C-085-93
Sentencia No
Sentencia C-085/93
TRATADO
INTERNACIONAL/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
El Constituyente
de 1991, consideró necesario disponer la revisión de la constitucionalidad de
los tratados internacionales y de sus correspondientes leyes aprobatorias
debidamente expedidas por el Congreso.  Así se preceptúa en la Carta que esta
Corporación decidirá definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados
internacionales y de las leyes que los aprueben.  Luego de sancionada la ley,
el Gobierno la enviará para su revisión y cualquier ciudadano podrá intervenir
para defenderla o impugnarla. Se organiza el control como requisito
indispensable para la ratificación o adhesión al tratado.
TRATADO
INTERNACIONAL-Trámite
excepcional/LEY-Carencia de Objeto
El artículo 58
transitorio de la Carta Política de 1991, autorizó al Gobierno Nacional para
ratificar los tratados o convenios celebrados cuando hubiesen sido aprobados,
al menos, por una de las Cámaras del Congreso de la República.  Esta norma
exceptiva del régimen ordinario que contiene la obligación de la previa
aprobación por el Congreso mediante ley de los tratados internacionales, no
excepcionó, sin embargo, la obligación del control de constitucionalidad de los
tratados que así decidiera el Gobierno ratificar o adherir. El trámite
excepcional dispuesto por el Constituyente ya había concluído y, no siendo
necesaria la existencia en éste, de ley aprobatoria, el fallo de la Corte
declarando la constitucionalidad del convenio dejó en posibilidad al Presidente
de la República para adherirse al mismo, lo que hace devenir la ley que se
revisa en inocua.  Más aún, si se tiene en cuenta que los trámites previstos en
la Carta para el perfeccionamiento de los tratados internacionales son
independientes unos de otros,  y cada uno de ellos suficiente para el fin
perseguido en su sustanciación o cumplimiento.  Encuentra la Corte una ley, en
el caso de la que se revisa, de particulares características.  Se trata de una
ley aprobatoria de un tratado internacional, que aprueba un tratado que no
requiere de dicha aprobación, vale decir, que la ley es carente de objeto, se
trata de una ley sin justificación racional, en cuanto no se encuentra acorde
con el principio constitucional de racionalidad, según el cual, las leyes deben
consultar para su existencia las razones constitucionales en que se inspiran.
SUSTRACCION DE
MATERIA-Improcedencia/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Importancia
La Corte discrepa
de la tesis según la cual la llamada sustracción de materia debe conducir
necesariamente a un fallo inhibitorio, pues la importancia del control
constitucional no reside únicamente en el efecto inmediato sobre la futura
ejecutabilidad de la norma atacada sino que se extiende al establecimiento de
una doctrina por medio de la cual el organismo encargado de velar por el
imperio de la Carta Política señala el alcance e interpretación de los
principios y preceptos que la integran.
Ref.  Expediente
No.  L.A.T. 03
Revisión
Constitucional  de la Ley 10 del 17  de julio de 1992, "Por medio de la
cual se aprueba el Consejo de Cooperación Aduanera, firmado en Bruselas el 15
de diciembre de 1950".
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C., febrero veintiseis
(26) de mil novecientos noventa y tres (1993).
ANTECEDENTES
La doctora WILMA ZAFRA TURBAY, Viceministra
de Relaciones Exteriores, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del
artículo 241 de la Constitución Política, suscribe el oficio No. SJ. 24102,
dirigido al señor Presidente de esta Corporación, mediante el cual "el
Ministerio de Relaciones Exteriores se permite someter a consideración de la
Honorable Corte Constitucional", entre otras, la ley No. 10 del 17 de
julio de 1992, "por medio de la cual se aprueba el CONVENIO QUE CREA EL
CONSEJO DE COOPERACION ADUANERA, firmado en Bruselas el 15 de diciembre de
1950".
II.   EL TEXTO QUE SE REVISA
Según certificación, a cada folio, del
Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, fechada en julio 29 de
1992, el texto que se revisa es del siguiente tenor:
*Nota para la Imprenta: favor copiar texto
del Convenio que crea el Consejo de Cooperación Aduanera.
III.   INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 244 de la Constitución Política, desarrollado en el artículo 11 del
Decreto 2067 de 1991, el Magistrado Ponente ordenó, en el auto admisorio de la
demanda, comunicar el inicio del presente proceso al señor Presidente de la
República, al Presidente del Congreso y al señor Ministro de Relaciones
Exteriores, para que si lo estimasen oportuno, presentasen por escrito, dentro
de los 10 días siguientes, las razones que justifican la constitucionalidad de
las normas sometidas a control.
Dentro de este término legal, la señora
Ministra de Relaciones confirmó mandato profesional a la doctora NANCY BENITEZ
PAEZ,  para que en representación del Ministerio a su cargo actúe en el asunto
de la referencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto
2067 de 1991.
La apoderada para sustentar la
constitucionalidad de la Ley 10 de 1992, expone las razones que se resumen a
continuación:
-  Que de "acuerdo con el artículo 15
del literal a) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, el
consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado se manifestará mediante
la adhesión, cuando el tratado así lo disponga".  Que el Convenio dispone
la adhesión en su artículo XVIII literal a).
-  Que el artículo 224 de la Carta dispone
como requisito para la validez de los tratados internacionales, su  aprobación
por el Congreso.
- Que el actual desarrollo del Convenio
Internacional y la multiplicidad de sistemas aduaneros existentes, ha llevado a
los Gobiernos de varios países a crear un Consejo de Cooperación Aduanera con
el fin de lograr la modernización de sus sistemas aduaneros, tomando en
consideración aspectos técnicos y económicos propios de cada uno de los
países.  "Para Colombia sería conveniente la adhesión a este instrumento
internacional, pues este tipo de acuerdos  responde a la necesidad cada vez más
sentida de integrarse de manera activa a los flujos del Comercio
Internacional".
-  Que para modernizar la economía la
Asamblea Nacional Constituyente aprobó el artículo 226 de la Carta.
-        Que el "artículo 189 numeral
2o. de la Carta Política establece que corresponde al Presidente de la
República "dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes
diplomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con
otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se
someterán a la aprobación del Congreso.  (El subrayado es nuestro)".
-        Que el "Convenio fue sometido
a la aprobación del Congreso, de acuerdo con lo establecido en el artículo 150
numeral 16 de nuestra Carta Política y como consecuencia se expidió la ley que
nos ocupa".
IV.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación
mediante oficio No. 102 del 14 de octubre de 1992, conforme a lo previsto en
los numerales 5o. del artículo 278 y 2o. del artículo 241 de la Constitución
Política, y dentro del término constitucional, rindió su concepto de rigor en
el asunto de la referencia, en el cual solicita a esta Corporación:  "1.
Que declare  CONSTITUCIONAL la Ley 10 de 1992, por la cual se aprueba el
Convenio que crea el Consejo de Cooperación Aduanera, y  2.  Que determine el
alcance del fallo conforme a lo planteado en el punto VIII de este
Concepto",  en el sentido de que no se declara su constitucionalidad
frente a eventuales vicios en que haya podido incurrir el Congreso en el
trámite de elaboración de la ley; solicitudes que el Agente del Ministerio
Público sustenta en los argumentos que se sintetizan:
-        Que el control previo
constitucional de los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias,
"tiene unos presupuestos constitucionales determinantes de la decisión y
el alcance del fallo", entre los que se señalan: a)  El "instrumento
internacional debe encontrarse incorporado en nuestro ordenamiento jurídico
mediante Ley de la República y haber sido sancionado por el Presidente de la
República";  b)  No debe haber sido "ratificado" por el
gobierno,  c) El control debe ser integral, lo que supone un análisis formal y
material tanto del tratado como de la ley.
-        Que el control de
constitucionalidad aludido, presupone también tener en cuenta
"presupuestos de raigambre constitucional", los cuales se pueden
enunciar así:  "1.  El Estado colombiano es un Estado Social de Derecho,
organizado en forma de República unitaria, democrática, participativa y
pluralista (art. 1o.), forma que debe proyectarse en el manejo de la política
exterior y las relaciones internacionales.  "2. Entre los fines esenciales
del Estado se encuentra el de defender la independencia nacional, mantener la
integridad territorial  y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo (art. 2o.).  "3.  La supremacía de la Constitución prevista en
su artículo 4o..  "4.  El reconocimiento, sin discriminación alguna de la
primacía de los derechos inalienables de la persona (art. 5).  "5. las
relaciones exteriores del Estado Colombiano se fundamentan en la soberanía
nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el
reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por
Colombia (art. 9).  "6.  Igualmente,  la política exterior de Colombia se
orientará hacia la integración latinoamericana y del Caribe (art. 9).   7.
"El Estado debe promover las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre  bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional (art.
226 y 227).   8. "Los tratados internacionales para su validez deberán ser
aprobados por el Congreso de la República (art. 224).  9.  Que los Convenios y
leyes aprobatorias están sujetos al control de constitucionalidad antes de su
ratificación (art. 241-10).
-        Que la actual Constitución
autoriza la aplicación provisional de ciertos tratados (art.  224 de la C.N.).
"Esto no significa que la constituyente hubiese adoptado la tesis de la
recepción automática de los tratados, en la medida que sujeta su validez a la
aprobación por el poder legislativo".
-        Que el constituyente autorizó al
Gobierno para ratificar algunos tratados (artículo 58 transitorio C.N.),
cuando hubiesen sido aprobados por una de las Cámaras Legislativas.  "Sin
embargo, el Gobierno Nacional haciendo caso omiso de la autorización precitada,
no ratificó y todo indica que aún no ha ratificado el  Convenio que crea el
Consejo de Cooperación Aduanera, pues inexplicablemente al entrar en vigencia
la Constitución actual y durante las sesiones de la Comisión Especial, lo envió
a ésta para que lo debatiera y aprobara, como si en el preciso marco de las
funciones asignadas a la Comisión, se hallare las de considerar y aprobar
tratados o convenios internacionales."
-        Que "obviamente, como la
Corte Constitucional se abstuvo de decretar pruebas, particularmente solicitar
el expediente de la ley en  cuestión y la documentación a que se refiere la
Viceministra de Relaciones  Exteriores en el oficio arriba citado, se desconoce
como y por qué las Cámaras Legislativas decidieron continuar los trámites para
adoptar tales tratados por medio de leyes aprobatorias".
-        Que si el Gobierno no ratificaba
el Convenio "el Congreso recuperaba la posibilidad de continuar los
trámites de rigor exigidos por el artículo 224 de la Carta Política.
"Como se trataba de una autorización otorgada con base en una disposición
transitoria, resulta incuestionable que si el Gobierno no la utilizaba
oportunamente, como en efecto no lo hizo al dilatarla innecesariamente,
entonces el Congreso en ejercicio de sus atribuciones naturales o inherentes a
su titularidad legislativa, particularmente de aprobar los tratados y convenios
podía continuar el trámite constitucional legislativo -a falta de prueba parece
que así fue-  e incorporar al ordenamiento interno el Convenio de Cooperación
pluricitado".
-        Luego de describir el alcance del
Convenio de Cooperación Aduanera considera que es preciso ubicarlo "en el
contexto de la política de internacionalización de las relaciones políticas y
económicas que sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional
debe promocionar el Estado Colombiano, de acuerdo con las exigencias y
obligaciones diseñadas por la Constituyente al aprobar la Constitución
actualmente vigente."
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A)   La Competencia
Es competente la Corte Constitucional para
conocer sobre la revisión automática de la constitucionalidad de la Ley 10 del
17 de julio de 1992, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del
artículo 241 de la Constitución Política.
b)   La Revisión de la Ley
El Constituyente de 1991, consideró
necesario disponer la revisión de la constitucionalidad de los tratados
internacionales y de sus correspondientes leyes aprobatorias debidamente
expedidas por el Congreso.  Así se preceptúa en la Carta que esta Corporación
decidirá definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales
y de las leyes que los aprueben.  Luego de sancionada la ley, el Gobierno la
enviará para su revisión y cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla
o impugnarla. Se organiza el control como requisito indispensable para la
ratificación o adhesión al tratado; dícese de otro modo, para que el Estado
colombiano pueda obligarse internacionalmente por el señor Presidente de la
República en su carácter de director de las relaciones internacionales, el
tratado debe ser declarado constitucional, en caso contrario no serán posibles
las dichas ratificación o adhesión.  Se prevé además la posibilidad de que el
documento internacional sea encontrado parcialmente acorde con el Estatuto
Superior, caso en el cual se  realizarán las reservas pertinentes al momento en
que el Presidente de la República manifieste el consentimiento del Estado.
El mismo constituyente  previó la
posibilidad de que algunos tratados internacionales pudiesen ser objeto de
ratificación por parte del señor Presidente de la República sin que mediase ley
aprobatoria de los mismos.  En efecto,  el artículo 58 transitorio de la Carta
Política de 1991, autorizó al Gobierno Nacional para ratificar los tratados o
convenios celebrados cuando hubiesen sido aprobados, al menos, por una de las
Cámaras del Congreso de la República.  Esta norma exceptiva del régimen
ordinario que contiene la obligación de la previa aprobación por el Congreso
mediante ley de los tratados internacionales, no excepcionó, sin embargo, la
obligación del control de constitucionalidad de los tratados que así decidiera
el Gobierno ratificar o adherir; por lo tanto éste envió el Convenio que crea
el Consejo de Cooperación Aduanera, firmado en Bruselas el 15 de diciembre de
1950, a la Corte Constitucional para que se surtiera la revisión de rigor antes
de la expedición por parte del Presidente de la República de la nota de
adhesión; en consecuencia, la Corporación profirió la sentencia del 22 de
octubre de 1992, en la cual declaró exequible  el mencionado Convenio. Esta
sentencia tiene valor de cosa juzgada constitucional (C.P. art. 243).
Según obra al folio 20 del expediente, el
Ministerio de Relaciones exteriores manifestó al Congreso de la República que
por corresponder dicho tratado "a lo previsto en el artículo transitorio
No. 58 de la Carta, estimaba innecesario proseguir el trámite de los mismos
ante dicha Corporación.  Sin embargo, el órgano legislativo  consideró
pertinente culminar el trámite de aprobación de dichos tratados".  Como
resultado, el Congreso de la República expidió la Ley 10 de 1992, materia de la
presente decisión que en el sentir de la Corporación se aparta de la opinión
del Ministerio citado, pues no culminó el trámite de aprobación del tantas
veces señalado Convenio de Cooperación Aduanera, pues este trámite se
encontraba ya culminado;  en razón de que como lo sostuvo la Corporación en
fallo anterior, el Constituyente de 1991, reguló fundamentalmente dos
procedimientos para el perfeccionamiento definitivo de los tratados internacionales,
en apartes que se transcriben:
"La
Constitución Política de 1991, fijó el trámite para la celebración o
perfeccionamiento definitivo de los tratados internacionales a fin  de que
puedan tener vigencia obligante para el Estado y la sociedad colombianos,
modificando la oportunidad del cumplimiento de las etapas de su
perfeccionamiento para cierto tipo de convenios.  En efecto, el trámite para la
elaboración de los tratados que dispone la Carta Fundamental combina la acción
de las tres Ramas del Poder Público (art. 113 C.N.), la Ejecutiva, la
Legislativa y la Judicial, en el siguiente orden:  corresponde al Presidente de
la República como director de las Relaciones Internacionales, tomar la
iniciativa en la celebración de tratados, su negociación de manera directa o a
través de sus delegados, suscribirlos ad referendum, tal como se ha indicado,
y, someterlos a la aprobación del Congreso (art. 150 numeral 16 C.N.).  Este
precepto constitucional incurre en la misma imprecisión al utilizar simplemente
la expresión "celebre", que hemos señalado en el numeral 2o. del
artículo 89 ibídem.  Se indica por la normatividad superior que corresponde al
Congreso aprobar o improbar los tratados que el Gobierno haya acordado con
otros Estados o entidades de derecho internacional; autorizándose la
transferencia parcial de determinadas atribuciones a organismos
internacionales, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional,
con el objeto de promover o consolidar la integración económica con otros
Estados[1].
Una vez sancionada la ley aprobatoria del tratado, y dentro de los seis (6)
días siguientes a esta sanción, interviene el poder judicial, para decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de los Tratados internacionales y de las
leyes que los aprueban.  Si resultan constitucionales, el Gobierno podrá
efectuar el canje de ratificaciones o la adhesión según sea el caso, de lo
contrario, no será  ratificado o adherido.  Además cuando una o varias normas
de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte
Constitucional, el Presidente de la República sólo  podrá manifestar el
consentimiento del  Estado colombiano formulando la correspondiente reserva
(art. 241 numeral 10 C.N.).
Se modifica el
anterior orden en la celebración o perfeccionamiento de los tratados, para
adelantar la aplicación de cierto tipo de convenios, sin perjuicio de que todos
los pasos deban cumplirse a fin de alcanzar su conclusión definitiva. Es así
como el artículo  224 del Estatuto Superior, habilita al  Jefe del Estado para
dar aplicación provisional a los tratados de naturaleza económica y comercial
acordados en el ámbito de organismos internacionales, que así lo dispongan.  Se
trata pues de  convenios de naturaleza económica y comercial que desarrollen actividades
de ese tipo en el marco de organismos internacionales que así lo prevean,
tratando de dinamizar la lógica de la integración económica, con instrumentos
suficientemente ágiles (art. 227 C.N.).  Una vez entrado  en vigencia
provisional un tratado de ese tipo, deberá enviarse al Congreso para su
aprobación  y si éste no lo aprueba, se suspenderá su aplicación.  También se
suspenderá su vigencia, si su texto o la ley  que lo aprueba no es declarado
constitucional, una vez cumplido el trámite del control  automático a que se
refiere el  artículo 241 numeral 10 de la Carta.
"De otra parte,
el Constituyente de 1991, con la idea de facilitar el cambio constitucional,
consideró oportuno disponer un trámite excepcional para la celebración de
tratados en el artículo 58 transitorio de la Carta.  Este precepto autoriza  al
"Gobierno Nacional" para ratificar los proyectos de tratados que con
anterioridad a la vigencia  de la Constitución política, hubiesen sido
aprobados por una de las Cámaras del Congreso de la República.  Dentro de estos
tratados, se encuentra  el "Convenio que crea el Consejo de Cooperación
Aduanera", enviado a la Corporación por la señora Ministra de Relaciones
Exteriores para su control de constitucionalidad.  Exonera el artículo
transitorio la intervención del poder legislativo en la celebración de esos
tratados, parcialmente, al permitir, de manera expresa, que estos sean
ratificados cuando hubiesen sido aprobados al menos por una de las dos Cámaras
del Congreso." (Sentencia No. C-563 de octubre 22 de 1992. M.P. Dr. Fabio
Morón Díaz).
De lo anterior fluye que el trámite
excepcional dispuesto por el Constituyente  (art. 58 transitorio) ya había
concluído y, no siendo necesaria la existencia en éste, de ley aprobatoria, el
fallo de la Corte declarando la constitucionalidad del convenio dejó en
posibilidad al Presidente de la República para adherirse al mismo, lo que hace
devenir la ley que se revisa en inocua.  Más aún, si se tiene en cuenta que los
trámites previstos en la Carta para el perfeccionamiento de los tratados
internacionales son independientes unos de otros,  y cada uno de ellos
suficiente para el fin perseguido en su sustanciación o cumplimiento.
Encuentra la Corte una ley, en el caso de
la que se revisa, de particulares características.  Se trata de una ley
aprobatoria de un tratado internacional, que aprueba un tratado que no requiere
de dicha aprobación, vale decir, que la ley es carente de objeto, se trata de
una ley sin justificación racional, en cuanto no se encuentra acorde con el
principio constitucional de racionalidad, según el cual, las leyes deben
consultar para su existencia las razones constitucionales en que se inspiran.
De otra parte, ha sostenido esta
Corporación la tesis que ahora confirma según la cual la sustracción de materia
o carencia de objeto no necesariamente debe implicar una decisión inhibitoria.
Ha expresado la Corte  Constitucional al respecto:
"Ahora bien, la Corte discrepa de la
tesis según la cual la llamada sustracción de materia debe conducir
necesariamente a un fallo inhibitorio, pues la importancia del control
constitucional no reside únicamente en el efecto inmediato sobre la futura
ejecutabilidad de la norma atacada sino que se extiende al establecimiento de
una doctrina por medio de la cual el organismo encargado de velar por el
imperio de la Carta Política señala el alcance e interpretación de los
principios y preceptos que la integran."  (Sentencia No. 416. M. P. Dr.
José Gregorio Hernández).
Con fundamento en las anteriores
consideraciones, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
DECLARAR INEXEQUIBLE  la Ley 10 del 17 de julio de 1992,
"Por medio de la cual se aprueba el Convenio que crea el Consejo de
Cooperación Aduanera, firmado en Bruselas el 15 de diciembre de 1950", sin
perjuicio de la constitucionalidad del Convenio mismo declarada en sentencia de
esta Corporación de fecha octubre 22 de 1992, C-563, por las razones precedentes.
Cópiese, publíquese, comuníquese al
Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON                   EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
JOSE GREGORIO HERNANDEZ                     ALEJANDRO
MARTINEZ
GALINDO
CABALLERO
FABIO MORON DIAZ                      JAIME SANIN
GREIFFENSTEIN
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  La expresión "ratificados" del artículo 93 de la
Constitución  Política, debe entenderse como sinónimo de
"aprobados".  Para así evitar la confusión  que puede traer la
primera palabra si se confunde con el concepto de  RATIFICACION que, en el
Derecho Internacional, se usa en sentido restringido  a efectos de significar
la manifestación del consentimiento del Estado de hallarse obligado por un
tratado, que se realiza mediante el canje o adhesión al acuerdo,  actos estos,
facultativos del  Presidente de la República .