C-367-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-367/14
(Bogotá
D.C., 11 de junio de 2014)
TERMINO PARA RESOLVER INCIDENTE DE DESACATO EN ACCION DE TUTELA-Ausencia configura omisión legislativa relativa/INCIDENTE DE
DESACATO EN ACCION DE TUTELA-Debe resolverse en el término establecido en
el artículo 86 de la Constitución Política
El artículo 52 del Decreto 2591
de 1991 no fija un término determinado o determinable para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela, lo que,
tratándose de un elemento esencial para armonizar con la Constitución implica
la existencia de una omisión legislativa relativa. Al regular la Constitución
la acción de tutela, en su artículo 86, y precisar que tanto la protección de
los derechos como el cumplimiento de los fallos deben ser inmediatos, y
disponer que dicha inmediatez no debe superar los diez días, de este mandato se
sigue que para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela
no habrán de transcurrir más de diez días, contados desde su apertura. En casos
excepcionalísimos, (i) por razones de necesidad de la prueba y para asegurar el
derecho de defensa de la persona contra la cual se promueve el incidente de
desacato, (ii) cuando exista una justificación objetiva y razonable para la
demora en su práctica y (iii) se haga explícita esta justificación en una
providencia judicial, el juez puede exceder el término del artículo 86 de la
Constitución, pero en todo caso estará obligado a (i) adoptar directamente las
medidas necesarias para la práctica de dicha prueba respetando el derecho de
defensa y (ii) a analizar y valorar esta prueba una vez se haya practicado y a
resolver el trámite incidental en un término que sea razonable frente a la
inmediatez prevista en el referido artículo.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
DEBER DE ACATAR PROVIDENCIAS JUDICIALES Y PODERES DEL JUEZ PARA
HACERLAS CUMPLIR-Jurisprudencia constitucional
CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS JUDICIALES-Imperativo
del Estado social de Derecho
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Efectividad
El derecho a acceder a la justicia implica, para ser real y
efectivo, al menos tres obligaciones, a saber: (i) la obligación de no hacer
del Estado (deber de respeto del derecho), en el sentido de abstenerse de
adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar el acceso a la
justicia o su realización y de evitar tomar medidas discriminatorias respecto
de este acceso; (ii) la obligación de hacer del Estado (deber de protección del
derecho), en el sentido de adoptar medidas para impedir que terceros
interfieran u obstaculicen el acceso a la administración de justicia del titular
del derecho; y (iii) la obligación de hacer del Estado (deber de realización
del derecho), en el sentido de facilitar las condiciones para el disfrute del
derecho y hacer efectivo su goce.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA
Y EFECTIVO CUMPLIMIENTO DE LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES-Jurisprudencia constitucional
El acceso a la justicia no se agota en la posibilidad de acudir ante
la administración de justicia para plantear un problema jurídico, ni en su
resolución, sino que implica, también, que “se cumpla de manera efectiva lo
ordenado por el operador jurídico y se restablezcan los derechos lesionados”.
Dada la relevancia del cumplimiento de las providencias judiciales para el
derecho fundamental de acceder a la justicia, en algunas oportunidades este
tribunal lo ha amparado, de manera excepcional, por medio de la acción de
tutela, “bajo el entendido de que la administración de justicia, además de
expresarse en el respeto a las garantías establecidas en el desarrollo de un
proceso, se manifiesta en el hecho de que las decisiones que se tomen dentro
del mismo tengan eficacia en el mundo jurídico y que la providencia que pone
fin al proceso produzca todos los efectos a los que está destinada”.
INCUMPLIMIENTO DE PROVIDENCIAS JUDICIALES-Desconoce la prevalencia del orden constitucional y realización de
los fines del Estado, vulnera los principios de confianza legítima, buena fe,
seguridad jurídica y cosa juzgada
CUMPLIMIENTO
DE PROVIDENCIAS JUDICIALES-Alcance
La
administración de justicia y, de manera especial, el juez que dictó la
providencia judicial, no pueden ser indiferentes o ajenos a su cumplimiento.
Este cumplimiento puede y, si es del caso debe, efectuarse aún en contra de la
voluntad de quien está llamado a ello, por medios coercitivos. El incumplir una
providencia judicial puede comprometer la responsabilidad de la persona a quien
le es imputable esta conducta y puede tener consecuencias en diversos ámbitos.
Y puede comprometerla, porque si bien el incumplimiento obedece a una situación
objetiva, dada por los hechos y sólo por los hechos, la conducta de incumplir
obedece a una situación subjetiva, en la cual es relevante la culpabilidad de
su autor. En algunos casos excepcionales, la conducta de incumplir no obedece a
la voluntad de la persona llamada a cumplir con la providencia judicial, sino
que responde a una situación de imposibilidad física y jurídica. No se trata de
una imposibilidad formal o enunciada, sino de una imposibilidad real y probada,
de manera eficiente, clara y definitiva, de tal suerte que, en estos eventos,
para la satisfacción material del derecho involucrado “es procedente acudir a
otros medios que permitan equiparar la protección del derecho fundamental al
acceso a la administración de justicia o que mitiguen los daños causados a la
persona afectada”, valga decir, se puede prever formas alternas de cumplimiento
del fallo.
DEBER DE ACATAR FALLOS DE TUTELA, PODERES DEL JUEZ PARA HACERLOS
CUMPLIR Y RESPONSABILIDADES QUE PUEDEN SEGUIRSE DE SU INCUMPLIMIENTO-Jurisprudencia constitucional
FALLO DE TUTELA-Cumplimiento
Reglas sobre proteccion del derecho
tutelado y cumplimiento del fallo-Contenido y
alcance
REGLAS SOBRE SANCIONES EN CASO DE INCUMPLIMIENTO DE FALLO DE TUTELA-Contenido y alcance
NATURALEZA DEL INCIDENTE DE DESACATO-Jurisprudencia
constitucional
(i) El
fundamento normativo del desacato se halla  en los artículos 52 y 27 del
Decreto 2591 de 1991; (ii) el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 consagra un
trámite incidental especial, el cual concluye con un auto que no es susceptible
del recurso de apelación pero que debe ser objeto del grado de jurisdicción de
consulta en efecto suspensivo si dicho auto es sancionatorio. Todo lo cual
obedece a que la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario
que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales; (iii) el
incidente de desacato procede a solicitud de parte y se deriva del
incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos en
los cuales ha sido establecido por la sentencia que ha hecho tránsito a cosa
juzgada y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional; (iv) el
juez que conoce el desacato, en principio, no puede modificar el contenido
sustancial de la orden proferida o redefinir los alcances de la protección
concedida, salvo que la orden proferida sea de imposible cumplimiento o que se
demuestre su absoluta ineficacia para proteger el derecho fundamental amparado, (v) por razones muy excepcionales, el juez
que resuelve el incidente de desacato o la consulta, con la finalidad de
asegurar la protección efectiva del derecho, puede proferir órdenes adicionales
a las originalmente impartidas o introducir ajustes a la orden original,
siempre y cuando se respete el alcance de la protección y el principio de la
cosa juzgada; (vi) el trámite de incidente de desacato debe respetar las garantías del debido
proceso y el derecho de defensa de aquél de quien se afirma ha incurrido en
desacato, quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su
cumplimiento; (vii) el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato
es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo
para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los
tutelantes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser
impuestas; (viii) el ámbito de acción del juez, definido por la parte
resolutiva del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de
desacato: “(1) a quién estaba dirigida la orden;
(2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma.
Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de
forma oportuna y completa (conducta esperada)”. De
existir el incumplimiento “debe identificar las
razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas
necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no
responsabilidad subjetiva de la persona obligada”.
INCIDENTE DE DESACATO-Finalidad
A pesar de ser una sanción, el
objeto del desacato no es la sanción en sí misma, sino propiciar que se cumpla
el fallo de tutela. Cumplir con la orden serviría para evitar la sanción, valga
decir, evitar que se imponga el arresto y la multa previstos en el artículo 52
del Decreto 2591 de 1991. En la medida en que el desacato puede hacer que se
cumpla con el fallo en comento, es un instrumento procesal que puede garantizar
de manera adecuada el acceso a la administración de justicia.
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Diferencias
Entre el desacato y el
cumplimiento existen las siguientes diferencias: (i) El cumplimiento es
obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es
incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal. (ii) La
responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el
desacato es subjetiva. (iii) La competencia y las circunstancias para el
cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del decreto 2591
de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del
mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo, existen
puntos de conjunción y de diferencia. (iv) El desacato es a petición de parte
interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el
interesado o por el Ministerio Público.
TRAMITE DE CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Solicitud simultánea o sucesiva por beneficiario
TRAMITE DE CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Competencia
del juez de primera instancia
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia
excepcional para conocer trámite de cumplimiento fallo de tutela
SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA E INCIDENTE DE
DESACATO-Son medios idóneos y eficaces para exigir
el cumplimiento de las sentencias de tutela
CUMPLIMIENTO DE FALLO DE TUTELA-Procedimiento
INCIDENTE DE DESACATO-Procedimiento
Demanda de inconstitucionalidad: en contra del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
Referencia: Expediente D-9933.
Actor: Jorge Armando Otálora Gómez.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I.
ANTECEDENTES.
1.
Texto normativo demandado.
El
ciudadano Jorge Armando Otálora Gómez, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos
40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 52 del Decreto 2591
de 1991, cuyo texto es el siguiente:
DECRETO 2591 DE 1991
(noviembre 19)
Diario Oficial No. 40.165 del 19 de
noviembre de 2011
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
En ejercicio de las facultades que le confiere el literal b) del
artículo transitorio 5 de la Constitución Nacional oída y llevado a cabo el
trámite de que trata el artículo transitorio 6, ante la Comisión Especial,
DECRETA:
(…)
CAPÍTULO V.
SANCIONES
ARTICULO 52. DESACATO. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base
en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de
seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este
Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin
perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
<Aparte tachado INEXEQUIBLE> La sanción será impuesta por el
mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico
quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción.
La consulta se hará en el efecto devolutivo.
2. 2. Demanda: pretensión, cargo y otras argumentaciones.
2.1. Pretensión.
Se solicita a este tribunal que declare la inexequibilidad del
artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, “por incurrir en una omisión
legislativa relativa”, al no prever un término para resolver el incidente
de desacato en el trámite de tutela, lo cual “permite que se dilate de
manera indefinida e injustificada la decisión final de este trámite”. Esta solicitud se funda en la consideración de que la norma
demandada vulnera los artículos 2, 29, 86 y 89 de la Constitución, 1.1., 2, 8 y
25 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos y el artículo 2 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
2.2.
Cargo.
El concepto
de la violación de la demanda se desarrolla en tres capítulos. Los dos
primeros, dedicados a destacar las características de la acción de tutela, de
la solicitud de cumplimiento, del incidente de desacato y a estudiar las reglas
para que se configure una omisión legislativa relativa, tienen carácter
ilustrativo. El cargo aparece en el tercer capítulo.
2.2.1. Existencia de un vacío normativo.
El artículo 137 del Código de Procedimiento Civil, que se
aplica de manera subsidiaria al trámite de la acción de tutela conforme a lo
previsto en el artículo 4 del Decreto 306 de 1992, no subsana la ausencia de
término para decidir el incidente de desacato, por tres razones: (i) porque no
es claro que un decreto reglamentario pueda llenar el vacío de un decreto ley
que, al tenor de lo previsto en los artículo 5 y 10 transitorios de la
Constitución, regula materias objeto de una ley estatutaria; (ii) porque la
remisión del artículo 4 del Decreto 306 de 1992 se refiere sólo a los
principios generales del Código de Procedimiento Civil, no a reglas como la que
fija el término para el incidente de desacato; y (iii) porque los incidentes
del referido código se tramitan antes de la sentencia, mientras que el
incidente de desacato se tramita después de la sentencia, para asegurar su
cumplimiento. Por lo tanto, sí existe un vacío normativo.
2.2.2. Hipótesis específica de configuración de la omisión
legislativa relativa.
A partir de la Sentencia C-543 de 1996[1],
al distinguir entre la omisión legislativa absoluta y la relativa, hay tres
posibles hipótesis de configuración de la omisión legislativa relativa, a
saber: (i) cuando la ley favorece a unos grupos y perjudica a otros; (ii)
cuando la ley excluye de manera expresa o tácita a un grupo de personas de los
beneficios que otorga al resto; y (iii) cuando la ley, al regular una
institución, omite una condición o ingrediente que, conforme a la Constitución,
es una exigencia esencial para armonizar con ella. En el caso sub examine la
demanda dice enmarcarse en la tercera hipótesis.
2.2.3. Presupuestos del cargo de
omisión legislativa relativa.
Se alude a
los presupuestos de la omisión legislativa relativa, a partir de la síntesis
que sobre las reglas jurisprudenciales aplicables se hace en la Sentencia C-185
de 2002, así:
(i) Existe
una norma de la cual se predica el cargo de inconstitucionalidad: “se
evidencia con la identificación de la norma sobre la cual recae la omisión
legislativa relativa: el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991”.
(ii) Esta
norma omite incluir un ingrediente o condición que, conforme a la Constitución,
resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta: al
no haber un término para el incidente de desacato, se desvirtúa la finalidad de
la acción de tutela, que es proteger de manera inmediata los derechos
fundamentales; “se prolonga en el tiempo, de manera indefinida, la vulneración
de los derechos fundamentales”; se desconoce el deber estatal de adoptar
medidas para el goce efectivo de los derechos; se vulnera la garantía de
acceder a “recursos judiciales efectivos”, que conlleva la ejecución de
las decisiones judiciales. En síntesis, “la ausencia de un término para
decidir sobre el incidente de desacato no solo desvirtúa la efectividad de la
acción de tutela, como el mecanismo llamado a la garantía inmediata de los
derechos fundamentales, sino que también impide la consolidación de una la (sic.)
justicia material que atienda a la especificidad de los hechos en cada
caso”.
(iii) La
omisión o exclusión de la norma carece de un principio de razón suficiente: “No
existen argumentos fácticos o jurídicos, (sic.) que justifiquen la inexistencia
de un término para que el juez decida sobre incidente (sic.) de
desacato”, pues mientras se decide el incidente, la persona cuyo derecho
fundamental se ha vulnerado, debe “continuar soportando la vulneración de
manera indefinida”.
(iv) Dado
que no se trata de un cargo de vulneración del derecho a la igualdad, la
demanda argumenta, a partir de la Sentencia C-533 de 2012, que en este caso “se
ignora algún tipo de elemento normativo”, como es: “incluir ciertas
etapas esenciales en la regulación de un procedimiento”, que en este caso
es el trámite de tutela. Por lo tanto, no se requiere mostrar y demostrar que
la falta de justificación y objetividad de la omisión o exclusión genere para
los casos excluidos una desigualdad negativa respecto de los que sí están
amparados por la norma.
(v) La
omisión o exclusión es resultado de incumplir un deber específico impuesto por
la Constitución al legislador: el literal b) del artículo 5 transitorio de la
Constitución otorga competencia al Presidente de la República para “Reglamentar
el derecho de tutela”, y esta competencia debe ejercerse conforme a lo
dispuesto en el artículo 2 de la Constitución y en el artículo 2 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, es decir, de manera tal que se garantice
la efectividad de los derechos y se prevea las medidas legislativas o de otro
carácter que sean necesarias para hacerlos efectivos.
3.
Intervenciones.
3.1.
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal: exequibilidad.
Señala que
para hacer cumplir la orden dada en un fallo de tutela el Decreto 2591 de 1991
prevé varios instrumentos jurídicos, en sus artículos 27, 52 y 53. El primero,
relativo al cumplimiento (art. 27), dispone que si la orden no se cumple dentro
de las 48 horas siguientes a haberse dictado el fallo, el juez debe dirigirse
de manera inmediata al superior del responsable para que lo haga cumplir y abra
el proceso disciplinario que corresponda; si pasan otras 48 horas, dispondrá
abrir proceso contra el superior y adoptará directamente las medidas necesarias
para cumplir el fallo. El segundo, relacionado con el desacato (art. 52),
señala que quien incumple la orden incurre en desacato, sancionable con arresto
hasta de 6 meses y multa de hasta 20 salarios mínimos mensuales. El tercero,
vinculado con la responsabilidad penal (art. 53), advierte que la persona que
incumpla la orden del fallo incurrirá en fraude a resolución judicial. En este
contexto, afirma que la “supuesta indefinición e intemporalidad en que
podría quedar sumida la orden judicial impartida para la protección de derechos
fundamentales objeto de una acción de tutela” no existe en la realidad,
pues hay instrumentos eficaces para dicho propósito, como el previsto en el
artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, que “impone al juez el deber jurídico
de adoptar respecto del fallo ‘todas las medidas para el cabal cumplimiento del
mismo’”.
3.2.
Intervención del ciudadano Ricardo Isaac Noriega Hernández: exequibilidad y, en
subsidio, exequibilidad condicionada.
Afirma que
del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 no se puede predicar una omisión
legislativa relativa, pues si bien en su texto no hay un término preciso, en
virtud de la remisión que hace el artículo 4 del Decreto 306 de 1992 a los
principios generales del Código de Procedimiento Civil, es posible sostener que
el término para resolver el incidente de desacato es el mismo previsto en la
norma procesal civil para decidir los incidentes. Agrega que la propia Corte,
entre otras, en las Sentencias T-459 de 2003 y T-1113 de 2005, ha dicho que el
incidente “debe tramitarse al igual que la tutela de manera expedita”, pero
sin “descuidar la garantía del derecho al debido proceso y el derecho de
defensa”. De manera subsidiaria, en caso de que se considere que sí se
incurre en una omisión legislativa relativa, solicita que se declare exequible
la norma demandada, bajo el entendido de que “el procedimiento y término con
el que cuentan los jueces para decidir de fondo un incidente de desacato de
tutela es el informado por el artículo 137 del C.P.C. al tenor de la remisión
realizada por el artículo 4° del Decreto 306 de 1992, y, que en todo caso el
mismo debe ser sumario y expedito al igual que el de la tutela”.
3.3.
Intervención de la Universidad de Los Andes: exequibilidad con exhortación al
Congreso de la República, exequibilidad condicionada y exequibilidad.
Tres fueron
las intervenciones hechas por estudiantes de esta Universidad. En la primera se
considera que, al carecer de término el incidente de desacato, la norma demandada
incurre en una omisión legislativa relativa que “afecta la finalidad
principal de la acción de tutela y el efectivo goce del derecho al acceso a la
administración de justicia”, en la medida en que sin dicho término no hay
garantía adecuada de la ejecución material del fallo. Por lo tanto,
solicita que se declare exequible la norma demandada y que, conforme a lo hecho
en la Sentencia C-577 de 2011, “se ordene al Congreso subsanar la omisión
legislativa en el término de dos legislaturas, lapso más que suficiente, en el
sentido de establecer un término razonable para que el juez de tutela decida
sobre los incidentes de desacato”.
En la
segunda se sostiene que la carencia de un término para el incidente de desacato
afecta la seguridad jurídica, pues “los accionantes no contarán con la
certeza de cuando van (sic.) a ser consolidada su situación” y “desnaturaliza
la finalidad de la acción de tutela”, pues si no hay un trámite expedito y
eficaz, esta acción no sería un medio efectivo para proteger los derechos
fundamentales. Por lo tanto, solicitan que la norma demandada se declare
exequible, “bajo el entendido de que el término para que un juez decida el
incidente de desacato de este tipo de acción, que debe ser igual o menor a los
10 días que la ley otorga para que el juez resuelva sobre la acción de tutela”.
Se solicita, además, que se exhorte al Congreso de la
República para que regule esta materia.
En la
tercera, a partir del amplio margen de configuración de los procedimientos por
parte del legislador, se sostiene que “la falta de término no implica una
violación al debido proceso, por cuanto, existiendo el Decreto 306 de 1992 (sic.)
el cual se refiere al artículo 137 del CPC para regular la acción de
desacato al individuo en ningún momento se le está violando sus garantías
procesales que le garanticen un proceso célere y libre de vicios”.
3.4.
Intervención del ciudadano Jorge E. Peralta de Brigard: inexequibilidad.
Coadyuva la
demanda, porque considera que la existencia de términos perentorios es
indispensable para hacer efectivo “el principio constitucional de justicia
pronta y cumplida” y, al no tener el incidente de desacato un término
perentorio, la persona que sufre la vulneración de sus derechos fundamentales
está sometida a “continuar soportando la vulneración de manera indefinida”.
3.5.
Intervención de la Universidad Libre: inexequibilidad diferida.
Solicita
que se declare inexequible el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, de manera
diferida, de tal suerte que “se conserve su aplicación hasta que se expida
la norma legal sobre desacato que incluya bajo el principio de celeridad el
procedimiento específico de trámite y sanción sujeto a términos concretos”. Como
sustento de su solicitud argumenta que en el incidente de desacato no sólo se
pretende sancionar a quien incumpla la orden del juez de tutela, sino que
también se busca “satisfacer en forma cierta la demanda de amparo del
derecho fundamental vulnerado o amenazado”; que este segundo propósito se
trunca al no haber un término para resolver el incidente de desacato, al punto
de que se “hace inoperante la defensa de los derechos fundamentales de las
personas”.
3.6.
Intervención del ciudadano Juan Manuel Charria Segura: exequibilidad.
A modo de
cuestión preliminar, advierte que en este caso se configura el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional, pues el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 ya ha
sido analizado en su “naturaleza y alcance” en la Sentencia C-243 de
1996 y en algunas sentencias de tutela como la T-554 de 1996, la T-763 de 1998
y la T-744 de 2003. En cuanto al contenido de la demanda, señala que sí existe
una norma que prevé el término para el incidente de desacato: el artículo 129
del Código General del Proceso, que modificó el artículo 137 del Código de
Procedimiento Civil. Para sustentar su dicho, argumenta que no existe ninguna
prohibición normativa para que un decreto reglamentario, como el 306 de 1992,
pueda reglamentar el Decreto 2591 de 1991; que si bien el artículo 4 del
Decreto 306 de 1992 se refiere a los principios generales del Código de
Procedimiento Civil, a su juicio este código –hoy Código General del Proceso-
se puede emplear para “llenar vacíos relacionados con el incidente de
desacato”, pues se trata de una norma supletiva a la que aluden otras
normas procesales como las laborales y las penales.
3.7.
Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho: exequibilidad
condicionada.
Pide que se
declare exequible la norma demandada “en el entendido de que los términos
dentro de los cuales debe resolverse el incidente de desacato a decisiones de
tutela, no pueden ser mayores a los señalados en el artículo 27 del Decreto
2591 de 1991”. Para llegar a esta conclusión, comienza por traer a cuento
las Sentencias C-243 de 1996, C-092 de 1997, C-1006 de 2008, y advertir que “no
existe cosa juzgada constitucional en relación con los cargos formulados”; prosigue
por señalar que la norma demandada no fija un término para el incidente de
desacato y que el artículo 4 del Decreto 306 de 1992 “no podría ser
interpretado en el sentido de que el incidente de desacato para las acciones de
tutela se rige por los mismos términos que para los incidentes, en el ámbito de
la justicia civil ordinaria” porque “dichos términos […] no
resultan compatibles con la inmediatez que se debe predicar de todo lo
relacionado con la acción de tutela, especialmente si se observa que el
contenido del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 establece un término de 48
horas, extendibles hasta un máximo total de 96 horas para el cumplimiento del
fallo”; y culmina por afirmar que “por la esencia, naturaleza y
finalidad teleológica de las acciones constitucionales de tutela, la
declaración judicial de desacato a quien no cumpla total e integralmente lo
ordenado en el fallo, dentro de las 48 horas siguientes, debería darse en
concordancia con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, es decir, dentro de
un término que no podría superar por mucho las 96 horas”.
3.8.
Intervención del Presidente del Senado de la República: exequibilidad.
Plantea, a
modo de “hipótesis sustantiva”, que “En caso de que el desacato no
sea decidido prontamente por el juez ante quien se ha interpuesto el incidente,
nada impide que el actor instaure de manera concomitante la ‘Acción de
Cumplimiento’, la cual si es obligatoria en tanto hace parte de una garantía
constitucional”. Antes de plantear esta hipótesis, plantea otras dos
hipótesis, a saber: “La fijación de los términos para el cumplimiento de la
tutela es relativa por la diferente naturaleza de los casos sometidos al amparo
constitucional” y “La finalidad de la acción de desacato no está
necesariamente subordinada a la estipulación de un término para decidir la
sanción, por cuanto el desacato puede interponerse varias veces si la orden
dispuesta en el fallo de tutela no se ha cumplido”. En este contexto,
advierte que para efectos de cumplir la orden del juez de tutela, más que el
incidente de desacato, lo relevante es la acción de cumplimiento, a la cual se
puede acudir en estos casos.
3.9.
Intervención de la Asociación Colombiana de Derecho Procesal: exequibilidad con
exhortación al Congreso de la República.
Se
desarrolla a partir de tres problemas: ¿el legislador debe fijar de manera
expresa un término para resolver el incidente de desacato?, ¿el incidente de
desacato es adecuado para obtener el cumplimiento de un fallo de tutela? y ¿se
puede regular esta materia sin cumplir con lo dispuesto en el artículo 152.1 de
la Constitución? Al responder al primer problema advierte que “existen
normas supletorias que permiten llenar el vacío normativo” de la norma
demandada, por lo cual no habría omisión legislativa relativa. Al responder el
segundo problema señala que la demanda “confunde el incidente de desacato,
con un eventual incidente de cumplimiento, el cual sí corresponde a un vacío
normativo”, pues el incidente de desacato “es un incidente
sancionatorio, cuyo trámite no garantiza el cumplimiento del fallo de tutela”. Al
responder al tercer problema destaca que si bien “el vacío denunciado no
corresponde a un quiebre de la Constitución”, es necesario solicitar a la
Corte que “exhorte al legislador a cumplir con el mandato constitucional,
expidiendo una ley estatutaria que regule los procedimientos constitucionales
que versen sobre derechos fundamentales”.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación: inhibición y, en subsidio,
exhortación al Congreso de la República.
4.1. El
Ministerio Público, por medio del Concepto 5698, solicita a este tribunal que
se inhiba de pronunciarse sobre la omisión de la que se acusa al artículo 52
del Decreto 2591 de 1991 y que exhorte al Congreso de la República para que
regule los términos aplicables al incidente de desacato, a la solicitud de
aclaración y a la solicitud de nulidad que pueden promoverse con ocasión de las
sentencias de tutela.
4.2. Para
llegar a la anterior conclusión estudia, a modo de cuestión preliminar, la
competencia de la Corte para conocer de la presente demanda. En su estudio
precisa que el Decreto 2591 de 1991 se dictó en desarrollo de las facultades
dadas al Presidente de la República por el artículo 5.b) transitorio de la
Constitución y, según lo dispuesto en el artículo 10 transitorio ibídem, tiene
fuerza de ley y su control corresponde a la Corte Constitucional. El estudio
tiene otras consideraciones, que no son relevantes para este caso, sobre la
carencia de competencia de este tribunal para conocer de demandas contra los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y contra el Decreto 2067 de 1991.
4.3.
Respecto del caso sub examine, señala que la demanda en realidad no
plantea una omisión legislativa relativa sino una omisión legislativa absoluta,
respecto de la cual la Corte carece de competencia para pronunciarse, pues:
[…] no es
posible predicar una omisión legislativa relativa de la norma demandada, en
tanto que el actor, si bien (i) señala cuál es la norma respecto de la que
predica la omisión, (ii) denuncia que esta omisión supone el incumplimiento de
determinadas normas constitucionales y del bloque de constitucionalidad que, en
general, se refieren al deber del Estado de establecer un recurso judicial
efectivo para garantizar de manera inmediata los derechos fundamentales, y
(iii) acusa que esa omisión no tiene ninguna justificación; en todo caso no
señala cuál es la norma o el supuesto legal que debe compararse con la norma
demandada para concluir respecto de qué casos se crea una desigualdad negativa
y, en consecuencia, establecer de qué manera suplir el vacío o la omisión
acusada.
En este
sentido, aun cuando en la demanda sub examine se acusa una omisión (que esta
Jefatura comparte que debe suplirse), no ofrece ningún criterio o parámetro que
permitiera a la Corte Constitucional determinar, de una manera objetiva, cómo
completar la norma demandada y, por el contrario, parece entender que esa
Corporación tuviera la competencia o autoridad para establecer el término cuya
ausencia se reprocha de cualquier forma.
4.4. De
otra parte señala las diferencias que existen entre el incidente de desacato y
la solicitud de cumplimiento, pues de la circunstancia de que la norma
demandada no fije un término para resolver el incidente de desacato no se sigue
“directa o necesariamente la violación de las normas constitucionales y del
bloque de constitucionalidad”, pues “del hecho de que el juez de tutela
se tome un determinado tiempo, por mayor o menor que sea, para sancionar a la
entidad, al funcionario o, excepcionalmente, al particular contra el que se
dirige la acción de tutela y que incumple las órdenes que le fueron dictadas,
no quiere decir que la decisión no pueda hacerse efectiva”.
4.5. Por
último destaca que si bien la omisión en comento, no puede ser suplida por la
Corte, “en todo caso resulta inconveniente y contrario al Estado de Derecho[2]
que un medio procesal no tenga un término para resolverse, pues esto afecta no
solo la idoneidad del mismo sino, también, el sometimiento a la Constitución y
a la Ley del juez que debe resolverlo[3],
en tanto implica concederle al mismo una facultad o competencia indeterminada
y, por tanto, susceptible de abusos y arbitrariedades”.
II. FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Este tribunal es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991
atendiendo lo dispuesto en el artículo transitorio 10 de la
Constitución Política, pues el Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se
reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política” fue dictado por el Presidente de la
República en ejercicio de las facultades conferidas por el literal b) del
artículo transitorio 5 ibídem, conforme al trámite previsto para el efecto por
el artículo transitorio 6 ibíd., en concordancia con lo dispuesto en el artículo
241 ibíd.
2.
Cuestión preliminar: posible existencia de cosa juzgada constitucional.
2.1. Antes de estudiar la posible existencia de cosa juzgada
constitucional, conviene precisar que si bien el Ministerio Público solicita a
este tribunal que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la
demanda, esta solicitud no se funda en la ineptitud sustancial de la demanda,
sino en la circunstancia de que ésta no logra satisfacer los presupuestos
necesarios para configurar una omisión legislativa relativa[4].
Por lo tanto, la cuestión de si en el caso sub examine se está frente a
una omisión legislativa relativa o ante una omisión legislativa absoluta, no es
un asunto que pueda definirse como cuestión preliminar, sino que debe
estudiarse y definirse al resolver el problema jurídico que se puede llegar a
plantear.
2.2. En vista de que un interviniente considera que en este caso se
configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, pues el artículo 52
del Decreto 2591 de 1991 ya fue objeto de control por este tribunal en la
Sentencia C-243 de 1996, es necesario ocuparse, a modo de cuestión preliminar,
de la posible existencia de cosa juzgada constitucional.
2.3. El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, sin contar la presente
demanda, ha sido objeto de seis demandas de inconstitucionalidad. En dos de
ellas, que corresponden a los Expedientes D-3195 y D-6166, no se profirió
sentencia, sino que la actuación culminó con archivo. En las cuatro restantes,
que corresponden a los Expedientes D-1160, D-1411, D-7156 y D-7903, este
tribunal profirió las Sentencias C-243 de 1996, C-092 de 1997, C-1006 de 2008 y
C-542 de 2010.
2.4. Las Sentencias C-1006 de 2008 y C-542 de 2010 no son relevantes
para este caso. Y no lo son porque: (i) en la Sentencia C-1006 de 2008 este
tribunal se inhibió de pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de una
interpretación del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, según la cual era
posible sancionar el desacato incluso después de que se
haya cumplido la orden del juez, dado que los fallos aportados como prueba de
lo dicho en la demanda, se encontró que “ninguno
de ellos da cuenta fehaciente de la existencia de la hermenéutica censurada,
única forma de que la acción pública de inconstitucionalidad contra la
interpretación judicial de las normas legales se abra paso”; (ii) en la Sentencia C-542 de 2010 se da cuenta de que si bien la
demanda iba dirigida, entre otras normas, contra el artículo 52 (parcial) del
Decreto 2591 de 1991, por medio de Auto del 2 de octubre de 2009 se resolvió
rechazarla, en lo que atañe a este artículo, por haberse configurado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional, ya que la materia de la
controversia y los cargos eran los mismos planteados y resueltos en la
Sentencia C-243 de 1996.
2.5. En vista de las anteriores circunstancias sólo son relevantes
para el caso las Sentencias C-243 de 1996 y C-092 de 1997, de las que es
necesario ocuparse, in extenso, en lo siguientes párrafos.
2.6. En la Sentencia C-243 de 1996, a la que alude el interviniente,
este tribunal decidió:
ARTÍCULO PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE la expresión “la sanción será impuesta por el mismo juez,
mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá
dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”,  del
artículo52 del Decreto 2591 de 1991.
ARTÍCULO   SEGUNDO.-    Declarar INEXEQUIBLE la expresión "la consulta se hará en el
efecto devolutivo” del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
Ambas expresiones estaban contenidas en el inciso segundo del
artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Es evidente que respecto de la expresión:
“la consulta se hará en el efecto devolutivo” existe cosa juzgada
constitucional absoluta, pues fue declarada inexequible. No obstante, esta
declaración es irrelevante para el caso sub examine, pues en él no se
cuestiona ni la consulta de la decisión del juez ni el efecto en el cual ésta
se hará. Por el contrario, la primera expresión: “la sanción será impuesta
por el mismo juez, mediante trámite incidental y será consultada al superior
jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse
la sanción”, en cuanto atañe al trámite incidental, puede llegar a ser
relevante para el presente caso, pues de ella el actor predica la existencia de
una omisión legislativa relativa.
2.6.1. Dado que la demanda tiene por objeto una norma que fue
declarada exequible, valga decir, que podría existir cosa juzgada
constitucional relativa, es menester verificar (i) si la nueva controversia
versa sobre el mismo contenido normativo de la disposición ya examinada y (ii)
si los cargos planteados son idénticos a los propuestos en la ocasión anterior.
2.6.2. La demanda sólo se dirige contra la expresión: “y será
consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días
siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto
devolutivo”, valga decir, contra la regulación de la consulta y el efecto
en el que ésta se hará, y señala como vulnerados los artículos 13, 28, 29, 31 y 229 de la Constitución. En el desarrollo de la
sentencia este tribunal estudia el trámite incidental, que no es objeto de la
demanda pero sí de la sentencia, a partir de precisar el sentido y alcance del
artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, para advertir que:
En el caso presente la norma acusada se limita a
señalar que el auto que decide el incidente de desacato imponiendo una sanción
será consultado, sin consagrar el recurso de apelación para ninguna de las
partes ni cuando el incidente concluye en que no hay sanción, ni cuando
concluye imponiéndola.
¿Debe de aquí deducirse que por aplicación del
artículo 4o. del Decreto 306 de 1992 y subsiguientemente de los artículos 138 y
351 del C. de PC, el auto que decide este incidente es susceptible del recurso
de apelación, tanto si impone la sanción como si no la impone?
La Corte estima que esta interpretación debe ser
rechazada, por las siguientes razones:
-Porque el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 es la
norma especial que regula la materia, y dicha norma consagra un incidente
especial, cual es el de desacato dentro del trámite de la acción de tutela; en
cambio, los artículos 138 y 351 del C. de P. C. que establecen cuándo y en qué
efecto procede la apelación del auto que decide un incidente en el proceso
civil, son normas no específicas frente al caso que regula la norma demandada.
- Porque el legislador al guardar silencio sobre el
otorgamiento del recurso de apelación al auto que decide el incidente de
desacato, implícitamente no lo está consagrando. Es decir, intencionalmente la
norma guarda silencio para así no consagrar el recurso; esto por cuanto el
principio general del procedimiento civil es exactamente ese: que sólo las
providencias que expresamente se señalan por la ley como apelables, lo son. Por
lo cual, si el legislador expresamente no las menciona, no lo son.
- Porque si bien es cierto que puede acudirse a llenar
vacíos legales por aplicación analógica, esto sólo resultará viable cuando haya
un "vacío" y en el presente caso no lo hay, porque justamente la
manera que tiene el legislador de no consagrar un recurso de apelación es
guardar silencio sobre su otorgamiento, toda vez que sólo las providencias
expresamente señaladas son apelables.
Es por ello que la correcta interpretación y alcance
del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, parcialmente demandado de
inexequibilidad, no puede ser otro que el que se deduce de su tenor literal y
del sentido natural y obvio de sus palabras: es decir, consagra un trámite
incidental especial, que concluye con un auto que nunca es susceptible del
recurso de apelación, pero que si dicho auto es sancionatorio, debe ser objeto
del grado de jurisdicción llamado consulta, cuyo objeto consiste en que el
superior jerárquico revise si está correctamente impuesta la sanción, pero que
en sí mismo no se erige como un medio de impugnación. Y ello es así por cuanto
el trámite de la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario
que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales, lo cual
implica una especial relevancia del principio de celeridad.
2.6.3. En vista de las anteriores circunstancias, si bien en esta
sentencia se interpreta los artículos 27, 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991,
para efectos de fijar el sentido y el alcance del artículo 52 del Decreto 2591
de 1991, el análisis de este tribunal no se centra en el aspecto puntual de la
demanda sub examine, que es la inexistencia de un término para decidir
el trámite incidental, sino en la consulta de la sanción y el efecto en que
ésta se hará. Por lo tanto, la nueva controversia no versa sobre el mismo
contenido normativo de la anterior. Los cargos estudiados en la sentencia en
comento, dirigidos contra la consulta y su trámite y planteados a partir de los
artículos 13, 28, 29, 31 y 229 de la Constitución Política, tampoco son
idénticos al que ahora se plantea con fundamento en los artículos 2, 29, 86 y
89 de la Constitución, 1.1., 2, 8 y 25 de la CADH y 2 del PIDCP. En consecuencia,
no se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, aunque la
interpretación hecha por este tribunal de los artículos 27, 52 y 53 del Decreto
2591 de 1991 debe tenerse como un referente relevante al momento de decidir
este caso.
2.7. En la Sentencia C-092 de 1997 este tribunal decidió:
Primero. Declarar EXEQUIBLE el inciso
primero del artículo 52 del decreto 2591 de 1991.
Segundo. Estarse a lo resuelto en la sentencia
C-243 de 1996, en relación con la expresión "La sanción será impuesta por
el mismo juez mediante trámite incidental", contenida en el inciso segundo
del artículo 52 del decreto 2591 de 1991.
2.7.1. La demanda, además de dirigirse contra una expresión del
inciso primero del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, en lo relevante para
este caso, cuestiona la expresión: “la sanción será impuesta por el mismo
juez mediante trámite incidental”, contenida en el inciso segundo del
referido artículo, por considerar que la sanción de desacato vulnera (i) el
derecho al juez natural, al convertir al juez de tutela en juez penal; (ii) el
derecho al debido proceso, porque el trámite incidental previsto es breve y
sumario y no tiene doble instancia; y (iii) el principio del non bis in
ídem, porque la persona puede ser sancionada por desacato y por el punible
de fraude a resolución judicial.
2.7.2. En la sentencia en comento se reitera la interpretación hecha
por este tribunal de los artículos 27, 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991 y se
precisan aspectos como (i) la naturaleza jurídica de la sanción por desacato: “es
una sanción que se inscribe dentro de los poderes disciplinarios del juez, pues
su objetivo es el de lograr la eficacia de las órdenes proferidas tendentes a
proteger el derecho fundamental reclamado por el actor”, valga decir, el
desacato no tiene naturaleza penal; (ii) la sanción por desacato y el principio
de juez natural: “teniendo en cuenta que la sanción por desacato corresponde
al ejercicio de los poderes disciplinarios del juez, la autoridad facultada
para aplicarla es el juez que dio la orden, y no el penal”; (iii) la
concurrencia de las sanciones penal y disciplinaria por desacato: “la
previsión normativa abstracta de las sanciones disciplinaria por desacato y,
penales a que haya lugar, eventualmente aplicables en virtud del incumplimiento
de las órdenes proferidas por el juez de tutela, tanto en el trámite de la
acción como en el fallo, no vulnera el principio del non bis in ídem, ya que la
índole de los procesos y la causa de iniciación de los mismos, es distinta en
ambos casos”; (iv) el procedimiento para imponer sanciones por desacato: “[es]
un procedimiento especial, distinto al regulado en el Código de
Procedimiento Civil para el trámite de las sanciones que el juez impone en
ejercicio del poder disciplinario que se le ha conferido, y diferente también,
por su naturaleza, al previsto en el Código de Procedimiento Penal”.
2.7.3. Entre el caso juzgado y el que ahora se examina, la
controversia no versa sobre el mismo contenido normativo, ni se analizan cargos
idénticos. En cuanto a lo primero, como acaba de verse, en la Sentencia C-092
de 1997 la controversia tiene que ver con varios aspectos del trámite
incidental por medio del cual se impone la sanción al desacato, pero no con el
del término para resolverlo, que es lo que se propone ahora, y los cargos están
relacionados con la competencia para sancionar, con la posible dualidad
injustificada de sanciones y con lo breve y sumario del trámite sancionatorio.
2.8. En consecuencia, no se configura el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional relativa.
3. Problema jurídico.
Corresponde establecer si el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991,
al regular el fenómeno jurídico del desacato y sus consecuencias, ¿afecta la
garantía y la efectividad de los principios, derechos y deberes
constitucionales, por no fijar un término determinado o determinable para
resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela?, y si ¿la
ausencia de dicho término desconoce el derecho a un debido proceso sin
dilaciones injustificadas, el deber de cumplimiento inmediato de los fallos de
tutela y el deber de establecer acciones y procedimientos necesarios para
proteger los derechos individuales.
4.
Cargo: Vulneración de la garantía y efectividad de los principios, derechos y
deberes constitucionales, del derecho a un debido proceso sin dilaciones
injustificadas, del deber de dar cumplimiento inmediato a los fallos de tutela
y del deber de establecer acciones y procedimientos necesarios para proteger
los derechos individuales.
4.1.
Concepto de inconstitucionalidad.
La demanda
sostiene que no existe un término determinado o determinable para resolver el
trámite incidental de desacato, situación que califica como vacío normativo, a
pesar de que debería haberlo, por tratarse de una condición o ingrediente que, conforme a la Constitución, a
la CADH y al PIDCP, es una exigencia esencial para armonizar con ellos, en la
medida en que este vacío permite que se dilate de manera indefinida e
injustificada la decisión final del trámite y se afecte, a la postre, el
cumplimiento de las órdenes dadas en el fallo de tutela.
4.2. El deber de acatar las providencias judiciales y los poderes
del juez para hacerlas cumplir. Reiteración de jurisprudencia.
4.2.1. Cumplir con las providencias judiciales es un imperativo del
Estado Social y Democrático de Derecho[5].
El derecho a acceder a la justicia[6]
implica, para ser real y efectivo, al menos tres obligaciones, a saber: (i) la
obligación de no hacer del Estado (deber de respeto del derecho), en el sentido
de abstenerse de adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar
el acceso a la justicia o su realización y de evitar tomar medidas
discriminatorias respecto de este acceso; (ii) la obligación de hacer del
Estado (deber de protección del derecho), en el sentido de adoptar medidas para
impedir que terceros interfieran u obstaculicen el acceso a la administración
de justicia del titular del derecho; y (iii) la obligación de hacer del Estado
(deber de realización del derecho), en el sentido de facilitar las condiciones
para el disfrute del derecho y hacer efectivo su goce[7].
4.2.1.1. El acceso a la justicia no se agota en la posibilidad de
acudir ante la administración de justica para plantear un problema jurídico, ni
en su resolución, sino que implica, también, que “se cumpla de manera efectiva
lo ordenado por el operador jurídico y se restablezcan los derechos lesionados”[8].
Dada la relevancia del cumplimiento de las providencias judiciales para el
derecho fundamental de acceder a la justicia, en algunas oportunidades este
tribunal lo ha amparado, de manera excepcional, por medio de la acción de
tutela[9],
“bajo el entendido de que la administración de justicia, además de
expresarse en el respeto a las garantías establecidas en el desarrollo de un
proceso, se manifiesta en el hecho de que las decisiones que se tomen dentro
del mismo tengan eficacia en el mundo jurídico y que la providencia que pone fin
al proceso produzca todos los efectos a los que está destinada”[10].
4.2.1.2. Además de afectar el acceso a la justicia, incumplir las
providencias judiciales desconoce la prevalencia del orden constitucional y la
realización de los fines del Estado, vulnera los principios de confianza
legítima, de buena fe, de seguridad jurídica y de cosa juzgada, porque da al
traste con la convicción legítima y justificada de una persona que, al acudir
ante la administración de justicia, espera una decisión conforme al derecho que
sea acatada por las autoridades o por los particulares a quienes les
corresponda hacerlo.
4.2.2. La
administración de justicia y, de manera especial, el juez que dictó la
providencia judicial, no pueden ser indiferentes o ajenos a su cumplimiento.
Este cumplimiento puede y, si es del caso debe, efectuarse aún en contra de la
voluntad de quien está llamado a ello, por medios coercitivos.
4.2.2.1. El
incumplir una providencia judicial puede comprometer la responsabilidad de la
persona a quien le es imputable esta conducta y puede tener consecuencias en
diversos ámbitos. Y puede comprometerla, porque si bien el incumplimiento
obedece a una situación objetiva, dada por los hechos y sólo por los hechos, la
conducta de incumplir obedece a una situación subjetiva, en la cual es
relevante la culpabilidad de su autor.
4.2.2.2. En
algunos casos excepcionales, la conducta de incumplir no obedece a la voluntad
de la persona llamada a cumplir con la providencia judicial, sino que responde
a una situación de imposibilidad física y jurídica. No se trata de una
imposibilidad formal o enunciada, sino de una imposibilidad real y probada, de
manera eficiente, clara y definitiva, de tal suerte que, en estos eventos, para
la satisfacción material del derecho involucrado “es procedente acudir a
otros medios que permitan equiparar la protección del derecho fundamental al
acceso a la administración de justicia o que mitiguen los daños causados a la
persona afectada”, valga decir, se puede prever formas alternas de
cumplimiento del fallo[11].
4.3. El deber de acatar los fallos de tutela, los poderes del juez
para hacerlos cumplir y las responsabilidades que pueden seguirse de su
incumplimiento. Reiteración de jurisprudencia.
4.3.1. Si
incumplir una providencia judicial es, como se vio, una conducta grave que
puede comprometer la responsabilidad de la persona involucrada en diversos
ámbitos, incumplir la orden dada por el juez constitucional en un fallo de
tutela es una conducta de suma gravedad, porque (i) prolonga la vulneración o
amenaza de un derecho fundamental tutelado y (ii) constituye un nuevo agravio
frente a los derechos fundamentales a un debido proceso y de acceso a la
justicia[12]
4.3.2. Ante
la orden impartida en un fallo de tutela su destinatario tiene dos opciones:
una, que es la regla, cumplirla de manera inmediata y adecuada (art. 86 CP) y,
dos, que es la excepción, probar de manera inmediata, eficiente, clara y
definitiva la imposibilidad de cumplirla. La impugnación del fallo o la
selección para su eventual revisión por este tribunal no suspende el
cumplimiento del fallo de tutela (art. 86, inc. 2). Por lo tanto, en ningún
evento el destinatario de la orden puede prolongar en el tiempo la vulneración
o amenaza de los derechos fundamentales, simplemente porque así lo tiene a
bien, o por que esa es su voluntad, o por haber impugnado la decisión del juez
de primera instancia, o por estar pendiente la posible selección de las
decisiones judiciales para su eventual revisión por la Corte Constitucional.
4.3.3. Ante
la circunstancia objetiva de que una orden dada por el juez constitucional en
un fallo de tutela se incumpla, el Decreto 2591 de 1991 prevé dos tipos de
reglas: unas, relativas a la protección del derecho tutelado y al cumplimiento
del fallo, contenidas en su Capítulo I, sobre “Disposiciones generales y
procedimiento”; y, otras, relacionadas con las sanciones imponibles a
quienes sean responsables de dicho incumplimiento, contenidas en el Capítulo V,
sobre “Sanciones”.
4.3.3.1. Las
reglas sobre protección del derecho tutelado y cumplimiento del fallo, que se
encuentran en los artículos 23 a 28 del Decreto 2591 de 1991, tienen el
siguiente contenido.
4.3.3.1.1. En
el artículo 23 se distingue si la tutela se dirige contra una acción o contra
una denegación de un acto o una omisión. Si es lo primero, el fallo que concede
la tutela “tendrá por objeto garantizar al agraviado el goce pleno de su
derecho y, cuando fuere posible, volver al estado anterior a la violación”; si
se trata de una mera conducta o actuación material o de una amenaza, “se
ordenará su inmediata cesación, así como evitar toda nueva amenaza,
perturbación o restricción”. Si es lo segundo, el fallo que concede la
tutela ordenará realizar el acto denegado o desarrollar la acción adecuada en
un plazo prudencial y perentorio; cuando se ordene realizar el acto denegado,
si la autoridad expide el acto administrativo de alcance particular y lo remite
al juez en el término de 48 horas, “éste podrá disponer lo necesario para
que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos”. En todo caso “el
juez establecerá los efectos para el caso concreto”.
4.3.3.1.2. En
el artículo 24, ante la irremediable situación de que, al momento de concederse
la tutela, hubieren cesado los efectos del acto impugnado o éste se hubiere
consumado en forma que no sea posible restablecer el goce del derecho
conculcado, “en el fallo se prevendrá a la autoridad pública para que en
ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito
para conceder la tutela”, y que si procediere de modo contrario será
sancionada conforme a lo previsto en el decreto en comento, sin perjuicio de
las responsabilidades en las que ya se hubiere incurrido.
4.3.3.1.3. En
el artículo 25[13]
se dispone que, si el afectado no dispone de otro medio judicial y “la
violación del derecho sea manifiesta y consecuencia de una acción clara e
indiscutiblemente arbitraria”, en el fallo de tutela el juez tiene la
potestad de ordenar, incluso de oficio, la indemnización en abstracto del daño
emergente causado “si ello fuere necesario para asegurar el goce efectivo
del derecho así como el pago de las costas del proceso”. La condena se hará
“contra la entidad de que dependa el demandado y solidariamente contra éste,
si se considera que ha mediado dolo o culpa grave de su parte”. La
liquidación de esta condena en abstracto “y de los demás perjuicios” se
hará, por medio de incidente, dentro de los seis meses siguientes, ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo o ante el juez competente. Si la
tutela fuese rechazada o negada y el juez estima de manera fundada que el actor
incurrió en temeridad, lo condenará al pago de las costas.
4.3.3.1.4. En
el artículo 26 se advierte que si, mientras está en curso la tutela, se dicta
una resolución administrativa o judicial que revoque, detenga o suspenda la
actuación impugnada, la solicitud de tutela sólo se declarará fundada para los
efectos de indemnización y de costas, si ello procediere. También permite al
actor desistir de la tutela, en cuyo caso se archivará el expediente, que puede
reabrirse si se demuestra que la satisfacción extraprocesal de los derechos
reclamados, que motiva el desistimiento, fue incumplida o tardía.
4.3.3.1.5. En
el artículo 27 se prevé las reglas relativas al cumplimiento del fallo, a
saber: (i) la autoridad o persona responsable del agravio debe cumplir el fallo
sin demora; (ii) si no lo hiciere en las cuarenta y ocho horas siguientes, el
juez se debe dirigir al superior responsable y requerirlo para que lo haga
cumplir y abra un proceso disciplinario contra quien no lo cumplió; (iii) si
transcurren otras cuarenta y ocho horas, el juez “ordenara abrir proceso
contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará
directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo”; (iv)
el juez “podrá sancionar por desacato al responsable y a su superior hasta
que se cumpla la sentencia”, sin perjuicio de la responsabilidad penal del
funcionario; (v) mientras el fallo se cumple, valga decir, mientras “esté
completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza” el
juez mantendrá su competencia.
4.3.3.1.6.
Por último, en el artículo 28 se precisa que la persona que causa la
vulneración del derecho debe responder por su conducta, incluso si cumple de
manera inmediata y adecuada con el fallo de tutela, y que esta responsabilidad
no se puede excusar por la circunstancia de que la tutela fuere denegada.
4.3.3.2. Las
reglas sobre sanciones, que se encuentran en los artículos 52 y 53 del Decreto
2591 de 1991, tienen el siguiente contenido.
4.3.3.2.1. En
el artículo 52[14]
se señala que incumplir una orden judicial proferida con base en este decreto,
puede hacer incurrir a la persona responsable de ello en una sanción de “arresto
hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales”, salvo
que se haya previsto una sanción distinta y sin perjuicio de las sanciones
penales que correspondan. Esta sanción se impondrá por el juez autor de la
orden mediante trámite incidental.
4.3.3.2.2. En
el artículo 53 se fijan tres tipos de responsabilidad penal imputables a la
persona que incumple el fallo de tutela y al juez. Sea por incumplir el fallo
de tutela o por repetir la acción o la omisión que dio lugar a la tutela, la
persona puede incurrir en el delito de fraude a resolución judicial. Por
incumplir con las funciones dadas por este decreto, el juez puede incurrir en
el delito de prevaricato por omisión.
4.3.4. El
juez que dictó la providencia judicial, como los demás jueces, tiene un poder
disciplinario frente a la persona que incumple su providencia. Este poder
disciplinario, al cual corresponde el desacato, se ejerce por medio de actos de
naturaleza jurisdiccional, conforme a un trámite incidental y tiene como
propósito juzgar y, si es del caso, sancionar la conducta de quien omite
cumplir con la providencia judicial.
4.3.4.1.
Sobre la naturaleza del incidente de desacato, la doctrina pacífica de este
tribunal, sintetizada en la Sentencia T-652 de 2010, ha hecho las siguientes
precisiones:
[…] (i) el fundamento normativo del desacato se halla en los
artículos 52 y 27 del Decreto 2591 de 1991; (ii) el artículo 52 del Decreto
2591 de 1991 consagra un trámite incidental especial, el cual concluye con un
auto que no es susceptible del recurso de apelación pero que debe ser objeto
del grado de jurisdicción de consulta en efecto suspensivo si dicho auto es
sancionatorio. Todo lo cual obedece a que la acción de tutela es un trámite
especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los
derechos fundamentales; (iii) el incidente de desacato procede a solicitud de
parte y se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de
tutela en los términos en los cuales ha sido establecido por la sentencia que
ha hecho tránsito a cosa juzgada[15]
y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional; (iv) el juez que
conoce el desacato, en principio, no puede modificar el contenido sustancial de
la orden proferida o redefinir los alcances de la protección concedida[16], salvo que la orden proferida sea de imposible cumplimiento o que
se demuestre su absoluta ineficacia para proteger el derecho fundamental
amparado[17]; (v) por razones muy excepcionales, el
juez que resuelve el incidente de desacato o la consulta[18], con la finalidad de asegurar la protección efectiva del derecho,
puede proferir órdenes adicionales a las originalmente impartidas o introducir
ajustes a la orden original, siempre y cuando se respete el alcance de la
protección y el principio de la cosa juzgada[19]; (vi) el
trámite de incidente de desacato debe respetar las garantías del debido proceso y el derecho de defensa de
aquél de quien se afirma ha incurrido en desacato[20],
quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento[21];
(vii) el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr
la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva
protección de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes, por lo
cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas[22];
(viii) el ámbito de acción del juez, definido por la parte resolutiva del fallo
correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de desacato: “(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término
otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de
concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa
(conducta esperada)”[23].
De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin
de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y
si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada”[24].
4.3.4.2. A
pesar de ser una sanción, el objeto del desacato no es la sanción en sí misma,
sino propiciar que se cumpla el fallo de tutela[25].
Cumplir con la orden serviría para evitar la sanción, valga decir, evitar que
se imponga el arresto y la multa previstos en el artículo 52 del Decreto 2591
de 1991. En la medida en que el desacato puede hacer que se cumpla con el fallo
en comento, es un instrumento procesal que puede garantizar de manera adecuada
el acceso a la administración de justicia[26].
4.3.4.3. Si
bien el desacato puede ser un instrumento para propiciar el cumplimiento de un
fallo de tutela, no es posible asumir que sea el único o el más relevante. Es
evidente que “todo desacato implica incumplimiento pero no todo
incumplimiento conlleva a un desacato”[27].
Por ello, la doctrina pacífica y reiterada de este tribunal ha sido la de
distinguir entre el desacato y el cumplimiento, siendo este último el
instrumento más relevante y adecuado para hacer cumplir el fallo de tutela.
Entre el desacato y el cumplimiento existen las siguientes diferencias[28]:
(i) El cumplimiento es
obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es
incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.
(ii) La responsabilidad exigida
para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.
(iii) La competencia y las
circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos
27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los
artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo,
existen puntos de conjunción y de diferencia.
(iv) El desacato es a petición de
parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por
el interesado o por el Ministerio Público.
4.3.4.4. De las antedichas diferencias,
se siguen al menos cuatro consecuencias, que se hacen explícitas en la
Sentencia T-606 de 2011, en los siguientes términos:
En primer lugar, “puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el
cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como
posibilidad el incidente de desacato”[29]
pues, como se vio, está previsto otro trámite en
el cual el juez de tutela está facultado para adoptar “todas
las medidas necesarias para el cabal cumplimiento” de su fallo (artículo 27
del decreto 2591 de 1991).
En segundo lugar, estas diferencias evidencian que “todo desacato implica incumplimiento, pero no todo
incumplimiento conlleva a un desacato”[30] ya
que puede ocurrir que el juez de tutela constate, de forma objetiva, la falta
de acatamiento de la sentencia de tutela pero ello no se deba a la negligencia
del obligado -responsabilidad subjetiva-. En este caso, no habría lugar a la
imposición de las sanciones previstas para el desacato sino a la adopción de “todas las medidas necesarias para
el cabal cumplimiento” del fallo de tutela mediante un trámite de
cumplimiento.
En tercer lugar, la existencia o la iniciación del incidente de
desacato no excusa al juez de tutela de su obligación primordial del juez
constitucional cual es la de hacer cumplir integralmente la orden judicial de
protección de derechos fundamentales mediante el trámite de cumplimiento[31].
En cuarto lugar también se ha aclarado que “el trámite del
cumplimiento del fallo no es un prerrequisito para el desacato”[32]
y por ello “en forma paralela al cumplimiento de
la decisión, es posible iniciar el trámite de desacato”[33].
4.3.4.5. Si se trata de hacer cumplir un
fallo de tutela el instrumento principal es el del cumplimiento, que se funda
en una situación objetiva y brinda medios adecuados al juez para hacer efectiva
su decisión. El desacato es un instrumento accesorio para este propósito, que
si bien puede propiciar que el fallo de tutela se cumpla, no garantiza de
manera necesaria que ello ocurra y que, además, se funda en una responsabilidad
subjetiva, pues para imponer la sanción se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa)
de la persona que debe cumplir la sentencia.
4.3.4.6. Frente a un fallo de tutela el
deber principal del juez es de hacerlo cumplir. Y para ello, el instrumento más
idóneo es el trámite de cumplimiento[34],
que puede ser solicitado, de manera simultánea o sucesiva, por el beneficiario
del fallo. En materia de competencia para conocer del trámite de cumplimiento,
la regla es que el competente es el juez de tutela de primera instancia[35],
aunque de manera excepcional la Corte Constitucional también puede conocer de
este trámite, siempre que exista una justificación objetiva, razonable y
suficiente para ello, como ocurre por ejemplo, cuando se está frente a alguno
de los siguientes presupuestos: “(i) Que el
juez de primera instancia no cuente con instrumentos, o que teniéndolos no
adopte las medidas necesarias para hacer cumplir el fallo de revisión de la
Corte Constitucional; (ii) Cuando hay un incumplimiento manifiesto por alguna
de las partes sobre la parte resolutiva de la sentencia y el juez de primera
instancia no haya podido adoptar las medidas necesarias para garantizar la
protección de los derechos fundamentales; (iii) Cuando el juez ejerce su
competencia de velar por el cumplimiento, pero la inobediencia persiste; (iv)
Cuando la desobediencia provenga por parte de una alta corte; (v) Cuando la
intervención de la Corte Constitucional sea imperiosa para lograr el
cumplimiento del fallo; (vi) Cuando se este en presencia de un estado de cosas
inconstitucionales y la Corte haya determinado realizar un seguimiento del
cumplimiento de su propia decisión” [36].
4.3.4.7. Al ser el trámite o
solicitud de cumplimiento y el incidente de desacato medios idóneos y eficaces
para hacer cumplir los fallos de tutela[37], no procede
la acción de tutela para recabar el cumplimiento de los mismos[38].
4.3.4.8. El
trámite de cumplimiento sigue el procedimiento previsto en el artículo 27 del
Decreto 2591 de 1991, que otorga amplios poderes al juez de tutela para hacer
cumplir la sentencia, valga decir, para garantizar el cumplimiento material y
objetivo de la orden de protección de los derechos amparados[39].
Hay tres etapas posibles en el procedimiento para cumplir con el fallo de
tutela: (i) una vez dictado, el fallo debe cumplirse sin demora por la persona
a la que le corresponda; (ii) si esta persona no lo cumpliere dentro de las 48
horas siguientes, el juez se debe dirigir al superior de esta persona para que
haga cumplir el fallo y abra un proceso disciplinario contra ella; (iii) si no
se cumpliere el fallo dentro de las 48 horas siguientes, el juez “ordenará
abrir proceso contra el superior que no hubiera procedido conforme a lo
ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento
del mismo”[40].
4.3.4.9. De
no cumplirse el fallo, entre otras consecuencias, la persona puede ser objeto
del poder jurisdiccional disciplinario, que se concreta en el incidente de
desacato. Este incidente sigue un procedimiento de cuatro etapas, a
saber: (i) comunicar a la persona incumplida la apertura del incidente del
desacato, para que pueda dar cuenta de la razón por la cual no ha cumplido y
presente sus argumentos de defensa; (ii) practicar las pruebas solicitadas que
sean conducentes y pertinentes para la decisión; (iii) notificar la providencia
que resuelva el incidente; y (iv) en caso de haber lugar a ello, remitir el
expediente en consulta al superior. Para imponer la sanción se debe demostrar
la responsabilidad subjetiva del sancionado en el incumplimiento del fallo,
valga decir, que éste es atribuible, en virtud de un vínculo de causalidad, a
su culpa o dolo[41].
4.4. El caso concreto.
4.4.1. Corresponde establecer si el artículo 52 del Decreto 2591 de
1991, al regular el fenómeno jurídico del desacato y sus consecuencias, afecta
la garantía y la efectividad de los principios, derechos y deberes
constitucionales, por no fijar un término determinado o determinable para
resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela. Para este
propósito es necesario establecer si existe o no dicho término determinado o
determinable, como se hace enseguida.
4.4.1.1. Es evidente que, como lo advierte el actor, el artículo 52 del
Decreto 2591 de 1991 no señala término alguno para resolver el incidente de
desacato. En su texto, el artículo se limita a prever que “la sanción será
impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental”.
4.4.1.2. Al no haber un término determinado para resolver en trámite
incidental del desacato a un fallo de tutela, es necesario establecer si existe
un término determinable para este propósito, a partir de la aplicación de otras
normas, como lo sostiene uno de los intervinientes.
4.4.1.2.1. Si bien hay algunos principios relevantes para determinar
cómo debe desarrollarse el trámite de la acción de tutela, como son los de
publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia,
según lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 2591 de 1991, de estos
principios no se sigue un término preciso y determinable.
4.4.1.2.2. Conforme a la interpretación que este tribunal ha hecho
del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991[42], no es
posible aplicar en este caso el artículo 4 del Decreto 306 de 1992 y, por
consiguiente, el artículo 137 del Código de Procedimiento Civil o el artículo
129 del Código General del Proceso, porque el incidente de desacato a un fallo
de tutela es un incidente especial. La especialidad de este incidente viene
dada por la especialidad de lo que está en juego en un fallo de tutela, que es
nada más y nada menos que amparar un derecho fundamental que ha sido vulnerado
o sobre el cual se cierne la amenaza de vulneración, de tal suerte que dicho
fallo es de inmediato cumplimiento, según lo previsto en el artículo 86 de la
Constitución.
4.4.1.2.3. Además de la especialidad del trámite incidental sub
examine, como lo destaca el actor, no es posible aplicar en este caso el
artículo 4 del Decreto 306 de 1992, porque la remisión allí contenida sólo se
refiere a los principios generales del Código de Procedimiento Civil. Incluso
de aceptarse esta remisión, como lo pretende uno de los intervinientes, a
partir de dichos principios, e incluso de los principios generales del derecho
procesal, no es posible establecer un término preciso y determinable para
resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela.
4.4.1.2.4. Si bien la sanción por desacato de un fallo de tutela se
inscribe dentro de los poderes disciplinarios del juez, en tanto y en cuanto,
tiene el objetivo de lograr la eficacia de las órdenes proferidas con el
propósito de proteger el derecho fundamental, como lo dejó en claro este
tribunal al interpretar el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, en todo caso
el procedimiento correspondiente es distinto al regulado por los Códigos de
Procedimiento Civil y Penal, para el trámite de las sanciones que el juez
impone en ejercicio de su poder disciplinario[43].
4.4.1.3. Al no ser posible aplicar las reglas sobre el trámite de
incidentes, previstas en los códigos de procedimiento, ni las reglas sobre el
trámite de las sanciones que el juez impone en ejercicio de su poder
disciplinario al trámite incidental de desacato a un fallo de tutela y, por
tanto, no existe un término determinable para resolverlo.
4.4.2. Verificado el presupuesto empírico de la omisión legislativa
relativa: el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 no fija un término
determinado o determinable para resolver el trámite incidental de desacato a un
fallo de tutela, es necesario establecer si de esta circunstancia se sigue que
el legislador omite una condición o ingrediente que, conforme a la
Constitución, es una exigencia esencial para armonizar con ella, es decir, si
esta circunstancia afecta la garantía y la efectividad de los principios,
derechos y deberes constitucionales.
4.4.2.1. El Estado tiene la obligación de facilitar las condiciones
para el disfrute del derecho y hacer efectivo su goce (deber de realización del
derecho)[44].
Este deber está previsto en tratados internacionales de derechos humanos que
hacen parte del bloque de constitucionalidad (art. 1.1., 2, 8.1 y 25 CADH, art.
2 PIDCP y 2.1 PIDCESC) y en los artículos 2, 29, 86, 89 y 229 de la
Constitución.
4.4.2.2. La garantía de la efectividad de los derechos, implica la
existencia de un recurso sencillo, rápido y efectivo ante los jueces
competentes, para lograr el amparo del Estado contra actos que violen sus
derechos fundamentales, incluso si la violación es cometida por personas que
actúen en ejercicio de funciones públicas[45], y en todo
caso, el derecho de la persona a ser oída con las debidas garantías y en un plazo
razonable por un tribunal competente[46].
En la Constitución Política el recurso sencillo, rápido y efectivo para lograr
la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales es la
acción de tutela, prevista en su artículo 86.
4.4.2.3. Al regular la acción de tutela, la Constitución emplea,
tanto para proteger los derechos fundamentales como para cumplir el fallo que
los ampara, la expresión inmediata. En efecto, en su numeral primero señala que
toda persona tendrá acción de tutela para reclamar “la protección inmediata
de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos
resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública”; y en su numeral segundo dispone que “El fallo, que
será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en
todo caso éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual
revisión”. No es un asunto casual o fortuito que la Constitución emplee la
misma palabra: inmediata, que en la lengua castellana alude a algo que sucede
enseguida o sin tardanza, para regular la protección de los derechos
fundamentales y el cumplimiento del fallo de tutela. Y es que lo que está de
por medio es algo que no admite demora alguna, pues se trata de proteger de
manera efectiva los derechos fundamentales de una persona.
4.4.2.4. El inciso cuarto del artículo 86 de la Constitución, al
disponer: “En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la
solicitud de tutela y su resolución”, determina lo que es inmediato, valga
decir, la máxima demora admisible para la acción de tutela. Así, pues, la
solicitud de tutela debe resolverse de manera inmediata por el juez, sin que
ello implique prescindir de los hechos y de su prueba, y esto bien puede
ocurrir en un término menor al de diez días. Los diez días no son un término
mínimo, sino un término máximo, que no se puede exceder en ningún caso.
4.4.2.5. En este contexto, al no fijar un término determinado o
determinable para resolver el trámite incidental de
desacato a un fallo de tutela, que es uno de los medios que existen para hacer
cumplir dicho fallo, omite un ingrediente necesario para garantizar, como es su
deber constitucional, un recurso efectivo para lograr el amparo de los derechos
constitucionales vulnerados o amenazados. Si el incidente se prolonga de manera
indefinida en el tiempo, merced a la omisión legislativa relativa, se hace
nugatorio en el plano fáctico el mandato constitucional de que el fallo de
tutela sea de cumplimiento inmediato.
4.4.3. Cómo se acaba de ver, para cumplir un fallo de tutela existe
un término fijado de manera precisa por la Constitución: debe cumplirse de
inmediato. Este cumplimiento puede obtenerse por diversos medios, entre ellos,
por el incidente de desacato. En efecto, el incidente de desacato no es el
único medio idóneo y eficaz para hacer cumplir un fallo de tutela. Y no lo es,
porque para este propósito existe otro medio que es al menos tan idóneo y
eficaz: el trámite o solicitud de cumplimiento. La idoneidad y eficacia de
ambos medios es tal que torna improcedente la acción de tutela para hacer
cumplir un fallo de tutela[47].
Al contrario de lo que ocurre con el trámite incidental de desacato de un fallo
de tutela, el Decreto 2591 de 1991 sí señala unos términos precisos para el trámite
de la solicitud de cumplimiento, como pasa a verse.
4.4.3.1. El trámite o solicitud de cumplimiento, previsto por el
artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, otorga al juez de tutela competencia
suficiente para hacer cumplir su fallo en un término brevísimo: en el peor de
los casos apenas supera las 96 horas, es decir, 4 días[48],
lo que respeta el límite máximo que para lo inmediato en materia de tutela fija
la Constitución: diez días. En efecto, una vez proferido el fallo que concede
la tutela (i) el responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora; (ii) si
no lo hiciere dentro de las 48 horas siguientes, el juez se dirigirá al
superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra un
procedimiento disciplinario contra él; (iii) si no se cumpliere el fallo
pasadas otras 48 horas, el juez ordenará abrir proceso contra el superior que
no procedió conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas
para el cabal cumplimiento del fallo. Además, el juez puede sancionar por
desacato al responsable y a su superior hasta que se cumpla el fallo y, en todo
caso, conservará su competencia hasta que esté completamente restablecido el
derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
4.4.3.2. En el contexto del trámite o solicitud de cumplimiento la
actividad del juez de tutela no se reduce a imponer sanciones a la persona
incumplida, como si cumplir con el fallo fuese un asunto que sólo dependiera de
su voluntad, sino que le brinda competencias suficientes y adecuadas para
disponer lo necesario para hacer cumplir este fallo, de manera independiente y
sin perjuicio de las responsabilidades que se puedan seguir para los
incumplidos.
4.4.3.3. No sobra señalar que
incumplir un fallo de tutela puede comprometer la responsabilidad disciplinaria
del incumplido, pues, ante el requerimiento del juez, su superior tiene el
deber de abrir el correspondiente procedimiento disciplinario (art. 27 Dec.
2591/91), proceso respecto del cual la Procuraduría General de la Nación podría
ejercer su poder preferente; puede comprometer también su responsabilidad ante
el juez de tutela, que lo “podrá sancionar por desacato” (art. 27 Dec.
2591/91), y, también, su responsabilidad penal, pues su conducta puede
enmarcarse dentro del tipo penal de fraude a resolución judicial (art. 53 Dec.
2591/91). Algo semejante se pude decir de su superior, si no hubiere procedido
conforme a lo ordenado por el juez[49].
No hacer cumplir un fallo de tutela puede comprometer la responsabilidad del
juez que lo profiere y mantiene la competencia para hacerlo cumplir[50],
pues si éste incumple “las funciones que le son propias de conformidad con
este decreto”, su conducta puede enmarcarse dentro del tipo penal de
prevaricato por omisión (art. 53 Dec. 2591/91).
4.4.4. El cumplimiento inmediato
de un fallo de tutela es un deber constitucional explícito, establecido por el
artículo 86 de la Constitución y por los artículos 25 de la Convención
Americana de Derechos Humanos, 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y 2.1. del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y
Culturales. Este cumplimiento puede lograrse por medio de la solicitud de
cumplimiento, del incidente de desacato o de ambos. Este deber guarda relación
con el derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas, reconocido
por el artículo 29 de la Constitución y por el artículo 8.1. de la Convención
Americana de Derechos Humanos, y con el derecho de acceso a la justicia,
reconocido en el artículo 229 de la Constitución, que involucra su realización
efectiva.
4.4.5. En vista de las anteriores
circunstancias, el que la norma demandada no fije un término determinado o
determinable para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela,
siendo éste un elemento esencial para armonizar con el mandato constitucional
de cumplimiento inmediato del fallo de tutela, implica la existencia de una
omisión legislativa relativa. Esta omisión, además, quebranta el mandato
explícito del artículo 89 de la Constitución, que señala el deber del
legislador de establecer, además de los mecanismos de protección de derechos
previstos en los artículos 86 a 88 ibídem, los demás recursos, acciones y
procedimientos necesarios para la protección de los derechos, y desconoce el
artículo 228 ibíd., conforme al cual todas las actuaciones procesales ante la
administración de justicia deben tener un término y éste debe observarse con
diligencia. Ante la afirmación de que existe una omisión legislativa relativa,
compartida por la mayoría de los intervinientes y por el Ministerio Público,
caben dos posibles alternativas de solución. La primera es la de exhortar al
Congreso de la República para que fije dicho término. La segunda es la de
tratar de subsanar la omisión legislativa relativa a partir del mandato de la
propia Constitución, en especial de su artículo 86, que fija un término máximo
para lo que califica como inmediato en materia de tutela.
4.4.6. Este tribunal, sin dejar de
reconocer que el legislador puede fijar un término en la ley para resolver el
trámite incidental de desacato a un fallo de tutela, como lo hizo en su
oportunidad con la solicitud de cumplimiento, opta por la segunda alternativa
enunciada. Y lo hace porque encuentra en la propia Constitución un criterio
fundado para determinar, de manera objetiva y razonable, cómo podría entenderse
en el tiempo el mandato constitucional de que la protección de los derechos
fundamentales y el cumplimiento de los fallos de tutela sean inmediatos, y
porque considera que de la circunstancia de que no haya término para resolver
el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela se siguen dos graves
consecuencias inconstitucionales, pues (i) se prolonga en el tiempo la
vulneración de los derechos fundamentales o su amenaza, con el riesgo de que el
daño a los mismos se consume y sea irreparable, y (ii) se vulnera otros
derechos fundamentales como el acceso a la justicia y el debido proceso sin
dilaciones injustificadas, se desconoce importantes deberes del Estado y, en
especial, de la administración de justicia, y se incumple con un explícito
mandato constitucional.
4.4.6.1. En efecto, en el inciso
cuarto del artículo 86 de la Constitución, se plasma un límite objetivo para
decidir sobre el reclamo de protección inmediata de derechos fundamentales,
valga decir, para fijar el tiempo que puede transcurrir entre la solicitud de
tutela y su resolución, que no puede ser superior a diez días. Por lo tanto, no
es irrazonable asumir que, si el cumplimiento del fallo de tutela debe ser
inmediato, sea que esto ocurra en razón de la solicitud de cumplimiento o sea
que ocurra como consecuencia del trámite incidental de desacato, para este fin
tampoco sea posible superar los diez días, contados desde su apertura. Por el
contrario, así se sigue del objeto de la acción de tutela, que es la protección
de los derechos fundamentales, y del derecho de acceso a la justicia, que no se
satisface con el mero fallo de tutela, sino que requiere de su efectividad, de
tal suerte que el derecho vulnerado sea restablecido o que la amenaza cese.
4.4.6.2. Si la propia Constitución
fija un término de diez días, como suficiente para resolver la solicitud de
tutela, con el ejercicio probatorio y argumentativo de las partes y del juez
que es necesario para ello, en razón de la inmediatez que es propia de los
asuntos de tutela, no hay razón alguna para asumir que este mismo tiempo sea
suficiente para resolver el trámite incidental de desacato, con respeto de las
garantías del debido proceso y, en especial, del derecho de defensa de quien se
afirma ha incurrido en desacato[51],
tratándose como se trata del deber constitucional de cumplir inmediatamente el
fallo de tutela. A pesar de ser un trámite breve, en todo caso se debe
comunicar la iniciación del incidente a la persona de quien se afirma ha
incurrido en desacato, para que pueda ejercer su derecho a la defensa y aportar
o solicitar las pruebas necesarias para demostrar el cumplimiento del fallo de
tutela o la imposibilidad de dicho cumplimiento, pues para que se configure el
desacato se requiere, entre otras condiciones, demostrar la responsabilidad
subjetiva (dolo o culpa) de la persona incumplida y el vínculo de causalidad
entre ésta y el incumplimiento[52].
Para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela es imperioso
respetar el principio de necesidad de la prueba, como elemento esencial del
derecho a la defensa y del debido proceso, al punto de que, en casos excepcionalísimos,
siempre y cuando haya una justificación objetiva y razonable, consignada en una
providencia judicial, si la práctica o recaudo de la prueba supera el antedicho
término, el juez pueda excederlo para analizar y valorar esta prueba y tomar su
decisión.
4.4.7. Antes de abrir un incidente
de desacato, el juez tiene el deber de evaluar la realidad del incumplimiento y
de valorar, de manera autónoma y amplia, si para hacer cumplir el fallo de
tutela son suficientes y eficaces las demás atribuciones que le confiere el
artículo 27 del Decreto 2591 de 1991[53]
y, en todo caso, debe asumir la responsabilidad de hacer cumplir el fallo,
valga decir, de ejercer su competencia mientras esté completamente restablecido
el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
4.4.8. El término máximo que se
señala en esta sentencia para resolver el trámite incidental de desacato a un
fallo de tutela no se aplica, por sustracción de materia, a los incidentes de
desacato ya resueltos, sino a los que se abran con posterioridad a esta
sentencia y a los que, estando en trámite, sólo les reste la decisión del juez.
Tampoco se aplica a las sentencias estructurales que dicte la Corte cuando se
trate, por ejemplo de estados de cosas inconstitucionales, o aquellas para las
cuales haya dispuesto un seguimiento a través de salas especiales conformadas
por ésta, cuando de manera excepcional este tribunal se ocupe de hacer cumplir
los fallos de tutela[54].
III. CONCLUSIONES.
1. Síntesis del caso.
1.1. Como
cuestión previa, la Corte verificó que en este caso no se configura el fenómeno
de la cosa juzgada constitucional, por cuanto en las Sentencias C-243 de 1996 y
C-092 de 1997 la controversia se planteó respecto de otros contenidos
normativos, con fundamento en cargos que no son idénticos a los que ahora se
estudian. Por ello, emprendió el estudio de fondo de la constitucionalidad del
artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
1.2. En el
análisis del cargo planteado se estudió, en general, el deber de acatar las
providencias judiciales y los poderes del juez para hacerlas cumplir y, en especial,
el deber de acatar los fallos de tutela, los poderes del juez para hacerlos
cumplir y las responsabilidades que pueden seguirse de su incumplimiento. A
partir de estos parámetros se descendió al caso concreto, para examinar el
artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 a la luz de los anteriores parámetros,
encontrando que (i) el incidente allí previsto no tiene un término determinado
en el Decreto 2591 de 1991, ni determinable a partir de otras normas jurídicas,
y que (ii) esta omisión afecta una condición o ingrediente que, conforme a la
Constitución sea una exigencia esencial para armonizar con ella, de tal suerte
que se configura una omisión legislativa relativa. Ante esta grave situación,
este tribunal, sin dejar de reconocer que el legislador puede fijar un término
en la ley para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela,
acudió al artículo 86 de la Constitución, que regula la acción de tutela, en el
que encontró un criterio fundado para determinar, de manera objetiva y razonable,
cómo podría entenderse en el tiempo el mandato constitucional de que la
protección de los derechos fundamentales y el cumplimiento de los fallos de
tutela sean inmediatos, como es el de que para resolver el trámite incidental
de desacato a un fallo de tutela en ningún caso podrán transcurrir más de diez
días, contados desde de su apertura.
2. Razón de la decisión.
2.1. El artículo 52 del Decreto
2591 de 1991 no fija un término determinado o determinable para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela, lo que,
tratándose de un elemento esencial para armonizar con la Constitución implica
la existencia de una omisión legislativa relativa.
2.2. Al regular la Constitución la
acción de tutela, en su artículo 86, y precisar que tanto la protección de los
derechos como el cumplimiento de los fallos deben ser inmediatos, y disponer
que dicha inmediatez no debe superar los diez días, de este mandato se sigue
que para resolver el trámite incidental de desacato a
un fallo de tutela no habrán de transcurrir más de diez días, contados desde su
apertura.
2.3. En casos excepcionalísimos,
(i) por razones de necesidad de la prueba y para asegurar el derecho de defensa
de la persona contra la cual se promueve el incidente de desacato, (ii) cuando
exista una justificación objetiva y razonable para la demora en su práctica y
(iii) se haga explícita esta justificación en una providencia judicial, el juez
puede exceder el término del artículo 86 de la Constitución, pero en todo caso
estará obligado a (i) adoptar directamente las medidas necesarias para la
práctica de dicha prueba respetando el derecho de defensa y (ii) a analizar y
valorar esta prueba una vez se haya practicado y a resolver el trámite
incidental en un término que sea razonable frente a la inmediatez prevista en
el referido artículo.
IV.
DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del
artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, en el entendido de que el incidente de
desacato allí previsto debe resolverse en el término establecido en el artículo
86 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente. Cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Además de esta sentencia, la demanda trae a
cuento las Sentencias C-1549 de 2000, C-041 y C-185 de 2002, C-152 y C-1009 de
2005, C-208 y C-394 de 2007, C-240 y C-522 de 2009, C-434 y C-942 de 2010,
C-533 y C-715 de 2012.
[2] Cfr. Artículos 2, 4, 122, 123, 124 y 230
constitucionales, entre otros.
[3] Cfr. Artículos 6 y 121 constitucionales, entre otros.
[4] Supra I, 4.3.
[5] Cfr. Sentencias T-1686 de 2000 y C-1006 de
2008.
[6] Cfr. Sentencias C-426 de 2002 y T-443 de 2013.
[7] Estas obligaciones están previstas,
también, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 25) y el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 2).
[8] Cfr. Sentencias T-553 de 1995, T-406 y
T-1051 de 2002, T-096-08.
[9] Cfr. Sentencias T-1051 de 2002, T-363 de
2005, T-409 de 2012 y T-263 de 2013.
[10] Cfr. Sentencia T-443 de 2013.
[11] Cfr. Sentencias T-587 de 2008, T-001 de
2010 y T-263-2013
[12] Cfr. Sentencias T-329 de 1994 y C-1003 de 2008.
[13] Cfr. Sentencias C-543 de 1992 y C-054 de
1993.
[14] Cfr. Sentencias C-243 de 1996 y C-092 de
1997.
[15] Ver entre otras la
Sentencia T-459 de 2003.
[16] Sentencias T-368 de 2005 y  T-1113 de
2005.
[17] Ibídem.
[18] Sobre las facultades del juez de primera
instancia, del juez del desacato y del juez de consulta para introducir cambios
accidentales a la orden original, Cfr. la sentencia T-086 de 2003.
[19] Sentencia T-1113 de 2005.
[20] Sentencias T-459 de
2003, T-368 de 2005 y T-1113 de 2005.
[21] Sentencia T-343 de 1998.
[22] Sentencias C-243 de 1996 y C-092 de 1997.
[23] Sentencia T-553 de 2002.
[24] Sentencia T-1113 de 2005.
[25] Cfr. Sentencias T-421 de 2003 y C-092 de
1997.
[26] Cfr. Sentencia T-171 de 2009.
[27] Sentencia T-652 de 2010.
[28] Cfr. Sentencias T-458 de 2003, T-053, T-939
y T-1113 de 2005, T-632 de 2006, T-897 de 2008, T-171 de 2009 y T-652 de 2010.
[29] Autos 108 de 2005, 184 de 2006, 285 de 2008 y 122 de 2006. En el
mismo sentido la Sentencia T-897 de 2008.
[30] Sentencia T-171 de 2009. En el mismo sentido la sentencia T-1113 de
2005.
[31] Sentencias T-939 de 2005, T-1113 de 2005, T-632 de 2006 y Autos 285
de 2008 y 122 de 2006.
[32] Auto 108 de 2005, 184 de 2006, 285 de 2008 y 122 de 2006.
[33] Sentencia T-939 de 2005. En el mismo sentido la
Sentencia T-897 de 2008 y los Autos 285 de 2008 y 122 de 2006.
[34] Cfr. Auto 017 de 2013.
[35] Cfr. Auto 136 A de 2002.
[36]  Cfr. Sentencias SU-1158 de 2003, T-652 de 2010 y T-343 de 2011, y
Autos 149 A de 2003, 010, 045, 050 y 185 de 2004, 176, 177 y 184 2005,
201 de 2006, 256 de 2007, 243 y 271 de 2009, 094 de 2012 y 158 de 2013.
[37] Cfr. Sentencia T-606 de 2011.
[38] Supra II, 4.2.2.
[39] Cfr. Sentencia T-123 de 2010.
[40] Supra II, 4.3.3.1.5.
[41] Cfr. Sentencia T-171 de 2009.
[42] Supra II, 2.6.2. y 2.7.2.
[43] Supra II, 2.7.2.
[44] Supra II, 4.2.1.
[45] Artículo 25 de la
Convención Americana de Derechos Humanos.
[46] Artículo 8.1. de la
Convención Americana de Derechos Humanos y artículo 14 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos.
[47] Supra II, 4.3.4.7.
[48] Supra II, 4.3.3.1.5.
[49] Ídem.
[50] Supra II, 4.4.2.3.
[51] Cfr. Sentencias T-343 de 2011 y T-527 de
2012.
[52] Supra II, 4.3.4.9.
[53] Supra II, 4.3.3.1.5. y 4.3.4.5.
[54] Supra II, 4.3.4.6.