C-994-01
Sentencia C-954/01
Sentencia C-994/01
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Cumplimiento de efectos de
norma
NORMA ACUSADA-Relaciones autónomas
CONTRATO DE EMPRESA DE INDUSTRIA PETROLERA Y CONTRATISTA
INDEPENDIENTE-Autonomía e independencia en relaciones laborales
CONTRATISTA INDEPENDIENTE-Derechos de trabajadores a
iguales salarios y prestaciones a los de empresa beneficiaria
INDUSTRIA PETROLERA-Regímenes especiales laborales
Aún con anterioridad a
la promulgación de la Constitución Política de 1991, los trabajadores de la
industria petrolera han sido objeto de la especial tutela por parte del Estado,
al gozar de un régimen excepcional al del común de los trabajadores, dada la
particular naturaleza de la actividad que desarrollan. Como lo ha
reiterado esta corporación, los regímenes especiales laborales no vulneran per
se la Constitución, ya que el legislador está autorizado para establecer
excepciones a las normas generales en esa materia, siempre y cuando el trato
diferencial no viole los principios de igualdad y razonabilidad y con dicho
régimen se superen los beneficios mínimos e irrenunciables a que tienen derecho
todos los trabajadores; de igual forma, si el régimen excepcional es fruto de
las conquistas laborales por parte de los trabajadores beneficiados, la Carta
Política protege esos derechos adquiridos.
CONTRATISTA INDEPENDIENTE EN MATERIA DE INDUSTRIA PETROLERA-Protección de
empleados
PRINCIPIO A TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL-Alcance
CONTRATO DE ASOCIACION PETROLERA Y ENTRE EMPRESA PETROLERA Y
CONTRATISTA INDEPENDIENTE-Distinción
CONTRATO DE ASOCIACION PETROLERA-Concepto
CONTRATO DE ASOCIACION PETROLERA-Joint venture
CONTRATO DE ASOCIACION PETROLERA-Objeto
El objeto del contrato de asociación
consiste en la ejecución conjunta de actividades propias de la industria
petrolera y la consecuente repartición de los costos y riesgos de los mismos en
la proporción pactada por las partes contratantes. Así mismo, en virtud de este
contrato las partes pueden convenir que los hidrocarburos producidos
pertenecerán a cada parte contratante en las proporciones estipuladas en el
mismo.
CONTRATO DE ASOCIACION PETROLERA-Riesgo y operación conjunta
CONTRATO DE CONCESION PETROLERA-Condición asimilable a socio
La persona natural o jurídica
dedicada a las actividades propias de la industria del petróleo, no actúa como
beneficiaria dentro de la relación jurídica establecida en virtud de un
contrato de asociación, más bien adquiere una condición que se asimila a la de
un socio ya que asume, de manera conjunta con su cocontratante, los riesgos y
costos de la empresa desarrollada.
PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Alcance
En virtud del principio de
razonabilidad, una determinada disposición es discriminatoria cuando no se
puede justificar razonablemente el trato diferencial que ella establece
respecto de dos situaciones similares, en otras palabras, cuando ante
situaciones iguales se da un tratamiento jurídico diferente sin justificación
alguna. En sentido contrario, no se discrimina a una persona cuando las
hipótesis sobre las cuales recae la supuesta discriminación son totalmente
disímiles.
Referencia:
expediente D-3452
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 1 parcial, y 2 del Decreto
Legislativo 284 de 1957, adoptado como legislación permanente mediante el
artículo 1° de la Ley 141 de 1961.
Actor:
Rugero Doria Perez
Magistrado
Ponente:
Dr.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D.C.,
diecinueve (19) de septiembre de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Rúgero Doria Pérez demandó
los artículos 1 parcial, y 2 del Decreto Legislativo 284 de 1957 "por el cual
se dictan normas sobre salarios y prestaciones de los trabajadores de
contratistas a precio fijo, en empresas de petróleos", adoptado como
legislación permanente mediante el artículo 1° de la Ley 141 de 1961.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.  NORMAS DEMANDADAS
A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación
en el Diario Oficial No. 29552 del 4 de diciembre de 1957, y se subraya lo
demandado.
“Decreto
Legislativo Número 284 de 1957
(Noviembre
7)
por
el cual se dictan normas sobre salarios y prestaciones de los trabajadores de
contratistas a precio fijo, en empresas de petróleos.
La Junta Militar de Gobierno, de la República de
Colombia, en uso de las facultades de que trata el artículo 121 de la
Constitución Nacional,
DECRETA:
Artículo primero. Cuando una persona natural o
jurídica dedicada a los ramos de exploración, explotación, transporte o
refinación de petróleos realice las labores esenciales y propias de su negocio
o de su objeto social mediante el empleo de contratistas independientes,
los trabajadores de éstos gozarán de los mismos salarios y prestaciones a que
tengan derecho los de la empresa beneficiaria, en la respectiva zona de
trabajo, de acuerdo con lo establecido en las leyes, pactos, convenciones
colectivas y fallos arbitrales.
Son labores propias de la exploración, explotación,
transporte y refinación de petróleo, los trabajos geológicos, geofísicos, de
perforación con taladro, de extracción y almacenamiento del crudo, y los de
construcción, operación y mantenimiento de oleoductos y refinerías y todas
aquellas otras que se consideran esenciales a la industria del petróleo.
Si los contratistas independientes no tuvieren los
elementos adecuados para atender las referidas prestaciones, podrán convenir
con la empresa beneficiaria que ésta las atienda por cuenta de aquéllos. Si no
fuere ello posible, los contratistas deberán compensar en dinero a sus
trabajadores el valor de las prestaciones que no pudieren atender, previa
autorización del Gobierno.
Artículo segundo. No quedarán obligados a cumplir
lo dispuesto en el artículo anterior los contratistas a precio fijo que en el
momento de entrar a regir el presente Decreto tuvieren celebrados contratos
sobre ejecución de obras o labores determinadas, por el tiempo restante de su
respectivo contrato.
(…)”
III.  LA DEMANDA
El demandante
considera que las normas acusadas violan el preámbulo y los artículos 2, 13, 25
y 53 de la Constitución Política, con base en los siguientes argumentos:
El artículo 1 del
Decreto 284 de 1957 vulnera el derecho a la igualdad consagrado en el artículo
13 superior  y el orden justo a que alude el preámbulo y el artículo 2 de la
Constitución, al establecer que sólo los trabajadores que laboran al servicio
de los contratistas independientes, que realizan labores para una persona
jurídica dedicada a la exploración, explotación o transporte de petróleos,
gozarán de los mismos salarios y prestaciones a que tengan derecho los de la
empresa beneficiaria, pues con ello se excluye “a los trabajadores de las demás
personas que presten servicios a la persona jurídica” dedicada a dichas
actividades petroleras. En efecto: "El Decreto 284 de 1957, en su artículo
1º, limita los beneficios de percibir los mismos salarios y prestaciones de la
persona jurídica dedicada a la exploración, explotación o transporte de
petróleos a los trabajadores de contratistas independientes; es decir, que de
los terceros que contraten con esa persona jurídica, sólo los contratistas
independientes causarán para sus trabajadores los referidos beneficios."
Señala el actor
que el Decreto 284 es "aplicable efectivamente casi sólo o con
exclusividad a las actividades relacionadas con petróleos estatales y, por
ende, que vinculan indefectiblemente a la única empresa estatal (Ecopetrol)
habilitada por nuestra legislación para explorar, explotar, transportar,
refinar y comercializar el petróleo o hidrocarburo estatal." Los contratos
que esta empresa puede celebrar para el desarrollo de sus actividades son un
medio para la consecución de su objeto social, de modo que las modalidades contractuales
que se pueden utilizar para llevar a cabo la explotación, exploración,
transporte o refinación de petróleos son diversas, como por ejemplo mediante el
contrato de asociación, puesto que la persona jurídica contratante puede tener
este tipo de operaciones como su objeto social y su finalidad, aunque no
contrate con Ecopetrol como contratista independiente.
Por lo anterior,
considera que carece de sentido exigir la calidad de contratista independiente
para que los trabajadores merezcan la protección y los beneficios de percibir
los mismos salarios y prestaciones que los de la empresa beneficiaria. Así,
"se ve justo, equitativo e igualitario que los trabajadores del
contratista, utilizados para desarrollar la actividad que corresponde a la beneficiaria
como labor esencial y propia de su negocio o de su objeto social, perciban
iguales salarios y prestaciones que los trabajadores de la beneficiaria, (…)
más aun si las remuneraciones mínimas de los trabajadores de la beneficiaria no
son las del Código Sustantivo del Trabajo (mínimos legales) sino las de las
Convenciones Colectivas de Trabajo (mínimos convencionales)…"
Debe darse
entonces aplicación al principio de primacía de la realidad consagrado en el
artículo 53 de la Constitución, pues el trabajador del contratista
independiente está en las mismas condiciones que aquél que labora para uno que
no tiene dicho carácter, de tal forma que el beneficiado por la ejecución de la
obra o la prestación del servicio debe responder por las obligaciones laborales
de manera solidaria, de conformidad con lo establecido en los artículos 34, 35
y 36 del Código Sustantivo del Trabajo. En este sentido, sostiene el demandante
que "la imposición de responsabilidad solidaria en cabeza del beneficiario
fue hecha para extender la responsabilidad hasta el beneficiario de la obra o
servicio, como medida de favorecimiento y protección del trabajador asalariado
(…) y no realmente como una simple medida de limitación, evitando que el simple
carácter de patrono del contratista independiente pudiera ser utilizado para
frustrar la responsabilidad del directo beneficiado por la obra o
servicio." Cita como fundamento de sus argumentos la sentencia del 26 de
septiembre de 2000 de la Corte Suprema de Justicia, en la que se hizo referencia
al tema de la solidaridad, en los siguientes términos:
"… la solidaridad no es más que una manera de
proteger los derechos de los trabajadores, para cuyo efecto se le hacen
extensivas, al obligado solidario, las deudas insolutas (prestacionales o
indemnizatorias) en su calidad de dueño o beneficiario de la obra
contratada…"
IV.
INTERVENCIONES
1. Ministerio de Minas y Energía
La ciudadana María
Clemencia Díaz López, actuando en representación del Ministerio de Minas y
Energía, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de las
disposiciones demandadas, con base en las razones que a continuación se
resumen.
A su juicio, los
cargos presentados por el actor contra la norma demandada no cuestionan su
incompatibilidad con la Carta Política, sino que buscan obtener una
declaratoria de constitucionalidad condicionada con la cual se amplíe el ámbito
de aplicación de la disposición acusada a los trabajadores del operador en
desarrollo de un contrato de asociación. En este sentido, afirma que "la
velada intención del actor es crear un beneficio paralegal a través del
pronunciamiento de esa Corporación, o sea, pretende modificar el ordenamiento
jurídico existente por un exótico conducto que vulnera la técnica legislativa apropiada
para la solución a este tipo de aspiraciones."
Respecto del
contrato de asociación, al que hace referencia el demandante, sostiene que es
una forma de obtener hidrocarburos mediante un esfuerzo conjunto entre el
Estado y la compañía asociada de tal forma que genera una empresa, ya que la
asociación constituye una actividad económica organizada para la exploración,
explotación, transformación y transporte de hidrocarburos, enmarcándose así
dentro de la definición establecida en los artículos 194 del Código Sustantivo
del Trabajo y 25 del Código de Comercio. Agrega que la asociación designa un
operador para que lleve a cabo las operaciones necesarias para explorar y
explotar el petróleo, de modo que "es una entidad independiente para todos
los fines del contrato, así como para la aplicación de la legislación civil,
laboral y administrativa y para sus relaciones con el personal a su
servicio."
“En cuanto al
régimen salarial que debe reconocer los contratistas y subcontratistas, de
empresas que operan en la industria del petróleo en desarrollo de los Contratos
de Asociación, encontramos que de acuerdo con el Decreto 284/57 están en la
obligación de extender a sus trabajadores los mismos salarios y prestaciones a
que tengan derecho los trabajadores de la empresa beneficiaria (Operador
designado por la Asociación) en el evento de que éstos sean superiores a los
del contratista o subcontratista.”
Este operador es
el único responsable de las obligaciones laborales al vincular personal a su
servicio, de tal forma que "establece su propio régimen salarial y
prestacional, no existiendo obligación de aplicar salarios y beneficios de
otras empresas, así sea de la asociada. Su régimen salarial debe extenderse a
los trabajadores de sus contratistas y subcontratistas de acuerdo con lo
establecido en el Decreto 284 de 1957." No obstante, si una vez terminado
el contrato, Ecopetrol continúa con la operación de los campos que hacían parte
de la asociación a través de un contratista independiente, asumiendo las relaciones
laborales como verdadero empleador, "cabría predicar de él la calidad de
único empleador y dada su naturaleza de contratista independiente, se vería
obligado a reconocer y pagar a los trabajadores, los salarios y prestaciones
previstos en la convención colectiva de trabajo celebrada entre Ecopetrol y la
Unión Sindical Obrera - USO -, al tenor de lo dispuesto en el Decreto 284 de
1957."
Sostiene la
interviniente que la empresa creada con el contrato de asociación es distinta
de la empresa dependiente de Ecopetrol, por lo que no es posible afirmar que
existe unidad de empresa entre ellas. Al respecto cita la sentencia del 27 de
junio de 1973 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia,
en la cual se dijo que “para establecer que existe una sola empresa, es
suficiente demostrar la unidad de explotación económica. Cuando son varias las
unidades de explotación económica, es necesario demostrar que pertenecen a una
misma persona natural o jurídica, que esas unidades corresponden a actividades
similares, conexas o complementarias.”
Agrega que si
Ecopetrol participa en un porcentaje determinado en la asociación, no la
convierte en titular o dueña exclusiva de ella, sino en simple condueña o
comunera de la misma.
Concluye que la
norma acusada respeta el derecho a la igualdad, ya que las situaciones que el
actor plantea como discriminatorias comportan diferencias relevantes, en la
medida en que la causa de la vinculación del trabajador de un contratista
independiente de Ecopetrol es sustancialmente distinta a la causa de la
vinculación de un trabajador del operador en un contrato de asociación. De
aceptarse la postura del demandante, no se estaría aplicando la igualdad
material, "ya que se estaría dando un trato igual a personas que se encuentran
en situaciones manifiestamente diferentes, sin reparar en las consecuencias que
tal posición acarrearía en los contratos de asociación en curso y en los que en
adelante se pretenda celebrar."
2. Intervención del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social
El ciudadano Henry
Andrey González Sarmiento, actuando en representación del Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social, intervino en este proceso para solicitar la declaratoria de
constitucionalidad de las disposiciones demandadas, con fundamento en los
argumentos que se exponen en seguida:
Sostiene que la
norma acusada establece dos clases de vínculos frente a las empresas que se
dedican a las actividades petroleras, a saber: a) ser trabajador dependiente de
la empresa dedicada a dichas labores o b) ser trabajador dependiente de una
empresa que contrata (contratista independiente) con la empresa dedicada a la
exploración, explotación, transporte y refinación del petróleo. Es
constitucional la diferenciación en el trato que consagran las normas acusadas,
pues son aplicables los mismos argumentos expuestos por la Corte en la sentencia
C-461/95, al decidir la constitucionalidad del artículo 279 de la Ley 100/93,
el cual excluye a algunos servidores públicos del régimen de seguridad social,
incluidos los trabajadores de Ecopetrol.
Así mismo, “las
normas demandadas no excluyen a ningún grupo de trabajadores de los beneficios
consagrados en ellas, no obstante el demandante señala que quedarían excluidos
trabajadores dependientes de empresas contratistas a través de modalidades como
el contrato de asociación u otros, aspecto frente al cual es importante señalar
que debe determinarse si los posibles beneficiarios se encuentran dentro de las
exigencias del artículo 34  del Código Sustantivo del Trabajo, pero en todo
caso ese sería un problema de interpretación normativa y nunca un vicio de
constitucionalidad."
Por último, señala
que las normas acusadas no vulneran el Preámbulo de la Constitución, el cual
establece la garantía de un orden justo, ya que buscan primordialmente la
protección de los trabajadores de contratistas independientes de las empresas
que se dedican a actividades petroleras. Tampoco violan los artículos 25 y 53
de la Carta, toda vez que protegen los derechos adquiridos de los trabajadores
dependientes de empresas petroleras y extienden los mismos a los trabajadores de
los contratistas independientes, lo que en nada riñe con el principio de
prevalencia de la realidad material.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor
Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, en concepto No. 2541
recibido el 10 de mayo de 2001, solicita a la Corte declarar la
constitucionalidad del artículo 1 del Decreto 284 de 1957, y declararse
inhibida para decidir en relación con el artículo 2, por carencia actual de
objeto.
En primer lugar,
se refiere a la vigencia de las normas acusadas en los siguientes términos:
“…con el Decreto 2719/93, el Gobierno Nacional reglamentó el artículo 1° del
Decreto 284/57 y amplió la consagración de las labores que se consideran
esenciales de la industria del petróleo y derogó expresamente la Resolución No.
644 de 1957 y las demás disposiciones que le fueran contrarias. De lo anterior
se colige que el artículo primero del Decreto 284 de 1957 a la fecha se
encuentra vigente y produce efectos jurídicos, hecho que amerita el estudio de
constitucionalidad por parte de esta Corporación. Situación diferente se
presenta en relación con el artículo 2º ibídem, por cuanto a la fecha este
precepto no se encuentra vigente y tampoco produce efectos jurídicos, en razón
a que establece una excepción a la aplicación del artículo 1° ibídem, respecto
a los contratistas a precio fijo que en el momento de entrar a regir el decreto
‘tuvieren contratos sobre ejecución de obras o labores determinadas, por el
tiempo restante de su respectivo contrato’.”
Para defender la
constitucionalidad del artículo 1° parcialmente demandado, hace una exposición
sobre la naturaleza del contrato de asociación, señalando que Ecopetrol es una
sociedad industrial y comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Minas, que
tiene la posibilidad de celebrar un contrato de ese tipo con un tercero para
llevar a cabo las actividades que le son propias, constituyéndose una nueva
persona jurídica distinta de aquellas que le dieron origen. Esto no implica que
se conforme una unidad de empresa, ya que no existe unidad de explotación
económica o unidades dependientes económicamente de una persona natural o
jurídica. La asociación, a su vez, puede designar a un operador para que
realice directamente las operaciones necesarias para la ejecución del objeto
social, quien tiene la facultad de vincular personal a su servicio. El operador
es entonces, el único responsable de las obligaciones laborales que contraiga,
pues actúa como verdadero empleador y además es autónomo en la fijación del
régimen salarial, de modo que no está obligado a dar aplicación a lo dispuesto
en las normas acusadas.
En su criterio, no
le asiste razón al actor cuando afirma que los preceptos demandados vulneran el
derecho a la igualdad, pues los trabajadores de los contratistas independientes
no se encuentran en la misma situación que aquellos que laboran para un
operador designado por las partes de un contrato de asociación y, en
consecuencia, no existe razón para aplicarles el mismo régimen. En este
sentido, "…nos hallamos en presencia de dos supuestos diferentes, habida
cuenta que unos son los trabajadores vinculados por los contratistas
independientes de Ecopetrol, para quienes son extensivos los beneficios a los
que se alude en la norma atacada, y otros son los trabajadores contratados por
el operador en desarrollo de un contrato de asociación, para quienes no se
otorga este privilegio, toda vez que, como se enunció, la causa de la
vinculación es un contrato de asociación, el cual genera un vínculo distinto al
de simple contratista."
Concluye el
Procurador que la norma acusada se justifica en razón a que se pretendió
equiparar las condiciones de los trabajadores que prestan sus servicios a las
empresas petroleras con los trabajadores vinculados por los contratistas
independientes, ya que éstos últimos contribuyen con la realización de las
labores esenciales y propias del objeto social de la empresas que los emplea,
situación que no se predica en los contratos de asociación, porque la actividad
desarrollada por quienes laboran para la asociación, beneficia exclusivamente a
ésta como ente o persona distinta a las personas que le dieron origen o
existencia y que son sus socios o partes.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es
competente para decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 7 de la
Constitución, por cuanto aquéllas hacen parte de un decreto legislativo.
2. Solicitud de inhibición por
sustracción de materia
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarase inhibida para pronunciarse
sobre la constitucionalidad del artículo 2 demandado, por carencia actual de
objeto, pues considera que dicho precepto ya no se encuentra produciendo efectos,
criterio que esta corporación comparte plenamente.
En efecto, el
artículo 1 del decreto 284 de 1957 consagra:
“Cuando una persona natural o jurídica dedicada a los
ramos de exploración, explotación, transporte o refinación de petróleos realice
las labores esenciales y propias de su negocio o de su objeto social mediante
el empleo de contratistas independientes, los trabajadores de éstos gozarán de
los mismos salarios y prestaciones a que tengan derecho los de la empresa
beneficiaria, en la respectiva zona de trabajo, de acuerdo con lo establecido
en las leyes, pactos, convenciones colectivas y fallos arbitrales.”
Y el artículo 2
del mismo ordenamiento, establece:
“No quedarán
obligados a cumplir lo dispuesto en el artículo anterior los contratistas a
precio fijo que en el momento de entrar a regir el presente Decreto tuvieren
celebrados contratos sobre ejecución de obras o labores determinadas, por el
tiempo restante de su respectivo contrato.”
Como se puede
observar, en esta última disposición se consagra una excepción a la regla
general contenida en el artículo 1, la cual tenía carácter eminentemente
transitorio, pues la exoneración de la obligación sólo se aplicaba a los
contratos de obra o de otras labores determinadas, por el tiempo que hiciere
falta para su expiración. En consecuencia, dicho precepto ya cumplió sus
efectos y, por ende, no hay materia sobre la cual pueda recaer el
pronunciamiento de la Corte.
Ante esta
circunstancia, la Corte se abstendrá de emitir pronunciamiento de fondo sobre
la constitucionalidad del artículo 2 del Decreto 284 de 1957, por sustracción
de materia. No sucede lo mismo con el artículo 1 parcialmente demandado, del
mismo ordenamiento, sobre el cual la corporación sí se pronunciará, pues éste aún
se encuentra produciendo efectos.
3. Problema jurídico planteado
Corresponde
en esta oportunidad a la Corte decidir si el inciso primero del artículo 1° del
Decreto 284/57 establece un trato discriminatorio respecto de los empleados al
servicio de una asociación petrolera, al no hacer extensivo a su favor el
régimen salarial y prestacional a que tienen derecho los empleados de la
persona natural o jurídica dedicada a las actividades petroleras, como sí lo
hace en relación con los empleados del contratista independiente contratado por
esta última para que realice la labores propias de su objeto social.
4.  El ordenamiento objeto de control
constitucional
El Decreto 284 de
1957, materia de acusación parcial, consagra “normas sobre salarios y prestaciones
de los trabajadores de contratistas a precio fijo en empresas de petróleo”, el
cual se encuentra en gran parte vigente, a pesar de su antigüedad. Este decreto
legislativo fue expedido por la Junta Militar de Gobierno, con fundamento en
las facultades consagradas en el artículo 121 de la Constitución Política de
1886, es decir, de las derivadas del estado de sitio (hoy estado de conmoción
interior) y, en consecuencia, tenía carácter transitorio. Posteriormente, fue
adoptado como legislación permanente por medio de la ley 141 de 1961, artículo
1°, junto con los demás decretos legislativos que se hubieren dictado con base
en esas mismas facultades, entre el 9 de noviembre de 1949 hasta el 20 de julio
de 1958.
El artículo
primero del mencionado decreto, en la parte acusada, prescribe que cuando una
persona natural o jurídica dedicada a los ramos de exploración,
explotación, transporte o refinación de petróleos (la beneficiaria) realice las
labores esenciales y propias de su negocio o de su objeto social, mediante el
empleo de contratistas independientes, los trabajadores de éstos gozarán de los
mismos salarios y prestaciones a que tengan derecho los de la empresa
beneficiaria, en la respectiva zona de trabajo, de acuerdo con lo establecido
en las leyes, pactos, convenciones colectivas y fallos arbitrales.
Analizando el
anterior precepto, se pueden diferenciar dos relaciones jurídicas claramente
autónomas: a) la que surge entre la persona natural o jurídica dedicada a las
actividades propias de la industria del petróleo y el contratista
independiente, a quien aquélla le encarga la función de desarrollar las labores
propias de su objeto social; y b) la que surge entre el contratista
independiente y los empleados que trabajan a su servicio.
En otras palabras,
estas relaciones autónomas encuentran un fundamento jurídico diverso: la
primera de ellas se origina en un contrato celebrado entre la empresa dedicada
a actividades esenciales de la industria petrolera y el contratista
independiente, mientras que la segunda en un contrato celebrado entre el
contratista independiente y sus trabajadores.
Debe señalarse
que, celebrado el contrato entre la beneficiaria y el contratista
independiente, aquélla sigue siendo empleadora exclusiva de sus trabajadores
directos, así como el contratista independiente lo es respecto del personal a
su cargo. Es decir, que la empresa se beneficie del trabajo realizado por los
empleados del contratista independiente, no significa que se genere un vínculo
laboral de tal empresa con éstos, pues se mantiene la independencia y autonomía
en las relaciones laborales.
Sobre la
independencia laboral que conserva la empresa beneficiaria dedicada a las
actividades esenciales de la industria del petróleo, respecto de los
trabajadores del contratista independiente que le presta sus servicios, la
Corte Suprema de Justicia ha sostenido:
“…es claro, según el texto de dicha
disposición [Art. 1° Dec. 284/57], que en ella se consagra a favor de los
trabajadores vinculados a contratistas de personas o entidades dedicadas a 'los
ramos de exploración, explotación, transporte o refinación de petróleo' el
derecho a gozar de los mismos salarios y prestaciones de los trabajadores
directos de dichas personas o entidades; como lo es también que las personas
directamente obligadas son, indiscutiblemente, los contratistas respecto de sus
propios trabajadores, como se desprende claramente del párrafo final de dicho
artículo, que dice: 'si los contratistas independientes no tuvieren los
elementos adecuados para atender a las referidas prestaciones, podrán convenir
(los dichos contratistas, obviamente) con la empresa beneficiaria que esta las
atienda por cuenta de aquellos (también es obvio, los contratistas
independientes). Si no fuere ello posible (finaliza la norma), los
contratistas deberán compensar en dinero a sus trabajadores el valor
de las prestaciones que no pudieren atender, previa autorización del gobierno'
(las subrayas y los paréntesis son de la Corte).”[1]
En este orden de ideas, las obligaciones de
carácter laboral para con los empleados del contratista independiente recaen de
manera exclusiva en este último, quien adquiere la obligación de pagarles los
mismos salarios y prestaciones a que tienen derecho los trabajadores de la
beneficiaria en la misma zona de trabajo, sin perjuicio de lo dispuesto en el
inciso tercero del artículo 1° del decreto 284/57, transcrito en la
jurisprudencia antes citada.
5. El derecho de
los trabajadores de los contratistas independientes a gozar de los mismos
salarios y prestaciones a que tienen derecho los trabajadores de la persona
beneficiaria en la misma zona de trabajo, desarrolla los artículos 1, 13, 25 y
53 de la Constitución.
El trabajo no sólo
constituye uno de los fundamentos del Estado social de derecho (C.P. Art. 1),
sino un derecho fundamental  y una obligación social (C.P. Art. 25), razón por
la cual goza de una especial protección dentro del ordenamiento nacional. El
artículo 53 de la Carta consagra una serie de principios mínimos que protegen
al trabajo y al trabajador como tal, entre los que se destacan, para el
presente caso, el de la igualdad, la
irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas
laborales, la primacía de la realidad sobre las formalidades, y la garantía a
la seguridad social.
Aún
con anterioridad a la promulgación de la Constitución Política de 1991, los trabajadores de la industria petrolera han
sido objeto de la especial tutela por parte del Estado, al gozar de un régimen
excepcional al del común de los trabajadores, dada la particular naturaleza de
la actividad que desarrollan. Como lo ha reiterado esta corporación[2], los regímenes
especiales laborales no vulneran per se la Constitución, ya que el legislador
está autorizado para establecer excepciones a las normas generales en esa
materia, siempre y cuando el trato diferencial no viole los principios de
igualdad y razonabilidad y con dicho régimen se superen los beneficios mínimos
e irrenunciables a que tienen derecho todos los trabajadores; de igual forma,
si el régimen excepcional es fruto de las conquistas laborales por parte de los
trabajadores beneficiados, la Carta Política protege esos derechos adquiridos.
Antes de analizar
el cargo de la demanda, es necesario estudiar previamente la finalidad de la
norma acusada parcialmente.
En primer término,
debe anotarse que ella se dirige específicamente a proteger a los empleados al
servicio de los contratistas independientes que realizan labores para las
personas dedicadas a la industria petrolera. Al tenor del artículo 34 del
Código Sustantivo del Trabajo, “son contratistas independientes y, por tanto, verdaderos patronos (hoy empleadores) y no
representantes ni intermediarios las personas naturales o jurídicas que
contraten la ejecución de una o varias obras o la prestación de servicios en
beneficio de terceros, por un precio determinado, asumiendo todos los riesgos,
para realizarlos con sus propios medios y con libertad y autonomía técnica y
directiva.”
En ejercicio de su
potestad legislativa extraordinaria, la Junta Militar de Gobierno expidió el
precepto demandado, bajo la consideración de que los trabajadores del
contratista independiente al servicio de la beneficiaria que lo contrata para
realizar las labores propias de su objeto social, debían estar en igualdad de
condiciones respecto de los empleados de esta última que laboren en la misma
zona de trabajo, razón por la cual les hizo extensivo a aquéllos el régimen
salarial y prestacional a que éstos tienen derecho, dada la similitud en el
ejercicio de las funciones o actividades que les compete desarrollar a unos y
otros.
En tal virtud, la
disposición demandada garantiza y protege los derechos de los trabajadores del
contratista independiente que presta sus servicios a las personas o empresas
beneficiarias en las labores relacionadas con la industria del petróleo, al
hacerlos acreedores a las mismas prerrogativas laborales que las que reciben
los trabajadores de la beneficiaria. En consecuencia, el ordenamiento impugnado
se adecua al principio de igualdad de los trabajadores ante la ley, según el
cual quienes desempeñen un mismo trabajo, deben recibir un mismo salario, lo
cual encuentra sustento en los artículos 1, 13, 25 y 53 de la Carta Política.
Sobre el principio
de “a trabajo igual, salario igual”, de rango constitucional y recogido por la
legislación en el artículo 143 del Código Sustantivo del Trabajo, la Corte ha
dicho lo siguiente:
“El calificativo de dignas que se da a las condiciones
del trabajo, hay que entenderlo como derivado de la dignidad propia del ser
humano. Y si éste, en el plano jurídico, es igual a todos sus semejantes, no
tiene sentido el que en abstracto las condiciones del trabajo, en particular su
retribución, sean diferentes. Ello implicaría el que la dignidad misma fuera
mensurable, al punto de afirmar que unas personas tienen más dignidad que otras.
Pretensión inaceptable a la luz de las leyes que nos rigen.”[3]
Ahora bien, es
pertinente aclarar al demandante algunas diferencias existentes entre el
contenido del precepto acusado parcialmente, y la figura de la solidaridad
salarial y prestacional entre el contratista independiente y el beneficiario
del trabajo o dueño de la obra, consagrada en la legislación laboral, lo cual
no es materia de la presente demanda.
6. Diferencias
entre el contrato de asociación y el celebrado entre la empresa petrolera
beneficiaria con el contratista independiente
Para analizar el
cargo de la demanda, la Corte debe determinar si existen diferencias de fondo
entre el contrato de asociación petrolera y el celebrado entre la beneficiaria
y el contratista independiente, lo que permitirá identificar si constituyen
unos mismos supuestos de hecho o si por el contrario, se establece un trato
discriminatorio respecto de los trabajadores de la empresa asociada, como
considera el actor.
La base legal para
la contratación asociada en Colombia es la Ley 20 de 1969, mediante la cual, en
su artículo 12, faculta al Gobierno para “declarar de reserva nacional
cualquier área petrolífera del país y aportarla, sin sujeción al régimen
ordinario de contratación y de licitación, a la Empresa Colombiana de Petróleos
para que la explore, explote y administre directamente o en asociación con el
capital público o privado nacional o extranjero.” La referida ley fue
reglamentada, en relación con los hidrocarburos, mediante el Decreto 797 de
1971.
El sistema de
asociación coexistió con el de concesión hasta la expedición del Decreto 2310
de 1974, cuando se prohibió expresamente la contratación petrolera a través de
este último sistema, con excepción de los contratos de ese tipo que estuvieran
vigentes a la fecha[4].
El artículo 1° de dicho ordenamiento dispone lo siguiente:
“Con excepción de los contratos de concesión vigentes
en la fecha de expedición del presente decreto, la exploración y explotación de
hidrocarburos de propiedad nacional estará a cargo de la Empresa Colombiana de
Petróleos, la cual podrá llevar a efecto dichas actividades, directamente o por
medio de contratos de asociación, operación, de servicios o de cualquier otra
naturaleza, distintos de los
de concesión, celebrados con personas naturales o
jurídicas, nacionales o extranjeras.
(…)”
Posteriormente,
por medio de la Ley 59 de 1987, se facultó a las entidades descentralizadas u
organismos adscritos o vinculados al Ministerio de Minas y Energía, así como a
sus organismos descentralizados de segundo grado, para constituir entre sí o
con otras personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, sociedades
o asociaciones destinadas a cumplir las actividades comprendidas dentro de sus
objetivos, consolidando así la base legal de la figura jurídica bajo análisis.
El contrato de asociación es un
instrumento dirigido a vincular capital y tecnología nacional y extranjera en
el proyecto de búsqueda y explotación del petróleo, que permite con cierta
efectividad captar la atención de los inversionistas, al compensar el riesgo
asumido por el asociado y ofrecer condiciones favorables de negociación.
Encuentra su origen en el “joint venture”[5]
(aventura común), institución propia del derecho anglosajón, la cual se puede
concebir como una asociación de dos o más personas para realizar una empresa
que implica un determinado riesgo (venture), en la cual combinan esfuerzos para
perseguir un beneficio común, sin crear una sociedad.[6]
Un aspecto notable de la relación que
surge en virtud del “joint venture” y que irradia el contrato de asociación,
consiste en que la ejecución de la actividad es conjunta y, en consecuencia,
los contratantes actúan como verdaderos socios, así no se constituya una
sociedad como tal. Esto se justifica en la medida en que las actividades
propias de la industria petrolera comportan un riesgo tal, que exige establecer
condiciones favorables de negociación para mitigarlo. En efecto, las
condiciones de explotación y comercialidad del petróleo son inciertas, por lo
que la asociación constituye un instrumento idóneo para asumir el riesgo
generado por esa incertidumbre, así como para repartir las utilidades en un
momento futuro, en caso de obtener resultados positivos.
Según lo
anterior, el objeto del contrato de asociación consiste en la ejecución
conjunta de actividades propias de la industria petrolera y la consecuente
repartición de los costos y riesgos de los mismos en la proporción pactada por
las partes contratantes. Así mismo, en virtud de este contrato las partes
pueden convenir que los hidrocarburos producidos pertenecerán a cada parte
contratante en las proporciones estipuladas en el mismo.
El contrato bajo
análisis es en esencia de riesgo en la etapa exploratoria y de operación conjunta
en su fase de desarrollo. Para explicar mejor esta característica, es
pertinente analizar brevemente el proceso que sigue la ejecución del mismo, el
cual se puede sintetizar así:
Durante el período
de exploración, la empresa asociada asume todos los costos y riesgos de dicha
actividad, por lo que radica en cabeza suya el control total y exclusivo de la
misma. La asociada entonces, invierte recursos económicos, técnicos y humanos
propios en las operaciones de búsqueda del crudo, sin tener certeza de
encontrarlo o de que el hallado sea comercializable. Es pues una fase de riesgo
dentro de la ejecución del contrato, ya que en el evento de que no se halle el
recurso o de que el pozo encontrado no resulte explotable, la asociada asume en
forma individual las pérdidas por los gastos e inversiones incurridas; pero si
por el contrario, la exploración resulta positiva y la persona o empresa
contratante acepta la comercialidad del yacimiento, esta última le reembolsa a
la asociada un porcentaje determinado, por lo general el 50%, de los costos e
inversiones en que incurrió hasta ese momento. A partir de ahí se inicia la
operación conjunta donde, como su nombre lo indica, los costos y riesgos para
obtener éxito en la actividad corren por cuenta de ambas partes, es decir,
éstas comparten los costos pasados y futuros, de acuerdo con las proporciones
pactadas en el contrato. Finalmente, la fase de distribución de los beneficios
obtenidos con la producción, también está sujeta a la voluntad de las partes
contratantes.
Como se puede
deducir de lo hasta aquí expuesto, la persona natural o jurídica dedicada a las
actividades propias de la industria del petróleo, no actúa como beneficiaria
dentro de la relación jurídica establecida en virtud de un contrato de asociación,
más bien adquiere una condición que se asimila a la de un socio ya que asume,
de manera conjunta con su cocontratante, los riesgos y costos de la empresa
desarrollada.
De la relación
entre contratante y asociada no surge responsabilidad laboral alguna respecto
de los trabajadores, ya que se designa un operador quien, por cuenta de éstas y
sin representarlas, ostenta la calidad de verdadero empleador. Así las cosas,
el operador es el único responsable del pago de los salarios y prestaciones a
que tengan derecho los trabajadores al servicio de la asociación, quien por
ninguna razón está obligado a dar aplicación al mandato contenido en la
disposición acusada pues, como puede verse, se trata de hipótesis totalmente
disímiles.
7. Por contemplar
un supuesto de hecho distinto, la norma acusada no es discriminatoria en
relación con los trabajadores de la asociación
El actor considera
que el artículo 1 del Decreto 284 de 1957 vulnera el derecho a la igualdad
consagrado en el artículo 13 superior, al establecer que sólo los trabajadores
que laboran al servicio de los contratistas independientes, utilizados por una
persona natural o jurídica dedicada a la exploración, explotación o transporte
de petróleo, gozarán de los mismos salarios y prestaciones a que tengan derecho
los de la empresa beneficiaria, pues con ello se excluye a los demás
trabajadores que prestan sus servicios a esa misma persona en virtud de un
contrato de asociación.
Para dilucidar lo
anterior, es ilustrativa la sentencia C-173/96[7]:
“La igualdad, vale la pena reiterarlo, no comporta
identidad númerica, de manera que bien puede el legislador y debe, en defensa
del mismo principio, hacer distinciones entre supuestos o situaciones que en
realidad requieren ser tratados en forma diferente debido a la relevancia de
circunstancias fácticas.
“El principio de igualdad prohibe las diferencias que
sean arbitrarias o injustificadas desde un punto de vista jurídico, esto es,
que no se funden en motivos objetivos y razonables, o que sean
desproporcionadas en su alcance o contenido. Igualmente, implica una evaluación
de los efectos y un juicio de razonabilidad de la diferencia, pues como se ha
sostenido ‘La igualdad es básicamente un concepto relacional, que de forma necesaria
conduce a un proceso de comparación entre dos situaciones tratadas de forma
distinta, en el que es preciso efectuar una valoración de la diferencia. Sólo
tras el análisis de las características de cada supuesto que se compara, de la
entidad de la distinción, y de los fines que con ella se persigue, podrá
concluirse si la medida diferenciadora es o no aceptable jurídicamente."[8]
En virtud del
principio de razonabilidad, una determinada disposición es discriminatoria
cuando no se puede justificar razonablemente el trato diferencial que ella
establece respecto de dos situaciones similares, en otras palabras, cuando ante
situaciones iguales se da un tratamiento jurídico diferente sin justificación
alguna. En sentido contrario, no se discrimina a una persona cuando las
hipótesis sobre las cuales recae la supuesta discriminación son totalmente
disímiles, como ocurre en el caso bajo estudio.
En efecto, la
norma demandada está dirigida a regular una relación en particular, totalmente
diferente a la que surge en virtud de un contrato de asociación: la del
contratista independiente y la persona natural o jurídica beneficiaria quien
contrata sus servicios para que lleve a cabo las labores esenciales de su
negocio u objeto social. Disposición que, además, es garante y proteccionista
de los derechos de los empleados vinculados al contratista independiente, como
se argumentó en su momento.
El artículo 1° del
Decreto 284/57 contempla una hipótesis o supuesto de hecho distinto al que hace
relación un contrato de asociación, toda vez que, en el marco de un contrato de
este tipo, las partes designan un operador quien es el verdadero empleador de los
trabajadores que laboran al servicio de la asociación, siendo él quien debe
responder por las obligaciones laborales para con esos trabajadores; además,
dada la naturaleza del contrato en mención, no se puede afirmar que una de las
partes sea beneficiaria de los servicios prestados por un contratista
independiente, a quien aquélla contrata para desarrollar las labores propias de
su objeto social. Por esta misma razón, los trabajadores no están al servicio
de empresa beneficiaria alguna sino de la asociación como tal.
Tratándose de
supuestos fácticos diversos, la Corte considera que no existe vulneración
alguna del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 superior.
Cosa distinta
sería, por ejemplo, que la norma demandada hiciera extensible la aplicación del
régimen salarial y prestacional a que tienen derecho los empleados de la
beneficiaria, únicamente a ciertos trabajadores del contratista independiente,
excluyendo de tales beneficios salariales y prestacionales a trabajadores a su
servicio que realizaran la misma labor que la que ejecutan quienes resultan
favorecidos con tal régimen. Pero, como se vio, no es esa la situación descrita
en la norma.
No
sobra añadir que, de aceptarse la tesis del actor, según la cual un grupo de
personas no incluido en la norma acusada, se ve discriminado respecto de los
destinatarios de ésta, la Corte estaría en el deber de analizar todas las
posibles hipótesis en que algún otro grupo de personas estaría siendo
discriminado por el tratamiento salarial y prestacional contemplado en la
disposición. Se caería en el absurdo de estudiar, incluso, si trabajadores
ajenos a la industria del petróleo también deberían recibir tal tratamiento
salarial y prestacional, lo que obviamente escapa de las funciones propias de la
Corte Constitucional, pues es un asunto que compete exclusivamente al
legislador.
En conclusión, la
norma acusada no vulnera la Constitución, pues el criterio garantista que
aquélla guarda se ajusta a los mandatos contenidos en los artículos 25 y 53 del
Estatuto Supremo y, además, es respetuosa del derecho a la igualdad consagrado
en el artículo 13 ibídem. Por lo tanto, se declarará exequible.
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Declarar
EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 1° del Decreto Legislativo 284 de
1957.
SEGUNDO.
Declararse inhibida para emitir pronunciamiento sobre el artículo 2° del
Decreto Legislativo 284/57, por carencia actual de objeto.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Sentencia del 15 de
septiembre de 1993, M.P. Jorge Iván Palacio. Exp. 5898, reiterada en sentencia
del 2 de febrero de 1996, Exp. 7942 con ponencia del mismo Magistrado.
[2]
Sentencias C-461/95, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-173/96, M.P. Carlos
Gaviria Díaz; C-566/97 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-229/98 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[3]
Sentencia C-051/95 M.P. Jorge Arango Mejía
[4]
Alexandra Hudson explica así los motivos que indujeron a la implantación del
sistema de asociación y la posterior erradicación total del sistema de
concesión, como una necesaria estrategia para afrontar la coyuntura en la
industria petrolera de la época: “Por ese entonces [1969] el país era
exportador neto de petróleo, situación que cambió radicalmente a partir de
comienzos de la década de los años 70, cuando la actividad petrolera disminuye debido
a la falta de una política de estímulos que permitiera compensar el riesgo y
las inversiones a realizar. Otro tanto ocurre con la producción, la cual
disminuye debido a que el precio al cual el país compraba el crudo para la
refinación interna era inferior al que se obtenía en el mercado internacional.
La situación se vuelve crítica cuando en 1973 el conflicto árabe-israelí puso
de presente el valor estratégico del petróleo y las naciones de la OPEP
incrementan los precios. Colombia vio cambiar su posición de exportador de
crudo barato a importador de crudo a precios nunca antes alcanzados.” HUDSON,
Alexandra. “Evaluación del contrato de asociación del sector petrolero
colombiano con relación a los sistemas de contratación existentes en otros
países del mundo.” Universidad de los Andes. 1990.
[5]
Se resalta que el “joint venture” no es un tipo autónomo de contratación
petrolera, sino una figura en la cual el contrato de asociación encuentra su
génesis y de la cual adopta sus rasgos principales.
[6]
A diferencia del “Equity Joint Venture”, donde las partes constituyen
una sociedad como tal para desarrollar el objeto del contrato, en materia
petrolera en Colombia prevalece el “Contractual Joint Venture”, en el
cual las partes no configuran sociedad o corporación alguna.
[7]
M.P. Carlos Gaviria Díaz
[8]
F. Rubio Llorente. "La igualdad en la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional." pag. 15