C-804-00
Sentencia C-804/00
Sentencia C-804/00
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Norma
transitoria estudiada por la Corte
CASACION-Requisitos/CASACION-Cargos
incompatibles entre sí
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS TRANSITORIAS Y NORMAS PERMANENTES-Se hace desde ópticas distintas/JUEZ
CONSTITUCIONAL EN LEGISLACION PERMANENTE/JUEZ CONSTITUCIONAL EN LEGISLACION
TRANSITORIA-Benevolencia
Dado que entre el régimen de normalidad y el
de excepción, existen diferencias notables que, en términos generales, se
pueden sintetizar así: el de normalidad es un régimen de plenitud de garantías
y el de excepción de restricciones, resulta apenas lógico afirmar que el juez
constitucional al efectuar el análisis de la constitucionalidad de medidas
adoptadas en uno u otro caso, lo haga desde ópticas distintas. En efecto: el
juez constitucional no puede aplicar al legislador ordinario la misma
comprensiva (y comprensible) benevolencia que usa a menudo para el legislador
emergente, ya que éste cumple su función compelido por el afán de remover
factores de crisis o desorden que imposibilitan o dificultan en extremo la vida
comunitaria, de la cual él mismo, como gobernante, es supremo responsable. La mengua
de ciertos bienes (las libertades y las garantías) que la propia Carta protege
por lo valiosos, aparece entonces justificada por la necesidad inaplazable de
restablecer el orden. Pero cuando es el legislador ordinario quien actúa, esas
consideraciones no pueden tener ya operancia.
LEGISLADOR
ORDINARIO-Facultad para
fijar validez temporal de una norma
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Norma
transitoria que se adoptó como permanente sin que se modificara su contenido
Referencia:
expediente D-2779
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 4° del artículo 51 del Decreto 2651 de
1991, adoptado como legislación permanente por el artículo 162 de la Ley 446 de
1998
Demandante: Felipe
A-Barlovento Sebastián
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafé de Bogotá, D.C., veintinueve (29)
de junio del año dos mil (2000).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano FELIPE A-BARLOVENTO SEBASTIAN, demandó el
artículo 51-4 del Decreto 2651 de 1991, adoptado como legislación permanente
mediante el artículo 162 de la Ley 446 de 1998
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
I.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 40177
del 25 de noviembre de 1991, y se subraya lo demandado.
"Decreto 2651 de 1991
(Noviembre 25)
"Por el cual se expiden normas
transitorias
para descongestionar los despachos
judiciales"
(…..)
"Artículo
51. Casación. Sin
perjuicio de lo dispuesto en los respectivos códigos de procedimiento acerca de
los requisitos formales que deben reunir las demandas de casación, cuando
mediante ellas se invoque la infracción de normas de derecho sustancial, se
observarán las siguientes reglas:
(….)
"4°. No
son admisibles cargos que por su contenido sean entre sí incompatibles. Si se
presentan y adolecen de tal defecto, la Corte tomará en consideración los que,
atendidos los fines propios del recurso de casación por violación de la ley, a
su juicio guarden adecuada relación con la sentencia impugnada, con los
fundamentos que le sirven de base, con la índole de la controversia específica
mediante dicha providencia resuelta, con la posición procesal por el recurrente
adoptada en instancia y, en general, con cualquiera otra circunstancia
comprobada que para el propósito indicado resultare relevante."
III. LA DEMANDA
En primer lugar, el demandante señala que,
aunque la Corte Constitucional declaró exequible, en la sentencia C-586/92, el
artículo 51 del Decreto 2651 de 1991, esa decisión no constituye cosa juzgada
constitucional por que dicha norma tenía carácter transitorio y sólo adquirió
vigencia permanente con el artículo 162 de la Ley 446 de 1998, por lo que hoy
tiene un rango distinto y es en ese nuevo carácter que se cuestiona su
exequibilidad. Adicionalmente, dice que en dicho fallo la Corte centró el
análisis en la finalidad de la disposición, esto es, la descongestión de los
despachos judiciales, pero no la confrontó con los artículos de la Constitución
que él cita como infringidos.
Luégo el actor pasa a exponer las razones
por las que considera que el citado artículo 51 del decreto 2651/91 es
inconstitucional, así:
-
La prohibición de
formular en el recurso de casación, cargos incompatibles entre sí, infringe el
Preámbulo y los artículos 2, 13, 29, 228 y 229 de la Carta. La norma acusada
"so pretexto de descongestionar los despachos judiciales coarta
indebidamente a los litigantes su derecho constitucional fundamental a
impugnar, mediante cargos incompatibles entre sí, las sentencias del ad quem,
desestimativas de las pretensiones o excepciones también incompatibles entre sí
que hayan sido propuestas o debido ser falladas aún ex officio". Tal
prohibición no resulta constitucionalmente aceptable pues en las distintas
instancias, a las partes les es permitido invocar argumentos incompatibles
entre sí y, en cambio, en casación se coarta esa libertad impidiéndoles asumir
el mismo comportamiento que habían adoptado hasta ese entonces.
-
La disposición acusada
también viola los principios de igualdad y de equidad en detrimento de los
derechos del recurrente en casación, por cuanto la réplica a la demanda de
casación no está sujeta a ninguna prohición o restricción formal, de manera que
el opositor puede plantear en ella argumentos compatibles o incompatibles entre
sí, lo que no ocurre con los accionantes en las demandas de casación por que a
éstos se les prohibe formular cargos incompatibles entre sí.
-
La norma cuestionada, a juicio del actor, genera un caso patente de denegación
de justicia,  pues las Salas de Casación Laboral y Civil de la Corte Suprema de
Justicia "pueden escoger para su decisión un cargo que no prospere -ora
por cuestiones técnicas diferentes de la pretensa incompatibilidad, ya por
cuestiones de fondo-, entre los varios cargos incompatibles formulados, con
inhibición frente al resto; pero que, eventualmente, un cargo no escogido para
fallo de fondo podría prosperar, de ser seleccionado". Y concluye
diciendo que, entonces, es necesario examinar cada uno de los cargos
presentados por el recurrente antes de decidir si prosperan o no, pues no es
posible desestimar prima facie ninguno de ellos (aunque sean
incompatibles entre sí). De lo contrario, el Juez actuaría de manera arbitraria
al escoger un cargo en detrimento de otro u otros, y se apartaría de los
principios de razonabilidad y legalidad, que "forman parte inescindible
del Estado de Derecho."
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la Defensoría del Pueblo
El ciudadano RICARDO CORREAL MORILLO,
Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del
Pueblo, actuando en representación de dicha entidad, solicita a la Corte que
ordene estarse a lo resuelto en la sentencia C-586/92, pues el análisis que
hizo esta corporación en dicha ocasión, no varía al adoptarse esa misma
disposición como legislación permanente, "dado que no se puede
inteligir que la transitoriedad y la permanencia de las normas jurídicas pueda
dar paso a disposiciones contrarias a la Carta."
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación (E) en
concepto No. 2100 recibido el 23 de marzo de 2000, solicita a la Corte
"estarse a lo resuelto en la sentencia C-586 del 12 de noviembre de 1992,
con ponencia del Dr. Fabio Morón Díaz", pues en el presente caso ha
operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.).
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
Al tenor de lo dispuesto en el artículo
241-4-5 del Estatuto Superior, corresponde a esta corporación decidir la
presente demanda, por dirigirse contra una disposición de un decreto ley,
adoptada como legislación permanente por la ley 446 de 1998.
1.     Antecedentes
El decreto 2651 del 25 de noviembre de 1991
"Por el cual se expiden normas transitorias para descongestionar los
despachos judiciales", al cual pertenece la disposición que hoy se
demanda, fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las
facultades que le confirió el constituyente en el literal e) del artículo 5
transitorio del mismo ordenamiento y, posteriormente, aprobado por la Comisión
Especial Legislativa.
La vigencia de dicho decreto era limitada
pues sólo regía por el término de cuarenta y dos (42) meses, contados a partir
del 10 de enero de 1992, como se consagró en el artículo 62.
Por medio de las leyes 192 de 1995 y 287 de
1996 se prorrogó su vigencia dos veces consecutivas, cada una por el término de
un (1) año, con excepción de lo dispuesto en los artículos 39, 44, 54, 59, 61 y
62. Y luego se adoptó como legislación permanente, según el artículo 162 de la
ley 446 de 1998.
3. Cosa juzgada
En sentencia C-586/92[1] la Corte decidió una
demanda contra el citado artículo 51 del decreto 2651 de 1991, cuando tenía
vigencia transitoria;  en esa ocasión se analizó dicha disposición no sólo en
relación con su finalidad, como lo afirma el actor, sino frente a todo el
ordenamiento constitucional, tal como lo ordena el artículo 22 del decreto 2067
de 1991.
Basta leer las consideraciones expuestas
por la Corte en dicho fallo y la decisión adoptada, para demostrar esta
afirmación. Veamos:
"En primer
término se observa que la Asamblea Nacional Constituyente confirió al
Presidente de la República un conjunto de facultades legislativas
extraordinarias, dentro de las que se encuentran las que son invocadas como
fundamento de la norma acusada; dicho acto aparece recogido en el artículo
transitorio 5o. de la Carta, así:
"Artículo
Transitorio 5o.  .-  Revístese al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para:
a)  Expedir las
normas que organicen la Fiscalía General y las normas de procedimiento penal;
b)   Reglamentar
el derecho de tutela;
c)   Tomar las
medidas administrativas necesarias para el funcionamiento de la Corte
Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura;
d)   Expedir el
Presupuesto General de la Nación para vigencia de 1992;
e) Expedir
normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales."(subrayas
de la Corte)
Además, en el
artículo transitorio 6o.  de la misma Carta, aparece la disposición que ordenó
la creación de una Comisión Especial Legislativa encargada de examinar los
proyectos de decreto que le presentara el Gobierno para ejercer las facultades
extraordinarias conferidas según disposición transcrita; también en el artículo
transitorio 11 se señala que "las facultades extraordinarias a que se
refiere el artículo transitorio 5o. cesarán el día en que se instale el
Congreso elegido el 27 de octubre de 1991".
El citado
artículo transitorio 6o. señala lo siguiente:
"Artículo
Transitorio 6o.  Créase una Comisión Especial de treinta y seis miembros
elegidos por cuociente electoral por la Asamblea Nacional Constituyente, la
mitad de los cuales podrán ser Delegatarios, que se reunirán entre el 15 de
julio y el 4 de octubre de 1991 y entre el 18 de noviembre de 1991 y el día de
la instalación del nuevo Congreso.  La elección se realizará en sesión
convocada para este efecto el 4 de julio de 1991.
"Esta
Comisión Especial tendrá las siguientes atribuciones:
a)  Improbar por
la mayoría de sus miembros, en todo o en parte, los proyectos de decreto que
prepare el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias
concedidas al Presidente de la República por el artículo anterior y en otras
disposiciones del presente Acto Constituyente, excepto los de nombramientos.
Los artículos improbados no podrán ser  expedidos por el Gobierno.
b)  Preparar los
proyectos de la ley que considere convenientes para desarrollar la
Constitución.  La Comisión Especial podrá  presentar dichos proyectos  para que
sean debatidos y aprobados por el Congreso de la República.
c)  Reglamentar
su funcionamiento.
Parágrafo.- Si la
Comisión Especial no aprueba antes del 15 de diciembre de 1991 el proyecto de
presupuesto para la vigencia fiscal de 1992, regirá el del año anterior, pero
el Gobierno podrá reducir gastos y, en consecuencia suprimir o fusionar
empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo
ejercicio."
d)  Se encuentra
que el mismo Constituyente que confirió las Facultades Extraordinarias
estableció tres requisitos específicos en lo que hace a la forma y al trámite
para su ejercicio,  así:
-   Al otorgar
las Facultades Extraordinarias dispuso que estas eran "precisas", es
decir límitadas a la materia señalada.
-   Igualmente
dispuso que el Presidente debía someter los proyectos de decreto a la no
improbación de la Comisión Especial Legislativa que cumplía las señaladas
funciones jurídico políticas.
-   Además,
señaló un término de expiración de las Facultades Extraordinarias como límite
temporal de la habilitación excepcional.
Observa la Corte
que el cumplimiento de estos tres requisitos también es objeto de la función de
control de constitucionalidad que rige sobre los decretos expedidos por el
Presidente de la República en ejercicio de las Facultades Extraordinarias
conferidas, según  lo ordena el artículo transitorio 10 de la Carta Política.
Pero, además,
también cabe advertir que las facultades conferidas, naturalmente son de orden
legislativo y por su posición jerárquica y por su contenido deben acomodarse a
las formulaciones de principios, valores, fines y objetivos y a las demás
prescripciones normativas previstas por los enunciados de la Carta, dentro de
los cuales se encuentran las propias disposiciones transitorias, sin que pueda
derogarlas, puesto que no se trata de ningún otro asunto distinto del de
habilitar transitoriamente a un  órgano del Estado, que no es el ordinariamente
llamado a legislar, para que provea normativamente sobre una materia
específica y precisa.
e)  En lo que se
refiere a esta singular institución, es decir, al otorgamiento de facultades
legislativas extraordinarias radicadas en cabeza del Poder Ejecutivo, ordenado
por el propio constituyente, cabe señalar que su ocurrencia es sólo
excepcionalísima, y se verifica en casos de expreso pronunciamiento del mismo
constituyente originario o derivado o del poder reformador de la Constitución;
empero, es presupuesto del Estado de Derecho el sometimiento de los órganos
instituídos y de los funcionarios habilitados para cumplir los cometidos del
Estado, a los límites y controles que aseguren la vigencia de los postulados
normativos del orden  jurídico del Estado, y su control de constitucionalidad
verificado por el órgano judicial correspondiente.
En este sentido
el Constituyente de 1991, reunido en la Asamblea Nacional Constituyente,
precavido de la necesidad de hacer cumplir la propia Constitución y de dar
fundamento a la vigencia del principio de la Supremacía de la Carta, ordenó que
los decretos expedidos en desarrollo de las facultades conferidas fueran
sometidos a dos tipos de control de su constitucionalidad, así:  uno,
jurídico-político de carácter previo, verificado por  la Comisión Especial
Legislativa, y otro judicial y posterior verificado ante la instancia de  la
Corte Constitucional, por virtud de la  acción pública de inexequibilidad.
f)  Además, el
propio constituyente señaló unos requisitos especiales de carácter formal y de
trámite, para el ejercicio de la habilitación legislativa, que son los que se
aplican a los actos que se podían proferir en su desarrollo, como se verá
enseguida.  En este sentido se observa que los decretos expedidos por el
Presidente, en dichos casos, por ser producto de una competencia especial y
excepcional pero reglada, deben someterse en lo que hace a los requisitos
formales y de trámite, a lo que de modo especial y transitorio previó la misma
Carta, puesto que se aplica la regla según  la cual en materia de validez
formal de disposiciones jurídicas, la norma especial prevalece lógicamente
sobre la general y ordinaria.
En consecuencia,
en estos casos no se aplican todas las previsiones ordinarias contenidas en el
artículo 150 numeral 10 de la Carta, en cuanto a los requisitos formales y de
trámite para conceder las facultades legislativas extraordinarias, sin que esto
implique desconocer la potestad del Congreso de modificar en todo tiempo y por
iniciativa propia, los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso  de la
habilitación extraordinaria .
En este caso, no
son aplicables los requisitos ordinarios de trámite y forma previstos en la
Carta Fundamental, para regular la institución de las Facultades
Extraordinarias (art. 150 num. 10), que resulten incompatibles con los
requisitos especiales previstos de modo especial por el constituyente al
conferir la habilitación legislativa.
g)  Asunto
diferente al examinado precedentemente es el del sometimiento del Presidente de
la República, en el ejercicio de las facultades  extraordinarias conferidas de
modo excepcional por el constituyente, al resto de las previsiones normativas
de la Carta, que no han sido objeto de regulación especial en estos asuntos.
Por no mediar regulación especial en contrario, y por no estar  en la voluntad
del constituyente que las confiere otra idea al respecto, se aplica la norma
general de la continuidad y de la vigencia suprema de la Carta como fundamento
de validez material de las normas jurídicas jerárquicamente inferiores, como
son los decretos leyes.
Así las cosas,
salvo lo que se advierte en  materia de trámite y de forma, la norma acusada
también debe ser objeto de control de constitucionalidad por los restantes
aspectos materiales previstos en el Estatuto Superior.
Tercera. Los
Requisitos Formales y su Cumplimiento
a)  El
Carácter Transitorio de las Disposiciones Acusadas.
Se observa que
las disposiciones acusadas están sometidas al régimen temporal, de carácter
transitorio, ordenado por el Constituyente que confirió las facultades
extraordinarias, ya que el artículo primero (1o) del Decreto 2651 del
veinticinco (25) de noviembre de mil novecientos noventa y uno ordena la
vigencia de los mismos sólo por el término de cuarenta y dos (42) meses; además
la entrada en vigor o la operancia de aquellas disposiciones comenzó  por
expresa disposición de su artículo sesenta y dos (62), el día diez (10) de
enero de mil novecientos noventa y dos (1992), todo lo cual significa que la
acusada, como norma transitoria expedida en ejercicio de especiales facultades extraordinarias,
sólo podrá tener operancia y regirá entre el 10 de enero de 1992 y el 10 de
julio de 1995.
Cumple así el
artículo 51 con el especial requisito de la transitoriedad que exige el
artículo 5o. transitorio de la Carta de 1991 y al que se hace referencia en
esta providencia, como uno de los requisitos formales que deben ser objeto de
control de constitucionalidad por esta Corporación, en estos casos especiales.
b)  El trámite
previo ante la Comisión Especial Legislativa.
Esta Corporación
advierte, como lo hizo más arriba, que el proyecto de decreto al cual pertenece
la norma cuya constitucionalidad se acusa, debió ser presentado ante la
Comisión Especial Legislativa, creada ex-profeso por la Asamblea Nacional
Constituyente, entre otros fines, con el propósito de servir de órgano de
control jurídico-político del desarrollo de algunas disposiciones de la Carta
Fundamental de 1991.
Dicho órgano
podía improbar en todo o en parte, por la mayoría de sus miembros,  los
proyectos de decreto presentados por el Gobierno para ser expedidos como
decretos leyes que desarrollan las facultades conferidas en el artículo 5o.
transitorio de la Carta.
Ahora bien, del
examen de los actos contenidos en la Gaceta Legislativa, órgano de publicidad
de los actos de aquella Corporación, se encuentra que este requisito fue
cumplido con exactitud, pues el correspondiente proyecto  presentado,   no fue
improbado conforme lo señala la norma transitoria; en estas condiciones bien
podía ser expedido por el Presidente de la República.
c)   El
Termino Especial para el ejercicio de las Facultades Extraordinarias.
Examinada en
detalle la institución especial de la habilitación legislativa extraordinaria
que permitió la expedición de la norma acusada, se advierte que el Constituyente,
atendiendo al principio fundamental de la doctrina del Estado  de Derecho que
impone  la separación funcional y orgánica de poderes, en su relación con el
principio operativo de carácter constitucional, según el cual, en ciertas
condiciones especiales y excepcionales, se admite la posibilidad limitada en el
tiempo y por las materias, de conferir Facultades Extraordinarias de carácter
estrictamente legislativo en cabeza del Poder Ejecutivo, otorgó la
habilitación  contenida en el Literal e) del Artículo Transitorio 5o. de la
nueva Carta Fundamental, contraída hasta el día en que se instalara el Congreso
elegido el veintisiete (27) de Octubre de 1991, lo cual debía ocurrir, como en
efecto ocurrió, el primero (1o.) de Diciembre de ese mismo año.
Desde este punto
de vista, se tiene que el Constituyente señaló como límite temporal para
expedir los decretos que desarrollaran las facultades otorgadas en el artículo
5o. transitorio de la Carta, el día 1o. de Diciembre de 1991; así las cosas, el
Decreto 2651 de 1991 debió expedirse antes de la citada fecha, so pena de ser
declarado Inexequible por extralimitación de los requisitos formales especiales
de origen constituyente. Empero, como se advirtió más arriba, el Decreto 2651
de 1991 fue expedido el día 25 de noviembre de dicho año, dentro del limite
temporal advertido, y por tal razón no resulta contrario a la Carta
Fundamental.
Cuarta.    La
Precisión de las Facultades Conferidas y su Ejercicio Conforme a la
Constitución.
a)  La Corte
encuentra que el límite material establecido por el constituyente, en el caso
de que tratan las facultades conferidas en el literal e) del artículo
transitorio de la Carta, es el  de la expedición de las disposiciones legales
transitorias, que sin contrariar el ordenamiento superior, permitan alcanzar la
"descongestión" de los despachos  judiciales en todo el territorio
nacional.
En
consecuencia, cabe examinar
si por el aspecto del contenido de las disposiciones acusadas, el
ejecutivo desconoció, tanto el límite material de la habilitación
extraordinaria, como las restantes disposiciones de la Carta que tienen
carácter permanente y son de aplicación ineludible, en especial aquellas que
señalan que la Corte Suprema de Justicia cumple las funciones de tribunal de
casación.
b)  En verdad,
el  término "descongestión" no expresa un enunciado normativo que
conduzca prima facie a una proposición jurídica clara, especifica y
directa, que asegure inmediatamente su entendimiento interpretativo , o que
contenga una hipótesis limitada a una sola alternativa de regulación
legislativa extraordinaria; empero, a juicio de la Corte, resulta que en este
caso el Constituyente confirió un conjunto amplio pero preciso de competencias
sobre el funcionamiento de los despachos judiciales, que comprenden diferentes
posibilidades de regulación legislativa dentro del marco de la finalidad
advertida, que exigen el juicioso examen de esta Corporación para su cabal
entendimiento.
Así las cosas, en
primer término se tiene que "descongestionar" significa, en el lenguaje
corriente y ordinario  predicable de las cosas de común ocurrencia, la
disminución o el control del flujo y de la concurrencia o la aglomeración
anormal o excesiva de una sustancia o de algunos objetos presentes en un cuerpo
o entidad determinados, lo que no se acompasa con el funcionamiento de estos y
enerva el desarrollo de sus tareas.
No obstante lo
anterior, se tiene que dicho flujo anormal no solo se mide en términos de
cantidad o de volumen, sino también del ritmo, de la velocidad o del contenido
de la sustancia presente en el cuerpo o entidad de que se trata, siendo así que
la demora en evacuar o en hacer circular aquella conduce a la congestión, y su
circulación normal o la presencia del flujo continuado de la misma,  gracias a
distintos factores internos o externos, significa e implica la
"descongestión",
c)  Dicha
observación de carácter gramatical y práctico  debe ser acompasada, en el caso
del examen judicial de la norma que sirve de fundamento para la expedición de
la disposición  acusada, con otros elementos que atiendan a la voluntad del
Constituyente, a la naturaleza de las cosas que se quieren regular y a la
experiencia racional, so pena de no comprender sus verdaderos alcances.
En este sentido
cabe recordar que las condiciones de atraso y de lentitud de la función
judicial causada por el evidente congestionamiento de los despachos judiciales,
estuvo en la base de los trabajos de la Asamblea Nacional Constituyente que se
reunió en el año de 1991 y elaboró la Carta Fundamental, y que las causas de
dicha congestión obedecían  a múltiples razones de orden técnico, social, y
económico, así como a determinadas condiciones de rigorismo y rigidez en la
regulación de la vida de los colombianos, dentro de las que se encontraban las
previsiones procedimentales ante  los despachos judiciales, ya de origen legal,
ora de naturaleza jurisprudencial como es el caso de las materias de que se
ocupan las disposiciones acusadas.
Cabe señalar que
la falta de un amplio cuerpo unificado en los pronunciamientos de carácter
jurisprudencial emanado del máximo tribunal de la justicia ordinaria en materia
de interpretación de la ley, y de la determinación de los casos de violación de
la misma por las providencias judiciales, en el vasto ámbito de la solución de
las controversias judiciales y de la actividad de los jueces, dentro de un
sistema jurisdiccional y legislado como el nuestro, también ha incidido en la
congestión de los despachos correspondientes, por la permanente interposición
de recursos ordinarios, por las recurrentes controversias sobre idénticos
puntos y aspectos de la normatividad aplicada por los jueces; en otras
palabras, la incertidumbre que en muchos casos se produce por la falta de dicha
unificación, también conduce de modo concurrente, aunque indirecto, a la
congestión de los despachos de distinto nivel en todo el territorio nacional,
por la existencia
excesiva de negocios no resueltos, de procedimientos impugnados y de sentencias
recurridas o atacadas.
Ante la relativa
incertidumbre generada por la ausencia de un buen numero de pronunciamientos
revestidos con la fuerza de precedente propia de la máxima autoridad encargada
de la interpretación de la ley, causada ésta por el formalismo lógico-argumental
exigido por la formulación de los recursos, el legislador habilitado de modo
transitorio por el Constituyente decidió remover transitoriamente los limites
de origen jurisprudencial que hacían de aquel instrumento constitucional, de
naturaleza judicial, una causa indirecta de congestión en el funcionamiento de
los despachos judiciales.
Se trata, pues, y
en ultimo término de asegurar que una de las tantas causas de la congestión de
los despachos judiciales en el territorio nacional, como es la del
desconocimiento de los criterios jurisprudenciales de interpretación y
aplicación de la ley, sea removida por virtud de un mecanismo transitorio que
asegure una mayor y más fecunda producción de jurisprudencia en la jurisdicción
ordinaria y su conocimiento por los encargados de aplicar la ley con fines de
resolución judicial de conflictos.
No basta el mero
examen de carácter textual de los términos empleados por el constituyente, que
confirió las facultades, para comprender qué quería significar al utilizar la
expresión "descongestión de los despachos judiciales" y, para
adelantar el contraste entre ésta y el contenido de la disposición acusada; se
hace necesario admitir en consecuencia que la falta de aquella unificación
jurisprudencial, producto y finalidad del recurso objetivo de casación, es
también factor de congestión, de aglomeración  o de la concurrencia excesiva de
negocios y recursos ante los despachos judiciales. No obstante lo anterior,
esta interpretación no favorece ni admite interpretaciones alejadas de la
necesidad de asegurar una relación mínima de carácter causal y especializada
entre la disposición dictada para eliminar o contrarrestar la congestión de los
despachos judiciales, y las causas reconocidas y probadas de tal congestión. En
este caso, como lo advierte de modo reiterado la Corte Constitucional, se
reconoce la existencia de dicha relación aunque  de modo indirecto,  con
carácter de eficacia y especialidad.
d)  Encuentra la
Corte que las disposiciones acusadas y que aparecen contenidas en los numerales
1o. a 4o. del artículo 51 del Decreto Ley 2651 de 1991, se contraen a
establecer criterios de rango legal que sirven al Tribunal competente (Corte
Suprema de Justicia) para examinar las causales de casación alegadas por los
recurrentes, y darles trámite  conforme a la determinación de su existencia,
sin atender a consideraciones en extremo rigurosas basadas en la plena
pulcritud argumental del planteamiento lógico jurídico contradictor de la
sentencia.
Como se desprende
de su lectura sistemática, estas disposiciones no señalan nada distinto de la
obligación de la Corte Suprema de Justicia en funciones de casación, de atender
las formulaciones de los recursos conforme a las causales establecidas por la
ley, con independencia de las especiales características lógicas de carácter
técnico del planteamiento que se dirige a controvertir la argumentación de la
providencia atacada; así, si no se integra la proposición jurídica completa
(núm.1); si la formulación de los distintos cargos no se presenta por separado
(núm.2), o si se presenta un sólo cargo en distintas formulaciones (núm.3), o
si se presentan cargos entre si incompatibles (núm.4), en ningún modo se atenta
contra la naturaleza del recurso o contra la naturaleza de las funciones del
alto tribunal competente. Simplemente, dicha elevada Corporación debe atender
la solicitud contenida en el recurso si con éste se llega a demostrar la
existencia de la causal que permite romper la providencia atacada por el
aspecto de su propia estructura jurídica formal en lo que hace a la violación
de la ley generada por ella.
De otra parte se
encuentra que el artículo 51 acusado no se dirige a establecer regulaciones
relacionadas con las causales de procedencia del recurso, previstas
específicamente en los Códigos de Procedimiento Penal, Laboral y Civil, las que
deben cumplirse en todo caso. Además, las reglas transitorias que se examinan,
se contraen igualmente a señalar criterios de carácter legal para la actuación
de la Corte en el evento del cabal cumplimiento de los requisitos señalados por
cada código, estando enderezados a permitir que algunos de los defectos
técnicos más comunes de los recursos, no sean suficientes para no atender el
deber de hacer cumplir la ley en las sentencias o para unificar la
jurisprudencia nacional.  En este sentido las normas acusadas tienen respaldo
en el principio constitucional que recoge el artículo 228 de la Carta de 1991,
el cual establece, entre otros, que en las actuaciones de la administración de
justicia -que es función pública- prevalecerá el derecho sustancial. La
constitucionalización de este principio se proyecta sobre el ámbito de las
regulaciones procesales para adecuarlas a la defensa de la ley y de los
derechos, y a la búsqueda de la vigencia de un orden justo, objetivos supremos
consagrados en el Estatuto Superior.
Así, la
proposición jurídica incompleta como requisito jurisprudencial de procedencia
del recurso bien puede ser suspendida, pues en verdad de lo que se trata es de
reconocer que  en la sentencia acusada existe o no violación a una norma de
derecho sustancial y esto se satisface  con el señalamiento de cuando  menos la
violación  de una norma de aquella categoría; así, la producción
jurisprudencial sobre el punto de la violación de una norma sustancial por la
sentencia, resultará mucho más probable que al exigirse la integración de la
llamada proposición jurídica completa.  En este sentido, la contribución a la
descongestión de los despachos judiciales  se logra gracias a que la Corte Suprema de Justicia en
funciones de casación tendrá la oportunidad  de corregir por vía de la
jurisprudencia la específica violación a la ley contenida en una providencia
judicial de un tribunal de segundo instancia y así podrá orientar las labores
judiciales de todo el país dando al derecho viviente oportunidades mayores de
acierto.  Esto último es igualmente predicable de lo dispuesto por el numeral
2o. del artículo 51 que se acusa, ya que si un cargo formulado contra la
estructura  lógica de la sentencia contiene acusaciones que debían formularse
por separado, nada se opone a que la Corte lo examine y decida sobre las
acusaciones como si se hubieran invocado en distintos cargos; lo cierto es que
en este caso el legislador extraordinario estima innecesario para los fines
propios del recurso de casación insistir en la formulación por separado de las
acusaciones contra la sentencia, pues de demostrarse el cumplimiento de los
requisitos legales en materia de causales para la procedencia del recurso,
aprovecha más a la jurisprudencia y a su unificación, la dilucidación del punto
controvertido en la alta sede de la jurisdicción ordinaria.
También, el
numeral 3o. del artículo 51 que se acusa obedece a la sana reflexión que se resume más arriba, ya
que  si un cargo  ha debido proponerse lógicamente en una sola formulación,
nada se opone y por el contrario buen provecho hace para el mejor entendimiento
de la ley en su aplicación judicial, a que la misma Corte en funciones de
casación los integre y resuelva sobre el conjunto de las acusaciones.  Se trata
como en los anteriores casos de partir del supuesto según el cual el recurso
cumple con los requisitos legales correspondientes pero adolece de un defecto
apenas lógico formal en su elaboración, lo que no puede condicionar necesariamente
y en todos los casos el deber de adentrarse en el examen de la violación de la
ley generada en la sentencia.
Por último, el
numeral 4o. del artículo 51 acusado, también se enmarca dentro de estas
reflexiones ya que presupone la incompatibilidad entre cargos que por su
contenido sean entre sí incompatibles; empero abre las puertas para que la
Corte Suprema de Justicia aborde el conocimiento de algunos de los formulados
siempre que lo haga atendiendo los fines propios del recurso de casación por violación
de la ley y que guarden relación con la sentencia impugnada en lo que hace a su
formulación argumentativa, y con la controversia resuelta.  Igualmente se
señala como criterio para escoger  entre los cargos que sustentan el recurso, los que
guarden adecuada relación con la sentencia impugnada, con los fundamentos que
le sirven de base, con la índole de la controversia específica mediante dicha
providencia resuelta, con la posición procesal por el recurrente adoptada en
instancia y,  en general, con  cualquiera otra circunstancia comprobada que
para el propósito indicado resultare relevante.
e)  En concepto
de la Corte Constitucional, la "descongestión" que pretendió el
Constituyente al conferir las precisas facultades extraordinarias de carácter
legislativo, no sólo estaba constituída por el anhelo de obtener la simple
disminución física del volumen  de trabajo de los despachos judiciales, o la
disminución del número de expedientes en trámite por los juzgados o
tribunales;  aquella comprende, además, otros elementos funcionales y orgánicos
de suma trascendencia sobre la eficaz  administración de justicia,  que viene
sufriendo desde hace varias décadas y por distintas razones  de fuertes
síntomas  de retardo, de una afluencia anormal de negocios y de un desorbitado
y desigual crecimiento frente a la misma estructura de la administración
judicial, todo lo cual entorpecía su funcionamiento.
Esta previsión
del Constituyente contenida en el literal e) del citado artículo transitorio
5o., a juicio de la Corte Constitucional, también comprende las regulaciones
correspondientes al recurso de casación que se surte ante la Corte Suprema de
Justicia en sus distintas Salas, cuando  ésta actúa como tribunal especializado
en  dichas materias (art. 235 C.N.), siempre que se enderecen a procurar la
citada descongestión de los despachos judiciales, tal y como resulta de este
juicio de la Corte Constitucional.
f)  Además, dicho
enunciado implica el reconocimiento de causas de diversa índole y naturaleza
que han incidido en el flujo normal de las actuaciones judiciales ante la
demanda de soluciones  a las controversias, entre las que se encuentran las
dificultades que enervan el acceso a la justicia y limitan la unificación de la
jurisprudencia.
En verdad, el
Ejecutivo reconoció que una de las causas de "descongestión" que se
debía remover era precisamente la que se generaba en la técnica especial de
origen jurisprudencial que regulaba la procedencia de los recursos de casación
y que hacía de este medio un instrumento complejo que dificultaba el acceso a
la justicia y la producción de la jurisprudencia unificada en el orden
nacional, que despejara dudas y abriera la posibilidad de la producción de más
fallos y de que éstos, en los distintos niveles inferiores de la administración
de justicia, estuvieran amparados por principios y reglas  de interpretación y
argumentación correspondientes con el sentir del máximo tribunal de la justicia
ordinaria.
g)  Desde sus
orígenes en el derecho francés, del cual se recogió inicialmente la figura, el
recurso de casación como medio "extraordinario" de impugnación de la
estructura lógica interna de la decisión judicial vertida en una sentencia,
tiene como fines primordiales unificar la jurisprudencia nacional, promover la
realización del derecho objetivo y la reparación de los agravios inferidos a
las partes por la decisión.  En efecto,  desde que se creó  el instituto
jurídico de la casación,  a los altos tribunales o  a las cortes encargadas de
surtirlo, se les impuso la prohibición de  "conocer" de los hechos
del  litigio fallado, y el deber de limitar su función judicial a controlar las
formulaciones argumentales y las deducciones lógicas de la  estructura racional
de la sentencia, frente a la ley y al derecho.
Cabe señalar que
el tribunal o la corte de casación debe por principio limitarse a verificar si
los enunciados normativos contenidos en la regla jurídica han sido
interpretados o aplicados correctamente por el juez de instancia  y si en esta
labor creadora de la vida del derecho, también propia y natural de los jueces
funcionalmente inferiores, no se ha incurrido en violación de la ley
sustancial;  en este sentido dichas entidades no están habilitadas por regla
general para  constituirse en tercera instancia y por ello  el legislador ha
señalado un régimen preciso de causales que atienden de modo prevalente al
examen de las argumentaciones internas de la providencia atacada en lo que hace
a la formulación lógica frente a los supuestos de la ley sustancial que le
sirve de fundamento.
En el caso de la
Corte Suprema de Justicia de nuestro país, esta característica aparece
reiterada por el constituyente al señalar en el artículo 235 numeral 1o. de la
Carta que:  "Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: 1.
Actuar como tribunal de casación.....".
Obviamente, el
examen de esta última disposición admite que el Constituyente al señalar la
función de la Corte Suprema de Justicia no incorporó un concepto vacío, neutro
o abierto que pudiera ser colmado por la legislación o por la jurisprudencia o
al que se  le pudiesen atribuir  notas, ingredientes o elementos de naturaleza
diferente a las que integran dicho instituto, de tal manera que se alteraran
completamente sus  características, como por ejemplo convirtiéndose en recurso
ordinario  u otra instancia, o que pudiese ser adelantado de oficio; por el
contrario, en juicio de la Corte Constitucional, si  el Constituyente incorpora
dicha noción, debe interpretarse que quiere que el legislador con sus
regulaciones no altere de modo sustancial las nociones esenciales y básicas que
integran dicho instituto, como las que acaban de reseñarse
h)  Del examen de
las disposiciones acusadas se encuentra que no existe en este sentido
alteración de las características propias de la institución de la casación y
que la Corte Suprema de Justicia para el caso de los recursos de casación, no
resulta transformada en tribunal de instancia como lo sostiene el actor; por el
contrario, al conservarse las características de las causales de los recursos,
ellas se mantienen, pues aquellas quedan contraídas en general a la
demostración de la violación directa o indirecta de la ley sustancial, a la
demostración de la falta de consonancia de la sentencia con los hechos,con las
pretensiones de la demanda o con las excepciones que procedan, a la
demostración de la existencia en la sentencia de resoluciones o declaraciones
contradictorias; a la demostración de que la sentencia hace más gravosa la
situación del apelante único, y a la demostración de haberse incurrido en la sentencia
en alguna de las taxativas causales de nulidad del proceso.
La mayor fluidez
y el menor rigorismo en la técnica de los recursos en sede de casación, no
significa en ningún modo que el tribunal competente para conocer de ellos pueda
verse desnaturalizado en sus funciones por las razones que se
examinan;simplemente se trata de hacer menos rígidas las previsiones para
atender a la prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho procesal, y
para reconocer que el examen de las causales no puede, en todo caso, ser
agravado por presupuestos que enerven el acceso a la justicia y limiten en
buena medida la unificación de la jurisprudencia nacional y la realización del
derecho objetivo.
La Corte
Constitucional entiende que se trata, con carácter transitorio, de darle a
través de las disposiciones acusadas mayor dinamismo, consistencia y utilidad a
la función de unificar la jurisprudencia para permitir a los abogados, a los
jueces y a los ciudadanos en general, saber cual es la doctrina vigente y aplicarla
profusamente y de modo generalizado, sin estar sometidos a la innecesaria
incertidumbre de los cambios y de los desarrollos  sucesivos que, en cada caso,
quieran introducir los distintos tribunales que no han tenido la posibilidad de
conocer y reflexionar sobre las orientaciones interpretativas de aquel alto
tribunal."
Dado que la Corte
estudió la norma hoy demandada, tanto por el aspecto de las facultades como por
su contenido material, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
(art. 243 C.P.), que impide a la corporación volver sobre lo decidido. Sin
embargo, el actor considera que ello no es así por cuanto el pronunciamiento
antes transcrito se produjo cuando el ordenamiento parcialmente acusado
(decreto 2651/91) tenía vigencia transitoria y no como legislación permanente,
argumento que pasa a rebatirse.
1.     Control constitucional de normas
transitorias y de normas permanentes
Para efectos del
control constitucional que compete ejercer a esta corporación, el carácter
transitorio o permanente de la disposición u ordenamiento objeto de él, puede
constituir un aspecto de fundamental importancia al momento de realizar el
análisis o la confrontación de los preceptos respectivos frente al Estatuto
Superior que, en ocasiones, puede incluso incidir en su constitucionalidad.
Esto es especialmente claro cuando se trata del juzgamiento de normas dictadas
por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades contenidas en
los artículos 212, 213 y 215 de la Carta, que regulan los estados de excepción
-conmoción interior, guerra exterior y emergencia económica, social y
ecológica-, que lo autorizan para expedir normas destinadas única y
exclusivamente a contrarrestar los hechos que dieron origen a la situación de
anormalidad que se considera perturbadora de la vida comunitaria, situación que
se asume transitoria y que, en consecuencia, transfiere ese carácter a la
legalidad que la regula.
Dado que entre el
régimen de normalidad y el de excepción, existen diferencias notables que, en
términos generales, se pueden sintetizar así: el de normalidad es un régimen de
plenitud de garantías y el de excepción de restricciones, resulta apenas lógico
afirmar que el juez constitucional al efectuar el análisis de la constitucionalidad
de medidas adoptadas en uno u otro caso, lo haga desde ópticas distintas. En
efecto: el juez constitucional no puede aplicar al legislador ordinario la
misma comprensiva (y comprensible) benevolencia que usa a menudo para el
legislador emergente, ya que éste cumple su función compelido por el afán de
remover factores de crisis o desorden que imposibilitan o dificultan en extremo
la vida comunitaria, de la cual él mismo, como gobernante, es supremo
responsable. La mengua de ciertos bienes (las libertades y las garantías) que
la propia Carta protege por lo valiosos, aparece entonces justificada por la
necesidad inaplazable de restablecer el orden. Pero cuando es el legislador
ordinario quien actúa, esas consideraciones no pueden tener ya operancia. De ahí
que la Corte haya afirmado que "no es lo mismo verificar la
constitucionalidad de unas normas cuando corresponden al ejercicio de
atribuciones extraordinarias propiciadas por la declaratoria de un estado de
excepción que examinarlas como disposiciones llamadas a regir de modo
permanente, aunque su contenido material sea idéntico. Los criterios relativos
al alcance de cada precepto varían de una hipótesis a la  otra, de tal manera
que no por haberse hallado exequible la norma de Estado de Sitio puede predicarse
la exequibilidad de esa misma disposición cuando se la concibe como integrada
al orden jurídico de normalidad y ha sido revestida de carácter
permanente."[2]
Bien distinto es el
caso en que el propio legislador ordinario, en vista de una finalidad
específica y transitoria, resuelve fijar a la ley un ámbito de validez temporal
determinado, y luégo juzga conveniente incorporarla al ordenamiento con
carácter permanente. Lo que debe analizar, entonces, el juez constitucional es
si la armonía de la ley con la Constitución dependía sólo de la finalidad
transitoria que estaba llamada a alcanzar aquélla, o si más allá de esa
circunstancia la ley apunta a un propósito que, independientemente de la
temporalidad previamente determinada, pueda juzgarse permanentemente en armonía
con la Carta. Si tal es el caso, la temporalidad o permanencia de la ley
resulta irrelevante.
Ahora bien: no hay
duda de que la fundamentación de la sentencia C-586/92, corresponde a esa
situación y, en consecuencia, la cosa juzgada resulta incuestionable.
Siendo así,
considera la Corte que en el presente caso la transitoriedad del precepto con
que nació el decreto 2651/91 parcialmente acusado, en nada incide sobre la
constitucionalidad del artículo 51, objeto de demanda, juzgado por la Corte en
la sentencia C-586/92, pues además de que su contenido no ha sido modificado,
tanto en esa época como hoy, que ha sido adoptado como norma permanente, debe
ajustarse a las normas constitucionales que, dicho sea de paso, son las mismas
que regían para ese momento. Distinto sería que las disposiciones
constitucionales aplicables hubieran sido reformadas, pues ahí sí habría lugar
a un nuevo examen.
En razón de lo
anotado, la Corte ordenará que se esté a lo resuelto en el fallo antes citado,
por existir cosa juzgada constitucional.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E :
Estarse a lo
resuelto en la sentencia C-586 de 1992 que declaró exequible el artículo 51 del
decreto 2651 de 1991, adoptado como legislación permanente en virtud de lo
dispuesto en el artículo 162 de la ley 446 de 1998.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
M.P. Fabio Morón Díaz
[2]
sent. C-07/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo