T-288-97
Sentencia T-288/97
Sentencia
T-288/97
ACCION DE TUTELA-Carácter informal/JUEZ DE TUTELA-Oficiosidad
La acción de
tutela tiene un carácter informal que, por su misma naturaleza, riñe con toda
exigencia sacramental que dificulte el sentido material de la protección que la
Constitución quiere brindar a las personas por conducto de los jueces. Ese
mismo carácter se refleja en un segundo principio, el de oficiosidad, que exige
del juez de tutela, en ejercicio de su función constitucional, un papel activo,
no sólo en la interpretación de la solicitud de amparo -recuérdese que la
persona que ejerce la acción no requiere ser experta en Derecho ni pulir
extraordinariamente su lenguaje para acceder a la administración de justicia-,
sino en la búsqueda de los elementos que le permitan comprender a cabalidad
cuál es la situación que se somete a su estudio, para evaluarla a la luz del
ordenamiento fundamental -que se presume conoce- y para adoptar una decisión
justa que contemple la integridad de la problemática planteada y le dé solución
adecuada con miras a proteger efectiva e inmediatamente los derechos afectados.
ACCION DE TUTELA-Norma constitucional infringida/PREVALENCIA
DEL DERECHO SUSTANCIAL-Norma constitucional infringida en tutela
Si bien el
Decreto 2591 de 1991 señala que en la solicitud de tutela se expresarán, con la
mayor claridad, entre otros puntos, la acción o la omisión que la motiva y el
derecho que se considera violado o amenazado, también establece que no será
indispensable citar la norma constitucional infringida, siempre que se
determine claramente el derecho violado o amenazado. Adoptar la actitud de
exigir a todo peticionario, pese a la claridad que ofrecen los hechos relatados
en la demanda, que haga una enumeración de los derechos constitucionales que
invoca contraría el principio de prevalencia de Derecho sustancial y hace
inútil el artículo 86 ibídem, cuyo objeto no es el purismo jurídico en
la exposición que haga el solicitante ante el juez sino la protección material
de sus derechos fundamentales.
DERECHO DE
PETICION-Averiguación de
respuesta/DERECHO DE PETICION-Resolución en término
Una vez formulada una petición, la
administración tiene el deber de responder y no existe ninguna carga impuesta
al interesado, consistente en solicitar información sobre el curso o la suerte
que ha tenido su pedimento, como requisito para obtener respuesta. Ella debe
producirse dentro del término legal como consecuencia de haber presentado una
petición respetuosa, bien sea en interés general o particular. Tampoco puede
decirse que la búsqueda o averiguación de respuesta por parte del peticionario
sea un presupuesto para acudir a la tutela. Basta que haya transcurrido el
término legal sin obtener contestación para que la acción pueda intentarse. Un
requisito como el indicado constituye obstrucción del acceso a la
administración de justicia y vulnera, por tanto, el artículo 229 de la Carta
Política.
Referencia:
Expediente T-125998
Acción de tutela
incoada por Liberto Rodriguez Rodriguez contra la Caja Nacional de Previsión
Social, CAJANAL.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los trece (13) días del mes de junio de mil novecientos
noventa y siete (1997).
Se revisan los
fallos proferidos en el asunto de la referencia por el Juzgado Primero Laboral
de Circuito y por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bucaramanga.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
El actor presentó
ante CAJANAL, desde el 9 de agosto de 1996, una solicitud de reconocimiento de
pensión vitalicia.
Hasta la fecha de
presentación de la demanda (15 de enero de 1997), el solicitante no había
recibido respuesta.
II. LAS
DECISIONES JUDICIALES REVISADAS
El Juzgado Primero
Laboral del Circuito de Bucaramanga, mediante providencia del 29 de enero de
1997, negó el amparo impetrado por estimar que "el peticionario no alega
violación a su derecho de petición, ni obra en el expediente ninguna fotocopia
o copia que indique que en algún momento después de la fecha de presentación de
la documentación el solicitante hubiere pedido en cualquier forma información
acerca del trámite de su pensión" y agregó que "corresponde a los
interesados elevar las peticiones de información que necesiten y entonces sí la
autoridad requerida está obligada a responder".
Impugnado el fallo
por el demandante, fue confirmado por Sentencia del 24 de febrero de 1997,
proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga -Sala
Laboral-, toda vez que no estimó probado el perjuicio y, además, una vez
dictado el fallo de primera instancia, la entidad demandada comunicó que el
trámite a la solicitud se estaba acelerando.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para revisar los indicados fallos de instancia, según lo previsto en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y de conformidad con el
Decreto 2591 de 1991.
2. Interpretación
de la demanda de tutela. Función del juez constitucional. Prevalencia del
Derecho sustancial. Informalidad del procedimiento
Llama la atención de
la Corte uno de los argumentos que esgrimió el Juez de primera instancia para
negar la tutela: el de que el demandante no había denunciado en forma expresa
la violación del derecho consagrado en el artículo 23 de la Constitución.
En primer lugar, la
más simple lectura del libelo permite establecer con claridad que era ese
precisamente el único motivo para acudir en demanda de protección judicial. En
modo alguno podría pensarse que el actor hubiera confundido el derecho de
petición con otro, ni  tampoco era oscura, sino, por el contrario diáfana la
breve exposición de los hechos en que se fundaba la solicitud de tutela.
Pero, aparte del
caso concreto, que -se repite- no ofrecía la menor dificultad, debe la Corte,
por razones de pedagogía constitucional y con el propósito de precisar los
alcances del artículo 86 de la Carta, dejar expresas las siguientes
observaciones:
-Como repetidamente
lo ha dicho la jurisprudencia, la acción de tutela tiene un carácter informal
que, por su misma naturaleza, riñe con toda exigencia sacramental que dificulte
el sentido material de la protección que la Constitución quiere brindar a las
personas por conducto de los jueces.
-Ese mismo carácter
se refleja en un segundo principio, el de oficiosidad, que exige del
juez de tutela, en ejercicio de su función constitucional, un papel activo, no
sólo en la interpretación de la solicitud de amparo -recuérdese que la persona
que ejerce la acción no requiere ser experta en Derecho ni pulir
extraordinariamente su lenguaje para acceder a la administración de justicia-,
sino en la búsqueda de los elementos que le permitan comprender a cabalidad
cuál es la situación que se somete a su estudio, para evaluarla a la luz del
ordenamiento fundamental -que se presume conoce- y para adoptar una decisión
justa que contemple la integridad de la problemática planteada y le dé solución
adecuada con miras a proteger efectiva e inmediatamente los derechos afectados.
Así las cosas, si
bien el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991 señala que en la solicitud de
tutela se expresarán, con la mayor claridad, entre otros puntos, la acción o la
omisión que la motiva y el derecho que se considera violado o amenazado,
también establece que no será indispensable citar la norma constitucional
infringida, siempre que se determine claramente el derecho violado o amenazado.
Pero, además, según
el artículo 18 ibídem, el juez que conozca de la solicitud podrá tutelar
el derecho, prescindiendo de cualquier consideración formal y sin ninguna
averiguación previa, si encuentra establecida la violación o amenaza del
derecho. A la cual se agrega que, con arreglo al artículo 22, el juez, tan pronto
llegue al convencimiento respecto de la situación litigiosa, podrá proferir el
fallo sin necesidad de practicar las pruebas solicitadas, lo cual no significa
que pueda fallar sin pruebas o según el capricho de su apreciación o subjetiva
sino que las pedidas pierden utilidad para la protección del derecho si ya es
evidente o innegable que el derecho fundamental sufre afrenta o corre peligro.
El artículo 17 del
Decreto en mención dispone, por su parte, que si no pudiere determinarse el
hecho o la razón que motiva la solicitud de tutela se prevendrá, al solicitante
para que la corrija en el término de tres días. Es decir, que no puede negarla
en la sentencia, como lo hizo en este caso el juez de instancia, sin dar
oportunidad a la persona de suministrar al fallador elementos de juicio
adicionales a los ya presentados. Si el juez no ha aplicado esta norma, la
decisión de fondo que adopte debe ser el resultado de la búsqueda que el mismo
haya hecho, oficiosamente, sobre aquéllos aspectos del asunto que no le fueron
entregados por el actor en la demanda.
Este carácter
informal de la tutela aparece de bulto en el inciso final del artículo 14 eiusdemn,
a cuyo tenor "en caso de urgencia o cuando el solicitante no sepa
escribir o sea menor de edad, la acción podrá ser ejercida verbalmente".
"El juez -dispone este precepto- deberá atender inmediatamente al
solicitante, pero, sin poner en peligro el goce efectivo del derecho,
podrá exigir su posterior presentación personal para recoger una declaración
que facilite proceder con el trámite de la solicitud, u ordenar al secretario
levantar el acta correspondiente sin formalismo alguno" (Subraya la
Corte).
Además de lo
anterior, si del texto mismo de la demanda escrita o del dicho del actor, en el
caso de la verbal, se deduce o evidencia cuál es el derecho violado o
amenazado, ninguna necesidad tiene el juez de ordenar al solicitante que le
asigne un nombre determinado y menos todavía que precise el artículo
constitucional en que se consagra. Así, si una persona manifiesta ante el juez
constitucional que alguien ha prometido matarla, sería denegación de justica
declarar improcedente la demanda por no expresar que el amenazado es el derecho
a la vida o por no estar el artículo 11 de la Carta.
-Adoptar la actitud
de exigir a todo peticionario, pese a la claridad que ofrecen los hechos
relatados en la demanda, que haga una enumeración de los derechos
constitucionales que invoca contraría el principio de prevalencia de Derecho
sustancial (art. 228 C.P.) y hace inútil el artículo 86 ibídem, cuyo
objeto no es el purismo jurídico en la exposición que haga el solicitante ante
el juez sino la protección material de sus derechos fundamentales.
La Corte repite:
"...el papel
del juez en esta materia, dado el sentido protector de la institución, no puede
ser idéntico al que se cumple ordinariamente en los asuntos judiciales propios
de los demás procesos.  Recuérdese que, como ya tuvo ocasión de expresarlo esta
Corporación, la acción de tutela puede ser intentada por cualquier persona, con
prescindencia de su edad, origen, raza, nivel económico, social o profesional
y, por supuesto, sin que para tramitarla y decidirla sean indispensables los
requisitos formales ni las fórmulas exactas y ni siquiera un escrito, por
cuanto puede ser verbal.  Corresponde a los jueces la tarea de buscar, como lo
indican las normas citadas y otras del Decreto 2591 de 1991, las informaciones
preliminares mínimas para administrar justicia dentro de su competencia, en
orden a garantizar la efectividad de los derechos constitucionales
fundamentales.  Dejar de lado las vías que la ley otorga al juez para llegar a
una convicción cierta en relación con el caso materia de la solicitud de
tutela, equivale a convertir en ilusorio y vano un mecanismo instituido precisamente
con el fin deliberado de acercar la teoría del ordenamiento jurídico a la
realidad" (Cfr.Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia
T-501 del 21 de agosto de 1992)".
En el presente caso resulta evidente que se
estaba invocando el derecho de petición y deducirlo así no requería de un gran
esfuerzo.
3. Violación del derecho de petición. No
existe para el peticionario la carga de averiguar sobre la respuesta como
requisito para obtenerla o como presupuesto de la tutela. La autoridad no está
obligada a acelerar el trámite sino a responder en término
Como en múltiples ocasiones lo ha expresado
esta Corte, el contenido esencial del derecho fundamental de petición, de
acuerdo con los términos del artículo 23 de la Constitución Política, no
solamente se refiere a la facultad de formular una solicitud ante la autoridad
pública, sino que tal derecho incluye también la oportuna y real respuesta.
Al respecto se reitera lo siguiente:
"Desde el punto
de vista jurídico, entre otros significados que no vienen al caso,
"resolver" representa adoptar una decisión o dilucidar un litigio o
controversia, en ambos casos con efectos vinculantes. Lo segundo corresponde,
en principio, a las autoridades judiciales y lo primero, normalmente, a quien
cumple función administrativa.
En lo relativo al
derecho de petición, la autoridad ante la cual se ejerce está obligada a resolver,
pues, por contrapartida, el peticionario tiene la garantía constitucional
de "obtener pronta resolución".
Considera la Corte
que el derecho de petición no tendría sentido si se entendiera que la autoridad
ante quien se presenta una solicitud respetuosa cumple su obligación
notificando o comunicando una respuesta apenas formal en la que no se
resuelva sobre el asunto planteado. El derecho de petición lleva implícito un
concepto de decisión material, real y verdadero, no apenas aparente. Por
tanto, se viola cuando, a pesar de la oportunidad de la respuesta, en ésta se
alude a temas diferentes de los planteados o se evade la determinación que el
funcionario deba adoptar". (Cfr. Corte Constitucional .Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T-575 del 14 de diciembre de 1994)
En el caso que ahora se revisa, el juez de
primera instancia negó el amparo porque el actor no había solicitado información
sobre el trámite dado a su solicitud por parte de  la entidad demandada.
Se advierte que, una vez formulada una
petición, la administración tiene el deber de responder y no existe
ninguna carga impuesta al interesado, consistente en solicitar información
sobre el curso o la suerte que ha tenido su pedimento, como requisito para
obtener respuesta. Ella debe producirse dentro del término legal como
consecuencia de haber presentado una petición respetuosa, bien sea en interés
general o particular.
Tampoco puede decirse como resulta del
fallo de primera instancia, que la búsqueda o averiguación de respuesta por
parte del peticionario sea un presupuesto para acudir a la tutela. Basta que
haya transcurrido el término legal sin obtener contestación para que la acción
pueda intentarse. Un requisito como el indicado constituye obstrucción del
acceso a la administración de justicia y vulnera, por tanto, el artículo 229 de
la Carta Política.
Por lo demás, el artículo 23 de la
Constitución es diáfano al demandar del peticionario el debido respeto hacia la
autoridad y a continuación exige a ésta la pronta resolución, que, como lo ha
sostenido la Corte debe entrar al fondo del asunto, en tanto en cuanto el
funcionario respectivo sea el competente. Por otro lado, el inciso primero del
artículo 6 del Código Contencioso Administrativo dispone, acerca del deber que
tiene la Administración de resolver las peticiones:
"Artículo
6.-Las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15)
días siguientes a la fecha de su recibo.  Cuando no fuere posible resolver
o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al
interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha
en que se resolverá o dará respuesta" (se resalta).
Como se ve, la citada norma sólo consagra
deberes a cargo de la Administración en relación con la solicitud y no cargas
para el interesado. Otras disposiciones del mismo estatuto reiteran esta idea.
Así, el artículo 7 contempla como causal de mala conducta de los funcionarios
la falta de atención a las peticiones, y la inobservancia de los términos para
resolver. El artículo 12 ibídem le impone a la Administración la
obligación de solicitar informaciones o documentos adicionales al solicitante
cuando la información o documentos que proporcione el interesado al iniciar la
actuación administrativa no sean suficientes para decidir.
Por otra parte, merece también una crítica
la decisión de segunda instancia, por cuanto sí estaba demostrado plenamente en
el proceso la violación del derecho de petición, dado el incumplimiento de
términos en que incurrió CAJANAL. Además, la comunicación de ésta en el sentido
de expresar su intención de acelerar el proceso de decisión no constituye
respuesta alguna, ni puede enervar la acción de tutela y menos todavía
provocar, como en este caso ocurrió, que las pretensiones alusivas a la defensa
del derecho fundamental dejen de prosperar, cuando es patente que sigue siendo
vulnerado.
Por todo lo anterior, una vez probada la
vulneración del derecho consagrado en el artículo 23 de la Constitución, la
Corte concederá la protección invocada, y en consecuencia revocará los fallos
de instancia.
Se correrá traslado al Procurador General
de la Nación para lo de su cargo.
DECISION
Con base en las expuestas consideraciones,
la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR los fallos materia
de revisión.
Segundo.- TUTELAR el derecho
fundamental de petición de LIBERTO RODRIGUEZ RODRIGUEZ. En consecuencia, ORDÉNASE
a la Caja Nacional de Previsión -CAJANAL- que, dentro del término de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
sentencia, resuelva de fondo la solicitud formulada  por el actor, si ya no lo
hubiere hecho.
Tercero.- ENVIESE copia de este
fallo al Procurador General de la Nación, para que ordene la pertinente
investigación sobre las faltas disciplinarias que se hayan podido cometer al no
resolver en tiempo la petición presentada.
Cuarto.- SÚRTASE el trámite previsto
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA VERGARA         ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                            Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL, HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado
Doctor Alejandro Martínez Caballero, no suscribe la presente providencia, por
encontrarse en comisión oficial en el exterior, debidamente autorizada por la
Sala Plena de esta Corporación.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General