T-019-97
Sentencia T-019/97
Sentencia
T-019/97
SOLICITUD DE
INFORMACION POR CORTE CONSTITUCIONAL-Investigación disciplinaria por no suministro
Dado que la acción
de tutela se refiere de manera expresa a una violación del principio de
igualdad por una presunta discriminación en el pago de las mesadas pensionales
y de otros derechos sociales, la Sala ordenó al gerente Liquidador del
establecimiento público así como al Alcalde de la Ciudad, suministraran la
información pertinente para acometer el respectivo análisis. Vencido el término
probatorio y sin que se hubiere recibido información alguna, la Sala reiteró la
solicitud. No obstante, ni el Alcalde, ni el Gerente Liquidador dieron
respuesta a la solicitud de la Corte Constitucional. La consecuencia de la
conducta es la de tener "por ciertos los hechos". Por lo demás, en la
parte resolutiva de esta sentencia se pondrá en conocimiento del Procurador
General de la Nación la negativa de las autoridades para brindar a la Corte la
colaboración exigida, con el objeto de que se adelante la respectiva
investigación disciplinaria y se impongan las sanciones a que haya lugar.
PARTIDA
PRESUPUESTAL-Ejecución o
apropiación para pago de salarios/PROCESO EJECUTIVO INEFICAZ-Pago de
salarios atrasados
Las entidades
tanto del sector central como de la esfera descentralizada del Estado, deben
reflejar en sus presupuestos las partidas necesarias para atender el servicio
puntual de la función pública. El pago del salario de los servidores públicos y
de sus demás derechos, no se libra a una decisión aleatoria de quienes
gestionan la cosa pública. Cada empleo supone unas funciones específicas que
deben ser cumplidas, lo mismo que un rubro presupuestal con cargo al cual se
satisfacen las obligaciones correlativas del sujeto público. De ahí que la
Corte, sobre la base de la existencia del derecho claro e indiscutible al
salario, elemento esencial del derecho al trabajo, haya señalado que si en el
caso concreto la acción ejecutiva no se revela efectiva, a través de la acción
de tutela, puede entonces el juez constitucional entrar a proteger el
mencionado derecho fundamental ordenando el pago de los salarios atrasados y
disponiendo que si la partida presupuestal se encuentra agotada, en la
siguiente vigencia fiscal se apropia en los recursos que sean necesarios. En el
caso presente, la mesada pensional sustituye materialmente el salario, vale
decir, para quien goza de ella funge como tal y, de otro lado, el proceso
ejecutivo probadamente se ha tornado ineficaz e inidóneo, pues en vista de la
insolvencia de la antigua empresa distrital de servicios públicos, las órdenes
de pago y los embargos han sido palmariamente infructuosos. La defensa de los derechos
fundamentales, no puede ser teórica, como quiera que la acción de tutela es el
instrumento más importante para lograr su efectiva realización y respeto.
AUTORIDAD PUBLICA-Negligencia para atender derechos
pensionales/LIQUIDACION DE ENTIDAD PUBLICA-Protección de mesadas
pensionales/PENSION-Pago de mesadas atrasadas
Si logra
comprobarse que las autoridades públicas tienen poder de control y que éste se
ha ejercido de manera abusiva o arbitraria, produciéndose como resultado la
manifiesta afectación de derechos laborales y prestacionales de ciertos
trabajadores de la empresa sujeta a liquidación, es evidente que más allá de la
ley se quebrantan normas constitucionales. En el presente caso, las autoridades
distritales, han violado el derecho al trabajo y a la seguridad social del
actor, a quien no se le han pagado sus mesadas pensionales, pese a haber
interpuesto y tramitado la respectiva acción judicial. De una parte, el
distrito tiene absoluto poder de disposición sobre las Empresas públicas -en
liquidación-, hasta el punto de que dispuso su creación y extinción y, al
término de la liquidación, asumirá sus activos y pasivos. El persistente
incumplimiento del pago de las mesadas pensionales causadas, iniciado
tempranamente luego de que la empresa entró en liquidación, aunado a su
reducido patrimonio, demuestra que pudiéndose estimar el volumen del pasivo
cierto a cargo de la entidad, dejó de hacerse o ello se hizo de manera ligera y
negligente.
LIQUIDACION DE
ENTIDAD PUBLICA-Apropiación
recursos para pago de pasivo laboral
Viola los cánones
mínimos de responsabilidad y de buena fe, exigibles de quienes dirigen los
destinos del Estado, la decisión de liquidar una entidad pública sin que se
tenga una idea clara del pasivo laboral y de los medios financieros que deben
procurarse para su cancelación. No corresponde al Estado social de derecho,
fundado en el respeto a la dignidad humana y en el valor del trabajo, que los
pasivos laborales de las entidades públicas desaparezcan materialmente a través
del fácil expediente de disponer su liquidación administrativa sin parar
mientes en los recursos que han de arbitrarse para su definitiva cancelación.
El Estado no puede patentar esta vía de expoliación del trabajo que reduce, a
la persona que le ha prestado sus servicios, a simple instrumento del poder que
ha de sobrellevar la carga exorbitante de sufrir, con la pérdida de sus
derechos laborales y prestacionales, la gestión ineficiente o desafortunada de
quienes lo gobiernan.
DERECHO AL MINIMO
VITAL-Pago oportuno de
mesadas pensionales/LIQUIDACION DE ENTIDAD PUBLICA-Falta de estimación
pasivos prestacionales
La prolongada
mora -superior a tres años- en el pago de las mesadas pensionales causadas, que
afecta el mínimo vital de un anciano de sesenta y ocho años de edad, la que se
mantiene pese a las órdenes judiciales de pago, demuestra que el costo negativo
de la decisión de "privatizar" el servicio público, recae
injustamente en aquél y en personas que se encuentran en análoga situación como
extrabajadores de la empresa. La indefinición del tiempo de duración de la
liquidación de una empresa insolvente, no tiene sentido diferente del de
perjudicar a los acreedores laborales que, en vano, intentan e intentarán
perseguir ejecutivamente sus derechos, siempre sin éxito. La edad avanzada del
pensionado que, en este caso, reclama su derecho al pago de sus mesadas, no se
compadece con la incertidumbre e indefinición a la que se supedita la asunción
del pasivo laboral por parte del distrito. A mayor duración de la liquidación,
corresponde una menor expectativa de vida del actor, lo que resulta
inequívocamente desproporcionado si se parte de la premisa de que por la
situación de insolvencia de la empresa, el pasivo prestacional se radicará
definitivamente en el distrito. La abstención de las autoridades distritales
que decidieron la liquidación de la empresa de servicios públicos, sin estimar
adecuadamente la capacidad financiera para cancelar sus pasivos prestacionales
y que, se ha mantenido, pese a la acción ejecutiva y a la carencia previsible
de toda capacidad de pago por parte de ésta última, configura una conducta
arbitraria del distrito y de sus autoridades que tienen sobre ella pleno poder
de control, el cual no se puede utilizar para escamotear el pago de los
derechos laborales y prestacionales de sus antiguos servidores.
Referencia:
Expediente T-105732
Actor: Manuel
Salcedo Echeverría
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-105732 adelantado por MANUEL SALCEDO ECHEVERRIA contra el DISTRITO
TURISTICO, CULTURAL E HISTORICO DE SANTA MARTA y las EMPRESAS PUBLICAS
MUNICIPALES DE SANTA MARTA -EN LIQUIDACION-
ANTECEDENTES
1. El 10 de abril de
1996, el apoderado del señor Manuel Salcedo Echeverría, interpuso acción de
tutela contra el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta y las
Empresas Públicas Municipales de Santa Marta -en liquidación-, ante el Tribunal
Administrativo del Magdalena, por considerar que estas entidades vulneraron los
derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social y a la protección
de la tercera edad de su poderdante.
El representante
judicial manifestó que su cliente fue pensionado por jubilación de las Empresas
Públicas Municipales de Santa Marta, mediante Resolución N° 045 de septiembre 2
de 1993. Señaló, sin embargo, que esta entidad ha discriminado al señor Salcedo
Echeverría, "de manera injusta y arbitraria", en el pago de las
mesadas pensionales. En efecto, mientras que a otros pensionados les han sido
canceladas sus respectivas mesadas, en forma oportuna y regular, a su
poderdante se le adeuda el pago de las siguientes: las mesadas correspondientes
a julio de 1990, agosto a diciembre de 1990, enero a diciembre de 1991, enero a
diciembre de 1992, enero a diciembre de 1993, el reajuste de enero a abril de
1994, la prima proporcional a 5 meses de 1990, la prima de los años 1991 y 1992
y la diferencia de prima dejada de pagar en 1993, todo lo cual suma una deuda
total de $4.362.507,75 pesos.
Según el demandante,
las Empresas Públicas Municipales de Santa Marta han efectuado pagos a otros
pensionados, entre quienes cabe mencionar a los señores Ernesto Anicharico,
Danilo Narváez, Nelson Tejada, Orlando Yacomelo, María Goenaga y Etilda Troya.
El apoderado del
señor Salcedo Echeverría indicó que "esta situación discriminatoria,
obligó a mi cliente a interponer a través de apoderado demanda ejecutiva
laboral contra las Empresas Públicas Distritales de Santa Marta; proceso que se
tramitó ante el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Santa Marta y en donde se
solicitó y obtuvo se decretaran como medidas previas embargo de cuentas
corrientes bancarias y de otros bienes". Sin embargo, señala que no ha
sido posible el embargo de bienes por valor de las sumas adeudadas. Indica que,
pese a que el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Santa Marta, por providencia
de septiembre 25 de 1995, liquidó el crédito, intereses y agencias en favor del
señor Manuel Salcedo Echeverría, por la suma de $4.882.373,24 pesos, hasta el
momento no ha sido posible que la entidad demandada cumpla con sus
obligaciones. Por otra parte, el actor manifestó que su poderdante cuenta con
68 años de edad y la pensión de jubilación constituye su único ingreso y
sustento económico.
Igualmente, el
representante judicial del señor Salcedo Echeverría puso de presente que las
Empresas Públicas Municipales de Santa Marta fueron liquidadas mediante el
Decreto Acuerdo N° 967 de 1992, expedido por el Alcalde de esa ciudad, en el
cual se dispuso que todos los derechos y obligaciones de la mencionada entidad
pasarían al cargo de la Alcaldía Distrital de Santa Marta (art. 6). Por este
motivo, el demandante indicó que la acción de tutela también estaba dirigida en
contra de las autoridades distritales. En relación con la procedencia del
amparo constitucional, el actor señaló que su cliente ya había intentado
"la vía judicial ordinaria para que se le cumplieran sus derechos pensionales,
pero esta vía ha resultado ineficaz y por su edad no puede ni conviene que se
le exponga a más dilaciones".
En razón de todo lo
anterior, el demandante solicitó: (1) la tutela de los derechos fundamentales
de su cliente, "en el sentido de que se le reconozcan y paguen los
derechos pensionales (primas y mesadas pensionales), más los intereses y
agencias en derecho que le fueron liquidados por el Juzgado 1° Laboral del
Circuito de Santa Marta, en providencia de fecha 25 de septiembre de 1995
(...), y con respectiva actualización a la fecha del fallo de tutela"; y,
(2) que se ordene al Alcalde Distrital de Santa Marta y al Gerente Liquidador
de las Empresas Públicas Municipales de Santa Marta el reconocimiento y pago de
los derechos pensionales del señor Manuel Salcedo Echeverría, en el plazo
perentorio de 48 horas a partir de la expedición del fallo de tutela.
2. Mediante oficio
fechado el 15 de abril de 1996, el Gerente Liquidador de las Empresas Públicas
de Santa Marta informó al Tribunal de tutela que, efectivamente, esa entidad
adeuda las mesadas pensionales al señor Manuel Salcedo Echeverría. Manifestó,
sin embargo, que los derechos del señor Salcedo no han podido ser cancelados,
toda vez que la situación económica de la empresa (...), es bastante precaria,
por no decir caótica en extremo, ya que carece de los recursos siquiera
indispensables para su propio sostenimiento, pues la Alcaldía dispone de una
partida presupuestal, para los gastos de administración, que es con lo que se
paga los sueldos del personal activo; lo mismo que las mesadas de los
pensionados".
De otro lado, el
representante legal de las Empresas Públicas de Santa Marta señaló que, de
común acuerdo con el Alcalde Distrital, se están llevando a cabo una serie de
gestiones para conseguir los recursos necesarios para proceder al pago del
pasivo laboral de la entidad. Indicó que, cuando esto ocurra,
"procederemos a pagarle al señor Manuel Salcedo Echeverría, su obligación,
la que será tenida en cuenta de manera prioritaria".
A su comunicación,
el funcionario demandado acompañó una relación de los pagos de mesadas
pensionales efectuados a los señores Ernesto Anicharico, Danilo Narváez, Nelson
Tejada, Orlando Yacomelo, María Goenaga y Etilda Troya desde 1993 hasta la
fecha.
3. Por providencia de
abril 23 de 1996, el Tribunal Administrativo del Magdalena, rechazó la tutela
instaurada por el apoderado del señor Manuel Salcedo Echeverría contra el
Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta y las Empresas Públicas
Municipales de Santa Marta.
El Tribunal de
tutela observó que a los señores Ernesto Anicharico, Danilo Narváez, Nelson
Tejada, Orlando Yacomelo, María Goenaga y Etilda Troya, al igual que al señor
Manuel Salcedo Echeverría, "no le figuran canceladas las mesadas de enero
a abril de 1993 ni reajustes de mayo a diciembre de ese año, como tampoco el
reajuste de enero a abril de 1994; y las mesadas canceladas corresponden a los
meses de mayo de 1993 hasta octubre de 1995 cancelados en enero 18 de 1996 y el
pago último realizado en marzo 6 de 1996; no advirtiéndose cancelación alguna
de las mesadas concernientes a los meses y años anteriores a abril de
1993".
De igual forma, el
juzgador manifestó que, "las pruebas antes referenciadas no establecen que
por las Empresas Públicas Municipales y Distrito de Santa Marta se hubiese
alterado el orden de pago de las mesadas pensionales con relación al accionante
y las personas que él menciona; como tampoco la cancelación de mesadas
correspondientes a los años comprendidos desde 1990 hasta abril de 1993 sin
incluir al señor Salcedo Echeverría, por lo que el derecho fundamental
consagrado en el artículo 13 de la C.P., o derecho a la igualdad invocado no
aparece vulnerado".
Por otra parte, el
Tribunal indicó que, aún cuando en el caso de autos el proceso ejecutivo
laboral resultó ineficaz, "es sin embargo el medio que ha señalado la ley
y que si se persigue en subsidio el pago de esa deuda a través de la tutela los
resultados serían iguales por cuanto conforme a lo expresado por el Gerente de
las Empresas Públicas y conocido notoriamente se trata de un problema económico
de dicha entidad que le impide cumplir con los pasivos laborales a su
cargo".
Por último, el
juzgador, "en consideración a que efectivamente se le adeudan las
indicadas mesadas y se trata de una persona de la tercera edad", previno a
los demandados en el sentido de que, una vez obtenidas las sumas pertinentes,
cancelen lo adeudado al demandante. De igual modo, el Tribunal instó al Alcalde
Distrital para que, de manera urgente, consiguiera los recursos necesarios para
efectuar el anotado pago.
La anterior decisión
fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión y, al ser
seleccionada, correspondió a esta Sala su conocimiento.
4. A través de auto
fechado el 12 de noviembre de 1996, la Sala Tercera de Revisión decretó una
serie de pruebas destinadas a esclarecer algunos aspectos del caso sometido a
su conocimiento.
En primer lugar,
ordenó al Alcalde Distrital de Santa Marta y al Gerente Liquidador de las
Empresas Públicas Municipales de Santa Marta que respondieran los siguientes
interrogantes: (1) ¿Las Empresas Públicas Municipales de Santa Marta ya fueron
liquidadas? En caso de no haber finalizado aún el proceso de liquidación, se
solicita el envío de los estados financieros de la empresa a junio 30 de 1996;
(2) ¿En qué fecha se jubiló el señor Manuel Salcedo Echeverría? ¿A cuánto
ascienden las sumas adeudadas actualmente al señor Salcedo Echeverría? En la
actualidad, ¿el señor Manuel Salcedo Echeverría recibe sus mesadas pensionales
oportunamente?; (3) ¿En qué fecha se jubilaron los señores Ernesto Anicharico,
Danilo Narváez, Nelson Tejada, Orlando Yacomelo, María Goenaga y Etilda Troya?
¿A cuánto ascienden las sumas adeudadas actualmente a cada uno de estos
señores?; (4) ¿Cuáles son los criterios que se han utilizado para fijar el
orden de prioridades en la cancelación de los pagos atrasados a los pensionados
de las Empresas Públicas Municipales de Santa Marta?; y, (5) ¿Con cargo a qué recursos
se efectuará el pago del pasivo laboral de las Empresas Públicas de Santa
Marta? ¿De dónde provendrán estos recursos? ¿Cuándo se tiene previsto que
quedará saldado el anotado pasivo laboral? ¿Existe algún plan o programa de
pagos a los distintos pensionados de las Empresas Públicas de Santa Marta?.
De otro lado, ordenó
a los funcionarios demandados que remitieran una relación en que constaran los
nombres, fecha de jubilación y suma adeudada a la fecha, de todos los
pensionados de las Empresas Públicas de Santa Marta, a partir de 1990.
Ante el
incumplimiento de las órdenes impartidas por la Corporación por parte del
Alcalde Distrital de Santa Marta y del Gerente Liquidador de las Empresas
Públicas Municipales de Santa Marta, el 27 de noviembre de 1996, la Sala los
requirió, bajo los apremios legales, para que dieran cumplimiento a las
disposiciones del auto de noviembre 12 de 1996. Pese a lo anterior, a la fecha
no se ha recibido respuesta alguna.
FUNDAMENTOS
1. El 10 de abril de
1996, Manuel Salcedo Echeverría, de 68 años de edad y pensionado de las
Empresas Públicas Municipales de Santa Marta - en liquidación -, interpuso
acción de tutela contra el Distrito Turístico Cultural e Histórico de Santa
Marta  y la mencionada entidad. A juicio del actor, los demandados vulneran su
derecho a la igualdad (C.P. art. 13), a la seguridad social (C.P. art. 48) y a
la protección de la tercera edad, en razón, entre otras cosas, del no pago de
42 mesadas pensionales a las que tiene derecho, - de julio de 1990 a diciembre
de 1993 -.  Alega que la omisión en el pago ha sido discriminatoria, pues otras
personas pensionadas han recibido las correspondientes mesadas. Indica que ha
acudido a todos los mecanismos jurídicos para que las Empresas respondan por su
derecho a la seguridad social, pero que sólo logró que, el 25 de noviembre de
1995, el Juez 1° Laboral del Circuito de Santa Marta  reconociera y liquidará
la deuda a su favor por una cuantía de $4.882.373.24 pesos, sin que fuera
posible el cobro coactivo por la precaria situación en la que se encuentra la
entidad. Añade que después de haber realizado todas las gestiones jurídicamente
posibles, no es justo que, a su edad, se le someta a más dilaciones para poder
gozar integralmente de la pensión a la cual tiene derecho.
Señala, por último,
que demanda tanto al establecimiento público denominado "Empresas Públicas
Municipales de Santa Marta" del cual es pensionado, como al Distrito, como
quiera que éste, por virtud del Decreto Acuerdo N° 967 de 1992, asumirá los derechos
y obligaciones de la entidad, una vez concluya la liquidación. El gerente
liquidador del establecimiento público demandado intervino escuetamente
indicando que, en efecto, la entidad adeuda al actor la suma mencionada, pero
que, sin embargo, los derechos del señor Salcedo no han podido ser cancelados,
toda vez que su situación económica “es bastante precaria, por no decir caótica
en extremo, ya que carece de los recursos siquiera indispensables para su
propio sostenimiento, pues la Alcaldía dispone de una partida presupuestal,
para los gastos de administración, que es con lo que se paga los sueldos del
personal activo; lo mismo que las mesadas de los pensionados".
El fallador rechazó
la tutela instaurada. A su juicio, la entidad no vulneró el derecho a la
igualdad del actor, conclusión a la que llega después de indagar por los pagos
pensionales realizados por la entidad a otros pensionados, a partir de 1993. Al
respecto manifestó que, "las pruebas antes referenciadas no establecen que
por las Empresas Públicas Municipales y Distrito de Santa Marta se hubiese
alterado el orden de pago de las mesadas pensionales con relación al
accionante".
El Tribunal indicó
que, pese a que el proceso ejecutivo laboral resultó ineficaz, "es sin
embargo el medio que ha señalado la ley y que si se persigue en subsidio el
pago de esa deuda a través de la tutela los resultados serían iguales por
cuanto conforme a lo expresado por el Gerente de las Empresas Públicas y
conocido notoriamente se trata de un problema económico de dicha entidad que le
impide cumplir con los pasivos laborales a su cargo".
Añadió, sin embargo,
que "en consideración a que efectivamente se le adeudan las indicadas
mesadas y se trata de una persona de la tercera edad", una vez obtenidas
las sumas pertinentes, se debería cancelar lo adeudado al demandante. De igual
modo, el Tribunal instó al Alcalde Distrital para que, de manera urgente,
consiguiera los recursos necesarios para efectuar el anotado pago.
2. Dado que la
acción de tutela se refiere de manera expresa a una violación del principio de
igualdad por una presunta discriminación en contra del actor en el pago de las
mesadas pensionales y de otros derechos sociales, la Sala ordenó al gerente
Liquidador del establecimiento público así como al Alcalde de la Ciudad,
suministraran la información pertinente para acometer el respectivo análisis.
Vencido el término probatorio y sin que se hubiere recibido información alguna,
la Sala reiteró la solicitud. No obstante, ni el Alcalde de Santa Marta, ni el Gerente
Liquidador dieron respuesta a la solicitud de la Corte Constitucional. En los
términos del artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, la consecuencia de la
conducta es la de tener "por ciertos los hechos". Por lo demás, en la
parte resolutiva de esta sentencia se pondrá en conocimiento del Procurador
General de la Nación la negativa de las autoridades para brindar a la Corte la
colaboración exigida, con el objeto de que se adelante la respectiva
investigación disciplinaria y se impongan las sanciones a que haya lugar (D.
2067, art. 50).
3. El caso que ocupa
la atención de la Sala surge con ocasión del no pago de 42 mesadas pensionales
a cargo de un establecimiento público en liquidación cuyas obligaciones
laborales no son ajenas al Distrito. La omisión del establecimiento condujo a
que el actor agotara la totalidad de los mecanismos judiciales a su alcance,
logrando, únicamente, el reconocimiento y la liquidación judicial del crédito.
No obstante, resulto imposible su pago efectivo, en vista de la precaria
situación económica de la entidad en liquidación.
El establecimiento
demandado alega que la suspensión del pago de las mesadas pensionales se debe
al estado crítico por el que atraviesa. Indica que el pago de las mesadas se
realizará en la medida en que se obtengan los recursos para tal efecto. Sin
embargo, pese al requerimiento de la Corte, ni el gerente liquidador ni el
alcalde aportan prueba alguna que demuestre que se esté haciendo algún esfuerzo
serio para sufragar tales deudas. En estas condiciones no existe ningún motivo
válido para pensar que el establecimiento desarrolla las gestiones necesarias
para resolver la deuda pensional decretada hace más de seis años y que se ha
venido acrecentando con el paso del tiempo.
4. Se pregunta la
Corte si a través de la acción de tutela puede, el titular reconocido de una
pensión de jubilación de una entidad descentralizada del orden distrital -
aparentemente insolvente -, objeto de liquidación, exigir el pago de mesadas
atrasadas y de otros derechos sociales, que no han sido pagados, pese a la
existencia incontrovertible del crédito y de la orden de ejecución impartida
dentro del proceso ejecutivo instaurado contra aquélla.
La existencia de un
medio judicial idóneo para perseguir el pago de los derechos pensionales, desde
luego impide que se pueda plantear, en principio, la procedencia de la acción
de tutela con miras a hacer efectivos los créditos ciertos que de ellos se
derivan. La Corte, sin embargo, ha considerado que la acción puede prosperar
cuando se reúne la totalidad de las condiciones que hacen forzosa la
cancelación de un derecho laboral de un servidor del Estado y la acción
ejecutiva, en el caso concreto, no resulta eficaz para lograr su cabal
solución.
En efecto, las
entidades tanto del sector central como de la esfera descentralizada del
Estado, deben reflejar en sus presupuestos las partidas necesarias para atender
el servicio puntual de la función pública. El pago del salario de los
servidores públicos y de sus demás derechos, no se libra a una decisión
aleatoria de quienes gestionan la cosa pública. Cada empleo supone unas
funciones específicas que deben ser cumplidas, lo mismo que un rubro
presupuestal con cargo al cual se satisfacen las obligaciones correlativas del
sujeto público. De ahí que la Corte, sobre la base de la existencia del derecho
claro e indiscutible al salario, elemento esencial del derecho al trabajo, haya
señalado que si en el caso concreto la acción ejecutiva no se revela efectiva, a
través de la acción de tutela, puede entonces el juez constitucional entrar a
proteger el mencionado derecho fundamental ordenando el pago de los salarios
atrasados y disponiendo que si la partida presupuestal se encuentra agotada, en
la siguiente vigencia fiscal se apropia en los recursos que sean necesarios.
En el caso presente,
la anterior doctrina podría reiterarse, por dos motivos: La mesada pensional
sustituye materialmente el salario, vale decir, para quien goza de ella funge
como tal y, de otro lado, el proceso ejecutivo probadamente se ha tornado
ineficaz e inidóneo, pues en vista de la insolvencia de la antigua empresa
distrital de servicios públicos, las órdenes de pago y los embargos han sido
palmariamente infructuosos. No obstante, en el contexto descrito, de prosperar
la acción de tutela, la orden del juez constitucional se limitaría a reiterar
lo ya dispuesto por el juez laboral. La defensa de los derechos fundamentales,
no puede ser teórica, como quiera que la acción de tutela es el instrumento más
importante para lograr su efectiva realización y respeto. Además de que no es
posible ni prudente abrirle un horizonte de inocuidad a la acción de tutela,
debe evitarse la duplicidad en el ejercicio de las acciones judiciales
tendentes a proteger un derecho fundamental, máxime si por mandato
constitucional la tutela no se puede intentar cuando existe un medio judicial
idóneo para encauzar la pretensión de quien se siente agraviado con la
violación de un derecho fundamental.
5. Las razones expuestas
llevan a la Corte a rechazar la posibilidad de que la acción de tutela pueda
convertirse en el subrogado procesal de las acciones ejecutivas laborales cada
vez que éstas en la práctica no prosperen por ausencia de bienes del deudor.
Empero, los hechos reseñados que sirven de trasfondo a la pretensión del actor,
arrojan luz sobre el comportamiento del distrito que luego de crear la empresa
de servicios públicos, gestionarla por varios años y, finalmente, liquidarla,
para en su lugar operar una "privatización", se desatiende por
completo de las obligaciones de orden laboral de esta empresa, de la cual
claramente es beneficiaria real, lo que se demuestra con el hecho de que al
término de la liquidación del ente descentralizado asumirá todos sus pasivos y activos.
Se trata, en últimas, de una extensión de la hacienda distrital. Justamente,
sobre este extremo de la situación planteada, conviene que la Corte examine sus
implicaciones constitucionales.
En primer término,
cabe enunciar un conjunto de datos que son irrefutables. El distrito, por ende,
sus autoridades, tienen y conservan, en relación con la empresa de servicios
públicos, plena capacidad dispositiva; finalmente, la creación y liquidación de
la empresa, obedecieron a una decisión suya, a lo que se agrega que la misma,
por lo menos, durante su fase activa, fue una fuente de poder y de rentas. Los
haberes dejados al liquidador, destinados a pagar los pasivos laborales de la
empresa sometida a liquidación, han sido insuficientes para atender las obligaciones
ciertas de este origen. La carencia de bienes y de ingresos, en realidad, no le
ha permitido a la empresa acatar la orden de pago del juez laboral. Es menos
que improbable que en el futuro aquélla pueda independientemente honrar sus
acreencias laborales. Este hecho demuestra que, al disponerse su liquidación,
no se estimó debidamente el pasivo laboral y pensional, ni se arbitraron
suficientes recursos para su pago. Posteriormente, pese a la temprana
verificación del déficit de aprovisionamiento para estos fines y a las órdenes
judiciales libradas, el distrito y sus autoridades han permanecido impasibles,
como si fueran ajenos a la suerte de la empresa y de sus antiguos trabajadores,
pese a tener sobre ella plena capacidad dispositiva.
Se pregunta la Corte
si la negligente abstención de las autoridades distritales competentes, para
estimar y atender los derechos pensionales ciertos de los trabajadores de una
entidad descentralizada - que se liquida para ensayar otro tipo de gestión de
los servicios públicos que ésta prestaba -, sujeta a su pleno poder de
disposición, viola el derecho al trabajo y a la seguridad social de éstos
últimos. A juicio de la Corte, la respuesta a este interrogante no puede darse
en abstracto, pues depende de las circunstancias concretas. Si logra
comprobarse que las autoridades públicas tienen poder de control y que éste se
ha ejercido de manera abusiva o arbitraria, produciéndose como resultado la
manifiesta afectación de derechos laborales y prestacionales de ciertos trabajadores
de la empresa sujeta a liquidación, es evidente que más allá de la ley se
quebrantan normas constitucionales.
La Corte
Constitucional considera que, en el presente caso, las autoridades distritales,
han violado el derecho al trabajo y a la seguridad social del actor, a quien no
se le han pagado sus mesadas pensionales correspondientes a los años de 1990,
1991, 1992 y 1993, pese a haber interpuesto y tramitado la respectiva acción
judicial.
De una parte, el
distrito tiene absoluto poder de disposición sobre las Empresas públicas - en
liquidación -, hasta el punto de que dispuso su creación y extinción y, al
término de la liquidación, asumirá sus activos y pasivos. El persistente
incumplimiento del pago de las mesadas pensionales causadas, iniciado tempranamente
luego de que la empresa entró en liquidación, aunado a su reducido patrimonio,
demuestra que pudiéndose estimar el volumen del pasivo cierto a cargo de la
entidad, dejó de hacerse o ello se hizo de manera ligera y negligente.
Viola los cánones mínimos
de responsabilidad y de buena fe, exigibles de quienes dirigen los destinos del
Estado, la decisión de liquidar una entidad pública sin que se tenga una idea
clara del pasivo laboral y de los medios financieros que deben procurarse para
su cancelación. No corresponde al Estado social de derecho, fundado en el
respeto a la dignidad humana y en el valor del trabajo, que los pasivos
laborales de las entidades públicas desaparezcan materialmente a través del
fácil expediente de disponer su liquidación administrativa sin parar mientes en
los recursos que han de arbitrarse para su definitiva cancelación. El Estado no
puede patentar esta vía de expoliación del trabajo que reduce, a la persona que
le ha prestado sus servicios, a simple instrumento del poder que ha de
sobrellevar la carga exorbitante de sufrir, con la pérdida de sus derechos
laborales y prestacionales, la gestión ineficiente o desafortunada de quienes
lo gobiernan.
Las autoridades
distritales, con posterioridad a la decisión de liquidar la empresa de
servicios públicos, tuvieron la oportunidad de redimensionar el pasivo laboral
y prestacional y de adoptar las medidas del caso para honrar las acreencias,
pero tal cosa no se hizo. La prolongada mora - superior a tres años - en el
pago de las mesadas pensionales causadas, que afecta el mínimo vital de un
anciano de sesenta y ocho años de edad, la que se mantiene pese a las órdenes
judiciales de pago, demuestra que el costo negativo de la decisión de
"privatizar" el servicio público - que puede beneficiar al distrito y
eventualmente a sus usuarios y nuevos gestores del mismo -, recae injustamente
en aquél y en personas que se encuentran en análoga situación como
extrabajadores de la empresa.
La separación
patrimonial que, sólo en primera instancia, podría aducirse por parte del
distrito se desvanece cuando éste mismo se autodesigna como destinatario final
de sus activos y pasivos, lo que tendrá lugar al término de la liquidación de
la empresa. Ocurre, sin embargo, que la indefinición del tiempo de duración de
la liquidación de una empresa insolvente, no tiene sentido diferente del de
perjudicar a los acreedores laborales que, en vano, intentan e intentarán
perseguir ejecutivamente sus derechos, siempre sin éxito. La edad avanzada del
pensionado que, en este caso, reclama su derecho al pago de sus mesadas, no se
compadece con la incertidumbre e indefinición a la que se supedita la asunción
del pasivo laboral por parte del distrito. A mayor duración de la liquidación,
corresponde una menor expectativa de vida del actor, lo que resulta
inequívocamente desproporcionado si se parte de la premisa de que por la
situación de insolvencia de la empresa, el pasivo prestacional se radicará
definitivamente en el distrito[1].
Los argumentos
expuestos llevan a concluir que la abstención de las autoridades distritales
que decidieron la liquidación de la empresa de servicios públicos, sin estimar
adecuadamente la capacidad financiera para cancelar sus pasivos prestacionales
y que, se ha mantenido, pese a la acción ejecutiva y a la carencia previsible
de toda capacidad de pago por parte de ésta última, configura una conducta
arbitraria del distrito y de sus autoridades que tienen sobre ella pleno poder
de control, el cual no se puede utilizar para escamotear el pago de los
derechos laborales y prestacionales de sus antiguos servidores.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
R E S U E L V E
Primero: REVOCAR
la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena el 23 de
abril de 1996. En su lugar CONCEDER la tutela de los derechos a la
igualdad, al mínimo vital, al trabajo y a la seguridad social del señor MANUEL
SALCEDO ECHEVERRIA. En consecuencia, de conformidad con lo expuesto en esta
sentencia, se ordena al Alcalde Distrital de Santa Marta que asuma con cargo al
Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, el pago de los
derechos sociales adeudados al señor MANUEL SALCEDO ECHEVERRIA que dieron
origen a la presente acción. En consecuencia, dentro de las 72 horas siguientes
a la notificación de esta providencia, el funcionario citado deberá iniciar, en
forma diligente, la totalidad de las gestiones necesarias para la realización
efectiva del pago. Si las condiciones presupuestales no hicieren posible
proceder al pago, el funcionario deberá incluir la correspondiente partida en
el proyecto de presupuesto de la vigencia fiscal de 1998.
Segundo: PREVENIR
al Alcalde Distrital de Santa Marta y al gerente liquidador de las Empresas
Públicas Municipales de Santa Marta - en liquidación - para que en ningún caso
vuelvan a incurrir en actuaciones como la que originó el presente proceso. En
consecuencia, en lo sucesivo deberán efectuarse las gestiones necesarias para
que se incluya, dentro del presupuesto respectivo, una partida adecuada que
permita pagar, oportuna e integralmente, las mesadas de los pensionados del
establecimiento público en liquidación.
Tercero:
COMPULSAR copias del expediente a la Procuraduría General de la Nación -
Despacho del señor Procurador General - a fin de que se investigue
disciplinariamente el reiterado incumplimiento del Alcalde Municipal de Santa
Marta y del gerente liquidador de las Empresas Públicas Municipales de Santa
Marta - en liquidación - respecto de la solicitud de colaboración con la
justicia formulada por esta Sala de Revisión, a través de auto de noviembre 12
de 1996, y reiterada mediante auto de noviembre 27 de 1996.
Cuarto: COMUNICAR
a través de la Secretaría General de la Corte Constitucional el contenido de
esta providencia, al Concejo Distrital de Santa Marta.
Quinto: LÍBRESE
comunicación al Tribunal Administrativo de Magdalena, con miras a que se surta
la notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los veinticuatro (24) días del mes de enero de mil novecientos noventa y siete
(1997)).
[1] En este mismo sentido, veáse la
sentencia ST-455 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).