C-033-14
Sentencia C-033/14
Sentencia C-033/14
ESTATUTO NACIONAL DEL TRANSPORTE-Contratación de servicio privado de transporte con
empresas de transporte público legalmente habilitadas, cuando no se utilicen
equipos propios
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad
de un mínimo de argumentación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Examen
de los requisitos no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y
debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria
TRANSPORTE-Concepto
Es una actividad indispensable para
la vida en sociedad y en particular para las relaciones económicas, que
conlleva movilizar personas o cosas de un lugar a otro, mediante diferentes
medios. Dichos traslados pueden efectuarse dentro del marco de las relaciones
privadas, bajo el amparo de la libertad de locomoción (art. 24 Const.), o
ejerciendo actividades económicas dirigidas a obtener beneficios por la
prestación del servicio (art. 333).
TRANSPORTE PUBLICO-Concepto
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Regulación/PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE
TRANSPORTE-Debe tener autorización del Estado
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Características
El servicio público de transporte presenta las
siguientes características: i) Su objeto
consiste en movilizar personas o cosas de un lugar a otro, a cambio a una
contraprestación pactada normalmente en dinero. ii) Cumple la función de
satisfacer las necesidades de transporte de la comunidad, mediante el
ofrecimiento público en el contexto de la libre competencia;  iii) El carácter
de servicio público esencial implica la prevalencia del interés público sobre
el interés particular, especialmente en relación con la garantía de su prestación
- la cual debe ser óptima, eficiente, continua e ininterrumpida -, y la
seguridad de los usuarios  - que constituye prioridad esencial en la actividad
del sector y del sistema de transporte ( ley 336/96, art. 2°). iv) Constituye
una actividad económica sujeta a un alto grado de intervención del  Estado; v)
El servicio público se presta a través de empresas organizadas para ese fin y
habilitadas por el Estado. vi) Todas las empresas operadoras deben contar con
una capacidad transportadora específica, autorizada para la prestación del
servicio, ya sea con vehículos propios o de terceros, para lo cual la ley
defiere al reglamento la determinación de la forma de vinculación de los
equipos a las empresas ( ley 336/96, art. 22); vii) Su prestación sólo puede
hacerse con equipos matriculados o registrados para dicho servicio; viii)
Implica necesariamente la celebración de un contrato de transporte entre la
empresa y el usuario. ix) Cuando los equipos de transporte no son de propiedad
de la empresa, deben incorporarse a su parque automotor, a través de una forma
contractual válida.
SERVICIO PRIVADO DE TRANSPORTE-Definición
SERVICIO PUBLICO Y PRIVADO DE TRANSPORTE-Elemento definitorio de la diferencia entre uno y otro
tipo
El elemento definitorio de la diferencia entre uno y
otro tipo de transporte es que, en el público, una persona presta el servicio a
otra, a cambio de una remuneración, al paso que en el privado, la persona se
transporta, o transporta objetos, en vehículos de su propiedad o que ha
contratado con terceros.
SERVICIO PRIVADO DE TRANSPORTE-Características
El servicio privado de transporte presenta las
siguientes características: i) La actividad de
movilización de personas o cosas la realiza el particular dentro de su ámbito
exclusivamente privado; ii) Tiene por objeto la satisfacción de necesidades
propias de la actividad del particular, y por tanto, no se ofrece la prestación
a la comunidad; iii) Puede realizarse con vehículos propios. Si el particular
requiere contratar equipos, debe hacerlo con empresas de transporte público
legalmente habilitadas, como se estudia en el siguiente capítulo. iv) No
implica, en principio, la celebración de contratos de transporte, salvo cuando
se utilizan vehículos que no son de propiedad del particular; v) Es una
actividad sujeta a la inspección, vigilancia y control administrativo con el
fin de garantizar que la movilización cumpla con las normas de seguridad, las
reglas técnicas de los equipos y la protección de la ciudadanía.
TEST DE PROPORCIONALIDAD-Concepto
El test de proporcionalidad es un
instrumento hermenéutico que permite establecer si determinada medida resulta
adecuada y necesaria para la finalidad perseguida, sin que se sacrifiquen
valores, principios o derechos de mayor entidad constitucional para el caso
concreto que se analiza.
TEST DE PROPORCIONALIDAD-Pasos
LIBERTAD DE LOCOMOCION-Alcance
CONTRATO DE LEASING Y DE RENTING-Diferente naturaleza que los contratos de transporte
de personas o bienes
DEBIDO PROCESO-Aplicación
en actuaciones administrativas
El artículo 29 de la
Constitución exige que la gran constelación de garantías que constituyen el
debido proceso, entre las cuales cabe destacar, para el caso, el principio de
legalidad, se materialicen no sólo en las actuaciones judiciales sino también
en las administrativas, siendo una “forma de limitar el poder del Estado y de
garantizar la protección de los derechos de los administrados, de tal manera
que ninguna de las actuaciones de la autoridad pública vaya a depender de su
propio arbitrio”.
Referencia: expediente D-9753
Demanda de inconstitucionalidad contra un segmento del
inciso 2º del artículo 5º de la Ley 336 de 1996 (“Por la cual se adopta el
estatuto nacional de transporte”)
Demandante: Paola Andrea Saavedra Hidalgo
Magistrado ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá,
D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública
consagrada en los artículos 241 y 242 de la
Constitución, la ciudadana Paola Andrea
Saavedra Hidalgo demandó la expresión “cuando no se utilicen equipos
propios, la contratación del servicio de transporte deberá realizarse con
empresas de transporte público legalmente habilitadas en los términos del
presente estatuto”, contenida en el inciso 2º del artículo 5º de la
Ley 336 de 1996.
Mediante auto de julio 9
de 2013, el Magistrado sustanciador admitió la demanda y dispuso que se fijara
en lista el presente proceso y se diera traslado al Procurador General de la
Nación para que rindiese su concepto; también ordenó comunicar la iniciación del asunto a los señores Presidentes de
la República y del Congreso, y a
los Ministros de Hacienda y Crédito Público, Trabajo, Transporte, y Comercio,
Industria y Turismo.
Se invitó además a los Superintendentes de Industria y Comercio, Sociedades,
Economía Solidaria, y Puertos y Transportes; a la
Dirección de Tránsito de la
Policía Nacional; al Presidente del Consejo de Estado; a los Secretarios de
Movilidad de Bogotá, Medellín y Villavicencio; a los Secretarios de Tránsito y
Transporte de Armenia, Barranquilla, Bucaramanga, Cali, Ibagué, Neiva y
Popayán; a los representantes legales de la
Federación de Aseguradores Colombianos FASECOLDA, la
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI, la
Federación Nacional de Comerciantes FENALCO, la
Asociación de Pequeños y Medianos Transportadores ACPMT, a la
Asociación de Transportadores de Carga ATC, la
Asociación Colombiana de Camioneros ACC, la
Asociación Nacional de Transportadores de Carga por Carretera ASECARGA, la
Federación Colombiana de Transportadores de Carga por Carretera COLFECAR, la
Confederación Nacional de Transportadores CCT; a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad, a la
Comisión Colombiana de Juristas y a las facultades de derecho de las
Universidades Nacional de Colombia, Santo Tomás, Javeriana, Externado de
Colombia, del Rosario, de los Andes, Sergio Arboleda en Bogotá, al igual que de
Antioquia, Industrial de Santander y del Norte, con el objeto de que, si lo estimaban pertinente, conceptuaran sobre
la exequibilidad de la preceptiva impugnada.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la
Corte procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA
DEMANDADA.
A continuación
se trascribe el texto de la norma impugnada, resaltando el
segmento acusado.
“LEY 336 DE 1996
(diciembre 20)
Diario Oficial No. 42.948, de 28 de diciembre de 1996
‘Por la cual se adopta el estatuto nacional de
transporte’.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
TÍTULO PRIMERO
Disposiciones generales para los modos de transporte
…   …   …
CAPÍTULO SEGUNDO
Principios y naturaleza
Artículo 5º. El carácter de servicio público esencial
bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las
empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general
sobre el particular, especialmente, en cuanto a la garantía de la prestación
del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y
obligaciones que señale el Reglamento para cada Modo.
El servicio privado de transporte es aquel que tiende
a satisfacer necesidades de movilización de personas o cosas, dentro del ámbito
de las actividades exclusivas de las personas naturales y/o, jurídicas. En tal
caso sus equipos propios deberán cumplir con la normatividad establecida por el
Ministerio de Transporte. Cuando no se utilicen equipos propios, la
contratación del servicio de transporte deberá realizarse con empresas de
transporte público legalmente habilitadas en los términos del presente estatuto.
…   …   …”
III. LA
DEMANDA.
3.1. La actora
afirma que la preceptiva demandada del inciso 2º del artículo 5º de la
Ley 336 de 1996 obliga a contratar el servicio de transporte privado mediante
empresas de transporte público, cuando no se utilicen equipos[1]
propios, desconociendo los artículos 1º, 2º, 24, 25, 26, 29, 58, 83, 150.21,
150.23, 333, 334, 336, 365 y 366 superiores, en “tres ámbitos diferentes,
los cuales presentan entre sí niveles incrementales de afectación
constitucional”.
Manifiesta que
la expresión normativa censurada establece, absoluta e indiscriminadamente, que
las personas que dentro del ámbito de sus actividades no satisfagan necesidades
de movilización con vehículos de su propiedad, deberán contratar el servicio
con empresas de transporte público legalmente habilitadas en los términos de la
Ley 336 de 1996.
3.2. Explica
que el primer ámbito en el que se conculca la carta política (arts. 2º, 150.23,
365 y 366) se presenta frente al marco constitucional de los servicios públicos
al asignar efectos de servicio público esencial a una actividad de naturaleza
eminentemente privada, como es el transporte de personas o bienes, incurriendo
en un “vicio de configuración normativa”[2].
Agrega que la
preceptiva impugnada desconoce las reglas superiores que definen la prestación
de los servicios públicos, en particular el principio de materialidad de
aquellos considerados esenciales, imponiendo al Estado la obligación de
responsabilizarse de atender necesidades privadas, excediendo su función de
satisfacer requerimientos colectivos.
3.3. El segundo
ámbito al que alude la actora, en su sentir, se presenta ante el
desconocimiento de los principios que rigen la intervención del Estado en la
economía, la libertad económica y la iniciativa privada (arts. 24, 58, 83,
150.21, 333, 334 y 336 Const.), generando un monopolio para que las personas
que carecen de un vehículo puedan satisfacer necesidades privadas de
transporte, únicamente mediante empresas prestadoras del servicio público de
transporte.
Sostiene
entonces que la norma demandada impide satisfacer las necesidades de
movilización de personas o bienes mediante: (i) cualquier forma de transporte
que se realice con un vehículo privado que no sea propiedad de la persona
natural o jurídica que procura tal servicio, o (ii) la celebración de contratos
privados que permitan hacer uso de vehículos particulares.
Adiciona que
el aparte impugnado no busca un objetivo que permita advertir una finalidad legítima
pues, en su sentir, no procura proteger el servicio público esencial de
transporte, ni el interés general, sino satisfacer una necesidad eminentemente
privada mediante un servicio público.
3.3. En tercer
lugar, la actora expresa que la preceptiva censurada vulnera la carta política
(arts. 24, 58, 83, 150.21 y 333), en particular el régimen de protección de las
garantías y derechos fundamentales, al imponer una “infracción
administrativa”[3], prohibiendo a los
particulares usar vehículos privados de terceros que no estén afiliados a
empresas de transporte público, conculcando sin justificación constitucional
alguna garantías superiores como el principio de dignidad humana y los derechos
al trabajo y al debido proceso.
Manifiesta
entonces que la norma demandada favorece a las empresas de servicio público de
transporte para atender en forma exclusiva las necesidades privadas de
movilización de personas naturales y jurídicas, que carecen de vehículos
propios, desplazando “así a la esfera del servicio público de transporte un
número significativo de modalidades de transporte privado”.
IV.
INTERVENCIONES.
4.1. Ciudadano
Luis Jaime Salgar Vegalara.
El
interviniente coadyuva la demanda al considerar que el aparte impugnado
desconoce el artículo 29 superior, pues introduce una restricción que recae
exclusivamente sobre el servicio de transporte privado, sancionando a quien
utiliza equipos de terceros que no hagan parte de empresas de transporte
público legalmente habilitadas, para satisfacer sus necesidades de movilidad.
En su sentir,
la “conducta sancionable en comento radica en el uso de vehículos de
servicio privado por quienes no son sus propietarios”, que carece de
sustento axiológico alguno, pues no guarda relación con un valor o principio
constitucional que gobierne la función pública.
4.2.
Superintendencia de Industria y Comercio.
El coordinador
del Grupo de Gestión Judicial de dicha Superintendencia solicita a esta
corporación declarar exequible la preceptiva demandada.
Explica que la
Ley 336 de 1996 buscó unificar los criterios que rigen las diversas modalidades
de transporte, con los principios rectores de la
Ley 105 de 1993 sobre la prestación del servicio de transporte público, donde se
destacan la intervención del Estado, la libertad de circulación, la seguridad y
la integración nacional e internacional, que se complementan con criterios
específicos relacionados con su naturaleza, como las condiciones de
accesibilidad, la libertad de empresa y la protección de los usuarios.
En su sentir,
el legislador procuró formar un marco legal de referencia para las modalidades
del transporte público, bajo la óptica de la seguridad, “entendida como el
eje principal de la actividad transportadora”, por lo que en modo alguno “el
transporte privado, ni la prestación de servicios de transporte privado, fueron
objeto de regulación dentro de la Ley 336 de 1996”.
Luego de
analizar las definiciones de servicio de transporte público y privado, plantea
que este último está regulado en los artículos 90 y siguientes de la
Ley 300 de 1996[4], referentes al alquiler
de vehículos y no en la norma impugnada, siendo el transporte privado aquel que
no es prestado por empresas u operadores habilitados por las autoridades, o que
no requieran tal habilitación.
Señala que la
norma se ajusta a lo dispuesto en el artículo 365 de la
Constitución al tratarse de un servicio público que goza de la especial
dirección, regulación, control y protección del Estado, por el contrario, la
norma demandada, en su sentir, únicamente define el concepto de transporte
privado pues, insiste, la finalidad de la
Ley 336 de 1996 es regular el transporte público y no el privado, por lo tanto
no se transgreden garantías fundamentales, ni se discrimina a las empresas
privadas.
Concluye que
es contrario a la realidad afirmar que no se puedan prestar en Colombia
servicios de transporte privado, pues este se materializa mediante el contrato
de arrendamiento del Código de Comercio y no como un contrato o servicio
equiparable al transporte público.
4.3.
Ciudadano Daniel París Arboleda.
El
interviniente solicita declarar inexequible la expresión demandada, porque atenta
contra los artículos 2º, 24, 26, 58, 150.23 y 336 de la carta política.
Considera que
se desconoce el artículo 2º como quiera que dentro de los fines del Estado no
se encuentra la obligación de destinar un servicio público para satisfacer
necesidades privadas.
Plantea además
que se transgreden la libertad de circulación, el derecho al trabajo y la
propiedad, al restringir la forma de locomoción calificando una actividad
privada del individuo como servicio público esencial, impidiendo así el
desarrollo de prácticas comerciales o laborales legítimas, verbi gratia,
aquellas que se derivan del arrendamiento, el renting o el leasing de
vehículos.
Agrega que la
preceptiva impugnada desnaturaliza la naturaleza, principios y fines
constitucionales de los servicios públicos esenciales, imponiendo al Estado la
obligación de satisfacer necesidades particulares, al tiempo que establece un
monopolio por parte de las empresas de transporte público legalmente
habilitadas, sin que se procure el interés general.
4.4.
Ministerio de Transporte.
Mediante
apoderado, el referido Ministerio plantea que la
Corte Constitucional debe emitir un fallo inhibitorio o, subsidiariamente,
declarar la exequibilidad de la preceptiva demandada.
El
interviniente sostiene que la demanda no resulta idónea para emitir un fallo de
fondo, pues se fundamenta en reproches subjetivos, encaminados a censurar una
particular interpretación del ordenamiento jurídico.
Seguidamente y
luego de citar la exposición de motivos de la
Ley 336 de 1996 y jurisprudencia sobre los servicios públicos esenciales,
entre ellos el transporte público, plantea que la norma demandada no desborda
el alcance de los deberes del Estado, ni la competencia del Congreso para
regularlo.
Agrega que
tampoco se desconoce la libertad de locomoción ni de empresa, toda vez que los
distintos modos de transporte solo son posibles si existen medios idóneos para
ello, que permitan el desplazamiento de personas y bienes, requiriendo ello una
mínima intervención estatal para racionalizar la economía, mejorar la calidad
de vida y propender una distribución equitativa.
Considera
además que no se transgrede derecho fundamental alguno, habida cuenta que el
legislador es quien debe fijar el régimen jurídico del transporte, por tratarse
de un servicio público que involucra el ejercicio de esas garantías.
4.5.
Ciudadana María Fernanda Dávila Gómez.
La
interviniente plantea la inexequibilidad del aparte demandado, porque desconoce
los artículos 13 y 24 superiores que consagran la igualdad y la libre
locomoción, sin que se desprenda del texto normativo una finalidad específica
para la restricción allí contenida, que permita encontrarla razonable.
4.6.
Federación Colombiana de Compañías de Renting, FEDERENTING.
Mediante
apoderado, dicha entidad solicita declarar inexequible el aparte demandado por
desconocer el libre acceso al transporte privado y por ende la libertad de
circulación. Subsidiariamente solicita interpretar la norma en armonía con el
Código Nacional de Tránsito, el Plan Nacional de Desarrollo y las disposiciones
que autorizan las operaciones a empresas arrendadoras de vehículos destinados
al servicio de transporte.
Plantea que la
norma censurada impide a los ciudadanos satisfacer sus necesidades individuales
de movilización por medios distintos a los propios, desconociendo así la
libertad de locomoción y el acceso al transporte, sin perseguir una finalidad
constitucional legítima.
Subsidiariamente
considera que la norma puede ser declarada exequible en el entendido de que no
contiene una prohibición que impida el ejercicio de cierto tipo de contratos,
en particular el leasing o contrato de arrendamiento de vehículo, sino
una proposición o sugerencia que impulsa, no de forma excluyente, el servicio
de transporte público.
4.7.
Ciudadano Carlos Julio Manchego Domínguez.
El
interviniente afirma que la norma demandada conculca la
Constitución, pues afecta sensiblemente los intereses tanto de las compañías
cuyo objeto social es el renting de vehículos, como de aquellas que
acuden a ese tipo de contrato para solucionar y atender sus necesidades
operativas de transporte.
4.8.
Universidad Externado de Colombia.
Un docente del
Centro de Estudios en Derecho del Transporte plantea que la norma demandada no
desconoce la carta política, pues se ajusta a la obligación del Estado de
dirigir, regular y controlar actividades como el transporte, que se
materializan en la satisfacción de la necesidad de las personas de movilizarse,
sin importar si se realizan directamente por él o por particulares.
Agrega que la
norma procura evitar que se propicie la existencia de agentes prestadores de la
actividad transportadora, sin los controles exigidos a una actividad de alto
riesgo como es el transporte de personas o de bienes, lo cual no conlleva
desplazar hacia lo público actividades eminentemente privadas.
Sostiene
además que la norma censurada no constituye una injerencia indebida en una
actividad económica o en la iniciativa privada, por el contrario, considera que
efectuando un análisis sistemático de la ley, el legislador procura evitar que
bajo el amparo de una mal entendida libertad se creen organizaciones no
sometidas al control del Estado.
4.9. Federación
Colombiana de Transportadores de Carga por Carretera, COLFECAR.
El
vicepresidente ejecutivo de dicha entidad pide declarar exequible la norma
demandada, pues permitir legalmente que el servicio privado de transporte pueda
emplear vehículos en arrendamiento financiero u operativo o renting,
desvirtuaría la función constitucional que tiene el servicio público de
transporte en Colombia, como un servicio delegado, que resultaría siendo
prestado y satisfecho por particulares.
4.10.
Dirección de Tránsito y Transporte de la
Policía Nacional.
El Director de
Tránsito y Transporte de esa entidad solicita declarar la exequibilidad de la
norma demandada.
Explica que
según el Manual de Infracciones de Tránsito (Resolución 3027 de 2010) se
impondrá una multa al conductor y/o propietario de un vehículo automotor que lo
destine, sin la debida autorización, a un servicio diferente para el cual está
matriculado, pues ningún rodante podrá ser utilizado en otra clase de servicio,
distinto al contenido en la licencia respectiva.
Agrega que en
concordancia con lo anterior, la Dirección de Transporte y Tránsito del
Ministerio de Transporte, acorde con el concepto 1740 de mayo 8 de 2006 de la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ha reiterado: “No
se puede tomar en arrendamiento vehículos matriculados en el servicio
particular por parte de las empresas privadas para realizar transporte privado,
pues el legislador dispone que cuando no se utilicen equipos propios, la
contratación del servicio de transporte deberá realizarse con empresas de
transporte público legalmente habilitado y con vehículos matriculados para
dicho servicio.”
Considera
entonces que el Estado está facultado para regular y limitar la contratación
del servicio de transporte, prohibiendo su contratación con particulares que no
estén constituidos o habilitados para prestar ese servicio público, sin que
ello implique limitar derechos fundamentales como la locomoción ni una
injerencia indebida en la economía, pues su prestación debe garantizar unas
condiciones de seguridad y accesibilidad general.
4.11.
Alcaldía de Medellín.
El Subsecretario Legal y
Administrativo de dicha entidad solicita declarar exequible la preceptiva
demandada, al considerar que no desconoce la
Constitución, por el contrario, en su sentir guarda consonancia con la misma
al restringir la actividad transportadora para preservar la seguridad en la
prestación del servicio, evitar su ejecución indiscriminada e incontrolada por
cualquier persona y en cualquier clase de vehículo.
Explica que no se está
responsabilizando al Estado de la atención de necesidades privadas pues, en su
sentir, cuando se habla de servicio privado de transporte no se está haciendo
referencia a la necesidad cotidiana de cada individuo de trasladarse de un
lugar a otro para cumplir sus actividades habituales, sino como indica el “Ministerio
de Transporte hablar de servicio privado de transporte es necesariamente
referirnos a ‘una actividad transportadora tendiente a satisfacer necesidades
de movilización en el ámbito de las personas naturales o jurídicas, que se
lleva a cabo como conjunto organizado de operaciones”.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
En concepto 5624 de agosto 23 de 2013, el señor Procurador General de la
Nación solicita a la Corte Constitucional declarar exequible el inciso 2º del
artículo 5º de la Ley 336 de 1996, pues no se desconocen las disposiciones
superiores que la actora se considera están siendo vulneradas.
El Ministerio
Público sostiene que, contrario a lo expuesto en la demanda, la movilización de
personas o bienes guarda una estricta relación con la garantía de derechos
fundamentales como la libertad de circulación e incluso la vida e integridad
personal, por lo que el Estado interviene en todas las modalidades de
transporte, sean de carácter público o privado, siendo más exigente cuando se
trata del servicio de transporte público, al estar relacionado con el interés
general de movilización segura, eficiente y continua.
Con todo, afirma
que aunque el control estatal es más “débil” frente al transporte eminentemente
privado que se efectúa con medios propios, pues solo involucra derechos
meramente individuales, cuando esas necesidades particulares se satisfacen con
vehículos ajenos, la injerencia del Estado debe ser mayor para garantizar la
seguridad y los derechos de los usuarios, los transportadores y terceros que
puedan verse afectados.
Sostiene
entonces que declarar la inexequibilidad de la preceptiva demandada conllevaría
que “la misma actividad que realizan las empresas de transporte público,
pueda ser desarrollada sin mayores controles por particulares, con lo cual se
eludiría el control tan exigente que esta actividad implica en desmedro de la
seguridad y los derechos fundamentales de quienes intervienen en la prestación
del servicio”.
A reglón seguido
añade que “la norma acusada es una expresión válida de la intervención
estatal en el servicio de transporte porque acudir a vehículos de terceros, así
sea para movilizar personas o bienes en la esfera exclusiva de la persona,
implica la presencia de intereses generales como la protección de la seguridad,
la vida y la integridad personal de los usuarios, objetivo que se logra con el
mecanismo elegido por el legislador en virtud del artículo 150.21 de la carta
política, vale decir, la obligación de contratar con empresas de transporte
público sobre las cuales el Estado ejerce una importante vigilancia y control
sobre la calidad de los equipos o medios de transporte”.
Afirma que el segmento
impugnado no desconoce la libertad de contratación o la autonomía de la
voluntad privada, como expresiones del libre desarrollo de la personalidad,
pues “no obliga que otros actos jurídicos diferentes al contrato de
transporte deban celebrarse con empresas de transporte público”.
Al respecto señala:
“Esta Vista
Fiscal considera una interpretación razonable de la obligación establecida en
la norma demandada, sería aquella en la que este deber de contratar con
empresas de transporte público para la movilización de cosas o personas en el
ámbito exclusivo de la persona cuando no se tengan equipos propios, aplica
únicamente cuando se presente un contrato de transporte, esto es, cuando en el
caso concreto se configuren los elementos esenciales de dicho contrato.
Por el contrario,
cuando en una situación se presenten contratos distintos, es decir, actos
jurídicos cuyos elementos esenciales sean diferentes al contrato de transporte
(como el renting, el renting, el comodato o el contrato de trabajo), la
obligación de contratar con una empresa de transporte público cuando no se
cuente con equipos propios desaparece teniendo en cuenta que el ámbito de
aplicación de la norma demandada se restringe a las relaciones contractuales de
transporte que, como se vio en el apartado anterior, son aquellas que pueden
tener la potencialidad de afectar o implicar intereses colectivos o generales.
En ese orden de ideas, cualquier acuerdo de voluntades cuyo objeto principal no
implique la movilización de personas o de cosas de un lugar a otro dentro de un
plazo a cambio de un precio, no estará sujeto a la restricción establecida en
la norma demandada[5].”
Por último,
sostiene que tampoco se genera un monopolio, habida cuenta que el servicio de
transporte público no necesariamente será ofrecido por un único agente del
mercado. Al respecto, recuerda que los servicios públicos pueden ser prestados
por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por
particulares, pudiendo existir múltiples oferentes, que deben cumplir los
requisitos establecidos en la Ley 336 de 1996 para tal servicio.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.-
Competencia.
Acorde con lo fijado
por el artículo 241.4 superior, la Corte es competente para decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad contra las leyes, tanto por vicios de
contenido material o de fondo, como por los procedimentales suscitados en su
formación, siendo esta acción fruto de la acusación contra un segmento del
inciso 2º del artículo 5º de la Ley 336 de 1996.
2.- Lo que
se debate.
Corresponde determinar si el
legislador al disponer que la satisfacción de necesidades privadas de
movilización se realice con empresas de transporte público, cuando no se
empleen equipos propios (art. 5º, inc. 2º L. 336/96), desconoce el régimen
constitucional de los servicios públicos (arts. 2º, 150.23, 365 y 366 Const.),
las facultades de intervención del Estado en la economía (arts. 123.21 y 334),
las libertades económicas (arts. 58, 333 y 336) y/o derechos fundamentales como
el debido proceso, el trabajo, la libertad de escoger profesión u oficio y la
dignidad humana (arts. 1º, 25, 26, 29 y 83).
Con todo, inicialmente esta
corporación debe analizar, en atención a lo expuesto en representación del
Ministerio de Transporte, si la censura invocada en la demanda cumple con los
contenidos del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, ampliamente desarrollados
por la jurisprudencia constitucional y analizado lo anterior, proceder al
respectivo estudio de fondo.
3. Aptitud
sustantiva de la demanda en el presente evento.
3.1. El artículo
2º del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos mínimos que razonablemente[6]
deben contener las demandas de constitucionalidad para su admisión y para que la
Corte pueda emitir así un fallo de fondo. Según lo allí indicado, es
imperativo señalar con claridad las normas que son censuradas como inconstitucionales,
al igual que la preceptiva superior que se tilda de infringida y explicar las
razones por las cuales se estima que presuntamente las primeras violan o
desconocen la segunda.
Otra
parte fundamental de los indicados requisitos es la formulación de cargos de
inconstitucionalidad contra las normas impugnadas, esto es, la sustentación de
los distintos argumentos por los cuales el ciudadano demandante advierte que
aquéllas contrarían uno o más preceptos superiores. Al respecto, en atención a
lo cuestionado por el Ministerio de Transporte, recuérdese que la
jurisprudencia tiene establecido que las razones presentadas para sustentar la
inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, deben ser claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes[7].
La
adecuada presentación del concepto de violación permite a esta corporación
desarrollar su función de defensa de la carta política en debida forma, en
tanto delimita el campo en el cual se hará el respectivo análisis de
constitucionalidad, sin que ello implique una restricción de los derechos
políticos de los demandantes, pero sí el establecimiento de unos elementos que
informen adecuadamente a la Corte para poder proferir un pronunciamiento de
fondo, evitando un fallo inhibitorio[8].
Reitérese,
en cuanto al concepto de la violación, que la jurisprudencia ha sido constante[9]
en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de
las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo
conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda
y las justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda
habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos,
en la medida que se precise la manera como la norma acusada vulnera un precepto
o preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes,
ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma
superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, más no en su
aplicación práctica; y suficientes, por cuanto se debe exponer todos los
elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y que despierten duda
sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.
Esta
carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta
indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad, no obstante la
naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de inexequibilidad;
de no atenderse dicho presupuesto podría generarse un fallo inhibitorio por
ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la acción, sin
que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante,
pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente a la
Corte, para poder proferir un pronunciamiento de fondo[10].
Sobre
este tema, ha expuesto la Corte que “la suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de
argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, sí despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad
de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional” [11].
3.2. Con todo,
la Corte ha explicado que en aplicación del principio pro actione, la exigencia de los presupuestos para la presentación
de una demanda, (i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho
ciudadano, (ii) debiendo propender el juez constitucional hacia un fallo de
fondo y no uno inhibitorio; por ende, (iii) la duda debe resolverse a favor del
actor.
Al respecto, en el fallo
C-978 de diciembre 1° de 2010[12], M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva, se indicó (no está en negrilla en el texto original): “No
obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el
examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe
ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse
una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se
privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de
acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte[13]. Este
principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter
público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar
la condición de abogado[14];
en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la
Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de
apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y
que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir,
admitiendo la demanda y fallando de fondo.’[15]”
3.3. La demanda cumple los
requisitos formales y de fondo exigidos por el Decreto 2067 de 1991, y de
manera explícita, los presupuestos desarrollados por la jurisprudencia
constitucional, pues los planteamientos contra el segmento impugnado reúnen las
exigencias para provocar un estudio de constitucionalidad, al identificar el
texto acusado y esbozar los cargos, generando una duda razonable sobre su
exequibilidad, partiendo de la posible contradicción con el texto superior que
invoca.
La actora acusa
concretamente un segmento normativo y señala en forma directa que conculca las facultades de intervención del Estado en la
economía (arts. 123.21 y 334 Const.), las libertades económicas (arts. 58, 333
y 336) y derechos fundamentales como el debido proceso, el trabajo, la libertad
de escoger profesión u oficio y la dignidad humana (arts. 1º, 25, 26, 29 y 83),
pues en su sentir, el legislador desconoció el régimen de los servicios
públicos (arts. 2º, 150.23, 365 y 366), al imponer que necesidades privadas se
satisfagan indefectiblemente mediante empresas de transporte público.
3.4. Sintetizado lo
anterior y contrario a lo expuesto por quien solicita la inhibición,
principalmente por falta de suficiencia, la demanda cumple los presupuestos
para que la Corte profiera un fallo de fondo, pues los planteamientos contra la
preceptiva impugnada reúnen las exigencias necesarias para provocar un estudio
de constitucionalidad, al identificar el texto acusado y esbozar el cargo,
generando una duda razonable sobre su exequibilidad, partiendo de la posible
contradicción con el texto superior.
Por el contrario, hacer
mayores exigencias como se propone, implicaría incluso desconocer el principio
pro actione y los derechos de acceso a la administración de justicia y de
participación democrática.
Existiendo un cargo debidamente
formulado con relación al presunto desconocimiento de la
Constitución, procede efectuar el análisis de fondo.
4. Los
servicios de transporte público y privado.
4.1. En
concordancia con la jurisprudencia[16], el transporte es una
actividad indispensable para la vida en sociedad y en particular para las
relaciones económicas, que conlleva movilizar personas o cosas de un lugar a
otro, mediante diferentes medios. Dichos traslados pueden efectuarse dentro del
marco de las relaciones privadas, bajo el amparo de la libertad de locomoción
(art. 24 Const.), o ejerciendo actividades económicas dirigidas a obtener
beneficios por la prestación del servicio (art. 333)[17].
4.2. La Corte
Constitucional[18] acorde con el artículo
3º de la Ley 105 de 1993[19], ha indicado que el
transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de
personas o cosas, mediante vehículos apropiados a cada tipo de infraestructura
disponible, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los
usuarios y sujeta a una contraprestación económica.
El referido
artículo 3º de la Ley 105 de 1993 también establece dentro de los principios
rectores de dicha actividad, que la operación del transporte público es un
servicio público, por lo tanto compete al Estado la regulación, control y
vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad,
oportunidad y seguridad.
Posteriormente, la
Ley 336 de 1996[20] buscó unificar la
normatividad existente relacionada con los principios y los criterios que
sirven de fundamento para regular y reglamentar el transporte público aéreo,
marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre y su operación nacional (art.
1º), insistiendo que la seguridad, en particular la de los usuarios, “constituye
prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte” (art.
2º).
Adicionalmente
se preceptúa que la regulación del transporte público por parte de las
autoridades competentes conlleva exigir y verificar las condiciones de
seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizar a los
habitantes la eficiente prestación del servicio básico y de los demás niveles
que se establezcan al interior de cada modo de transporte, dándole prioridad al
uso de los medios masivos. “En todo caso, el Estado regulará y vigilará la
industria del transporte en los términos previstos en los artículos 333 y 334
de la Constitución Política” (art. 3º)[21].
Dentro de los
principios rectores contenidos en la Ley 336 de 1996, se indica que el
transporte gozará de la especial protección estatal y estará sometido a las
condiciones y beneficios establecidos por las disposiciones reguladoras de la
materia, incluido el plan nacional de desarrollo y como servicio público
continuará bajo la dirección, regulación y control del Estado, sin perjuicio de
que su prestación pueda serle encomendada a particulares (art. 4º).
Ahora bien, el
artículo 5º ibídem señala que las operaciones de las empresas de
transporte público bajo la regulación del Estado, tienen el carácter de
servicio público esencial, implicando (i) la prevalencia del interés general
sobre el particular, (ii) garantizar su prestación y (iii) proteger a los
usuarios.
Así, para la
prestación del servicio público de transporte, “los operadores o empresas de
transporte, esto es, las personas naturales o jurídicas constituidas como
unidad de explotación económica permanente que cuenten con los equipos,
instalaciones y órganos de administración que les permitan prestar
adecuadamente el servicio, deben tener autorización del Estado”[22].
En el mismo
fallo C-981 de 2010 que se acaba de citar, acudiendo a pronunciamientos del
Consejo de Estado[23], se explicó que la
autorización o habilitación que debe otorgarse a un operador o empresa de
transporte le permite al Estado cerciorarse del cumplimiento de las condiciones
legales y reglamentarias mínimas exigidas a quien pretenda prestar el servicio
público de transporte, para garantizar que se brindará en condiciones de
seguridad, continuidad, responsabilidad y eficiencia.
En consecuencia,
“las empresas habilitadas sólo pueden prestar el servicio con equipos
matriculados o registrados para dicho servicio y previamente homologados ante
el Ministerio de Transporte, según lo prevé el artículo 23 de la
Ley 336 de 1996”[24]; coincidiendo entonces el
Consejo de Estado y la Corte Constitucional en que el servicio público de
transporte presenta las siguientes características (está en negrillas en el
texto original)[25]:
“Su objeto
consiste en movilizar personas o cosas de un lugar a otro, a cambio a una
contraprestación pactada normalmente en dinero.
- Cumple
la función de satisfacer las necesidades de transporte de la comunidad,
mediante el ofrecimiento público en el contexto de la libre competencia;
- El
carácter de servicio público esencial implica la prevalencia del interés
público sobre el interés particular, especialmente en relación con la garantía
de su prestación -la cual debe ser óptima, eficiente, continua e
ininterrumpida-, y la seguridad de los usuarios - que constituye prioridad
esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte (Ley 336/96,
art. 2°)-;
- Constituye
una actividad económica sujeta a un alto grado de intervención del Estado;
- El
servicio público se presta a través de empresas organizadas para ese fin y
habilitadas por el Estado.
- Todas
las empresas operadoras deben contar con una capacidad transportadora
específica, autorizada para la prestación del servicio, ya sea con vehículos
propios o de terceros, para lo cual la ley defiere al reglamento la
determinación de la forma de vinculación de los equipos a las empresas (Ley
336/96, art. 22), y
- Su
prestación sólo puede hacerse con equipos matriculados o registrados para
dicho servicio;
- Implica
necesariamente la celebración de un contrato de transporte entre la empresa y
el usuario.
- Cuando
los equipos de transporte no son de propiedad de la empresa, deben incorporarse
a su parque automotor, a través de una forma contractual válida.”
De otro lado,
catalogar el transporte como un servicio público deviene de la facultad del
legislador, investido de las expresas atribuciones constitucionales para
expedir leyes de intervención económica (art. 334 Const.), y regir la
prestación de los servicios públicos (art. 150.21 y 23), por lo que dado su
carácter imprescindible y su relación con el interés público y los derechos
fundamentales, pueden ser prestados por el Estado directamente o indirectamente
por los particulares o comunidades organizadas, conservando el papel de garante
de su prestación eficiente, empleando las competencias constitucional de
regulación, control y vigilancia sobre el mismo[26].
Resulta
pertinente recordar que acorde con la jurisprudencia de la
Corte: “EL carácter esencial de un servicio público se predica, cuando las
actividades que lo conforman contribuyen de modo directo y concreto a la
protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la realización de
valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos
y libertades fundamentales. Ello es así, en razón de la preminencia que se
reconoce a los derechos fundamentales de la persona y de las garantías
dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y efectividad”.
Así, el
transporte público comporta un carácter esencial al permitir materializar y
ejercer libertades fundamentales como la de locomoción, al tiempo que facilita
la satisfacción de intereses de distintos órdenes, incluido el ejercicio de
actividades de diversa clase que permiten desarrollar la vida en sociedad, el
bienestar común y la economía en particular.
4.3. Según lo
establecido en el artículo 5º de la Ley 336 de 1996 parcialmente demandado, el
servicio de transporte privado es aquel que tiende a satisfacer necesidades de
movilización de personas o cosas, dentro del ámbito de las actividades
exclusivas de las personas naturales y/o jurídicas, que de efectuarse con
equipos propios se requiere que estos cumplan con la normatividad establecida
por el Ministerio de Transporte y en caso distinto, deberá realizarse con
empresas de transporte público legalmente habilitadas en los términos de dicha
ley, esto es, con aquellas personas naturales o jurídicas constituidas como una
unidad de explotación económica permanente con los equipos, las instalaciones y
órganos de administración adecuados para efectuar el traslado de personas o
cosas (art. 10), que hayan obtenido la habilitación para operar, es decir, la
autorización expedida por la autoridad competente en cada modo de transporte
para prestar ese servicio público (art. 11).
Acorde con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, para distinguir el transporte
público y privado: “El elemento definitorio de la diferencia entre uno y
otro tipo de transporte es que, en el público, una persona presta el servicio a
otra, a cambio de una remuneración, al paso que en el privado, la persona se
transporta, o transporta objetos, en vehículos de su propiedad o que ha
contratado con terceros”[27] (no está en negrilla en
el texto original).
A diferencia del
servicio de transporte público, el privado se caracteriza por las siguientes
particularidades (está en negrilla en el texto original):
“-La
actividad de movilización de personas o cosas la realiza el particular dentro
de su ámbito exclusivamente privado;
- Tiene
por objeto la satisfacción de necesidades propias de la actividad del
particular, y por tanto, no se ofrece la prestación a la comunidad;
- Puede
realizarse con vehículos propios. Si el particular requiere contratar equipos,
debe hacerlo con empresas de transporte público legalmente habilitadas, como se
estudia en el siguiente capítulo.
- No
implica, en principio, la celebración de contratos de transporte, salvo cuando
se utilizan vehículos que no son de propiedad del particular;
- Es
una actividad sujeta a la inspección, vigilancia y control administrativo con
el fin de garantizar que la movilización cumpla con las normas de seguridad,
las reglas técnicas de los equipos y la protección de la ciudadanía.”[28]
Lo anterior no
conlleva que no exista una intervención del Estado, mediante la ley u otro tipo
de normas contenidas en el ordenamiento jurídico, en procura de ejercer el
control sobre el ejercicio de la actividad transportadora privada, pues no
solamente tiene una vital importancia para el desarrollo de la sociedad en
general, sino que guarda una estrecha relación, como actividad riesgosa que es
al emplear medios mecánicos de diversa índole, con la salvaguarda tanto de la
vida e integridad de la personas, para lo cual debe priorizarse de forma
esencial la seguridad de todos los actores relacionados con dicha actividad,
bajo la máxima según la cual prima el interés general sobre el particular.
Es por ello que
el Estado, no solo mediante la Ley 336 de 1996 reglamenta el servicio de
transporte público, como servicio público esencial, sino que mediante el
ejercicio de sus funciones de dirección, regulación y control regule las
diferentes modalidades bajo las cuales se puede materializar la movilización de
personas o cosas.
El artículo 16
de la Ley 336 de 1996 señala que acorde con la
Ley 105 de 1993 y sin perjuicio de lo previsto en tratados o convenios
internacionales, la prestación del servicio público de transporte estará sujeta
a la habilitación y a la expedición de un permiso o celebración de un contrato
de concesión u operación, según se trate de rutas, horarios o frecuencias de
despacho o de áreas de operación, e incluso de los denominados “servicios
especiales de transporte”, a saber, el “escolar, de asalariados, de
turismo y ocasional”.
Así, el Gobierno
mediante el Decreto 174 de 2001 reglamentó el servicio público de transporte
terrestre automotor especial, encaminado a regular la habilitación de las
empresas que van a prestar ese tipo de servicio de forma eficiente y segura,
bajo principios rectores del transporte como la libre competencia y la
iniciativa privada, estando sujetos únicamente a las restricciones que
establezca la ley y los convenios internacionales (art. 1º).
Consiste
entonces el transporte terrestre automotor especial en aquel que se presta bajo
la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y
habilitada para esa actividad, a un grupo de personas específico, trátese de
estudiantes, asalariados, turistas (prestadores de servicios turísticos) o
particulares, que requieren de “un servicio expreso y que para todo evento
se hará con base en un contrato escrito celebrado entre la empresa de
transporte y ese grupo específico de usuarios” (art. 6º).
El artículo 5º ibídem
reitera que cuando no se empleen equipos propios, la contratación del
servicio de transporte deberá realizarse con empresas de transporte público
legalmente constituidas y debidamente habilitadas, esto es, aquellas que hayan
obtenido la habilitación para operar, que lleva implícita la autorización para
prestar el servicio público de transporte especial (art. 10º), pues es
imperativo que aun en esta modalidad se garanticen las normas de seguridad, las
reglas técnicas de los equipos y la protección de la ciudadanía.
En síntesis,
siempre que se trate de prestar un servicio de transporte, sea público o
privado, dada la prevalencia del interés general sobre el particular, es
imperativa la intervención estatal para reglamentar y controlar esa actividad,
en procura de garantizar no sólo el pleno ejercicio de actividades inherentes a
la economía o el desarrollo de la sociedad, sino principalmente para
salvaguardar la seguridad tanto de los usuarios como de la comunidad.
5. Análisis
sobre la exequibilidad del segmento demandado contenido en el inciso 2º del
artículo 5º de la Ley 336 de 1996.
5.1. Procede la Corte a establecer si exigir
que la contratación del servicio privado de transporte se realice con empresas
de transporte público legalmente habilitadas -en los términos de la
Ley 336 de 1996-, cuando no se utilicen equipos propios, desconoce el régimen
de los servicios públicos, la libertad económica, la iniciativa privada u otras
garantías fundamentales como la libertad de locomoción, el derecho al trabajo y
el debido proceso.
La demandante, los
ciudadanos intervinientes[29] y Federenting consideran
que la norma censurada introduce una restricción injustificada y
desproporcionada sobre el servicio de transporte privado, conculcando
libertades y derechos fundamentales, sin perseguir una finalidad constitucional
específica.
De
otro lado, los demás intervinientes[30] y el Procurador General
de la Nación plantean que la norma demandada no desconoce la
Constitución, pues el transporte de personas o bienes guarda relación con la
vida e integridad de las personas, por lo que es un deber del Estado regular
sus principios y modalidades para salvaguardar la seguridad y los derechos de
los usuarios.
5.2.
Contrario a lo señalado por quienes promulgan la inexequibilidad de la norma al
considerarla irracional y desproporcionada y, por ende, restrictiva de ciertos derechos
y libertades fundamentales, la
Corte Constitucional encuentra que no contraría la carta política ni restringe
ese tipo de garantías superiores.
Esta
corporación procede a efectuar un análisis de la proporcionalidad de la medida
censurada, para efectos de determinar si atiende o no principios y valores
constitucionales y cumple unos fines plausibles, al exigir que el servicio de
transporte privado se preste mediante empresas de servicio público autorizadas,
cuando el particular no cuente con equipos propios.
5.3.
El test de proporcionalidad es un instrumento hermenéutico que permite
establecer si determinada medida resulta adecuada y necesaria para la finalidad
perseguida, sin que se sacrifiquen valores, principios o derechos de mayor
entidad constitucional para el caso concreto que se analiza.
El primer aspecto que debe
abordarse con ese propósito, es la finalidad de la medida, a efectos de
constatar si ella persigue un objetivo legítimo a la luz de la
Constitución.
Como quedo visto, la
regulación en materia de la prestación del servicio de transporte público y privado,
tiene como prioridad esencial la seguridad tanto de los usuarios como de la
comunidad en general, al tiempo que procura garantizar su prestación en
condiciones idóneas, que permitan la comodidad y accesibilidad requeridas para
que su prestación eficiente.
En efecto, en la exposición
de motivos del Proyecto de Ley 56 de 1995 Senado, que se convertiría en la
Ley 336 de 1996, se explicó que “la seguridad constituye el eje central
alrededor del cual debe girar la actividad transportadora, especialmente en
cuanto a la protección de los usuarios, pero sin desconocer que ella es
igualmente predicable de los conductores, los equipos, las mercancías y los
empresario, por ejemplo, todo en aras a garantizarle a los habitantes la
efectiva prestación del servicio, entre otras cosas, promoviendo la utilización
de medios de transporte masivo”.
La Corte Constitucional constata que dicha norma pretende dar
cumplimiento a uno de los deberes del Estado, esto es, servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad no sólo de la vida
y la integridad de las personas, sino el adecuado ejercicio de la libre
locomoción en condiciones seguras y condignas, mediante la reglamentación, el
control y la regulación de la actividad transportadora que, como quedo
ampliamente consignado, constituye un elemento preponderante en el desarrollo
de actividades económicas de toda índole, salvaguardando así el interés general.
Se acepta entonces que la
disposición normativa acusada persigue objetivos constitucionalmente válidos,
pues no solo pretende hacer efectiva la obligación del Estado de reglamentar,
regular y controlar una actividad riesgosa como el transporte de personas y
cosas, sino salvaguardar los intereses tanto de los diferentes actores de dicha
actividad, como de la comunidad en general, mediante su ejercicio seguro y
ajustado a la ley.
El siguiente paso
del test de proporcionalidad indaga por la idoneidad de la medida para
alcanzar el objetivo propuesto. Este es uno de los pocos casos en que, por
excepción, le es permitido al juez constitucional adentrarse en el estudio de
los efectos previsibles de la aplicación de la norma acusada.
El legislador
procura que al exigir que el servicio de transporte privado se realice mediante
contratos con empresas de transporte público legalmente habilitadas, cuando no
se cuente con equipos propios, evite la proliferación de modalidades informales
de transporte que atenten no solo contra la seguridad de los usuarios, sino de
la comunidad en general, salvaguardando así derechos y valores de raigambre
constitucional que pueden verse en peligro, directamente relacionados con la
vida e integridad de las personas.
Igualmente, la
Corte encuentra proporcional en stricto sensu la medida
analizada, como quiera que no tiene la entidad para anular por sí misma las
libertad de locomoción o la iniciativa privada, como tampoco la dignidad
humana, el derecho al trabajo o el debido proceso; por el contrario, permite
que se materialicen y protejan como se explica a continuación, por lo tanto, el
legislador no ha excedido las funciones que constitucionalmente le son
reconocidas en la materia.
En el presente asunto algunas
voces consideran que el legislador desconoció el régimen de los servicios
públicos esenciales al reglamentar un tema sobre el servicio de transporte
privado, exigiendo que su prestación se haga mediante empresas de transporte
público, cuando la persona natural o jurídica no cuente con equipos propios,
afectando además la iniciativa privada, la libertad económica y, por ende, la
libertad de locomoción.
5.3.1. Contrario a lo
expuesto, como quedo ampliamente reseñado, el Estado está en la obligación de
reglamentar, regular y controlar toda la actividad transportadora, sea en
materia pública como privada, en procura de garantizar la efectividad de un
servicio público esencial como es el transporte público, y la seguridad de los
diferentes agentes que confluyen cuando se trata del transporte privado, sin
que ello implique un exceso como el referido en la demanda, por lo que no se
desconoce el régimen de los servicios públicos.
5.3.2. Tampoco se desconoce
la libertad de locomoción, como señala la demandante y algunos de los
intervinientes, pues no se está restringiendo la voluntad de los particulares
para circular y movilizarse dentro y fuera del país, por el contrario, el
Estado busca que el transporte privado se efectué (i) con equipos propios que
cumplan la normatividad establecida por el Ministerio de Transporte, o (ii) cuando
se carezca de tales, contratando el servicio con empresas de transporte público
legalmente habilitadas, para garantizar que se preste de modo seguro, confiable
y confortable.
La consagración
constitucional de la libertad fundamental de locomoción procura impedir
injerencias indebidas de las autoridades o de los particulares, que restrinjan
o prohíban la libre circulación dentro y fuera del país, existiendo entonces un
respeto absoluto del Estado por la determinación del ser humano de satisfacer
sus necesidades en lugar que elija, teniendo como únicas excepciones las
limitaciones que establezca la ley (art. 24 Const.)[31].
En el presente
asunto no existe una afectación al núcleo esencial de la libertad de
locomoción, pues no se restringe la movilización de los particulares, por el
contrario, se procura que estos acudan, de carecer de equipos propios, a
empresas legalmente habilitadas por el Estado, al cumplir los estándares
mínimos de seguridad y confiabilidad, sin que ello constituya un monopolio en
el transporte, como sostiene la demandante, pues toda actividad transportadora,
incluido el servicio de transporte especial se rige por principios rectores
como la libre competencia y la iniciativa privada.
Igualmente se
denota que, como acertadamente indica el Procurador General de la
Nación en su concepto, la norma no impide la celebración de otros negocios
jurídicos distintos al contrato de transporte, como el leasign
(arrendamiento financiero) o el renting (arrendamiento operativo), donde
el objeto contractual es distinto al contrato de transporte (movilizar personas
o cosas de un lugar a otro a cambio de una contraprestación, generalmente
pecuniaria), al punto que incluso una empresa de transporte puede acudir a las
dos primeras figuras contractuales para acrecentar su capacidad operativa,
claro está, siempre que dichos equipos estén matriculados para prestar tal
servicio y cumplan las condiciones técnicas para ello.
Así, no le asiste razón a la
ciudadana demandante ni a quienes consideran que la preceptiva impugnada constituye
una restricción injustificada a modelos contractuales como el leasing,
el renting o similares, de modo que se impida acudir a ellos, ante la
eventual falta de equipos propios para satisfacer necesidades particulares de
movilidad, en tanto parten de una interpretación restrictiva de la misma y la
forma como debe aplicarse.
Recuérdese que esos negocios
jurídicos no tienen la misma naturaleza que los contratos de transporte de
personas o bienes. No existe entonces contrato de transporte cuando una persona
conduce personas o mercancías en un vehículo de su propiedad, alquilado o
rentado. Al respecto, para aclarar posibles yerros, puede acudirse al
desarrollo especializado que sobre esos contratos existe[32]:
“El arrendamiento de un vehículo, sin
embargo, puede prestarse a confusiones acerca de la existencia de un contrato
de transporte, para lo cual han de distinguirse varias situaciones, a saber:
-  Si el vehículo se arrienda sin conductor,
y la operación del mismo la ejerce directamente el arrendatario, no se
configura un contrato de transporte, sino de arrendamiento; al utilizar el
vehículo para transportarse a sí mismo o para transportar cosas para sí mismo,
el arrendatario está ejerciendo el derecho de uso del bien que le otorga el
contrato de arrendamiento, pero dicho uso no puede ser considerado como
enmarcado en una relación contractual de transporte entre arrendador y
arrendatario.
-  Si el arrendatario usa el vehículo para
prestar servicios de transporte a terceros, adquiere frente a éstos la calidad
de transportador y sus relaciones con ellos se enmarcan en un contrato de
transporte; pero el arrendador del vehículo no habrá adquirido obligaciones
como transportador frente a los citados terceros, por cuanto él no es parte del
contrato de transporte que se celebre entre el arrendatario del vehículo y las
personas a quienes éste les preste servicios de transporte.
-  Si el vehículo es arrendado con un
conductor, entonces podría configurarse un contrato de transporte únicamente en
la medida en que el arrendador ejerza el control de la operación de
desplazamiento o conducción de las personas o cosas en el vehículo objeto del
contrato. Este control operativo convierte a dicho arrendatario en un
transportador, y al contrato de arrendamiento en un contrato de transporte.
-  Tampoco existe contrato de transporte
cuando una persona conduce a un familiar o a un amigo en su vehículo, por
cuanto en tal caso la intención de conductor y pasajeros no es celebrar un
contrato de transporte, es decir, un acuerdo que genera en el conductor la
obligación de transportar. La conducción, en estos casos, obedece bien a un
favor, bien a los deberes propios de las relaciones familiares, pero no a la
existencia de un contrato de transporte. No tendría sentido afirmar que, si el
conductor lleva a un amigo a otro lugar como un favor, más no como una
obligación, en el caso de que por cualquier circunstancia no pueda terminar el
trayecto se generaría responsabilidad civil de su parte por incumplimiento de
un contrato de transporte. Ello no implica, sin embargo, que en el evento de
causarse lesión al pasajero no exista responsabilidad del conductor, solo que
esta será extracontractual.”
Efectuadas esas precisiones
de una forma más que diáfana, resulta patente que la norma objeto del presenta
análisis, en modo alguno impide acudir a contratos como los de leasing o
renting de un vehículo, para satisfacer necesidades de movilidad de
transporte o cosas, pues su naturaleza jurídica dista ampliamente de las
prestaciones propias de un contrato de transporte, máxime cuando los
particulares deben acudir a esas formas contractuales ante la imposibilidad de
acceder a empresas de servicios públicos en eventos como la falta de
operatividad del Estado o de concesiones que lo permitan.
5.3.3. Tampoco existe un
desconocimiento de garantías como el derecho al trabajo o el debido proceso,
como se indica en la demanda y en algunas intervenciones. La norma impugnada no
conlleva una sanción como erradamente consideran, por lo que esas garantías se
mantienen incólumes.
El
artículo 29 de la Constitución exige que la gran constelación de garantías que
constituyen el debido proceso, entre las cuales cabe destacar, para el caso, el
principio de legalidad, se materialicen no sólo en las actuaciones judiciales
sino también en las administrativas, siendo una “forma de limitar el poder del Estado y de
garantizar la protección de los derechos de los administrados, de tal manera
que ninguna de las actuaciones de la autoridad pública vaya a depender de su
propio arbitrio”[33].
Así,
el principio
de legalidad implica que junto con la determinación de los comportamientos que
dan lugar a la responsabilidad de los asociados y las consecuencias que de ello
se deriven, la ley también debe precisar cuál será el procedimiento aplicable
tanto a las actuaciones judiciales como administrativas competentes para analizar
los comportamientos, investigar y declarar la eventual responsabilidad por
dichos actos u omisiones[34].
En
ese orden, aunque el legislador posee un amplio margen de configuración para
establecer los procedimientos mediante los cuales la administración ejerza sus
competencia, tal facultad no es absoluta, pues tiene límites en los principios
y valores constitucionales, de modo que no puede implicar la anulación u
obstaculización de derechos y libertades fundamentales, luego toda actuación
judicial o administrativa, según el caso, deberá atender los criterios de
razonabilidad, racionabilidad, proporcionalidad y finalidad[35].
En
igual sentido, esta corporación ha indicado que toda medida de intervención por
parte de la administración debe atender los principios de raigambre
constitucional de legalidad y proporcionalidad, no siendo posible que tengan un
carácter indeterminado.
En el presente evento, contrario a lo esgrimido por la
demandante y algunos intervinientes, la norma censurada no conlleva per se
una infracción administrativa, al tiempo que tampoco es un medida
indiscriminada de proscripción que impida el ejercicio de la libertad de
locomoción.
5.4. Acorde con todo lo consignado, no le asiste razón a la
demandante, ni a aquellos intervinientes que sostienen que se desconoció (i) el
régimen de los servicios públicos esenciales, (ii) la libertad de locomoción,
(ii) la libertad económica o la iniciativa privada, y/o (iii) la protección de
garantías y derechos fundamentales como la dignidad humana, el trabajo y el
debido proceso, como quiera que en el presente evento, no sólo el Estado está
facultado para reglamentar, regular y controlar el transporte en sus diferentes
modalidades, sino que también dicho servicio debe prestarse bajo rigurosas
condiciones de seguridad y comodidad.
5.5. La Corte Constitucional declarará entonces la exequibilidad de la expresión “cuando
no se utilicen equipos propios, la contratación del servicio de transporte
deberá realizarse con empresas de transporte público legalmente habilitadas en
los términos del presente estatuto”, contenida en el inciso 2º del artículo
5º de la Ley 336 de 1996, frente a los cargos analizados.
VII.-
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
la expresión “Cuando no se utilicen equipos propios, la contratación del
servicio de transporte deberá realizarse con empresas de transporte público
legalmente habilitadas en los términos del presente estatuto”, contenida en
el artículo 5º de la Ley 336 de 1996, frente a los cargos analizados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y archívese el expediente. Cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA               MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ   GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado                                                       Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA           JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado                                                  Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS                        LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado                                                   Magistrado
MARÍA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
En la demanda se afirma que el vocablo “equipo”, corresponde al concepto
de “vehículo”, que acorde al Diccionario de la
Academia de la Lengua es: “Medio de transporte de personas o cosas” (f.
2 cd. Corte).
[2] Íb..
[3] F. 4 ib..
[4]
“Por la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras
disposiciones.”
[5]
“Estos son los elementos esenciales del contrato de transporte regulado en
el artículo 981 del Código de Comercio. Así mismo véase a Jaime Alberto
Arrubla, Contrato Mercantiles. Contratos Típicos. Tomo II, Biblioteca Jurídica
Diké, Medellín, 2008, pp.66/71.”
[6]
C-131 de abril 1° de 1993,
M. P. Alejandro Martínez Caballero, entre otros.
[7]
Ver, entre otros, auto 288 y fallo C-1052 de 2001, ambos de octubre 4, con
ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa.
[8]
C-1052 de 2001, previamente citada.
[9]
Ver, entre otros, auto 288 de octubre 4 de 2001 y sentencias C-1052 de octubre
4 de 2001 y C-568 de junio 28 de 2004, todas esos fallos con ponencia del
Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, y C-980 de septiembre 26 de 2005,
M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[10]
Sentencias C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, ya citadas.
[11]
C-1052 de 2001 previamente citada.
[12]
Reiterada en los fallos C-533 de julio 11 y C-589 de julio 25 de 2012, y C-511
de julio 31 de 2013, todos con ponencia del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla,
entre otros.
[13] “Corte
Constitucional, sentencia C-012 de 2010.”
[14] “Corte
Constitucional, sentencia C-814 de 2009.”
[15] “Corte
Constitucional, sentencia C-480 de 2003.”
[16]
Concepto 1740 de mayo 18 de 2006, Consejo de Estado, Sala de Consulta y
Servicio Civil, C. P. Gustavo Aponte Santos, rad.
11001-03-06-000-2006-0040-00(1740), reseñado por la
Corte Constitucional en la sentencia C-981 de diciembre 1º de 2010,
M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, entre otras.
[17] Concepto 1740 de 2006,
ya citado.
[18] Cfr. C-981 de 2010.
[19] “Por la cual se
dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias
y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la
planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones.”
[20]
“Por la cual se adopta el estatuto nacional del transporte.”
[21]
Reglamentado por el Decreto Nacional 3083 de 2007.
[22]
C-981 de 2010, ya citada.
[23]
En el fallo C-981 de 2010 se reiteró lo consignado en el concepto 1740 de 2006,
ya referido.
[24] Íd..
[25] Concepto 1740 de 2006,
ya citado.
[26] Concepto 1740 de 2006,
citado.
[27] Cfr. C-981 de 2010, ya
referida.
[28] Concepto 1743 de 2006,
ya citado.
[29]
Luis Jaime Salgar Vegalara, Daniel París Arboleda, María Fernanda Dávila Gómez
y Carlos Julio Manchego Dominguez.
[30]
Superintendencia de Industria y Comercio, Ministerio de Transporte, Universidad
Externado de Colombia, Colfecar, Dirección de Transito y Transporte de la
Policía Nacional y Alcaldía de Medellín
[31]
Cfr. T-487 de agosto 11 de 1992, M. P. Alejandro Martínez Caballero, entre
otras, donde además se indicó que no “existía en la
Constitución de 1886 una norma que reconociera en forma expresa la libertad de
locomoción y residencia. Con el artículo 29 se propuso consagrar dos derechos
cuyos titulares fueran los colombianos: la facultad de circulación, que abarca
la facultad de desplazamiento por todo el territorio nacional de entrar y salir
del País, y la libertad de residencia que es el derecho a determinar el lugar donde
se desea fijar tanto la sede principal de los negocios, como el domicilio”.
[32]
Gúzman Escobar, Jóse Vicente. Contratos de transporte. Universidad
Externado de Colombia, Bogotá, 2009. Pags. 30 y ss.
[33] Cfr. C-633 de agosto 15
de 2012, M. P. Mauricio González Cuervo.
[34] Id..
[35] Cfr. C-346 de julio 22
de 1997, M. P. Antonio Barrera Carbonell.