C-566-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-566/03
SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES-Constituido
por recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales
SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES-Conformación
SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES-Distribución
del monto total de los recursos
ENTIDADES TERRITORIALES-Funciones específicas en cada
uno de los sectores
ENTIDADES TERRITORIALES-Destino de los recursos en el
sector salud, educación y propósito general
SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES-Recursos
no harán unidad de caja con los demás recursos del presupuesto
SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES-Recursos
no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición
financiera
RECURSOS PUBLICOS-Inembargabilidad y excepciones
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
RECURSOS PUBLICOS-Fundamento constitucional de
la inembargabilidad
LEGISLADOR-Facultad de asignar a ciertos
bienes la calidad de inembargables
PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD-Objeto
DERECHO A LA IGUALDAD-No vulneración frente a la
aplicación de medidas cautelares
PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD-Aplicación irrestricta en
materia laboral podía significar desconocimiento del principio de igualdad
material
OBLIGACIONES LABORALES-Efectividad del pago de las
obligaciones dinerarias a cargo del Estado
PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD-Aplicabilidad de recursos
públicos
La Corte señaló que dicho principio de
inembargabilidad es aplicable  solamente en el entendido que cuando se trate de
sentencias judiciales los funcionarios competentes deben adoptar las medidas
conducentes al pago de las mismas dentro de los plazos establecidos en las
leyes, siendo posible la ejecución diez y ocho meses después de la ejecutoria
de la respectiva sentencia.  Así mismo que no existe justificación objetiva y
razonable para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que constan en
una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que configuran
una obligación clara, expresa y actualmente exigible. Por lo que los créditos a
cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos
legalmente validos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la
ley y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es
posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer
lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de
esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos
respectivos.
PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD-No es absoluto
PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE LOS
RECURSOS DE PARTICIPACION DE EDUCACION-Excepción
PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD-Excepciones respecto a los recursos de las
participaciones en salud y propósito general
MUNICIPIOS CATEGORIAS 4, 5 Y 6-Recursos que pueden destinar libremente
MUNICIPIOS CATEGORIAS 4, 5 Y 6-Recursos que pueden destinar libremente
deberán recibir el mismo tratamiento en materia de inembargabilidad
Referencia:
expediente D-4361
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso
primero (parcial) del artículo 91 de la Ley 715 de 2001.
Actor: Carlos Eduardo Sevilla
Cadavid
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., quince (15) de
julio de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Eduardo Sevilla Cadavid demandó
parcialmente el inciso primero del artículo 91 de la Ley 715 de 2001 “por la
cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001)
de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
Mediante auto del 29 de
noviembre del año 2002, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, y
dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para
asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al
señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso, así como a los
Ministros de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito Público, al
Contralor General de la República y al Auditor General de la República, a fin
de que conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de
estimarlo oportuno.
Cumplidos los trámites ya relacionados,
propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General
de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma
demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44.654-1
del 21 de diciembre de 2001 y se subraya lo demandado:
LEY 715 DE
2001
(diciembre 21)
por la cual se
dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad
con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 91. Prohibición de la Unidad de
caja. Los recursos del Sistema General de Participaciones no harán Unidad de
caja con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá
realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores.
Igualmente, por su destinación social constitucional, estos recursos no
pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición
financiera.
Los rendimientos financieros de los
recursos del sistema general de participaciones que se generen una vez
entregados a la entidad territorial, se invertirán en el mismo sector para el
cual fueron transferidos. En el caso de la participación para educación se
invertirán en mejoramiento de calidad.”
III.    LA DEMANDA
El accionante considera que el aparte normativo demandado
vulnera los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia,
contenidos en los artículos 13 y 229 de la Constitución Política.
Afirma  que dicha disposición establece un trato
discriminatorio contrario al principio de igualdad -artículo 13 C.P.-. por
cuanto no existe justificación para que el legislador prevea una prerrogativa a
favor del Estado, a saber, la inembargabilidad de sus bienes, mientras que
respecto de los bienes de los particulares  si autoriza la medida cautelar de
embargo para asegurar el pago de las  deudas contraídas con el Estado.
Pone de presente que el administrado que gana un
proceso en contra del Estado y ha dejado transcurrir el término de 18 meses
estipulado en el inciso 5º del artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo ve restringida, con el aparte normativo acusado,  la efectividad
de sus derechos sustanciales, a pesar de i) haber vencido en juicio, ii) tener
una sentencia ejecutoriada y iii) haber transcurrido el término legal para
lograr la ejecución.
Señala  asimismo que al impedirse  al administrado
hacer uso de los instrumentos de garantía que otorga la ley para la efectividad
de la pretensión ejecutiva, esto es, el embargo, secuestro y subsiguiente
remate de los bienes, se vulnera el derecho de acceso a la justicia  que
reconoce la Constitución en el artículo 229.
Finalmente resalta que de acuerdo con  el artículo 3º
del Acto Legislativo 01 de 2001, los municipios clasificados en categorías 4º,
5º y 6º pueden destinar libremente para inversión u otros gastos de
funcionamiento de la administración municipal, hasta un 28% de los recursos que
perciben por la participación de propósito general y que  como quiera que dicho
porcentaje no tiene ninguna destinación social constitucional, no existe sustento
para que dichos recursos  no puedan ser objeto de  medidas cautelares.
IV.    INTERVENCIONES
1.      Contraloría General de la República
La entidad referida, por intermedio de apoderado
judicial, interviene en el presente proceso con el objeto de solicitar que se
declare la exequibilidad condicionada del aparte normativo demandado, de
conformidad con las consideraciones que se resumen a continuación.
Advierte que la Corte ya se pronunció sobre la
inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto
General de la Nación en la Sentencia C-546 de 1992, al estudiar la
constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 38 de 1989. Señala que en dicha
providencia, reiterada en las Sentencias C-013, C-017 y C-337 de 1993 y la
C-103 de 1994, la Corporación consideró que la misma se encuentra fundada en la
necesidad de proteger el bien común y el interés general, pues así se preservan
los recursos financieros del Estado, destinados a satisfacer los requerimientos
indispensables para la realización de la dignidad humana.
Recuerda  como en dicho pronunciamiento también se
afirmó que la inembargabilidad indiscriminada de toda suerte de acreencias
contraría la Constitución, y por ello, estableció como excepción a dicho
principio el caso en que la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias
a cargo del Estado surgidas de obligaciones laborales solo se logre mediante el
embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la Nación, en los
términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
Agrega que en la Sentencia C-354 de 1997, que analizó
la constitucionalidad del artículo 19 del Decreto 111 de 1996, donde se
establecía la inembargabilidad de las rentas incorporadas en el Presupuesto
General de la Nación, la Corte declaró la exequibilidad de dicha norma bajo el
entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en
sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el
procedimiento en ella establecido, y que transcurridos 18 meses después de que
ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos
del presupuesto, en primer lugar los destinados al pago de sentencias o
conciliaciones cuando se trate de esta clase de títulos, y sobre los bienes de
las entidades u órganos respectivos.
Finalmente, señala que la Ley 715 de 2001 desarrolló
el Sistema General de Participaciones de las Entidades Territoriales, creado
por el Acto Legislativo 01 de 2001, y definió la naturaleza de los recursos que
lo conforman, es decir, aquellos que la Nación transfiere a dichas entidades
para la financiación de los servicios a ellas asignadas, discriminados para
educación, salud y participación de propósito general -agua potable y
saneamiento básico, esencialmente-.
De ese modo, resalta que dichos recursos se encuentran
ligados a una función eminentemente social, por lo que el legislador quiso
extender a ellos el principio de inembargabilidad, a que se ha hecho
referencia, decisión que  encuentra totalmente justificada.
Considera que los criterios fijados por la
jurisprudencia constitucional en las providencias  mencionadas deben extenderse
a esta clase de recursos, de modo que la exequibilidad del precepto
parcialmente acusado, que se refiere a todos los recursos del Sistema General
de Participaciones, debe ser condicionada a la posibilidad de embargarlos
cuando se presentan reclamaciones originadas en conflictos laborales o
sentencias ejecutoriadas.
Por último solicita que se determine a través del
fallo cuáles de los recursos del sistema general de participaciones  pueden
concretamente  ser afectados con la medida cautelar  de embargo, ya que
establecer un criterio indiscriminado podría causar traumatismos en relación
con la destinación  constitucional de los recursos, especialmente en el caso de
aquellos que tienen por objeto el financiamiento de infraestructura.
2.      Ministerio de Interior y de Justicia
El Ministerio mencionado, por intermedio de la
Directora del Ordenamiento Jurídico, interviene en el proceso de la referencia
para solicitar que se declare la exequibilidad del aparte normativo acusado
bajo el entendido que la procedencia de las medidas de embargo se sometan,
además de los condicionamientos expuestos en la Sentencia C-793 de 2002, a la
prohibición de unidad de caja que consagra el artículo 91 de la Ley 715 de
2001.
Señala que la inembargabilidad de los recursos
incorporados en el presupuesto es la regla general, pues así lo establece el
artículo 63 de la Constitución, mientras que las excepciones a la misma operan
en casos específicos y determinados, tal y como  dice, lo ha expuesto
reiteradamente la Corte en las Sentencias C-546 de 1992, C-013, C-107 y C-337
de 1993, C-103 y C-263 de 1994, C-354 y C-402 de 1997 y C-793 de 2002.
Manifiesta  en este sentido que la Corte en la
Sentencia C-793 de 2002, en donde analizó la constitucionalidad del artículo 18
de la Ley 715 de 2001, si bien   señaló  la posibilidad de embargar los
recursos de  la participación para educación, exigió que debía tratarse de
créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del
sector educación, bien sea que constaran en sentencias o en otros títulos
legalmente válidos. Y que en ese caso  sería posible adelantar ejecución, con
embargo de recursos del presupuesto, en primer lugar los destinados al pago de
sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos, y, si
ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participación para
educación del Sistema General de Participaciones.
Afirma así mismo que aunque el problema planteado en
el presente proceso fue ampliamente considerado por la Corte  en la Sentencia
C-793 de 2002, debe realizarse un pronunciamiento de fondo respecto de la
disposición acusada, como quiera que el artículo 91 de la Ley 715 de 2001 tiene
un campo de aplicación más genérico que el de la norma  analizada en dicho
pronunciamiento, pues se refiere a todos los recursos del Sistema General de
Participaciones y no solamente a los del sector educativo.
Considera finalmente  que la decisión que la Corte
adopte en el presente proceso  debe tener en cuenta los condicionamientos
hechos en dicha sentencia, de la misma manera que debe asegurar el mandato de
administración separada de los recursos por sectores, de tal manera que las
medidas de embargo por los créditos a cargo de las entidades territoriales por
actividades propias de un determinado sector no afecten la administración de
los recursos de los demás.
3.      Auditoria General de la República
La entidad referida, actuando por intermedio de
apoderado judicial para el efecto, interviene en el presente proceso
solicitando que se declare la exequibilidad de la expresión acusada del
artículo 91 de la Ley 715 de 2001.
Manifiesta que en la regulación de las medidas
cautelares, el legislador ha considerado importante otorgar un tratamiento
especial al  Estado cuando tiene el carácter de deudor,  situación que
encuentra fundamento en el artículo 63 superior. Así mismo, indica que “debe
evitarse que la actividad estatal esencial resulte afectada o paralizada,
cediendo ante una pretensión privada en una distorsión de la razón de ser de la
organización política”.
En este sentido afirma que  la Constitución estableció
el principio de inembargabilidad para evitar que el flujo financiero de la
Nación fuera congelado en virtud de medidas judiciales, excluyendo entonces, en
principio, el Presupuesto General de la Nación como garantía o prenda para los
particulares.
Recuerda que la Constitución ha atado algunas rentas
al cumplimiento de los fines esenciales del Estado y a la satisfacción de las
necesidades básicas de la población, dando prioridad al gasto público social y
definiendo el Sistema General de Participaciones –artículos 356 y 357 C.P.-.
Advierte que un Estado que se compromete decididamente con la protección y
garantía de dichos fines y derechos debe propugnar porque buena parte del
esfuerzo fiscal de los ciudadanos financie el acceso de la población a los
mismos, de modo que sería un contrasentido que el interés de un particular
pueda distraer dicho financiamiento.
Así las cosas, afirma que la inembargabilidad del
presupuesto, en especial el de las participaciones, no puede ser puesta en
duda, como quiera que su fundamento fue definido directamente por el
constituyente y así ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Corte en
forma reiterada. Es decir, dicho principio no constituye un capricho con el
propósito de que las autoridades  se sustraigan del pago de las obligaciones
que contraen, sino que obedece a la misión especial que tiene el Estado con la
comunidad, “de carácter inaplazable”.
Finalmente, cita apartes  de  la jurisprudencia de la
Corte, con el objeto de demostrar que a la vez que se ha reconocido el
principio de inembargabilidad como propio del manejo presupuestal de la Nación,
se ha instado al Estado a prevenir la mora en el pago de sus obligaciones y se
han efectuado diferentes condicionamientos tendientes a  asegurar el respeto de
los derechos  de los acreedores del Estado.
4.      Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La entidad referida, actuando a través de apoderada
especial para el efecto, interviene en el presente proceso con el objeto de
defender la constitucionalidad del aparte normativo demandado y solicitar que
se declare su exequibilidad.
Respecto de la  presunta vulneración del principio de
igualdad, afirma que el Estado como unidad ontológica no puede ser visto por el
derecho como una persona natural igual que los coasociados, ya que por los
fines que le son encomendados en la Constitución, sería inocua la existencia
del mismo si la normatividad no le diera un tratamiento diferente.
Así las cosas señala que el tratamiento dado al estado
en el precepto acusado es adecuado porque los recursos públicos
garantizan la actuación del Estado, y por ende el cumplimiento de sus fines; es
necesario pues si no existe un trato diferenciador es imposible que el
Estado cumpla con los fines que le son propios; y es proporcionado, pues
al establecerse prerrogativas para el Estado, se propende siempre por el
interés general que prima en todo caso sobre el particular.
Se refiere igualmente  al principio de legalidad del
presupuesto, según el cual deben incluirse todos los ingresos y gastos del
Estado en el presupuesto, de acuerdo con las fuentes consagradas en el inciso
segundo del artículo 346 de la Constitución. Principio  de legalidad que
también involucra la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto, de la
que se desprende que las apropiaciones efectuadas por los órganos de elección
popular son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto,
de suerte que los entes que ejecutan el mismo no pueden hacer erogaciones
distintas a las previstas en la ley de apropiaciones[1]. Así mismo, la garantía
de cumplimiento del mencionado principio tiene como requisito el de la
disponibilidad presupuestal[2].
En ese orden de ideas, afirma que dentro del
ordenamiento jurídico se determina un procedimiento claro y expreso para la
ejecución del presupuesto que anualmente aprueba el Congreso de la República y
que su distribución no es caprichosa y responde a lo previamente establecido en
la Ley. A su juicio, disposiciones constitucionales como el artículo 63
aseguran el cumplimiento del mencionado procedimiento.
Señala que de conformidad con dicho precepto,
corresponde al legislador establecer los bienes que tienen el carácter de
inembargables, tal y como lo hizo en el artículo 19 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto, declarado exequible en la Sentencia C-354 de 1997.
Por otra parte, señala que el Acto Legislativo 01 de
2001, por medio del cual se creó el Sistema General de Participaciones, tuvo
como propósito lograr la estabilidad de los recursos orientados a financiar la
inversión social en las entidades territoriales. Por medio de la Ley 715 de
2001 se establece la distribución de competencias entre los diferentes niveles
de gobierno y el funcionamiento del Sistema, indicando su composición en la
participaciones de salud, educación y una participación de propósito general,
cada una distribuida en función de las competencias asignadas y con criterios
específicos de acuerdo con las características sectoriales.
De modo que dichos recursos tienen una destinación
social constitucional, encaminada a promover y a facilitar el acceso a la salud
y la educación, en correspondencia con los fines constitucionales del Estado,
resultando lógico que se incluya por el legislador, en la norma objeto de
estudio, el principio de inembargabilidad que, en razón de su carácter
vinculante, no puede ser soslayado por las autoridades jurisdiccionales.
Recuerda que no obstante,  de conformidad con lo
considerado reiteradamente por la Corte, dicho principio no es absoluto, y no
implica  que se desconozca el pago de las obligaciones contraídas por el
Estado, por lo que  existen excepciones  al mismo frente a determinadas
situaciones fácticas como el derecho de los trabajadores al pago efectivo de
sus salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones, el cobro compulsivo de
sentencias judiciales transcurridos dieciocho (18) meses contados a partir de
su ejecutoria -art. 177 C.C.A.- y de actos administrativos que consagren
obligaciones expresas, claras y exigibles en los términos del artículo 488 del
C.P.C., una vez transcurrido el plazo señalado en precedencia, así como la
realización de pagos relacionados con contratos estatales, los cuales se
someten a las condiciones pactadas en el mismo. En todo caso afirma que la
orden de embargo que se dicte en esos casos debe recaer sobre los bienes de la
entidad deudora correspondiente, de conformidad con la Sentencia C-354 de 1997.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor
Procurador General de la Nación allegó el concepto número 3151, recibido el 25
de febrero de 2003, en el que solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-793 de 2002, o en su lugar declarar la exequibilidad condicionada
de la norma acusada en los términos referidos en dicha providencia y en las
sentencias C-546/92 y C-354/97.
Señala que en
la Sentencia C-546 de 1992 la Corte declaró exequible el artículo 16 de la Ley
38 de 1989 en forma condicionada, resaltando la necesidad de preservar el
principio de inembargabilidad, pero advirtiendo que el mismo no es absoluto,
toda vez que los actos administrativos que contengan obligaciones de carácter
laboral, o provenientes de éstas, gozan de protección especial, siendo
procedente el embargo en dicho caso, previo el cumplimiento de la exigencia
prevista en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. Señala que
dicha consideración se reiteró en las Sentencias C-013, C-107 y C-337 de 1993 y
C-103 y C-263 de 1994.
Manifiesta
que en la Sentencia C-354 de 1997, al revisar la constitucionalidad del
artículo 19 del Decreto 111 de 1996, la Corporación reiteró sus consideraciones
respecto del principio de inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado
e incluyó una excepción relativa al pago de sentencias y las demás obligaciones
claras, expresas y actualmente exigibles que pesen a cargo de las entidades
públicas, previo el cumplimiento de los artículos 176 y 177 del Código
Contencioso Administrativo, porque así se garantiza la seguridad jurídica y el
respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias. Afirma
que dichas consideraciones se repitieron en las Sentencias C-402 de 1997 y
C-876 de 2000, entre otras.
Así mismo,
afirma que en la Sentencia C-793 de 2002, al decidir sobre la constitucionalidad
del artículo 18 de la Ley 715 de 2001, norma que establece la inembargabilidad
de los dineros provenientes del Sistema General de Participación destinados al
sector educativo, la Corte mantuvo su criterio jurisprudencial sobre la inembargabilidad
de los recursos presupuestales y declaró la exequibilidad de la norma bajo el
entendido de que los créditos a cargo de las entidades territoriales por
actividades propias del sector educación, bien sea que consten en sentencias u
otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento
que señale la ley y, transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es
posible adelantar la ejecución, con embargo de recursos del presupuesto, en
primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se
trate de esta clase de títulos y, si ellos no fueren suficientes, sobre los
recursos de la participación para educación del Sistema General de
Participaciones.
De
conformidad con lo anterior, el Jefe del Ministerio Público considera que
respecto de la norma parcialmente acusada ha operado el fenómeno de la cosa
juzgada material.
Para el
efecto, advierte que el contenido normativo del artículo 91 de la Ley 715 de
2001 es idéntico al del artículo 18 de la misma ley, ya estudiado, como quiera
que ambos consagran la prohibición de unidad de caja y establecen la
inembargabilidad de los recursos que hacen parte del Sistema General de
Participaciones.
A su juicio,
si bien la destinación de los recursos a que hacen referencia dichas normas
tienen una destinación diversa, en cuanto el artículo 18 alude a los destinados
específicamente a educación, y los del artículo parcialmente acusado se
refieren a los de  salud y propósito general que incluyen los recursos para
agua potable y saneamiento básico, ambas normas tienen una función
eminentemente social.
De ese modo
concluye que tanto la decisión constitucional adoptada en la Sentencia C-793 de
2002, como las previsiones de las Sentencias C-546 de 1992 y C-354 de 1997, son
aplicables al presente caso.
Ahora bien,
en el evento en que la Corte se abstenga de declarar la cosa juzgada
constitucional, el señor Procurador solicita que se declare la exequibilidad
condicionada de la disposición acusada.
Para el
efecto señala que la inembargabilidad prevista por la norma protege los dineros
trasladados a las entidades territoriales para asegurar que efectivamente se
destinen a los fines de beneficio general, el cumplimiento de los planes y
programas sectoriales para los cuales fueron transferidos y el logro de los
cometidos del Estado social de derecho. Empero, insiste en que dicho principio
no es absoluto, como quiera que existen obligaciones a cargo del Estado en las
cuales la medida de embargo sobre los recursos del presupuesto es posible, en
primer lugar sobre los destinados al pago de dichas acreencias y sobre los
bienes de las entidades deudoras correspondientes, tal y como lo ha definido la
Corte en las Sentencias a que se ha hecho referencia.
Igualmente,
señala que el principio de inembargabilidad no supone que la administración
territorial eluda el pago de las obligaciones a su cargo, como equivocadamente
lo interpreta el accionante, pues son procedentes las medidas cautelares sobre
rentas de libre disposición o el rubro presupuestal correspondiente al pago de
sentencias u otros títulos legalmente válidos.
Así las
cosas, respecto de las obligaciones que tengan origen en los sectores a que se
refiere el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 y en las que su título reúna las
exigencias del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, será procedente
el embargo de tales recursos.
Señala que
con la medida impugnada por el actor se está protegiendo el interés general y
la destinación específica de los recursos que tienen por finalidad el
cumplimiento de funciones sectoriales, por lo que permitir su embargo de manera
indiscriminada atenta contra su efectividad y, por ende, contra disposiciones
constitucionales.
Por último,
advierte que el acreedor de la entidad territorial cuya obligación conste en
una sentencia judicial o un título legalmente válido, puede acceder a la
administración de justicia -artículo 229 C.P.- en aras de buscar el cobro
coactivo de la obligación, una vez transcurridos 18 meses después de que sean exigibles
y solicitar la práctica de medidas cautelares en las circunstancias en que
ellas sean procedentes.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional
es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada forma parte
de la Ley 715 de 2001, que es una Ley de la República.
2.      La materia sujeta a examen
Para el actor  el aparte acusado del
artículo  91 de la Ley 715 de 2001, que establece  la inembargabilidad de los
recursos  del sistema general de participaciones, vulnera los derechos a la
igualdad y al  acceso a  la administración de justicia (arts 13 y 229 C.P.),
por cuanto establecen un trato discriminatorio en contra de los particulares a
los que se les restringe  la posibilidad de hacer efectivos sus derechos
sustanciales  a pesar de haber  vencido en juicio a la administración.
Los intervinientes y la vista fiscal
unánimemente se oponen a  los cargos planteados por el demandante. Recuerdan
que de manera reiterada la jurisprudencia constitucional ha señalado la
constitucionalidad  de las normas que desarrollan el principio de  la inembargabilidad
de los recursos públicos establecido en el artículo 63 superior,  como se
desprende particularmente de las sentencias C- 546 de 1992,  C-354 de 1997 y
C-793 de 2002 en las que respectivamente se examinó la constitucionalidad de
los  artículos 16  de la Ley 38 de 1989, 19 del Decreto 111 de 1996 y 18 de la
Ley 715 de 2001.   Recuerdan igualmente  que como la misma jurisprudencia ha
precisado, el principio de inembargabilidad no es absoluto por lo que en dichas
sentencias  se establecieron excepciones a la inembargabilidad aludida,  para
asegurar el pago de i) las obligaciones dinerarias a cargo del Estado  surgidas
de obligaciones laborales, ii) de  créditos que consten en sentencias  o iii)
en otros títulos igualmente válidos que contengan  obligaciones claras,
expresas y actualmente exigibles.
En este sentido  el Procurador General
de la Nación solicita a la Corte estarse a lo resuelto en sus precedentes
decisiones y en particular en la Sentencia C-793 de 2002 en la que se declaró
la exequibilidad condicionada del artículo 18 de la Ley 715 de 2001, norma que
en su parecer tiene el mismo contenido normativo de la disposición acusada.
En subsidio solicita a la Corte,  como
los demás intervinientes, la declaratoria  de exequibilidad condicionada de la
disposición acusada  a partir de los criterios fijados en los precedentes
fallos de la Corporación que se refirieron a este tema.
Así las cosas corresponde a la Corte
establecer si la expresión acusada contenida en el artículo 91 de la Ley 715 de
2001 vulnera o no los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de
justicia, así como  si son aplicables en este caso los criterios fijados por la
Corporación en su jurisprudencia sobre la materia.
3. Consideraciones preliminares
Previamente la Corte considera necesario
hacer algunas precisiones en torno de  i) La conformación del sistema general
de participaciones y el contenido y alcance de la disposición acusada; ii)  Los
criterios fijados en la jurisprudencia respecto de la inembargabilidad   de los
recursos públicos y sus excepciones; y iii) La ausencia de cosa juzgada
constitucional en el presente caso, que resultan pertinentes para el análisis
de los cargos planteados en la demanda.
3.1  La conformación del sistema general de
participaciones y el contenido y alcance de la disposición acusada.
El Sistema General de Participaciones está
constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los
artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales,
para la financiación de los servicios cuya competencia les asigna la ley 715 de
2001.
De acuerdo con el artículo 3° de dicha  Ley
715 de 2001 el Sistema General de Participaciones está conformado  por i)  Una
participación con destinación específica para el sector educativo, que se
denomina participación para educación; ii) Una participación con destinación
específica para el sector salud, que se denomina participación para salud y
iii)  Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua
potable y saneamiento básico, que se denomina participación para propósito
general.
Según el artículo 4 de la misma Ley  el
monto total del Sistema General de Participaciones, una vez descontados los
recursos a que se refiere el parágrafo 2° del artículo 2° que equivalen al 4%
de dicho monto[3],
se distribuye así:      i) la participación para el sector educativo
corresponderá al 58.5%,               ii) la participación para el sector
salud corresponderá al 24.5%  y                iii) la participación
de propósito general corresponderá al 17.0%.
En desarrollo de   los criterios fijados
por  la Constitución en los artículos 356 y 357 superiores la ley 715 establece
funciones  específicas para
las entidades territoriales   en cada uno de estos sectores. Así,  los
artículos 6 y 7  de la ley establecen competencias en  el sector educación para
los departamentos, distritos y municipios; los artículos 43, 44 y 45 hacen lo
propio en el sector salud;  y los artículos 74, 75 y 76 lo hacen respecto de
la participación  de propósito general.
En desarrollo de los mismos criterios
superiores la ley 715 de 2001 establece  igualmente  el destino de los recursos
de cada una de las participaciones aludidas.
Así, respecto de la participación para
educación el artículo 15 señala las actividades que serán financiadas con los
recursos que la conforman[4];
el artículo 47  hace lo mismo respecto de la participación en salud[5];  mientras que el
artículo 78 fija el destino de los recursos de la participación de propósito
general[6].
Cabe precisar, pues el actor hace  especial
mención al respecto, que en el caso de los municipios clasificados en las
categorías 4ª, 5ª y 6ª,  éstos podrán destinar libremente, para inversión u
otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta
un veintiocho por ciento (28%) de los recursos que perciban por la
Participación de Propósito General. Mientras que el 72% restante de los
recursos de la  misma participación asignada a dichos municipios, así como  el
total de los recursos de la participación de propósito general asignado a los
municipios de categorías Especial, 1ª, 2ª y 3ª y al departamento archipiélago
de San Andrés y Providencia, se deberán destinar exclusivamente al desarrollo y
ejecución de las competencias asignadas en la ley 715 de 2001.
Ahora bien, la expresión acusada  hace parte del
artículo 91 de la Ley 715 de 2001, que a su vez hace parte de las disposiciones
comunes aplicables al sistema general de participaciones (titulo V de la Ley
715 de 2001), es decir a las participaciones en educación, salud y propósito
general.
En dicho artículo se establece que   los recursos del
Sistema General de Participaciones no harán “Unidad de Caja” con los demás
recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas
separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Es decir que los
recursos del sistema  de participaciones  no pueden confundirse con los demás
recursos de las entidades territoriales, al tiempo que su administración deberá
realizarse de manera separada y por cada sector, a saber educación, salud y
propósito general.
Así mismo la norma  señala como regla
general aplicable a todas las participaciones que los recursos que las
conforman, dada su destinación social constitucional,  no pueden ser sujetos de
i) embargo, ii) titularización u iii) otra clase de disposición financiera.
Cabe advertir que específicamente en
relación con los recursos de la  participación en educación dichos supuestos,
incluido el de  la inembargabilidad,  se reiteran  en  el artículo 18 de la ley
715 de 2001[7],
disposición que fue  declarada  exequible  en lo demandado  de manera
condicionada por la Corte en la Sentencia C- 793 de 2002.
Igualmente  cabe señalar  que en relación
con  el manejo  de los recursos  de la participación en salud,  el artículo 57
de la misma ley,  al tiempo que reitera la ausencia de unidad de caja  de
dichos recursos con  las demás rentas de las entidades territoriales, fija
algunas reglas específicas para su administración[8].
3.2. Los criterios fijados en la jurisprudencia
respecto de la inembargabilidad de los recursos públicos y sus excepciones.
En relación  con el principio de
inemargabilidad de los recursos públicos y sus excepciones esta Corporación
hizo un pormenorizado recuento de la evolución jurisprudencial en la materia en
la sentencia C-793 de 2002 que resulta pertinente  recordar en esta ocasión.
Dijo la Corte:
“El artículo 16 de la Ley 38 de 1989 -en su momento la
Normativa del Presupuesto General de la Nación- se refiere a la
inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto
General de la Nación y señala que el pago de las sentencias a cargo de la
Nación se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el
Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes.[9]
Este artículo fue demandado en su
oportunidad ante la Corte Suprema de Justicia, Corporación que, a partir de los
principios de la Carta Política de 1886, lo declaró exequible al encontrar que
el principio de inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el
Presupuesto General de la Nación respetaba plenamente las normas superiores,
pues era consecuencia lógica y necesaria de los principios presupuestales que
consagraba la Constitución.
Al respecto señaló la Corte Suprema de
Justicia:
b).-   La Constitución y el Presupuesto.
Los lineamientos, de ineludible observancia
en materia presupuestal, están consagrados o fluyen de los artículos 206, 207,
208, 209 y 211 de la Constitución Política, y en su orden, prohíben percibir
ingresos y hacer erogaciones del tesoro que no estén contempladas expresamente
en el Presupuesto de Rentas y Gastos, salvo las excepciones previstas para
atender las alteraciones de la paz pública y lo relativo a los créditos
suplementales  extraordinarios de que trata el artículo 212 de la Carta; por  tanto,
dentro del presupuesto se debe calcular la cuantía de los ingresos que han de
percibirse en el correspondiente año fiscal y fijarse los egresos
correspondientes a las actividades o servicios públicos. Prohíben aquellos
preceptos, hacer gastos que no hayan sido decretados previamente por el
Congreso, las Asambleas Departamentales o las Municipalidades, y transferir
créditos a objetos no contemplados en él; ordenan que el esquema contable
refleje los planes y programas de desarrollo económico y social; disponen que
la elaboración del presupuesto corresponde al Gobierno; fijan el término que
éste tiene para presentarlo al Congreso; establecen la deliberación conjunta de
las Comisiones de Presupuesto de cada Cámara para dar primer debate a la Ley de
Presupuesto y para la incorporación de las apropiaciones que elabore el
Congreso para su funcionamiento. Señalan finalmente el procedimiento a seguir
para el caso en que el Congreso no apruebe el Presupuesto o el Gobierno no lo
presente oportunamente.
Ordena pues, el Constituyente que el
Congreso fije los gastos de la administración con sujeción  la Ley Normativa, y
le prohíbe aumentar el cómputo de las rentas, sin concepto previo y favorable
del Ministro del ramo.
De acuerdo con los mandatos
constitucionales que se dejan relacionados, no es posible incluir partidas que
no correspondan a créditos judicialmente reconocidos, o a gastos decretados
conforme a Ley anterior, lo que alteraría el balance o equilibrio presupuestal
por el aumento de nuevos gastos.
Es cierto que ninguna de las normas
fundamentales que regulan los diferentes aspectos presupuestales, alude a la
inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado; sin embargo, su
consagración en el Estatuto Orgánico Fundamental no quebranta ningún principio
constitucional pues surge como mecanismo lógico de necesidad imperiosa para
asegurar el equilibrio fiscal y garantizar el estricto cumplimiento de los
principios constitucionales relacionados, a los cuales debe sujetarse la
ejecución presupuestal, pues de otra forma se daría lugar al manejo arbitrario
de las finanzas lo cual conduciría a que se hicieran erogaciones no
contempladas en concreto en la Ley de apropiaciones, o en cuantía superior a la
fijada en ésta, o transferencia de créditos sin autorización; y en fin, a
desequilibrar el presupuesto de rentas y gastos y destinar aquellas a fines no
previstos en el presupuesto  nacional.
... La previsión sobre la inembargabilidad
de los recursos del Tesoro Nacional... por el contrario, se debe considerar
como complemento necesario para que el equilibrio fiscal, esto es, la
equivalencia de los ingresos con los egresos, sea efectiva y se logre de este
modo el ordenado manejo de las finanzas públicas, que según se desprende de las
normas fundamentales reseñadas, no es deber discrecional del Gobierno.[10]
Posteriormente, la misma norma de la Ley 38 de 1989
fue demandada ante la Corte Constitucional. Esta Corporación, luego de advertir
la inexistencia de cosa juzgada material, en la medida en que la declaratoria
de exequibilidad por parte de la Corte Suprema de Justicia se basó en el
principio del equilibrio presupuestal, avocó el conocimiento de la demanda
formulada pues este principio perdió su carácter constitucional en la Carta
Política de 1991.
En la sentencia C-546 de 1992, Ms. Ps. Ciro Angarita Barón y
Alejandro Martínez Caballero, la Corte expuso una serie de consideraciones
preliminares “sobre temas íntimamente concernidos por el principio cuestionado
como  son los atinentes a la noción de Estado Social de Derecho; la efectividad
de los derechos constitucionales; los derechos de los acreedores del Estado
emanados de las obligaciones de índole laboral;  el derecho a la igualdad; el
derecho al pago oportuno de las pensiones legales; los derechos de la tercera
edad y los reconocidos por Convenciones del Trabajo ratificadas por el Estado
Colombiano”, para luego, bajo ciertas condiciones, declarar la exequibilidad de
la norma acusada.
En aquella ocasión la Corte expuso lo siguiente en
relación con la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el
Presupuesto General de la Nación:
De las anteriores consideraciones se
desprende un conflicto entre dos valores que deben ser sopesados y analizados
para tomar una decisión sobre la exequibilidad de las normas demandadas: el
primero de estos valores tiene que ver con  la protección de los recursos
económicos del Estado y del interés general abstracto que de allí se
desprende.  El segundo valor en conflicto esta vinculado con la  efectiva protección
del derecho fundamental al pago del salario de los trabajadores vinculados con
el Estado.
Como ya fue señalado, la Corte Suprema de
Justicia bajo el imperio de la Constitución anterior resolvió el conflicto
normativo en favor de la norma legal y del interés general abstracto que ella
respalda.
La Corte Constitucional, en cambio,
sostiene que, en todo caso de conflicto entre los valores mencionados, debe
prevalecer el derecho de los trabajadores a la efectividad del pago de su
salario.  El énfasis en esta  afirmación, que no admite excepción alguna, sin
embargo no impide que esta Corte admita la importancia del interés general
abstracto.
(...)
Para la Corte Constitucional, entonces, el
principio de la inembargabilidad presupuestal es una garantía que es necesario
preservar y defender, ya que ella permite proteger los recursos financieros del
Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer
los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana.
En este sentido, sólo si el Estado asegura
la intangibilidad judicial de sus recursos financieros, tanto del gasto de
funcionamiento como del gasto de inversión, podrá contar con el cien por ciento
de su capacidad económica para lograr sus fines esenciales.
La embargabilidad indiscriminada de toda
suerte de acreedores, nacionales y extranjeros, expondría el funcionamiento
mismo del Estado a una parálisis total,  so pretexto de la satisfacción de un
cobro judicial de un acreedor particular y quirografario.
Tal hipótesis es inaceptable a la luz de la
Constitución de 1991, pues sería tanto como hacer prevalecer el interés
particular sobre el interés general, con desconocimiento del artículo primero y
del preámbulo de la Carta.
(...) el legislador posee facultad
constitucional de dar, según su criterio, la calidad de inembargables a ciertos
bienes; desde luego, siempre y cuando su ejercicio no comporte transgresión de
otros derechos o principios constitucionales.
Justamente el legislador colombiano, en las
disposiciones controvertidas de la Ley 38 de 1989,  ha hecho cabal desarrollo
de la facultad  que el artículo 63 Constitucional le confiere para, por vía de
la Ley, dar a otros bienes la calidad de inembargables.
Sin embargo, debe esta Corte dejar
claramente sentado que este postulado excluye temporalmente, el caso en que,
la efectividad del pago de obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas
de relaciones laborales exige el embargo de bienes y recursos incorporados al
Presupuesto General de la Nación.
Como claramente se desprende de
los considerandos que anteceden, por mandato imperativo de la Carta, que
también es de obligatorio acatamiento para el juez constitucional, los derechos
laborales son materia privilegiada que se traduce, entre otras, en la especial
protección que debe darles el Estado.
(...)
En este orden de ideas, el derecho al
trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor
fundante del Estado social de derecho, merece una especial protección respecto
de la inembargabilidad del presupuesto.
En consecuencia, esta Corporación estima
que los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de
los servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias
judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los
dieciocho (18) meses después de haber sido ejecutoriados, de conformidad con el
artículo 177 del código contencioso administrativo (...)
En consecuencia, esta Corte considera que
en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones
dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se
logre mediante el embargo de bienes y rentas  incorporados al presupuesto de la
nación, este será embargable en los términos  del artículo 177 del Código
Contencioso Administrativo.(subrayas fuera de texto)
La línea jurisprudencial trazada en este
sentido por la sentencia C-546 de 1992, fue reiterada en las sentencias C-013
de 1993[11],
C-107 de 1993[12],
C-337 de 1993[13],
C-103 de 1994[14]
y C-263 de 1994[15].
Así entonces, en ese momento la regla
general era la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el
Presupuesto General de la Nación, y la excepción la constituía el pago de
sentencias y de actos administrativos que reconocieran obligaciones laborales a
cargo de las entidades oficiales, de acuerdo con las condiciones del artículo
177 del Código Contencioso Administrativo.[16]
4.  Posteriormente, el artículo 16 de la
Ley 38 de 1989 fue subrogado por los artículos 6 y 55 de la Ley 179 de 1994,
expedida en vigencia de la nueva Carta Política. Esta ley agregó que son
también inembargables las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4
del título XII de la Constitución Política, es decir las contenidas en los artículos
356 a 364.
Luego el artículo 16 de la Ley 38/89 y los
artículos 6 y 55 de la Ley 179/94 fueron compilados como artículo 19 del actual
Estatuto Orgánico del Presupuesto –Decreto 111 de 1996-, normas hoy vigentes y
que expresan lo siguiente:
Artículo 19.  Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas
en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los
órganos que lo conforman.
No obstante la anterior inembargabilidad,
los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de
las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos
establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos
a terceros en estas sentencias.
Se incluyen en esta prohibición las
cesiones y participaciones de que trata el Capítulo 4 del título XII de la
Constitución Política.
Los funcionarios judiciales se abstendrán
de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el
presente artículo, so pena de mala conducta. (Ley 38 de 1989, art. 16.  Ley 179
de 1994, arts. 6, 55, inciso 3).
A su vez, el artículo 19 del Decreto 111/96
fue demandado ante la Corte Constitucional y declarado exequible mediante
sentencia C-354 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell. En esta oportunidad la
Corte confirmó la aplicación del principio de inembargabilidad de las rentas y
recursos de los presupuestos públicos y, en relación con las excepciones a tal
principio, consideró que éstas incluyen tanto las sentencias como las demás
obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo del Estado. En la parte
resolutiva la sentencia declara “Exequible el Artículo 19 del Decreto 111 de
1996, que incorporó materialmente el art. 6o de la ley 179 de 1994, bajo el
entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en
sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el
procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después
de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de
recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias
o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes
de las entidades u órganos respectivos”.
La decisión de la Corte acerca del alcance
de las excepciones al principio de inembargabilidad, se fundó en estas
consideraciones:
Para la Corte el principio de
inembargabilidad general que consagra la norma resulta ajustado a la
Constitución, por consultar su reiterada jurisprudencia. No obstante, es
necesario hacer las siguientes  precisiones:
a) La Corte entiende la norma acusada, con
el alcance de que si bien la regla general es la inembargabilidad, ella sufre
excepciones cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la
seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en
dichas sentencias.
Por contener la norma una remisión tácita a
las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, igualmente entiende la
Corte que los funcionarios competentes deben adoptar las medidas que conduzcan
al pago de dichas sentencias dentro de los plazos establecidos en las leyes, es
decir, treinta días contados desde la comunicación de la sentencia (art. 176),
siendo posible la ejecución diez y ocho meses después de la ejecutoria de la
respectiva sentencia  (art. 177).
Podría pensarse, que sólo los créditos cuyo
título es una sentencia pueden ser pagados como lo indica la norma acusada, no
así los demás títulos que constan en actos administrativos o que se originan en
las operaciones contractuales de la administración. Sin embargo ello no es así,
porque no existe una justificación objetiva y razonable para que únicamente se
puedan satisfacer los títulos que constan en una sentencia y no los demás que
provienen del Estado deudor y que configuran una obligación clara, expresa y
actualmente exigible.  Tanto valor tiene el crédito que se reconoce en una
sentencia como el que crea el propio Estado a través de los modos o formas de
actuación administrativa que regula la ley.
Por lo tanto, es ineludible concluir que el
procedimiento que debe seguirse para el pago de los créditos que constan en
sentencias judiciales, es el mismo que debe adoptarse para el pago de los demás
créditos a cargo del Estado, pues si ello no fuera así, se llegaría al absurdo
de que para poder hacer efectivo un crédito que consta en un título válido
emanado del propio Estado es necesario tramitar un proceso de conocimiento para
que a través de una sentencia se declare la existencia de un crédito que,
evidentemente, ya existe, con el pernicioso efecto del recargo innecesario de
trabajo en la administración de justicia.
En conclusión, la Corte estima que los
créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros
títulos legalmente validos, deben ser pagados mediante el procedimiento que
indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean
exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del
presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o
conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de
las entidades u órganos respectivos.  (subrayas
fuera de texto)
Sin embargo, debe advertir la Corte que
cuando se trate de títulos que consten en un acto administrativo, éstos
necesariamente deben contener una obligación clara, expresa y actualmente
exigible que emane del mismo título, según se desprende de la aludida sentencia
C-103 y que en el evento de que se produzca un acto administrativo en forma
manifiestamente fraudulenta, es posible su revocación por la administración,
como se expresó en la sentencia T-639/96[17].
En suma, a partir de la sentencia C-354 de
1997, por la cual se declaró la exequibilidad del artículo 19 del actual
Estatuto Orgánico del Presupuesto, la norma es la inembargabilidad de las
rentas y recursos del Estado, y la excepción la constituye el pago de
sentencias y de las demás obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles
a cargo de entidades públicas, para lo cual se acudirá al procedimiento
señalado en el estatuto Orgánico del Presupuesto y en los artículos 176 y 177
del Código Contencioso Administrativo.”[18]
A partir de  la línea jurisprudencial
referida,  la citada sentencia C-793 de 2002  se ocupó de examinar la
constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 715 de 2001  frente a los cargos
planteados por el demandante  en ese proceso referentes al supuesto
desconocimiento de los derechos laborales de los docentes (arts. 1, 25, 53 y
125 superiores).
En dicha sentencia  la Corporación además
de retomar los criterios fijados en la jurisprudencia  en materia de excepciones
al principio de inembargabilidad,  fijó  para el caso de los recursos de la
participación en educación del sistema general de participaciones un criterio
adicional  tendiente a proteger la destinación constitucional de los  referidos
recursos,  consistente en que  dichas  excepciones sólo proceden  en el caso de
los recursos a que alude el artículo 18 de la Ley 715,  frente a obligaciones
que tengan como fuente las actividades señaladas en el artículo 15 de la Ley
715,  es decir, las actividades que la  misma ley asigna como destino para la
participación en educación.
Dijo la Corporación lo siguiente:
“7.  De acuerdo con lo expuesto, la norma
acusada (art. 18 de la Ley 715), al disponer la inembargabilidad de los
recursos que las entidades territoriales reciban del Sistema General de
Participaciones con destino al sector educativo, constituye un desarrollo
legislativo razonable del mandato contenido en el artículo 63 de la
Constitución.  Esto es así en tanto la protección de los recursos del
Sistema General de Participaciones destinados al sector educativo tiene como
finalidad el cumplimiento de las funciones sectoriales a cargo de las entidades
territoriales y, por ello, no pueden estar sujetos a la eventualidad de medidas
cautelares que impidan la ejecución de los correspondientes planes y programas. [19] (…)
(C)onsidera la Corte que las
excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos a que alude el
artículo 18 de la Ley 715 sólo proceden frente a obligaciones que tengan como
fuente las actividades señaladas en el artículo 15 de la Ley 715.[20]
El legislador ha dispuesto, en ejercicio de su libertad de configuración en
materia económica, que los recursos del Sistema General de Participaciones para
el sector educación se apliquen sólo a tales actividades. Por lo tanto, el
pago de obligaciones provenientes de otros servicios, sectores o actividades a
cargo de las entidades territoriales no podrá efectuarse con cargo a los
recursos del sector educación. De lo contrario se afectaría
indebidamente la configuración constitucional del derecho a las participaciones
establecido en el artículo 287 numeral 4 y regulado por los artículos 356 y 357
de la Carta, que privilegian al servicio de salud y los servicios de educación
preescolar, primaria, secundaria y media, sobre otros servicios y funciones a
cargo del Estado.
(subrayas fuera de texto)
8.  De acuerdo con las precedentes
consideraciones, se declarará la exequibilidad del aparte demandado del
artículo 18 de la Ley 715, bajo el entendido que los créditos a cargo de las
entidades territoriales por actividades propias del sector educación (L. 715,
art. 15), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente
válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que
transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar
ejecución, con embargo de recursos del presupuesto –en primer lugar los
destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta
clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la
participación para educación del Sistema General de Participaciones-.”
Con base en los anteriores presupuestos
procede la Corte al examen de los cargos planteados en la demanda en contra del
artículo 91 parcialmente acusado.
3.3 La ausencia de cosa juzgada constitucional
El señor Procurador  solicita a la Corte
estarse a lo resuelto en la Sentencia  C-793 de 2002 en la que se declaró la
exequibilidad del aparte  del artículo 18 de la Ley 715 de 2001[21] en el que se establece
la inembargabilidad de los recursos de la participación para educación, aparte
que en su concepto tiene el mismo contenido normativo del que se acusa en el
presente proceso.
Al respecto la Corte constata  que
contrariamente a lo afirmado por el señor Procurador  no cabe predicar la
identidad normativa de las expresiones a que este alude, pues estas se
encuentran insertas en normas cuyo contenido normativo  no es el mismo.
Como ya se
explicó en esta misma sentencia el artículo 18  de la Ley 715 de 2001  se
refiere exclusivamente a la participación  en educación, mientras que el
artículo 91 parcialmente acusado[22],
que hace parte del Título V de la misma ley en el que se fijan las reglas
comunes aplicables a todas las participaciones que conformas el sistema general
de participaciones, se refiere necesariamente a todas ellas.
Tiene  pues dicho artículo 91 un  alcance y un
contenido normativo  más amplio que  lo hace una norma distinta  y que exige en
consecuencia  un pronunciamiento particular de constitucionalidad.
Así las cosas la Corte no atenderá la
petición hecha por el señor Procurador para estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-793 de 2002  y procederá a efectuar el análisis de los cargos
formulados por el demandante en este proceso, sin perjuicio de que, como se
verá mas adelante resulten plenamente aplicables en el presente caso los
criterios señalados en dicha sentencia  relativos al necesario respeto en este
campo del mandato constitucional contenido en los artículos 356 y 357
superiores en relación con el destino de los recursos que conforman el sistema
general de participaciones, así como los presupuestos  reiterados en dicha
sentencia  respecto de las excepciones  al principio de inembargabilidad de los
recursos públicos.
4. El análisis de los
cargos.
Para el actor la disposición acusada
desconoce los derechos a la  igualdad y al acceso a la justicia  en cuanto
establece una situación discriminatoria para los particulares que a pesar de
vencer en juicio a la administración  no pueden hacer efectivos sus derechos
sustanciales por el hecho de la inembargabilidad de los recursos  a que la
norma  alude,  mientras que la administración si puede embargar los bienes de
dichos particulares cuando son objeto de ejecución por deudas contraídas con el
Estado.
Afirma además
que no encuentra sustento para el caso de la inembargabilidad de los recursos
de la participación de propósito general que los municipios clasificados en
las  categorías 4, 5 y 6 pueden destinar libremente para inversión u otros
gastos de la administración municipal, pues no ve cual  es la destinación
social  constitucional que justifique dicha inembargabilidad.
4.1 El análisis del cargo sobre la supuesta
vulneración de  los artículos 13 y 229 superiores.
Al respecto la Corte considera pertinente
recordar  que la inembargabilidad  de los recursos a que alude la norma
acusada  encuentra sustento superior en el artículo 63 de la Constitución que
establece  los siguiente:
"Los bienes de uso público, los
parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de
resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que
determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables."
Es decir que el legislador por mandato
constitucional tiene la  facultad de asignar, según su criterio, la calidad de
inembargables a ciertos bienes, facultad que podrá ejercer siempre y cuando
dicha asignación  no comporte trasgresión de otros derechos o principios
constitucionales.
Cabe recordar así mismo que el principio de
inembargabilidad pretende proteger los recursos financieros del Estado,
destinados, por definición, en un Estado Social de Derecho, a satisfacer los
requerimientos indispensables para la realización de sus fines esenciales.  En
este sentido, como lo ha señalado reiteradamente la Corte la embargabilidad
indiscriminada de los recursos públicos, expondría el funcionamiento mismo del
Estado a una parálisis total,  so pretexto de la satisfacción de un cobro
judicial de un acreedor particular, por lo que dicha hipótesis resulta
inaceptable, pues sería tanto como hacer prevalecer el interés particular sobre
el interés general, con desconocimiento del artículo primero y del preámbulo de
la Carta[23].
Desde esta perspectiva  es claro que en lo
que se refiere a la aplicación de medidas cautelares no resulta comparable el
caso del Estado con el de un particular  y que por lo tanto al no encontrarse
en la misma situación de hecho no cabe  en principio considerar vulnerado el
derecho de igualdad en las circunstancias a que alude el accionante.
La Corte, empero, puso de presente en la
Sentencia C-546 de 1992 que la aplicación irrestricta  del  principio  de
inembargabilidad podía significar en materia laboral  el desconocimiento del
principio de la igualdad material, al convertirse en un obstáculo para el
ejercicio efectivo de los derechos reconocidos a los trabajadores.
Dijo la Corte:
“El mandato constitucional de proteger la
igualdad material afecta a todas las ramas y poderes públicos, para el
cumplimiento de uno de  los fines  esenciales del Estado: garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes que genera esa labor humana
(artículo 2º).
Ahora bien, entre los principios mínimos
fundamentales que al tenor de  lo preceptuado por el artículo 53 de la Carta
Política debe contener el Estatuto del Trabajo se encuentra el de la
"...la igualdad de oportunidades para los trabajadores..." Este
postulado es una especie del principio de igualdad cuya formulación genérica se
consigna en el artículo 13 de la Constitución. La igualdad de oportunidades
permite además el desarrollo de la dignidad que genera la persona humana a
partir de sus derechos inalienables (artículo 5º) e inherentes (artículo 94).
La inembargabilidad en materia laboral
desconoce el principio de la igualdad material, al convertirse en un obstáculo
para el ejercicio efectivo del derecho.  Esta situación, que hipotéticamente
puede ser la de cualquier trabajador vinculado con el Estado,  se pone de
manifiesto de manera más dramática en los siguientes  eventos:
A)        Un pensionado del sector privado
estaría en mejores condiciones que un pensionado de la Caja Nacional de
Previsión Social;
B)        Un pensionado de una entidad
pública con liquidez (Cajas de Previsión del Congreso, Presidencia, Militares)
estaría también en mejor posición que un pensionado de la Caja;
C)       Un acreedor de la Nación en virtud
de sentencia estaría mejor garantizado que un acreedor de la Nación en virtud
de una resolución administrativa que le reconoce una pensión.”
Es por ello que la jurisprudencia
precisó  que en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las
obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones
laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas  incorporados
al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos  del artículo
177 del Código Contencioso Administrativo[24].
De la misma manera  frente a la necesidad
de asegurar,  entre otros derechos, el derecho al acceso a la administración de
justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o
desconocidos por el Estado,  la Corte señaló que dicho principio de
inembargabilidad  es aplicable  solamente en el entendido que cuando se trate
de sentencias judiciales los funcionarios competentes deben adoptar las medidas
conducentes al pago de las mismas dentro de los plazos establecidos en las
leyes, siendo posible la ejecución diez y ocho meses después de la ejecutoria
de la respectiva sentencia.  Así mismo que no existe justificación objetiva y
razonable para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que constan en
una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que configuran
una obligación clara, expresa y actualmente exigible.  Por lo que los créditos
a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos
legalmente validos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la
ley y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es
posible  adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en
primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se
trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos
respectivos.[25]
Para sustentar dicha  conclusión dijo la
Corte:
“Corresponde en consecuencia a la ley
determinar cuales son "los demás bienes" que son inembargables, es
decir, aquéllos que no constituyen prenda de garantía general de los acreedores
y que por lo tanto no pueden ser sometidos a medidas ejecutivas de embargo y
secuestro cuando se adelante proceso de ejecución contra el Estado. Pero el
legislador, si bien posee la libertad para configurar la norma jurídica y
tiene, por consiguiente, una potestad discrecional, no por ello puede actuar de
modo arbitrario, porque tiene como límites los preceptos de la Constitución,
que reconocen principios, valores y derechos. En tal virtud, debe atender a
límites tales como: el principio del reconocimiento de la dignidad humana, la
vigencia y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las
personas, el principio de la seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el
acceso a la justicia como medio para lograr la protección de sus derechos
violados o desconocidos por el Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia
de un orden justo. Es decir, que al diseñar las respectivas normas el
legislador debe buscar una conciliación o armonización de intereses
contrapuestos: los generales del Estado tendientes a asegurar la intangibilidad
de sus bienes y recursos y los particulares y concretos de las personas,
reconocidos y protegidos constitucionalmente”[26].
(subrayas fuera de texto)
En este sentido  tal y  como se desprende
de las decisiones a que se ha  hecho reiterada referencia en esta sentencia el
citado principio  de inembargabilidad, no puede ser considerado como absoluto,
pues el ejercicio de la competencia  asignada al legislador   en este campo
para  sustraer  determinados bienes  de la medida cautelar de embargo
necesariamente debe respetar los principios constitucionales y los derechos
reconocidos en la   Constitución, dentro de los que se cuentan los  derechos a
la igualdad y al acceso a la justicia a que se refiere el actor en su demanda.
Así las cosas, los  referidos derechos
deben ser tomados necesariamente  en cuenta  en el presente caso para
considerar el alcance del artículo 91 parcialmente acusado, y en este sentido
la inembargabilidad que en él se establece  debe entenderse aplicable dentro
del los parámetros a que se ha hecho referencia y por tanto  sujeta a las
excepciones señaladas en la jurisprudencia, en los términos que a continuación
se precisan.
5.   La exequibilidad
condicionada  de la expresión acusada.
Tomando en cuenta  las consideraciones anteriores, la
Corte estima que son totalmente aplicables en el presente caso los criterios
establecidos por la Corporación en sus precedentes decisiones respecto del
condicionamiento de la constitucionalidad de las normas que establecen la
inembargabilidad  de los recursos públicos.
En este sentido ha de tenerse en cuenta que la
inembargabilidad de dichos recursos solamente se ajusta a la Constitución en la
medida en que  ello no impida la  efectividad del pago de las obligaciones
dinerarias surgidas de las obligaciones laborales, como se señaló por la Corte
desde la sentencia C-546 de 1992.
De la misma manera, que la regla general  de la
inembargabilidad  de las rentas y recursos del Estado  tiene como excepción  el
pago de sentencias  y de las demás obligaciones  claras expresas y actualmente
exigibles  a cargo  de  entidades públicas, para lo cual  como se señaló en la
sentencia   C-354 de 1997 se acudirá  al procedimiento  señalado en el Estatuto
orgánico de presupuesto  y en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso
Administrativo.
Así mismo que en materia de recursos del sistema
general de participaciones  la Sentencia C-793 de 2002  precisó que las
excepciones  al principio de inembargabilidad  que pueden predicarse respecto
de los recursos   de la participación de educación a que alude el artículo 18
de la Ley 715 de 2001 solo proceden frente  a obligaciones que tengan  como
fuente las actividades  señaladas en el artículo 15 de la misma ley como destino
de dicha participación.  Y ello por cuanto permitir  por la vía  del embargo de
recursos el pago de obligaciones  provenientes de otros servicios, sectores o
actividades a cargo de las entidades  territoriales  afectaría indebidamente
la  configuración constitucional del  derecho a las participaciones
establecido en el  artículo 287 numeral 4 y regulado por los artículos  356 y
357 de la Constitución.
Cabe hacer énfasis en que dicho criterio
-fijado en la sentencia C-793 de 2002  solamente respecto de los recursos para
educación del sistema general de participaciones- debe extenderse en el
presente caso  a los demás recursos de dicho sistema, con la única salvedad a
que mas adelante se refiere la Corte respecto de los recursos que pueden
destinar libremente  los municipios de las categorías 4, 5 y 6 cuando  estos no
se destinen a financiar la infraestructura en agua potable y saneamiento
básico.
En este sentido, de la misma manera que en el caso de
la participación en educación, ha de entenderse que las excepciones  al
principio de inembargabilidad  que pueden predicarse,  en aplicación de  los
criterios jurisprudenciales atrás citados, respecto de los recursos   de las
participaciones en salud  y propósito general,  solo proceden frente  a
obligaciones que tengan  como fuente las actividades  que  la ley 715 de 2001
fija como destino de dichas participaciones.
Téngase en cuesta en efecto que el
artículo 91 acusado  hace parte de las disposiciones comunes aplicables al
sistema general de participaciones (titulo V de la Ley 715 de 2001), es decir a
las participaciones en educación, salud y propósito general  y que es en
relación con todas ellas  que los mandatos constitucionales arriba enunciados
deben aplicarse.
Téngase en cuenta así mismo que contrariaría   el
mandato constitucional de destinación de las participaciones aludidas (arts.
356 y 357 C.P.)  el que pudiera  entenderse que  se puedan afectar  en esas
circunstancias los recursos de las participaciones para  educación y salud, así
como de propósito general que tienen fijadas por la  Constitución y la ley
precisas destinaciones.
Así las cosas, la Corte declarará la  exequibilidad
de la  expresión “estos recursos no pueden ser sujetos de embargo” contenida
en el primer inciso del artículo 91 de  Ley 715 de 2001, en el entendido que
los créditos  a cargo de las entidades territoriales  por actividades propias
de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema
general de participaciones (educativo, salud y propósito general), bien sea que
consten  en sentencias o en otros títulos legalmente válidos  que contengan una
obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título,
deben ser pagados mediante  el procedimiento que señale la ley y que transcurrido
el término  para que ellos sean exigibles, es posible adelantar  ejecución, con
embargo, en primer lugar, de los recursos del presupuesto destinados al pago de
sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de títulos, y, si
ellos no fueren suficientes, de los recursos  de la participación  respectiva,
sin que puedan verse comprometidos los recursos de las demás participaciones.
6.  El caso  de los recursos
que pueden destinar libremente  los municipios de las categorías 4, 5 y 6. Aplicación
de  los criterios fijados en  esta sentencia en  materia de inembargabilidad
cuando se trate de recursos que hayan sido destinados a financiar la
infraestructura de agua potable y saneamiento básico.
Frente a la afirmación del actor  según
la cual  no existe sustento para la inembargabilidad de los recursos  de la
participación de propósito general  que  de acuerdo con el artículo 78 de la
Ley 715 de 2001 los municipios de las categorías 4, 5 y 6  pueden destinar
libremente  para inversión u otros gastos de la administración municipal, la
Corte considera necesario establecer una diferencia  entre los recursos que en
estas circunstancias se destinen para financiar la infraestructura de  agua
potable y saneamiento básico y los que se destinen para otros fines.
Al respecto debe tenerse en cuenta   que
el artículo 78 fija de manera precisa  el destino de la totalidad de  los
recursos de la participación de propósito general con excepción de algunos
porcentajes  cuya destinación queda en manos de algunos municipios[27].
Cabe precisar  en efecto que los municipios
clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª,  podrán destinar libremente, para
inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración
municipal, hasta un veintiocho por ciento (28%) de los recursos que perciban
por la Participación de Propósito General. Mientras que el 72% restante de los
recursos de la  misma participación asignada a dichos municipios, así como  el
total de los recursos de la participación de propósito general asignado a los
municipios de categorías Especial, 1ª, 2ª y 3ª y al departamento archipiélago
de San Andrés y Providencia, se deberán destinar exclusivamente al desarrollo y
ejecución de las competencias asignadas en la ley 715 de 2001.
Para la Corte si los referidos municipios
deciden destinar  los recursos de los que pueden disponer libremente para
financiar la infraestructura de agua potable y saneamiento básico, el
porcentaje que así destinen, bien sea el 28%  o uno inferior, deberá recibir el
mismo tratamiento en materia de inembargabilidad que los demás recursos del
sistema de participaciones.  Dicha destinación armoniza en efecto plenamente
con la destinación fijada por la Constitución y la Ley para los recursos de la
participación de propósito general y debe tener  idéntica protección.
Frente a los recursos  que se  destinen por los
referidos municipios  en los términos del primer inciso del artículo 78 de la
Ley 715 de 2001  para otros gastos inherentes al funcionamiento de la
administración municipal diferentes al financiamiento de  la infraestructura de
agua potable y saneamiento básico, no cabe hacer la misma consideración,  pues
en este caso como lo señala el actor no se da la destinación social
constitucional que fundamenta el régimen excepcional de protección de los recursos
del sistema de participaciones.
En este sentido la Corte declarará la
constitucionalidad de la  expresión “estos recursos no pueden ser sujetos de
embargo” contenida  en el primer inciso del artículo 91 de  Ley 715 de
2001, en el entendido igualmente que en el caso de los recursos de la
Participación de Propósito General que de acuerdo con el primer inciso del
artículo 78 de la Ley  715 de 2001  los municipios clasificados en las
categorías 4ª, 5ª y 6ª destinen  para  financiar la infraestructura de agua
potable y saneamiento básico y  mientras mantengan esa destinación, los
créditos que se asuman por los municipios respecto de dichos recursos estarán
sometidos a la mismas reglas en materia de inembargabilidad a que se ha hecho
referencia en esta sentencia, sin que puedan verse comprometidos los demás
recursos de la participación  de propósito general cuya destinación  está
fijada por el Legislador,  ni de las participaciones en educación y salud.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos formulados,
la  expresión “estos recursos no pueden ser sujetos de embargo” contenida
en el primer inciso del artículo 91 de  Ley 715 de 2001,  en el entendido
que  los créditos  a cargo de las entidades territoriales  por actividades
propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del
sistema general de participaciones (educativo, salud y propósito general), bien
sea que consten  en sentencias o en otros títulos legalmente válidos  que
contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del
mismo título,  deben ser pagados mediante  el procedimiento que señale la ley y
que transcurrido el término  para que ellos sean exigibles, es posible
adelantar  ejecución, con embargo, en primer lugar, de los recursos del
presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de
esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los recursos  de la
participación  respectiva, sin que puedan verse afectados con embargo los
recursos de las demás participaciones.
Así mismo en el entendido que en el caso de los
recursos de la Participación de Propósito General que, de acuerdo con el primer
inciso del  artículo 78 de la Ley  715 de 2001,  los municipios clasificados en
las categorías 4ª, 5ª y 6ª destinen  al financiamiento de la infraestructura de
agua potable y saneamiento básico y  mientras mantengan esa destinación, los
créditos que se asuman por los municipios respecto de dichos recursos estarán
sometidos a las mismas reglas señaladas en el  párrafo anterior, sin que
puedan  verse afectados  con embargo los   demás recursos de la participación
de propósito general cuya destinación  está fijada por el Legislador, ni de las
participaciones en educación y salud.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor MANUEL JOSE
CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente sentencia por encontrarse en permiso
debidamente autorizado por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-566/03
Referencia:
expediente D-4361
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso
primero (parcial) del artículo 91 de la Ley 715 de 2001.
Actor: Carlos Eduardo Sevilla
Cadavid
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Como
quiera que en relación con la Ley 715 de 2001, tanto en las sentencias C-617 y
C-618 de 2002, he manifestado que, a mi juicio, en su integridad, dicha ley es
inexequible por violación de varias disposiciones de la Constitución, razón por
la cual he salvado el voto, en esta oportunidad aclaro mi voto en el sentido de
que, por las mismas razones expuestas en los salvamentos de voto a las dos
sentencias anteriormente mencionadas, sigo considerando que es igualmente
inexequible el inciso primero (parcial) del artículo 91 de la misma ley, posición
de aclaración que asumo en esta oportunidad para respetar esos fallos, aunque
sigo discrepando de las decisiones allí contenidas.
Fecha
ut supra,
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Aclaración de voto del
Magistrado Alfredo Beltrán Siera, en relación con la sentencia C-566 de julio
15 de 2003 (Expediente D-4361)
Aclaro
mi voto en relación con la Sentencia C-566 de julio 15 de 2003, por cuando en
las sentencias C-617 y C-618 de 2002 manifesté que, a mi juicio, la ley 715 de
2002 es inexequible en su integridad, razón por la cual salvé entonces el voto.
Fecha
ut supra,
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
[1] Invoca para el efecto la Sentencia C-1168 de 2001.
[2]
Invoca al respecto las
sentencias C-308 de 1994 y C-015 de 1996.
[3]“ Artículo 2  (…)Parágrafo 2°. Del total de recursos
que conforman el Sistema General de Participaciones, previamente se deducirá
cada año un monto equivalente al 4% de dichos recursos. Dicha deducción se
distribuirá así: 0.52% para los resguardos indígenas que se distribuirán y
administrará de acuerdo a la presente Ley, el 0.08% para distribuirlos entre
los municipios cuyos territorios limiten con el Río Grande de la Magdalena en
proporción a la ribera de cada municipio, según la certificación del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi, 0.5% a los distritos y municipios para programas de
alimentación escolar de conformidad con el artículo 76.17 de la presente Ley; y
2.9% al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet,
creado por la Ley 549 de 1999 con el fin de cubrir los pasivos pensionales de
salud, educación y otros sectores.
Estos recursos serán descontados directamente por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la liquidación anual, antes de la
distribución del Sistema General de Participaciones.
La distribución de los recursos para alimentación
escolar será realizada de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno
Nacional, y los del Fonpet por su administración
[4] Artículo
15. Destinación. Los recursos de la participación para educación del
Sistema General de Participaciones se destinarán a financiar la prestación del
servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las
siguientes actividades:
15.1. Pago del personal docente y administrativo de las
instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y
sus prestaciones sociales.
15.2. Construcción de la infraestructura,
mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones
educativas.
15.3. Provisión de la canasta educativa.
15.4. Las destinadas a mantener, evaluar y promover la
calidad educativa.
Parágrafo 1°. También se podrán destinar estos recursos
a la contratación del servicio educativo de conformidad con lo establecido en
el artículo 27 de la presente ley.
Parágrafo 2°. Una vez cubiertos los costos de la
prestación del servicio educativo, los departamentos, distritos y municipios
destinarán recursos de la participación en educación al pago de transporte
escolar cuando las condiciones geográficas lo requieran para garantizar el
acceso y la permanencia en el sistema educativo de niños pertenecientes a los
estratos más pobres.
Parágrafo 3°. Transitorio. Con cargo a los
recursos de la participación para educación del Sistema General de
Participaciones, se financiará por una sola vez el faltante establecido para el
cubrimiento de los costos de nómina de los docentes de los departamentos y de los
convenios de cobertura educativa a diciembre 31 de 2001, siempre y cuando los
recursos propios de los respectivos departamentos hayan sido insuficientes para
cumplir con estas obligaciones. Para ello deberán someterse a planes de
racionalización educativa y presentar para validación del Ministerio de
Educación, información sobre el déficit a financiar. El giro de los recursos se
hará inmediatamente se haya recibido la información respectiva.
[5] Artículo
47. Destino de los recursos del Sistema General de Participaciones para
Salud. Los recursos del Sistema General en Participaciones en salud se
destinarán a financiar los gastos de salud, en los siguientes componentes:
47.1. Financiación o cofinanciación de subsidios a la
demanda, de manera progresiva hasta lograr y sostener la cobertura total.
47.2. Prestación del servicio de salud a la población
pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda.
47.3. Acciones de salud pública, definidos como
prioritarios para el país por el Ministerio de Salud.
[6] Artículo
78. Destino de los recursos de la participación de propósito general.
Los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar
libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la
administración municipal, hasta un veintiocho por ciento (28%) de los recursos
que perciban por la Participación de Propósito General.
El total de los recursos de la participación de
propósito general asignado a los municipios de categorías Especial, 1ª, 2ª y
3ª; el 72% restante de los recursos de la participación de propósito general
para los municipios de categoría 4ª, 5ª o 6ª; y el 100% de los recursos
asignados de la participación de propósito general al departamento archipiélago
de San Andrés y Providencia, se deberán destinar al desarrollo y ejecución de
las competencias asignadas en la presente ley.
Del total de dichos recursos, las entidades
territoriales destinarán el 41% para el desarrollo y ejecución de las
competencias asignadas en agua potable y saneamiento básico. Los recursos para
el sector agua potable y saneamiento básico se destinarán a la financiación de
inversiones en infraestructura, así como a cubrir los subsidios que se otorguen
a los estratos subsidiables de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994.
El cambio de destinación de estos recursos estará
condicionado a la certificación que expida la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno
Nacional, en el sentido que el municipio o distrito tienen:
a) Coberturas reales superiores a noventa por ciento
(90%) en acueducto y ochenta y cinco por ciento (85%) en alcantarillado;
b) Equilibrio financiero entre las contribuciones y los
subsidios otorgados a los estratos subsidiables, de acuerdo con la Ley 142 de
1994 o aquellas que la modifiquen o adiciones;
c) Que existan por realizar obras de infraestructura en
agua potable y saneamiento básico en el territorio del municipio o distrito,
adicionales a las tarifas cobradas a los usuarios.
La ejecución de los recursos de la participación de
propósito general deberá realizarse de acuerdo a programas y proyectos
prioritarios de inversión viables incluidos en los presupuestos.
Parágrafo 1°. Con los recursos de la participación de
propósito general podrá cubrirse el servicio de la deuda originado en e l
financiamiento de proyectos de inversión física, adquirida en desarrollo de las
competencias de los municipios. Para el desarrollo de los mencionados proyectos
se podrán pignorar los recursos de la Participación de propósito general.
Parágrafo 2°. Las transferencias de libre disposición
podrán destinarse a subsidiar empleo o desempleo, en la forma y modalidades que
reglamente el Gobierno Nacional.
Parágrafo 3°. Del total de los recursos de Propósito
General destinase el 10% para el deporte, la recreación y la cultura: 7% para
el deporte y la recreación y 3% a la cultura.
[7] Artículo
18. Administración de los recursos. Los departamentos, los distritos y
los municipios certificados administrarán los recursos del Sistema General de
Participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de
las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las
demás rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector
educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o
cualquier otra clase de disposición financiera.(…)
[8] Artículo
57. Fondos de Salud. Las entidades territoriales, para la administración
y manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones y de todos los
demás recursos destinados al sector salud, deberán organizar un fondo
departamental, distrital o municipal de salud, según el caso, que se manejará
como una cuenta especial de su presupuesto, separada de las demás rentas de la
entidad territorial y con unidad de caja al interior del mismo, conservando un
manejo contable y presupuestal independiente y exclusivo, que permita
identificar con precisión el origen y destinación de los recursos de cada
fuente. En ningún caso, los recursos destinados a la salud podrán hacer unidad
de caja con las demás rentas de la entidad territorial. El manejo contable de
los fondos de salud debe regirse por las disposiciones que en tal sentido
expida la Contaduría General de la Nación.
Los recursos del régimen subsidiado no podrán hacer
unidad de caja con ningún otro recurso.
A los fondos departamentales, distritales o municipales
de salud deberán girarse todas las rentas nacionales cedidas o transferidas con
destinación específica para salud, los recursos libremente asignados para la
salud por el ente territorial, la totalidad de los recursos recaudados en el
ente territorial respectivo que tengan esta destinación, los recursos
provenientes de cofinanciación destinados a salud, y en general los destinados
a salud, que deban ser ejecutados por la entidad territorial.
Parágrafo 1°. Para vigilar y controlar el recaudo y
adecuada destinación de los ingresos del Fondo de Salud, la Contraloría General
de la República deberá exigir la información necesaria a las entidades
territoriales y demás entes, organismos y dependencias que generen, recauden o
capten recursos destinados a la salud.
El control y vigilancia de la generación, flujo y
aplicación de los recursos destinados a la salud está a cargo de la
Superintendencia Nacional de Salud y se tendrá como control ciudadano en la
participación en el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, con voz pero
sin voto. El Gobierno reglamentará la materia.
Parágrafo 2°. Sólo se podrán realizar giros del Sistema
General de Participaciones a los fondos de salud.
[9]   El siguiente es el contenido del artículo
16 de la Ley 38 de 1989: “Artículo 16. La inembargabilidad.
Las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son
inembargables.  La forma de pago de las sentencias a cargo de la Nación, se
efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código
Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes”.
[10]   Corte Suprema de Justicia. Sala Plena.
Sentencia No. 44 de marzo 22 de 1990.  M.P. Dr. Jairo Duque Pérez, por la cual
se resolvió la acción de inexequibilidad  intentada por el ciudadano JOSE RIOS
TRUJILLO contra el artículo 16 de la ley 38 de 1989.  Expediente No. 1992.
[11]  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[12]  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[13]   M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[14]   M.P. Jorge Arango Mejía
[15]   M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En
esta sentencia la Corte declaró la exequibilidad de los artículos 1221 y 1222
de 1996 que establecían la inembargabilidad ... La Corte dijo ..
[16]   Según el artículo 177 del Código
Contencioso Administrativo, las condenas contra las entidades públicas serán
ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria.
Esta expresión “dieciocho (18) meses”, fue declarada exequible por la Corte
Constitucional en la sentencia C-555 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[17]   M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[18] Sentencia C- 793 de 2002 M.P. Jaime Cordoba
Triviño.
[19]   De acuerdo con la definición contemplada
en el artículo 128 de la Constitución Política, los recursos a que alude la
norma impugnada hacen parte del tesoro público y deben ser igualmente objeto de
protección. Con tales propósitos, como lo ha indicado la Corte en diferentes
oportunidades, la inembargabilidad busca ante todo proteger los dineros del
Estado -en este caso los de las entidades territoriales- para asegurar en esa
forma que se apliquen a los fines de beneficio general que les corresponden,
haciendo realidad el postulado de prevalencia del interés común plasmado en el
artículo 1º de la Carta. Cfr. Sentencias C-546 de 1992, Ms. Ps. Ciro
Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero; C-103 de 1994, M.P. Jorge Arango
Mejía y C-263 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[20]   La Ley 715 señala la finalidad y las
actividades a que se destinarán los recursos de la participación para educación
del Sistema General de Participaciones. En el artículo 15 dispone lo siguiente.
“Artículo 15. Destinación. Los recursos de la participación
para educación del Sistema General de Participaciones se destinarán a financiar
la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y
administrativos, en las siguientes actividades:
15.1. Pago del personal docente y
administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones
inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.
15.2. Construcción de la infraestructura,
mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones
educativas.
15.3. Provisión de la canasta educativa.
15.4. Las destinadas a mantener, evaluar y
promover la calidad educativa.
Parágrafo 1°. También se podrán destinar estos recursos a
la contratación del servicio educativo de conformidad con lo establecido en el
artículo 27 de la presente ley.
Parágrafo 2°. Una vez cubiertos los costos de la
prestación del servicio educativo, los departamentos, distritos y municipios
destinarán recursos de la participación en educación al pago de transporte
escolar cuando las condiciones geográficas lo requieran para garantizar el
acceso y la permanencia en el sistema educativo de niños pertenecientes a los
estratos más pobres.
Parágrafo 3°. Transitorio. Con cargo a los recursos de la
participación para educación del Sistema General de Participaciones, se
financiará por una sola vez el faltante establecido para el cubrimiento de los
costos de nómina de los docentes de los departamentos y de los convenios de
cobertura educativa a diciembre 31 de 2001, siempre y cuando los recursos
propios de los respectivos departamentos hayan sido insuficientes para cumplir
con estas obligaciones. Para ello deberán someterse a planes de racionalización
educativa y presentar para validación del Ministerio de Educación, información
sobre el déficit a financiar. El giro de los recursos se hará inmediatamente se
haya recibido la información respectiva”.
[21] Artículo 18. Administración de los recursos. Los
departamentos, los distritos y los municipios certificados administrarán los
recursos del Sistema General de Participaciones en cuentas especiales e
independientes de los demás ingresos de las entidades territoriales. Estos
dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y recursos de la entidad
territorial. Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser objeto de
embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición
financiera.
[22] Artículo 91. Prohibición de la
Unidad de caja. Los recursos del Sistema General de Participaciones no
harán Unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su administración
deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por
sectores. Igualmente, por su destinación social constitucional, estos
recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de
disposición financiera.
Los rendimientos financieros de los recursos
del sistema general de participaciones que se generen una vez entregados a la
entidad territorial, se invertirán en el mismo sector para el cual fueron
transferidos. En el caso de la participación para educación se invertirán en
mejoramiento de calidad.”
[23] Ver Sentencia C-546/92 M.P. Ciro Angarita
Barón Alejandro Martínez Caballero.
[24] "Artículo 177.- Cuando se condene a la
Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una
cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a
quien sea competente para ejercer las funciones del ministerio público frente a
la entidad condenada...
Será causal de mala conducta de los
funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las
apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales
condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18)
meses después de su ejecutoria..."
[25] Sentencia C-354/97 M.P. Antonio barrera
Carbonell
[26] Ibidem  Sentencia C-354/97 M.P. Antonio Barrera
Carbonell
[27] Artículo
78. Destino de los recursos de la participación de propósito general.  Los
municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar
libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la
administración municipal, hasta un veintiocho por ciento (28%) de los recursos
que perciban por la Participación de Propósito General.
El total de los recursos de la participación de
propósito general asignado a los municipios de categorías Especial, 1ª, 2ª y
3ª; el 72% restante de los recursos de la participación de propósito general
para los municipios de categoría 4ª, 5ª o 6ª; y el 100% de los recursos
asignados de la participación de propósito general al departamento archipiélago
de San Andrés y Providencia, se deberán destinar al desarrollo y ejecución de
las competencias asignadas en la presente ley.
Del total de dichos recursos, las entidades
territoriales destinarán el 41% para el desarrollo y ejecución de las
competencias asignadas en agua potable y saneamiento básico. Los recursos para
el sector agua potable y saneamiento básico se destinarán a la financiación de
inversiones en infraestructura, así como a cubrir los subsidios que se otorguen
a los estratos subsidiables de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994.
El cambio de destinación de estos recursos estará
condicionado a la certificación que expida la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno
Nacional, en el sentido que el municipio o distrito tienen:
a) Coberturas reales superiores a noventa por ciento
(90%) en acueducto y ochenta y cinco por ciento (85%) en alcantarillado;
b) Equilibrio financiero entre las contribuciones y los
subsidios otorgados a los estratos subsidiables, de acuerdo con la Ley 142 de
1994 o aquellas que la modifiquen o adiciones;
c) Que existan por realizar obras de infraestructura en
agua potable y saneamiento básico en el territorio del municipio o distrito,
adicionales a las tarifas cobradas a los usuarios.
La ejecución de los recursos de la participación de
propósito general deberá realizarse de acuerdo a programas y proyectos
prioritarios de inversión viables incluidos en los presupuestos.
Parágrafo 1°. Con los recursos de la participación de
propósito general podrá cubrirse el servicio de la deuda originado en e l
financiamiento de proyectos de inversión física, adquirida en desarrollo de las
competencias de los municipios. Para el desarrollo de los mencionados proyectos
se podrán pignorar los recursos de la Participación de propósito general.
Parágrafo 2°. Las transferencias de libre disposición
podrán destinarse a subsidiar empleo o desempleo, en la forma y modalidades que
reglamente el Gobierno Nacional.
Parágrafo 3°. Del total de los recursos de Propósito
General destinase el 10% para el deporte, la recreación y la cultura: 7% para
el deporte y la recreación y 3% a la cultura.