T-721-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-721/05
SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Características
SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Procedimiento para la calificación del
estado de invalidez de un afiliado
DERECHO A LA CONTINUIDAD EN PRESTACION DE
SERVICIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL/ADMINISTRADORA DE RIESGOS PROFESIONALES-Negativa a evaluar
pérdida de capacidad laboral
Referencia: expediente T-1070022
Acción de tutela instaurada por Diana Yolanda Pamplona Larrota
contra la A.R.P. del Instituto de Seguros Sociales y la Junta Regional y
Nacional de Calificación de Invalidez.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil cinco
(2005).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional
integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis
y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9º, de la Constitución Política y en los artículos
33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallo
dictado por la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá que, en segunda instancia, confirmó el fallo proferido por
el Juzgado Veintinueve Civil del Circuito de esa misma ciudad en el asunto de
la referencia.
I. ANTECEDENTES.
El 14 de diciembre de 2004, la ciudadana
Diana Yolanda Pamplona Larrota interpuso acción de tutela contra la A.R.P. del
Instituto de Seguros Sociales, pues considera que esta entidad ha vulnerado sus
derechos a la vida, a la igualdad, a la dignidad humana, a la salud, a la
seguridad social, al debido proceso y de petición, por no proceder al
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a la cual cree tener derecho
por enfermedad de origen profesional.
Hechos.
Los hechos referidos por la peticionaria en el escrito
de tutela, pueden sintetizarse como sigue:
1.- El 30 de octubre de 1990 la señora
Pamplona Larrota fue vinculada laboralmente a la empresa Casa Editorial El
Tiempo para desempeñar el cargo de cajera liquidadora.
2.- La demandante en sede de tutela
desempeñó esta actividad en varias de las oficinas de la Casa Editorial El
Tiempo, pero sus labores y responsabilidades aumentaron paulatinamente, lo cual
a su juicio, junto con la falta de condiciones ergonómicas adecuadas le
ocasionó trastornos físicos y psicológicos, como: parálisis facial, tics
nerviosos, espasmos musculares, fuertes dolores de espalda y de estómago, parálisis
en las piernas y problemas respiratorios.
3.- Debido a sus quebrantos de salud, fue
valorada por un médico adscrito al Seguro Social quien la remitió al psiquiatra
y al gastroenterólogo. El primero de ellos realizó un diagnóstico de ansiedad
generalizada, nerviosismo e inestabilidad generados por el estrés del trabajo.
Por su parte, el gastroenterólogo le diagnosticó gastritis crónica multifocal y
antral, esofagitis grado I y síndrome de colon irritable.
4.- La actora solicitó directamente a la
A.R.P. del Seguro Social una evaluación médica. Esta aseguradora realizó un
estudio de su puesto de trabajo en el mes de mayo de 2001 y encontró que el
espacio de trabajo de la peticionaria tenía algunas condiciones ergonómicas
inadecuadas, además de que ella adoptaba posturas incorrectas. Con base en este
concepto, consideró conveniente su remisión al médico fisiatra de la A.R.P
demandada.
5.- La ciudadana Pamplona Larrota fue
desvinculada de la Casa Editorial El Tiempo el 31 de agosto de 2001. Empero,
aun cuando ya no trabajaba con la empresa, continuó haciendo las cotizaciones y
solicitó seguir siendo atendida por la Aseguradora de Riesgos Profesionales del
Seguro Social. Surtidos los trámites respectivos de valoración con los diferentes
especialistas y hecha la solicitud de calificación del origen de su enfermedad
y el grado de pérdida de capacidad laboral, la entidad demandada dictaminó que
ésta era de origen común. La anterior decisión fue apelada por la actora ante
la Junta Regional de Calificación de Invalidez, entidad que la evaluó y
confirmó el dictamen de la A.R.P. La Junta Regional conceptuó, además, que la
actora no presenta pérdida de la capacidad laboral por lo cual requiere estudio
adicional y tratamiento para su patología denominada “lumbalgia crónica y
enfermedad reumática en estudio”. Por lo anterior, recomendó a la peticionaria
solicitar la pensión a la Administradora del Fondo de Pensiones al cual
pertenece.
6.- La decisión de la Junta Regional fue
apelada, a su turno, ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la
cual con posterioridad a la evaluación médica, consideró necesario que la
actora fuera valorada por el psiquiatra y el psicólogo a fin de determinar de
manera definitiva la pérdida de capacidad laboral y el origen de la enfermedad
de la señora Pamplona Larrota, para lo cual solicitó a la A.R.P. del Seguro
Social efectuara la remisión respectiva a los especialistas mencionados.
7.- La actora afirma que aun cuando fue atendida por
el psiquiatra y la psicóloga por remisión de la A.R.P., ésta última no autorizó
la práctica de los exámenes prescritos por los especialistas, lo cual, a su
juicio, entorpece el procedimiento ante la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez, pues esta entidad está a la espera del diagnóstico requerido para
emitir concepto. Sin embargo, los especialistas, a su vez, no se pronuncian
sobre su estado psicológico sin conocer los resultados de los exámenes
prescritos.
Solicitud de tutela.
8.- La actora solicita el amparo de sus
derechos a la vida, a la igualdad, a la dignidad humana, a la salud, a la
seguridad social y de petición y, en consecuencia que se ordene a la A.R.P. del
Seguro Social: (i) autorizar las terapias que requiere para su rehabilitación;
(ii) reconocer y pagar la pensión de invalidez por enfermedad profesional; y,
por último, autorizar el tratamiento médico que requiera para la recuperación
de su salud, incluyendo terapias, aparatos ortopédicos y medicamentos.
Pruebas relevantes que obran en el
expediente.
- Copia de la historia clínica del Instituto de
Seguros Sociales. (cuad. principal, fls. 53 a 102).
- Copia de la historia clínica del Hospital San Pedro
Claver. (cuad. principal, fls. 103 a 131).
- Copia de los resultados de los exámenes de rayos x
(colon por enema doble contraste) practicados a la actora el 1° de octubre de
1997 por el Seguro Social. La opinión médica es: “signos de colon irritable”
(cuad. principal fl. 142).
- Copia de diagnósticos por evaluación de
gastroenterología de 1997 (gastritis crónica multifocal). Diagnóstico de 1999,
consistente en esofagitis grado I y gastritis crónica antral CLN patrón
folicular. (cuad. principal fls. 143 y 144).
- Copia del análisis de puesto de trabajo, realizado
por la A.R.P. del Seguro Social. (cuad. principal fls. 132 a 138).
- Copia de la valoración oftalmológica realizada por
Salud Ocupacional de la Casa Editorial El Tiempo. (cuad. principal fl. 139).
- Copia de la valoración fisiátrica efectuada a la
peticionaria por la ARP del Seguro Social el 26 de junio de 2001. (cuad.
principal fls. 149 a 151).
- Copia de los resultados de los exámenes de
laboratorio practicados a la actora el 1° de agosto de 2001 por la A.R.P. del
Seguro Social. (cuad. principal fl. 141).
- Copia del informe individual de evaluación médica
ocupacional con énfasis en riesgo cardiovascular realizada el 13 de agosto de
2001 por Salud Ocupacional de la Casa Editorial El Tiempo. (cuad. principal fl.
140).
- Copia de la valoración por reumatología de la
demandante el 27 de junio de 2002. (cuad. principal fls. 158 a 160).
- Copia del derecho de petición presentado por la
señora Pamplona Larrota el 8 de noviembre de 2002 y dirigido a la A.R.P. del
Seguro Social, mediante el cual solicita la evaluación del porcentaje de la
pérdida de su capacidad laboral. (cuad. principal fl. 169).
- Copia de la respuesta al derecho de petición, con
fecha 28 de noviembre de 2002, mediante la cual la A.R.P. demandada informa a
la peticionaria que la calificación del origen de su patología fue realizada el
21 de noviembre de 2002. (cuad. principal fls. 169 y 170).
- Copia del oficio de fecha 28 de enero de 2003,
mediante el cual se notifica a la peticionaria que mediante dictamen médico
laboral No. 3409 de 22 de noviembre de 2002, se determinó que su patología es
de origen común, por lo cual debe solicitar su pensión a la Administradora del
Fondo de Pensiones al cual pertenece. Adjunta copia del dictamen médico laboral
(cuad. principal fls. 171 y 172).
- Copia del diagnóstico de discopatía degenerativa
L5-S1 del 30 de diciembre de 2003, como resultado de la práctica de resonancia
magnética. (cuad. principal fl. 145).
- Copia de los conceptos médicos sobre las patologías
padecidas por la demandante. (cuad. principal fls. 146 a 148).
- Copia del recurso interpuesto por la actora el 6 de
febrero de 2003 contra el dictamen médico laboral y oficio de información del
trámite de segunda instancia surtido ante la Junta Regional de Calificación de
Invalidez suscrito por la Jefe del Departamento de la A.R.P. demandada. (cuad.
principal fls. 174 y 175).
- Copia de la calificación efectuada por la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de 10 de julio de 2003, en el que se
determinó que la enfermedad que padece la ciudadana Pamplona Larrota es de
origen común. (cuad. principal fls. 178 a 180).
- Copia del oficio de fecha 9 de octubre de 2003,
suscrito por médico de la Asegurado ATEP y dirigido a la demandante, mediante
el cual notifica el dictamen proferido por la Junta Regional de Calificación de
Invalidez. (cuad. principal fl. 181).
- Copia del recurso de apelación interpuesto por la
peticionaria contra el dictamen proferido por la Junta Regional de Calificación
de Invalidez con fecha de radicación 10 de octubre de 2003. (cuad. principal
fls. 182 a 183).
- Copia del oficio de notificación de aceptación del
recurso y de remisión del expediente a la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez. (cuad. principal fl. 184).
- Copia del derecho de petición presentado por la actora
el 6 de noviembre de 2003 y dirigido a la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez, mediante el cual solicita información sobre el estado del trámite de
apelación ante esa instancia. (cuad. principal fl. 185).
- Respuesta de dicho derecho de petición de fecha 12
de noviembre de 2003, mediante el cual se cita a la actora para practicar la
valoración médica correspondiente. (cuad. principal fls. 186 y 187).
- Copia del derecho de petición presentado por la
actora el 15 de enero de 2004 y dirigido a la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez, mediante el cual pone en conocimiento su historia clínica y solicita
tenerla en cuenta para proferir el dictamen médico. (cuad. principal fls. 188 a
196).
- Copia de la solicitud de fecha 27 de enero de 2004
de valoración médica por psicología y psiquiatría de la señora Pamplona
Larrota, suscrita por el médico principal de la Junta Nacional de Calificación
de Invalidez dirigido a la A.R.P. del Seguro Social. (cuad. principal fl. 197).
- Copia de la valoración por psiquiatría y psicología
de la actora, realizada el 10 de febrero de 2004, por remisión de la A.R.P. del
Seguro Social. (cuad. principal fls. 199 a 206).
- Copia de la solicitud de práctica de una serie de
exámenes hecha por el psiquiatra que valoró a la actora, a fin de proferir un
diagnóstico adecuado. (cuad. principal fls. 207 a 209).
- Copia de la solicitud de práctica de una serie de
exámenes hecha por la psicóloga que valoró a la actora, a fin de proferir un
diagnóstico adecuado. (cuad. principal fls. 215 y 216).
- Copia del oficio No. D-ATEP ML 190-11-02-04 suscrito
por la Jefe del Departamento de Aseguradora ATEP, Seccional Cundinamarca,
mediante el cual informa a la actora que, teniendo en cuenta que su enfermedad
ha sido calificada como de origen común y se espera el dictamen de la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, los exámenes deben ser solicitados ante
la E.P.S. a la cual se encuentra afiliada. (cuad. principal fl. 210).
- Copia del Acta 10 del 23 de marzo de 2004 contentiva
del dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, en el cual
concluye que “se abstiene de calificar la PCL y recomienda que se realicen los
trámites correspondientes ordenados por la norma, Decreto 2463 de 2001. (cuad.
principal fls. 211 a 213).
- Copia del oficio No. D-ATEP -0291 de 7 de abril de
2004, mediante el cual la Jefe de la Aseguradora ATEP del Seguro Social
solicita a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez reconsiderar la posibilidad
de solicitar la autorización y práctica de los exámenes ordenados por
psiquiatría a la E.P.S. a la que se encuentre afiliada la actora, debido a que
dos dictámenes médicos han determinado que su enfermedad es de origen común.
(cuad. principal fl. 214).
- Copia del oficio No. DATEP. DJRCI_0034/29-04-04 de
fecha 4 de mayo de 2004 suscrito por la Jefe de la Aseguradora ATEP, mediante
el cual informa a la peticionaria que la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez ratificó que su enfermedad es de origen común. (cuad. principal fl.
218).
- Copia del derecho de petición presentado por la
actora el 5 de mayo de 2004 y dirigido a las Juntas Regional y Nacional de
Calificación de Invalidez, mediante el cual solicita información sobre el
estado del procedimiento de calificación de pérdida de su capacidad laboral y
el origen de su enfermedad. (cuad. principal fls. 219 y 220).
- Oficio No. 283-04-JNCI de la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez mediante el cual informa a la peticionaria que su calificación
fue llevada a cabo el 23 de marzo de 2004 y que no se hizo un pronunciamiento
de fondo por cuanto requería de estudios adicionales. (cuad. principal fls. 221
y 222).
- Copia de peticiones elevadas por la demandante el 26
de mayo de 2004, dirigidas a la A.R.P. demandada y a la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, mediante las cuales solicita la realización de
exámenes prescritos por el médico ortopedista. A la solicitud adjunta órdenes
de médico ortopedista traumatólogo de la Unidad Médica Nueva Clínica del
Country con fecha 14 de mayo de 2004 y órdenes del Hospital San Pedro Claver de
4 de noviembre de 2002, así como otras órdenes médicas de diferentes fechas.
(cuad. principal fls. 223 a 231).
Intervención de la Aseguradora de
Riesgos Profesionales del Instituto de los Seguros Sociales.
9.- El juez constitucional de primera
instancia vinculó al proceso a  las Juntas Regional y Nacional de Calificación
de Invalidez mediante auto de 17 de enero de 2005.
10.- En escrito presentado el 18 de enero
de 2005, el Secretario Principal de la Sala Uno de la Junta Regional de
Calificación de Invalidez rindió informe sobre los hechos de la acción de
tutela, mediante el recuento de las actuaciones surtidas ante esa entidad.
Señaló que la misma no puede pronunciarse sobre el fondo de lo solicitado, por
cuanto su valoración técnica concluyó al momento de dar traslado a la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez.
11.- En escrito presentado el 13 de enero
de 2005, la Jefe del Departamento Aseguradora ATEP del Instituto de los Seguros
Sociales solicitó al Juzgado de primera instancia no acceder a las pretensiones
de la actora. Argumentó para ello que la empresa demandada ha actuado dentro
del marco de la legalidad sin perjuicio de ningún derecho fundamental de la
ciudadana Pamplona Larrota.
Relató el procedimiento completo que ha
surtido el caso de la actora y, de conformidad con ello, señaló que la entidad
demandada ha seguido el trámite legal correspondiente. Indicó, así mismo, que
debido a que se encuentra en firme el dictamen de la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, mediante el cual determinó que la patología padecida
por la actora es de origen común y no profesional, esta entidad no está
obligada a asumir las prestaciones relacionadas con su enfermedad. Por ello,
recomendó a la peticionaria solicitar a la Administradora de Pensiones a la
cual se encuentra afiliada, el reconocimiento de su pensión.
12.- La Junta Nacional de Calificación de
Invalidez guardó silencio en relación con la presente acción de tutela.
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN.
Primera instancia.
1.- El Juzgado Veintinueve Civil del
Circuito de Bogotá, en sentencia del 20 de enero de 2005, negó la tutela
instaurada por Diana Yolanda Pamplona Larrota contra la A.R.P. del Seguro
Social y las Juntas Regional y Nacional de Calificación de Invalidez.
Para esta autoridad judicial las
actuaciones surtidas por las entidades demandadas se han ajustado a la
normatividad legal que rige este tipo de trámites, por lo cual no se han visto
afectados los derechos invocados por la actora en el escrito de tutela.
Agrega que tal y como lo señala la
normatividad que rige el régimen de seguridad social en nuestro ordenamiento
jurídico, la ciudadana aún cuenta con un mecanismo ante la jurisdicción
ordinaria laboral para controvertir el dictamen de la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, lo cual torna improcedente la presente acción.
Impugnación.
2.- La ciudadana Diana Yolanda Pamplona
Larrota impugnó la decisión precitada por considerar que el informe rendido por
la Jefe del Departamento Aseguradora ATEP del Seguro Social, sobre el cual se
toma la decisión, se hizo fuera del plazo concedido por el Juzgado para tal fin
y que el mismo no obedece a la verdad de su historia clínica y sus antecedentes
médicos.
Segunda instancia.
3.- La Sala de Decisión Civil del
Tribunal Superior de Bogotá resolvió confirmar el fallo impugnado, tras
considerar que la acción de tutela resulta improcedente ante la existencia de
otro medio de defensa judicial y la ausencia del perjuicio irremediable que
haga viable el amparo transitorio.
Revisión por la Corte Constitucional.
4.- Remitido el expediente a esta
Corporación, mediante auto del 18 de marzo de 2005 la Sala de Selección Número
Tres dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Competencia.
1.- De conformidad con lo establecido en
los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política y en los artículos
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para
revisar las decisiones judiciales mencionadas.
Presentación del caso y problemas jurídicos objeto de
estudio.
2.- La ciudadana Diana Yolanda Pamplona
Larrota estima que las entidades demandadas vulneran sus derechos a la vida, a
la igualdad, a la dignidad humana, a la salud, a la seguridad social, al debido
proceso y de petición al no reconocer la pensión de invalidez a la cual cree
tener derecho por enfermedad de origen profesional. Por su parte, las entidades
demandadas afirman no haber incurrido en violación de los derechos
fundamentales de la actora. Por el contrario, consideran que han seguido el
procedimiento legalmente establecido para la calificación del origen de su
enfermedad y el grado de pérdida de capacidad laboral, a fin de determinar la
viabilidad del reconocimiento y pago de su pensión de invalidez por parte de la
A.R.P.
Las decisiones de instancia negaron el
amparo solicitado, tras considerar que la actora cuenta con otro medio de
defensa judicial ante la jurisdicción ordinaria laboral y que tampoco procede
el amparo transitorio, pues no se encuentra demostrada la concurrencia de un
perjuicio irremediable.
3.- De conformidad con lo anterior, corresponde a esta Sala de Revisión
determinar si los procedimientos seguidos por las entidades demandadas
conllevan la vulneración de los derechos invocados por la peticionaria.
Principalmente, analizará la Sala de Revisión si la negativa de la A.R.P.
demandada respecto de la práctica de los exámenes requeridos por psicología y
psiquiatría para hacer un diagnóstico adecuado, a petición de la Junta Nacional
de Calificación de Invalidez, implica la afectación de garantías constitucionalmente
reconocidas. Para ello, la Corte repasará (i) las principales características
del sistema de seguridad social integral, específicamente referido al sistema
general de riesgos profesionales y su régimen legal; y (ii) la garantía de la continuidad
en la prestación de los servicios en la seguridad social, para (iii) proceder a
analizar si en el caso concreto las entidades demandadas se han sustraído a sus
deberes en detrimento de los derechos de Diana Yolanda Pamplona Larrota.
El sistema de seguridad social integral. El sistema
general de riesgos profesionales y su régimen legal en Colombia.
4.- La Constitución Política de 1991 consagra el
derecho a la seguridad social en el artículo 48 y los desarrollos legales del
mismo han tenido lugar, principalmente, en la Ley 100 de 1993. Esta última
define el sistema de seguridad social integral en Colombia como “el conjunto
de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la
comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento
progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen
para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las
que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio
nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la
comunidad.”[1]
De igual manera, en dicha normatividad fue señalado que la seguridad social
tiene dos características principales: de un lado es un derecho y, de otra
parte, es un servicio público que podrá ser prestado por entidades públicas o
privadas[2].
El sistema de seguridad social integral, de igual manera, tiene varios
componentes, cuales son el sistema general de pensiones[3], el sistema general de
seguridad social en salud[4]
y el sistema general de riesgos profesionales[5].
5.- Este último, -el sistema general de riesgos
profesionales- tiene su fundamento jurídico, entre otros, en la Ley 100 de
1993, complementada  por el Decreto 1295 de 1994, “por el cual se determina
la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”,
y la Ley 776 de 2002, “Por la cual se dictan normas sobre la
organización, administración y prestaciones del Sistema General de Riesgos
Profesionales”.
Este sistema fue creado como el conjunto de entidades
públicas y privadas, normas y procedimientos destinados a proteger y atender a
los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes con
ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan.[6] Tiene las siguientes
características: (i) es dirigido, controlado y vigilado por el Estado; (ii) la
administración y afiliación al sistema está a cargo de las entidades
administradoras del mismo; (iii) todos los empleadores, sin excepción, deben
afiliarse al sistema y la afiliación de sus empleados es de carácter
obligatorio; (iv) las cotizaciones al sistema son una obligación de los
empleadores.[7]
En este régimen legal se consagran prestaciones de carácter asistencial y de
carácter económico. Dentro del primer grupo se encuentran, por ejemplo, la
atención médica, hospitalaria, quirúrgica y de rehabilitación. Dentro del
segundo grupo están las pensiones de invalidez y de sobrevivientes, el subsidio
por incapacidad temporal, la indemnización por incapacidad permanente parcial y
el auxilio funerario.
6.- De igual manera, en atención a la relevancia
jurídica que comporta la calificación del origen de un accidente o enfermedad,
así como de la pérdida de capacidad laboral, la Ley 100 de 1993 estipuló un
procedimiento específico para llevar a cabo la calificación del estado de
invalidez de un afiliado. En este sentido, el artículo 250 de dicha
normatividad hace una remisión expresa a las normas que regulan la calificación
de invalidez por riesgo común. Para llevar a cabo dicha evaluación, fueron
creadas las Juntas Regionales y Nacionales de Calificación de Invalidez, a las
cuales, igualmente, se les asignó la labor de calificar el origen del accidente
o la enfermedad[8].
En efecto, el Decreto 2463 de 2001 en su artículo 6°
establece que corresponde a las Entidades Promotoras de Salud, en primera
instancia, y a las Administradoras de Riesgos Profesionales, en segunda
instancia, calificar el origen del accidente o de la enfermedad, causantes o no
de pérdida de la capacidad laboral o de la muerte. Así mismo, establece que
cuando se presenten discrepancias entre los dictámenes de una y otra entidad,
éstas deberán ser resueltas por una junta integrada por representantes de las
entidades administradoras de salud y riesgos profesionales.
El parágrafo 1º del artículo 6° del Decreto en comento,
prescribe, de igual manera, que las controversias que surjan con ocasión de los
conceptos sobre el origen o fecha de estructuración serán resueltas por las
Juntas Regionales de Calificación de Invalidez. Más adelante, el artículo 13,
inciso 1º establece que una de las funciones de las Juntas Nacionales de
Calificación de Invalidez es la de decidir en segunda instancia los recursos de
apelación interpuestos contra los conceptos de las Juntas Regionales de
Calificación de Invalidez. También están facultadas dichas Juntas por los
incisos 5º, 6º y 7º de este artículo para solicitar al interesado, a las
Entidades Promotoras de Salud o a las Administradoras de Riesgos Profesionales
y de Fondos de Pensiones vinculados con el caso objeto de estudio, los antecedentes
e informes que consideren necesarios para la adecuada calificación. Así mismo,
podrán las Juntas “Ordenar la práctica de exámenes y evaluaciones
complementarios, diferentes a los acompañados con la historia clínica que
considere indispensables para fundamentar su dictamen.”[9]
(subrayas fuera del texto original).
De esta manera, es claro que las Juntas Regional y
Nacional de Calificación de Invalidez están facultadas para solicitar la
información requerida a fin de emitir un dictamen en el caso bajo estudio y
que, dentro de la misma, y como única garantía de contar con la información
necesaria para tener suficientes elementos de juicio, pueden solicitar la
práctica de exámenes o la valoración por parte de especialistas adscritos a las
entidades vinculadas con el caso. Esto genera, desde luego, un correlativo
deber de colaboración de dichas entidades, para el buen desempeño de la labor
de calificación de las Juntas.
Derecho a la continuidad en la prestación de los
servicios de la seguridad social.
7.- Esta Corporación ha precisado en reiteradas
oportunidades que el servicio público de salud no puede ser interrumpido en su
prestación, por cuanto comporta un carácter inherente a la existencia misma del
ser humano y el respeto a su dignidad.[10]
De igual manera ha señalado el Tribunal Constitucional que el derecho a la
continuidad en la prestación de los servicios de salud no sólo se ve
comprometido cuando las entidades públicas o privadas a cargo de brindar la
atención suspenden el servicio abruptamente, sino también en los casos en que
se presenta desorden en los archivos y negligencia administrativa en la
atención[11].
En efecto, más recientemente la Corte ha reiterado que
los pacientes tienen derecho a no sufrir la suspensión de la continuidad en la
prestación de los servicios de salud. Ello, “en razón de que, tanto la
jurisprudencia constitucional como el artículo 12 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales, dan cuenta del derecho al disfrute
del nivel más alto posible de salud y el mismo sería inocuo si en cualquier
fase, las entidades prestadoras de salud pudiesen interrumpirlo a voluntad. La
mencionada interrupción del servicio no sólo ocurre cuando la entidad
prestadora desvincula de manera definitiva al afiliado, sino también cuando,
aún estando cotizando a la E.P.S., deja de suministrar un tratamiento con
fundamento en razones de carácter administrativo.”[12]
La Corte ha considerado que la continuidad en la
prestación de los servicios públicos se justifica en tanto garantiza también el
postulado de la buena fe.  Al respecto, ha sostenido: “La continuidad del
servicio se protege no solamente por el principio de eficiencia. También por el
principio consagrado en el artículo 83 de la C.P. : ´las actuaciones  de los
particulares y las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la
buena fe´. Esa buena fe sirve de fundamento a la confianza legítima que tiene
una persona para que no se le suspenda un tratamiento luego de haberse
iniciado.”[13]
8.- Este derecho, por supuesto, debe ser respetado no
solamente por las Entidades Promotoras de Salud, sino por todas aquellas
entidades públicas o privadas que presten servicios de la seguridad social. De
esta manera, resulta claro que las Administradoras de Riesgos Profesionales
también deben garantizar dicha continuidad mediante la celebración de convenios
con las E.P.S. y del cumplimiento de su obligación de cubrir la atención
médica, quirúrgica, hospitalaria, farmacéutica, etc. en los casos determinados
por la ley. Así pues, las A.R.P. tienen la obligación de suscribir los
correspondientes convenios con las Entidades Promotoras de Salud[14], para brindar la
atención requerida. Por ejemplo, deben autorizar aquellos procedimientos
indispensables a fin de calificar el origen de un accidente o enfermedad
sufridos por un afiliado, así como la calificación de la pérdida de su
capacidad laboral.
9.- Recientemente, la Sala Novena de Revisión profirió
un fallo[15]
en el cual estudió la situación de un trabajador que sufrió un accidente
laboral y, a pesar de haber solicitado en tres oportunidades a la
Administradora de Riesgos Profesionales a la cual se encontraba afiliado, la
valoración sobre la pérdida de su capacidad laboral, la entidad demandada
guardó silencio, con base en la mora en que incurrió el empleador del
peticionario. En aquella oportunidad, la Corporación estableció, a fin de
otorgar el amparo: “Así pues no es justo que el trabajador, quien es
precisamente la parte débil de la relación contractual, deba asumir las
consecuencias negativas del incumplimiento por parte del empleador. De ahí que
las ARP estén en la obligación no sólo de informar a sus respectivos afiliados
una vez constituyan en mora al empleador, sino que también deban abstenerse de
incurrir en actuaciones que afecten la continuidad en el servicio.”
Previamente, esta Corporación[16]
había establecido que la interrupción abrupta y arbitraria de la calificación
del origen de la enfermedad que padece el afiliado, por parte de la
Administradora de Riesgos Profesionales, impide obtener el servicio de salud y
para ello no puede excusarse en el argumento del desconocimiento del origen de
la enfermedad, pues es precisamente para establecer a quién corresponde asumir
la autorización y el cubrimiento del tratamiento requerido, que se hace
indispensable llevar a término el procedimiento de calificación del origen de
una patología. Además de lo anterior, la Sala Tercera indicó que dicha
interrupción implica la vulneración del derecho fundamental del debido proceso
del afiliado.
De esta manera, resulta evidente que las
Administradoras de Riesgos Profesionales, al igual que las Entidades Promotoras
de Salud, no pueden suspender abruptamente la prestación de sus servicios, ya
sea por mora del empleador o por negligencia administrativa, pues, de
conformidad con la jurisprudencia antes referida, esto conlleva una grave
afectación de los derechos fundamentales de los afiliados, quienes, amparados
en el principio de la buena fe, tienen la convicción de encontrarse protegidos
por los servicios del sistema de seguridad social integral. Además, por cuanto
en caso de conflicto entre el empleador y la entidad prestadora de los
servicios, o en caso de conflicto entre la E.P.S. y la A.R.P. no es, de ninguna
manera, el paciente quien tiene el deber de soportar las consecuencias
negativas para su salud y su dignidad humana.
Análisis del caso concreto.
10.- La presente acción de tutela fue
interpuesta por Diana Yolanda Pamplona Larrota, quien considera que las
entidades demandadas vulneraron sus derechos fundamentales al suspender
abruptamente el procedimiento de calificación del origen de su enfermedad, pues
la A.R.P. del Seguro Social negó la práctica de una serie de exámenes
prescritos por el psiquiatra y la psicóloga que llevaron a cabo su valoración
por orden de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Por lo anterior,
la actora plantea ante la jurisdicción constitucional que sus derechos a la
vida, a la igualdad, a la dignidad humana, a la salud, a la seguridad social,
al debido proceso y de petición son afectados por las entidades demandadas, las
cuales no han determinado, de forma definitiva, el origen de sus padecimientos
físicos y psicológicos y no han establecido a quién corresponde el cubrimiento
de los servicios de salud que requiere.
11.- Si bien la peticionaria solicita que
por este mecanismo se ordene a la A.R.P. el reconocimiento y pago de su pensión
de invalidez por enfermedad de origen profesional, esta Sala estima que dicha
solicitud se torna improcedente, pues no es al juez de tutela a quien compete
establecer si la peticionaria tiene derecho a la prestación referida, sino a
las entidades a las cuales les ha sido asignada dicha función por la ley. No
obstante lo anterior, la Corte debe amparar los derechos de la ciudadana
Pamplona Larrota, por la vulneración en que han incurrido las entidades al no llevar
a término el procedimiento establecido para determinar el origen de su
enfermedad.
12.- En efecto, esta Sala de Revisión
encuentra que el procedimiento establecido en el Decreto 2463 de 2001 fue
llevado a cabo correctamente hasta el momento en que la A.R.P. demandada
incumplió su deber de colaboración con la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez a fin de agotar el procedimiento de calificación del origen de la
enfermedad de la señora Pamplona Larrota, y así, agotar la vía gubernativa. Lo
anterior es constatado al observar las disposiciones pertinentes contenidas en
el Decreto en comento, pues el procedimiento correspondía a las etapas
establecidas, así: (i) la Administradora de Riesgos Profesionales demandada
realizó la valoración médica de la peticionaria. (ii) Inconforme con el
concepto emitido por la A.R.P., la señora Pamplona solicitó el dictamen de la
Junta Regional de Calificación de Invalidez, la cual previo el procedimiento
estipulado, confirmó el dictamen de la A.R.P. (iii) A fin de agotar la vía
gubernativa, la actora interpuso recurso de apelación contra el concepto de la
Junta Regional. Hecha la valoración respectiva por parte de la Junta Nacional,
ésta determinó que era indispensable, a fin de pronunciarse de fondo sobre el
origen de la patología que padece la peticionaria, contar con la valoración
psiquiátrica y psicológica. (iv) Esta solicitud fue atendida de manera
favorable por la A.R.P., la cual remitió a la señora Pamplona a la evaluación
psiquiátrica requerida. Hasta allí se siguió estrictamente el procedimiento
contemplado en el Decreto 2463 de 2001 en su artículo 6°.
13.- No obstante, cuando el proceso de
calificación del origen de la enfermedad de la paciente se encontraba en la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez, ante la solicitud del psiquiatra y
la psicóloga que evaluaron a la señora Pamplona, de la práctica de una serie de
exámenes necesarios a fin de elaborar una adecuada valoración de su estado
psicológico, la A.R.P. negó el cubrimiento de dichos exámenes, aduciendo que
hasta tanto fuera emitido el concepto, se encontraba en firme el dictamen de la
Junta Regional de Calificación de Invalidez     que confirmó el emitido por la
A.R.P., según el cual, la patología padecida por la ciudadana Pamplona Larrota
es de origen común, por lo cual es obligación de la E.P.S. autorizar y
practicar los exámenes requeridos.
14.- Concluye esta Sala que la A.R.P. del Seguro
Social se apartó de la normatividad que rige el procedimiento de calificación
del origen del riesgo. En efecto, el inciso 7° del artículo 13 del Decreto en
comento faculta a las Juntas de Calificación de Invalidez para “Ordenar la
práctica de exámenes y evaluaciones complementarios, diferentes a los
acompañados con la historia clínica que considere indispensables para
fundamentar su dictamen.”[17]
Se observa, pues, que la entidad se sustrajo a un deber a su cargo dentro
del procedimiento de calificación del origen de la enfermedad de la afiliada,
pues se negó a autorizar y practicar los exámenes requeridos para que la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez emitiera dictamen y, así quedara agotada
la vía gubernativa en el caso bajo análisis, actuación que, en últimas
configura una vulneración del debido proceso administrativo de la actora.
15.- De igual manera, la A.R.P. vulnera el derecho de
la demandante a la continuidad en la prestación de los servicios de la
seguridad social, pues, de una parte, inicia una actuación que obstruye el
procedimiento establecido a fin de determinar el origen de su enfermedad y, de
otra, afecta la prestación de la atención en salud que ella requiera a efectos
de su recuperación, pues impide que se emita dictamen del cual se desprenderá,
necesariamente, la determinación de la entidad sobre la cual recaiga la
obligación. Ello varía por obvias razones, pues de tratarse de una enfermedad
de origen común, la atención corresponderá a la Entidad Promotora de Salud a la
cual se encuentre afiliada la ciudadana Pamplona, mientras que si se trata de
una enfermedad de origen profesional, dicha atención corresponde a la
Administradora de Riesgos Profesionales aquí demandada.
16.- Respecto de la vulneración del derecho
de petición de la actora, la Sala observa que todas las solicitudes elevadas
ante las entidades vinculadas al presente proceso fueron contestadas de fondo y
de manera oportuna, por lo cual no se vislumbra ninguna afectación.
17.- De conformidad con lo expuesto a lo
largo de la presente providencia, la Corte revocará el fallo de segunda
instancia proferido en el asunto de la referencia y, en su lugar, concederá el
amparo tutelar del derecho al debido proceso administrativo de la actora
respecto de la prestación del servicio público de seguridad social. Las órdenes
proferidas estarán orientadas, en consecuencia, a que la A.R.P. del Instituto
de Seguros Sociales autorice la práctica de los exámenes requeridos para que la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez emita un dictamen de fondo, una vez
aportada la valoración por psiquiatría y psicología.
IV. DECISIÓN.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la decisión del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá - Sala de Decisión Civil del
dos (2) de febrero de dos mil cinco (2005) y, en su lugar, TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso
administrativo de la actora respecto de la prestación del servicio público de
seguridad social.
SEGUNDO.- ORDENAR a la A.R.P. del Instituto de Seguros Sociales que si
no lo hubiere hecho, proceda a autorizar la práctica de los exámenes EKG,
Cuadro hemático, glicemia pre y post, POEO, BUN, creatinina, T3, T4, TSH,
valoración por neurocirugía, controles por psiquiatría y repetición de pruebas
de personalidad. Para ello, contará con un término máximo de cuarenta y ocho (48) horas, a partir de la notificación de la
presente providencia.
TERCERO.- ORDENAR a la A.R.P. del Instituto de Seguros Sociales que,
una vez recibidos los resultados de los exámenes y procedimientos médicos
referidos, dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes,
proceda a enviarlas a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez para lo de
su competencia.
CUARTO.- ORDENAR a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez que,
una vez remitidos los conceptos psiquiátrico y psicológico solicitados,
proceda, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a emitir un dictamen
que resuelva de fondo la calificación del origen de la enfermedad de la actora.
QUINTO.- LÍBRENSE por Secretaría General las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Esta definición aparece en el preámbulo de la Ley 100
de 1993.
[2] Ver Ley 100. El artículo 3 estipula: “El Estado garantiza a todos los
habitantes del territorio nacional, el derecho irrenunciable a la seguridad
social. // Este servicio será prestado por el Sistema de Seguridad Social
Integral, en orden a la ampliación progresiva de la cobertura a todos los
sectores de la población, en los términos establecidos por la presente ley.” El
artículo 4, por su parte, prescribe: “La Seguridad Social es un servicio
público obligatorio, cuya dirección, coordinación y control está a cargo del
Estado y que será prestado por las entidades públicas o privadas en los
términos y condiciones establecidos en la presente ley. // Este servicio
público es esencial en lo relacionado con el Sistema General de Seguridad
Social en Salud. Con respecto al Sistema General de Pensiones es esencial sólo
en aquellas actividades directamente vinculadas con el reconocimiento y pago de
las pensiones.”
[3] La reglamentación respecto del sistema general de
pensiones se encuentra en el libro I de la Ley 100 de 1993. En él se encuentran
consagrados aspectos como objeto y características, afiliación, cotizaciones,
regímenes pensionales, entre otros.
[4] Ver libro II de la Ley 100 de 1993.
[5] El libro III de la Ley 100 contiene todas las
disposiciones relativas al sistema general de riesgos profesionales. En él se
regulan aspectos como la pensión de invalidez por accidente de trabajo o
enfermedad profesional.
[6] Ver la definición contemplada en el artículo 1º del Decreto
1295 de 1994.
[7] Ver artículo 4 del Decreto 1295 de 1994.
[8] Dicha función está consagrada en el Decreto 2463 de
2001, artículo 3° y siguientes.
[9] Ver Decreto 2463 de 2001, artículo 13, inciso 7º.
[10] Sentencia T-406 de 1993.
[11] Sentencia T-262 de 2000.
[12] Sentencia T-1198 de 2003.
[13] Cfr. Sentencia T- 993 de 2002.
[14] Decreto 1295 de 1994, artículos 5 y 6.
[15] Ver
Sentencia T-305 de 2005.
[16] Ver
sentencia T-125 de 2002. En aquella oportunidad la Sala Tercera de Revisión
analizó el caso de una ciudadana que padecía enfermedad de origen profesional,
por lo cual requería cirugía en sus manos. No obstante, a pesar de solicitar a
la A.R.P. a la cual se encontraba afiliada el cubrimiento de dicho
procedimiento quirúrgico, la A.R.P. negó la prestación con base en que no existía
un dictamen definitivo sobre el origen de la patología padecida por la
afiliada. Paradójicamente, uno de sus deberes era precisamente el de realizar
la valoración médica de la paciente, a fin de determinar el origen de su
padecimiento.
[17] Ver Decreto 2463 de 2001, artículo 13, inciso 7º.