C-370-14
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-370/14
PERDIDA DE SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA PARA QUIEN HAYA SIDO
CONDENADO POR DELITOS EN CONTRA DE MENORES DE EDAD-Desconoce principios de legalidad, proporcionalidad y dignidad
humana
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud
de la demanda
MENORES-Sujetos de especial protección
constitucional
PRINCIPIO
DEL INTERES SUPERIOR DEL MENOR-Definición/PRINCIPIO
DEL INTERES SUPERIOR DEL MENOR-Consagración constitucional e
internacional/PRINCIPIO
DEL INTERES SUPERIOR DEL MENOR-Alcance de la protección frente a su
desarrollo armónico e integral y al ejercicio pleno de sus derechos
PREVALENCIA DEL INTERES DEL MENOR Y SU
ESPECIAL PROTECCION POR PARTE DE LA FAMILIA, LA SOCIEDAD Y EL ESTADO-Jurisprudencia constitucional
INTERES SUPERIOR DEL NIÑO-Criterios
jurídicos para determinarlo
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Función
de la ejecución de pena/PENA-Resocialización
del condenado
FUNCION DE LA PENA EN UN ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Jurisprudencia
constitucional
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Contenido y alcance
VIVIENDA
DIGNA-Concepto
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA-Instrumentos internacionales de protección
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Requisitos
que deben cumplirse
En primer lugar, debe presentar condiciones adecuadas, las cuales
dependen de la satisfacción de los siguientes factores, entre otros: (i) Habitabilidad,
es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad
y espacio necesarios para que una persona y su familia puedan ocuparla sin
peligro para su integridad física y su salud. (ii) Facilidad de acceso a los
servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la
nutrición de sus ocupantes. (iii) Ubicación que permita el fácil acceso a
opciones de empleo, centros de salud y educativos, y otros servicios sociales, y
en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación
cultural a sus habitantes. En segundo lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en
la tenencia, condición que comprende, entre otros aspectos: (i) Asequibilidad,
que consiste en la existencia de una oferta suficiente de vivienda y de
posibilidades de acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna
modalidad de tenencia, entre otros. (…). (ii) Gastos soportables, que significa
que los gastos de tenencia –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal
que no comprometan la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía
de una vida digna de los habitantes de la vivienda. Para satisfacer este
componente, el Estado debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan
sufragar el costo de la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las
familias acceder a la vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas,
proteger a los inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de
arrendamiento y facilitar el acceso a materiales de construcción. (iii)
Seguridad jurídica en la tenencia, que implica que las distintas formas de
tenencia estén protegidas jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el
hostigamiento, o cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal.
PROHIBICION DE ESTABLECER
PENAS O SANCIONES PERPETUAS-Jurisprudencia constitucional
INHABILIDADES-Intemporalidad
PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD-Exigencia de que sanciones impuestas por autoridades y
Legislador, no impliquen sacrificios no justificados a la luz de la Carta
PROPORCIONALIDAD-Criterio de interpretación constitucional/JUICIO DE
PROPORCIONALIDAD-Herramienta argumentativa útil para analizar las
restricciones a los derechos fundamentales de las personas
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Etapas/JUICIO
DE PROPORCIONALIDAD-Niveles de intensidad/JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Aplicación
PERDIDA DE SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA PARA QUIEN HAYA SIDO CONDENADO
POR DELITOS EN CONTRA DE MENORES DE EDAD-Juicio
de proporcionalidad
Referencia: expediente D-9901
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo tercero del
artículo 12 de la Ley 1537 de 2012 “Por la cual se dictan normas tendientes
a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se
dictan otras disposiciones”
Actores: Ana María Díez de Fex, Mariana
Quintero Maya y Daniel Hernández Medina.
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva
-quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio
Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1       ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Ana María Díez de
Fex, Mariana Quintero Maya y Daniel Hernández Medina, demandaron la
constitucionalidad del parágrafo tercero del artículo 12 de la
Ley 1537 de 2012, por considerarlo contrario a los artículos 12, 13 y 51 de la
Constitución Política.
Mediante auto del veintidós (22) de noviembre de dos mil trece
(2013), el Despacho del Magistrado Sustanciador admitió la demanda.
En atención a lo anterior, comunicó el presente proceso al Ministerio
de Vivienda, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, e
invitó a participar en el debate a las Facultades de Derecho de las Universidades
Nacional, Externado, Sergio Arboleda, Javeriana, del Rosario, del Norte de
Barranquilla, Bolivariana y del Sinú en Montería y a los Grupos de Investigación
de Derecho de Interés Público y de Prisiones y Cárceles de la
Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes. Finalmente ordenó, en el
término de fijación en lista, correr traslado del expediente al Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
1.1
NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada; se subraya el
aparte acusado:
“LEY 1537 DE 2012
(Junio 20)
Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y
promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras
disposiciones.
Artículo  12. Subsidio en especie para
población vulnerable. Las  viviendas resultantes de los proyectos que
se financien con los recursos destinados a otorgar subsidios familiares de
vivienda por parte del Gobierno Nacional, así como los predios destinados y/o
aportados a este fin por las entidades territoriales incluyendo sus bancos de
Suelo o Inmobiliarios, se podrán asignar a título de subsidio en especie a los
beneficiarios que cumplan con los requisitos de priorización y focalización que
establezca el Gobierno Nacional a través del Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social.
Sin perjuicio de lo anterior, la asignación de las viviendas a las que
hace referencia el presente artículo beneficiará en forma preferente a la
población que se encuentre en alguna de las siguientes condiciones: a) que esté
vinculada a programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación
de la pobreza extrema o que se encuentre dentro del rango de pobreza extrema,
b) que esté en situación de desplazamiento, c) que haya sido afectada por
desastres naturales, calamidades públicas o emergencias y/o d) que se encuentre
habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Dentro de la población en estas
condiciones, se dará prioridad a las mujeres y hombres cabeza de hogar,
personas en situación de discapacidad y adultos mayores.
Las entidades territoriales que aporten o transfieran recursos o
predios, según lo previsto en este artículo podrán participar en la fiducia o
patrimonio autónomo que se constituya.
Parágrafo 1°. El
Gobierno Nacional revocará la asignación del Subsidio Familiar de Vivienda a
que hace referencia este artículo y restituirá su titularidad, cuando los
beneficiarios incumplan las condiciones de los programas sociales del Gobierno
Nacional o del reglamento que este expida en relación con las responsabilidades
de los beneficiarios, y de acuerdo con el procedimiento que se establezca en el
mismo.
Parágrafo 2°. En todo
caso, el valor de la vivienda otorgada a título de subsidio en especie podrá
superar el valor del subsidio que haya sido asignado en dinero antes de la
entrada en vigencia de la presente ley, cuando el mismo sea aportado a los
patrimonios por parte de sus beneficiarios.
Parágrafo 3°. Para efectos de la asignación del Subsidio Familiar
de Vivienda, la entidad otorgante excluirá de la conformación del hogar
postulante a las personas que hayan sido condenadas por delitos cometidos en
contra de menores de edad, de acuerdo con lo que certifique la autoridad
competente. El Gobierno Nacional reglamentará esta materia.
Cuando en aplicación de esta disposición resultare que no existe un
mayor de edad dentro de la conformación del hogar postulante, la entidad
otorgante velará por el acceso efectivo al proceso de postulación de los
menores de edad al Subsidio Familiar de Vivienda, a través de la persona que
los represente.
Parágrafo 4°. El
Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social elaborará el listado de personas y familias potencialmente
elegibles en cada Municipio y Distrito de acuerdo con los criterios de
focalización empleados en los programas de superación de pobreza y pobreza
extrema, o los demás que se definan por parte del Gobierno Nacional. Con base
en este listado se seleccionarán los beneficiarios del programa del Subsidio
Familiar 100% de Vivienda en especie con la participación del Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, de los alcaldes y del Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio a través del Fondo Nacional de Vivienda, en los
municipios y distritos donde se adelanten los proyectos de Vivienda de Interés
Social prioritario.
Tratándose de la identificación de los hogares localizados en zonas de
alto riesgo no mitigable, los alcaldes municipales y distritales entregarán, al
Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social y al Fondo Nacional de Vivienda, el listado de hogares
potencialmente beneficiarios teniendo en cuenta, entre otros, lo previsto en el
artículo 5° de la
Ley 2ª de 1991 que modifica el artículo 56 de la
Ley 9ª de 1989.
Parágrafo 5°. Cuando
las solicitudes de postulantes, que cumplan con los requisitos de asignación
para el programa del subsidio familiar 100% de vivienda en especie excedan las
soluciones de vivienda que se van a entregar en los proyectos de Vivienda de
Interés Prioritario que se realicen en el municipio o distrito, el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social realizará un sorteo para definir los
postulantes beneficiarios del subsidio familiar 100% de vivienda en especie, de
conformidad con los criterios de priorización establecidos en la presente ley,
cuando no existan otros criterios de calificación, para dirimir el empate”.
1.2  LA
DEMANDA
1.2.1 Los demandantes afirman que el
parágrafo tercero del artículo 12 de la Ley 1537 de 2012, vulnera los artículos
12, 13, 28 y 51 de la
Constitución Política, por las siguientes razones:
1.2.1.1 Manifiestan que el derecho a la vivienda digna se incorpora a nuestro
ordenamiento jurídico mediante el mandato constitucional establecido en el
artículo 51 de la Carta en donde se prescribe que “Todos los colombianos tienen
derecho a la vivienda digna”. Manifiestan que lo indicado anteriormente se
complementa y refuerza con las disposiciones en el plano internacional ya que
existen diversos instrumentos de derechos humanos suscritos y ratificados por
el Estado colombiano que reconocen el derecho de las personas a la vivienda
digna, para lo cual cita entre otros, el artículo 16 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 34 de la
Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 11 del Pacto
Internacional de Derechos Sociales y Culturales.
1.2.2.2 Exponen
que el parágrafo 3 de la Ley demandada contiene restricciones para el acceso a
los subsidios familiares de vivienda que otorga el Gobierno Nacional en el
sentido de establecer que la entidad otorgante debe excluir de los miembros del
hogar postulante a todas aquellas personas que hayan cometido delitos contra
menores de edad sin distinguir el tipo penal o realizar una aclaración
particular, lo que consideran, desconoce el sistema de preferencias consagrado
en la norma y contraviene postulados constitucionales. Ello, además, desconoce
el artículo 13 en relación con los sujetos de especial protección constitucional,
que atenta contra la dignidad humana de la persona y lo somete a tratos
degradantes.
1.2.2.3 Expresan
que se hace necesaria la realización de un test estricto de proporcionalidad en
razón al carácter fundamental de los derechos objeto de limitación. En este
sentido, la Corte ha determinado que su aplicación debe ser más rigurosa cuando
sea mayor la cercanía al ámbito en que se produce la restricción al núcleo esencial
del derecho fundamental. En este caso particular:
1.2.2.3.1 La
naturaleza fundamental de los derechos a los cuales el legislador impuso
restricciones, estos son, el derecho a la vivienda y el derecho a la igualdad.
Por tanto, se impone analizar si la restricción al beneficio del subsidio
familiar para el acceso a la vivienda de interés prioritario y de interés
social a aquellas personas que cometan delitos contra menores de edad se ajusta
a los postulados constitucionales, máxime si se tiene en cuenta que (i)
involucra personas de especial protección constitucional en razón de su
situación de vulnerabilidad manifiesta y (ii) la restricción de la norma está
destinada a población históricamente excluida, lo cual constituye una categoría
sospechosa de discriminación según los criterios jurisprudenciales trazados por
esta Corporación al respecto.
1.2.2.3.2 Sostienen
que la norma parcialmente acusada persigue un fin constitucional legítimo, este
es, garantizar los derechos e intereses superiores de los menores de edad,
estableciendo que quienes han cometido delitos en contra de esta población
serán excluidos del hogar postulante para el acceso al subsidio de vivienda, y
así, lograr que el agresor se abstenga de desarrollar la conducta punible.
1.2.2.3.3 Sin
embargo, sostienen es necesario analizar si la imposición de la restricción
administrativa de excluir a la persona que haya cometido delitos en contra de
menores de edad del núcleo familiar postulante para acceder a un subsidio de
vivienda, es la medida idónea para salvaguardar el postulado constitucional de
prevención de daños y afectaciones en contra del interés superior de los
menores de edad. En este respecto, concluyen, el simple hecho de excluir a una
persona, en situación de vulnerabilidad, de ser postulante de un subsidio de
vivienda no garantiza la efectiva protección de los derechos de los menores de
18 años porque es genérica e incierta.
Explican que si se trata de ejercer un efecto
de prevención general para disuadir a futuros infractores, la incorporación de
la norma acusada no se sustenta con estudios biológicos, sociológicos o
sicológicos que acrediten su efectividad persuasiva frente al potencial agresor
y logre que éste no siga realizando conductas que vulneren los derechos de los
menores de edad. Por el contrario, lo que a su parecer sí es claro es que
cuando se establece la exclusión al hogar postulante del infractor o condenado
o excarcelado se desconoce el principio de reinserción y resocialización de la
pena y se convierte en un instrumento para infundir temor.
Por estas razones, consideran, la medida
contenida en el aparte normativo acusado no es idónea ni conducente para
proteger el interés superior de los menores de edad, porque los supuestos
beneficios que la norma reporta no están acreditados, hecho que potencializa la
materialización de eventuales afectaciones de principios constitucionales de
igual o mayor relevancia.
1.2.2.3.4 Advierten
que en el presente caso la medida no cumple con una evaluación de las
medidas menos gravosas que hubiesen podido contemplarse, de tal modo que se
concluyera que en ausencia de otras medidas equivalentes la que se adoptó fuese
la única apropiada, por ejemplo no hacen alusión a medios de protección de los
menores de edad como la acción de tutela, la tipificación de los delitos contra
menores de 18 años cuya finalidad es la protección de los derechos de esta
población contemplados en el Código Penal y de las conductas punibles que
pueden agravarse cuando el sujeto pasivo de la acción es un menor de edad, los
mecanismos de defensa consagrados en el Código de la
Infancia y la Adolescencia, y mecanismos idóneos existentes en el derecho
comparado que permiten responder adecuadamente ante escenarios de transgresión
hacia los niños, niñas y jóvenes.
1.2.2.3.5 A
la luz de lo expuesto, dicen que existe un notorio desbalance entre el incierto
beneficio de la norma y las posibles gravosas consecuencias de su ejecución, lo
que pone en cuestión la aplicación de la norma demandada, pues a diferencia de
los beneficios que podría reportar la norma en materia de protección de
derechos de los niños, niñas y jóvenes, la limitación del derecho a la vivienda
del destinatario de la sanción es evidente, aún más, cuando se trata de una
restricción que es discriminatoria e indefinida en el tiempo, agravando la
situación de vulnerabilidad de la persona infractora de la ley penal.
1.2.2.3.6 Indican
que la norma afecta de manera desproporcionada la dignidad humana del
destinatario de la medida y lo somete de manera indeterminada en el tiempo a un
trato degradante que pone en peligro inminente su dignidad. Expone que la
disposición al pretender un efecto preventivo frente a las conductas que pueden
atentar contra los derechos de los menores de edad, el elemento persuasivo de
la restricción conlleva la publicación de la conducta que genera la aplicación
de la medida administrativa frente al sujeto en el sentido de ser excluido del
hogar postulante al subsidio. Sostienen que como están inmersos en un entorno
de violencia e intolerancia, la aplicación de la norma sometería al sancionado
y sus allegados a tratos prohibidos que pueden poner en peligro su integridad.
1.2.2.4 Por
lo anterior, consideran que el parágrafo tercero debe ser declarado inexequible.
1.3
INTERVENCIONES
1.3.1
Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a través de
apoderado judicial, intervino en el proceso de la referencia para solicitarle a
la Corte la declaratoria de EXEQUIBILIDAD de la expresión acusada, con
base en los siguientes argumentos:
1.3.1.1 Sostiene que los argumentos expuestos por los demandantes no
alcanzan a estructurar, ni siquiera, un cargo de inconstitucionalidad, y que
tan solo presentan apreciaciones subjetivas. Ello, por cuanto, a su parecer, es
claro que para la asignación de un subsidio familiar de vivienda, la entidad
otorgante debe excluir de la conformación del hogar a las personas que han sido
condenadas por las conductas punibles en contra de los menores de 18 años.
1.3.1.2 Asevera que la exclusión de
este grupo de personas como sujetos potenciales de los beneficios que otorga la
ley a la población en situación de vulnerabilidad, no contraría el derecho a la
igualdad ni tampoco el derecho a tener una vivienda digna ante la gravedad de
los delitos a que hace referencia la norma acusada. En esta medida, es
razonable que la persona que incurre en ciertas conductas punibles, cuyo sujeto
pasivo sea un menor de edad, reciba una sanción drástica para evitar que éstas
vuelvan a realizarse, lo cual, afirma, satisface las expectativas de la
sociedad frente a la administración de justicia y la protección concreta que
reclama del Estado cuando se presentan este tipo de hechos.
1.3.1.3 Agrega que en estos casos,
el integrante de la familia que haya sido condenado por estos delitos (i) no
deben recibir ninguna ayuda proveniente del Estado, y además, (ii) se les puede
limitar el ejercicio de algunos derechos como consecuencia de su actuar en
contra de un bien jurídicamente protegido por el Estado.
1.3.1.4  Bajo esta perspectiva, reitera no existe vulneración alguna del
artículo 13 Superior, pues una persona que cometió un delito en contra de un
niño, niña o adolescente, no debe ser beneficiario de un subsidio de vivienda ni
de otro tipo de apoyos estatales, salvo la resocialización, pues el daño moral
y físico causado a los menores de edad es irreparable y sus efectos trascienden
la familia y la sociedad.
1.3.1.5  Incluso, expresa que en lo atinente a los delitos que atentan
contra la integridad sexual de esta población debe analizarse la posibilidad de
que al sujeto activo se le condene a la pérdida total de derechos, no sólo
económicos sino políticos.
1.3.1.6  Lo hasta aquí expuesto, sostiene, se encuentra en consonancia con
el espíritu que guía la Ley 1098 de 2006, en particular, sus artículos 1 y 18 que
preceptúan lo siguiente:
“…Artículo 1º. Finalidad. Este Código tiene por
finalidad garantizar a los niños, a las niñas y a los adolescentes su pleno y
armonioso desarrollo para que crezcan en el seno de la familia y de la
comunidad, en un ambiente de felicidad, amor y comprensión. Prevalecerá el
reconocimiento a la igualdad y la dignidad humana, sin discriminación alguna…
Artículo 18. Derecho a la integridad personal. Los niños, las
niñas y los adolescentes tienen derecho a ser protegidos contra todas las
acciones o conductas que causen muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o
psicológico.
En especial, tienen derecho a la protección contra el maltrato y
los abusos de toda índole por parte de sus padres, de sus representantes
legales, de las personas responsables de su cuidado y de los miembros de su
grupo familiar, escolar y comunitario.
Para los efectos de este Código, se entiende por maltrato infantil
toda forma de perjuicio, castigo, humillación o abuso físico o psicológico,
descuido, omisión o trato negligente, malos tratos o explotación sexual,
incluidos los actos sexuales abusivos y la violación y en general toda forma de
violencia o agresión sobre el niño, la niña o el adolescente por parte de sus
padres, representantes legales o cualquier otra persona.”
1.3.1.7  Para finalizar, luego de defender la constitucionalidad de la
norma y de solicitarle a la Corte un pronunciamiento a favor de la
exequibilidad de la misma, indica que, en su sentir, no existe ningún argumento
que demuestre la inconstitucionalidad de las normas acusadas y que, en cambio,
los actores se limitan a presentar apreciaciones subjetivas que no son
pertinentes. Agrega que la acción pública de inconstitucionalidad no debe
ejercerse para proteger intereses particulares y, que en este caso, aduce, los
actores no presentan las razones por las cuales consideran que las
disposiciones acusadas son contrarias a la
Carta Superior.
1.3.2
Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural
El
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica informó que dicha Cartera Ministerial se
abstenía de intervenir en el presente proceso de constitucionalidad en razón a
que la norma objeto de demanda no corresponde a asuntos de su competencia.
1.3.3  Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social
El
Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, a través de apoderada judicial, intervino en el presente
proceso de constitucionalidad para defender la exequibilidad de la norma
acusada, con base en los siguientes argumentos:
1.3.3.1 Para iniciar, sostiene que el
sentido de la exclusión que contempla la norma acusada es proteger a los
menores de edad, cuyos derechos prevalecen sobre los de los demás. Agrega que,
si bien, dicha restricción excluye como beneficiarios a las personas que hubiesen
sido condenadas por delitos cometidos en contra de menores de edad, también lo
es, que dicho hogar podrá ser beneficiario del subsidio familiar de vivienda a
través de sus otros miembros o de los representantes legales de los niños,
niñas y adolescentes.
1.3.3.2 Acerca del contenido del artículo 12 parcialmente
acusado, refiere que este dispone que las viviendas resultantes de los
proyectos que se financien con los recursos destinados a otorgar subsidios
familiares de vivienda, pueden asignarse a título de subsidio en especie a los
beneficiarios que cumplan con los requisitos de priorización y focalización que
establezca el Gobierno a través del Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, con base en criterios de priorización y focalización, en
razón a que los recursos del Presupuesto General de la
Nación no permiten garantizar una vivienda para todos los colombianos que
presenten déficit habitacional. En este orden de ideas, como el legislador
estableció que la prioridad era facilitar el acceso a la vivienda para la
población con recursos económicos escasos y en situación de vulnerabilidad, el
Decreto 1921 de 2012 que reglamenta los artículos 12 y 23 de la
Ley 1537 de 2012, en particular, los parámetros de focalización,
identificación y selección de los hogares, al igual que los criterios para la
asignación y legalización del referido subsidio contemplado en la
Ley 1537 de 2012.
1.3.3.3 Manifiesta que el Decreto 2164 de 2013 modificó el
Decreto 1921 de 2012, con el fin de introducir modificaciones a algunos
conceptos y procedimientos aplicados en el proceso de identificación y
selección de hogares beneficiarios del subsidio familiar de vivienda en especie.
En particular, sobre el contenido del parágrafo 3 del artículo 12 de la
Ley 1537 de 2012, el artículo 8 del Decreto 2164 de 2013 modificó el artículo
14 del Decreto 1921 de 2012 estableciendo en el parágrafo segundo que “FONVIVIENDA
excluirá de la conformación del hogar postulante a las personas que
hayan sido condenadas por delitos cometidos en contra de menores de edad. Para
el efecto, FONVIVIENDA solicitará a la autoridad competente la base de datos
oficial que contenga dicha información”.
1.3.3.4 En este orden de ideas, explica, el parágrafo 3° del
artículo 12 demandado, refuerza las reglas jurídicas que protegen al menor de
edad a través de la exclusión del padre que ha cometido delitos en su contra.
Sin embargo, no se desconoce la continuidad del grupo familiar para obtener el
subsidio de vivienda porque establece que los menores de edad pueden acceder a este,
a través de terceros.
1.3.3.5  En este caso, dice, el Estado está propendiendo por
la protección de los derechos de los menores de edad, y para este fin ha
endurecido la política criminal frente a los delitos que protegen los bienes
jurídicos de la vida, la libertad e integridad sexual de los niños, niñas y
adolescentes. El objetivo de restringir los beneficios penales y endurecer las
sanciones contra esta población es prevenir e impedir la comisión de estas
conductas punibles.
1.3.3.6  Reitera que la exclusión contenida en la norma
acusada contempla la realización de una conducta cruel, inhumana y degradante,
y que su justificación se encuentra en la protección especial de la población
menor de 18 años.
1.3.3.7 Agrega que una de las medidas de protección a favor de
los niños, niñas y adolescentes es precisamente garantizar que se realicen en
un entorno armónico, en el cual no se ejerza la violencia ni el maltrato como
también evitar que tengan que convivir con su victimario, todo lo cual se
encamina a impedir la realización de futuras conductas punibles contra su vida
e integridad. Además, sostiene, este tipo de sanción se encuentra conforme con
las políticas públicas estatales en materia de prevención y protección de los
menores de edad.
1.3.3.8  En definitiva, considera que la decisión del
legislador de excluir del núcleo familiar postulante a la persona que haya
cometido delitos contra menores de edad, debe ser vista como una medida de
protección a su favor. De conformidad con lo anterior, indica, el parágrafo 3
del artículo 12 de la Ley 1537 de 2012 debe ser declarado exequible, por cuanto
desarrolla los postulados de nuestro ordenamiento constitucional en aplicación
de los principios constitucionales del interés superior del menor de 18 años.
1.3.4
Congreso de la
República
El Congreso
de la República intervino en el proceso de la referencia, mediante apoderado
judicial y realizó las siguientes manifestaciones:
1.3.4.1 Expone
que cuando la norma excluye de la asignación del subsidio de vivienda a
personas que han sido condenadas por delitos contra menores de edad está
protegiendo un bien de rango constitucional superior: la vida y la integridad
de los niños, niñas y adolescentes. Agrega que no puede establecerse una
comparación entre las personas que integran esta población vulnerable frente a
otra persona que, aunque también vulnerable, infringió las leyes, razón por la
cual, merece un reproche social como la exclusión que consagra la norma.
Asegura que dicha sanción se encuentra conforme con la
Constitución, y compara la circunstancia de aquellas personas condenadas por
la comisión de una conducta punible, a quienes le suspenden el ejercicio de los
derechos civiles y políticos y que por esta razón no pueden presentar demandas
de inconstitucionalidad para concluir que el ejercicio de los derechos no es
absoluto y que pueden establecerse ciertas supuestos en donde sea legítimo
restringirlos, como es el caso de otorgarle prevalencia a otras garantías cuyos
titulares son sujetos de protección constitucional reforzada.
1.3.4.2  En este sentido, frente al presunto desconocimiento
del derecho a la vivienda digna, considera que si bien es una garantía de rango
constitucional, en este caso debe prevalecer la especial protección a favor de
personas que se encuentren en situación de debilidad e indefensión como los
menores de 18 años, tal y como lo contempla el artículo 13 Superior. En
atención a este postulado, sostiene, la norma cuestionada lo que hace es
desarrollar su contenido estableciendo una sanción a los abusadores y
maltratadotes de los menores de edad.
1.3.4.3  En conclusión, aduce, la norma demandada se ajusta a la
Constitución Política y no desconoce el artículo 51 ni el artículo 13 Superior.
Al contrario, sostiene, esta última disposición, permite consagrar sanciones a
quienes abusan de personas que se encuentren en situación de debilidad
manifiesta como los menores de edad, lo cual se encuentra reforzado con el
principio constitucional de la prevalencia de los derechos de los niños, niñas
y adolescentes.
1.3.5
Universidad de Barcelona
como amicus curiae
Las
codirectoras de la
Clínica Jurídica en Derecho Inmobiliario y Mediación Residencial de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona (España), presentaron
escrito ante esta Corporación apoyando la solicitud de inexequibilidad del
Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario. Sus argumentos son
los siguientes:
1.3.5.1 Sostienen
que el principio universal de igualdad y no discriminación impide que en las
legislaciones se introduzcan normas que generen distinciones entre las personas
sin justificación alguna. A la luz de este principio, dicen, tal y como se
encuentra sustentado en la demanda no se existe evidencia que justifique porqué
se le impide el acceso a la vivienda social a personas que hayan cometido
delitos contra menores de edad y no, por ejemplo, a personas que realizaron
otro tipo de conductas punibles o que no hubiesen incurrido en la comisión de
delito alguno.
1.3.5.2 Afirman que las políticas de vivienda pública o
protegida deben tener por finalidad garantizar el acceso a la vivienda, en
especial, a personas que se encuentren en mayor situación de vulnerabilidad. En
particular, dicen, si bien la protección a menores de edad es esencial en
cualquier ordenamiento jurídico, ésta debe realizarse por otras vías, como se
hace en los casos de lucha contra la violencia doméstica o de libertad sexual. Advierten
que la limitación contenida en la disposición acusada tiene un carácter general
y, en esa medida, constituye una restricción injustificada, agrega que cuestión
distinta sería si la finalidad de la norma estuviera encaminada a garantizar el
acceso a la vivienda social a las víctimas menores de 18 años de los delitos
contra la vida y la integridad sexual y a sus grupos familiares.
1.3.5.3 Advierten que la sospecha de potencial reincidencia
que puede pesar sobre personas que han cometido este tipo de delitos, no parece
ser la razón de la exclusión, puesto que lo mismo podría decirse de otras
personas que han desarrollado otro tipo de conductas punibles relacionadas con
la violencia doméstica y la libertad sexual, que no ven restringido su derecho
a la vivienda digna. Por tanto, a su parecer, la exclusión contenida en el artículo
12-3 de la Ley 1537 de 2012 requiere de una suficiente justificación.
1.3.5.4 En su criterio, la generalidad de la exclusión
contenida en la norma acusada es en extremo amplia y tiene un claro carácter
sancionador por conductas pasadas. Esto se evidencia, dicen, en que no se
especifica los tipos de delitos contra los menores de edad ni que condenas son
objeto de sanción, tampoco cuánto tiempo dura la penalización. Además, dicen,
no se aclara si basta una tentativa o el delito debe haberse consumado. Concluyen
entonces que se trata de una norma sancionatoria en blanco, cuya aplicación
queda en manos de quien deba valorar en cada caso las postulaciones al subsidio
de vivienda social. Por tanto, se trata de una nueva sanción por una misma
conducta punible que la administración puede aplicar indiscriminadamente en
lugar de las autoridades judiciales competentes. Sumado a lo anterior,
sostienen que al parecer la restricción contenida en la norma se aplicaría con
efectos retroactivos para quienes hayan cometido el delito con anterioridad a
la expedición de la ley 1537, lo cual atenta contra todos los postulados
básicos del principio de seguridad jurídica que garantizan los textos
constitucionales.
1.3.5.5 Por último, refieren, el modelo que subyace en la
norma: progresiva estigmatización de personas que estuvieron privadas de la
libertad no es el que debe seguir el sistema jurídico colombiano el cual cuenta
con una Constitución moderna respetuosa de los derechos humanos.
1.3.6
Universidad del Rosario
La Coordinadora del
Doctorado en Derecho de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario, intervino en el presente proceso de
constitucionalidad para apoyar la solicitud de declaratoria de INEXEQUIBILIDAD
del aparte normativo acusado, por las siguientes razones:
1.3.6.1 Sostiene
que según lo establecido en la
Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales –la cual constituye un parámetro de interpretación constitucional- el
principio de no discriminación en el ejercicio del derecho a la vivienda implica
que “…tanto las personas como las familias tienen derecho a una vivienda
adecuada, independientemente de la edad, la situación económica, la afiliación
de grupo o de otra índole, la posición social o de cualquier otro de esos
factores. En particular, el disfrute de este derecho no debe estar sujeto,
según el párrafo 2 del artículo 2 del Pacto, a ninguna forma de discriminación”.
A la luz de lo anterior, expone, no existe consonancia
entre lo dispuesto en la ley acerca de que quienes cometan delitos contra menores
de edad no pueden ser titulares del derecho al acceso a la vivienda mediante
asignación a título de subsidio y lo establecido en la
Observación antes citada.
1.3.6.2 Indica
que la exclusión contenida en la norma va más allá de los debates que en la
actualidad se presentan en relación con los derechos sociales porque niega las
facetas positivas o negativas del derecho a la vivienda, al punto que lo que
hace es impedir de forma injustificada y desproporcionada el acceso al mismo.
1.3.6.3 Señala
que el derecho a la vivienda exige del Estado la obligación de realizar todos sus
contenidos no sólo en su faceta negativa como, por ejemplo, el de no
intromisión a través de la prohibición de expropiación o desalojo sino también en
su faceta positiva, en especial, cuando se trata de sujetos de protección
constitucional reforzada, mediante subsidios no discriminatorios que permitan
el acceso a la tenencia habitacional.
1.3.6.4
Agrega a lo anterior,
considera que la sanción contenida en el aparte normativo acusado debe
examinarse a partir de la
Observación General No. 20 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, la cual consagra que “[La] no discriminación es una obligación
inmediata y de alcance general en el Pacto. El artículo 2.2 dispone que los
Estados Partes garantizarán el ejercicio de cada uno de los derechos
económicos, sociales y culturales enunciados en el Pacto, sin discriminación
alguna, y solo puede aplicarse en conjunción con esos derechos. Cabe señalar
que por discriminación se entiende que toda distinción, exclusión, restricción
o preferencia u otro trato diferente que directa o indirectamente se base en
los motivos prohibidos de discriminación y que tenga por objeto o por resultado
anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de
igualdad, de los derechos reconocidos en el Pacto…”
1.3.6.5
Para finalizar, considera que
por las razones expuestas en la demanda a las cuales suma el contenido de los
instrumentos internacionales[1]
citados en su escrito de intervención, la norma debe ser declarada
inconstitucional.
1.3.7
Intervención ciudadana
Los ciudadanos Manuel Iturralde Sánchez, Libardo José Ariza,
Sebastián Rubiano Galvis, Daniela Romero Castellanos y Natalia López López[2],  intervinieron
en el presente proceso de constitucionalidad apoyando la solicitud de
declaratoria de inexequibilidad del aparte normativo demandado, aduciendo lo
siguiente:
1.3.7.1 Señalan que la disposición
acusada vulnera los artículos 12, 13 y 51 de la
Constitución Política, como también varias normas de tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia que integran el bloque de
constitucionalidad, entre los que citan la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, la
Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales.
1.3.7.2 Con respecto al
desconocimiento del derecho a la igualdad y a la vivienda sostienen que la
norma parcialmente demandada contiene una diferenciación de trato frente a  los
destinatarios específicos de la misma, la cual consiste en que aquéllos que tengan
antecedentes penales por haber cometido delitos contra menores de edad no
pueden acceder al subsidio familiar de vivienda. A su parecer, dicha diferencia
de trato desconoce el derecho a la igualdad, por cuanto:
(i)
La restricción que introduce la norma no
se encuentra justificada por el legislador. En este sentido, afirman, sólo
existe la referencia a que la ley se fundamenta en la necesidad de controlar el
subsidio asignado por el Gobierno Nacional como solución habitacional para su
beneficiario. Enfatizan acerca de que durante el debate legislativo no se
explicó la finalidad de la medida restrictiva, lo cual la torna arbitraria. Sumado
a lo anterior, exponen que con base en la exposición de motivos y en los
debates legislativos es posible concluir que aunque se explicó el fin general
de la ley no se justificó la medida de exclusión concreta. Bajo esta
perspectiva, dicen, no es claro porqué la exclusión de las personas con
antecedentes penales, los cuales son determinados de manera particular con base
en la identidad del sujeto pasivo del delito, se relaciona con el objetivo más
amplio de la ley en el sentido de garantizar el acceso progresivo al derecho a
la vivienda para población vulnerable.
(ii)   La medida establece una diferenciación con base en la calidad del
individuo, esto es, entre aquellos que fueron condenados por haber desarrollado
una conducta penal contra menores de edad y quienes no, lo cual contraría el
contenido del artículo 13 Superior.
(iii)   Sostienen que aunque se aceptara el argumento de que la exclusión
cuestionada, en virtud del principio de prevención general, persigue “disuadir
a todos aquellos que ´estén próximos a la sanción´ y también al sujeto
infractor para que no vuelva a incurrir en las conductas que (…) causan daños”[3], no existe
evidencia de que la restricción introducida sea la idónea para lograr que
quienes han sido condenados por haber cometido delitos contra menores de edad se
abstengan de realizar estas conductas ni tampoco que con esta restricción los potenciales
beneficiarios de los subsidios de vivienda no vayan a cometer en el futuro
estos delitos. Por el contrario, explican, existen otros mecanismos de
persuasión que en conjunto pueden contribuir a la “reeducación” de la
población que atenta contra los bienes jurídicos de los niños, niñas y
adolescentes.
(iv)   En definitiva, aducen, este aparte normativo, que pretende la
protección de los derechos de los menores de edad –fin legítimo- no justifica
porqué la exclusión en el acceso a subsidios de vivienda para poblaciones vulnerables
en conflicto con el derecho penal, es la mejor medida para lograr este
propósito.
1.3.7.3 Además, refieren que la
norma cuestionada vulnera la prohibición de retroceso en materia de derechos
económicos y sociales, porque no hay mención alguna sobre la razón por la cual
se torna imperioso restringir el acceso a subsidios de vivienda para personas
que han cumplido con la pena impuesta pero que por su situación de
vulnerabilidad, sumado al cumplimiento de los demás requisitos señalados en la
norma podrían acceder al beneficio que ella consagra. Esta justificación,
continúan, es una carga que se encuentra en cabeza del legislador, quien tiene
que explicar porqué la medida es indispensable para el logro de determinado
fin, así como también argumentar porqué ante la existencia de otras
alternativas menos lesivas en términos de regresividad de los derechos
sociales, económicos y culturales, éstas no se tomaron en consideración; es
decir, debe acreditarse la razonabilidad y la proporcionalidad de la
restricción introducida, supuesto que no se encuentra probado en el caso
analizado.
En conclusión, sostienen, en materia del derecho a la vivienda
digna, el legislador excluyó a un determinado grupo de personas de los
beneficios del acceso a una vivienda digna sin justificación, lo cual
constituye una vulneración del mandato de progresividad y la prohibición de
regresividad. Además, resaltan que el derecho al acceso a la vivienda de forma
restringida a este grupo de personas resulta una sanción más gravosa que la impuesta
en materia penal.
1.3.7.4 De otro lado, advierten que la norma acusada desconoce el
principio de resocialización y la prohibición de penas imprescriptibles. Con
respecto al principio de resocialización y finalidad de la pena, consideran que
las personas que cumplen con la pena privativa de la libertad, en el actual
contexto del sistema penitenciario son sujetos de protección constitucional
reforzada y que esta condición debe reflejarse en las primeras fases de los
programas de atención pospenitenciaria, es decir, en la etapa en la que la persona
retorna a la vida libre, aunando esfuerzos para disminuir el riesgo de
reincidencia y facilitando la reintegración social. Por tanto, creen que
limitar el acceso al derecho a la vivienda contraría dichos presupuestos e
incrementa la situación de vulnerabilidad de este grupo, estimula la exclusión
social y la estigmatización a las que son sometidas las personas con
antecedentes penales. En todo caso, insisten, quienes tienen antecedentes
penales deben ser consideradas receptoras legítimas de los bienes y servicios
propios de los programas de justicia distributiva.
1.3.7.5 Siguiendo adelante con esta línea argumentativa, hacen notar que a
las personas condenadas a pena privativa de la libertad no se les suspende sus
derechos económicos, sociales y culturales, y que en consecuencia, limitar el
goce de este tipo de derechos mediante la exclusión de las personas que cometan
delitos contra menores de edad al acceso de un subsidio familiar de vivienda,
desconoce el principio de resocialización que debe orientar la imposición de condenas
en el sistema penal colombiano.
1.3.7.6 Ahora, frente al desconocimiento de la prohibición de la
imprescriptibilidad de la pena, exponen que en relación con el principio de
resocialización de la pena, la exclusión contenida en el parágrafo 3 de la
Ley 1537 de 2012, contraviene la prohibición constitucional contenida en el
artículo 28 de la
Constitución Política que establece: “[…] En ningún caso podrá haber
detención, prisión, ni arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad
imprescriptibles”.
1.3.7.7 En este orden de ideas, tanto el principio de resocialización de
la pena como la prohibición de imponer sanciones imprescriptibles se encuentran
íntimamente relacionados y guardan conformidad con la categoría de Estado
Social de Derecho que guía el ordenamiento jurídico y en particular, las
finalidades de la pena. Éstas, dicen, se encuentran encaminadas a preservar el
orden social y a permitir que quienes hubiesen cometido delitos puedan
reintegrarse a la sociedad con la garantía del ejercicio de sus derechos. Por
tanto, concluyen, cualquier norma que tenga como finalidad imponer una sanción
a un individuo como consecuencia de una conducta punible debe tener una
vigencia temporal.
1.3.7.8 En definitiva, sobre este aspecto, consideran que la medida objeto
de reproche no establece ningún criterio que permita la determinación del
límite temporal de la sanción ni determina de manera inequívoca a quiénes está
dirigida la norma, ya que establece de manera general su referencia a personas
que hubiesen cometido delitos contra menores de edad, lo que constituye,
además, una vulneración del principio de legalidad. Sumado a que la medida
limita el derecho a acceder a un subsidio de vivienda a quienes hubieran
cometido delitos contra menores de edad de manera indefinida, lo cual desconoce
el contenido del artículo 28 Superior.
1.4
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto de su
competencia en el cual pide a la Corte declarar inexequible el parágrafo
3 de la Ley 1357 de 2012, por las siguientes razones:
1.4.1
Sostiene que al igual que en el análisis
realizado por esta Corporación mediante sentencia C- 061 de 2002 en relación
con los “Muros de Infancia”, con la expedición de la norma objeto de reproche
el legislador también pretende realizar una prevención general para persuadir a
los posibles infractores de la ley a no cometer conductas punibles contra
menores de edad, pero también como en aquélla oportunidad la norma objeto del cuestionamiento
no tiene un sustento argumentativo con base en estudios biológicos,
psicológicos, sociológicos ni criminológicos que permitan establecer que con la
medida impuesta va a lograrse ese fin. Esta conclusión, aduce, se deriva de la
exposición de motivos de la Ley, la cual fue publicada en la
Gaceta del Congreso No. 180 de 2012.
1.4.2
Por otra parte, señala, el legislador
tampoco analizó el índice de reincidencia en esos delitos, de lo cual se deriva
que tampoco opera la prevención especial; en este orden de ideas, puede
colegirse que la exclusión del subsidio familiar de vivienda no es suficiente
para evitar que una persona vuelva a incurrir en esas faltas.
1.4.3
Aunado a lo anterior, el Ministerio Público
advierte que debe tenerse en cuenta los distintos delitos tipificados contra
menores de edad, como por ejemplo, el homicidio, la violación, la explotación
sexual, el secuestro, el maltrato, etc, y que si bien todos son igualmente
reprochables, también lo es que su gravedad varía de un caso a otro y por eso,
la culpabilidad no es idéntica en todos ellos; sin embargo, aduce, de
conformidad con la norma demandada quien desarrolle cualquiera de estas
conductas será sometido a la misma medida, esto es, no tendrá derecho al
subsidio familiar de vivienda.
1.4.4
Bajo esta perspectiva, considera que
tampoco las posibilidades de resocialización de estas personas deben ser iguales,
sin embargo, a la luz de la norma demandada todas ellas son excluidas del beneficio
contemplado en la ley. Ello conlleva la vulneración del principio de
proporcionalidad de la pena y su función resocializadora, pues el legislador no
tuvo en cuenta el derecho a la rehabilitación y al olvido que tiene toda
persona sancionada, el cual se aplica en relación con todo tipo de dato
negativo, los cuales no pueden seguir produciendo efectos indefinidamente.
1.4.5
En razón a lo expuesto, manifiesta que la
exclusión contenida en la norma vulnera los principios de proporcionalidad e
igualdad (artículo 13) porque, en primer lugar, puede imponerse ante cualquier
delito contra los menores de edad y en segundo lugar, no señala el término en
el que operaría la misma, estableciendo una pena irredimible contrariando con
ello lo dispuesto en el artículo 28 Superior.
1.4.6
Resalta que el infractor de la ley que ha
cumplido su pena debe reintegrarse a la sociedad, fortalecer sus lazos sociales
pero sobre todo familiares, razones por las cuales la medida cuestionada
desconoce además el derecho a la familia tanto del infractor como el de sus
hijos menores de 18 años a tener una familia y no ser separados de ella, al
cuidado y al amor, así como la protección de toda forma de abandono, derechos
que se realizan a partir de la convivencia de la familia en un mismo lugar,
esto es, en su vivienda (artículo 51). En este orden de ideas, si el padre o la
madre de escasos recursos o ambos, no pueden tener acceso a la vivienda de
interés social o de interés prioritario por haber sido condenadas por esos
delitos, los niños, niñas y adolescentes serán separados de su familia para
poder tener acceso efectivo al proceso de postulación.
1.4.7
En conclusión, afirma que la exclusión de
las personas que hayan sido condenadas por delitos cometidos en contra de
menores de edad de la asignación del subsidio familiar de vivienda, no garantiza
los derechos de los niños, niñas y adolescentes, pero tampoco mejora su
protección. Por ello, el Ministerio Público solicita la declaratoria de
inexequibilidad del parágrafo 3 del artículo 12 de la
Ley 1357 de 2012.
2
CONSIDERACIONES
2.1  COMPETENCIA
Conforme al artículo 241, ordinal 4, de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del
parágrafo 3° del artículo 12 de la Ley 1537 de 2012.
2.2
CUESTIÓN PREVIA: EXAMEN DE LA APTITUD DE LA
DEMANDA.
2.2.1
Requisitos que deben reunir las
demandas de inconstitucionalidad.
2.2.1.1
El artículo 2° del decreto 2067 de 1991
señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de
constitucionalidad[4].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el
objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual
la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,
desarrollados en el texto del artículo 2 del decreto 2067 de 1991 y por la
Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.
2.2.1.2
En la sentencia C-1052 de 2001[5], la
Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación
formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas
por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes.
La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa.
El
requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una
proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por
él sin conexión con el texto de la disposición acusada.
La
especificidad demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional
concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.
La
pertinencia se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza
constitucional, es decir, fundados en la confrontación del contenido de una
norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad
no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en
puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de
las disposiciones demandadas.
Finalmente,
la suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de todos
los elementos de juicio -argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar
un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la
demanda, esto es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
2.2.2
Examen de la aptitud de los
cargos formulados
2.2.2.1 Los
demandantes consideran que el parágrafo 3° del artículo 12 de la
Ley 1537 de 2012 desconoce los artículos 12, 13 y 51 de la
Constitución Política, con base en los siguientes argumentos:
Aseveran que el sistema de preferencias establecido en el artículo
12 de la Ley 1537 de 2012 para el otorgamiento del subsidio en especie de
vivienda para población vulnerable, es desconocido por la exclusión que
introduce el parágrafo 3° acusado, al restringir el acceso al subsidio a
quienes tienen antecedentes penales por haber cometido delitos contra menores
de edad. Para los actores esta exclusión, es desproporcionada porque (i) restringe
el contenido del derecho fundamental a la vivienda sin justificación alguna. En
este sentido, afirman, el artículo 51 Superior es inequívoco al establecer que
todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna. (ii) Desconoce el
artículo 13 de la Constitución porque no establece distinciones entre los
diferentes tipos penales ni toma en consideración que precisamente el objeto de
la ley en general y de la disposición en particular, es permitir el acceso a la
vivienda mediante subsidios a población en situación de mayor vulnerabilidad. (iii)
Vulnera el artículo 12 de la Carta y el principio de dignidad humana, porque la
restricción introducida en el parágrafo conlleva la publicación de la conducta
que origina la aplicación de la medida administrativa frente al sujeto que es
excluido del hogar postulante al subsidio. Ello, dicen, puede tener una
connotación de escarnio público estigmatizante no solo frente al individuo
excluido del beneficio sino también con respecto a su grupo familiar. (iv)
Transgrede el artículo 28 Superior, ya que tal y como está redactada la norma
demandada, la restricción para acceder al subsidio en especie tiene un efecto
indefinido en el tiempo. En este sentido, recuerdan que la persona condenada ya
ha sido sometida a un proceso penal, cuya consecuencia es la imposición de una
sanción que en el ordenamiento jurídico se considera como la adecuada.
2.2.2.2 Al
respecto, la Sala considera que el cargo formulado por los demandantes acerca
de que la restricción introducida en la norma parcialmente acusada es
desproporcionada en razón a que si bien persigue un fin constitucionalmente
legítimo como lo es la protección de los derechos fundamentales de los menores
de edad, conlleva un sacrificio alto de otros principios y derechos
constitucionales como la vulneración de los derechos a la vivienda, a la
igualdad, y a la prohibición de someter a las personas a tratos inhumanos o
degradantes como también de imponer sanciones indefinidas en el tiempo. Los
anteriores argumentos logran generar dudas sobre la constitucionalidad de la
norma parcialmente acusada.
2.2.2.3 En
efecto, el parágrafo 3° del artículo 12 de la
Ley 1537 de 2012 (i) introduce una restricción para acceder al subsidio
en especie de vivienda de interés prioritario para población vulnerable,
estableciendo como criterio excluyente el que el potencial beneficiario tenga
antecedentes penales por haber cometido cualquier delito contra menores de edad;
(ii) contiene un criterio de diferenciación sospechoso a la luz del
artículo 13 Superior: restringe acceso al subsidio en especie a las personas
que tengan antecedentes penales contra menores de edad sin realizar ninguna
diferenciación o aclaración al respecto; (iii) contempla una sanción indefinida
en el tiempo, esto es, de la lectura del texto cuestionado no puede
establecerse si la sanción tiene un límite en el tiempo, con el fin de que las
personas con este tipo de antecedentes penales puedan acceder en algún momento
al subsidio en especie para población vulnerable. (iv) Además, tal y
como lo plantean los demandantes el efecto de la aplicación de este criterio de
exclusión al subsidio puede conllevar un trato inhumano o degradante prohibido
por la Constitución, ante la publicación de las razones que originan la exclusión
de uno de los miembros del hogar postulante.
Por lo expuesto, a juicio de esta Sala, los demandantes
efectivamente logran generar dudas sobre la constitucionalidad de la norma
parcialmente demandada a la luz del contenido de los artículos 12, 13, 28 y 51 Superiores.
Por tanto, esta Corporación encuentra razonable abordar el análisis de la
constitucionalidad del parágrafo acusado por este cargo.
2.3
PROBLEMA JURÍDICO
2.3.1     Los ciudadanos consideran que el parágrafo 3° del artículo 12 de la
Ley 1537 de 2012, restringe sin justificación alguna el contenido del derecho
fundamental a la vivienda digna, vulnera el sistema de preferencias establecido
a favor de población vulnerable para garantizar el acceso a la vivienda, desconociendo
el derecho a la igualdad, establece una sanción indefinida en el tiempo y ante
el efecto publicitario del motivo de la exclusión de uno o más miembros del
hogar postulante se atenta contra la dignidad humana de la persona y de su
grupo familiar y los somete a tratamientos inhumanos o degradantes.
2.3.2   El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social y el Congreso de la
República,  solicitaron la declaratoria de exequibilidad del aparte acusado. En
resumen, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio expuso que (i)
no existe duda acerca de la necesidad de imponer restricciones para la
conformación del hogar postulante al subsidio en especie para población
vulnerable a las personas que han cometido delitos contra los menores de 18
años, ante la gravedad de los delitos a los que hace referencia la norma
cuestionada, cuyo fin es evitar que éstas conductas vuelvan a realizarse; (ii)
las personas que cometen delitos en contra de los niños, niñas y
adolescentes no deben ser beneficiarios de ningún tipo de subsidio de vivienda
ni otro tipo de apoyos estatales, salvo la resocialización en razón al daño
irreparable que se les ocasiona; (iii) frente a los tipos penales
referentes a la integridad sexual, sostiene que debe analizarse la posibilidad
de que se les condene a la pérdida total de derechos.
Bajo esta misma línea argumentativa, el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, manifestó que (i) el
propósito de la exclusión que la norma consagra es proteger los derechos de los
menores de edad, en aplicación del principio de la prevalencia de sus derechos
sobre los de los demás. Por esta razón, se endureció la política criminal para
prevenir e impedir la comisión de estas conductas punibles y garantizar que la
población se desarrolle en un ambiente armónico donde no tengan que convivir
con su victimario y; (ii) a pesar de la restricción, el hogar postulante
podrá ser beneficiario del subsidio en especie a través de sus otros miembros o
de los representantes legales de los niños, niñas y adolescentes.
También, el Congreso de la
República, sostuvo que (i) la norma busca proteger un bien de rango
constitucional superior como la vida y la integridad de los niños, niñas y
adolescentes; (ii) si bien las personas que pueden ser beneficiarias del
subsidio en especie se encuentran en situación de vulnerabilidad, no puede
establecerse comparación alguna entre aquéllas que tienen antecedentes penales
por haber cometido delitos contra menores de edad –destinatarios de la
exclusión de la norma- y quienes integran la población menor de 18 años,
víctima de estos delitos, también en circunstancia de vulnerabilidad; (iii) el
ejercicio de los derechos no es absoluto, en particular, frente a quienes han
infringido la ley penal, y pueden establecerse caso donde sea legítimo
restringirlos como es el caso de la protección prevalente de los derechos de
los menores de edad.
2.3.3 De otro lado, la Universidad de Barcelona como amicus curiae y los
ciudadanos Manuel Iturralde Sánchez, Libardo José Ariza, Sebastián Rubiano
Galvis, Daniela Romero Castellanos y Natalia López López,  solicitaron la
declaratoria de inexequibilidad del aparte normativo acusado, argumentando que (i)
la norma introduce una distinción entre los potenciales beneficiarios del
subsidio sin justificación alguna; (ii) aunque no hay lugar a dudas
acerca de la protección que debe brindarse a los menores de 18 años, existen
otras vías para realizar este propósito, máxime cuando la ley tiene como fin
general proveer vivienda a población vulnerable y no uno específico como
proveer vivienda prioritaria a víctimas de conductas penales menores de 18
años; (iii) la norma tiene un claro carácter sancionador por conductas
pasadas, ello por cuanto no se especifica el tipo de delito ni de condena
objeto de sanción ni el tiempo durante el cual se mantendrá la sanción; (iv)
al parecer la norma se aplicaría con efectos retroactivos, esto es, antes
de la expedición de la Ley 1537 de 2012, bajo el criterio de quien deba valorar
las postulaciones al subsidio de vivienda prioritaria; (v) la
disposición acusada contiene un ingrediente de estigmatización contra personas privadas
de la libertad; (vi) la norma cuestionada vulnera la prohibición de
retroceso en materia de derechos económicos, sociales y culturales, porque el
legislador no justificó la medida ni que no existieran otros medios para lograr
el fin propuesto con la restricción impuesta, esto es, persuadir a los
infractores de la ley penal contra menores de edad para que no cometan este
tipo de conductas, por tanto, se torna desproporcionada e irrazonable.
2.3.4 Finalmente, el Procurador General de la
Nación, considera que la restricción que introduce la norma (i) no
realiza diferenciación alguna entre los distintos tipos penales donde el sujeto
pasivo es un menor de edad y la sanción establecida en cada uno de esos casos, (ii)
se opone a la naturaleza resocializadora de la pena porque no señala el término
en el que operaría la misma, es decir, consagra una pena irredimible
contrariando lo dispuesto en el artículo 28 Superior, y (iii) desconoce
el derecho a la familia del infractor de la ley penal como el de sus hijos
menores de 18 años a tener una familia y no ser separados de ella, al cuidado y
al amor.
2.3.5 En virtud de lo expuesto, corresponde a la
Sala determinar, si el parágrafo 3° del artículo 12 de la
Ley 1537 de 2012, al establecer que la entidad otorgante excluirá de la
conformación del hogar postulante a las personas que hayan sido condenadas por cualquier
tipo de delito cometido contra menores de edad,  y que si en aplicación de
dicha regla no existiese un mayor de edad para aplicar al otorgamiento del
subsidio en especie, la entidad se encargará de asegurar el acceso efectivo a
los menores de edad, a través de sus representantes legales, limita los
derechos a la vivienda y a la igualdad, y desconoce la prohibición de someter a
las personas a tratos inhumanos y degradantes, como la de establecer sanciones
perpetuas.
2.3.6     Para resolver este problema jurídico, la
Sala analizará (i) el principio del interés superior de los menores de
edad; (ii) la función de la pena en un Estado Social de Derecho; (iii)
el contenido del derecho a la vivienda; (iv) la prohibición de
establecer penas o sanciones perpetuas. Con base en lo anterior, se examinará (v)
la constitucionalidad de la disposición parcialmente censurada.
2.4       EL PRINCIPIO DEL INTERÉS SUPERIOR DE LOS MENORES DE EDAD.
2.4.1     Respecto a la calidad de sujetos de especial protección
constitucional que ostentan los niños, las niñas y los adolescentes, ésta tiene
su sustento en los postulados de la
Constitución y también en instrumentos internacionales de derechos humanos que
reconocen el principio del interés superior del menor de dieciocho años
y que integran el denominado bloque de constitucionalidad.
Ahora, su calidad de sujetos de especial protección
deviene del artículo 44 Superior, el cual establece, entre otros aspectos, que
la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger
al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio
pleno de sus derechos. También, preceptúa que los derechos de los niños
prevalecen sobre los demás.
A su vez, la
Declaración Universal de los Derechos del Niño (1959), principio II,
señala que el niño gozará de una protección especial y que a través de
las leyes y otros medios se dispondrá lo necesario para que pueda desarrollarse
física, mental, moral, espiritual y socialmente, así como en condiciones de
libertad y dignidad; y también contempla que al promulgar leyes con este fin,
la consideración fundamental a la que se atenderá será el interés superior
del niño. También, en la
Observación General No. 14, del 29 de mayo de 2013, el Comité de
los Derechos del Niño[6]
interpretó el párrafo 1 del artículo 3 de la
Convención sobre los Derechos del Niño y determinó que el interés superior de
los menores de 18 años abarca tres dimensiones[7]:
perspectiva del derecho sustantivo[8],
como principio jurídico interpretativo fundamental[9] y como norma
de procedimiento. Además de estos instrumentos, existen
otros tratados y convenios internacionales que consagran el principio del
interés superior de los menores de dieciocho años, entre los que se encuentran:
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 (artículo 24), la
Convención Americana sobre los Derechos Humanos de 1969 (artículo 19) y la
Convención sobre los derechos del niño de 1989[10].
2.4.2     El principio del interés superior del menor de dieciocho años,
consagrado en distintos convenios de derechos humanos, se encuentra establecido
expresamente en el artículo 8° del Código de la
Infancia y la Adolescencia, así “(…) Se
entiende por interés superior del niño, niña y adolescente, el imperativo que
obliga a todas las personas a garantizar la satisfacción integral y simultánea
de todos sus Derechos Humanos, que son
universales, prevalentes e interdependientes”. Por
otra parte, el artículo 25 de este mismo Código, siguiendo el precepto
superior de la prevalencia de los derechos de los menores de dieciocho años sobre
los demás, estableció: “(…) En todo acto,
decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba
adoptarse en relación con los niños, las niñas y los adolescentes, prevalecerán
los derechos de estos, en especial si existe conflicto entre sus derechos
fundamentales con los de cualquier otra persona (…)”.
2.4.3  En definitiva, la calidad de sujetos de especial protección
constitucional de los niños, las niñas y adolescentes, deviene del (i)
artículo 44 Superior que establece que sus derechos prevalecen sobre los
derechos de los demás, y del (ii) marco internacional, que consagra el
principio del interés superior de los menores de dieciocho años.
2.4.4     Ahora bien, la calidad de sujetos de especial protección
constitucional de los menores de dieciocho años tiene su fundamento en la
situación de vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran, pues su
desarrollo físico, mental y emocional está en proceso de alcanzar la madurez
requerida para la toma de decisiones y participación autónoma dentro de la
sociedad. El grado de vulnerabilidad e indefensión tiene diferentes grados y se
da partir de todos los procesos de interacción que los menores de dieciocho
años deben realizar con su entorno físico y social para el desarrollo de su
personalidad[11].
Por lo anterior, el Estado, la sociedad y la familia deben brindar una
protección especial en todos los ámbitos de la vida de los niños, niñas y
adolescentes, en aras de garantizar su desarrollo armónico e integral[12].
2.4.5  Adicional a lo expuesto, la protección constitucional reforzada de
la cual son titulares los niños, las niñas y adolescentes tiene su sustento en (i)
el respeto de su dignidad humana, y (ii) la importancia de construir un
futuro promisorio para la comunidad mediante la efectividad de todos sus
derechos fundamentales[13].
2.4.6     Acerca de los criterios jurídicos que deben observarse para aplicar
en concreto el principio del interés superior de menores de dieciocho años, en
la jurisprudencia de esta Corporación se han establecido los siguientes: (i) el principio del interés superior de los niños, las niñas y
adolescentes se realiza en el estudio de cada caso en particular y tiene por
fin asegurar su desarrollo integral; (ii) este principio, además,
persigue la realización efectiva de sus derechos fundamentales y también
resguardarlos de los riesgos prohibidos que amenacen su desarrollo armónico.
Estos riesgos no se agotan en los que enuncia la ley sino que también deben
analizarse en el estudio de cada caso particular; (iii) debe propenderse
por encontrar un equilibrio entre los derechos de los padres o sus
representantes legales y los de los niños, las niñas y adolescentes. Sin
embargo, cuando dicha armonización no sea posible, deberán prevalecer las
garantías superiores de los menores de dieciocho años. En otras palabras,
siempre que prevalezcan los derechos de los padres, es porque se ha entendido
que ésta es la mejor manera de darle aplicación al principio del interés
superior de los niños, las niñas y adolescentes.[14]
2.5      LA FUNCIÓN DE LA
PENA EN UN ESTADO SOCIAL DE DERECHO.
2.5.1 El artículo 142 de la Ley 65 de 1993[15], establece
que el tratamiento penitenciario tiene por fin “[p]reparar al condenado,
mediante su resocialización, para la vida en libertad”.
El logro del fin antes anotado, puede realizarse a
través de medios como la educación, el trabajo, la cultura, la recreación, el
deporte, la relación familiar, entre otros, tomando como directriz de este
proceso la aplicación del principio de la dignidad humana y las
particularidades de cada sujeto.
Cabe anotar que aunque en la etapa del tratamiento
penitenciario las personas privadas de la libertad pueden tener restringidos
algunos de sus derechos[16],
existe un reconocimiento pleno a la dignidad humana y a los derechos humanos,
criterios bajo los cuales se encuentra prohibida toda forma de violencia
física, psicológica o moral en su contra. Además, cuando se trata de la
imposición de restricciones a sus garantías, éstas encuentran su límite en el
criterio de necesidad y de proporcionalidad frente a los objetivos legítimos que
persigue[17].
En este sentido, “[el] derecho penal no sólo
debe defender a las personas contra los delitos sino que tiene también que
garantizar los derechos individuales, que son entonces límites al poder
punitivo. La pena debe ser el resultado de la aplicación del derecho penal como
ultima ratio y como tal debe ser necesaria, razonable, eficiente y proporcionada...
la condena sólo se reconoce como ejercicio
legítimo de la coacción estatal cuando se ejerce con el máximo grado de
garantías individuales y no se desconoce la dignidad del delincuente”[18]
Sin embargo, una vez la persona cumple con la
sanción impuesta debe retornar a la sociedad bajo el presupuesto de que el
Estado debe impulsar su reinserción a la vida social y familiar, y además la
habilitación para el ejercicio de sus derechos[19].
En relación con lo anterior, el artículo 162 de la
Ley 65 de 1993 consagra que una vez se cumple la pena, los antecedentes
penales no pueden ser por ningún motivo factor de discriminación social o
legal.
Siguiendo esta línea argumentativa, el derecho
penal no se rige por un modelo retribucionista, según el cual el infractor de
la ley penal debe ser sancionado con el fin de que repare en igual proporción el
daño causado, sino que su finalidad es realizar el principio de prevención
general, cuyo objeto es evitar que los asociados desarrollen conductas
consideradas como delitos bajo la consecuencia de la imposición de la
respectiva sanción:
“[la] pena no puede constituirse en una
represalia estatal, sino que debe responder a los principios de racionalidad y
humanidad, en donde el tipo penal y la sanción son entes heterogéneos que se
ubican en escenarios diferentes, y por ende no son susceptibles de igualación.
En ese orden de ideas, si bien se conserva la idea retributiva, como criterio
orientador de la imposición judicial de sanciones, pues debe haber una cierta
proporcionalidad entre la pena, el delito y el grado de culpabilidad, lo cierto
es que el derecho humanista abandona el retribucionismo como fundamento
esencial de la pena, pues no es tarea del orden jurídico impartir una justicia
absoluta, más propia de dioses que de seres humanos. La función del derecho
penal en una sociedad secularizada y en el Estado de derecho es más modesta,
pues únicamente pretende proteger, con un control social coactivo, ciertos
bienes jurídicos fundamentales y determinadas condiciones básicas de
funcionamiento de lo social. Por ello se concluye que, tal y como esta Corte lo
ha señalado en diversas ocasiones[20],
la definición legislativa de las penas en un Estado de derecho no está
orientada por fines retributivos rígidos sino por objetivos de prevención
general, esto es, debe tener efectos disuasivos, ya que la ley penal pretende
´que los asociados se abstengan de realizar el comportamiento delictivo so pena
de incurrir en la imposición de sanciones´[21]”[22]
En definitiva, la función esencial de la pena en el
marco de un Estado Social de Derecho es garantizar la resocialización integral
de la persona privada de la libertad –prevención especial positiva- en
consonancia con el principio de la dignidad humana y del respeto por su
autonomía[23].
2.5.2 En este punto, es importante hacer referencia a la sentencia C-
061 de 2008[24]
donde se analizó la constitucionalidad de los denominados “muros de la infamia”
y se aplicó el principio de prevención general y especial de la pena, y el de
proporcionalidad:
“Lo anterior se ve acentuado por el hecho, destacado en el punto
anterior, de que la finalidad que se ha admitido como constitucionalmente
legítima es de carácter genérico - la protección de los niños -, siendo
notoriamente incierto de qué manera concreta estarán ellos mejor resguardados
por el hecho de divulgarse dicha información. Así, no es válido afirmar de
manera concluyente que la medida sea útil o efectiva para la protección de la
niñez residente en Colombia.
Esta apreciación se corrobora al analizar de manera preliminar
algunos de los posibles efectos benéficos que se buscarían con la difusión de
los nombres completos y la fotografía reciente de los condenados en el último
mes por delitos sexuales contra menores, así:
Si se trata de ejercer prevención general para disuadir a futuros
infractores en potencia, tampoco aparece motivación en el proceso legislativo,
con estudios biológicos, psicológicos, sociológicos y, en general,
criminológicos, sobre la naturaleza de esos delitos, particularmente cuando son
cometidos contra seres humanos que no han adquirido formación sexual, pudiendo
mediar impulsos irracionales, instintivos e irrefrenables, anómalos frente al
comportamiento sexual de la mayoría de la población, que difícilmente podrían
ser controlados así se observe que la justicia ha sido eficiente y severa en
algunos casos, frente a otros individuos que incurrieron en comportamientos
semejantes.
Tampoco se analizó, en la misma línea, el índice de reincidencia
en este tipo de conductas, que puede ser significativamente alto y daría lugar
a pensar que tampoco opera la prevención especial, con lo que aún el hecho de
haberse divulgado la información relativa a la propia condena, no parecería
razón suficiente para contener a un individuo en trance de cometer una nueva
acción delictiva de la misma naturaleza…
Pero, en el otro extremo, si se previera que la divulgación ha de
hacerse al ser excarcelado, se estaría desconociendo el nominal efecto de
reinserción social, rehabilitación o resocialización que se le abona a la pena
como una de sus funciones inmanentes, teóricamente justificadora especialmente
de la privación de la libertad…
Lo brevemente expuesto señala que, pendiente la eventual
demostración de los hipotéticos beneficios sociales que esta medida pudiera
traer consigo, son en cambio evidentes y de gran significación los costos y
riesgos que ella supone para la persona misma y para los miembros de su
familia, donde podría hallarse la propia víctima, u otro menor en aumentado
riesgo de victimización. Por ello, estima la
Corte que tampoco se surte este elemento del test de proporcionalidad que se
viene adelantando, al no compensarse el perjuicio acarreado a otros bienes,
con el ignoto beneficio obtenible…”
2.6      EL CONTENIDO DEL DERECHO A LA
VIVIENDA
2.6.1 El concepto
de vivienda digna implica contar con un lugar, propio o ajeno, que le permita a
la persona desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad y en el cual
pueda realizar su proyecto de vida[25].
Dentro del marco constitucional, el artículo 51 consagra el acceso a una
vivienda digna como un derecho de todas las personas, y asigna al Estado la
obligación de fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través
de la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos
programas, entre otros.
2.6.2 En cuanto al contenido de este
derecho, la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (Comité DESC)[26] establece
los siguientes lineamientos para que una vivienda pueda considerarse adecuada
en los términos del PIDESC:
“7. En opinión del Comité, el derecho a la vivienda no se debe
interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo,
con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la
cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más
bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y
así debe ser por lo menos por dos razones.  En primer lugar, el derecho
a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos humanos y a los
principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto. Así pues,
"la dignidad inherente a la persona humana", de la que se dice que se
derivan los derechos del Pacto, exige que el término "vivienda” se
interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y
principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean
cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos.  En segundo
lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se
debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada.
Como han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la
Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000 en su
párrafo 5:  "el concepto de "vivienda
adecuada"... significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se
desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación
adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada
en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo
razonable.”(subraya fuera de texto).
En concordancia, esta Corporación, con fundamento en la
Observación General No. 4 del Comité DESC, fijó como sigue los requisitos para
que una vivienda sea considerada digna en la sentencia T-585 de 2006[27]:
“En primer lugar, debe presentar condiciones adecuadas, las cuales
dependen de la satisfacción de los siguientes factores, entre otros: (i) Habitabilidad,
es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad
y espacio necesarios para que una persona y su familia puedan ocuparla sin
peligro para su integridad física y su salud. (ii) Facilidad de acceso
a los servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la
nutrición de sus ocupantes. (iii) Ubicación que permita el fácil acceso a
opciones de empleo, centros de salud y educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes.
En segundo lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en
la tenencia, condición que comprende, entre otros aspectos: (i)
Asequibilidad, que consiste en la existencia de una oferta suficiente de
vivienda y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos para satisfacer
alguna modalidad de tenencia, entre otros. (…). (ii) Gastos
soportables, que significa que los gastos de tenencia –en cualquier modalidad-
deben ser de un nivel tal que no comprometan la satisfacción de otros bienes
necesarios para la garantía de una vida digna de los habitantes de la vivienda.
Para satisfacer este componente, el Estado debe, por ejemplo, crear subsidios
para quienes no puedan sufragar el costo de la tenencia y sistemas de
financiación que permitan a las familias acceder a la vivienda sin comprometer
su vida en condiciones dignas, proteger a los inquilinos contra aumentos
desproporcionados en los cánones de arrendamiento y facilitar el acceso a
materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en la tenencia, que
implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas jurídicamente,
principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma de
interferencia arbitraria e ilegal” (Negrilla y subraya fuera del texto).
Así las cosas, cualquier proyecto de vivienda o solución de
vivienda que las autoridades públicas ofrezcan a los ciudadanos –de forma
directa o por intermedio de los particulares- en virtud de su obligación de
garantizar la faceta de asequibilidad, debe cumplir las anteriores exigencias.
Como quedó expuesto, esta garantía está intrínsecamente
relacionada con la realización de otros derechos humanos y no debe estar sujeto
a ningún tipo de discriminación por cuestiones de edad, situación económica,
afiliación a un grupo o de otra índole, posición social u otros factores.
En particular, sobre el principio de no discriminación la
Observación General No. 20, consagra que la igualdad es un componente
fundamental para garantizar el ejercicio de estos derechos y que según el
artículo 2.2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
los Estados Partes deben “[g]arantizar el
ejercicio de los derechos [que en él se enuncian] sin discriminación alguna por
motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra
índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier
otra condición social”.
2.7      LA PROHIBICIÓN DE ESTABLECER PENAS O
SANCIONES PERPETUAS.
2.7.1
El artículo 28 de la
Constitución dispone que: “En ningún caso podrá haber detención, prisión ni
arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles”. Por su
parte, el artículo 34 ibídem prohíbe la pena de prisión perpetua. Esta
Corporación ha explicado que estos preceptos constitucionales contienen una
interdicción del exceso punitivo[28] que se extiende al derecho penal y a otros regímenes
sancionatorios[29], y que consiste en una prohibición de sanciones perpetuas e
imprescriptibles.
La Corte sólo ha admitido
excepciones a dicha prohibición en los casos de (i) delitos de lesa
humanidad -en los que se ha defendido la tesis de la imprescriptibilidad de la
acción penal[30]-, y de (ii) inhabilidades intemporales para el ejercicio
de funciones públicas, muchas de las cuales son además previstas expresamente
por el texto superior en los artículos 299 y 122.
2.7.1.1
Sobre la proscripción de sanciones
perpetuas e imprescriptibles, se destacan las sentencias C-110 de 2000[31], C-046 de
2001[32],
C-230 de 2003[33] y C-271 de 2003[34].
En la sentencia C-110 de 2000[35], la
Corte declaró la inexequibilidad del numeral primero del artículo 204 del
decreto 1355 de 1970 -Código Nacional de Policía-, que establecía que los
comandantes de estación y de subestación podían exigir promesa de residir en
otra zona o barrio a quien “en cantina, bares u otros sitios de diversión o
de negocios situados en el barrio donde tenga su residencia, fomente o
protagonice escándalos, riñas o peleas hasta el punto de ser tenido en esos
sitios  como persona indeseable”. La
Corte, entre otras cosas, consideró que la medida correctiva en cuestión no
tenía “límite en el tiempo”, por lo que concluyó que violaba el artículo
28 de la Constitución “(…) según el cual no pueden existir medidas de seguridad
imprescriptibles, lo que equivale a que no puede el legislador autorizar a que
se le limite a una persona en forma permanente alguno de sus derechos
fundamentales”[36].
Por estas razones declaró inexequible el precepto.
Con fundamento en las mismas razones, en la sentencia C-046 de
2001[37],
se declararon inexequibles los numerales 2 y 3 del artículo 204 del decreto
1355 de 1970, los cuales también asignaban competencia a los comandantes
de estación y sub estación, a los alcaldes e inspectores de policía, para
exigir a una persona promesa de residir en otro barrio o zona, cuando con su
conducta depravada perturbara la tranquilidad de los vecinos del barrio o zona
donde tuviera su residencia.
En la sentencia C-230 de 2003[38], al examinar una demanda contra el artículo 1068, numeral 8, del
Código Civil, según el cual las personas sancionadas penalmente con
interdicción de derechos civiles están inhabilitadas definitivamente para ser
testigos de testamentos solemnes, la Corte señaló que las inhabilidades
perpetuas derivadas de una sanción penal –este ese caso la inhabilidad para ser
testigo de testamento solemne- lesionan los principios de igualdad, dignidad
humana y la presunción de buena fe. Por ello, se declaró exequible el precepto
en el entendido que “la prohibición de ser testigo en un testamento solemne
tendrá como tiempo máximo de duración el equivalente al término de la pena
prevista para el hecho punible”[39].
El mismo año, en la sentencia C-271 de 2003[40], a propósito de una demanda contra el numeral 8 del artículo 140 del Código
Civil, según el cual el matrimonio civil de un conyugicida es nulo, la
Corte reconoció que la prohibición del artículo 34 de la
Carta se extiende a todo tipo de sanción, no solamente a las penales. Por esta
razón la Corporación consideró que no podía entenderse que la causal de nulidad
contenida en el artículo demandado es perpetua o no prescribe. Al respecto se
explicó:
“6.8. Finalmente, en torno
al tema de la aparente violación del artículo 34 Superior, es de interés
precisar que, en efecto, la nulidad por conyugicidio no puede ser perpetua o
imprescriptible. Como quedó suficientemente explicado en el punto anterior, al
margen de que es el propio artículo 34 de la
Constitución Política el que prohíbe las sanciones perpetuas, los
principios de legalidad, proporcionalidad y prescriptibilidad de las penas que
gobiernan nuestro sistema jurídico, impiden que se consagren sanciones
subsidiarias o dependientes de otras que terminen por superar la propia
dosimetría fijada a la pena principal; o que en su defecto se extiendan
indefinidamente en el tiempo.
Frente a la hipótesis
planteada, no tendría sentido considerar que, a pesar de haber cumplido con la
pena de prisión impuesta, el conyugicida y su cómplice podrían continuar
impedidos de por vida para contraer un nuevo matrimonio, basado en el sólo
hecho de tener un antecedente judicial. Por eso, cabe repetir, la imposición de
sanciones desproporcionadas o perpetuas son contrarias al debido proceso y a
los principio de dignidad humana, a la igualdad y al reconocimiento de la
personalidad, en cuanto impiden a las personas -en este caso a los
contrayentes- rehabilitarse y desarrollarse individual y colectivamente al
interior del grupo social y en el propio seno de la institución familiar,
siendo de este modo excluidas del legítimo ejercicio de sus derechos. Entonces,
es obvio que la causal de nulidad de matrimonio por conyugicidio también se
encuentra sometida a prescripción, en los términos fijados y definidos por la
legislación colombiana y que le son aplicables a la materia. Precisamente,
el hecho de que los Códigos Civil y Penal se ocupen de manera particular del
tema de la prescripción, tanto para las acciones y penas como para las
nulidades, descarta de plano que la Corte deba proceder a formular algún
condicionamiento en ese orden” (negrilla fuera del texto).
Con fundamento en estas razones y otras relacionadas con la
proporcionalidad de las sanciones, se declaró exequible el precepto “(…) condicionado
a que se entienda que la nulidad del matrimonio civil por conyugicidio se
configura cuando ambos contrayentes han participado en el homicidio y se ha
establecido su responsabilidad por homicidio doloso mediante sentencia
condenatoria ejecutoriada; o también, cuando habiendo participado solamente un
contrayente, el cónyuge inocente proceda a alegar la causal de nulidad dentro
de los tres meses siguientes al momento en que tuvo conocimiento de la condena” (Subraya fuera de texto)
2.7.1.2
En contraste, se apartan de la anterior
línea los fallos que versan sobre el establecimiento de inhabilidades
intemporales originadas en sanciones penales o disciplinarias. En esas
hipótesis, la Corte ha aceptado que la restricción que conlleva la inhabilidad
se prolongue en el tiempo en atención a los intereses superiores que se
persiguen, como la realización de los principios de la función administrativa y
el aseguramiento de la idoneidad del personal que ejerce la función pública[41].
2.7.1.3
Como se puede apreciar, la jurisprudencia
constitucional ha considerado que la prohibición de sanciones perpetuas e
imprescriptibles que se desprende de los artículos 28 y 34 de la
Constitución, tiene aplicación en materia sancionatoria administrativa. No
obstante, ha observado que esta regla es excepcionada directamente por la
Constitución en el artículo 122, el cual establece algunas inhabilidades
intemporales para el ejercicio de funciones públicas. Finalmente, la
Corte ha considerado que el Legislador puede, en casos en los que se requiera,
fijar otras inhabilidades de la misma naturaleza con miras a garantizar los
principios de la función administrativa y la moralidad e idoneidad de quienes
ejercen la función pública.
2.7.2
De otro lado, el principio de
proporcionalidad exige que las sanciones que impongan las autoridades y el
Legislador, no impliquen sacrificios no justificados a la luz de la
Carta. Así, este principio impone al Legislador y a las autoridades sopesar
los fines que persigue la sanción, la lesividad de las conductas que se
sancionan y los sacrificios que conllevará la sanción en términos de derechos y
principios constitucionales de los sancionados y terceros que puedan resultar
afectados[42].
En efecto, este Tribunal ha señalado de forma reiterada que la
finalidad del tratamiento penitenciario debe ser reincorporar al interno a la
sociedad, para que pueda de nuevo ser parte activa de ella una vez cumplida su
pena, en iguales condiciones que los demás ciudadanos o con el menor
traumatismo[43].
Esa finalidad es una manifestación del principio de dignidad humana.
2.7.3
En suma, la jurisprudencia ha explicado
que las sanciones deben sujetarse al principio de proporcionalidad, lo que
entre otras cosas significa que deben perseguir finalidades legítimas a la luz
de la Carta –entre ellas la resocialización de las personas que estuvieron privadas
de la libertad-, valerse de medios idóneos para el efecto y no conducir a
sacrificios de otros valores y principios constitucionales que no sean
compensados con los beneficios que la medida conlleva.
2.7.4
En concordancia con las anteriores
consideraciones, la Corte ha precisado algunas otras limitaciones que se
despenden del texto constitucional y que deben ser observadas por el
Legislador. Ellas fueron resumidas en la sentencia T-439 de 2006[44], en la que
la Sala Sexta de Revisión llamó la atención sobre (i) la prohibición
deducida del artículo 17 de la Carta de imponer sanciones humillantes o
degradantes, o que constituyan torturas o tratos crueles o inhumanos; (ii) la
proscripción de medidas discriminatorias por razones de raza, preferencia
sexual, etc., que se desprende del artículo 13 ibídem; (iii) la
obligación, a la luz del artículo 29 ibídem, de respetar y asegurar las
garantías del debido proceso, como los principios de legalidad de las
sanciones, non bis in ídem, definición de competencias para la imposición de
sanciones, defensa, etc.[45];
y (iv) la finalidad de resocialización que deben perseguir el
tratamiento penitenciario; entre otros aspectos.
3       CASO CONCRETO
3.1
LA RESTRICCIÓN CONTENIDA EN EL
PARÁGRAFO 3° DEL ARTÍCULO 12 DE LA LEY 1537 DE 2012 ES DEPROPORCIONADA.
3.3.1 Para determinar si la restricción que impone la norma en el
sentido de excluir de los potenciales beneficiarios del subsidio en especie de
vivienda para población vulnerable, a quienes tengan antecedentes penales por
haber cometido delitos contra menores de edad es desproporcionada, es necesario
examinar su razonabilidad mediante la aplicación de un juicio de
proporcionalidad.
3.3.2 El juicio de
proporcionalidad es una herramienta argumentativa para el examen de la
justificación de actividades estatales o de particulares que significan una
restricción o limitación de los derechos fundamentales de las personas u otros
principios constitucionales. Como ha señalado esta Corporación, “(…) pretende impedir los excesos o defectos en el ejercicio
del poder público, como una forma específica de protección o de
realización de los derechos y libertades individuales”[46] (negrita fuera del texto). El examen se lleva a cabo mediante la
ponderación de los intereses y valores constitucionales involucrados en la
medida legislativa o de otra índole sujeta a control, a fin de determinar si la
relación que existe entre ellos es de equilibrio.[47] En particular, el juicio se realiza en las siguientes dimensiones
analíticas:[48]
En primer lugar, es necesario evaluar
la finalidad de la medida bajo examen y la idoneidad de los medios
elegidos para alcanzarla. Para que una medida restrictiva de derechos
fundamentales supere esta etapa de análisis, es preciso (i) que persiga
una finalidad legítima a la luz de la
Constitución y (ii) que los medios elegidos por el legislador u otras
autoridades cuyas actuaciones estén sometidas a control, permitan desde el
punto de vista empírico alcanzar efectivamente el fin perseguido.
En segundo lugar, el juez
constitucional debe examinar la idoneidad de la medida, para lo cual
debe determinar si la misma finalidad podía lograrse por medio de mecanismos
menos restrictivos en términos de derechos fundamentales y otros principios
constitucionales.
En tercer lugar, se debe examinar la
proporcionalidad de la medida en estricto sentido. En esta etapa del
examen se deben comparar los costos y beneficios en términos constitucionales
de la actuación sometida a control; ésta se ajustará a la
Carta solamente cuando no implique un sacrificio mayor al beneficio que puede
lograr.
Además, la jurisprudencia constitucional ha señalado que previo al
desarrollo del anterior análisis, debe establecerse la intensidad del juicio
con que se realizará el mismo. Por ejemplo, en la sentencia C- 093 de 2001[49], se expuso
lo siguiente:
“… [La] severidad del control judicial se encuentra inversamente
relacionada con el grado de libertad de configuración por parte del legislador.
Así, si se trata de ámbitos en donde el Congreso goza de una amplia
discrecionalidad de regulación, entonces el control judicial debe ser menos
intenso, precisamente para que el juez no anule la libertad del Legislador. En
cambio, en aquellos campos en donde la
Constitución limita la discrecionalidad del Congreso, la injerencia del juez
constitucional es mayor y el control constitucional debe ser más estricto…
[el] escrutinio judicial debe ser más intenso al menos en los
siguientes casos: de un lado, cuando la ley limita el goce de un derecho
constitucional a un determinado grupo de personas, puesto que la
Carta indica que todas las personas tienen derecho a una igual protección de
sus derechos y libertades (CP art. 13). De otro lado, cuando el Congreso
utiliza como elemento de diferenciación un criterio prohibido o sospechoso,
como la raza, pues la Constitución y los tratados de derechos humanos excluyen
el uso de esas categorías  (CP art. 13). En tercer término, cuando la
Carta señala mandatos específicos de igualdad, como sucede con la equiparación
entre todas las confesiones religiosas (CP art, 19), pues en esos eventos, la
libertad de configuración del Legislador se ve menguada. Y, finalmente, cuando
la regulación afecta a poblaciones que se encuentran en situaciones de
debilidad manifiesta ya que éstas ameritan una especial protección del Estado
(CP art. 13).”
3.3.3 En virtud de
lo expuesto, esta Corporación considera que en este caso debe efectuarse un
escrutinio de carácter intermedio, teniendo en cuenta que la medida, si bien,
prima facie busca realizar derechos fundamentales de los niños, niñas y
adolescentes mediante la creación de un desincentivo a la comisión de conductas
delictivas en contra de esta población, limita el goce del derecho a un
determinado grupo de personas, cuando la
Constitución indica que todas tienen derecho a que se les brinde igual
protección de sus derechos y libertades.
3.3.4 La finalidad que persigue la medida acusada
es importante a la luz de la
Constitución.
De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto
de Ley No. 236 de 2012 Senado, y No. 223 de 2012 Cámara, hoy Ley 1537 “Por
la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano
y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones”, la finalidad
que impulsó la presentación de dicha iniciativa ante el Congreso fue la de promover la vivienda de interés social y
prioritario a favor de la población vulnerable del país con el fin de reducir
su déficit habitacional.
Ahora bien, uno de las formas
que la ley introdujo para cumplir con el objetivo propuesto fue la consagración
de subsidios en especie de vivienda para los beneficiarios que cumplan con los
requisitos de priorización y focalización de acuerdo con los parámetros que fijara
el Gobierno Nacional a través del Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social. Sin embargo, según el artículo 12 de la
Ley 1537 de 2012, este tipo de subsidio se debe entregar de forma preferente a
las personas que se encuentren (i) vinculadas a programas sociales del Estado
que busquen la superación de la pobreza extrema o dentro del rango de pobreza
extrema, (ii) en situación de desplazamiento, (iii) afectadas por desastres
naturales, calamidades públicas o emergencias, o (iv) habitando en zonas de
alto riesgo no mitigable. Además, la misma normativa dispone que si dentro de
la población anteriormente referida se encuentran mujeres y hombres cabeza de
hogar, personas en circunstancia de discapacidad y adultos mayores, tendrán
prioridad en la asignación del subsidio en especie.
Por su parte, el parágrafo 3° de
esta disposición consagra una restricción al acceso al subsidio de vivienda
para aquellas personas que a pesar de reunir las anteriores calidades, tienen
antecedentes penales por haber cometido delitos contra menores de edad y, por
tanto, no pueden representar al hogar postulante para acceder al mismo.
Con respecto a esta exclusión,
esta Corporación entiende –al igual que los demandantes, los intervinientes y el
Ministerio Público- que la regla introducida en el parágrafo acusado tiene como
finalidad garantizar los derechos e intereses superiores de los menores de edad
para evitar que el agresor vuelva a incurrir en conductas consideradas como
delitos contra ellos; garantizar su desarrollo en un ambiente armónico donde no
se ejerza la violencia ni el maltrato; e impedir que tengan que convivir con su
victimario;  objetivos que sin duda alguna tienen la mayor trascendencia a la
luz de la Constitución, específicamente del interés superior de los menores de
18 años y de la prevalencia de sus derechos sobre los de los demás.
Lo expuesto en precedencia es
suficiente para considerar que la exclusión introducida en el parágrafo 3° del
artículo 12 de la Ley 1537 de 2012 persigue un fin constitucionalmente importante.
Ahora bien, cabe preguntarse si la
restricción al acceso a la vivienda mediante el otorgamiento de subsidios en
especie a población vulnerable con base en el criterio de haber sido condenados
por conductas punibles contra menores de edad, tiene el potencial para
contribuir a la consecución del fin propuesto, esto es, prevenir la comisión de
este tipo de conductas delictivas y proteger a los niños, niñas y adolescentes
de sus victimarios, cuestión que será analizada a continuación.
3.3.5 Idoneidad y necesidad de la
medida desde la perspectiva constitucional.
Para iniciar, la Corte observa que si bien la medida persigue un
fin constitucionalmente legítimo en términos de hacer prevalecer los derechos
fundamentales de los menores de edad sobre los demás, también lo es que el
mecanismo utilizado no acredita que, en efecto, el mismo se cumpla. Al
contrario, lo que pone en evidencia es la restricción de los derechos de
población vulnerable que se encuentra en la hipótesis de haber estado privada
de la libertad por haber cometido indistintamente cualquier tipo de conducta
penal, específicamente, limita el acceso a la vivienda a través de subsidios de
interés prioritario.
Para ilustrar la anterior conclusión, es importante hacer
referencia a los antecedentes legislativos de la
Ley 1537 de 2012, con el fin de identificar las razones que justificaron la
inclusión de la medida que restringe la asignación del subsidio en especie para
población vulnerable cuando el potencial beneficiario tiene antecedentes
penales por haber desarrollado conductas punibles contra menores de 18 años, y evidenciar
la falta de idoneidad para alcanzar el fin propuesto: desincentivar la comisión
de tipos penales contra los niños, niñas y adolescentes, con miras a dar
prevalencia a sus derechos y materializar el principio del interés superior de
esta población.
Al respecto, es importante destacar que el texto de ponencia
publicado en la Gaceta del Congreso No. 180 de 2012, no incluye
la norma parcialmente acusada. Este texto fue incluido para la ponencia
conjunta en primer debate en los siguientes términos[50]:
“Artículo 10. Subsidio en especie para población
vulnerable…
Parágrafo 3°. Una vez se constituya y entre en
funcionamiento el sistema que permita identificar a las personas condenadas por
delitos cometidos en contra de menores de edad, la entidad otorgante de los
subsidios familiares de vivienda restringirá la asignación de los mismos a los
condenados, de acuerdo con el reglamento que expida para el efecto el Gobierno
Nacional.”
Según consta en la
Gaceta del Congreso No. 280 de 2012, la votación de los 27
artículos que tenían proposiciones modificativas y que contaban con el aval del
Gobierno y de los ponentes, dentro del cual se encontraba el artículo sobre el
subsidio en especie para población vulnerable, fueron acogidos.
Cabe advertir que acerca de la inclusión del parágrafo
que introduce la restricción no fue objeto de discusión ni tampoco se observa
que se hubieran presentado argumentos para justificar la necesidad de implementarla.
Durante el debate en la plenaria del Senado, se propuso un pliego
de modificaciones al artículo 11 del proyecto de ley sobre subsidio en especie
para población vulnerable, tal y como finalmente quedó aprobado en primer
debate por las Comisiones Conjuntas de Senado y Cámara, aduciendo acerca del
tema objeto de interés lo siguiente:
“En el parágrafo 3°, se propone modificar la redacción
teniendo en cuenta que el proyecto de ley establece que el hogar al que se le
compruebe falsedad en el proceso de asignación del subsidio familiar de
vivienda, el hogar deberá restituir el beneficio del subsidio al Gobierno
Nacional, esto implica la necesaria devolución de la solución habitacional a
Fonvivienda, lo cual afecta a todos los miembros del hogar, incluso a los
menores de edad. En el caso en que se excluya solo al condenado, no existe la
forma de controlar permanentemente que la persona condenada no habite en la
vivienda, menos cuando el representante de los menores no necesariamente puede
convivir con ellos.
Adicionalmente, ya existe un artículo en donde
se prohíbe a las entidades otorgantes, la inclusión del miembro del hogar a la
postulación del subsidio, si cometió algún delito contra menores de edad, lo
que impide la asignación del subsidio.
El artículo 11
del proyecto actual pretende especificar la forma en que se definirán los
hogares beneficiarios, según la condición de la población…”
Estas fueron las modificaciones de redacción
introducidas a la norma sobre subsidio en especie:
Texto aprobado en primer debate
Observaciones y propuestas. Plenaria
Senado.
Artículo 10. Subsidio en especie para
población vulnerable.
Parágrafo 3°.
La entidad
otorgante de los subsidios familiares de vivienda, no podrá asignar el
subsidio descrito en el presente artículo a personas que se les compruebe que
han sido condenadas por delitos cometidos en contra de menores de edad.
Los hijos menores de edad de las personas de
que tratan el presente artículo recibirán especial protección por parte del
Estado, el cual garantizará el acceso efectivo de estos menores al subsidio
de vivienda a través de otra persona que los represente.
Artículo 11. Subsidio en especie para población
vulnerable.
Parágrafo 3°.
Para efectos de la
asignación del Subsidio Familiar de Vivienda, la entidad otorgante
excluirá de la conformación del hogar postulante a las personas que hayan
sido condenadas por delitos cometidos en contra de menores de edad, de
acuerdo con lo que certifique la autoridad competente.
El Gobierno Nacional reglamentará esa
materia.
Cuando en aplicación de esta disposición
resultare que no existe un mayor de edad dentro de la conformación del hogar
postulante, la entidad otorgante velará por el acceso efectivo al proceso de
postulación de los menores de edad al subsidio familiar de vivienda, a través
de la persona que los represente.
Por último, el texto del proyecto de ley fue
sometido al estudio de una Comisión Accidental de Conciliación y, en
particular, el parágrafo 3° del artículo 12 de la
Ley 1537 de 2012 quedó redactado en los términos en que fue aprobado en la
plenaria del Senado.
Del anterior recuento, se evidencia que en ningún
momento del trámite legislativo se expuso razón alguna acerca de la idoneidad
de la restricción introducida en la norma en materia de acceso a la vivienda
para lograr la realización del principio constitucional del interés superior de
los niños, niñas y adolescentes, ni la prevalencia de sus derechos en el caso
concreto.
En este respecto, la
Corte comparte los argumentos presentados por los demandantes, los
intervinientes y el Ministerio público, en el sentido de que la exclusión de la
norma no se sustenta sobre razones de tipo jurídico, psicológico o sociológico
que acrediten el efecto persuasivo en los infractores de la ley penal ni que
aseguren que otros sujetos no realizaran ninguna conducta considerada como
delito contra menores de edad. Ante la insuficiencia argumentativa y empírica que
justifique la introducción de la restricción, la
Sala encuentra que no se encuentra acreditada la idoneidad de la medida para
lograr los beneficios que la norma busca reportar en términos de prevención
general y protección de los derechos de los menores de edad.
Sumado a lo anterior, tal y como lo sostuvo el
Congreso cuando se incluyó en la plenaria del Senado una modificación al
artículo sobre la entrega del subsidio en especie para población vulnerable, no
existe evidencia acerca de que con esta restricción se realice el principio de
prevención negativa especial, esto es, no puede controlarse que la persona
condenada no habite permanentemente en la vivienda donde se encuentran los
menores de edad o que en otros contextos no vaya a tener contacto con esta población.
Este supuesto, por ejemplo, resta efectividad al propósito trascendental que
persigue la norma en el sentido de resguardar a los menores de edad de
cualquier peligro que amenace con dañar su integridad física, emocional, mental
y/o moral. Sobre este aspecto, vale decir que existen medidas de naturaleza
cautelar para retirar del hogar a la persona que amenace con vulnerar la
integridad de la familia si la autoridad competente lo considera necesario. A
modo ilustrativo, el artículo 5° de la Ley 294 de 1996 autoriza al Comisario de
Familia o al Juez de conocimiento, adoptar entre otras medidas la de “…a) Ordenar al agresor el desalojo de la
casa de habitación que comparte con la víctima, siempre que se hubiere probado
que su presencia constituye una amenaza para la vida, la integridad física o la
salud de cualquiera de los miembros de la familia…”
En virtud de lo expuesto, la
Corte se pregunta si esa medida restrictiva es idónea para obtener el fin que
se pretende o si, al contrario, existen otras alternativas menos lesivas en
materia de limitación de derechos fundamentales.
En concreto, la
Corte encuentra que los beneficios que la norma reporta no se encuentran sustentados.
Además, como lo indican los demandantes, tampoco se hizo mención a otro tipo de
medidas mediante las cuales puede obtenerse la protección de los derechos
fundamentales de los menores de edad como la acción de tutela; las distintas
conductas tipificadas como delitos contra menores de 18 años y otros mecanismos
de protección consagrados a su favor en el Código de la
Infancia y la
Adolescencia.   También, cabe destacar aquellos mecanismos de carácter
educativo y psicológico.
3.3.6  La medida no es proporcionada en estricto sentido
A esta conclusión se arriba luego de
evidenciar que si bien la medida busca promover el principio del interés
superior de los menores de edad, este sólo se logra de manera tangencial, al
paso que conlleva un sacrificio alto de otros principios y derechos
constitucionales:
En primer lugar,  la restricción
impuesta no garantiza que se desarrolle el principio de prevención general, es
decir no hay evidencia de que logre disuadir a los infractores o posibles
infractores de la ley penal para que no incurran de nuevo en ese tipo de
conductas delictivas ni tampoco que con la imposición de la restricción al
acceso al subsidio de vivienda, los delitos contra menores de edad vayan a
disminuir significativamente. Además, no se encuentra acreditado que se realice
efectivamente el principio de prevención especial negativa, esto es, que
quienes, en efecto, fueron condenados por haber desarrollado conductas
consideradas como delitos en contra de menores de edad no van a reincidir en
ellas, ni que los potenciales beneficiarios del subsidio en especie no van a
infringir la ley por este tipo de delitos. Por ejemplo, no hay garantía de que
el miembro de la familia excluido no vaya a convivir en el hogar postulante ni
que éste no vaya a conformar otro grupo familiar integrado con menores de 18
años. En definitiva, no se demuestra que con dicha exclusión se vaya a
garantizar el interés superior de los niños, niñas y adolescentes ni tampoco la
protección real de todos sus derechos.
En segundo lugar, el mecanismo no guarda consonancia con el principio de
proporcionalidad penal, según el cual todas las penas deben ser proporcionales
a la gravedad de los delitos y al daño ocasionado, ya que el parágrafo 3° del
artículo 12 de la Ley 1537 de 2012 no realiza ninguna diferenciación entre los
diferentes tipos de delitos contra menores de edad, los cuales, a pesar de su
gravedad desde la perspectiva del bien jurídico en riesgo, tienen diferentes
sanciones desde el punto de vista del análisis de la culpabilidad.
De la lectura del aparte demandado se
colige que la restricción impuesta para acceder al subsidio va dirigida a
quienes tengan antecedentes penales por haber cometido delitos contra menores
de 18 años de manera genérica. Contrario a lo que exponen algunos
intervinientes en el presente proceso de constitucionalidad, los delitos no se
restringen únicamente a los delitos sexuales sino a todas aquéllas conductas
catalogadas como delitos que atenten contra esta población menor de edad. Así, se
presentarán algunos tipos penales disímiles entre sí, por los cuales una persona
puede registrar antecedentes en este ámbito. Dentro de estos, se encuentran los
que atentan contra bienes jurídicos como el de la familia: violencia
intrafamiliar, maltrato mediante restricción a la libertad física, ejercicio
arbitrario de la custodia del hijo menor de edad; inasistencia alimentaria;
libertad, integridad y formación sexuales; explotación sexual, etc, los cuales
tienen sanciones diferentes, precisamente porque la gravedad de la conducta
varía de un caso a otro y el principio de proporcionalidad en materia penal
debe responder al tipo de conducta desplegada por los sujetos activos.
A la luz de lo expuesto, puede
concluirse que la restricción introducida de forma genérica para todos los
delitos contra menores de edad se hizo sin realizar distinción alguna, ni
siquiera se siguió un criterio retribucionista –aunque ya superado- bajo el
cual se persigue sancionar al infractor de la ley penal en igual proporción al
daño causado, y que si aún se aplica es únicamente para significar la correspondencia
entre la sanción penal, el tipo penal y la culpabilidad, cuyas formas de
establecerla son el dolo y la culpa, razones por las cuales no pueden igualarse
todos los tipos penales en donde el sujeto pasivo sea un menor de edad cuando
la sanción varía de una conducta a otra y además cuando del análisis subjetivo
en el elemento de la culpabilidad acerca de la intención para desplegar una
acción delictiva, o de los elementos que pueden originar la comisión de un
delito por culpa, se derivan consecuencias radicalmente distintas.
Por estas razones, como quedo expuesto en líneas anteriores, tipo
y sanción no son susceptibles de igualación, la finalidad de la sanción es
aplicar un criterio más racional y humano que sobre todo tenga un efecto disuasivo
en la comunidad en general, lo que no logró acreditar el legislador en este
caso particular.
En tercer lugar, la restricción impuesta conduce a la estigmatización de la
persona que estuvo privada de la libertad por haber cometido delitos contra
menores de edad, lo cual impide su resocialización integral: uno de los fines
esenciales de la pena en un Estado Social de Derecho.
En cuarto lugar, impone
una restricción a la prohibición de imponer sanciones o penas perpetuas, y de
los principios de legalidad, proporcionalidad y dignidad humana:
(i)
La medida que ahora se analiza no tiene un
límite en el tiempo, lo cual contraría el artículo 28 Superior que prohíbe la
imposición de mecanismos sancionatorios con carácter imprescriptible. Ello
significa que es desproporcionado que el legislador autorice que a una persona
se le limite indefinidamente en el tiempo el ejercicio de uno de sus derechos
fundamentales como el de acceder a la vivienda a través del subsidio en especie
de interés prioritario para población vulnerable.
(ii)
El contenido del parágrafo 3° del artículo 12
de la Ley 1537 de 2012 desconoce que a la luz de los principios de legalidad,
proporcionalidad y prescriptibilidad de las penas no pueden consagrarse
sanciones subsidiarias o dependientes que se extiendan en el tiempo sin límite
alguno, al punto que terminen por superar la sanción penal impuesta en el marco
de un proceso judicial.
(iii)
La exclusión contenida en la norma
parcialmente acusada le impide a las personas que estuvieron privadas de la
libertad el acceso al subsidio en especie de vivienda de interés prioritario
con base en los antecedentes penales que registran, a pesar de haber cumplido
su condena, lo que desconoce sus derechos al debido proceso, a la dignidad
humana, a la igualdad y uno de los principios esenciales que justifican la
pena: la resocialización integral del individuo para reintegrarse a la sociedad
y a su grupo familiar.
(iv) Además, dicha norma tendría efectos de
aplicación retroactiva para quienes hayan sido privados de la libertad por la
comisión de estos delitos con anterioridad a la expedición de la
Ley 1537 de 2012, lo cual desconoce el principio de irretroactividad de la ley
y del debido proceso.
En quinto lugar, la medida introduce un criterio de diferenciación por razón de
la condición social del individuo, esto es, haber sido condenado por infringir
la ley penal, en particular, incurrir en conductas tipificadas como delitos contra
menores de 18 años. Para la Sala, este criterio, introduce un trato
discriminatorio, si se toma en consideración que  la conducta punible por la
cual se genera la exclusión del subsidio ya fue cumplida en los términos de la
ley penal y desconoce categóricamente el artículo 162 de la
Ley 65 de 1993, que establece que una vez se cumple la pena, los antecedentes
no pueden ser por ningún motivo factor de discriminación social o legal. De lo
contrario, la conducta penal por la cual se impone la respectiva sanción en el
marco del derecho penal sustentaría otro tipo de sanciones desproporcionadas,
al punto de llegar a limitar el ejercicio de un derecho fundamental una vez
cumplida la condena, práctica que se encuentra proscrita por la
Constitución.
Específicamente, se observa que el
espíritu de la ley -dentro de la cual se incorpora la norma objeto de reproche-
es proveer vivienda a quienes se encuentran en extrema pobreza, principalmente,
a aquéllos que devengan menos de 100.000 pesos mensuales, beneficio del que
serían excluidos quienes registren antecedentes penales por haber cometido
cualquier tipo de delito en contra de menores de edad, desconociendo el sistema
de preferencias establecido en la norma.
Por eso, atendiendo a este criterio,
el subsidio en especie de interés prioritario debe responder al parámetro de
necesidad, sin que por esta vía puedan introducirse otros elementos ajenos a su
finalidad, como reproches o juicios morales para su asignación.
Por último, al igual que en el caso analizado por la
Corte en sentencia C-061 de 2008[51],
este tipo de medidas que hoy se cuestionan, también son utilizadas para infundir
temor en posibles infractores, lo cual –sin desconocer la gravedad de las
diversas conductas punibles que pueden desarrollarse en contra de esta
población- tiene un efecto de revictimización de la familia, en particular, del
hogar postulante al subsidio de vivienda en especie, personas a las cuales se
les estaría extendiendo las consecuencias de una conducta penal que no
realizaron. Ello conlleva el sometimiento a tratos inhumanos no sólo de la
persona que estuvo privada de la libertad sino también de su grupo familiar.
4
CONCLUSIÓN
Teniendo en cuenta que el parágrafo 3° del
artículo 12 de la Ley 1537 de 2012, a la luz de la categoría de Estado Social
de Derecho tiene efectos desproporcionados, pues, sacrifica derechos
fundamentales de las personas que estuvieron privadas de la libertad por haber cualquier
tipo de delito contra menores de edad, sin que se acredite que el fin
constitucional para el cual fue creada la medida cumpla con la finalidad de
proteger los derechos fundamentales de los menores de edad y prevenir la comisión
de delitos en su contra, la Corte declarará inexequible el aparte normativo
acusado.
5       DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: Declarar INEXEQUIBLE, por el
cargo analizado, el parágrafo 3° del artículo 12 de la
Ley 1537 de 2012.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente en comisión
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En particular,
cita las Observaciones Generales Nos. 4 y 20.
[2] El escrito de intervención ciudadana
allegado a la Secretaría General de esta Corporación fue suscrito por las
personas aquí relacionadas.
“[3] Corte Constitucional, Sentencia C-703 de septiembre 6 de 2010,
Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Expediente D-8019”
Ver folio 74.
[4] “Artículo 2º. Las demandas en las
acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en
duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales
dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda.”
[5] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] Creado por el artículo 43 de la
Convención de los Derechos del Niño. El Comité de los Derechos del Niño es el
órgano autorizado para interpretar las normas incorporadas a la
Convención de los Derechos del Niño, con el objetivo de lograr la plena
efectividad de los derechos proclamados en este instrumento. La función
interpretativa de este órgano es ejercida a través de observaciones generales,
las cuales, aunque no forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido
estricto, sí forman parte del bloque como fuente interpretativa, conforme al
artículo 93, inciso 2, de la
Constitución Política.
[7] Corte Constitucional, sentencia T-767 de 2013.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[8] Consiste en
que el interés superior del niño sea una consideración primordial tenida en
cuenta al sopesar distintos intereses para tomar una decisión sobre una
cuestión debatida, y la garantía de que ese derecho se pondrá en práctica
siempre que se tenga que adoptar una decisión que afecte a un niño, a un grupo
de niños concreto o a los niños en general.
[9] Conforme al cual, cuando una disposición jurídica admita más de
una interpretación, se elegirá la interpretación que satisfaga de manera más
efectiva el interés superior del niño.
[10]
Corte Constitucional. Sentencia C-853 del 25 de noviembre de
2009. MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
[11] Corte Constitucional. Sentencia C-318 del 24 de abril de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería.
[12] Corte Constitucional. Sentencia T-466 del 09 de junio de 2006. MP.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[13] Corte Constitucional. Sentencia C-318 del 24 de abril de 2003. MP.
Jaime Araújo Rentería.
[14] Corte Constitucional. Sentencia T-502 del 30 de junio de 2011.
MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[15] Por la cual se expide el Código
Penitenciario y Carcelario
[16] Al respecto,
esta Corporación ha referido que en el marco de la relación de especial
sujeción en la que se encuentra el interno respecto del Estado es posible que
el ejercicio de algunos derechos fundamentales se restrinja.
“Como
lo puede apreciar la Sala, entre las consecuencias jurídicas más importantes de
la existencia de las relaciones especiales de sujeción están: (i) la
posibilidad de limitar el ejercicio de algunos derechos fundamentales de los
reclusos (intimidad, reunión, trabajo, libre desarrollo de la personalidad,
educación, entre otros). (ii) La imposibilidad de limitar el ejercicio de
algunos derechos fundamentales (vida, dignidad humana, libertad de cultos,
debido proceso, habeas data, entre otros). (iii) El deber positivo en
cabeza del Estado de asegurar el goce efectivo tanto de los derechos no
fundamentales como de los fundamentales, en la parte que no sea objeto de
limitación cuando la misma procede, y en su integridad frente a los demás,
debido a la especial situación de indefensión o de debilidad manifiesta en la
que se encuentran los reclusos. (iv) la circunstancia especial de que ciertos
derechos, que en condiciones normales no son considerados como derechos
fundamentales, puedan tenerse como tales. (v) El deber positivo en cabeza del
Estado de asegurar todas las condiciones necesarias que permitan a su vez
condiciones adecuadas para la efectiva resocialización de los
reclusos.”(Sentencia T-1190
del 4 de diciembre de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet).
[17] Artículo 5 de la
Ley 65 de 1993, modificado por el artículo 4 de la
Ley 1709 de 2014
[18] Corte Constitucional, sentencia C-144 de 1997.
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[19] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal. M.P. Augusto J.
Ibáñez Guzmán. Aprobado Acta No. 200, 10 de octubre de 2007.
“[20]Ver, entre otras, las sentencias C-565/93 y C-262/96”
“[21] Corte Constitucional. Sentencia C-565/93. MP Hernando Herrera
Vergara”
[22] Corte Constitucional, sentencia C-144 de 1997.
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[23] Ibídem
[24] M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[25] Ver sentencias T-079 de 31 de enero de 2008
M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-894 de 26 de agosto de 2005
M.P. Jaime AraújoRenteria, T-791 de 23 de agosto de 2004  M.P. Jaime Araújo
Rentería y T-958 de 6 de septiembre de 2001
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[26]La
mencionada observación establece elementos que asisten a la interpretación del
artículo 51 constitucional. El parágrafo 7 de la observación contiene algunos
aspectos centrales del derecho a la vivienda adecuada que sirven de pauta de
interpretación de la disposición constitucional.
[27] M.P Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver en el mismo sentido las
sentencias C-444 de 2009, T-865 de 2011, T-919 de 2011, T-075 de 2012 y T-245
de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[28] Ver las sentencias C-660 de 2000,
M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-271 de 2003
M.P.
Rodrigo escobar Gil.
[29] Ver las sentencias C-110 de 2000
M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-230 de 2003
M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-271 de 2003
M.P. Rodrigo escobar Gil, T-954
de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño, y C-290 de 2008
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[30] Ver las sentencias C-578 de 2002
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa –sobre el estatuto de Roma-, C-580 de 2002
M.P. Rodrigo Escobar Gil –sobre el delito de desaparición forzada-, C-620 de 2011
M.P. Juan Carlos Henao Pérez –sobre la
Convención internacional para la
protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas-, entre
otras.
[31] M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[32] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[33] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[34] M.P. Rodrigo escobar Gil.
[35] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[36] La Sala afirmó: “Además, observa la Sala, que la medida correctiva en cuestión no
tiene límite en el tiempo. Por consiguiente, las autoridades de policía
(decreto 522/71) pueden imponer la sanción consistente en exigir promesa de
residir en otra zona o barrio, en forma permanente, restringiendo en extremo y
afectando el núcleo esencial de los derechos fundamentales de circulación y de
residencia, y con desconocimiento del precepto del art. 28 de la
Constitución según el cual no pueden existir medidas de seguridad
imprescriptibles, lo que equivale a que no puede el legislador autorizar a
que se le limite a una persona en forma permanente alguno de sus derechos
fundamentales.|| Si bien el art. 222 del Código
Nacional de Policía faculta a la autoridad de policía para hacer cesar la
medida correctiva que ha impuesto en cualquier tiempo, cuando “a su juicio tal
determinación no perjudique el orden público”, entiende la
Sala que fijación del tiempo de la sanción debe estar regulada específicamente
en la norma legal y, por lo tanto, dicha determinación no puede quedar librada
al arbitrio de la referida autoridad” (negrilla fuera
del texto).
[37] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[38] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[39] La Corte sostuvo
en aquella oportunidad: “Desde luego, si una persona
determinada fue objeto de una condena impuesta en un proceso penal, con
privación de la libertad superior a un año y se le impone como pena accesoria
la interdicción de sus derechos civiles, ella no puede ser absoluta sino
relativa. Esa consideración explica lo establecido en el artículo 315, numeral
4, del Código Civil en cuanto significa que durante el tiempo en que dure
vigente la pena de prisión superior a un año a que la norma hace alusión, el
condenado consecuencialmente se encuentre impedido por disposición legal para
actuar como testigo en el otorgamiento de un testamento solemne. || Cosa
distinta es que, luego de expirada la pena, incluida la consecuencia de
carácter civil de no poder actuar como testigo durante la vigencia de la misma,
pudiera prolongarse ésta última de manera indefinida y durante el resto de la
vida de quien fue condenado por la jurisdicción penal, estableciendo para él
una inhabilidad perpetua para actuar como testigo en un testamento solemne.
Ello resultaría contrario a la
Carta Política por cuanto significaría una privación indefinida de la plena
capacidad civil, sin una causa constitucionalmente admisible para ello, por una
parte; y, por otra, llevaría al prejuzgamiento de la conducta futura de quien
fue condenado a tal punto que en razón de este hecho se supondría una actuación
suya contraria a derecho a su actuar como posible testigo de ese acto jurídico
solemne, lo que resulta extraño a nuestro ordenamiento jurídico. Así, se
disminuiría entonces de manera ostensible el derecho de los individuos de la
especie humana a la personalidad jurídica plena, para dar cabida a una capitis
diminutio (art. 14 de la Constitución), ya superada por la humanidad y, además,
llevaría a la conclusión de que en razón de haber sido condenado alguien, sus
actuaciones futuras serían contrarias a la buena fe que la
Constitución Política exige a los particulares en el artículo 83. || Es más,
esa inhabilidad perpetua, significaría una exclusión hacia el futuro para
establecer una categoría de quiénes no pueden actuar como testigos en el
testamento solemne, vale decir, un grupo especial de personas tachadas de
indignidad que les impide testimoniar en un acto civil cuando ya la pena que se
les impuso por el Estado no está vigente, situación particular que sería un
irrespeto a la dignidad personal y que los colocaría frente a una
discriminación carente de justificación luego de expirada la pena, lo que
comporta un serio quebranto de los artículos 1 y 13 de la
Constitución Política. || Adicionalmente esa disminución a perpetuidad de los
derechos civiles de quien fue condenado, podría vulnerar tratados internacionales
de derechos humanos que obligan a Colombia. En efecto, el artículo 29 de la
Declaración Universal de los Derechos del Hombre, en su numeral 2 señala que
las personas sólo están sujetas “a las limitaciones establecidas por la ley con
el único fin de asegurar el reconocimiento y respeto de los derechos y
libertades de los demás y satisfacer las justas exigencias de la moral, del
orden público y del bienestar general en una sociedad democrática,” finalidades
éstas que no son las que se alcanzarían con una inhabilidad para ser testigo en
el otorgamiento de un testamento solemne. || Conforme a los razonamientos
anteriores, se impone entonces como conclusión necesaria que la inhabilidad
para actuar como testigo en un testamento solemne que establece el artículo
1068 del Código Civil para quienes hubieren sido condenados a pena privativa de
la libertad superior a un año, según la remisión a la norma contenida en el
artículo 315, numeral 4, del mismo Código, sólo resulta ajustada a  la
Constitución si se entiende que tal inhabilidad no tendrá una duración
distinta a la de la pena principal.”
[40] M.P. Rodrigo escobar Gil.
[41]
Sobre este aspecto, es pertinente hacer referencia a los siguientes casos:
En la sentencia C-209 de 2000, al
resolver sobre la acusación formulada en contra del numeral 1° del artículo 43
de la ley 136 de 1994, que consagra una inhabilidad intemporal para ser concejal
consistente en haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de
la libertad, la Corte declaró la exequibilidad de la disposición porque
consideró que buscaba hacer prevalecer el interés general -garantizar la
idoneidad de los concejales-. Además, se resaltó que una medida similar es
prevista por la propia Carta para el caso de los congresistas, lo que muestra
–a juicio de la Sala- que en estos casos no opera la prohibición del artículo
28 superior[41].
Con argumentos similares, en la sentencia
C-952 de 2001, se declaró exequible el artículo 37 de la ley 617 de 2000, de acuerdo con el cual constituyen
inhabilidades para ser alcalde el haber sido condenado en cualquier época por
sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos
políticos o culposos; el haber perdido la investidura de congresista, diputado
o concejal; el haber sido excluido del ejercicio de una profesión; y el
encontrarse en interdicción para el ejercicio de funciones públicas. Para la
Corporación, la medida censurada es razonable, toda vez que contribuye
a asegurar la idoneidad, moralidad y
probidad de quienes ejercen el cargo de alcalde.
Posteriormente, en la sentencia C-1212
de 2001, la Corte declaró exequibles los numerales 6° y 7° del artículo 133
del decreto 960 de 1970, según los cuales no pueden ser designados como
notarios “[q]uienes como funcionarios o empleados de la rama jurisdiccional
o del Ministerio Público, y por falta disciplinaria, hayan sido destituidos, o
suspendidos por segunda vez por falta grave, o sancionados tres veces,
cualesquiera que hayan sido las faltas o las sanciones” y “[q]uienes
hayan sido destituidos de cualquier cargo público por faltas graves.” En
esta providencia, la Sala Plena aseguró que en ese caso, las inhabilidades
definitivas establecidas por el Legislador, además de tener origen en una
decisión disciplinaria –no penal-, son razonables, pues buscan evitar que
personas sin suficientes cualidades accedan a un cargo de tanta importancia
como el de notario, y se fundamentan en una sanción por faltas graves o reiteradas.
Más recientemente, en la sentencia
C-630 de 2012, la Corte declaró exequible la inhabilidad intemporal
prevista en artículo 1 de la ley 1474 de 2011, según la cual para poder
participar en licitaciones y celebrar contratos con las entidades estatales,
las personas naturales no deben haber sido declaradas responsables por la
comisión de delitos contra la administración pública que den lugar a pena
privativa de la libertad. En este caso, la
Corporación indicó además que la inhabilidad intemporal que se examinaba fue
introducida expresamente en el artículo 122 constitucional, por los actos
legislativos 01 de 2004 y 01 de 2009, con las finalidades de asegurar la
moralidad e integridad públicas, y luchar contra la corrupción y el delito. En
otras palabras, la Corte reconoció que la
Constitución misma, en el artículo 122, establece varias inhabilidades
intemporales.
Basándose en esta última consideración, la
Sala declaró inexequibles las expresiones “o que afecten el patrimonio del
Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la
pertenencia, promoción o financiación de grupos ilegales, delitos de lesa
humanidad, narcotráfico en Colombia o en el exterior” del mismo artículo, y
declaró exequible el resto del precepto precisando que las expresiones “la
inhabilidad prevista en este literal se extenderá por un término de veinte (20)
años” solo tendrían aplicación en los supuestos indicados en el artículo 1
de la ley 1476 diferentes a los prescritos directamente por el artículo 122
constitucional.
[42] Ver las sentencias C-280 de 1996
M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-013 de 1997
M.P. José Gregorio Hernández, C-728 de 2000
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-530 de 2003
M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-884 de 2007
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[43] Ver las sentencias C-430 de 1996
M.P. Carlos Gaviria Díaz,  C-647 de 2001 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-329 de 2003
M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-319 de 2011
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras.
[44] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[45] La Sala sostuvo:
“c. El régimen disciplinario debe ajustarse a las exigencias del derecho
al debido proceso. En consecuencia, de conformidad con el artículo 29 de la
Constitución y el artículo 117 de la Ley 65 de 1993, (i) sólo se podrán
sancionar las faltas expresamente previstas en la ley, en el reglamento que
dicte el INPEC y en los reglamentos internos de cada institución penitenciaria
o carcelaria, (ii) no podrá sancionarse dos veces a los reclusos por los mismos
hechos, (iii) las sanciones sólo podrán ser impuestas por el consejo de
disciplina de cada centro, siguiendo las pautas señaladas en el 127 ibídem,
(iv) deberá garantizarse el derecho de defensa de los reclusos, (v) las
sanciones deberán ser proporcionales a la falta cometida, (vi) los procesos que
se adelanten deben ajustarse a lo previsto en los artículos 134 y siguientes de
la Ley 65 de 1993, y (vii) para desvirtuar la presunción de inocencia del
investigado deberá adelantarse una actividad probatoria mínima y suficiente por
parte de las autoridades penitenciarias.”
[46] Cfr.
Sentencia C-799 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[47] Ver Sentencia C-799 de 2003,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[48] Como fue indicado en las sentencias C-093 de 2001 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero) y C-896 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra), entre otras, la doctrina y la jurisprudencia constitucional comparadas,
así como la propia práctica de esta Corporación, han evidenciado que existen
tres grandes enfoques para la realización de tales escrutinios: (i) Uno
de origen europeo, mejor conocido como juicio de proporcionalidad y
que será el que se empleará en la presente decisión. (ii) Otro de
origen estadounidense, que diferencia distintos niveles de intensidad
dependiendo de la materia sometida a control: por ejemplo, los asuntos
económicos son sometidos a un nivel leve de escrutinio en el que basta que una
medida sea potencialmente adecuada para lograr una finalidad que no es
prohibida por el orden constitucional. Por el contrario, controversias que
versan sobre derechos fundamentales o sobre tratos diferenciados basados en
criterios sospechosos (como sexo, raza, nacionalidad, etc.) deben someterse a
un escrutinio estricto, según el cual la medida adoptada por el Legislador debe
ser necesaria para alcanzar un fin no solamente permitido, sino imperioso a la
luz de la Carta. Las demás controversias se examinan bajo un escrutinio
intermedio que exige que el medio elegido por el legislador sea efectivamente
conducente o esté sustancialmente relacionado  con un fin que debe ser “importante”
desde la perspectiva constitucional (ver también las sentencias C-445 de 1995
M.P. Alejandro Martínez Cabalero y C-673 de 2001
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) (iii) Finalmente, la propia Corte ha
propuesto un juicio integrado -formulado por primera vez en la
sentencia C-093 de 2001- que pretende de reunir las ventajas de los dos
anteriores mediante la práctica de todos los niveles de examen del juicio de
proporcionalidad, pero sometidos a distintos niveles de rigor dependiendo de la
materia bajo examen. La Corte no ha unificado su jurisprudencia en torno a cuál
juicio o método de análisis debe emplearse en sede de control de
constitucionalidad. En vista de la libertad que existe al respecto, el
Magistrado Sustanciador optó por el juicio de origen europeo en el que no es
necesario identificar el nivel de escrutinio, pues el rigor del examen es igual
en todos los casos.
[49] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[50] Gaceta del Congreso No. 248 de 2012
[51] M.P. Nilson Pinilla Pinilla