T-938-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia  T-938/07
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE
PERDIDA DE INVESTIDURA-No
incurrieron en error al declarar al demandante en la prohibición del artículo
110 de la CP
Considera la Sala que en sus providencias,
el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila y la Sección Primera del
Consejo de Estado no incurrieron en un protuberante error, al declarar al ahora
accionante in curso en la prohibición consagrada en el artículo 110
constitucional con la correlativa consecuencia del decreto de la pérdida de
investidura para el cargo de concejal del municipio de Neiva. Ya esta
Corporación ha reiterado que en materia de inhabilidades, incompatibilidades,
causales de pérdida de investidura y en general toda la disciplina
sancionatoria no existen causales de creación jurisprudencial, como que son de
estricta interpretación. Estima la Sala que nada se opone a que la ley regule
la pérdida de investidura como sanción disciplinaria para los miembros de las
corporaciones públicas, por cuanto, como lo ha señalado esta Corte, se trata de
una figura disciplinaria que es "equiparable por sus efectos y gravedad, a
la de destitución de los altos funcionarios públicos". Pero además, el
Texto Superior aborda el tema consagrando una causal especifica de origen
constitucional (Art. 110 C.N.) al establecer como prohibición a todo aquél que
desempeñe función pública, hacer contribución a favor de los partidos,
movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan so pena de incurrir
en causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura. En el evento
(que no es este caso) en que se creen causales de inhabilidades, de
incompatibilidades, o de pérdida de investidura; por analogía o de manera
extensiva y se vulneren derechos fundamentales de los ciudadanos, la tutela de
esos derechos debe estar llamada a prosperar.
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE
PERDIDA DE INVESTIDURA-Caso
en que se presentó extemporáneamente una prueba
El documento que además no se acompañó al
trámite de la acción de tutela, en el proceso de pérdida de investidura
adelantado ante la jurisdicción administrativa no fue presentado en el momento
procesal oportuno. No se adecúa la situación alegada en la acción de tutela a
ninguna de las hipótesis contempladas en la disposición en mención y, en
segundo orden, también se ignoró el tiempo establecido en la ley para la
aportación de la prueba esto es, “dentro del término de ejecutoria del auto que
admita la apelación”.
Referencia: expediente T-1650984
Acción de tutela interpuesta por Marlio
Villalba Mosquera por intermedio de apoderado contra el Tribunal Contencioso
Administrativo del Huila y la Sección Primera del Consejo de Estado.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos
mil siete (2007).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados JAIME ARAÚJO RENTERÍA, MANUEL
JOSÉ CEPEDA y JAIME CORDOBA TRIVIÑO, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
que pone fin al trámite de revisión de la
sentencia proferida por la Sección Segunda Subsección B de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 22 de febrero de 2007 y a
la sentencia de la Sección Cuarta de la misma Corporación de 17 de mayo de
2007.
I. LOS ANTECEDENTES.
Funda la parte actora, el petitum de su escrito
tutelar en los hechos que a continuación se sintetizan:
1. Los hechos.
Afirma el accionante por conducto de su
apoderado que el 30 de julio de 2003, el Procurador 34 Judicial Administrativo
presentó solicitud ante el Tribunal Administrativo del Huila para que decretara
la pérdida de investidura de su condición de Concejal del municipio de Neiva,
cargo en el que salió elegido para el período constitucional 2001-2003.
Se fundaba la demanda, en una presunta
violación de la prohibición a que se refiere el artículo 110 de la C.P,
atendiendo que contribuyó económicamente a la campaña política o movimiento del
candidato a la Cámara de Representantes Luís Enrique Dussán López, cuando era
para esa época servidor público y se encontraba en ejercicio de la función de
concejal, según se constató con la práctica de visitas para realizar el control
de cuentas a los candidatos al Congreso de la República y en la que se encontró
en el libro de “ingresos y egresos” de la campaña que el nombre de Marlio
Villalba aparecía registrado como contribuyente por la suma de CINCO MILLONES
DE PESOS ($5.000.000.oo).
En el juicio de pérdida de investidura se
argumentó que existía un error “grave” al haber sido vinculado como parte
pasiva pues quien en verdad hizo el señalado aporte fue la persona de nombre
Marly Villalba y nunca Marlio Villalba. Igualmente indicó en su defensa que no
tenía el carácter de funcionario público, de suerte que no podía aplicársele la
causal de pérdida de investidura.
Sin embargo precisa que fue otra, la
conclusión a la que llegó el Tribunal Administrativo del Huila mediante
providencia de 23 de septiembre de 2003, pues consideró ese Colegiado que los
concejales son sujetos pasivos de la prohibición establecida en el artículo 110
de la Constitución, además de estar probado el desembolso que hiciere el ahora
accionante.
Contra esa decisión se interpuso
apelación, recurso en el que se reiteraron los medios exceptivos señalados
atrás, así cómo el relativo a la indebida aplicación del artículo 110 superior,
pues dicha norma defirió al Congreso de la República su regulación.
Con todo, la Sección Primera del Consejo
de Estado confirmó íntegramente la sentencia impugnada, providencia ésta que,
también fue controvertida con el recurso extraordinario de revisión aduciéndose
una evidente violación del derecho al debido proceso.
No obstante, luego de admitido el recurso,
el auto de admisión fue revocado por un proveído posterior, disponiéndose el
rechazo del recurso interpuesto y, quedando así agotados todos los medios de
defensa judicial ordinarios y extraordinarios.
2. Las pretensiones.
En la solicitud de tutela se demanda la
protección de los derechos al debido proceso y la garantía política a ser
elegido, para que, en consecuencia,  se dejen sin efectos las sentencias
dictadas por el Tribunal Administrativo del Huila de octubre 15 de 2003 y por la
Sección Primera del Consejo de Estado de 14 de octubre de 2006 respectivamente,
por incurrir en una evidente vía de hecho.
3. La intervención de la autoridad judicial
accionada.
Por auto de 31 de enero de 2007, se
admitió el recurso de amparo, disponiéndose la notificación de los Magistrados
del Tribunal Contencioso del Huila y del Consejo de Estado  que participaron en
las decisiones aquí censuradas. Los primeros, nada dijeron para oponerse o
allanarse a las pretensiones del escrito tutelar. De los Magistrados del
Consejo de Estado, solo se refirió a ella, el doctor Rafael Lafont Pianeta,
quien en su calidad de ponente indicó que se remitía a las consideraciones
consignadas en la sentencia acusada. (Folio 94).
II. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN.
1. Sentencia de primera instancia.
Mediante providencia de 22 de febrero de 2007,
la Sección Segunda Subsección B de la Sala Contenciosa Administrativa del
Consejo de Estado, declaró improcedente la acción de tutela deprecada. Señaló
expresamente el Consejo de Estado en la motivación de la sentencia que no hacía
falta entrar a mirar el fondo del asunto, como que en este caso la acción de
tutela no resultaba siquiera procedente. Argumentó para el efecto que las
decisiones emanadas de la jurisdicción, por fuera de los recursos que la ley ha
previsto para controvertirlas no pueden, bajo ningún supuesto ser materia de
nuevo examen.
Además, por seguridad jurídica y por
respeto al debido proceso no se puede permitir la interinidad de los dictados
de los jueces ni mucho menos, el uso de la acción de tutela como instancia
última de revisión de los procesos legalmente concluidos.
Por último, señala el fallo que la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado son los órganos de cierre dentro de
sus respectivas jurisdicciones, como se desprende de los artículos 234 y 237 de
la Constitución.
2. La impugnación.
Contra la sentencia dictada en primer
grado, se recurrió la decisión por la parte actora. Destacó el recurrente que
contra las sentencias judiciales sí es procedente la acción de tutela, dicho
que sustenta en la evolución que ha tenido la “vía de hecho” en la
jurisprudencia de la Corte Costitucional. Posteriormente a ello, reitera las
razones consignadas en el escrito de tutela.
3. Sentencia de segunda instancia.
La Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decidió sobre la impugnación
interpuesta a través de sentencia de mayo 17 de 2007. En dicho proveído,
confirmó íntegramente la sentencia de la primera instancia, con fundamento en
los mismos argumentos del Juez de primer grado.
III. PRUEBAS RELEVANTES ARRIMADAS A LA
ACTUACION.
Se tuvieron como tales las siguientes:
a.) Copia de la sentencia dictada por la
Sección Primera del Consejo de Estado, de 14 de Octubre de 2006 con su
respectiva aclaración de voto suscrita por dos de los Magistrados de esa
Corporación. (Folios 39-61).
b.) Copia del recurso de revisión
presentado por Marlio Villalba a través de apoderado, así cómo las actuaciones
que en torno a dicho medio de impugnación se surtieron. (Folios 62-86).
IV. FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES.
1. La competencia.
De conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991, la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones
judiciales mencionadas en precedencia.
2. El asunto bajo revisión.
Se demanda por el señor Marlio Villalba
Mosquera, a través de apoderado constituido en legal forma, la protección de
los derechos al debido proceso y la garantía política a ser elegido, para que,
en consecuencia, se dejen sin efectos las sentencias dictadas por el Tribunal
Administrativo del Huila de octubre 15 de 2003 y por la Sección Primera del
Consejo de Estado de 14 de octubre de 2006 respectivamente, por incurrir en una
evidente vía de hecho.
De la lectura del expediente que ahora
ocupa la atención de la Sala se encuentra como problema jurídico a resolver, el
de si la prohibición contenida en el artículo 110 constitucional, relativa a
las contribuciones para con candidatos, movimientos o campañas políticas
resulta o no aplicable a los concejales de municipio y de distrito y, sí como consecuencia
de su aplicación las agencias judiciales que lo aceptaron incurrieron en una
“vía de hecho”.
Habida cuenta
de lo anterior, para resolver el problema jurídico planteado en este caso, la
Sala analizará: (i) la doctrina constitucional establecida por esta Corporación
sobre la vía de hecho judicial; (ii) la configuración del defecto fáctico en
las decisiones de la jurisdicción; (iii) el instituto de la pérdida de
investidura y el alcance de la prohibición contenida en el artículo 110 de la
Constitución. (iv) Finalmente, abordará la Corte el estudio del caso concreto.
3. Doctrina constitucional sobre la vía de
hecho judicial.
En la
sentencia T-381 de 2004[1], esta Sala hizo una
exposición sobre la doctrina constitucional de la vía de hecho judicial. Al
respecto, expresó:
“La Corte en
reiteradas ocasiones ha sostenido que la acción de tutela es improcedente
contra providencias judiciales, a menos que se configure una vía de hecho, esto
es que el funcionario judicial haya incurrido en algún defecto relevante en su
actuación[2]. Esta
circunstancia determina la excepcionalidad de la tutela contra providencias
judiciales, razón por la cual se han señalado una serie de límites estrictos
que deben ser atendidos cuando se pretenda invocar la protección por el juez
constitucional[3].
Este ha sido el criterio jurisprudencial
adoptado por la Corte desde sus primeras decisiones, en particular desde la
sentencia C-543 de 1992, en cuya parte motiva la Corporación estableció que en
aquellos casos en los cuales se evidencie una actuación de hecho por cuenta de
una autoridad judicial, la acción de tutela procederá como mecanismo de
protección judicial[4].
Para esta Corporación, cuando se incurre en
una vía de hecho se desfigura la función judicial y violan derechos
fundamentales de quienes acuden ante el juez en procura de una pronta y
cumplida justicia, con lo cual se quebrante la juridicidad que impone el Estado
democrático y constitucional.[5]
Al admitir la
acción de tutela por vía de hecho se establece la posibilidad para que el juez
constitucional corrija los yerros judiciales abusivos que hayan comprometido
los principios, valores y derechos fundamentales[6]. Esto es
así, en cuanto “en un Estado Social de Derecho como el nuestro, sustentado en
la eficacia de los derechos y de las libertades públicas de las personas, los
jueces en sus decisiones deben someterse al principio de legalidad. Apartarse
de los parámetros que dicho principio les demarca para ajustar su actuación,
podría concluir en decisiones arbitrarias y caprichosas que permitirían  a los
jueces constitucionales erigidos en jueces de tutela entrar a revisarlas en
aspectos sustanciales, a fin de constatar la existencia de situaciones
irregulares configuradoras de una vía de hecho, dentro de los términos y
requisitos establecidos en la jurisprudencia reiterada de esta Corte”[7].
(…) aunque se establezca como principio la
improcedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales, para
privilegiar principios y derechos superiores tales como la autonomía,
imparcialidad e idoneidad de los jueces, la cosa juzgada, la vigencia de un
orden justo, la seguridad jurídica y la prevalencia y protección real del
derecho sustancial (CP, artículo 228), de todas formas tal principio admite
excepciones que, en vez de desdibujar los postulados antes enunciados, tienden
a su consagración, en la medida en que permiten atacar errores protuberantes de
los jueces, (…)Por ende, la admisión de la tutela en estos casos juega un papel
armonizador de las relaciones político sociales inherentes al Estado
Constitucional y salvaguardan derechos fundamentales como son el debido
proceso, el acceso a la administración de justicia, la igualdad y la tutela
judicial efectiva dentro del marco del Estado Social de Derecho[8].
Con tales propósitos, la Corte tiene
identificados cuatro defectos que pueden conducir al juez a incurrir en una vía
de hecho, por los cuales se admite la interposición de la acción de tutela
contra decisiones judiciales. Ellos son:
1)        Defecto sustantivo si la decisión impugnada se funda en una
norma evidentemente inaplicable
2)        Defecto fáctico si resulta incuestionable que el juez
carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el
que se sustenta la decisión[9]
3)        Defecto orgánico si el funcionario judicial que profirió la
decisión carece, en forma absoluta, de competencia para hacerlo
4)        Defecto procedimental si el juez actuó completamente por fuera
del procedimiento establecido[10]. Así
entonces, para que el juez de tutela pueda conferir el amparo constitucional
contra una sentencia judicial, debe fundar su decisión en uno, al menos, de los
cuatro defectos señalados.
(…)
Una exigencia adicional para admitir la
procedencia de la acción de tutela contra una decisión judicial, consiste en la
ocurrencia de una lesión o amenaza de lesión de un derecho fundamental por parte
del acto enjuiciado. Este requisito está consagrado en el artículo 86 de la
Constitución como principio general de procedencia de la acción de tutela.  Es
del caso resaltar esta condición, en tanto “puede suceder que en un proceso se
produzca una vía de hecho como consecuencia de una alteración mayúscula del
orden jurídico que, no obstante, no amenaza o lesiona derecho fundamental
alguno. En estas circunstancias, pese a la alteración del orden jurídico, la
tutela no puede proceder. La Corte se ha pronunciado en este sentido al afirmar
que la vía de hecho se configura si y sólo si se produce una operación material
o un acto que superan el simple ámbito de la decisión y que afecta un derecho
constitucional fundamental”[11].(Subrayas fuera de texto).
4. Configuración del defecto fáctico en las decisiones
de la jurisdicción.
En sentencia T-109 de 2.005 dictada por la Corte
Constitucional M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se hizo un recuento
jurisprudencial respecto a los defectos fácticos constitutivos de vías de hecho
judiciales así:
"Defecto
fáctico. Reiteración de jurisprudencia.
En múltiples
oportunidades, la Corte Constitucional ha manifestado que la acción de tutela
sólo procede respecto de valoraciones probatorias realizadas por los jueces,
cuando la misma aparece de una manera manifiestamente irrazonable y
ostensible.  Así mismo, la valoración debe tener una incidencia directa en la
decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora
de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de
un asunto, según las reglas generales de competencia. Lo contrario desconocería
el carácter subsidiario del amparo e invadiría la órbita de la competencia y la
autonomía de que son titulares las otras jurisdicciones.
En este orden, esta Corporación ha indicado
que procede la tutela contra providencias judiciales por defecto fáctico[12],
en los casos en los cuales la violación de la Constitución y la afectación de
derechos fundamentales es consecuencia de graves problemas relacionados con el
soporte fáctico de los procesos resultando  “incuestionable que el juez carece
del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se
sustenta la decisión”, lo cual puede configurarse en los eventos en que (i) un medio probatorio que determina el
sentido de un fallo no ha sido considerado en la decisión; (ii) se presenta una ausencia absoluta y
definitiva de pruebas; y (iii) la providencia está afectada por una
incongruencia evidente e incuestionable entre los hechos probados y el supuesto
jurídico o de la violación considerable del procedimiento.
Así las cosas, la jurisprudencia ha
concretado tres tipos de defectos fácticos: (i) defecto fáctico por la omisión
en el decreto y práctica de pruebas; (ii) defecto fáctico por la no valoración
del acervo probatorio; y (iii) defecto fáctico por la valoración defectuosa del
material probatorio. Todos estos casos implican, necesariamente, que se trate
de pruebas determinantes en el proceso. (Resaltado fuera de texto)
Dicha clasificación de defectos,
constitutiva de irregularidades de los supuestos fácticos, habían sido
examinados en oportunidad anterior por esta misma Corte en sentencia T-461 de
2003. Dicha providencia advirtió:
“En la primera hipótesis el funcionario
judicial omite decretar y practicar las pruebas conducentes y pertinentes para
adoptar la decisión, teniendo como consecuencia impedir la adecuada conducción
del proceso, respecto de algunos hechos demostrables para la solución del
asunto que se debate.
En la segunda, el
funcionario judicial cuenta con los elementos probatorios, pero omite
considerarlos, no los tiene en cuenta para fundar la decisión respectiva y,
analizado el caso concreto, el juez de tutela concluye que de haberse realizado
su valoración, la determinación variaría sustancialmente.
En la tercera hipótesis la autoridad
pública actúa en contra de la evidencia probatoria, se separa de los hechos
probados y resuelve a su arbitrio el asunto jurídico que se debate.”
Ahora, la Sala precisa que si bien el
respeto a la autonomía judicial hace que se permita que los jueces valoren
libremente el acervo probatorio dentro de las normas de la sana crítica, el
valor normativo de la Constitución conlleva de manera ineludible que la falta
de consideración de un medio probatorio, si éste tiene “la capacidad inequívoca
de modificar el sentido del fallo”[13], haga procedente la
acción de tutela contra la providencia judicial respectiva.
(…)”  (Subrayado fuera de texto).
En fin, goza el juzgador de un amplio
margen para valorar el material probatorio en el cual ha de fundar su decisión
y formar libremente su convencimiento, “inspirándose en los principios
científicos de la sana crítica (arts. 187 C.P.C y 61 C.P.L)”[14],
No obstante dicho poder jamás puede
ejercerse de manera arbitraria; su actividad evaluativa probatoria implica,
necesariamente, la adopción de criterios objetivos[15],
y no caprichosos, desprovistos de fundamento y mucho menos contrarios al orden
jurídico.
5. El instituto de la pérdida de
investidura y el alcance de la prohibición contenida en el artículo 110 de la
Constitución.
En la Asamblea Nacional Constituyente se
dio un amplio debate alrededor de la necesidad de fortalecer y depurar las
instituciones representativas, como requisito fundamental para la
revitalización del sistema democrático en el país. En este contexto se pensó en
la necesidad de establecer un estricto régimen de control sobre los
congresistas, diputados y concejales, esto es, sobre los miembros de las
corporaciones públicas.
Mas el Constituyente no se conformó con
establecer el mencionado régimen sino que consideró también necesario crear una
sanción especial para los integrantes de las corporaciones públicas,
consistente en la declaración de la pérdida de su investidura. Es decir, estimó
el Supremo Legislador que determinadas faltas de los representantes populares
exigían sanciones y procedimientos más severos y prontos que las acciones
disciplinarias a cargo de la Procuraduría o la sanción política que puede
imponer el votante, a través del retiro de su apoyo electoral a aquellos
mandatarios o partidos que no han estado a la altura de su compromiso con los
electores.
Si bien el debate que se presentó en la
Asamblea Nacional Constituyente acerca de la figura de la pérdida de
investidura giró en torno a la importancia de su aplicación a los Congresistas,
lo cierto es que lo manifestado al respecto se aplica a todos los integrantes
de las corporaciones públicas, pues, en la misma Carta se consideraron
situaciones en las que esta institución debía extenderse a todos los miembros
de los cuerpos colegiados[16].
Importante es decir también, que el trámite para adelantar
una pérdida de investidura, como actuación procesal que es, independientemente
de su naturaleza, debe gobernarse por los principios en que se inspira todo
procedimiento indistintamente de su estirpe judicial, policivo, electoral etc.
Ha manifestado esta Corporación al respecto, en sentencia
T-544 de 2004 que:
“Su finalidad es entonces, dignificar y enaltecer la
calidad de los representantes del pueblo en las corporaciones públicas. Esta
característica ha permitido a la Corte afirmar que la pérdida de investidura
constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que acarrea la
imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, que castiga la
trasgresión al código de conducta intachable que los congresistas deben
observar por razón del inapreciable valor social y político de la investidura
que ostentan, en aras del rescate del prestigio y de la respetabilidad del
Congreso[17].
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que la
pérdida de investidura se surte a través de un proceso jurisdiccional, de
carácter disciplinario, y que constituye una sanción equiparable, por sus
efectos y gravedad, a la destitución de los altos funcionarios públicos[18], que corresponde a un régimen de especial disciplina
exigido a los miembros del Congreso[19]. Ha expresado igualmente que es una institución autónoma
en relación con otros regímenes de responsabilidad de los servidores públicos,
sin que el adelantamiento de dos o más procesos por la misma conducta comporte
indefectiblemente la violación del principio universal del non bis in ídem. Así
por ejemplo, la ha distinguido del proceso penal[20] y del proceso electoral[21]. También ha señalado que el proceso de pérdida de la
investidura tiene un carácter disciplinario, de muy especiales características,
que sólo podrá adelantarse por el Consejo de Estado[22]”.
El proceso de pérdida de la investidura debe surtirse con
el pleno respeto y acatamiento de las instituciones que conforman la garantía
del debido proceso y del derecho de defensa de las personas sujetas a
investigación, pues según lo prescribe el artículo 29 superior, nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez
o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de
cada juicio”.
Con relación a la prohibición y la sanción de que
trata el artículo 110 del Texto Superior, vale la pena reproducir su contenido
así:
“ARTICULO 110. Se prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas
hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a
otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El
incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del
cargo o de pérdida de la investidura”.
Obsérvese que el
artículo 110 establece una prohibición para todo aquél que desempeñe función
pública cuya violación es sancionable con remoción del cargo o pérdida de
investidura. De suerte que no se requiere de mayores lucubraciones para
concluir que su espectro arropa la actividad de todos los miembros de las
corporaciones públicas, incluyendo claro está, a los concejales.
6. Caso
concreto.
6.1 El señor Marlio Villalba Mosquera,
actuando mediante apoderado, instauró acción de tutela contra el Tribunal
Administrativo del Huila y la Sección Primera del Consejo de Estado con el fin
de que se le amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y a ser
elegido, vulnerados presuntamente con los fallos que dispusieron la pérdida de
su investidura de Concejal.
La causal con la que se dispuso la pérdida
de su investidura, se sustentó en el hecho de que, siendo servidor público,
contribuyó a la campaña del aspirante a la Cámara de Representantes Luís
Enrique Dussan con la suma de ($5.000.000.oo), la cual si bien aparece
consignada en el libro de ingresos y egresos donados por el hoy actor, tal
anotación según afirma, corresponde a un error que se cometió en la campaña,
pues la verdadera donante fue su prima Marly Villalba.
El actor imputa a las sentencias acusadas
un defecto fáctico, el cual, presuntamente, se constituyó al desconocerse el
acervo probatorio arrimado al expediente. Igualmente, motiva su pretensión
tutelar en la indebida aplicación del artículo 110 de la Constitución Política,
con lo que agrega el solicitante, se desconoció la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre el régimen de las inhabilidades.
6.2 Si bien, como se dijo en el acápite
respectivo, aunque la acción de tutela es procedente por excepción contra las
decisiones judiciales que constituyen vías de hecho, el juez de tutela no puede
convertirse en un funcionario de instancia en relación con las decisiones
adoptadas por la autoridad jurisdiccional accionada, pues en estos casos su función
se limita a determinar si se incurrió en un grosero y protuberante error por
desconocimiento de las normas sustanciales o procesales. Dicho de otra forma,
muy a pesar de que jurídicamente se pueda controvertir una providencia
jurisdiccional en sede de tutela, el juez constitucional no debe conceder el
amparo simplemente porque considere que su juicio o interpretación deba
predominar sobre el del funcionario judicial accionado, ya que, en virtud de la
autonomía de que goza éste último, la prosperidad de la acción de tutela queda
restringida para aquellos casos en que la decisión carezca de tal grado de
razonabilidad que no pueda predicarse ningún asidero en el derecho en
correlación con la realidad procesal; o sea, cuando se trata de una
manifestación del puro o antojadizo arbitrio del funcionario accionado.
En este orden de ideas, considera la Sala
que en sus providencias, el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila y la
Sección Primera del Consejo de Estado no incurrieron en un protuberante error,
al declarar al ahora accionante in curso en la prohibición consagrada en
el artículo 110 constitucional con la correlativa consecuencia del decreto de
la pérdida de investidura para el cargo de concejal  del municipio de Neiva.
6.3 En lo relativo a la indebida
aplicación del canon 110 superior tantas veces citado, contrariamente a lo
alegado por el apoderado del actor en la solicitud de amparo, la conducta
debidamente probada en los autos se adecúa palmariamente a la prohibición
constitucional. Recordemos que la Constitución de 1991, recogiendo los
antecedentes legislativos y no de modo exhaustivo, clasificó a los servidores
públicos del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por
servicios en (i) miembros de las corporaciones públicas; (ii) empleados
públicos; y (iii) trabajadores oficiales, asignándole a cada una de estas
categorías ciertas características como la vinculación legal y reglamentaria y
el régimen de carrera en el caso de los empleados públicos y la posibilidad de
establecer un régimen de prestaciones sociales mínimas en el caso de los
trabajadores oficiales (artículos 122, 125 y 150, numeral 19, literal f).
Es más, tal es la indeterminación de la
Constitución en lo que a este punto se refiere, que no “se encuentra una
noción bien definida de servidor público”, así como tampoco “se incluye
precepto alguno que defina, desde ese nivel jerárquico y en detalle, los
elementos normativos específicos o los criterios jurídicos precisos y concretos
que sirvan para elaborar, directamente y con propósitos exhaustivos y
prácticos, las nociones legales o reglamentarias de empleado público y
trabajador oficial, como servidores públicos vinculados a los cuadros de la
administración”[23].
Pues bien, no ignora la Sala que toda la materia
sancionatoria está gobernada por el principio de tipicidad y, a diferencia de
otras ramas del derecho, no es posible llenar la ausencia de una disposición
legal acudiendo a normas semejantes (analogía legis) o incluso, con
interpretaciones extensivas pues en tal caso, con toda certeza, se lesionarían
postulados como el de la seguridad jurídica y, fundamentalmente, el derecho al
debido proceso (artículo 29 C.N.).
Con todo, no resulta jurídicamente válido calificar
como extensiva, la interpretación que se hiciere en las sentencias acusadas
respecto de la prohibición señalada en el artículo 110, relativa a la censura
de hacer contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a
otros a que lo hagan, por cuanto es esa, precisamente, la hipótesis normativa a
la que se adecua la conducta en que incurrió el accionante.
Aceptar el limitado alcance que se le
pretende dar a la norma constitucional que establece la prohibición, sería lo
mismo que enervar la eficacia jurídica de esa incompatibilidad por
circunstancias meramente formales, pues, bajo el manto de un aspecto nominal
como el que aquí se debate, se estaría desconociendo que EFECTIVAMENTE se hizo
un aporte indiscutiblemente prohibido por nuestro ordenamiento, so pena de la
remoción del cargo o, cómo aconteció en este caso, de la pérdida de investidura
del señor Marlio Villalba Mosquera.
Ciertamente, -se repite- ya esta
Corporación ha reiterado que en materia de inhabilidades, incompatibilidades,
causales de pérdida de investidura y en general toda la disciplina
sancionatoria no existen causales de creación jurisprudencial, como que son de
estricta interpretación.
Estima la Sala que nada se opone a que la ley regule
la pérdida de investidura como sanción disciplinaria para los miembros de las
corporaciones públicas, por cuanto, como lo ha señalado esta Corte, se trata de
una figura disciplinaria que es "equiparable por sus efectos y gravedad, a
la de destitución de los altos funcionarios públicos[24]".
Pero además, el Texto Superior aborda el tema consagrando una causal especifica
de origen constitucional (Art. 110 C.N.) al establecer como prohibición a todo
aquél que desempeñe función pública, hacer contribución a favor de los
partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan so pena de
incurrir en causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura.
En el evento (que no es este caso) en que
se creen causales de inhabilidades, de incompatibilidades, o de pérdida de
investidura; por analogía o de manera extensiva y se vulneren derechos
fundamentales de los ciudadanos, la tutela de esos derechos debe estar llamada
a prosperar.
6.4 Ahora, en relación con la presunta
vía de hecho en que incurrieron el Tribunal Administrativo del Huila y la
Sección Primera del Consejo de Estado, en verdad, en nada se ajustan las
sentencias proferidas por esas Corporaciones a la imputación constitutiva de un
“defecto fáctico” y que se configura cuando se dicta una sentencia, careciendo
del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se
sustenta la decisión.
Obsérvese que, revisada la providencia
proferida por el Consejo de Estado y que a su vez confirmó la decisión dictada
por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, ambas relativas al
proceso de pérdida de investidura del Concejal de Neiva señor Marlio Villalba
Mosquera, se advierte que estuvieron  suficientemente expuestas las
consideraciones de índole probatoria sobre las cuales se edificó la decisión,
según se aprecia en los considerandos visibles a folios 50-55 del plenario.
Así, realiza la providencia una pormenorizada revisión de los testimonios que
se depusieron en el juicio, amen de las pruebas documentales en las que se
examinó el acta con el libro de ingresos y egresos para el desarrollo de la
campaña debidamente registrado en la Registraduría Departamental, así cómo los
correspondientes soportes contables.
Entre los testimonios que se
recepcionaron, se encuentran verbigracia el de los señores Mario Falla Chico,
Marly Villalba Mosquera, Mireya Rivera Rojas, Jorge Alberto Dussan López,
Benjamín Villalba Mosquera entre otros, declaraciones aquellas que de acuerdo
con una recta interpretación del Consejo de Estado, por tratarse de personas
allegadas al hoy accionante no se les otorgó el mérito pretendido, amen de que,
en todo caso, no permiten verificar los datos del presunto aportante, como se
trata de su cédula de ciudadanía, dirección y teléfono.
Igualmente, sorprende a la Sala que la
supuesta aportante –según se desprende de la declaración del tesorero de la
campaña, Jorge Alberto Dussán- no  hubiera entregado a él directamente los
dineros por concepto de colaboración, sino por intermedio de una tercera
persona.
Entre tanto, aunque se aportó por el
actor una constancia que arrimó al expediente el 8 de junio de 2004 alusiva a
una corrección que se hizo por el Asesor del Fondo Nacional de Financiación de
Partidos y Campañas Electorales del Consejo Nacional Electoral del error en que
supuestamente se incurrió, por cuanto no era el señor Marlio Villalba sino su
prima Marly Villalba la aportante a la campaña del señor Luís Enrique Dussan,
dicho documento que además no se acompañó al trámite de la acción de tutela, en
el proceso de pérdida de investidura adelantado ante la jurisdicción
administrativa NO FUE PRESENTADO EN EL MOMENTO PROCESAL OPORTUNO.
Así lo dejó ver el fallo acusado del
Consejo de Estado cuando señaló:
“El memorialista invoca al efecto los
numerales 3 y 4 del artículo 361 del C.P.C., debiéndose decir que el aporte de
dicho documento es extemporáneo, pues según el citado artículo, cuando se trata
de apelación de sentencia, la solicitud de pruebas se debe hacer en el término
de ejecutoria del auto que admita el recurso, amen de resultar improcedente por
cuanto no está referida a ninguna prueba decretada ni a hechos ocurridos
después de la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia como lo prevé
el citado numeral 3º, ya que se refiere al hecho del supuesto error en la
anotación del nombre del aportante a la campaña de marras, es decir, a los
mismos argumentos que ha expuesto el encausado en cuanto a que quien hizo el
aporte no fue él sino su prima. Tampoco corresponde a “documentos que no
pudieron aducirse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito, o
por obra de la parte contraria”, según se prevé en el numeral 4 del aludido
precepto. Por lo tanto, no es dable tenerla como parte del acervo probatorio
del proceso”[25].
6.5 Retomando los argumentos del máximo
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en verdad, la aportación del
documento de marrras no se aviene a las exigencias contenidas en el artículo
361 de la ley de enjuiciamiento civil, la cual, por ser norma procesal resulta
de orden público y en consecuencia de obligatorio cumplimiento (Art. 6º
C.P.C.).
Dispone el mencionado artículo 361, que
disciplina la regularidad de las pruebas en segunda instancia:
“Cuando se trate de apelación de sentencia,
en el término de ejecutoria del auto que admita el recurso, las partes podrán
pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos:
1.
Cuando todas las
partes las pidan de común acuerdo.
2.
Cuando
decretadas en la primera instancia, se dejaron de practicar sin culpa de la
parte que las pidió, pero sólo con el fin de practicarlas o de cumplir
requisitos que les falten para su perfeccionamiento.
3.
Cuando versen
sobre hechos ocurridos después de la oportunidad para pedir pruebas en primera
instancia, pero solamente para demostrarlos o desvirtuarlos.
4.
Cuando se trate
de documentos que no pudieron aducirse en la primera instancia por fuerza mayor
o caso fortuito, o por obra de la parte contraria.
5.
Sí con ellas se
persigue desvirtuar los documentos de que trata el ordinal anterior.
(…)
Nótese que, en primer lugar, no se adecúa
la situación alegada en la acción de tutela a ninguna de las hipótesis
contempladas en la disposición en mención y, en segundo orden, también se
ignoró el tiempo establecido en la ley para la aportación de la prueba esto es,
“dentro del término de ejecutoria del auto que admita la apelación”.
6.6 Por todo lo anterior, se confirmará la
sentencia proferida por la Sección Segunda Subsección B de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 22 de febrero de 2007,
considerando que su decisión no es constitutiva de una vía de hecho.
V. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR en todas sus partes, la sentencia
proferida por la Sección Segunda Subsección B de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado de 22 de febrero de 2007, dentro de la
acción de tutela incoada por Marlio Villalba Mosquera por intermedio de
apoderado contra el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila y la Sección
Primera del Consejo de Estado.
SEGUNDO: DAR
por secretaría cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado Ponente
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Jaime Araújo Rentería.
[2]   En la sentencia T-539-02 MP: Clara Inés Vargas
Hernández, la Corte señaló que “la vía de hecho se consolida en aquellos
casos en los cuales el juez se desapodera de la función que constitucional,
legal y reglamentariamente le corresponde, para asumir mediante una decisión
judicial, una conducta arbitraria en forma superlativa”.
[3]  Así
por ejemplo, en la sentencia T-008-98 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, se dijo: “3. La Corte Constitucional ha entendido que la acción
de tutela no procede contra decisiones judiciales, salvo que se trate de una
vía de hecho que afecte derechos constitucionales fundamentales y siempre que
se cumplan los restantes requisitos de procedibilidad de la citada acción. En
este sentido, la tutela sólo habrá de proceder contra una vía de hecho judicial
si no existe ningún mecanismo ordinario de defensa o, si éste existe, a
condición de que el amparo constitucional resulte necesario para evitar la
consumación de un perjuicio irremediable de carácter iusfundamental”.
[4]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-539-00
MP: Clara Inés Vargas Hernández.  En la evolución jurisprudencial sobre la vía
de hecho sobresalen por su importancia las sentencias T-231-94, T-008-98 y
T-1017-99 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz; T-1031-01 y SU-132-02 MP: Alvaro Tafur
Gálvis y SU-159-02 MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[5]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencias
T-784-00 MP: Vladimiro Naranjo Mesa y SU-132-02 MP: Alvaro Tafur Gálvis. Al
respecto, la Corte ha afirmado que la vía de hecho “constituye un abuso de
poder, un comportamiento que se encuentra desvinculado de fundamento normativo
alguno, un acto que traduce la negación de la naturaleza reglada de todo
ejercicio del poder constituido. La vía de hecho desconoce que en un Estado
constitucional, a excepción del constituyente originario, todos los poderes son
limitados y que esos límites vienen impuestos por la Carta Política y por la
ley pues éstos desarrollan valores, principios y derechos que circunscriben los
ámbitos del poder y que determinan los espacios correlativos de ejercicio de
los derechos fundamentales”
[6]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-094-97
MP: José Gregorio Hernández Galindo. En este sentido, en la Sentencia T-1223-01
MP: Alvaro Tafur Gálvis, se dijo que “desde la perspectiva de la vía de
hecho judicial el amparo de tutela que se otorga persigue corregir la
arbitrariedad y el abuso del poder en que incurre una autoridad judicial cuando
profiere la decisión con desconocimiento de los principios, valores y demás
mandatos constitucionales, en cuanto  a partir de ello se genera una violación
o amenaza de los derechos fundamentales de las personas cobijadas por esa
actuación”.
[7]   Corte Constitucional.  Sentencia T-1223-01 MP: Alvaro
Tafur Gálvis.
[8]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencias
T-231-94 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz y SU-132-02 MP: Alvaro Tafur Gálvis.
[9]   Al respecto, esta Corporación ha estimado que se
incurre en vía de hecho por defecto fáctico cuando “resulta incuestionable que
el juez carece de apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal
en el que se sustenta la decisión” (Sent. T-008-98 MP: Eduardo Cifuentes
Muñoz).  Ha señalado igualmente que el defecto fáctico puede presentarse en una
dimensión omisiva o en una dimensión positiva de la valoración de las pruebas
que realice el funcionario judicial. La primera “comprende las omisiones en la
valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos
analizados por el juez. La segunda, la dimensión positiva, abarca la valoración
de pruebas igualmente esenciales que el juzgador no puede apreciar, sin
desconocer la Constitución” (Sent. SU-159-02 MP: Manuel José Cepeda Espinosa).
También ha expresado que no todo vicio en la valoración probatoria culmina en
una vía de hecho. Por ello, la Sala reitera que sólo es factible fundar una
acción de tutela cuando se observa que la valoración probatoria hecha por el
juez en la correspondiente providencia es manifiestamente arbitraria. Es la
razón para exigir que  el error en el juicio valorativo de la prueba deba ser
de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto y que tenga una
incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse
en una instancia revisora de la evaluación probatoria del juez de conocimiento.
(Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-442-94 MP: Antonio Barrera
Carbonell y SU-159-02 MP: Manuel José Cepeda Espinosa).  Igualmente, sobre este
particular, en la sentencia SU-132-02 MP: Alvaro Tafur Gálvis, se expresó que “Cabe
recordar que en la valoración probatoria efectuada por una autoridad judicial,
prima la autonomía e independencia del juez que la realiza. Lo que se rechaza
de la misma es el posible exceso en que se pueda llegar a incurrir, por un
ejercicio arbitrario de esa discrecionalidad. Esto es lógico, puesto que como
director del proceso, el juez de la causa es el que está llamado a determinar
la utilidad, pertinencia y procedencia del material probatorio, a través de
criterios objetivos y razonables, de manera que pueda formar su convencimiento
y sustentar la decisión final, utilizando las reglas de la sana crítica
(C.P.C., art. 187 y C.P.L., art. 61). El ejercicio de ese poder discrecional
sería arbitrario si la valoración probatoria fuese resultado de un manifiesto
juicio irrazonable, determinante de la decisión final”.
[10]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
T-231-94, T-008-98 y T-1017-99 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz y SU-132-02 MP: Alvaro
Tafur Gálvis; T-405-02 MP: Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras
decisiones.
[11]   Ibídem.
[12] Consultar las Sentencias T-235 de 2004, T-461 de 2003. T-960 de 2003,
T-996 de 2003, SU 132 de 2002, SU 159 de 2002, T-550 de 2002, SU 159 de 2002,
SU 132 de 2002, SU 159 de 2002, T-550 de 2002 Su 159 de 2002, T-450 de 2001,
T-526 de 2001, T-1001 de 2001 T-442 de 1994,T-213 de 2000.
[13]
Ver sentencia T-025 de 2001.
[14] Cfr. sentencia T-442 de 1994 M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[15] Cfr. sentencia SU-1300 de 2001 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. La
Corte encontró perfectamente razonable la valoración de las pruebas que hizo el
Juez Regional en la sentencia anticipada. El Juez no omitió ni ignoró prueba
alguna, ni dio por probado un hecho sin fundamento objetivo. “El hecho
de que el incremento patrimonial no justificado del procesado, se derivó de
actividades delictivas se probó a través de la confesión de {varios testigos},
y de un conjunto concurrente de indicios, entre los cuales sobresale el hecho
de que las cuentas en las cuales se consignaron la mayoría de los 23 cheques
recibidos por el peticionario, fueron abiertas por él usando información falsa
y las fotocopias de las cédulas de sus empleados que aparecían en los archivos
de las empresas constructoras de la familia”.
[16] Sentencia Corte
Constitucional C-473 de 1997
[17]
Ver, Corte Constitucional. Sentencias C-319/94 M.P. Hernando Herrera Vergara y
C-247/95 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En esta última, la Corte señaló
que el ordenamiento consagra reglas precisas, exigibles a los individuos que
conforman las cámaras legislativas, en garantía de su dedicación, probidad,
imparcialidad, moralidad y cumplimiento, los cuales son elementos que se
preservan por la necesidad de salvaguardar la institución de la pérdida de la
investidura y de realizar los postulados de la Carta Política.
[18]
Corte Constitucional. Sentencias C-319/94 M.P. Hernando Herrera Vergara.
[19]
Corte Constitucional. Sentencias C-247/95 M.P. José Gregorio Hernández;
C-280/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-162/98 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[20]
Ver, Corte Constitucional. Sentencias C-319/94 M.P. Hernando Herrera Vergara y
C-247/95 M.P. José Gregorio Hernández.
[21]
Ver, Corte Constitucional. Sentencias C-507/94 M.P. Jorge Arango Mejía y
T-162/98 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[22]
Ver, Corte Constitucional. Sentencias C-319/94 M.P. Hernando Herrera Vergara;
C-247/95 M.P. José Gregorio Hernández; C-280/96 M.P. Alejandro Martínez
Caballero. En la última sentencia reseñada, la Corte declaró inexequible el
inciso segundo del numeral 2 del artículo 66 del anterior Código Disciplinario
Único –Ley 200/95, por medio del cual el legislador otorgaba competencia al
Procurador General de la Nación para adelantar investigaciones que culminaran
con la sanción de pérdida de la investidura, de competencia del Consejo de
Estado. Para la Corte, ese inciso violaba la Carta, pues, “en relación con
los congresistas, la pérdida de investidura es un proceso jurisdiccional
disciplinario autónomo de competencia exclusiva del Consejo de Estado, por lo
cual no es supeditable a ningún tipo de pronunciamiento, tal y como la Corte lo
ha señalado –Sent. C-037/96. La investigación no puede entonces ser atribuida
al Procurador, pues se estaría afectando la competencia investigativa y
decisoria autónoma del supremo tribunal de lo contencioso administrativo. En
estos casos, la labor del Procurador es la de emitir los correspondientes
conceptos (CP art. 278 ord. 2º), pues en relación con la pérdida de
investidura, los congresistas gozan de fuero especial”.
[23]
Sentencia T-167/06 M.P. Jaime Araujo Rentería
[24]Sentencia C-319/94. MP
Herrnando Herrera Vergara, Consideración jurídica 3º
[25]
Tomado de la página 13 de esa providencia (folio 51).