C-224-13
Sentencia C-224/13
Sentencia
C-224/13
FACULTADES DE ENTIDADES ESTATALES PARA CONTRATAR
APODERADOS ESPECIALES EN COBRO COACTIVO-Configura un vaciamiento de
competencias que contradice el artículo 2 de la
Constitución Política/TRANSFERENCIA
INTEGRAL DE LA FACULTAD DE COBRO COACTIVO A PARTICULARES-Inexequibilidad
La transferencia integral termina por desnaturalizar
el procedimiento de cobro coactivo. En efecto, éste tiene por objeto
fundamental que la administración cobre directamente, sin la mediación
judicial, sus propios créditos; es decir, se trata de un privilegio de la
administración pública para que ella misma ejecute sus acreencias. Ahora, la
consecuencia inexorable de la consideración de que las instituciones públicas
carecen de la idoneidad y de los recursos técnicos y humanos para llevarla a
cabo, es que el procedimiento debe retornar a su agente natural, es decir, a la
judicatura. Lo que no se puede sostener razonablemente es que se debe sustraer
a los jueces la ejecución de las deudas de las entidades estatales y radicarla
en estas, para luego afirmar que todas ellas son incompetentes para hacerlo, y
sobre esta base transferir el cobro a los particulares. Por tal motivo, la
Corte concluye que la intervención de los abogados externos en el procedimiento
de cobro coactivo, en caso de existir, debe circunscribirse a la fase de
instrumentación y proyección de documentos, más no a la fase decisoria
propiamente dicha, en la que se materializa la ejecución, porque esta debe
quedar radicada en las instituciones públicas. Esta interpretación es
compatible, tanto con la habilitación general para que los particulares
participen en la gestión pública, y como con la prohibición constitucional de
vaciamiento de competencias. En este escenario, los sujetos de derecho privado
podrían ofrecer apoyo logístico, técnico y administrativo a las entidades
estatales, pero éstas conservarían la facultad decisoria que concreta el cobro,
y en ella se radicaría la responsabilidad por las actuaciones realizadas en el
marco de este procedimiento.
LIMITACIONES CONSTITUCIONALES PARA EL EJERCICIO DE
FUNCIONES PUBLICAS POR PARTICULARES-Alcance
COBRO COACTIVO-Características según
jurisprudencia del Consejo de Estado
JURISDICCION COACTIVA-Jurisprudencia constitucional/COBRO COACTIVO-Criterios
jurisprudenciales respecto de la competencia
La calificación del cobro coactivo como una actividad jurisdiccional o
como una actividad administrativa, ha sido objeto de una amplia controversia.//
En primer lugar, los criterios “clásicos” de diferenciación entre la función
judicial y la administrativa han perdido progresivamente su validez, y las
fronteras entre una y otra se han desdibujado paulatinamente en la medida en
que la estructura y el funcionamiento de los Estado se ha tornado más complejo.
En este contexto, una amplia gama de actividades y procedimientos estatales se
encuentran en una especie de “zona de penumbra” entre administración y
jurisdicción, entremezclándose elementos de una y otra categoría; así por
ejemplo, suele presentarse una “procedimentalización formal” de la actividad
administrativa, que la asemeja cada vez más a la que se surte en los estrados
judiciales: ordenación de actos dirigida a la adopción de una decisión final,
fases y etapas del procedimiento, amplio reconocimiento del principio de
contradicción, entre otros; de igual modo, la exigencia de una justificación
“reforzada” de las determinaciones de la administración pública, especialmente
en materia sancionatoria, pone en evidencia su parentesco y afinidad con las
funciones judiciales; asimismo, los trámites llevados a cabo por instancias
administrativas versan sobre asuntos y materias que anteriormente estaban
asignadas a los jueces, como imposición de sanciones, resolución de
controversias entre particulares, definición o  restricción de derechos, o
ejecución de créditos en favor de la administración pública. Así las cosas, los
criterios tradicionales de diferenciación entre la función judicial y la
administrativa tienen hoy en día una utilidad muy marginal: la idea de que la
decisión judicial es el resultado de la aplicación de la ley al caso particular
mientras que la actividad administrativa es esencialmente discrecional; la idea
de que las providencias judiciales están precedidas de procedimientos altamente
formalizados, mientras que los actos administrativos no tienen este componente;
la idea de que la función jurisdiccional tiene los atributos de imparcialidad,
independencia e inamovilidad, que no necesariamente se predican de la
administrativa; y la idea de que las decisiones judiciales tienen efectos
definitivos y fuerza de cosa juzgada.// Por otro lado, la naturaleza del cobro
coactivo ha sido ampliamente discutida, hasta el punto de que no existe al
momento una tesis dominante en la comunidad jurídica. En esta Corporación, por
ejemplo, ha prevalecido la tesis de que su ejercicio envuelve la realización de
actividades administrativa, por cuanto no están encaminadas a la definición y
resolución definitiva de controversias, sino únicamente a la ejecución y
materialización de los actos de la propio administración pública; con
fundamento en esta consideración ha concluido que las determinaciones pueden
ser atacadas por vía de tutela sin tener que cumplir los requisitos del amparo
contra providencias judiciales, que las decisiones pueden ser controvertidas
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que la ejecución de
impuestos se sujeta al control judiciales, o que particulares pueden realizar
directamente el remate de los bienes objeto de cobro (sentencias T-628 de 2008,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-604 de 2005,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-396 de 2005,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-939 de 2003,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-798 de 2003; C-776 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-919 de 2002,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-649 de 2002,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-558 de 2001,
M.P. Jaime Araujo Rentería; C-1515 de 2000; T-445 de 1994,
M.P. Alejandro Martínez Caballero; en el Consejo de Estado, por el contrario,
se han sostenido diversas tesis en esta materia: así, en la
Sección Cuarta, por ejemplo, ha prevalecido la idea de que se trata de una
actuación administrativa, mientras que en las demás salas se han sostenido
ambas teorías.
REGLAS DE PROCEDENCIA DE LA
LABOR INTERPRETATIVA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE INTERPRETACION
DEL EFECTO UTIL-Aplicación
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional/INTEGRACION NORMATIVA-Aplicación
Referencia: expediente D-9266
Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 66
(parcial) de la Ley 1480 de 2011
Actor:
Carolina Jerez Montoya
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
D. C.,  dieciocho (18) de abril de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
profiere la presente sentencia con fundamento en las siguientes
consideraciones:
I.
ANTECEDENTES
1.     Demanda de inconstitucionalidad
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Carolina
Jerez Montoya demandó el Artículo 66 (parcial) de la
Ley 1480 de 2011.
1.1.
Disposición demandada
A
continuación se transcribe el texto del precepto demandado y se subrayan los
apartes acusados:
“Ley 1480 de 2011
(octubre 12)
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por medio de la cual se expide el Estatuto del
Consumidor y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA
ARTÍCULO 66. APODERADOS ESPECIALES. De conformidad con el artículo 112 de la
Ley 6ª de 1992, facúltese a la autoridad competente para contratar
apoderados que realicen el cobro coactivo, caso en el cual los honorarios serán
del 10% del monto recaudado por el apoderado, honorarios que estarán a cargo y
serán pagados por el Tesoro Nacional”.
1.2.
Cargos
La
actora afirma que la disposición acusada transgrede los artículos 2, 6, 29, 116
y 121 de la Carta Política, por las siguientes razones:
Por una parte, porque al habilitar a los abogados
externos de las entidades estatales para realizar el cobro coactivo respecto de
las multas impuestas por la violación del Estatuto del Consumidor[1],transfiere a
los particulares competencias privativas e indelegables del Estado, que tienen
una naturaleza jurisdiccional, y que implican el ejercicio de prerrogativas
exorbitantes de la administración pública.
Este traslado de competencias desconoce los fines del
Estado (Art. 2 C.P.), el derecho al debido proceso (Art. 29) y  la prohibición
para los particulares de ejercer funciones jurisdiccionales (Art. 116
C.P.), así como para las autoridades, de ejercer funciones distintas a las
atribuidas expresamente en la Carta Política y la ley (arts. 6 y 121
C.P.). Esta limitación constitucional para transferir las competencias
relativas al cobro coactivo a los sujetos de derecho privado fue puesta de
presente en las Sentencia C-666 de 2000[2],
cuando con ocasión del examen de constitucionalidad del Artículo 112 de la
Ley 6ª de 1992, la Corte definió las fronteras de dicho traslado funcional. A
juicio de la actora, todos estos lineamientos fueron pasados por alto en la
norma impugnada.
Por otra parte, la medida legislativa atacada afecta
la integridad de los recursos públicos, en tres sentidos: primero, porque se
establece una remuneración excesiva para el apoderado judicial, que genera un
“desfalco” al patrimonio del Estado; segundo, porque consagra una renta de
destinación específica incompatible con el principio de unidad de caja; y
finalmente, porque la amplitud de las facultades con las que se reviste a los
particulares en esta materia, los habilita para disponer libre e
irresponsablemente del dinero público, a través de figuras como la remisión o
la prescripción.
1.3.
Solicitud
Con
fundamento en las consideraciones anteriores, la peticionaria plantea, como
pretensión principal, la declaratoria de inexequibilidad del Artículo 66
(parcial) de la Ley 1480 de 2011y, como pretensión subsidiaria, la declaratoria
de constitucionalidad condicionada, en la que se afirme la posibilidad de
controvertir judicialmente las decisiones adoptadas en el marco de los procesos
de ejecución coactiva[3].
2.
Trámite de admisión
En el Auto del 3 de septiembre de 2012, la entonces
magistrada sustanciadora inadmitió la demanda, por considerar que los
argumentos en ella contenidos no cumplían con las cargas de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia. El día 10 de septiembre del mismo
año, se presentó el correspondiente escrito de corrección.
De este modo, mediante Auto del 21 de septiembre de
2012, se adoptaron las siguientes decisiones:
-
Admitir la demanda.
-
Correr traslado de la misma al
Procurador General de la Nación, para la presentación del correspondiente
concepto.
-
Fijar en lista la disposición
acusada, para las respectivas intervenciones ciudadanas.
-
Comunicar la iniciación del
proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la
República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del
Derecho, a la Dirección de Aduanas de Impuestos Nacionales, a la Superintendencia de Industria y Comercio, a la Superintendencia Financiera y a la Contraloría General de la
República.
-
Invitar a los decanos de las
facultes de Derecho de las universidades Pontificia Universidad Javeriana, del
Rosario, Externado de Colombia, Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, para que emitiesen concepto técnico
sobre la constitucionalidad de la disposición demandada.
3.
Intervenciones[4]
3.1.
Intervenciones que
solicitan un fallo inhibitorio (Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
Senado de la República, Presidencia de la
República)
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Senado
de la República y la Presidencia de la
República solicitan un fallo inhibitorio, sobre la base de tres tipos de
falencias de la demanda[5]:
En primer lugar, el juicio de constitucionalidad no tuvo
como referente el ordenamiento superior sino la normativa legal, pues las
acusaciones se estructuraron sobre premisas de naturaleza legislativa, desde
las cuales no es posible acreditar la oposición entre la medida impugnada y la
Carta Política.
En segundo lugar, las acusaciones de la peticionaria
partieron de una comprensión inadecuada, tanto de la preceptiva constitucional,
como de las disposiciones legales impugnadas.
Así, por un lado, el cargo de la demandante se
sustentó en la tesis de la existencia de una prohibición constitucional tácita
para que los particulares ejerzan el cobro coactivo, que según su parecer, fue
puesta en evidencia en la
Sentencia C-666 de 2000; no obstante, este falló versó, no sobre la
habilitación a los particulares para adelantar el cobro coactivo, que es el
problema que se aborda en esta ocasión, sino sobre la facultad de los
organismos vinculados de la administración pública para adelantar directamente
este procedimiento, sin la mediación judicial; en tal sentido, la
Corte declaró la exequibilidad condicionada  de la expresión “vinculadas”
contenida en el Artículo 112 de la
Ley 6ª de 1999, pero aclarando que estas entidades únicamente pueden realizar
la ejecución con respecto a los créditos obtenidos en desarrollo de actividades
administrativas; en este caso, en cambio, se cuestiona la autorización para que
esta competencia pueda ser asumida por abogados externos. Esto significa que en
aquella ocasión la Corte no solo se pronunció sobre una disposición distinta a
la impugnada en esta oportunidad, sino que, además, su decisión y sus
consideraciones versaron sobre problemas jurídicos diferentes.
Asimismo, las acusaciones asignan al precepto
impugnado un alcance del que realmente carece. Primero, el cuestionamiento se
estructura sobre el supuesto de que el cobro coactivo es un procedimiento
judicial, cuando tiene una naturaleza esencialmente administrativa. Y segundo,
de manera inopinada e injustificada, se asume que la norma faculta a los
apoderados para actuar arbitraria o caprichosamente y por fuera del marco
legal, y que la administración pública se encuentra impedida para dirigir o
controlar su actividad y sus decisiones, cuando ninguna de estas conclusiones
se derivan de la disposición acusada.
Finalmente, no se establece la relación de
contradicción entre la norma impugnada y la
Carta Política, pues la peticionaria se limita a afirmar que aquella
transgrede los artículos 2, 4, 5, 29 y 121 del ordenamiento superior, sin
indicar las razones de tal oposición . De este modo, propiamente no existen
cargos sobre los cuales pueda producirse un fallo de fondo.
3.2.
Intervenciones que
solicitan la declaratoria de exequibilidad simple (Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, Superintendencia de Industria y Comercio, Ministerio de Justicia
y del Derecho, Superintendencia Financiera, DIAN, Presidencia de la
República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Academia Colombiana de
Jurisprudencia[6]).
En sus escritos de intervención, las entidades
mencionadas anteriormente solicitan la declaratoria de exequibilidad del
precepto demandado.
Con respecto a la defensa de la habilitación a los
particulares para adelantar los procedimientos de ejecución, se presentan
los siguientes argumentos:
-
En primer lugar, el cobro coactivo
tiene una naturaleza administrativa que, como tal, puede ser adelantado por
particulares.
En efecto, la
Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo) no solo calificó expresamente la naturaleza de este
procedimiento y sustituyó la expresión “jurisdicción coactiva” por la de “cobro
coactivo”, sino que además dispuso que las determinaciones que se adopten  allí
pueden ser controvertidas por la vía judicial, hipótesis que sólo es posible si
tales actos son de índole administrativa y no jurisdiccional.
Teniendo en cuenta que a la
luz del Artículo 210 de la
Constitución Política y de los artículos 110 y 11 de la
Ley 489 de 1998, los particulares pueden ejercer funciones administrativas, y
que la ejecución coactiva se encuentra comprendida dentro de esta categoría, la
medida legislativa atacada no desconoce las disposiciones constitucionales
alegadas por la demandante.
-
En segundo lugar, la habilitación
controvertida se enmarca dentro de los límites explícitos e implícitos para el
otorgamiento de funciones públicas a los particulares[7].
En efecto, el ordenamiento constitucional
admite de manera general tal traslado funcional, con tan solo cuatro
limitaciones: (i) cuando el rol en cuestión tiene un contenido político o
gubernamental, legislativo o jurisdiccional; (ii) cuando la competencia cuyo
transferencia se pretende es exclusiva de las autoridad administrativa por
expresa disposición constitucional o legal (como las relativas a la fuerza
pública);  (iii) cuando la función nunca han estado en cabeza de las
autoridades y requiere para su materialización de un desarrollo constitucional
o legal directo y específico; (iv) y cuando la atribución cedida vacía de
contenido la competencia gubernamental.
Este caso particular no se quebranta
ninguna de las limitaciones anteriores. Primero, en la medida en que las
funciones ejercidas por los particulares recaerían sobre obligaciones de tipo
monetario, carecen de la connotación política que podría considerarse como
privativa de las autoridades públicas, y tampoco tienen una naturaleza jurisdiccional
o legislativa. De igual modo, por tratarse de una competencia transversal,
regular y ordinaria de la administración pública, no es una atribución
exclusiva de las autoridades ni ni tampoco requiere un desarrollo legal
específico. Finalmente, el traslado no suprime ni vacía de contenido las
competencias constitucionales y legales de las correspondientes entidades
públicas, pues no se refiere a su objeto central, sino únicamente a actividades
secundarias, auxiliares y de segundo orden que no tienen relación con su objeto
institucional.
-
En tercer lugar, incluso si se
asume la tesis de que el cobro coactivo implica el ejercicio de funciones
jurisdiccionales, la norma impugnada tiene pleno respaldo en la preceptiva
constitucional, ya que tanto el Artículo 116 de la
Carta Política como el Artículo 13 de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, habilitan expresamente a los
particulares para ejercer funciones jurisdiccionales, siempre que no se refiera
a la instrucción o juzgamiento en materia penal.
-
En cuarto lugar, la disposición
atacada se sustenta directa y expresamente en el Artículo 112 de la
Ley 6ª de 1992, cuya constitucionalidad nunca ha sido desvirtuada. Esta norma
faculta a las entidades públicas del orden nacional para realizar el cobro
coactivo de sus acreencias a través de sus propios funcionarios, o a través de
abogados externos. De esta manera, la norma demandada se limita a dar
aplicación a este precepto legal, permitiendo que las Superintendencias de
Industria y Comercio y Financiera, y las alcaldías, adelanten la ejecución a
través de la segunda de las modalidades allí previstas.
Por tal motivo, para
declarar la inconstitucionalidad del Artículo 66 de la
Ley 1480 de 2011, habría que declarar previamente la del aludido  precepto de la
Ley 6ª de 1992, lo cual no cabría hacer en esta oportunidad, “(…) pues se
vulneraría el debido proceso, al pretermitirse todos los pasos procesales en
orden a una declaración  de inexequibilidad de esa norma, sobre regulaciones de
ella que aún no han sido objeto de control constitucional”[8]. Como tal
declaratoria aún no se ha producido, mal puede estructurarse un juicio de
constitucionalidad en contra de la medida legislativa, que es tan solo una
aplicación de una normativa general que se presume ajustada al ordenamiento
superior.
De igual modo, el Artículo 5º de la
Ley 1066 de 2006 faculta a las entidades públicas a ejercer jurisdicción
coactiva para el recaudo de rentas o caudales públicos generados por
actividades de índole administrativa, o por la prestación de servicios
estatales. El precepto ahora demandado se limita a desarrollar estas
directrices, al ordenar la ejecución de las multas impuestas por la violación
del Estatuto del Consumidor por medio de abogados externos; las
superintendencias de Industria y Comercio y Financiera son organismos
adscritos, y su función de protección al consumidor no es de índole comercial
sino administrativa de inspección y control, por lo que el cobro de las multas
se puede materializar por esta vía.
-
Contrariamente a lo sostenido por
la actora, en la Sentencia C-666 de 2000 no se excluyó la posibilidad de que
las autoridades públicas gestionen la cobranza a través de apoderados externos,
sino que únicamente se señaló que los organismos vinculados de la
administración pública no pueden adelantarla con respecto a las acreencias
generadas en desarrollo de actividades equivalentes a las desplegadas por los
particulares.
En otras palabras, la
providencia aludida, esgrimida por la demandante como fundamento de la
solicitud de inexequibilidad, en ningún momento cuestionó la validez del cobro
coactivo a través de apoderados especiales; por el contrario, avaló de manera
general este mecanismo, y únicamente lo limitó en las entidades vinculadas de
la administración pública, cuando se ejerciera respecto de créditos obtenidos
en razón de labores asimilables a las de los sujetos de derecho privado.
-
Las acusaciones de la peticionaria
parten de una confusión sobre la naturaleza jurídica, el alcance y los efectos
del mandato con fundamento en el cual actúan los abogados externos encargados
de gestionar la cobranza, pues en estas hipótesis se actúa en nombre y
representación, y por cuenta y riesgo de la entidad estatal. En otras palabras,
cuando se ejerce la jurisdicción coactiva a través de apoderados, la
institución pública no se desprende de su potestad de cobro, sino que la misma
se materializa con la mediación de contratistas que actúan en su nombre y
representación.
-
La intervención de los
particulares no despoja al Estado de su facultad para vigilar y controlar su
actividad, ni tampoco les autoriza a actuar arbitrariamente o por fuera del
marco constitucional y legal. Por el contrario, se trata de un procedimiento
reglado, sujeto a las garantías y exigencias del debido proceso[9], y al control permanente
por parte de la administración pública[10].
Con respecto a la tesis de que la norma demandada da
lugar a un manejo irresponsable de los recursos públicos, se argumentan
que la acusación invierte la presunción constitucional de buena fe, que el
sistema jurídico ofrece los criterios para la utilización de las figuras de la
remisión y la prescripción, y que a juicio de la peticionaria son riesgosas,
tal como se encuentra en el Estatuto Tributario, la resolución 568666 de 2009 y
la Ley 1437 de 2011, y que las decisiones y las actuaciones de los apoderados
de las entidades publicas se encuentra sujeta a la responsabilidad
disciplinaria, al control fiscal y a los controles administrativos generales,
en las mismas condiciones de los servidores públicos. Por tal motivo, no es
cierto que los sujetos de derecho privado se encuentren autorizados para
disponer arbitraria y caprichosamente de los recursos del Estado, o para
declarar la prescripción y la remisión de manera indiscriminada e
irresponsable.
Finalmente, con respecto a la acusación sobre la vulneración
del principio de unidad de caja, se afirma que los valores obtenidos por
los apoderados de la entidad no tienen una destinación específica, ni siquiera
para hacer efectiva la retribución de los abogados que los recaudaron. En otras
palabras, el establecimiento de una “cuota de éxito” del 10% del dinero
recaudado no habilita a los abogados para retener o descontar directamente esta
suma de dinero para satisfacer su crédito, sino que, por el contrario, toda
ésta ingresa al Presupuesto General de la
Nación y sólo posteriormente se hace efectivo el pago de los honorarios con
cargo al Tesoro Nacional. Esto significa que la previsión legal no desconoce el
principio de unidad de caja previsto en el Artículo 345 del ordenamiento
superior.
3.3.
Solicitud de declaratoria
de constitucionalidad condicionada (Contraloría General de la
República y Superintendencia Financiera)
Un tercer grupo de intervinientes considera que el
precepto acusado no contraría la preceptiva constitucional, siempre y cuando se
interprete de acuerdo con las siguientes pautas:
-
En primer lugar, debe entenderse
que los abogados externos únicamente pueden intervenir en la fase de
instrumentación y proyección de documentos, más no en la de decisión, en la que
se ejecutan los actos de cobro propiamente dicho[11]. La razón de tal limitación es que aunque en
principio las funciones administrativas pueden ser ejercidas por particulares,
dicho traslado no puede vaciar de contenido las competencias de las entidades,
ni puede traducirse en una sustitución de la administración pública.
-
La actividad desplegada por los
particulares debe ser controlada, supervisada y vigilada por las entidades
públicas, pues en todo caso la responsabilidad por la gestión de cobro se
encuentra radicada en el Estado.
-
La intervención de los abogados
externos debe tener fundamento en un contrato de prestación de servicios, y no
en un acto de delegación.
3.4.
Intervenciones que
solicitan la declaratoria de inexequibilidad parcial (Academia Colombiana de
Jurisprudencia).
Finalmente, la
Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita la declaratoria de
inexequibilidad de la previsión normativa relativa al pago de honorarios con
cargo al Tesoro Nacional, por las siguientes razones:
-
Mientras según el Artículo 345 de la
Carta Política no puede haber gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales o por los concejos distritales o
municipales, la norma demandada ordena el pago directo de los honorarios a los
abogados, prescindiendo de esta exigencia procedimental.
-
La medida interfiere con los
procesos de contratación de las entidades estatales, e impide el pago directo
con cargo a su respectivo presupuesto.
-
La disposición establece un
particular y complejo sistema de pago, en el que el apoderado debe recaudar el
dinero, entregarlo y posteriormente realizar los trámites para que su crédito sea
reconocido en el presupuesto, “lo que evidencia que a más de ser
eventualmente violatorio de la Constitución, este aparte de la norma acusada
carece del más elemental sentido práctico”.
4.
Concepto de la
Procuraduría General de la Nación
Mediante escrito presentado a esta Corporación el 14
de noviembre de 2012, la
Procuraduría General de la Nación solicita la conformación de la unidad
normativa con el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, y la declaratoria de
inexequibilidad de ambos preceptos.
Con respecto a la primera petición, se advierte la
relación de conexidad y la coincidencia material entre ambas disposiciones,
pues tanto en las dos se faculta a las entidades estatales para contratar
apoderados especiales encargados de las labores de ejecución coactiva.
Con respecto a la segunda petición, se advierte la
inconstitucionalidad de las normas, con fundamento en las siguientes
explicaciones:
-
La jurisdicción coactiva implica
el ejercicio de funciones materialmente jurisdiccionales, que en principio
están atribuidas exclusivamente a las autoridades judiciales, y que
excepcionalmente se asignan a la administración pública, pero nunca a los
particulares.  Por ello, una autorización  semejante  “implica trasladar una
prerrogativa (…) que constituye un privilegio exorbitante, a una persona que no
tiene la condición de autoridad administrativa”.
-
Aunque excepcionalmente los
particulares pueden realizar funciones judiciales, tal facultad no se extiende
a la ejecución de las providencias o de las obligaciones que consten de manera
clara, expresa y exigible en títulos, como ocurre en este caso específico.
-
Adicionalmente, el que la
remuneración del apoderado se establezca en función del dinero recaudado,
afecta su imparcialidad en el correspondiente  procedimiento, y pone en peligro
los derechos del ejecutado.
Por las razones expuestas, la
Procuraduría solicita la declaratoria de inexequibilidad del Artículo 66 de la
Ley 1480 de 2011, y de la expresión “o podrá contratar apoderados
especiales que sean abogados titulados”, contenida en el Artículo 112 de la
Ley 6ª de 1992.
II.
CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
De acuerdo con el Artículo 241.4  de la
Carta Política, esta Corte es competente para conocer y pronunciarse sobre la
constitucionalidad del precepto demandado, en cuanto se trata de una
disposición contenida en una ley.
2.       Cuestiones a resolver
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, se
deben resolver las siguientes cuestiones:
En primer lugar, en la medida en que el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el Senado y la
Presidencia de la República solicitan a la
Corte que se inhiba  de proferir un fallo de fondo, por cuanto las acusaciones
de la demanda no cumplen con las cargas de certeza, pertinencia y
especificidad, se debe establecer si los argumentos planteados en el respectivo
escrito tienen la aptitud requerida para la realización de un  juicio de
constitucionalidad.
En segundo lugar, dado que la
Contraloría General de la República y la Superintendencia Financiera afirman que la norma únicamente faculta a los apoderados de las
autoridades públicas para intervenir en la fase de instrumentación y proyección
de documentos, más no en la fase decisoria propiamente dicha, mientras que la
actora asume que también los habilita para actuar en todo el procedimiento de
ejecución, se identificará la interpretación sobre la cual debe recaer el
juicio de constitucionalidad.
En tercer lugar, atendiendo a la solicitud de la
Procuraduría General de la Nación, se establecerá la procedencia de la
conformación de la unidad normativa con el aparte del Artículo 112 de la
Ley 6ª de 1992, que faculta a las entidades estatales del orden nacional para
contratar abogados externos encargados de adelantar el cobro coactivo.
Finalmente, se realizará el juicio de constitucionalidad
en tres sentidos: con respecto a la habilitación a los particulares para
gestionar la cobranza, con respecto al monto de la remuneración del apoderado
del 10% del dinero recaudado, y con respecto a la forma de pago de los
honorarios, por medio del Tesoro Nacional.
-
Frente al primer punto, se
establecerá si la autorización legal desconoce las limitaciones
constitucionales para el ejercicio de funciones públicas por particulares,
especialmente a partir de los lineamientos señalados en la
Sentencia C-666 de 2000[12].
-
Con respecto a los honorarios de
los abogados externos, equivalente a una cuota de éxito del 10%, se determinará
si se afecta el principio de imparcialidad cuando la remuneración se establece
en función exclusiva del dinero recaudado[13],
y si tal medida desconoce el principio de unidad de caja, así como  las
competencias constitucionales de las corporaciones públicas de aprobar todo
gasto público.
-
Por último, se definirá si se
vulnera la autonomía contractual y presupuestal de las entidades públicas
cuando el pago de los honorarios se hace a través y con cargo al Tesoro
Nacional[14].
3.       La solicitud de fallo inhibitorio
Según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Senado y la Presidencia de la República, la demanda no satisface las exigencias
argumentativas elementales para la estructuración de un juicio de
constitucionalidad, por las siguientes razones: (i) Los cargos no tienen como
referente la Carta Política sino normas de rango legal, a partir de las cuales
no se puede efectuar el control; (ii) Las acusaciones parten de un
entendimiento manifiestamente incorrecto, tanto del ordenamiento superior, como
de la disposición impugnada; en cuanto a la
Carta Política, el error se configura cuando se afirma que de acuerdo con la
Sentencia C-666 de 2000, existe una prohibición tácita para que los
particulares asuman el cobro coactivo; y en cuanto a la normativa legal
impugnada, en la medida en que se afirma, sin justificación alguna, que el
procedimiento de cobro coactivo tiene una naturaleza jurisdiccional, que como
tal no puede ser trasladado a los particulares, y que además, se faculta a éstos
para actuar discrecional y caprichosamente, sin ningún tipo de control o
supervisión por parte de las entidades estatales que los contratan; (iii) Por
último, no se señala la relación de contradicción y oposición entre los
términos de la comparación, es decir, entre la disposición impugnada y el
ordenamiento superior (artículos 2, 6, 29, 116 y 121 de la
Carta Política).
La Corte encuentra que a
pesar del déficit argumentativo de la demanda,  ninguna de estas razones da
lugar a un fallo inhibitorio.
En primer lugar, aunque en los escritos de la
peticionaria se combinan indistintamente consideraciones de conveniencia y
razonamientos de orden jurídico que a su juicio harían aconsejable la
derogación o la declaratoria de inconstitucionalidad del precepto acusado, un
esfuerzo interpretativo de la demanda consistente con el principio pro
actione, permite extraer argumentos de índole constitucional, y no solo de
base legal o sustentado en razones de conveniencia, que dan pie a que se ponga
en duda la consistencia del precepto acusado con el ordenamiento
constitucional.
En efecto, en medio del escrito, se presentan algunos
cuestionamientos de los cuales se puede inferir la infracción del ordenamiento
superior, como los referidos a la naturaleza judicial del cobro coactivo, a la
exorbitancia que implica la realización de tal actividad, y al peligro que
representa para el patrimonio público y para los derechos de los ciudadanos,
que los particulares ejecuten directamente el procedimiento. Así por ejemplo,
la actora sostiene que como la jurisdicción coactiva es asimilable a la función
judicial, y que como el Artículo 116 de la
Carta Política prohíbe el ejercicio de funciones judiciales por particulares,
la norma que los habilita para ello quebranta el texto constitucional; de modo
semejante, se afirma que en la medida en que la norma despoja  las autoridades
públicas de una de sus competencias legales, y que en la medida en que según el
Artículo 6 del texto superior las autoridades deben cumplir a cabalidad todas
las responsabilidades que les son asignadas en el sistema jurídico, el precepto
legal desconoce tal exigencia. Como puede observarse, en estos casos las
acusaciones van más allá de la mera inconsistencia legal, y de todos modos, el
análisis permite inferir razonablemente la vulneración de los preceptos
constitucionales.
En segundo lugar, pese a que en la demanda no se
encuentra una justificación explícita del particular sentido y alcance que se
asigna a la normativa constitucional y legal, esta falencia no conduce a un
fallo inhibitorio.
Así, el cargo por la presunta infracción del Artículo
116 de la Carta Política parte de la base de que el cobro coactivo es un
procedimiento de naturaleza judicial. No obstante, pese a que según los
intervinientes se trata de un procedimiento netamente administrativo, la
premisa de la actora responde a una interpretación reconocida por parte de la
comunidad jurídica, por lo que su acusación efectivamente suscita una duda
sensata y razonable sobre la constitucionalidad del precepto acusado.
Asimismo, aunque a juicio de los intervinientes los
reproches de constitucionalidad se sustentan en la falsa premisa de que los
abogados externos pueden adelantar el trámite de manera arbitraria y
caprichosa, en realidad la acusación apunta a demostrar que el acto de
apoderamiento confiere a los particulares un margen decisional muy amplio y no
susceptible de ser controlado por las autoridades públicas, y que en principio,
la responsabilidad que tienen por ejercicio de tales funciones es
sustancialmente distinta de la que se radica en los servidores públicos,
cuestiones que podrían poner en peligro la integridad del patrimonio público.
Así planteado el argumento, no se evidencia la supuesta interpretación
manifiestamente errónea del ordenamiento legal.
Algo semejante se predica de la referencia a la
Sentencia C-666 de 2000. Si bien es cierto que equivocadamente la actora
afirma que en este fallo se prohibió a los particulares ejercer el cobro
coactivo, cuando allí únicamente se determinó que las entidades vinculadas con
la administración pública no pueden ejercerlo con respecto a los créditos
obtenidos en ejercicio de actividades asimilables de las de los sujetos de
derecho privado, lo cierto es que la base normativa de los cuestionamientos de
la actora se mantiene incluso prescindiendo de esta referencia jurisprudencial.
Así, los argumentos sobre el ejercicio de funciones jurisdiccionales o de
actividades que implican prerrogativas exorbitantes,  sobre el amplio margen de
discrecionalidad con el que cuentan los particulares cuando actúan como apoderados
judiciales, subsisten aun haciendo caso omiso de los fallos de esta
Corporación.
En tercer lugar, si bien es cierto que en la demanda y
en el escrito de corrección no se individualizan y sistematizan las razones por
las que la norma legal acusada infringe los artículos 2, 6, 29, 116 y 121 de la
Carta Política, sí es posible extraer de tales escritos las razones de la
supuesta vulneración. Las tesis sobre el ejercicio de funciones judiciales por
particulares, sobre la forma en que la administración pública se despoja de sus
competencias legales, y sobre el carácter exorbitante del cobro coactivo,
permiten inferir razonablemente las razones de la transgresión aludida.
Por tales motivos, la
Corte encuentra que ninguno de los reparos de los intervinientes sobre la
ineptitud sustantiva de la demanda conducen a un fallo inhibitorio.
4.
El alcance del precepto
demandado
Tal como se indicó anteriormente, la norma impugnada
suscita varios problemas hermenéuticos[15].A
juicio de la Contraloría General de la
República y de la
Superintendencia Financiera, la disposición debe ser entendida en el sentido
de que los particulares únicamente pueden intervenir en la fase de
instrumentación y proyección de documentos, más no en la etapa decisoria de los
procesos de cobro coactivo. Por el contrario, la peticionaria y los demás
intervinientes suponen que el precepto se refiere a la totalidad del
procedimiento, y sobre esta base se estructuran los cargos de la demanda. Por
tal motivo, existen al menos dos interpretaciones posibles: una restrictiva,
acogida por las aludidas entidades, y una amplia, defendida implícitamente en
la demanda, en el escrito de corrección y en las demás intervenciones.
Pese a que por regla general el juicio de
constitucionalidad se limita a definir la compatibilidad entre el precepto
demandado y el ordenamiento superior[16],
en esta oportunidad es preciso que previamente a tal juicio, esta Corporación
avance en la definición del contenido y alcance del Artículo 66 de la
Ley 1480 de 2011, circunstancia que se explica por dos razones:  Por un lado,
para evitar que el fallo recaiga sobre un sentido inadmisible de la norma en
cuestión, y por esta vía, para asegurar la eficacia de la providencia. Y por
otro lado, porque como en este caso la acusación de la actora se estructura en
torno a uno de los posibles sentidos del precepto, el tipo de examen y los
resultados del mismo varían en función del significado que se atribuya a la
disposición, de modo que la labor hermenéutica resulta imprescindible para
efectuar el control.
El sentido asignado a la norma por la
Contraloría General de la Nación y por la Superintendencia Financiera se ampara en el entendimiento dominante en la comunidad jurídica
y, particularmente, en el que se desprende de amplia jurisprudencia del Consejo
de Estado, conforme a la cual, como no es posible vaciar de contenido las
competencias de los órganos del Estado, y como el cobro coactivo involucra el
ejercicio de prerrogativas excepcionales de la administración para realizar la
cobranza directamente y sin la mediación judicial, los particulares no pueden
adelantar la totalidad del procedimiento ni adoptar decisiones en nombre de la
administración, sino únicamente intervenir en la fase persuasiva, y
posteriormente en la instrumentación y proyección de documentos[17]. Así mismo, en sede administrativa se ha procedido
conforme a esta interpretación[18].
Aunque este significado es dominante en la comunidad
jurídica, la Corte considera razonable que en esta oportunidad, el control
constitucional recaiga sobre el contenido normativo alternativo, que habilita a
los particulares para intervenir en todo el proceso de ejecución coactiva,
inclusive en su dimensión decisoria.
En primer lugar, el sentido prevaleciente al que se ha
hecho referencia se ha sustentado en razones de orden constitucional: la
necesidad de impedir el vaciamiento de las competencias de las autoridades
públicas, así como la imposibilidad de transferir funciones que impliquen el
ejercicio de competencias exorbitantes de la administración pública.
Justamente, con base en estas consideraciones se ha limitado el alcance del
Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, por lo que se trata de un condicionamiento
que tiene por objeto garantizar la supremacía e integridad de la
Carta Política.
Ahora bien, sin perjuicio de que todos los operadores
jurídicos tienen, no solo la facultad, sino también el deber de interpretar el
sistema jurídico a la luz del ordenamiento superior, el entendimiento dominante
de una norma que se apoya en argumentos de naturaleza constitucional, no tiene
la potencialidad de excluir o de desplazar el control de la interpretación
alternativa, y justamente esto sería lo que ocurriría si la
Corte se inhibe de pronunciarse sobre la constitucionalidad de una disposición
legal porque las acusaciones se estructuran sobre la base de un entendimiento
de la norma que difiere del que se asigna en general en la comunidad jurídica.
Una tesis en este sentido conduciría a la inaceptable conclusión de que por vía
interpretativa los operadores jurídicos ordinarios pueden desplazar este
mecanismo, e inmunizar su ejercicio hermenéutico por esta vía.
En segundo lugar, la interpretación que propone la
demandante es razonable y plausible, por lo que tiene sentido realizar el
juicio de constitucionalidad a la luz de ésta última, porque a  pesar de que no
coincide con la apreciación general de los operadores jurídicos, y a pesar de
que los antecedentes legislativos no ofrecen elementos de juicio para resolver
la cuestión planteada[19],
otros criterios y herramientas hermenéuticas justifican tal comprensión, tal
como se indica a continuación.
-
Por un lado, dentro de una interpretación
literal se colige que la habilitación comprende todos los actos que
integran la ejecución. En la medida en que la norma se refiere genéricamente al
cobro coactivo, sin distinguir fases o etapas, ni tipos de actos a los cuales
se circunscribe la intervención del abogado,  y en la medida en que los
operadores jurídicos no pueden hacer distinciones donde el derecho positivo no
las hace, debe concluirse que el legislador facultó a los particulares para
adelantar todo el procedimiento.
Adicionalmente, no puede pasarse por alto
que la cobranza propiamente dicha se materializa con los actos decisorios que
libran mandamiento de pago, resuelven las excepciones, ordenan y aprueban el
embargo y remate de bienes, y autorizan los eventuales acuerdos de pago entre
los deudores y la administración[20];en
este contexto, el entendimiento dominante conduce al resultado paradójico de
negar el contenido de la norma, pues mientras el precepto faculta a los
particulares para realizar el cobro coactivo, aquel les impide ejercer esta
actividad.
-
Por otro lado, la conclusión
anterior concuerda con una interpretación sistemática y finalista.
En efecto, en virtud del principio
hermenéutico del efecto útil, debe seleccionarse aquel significado que
produzca efectos jurídicos, y descartarse aquellos otros que no produzcan
consecuencias o que carezcan de trascendencia jurídica. En el caso concreto, la
disposición acusada se refiere expresamente a los “apoderados”, expresión
que alude a los contratos de mandato con representación, en los que el abogado
actúa en nombre, por cuenta y en representación de la respectiva entidad
estatal. Pues bien, la mera gestión administrativa de apoyo a la sustanciación
del cobro coactivo no requiere de ningún acto de apoderamiento, pues en estas
hipótesis la labor del particular se limitaría a la organización de la
documentación y a la preparación de los actos que posteriormente serán
suscritos directamente por la entidad estatal. Es decir, este entendimiento
restrictivo es incompatible con el principio hermenéutico del efecto útil, pues
dejaría sin efectos los actos de apoderamiento previstos normativamente.  En
definitiva, mientras la disposición acusada pretendía otorgar amplias facultades
a los particulares para que adelantaran la totalidad del cobro, el
entendimiento del Consejo de Estado le resta toda eficacia, al limitar su
intervención a una gestión meramente accesoria que no corresponde a la cobranza
como tal, y para la cual no se requiere ningún acto de apoderamiento
específico, como lo contempla la regla en cuestión.
Dentro de esta misma línea argumentativa,
debe tenerse en cuenta que la norma prevé unos honorarios equivalentes al 10%
del dinero recaudado, retribución que resultaría totalmente desproporcionada y
lesiva del patrimonio público si correspondiese a la mera intervención en la
instrumentación y proyección de documentos. Una remuneración de tal magnitud
sólo es compatible con una actuación plena del abogado externo en el
procedimiento.
De lo anterior se colige que el entendimiento
minoritario de la norma en cuestión es razonable y plausible, y que por tanto,
se justifica el respectivo control constitucional en tales términos.
En tercer lugar, en virtud del derecho de acceso a la
justicia contemplado en el Artículo 229 del texto constitucional, los fallos
inhibitorios deben ser la excepción. Por tal motivo, el juez debe procurar una
solución y una decisión de fondo frente a todos los problemas y cuestiones
jurídicas que se le plantean, y únicamente cuando a la luz del ordenamiento
jurídico no sea posible resolver materialmente el asunto sometido a su
consideración, son admisibles este tipo de determinaciones.
En este caso particular existen dos posibilidades: por
un lado, en nombre de la doctrina del derecho viviente, se podría aceptar la
interpretación que prevalece en la comunidad jurídica, en el sentido de que la
intervención de los particulares se circunscribe a la instrumentación y
proyección de documentos; ahora bien, como la accionante estructura sus
argumentos a partir de la interpretación contraria, forzosamente habría que
concluir la ineptitud sustantiva de la demanda por falta de certeza en los
cargos, motivo que llevaría a la Corte a abstenerse de producir un fallo de
fondo. Es decir, de acogerse esta vía se llegaría a una sentencia inhibitoria.
No obstante, como existe una alternativa hermenéutica
razonable, la Corte debe acogerla, y por esta vía evitar el fallo inhibitorio
que limita el acceso a la justicia y los mecanismos jurisdiccionales
encaminados a garantizar la supremacía de la
Carta Política dentro del ordenamiento jurídico.
Por último, debe tenerse en cuenta que la tesis del
Consejo de Estado se ha derivado la interpretación del Artículo 112 de la
Ley 6ª de 1992 y de las normas concordantes, más que del precepto demandado
como tal. Así las cosas, como no existe un ejercicio interpretativo específico
en relación con el Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011, se justifica el
controlen los términos propuestos por la peticionaria.
5.       La conformación de la unidad normativa
Tanto la
Procuraduría General de la Nación como la
Academia Colombiana de Jurisprudencia afirman que el precepto demandado y el
Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 tienen un contenido semejante. Con base en
esta consideración, aquella solicita la conformación de la unidad normativa,
mientras que esta última requiere a la Corte que se abstenga de declarar la
inconstitucionalidad del Artículo 66 de la
Ley 1480 de 2011, por no haber sido cuestionado el referido Artículo 112.
Para la Corte en este caso hay lugar a la integración
normativa entre los dos preceptos[21],por
cuanto la coincidencia material entre ellos hace necesario un pronunciamiento
judicial unificado, para asegurar la eficacia del fallo.
Así, por un lado, el contenido de la disposición
demandada y el de la prescripción que le sirve de fundamento son semejantes.
En efecto, el Artículo 112 de la
Ley 6ª de 1991 dispone lo siguiente:
“Facultad de cobro coactivo para las
entidades nacionales. De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código
Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional como
Ministerios, Departamentos Administrativos, organismos adscritos y vinculados, la
Contraloría General de la república, la
Procuraduría General de la Nación y la
Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para
hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y
de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente, otorgará
poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados
especiales que sean abogados titulados”.
Por su parte, el precepto demandado faculta “a la
autoridad pública competente para contratar apoderados que realicen el cobro
coactivo, caso en el cual los honorarios serán del 10% del monto recaudado por
el apoderado, honorarios que estarán a cargo y serán pagados por el Tesoro
Nacional”.
De este modo, ambos preceptos facultan a la Superintendencia de Industria y Comercio y a la Superintendencia Financiera para contratar abogados externos encargados de adelantar los
procedimientos de ejecución coactiva. La norma no demandada contiene una
permisión genérica y abstracta, y esta última una permisión específica respecto
de dos entidades concretas[22].
En virtud de tal confluencia se justifica la
conformación de la unidad normativa, para dotar de efectos jurídicos al fallo
de la Corte. En efecto, de declararse la inconstitucionalidad del Artículo 66
de la Ley 1480 de 2011 pero no la del Artículo 112 de la
Ley 6ª de 1992, se podría invocar este último precepto para desconocer los
efectos del fallo de inexequibilidad. Y a la inversa, de declararse la
inconstitucionalidad del Artículo 66 de la
Ley 1480 de 2011, pero no la del Artículo 112 de la
Ley 6ª de 1992, este último aún podría ser demandado sin que pudiese alegarse
la existencia del fenómeno de la cosa juzgada; aunque el precedente sentado en
el hipotético fallo de exequibilidad debería ser tenido en cuenta en la segunda
providencia, la ausencia de la integración normativa restaría eficacia a
aquella sentencia, por la posibilidad de demandar una disposición diferente,
con un contenido semejante.
De acuerdo con las consideraciones anteriores, se
procederá a conformar la unidad normativa, por lo que la
Corte se pronunciará no solo sobre la disposición demandada por el
peticionario, sino también sobre el fragmento del Artículo 112 de la
Ley 6ª de 1992 según el cual la autoridad competente “podrá contratar
apoderados especiales que sean abogados titulados”.
6.
El examen de
constitucionalidad de la habilitación a los particulares para efectuar el cobro
coactivo.
Teniendo claro el sentido del precepto demandado, a
continuación se  efectuará el juicio de constitucionalidad con respecto a la
facultad de las entidades estatales para contratar particulares que adelanten
los procedimientos de cobro coactivo.
El reproche de inconstitucionalidad se justifica a
partir dos argumentos. De un lado, la actora y la
Procuraduría General de la Nación sostienen que como el procedimiento referido
envuelve el ejercicio de facultades de orden jurisdiccional, los sujetos de
derecho privado no podrían adelantarlo en virtud de lo dispuestos en el
Artículo 116 de la Carta Política. Y por otra parte, la peticionaria afirma que
la norma transfiere el ejercicio de competencias que son privativas de las
autoridades públicas, y de las cuales no se pueden desprender por tener un
carácter exorbitante. En ambos casos se esgrime como sustento del argumento la
Sentencia C-666 de 2000, en el entendido de que este fallo marca un derrotero
interpretativo claro e inequívoco, desde el cual resulta constitucionalmente
inadmisible facultar a las entidades estatales para canalizar el cobro coactivo
de sus créditos a través de abogados externos.
La Corte coincide con el
planteamiento central de la accionante, en el sentido de que la función de
cobranza no puede ser trasladada integralmente a los particulares. Sin embargo,
difiere parcialmente de las premisas a partir de las cuales se arriba a tal
conclusión.
Independientemente de que la competencia de cobro
coactivo sea calificada como administrativa o jurisdiccional, cuestión que
históricamente ha dado lugar a un amplio debate que aún no ha concluido
satisfactoriamente, y frente al cual no existe una respuesta definitiva y
concluyente a partir de la cual se pueda estructurar el juicio de
constitucionalidad de las normas examinadas[23],
lo cierto es que la transferencia funcional no satisface las condiciones que
para este efecto ha previsto el ordenamiento superior, y que han sido sistematizadas
en la jurisprudencia de esta Corporación.
Lo primero que debe aclararse es que, a diferencia de
lo que se sostuvo en la demanda y en el escrito de corrección, la prohibición
no deviene de la Sentencia C-666 de 2000. Pese a que la peticionaria se
fundamentó en dicho fallo para elaborar los cargos en contra del precepto
acusado, en modo alguno es posible derivar de tal providencia una prohibición
para que los particulares ejercieran la cobranza coactiva de las acreencias de
las entidades estatales. En efecto, la providencia versó sobre apartes
normativos referidos a otras materias, abordó problemas jurídicos distintos, y
postuló reglas jurisprudenciales ajenas a esta cuestión.
Por un lado, la aludida sentencia se pronunció
exclusivamente sobre la constitucionalidad de la expresión “y vinculados” contenida
en el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, y no sobre la facultad de las
autoridades para contratar abogados externos.  La
Corte declaró la exequibilidad del aparte demandado, “en el entendido de
que la autorización legal para ejercer el poder coactivo se refiere
exclusivamente al cobro o recaudación de recursos provenientes de funciones
netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso a los
entes vinculados, siempre que en la misma norma legal correspondiente se
autorice la función de ejecución coactiva y se determinen las condiciones de su
ejercicio, únicamente en cuanto a los aludidos recursos. Bajo cualquiera otra
interpretación, los mencionados vocablos se declaran inexequibles”.
Es decir, aunque la decisión se refiere al mismo
precepto que se examina en esta ocasión, recae sobre un aparte normativo
distinto, referido a una cuestión ajena al actual debate, en un doble sentido:
(i) Mientras allí se examinó la constitucionalidad de la facultad de algunas
entidades estatales para realizar el cobro coactivo, ahora se debe determinar,
no la validez de la figura como tal, sino de la intervención de los
particulares en la misma; (ii) mientras que en la
Sentencia C-666 de 2000 se descartó el cobro coactivo respecto de los créditos
obtenidos con ocasión de actividades asimilables a las de los particulares,
ahora se examina la validez de la participación en los procedimientos.
Por tal motivo, las reglas jurisprudenciales definidas
en aquella providencia no son aplicables a la hipótesis que ahora ocupa a este
tribunal, de modo que no se encuentra ninguna incompatibilidad entre su ratio
decidendi, y la medida legislativa cuestionada.  En efecto, la
Sentencia C-666 de 2000 dispuso que los organismos vinculados de la
administración pública pueden ejercer jurisdicción coactiva respecto de los
créditos obtenidos en desarrollo de funciones administrativas, pero no respecto
de los que surjan de actividades equiparables a las de los particulares. El
fundamento de esta limitación es doble: Por un lado, como el sustento del cobro
coactivo es el cumplimiento de los fines estatales, únicamente debe operar
respecto de aquellas actividades que están encaminadas a asegurar estos
objetivos, y no respecto de aquellas que solo lo hacen de manera indirecta. Por
otro lado, en la medida en que con este procedimiento la administración pública
recauda directamente sus créditos, cuando se utiliza para recoger el dinero
proveniente de actividades propias de los particulares se provoca una situación
de inequidad entre estas entidades públicas y los sujetos de derecho privado,
con quienes en principio debería competir en condiciones de igualdad; en
efecto, mientras el organismo vinculado contaría con un privilegio especial
para recaudar directamente los créditos, el particular debe recurrir a la
jurisdicción ordinaria, con lo que se desnaturalizaría la lógica natural de la
competencia entre unos y otros.
De acuerdo con esto, la ratio decidendi de la
sentencia es la regla según la cual la jurisdicción coactiva, por entrañar un
privilegio para el recaudo simplificado de los créditos, únicamente puede
recaer sobre créditos obtenidos en desarrollo de actividades administrativas.
Como puede observarse, esta regla jurisprudencial es autónoma y distinta de la
facultad de las entidades estatales para contratar abogados externos encargados
de la cobranza. En otras palabras, el precedente se refiere a las condiciones
del cobro coactivo, mientras que la disposición acusada alude a uno de los
mecanismos para su realización, habilitando a algunas autoridades públicas para
“externalizarlo”.
En conclusión, contrariamente a lo afirmado por la
actora, el precepto acusado no tiene ningún tipo de incompatibilidad con la
parte resolutiva o con la ratio decidendi de la
Sentencia C-666 de 2000.
No obstante lo anterior, la
Corte encuentra que la autorización contenida en el Artículo 66 de la
Ley 1480 de 2011 y en el Artículo 112 de la
Ley 6ª de 1992 para que las entidades estatales “externalicen” la cobranza de
los créditos a su favor, desconoce las limitaciones constitucionales para el
ejercicio de funciones públicas por los particulares[24]. Esto se explica porque,
por un lado, se vacían de contenido las competencias de las autoridades
públicas, y porque por otro lado, la transferencia versa sobre una función que
sólo puede ser ejercida por las propias agencias gubernamentales, en cuanto les
ha sido atribuida en su condición del tales.
En efecto, por la naturaleza misma de los actos de
apoderamiento, en los que se confiere plena autonomía al abogado para adelantar
el procedimiento,  y por los amplios términos en los que las disposiciones
acusadas contemplan las facultades de los particulares en el cobro coactivo, el
efecto jurídico de la previsión normativa no es únicamente el de permitir que
el tercero ejecute material y directamente la totalidad del procedimiento de
cobro, sino también que la entidad estatal pierde el control y el
direccionamiento de la actividad que se entrega al tercero; es decir, las
autoridades pierdan la facultad para orientar los cobros y para dirigir las
decisiones del particular que actúa como mandatario, y en el mejor de los
casos, únicamente podrían fijar unas pautas generales en los contratos
estatales de vinculación al abogado, pero en modo alguno con tales derroteros
se podría entender satisfecha la exigencia de que la transferencia de funciones
no elimine poder de direccionamiento del Estado respecto de la actividad
trasladada. Así las cosas, las mencionadas disposiciones prevén una
transferencia integral de una competencia legal.
Esta falencia de la norma no se subsana por la
consideración de que el cobro coactivo constituye una competencia auxiliar o de
segundo orden que normalmente no tiene relación directa con el objeto principal
de la agencia estatal. En efecto, el criterio constitucional que habilita para
transferir el ejercicio de competencias de las autoridades públicas a los
particulares no radica en su nivel o grado de importancia, pues el ordenamiento
superior admite que algunas de las actividades de la mayor trascendencia sean
externalizadas, y que a la inversa, algunas otras que son accesorias a la
agencia estatal, no sean ejercidas por particulares. Asimismo, la
Carta Política tampoco establece una distinción entre competencias relevantes
o irrelevantes, o entre competencias de primero o de segundo orden según tenga
incidencia directa o indirecta en el cumplimiento misional de las entidades
estatales, a partir de la cual se pueda calificar el cobro coactivo como
competencia secundaria, y susceptible de ser entregada completamente a los
particulares.
La deficiencia constitucional tampoco se subsana por
la consideración de que la medida legislativa apunta a evitar un desgaste en la
administración pública en actividades que no se relacionan directamente con el
objeto institucional de la mayor parte de las entidades estatales, y para las
cuales normalmente no cuentan con los recursos humanos y técnicos requeridos.
En efecto, tal objetivo podría garantizarse sin sacrificar las competencias
constitucionales y legales del Estado. Así por ejemplo, las agencias estatales
cuentan con un amplio repertorio de posibilidades para materializar la
cobranza: otorgar poderes a funcionarios de la propia institución para que
adelanten la ejecución forzosa según las políticas de la entidad, creación de
un departamento especializado encargado del procedimiento, o incluso,
contratación de particulares para la instrumentación y proyección de
documentos, entre muchos otros. En otras palabras, como la finalidad legítima
de llevar a cabo eficientemente los procedimientos de ejecución forzosa puede
asegurarse a través de otros mecanismos que no anulen las competencias de las
instituciones públicas, la medida legislativa resulta inadmisible desde la
perspectiva constitucional.
Por otro lado, la transferencia integral termina por
desnaturalizar el procedimiento de cobro coactivo. En efecto, éste tiene por
objeto fundamental que la administración cobre directamente, sin la mediación
judicial, sus propios créditos; es decir, se trata de un privilegio de la
administración pública para que ella misma ejecute sus acreencias. Ahora, la
consecuencia inexorable de la consideración de que las instituciones públicas
carecen de la idoneidad y de los recursos técnicos y humanos para llevarla a
cabo, es que el procedimiento debe retornar a su agente natural, es decir, a la
judicatura. Lo que no se puede sostener razonablemente es que se debe sustraer
a los jueces la ejecución de las deudas de las entidades estatales y radicarla
en estas, para luego afirmar que todas ellas son incompetentes para hacerlo, y
sobre esta base transferir el cobro a los particulares.
Por tal motivo, la
Corte concluye que la intervención de los abogados externos en el
procedimiento de cobro coactivo, en caso de existir, debe circunscribirse a la
fase de instrumentación y proyección de documentos, más no a la fase decisoria
propiamente dicha, en la que se materializa la ejecución, porque esta debe
quedar radicada en las instituciones públicas. Esta interpretación es
compatible, tanto con la habilitación general para que los particulares
participen en la gestión pública, y como con la prohibición constitucional de
vaciamiento de competencias. En este escenario, los sujetos de derecho privado podrían
ofrecer apoyo logístico, técnico y administrativo a las entidades estatales,
pero éstas conservarían la facultad decisoria que concreta el cobro, y en ella
se radicaría la responsabilidad por las actuaciones realizadas en el marco de
este procedimiento.
Así las cosas, se declarará la inexequibilidad de los
preceptos acusados, en cuanto en éste se habilita a las entidades estatales
para nombrar abogados externos que adelanten los procedimientos de cobro
coactivo. Esta declaratoria no es óbice para que sin necesidad de un acto de
apoderamiento, los particulares participen en la fase persuasiva del cobro, y
en las actividades que rodean la fase decisoria de la ejecución de deudas.
Por sustracción de materia, la
Corte no se pronunciará sobre la exequibilidad de los apartes normativos del
Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011 que establecen los honorarios y el sistema
de pago de los abogados externos encargados del cobro coactivo.
7.
Recapitulación.
De acuerdo con los antecedentes
expuestos, la Corte concluye lo siguiente:
1.
El Artículo
66 de la Ley 1480 de 2011 faculta a las Superintendencias de Industria y
Comercio y Financiera y a las alcaldías, para contratar particulares que
adelanten los procedimientos de cobro coactivo respecto de las multas impuestas
por la violación del Estatuto del Consumidor, y determina que los honorarios
corresponden al 10% del dinero recaudado, con cargo al Tesoro Nacional.
2.
En la
medida en que existe una coincidencia material entre el precepto demandado y el
Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, se procedió a la integración normativa,
efectuando el control sobre ambas disposiciones.
3.
Pese al
entendimiento dominante dentro de la comunidad jurídica, según el cual la
intervención de los abogados externos se debe limitar a las labores de
instrumentación y proyección de documentos, para efectos del control
constitucional esta Corporación entiende que la habilitación se refiere a la
integridad del cobro coactivo.
4.
La Corte considera que la previsión
normativa que habilita a las entidades estatales para contratar apoderados
encargados de adelantar los procedimientos de cobro coactivo, desconoce las
limitaciones constitucionales para el ejercicio de funciones públicas por
particulares, en la medida en que vacía de contenido las competencias de las
autoridades públicas, en tanto les permite desprenderse integralmente de ellas,
y en que transfiere una función que solo podría ser adelantada por las propias
agencias estatales.
5.
Dado que la
habilitación anterior es contraria a la
Constitución Política y por tanto será declarada inexequible, por sustracción
de materia no se avoca el conocimiento de los cargos referidos al sistema de
remuneración y a la forma de pago de los honorarios de los apoderados.
6.
La
declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones analizadas no obsta para
que los particulares participen en las actividades complementarias del cobro
coactivo.
III.      DECISIÓN
En mérito de los expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia y en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.-  DECLARAR  LA INEXEQUIBILIDAD del Artículo 66 de la
Ley 1480 de 2011.
SEGUNDO.- DECLARAR LA INEXEQUIBILIDAD  del fragmento del
Artículo 112 de la Ley 6ª de 1991 que dispone que “o podrá contratar
apoderados especiales que sean abogados titulados”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en al Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
Con aclaración de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-224/13
FACULTADES DE ENTIDADES ESTATALES PARA CONTRATAR APODERADOS
ESPECIALES EN COBRO COACTIVO-Designación
siempre y cuando este hecho no constituya la regla general sino un mecanismo
excepcional (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-9266
Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 66
(parcial) de la Ley 1480 de 2011.
Actor:
Carolina Jerez Montoya
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Respetuosamente
expondré a continuación los motivos que me llevan a aclarar el voto en el
asunto de la referencia. La Sala concluyó que la intervención de los abogados
externos en el procedimiento de cobro coactivo puede tener lugar durante la
fase de instrumentación y proyección de documentos, pero no en la fase
decisoria en la que se materializa la ejecución, porque esta debe quedar
radicada en las instituciones públicas.
Para
el suscrito, se podrían designar apoderados especiales para llevar a cabo el
cobro coactivo, siempre y cuando este hecho no constituya la regla
general sino un mecanismo excepcional. De lo contrario se presentaría un
vaciamiento de las competencias propias de la administración.
Para
la Corporación: “En este escenario los sujetos de derecho privado podrían
ofrecer apoyo logístico, técnico y administrativo a las entidades estatales,
pero éstas conservarían la facultad decisoria que concreta el cobro, y en ella
se radicaría la responsabilidad por las actuaciones realizadas en el marco de
este procedimiento”.
La
aclaración de voto está relacionada con la aparente autorización otorgada a las
superintendencias de industria y comercio, y a la financiera, como también a
las alcaldías, para contratar particulares que adelanten los procedimientos de
cobro coactivo respecto de las multas impuestas por la violación del estatuto
del consumidor, pero únicamente en lo que tiene que ver con apoyo logístico,
técnico y administrativo.
En
mi concepto, resulta inane autorizar a particulares para realizar actos
preparatorios de cobro, mientras se les impide adelantar el cobro real y
efectivo. La Sala pudo autorizar de manera excepcional a los
particulares para que adelantaran las dos fases del procedimiento: (i) la
previa, y (ii) la de cobro.
Finalmente,
he de manifestar que no encuentro razón jurídica para que la Sala argumente que
el abogado contratado para adelantar el cobro coactivo pierde la imparcialidad.
Precisamente, la norma declarada inexequible partía del supuesto que la
Administración tenía a su favor una obligación clara, expresa y actualmente
exigible; por tanto, el particular contratado no podría ser imparcial como
tampoco lo son los juzgados de ejecuciones fiscales, uno y otros tienen como
función cobrar y hacer efectivas unas obligaciones jurídicamente cualificadas,
sin que el deber de imparcialidad propio de los jueces pueda ser aplicado en
esta clase de asunto.
Fecha ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ACLARACIÓN
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
A LA
SENTENCIA C-224/13
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE TRANSFERENCIA INTEGRAL
DE LA FACULTAD DE COBRO COACTIVO A PARTICULARES-Se debió definir con claridad si cobro coactivo entraña una
función jurisdiccional (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-9266
Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 66 (parcial) de
la Ley 1480 de 2011
Actor: Carolina Jerez Montoya
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Comparto
esta decisión, pero aclaro el voto porque a mi juicio la Corte ha debido
definir con claridad si el cobro coactivo entraña una función jurisdiccional.
La mayoría de la Sala dijo que la Corte debía abstenerse de responder esa
cuestión, sobre la base de que históricamente “ha
dado lugar a un amplio debate que aún no ha concluido satisfactoriamente”.
Parecía entonces que la Corte no se iba a decantar por ninguna de las
posiciones del debate. No obstante, a continuación, la propia sentencia dijo
que las normas controladas debían declararse inexequibles porque si la propia
administración no puede efectuar de forma directa el cobro coactivo, y tiene
por tanto que delegar esta tarea en los particulares, entonces este “procedimiento debe retornar a su agente natural, es
decir, a la judicatura”, con lo cual luego parece reconocer que en
realidad el cobro coactivo sí es entonces jurisdiccional. Así, la Corte no deja
claro si el cobro coactivo es, y en qué medida, un ejercicio de jurisdicción.
Lo cual, a su vez, impide determinar si lo inconstitucional es la autorización
para una transferencia incluso integral del cobro coactivo a los particulares,
o si lo que es contrario a la Carta es cualquier clase, así sea singular e individualizada,
de transferencia de funciones de esta naturaleza a los particulares, debido
precisamente a su carácter jurisdiccional. La defensa adecuada de la
Constitución pedía mayor claridad en este punto pero, como no se ofreció,
aclaré el voto con la intención de que en el futuro se defina con nitidez.
Fecha
ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1]
A la luz de los artículos 61 y 62 de la Ley 1480 de 2011, estas entidades son
las superintendencias de Industria y Comercio y Financiera, y los alcaldes.
[2]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[3]Este
parece ser el sentido de la pretensión subsidiaria de corrección de la demanda,
cuando solicita modular los efectos de la aplicación de la norma, en los
siguientes términos: “esto es juez competente en el caso de demandar los
actos emitidos por el particular ante los jueces de la
República”.
[4]
La individualización de cada una de las intervenciones se encuentra en el Anexo
1 de esta sentencia.
[5]
El Senado de la República tiene como pretensión única el fallo inhibitorio. El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la
Presidencia de la República, en cambio, solicitan la inhibición como
pretensión principal, y en subsidio, la declaratoria de exequibilidad.
[6]
La Academia Colombiana de Jurisprudencia únicamente sostiene que el precepto
demandado no puede ser declarado inconstitucionalidad con respecto a la
habilitación a los particulares para adelantar el cobro coactivo, pero sí con
respecto al sistema de remuneración fijado en la norma, el cual, a su juicio,
sí es contrarios a la Carta Política por afectar el principio democrático.
[7]
A juicio de la Presidencia, tales límites fueron establecidos y sistematizados
en la Sentencia C-866 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[8]
Argumento expuesto por la
Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[9]
Estas consideraciones se fundamentan en la
Sentencia T-445 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[10]  A juicio de los
intervinientes, este control al que esta llamado la administración pública se
sustenta en el Artículo 110 de la Ley 489 de 1998.
[11]  Esta posición se
sustenta en la sentencia del Consejo de Estado del 8 de junio de 2011,
C.P. Enrique Gil Botero, Rad. 2004-00540-01.
[12]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[13]Aunque este cargo no fue
formulado por la accionante sino por la
Procuraduría General de la Nación, la Corte avoca su examen,  teniendo en
cuenta que según reiterada jurisprudencia, cuando se evidencia que una demanda
presenta al menos un cargo apto capaz de suscitar un juicio de
constitucionalidad,  la Corte adquiere la competencia para examinar
integralmente el precepto acusado, incluso por aspectos no tratados
expresamente en la demanda. Al respecto cfr. las sentencias C-543 de 1998,
M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-387 de 1997,
M.P. Fabio Morón Díaz; C-531 de 1995,
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[14]
Este cargo fue planteado por la
Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[15]  Existen otras dudas que
no corresponde resolver a esta Corte como tribunal constitucional: (i) Primero,
se encuentra un problema de integración normativa: por un lado, la
Ley 1480 de 2011 faculta a las entidades encargadas de imponer multas por la
violación del Estatuto del Consumidor, para adelantar la ejecución coactiva
mediante particulares, es decir, a la Superintendencia de Industria y Comercio, a la Superintendencia Financiera, y a los municipios. Por otro lado, sin embargo, la
Ley 1380 de 2010 prohíbe a las entidades territoriales contratar a los
particulares para este efecto. De aplicarse el criterio temporal de resolución
de antinomias, habría que concluir que los municipios pueden materializar la
cobranza de estos créditos específicos mediante abogados externos; la
aplicación del criterio de especialidad, en cambio, es más problemático: la
Ley 1480 de 2011 es especial en el sentido de que no se refiere al cobro de
todas las acreencias de las agencias estatales, sino únicamente a aquellas que
provienen de la imposición de multas por la violación del Estatuto del Consumidor;
por su parte, la Ley 1380 de 2010 es especial en el sentido de que se refiere
únicamente a las entidades territoriales. Adicionalmente, ni normativa ni
jurisprudencial o doctrinalmente se ha resuelto el conflicto entre los criterios
de especialidad y temporalidad.//  Otra duda se refiere al objeto de los
procedimientos contemplados en el Artículo 66 dela Ley 1480 de 2011. En efecto,
esta norma permite a los abogados externos realizar la cobranza de las multas
impuestas por la violación del Estatuto del Consumidor, sin precisar si se
refiere indistintamente a las impuestas en ejercicio de las funciones
jurisdiccionales en el marco de la acción de protección al consumidor y a las
impuestas en desarrollo de sus funciones administrativas, o si se refiere
únicamente a estas últimas. A partir de una interpretación literal de la norma
podría concluirse que se refiere indistintamente a los dos tipos de sanciones.
No obstante, a partir de una interpretación sistemática, y particularmente a
partir del argumento sedes materia, podría arribarse a la conclusión
contraria, en la medida en que la habilitación legal se encuentra dentro del
capítulo denominado “Otras actuaciones administrativas”. // No obstante,
dado que la definición de estos problemas no tiene incidencia directa en el
presente juicio de constitucionalidad, la
Corte se abstendrá de absolver estas cuestiones.
[16] Las reglas sobre la
procedencia de la labor interpretativa de la
Corte en el marco de las acciones de inconstitucionalidad abstracta se
encuentran en la Sentencia C-893 de 2012,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[17] Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido lo
siguiente: “Así las cosas, la función administrativa de cobro coactivo se
concreta mediante un procedimiento que se divide en dos etapas: una de
‘preparación, instrumentación o de proyección de documentos, constituido por
las actuaciones previas, concomitantes o posteriores que deben surtirse como
‘presupuesto de la potestad de ejecución que se radica en cabeza del Estado’, y
otra de ‘decisión, representada por los actos de cobro coactivo, en sentido
propio. Las funciones administrativas relacionadas con el cobro coactivo, en
sentido propio’. Por esta razón, la sala en anterior oportunidad señaló que
precisamente son algunas actuaciones de instrumentación aquellas que pueden
atribuirse, bajo el entendimiento de que la Administración en estos supuestos no puede perder en un momento alguno la regulación,
control, vigilancia y orientación de la función confiada; cuestión que no
ocurre con el cobro propiamente dicho, pues se trata del ejercicio mismo de
prerrogativas de poder, específicamente de la capacidad de coacción reconocida
a la administración por el ordenamiento jurídico. En consecuencia, no puede ser
confiado a particulares: la expedición del mandamiento de pago, el decreto de
embargo o secuestro, notificación, decisión de excepciones, celebración de
acuerdos de pago, investigación de bienes de deudores, etc. En cuanto a las
actuaciones de instrumentación, se ha admitido por la jurisprudencia la
posibilidad de colaboración de los particulares. Por consiguiente, tampoco es
jurídicamente posible que se entregue el ejercicio total de funciones
administrativas, toda vez que esto implicará que la competencia de la autoridad
se vacíe completamente (…) admitir, en gracia de discusión, que un privado
asuma la materialidad de la totalidad de las fases de instrucción y cobro
coactivo en estricto sentido, conlleva a asegurar que el ordenamiento jurídico
admite que éste ocupe complemente el lugar de la autoridad”. Consejo de
Estado - Sección Tercera, sentencia del 8 de junio de 2011,
C.P. Enrique Gil Botero, rad. 00540-01-(AP) // En el mismo sentido se
encuentran las siguientes sentencias: Consejo de Estado, - Sección Tercera,
sentencia del 17 de mayo de 2007, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, rad. AP-00369,
exp. 8464-05; Consejo de Estado – Sección Tercera, sentencia del 30 de agosto
de 2006, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, rad. 14807-01, exp. 15323.
[18]A modo de ejemplo, en
diversas ocasiones el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha fijado estos
estándares. En concepto rendido a la
Comisión de Regulación de Energía y Gas, sostuvo lo siguiente: “Está
prohibida la contratación de las actuaciones que hacen parte del procedimiento
administrativo de cobro coactivo en sus fases persuasiva y coactiva, que
correspondan a la expedición de los actos administrativos que la conforman (…)
Las funciones administrativas relacionadas con el cobro coactivo que consistan
en actividades de instrumentación del proceso y proyección de documentos,
pueden ser atribuidas a particulares con la condición de que la administración
conserve la regulación, control, vigilancia y orientación de la función (…)
reiteramos, en punto de cobro coactivo, que no puede ser objeto de atribución a
los particulares, mediante cualquier tipo de contrato, convenio, ni en
particular a través del convenio de que tratan los artículos 110 y 111 de la
ley 489 de 1998, la expedición misma de todos los actos que conforman dicho
procedimiento, ni la etapa de investigación de bienes, y en general cuando tal
atribución implique un vaciamiento de la competencia que está asignada
exclusivamente al funcionario”Concepto
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la
Comisión de Energía y Gas, rad. 1-2010-039300. Documento disponible en: http://www.andesco.org.co/site/assets/media/camara/financiera/Doctrina/Concepto%20DAF%20Recaudo%20Alumbrado%20Publico%20por%20ESP.pdf. Último acceso: 16 de enero de 2013.
[19] Una revisión del proceso
de aprobación legislativa demuestra que el artículo demandado, tal como se
encuentra actualmente en la Ley 1480 de 2011, no sufrió ninguna alteración
durante el respectivo trámite, y que además no fue objeto de discusión y debate
específico. Al respecto cfr. las siguientes gacetas: 839/10 (primer
debate en Cámara), 1102/10 (segundo debate en Cámara), 352/11 (primer debate en
Senado),  399(11 (segundo debate en Senado), 347 y 371 de 2011 (aprobación en
plenaria de la Cámara), 684/11 (aprobación en plenaria del Senado), 1011/11
(texto aprobado en plenaria de Cámara), 602/11 (texto aprobado en plenaria de
Senado), y 622 y 776 de 2011 (informes de conciliación).
[20]  En este sentido, el
Consejo de Estado ha dicho lo siguiente: “En términos generales, las
características o eventos principales del cobro coactivo, desde su inicio hasta
la satisfacción de la acreencia, son. El funcionario competente produce el
mandamiento de pago, por medio del cual se ordena al contribuyente la
cancelación de las obligaciones pendientes, más los intereses respectivos. La
administración se halla facultada para adelantar las investigaciones sobre los
bienes del deudor (…) La administración puede decretar las medidas de embargo y
secuestro preventivo. El deudor (…) deberá pagar o presentar las excepciones
correspondientes. En caso de que no se pague, no se propongan las excepciones,
o las excepciones propuestas sean rechazadas, se ordenará el remate de los
bienes embargados. El remate de los bienes, como etapa final del cobro
coactivo, tendrá lugar una vez el avalúo correspondiente esté en firme, y
terminará con el remate efectivo de los bienes, o con la adjudicación de los
mismos a la administración. La celebración de acuerdos de pago entre la
administración y el deudor, en cualquier momento del proceso, dará lugar a la
suspensión del procedimiento”. Consejo de Estado - Sección Tercera, sentencia
del 17 de mayo de 2007, exp. 00369-01-AP,  C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
[21]  Una sistematización de
los estándares jurisprudenciales  sobre la unidad normativa puede verse en la
Sentencia C-105 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[22]Sin perjuicio de lo anterior, existen también algunas
diferencias específicas en los siguientes sentidos: (i) Mientras el Artículo
112 de la Ley 6ª de 1992 permite el cobro coactivo como tal, la norma demandada
no contiene una autorización semejante, pues se supone que las entidades
estatales cuentan con tal facultad (ii) En cuanto a los sujetos habilitados
para realizar la ejecución, mientras el Artículo 112 de la
Ley 6ª de 1992 faculta tanto a los funcionarios de la propia entidad y como a
los particulares que actúan como apoderados, el precepto acusado se refiere
exclusivamente a esta última hipótesis. Lo anterior no significa que el cobro
por la violación del Estatuto del Consumidor se deba canalizar necesariamente a
través de abogados externos, pues en virtud de la preceptiva general y del
Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, subsiste la facultad para que el
representante legal de la entidad o su delegado, o los propios funcionarios de
la autoridad, adelanten la ejecución.  (iii)  Mientras el Artículo 112 de la
Ley 6ª de 1992 confiere esta facultad a las entidades del orden nacional, el
precepto demandado se circunscribe a las autoridades encargadas de imponer
sanciones por la violación del Estatuto del Consumidor, es decir, a la Superintendencia de Industria y Comercio, la
Superintendencia Financiera y los alcaldes  (iv) Mientras la norma general se
abstiene de definir el sistema de remuneración, el precepto acusado establece
el monto y la forma de pago de los honorarios del abogado externo.
[23]  En efecto, la
calificación del cobro coactivo como una actividad jurisdiccional o como una
actividad administrativa, ha sido objeto de una amplia controversia.// En
primer lugar, los criterios “clásicos” de diferenciación entre la función
judicial y la administrativa han perdido progresivamente su validez, y las
fronteras entre una y otra se han desdibujado paulatinamente en la medida en
que la estructura y el funcionamiento de los Estado se ha tornado más complejo.
En este contexto, una amplia gama de actividades y procedimientos estatales se
encuentran en una especie de “zona de penumbra” entre administración y
jurisdicción, entremezclándose elementos de una y otra categoría; así por
ejemplo, suele presentarse una “procedimentalización formal” de la actividad
administrativa, que la asemeja cada vez más a la que se surte en los estrados
judiciales: ordenación de actos dirigida a la adopción de una decisión final,
fases y etapas del procedimiento, amplio reconocimiento del principio de
contradicción, entre otros; de igual modo, la exigencia de una justificación
“reforzada” de las determinaciones de la administración pública, especialmente
en materia sancionatoria, pone en evidencia su parentesco y afinidad con las
funciones judiciales; asimismo, los trámites llevados a cabo por instancias
administrativas versan sobre asuntos y materias que anteriormente estaban
asignadas a los jueces, como imposición de sanciones, resolución de
controversias entre particulares, definición o  restricción de derechos, o
ejecución de créditos en favor de la administración pública. Así las cosas, los
criterios tradicionales de diferenciación entre la función judicial y la
administrativa tienen hoy en día una utilidad muy marginal: la idea de que la
decisión judicial es el resultado de la aplicación de la ley al caso particular
mientras que la actividad administrativa es esencialmente discrecional; la idea
de que las providencias judiciales están precedidas de procedimientos altamente
formalizados, mientras que los actos administrativos no tienen este componente;
la idea de que la función jurisdiccional tiene los atributos de imparcialidad,
independencia e inamovilidad, que no necesariamente se predican de la
administrativa; y la idea de que las decisiones judiciales tienen efectos
definitivos y fuerza de cosa juzgada.// Por otro lado, la naturaleza del cobro
coactivo ha sido ampliamente discutida, hasta el punto de que no existe al
momento una tesis dominante en la comunidad jurídica. En esta Corporación, por
ejemplo, ha prevalecido la tesis de que su ejercicio envuelve la realización de
actividades administrativa, por cuanto no están encaminadas a la definición y resolución
definitiva de controversias, sino únicamente a la ejecución y materialización
de los actos de la propio administración pública; con fundamento en esta
consideración ha concluido que las determinaciones pueden ser atacadas por vía
de tutela sin tener que cumplir los requisitos del amparo contra providencias
judiciales, que las decisiones pueden ser controvertidas ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, que la ejecución de impuestos se sujeta al
control judiciales, o que particulares pueden realizar directamente el remate
de los bienes objeto de cobro (sentencias T-628 de 2008,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-604 de 2005,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-396 de 2005,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-939 de 2003,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-798 de 2003; C-776 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-919 de 2002,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-649 de 2002,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-558 de 2001,
M.P. Jaime Araujo Rentería; C-1515 de 2000; T-445 de 1994,
M.P. Alejandro Martínez Caballero; en el Consejo de Estado, por el contrario,
se han sostenido diversas tesis en esta materia: así, en la
Sección Cuarta, por ejemplo, ha prevalecido la idea de que se trata de una
actuación administrativa, mientras que en las demás salas se han sostenido
ambas teorías.//
[24]  En efecto, aunque el
texto constitucional permite expresamente el ejercicio de funciones públicas
por particulares (Art. 123 y 210), y aunque consagra una serie de principios
que reconocen y promueven la intervención directa de la ciudadanía en los
asuntos públicos (arts. 1, 26, 40, 41, 52 y 78), y aunque los artículos 110 y
111 de la Ley 489 de 1998 facultan a los sujetos de derecho privado para
ejercer actividades administrativas, en la
Sentencia C-866 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, la
Corte aclaró que esta habilitación general tiene cuatro tipo de limitaciones:
(i) No puede recaer sobre funciones relativas a la jefatura de Estado y a la
jefatura de gobierno; (ii) No puede ejercerse respecto de las atribuciones que
según definición constitucional, son exclusivas de las autoridades públicas;
(iii) únicamente se pueden trasladar funciones propias de la entidad estatal, y
no las que corresponden a otras agencias estatales; (iv) no se pueden vaciar de
contenido las atribuciones de la autoridad pública.