T-692-16
Sentencia T-692/16
SUBSIDIARIEDAD DE LA
ACCION DE TUTELA EN EL CASO DE LOS DERECHOS DE LOS TRABAJADORES INFORMALES-Reiteración de jurisprudencia
ESPACIO PUBLICO
FRENTE A OCUPACION POR PARTE DE VENDEDORES INFORMALES-Alcance y límites del Estado
PRESERVACION DEL
ESPACIO PUBLICO Y DERECHO AL TRABAJO DE COMERCIANTES INFORMALES-Tensión se resuelve con diseño y
ejecución de políticas públicas que estén acordes con los criterios
establecidos por la jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Impone al Estado deber de respetar
expectativas favorables que su actuación activa u omisiva genere en vendedores
informales
RECUPERACION DEL
ESPACIO PUBLICO OCUPADO POR VENDEDORES INFORMALES-Elementos para la aplicación del
principio de confianza legítima y buena fe
PROCESO POLICIVO DE
RESTITUCION DE BIENES DE USO PUBLICO-Posibilidad de presentar recursos de reposición y apelación contra la resolución que ordene la restitución de
bienes de uso público
DEBIDO
PROCESO EN RESTITUCION DEL ESPACIO PUBLICO-Vulneración a vendedores
estacionarios al impedirles la posibilidad de interponer los recursos de
reposición y apelación contra la decisión de alcalde que ordenó desalojo y recuperación
de un bien de uso público
Las autoridades
administrativas municipales vulneraron de forma ostensible el derecho
fundamental al debido proceso de las accionantes y demás vendedores
estacionarios ante la imposibilidad de imponer los recursos que si había lugar
y eran procedentes. En consecuencia, se desconoce el derecho fundamental al
debido proceso cuando en la parte resolutiva del acto administrativo
INSP-0187/16 se indica en el artículo cuarto que: “contra la presente resolución no procede recurso alguno”, como quiera que si es
procedente tanto el recurso de reposición como el de apelación.
DERECHO AL DEBIDO
PROCESO DE VENDEDORES ESTACIONARIOS-Orden a Alcaldía permitir a las accionantes interponer los
recursos de reposición y apelación en contra de la decisión que ordenó desalojo y recuperación de bien de uso público
Referencia: Expedientes
T-5.661.473, T-5.673.087 y T-5.721.041
Acciones de tutela
instauradas por Gladys Andrea Muñoz Franco, Luz Marina Gay Isaza y Sandra
Milena Muñoz Franco contra la Alcaldía de Medellín y otros.
Magistrado
Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C.,  doce
(12) de diciembre de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de
la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos
adoptados por los Juzgados 12, 17 y 2  Penales Municipales con Función de
Control de Garantías de la ciudad de Medellín, Antioquia, quienes en única
instancia, los días catorce (14) de abril de dos mil dieciséis (2016) y treinta
y uno (31) de mayo de dos mil dieciséis (2016), resolvieron las acciones de
tutela instauradas por Gladys Andrea Muñoz Franco, Luz Marina Gay Isaza y
Sandra Milena Muñoz Franco contra la Alcaldía de Medellín, la Secretaría de
Gobierno y Derechos Humanos, la Unidad de Inspecciones de Policía, la Subsecretaría
de Gobierno Local y Convivencia y la Inspección Primera de la Subsecretaría de
Espacio Público.
I. ANTECEDENTES
1.    Hechos y acciones de tutela
interpuestas
Los días 31 de marzo y 18 de mayo de
2016, las ciudadanas Gladys Andrea Muñoz Franco, Luz Marina Gay Isaza y Sandra
Milena Muñoz Franco instauraron  acciones de tutela contra la Alcaldía de
Medellín, la Secretaría de Gobierno y Derechos Humanos, la Unidad de
Inspecciones de Policía, la Subsecretaría de Gobierno Local y Convivencia y la
Inspección Primera de la Subsecretaría de Espacio Público. Las accionantes
consideraron vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
defensa, al trabajo, al mínimo vital y a la vida digna. Ante la coincidencia
exacta de los elementos fácticos y jurídicos expuestos en las tres acciones de
tutela se procede a exponer una única síntesis de los hechos comunes a los
expedientes acumulados.
1.1 Las tres (3) accionantes informan que se dedican a la:
“venta de Comidas Rápidas, Comestibles Varios, Bebidas y Picadura y Dulce”,
en el municipio de Medellín, Antioquia desde hace más de 20 años. Las ventas
estacionarias están ubicadas en el Mirador Nº 1 conocido como “La Isla”,
ubicado en la carrera 32 con calle 19ª, Barrio La Asomadera, sector localizado
en la variante vía Las Palmas al costado derecho. En criterio de las
accionantes su actividad no obstaculiza la circulación de automotores o
peatones en la zona, dado que la vía se encuentra cerrada. Las personas allí
ubicadas trabajan de lunes a domingo en la jornada comprendida entre las 4:00
pm y las 2:00 am., del día siguiente. Explican las accionantes que los recursos
económicos obtenidos por la actividad de ventas estacionarias son fundamentales
para el sostenimiento económico de varios hogares, compuestos por personas
discapacitadas, o con su salud deteriorada y menores de edad.
1.2 Mediante Resolución N° 203 de 2008 “Por medio de la
cual se aclara y adiciona la Resolución 062 de 2008 mediante la cual se declara
una urgencia manifiesta y se autoriza un gasto para conjurar la situación que
se presenta en los taludes y de la vía Las Palmas (…)” el Secretario de
Obras Públicas del Municipio de Medellín acogió la recomendación realizada por
la geóloga de la entidad, al indicar lo siguiente: “(…) se recomienda
realizar una intervención inmediata en la zona comprometida iniciando con obras
de mitigación y posteriormente realizando las obras que garanticen la
estabilidad de la vía y la seguridad de los transeúntes de la misma (…)”
1.3 El 24 de junio de 2009 la Secretaría de Medio Ambiente
y el Subsecretario del SIMPAD elaboraron un informe técnico sobre los posibles
riesgos y vulnerabilidad del sector. El informe señaló que se observó
movimiento en masa de gran dimensión, la cual se presenta desde 1987, para lo
cual se deben establecer parámetros o requisitos tendientes a la realización de
obras de recuperación y adecuación del terreno.
1.4 El 15 de diciembre de 2014 la Secretaría de Gobierno y
Derechos Humanos, la Subsecretaría de Gobierno Local y Convivencia y la
Inspección de Policía llevaron a cabo un censo en los diferentes miradores de
la avenida Las Palmas.
1.5 El 29 de octubre de 2015 el Subdirector de
Conocimiento y Gestión del Riesgo remitió a la Inspección de Policía un informe
técnico en el que recomendó al: “ (…) PROPIETARIO PREDIO SOLICITANTE Se
recomienda realizar análisis de estabilidad de los taludes que han sido
intervenidos, así como el diseño y construcción de todas las obras derivadas
que resulten necesarias, para dejar el área perfectamente drenada y evitar los
riesgos deslizamientos y erosión mediante drenes, cunetas escalonamiento del
talud u otro tipo de tratamiento. Se recomienda la instalación de cercos y
otras obras de seguridad, como parte del plan de mejoramiento ambiental, si ese
fuere el caso”. A partir de este informe técnico, la Inspección de Policía ordenó
la apertura de investigación con fundamento en el artículo 216 Numeral 1° del
Código Nacional de Policía, para la recuperación del espacio público ante la
ocupación que hacen los vendedores estacionarios en el sector del Mirador “Las
Palmas”.
1.6 En diciembre de 2015 la Secretaría de Gobierno y
Derechos Humanos, la Subsecretaría de Espacio Público y la Inspección de
Policía realizaron la notificación personal de apertura de investigación a las
personas que realizan actividades comerciales en la zona, para la recuperación
del espacio público. A su vez adelantaron las diligencias de descargos, y
procedieron a dar inicio a la etapa probatoria.
1.7 El Inspector de Policía, el 17 de febrero de 2016
expidió Resolución INSP-0187 “Por medio de la cual se ordena un desalojo y
se recupera un bien de uso público”, la cual autorizó desalojar los bienes
del municipio de Medellín, ubicados en la Carrera 30 con calle 19ª frente a los
vendedores estacionarios que se encuentren ejerciendo actividades comerciales
en dicho lugar. El 18 de febrero de 2016 la Inspectora de Policía ordenó fijar
avisos en la zona para informar a los ocupantes y demás usuarios de las ventas
informales la evacuación definitiva, y así dar cumplimiento a la orden del
DAGRED. Posteriormente, el Inspector de Policía Urbano informó que no se ha
cumplido con la orden de evacuación definitiva, y ordenó fijar fecha para
demolición. Ante la falta de evacuación, la Inspectora procedió a fijar nuevos
avisos para el desalojo definitivo.
1.8 Las accionantes solicitan la protección de sus
derechos fundamentales que consideran vulnerados por las actuaciones de la
administración municipal. Solicitan la protección al debido proceso, derecho a
la defensa en conexidad con el trabajo, al mínimo vital, vida digna y confianza
legítima. En su escrito de tutela las accionante expusieron tres (3)
pretensiones puntuales: 1) ordenar la no ejecución de la Resolución N°
INSP-0187 que autorizó el desalojo por ocupación del espacio público; 2) De
forma subsidiaria solicitan la reubicación de los vendedores estacionarios y
acceder a una política pública respetuosa de sus derechos fundamentales; 3)
garantizar el debido proceso y derecho de defensa en el proceso de restitución
del espacio público, al no tener la oportunidad de interponer los recursos
procedentes en el momento oportuno.
1.9 La acción de tutela interpuesta por Gladys
Andrea Muñoz Franco (T-5.661.473) fue repartida al Juzgado Doce Penal
Municipal con Función de Control de Garantías, el primero de abril de 2016.
1.10 La acción de tutela interpuesta por Luz
Marina Gay Isaza (T-5.673.087) le correspondió al Juzgado Diecisiete Penal
Municipal con Funciones de Control de Garantías, el primero de abril de
2016.
1.11 La acción de tutela interpuesta por Sandra
Milena Muñoz Franco (T-5.721.041) se asignó al Juzgado Segundo Penal Municipal
con Funciones de Control de Garantías, el treinta y uno de mayo de 2016.
2. Respuestas a las acciones
de tutela
2.1
Municipio de Medellín
Paula Andrea Elejalde López, en
calidad de apoderada contestó la acción de tutela solicitando desestimar sus
pretensiones. En concreto, indicó que la solicitud de suspensión de los efectos
de la Resolución Nº INSP-0187 no tiene fundamento, como quiera que dicha
actuación administrativa goza de la presunción de legalidad. Adicionalmente,
indicó que la decisión de desalojo se soportó en los informes técnicos del
DAGRD, ante el riesgo que corren las personas ubicadas allí. También consideró
que la orden de la  Resolución Nº INSP-0187 fue una medida adecuada, en tanto
tiene como fin evitar las posibles demandas por reparación directa que se
podrían formular en contra del Municipio ante el incumplimiento de sus deberes
de protección de la población. Finalmente, indicó que la acción de tutela
resultaba improcedente al existir otros mecanismos de defensa judicial, en este
caso la jurisdicción contenciosa para tramitar la pretensión de la suspensión
del acto administrativo y las medidas cautelares solicitadas.
2.2
Inspección Nueve (9) “B” de Policía Urbana de Primera                                                  Categoría
La Inspectora de Policía, Marta Lía
Agudelo Sosa, contestó la acción de tutela en los siguientes términos. En
primer lugar hizo referencia a cada uno de los hechos de la tutela y precisó que
la administración municipal no ha sido permisiva ni tolerante con los
vendedores estacionarios. Desde el año 2008 la administración llevó a cabo un
proceso de desalojo y posterior demolición, no obstante, los vendedores volvieron
a asentarse en el mismo lugar. También informó que se encuentran activos
procesos de restitución de espacio público contra las accionantes, que fueron
remitidos por competencia a la Subsecretaría de Espacio Público y Control
Territorial. Indicó que la orden de la evacuación definitiva y desalojo se
soportó en los informes técnicos entregados por el DAGRD, ficha técnica 59470
del 23 de noviembre de 2015 y otros informes que alertan de un peligro
inminente por deslizamiento, ante la inestabilidad del terreno. Adicionalmente
indicó que de acuerdo con la visita realizada por la Secretaría de Salud se
dictaminó la clausura de toda actividad comercial, “por no contar con agua
potable, y al medio ambiente por vertimiento de aguas negras a una quebrada,
ocasionando perjuicio a un tercero”.
En segundo lugar indicó que las
pretensiones de la accionante eran improcedentes, y ante el grave peligro que
representa las ventas estacionarias por la inestabilidad del terreno, los
problemas de salubridad pública, las constantes quejas de vecinos y transeúntes
por el caos vehicular que se presenta, la persistencia de riñas y acciones
nocivas que atentan contra la convivencia pacífica la decisión de la
administración no desconoce los derechos fundamentales de la accionante, y en
consecuencia, la acción de tutela no está llamada a prosperar.
2.3 Inspección de
Policía de Espacio Público. Secretaría de Gobierno y Derechos Humanos
Jorge Jesús Monsalve actuando como
Inspector de Policía de Espacio Público contestó las tres (3) acciones de
tutela con un mismo escrito. En su respuesta hace referencia a cada uno de los
hechos expuestos en la tutela, precisando especialmente en los problemas por
deslizamiento en el terreno donde están ubicadas las ventas estacionarias, la
construcción precaria de las casetas sin sustento técnico y evidenciando
rupturas de pisos y losas en las que están soportadas. Por estas razones la
administración municipal tomó las medidas que consideró pertinente ante el
escenario de riesgos y deterioros en las casetas, situación que atenta contra
la integridad de los ocupantes y transeúntes del lugar.
La Inspección de Policía de Espacio
Público emitió la Resolución 0187 de 2016 por medio de la cual se ordenó el
desalojo de los “venteros estacionarios” no regularizados y la
restitución del espacio público por la ocupación indebida, sustentando su
decisión en el artículo 11 numeral 11 del Decreto 1355 de 1970 (Código de
Policía) y la Ordenanza 18 de 2002 artículo 287. Adicionalmente, el informe
técnico del DAGRD el cual señaló: “evacuación definitiva de las casetas en
virtud del escenario de riesgos ante deterioro que pueden sufrir las casetas
adyacentes al corredor vehicular de la CR 30 entre la Cl 19 y la 19ª, su estado
actual atenta contra la integridad física de sus ocupantes y de las demás
personas que transitan por ese lugar. Se debe realizar la demolición
controlada”.
Sobre el proceso de notificación de
la Resolución indicó que sólo se presentó ante la Inspección una persona que
ejerce la actividad comercial en el sector, y sobre los demás vendedores indicó
que por orden expresa de su apoderado se abstuvieron de notificarse y recibir
copia, pero se les dio a conocer el acto administrativo. Así mismo indicó que
como se desprende de las acciones de tutela en donde se hizo referencia a la
Resolución INSP-0187 se entiende que la notificación se dio por conducta
concluyente. Sobre los recursos contra dicha decisión puntualizó que: “En la
resolución 187 de 16 de febrero de 20169, no se dieron los recursos porque es
una situación de riesgo que atenta contra los asistentes”.
3. Del trámite de las acciones de
tutela
Expediente
T-5.661.473
3.1 Mediante sentencia del 14 de abril
de 2016 el Juzgado Doce Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías
resolvió que la acción de tutela era improcedente. En sus consideraciones el
juez de instancia luego de analizar de forma detallada el expediente encontró
que las pretensiones de la accionante no son de competencia del juez
constitucional, sino del contencioso administrativo. Puntualmente indicó: “dejar
sin efectos legales la Resolución INSP 0187, e inclusive, en forma errada, la revocatoria
directa cuando es de su pleno conocimiento que dicha acción solo procede ante
la jurisdicción contencioso administrativo donde puede solicitar desde la
presentación de la demanda la suspensión provisional”. Por otra parte, el
juez constitucional consideró que la accionante no acreditó la existencia de un
perjuicio irremediable que hiciera procedente la acción de tutela como
mecanismo transitorio. Por lo tanto, declaró la improcedencia de la tutela y le
informó a la accionante que podía acudir a la jurisdicción ordinaria para incoar
la acción adecuada.
Expediente
T-5.673.087
3.2 El Juzgado Diecisiete Penal
Municipal con Función de Control de Garantías de Medellín, en sentencia del 14
de abril de 2016 negó la acción de tutela por no encontrar probada la
vulneración del derecho fundamental al debido proceso. En el análisis del juez
de instancia indicó que la actuación de la administración municipal no puede
considerarse como arbitraria o caprichosa, sino que por el contrario: “se
advierte como en todo momento y antes de iniciar dicho proceso, ya se tenía por
parte de estos organismos de obras públicas, y el DAGRD un informe sobre la
situación de riesgo de la zona a que refiere la actora, como un terreno que se
convierte inminentemente de peligro para la integridad física de sus ocupantes
y transeúntes, como se advierten en dicho informes”.
Posteriormente, y luego de esbozar el
desarrollo jurisprudencial sobre el derecho fundamental al debido proceso
aplicable a las actuaciones administrativas, el juez constitucional concluye
que no se evidencia su vulneración. Ante el alegato de la accionante de la
falta de oportunidad para interponer los recursos procedentes contra la
Resolución INSP – 0187 el juez indicó que no existe vulneración alguna a dicho
derecho fundamental, dado que las condiciones del terreno no permitía el
desarrollo de las actividades comerciales y dicho terreno debe destinarse al
uso común.
Expediente T-5.721.041
3.3 El Juzgado Segundo Penal
Municipal con Función de Control de Garantías mediante fallo de tutela del
treinta y uno (31) de mayo de 2016 decidió negar la protección constitucional a
la accionante. En su criterio, las decisiones de las autoridades municipales no
desconocen los derechos fundamentales alegados por la accionante. En su fallo indicó:
“las decisiones adoptadas por las autoridades tienen una doble finalidad,
siendo la principal proteger la vida, la integridad física y bienes de quienes
han desplegado su actividad laboral en el sector intervenido: La otra, que es
menos directa y es consecuencia de la primera, es recuperar un bien del
municipio de Medellín”. Adicionalmente, el juez indicó que las decisiones
adoptadas están soportadas en criterios técnicos que desde el 2009 existen
informes oficiales sobre el riesgo que existe en el sector, pese a las
múltiples intervenciones.
Sobre la vulneración del derecho
fundamental al debido proceso ante la falta de interposición de los recursos,
el juez indicó que el Decreto-Ley 1355 de 1970 autoriza a las autoridades
municipales a tomar las medidas necesarias ante la amenaza pública. Pero a su
vez, la misma normatividad permite que se garantice el derecho fundamental al
debido proceso de una segunda instancia, pero indicó que: “la orden puede
ser impugnada por la vía jerárquica, sin perjuicio de su cumplimiento”. Sobre
este aspecto, el juez señaló: “Advierte el Despacho un contrasentido en la
norma en mención cuando otorga la posibilidad de recurrir la orden policiva
pero a la vez obliga a su cumplimiento, pues en el caso de la accionante, si recurre
las resoluciones de las autoridades policivas, según las cuales debe evacuar la
caseta o carpa donde ejerce sus actividades comerciales, de todas formas debe
proceder a evacuarla; y si al decidirse la segunda instancia ya la construcción
fue derribada, obviamente el ejercicio de la doble instancia pierde su
sentido”.
II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.
Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de la acción de
tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86, inciso 2 y 241
numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a
36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del Auto del 11 de agosto de
2016, proferido por la Sala de Selección Número Ocho de esta Corporación, que acumuló
los presentes expedientes para revisión.
2.    Trámite surtido ante la Corte
Constitucional
Mediante auto de
pruebas, con fecha del veintinueve (29) de septiembre de 2016, el Magistrado
Ponente con el objetivo de tener mayores elementos de juicio y conocer en
detalle las acciones de las autoridades municipales, solicitó informes a las
autoridades involucradas para conocer cuáles han sido las acciones adelantadas
para atender a los vendedores estacionarios del municipio de Medellín que se
ubicaban en el Mirador Nº 1 La Isla, del barrio La Asomadera sobre la variante
de la carretera “Las Palmas”, y que resultaron afectados por la orden de
desalojo Resolución Nº. INSP – 0187 de la Secretaría de Gobierno y Derechos
Humanos. A continuación se reseñan los informes recibidos.
2.1
Subsecretaría
de Espacio Público de Medellín
Manifestó que la problemática de los
vendedores informales ubicados en la Carrera 30 con la Calle 19ª – Mirador N°1
La Isla, del barrio la Asomadera es de larga data, en donde confluyen: “además
de la ocupación indebida en el espacio público, el ejercer el oficio de
vendedor informal sin ser regulados por la Subsecretaría de Espacio Público y
el expendio de licor en el lugar”. A su vez el informe detalló que el
terreno donde están ubicados los vendedores es inestable y genera un riesgo
para los trabajadores informales como para los asistentes. Lo anterior, de
conformidad con los informes técnicos realizados por el Departamento
Administrativo de Gestión de Riesgo y Desastres (DAGRD) y el actual Plan de
Ordenamiento Territorial catalogó el sector como zona de amenaza alta por
movimientos en masa.
Indicó que el desalojo no se ha
llevado a cabo, dado que se va a concretar la reubicación de los vendedores
afectados, como les fue ordenado por el juez constitucional que amparó
parcialmente los derechos fundamentales de un grupo de seis (6) vendedores
ambulantes. Sobre este grupo de vendedores la institución indicó que se han
adelantado varias reuniones de sensibilización con el fin de llevar a cabo su
reubicación y su regulación a través de la visita domiciliaria, administrativa
y estudio socio-económico, como lo estipula el Decreto Municipal 0726 de 1999.
Ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo, la entidad volvió a citar a los
vendedores estacionarios para que definieran los tres (3) posibles lugares en
donde preferían ser ubicados, de acuerdo con las opciones que para ellos
existen. Sobre los restantes diez (10) vendedores ubicados en el mismo sector
indicó que fueron citados a capacitación sobre la posibilidad de acceder a
créditos del Banco de Oportunidades, previo a la adquisición de una serie de
compromisos para la formalización de su negocio. También se les brindó
capacitaciones con el SENA en oferta educativa e institucional.
2.2
Alcaldía
Municipal de Medellín
En su oficio de respuesta a los
interrogantes planteados por el Magistrado Ponente la Secretaría General
procedió a transcribir la información suministrada por la Subsecretaría de
Espacio Público, por ser la dependencia que tiene conocimiento directo sobre
los hechos, sin realizar consideraciones adicionales.
3.
Problemas
jurídicos
3.1 Del extenso acerbo probatorio que
reposa en los expedientes se desprende que las accionantes en múltiples
oportunidades han solicitado a las autoridades competentes del Municipio de
Medellín las autorizaciones correspondientes para el desarrollo de sus ventas
informales. Las respuestas de la administración a estas solicitudes no han sido
inequívocas, sino que por el contrario, en algunas ocasiones han consentido la
ocupación del espacio público, como por ejemplo cuando se autorizó la ampliación
del horario de funcionamiento de las ventas estacionarias por la temporada
decembrina, y en otras ocasiones la autoridad municipal no accedió a la
solicitud de regularización ante dificultades para determinar la propiedad del
predio en donde estaban ubicados, o la necesidad de estudios más detallados
para permitir el aprovechamiento económico del espacio público por las personas
que allí trabajan.
No obstante lo anterior, de acuerdo
con los informes técnicos por parte de las autoridades competentes, el lugar
donde se encuentran ubicadas las ventas estacionarias es considerada como “zona
de alto riesgo no recuperable” como quiera que sobre el costado derecho de la
vía se adecuó el espacio para la ubicación de sus ventas informales sobre un
terreno que tiene riesgo por deslizamiento y filtración de aguas lo cual genera
peligro para los vendedores como para los visitantes y transeúntes del lugar.
En consideración a las dificultades técnicas que se presentan sobre el terreno,
así como la ocupación irregular del espacio público por parte de los vendedores
estacionarios, las autoridades municipales iniciaron el proceso de recuperación
del espacio público, mediante la Resolución INSP-0187 que ordenó su desalojo.
Las accionantes expusieron en los
escritos de tutela que la actuación administrativa desconoció el debido
proceso, al no darles la oportunidad de interponer los recursos procedentes
contra dicho acto administrativo. Adicionalmente consideran vulnerados sus
derechos fundamentales al trabajo, y al mínimo vital, para lo cual solicitan la
suspensión del cumplimiento de la resolución que ordenó su desalojo, y de forma
subsidiaria, que sean reubicados en otro lugar para desarrollar su actividad
laboral.
3.2 Los jueces constitucionales de única
instancia negaron las acciones de tutela. En el expediente T-5.661.473 el juez
consideró improcedente el amparo. En su criterio, la accionante cuenta con otro
mecanismo de defensa judicial, y ante la falta de acreditación de un perjuicio
irremediable, el amparo constitucional no estaba llamado a prosperar. En
cambio, en el expediente T-5.673.087 el juez constitucional superó el análisis
de procedibilidad de la acción, pero no encontró acreditada la vulneración del
derecho fundamental al debido proceso, ni al mínimo vital, confianza legítima y
derecho al trabajo. Finalmente el juez constitucional en el expediente
T-5.721.041 el juez estimó que las actuaciones de las autoridades municipales
tenía un doble propósito: la protección del derecho a la vida y la integridad
personal de las personas que trabajan en el sector así como los transeúntes del
lugar ante la amenaza de remoción en masa, y a su vez, recuperar el espacio
público ocupado, por lo tanto, no encontró vulneración alguna a los derechos
fundamentales invocados por las accionantes.
3.3 De los informes recibidos por el
Magistrado Ponente se constató que los estudios técnicos coinciden en indicar
que sobre el terreno donde están asentados los vendedores informales persiste
el riesgo de remoción en masa y en esa medida, la zona presenta una amenaza de
riesgo que obligó a las autoridades ordenar su desalojo. A su vez, se logró
constatar que las entidades municipales se encuentran desarrollando una serie
de reuniones para la sensibilización de los vendedores para lograr su
reubicación.
3.4 A partir de la anterior síntesis
fáctica, corresponde a la Sala de Revisión estudiar en primer lugar el problema
jurídico de carácter procedimental común a todos los casos, que hacen
referencia a: i) la subsidiariedad, pese a que existe otro mecanismo de defensa
judicial, se deberá indicar si la tutela procede como mecanismo transitorio en
aras de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
3.5 De superarse el análisis de
procedibilidad de la acción de tutela, la Corte encuentra que ii) deberá
estudiar si la decisión de la administración municipal de Medellín vulneró los
derechos fundamentales invocados por las accionantes al ordenar el desalojo del
Mirador N° 1 “La Isla” en el Barrio La Asomadera, mediante resolución INSP –
0187 de 2016, en especial, le corresponde a la Sala indicar iii) si se vulneró
el derecho fundamental al debido proceso al indicar que contra dicha resolución
no procedía recurso alguno. Posteriormente, indicar iv) si la orden de desalojo
desconoció los derechos fundamentales de las accionantes al mínimo vital, la
confianza legítima y el derecho al trabajo.
3.6 Para resolver los problemas
jurídicos planteados, la Corte se pronunciará sobre: 1) la subsidiariedad de la
acción de tutela en el caso de los derechos de los trabajadores informales; y 2)
el deber de protección del espacio público por parte del Estado frente a la
eficacia de los derechos fundamentales de los trabajadores informales. A partir
de estas consideraciones se pasará a resolver el caso concreto.
4.    La subsidiariedad de la acción de
tutela en el caso de los derechos de los trabajadores informales. Reiteración
de jurisprudencia[1]
5.1 El artículo 86 de la Constitución
Política dispuso que la acción de tutela tiene un carácter subsidiario en
relación con los demás medios de defensa judicial. Esto significa que de
existir otro mecanismo de carácter jurisdiccional deberá preferirse éste sobre
el ejercicio de la acción de tutela. No obstante, y cuando la acción de tutela
se interponga como mecanismo transitorio, en aras de evitar un perjuicio irremediable,
la norma autoriza que el mecanismo judicial ordinario sea desplazado por la
acción de tutela.
5.2 La jurisprudencia de la Corte
Constitucional precisó que para estas situaciones deberá analizarse en concreto
la idoneidad y eficacia del otro mecanismo de defensa judicial, en relación a
su capacidad para activar la subsidiariedad de la acción de tutela. Para ello,
la jurisprudencia señala que deberá verificarse que el otro mecanismo de
defensa sea: i) de carácter jurisdiccional y ii) comprenda el mismo alcance de
protección al que se pueda llegar por la vía de la acción de tutela. Sobre el
particular la Corte Constitucional indicó que debe encontrarse una potencial
coincidencia entre la protección que brinda la jurisdicción ordinaria y la
acción de tutela, pues si bien cada una puede tener finalidades distintas, su
eficacia debe tener la capacidad de brindar una protección de los derechos
fundamentales que se alegan vulnerados o amenazados.
En este sentido, la Corte estimó que
el mecanismo ordinario de defensa judicial resulta ineficaz, bajo los
siguientes tres (3) supuestos de hecho:
“(i) cuando se acredita que a través
de estos le es imposible al actor obtener un amparo integral a sus derechos
fundamentales y, por tanto, resulta indispensable un pronunciamiento por parte
del juez constitucional que resuelva en forma definitiva la litis planteada;
(ii) cuando se evidencia que la protección a través de los procedimientos
ordinarios no resulta lo suficientemente expedita como para impedir la
configuración de un perjuicio de carácter irremediable, caso en el cual el juez
de la acción de amparo se encuentra compelido a efectuar una orden que permita
la protección provisional de los derechos del actor, mientras sus pretensiones
se resuelven ante el juez natural; y (iii) cuando la persona que solicita el
amparo ostenta la condición de sujeto de especial protección constitucional y,
por tanto, su situación requiere de una especial consideración”[2].
De acuerdo con lo antes expuesto, el
estudio sobre la existencia de otro mecanismo de defensa judicial por parte del
juez constitucional debe darse en relación a las circunstancias fácticas y
jurídicas del caso concreto, en cuanto las mismas le permitirán determinar cuál
es la pretensión del accionante la cual deberá estar dirigida hacia la
protección de los derechos fundamentales, y determinar si el otro mecanismo de
defensa judicial tiene la posibilidad de brindar el mismo marco de protección
que puede alcanzar la acción de tutela.
5.    Deber de protección del espacio
público por parte del Estado frente a la eficacia de los derechos fundamentales
de los trabajadores informales. Reiteración de jurisprudencia[3]
5.1
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha desarrollado una importante
línea jurisprudencial sobre la controversia constitucional que suscita la
ocupación del espacio público por parte de trabajadores informales que se
dedican a las ventas ambulantes. Por lo tanto, en la presente decisión se
procederá a reiterar las principales reglas jurisprudenciales que al respecto
ha fijado la Corte Constitucional.
El
presente debate gira en torno a la tensión constitucional que se presenta, por
una parte, en el deber que tiene el Estado de proteger la integridad del
espacio público, con el fin de garantizar que su utilización efectiva sea para
el uso común, como lo dispone el artículo 84 de la Constitución[4].
Pero a su vez, al mismo tiempo el Estado tiene el deber de garantizar la
eficacia de los derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo de todos
los ciudadanos, y en especial, de los vendedores informales, por las condiciones
económicas y sociales que los excluyen de los mecanismos formales de inserción
laboral y están compelidos a ocupar el espacio público para obtener los
recursos económicos que les permita no sucumbir y mantener unas condiciones
mínimas de subsistencia.
Para
resolver la tensión entre los principios constitucionales en colisión, la Corte
Constitucional ha fijado tres (3) reglas constitucionales precisas, que
constituyen el precedente jurisprudencial que aquí se reitera. Las reglas
fijadas por la Corte hacen referencia a: i) la identificación por parte del
juez constitucional de las acciones permisivas y omisiones de las
administraciones municipales y distritales, que se prolongan en el tiempo, que
permiten el desarrollo de ventas informales, por lo tanto, la Corte ampara la
confianza legítima que tienen los trabajadores informales; ii) los requisitos
para considerar legítima la acción estatal encaminada a la restitución del
espacio público cuando es ocupado por trabajadores informales que ejercen su
actividad amparados por el principio de la confianza legítima, los cuales
desarrollan el derecho fundamental al debido proceso que debe garantizarse en
este tipo de acciones; iii) dadas las condiciones de marginalidad y exclusión
de las personas que se dedican a las ventas informales, en tanto grupo
significativo de ciudadanos a los que el Estado no puede garantizar un empleo
formal se ven sometidos a la informalidad para garantizar su subsistencia. Por
lo tanto, las autoridades administrativas están en la obligación de diseñar e
implementar medidas tendientes a la erradicación de la pobreza, y la promoción
de mejores condiciones de vida, bajo un criterio de igualdad material.
En
la sentencia T-772 de 2003 la Corte Constitucional indicó las obligaciones que
tiene el Estado frente a sus administrados, y en especial, indicó que las
acciones como la recuperación del espacio público no pueden convertirse en la
generación de mayor pauperización a la que ya están sometidos los vendedores
ambulantes, por lo que se deben contrarrestar los efectos negativos que implica
la recuperación del espacio público para esta minoría afectada con la acción
estatal. Al respecto la Corte indicó:
“En este orden de ideas, resalta
la Sala que las políticas, programas o medidas estatales cuya ejecución se convierta
en una fuente de pobreza para los afectados, y que no prevean mecanismos
complementarios para contrarrestar en forma proporcionada y eficaz dichos
efectos negativos, resultan injustificables a la luz de las obligaciones
internacionales del país en materia de promoción de los derechos económicos,
sociales y culturales, así como a la luz del principio constitucional del
Estado Social de Derecho y sus diversas manifestaciones a lo largo de la Carta[5].
Por lo mismo, el diseño y la ejecución de tales políticas, programas o medidas
constituyen, prima facie, un desconocimiento del deber estatal de
erradicar las injusticias presentes y mejorar las condiciones de vida de la
población, dado su carácter intrínsecamente regresivo, que no encuentra soporte
alguno en el marco del orden constitucional instaurado en Colombia a partir de
1991.
Por lo anterior,
las políticas públicas, programas o medidas diseñadas y ejecutadas por las
autoridades de un Estado Social de Derecho, han de partir de una evaluación
razonable y cuidadosa de la realidad sobre la cual dichas autoridades
efectuarán su intervención, y formularse de manera tal que atiendan a los
resultados fácticos derivados de la evaluación en cuestión, no a un estado de
cosas ideal o desactualizado, en forma tal que no se afecte indebidamente el
goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas. En otras palabras,
al momento de su formulación y ejecución, se deben haber estudiado, en lo que
sea técnicamente posible, todas las dimensiones de dicha realidad que
resultarán afectadas por la política, programa o medida en cuestión, incluida
la situación de las personas que verán sus derechos severamente limitados, a quienes
se deberá ubicar, por consiguiente, en una posición tal que no queden obligados
a soportar una carga pública desproporcionada; con mayor razón si quienes se
encuentran afectados por las políticas, programas o medidas pertinentes están
en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de
pobreza o precariedad económica: frente a estas personas o grupos se deberán
adelantar, en forma simultánea a la ejecución de la política en cuestión, las
medidas necesarias para minimizar el daño recibido, de tal manera que se
respete el núcleo esencial de su derecho al mínimo vital y a la subsistencia en
condiciones de dignidad.
Sólo así se
cumple con el requisito de proporcionalidad que debe acompañar a
cualquier limitación del goce efectivo de los derechos fundamentales en un
Estado Social de Derecho: además de (i) estar dirigidas a cumplir con un fin
legítimo e imperioso, y (ii) desarrollarse a través de medios plenamente
ajustados a la legalidad –que garanticen el respeto por el debido proceso y la
dignidad de las personas-, y que además sean necesarios para materializar tal
finalidad, estas limitaciones (iii) deben ser proporcionales en el contexto de
los mandatos del Constituyente, es decir, no pueden sacrificar en exceso otros
intereses constitucionalmente protegidos en aras de promover una finalidad
constitucional específica.
Es, así, en el contexto
del cumplimiento de los deberes sociales del Estado, y de la prohibición de
adelantar políticas, programas o medidas desproporcionadas, que no consulten
cuidadosamente la realidad sobre la cual se habrán de aplicar y los efectos que
tendrán sobre el goce efectivo de los derechos constitucionales -especialmente
en relación con la erradicación de la pobreza y la promoción de los derechos
económicos, sociales y culturales-, que se debe estudiar el tema específico de
las políticas y programas de recuperación del espacio público (…)”.
Ahora bien, la Corte Constitucional
ha encontrado que se procederá al amparo del derecho a la confianza legítima
cuando en el caso concreto se logra verificar las siguientes condiciones: “(i) exista la necesidad de preservar de manera
perentoria el interés público, lo que para el caso propuesto se acredita a
partir de la obligación estatal de proteger la integridad del espacio público y
los derechos constitucionales que son anejos a su preservación; (ii) la
desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre
administración y los ciudadanos, la cual es connatural a los procedimientos de
restitución del espacio público ocupado por vendedores informales; (iii) se
trate de comerciantes informales que hayan ejercido esa actividad con
anterioridad a la decisión de la administración de recuperar el espacio público
por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido consentida por las
autoridades correspondientes[6]  y (iii) la obligación de adoptar
medidas por un periodo transitorio que adecuen la actual situación a la nueva
realidad, deber que la jurisprudencia constitucional relaciona con el diseño e
implementación de políticas razonables, dirigidas al otorgamiento de
alternativas económicas que garanticen la subsistencia de los afectados con las
medidas de restitución del espacio público”.
El
precedente de la Corte Constitucional ha indicado que la inequidad social que
genera el ejercicio del comercio informal y la grave afectación a sus derechos
fundamentales de quienes quedan relegados a dichas actividades implican que el
Estado ofrezca medidas efectivas para aminorar los efectos negativos asociados
a la recuperación del espacio público. Al respecto la Corte indicó lo
siguiente: “privar a quien busca escapar de
la pobreza de los únicos medios de trabajo que tiene a su disposición, para
efectos de despejar el espacio público urbano sin ofrecerle una alternativa
digna de subsistencia, equivale a sacrificar al individuo en forma
desproporcionada frente a un interés general formulado en términos abstractos e
ideales, lo cual desconoce abiertamente cualquier tipo de solidaridad. Si bien
el interés general en preservar el espacio público prima, en principio, sobre
el interés particular de los vendedores informales que lo ocupan para trabajar,
las autoridades no pueden adoptar medidas desproporcionadas para promover tal
interés general, sino buscar fórmulas conciliatorias que armonicen los
intereses en conflicto y satisfagan al máximo los primados de la Carta.  (…)De
lo contrario, tras la preservación formal de ese “interés general” consistente
en contar con un espacio público holgado, se asistiría –como de hecho sucede-
al sacrificio de individuos, familias y comunidades enteras a quienes el Estado
no ha ofrecido una alternativa económica viable, que buscan trabajar
lícitamente a como dé lugar, y que no pueden convertirse en los mártires
forzosos de un beneficio general.”[7]
De
conformidad con los precedentes jurisprudenciales reseñados, la Corte
Constitucional ha fijado un conjunto de reglas para poder determinar si la
política de recuperación del espacio público ocupado por comerciantes
informales, que ejercen su actividad bajo el amparo de la confianza legítima resulta
adecuada y respetuosa de sus derechos fundamentales. Al respeto, la Corte
puntualizó: “las
autoridades están enteramente facultadas para llevar a cabo acciones tendientes
a la recuperación y preservación del espacio público, a condición que[8]
(i) se adelanten con observancia del debido proceso y el trato digno a quienes
resulten afectados con la política; (ii) se respete la confianza legítima de
los comerciantes informales; (iii) estén precedidas de una cuidadosa evaluación
de la realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con el seguimiento y la
actualización necesarios para guardar correspondencia entre su alcance y las
características de dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de
derechos constitucionales fundamentales a través del ofrecimiento de
alternativas económicas a favor de los afectados con la política; y (iv) se
ejecuten de forma tal que impidan la lesión desproporcionada del derecho al
mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la población, al igual
que la privación a quienes no cuentan con oportunidades de inserción laboral
formal de los únicos medios lícitos de subsistencia a los que tienen acceso”[9].
III. CASO CONCRETO
Estudio de la procedibilidad de la
acción de tutela
1. En el estudio de los requisitos
para la procedencia de la acción de tutela la Sala de Revisión considera
pertinente estudiar si en los casos concretos se acredita el requisito de
subsidiariedad. En primer lugar se debe considerar que la actuación de la
administración excluyó la posibilidad de interponer recursos contra la
resolución INSP 0187 de 2016 artículo cuarto. En segundo lugar, los sujetos que
acuden a la acción de tutela son considerados por la jurisprudencia de este
Tribunal como de especial protección constitucional, ante la situación de
vulnerabilidad y exclusión a la que se ven sometidos en donde las ventas de
carácter informal les permiten obtener el sustento económico para sus familias.
Finalmente y ante la imposibilidad de interponer recursos contra la decisión de
la autoridad municipal, la acción de tutela resulta entonces ser el mecanismo
de defensa judicial idóneo para la protección de sus derechos fundamentales. En
suma, para la Sala de Revisión el requisito de subsidiariedad se encuentra
acreditado.
2. Superado el análisis de
procedibilidad de la acción de tutela, y de conformidad con el precedente
consolidado por la Corte Constitucional para los problemas jurídicos
planteados, pasará la Sala de Revisión a estudiar los asuntos de fondo que
plantean los casos acumulados en esta ocasión. En primer lugar se estudiará la
afectación al debido proceso, ante la imposibilidad de presentar recursos
contra la resolución INSP 0187 de 2016. En segundo lugar, se procederá a
analizar las actuaciones desplegadas por la administración en el proceso de
recuperación del espacio público.
3. Como ya se indicó en las
consideraciones de esta decisión, las actuaciones de las autoridades
administrativas que desarrollen acciones para la recuperación del espacio
público deben darse bajo estricta observancia del debido proceso. Para analizar
si existió vulneración sobre este derecho fundamental, la Sala de Revisión
procede a estudiar en detalle las decisiones de la administración municipal. La
Secretaría de Gobierno y Derechos Humanos, Unidad Inspecciones de Policía,
Subsecretaría de Gobierno Local y Convivencia, Inspección 1ª de la Subsecretaría
de Espacio Público emitió la Resolución Nº INSP-0187 “por medio de la cual
se ordena un desalojo y se recupera un bien de uso público”, con fecha del
17 de febrero de 2016. En la mencionada Resolución se indicó que en el sector
del Mirador N° 1 La Isla en la carrera 32 con Calle 19 A, Barrio La Asomadera,
sobre la variante a las Palmas al costado derecho, “hay una evidente
invasión comercial del predio por unidades económicas con una tipología de
venta de comidas rápidas y licor, actividades y/o recuperación no permitida”.
En el lugar indicado de acuerdo con
la resolución INSP 0187/16 se encontraron quince (15) carpas en donde se
habilitan comedores populares para los visitantes del lugar. Adicionalmente, la
resolución puntualizó: “se observa que se expende licor toda vez que en la
parte inferior del piso de algunos negocios se observan cajas de cerveza,
además, fogones de leña, carbón, gas, lo que representa un peligro latente para
los asistentes”. También se indicó en el apartado de los hechos que las
estructuras no cuentan con las norma NSR 10 de sismo-resistencia, evidenciando
deficiencias en la construcción, por la baja calidad de los materiales,
excavaciones en el terreno sin controles y grietas en el piso.
Por otra parte, la Unidad de
Administración de Bienes Inmuebles certificó que en el terreno donde se
encuentran las carpas fue adquirido por el Municipio de Medellín por
expropiación ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito el día 5 de julio de
1960, por lo tanto, una parte de este terreno es de carácter público, de
propiedad del municipio.
En la resolución se señaló que al
lugar concurre un número destacado de personas y ante las construcciones
precarias, se configura un escenario de riesgos que atenta contra la integridad
de los vendedores informales así como las personas que frecuentan el lugar. El
11 de diciembre de 2015 se realizó visita al lugar para determinar las personas
que ejercen la actividad comercial, encontrando a dieciséis (16) hombres y
mujeres que atendían las ventas estacionarias, las cuales se presentaron en las
oficinas de Espacio Público para la audiencia descargos, sin que ninguno de los
venteros cuenten con permisos o autorizaciones por parte de Espacio Público
para desarrollar sus actividades comerciales.
4. Posteriormente, la resolución 0187
se concentró en desarrollar los fundamentos normativos que dan soporte jurídico
a su decisión. La resolución cita el artículo 5 de la ley 9 de 1989 que define
el concepto de Espacio Público, el cual consiste en: “conjunto de inmuebles
públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados,
destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de
necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los
intereses de los habitantes”.
5. Continúa la resolución 0187 con
los fundamentos normativos citando el artículo 132 del decreto 1355 de 1970 que
regula el procedimiento para la recuperación del espacio público. En la
resolución se transcribió el artículo correspondiente de la siguiente forma:
“El decreto 1355 de
1970, en su artículo 132. Regula “Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público,
como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los
alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el
carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la
correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no
mayor de treinta días”.
Con base en los elementos fácticos y
jurídicos reseñados se ordenó la recuperación del espacio público mencionado.
Adicionalmente, se indicó en la parte resolutiva, artículo cuarto: “contra
la presente resolución no procede recurso alguno”. En este punto, la Sala
de Revisión advierte una irregularidad que afecta el derecho fundamental al
debido proceso de las accionantes, así como de las demás personas que se
dedican a las ventas estacionarias en el mencionado sector. En efecto, en la
resolución 0187 cuando se están invocando los fundamentos jurídicos se hace una
transcripción incompleta del artículo 132 del Código de Policía (Decreto 1355
de 1970), omitiendo precisamente el apartado en donde la norma estipula la
posibilidad de interponer los recursos de reposición y apelación contra la
decisión del alcalde. Tal omisión no tendría lugar a ser reprochada de no ser porque
en la parte resolutiva se indicó que no procedía ningún recurso. No se explica
la razón por la cual se omitió en la transcripción del artículo 132 del Código
de Policía la última oración de la disposición normativa que estipula lo
siguiente: “Contra esta resolución procede recurso de reposición y también
de apelación ante el respectivo gobernador”. Es decir, el Código de Policía
estipuló que contra la resolución que ordene la restitución de bienes de uso
público se puedan interponer los recursos de reposición y apelación.
6. En consecuencia, las autoridades
administrativas municipales vulneraron de forma ostensible el derecho
fundamental al debido proceso de las accionantes y demás vendedores
estacionarios ante la imposibilidad de imponer los recursos que de acuerdo con
la norma transcrita en la resolución si había lugar y eran procedentes. En
consecuencia, se desconoce el derecho fundamental al debido proceso cuando en la
parte resolutiva del acto administrativo INSP-0187/16 se indica en el artículo
cuarto que: “contra la presente resolución no procede recurso alguno”, como
quiera que si es procedente tanto el recurso de reposición como el de
apelación.
Por lo tanto, la Sala de Revisión
encuentra que ante la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, y
la imposibilidad de presentar los recursos que si eran procedentes, el remedio
constitucional en este caso consiste en ordenarle a las autoridades administrativas
de otorgar la oportunidad procesal a las partes interesadas para exponer los
argumentos por los cuales se oponen a la decisión de las autoridades
municipales haciendo uso de los recursos de reposición y apelación frente a la
decisión de la restitución de inmueble de uso público.
7. La Sala de Revisión encuentra que
adicionalmente la actuación del funcionario que elaboró la Resolución INSP-0187
de 2016 pudo incurrir en una falta disciplinaria, como quiera que no se explica
que en los fundamentos jurídicos se cite el artículo 132 del Decreto 1355 de
1970 de forma incompleta, omitiendo transcribir el apartado en que la
disposición establece la posibilidad de recurrir la decisión a través de los
recursos de reposición y apelación, y en la parte resolutiva se indica en el
artículo cuarto que no procede ningún recurso, cuando la norma de forma
inequívoca permite que se puedan interponer los recursos señalados. Por lo
tanto, la Sala llama le advertirá a las autoridades municipales de abstener de
este tipo de actuaciones que afectan el derecho fundamental al debido proceso,
y por lo tanto, a futuro en los proceso de recuperación del espacio público que
adelante la entidad, dar estricto cumplimiento al debido proceso, y permitirle
a las personas interesadas interponer los recursos de reposición y apelación
según lo dispone el artículo 132 del Decreto 1355 de 1970.
8. Por otra parte, y en relación con
el desarrollo del proceso de restitución de los bienes públicos, para que la
actuación municipal se ajuste al marco constitucional y respete los derechos
fundamentales de las personas afectadas con este tipo de decisión, como ya se
indicó en las consideraciones, las decisiones que se tomen en este sentido
están supeditadas a que: “(iii) estén precedidas de una cuidadosa evaluación
de la realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con el seguimiento y la
actualización necesarios para guardar correspondencia entre su alcance y las
características de dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de
derechos constitucionales fundamentales a través del ofrecimiento de
alternativas económicas a favor de los afectados con la política”. De
acuerdo con el acervo probatorio que obra en los expedientes y de acuerdo con
los informes rendidos ante el Magistrado Ponente se concluye que las acciones
de evaluación, seguimiento y el ofrecimiento de alternativas económicas se han
llevado a cabo de forma posterior a la decisión de la recuperación del espacio
público y su desalojo contenido en la resolución INSP-0187 de 2016 y no antes
como el precedente jurisprudencial ha considerado que debe proceder las
autoridades municipales en estos casos.
En consecuencia, la Sala de Revisión
considera que también se afectó la confianza legítima de los vendedores
estacionarios al no contar de forma previa a su desalojo con la correspondiente
evaluación cuidadosa de la realidad a la que deberían enfrentar ante la
necesidad de la recuperación del espacio público, que como lo ha considerado la
Corte Constitucional es una actuación legítima de las autoridades municipales
siempre y cuando no se desconozcan los derechos fundamentales que afectan este
tipo de decisiones. Por lo tanto, se ordenará a las autoridades municipales para
que procedan a realizar las evaluaciones pertinentes, los estudios adecuados y
las reuniones de sensibilización que ya han venido adelantando, pero donde se
incluyan a todos los vendedores estacionarios y ambulantes ubicados en el
sector del Mirador N° 1 La Isla en la carrera 32 con Calle 19 A, Barrio La
Asomadera, sobre la variante a las Palmas al costado derecho.
9. Ahora bien, la Sala de Revisión
estima que la presente decisión deberá extenderse más allá de las partes de los
expedientes acumulados, para no incurrir en diferenciaciones que por estar en
igualdad de condiciones con las accionantes se vean afectados en sus derechos
fundamentales por las órdenes que impartirá la Sala de Revisión. En este
sentido, y de acuerdo con la jurisprudencia consolidada que sobre este punto ha
desarrollado la Corte Constitucional[10],
la presente decisión extenderá sus efectos a quienes no ha hecho uso del
mecanismo constitucional de la acción de tutela como se indicará en las parte
resolutiva de esta sentencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR las siguientes decisiones judiciales:
Sentencia del Juzgado Doce (12) Penal
Municipal con Función de Control de Garantías, de la ciudad de Medellín,
Antioquia, con fecha del 14 de abril de 2016. Expediente T-5.661.473
Sentencia del Juzgado Diecisiete (17)
Penal Municipal con Función de Control de Garantías, de la ciudad de Medellín,
Antioquia, con fecha del 14 de abril de 2016. Expediente T-5.673.087
Sentencia del Juzgado Segundo (2) Penal
Municipal con Función de Control de Garantías, de la ciudad de Medellín,
Antioquia, con fecha del 31 de mayo de 2016. Expediente T-5.721.041
En su lugar, CONCEDER la
tutela de los derechos fundamentales de las accionantes Gladys Andrea Muñoz
Franco, Luz Marina Gay Isaza y Sandra Milena Muñoz Franco al debido proceso,
confianza legítima, mínimo vital y derecho al trabajo.
Segundo.- ORDENAR a la Inspección 1ª de la Subsecretaría de
Espacio Público de la Secretaría de Gobierno y Derechos Humanos, para que en un
término máximo de cuatro (4) meses a partir de la notificación de esta sentencia como lo establece el artículo 8 del
decreto-ley 2591 de 1991, le permita a las accionantes interponer los recursos de reposición y apelación
en contra de la decisión adoptada en la Resolución INSP-0187 de 2016, en los
precisos términos que lo autoriza el artículo 132 del Código de Policía
(Decreto 1355 de 1970).
Tercero.- ORDENAR a la Subsecretaría de Espacio
Público, Secretaría de Seguridad y Convivencia del Municipio de Medellín para
que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta sentencia,
proceda a realizar una
cuidadosa evaluación de la realidad de todos los vendedores ubicados en el
sector del Mirador N° 1 La Isla en la carrera 32 con Calle 19 A, Barrio La
Asomadera, sobre la variante a las Palmas al costado derecho, que les permita
asegurar el goce efectivo de sus derechos constitucionales fundamentales a
través de la inserción de programas para el desarrollo de actividades de las
cuales deriven un sustento digno, su reubicación en otro espacio de la ciudad
que no represente una actividad peligrosa, o el ofrecimiento de alternativas
económicas a favor de los afectados con la política pública de aprovechamiento
económico del espacio público que defina las autoridades municipales, así como
las demás acciones que contemple pertinentes el municipio de Medellín para
proteger los derechos fundamentales de todos los vendedores estacionarios del
sector que identificado en la resolución INSP 0187 de 2016.
Cuarto.- ORDENAR a la
Defensoría del Pueblo que, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, verifique el cumplimiento del plan de reubicación indicado en el
numeral anterior y de conformidad con lo expresado en esta sentencia.
Quinto.- ADVERTIR a la Subsecretaría de Espacio Público, Secretaría de
Seguridad y Convivencia del Municipio de Medellín para que dentro de los
procesos de recuperación del espacio público se de un estricto cumplimiento al debido proceso, y se
permita a las personas interesadas interponer los recursos de reposición y
apelación según lo dispone el artículo 132 del Decreto 1355 de 1970.
Sexto.- OTORGAR EFECTOS INTER COMUNIS a la presente
decisión respecto de
los vendedores ubicados en
el municipio de Medellín en el sector del Mirador N° 1 La Isla en la carrera 32
con Calle 19 A, Barrio La Asomadera, sobre la variante a las Palmas al costado
derecho y a quienes no
hagan parte de los programas adelantados por las autoridades municipales para
que reciban el mismo tratamiento de las órdenes segunda y tercera de la
presente sentencia para evitar la afectación del derecho fundamental a la
igualdad.
Octavo.- Por Secretaría LIBRAR las comunicaciones previstas en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
De acuerdo con el artículo 35 del Decreto-Ley 2591 de 1991 las sentencias de
reiteración podrán ser brevemente justificadas, como quiera que existe un
precedente consolidado en la materia y el juez constitucional en sede de
revisión encuentra que resulta aplicable al caso concreto que estudia. El
precedente que en esta oportunidad se encuentra contenido en la línea
jurisprudencial conformado por las siguientes sentencias de la Corte
Constitucional: T-334/15, T-607/15, T-231/14, T-386/13, T-629/13, T-820/13,
T-703/12, T-152/11, T-454/11, C-639/10, T-1098/08, T-053/08 entre otras.
[2]
Sentencia T-851 de 2014.
[3]
De acuerdo con el artículo 35 del Decreto-Ley 2591 de 1991 las sentencias de
reiteración podrán ser brevemente justificadas, como quiera que existe un
precedente consolidado en la materia y el juez constitucional en sede de
revisión encuentra que resulta aplicable al caso concreto que estudia. El
precedente que en esta oportunidad se encuentra contenido en la línea
jurisprudencial conformado por las siguientes sentencias de la Corte
Constitucional: T-334/15, T-607/15, T-231/14, T-386/13, T-629/13, T-820/13,
T-703/12, T-152/11, T-454/11, C-639/10, T-1098/08, T-053/08 entre otras.
[4]
Acerca del concepto de espacio público y su protección constitucional, cfr. Corte
Constitucional, sentencia SU-360/99, fundamento jurídico 2.
[5]
Ver sentencia C-1064 de 2001, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime
Córdoba Triviño.
[6]
Para el caso específico de este requisito, Cfr. Corte Constitucional,
sentencia T-160/96, M.P. Fabio Morón Díaz.
[7]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-772/03, fundamento jurídico 3.3
[8]
Ibídem.
[9]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-465/06, fundamento jurídico 7.6
[10]
En otros casos similares en donde se resolvió un problema jurídico similar la
Corte Constitucional también extendió sus efectos a otros vendedores
ambulantes: T-231/14. Sobre los efectos inter comunis la Corte
Constitucional unificó su jurisprudencia en la sentencia SU-1023/01 entre
otras.