C-283-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-283/02
CARRERA ADMINISTRATIVA DE
SERVIDOR PUBLICO-Excepciones
a regla general/CARRERA ADMINISTRATIVA DE SERVIDOR
PUBLICO-Excepción para
trabajadores oficiales
EMPLEOS EN ORGANOS Y
ENTIDADES DEL ESTADO-Ejercicio
mediante contrato de trabajo/FORMAS DE VINCULACION
LABORAL-Sujeción a
condiciones dependiendo del régimen jurídico aplicable
EMPLEOS EN ORGANOS Y
ENTIDADES DEL ESTADO-Regulación
legislativa de ejercicio
SERVIDOR PUBLICO EN
EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Prestación de servicios por trabajadores oficiales/SERVIDOR PUBLICO EN SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Prestación de servicios por trabajadores
oficiales
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Ausencia de
cargos
Sala Plena
Referencia:
expediente D-3729
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Decreto-ley 3135 de 1968, artículo 5°, inciso
segundo; Decreto-ley 1222 de 1986, artículo 233, inciso segundo, artículo 304,
inciso segundo; Decreto-ley 1333 de 1986, artículo 292, inciso segundo.
Demandantes:  Julio
César García Ramírez, José Domingo Ramírez Gómez y Marcel de J. Díaz Lara
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Bogotá, D.C.,
veintitrés (23) de abril de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la
Constitución Política, los ciudadanos Julio César García Ramírez, José Domingo
Ramírez Gómez y Marcel de J. Díaz Lara, presentaron demanda de
inconstitucionalidad contra el Decreto-ley 3135 de 1968, artículo 5°, inciso
segundo; Decreto-ley 1222 de 1986, artículo 233, inciso segundo y 304, inciso
segundo; Decreto-ley 1333 de 1986, artículo 292, inciso segundo.
Por auto de 21 de
septiembre del año 2001, el magistrado sustanciador rechazó la demanda
presentada en relación con el aparte del inciso segundo del artículo 5° del
Decreto-ley 3135 de 1968 que dice “sin embargo, los estatutos de dichas
empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser
desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos” por
existir sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, admitió
la demanda en relación con las demás normas demandadas y en consecuencia ordenó
fijar en lista la norma acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la
iniciación del asunto al señor Presidente de la República y al señor Presidente
del Congreso de la misma, con el objeto que si lo estimaban oportuno
conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.
II.
NORMAS
DEMANDADAS
El siguiente es el
texto de las normas demandadas, conforme a su publicación en los Diarios
Oficiales No. 32.689 de enero 20 de 1969 y 37.466 de junio 6 de 1986. Se
subraya lo acusado.
Decreto-ley 3135 de 1968
(enero 20)
“DECRETA:
“Artículo
5°. (...)Las personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales
y Comerciales del Estado son trabajadores Oficiales; sin embargo, los estatutos
de dichas empresas precisarán que actividades de dirección o confianza deben
ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”.
Decreto-ley
1222 de 1986
(junio 6)
“DECRETA:
“Artículo
233. (...)Quienes presten sus servicios en las Empresas Industriales y
Comerciales y en las sociedades de economía mixta departamentales son
trabajadores oficiales. No obstante, los estatutos de dichas empresas
precisarán que actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por
personas que tengan la calidad de empleados públicos”
Artículo
304. (...)Quienes presten sus servicios en las Empresas Industriales y
Comerciales y en las sociedades de economía mixta departamentales son
trabajadores oficiales. No obstante, los estatutos de dichas empresas
precisarán que actividades de dirección y confianza deben ser desempeñadas por
personas que tengan la calidad de empleados públicos.
Decreto-ley
1333 de 1986
(junio 6)
“DECRETA.
Artículo
292. (...)Las personas que prestan sus servicios en las Empresas
Industriales y Comerciales y en las sociedades de economía mixta municipales
con participación oficial mayoritaria son trabajadores oficiales. Sin embargo,
los estatutos de dichas empresas precisarán que actividades de dirección o
confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de
empleados públicos”.
III.
DEMANDA
Los ciudadanos demandantes, consideran que
las disposiciones acusadas violan los artículos 13, 25 y 125 de la Constitución
Política.
Consideran que a la luz de la nueva
Constitución Política, la provisión de los cargos y empleos en todos los
órganos y entidades del Estado son de carrera administrativa, como lo dispone
el artículo 125 superior. Por ello, las normas demandadas en la medida que
autorizan la existencia de la categoría de trabajadores oficiales en las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado y en las Sociedades de Economía
Mixta del nivel nacional, departamental o municipal, resultan contrarias al
precepto constitucional mencionado.
Expresan que la clasificación de los
empleos en la Constitución de 1991, difiere de la que realizaba la Carta
anterior, por lo tanto, la aplicación de normas que establecen que los
servidores públicos que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado y en las Sociedades de Economía Mixta, consagran una
clara incompatibilidad con los derechos a la igualdad de los demás servidores
públicos, a la protección de su derecho al trabajo y al acceso por méritos que
contempla la actual Constitución Política.
IV.
INTERVENCIONES
Dentro del término concedido a los
ciudadanos con el fin de que intervengan en el proceso que ahora se estudia por
la Corte, bien sea en defensa o en contra de la constitucionalidad de las
normas demandadas, no se presentó ningún escrito.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El Procurador General de la Nación solicita
a la Corte Constitucional la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones
demandadas. Manifiesta que una lectura cuidadosa del artículo 125 de la Carta
permite inferir que no se conculca el derecho a la igualdad pues, es la propia
Constitución la que distingue a los trabajadores oficiales de las demás
personas al servicio del Estado, excepcionándolas de la aplicación del régimen
de carrera administrativa.
Expresa también el Ministerio Público, que
el hecho de ser considerado trabajador oficial no vulnera el derecho al
trabajo, porque esa modalidad de vinculación solo constituye una de las
posibilidades de acceder a los cargos en las entidades en las cuales el Estado
contribuye con su participación económica a la formación de la empresa.
En efecto, señala el Procurador que es a
través de las personas jurídicas de derecho público que se realiza la función
puramente administrativa, para cuyo efecto el Constituyente consagró la regla
general de que los empleos públicos son de carrera, pero añade que igualmente
estableció que para la prestación de ciertos servicios se ha concebido la
posibilidad de que el Estado participe con los particulares en la explotación
de ciertos bienes económicos, caso en el cual se da la posibilidad, en aras de
la dinamización de las empresas prestadoras de servicios, de que los servidores
públicos se vinculen bien mediante el concurso de méritos, ya por vinculación
de personal especializado a través de la celebración de contrato de trabajo,
encontrándose ambas modalidades de vinculación amparadas constitucional y
legalmente.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la
demanda que se estudia.
2.  El asunto sometido a examen
2.1.  Para los ciudadanos demandantes las
disposiciones acusadas, al establecer que los servidores públicos vinculados a
las empresas industriales y comerciales del Estado o a las sociedades de
economía mixta, ya sea del nivel nacional (Decreto-ley 3135/68), departamental
(Decreto-ley 1222/86), o municipal (Decreto-ley 1333/86), sean trabajadores
oficiales, viola claramente la Constitución Política pues, la voluntad del
Constituyente de 1991 fue que solamente el mérito fuera el elemento tenido en
cuenta al momento de proveer cargos en la Rama Ejecutiva del Poder Público.
2.2.  Considera la Corte que no le asiste
razón a los ciudadanos demandantes en relación con los cargos formulados
respecto de los decretos-leyes anteriormente citados. El artículo 123 superior
dispone que son “servidores públicos los miembros de las corporaciones
públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los
servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán
sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el
reglamento...”.
Por su parte, el artículo 125 del Estatuto
Fundamental, establece que la regla general en la administración pública es que
los empleos en los órganos y entidades del Estado, son de carrera. No obstante,
la misma disposición constitucional, contempla las excepciones a dicha regla,
como son los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los
de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
Como se observa, es la propia Constitución
la que consagró unas excepciones a la regla general de la carrera
administrativa de los servidores públicos, que para el caso que nos ocupa es la
de los trabajadores oficiales, excepción ésta que por lo demás, ha sido objeto
de varios pronunciamientos de la Corte Constitucional, que se comparten
plenamente y ahora se reiteran.
Dijo esta Corporación en sentencia C-484 de
1995, Magistrado Ponente Fabio Morón Díaz, lo siguiente:
“[a]hora bien, la doctrina nacional y la
jurisprudencia de las altas corporaciones de justicia, siguiendo las conocidas
pautas del derecho administrativo, ha dicho que los actos de gestión y de
atención de servicios públicos por entidades descentralizadas por servicios,
que asumen la forma de empresas industriales y comerciales deben ser atendidos
por personal vinculado por otra modalidad que se corresponda con la figura
empresarial y económica de la gestión, y por ello es preciso vincular a los
servidores públicos por contrato de trabajo y establecer un régimen jurídico
específico de garantías prestacionales mínimas, que puede ser objeto de
negociación y arreglo entre la entidad y el personal. Este es el sentido
preciso que se desprende de las restantes partes no acusadas del artículo 5 del
decreto 3135 de 1968.
Esta situación es evidente a lo largo de
todo el texto de la nueva Carta Política, no sólo desde el punto de vista de
las razones funcionales sino desde el punto de vista orgánico y técnico;
obviamente, este panorama es idéntico al que se podía observar bajo la vigencia
de la Carta Política de 1886, lo cual en su momento obligó al legislador a
emplear algunos criterios generales de carácter orgánico como la regla, y otros
de orden funcional como la excepción, haciendo depender la diferencia entre
empleados públicos y trabajadores oficiales de la clase de entidad a la clase
de entidad a la que se puede vincular el servidor público, y de algunos
elementos relacionados con el tipo de actividad que se debía cumplir en cada
caso.
(...)
En dicha reflexión se encuentra la idea,
según la cual, no se hace necesario y por el contrario es extraño a toda lógica
de eficiencia, racionalidad, celeridad y oportunidad, provocar toda la
actuación del legislador para crear un cargo en una empresa industrial o
comercial o para definir que tipo de actividad se debe desarrollar por cada
servidor público o para precisar si una u otra actividad debe desempeñarse por
personal vinculado por nombramiento a una situación legal y reglamentaria y en
carrera administrativa o por contrato de trabajo y en últimas para definir y
clasificar todos y cada uno de los cargos dentro de los cuadros de la función
pública; precisamente, este es el caso del artículo 5° del Decreto 3135 de
1968, que nuevamente se demanda como contrario a  la Constitución en el que el
legislador extraordinario de la época empleó los dos criterios de
diferenciación para encuadrar con precisión a los servidores públicos
vinculados a las distintas entidades de la Administración, al establecer las
dos reglas generales de clasificación de los mismos, empleando de una parte, un
criterio orgánico relacionado con el tipo de entidad y con la naturaleza del
servicio a prestar por ella y al dar la oportunidad racional y razonable de aplicar,
por excepción y como criterio complementario, un elemento relacionado con la
específica función que se debe cumplir por el servidor en cada caso.
(...)
por lo anterior y de conformidad con las
competencias que aparecen en la Carta, corresponde a la ley la regulación de
los servicios públicos, fijar las distintas categorías de los empleos y
establecer con detalle las funciones de los empleos públicos que deben aparecer
en cada caso en la respectiva planta; en este sentido también es claro que
según la Constitución de 1991, los trabajadores oficiales no pueden ser
incorporados, en dicha situación en carrera alguna...” (negrillas fuera de texto).
Esta doctrina constitucional fue reiterada
por la Corte Constitucional en la sentencia C-579 de 1996, Magistrado Ponente,
Hernando Herrera Vergara, en la cual además se señaló que “[n]o hay duda,
pues, de que al asumir el organismo oficial la forma de empresa industrial y
comercial del Estado, los actos y funciones inherentes a la atención de los
servicios públicos del mismo, deben ser realizados, por regla general, por
trabajadores vinculados por contrato de trabajo, con las prerrogativas
laborales elevadas a canon constitucional en la Carta Fundamental de 1991, que
garantizan el derecho de negociación colectiva, con las excepciones que señale
la ley”.[1]
Así las cosas, no se presenta a juicio de
la Corte, la aludida vulneración del artículo 125 de la Carta, pues es
precisamente esa disposición la que establece como una excepción a la regla
general de carrera administrativa, que los empleos en los órganos y entidades
del Estado puedan ser ejercidos por personas vinculadas mediante contrato de
trabajo, sin que se pueda predicar que dicha forma de vinculación viola el artículo
13 superior, como quiera que cada una de las formas de vinculación, ya sea por
concurso de méritos, bien por contrato de trabajo, se encuentra sujeta a sus
propias modalidades y condiciones, dependiendo del régimen jurídico aplicable
de conformidad con lo que al efecto establezca la ley, en cumplimiento del
mandato contenido en el inciso tercero del artículo 123 y 150-23 de la
Constitución, según el cual corresponde al legislador la facultad de expedir
leyes que regulen el ejercicio de las funciones públicas, y determinar como se
ejercen los empleos en los órganos y entidades del Estado.
Adicionalmente, obsérvese que el inciso
segundo del artículo 210 de la Carta, dispone que la ley establecerá el régimen
de las entidades descentralizadas, lo que significa que en las normas
contenidas en los decretos-leyes aludidos, puede el legislador establecer que “son
trabajadores oficiales” las personas que presten sus servicios en las
empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional,
departamental y municipal, en las sociedades de economía mixta departamentales,
y en las de la misma naturaleza municipales con participación oficial
mayoritaria, como quiera que ese es un asunto propio del régimen de tales
entidades.
Tampoco vulnera el artículo 25 de la
Constitución Política, el hecho de que los servidores públicos vinculados a las
empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía
mixta, tanto del orden nacional, departamental o municipal, sean trabajadores
oficiales, pues si bien es cierto como se señaló en el párrafo precedente, al
legislador le corresponde regular el ejercicio de las funciones públicas de los
trabajadores oficiales, no lo es menos, que el artículo 53 de la Constitución
Política consagra y define unos principios mínimos a los cuales debe sujetar su
función legislativa, como son: igualdad de oportunidades para los trabajadores,
remuneración mínima vital y móvil, estabilidad en el empleo, irrenunciabilidad
a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, entre otros.
Considera entonces la Corte, que las
expresiones de los artículos 5°, inciso segundo, del Decreto-ley 3135 de 1968;
233, inciso segundo y 304, inciso segundo del Decreto-ley 1222 de 1986 y 292,
inciso segundo, del Decreto-ley 1333 de 1986, en cuanto hace relación a que las
personas que presten sus servicios en las empresas industriales y comerciales
del Estado y en las sociedades de economía mixta, bien sea del orden nacional,
departamental o municipal, son trabajadores oficiales, serán declaradas
exequibles por no contrariar normas de la Constitución Política.
2.3.  Ahora bien, analizadas las
expresiones contenidas en la primera parte de las normas demandadas, que se
refieren a que quienes presten servicios en las empresas industriales y
comerciales del Estado y en las sociedades de economía mixta, son trabajadores
oficiales, que a juicio de la Corte resultan exequibles, procede el
pronunciamiento sobre el resto de las expresiones contenidas en las
disposiciones demandadas.
2.3.1.  En el auto admisorio de la demanda
que ahora ocupa la atención de la Corte, se rechazó la demanda en relación con
la expresión “sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué
actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que
tengan la calidad de empleados públicos”, contenida en la segunda parte del
inciso segundo del artículo 5° del Decreto-ley 3135 de 1968, por haber operado
el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional, por cuanto dicha
expresión fue declarada exequible en sentencia C-484 de 1995.
La misma expresión se encuentra contenida
en el inciso segundo de los artículos 233 y 304 del Decreto-ley 1222 de 1986 y
en el artículo 292, inciso segundo del Decreto-ley 1333 de 1986. No obstante,
en aras de garantizar el derecho de los ciudadanos contenido en el artículo
241-4 superior, la demanda contra esas disposiciones fue admitida en su
totalidad, pues, si bien es cierto obedecen al mismo contenido normativo del
inciso segundo del artículo 5° del Decreto-ley 3135 de 1968, esas normas se
refieren a empresas industriales y comerciales del Estado y a sociedades de
economía mixta del orden departamental y municipal, para cuyo estudio frente a
la Constitución se pueden exponer razones diversas de las que sirvieron de
fundamento a la Corte para declarar exequible la misma expresión pero en
relación con empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional.
Sin embargo, los demandantes nada exponen
en la demanda sobre la expresión “[n]o obstante los estatutos de dichas
empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deben ser
desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”,
contenida en el inciso segundo de los artículos 233 y 304 del Decreto-ley 1222
de 1986; ni sobre la expresión “[s]in embargo, los estatutos de dichas
empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deben ser
desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”,
contenida en el inciso segundo del artículo 292 del Decreto-ley 1333 de 1986.
No se exponen cargos contra esas expresiones, no se hace la más mínima
referencia a ellas, lo que sustrae a la Corte Constitucional de la competencia
de pronunciarse de fondo, pues, como se sabe, de conformidad con lo dispuesto
por el artículo 2 del Decreto-ley 2067 de 1991, la formulación de un cargo de
constitucionalidad es un requisito sustancial para que pueda la Corte
adentrarse en el análisis de constitucionalidad de una norma. Así, la ausencia
de un cargo concreto hace inepta la demanda y conlleva a que la decisión sea
inhibitoria.
VII.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero : Declarar EXEQUIBLES las expresiones “Las
personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales
del Estado son trabajadores oficiales” , contenida en el inciso segundo del
artículo 5° del Decreto-ley 3135 de 1968; “Quienes presten sus servicios en
las empresas industriales y comerciales y en las sociedades de economía mixta
departamentales son trabajadores oficiales”, contenida en el inciso segundo
de los artículos 233 y 304 del Decreto-ley 1222 de 1986; “Las personas que
prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales y en las
sociedades de economía mixta municipales con participación estatal mayoritaria
son trabajadores oficiales”, contenida en el inciso segundo del artículo
292 del Decreto-ley 1333 de 1986.
Segundo :  DECLARASE INHIBIDA para pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad de las expresiones “No obstante, los estatutos de dichas
empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deben ser
desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”,
contenida en el inciso segundo de los artículos 233 y 304 del Decreto-ley 1222
de 1986; y, “Sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué
actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que
tengan la calidad de empleados públicos”, contenida en el inciso segundo
del artículo 292 del Decreto-ley 1333 de 1986, por ineptitud sustancial de la
demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Marco
Gerardo Monroy Cabra, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en
permiso, el cual fue debidamente autorizado por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Manuel José
Cepeda Espinosa, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en
comisión en el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. C-003/98. MP Vladimiro Naranjo Mesa