T-214-01
Sentencia T-214/01
Sentencia
T-214/01
DERECHO A LA
IGUALDAD-Inexistencia de
vulneración o amenaza
DERECHO DE
PETICION EN VIA GUBERNATIVA-Resolución
de recursos/DERECHO DE PETICION EN VIA GUBERNATIVA-Protección ante
silencio administrativo
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Vulneración
en la aprobación de licencia de construcción
Referencia:
expediente T-382.248
Acción de tutela
contra la Secretaría de Planeación Municipal de Entrerríos (Ant.) por una
presunta violación de los derechos de petición, igualdad y debido proceso.
Tema:
Derecho de petición.
Debido proceso en la
actuación administrativa.
Actora: Amanda Pérez
de Lopera
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Bogotá D.C.,
veintidos (22) de febrero del año dos mil uno (2001).
La Sala Cuarta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados
José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, y Carlos Gaviria
Díaz, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión del fallo adoptado por el Juzgado Promiscuo Municipal de Entrerrios
(Ant.), dentro de la acción de tutela instaurada por Amanda Pérez de Lopera
contra la Secretaría de Planeación Municipal de ese distrito.
I.
ANTECEDENTES
1.     Hechos.
Amanda Pérez de
Lopera manifestó en su solicitud de amparo que reside en una casa de su
propiedad, situada en la calle 10, número 14-19 del municipio de Entrerríos.
Añadió que en el mes
de abril, autorizada verbalmente por un empleado de Obras Públicas del
municipio, limpió una porción del terreno aledaño a su residencia, que hace
parte del lote de su propiedad de acuerdo con la escritura pública (folios
42-50), y la correspondiente ficha predial (folios 35-36), y vació unas
columnas para afincar en ellas una construcción que desea realizar contigua a
su casa.
Para el efecto, "...entregué
a la Oficina de Planeación Municipal algunos de los documentos necesarios para
la licencia, mientras obtenía los restantes" (folio 1).
Mediante Resolución
No. 05 de abril 24 de 2000 (folios 6-7), la Secretaría demandada le negó la
licencia de construcción solicitada, pues encontró que la faja de terreno sobre
la cual pretendía construir la actora, pertenece al espacio público.
El 30 de abril de
2000, la accionante interpuso los recursos de reposición, y en subsidio el de
apelación, en contra de dicha resolución y, hasta la presentación de la
solicitud de amparo, esos recursos no habían sido resueltos, pero sí se había
requerido a la demandante para adecuarse a las normas urbanísticas del
municipio, so pena de las multas y otras sanciones correspondientes.
2.     Solicitud de amparo.
La actora reconoce
que la funcionaria demandada ordenó y practicó las pruebas que se le pidió
valorar para decidir sobre los recursos ordinarios interpuestos, y que esos
medios de prueba fueron suficientes para acreditar que la faja de terreno sobre
la cual pretende construir no hace parte del espacio público; sin embargo, echó
de menos la resolución de los recursos que interpuso, y solicitó al juez de amparo
que ordenara otorgarle la licencia de construcción.
3.     Sentencia objeto de revisión.
El 25 de agosto de
2000, el Juzgado Promiscuo Municipal de Entrerríos resolvió denegar la tutela
de los derechos reclamados por la accionante, pues consideró que ya había
operado la figura del silencio administrativo y, por tanto, ni se violó el
derecho de petición de la accionante, ni procede la acción de tutela. Además,
encontró que no existe en este caso violación alguna del derecho a la igualdad.
II.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para revisar el fallo de instancia proferido en el
trámite de este proceso, en virtud de los artículos 86 y 241 de la Carta
Política; corresponde a la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas adoptar la
decisión respectiva, según el reglamento interno, y el auto de la Sala de
Selección Número Once del 3 de noviembre de 2000.
2.     Problema jurídico a resolver.
Para la revisión del
fallo de instancia proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Entrerríos,
esta Sala debe analizar si la Secretaría de Planeación de ese distrito violó
los derechos fundamentales de la accionante y, en caso tal, qué orden debe
proferirse a fin de restablecerlos.
3.     Inexistencia de violación o amenaza del derecho
a la igualdad.
La demandante
reclamó la protección judicial de su derecho a la igualdad, pues opina que la
Secretaría demandada le viene dando a ella un trato diferente, y marcadamente
desfavorable, frente al que reciben los demás. Sin embargo, ni en la solicitud
de amparo, ni en las demás intervenciones de la parte actora durante el trámite
de la instancia, la demandante identificó siquiera un caso similar al suyo que
hubiera recibido un tratamiento diferente.
Ahora bien: a pesar
de que, como se verá en el aparte siguiente, el procedimiento adelantado por la
Secretaría accionada es irregular, todos los medios de convicción aportados al
proceso indican que la irregularidad presente en el trámite de la solicitud de
licencia de la señora Pérez de Lopera, también se da en el trámite de los demás
asuntos de los particulares en la dependencia municipal demandada.
Así, no existe en el
expediente medio de convicción alguno que permita afirmar que a la actora se le
dio un trato discriminatorio de parte de la Secretaría de Planeación Municipal
de Entrerríos y, en consecuencia, por ese motivo no procede la tutela
solicitada.
4.     Violación del derecho de petición.
La Resolución No.
005 de 2000, por medio de la cual se negó la licencia de construcción
solicitada por la actora fue expedida el 24 de abril de ese año, y el escrito
con el cual se interpusieron los recursos de vía gubernativa en contra de esa
resolución fue presentado el 30 del mismo mes y año; el 29 de julio de 2000, la
Secretaría de Planeación demandada envió a la actora el requerimiento contenido
en el Oficio 087, por medio del cual se le comunica que se adelanta en su
contra un procedimiento de policía administrativa, tendente a decidir si
procede imponerle la sanción correspondiente a la infracción urbanística de
adelantar construcción sin haber obtenido de manera previa la licencia
correspondiente. El 9 de agosto de 2000, la señora Pérez de Lopera instauró la
acción de tutela bajo revisión, pues aún no le habían sido resueltos los
recursos que interpuso.
Así, es claro que la
Secretaría de Planeación de Entrerríos violó el derecho de petición de la
actora, sea que se cuente el plazo de 15 días al que alude el Código
Contencioso Administrativo, de manera ininterrumpida desde que se interpusieron
los recursos -30 de abril del 2000-, o que -como lo consideró posible el
fallador de instancia-, se considere que el requerimiento del 29 de julio de
ese año hace parte de la misma actuación administrativa, y que se debe contar
el término desde que terminó la recolección de los medios de prueba solicitados
por la requerida en esa ocasión. En contra de lo considerado en la sentencia de
instancia, el hecho de que haya transcurrido el tiempo suficiente para que en
el trámite del asunto se pueda válidamente alegar el silencio administrativo,
en nada remedia el hecho de que no se resolvió de manera oportuna la petición
y, por tanto, es ineludible concluir que la entidad accionada sí violó el
derecho de petición de la actora. Al respecto, la jurisprudencia constitucional
es reiterada; véase por ejemplo la siguiente transcripción, extraída de la
sentencia T-552/00[1]:
"En esta
oportunidad, la Corte reiterará la doctrina constitucional vertida en su
doctrina jurisprudencial[2],
según la cual, el derecho de petición también es tutelable en la vía
gubernativa, cuando los recursos que se interpongan contra un acto
administrativo no sean decididos oportunamente. En efecto, en la Sentencia
T-365 de 1998, dijo la Corte, a propósito de un caso semejante al que ocupa la
atención de la Sala en esta oportunidad, lo siguiente:
'Según tal
consolidada doctrina, desconocida por los falladores de instancia, la falta de
respuesta oportuna de los recursos previstos por el propio Código Contencioso
Administrativo, en orden a debatir frente a la propia Administración sus
decisiones, constituyen una de las múltiples facetas que muestra en el panorama
legislativo el derecho fundamental “ a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta
resolución' de conformidad con lo dispuesto por el artículo 23 Superior.
'Y ello es así
puesto que el silencio administrativo opera simplemente como resultado de la
abstención de resolver una petición formulada, lo que quiere decir que su
ocurrencia es muestra palmaria e incontrovertible  de la conculcación del
derecho'. (Sentencia T-365 de 1998 M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
Es claro entonces
que esta Sala de Revisión no puede compartir las consideraciones del fallo de
instancia, puesto que la operancia del silencio administrativo, antes que
satisfacer los requerimientos de la efectividad del derecho de petición,
constituye la prueba plena de que se ha violado ese derecho fundamental al
petente; el hecho de que el ordenamiento consagre la figura del silencio
administrativo, sólo es un remedio legal para la violación del derecho
fundamental, puesto que está dirigido a permitir al particular la
protocolización de un acto ficto de la administración, que es ejecutable y
oponible como todo acto administrativo, pero que si es negativo, sólo sirve
para que el particular pueda ejercer el derecho de defensa que le confiere la
Constitución y desarrolla la ley, para enfrentar la irregular inactividad del
órgano ejecutivo con las acciones contenciosas que resulten procedentes.
5.     El debido proceso administrativo y la buena
fe que debe presidir las relaciones entre los particulares y las autoridades.
La actuación de la
Secretaría de Planeación Municipal de Enterríos arrojó como resultado negativo
la violación del derecho fundamental de petición de la demandante; pero en este
caso, tal efecto es el producto de una actuación administrativa irregular de la
autoridad a la cual acudió. Consideremos el trámite adelantado para aclarar
esta afirmación.
La actuación
administrativa que originó esta acción, se inició con una petición de una
particular en provecho propio; es decir, con la solicitud de una persona (la
actora), a unas autoridades municipales (el ingeniero al servicio del municipio
de Entrerríos, Luis Fernando Montoya, y la Secretaria de Planeación demandada,
Carmen Cecilia Pérez Pérez), sobre la manera en que debía proceder para
realizar una construcción complementaria en el lote de su propiedad en el que
está ubicada su residencia.
A folio 115, obra el
siguiente recuento de los hechos, que no fue objetado o controvertido por la
contraparte: "el señor Jesús Angel Restrepo, Ingeniero, me indicó
acerca de algunas gestiones iniciales, para lo cual el señor Juan Diego
Carvajal, también Ingeniero, presentó el respectivo proyecto de construcción y
fue el mismo Ingeniero del Municipio Luis Fernando Montoya, quien indicó cómo
deberían levantarse las columnas. Igualmente, usted, señora Secretaria, en
presencia de mi hija Gloria Lopera Pérez, dio hilos al Ingeniero Jesús Angel
Restrepo, antes de la aprobación del proyecto. Todo lo anterior sucedió mucho
antes del 6 de abril, fecha en que usted constató el vaciado de las bases para
la colocación de unas varillas para levantar columnas".
No consta en el
expediente que dichos funcionarios le hubieran advertido a la ciudadana que no
podía proceder a adelantar los trabajos que tenía previstos en el predio de su
propiedad, hasta que se le confiriera la licencia de construcción respectiva,
so pena de las sanciones contempladas en las normas urbanísticas del municipio.
Se generó así un equívoco sobre el modo como la accionante podía obrar de
manera válida; ella entendió que podía proceder a adelantar los trabajos
mientras tramitaba la licencia (¿porqué otra razón si no, la Secretaria
demandada le dio hilos al Ingeniero, sin que dicha licencia hubiera sido
concedida?), y las autoridades quedaron convencidas de que la actora
complementaría la información insuficiente que le proporcionaron, con las
normas vigentes; sólo que la accionante no cuenta con la educación que las
autoridades parecen haber supuesto "como mujer de origen campesino como
soy, obviamente desconozco las normas de planeación municipal, departamental y
nacional, pues era mi esposo fallecido hace poco tiempo quien se encargaba de
mis asuntos legales, aunque también desconocedor de las normas
vigentes..." (folio 115).
Así, la actora
reclama que actuó de buena fé, y confiada en la información incompleta e
informal que le dieron los funcionarios consultados, cuando inició
coetáneamente el trámite de la licencia, y las labores de la limpieza del
predio y vaciado de las bases para las columnas. "El mismo día en que
usted constató el inicio de las obras anteriormente mencionadas, verbalmente
ordenó la suspensión de las mismas, a lo cual procedí, y desde entonces se
encuentran suspendidas...(folio 115).
Vale la pena señalar
que el equívoco perduró hasta el 6 de abril de 2000 (fecha en que se ordenó
suspender las obras), por que la Secretaría de Planeación Municipal de
Entrerríos, recibió la solicitud de licencia de construcción de la señora Pérez
de Lopera y, a pesar de estar incompleta la documentación exigida por las
normas legales y reglamentarias vigentes, en lugar de devolverla a la
interesada para que la completara, o de requerirla con el mismo objeto, o de
proceder a radicar la petición con las anotaciones al respecto, radicó la
petición como completa, la tramitó, y decidió sobre el fondo de la petición por
medio de la Resolución No. 005 de 2000, sin hacer alusión alguna a la
documentación faltante, sino denegando la licencia por la presunta pertenencia
de parte del predio al espacio público (folios 6-7).
Ya que esa era la
razón por la que se le negaba la licencia, la interesada ejerció su derecho de
defensa por medio de la interposición de los recursos de vía gubernativa,
controvirtiendo la afirmación de que parte de su predio era espacio público; y
ese asunto quedó plenamente aclarado (el predio no hace parte del espacio
público), con la realización de las pruebas que la accionante solicitó
practicar en la interposición de los recursos de reposición y subsidiario de
apelación en contra de la citada Resolución No. 005/00.
Pero aún así, falta
que la actora complete la documentación que debió acompañar a su solicitud de
licencia de construcción, por lo que la Secretaría de Planeación de Entrerríos
pretende, en el trámite de la tutela bajo revisión, que la demora en resolver
los recursos interpuestos por la señor Pérez de Lopera se justifica, porque se
debe negar nuevamente la licencia mientras la interesada no complete la
documentación que exigen las normas vigentes, así que esa entidad estaría
buscando beneficiar los intereses de la accionante al posponer aún más su
decisión sobre los recursos interpuestos.
Aunque podría
pensarse que el comportamiento de la Secretaría de Planeación Municipal de
Entrerríos no podía ser más irregular, los medios de prueba aportados al
expediente desmienten tal impresión. De hecho, la autoridad demandada consultó
con algunos funcionarios del Departamento de Antioquia y, según aduce,
siguiendo su consejo decidió que para solucionar el conflicto entre la actora y
la administración, lo indicado era iniciarle un procedimiento sancionatorio,
por haber incurrido en la presunta falta urbanística de iniciar la construcción
antes de haber obtenido la correspondiente licencia (folios 16-17).
Así, es claro para
esta Sala que la Secretaría de Planeación Municipal de Entrerríos violó el
derecho de la actora al debido proceso, pues debió rechazar por incompleta la
solicitud, o radicarla con anotación expresa de que se le advirtió a la petente
que su solicitud estaba incompleta y que ésta insistió en la radicación, o
requerir a la petente para que completara los requisitos de ley en la
oportunidad prevista, de acuerdo con lo estipulado en los artículos 11 y 12 del
Código Contencioso Administrativo. La información equívoca que los funcionarios
municipales -entre ellos la secretaria demandada-, le proporcionaron
inicialmente a la actora, y la irregularidad que se acaba de anotar, sumada al
mal entendido paternalismo de la funcionaria demandada, explican casi
completamente el conflicto entre la administración municipal de Entrerríos y la
señora Pérez de Lopera que originó la presente acción.
En consecuencia,
resulta que no procede en este caso otorgar la tutela del derecho a la
igualdad, pero sí de los derechos de petición y al debido proceso de la actora,
que fueron violados de la manera considerada, en la actuación administrativa
que inició la Secretaría de Planeación de Entrerríos con la presentación de una
solicitud de licencia de construcción.
Para solucionar el
conflicto que enfrenta a la ciudadana Amanda Pérez de Lopera con la Secretaría
de Planeación accionada, el juez de tutela debe, en virtud del artículo 86 de
la Carta Política, restablecer los derechos fundamentales de esa particular que
vienen siendo violados por la autoridad mencionada; en consecuencia, debe
ordenar a dicha Secretaría que, si aún la señora Pérez de Lopera no ha anexado
a su petición alguno de los documentos previstos en las normas vigentes, dentro
de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, la requiera
para que, en un plazo prudencial aporte los requisitos faltantes. Sea que la
accionante logre o no satisfacer tales requisitos, la Secretaría de Planeación
de Entrerríos resolverá los recursos interpuestos en contra de su Resolución
No. 005 de 2000, con estricta sujeción a las normas del Código Contencioso
Administrativo sobre las actuaciones administrativas que se inician con una
petición en interés particular.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Revocar la sentencia proferida por el
Juzgado Promiscuo Municipal de Entrerríos el 25 de agosto de 2000 y, en su
lugar, tutelar los derechos fundamentales de petición y al debido proceso de
Amanda Pérez de Lopera.
Segundo. Ordenar a la Secretaría de Planeación
Municipal de Entrerrios (Ant.) que, si aún la señora Pérez de Lopera no ha
anexado a su petición alguno de los documentos previstos en las normas vigentes,
dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia la
requiera para que, en un plazo prudencial aporte los requisitos faltantes. Sea
que la accionante logre o no satisfacer tales requisitos en ese término, dentro
de los quince (15) días siguientes, la Secretaría de Planeación de Entrerríos
resolverá los recursos interpuestos en contra de su Resolución No. 005 de 2000,
con estricta sujeción a las normas del Código Contencioso Administrativo sobre
las actuaciones administrativas que se inician con una petición en interés
particular.
Tercero. Prevenir a la Secretaría de Planeación
Municipal de Entrerrios (Ant.), para que se abstenga de comportamientos
irregulares como los que originaron esta acción de tutela, so pena de las sanciones
previstas en el Decreto 2591 de 1991 para el desacato.
Cuarto. Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese,
notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Ponente
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Fabio Morón Díaz
[2] Sobre su obligatoriedad ver sentencias T 260 de 1995 y
T 175 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.