agua, tomada
directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano, recreación,
riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria, deberá destinar no
menos de un 1% del total de la inversión para la recuperación, preservación y
vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica.
El propietario del proyecto deberá invertir este 1% en las obras y acciones de
recuperación, preservación y conservación de la cuenca que se determinen en la
licencia ambiental del proyecto.
Parágrafo 2°.
[Parágrafo adicionado por el artículo 108 de la ley 1151 de 2007] Los recursos
provenientes del recaudo de las tasas por utilización de agua, se destinarán de
la siguiente manera:
a) En las cuencas con Plan de Ordenamiento Manejo
Adoptado, se destinarán exclusivamente a las actividades de protección,
recuperación y monitoreo del recuro hídrico definidas en el mismo;
b) En las cuencas declaradas en ordenación, se
destinarán a la elaboración del Plan de Ordenamiento y Manejo de la cuenca;
c) En ausencia de las condiciones establecidas en los
literales a) y b), se destinarán a actividades de protección y recuperación del
recurso hídrico definidos en el instrumento de planificación de la autoridad
ambiental competente y teniendo en cuenta las directrices del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Para cubrir gastos de implementación y monitoreo, la
autoridad ambiental podrá utilizar hasta el diez por ciento (10%) de los
recaudos.
Los recursos provenientes de la aplicación del
parágrafo 1º del artículo 43 de la ley 99 de 1993, se destinarán a la
protección y recuperación del recurso hídrico, de conformidad  con el
respectivo Plan de Ordenamiento y manejo de la Cuenca.”
1.2.
ARGUMENTOS DE LA DEMANDA
El ciudadano argumenta que el segmento
normativo acusado vulnera los artículos 1º, 13, 58, 95 numeral 9º, 150 y 189 de
la Constitución, por las siguientes razones:
1.2.1.
Para comenzar, el ciudadano
afirma que no existe de cosa juzgada constitucional frente a la
sentencia C-495 de 1996, en la que la Corte declaró exequible todo el
artículo 43 de la Ley 99 de 1993, incluido el parágrafo ahora demandado. Como
sustento de su afirmación trae a colación precedentes jurisprudenciales como
las sentencias C-215 de 1999, C-251 de 1999, C-400 de 1999, C-1062 de 2000,
C-584 de 2002 y C-241 de 2009, con el fin de ilustrar que la Corte puede
examinar nuevamente la constitucionalidad de una disposición declarada
exequible (i) cuando existe cosa juzgada relativa explícita o implícita;
(ii) cuando pese a que la nueva demanda se fundamenta en la misma
disposición constitucional, el cargo que se formula es sustancialmente distinto
al examinado en oportunidad previa; y (iii) cuando cambia el contexto
jurídico en el que la disposición es aplicada.
En este caso, el demandante asegura se reúnen los tres
requisitos, ya que, en primer lugar, en la sentencia C-495 de 1996,
aunque se examinó la presunta violación de los artículos 150-11, 154, 338, 359
y 367 de la Constitución, en realidad solamente se analizó la naturaleza de la
tasa prevista en la primera parte del artículo y su posible violación de los
principios de equidad y progresividad tributaria, problemas distintos a los que
la nueva demanda resalta, pues ésta versa sobre la indeterminación de la obligación
establecida en el parágrafo 1° y sobre la violación de los principios de
reserva de ley y proporcionalidad, como se podrá observar más adelante. En este
sentido el actor manifiesta:
“Como se observa, esos argumentos expuestos por la
Corte, no se extendieron a la obligación del parágrafo primero del artículo 43
de la Ley 99 de 1993, que como lo precisó la misma decisión [sentencia C-495 de
1996], no tiene la naturaleza de tasa.
(…)
La Corte solamente se refirió al contenido del
parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, para concluir: (i) que es una
carga social legitimada por la función social de la propiedad, (ii) que no es
una obligación tributaria, y (iii) que es razonable y ajustado a la
Constitución, la imposición de un deber social fundado en la protección e
integridad del medio ambiente.
Nótese que la Corte en la citada sentencia C-495 de
1996, se limitó a analizar si era inconstitucional que el legislador creara
cuatro tipos diferentes de cargas impositivas. Bajo ningún punto se refirió a
la relación existente entre el valor cobrado por la utilización del recurso
hídrico y el costo de la inversión del proyecto. Dicho en otros términos, la
Corte analizó la validez general de la carga impositiva, pero no se detuvo en
el estudio del monto determinado para su cobro y la forma como se liquida la
obligación. Estos serán precisamente los asuntos y argumentos que se proponen
en esta oportunidad, por lo que la Corte puede proferir un fallo de fondo
respecto del parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.”[1]
Además –indica el actor, el artículo 43 de la Ley 99
de 1993 fue modificado por la Ley 1151 de 2007, mediante la cual se introdujo
un nuevo parágrafo que no aclaró ni el monto ni el hecho que origina la
inversión forzosa, de lo que concluye que se presentó un cambio del contexto
jurídico, lo que produce una alteración de la cosa juzgada material y autoriza
un nuevo pronunciamiento de la Corte.
1.2.2.
A continuación, el actor
sostiene que el parágrafo demandado desconoce los principios de legalidad y
reserva de ley previstos en los artículos 1°, 58 y 95 de la Carta. En su
sentir, de acuerdo con estos principios “(…) las restricciones externas de los
derechos fundamentales, la concretización de los deberes constitucionales y la consagración
de cargas públicas sociales o económicas, está reservado a la ley, pues la
legitimidad del principio democrático consiste precisamente en reconocer que la
voluntad popular es una garantía de concertación, armonización y conciliación
de intereses heterogéneos naturales y necesarios en la vida de la comunidad”
(subraya original).[2]
En este orden de ideas, continua el actor, “(…) a la ley corresponde crear la
carga social pública que restringe derechos o establece obligaciones de
contenido patrimonial, sino también establecer los elementos mínimos para
aplicarla, tales como la base de liquidación, el hecho generador de la
obligación y los criterios para establecer el monto de la misma”[3] (subraya
original). En consecuencia, “(…) las autoridades administrativas no tienen
competencia para determinar el monto de una carga pública impositiva, ni pueden
establecer cuál es el hecho constitutivo de la obligación económica o social,
ni pueden indicar cuál debe ser la destinación de los recursos recaudados”[4]
(subraya original).
A juicio del demandante, el parágrafo acusado
desconoce estos principios, toda vez que, en primer lugar, faculta
al operador jurídico para que a su libre arbitrio imponga una carga que puede
oscilar entre el 1% y el 100% del total de la inversión de proyecto, pues la
disposición solamente prevé un piso para el monto de la carga equivalente al 1%
del valor de la inversión, pero no un techo.
En segundo lugar, señala el actor que la ley no precia el concepto de inversión al
que alude el parágrafo, pues “(…) no indica con suficiente claridad si
el valor de la inversión que origina la carga pública estudiada corresponde a
la que el inversionista gastó para utilizar las aguas, o al valor invertido en
la operación o construcción del proyecto que utilizará las aguas de la fuente
natural, o al total de los costos pagados como tasas por utilización de aguas,
o al valor invertido para poner en funcionamiento el proyecto, o el valor
pagado por la compra de los instrumentos necesarios para poner en
funcionamiento el proyecto.”[5]
Por tanto, en criterio de actor, el parágrafo “(…) deja en manos de la
autoridad que concede la licencia ambiental, la definición del hecho generador
de la carga social.”[6]
1.2.3.
De otro lado, el demandante
alega que la configuración de la obligación contemplada en el parágrafo
demandado vulnera los principios de igualdad, proporcionalidad y equidad en
la imposición de cargas públicas. Al respecto, precisa que aunque la
inversión forzosa prevista en el parágrafo 1° del artículo 43 de la Ley 99 de
1993 no es un tributo, “(…) al ser considerada una carga económica social
con la que se contribuye a preservar el ambiente sano, el equilibrio ecológico
y el aprovechamiento racional de los recursos naturales, esa inversión está
sometida a los principios de igualdad, equidad, proporcionalidad y justicia
impositiva, regulados en los artículos 13 y 95, numeral 9°, superior”[7] (subraya
original).
Hecha esta aclaración, el actor explica que en tanto
la norma es ambigua en la definición de los elementos de la obligación y emplea
como base de liquidación el valor de la inversión y no la cantidad de agua
empleada por el obligado, “(…) produce consecuencias desiguales, injustas e
inequitativas”[8].
En este sentido, indica que “[l[a justicia y la equidad en la liquidación de
la carga impositiva surgirá, entonces, de la relación directamente proporcional
entre el objetivo señalado en la medida y el valor que corresponde invertir al
propietario del proyecto ejecutado.”[9]
Para ilustrar su argumento, el demandante presenta varios ejemplos que, en su
sentir, muestran que en ciertos casos la disposición puede llevar a la
imposición de cargas casi confiscatorias. Uno de los ejemplos que cita es el
siguiente:
“Comparemos dos proyectos que involucren en su ejecución
el uso de agua tomada directamente de fuentes naturales, bien para consumo
humano, recreación, riego o actividad industrial o agropecuaria: uno de ellos
puede ser el de un lavadero de carros que invierte en su construcción y
operación un total de $40.000.000, pero que utiliza 1000 metros cúbicos de agua
mensualmente. De acuerdo con la norma, ese proyecto está obligado a invertir en
la cuenca hídrica de donde toma el recurso, como mínimo $400.000, por una sola
vez. Esa inversión la comparamos con la carga que se impone a un proyecto de
hotelería ecológica autosostenible, cuyo costo de ejecución fue de $4.000
millones de pesos, que utiliza 40 metros cúbicos de agua tomada de la fuente
para el riego. Al propietario de ese proyecto le corresponde invertir como
mínimo $400 millones de pesos.
El ejemplo muestra como el segundo proyecto, a pesar
de que utiliza 25 veces menos cantidad de agua tomada de la fuente por el
primer proyecto, está obligado a invertir forzosamente 1000 más de los que debe
invertir el primer proyecto.”
1.2.4.
El demandante también sostiene
que la disposición acusada infringe los principios de proporcionalidad y
razonabilidad. En este sentido, con fundamento en el ejemplo antes citado,
el actor asegura que la medida no está realmente dirigida a la protección
del ambiente sano, es decir, no es una medida adecuada para alcanzar el fin
perseguido. Al respecto, afirma que el no tomar como base de liquidación la
cantidad de agua empleada por el obligado conduce “(…) a una carga impositiva
ajena al impacto ambiental causado” y al abandono “(…) del verdadero sentido de
la carga social cobrada que es la protección del medio ambiente y la
racionalización del uso de los recursos naturales, con lo cual no se satisface
el subprincipio de adecuación del principio de proporcionalidad.”[10]
A esto agrega el demandante que la medida tampoco
es proporcionada en estricto sentido, pues sacrifica “(…) arbitrariamente
los derechos a la igualdad y a la libertad de empresa y propiedad de los empresarios.”[11] Respalda su
afirmación en los siguientes términos:
“(…) la falta de precisión sobre la base con la que
debe liquidarse la carga social estudiada permite introducir conceptos que
distorsionan su lógica, los cuales hacen desproporcionada la medida. De ese
modo, si exigimos el pago de la inversión forzada desligándola del valor pagado
por la utilización de aguas, existirán casos en los que un particular esté
obligado a pagar valores descomunales por regar las plantas de su jardín y, por
el contrario, otra persona que utilice grandes cantidades de agua para operar
su empresa, pero que su proyecto sea de muy bajo costo en su montaje, está
obligado a invertir muy poco dinero pese al impacto ambiental que causa”[12] (subraya
original).
1.2.5.
Por último, para el actor el
parágrafo 1° del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 desconoce el derecho de
propiedad privada de los obligados. Al respecto, expresa que “(…) el
parágrafo de la norma acusada se fundamentó en la función ecológica de la
propiedad establecida en el artículo 58 de la Constitución Nacional. Pero al no
ser la norma clara y precisa, perjudica precisamente el derecho de propiedad
privada cuya protección garantiza el Estado.”[13]
Agrega que la inequidad de la disposición “(…) convierte a la inversión forzosa
en una carga pública confiscatoria que perjudica el libre ejercicio empresarial
y el derecho a la propiedad privada. Recuérdese que la amplitud de la norma,
faculta al operador jurídico a imponer una contribución de ‘no menos de un 1%’,
lo cual quiere decir que podrá ser del 50%, 80% e inclusive 100%. Esa amplitud
normativa permite al operador imponer una carga que será confiscatoria o
expropiatoria.”[14]
1.2.6.
Por último, en la demanda se
solicita que la sentencia que emita la Corte tenga efectos retroactivos
“(…) para que quienes fueron prácticamente obligados a invertir el 1%
del valor de un proyecto para la conservación y preservación de la fuente
hídrica respecto de la cual se beneficiaron, puedan recuperar las sumas de más
que cancelaron; y  para que quienes fueron sancionados por no realizar
la inversión tomando como base el valor total del proyecto, les sean devueltos
los valores que injustificadamente cancelaron”[15].
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1
Universidad Nacional de
Colombia
José Francisco Acuña Vizcaya, Decano de la Facultad de
Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia,
Sede Bogotá, interviene en el proceso de la referencia para solicitar a la
Corte declarar la existencia de cosa juzgada absoluta o, en su defecto,
declarar exequible el parágrafo acusado, por las siguientes razones:
1.3.1.1.
A juicio del interviniente, la
Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia C-495 de 1996, pues, en
primer lugar, en la parte resolutiva del fallo citado la Corte no pretendió
limitar los efectos de su decisión. En este sentido expresa el interviniente:
“[d]e las expresiones usadas en la parte resolutiva de la sentencia puede
entenderse con facilidad que no hay voluntad de limitar el alcance del fallo ni
de restringir su exequibilidad a los cargos estudiados en la parte motiva, por
lo que se descarta una cosa juzgada relativa explícita”[16]. En segundo lugar, tampoco
existe una cosa juzgada implícita, toda vez que (i) si bien en la
demanda que dio lugar a la sentencia C-495 de 1996 no se mencionó la violación
del derecho a la igualdad, “(…) se presentaron cargos que suponen su evaluación
intrínseca en relación a la no garantía de la fijación del sistema y método del
tributo establecido por el artículo 43 parágrafo, como de las garantías de
equidad y progresividad del sistema tributario (…)”[17]. (ii) Además, en
dicha decisión “(…) la Corte no sólo efectuó el análisis en relación con las
normas supuestamente violadas sino que realizó un estudio amplio de la
normativa constitucional que responde a lo que la corporación llamó ‘Constitución
Ecológica’ (…)”[18]
(iii) Finalmente, en criterio del interviniente, en la sentencia C-495
de 1996, la Corte sí estudió “(…) lo que el actor sugiere se re-estudie, tal
cual es la adopción de criterios de consumo en la determinación de los costos
de la tasa compensatoria”[19]
y precisó que “(…) a la autoridad administrativa le corresponde fijar el método
y el sistema de la tasa por lo que será en ese momento la oportunidad para que
con criterios técnicos se estima (sic) si resulta viable estimar ‘el consumo’
como variable de fijación del método y sistema de la tasa”[20].
1.3.1.2.
Asegura que si pese a los
anteriores argumentos, la Corte decide reabrir el debate constitucional, debe
declarar que el parágrafo censurado se ajusta a la Carta. En este sentido,
explica que la disposición acusada desarrolla principios constitucionales,
pues “(…) contiene elementos que están dirigidos a la protección y conservación
del ambiente”[21]
y el derecho al agua, derechos que se encuentran en estrecha relación con la
vida, la salud, el mínimo vital y, específicamente, con la alimentación.
Además, su inclusión en el ordenamiento no es producto del azar, sino “(…) el
resultado de un arduo proceso de incorporación de herramientas jurídicas que
desarrollan de forma práctica y concreta los postulados de la política
ambiental nacional”[22]
(negrilla original).
1.3.1.3.
Agrega que el Legislador cuenta con libertad de configuración para determinar “(…) cuál ha de ser el referente que
determine el origen de la tasa”[23],
y que no se vulnera el principio de
legalidad cuando se delega a la Administración la fijación detallada de los
elementos de una obligación cuyo sistema y método de determinación fueron
establecidos de antemano en la ley,
como en el presente caso. Explica que tales elementos fueron reglamentados en
el Decreto 1900 de 2006 en el que el sistema y método es claro y “(…) se ha
seguido afirmando que el porcentaje a invertir es el 1% de las inversiones
realizadas en al etapa de construcción y montaje”[24].
1.3.1.4.
El interviniente también
manifiesta que no le cabe razón al demandante cuando alega que la normativa
demandada debe ser nuevamente objeto de estudio constitucional en virtud de que
fue modificada por la Ley 1151 de 2007, la cual adicionó el parágrafo 2º de la
Ley 99 de 1993, toda vez que, “no obstante la modificación, la nueva
disposición se ajusta al ordenamiento superior, en virtud de lo establecido
para las tasas en la sentencia C-495/1996 según la cual es constitucional que
las entidades ambientales sean sujeto activo de ellas”[25].
1.3.1.5.
Por último, en relación con el
cargo de violación del principio de proporcionalidad, el interviniente estima
que no debe prosperar, “(…) puesto que los criterios que según el demandante
deberían tenerse en cuenta a la hora de establecer la base gravable de la tasa
establecida en el parágrafo 1° del artículo 43 de la ley 88/1993, ya son
tomados en cuenta a la hora de imponer las tasas retributivas y compensatorias
que menciona el artículo 42 ibídem, y por ende la norma demandada es una
apreciación clara de que se está gravando más a quienes mayores recursos
poseen”[26].
1.3.2.
Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia (ANDI)
Juan Camilo Nariño Alcocer, actuando en representación
de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), solicita a
la Corte declarar inexequible el parágrafo 1º de la Ley 99 de 1993, por
las razones que a continuación se resumen:
1.3.2.1.
El interviniente coincide con
el demandante en que no existe cosa juzgada constitucional derivada de
la sentencia C-495 de 1996, toda vez que en el mencionado fallo la Corte “(…)
no entró en el análisis detallado y sistemático de los elementos constitutivos
de la carga social prevista en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de
1993 para establecer si ellos estaban, o no, ajustados a otros artículos de la
Constitución Política diferentes al 338”[27].
1.3.2.2.
De otro lado, asegura que el
parágrafo acusado desconoce los principios de debido proceso y legalidad,
pues al menos dos elementos de la obligación allí prevista no fueron descritos
de manera clara y suficiente por el Legislador, estos son, la base gravable y
el periodo. Al respecto, sostiene que la expresión del total de la inversión
“(…) es equívoca, porque no tiene un complemento directo, es decir, no hace
referencia a un elemento cierto y concreto al cual vincular la inversión”[28]. Agrega que
el término inversión tampoco está definido y formula los siguientes
interrogantes: “¿Inversión equivale a costo? ¿Inversión equivale a gasto? ¿Inversión
equivale a costo y gasto? ¿Inversión equivale a patrimonio? ¿Inversión equivale
a activo?”[29].
Por último, alega que el término inversión no está asociado a un periodo
determinado, de modo que no se sabe si “¿[e]s el total de la inversión mientras
inicia el periodo productivo y por una sola vez? ¿Es el total de la inversión
durante toda la vida útil del proyecto y hay que realizarla periódicamente? Una
vez el proyecto esté en periodo productivo, ¿cuál es la periodicidad: un año,
dos?”[30].
1.3.3.
Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial
Roberth Lesmes Orjuela, en
representación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
solicita a la Corte declare exequible la disposición acusada. Sus
argumentos se pueden sintetizar de la siguiente manera:
1.3.3.1.
En relación con la posible
existencia de cosa juzgada, asegura que existe “(…) una clara contradicción en
los argumentos del demandante al señalar en algunos apartes de su demanda que
no existe cosa juzgada en relación con la sentencia C-495 de 1996 (…); en tanto
que en otros apartes de la misma utiliza la mencionada sentencia para reforzar
sus argumentos respecto a la pretendida inconstitucionalidad”[31]. No obstante, concluye
que el referido fallo no constituye un precedente judicial frente a la
constitucionalidad del parágrafo del artículo 43, “(…) pues la
sentencia citada hace referencia a la constitucionalidad de la existencia de la
norma en relación con la igualdad de las cargas tributarias y no en relación
con la aplicación particular de cada una de las tasas allí referidas”[32].
1.3.3.2.
De otro lado, indica que el
parágrafo acusado, así como toda la Ley 99 de 1993, son herramientas
jurídicas de suma importancia para proteger el recurso hídrico y las cuencas
afectadas por la actividad industrial. En este sentido, explica que la
disposición fue adoptada con el fin de prevenir la contaminación del recurso
hídrico por la actividad industrial. Añade que el fundamento de la norma
continúa vigente, pues como mostró un estudio realizado en 2009, “(…) la
utilización del agua para el desarrollo productivo de nuestro país, directa o
indirectamente, genera un total de 43,06 billones de pesos, donde 27,98
billones son el valor de aportes del agua a la sociedad y al sector productivo;
contra 15,08 billones correspondiente al pasivo ambiental, es decir, éstos
últimos son los costos económicos de la contaminación hídrica, siendo la industria,
la más contaminadora de todas las actividades”[33].
Finalmente, luego de presentar cifras sobre el costo de los planes de
ordenación y manejo de cuencas hidrográficas, alega que “una simple comparación
de los beneficios para la industria, costos de la descontaminación y costos de
ordenación de la cuenca, permiten concluir la absoluta necesidad que se
tiene de los recursos consagrados en la norma demandada (…)”[34] (negrilla
fuera de texto).
1.3.3.3.
Afirma que los presuntos
sacrificios de los principios de legalidad, reserva de ley, proporcionalidad,
razonabilidad, igualdad y propiedad privada que la disposición censurada pueda
generar, deben ser ponderados con los beneficios que reporta en términos de
los principios de desarrollo sustentable, prevención, subsidiariedad, vida,
salud etc.
1.3.3.4.
Agrega que la carga económica
a la que se refiere la disposición no es exagerada ni desproporcionada,
ya que solamente se exige al titular de una licencia ambiental, es decir, se
aplica únicamente a los proyectos que mayor impacto ambiental generan, “[d]e
ahí que deban contribuir con mayor carga económica para al prevención,
recuperación y conservación de los recursos ambientales”[35]. En este sentido,
recuerda que todas las personas tienen el deber constitucional de proteger,
conservar y recuperar los recursos naturales, con mayor razón quienes se
benefician directamente de esos recursos. Agrega que la norma es proporcional y
razonable, en tanto “(…) reconoce que aquellos con mayor capacidad económica
por ser el proyecto de mayor envergadura, deberán pagar más que aquellos
pequeños proyectos, quienes pagan menos”[36].
Finalmente, asegura que la disposición supera el test de proporcionalidad, toda
vez que (i) responde a un fin imperativo a la luz de la Constitución,
este es, la protección y sustentabilidad del agua; (ii) comprende una
medida necesaria y adecuada para lograr dicho fin; y (iii) es una medida
proporcionada en estricto sentido, “(…) pues no es desigual ni tampoco
inequitativo, ni vulnera los principios de legalidad, reserva de ley,
razonabilidad y demás argumentación expuesta por el actor, habida cuenta que
quien se beneficie de los recursos naturales le son inherentes las cargas
públicas de responder y revertir los costos que genera la protección,
sustentabilidad, recuperación y conservación de los recursos naturales de los
cuales hizo uso”[37].
1.3.3.5.
Expresa que el parágrafo bajo
escrutinio no desconoce el principio de legalidad, pues “[l]a
incapacidad del ordenamiento jurídico para seguir el ritmo dinámico del
desarrollo tecnológico y su inabarcable complejidad” impide “(…) establecer una
normatividad precisa y permanente cuyo contenido deóntico (mandar, prohibir o
autorizar) se mantenga en el tiempo”[38],
lo que autoriza al Legislador, con el fin de proteger el medio ambiente,
delegar la función de delimitación específica de las normas ambientales a otras
autoridades a través de normas “(…) más versátiles y capaces de conocer los
aspectos técnicos y adaptarse  su progreso”[39].
1.3.3.6.
Aduce que el demandante confunde
la inversión forzosa prevista en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 con
las tasas por uso de agua. Precisa que se trata de dos obligaciones
distintas tanto en su base gravable como en su forma de cobro, pues mientras
“(…) la tasa por utilización del agua  se cobrará por el volumen de agua
efectivamente captada, dentro de los límites y condiciones establecidos en la
convención de aguas, y se cobrará mediante factura expedida con la periodicidad
que las autoridades determinen, la cual no podrá ser mayor a un (1) año,
mientras que la inversión del 1% se liquida por una sola vez durante la vida
útil del proyecto y se invierte de manera directa por el titular del proyecto,
obra o actividad”[40].
Sostiene que esta confusión lo lleva a interpretar que el cumplimiento de la
inversión del 1% debe hacerse de la misma forma cómo se liquidan las tasas de
agua, lo cual lo lleva al error de asegurar que implica una liquidación
periódica.
1.3.3.7.
Por último, asegura que
declarar el parágrafo 1º de la 99 de 1996 inexequible generaría una flagrante
violación al principio de igualdad, puesto que “(…) las empresas que ya
hicieron la inversión ambiental, estarían afectadas por una obligación que sus
competidores no cumplieron. No es por tanto equitativo que la minoría que
incumple la norma se vea beneficiada por la negación a cumplir con su
compromiso ambiental”[41].
1.3.4.
Instituto Colombiano de
Derecho Tributario
Enrique Manosalva Afanador, como Presidente del
Instituto Colombiano de Derecho Tributario, solicita a la Corte Constitucional
declarar exequible del parágrafo acusado. Expone las siguientes razones
para apoyar el punto de vista de la institución:
1.3.4.1.
En primer lugar, explica que
el instituto comparte la conclusión del demandante sobre la existencia
solamente de cosa juzgada relativa implícita, ya que en la sentencia C-495
de 1996 la Corte Constitucional no abordó los problemas que plantea la demanda,
como la falta de determinación de la tarifa de la obligación prevista en el
segmento acusado.
1.3.4.2.
A continuación, afirma que la
expresión “no menos del 1%” es clara y no puede llevar al absurdo de que la
autoridad administrativa imponga una carga de hasta el 100% de la inversión,
toda vez que “(…) a renglón seguido el mismo parágrafo dispuso que ‘El
propietario del proyecto deberá invertir este 1% en las obras y acciones
de recuperación…’ singularizando y precisando así la expresión anterior de ‘no
menos’ en el sentido de que la contribución es del uno por ciento (1%) y nada
más”[42]
(negrilla original). Explica que esta interpretación sobre la tarifa de la
obligación fue adoptada en el Decreto 1900 de 2006, en la que se precisa que la
inversión debe ser exclusivamente el 1%, de manera que en la actualidad no
existe indeterminación al respecto.
1.3.4.3.
También considera que no es
cierto que al tomar como única consideración el costo o el valor invertido en
el proyecto, el parágrafo censurado imponga una obligación desproporcionada,
desigual, injusta e inequitativa. En su sentir, esta afirmación “(…) no se
compadece con la existencia de la adición legal que hizo el Plan Nacional de
Desarrollo –Ley 1151/07 Art. 108 al incorporar dentro de la definición y
destinación de los recursos provenientes del recaudo de las tasas por
utilización de agua, los Planes de Ordenamiento y Manejo de las cuencas, en
cuyas estrategias (…) no cabe la interpretación extrema de que la contribución
pueda ser igual al valor de la inversión o, inclusive ser confiscatoria, pues
dejaría de ser un Plan razonable”[43].
En este mismo sentido, agrega que “(…) la adopción por
parte de la ley de la fórmula matemática del ‘tanto por ciento (%)´ implica
indefectiblemente , el concepto de proporcionalidad que suministra la fórmula
matemática, en el sentido de que mientras más alta sea la inversión, más alta
será la obligación de contribuir”[44].
1.3.4.4.
Argumenta que el Legislador
tiene libertad para decidir cuál debe ser la base de la contribución.
Expresa que si bien es cierto hubiera sido más adecuado adoptar como base el
consumo de agua, el Legislador tenía libertad para elegir cualquier base y la
Corte no tiene competencia para modificar su voluntad. Asegura que en este
sentido los cargos del demandante son de conveniencia y no de constitucionalidad.
1.3.4.5.
Explica que como precisó la
Corte en la sentencia C-495 de 1996, la obligación prevista en el parágrafo
demandado no es de naturaleza tributaria y, en consecuencia, “(…) no le son
aplicables con el mismo rigor los principios de certeza y necesidad”[45] que rigen
las obligaciones de dicho tipo.
1.3.4.6.
Por último, sostiene que el
parágrafo no desconoce los artículo 150 y 189-11 superiores, ya que, de un
lado, en la expedición de la Ley y 99 de 1993 no se observa el incumplimiento
de deberes del Congreso; de otro lado, la disposición permite al Presidente el
ejercicio legítimo de su potestad reglamentaria.
1.3.5.
Ciudadano José Vicente
Zapata Lugo
El ciudadano José Vicente Zapata Lugo coadyuva la
demanda y solicita a la Corte declarar inexequible el parágrafo acusado.
Su solicitud se basa en los siguientes argumentos:
1.3.5.1.
En sentir del ciudadano, la
redacción del parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 vulnera el
principio de legalidad, toda vez que “impone una carga que NO contiene
varios de los elementos que se han estructurado constitucionalmente para su
imposición, como quiera que legalmente no fue fijado el monto de la carga ni se
establecieron los criterios para su determinación, y, en todo caso, al establecer
que la inversión debe ser no menos del 1% del valor total de la inversión,
genera inequidad, desigualdad, e infringe los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.”[46]
Agrega que tal ambigüedad promueve la desigualdad.
1.3.5.2.
También sostiene que el
parágrafo desconoce el principio de proporcionalidad por tomar en cuenta
para la liquidación de la obligación costos distintos a la cantidad de agua
utilizada. Esta base de liquidación hace que la medida no sea conducente ni
útil para conseguir los fines perseguidos, puesto que “(…) abundan los casos en
los que habiéndose utilizado una gran cantidad de recurso hídrico e
invirtiéndose análogamente muy poco dinero para el desarrollo del proyecto, el
sujeto pasivo de la inversión forzosa destina un índice bastante menor en
recuperación y preservación de la cuenca hidrográfica, en proporción a quien
utiliza poca cantidad de agua en el desarrollo de un proyecto que tiene un
costo de ejecución bastante alto”[47].
Por esta vía la disposición también afecta el patrimonio público, pues empresas
como Ecopetrol, ISA, Isagen, EPM y Ecogas también deben hacer las inversiones
desproporcionadas a las que se refiere la disposición.
1.3.5.3.
Por último, indica que la
inexigibilidad de la norma censurada debe producir efectos retroactivos,
teniendo en cuenta que ha causado graves afectaciones al patrimonio de los
particulares.
1.3.6.
Universidad del Rosario
Gloria Amparo Rodríguez y Andrés Gómez Rey, docentes
de la facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, solicitan la
declaración de exequibilidad del parágrafo acusado, por cuanto, en su parecer, “la
inversión forzosa no constituye una restricción de derechos individuales, sino
por el contrario una carga derivada del aprovechamiento de un recurso natural
renovable que implica una mejoría en su condición.”
1.3.6.1.
Según los intervinientes, el
actor tiene razón al alegar que no
existe cosa juzgada constitucional,
ya que “(…) el asunto de estudio en la sentencia C-495 de 1996 no constituyó la
figura propuesta de manera relativa implícita, mucho menos explícita o absoluta
por ser cargos claramente diferentes”[48].
1.3.6.2.
A renglón seguido, expresan
que la obligación prevista en el parágrafo acusado no desconoce el principio de legalidad, pues es “(…) una medida de compensación derivada de
la expedición del acto administrativo ‘licencia ambiental’, identificada con un
rango porcentual establecido en la norma”[49]
Agregan que si bien es cierto la disposición “trae dos conceptos indeterminados
como lo son ‘no menos del uno por ciento’ y ‘el total de la inversión’ esto no implica que la norma sea ‘(…) desproporcionada
y desigual’”[50], toda vez que de esta
indeterminación no se derivan prácticas abusivas. Al respecto, explican que (i) existe
una costumbre administrativa de no imponer cargas mayores al 1% de la
inversión; (ii) “(…) en estricto sentido no es la autoridad ambiental
quien exige dicho porcentaje ya que debe ser presentado por el solicitante de
la licencia en el estudio de impacto ambiental. Así las cosas, quien tasa el
porcentaje es el dueño del proyecto”[51];
y (iii) “(…) el artículo 43 trae consigo un rango legal dentro
del cual se puede mover la autoridad ambiental de acuerdo a las especiales
circunstancias de cada proyecto, lo cual no implica arbitrariedad per se”[52].
Sobre el mismo cargo, aseguran que, en tanto la
obligación bajo estudio no es de naturaleza tributaria, “(…) no debe establecer
sus elementos con el rigor de esta disciplina y en su lugar puede ser ubicada
bajo ciertos parámetros de discrecionalidad”[53].
Lo anterior debido a “(…) la diversidad de proyectos sujetos a licenciamientos,
la ubicación geográfica de los mismos y las diferentes condiciones ambientales
presentadas en las corrientes nacionales; lo cual hace que el principio de
igualdad deba entenderse como desigualdad entre desiguales”[54].
1.3.6.3.
En cuanto al cargo de falta de
razonabilidad de la base gravable de la obligación, aseguran que aunque es
cierto que el valor del proyecto no guarda relación alguna con la directa
utilización de las aguas, “(…) la inconformidad no representa mayor envergadura
ya que el tamaño del proyecto medido en su costo es directamente proporcional
al daño o perjuicio que puede presentar el ambiente. En ese orden de ideas la
compensación se debe  presentar ante el tamaño del proyecto y no de acuerdo al
caudal captado para el desarrollo de la actividad”[55].
1.3.6.4.
Por último, concluyen que “los
efectos jurídicos de extraer la norma acusada de nuestro ordenamiento tendría
como consecuencia la expulsión de un mecanismo económico para la protección del
medio ambiente deber tanto del Estado Colombiano como los habitantes de su
territorio, generando posiblemente deterioro en la los recursos y en las
políticas públicas de sostenibilidad.”
1.4.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita declarar
exequible el parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, por las
siguientes razones:
1.4.1.
En primer lugar, el Ministerio
Público precisa que, como se indicó en la sentencia C-495 de 1996, la
obligación contemplada en el precepto acusado es una carga social que
tiene origen en la función ecológica de la propiedad y que es ejecutada –las
obras a que da lugar-  por el propio interesado, bajo la dirección de la
autoridad ambiental.
1.4.2.
Agrega que el precepto no
desconoce el principio de legalidad, pues la cuantía de la inversión “(…)
no puede ser establecida en cada caso por la ley, por cuanto el monto de lo que
debe invertirse en cada cuenca, depende de las características propias de cada
ecosistema, conforme al grado de afectación que ésta pueda llegar a sufrir por
la ejecución del proyecto”[56].
En este mismo sentido, explica que en casos como el que es objeto de estudio,
“(…) a la ley le corresponde establecer, por medio de normas generales e impersonales,
el contenido y alcance del deber funcional, (…) [m]as, la ley no puede
establecer la cuantía exacta de la inversión para cada una de las obras y
actividades que puedan llegar a desarrollarse para lograr la recuperación,
preservación y vigilancia de la cuenca, pues ella depende de circunstancias que
sólo pueden ser determinadas en cada caso concreto, atendiendo al estudio de
impacto ambiental que precede a la licencia ambiental, lo mismo que al Plan de
Ordenamiento y Manejo de la Cuenca”[57].
1.4.3.
Frente a la posible falta
de proporcionalidad de la carga pública, explica que la base de liquidación
de la obligación no debe ser el consumo de agua del proyecto, pues aunque el
consumo sea constante, “(…) no lo es el caudal de la fuente, que depende de
complejas circunstancias climáticas y ambientales. De ahí la necesidad de
invertir en preservar la cuenca hidrográfica, para evitar que en un futuro no
muy lejano la fuente hídrica ni siquiera alcance a cubrir dichas
necesidades de uso o de consumo”[58].
2.       CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de
la disposición demandada, ya que está contenida en una ley y es demandada por
un ciudadano en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.
2.2.
ASUNTO PREVIO: AUSENCIA DE
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
El demandante sostiene que pese a que en la sentencia
C-495 de 1996, la Corte Constitucional declaró exequible la totalidad del
artículo 43 de la Ley 99 de 1993 sin condicionamientos, no ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional frente a los cargos que formula en
su demanda. En su sentir, en la referida sentencia la Corporación solamente se
ocupó de la naturaleza jurídica de la obligación prevista en el parágrafo y de
su posible contribución a crear un régimen impositivo inequitativo para quienes
usan recursos hídricos, y no examinó la violación de los principios de
legalidad, reserva de ley, proporcionalidad y el derecho a la propiedad,
asuntos sobre los que versa la demanda ahora estudiada. Adicionalmente, la Ley
1151 de 2007 adicionó otro parágrafo al artículo 43, lo que condujo a que
cambiara el contexto de aplicación de la disposición acusada. En consecuencia, (i)
dado que en la sentencia C-495 de 1996 no se estudiaron los mismos problemas
jurídicos que formula la demanda, y (ii) en virtud de la Ley 1151 de
2007 cambió el contexto de aplicación de la disposición impugnada, el actor
concluye que no ha operado el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
Esta argumentación es respaldada por la Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), el Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, el ciudadano José Vicente Zapata Lugo y la Universidad del Rosario,
para quienes en la sentencia C-495 de 1996, la Corte solamente confrontó al
parágrafo acusado con el artículo 338 de la Carta y no examinó problemas como
la falta de delimitación legal de la tarifa de la obligación.
La Universidad Nacional, por el contrario, se
opone a la argumentación del actor y afirma que sí ha operado el fenómeno de
cosa juzgada, ya que (i) en la parte resolutiva de la sentencia
C-495 de 1996, la Corte no limitó los efectos de la declaración de
exequibilidad a los cargos analizados en la parte motiva; (ii) en la
referida sentencia la Corté sí analizó la presunta violación del principio de
igualdad, así como la constitucionalidad del empleo del criterio del valor
de la inversión y no de la cantidad de agua usada como base
de liquidación de la carga; y (iii) la Corte en dicha sentencia llevó a
cabo un control integral de la disposición frente a todas las disposiciones de
la Constitución ecológica.
La Sala concuerda con el actor en que no existe cosa
juzgada constitucional en el presente caso, por las razones que a continuación
se exponen:
2.2.1.
El fenómeno de la cosa
juzgada constitucional
2.2.1.1.
La administración de justicia
tiene la finalidad de contribuir a la resolución de conflictos sociales. Por
esta razón las decisiones que adoptan los jueces, en tanto buscan poner punto
final a una controversia, hacen tránsito a cosa juzgada, lo que significa que
los fallos son inmutables, vinculantes y definitivos. Con fundamento en estas
características, la Corte ha señalado que la institución de la cosa juzgada
cumple al menos dos funciones: una negativa, que consiste en prohibir a los
funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y una
función positiva, que es proveer seguridad a las relaciones jurídicas.[59]
Como dispone el artículo 243 de la Constitución, en
concordancia con los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996 y el
artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, el efecto de cosa juzgada también se
predica de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en cumplimiento
de su misión de asegurar la integridad y la supremacía de la Carta. En el
contexto del control constitucional de las leyes, la cosa juzgada propende por
la seguridad jurídica y el respeto de la confianza legítima, en la medida en
que evita que se reabra el juicio de constitucionalidad de una norma ya
examinada y que una disposición declarada inexequible sea reintroducida en el
ordenamiento jurídico. Además, contribuye a racionalizar las decisiones de la
Corporación, puesto que exige que sus decisiones sean consistentes y hagan
explícita la ratio decidendi, así como su fundamento constitucional.[60]
2.2.1.2.
La existencia de cosa juzgada
es fácil de identificar cuando un ciudadano, en ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, demanda una disposición que en una providencia previa
fue declarada inexequible. En esta hipótesis la disposición contraria a la
Carta desaparece del ordenamiento jurídico y, en el futuro, si se presentan
demandas contra ella, no existe objeto sobre el cual pronunciarse.
2.2.1.3.
La situación es más compleja
cuando en un pronunciamiento previo la Corte declaró exequible la disposición
acusada. En estos casos, como ha indicado esta Corte, para que pueda hablarse
de la existencia de cosa juzgada en estricto sentido, es preciso que la nueva
controversia verse (i) sobre  el mismo contenido normativo de la misma
disposición examinada en oportunidad previa por la Corte Constitucional, y (ii)
sobre cargos idénticos a los analizados en ocasión anterior.[61] La identidad de cargos
implica un examen tanto de los contenidos normativos constitucionales frente a
los cuales se llevó a cabo la confrontación, como de la argumentación empleada
por el demandante para fundamentar la presunta vulneración de la Carta;
mientras la identidad de contenidos normativos acusados demanda revisar el
contexto normativo en el que se aplica la disposición desde el punto de vista
de la doctrina de la Constitución viviente.
2.2.1.4.
Existen eventos en los que en
apariencia una controversia constitucional es similar a otra ya analizada por
la Corte, pero que examinada más a fondo contiene diferencias desde alguna o
las dos perspectivas anteriores, que hacen imposible hablar de la presencia de
cosa juzgada en sentido estricto. Ejemplo de esos casos son los que la Corte ha
clasificado bajo doctrinas como la de la cosa juzgada relativa y la cosa
juzgada aparente, entre otras.
Según la jurisprudencia constitucional, la cosa
juzgada relativa se presenta cuando una declaración de exequibilidad se
circunscribe exclusivamente a los cargos analizados en la respectiva sentencia,
razón por la cual en el futuro pueden analizarse nuevas demandas por cargos
distintos contra la misma disposición e, incluso, contra el mismo contenido
normativo.[62]
No siempre esta limitación se hace explícita en la parte resolutiva del fallo,
como ocurre en el caso de la cosa juzgada relativa explícita. Puede
ocurrir que por errores de técnica, la Corte no límite el alcance de su
declaración de manera expresa, pero tal restricción se desprenda de la ratio
decidendi de la respectiva providencia. Esta hipótesis ha sido categorizada
por la Corte bajo el nombre de la cosa juzgada relativa implícita.[63]
Los casos en los que la Corte ha empleado la expresión
cosa juzgada aparente son aquellos en los que pese a que la Corte ha
declarado exequible sin condicionamiento una disposición en una sentencia
previa, en realidad en ese fallo no se examinó la constitucionalidad del
respectivo contenido normativo, de modo que la Corte puede volver a ocuparse de
su juicio de constitucionalidad.[64]
No abocar conocimiento, como se indicó en la sentencia C-397 de 1995, “(…) implicaría
simplemente tener por fallado lo que en realidad no se falló, implicaría
desconocimiento de la verdad procesal, voluntaria renuncia de la Corte a su
deber de velar por la prevalencia del derecho sustancial sobre aspectos
puramente formales (artículo 228 C.P.), y, por contera, inexplicable elusión de
la responsabilidad primordial que le ha sido confiada por el Constituyente
(artículo 241 C.P.)”.[65]
Por último, existen casos en los que aunque la Corte
se enfrenta a demandas contra una disposición examinada previamente frente a
cargos idénticos a los antes examinados, tanto desde el punto de vista del
concepto de violación como de los contenidos constitucionales considerados
vulnerados, ha concluido que no existe cosa juzgada en estricto sentido, toda
vez que un cambio en el contexto de aplicación de la disposición impide hablar
de identidad de contenidos normativos.[66]
2.2.1.5.
En resumen, cuando la Corte se enfrenta a una
demanda contra una norma declarada exequible en oportunidad previa, solamente
podrá declarar la existencia de cosa juzgada constitucional cuando exista (i)
identidad de contenido normativo y de disposición acusada, lo que exige un
análisis del contexto de aplicación de la norma, e (ii) identidad de
cargos tanto desde el punto de vista de la norma constitucional que se
considera desconocida, como del hilo argumentativo que sigue el concepto de
violación.
2.2.2.
La decisión y la ratio
decidendi de la sentencia C-495 de 1996
2.2.2.1.
En la sentencia C-495 de
1996[67],
la Corte examinó una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 42 y
parágrafo, 43 y parágrafo, y 46 numeral 4º de la Ley 99 de 1993. En relación
específicamente con el artículo 43, la demandante formulaba los siguientes
cargos:
2.2.2.1.1.
Violación del derecho de
todo ser humano al uso del agua como elemento vital. Al respecto, la actora afirmaba: “(…) el hecho
generador de la obligación tributaria consiste en la ‘utilización de las aguas’,
y (…) desde un punto de vista natural y obvio los seres vivos requieren de agua
para sobrevivir; por eso, no puede al ser humano restringirse el uso del
agua de manera directa o indirecta, sean aguas públicas o privadas,
independientemente de las vías, métodos o sistemas a que acudan para su
utilización” (negrilla fuera del texto).
2.2.2.1.2.
Violación del principio de
capacidad contributiva que rige las obligaciones tributarias. La demandante afirmaba: “[d]esde el punto de
vista tributario, y ante la expresión genérica del hecho, según lo dispuesto en
la norma acusada, todo ser humano sería deudor de la tasa por utilización de
aguas, independientemente de su capacidad legal o de su capacidad contributiva y
de los fines a los cuales destine el agua, incluido el consumo para su
supervivencia.” Agregaba que los sujetos pasivos de la obligación
prevista en el artículo 43 “(…) son todas las personas naturales o jurídicas
públicas o privadas” y que “(…) sobre las primeras no se definió la capacidad
jurídica y sobre ambas, es evidente la ausencia del señalamiento de la
capacidad contributiva, que son elementos indispensables para la
efectividad del cumplimiento del mandato de la Constitución al legislador
cuando obliga al señalamiento del sujeto pasivo del tributo por el órgano de
elección popular que lo establezca” (negrilla fuera del texto).
2.2.2.1.3.
Desconocimiento del
principio de legalidad del tributo por no definición de la base gravable. La sentencia citada resumió los argumentos de la
demandante en este sentido así: “Advierte que la base gravable o imponible,
como estimación cuantitativa o factor valor que enseña la doctrina tributaria y
que la Constitución de  1991 exige en aras de la legalidad del tributo, está
ausente en el artículo 43 acusado.”
2.2.2.1.4.
Vulneración del principio
de legalidad del tributo por no previsión del hecho imponible. La actora sostenía que “(…) la Ley 99 de 1993,
respecto de los fines o destinos de la tasa por utilización de aguas, remite al
Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente. (…)
[E]l citado código (Decreto Ley 2811 de 1974), indica que la tasa se causa
por la utilización de las aguas con fines lucrativos, elemento que no
aparece en el texto del artículo 43 acusado, y de lo cual se desprende su
inexequibilidad” (negrilla fuera de texto).
2.2.2.1.5.
Transgresión de los
principios de equidad y progresividad del sistema tributario. Para la actora, el artículo 43 de la Ley 99 de 1993 vulnera
estos principios, ya que la inversión obligatoria allí prevista “(…) se suma a
las tasas retributivas, a las tasas compensatorias y a las tasas por
utilización de aguas; es decir, que se crean para el usuario del agua, aún con
fines de consumo humano, cuatro (4) cargas”.
2.2.2.2.
La Corte declaró exequibles
los artículos demandados de la Ley 99 y no sujetó su decisión a los
cargos analizados en la parte motiva. En efecto, el numeral primero de la
parte resolutiva indica:
“Primero.- Declarar EXEQUIBLES el
artículo 42  y su parágrafo, el artículo 43 y su parágrafo, y el numeral 4º del
artículo 46, todos de la Ley 99 de 1993.”
2.2.2.3.
En relación específicamente
con el artículo 43, la Corte observó que en su texto se hace referencia a dos
tipos de obligaciones distintas. La primera parte del artículo –los dos
primeros incisos- se refiere a una tasa por utilización de agua, modalidad
tributaria que se causa por el uso del agua como bien de uso público y cuya
finalidad es compensar total o parcial los costos que genera la prestación por
parte de las autoridades ambientales del servicio de protección y conservación
de los recursos hídricos, es decir, se trata de una tasa por servicio impuesto.
La segunda parte de la disposición –el parágrafo-
prevé “(…) una carga social que [se] desprende de la función social de la
propiedad” (negrilla fuera del texto)
y no de una obligación tributaria “(…) porque no se establece una relación
bilateral entre un sujeto activo y un sujeto pasivo, pues, según el parágrafo
aludido, es la propia persona la [que] ejecuta las obras y acciones de
recuperación, preservación y conservación de la cuenca hidrográfica, bajo la
orientación de la autoridad ambiental, a través de la licencia ambiental del proyecto.”
2.2.2.4.
En relación con la
constitucionalidad de la tasa por utilización de aguas prevista en los
dos primeros incisos del artículo 43, la Corte concluyó lo siguiente:
En primer lugar,
la Corte sostuvo que el Legislador no desconoció el artículo 338
superior, pues esta disposición prevén todos los elementos de la obligación
tributaria requeridos para la creación de una tasa, estos son, el hecho
generador, la base gravable, el sistema y método para la fijación de la tarifa,
el sujeto activo y el sujeto pasivo.
En segundo lugar, aseguró que el Legislador tampoco vulneró el artículo 359 de la
Constitución según el cual las rentas nacionales no pueden tener destinación
específica. La Corte reiteró su jurisprudencia en el sentido de que esta
prohibición no se predica de las tasas y contribuciones especiales, pues de su
propia naturaleza se desprende la destinación específica.
En tercer lugar, la Corte precisó que el Legislador no infringió el artículo 363
constitucional y no creó un gravamen contrario a los principios de equidad y
progresividad tributaria. A juicio de la Corte, cada una de las cargas
previstas tanto en el artículo 43 como 42 de la Ley 99 persigue fines distintos
y se fundamentan en actividades diferentes. Además, “(…) los aludidos gravámenes
no implican una sobre-imposición en el tributo, que por su extremada severidad,
pueda resultar violando la equidad”.
2.2.2.5.
Respecto de la inversión
forzosa impuesta por el parágrafo 1° del artículo 43 de la Ley 99, la
Corporación estimó que es constitucional, por las siguientes razones:
“(…) la Constitución Política reconoce el derecho de
toda persona a gozar de un medio ambiente sano, el cual conlleva un deber
correlativo de conservación y preservación de ese ambiente para sí mismo y para
los demás.
Siendo así las cosas, es constitucionalmente razonable
que se imponga un deber social fundado en la función social de la propiedad,
tendiente a la protección e integridad del medio ambiente.”
Agregó –como se indicó anteriormente- que esta carga,
analizada en conjunto con los tributos por utilización de recursos hídricos
previstos en los artículos 42 y 43 de la Ley 99, no contribuye a crear una
carga económica excesiva. La Corte expresó al respecto:
“Al respecto la Corte señala en primer lugar que en
ningún momento se está gravando simultáneamente una misma actividad sino por el
contrario un número plural de ellas, distintas entre sí, aunque todas recaen
sobre el empleo del recurso hídrico.
(…)
Por lo anterior, la Corte no ve que las preceptivas
impugnadas desconozcan el principio de la equidad y progresividad del sistema
tributario, máxime cuando cada una de ellas persigue por separado recaudar
recursos a fin de prevenir y planificar el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales, así como controlar los factores de deterioro de las fuentes
de agua en consonancia con lo dispuesto por el artículo 80 de la Carta.
En segundo lugar, los aludidos gravámenes no implican
una sobre-imposición en el tributo, que por su extremada severidad, pueda
resultar violando la equidad. Así mismo, su imposición se justifica por
cuanto está inspirada en criterios de racionalidad y razonabilidad, en la
medida en que consultan la teleología constitucional que propende por la
preservación de este recurso vital sin el cual las condiciones bióticas son
imposibles.”
2.2.2.6.
Como se puede observar en la
anterior transcripción, la Corte solamente examinó la constitucionalidad de la
creación de la inversión forzosa desde el punto de vista de los deberes
ambientales de los ciudadanos y la función ecológica de la propiedad, y de su
equidad dentro del sistema de cargas públicas –tributarias y no tributarias-
previstas por el Legislador por la utilización del agua.
2.2.3.
Inexistencia de cosa
juzgada en el presente caso
La exposición de la ratio decidendi de la
sentencia C-495 de 1996 que se llevó a cabo en sección anterior, muestra que en
el presente caso no existe cosa juzgada constitucional, toda vez que en dicha providencia
no se examinaron los cargos que ahora formula el actor contra el parágrafo
1º del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.
2.2.3.1.
En la demanda que dio lugar a
la sentencia C-495 de 1996, el demandante formuló cargos principalmente contra
los dos primeros incisos del artículo 43, en los que el Legislador creó una
tasa por utilización de aguas. El demandante alegaba que esta tasa desconoce el
derecho al uso del agua y los principios constitucionales tributarios de
capacidad contributiva, legalidad del tributo y equidad y progresividad del
sistema tributario.
En relación con la inversión forzosa prevista en el
parágrafo del artículo 43, el actor solamente extendió el cargo de violación de
los principios de equidad y progresividad del sistema tributario, bajo el
argumento de que en conjunto los artículos 42, 43 y 46 de la Ley 99 imponen una
carga tributaria desproporcionada a quienes usan los recursos hídricos.
2.2.3.2.
La Corte declaró exequible la
totalidad del artículo 43 sin condicionamientos; sin embargo, en el texto del
fallo fácilmente se advierte que la Corte solamente examinó (i) si la
inversión forzosa ahora acusada tiene fundamento constitucional y (ii)
si contribuye o no a crear un régimen económico excesivo para las personas
naturales o jurídicas que usan los recursos hídricos.
La Corte concluyó que esta inversión tiene un claro
fundamento constitucional – el deber de todos de proteger el ambiente y la
función ecológica de la sociedad- y que no contribuye a crear una carga
económica excesiva.
2.2.3.3.
En esta oportunidad, el actor
formula los siguientes cargos: (i) violación de los principios de
igualdad, proporcionalidad y equidad de las cargas públicas, por cuanto la
inversión no se establece en forma directamente proporcional a la cantidad de
agua que una persona o un proyecto emplea y conduce a un régimen económico
confiscatorio; (ii) vulneración del principio de legalidad y reserva de
ley en materia de creación de cargas públicas, ya que el parágrafo no prevé
todos los elementos de la obligación, en particular, no define con precisión la
tarifa aplicable y la base gravable; y (iii) desconocimiento de los
principios de proporcionalidad y razonabilidad, toda vez que la medida adoptada
en el parágrafo no es idónea para la protección del ambiente y restringe de
manera excesiva los derechos a la libre empresa y a la propiedad privada de
quienes emplean recursos hídricos en sus negocios.
2.2.3.4.
En consecuencia, en la
sentencia C- 495 de 1996, la Corte no analizó los cargos que ahora formula
el demandante; por tanto, no existe cosa juzgada constitucional.
2.3.
PROBLEMA JURÍDICO
2.3.1.
El demandante acusa el parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99 de
1993 de desconocer los artículos 1º, 13, 58, 95-9, 150 y 189 de la Constitución,
por las siguientes razones:
En primer lugar, para el actor el parágrafo demandado desconoce los principios de
legalidad y reserva de ley que rigen la imposición de cargas públicas,
ya que (i) no señala con precisión la tarifa aplicable y, en
consecuencia, permite que las autoridades ambientales fijen a su libre albedrío
tarifas superiores al 1% de la inversión; y (ii) no define el concepto
de inversión empleado por la disposición y, por tanto, deja en manos de
las autoridades administrativas la fijación la base de liquidación de la carga
pública.
En segundo lugar, a juicio del demandante, el parágrafo vulnera los
principios de igualdad, proporcionalidad y equidad en la distribución de las
cargas públicas, toda vez que la ambigüedad de la disposición en relación
con los elementos de la obligación y el uso del concepto de inversión
como base de liquidación de la carga, conducen a consecuencias injustas y
confiscatorias.
En tercer lugar, el demandante alega que la disposición acusada viola los
principios de razonabilidad y proporcionalidad, por cuanto (i) prevé
una medida que no es idónea para alcanzar el fin perseguido, es decir, la
protección del ambiente; y (ii) conduce a una restricción
desproporcionada de los derechos a la igualdad, a la libre empresa y a la
propiedad de los propietarios que, por otro lado, no conduce a una protección
adecuada del ambiente y los recursos hídricos.  En su sentir, si la
finalidad de la disposición es la protección y conservación de la cuenca
hidrográfica de la que un proyecto toma agua, el criterio que debió emplear
el Legislador para liquidar la carga no es el costo de la inversión sino la
cantidad de agua usada por el proyecto.
Por último, en
criterio del actor, el parágrafo impugnado desconoce el derecho de
propiedad, pues en tanto no limita con precisión la tarifa, permite a las
autoridades encargadas de reglamentar la obligación imponer cargas
confiscatorias y expropiatorias con tarifas de hasta el 100% de la inversión.
2.3.2.
La demanda es apoyada por la
Asociación Nacional de Empresarios (ANDI) y el ciudadano José Vicente Zapata
Lugo. La primera agrega que en el parágrafo censurado no fue precisado el
periodo de la obligación, de modo no se sabe si la inversión sobre la que se
liquida la carga pública es la que se realizará durante toda la vida del
proyecto o durante su montaje. El segundo adiciona el argumento de que la norma
demandada no prevé ni el sistema ni el método que debe tener en cuenta la
Administración para precisar en más detalle la tarifa.
2.3.3.
Los demás intervinientes y
el Procurador se oponen a los cargos
formulados por el demandante y solicitan que la disposición sea declarada
exequible. Adicionan al debate los siguientes argumentos:
En primer término, aducen que en materia de cargas públicas, es perfectamente posible
que el Legislador delegue a la Administración la fijación detallada de los
elementos de la obligación, lo cual fue adecuadamente reglado en este caso en
el Decreto 1900 de 2006. También expresan que en temas técnicos como del que se
ocupa el parágrafo acusado, es difícil que el Legislador siga el ritmo dinámico
del desarrollo tecnológico, lo que justifica que no expida una normativa
precisa y delegue a la Administración la delimitación específica de las
obligaciones  mediante normas de naturaleza más versátil y que además puedan
considerar factores como la geografía y otras condiciones ambientales de los
lugares donde se ubican los proyectos. En este mismo sentido, argumentan que
una interpretación sistemática del parágrafo debe llevar a la conclusión de que
allí se prevé una tarifa única del 1% de la inversión, de modo que no existe
ambigüedad en materia tarifaria.
En segundo término, afirman que el criterio que el actor desea se emplee para liquidar la
obligación –cantidad de agua usada- ya es tenido en cuenta por las tasas
compensatorias y retributivas previstas en el artículo 42 de la Ley 99.
En tercer término, aseguran que el criterio empleado por el Legislador es razonable,
pues (i) conduce a que quienes más tienen -y por tanto más invierten-
contribuyan en mayor proporción a la conservación de los recursos hídricos, y (ii)
concentra la responsabilidad en el sector industrial, específicamente en
los proyectos que requieren licencia ambiental, los cuales son los que más
impactos tienen en términos de contaminación sobre los recursos hídricos.
Por último,
alegan que la medida es necesaria para la conservación de las fuentes de agua,
teniendo en cuenta el alto costo de las actividades de descontaminación.
2.3.4.
En este orden de ideas,
corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿el
parágrafo acusado desconoce los principios de legalidad y reserva de ley que
rigen la imposición de cargas públicas en tanto no define con precisión la
tarifa ni la base de liquidación de la obligación?, (ii) ¿la carga
prevista en la disposición censurada desconoce los principios de equidad,
razonabilidad y proporcionalidad?, en particular, (iii) ¿la base de
liquidación definida por el Legislador –el valor de la inversión- es o no
razonable teniendo en cuenta la finalidad de la medida?, y (iv) ¿el
parágrafo acusado contiene una medida que limita de manera desproporcionada los
derechos a la libre empresa, a la propiedad y a la igualdad de los obligados?
Para resolver estas preguntas, la Sala se ocupará de
los siguientes temas: (i) la justificación de la obligación del Estado
de proteger los recursos hídricos y la forma cómo esta responsabilidad se
concreta, y (ii) los alcances de los principios de legalidad y reserva
de ley en materia de desarrollo de deberes constitucionales y definición de
cargas públicas.
2.4.
EL ESTADO TIENE LA
OBLIGACIÓN DE PROTEGER LOS RECURSOS HÍDRICOS
2.4.1.
El agua es patrimonio de la
Nación, un bien de uso público y un derecho fundamental
2.4.1.1.
Una de las principales
preocupaciones del Estado Social de Derecho es la procura existencial de todos
los ciudadanos y su vida en condiciones de dignidad. Por ello, el Estado debe
velar por la utilización racional de los recursos naturales, con el fin de
mejorar la calidad de vida de todos y asegurar su subsistencia futura.[68]
Es por esta razón que la Constitución Política de 1991
protege el ambiente y, en particular, el agua como fuente de vida y como
condicionante de la realización de otros derechos fundamentales como el derecho
a la alimentación, el derecho a la salud, derechos culturales ligados a prácticas
tradicionales e incluso el derecho al trabajo.[69]
En este sentido, a nivel constitucional, el artículo 8
señala la obligación del Estado de proteger las riquezas naturales, entre las
que se incluye el agua. El artículo 79 reconoce el derecho de todos a gozar de
un ambiente sano y la obligación del Estado de proteger la diversidad e
integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica
y fomentar la educación para el logro de estos fines. Por su parte, el artículo
80 dispone que el Estado debe planificar el manejo y el aprovechamiento de los
recursos naturales –incluida el agua, para garantizar su desarrollo sostenible,
su conservación, restauración y sustitución; y que debe prevenir y controlar
los factores de deterioro ambiental, imponer sanciones a quienes no contribuyan
con estos objetivos y exigir reparaciones por los daños causados.
Adicionalmente, el artículo 334 obliga al estado a intervenir en la explotación
de los recursos naturales –incluida el agua- para racionalizar la economía con
el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y
la preservación de un ambiente sano. Finalmente, el artículo 366 señala que son
objetivos fundamentales de la actividad estatal, la solución de las necesidades
básicas insatisfechas de la población en materia de saneamiento ambiental y
agua potable, entre otras. Estos objetivos se concretan, por ejemplo, en la
destinación específica de las transferencias que la Nación hace a las entidades
territoriales a través de Sistema General de Participaciones, a la prestación y
ampliación de cobertura de los servicios públicos domiciliarios de agua potable
y saneamiento básico, entre otros (inciso 4 del artículo 356, modificado por el
Acto Legislativo 4 de 2007).
A nivel del bloque de constitucionalidad, el artículo
11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales señala
varios derechos que emanan del derecho a un nivel de vida adecuado. Aunque en
esta lista no se incluye el derecho al agua, el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas –órgano encargado de verificar el
cumplimiento del Pacto- ha entendido que la lista es enunciativa e incluye el
derecho al agua, pues es una condición fundamental para la supervivencia
humana. Otros instrumentos internacionales que reconocen el derecho al agua son
la Convención para la eliminación de todas las formas de discriminación contra
la mujer (artículo 14-2) y la Convención sobre los derechos de los niños
(artículo 24-2).[70]
2.4.1.2.
Dada la importancia del agua y
su protección reforzada a nivel constitucional, esta Corporación en diversas
oportunidades ha reconocido que el
derecho al agua es un derecho fundamental.[71]
El contenido de este derecho ha sido precisado por la Corte de
conformidad con la Observación General 15 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas de la siguiente manera: “el
derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y
asequible para el uso personal y doméstico”[72].
La disponibilidad del agua hace referencia al abastecimiento continuo
de agua en cantidades suficientes para los usos personales y domésticos. La
cantidad disponible de agua debe ser acorde con las necesidades especiales de
algunas personas derivadas de sus condiciones de salud, del clima en el que
viven y de las condiciones de trabajo, entre otros. La exigencia
de calidad del agua se relaciona con la salubridad del recurso,
es decir, el agua disponible no debe contener micro organismos o sustancias
químicas o de otra naturaleza que puedan constituir una amenaza para la salud
de las personas. La accesibilidad y la
asequibilidad tienen que ver con (i) la
posibilidad de acceder al agua sin discriminación alguna, (ii) con la
obligación de remover cualquier barrera física o económica que impide el acceso
al agua, especialmente de los más pobres y los grupos históricamente marginados,
y (iii) con el acceso a información relevante sobre
cuestiones de agua. Finalmente, la aceptabilidad hace referencia a la necesidad de que las
instalaciones y los servicios de provisión de agua sean culturalmente
apropiados y sensibles a cuestiones de género, intimidad, etc.[73] Estos contenidos
implican entonces tanto obligaciones positivas –y complejas- como negativas
para el Estado.[74]
2.4.2.
Como derecho fundamental, el
derecho al agua tiene tanto un alcance
subjetivo como objetivo. Como derecho subjetivo, la tutela del derecho al agua puede ser reclamada ante las instancias
judiciales en escenarios de vulneración tanto por parte del Estado como por
parte de particulares, especialmente cuando se trata de agua para consumo
humano. El reconocimiento de su naturaleza subjetiva ha dado lugar, por
ejemplo, al desarrollo de una línea jurisprudencial amplia de protección por
medio de la acción de tutela.[75]
La titularidad del derecho al agua como derecho
subjetivo está en cabeza tanto de los individuos como de la comunidad; por ello
la jurisprudencia ha precisado que este derecho comparte la naturaleza de
derecho individual y colectivo. El derecho al agua es un derecho colectivo, por
ejemplo, respecto de la obligación de protección y conservación de las fuentes
hídricas para las generaciones futuras.[76]
Estas obligaciones serán, en consecuencia, reclamables por medio de acciones
judiciales como las acciones populares.
La dimensión
objetiva de los derechos fundamentales
hace referencia a su poder vinculante frente a todos los poderes públicos. En
efecto, los derechos fundamentales constituyen un sistema de valores
positivizado por la Constitución que guía las decisiones de todas las
autoridades, incluido el Legislador.
Dada esta doble dimensión de los derechos, la Corte ha
reconocido que su realización depende tanto de la actividad judicial, como de
la existencia de leyes, normas administrativas y, en general, de políticas
públicas que desarrollen sus contenidos y prevean mecanismos de seguimiento y
vigilancia de la realización de los derechos. Al respecto la Corte expresó lo
siguiente en la sentencia T-704 de 2006[77]:
“Que los derechos constitucionales fundamentales se
consignen en documentos jurídicos significa un gran paso en orden a obtener su
cumplimiento, pero no es suficiente. Es preciso el despliegue de todo un
conjunto de medidas, tareas y actuaciones por parte del Estado – tanto en el
nivel nacional como en el territorial - orientadas a garantizar la plena
efectividad de estos derechos en la práctica. La Carta Democrática redactada en
el marco de la Organización de los Estados Americanos, por ejemplo, se ha pronunciado
también en esa dirección y ha resaltado la necesidad de procurar las
condiciones y de ambientar las circunstancias para lograr la efectividad de la
democracia en la realidad. Lo expresado en la Carta Democrática Interamericana
reviste especial importancia por cuanto constituye una forma de que los
ciudadanos comprendan cómo cuestiones conectadas con la teoría general son
proyectadas en documentos políticos con amplios alcances.”
Sobre el mismo punto, la Corte señaló lo que sigue en
la sentencia T-418 de 2010[78]:
“La protección y garantía adecuada de las dimensiones
prestacionales de los derechos fundamentales constitucionales, bien sean de
libertad, bien sean sociales, depende en buena parte de las políticas públicas
que, dentro del orden constitucional vigente, sean diseñadas, elaboradas,
implementadas, evaluadas y controladas, en un contexto de democracia
participativa.”
En consecuencia, es una obligación del Legislador
expedir leyes dirigidas a la realización de los derechos fundamentales al agua
y a un ambiente sano en todos los órdenes (social, económico, político,
cultural, etc.), no solamente en el contexto de controversias subjetivas que se
sometan a la jurisdicción. Esas leyes deben estar acompañadas de mecanismos
administrativos, políticos, económicos y de otra índole que hagan
realidad sus cometidos, así como de instrumentos de seguimiento, vigilancia y
control de la adecuada actuación de todos los poderes públicos desde una
perspectiva de derechos.
2.4.3.
El Estado es garante de la
administración y uso adecuado del recurso hídrico.
2.4.3.1.
De la naturaleza fundamental
del agua, su carácter limitado como recurso natural y su consideración legal
como patrimonio Nacional y bien de uso público inalienable e imprescriptible[79], se
desprenden las especiales competencias y responsabilidades que la Constitución
otorgó a las autoridades para planificar el manejo de los recursos naturales,
administrar el recurso hídrico y regular su uso.[80] Además, teniendo en
cuenta que los problemas de abastecimiento de agua en muchas oportunidades no
son consecuencia de problemas de escasez sino de deficiente administración de
los recursos hídricos, el Estado adquiere un papel de garante de la buena
administración del recurso y de la garantía del derecho al agua.[81] Por estas
razones los artículos 2, 63, 79, 80, 121, 123-2 y 209 obligan a las autoridades
a adoptar medidas dirigidas a asegurar la preservación y sustitución del
recurso hídrico y la buena calidad del agua disponible.
2.4.3.2.
Sin embargo, la protección y
conservación de los recursos hídricos no es una tarea sencilla. Esta
responsabilidad exige (i) el mantenimiento de las condiciones naturales
que permiten el proceso de renovación del recurso, (ii) su uso racional,
y (iii) el mantenimiento de la calidad del agua disponible, sólo por
mencionar algunas actividades.[82]
2.4.3.3.
Para poder levar a cabo estas
labores tan complejas, bajo el amparo de la Constitución de 1991 se creó un Sistema Nacional Ambiental (SINA) para la protección de los recursos naturales, incluida
el agua. El sistema comprende un “(…) conjunto de orientaciones, normas,
actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en
marcha de los principios generales ambientales” (artículo 4 de la Ley 99 de
1993).
2.4.3.4.
A nivel institucional,
el SINA es liderado por el Ministerio de Ambiente, quien debe formular la
política nacional ambiental, regular la conservación, uso, manejo y
aprovechamiento del agua y establecer competencias en la materia, entre otras
funciones. El sistema también está integrado por las corporaciones autónomas
regionales[83],
los distritos y los municipios, quienes deben adaptar la política a las
necesidades locales y vigilar su cumplimiento. En materia de administración de
los recursos hídricos, también es importante mencionar la Comisión de
Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico creada por la Ley 142 de 1994
con el fin de regular la prestación del servicio público de acueducto y
garantizar su calidad, así como regular la competencia entre prestadores para
evitar abusos de quienes tienen una posición dominante, entre otras funciones.
La Constitución también creó la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios para ejercer el control, la inspección y la vigilancia de las
entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, como las que prestan
los servicios de acueducto y alcantarillado.
2.4.3.5.
A nivel normativo, con
fundamento en el papel protagónico que ocupan los recursos naturales y, en
particular, el agua en la nueva Carta Política, el Legislador y las autoridades
administrativas han expedido un número importante de leyes y normas de otra
naturaleza dirigidas a la protección de los recursos hídricos y a desarrollar
el derecho fundamental al agua. Entre estas normas se destaca la Ley 99 de 1993
“Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector
Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA
y se dictan otras disposiciones”; y la Ley 373 de 1997 “Por la cual se
establece el programa para el uso eficiente y ahorro del agua” y que obliga a
que todo plan ambiental regional y municipal incorporare obligatoriamente un
programa para el uso eficiente y ahorro del agua.
2.4.3.6.
Por último, el ordenamiento
prevé un amplio número de herramientas a disposición de las autoridades ambientales
dirigidas a garantizar el uso racional de los recursos naturales; algunas de
estas herramientas relacionadas con la regulación del agua se mencionan a
continuación: la Ley 99 de 1993 se refiere a tasas y otros instrumentos económicos cuya finalidad es generar ingresos para conservar y
recuperar los recursos naturales y evitar el uso inadecuado de los mismos. De
estas herramientas económicas se ocupará esta decisión en una sección
siguiente. Esta ley también hace referencia a los planes de manejo ambiental que son planes que deben elaborar quienes explotan
los recursos naturales con el fin de obtener la respectiva licencia ambiental y
que deben comprender obras y otras actividades dirigidas a prevenir, mitigar,
corregir y compensar los posibles impactos y efectos ambientales del respectivo
proyecto. La normativa también contempla herramientas
pedagógicas; por ejemplo, el artículo
12 de la Ley 373 de 1997 señala que “[l]as entidades usuarias [del agua]
deberán incluir en su presupuesto los costos de las campañas educativas y de
concientización a la comunidad para el uso racionalizado y eficiente del
recurso hídrico”, mientras el artículo 13 ibídem dispone que “el
Ministerio del Medio Ambiente conjuntamente con el Ministerio de Educación
Nacional adoptarán los planes y programas docentes y adecuarán el pénsum en los
niveles primario y secundario de educación incluyendo temas referidos al uso
racional y eficiente del agua”. Las herramientas ambientales también comprenden
las sanciones por incumplimiento de la normativa ambiental y el uso
irracional de los recursos. El proceso sancionatorio ambiental fue recientemente
regulado por la Ley 1333 de 2009.
2.4.3.7.
En resumen, el Estado tiene un papel de garante de la buena
administración del recurso hídrico y de la garantía del derecho al agua. El
desarrollo de este rol es una tarea compleja, razón por la cual la Constitución
obliga a diseñar múltiples estrategias dirigidas a garantizar el uso racional
del agua, las cuales debe ser acompañadas del debido soporte técnico. Esa
obligación se ha concretado en la creación de instituciones encargas de adoptar
políticas ambientales y de buena utilización del agua, y de seguir, vigilar y
controlar el cumplimiento de tales políticas. Esas instituciones tienen a su
disposición múltiples herramientas, entre las que se destacan las económicas y
cuya finalidad no es exclusivamente la obtención de recursos, sino también
incentivar o desincentivar ciertas conductas.
2.5.
LA IMPORTANCIA DE LA
PRESERVACIÓN Y RECUPERACIÓN DEL AGUA DA LUGAR A LA ADOPCIÓN DE NUEVOS
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES, ASÍ COMO A LA IMPOSICIÓN DE DEBERES EN CABEZA DE
LOS PARTICULARES
2.5.1.1.
Dada la complejidad de la
protección y conservación del agua, así como de los ecosistemas asociados a
ella, las actividades que involucran el uso del recurso están sujetas no sólo a
los principios constitucionales generales, sino también a los principios
propios del derecho ambiental como el de solidaridad, humildad, “el que
contamina paga”, precaución y prevención, entre otros, que han sido elevados por la Carta de 1991 a rango
constitucional.
El principio
de solidaridad, exige entender la
responsabilidad en materia ambiental no solamente en relación con las
generaciones presentes, sino también en relación con las futuras, y no
solamente en relación con los ciudadanos de un Estado, sino en un contexto
global.[84]
Una de las manifestaciones de este principio es la adopción constitucional del
modelo de desarrollo sostenible[85]
(artículo 80), según el cual las demandas del desarrollo económico deben
conjugarse con la protección del ambiente tanto para las generaciones presentes
como para las futuras[86],
lo que significa que las actividades económicas actuales no deben “(…)
sobrepasar la capacidad de carga de los ecosistemas que sirven de base
biológica y material a la actividad productiva”[87]
El principio
de humildad, de otro lado, obliga a
comprender que el ser humano es dependiente de la naturaleza, de modo que la
naturaleza no puede ser entendida como una simple fuente de recursos dominada
por el hombre, sino como un sistema complejo en el que el hombre interactúa con
otros agentes y del que depende para vivir.[88]
En este contexto, tanto el hombre como la naturaleza tienen valor a la luz de
la Carta. Una manifestación de este principio es la introducción del concepto
de función ecológica de la propiedad (artículo 58).
Según el principio “el que contamina paga”, las personas responsables de una contaminación deben
pagar los costos de las medidas necesarias para prevenirla –cuando sea posible,
mitigarla y reducirla.[89]
Con este principio se busca entonces no solamente reducir la polución, sino
incentivar el diseño de tecnologías amigables con el ambiente y que reduzcan el
impacto ambiental de las actividades industriales.
Este principio fue incorporado en la normativa
internacional por la Declaración de Río, cuyo principio 16 indica: “Las
autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los
costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el
criterio de que el que contamina debe, en PRINCIPIO, cargar con los costos de
la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin
distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales.” En un comienzo,
este principio era interpretado como un deber de internalización de los costos
hasta alcanzar los niveles permitidos de contaminación. Hoy en día, dada la
complejidad de los problemas ambientales, este principio ha sido reinterpretado
en el sentido de exigir internalización de todos los costos que hagan posibles
niveles óptimos de polución. Adicionalmente, este principio exige que todos los
responsables de un problema de contaminación contribuyan de conformidad con su
grado de responsabilidad a internalizar tales costos, con lo que se reconoce
que por regla general los problemas ambientales tienen múltiples causas y
múltiples responsables.
La adopción del principio de precaución implica
entender que el desarrollo tecnológico conlleva riesgos e incertidumbre sobre
sus efectos. Por tanto, según el principio 15 de la Declaración de Río, “(…)
cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza
científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción
de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del
medio ambiente”. Este principio es incorporado por el numeral 6 del artículo 1°
de la Ley 99 de 1993, el cual además obliga a adoptar cualquier medida eficaz
para evitar el deterioro ambiental. Ahora bien, como ha indicado esta Corporación,
su reconocimiento expreso en una ley no significa que no tenga rango
constitucional, pues su reconocimiento
superior “(…) se desprende de la internacionalización de las relaciones
ecológicas (artículo 266) y de los deberes de protección y prevención (artículos
78, 79 y 80).”[90]
El principio de precaución está estrechamente
relacionado con el principio de prevención, según el cual no basta para
proteger el ambiente sano con reparar los daños ambientales, sino que es un
deber de todos prevenirlos. Este principio responde a la lógica de que es mejor
evitar la contaminación o el daño ambiental, pues una vez producido su
corrección puede resultar demasiado costosa o sus efectos pueden ser irreversibles.[91]
2.5.2.
La realización de estos
principios requiere necesariamente de la participación y el compromiso de todas
las personas, no solamente del Estado. Ciertamente las decisiones humanas no
repercuten exclusivamente en la órbita personal del individuo sino que afectan,
de manera directa o indirecta, a los demás.[92]
La necesidad de participación y compromiso de todos justifica entonces la
imposición por la Carta de múltiples deberes en cabeza de los particulares, los
cuales están comprendidos, por ejemplo, en los conceptos de función ecológica y
social de la propiedad (artículo 58 superior) y de función social de la empresa
(artículo 333). Estos deberes, una vez han sido precisados por el Legislador,
pueden ser exigidos por medios coactivos.[93]
Sobre este punto se profundizará más adelante.
2.5.3.
La adopción de estos
principios y deberes, y el reconocimiento de que el agua es un derecho
fundamental, pero que a la vez un recurso limitado, han implicado una transformación en la forma de entender los
criterios de justicia en la resolución de casos que involucran controversias
ambientales.
2.6.
EL USO DE INSTRUMENTOS
ECONÓMICOS PARA PROMOVER LA CONSERVACIÓN Y RECUPERACIÓN DE LOS RECURSOS
HÍDRICOS
2.6.1.
La adopción constitucional del
modelo de desarrollo sostenible y la asignación a las autoridades de la
responsabilidad de planificar el uso de los recursos naturales como el agua
(artículo 80), obliga a estas últimas a desarrollar varias tareas, como las
siguientes[94]:
en primer lugar, las autoridades deben diseñar e implementar políticas
públicas adecuadas encaminadas al uso racional del recurso y a garantizar la
realización del derecho al agua. En
segundo lugar, deben orientar y
coordinar la actividad económica particular con el fin de que las decisiones
empresariales favorezcan el uso racional del agua y la preservación del
recurso.[95]
En tercer lugar, en el marco de la libertad de empresa, las
autoridades deben vigilar y evitar cualquier abuso por parte de personas
naturales o jurídicas de su posición dominante en el mercado para fines de uso
inadecuado del agua. La intervención del Estado es entonces indispensable para
corregir las fallas del mercado, entre las que figuran la contaminación y su no
internalización espontánea por los causantes.
Excepcionalmente, las autoridades pueden establecer
limitaciones a los derechos de las personas en aras de la protección de los
recursos naturales. En este sentido, el artículo 333 permite que la ley
establezca límites a la libertad de empresa en función, entre otros intereses,
de la protección del ambiente.
2.6.2.
Los instrumentos económicos
previstos en la Ley 99 de 1993 y otras normas[96]
son herramientas previstas por el Legislador para el desarrollo de estas tareas
y para hacer efectivo el principio “el que contamina paga”. Por tanto, con
ellos se busca no solamente la consecución de recursos para financiar la
política ambiental, especialmente en materia de recursos hídricos, sino también desincentivar conductas contaminantes e
incentivar la conservación y protección del ambiente y el diseño de tecnologías
amigables con él.
Esa doble función de los instrumentos económicos fue
hecha explícita por el Legislador en el numeral 7 del artículo 1º de la Ley 99
de 1993, según el cual el Estado debe fomentar “(…) la incorporación de los
costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención,
corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los
recursos naturales renovables.”
Así, como reconoció la Corte en la sentencia C-495 de 1996, el uso de instrumentos económicos en la Ley 99 como tasas
retributivas, compensatorias y por uso de agua e inversiones forzosas para la
recuperación y protección de las cuencas, persigue evitar la contaminación en
niveles insoportables e irremediables. La Corte expresó lo siguiente en dicho
fallo en relación con la función de las tasas ambientales previstas en la Ley
99: “(…) las tasas ambientales previstas en las disposiciones acusadas son un
instrumento económico  fundamental para precaver la contaminación en niveles
insoportables e irremediables y para proceder a pagar la descontaminación.”
2.6.3.
El uso de instrumentos
económicos para incentivar o desincentivar conductas se enmarca dentro de un
análisis costo-beneficio de los problemas ambientales. Esta visión parte del
reconocimiento de que los industriales causantes del deterioro ambiental no
prestan espontáneamente la suficiente atención en las repercusiones negativas
que conlleva el ejercicio de su actividad productiva. Por ello, al incrementar
los costos de una actividad económica con efectos adversos sobre el ambiente,
se crea un incentivo para que el empresario realice solamente aquellas
actividades cuya productividad sea superior a los costos en los que debe
incurrir, los cuales incluyen los gravámenes ambientales. De esta forma se
fomenta un uso más racional y eficiente de los recursos y se promueve el diseño
de tecnologías que contribuyan a reducir los impactos ambientales de la
industria, para así reducir los costos el que esta última debe incurrir.
2.7.
EL DESARROLLO DE LOS
DEBERES CONSTITUCIONALES Y LAS CARGAS PÚBLICAS ESTÁ SUJETO A LOS PRINCIPIOS DE
RESERVA DE LEY Y LEGALIDAD
2.7.1.
Alcance de los principios
de reserva de ley y legalidad frente a la definición de cargas públicas
2.7.1.1.
Junto a los derechos
constitucionales, la Constitución prevé deberes para los ciudadanos derivados
de principios constitucionales y de su carácter de participes directos de la
realización de los objetivos del Estado Social de Derecho.[97] Así, la imposición de
deberes a los ciudadanos busca garantizar que cumplan sus funciones en la
sociedad y contribuyan al logro de los objetivos democráticos y sociales del
Estado, bajo el entendido de que en el Estado Social de Derecho –a diferencia
de lo que ocurría en el estado liberal burgués- no hay una división tan tajante
entre las esferas públicas y privadas. En efecto, la construcción de un orden
social y económico justo depende del respeto de todos por los demás y de la
realización de acciones en beneficio común. Estos deberes, que constituyen
patrones de conducta social deseable[98],
una vez son concretados por el Legislador y traducidos en cargas públicas
específicas, se convierten en prestaciones físicas o económicas exigibles a las
personas en virtud de los valores y principios constitucionales[99].
Por ejemplo, el artículo 4 superior indica que es un
deber de todos los nacionales y de los extranjeros localizados en Colombia
acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades. El
artículo 8 prevé que es una obligación de los particulares –junto con el
Estado- proteger los recursos y riquezas naturales de la Nación. El artículo 49
dispone que toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su
salud y de su comunidad. El artículo 95, por su parte, señala varios deberes
constitucionales entre los que se encuentran respetar los derechos ajenos, no
abusar de los derechos propios, obrar conforme al principio de solidaridad,
respetar y apoyar a las autoridades democráticas, defender y difundir los
derechos humanos, participar en la vida política, cívica  y comunitaria del
país, propender por el logro y el mantenimiento de la paz –este deber también
es consagrado en el artículo 22, colaborar con el buen funcionamiento de la
administración de justicia, proteger los recursos culturales y naturales del
país y velar por la conservación de un ambiente sano, y contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado.
La importancia de los deberes para la realización de
los objetivos del Estado Social de Derecho es resaltada por el artículo 2° de
la Carta, según el cual “[s]on fines esenciales del Estado: servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”. Esta
disposición además indica que “[l]as autoridades de la República están
instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su
vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares”. Este artículo pone de presente que para la realización del
Estado Social de Derecho, junto a la garantía de los derechos fundamentales, es
indispensable el cumplimiento por todas las personas de los deberes que asigna
la Constitución.
2.7.1.2.
Como los deberes y las cargas
públicas conllevan una restricción de la libertad personal, esta Corporación
en reiterada jurisprudencia ha señalado que, por regla general, la fijación de
sus elementos básicos está sometida a reserva de ley. Como ha indicado la
jurisprudencia constitucional, la reserva de ley “(…) es una institución
jurídica conforme a la cual, por disposición de la propia Constitución,
corresponde exclusivamente al legislador el desarrollo de determinadas
materias.”[100]
Por lo anterior, esta Corte ha indicado que solamente de manera excepcional es
posible derivar un deber directamente del texto constitucional cuando ello sea
necesario para garantizar los derechos fundamentales de otra persona en un caso
concreto.[101]
Con el sometimiento del desarrollo de los deberes
ciudadanos a la reserva legal, como se explicó en la sentencia C-246 de 2002[102],
el constituyente buscó evitar que los deberes fueran invocados para justificar
medidas arbitrarias, especialmente por parte de autoridades administrativas.
Adicionalmente, la reserva de ley en la materia –como se explicó en esa misma
providencia- garantiza que solamente una autoridad democrática defina los
criterios de reparto de las cargas públicas que los deberes constitucionales
involucran, lo que constituye una garantía adicional en contra de la
arbitrariedad.[103]
Al respecto, en la sentencia T-125 de 1994[104],
la Corte explicó que la exigibilidad de los deberes y cargas públicas “(…)
depende, en principio, de la voluntad legislativa de actualizar, mediante la
consagración de sanciones legales, su potencialidad jurídica. La imposición de
un deber, en consecuencia, presupone necesariamente de una ley previa, quedando
descartada su aplicación retroactiva”. A esto agregó la sentencia C-251 de
2002[105]
que la ley que regula los deberes ciudadanos no puede simplemente
reproducir el texto constitucional, sino que debe “concretar el deber”. [106]
2.7.1.3.
De otro lado, la
reglamentación de las cargas públicas creadas por el Legislador está sometida
al principio de legalidad, lo que significa que el reglamento, en términos
amplios, debe ser una concreción administrativa de los elementos centrales que
hayan sido previamente definidos en la ley, lo que constituye una exigencia
técnica para su debida ejecución.[107]
En consecuencia, pese a que la definición de los elementos básicos de las
cargas públicas es responsabilidad del Legislador, la Constitución ha reservado
un espacio importante de acción al reglamento.
2.7.1.4.
Estos dos principios
interactúan de distintas formas según la materia sometida a regulación. Por
ejemplo, en el ámbito penal, disciplinario y tributario, entre otros, en virtud
de los artículos 29, 150-12 y 338 superiores, el principio de reserva de ley
exige que el Legislador regule con más detalle la materia, lo que limita el
margen de apreciación de la Administración. En los demás ámbitos, la
articulación es diferente y el Gobierno cuenta con mayor libertad. En este
sentido expresó la Corte lo siguiente en la sentencia C-690 de 2003[108]:
“De esta manera,
conforme al anterior recuento jurisprudencial, será diferente la articulación
de fuentes según que, en cada caso concreto, el asunto se desenvuelva en la
orbita del principio ordinario de legalidad o esté sujeto a una de las
específicas reservas de ley previstas en la Constitución, y dentro de éstas
será necesario precisar el nivel de exigencia de la reserva, que es cambiante
según la naturaleza de la materia y la forma como la propia Constitución haya
previsto la reserva.”
2.7.1.5.
Ahora bien, incluso en esos
ámbitos en los que la reserva de ley es más estricta, la Corte ha admitido que
excepcionalmente se delegue al reglamento el desarrollo de ciertos asuntos,
particularmente aquellos de naturaleza técnica. Por ejemplo, en materia
tributaria, la Corte ha manifestado que es posible asignar al reglamento la
responsabilidad de precisar los elementos de la obligación tributaria –no su
definición, cuando existan razones de orden técnico o administrativo que lo
hagan indispensable. Sobre este punto la Corporación expresó lo que sigue
en la sentencia C-597 de 2000[109]:
“(…) resultaría contrario a la técnica del
procedimiento tributario exigir que la ley, el acuerdo o el reglamento, más
allá de la fijación de la base de cobro del gravamen, entren a detallar en cada
caso concreto la suma sobre la cual el mismo habrá de liquidarse[110], ya
que en esta operación deben tenerse en cuenta variables económicas que escapan
al rigorismo propio de esos actos jurídicos y a la determinación política del
tema, lo cual se encuadra dentro del principio de legalidad tributaria que
establece el artículo 338 de la Carta Política.”
Un recuento de los casos en los que la Corte ha
considerado ajustado a la Carta que la delimitación de ciertos elementos de la
obligación tributaria se delegue al reglamento, fue presentado por la sentencia
C-690 de 2003[111]
así:
“De este modo, la
Corte ha admitido la remisión al reglamento o a la administración entre otros
casos, en normas que tienen que ver con la certificación del precio de la
panela[112],
la fijación del precio de los productos agropecuarios como punto de partida
para establecer la tarifa de las contribuciones parafiscales aplicables[113], las
exenciones del IVA implícito para la importación de bienes cuando exista
insuficiencia de oferta[114],
la determinación de los parámetros para la fijación, y la fijación, del índice
de bursatilidad de las acciones[115],
la valoración de activos patrimoniales[116]
y el avalúo catastral[117].”
En esta misma decisión, la Corte concluyó que “(…) el
rigor del principio de legalidad se aplica a la determinación política de los
elementos del tributo, y que de tal rigor escapan ciertas variables técnicas
o económicas cuya concreción no es posible realizar  en la misma ley”
(negrilla fuera del texto).
2.7.1.6.
Si en materia de aplicación
estricta del principio de legalidad como la normativa tributaria se admite
delegar al reglamento la precisión de los elementos de las obligaciones que se
imponen a los particulares, esta regla con mayor razón debe ser aplicada al
ámbito de las cargas públicas ambientales. Ciertamente, los asuntos ambientales
son de una alta complejidad técnica; requieren conocimientos especializados,
soporte científico y un análisis de las características de cada ecosistema, de
manera que es difícil que todos los elementos de las cargas que en virtud de la
protección del ambiente se deben imponer a los ciudadanos, sean definidos de
antemano por el Legislador. Este punto será nuevamente examinado al estudiar en
concreto la constitucionalidad del parágrafo censurado.
2.7.1.7.
En suma, en virtud de los principios de reserva de ley y
legalidad, corresponde al Legislador definir los elementos básicos de
las cargas públicas que se desprenden de los deberes constitucionales, sin
perjuicio de la posterior especificación por las autoridades administrativas,
quienes gozan de un amplio margen de configuración en la materia.
2.7.2.
Límites de la libertad de
configuración de la que goza el Legislador para desarrollar los deberes
constitucionales y definir las cargas públicas
2.7.2.1.
Por otra parte, en materia de
desarrollo de deberes constitucionales y fijación de cargas públicas, el
Legislador cuenta con una amplia libertad para precisar los deberes
constitucionales y distribuir las cargas públicas ligadas a ellos; sin embargo,
la regulación que expida debe ser compatible con los principios
constitucionales, especialmente los derechos fundamentales de quienes deben
cumplir los deberes, y los principios de proporcionalidad y racionalidad que
rigen la adopción de medidas restrictivas de derechos fundamentales.
2.7.2.2.
En este sentido, en la sentencia
SU-200 de 1997[118]
–sobre el deber de prestar el servicio militar por parte de bachilleres
menores de edad, la Corté señaló que así como la legitimidad de la limitación
de los derechos está condicionada por criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, también “(…) los deberes, las obligaciones y las cargas que
impone la vida en sociedad deben cumplirse en términos razonables y
proporcionales a los propósitos que les sirven de fundamento”. A esto agregó
que “(…) los deberes exigibles a las personas no pueden hacerse tan rigurosos
que comprometan el núcleo esencial de sus derechos fundamentales”.
2.7.2.3.
De manera similar, en la sentencia
C-251 de 2002[119],
al examinar la constitucionalidad de la imposición de deberes en materia de
seguridad y orden público a los particulares, la Corte expresó:
“(…), en desarrollo de sus competencias, la ley puede
establecer deberes a los particulares que faciliten las tareas de las
autoridades de preservar el orden público y la convivencia democrática. Sin
embargo, teniendo en cuenta que el Estado colombiano se encuentra al servicio
de la comunidad y reposa en la dignidad humana y en la prevalencia de los
derechos de la persona (CP arts 1º, 2º y 5º), la ley no puede imponer
cualquier tipo de deberes a los particulares. Estas obligaciones deben ser
compatibles con el respeto de la dignidad humana y con la naturaleza misma del
Estado colombiano. Por ello esta Corte ha dicho de manera reiterada que un ´un
deber constitucional no puede entenderse como la  negación de un derecho, pues
sería tanto como suponer  en el constituyente trampas a la libertad’[120].”[121]
(negrilla fuera del texto)
Por estas razones, la Corte concluyó que no es
suficiente con que un deber desarrollado por el Legislador persiga un fin
constitucional –como la preservación del orden público. Para que un deber se
ajuste a la Carta, es preciso que (i) persiga un fin específico e
imperioso, y (ii) no restrinja de manera desproporcionada los
derechos fundamentales de los obligados.[122]
2.8.
EXAMEN DE
CONSTITUCIONALIDAD DEL PARÁGRAFO 1° DEL ARTÍCULO 43 DE LA LEY 99 DE 1993
2.8.1.
Origen y contenido de la
disposición demandada
2.8.1.1.
Mediante el Decreto Ley
2811 de 1974 –Código de Recursos Naturales- se crearon varias cargas
pecuniarias dirigidas a financiar la política ambiental y promover el uso
racional del agua. En particular, en materia de agua, este cuerpo normativo
introdujo en la legislación nacional las tasas retributivas, compensatorias y
por uso de agua. Los artículos 18 y 19 del código, bajo el título de tasas
retributivas de servicios ambientales, hacían referencia a las tasas
retributivas y compensatorias dirigidas a quienes utilizan de manera
directa o indirecta los ríos, arroyos, lagos y aguas subterráneas para
introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales,
y cuyo recaudo retribuía a las autoridades ambientales por el servicio de eliminación
o control de las consecuencias de aquellas actividades nocivas. Por su parte,
los artículos 158 y 159 introdujeron las tasas por utilización del agua, otro
gravamen pecuniario exigible a quienes usaran el agua con fines lucrativos y
cuya tarifa dependía del volumen de agua concedido y el volumen de material de
arrastre otorgado en la respectiva concesión o permiso. El producto del recaudo
de estos gravámenes, en los términos del código, debía destinarse a la
protección y renovación de los recursos acuíferos.
2.8.1.2.
La Ley 99 de 1993
modificó la regulación de estas tasas de la siguiente forma: (i) definió
el sistema y método a partir del cual las autoridades ambientales deberían
definir las tarifas; (ii) incluyó dentro de los hechos gravados no
solamente las actividades lucrativas, sino todas las que involucran el uso del
recurso y generan contaminación; y (iii) en relación con la tasa por uso
de agua, eliminó los criterios de fijación de la tarifa de volumen de concesión
y volumen de arrastre.
Adicionalmente, la Ley 99 introdujo una
nueva carga por el uso del agua en el parágrafo del artículo 43 que
consiste en una inversión forzosa de al menos un 1% del valor de la inversión
de los proyectos que utilizan agua, y cuyo destino es la realización por parte
del inversionista de actividades de recuperación, preservación y vigilancia de
la cuenca hidrográfica de la que se toma el agua, bajo la supervisión de la
autoridad ambiental.
2.8.1.3.
La Ley 373 de 1997 “Por
la cual se establece el programa para el uso eficiente y ahorro del agua”, en
su artículo 16 –modificado por el artículo 89 de la Ley 812 de 2003-
precisó la destinación específica de los recursos proveniente del recaudo de
los gravámenes previstos en el artículo 43 de la Ley 99, es decir, de las tasas
por uso de agua y de la inversión forzosa de al menos el 1% del valor de la
inversión. Según esta norma, tales recursos deben dedicarse a la protección y
recuperación del recurso hídrico de conformidad con el respectivo plan de
ordenamiento y manejo de la cuenca.
2.8.1.4.
El parágrafo del artículo 43
de la Ley 99 fue además reglamentado por el Decreto 1900 de 2006. De
conformidad con este decreto, la carga prevista en el parágrafo tiene las
siguientes características:
2.8.1.4.1.
La inversión forzosa de al
menos el 1% de la inversión solamente es exigible a los proyectos que reúnan
las siguientes características: “a) Que el agua sea tomada directamente de una
fuente natural, sea superficial o subterránea; b) Que el proyecto requiera
licencia ambiental; c) Que el proyecto, obra o actividad utilice el agua en su
etapa de ejecución, entendiendo por esta, las actividades correspondientes a
los procesos de construcción y operación; d) Que el agua tomada se utilice en alguno
de los siguientes usos: consumo humano, recreación, riego o cualquier otra
actividad industrial o agropecuaria” (artículo 2). No están obligados los
proyectos que toman el agua directamente de la red domiciliaria de acueducto
operada por un prestador del servicio (parágrafo 2 del artículo 2).
2.8.1.4.2.
La inversión debe realizarse
por una sola vez (parágrafo 1 del artículo 2).
2.8.1.4.3.
La liquidación de la inversión
debe ser realizada con base en los siguientes costos: “a) Adquisición de
terrenos e inmuebles; b) Obras civiles; c) Adquisición y alquiler de maquinaria
y equipo utilizado en las obras civiles; d) Constitución de servidumbres”.
Estos costos corresponden a las inversiones realizadas en la etapa de
construcción y montaje en el área de influencia del proyecto, es decir, antes
de la etapa de operación o producción (artículo 3).
2.8.1.4.4.
El programa de inversiones
correspondiente a la inversión del 1% debe ser presentado a la autoridad
ambiental junto con el estudio de impacto ambiental que exige la normativa para
obtener la licencia ambiental. El programa de inversiones es aprobado en la
licencia ambiental y su cumplimiento está sujeto a la vigilancia y control de
la respectiva autoridad ambiental (artículo 4).
2.8.1.4.5.
En materia de destinación de
los recursos, el decreto reitera la regla del artículo 16 de la Ley 373 y
precisa que, en ausencia de Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca
Hidrográfica, los recursos se podrán invertir en algunas de las siguientes
obras o actividades: “a) Elaboración del Plan de Ordenación y Manejo de la
Cuenca Hidrográfica en un porcentaje que establezca el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial; b) Restauración, conservación y protección
de la cobertura vegetal, enriquecimientos vegetales y aislamiento de áreas para
facilitar la sucesión natural; c) Adquisición de predios y/o mejoras en zonas
de páramo, bosques de niebla y áreas de influencia de nacimiento y recarga de
acuíferos, estrellas fluviales y rondas hídricas. En este caso la titularidad
de los predios y/o mejoras, será de las autoridades ambientales; d)
Instrumentación y monitoreo de recurso hídrico; e) Monitoreo limnológico e
hidrobiológico de la fuente hídrica; f) Construcción de obras y actividades
para el control de caudales, rectificación y manejo de cauces, control de
escorrentía, control de erosión, obras de geotecnia y demás obras y actividades
biomecánicas para el manejo de suelos, aguas y vegetación; g) Interceptores y
sistemas de tratamiento de aguas residuales domésticas. Para la realización de
los estudios respectivos, se podrá invertir hasta un 10% del valor total de
esta inversión. En este caso la titularidad de las obras y de los estudios será
de los municipios o distritos según el caso; h) Capacitación ambiental para la
formación de promotores de la comunidad en las temáticas relacionadas en los
literales anteriores, a fin de coadyuvar en la gestión ambiental de la cuenca
hidrográfica; i) Preservación y conservación del Sistema de Parques Nacionales
que se encuentren dentro de la respectiva cuenca de acuerdo con los planes de
manejo” (artículo 5).
2.8.2.
La naturaleza y los
elementos de la inversión forzosa prevista en el parágrafo 1º del artículo 43
de la Ley 99 de 1993
2.8.2.1.
De acuerdo con el texto del
parágrafo 1° del artículo 43 de la Ley 99 en concordancia con el artículo 16 de
la Ley 373, y sin tener en cuenta la reglamentación del Decreto 1900 de 2006, los
elementos básicos de la carga demandada son los siguientes: (i) El
obligado es el propietario de un proyecto que involucra en su ejecución
el uso de agua tomada directamente de fuentes naturales, para consumo humano,
recreación, riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria, y que
requiere para su desarrollo de licencia ambiental. (ii) La causa
de la carga es el uso de agua tomada directamente de una fuente natural. (iii)
El valor de la obligación es “no menos del 1% del total de la
inversión”. (iv) La base a la que se aplica ese porcentaje es el
valor de la inversión. (v) La forma de cumplimiento es la
realización de obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de
la cuenca, de conformidad con el plan de manejo de la cuenca y las
instrucciones de la autoridad ambiental respectiva.
2.8.2.2.
Teniendo en cuenta estas
características y como precisó esta Corporación en la sentencia C-495 de 1996[123], el
parágrafo del articulo 43 de la Ley 99 prevé “(…) una carga social que [se]
desprende de la función social de la propiedad” (negrilla fuera del texto) y
no de una obligación tributaria “(…) porque no se establece una relación
bilateral entre un sujeto activo y un sujeto pasivo, pues, según el parágrafo
aludido, es la propia persona la [que] ejecuta las obras y acciones de
recuperación, preservación y conservación de la cuenca hidrográfica, bajo la
orientación de la autoridad ambiental, a través de la licencia ambiental del
proyecto.”
En efecto, la obligación prevista en la disposición
acusada no comparte las características de los tributos, tal como son entendidos
por la Constitución en el artículo 338 y por la jurisprudencia constitucional.
Los tributos son una modalidad de ingreso público, fruto del
poder de imperio del Estado, creados por el Legislador en tanto cargas públicas,
y destinados a atender los gastos que corresponden al Estado en ejercicio de
sus funciones. Como ingresos públicos, se caracterizan por incrementar
actual o potencialmente el patrimonio público.
Aunque en el caso de la obligación bajo examen la autoridad
ambiental debe impartir instrucciones sobre el tipo de obras y actividades que
debe desarrollar el obligado para la recuperación, preservación y conservación
de la cuenca hidrográfica, esta relación de supervisión, vigilancia y
control no la convierte en sujeto activo de la obligación, pues las
actividades que realiza el obligado no incrementan actual o potencialmente su
patrimonio. Por esta razón, en la sentencia C-495 de 1996, la Corte afirmó
que el parágrafo impugnado no prevé una relación bilateral y por ello no puede
atribuírsele naturaleza tributaria. Se trata de una carga pública en la
modalidad de inversión forzosa.
2.8.3.
La carga pública demandada
no desconoce los principios de reserva de ley y legalidad que rigen la creación
y desarrollo de las cargas públicas
2.8.3.1.
El demandante sostiene que la
disposición acusada vulnera los principios de reserva de ley y legalidad, ya
que (i) no señala con precisión la tarifa aplicable y, en consecuencia,
permite que las autoridades ambientales fijen a su libre albedrío tarifas
superiores al 1% de la inversión; y (ii) no define el concepto de
inversión empleado por la disposición y, por tanto, deja en manos de las
autoridades administrativas la fijación la base de liquidación de la carga
pública. A esto agregan algunos intervinientes que (iii) en el parágrafo
censurado no precisa el periodo de la obligación, de modo no se sabe si la
inversión sobre la que se liquida la carga pública es la que se realizará
durante toda la vida del proyecto o durante su montaje; y (iv) la
disposición tampoco prevé el sistema y el método al que debe sujetarse la
Administración para precisar la tarifa.
2.8.3.2.
Como se indicó en apartes
previos, los elementos básicos de la carga acusada son definidos con precisión
en el parágrafo 1° del artículo 43 de la Ley 99. Allí se hallan delimitados lo
obligados, la causa, es decir, la actividad que genera la obligación, el
porcentaje mínimo aplicable para definir el valor de la inversión, la base
económica a la que se aplica la tarifa, el destino de la obligación y la forma
de cumplimiento.
2.8.3.3.
El demandante cuestiona que la
disposición establezca solamente el piso de la tarifa y no el techo, lo que en
su sentir permite que las autoridades ambientales fijen tarifas muy superiores
al 1% de la inversión sin justificación y con consecuencias casi
confiscatorias.
La Sala recuerda que en materia de cargas públicas que
no constituyen tributos no hay lugar a una aplicación tan rigurosa de los
principios de reserva de ley y legalidad, de modo que es posible reservar un
espacio de mayor discrecionalidad a la autoridad encargada de concretar la obligación.
En este sentido, la Corte ha señalado que en materias
en las que no existe una reserva de ley estricta, el desarrollo de la potestad
reglamentaria por el Gobierno exige solamente a la ley haber  configurado
previamente “(…) una regulación básica o materialidad legislativa, a
partir de la cual, el Gobierno [pueda] ejercer la función de reglamentar la ley
con miras a su debida aplicación, (...)”[124]
(negrilla fuera del texto), lo que significa que no es necesario que el
Legislador defina en detalle todos los elementos de la regulación; lo contrario
conllevaría la anulación de la función reglamentaria del Ejecutivo prevista en
el artículo 189-10 superior. Al respecto, la Corte expresó lo siguiente en la sentencia
C-690 de 2003[125]:
“La existencia de ese principio de legalidad, no
implica, sin embargo, que el legislador deba agotar la regulación de todas las
materias hasta el detalle, puesto que, como lo ha señalado la Corte, cuando la
regulación de determinada materia corresponda primariamente al Legislador, en
virtud de la cláusula general de competencia, ‘... la ley no tiene que
desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir
su concreción por medio de reglamentos administrativos.[126]”.
Este argumento adquiere más fuerza en relación con
asuntos tan técnicos como el que es materia de examen y que requieren un
conocimiento muy especializado que solamente está en cabeza de las autoridades
ambientales.
Adicionalmente, no puede afirmarse que la autoridad
ambiental goce de discrecionalidad absoluta para fijar tarifas superiores a la
prevista en el parágrafo censurado. Como se explicó en apartes previos, el uso
de instrumentos económicos como el que es objeto de estudio se rige por los
principios constitucionales y, en particular, por el principio “el que
contamina paga”. Según este principio, los responsables de la contaminación
actual o potencial deben asumir los costos de la prevención o mitigación de tal
contaminación. En consecuencia, las tarifas superiores que fijen las
autoridades ambientales deben sujetarse a este criterio, es decir, deben
basarse en el costo ambiental del respectivo proyecto. Si el reglamento que
desarrolla esta carga pública no se ajusta a este principio, es un asunto que
deberá ser examinado por la jurisdicción contencioso administrativa.
2.8.3.4.
El cargo del demandante de
falta de precisión de la tarifa va de la mano con el formulado por uno de los
intervinientes en el sentido de que el Legislador debía fijar el sistema y
método al que debe sujetarse la Administración para reglamentar la tarifa de la
carga. Al respecto, la Sala precisa que esta obligación legislativa fue
contemplada por el constituyente exclusivamente en materia de tasas y
contribuciones especiales como modalidades de tributos, como se pasa a
analizar:
El artículo 338 superior señala que en tiempos de paz
solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales
pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La mención de las
asambleas departamentales y los concejos municipales en este artículo no es una
autorización para que tales corporaciones creen tributos; esta labor es
exclusiva del Legislador. Sin embargo, esta norma sí autoriza que las asambleas
y concejos precisen la tarifa de las tasas y contribuciones –modalidades de
tributos vinculados- del orden departamental o municipal, respectivamente,
según el sistema y el método establecido por el Legislador para definir de los
costos de los servicios y los beneficios que originan tales tributos.
La jurisprudencia constitucional, en la sentencia C-155
de 2003[127],
definió los conceptos de sistema y método de la siguiente forma:
“Lo primero que la Sala observa es que para determinar
las tarifas de tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo que debía
entenderse por ‘sistema’ y ‘método’, pero reconoció la necesidad de acudir a
ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios,
esto es, los gastos en que incurrió una entidad, (ii) para señalar los
beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde
naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para
identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los
eventuales contribuyentes.
Si bien es cierto que la falta de definición se explica
por la naturaleza abierta de las normas constitucionales, así como por la
multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse, también lo es que
la significación de esos conceptos no puede desvanecerse a tal punto que
desaparezca su eficacia como norma jurídica. En consecuencia, a juicio de la
Corte, es necesario identificarlos con claridad, pues aunque los términos
guardan cierta relación de conexidad tienen sin embargo connotaciones
distintas.
En efecto, un sistema ‘se define por el hecho de no
ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una
totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus
partes’[128].
Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un
conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y
directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o
servicio, así como la forma de hacer su distribución.
Por su parte, el método está referido a los pasos o
pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten
extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de
determinar en concreto el monto de la obligación tributaria.”
El Constituyente no estableció como requisitos de las
leyes que crean cargas públicas que no son tributos, la definición del sistema
y el método para el cálculo de la tarifa aplicable. Esta exigencia del
principio de legalidad es exclusiva del ámbito tributario y fue incluido por el
constituyente exclusivamente para las tasas y contribuciones como clases de
tributos. En consecuencia, no es aplicable a la carga pública bajo estudio.
2.8.3.5.
De otro lado, para la Sala
tampoco es cierto que el parágrafo acusado sea inconstitucional por no definir
el término inversión. Como ha señalado la Corte, por ejemplo, en ámbitos
de aplicación estricta de los principios de reserva de ley y legalidad como el
tributario, es perfectamente posible que para la definición de los elementos de
una obligación, el Legislador acuda a conceptos técnicos propios de otras
disciplinas como la economía, especialmente en asuntos de amplia complejidad
técnica. Sobre este punto, la Corte expresó lo que sigue en la sentencia
C-690 de 2003[129]:
“Finalmente, en materia de remisiones a la
administración o al reglamento, es posible concluir que el rigor del principio
de legalidad se aplica a la determinación política de los elementos del
tributo, y que de tal rigor escapan ciertas variables técnicas o económicas
cuya concreción no es posible realizar  en la misma ley.
(…)
Adicionalmente la Corte también ha dicho que es
posible que la remisión recaiga sobre conceptos que no obstante no tener un
carácter unívoco en la ciencia económica sean determinables, a partir de
ciertos parámetros. Tal ese el caso por ejemplo, del concepto de insuficiencia
de oferta.”
Si el empleo de conceptos técnicos determinables
provenientes de otras disciplinas es permitido en materia tributaria, es decir,
un ámbito de reserva de ley estricta, con mayor razón debe admitirse su uso en
asuntos en los que la aplicación de aquel principio es menos estricto, como el
que es objeto de análisis. En este caso, el concepto de inversión es
determinable a partir de conocimientos especializados de ciencias
administrativas y económicas y, en todo caso, es susceptible de una mayor
delimitación por parte del reglamento.
2.8.3.6.
Por último, para la Sala, del
texto del parágrafo demandado se puede deducir que la inversión forzosa debe
realizarse una sola vez; no es una obligación periódica como afirma uno de los
intervinientes. En efecto, la disposición señala que el obligado debe destinar
al menos el 1% del valor de la inversión a la realización de obras y acciones
de recuperación, preservación y conservación de la cuenca. El parágrafo no
indica que ese 1% deba liquidarse periódicamente en la medida que el valor de
la inversión cambie o que las obras deban volver a ejecutarse con cierta
periodicidad.
2.8.3.7.
Por estas razones, la Sala
descarta el cargo formulado por el demandante y algunos intervinientes por
desconocimiento de los principios de reserva de ley y legalidad.
2.8.4.
La obligación acusada no
conlleva una restricción desproporcionada de los derechos fundamentales de los
obligados
2.8.4.1.
El actor considera que la
ambigüedad de la disposición en relación con los elementos de la carga y el uso
del concepto de inversión –y no la cantidad de agua tomada- como base de
liquidación de la carga, conducen a consecuencias injustas y confiscatorias.
Agrega que la carga es desproporcionada, por cuanto (i) no es una
medida idónea para lograr la protección del ambiente; y (ii) conduce a
una restricción desproporcionada de los derechos a la igualdad, a la libre
empresa y a la propiedad de los empresarios que, por otro lado, no conduce a
una protección adecuada del ambiente y los recursos hídricos.
Para analizar estos cargos, es necesario examinar la
razonabilidad de la medida prevista en el parágrafo censurado mediante la
aplicación de un juicio de proporcionalidad.
2.8.4.2.
El juicio de proporcionalidad
es una herramienta argumentativa para el examen de la justificación de
actividades estatales que significan una restricción o limitación de los
derechos fundamentales de las personas. Como ha señalado esta Corporación, “(…)
pretende impedir los excesos o defectos en el ejercicio del poder público,
como una forma específica de protección o de realización de los derechos y
libertades individuales”[130]
(negrita fuera del texto). Las cargas públicas, en tanto restringen los
derechos fundamentales de estas personas, pueden ser examinadas mediante esta
herramienta.
El examen se lleva a cabo mediante la ponderación de
los intereses y valores constitucionales involucrados en la medida legislativa
o de otra índole sujeta a control, a fin de determinar si la relación que
existe entre ellos es de equilibrio.[131]
En particular, el juicio se realiza en las siguientes dimensiones analíticas:
En primer lugar,
es necesario evaluar la finalidad de la medida bajo examen. Así, para
que una medida restrictiva de derechos fundamentales supere esta etapa de
análisis, es preciso que persiga una finalidad legítima a la luz de la
Constitución.
En segundo lugar, el juez constitucional debe examinar la idoneidad de la medida,
para lo cual debe determinar si los medios elegidos por el Legislador u otras
autoridades cuyas actuaciones estén sometidas a control, permiten desde el
punto de vista empírico alcanzar efectivamente el fin perseguido.
En tercer lugar, se debe examinar la proporcionalidad de la medida en estricto
sentido. En esta etapa del examen se deben comparar los costos y beneficios
en términos constitucionales de la medida sometida a control; ésta se ajustará
a la Carta solamente cuando no implique un sacrificio mayor al beneficio que
puede lograr.
2.8.4.3.
En el presente caso, la carga
pública prevista en el parágrafo acusado supera todos los niveles de escrutinio
del juicio de proporcionalidad.
En primer término, la medida persigue finalidades
no sólo legítimas sino imperiosas a
la luz de la Constitución. Como se explicó en apartes previos, la inversión
forzosa bajo escrutinio busca la recuperación,
preservación y conservación de las cuencas hídricas del país y, por tanto, del
agua como recurso limitado y fundamental para la supervivencia humana.
En segundo término, la medida es idónea para alcanzar el fin perseguido. Ciertamente, la
realización de obras u otras actividades como, por ejemplo, campañas
pedagógicas o labores de reforestación, contribuyen efectivamente a preservar
la cuenca de la que no sólo el obligado, sino la comunidad en general y las
generaciones futuras obtendrán el agua. La efectividad de los medios previstos
en la ley es además potenciada con la vigilancia que debe ejercer la autoridad
ambiental y la existencia de un plan de manejo de la cuenca al que debe
sujetarse el obligado.
Adicionalmente, en tanto la carga bajo escrutinio
incrementa los costos de desarrollar proyectos que involucren el uso de agua
tomada de fuentes naturales, desincentiva aquellos proyectos cuya utilidad no
sea superior al costo de realización, incluidos los costos ambientales. De esta
manera, la medida promueve un uso eficiente de los recursos hídricos. De otro
lado, en tanto tarifas superiores al 1% de la inversión solamente pueden ser
fijadas por la autoridad ambiental con fundamento en los costos ambientales del
respectivo proyecto, la medida promueve la inversión privada en tecnologías
amigables con el ambiente.
En tercer término, la medida es proporcionada en
estricto sentido, pues no implica una
limitación desproporcionada de los derechos de los obligados y, de otro lado,
permite alcanzar grandes beneficios en matera ambiental para toda la comunidad
y las generaciones futuras.
Al respecto, es necesario precisar, como se hizo en la
sentencia C-495 de 1996, que no existe evidencia –y el demandante no la aportó
en esta oportunidad- de que la inversión forzosa acusada, en conjunto con los
demás instrumentos económicos previstos por el Legislador como parte de la
política de administración de los recursos hídricos, den lugar a un sistema de
cargas inequitativo o confiscatorio.
Adicionalmente, tampoco existe evidencia de que la
base elegida por el Legislador para aplicar la tarifa y calcular el monto de la
obligación –el valor de la inversión del proyecto que usa el agua- sea
irrazonable. Por el contrario, el criterio seleccionado tiene sentido en el
contexto del funcionamiento de los proyectos que emplean agua. En efecto, muchos
proyectos, pese a que usan poca cantidad de agua, generan altos impactos
ambientales que deben ser soportados por otros miembros de la comunidad y las
generaciones futuras. Por ejemplo, los proyectos de explotación de
hidrocarburos emplean menos cantidad de agua que proyectos como un acueducto,
pero generan altos impactos ambientales que en muchas ocasiones es difícil
calcular.[132]
Por esta razón es razonable que el Legislador acuda al valor de la inversión
para establecer el monto de la obligación.
Finalmente, el criterio utilizado por el Legislador
garantiza que quienes más recursos tienen, contribuyan en mayor medida a la
conservación del ambiente. De esta forma se da cumplimiento al principio de
progresividad que rige la distribución de cargas públicas y se contribuye a la
redistribución de la riqueza.
3.       DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ÚNICO:
Declarar EXEQUIBLE el
parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 únicamente frente a los cargos
examinados en esta providencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO  DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-220/11
TASA POR UTILIZACION DE AGUAS PARA PROTECCION Y
RENOVACION DE RECURSOS HIDRICOS-No vulnera
los principios de igualdad, equidad, proporcionalidad, legalidad y reserva de
ley, ni desconoce los de razonabilidad y proporcionalidad (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente D- 8241
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo
1º. del artículo 43 de la ley 99 de 1993, “por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente, se ordena el sector público encargado de la
gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, se reorganiza el Sistema nacional Ambiental, SINA, y se dictan
otras disposiciones.”
Actores:
Eduardo Montealegre Lynett.
Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB.
Comparto
el criterio adoptado en la Sala, que declaró la exequibilidad del parágrafo 1º
del artículo 43 de la ley 99 de 1993,  al considerar que: (i)  no se vulneran
los principios de igualdad, equidad y proporcionalidad de las cargas públicas
al establecer que la tasa por utilización de aguas sea del 1% del total de la
inversión en obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de
la cuenca que se determine en la licencia ambiental y no de  manera
proporcional a la cantidad de agua que el proyecto emplee como lo solicita el
actor; (ii) no se vulnera el principio de legalidad y reserva de ley en materia
de creación de cargas públicas, en razón de que la norma acusada la establece
bajo la modalidad de inversión forzosa - no un tributo- cuyos elementos básicos
fueron definidos por el legislador de conformidad con la reserva de ley en
materia de cargas públicas, al no serle aplicable las reglas sobre definición
de tasas y contribuciones especiales contenidas en el artículo 338 C.P. y en
tanto no se desconoce la Constitución, al definir solamente el porcentaje
mínimo (1%) aplicable para el calculo de la inversión y no el porcentaje
máximo; (iii) no se desconocieron los principios de razonabilidad y
proporcionalidad al fijar la carga censurada, al considerar que no es
desproporcionada, al no restringir de manera excesiva los derechos de los
obligados, persigue una finalidad constitucional imperiosa - la recuperación,
preservación y conservación de las cuencas hídricas y el agua como recurso
limitado y fundamental para la supervivencia humana - , se vale de un medio
idóneo para alcanzar el fin perseguido  - realización de obras y actividades –
y permite alcanzar grandes beneficios en materia ambiental para toda la
comunidad y las generaciones futuras.
Cordialmente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
[1] Cfr. fol. 13.
[2] Cfr. fol. 19.
[3] Cfr. fol. 47.
[4] Cfr. fol. 21.
[5] Cfr. fols. 21 y
22.
[6] Cfr. fol. 18.
[7] Cfr. fol. 32.
[8] Cfr. fol. 32.
[9] Cfr. fols. 32 y 33.
[10] Cfr. fol. 19.
[11] Cfr. fol. 42.
[12] Cfr. fol. 42.
[13] Cfr. fol. 45.
[14] Cfr. fol. 45.
[15] Cfr. fol. 54.
[16] Cfr. fol. 77.
[17] Cfr. fol. 78.
[18] Cfr. fol. 79.
[19] Cfr. fol. 79.
[20] Cfr. fol. 79.
[21] Cfr. fol. 80.
[22] Cfr. fol. 80.
[23] Cfr. fol. 82.
[24] Cfr. fol. 84.
[25] Cfr. fol. 85.
[26] Cfr. fol. 86.
[27] Cfr. fol. 90.
[28] Cfr. fol. 91.
[29] Cfr. fol. 92.
[30] Cfr. fol. 92.
[31] Cfr. fol. 103.
[32] Cfr. fol. 103.
[33] Cfr. fol. 97.
[34] Cfr. fols. 97 y 98.
[35] Cfr. fol. 100.
[36] Cfr. fol. 101.
[37] Cfr. fol. 102ª.
[38] Cfr. fol. 101.
[39] Cfr. fol. 101.
[40] Cfr. fol. 106.
[41] Cfr. fol. 107.
[42] Cfr. fol. 117.
[43] Cfr. fol. 118.
[44] Cfr. fol. 118.
[45] Cfr. fol. 119.
[46] Cfr. fol. 123.
[47] Cfr. fol. 123.
[48] Cfr. fol. 163.
[49] Cfr. fol. 164.
[50] Cfr. fol. 164.
[51] Cfr. fol. 164.
[52] Cfr. fol. 165.
[53] Cfr. fol. 165.
[54] Cfr. fol. 165.
[55] Cfr. fol. 166.
[56] Cfr. fol. 176.
[57] Cfr. fol. 177.
[58] Cfr. fol. 177.
[59] Ver sentencia C-004 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[60] Ver sentencia C-039 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[61] Ver sentencia C-228 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[62] Ver sentencia C-976 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[63] Ver, entre otras, las sentencias C-430 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao
Pérez, y C-729 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[64] Ver, entre otras, las sentencias C-397 de 1995, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo; C-700 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-157
de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[65] El la sentencia C-397 de 1995, la Corte explicó: “Claro está,
para que esa contradicción se configure, es indispensable que en la materia
objeto de la misma se pueda hablar de una ‘parte motiva’, es decir, que se haya
dicho algo en los considerandos susceptible de ser confrontado con lo que se
manifiesta en la parte resolutiva del proveído. De tal modo que el presupuesto
normativo no existe cuando de parte de la Corte ha habido total silencio en lo
referente a resoluciones que sólo constan en el segmento resolutorio de la
providencia.”
[66] Un ejemplo de esta hipótesis se puede
encontrar en la sentencia C-096 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[67] M.P. Fabio Morón Díaz.
[68] Al respecto expresó la Corte lo siguiente en la sentencia C-595 de
2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio: “La conservación y la perpetuidad de la
humanidad dependen del respeto incondicional al entorno ecológico, de la
defensa a ultranza del medio ambiente sano, en tanto factor insustituible que
le permite existir y garantizar una existencia y vida plena. Desconocer la
importancia que tiene el medio ambiente sano para la humanidad es renunciar a
la vida misma, a la supervivencia presente y futura de las generaciones.”
[69] Ver sentencia T-418 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa. En este
fallo la Corte reconoció la importancia del agua de la siguiente forma: “Ningún
sentido tendría pretender asegurar la vida, bien sea humana o de cualquier otra
especie, sin asegurar el derecho al agua, en sus dimensiones básicas, como
fundamental. No sólo desde el punto de vista científico existe un consenso
sobre lo esencial que es el agua para la vida. Muchas de las culturas indígenas
y negras de la nación, siguen aportando sus conocimientos ancestrales al
respecto, los cuales no han hecho más que insistir en la importancia del agua
dentro de nuestro entorno vital; se trata de ideas que anunciaban muchos de los
contemporáneos discursos ecologistas.”
[70] Ver sentencia T-418 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa.
[71] Ver las sentencias T-270 de 2007, M.P. Jaime Araujo Rentería; T-888 de
2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-546 de 2009, M.P. María Victoria Calle
Correa; T-418 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa; T-616 de 2010, M.P.
Luís Ernesto Vargas Silva, entre otras.
[72] Cfr. sentencia T-418 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa.
[73] Ver Observación General 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales de las Naciones Unidas.
[74] La Corte señaló algunos ejemplos de estos dos tipos de obligaciones en
la sentencia T-418 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa, de la siguiente
manera:
“3.5.6. Como
se indicó, las obligaciones derivadas del derecho fundamental al agua pueden
implicar facetas positivas, que demanden medidas complejas por parte del
Estado, como la realización de obras, o facetas negativas, que supongan la
abstención por parte de la Administración. Así lo ha reconocido la
jurisprudencia constitucional.
3.5.6.1. Como
ejemplo de protección a una faceta positiva del derecho, puede citarse la
reciente sentencia T-974 de 2009, en la cual la Corte Constitucional tuteló los
derechos a la vida y la salud de una comunidad que se veía afectada ante las
constantes inundaciones producidas por el desborde del río La Vieja. Los
tutelantes alegaban que la no construcción de un colector interceptor de
alcantarillado que evita la salida directa de las descargas al Río y la falta
de mantenimiento de unos diques de protección en el mismo, eran la causa de las
inundaciones que pongan en peligro los mencionados derechos constitucionales.
La Corte Constitucional decidió conceder la acción de tutela, considerando que
(i) desde hacía más de 3 décadas –desde mediados de los años 70 del siglo
pasado– la Administración conocía el problema y había decidido tratarlo;  (ii)
que las normas, tanto constitucionales y legales como reglamentarias,
territoriales y convencionales imponían el deber de tomar medidas; y (iii) que
los derechos de los accionantes estaban en riesgo.
3.5.6.2.
También se han tutelado facetas negativas del derecho al agua. La Corte
consideró que se había irrespetado el derecho a acceder al agua, incluso en el
caso de predios rurales, no urbanos, cuando por actos positivos de la
Administración, así se encontraran justificados, se había afectado el acceso al
agua a las personas que habitan permanente o temporalmente en los mismos. Así
ocurrió, por ejemplo, en la sentencia T-381 de 2009, caso en el que, luego de
reconocer el impacto que una obra había tenido sobre el acceso a fuentes de
agua para los predios de los tutelantes, la Corte resolvió ordenar que se
adoptaran las medidas adecuadas y necesarias para asegurar que el problema
encontrara una solución definitiva.”
[75] Un resumen detallado de los casos en los que la Corte Constitucional
en sede de tutela ha amparado el derecho fundamental al agua puede hallarse en
la sentencia T-418 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa.
[76] La Corte señaló lo siguiente en la sentencia T-418 de 2010, M.P. María
Victoria Calle Correa: “Hay dimensiones del derecho que generan obligaciones de
respeto, de protección y de garantía, de las cuales no son titulares las
personas individualmente, sino colectivamente. Las protecciones de las fuentes
hídricas de las cuales puede depender eventualmente el consumo de agua de las
futuras generaciones, hace parte, sin duda, de los ámbitos de protección del
derecho al agua, pero no se trata de un derecho individual.”
[77] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[78] M.P. María Victoria Calle Correa.
[79] Ver artículo 8 del Código de Recursos Naturales Renovables (Decreto
2811 de 1974) en concordancia con el artículo 674 y ss. del Código Civil.
[80] Ver sentencia T-418 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa.
[81] En la sentencia T-418 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa, con
fundamento en el informe de desarrollo humano del año 2006 Más allá
de la escasez: poder, pobreza y la crisis mundial del agua del Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo, la Corte explicó que el argumento de “la escasez” del agua es engañoso y restrictivo. Engañoso porque mucho
de lo que parece ser escasez es una consecuencia de políticas de la mala
gestión de los recursos hídricos, y restrictivo porque la disponibilidad física
del agua es sólo una dimensión del tema de la inseguridad de agua. Por ello
concluyó que el verdadero problema que afronta el mundo en la actualidad es de
gestión, al respecto indicó: “Hasta hace relativamente poco tiempo, el agua se
consideraba un recurso disponible infinito que se podía desviar, consumir o
contaminar para generar riqueza. La escasez, afirma, es un resultado inducido
por políticas que surgen de un sistema profundamente erróneo, ‘la
consecuencia predecible de una demanda inagotable que persigue un recurso
subvaluado’.”
[82] Ver AMAYA NAVAS, Oscar Darío. “La protección del agua en Colombia
dentro del marco de la Constitución Política y ecológica de 1991”. En Derecho
de aguas, Tomo 1. Bogotá D.C.: Universidad Externado de Colombia, 2003.
P.p. 103-123.
[83] El Decreto 1768 de 1994 define estas entidades así: “Artículo 1º.- Naturaleza
jurídica. Las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo
sostenible son entes corporativos de carácter público, creados por la ley,
integrados por las entidades territoriales que por sus características
constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad
geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa
y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de
administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los
recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de
conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del
Medio Ambiente.”
[84] Ver la Declaración de
Estocolomo para la Preservación y Mejoramiento del Medio Humano de 1972 y el artículo 7 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo. Sobre la internacionalización de las relaciones ecológicas, la
Corte manifestó lo siguiente en la sentencia C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio: “Los problemas ambientales y los factores
que conducen a su deterioro no pueden considerarse hoy en día como asuntos que
conciernen exclusivamente a un país, sino que dado el interés universal que
revisten y la necesidad de su preservación, incumben a todos los Estados. “
[85] Ver sentencia C-058 de 1994, M.P., entre otras.
[86] Ver sentencia C-671 de 2001, M.P. Jaime Araujo
Rentería. El modelo de desarrollo sosteible es conceptualizado de la siguiente
manera por la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo: “la satisfacción de as necesidades de la presente generación sin
comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus
propias necesidades”. Ver AMAYA NAVAS, Oscar Darío. “La
protección del agua en Colombia dentro del marco de la Constitución Política y
ecológica de 1991”. En Derecho de aguas, Tomo 1. Bogotá D.C.:
Universidad Externado de Colombia, 2003. P.p. 103-123.
[87] Cfr. AMAYA NAVAS, Oscar Darío. “La protección del agua en Colombia
dentro del marco de la Constitución Política y ecológica de 1991”. En Derecho
de aguas, Tomo 1. Bogotá D.C.: Universidad Externado de Colombia, 2003. P.
117.
[88] Ver HENAO PÉREZ, Juan Carlos. “El derecho a un
ambiente sano desde la perspectiva constitucional colombiana”. En Anuario de
derecho constitucional latinoamericano. Bogotá D.C.: Fundación Konrad
Adenauer Stiftung, 2010. P.p. 573-601. Este principio fue reconocido en la
sentencia C-339 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería, en la que la Corte
expresó: “Nuestra Constitución provee una combinación de
obligaciones del Estado y de los ciudadanos junto a un derecho individual
(artículos 8, 95 numeral 8 y 366). Es así como se advierte un enfoque que
aborda la cuestión ambiental desde los puntos de vista ético, económico y
jurídico: Desde el plano ético se construye un principio biocéntrico que
considera al hombre como parte de la naturaleza, otorgándoles a ambos valor”.
[89] Ver sentencia C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio.
[90] Cfr. Sentencia C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[91] Ver sentencia C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[92] Ver sentencia C-491 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[93] Al respecto expresó esta Corporación lo siguiente en la sentencia
C-870 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería: “(…), la función social de la
propiedad tiende a materializarse a partir de medidas legislativas, ejecutivas
y reglamentarias de talante coactivo, cuyos destinatarios se ven compelidos a
observar y satisfacer, en tanto titulares de derechos sobre la propiedad afectada
por la respectiva medida.”
[94] Esta responsabilidad está prevista en concordancia con el artículo 334
superior, según el cual en ejercicio de la dirección de la economía, el Estado
debe intervenir en la explotación de los recursos naturales y en la prestación
de servicios públicos y privados –como el de acueducto-, con el fin de mejorar
la calidad de vida de los habitantes, distribuir equitativamente las
oportunidades y beneficios del desarrollo, y preservar el ambiente.
[95] Ver AMAYA NAVAS, Oscar Darío. “La protección del agua en Colombia
dentro del marco de la Constitución Política y ecológica de 1991”. En Derecho
de aguas, Tomo 1. Bogotá D.C.: Universidad Externado de Colombia, 2003.
P.p. 103-123.
[96] Por ejemplo, el artículo 8 de la Ley 373 de 1997 dispone que la
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico debe definir una
estructura tarifaria que incentive el uso eficiente y de ahorro del agua, y
desestimule su uso irracional.
[97] El la sentencia T-520 de 2003, M.P. Rodrigo escobar Gil, la Corte
explicó el surgimiento y al importancia de los deberes constitucionales en el
Estado Social de Derecho de la siguiente manera:
“La
existencia de los deberes constitucionales, en particular el de solidaridad,
está directamente relacionada con la transformación que supone el paso de un
Estado liberal burgués a un Estado social de Derecho, en una sociedad
contemporánea. El Estado liberal burgués concibe al individuo como un sujeto al
margen de las estructuras del poder, que en ese modelo están personificadas
principalmente por el Estado. Por lo tanto, los derechos individuales y la
separación de poderes constituyen mecanismos de protección suficientes frente a
la acción del Estado. Sin embargo, la visión sicológica de las libertades en el
modelo liberal burgués le resta valor a ciertos elementos de la relación del
individuo con su contexto social. Al restarle valor a estos elementos, reduce
las herramientas de transformación social de las que dispone el Estado, en
aspectos que otros modelos de Estado consideran importantes para garantizar la
continuidad de la vida en comunidad. Estos otros modelos conciben al individuo
también a partir del rol que ocupa en las estructuras sociales dentro de las
cuales se desenvuelve cotidianamente. De acuerdo con ellos, al individuo corresponden
ciertos deberes, que varían dependiendo de la valoración que se haga de las
estructuras a las cuales pertenece, y que se canalizan de distintas maneras,
dependiendo de los papeles que se asignen al Estado y a la sociedad.
Dentro de
este contexto, el Estado social no pretende la transformación radical de las
estructuras sociales, sino la corrección sistemática de sus consecuencias más
graves, y la promoción de sus efectos deseables. Así mismo, el Estado social
permite la interacción de los agentes sociales, sin querer determinar sus
relaciones por intermedio del Estado. Por el contrario, permite su libre juego,
dentro de un marco que garantice la convivencia social presente y futura,
tomando la dignidad humana como elemento indispensable para la continuidad de
cualquier comunidad política. En ese orden de ideas, puede afirmarse que los
deberes constitucionales son instrumentos jurídicos que garantizan que los
particulares cumplan sus funciones dentro de la sociedad para lograr
determinados objetivos constitucionales, sin necesidad de estructurar las
relaciones entre los agentes sociales a través del Estado.” Ver también las
sentencias C-261 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-035 de 2005,
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[98] Ver sentencia T-602 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[99] Ver sentencias SU-747 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C- 246
de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[100] Cfr. sentencia C-690 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Otros
ejemplos de materias sometidas a reserva de ley fueron indicados en esta
sentencia así: “La Corte se ha referido, entre otras, a la reserva de
ley en materia de libertad individual, para señalar que las restricciones a ese
derecho se encuentran sometidas a estricta reserva legal, de manera que
corresponde al legislador señalar de manera precisa las hipótesis en las que la
privación de la libertad es jurídicamente viable; a la reserva en materia
penal, conforme a la cual corresponde al legislador definir de manera clara y
expresa todos los elementos del delito y establecer la sanción aplicable; a la
reserva en materia disciplinaria; a la reserva en relación con el
establecimiento de inhabilidades; o la reserva legal para la determinación del
régimen de regulación de la prestación de los servicios públicos, campo en el
cual la Corte ha expresado que la reserva de ley, ‘... como expresión del
principio democrático, busca que el régimen de los servicios públicos sea el
resultado de un proceso de deliberación pluralista, público, abierto a la
participación de todos y responsable ante las personas que sean usuarios de
dichos servicios.”.
[101] Ver sentencias T-602 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz y SU-747 de
1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[102] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[103] En esta sentencia la Corte explicó: “Las cargas sociales implícitas en
los deberes constitucionales requieren de criterios de asignación de las
mismas que, en principio, sólo el legislador puede determinar, salvo la
existencia de precisos y concretos criterios constitucionales que permitan su
asignación por parte de los jueces por vía de interpretación. Si esas
determinaciones puede hacerlas cualquier autoridad en cualquier circunstancia
respecto de cualquier individuo, el riesgo de arbitrariedad es grande y claro,
por lo cual sólo al legislador se le confía la potestad de definir tales
obligaciones específicas y de precisar las consecuencias de su incumplimiento.
“
[104] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[105] M.P. Eduardo Montealegre
Lynett y Clara Inés Vargas Hernández.
[106] Ver en el mismo sentido las sentencias T-602 de 1995, M.P. Carlos
Gaviria Díaz; C-246 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-520 de 2003,
M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-035 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[107] Ver sentencia C-690 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[108] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[109] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[110] “Consultar igualmente la Sentencia C- 467 de 1993, M.P. Carlos Gaviria
Díaz, en la cual se hizo mención a este tema respecto del impuesto predial.”
[111] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[112] “En la Sentencia C-040 de 1993,  la Corte
encontró que no resulta contrario al principio de legalidad tributaria que la
ley atribuya al Ministerio de Agricultura la fijación del precio de la panela
que se tomará como base gravable de la cuota de fomento panelero, que es una
contribución parafiscal.  Dijo la Corte en esa oportunidad, que la función
atribuida al Ministro de Agricultura, era simplemente una labor administrativa
de certificación que facilitaba el cálculo y la prueba de dicho precio, la cual
no podía cumplirse de manera arbitraria.”
[113] “Sentencia C-1067 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.”
[114] “En la Sentencia C-597 de 2000, la Corte estudió la demanda presentada
contra las disposiciones que, por una parte,
exoneran del llamado IVA implícito, a las importaciones de bienes cuya oferta
sea insuficiente para atender la demanda interna, y por otra señalan que
corresponde al gobierno publicar la base gravable de ese impuesto. En concepto
del demandante, en la norma acusada  el legislador
incurrió en una indeterminación del impuesto a las importaciones de bienes
exentos del IVA, atribuible a la indefinición del concepto de oferta
insuficiente de esos productos en el mercado nacional, lo cual había dado lugar
a distintas interpretaciones por parte de autoridades nacionales encargadas de
este tema económico, en desmedro de los destinatarios de la exclusión del
gravamen.  Al analizar el problema planteado, la
Corte, no obstante que de manera categórica reitero la jurisprudencia conforme
a la cual no pueden remitirse al reglamento las materias que son objeto de
reserva de ley,  concluyó que “... la
Corporación en varias oportunidades ha aceptado que por razones de orden
técnico y administrativo se defiera al ejercicio de la potestad reglamentaria,
la definición de la suma sobre la cual se liquida un tributo, sin que esto
suponga una vulneración a la vigencia del principio de legalidad del mismo,
pues la determinación particular de la base gravable sigue estando en manos de
los órganos representativos de elección popular.” La
Corte en esa ocasión pudo constatar, a partir de los conceptos emitidos por el
Ministerio de Agricultura y por el Departamento de Planeación Nacional y que
sirvieron de base para el Decreto en el cual el Gobierno definió el concepto de
“oferta insuficiente para atender la demanda interna”[114],
que tal concepto no tiene una significación unívoca en la ciencia económica;
sin embargo concluyó que “... no se puede afirmar que la definición de dicho
concepto haya quedado librada al arbitrio de la autoridad encargada de
interpretar y aplicar la norma, con grave atentado del ordenamiento superior,
pues si bien dicha labor de precisión corresponderá al Ministerio de Hacienda,
éste deberá hacerlo con sujeción a precisos marcos de acción.” Agregó la
Corte que el legislador había establecido unas bases ciertas y determinables
para señalar la suma concreta sobre la cual se liquidará el gravamen de que trata
la norma acusada y que por el carácter técnico de esa labor, la misma
corresponde a la Administración, “... sin que pueda endilgarse el ejercicio
absolutamente discrecional de una función, pues como se ha visto ésta se
encuentra reglada, lo que permitirá el debido cumplimiento de los mandatos
legales establecidos en la disposición acusada, con sujeción a los artículos
113, 189-11 y 338 de la Carta Política.”
[115] “En la Sentencia C-842 de 2000 la Corte se
pronunció sobre la constitucionalidad de un artículo de la Ley 488 de 1998, que
modificó el inciso segundo del artículo 36-1 del Estatuto Tributario, para
disponer que  ´Cuando la utilidad provenga de la enajenación de acciones de
alta o media bursatilidad, certificada así por la Superintendencia de
Valores, realizada a través de una bolsa de valores, ésta no constituye
renta ni ganancia ocasional”. En esa oportunidad el demandante sostenía que
el artículo acusado delegaba en la Rama Ejecutiva una función inherente y
privativa del Congreso de la República, como es la de determinar los ingresos
gravados con el impuesto de renta, y cuáles son considerados como no
constitutivos de renta para efectos de este impuesto con lo cual se vulneraban
los artículos 150 y 338 de la Constitución. Para resolver el problema planteado, la Corte
consideró que conforme a la jurisprudencia de la Corporación “... nociones de
tipo técnico, que estaban presentes en la valoración de ciertos conceptos
económicos que incidían en la determinación de la base gravable de los
respectivos impuestos, justificaban que se defiriera a algunas autoridades tal
valoración o el señalamiento del método para establecerla, dado que el Congreso
no podía, dada la naturaleza de las cosas, ejercer esa función en razón de las
circunstancias cambiantes dependientes del mercado o altamente técnicas.”
[116] “En la Sentencia C-583 de 1996, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, la Corte, al estudiar la posibilidad de que se remita a
las entidades de control la fijación de los métodos para hacer la valoración
patrimonial de ciertos activos,  señaló que si bien ´... en desarrollo del
principio de legalidad del impuesto es menester que la fijación del mismo
incluya la determinación de los elementos de la obligación tributaria, entre
ellos la base gravable, ello no significa que la ley, las ordenanzas o los
acuerdos tengan que señalar las sumas concretas sobre las cuales ha de
liquidarse el impuesto. Razones de tipo administrativo y por sobre todo de
carácter técnico, conducen a desechar esta interpretación extrema del principio
de legalidad del tributo.”.
[117] “En la sentencia C-467 de 1993, la Corte
examinó, entre otros asuntos, si la remisión que hace la ley al avalúo
catastral para la determinación de la base gravable del impuesto predial
resultaba contraria al principio de legalidad tributaria contenido en el
artículo 338 de la Constitución. No obstante que la manera de cumplirse el
avalúo catastral no estaba contenida en norma de rango legal, sino en un
reglamento, consideró la Corte que en la medida en que el avalúo catastral
consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante
investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario, el hecho de que
el mismo, alternativamente con el autoavalúo, constituya la base gravable del
impuesto, “... es tan sólo un parámetro que el legislador dentro de una
política impositiva consideró como el mas apropiado, pues si la propiedad va a
representar una base impositiva, lo mas lógico es que se le de un valor para
tales efectos. Y el único valor real de una cosa es el precio que ésta tiene en
el mercado.”
[118] M.P. Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio
Hernández.
[119] M.P. Eduardo Montealegre
Lynett y Clara Inés Vargas Hernández.
[120] “Sentencia C-511 de 1994. En el mismo sentido, ver sentencias SU-200
de 1997 y C-776 de 2001.”
[121] Cfr. sentencia C-251 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y Clara
Inés Vargas Hernández.
[122] En la sentencia C-251 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y Clara
Inés Vargas Hernández, la Corte afirmó: “18- Algunos ejemplos de casos
anteriores resueltos por esta Corte muestran que la consecución de objetivos en
materia de seguridad o de orden público no son suficientes para legitimar
constitucionalmente la restricción o limitación de un derecho constitucional, o
para autorizar la consagración de determinados deberes a los particulares, si
esas medidas resultan desproporcionadas, y el objetivo no es específico e
imperioso.” (negrilla fuera del texto) Ver en el mismo sentido la sentencia
C-035 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[123] M.P. Fabio Morón Díaz.
[124] Cfr. sentencia C-474 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[125] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[126] “Ibid [sentencia C-710 de 2001, M.P. Jaime
Córdoba Triviño]”.
[127] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[128] “Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2002 MP. Eduardo Montealgre
Lynett.”
[129] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[130] Cfr.
Sentencia C-799 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[131] Ver Sentencia C-799 de
2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[132] Usualmente, los proyectos de explotación de hidrocarburos conducen a
la deforestación de la zona, lo que provoca la disminución de los niveles de
precipitación y de los caudales de los ríos. En la zona andina del continente,
por tratarse de lugares con fuertes pendientes, la explotación del petrolero
produce además una fuerte erosión y sedimentación de los ríos. Luego el agua
baja contaminada hacia los grandes ríos. Por otra parte, “[l]os efectos de la
contaminación petrolera por derrames de crudo y por la eliminación inadecuada
de desechos y de aguas de formación, se sienten con más fuerza en los bosques
inundables. Los bosques inundados por aguas blancas o várzea poseen gran
cantidad de sedimentos suspendidos. Los árboles alcanzan hasta 25 metros, y
permanecen suspendidos por varios días cuando las lluvias son fuertes. Los
bosques inundados por aguas negras o igapó, contienen pocos sedimentos
suspendidos. En estos bosques, los troncos de los árboles permanecen sumergidos
hasta 2 o 3 metros varios meses en el año. Cuando las lluvias escasean, las
lagunas pierden la mayoría de su agua. En este tipo de ecosistemas existen
además formaciones pantanosas, pozas y lechos de ríos y bosques de moretales.
Son ecosistemas muy frágiles. La infraestructura petrolera produce desechos
contaminantes por accidentes y prácticas rutinarias, que son retenidos en los
sedimentos, en los residuos orgánicos y en las porciones de vegetación que
permanecen inundadas, en algunas ocasiones durante varios meses al año,
convirtiéndose estos en fuentes constantes de recontaminación. Cuando la lluvia
es muy fuerte y el agua fluye, la contaminación es exportada a los ecosistemas
aledaños. En este tipo de bosques, en la construcción de infraestructura
petrolera se utiliza más madera, puesto que es necesario estabilizar los
suelos, por lo que la deforestación es mayor.” Adicionalmente, “[l]as
actividades petroleras inciden tanto en los acuíferos como en los ríos y
esteros, por la contaminación proveniente de los desechos que genera, y porque
interrumpe su flujo. Durante la perforación, hay una interrupción directa de
acuíferos. Cuando los pozos están en funcionamiento, estos pueden colapsar, y
dañar acuíferos. La construcción de carreteras, vías de acceso, y la apertura
de las trochas sísmicas, pueden también interrumpir ríos y esteros o alterar
sus patrones de drenaje.” Cfr. OILWATCH. “Impacto ambiental de la
explotación petrolera en América Latina”. Disponible en:
http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:KYZNm5FS-G0J:www.docstoc.com/docs/20204122/IMPACTO-AMBIENTAL-DE-LA-EXPLOTACION-PETROLERA-EN-AMERICA-LATINA+impacto+uso+agua+explotaci%C3%B3n+petrolera+colombia&cd=2&hl=es&ct=clnk&client=firefox-a&source=www.google.com