T-499-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-499/95
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza prestacional
Si bien el
derecho a la vivienda digna -como derecho prestacional-, no tiene carácter
fundamental y, por tanto, no es objeto de acción de tutela, no puede de plano
descartarse que, al ser desarrollado legalmente, no puedan surgir por parte de
las personas interesadas, reclamaciones y pretensiones de diversa naturaleza,
fundadas en el derecho a la igualdad y a la participación.
RED
DE SOLIDARIDAD SOCIAL
La Red de
Solidaridad Social no sustituye, sino complementa, los programas estructurales
de educación, salud, seguridad social y vivienda. La orientación de la Red
tiene un carácter integral que tiende al mejoramiento simultáneo de los
ingresos y las condiciones de vida de los grupos particularmente vulnerables
(jóvenes y mujeres desempleados, niños en condiciones de desnutrición, mujeres
jefes de hogar y ancianos indigentes).
GASTO
PUBLICO-Intervención
del juez
La intervención,
excepcional, del juez constitucional en las decisiones de asignación del gasto
público, sólo estará legitimada en aquellos eventos en los cuales la
distribución de los recursos se ha efectuado con clara violación de los
derechos fundamentales (por ejemplo, situaciones de discriminación frente a la
entrega de un subsidio, violación del debido proceso en su asignación, etc.) de
potenciales beneficiarios y siempre, desde luego, que la acción de tutela sea
procedente ante la ausencia de los medios judiciales ordinarios.
PRINCIPIO
DE NECESIDAD-Subsidio
familiar de vivienda
El SFV se asigna
con prioridad a quienes se encuentren en situación de mayor pobreza y su
vivienda se encuentre en condiciones críticas de habitabilidad o carezca de
servicios domiciliarios esenciales. Sin embargo, este procedimiento puede
calificarse como un sistema mixto en el cual se combinan varios principios y
mecanismos específicos de distribución. El orden que se asigna a cada
postulante en la "cola" depende del puntaje obtenido en el proceso de
calificación. Los criterios de calificación responden, nuevamente, a la necesidad
material o la vulnerabilidad del postulante o de su vivienda
(mujeres jefes de hogar, hogares con niños menores, ancianos y discapacitados,
viviendas en situación de riesgo mitigable, etc.).
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Subsidio
familiar de vivienda
El juez
constitucional no puede propiciar la creación de falsas expectativas, ordenando
la entrega de recursos que materialmente no existen. De hacerlo, atentaría
contra la propia legitimidad del Estado y horadaría la credibilidad en las
instituciones democráticas. La realización del principio de igualdad en la
asignación de recursos escasos consiste en garantizar, a los posibles
beneficiarios, el acceso, en condiciones de igualdad, a los procedimientos por
medio de los cuales las instituciones distribuyen esos recursos. Si bien la
elección de los principios y procedimientos particulares de distribución que
cada entidad establece - con base en la ley - forman parte de su autonomía
operativa, éstos no pueden contrariar los parámetros que se derivan de los
principios y valores constitucionales: todos los posibles beneficiarios deben
tener iguales oportunidades de acceso; el procedimiento no puede favorecer a
ningún grupo de beneficiarios en particular; los mecanismos de selección no
pueden conducir a establecer discriminaciones contrarias a la Carta.
DERECHO A LA
PARTICIPACION COMUNITARIA-Distribución
de bienes escasos
Una incidencia
real de la comunidad en los procesos de gestión pública y el ejercicio adecuado
de la acción colectiva en las decisiones que afectan a la ciudadanía, sólo es
posible si ésta posee los conocimientos suficientes y necesarios. Esto con el
fin de que las exclusiones finales, en un proceso de asignación de recursos
escasos, no sean producto de la desinformación, la ignorancia o de la falta de
capacidad técnica. La participación efectiva depende, también, de los
mecanismos de defensa que estén a disposición de los beneficiarios. Toda vez
que el resultado final de uno de estos procesos de asignación puede ser el no
acceso a los recursos solicitados, el postulante debe poder conocer todas las
causas y motivaciones que determinan la decisión final. Igualmente, a lo largo
del procedimiento, y luego de la decisión final, el aspirante debe tener a su
disposición una amplia gama de posibilidades para controvertir tanto el
procedimiento como la determinación adoptada. La distribución de bienes escasos
tiene relevancia constitucional en la medida en que se relaciona, de manera
directa, con la fijación de las condiciones necesarias para hacer efectivos los
derechos económicos, sociales y culturales consagrados en la Constitución. El
desarrollo legal de los derechos prestacionales, desencadena procesos de
justicia social presididos por criterios distributivos específicos. Desde el
punto de vista constitucional, es importante precisar la validez de estos
criterios y el procedimiento mediante el cual éstos se hacen efectivos.
DERECHO
A LA PARTICIPACION COMUNITARIA-Subsidio familiar de vivienda/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Adjudicación
de subsidio
La única razón
que llevó a interponer la presente acción fue el desconocimiento de los
criterios y etapas que componen el proceso de adjudicación de subsidios. Pese a
que la citación para concurrir a la Mesa de Solidaridad fue pública, lo cierto
es que el peticionario, miembro de un sector marginal de la población, no tuvo
acceso a la información completa sobre el trámite a seguir que, es dispendioso.
Para que la participación comunitaria sea efectiva y, además, se garantice el
acceso en condiciones de igualdad a los procesos de adjudicación de subsidios,
se requiere que los funcionarios públicos informen, de manera oportuna, clara y
eficaz, a los sectores potencialmente beneficiarios, sobre los criterios
utilizados en la preselección y selección de los beneficiarios, así como las
etapas que han de surtirse antes de la adjudicación del subsidio. Para que se
realicen los principios de igualdad, participación y control comunitario, la
población susceptible de ser beneficiada con un subsidio social, debe conocer,
tanto el trámite pertinente, como las causas y motivaciones que determinan cada
una de las decisiones que lo integran.
Noviembre 08 de 1995
Ref.:
Expediente T-74720
Actor: Roberto
Zuñiga Chapal
Temas:
- Pobreza y
políticas sociales
- Estructura de
los derechos económicos,  sociales y culturales
- Igualdad en la
asignación de subsidios
- Participación
comunitaria e información en los programas de asignación de recursos escasos
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-74720 adelantado por ROBERTO ZUÑIGA CHAPAL contra la RED DE
SOLIDARIDAD SOCIAL-DELEGACION PUTUMAYO
ANTECEDENTES
1. El 7 de junio de
1995, el señor Roberto Zúñiga Chapal interpuso acción de tutela contra la
Delegada de la Red de Solidaridad Social para el Putumayo, ante el Juzgado
Promiscuo Municipal de Orito (Putumayo), por considerar que le fueron
vulnerados sus derechos constitucionales a la vivienda digna, de petición, a la
libertad de expresión e información, al trabajo, a la iniciativa privada, a la
honra y al buen nombre.
2. Señala el
peticionario que, desde mediados de 1994, la comunidad del Barrio La Unión del
Municipio de Orito, donde reside, se organizó para presentar un proyecto de
vivienda ante el INURBE y gestionar un subsidio que le permitiera mejorar sus
viviendas, construidas con materiales deleznables y con graves problemas de
saneamiento básico. Para estos efectos, contrató la asistencia técnica de una
empresa privada con experiencia en este campo, debidamente autorizada por el
INURBE para prestar este tipo de asesorías.
En septiembre de
1994, el INURBE expidió un acuerdo mediante el cual decidió no recibir más
proyectos de vivienda hasta nueva orden. Fue entonces cuando la comunidad del
Barrio La Unión se enteró de que los proyectos como el que ellos deseaban
gestionar, debían ser presentados a la Mesa Municipal de Solidaridad. Con el
fin de obtener la colaboración de la Alcaldía Municipal, la comunidad elevó
varias peticiones, "para que nos tuvieran en cuenta nuestra iniciativa de
organizarnos para solucionar juntos nuestros problemas de vivienda", las
cuales nunca fueron contestadas.
En el mes de marzo
de 1995, la comunidad tuvo conocimiento de la existencia de los programas
ofrecidos por la Red de Solidaridad Social. El día 3 de mayo, se realizó la
Mesa Municipal de Solidaridad del Municipio de Orito, con la finalidad de
distribuir recursos para diferentes sectores, entre ellos el de vivienda, por
un monto de $ 391 millones de pesos. A pesar de conocer de la existencia del
proyecto de vivienda del Barrio La Unión, los funcionarios de la administración
municipal y de la Red de Solidaridad Social nunca les informaron acerca de la
existencia de estos recursos y de la forma de acceder a ellos.
Pese a lo anterior,
la comunidad asistió masivamente a la Mesa Municipal de Solidaridad, en la
fecha señalada, con el fin de presentar a su consideración el perfil del
proyecto de vivienda, elaborado por la empresa privada contratada, de acuerdo
con la metodología exigida por la Red de Solidaridad para este tipo de
proyectos.
La delegada de la
Red de Solidaridad Social para el Putumayo rechazó el proyecto, que cumplía con
todos los requisitos, aduciendo que se trataba de una "iniciativa
privada" -"desconociendo que quienes estábamos presentado el perfil
éramos una comunidad con un alto índice de miseria" e "irrespetando
el buen nombre del ingeniero argumentando que él o la empresa que representa no
estaba autorizada para tal asesoría"-. Sin embargo, la funcionaria aceptó
recibir el proyecto, sin asignarle recursos, con el fin de entregarlo a la
Alcaldía para que ésta decidiera a qué barrios se otorgarían los recursos
destinados a adelantar programas de mejoramiento de vivienda.
El peticionario
señala que proyectos similares al del Barrio La Unión - que se ajusta a los
lineamientos y exigencias establecidos por la Red de Solidaridad Social - han
sido seleccionados en los municipios de Mocoa y Puerto Guzmán, "a los
cuales les asignaban inmediatamente los recursos solicitados por las
comunidades". El actor anota que el trato diferenciado se dio,
"simplemente por que nos asesoramos de una empresa privada, ya que la
alcaldía nunca nos puso cuidado".
Según el demandante,
a la comunidad se le informó que la Red de Solidaridad se guiaba por los
principios de justicia y participación. Sin embargo, "con nosotros no hubo
justicia, ya que no nos tuvieron en cuenta, al desconocer que somos una
población, pobre y vulnerable, de igual manera no hubo participación porque se
impuso un sistema de distribución que no es procedente, como el de dejar que
sea la administración municipal quien distribuya los recursos, con la clara
politización de la asignación de dichos recursos. El mecanismo de asignación de
los subsidios solicitados debía ser: poner en consideración de la concurrencia
a la mesa municipal si se le  asignaba o no recursos a nuestro proyecto, bajo
la condición de que quien no cumpliera con los requisitos de la Red, sería
excluido y reemplazado por alguien de la misma comunidad".
Con el fin de
proteger los derechos constitucionales invocados, el petente solicitó al juez
de tutela: "(1) que sean asignados los recursos solicitados por las
comunidades que presentaron el debido perfil para mejoramiento de vivienda y entorno;
(2) que no se atomicen los recursos sino sean utilizados de tal forma que
generen un impacto de solución visible, teniendo en cuenta que si este año se
solucionan los problemas de todo un barrio en la vigencia del próximo año
también habrán recursos para otros barrios; (3) que no se desconozca la
relación: iniciativa privada y comunitaria, en el proceso de detectar y
priorizar necesidades de vivienda; (4) que la alcaldía responda nuestra
petición cursada, en el sentido de solicitarle colaboración para el proyecto de
mejoramiento de vivienda".
3. Con la admisión
de la solicitud de tutela, el Juzgado Promiscuo Municipal de Orito ordenó: (1)
a la delegada de la Red de Solidaridad Social para el Putumayo, que informara
acerca de los objetivos de la Red de Solidaridad Social, el trámite y
procedimiento para la presentación de los proyectos relacionados con vivienda o
con su mejoramiento, los requisitos para la aprobación de los beneficiarios,
los barrios focalizados, el aporte de la Red de Solidaridad Social y el del
Municipio de Orito, si el señor Roberto Zúñiga presentó un proyecto de
mejoramiento de vivienda y si éste fue aprobado; (2) a la jefe de Planeación
Municipal del Municipio de Orito, que informara sobre los mismos aspectos
solicitados a la delegada de la Red de Solidaridad Social; (3) al Alcalde
Municipal de Orito, que informara si en su despacho fue recibido un memorial
fechado el 17 de enero de 1995 (en el cual el ingeniero asesor del Barrio La
Unión solicitaba a la Alcaldía un aporte de cofinanciación para los programas
de vivienda), cuándo fue recibido, qué trámite interno se le dio y en qué fecha
fue respondido.
4. En su informe, la
delegada de la Red de Solidaridad Social para el Putumayo manifestó que ésta es
un "instrumento dirigido al mejoramiento de la calidad de vida de los
grupos de población más pobre y vulnerable de la sociedad colombiana, (...)
para mejorar su nivel de ingresos y su calidad de vida, pero lo más importante
activar las potencialidades de sus capacidades productivas y organizativas
(...). La Red también promueve un nuevo concepto de gestión social donde se
conecte el Estado y la Sociedad Civil, y donde se establezca la responsabilidad
de ambos en la ejecución y los resultados de las acciones solidarias".
A continuación, la
funcionaria anotó que los procedimientos dirigidos a la selección de proyectos
por parte de la Red se guían por los principios de equidad, transparencia y
validación, y se hacen efectivos en un espacio de concertación entre la
comunidad y el Estado denominado Mesa Municipal de Solidaridad.
Informó, igualmente,
que la meta CONPES de la Red de Solidaridad Social para el Municipio de Orito
es de $391.206.335, pero que la asignación inicial es de $59.005.080. En cuanto
al programa de vivienda urbana, 60% de los recursos se destinarán para vivienda
nueva y 40% para mejoramiento de vivienda. Los requisitos de focalización son,
entre otros, los siguientes: (a) que el municipio tenga disponibilidad
presupuestal para cofinanciar los programas de la Red, por lo menos en un 33%;
(b) las propuestas de focalización deben ser presentadas por los Comités
Técnicos Sectoriales o directamente por la comunidad en la Mesa Municipal de
Solidaridad; (c) para la focalización se tienen en cuenta los requisitos de
viabilidad técnica y elegibilidad para cada tipo de proyecto en particular.
La población
objetivo de los programas ofrecidos por la Red de Solidaridad Social se
caracteriza por pertenecer a los hogares de los niveles 1 y 2 identificados por
el SISBEN, o con ingresos familiares inferiores a 2 salarios mínimos mensuales.
En cuanto a los programas de subsidio de vivienda, los beneficiarios deben
carecer de vivienda o encontrarse en condiciones de hacinamiento crítico o de
alto riesgo.
La funcionaria de la
Red de Solidaridad aclaró, también, que en la Mesa Municipal de Solidaridad
realizada el 3 de mayo de 1995, en el Municipio de Orito, el Barrio La Unión
quedó focalizado en el módulo sectorial 3 y 4 de la Zona Sur, según consta en
el acta de focalización de la comisión de vivienda.
Por último, la
delegada manifestó que en el acta de la Mesa Municipal de Solidaridad del
Municipio de Orito no consta que el señor Roberto Zúñiga hubiera presentado un
proyecto de vivienda para el Barrio La Unión, el cual sí fue focalizado para
mejoramiento de vivienda. Igualmente, aclaró que "en las Mesas Municipales
no se realiza la selección de beneficiarios; ésta es una competencia posterior,
previa a la elaboración y formulación de los proyectos".
5. La Jefe de
Planeación Municipal de Orito, coincidió con la delegada de la Red de
Solidaridad en todos los puntos de su informe, salvo cuando afirma que el señor
Roberto Zúñiga y la comunidad del Barrio La Unión sí presentaron un proyecto de
vivienda, aprobado en la Mesa Municipal de Solidaridad del día 3 de mayo de
1995, según consta en el acta de la misma.
6. El Alcalde
Municipal (e) de Orito informó al juzgado de tutela que ese despacho había
recibido, el 17 de enero de 1995, un oficio en el cual el Ingeniero Nicolás
Morales hacía "traslado de una petición de ayuda cursada al anterior
Concejo Municipal, en el sentido de lograr un aporte de cofinanciación para los
programas de mejoramiento de vivienda que serán presentados para elegibilidad
al INURBE".
El jefe de la
administración local (e) señaló que esta petición fue estudiada por el Concejo
Municipal, durante su período de sesiones ordinarias, y culminó con la
aprobación de los rubros para vivienda de interés social en el sector urbano
($7.000.000) y vivienda de interés social en el sector rural ($ 9.314.000).
Además, el Alcalde (e) informó que existían dos rubros adicionales destinados a
servir como contrapartida del municipio a los programas de la Red de
Solidaridad Social, los cuales ascendían a $4.500.000 para vivienda urbana y
$5.000.000 para vivienda rural.
Por último, el
funcionario manifestó que la respuesta a la petición fue dada en forma verbal
al solicitante por el Alcalde Municipal, indicándole que cada proyecto
particular debía ser tramitado a través de la Red de Solidaridad Social. Prueba
de ello es que sobre la hoja de papel en que estaba contenida la petición, el
Alcalde - de su puño y letra - señaló que ésta había sido recibida y que debía
ser tramitada a través de la Red de Solidaridad Social.
7. Por providencia
de junio 16 de 1995, el Juzgado Promiscuo Municipal de Orito decidió: (1) negar
la solicitud de tutela presentada por el señor Roberto Zúñiga, en cuanto a los
derechos a la vivienda digna, por no ser éste un derecho fundamental que pueda
ser protegido a través de la acción de tutela; a la libertad de expresión e
información, por cuanto la invitación a la instalación de la Mesa Municipal de
Solidaridad se hizo pública a través del noticiero regional y, en el acta de
instalación, el señor Zúñiga aparece como integrante del Comité de Veeduría; al
trabajo, toda vez que no se encontró probada ninguna vulneración a este
derecho; a la iniciativa privada, como quiera que ésta no es un derecho
fundamental sino un principio de libertad económica (C.P., artículo 333); al
buen nombre y a la honra, en la medida en que de los hechos no se desprende
ningún tipo de violación a estos derechos; (2) tutelar el derecho de petición,
conculcado por el Alcalde Municipal de Orito al no responder la solicitud
elevada por el Ingeniero Nicolás Morales el 17 de enero de 1995.
La anterior decisión
fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión y, al ser
seleccionada, correspondió a esta Sala su conocimiento.
8. Mediante auto de
septiembre 26 de 1995, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional
solicitó al Gerente General de la Red de Solidaridad Social y a la Delegada de
la Red de Solidaridad Social para el Putumayo, que respondieran a una serie de
preguntas tendentes a aclarar las funciones y responsabilidades de cada una de
las instancias implicadas en el proceso de entrega del subsidio para
mejoramiento de vivienda y del entorno; establecer las causas por las cuales se
negó el mencionado subsidio a la comunidad del Barrio La Unión, y determinar el
estado actual del proyecto de vivienda presentado por los vecinos de ese barrio
a través del peticionario.
Las respuestas de
los funcionarios a los anteriores interrogantes, se presentarán  a lo largo de
las consideraciones que anteceden a la parte resolutiva del presente fallo de
tutela.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. El actor reside
en el Barrio La Unión, en el municipio de Orito (Putumayo), cuyos moradores han
elevado a la Red de Solidaridad Social - establecimiento público del orden
nacional -, una solicitud de Subsidio Familiar de Vivienda con el objeto de
mejorar sus lugares de habitación. La "Mesa Municipal de Solidaridad"
-instancia de concertación prevista en el artículo 10 del Reglamento Operativo
General de la Red de Solidaridad Social -, en lugar de adjudicar los
correspondientes fondos, no obstante que el proyecto presentado reunía todos
los requisitos, se limitó a enviar el formulario al municipio. El demandante
pone de presente que, respecto de las peticiones de otros barrios, la indicada
mesa las tramitó favorablemente, lo que en su caso no ocurrió en razón a que
ilegalmente se había objetado la intervención - que juzga legítima - de un
ingeniero como asesor del proyecto. Anota el demandante que, hasta la fecha, el
Alcalde no ha respondido el memorial en el que se reclama el concurso
financiero que debe dar el municipio. Agrega que los miembros de la comunidad,
por falta de información, desconocen el contenido, alcances y trámites de los
programas de la Red.
Con base en los
hechos anteriores, el demandante recurre a la acción de tutela con el fin de
que se amparen sus derechos a la vivienda digna, a la iniciativa privada, a la
libertad de expresión e información, al buen nombre y a la honra. El Juez de
tutela, denegó las pretensiones impetradas, salvo en lo que concierne al
derecho de petición vulnerado por el Alcalde de Orito, que se había abstenido
de dar curso a la solicitud presentada por los habitantes del Barrio La Unión.
Los argumentos que
sirven al Juez para desestimar la tutela, se sintetizan así: (1) la honra y el
buen nombre del ingeniero asesor, debe ser alegada, si acaso se ha violado, por
el afectado, como que no se ha probado que éste se encuentre en estado de
indefensión; (2) el derecho a la vivienda digna tiene carácter prestacional y, por
ende, no puede ser protegido a través de la acción de tutela; (3) no se ha
quebrantado la libertad de expresión y de información, pues luego de la debida
publicidad dada al evento a través de la televisión regional, se instaló el 3
de mayo la Mesa Municipal de Solidaridad en la que, inclusive, fue designado
veedor el mismo demandante, quien, de otra parte, continúa figurando como
potencial beneficiario del plan de mejoramiento de vivienda; (4) la omisión de
la entidad demandada, no viola el derecho al trabajo del demandante ni su libre
iniciativa, independientemente de que la ley que regula el Subsidio Familiar de
Vivienda necesariamente supedite su otorgamiento al cumplimiento de
determinados requisitos.
2. Pese a que el
demandante plantea una lesión plural de derechos, si se deja de lado la afrenta
al derecho de petición, la causa principal de la presunta afectación, reside en
la no concesión del subsidio de vivienda. El derecho a la vivienda digna (C.P.,
artículo 51), es un derecho de prestación que no tiene el carácter de
fundamental y, por consiguiente, no es objeto de protección a través de la
acción de tutela. Sin embargo, una vez el Estado fija las “condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho”, debe precisarse la relevancia
constitucional de los problemas que suscita la distribución de un bien escaso
en el plano constitucional y, concretamente, en lo que se relaciona de manera
íntima con el derecho a la igualdad y a la participación, éstos sí garantizados
con la acción de tutela.
Los derechos
económicos y sociales, en cuanto incorporan normalmente el derecho a exigir
prestaciones materiales a cargo del Estado, exigen que la ley establezca y
organice, de acuerdo a las posibilidades fiscales y a la capacidad de gestión
existente, las formas, sistemas y procedimientos específicos para atender las
demandas que en ese marco puedan formularse. El desarrollo de los derechos
económicos y sociales, expande las competencias de ejecución de la
administración, lo mismo que las oportunidades de control y participación de
los ciudadanos.
De ahí que una vez
la ley desarrolle un derecho de prestación - como ocurre con el derecho a la
vivienda digna -, se active un proceso real de justicia social y adquiera
importancia determinar la validez de los criterios específicos de distribución
adoptados en aquélla y aplicados por la administración encargada del respectivo
programa. En este contexto, aparte del juicio constitucional abstracto de los
criterios de reparto o distribución, asume una importancia crítica el
procedimiento que se entroniza y la forma en que se llevó a cabo. Dentro del
marco trazado por la ley, los sujetos a los que se dirige teóricamente un
programa prestacional público, tienen el derecho a una igual protección y trato
(C.P., artículo 13) y, de otro lado, a participar en el trámite que conduce a
la asignación de bienes y ventajas sociales (C.P., artículo 40).
Por lo expuesto, si
bien el derecho a la vivienda digna -como derecho prestacional-, no tiene carácter
fundamental y, por tanto, no es objeto de acción de tutela, no puede de plano
descartarse que, al ser desarrollado legalmente, no puedan surgir por parte de
las personas interesadas, reclamaciones y pretensiones de diversa naturaleza,
fundadas en el derecho a la igualdad y a la participación.
3. La Corte
procederá a determinar si al demandante le fueron vulnerados estos derechos,
como consecuencia de la omisión del Estado en asignarle el subsidio de
vivienda, que tanto él como los demás miembros de su comunidad habían
solicitado.
El subsidio de
vivienda, materia de esta controversia, se relaciona con la política estatal de
apoyo y protección a las personas y sectores más vulnerables de la población
colombiana. Los epígrafes siguientes se ocuparán de introducir el contexto y
las particularidades de esta política. Se destacarán, especialmente, los
criterios específicos de distribución consagrados en la ley, así como los
aspectos asociados a la igualdad y a la participación, que se suscitan con
ocasión del desarrollo legislativo del mencionado derecho prestacional.
Sentadas las
anteriores premisas generales, a la luz de los hechos probados, se establecerá
si los derechos fundamentales del demandante - igualdad y participación-,
fueron violados por la Red de Solidaridad Social.
La Red de
Solidaridad Social y la Pobreza
4. Hannah Arendt
definía la pobreza como un estado de constante indigencia y extrema miseria
"cuya ignominia consiste en su poder deshumanizante; la pobreza es abyecta
debido a que coloca a los hombres bajo el imperio absoluto de sus cuerpos, esto
es bajo el dictado absoluto de la necesidad"[1].
En la actualidad,
referirse al tema de la pobreza, significa hablar de una situación que afecta a
uno de cada dos latinoamericanos. En el caso colombiano, más de seis millones
de habitantes perciben ingresos que no les permiten adquirir una canasta de
alimentos adecuada desde el punto de vista nutricional[2].
La escalada de la
pobreza en Colombia y, en general, en América Latina, se ha caracterizado por
la degradación de las características del fenómeno. En efecto, se ha presentado
un aumento de los pobres absolutos o en situación de indigencia, los cuales
conforman la mitad de la población en situación de pobreza. Por otra parte, el
fenómeno tiende a atacar con mayor dureza a ciertos grupos específicos de la
población, acentuando su situación de vulnerabilidad social. Según el Informe
sobre el Desarrollo Humano de las Naciones Unidas de 1990, la pobreza es, en
América Latina, la principal causa de mortalidad, a la cual se atribuyen
1.500.000 muertes anuales. Los niños son quienes sufren los efectos de este
fenómeno con mayor dureza, toda vez que 2000 de ellos mueren diariamente por
causas atribuibles a la miseria. De igual modo, las mujeres resienten sus
efectos con especial fuerza y, en especial, las mujeres cabeza de familia, que
llegan a conformar el 40% de los hogares pobres. Los jóvenes desempleados, los
grupos étnicos, los desplazados, los ancianos y los discapacitados constituyen,
también, sectores de la población en los cuales la pobreza se asienta de manera
más dramática.
5. La Carta Política
de 1991 consagra - en el plano jurídico - claros mecanismos que buscan hacer
frente al fenómeno de la pobreza. La Constitución establece las bases para la
formulación de programas sociales de carácter permanente y estructural,
tendentes a la consecución del bienestar y la mejora de la calidad de vida de
todos los colombianos. Los derechos consagrados en los artículos 45, 46, 47,
48, 49, 50, 51, 52, 65, 66, 67, 70 y 71; la prioridad que el artículo 350 de la
Carta otorga al gasto público social dentro del presupuesto; la consagración de
claras finalidades sociales del Estado (C.P., artículo 366); la distribución de
las transferencias a los municipios con base en indicadores de necesidades
básicas insatisfechas e índices de pobreza (C.P., artículo 357); la excepción
establecida por el artículo 359 a la prohibición de las rentas nacionales con
destinación específica cuando se trate de recursos para inversión social; la
posibilidad de entregar subsidios para que las personas de menores ingresos
puedan cubrir el costo de los servicios públicos domiciliarios (C.P., artículo
368); etc., son elementos del amplio repertorio del Estado social de derecho,
cuya utilización se inscribe en la función transformadora de la realidad social
y económica, que constituye uno de sus empeños más esenciales.
6. Sin embargo, la
Constitución hace especial énfasis en la atención de los colombianos que se
encuentran en situaciones de miseria o indigencia, cuya carencia de recursos y
capacidades productivas los colocan en situaciones de manifiesta marginalidad,
debilidad y vulnerabilidad. Por este motivo, los pobres absolutos quedan
incluídos dentro del ámbito normativo de los incisos 2° y 3° del artículo 13 de
la Carta, lo cual determina la obligación del Estado de implementar políticas
de acción afirmativa que propendan por la igualdad real y efectiva de este
grupo de la población, que se orienten a resolver problemas acuciantes de su
mínimo vital.
En este sentido, el
artículo 46 transitorio de la Carta ordena al Gobierno la creación - por cinco
años - de un Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, dependiente de la
Presidencia de la República, cuyo objeto fundamental sea la financiación de
proyectos de apoyo a los sectores más vulnerables de la población colombiana.
La Red de
Solidaridad Social
7. La Red de
Solidaridad Social nace de la reorganización del Fondo de Solidaridad y
Emergencia Social (C.P., art. 46 transitorio, Decreto 2133 de 1992) que, a
partir de la vigencia del Decreto 2099 de 1994, se denomina Red de Solidaridad
Social. Según el artículo 1° del mencionado decreto, la Red es un
establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio, adscrito al Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República.
Por su parte, el
documento CONPES N° 2722, Red de Solidaridad Social, de agosto 10 de
1994[3], establece los
lineamientos de política en los que se funda este programa. En ese documento,
se define a la Red "como un conjunto de programas dirigidos al
mejoramiento de la calidad de vida de los grupos de población más pobre y vulnerable".
8. La implementación
de un programa presidencial con las características de la Red de Solidaridad
Social se ha justificado en el hecho según el cual "más de 12 millones de
colombianos no logran acceder a los beneficios del crecimiento y de las políticas
estatales por ser demasiado pobres, por estar demasiado alejados de la acción
de los organismos de gobierno y por estar afectados por factores estructurales
que los separan de los procesos de movilidad social. Por esto se requiere
complementar la política social con una nueva forma de acción social directa,
dirigida exclusivamente a estos colombianos". De esta forma, la Red de
Solidaridad Social no sustituye, sino complementa, los programas estructurales
de educación, salud, seguridad social y vivienda. La orientación de la Red
tiene un carácter integral que tiende al mejoramiento simultáneo de los
ingresos y las condiciones de vida de los grupos particularmente vulnerables
(jóvenes y mujeres desempleados, niños en condiciones de desnutrición, mujeres
jefes de hogar y ancianos indigentes).
La población
objetivo de la Red de Solidaridad Social está constituida por aproximadamente
12 millones de personas, identificadas como las más vulnerables entre los 17
millones de pobres que existen en Colombia (47% de la población total). De
ellas, el 53% (6.555.000) está ubicado en zonas rurales, y el 47% restante
(5.764.000) en zonas urbanas. Con el objeto de garantizar el acceso de estos
grupos en situación de debilidad manifiesta, a las ofertas de la Red, es necesario
ubicarlos geográfica y socialmente por medio del mecanismo de la focalización y
desarrollar una dinámica institucional y social de búsqueda activa de los
mismos, sin esperar a que su escasa capacidad de demanda les permita acceder a
la atención del Estado (principio de la proactividad).
9. El concepto de
"Red de Solidaridad" hace alusión a una nueva visión de la gestión
social, en donde se tiene como prerrequisito fundamental la concurrencia y
articulación permanente de los esfuerzos de las instituciones estatales, el
sector privado, la comunidad y las ONG's. Con esto, se pretende "impulsar
y fortalecer el contenido ético y político de la solidaridad, para buscar la
prosperidad y la convivencia que son fines esenciales del Estado al tenor de la
Constitución de 1991. Este concepto de solidaridad social reclama, en un
horizonte de largo plazo, trabajar dentro de una dimensión programática en la
que la sociedad y el Estado se justifiquen recíprocamente, por obra de las
acciones orientadas a elevar el nivel de vida de los más necesitados"[4].
10. Lo anterior se
hace efectivo a través de tres objetivos básicos: (1) Llegar a los grupos más
pobres y vulnerables de la población con el fin de mejorar el nivel de sus
ingresos y su calidad de vida potenciando, al mismo tiempo, sus capacidades
productivas y organizativas; (2) promover un nuevo concepto de gestión social
que interrelacione al Estado con la sociedad en el que se establezca una
responsabilidad mutua en la ejecución de las acciones solidarias; (3) la
conexión de las acciones de la Red de Solidaridad Social con los programas
estructurales de política social, con el fin de permitir el acceso a éstos de
la población objetivo de la Red.
Derechos
Económicos, Sociales y Culturales y Políticas Públicas
11. Cada uno de los
programas que administra la Red de Solidaridad Social busca hacer efectivo
alguno de los derechos prestacionales consagrados en la Constitución. Así, los
programas VIVIR MEJOR y de Vivienda y Mejoramiento del Entorno se basan en el
derecho a la vivienda digna (C.P., artículo 51), el Programa de Atención
Materno Infantil - PAMI - responde a la obligación del Estado de prestar
atención a la mujer durante el embarazo y después del parto y a los niños
menores de un año (C.P., artículos 43 y 50), el programa RECREAR busca la
efectividad del derecho a la recreación (C.P., artículo 52), etc. La dinámica
operativa de la Red de Solidaridad Social permite efectuar una reflexión sobre
las estructura de los derechos económicos, sociales y culturales.
De manera general,
puede decirse que una ley, expedida por el Congreso de la República, preside el
desarrollo de la política pública mediante la cual se busca la efectividad de
un determinado derecho asistencial. Esta ley fija los parámetros generales de
actuación del Estado y los criterios genéricos de distribución que sean
necesarios de acuerdo con la naturaleza de cada derecho.
Los mandatos
generales de la ley, suelen desarrollarse por el Gobierno Nacional a través de
uno o varios decretos en los cuales se delimitan las competencias a nivel de la
Administración Pública y se precisan los criterios de tipo distributivo. Por
último, la entidad o entidades directamente responsables del manejo de una
determinada política pública, pueden expedir actos administrativos que regulan
los requisitos, trámites y procedimientos a los que deben someterse los
eventuales beneficiarios de las prestaciones que hayan de distribuirse.
12. Si bien la
estructura formal del proceso de implementación de los derechos prestacionales
puede describirse con carácter general, no ocurre lo mismo con los parámetros
que guían la distribución de las prestaciones específicas mediante las cuales
ellos se hacen efectivos. En efecto, cada uno de los derechos económicos,
sociales o culturales, dará lugar a un proceso autónomo de justicia con
criterios propios de distribución. La situación social y el ámbito vital de los
destinatarios cuyas necesidades cada derecho busca subvenir, determinan que no
sea posible acudir a criterios distributivos universales. Por el contrario, la
garantía de un orden político, económico y social justo (C.P., Preámbulo) y la
promoción de la prosperidad general (C.P., artículo 2) se concretan a través de
ámbitos distributivos específicos constituidos por cada uno de los derechos de
carácter prestacional.
La distribución de
bienes escasos a partir de principios únicos y universales implicaría la
existencia de una concepción única del bien común y de una autoridad con
poderes suficientes para imponerla a todos los ciudadanos. La igualdad,
realizada a través de la efectividad de los derechos económicos, sociales y
culturales, es una noción básicamente compleja, llena de aristas y matices que
imposibilitan la existencia de principios únicos de asignación.
La intervención,
excepcional, del juez constitucional en las decisiones de asignación del gasto
público, sólo estará legitimada en aquellos eventos en los cuales la
distribución de los recursos se ha efectuado con clara violación de los
derechos fundamentales (por ejemplo, situaciones de discriminación frente a la
entrega de un subsidio, violación del debido proceso en su asignación, etc.) de
potenciales beneficiarios y siempre, desde luego, que la acción de tutela sea
procedente ante la ausencia de los medios judiciales ordinarios.
13. En el caso sub-lite,
el actor ha alegado como causa de la violación de su derecho a la igualdad la
no asignación de un subsidio para el mejoramiento de vivienda urbana y el
entorno por parte de la Mesa Municipal de Solidaridad del Municipio de Orito.
La presunta vulneración del principio de igualdad se encuentra en directa
relación con la efectividad del derecho a la vivienda digna (C.P., artículo
51), que el subsidio solicitado busca hacer efectivo. El acceso a la vivienda
es uno de esos ámbitos de justicia cuyos principios particulares de
distribución se hacen efectivos a través del esquema que a continuación se
describe.
La Política de
Vivienda Social Urbana
14. La Ley 3 de 1991
creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, como un conjunto de
entidades públicas y privadas cuya función es la de financiar, construir,
mejorar, reubicar, habilitar y legalizar títulos de vivienda social.
El artículo 6° de la
mencionada Ley establece el Subsidio Familiar de Vivienda - SFV -, "como
un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al
beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés
social, sin cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla con las
condiciones que (esta Ley) establece". Los recursos nacionales del SFV son
administrados por el INURBE, en coordinación con las administraciones locales
(Ley 3 de 1991, art. 12-b).
Los beneficiarios
del SFV podrán ser aquellos hogares que se postulen para recibirlo, por carecer
de recursos suficientes para obtener una vivienda, mejorarla o habilitar
legalmente los títulos de la misma (Ley 3 de 1991, art. 8). A las postulaciones
aceptables se les define un orden secuencial, de acuerdo con las calificaciones
del solicitante tales como ahorro previo, cuota inicial, trabajo o vinculación
a una organización popular de vivienda (Ley 3 de 1991, art. 7).
15. El documento
CONPES N° 2729, Política de Vivienda Social Urbana, de septiembre 14 de
1994[5], propone fortalecer el
SFV - individual o colectivo - establecido en la Ley 3 de 1991, focalizándolo
en los estratos más pobres y vulnerables de la población, integrándolo a la Red
de Solidaridad Social y articulándolo a programas complementarios de
mejoramiento del espacio y de la infraestructura en servicios comunitarios.
Esta política se
realiza con la participación de la comunidad, el INURBE, los municipios y los
Fondos de Cofinanciación, y tiene dos componentes: uno, integrado a la Red de
Solidaridad Social, que cubre a las familias con ingresos inferiores a dos
salarios mínimos legales mensuales - SMLM -, y otro, dirigido a los hogares
pobres con ingresos entre dos y cuatro SMLM, a través de proyectos de vivienda
nueva.
El componente
integrado a la Red de Solidaridad Social, a su vez, ofrece dos programas: el de
mejoramiento de vivienda y su entorno, y el de dotación de vivienda nueva. El
programa de mejoramiento de vivienda y el entorno, se endereza a los
asentamientos subnormales de alta concentración de pobreza, es decir, los
niveles 1 y 2 del SISBEN[6],
o en hogares con ingresos inferiores a dos SMLM, en donde el problema central
sea la calidad de la vivienda.
Además de las reglas
generales de calificación de postulantes establecidas en el artículo 7° de la
Ley 3 de 1991, la nueva Política de Vivienda Social Urbana incorpora los
siguientes parámetros: (1) nivel relativo de pobreza del municipio; (2) aportes
del municipio y de las ONG's en la financiación del proyecto; (3) aplicación de
mecanismos de la Ley de Reforma Urbana (Ley 9 de 1989); (4) conexión y dotación
efectiva de los servicios de acueducto y alcantarillado; (5) mejor relación
costo/beneficio de la solución; (6) mejoramiento de las condiciones sanitarias
de la vivienda.
16. El Decreto 706
de 1995, reglamentario de la Ley 3 de 1991, establece el procedimiento de
acceso al SFV. Este se compone de dos etapas. En la primera, denominada etapa
de oferta, se establecen qué proyectos de vivienda son elegibles para recibir
el SFV. La etapa se inicia con la identificación de los sectores de
intervención, que deben caracterizarse por presentar condiciones críticas de
marginalidad, reflejadas en la cobertura de los servicios públicos
domiciliarios, la accesibilidad, calidad y cobertura de los servicios de
educación y salud, calidad y condiciones de la construcción de las viviendas y
la condición de vulnerabilidad de la población por su situación socioeconómica.
Estas condiciones se complementan con la viabilidad técnica, económica,
ambiental, jurídica y financiera que ofrezca la administración local para la
atención del sector de intervención. Los proyectos formulados por los
municipios, las organizaciones populares de vivienda y las empresas privadas
serán presentados ante las oficinas regionales del INURBE con el fin de: (1)
efectuar la evaluación técnica, económica y ambiental de los aspectos
relacionados con la vivienda; (2) remitir a la UDECO (Unidad Departamental de
Cofinanciación) para la evaluación técnica, económica y ambiental de los
aspectos relacionados con el entorno.
Es de anotar que la
Red de Solidaridad Social y, en particular, las Mesas Municipales de
Solidaridad, sólo intervienen en esta primera etapa. En efecto, esta instancia
participativa define las áreas de intervención, dentro del municipio,
susceptibles de recibir el SFV habida cuenta de su situación de pobreza.
La segunda etapa - o
etapa de demanda - se inicia con una convocatoria por parte del INURBE -
realizada al comienzo de la vigencia fiscal respectiva - en la cual se
establecen la periodicidad y montos de recursos para las asignaciones de
subsidios que se realizarán en dicho período. Esta etapa se compone, a su vez,
de cuatro sub-etapas: postulación, calificación, asignación y entrega (Decreto
706 de 1995, artículo 34).
Los oferentes de los
proyectos elegibles presentan ante el INURBE regional los formularios de
postulación al SFV. Las condiciones para la postulación son cuatro: (1) ninguno
de los miembros del hogar podrá ser propietario de una solución de vivienda;
(2) los ingresos totales del hogar no podrán exceder de dos SMLM; (3) conformar
un hogar (cónyuges, uniones maritales de hecho y grupo de personas unidas por
vínculos de parentesco hasta de tercer grado de consanguinidad, segundo de
afinidad o primero civil, que comparten un mismo espacio habitacional); (4)
acreditar un aporte previo para la solución de vivienda, el cual podrá estar
representado en dinero o en especie (Decreto 706 de 1991, artículos 35 y 36).
La calificación se
define como "el acto mediante el cual la entidad otorgante del SFV asigna
un orden secuencial a las postulaciones aceptables, de acuerdo con las
condiciones socioeconómicas de los hogares, los aportes previos y la
vinculación a una organización popular de vivienda" (Decreto 706 de 1995,
artículo 40). Corresponde a la Junta Directiva del INURBE la reglamentación de
los puntajes que se concederán a cada uno de los criterios y establecer los
factores de desempate, para solucionar situaciones de igualdad en la
calificación. En la calificación de las condiciones socioeconómicas de las
postulaciones de los proyectos insertos en la Red de Solidaridad Social se
tendrán en cuenta situaciones de vulnerabilidad social, tales como hogares con
jefatura femenina, con miembros menores de 12 años, mayores de 65 y
discapacitados y hogares en condiciones de vulnerabilidad por encontrarse
ubicados en zonas de alto riesgo mitigable.
La asignación
"es el acto por medio del cual la entidad otorgante del SFV, define, según
la calificación obtenida y la disponibilidad de recursos para cada
convocatoria, los hogares beneficiarios del SFV" (Decreto 706 de 1995,
artículo 43). Las solicitudes no atendidas en la convocatoria para la cual se
postularon, quedan en situación de pendientes en la entidad otorgante
respectiva. Si en la siguiente asignación no salen favorecidas serán
descartadas, sin perjuicio de poder postularse nuevamente.
Por último, la
entrega es "el acto mediante el cual la entidad otorgante del SFV,
transfiere el valor del mismo a quien suministre o financie la solución de
vivienda escogida por el beneficiario" (Decreto 706 de 1995, artículo 45).
17. El Acuerdo N° 31
de 1995, expedido por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda de
Interés Social y Reforma Urbana - INURBE -, regula de manera detallada los
criterios que deben ser tenidos en cuenta en cada una de las etapas del proceso
de demanda del SFV. Es oportuno exponer el sistema utilizado por el INURBE para
la adopción del orden secuencial que se asigna a las postulaciones de los
oferentes.
El artículo 24 del
Acuerdo N° 31 de 1995 establece que la asignación de subsidios a los hogares
que se postulen en forma colectiva, se hará ordenando las postulaciones según
un orden secuencial descendente, ciñéndose a un sistema de puntaje en el cual
se califican los aspectos socioeconómicos (las mujeres jefes de hogar se
califican con 10 puntos, la presencia de personas menores de 12 años, mayores
de 65 y discapacitados se califican con 10 puntos), los aportes (si este es menor
del 1% en efectivo no obtiene puntaje, si se encuentra entre el 1 y el 3% se
obtienen 10 puntos, si el aporte está entre el 3 y el 5% en efectivo se
obtienen 20 puntos y si es de más del 5% obtiene 30 puntos), si el oferente es
una organización popular de vivienda (se asignan 10 puntos) y la vulnerabilidad
por riesgo (si la solución de vivienda es objeto de reubicación o mitigación
por riesgo, obtiene 20 puntos). Por su parte, el artículo 25 del mencionado
Acuerdo, consagra un mecanismo similar para la asignación de subsidios a las
postulaciones realizadas en forma individual.
18. El principio
distributivo fundamental que guía el procedimiento antes descrito es el de la necesidad.
El SFV se asigna con prioridad a quienes se encuentren en situación de mayor
pobreza y su vivienda se encuentre en condiciones críticas de habitabilidad o
carezca de servicios domiciliarios esenciales. Sin embargo, este procedimiento
puede calificarse como un sistema mixto en el cual se combinan varios
principios y mecanismos específicos de distribución. En una primera instancia
(a través de la declaratoria de elegibilidad), el conjunto total de posibles
beneficiarios es limitado con base en un criterio esencial constituido por la
gravedad de las condiciones de marginalidad, adicionado por las características
técnicas, financieras, jurídicas y ambientales de los proyectos, lo cual reduce
- aún más - el número de eventuales beneficiarios. Durante la segunda etapa, el
criterio concreto de justicia utilizado es el del orden secuencial descendente
("cola") de las postulaciones susceptibles de recibir el SFV. El
orden que se asigna a cada postulante en la "cola" depende del
puntaje obtenido en el proceso de calificación. Los criterios de calificación
responden, nuevamente, a la necesidad material o la vulnerabilidad
del postulante o de su vivienda (mujeres jefes de hogar, hogares con niños
menores, ancianos y discapacitados, viviendas en situación de riesgo mitigable,
etc.).
Igualdad en la
Asignación de Subsidios
19. La petición principal
del actor en el caso sub-judice consiste en "que sean asignados los
recursos solicitados por las comunidades que presentaron el debido perfil para
mejoramiento de vivienda y entorno". Esta solicitud trae a colación el
problema fundamental - desde el punto de vista constitucional - a que se
enfrentan los programas sociales que funcionan con base en la entrega de
subsidios directos a la demanda.
20. Los subsidios
directos a la demanda (como es el Subsidio Familiar de Vivienda) constituyen
uno de los mecanismos más utilizados por los programas focalizados de
asistencia social a los grupos más pobres de la población. A diferencia de los
subsidios a la oferta, los subsidios a la demanda permiten una mayor eficiencia
en la gestión, en la medida en que el Estado entrega los recursos directamente
a los beneficiarios, obviando los costos burocráticos que implica la provisión
directa de los bienes a los cuales el subsidio permite acceder.
Cualquiera sea su
carácter, el subsidio plantea un problema insoslayable desde el punto de vista
del principio de igualdad: ¿qué ocurre cuando las demandas de los interesados
sobrepasan los recursos disponibles?. La aplicación de un test formal de
igualdad llevaría a concluir que se está frente a un trato discriminatorio. En
abstracto, podría decirse que la Constitución no ofrece ninguna base a partir
de la cual se pudiese sustentar la no entrega de un subsidio a una persona que
cumple con los requisitos para recibirlo y que se encuentra en la misma
situación de carencia de otros que sí lo recibieron.
21. En este tipo de
casos, el test de razonabilidad es insuficiente, como quiera que se enfrenta a
un hecho imposible de negar si no se quieren producir fallos que den la espalda
a la más palpable realidad de un Estado como el colombiano: la no existencia de
recursos suficientes para atender las necesidades de todos los colombianos que
se encuentran en situación de pobreza absoluta.
La escasez de
recursos, a la que se enfrenta la implementación de políticas públicas de lucha
contra la pobreza, implica que la efectividad del principio de igualdad no
pueda consistir en garantizar, a quienes se encuentren en situación de recibir
un subsidio, alguna especie de derecho público subjetivo a recibir recursos del
Estado por el sólo hecho de poseer una serie de características que lo
convierten en potencial beneficiario. El juez constitucional no puede propiciar
la creación de falsas expectativas, ordenando la entrega de recursos que
materialmente no existen. De hacerlo, atentaría contra la propia legitimidad
del Estado y horadaría la credibilidad en las instituciones democráticas.
22. La realización
del principio de igualdad en la asignación de recursos escasos consiste en
garantizar, a los posibles beneficiarios, el acceso, en condiciones de
igualdad, a los procedimientos por medio de los cuales las instituciones
distribuyen esos recursos. Si bien la elección de los principios y
procedimientos particulares de distribución que cada entidad establece - con
base en la ley - forman parte de su autonomía operativa, éstos no pueden
contrariar los parámetros que se derivan de los principios y valores
constitucionales: todos los posibles beneficiarios deben tener iguales
oportunidades de acceso; el procedimiento no puede favorecer a ningún grupo de
beneficiarios en particular; los mecanismos de selección no pueden conducir a
establecer discriminaciones contrarias a la Carta, etc. En este orden de ideas,
por lo menos en las dos situaciones siguientes, es innegable la dimensión
constitucional de la controversia: (1) cuando el procedimiento es
constitucionalmente adecuado, pero alguna de sus etapas o requisitos se violan
o pretermiten y esto determina que un beneficiario sea excluido del subsidio,
al cual habría accedido si el procedimiento se hubiera cumplido a cabalidad;
(2) el procedimiento se observa, no obstante su diseño contraría las normas
constitucionales, por ejemplo, se descubre que los mecanismos aplicados
implican una exclusión sistemática de personas caracterizadas por algún factor
relacionado con la raza, el sexo o la edad.
Participación y
Concesión de Subsidios
23. La participación
de la comunidad en los procesos de distribución de bienes escasos es un
elemento esencial para el logro de la transparencia de los procedimientos, el
control de las decisiones y la eficiencia en la asignación del gasto social. La
participación crea ciudadanos responsables de su bienestar y neutraliza las
relaciones clientelistas entre el Estado y la comunidad.
La efectividad de la
participación depende, de manera fundamental, de la información que posean los
posibles beneficiarios. Una incidencia real de la comunidad en los procesos de
gestión pública y el ejercicio adecuado de la acción colectiva en las
decisiones que afectan a la ciudadanía, sólo es posible si ésta posee los
conocimientos suficientes y necesarios. Esto con el fin de que las exclusiones
finales, en un proceso de asignación de recursos escasos, no sean producto de
la desinformación, la ignorancia o de la falta de capacidad técnica.
La participación
efectiva depende, también, de los mecanismos de defensa que estén a disposición
de los beneficiarios. Toda vez que el resultado final de uno de estos procesos
de asignación puede ser el no acceso a los recursos solicitados, el postulante
debe poder conocer todas las causas y motivaciones que determinan la decisión
final. Igualmente, a lo largo del procedimiento, y luego de la decisión final,
el aspirante debe tener a su disposición una amplia gama de posibilidades para
controvertir tanto el procedimiento como la determinación adoptada.
Lo anterior cobra
especial relevancia si se tiene en cuenta que el informe del Banco Mundial
sobre pobreza en Colombia de agosto de 1994, al analizar la política de
vivienda social en Colombia, concluyó que "existe una severa falta de
información sobre los programas de vivienda entre la población objetivo".
En efecto, 12% de los beneficiarios no se entera de la aprobación de sus
solicitudes, 22% no recibe la comunicación del INURBE necesaria para efectuar
el desembolso final, 43% no sabe cómo encontrar una solución de vivienda
adecuada a sus necesidades y 38% no conoce el procedimiento para reclamar el
subsidio. El informe recomienda que las deficiencias en materia de información
se corrijan a través de las siguientes acciones: (1) las autoridades deben
comunicarse con los beneficiarios a lo largo del proceso en forma mucho más
efectiva; (2) durante la etapa de postulación cada parte del proceso debe ser
explicada; (3) la información relativa a las soluciones de vivienda disponibles
debe ser presentada de manera amable al usuario. Finalmente, los beneficiarios
deben tener la posibilidad de presentar reclamos acerca de las irregularidades
sucedidas a lo largo del proceso, ante las autoridades responsables[7].
24. Antes de
resolver la situación planteada, conviene resumir las premisas anteriores que
constituyen el marco general que ha de servir para tal efecto.
- La distribución de
bienes escasos tiene relevancia constitucional en la medida en que se
relaciona, de manera directa, con la fijación de las condiciones necesarias
para hacer efectivos los derechos económicos, sociales y culturales consagrados
en la Constitución. El desarrollo legal de los derechos prestacionales,
desencadena procesos de justicia social presididos por criterios distributivos
específicos. Desde el punto de vista constitucional, es importante precisar la
validez de estos criterios y el procedimiento mediante el cual éstos se hacen
efectivos.
- El aumento de los
niveles de pobreza y la degradación de las condiciones de vida de los estratos
más pobres y vulnerables de la población, son fenómenos que no pasaron
desapercibidos para el Constituyente. En estos casos, el Estado social de
derecho desarrolla con mayor vigor sus potencialidades transformadoras de la
realidad socio-económica, al determinar la especial protección que debe brindar
el Estado a estos grupos de la población, a través de programas de acción
afirmativa (C.P., artículo 13).
- La Red de
Solidaridad Social se inscribe dentro de estos propósitos constitucionales. En
este orden de ideas, dirige sus programas hacia "los más pobres entre los
pobres", buscando elevar su nivel de ingresos y sus capacidades productivas,
a través de la solución de sus necesidades básicas en salud, educación,
seguridad social, vivienda y saneamiento básico y recreación.
- Los programas
administrados por la Red de Solidaridad Social, permiten ilustrar y analizar la
estructura de los derechos económicos, sociales y culturales. Una ley,
desarrollada por un decreto del Gobierno Nacional, a su vez precisado por actos
administrativos expedidos por la entidad o entidades públicas responsables,
conforman la cadena normativa a través de la cual se hacen efectivos los
principios específicos de distribución, que conforman cada uno de los procesos
autónomos de justicia social en que se traducen los derechos prestacionales.
- Esta estructura se
ve reflejada por la Política de Vivienda Social Urbana (Ley 3 de 1991, Decreto
706 de 1995, Acuerdo N° 31 de 1995 de la Junta Directiva del INURBE), que busca
la efectividad del derecho a la vivienda digna (C.P., artículo 51), a través
del Subsidio Familiar de Vivienda.
- La garantía del
principio de igualdad en los procesos de asignación de subsidios, se logra a
través del acceso, en condiciones de igualdad, de todos los posibles
beneficiarios, a los procedimientos por medio de los cuales las instituciones
responsables distribuyen esos recursos. La escasez de los recursos para
programas sociales, determina que no exista un derecho público subjetivo a los
subsidios del Estado, y que la protección constitucional recaiga sobre el
respeto al procedimiento específico de distribución que cada derecho económico,
social y cultural implica.
- Esto último
depende, en gran medida, de la participación de la comunidad en los procesos de
distribución de bienes escasos, toda vez que con ésta se logra una mayor
transparencia y control sobre la asignación de recursos públicos. A su vez, la
efectividad de la participación es un correlato de los niveles y de la calidad
de la información que posean las comunidades organizadas. Sin un nivel adecuado
de información, y sin garantías que posibiliten la controversia de los procedimientos
y resultados por parte de los posibles beneficiarios, la acción colectiva
pierde toda su capacidad para incidir - de manera real y efectiva - en los
procesos de conquista del bienestar de las comunidades que la ejercen.
El caso concreto
25. A la luz de lo
establecido, la tarea de la Sala se limitará a determinar si, en el caso que se
estudia, se respetaron los derechos de igualdad y participación del actor en el
proceso de asignación de subsidios para el adecuamiento de vivienda urbana,
conforme lo dispone la Ley 3 de 1991, el Decreto 706 de 1995 y el Acuerdo N° 31
de 1995 de la Junta Directiva del INURBE.
26. Es necesario
identificar, en primer término, cuál es el trámite legal previsto para el
otorgamiento de un subsidio para el mejoramiento de vivienda urbana, a fin de
establecer si las autoridades correspondientes respetaron el procedimiento
fijado.
27. El programa de
mejoramiento de vivienda y su entorno, diseñado por la ley 3 de 1991,  se
encuentra regulado por el  Decreto 706 de 1995, el Acuerdo N° 31 de 1995 de la
Junta Directiva del INURBE y por el Reglamento del Programa de Vivienda Urbana
Integrado a la Red de Solidaridad Social. Las acciones del Programa de
Mejoramiento de Vivienda y del Entorno se adelantan a través de diversas etapas
que a su vez se subdividen en varias fases.
28. La primera etapa
de los proyectos de mejoramiento de vivienda y del entorno - etapa de oferta -,
consiste básicamente en la identificación de los proyectos elegibles,
susceptibles de ser beneficiados por el Subsidio Familiar de Vivienda (SFV). El
artículo 30 del Decreto 706 de 1995 establece que la declaratoria de
elegibilidad no implica compromiso de asignación de subsidios. Esta etapa
está integrada por 5 fases, en las cuales se surte un proceso de
preelegibilidad (Decreto 706 de 1995, artículo 31), así: (1) concertación
departamental; (2) concertación municipal; (3) identificación de los proyectos;
(4) formulación de proyectos; (5) viabilidad de los proyectos.
La segunda etapa,
denominada "de demanda", se encuentra regulada en el  artículo 34 del
Decreto 706 de 1995, que establece que el procedimiento de acceso al SFV
comprende los siguientes estadios: (1) postulación de proyectos; (2)
calificación de postulantes; (3) asignación de recursos; (4) entrega de
recursos; (5) seguimiento físico y financiero de los proyectos.
Antes de este
proceso, al comienzo de la vigencia fiscal respectiva, el INURBE debe realizar
una convocatoria pública (Decreto 706 de 1995, artículo 33) en la cual se
establece la periodicidad y los montos de recursos para las asignaciones de
subsidios que se realizarán en dicho período.
29. El
proyecto del Barrio La Unión, del Municipio de Orito, fue presentado por la
comunidad a la Mesa de Solidaridad realizada en esa localidad el tres de mayo
de 1995, dando cumplimiento a la segunda fase - concertación municipal - de la
primera etapa - de oferta - de los proyectos de mejoramiento de vivienda y del
entorno. Según lo dispuesto en el Acta de Instalación de la Mesa Municipal de
Solidaridad Social, la Comisión de Vivienda, en la que se llevó a cabo la
"focalización" de los proyectos presentados para el programa de
mejoramiento de vivienda urbana, incluyó al Barrio La Unión en la zona sur
Módulo Sectorial 3 y 4. Sin embargo el actor aduce que se vulneró su derecho a
la igualdad, pues, a su juicio, se le han debido entregar los recursos para el
mejoramiento de su vivienda, lo que no se hizo, porque se argumentó que el
proyecto presentado por la comunidad a la cual pertenece no era comunitario
sino privado, en razón de que la comunidad se había asesorado de una firma
particular de ingenieros.
30. La Mesa
Municipal de Solidaridad es una instancia de concertación municipal que tiene
por objeto garantizar la transparencia, la equidad y la validación comunitaria
de las acciones adelantadas por la Red de Solidaridad Social. Las decisiones
que adopta la Mesa son de carácter obligatorio y no meramente consultivo, y en
ellas debe ser real y eficaz la participación de la sociedad civil. Sus
funciones son: (1) focalizar los recursos por programa en el municipio, (2)
velar por la incorporación de los programas de la Red al Plan de Desarrollo
Municipal, (3) elegir los representantes de la sociedad civil a los Comités
Técnicos Sectoriales, (4) definir los procedimientos para la selección de los
beneficiarios, (5) validar las modalidades de entrega de los subsidios, (6)
identificar o aprobar proyectos, (7) definir mecanismos de control a la Red.
Desde el punto de vista del Programa de Mejoramiento de Vivienda y del Entorno,
su tarea principal consiste en definir las zonas de intervención dentro del
casco urbano del municipio. A la luz de las disposiciones legales y
reglamentarias vigentes, resulta claro que la Mesa Municipal no tiene la
función de asignar y entregar recursos, sino simplemente de identificar los
proyectos que luego, en posteriores fases, serán presentados, calificados, y,
si es del caso, seleccionados como beneficiarios del subsidio.
En consecuencia, el
cargo del actor en virtud del cual la Delegada (e) de la Red de Solidaridad
Social para el Putumayo lesionó su derecho a la igualdad por no haberle
asignado, en la Mesa Municipal de Solidaridad, el respectivo Subsidio  Familiar
de Vivienda, resulta infundado, dado que ni la mencionada delegada, ni la Mesa,
son competentes para entregar estos recursos.
31. A la luz de los
documentos que obran en el expediente resulta claro que la única razón que
llevó al actor a interponer la presente acción fue el desconocimiento de los
criterios y etapas que componen el proceso de adjudicación de subsidios. Pese a
que la citación para concurrir a la Mesa de Solidaridad fue pública, lo cierto
es que el peticionario, miembro de un sector marginal de la población, no tuvo
acceso a la información completa sobre el trámite a seguir que, como lo ha
verificado la Corte, es dispendioso. Para que la participación comunitaria sea
efectiva y, además, se garantice el acceso en condiciones de igualdad a los
procesos de adjudicación de subsidios, se requiere que los funcionarios
públicos informen, de manera oportuna, clara y eficaz, a los sectores
potencialmente beneficiarios, sobre los criterios utilizados en la preselección
y selección de los beneficiarios, así como las etapas que han de surtirse antes
de la adjudicación del subsidio.
Las normas en las
que se plasman las bases, criterios y procedimientos de distribución de
prestaciones y bienes sociales, deben ofrecer a los beneficiarios todas las herramientas
posibles de información, con la finalidad de que las exclusiones finales no
sean producto de la ignorancia o de las equivocaciones incurridas al formular
las respectivas peticiones. De igual forma, la adjudicación de subsidios debe
caracterizarse por una transparencia mucho más exigente que en otras
actuaciones administrativas, toda vez que el resultado final - luego de
agotarse un procedimiento a veces largo y dispendioso -  consiste, en suma, en
la realización progresiva de valiosos principios sociales que no pueden quedar
al arbitrio de los servidores públicos encargados de realizarlos, ni resultar
ajenos a los mecanismos de control social y jurídico.
En consecuencia,
para que se realicen los principios de igualdad, participación y control comunitario,
la población susceptible de ser beneficiada con un subsidio social, debe
conocer, tanto el trámite pertinente, como las causas y motivaciones que
determinan cada una de las decisiones que lo integran. Por lo demás, las
diferentes normas que regulan los programas que la Red de Solidaridad Social
ejecuta o coordina, contemplan instrumentos de participación, control y
publicidad, con miras a garantizar la transparencia en la definición y
selección de beneficiarios y en el manejo de los recursos[8].
Todo esto demuestra
que las autoridades nacionales, departamentales y municipales, tienen el deber
de informar a los interesados sobre el alcance de los programas de la Red. Pese
a que en el caso presente no puede imputarse, de manera clara, a dichas
autoridades la omisión en el cumplimiento de sus tareas por no existir pruebas
para ello, no cabe duda que un sector de los usuarios carece por completo de la
información necesaria para poder acceder, en igualdad de condiciones, a la
obtención de un subsidio de vivienda. Pese a que no se observa vulneración
alguna de los derechos fundamentales del actor, ha quedado demostrado que tanto
él como la comunidad a la que pertenece, no disponen de una información
relevante, para su bienestar material mínimo, sin la cual su derecho a la
igualdad y a la participación, en el proceso público de adjudicación de
subsidios de vivienda, podrían resultar amenazados.
Con el objeto de
conjurar la referida amenaza a los derechos fundamentales a la igualdad y a la
participación, en la parte resolutiva de la presente providencia, se ordenará a
la Alcaldía Municipal de Orito y la Delegada de la Red de Solidaridad Social,
informar, al señor Roberto Zúñiga Chapal, el procedimiento legal y
reglamentario para la solicitud del Subsidio Familiar de Vivienda, la etapa en
la cual se encuentra el proyecto presentado por la comunidad del Barrio La
Unión del Municipio de Orito - a la cual pertenece -, así como el contenido de las
decisiones administrativas que han recaído sobre su petición.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
R E S U E L V E:
PRIMERO.-
CONFIRMAR, por las
razones expresadas, la sentencia del 16 de junio de 1995, proferida por el
Juzgado Promiscuo Municipal de Orito.
SEGUNDO.- ORDENAR
al Alcalde Municipal de
Orito y a la Delegada de la Red de Solidaridad Social para el Putumayo, con el
objeto de prevenir la amenaza de los derechos fundamentales a la igualdad y a
la participación del señor Roberto Zúñiga Chapal, se sirvan tomar todas las
medidas razonables destinadas a difundir la información pertinente sobre el
procedimiento legal y reglamentario para acceder los recursos del Subsidio
Familiar de Vivienda y, en particular, informar al actor acerca de: (1) la
etapa en la cual se encuentra el proyecto presentado a la Mesa Municipal de
Solidaridad el 3 de mayo de 1995 por la comunidad del Barrio La Unión; (2) el
contenido de las decisiones administrativas que hayan afectado el mencionado
proyecto, lo mismo que los trámites que restan por surtirse.
TERCERO.- LÍBRESE comunicación al Juzgado Promiscuo
Municipal de Orito, con miras a que se surta la notificación de esta
providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los ocho (8) días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y cinco
(1995)).
[1] Arendt, Hannah, Sobre la Revolución, Madrid,
Alianza, 1988, p. 61.
[2] World Bank, Poverty in Colombia,
Washington, D.C., 1994, p. 2.
[3] Presidencia de la República-Departamento
Nacional de Planeación, Las Políticas de El Salto Social, Tomo I, Santa
Fe de Bogotá, 1995, pp. 45 a 55.
[4] Presidencia de la República, Red de
Solidaridad Social. Una Estrategia de Desarrollo Social y Humano, Santa Fe
de Bogotá, 1995, p. 9.
[5] Presidencia de la República-Departamento
Nacional de Planeación, Las Políticas de El Salto Social, Tomo I, Santa
Fe de Bogotá, 1995,  pp. 231 a 251.
[6] El Sistema de Selección de Beneficiarios
para Programas Sociales -SISBEN-, es un conjunto de reglas, normas y
procedimientos que permiten obtener información socio-económica, confiable y
actualizada, útil para la canalización del gasto social. Su objetivo es
establecer un mecanismo técnico, objetivo, equitativo y uniforme de selección
de beneficiarios de programas sociales para ser utilizado por las entidades
territoriales.
[7] World Bank, Poverty in Colombia,
Washington, D.C., 1994, p. 115.
[8] Decreto 2099 de 1994, artículo 9°, en el
cual se establece que la Red procurará poner en funcionamiento mecanismos que
garanticen la participación comunitaria; Reglamento Operativo General de la Red
de Solidaridad Social, artículo 5°, en el cual se establece que la Red se guía
por el principio de transparencia en la definición y selección de los
beneficiarios y en el manejo de los recursos, el cual se concreta en el
conocimiento público de toda la gestión de la Red y en la garantía de la
información y el derecho a que, con la intervención de representantes de la
sociedad civil, se construya un proceso racional, eficiente y con impacto
social; Reglamento del Programa de Vivienda Urbana Integrado a la Red de
Solidaridad Social, artículo 20, según el la Red y el INURBE, en coordinación
con los municipios, deben divulgar, en medios masivos de comunicación
regionales y en los centros y establecimientos frecuentados por la población
objetivo, las decisiones adoptadas por las Mesas de Solidaridad, e informar a
las organizaciones sociales vinculadas con los potenciales beneficiarios, a las
organizaciones populares viviendistas, a las agremiaciones de empresarios
privados, a los municipios y a los sectores urbanos seleccionados, la
disponibilidad de los recursos, así como el procedimiento a seguir para la
participación en el Programa.