T-305-94
Sentencia No
Sentencia
No. T-305/94
REGISTRADURIA
NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Cedulación de indígenas/DERECHO A LA
PARTICIPACION POLITICA/REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Eficiencia
No
obstante el interés de la Registraduría del Estado Civil en mantener las
comisiones de cedulación en sectores distantes de las cabeceras municipales, en
la actualidad existen limitaciones de orden presupuestal que le impiden cumplir
ese objetivo, hasta tanto no se apropien los recursos necesarios, lo cual es
significativo poner de presente, pues no es admisible que a través de una
acción de tutela se ordene a la administración que amplíe la cobertura de un
servicio hasta el extremo de aproximarlo a nivel veredal, al seno mismo de la
comunidad, cuando no hay disponibilidades de recursos económicos y dicho
servicio se presta eficientemente en la cabecera municipal, aunque ello demande
de los usuarios un esfuerzo, como es el desplazamiento a ésta, que no se juzga
irrazonable, para disfrutar de las correspondientes prestaciones.
REFERENCIA:
Expediente
T-32781.
TEMA:
Cedulación
de los indígenas y desarrollo de los derechos a la participación política y
petición.
PROCEDENCIA:
Juzgado
61 Penal del Circuito de Santafé de Bogotá D.C.
PETICIONARIO:
Ana
María Pascuas Lozano.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO
BARRERA CARBONELL.
Santafé
de Bogotá, D. C., julio cinco (5) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
La
Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados ANTONIO BARRERA CARBONELL, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Y CARLOS
GAVIRIA DIAZ, revisa el proceso de la acción de tutela  instaurada por Ana
María Pascuas Lozano, contra Registraduría Nacional del Estado Civil, en
representación de 92 indígenas del Vichada, acompañan sus firmas y huellas
dactilares en anexo incorporado a los folios 10 a 18 del expediente.
I.
ANTECEDENTES.
A.
La Pretensión.
La
accionante solicita, mediante la acción de tutela, lo siguiente:
"1.
Que la Registraduría Nacional del Estado Civil, realice y apropie los recursos,
para hacer un plan de cedulación, en lo posible de todos los indígenas del
Vichada".
"2.
Que esta cedulación se realice lo mas pronto posible para proteger los derechos
consignados en el artículo 40. Para que puedan elegir, y ser elegidos, haciendo
realidad la democracia participativa, de la cual se habla en la Constitución
Nacional."
"3.
Que esta cedulación se incorpore al censo electoral, para que puedan participar
en todas la elecciones del año 1994; por lo tanto muchas cédulas deben ser
entregadas y recibidas por los indígenas, antes de la elección del 13 de marzo
de 1994."
"4.
Que se investigue, por qué la Registraduría duró violando los derechos de los
indígenas, y porqué el Dr. Douglas Linares, al comenzar la cedulación de los
mismos, fue declarado insubsistente."
"5.
Que se respete y tutele el derecho al trabajo del Dr. Douglas Linares, que como
muestran los anexos ha hecho todo lo posible por cumplir con su obligación
constitucional de cedular sin ninguna discriminación."
B.
Los Hechos.
La
accionante presenta como hechos que sustentan la acción de tutela, los
siguientes:
"Los
habitantes del Vichada, (zona de los Llanos Orientales), quienes son, los que
solicitan, se les tutelen sus derechos, recibieron una Comisión de
Capacitación, sobre la Nueva Constitución, enviada por el Corpes-Orinoquía y la
ONIC."
"En
éstas reuniones, se les habló de que tienen unos derechos fundamentales, como
ciudadanos, y de que existen unos mecanismos, para defender dichos
derechos."
"Fue
allí, cuando se hicieron conscientes, de la necesidad de estar cedulados, para
poder ejercer, esos derechos."
"Solicitaron
entonces a la Registraduría Nacional del Estado Civil, el 17 de octubre del
presente año (anexo carta), por intermedio de Hernando Sánchez, presidente del
-CRIVI- (Consejo Regional Indígena del Vichada), que se realizaran los trámites
de cedulación en sus territorios, pero no recibieron respuesta de la
Registraduría sino, hasta el 10 de diciembre."
"En
dicha carta, se les expresa, que si se realizaron algunas actividades, (anexo
carta), pero éstas no cubren sus expectativas, ya que su solicitud consistía,
en que se realizaran cedulaciones en Guanape, Puerto Príncipe, Chupave, Tres
Matas, Cumaribu, Santa Rita y Puerto Nariño, con un total aproximado de 7000
personas."
"Las
cedulaciones de las cuales habla la Registraduría, se realizaron en Cazurito y
Primavera, localidades ubicadas cerca a Puerto Carreño, y donde los indígenas
no se benefician de tales actividades, como lo han demostrado los
resultados."
"Cabe
anotar, que en los primeros días de diciembre se realizaron cedulaciones en
Cumaribo, dejando de lado los demás sitios para los cuales, los indígenas,
habían solicitado cedulación."
"Desde
el punto de vista de los indígenas, la Registraduría Nacional, no ha hecho
nada, para llevar a cabo la cedulación en sus territorios..."
C.
Los fallos que se revisan.
Primera
Instancia.
El
Juzgado 27 Penal Municipal mediante sentencia de diciembre 29 de 1993, resolvió
tutelar el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica (art. 14 de la
C.P.), en favor de Ana María Pascuas Lozano, quien actúa como agente oficiosa
de 92 indígenas del Vichada y ordenó al Registrador Nacional del Estado Civil
que en el término de 30 días provea lo necesario y realice lo pertinente para
que se efectúe la expedición de documentos de identificación a todos aquellos
indígenas que reúnan los requisitos de ley. Las consideraciones del Juzgado
son, entre otras, las siguientes:
"Derecho
al reconocimiento de la personalidad. Este precepto se encuentra contemplado en
el artículo 14 de la Carta Política que dice: "toda persona tiene derecho
al reconocimiento de su personalidad jurídica. Si las personas como seres ya
existen, lo único que hace el Estado es aceptar lo que ellas son, de ahí que
las instituciones sólo se limitan al reconocimiento de la personalidad de cada
una de las personas que conforman el conglomerado social, precisamente porque
estas son de creación natural, anteriores al nacimiento del propio Estado y son
ellas precisamente, quienes le dan vida y existencia real a esa ficción cultural
denominada Estado. Veamos si en el caso concreto ha existido violación al
derecho consagrado en el artículo 14 de la Constitución Nacional."
"Es
claro para el Despacho que los indígenas residentes en varios corregimientos
del Vichada, a través del Presidente del Consejo Regional Indígena del Vichada
CRIVI solicitaron por escrito calendado el 17 de octubre de 1993 al señor
Registrador Nacional del Estado Civil se enviara una comisión a efectos de que
se llevara a cabo la cedulación y al mismo tiempo ofrecieron prestar la
colaboración necesaria para estos casos como transporte, alimentación y
alojamiento, sin que esta petición tuviera respuesta favorable por parte de la
Registraduría Nacional, ya que tan solo se dio contestación a la misión cuando
faltaban tres días para que culminara el cierre de la cedulación y en forma
lacónica se dice en dicha comunicación que se llevaron a cabo campañas de
cedulación en Puerto Carreño, corregimientos de Cazuarito y La Primavera, sin
que se determine en forma concreta y precisa en que fechas se efectuarán las
cedulaciones en los otros corregimientos que lo habían solicitado, sino
simplemente se dice que en próxima oportunidad se continuarán desarrollando los
planes de cedulación en las zonas o asentamientos indígenas del país."
"Si
bien es cierto el Director Nacional de Identificación en declaración rendida
dentro de la diligencia de Inspección Judicial, sostiene que para poderse
llevar a cabo el plan de cedulación de los territorios nacionales se requiere
de algunas provisiones, cuestión ésta que es apenas lógica si se tienen en
cuenta las distancias y demás circunstancias enunciadas por el mismo, pero lo
que si se sabe es que actualmente no existe un plan que indique fechas exactas
y lugares para llevar a cabo esta labor y así poderles informar a los
interesados para que acudan masivamente a cedularse a los sitios destinados
para tal fin."
Segunda
Instancia.
El
Juzgado 61 Penal del Circuito, mediante sentencia de febrero 1 de 1994, revocó
la decisión de primera instancia, aunque concedió la tutela del derecho de
petición, por lo cual requirió al Registrador Nacional del Estado Civil para
que en lo sucesivo de respuesta oportuna a las peticiones que le corresponda
tramitar; para ello expuso, entre otras consideraciones, las siguientes:
"...el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica es un derecho inherente a
la personalidad humana y por lo tanto la labor del Estado es de constatación y
no de creación. Pero si bien es cierto todo ser humano tiene derecho a una
personalidad y que estos son derechos fundamentales, no lo es menos que para la
efectividad de cada uno de los atributos o características que conforman dicha
personalidad, se requiere de unas condiciones o exigencias legales propias del
ordenamiento jurídico; es así que para la expedición de la cédula de
ciudadanía, se exige que el interesado comparezca personalmente bien a la
Registraduría Nacional del Estado Civil o Municipales o aquellos lugares que se
tengan previstos para tal fin, además haber cumplido 18 años, allegar registro
civil de nacimiento o partida de bautismo para los nacidos antes de 1938,
fotografías, etc.; requisitos que en ningún momento, en el caso objeto de
estudio, se cumplieron pues simplemente el presidente de CRIVI elevó una solicitud
formal al señor Registrador para que se dispusieran los medios necesarios para
efectos de cedulación masiva de un sin número de indígenas del Vichada, escrito
del cual obtuvieron respuesta el 10 de diciembre pasado en los términos allí
consignados. Pero por ese hecho no quiere decir que la Registraduría Nacional
haya vulnerado el reconocimiento de la personalidad jurídica, porque como se
explicó precedentemente, ésta es inherente al ser humano y si se interpreta
como lo hizo el a-quo seria desconocer a los indígenas como seres humanos,
quienes de acuerdo a la Constitución y la ley son iguales a todas las personas
de una u otra forma residen en Colombia y por lo tanto no están amparados bajo
ningún régimen especial, tal como el señor Registrador Nacional lo manifiesta
en sus diferentes intervenciones."
"Por
lo anterior considera el Despacho que un indígena o cualquier otra persona que
habita el territorio Nacional, sea en lugar que sea, si quiere ejercer sus
derechos que provienen de la capacidad jurídica, diferente a personalidad
jurídica como equivocadamente lo interpreta el señor Juez de instancia, debe
acudir a cualquiera de las registradurias del estado civil a solicitar su
correspondiente documento y no esperar que el estado o cuando se avecinan  los
comicios electorales le sean expedidas las cédulas en forma inmediata, cuando
tuvieron la oportunidad en épocas diferentes de solicitarlas, tal como se
aprecia en el cuadro-plan para la expedición del Registro Civil y documentos de
identificación.'
"Otro
de los derechos se dice se vulneró es el derecho de petición consagrado en el
art. 23 de la Carta Política... Para que sea considerado este Derecho
vulnerado, se requiere de actos u omisiones de la autoridad respectiva, bien
obstruyendo el ejercicio del derecho o no resolviendo oportunamente lo
solicitado. En el caso sub-examine, se observa que el presidente del CRIVI el
17 de octubre de 1993 presentó la respectiva solicitud ante el Señor
Registrador Nacional del estado civil, al que le dio contestación hasta el 10
de diciembre del mismo año, es decir, pasados casi 53 días, vulnerando de esa
manera el derecho de petición que se elevó en nombre de varios indígenas del
Vichada, contrariando de igual manera lo prescrito en el artículo 6o del
Decreto 01 de 1984.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1.
Competencia.
Es
competente esta Sala de Revisión para conocer y decidir sobre el asunto materia
del negocio de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos
86 y 241-9 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991.
2.
Ejercicio de la acción de tutela a través de un representante común.
En
atención a que la acción u omisión de una autoridad pública puede poner en
peligro o amenazar simultáneamente el derecho fundamental de un número plural
de personas, las cuales pueden pertenecer a una misma familia, barrio o
comunidad, esta Corte ha señalado en repetidas ocasiones que "nada se
opone a que individualmente cada agraviado inicie la respectiva acción de
tutela o que todos, a través de un representante común, se hagan presentes ante
un mismo juez con el objeto de solicitar la protección del derecho conculcado.
La ofensa al derecho fundamental puede ser individual o colectiva y, en este
último caso, no por ello el derecho fundamental violado -individualizable y,
por tanto, no difuso- adquiere naturaleza colectiva, y menos todavía su defensa
colectiva -que es posible e incluso recomendable por razones de economía
procesal-, el carácter de acción de popular[1].
3.
El caso en estudio.
3.1.
La
accionante bajo la gravedad del juramento manifestó que "fue autorizada
verbalmente por los indígenas para instaurar la presente tutela, que la
petición sobre cedulación la pasó Hernando Sánchez, Presidente de la CRIVI al
Registrador Nacional y que el motivo de ésta demanda es porque la Registraduría
no ha dispuesto el desplazamiento de funcionarios hacía el sitio en donde los
indígenas solicitaban ser cedulados, ya que debido a las distancias es muy
difícil reunir a todos los indígenas en un solo lugar".
3.2.
El
derecho a participar en la vida política del país, mediante diferentes
mecanismos, como la constitución de partidos políticos, la iniciativa en las
corporaciones públicas y la intervención en las elecciones, es igualmente un
derecho constitucional fundamental y, por tanto, un derecho tutelable, cuando
se observe una violación o amenaza de vulneración, por la acción u omisión o el
uso indebido o parcializado de las facultades de que disponen, entre otras
autoridades públicas, las de la organización electoral como son el Consejo
Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil.
La
omisión de la autoridad competente en atender el requerimiento de una persona
para que se le expida la cédula de ciudadanía, puede implicar la violación de
diferentes derechos fundamentales, como los de igualdad y petición, entre
otros, pero especialmente en cuanto dicho documento es indispensable para
ejercer el derecho al sufragio, el derecho a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político. No obstante la Sala considera que en el
caso objeto de estudio no se quebranta el derecho de los petentes a la
participación política, por las siguientes razones:
De
acuerdo a las pruebas allegadas, en realidad no se ha negado el derecho de los
miembros de la comunidad indígena del departamento del Vichada a que se les
expida la cédula de ciudadanía, toda vez que en ningún momento y de manera
individual han presentado solicitud formal con tal finalidad. Es decir, en
principio, dentro de esta perspectiva no puede existir omisión del Registrador
Nacional del Estado Civil en la expedición de un documento que no ha sido
solicitado.
Por
el contrario, en el expediente obra prueba de que la Registraduría del Estado
Civil ha desarrollado planes de cedulación en las zonas o asentamientos
indígenas del país, de los departamentos de Antioquia, Amazonas, Bolívar,
Caldas, Guajira, Nariño, Vaupés, y Vichada. En efecto, en este último ha
adelantado campañas de cedulación, como son la que se llevó a cabo el 20 de
agosto de 1993 en el municipio de Puerto Carreño (Corregimiento de Cazuarito y
la Primavera), expidiéndose 510 cédulas, las cuales se enviaron oportunamente;
2 y el 5 de diciembre de 1993 en Cuamribo; 6 y 7 de diciembre de 1993 en Tres
Matas y, 7 y 9 de diciembre de 1993 en San José de Ocune.
También
se puede comprobar que se han adelantado comisiones de cedulación en las
comunidades indígenas "Piraroas y Colonas" de la región del Orinoco,
en donde se prepararon registros civiles, cédulas de primera vez, duplicados y
tarjeta de identidad; igualmente, en la diligencia de inspección judicial
practicada a la Registraduría Nacional del Estado Civil (fls. 67 y s.s.) se constató
que ésta ha fijado una programación a nivel nacional que incluye el
departamento del Vichada, exceptuando aquellos lugares que ya han sido
atendidos, lo cual demuestra el interés en proveer a los indígenas, de los
documentos de identificación a pesar de las limitaciones presupuestales y de
transporte.
Sin
embargo, no obstante el interés de la Registraduría del Estado Civil en
mantener las comisiones de cedulación en sectores distantes de las cabeceras
municipales, obra prueba en los autos de que en la actualidad existen
limitaciones de orden presupuestal que le impiden cumplir ese objetivo, hasta
tanto no se apropien los recursos necesarios, lo cual es significativo poner de
presente, pues no es admisible que a través de una acción de tutela se ordene a
la administración que amplíe la cobertura de un servicio hasta el extremo de
aproximarlo a nivel veredal, al seno mismo de la comunidad, cuando no hay
disponibilidades de recursos económicos y dicho servicio se presta
eficientemente en la cabecera municipal, aunque ello demande de los usuarios un
esfuerzo, como es el desplazamiento a ésta, que no se juzga irrazonable, para
disfrutar de las correspondientes prestaciones.
Debe
anotarse que no existe régimen particular en cuanto a la preparación y expedición
de documentos de identidad para los integrantes de las comunidades indígenas,
es decir, con respecto a estas personas no existe en la ley tratamiento
especial; y por consiguiente sus miembros al igual que cualquier ciudadano
deben acudir a los sitios donde el Estado presta el correspondiente servicio,
pues no es su obligación localizar a la persona que no tiene cédula de
ciudadanía, para proveerlo de la misma, sin embargo, en el caso que nos ocupa,
la Registraduría Nacional del Estado Civil ha implementado campañas de
cedulación, como lo demuestra el cuadro anexo al expediente, y en ellas han
sido tenidas en consideración las comunidades del Vichada.
3.3.
Considera
la petente que no obstante de que los indígenas residentes en el Vichada
especialmente en Guanape, Puerto Príncipe, Chupave, Tres matas, Cumarubo, Santa
Rita y Puerto Carreño por intermedio del señor Hernando Sánchez, presidente del
CRIVI (Consejo Nacional Indígena del Vichada), presentaron escrito el 17 de
octubre de 1993 solicitando se dispusieran los medios necesarios para llevar a
cabo la cedulación de los peticionarios de la tutela, el Registrador Nacional
del Estado Civil no ha prestado mayor interés y violó el derecho de petición,
pues "tan sólo obtuvieron respuesta el 10 de diciembre de 1993,
comunicándoles que habían sido llevadas a cabo campañas de cedulación en el mes
de agosto del mismo año y que en próximas oportunidades continuarían
desarrollando planes en las zonas o asentamientos indígenas del país".
Si
bien se observa la vulneración del derecho de petición, el hecho de que el
objetivo de la acción de tutela con respecto a este derecho, se ha cumplido, le
permite a esta Sala abstenerse de tutelar el derecho de petición, pero con el
fin de protegerlo de posibles atentados o transgresiones futuras, confirma lo
resuelto por el Juzgado 61 Penal del Circuito de Santafé de Bogotá D.C., en el
sentido de prevenir al funcionario mencionado para que en lo sucesivo de
respuesta oportuna a las peticiones que le corresponda tramitar en cuanto a la
cedulación de los ciudadanos.
III.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:
CONFIRMAR
la sentencia del primero (1) de febrero de mil novecientos noventa y cuatro
(1994) proferida por el Juzgado 61 Penal del Circuito de Santafé de Bogotá, por
las razones expuestas en la presente decisión.
SEGUNDO:
Prevenir al señor Registrador Nacional del Estado Civil para que en lo sucesivo
de respuesta oportuna a las peticiones que le corresponda tramitar en cuanto a
la cedulación de los ciudadanos.
TERCERO:
LIBRAR
las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para
los fines allí contemplados.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Ponente
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Sentencia T-251 de 1993. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.