T-421-14
Sentencia T-421/14
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
PENSION DE INVALIDEZ COMO COMPONENTE DE LA SEGURIDAD SOCIAL
PROTECCION CONSTITUCIONAL ESPECIAL PARA PERSONAS JOVENES EN
SITUACION DE DISCAPACIDAD Y ESPECIAL SITUACION DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA
La carta política, la Corte
Constitucional y los Organismos Internacionales han reiterado la obligación del
Estado de proteger a aquellas personas que se encuentran en situaciones de
debilidad manifiesta, como es el caso de las personas con discapacidad; así
mismo, han destacado la importancia de resguardar su derecho fundamental a la
seguridad social y acoger medidas de orden positivo orientadas a que puedan superar la situación de desigualdad y de
desprotección a la que ellas se ven sometidas. Protección que se refuerza
cuando es un miembro de la Fuerza Pública, cuya discapacidad sea producto de
lesiones sufridas en virtud del cumplimiento de su deber
REGIMEN JURIDICO APLICABLE EN MATERIA DE PENSION DE INVALIDEZ PARA
MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA/PENSION DE
INVALIDEZ PARA MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Régimen jurídico aplicable
REGIMEN ESPECIAL PARA MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Modificado por la ley 923 de 2004
respecto al porcentaje exigido para otorgar la pensión de invalidez/PENSION
DE INVALIDEZ EN REGIMEN ESPECIAL PARA MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Se
reconoce cuando la disminución de la capacidad laboral sea superior a cincuenta
por ciento y en hechos ocurridos después del 7 de agosto de 2002
PENSION DE INVALIDEZ EN REGIMEN ESPECIAL PARA MIEMBROS DE LA
FUERZA PUBLICA-Se ha reconocido en la
jurisprudencia constitucional por hechos ocurridos con anterioridad al año 2002/PRINCIPIO
DE PROGRESIVIDAD DE LA LEY Y DE PRIMACIA DE NORMA MAS BENEFICIOSA PARA EL
TRABAJADOR
Surge un interrogante, ¿Que sucede con
aquellos hechos ocurridos con anterioridad al año 2002? Este problema jurídico
ha sido resuelto por esta corporación empleando el principio de progresividad,
aplicando así la Ley 923, por cuanto en materia
laboral y de seguridad social, observándose el mandato superior contenido en el
artículo 53 de la Constitución, debe primar la norma más beneficiosa para el
trabajador. Frente a esta interpretación, se destaca el caso estudiado por esta
corporación en sentencia T-038 de febrero 3 de 2011, M. P. Humberto Antonio
Sierra Porto, donde aunque los hechos acontecieron en vigencia de otra
normatividad, se dio aplicación al principio de progresividad en aras de
proteger los derechos fundamentales del actor. En ese momento se estudió el
asunto de un soldado regular vinculado al Ejercito Nacional, quien en un
enfrentamiento con las FARC, recibió un disparo en la cabeza que le generó un
trauma craneoencefálico con fractura de cráneo y laceración cerebral, razón por
la cual le fue diagnosticada una disminución de la capacidad laboral del
73.06%, así, le fue negado el reconocimiento de la pensión de invalidez por no
cumplir con la el porcentaje exigido para acceder a esa prestación. En dicha
oportunidad se afirmó que aunque la ocurrencia de los hechos que generaron la
incapacidad se dieron bajo la vigencia del Decreto 094 de 1989, posteriormente
modificado por la Ley 923 de 2004 en lo referente al porcentaje exigido a los
miembros de la Fuerza Pública para acceder a la pensión de invalidez, lo que
genera un interrogante acerca de la normatividad aplicable al actor, debe
aplicarse la última disposición mencionada, por cuanto en materia laboral y de
seguridad social, observándose el mandato contenido en el artículo 53 superior,
prima la norma más beneficiosa para el interesado. En el mismo sentido, en la
sentencia T-035 de febrero 1° de 2012, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, se
examinó la situación de dos auxiliares regulares de la Policía Nacional, a
quienes se les negó la pensión de invalidez porque no obtuvieron un porcentaje
de disminución de la capacidad laboral igual o superior al 75% y por no
pertenecer al nivel ejecutivo de dicha entidad. En aquella ocasión, aunque los
hechos sucedieron bajo otra normativa, en aras de proteger los derechos
fundamentales de los accionantes, se aplicó el principio de progresividad y se
requirió a la Policía Nacional, para que se abstuviera de hacer una interpretación
desfavorable de la Ley 923 de 2004 y del Decreto 4433 de 2004, y en su lugar,
aplicara directamente a los mandatos constitucionales contenidos en los
artículos 13, 48 y 53 superiores. En resumen, esta corporación ampliamente ha
amparado los derechos a la seguridad social y al mínimo vital de los miembros
de la Fuerza Pública, ante la negativa al reconocimiento y pago de la pensión
de invalidez bajo el argumento que no cumplen con el requisito contemplado en
el Decreto 1796 del 2000, el cual exigía una pérdida igual o superior del 75%
de la capacidad laboral durante la prestación del servicio.
Referencia: expediente T-4300495.
Acción de tutela incoada mediante
apoderado por el señor Balmer Alonso Pérez Soacha, contra el Ministerio de
Defensa Nacional y la Policía Nacional-Grupo de Prestaciones Sociales de esa
entidad.
Procedencia: Sección Primera del Consejo
de Estado.
Magistrado Ponente:
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Bogotá, D. C.,
primero (1º) de julio de dos mil catorce (2014).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Andrés Mutis Vanegas, Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la
revisión del fallo adoptado en segunda instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro de la acción promovida mediante apoderado por el señor Balmer
Alonso Pérez Soacha, contra el Ministerio de Defensa Nacional y la Policía
Nacional-Grupo de Prestaciones Sociales de esa entidad.
El expediente llegó a la
Corte Constitucional por remisión que hizo la mencionada corporación, en virtud
de lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y fue escogido para
revisión por la Sala Cuarta de Selección de esta corporación, en abril 9 de 2014.
I.
ANTECEDENTES.
Mediante apoderado, el señor
Balmer Alonso Pérez Soacha incoó acción de tutela en mayo 20 de 2013, aduciendo el desconocimiento de sus derechos fundamentales a la
igualdad, la seguridad social, la vida digna y el mínimo vital, a raíz de los
hechos que en seguida serán sintetizados.
A. Hechos y
relato contenido en la demanda.
1. El apoderado del señor Balmer Alonso Pérez
Soacha[1], de 22 años de edad[2],
indicó que su procurado ingresó a prestar el servicio
militar obligatorio como auxiliar de Policía perteneciente a la Dirección de
Antinarcóticos-Caseg N° 7 en Tumaco (Nariño), y que al momento de su alistamiento
“gozaba de buena salud y no tenía ninguna clase de incapacidad, razón por la
que fue incorporado en sus filas”.
2. Indicó que
en septiembre 15 de 2011, cuando se encontraba prestando el servicio militar
obligatorio, en jurisdicción de Tumaco sufrió heridas de gravedad a causa de
hostigamiento con artefactos explosivos y ráfagas de fusil por insurgentes al
margen de la ley. “padeciendo lesiones en mi humanidad (discopatía lumbar,
meniscopatía rodilla izquierda, esguince tobillo derecho, trauma lumbar,
ruptura de ligamento, psiquiatría y trauma en ambos oídos)”.
3. Expresó que
debido a las lesiones padecidas, en acta de la junta médico laboral efectuada,
por la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional en junio 14 de 2012, se le
fijó como disminución de la capacidad laboral un 57.84%, lo cual le generó incapacidad
laboral permanente (fl. 2 cd. inicial).
4. Por lo
expuesto, el actor requirió la protección de sus derechos a la igualdad, la seguridad
social, la vida digna y el mínimo vital, solicitando ordenar a la Dirección de
Prestaciones Sociales de la Policía Nacional reconocer y pagar la pensión de
invalidez a la que tiene derecho (fl. 3 ib.).
B. Documentos relevantes cuya
copia obra en el expediente.
1. Poder
otorgado por el señor Balmer Alonso Pérez Soacha (fl. 6 ib.).
2. Registro
civil de nacimiento del actor, donde consta que nació en enero 26 de 1992 (fl.
7 ib.).
3. Acta 870 de
la junta médico laboral de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional de
junio 14 de 2012, mediante la cual se le fijó al actor una pérdida del 57.84%
de su capacidad laboral (fs. 8 a 10 ib.).
4.
Calificación Informe Administrativo Prestacional por Lesiones 160 de octubre 31
de 2011, efectuada por la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional de
Colombia, en el que se determinó que el actor fue herido en combate, en tareas
del restablecimiento del orden público (Decreto 1796 de 2000, fs. 11 y 12 ib.).
5. Petición
del accionante ante el Ministerio de Defensa Nacional, Dirección de
Prestaciones Sociales, en donde solicitó el reconocimiento y pago de la pensión
de invalidez (fs. 81 a 84 ib.).
6. Declaración
rendida por Balmer Alonso Pérez Soacha (fs. 117 a 119 ib.).
7. Respuesta
negativa a la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez (fs. 157 y 158 ib.).
C.
Actuación procesal.
En auto de mayo 21de 2013, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca admitió la demanda y ordenó correr traslado a las entidades
accionadas.
D.
Respuesta del Ministerio de Defensa Nacional.
En mayo 27 de
2013, la entidad pidió declarar improcedente la acción, al estar “probado
que la negatoria de la pretensión de reconocimiento de pensión corresponde a la
aplicación del principio de legalidad y es jurídicamente improcedente por vía
de acción de tutela, mas cuando la acción de amparo tiene naturaleza
subsidiaria y residual, sin ser un proceso declarativo de derechos sino
constitutivo de protección de los mismos, quebrantándose entre otros el
principio de inmediatez de la acción de amparo, de legalidad y seguridad de los
actos administrativos (fs. 21 a 28 ib.).
E. Sentencia
de primera instancia.
En fallo de
junio 4 de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con una aclaración
de voto, declaró improcedente la acción, expresando que el demandante no agotó
la vía gubernativa, como quiera que no ha solicitado la pensión de invalidez.
Así mismo, indicó que no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable
o un peligro inminente.
F.
Impugnación.
Mediante
escrito de junio 25 de 2013, el apoderado del accionante impugnó el fallo
referido, sin expresar los motivos de su inconformidad.
G.
Sentencia de segunda instancia.
Mediante
sentencia se enero 30 de 2014, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó
el fallo impugnado, señalando que el actor debe esperar a que la entidad
demandada se pronuncie acerca de la solicitud del reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez, al tiempo que cuenta con otro mecanismo de defensa
judicial, como es acudir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en
caso de un pronunciamiento adverso a su pretensión.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
Competencia.
Esta
corporación es competente para examinar el asunto que ha llegado a su
conocimiento, en Sala de Revisión, al tenor de lo dispuesto en los artículos 86
y 241 numeral 9º de la Constitución y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. El
asunto objeto de análisis.
Conforme a lo reseñado respecto de la situación fáctica planteada y
de las decisiones adoptadas por los jueces de instancia, corresponde a esta
Sala de Revisión establecer si resulta procedente la acción de tutela para
proteger los derechos fundamentales a la igualdad, la seguridad social, la vida
digna y el mínimo vital del accionante, ante negativa del Ministerio de Defensa Nacional y/o la Policía Nacional de reconocer la pensión de invalidez, pese haber obtenido un
porcentaje superior al 50% de pérdida de la capacidad laboral por enfermedad
profesional, acorde con el artículo 32 del Decreto 4433 de 2004.
Con
el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala reiterará
consideraciones sobre (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela
para el reconocimiento de la pensión de invalidez; (ii) la pensión de invalidez como componente de la
seguridad social; (iii) la protección constitucional especial para personas jóvenes en
situación de discapacidad; (iv) el régimen jurídico aplicable en materia de pensión de invalidez para
miembros de la Fuerza Pública, y (v) a partir
de tales análisis, se abordará el caso concreto.
Tercera. Procedencia
excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de la pensión de
invalidez. Reiteración de jurisprudencia.
En profusa jurisprudencia esta
corporación ha indicado que, en general, la pretensión pensional desborda el
objeto del amparo constitucional, de manera que las
controversias suscitadas en torno a su reconocimiento no son competencia del
juez de tutela, pues el ordenamiento jurídico ha dispuesto medios judiciales
específicos para la solución de este tipo de conflictos.
Sin
embargo, la sentencia T-129 de febrero
22 de 2007, M. P. Humberto
Antonio Sierra Porto,
entre otras, destacó la excepción a esa regla general, “para reconocer
derechos pensionales en aquellos casos en los cuales los medios judiciales
diseñados resulten ineficaces para la garantía de los derechos fundamentales en
riesgo. Así pues, cuando el sujeto se encuentre ante la eventualidad de un
perjuicio irremediable, de manera excepcional el juez de tutela podrá declarar
la procedencia de este derecho”.
Adicionalmente, a la solicitud de reconocimiento de
la pensión de invalidez debe otorgársele especial atención, puesto que sus
beneficiarios son sujetos de especial protección, precisamente por su situación
de discapacidad y en cuanto la referida prestación constituya el único soporte
material para la satisfacción de su mínimo vital.
De tal manera, los medios ordinarios de defensa pueden resultar insuficientes para
garantizar la protección de los derechos fundamentales del afectado, en cuanto
el trámite ordinario para el reconocimiento pensional no propicie una solución
expedita, o fuese decidido demasiado tarde ante el estado de indefensión en el
que se encuentre la persona, que a partir de su propia circunstancia de
debilidad no puede encontrar otro medio de subsistencia.
Ha de observarse entonces que si
la jurisdicción común no es eficaz para proteger los derechos quebrantados o en
riesgo, y si está en juego el mínimo vital, esto es, la recepción oportuna de
los recursos indispensables para asegurar la subsistencia en condiciones dignas
de quien, para el caso, sea posible beneficiario de la pensión de invalidez, es
la acción de tutela el mecanismo idóneo para el reconocimiento pensional.
Cuarta. La
pensión de invalidez como componente de la seguridad social. Reiteración de
jurisprudencia.
El derecho a la seguridad social busca garantizar la protección de un
ser humano, frente a necesidades y contingencias como las emanadas de la
pérdida de la capacidad laboral, ya sea por longevidad o por la ocurrencia de
otro específico decaimiento físico o intelectual, o por desaparición de quien
proveía a alguien el sustento u otras prestaciones. Se encuentra consagrado en
la Constitución (art. 48) como un servicio público obligatorio, sujeto a los
principios de eficacia, universalidad y solidaridad.
Esta garantía ha sido además reconocida por varios instrumentos
internacionales como uno de los derechos humanos, hallándose un ejemplo directo
de ello en la conclusión a la que llegó la Organización Internacional del
Trabajo, OIT en su Conferencia 89 de 2001, al expresar que “la seguridad
social es muy importante para el bienestar de los trabajadores, de sus
familias, y de toda la sociedad. Es un derecho humano fundamental y un
instrumento de cohesión social, y de ese modo contribuye a garantizar la paz
social y la integración social”[3] (no está en negrilla en el
texto original, como tampoco en las trascripciones subsiguientes).
La seguridad social está consagrada además en la Declaración Universal
de los Derechos Humanos[4], el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales[5] y la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre, la cual estatuye en su artículo 16:
“Toda persona
tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las consecuencias de
la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de
cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente
para obtener los medios de subsistencia”.
Así mismo, el artículo 9° del Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (“Protocolo de San Salvador”), instituye: “Derecho a la
Seguridad Social. // 1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la
proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la
imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida
digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de
seguridad social serán aplicadas a sus dependientes.”
Como se ha observado, el derecho a la seguridad social no solo goza de
una clara garantía constitucional sino que, de igual manera, está protegido en
el ámbito internacional, siendo uno de sus fines esenciales el auxilio a
aquellas personas que por diversos motivos se encuentran en circunstancias de
discapacidad, condición que les dificulte o impida obtener los medios de
subsistencia necesarios para llevar una vida digna.
De otro lado, en el orden jurídico nacional, la Constitución establece
en el último inciso del artículo 13 que el Estado “protegerá especialmente a
aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren
en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos
que contra ellas se cometan”.
El precitado artículo 48 superior también instituyó la obligatoriedad
del servicio público de la seguridad social, mandato desarrollado ampliamente
en la Ley 100 de 1993 y disposiciones que la complementan y reforman. En lo
pertinente y entre muchos otros preceptos, el artículo 10° ibídem estableció
como objeto del sistema pensional, “garantizar a la población, el amparo
contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la
muerte, mediante el reconocimiento de pensiones…”, desarrollando así la
base jurídica de la pensión de invalidez, especificada mas en los artículos 38
a 45 y 69 a 72.
De este modo, adviértase que la pensión de invalidez no es un simple
derecho prestacional, sino que es además el resultado de la idea de progreso
universal de las sociedades y del desarrollo internacional de valores jurídicos
de gran trascendencia, como la igualdad, la dignidad humana y la solidaridad,
todos ellos presentes en nuestra carta política.
Quinta. La protección constitucional reforzada de los sujetos de
especial protección como las personas con discapacidad o con alguna enfermedad grave,
especial situación de los miembros de la Fuerza Pública.
Nuestro ordenamiento constitucional ha introducido normas mediante
las cuales dispone un tratamiento preferencial para las personas que se
encuentran en una situación mayor de vulnerabilidad, como manifestación del
principio de igualdad material, una de las principales innovaciones del modelo
de Estado Social de Derecho. Al respecto, el artículo 13, en los incisos 2 y 3,
señala:
“El Estado promoverá las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados… El Estado protegerá especialmente a aquellas
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que
contra ellas se cometan.”
Siguiendo los mismos lineamientos, el artículo 47 de la carta
política establece que: “…el Estado adelantará una política de previsión,
rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y
psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran”.
Del mismo modo, el artículo 54 superior consagra de manera expresa
el deber del Estado de “...garantizar a los minusválidos el derecho a un
trabajo acorde con sus condiciones de salud...”.
Con fundamento en los artículos 13, 47 y 54, la Corte señaló en
fallo T-884 de octubre 26 de 2006, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, que la
Constitución asigna al Estado los siguientes deberes frente a las personas con
discapacidad:
“… impone a las autoridades públicas (i) la
obligación de abstenerse de establecer diferenciaciones fundadas en
discapacidades físicas, mentales o sensoriales; y (ii), el deber de adoptar
medidas de discriminación positiva en favor de las personas con discapacidad
para que puedan disfrutar, en igualdad de condiciones, de sus derechos y
libertades, lo que implica su plena inclusión social como manifestación de la
igualdad real y efectiva; (iii) dentro de dichas medidas, la Constitución
contempla aquellas relativas al ámbito laboral acorde con las condiciones de
salud de esta población y “la formación y habilitación profesional y técnica a
quienes lo requieran”, así como la educación para las personas con limitaciones
físicas o mentales”.
Igualmente, esta corporación, en sentencias T-826 de octubre 20 y
T-974 de noviembre 30 de 2010, ambas con ponencia del Magistrado Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, ha señalado la importancia de proteger a las personas que se
encuentran en circunstancias de indefensión debido a su situación de
discapacidad y a su imposibilidad de desarrollarse en el campo laboral, lo que
afecta directamente su mínimo vital y el de su núcleo familiar.
También ha indicado, en sentencias como la T-093 de febrero 8 de 2007,
M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, “… que la omisión de proporcionar
especial amparo a las personas colocadas en situación de indefensión bien sea
por razones económicas, físicas o mentales puede incluso equipararse a una
medida discriminatoria…”
Lo anterior, por cuanto la situación que enfrentan estas personas
les impide integrarse de manera espontánea a la sociedad para poder ejercer sus
derechos y responder por sus obligaciones, así que el Estado no puede negarse a
adoptar un conjunto de medidas de orden positivo orientadas a superar, en la
medida de lo factible, esa situación de desigualdad y de desprotección a la que
ellas se ven avocadas.
Acorde con lo consignado, el Estado debe brindar las condiciones
normativas y materiales que permitan a las personas que se encuentran en
situaciones de debilidad manifiesta, en la medida de lo posible, superar su condición
de desigualdad. Este deber de protección no sólo radica en cabeza del
legislador, sino también le corresponde ejercerlo a las y a los jueces, quienes
han de adoptar medidas de amparo específicas según las circunstancias de cada
caso en concreto[6].
Ahora bien, la discapacidad como un factor de indefensión que
justifica la adopción de medidas de diferenciación positiva, es definida por el
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en aplicación del Pacto
Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación
General número 5, como[7]:
“…Con la palabra ‘discapacidad’ se resume
un gran número de diferentes limitaciones funcionales que se registran en las
poblaciones... La discapacidad puede revestir la forma de una deficiencia
física, intelectual o sensorial, una dolencia que requiera atención médica o
una enfermedad mental. Tales deficiencias, dolencias o enfermedades pueden ser
de carácter permanente o transitorio…
De conformidad con el enfoque seguido en las Normas Uniformes, en la
presente Observación general se utiliza la expresión ‘persona con
discapacidad’ en vez de la antigua expresión, que era ‘persona discapacitada’.
Se ha sugerido que esta última expresión podía interpretarse erróneamente en el
sentido de que se había perdido la capacidad personal de funcionar como
persona. (Subraya fuera de texto)…”
Esta corporación también ha manifestado en sentencias
como la T-131 de febrero 14 de 2008, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, que esta
protección adquiere un matiz particular, cuando la persona afectada en su salud
es un agente o servidor del Estado, que en cumplimiento de sus funciones o con
ocasión de las mismas, ha sufrido una considerable disminución en sus
condiciones físicas, psíquicas y sensoriales.
En igual sentido, en fallo T-1197 de noviembre
15 de 2001, M .P. Rodrigo Uprimny Yepes, se expresó: “Es el caso de los
miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, personas que por la
naturaleza de sus funciones y debido a las actividades que diariamente
ejecutan, afrontan riesgos permanentes para su vida e integridad personal y que
frecuentemente sufren lesiones severas, en muchos casos irreversibles. La
sociedad y el Estado tienen entonces un compromiso particular, pues se trata de
garantizar y prestar el servicio de seguridad social, a quienes de manera
directa actúan para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su
vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades”.
En resumen, la carta política, la Corte Constitucional y los
Organismos Internacionales han reiterado la obligación del Estado de proteger a
aquellas personas que se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta,
como es el caso de las personas con discapacidad; así mismo, han destacado la
importancia de resguardar su derecho fundamental a la seguridad social y acoger
medidas de orden positivo orientadas a que puedan
superar la situación de desigualdad y de desprotección a la que ellas se ven
sometidas. Protección que se refuerza cuando es un miembro de la Fuerza
Pública, cuya discapacidad sea producto de lesiones sufridas en virtud del
cumplimiento de su deber.
Sexta. Régimen jurídico aplicable en
materia de pensión de invalidez para miembros de la Fuerza Pública.
Los miembros de la fuerza pública se encuentran sometidos a un
régimen pensional especial reglado actualmente por la Ley 923 de 2004 y el
Decreto 4433 de 2004, normas que por disposición expresa en el artículo 6° de
la citada Ley, únicamente regulan “hechos ocurridos en misión del servicio o
en simple actividad desde el 7 de agosto de 2002.”[8]
Anteriormente, el régimen pensional de la fuerza pública se
encontraba reglamentado principalmente por el Decreto Ley 094 de 1989 y el
Decreto 1796 de 2000.
Frente a la pensión de invalidez, el artículo
89 del Decreto Ley 094 de 1989 establecía que “cuando el personal de
Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y
Agentes, adquieran una incapacidad durante el servicio, que implique una
pérdida igual o superior al 75% de su capacidad sicofísica, tendrá
derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual pagadera por el
Tesoro Público y liquidada con base en las partidas señaladas en los
respectivos estatutos de carrera…”
De igual manera, el artículo 25 ibídem
preceptuaba que el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía era
la máxima autoridad en materia de sanidad. Al respecto, prescribía:
“Artículo 25º. - Tribunal
Médico - Laboral de Revisión Militar y de Policía. El Tribunal Médico - Laboral
y de revisión, es la máxima autoridad en materia Médico - Militar y Policial.
Como tal conoce en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las
decisiones de las Juntas Médico - Laborales. En consecuencia podrá aclarar,
ratificar, modificar, o revocar tales decisiones…”
Por su parte, el Decreto 1796 de 2000 en el
artículo 38 señalaba:
“Artículo 38. Liquidación de Pensión de
Invalidez para el personal de Oficiales, Suboficiales, Agentes y Personal del
Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional.
Cuando mediante Junta Médico-Laboral o Tribunal Medico-Laboral de Revisión
Militar y de Policía, haya sido determinada una disminución de la capacidad
laboral igual o superior al 75%, ocurrida durante el servicio, el
personal a que se refiere el presente artículo, tendrá derecho, mientras
subsista la incapacidad, a una pensión mensual, valorada y definida de acuerdo
con la reglamentación que expida para el efecto el Gobierno Nacional, liquidada
con base en las partidas establecidas en las normas que regulen la materia y de
conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan:
a. El setenta y cinco por ciento (75%) de
dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o
superior al setenta y cinco por ciento (75%) y no alcance el ochenta y
cinco por ciento (85%).
b. El ochenta y cinco por ciento (85%) de dichas
partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al
ochenta y cinco por ciento (85%) y no alcance el noventa y cinco por ciento
(95%).
c. El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas
partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al
noventa y cinco por ciento (95%).
PARAGRAFO 1o. Cuando el porcentaje de pérdida de la
capacidad laboral no sea igual o superior al 75%, no se generará derecho
a pensión de invalidez.”
De lo anterior se concluye que a los
miembros de la fuerza pública se les otorgó el derecho a disfrutar una pensión
de invalidez, cuando durante la prestación del servicio presenten una pérdida
de la capacidad igual o superior al 75%, por hechos ocurridos hasta antes del 7
de agosto de 2002. Así mismo, el Decreto objeto de análisis señala que los Organismos Médico Laborales Militares y de Policía, son el Tribunal
Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía y la Junta Médico-Laboral
Militar o de Policía[9].
En el año 2004 se expidió la Ley 923, “Mediante la cual se
señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno
Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de
los miembros de la Fuerza Pública” cuyo artículo 3°, numeral 3.5, dispone:
“3.5. El derecho para acceder a la pensión de
invalidez, así como su monto, será fijado teniendo en cuenta el porcentaje de
la disminución de la capacidad laboral del miembro de la Fuerza Pública,
determinado por los Organismos Médico ­Laborales Militares y de Policía,
conforme a las leyes especiales hoy vigentes, teniendo en cuenta criterios
diferenciales de acuerdo con las circunstancias que originen la disminución de
la capacidad laboral. En todo caso no se podrá establecer como requisito para
acceder al derecho, una disminución de la capacidad laboral inferior al
cincuenta por ciento (50%) y el monto de la pensión en ningún caso será menor
al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la asignación de
retiro”.
Frente a esta disposición existe una controversia, la cual se centra
en el momento a partir del cual aplica la Ley 923 de 2004. Esa norma dispone en
el artículo 6° que deberá aplicarse a las pensiones de invalidez y
sobrevivencia originadas en hechos ocurridos en misión del servicio o en simple
actividad, a partir del 7 de agosto de 2002.
Dentro de este primer asunto, la Corte
Constitucional ha procedido a la aplicación del 50% de pérdida de la capacidad
laboral, por hechos acontecidos con posterioridad al año 2002. Esta
interpretación fue acogida por primera vez en la sentencia T-829 de agosto 11 de 2005, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, cuando se
estudió el caso de un agente del escuadrón antimotín que sufrió una disminución
de la capacidad laboral del 62.44%, como consecuencia de la prestación del
servicio y, al cual se le negaba el reconocimiento de la pensión de invalidez
por ser la pérdida de capacidad laboral inferior al 75%. En dicha ocasión
expresó la Corte:
“En consecuencia, aunque el régimen legal anterior
no generaba el derecho a la pensión de invalidez a favor del miembro de la
fuerza pública que tuviese una disminución de la capacidad laboral menor del
75%, y por tanto, solo se podía acceder a la misma cuando el porcentaje fuese
igual o superior al 75%, a partir de la ley 923 de 2004, debe entenderse
que esta situación se modificó, pues se reconoce que los miembros de la fuerza
pública pueden optar por una pensión cuando la invalidez sea igual o superior
al 50%.”
En otras palabras, la normatividad vigente
para los miembros de la fuerza pública, contempla una situación distinta en el
sentido de reconocer la pensión de invalidez cuando la disminución de la
capacidad laboral sea superior al 50%”.
(Subrayado y negrilla ausente en texto original).
Este criterio ha sido empleado por esta corporación para dar
solución a distintos casos, entre los que encuentra el resuelto en fallo T-229
de marzo 31 de 2009, M. P. Cristina Pardo Schlesinger. En esa ocasión se
estudió el caso de un soldado profesional de la Armada Nacional, quien en
cumplimiento de operaciones de conservación y restablecimiento del orden
público fue atacado en el 2005 por un grupo guerrillero del Frente 14 de las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC. Como consecuencia de este hecho
sufrió alteraciones de conducta razón por la cual, la Junta Médico Laboral de
la Armada Nacional lo declaró “no apto” para la vida militar, con una
disminución de la capacidad laboral del 62.80%. La Corte resolvió reconocer la
pensión de invalidez aunque le fue diagnosticado un porcentaje de disminución
de su capacidad laboral inferior al 75%, esta vez en aplicación de la Ley 923
de 2004 y el Decreto 4433 del mismo año.
Del mismo modo se resalta el caso resuelto por la sentencia T-595 de
agosto 3 de 2007, M. P. Jaime Córdoba Triviño, donde se reseño la procedencia del
reconocimiento de la pensión de invalidez para miembros de la fuerza pública,
cuando su incapacidad permanente supere el 50%. En esa oportunidad se estudió
el caso de un miembro del Ejército Nacional que padecía de una disminución del
62.3% de su capacidad laboral y no se le reconoció la pensión porque ser
inferior al 75%, como lo disponía el Decreto Ley 1796 del 2000. La Corte indicó
que la entidad demandada continuaba desconociendo la vigencia de una ley que
fijó los parámetros mínimos que el Gobierno debe respetar al fijar el marco
prestacional de los miembros de la fuerza pública. Reitera además que el
criterio temporal de aplicación de la Ley 923 de 2004, consagrado en el
artículo 6º, dispone que se efectuará retroactivamente a quienes sufrieron una
incapacidad permanente originada en hechos posteriores al 7 de agosto de 2002,
razón por la cual dio aplicación a dicha ley.
Consignado lo anterior, surge un
interrogante, ¿Que sucede con aquellos hechos ocurridos con anterioridad al año
2002? Este problema jurídico ha sido resuelto por esta corporación empleando el
principio de progresividad, aplicando así la Ley 923, por
cuanto en materia laboral y de seguridad social, observándose el mandato
superior contenido en el artículo 53 de la Constitución, debe primar la norma
más beneficiosa para el trabajador.
Frente a esta interpretación, se destaca
el caso estudiado por esta corporación en sentencia T-038 de febrero 3 de 2011,
M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, donde aunque los hechos acontecieron en
vigencia de otra normatividad, se dio aplicación al principio de progresividad en
aras de proteger los derechos fundamentales del actor. En ese momento se
estudió el asunto de un soldado regular vinculado al Ejercito Nacional, quien
en un enfrentamiento con las FARC, recibió un disparo en la cabeza que le
generó un trauma craneoencefálico con fractura de cráneo y laceración cerebral,
razón por la cual le fue diagnosticada una disminución de la capacidad laboral del
73.06%, así, le fue negado el reconocimiento de la pensión de invalidez por no
cumplir con la el porcentaje exigido para acceder a esa prestación.
En dicha oportunidad se afirmó que aunque
la ocurrencia de los hechos que generaron la incapacidad se dieron bajo la
vigencia del Decreto 094 de 1989, posteriormente modificado por la Ley 923 de
2004 en lo referente al porcentaje exigido a los miembros de la Fuerza Pública
para acceder a la pensión de invalidez, lo que genera un interrogante acerca de
la normatividad aplicable al actor, debe aplicarse la última disposición
mencionada, por cuanto en materia laboral y de seguridad social, observándose
el mandato contenido en el artículo 53 superior, prima la norma mas beneficiosa
para el interesado.
En el mismo sentido, en la sentencia
T-035 de febrero 1° de 2012, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, se examinó la
situación de dos auxiliares regulares de la Policía Nacional, a quienes se les negó
la pensión de invalidez porque no obtuvieron un porcentaje de disminución de la
capacidad laboral igual o superior al 75% y por no pertenecer al nivel
ejecutivo de dicha entidad. En aquella ocasión, aunque los hechos sucedieron
bajo otra normativa, en aras de proteger los derechos fundamentales de los
accionantes, se aplicó el principio de progresividad y se requirió a la Policía
Nacional, para que se abstuviera de hacer una interpretación desfavorable de la
Ley 923 de 2004 y del Decreto 4433 de 2004, y en su lugar, aplicara directamente
a los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 48 y 53 superiores.
En resumen, esta corporación ampliamente
ha amparado los derechos a la seguridad social y al mínimo vital de los
miembros de la Fuerza Pública, ante la negativa al reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez bajo el argumento que no cumplen con el requisito
contemplado en el Decreto 1796 del 2000, el cual exigía una pérdida igual o
superior del 75% de la capacidad laboral durante la prestación del servicio.
De igual manera se ha señalado que
aquellos miembros de las Fuerzas Armadas que perdieron más del 50% de la
capacidad laboral durante la prestación del servicio, así los hechos hayan
ocurrido con anterioridad al año 2002, tienen derecho al reconocimiento y pago
de la pensión, dando aplicación a la Ley 923 de 2004 que les resulta más beneficiosa.
Séptima.
Caso concreto.
7.1. El presente análisis atiende la situación de Balmer Alonso
Pérez Soacha, de 22 años de edad, quien en ostensible
estado de indefensión incoó acción de tutela, al sentir conculcados sus
derechos fundamentales a la igualdad, la seguridad social, la vida y el mínimo
vital, por negársele la pensión de invalidez, a pesar de haber perdido el 57.84%
de su capacidad laboral.
El actor fue calificado por la Junta Médico
Laboral de la Policía 0780 de junio 14 de 2012, con pérdida de capacidad
laboral del 57.84%, como consecuencia de las heridas de gravedad que le
causaron insurgentes cuando se encontraba prestando el servicio militar
obligatorio.
7.2. Tratándose
del requisito de inmediatez alegado por la entidad demandada, es preciso
advertir que entre la fecha de calificación de capacidad laboral efectuada por
la Junta Médico Laboral de Policía, junio 14 de 2012 (fs. 85 y 86 cd. inicial),
y la interposición de la acción de tutela, mayo 20 de 2013 (f. 6 ib.), no
transcurrió un lapso desproporcionado, debiendo observarse, así mismo, que lo
reclamado es el reconocimiento de una prestación continua y sucesiva. En
criterio de esta Sala, en el presente caso se cumple con ese presupuesto, pues
la Corte ha precisado que tratándose de amparos relacionados con la protección
de un derecho fundamental de naturaleza pensional, cuyo cumplimiento es
producto de una obligación de tracto sucesivo, la inmediatez se entiende
satisfecha mientras no se haya protegido el mismo, ya que en este caso la
vulneración iusfundamental es constante[10].
7.3. Como
reiteradamente ha señalado esta corporación, para que los miembros de la fuerza
pública puedan acceder a la pensión de invalidez, se establece un parámetro
mínimo de protección que es el 50% de disminución en la capacidad laboral. En
el caso objeto de estudio se hace mención a un 57.84%, que coloca al accionante
en situación de vulnerabilidad.
De otro lado,
se observa que en este caso el accionante al momento de ser lesionado se
encontraba vinculado al Ejército Nacional, razón por la cual tiene derecho a
que se le reconozca la pensión de invalidez, toda vez que por cumplir con su
deber a la patria, recibió múltiples lesiones, lo que le produjo la referida una
pérdida de capacidad laboral, y un perjuicio que le impide actualmente
desarrollarse en un campo laboral y procurarse los ingresos mínimos para
satisfacer sus necesidades esenciales.
Así, se concluye que la accionada debe reconocer y pagar la pensión
de invalidez al actor, pues como lo indica la normatividad vigente, el accionante
cumple con el porcentaje del 50% de pérdida de la capacidad laboral, la cual
tuvo su génesis en la prestación de servicio al Ejército.
Por todo lo
anterior, esta Sala de Revisión revocará el fallo proferido en enero 30 de
2014, por la Sección Primera del Consejo de Estado, que en su momento confirmó
el dictado en junio 4 de 2013, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
que negó el amparo solicitado por el señor Balmer Alonso Pérez Soacha, contra el
Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional.
En su lugar,
se concederá el amparó de los derechos
a la igualdad, la seguridad social, la vida digna y el
mínimo vital del accionante y, en consecuencia, se
ordenará al Ministerio de Defensa Nacional, que por conducto del Jefe del Grupo de
Pensionados de la Policía Nacional, o quien haga sus veces, que si aún no lo ha efectuado, en el término de cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, reconozca y empiece
a pagar la reclamada pensión de invalidez al señor Balmer Alonso Pérez Soacha,
debiendo cubrir en ese mismo término los valores causados desde junio 14 de 2012,
cuando se emitió el dictamen de pérdida de capacidad laboral.
IV.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR el fallo proferido en enero 30 de 2014, por
la Sección Primera del Consejo de Estado, que en su momento confirmó el dictado
en junio 4 de 2013, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó el
amparo solicitado por el señor Balmer Alonso Pérez Soacha, contra el Ministerio
de Defensa Nacional y la Policía Nacional. En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales a la
igualdad, la seguridad social, la vida digna y el mínimo vital de Balmer Alonso
Pérez Soacha, identificado con la cédula de ciudadanía 1.097.397.994 de
Calarcá, Quindío.
Segundo.- ORDENAR al Ministerio de Defensa Nacional que por
conducto del Jefe del Grupo de Pensionados de la
Policía Nacional, o quien haga sus veces, que si aún no
lo ha efectuado, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de este fallo, reconozca y empiece a pagar la reclamada pensión de
invalidez al señor Balmer Alonso Pérez Soacha, debiendo cubrir en ese mismo
término los valores causados desde junio 14 de 2012, cuando se emitió el dictamen
de pérdida de capacidad laboral.
Tercero.- Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
ANDRÉS
MUTIS VANEGAS
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Cédula de ciudadanía 1.097.397.994 de Calarcá, Quindío.
[2] El accionante nació en enero 16 de 1992.
[3] Seguridad Social. Un
nuevo consenso. Conferencia 89 de la OIT. 2001.
[4] Art. 22: “Toda
persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a
obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida
cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los
derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al
libre desarrollo de su personalidad.”
[5] Art. 9°: “Los Estados
Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad
social, incluso al seguro social.”
[6] Cfr. T-841 de octubre 12 de 2006, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[7] La Corte Constitucional ha reconocido que las observaciones del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC), intérprete
autorizado del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, ayudan a definir el contenido y alcance de los derechos económicos
sociales y culturales. Sobre este tema pueden verse, entre otras, las
sentencias T-200 de enero 18 de 2007, M. P. Nilson Pinilla Pinilla y T-1248 de
diciembre 11 de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[8] Sobre la vigencia de la Ley 923 de 2004, la
Corte se ha pronunciado en diversas oportunidades en sede de tutela y en sede
de constitucionalidad. Al respecto, ver entre otras las sentencias C-924 de
septiembre 6 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil, T-841 de octubre 12 de 2006,
M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-596 de agosto 3 de 2007, M. P. Jaime
Córdoba Triviño, entre otras.
[9] Artículo 14, Decreto 1796 de 2000.
[10] Cfr. Sentencia SU-1073 de diciembre 12 de 2012, M. P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.