C-838-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-838/08
OBJECION PRESIDENCIAL AL PROYECTO DE LEY QUE FIJA
EN 12% EL MONTO DE LA COTIZACION MENSUAL AL REGIMEN CONTRIBUTIVO DE SALUD DE
LOS PENSIONADOS
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Trámite
de las objeciones
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Publicación
del proyecto objetado al estar las cámaras en receso/OBJECION PRESIDENCIAL A
PROYECTO DE LEY-Término para la publicación/OBJECION PRESIDENCIAL A
PROYECTO DE LEY-Cumplimiento en cuanto a presentación y publicación de
objeciones por parte del Gobierno
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Trámite
en el Congreso de la República
INFORME SOBRE OBJECIONES PRESIDENCIALES-Aprobación
por mayoría absoluta de las cámaras
La Corte encuentra que los informes sobre las objeciones
presidenciales fueron votados de conformidad con las mayorías absolutas
exigidas, dado que tanto en Senado como en Cámara contaron con el voto
favorable de la mayoría de sus integrantes.
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE DE OBJECIONES
PRESIDENCIALES-Requisitos/REQUISITO DE ANUNCIO
PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE DE OBJECIONES PRESIDENCIALES-Cumplimiento
El anuncio
debe estar presente en la votación de todo proyecto de ley; el anuncio debe
darlo la presidencia de la cámara o de la comisión en una sesión distinta y
previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto; la fecha de
la votación debe ser cierta, es decir, determinada o, por lo menos,
determinable; un proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a
aquella para la cual ha sido anunciado. En el caso concreto, la Corte encuentra
que los anuncios hechos para la votación de las objeciones presidenciales
cumplieron con los requisitos señalados.
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Término
inferior a dos legislaturas para el trámite de las objeciones Presidenciales en
el Congreso de la República
La jurisprudencia constitucional ha indicado que el Congreso debe
tramitar las objeciones presidenciales en un lapso inferior a dos legislaturas,
en concordancia con la exigencia prevista en el artículo 162 constitucional,
que confiere el mismo término para la tramitación del proyecto de ley,
requisito que en el presente caso se encuentra cumplido, toda vez que la
insistencia del Congreso se produjo en menos de dos legislaturas.
OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia del Congreso de la República
debe cumplir un mínimo de sustentación argumentativa
La
jurisprudencia constitucional ha estimado que la insistencia del Congreso
respecto de las objeciones presidenciales debe cumplir un mínimo de
sustentación argumentativa, sin que sea necesario agotar una labor de
convencimiento exhaustiva acerca de las razones que llevan al Congreso a
discrepar del Gobierno, con lo que se aportan elementos de juicio mínimos que
permitan evidenciar una oposición jurídica entre el Congreso y el Presidente.
En el presente caso, para la Corte este requisito también se encuentra
cumplido.
INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Precedentes constitucionales en relación con el requisito de aval
del Gobierno para las modificaciones en proyectos de Ley
INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Criterios jurisprudenciales
Respecto de la iniciativa legislativa reservada al Gobierno en
virtud del inciso segundo del artículo 154 constitucional, es preciso
distinguir entre al menos cuatro posibles situaciones: (i) que un proyecto de
ley que haga referencia a dichas materias sea presentado por el ministro o por
quien haga sus veces ante el Congreso, caso en el cual se daría estricto
cumplimiento a lo previsto en el mencionado precepto, (ii) que un proyecto de
ley referido en su totalidad a asuntos sujetos a la reserva en materia de
iniciativa legislativa haya sido presentado por un congresista o por cualquiera
de los actores sociales o políticos constitucionalmente facultado para ello,
distinto al Gobierno; (iii) que a un proyecto de ley, el cual originalmente no
versa sobre las materias sujetas a iniciativa reservada y que por lo tanto no
ha sido presentado por el Gobierno, durante el trámite legislativo se le
incluyen preceptos sobre materias contempladas en el inciso segundo del
artículo 154 constitucional y, finalmente, (iv) que a un proyecto con
iniciativa reservada, presentado por el Gobierno, en el curso del debate
legislativo se le incluyan modificaciones que tengan origen en propuestas
presentadas por congresistas. Mientras el primer evento, al menos desde la
perspectiva del artículo 154 constitucional, no generaría controversia, las
restantes situaciones suscitarían dudas sobre si el proyecto de ley incurrió en
un vicio de forma que acarrearía su declaratoria de inexequibilidad. La
jurisprudencia constitucional se ha ocupado de las distintas hipótesis
planteadas y ha sostenido que mientras en los eventos segundo y tercero se
requiere el aval del Gobierno, el cual debe ser otorgado de conformidad con lo
señalado anteriormente; en la cuarta situación, es decir, cuando en un proyecto
que trata de una materia de iniciativa reservada, presentado originalmente por
el Gobierno ante el Congreso, se introducen modificaciones que tengan origen en
las propuestas de los congresistas, el aval no siempre es indispensable. En
efecto, en esta última situación se ha distinguido entre aquellas
modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en
el cual deben contar con el aval del Gobierno, de las adiciones, supresiones o
modificaciones que no tienen tal alcance, las cuales no requieren aval.
INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Formas de ejercicio/INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL
GOBIERNO-Condiciones que convalidan el aval del Gobierno
INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Requisitos de aval del Gobierno y oportunidad para manifestarse
El consentimiento expresado para dar el aval gubernamental debe
estar probado dentro del trámite legislativo, pero no requiere ser presentado
por escrito ni mediante fórmulas sacramentales. El aval tampoco tiene que ser
dado directamente por el Presidente de la República, pudiendo ser otorgado por
el ministro el titular de la cartera que tiene
relación con los temas materia del proyecto.
Incluso la sola presencia en el  debate parlamentario del ministro del ramo
correspondiente, sin que conste su oposición a la iniciativa congresual en
trámite, permite inferir el aval ejecutivo. Además, la Corte ha aceptado que el
aval sea otorgado por quien haga las veces del
ministro correspondiente. En cuanto a la oportunidad en la que debe
manifestarse el aval, se tiene que este debe  manifestarse antes de la
aprobación del proyecto en las plenarias
INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Modificaciones que requieren del aval gubernamental para ser
introducidas por el Congreso
El Congreso de la República puede introducir
modificaciones a los proyectos de ley que han sido presentados por el Gobierno
Nacional, correspondientes a temas de iniciativa exclusiva ejecutiva y estas
modificaciones no requieren del aval gubernamental, salvo que se trate de temas
nuevos o de modificaciones que alteran
sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con
el aval del Gobierno, y en tratándose de proyectos de ley que no hayan sido
presentados por el Gobierno y que originalmente no incluían materias sujetas a
iniciativa legislativa privativa ejecutiva, pero si dichas modificaciones
recaen sobre estas materias, se requiere el aval del Gobierno.
COTIZACION EN SEGURIDAD SOCIAL-Carácter
parafiscal
COTIZACION EN SALUD-Naturaleza jurídica/COTIZACION
EN SALUD-Características
En cuanto a la naturaleza jurídica de las cotizaciones en salud, la
Corte ha sido constante en afirmar que (i) se trata de rentas parafiscales que
constituyen un instrumento para la generación de ingresos públicos,
representadas en forma de gravamen que se establece con carácter impositivo por
la ley para afectar a un determinado y único grupo social o económico, y que
debe utilizarse en beneficio del propio grupo gravado; (ii) es un gravamen que
se cobra a un grupo de personas afiliadas al Sistema de Seguridad Social en
Salud, cuya destinación específica es financiar ese mismo Sistema, con
fundamento en los principios de solidaridad, eficiencia y universalidad; (iii)
se caracteriza, a su vez, por su obligatoriedad, en cuanto se exigen como los
demás tributos en ejercicio del poder coercitivo del Estado; su determinación o
singularidad, ya que sólo grava a un grupo, sector o gremio económico o social;
su destinación específica, toda vez que redunda en beneficio exclusivo del
grupo, sector o gremio que los tributa; su condición de contribución, teniendo
en cuenta que no comportan una contraprestación equivalente al monto de la
tarifa fijada, su naturaleza pública, en la medida en que pertenecen al Estado
a un cuando no comportan ingresos de la Nación y por ello no ingresan al
presupuesto nacional; su regulación excepcional, en cuanto a sí lo consagra el
numeral 12 del artículo 150 de la Carta; y su sometimiento al control fiscal,
ya que por tratarse de recursos públicos, la Contraloría General de la
República, directamente o a través de las contralorías territoriales, debe
verificar que los mismos se inviertan de acuerdo con lo dispuesto en las normas
que los crean.
EXENCION TRIBUTARIA-Concepto
La Corte ha
explicado que las exenciones tributarias son medidas legislativas que tienen
por efecto exceptuar a ciertos sujetos pasivos de la obligación de pagar un
tributo existente o creado por legislador, respecto del cual el hecho gravado
esta claramente delimitado en la ley.
EXENCION TRIBUTARIA-Determinación de la
cotización en salud de los pensionados en 12% constituye una exención
tributaria/EXENCION TRIBUTARIA-Iniciativa legislativa exclusiva del
Gobierno
En lo que se
refiere a la exención tributaria, el proyecto de ley que fija el monto de las
cotizaciones de los pensionados era uno de aquellos que, en virtud de lo
prescrito por el segundo inciso del artículo 154 de la Constitución Política,
correspondía a la iniciativa privativa o exclusiva del ejecutivo, pues dicha
norma superior prescribe que sólo podrán ser dictadas o reformadas por
iniciativa del Gobierno las leyes que “decreten exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales”, y dado que la cotización al Sistema de
Seguridad Social en Salud es una especie del género de las obligaciones
tributarias  llamado “contribución parafiscal”, es claro que el proyecto de ley
correspondía a aquellos que son de la iniciativa exclusiva del Gobierno.
CONGRESO-Modificación que amplía la
cobertura de beneficios propuestos en proyecto de origen gubernamental no
requiere aval del Gobierno
CONGRESO-Aprobación del
proyecto de ley que fija en 12% el monto de la cotización mensual al régimen
contributivo de salud de los pensionados constituye una exención cuya
modificación no requería el aval gubernamental
La Corte
estima que la modificación introducida por el Congreso al  proyecto de ley de
origen gubernamental tampoco constituye una alteración esencial de la propuesta
legislativa, por lo cual, tampoco por este concepto exigía del aval
gubernamental. Lo anterior si se atiende a que una modificación de esta
naturaleza debe ser entendida como aquella que cambia substancialmente la
materia de la iniciativa, de modo que ésta ya no pueda ser tenida como la misma
sino como otra esencialmente diferente. En la presente oportunidad, la
variación introducida por el Congreso consistió en extender una exención a toda
la población pensionada, y no sólo a un sector de ella como lo proponía la
iniciativa gubernamental. En tal virtud, el cambio introducido solo consiste en
generalizar una medida propuesta por el Gobierno, lo cual no altera
sustancialmente el contenido material de la ley. Simplemente extiende su
cobertura. Habiendo constatado que la modificación introducida por el Congreso
al proyecto de ley en curso no resulta ser  un tema nuevo ni de carácter
esencial, la Corte concluye que, conforme a la jurisprudencia examinada, tal
modificación no requería de aval gubernamental.
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-No es absoluto/PRINCIPIO
DE SOLIDARIDAD-No se vulnera por exonerar a los pensionados de la
obligación de contribuir con el 0.5% adicional del ingreso base de cotización
en salud
La Corte
concluye que al introducir la modificación al artículo 1° del proyecto de ley,
que tendrá como efecto práctico exonerar a toda la población pensionada de la
obligación de contribuir con un 0.5% adicional del ingreso base de cotización,
lo que pretendió el Congreso fue restringir el alcance inicialmente dado al
principio de solidaridad en la Ley 1122 de 2007, para dar eficacia a una de las
manifestaciones constitucionales del principio de igualdad, cual es el de
proteger a las personas en situación de debilidad manifiesta.
CONGRESO-Aprobación de
exención generalizada a los pensionados en la cotización mensual al régimen
contributivo en salud realiza el principio de igualdad
PRINCIPIO DE IGUALDAD-No se vulnera por
exonerar a los pensionados de la obligación de contribuir con el 0.5% adicional
del ingreso base de cotización en salud
A juicio de la Corte, la exención
generalizada, no solo no contradice el principio de igualdad, sino que antes bien
lo realiza. Pretende aplicar iguales beneficios a dos grupos de la población
cotizante que dependen económicamente de una asignación mensual fija,
generalmente derivada de la relación laboral, sea ella el salario para los
trabajadores activos, o la mesada pensional para los pensionados. La población
pensionada forma parte de aquel grupo de personas que según la Constitución
merece protección especial dada su situación de debilidad manifiesta, bien por
razones de edad en el caso de la pensión de vejez, de incapacidad física o
psíquica en el caso e la pensión de invalidez, o de debilidad económica en el
caso de la pensión de sobrevivientes. Situación de debilidad en la que no se
hallan los trabajadores independientes, y que justifica el trato dispar
dispensado por el legislador a unos y otros.
OBJECION PRESIDENCIAL-Infundada
Referencia: expediente OP-102
Revisión oficiosa de las objeciones presidenciales presentadas al
proyecto de ley No. 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, “por la cual se
adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el
artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de
1993 modificado por el artículo 6° de la Ley 797 de 2003”.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C.,
veintisiete (27) de agosto de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
Mediante oficio
de fecha veintiocho (28) de mayo de  dos mil ocho (2008), recibido en la
Secretaría General el día seis (6) de junio del mismo año, la Presidenta del
Senado de la República remitió a la Corte Constitucional el proyecto de ley
número No. 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, “por la cual se adicionan
dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10
de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de 1993
modificado por el artículo 6° de la Ley 797 de 2003”, con el fin de que
este organismo de control resolviera sobre las objeciones de
inconstitucionalidad que el Presidente de la República le formuló al referido
proyecto, las cuales fueron declaradas infundadas por las plenarias de Senado y
Cámara.
II. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO
El texto íntegro
del proyecto de ley es el siguiente, dentro del cual se subrayan y resaltan los
apartes objetados por el Gobierno, correspondientes únicamente al texto íntegro
del artículo 1°, cuya objeción no fue aceptada por el Congreso, es decir,
respecto de los cuales el Congreso insistió en su constitucionalidad:
“Ley N_______________________________________________
“POR LA CUAL SE ADICIONAN DOS INCISOS AL ARTÍCULO 204 DE LA LEY 100
DE 1993 MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 10 DE LA LEY 1122 DE 2007 Y UN INCISO AL
ARTÍCULO 19 DE LA LEY 100 DE 1993 MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 6º DE LA LEY 797
DE 2003
“EL CONGRESO DE COLOMBIA
“DECRETA:
Artículo 1:
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 204 de la Ley 100 de 1993,
modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, el cual se entenderá
incluido a continuación del actual inciso primero, así:
“Artículo 204.
Monto y distribución de las cotizaciones.
(…)
“La cotización
mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del
ingreso de la respectiva mesada pensional”, la cual se hará efectiva a partir
del primero de enero de 2008.”
Artículo 2: Al
artículo 19 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 6 de la Ley 797
de 2003, adiciónese un parágrafo del siguiente tenor:
“Parágrafo: las
personas a las que se refiere el presente artículo, cuyos ingresos mensuales
sean inferiores o iguales a un (1) salario mínimo legal mensual, que registren
dicho ingreso conforme al procedimiento que para el efecto determine el
Gobierno Nacional, no estarán obligados a cotizar para el Sistema General de
Pensiones durante los próximos 3 años a partir de la vigencia de la presente
ley, no obstante de los dispuesto en este parágrafo, quienes voluntariamente
decidan cotizar al sistema general de pensiones podrán hacerlo. (sic)
Durante este
lapso, el gobierno Nacional evaluará los resultados de la aplicación del
presente parágrafo y presentará a consideración del Congreso las iniciativas
que considere viables para facilitar el acceso a esquemas de protección
“ECONÓMICA” para la vejez de esta franja poblacional.”
Artículo 3°.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga
de manera expresa toda disposición anterior que le sea contraria.”
III. EL TRÁMITE LEGISLATIVO
El trámite legislativo del proyecto de ley objetado fue el
siguiente:
3.1. El proyecto fue presentado ante la Secretaría del Senado de la
República el 24 de julio de 2007 por el Ministro de Hacienda y Crédito Público,
doctor Oscar Iván Zuluaga Escobar y por el Ministro de la Protección Social,
doctor Diego Palacio Betancourt.[1] El mismo fue publicado en
la Gaceta del Congreso n.° 345 del 26 de julio de 2007.[2]
3.2. El proyecto fue remitido a la Comisión Séptima Constitucional
Permanente del Senado de la República, cuya mesa directiva designó como ponente
al senador Iván Díaz Mateus.[3]
3.3. Mediante comunicación del 6 de septiembre de 2007 remitida a
los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes,
así como a los presidentes de las comisiones séptimas de estas dos
corporaciones, el señor Presidente de la República presentó una solicitud de
trámite de urgencia en relación con el proyecto de ley
número No. 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, “por la cual se
adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el
artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de
1993 modificado por el artículo 6° de la Ley 797 de 2003”.  En vista de lo
anterior, las mesas directivas del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes mediante sendas resoluciones fechadas ambas el 11 de septiembre
de 2007, autorizaron a sus comisiones séptimas para sesionar conjuntamente con
su homóloga de la otra Corporación, a fin de dar primer debate al proyecto de
ley antes mencionado.[4]
3.4 El informe de ponencia y el texto propuesto para primer debate
en sesiones conjuntas presentado por el senador ponente Iván Díaz Mateus fue
publicado en la Gaceta del Congreso N° 460 de 20 de septiembre de 2007.[5]
El informe de ponencia, el pliego de modificaciones y el texto propuesto para
primer debate en sesiones conjuntas presentado por el representante a la Cámara
Pompilio Avendaño Lopera fue publicado en al Gaceta del Congreso N° 528 del 18
de octubre de 2007.[6]
3.5. De acuerdo con el informe de sustanciación suscrito por el
secretario de la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado de la
República,[7] el proyecto fue discutido
y aprobado en sesión conjunta de las comisiones séptimas del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes,  que tuvo lugar el 28 de noviembre
de 2007.  Igualmente, el mencionado informe hace constar que la aprobación del
proyecto fue anunciada previamente  a las comisiones séptimas conjuntas en las
sesiones del 30 de octubre de 2007 y del 21 de noviembre del mismo año,
conforme al artículo 8° del acto Legislativo 01 de 2003.
3.6. Para rendir ponencia en segundo debate en el Senado de la
República se designó a los senadores Dilian Francisca Toro Torres e Iván Díaz
Mateus. Para los mismos propósitos, en la Cámara de Representantes fueron
designados los representantes Pompilio Avendaño Lopera y Elías Raad Hernández.
La ponencia para segundo debate en el Senado de la República fue publicada en la
Gaceta del Congreso N° 637 de 2007.[8] Para la Cámara de
Representantes, la ponencia para segundo debate fue publicada en la Gaceta del
Congreso N° 636 de 2007.[9]
3.7. De acuerdo con lo certificado en informe de sustanciación
suscrito por el Secretario General del Senado de la República,[10]
el proyecto de ley fue aprobado en la sesión plenaria de esa Corporación
legislativa el 11 de diciembre de 2007.  En el mismo informe se hace constar
que el proyecto fue anunciado en la sesión plenaria de la que da cuenta el Acta
n.° 26 del 10 de diciembre de 2007.
3.8. De acuerdo con el informe de sustanciación suscrito por el
Secretario General de la Cámara de Representantes,[11]
el proyecto fue aprobado en sesión plenaria de esa corporación legislativa
llevada a cabo el 11 de diciembre de 2007, consignada en el Acta 090 de la
misma fecha.  En el mismo sentido, el citado informe señala que la aprobación
del proyecto se llevó a cabo previo su anuncio, efectuado en la sesión plenaria
del 10 de septiembre de 2007, según Acta 089 de la misma fecha.
3.9. A través de oficio del 18 de diciembre de 2007, recibido en el
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el 27 de
diciembre del mismo año, el Secretario General del Senado de la República
remitió el proyecto de ley al Presidente de la República para su sanción
ejecutiva.[12]
3.10. Mediante oficio del 4 de enero de 2008, el proyecto de ley fue
devuelto por el Gobierno Nacional a la Presidenta del Senado de la República,
sin la correspondiente sanción ejecutiva, por objeciones de
inconstitucionalidad. El documento contentivo de las objeciones fue radicado en
dicha dependencia el 9 de enero de 2008.[13]
3.11. Mediante escrito del 28 de abril de 2008, la senadora Dilian
Francisca Toro Torres y el representante Elías Raad presentaron informe sobre
las objeciones presidenciales al proyecto de ley, en el que solicitaron su
rechazo. Este informe aparece publicado en las gacetas del Congreso números 200
de 2008 y 199 del mismo año.[14]
3.12. Según informe de sustanciación suscrito por el Secretario
General (e) de la Cámara de Representantes, el anterior informe fue considerado
y aprobado por la Plenaria de dicha Cámara el día 13 de mayo de 2008, previo su
anuncio en la sesión plenaria del día 6 de mayo de 2008.[15]
3.13  Según informe de sustanciación suscrito por el Secretario
General del Senado de la República, esa corporación legislativa consideró y
aprobó el informe de objeciones en su sesión plenaria del día 21 de mayo de
2008,  previo su anuncio en la sesión plenaria del día 20 de mayo de 2008.[16]
3.14. Desestimadas las objeciones por el Congreso de la República,
mediante oficio fechado el 28 de mayo de 2008, recibido en esta corporación
judicial el 6 de junio del mismo año, la Presidenta del Senado de la República
remitió a la Corte el proyecto para que decida sobre su exequibilidad.[17]
IV. CONTENIDO DE LAS OBJECIONES PRESIDENCIALES
Mediante
comunicación del cuatro (4) de enero de dos mil ocho (2008), recibida en la
presidencia del Senado de la República el 9 de enero del mismo año, el
Presidente de la República, con la firma del Ministro de Hacienda y Crédito
Público, presentó formalmente memorial de objeciones presidenciales por
inconstitucionalidad respecto del artículo1° del proyecto de ley número No. 026
de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, “por la cual se adicionan dos incisos
al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley
1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el
artículo 6° de la Ley 797 de 2003”, objeciones que fueron declaradas infundadas por las plenarias de Senado y
Cámara.
Dichas objeciones fueron formuladas de la
siguiente manera:
a. Violación del
artículo 154 de la Constitución Política.
Al parecer del
Gobierno Nacional, el artículo 1° del proyecto de ley que objeta desconoce el
inciso 2° del artículo 154 de la Constitución Política, conforme al cual sólo podrán ser dictadas o reformadas por
iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y
22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150; las que
ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las
mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas
industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales.
En el presente
caso, haciendo uso de este derecho de iniciativa legislativa exclusiva, el
Gobierno Nacional, por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Público y
el Ministro de la Protección Social, presentó un proyecto de ley a
consideración del Congreso; no obstante, lo que se pretendía con dicha
iniciativa ejecutiva no vino a corresponder con lo que finalmente fue aprobado
por el Congreso de la República. Es decir, a juicio del Gobierno, la versión aprobada del
Proyecto de ley número 026 de 2007 Senado, 121 de 2007 Cámara, no contó con su
aval.
Abundando
en explicaciones, el Gobierno afirma que como lo hizo ver en la  exposición de motivos, el proyecto de
ley perseguía el propósito de “redistribuir el impacto que se generó con el
incremento en 0.5 puntos de la cotización para salud ordenado por la Ley 1122
de 2007 sobre los ingresos de los pensionados. La fórmula presentada por el
Gobierno reducía el impacto del incremento establecido por la Ley 1122 de 2007
para algunos pensionados, los dejaba igual para otros y los incrementaba para
los restantes.” Agrega que “el
incremento de los 0.5 puntos porcentuales en la cotizaciones de solidaridad de
los pensionados definido por la Ley 1122 de 2007, generaría recursos del orden
de $70 mil millones al año, los cuales son indispensables para complementar el
financiamiento de la cobertura universal en salud.” La propuesta del Gobierno,
afirma, buscaba hacer una redistribución de ese incremento al interior de los
pensionados sin afectar este monto.
Explicando las consecuencias económicas que para
cada uno de los pensionados podía llegar a significar su iniciativa, sostiene
que el incremento del 0.5 decretado por la Ley 1122 de 2007 generaría los
recursos por el monto global arriba mencionado, “individualmente
el impacto no resultaba sustancial, pues el aporte adicional propuesto iba
desde $1.928 al mes hasta $75.642 para quienes devengan más de veinticinco (25)
smlm, en este último caso representando menos del 1% de su ingreso mensual. En
otras palabras, se buscaba un mayor aporte de solidaridad de aquellos
pensionados que a su vez reciben un mayor subsidio del Estado para el pago de
sus mesadas pensionales.”
Ahora bien, prosigue el escrito de objeciones
indicando que durante el trámite del proyecto de ley en el Congreso de la
República, tanto las comisiones conjuntas que surtieron el primer debate, como
las plenarias de ambas cámaras legislativas introdujeron modificaciones
sustanciales al proyecto de ley, pues “aprobaron la
eliminación del incremento del 0.5% ordenado por la Ley 1122 de 2007 no obstante
el desacuerdo expresado por el Gobierno durante todas las etapas del trámite
legislativo, pues siempre se manifestó que dicha supresión resultaba totalmente
inconveniente toda vez que comprometía las metas de cobertura universal
planteadas por el mismo Congreso de la República y la sostenibilidad financiera
de las mismas, dado que el Régimen Subsidiado en Salud estaría dejando de
percibir recursos anuales por cerca de $70 mil millones y por lo tanto con esta
decisión se estaba postergando la afiliación a dicho Régimen de 300.000
personas pobres y vulnerables, sin capacidad de pago.” De esta forma, concluye,
se desvirtuó la iniciativa gubernamental.
Prosigue el Gobierno poniendo de
presente que por la materia del proyecto de ley, que versaba sobre
contribuciones parafiscales como modalidad de tributo, era necesario su aval. Y
en sustento de esta afirmación trae a colación diversos pronunciamientos de
esta Corporación en los cuales se ha reconocido que las cotizaciones al Sistema
de Seguridad Social en Salud son una forma de contribución parafiscal[18]. Además, cita la Sentencia
C-1707 de 2000, en la cual la Corte afirmó que “la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe
al acto de la mera presentación del proyecto de ley”, sino que “debe entenderse
como aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las
leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores
del trámite parlamentario”.[19]
Así las cosas,
el Gobierno concluye que “teniendo en cuenta que el Gobierno Nacional no sólo
nunca otorgó su aval para lo hoy estipulado en el artículo 1° del proyecto de
ley, sino que manifestó a través de la Viceministra General del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público en sus intervenciones en las sesiones de las
Comisiones Conjuntas y de las respectivas Plenarias su desacuerdo con dicha
disposición, es claro, por lo tanto, que lo establecido en el artículo 1° de la
iniciativa es inconstitucional.”
b. Violación
del artículo 48 de la Constitución Política
Recuerda el
Gobierno que conforme al artículo 48 de la Carta, “la Seguridad Social es un servicio público de carácter
obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la ley”.  Agrega que esta
Corporación ha delimitado el alcance del principio de solidaridad, señalando
que el mismo “corre a cargo y a favor de cada miembro de la comunidad…,
constituyéndose en patrón de conducta social de función recíproca, adquiriendo
una especial relevancia en lo relativo a la cooperación de todos los asociados
para la creación de condiciones favorables a la construcción y mantenimiento de
una vida digna por parte de los mismos…”.[20]
Además, en materia de salud, dicho principio de solidaridad “supone una
redistribución de los recursos, económicos, administrativos, humanos,
institucionales, etc., con que cuenta el Sistema de Seguridad Social en Salud,
para que todos puedan tener acceso al mismo y obtener la atención en los
distintos niveles referidos”.[21]
Explicado lo anterior, el escrito de
objeciones afirma que la exención que vino a quedar consagrada en el artículo
1° del proyecto de ley objetado desconoce el principio de solidaridad, en la
medida en que se está excluyendo “a un sector importante de la población del financiamiento
requerido para la cobertura universal que debe lograrse de acuerdo con la Ley
1122 de 2007 del Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, aún teniendo la obligación de contribuir a dicha financiación,
desprotegiendo así un sector igualmente importante y críticamente vulnerable,
si se tiene en cuenta que con los recursos contemplados por el artículo 204 de la
Ley 100 de 1993, el que se pretende reformar, se financia la cobertura
universal del Régimen Subsidiado de Salud, esto es, la posibilidad de acceso a
servicios de salud por parte de la población más pobre y vulnerable del país.”
Recuerda entonces el Gobierno, que esta Corporación judicial reconoció que “si
bien es cierto que los pensionados son sujetos de especial protección por parte
del Estado, también lo es que su condición no justifica excluirlos del pago de
cotizaciones en salud cuyo fundamento descansa en el principio de solidaridad.”[22]
c. Violación
del artículo 13 de la Constitución Política.
Finalmente, el Gobierno acusa la
violación del artículo 13 superior por parte del artículo 1° del proyecto de
ley objetado. Lo anterior por cuanto exime del pago del 0.5% adicional al 12% sobre el monto
de la mesada pensional como cotización al Sistema General de Seguridad Social
en Salud a todos los pensionados, sin que exista una razón válida para dicha
exención. Para explicar dicha carencia de razón válida, expone lo siguiente:
“No existe
razón alguna para excluir a la totalidad de dicha población del pago, pues como
arriba se estableció, la Corte declaró ajustado a la Constitución el incremento
del 0.5% dispuesto en la Ley 1122 de 2007. Aún más, consideró esta una medida
legítima toda vez que con dichos recursos se financia la universalización de la
cobertura de los servicios de salud. De esta manera, todas las personas y
ciudadanos tienen el deber de contribuir al financiamiento de los gastos y
cargas del Estado, no obstante la observancia del principio de equidad, el cual
se materializa en la exigencia de aportar más a quien más tiene y viceversa. La
exención hecha por el artículo 1° de la iniciativa viola lo anterior, pues
otorga privilegios a un sector determinado sin hacer clasificación alguna,
alejándose de cualquier motivo legítimo para ello, poniendo en una situación de
desigualdad a aquellas personas que no siendo pensionadas, deben cotizar el
12.5% al Sistema General de Seguridad Social en Salud frente a quienes, por el
simple hecho de ser pensionados, deben pagar sólo el 12%.”
Abundando en explicaciones, el
Gobierno sostiene que la situación fáctica de quienes son pensionados y la de
los que no lo son, desde el punto de vista económico, es la misma. Por lo que
no hay razón para exonerarlos del incremento del 0.5 en la cotización a salud,
ya que tiene las mismas necesidades que aquellos ciudadanos que tienen iguales
niveles de ingresos, pero que no son pensionados. Incluso, dice el Gobierno,
pueden tener menores responsabilidades y gastos a su cargo que la población
laboralmente activa. Agrega que “cosa distinta es considerar establecer cotizaciones
diferenciadas en razón al ingreso que perciben los pensionados, de tal manera
que cada uno aporte de acuerdo con su capacidad económica, tal y como lo
propuso el Gobierno Nacional en su momento.”
V. CONTENIDO DE LA INSISTENCIA DEL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Mediante
memorial del 28 de abril de 2008, la Comisión Accidental designada para el
estudio de las objeciones presidenciales presentó el informe que sería sometido
a debate en las plenarias de ambas cámaras y aprobado por ellas. El resumen de
los argumentos expuestos por dicha Comisión es el siguiente:
a. En relación con la violación del artículo 154 de la
Constitución Política:
En lo relativo a
la objeción de inconstitucionalidad formulada por el Gobierno Nacional por la
presunta violación del artículo 154 de la Carta, el informe congresual de
objeciones recuerda que dicha norma superior consta de cuatro incisos, el
tercero de los cuales indica que “Las Cámaras podrán introducir modificaciones
a los proyectos presentados por el Gobierno”. Agrega que esta
Corporación judicial se ha pronunciado “ampliando
esta disposición constitucional”, y que ha explicado que los Congresistas
dentro de su función legislativa pueden presentar modificaciones y adiciones a
cualquier proyecto de ley, “facultad se aplica en el estudio de todos los
proyectos de ley independiente del origen del proyecto, tal es el caso de los
proyectos de iniciativa del Gobierno Nacional”, con la única condición de que
las modificaciones “guarden una relación o conexidad razonable y sistemática
con los temas propuestos en el proyecto.”[23]
Así la cosas, el informe de la Comisión Accidental
concluye que esta primera objeción no debe proceder, “toda vez que es
contundente la posición Constitucional frente a la posibilidad de que los
Congresistas introduzcan modificaciones al texto del proyecto de ley presentado
por el Gobierno Nacional, que ha tenido iniciativa exclusiva gubernamental, la
cual procede toda vez que se refieran a los temas que se están tratando en el
proyecto de ley y que se presenten en los debates realizados en ejercicio de su
función legislativa”.
b. En relación con la violación de los artículos
13 y 48 de la Constitución Política.
En lo que tiene que ver con la objeción de
inconstitucionalidad presentada por la violación de los artículos 13 y 48 de la
Constitución, el informe presentado por la Comisión
Accidental expone que lo que buscó el Congreso de la República al modificar el
proyecto de ley presentado por el Gobierno, no fue desconocer las necesidades
presupuestales exigidas para atender la cobertura universal del Sistema de
Seguridad social en Salud, sino “continuar con el
espíritu del proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, el cual tiene
la intención de no lesionar ni menoscabar los ingresos de los trabajadores y
mucho menos disminuir los ingresos de los pensionados.”
Profundizando en la anterior explicación, agrega
el informe que “si la intención del proyecto era corregir las falencias de la
Ley 1122 de 2007, al establecerse que el 0.5% que se aumentó en la cotización
corría a cargo de los empleadores y por ello no procede el pago a cargo
exclusivo de los trabajadores, en tal virtud se estableció que los pensionados
no asumirán el 0.5% adicional con el fin de no gravar en mayor proporción su
mesada”.
Con fundamento en las anteriores
consideraciones, el informe de la Comisión accidental creada para estudiar las
objeciones presidenciales al proyecto de ley concluye proponiendo “estarse al texto aprobado por el honorable
Congreso de la República y no aceptar las objeciones que por
inconstitucionalidad presentó el Gobierno Nacional”.
VI. INTERVENCION CIUDADANA
Según informe de la Secretaría General de esta
Corporación, durante el término de fijación en lista no se produjeron
intervenciones ciudadanas.[24]
VII. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
En la
oportunidad legal prevista, intervino el señor Procurador General de la Nación,
doctor Edgardo José Maya Villazón,  quien solicitó a la Corte que estime
infundadas las objeciones presidenciales de la referencia, y en consecuencia
declare la exequibilidad del artículo 1° del proyecto de ley número No. 026 de
2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, “por el cual se adicionan dos incisos al
artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122
de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el
artículo 6° de la Ley 797 de 2003”.
En sustento de
esta solicitud expuso las siguientes consideraciones:
En primer lugar, dice la vista fiscal que el artículo objetado no
requería del aval del Gobierno Nacional. Lo anterior por cuanto, a su parecer,
el artículo 154 superior, en relación con la iniciativa gubernamental, plantea
las siguientes situaciones: “i.) la contemplada en el inciso primero de
la citada disposición constitucional, que le confiere la Gobierno Nacional una
cláusula general que le permite presentar ante el Congreso de la República
cualquier clase de proyectos sobre distintas materias; ii.) la
establecida en el segundo inciso, cuando aduce: “sólo podrán ser dictadas o
reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los
numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del
artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del
Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales.” lo cual significa que en
esos asuntos la iniciativa es privativa y exclusiva del ejecutivo y, iii.)
la consagrada en el inciso tercero de la precitada disposición constitucional
en cuanto a que las Cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos
presentados por el Gobierno”.
En cuanto a lo preceptuado en el inciso segundo, el señor Procurador
estima que la iniciativa ejecutiva exclusiva respecto de los asuntos allí
mencionados, implica también que “las modificaciones y adiciones que afecten
sustancialmente la iniciativa requieren de la autorización o aval del Gobierno
Nacional”, cosa que no sucede en los casos que caen bajo las prescripciones del
inciso primero del artículo 154 de la Carta, en donde caben todas las
modificaciones que el congreso quiera introducir, sin necesidad de aval
gubernamental, siempre y cuando se respete la regla de la unidad de materia.
En el caso presente, el señor Procurador estima que el proyecto de
ley que el Gobierno presentó ante el Congreso se relacionaba con
“modificaciones al régimen de seguridad social en salud, en especial sobre el
monto y distribución de las cotizaciones, asunto que no está en la lista de
los temas a que alude el inciso segundo del artículo 154 de la Constitución
Política, por lo que, las modificaciones al mismo, no requerían el aval del
ejecutivo.”  (Subrayado original). Es decir, al parecer del Ministerio
Público, el Gobierno confunde la iniciativa exclusiva con la iniciativa
general, y por ello que si un proyecto de ley es de su iniciativa, así no
corresponde a ninguno de los asuntos taxativamente señalados por la
constitución en el artículo 154, “ipso facto se transforma en uno que requiere
aval”, interpretación que resulta inconstitucional.
De otro lado, la vista fiscal discute que la disminución del 0.5% de
las cotizaciones de los pensionados al sistema de seguridad social en salud
constituya una exención, pues las exenciones implican que por voluntad del
legislador, un grupo de personas que caen bajo las normas generales que imponen
una obligación tributaria, se sustraigan del gravamen en cuestión.[25]
Explicado lo anterior, el concepto del señor Procurador entra a
recordar que  es propio del procedimiento legislativo que se puedan introducir
por parte de las cámaras modificaciones, adiciones y supresiones a los
proyectos de ley, las cuales solo encuentran el límite que señala el artículo
158 de la carta; por lo tanto, pueden incluso revestir la forma de artículos
nuevos, siempre que respeten de manera inequívoca el principio de unidad de
materia. Esta posibilidad, recuerda, obedece al principio de consecutividad que
gobierna el trámite legislativo.
Pasando a referirse a las demás objeciones presentadas por el
Gobierno, el Ministerio Público afirma que el proyecto de ley no vulnera los
artículos 13 y 48 de la Constitución Política. Al respecto afirma que el
Gobierno se equivoca cuando afirma que el principio de solidaridad se ve
desconocido por cuanto al eliminarse la obligación de los pensionados de
aportar al Sistema de Salud un 0.5% adicional, se hace imposible lograr la
cobertura universal de dicho Sistema. Al parecer del señor Procurador esta
apreciación del gobierno es errada, porque “la obligación que tiene el Estado
de cumplir con los mandatos del artículo 48 de la Constitución Política, y de
manera concreta la cobertura en salud del régimen subsidiado, no se puede
descargar en una sola fuente de financiación como son los aportes de los
pensionados.” Agrega que el aporte que hacen hoy en día los pensionados
equivalente al 12% de su pensión es muy significativo, si se tiene en cuenta
que los empleados cotizan con un 12.5% monto del cual su empleador asume el
8.5%. Así las cosas, la vista fiscal concluye que si la disminución del
porcentaje de cotización afecta los ingresos públicos, corresponde al Estado
buscar otra forma de financiamiento.
Finalmente, en cuanto a la presunta violación del principio de
igualdad, sostiene la vista fiscal que esta tampoco se presenta. Pues los
pensionados no se encuentran en la misma situación que las demás personas
cotizantes al sistema, por lo que “el legislador puede adoptar decisiones
diferenciadas en relación con dichos montos, sin que por ello, se vulnere el
derecho a la igualdad.”
VIII.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corporación
es competente para conocer de las  objeciones presidenciales por
inconstitucionalidad presentadas por el Presidente de la República contra el artículo 1° del proyecto de ley número No.
026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, “por el cual se adicionan dos
incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la
Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado
por el artículo 6° de la Ley 797 de 2003”, de conformidad con lo previsto en los artículos 167 y 241-8 de la
Constitución Política.
2. Verificación de la constitucionalidad del
trámite de las objeciones
Tal como lo ha señalado la jurisprudencia
constitucional, “el examen de forma en el marco de unas objeciones
presidenciales debe limitarse al trámite de las objeciones mismas y no al
trámite de la ley objetada[26].
El procedimiento de aprobación de la ley queda abierto, por tanto, a las
acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma que puedan presentarse
dentro del año siguiente a su promulgación[27].”[28]
2.1.
El trámite de las objeciones presidenciales y de la insistencia del Congreso de
la República
2.1.1 Oportunidad de las objeciones.
a. Como se reseñó anteriormente, el proyecto de ley de la referencia
fue discutido y aprobado en sesión conjunta de las
comisiones séptimas del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes,  que tuvo lugar el 28 de noviembre de 2007. Posteriormente, el
proyecto fue aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República del 11
de diciembre de 2007 y en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del
mismo día. [29]
b. Como
también se dijo anteriormente, a través de oficio del
18 de diciembre de 2007, recibido en el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República el 27 de diciembre del mismo año, el Secretario
General del Senado de la República remitió el proyecto de ley al Presidente de la
República para su sanción ejecutiva. [30]
c. Mediante oficio del 4 de enero de 2008,  el Gobierno devolvió
el proyecto a la Presidencia del Senado, sin la respectiva sanción ejecutiva,
por razones de inconstitucionalidad. El documento
contentivo de las objeciones fue radicado en dicha dependencia el 9 de enero de
2008, según se aprecia en constancia manuscrita visible en el folio 55 del
cuaderno principal del expediente.
d. De
conformidad con el artículo 166 de la Constitución Política, el Gobierno tiene
seis (6) días hábiles[31] y completos para
devolver con objeciones cualquier proyecto que no tenga más de veinte
artículos. El proyecto de ley número No. 026 de 2007 Senado, 121 de 2007,
Cámara, tiene tres (3) artículos, por lo que en aplicación del precepto
constitucional, el Gobierno tenía hasta seis (6) días hábiles para presentar
objeciones.
e. El proyecto
de ley fue recibido en la Presidencia de la República el 27 de diciembre de
2007. Como se trata de días completos, el término de 6 días debería comenzar a
contarse a partir del 28 de diciembre de 2007. El lapso para la presentación de
las objeciones vencería el 8 de enero de 2009.  No obstante, para esas fechas
el Congreso de la República se encontraba en receso, por lo que resultaba
aplicable el artículo 197 de la Ley 5ª de
1992 –Reglamento Interno del Congreso-,  conforme al cual, en el caso de
presentarse objeciones presidenciales,  “Si las cámaras han entrado en
receso, deberá el Presidente de la República publicar el proyecto objetado
dentro de los términos constitucionales”, sin que se imponga la devolución del proyecto al Congreso.
En el mismo
sentido el artículo 166 de la Constitución Política reza así:
“ARTICULO 166. El Gobierno
dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier
proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el
proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días
cuando los artículos sean más de cincuenta.
“Si transcurridos los indicados términos, el Gobierno no hubiere
devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y
promulgarlo. Si las cámaras entran en receso dentro de dichos términos, el
Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado
dentro de aquellos plazos.” (Negrillas y
subrayas fuera del original)
En cumplimiento de lo anterior y
estando dentro del término constitucional, con fecha 4
de enero de 2008 la Presidencia de la República publicó el proyecto objetado en el
Diario Oficial N° 46.861. En efecto, el texto completo
de las objeciones se encuentra publicado a folios primero y siguientes de dicho
Diario. [32]
Es de  anotarse
que esta Corporación ha avalado el anterior procedimiento en casos similares.
Véase:
“En este caso, el
término para la sanción del proyecto o la presentación de objeciones por parte
del Gobierno, transcurrió y tuvo vencimiento cuando las Cámaras se encontraban
en receso. Ello no quiere decir, que en este caso, el término previsto por la
Constitución para los efectos de la presentación de objeciones pudiera
extenderse hasta que el Congreso iniciara nuevamente su período de sesiones
ordinarias, pues de acuerdo con lo previsto en el inciso 2º del artículo 197 de
la Ley 5ª de 1992 –Reglamento Interno del Congreso-, “Si las cámaras han
entrado en receso, deberá el Presidente de la República publicar el proyecto
objetado dentro de los términos constitucionales”. Atendiendo esta
disposición, las objeciones presidenciales al proyecto de ley 258 de 2003
Cámara, 121 de 2002 Senado, fueron publicadas en el Diario Oficial No. 45.416
de 30 de diciembre de 2003”. (Auto 119 de 2004, por el cual se declaró la
nulidad de la Sentencia C-700 de 2004).[33]
Con fundamento
en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que las objeciones
presidenciales al proyecto de ley de la referencia fueron oportunamente
presentadas y publicadas.
2.1.2 Trámite de discusión y aprobación de las objeciones.
f. El texto de las objeciones fue recibido en la Presidencia del Senado
de la República el 9 de enero de 2008[34]. Fue publicado en la
Gaceta del Congreso N° 06 del 29 de enero de 2008.[35]
El envío de las  objeciones presidenciales a la Presidencia del Senado de la
República para que fueran estudiadas por las plenarias no ofrece ningún reparo
de inconstitucionalidad, según ha sido admitido por esta Corporación, “pues así
se impone desde que la Corte Constitucional declaró inexequible el aparte del
artículo 179 de la Ley 5ª de 1992 que obligaba a devolver, no a la plenaria,
sino a la comisión constitucional permanente de las cámaras, las objeciones
parciales a los proyectos de ley.”[36]
g. Por
designación de las mesas directivas de Senado y Cámara, la comisión accidental
encargada de hacer el estudio y emitir concepto sobre las objeciones
presidenciales estuvo conformada por la senadora Dilian
Francisca Toro Torres y el representante a la Cámara Elías Raad.
h. La publicación del informe de objeciones presidenciales al proyecto
de ley de la referencia en el Senado de la República y en la Cámara de
Representantes se hizo en las gacetas del Congreso
números 200 de 2008 y 199 del mismo año[37],
respectivamente.
i. El anuncio de
la votación del informe de las objeciones presidenciales en la Cámara de
Representantes se hizo en la sesión plenaria del día 6 de mayo de 2008. Así
consta en el acta N° 106 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta N°  326 del
6 de junio de 2008. El texto del anuncio es el siguiente:
“Dirección de la Presidencia, doctor Bérner León Zambrano Erazo:
“Antes de someter a votación la proposición por favor lea los
proyectos que se van a discutir el próximo martes 13 a las 3:00 de la tarde.
“Subsecretario Auxiliar (E.), doctor Ramón Silva:
“Por instrucciones del señor Presidente y de conformidad con el Acto
Legislativo 01 de 2003, se anuncian los siguientes proyectos para la Sesión
Plenaria del día martes 13 de 200 8 para la siguiente Sesión en la cual se
debatan proyectos de ley.
“Informe de Conciliación sobre Objeciones al Proyecto de ley número
121 de 2007 Cámara, 026 de 2006 Senado, por la cual se adicionan dos incisos al
artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122
de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el
artículo 6° de la Ley 797 de 2003.”
j. El informe de
objeciones presentado ante la Cámara de Representantes fue aprobado en sesión
del 13 de mayo de 2008, tal como consta en el acta N° 108 de la misma fecha,
publicada en la Gaceta N°  353 del 11 de junio de 2008. El informe fue aprobado
por las mayorías exigidas en la Constitución y el Reglamento del Congreso.
Dicha aprobación se dio en los siguientes términos:
“Dirección de la Presidencia, doctor Berner León Zambrano Erazo:
“El siguiente punto señor Secretario.
“Secretario General (E), doctor Jesús Alfonso Rodríguez C., informa:
“Informe de Objeciones, al proyecto de ley 121 de 2007 Cámara, 026
de 2007 Senado, por el cual se adiciona un inciso al artículo 204 de la Ley 100
de 1993, modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un parágrafo al
artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6° de la Ley 797
de 2003.
“…
“… nos permitimos presentar el informe por el cual no se acogen las
objeciones que el gobierno presentó al proyecto de ley e insistimos en su
sanción conforme al texto aprobado en el Congreso de la República.
“…
“Puede usted someter a aprobación el informe señor Presidente.
“Dirección de la Presidencia, doctor Berner León Zambrano Erazo:
“En consideración el informe de objeciones leído, se abre su
discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, ¿lo aprueba la Cámara?
“Secretario General (E), doctor Jesús Alfonso Rodríguez C., informa:
“Aprobado, de acuerdo al registro electrónico por las mayorías
exigidas en la Constitución y el Reglamento del Congreso.” (Subrayas fuera del original)
k. El anuncio de
la votación del informe de las objeciones presidenciales en el Senado de la
República se hizo en la sesión plenaria del día 20 de mayo de 2008. Así consta
en el acta N° 47 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta N°  479 de 2008. [38] El texto del anuncio es el siguiente:
“Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto
Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se
discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
“Sí señor Presidente, los Proyectos para discutir y votar en la
próxima Sesión Plenaria del Senado de la República, son los siguientes:
“Proyecto de  Ley con Informe de Objeciones
* Proyecto de  Ley 26/07 Senado, 121/07 Cámara, “Por el cual se adicionan los dos incisos al Artículo 204 de la
Ley 100 del 93, modificado al Artículo décimo de la  Ley 1122/2007 y un inciso
al Artículo diecinueve de la  Ley 100 de 1.993 modificado por el Artículo sexto
de la  Ley 797 de 2003…”.
l. El informe de
objeciones presentado ante el Senado de la República fue aprobado en sesión del
21 de mayo de 2008, tal como consta en el acta N° 48 de la misma fecha,
publicada en Gaceta N°  480 del 30 del 30 de julio de 2008[39].
Dicho informe fue aprobado en los siguientes términos:
“Con la venia de la Presidencia y del orador,
interpela la honorable Senadora DilianFrancisca Toro Torres:
“Pues decirle que sometamos a aprobación la negación
de las objeciones del señor Presidente, que es lo que yo traigo en el Informe,
el Informe que yo presento es negando las objeciones
que presenta el Gobierno Nacional a este Proyecto,
entonces yo quiero que por favor señor Presidente lo someta.
“La Presidencia abre la discusión del Informe en
el cual declaran las objeciones infundadas, presentadas por el Ejecutivo y,
cerrada
su discusión, el Senado imparte su aprobación
por unanimidad.” (Negrillas y subrayas fuera del original)
m. La Corte
Constitucional encuentra que los informes sobre las objeciones presidenciales
fueron votados de conformidad con las mayorías absolutas exigidas, dado que
tanto en Senado como en Cámara contaron con el voto favorable de la mayoría de
sus integrantes. Lo anterior de conformidad con la jurisprudencia de la Corte,
conforme a la cual para la aprobación de los informes sobre las objeciones presidenciales
en las plenarias de las cámaras legislativas es necesario contar con mayoría
absoluta. “Dicha tesis fue adoptada en Sentencia C-069 de 2004, cuando la Corte
sostuvo que la mayoría absoluta se imponía en vista de que el proyecto objetado
era devuelto a las Plenarias para “segundo debate”, lo cual imponía los
requisitos propios de dicho trámite (art. 167 C.P.)[40].” [41]
La posición anterior fue reiterada en las sentencias C-985 de 2006[42]
y C-1040 de 2007[43]”
Ahora bien, aunque el informe sobre la votación en la Cámara de
Representantes, contenido en el Acta N° 108 del 13 de mayo de 2008[44]
no indica expresamente que fue aprobado por “mayoría absoluta”, sí expresa que
fue aprobado “por las mayorías exigidas en la Constitución y el Reglamento del
Congreso”. Así las cosas, la Corte entiende que esta certificación se refiere a
su aprobación por mayoría absoluta, no obstante que dicho informe no señala
exactamente cuántos congresistas votaron en sentido afirmativo la aprobación de
dicho informe de objeciones. Así ha sido admitido en otras oportunidades
anteriores por esta misma Corporación, como sucedió en los casos analizados en
las Sentencias C-985 de 2006[45] y C-179 de 2002[46].
Ciertamente, sobre esta circunstancia la Corte ha dicho:
“La Corte dentro de un criterio de
flexibilidad que excluye rigorismos en las exigencias del trámite legislativo,
adoptado con miras a hacer efectivo el principio democrático, acepta que a
partir de la lectura de la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso, puede
admitirse que la forma de votación ordinaria, previa la verificación del quórum
deliberatorio, es suficiente para acreditar la aprobación por mayoría absoluta
de una determinada propuesta legislativa que la requiera, si ningún congresista
solicita la verificación posterior.”[47]
Por su parte, el
texto del Acta N° 48, correspondiente a la Sesión Plenaria del Senado de la República
del día 21 de mayo de 2008, indica con toda claridad que la aprobación del
informe que proponía negar la objeciones presidenciales se dio por unanimidad.
n. Así mismo, la
Corte encuentra acreditado el cumplimiento de los requisitos formales exigidos
para el anuncio de la votación. Ciertamente, al respecto artículo 8º del Acto
Legislativo 01 de 2003 dispone lo siguiente:
“Ningún
proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que
previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a
votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a
aquella en la cual se realizará la votación.”
De acuerdo con
la anterior disposición, y con la interpretación que de ella ha hecho la
jurisprudencia, el anuncio a que ella se refiere persigue evitar la votación
sorpresiva de los proyectos de ley, en aras de garantizar que el Congreso sepa
de antemano el contenido de los asuntos que serán objeto de decisión en las
sesiones subsiguientes[48].
Según la Corte, la finalidad del anuncio es  “permitir a los Congresistas
saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones
presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de
los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones
intempestivas”[49].
Así mismo, la Corte ha explicado que el anuncio “facilita a los ciudadanos y
organizaciones sociales que  tengan interés en influir en la formación de la
ley y en la suerte de ésta, ejercer sus derechos de participación política
(Artículo 40 C. P.) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo
cual es importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa
(Artículos 1 y 3 C.P.)”[50]
La Corte ha
señalado que del contenido artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003  se
desprende que los requisitos del anuncio son los siguientes:
1.
El anuncio debe estar presente en la votación de
todo proyecto de ley.
2.
El anuncio debe darlo la presidencia de la
cámara o de la comisión en una sesión distinta y previa a aquella en que debe
realizarse la votación del proyecto.
3.
La fecha de la votación debe ser cierta, es
decir, determinada o, por lo menos, determinable.
4.
Un proyecto de ley no puede votarse en una
sesión distinta a aquella para la cual ha sido anunciado. [51]
En el caso que
ocupa su atención, la Corte encuentra que los anuncios hechos para la votación
de las objeciones presidenciales cumplieron con los requisitos señalados.
ñ. Como se dijo,
el informe sobre las objeciones presidenciales fue aprobado en Cámara el 13 de
mayo de 2008 y en Senado el 21 de mayo de 2008. Dado que el texto del informe
es idéntico, la Corte encuentra cumplido el requisito de la coincidencia
bicameral, impuesto por el artículo 167 constitucional.
“Art. 167 (…) Exceptuase el caso en que el proyecto fuere objetado
por inconstitucional. En tal evento, si las Cámaras insistieren,
el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis
días siguientes decida sobre su exequibilidad”.
La norma
superior exige coincidencia en la posición congresual respecto de las
objeciones presidenciales, por lo que este requisito también se entiende
cumplido.
o. La
jurisprudencia constitucional también ha indicado que el Congreso debe tramitar
las objeciones presidenciales en un lapso inferior a dos legislaturas, en
concordancia con la exigencia prevista en el artículo 162 constitucional, que
confiere el mismo término para la tramitación del proyecto de ley. Sobre el
particular, la Corte ha sostenido:
“La doctrina constitucional establecida por
esta Corporación en relación con el límite temporal que tienen las Cámaras para
la presentación de las insistencias a las objeciones que presente el Presidente
de la República a un proyecto de ley, ha precisado que el término con el que
cuenta el Congreso de la República para pronunciarse sobre las objeciones
presidenciales no puede ser en ningún caso superior al término con el que
cuenta para la formación de la ley. En ese sentido, expresó la Corte en
reciente sentencia que ‘[d]e conformidad con el artículo 162 superior las
objeciones presidenciales aun proyecto de ley deben estimarse o desestimarse
por el Congreso dentro de dos legislaturas. Término que debe computarse en
forma adicional al de las dos primeras legislaturas que tuvo el Congreso para
expedir el texto que fue objetado por el Presidente. En síntesis, una
interpretación extensiva del artículo 162 de la Constitución permite afirmar
que el Congreso tiene como máximo dos legislaturas para hacer una ley, y máximo
dos legislaturas adicionales para pronunciarse sobre las objeciones que formule
el Gobierno Nacional’[52].”[53]
Las objeciones
presidenciales al proyecto de la referencia fueron publicadas en el Diario
Oficial el 4 de enero de 2008. Los informes sobre las objeciones presidenciales
fueron aprobados por Cámara y Senado los días 13 y 21 de mayo de 2008,
respectivamente. Los informes fueron recibidos en la Corte Constitucional el 6
de junio de 2008. Todo lo anterior indica que la insistencia del Congreso se
produjo en menos de dos legislaturas, por lo que dicho requisito se encuentra
cumplido.
p. Como último
punto, debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha estimado
que “la insistencia del Congreso respecto de las objeciones presidenciales debe
cumplir un mínimo de sustentación argumentativa. Sin que sea necesario agotar
una labor de convencimiento exhaustiva acerca de las razones que llevan al
Congreso a discrepar del Gobierno, la Corte ha dicho que no puede adelantar un
estudio de constitucionalidad adecuado si las Cámaras no aportan elementos de
juicio mínimos que permitan evidenciar una oposición jurídica entre el Congreso
y el Presidente”[54].
En el caso que
ocupa su atención, para la Corte este último requisito también se encuentra
cumplido; en efecto,  el análisis hecho por las Cámaras a las razones que
llevaron al Presidente a objetar el proyecto es razonado y completo; así mismo
el informe contiene una exposición pormenorizada de los argumentos jurídicos
que se presentan para justificar la discrepancia del Congreso respecto de las
objeciones presidenciales.
Por lo
anterior,  la Corte estima que también por este aspecto el trámite de las
objeciones presidenciales se ajusta a los lineamientos constitucionales.
3. Análisis
de las objeciones presidenciales
Tal como se
indicó en acápite precedente de esta misma Sentencia, el Presidente de la
República considera que el artículo 1° del proyecto de ley número No. 026 de
2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, contradice la Constitución Política por las
siguientes razones, que se analizan a continuación:
3.1 Cargo por
violación del inciso 2° del artículo 154 de la
Constitución Política.
3.1.1 Afirma el
Ejecutivo en su escrito de objeciones, que conforme al inciso 2° del artículo
154 de la Constitución Política sólo podrán
ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno, entre otras, las leyes
que “decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”.
Al parecer del señor Presidente de la República, el proyecto de ley que objeta
cae dentro de la anterior categoría, por lo cual las modificaciones que el
Congreso le introdujo al proyecto gubernamental debían contar con el aval
ejecutivo. Al haberse presentado ese tipo de modificaciones, sin el aval previo
del Gobierno, el proyecto deviene en inconstitucional. En sustento de esta
acusación, cita la Sentencia C-1707 de 2000 emanada
de esta Corporación judicial.
El Congreso refuta la anterior acusación de
inconstitucionalidad afirmando que los
Congresistas dentro de su función legislativa pueden presentar modificaciones y
adiciones a cualquier proyecto de ley, incluyendo aquellos que son de
iniciativa legislativa exclusiva del Ejecutivo, sin necesidad de contar con el
aval gubernamental. Y que para estos propósitos, el único requisito que debe
ser observado por el Legislativo es que la modificación introducida al proyecto
de ley en curso guarde una relación o conexidad razonable y sistemática con los
temas propuestos en dicho proyecto. En sustento de su posición, el Congreso
cita las Sentencias C-475 de 1994 y C-551 de 2003
Por su parte, el señor Procurador General de la Nación en
su concepto de rigor sostiene que el proyecto de ley que fue objetado por el
señor Presidente de la República no era de aquellos que corresponden a la
iniciativa exclusiva del Ejecutivo, “por lo
que, las modificaciones al mismo, no requerían el aval del ejecutivo.” A su parecer dicho proyecto de ley no versaba sobre “exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales”, sino sobre “modificaciones
al régimen de seguridad social en salud, en especial sobre el monto y
distribución de las cotizaciones”. En tal virtud, no requería del mencionado
aval.
3.1.2 Visto lo
anterior, para estudiar la presente objeción presidencial la Corte (i) repasará
su jurisprudencia sentada en relación con la necesidad de aval gubernamental
respecto de  las modificaciones introducidas por el Congreso a los proyectos de
ley que, conforme a la Constitución, son de iniciativa exclusiva el Ejecutivo;
(ii) si del anterior estudio llegara a concluirse que en los proyectos de ley
de iniciativa exclusiva ejecutiva, las modificaciones siempre o en ciertos
casos requieren aval gubernamental, entonces verificará si, en el presente
caso, las modificaciones introducidas por el Congreso al proyecto de ley
presentado por el Gobierno requerían o no del aval del Ejecutivo; (iii) si del
anterior estudio encontrara que el proyecto de ley objetado ciertamente era de
iniciativa exclusiva ejecutiva, y que las modificaciones sí requerían aval,
entonces verificará si este último se dio o no durante el trámite legislativo.
Pasa la Corte a
ocuparse de lo anterior.
3.1.3
Jurisprudencia relativa a la necesidad de aval gubernamental respecto de  las
modificaciones introducidas por el Congreso a los proyectos de ley que,
conforme a la Constitución, son de iniciativa exclusiva el Ejecutivo:
Un estudio
minucioso de la jurisprudencia relativa al tema de la iniciativa exclusiva o
privilegiada del Ejecutivo respecto de ciertos proyectos de ley, y a la
posibilidad que tiene el Congreso de la República de introducir, durante el
trámite parlamentario, modificaciones a los proyectos correspondientes a dicha
iniciativa gubernamental, revela la indubitable conclusión de que si bien el
Congreso puede introducir modificaciones a tales proyectos, cuando las mismas
versen sobre “temas nuevos” o sean “sustanciales” requieren el aval ejecutivo,
so pena de generar un vicio de inconstitucionalidad.
A continuación,
siguiendo un orden cronológico, se presenta dicho estudio jurisprudencial, del
cual emana con toda claridad la anterior conclusión[55]:
3.1.3.1. En una
primera ocasión, correspondiente a la Sentencia C-475 de 1994[56],
que es el fallo en el cual se funda el Congreso de la Republica para rechazar
las objeciones presidenciales objeto del presente proceso, la Corte consideró
que el Legislativo podía introducir modificaciones a un proyecto de ley de
iniciativa exclusiva gubernamental, siempre y cuando tales modificaciones no
fueran sustanciales, es decir no cambiaran “la materia de la iniciativa
gubernamental”, sino que solamente la complementaran. Véase lo que dijo
entonces la Corte:
“Como se observa, el artículo
285 de la ley 100 corresponde casi en su totalidad a la proposición presentada
por el Gobierno. Pero para el demandante, con la modificación introducida por
el Congreso, desaparece la iniciativa gubernamental exigida por la
Constitución.
“El punto de vista del
demandante no puede aceptarse, en la forma como él lo plantea, pues sería ni
más ni menos que desconocer una facultad constitucional, contenida en el
artículo 154, inciso 4o., que dice:
"Las Cámaras podrán
introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Congreso."
“Además, impedirle al Congreso
hacer modificaciones a la leyes que deban tener iniciativa gubernamental, sería
tratarlo como "un convidado de piedra" en la aprobación de esta clase
de leyes. Se convertiría en un simple tramitador, no partícipe, de tales leyes,
en cuyo caso la Constitución simplemente habría ordenado que determinados temas
no correspondieran a leyes sino a decretos del Ejecutivo.
“Claro que debe
advertirse que las modificaciones hechas por el legislativo no pueden ser de
tal índole que cambien la materia de la iniciativa gubernamental.
“Pero en este caso, si bien
es cierto que el artículo final no es igual al propuesto, las modificaciones
hechas por el legislador, con base a las facultades del artículo 160, inciso 2o.,
de la Constitución, no cambiaron la materia del proyecto, sólo la
complementaron.” (Negrillas y subrayas fuera del original)
3.1.3.2. Una segunda ocasión se presentó en la
Sentencia C-1007 de 2000[57] cuando la Corte examinó
las objeciones presidenciales presentadas respecto del proyecto de ley 26/98 Senado – 207/99 Cámara.[58]
En ese caso el Congreso de la República había procedió a adicionar el contenido
material del artículo 187 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de exonerar a
los pensionados que recibían hasta dos salarios mínimos mensuales, del pago de
las cuotas moderadoras y copagos para acceder a la prestación de los servicios
de salud dentro del Sistema de Seguridad Social. El Gobierno Nacional objetó la
constitucionalidad del citado proyecto, por considerar que el mismo, en cuanto
establecía exenciones al pago de una contribución parafiscal, debía haberse
tramitado a iniciativa del Gobierno, tal como lo exigía el artículo 154 de la
Carta Política.
La Corte en esta ocasión explicó
la naturaleza del aval gubernamental dado a (i) los proyectos de ley
correspondientes a la iniciativa ejecutiva exclusiva, cuando los mismos no
hayan sido presentados por el Gobierno, o (ii) a las modificaciones que a los
proyectos de iniciativa legislativa privativa del ejecutivo  introduzca el
Congreso de la República durante el trámite parlamentario. Al respecto, sostuvo
que dicho aval en ambos casos era una forma de ejercicio de la iniciativa
legislativa gubernamental. Obsérvese:
“…la iniciativa
legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación
del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154
Superior. En realidad,
teniendo en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el
de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo
sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha
atribución debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el
proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino
también en instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría
sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del
Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de
ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad
legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende
inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2° del artículo 154 de la
Constitución Política. A este respecto, y entendido como un desarrollo del
mandato previsto en la norma antes citada, el parágrafo único del artículo 142
de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, es
claro en señalar que: “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier
proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo
justifique”, y que “La coadyuvancia podrá efectuarse antes de la
aprobación en las plenarias” (Negrillas fuera del original)
3.1.3.3. Más adelante, en la
Sentencia C-807 de 2001[59], la Corte
reflexionó nuevamente sobre la posibilidad de introducir modificaciones a un
proyecto de ley correspondiente a la iniciativa privativa del Ejecutivo,
encontrando que si bien dicha posibilidad se ajustaba a la Carta, al respecto
existían ciertas restricciones constitucionales que impedían “adicionar nuevas materias o contenidos”; no obstante, dichas adiciones podían ser objeto del aval
gubernamental, que las convalidaba. Dijo en ese sentido la Corte:
“La posibilidad de que durante el debate
parlamentario se realicen modificaciones a los proyectos de ley se predica
incluso, tal como se dispone en el artículo 154 de la Carta, respecto de los
proyectos que sean de iniciativa privativa del Gobierno. Y no podría ser de otra manera, en la
medida en que el concepto mismo de debate parlamentario impide que la labor del
Congreso se limite a aprobar o negar, sin poder hacer modificaciones, las
iniciativas externas que se le presenten.
“Sin embargo, por expresa disposición
constitucional, la competencia de las cámaras legislativas durante el debate de
ciertos proyectos de ley es restringida. Tal ocurre, por ejemplo, con los
proyectos de ley que versen sobre materias sobre las cuales tiene iniciativa
privativa el Gobierno. En
esos casos, a tenor de lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 154 de la
Constitución, “[l]as Cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos
presentados por el Gobierno”, expresión que es menos amplia que la del inciso
2º del artículo 160 de la Constitución, que se refiere a “modificaciones,
adiciones y supresiones”
“Una interpretación sistemática de la
Constitución permite concluir que si bien las Cámaras pueden, en el
transcurso del debate, modificar un proyecto de iniciativa privativa del
Gobierno, e incluso suprimir algunos de sus aspectos, como consecuencia de la
facultad que tienen de aprobar o no aprobar el proyecto, total o parcialmente, no
tienen libertad para adicionar nuevas materias o contenidos, en cuanto que
sobre ello, precisamente, existe reserva de iniciativa.
“Sin embargo, la Corte, a partir de la
consideración integral de los conceptos de iniciativa legislativa y debate
parlamentario, y en armonía con lo dispuesto en el artículo 142 del Reglamento
del Congreso, ha afirmado la posibilidad de convalidar el trámite de un
proyecto de ley, que siendo de iniciativa privativa del Gobierno, haya tenido
un origen distinto.[60]” (Negrillas y subrayas
fuera del original)
3.1.3.4.  Reiterando los criterios sentados en
torno a la naturaleza jurídica del aval gubernamental dado a proyectos
correspondiente a la iniciativa privativa del Ejecutivo, en la Sentencia C-121
de 2003[61], la Corte
nuevamente recordó lo siguiente:
“La jurisprudencia ha considerado que la iniciativa legislativa en
cabeza del Gobierno Nacional no consiste únicamente en la  presentación
inicial de propuestas ante el Congreso de la República en los asuntos
enunciados en el artículo 154 de la Carta, sino que también comprende la
expresión del consentimiento o aquiescencia que el Ejecutivo imparte a los
proyectos que, en relación con esas mismas materias, se estén tramitando en el
órgano legislativo.” (Negrillas fuera del original)
Además, en esta misma Sentencia la Corte expuso los
requisitos que debe cumplir el aval gubernamental como expresión del derecho de
iniciativa legislativa privativa que le corresponde al ejecutivo. Al respecto
indicó (i) que dicho aval podía provenir de un ministro, no siendo necesaria la
expresión del consentimiento del propio Presidente de la República.; (ii) no
obstante, el ministro debía ser el titular de la cartera que tuviera relación
con los temas materia del proyecto; (iii) finalmente, el aval debía producirse
antes de la aprobación del proyecto en las plenarias de ambas cámaras. Véase:
“Es de recordar que para esta Corporación[62]
ni la Constitución ni la ley exigen que el Presidente, como suprema autoridad
administrativa y jefe del gobierno, presente directamente al Congreso ni
suscriba los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, pues como lo
disponen en forma expresa los artículos 200 y 208 de la Carta Política, el
Gobierno, encabezado por el Presidente de la República, en relación con el
Congreso, concurre a la formación de las leyes presentando proyectos “por
intermedio de los ministros”, quienes además son sus voceros.
Entonces, si los ministros desarrollan, como una responsabilidad
propia, la función de gobierno consistente en concurrir a la formación de las
leyes mediante la presentación ante el Congreso de proyectos de ley, también
pueden coadyuvar o avalar los que se estén tramitando en el Congreso de la
República, que versen sobre asuntos que exigen la iniciativa exclusiva del
Ejecutivo según lo dispuesto en el artículo 154 Superior[63].
Pero debe tenerse en cuenta que el aval que da el Gobierno a los proyectos que
cursan el Congreso no puede provenir de cualquier ministro por el sólo hecho de
serlo, sino solo de aquél cuya dependencia tenga alguna relación temática o
conexión con el proyecto de ley. Además es necesario que la coadyuvancia se
manifieste oportunamente, es decir, antes de su aprobación en las plenarias, y
que sea presentada por el ministro o por quien haga sus veces ante la célula
legislativa donde se esté tramitando el proyecto de ley.”
3.1.3.5.  En la Sentencia C-551 de 2003[64],
proferida con ocasión del examen de constitucionalidad de la Ley 796 de 2003 que convocaba a un referendo, la Corte nuevamente
examinó la posibilidad que tenían las cámaras legislativas de introducir
modificaciones a proyectos de ley de iniciativa gubernamental. En esa ocasión la
Corte reiteró la posición jurisprudencial conforme a la cual el Congreso puede
introducir modificaciones al un proyecto correspondiente a la iniciativa
privativa del Ejecutivo, pero sostuvo que no puede agregar al mismo “temas
nuevos” que no cuenten con el aval gubernamental. En efecto, en ese
sentido, en esa ocasión se vertieron los siguientes conceptos:
“… el hecho de que un tema requiera
iniciativa gubernamental para poder ser debatido por el Congreso, no implica
que las cámaras no puedan modificar el proyecto presentado por el Gobierno, pues Colombia no prevé, de manera general,
la figura de la legislación por vía rápida,
o "fast track", que existe en otros ordenamientos, y en virtud
de la cual el Ejecutivo puede someter al Congreso proposiciones inmodificables
sobre asuntos urgentes, de suerte que las cámaras sólo pueden rechazar o
aceptar la propuesta gubernamental. En nuestro país, la Constitución estableció
los casos en los cuales el Congreso no puede introducir modificaciones al texto
de un proyecto de ley. Por ejemplo, en materia presupuestal, el artículo 351
superior limita la libertad de configuración de las cámaras, pues establece que
el “Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de
gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación
escrita del ministro del ramo”. Igualmente esa norma señala que el “Congreso
podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con
excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las
demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los
servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los
planes y programas a que se refiere el artículo 341”. Por su parte, el
artículo 150 de la Constitución establece en el numeral 14 que al Congreso
corresponde hacer las leyes, pero mediante ellas sólo podrá “aprobar o
improbar los contratos o convenios que, por razones de evidente necesidad
nacional, hubiere celebrado el Presidente de la República con particulares,
compañías o entidades públicas, sin autorización previa”. Así mismo, el
numeral 16 de la disposición que se menciona, prevé que el Congreso sólo puede
“aprobar o improbar los tratados que el gobierno celebre con otros Estados o
con entidades de derecho internacional”. En estos casos existe una
limitación constitucional expresa a la capacidad del Congreso para modificar el
proyecto gubernamental. Por consiguiente, si el Constituyente hubiese querido
que al proyecto de ley de iniciativa gubernamental presentado ante el Congreso
de la República, destinado a tramitar un referendo constitucional, no le fueran
introducidas modificaciones, lo habría dicho expresamente, como lo hizo en el
artículo 351 y en los ordinales 14 y 16 del artículo 150 de la Carta. Como no
lo hizo expresamente, debe entenderse que el proyecto de referendo  queda
sometido a los debates que permite todo sistema liberal, pluralista,
republicano y democrático (CP. Preámbulo y art. 1º.).
“75- Una conclusión
se sigue de lo anterior: en nuestro país, las cámaras tienen facultad para
modificar la iniciativa gubernamental, no sólo porque así lo establece
expresamente el artículo 154 superior sino, además, porque así se desprende del
hecho de que la cláusula general de competencia esté radicada en el Congreso
(CP art. 150), puesto que ella implica que las cámaras tienen la libertad de
regular cualquier tema, salvo que la Constitución misma le impida abordar esa
materia específica. Por ende, como  la Carta no prohíbe al Congreso modificar
el proyecto de referendo presentado por el Gobierno, debe entenderse que las
cámaras tienen competencia para introducir esos cambios.
“76- Una obvia pregunta surge: si el Congreso
puede modificar la propuesta gubernamental, ¿en donde queda la reserva de
iniciativa a favor del Gobierno? Y la respuesta la confiere una interpretación que armonice la
iniciativa exclusiva que tiene el Gobierno para presentar cierto tipo de leyes
(CP arts 154 y 358) con la facultad que gozan las cámaras para introducir
modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno (CP art. 154). Esto
significa entonces que el Congreso puede modificar, sin necesidad de
autorización alguna, las regulaciones sobre los temas planteados por el
Gobierno, pero no puede introducir temas nuevos, que no hayan sido propuestos
por el gobierno, porque en ese evento efectivamente estaría desconociendo la
reserva de iniciativa. Por ello, la Corte había precisado “que las
modificaciones hechas por el legislativo no pueden ser de tal índole que
cambien la materia de la iniciativa gubernamental.[65]”
3.1.3.6. Durante el año 2004, la Corte reiteró los
anteriores precedentes constitucionales. Lo hizo inicialmente en la Sentencia
C-226 de 2004[66], en donde
dio por cumplido el requisito del aval gubernamental para convalidar la
modificación a un proyecto de ley de iniciativa ejecutiva, referente a la
regulación del impuesto al consumo sobre ciertas bebidas.[67]
Más adelante, en la Sentencia C-370 de 2004[68], la
Corte insistió en la necesidad de que exista un aval gubernamental que
convalide aquellas iniciativas congresuales o modificaciones introducidas por
las cámaras a proyectos de ley en curso cuando decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales. No obstante, aclaró que dicho
aval no exigía ser presentado por escrito. Véase:
“… la Corte recuerda que de
acuerdo con el segundo inciso del artículo 154 superior “sólo podrán ser
dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se
refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral
19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del
Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones
de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.” (subraya la Corte)
“En este sentido es claro que las disposiciones contenidas
en la Ley 818 de 2003 referentes a exenciones tributarias debían contar con la
iniciativa del Gobierno para poder ser aprobadas por el Congreso de la
República.
“Empero, como lo ha explicado la
Corte, el requisito señalado en el segundo inciso del artículo 154 superior no
necesariamente debía cumplirse mediante la presentación por parte del gobierno
del proyecto o de las proposiciones tendientes a modificarlo sino que bastaba
la manifestación de su aval a las mismas durante el trámite del proyecto.
“…
“Para la Corte, si bien en este
caso no consta en el expediente una prueba escrita que como en el caso de los
artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º de la Ley 818 de 2003 contenga la firma de
los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo
Rural, es claro que según el Acta 01 de junio 11 de 2003 específicamente
durante la votación del artículo aludido en primer debate en las sesiones
conjuntas de las Comisiones  terceras constitucionales se encontraba presente
el señor Ministro de Agricultura quien a nombre del Gobierno había manifestado
su aval al proyecto que en esa sesión se aprobaba.”
3.1.3.7. Durante el año el año
2006, nuevamente la Corte reiteró la línea jurisprudencial que se viene
exponiendo, particularmente en lo relativo a aquellas leyes que tienen por
objeto la modificación de la estructura de la Administración. Lo hizo
inicialmente en la Sentencia C-354 de ese año[69],
posteriormente en la Sentencia C-452 de 2006[70], y más
adelante en la Sentencia C-889 de 2006[71],
en donde  la Corte sistematizó su jurisprudencia relativa a la necesidad de
iniciativa legislativa gubernamental o aval ejecutivo, para aquellos proyectos
de ley o aquellas modificaciones a proyectos en curso, relativos a la
modificación de la estructura de la Administración Pública. En esta última
oportunidad precisó que “existe reserva de
iniciativa exclusiva a favor del Gobierno Nacional en los eventos en que se
presente modificación de la estructura de la administración nacional,
circunstancia que, de otro lado, no se exige cuando se trata de la asignación
legislativa de funciones a las autoridades de las entidades y organismos del
orden nacional.”
Además de lo
anterior, en esa oportunidad la Corte recordó lo siguiente:
“La Corte ha
declarado la inexequibilidad de disposiciones en virtud de las cuales el
Congreso, sin contar con la iniciativa del gobierno o su aval en el trámite
legislativo,  (i) ha creado entidades del orden nacional,[72]
(ii) ha modificado la naturaleza de una entidad previamente creada;[73]
(iii) ha atribuido a un ministerio nuevas funciones públicas ajenas al ámbito
normal de sus funciones;[74] (iv) ha trasladado una
entidad del sector central al descentralizado o viceversa;[75]
(v) ha dotado de autonomía a una entidad vinculada o adscrita a algún
ministerio o ha modificado su adscripción o vinculación;[76]
o (vi) ha ordenado la desaparición de una entidad de la administración central.[77]
Para la Corte, tales disposiciones modifican la estructura de la administración
central y su constitucionalidad depende de que haya habido la iniciativa o el
aval gubernamental.
Y refiriéndose
al caso concreto sujeto a su análisis en aquella oportunidad, la Corporación
concluyó que las modificaciones a un proyecto de ley, introducidas por el
Congreso de la República sin el aval de Gobierno y referentes a la estructura
de la Administración, resultaban inconstitucionales:
“Dado que
tales modificaciones son de iniciativa parlamentaria y no contaron con el aval
del gobierno, tal como
consta en el expediente legislativo, se desconoció lo previsto en los
artículos 154, inciso 2 y 150, numeral 7 de la Carta, por lo cual las objeciones
presidenciales a las funciones definidas en los  literales d), e), f), g),
h), y j) del artículo 6 del Proyecto de Ley No. 024 de 2004 Senado, 404 de 2005
Cámara resultan fundadas.  (Negrillas fuera del original)
En igual
sentido, en esta misma ocasión la Corte consideró que la creación legal de un
órgano nacional y regional, sin contar con la iniciativa o la convalidación
ejecutiva, resultaba inconstitucional:
“En el artículo 8 del proyecto, el
legislador creó expresamente un observatorio
de talento humano en salud, como una instancia del ámbito nacional y regional, que
sería administrado y coordinado por el Ministerio de la Protección Social.
“De conformidad con los criterios fijados
en la jurisprudencia citada en el aparte 4.2. de esta sentencia, la creación de
este observatorio, constituye una modificación de la administración central que
requería de la iniciativa gubernamental o su aval.
“…
“Dado que tal disposición no cumplió con
los requisitos establecidos en los artículos 154, inciso 2 y 150, numeral 7 de la
Carta, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente, la Corte
declarará fundadas las objeciones presidenciales al artículo 8 del proyecto.”
3.1.3.8. En la reciente Sentencia C-177 de 2007[78],
nuevamente la Corte hizo un estudio exhaustivo de la exigencia de iniciativa
legislativa privativa ejecutiva que constitucionalmente se exige en ciertos
temas, y de la posibilidad que tiene el Congreso de introducir modificaciones a
los proyectos de ley propuestos por el Gobierno que correspondan a esos temas.
En esta ocasión nuevamente reiteró los criterios jurisprudenciales recogidos en
las sentencias precedentes, haciéndolo en los siguientes términos:
“Ahora bien, respecto de la iniciativa
legislativa reservada al Gobierno en virtud del inciso segundo del artículo 154
constitucional, es preciso distinguir entre al menos cuatro posibles
situaciones: (i) que un proyecto de ley que haga referencia a dichas materias
sea presentado por el ministro o por quien haga sus veces ante el Congreso,
caso en el cual se daría estricto cumplimiento a lo previsto en el mencionado
precepto, (ii) que un proyecto de ley referido en su totalidad a asuntos
sujetos a la reserva en materia de iniciativa legislativa haya sido presentado
por un congresista o por cualquiera de los actores sociales o políticos
constitucionalmente facultado para ello, distinto al Gobierno; (iii) que a un
proyecto de ley, el cual originalmente no versa sobre las materias sujetas a
iniciativa reservada y que por lo tanto no ha sido presentado por el Gobierno,
durante el trámite legislativo se le incluyen preceptos sobre materias
contempladas en el inciso segundo del artículo 154 constitucional y,
finalmente, (iv) que a un proyecto con iniciativa reservada, presentado por el
Gobierno, en el curso del debate legislativo se le incluyan modificaciones que
tengan origen en propuestas presentadas por congresistas.
“Mientras el primer evento, al menos desde
la perspectiva del artículo 154 constitucional, no generaría controversia, las
restantes situaciones suscitarían dudas sobre si el proyecto de ley incurrió en
un vicio de forma que acarrearía su declaratoria de inexequibilidad. La
jurisprudencia constitucional se ha ocupado de las distintas hipótesis
planteadas y ha sostenido que mientras en los eventos segundo y tercero se
requiere el aval del Gobierno, el cual debe ser otorgado de conformidad con lo
señalado anteriormente[79]; en la cuarta situación,
es decir, cuando en un proyecto que trata de una materia de iniciativa
reservada, presentado originalmente por el Gobierno ante el Congreso, se
introducen modificaciones que tengan origen en las propuestas de los
congresistas, el aval no siempre es indispensable. En efecto, en esta última
situación se ha distinguido entre aquellas modificaciones que alteran
sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con el
aval del Gobierno[80], de
las adiciones, supresiones o modificaciones que no tienen tal alcance, las
cuales no requieren aval[81].
“Por último, ha señalado la Corte que las
disposiciones  que sean aprobadas por el Congreso de la República sin haber
contado con la iniciativa del Gobierno o el aval del Gobierno en las materias
enunciados por el inciso segundo del artículo 154 superior se encuentran
viciadas de inconstitucionalidad y pueden, en consecuencia, ser retiradas del
ordenamiento jurídico por la Corte Constitucional bien mediante la acción de
inexequibilidad ejercida dentro del año siguiente a la publicación del acto -ya
que se trata de un vicio de forma[82]-, o bien que al ejercer
el control previo de constitucionalidad por virtud de las objeciones
presidenciales se llegue a determinar el incumplimiento de la exigencia
contenida en el artículo 154 Superior[83].” (Negrillas y subrayas
fuera del original)
3.1.3.9.
Finalmente, en este mismo año 2007, la línea jurisprudencial expuesta, conforme
a la cual las modificaciones  introducidas por el Congreso a un proyecto de ley
de iniciativa legislativa exclusiva el Ejecutivo, cuando son sustanciales,
pueden ser convalidadas mediante el aval gubernamental, fue una vez más
reiterada en la Sentencia C-809 de 2007.[84]
3.1.4.
Conclusiones que se extraen de la jurisprudencia relativa a la necesidad de
aval gubernamental respecto de  las modificaciones introducidas por el Congreso
a los proyectos de ley que, conforme a la Constitución, son de iniciativa
exclusiva el Ejecutivo:
Como grandes
conclusiones que emergen de la jurisprudencia presentada en las consideraciones
anteriores, la Corte ahora presenta las siguientes:
a. Materias
objeto de iniciativa privativa del ejecutivo: El
Gobierno Nacional cuenta con iniciativa legislativa exclusiva o privativa en
aquellas las materias a que se refiere el segundo inciso del artículo 154
constitucional. Dicho inciso reza así:
“No obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa
del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los
literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen
participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las
que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o
comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o
tasas nacionales.” (Destaca la Corte)
Adicionalmente,
el Gobierno también cuenta con iniciativa ejecutiva exclusiva para proferir las
leyes a que se refiere el inciso 1° del artículo 356 de la Constitución, cuyo
texto dice así:
“ARTICULO 356. (Modificado. Acto legislativo 1 de 2001 Artículo.2°)
“Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del
Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos,
Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos
y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el
Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y
Municipios.”
b. Formas
de ejercicio de la iniciativa legislativa privativa ejecutiva. La
iniciativa gubernamental exclusiva no sólo se manifiesta en el momento de la
presentación inicial del proyecto de ley por el Gobierno, sino que también se
ejerce mediante el aval ejecutivo impartido a los proyectos en curso, relativos
a las materias sobre las que recae tal iniciativa privilegiada. [85]
c.
Naturaleza convalidante del aval ejecutivo:
sobre este asunto, la Corte ha explicado que “el
consentimiento dado por el Gobierno a un proyecto de ley de iniciativa
reservada y la participación activa de éste en el proceso formativo de la ley,
subsanan la vulneración de la iniciativa legislativa reservada en las materias
señaladas en el artículo 154 superior. Dicho consentimiento se expresa en esos
casos mediante la figura que jurisprudencialmente se ha denominado “aval del
Gobierno”.[86]
d.
Requisitos de aval gubernamental. El
consentimiento expresado para dar el aval gubernamental debe estar probado
dentro del trámite legislativo, pero no requiere ser presentado por escrito ni
mediante fórmulas sacramentales. El aval tampoco tiene que ser dado directamente
por el Presidente de la República, pudiendo ser otorgado por el ministro el titular de la cartera que tiene relación con
los temas materia del proyecto.[87] Incluso la sola presencia en el  debate parlamentario del ministro
del ramo correspondiente, sin que conste su oposición a la iniciativa
congresual en trámite, permite inferir el aval ejecutivo.[88]
Además, la Corte ha aceptado que el aval sea otorgado por quien haga las veces del ministro correspondiente.[89]
En cuanto a la oportunidad en la que debe manifestarse el aval, se tiene que
este debe  manifestarse antes de la aprobación del proyecto en las plenarias.[90]
e.
Modificaciones introducidas por el Congreso que requieren del aval
gubernamental. (i) El Congreso de la República
puede introducir modificaciones a los proyectos de ley que han sido presentados
por el Gobierno Nacional, correspondientes a temas de iniciativa exclusiva
ejecutiva. Estas modificaciones no requieren del aval gubernamental, salvo que
se trate de “temas nuevos”[91] o de “modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa
gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del Gobierno”.[92] (ii) El Congreso de la
República puede introducir modificaciones a proyectos de ley que no hayan sido
presentados por el Gobierno y que originalmente no incluían materias sujetas a
iniciativa legislativa privativa ejecutiva. Pero si dichas modificaciones
recaen sobre estas materias, se requiere el aval del Gobierno[93].
Con fundamento
en las conclusiones anteriores, prosigue la Corte con el estudio de las
objeciones presidenciales objeto del presente proceso.
3.1.5. La
materia del artículo 1° del proyecto de ley No.
026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, en el texto originalmente presentado
por el Gobierno Nacional, y la materia de las modificaciones introducidas a
dicho artículo por el Congreso de la República.
3.1.5.1
El proyecto de ley inicialmente presentado por el Gobierno Nacional.
El artículo 1°
del proyecto de ley No. 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, en su
versión inicial correspondiente al proyecto radicado por el Gobierno Nacional,
era del siguiente tenor literal:
“Artículo 1º. Adiciónense los dos
siguientes incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, los cuales se
entenderán incluidos a continuación del actual inciso primero, así:
“Artículo 204. Monto y distribución de las cotizaciones. La
cotización al Régimen Contributivo de Salud será, a partir del primero (1°) de
enero del año 2007, del 12,5% del ingreso o salario base de cotización, el cual
no podrá ser inferior al salario mínimo. La cotización a cargo del empleador
será del 8.5% y a cargo del empleado del 4%. Uno punto cinco (1,5) de la
cotización serán trasladados a la subcuenta de Solidaridad del Fosyga para
contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado. Las
cotizaciones que hoy tienen para salud los regímenes especiales y de excepción
se incrementarán en cero punto cinco por ciento (0,5%), a cargo del empleador,
que será destinado a la subcuenta de solidaridad para completar el uno punto
cinco a los que hace referencia el presente artículo. El cero punto cinco por
ciento (0,5%) adicional reemplaza en parte el incremento del punto en pensiones
aprobado en la Ley 797 de 2003, el cual sólo será incrementado por el Gobierno
Nacional en cero punto cinco por ciento (0,5%). La cotización que pagan los
pensionados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, a partir del mes
siguiente al de la publicación de la presente ley será, así:
Para las mesadas pensionales que no superen un (1) salario mínimo
legal mensual será del 12,0% del ingreso base de cotización, para mesadas
superiores a un (1) salario mínimo legal mensual y menores o iguales a dos (2)
salarios mínimos legales mensuales será del 12,2% del ingreso base de
cotización, para mesadas superiores a dos (2) salarios mínimos legales
mensuales y menores o iguales a tres (3) salarios mínimos legales mensuales
será del 12,3% del ingreso base de cotización, para mesadas superiores a tres
(3) salarios mínimos legales mensuales y menores o iguales a cuatro (4)
salarios mínimos legales mensuales será del 12,5% del ingreso base de
cotización, para mesadas superiores a cuatro (4) salarios mínimos legales
mensuales y menores o iguales a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales
será del 12,6% del ingreso base de cotización, para mesadas superiores a cinco
(5) salarios mínimos legales mensuales y menores o iguales a diez (10) salarios
mínimos legales mensuales será del 12,7% del ingreso base de cotización, para
mesadas superiores a diez (10) salarios mínimos legales mensuales y menores o
iguales a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales será del 12,8% del
ingreso base de cotización, para mesadas superiores a veinte (20) salarios
mínimos legales mensuales y menores o iguales a veinticinco (25) salarios
mínimos legales mensuales será del 12,9% del ingreso base de cotización y para
mesadas superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales será
del 13,0% del valor del ingreso base de cotización.”[94]
El propósito
que perseguía el Gobierno con la anterior propuesta legislativa era el
siguiente, según fue explicado con toda claridad por él mismo en la exposición
de motivos al proyecto de ley:
“El Gobierno Nacional presenta a consideración del honorable
Congreso una adición al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, por cuanto al ser
modificado dicho artículo mediante la Ley 1122 de 2007, incrementando en 0.5
puntos la cotización para el Régimen Contributivo de Salud, se generó un
impacto en el ingreso de los pensionados, cuya mesada pensional se encuentra
alrededor de un (1) salario mínimo mensual legal vigente, sin que la mesada
pueda aumentarse, más allá del incremento anual previsto por la ley.
“…
“Así, los pensionados cuyo IBC es la mesada pensional, deben a raíz
de la entrada en vigencia de la citada Ley 1122 de 2007, cotizar el 12,5% de su
mesada al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
“El incremento en la citada cotización, tuvo por razón de ser
contribuir en la financiación de la cobertura universal en salud, junto con
otros mecanismos de financiación hoy establecidos en la Ley 1122 de 2007.
“Sin embargo, resulta necesario modificar la norma frente a los
pensionados cuya mesada pensional se encuentra alrededor de un salario mínimo
legal mensual, quienes ven mermados sus ingresos al incrementar la cotización a
salud en medio punto (0,5%), para un total del 12.5%.
“Ahora bien, los recursos previstos para la ampliación de cobertura
continúan siendo indispensables, por lo cual no resulta posible que este mayor
valor que ahora se recauda deje de contribuir para la ampliación de cobertura
del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
“Es importante en este punto señalar que, en términos generales, los
pensionados sólo ven incrementado su ingreso una vez al año, por el Indice de
Precios al Consumidor, IPC, salvo quienes devenguen una pensión igual a un (1)
salario mínimo legal mensual, quienes siempre mantendrán esta mesada, de manera
que el incremento en la cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud
puede hacer neutro el incremento, o incluso puede llegar a implicar la pérdida
de valor adquisitivo de la pensión, si el IPC resulta inferior al valor de los
0,5 puntos porcentuales que se han incrementado en la cotización.
“No obstante lo anterior, como se indicó anteriormente, el mayor
valor derivado del incremento en la cotizaciones, debe continuar ingresando a
los recursos del Régimen Subsidiado de Salud, por lo que se propone
redistribuirlo, entre aquellos pensionados que perciben las mesadas más altas,
es decir entre la población pensionada que recibe mayores subsidios del Estado
para el pago de su pensión, minimizando el impacto respecto de quienes tan sólo
perciben una mesada pensional entre 1 y 3 salarios mínimos mensuales, cuyas
mesadas promedio están entre $511.685 y $1.061.638.
“…”[95]
3.1.5.2
Las modificaciones introducidas durante el trámite legislativo.
a.
Ponencia del Senado de la República para primer debate conjunto en las
comisiones séptimas[96]:
En la ponencia
senatorial para primer debate conjunto, se propuso modificar el texto del
artículo 1° del proyecto de ley, de manera que quedara así:
“Artículo 1º. Adiciónense los dos siguientes incisos al artículo 204 de la Ley 100
de 1993, los cuales se entenderán incluidos a continuación del actual inciso
primero, así:
“Artículo 204. Monto y
distribución de las cotizaciones. La cotización al Régimen Contributivo de Salud será, a partir del
primero (1°) de enero del año 2007, del 12,5% del ingreso o salario base de
cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. La cotización a
cargo del empleador será del 8.5% y a cargo del empleado del 4%. Uno punto
cinco (1,5) de la cotización serán trasladados a la subcuenta de Solidaridad
del Fosyga para contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen
subsidiado. Las cotizaciones que hoy tienen para salud los regímenes especiales
y de excepción se incrementarán en cero punto cinco por ciento (0,5%), a cargo
del empleador, que será destinado a la subcuenta de solidaridad para completar
el uno punto cinco a los que hace referencia el presente artículo. El cero
punto cinco por ciento (0,5%) adicional reemplaza en parte el incremento del
punto en pensiones aprobado en la Ley 797 de 2003, el cual sólo será
incrementado por el Gobierno Nacional en cero punto cinco por ciento (0,5%). La
cotización que pagan los pensionados al Sistema General de Seguridad Social en
Salud, a partir del mes siguiente al de la publicación de la presente Ley será,
así:
“Para las mesadas pensiónales que no superen un (1) Salario Mínimo
Legal Mensual será del 12,0% del ingreso base de cotización, para mesadas
superiores a un (1) Salario Mínimo Legales Mensuales será del 12,5% del ingreso
base cotización.”
Nótese cómo la
modificación propuesta recaía en el segundo de los dos incisos que se proponía
adicionar al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, pues ahora la gradación de la
distribución del  mayor valor derivado del incremento
en la cotizaciones a salud a cargo de los pensionados comprendería sólo dos
escalas, y no siete como en el proyecto gubernamental original.
La
justificación de este cambio incluido en el pliego de modificaciones fue
expuesta así por el senador ponente en la ponencia senatorial para primer
debate conjunto:
“4.2. LA COTIZACION EN SALUD DE LOS PENSIONADOS:
“Cuando el Congreso de la República, mediante la
expedición de la Ley 1122 de 2007, aceptó y decidió incrementar la cotización
en salud en medio punto porcentual, (0.5%) actuó en concordancia con la
necesidad de garantizar al Sistema de Seguridad Social en Salud los recursos
adicionales para hacer más alcanzable, en términos financieros, el propósito
nacional de lograr con el tiempo, una cobertura universal en salud. Igualmente
fue justo al no trasladar al ingreso de los trabajadores la cotización incrementada.
Sin embargo, no tuvo en cuenta que en el caso de las personas que reciben una
mesada pensional dicho incremento sí se traslada de manera directa y automática
por corresponderles a ellos la carga de esta prestación en su totalidad.
“Como es regular dentro de todo universo laboral
existen, para el caso de los pensionados, un poco más de cuatrocientos cuarenta
mil (440.000) colombianos que soportan el sustento propio y de sus familias en
una mesada pensional que es igual al salario mínimo legal mensual vigente
(smlmv). Dicha afectación de dos mil ciento setenta, ($2.170,00), mensuales,
tiene para este sector un significado importante dado lo exiguo del valor de su
mesada y las seguras obligaciones que con ella deben cubrir.
“Consciente de esta situación, el Gobierno
Nacional ha presentado a consideración del Honorable Congreso de la República,
una propuesta legislativa para excluir de la cotización adicional a los
pensionados con asignación inferior o igual a un salario mínimo legal mensual
vigente (smlmv). Igualmente, manteniendo el espíritu de la reforma se preocupó
por realizar los cálculos necesarios con el fin de no afectar el flujo
proyectado de recursos y con fundamento en dichos cálculos, propone un tabla de
cotización que se incrementa gradualmente de acuerdo a la escala de salarios
mínimos que ostente quien recibe la pensión. En ese orden de ideas propone
cotizaciones de doce puntos hasta llegar a trece para las mesadas superiores a
veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv). Aunque el
propósito es loable, y clara la cuenta que se realiza para mantener las
proyecciones de recaudo, considero que no resulta práctico, ni muy técnico
legalizar una variopinta gama de cotizaciones a salud a cargo de los
pensionados, y siendo conscientes de que con nuestra propuesta se disminuyen
los recaudos, que al fin y a cabo es el costo de cualquier concesión que se
haga en materia de cotizaciones, proponiendo en cambio que la escala tenga solamente
dos tarifas : Una del doce (12) por ciento para los pensionados que devenguen
un salario mínimo legal mensual vigente (smlmv) y otra de doce y medio (12,5)
por ciento, para los demás, es decir, para quienes reciben más de un salario
mínimo legal mensual vigente (smlmv).
Con esta propuesta aspiramos a corregir la
inequidad que se impuso sobre los menos favorecidos con la mesada y mantener
una fuente de financiación a través del aumento vigente y que continuará para
los demás, sin caer en la tentación de crear una serie de tarifas un tanto
arbitrarias y rudas para cargar a los pensionados una parte de las
contribuciones que se requieren para mejorar el sistema de aseguramiento en
salud.”[97]
b. Ponencia de la Cámara de Representantes para primer debate
conjunto en las comisiones séptimas:
En la ponencia
de la Cámara baja para primer debate conjunto en las comisiones séptimas, se
propuso modificar el texto del artículo 1° del proyecto de ley, de manera que
quedara así:
“Artículo 1°. Adiciónense los dos siguientes incisos al artículo 204 de la
Ley 100 de 1993, los cuales se entenderán incluidos a continuación del actual
inciso primero, así:
“Artículo 204. Monto y distribución de las
cotizaciones. La
cotización al Régimen Contributivo de Salud será, a partir del primero (1°) de
enero del año 2007, del 12,5% del ingreso o salario base de cotización, el cual
no podrá ser inferior al salario mínimo. La cotización a cargo del empleador
será del 8.5% y a cargo del empleado del 4%. Uno punto cinco (1,5) de la
cotización serán trasladados a la subcuenta de Solidaridad del Fosyga para
contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado. Las
cotizaciones que hoy tienen para salud los regímenes especiales y de excepción
se incrementarán en cero punto cinco por ciento (0,5%), a cargo del empleador,
que será destinado a la subcuenta de solidaridad para completar el uno punto
cinco a los que hace referencia el presente artículo. El cero punto cinco por
ciento (0,5%) adicional reemplaza en parte el incremento del punto en pensiones
aprobado en la Ley 797 de 2003, el cual sólo será incrementado por el Gobierno
Nacional en cero punto cinco por ciento (0,5%). La cotización que pagan los
pensionados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, a partir del mes
siguiente al de la publicación de la presente ley será, así:
“Parágrafo. La cotización al régimen
contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la mesada
pensional.”
Nótese cómo en
lugar del segundo inciso propuesto en el proyecto de ley inicialmente
presentado por el Gobierno, ahora se incluye un parágrafo que tiene como efecto
práctico excluir a toda la población pensionada del incremento
del 0.5 en las cotizaciones a salud, dispuesto por el artículo 10° de  la Ley 1122 de 2007, que modificó el artículo 204 de la
Ley 100 de 1993.[98]
Como justificación de esta decisión, en la ponencia de la
Cámara se dieron estas explicaciones:
“La finalidad de
este proyecto de ley es:
a) Modificar el artículo 10 de la Ley 1122 de
2007, recién aprobada por el Congreso de la República en la cual se hicieron
algunas modificaciones en el Sistema de Seguridad Social en Salud y que fue
aprobado a finales del año 2006 y sancionado por el Presidente de la República
en el año 2007.
“El Partido Liberal se opuso a varios de los
artículos contemplados en esta ley, reconociendo desde una orientación
socialdemócrata que la Seguridad Social es propia de las economías de mercado y
que esta se constituye en la garantía misma de los derechos de la ciudadanía,
por ser el mecanismo más idóneo para extender la protección de los trabajadores
y sus familias, contra la pérdida de los ingresos ante los inevitables riesgos
vitales y sociales. También advertimos que las reformas de seguridad social
deben ser integrales, garantizando la universalidad, entendiendo, además, que
ni en los Estados más ricos se puede pretender financiar la seguridad social de
toda la población, sin el concurso de los empleadores y los mismos
trabajadores.
“También advertimos, dentro de la discusión, que
aumentar la cotización en salud dentro del régimen contributivo, constituye un
desestímulo a la afiliación aumentando la responsabilidad del Estado en la
obligación de ampliar cobertura dentro del régimen subsidiado.
“Cuando a escasos cinco meses de haber aprobado la
Ley 1122 de 2007, se presenta un Proyecto de Ley que modifica o adiciona
artículos, desdibuja la seriedad y la profundidad con que se analizaron las
normas aprobadas y daría la impresión de que no es el mismo Ministro de
Protección Social el que continúa en el cargo y sobre todo en un gobierno de
reelección.
“En la discusión del artículo 10 de la Ley 1122
de 2007 que modifica el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, en donde se
establece monto y distribución de las cotizaciones del régimen contributivo de
salud; la discusión se centró en que no se afectaran los ingresos de los
trabajadores y que el incremento fuera producto de aportes por parte de los
empleadores. Fue así que sin el apoyo de la Bancada del Partido Liberal se
aprobó un incremento en la cotización del régimen contributivo de salud del
0.5% a cargo de los empleadores, pero disminuyendo en ese mismo porcentaje el
incremento que se haría desde enero de 2008 en la cotización en pensiones.
“La discusión de la Bancada de Gobierno en esa
oportunidad fue para no lesionar ni menoscabar los ingresos de los
trabajadores; menos podría ser para disminuir los ingresos de los pensionados
que hoy tal vez no tienen grupos de presión que defiendan sus intereses y menos
fuerzas para hacerlos ellos mismos.
“Si en la Ley 1122, lo que faltó fue aclarar la
cotización en salud de los pensionados dentro del régimen contributivo, pues lo
que debemos hacer en este proyecto de ley es dar la claridad correspondiente;
por tal motivo, solicito que el artículo 10 de la Ley 1122 quede igual y que se
incluya un parágrafo que defienda también los ingresos de los pensionados.
“El parágrafo propuesto quedaría así:
“Parágrafo. La cotización al régimen
contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la mesada
pensional”.[99]
c. Proyecto aprobado en primer debate conjunto por las
comisiones séptimas constitucionales permanentes:
Según
se acaba de ver, dentro del primer debate conjunto en
las comisiones séptimas constitucionales se radicaron dos ponencias distintas,
una en Senado por el senador Iván Díaz Matéus y la otra en Cámara por el
representante Pompilio Avendaño. Estas ponencias variaban el artículo 1° del
proyecto de ley gubernamental, de la siguiente manera:
a) En la ponencia del Senador Iván Díaz Matéus, se proponía
para el artículo 1° la inclusión de un inciso en el artículo 204 de la Ley 100
de 1993, del siguiente tenor:
“Para las mesadas pensiónales que no superen un
(1) Salario Mínimo Legal Mensual será del 12,0% del ingreso base de cotización,
para mesadas superiores a un (1) Salario Mínimo Legales Mensuales será del
12,5% del ingreso base cotización”.
b) En la
ponencia del Representante Pompilio Avendaño se proponía para el artículo 1° la
creación de un parágrafo en el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, que
estableciera que la cotización al régimen contributivo de salud de los
pensionados será del 12% del ingreso de la mesada pensional. El texto era este:
“Parágrafo. La cotización al régimen contributivo de salud de los
pensionados será del 12% del ingreso de la mesada pensional.”
Así
las cosas, ante esta divergencia de propuestas “se
designó una Comisión Accidental, integrada por los Representantes a la Cámara
Jorge Morales Gil y Elías Raad Hernández, y por los Senadores Elsa Gladis
Cifuentes, Iván Díaz Matéus, Alfonso Núñez Lapeira y Dilian Francisca Toro,
Coordinadora de la Comisión Accidental, con el fin de lograr llegar a un
acuerdo e integrar el texto para ser votado en las Comisiones Conjuntas. En la
sesión de la Comisión Accidental tampoco se llegó a acuerdo sobre los puntos
expuestos y así se dejaron en el informe que presentó la Comisión Accidental
para que en el primer debate se decidiera.”[100]
No
obstante, al someterse a votación los informes de ponencia, se decidió por
parte de los integrantes de las comisiones séptimas conjuntas aprobar el
artículo 1° presentado por el representante Pompilio Avendaño.
d.
Ponencias para segundo debate en el Senado de la República y en la Cámara de
Representantes.
La ponencia
para segundo debate en el Senado de la República y la ponencia para segundo
debate en la Cámara de Representantes fueron idénticas en su tenor literal y
acogieron el texto del artículo1° aprobado en el primer debate conjunto por las
comisiones séptimas constitucionales permanentes, esto es, el texto propuesto
por el representante Pompilio Avendaño, agregándole que
esta nueva norma se haría aplicable a partir del primero
de enero de 2008. La norma propuesta en las dos ponencias fue del  siguiente
tenor:
“Artículo 1°. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 204 de la Ley
100 de 1993, modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, el cual se
entenderá incluido a continuación del actual inciso primero, así:
“Artículo 204. Monto y distribución de las cotizaciones.
(…)
“La cotización mensual al régimen contributivo
de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la respectiva mesada
pensional, la cual se hará efectiva a partir del primero de enero de 2008.”[101]
e.
Aprobación del texto definitivo en las plenarias del Senado de la República y
de la Cámara de Representantes.
El texto
finalmente aprobado por las plenarias de las dos cámaras legislativas fue el
propuesto en las ponencias para segundo debate, del siguiente tenor:
“Artículo 204.
Monto y distribución de las cotizaciones.
(…)
“La cotización
mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del
ingreso de la respectiva mesada pensional”, la cual se hará efectiva a partir
del primero de enero de 2008.”
La aprobación
se dio en los siguientes términos:
a. En la
Cámara de Representantes:
“…
“Dirección de la Presidencia, doctor Bérner León
Zambrano Erazo:
“Señor Ponente.
“Intervención del honorable Representante
Pompilio Avendaño Lopera:
“Señor Presidente, a ver hoy los pensionados
están pagando el 12 ½ %, lo que se pretendía con el proyecto era hacer justicia
con los pensionados, porque lo que quisimos en la 1122 fue no disminuir los
ingresos de los trabajadores, menos de los pensionados.
“Lo que se propuso es bajar al 12, es una
propuesta iniciativa del Gobierno Nacional, pero como hay tantos impedidos.
“Ahora si vamos a votar lo del 12, estoy de
acuerdo votémoslo de una vez el 12% como salió de Comisión.
“Dirección de la Presidencia, doctor Bérner León
Zambrano Erazo:
“Lea la proposición señor Secretario.
“Secretario General, doctor Jesús Alfonso
Rodríguez C. informa:
“Ya fue leído el informe de ponencia.
“Dirección de la Presidencia, doctor Bérner León
Zambrano Erazo:
“El artículo entonces señor Secretario.
“Secretario General, doctor Jesús Alfonso
Rodríguez C. informa:
“Someta el informe de ponencia.
“Dirección de la Presidencia, doctor Bérner León
Zambrano Erazo:
“En consideración la proposición con la que
termina el informe de Comisión, se abre su discusión, anuncio que va a
cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba la Cámara?
“Secretario General, doctor Jesús Alfonso
Rodríguez C. informa:
“Aprobado Presidente
“Dirección de la Presidencia, doctor Bérner León
Zambrano Erazo:
“El articulado señor Secretario.
“…
“Dirección de la Presidencia, doctor Bérner León
Zambrano Erazo:
“En consideración el artículo 1º, se abre su
discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba la Cámara?
“Secretario General, doctor Jesús Alfonso
Rodríguez C. informa:
Aprobado por unanimidad
señor Presidente.”[102]
b. En el
Senado de la República:
La Presidencia somete a consideración de la
plenaria el artículo 1° de la ponencia, y cerrada su discusión pregunta:
¿Adopta la plenaria el artículo propuesto? Y esta responde afirmativamente”[103]
3.1.5.3
Análisis de  la materia sobre la que versaba el proyecto gubernamental y de la
naturaleza de las modificaciones introducidas y aprobadas durante el trámite
legislativo.
3.1.5.3.1
Antecedentes del proyecto gubernamental.
a. El
artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y la Sentencia C-1000 de 2007[104].
El artículo 10
de la Ley 1122 de 2007 modificó el inciso 1° del artículo 204 de la Ley 100 de
1993. La modificación consistió en incrementar, a partir del 1º de enero de
2007, el monto de la cotización en salud del 12% al 12.5% del ingreso o salario
base de cotización. En cuanto a la distribución de la cotización, en el caso de
los asalariados la norma dispuso que el empleador asumiría el 8.5% de la misma,
es decir se incrementó para él en 0.5%, en tanto que la cotización a cargo del
trabajador se mantuvo en un 4%. Para quienes carecen de empleador, como los
pensionados y trabajadores independientes, se estableció que deberían cancelar
el 12.5% del ingreso, con destino al sistema general de seguridad social en
salud, es decir, que debería asumir el 0.5 de incremento dispuesto por la nueva
norma legal.
El texto de
dicho artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 es el siguiente:
“Artículo 10. Modifícase el inciso 1° del artículo 204 de la Ley 100
de 1993, el cual quedará así:
“Artículo 204. Monto y distribución de las cotizaciones. La cotización al Régimen Contributivo de Salud será, a partir del
primero (1°) de enero del año 2007, del 12,5% del ingreso o salario base de
cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. La cotización a
cargo del empleador será del 8.5% y a cargo del empleado del 4%. Uno punto
cinco (1,5) de la cotización serán trasladados a la subcuenta de Solidaridad
del Fosyga para contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen
subsidiado. Las cotizaciones que hoy tienen para salud los regímenes especiales
y de excepción se incrementarán en cero punto cinco por ciento (0,5%), a cargo
del empleador, que será destinado a la subcuenta de solidaridad para completar
el uno punto cinco a los que hace referencia el presente artículo. El cero
punto cinco por ciento (0,5%) adicional reemplaza en parte el incremento del
punto en pensiones aprobado en la Ley 797 de 2003, el cual sólo será
incrementado por el Gobierno Nacional en cero punto cinco por ciento (0,5%).” [105]
La anterior disposición legal fue objeto de una demanda de
inconstitucionalidad ante esta Corporación judicial. La demanda fue decidida
mediante la Sentencia C-1000 de 2007.[106]
El problema jurídico que estudió en esa ocasión la  Corte fue el siguiente,
según fue expuesto en el texto mismo del pronunciamiento: “¿viola el derecho a la igualdad el hecho de que el legislador
prevea que un incremento en 0.5% en cotizaciones en salud sea asumido en su
totalidad por los pensionados, como quiera que la cotización a cargo de los
trabajadores activos se mantuvo en un 4% del ingreso o salario base de
cotización?”
Para resolver el anterior problema jurídico, la
Corte, entre otros asuntos, se refirió a la materia sobre la cual versaba el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007. Al respecto halló que se
refería a cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud, las cuales
habían sido tenidas por esta Corporación como una forma de contribución
parafiscal. Dijo al respecto el fallo en comento:
Por otra parte, en cuanto a la naturaleza
jurídica de las cotizaciones en salud, la Corte ha sido constante en afirmar
que (i) se trata de rentas parafiscales que constituyen un instrumento para la
generación de ingresos públicos, representadas en forma de gravamen que se
establece con carácter impositivo por la ley para afectar a un determinado y
único grupo social o económico, y que debe utilizarse en beneficio del propio
grupo gravado[107];
(ii) es un gravamen que se cobra a un grupo de personas afiliadas al Sistema de
Seguridad Social en Salud, cuya destinación específica es financiar ese mismo
Sistema[108], con fundamento en los
principios de solidaridad, eficiencia y universalidad[109];
(iii) se caracteriza, a su vez, “por su obligatoriedad, en cuanto se exigen
como los demás tributos en ejercicio del poder coercitivo del Estado; su
determinación o singularidad, ya que sólo grava a un grupo, sector o gremio
económico o social; su destinación específica, toda vez que redunda en
beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los tributa; su
condición de contribución, teniendo en cuenta que no comportan una
contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, su naturaleza
pública, en la medida en que pertenecen al Estado a un cuando no comportan
ingresos de la Nación y por ello no ingresan al presupuesto nacional; su
regulación excepcional, en cuanto a sí lo consagra el numeral 12 del artículo
150 de la Carta; y su sometimiento al control fiscal, ya que por tratarse de recursos
públicos, la Contraloría General de la República, directamente o a través de
las contralorías territoriales, debe verificar que los mismos se inviertan de
acuerdo con lo dispuesto en las normas que los crean. su obligatoriedad, en
cuanto se exigen como los demás tributos en ejercicio del poder coercitivo del
Estado”[110] (negrillas agregadas).”
(Negrillas y subrayas fuera del original)
Ahora bien refiriéndose al cargo de
inconstitucionalidad planteado en al demanda, relativo al desconocimiento del
derecho a la igualdad, la Corte lo despachó como improcedente con fundamento en
las siguientes consideraciones:
“Los demandantes alegan que el incremento
en 0.5% de los aportes que deben hacer los pensionados en materia de salud
vulnera su derecho a la igualdad si se les compara con los trabajadores
activos, por cuanto, en el caso de estos últimos, la cotización permaneció en
el 4% del salario base.
“Por el contrario, la mayoría de
intervinientes sostienen que la finalidad del cubrimiento total del sistema de
seguridad social justifica la medida y que la misma no afecta la calidad de
vida de los pensionados, dada la leve afectación que el mismo tiene en los
ingresos mensuales de aquéllos.
“En este orden de ideas, la Corte precisa
que su análisis sobre la presunta vulneración al derecho a la igualdad, no
abarcará examen alguno acerca de si aquélla se presenta al interior del grupo
de pensionados. Tampoco comprenderá, por no haberse planteado un cargo concreto
de constitucionalidad al respecto, un juicio acerca de sí se presenta una
vulneración a la Carta Política debido a que el legislador, al momento de
regular las cotizaciones en salud al sistema de seguridad social, reguló el
tema del incremento en materia de pensiones. Puestas así las cosas, esta
Corporación considera que no le asiste razón a los demandantes por las
siguientes razones.
“En materia de afectación del derecho a la
igualdad, el primer paso consiste en determinar si efectivamente el legislador
operó un tratamiento distinto entre personas o situaciones jurídicas que
admitan ser comparadas, lo cual no sucede en el presente caso.
“En efecto, desde un punto de vista
fáctico, pensionados y trabajadores activos se encuentran en situaciones muy
distintas, y en consecuencia, el régimen de seguridad social no tiene por que
ser idéntico para unos y otros, ni el legislador está obligado a imponerles
exactamente las mismas cargas y obligaciones. En tal sentido mientras que los pensionados deben
asumir la totalidad de sus respectivas cotizaciones en salud, aquellas
correspondientes a los trabajadores activos son soportadas por éstos y sus
respectivos empleadores quienes históricamente han venido contribuyendo en unos
porcentajes mayores a los asumidos por aquéllos.
“Ahora bien, en el caso concreto la norma
acusada fijó, a partir del 1º de enero de 2007, el aporte al Régimen
Contributivo de Salud en un 12.5% del ingreso o salario base, aclarando que “La
cotización a cargo del empleador será del 8.5% y a cargo del empleado del 4%”;
en otras palabras, el incremento del 0.5% será asumido por los pensionados y
por quienes se encuentran laborando, mediante sus empleadores. Quiere ello
decir que al aumento en el monto de las cotizaciones en salud no será asumido
en su totalidad y en solitario por los jubilados, como lo sostienen por los
demandantes, sino que lo será en su conjunto por los actores del sistema de
seguridad social en Colombia.
“Así las cosas, el incremento en 0.5% de la
cotización en materia se salud, a cargo de empleadores y pensionados, lejos de
configurar una vulneración al derecho a la igualdad de estos últimos,
constituye un desarrollo del principio de solidaridad, principio fundante del
sistema se seguridad social en Colombia.” (Negrillas fuera del original)
Con fundamento
en las anteriores consideraciones, entre otras, en la parte resolutiva de la
Sentencia C-1000 de 2007 se declaró exequible el artículo 10 de la Ley 1122 de
2007, por el cargo analizado.
La Corte destaca ahora cómo en la Sentencia trascrita se
examinó el cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del derecho a la
igualdad de los pensionados frente a los asalariados, en relación con el
incremento de un 0.5 en la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud.
Sin embargo, no estudió si se presentaba o no un desconocimiento del principio
de igualdad “al interior del grupo de
pensionados”.
b.
Consulta sobre el alcance del artículo 10 de la Ley 1122 de 2007.
El señor
ministro de la Protección Social elevó consulta ante la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado sobre el alcance del artículo 10 de la Ley
1122 de 2007, en los siguientes términos:
1. ¿El incremento en la cotización al sistema general de seguridad
social en salud es de carácter general y por ello debe ser cubierto por todos
los afiliados al régimen contributivo del sistema, independientemente de quien
asuma el mayor valor?
2.- En caso de que la respuesta anterior fuere positiva ¿El mayor
valor de la cotización para quienes carecen de empleador sigue las reglas
generales y debe ser asumida en un 100% por el afiliado?
3.- En caso de que la respuesta a la primera pregunta fuere negativa
¿Qué grupos de afiliados están obligados a él?
4.- Si el incremento sólo está destinado a aquellos grupos de
población que están obligados a cotizar al sistema general de pensiones ¿Las
personas no obligadas a cotizar al sistema general de pensiones están
exoneradas del incremento en la cotización al sistema general de seguridad en
salud?
La Sala de
Consulta y Servicio civil del Consejo de Estado[111],
en pronunciamiento del día 24 de abril de 2007[112],
respondió la anterior consulta de la siguiente manera:
1. El incremento en la cotización al sistema general de seguridad
social en salud es de carácter general y por ello debe ser
cubierto por todos los afiliados al régimen contributivo del sistema en
la forma que determina la ley 100 de 1993. (subraya en el texto original)
2.- El mayor valor de la cotización que deben pagar los trabajadores
independientes y los pensionados está a cargo del afiliado en un 100%.
3.- No se presenta la hipótesis que se plantea en la tercera
pregunta formulada a la Sala.
4.-El incremento del medio punto en la cotización contemplado en el
artículo 10 de la ley 1122 de 2007, no sólo está destinado a aquellos grupos de
población que están obligados a cotizar al sistema general de pensiones, sino a
quienes en calidad de pensionados están obligados a cotizar al sistema general
de seguridad en salud.” (Negrillas fuera del original)
3.1.5.3.2.
La materia del artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, que modificó el inciso 1°
del artículo 204 de la Ley 100 de 1993
De la Sentencia
C-1000 de 2007, según se acaba de ver, emerge que la materia a la que se refiere
el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, que modificó el inciso 1°
del artículo 204 de la Ley 100 de 1993 es la de un incremento generalizado del
0.5 de la cotización al Sistema General de Salud, es decir, del incremento de
una contribución parafiscal.
Como lo explicó la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dicho incremento de la
mencionada contribución parafiscal, en el caso de los pensionados afiliados al
Sistema de Seguridad Social en Salud, está a cargo suyo en un 100%.
El propósito del
proyecto de ley que el Gobierno radicó ante el Congreso, según fue explicado en
la exposición de motivos correspondiente, consistía en adicionar el artículo
204 de la Ley 100 de 1993, por cuanto la reforma que le había sido introducida
mediante el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 había generado “un impacto en
el ingreso de los pensionados, cuya mesada pensional se encuentra alrededor de
un (1) salario mínimo mensual legal vigente, sin que la mesada pueda
aumentarse, más allá del incremento anual previsto por la ley.”
Para remediar
este impacto en los ingresos de los pensionados que reciben alrededor de un
salario mínimo, la propuesta gubernamental planteaba redistribuir el incremento
en las cotizaciones, de manera que los pensionados que perciben mesadas altas
lo asumieran en mayor proporción que aquellos que solo recibían mesadas iguales
o cercanas al salario mínimo. De esta manera, se mantenía  incólume  el
propósito de la Ley 1122 de 2007 de incrementar globalmente las contribuciones
parafiscales al Sistema General de Seguridad Social en Salud, a fin de extender
su cobertura hasta hacerla universal, pero sin afectar los ingresos mensuales
de pensionados de bajos ingresos.
Como se vio
arriba, la fórmula legal propuesta por el Gobierno preveía unas escalas
ascendentes, proporcionales al valor de las mesadas pensionales expresadas en
salarios mínimos mensuales legales vigentes, a fin de redistribuir el impacto
del incremento en la cotización, así:
Para las mesadas pensionales que no superen un (1) salario mínimo
legal mensual será del 12,0% del ingreso base de cotización, para mesadas
superiores a un (1) salario mínimo legal mensual y menores o iguales a dos (2)
salarios mínimos legales mensuales será del 12,2% del ingreso base de
cotización, para mesadas superiores a dos (2) salarios mínimos legales
mensuales y menores o iguales a tres (3) salarios mínimos legales mensuales
será del 12,3% del ingreso base de cotización, para mesadas superiores a tres
(3) salarios mínimos legales mensuales y menores o iguales a cuatro (4)
salarios mínimos legales mensuales será del 12,5% del ingreso base de
cotización, para mesadas superiores a cuatro (4) salarios mínimos legales
mensuales y menores o iguales a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales
será del 12,6% del ingreso base de cotización, para mesadas superiores a cinco
(5) salarios mínimos legales mensuales y menores o iguales a diez (10) salarios
mínimos legales mensuales será del 12,7% del ingreso base de cotización, para
mesadas superiores a diez (10) salarios mínimos legales mensuales y menores o
iguales a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales será del 12,8% del
ingreso base de cotización, para mesadas superiores a veinte (20) salarios
mínimos legales mensuales y menores o iguales a veinticinco (25) salarios
mínimos legales mensuales será del 12,9% del ingreso base de cotización y para
mesadas superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales será
del 13,0% del valor del ingreso base de cotización.”[113]
Visto lo
anterior, la Corte concluye que la materia de la propuesta gubernamental
contenida en el proyecto de ley inicial era la redistribución del incremento de
una contribución parafiscal entre los pensionados obligados a pagarla, en
proporción a la capacidad contributiva de cada uno de ellos.
Ahora bien, es
de observarse que la fórmula gubernamental implicaba estas otras consecuencias
legislativas que resulta importante destacar: (i) esta redistribución no
implicaba una afectación del monto global de los ingresos que el Sistema
General de Seguridad Social en Salud estaba llamado a recibir, con miras a
lograr la ampliación de su cobertura en el Régimen Subsidiado, hasta llegar a
la universalización; (ii) para los pensionados cuyas mesadas no superaran un
salario mínimo legal mensual, la cotización a salud sería del 12,0% del ingreso
base de cotización, lo cual en otros términos significaba concederles una
exención tributaria en relación con el incremento en la contribución parafiscal
decretado mediante la Ley 1122 de 2007.
Ciertamente,
según había sido explicado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo
de Estado al resolver la consulta formulada por el señor Ministro de la
Protección Social, el incremento del medio punto en la cotización contemplado
en el artículo 10 de la ley 1122 de 2007 debía “ser cubierto por todos
los afiliados al régimen contributivo del sistema”[114],
de manera que dicha obligación tributaria incluía a todos los pensionados,
entre ellos aquellos cuya mesada pensional no superara un salario mínimo legal
mensual. Ahora bien, la fórmula de redistribución propuesta por el Gobierno,
señalaba que para las mesadas pensionales que no superaran un salario mínimo
legal mensual la cotización sería del 12,0% del ingreso base, de manera que en
términos prácticos el segmento de la población pensionada que recibiera esta mesada
mínima quedaba exento de contribuir con el 0.5 adicional que había sido
dispuesto por la Ley 1122 de 2007.  Para otros segmentos de dicha población
contribuyente, dicha obligación tributaria se aminoraba, para algunos permanecía
igual, y para otros más, los de mayores ingresos pensionales, se incrementaba.
Así las cosas,
el proyecto originalmente presentado por el Gobierno contemplaba la
introducción de una exención tributaria para los pensionados que recibieran
mesadas pensionales que no superaran un salario mínimo legal mensual.
En efecto, la
Corte ha explicado que las exenciones tributarias son medidas legislativas que
tienen por efecto exceptuar a ciertos sujetos pasivos de la obligación de pagar
un tributo existente o creado por legislador, respecto del cual el hecho
gravado esta claramente delimitado en la ley.[115]
En el presente caso, el proyecto de ley presentado por el Gobierno concedía a
los pensionados que recibieran mesadas pensionales que no superaran un salario
mínimo legal mensual, una exención tributaria respecto de la obligación de
pagar un incremento del 0.5% en la cotización al Sistema de Seguridad Social en
Salud, obligación que, según ha sido definido por esta Corporación en reiterada
jurisprudencia, constituye una contribución parafiscal.
Desde este punto
de vista, por lo menos en lo que a la mencionada exención tributaria se
refiere, el proyecto de ley era a uno de aquellos que, en virtud de lo
prescrito por el segundo inciso del artículo 154 de la Constitución Política,
correspondía a la iniciativa privativa o exclusiva del ejecutivo. Ciertamente,
dicha norma superior prescribe que sólo
podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes que “decreten
exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”. Y dado que la
cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud es una especie del género de
las obligaciones tributarias  llamado “contribución parafiscal”, es claro que
el proyecto de ley correspondía a aquellos que son de la iniciativa exclusiva
del Gobierno.
En este mismo sentido, en un caso similar al que aquí se
estudia, esta Corporación hizo el siguiente análisis que ahora conviene
recordar:
“De conformidad con los
anteriores supuestos, se tiene que la iniciativa de que trata el proyecto de
ley objetado, en la medida que compromete la facultad constitucional de crear
exenciones tributarias, radica de manera exclusiva y excluyente en el
Ejecutivo, razón por la cual, acciones legislativas de esa naturaleza, sólo
pueden ser dictadas a instancias del Gobierno Nacional o con su participación y
consentimiento expreso.
“En efecto, en el entendido de
que el proyecto de ley busca exonerar a los pensionados y beneficiarios del
pago de las cuotas moderadoras y copagos  para acceder a los servicios de
salud, es de interés señalar que, siguiendo el criterio hermenéutico sentado
por esta Corporación a lo largo de su extensa jurisprudencia, los recursos que
ingresan al Sistema de Seguridad Social en Salud, llámense aportes, cuotas
moderadoras, pagos compartidos, copagos,  tarifas, deducibles o bonificaciones,
son en realidad contribuciones parafiscales de destinación específica, en
cuanto constituyen un gravamen, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se
cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus necesidades
de salud y que, al no comportar una contraprestación equivalente al monto de la
tarifa fijada, se destinan también a la financiación global del Sistema General
de Seguridad Social en Salud, en particular, a la cuenta del denominado régimen
subsidiado. Este criterio se expresó con meridiana claridad en la Sentencia
C-577/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), en la que la Corte señaló:
“La cotización para la
seguridad social en salud es fruto de la soberanía fiscal del Estado. Se cobra
de manera obligatoria a un grupo determinado de personas, cuyos intereses o
necesidades en salud se satisfacen con los recursos recaudados. Los recursos
que se captan a través de esta cotización no entran a engrosar las arcas del
presupuesto Nacional, pues tienen una especial afectación, y pueden ser
verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de
derecho privado. La tarifa de la contribución no se fija como una
contraprestación equivalente al servicio que recibe el afiliado, sino como una
forma de financiar colectiva y globalmente el sistema Nacional de seguridad
social en salud.
“Las características de la
cotización permiten afirmar que no se trata de un impuesto, dado que se impone
a un grupo definido de personas para financiar un servicio público determinado.
Se trata de un tributo con destinación específica, cuyos ingresos, por lo
tanto, no entran a engrosar el Presupuesto Nacional. La cotización del sistema
de salud tampoco es una tasa, como quiera que se trata de un tributo
obligatorio y, de otra parte, no genera una contrapartida directa y equivalente
por parte del Estado, pues su objetivo es el de asegurar la financiación de los
entes públicos o privados encargados de prestar el servicio de salud a sus
afiliados.
“Según las características de
la cotización en seguridad social, se trata de una típica contribución
parafiscal, distinta de los impuestos y las tasas. En efecto, constituye un
gravamen fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera
obligatoria a un grupo de personas cuyas necesidades en salud se satisfacen con
los recursos recaudados, pero que carece de una contraprestación equivalente al
monto de la tarifa. Los recursos provenientes de la cotización de seguridad social
no entran a engrosar las arcas del presupuesto Nacional, ya que se destinan a
financiar el sistema general de seguridad social en salud”.
“…
“En consecuencia, compartiendo
el criterio expuesto por la vista fiscal, la Corte encuentra que respecto al
trámite legislativo ordinario impartido al proyecto de ley 26/98 Senado –
207/99 Cámara, el Congreso de la República incurrió en un marcado vicio de
procedimiento toda vez que, por razón del contenido material de sus normas,
relativo como se ha dicho a la creación de una exención tributaria en beneficio
de cierto sector de la población pensionada -los que reciben hasta 2 salarios
mínimos-, el citado proyecto debió tramitarse por iniciativa del Gobierno
Nacional o, en su defecto, con su previa autorización o coadyuvancia,
circunstancias que fueron del todo ignoradas en este caso por el legislador
ordinario.”[116]
3.1.5.3.3.
La naturaleza de las modificaciones aprobadas por el Congreso de la Republica.
No necesidad de aval gubernamental.
Como se dijo arriba, tanto las comisiones séptimas
constitucionales conjuntas que dieron primer debate al proyecto de ley No. 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, como las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República aprobaron el artículo 1° del proyecto de ley presentado por el
Gobierno con una modificación que consistió en exonerar a toda la
población pensionada del incremento del 0.5 en las cotizaciones a salud,
dispuesto por el artículo 10° de  la Ley 1122 de 2007, que modificó el artículo 204 de la Ley 100 de
1993.
Así las cosas, la materia de las modificaciones
introducidas por el Congreso también hacía referencia a una exención tributaria
respecto de la contribución parafiscal llamada cotización al Sistema de
Seguridad Social en Salud, la cual no cobijaba exclusivamente a los pensionados
cuya mesada pensional no superara un salario mínimo
legal mensual, sino que se hacía extensiva a todo el universo de los
pensionados.
Se pregunta
ahora la Corte si la anterior modificación requería el aval ejecutivo o no. Y
para responder al anterior interrogante recuerda las conclusiones que fueron
extraídas ad supra en esta misma Sentencia,  conforme a las cuales “(i) El Congreso de la República puede introducir modificaciones a
los proyectos de ley que han sido presentados por el Gobierno Nacional,
correspondientes a temas de iniciativa exclusiva ejecutiva. Estas
modificaciones no requieren del aval gubernamental, salvo que se trate de “temas
nuevos”[117] o de “modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa
gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del Gobierno”.[118] (ii) El Congreso de la
República puede introducir modificaciones a proyectos de ley que no hayan sido
presentados por el Gobierno y que originalmente no incluían materias sujetas a
iniciativa legislativa privativa ejecutiva. Pero si dichas modificaciones
recaen sobre estas materias, se requiere el aval del Gobierno[119].”[120]
- El tema de la modificación introducida: En lo relativo al tema de la modificación
introducida, la Corte tiene en cuenta que desde el inicio el proyecto de ley
presentado por el Gobierno incluía una exención tributaria para los pensionados
cuya mesada pensional no superara un salario mínimo
legal mensual, quienes se veían exonerados de pagar el 0.5 de incremento
ordenado por la Ley 1122 de 2007. Sin embargo, todos los demás pensionados
continuaban cobijados por la obligación de pagar dicho incremento, aunque el
mismo se distribuía entre ellos en proporción al valor de su mesada, de manera
que los de mayores ingresos pensionales contribuirían en mayor proporción.
Así cosas,
podría pensarse que “el tema” de la exención venía siendo tratado desde el
inicio del trámite. Sin embargo, también podía pensarse que el proyecto inicial
preveía una exención particular para un sector concreto de los pensionados, y
que la modificación introducida por el Gobierno consistió en establecer otra
exención distinta de aquella, que ya no era particular sino generalizada. Así
las cosas, resulta al menos discutible sostener que el “tema” de la exención
para los pensionados con mesadas que no superan el salario mínimo sea el mismo
“tema” de la exención generalizada para todo el universo de los pensionados.
No obstante,
dentro de un criterio hermenéutico conforme al cual las normas que establecen
restricciones a las facultades legislativas deben ser interpretadas en sentido
restrictivo, la Corte acepta que “el tema” de proyecto de ley en curso podía
entenderse comprensivo del asunto de las exenciones a la obligación de pagar el
incremento del 0.5 en la cotización al Sistema de Salud. De esta manera, la
extensión de la exención a todos los pensionados no correspondería a un “tema
nuevo”, sino a uno que había sido propuesto desde el inicio por el Gobierno
Nacional. En tal virtud, conforme a esta interpretación amplia de las
atribuciones legislativas para introducir modificaciones a los proyectos de ley
correspondientes a la iniciativa legislativa ejecutiva exclusiva, en el caso bajo
examen no era necesario el aval gubernamental para proceder a conceder a todos
los pensionados la exención tributaria que fue aprobada por las plenarias de
ambas cámaras, y que tuvo como efecto dejar únicamente en cabeza de los
trabajadores independientes y de los empleadores la obligación de pagar el
incremento del 0.5 en la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud,
dispuesta por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, que modificó el artículo
204 de la Ley 100 de 1993.
De otro lado, la Corte estima que la modificación introducida por el
Congreso al  proyecto de ley de origen gubernamental tampoco constituye una
alteración esencial de la propuesta legislativa, por lo cual, tampoco por este
concepto exigía del aval gubernamental. Lo anterior si se atiende a que una
modificación de esta naturaleza debe ser entendida como aquella que cambia substancialmente
la materia de la iniciativa, de modo que ésta ya no pueda ser tenida como la
misma sino como otra esencialmente diferente. En la presente oportunidad, según
se vio, la variación introducida por el Congreso consistió en extender una
exención a toda la población pensionada, y no sólo a un sector de ella como lo proponía
la iniciativa gubernamental. En tal virtud, el cambio introducido solo consiste
en generalizar una medida propuesta por el Gobierno, lo cual no altera
sustancialmente el contenido material de la ley. Simplemente extiende su
cobertura.
Como
consecuencia de lo anterior, habiendo constatado que la modificación
introducida por el Congreso al proyecto de ley en curso no resulta ser  un tema
nuevo ni de carácter esencial, la Corte concluye que, conforme a la jurisprudencia
examinada en precedencia, tal modificación no requería de aval gubernamental.
En tal virtud, se despachan como improcedentes las objeciones presidenciales
esgrimidas en contra del artículo 1° del proyecto de ley, por violación del
artículo 154 de la Constitución.
3.2 Cargo por
violación del 48 de la Constitución Política.
3.2.1 En una
segunda objeción de inconstitucionalidad, el señor Presidente afirma que con la
modificación introducida por el Congreso al artículo 1° del proyecto de ley,  un sector importante de la población
de pensionados con capacidad contributiva queda excluido de concurrir a
completar los recursos requeridos para lograr la cobertura universal del
Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud, que debe
lograrse en un término de tres años,  de acuerdo con la Ley 1122 de 2007; este
grupo  de pensionados con capacidad contributiva, aún teniendo la obligación
constitucional de aportar a dicha financiación adicional, se ve exonerado de
dicha carga, desprotegiendo así a un sector poblacional importante y
críticamente vulnerable, que sigue quedando por fuera de los beneficios del
Sistema. Lo anterior, dice, implica el desconocimiento del principio superior
de solidaridad que, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 48 de la
Carta, preside la organización del Sistema de Seguridad Social en Salud.
3.2.2. En relación con la objeción
anteriormente expuesta, la Corte tiene en cuenta que, en la Sentencia C-1000 de
2007[121],
sostuvo que “el incremento en 0.5% de la
cotización en materia se salud, a cargo de empleadores y pensionados, lejos
de configurar una vulneración al derecho a la igualdad de estos últimos, constituye
un desarrollo del principio de solidaridad, principio fundante del sistema
se seguridad social en Colombia.” Recuérdese que,
según se explicó anteriormente, en dicha oportunidad la Corte encontró que el
incremento generalizado a cargo de empleadores y pensionados no desconocía el
derecho a la igualdad, porque “desde un punto de vista fáctico, pensionados
y trabajadores activos se encuentran en situaciones muy distintas, y en
consecuencia, el régimen de seguridad social no tiene por que ser idéntico para
unos y otros, ni el legislador está obligado a imponerles exactamente las
mismas cargas y obligaciones.”
No obstante, el
reconocimiento anterior no implica que dicho incremento del 0.5% a cargo de
todos los pensionados constituya la única fórmula legislativa que permite
desarrollar el principio constitucional de solidaridad en materia de régimen de
salud, ni que ella sea exigida directamente por la normas ius fundamentales,
de modo que sea una obligación del legislador consagrar tal disposición. En
efecto, dentro de la órbita de su libertad de configuración, el
legislador puede diseñar esa forma de implementación del aludido principio, o
puede prever otras fórmulas políticas que, sin descuidar la solidaridad,
atiendan a otros principios o valores constitucionales, también relevantes.
En el presente
caso, el Congreso ha decidido limitar el alcance del principio de solidaridad
en el Régimen de Salud, excluyendo a los pensionados de contribuir con el 0.5%
de incremento en la cotización, destinado a lograr la extensión de la cobertura
de dicho Régimen, hasta hacerla universal. No obstante, esta exención
tributaria no hace que todos los pensionados dejen contribuir al financiamiento
de dicho Sistema, pues de hecho la cotización del 12% del ingreso base, con la
que continúan contribuyendo al mismo, involucra factores de solidaridad.  En
efecto, tal y como lo dispone el literal a) del numeral 2 del artículo 11 de la
Ley 1122 de 2007, un uno punto cinco (1.5%) de la cotización del régimen
contributivo, al cual pertenecen los pensionados, se destina al Fondo de
Solidaridad y Garantía, Fosyga, previsto para financiar el Régimen Subsidiado.
De esta manera, todos los pensionados continúan contribuyendo a dicho Régimen
en la aludida proporción.
Debe señalarse
además, que los pensionados, dentro de los demás actores del Sistema, asumen a
su cargo la totalidad de la cotización al sistema de Seguridad Social en Salud,
y no solamente una proporción de ella, como sucede con los asalariados.
3.2.3. Por otra parte, la Corte
observa que las razones que llevaron al Congreso a limitar el alcance del
principio de solidaridad en relación con la obligación de los pensionados de
contribuir a su universalización, encuentran apoyo en consideraciones que
tienen importancia constitucional. Ciertamente, dichas razones apuntaron al
reconocimiento de la situación de vulnerabilidad en la que por regla general se
encuentra la población pensionada, que no forma parte de la población
laboralmente activa ni tiene acceso al mercado de trabajo, y que se encuentra
en situación de debilidad por su edad[122],
su condición de invalidez[123],
o por el fallecimiento de un familiar que proveía a su sustento[124]. Por tal razón, el
Congreso quiso no afectar los ingresos de este grupo de cotizantes,
liberándoles de aportar el 0.5% de incremento antes decretado. En este sentido
durante el debate parlamentario se justificó así la modificación introducida
por el Congreso:
“Si en la Ley 1122, lo que faltó fue aclarar la
cotización en salud de los pensionados dentro del régimen contributivo, pues lo
que debemos hacer en este proyecto de ley es dar la claridad correspondiente;
por tal motivo, solicito que el artículo 10 de la Ley 1122 quede igual y que se
incluya un parágrafo que defienda también los ingresos de los pensionados.”
[125] (Negrillas fuera del original)
A juicio de la Corte, este objetivo
buscado por el Congreso de no afectar los ingresos de los pensionados encuentra
soporte constitucional en aquellas normas superiores que dispensan protección especial a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta (C.P. Art. 13), como sucede justamente con quienes han
sido acreedores al reconocimiento de una pensión. El logro de este objetivo
justifica la atenuación del alcance del principio de solidaridad que se plasma
en la disposición objetada, que además no resulta desproporcionada, si se tiene
en cuenta que, como se acaba de explicar, los pensionados aun así continúan
contribuyendo a la financiación del Sistema de Salud de Salud Subsidiado, y en
proporción aun mayor que la de los cotizantes asalariados, puesto que toda la
cotización, equivalente al 12% del ingreso base, es asumida directamente por
ellos y no compartida con los empleadores como sucede con los asalariados.
Así pues, la
Corte concluye que al introducir la modificación al artículo 1° del proyecto de
ley, que tendrá como efecto práctico exonerar a toda la población pensionada de
la obligación de contribuir con un 0.5% adicional del ingreso base de
cotización, lo que pretendió el Congreso fue restringir el alcance inicialmente
dado al principio de solidaridad en la Ley 1122 de 2007 , para dar eficacia a
una de las manifestaciones constitucionales del principio de igualdad, cual es
el de proteger a las personas en situación de debilidad manifiesta. Sin
embargo, la mencionada restricción no puede considerarse desproporcionada, por
cuanto los pensionados continúan aportando a la financiación del Régimen
subsidiado, a través del porcentaje de su cotización que se destina a tal
efecto.
Ya en
oportunidades anteriores, la Corte ha hecho ver que el principio de solidaridad
no es absoluto y que admite restricciones para dar
efectividad jurídica a otros principios, derechos u objetivos
constitucionalmente válidos, siempre y cuando la limitación no resulte
desproporcionada.  En este sentido, la esta Corporación vertió los siguientes
conceptos:
“… el principio de solidaridad, si bien es
uno de aquellos considerados fundamentales por el primer artículo de la
Constitución, no tiene por ello un carácter absoluto, ilimitado, ni superior
frente a los demás que definen el perfil del Estado Social de Derecho, sino que
la eficacia jurídica de otros valores, principios y objetivos constitucionales
puede acarrear su restricción, mas no su eliminación.”[126]
Con fundamento en las consideraciones
anteriores, la Corte encuentra que las objeciones presidenciales formuladas
por la supuesta violación del artículo 48 de la Constitución Política en
relación con el artículo 1° del proyecto de ley número
No. 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, no resultan ser fundadas.
3.3 Cargo por
violación del 13 de la Constitución Política.
3.3.1 En una última objeción formulada en contra del artículo 1° del proyecto de ley, el
Gobierno Nacional señala que, tras la modificación introducida por el Congreso,
la norma viene a otorgar un privilegio a un sector determinado de las personas
cotizantes al Sistema de Seguridad Social en Salud,  sin hacer clasificación
alguna entre ellas, lo cual a su parecer es ilegítimo pues pone en una situación
de desigualdad “a aquellas personas que no siendo pensionadas, deben cotizar el
12.5% al Sistema General de Seguridad Social en Salud frente a quienes, por el
simple hecho de ser pensionados, deben pagar sólo el 12%.”
Agrega el Ejecutivo que la
situación fáctica de quienes son pensionados y la de los que no lo son sin ser
asalariados, es decir los trabajadores independientes, desde el punto de vista
económico es la misma, por lo que no hay razón para exonerarlos del incremento
del 0.5 en la cotización a salud.
3.3.2. Al parecer de la
Corte, la anterior objeción desconoce las explicaciones que fueron vertidas por
los legisladores durante el trámite del proyecto de Ley, que justamente
trataron de fundar la exención general que concedieron, en la necesidad hacer
efectivo el principio de igualdad. En este sentido, se recuerda, durante el
debate parlamentario se expusieron estas razones:
“En la discusión del artículo 10 de la Ley 1122
de 2007 que modifica el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, en donde se
establece monto y distribución de las cotizaciones del régimen contributivo de
salud; la discusión se centró en que no se afectaran los ingresos de los trabajadores
y que el incremento
fuera producto de aportes por parte de los empleadores. Fue así que sin el
apoyo de la Bancada del Partido Liberal se aprobó un incremento en la
cotización del régimen contributivo de salud del 0.5% a cargo de los
empleadores, pero disminuyendo en ese mismo porcentaje el incremento que se
haría desde enero de 2008 en la cotización en pensiones.
“La discusión de la Bancada de Gobierno en esa
oportunidad fue para no lesionar ni menoscabar los ingresos de los
trabajadores; menos podría ser para disminuir los ingresos de los pensionados que hoy tal vez no tienen grupos de presión que
defiendan sus intereses y menos fuerzas para hacerlos ellos mismos.
“Si en la Ley 1122, lo que faltó fue aclarar la
cotización en salud de los pensionados dentro del régimen contributivo, pues lo
que debemos hacer en este proyecto de ley es dar la claridad correspondiente;
por tal motivo, solicito que el artículo 10 de la Ley 1122 quede igual y que se
incluya un parágrafo que defienda también los ingresos de los pensionados.” [127]
(Negrillas y subrayas fuera del
original)
Las palabras del ponente en
el párrafo anterior son elocuentes cuando explican que el propósito de la
modificación consistía en aplicar criterios de igualdad entre
trabajadores asalariados y personas pensionadas, de cara a la obligación de
contribuir a la extensión de la cobertura del sistema de Seguridad Social en
Salud. El Congreso quiso que, así como los trabajadores no se habían visto
afectados por el incremento del 0.5% en la cotización, los pensionados tampoco
lo fueran. Y ello en atención a su situación de vulnerabilidad.
Esta justificación de la
exención generalizada, a juicio de la Corte no solo no contradice el principio
de igualdad, sino que antes bien lo realiza. Pretende aplicar iguales
beneficios a dos grupos de la población cotizante que dependen económicamente
de una asignación mensual fija, generalmente derivada de la relación laboral,
sea ella el salario para los trabajadores activos, o la mesada pensional para
los pensionados.
3.3.3. No obstante el Gobierno
cuestiona también esta exención, porque a su juicio implica dar un trato
diferente y favorable a los pensionados, frente a otro grupo de la población
cotizante que también se hace cargo enteramente del porcentaje del ingreso
establecido como cotización obligatoria: este otro grupo es el de los
trabajadores independientes.  Al parecer del Ejecutivo, este último grupo está
en la misma situación de los pensionados y no resulta beneficiado de la misma
exención.
Sin embargo, a juicio de la
Corte los trabajadores independientes no se encuentran en la misma situación de
hecho que los pensionados. Lo anterior, por cuanto, como se dijo anteriormente,
la población pensionada forma parte de aquel grupo de personas que según la Constitución
merece protección especial dada su situación de debilidad manifiesta, bien por
razones de edad en el caso de la pensión de vejez, de incapacidad física o
psíquica en el caso e la pensión de invalidez, o de debilidad económica en el
caso de la pensión de sobrevivientes. Situación de debilidad en la que no se
hallan los trabajadores independientes, y que justifica el trato dispar
dispensado por el legislador a unos y otros.
3.3.3. Finalmente la Corte
debe referirse a la posible violación del principio de igualdad que devendría
del hecho de que todos los pensionados quedan exentos de la tantas veces
mencionada cotización adicional, con lo cual el legislador, dentro del grupo de
los pensionados, estaría dispensando un trato igual a personas que no se
encuentran en la misma situación, pues unas de ellas perciben mesadas muy
altas, que ascienden hasta los veinte salarios mínimos mensuales legales
vigentes,  al paso que otros reciben solamente un salario mínimo mensual. Aquellos
podrían seguir contribuyendo a la extensión de la cobertura en salud, al paso
que a éstos les resulta mucho más difícil.
Al respecto, la Corte
encuentra que ciertamente el legislador da el mismo trato a todos los
pensionados, sin atender a diversa capacidad contributiva de cada uno de ellos.
No obstante, estimar que esta exoneración general no es posible, arguyendo que
el principio constitucional de igualdad lo impide, equivale a desconocer dos
cosas: (i) Que la soberanía tributaria del Congreso de la República le permite
no sólo gravar una actividad o hecho demostrativo de capacidad contributiva,
sino también desgravarlo, es decir derogar el impuesto o contribución, o
conceder una exención general respeto del mismo, en atención a múltiples
objetivos constitucionales, como puede ser el fomento de una actividad
económica (C.P. Art. 334), o la aplicación de criterios de igualdad frente a
otros grupos de contribuyentes, como sucede en este caso. (ii) Que el
incremento del 0.5% en la contribución parafiscal llamada cotización a salud,
aplicado sobre la mesada pensional como base de liquidación, corresponde a una
forma de tributo proporcional, por lo cual pesa relativamente lo mismo
dentro del ingreso de cada uno de los contribuyentes.[128] Por lo cual, la exención
generalizada decretada, analizada desde el punto de vista de la
proporcionalidad, implica relevar a todos los pensionados de una carga que pesa
relativamente igual dentro de cada mesada pensional. Por todo lo anterior, la
Corte descarta la violación del principio de igualdad dentro del grupo de los
pensionados.
Así las cosas, con
fundamento en las consideraciones anteriormente expuestas, la Corte encuentra
que también esta última objeción resulta ser infundada.
IX. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar INFUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad
formuladas por el Gobierno Nacional en relación con el artículo 1° del Proyecto
de Ley No. 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, “por el cual se
adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el
artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de
1993 modificado por el artículo 6° de la Ley 797 de 2003”
Segundo. Como consecuencia de lo anterior, exclusivamente respecto de las
objeciones formuladas, y en los aspectos analizados, declarar EXEQUIBLE el
artículo 1° del Proyecto de Ley No. 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, “por
el cual se adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993
modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19
de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6° de la Ley 797 de 2003”
Notifíquese, cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al
Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Ausente
en comisión
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento
aceptado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente en comisión
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL
DE VOTO A LA SENTENCIA C-838 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
GASTO PUBLICO-Iniciativa siempre
corresponde al Congreso/GASTO PUBLICO-Iniciativa no es exclusiva del
Gobierno (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente OP-102
Revisión oficiosa de las Objeciones Presidenciales presentadas al
proyecto de Ley No. 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, “por el cual se
adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el
artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de
1993 modificado por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003”
Magistrado Ponente:
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte
Constitucional, procedo a salvar parcialmente mi voto a la presente decisión, mediante
la cual se declaran infundadas las objeciones por inconstitucionalidad
formuladas por el Gobierno Nacional y por tanto se declara exequible el
artículo 1º del Proyecto de Ley No. 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, ya
que si bien me encuentro de acuerdo con la decisión adoptada en esta sentencia
en cuanto a que las objeciones presentadas por el Gobierno son infundadadas,
discrepo de algunos de los argumentos que se presentan como fundamento de la
misma.
En este sentido,
la razón del disenso parcial de este magistrado consiste en que considero que
el Congreso siempre tiene iniciativa en materia de gasto público, la cual no es
exclusiva del Gobierno, toda vez que en mi concepto, la iniciativa del gasto
público no es privativa del Gobierno Nacional, en la medida que el
constituyente de 1991 reivindicó en cabeza del Congreso, la facultad plena para
proponer y ordenar el gasto.
De otra parte, a mi juicio en este caso se trata de una situación
atípica, pues el Gobierno fue el que presentó el proyecto de ley  y
posteriormente procedió a objetarlo por la modificación que introdujo el
Congreso, con una visión distinta, lo cual considero que se debe subrayar en la
presente decisión. Así las cosas, no hay duda, de que el tema de la exención de
la cotización en pensión para cierta franja de la población estuvo presente
desde un comienzo.
Por las razones
anteriormente expuestas, discrepo parcialmente de la presente decisión.
Fecha ut
supra.
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
[1] Ver
folio 373 del cuaderno principal del expediente, en donde obra la respectiva
constancia suscrita por el Secretario General del Senado de la República.
[2]
Cfr. Folios 350 a 352 del cuaderno
principal del expediente.
[3] Cfr. Folio 308 del expediente.
[4] Cfr. Folios 299 a 303 del cuaderno principal del expediente.
[5] Cfr. Folios 270 a 272 del cuaderno principal del expediente
[6] Cfr. Folios 231 y siguientes del cuaderno principal del expediente.
[7]
Cfr. Folio 172 del cuaderno
principal del expediente.
[8] La
Gaceta del Congreso N° 637 de 2007 no obra en el expediente, pero fue
consultada por el despacho del magistrado sustanciador el día 4 de julio de
2007, en la siguiente dirección electrónica:
http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[9] Cfr. Folios 498 y siguientes del segundo cuaderno del expediente.
[10]
Cfr. Folio 65 del cuaderno principal expediente.
[11]
Cfr. Folio 375 del segundo cuaderno del expediente.
[12]
Cfr. Folio 53 del cuaderno principal expediente.
[13] Cfr. Folio 55 del cuaderno principal expediente
[14] Cfr. Folios 2 y siguientes y 16 y siguientes del cuaderno principal expediente.
[15] Cfr. Folio 24 del cuaderno principal expediente
[16] Cfr. Folio 10 del cuaderno principal expediente
[17] Cfr. Primer folio  del cuaderno principal expediente
[18] El
escrito de objeciones cita las sentencias C-577 de 1995, C-1707 de 2000 y C-821
de 2001.
[19] Sentencia
C-1707 de 2000.
[20] Sentencia
C-459 de 2004.
[21] Sentencia
C-548 de 1998.
[22] El
escrito de objeciones cita el comunicado de Prensa de 21 de noviembre de 2007,
en el que se da a conocer el sentido del fallo adoptado mediante la Sentencia
C-1000 de 2007.
[23] El
informe cita las Sentencias C-475 de 1994 y C-551 de 2003
[24] Cfr. Folio 735 del segundo cuaderno del expediente.
[25] El
concepto en este punto sita la Sentencia C-188 de 1998.
[26]
“En primer lugar debe la Corte advertir que
la Corte se limitará a examinar el trámite dado en el Congreso de la República
a las objeciones presidenciales y a la insistencia del Congreso de la
República.  Por tanto, omitirá el análisis del todo el proceso
legislativo anterior, teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de nuevas
demandas ciudadanas. “ (Sentencia C-985 de 2006 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra)
[27]
Constitución Política, artículo 242-5
[28] Sentencia
C.1040 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[29]
Cfr. Folios 65 del cuaderno principal y 375 del
segundo cuaderno del expediente.
[30]
Cfr. Folio 53 del cuaderno principal expediente.
[31]
Sentencia C-433 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[32] La
anterior publicación fue verificada por el despacho del magistrado ponente el
día 7 de julio de 2008, en la siguiente dirección electrónica: http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/diariop/diario2.nivel_3
[33] En la
Sentencia C-1040 de 2007. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, igualmente se avaló
el procedimiento de publicación en el Diario Oficial, para dar trámite a las
objeciones presidenciales presentadas durante el término de receso del Congreso
de la República.
[34] Cfr. Folio 55 del cuaderno principal del expediente.
[35] Esta
publicación fue verificada por el despacho del magistrado sustanciador el día 7
de julio de 2008 en la siguiente dirección electrónica: http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[36] Sentencia C-1040 de 2007,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[37] Cfr. Folios 2 y siguientes y 16 y siguientes del cuaderno principal expediente.
[38]
El anuncio del debate consta en la página 50 de esta Gaceta,
cuya fotocopia obra en el expediente al folio 383 del cuaderno principal. Esta
Gaceta fue consultada por el despacho del magistrado sustanciador el 21 de
agosto de 2008, en la siguiente dirección electrónica:  http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_2
[39]
La probación del informe consta en la página 25 de esta Gaceta,
cuya fotocopia obra en el expediente al folio 382 del cuaderno principal. Esta
Gaceta fue consultada por el despacho del magistrado sustanciador el 21 de
agosto de 2008, en la siguiente dirección electrónica:  http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_2
[40]
“Al prescribir que se realizará nuevamente el segundo debate, la
Constitución establece claramente que la insistencia de las cámaras hace parte
del procedimiento legislativo, puesto que equivale a un segundo debate, por lo
que se entiende que al trámite de las objeciones se aplican las normas
constitucionales generales sobre el trámite de las leyes, salvo en aquellos
puntos específicos en que las disposiciones especiales prevean reglas distintas
a la normatividad general que rige el procedimiento de aprobación de las leyes.
Por ejemplo, mientras que en general la aprobación de un proyecto requiere
mayoría simple (CP art. 146), la insistencia exige ser aprobada por la mayoría
absoluta de los miembros de ambas cámaras CP art. 167)”. Sentencia C-069 de 2004
M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[41] Sentencia
C-1040 de 2007 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[42]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[43] Ibidem.
[44] Publicada en la Gaceta
N°  353 del 11 de junio de 2008
[45] M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[46] Idem.
[47] Sentencia C-179 de 2002,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[48]
Cfr. Sentencia C-644 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[49]
Cfr. Auto 038 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Sentencia C-533 de 2004
M.P. Álvaro Tafur Galvis
[50]
Auto A-089 de M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa; SV: Jaime Araujo, Alfredo
Beltrán, Jaime Córdoba y Clara Inés Vargas.
[51]
Cfr. Sentencia C-576 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa SV Jaime Araújo
Rentería
[52]
“Esta tesis de la Corte en relación con el término del
Congreso para el pronunciamiento sobre las objeciones presidenciales, fue
expuesto en la sentencia C-068 de 2004, Magistrado Ponente Jaime Araujo
Rentería, en la cual salvó su voto el Magistrado Rodrigo Escobar Gil, pues en
su concepto no puede deducirse de la Constitución Política un término para que
el Congreso se pronuncie sobre las objeciones presidenciales. Los argumentos
que sustentan dicha posición se encuentran en el salvamento de voto de la
sentencia citada”.
[53]
Sentencia C-885 de 2004 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra
[54]
Sentencia C-1146 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Reiterad en la
Sentencia C-1040 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[55]
En el estudio que se presenta a continuación la Corte se
circunscribe al asunto concreto relativo a la introducción por el Congreso de
modificaciones a un proyecto presentado por el Gobierno, en ejercicio de la
iniciativa legislativa exclusiva que le reconoce la constitución en ciertos
temas. Por lo tanto, no se estudian sentencias que se ocupan de materias
cercanas, como por ejemplo aquellas relativas al caso en que el proyecto, a
pesar de ser de iniciativa ejecutiva, es presentado por un congresista o
corresponde a una iniciativa popular, pero luego es convalidado por el
Gobierno.
[56] M.P.
Jorge Arango Mejía.
[57] M.P.
(e) Cristina Pardo Schlesinger
[58]
Esta es una de las sentencias con fundamento en las
cuales el Gobierno Nacional, en el presente  caso, formuló las objeciones que
dieron lugar al presente proceso.
[59] M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[60] Ver Sentencia C-1707 de
2000 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger)
[61] M.P.
Clara Inés Vargas Hernández
[62] Sentencias C-498 de 1998
y C-992 de 2001
[63]
La Corte en Sentencias C-266 de 1995 y C-032 de 1996 se refirió expresamente al
aval ministerial a los proyectos de ley
[64] M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[65]
Sentencia C-475 de 1994. MP Jorge Arango Mejía.
[66] M.P.
Clara Inés Vargas Hernández
[67]
En este caso, en el proyecto inicial la
propuesta del Gobierno Nacional contemplaba introducir algunos cambios al
impuesto al consumo sobre determinadas bebidas y a la participación como
instrumento mediante el cual se ejerce un monopolio rentístico, mas no al IVA
cedido a las entidades territoriales. El congreso introdujo unas modificaciones
relativas a la manera como de explotar el monopolio rentístico de licores y
bebidas. La Corte consideró que   necesariamente se requería del aval del
Gobierno Nacional. No obstante, encontró que dicho aval efectivamente se había
dado.
[68] M.P.
Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis
[69] M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[70]
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En este caso la Corte
declaró infundadas las objeciones presidenciales al artículo 1º del
proyecto de ley 77/03 Senado núm. 018/04 Cámara, que ratificaba que la Sociedad
Geográfica de Colombia, Academia de Ciencias Geográficas, era una entidad
oficial, con personería jurídica, adscrita al Ministerio de Educación Nacional.
[71] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa
[72]
Ver, por ejemplo, la sentencia C-947 de 1999, MP: José Gregorio Hernández
Galindo, en donde la Corte encontró fundadas las objeciones presidenciales a un
proyecto de ley en el que el legislador expresamente creó una entidad pública
descentralizada del orden nacional de naturaleza especial, con personería
jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa, vinculada al Ministerio
de Salud y que funcionaría en las instalaciones del Hospital Francisco de Paula
del Distrito de Barranquilla, sin que mediara la iniciativa gubernamental o su
aval.
[73] Ver, por ejemplo, la sentencia C-121 de 2003, MP:
Clara Inés Vargas Hernández, en donde la Corte encontró fundadas las objeciones
a un proyecto de ley que transformaba la naturaleza jurídica de la Universidad
Militar Nueva Granada que funcionaba como unidad administrativa especial
adscrita al Ministerio de Defensa, para convertirlo en ente universitario
autónomo del orden nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y
financiera y organización interna propia, de acuerdo con sus necesidades y
determinación.
[74] Ver, por ejemplo, las sentencias C-987 de 2004 y
C-650 de 2003 Mp: Manuel José
Cepeda Espinosa, en las que la Corte encontró fundadas las objeciones a un
proyecto de ley que no tuvo ni la iniciativa ni el aval gubernamental y en el
que se asignaba nuevas funciones al Ministerio de Protección Social (la
administración de un fondo-cuenta) que no estaban dentro del ámbito regular de
funciones de dicha entidad, y posteriormente declaró inexequible el texto aprobado
por el Congreso por no haber incorporado las modificaciones ordenadas en la
sentencia C-650 de 2003. Ver también la sentencia C-570 de 2004, MP: Manuel
José Cepeda, SV parcial: Rodrigo Escobar Gil, en donde la Corte declaró la
inexequibilidad de la sustitución de varios consejos profesionales creados
antes de Ley 842 de 2003, por el COPNIA, como consejo profesional único
encargado de expedir las matrículas profesionales, de llevar el registro de
profesionales y de velar por el cumplimiento de las leyes correspondientes sin
que mediara iniciativa gubernamental. Ver también la sentencia C-063 de 2002,
MP: Jaime Córdoba Triviño, donde la Corte declaró infundadas las objeciones a
un proyecto de ley que asignaba funciones a un Ministerio porque tales
funciones estaban directamente relacionadas con los objetivos misionales de los
ministerios, en virtud de lo cual la aprobación de la ley tampoco requerirá de
la iniciativa del Gobierno Nacional. En la Sentencia C-482 de 2002, MP: Álvaro
Tafur Galvis, la Corte señaló que resultaba inconstitucional, por violación de
la reserva de iniciativa gubernamental una norma que asignaba como función a
los Ministros de Salud y de Educación la de hacer parte de un Colegio Nacional
de Bacteriología creado por la misma ley.
[75]
Ver, por ejemplo, la sentencia C-078 de 2003, MP. Clara Inés Vargas Hernández,
SV: Eduardo Montealegre Lynett, en donde la Corte encuentra fundadas las
objeciones a un proyecto que trasladaba una entidad del sector central al
descentralizado.
[76]
Ver, por ejemplo, la sentencia C-121 de 2003, MP: Clara Inés Vargas Hernández,
precitada.
[77]
Ver, por ejemplo, la sentencia C-570 de 2004, MP: Manuel José Cepeda,
precitada.
[78] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[79]
Ver sentencias C- 266 de 1995, C-032 de 1996, C-498 de 1998, C-992 de 1999,
C-1707 de 2000, C-807 de 2001, C-121 de 2003, C-473 de 2004, C-354 de 2006
entre muchas otras.
[80]
Por ejemplo, en la sentencia C-005 de 2003 la Corte declaró la inexequibilidad
del artículo 106 de la Ley 715 de 2001, que establecía recursos complementarios
al Sistema General de Participaciones del Sector Salud, por desconocer la
iniciativa privativa del gobierno en la regulación de los monopolios
rentísticos. El artículo había sido demandado por varios vicios de trámite,
pero la Corte se limitó a examinar uno de ellos, el de la vulneración del
inciso segundo del artículo 154 constitucional. Según el demandante la norma
debía ser de iniciativa gubernamental –regulación de monopolios rentísticos‑,
pero fue introducida por los parlamentarios durante los segundos debates en las
Plenarias de las Cámaras, sin el debido aval del gobierno. El proyecto inicial,
dirigido a la distribución de competencias y participaciones (normas orgánicas
de ordenamiento territorial), había sido presentado por ,os ministros del ramo
pero no incluía ninguna norma similar al artículo 106 cuestionado. Ni en el
informe de ponencia para primer debate en comisiones (que sesionaron de manera
conjunta), ni en el texto aprobado en primer debate, ni en la ponencia para
segundo debate en el Senado, ni en el texto aprobado por esta plenaria existía
una norma similar a la cuestionada. El texto fue introducido en la ponencia
para segundo debate ante la Cámara de Representantes sin que existiera
evidencia de coadyuvancia ni de aval del gobierno. Para la Corte, si bien el
Congreso podía introducir modificaciones a proyectos de iniciativa
gubernamental, cuando se trata de iniciativa privativa deben ser convalidados o
coadyuvados por Gobierno.
[81]
En la sentencia C-475 de 1994 se examinó la constitucionalidad del artículo 128
de la Ley 100 de 1993 el cual consagra el arbitrio rentístico de la nación
sobre los juegos de azar a favor del sector salud, el proyecto del ley había
sido de iniciativa gubernamental pero fue objeto de modificaciones durante el
trámite legislativo. Para la Corte, las modificaciones introducidas por el
Congreso no cambiaron el sentido de la propuesta gubernamental, pues fueron
principalmente modificaciones de redacción para efectos de mayor claridad y
adiciones para complementar su sentido. Por esa razón la disposición fue
declarada exequible. En esa decisión la Corte sostiene que las Cámaras pueden
introducir modificaciones a los proyectos de ley de iniciativa gubernamental,
siempre que tales modificaciones no cambien la materia de iniciativa
gubernamental.
[82] Ver en este sentido entre otras las sentencias C-498
de 1998, C-065 de 2002  y C-1177 de 2004 (S. V. Humberto Antonio Sierra Porto).
En la sentencia C-498 de 1998 uno de los cargos formulados por el demandante en
contra de la Ley 344 de 1996 tenía que ver con la violación del artículo 154 C.
P., pues se reprochaba la falta de presentación del respectivo proyecto de ley
por parte del Gobierno Nacional.  La Corte, a pesar de que comprobó que la
iniciativa legislativa en dicha oportunidad fue presentada por el Ministro de
Minas, afirmó que lo que se alegaba era un vicio formal en la expedición de la
ley respecto del cual ya había caducado el término legal para demandarlo. Se
dijo entonces: “por lo anterior, teniendo en cuenta que el proyecto que culminó
convirtiéndose en la Ley 344 de 1996 fue presentado ante las cámaras por los
Ministros de Hacienda y Minas, entre otros, como aparece acreditado en la
respectiva Gaceta del Congreso, en cumplimiento de lo dispuesto en las normas
superiores, el cargo no es procedente. Adicionalmente, tratándose de un
presunto vicio de forma, la Corte carecería de competencia para pronunciarse
por caducidad de la acción, ya que ha transcurrido más de un año desde la
publicación oficial de la ley”.
En
la sentencia C-065 de 2002 sostuvo la Corte se examinaba la constitucionalidad
de la Ley 510 de 1999 por vulneración de la reserva de iniciativa legislativa,
y la Corte se declaró inhibida para examinar este cargo por caducidad de la
acción, se sostuvo al respecto   “El reparo formulado por el demandante se dirige a reprochar una
presunta irregularidad ocurrida durante el proceso de formación de la Ley 510
de 1999. La jurisprudencia ya se ha referido a este evento señalando que los
cargos dirigidos contra disposiciones legales que vulneran las reglas
existentes en materia de iniciativa legislativa, atacan vicios formales dentro
del trámite legislativo que, de acuerdo con la Constitución Política (artículo 242
C.P.), sólo puede ser alegado en el término de un año contado desde la
publicación del respectivo acto. La Ley 510 de 1999 fue publicada en el Diario
Oficial N° 43.654 del 4 de agosto de 1999, por lo tanto, la oportunidad para
presentar demandas en contra de sus disposiciones por vicios de forma ya
expiró”.
Finalmente en la sentencia C-1177 de 2004, nuevamente la
Corte reitera la jurisprudencia anterior y se declara inhibida para
pronunciarse sobre un cargo sobre presunta vulneración del artículo 154
constitucional por caducidad de la acción. Sobre tal extremo sostuvo:
“(…)
como ha quedado explicado, las dos acusaciones que el actor atribuye a la
expresión impugnada del artículo 52 de la Ley 789 de 2002, por presuntos vicios
en su proceso de aprobación y expedición, se relacionan, la primera, con el
desconocimiento de las reglas existentes en materia de iniciativa legislativa,
al no haberse introducido la norma acusada en el texto de la ley por iniciativa
del Gobierno o con su respaldo, pese a regular un tema tributario que por
mandato del artículo 154 Superior sólo puede discutirse y aprobarse por el
Congreso a iniciativa gubernamental; y la segunda, con la usurpación de
competencias por parte de la Comisión de Conciliación, al incluir en el informe
de mediación un tema nuevo no debatido en comisiones conjuntas ni en plenarias
de ambas cámaras.
Teniendo
en cuenta las consideraciones vertidas en el punto anterior, los cargos que
atacan normas legales por violación de las reglas que gobiernan el tema de la
iniciativa legislativa, como ocurre en este caso, constituyen vicios de forma
sometidos al término de caducidad previsto en el numeral 3° del artículo 242 de
la Carta Política (…)
En
ese entendido, frente al primero de los cargos la Corte debe declararse
inhibida para emitir pronunciamiento de fondo, ya que la demanda contra el
artículo 52 de la Ley 789 de 2002 fue formulada en forma extemporánea o fuera
de término. En efecto, mientras la mencionada ley se publicó en el Diario
Oficial N° 45046 del
27 de diciembre de 2002, la demanda que se estudia se presentó el día 4 de
junio de 2004, es decir, casi seis meses después de que hubiere vencido el
término de caducidad de un año previsto en el numeral 3° del artículo 242 de la
Constitución Política para promover acciones públicas de inconstitucionalidad
por vicios de forma”.
[83] Ver entre otras las sentencias C-078 y  C-869 de
2003.
[84] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta oportunidad un
ciudadano había demandando la totalidad de la Ley 1111 de 2006 por vicios en su formación, por violación del principio de iniciativa
legislativa,  entre
otras razones. Afirmaba que el inicial proyecto de ley, de iniciativa del Gobierno, había sido modificado por el Congreso, que había
incluido normas sobre
exenciones, exclusiones, tratamientos preferenciales en los impuestos,
contribuciones y tasas, sin contar con el
aval ejecutivo. La corte rechazó este cargo de inconstitucionalidad global,
explicando que el requisito de iniciativa legislativa
consagrado en el artículo 154 constitucional había de entenderse cumplido
frente a la Ley 1111 de 2006, dado que visto en su conjunto el proyecto de ley
había sido presentado por el Ministro del ramo, quien había acompañado las
deliberaciones que luego concluyeron en una modificación sustancial del
proyecto original.
[85] Sentencias C-1707 de 2000  y C-807 de 2001.
[86] Sentencia C-177 de 2007,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[87] Cfr C-121 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[88] Cfr Sentencia C-370 de 2004. M.P Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur
Galvis
[89] Cfr Sentencia C-177 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[90] Cfr Sentencia C-121 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[91] Cfr.
Sentencia C-551 de 2003
[92] Cfr. Sentencias
C-475 de 1994 y C-177 de 2007.
[93]
Ver sentencias C-1707 de 2000, C-807 de 2001, C-121 de 2003, C-473 de 2004,
C-354 de 2006 entre otras.
[94] Gaceta
del Congreso n.° 345 del 26 de julio de 2007
[95] Ibidem
[96] El primer debate en las comisiones séptimas
constitucionales de ambas cámaras legislativas se dio en sesiones conjuntas, en
virtud del  mensaje
de urgencia presentado el día seis (6) de septiembre de 2007 ante las mesas
directivas de ambas Cámaras por el señor Presidente de la República, con base
en el artículo 163 constitucional, reproducido por el artículo 191 de la Ley 5ª
de 1992 (Reglamento Interno del Congreso), el Gobierno Nacional.
[97] Informe de ponencia para primer
debate al proyecto de ley 26 de 2007 Senado, 121 de 2007 Cámara. Gaceta del
Congreso N° 460 del 20 de septiembre de 2007. Senador ponente: Iván Díaz Matéus.
[98] El
texto del artículo 10° de la Ley 1122 de 2007 es el siguiente:
“Artículo
10. Modifícase el inciso 1° del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el cual
quedará así:
“Artículo 204. Monto y distribución de las cotizaciones. La cotización al Régimen Contributivo de Salud será,
a partir del primero (1°) de enero del año 2007, del 12,5% del ingreso o
salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. La
cotización a cargo del empleador será del 8.5% y a cargo del empleado del 4%.
Uno punto cinco (1,5) de la cotización serán trasladados a la subcuenta de
Solidaridad del Fosyga para contribuir a la financiación de los beneficiarios
del régimen subsidiado. Las cotizaciones que hoy tienen para salud los
regímenes especiales y de excepción se incrementarán en cero punto cinco por
ciento (0,5%), a cargo del empleador, que será destinado a la subcuenta de
solidaridad para completar el uno punto cinco a los que hace referencia el
presente artículo. El cero punto cinco por ciento (0,5%) adicional reemplaza en
parte el incremento del punto en pensiones aprobado en la Ley 797 de 2003, el
cual sólo será incrementado por el Gobierno Nacional en cero punto cinco por
ciento (0,5%).”
A
su vez, el texto del inciso 1° del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, antes de
la reforma introducida por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, era el
siguiente:
“ARTICULO 204. Monto y distribución de las Cotizaciones. La cotización obligatoria que se aplica a los
afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud según las normas del
presente régimen, será máximo del 12 % del salario base de cotización el cual
no podrá ser inferior al salario mínimo. Dos terceras partes de la cotización
estarán a cargo del empleador y una tercera parte a cargo del trabajador. Un
punto de la cotización será trasladado al Fondo de Solidaridad y Garantía para
contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado.”
[99] Informe de ponencia para primer
debate al proyecto de ley 127 de 2007 cámara, 26 de 2007 senado. Gaceta del
Congreso 528 del 18 de octubre de 2007. Representante ponente: Pompilio Avendaño Lopera.
[100] La
descripción de esta parte del trámite legislativo surtida durante el primer
debate conjunto es tomada literalmente del informe de ponencia para segundo
debate en el senado, presentado por los senadores Dilian Francisca Toro e Iván
Díaz Mateeus, que aparece publicado en la Gaceta del Congreso N° 637 del 6 de
diciembre de 2007, consultada por el despacho del magistrado ponente el día 8
de julio de 2008 en la siguiente dirección electrónica: http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[101] Gaceta
del Congreso N° 637 del 6 de diciembre de 2007 y Gaceta del Congreso N° 636 de
la misma fecha.
[102] Acta de plenaria N° 90
del 11 de diciembre de 2007. Gaceta del Congreso N° 64  del 26
de febrero de 2008.
[103] Acta
de plenaria N° 27 del 11 de diciembre de 2007. Gaceta del Congreso N° 59 del 26
de febrero de 2008.
[104] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[105]
El inciso 1° del artículo 204 de la Ley 100 de
1993, antes de la reforma introducida por el artículo 10 de la Ley 1122 de
2007, según se recuerda, era del siguiente tenor:
“ARTICULO 204. Monto y distribución de las Cotizaciones. La cotización obligatoria que se aplica a los
afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud según las normas del
presente régimen, será máximo del 12 % del salario base de cotización el cual
no podrá ser inferior al salario mínimo. Dos terceras partes de la cotización
estarán a cargo del empleador y una tercera parte a cargo del trabajador. Un
punto de la cotización será trasladado al Fondo de Solidaridad y Garantía para
contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado.”
[106] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[107] Sentencia C- 655 de 2003.
[108] Ver las sentencias C-490 de 1993, C-308 de 1994,
C-253 de 1995, C-273 de 1996 y   C-152 de 1997, entre otras.
[109] Entre otras, ver las sentencias C-577 de 1995; C-828
de 2001 y C-791 de 2002.
[110] Sentencia C- 349 de 2004.
[111] C.P.
Luis Fernando Álvarez Jaramillo.
[112] Radicación numero
11001-03-06-000-2007-00009-00
[113] Gaceta
del Congreso n.° 345 del 26 de julio de 2007
[114] Subrayas
fuera el original
[115] Cfr. C-992
de 2004. M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[116] Sentencia
C-1707 de 2000. M.P. (e) Cristina Pardo Schlesinger.
[117] Cfr.
Sentencia C-551 de 2003
[118] Cfr. Sentencias
C-475 de 1994 y C-177 de 2007.
[119]
Ver sentencias C-1707 de 2000, C-807 de 2001, C-121 de 2003, C-473 de 2004,
C-354 de 2006 entre otras.
[120] Ver ad
supra, consideración jurídica número 3.1.4, literal e).
[121] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[122] Pensión
de vejez
[123] Pensión
de invalidez
[124] Pensión
de sustitución y pensión de sobrevivientes.
[125] Informe de ponencia para primer
debate al proyecto de ley 127 de 2007 cámara, 26 de 2007 senado. Gaceta del
Congreso 528 del 18 de octubre de 2007. Representante ponente: Pompilio Avendaño Lopera.
[126] Sentencia
C-1054 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[127] Informe de ponencia para primer
debate al proyecto de ley 127 de 2007 cámara, 26 de 2007 senado. Gaceta del
Congreso 528 del 18 de octubre de 2007. Representante ponente: Pompilio Avendaño Lopera.
[128]
Recuérdese que el impuesto se denomina proporcional, progresivo o regresivo,
cuando de las rentas altas absorbe relativamente "igual",
relativamente "más" o relativamente "menos" que de las
rentas bajas, respectivamente.