C-520-09
Sentencia C-520/09
Sentencia
C-520/09
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA PROCESAL-Alcance/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Límites
LEGISLADOR-Competencia
para consagrar recursos/LEGISLADOR-Proporcionalidad y razonabilidad en
la definición de las formas
El
alcance de la potestad legislativa ha sido precisado por esta Corporación, en
diversas ocasiones, habiendo resaltado la corte que el legislador dispone de un
amplio margen de discrecionalidad para regular los procesos judiciales, esto es
para determinar el procedimiento, las actuaciones, acciones y demás aspectos
que se originen en el derecho sustancial, al igual que goza de un amplio margen
de libertad para determinar los recursos que proceden en cada instancia contra
las decisiones judiciales, las circunstancias en las que éstos proceden y la
oportunidad procesal para incoarlos y decidirlos. No obstante, dicha potestad
no es absoluta, pues ella encuentra sus límites en los principios y valores
constitucionales, y ha considerado, la doctrina constitucional que la
competencia normativa del legislador resulta acorde con el estatuto superior,
siempre y cuando tenga en cuenta los siguientes aspectos: i) que atienda los
principios y fines del Estado tales como la justicia y la igualdad entre otros;
ii) que vele por la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos
que en el caso procesal civil puede implicar derechos como el debido proceso,
defensa y acceso a la administración de justicia; iii) que obre conforme a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad en la definición de las formas y
iv) que permita la
realización material de los derechos y del principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Finalidad
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Excepción al principio de cosa juzgada
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Causales taxativas
RECURSO DE REVISION EN LA
JURISDICCION CIVIL-Procedencia contra sentencias incluidas las proferidas por
jueces municipales en única instancia
En
un asunto similar al que es objeto de estudio en el presente proceso, en la
sentencia C-269 de 1998, la Corte declaró inexequible una norma del Código de
Procedimiento Civil que excluía de la posibilidad de acudir al recurso
extraordinario de revisión las sentencias dictadas por los jueces municipales
en única instancia, al no encontrar la Corte que existiera un principio de
razón suficiente, que justifique que una norma como la acusada, excluya a
determinadas sentencias de ser revisadas mediante este recurso extraordinario,
a pesar de haberse configurado una de las causales analizadas. La
Corte recordó, en primer lugar, que “el recurso de revisión fue estatuido como
un mecanismo excepcional contra la inmutabilidad de la cosa juzgada, por la
ocurrencia de hechos y conductas contrarios a derecho que, una vez configurados,
desvirtúan la oponibilidad de la sentencia, y por ende, la seguridad jurídica
que le sirve de fundamento, al  carecer de un elemento esencial: la justicia
que debe inspirar toda decisión judicial. Su finalidad es, (…)  restablecer la
buena fe, el debido proceso, el derecho de contradicción  y  la cosa juzgada,
entre otros. Por esta razón, se ha dicho que más que un recurso, es un
verdadero proceso.” En segundo lugar, la
Corte examinó las distintas causales que hacían viable el recurso
extraordinario de revisión en los procesos civiles, y encontró que no existía
justificación para excluir a las sentencias de única instancia dictadas por los
jueces municipales.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Finalidad/RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Excepción al principio de la cosa
juzgada
También
la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que el recurso
extraordinario de revisión, no obstante la autoridad de la cosa juzgada que
ampara las sentencias ejecutoriadas, y previa la constatación de la ocurrencia
de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite
enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia, con
el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Término para interponerlo/RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Término establecido por el legislador
El
Código Contencioso Administrativo regula el recurso extraordinario de revisión y
prevé para su procedencia causales
similares a las estatuidas para los recursos extraordinarios de revisión en
materia civil, penal y laboral, que cuando se presentan, autorizan al afectado
a cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada,  con el fin de corregir
los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho. En
estos eventos se considera que existen razones de justicia material que
justifican desconocer la cosa juzgada, porque la sentencia cuestionada está
basada en hechos falsos, o erróneos, cuya falsedad o incorrección no pudo ser
conocida en el momento en que se profirió la sentencia recurrida.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA O DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Alcance
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Desarrollo del derecho a
acceder a la administración de justicia
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Restricciones para su
procedencia desconoce los derechos a la igualdad y al acceso a la justicia/RECURSO
EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Exclusiones
de procedencia carecen de justificación constitucional/RECURSO
EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-No
exigencia de la interposición del recurso de apelación
En
todos los eventos previstos en el artículo 188 CCA, que precisa las causales de
revisión, se garantiza al perjudicado con una sentencia que desconoce la
justicia material, la posibilidad de acceder a la justicia y obtener la
protección de sus derechos, pudiendo, cualquiera de las causales que dan lugar
al recurso extraordinario de revisión en lo contencioso administrativo,
configurarse en cualquier clase de proceso cuya naturaleza permita su
ocurrencia, al igual que dada la naturaleza de las causales del recurso
extraordinario, la mayoría referidas a hechos no conocidos al momento en que se
dicta la sentencia, no resulta jurídicamente viable sujetar el ejercicio de
recursos extraordinarios al uso de los recursos de naturaleza ordinaria. Una
exigencia de este tipo forzaría a que siempre fuera necesario apelar la
sentencia, con el fin de dejar abierta la puerta para la eventual ocurrencia de
alguna de las causales que da lugar al recurso extraordinario de revisión. Por
ello, la disposición cuestionada que Restringe el recurso extraordinario de
revisión en la jurisdicción contencioso administrativa a las sentencias
ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los
Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia, excluyendo del
precitado recurso las
sentencias proferidas en procesos de única instancia de competencia de los
jueces administrativos, las sentencias no apeladas proferidas en los procesos
conocidos por los jueces administrativos en primera instancia, las sentencias
proferidas en segunda instancia por los jueces administrativos y las sentencias
proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, niega la posibilidad a quien se ha visto perjudicado
con una sentencia fundada en pruebas o hechos fraudulentos o erróneos, de
obtener la tutela judicial efectiva, como tampoco resulta compatible con el
derecho a la igualdad y al acceso a la justicia, que se exija la interposición
de un recurso de apelación como condición procesal para acceder al recurso
extraordinario de revisión. Por tanto, no encuentra la
Corte que exista un principio de razón suficiente, que justifique que una
norma como la acusada, excluya a determinadas sentencias de ser revisadas
mediante este recurso extraordinario, a pesar de haberse configurado una de las
causales analizadas, y en esa medida resulta contraria al derecho a acceder a
la justicia, al derecho a la igualdad y al debido proceso.
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Configuración por no permitir el recurso
extraordinario de revisión contra sentencias de juzgados y tribunales
administrativos
Encuentra
la Corte que la expresión “dictadas por las Secciones y Subsecciones de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los
Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia”, contenida en el
artículo 57 de la Ley 446 de 1998, sería inconstitucional por haber incurrido
en una omisión legislativa relativa al no permitir que las sentencias ejecutoriadas de primera o
segunda instancia de los Juzgados Administrativos y las de primera instancia de
los Tribunales Administrativos, fueran pasibles del recurso extraordinario de revisión, por lo que detectada esta
inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, es necesario definir
cuál es la mejor manera de subsanarla, siendo la que mayor seguridad jurídica
genera, la que conduce a declarar la inexequibilidad de la expresión “dictadas por las Secciones y Subsecciones de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los
Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia”, con el fin de que bajo
la expresión “sentencias ejecutoriadas” empleada en el artículo cuestionado,
queden cobijadas todas las hipótesis de sentencias que admitirían el recurso
extraordinario de revisión: (i) las dictadas por las Secciones y Subsecciones
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; (ii) las
dictadas en única, primera o segunda instancia por los Tribunales
Administrativos y (iii) las dictadas en primera o segunda instancia por los
Jueces Administrativos, cuya naturaleza permita la interposición de tal
recurso.
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos en los que no resulta procedente el recurso
extraordinario de revisión
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Remisión al código de
procedimiento civil para determinar competencia funcional
Dada la ausencia de una norma específica en el Código
Contencioso Administrativo que establezca la competencia funcional del Consejo
de Estado y de los Tribunales Administrativos para conocer de los recursos
extraordinarios de revisión promovidos contra las sentencias ejecutoriadas de
primera o segunda instancia de los Juzgados Administrativos y de primera
instancia de los Tribunales Administrativos,
es necesario acudir a las normas del Código de Procedimiento Civil, a las
cuales remite expresamente el artículo 267 del CCA. Es así como de conformidad
con las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan la competencia
funcional de la Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia y de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial
frente al recurso extraordinario de revisión, éste debe ser conocido siempre
por el superior jerárquico, y al aplicar esta regla al asunto bajo estudio,
resulta que los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las
sentencias de primera y segunda instancia de los juzgados administrativos
deberán ser conocidos por los Tribunales Administrativos y los promovidos
contra las sentencias de los Tribunales y las de las Secciones y Subsecciones
del Consejo de Estado, deberán ser conocidos por la
Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, conforme a las normas
de competencia aplicables al caso.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procedencia contra sentencias
ejecutoriadas
Referencia: expediente D-7485
Actor: Javier Domínguez Betancur
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 57
(parcial) de la Ley 446 de 1998.
Magistrada Ponente:
Dra. MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., cuatro (4) de
agosto de dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6 y 241 No. 45 de la
Constitución Política, el ciudadano Javier Domínguez Betancur demandó el
artículo 57 (parcial), de la Ley 446 de 1998, considerando que la norma acusada
viola los artículos 2, 13, 228 y 229  de la
Constitución Política de 1991.
Mediante
Auto del treinta y uno (31) de octubre de dos mil ocho (2008), el Magistrado
sustanciador admitió la demanda y ordenó comunicar la iniciación del proceso al
señor Presidente de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 2001, al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, con arreglo a lo prescrito por el
artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Asimismo, ordenó correr traslado al señor
Procurador General de la Nación, dando cumplimiento a lo prescrito por el
artículo 7° del referido Decreto. Finalmente, ordenó fijar en lista las normas
acusadas para efectos de la intervención ciudadana, cumpliendo lo establecido
en el artículo 7° del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los
trámites constitucionales y
legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA
DEMANDADA
Se trascribe el
texto de la norma, tal como aparece publicado en el Diario Oficial No. 43.335, de 8 de julio de 1998, y se subraya el aparte demandado:
“LEY
446 DE 1998
(julio 7)
Por la cual se adoptan como legislación permanente
algunas normas del  Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código
de Procedimiento  Civil, se derogan otras de la
Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989,  se modifican y expiden normas
del Código Contencioso Administrativo y se  dictan otras disposiciones
sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
“Artículo 57. Recursos ordinarios, consulta y recursos
extraordinarios. El Título
XXIII del Libro 4o. del Código Contencioso Administrativo, quedará así:
TITULO XXIII.
RECURSOS ORDINARIOS, CONSULTA Y RECURSOS EXTRAORDINARIOS
(…)
CAPITULO 3
RECURSOS EXTRAORDINARIOS
SECCION 1a.
EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION
ARTICULO 185.
Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las
sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los
Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia”.
III.
LA
DEMANDA
A juicio del actor,
mediante la disposición acusada se delimita el ámbito de ejercicio del recurso
de revisión a las sentencias dictadas por las Secciones y Subsecciones de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los
Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia. De ese modo, queda
excluida la revisión de las providencias  “que profieren los diferentes
jueces que conforman la jurisdicción de lo contencioso administrativo”,
como pueden ser las dictadas en primera instancia por parte de los juzgados o
tribunales administrativos cuando no hayan sido apeladas.  El legislador –dice
el demandante- introduce así implícitamente, como requisito de procedibilidad
del recurso de revisión, la interposición de la alzada.
El demandante expone tres cargos de
inconstitucionalidad contra la norma demandada que pueden sintetizarse así:
En primer lugar, el
actor aduce que la norma demandada vulnera el principio de justicia consagrado
en el preámbulo y en el artículo 2º de la
Constitución Política. Señala: “caracteriza al recurso extraordinario de
revisión el hecho de que su procedencia se presenta contra fallos ejecutoriados
que han hecho tránsito a cosa juzgada material, sin que se requiera el
agotamiento previo de los recursos ordinarios que frente a las sentencias
proceden toda vez que no es un requisito connatural de la revisión (…). En este
sentido, se tiene que el legislador al hacer depender la revisión de sentencias
de primera instancia del oportuno ejercicio del recurso de apelación, desconoce
flagrantemente el principio de la justicia que impera en nuestro ordenamiento
jurídico, pues no se ve motivo justificable para ello”.
Ahora bien, según el
demandante, se aduce como razón de la norma acusada, el hecho de que contra una
sentencia dictada en primera instancia no es posible interponer el recurso de
revisión porque ésta tiene otros medios de impugnación. Pero, en su sentir, tal
razonamiento es equivocado, porque las razones y finalidades de la apelación y
la revisión son diferentes. En consecuencia, puede darse el caso que una
persona no haya apelado la providencia de primera instancia, por no encontrar
motivos para hacerlo, y que sin embargo encuentre motivos para solicitar su
revisión posteriormente. Todo lo cual conduce a pensar que la restricción
introducida por la norma demandada, implica convalidar decisiones de primera
instancia injustas o producto del fraude.
En segundo lugar, el
actor indica que se vulnera la prevalencia del derecho sustancial y el acceso a
la administración de justicia, consagrados en los artículos 228 y 229 de la
Constitución Política. Asegura que la exigencia de interponer el recurso de
apelación para que proceda el recurso de extraordinario de revisión “resulta
ser un medio inadecuado e inconducente para garantizar el acceso a la justicia,
pues las causales de revisión previstas por la ley, como se expuso, no pueden
esgrimirse en la apelación debido a que, como el lógico ellas surgen cuando la
sentencia ya ha hecho tránsito a cosa juzgada material. Entonces frente a las
sentencias referidas, el Legislador ha consagrado unas causales de revisión que
de ninguna forma pueden utilizarse, es decir, establece causales pero no es
‘recurso judicial efectivo’ del que habla la
H. Corte Constitucional para materializarlas”.
Finalmente, el actor
expresa que la norma viola el derecho a la igualdad, tanto al interior de la
jurisdicción contencioso administrativa, como en consideración a la jurisdicción
ordinaria. Frente a lo primero, indica que no existe ninguna razón válida que
justifique que las sentencias proferidas por juzgados o Tribunales
Administrativos en primera instancia, no sean susceptibles de revisión cuando
las mismas no hayan sido apeladas. Agrega que también se presenta una
discriminación frente a los casos que son susceptibles del grado jurisdiccional
de consulta, pues pese a que dichas sentencia no sean apeladas, sí es
procedente el recurso de revisión, toda vez que “el fallo que se profiere
dentro de tal proceso [consulta] adquiere el carácter de segunda
instancia”.
Frente a la posible
vulneración que se presenta del derecho a la igualdad en relación con la
jurisdicción ordinaria, precisa el libelista que tanto en materia civil, desde la
Sentencia C-269 de 1998, como en laboral y penal, el recurso de revisión puede
hacerse valer contra todas las decisiones judiciales ejecutoriadas, sin la
exigencia de haber utilizado los recursos ordinarios. Y, de ese modo, “se
tiene que existe una discriminación entre quienes acceden a la administración
de justicia en la jurisdicción ordinaria con los que lo hacen en lo contencioso
administrativo”, sin que existan razones justificables para tal diferencia.
El actor solicita a la
Corte “como petición principal que declare la inconstitucionalidad del
artículo 57 (parcial) de la ley 446 de 1998 que modifica el artículo 185 del
Código Contencioso Administrativo, y como petición subsidiaria la declaratoria
de exequibilidad condicionada de la menciona norma para que en todo caso las
sentencias proferidas en primera instancia por los jueces o tribunales
administrativos no apeladas, puedan ser objeto del recurso extraordinario de
revisión”.
IV.
INTERVENCIONES
1.     Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
El Instituto Colombiano de Derecho Procesal interviene
en el presente proceso para solicitar que se declare la inexequibilidad de la
norma acusada.
Para empezar, el Instituto considera que el precepto
demandado “carece de justificación y resulta incoherente con el propósito
mismo de  este recurso extraordinario”, razón por la cual viola el derecho
de acceso a la administración de justicia.
En su concepto, la norma acusada excluye del recurso
de revisión tres clases de sentencias: (i) las dictadas por los Tribunales
Administrativos en primera instancia y que no son apeladas, (ii) las proferidas
por los jueces administrativos en única instancia, (iii) las expedidas por
estos últimos en primera instancia, que no son apeladas.
Advierte que la finalidad del recurso de revisión es “otorgarle
al justiciable un medio de defensa cuando, luego de proferida una decisión
judicial que ha hecho tránsito a cosa juzgada, aparecen circunstancias que no
fueron conocidas en el curso del proceso, o aparecen pruebas que no fueron
incorporadas al mismo, o se evidencias graves irregularidades procesales que
resulta imperativo concluir que la decisión recurrida fue adoptada sobre bases
probatorias o procesales afectadas de una grave irregularidad”. El recurso
de revisión es idóneo para obtener una nueva decisión, “teniendo en cuenta
los elementos que debieron ingresar al proceso o corrigiendo las graves
irregularidades que lo afectan”.
Si eso es así, asegura el Instituto Colombiano de
Derecho Procesal, cuando el justiciable no tiene conocimiento de las citadas
circunstancias o no tiene la oportunidad de defenderse de ellas mediante un
recurso de apelación, es injustificado que se lo prive del recurso de revisión.
Para ilustrarlo, formula el siguiente ejemplo: si un Tribunal Administrativo
emite un fallo con base en determinado documento y el perjudicado no apela
porque considera que fue ajustado a derecho, pero luego advierte que mediante
decisión judicial se declaró la falsedad del citado documento, en realidad no
estaban sentadas las bases para interponer el recurso de apelación pues la
decisión no fue incorrecta, sino que se adoptó sobre bases equivocadas desde el
punto de vista procesal.
Por otra parte, el Instituto cuestiona que de modo
previo a la interposición del recurso de revisión, se exija la apelación, ya
que una de las causales de la revisión reside justamente en que exista “nulidad
originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede
recurso alguno”. Dado que se exige que contra la sentencia no proceda
recurso alguno, es absurdo exigir al mismo tiempo que se agote de manera previa
el recurso de apelación.
Pero, a juicio del Instituto, la norma viola también
el derecho a la igualdad. Según sus palabras, al limitar la procedencia del
recurso a las hipótesis contempladas por la disposición que se demanda, en un
sistema de competencias establecido en razón de la cuantía, lleva a que sólo sean
pasibles del mencionado recurso las sentencias que ponen fin a los pleitos más
cuantiosos, y sin consideración a los pleitos de menor cuantía que, sin
embargo, pueden comprometer la totalidad del patrimonio de una persona con
pocos recursos.
Para el efecto, trae a colación el precedente que se
fija en la Sentencia C-269 de 1998, mediante la cual la
Corte Constitucional consideró que era inexequible una norma del Código de
Procedimiento Civil, que excluía del catálogo de providencias pasibles de
recurso, las proferidas por los jueces municipales. En especial, el Instituto
destaca el siguiente apartado de la referida sentencia:
“[l]a improcedencia del recurso
extraordinario de revisión en esta clase de procesos, donde el único factor
determinante para negarla es la cuantía, es contraria a derecho. El factor
cuantía, en este caso, no puede convertirse en patente de corso para el
desconocimiento de principios, valores, derechos y garantías propios del orden
constitucional colombiano, como la justicia, la igualdad y el acceso a una
adecuada administración de justicia.”
Por último, el interviniente hace referencia al
salvamento de voto del Magistrado Enrique Gil Botero en la providencia del 15
de agosto de 2007, CP: Ramiro Saavedra Becerra, Radicación 30514, proferida por
la Sección Tercera del Consejo de Estado. El Instituto destaca de dicho
salvamento, entre otros, el siguiente apartado:
“No resulta jurídicamente viable hacer
depender el ejercicio de los recursos extraordinarios, del uso de los de
naturaleza ordinaria; lo contrario, supone crear una exigencia que no está
consagrada en el ordenamiento jurídico y, adicionalmente, desfigura el propósito
para el cual fueron establecidos los primeros –los extraordinarios-, esto es,
la búsqueda de la verdad material, aunque la misma, en ocasiones, necesite
levantar los efectos de cosa juzgada de que goza la sentencia”.
El Instituto Colombiano de Derecho Procesal concluye
solicitando la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada, “por
establecer una restricción en la procedencia del recurso extraordinario de
revisión violatoria de los derechos a la igualdad y al acceso a la
administración de justicia”.
2.     Intervención
de la ciudadana Gloria Domínguez Betancur
La ciudadana Domínguez Betancur interviene en el
presente proceso para coadyuvar con la demanda de la referencia, y en
consecuencia, solicita la inexequibilidad de la norma en cuestión.
Para empezar, señala que no existe ningún motivo
constitucional que justifique la exigencia de la interposición de los recursos
ordinarios para que proceda el recurso extraordinario de revisión, y en los
informes de ponencia al proyecto de ley que contempló esta norma, no se dice
nada sobre las razones que llevaron a imponer esta restricción.
La interviniente reseña la jurisprudencia del Consejo
de Estado sobre la procedencia del recurso de revisión, supeditado a la
interposición de los recursos ordinarios. Así mismo, hace referencia a la
posición contraria adoptada por el Magistrado Enrique Gil Botero, según la cual
no es posible subordinar la procedencia del recurso de revisión a la interposición
del recurso de apelación.
También hace referencia a la doctrina nacional e
internacional sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión.
Indicó: “ha dicho la Corte Suprema, con mejor lógica, que ‘a través del
recurso de revisión se ejercita una impugnación de carácter extraordinario, en
la medida en que mediante ella se ataca una sentencia provista del sello de
inmutabilidad de la cosa juzgada’, sello de certeza que surge cuando la
sentencia hace tránsito a cosa juzgada material, la cual puede provenir de
sentencias de única instancia –cuando la apelación no ha sido prevista-, de
sentencias de primera instancia –cuando la apelación siendo procedente, no se
presentó- o de segunda instancia –cuando de ella se hizo uso-, pues recuérdese
que de todas esas formas se puede llegar a una sentencia ejecutoriada y
definitiva”.
Seguidamente, la interviniente explica las diferencias
que existen entre el recurso ordinario de apelación y el recurso extraordinario
de revisión, para concluir que si bien ambos tiene la finalidad de controvertir
una sentencia, “cada uno de ellos lo hace de forma distinta, bajo motivos
diversos y en oportunidades opuestas, lo cual, a las claras, evidencia sus
profundas diferencias y de contera la plena autonomía e independencia de la
revisión”.
Finalmente, aduce que con la disposición acusada se
vulnera el derecho a la igualdad, toda vez que “en la jurisdicción ordinaria
la revisión si procede contra las sentencias ejecutoriadas de primera
instancia, sin que sea válido argumentar que es razonable aquella diferencia de
trato en consideración a que la jurisdicción de lo contencioso administrativo
sea una jurisdicción especial, debido a que el recurso extraordinario de
revisión no es precisamente una materia que deba regularse de forma distinta es
esta última puesto que la revisión se presenta en circunstancias similares a
como acontece en la jurisdicción ordinaria, lo cual se explica, naturalmente,
debido a que la revisión en la jurisdicción de lo contencioso administrativo
tuvo origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión existente en la
jurisdicción civil”.
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, Doctor Alejandro Ordóñez Maldonado,  en el concepto Nº 4738 de 2009,
solicita a esta Corte que declare exequible el artículo 57 (parcial) de la Ley 446 de 1998.
Según la
Vista Fiscal, el excluir del recurso de revisión de las providencias de
primera instancia, dictadas por los jueces o tribunales administrativos es
constitucional y no viola los derechos invocados por el libelista. Considera
que “la exclusión de la procedencia del recurso de revisión para las
sentencias ejecutoriadas, proferidas en primera instancia por la justicia
contencioso administrativa, no vulnera la justicia como valor y, por
consecuencia, como derecho fundamental en cuanto a la igualdad de acceso a la
misma y en el ejercicio del derecho de defensa, puesto que mediante el recurso
de apelación también se pueden discutir sentencias viciadas de injusticia, de
acuerdo con las causales de revisión. El agotamiento del proceso, ordinariamente
antes que de manera extraordinaria, mediante apelación constituye un deber
procesal, a cargo de la parte inconforme, que materializa su obligación
constitucional de colaborar para el buen funcionamiento de la administración de
justicia”.
Así, estima el Ministerio Público que “es
dentro del medio ordinario, cuando haya doble instancia como expresión
legal del mandato constitucional del debido proceso [Artículo 29 de la
Constitución Política], y alguna de las partes no esté conforme con la primera
decisión judicial, que se deben resolver dichas inconformidades o
desacuerdos (Código de Procedimiento Civil. Artículo 350), lo cual
incluye, necesariamente, no sólo los asuntos de instancia en sí mismos
considerados, sino, además, las circunstancias extraordinarias que comprometen
la recta administración de justicia y que, por consecuencia, inciden en el caso
concreto”.
Ahora bien –continúa el Procurador-, una vez agotado
el proceso ordinario, es procedente acudir al recurso de revisión. Justamente
por eso se habla de aquél como un recurso extraordinario, que debe usarse para
anular sentencias debidamente ejecutoriadas en los casos en los cuales se
presenten “circunstancias extraprocesales (anormales al debido proceso en forma
ordinaria) que inciden en la justicia del proceso en el caso concreto”. Y
añade que, en último término, “[l]o que se pretende con la norma legal
cuestionada es evitar que la revisión pierda su carácter de recurso
extraordinario judicial (lo cual implica un uso y procedencia muy excepcional
del mismo), y se convierta en una instancia más para resolver casos concretos
cuando, por negligencia procesal de las partes, no se hizo uso debido del
recurso de apelación en el momento procesal que correspondía (descongestión y
eficiencia judicial como política pública para garantizar el acceso a la
justicia a todos los integrantes de la
Nación colombiana”.
VI.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la
Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente
demanda.
2.     Problema
jurídico
En
el presente caso, la Corte debe resolver el siguiente problema jurídico:
¿Resulta contrario a los derechos de acceso a la administración de justicia y a
la igualdad, que en la jurisdicción contencioso administrativa una norma
procesal restrinja el recurso de revisión a las sentencias ejecutoriadas dictadas
por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda
instancia, y excluya tal posibilidad frente a otras sentencias, a pesar de que
existan las mismas razones de justicia material que justifican el recurso
extraordinario de revisión?
Con
el fin de resolver el problema jurídico planteado la
Corporación, en primer lugar, recordará la jurisprudencia sobre el ejercicio
de la potestad de configuración en materia procesal y los límites
constitucionales para su ejercicio. En segundo lugar, hará una breve referencia
a las finalidades que cumple el recurso extraordinario de revisión en general y
a la jurisprudencia constitucional sobre el mismo. En tercer lugar, examinará
la constitucionalidad de la disposición cuestionada.
3.     Libertad de
configuración del Legislador en materia procedimental
En reiteradas
oportunidades, la Corte Constitucional ha señalado que fue voluntad del
Constituyente asignar al Legislador un amplio margen de configuración para
regular los procesos judiciales, como manifestación de la cláusula general de
competencia que le faculta para “interpretar, reformar y derogar las leyes”
(art. 150-1, CP.) y para “expedir códigos en todos los ramos de la
legislación y reformar sus disposiciones” (art. 150-2, CP.).
No obstante esta discrecionalidad, el ejercicio de
esta potestad debe hacerse dentro de los límites que fije la
Constitución (art. 4º). Estos límites están representados por la
prevalencia y el respeto de los valores y fundamentos de la organización
político institucional, tales como la dignidad humana, la solidaridad, la
prevalencia del interés general, la justicia, la igualdad y el orden justo
(Preámbulo art. 1º de la Constitución); en la primacía de derechos
fundamentales de la persona, entre ellos la igualdad, el debido proceso, la
defensa y el acceso a la administración de justicia (CP arts. 5, 13, 29 y 229)
o el postulado de la buena fe de las actuaciones de los particulares (CP art. 83).[1]
En atención a los referentes constitucionales
señalados, la Corte ha resaltado que la legitimidad de las normas procesales y
el desarrollo del derecho al debido proceso están dados por su proporcionalidad
y razonabilidad frente al fin para el cual fueron concebidas. Por ende, “la
violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la
omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para
alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el
evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que
se pretende obtener con su utilización”.[2]
El
alcance propio de esta potestad legislativa ha sido precisado por esta
Corporación, en diversas ocasiones.[3]
Así, en la sentencia C-798 de 2003, la Corte resaltó que “el legislador
dispone de un amplio margen de discrecionalidad para regular los procesos
judiciales, esto es para determinar el procedimiento, las actuaciones, acciones
y demás aspectos que se originen en el derecho sustancial.[4]
En
el mismo orden de ideas, en la sentencia C-1091 de 2003[5] la
Corte reiteró que “el
margen de configuración legislativa de los procedimientos judiciales es amplio.
… la Constitución Política concede al legislador un amplio margen a su potestad
de configuración en el diseño de los procedimientos judiciales, que sólo se
excede cuando se afectan claramente derechos fundamentales”.
En
este contexto, la Corte ha señalado que el legislador goza de un amplio margen
de libertad para determinar los recursos que proceden en cada instancia contra
las decisiones judiciales, las circunstancias en las que éstos proceden y la
oportunidad procesal para incoarlos y decidirlos. Al respecto, ha dicho la
Corte: “Así, pues, si el legislador decide consagrar un recurso en relación
con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo según su
evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción,
pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no rompa o
desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia. Más todavía,
puede, con la misma limitación, suprimir los recursos que haya venido
consagrando sin que, por el sólo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución
Política”.[6]
No
obstante, dicha potestad no es absoluta, pues ella encuentra sus límites en los
principios y valores constitucionales. “En este sentido, la doctrina
constitucional ha considerado que la competencia normativa del legislador
resulta acorde con el estatuto superior, siempre y cuando tenga en cuenta los
siguientes aspectos: i) que atienda los principios y fines del Estado tales
como la justicia y la igualdad entre otros; ii) que vele por la vigencia de los
derechos fundamentales de los ciudadanos[7]
que en el caso procesal civil puede implicar derechos como el debido proceso,
defensa y acceso a la administración de justicia (artículos 13, 29 y 229
C.P.);[8]
iii) que obre conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en
la definición de las formas[9]
y iv) que permita la
realización material de los derechos y del principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas
(artículo 228 C.P.).[10] De allí que no se estimen válidas, las disposiciones
procesales “que anulan u obstaculizan irrazonablemente el ejercicio del derecho
de acción”,[11]
precisamente porque un objetivo constitucional legítimo es el de “realizar objetiva, razonable y oportunamente el
derecho sustancial”[12]”.[13]
4.     El recurso
extraordinario de revisión en la jurisprudencia colombiana
4.1.
La Corte Constitucional ha señalado en numerosas ocasiones,[14] la finalidad que cumple
el recurso extraordinario de revisión, como excepción al principio de la cosa
juzgada que ampara a todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan
enmendarse los errores o ilicitudes cometidas en su expedición, y se restituya
el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de
justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico.
El
recurso extraordinario de revisión, previsto por la ley para la mayoría de las
áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias
ejecutoriadas,[15]
por las causales taxativas que en cada caso haya definido el legislador, las
cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores
a la decisión y que revelan que ésta es injusta. En la
Sentencia C-871 de 2003, la Corte puntualizó lo siguiente sobre la acción de
revisión:
“Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto
pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto. Para
enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite
en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos
casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan
que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone
al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que
prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada
de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido. Su fin último es,
entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines
esenciales del Estado”.
La Corporación ha precisado
la naturaleza del recurso extraordinario de revisión señalando que “la
revisión no pretende corregir errores “in judicando” ni puede fundamentarse en
las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso,
pues para estos yerros están previstos los recursos ordinarios y
extraordinarios dentro del propio proceso. La revisión, que no es un recurso
sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia,
un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y
el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida
en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo
extraordinaria sino que además procede por las causales taxativamente señaladas
por la ley, y no es posible aducir otras distintas. Y esta taxatividad es
razonable, pues se trata de “una figura que modifica providencias amparadas en
el principio de cosa juzgada”, y por ello “las causales previstas para la
revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”[16]”.
[17]
La Corte Constitucional en
diversas oportunidades también ha destacado la relevancia del recurso como
garantía del derecho de defensa dentro de los procesos de pérdida de
investidura.[18]
“Ha puesto de presente la Corporación que, tal como fue previsto por el
legislador, el recurso no se limita a los eventos propios de la acción de
revisión, que son, generalmente, externos al proceso y sobrevinientes al mismo,
sino que además procede para corregir el eventual error judicial,[19]
aspecto sobre el cual el Consejo de Estado ha manifestado que “[e]n este orden
de ideas, el recurso extraordinario especial de revisión participa de la
naturaleza del recurso de casación en cuanto puede implicar un análisis de los
vicios in judicando o in procedendo en que pueda haberse incurrido en la
sentencia de pérdida de investidura, a través de la invocación del debido
proceso; pero, además, conserva las características propias de la acción de
revisión en cuanto permite revivir la controversia inicial, al allegar otros
medios de prueba que no fueron conocidos al tiempo de dictarse el fallo. ‘Así, el recurso de revisión se convierte
en vía apta para resolver, no sólo asuntos externos y generalmente
sobrevinientes al proceso, sino también aquellos que se deriven del error
judicial en el curso mismo del proceso’[20].”[21]”[22]
En
un asunto similar al que es objeto de estudio en el presente proceso, en la
sentencia C-269 de 1998, la Corte declaró inexequible una norma del Código de
Procedimiento Civil que excluía de la posibilidad de acudir al recurso
extraordinario de revisión las sentencias dictadas por los jueces municipales
en única instancia. La Corte recordó, en primer lugar, que “el recurso de
revisión fue estatuido como un mecanismo excepcional contra la inmutabilidad de
la cosa juzgada, por la ocurrencia de hechos y conductas contrarios a derecho
que, una vez configurados, desvirtúan la oponibilidad de la sentencia, y por
ende, la seguridad jurídica que le sirve de fundamento, al  carecer de un
elemento esencial: la justicia que debe inspirar toda decisión judicial. Su
finalidad es, (…)  restablecer la buena fe, el debido proceso, el derecho de
contradicción  y  la cosa juzgada, entre otros. Por esta razón, se ha dicho que
más que un recurso, es un verdadero proceso.”[23] En segundo lugar, la
Corte examinó las distintas causales que hacían viable el recurso
extraordinario de revisión en los procesos civiles, y encontró que no existía
justificación para excluir a las sentencias de única instancia dictadas por los
jueces municipales. Dijo entonces lo siguiente:
Como puede
observarse, las causales 2, 3, 4, 5 y 6, tienen como fundamento la ocurrencia
de hechos delictivos o fraudulentos, que fueron decisivos en la adopción de la
sentencia que se busca dejar sin efectos. En otros términos, de no haberse
configurado los hechos delictuosos o las conductas fraudulentas, la decisión
habría sido, en un alto grado, distinta a la adoptada. Es por esta razón,  que
se afirma que el recurso de revisión busca ajustar a la realidad, la decisión
inicialmente adoptada, realidad que no pudo ser conocida por el fallador, en
razón a los hechos y conductas fraudulentas.
Las causales 7
y  8, por su parte,  buscan  restablecer el debido proceso, más aún, cuando
contra la decisión proferida no procedía ninguno de los recursos ordinarios (tal
como acontece con las decisiones que dictan los jueces municipales en única
instancia, por disposición expresa del legislador). Mientras la causal 1,
se convierte en  una extensión del derecho de contradicción, al permitir
demostrar la existencia de pruebas que, por no haberse  podido aportar al
proceso por fuerza mayor o caso fortuito, dejan  sin sustento la decisión
inicialmente adoptada.
La última
causal, por su parte, no sólo busca la protección del debido proceso, sino
mantener la intangibilidad de la cosa juzgada, desconocida con la sentencia que
es objeto de revisión.
La naturaleza
misma de estas causales, hace que ellas puedan configurarse en cualquier clase
de proceso, independientemente de su cuantía o trámite. Por tanto, no encuentra
la Corte que exista un principio de razón suficiente, que justifique que una
norma como la acusada, excluya a determinadas sentencias de ser revisadas
mediante este recurso extraordinario, a pesar de haberse configurado una de las
causales analizadas.
Nada más
contrario a derecho que admitir que,  a pesar de que una decisión fue adoptada
con fundamento en pruebas falsas (testimonios, documentos, pruebas periciales,
etc.), o en contradicción del debido proceso, por mencionar alguna de las
causales de revisión, no pueda ser objeto de este mecanismo excepcional, creado
precisamente para hacer justicia, sólo porque la sentencia correspondiente fue
adoptada en un proceso tramitado en única instancia, carente, por ese hecho, de
todo recurso ordinario.[24]
4.2.
En la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia, también se ha perfilado la fisonomía propia del recurso
extraordinario de revisión, como excepción a la cosa juzgada, a través del cual
es posible volver sobre asuntos respecto de los cuales existe sentencia
ejecutoriada, cuando ésta ha sido proferida con violación del derecho de
defensa, o con respaldo en medios probatorios luego descalificados por la
justicia penal. “Base fundamental del
orden jurídico y garantía de los derechos ciudadanos es la inmutabilidad de la
sentencia ejecutoriada, que los legisladores han reconocido y aceptado mediante
la consagración positiva del principio de cosa juzgada. Fundado en la
presunción de legalidad y acierto que ampara al fallo definitivo, el anterior
postulado no es sin embargo, absoluto: razones de equidad impulsan a exceptuar
de él las sentencias proferidas en procesos en los cuales faltaron los
elementos esenciales para la garantía de la justicia. Con este fundamento
aparece, consagrado por el derecho positivo como remedio que se endereza a
quebrantar la fuerza de la cosa juzgada, el recurso de revisión, cuya finalidad
es pues invalidar por injusta una sentencia firme, para que por consiguiente la
jurisdicción pueda considerar nuevamente el litigio planteado en proceso
anterior y fallarlo con arreglo a derecho”.[25]
Más
recientemente, la Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia, al examinar la procedencia del recurso de revisión
fundado en la causal octava del
artículo 380 del Código de Procedimiento Civil, señaló la necesidad de
acompasar la comprensión de las causales del recurso extraordinario de revisión
en el proceso civil, a la luz de las exigencias constitucionales, señaló lo
siguiente:
2. Sobre el carácter restricto del recurso de revisión suelen
citarse, entre otros, el fallo 6 de diciembre de 1991, en él la
Corte expreso que “La revisión es entonces un recurso eminentemente
extraordinario y, por lo tanto, sometido a específicas causales señaladas con
criterio limitativo, al punto de no resultar procedente la vía impugnativa si
oportuna y cabalmente no se prueba la existencia de una de ellas” (GJ. Tomo
CCXII, No. 2451, pág. 311). En el mismo sentido las sentencias de 12 de
noviembre de 1974, 25 de noviembre de 1986, 27 de marzo de 1987, 16, 19 y 30 de
septiembre de 1996, 14 de enero de 1998, 22 de septiembre de 1999, 4 de
diciembre de 2000 y 16 de febrero de 2004; criterio reiterado además en los
autos de 19 de enero de 1994, 22 de junio y 15 de marzo de 1994.
Igualmente, la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión se
muestra en que, a juicio de la Corte, tal medio de impugnación “Fue
instrumentado con la única finalidad de aniquilar los efectos de la cosa
juzgada material que se predique de una sentencia, cuando ella ha sido
proferida con violación del derecho de defensa, o con respaldo en medios
probatorios luego descalificados por la justicia penal” (Sent. Rev. de ene.
13/2004, Exp. 0211-01).
Se ha dicho entonces que el recurso de revisión no puede ser usado
como intento de revivir el debate probatorio, ni para volver sobre aspectos de
pura interpretación legal. De ello da muestra la sentencia de 13 de enero de
2004, Expediente 0211-01, en la que la Corte doctrinó acerca de que el recurso
extraordinario no autoriza un análisis panorámico del debate procesal, sino de
establecer, por las precisas y taxativas causales que estableció el legislador
en el artículo 380 Código de Procedimiento Civil, si el fallo, desde esa
perspectiva, arremete contra las garantías procesales que dichas causales
protegen. De allí, entonces, que ‘los errores de apreciación probatoria en
que haya podido incurrir el juez al proferirlo, son aspectos ajenos al recurso
de revisión’, pues este ‘no constituye una tercera instancia en la que
pueda replantearse el litigio’, ni es ‘medio conducente para reparar
cualquier irregularidad de la sentencia, o su indebida fundamentación’.
(…)
10. Volviendo la mirada sobre la necesidad de acompasar las causales
del recurso de revisión a las exigencias de hoy, y atendiendo especialmente que
las reglas legales que gobiernan dicha impugnación extraordinaria son
anteriores a la Constitución de 1991, es menester registrar que el deber de
motivar las decisiones no se satisface con la expresión objetiva de las razones
que acompañan la resolución, sino que, desde una perspectiva constitucional, se
impone hurgar con mirada penetrante si esa motivación satisface o no las
actuales exigencias constitucionales.
La evidencia empírica muestra que jueces constitucionales de
distintas jerarquías han protegido el derecho fundamental al debido proceso,
reprochando al juez natural defectos gravísimos de motivación de la más diversa
naturaleza, que tienen como denominador común la lesión al debido proceso.
Esta Sala, al conocer de acciones de tutela contra providencias
judiciales, ha protegido el derecho fundamental al debido proceso, cuando
quiera que este sufre mengua por obra de sentencias en las que, a pesar
de la existencia objetiva de argumentos y razones, la motivación resulta ser
inaceptable frente a los requerimientos constitucionales. (…)
La muestra recogida, evidencia de manera ostensible la imposibilidad
de ocultar que los defectos de argumentación son y han sido causa de
aniquilación de los fallos judiciales. Además, la recensión hecha demuestra
abrumadoramente el efecto deletéreo que tiene sobre una sentencia el déficit absoluto
de argumentación y cómo a pesar de que en todos los casos examinados en sede
constitucional las providencias mostraban objetivamente unas razones, ellas
fueron obviamente, inaceptables por insuficientes, precarias o contradictorias
como ya se vio. Por supuesto que en tales casos la presencia objetiva de
argumentos no fue bastante para dar por cumplida la exigencia de motivar, pues
en cada caso se determinó que los argumentos eran intolerables, y apenas
cumplían como la apariencia.[26]
4.3.
También la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que el recurso
extraordinario de revisión, no obstante la autoridad de la cosa juzgada que
ampara las sentencias ejecutoriadas, y previa la constatación de la ocurrencia
de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite
enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia, con
el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así
lo señaló en una sentencia del año 2005:
Este medio de
impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio
de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada
materia; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo
ejecutoriados, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo
resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales
establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.
Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera
acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal
cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la
mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas
debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se
impugna. Dicho recurso se dirige contra un fallo en firma cuando después de su
firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente
que el fallo fue erróneo o injusto.
(…)
Desde otro
punto de vista el recurso extraordinario de revisión no puede confundirse con
una nueva instancia, pues presupone que exista una sentencia ejecutoriada, de
única o de segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual
sólo podría ser desconocida con la comprobación de una de las causales legales
taxativas indicadas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo y
con la necesaria y concurrente conclusión de que el fallo atacado es erróneo o
injusto por esa causa, es decir que la prosperidad de la causal conduciría en
la realidad, a otra decisión distinta.”[27]
Con
base en la anterior doctrina, pasa la Corte a examinar si la regulación
cuestionada resulta conforme a la
Carta Política.
5.      Restringir el recurso
extraordinario de revisión en la jurisdicción contencioso administrativa a las
sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los
Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia, desconoce los
derechos a la igualdad y al acceso a la justicia
5.1.
El recurso extraordinario de revisión se encuentra regulado en el Título XXIII,
capítulo III, Sección Primera del Código Contencioso Administrativo. De
conformidad con lo que establece el artículo 188 del Código Contencioso
Administrativo, tal como fue modificado por el artículo 57 de la
Ley 446 de 1998.[28]
Estas causales son similares a las estatuidas para los
recursos extraordinarios de revisión en materia civil,[29] penal[30]
y laboral.[31]
Cuando se presentan, autorizan al afectado a cuestionar la firmeza de la
sentencia ejecutoriada,  con el fin de corregir los errores o ilicitudes que
llevaron a una sentencia contraria a derecho. En estos eventos se considera que
existen razones de justicia material que justifican desconocer la cosa juzgada,
porque la sentencia cuestionada está basada en hechos falsos, o erróneos, cuya
falsedad o incorrección no pudo ser conocida en el momento en que se profirió
la sentencia recurrida.
Según lo establece el artículo 189 del Código
Contencioso Administrativo, el recurso extraordinario de revisión debe
interponerse, dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la
sentencia,[32]
mediante demanda que cumpla con los requisitos del artículo 137 del mismo
estatuto,[33]
con la indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada
de los soportes documentales necesarios,[34]
y del pago de una caución para garantizar los perjuicios que pueda causar a
quienes fueron parte del proceso cuestionado,[35]
cuando a ella hubiere lugar.[36]
A diferencia de lo que establecía el Decreto Ley 01 de
1984,[37]
la Ley 446 de 1998 restringió tal posibilidad de interponer este recurso a
cierto tipo de procesos. En efecto, el artículo 185 cuestionado en el presente
proceso establece que este recurso extraordinario de revisión sólo procede “contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las
Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda
instancia.”
En
esta medida, de acuerdo con esta regla, quedarían excluidas del recurso extraordinario de
revisión, las sentencias proferidas en procesos de única instancia de
competencia de los jueces administrativos,[38]
las sentencias no apeladas proferidas en los procesos conocidos por los jueces
administrativos en primera instancia;[39]
las sentencias proferidas en segunda instancia por los jueces administrativos;[40]
y las sentencias proferidas en primera instancia[41] por los
Tribunales Administrativos.[42]
5.2. Como puede observarse, las causales
consagradas en los numerales 1, 2 (parcial), 5, y 7 del artículo 188 del Código
Contencioso Administrativo se fundan en la
necesidad de obtener una sentencia conforme a derecho frente a la ocurrencia de
hechos delictivos o fraudulentos: la detección de documentos falsos o
adulterados o de peritazgos fraudulentos, que fueron decisivos en la adopción
de la sentencia que se busca dejar sin efectos, la aparición de documentos que
no pudieron ser conocidos porque la contraparte los ocultó, o el señalamiento
penal de que la sentencia fue producto de cohecho o violencia.
Por su parte, las causales consagradas en los
numerales 2 (parcial), 3, y 4, permiten corregir errores por circunstancias
no conocidas al momento de proferir la sentencia cuestionada, que de haber sido
conocidas, hubieran dado lugar a una sentencia distinta: la aparición de
documentos esenciales que no pudieron ser conocidos por fuerza mayor o caso
fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con
la sentencia cuestionada, o la desaparición, al momento del reconocimiento, de
las circunstancias que justificaban que se hubiera decretado una prestación
periódica.
La causal del numeral 6, busca restablecer el debido
proceso, al permitir corregir una nulidad originada en la sentencia que puso
fin al proceso que no era susceptible del recurso de apelación. Finalmente, la
causal del numeral 8, protege tanto el debido proceso como la intangibilidad de
la cosa juzgada, desconocida con la sentencia que es objeto de revisión.
En todos los eventos previstos en el artículo 188 CCA,
se garantiza al perjudicado con una sentencia que desconoce la justicia
material, la posibilidad de acceder a la justicia y obtener la protección de
sus derechos. Tal como lo ha señalado esta Corporación en distintas
oportunidades, el recurso extraordinario de revisión constituye un desarrollo
armónico del derecho a acceder a la administración de justicia. Así, ha sido
puesto de presente por la Corte al señalar que “[e]l artículo 229 de la
Constitución Política consagra expresamente el derecho de acceso a la
administración de justicia, también llamado derecho a la tutela judicial
efectiva, el cual se traduce en la posibilidad reconocida a todas las personas
residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los
jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden
jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e
intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente
establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y
procedimentales previstas en las leyes. [43]
En estos eventos ha
señalado la Corte que si bien el legislador goza de un amplio margen de
configuración al regular el derecho de acceso a la justicia, la garantía
efectiva de tal derecho impone “la necesidad de que el ordenamiento
jurídico consagre las acciones y los recursos necesarios para garantizar a las
personas la posibilidad de resolver ante los jueces las situaciones que las
afecten, a la luz del ordenamiento jurídico. Este componente del derecho de
acceso se refiere no solo a la necesidad de que se establezcan los mecanismos
judiciales adecuados para la solución de las distintas controversias, sino que
comprende la garantía de que tales mecanismos habrán de estar al alcance de
todos aquellos que en un momento dado requieran acudir a los mismos, sin que se
presenten exclusiones injustificadas”.[44]
La disposición cuestionada niega la posibilidad a
quien se ha visto perjudicado con una sentencia fundada en pruebas o hechos
fraudulentos o erróneos, de obtener la tutela judicial efectiva. Las causales
que dan lugar al recurso extraordinario de revisión en lo contencioso
administrativo, pueden configurarse en cualquier clase de proceso cuya
naturaleza permita su ocurrencia. No obstante, la norma cuestionada excluye del
recurso de revisión ciertas sentencias, sin que tal exclusión tenga
justificación constitucional.
Igualmente, tampoco resulta compatible con el derecho
a la igualdad y al acceso a la justicia, que se exija la interposición de un
recurso de apelación como condición procesal para acceder al recurso
extraordinario de revisión. Dada la naturaleza de las causales del recurso
extraordinario, la mayoría referidas a hechos no conocidos al momento en que se
dicta la sentencia, no resulta jurídicamente viable sujetar el ejercicio de recursos
extraordinarios al uso de los de naturaleza ordinaria. Una exigencia de este
tipo forzaría a que siempre fuera necesario apelar la sentencia, con el fin de
dejar abierta la puerta para la eventual ocurrencia de alguna de las causales
que da lugar al recurso extraordinario de revisión. Tal exigencia procesal,
crea un requisito no establecido en el ordenamiento, que no solo aumenta la
carga de trabajo de la jurisdicción contenciosa, encarece de manera innecesaria
el acceso a la justicia, sino que desconoce la finalidad por la cual fueron
establecidos los recursos extraordinarios, que no es otra que la búsqueda de la
verdad material.
Por tanto, no encuentra la
Corte que exista un principio de razón suficiente, que justifique que una
norma como la acusada, excluya a determinadas sentencias de ser revisadas
mediante este recurso extraordinario, a pesar de haberse configurado una de las
causales analizadas, y en esa medida resulta contraria al derecho a acceder a
la justicia, al derecho a la igualdad y al debido proceso.
Por lo anterior, la expresión “dictadas por
las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda
instancia”, contenida en el artículo 57 de la
Ley 446 de 1998, sería inconstitucional por haber incurrido en una omisión
legislativa relativa al no permitir que las sentencias ejecutoriadas de primera o segunda
instancia de los Juzgados Administrativos y las de primera instancia de los
Tribunales Administrativos, fueran posibles del recurso extraordinario
de revisión.
Detectada esta inconstitucionalidad por omisión
legislativa relativa, es necesario definir cuál es la mejor manera de
subsanarla. Frente a este tipo de problemas, la
Corte ha escogido entre varias alternativas: (i) declarar inexequible una
parte del texto cuestionado para cobijar la hipótesis no incluida por el
legislador; (ii) declarar la exequibilidad condicionada del texto cuestionado y
modular sus efectos para incluir la hipótesis omitida; (iii) declarar la
exequibilidad de la norma cuestionada y exhortar al Legislador para que emita
la regulación correspondiente que supere el vacío inconstitucional.
De estas tres alternativas, la que mayor seguridad
jurídica genera en el presente caso, es la que conduce a declarar la
inexequibilidad de la expresión “dictadas por las Secciones y Subsecciones de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los
Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia”, contenida en el artículo 57 de la
Ley 446 de 1998, con el fin de que bajo la expresión “sentencias
ejecutoriadas” empleada en el artículo cuestionado, queden cobijadas todas
las hipótesis de sentencias que admitirían el recurso extraordinario de
revisión:[45]
(i) las dictadas por las Secciones y Subsecciones de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; (ii) las dictadas
en única, primera o segunda instancia por los Tribunales Administrativos y
(iii) las dictadas en primera o segunda instancia por los Jueces
Administrativos, cuya naturaleza permita la interposición de tal recurso.
En
esa medida, no serían susceptibles del recurso extraordinario de revisión los
siguientes procesos cuya naturaleza no permite la ocurrencia de ninguna de las
causales que dan lugar al recurso extraordinario de revisión: (i) Los procesos
de única instancia ante los jueces administrativos que de conformidad con
lo que establece el artículo 134 del CCA (Adicionado por la
Ley 446 de 1998, artículo 42), se refieren al recurso de insistencia contra la
providencia motivada proferida por el funcionario o autoridad del orden
municipal o Distrital que niegue la posibilidad de consultar, copiar o
fotocopiar ciertos documentos (artículos 21 y 24 de la
Ley 57 de 1985). (ii) En los procesos de jurisdicción coactiva regulados por
el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006,[46]
las apelaciones contra el mandamiento de pago, el auto aprobatorio de
liquidación de crédito, y el auto que decrete nulidades procesales,
cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales
mensuales, que según el numeral 1 del artículo 134 del Código Contencioso Administrativo
son de competencia de los jueces administrativos en segunda instancia.[47]
Dada la ausencia de una norma específica en el Código
Contencioso Administrativo que establezca la competencia funcional del Consejo
de Estado y de los Tribunales Administrativos para conocer de los recursos
extraordinarios de revisión promovidos contra las sentencias ejecutoriadas de
primera o segunda instancia de los Juzgados Administrativos y de primera
instancia de los Tribunales Administrativos, es necesario acudir a las normas del
Código de Procedimiento Civil, a las cuales remite expresamente el artículo 267
del CCA.[48]
En este caso, no resulta aplicable el  artículo 128, numeral 13 del Código
Contencioso Administrativo, pues esta cláusula residual de competencia se
refiere expresamente a los asuntos de competencia material del Consejo de
Estado, vale decir, de los procesos y las acciones contencioso administrativas.[49]
En efecto, el artículo 128 del CCA., emplea el término
“procesos” y bajo este encabezado, se enumeran los distintos procesos y
acciones que pueden ser conocidos por la
Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. A su turno, el numeral
13, emplea la expresión “De todas las demás”,  con lo cual, sólo puede
referirse a otras acciones contenciosas.  En esa medida, dado que el
recurso extraordinario de revisión tiene una naturaleza distinta a la de un
proceso administrativo o de una acción contenciosa, la norma que permite llenar
el vacío se encuentra en el artículo 267 del CCA, que remite al Código de
Procedimiento Civil “en los  aspectos no contemplados (…)  en lo que sea
compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a
la jurisdicción en lo contencioso administrativo.”
De conformidad con las normas del Código de
Procedimiento Civil que regulan la competencia funcional de la
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia y de los Tribunales
Superiores de Distrito Judicial frente al recurso extraordinario de revisión,
éste debe ser conocido siempre por el superior jerárquico.[50] Al aplicar
esta regla al asunto bajo estudio, resulta que los recursos extraordinarios de
revisión interpuestos contra las sentencias de primera y segunda instancia de
los juzgados administrativos deberán ser conocidos por los Tribunales
Administrativos y los recursos extraordinarios promovidos contra las sentencias
de los Tribunales y las de las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado,
deberán ser conocidos por la
Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, conforme a las normas
de competencia aplicables al caso.
Por lo anterior, esta Corporación declarará inexequible
la expresión “dictadas por las Secciones y Subsecciones de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los
Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia”, contenida en el artículo 57 de la
Ley 446 de 1998.
VII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “dictadas
por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda
instancia”, contenida en el artículo 57 de la
Ley 446 de 1998.
Segundo.-
COMUNIQUESE el presente fallo a la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura para lo de su competencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
Ausente en comisión.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Salvamento de voto.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Salvamento de voto.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
A LA
SENTENCIA C-520/09
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Establecimiento y casos de procedencia
constituyen asuntos de política judicial (Salvamento de voto)/RECURSO
EXTRAORDINARIO DE REVISION-Ampliación de casos de procedencia mediante
sentencia constituye una adición encubierta de inconstitucionalidad parcial
(Salvamento de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para ampliar casos de
procedencia del recurso extraordinario de revisión (Salvamento de voto)
En la sentencia en la que salvo el voto, la
Corte determinó que restringir el recurso
extraordinario de revisión en la jurisdicción contencioso administrativa a las
sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los
Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia, desconoce los
derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, concluyendo
que para garantizar de manera efectiva el derecho de igualdad en el acceso a la
administración de justicia, el recurso extraordinario de revisión debe proceder
contra todas las sentencias ejecutoriadas; decisión que en mi criterio va en
contravía de la autolimitación que debe orientar al juez constitucional y que
constituye una adición encubierta de inconstitucionalidad parcial, por cuanto
se entra a decidir sobre aspectos de política judicial ajenos al control que le
corresponde a esta Corporación.
Referencia: expediente D-7485
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 57 (parcial) de la Ley 446 de 1998“por la cual se adoptan
como legislación algunas normas del Decreto 2591 de 1991, se modifican algunas
del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la
Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas de
Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre
descongestión, eficacia y acceso a la justicia”.
Actor: Javier Domínguez Betancur
Magistrado Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Con
el debido respeto por las decisiones de esta Sala Plena, me permito salvar mi
voto al presente fallo, por considerar que el establecimiento del recurso
extraordinario de revisión y de los casos en que procede, es un asunto de
política legislativa y por lo tanto la Corte no podía intervenir para ampliarlo
en contra de la voluntad del Congreso de la
República.
Norma
acusada:
Ley 446 del 7 de julio de 1998. “Por la cual se adoptan como legislación permanente
algunas normas del  Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código
de Procedimiento  Civil, se derogan otras de la
Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989,  se modifican y expiden normas
del Código Contencioso Administrativo y se  dictan otras disposiciones
sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.
Artículo 57. Recursos ordinarios, consulta y recursos extraordinarios. El Título XXIII del Libro 4º del Código Contencioso
Administrativo quedará así:
[…]
ARTICULO 185. PROCEDENCIA. El recurso extraordinario
de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las
Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda
instancia.
Decisión:
La Sala Plena en sentencia C-520 de 2009, decidió lo siguiente:
Declarar
INEXEQUIBLE la expresión “dictadas por las Secciones y Subsecciones
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los
Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia”, contenida en el
artículo 57 de la Ley 446 de 1998”
Fundamentos
de la decisión:
La Corte determinó que
restringir el recurso extraordinario de revisión en la jurisdicción contencioso
administrativa a las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y
Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia, desconoce
los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia.
A
juicio de la Sala, no se encuentra un principio de razón suficiente que
justifique la exclusión de determinadas sentencias proferidas por la
jurisdicción contencioso administrativa de ser revisadas mediante este recurso
extraordinario. Si bien es cierto que el legislador cuenta con un amplio margen
de configuración en materia de regulación de los procedimientos, también lo es
que el ejercicio de esa potestad se sujeta a los límites que imponen los principios
y valores constitucionales y en particular, la garantía de goce efectivo de los
derechos fundamentales. En el caso concreto, es evidente que la naturaleza
misma de las causales que dan lugar a este recurso (art. 188
C.C.A.), hace que ellas puedan configurarse en cualquier clase de proceso,
ante los jueces o ante los tribunales contencioso administrativos, sin que sea
necesario que se presente recurso de apelación como requisito en algunos casos
para acceder al recurso de revisión, porque no resulta jurídicamente viable
sujetar el ejercicio de recursos extraordinarios al uso de los de naturaleza
ordinaria, porque ello supone crear una exigencia no establecida en el
ordenamiento y desconoce la finalidad por la cual fueron establecidos los
recursos extraordinarios. Advirtió que todos los eventos previstos como
causales de revisión constituyen una oportunidad para acceder en condiciones de
igualdad ante los jueces y tribunales, en aras de propugnar la integridad del
orden jurídico, la debida protección o restablecimiento de derechos e intereses
legítimos y el acceso a la  justicia para obtener la protección de los
mismos, con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales
previstas en la ley.
No
obstante, el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, niega la posibilidad de que una
sentencia fundada en pruebas o hechos fraudulentos o erróneos, pueda ser
revisada de manera extraordinaria y en esa medida, resulta contraria al derecho
a acceder a la justicia, al derecho a la igualdad y al debido proceso. Por
consiguiente, para la Corte, la restricción prevista en el artículo 185 del
Código Contencioso Administrativo, modificado por la norma acusada debe ser
excluida del ordenamiento jurídico, de manera  que el recurso
extraordinario de revisión proceda contra todas las sentencias ejecutoriadas y
de esta forma, se garantice de manera efectiva el derecho de igualdad en el
acceso a la administración de justicia, en las mismas condiciones que permiten
acudir a dicho recurso.
En
mi criterio, este tipo de decisiones van en contravía de la autolimitación que
debe orientar al juez constitucional y, por lo tanto, resulta contradictorio
sostener que la revisión debe proceder en todo proceso con el fin de lograr la
“justicia material”, por cuanto, dicha propuesta no tendría límites y se
actuaría en flagrante oposición a los preceptos establecidos para racionalizar
el acceso a la administración de justicia, con el establecimiento de plazos de
caducidad y limitaciones razonables al ejercicio de los recursos.
Igualmente,
considero que con la decisión de la
Sala Plena se hace una adición encubierta de inconstitucionalidad parcial, en
la que se entra a decidir sobre aspectos de política judicial ajenos al control
que le corresponde a esta Corporación.
Con fundamento en lo
expuesto, salvo mi voto a la presente decisión.
Fecha
ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO A LA SENTENCIA C-520/09
Referencia: expediente
D-7485. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 57 (parcial) de la
Ley 446 de 1998. Actor: Javier Domínguez Betancur.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
De manera sucinta quiero dejar sentado
que mi salvamento de voto en esta oportunidad se justifica por cuanto considero
que el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 en nada contrariaba la normatividad
constitucional, por las razones que seguidamente expongo:
La forma como regula en la actualidad el
recurso extraordinario de revisión el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 no
supone violación del derecho de acceso a la administración de justicia, a la
igualdad, ni al debido proceso, por cuanto:
(i)      La revisión es un
recurso extraordinario de creación legal y, por tanto, el tema de la
procedencia es un asunto que le corresponde definir al legislador, en ejercicio
del amplio margen de configuración política que le reconoce la Constitución
para regular los procesos judiciales.
(ii)   El Consejo de
Estado dicta sentencias en única instancia y segunda instancia que, una vez
ejecutoriadas, son susceptibles del recurso extraordinario de revisión. Por ser
Tribunal Supremo de lo contencioso administrativo el Consejo de Estado no
decide "en primera instancia" por carecer de superior jerárquico y
como sus decisiones, en única y segunda instancia, sí admiten recurso
extraordinario de revisión, los cargos de la demanda no le son atribuibles.
(iü) Los Tribunales
Administrativos fallan en única, primera y segunda instancia los asuntos
contenciosos. Contra todas esas decisiones cabe el recurso extraordinario de
revisión. Solo que frente a los temas de primera instancia es menester agotar
la segunda ante el Consejo de Estado, en el inequívoco entendido de que, por
esa vía, es posible intentar superar la situación procesal o probatoria que
determinó la decisión adversa proferida por el a quo. Bajo ningún punto
de vista puede descartarse que, a través del recurso de apelación, se puede
controvertir la situación procesal anómala o la prueba espuria que dio lugar a
una sentencia desfavorable. Si dicho recurso fracasa queda perfectamente
habilitada la opción de interponer el recurso extraordinario en cuestión.
(iv)
La interposición de la apelación, además, impide la
ejecutoria de la sentencia de primera instancia, con lo cual se aplaza el
conteo del término de dos años para presentar el recurso extraordinario, lo
cual permitiría que el advenimiento de "situación nueva" (por ejemplo
la sentencia en firme que declara que hubo violencia o cohecho contra el juez
que falló en primera instancia, o la condena en firme contra los peritos que
actuaron ilegalmente, o la aparición del documento decisivo determinante de una
decisión diferente) se dé en dicho lapso y no posteriormente y, por lo mismo,
da lugar a que la causal de revisión pueda alegarse oportunamente. Si la
situación, nueva surge después de dos años de la ejecutoria de la sentencia,
por más relevante que resulte, no podrá hacerse valer por vía de este recurso
extraordinario. De ahí la conveniencia indiscutible de interponer la apelación
con las dos finalidades anotadas.
(v)
Las anteriores precisiones se aplican a las decisiones
que adoptan, en primera instancia, los jueces administrativos. Si bien estas
decisiones no admiten, en principio, revisión, basta con apelarlas para que el
fallo de segunda instancia del Tribunal, sí admita dicho recurso, lo cual,
además, posibilita que el advenimiento del "hecho nuevo" resulte
oportuno como ya se indicó.
(vi)
En lo que toca con las decisiones que dictan los
jueces administrativos en única y segunda instancia no cabe predicar que sean
objeto del recurso extraordinario de revisión por lo siguiente: Las primeras,
por referirse exclusivamente al "recurso de insistencia" frente a la
negativa de la Administración de entregar copia de un documento que considera
reservado. El juez se limita a decidir si el documento tiene o no reserva.
Frente a esa decisión no se aplican las causales de revisión del artículo 188
del C.C.A., que regula supuestos que le son ajenos. Además el tema, enmarcado
dentro del "derecho de petición", suele definirse con mayor eficacia
y garantía por medio de la acción de tutela; las segundas, por cuanto en este
momento no hay tales decisiones debido a que la Ley 1066 de 2006, art. 5,
eliminó la competencia que tenían los Jueces Administrativos para conocer, en
segunda instancia, del recurso de apelación, del de queja y las consultas
frente a los procesos de jurisdicción coactiva. En la actualidad, de ello
conoce la Administración en única instancia, decisiones contra las cuales sólo
caben las acciones contenciosas administrativas.
Así las cosas no se ve la necesidad de
someter las decisiones de los Jueces Administrativos al recurso extraordinario
de revisión, las de primera, porque, una vez apeladas, lo decidido en segunda
instancia por los Tribunales se puede impugnar por dicha vía y, las de única y
segunda instancia, por las razones ya expresadas.
La regulación del recurso de revisión
como está previsto en el C.C.A. cabe dentro de la libertad configurativa del
legislador dentro de una jurisdicción con características especiales.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1]
C-798 de 2003, MP: Jaime Córdoba Triviño
[2]  Corte
Constitucional. Sentencia C-1512-00, MP. Álvaro Tafur Gálvis. En el mismo
sentido ver la sentencia C-925-99, MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
[3]
Ver, entre muchas otras, las sentencias: C-005 de 1996, MP, José
Gregorio Hernández Galindo, C-346 de 1997, MP. Antonio Barrera
Carbonell, C-680-98, MP. Carlos Gaviria Díaz, C-1512-00, MP. Álvaro Tafur
Galvis, C-1104 de 2001. MP. Clara Inés Vargas C-426 de 2002, MP: Rodrigo
Escobar Gil, C.316 de 2002, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra, C-798 de 2003, MP:
Jaime Córdoba Triviño, C-204 de 2003, Álvaro Tafur Galvis, C-039 de 2004, MP:
Rodrigo Escobar Gil; C-1091 y C-237 A de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa,
C-899 de 2003, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra y C-318 de 2003, MP: Jaime
Córdoba Triviño.
[4] Cfr.
artículo 150 numerales 1 y 2 de la
Constitución Política y sentencias C-680-98, MP. Carlos Gaviria Díaz, y
C-1512-00, MP. Álvaro Tafur Galvis.
[5]
MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6]
Sentencia C-005 de 1996, MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[7]
Sentencias C-728 de 2000 y C-1104 de 2001. MP. Clara Inés Vargas, entre otras.
[8]
Sentencia C-1512 de 2000. MP. Álvaro Tafur Galvis.
[9]
Sentencias C-1104 de 2001. MP. Clara Inés Vargas y C-1512 de 2000.MP. Álvaro
Tafur Galvis.
[10] Sentencia C-426 de 2002.
MP. Rodrigo Escobar Gil.
[11] Sentencia C-346 de 1997.
MP. Antonio Barrera Carbonell.
[12] Sentencia T-323 de 1999.
MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[13] Sentencia
C-662 de 2004, MP, Rodrigo Uprimny Yepes.
[14] Ver entre muchas otras,
las sentencias C-418 de 1994, C-372 de 1997, C-090 de 1998, MP: Jorge Arango
Mejía; C-269 de 1998, MP (e): Carmenza Isaza de Gómez; C-680 de 1998 y C-252 de
2001, MP: Carlos Gaviria Díaz; SU-858 de 2001 y C-207 de 2003, MP: Rodrigo
Escobar Gil; T-1013 de 2001, MP: Alfredo Beltrán Sierra; T-1031 de 2001, MP:
Eduardo Montealegre Lynett; T-086 de 2007 y T-825 de 2007, MP: Manuel José
Cepeda Espinosa, y T-584 de 2008, MP: Humberto Antonio Sierra Porto.
[15] La procedencia y
causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados en: (i)
En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la
Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la
Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso
administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188.
(modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998).
[16] Sentencia C-680 de 1998,
MP: Carlos Gaviria Díaz, Fundamento 4.2. En el mismo sentido, ver sentencia
T-039 de 1996, MP: Antonio Barrera Carbonell.
[17] Sentencia C-004 de 2003,
MP, Eduardo Montealegre Lynett.
[18] Ver Sentencias
C-247-1995, MP. José Gregorio Hernández Galindo y SU-858 de 2001, MP. Rodrigo
Escobar Gil.
[19] Ibíd.
[20] Sentencia de la
Corte Constitucional SU-858 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil.
[21] Radicación número
11001-03-15-000-2001-0280-01(REVPI-004) de agosto 13 de 2002, MP: Ricardo Hoyos
Duque.
[22] Sentencia C-207 de 2003,
MP: Rodrigo Escobar Gil.
[23] Sentencia C-269 de 1998,
MP (E): Carmenza Isaza de Gómez.
[24] Sentencia C-269 de 1998,
MP: Carmenza Isaza de Gómez.
[25]
Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, 31 de enero de 1974, MP: Humberto
Murcia Ballén (GJ. T. CXLVIII, págs. 18 y 19), citada en la sentencia C-680 de
1998, MP: Carlos Gaviria Díaz.
[26] Sala
de Casación Civil, Corte Suprema de
Justicia, Sentencia 2004-00729 de agosto 29 de 2008, Expediente 11001-0203-000-2004-00729-01, MP: Edgardo
Villamil Portilla. En providencia de la
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, 8 de junio de
1999, Referencia: Expediente No.7672, MP: Pedro Lafont Pianetta, se señaló lo
siguiente: “1.- La revisión, como recurso extraordinario, no solo se
diferencia de los demás medios de impugnación, sino que su conocimiento se
encuentra atribuido a diferentes autoridades judiciales. ║ 1.1.- En
efecto, la mencionada revisión no solo tiene el carácter de recurso
extraordinario, como medio de impugnación que excepcionalmente procede contra
sentencia que hace tránsito a cosa juzgada cuando, por causales expresamente
previstas por la ley, resulta ser una sentencia injusta, a fin de que los
órganos judiciales competentes la invaliden y, por lo general, profieran la que
en derecho corresponda; sino que también resulta dar origen a un proceso de
única instancia con características especiales. ║ De allí que el
mencionado recurso extraordinario difiera de los demás recursos y acciones
ordinarias civiles, sino también de aquellos medios de impugnación especiales,
como lo es el medio de impugnación constitucional de carácter excepcional y
sumario llamado acción de tutela y que se ha instituido para el amparo de
derechos constitucionales fundamentales lesionados o amenazados ilegítimamente
por autoridad pública (o por particulares, en los casos de ley) cuando no hay
medio judicial de defensa o existe necesidad de prevenir un perjuicio
irremediable. ║ 1.2.- Además, el conocimiento del recurso extraordinario
de revisión se encuentra asignada a las autoridades judiciales en forma independiente
y exclusiva: De una parte, corresponde la competencia a los Tribunales
Superiores de Distrito el conocimiento “en única instancia, del recurso de
revisión de sentencias dictadas por los jueces de circuito, municipales,
territoriales y de menores…” (art. 26, num.2, C.P.C.); en tanto que a la
Sala de Casación Civil y Agraria le corresponde el conocimiento de los
“recursos de revisión que no estén atribuidos a los Tribunales Superiores”
(art. 25, num.2, C.P.C.). ║ De allí que si la autoridad judicial carece
de la necesaria competencia no solamente deberá proceder a su rechazo, sino
que, por su carácter funcional único y sin pares también debe ordenarse la
devolución de los anexos sin necesidad de desglose, ni de remisión alguna a
otro juez (art. 383, inc. 4º y 85, penúltimo inciso, C.P.C.).”
[27] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, CP: María Elena Giraldo Gómez, Sentencia de 18 de octubre de
2005, Radicación número: 11001-03-15-000-1998-00173-00 (REV–173). Actor:
Sociedad Urbanización Las Sierras del Chicó Limitada.
[28] El recurso extraordinario de revisión procede cuando
se presenta una de las siguientes causales:
Artículo 188. Causales de revisión. 1. Haberse dictado
la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 2. Haberse
recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales
se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo
aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte
contraria. 3. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona,
otra con mejor derecho para reclamar. 4. No reunir la persona en cuyo favor se
decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal
necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir
alguna de las causales legales para su pérdida. 5. Haberse dictado sentencia
penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la
sentencia. 6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso
y contra la que no procede recurso de apelación. 7. Haberse dictado la
sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos
cometidos en su expedición. 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que
constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue
dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se
propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.
[29] En materia civil, el Código de Procedimiento
Civil, establece: Art. 379. Procedencia.
El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias
ejecutoriadas de la Corte Suprema, los tribunales superiores, los jueces de
circuito, municipales y de menores. ║ Se exceptúan las sentencias que
dicten los jueces municipales en única instancia. (Aparte tachado declarado
inexequible mediante sentencia C-269 de 1998, MP (e) Carmenza Isaza de Gómez) ║
Art. 380. Causales. Son causales
de revisión: ║ 1. Haberse encontrado después de pronunciada la sentencia
documentos que habrían variado la decisión contenida en ella, y que el
recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por
obra de la parte contraria. ║ 2. Haberse declarado falsos por la justicia
penal documentos que fueren decisivos para el pronunciamiento de la sentencia
recurrida. ║ 3. Haberse basado la sentencia en declaraciones de personas
que fueron condenadas por falso testimonio en razón de ellas. ║ 4.
Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados
penalmente por ilícitos cometidos en la producción de dicha prueba. ║ 5.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el
pronunciamiento de la sentencia recurrida. ║ 6. Haber existido colusión u
otra maniobra fraudulenta de las partes en el proceso en que se dictó la
sentencia, aunque no haya sido objeto de investigación penal, siempre que haya
causado perjuicios al recurrente. ║ 7. Estar el recurrente en alguno de
los casos de indebida representación o falta de notificación o emplazamiento
contemplados en el artículo 152, siempre que no haya saneado la nulidad. ║
8. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y que no
era susceptible de recurso. ║ 9. Ser la sentencia contraria a otra
anterior que constituya cosa juzgada, entre las partes del proceso en que
aquella fue dictada, siempre que el recurrente no hubiera podido alegar la
excepción en el segundo proceso por habérsele designado curador ad litem
y haber ignorado la existencia de dicho proceso. Sin embargo no habrá lugar a
revisión cuando en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y
fue rechazada.
[30] En el ámbito penal,
la Ley 600 de 2000, establece: Art. 192.Procedencia. La acción de revisión
procede contra sentencias ejecutoriadas, en los siguientes casos: ║ 1.
Cuando se haya condenado a dos (2) o más personas por un mismo delito que no
hubiese podido ser cometido sino por una o por un número menor de las
sentenciadas. ║ 2. Cuando se hubiere dictado sentencia condenatoria en
proceso que no podía iniciarse o proseguirse por prescripción de la acción, por
falta de querella o petición válidamente formulada, o por cualquier otra causal
de extinción de la acción penal. ║ 3. Cuando después de la sentencia
condenatoria aparezcan hechos nuevos o surjan pruebas no conocidas al tiempo de
los debates, que establezcan la inocencia del condenado, o su inimputabilidad. ║4.
Cuando después del fallo absolutorio en procesos por violaciones de
derechos humanos o infracciones graves al derecho internacional humanitario, se
establezca mediante decisión de una instancia internacional de supervisión y
control de derechos humanos, respecto de la cual el Estado colombiano ha
aceptado formalmente la competencia, un incumplimiento protuberante de las
obligaciones del Estado de investigar seria e imparcialmente tales violaciones.
En este caso no será necesario acreditar existencia de hecho nuevo o prueba no
conocida al tiempo de los debates. (La expresión tachada fue declarada
inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-979 del 26 de septiembre
de 2005, magistrado ponente Jaime Córdoba Triviño) ║ 5. Cuando con
posterioridad a la sentencia se demuestre, mediante decisión en firme, que el
fallo fue determinado por un delito del juez o de un tercero. ║ 6. Cuando
se demuestre que el fallo objeto de pedimento de revisión se fundamentó, en
todo o en parte, en prueba falsa fundante para sus conclusiones. ║ 7.
Cuando mediante pronunciamiento judicial, la
Corte haya cambiado favorablemente el criterio jurídico que sirvió para
sustentar la sentencia condenatoria, tanto respecto de la responsabilidad como
de la punibilidad. ║ Párr. Lo dispuesto en los numerales 5º y 6º
se aplicará también en los casos de preclusión y sentencia absolutoria.
[31] En materia laboral la
Ley 712 de 2001, establece lo siguiente: Art. 30. Recurso extraordinario de revisión. Procedencia.
El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias
ejecutoriadas de la Sala Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, las salas laborales de los tribunales superiores y
los jueces laborales del circuito dictadas en procesos ordinarios. ║ Art.31. Causales de revisión: ║ 1.
Haberse declarado falsos por la justicia penal documentos que fueron decisivos
para el pronunciamiento de la sentencia recurrida. ║ 2. Haberse cimentado
la sentencia en declaraciones de personas que fueron condenadas por falsos
testimonios en razón de ellas. ║ 3. Cuando después de ejecutoriada la
sentencia se demuestre que la decisión fue determinada por un hecho delictivo
del juez, decidido por la justicia penal. ║ 4. Haber incurrido el
apoderado judicial o mandatario en el delito de infidelidad de los deberes
profesionales, en perjuicio de la parte que representó en el proceso laboral,
siempre que ello haya sido determinante en este. ║ Par.—Este recurso
también procede respecto de conciliaciones laborales en los casos previstos en
los numerales 1º, 3º y 4º de este artículo. En este caso conocerán los
tribunales superiores de distrito judicial.
Por
su parte, la Ley 797 de 2003, en su artículo 20, establece lo
siguiente: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a
cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias
judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento
que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación
de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán
ser revisadas por el Consejo de Estado o la
Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del
Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la
República o del Procurador General de la
Nación. ║ La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el
resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. ║
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso
extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en
cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código
y además: ║ a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al
debido proceso, y ║ b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere
lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran
legalmente aplicables. [La expresión “en cualquier tiempo” fue declarada
inexequible en la Sentencia C-835 de 2003].
[32] Código Contencioso
Administrativo, Artículo 187. Término para
interposición del recurso. El recurso deberá interponerse dentro
de los dos (2) años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia.
[33] Código Contencioso
Administrativo, Artículo 189. Requisitos del recurso.
(Modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998) El recurso debe
interponerse mediante demanda que reúna los requisitos prescritos por el
artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, con indicación precisa y
razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios.
║ El recurrente deberá presentar con la demanda las pruebas documentales
que tenga en su poder y pretenda hacer valer.
[34] Consejo de Estado, Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de 4 de agosto de 1999, CP: Alier
Eduardo Hernández Enríquez, Exp. Q-063.
[35] Código Contencioso
Administrativo, Artículo 190. Necesidad de caución.
(Modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998) El ponente, antes de
resolver sobre la admisibilidad de la demanda, determinará la naturaleza y
cuantía de la caución que debe constituir el recurrente, en el término que al
efecto le señale para garantizar los perjuicios que pueda causar a quienes
fueron parte en el proceso. Si la caución no se presta oportunamente, se
declarará desierto el recurso.
[36] Código Contencioso
Administrativo, Artículo 191. Trámite. (Modificado por el artículo 57de
la Ley 446 de 1998) Prestada la caución, cuando a ella hubiere lugar, el
ponente admitirá la demanda, si reúne los requisitos legales, y ordenará que el
auto admisorio se notifique personalmente al demandado o demandados, para que
la contesten, si a bien tienen, y pidan pruebas, dentro del término de diez
(10) días. ║ El auto admisorio de la demanda también debe notificarse
personalmente, al Ministerio Público. ║ Si la demanda no se admite, en el
mismo auto se debe ordenar la devolución de la caución, previa ejecutoria.
[37] Decreto 1 de 1984:
Artículo 185. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procederá
contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por el Consejo de Estado y por los
tribunales administrativos.
[38] Código Contencioso Administrativo, Artículo
134-A. Competencia de los jueces administrativos en única instancia.
(Adicionado por el artículo 42 de la Ley 446 de 1998.) Los Jueces
Administrativos conocerán en única instancia del recurso prescrito por los
artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, cuando la providencia haya sido
proferida por funcionario o autoridad del orden municipal o Distrital.
[39] Código Contencioso Administrativo, Artículo 134-B. Competencia de los jueces administrativos en primera
instancia. (Adicionado por el artículo 42 de la
Ley 446 de 1998.) Los Jueces Administrativos conocerán en primera instancia de
los siguientes asuntos: 1. De los procesos de nulidad y restablecimiento del
derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los
cuales se controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la
cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales. ║ 2.
De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de
cuantía, cuando se trate de controversias que se originen en una relación
laboral legal y reglamentaria o cuando se controviertan Actos Administrativos
de carácter laboral expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción
de los actos referentes a la declaratoria de unidad de empresa y a la
calificación de huelga, cuya competencia corresponde al Consejo de Estado en
única instancia. ║ 3. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho
en que se controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la
cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales. ║
4. De los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación
de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o
distritales, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos
legales mensuales. ║ 5. De los referentes a contratos de las entidades
estatales en sus distintos órdenes, y de los contratos celebrados por entidades
prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando su finalidad esté
vinculada directamente a la prestación del servicio, cuando la cuantía no
exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales. ║ 6. De
los de reparación directa cuando la cuantía no exceda de quinientos (500)
salarios mínimos legales mensuales. ║ 7. De los procesos ejecutivos
originados en condenas impuestas por la jurisdicción
contencioso-administrativa, cuando la cuantía no exceda de mil quinientos
(1.500) salarios mínimos legales mensuales. ║ 8. De las acciones de
repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos
y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas,
cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales
mensuales, y cuya competencia no estuviere asignada al Consejo de Estado en
única instancia. ║ 9. De los relativos a la acción de nulidad electoral
de los Alcaldes y miembros de los Concejos de los municipios que no sean
Capital de Departamento, como también de los miembros de las Juntas
Administradoras Locales de cualquier Municipio y demás elecciones celebradas
dentro del respectivo territorio municipal. ║ Igualmente de los relativos
a la acción de nulidad electoral que se promuevan con motivo de las elecciones
o nombramientos hechos por las Corporaciones o funcionarios de que trata el
inciso anterior o por cualquier organismo o servidor de los citados municipios.
║ 10. De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza
material de ley o acto administrativo.
[40] Código Contencioso
Administrativo, Artículo 134-C. Competencia de los jueces administrativos en segunda
instancia. (Adicionado por el artículo 42 de la
Ley 446 de 1998.) Los Jueces Administrativos conocerán, en segunda instancia,
de los siguientes asuntos: ║ 1. De las apelaciones contra el mandamiento
de pago, la sentencia de excepciones, el auto aprobatorio de liquidación de
crédito y el auto que decrete nulidades procesales, que se interpongan en los
procesos por jurisdicción coactiva de que conozcan los funcionarios de los
distintos órdenes, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios
mínimos legales mensuales. ║ 2. De los recursos de queja contra la
providencia que niegue el recurso de apelación o se conceda en un efecto
distinto del que corresponda, en los asuntos de que trata el numeral anterior. ║
3. De la consulta de las sentencias dictadas en los mismos procesos contra
quien estuvo representado por curador ad litem, sin consideración a la cuantía.
[41] Existe
una posición minoritaria en el Consejo de Estado que considera posible
interpretar la expresión “única instancia” para incluir tanto las providencias
proferidas en única instancia, como por loas proferidas en primera instancia
que no hayan sido apeladas. Ver por ejemplo, la sentencia Consejo de Estado,
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de octubre 7 de 2003,
CP: Ana Margarita Olaya Forero, Rad. 11001-03-15-000-2003-0859-01, Actor:
Álvaro Araújo Noguera
[42] Código Contencioso Administrativo,
Artículo 132. Competencia de los tribunales administrativos en
primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera
instancia de los siguientes asuntos: ║ 1. De los de nulidad de los Actos
Administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden
Departamental, Distrital y Municipal, o por las personas o entidades de derecho
privado cuando cumplan funciones administrativas de los citados órdenes. ║2.
De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no
provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan Actos
Administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cien (100)
salarios mínimos legales mensuales. ║ 3. De los de nulidad y restablecimiento
del derecho en que se controviertan Actos Administrativos de cualquier
autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos
legales mensuales. ║ 4. De los que se promuevan sobre el monto,
distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales,
departamentales, municipales o Distritales, cuando la cuantía sea superior a
trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales. ║ 5. De los
referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes y de
los contratos celebrados por entidades prestadoras de servicios públicos
domiciliarios, cuando su finalidad esté vinculada directamente a la prestación
del servicio, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos
legales mensuales. ║ 6. De los de reparación directa cuando la cuantía
exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales. ║ 7. De
los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción
contencioso-administrativa, cuando la cuantía exceda de mil quinientos (1.500)
salarios mínimos legales mensuales. ║ 8. De los relativos a la acción de
nulidad electoral de los Gobernadores, de los Diputados a las Asambleas
Departamentales, de cualquier otra elección celebrada dentro del respectivo
Departamento, de los Alcaldes y miembros de los Concejos de los municipios
capital de Departamento o poblaciones de más de setenta mil (70.000) habitantes
de acuerdo con la certificación que expida el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística, DANE, del Alcalde Mayor, Concejales y Ediles de Santa
Fe de Bogotá. Cuando se trate de elecciones nacionales, la competencia será del
Tribunal correspondiente al lugar donde se haga la declaratoria de elección. ║
.Igualmente de los relativos a la acción de nulidad electoral que se promuevan
con motivo de las elecciones o nombramientos hechos por estas corporaciones o
funcionarios de que trata el inciso anterior o por cualquier organismo o
servidor de los departamentos, de los citados municipios o del Distrito
Capital. ║ 9. De los de nulidad de los Actos Administrativos de las
entidades territoriales y descentralizadas de carácter departamental, distrital
o municipal que deban someterse para su validez a la aprobación de autoridad
superior, o que hayan sido dictados en virtud de delegación de funciones hecha
por la misma. ║ 10. De las acciones de repetición que el Estado ejerza
contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de
conformidad con la ley cumplan funciones públicas, cuando la cuantía exceda de
quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales, y cuya competencia no
estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia. ║ 11. De las
acciones de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos. ║
12. De las acciones de expropiación de que tratan las Leyes Agrarias. ║
13. De las acciones contra los actos de expropiación por vía administrativa
[43] Sentencia C-426 de 2002,
MP: Rodrigo Escobar Gil.
[44] Sentencia C-207 de 2003,
MP: Rodrigo Escobar Gil.
[45] Este resultado no podría
alcanzarse si se optara por declarar inexequible sólo la expresión “primera
o única instancia”, porque tal alternativa solucionaría la
inconstitucionalidad por la omisión legislativa relativa frente a los recursos
extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias proferidas por
los tribunales administrativos en primera, segunda o única instancia, pero
permitiría que subsistiera tal omisión frente a las sentencias de primera y
segunda instancia de los juzgados administrativos, con lo cual no sólo se
vulneraría el derecho de acceso a la justicia, sino también el derecho a la
igualdad.
[46] Ley 1066 de 2006, Artículo 5°. Facultad de cobro
coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas
que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y
funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y
que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del
nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con
régimen especial otorgado por la
Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las
obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el
procedimiento descrito en el Estatuto Tributario. ║ Parágrafo 1°. Se
excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en
contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales
en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad
de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen
privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen
esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad. ║
Parágrafo 2°. Los representantes legales de las entidades a que hace referencia
el presente artículo, para efectos de dar por terminados los procesos de cobro
coactivo y proceder a su archivo, quedan facultados para dar aplicación a los
incisos 1° y 2° del artículo 820 del Estatuto Tributario. ║ Parágrafo 3°.
Las Administradoras de Régimen de Prima Media con Prestación Definida seguirán
ejerciendo la facultad de cobro coactivo que les fue otorgada por la
Ley 100 de 1993 y normas reglamentarias.
[47] Código
Contencioso Administrativo, Artículo 134
C. Competencia de los jueces administrativos en segunda instancia. Los Jueces
Administrativos conocerán, en segunda instancia, de los siguientes asuntos: 1.
De las apelaciones contra el mandamiento de pago, la sentencia de excepciones,
el auto aprobatorio de liquidación de crédito y el auto que decrete nulidades
procesales, que se interpongan en los procesos por jurisdicción coactiva de que
conozcan los funcionarios de los distintos órdenes, cuando la cuantía no exceda
de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.
[48] Código Contencioso
Administrativo, Artículo 267.- Aspectos no
regulados. En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la
naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en
lo contencioso administrativo.
[49] Código Contencioso Administrativo,
Artículo 128. Modificado por la Ley 446 de 1998, artículo 36. Competencia del
Consejo de Estado en Única Instancia: El Consejo de Estado, en Sala de lo
Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente
y en única instancia: ║ 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos
por las autoridades del orden nacional o por las
personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones
administrativas del mismo orden. ║ 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que
carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan
actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, con
excepción de los de carácter laboral. No obstante, las controversias sobre los
actos de declaratoria de unidad de empresa y calificación de huelga son de
competencia del Consejo de Estado en única instancia.
║ 3. De los de nulidad de elecciones del Presidente y
vicepresidente de la República, senadores, representantes a la cámara, así como
de los de nulidad de las elecciones o nombramientos hechos por el Presidente de la República, el Congreso, las
Cámaras, la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo
Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría
General de la Nación, la Contraloría General de la
República, el Gobierno Nacional o por cualquier autoridad, funcionario,
corporación o entidad descentralizada, del orden nacional.
║ 4. De los que se promuevan contra actos administrativos
relativos a la nacionalidad y a la ciudadanía.
║ 5. Del recurso de anulación de los laudos arbitrales
proferidos en conflictos originados en contratos estatales, por las causales y
dentro del término prescrito en las normas que rigen la materia. Contra esta
sentencia sólo procederá el recurso de revisión.
║ 6. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o
mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada,
con excepción de las controversias contractuales, de
reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen
sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas
generales. ║ 7. De los relativos a la propiedad industrial, en los casos previsto en la ley. ║ 8. De las acciones de nulidad con restablecimiento, contra
los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria, Incora, que inicien las diligencias administrativas de extinción del dominio; clarificación de la propiedad,
deslinde y recuperación de baldíos. ║ 9. De las acciones de revisión contra los actos de
extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo
los procedimientos sobre clarificación, deslinde y
recuperación de baldíos. ║ 10. De los relacionados con la declaración administrativa
de extinción del dominio o propiedad de inmuebles urbanos y de los muebles de
cualquier naturaleza. ║
11. De los de nulidad de los actos del Instituto Colombiano
de la Reforma Agraria, Incora, en los casos previstos en la ley.
║ 12. De las acciones de repetición que el Estado ejerza contra el Presidente de la República o quien haga sus
veces, senadores y representantes, ministros del despacho, directores de
departamento administrativo, Procurador General de la Nación, el Contralor
General de la República, Fiscal General de la Nación,
magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del
Consejo Superior de la Judicatura, de los tribunales superiores de distrito
judicial, de los tribunales administrativos y del tribunal penal militar.
║ 13. De todas las demás de carácter Contencioso Administrativo, para
los cuales no exista regla especial de competencia. ║ Parágrafo.- De las acciones de repetición que el Estado
ejerza contra los magistrados del Consejo de Estado,
conocerá la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena.
[50] Código de Procedimiento Civil, Artículo 25.-“Competencia
funcional de la Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia. La Corte Suprema de Justicia conoce en Sala de
Casación Civil: ║ 1. De los recursos de casación. ║ 2. De los
recursos de revisión que no estén atribuidos a los tribunales superiores. ║
3. De los recursos de queja cuando se deniegue el de casación. ║ 4. Del
exequátur de sentencias y laudos arbitrales proferidos en país extranjero, sin
perjuicio de lo estipulado en los tratados internacionales. ║ 5. De los
procesos contenciosos en que sea parte un agente diplomático acreditado ante el
gobierno de la república, en los casos previstos por el derecho internacional. ║
6. De los procesos de responsabilidad de que trata el artículo 40, contra los
magistrados de la Corte y de los tribunales cualquiera que fuere la naturaleza
de ellos.” Artículo 26.-“Competencia funcional de los tribunales superiores.
Los tribunales superiores de distrito judicial, en sala civil, conocen: ║
1. En segunda instancia: ║ a) De los recursos de apelación y de las
consultas en los procesos de que conocen en primera instancia los jueces de
circuito, y de los recursos de queja cuando se deniegue el de apelación, y ║
b) Derogado por el Decreto 2272 de 1989, Artículo 3. ║ 2. En única
instancia, del recurso de revisión contra las sentencias dictadas por los
jueces de circuito, municipales, territoriales y (de menores) [hoy jueces de
familia y promiscuos de familia], y de los procesos sobre responsabilidad de
que trata el artículo 40, contra los jueces cualquiera que fuere la naturaleza
de ellos.” El Decreto 2272 de 1989 establece en su artículo 3.-“Competencia.
Las Salas de Familia conocen de los siguientes asuntos: ║ 1. De la
apelación de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces de
familia, y de los recursos de queja, cuando se deniegue el de apelación. ║
2. De las apelaciones que se formulen contra los autos interlocutorios dictados
por los jueces de familia, en los casos señalados por la ley. ║ 3. De las
consultas de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces de
familia en los casos señalados por la ley. ║ 4. Del recurso
extraordinario de revisión contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por los
jueces de familia.”